B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 05.05.2020 (1C_37/2019) Abteilung I A-2992/2017 U r t e i l v o m 2 7 . N o v e m b e r 2 0 1 8 Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz), Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiber Benjamin Strässle-Kohle. Parteien 1. Verein KlimaSeniorinnen Schweiz, 8004 Zürich, 2. A._______, 3. B._______, 4. C._______, 5. D._______, alle vertreten durch Dr. iur. Ursula Brunner, Rechtsanwältin, und/oder Martin Looser, Rechtsanwalt, ettlersuter Rechtsanwälte, und/oder lic. iur. Cordelia Bähr, LL.M., bähr ettwein rechtsanwälte, Beschwerdeführende, gegen Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Verfügung über Realakte im Zusammenhang mit dem Klimaschutz. A-2992/2017 Seite 3 Sachverhalt: A. Mit Schreiben vom 25. November 2016 gelangten der Verein Klimasenio- rinnen Schweiz, Zürich, sowie vier Frauen (nachfolgend: Gesuchstellende) an den Bundesrat, das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), das Bundesamt für Umwelt (B AFU) und an das Bundesamt für Energie (BFE). Die Gesuchstellenden rügten verschiedene Unterlassungen im Bereich des Klimaschutzes und ersuchten diesbezüg- lich um Erlass einer Verfügung über Realakte i.S.v. Art. 25a des Verwal- tungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021). Die Gesuchstellenden machten zusammenfassend geltend, dass ein glo- baler Temperaturanstieg von jedenfalls über 2 Grad Celsius gegenüber der vorindustriellen Zeit eine unkontrollierbare gefährliche und irreversible Kli- maänderung bedeute. Mit ein er derartigen Klimaänderung gingen insbe- sondere extreme Wetterereignisse wie etwa Hitze - und Trockenperioden einher. Die Schweiz habe sich gesetzlich und völkerrechtlich verpflichtet, den weltweiten Temperaturanstieg auf einen Wert von höchsten bzw. deut- lich unter 2 Grad Celsius zu begrenzen. Dieses Ziel sei nur mit einer star- ken und sofortigen Absenkung und schliesslich einer Totalvermeidung von Netto-Emissionen der vom Mensch verursachten Treibhausgase zu errei- chen. Industrieländer wie die Schweiz müssten hierzu und unter Berück- sichtigung des Vorsorgeprinzips sowie mit Blick auf das global verblei- bende Klimabudget ihre Treibhausgasemissionen bereits bis zum Jahr 2020 um 25 bis 40 % und nicht, wie im Bundesgesetz über die Reduktion der CO 2-Emissionen (CO 2-Gesetz, SR 641.71) in Art. 3 Abs. 1 festge- schrieben, um lediglich 20 % gegenüber 1990 senken. Bis 2030 sei sodann eine Reduktion der Treibhausgasemissionen um mindestens 50 % und nicht, wie im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses vorgeschlagen , um lediglich 30 % notwendig. Die Klimaerwärmung wirke sich bereits heute besonders auf die ohnehin schon verletzliche Bevölkerungsgruppe der älteren Menschen und damit auf die Gesuchstellerinnen aus: Die Risiken einer hitzebedingten Todes- folge und einer Beeinträchtigung der Gesundheit sowie des Wohlbefindens aufgrund der häufiger auftretenden Hitzeperioden seien im Vergleich zur übrigen Bevölkerung bei älteren, über 75 -jährigen Frauen stark erhöht. Nach Ansicht der Gesuchstellenden verletzt die Schweiz ihre grund - und konventionsrechtlichen Schutzpflichten, indem sie ihre Treibhausgasemis- sionen nicht hinreichend senke. A-2992/2017 Seite 4 Die Gesuchstellenden verlangen von den angeschriebenen Bundesbehör- den die Einstellung der Unterlassungen in ihrem jeweiligen Verantwortlich- keitsbereich. Es seien alle erforderlichen Handlungen zu veranlassen, um den weltweiten Temperaturanstieg auf einen Wert deutlich unter bzw. höchstens 2 Grad Celsius begrenzen zu können. Das Reduktionsziel ge- mäss Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz sei zu korrigieren und hierzu ein Vorverfah- ren der Gesetzgebung auszulösen mit dem Ziel der gesetzlichen Veranke- rung eines verfassungs-, gesetzes- und völkerrechtskonformen Emissions- reduktionsziels. Hierbei habe der Bundesrat den Gesetzgeber und die Öf- fentlichkeit in genügender Weise über die Notwendigkeit eines Reduktions- ziels von mindestens 25 % bis zum Jahr 2020 zu informieren. Zur Errei- chung dieses Ziels seien die erforderlichen Emissionsreduktionsmassnah- men zu ergreifen, wie etwa die Förderung von Elektromobilität, der Erlass baupolizeilicher Vorschriften im Sektor Gebäude, die Einführung einer CO2-Abgabe auf Treibstoffe und es sei die Landwirtschaft mit einzubezie- hen. Ferner sei ein Vorverfahren der Gesetzgebung einzuleiten und für das Jahr 2030 ein Reduktionsziel von mindestens 50 % gegenüber 1990 sowie die hierfür erforderlichen Massnahmen vorzuschlagen und zu empfehlen. Schliesslich seien die heute bereits gesetzlich vorgesehenen Massnahmen und Handlungspflichten zur Reduktion der Treibhausgasemissionen kon- sequent umzusetzen, damit das gesetzlich verankerte Reduktionsziel bis ins Jahr 2020 erreicht werden könne. Hierzu gehörten etwa die Pflicht zur jährlichen Berichterstattung der Kantone über ihre Massnahmen zur Verminderung der CO2-Emissionen von Gebäuden und der Erlass von Gebäu destandards, zusätzliche Massnahmen bei Verfeh- lung des Zwischenziels im Sektor Gebäude einschliesslich der Erhöhung der CO2-Abgabe auf Brennstoffe, Massnahmen zur Messung der tatsäch- lichen CO2-Emissionen von Neuwagen, Massnahmen zur Verminderung der CO2-Emissionen von Fahrzeugen bei Verfehlung des Zwischenziels im Sektor Verkehr wie etwa die Förderung der Elektromobilität und die Erhö- hung des Kompensationssatzes zur Kompensation der CO 2-Emissionen aus Treibstoffen. Die Wirksamkeit der Massnahmen sei zu überprüfen. Nö- tigenfalls habe das UVEK dem Bundesrat weitere wirksame Massnahmen vorzuschlagen. Für den Fall, dass eine Behebung des rechtswidrigen Zu- stands nicht mehr möglich sei, sei die Widerrechtlichkeit der behördlichen Unterlassungen festzustellen. B. Das UVEK äussert sich in seiner Verfügung vom 25. April 2017 zunächst zu den Grundlagen, zur Entwicklung und zum aktuellen Stand der Schwei- zer Klimapolitik und bestreitet, dass die Schweiz keine verschärfte A-2992/2017 Seite 5 Klimapolitik betreibe. So setze das geltende CO2-Gesetz anstelle von Frei- willigkeit vermehrt auf regulative und marktwirtschaftliche Instrumente. Die getroffenen Massnahmen hätten trotz des anhaltenden Bevölkerungs- wachstums und der mehrheitlich positiven Wirtschaftsentwicklung Wirkung gezeigt, auch wenn die Reduktionen geringer ausgefallen seien als erhofft. Hervorzuheben sei der Sektor Verkehr, in welchem die Reduktionsziele ins- besondere aufgrund der steigenden Fahrleistungen deutlich verfehlt wor- den seien. Und auch im Sektor Gebäude bestehe weiterer Handlungsbe- darf. Es gelte jedoch zu berücksich tigen, dass viele der Instrumente erst seit wenigen Jahren in Kraft seien und folglich zunächst Erfahrungen ge- sammelt werden müssten. Die Wirksamkeit der verschiedenen Instru- mente und der getroffenen Massnahmen sei entsprechend dem gesetzli- chen Auftrag eva luiert worden und die formulierten Empfehlungen seien bereits umgesetzt oder würden künftig zu weiteren Verbesserungen beitra- gen. Ob die Zwischenziele und schliesslich das Reduktionsziel für das Jahr 2020 