2007-2940 985 07.463 Initiative parlementaire Présence des conseillers fédéraux lors de l’examen du rapport de gestion au Conseil national Rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 19 octobre 2007 Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Par le présent rapport, nous vous soumettons les projets de modification de la loi sur le Parlement et du règlement du Conseil national que nous transmettons simultané- ment au Conseil fédéral pour avis. La commission propose d’adopter les projets d’actes ci-joints. 19 octobre 2007 Pour la commission: Le président, Jean-Paul Glasson 986 Rapport 1 Genèse du projet L’art. 145, al. 1, de la loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale (loi sur le Parlement, LParl, RS 171.10) prévoit que le président de la Confédération défend le rapport de gestion du Conseil fédéral devant les Chambres, méthode qui est appli- quée depuis l’année 2000 et l’examen du rapport de gestion 1999. Auparavant, tous les membres du Conseil fédéral devaient défendre devant les Chambres les chapitres se rapportant à leur département respectif, et cela souvent en début ou en fin de séance, c’est-à-dire à des moments peu propices. Or, depuis l’année 2000, cet objet a perdu de son importance puisque six des sept conseillers fédéraux sont absents lors de son examen dans les conseils. Les débats restent souvent très convenus et le membre du Conseil fédéral occupant la prési- dence se voit adresser, pour l’essentiel, les mêmes questions que celles posées à l’ensemble de l’exécutif lors de l’examen préalable par les Commissions de gestion (CdG). Enfin, le président de la Confédér ation, qui défend le rapport de gestion qui couvre l’année précédant sa prise de fonction, est dans l’incapacité de répondre aux questions concernant les différents départemen ts dès lors qu’elles se font plus préci- ses. C’est pourquoi les débats portant sur la gestion du Conseil fédéral ne suscitent qu’un intérêt très limité chez les conseillers nationaux et se déroulent devant des travées presque vides. La dévalorisation de cet exercice vide de sa substance la haute surveillance que le Conseil national a pour mandat d’exercer sur la gestion du Conseil fédéral. Eu égard au déroulement peu satisfaisant des débats, les deux CdG ont entrepris dès 2005 d’analyser comment le rapport de gestion du Conseil fédéral était évalué par chacun des conseils, et de proposer des mesures permettant de revaloriser les débats. Cette analyse a permis de constater que les deux commissions ne partageaient pas les mêmes points de vue et qu’elles avaient des besoins différents en matière d’information. Ainsi, la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a proposé de maintenir le système actuel en lui apportant uniquement quelques modi- fications, précisant qu’il n’était selon elle pas nécessaire que cet objet soit traité de la même manière par les deux Chambres. La Commission de gestion du Conseil natio- nal (CdG-N) a pour sa part décidé, le 18 novembre 2005, de proposer que la procé- dure d’examen du rapport soit modifiée de manière à obliger chacun des membres du Conseil fédéral à rendre compte de la gestion de son département devant les Chambres. Le 8 février 2006, les CdG ont adressé une lettre au Conseil fédéral dans laquelle elles lui demandaient s’il accepterait de participer dans son ensemble et de son plein gré aux débats que les conseils consacrent à son rapport de gestion. Le même cour- rier informait le Conseil fédéral que s’il répondait à la question par la négative, la CdG-N envisagerait de déposer une initia tive de commission. A cette lettre, le Conseil fédéral a répondu le 1 er mars 2006 que la loi sur le Parlement prévoyait la possibilité, pour le gouvernement, de se faire représenter par le président de la Confédération en exercice, et qu’il entendait continuer de faire valoir ce droit. 987 Après avoir pris acte de cette réponse, la CdG-N a décidé le 25 août 2006, par 17 voix contre 1 et 1 abstention, de déposer une initiative de commission, qui vise non pas la présence de l’ensemble du Conseil fédéral, mais uniquement celle du chef du département dont relève la partie du rapport en cours d’examen. La CdG-E a exprimé des réserves quant à la requête formulée par son homologue du Conseil national et s’est prononcée en faveur du stat u quo à la Chambre haute. Le projet de modification de la loi sur le Parlement doit donc permettre de répondre à la demande de la CdG-N en laissant le Conseil des Etats maintenir le système en vigueur. Le 29 juin 2007, la CdG-E a donné son feu vert à son homologue du Conseil natio- nal pour qu’elle élabore une initiative de commission en ce sens. 2 Grandes lignes du projet A partir de l’année 2000, avec le traitement du rapport de gestion 1999 du Conseil fédéral, il revenait au président de la Confédération en exercice de défendre le rapport de gestion devant les Chambres. Cette démarche devait permettre de concen- trer les débats sur la gestion politique du gouvernement dans son ensemble, et de mettre l’accent sur les questions stratégiques et le principe de la collégialité. Jus- qu’alors, les discussions avaient porté en effet en premier lieu sur la gestion de chacun des départements. L’expérience des deux dernières législatures a néanmoins montré que le système en vigueur ne permettait pas au Conseil national d’honorer pleinement le mandat de haute surveillance sur le Conseil fédéral qui lui incombe aux termes de la Constitu- tion fédérale (art. 169, al. 1, Cst.). En effet, pour que les conseillers nationaux puis- sent exercer cette fonction, les conseillers fédéraux doivent être en mesure de les renseigner sur l’action menée par chacun des dé partements (cf. art. 187, al. 1, let. b, Cst.); or, nombre des