VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI V 20 14 1. Kammer als Verfassungsgericht Vorsitz Audétat RichterInnen Racioppi und von Salis Aktuarin ad hoc Hartmann URTEIL vom 4. Mai 2021 in der verfassungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer gegen Gemeinde B._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Markus Janett, Beschwerdegegnerin betreffend Gemeindeversammlung- 2 - I. Sachverhalt: 1. Mit E-Mail an den Gemeindeschreiber der Gemeinde B._____ vom 15. Oktober 2020 erhob C._____ Einsprache gegen das öffentlich aufgelegte Protokoll der Gemeindeversammlung der Gemeinde B._____ vom 17. September 2020. Sie kritisierte zwei Passagen, in denen Voten, welche sie an der besagten Gemeindeversammlung abgegeben habe, nicht wörtlich korrekt protokolliert worden seien. 2. Am 27. November 2020 fand in der Gemeinde B._____ eine Gemeindeversammlung statt, wobei das Traktandum 2 die Behandlung des Protokolls der Gemeindeversammlung vom 17. September 2020 und dessen Einsprache vorsah. 3. Am 11. Dezember 2020 wurde das Protokoll der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 publiziert. 4. Mit Eingabe vom 15. Dezember 2020 erhob A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) Abstimmungsbeschwerde gegen den an der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 erfolgten Ablauf der Genehmigung des Protokolls der Gemeindeversammlung vom 17. September 2020 mit folgenden Rechtsbegehren: "Die durch den Gemeindepräsidenten erfolgte widerrechtliche Erklärung der Genehmigung des Protokolls der Gemeindeversammlung vom 17.09.2020 sei durch das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zu widerrufen bzw. aufzuheben. Die Politische Gemeinde B._____ sei zu verurteilen/anzuweisen, die Genehmigung des Protokolls vom 17.09.2020 anlässlich der nächsten Gemeindeversammlung nochmals zu traktandieren. Die Abstimmung über die Genehmigung des Protokolls der Gemeindeversammlung vom 17.09.2020 sei anschliessend an die korrekte Behandlung der erfolgten Einsprache durchzuführen. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der politischen Gemeinde B._____." Im Wesentlichen führt der Beschwerdeführer aus, dass der Gemeindepräsident anlässlich der Gemeindeversammlung vom 27. - 3 - November 2020 lediglich darauf verwiesen habe, dass gegen das Protokoll der Gemeindeversammlung vom 17. September 2020 eine Einsprache eingegangen sei. Hierzu habe er ausgeführt, dass diese vom Gemeindevorstand abgelehnt worden sei, worauf keine weiteren Reaktionen erfolgt seien, weshalb das Protokoll, wie publiziert als genehmigt zu gelten habe. Der Hinweis an der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 darauf, dass gegen das Protokoll der Gemeindeversammlung vom 17. September 2020 eine Einsprache eingegangen sei, dass diese im Gemeindevorstand behandelt wurde und die Einsprecherin über den Entscheid in Kenntnis gesetzt wurde, stelle für sich gesehen, keine Behandlung der Einsprache bzw. des Traktandums 2 an der Gemeindeversammlung, im Sinne von Art. 29 Abs. 3 der Gemeindeverfassung der Gemeinde B._____ dar, sondern enthalte lediglich die Information, dass eine Einsprache erhoben worden sei. Folglich sei das Traktandum 2 an der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 nicht gesetzeskonform verabschiedet worden. Das Protokoll hätte gemäss Art. 29 Abs. 3 der Gemeindeverfassung der Gemeinde B._____ durch die Gemeindeversammlung – nach Behandlung der Einsprache in der Gemeindeversammlung – durch diese selbst genehmigt werden müssen. Der Gemeindeversammlung sei somit ihr politisches Recht verweigert worden. 