erreicht würden, könne noch nicht abschliessend beu rteilt werden. Jedenfalls aber werde das erste Massnahmenpaket der Energiestrategie des Bundes einen spürbaren Beitrag zur Reduktion der Treibhausgasemis- sionen leisten. Sollte das für das Jahr 2020 festgelegte Reduktionsziel nicht erreicht werden können, m üssten die Reduktionsmassnahmen bis zum Jahr 2030 verstärkt werden. Langfristig bleibe eine Reduktion der Treibhausgasemissionen von 70 bis 85 % bis zum Jahr 2050 das Ziel. Die Gesuchstellenden würden mit ihren Begehren verlangen, dass die an- geschriebenen Verwaltungseinheiten rechtssetzende Erlasse für eine wei- tergehende Reduktion der CO2-Emissionen erarbeiten bzw. Massnahmen zu deren Vorbereitung an die Hand nehmen. Ihre Begehren zielten mithin auf den Erlass generell-abstrakter Regelungen und Mitteilungen und inso- fern auf den Schutz der Allgemeinheit ab. Derartige Rechtsbegehren könn- ten jedoch nicht Gegenstand einer Verfügung nach Art. 25a VwVG sein; individuelle Rechtspositionen seien nicht betroffen. Die Eingabe der Ge- suchstellenden komme auch konventionsrechtlich einer unzulässigen Po- pularbeschwerde gleich, weshalb darauf nicht einzutreten sei. C. Mit Schreiben vom 26. Mai 2017 liessen die Gesuchstellenden (nachfol- gend: Beschwerdeführer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung des UVEK (nachfolgend: Vorinstanz) vom 25. April 2017 führen. Sie beantragen, es sei die angefochtene Verfügung aufzuhe- ben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zur materiellen Entscheidung zurückzuweisen. A-2992/2017 Seite 6 Die Beschwerdeführenden weisen erneut auf die wissenschaftlich notwen- digen Emissionsreduktionsziele hin. Die im CO2-Gesetz bis zum Jahr 2020 festgelegen sowie die vom Bundesrat für die Zeit bis zum Jahr 2030 vor- geschlagenen Reduktionsziele stünden hinter diesen deutlich zurück. Zu- dem seien die bisherigen Emissionsreduktionsmassnahmen ungenügend. Die Schweiz werde selbst das ohnehin bereits zu tief angesetzte Redukti- onsziel für das Jahr 2020 deutlich verfehlen. Dies habe mit zur Folge, dass die Wahrscheinlichkeit für Hitzeperioden weiter ansteige. Hiervon seien Frauen ab 75 Jahren hinsichtlich Mortalität und Gesundheitsbeeinträchti- gungen und somit die Beschwerdeführenden in besonderem Mass betrof- fen. Von einer unzulässigen Popularbeschwerde könne mithin keine Rede sein. Vielmehr hätten sie ein schutzwürdiges Inte resse am Erlass einer Verfügung über die gerügten Unterlassungen. Zudem ergäben sich sowohl aus den Konventions - und Grundrechten als auch aus dem Zweck des CO2-Gesetzes schützenswerte Rechtspositionen und seien die Beschwer- deführerinnen durch die gerügten Unterlassungen somit in ihren Rechten berührt. Und schliesslich würden sie entgegen der Ansicht der Vorinstanz nicht den Erlass generell -abstrakter Regelungen verlangen, sondern Handlungen im Rahmen eines Vorverfahrens der Rechtsetzung sowie den korrekten Vollzug und somit die tatsächliche Umsetzung geltenden Rechts. Diese Handlungen seien nicht in erster Linie auf die Regelung von Rechten und Pflichten ausgerichtet und fielen somit in den Anwendungsbereich von Art. 25a VwVG. Die Vorinstanz sei in Verletzu ng der Rechtsweggarantie und mithin zu Unrecht nicht auf die Begehren der Beschwerdeführenden eingetreten und habe zudem deren Anspruch auf rechtliches Gehör ver- letzt, indem sie nicht auf deren ausführliche Begründung und insbesondere auf die konventionsre chtlichen Vorbringen gemäss dem Schreiben vom 25. November 2016 eingegangen sei. D. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 29. Juni 2017 die Ab- weisung der Beschwerde. Zur Begründung verweist sie auf die angefoch- tene Verfügung vom 25. April 2017. E. Die Beschwerdeführenden verzichten mit Schreiben vom 10. Juli 2017 auf das Einreichen von Schlussbemerkungen. A-2992/2017 Seite 7 F. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die bei den Akten liegen- den Schriftstücke wird, soweit für den Entscheid erheblich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs- gerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, soweit diese von ein er Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt. Die Vorinstanz ist auf die Begehren der Beschwerdeführenden nicht einge- treten. Auch ein solcher Nichteintretensentscheid auf Begehren i.S.v. Art. 25a Abs. 1 VwVG gilt als Verfügung (Art. 5 Abs. 1 Bst. c i.V.m. Art. 25a Abs. 2 VwVG). Da zudem keine Ausnahme i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt und mit dem UVEK eine Vorinstanz i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG verfügt hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene V er- fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung besitzt. Die Beschwerdeführenden sind Adressaten der angefochtenen Verfügung, mit welcher die Vorinstanz auf deren Begehren nicht eingetreten ist. Die Beschwerdeführerinnen 2–5 besitzen daher als Privatpersonen ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zum materiellen Entscheid und sind daher ohne Weiteres zur Beschwerdeerhebung be- rechtigt. Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob der Beschwerdefüh- rer 1 im Rahmen der egoistischen Verbandsbeschwerde zur Antragstellung vor der Vorinstanz und nun zur Beschwerdeführung berechtigt war bzw. ist (vgl. Urteil des BVGer A-5990/2014 vom 8. Juni 2015 E. 1.2.2 mit Hinwei- sen). A-2992/2017 Seite 8 1.3 Die Beschwerde wurde im Weiteren frist- und formgerecht eingereicht (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), weshalb – unter Vorbehalt der vorstehenden Ausführungen (vgl. E. 1.2) – darauf einzutreten ist. Der Streitgegenstand ist dabei auf die Frage beschränkt, ob die Vorinstanz zu Unrecht das Bestehen der Eintretensvoraussetzungen verneint hat und folglich auf das Begehren der Beschwerdeführenden einzutreten gewesen wäre (vgl. Urteil des BGer 1C_108/2008 vom 3. März 2009 E. 1.2; zudem MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs- gericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.164 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). 2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet g rundsätzlich mit uneinge- schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger und unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus- übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht stellt sodann den rechtserheblichen Sachver- halt unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien von Amtes wegen fest (Art. 12 und Art. 13 VwVG) und wendet das Recht grundsätzlich frei und von Amtes wegen an, ohne an die rechtliche Begründung der Partei- begehren gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 3. 