2001-1019 5801 ad 98.454 Initiative parlementaire Des conditions de travail humaines pour les médecins assistants Rapport du 11 avril 2001 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national Avis du Conseil fédéral du 30 mai 2001 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous exprimons ci-après notre avis, conformément à l’art. 21quater, al. 4, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), au sujet du rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national du 11 avril 2001. Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 30 mai 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz5802 Avis 1 Point de la situation Le 18 décembre 1998, le conseiller national Marc Suter d éposait une initiative par- lementaire demandant l ’inclusion, sans restriction, des m édecins-assistants dans le champ d’application de la loi sur le travail. Dans le cadre de l ’examen préalable de l’initiative, la Commission de la s écurité sociale et de la sant é publique du Conseil national s’était, au cours de la s éance du 13 ao ût 1999, ralli ée à la position des au- teurs de l ’initiative, qui avaient qualifi é d ’intolérables les conditions actuelles de travail des m édecins-assistants en Suisse. D ’où sa d écision de donner suite à l’initiative, proposition adoptée sans vote contraire par le Conseil national le 4 octo- bre 1999. Sur ce, la commission a proc édé à l ’audition des repr ésentants de l ’Association suisse des médecins-assistants et chefs de clinique (ASMAC), du secteur hospitalier, de la Conférence suisse des directeurs cantonaux des affaires sanitaires (CDS) et des milieux scientifiques, appel és à s’exprimer le 24 f évrier 2000 sur le probl ème de la durée du travail des m édecins-assistants. Elle a ensuite confi é à une sous- commission la rédaction d’un rapport et d’un projet d’acte législatif, documents dont elle a pris connaissance le 5 avril 2001. Si la majorit é de la Commission de la s écu- rité sociale et de la sant é publique a adopt é le projet, une minorit é l ’a rejet é et a proposé de ne pas entrer en matière à ce sujet. 2 Avis du Conseil fédéral Le Conseil fédéral souscrit à la modification législative proposée par la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national. S’agissant des prescriptions sur la dur ée du travail et du repos, la loi actuelle exclut les m édecins-assistants de son champ d ’application quant aux personnes. Cette exclusion est en partie due à la finalité du temps de travail et de pr ésence des méde- cins-assistants à l’hôpital, qui était considéré comme période de formation inh érente à l ’obtention d ’un titre de m édecin sp écialiste. Le l égislateur consid érait ainsi le temps passé à l’hôpital comme principalement consacr é à la formation de base ou à la formation continue, et non pas comme temps de travail proprement dit, pendant lequel le m édecin fournit des prestations effectives. De ce fait, il avait renonc é à déclarer applicables aux m édecins-assistants les prescriptions sur la protection des travailleurs, notamment les dispositions concernant la duré du travail et du repos. Or cette situation a consid érablement évolué au cours des ann ées écoulées. En effet, la chronicité de la surcharge de travail dans les h ôpitaux exige de la part des m éde- cins-assistants des prestations telles que le volume du temps consacr é à leur forma- tion effective est r éduit au minimum. Il en r ésulte un d éséquilibre flagrant entre durée du travail effectivement accompli et temps réellement consacré à la formation, au détriment manifeste de ce dernier. Les réglementations actuelles concernant la dur ée du travail et du repos des m éde- cins-assistants engendrent indéniablement des situations intolérables. Durée démesu- rée du travail hebdomadaire, exc édant largement 60 heures, et temps excessif de5803 présence ininterrompue, sup érieur à 20 heures par jour, constituent pratiquement la règle aujourd’hui. Les répercussions de cette situation sont incontestables. D ’une part, de telles con- traintes exercent une influence n éfaste sur la sant é des m édecins-assistants eux- mêmes en raison du manque de repos. De l ’autre, elles entament la qualit é de l’assistance aux patients. Il s ’agit là d’une situation pour le moins pr éoccupante, vu que cette m ême cat égorie de m édecins assume la plus grande partie de l’encadrement m édical dans les h ôpitaux. En outre, nul ne saurait contester l’aggravation du risque d ’erreurs m édicales qui d écoule du surmenage des m éde- cins-assistants, ni celui de la diminution de leur efficacit é. Ces cons équences daf- fectent les patients, en premier lieu, mais se r épercutent aussi sur le facteur co ûts, tant au niveau de l ’entreprise qu’à celui de l’économie. D’où la nécessité patente de procéder à l’amélioration des conditions de travail des médecins-assistants. Cet impératif fait l’unanimité dans les milieux concernés. Toutefois, des divergences subsistent quant à la stratégie à adopter. Les cantons de Berne et de Zurich ont pos é les premiers jalons dans cette direction en imposant une r éduction progressive de la durée hebdomadaire de travail des m édecins-assistants à 50 heures d ’ici au 1er janvier 2004. Pour l ’heure, aucun autre canton n ’a encore suivi leur exemple. Or la solution au probl ème passe par l ’imposition de mesures à l ’échelle nationale, c’est-à-dire par l ’inclusion, sans restriction, des m édecins-assistants dans le champ d’application de la loi sur le travail. Les disparités juridiques entre hôpitaux – dont les conditions d’engagement relèvent, pour les uns, du droit priv é, et pour les autres, du droit public – trouvent leurs origi- nes dans le fait que le champ d ’application de la loi sur le travail n ’est pas complet. Sont en effet expressément réservées, en matière de durée du travail et du repos, les prescriptions d érogatoires pr évues aux niveaux f édéral, cantonal et communal. Le Conseil fédéral avait d éjà pris position dans sa r éponse à l ’interpellation Leuthard Hausin du 13 d écembre 2000 et pr écisé que la solution au probl ème exigeait une révision de la loi. De plus, il est d ’avis que le traitement de la pr ésente initiative pourrait donner au Parlement l ’occasion d’examiner dans une perspective plus large la question de l’inclusion du secteur de la santé dans le champ d’application de la loi sur le travail. Le Conseil fédéral est conscient de la crainte des cantons quant aux r épercussions – principalement financières – d ’un assujettissement des m édecins-assistants à la loi sur le travail. Il est n éanmoins d’avis que l ’aspect financier de la question ne cons- titue pas à lui seul un argument valable pour s ’opposer à l’amélioration des condi- tions de travail des m édecins-assistants. Il admet toutefois que la complexit é des structures organisationnelles des h ôpitaux et les autres r éformes à venir font entrave à une mise en œ uvre rapide de la modification de la loi, raison pour laquelle il ap- prouve le d élai transitoire (jusqu ’au 1 er janvier 2005) propos é par la commission pour l’entrée en vigueur de ladite révision. Selon le Conseil f édéral, la minorit é de la commission, qui s ’oppose à toute entr ée en matière, ne prend pas en compte le probl ème complexe des conditions de travail des médecins-assistants. S’il est vrai que les cantons ont pris conscience de ce pro- blème et que certains d ’entre eux ont d éjà passé à l’action, les mesures appliqu ées ou prévues concernent exclusivement les rapports de travail de droit public. Elles ne s’appliquent nullement aux rapports de travail de droit priv é, en h ôpital privé. Par conséquent, les disparit és juridiques r ésultant de la distinction entre rapports de5804 travail de droit priv é en h ôpital privé et conditions d ’engagement relevant du droit public subsisteraient si la comp étence concernant les r églementations en question ressortissait aux cantons. Contrairement à l’opinion de la minorit é de la commission, la r évision vis ée ne se répercutera en rien sur la situation des employ és des établissements. En effet, les prescriptions sur la dur ée du travail et du repos ne s ’appliqueront toujours ni aux éducateurs ni aux assistants sociaux de ces établissements, lesquels resteront exclus du champ d’application quant aux personnes de la loi sur le travail. Quant aux autres employés, généralement liés par des rapports de travail de droit priv é, ils b énéficie- ront comme auparavant de l ’application des prescriptions de la loi sur le travail concernant la durée du travail et du repos. 3 Conséquences financières et impact sur l’état du personnel La révision de la loi n ’exercera aucune influence directe sur les finances ni sur le personnel de la Conf édération. Cantons et communes en ressentiront toutefois l’impact financier, dont les effets se r épercuteront sur les assur és des caisses- maladie. Le Conseil fédéral partage l’avis de la Commission de la s écurité sociale et de la santé publique, selon lequel, en raison des autres réformes d’envergure prévues dans le secteur hospitalier,les surcoûts ainsi occasionnés ne peuvent être qu’estimés. De plus, ces derniers seront tout d ’abord absorb és par les frais d ’exploitation des hôpitaux, qui constituent la base des n égociations tarifaires avec les assureurs so- ciaux et sont – du moins dans le domaine de l ’assurance-maladie – soumis à l’approbation des autorit és compétentes. L’issue de ces n égociations exercera d ès lors une influence non n égligeable sur le montant exact de ces surco ûts. Leur réper- cussion int égrale sur les tarifs des assurances sociales, de m ême que l ’occurrence d’une explosion des coûts imputable à cette révision, sont néanmoins peu probables. 4 Rapport avec le droit européen L’Union europ éenne suit une direction analogue pour ce qui touche au temps de travail des «médecins en formation ». Elle a ainsi, le 22 juin 2000, d écidé de com- pléter la directive pertinente sur le temps de travail, du 23 novembre 1993, en impo- sant à partir du 1 er août 2004 l’abaissement progressif de la dur ée de travail hebdo- madaire des «médecins en formation » à 48 heures, tout en accordant aux Etats membres un d élai transitoire de cinq ans. N ’étant pas membre de l ’Union euro- péenne, la Suisse n’est pas concernée par cette directive. L’entrée en vigueur de l ’accord sectoriel sur la libre circulation des personnes ne joue aucun r ôle dans ce contexte, les prescriptions du droit du travail n ’y étant pas abordées. 5 Constitutionnalité Lesdites modifications se fondent sur l ’article 110, alinéa 1, lettre a, de la Constitu- tion fédérale.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlamentaire Des conditions de travail humaines pour les médecins assistants Rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national du 11 avril 2001 Avis du Conseil fédéral <bd> In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 47 Cahier Numero Geschäftsnummer 98.454 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 27.11.2001 Date Data Seite 5801-5804 Page Pagina Ref. No 10 125 815 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.