questions posées lors de cet exercice par les députés au Conseil national sont restées sans réponse. La modification proposée de la loi sur le Parlement créerait les bases légales permet- tant à chacune des Chambres de décider à qui il appartient de défendre devant le plénum le rapport de gestion du Conseil fédéral. Pour le Conseil national, celle-ci prendrait la forme d’une révision du règlement du Conseil national prévoyant que tous les conseillers fédéraux, de même que le chancelier de la Confédération, pren- nent part l’un après l’autre au débat de la Chambre basse et rendent compte tant de leur action en qualité de membre du gouvernement considéré comme entité collé- giale que de celle menée à la tête de leur département ou de la Chancellerie. Cette mesure permettrait de redonner au contrôle du rapport de gestion par le Conseil national l’importance qu’il mérite. Interroger tous les conseillers fédéraux et le chancelier de la Confédération le même jour permettrait de garder l’accent sur la gestion politique et stratégique du gouver- nement en tant qu’autorité collégiale, ce qui n’était pas le cas dans le système en vigueur jusqu’en 1999 puisque l’objet était alors examiné sur plusieurs jours en début ou en fin de séance. Accepter ce projet reviendrait ainsi à réserver à l’examen du rapport de gestion du Conseil fédéral le même traitement qu’à tous les autres objets, c’est-à-dire à l’étudier en principe sur une seule journée. Cet objectif pourrait par exemple être atteint avec une inscription comme premier objet à l’ordre du jour. Comme il requiert par ailleurs la présence de tous les membres de l’exécutif et du chancelier, il faudrait déterminer si cet objet pourrait être examiné le même jour que 988 l’heure des questions, afin que les chefs de département puissent prendre des dispo- sitions afin d’être présent à cette date. En ce qui concerne le Conseil des Etats, dans la mesure où il ne juge pas nécessaire de modifier son règlement, le mode d’ examen du rapport de gestion du Conseil fédéral y restera le même, c’est-à-dire que ce dernier continuera d’y être défendu par le président de la Confédération en exercice. 3 Commentaire article par article 3.1 Loi sur le Parlement (LParl) Art. 145, al. 1, LParl La modification de la loi établit une no rme minimale régissant la façon dont le Conseil fédéral doit exposer son rapport de gestion devant les Chambres, tout en tenant compte des différences qui existent entre les deux conseils en matière de besoins en information. En effet, ces derniers peuvent déterminer dans leurs règle- ments respectifs la manière dont cet objet doit être traité dans leur Chambre (cf. ch. 2), manière qui peut s’écarter de la norme minimale. 3.2 Règlement du Conseil national (RCN) Si le Conseil national entend à l’avenir obt enir tous les renseignements lui permet- tant d’apprécier la gestion du Conseil fédéral, la modification susmentionnée de la loi sur le Parlement implique une modification du règlement du Conseil national. Art. 33d Le nouvel article prévoit, par analogie à l’art. 159, al. 1, LParl, que les membres du Conseil fédéral et le chancelier de la Confédération défendent devant le Conseil national la partie du rapport de gestion du Conseil fédéral relative à leur département respectif ou à la Chancellerie (cf. le dé veloppement de l’initiative ainsi que les remarques concernant le mode d’examen de l’objet sous ch. 2). 4 Conséquences pour la Confédération Les modifications proposées de la loi sur le Parlement et du règlement du Conseil national n’ont d’incidence directe ni sur les finances, ni sur le personnel de la Confédération. 989 5 Bases légales 5.1 Constitutionnalité et légalité L’art. 187, al. 1, let. b, Cst., dispose que le Conseil fédéral a la tâche de rendre compte régulièrement de sa gestion à l’Assemblée fédérale, ce qui permet à cette dernière d’exercer la haute surveillance su r le Conseil fédéral qui lui incombe aux termes de l’art. 169, al. 1, Cst. Dans le message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale (FF 1997 1), ce rapport de gestion est qualifié d’instrument le plus important permettant au Conseil fédéral de rendre compte de son action. Quant aux éléments qui doivent y être développés et la date à laquelle il doit être soumis à l’Assemblée fédérale, ils sont définis à l’art. 144, al. 2 et 3, LParl. La loi sur le Parlement et la modification de cette dernière proposée ici se fondent sur l’art. 164, al. 1, let. g, Cst., aux termes duquel les dispositions fondamentales relatives à l’organisation et à la procédure des autorités fédérales doivent être édic- tées sous la forme d’une loi fédérale. Le règlement du Conseil national et la modification de ce dernier proposée ici repo- sent, elles, sur l’art. 36, LParl, qui établit que «chaque conseil se donne un règlement qui précise son organisation et les règles de procédure». 5.2 Délégation de compétences législatives La modification proposée de l’art. 145, al. 1, LParl, autorise les conseils à prévoir dans leurs règlements – qui, dans la hiérarchie des normes, équivalent à des ordon- nances – la possibilité d’examiner le rapport de gestion du Conseil fédéral selon une procédure qui s’écarte de celle fixée par la loi. 990 Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Présence des conseillers fédéraux lors de l'examen du rapport de gestion au Conseil national. Rapport de la Commission de gestion du Conseil national In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2008 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 06 Cahier Numero Geschäftsnummer 07.463 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 12.02.2008 Date Data Seite 985-990 Page Pagina Ref. No 10 141 404 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.