3.1 Zunächst ist auf die Rüge der Beschwerdeführer einzugehen, die Vor- instanz habe ihren Entscheid unzureichend begründet und damit den An- spruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt. 3.2 Schriftliche Verfügungen sind gemäss Art. 35 Abs. 1 VwVG zu begrün- den. Die Begründungspflicht ist ein Teilaspekt des Anspruchs auf rechtli- ches Gehör. Dieser ist in Art. 29 Abs. 2 BV verankert und verlangt als per- sönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht, dass die Behörde die Vorbringen der Parteien tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksich- tigt. Zudem ermöglicht die Begründungspflicht eine Selbstkontrolle der Be- hörde und verhindert, dass sich diese von sachfremden Erwägungen leiten lässt (vgl. Urteile des BVGer A-2366/2018 vom 24. Mai 2018 E. 4.1 sowie ausführlich A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 6.3.3 mit Hinweisen). Die Begründung einer Verfügung besteht in der Regel aus der Darstellung des rechtserheblichen Sachverhalts und dessen anschliessender Sub- sumtion unter die einschlägigen Rechtsnormen. Dabei muss die Begrün - dung – im Sinne einer Minimalanforderung – in jedem Fall so abgefasst A-2992/2017 Seite 9 sein, dass sich der Betroffene über deren Tragweite Rechenschaft geben und sie sachgerecht anfechten kann. Zudem muss der Rechtsmittelinstanz die Überprüfung der Rechtsanwendung möglich sein. Es sind wenigstens kurz die Überlegungen zu nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 137 II 266 E. 3.2; vgl. zudem Urteil des BGer 6B_1053/2015 vom 25. November 2016 E. 5.2 mit Hinweisen). Welchen Anforderungen eine Begründung zu genügen hat, ist im Einzelfall anhand der konkreten Umstände und der Interessen der Be- troffenen festzulegen. Die Begrün dungsdichte ist nach der Rechtspre- chung namentlich abhängig von der Eingriffsschwere, den Vorbringen der Verfahrensbeteiligten sowie der Komplexität des Sachverhalts und der sich stellenden Rechtsfragen. Bei schweren Eingriffen in die Rechtsstellung des Einzelnen und für Ermessensentscheide gelten erhöhte Anforderungen an die Begründungsdichte (vgl. Urteile des BVGer A-1251/2012 vom 15. Ja- nuar 2014 E. 6.2 und A-1239/2012 vom 18. Dezember 2013 E. 4.2, je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und die Literatur; UHLMANN/SCHILLING- SCHWANK, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016 , Art. 35 Rz . 18 und 20 f.). 3.3 Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung im Wesentlichen dafür, die Beschwerdeführenden würden den Erlass generell -abstrakter Regelungen beantragen und seien nicht in ihren individuell geschützten Rechtspositionen betroffen. Zudem zielten ihre Begehren auf den Schutz der Allgemeinheit ab und seien daher auch konventionsrechtlich als unzu- lässige Popularbeschwerde anzusehen, weshalb sie keinen Anspruch auf Erlass einer materiellen Verfügung über die Ansprüche gemäss Art. 25a Abs. 1 VwVG hätten. Die Begründung der Vorinstanz ist im Vergleich mit den Ausführungen der Beschwerdeführenden kurz und allgemein gehalten. Eine Subsumtion des rechtserheblichen Sachverhalts unter die Bestimmung von Art. 25a VwVG und insbesondere unter die Voraussetzungen des Berührtseins in Rechten und Pflichten sowie des schutzwürdigen Interesses fehlt weitgehend. Gleichwohl ist die Begründung vorliegend als genügend anzusehen . Für die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden war ersichtlich, dass sie sich mit ihren Begehren nach Ansicht der Vorinstanz schwergewichtig für öffentliche Interessen einsetzen würden und der Bezug zu ihren eigenen schutzwürdigen Interessen zu wenig eng sei, weshalb ihre Begehren als unzulässige Popularbeschwerde zu qualifizieren seien. A-2992/2017 Seite 10 Die Vorinstanz hat somit die wesentlichen Überlegungen, von denen sie sich hat leiten lassen dargelegt und die Beschwerdeführenden waren in der Lage, die Verfügung sachgerecht anzufechten. Die Vorinstanz hat in- soweit ihre Begründungspflicht und damit den Anspruch der Beschwerde- führenden auf rechtliches Gehör nicht verletzt. 4. Die Beschwerdeführenden rügen verschiedene Unterlassungen im Bereich des Klimaschutzes und verlangten von der Vorinstanz, dem Bundesrat so- wie zwei Bundesämtern, dass diese weitergehende Massnahmen zur Ver- ringerung der Treibhausgasemissionen treffen und die hierfür notwendigen Gesetzgebungsverfahren einleiten. Sie stützen ihre Begehren in erster Li- nie auf die Bestimmung von Art. 25a VwVG betreffend Verfügungen über Realakte. Zudem berufen sie sich auf die konventionsrechtlichen Bestim- mungen, aus welchen sich ebenfalls ein Anspruch auf eine Beurteilung durch ein unabhängiges und unparteiisches Gericht ergebe. Die Bestimmung von Art. 25a VwVG trägt die Überschrift "Verfügung über Realakte" und will Konstellationen einer rechtlichen Überprüfung zuführen, in welchen behördliches Handeln zwar nicht in erster Linie auf die Rege- lung von Rechten und Pflichten gerichtet ist, aber dennoch Recht e und Pflichten berührt (sog. Realakte). Sie ist im Kontext mit der Rechtswegga- rantie gemäss Art. 29a BV zu sehen, deren Verwirklichung sie im Bereich der Realakte sicherstellen soll (BGE 144 II 233 E. 4.1, 4.4 und 7.3.1; BGE 140 II 315 E. 4.4; vgl. auch BGE 130 I 369 E. 6.1; zudem HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, Allgeme ines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1425– 1428; BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar zur BV, 2015, Art. 29a Rz. 12; ferner BGE 128 I 167 E. 4.3). Die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV wiederum dient der verfassungsrechtlichen Verankerung und Erweiterung des bereits zuvor durch Art. 6 Ziff. 1 EMRK für Straf - und Zi- vilsachen garantierten Anspruchs auf eine gerichtliche Beurteilung; die Auf- nahme der Rechtsweggarantie in den verfassungsrechtlichen Grund- rechtskatalog stellt insoweit einen Nachvollzug der entsprechenden Recht- sprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) dar (ANDREAS KLEY, in: St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 29a Rz. 3 und 41; WALDMANN, a.a.O., Art. 29a Rz. 2, 5 und 7). Vor diesem Hintergrund ist vorliegend zunächst auf die verwaltungsrechtli- che Anspruchsgrundlage einzugehen und zu prüfen, ob den Beschwerde- führenden gestützt auf die Bestimmung von Art. 25a VwVG ein Anspruch A-2992/2017 Seite 11 auf Erlass einer materiellen Verfügung zukommt, die Vorinstanz mithin ver- pflichtet gewesen wäre, auf die Begehren der Beschwerdeführenden ein- zutreten (vgl. nachfolgend E. 5–7). Ergibt sich, dass die Vorinstanz einen entsprechenden Anspruch gestützt auf Art. 25a VwVG zu Recht verneint hat, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob sich konventionsrechtlich ein weitergehender Anspruch auf effektiven Rechtsschutz ergibt (nachfolgend E. 8). 5. 5.1 Die Beschwerdeführenden haben ihr Gesuch um Erlass einer Verfü- gung über Realakte an den Bundesrat, die Vorinstanz sowie zwei Bundes- ämter gerichtet, wobei (antragsgemäss) allein die Vorinstanz eine Verfü- gung erlassen hat. Gesuche um Erlass einer Verfügung über Realakte sind an die sachlich zuständige Behörde zu richten und die Handlungen müssen sich auf öf- fentliches Recht des Bundes stützen. Das Bundesverwaltungsgericht über- prüft diese Sachurteilsvoraussetzungen vom Amtes wegen (vgl. Urteil des BVGer A-4941/2014 vom 9. November 2016 E. 1 mit Hinweisen). Es ist daher im Folgenden zunächst auf die vorliegend anwendbare Sachgesetz- gebung und damit verbunden die Frage der sachlichen Zuständigkeit zum Erlass von Verfügungen (über Realakte) einzugehen. 