Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2015 161 Arrêt du 13 janvier 2016 IIIe Cour administrative Composition Présidente: Gabrielle Multone Juges: Josef Hayoz, Johannes Frölicher Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann Parties A.________, recourant, représenté par Me Philippe Maridor, avocat contre COMMISSION DES MESURES ADMINISTRATIVES EN MATIÈRE DE CIRCULATION ROUTIÈRE, autorité intimée Objet Circulation routière et transports Recours du 14 septembre 2015 contre la décision du 6 août 2015Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. A.________ a été victime d'un accident vasculaire cérébral à la fin de l'année 2014. Le 17 mars 2015, le Dr B.________, spécialiste FMH en ophtalmologie, a adressé un courrier à l'Office de la circulation et de la navigation (ci-après: OCN), en précisant ce qui suit: - l'acuité visuelle du précité est de 10/10 à gauche et à droite; - son champ visuel par confrontation est normal; - le champ visuel 40° grossier est préservé; - il existe une altération profonde au niveau de la vision du quadrant inférieur droit (quadranopsie inférieure homonyme droite), qui est une contre-indication légale à la conduite des automobiles des groupes I, II et III; - il invite l'autorité à examiner si des mesures pourraient redonner à l'intéressé la possibilité de conduire certains types de véhicules. Sur demande de l'autorité, ce praticien a précisé dans son courrier du 7 mai 2015 qu'à son avis, une dérogation permettant à A.________ de conserver l'autorisation de conduire les véhicules de la catégorie G se justifiait, à condition que les contrôles ophtalmologiques soient réalisés dans la périodicité habituelle. B. Par lettre du 12 mai 2015, l'OCN a informé le prénommé qu'il lui accordait une dérogation l'autorisant à conduire des véhicules de la catégorie G, à condition qu'il fasse parvenir annuellement un certificat médical confirmant sa capacité à conduire, le prochain contrôle devant être effectué en mai 2016. A.________ a ensuite produit un certificat médical du 20 juillet 2015 de l'Hôpital ophtalmique C.________, à D.________, dans lequel le Dr E.________ atteste de son aptitude à la conduite. C. Par décision du 6 août 2015, la Commission des mesures administratives en matière de circulation routière (CMA) a rendu une décision de retrait de sécurité du permis de conduire de A.________, à l'exception de la catégorie G, pour une durée indéterminée. A l'appui de sa décision, elle s'est référée à l'analyse de son médecin-conseil du 24 juillet 2015 et au rapport médical établi par le Dr B.________ le 17 mars 2015, qui constatent une quadranopsie inférieure homonyme droite. Selon l'autorité intimée, cette pathologie représente une contre-indication légale à la conduite de tout véhicule à moteur des groupes I, Il et III. D. Par mémoire du 14 septembre 2015, A.________ a recouru auprès du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, sous suite de frais et dépens, à son admission et, principalement, à ce que la décision de la CMA soit annulée, subsidiairement, à ce que le dossier soit renvoyé pour complément d'instruction. Il invoque tout d'abord une violation du principe de la légalité, dès lors qu'aucune disposition de l'ordonnance fédérale du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51) ne prévoit l'inaptitude pour les cas de quadranopsie, bien que les exigences requises pour la vue soient formulées d'une manière précise dans l'annexe 1 de cette ordonnance. Il souligne qu'il possède un champ visuel de plus de 140° horizontalement et une acuité visuelle complète et qu'il ne souffre pas de diplopie ni de vision monoculaire. Il soutient ainsi qu'il satisfait aux conditions édictées dans cette annexe 1. De plus, le recourant reproche à l'autorité intimée d'avoir écarté l'avis médical du Service universitaire d'ophtalmologie de l'Hôpital C.________ sans motivation suffisante et sans Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 avoir demandé des précisions aux médecins en question. De surcroît, il estime que son cas ne pouvait pas être tranché sans qu'il lui soit permis d'effectuer des tests, que le Dr B.________ aurait omis de réaliser. Il fait également valoir que l'autorité intimée n'a pas examiné s'il pouvait bénéficier de conditions ou restrictions prévues par l'art. 24d OAC, par exemple l'imposition d'un usage restreint de son permis de conduire. Enfin, il produit au dossier un autre certificat médical de l'Hôpital C.