5. Mit Vernehmlassung vom 11. Januar 2020 beantragte die Gemeinde B._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin), dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei, eventuell sei sie vollumfänglich abzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdeführers. Begründend wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass der Beschwerdeführer bereits an der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 von der Behandlung des Traktandums 2 und vom beanstandeten Abstimmungsergebnis Kenntnis erhalten habe. Infolgedessen habe die Beschwerdefrist am 28. November 2020 zu laufen - 4 - begonnen. Folglich sei die Beschwerde vom 15. Dezember 2020 verspätet eingereicht worden. Der Beschwerdeführer hätte bereits an der Gemeindeversammlung die von ihm in der Beschwerde angeführten Verletzungen von Verfahrensvorschriften durch den Gemeindevorstand beanstanden oder eine andere Vorgehensweise verlangen können. Zudem habe der Beschwerdeführer in keiner Weise dargelegt, inwiefern er durch den Entscheid der Gemeindeversammlung besonders berührt sei. Der Beschwerdeführer habe sich zu den angeblichen Auswirkungen der Vorgehensweise des Gemeindepräsidenten auf das Abstimmungsergebnis nicht geäussert. Auch nicht dazu, inwiefern dieses möglicherweise anders gelautet hätte. Vielmehr habe er dies in der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 stillschweigend genehmigt. Selbst wenn man das Abstimmungsergebnis als mangelhaft qualifizieren würde, läge keinesfalls ein erheblicher Mangel vor, der einen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis gehabt hätte. Deshalb sei von einer Aufhebung der Abstimmung vom 27. November 2020 abzusehen. 6. Mit Replik vom 14. Januar 2021 machte der Beschwerdeführer geltend, dass sich seine Abstimmungsbeschwerde lediglich auf die Art der Genehmigung des Protokolls vom 17. September 2020 (an der der Beschwerdeführer nicht teilgenommen habe) durch die Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 beziehe. Der Inhalt des Protokolls vom 17. September 2020 sei korrekt. Er habe erst nach der Publikation des Protokolls von der Gemeindeversammlung vom 27. November am 11. Dezember 2020 Beschwerde erhoben, da ihm erst nach erfolgter Gemeindeversammlung bewusst geworden sei, dass das Traktandum 2 nicht verfassungskonform verabschiedet worden sei. Es habe keine Abstimmung über das Traktandum 2 gegeben, weshalb er dieser nicht habe zustimmen können. Das Protokoll sei vom Gemeindepräsidenten genehmigt worden. Da er sich unsicher gewesen sei, ob er an der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 alles - 5 - korrekt mitbekommen habe, habe er die Publikation des Protokolls selbiger abgewartet. Er habe sich nicht zu den Auswirkungen der Vorgehensweise des Gemeindepräsidenten auf das Abstimmungsergebnis geäussert, da die Auswirkungen völlig unerheblich seien. 7. Mit Duplik vom 25. Januar 2021 hält die Beschwerdegegnerin an ihren Rechtsbegehren fest. Die stillschweigende Genehmigung der Protokolle sei in der Gemeinde B._____ nicht nur Usanz, sondern von Art. 29 der Verfassung der Gemeinde B._____ vorgesehen. Da der Beschwerdeführer nicht an der Gemeindeversammlung vom 17. September 2020 teilgenommen habe, müsste er sich bei der Wiederholung der Abstimmung der Stimme enthalten, da er nicht beurteilen könne ob das Protokoll korrekt sei. Ihm fehle es an einem Rechtsschutzinteresse im Sinne von Art. 50 VRG. Thema der Gemeindeversammlung vom 17. September 2020 sei der geplante Steinbruch von D._____ gewesen, welcher jedoch von der Urnengemeide am 18. Oktober 2020 abgelehnt worden sei. Eine Wiederholung des Protokolls wäre demnach sinnlos. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt bildet vorliegend die an der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 erfolgte Genehmigung des Protokolls vom 17. September 2020. 2. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache ergibt sich aus Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der - 6 - Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100), wonach das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden wegen Verletzung von verfassungsmässigen und politischen Rechten beurteilt (vgl. zum Ganzen Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden [VGU] V 14 10a vom 30. September 2014). Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden als Verfassungsgericht Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ist daher zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde vom 15. Dezember 2020 sachlich und örtlich zuständig. 3. Im Zentrum der Betrachtungen steht vorerst die Eintretensfrage. In der Beschwerde wird die Eingabe einleitend als Abstimmungsbeschwerde bezeichnet. In der Begründung des Beschwerdeführers wird zudem mit der Verletzung der politischen Rechte argumentiert, was bedeutet, dass es sich um eine Stimmrechtsbeschwerde handelt, da im Sinne von Art. 57 Abs. 1 lit. b VRG ein Eingriff in das Stimmrecht geltend gemacht wird. Die Eintretensfrage ist somit unter dem Titel der Stimmrechtsbeschwerde zu prüfen. 4. Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht müssen gewisse Prozessvoraussetzungen erfüllt sein, damit das Gericht auf eine Beschwerde eintritt, die Sache inhaltlich (materiell) prüft und einen Sachentscheid fällt. Fehlt es an einer dieser Voraussetzungen, führt das zu einem Nichteintretensentscheid (vgl. BERTSCHI, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 50). Objektive Prozessvoraussetzungen einer Beschwerde bilden neben der Zuständigkeit das Vorliegen eines Anfechtungsobjekts und eines zulässigen Beschwerdegrundes, die Wahrung der Rechtsmittelfrist sowie gewisse Formerfordernisse der Rechtsmitteleingabe. Subjektive Voraussetzungen an die Person, die ein - 7 - Rechtsmittel erhebt, sind die Partei- und Prozessfähigkeit sowie die Legitimation. Handelt jemand anderes im Namen der beschwerdeführenden Person, ist zudem deren Vollmacht erforderlich (vgl. BERTSCHI, a.a.O., Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 52). Es gilt demnach auch bezüglich der Prozessvoraussetzungen der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (vgl. BERTSCHI, a.a.O., Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 53). Ob eine Stimmrechtsbeschwerde diesen Anforderungen genügt, hat das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden folglich von Amtes wegen zu prüfen (Art. 4 Abs. 2 VRG). Kommt es zum Schluss, dass eine der fraglichen Prozessvoraussetzungen fehlt, tritt es auf die Stimmrechtsbeschwerde folglich nicht ein. Ansonsten untersucht es die Streitsache auf ihre materielle Begründetheit (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, N. 693). 5.1. Folglich ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer zur Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde legitimiert ist. 5.2. Zur Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde ist berechtigt, wer im betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreis stimmberechtigt ist (Art. 58 Abs. 2 VRG). 5.3. Vorliegend ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer in der Gemeinde B._____ wahl- und stimmberechtigt ist und somit zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist. 6.1. Umstritten ist vorliegend, ob die Stimmrechtsbeschwerde vom 15. Dezember 2020 rechtzeitig eingereicht worden ist. Gemäss Art. 60 Abs. 2 lit. b VRG beträgt die Frist bei Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen (also Stimmrechtsbeschwerden) zehn Tage, wobei diese grundsätzlich am Tag - 8 - nach der Entdeckung des Beschwerdegrundes zu laufen beginnt, spätestens jedoch mit der amtlichen Bekanntgabe des Ergebnisses einer Wahl oder Abstimmung. Nach Art. 60 Abs. 3 VRG ist, sofern eine amtliche Veröffentlichung erfolgt, diese für den Fristbeginn massgebend. 