5.2 Vorliegend stehen Handlungen bzw. Unterlassungen im Zusammen- hang mit der CO2-Gesetzgebung des Bundes in Frage. Gemäss der Zweckbestimmung des CO 2-Gesetzes sollen die Treibhaus- gasemissionen, insbesondere die CO 2-Emissionen, die auf die energeti- sche Nutzung fossiler Energieträger (Brenn- und Treibstoffe) zurückzufüh- ren sind, vermindert werden mit dem Ziel, einen Beitrag zu leisten, den globalen Temperaturanstieg auf weniger als 2 Grad Celsius zu beschrän- ken (Art. 1 Abs. 1 CO2-Gesetz). Zur Erreichung dieses Ziels definiert Art. 3 Abs. 1 Satz 1 CO 2-Gesetz ein übergeordnete s Reduktionsziel. Demnach sind die Treibhausgasemissionen der Schweiz gemessen am Niveau von 1990 bis zum Jahr 2020 um 20 % zu vermindern. Der Bundesrat hat so- dann für verschiedene Sektoren Zwischenziele festgelegt (Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über die Red uktion der CO 2-Emissionen [CO 2-Verordnung, SR 641.711] i.V.m. Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz). Wird ein sektorielles Zwischenziel nicht erreicht, so beantragt die Vorinstanz nach Anhörung der Kantone und der betroffenen Kreise dem Bundesrat weitere Massnahmen (Art. 3 Abs. 2 CO 2-Verordnung) bzw. wird – für den Sektor Brennstoffe – A-2992/2017 Seite 12 die CO2-Abgabe automatisch erhöht (Art. 94 Abs. 1 CO2-Verordnung i.V.m. Art. 29 CO2-Gesetz). Das CO2-Gesetz sieht verschiedene Massnahmen vor, mit denen das Re- duktionsziel erreicht werden soll. Dies sind zunächst technische Massnah- men zur Verminderung der CO2-Emissionen in den Sektoren Gebäude (Er- lass von Gebäudestandards für Neu - und Altbauten durch die Kantone, verbunden mit einer Berichterstattungspflicht zuhanden des BAFU; A rt. 9 CO2-Gesetz i.V.m. Art. 16 CO2-Verordnung) und Verkehr (Gesamtzielwerte für die CO 2-Emissionen aller in der Schweiz neu in Verkehr gebrachten Personenwagen und seit dem 1. Januar 2018 auch für erstmals in Verkehr gesetzte Lieferwagen und leichte Sattelschlepper, verbunden mit individu- ellen Zielvorgaben und Sanktionszahlungen; Art. 10 ff. CO2-Gesetz in der seit dem 1. Januar 2018 gültigen Fassung). Sodann muss im Sektor Ver- kehr ein Teil der CO2-Emissionen, die bei der energetischen Nutzung der Treibstoffe entsteht, etwa durch Projekte zur Emissionsverminderung kom- pensiert werden. Den Kompensationssatz legt der Bundesrat nach Massgabe u.a. der Erreichung des Reduktionsziels gemäss Art. 3 CO2-Ge- setz fest (Art. 26 Abs. 1 und 2 CO 2-Gesetz i.V.m. Art. 89 Abs. 1 CO2-Ver- ordnung). Schliesslich erhebt der Bund die bereits erwähnte CO 2-Abgabe auf der Herstellung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen (Art. 29 CO2- Gesetz). Der Vollzug des CO2-Gesetzes und der Erlass von Ausführungs- bestimmungen obliegt dem Bundesra t (Art. 39 Abs. 1 CO 2-Gesetz). Er überprüft sodann periodisch die Wirksamkeit der gesetzlichen Massnah- men sowie die Notwendigkeit weiterer Massnahmen (Art. 40 Abs. 1 CO2- Gesetz). Der Vollzug der CO 2-Verordnung obliegt dem BAFU (Art. 130 Abs. 1 CO2-Verordnung). 5.3 Soweit die Beschwerdeführenden den Vollzug bzw. die Verschärfung gesetzlich bereits vorgesehener Reduktionsmassnahmen verlangen, liegt die Zuständigkeit im Wesentlichen beim Bundesrat. Dieser ist nebst der Vorinstanz auch dafür zuständig, die Notwendigkeit weiterer Massnahmen zur Reduktion der CO 2-Emissionen zu prüfen. Gleichwohl ist nicht zu be- anstanden, dass vorliegend mit der Vorinstanz das sachlich zuständige De- partement (Art. 1 Abs. 2 und 3 der Organisationsverordnung für das Eidge- nössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [OV-UVEK, SR 172.217.1]) gesamthaft über die Begehren der Beschwer- deführenden entschieden hat. So gehen gemäss Art. 47 Abs. 6 des Regie- rungs-und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG, SR 172.010) Ge- schäfte des Bundesrates von Rechts wegen auf das in der Sache zustän-A-2992/2017 Seite 13 dige Departement über, soweit Verfügungen zu treffen sind, die der Be- schwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegen (vgl. Urteil des BVGer A-2723/2007 vom 30. Januar 2008 E. 1.4). Dieser Delegationsau- tomatismus dient – ebenso wie die Bestimmung von Art. 25a VwVG – der Verwirklichung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV (vgl. THOMAS SÄGESSER, Regierungs - und Verwaltungsorganisationsgesetz [RVOG], Handkommentar, 2007, Art. 47 Rz. 45). Die Vorinstanz war mithin sachlich zuständig, anstelle des Bundesrates und für die ihr unterstellten Bundes- ämter gesamthaft über die Begehren der Beschwerdeführenden zu verfü- gen. 6. 6.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, die Klimaschutzmassnahmen des Bundes seien ungenügend und damit widerrechtlich. Ihrer Ansicht nach lässt sich weder mit dem für das Jahr 2020 gesetzlich festgeschrie- ben noch mit dem für das Jahr 2030 entworfene n Reduktionsziel der Ge- setzeszweck, einen Beitrag zur Beschränkung des g lobalen Temperatur- anstiegs auf weniger als 2 Grad Celsius zu leisten, erreichen, obschon sich die Schweiz hierzu völkervertraglich verpflichtet habe. Zudem bestünden erhebliche Vollzugsdefizite, die dazu führten, dass nicht einmal das gesetz- lich verankerte Reduktionsziel erreicht werde. Die Beschwerdeführenden verlangen aus diesem Grund, dass ein Vorverfahren der Rechtsetzung ein- geleitet werde zwecks Festlegung hinreichender Emissionsreduktionsziele für die Jahre 2020 und 2030. Zudem seien die gemäss geltendem Recht sowie zur Erreichung der verschärften Reduktionsziele erforderlichen Emissionsreduktionsmassnahmen zu vollziehen bzw. zu treffen. 6.2 Gemäss Art. 25a Abs. 1 VwVG kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat und sofern sich eine Handlung auf öffentliches Rechts des Bundes stützt sowie Rechte oder Pflichten berührt, von der zuständigen Behörde verlangen, dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft (Bst. a), die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt (Bst. b) oder die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt (Bst. c). Die genann- ten Begehren müssen sich gegen das widerrechtliche Handeln einer zu- ständigen Bundesbehörde richten. Die Bestimmung von Art. 25a Vw VG räumt der betroffenen Person das Recht auf ein eigenständiges, nachge- schaltetes Verwaltungsverfahren ein, das in einer beschwerdefähigen Ver- fügung über die Ansprüche gemäss den Bst. a–c mündet (Art. 25a Abs. 2 VwVG; vgl. zudem Art. 44 VwVG). Der Anspruch auf Erlass einer Verfü- gung über Realakte ist allerdings subsidiär: Ist genügender Rechtsschutz A-2992/2017 Seite 14 auf andere Weise möglich, besteht kein Anspruch auf Erlass einer materi- ellen Verfügung gestützt auf Art. 25a VwVG. Dasselbe gilt, wenn die Ge- setzgebung den Rec htsschutz gegenüber dem Realakt bewusst ausge- schlossen hat (BGE 144 II 233, nicht publizierte E. 6; BGE 140 II 315 E. 3.1; vgl. zur spezialgesetzlich vorgesehen Popularbeschwerde BGE 130 II 514 E. 2.3). Beides steht vorliegend zu Recht nicht in Frage. Der Begriff des Realaktes wird im Gesetzestext weder verwendet noch de- finiert. In der Praxis hat sich bisher kein