BRKE IV Nr. 180/1995 vom 9. November 1995 in BEZ 1996 Nr. 10 1. Die Flughafen -Immobilien-Gesellschaft plant die Aufstockung ihres Parkha u- ses B auf dem Grundstück Kat. -Nr. 3139 innerhalb des Flughafenareals der G e- meinde Kloten. Zu den bisherigen 10 oberirdischen Stockwerken mit 2'384 Autoa b- stellplätzen so llen zwei weitere Geschosse mit insgesamt 570 Abstellplätzen hinz u- gefügt werden. Mit Beschluss vom 3. November 1992 war bereits die Aufstockung des unmi t- telbar benachbarten Parkhauses A um ein Geschoss bewilligt worden. Zusammen mit dem geplanten Ausbau des Parkhauses B würde sich das Abstellplatzangebot um insg esamt 800 Plätze erhöhen. Es wurde daher gestützt auf Art. 9 A bs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG) in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 lit. a der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) die Umweltverträ g- lichkeit beider Vorhaben formell geprüft. 2. Gemäss den kantonalen Einführungsbestimmu ngen vom 12. April 1989 über die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung ist das massgebliche Verfahren das baurechtliche Bewilligungsverfahren auf Gemeindeebene (lit. D Ziffer 11.4 der Einführungsbestimmungen). Die Baubehörde der Stadt Kloten war d aher unbestri t- tenermas sen zur Durchführun g des Bewilligungsverfahrens zu ständig. Abzuklären bleibt, ob die Baurekurskommission IV zuständige Rechtsmittelinstanz sei. 3. a) Aufgrund des umweltschutzrechtlichen Erfordernisses der koordinierten Rechtsanwendung (vgl. die in b ezug auf diesen Grundsatz zutreffenden Entscheide des Bundesgerichtes BGE 116 Ib 50 ff., 175 ff. und 321 ff.) hat der Regierungsrat die genannten Einführungsbestimmungen betreffend UVP-pflichtige Vorhaben ohne Pro- jektgenehmigung mit Beschluss vom 5. September 1990 ergänzt. Dabei wurde ohne Rücksicht auf die bisherige Ordnung des massgeblichen Verfahrens der Regi e- rungsrat in den Fällen als zuständige Rekursinstanz bezeichnet, in welchen für die Anwendung der einschlägigen Vorschriften verschi edene kantonale und/oder ko m- munale Behörden zuständig sind. Der Regierungsrat hat danach im Zusammenhang mit UVP-pflichtigen Pr ojekten nicht nur über streitige Anordnungen seiner Direkti o- nen (§ 329 Abs. 1 lit. b PBG), son dern auch über streitige bau polizeiliche Anordnun- gen der Gemeinden zu b efinden, weil gemäss § 329 Abs. 1 lit. a PBG die Baur e- kurskommis sionen staatlichen Anordnungen nicht überprüfen dürfen. Das Verwaltungsgericht erkannte mit Entscheid vom 23. August 1991, dass di e- se "einstweilige Regelung " die erforderliche Koordination mit dem "geringst mögl i- chen Mass an Verstössen gegen das kantonale Verfahrensrecht" gewährleiste. Al- lerdings erklärte das G ericht, die Baurekurskommissionen hätten in jenen Fällen, in - 2 - welchen ke ine staatliche Anordnungen er forderlich seien, im Rahmen der Umwel t- verträglichkeitsprüfung auch Umweltschutzrecht im weiteren Sinne anzuwenden (VB 91/0046 in BEZ 1991 Nr. 33; Erw. 3b). Das Verwaltungsgericht betonte jedoch unter Bezugnahme auf Äusserungen eines Bundesrichters, es sei notwendig, "dass (...) die aufgrund der bu ndesgerichtlichen Rechtsprechung zur Koordinationspflicht no t- wendigen Änderungen verfahrensrechtlicher Bestimmun gen über die sachliche Z u- ständigkeit möglichs t bald in den entsprechenden Er lassen geregelt werden. ... Da- bei dürfte es ind essen von Vorteil sein, wenn zu nächst eine gewisse Festigung der Praxis zur Koordinationsfrage abg ewartet" werde (a.a.O., Erw. d). Mithin schloss das Verwaltungsgericht zu Recht nicht aus, dass aufgrund von Erfahrungen in der Praxis weitere Korrekturen an der sachlichen Kompetenzordnung notwendig werden kön n- ten, und betonte den "experimentellen" Ch arakter der einstweilen getroffenen Reg e- lung. b) Da das genannte Parkhaus ein Hochhaus im Sinne von § 282 PBG ist, und da unter dem Gebäude d ie Haltestelle 'Flughafen' der SBB liegt, wurde mit Dispos i- tivziffer 1.7 des angefochtenen Beschlusses in Anwendung von § 285 PBG die G e- nehmigung des Regierungsrates des Kantons Zürich und gestützt auf Art. 18a des Eisenbahngesetzes die Genehmi gung der Sch weizerischen Bundes bahnen vorb e- halten. Weiter verfügte die Baubehörde, dass die Aufstockung des Parkhauses zu etappieren sei. Vorbehalten bleibe die Erteilung der Bewilligungen für den Ausbau der Frachtanlagen Ost und W est sowie der 3. Etappe des Operation s-Centers. Die Aufstockung des Parkhauses dürfe nur entsprechend nach dem durch diese Vorh a- ben bedingten jeweils nachgewiesenen Platzbedarf realisiert werden (Dispositivzi ffer 1.3). Zudem verfügte die Baubehörde was folgt (Dispositivziffer 1.2): "1.2. Folgende Auflagen sind aufgrund der Anträge der kantonalen Koordin a- tionsstelle für Umweltschutz (KofU) zu beachten: 1.2.1. Die gemäss Teilplan Flughafen des kantonalen Luftprogramms von 3. Juli 1992 (Massnahme LL 2) vorgesehene massive Erhöhung der Par k- gebühren für Passagiere und Angestellte ist, soweit nicht bereits erfolgt, zu verwirklichen. 1.2.2. Die Attraktivitätssteigerung des 0eV -Angebots gemäss Massnahme LL 1, speziell für Angestellte, ist weiter voranzutreiben. Möglichkeiten hi ezu sind die schnelle Realisierung des Bahnhof -Check-in, des Shuttlebusbe- triebs zwischen den Bahnstationen Glattbrugg/Balsberg/Flugha - fen/Frachthof und des Carpoolings etc." c) Der Rekurrent wendet diesbezüglich u.a. ein, die Etappierung komme einer Baubewilligung auf Vorrat gl eich. Die als Auflagen formulierten Nebenbestimmungen seien nicht durchsetzbar, sondern stellten lediglich unverbindliche W ünsche dar. Demgegenüber halten die Rekursgegner das Vorgehen für zulässig und die Aufl a- gen als verbindlich; letzteres allerdings ohn e zeitliche Befristung, da die Bauher r- schaft gar nicht zur Durchsetzung der Nebenbestimmungen befugt sei. Insoweit genügt es festzuhalten, dass die beiden als Auflagen bezeichneten - 3 - Nebenbestimmungen gemäss Dispositivziffern 1.2.1 und 1.2.2 rechtlich nicht durch- setzbar sind. Sie richten sich nicht an die Flughafen -Immobilien-Gesellschaft, so n- dern an die B etriebsgesellschaft und an die Träger des öffentlichen Verkehrs. An beiden Adressaten ist der Kanton Zürich massgeblich beteiligt. In einem weiteren Sinne z ielen die als Auflagen bezeichneten vorinstanzlichen Nebenbestimmungen somit auf den Erlass von staatlichen Anordnungen ab. 4. a) Diese Sachlage macht deutlich, dass die vorstehend unter Ziffer 3.a der Erwägungen aufgezeigte provisorische Zuständigkeitsord nung für das vorliegende Verfahren weder in sachlicher noch in rechtlicher Hinsicht zweckmässig und sachge- recht ist. Der unterschiedliche Rechtsmittelzug je nachdem, ob zur Realisierung e i- nes Projekts staatl iche Anordnungen erforderlich sind oder nicht, is t im Hinblick auf den koordinationsrechtlichen Aspekt sowie aus Gründen der Rechtssicherheit ve r- fehlt. So kann sich beispielsweise erst im Verlauf des Rechtsmittelverfahrens zeigen, dass eine staatliche Anordnung überhaupt notwendig gewesen wäre. Da eine g e- samtheitliche Beurteilung bundesrechtlich geboten ist, wäre die Bewilligung der Ba u- behörde in derartigen Fällen aufzuheben und die Vorinstanz einzuladen, das Bewi l- ligungsverfahren unter Einbezug der staatlichen Anordnung zu wiederholen. Dies wäre höchst i neffizient und müsste zu ungebührlich langen Rechtsmittelverfahren führen. Anknüpfungspunkt für die Besti mmung der sachlichen Zuständigkeiten müssen die Art des jeweiligen Vorhabens bzw. dessen Auswirkungen auf die Umwelt sein und nicht Zufälligkeiten der in verschiedenen Gesetzen geordneten kantonalen Bestimmungen über die sachliche Zuständigkeit einzelner Behörden. Letzteres widerspricht