________ du 14 juillet 2015, émanant de la Dresse F.________, duquel il ressort que son acuité visuelle s'élève à 100% des deux côtés; que le champ visuel cinétique réalisé a démontré que le champ de vision était de plus de 140° horizontalement; que l'examen ophtalmologique réalisé était dans la norme, mis à part une probable quadranopsie inférieure droite résiduelle à l'examen visuel par confrontation; et qu'il est apte à la conduite des véhicules automobiles du groupe 3. E. Dans ses observations du 3 décembre 2015, la CMA conclut au rejet du recours, en se référant à la décision attaquée ainsi qu'aux autres pièces du dossier, notamment aux avis de son médecin-conseil, dont le dernier est daté du 1er décembre 2015. en droit 1. Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1) - l'avance de frais ayant par ailleurs été versée en temps utile - le recours est recevable à la forme. Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur ses mérites. 2. a) Selon l'art. 14 al. 1 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), tout conducteur de véhicule automobile doit posséder l'aptitude et les qualifications nécessaires à la conduite. En vertu de l'al. 2 de cette disposition, est apte à la conduite celui qui remplit les conditions suivantes: il a atteint l'âge minimal requis (let. a); il a les aptitudes physiques et psychiques requises pour conduire un véhicule automobile en toute sécurité (let. b); il ne souffre d'aucune dépendance qui l'empêche de conduire un véhicule automobile en toute sécurité (let. c); ses antécédents attestent qu'il respecte les règles en vigueur ainsi que les autres usagers de la route (let. d). Lorsqu'un permis d'élève conducteur ou un permis de conduire a déjà été délivré, l'art. 16 al. 1 LCR – corollaire de l'art. 14 LCR – prescrit que ces permis seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus remplies; ils pourront être retirés lorsque les restrictions ou les obligations imposées dans un cas particulier, lors de la délivrance, n'auront pas été observées. L'art. 16d al. 1 LCR précise que ces permis sont retirés pour une durée indéterminée à la personne dont les aptitudes physiques et psychiques ne lui permettent pas ou plus de conduire avec sûreté un véhicule automobile (let. a), qui souffre d'une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite (let. b) ou qui, en raison de son comportement antérieur, ne peut garantir qu'à l'avenir elle observera les prescriptions et fera preuve d'égards envers autrui en conduisant un véhicule automobile (let. c). Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 Dans son Message accompagnant le projet du nouvel art. 16d LCR (FF 1999 IV 4136), le Conseil fédéral a indiqué que: "reflétant l'idée exprimée par le nouveau texte de l'art. 14 al. 2 LCR, l'art. 16d LCR sert de base au retrait de sécurité prononcé pour cause d'inaptitude à la conduite. Selon l'al. 1 let. a, le permis de conduire doit être retiré lorsque la personne n'a pas ou plus les capacités physiques ni mentales nécessaires pour conduire avec sûreté des véhicules automobiles. Sont visés, en l'espèce, tous les motifs médicaux et psychiques entrant en considération". Ainsi, les art. 14 al. 2 et 16d al. 1 LCR concernent l'aptitude à conduire de l'automobiliste dans la circulation routière. Tout automobiliste doit être apte à conduire avec sûreté un véhicule à moteur; il s'agit-là d'un principe fondamental dont dépend la sécurité de la route. Hormis la connaissance des règles de la circulation et des techniques de pilotage, le titulaire d'un permis doit être en bonne santé et à la hauteur des exigences posées par la conduite d'un véhicule automobile dans le trafic actuel. Cette condition, relative à la personne même du conducteur, porte sur quatre points, à savoir son aptitude physique, son aptitude mentale ou psychique, son aptitude caractérielle et son aptitude à s'intégrer avec sûreté dans une situation difficile du trafic. En présence d'un conducteur ne satisfaisant pas à l'une ou l'autre de ces exigences, un retrait de sécurité est ordonné (PERRIN, Délivrance et retrait du permis de conduire, 1982, p. 127). A la différence du retrait d'admonestation, qui suppose une infraction fautive à une règle de la circulation, le retrait basé sur l'art. 16d al. 1 LCR est un retrait de sécurité. Il s'agit d'une mesure de sûreté ordonnée en fonction de l'état personnel du conducteur (inaptitude à conduire ou doute sur l'aptitude à conduire au sens de l'art. 30 OAC) dans le but de sauvegarder l'ordre public et, plus particulièrement, pour protéger la sécurité de la circulation contre les conducteurs inaptes (PERRIN, p. 81-82). Quand bien même dans la réalité, le particulier considère le retrait de sécurité comme une grave atteinte à sa liberté personnelle, cette décision ne constitue pas, en droit, une mesure restrictive de liberté, puisqu'en aucune façon elle ne vise à léser ce bien juridique. Loin de représenter un mal infligé au conducteur inapte, le retrait de sécurité est, au contraire, une mesure de protection prise en faveur de l'intéressé lui-même; celui-ci en effet, incapable de piloter un véhicule automobile d'une manière sûre, mettrait en péril son intégrité corporelle et son patrimoine en prenant le volant. Le retrait de sécurité apparaît aussi comme une mesure de défense sociale: l'Etat, gardien de l'ordre public, se doit d'écarter du trafic l'automobiliste dont l'inaptitude à conduire est une source de danger pour les autres usagers de la route (PERRIN, p. 96). b) Aux termes de l'art. 15d al. 1 LCR, si l'aptitude à la conduite soulève des doutes, la personne concernée fera l'objet d'une enquête. D'une façon générale, la question de savoir si un conducteur est capable de conduire avec sécurité dépend essentiellement de la personnalité de l'intéressé et de l'ensemble des circonstances du cas particulier (ATF 103 Ib 33; 105 Ib 387). L'art. 11b al. 1 OAC prévoit que l'autorité compétente examine si les conditions requises pour délivrer un permis d'élève conducteur, un permis de conduire (art. 5a ss) ou une autorisation de transporter des personnes à titre professionnel (art. 25 en relation avec l'art. 11a al. 1 let. b) sont remplies; elle adresse le requérant à un médecin-conseil désigné par elle-même ou le confie à un institut spécialisé de son choix, si l'aptitude de l'intéressé à conduire un véhicule automobile suscite des doutes (let. a); elle ordonne un examen psychologique ou psychiatrique par un institut désigné par elle-même, si l'aptitude caractérielle ou psychique du requérant à conduire un véhicule automobile suscite des doutes (let. b); ou encore elle adresse, selon l'art. 11a al. 1, le candidat à un médecin-conseil désigné par elle-même ou le confie à un institut spécialisé de son choix (let. c). En vertu de l'art. 28a al. 1 OAC, si l'aptitude à la conduite d'une personne soulève des doutes (art. 15d al. 1 LCR), l'autorité cantonale ordonne: en cas de questions relevant de la médecine du Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 trafic: un examen de l'aptitude à la conduite par un médecin possédant le titre de spécialiste en médecine du trafic SSML ou un titre reconnu comme équivalent par la SSML (let. a); en cas de questions relevant de la psychologie du trafic: un examen de l'aptitude à la conduite par un psychologue spécialiste en psychologie de la circulation FSP, option diagnostic, ou par un psychologue du trafic possédant un titre reconnu comme équivalent par la SPC (let. b). En pratique, cela signifie qu'en cas de présomption d'incapacité de conduire, le recours au jugement de spécialistes peut s'imposer. Par ailleurs, il importe de souligner que l'autorité administrative en matière de circulation routière n'est pas habilitée à déterminer l'aptitude médicale d'un automobiliste à la conduite de véhicules automobiles; elle doit s'en tenir aux avis des médecins (arrêt TC FR 603 2013 366 du 19 février 2014 consid. 2). En application de l'art. 30 OAC, le permis de conduire peut cependant être retiré à titre préventif lorsqu'il existe des doutes sérieux quant à l'aptitude à conduire de l'intéressé. Cette disposition institue une mesure provisoire destinée à protéger les intérêts menacés jusqu'à l'issue de la procédure principale portant sur un retrait de sécurité. En effet, vu l'importance du risque inhérent à la conduite des véhicules automobiles, il s'impose qu'un conducteur puisse se voir retirer son permis, à titre préventif, dès que des indices autorisent à penser qu'il représente un risque particulier pour les autres usagers de la route et font douter sérieusement de sa capacité à conduire. Mais, comme l'intéressé ne peut pas être privé durablement de son permis si la preuve de son inaptitude n'est pas faite (art. 16 al. 1 et 16d LCR, a contrario), la mesure doit s'inscrire dans une procédure de retrait de sécurité (arrêt TF 1C_219/2011 du 30 septembre 2011 consid. 2.1). Le retrait préventif du permis de conduire a la même nature juridique que le retrait de sécurité. Comme ce dernier, il constitue une mesure de sûreté ordonnée en fonction de l'état personnel du conducteur (inaptitude à conduire ou doute sur l'aptitude à conduire) dans le but de sauvegarder l'ordre public (PERRIN, p. 81 s.). Pour prononcer un retrait préventif, une preuve stricte n'est pas nécessaire. En effet, si une telle preuve était apportée, c'est un retrait de sécurité qu'il y aurait lieu d'ordonner sans plus attendre. Au contraire, le retrait préventif intervient, par définition, avant que tous les éclaircissements nécessaires pour juger de la nécessité d'un retrait de sécurité aient été obtenus. Pour décider d'un retrait préventif, l'autorité doit donc se fonder sur les éléments dont elle dispose en l'état. La prise en considération de tous les éléments plaidant pour ou contre l'aptitude de l'intéressé à la conduite de véhicules automobiles aura lieu à l'issue de la procédure au fond (ATF 125 II 492 consid. 2b; 122 II 359 consid. 3a). c) L'art. 25 al. 3 let. a LCR délègue au Conseil fédéral la compétence d'édicter les exigences minimales auxquelles doivent satisfaire les conducteurs de véhicules automobiles quant à leurs aptitudes physiques et psychiques. L'art. 7 OAC précise que tout candidat au permis d'élève conducteur, au permis de conduire ou à une autorisation de transporter des personnes à titre professionnel doit satisfaire aux exigences médicales de l'annexe 1 (al. 1). Dans la mesure où il n'existe pas de motif d'exclusion selon l'art. 14 al. 2 LCR, l'autorité cantonale peut déroger aux exigences médicales requises lorsqu'un institut chargé des examens spéciaux le propose (al. 3). L'annexe 1 de l'OAC distingue trois groupes en fonction de la catégorie de permis de conduire, pour lesquels différentes exigences médicales sont imposées. Les prétendants aux permis des catégories A et B appartiennent au 3 ème groupe, pour lequel les critères suivants doivent être respectés en matière de vue: "Un œil corrigé minimum 0,6, l'autre corrigé au moins 0,1. Champ visuel minimum 140° horizontalement. Pas de diplopie. Vision monoculaire: corrigée ou non corrigée minimum 0,8. Pas de diminution du champ visuel. "Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 3. Dans le cas d'espèce, le Dr B.________ et le médecin-conseil sont d'avis que la quadranopsie inférieure homonyme droite, soit la diminution du champ visuel consécutif à une séquelle d'accident vasculaire avec altération profonde au niveau de la vision du quadrant inférieur, constitue un motif d'inaptitude à la conduite. Pour sa part, l'Hôpital C.________ estime probable la présence de la quadranopsie, mais atteste néanmoins – tout comme le Dr E.________ – l'aptitude à la conduite. Comme le relève le recourant, l'annexe 1 de l'OAC décrit certaines des exigences relatives à l'aptitude de façon vague (voir par exemple sous "système nerveux"), alors que d'autres sont relativement précises, comme le sont les exigences requises pour la vue du candidat, pour laquelle le législateur a fixé des limites chiffrées. On ne saurait en revanche en déduire qu'une telle norme peut se référer à tous les cas de figure où une maladie oculaire peut mettre en péril l'aptitude à la conduite. Tout comme les autorités cantonales peuvent, selon l'art. 7 al. 3 OAC, prévoir des exceptions permettant de déroger à ces critères, on doit admettre qu'un médecin peut valablement soulever des doutes quant à l'aptitude, malgré le fait que, formellement, le candidat satisfait aux critères de l'annexe 1 de l'OAC. Autrement dit, même si le candidat remplit les conditions de cette annexe, il peut néanmoins être inapte à la conduite en raison d'une déficience relative à sa vision. Partant, on ne saurait – comme le prétend le recourant – soutenir qu'une base légale pour un retrait de sécurité fait défaut en l'espèce. De plus, les dispositions précitées mentionnent explicitement le champ visuel comme critère déterminant, ce qui démontre l'importance que peuvent avoir des atteintes y relatives. Cela dit, c'est à juste titre que le recourant soulève qu'en l'occurrence, les certificats du Dr B.________ et du médecin-conseil ne permettent pas de conclure définitivement à son inaptitude à la conduite, dès lors que ces rapports sont contredits par deux autres certificats, dont la valeur probante ne peut être d'emblée niée. En effet, les deux avis de l'Hôpital C.________ des 14 et 20 juillet 2015 émanent de spécialistes en ophtalmologie (Dresse F.________ et Dr E.________) et se fondent sur le résultat de tests et d'examens sur la personne du recourant. Le médecin- conseil déclare simplement que le diagnostic du Dr B.________ et du Dr E.________ sont identiques sans que ce dernier n'explique pour quelle raison il conclut à l'aptitude à la conduite. Or, l'autorité de céans constate que ni le Dr B.________ ni le médecin-conseil ne motivent davantage les raisons pour lesquelles ils arrivent à la conclusion opposée, soit l'inaptitude à la conduite. Face à deux avis médicaux radicalement différents, l'autorité de céans ne saurait se rallier à l'un ou à l'autre, mais doit constater que des doutes subsistent par rapport à l'aptitude à la conduite du recourant. La conclusion principale tendant à l'annulation pure et simple de la mesure de sécurité doit pour ce motif être rejetée. En effet, tout comme les certificats défavorables, les avis favorables au recourant ne permettent pas, à eux-seuls, de convaincre le Tribunal que celui-là dispose d'une vision suffisante pour conduire en toute sécurité un véhicule automobile. Sur la base de ces avis médicaux, l'autorité intimée devait en revanche, au moins provisoirement et en l'état actuel de la procédure, légitimement s'interroger sur l'aptitude du recourant à conduire sans danger un véhicule automobile. Dès l'instant où elle devait conclure à l'existence d'un doute fondé sur la capacité de l'intéressé, elle n'avait pas d'autre choix que de prononcer le retrait immédiat à titre préventif du permis de conduire, jusqu'à droit connu sur le résultat d'une instruction complémentaire qu'il lui incombait d'ordonner auprès d'un expert. En prononçant directement le retrait de sécurité, l'autorité intimée a violé le principe de la proportionnalité, dès lors que cette mesure ne peut être prise que lorsque l'inaptitude est établie par un avis médical détaillé. C'est partant dans ce cadre qu'il conviendra d'examiner quelles méthodes de test seront appropriées pour apporter la preuve que le recourant dispose d'une vision lui permettant de Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 conduire une véhicule automobile en toute sécurité (cf. à ce sujet: les publications de l'Office fédéral des routes [OFROU] sur son site internet www.astra.ch, documentation, législation, documents à télécharger, directives relatives aux examens médicaux). 4. Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, il y a lieu d'admettre le recours dans sa conclusion subsidiaire. Le retrait de sécurité prononcé le 6 août 2015 doit être annulé et remplacé par un retrait préventif. Le dossier doit être renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle communique au recourant la liste des médecins auprès desquels l'expertise pourra être effectuée; elle indiquera également les questions qui devront faire l'objet de cette expertise et, cas échéant, les tests auxquels il conviendra de procéder. 5. Eu égard à l'issue du recours, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 133 CPJA), l'avance de frais étant restituée au recourant. Compte tenu des frais strictement nécessaires à la défense de cette affaire simple, il se justifie de s'écarter de la liste de frais produite par le mandataire du recourant. Partant, il est alloué à Me Maridor une indemnité fixée ex aequo et bono à CHF 1'700.- (honoraires, débours et TVA compris), laquelle est mise à la charge de la CMA. Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête: I. Le recours est admis. Partant, la décision de la CMA du 6 août 2015 doit être réformée, en ce sens que le retrait de sécurité est remplacé par un retrait préventif. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle communique au recourant la liste des médecins auprès desquels une expertise attestant de son aptitude à la conduite pourra être effectuée; elle indiquera également les questions qui devront faire l'objet de cette expertise et, cas échéant, les tests auxquels il conviendra de procéder. II. Il n'est pas perçu de frais de procédure, l'avance de frais de CHF 600.- étant restituée au recourant. III. Un montant de CHF 1'700.- (honoraires, débours et TVA compris) à verser à Me Maridor, à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de la CMA. IV. Communication. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 13 janvier 2016/JFR/vth Présidente Greffière-rapporteure