einheitlicher Begriff des Realaktes herausgebildet (vgl. ISABELLE HÄNER, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 25a Rz. 6 ff., HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1408, KIE- NER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, N 328 und 353–355; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs- recht, 4. Aufl. 2014, § 38 Rz. 1–5; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsver- fahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 362– 364, je mit Hinweisen; vgl. auch die Ausführungen und Hinweise auf die Literatur in BGE 144 II 233 E. 4.1). Nach der herrschenden Lehre und der Rechtsprechung kann jedoch über den Wortlaut der Gesetzesbestimmung hinaus nicht nur behördliches Handeln, sondern auch ein Unterlassen der Behörde beanstandet, mithin behördliches Handeln verlangt werden (BGE 140 II 315 E. 2.1 mit Hinweisen auf die Literatur ; HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., Rz. 1433). Wie der sachliche Anwendungsbereich im Weite- ren abzugrenzen ist und ob beispielsweise auch generell-abstrakte Hand- lungen von Art. 25a VwVG erfasst sind, ergibt sich weder aus dem Wortlaut der Bestimmung noch aus den Materialien. Die bundesgerichtlichen Recht- sprechung verweist für die Bestimmung des sachlichen Anwendungsbe- reichs von Art. 25a VwVG auf die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV, die im Fall individuell schützenswerter Rechtspositionen effektiven Rechts- schutz garantiert. Massgebend ist demnach, ob ein ind ividuelles Rechts- schutzbedürfnis besteht, wobei die zum Ausschluss der Popularbe- schwerde notwendige Einengung des Anwendungsbereichs durch die wei- teren in Art. 25a Abs. 1 VwVG genannten Kriterien, das schutzwürdige In- teresse und das Berührtsein in Rechten oder Pflichten, erfolgen soll (BGE 144 II 233 E. 4.4 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; vgl. auch BGE 138 I 6 E. 1.2; ferner BGE 128 II 156 E. 4b mit Hinweisen auf die Recht- sprechung). 6.3 6.3.1 Die Bestimmung von Art. 25a VwVG definiert das streitlagenspezifi- sche Rechtsschutzinteresse am Erlass einer materiellen Verfügung über Realakte über ein aktbezogenes und ein subjektbezogenes Kriterium: Zum A-2992/2017 Seite 15 einen muss der Rea lakt Rechte oder Pflichte berühren, zum anderen die gesuchstellende Person ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Ver- fügung über den Realakt besitzen. Im gleichen Sinn unterscheidet das Ge- setz auch bei förmlichen Rechtsanwendungsakten zwischen dem Anfech- tungsobjekt (Art. 44 VwVG) als objektbezogene und der Beschw erdebe- fugnis (Art. 48 VwVG) als subjektbezogene Voraussetzung der Befugnis, ein Rechtsmittel zu ergreifen. Die Bestimmung von Art. 25a VwVG fügt sich insoweit in die bestehende Ordnung zum Verwaltungsrechtsschutz ein. Sie schafft die Grundlage für ein eigenständiges, nachgelagertes Verwaltungs- verfahren, welches bei gegebenen Voraussetzungen in einer Verfügung und damit in einer Anordnung der Behörde im Einzelfall über Rechte und Pflichten des Betroffenen mündet (Art. 25a Abs. 2 VwVG; zum Ganzen BGE 140 II 315 E. 2.1, 4.1 und 4.5, je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 143 I 336 E. 4.2 [unter Verweis auf BGE 140 II 315 E. 4.5–4.7] und BGE 136 I 323 E. 4.3; MARKUS MÜLLER, Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Pierre Tschannen [Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, 2007, S. 344). 6.3.2 Der Begriff des schutzwürdigen Interesses i.S.v. Art. 25a Abs. 1 VwVG ist nach der Rechtsprechung gleich zu verstehen wie in den übrigen Bestimmungen des VwVG, namentlich wie in Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG. Das Rechtsschutzinteresse, das re chtlicher oder tatsächlicher Natur sein kann, bedeutet mithin auch hier, dass ein praktischer Nutzen verfolgt wer- den und das Interesse aktuell sein muss. Weitergehende subjektbezogene Anforderungen ergeben sich aus dem Wortlaut von Art. 25a Abs. 1 VwVG nicht. Gleichwohl prüft die Praxis im Rahmen des subjektbezogenen Krite- riums des schutzwürdigen Interesses auch, ob sich die Betroffenheit von derjenigen der Allgemeinheit abhebt und somit eine besondere i.S.v. Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG ist. Begründet wird dies mit der gleichgerichte- ten Intention der Verfahrensbestimmungen von Art. 25, Art. 25a und Art. 48 VwVG, Popu larbeschwerdeverfahren auszuschliessen (vgl. BGE 140 II 315 E. 4.2; Urteil des BGer 1C_455/2011 vom 12. März 2012 E. 4.4; Urteile des BVGer A-5762/2012 vom 7. Februar 2013 E. 7, insbes. E. 7.3, sowie A-101/2011 vom 7. September 2011 E. 4.4.1 mit Hinweisen auf die Litera- tur; HÄNER, a.a.O., Art. 25a Rzn. 28 und 34 f.; ferner die Hinweise in BGE 143 I 336 E. 4.1). 6.3.3 Im Weiteren setzt das Eintreten auf ein Begehren i.S.v. Art. 25a Abs. 1 VwVG ein Berührtsein in Rechten oder Pflichten und somit einen Eingriff in die persönliche Rechtssphäre der betroffenen Person voraus. Schützenswerte Rechtspositionen ergeben sich im Kontext von Art. 25a A-2992/2017 Seite 16 VwVG vor allem a us Grundrechten. Einzubeziehen sind aber auch recht- lich geschützte Interessen aus anderen Rechtstiteln, beispielsweise aus der Zweckbestimmung der anwendbaren Sachgesetzgebung (BGE 144 II 233 E. 7.3.1; BGE 140 II 315 E. 4.3 und E. 4.6; vgl. zur jüngeren Re cht- sprechung betreffend die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV auch BGE 143 I 336 E. 4.3 f. [betreffend die Neuorganisation der Kehrrichtabfuhr in der Gemeinde Cazis] sowie das Urteil des BGer 2C_272/2012 vom 9. September 2012 E. 4 [betreffend die Kürzung von Sportlektionen an Be- rufsschulen]; ferner zur Parteistellung im Verfahren der staatlichen Aufsicht über Radio und Fernsehen das Urteil des BGer 2C_1024/2016 vom 23. Februar 2018 E. 2 f.). Dabei genügt es, dass Rechte oder Pflichten be- rührt werden, mithin eine gewisse Intensität der Betroffenheit gegeben ist. Geht es um potentielle Eingriffe in Grundrechtspositionen, ist es im We- sentlichen eine Frage des Geltungsbereichs des Grundrechts, ob die Ein- griffswirkung ausreicht, eine Betroffenheit anzunehmen. Ein Eingriff in den Schutzbereich ist dabei jedoch nicht vorausgesetzt; die Frage, ob ein sol- cher Eingriff vorliegt, ist Gegenstand der materiellen Beurteilung. Um Be- troffenheit anzunehmen reicht es vielmehr aus, wenn der Gesuchsteller in vertretbarer Weise geltend zu machen vermag, dass ein von einem Realakt ausgehender Reflex grundrechtsrelevant ist und mithin den Grad eines Eingriffs annehmen könnte (BGE 144 II 233 E. 7.3.2; vgl. zudem BGE 143 I 336 E. 4.1 und E. 4.3.1). 6.3.4 Die beiden Voraussetzungen, das schutzwürdige Interesse sowie das Berührtsein in Rechten oder Pflichten, können weitgehend zusammen- fallen: Ist eine gesuchstellende Person durch einen Realakt in ihren Rech- ten oder Pflichten berührt, gründet das schutzwürdige Interesse im Berührt- sein in dieser Rechtsstellung. Insoweit verhält es sich nicht anders als beim materiellen Verfügungsadressaten, der grundsätzlich ohne Weiteres zur Beschwerde berechtigt ist (BGE 140 II 315 E. 4.3; vgl. hierzu und zur Ab- grenzung der beiden Voraussetzungen aber auch HÄNER, a.a.O., Art. 25a Rz. 28 und 35, je mit Hinweisen). 