6.2. Der Beschwerdeführer macht dazu geltend, dass die Gemeinde das Protokoll der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 am 11. Dezember 2020 öffentlich aufgelegt und im Internet aufgeschaltet habe. Dies entspreche einer amtlichen Veröffentlichung, so dass die Anfechtungsfrist erst am 11. Dezember 2020 zu laufen begonnen habe. 6.3. Dieser Argumentation ist nicht zu folgen. Die amtliche Veröffentlichung eines Abstimmungsergebnisses ist immer dann nötig, wenn eine Urnenabstimmung stattgefunden hat. Die Gemeinden sind allerdings auch berechtigt, für Gemeindeversammlungsbeschlüsse die amtliche Veröffentlichung in den üblichen Publikationsorganen vorzuschreiben respektive vorzusehen. Dort, wo diese amtliche Publikation vorgesehen ist, löst erst diese den Fristenlauf für die Anfechtung aus. In Art. 29 Abs. 2 der Gemeindeverfassung B._____ ist indessen eine solche amtliche Publikation der Protokolle vorgesehen. Was der Beschwerdeführer jedoch als amtliche Veröffentlichung gedeutet haben will, ist die Bekanntmachung des Protokolls der Gemeindeversammlung im Hinblick auf dessen Genehmigung an der kommenden Gemeindeversammlung. Zweck ist also nicht die Bekanntmachung des Abstimmungsergebnisses bzw. des Ablaufs der Gemeindeversammlung, sondern die Bekanntgabe des Wortlautes des zu genehmigenden Protokolls (vgl. VGU V 12 E.2b vom 30. Oktober 2012 E.2b bestätigt durch das Urteil des Bundesgerichts 1C_663/2012 vom 9. Oktober 2012 E.5). Der Beschwerdeführer rügt eben gerade nicht eine falsche Protokollierung bzw. ein falsches Wortprotokoll der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020, sondern eine falsche Vorgehensweise bei der Beschlussfassung bezüglich Abänderung des älteren Protokolls. Gerade weil der Beschwerdeführer an der - 9 - Versammlung vom 27. November 2020 anwesend war, hätte er den gerügten Mangel melden müssen bzw. kann er sich nicht auf die Publikation des Protokolls als neuer Fristbeginn stützen – er macht wie bereits dargelegt nicht geltend, dass das jüngste Protokoll falsch sei. Selbst wenn die Veröffentlichung in der Verfassung der Gemeinde B._____ vorgesehen ist, erfolgt damit also kein neuer Fristenlauf. Lediglich wenn der Beschwerdeführer einen Fehler im Wortlaut rügen würde, von dem er eben erst durch Publikation des Protokolls selbst Kenntnis erhält, würde die Frist mit dem Tag der Publikation beginnen. Massgebend ist einzig, dass eine Frist ab dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme eines Fehlers zu laufen beginnen soll und nicht durch die Publikation zusätzlich verlängert werden soll. 6.4. Die Garantie der politischen Rechte verlangt einen wirksamen Rechtsschutz, wobei angesichts der wichtigen staatspolitischen Funktion der direkten Demokratie die Aufhebung und Wiederholung von Wahlen und Abstimmungen, wenn immer möglich, verhindert werden soll. Nach gefestigter Praxis des Verwaltungsgerichts sind Stimmberechtigte daher gehalten, erkennbare Mängel im Ablauf der Gemeindeversammlung bereits vor der abschliessenden Behandlung des Geschäfts anzubringen, zumindest aber noch während der Gemeindeversammlung, damit allfällige Fehler ohne Verzögerung behoben werden können. Diesbezüglich entspricht es langjähriger Praxis des Verwaltungsgerichts, dass Fehler in der Vorbereitung und in der Durchführung des Abstimmungsverfahrens schon vor oder spätestens anlässlich der Gemeindeversammlung gerügt werden müssen (PVG 1990 Nr. 2; 1986 Nr. 4; VGU U 00 124A vom 4. Dezember 2001 E.1b; U 00 121 vom 20. Dezember 2000 E.1 f.). Es ist nämlich stossend und verletzt den in Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) verankerten Grundsatz von Treu und Glauben, wenn ein Stimmberechtigter in Kenntnis eines Verfahrensmangels erst den Ausgang der Abstimmung abwarten - 10 - würde, um dann beim Vorliegen eines missliebigen Abstimmungsergebnisses ein Rechtsmittel zu ergreifen (vgl. PVG 1986 Nr. 4, bestätigt in PVG 2012 Nr. 3; Urteil des Bundesgerichts 1C_537/2012 vom 25. Januar 2013 E.2.3). Allzu hohe Anforderungen dürfen dabei allerdings nicht gestellt werden. Vielmehr kann in solchen Fällen die Beschwerde nur dann als treuwidrig angesehen werden, wenn ein offensichtlicher Verfahrensfehler vorliegt, der bei gebührender Sorgfalt seitens der Stimmberechtigten ohne weiteres erkennbar gewesen wäre. Ist der Mangel auch unter Anwendung der pflichtgemässen Sorgfalt nicht leicht erkennbar, ist eine Beschwerde demgegenüber als zulässig anzusehen, obwohl die Stimmberechtigten anlässlich der Gemeindeversammlung die Verletzung ihrer politischen Rechte nicht gerügt haben (vgl. PVG 1986 Nr. 4, 1979 Nr. 2. 