Rechtssicherheit und Rechtsklarheit und hindert die konsequente Durchsetzung des Umweltschutzrechts. Es ist grundsätzli ch Sache der angerufenen Rechtsmittelbehörde abzuklären, ob zur Realisierung des streitbetroffenen Vorhabens staatliche Anordnungen im Si n- ne vom § 329 Abs. 1 PBG notwendig seien. Diese Prüfung kann bei komplexeren Projekten leicht aufwendiger werden als di e Beurteilung der rekurrentischen Ei n- wände selbst. In der jüngsten Vergangenheit ist es daher immer wieder vorgekommen, dass Baubewilligungsverfahren infolge Unsicherheiten über die sachlichen Zuständigkeiten der Rechtsmittelbehörden übermässig verzögert w orden sind. Es kommt hinzu, dass Nachbarn oder beschwerdeberechtigte Organisationen versucht sein könnten, die Zuständigkeit bestimmter Behörden durch entsprechende Formulierung der Anträge zu begründen. Die Zuständigkeit von Rechtsmittelinstanzen kann abe r natürlich nicht vom Verhalten der Parteien abhängig gemacht werden. Auch ist denkbar, dass Bauherren die Notwendi gkeit von staatlichen Anordnungen bestre iten. Der für die Zuständigkeit massgebliche Anknüpfungspunkt fiele in diesem Falle mit dem Gegenstan d der materiellen Prüfung zusammen. Je nachdem, wie die Beu rteilung ausfiele, wäre die eine oder andere Instanz zuständig, die Frage zu bean tworten. Aus Gründen der . Rechtssicherheit ist jedoch erforderlich, dass mit dem A bschluss des Verwaltungsaktes die sachlich zuständige Rechtsmittelbehörde definitiv b estimmt ist. Die Aufsplittung des Rechtsmittelzuges je nachdem, ob eine staatliche Anor d- nung erforderlich ist oder nicht, ist auch sachlich nicht motiviert. Nicht umweltschut z- rechtlich relevante Erwägungen wie beispielsweise die Grösse des Bauvorhabens oder dessen Störpotential waren grundlegend für die geschilderte regierungsrätliche Kompetenzordnung, sondern die historisch gewachsene kantonale Zuständigkeit s-- 4 - ordnung, welche auf einer Vielzahl von Bestimmun gen in Spezialgesetzen fusst. Diese Zuständigkeitsordnung erscheint unter dem Aspekt der koordinierten Recht s- anwendung als zufällig und eignet sich nicht als Ausgangspunkt zur Bestimmung e i- ner einheitlichen Rechtsmittelinstanz. All dies führt dazu, dass bei UVP-pflichtigen Vorhaben generell der Regierung s- rat als erste Rechtsmittelinstanz zu amten hat. b) Die Überprüfung von UVP -pflichtigen Vorhaben durch die Baurekurskommi s- sionen würde sodann bedingen, dass diese Rechtsmittelbehörde entgegen den j e- weiligen gesetzlichen Verfahrensvorschriften Umweltschutzrecht im weiteren Sinne wie Gewässerschutzrecht, Landwirtschaftsrecht, W aldrecht, Jagd- und Vogelschutz- recht, Fischere irecht, Nationalstrassenrecht, Recht betreffend die Nutzbarmachung der Wasserkräfte, Rohrleitungsrecht, umweltschutzrechtliche Bestimmungen des A r- beitsgesetzes u. a. m. anzuwenden hätten. Diese vom Verwaltungsgericht mit zitie r- tem Entscheid vorgeschlagene Lösung ist denn auch in der Literatur kritisiert worden (Hubmann Trächsel, Die Koordinatio n von Bewilligungsverfahren für Bauten und A n- lagen im Kanton Zürich, 1995, S. 98). Ohne Änderung der gesetzlichen Grundlagen erscheint somit auch unter dem Aspekt des Legalitätsprinzips die Beurteilung aller UVP-pflichtigen Vorhaben durch den Regierungsrat als erste Rechtsmittelinstanz als angezeigt. Diese Lösung wird auch der vom Verwaltungsgericht selbst aufgestellten Regel besser gerecht, es sei bei einer neurechtlichen Regelung der sachlichen Z u- ständigkeiten eine Lösung zu treffen, mit welcher am wenigs ten gegen kantonales Verfahrensrecht verstossen werde. 5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Regierungsrat des Kantons Z ü- rich für die Behandlung des vorliegenden Rekurses zuständig ist. Auf den Rekurs ist daher nicht einzutr eten. Die Akten sind an den Regierungsrat zur Erledigung zu überweisen (§ 5 Abs. 2 VRG).