7. 7.1 Die Beschwerdeführenden leiten aus Art. 10 BV sowie aus Art. 2 und Art. 8 EMRK einen Anspruch auf positiven staatlichen Schutz vor einem übermässigen globalen Temperaturanstieg ab. Von der Klim aerwärmung und den damit einhergehenden Folgen seien die Beschwerdeführerinnen 2–5 besonders betroffen . So hätten w issenschaftliche Untersuchungen vergangener sommerlicher Hitzeperioden den statistischen Befund bestä- tigt, dass insbesondere ältere Frauen ab 75 Jahren hinsichtlich Mortalität A-2992/2017 Seite 17 und gesundheitlicher Beeinträchtigungen am stärksten von sommerlichen Hitzeperioden betroffen seien. Zudem litten die Beschwerdeführerin 3 an einer Herz-Kreislauf-Erkrankung und die Beschwerdeführerinnen 4 und 5 an Asthma, was die gesundheitlichen Auswirkungen verschärfe. Die Be- schwerdeführerinnen seien mithin von den Folgen der Klimaerwärmung mehr als die Allgemeinheit in (grund-)rechtlich geschützten Rechtspositio- nen betroffen und hätten aus diesem Grund ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer materiellen Verfügung gemäss Art. 25a VwVG. 7.2 Mit der gesetzlichen Umschreibung des Rechtsschutzinteresses in Art. 25a Abs. 1 VwVG soll angemessener Rechtsschutz im Bereich der Re- alakte sichergestellt werden, da – wie vorstehend ausgeführt – auch tat- sächliches Handeln des Staates in schützenswerte Rechtspositionen ein- greifen kann. Nicht die Absicht des Gesetzgebers war es jedoch, Bagatell- fälle dem Rechtsschutz zuzuführen oder gar die Popularbeschwerde zu ermöglichen (BGE 140 II 315 E. 4.4; vgl. auch PIERRE TSCHANNEN, Amtli- che Warnungen und Empfehlungen, in: Zeitschrift für Schweizerisches Recht [ZSR] 1999 II, Rz. 137). Die Bestimmung von Art. 25a VwVG ist da- her in Anlehnung an Art. 48 Abs. 1 VwVG auszulegen, welche r ebenfalls die Popularbeschwerde ausschliesst und den Charakter des allgemeinen Beschwerderechts als Instrument des Individualrechtsschutzes unter- streicht (vgl. zur Verbindung von Art. 25a VwVG und der Rechtsweggaran- tie gemäss Art. 29a BV vorstehend E. 4 und zu jener mit dem Beschwer- derecht gemäss Art. 48 VwVG vorstehend E. 5.1; zudem BGE 139 II 279 E. 2.2 f.). Die Abgrenzung zur Popularbeschwerde und auch zur Aufsichts- beschwerde gemäss Art. 71 VwVG verlangt eine sorgfältige Prüfung, ob sich die Betroffenheit von derjenigen der Allgemeinheit abhebt und somit eine besondere ist. Wo die Grenze zur unzulässigen Popularbeschwerde verläuft, ist für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen; erforderlich ist eine praktisch vernünftige Abgrenzung, die sich am Rechtsschutzbedürfnis und an den weiteren Rechtsschutzmöglichkeiten orientiert (BGE 144 II 233 E. 8.4; vgl. auch das Urteil des BGer 2C_959/2014 vom 24. April 2015 E. 3.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). 7.3 Die Praxis hatte sich bereits vor Inkrafttreten von Art. 25a VwVG ver- schiedentlich mit der Frage des hinreichenden Rechtsschutzes ausserhalb förmlicher, auf den Erlass einer Verfügung gerichteter Verfahren befasst, so insbesondere im Zusammenhang mit der Weigerung der Polizei, be- stimmte Personen an das Weltwirtschaftsforum (WEF) in Davos reisen zu lassen. Das polizeiliche Handeln richtete sich in diesen Fällen unmittelbar A-2992/2017 Seite 18 gegen einzelne Personen, weshalb die Frage nach deren besondere Be- ziehungsnähe nicht weiter zu diskutieren war (vgl. BGE 130 I 369 und BGE 128 I 167). In anderem Zusammenhang hatte die Rechtsprechung die Frage der be- sonderen Betroffenheit, auch in Abgrenzung zur Popularbeschwerde , zu beurteilen. So sah das Bundesgericht in seinem Entscheid betreffend die Aufsicht über das Kernkraftwerk Mühleberg die besondere persönliche Be- troffenheit aufgrund der „spezifischen (räumlichen) Beziehungsnähe zum Kernkraftwerk“ als erfüllt an; als Legitimationsgrund wurde die Risikoexpo- sition in Bezug auf den besonderen Gefahrenherd anerkannt (BGE 140 II 315 E. 4.7; vgl. auch die Urteile des BGer 2C_272/2012 vom 9. September 2012 E. 4.4 f. und 1C_455/2011 vom 12. März 2012 E. 4.4 f.; MÜLLER, a.a.O., S. 347). Vergleichbar hat das Bundesgericht bereits früher – noch vor Inkrafttreten des heutigen Art. 25a VwVG – im Zusammenhang mit dem Umbau einer Fabrik argumentiert, in welcher in einem biologischen Verfah- ren mit gentechnisch veränderten Mikroor ganismen ein Heilmittel produ- ziert werden sollte. Die Baubewilligungsbehörde hatte es trotz entspre- chender Begehren abgelehnt, das Baugesuch zu publizieren. Das Bundes- gericht hielt demgegenüber dafür, die Anwohner seien von den Auswirkun- gen eines Störfalles am unmittelbarsten betroffen, weshalb davon auszu- gehen sei, dass sie in einer besonderen, beachtenswerten und nahen Be- ziehung zur streitigen Anlage stünden und von dem Umbau stärker als je- dermann betroffen werden könnten. Diesen sei daher die Möglichkeit einer Einsprache in einem förmlichen Verfahren zu geben und das Baugesuch aus diesem Grund zu publizieren (BGE 120 Ib 379 E. 4). Hingegen ge- währte das Bundesgericht Anwohnern einer Bahnstrecke, auf welcher Brennelementtransporte vorgesehen waren, keine Pa rteistellung; das Ri- siko einer radioaktiven Verstrahlung sei selbst bei einem schweren Unfall im Vergleich zum allgemeinen Risiko der natürlichen Strahlenbelastung nicht signifikant höher, weshalb den Anwohnern nicht bereits aufgrund ihrer örtlichen Nähe Parteistellung zukommen könne (BGE 121 II 176 E. 3). In seinem jüngsten Urteil betreffend die nationale Präventionskampagne ge- gen HIV und andere Geschlechtskrankheiten ("LOVE LIFE") hielt das Bun- desgericht im Zusammenhang mit dem Anspruch auf Erlass einer V erfü- gung i.S.v. Art. 25a VwVG fest, aufgrund der grossen Breitenwirkung der Informationskampagne sei entscheidend, ob in Abgrenzung zur Popular- beschwerde eine besondere Betroffenheit vorliege. Davon sei auszuge- hen, wenn der Einzelne durch einen Realakt konkret in seinen Rechten und Pflichten betroffen sei. Seien viele Personen betroffen, so sei massgebend, A-2992/2017 Seite 19 wie schwer die Einwirkung auf den Einzelnen zu gewichten sei ( BGE 144 II 233 E. 8.4). 7.4 7.4.1 Vorliegend steht nicht staatliches Handeln in Frage, das sich unmit- telbar gegen die Beschwerdeführenden richtet. Dies wird auch nicht gel- tend gemacht. Die Beschwerdeführerinnen berufen sich vielmehr auf staat- liche Schutzpflichten im Zusammenhang mit einer von der Allgemeinheit verursachten Umweltauswirkung, nämlich den Folgen des Klimawandels , und verlangen den Erlass einer materiellen Verfügung gestützt auf Art. 25a VwVG. Dies setzt nach der dargestellten Rechtsprechung eine nahe Be- ziehung der Beschwerde f ührenden Person zur Streitsache voraus, die – in Abgrenzung zur Popularbeschwerde – über jene der Allgemeinheit hin- ausgeht. Am Erfordernis der besonderen Beziehungsnähe ist daher auch vorliegend festzuhalten , da mit dem CO 2-Gesetz kein besonderes Be- schwerderecht eingeführt worden ist und das allgemeine Beschwerderecht ein Instrument des Individualrechtsschutzes ist. Es ist daher nachfolgend zu prüfen, ob die Betroffenheit der Beschwerdeführenden über jene der Allgemeinheit hinausgeht. 