1990 Nr. 2, PVG 1970 Nr. 6, 1976 Nr. 8; VGU U 12 118 vom 5. Februar 2013 E.2b, je m.w.H.). Auch das Bundesgericht hat dazu schon wiederholt ausgeführt, dass mit einer Beschwerde gegen Vorbereitungshandlungen nicht bis zur Abstimmung oder Wahl zugewartet werden dürfe, sondern solche Vorkehrungen sofort angefochten werden müssten. Unterlasse dies die stimmberechtigte Person, obwohl nach den Verhältnissen ein sofortiges Handeln geboten und zumutbar gewesen wäre, verwirke sie das Recht zur Anfechtung des Abstimmungs- oder Wahlresultats (Urteile des Bundesgerichts 1C_596/2017 vom 19. April 2018 E.2.2 und 2.3, 1C_100/2016 vom 4. Juli 2016 E.3.1 ff.). Die Beschwerdefrist beginnt in diesen Fällen in jenem Moment zu laufen, in dem die betroffene stimmberechtigte Person Kenntnis von der mangelbehafteten Vorbereitungshandlung erhalten hat (BGE 118 Ia 415 vom 24. Juni 1992 E.2.a m.w.H.). 6.5. Laut Art. 36 Abs. 4 der Gemeindeverfassung von B._____ ist die Verletzung von Zuständigkeits- und Verfahrensbestimmungen bei gegebener Zumutbarkeit sofort zu beanstanden. Andernfalls entfällt das - 11 - Beschwerderecht. Diese Vorschrift entspricht wörtlich Art. 21 Abs. 3 des Gemeindegesetzes (GG; BR 175.050). 6.6. Fakt und ausdrücklich anerkannt ist, dass der Beschwerdeführer anlässlich der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020, an der er persönlich teilgenommen hat, weder Fragen noch Einwände zu der Genehmigungserklärung des Gemeindepräsidenten zum Protokoll vom 17. September 2020 äusserte, obwohl er dies hätte tun können und müssen, wollte er wie hier eine Verletzung der politischen Rechte und der Gemeindeverfassung im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde rügen. Der Beschwerdeführer hat die nach seiner Ansicht angeblichen Verletzungen von Verfahrensvorschriften durch den Gemeindevorstand weder beanstandet noch eine andere Vorgehensweise verlangt. Dies hat er entgegen Art. 36 Abs. 4 der Gemeindeverfassung von B._____ unterlassen, indem er sich während der Gemeindeversammlung weder hierzu äusserte, noch direkt nach der Gemeindeversammlung Einsprache erhob. Das Protokoll der Gemeindeversammlung wurde stillschweigend genehmigt. Unter Anwendung der pflichtgemässen Sorgfalt, wäre für ihn der Mangel im Ablauf der Gemeindeversammlung während dieser leicht erkennbar gewesen. Vielmehr hat er die Publikation des Protokolls vom 11. Dezember 2020 abgewartet und erst daraufhin Einsprache erhoben. Dass das Ergebnis anders lauten hätte können, wenn ausdrücklich abgestimmt worden wäre, macht er nicht geltend. Damit ist das Abwarten des Beschwerdeführers, um nachträglich den Rechtsmittelweg zu beschreiten, rechtsmissbräuchlich (vgl. PVG 2012 Nr. 3 E.2.c). Der Beschwerdeführer hat sowohl die Behandlung des Traktandums 2 als auch vom beanstandeten Abstimmungsablauf Kenntnis erhalten. Dies löst die Frist aus (VGU V 13 5 vom 19. August 2014 E.1b und 3b). Demnach war der 28. November 2020 der erste Tag der Beschwerdefrist von 10 Tagen, welche am 7. Dezember 2020 abgelaufen war. Die Beschwerde vom 15. Dezember 2020 wurde somit verspätet eingereicht. - 12 - 6.7. Zusammenfassend ergibt sich nach dem vorstehend Gesagten, dass die am 15. Dezember 2020 eigereichte Stimmrechtsbeschwerde verspätet erfolgte. Da es somit an einer notwendigen Prozessvoraussetzung fehlt, ist darauf nicht einzutreten. 7. Die Verfahrenskosten sind sodann dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer ist praxisgemäss nicht zu entschädigen. Aufgrund der Tatsache, dass die Beschwerdegegnerin lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat, ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 78 Abs. 2 VRG).- 13 - III. Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Gerichtskosten, bestehend aus - einer Staatsgebühr von CHF 750.00 - und den Kanzleiauslagen von CHF 266.00 zusammen CHF 1'016.00 gehen zulasten von A._____. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]