7.4.2 Als Folge des Klimawandels werden sowohl für die Temperatur als auch für den Niederschlag markante Änderungen im Sommer erwartet. So dürften die Mitteltemperaturen im Verlaufe des 21. Jahrhunderts schweiz- weit in allen Regionen und Jahreszeiten weiter ansteigen. Gleichzeitig wer- den die mittleren Niederschlagsmengen im Sommer wahrscheinlich überall in der Schweiz abnehmen, während in den Wintermonaten mit zunehmen- den Niederschlägen zu rechnen ist. Zusammen mit dieser Änderung der mittleren Temperatur und des mittleren Niederschlags ist auch eine Ände- rung im Charakter von Extremereignissen zu erwarten: Wärmeperioden und Hitzewellen im Sommer dürften häufiger und intensiver auftreten und länger andauern, während im Winter die Zahl der Frostnächte insbeson- dere im Mittelland abnehmen wird. Diese Faktoren haben wiederum Aus- wirkungen etwa auf den Beginn des Pflanzenwachstums im Frühling. Zu- dem verändert sich das Verbreitungsgebiet von Krankheitsüberträgern und Krankheitserregern (vgl. zum Ganzen Schweizerische Eidgenossenschaft, Anpassung an den Klimawandel in der Schweiz, Aktionsplan 2014–2019, Zweiter Teil der Strategie des Bundesrates vom 9. April 2014, S. 8 f. und 12 f. [nachfolgend: Aktionsplan Klimawandel]; BAFU/Bundesamt für Mete- orologie und Klimatologie [MeteoSchweiz], Klimaänderung in der Schweiz, Indikatoren zu Ursachen, Auswirkungen, Massnahmen, 2013, S. 11 f., 30 ff. [nachfolgend: Klimaänderung in der Schweiz]). A-2992/2017 Seite 20 Die Auswirkungen des Klimawandels auf Menschen, Tiere und Pflanzen sind mithin allgemeiner Art, auch wenn nicht alle gleichermassen betroffen sind. Für verschiedenen Bevölkerungsgruppen sind die Beeinträchtigun- gen in wirtschaftlicher oder gesundheitlicher Hinsicht unterschiedlich. So stellen etwa für die Bevölkerung in den Städten und Agglomerationen Hit- zewellen wegen der Bildung von Hitzeinseln eine gesundheitliche Belas- tung dar. Sommerliche Hitzewellen können aufgrund ihrer Anfälligkeit für Dehydrierungen auch Säuglinge sowie Kleinkinder gefährden und die hit- zebedingt hohe Ozonbelastung kann zu Atemwegsbeschwerden und einer Einschränkung der Lungenfunktionen führen. Zudem wird die veränderte Verbreitung von Krankheitsüberträgern wie Zecken und Mücken neu Teile der Bevölkerung betreffen, welche bisher keinen entsprechenden Risiken ausgesetzt waren. Die Klimaänderung und insbesondere die damit verbun- dene Änderung der mittleren Temperatur und der mittleren Niederschlags- menge haben sodann Auswirkungen etwa auf die Forst - und Landwirt- schaft, den Wintertourismus und die Wasserwirtschaft. Zudem steigt auf- grund des auftauenden Permafrostes die Gefahr von Bergstürzen und ins- besondere im Winterhalbjahr das Risiko von Überschwemmungen, Mur- gängen und Hangrutschen (vgl. zum Ganzen BAFU, Anpassung an den Klimawandel, umwelt 3/2017, S. 6 f.; zudem die Übersicht des BAFU vom 20. August 2015 gestützt auf den Sachstandsbericht des IPCC aus dem Jahr 2014: Der Klimawandel ist bereits sichtbar, abrufbar unter < www.bafu.admin.ch > Themen > Klima > Dossier s > Klimakonferenz COP21 von Paris: Abkommen über die internationale Klimapolitik verab- schiedet > Klimawandel weltweit [besucht am 13. November 2018]; Schweizerische Eidgenossenschaft, Aktionsplan Klimawandel, S. 24–39; BAFU/MeteoSchweiz, Klimaänderung in der Schweiz, S. 58 f.) 7.4.3 Diese kurze Übersicht möglicher Auswirkungen des Klimawandels (auch) für die Schweiz, zeigt, dass die Gruppe von Frauen, die älter als 75 Jahre sind, von den Auswirkungen des Klimawandels nicht besonders be- troffen ist. Zwar unterscheidet sich die Betr offenheit und reicht von wirt- schaftlichen Interessen bis hin zu einer Beeinträchtigung der Gesundheit der Allgemeinheit. Aus Sicht der Rechtspflege kann jedoch mit Blick auf die dargestellte Praxis nicht gesagt werden, die Beziehungsnähe der Be- schwerdeführenden zur Streitsache – dem Klimaschutz des Bundes – sei im Vergleich mit der Allgemeinheit eine besondere (vgl. in diesem Sinne auch BVGE 2007/1 E. 3.9–3.11). Die Beschwerdeführenden verfügen mit- hin über kein hinreichendes schutzwürdiges Interesse, weshal b die Vor - instanz den Erlass einer materiellen Verfügung gemäss Art. 25a VwVG zu Recht verweigert hat. A-2992/2017 Seite 21 8. 8.1 Die Beschwerdeführenden stützen ihren Anspruch auf Erlass einer ma- teriellen Verfügung über die Verletzung der sich – ihrer Ansicht nach – aus den Art. 2 und 8 EMRK ergebenden positiven Schutzpflichten weiter auf Art. 6 Ziff. 1 und subsidiär auf Art. 13 EMRK. Sie machen unter Verweis auf die Praxis des Bundesgerichts sowie des EGMR geltend, der weite Begriff der zivilrechtlichen Streitigkeit i.S.v. Art. 6 Ziff. 1 EMRK umfasse auch im- missionsschutzrechtliche Streitigkeiten. Zudem seien die weiteren An- spruchsvoraussetzungen – ein innerstaatlich begründetes Recht sowie eine echte und ernsthafte Streitigkeit – erfüllt, weshalb die Vorinstanz auf ihre Begehren hätte eintreten müssen. Die Vorinstanz ging demgegenüber auch hinsichtlich der konventionsrechtlichen Anspruchsgrundlage von ei- ner unzulässigen Popularklage aus und verneinte entsprechend einen An- spruch auf Erlass einer materiellen Verfügung gestützt auf die EMRK. 8.2 Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen von ei- nem unabhängigen und unparteiischen Gericht beurteilt werden. Ferner hat nach Art. 13 EMRK jede Person, die in ihren in der EMRK anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt worden ist, das Recht, bei einer inner- staatlichen Instanz eine wirksame Beschwerde zu erheben, auch wenn die Verletzung von Personen begangen worden ist, die in amtlicher Eigen- schaft gehandelt haben. Die EMRK enthält in Art. 6 Ziff. 1 allgemeine Verfahrens- und Justizgaran- tien, die für das innerstaatliche Verfahren einen verbindlichen Mindeststan- dard zu Gunsten des Einzelnen sicherstellen. Dabei sind die in der Kon- vention verwendeten Begriffe autonom entsprechend der Praxis der Or- gane der EMRK auszulegen (BGE 131 I 467 E. 2.4). Nach dieser Praxis bezieht sich die Bestimmung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht nur auf zivilrecht- liche Streitigkeiten im engeren Sinne, sondern betrifft auch Verwaltungs- akte hoheitlich handelnder Behörden, sofern diese massgeblich in Ver- tragsbeziehungen, Privatrechte oder vermögenswerte Positionen eingrei- fen. Die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK setzt mithin einen aus dem innerstaatlichen Recht abzuleitenden zivilrechtlichen Anspruch voraus. Und es muss eine Streitigkeit über Existenz, Inhalt, Umfang oder Art der Ausübung derartiger zivilrechtlicher Ansprüche oder Ver pflichtungen vor- liegen. Diese muss echt sowie ernsthafter Natur sein und sich direkt und unmittelbar auf die ziv ilrechtlichen Ansprüche auswirken; bloss weit ent- fernte oder indirekte Auswirkungen reichen nicht aus (BGE 134 I 140 E. 5.2 A-2992/2017 Seite 22 und BGE 130 I 388 E. 5.1 und 5.3, je mit Hinweisen auf die Rechtspre- chung des EGMR ; zudem BGE 130 II 425 E. 2.2; MEYER-LADEWIG/HAR- RENDORF/KÖNIG, in: Meyer -Ladewig/Nettesheim/von Raumer [Hrsg.], Eu- ropäische Menschenrechtskonvention EMRK, Handkommentar, 4. Aufl. 2017, Art. 6 Rz . 9 und 17 f.; GRABENWARTER/PABEL, Europä ische Men- schenrechtskonvention, 6. Aufl. 2016, § 24 Rz. 15; FRANK MEYER, in: Kar- penstein/Mayer [Hrsg.], EMRK, Kommentar, 2. Aufl. 2015, Art. 6 Rz. 14, je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EGMR). Die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK setzt nach dem Gesagten u.a. eine echte Streitigkeit ernsthafter Natur voraus, deren Ausgang sich für den zivilrechtlichen Anspruch als unmittelbar entscheidend erweist. Diese An- spruchsvoraussetzung ist auch Prozessvoraussetzung und i nsofern in doppelter Hinsicht relevant: Sie muss wie die übrigen Anspruchsvorausset- zungen in formeller Hinsicht in vertretbarer Weise geltend gemacht werden (vgl. BGE 127 I 115 E. 5). Die Bestimmung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist vor diesem Hintergrund zudem nicht isoliert, sondern in Übereinstimmung mit der Praxis zu Art. 34 EMRK betreffend das Verfahren der Individualbe- schwerde vor dem EGMR auszulegen und anzuwenden; gemäss Art. 34 Satz 1 EMRK kann der Gerichtshof von jeder natürlichen Person, die be- hauptet, durch eine der Vertragsparteien in einem der in der EMRK an er- kannten Rechte verletzt zu sein, mit einer Beschwerde befasst werden . Demnach setzt die Befugnis zur Beschwerde eine unmitt elbare und per- sönliche Beschwer voraus; der Beschwerdeführer muss substantiiert und schlüssig vortragen, durch die angegriffene hoheitliche Handlung oder Un- terlassung unmittelbar in seinen Konventionsrechten berührt zu sein. Die Popularklage ist nicht zulässig (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-2723/2007 vom 30. Januar 2008 E. 8.2 mit Hinweisen auf die Literatur; PATRICK SCHÄFER, in: Karpenstein/Mayer [Hrsg.], EMRK, Kommentar, 2. Aufl. 2015, Art. 34 Rz. 61 ff. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EGMR; ANDREAS KLEY, Gerichtliche Kontrolle von Atombewilligungen, Eu- ropäische Grundrechte-Zeitschrift [EuGRZ] 1999, S. 179 f.). 8.3 Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass sich der Zweck des CO2-Gesetzes, einen Beitrag zu leisten, den globalen Temperaturanstieg auf weniger als 2 Grad zu beschränken, mit den festgelegten bzw. vo rge- schlagenen Reduktionszielen nicht erreichen lasse. Zudem rügen sie einen unzureichenden Vollzug der geltenden Gesetzgebung. Sie verlangen aus diesem Grund, dass ein Vorverfahren der Gesetzgebung eingeleitet werde zwecks Festlegung hinreichender, d.h. ve rschärfter Emissionsreduktions- ziele für die Jahre 2020 und 2030. Sowohl der Gesetzgeber als auch die A-2992/2017 Seite 23 Öffentlichkeit seien über die Notwendigkeit einer weitergehenden Reduk- tion der Treibhausgasemissionen zu informieren. Zudem seien die gemäss geltendem Recht sowie zur Erreichung der verschärften Reduktionsziele erforderlichen Emissionsreduktionsmassnahmen zu vollziehen bzw. zu treffen. Weder ein Vorverfahren der Gesetzgebung noch die geforderte Information der Öffentlichkeit vermögen unmittelbar im Sinne de r dargestellten Praxis dazu beizutragen, dass in der Schweiz weniger Treibhausgase emittiert werden. Vielmehr hängt dies von der Entscheidung des Gesetz- und Ver- ordnungsgebers sowie des Einzelnen ab. Die geforderten Handlungen sind mithin nicht geeignet, das Risiko sommerlicher Hitzeperioden zu mindern. Dasselbe gilt, soweit die Beschwerdeführenden die Einführung bisher ge- setzlich nicht vorgesehener Emissionsreduktionsmassnahmen wie die CO2-Abgabe auf Treibstoffe oder den Erlass von baupolizeilichen Gebäu- destandards auf Bundesebene verlangen. Und auch die Forderung, im Sektor Verkehr von den Importeuren von Personenwagen eine dem tat- sächlichen Ausstoss von CO2-Emissionen entsprechende Messungen der CO2-Emissionen zu verlangen, findet im Gesetz (Art. 10 ff. CO 2-Gesetz und Art. 17 ff. CO2-Verordnung) keine (ausdrückliche) Grundlage, so dass auch in diesem Bereich nicht wie im Rahmen umweltrechtlicher Immissi- onsklagen der "blosse" Vollzug geltenden Rechts in Frage steht. 8.4 Bei dieser Sachlage kann nicht ge sagt werden, der Vorinstanz habe eine echte Streitigkeit ernsthafter Natur vorgelegen, deren Ausgang sich für allfällige zivilrechtliche Ansprüche der Beschwerdeführerinnen als un- mittelbar entscheidend e rwiesen hätte; eine Verminderung des allgemei- nen Gefahrenrisikos kann mit den geforderten Handlungen nicht unmittel- bar erreicht werden. Die Vorinstanz war mithin gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht verpflichtet, auf die Begehren der Beschwerdeführenden ein- zutreten und eine materielle Verfügung, welche den Beschwerdeweg und damit gerichtlichen Rechtsschutz ermöglicht, zu erlassen. Bei diesem Er- gebnis ist auch keine Prüfung von Art. 13 EMRK erforderlich, soweit vorlie- gend, wie die Beschwerdeführenden geltend machen, eine zivilrechtliche Streitigkeit zu beurt eilen ist; die Garantie gemäss Art. 13 EMRK wird bei Vorliegen zivilrechtlicher Streitigkeiten voll ständig durch Art. 6 EMRK ab- sorbiert (vgl. MEYER-LADEWIG/HARRENDORF/KÖNIG, a.a.O., Art. 6 Rz. 253; FROWEIN/PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, Kommentar, 3. Aufl. 2009, Art. 13 Rz. 10). A-2992/2017 Seite 24 9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführenden von den Klimaschutzmassnahmen des Bundes nicht in einer Weise betroffen sind, die über jene der Allgemeinheit hinausgeht. Ihre Rechtsbegehren sind da- her, soweit sie sich auf Art. 25a VwVG stützen und (weitergehende) Hand- lungen zur Reduktion der Treibhausgasemissionen verlangen, als unzuläs- sige Popularbeschwerde zu qualifizieren, worauf die Vorinstanz zu Recht nicht eingetreten ist. Weitergehende Ansprüche auf Erlass einer materiel- len Verfügung ergeben sich auch aus der EMRK nicht. Die Beschwerde ist daher abzuweisen. 10. Bei diesem Ausgang des Verfahrens geltend die Beschwerdeführenden als unterliegend. Sie haben daher die auf Fr. 5‘000.– festzusetzenden Verfah- renskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der von den Beschwerdeführenden in der Höhe von Fr. 5‘000.– geleistete Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfah- renskosten verwendet. Eine Parteientschädigung ist den Beschwerdeführenden angesichts ihres Unterliegens nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 ff. VGKE). Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 5‘000.– werden den Beschwer- deführenden zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils auferlegt. Der von den Beschwerdeführenden in der Höhe von Fr. 5‘000.– geleistete Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrens- kosten verwendet. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. A-2992/2017 Seite 25 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 237 -99-00001/00082/00001/Q142-1538; Ge- richtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Christoph Bandli Benjamin Strässle-Kohle Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be- schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: