B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung VI F-4349/2016 U r t e i l v o m 2 7 . A u g u s t 2 0 2 0 Besetzung Richter Andreas Trommer (Vorsitz), Richterin Susanne Genner, Richter Gregor Chatton, Gerichtsschreiber Mathias Lanz. Parteien A._______, Beschwerdeführer, gegen Konsularische Direktion, Sozialhilfe für Auslandschweizer/innen (SAS), Effingerstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Sozialhilfe für Auslandschweizer. F-4349/2016 Seite 2 Sachverhalt: A. Die in Kanada lebenden Eheleute A._______ (im Folgenden: Beschwerde- führer) und B._______ (1953 bzw. 1942 geboren) stellten am 3. April 2002 erstmals ein Gesuch um Ausrichtung von Sozialhilfe für Auslandschweizer und Auslandschweizerinnen. Dabei gaben sie unter anderem an, eine Lie- genschaft mit einem Verkehrswert von CAD 350‘000.– zu besitzen, worauf eine Grundpfandschuld von CAD 190‘000.– laste (Akten der Vorinstanz [KD-act.] 1). In der Folge bezogen der Beschwerdeführer und seine Ehe- frau vom 3. Juni 2002 bis zum 31. März 2007 Sozialhilfegelder in der Höhe von Fr. 105‘402.99 (KD-act. 2, act. 11 und act. 15). Während des Leis- tungsbezugs blieb die selbstbewohnte und mittlerweile mit zwei Hypothe- ken im Gesamtwert von CAD 355'000.– sowie einer Mietabtretung ("Notice of Assignment of Rent") belastete Liegenschaft im Eigentum des Be- schwerdeführers und dessen Ehefrau (sog. "joint tenants"; Akten des Bun- desverwaltungsgerichts [BVGer-act.] 6). B. Die schweizerischen Vertretungen in Toronto und später Montreal gelang- ten zwischen 2009 und 2015 mehrmals auf schriftlichem und elektroni- schem Wege an den Beschwerdeführer und dessen Ehefrau und forderten sie auf, im Hinblick auf eine allfällige Pflicht zur Rückerstattung bezogener Sozialhilfe ihre finanziellen Verhältnisse offen zu legen (KD-act. 4 ff.). C. Der Beschwerdeführer beziehungsweise dessen Ehefrau reagierte n erst mit einer an die schweizerische Vertretung gerichteten E-Mail vom 8. Ja- nuar 2016. Darin brachte sie zum Ausdruck, dass sie sich nicht in der Lage sähen, Rückerstattungen zur bezogenen Sozialhilfe zu leisten. Der Be- schwerdeführer habe seit Jahren mit ernsthaften gesundheitlichen Proble- men zu kämpfen. So hätten sie sich im Zusammenhang mit einem schwe- ren medizinischen Notfall, den er 2009 auf einer Geschäftsreise in Kolum- bien erlitten habe, mit mehr als CAD 100.000.– verschulden müssen. Beide seien sie nicht mehr arbeitsfähig und lebten von einer Minimalrente der Ehefrau. Weil sie die Hypothekarzinsen nicht mehr bezahlen könnten, hät- ten sie ihr Haus zum Verkauf ausgeschrieben. Sie fragten deshalb an, ob es nicht möglich wäre, ihnen die Schuld aus der ihnen gewährten Sozial- hilfe zu erlassen (KD-act. 9). F-4349/2016 Seite 3 D. Gestützt auf das Urteil eines kanadischen Gerichts zeigte die Hypothekar- gläubigerin dem Beschwerdeführer und dessen Ehefrau in einem Schrei- ben vom 20. April 2016 an, sie werde aufgrund von ausgebliebenen Zins- zahlungen ihre Liegenschaft in Besitz nehmen. Gleichzeitig wurden sie auf- gefordert, die Liegenschaft bis zum 6. Mai 2016 zu räumen und der Hypo- thekargläubigerin zu übergeben („Notice Demanding Possession“; BVGer- act. 1). Nach Verlängerung der Räumungsfrist zogen der Beschwerdefüh- rer und seine Ehefrau per 1. Juni 2016 in eine Mietwohnung (KD-act. 18). Das Haus wurde für CAD 450'000.– zum Verkauf ausgeschrieben (KD - act. 10). E. Auf Ersuchen der Vorinstanz gelangte das Generalkonsulat in Toronto mit einer E-Mail vom 15. April 2016 an ein Anwaltsbüro vor Ort und erkundigte sich nach bestehenden Möglichkeiten und deren Erfolgsaussichten, um Forderungen im Zusammenhang mit der Rückerstattung geleisteter Sozi- alhilfe geltend machen zu können. Nach einer ersten Überprüfung der Ak- ten empfahl der konsultierte Anwalt, mit einem Forderungsschreiben («De- mand Letter») an die Schuldner zu beginnen, wofür die Vorinstanz am 26. April 2016 Kostengutsprache erteilte (KD-act. 13). F. Am 15. Juni 2016 erliess die Vorinstanz in der Sache eine Verfügung (KD- act. 15). In deren Dispositiv hielt sie folgendes fest: 1. Es wird festgestellt, dass eine Rückerstattungsforderung im Sinne der Erwägungen besteht. 2. Die Verjährung des Rückerstattungsanspruchs wird unterbrochen. 3. Ihr Erlassgesuch vom 8. Januar 2016 wird abgelehnt. 4. Ihnen wird die Auflage gemacht, die Konsularische Direktion über den Verlauf des Verkaufs Ihres Hauses mittels aussagekräftiger Un- terlagen auf dem Laufenden zu halten und unaufgefordert über die einzelnen Schritte zu informieren. Zur Begründung führte die Vorinstanz unter einleitendem Hinweis auf ver- schiedene gesetzliche Bestimmungen aus, der Beschwerdeführer und seine Ehefrau seien mit dem Erlös aus dem Verkauf des Hauses in der Lage, ihren Lebensunterhalt angemessen zu sichern und die erhaltenen F-4349/2016 Seite 4 Sozialhilfeleistungen Fr. 105‘402.99 zurückzuerstatten. Die Umstände rechtfertigten es nicht, ganz oder teilweise auf die Rückerstattung zu ver- zichten, zumal der Beschwerdeführer das Grundeigentum bei Unterstüt- zungsbeginn nicht verwertet habe. Gestützt auf Art. 35 Abs. 1 des Bundes- gesetzes vom 26. September 2014 über Schweizer Personen und Institu- tionen im Ausland (Auslandschweizergesetz, ASG, SR 195.1) sei ein grundsätzlicher Rückforderungsanspruch im Umfang von Fr. 105‘402.99 nach wie vor gegeben. G. Gegen die vorinstanzliche Verfügung ge langte der Beschwerdeführer mit einer Eingabe vom 10. Juli 2016 an das Bundesverwaltungsgericht. Er be- antragte (sinngemäss) die Aufhebung der Verfügung sowie die Gutheis- sung seines Erlassgesuches vom 8. Januar 2016. Er machte dabei gel- tend, dass er nach einem Herzinfarkt nur noch eingeschränkt arbeitstätig sein könne. Die Hypothekargläubigerin habe vor kurzem Besitz von ihrer Liegenschaft ergriffen und sie lebten nun in einer 2 -Zimmer-Wohnung. Falls die Hypothekargläubigerin die Liegenschaft nicht zu einem Preis ver- kaufen könne, der die auf dem Haus lastende Hypothekarschuld zu decken vermöge, müssten sie für die verbleibenden Schulden aufkommen (BVGer-act. 1). H. In einem Schreiben vom 25. Juli 2016 forderte der vom Generalkonsulat mandatierte kanadische Rechtsanwalt den Beschwerdeführer und dessen Ehefrau auf, gestützt auf eine Vereinbarung vom 3. April 2002 die bezoge- nen Sozialhilfeleistungen von Fr. 105‘402.99 (CAD 141‘070.54), zuzüglich der Auslagen der Rechtsvertretung von CAD 750.–, innert 14 Tagen z u- rückzubezahlen. Gleichzeitig wies er die Adressaten darauf hin, dass die Verjährungsfrist mit Verfügung vom 15. Juni 2016 unterbrochen worden sei (BVGer-act. 6). I. Am 30. August 2016 liess sich die Vorinstanz vernehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Sie habe in ihrer Verfügung vom 15. Juni 2016 festgestellt, dass eine Rückerstattungsforderung im Gesamtbetrag von Fr. 105‘402.99 bestehe. Damit habe sie eine die Verjährung unterbre- chende Vorkehr getroffen. Da unbestrittenermassen letztmals im Mär z 2007 wiederkehrende Leistungen ausbezahlt worden seien, sei der Rück- erstattungsanspruch noch nicht verjährt. Der Beschwerdeführer stelle nicht in Abrede, dass sein Grundeigentum zu einem Preis von rund F-4349/2016 Seite 5 CAD 400'000.– verkauft werden solle. Der Erlös aus d em Hausverkauf stehe zwar noch nicht fest, hingegen dürfe sie die berechtigte Erwartung hegen, dass der Rückforderungsbetrag von Fr. 105‘402.99 aus dem Ver- kaufserlös gedeckt werden könne und dass dem Beschwerdeführer den- noch eine namhafte Summe für die Bestreitung des Lebensunterhalts ver- bleibe. Angesichts dieses Umstands sei sie nicht bereit, auf die Rückerstat- tung der vom Beschwerdeführer bezogenen Sozialhilfeleistungen zu ver- zichten. Es sei nicht ausgeschlossen, dass er in naher Zukunft über finan- zielle Mittel verfüge, welche ihm eine vollständige oder wenigstens teil- weise Rückzahlung erlaubten (BVGer-act. 7). J. In einer Replik vom 22. September 2016 machte der Beschwerdeführer erneut geltend, er und seine Ehefrau hätten nicht genügend finanzielle Mit- tel, um die Rückerstattungsschuld zu bezahlen. Auf der zu verkaufenden Liegenschaft laste eine Hypothek von Fr. 350‘000.–, welche die Hypothe- kargläubigerin nach dem Verkauf vorab dec ken werde. Hinzu kämen die Zinsen für ausstehende Hypothekarzinszahlungen. Falls vom Verkaufser- lös nach Begleichen der Schulden überhaupt etwas übrigbleibe, falle die- ser Betrag sicherlich gering aus (BVGer-act. 9). K. Die Vorinstanz hielt in einer Duplik vom 28. November 2016 fest, dass die Liegenschaft zwar noch nicht verkauft sei. Es lasse sich nicht abschätzen, wann das Grundstück verkauft und wie hoch der Erlös ausfallen werde. Es bestehe aber immer noch Aussicht auf eine zumindest teilweise Beglei- chung der Rückerstattungsforderung, weshalb an der Abweisung des Er- lassgesuches festzuhalten sei. Sie (die Vorinstanz) habe in der Vergangen- heit nichts unversucht gelassen, um die Forderung zu sichern. Indes sei der Beschwerdeführer nicht bereit gewesen, einen Eigentumsvorbehalt zu Gunsten des Bundes im Grundbuch eintragen zu lassen. Sie werde zu ge- gebener Zeit prüfen, ob der Beschwerdeführer über ausreichende finanzi- elle Mittel verfüge, welche eine Rückerstattung zuliessen bei gleichzeitiger Sicherung eines angemessenen Lebensunterhalts für ihn und seine Fami- lie (BVGer-act. 13). L. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun- gen eingegangen. F-4349/2016 Seite 6 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü- gungen der Vorinstanz nach Art. 35 Abs. 1 und Abs. 5 ASG betreffend Rückerstattung bezogener Sozialhilfeleistungen durch Schweizer Staats- angehörige im Ausland (Art. 31 f. VGG; Art. 33 Bst. d VGG; Art. 62 ASG). 1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG; Art. 2 Abs. 4 VwVG). 1.3 Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und Art. 52 VwVG). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er- messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb- lichen Sachverhaltes und die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwer deverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Be- schwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheis- sen oder abweisen. Analog zum Sozialversicheru ngsrecht ist vorliegend grundsätzlich auf die tatsächlichen Verhältnisse abzustellen, wie sie im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung bestanden (Urteile des BVGer F-3829/2017 vom 29. April 2019 E. 2; C-1261/2006 vom 19. Januar 2009 E. 2). 3. Materielle Unterstützungsleistungen wurden dem Beschwerdeführer unbe- strittenermassen von Juni 2002 bis Ende März 2007 ausbezahlt. Grund- lage der Leistungsgewährung bildete n das bis Ende Oktober 2015 gel- tende Bundesgesetz vom 21. März 1973 über Fürsorgeleistungen an Aus- landschweizer (ASFG, SR 852.1; AS 1973 1976; ab 1. Januar 2010 Bun- desgesetz über Sozialhilfe und Darlehen an Schweizer Staatsangehörige im Ausland [BSDA; AS 20 09 5686]) sowie die bis Ende Dezember 2009 geltende Verordnung vom 26. November 1973 über Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer (ASFV, SR 852.11; AS 1973 1983). Die vorliegend ein-F-4349/2016 Seite 7 schlägigen rechtlichen Grundlagen betreffend Rückerstattung von Sozial- hilfeleistungen, Verzicht auf die Rückerstattung und Frist zur Festsetzung der Rückerstattungsforderung haben mit Inkrafttreten des ASG und der Verordnung vom 7. Oktober 2015 über Schweizer Personen und Institutio- nen im Ausland (Auslandschweizerverordnung, V -ASG, SR 195.11) per 1. November 2015 inhaltlich nicht geändert. Mangels einer auf den vorlie- genden Fall anwendbaren gesetzlichen Übergangsbestimmung (vgl. Art. 67 ASG) und weil in der Regel diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Gel- tung haben, ist auf die im Verfügungszeitpunkt geltende gesetzliche Rege- lung abzustellen (vgl. BGE 139 V 335 E. 6.2; 131 V 425 E. 5.2; 107 Ib 198 E. 7b/aa; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 292 ff.; THOMAS MEIER, Verjährung und Verwirkung öffentlich-rechtlicher Forderungen, 2013, S. 334 ff.). 4. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob der Be- schwerdeführer die zusammen mit seiner Ehefrau in den Jahren 2002 bis 2007 bezogenen Sozialhilfegelder von Fr. 105‘402.99 infolge Ausschrei- bung zum Verkauf der während der Unterstützungsperiode und bis zum 1. Juni 2016 selbstbewohnten Liegenschaft in Kanada zurückzuerstatten hat. 5. 5.1 Sozialhilfeleistungen sind zurückzuerstatten, wenn die unterstützte Person keiner Sozialhilfe mehr bedarf und sie sich wirtschaftlich soweit er- holt hat, dass ein angemessener Lebensunterhalt für sie und die Familie gesichert ist. Die erlangte wirtschaftlic he Unabhängigkeit darf durch die Rückerstattung nicht gefährdet werden (Art. 35 Abs. 1 ASG; Ziff. 6.2 der Richtlinien der Konsularischen Direktion zur Sozialhilfe für Auslandschwei- zerinnen und Auslandschweizer [SAS], in der ab 1. Januar 2016 bis 31. De- zember 2019 geltenden Fassung [nachfolgend: SAS -Richtlinien], < www.eda.admin.ch > EDA > Organisation des EDA > Direktionen und Abteilungen > Konsularische Direktion > Zentrum für Bürgerservice > So- zialhilfe für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer [SAS], abgeru- fen am 02.06.2020). Die Zumutbarkeit einer Rückerstattung ist aufgrund der gesamten Umstände des Einzelfalles zu beurteilen ( URS VOGEL, Rechtsbeziehungen, Rechte und Pflichten der unterstützten Person und der Organe der Sozialhilfe, in Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, S. 193). F-4349/2016 Seite 8 5.2 Anlass für eine Rückerstattung besteht unter anderem, wenn die Rea- lisierung von erheblichen Vermögenswerten, von deren Verwertung bei Un- terstützungsbeginn abgesehen wurde, nachträglich zumutbar wird und dadurch bei der vormals unterstützten Person eine Verbesserung der fi- nanziellen Verhältnisse eintritt (vgl. VOGEL, S. 193 f.). Im Falle vorläufig nicht veräusserten Grundeigentums setzt die Rückerstattung voraus, dass der Liegenschaftsverkauf zumutbar, möglich und sinnvoll geworden ist (BGE 146 I 1 E. 8.2.2). Der betroffenen Person ist ein kaufkraftbereinigter Vermögensfreibetrag zu gewähren; sie ist gleich zu behandeln wie eine Person, die ihr Vermögen vor Unterstützungsbeginn liquidieren mus ste (vgl. Art. 24 V-ASG; Urteil des BVGer C -4103/2013 vom 30. April 2015 E. 4.5; Ziff. E.2.1 der Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, 4. Aufl. 2005, in der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung [nachfolgend: SKOS-Richt- linien], < https://skos.ch/skos-richtlinien/aktuelle-richtlinien/ >, abgerufen am 02.06.2020). 5.3 In Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung vom 15. Juni 2016 stellte die Vorinstanz gegenüber dem Beschwerdeführer fest, es bestehe "ein Rückerstattungsanspruch im Sinne der Erwägungen ". Zu klären ist vorab, was die Vorinstanz mit Dispositiv -Ziffer 1 verfügte und welche Rechtswirkungen dieser Anordnung zukommen sollen. Verwaltungsverfü- gungen sind dabei nicht nach ihrem Wortlaut zu verstehen, sondern es ist – vorbehältlich des Vertrauensschutzes – nach ihrem tatsächlichen rechtli- chen Gehalt zu fragen (BGE 141 V 255 E. 1.2; 132 V 74 E. 2; 120 V 496 E. 1). 5.3.1 Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung stellt einen Rücker- stattungsanspruch "im Sinne der Erwägungen" fest. Zur Bestimmung der Rechtswirkungen und des Dispositivinhalts sind deshalb zusätzlich die Be- gründungselemente heranzuziehen (BGE 136 V 369 E. 3.1.2; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Ver- waltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 1196). In der Begrün- dung führte die Vorinstanz aus, der Beschwerdefü hrer sei mit dem Erlös des Hausverkaufes in der Lage, seinen Lebensunterhalt angemessen zu sichern und die erhaltenen Sozialhilfeleistungen in der Höhe von Fr. 105‘402.99 zurückzuerstatten. Die Umstände rechtfertigten es nicht, ganz oder teilweise auf die Rückerstattung dieses Betrages zu verzichten, zumal der Beschwerdeführer bei Unterstützungsbeginn sein Grundeigen-F-4349/2016 Seite 9 tum nicht verwertet habe. Gestützt auf Art. 35 Abs. 1 ASG sei ein "grund- sätzlicher Rückerstattungsanspruch im Umfang von Fr. 105‘402.99 nach wie vor gegeben" (KD-act. 15). 5.3.2 Aus der angefochtenen Verfügung erschliesst sich nicht, ob die Vor- instanz davon ausgeht, die Rückerstattungsvoraussetzungen von Art. 35 Abs. 1 ASG seien im Verfügungszeitpunkt gegeben. Unklar ist in sbeson- dere, ob sie im Sinne einer rechtsgestaltenden Verfügung eine bereits ent- standene Rückerstattungsforderung über Fr. 105‘402.99 festsetzen oder einen künftigen, vom tatsächlichen Liegenschaftsverkauf und dem daraus resultierenden Erlös abhängigen Rückforderungsanspruch von noch unbe- stimmter Höhe feststellen will. Wenig präzisierend führte die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung aus, sie habe mit der angefochtenen Verfügung fest- gestellt, dass eine Rückerstattungsforderung im Umfang von Fr. 105‘402.99 bestehe. In der Duplik wies sie schliesslich darauf hin, es werde zu gegebener Zeit zu prüfen sein, ob der Beschwerdeführer tatsäch- lich über ausreichend Mittel verfüge, die eine Rückerstattung zuliessen bei gleichzeitiger Sicherung eines angemessenen Lebensunterhalts für ihn und seine Familie. 5.3.3 Aus dem die angefochtene Verfügung begleitenden Verhalten von Vorinstanz und schweizerischer Vertretung muss geschlossen werden , dass die involvierten Behörden nicht einfach eine blosse Anwartschaft auf eine Rückerstattungsforderung feststellen wollten. Vielmehr liessen sie den Rückerstattungsbetrag von Fr. 105‘402.99 durch einen mandatierten Rechtsanwalt vom Beschwerdeführer und dessen Ehefrau schriftlich ein- fordern. Im entsprechenden Schreiben vom 25. Juli 2016 wird überdies ausdrücklich auf eine verjährungsunterbrechende Wirkung der Verfügung vom 15. Juni 2016 hingewiesen. Daraus folgt, dass die Vorinstanz im Ver- fügungszeitpunkt vom Bestehen einer rechtsgültigen und unbedingten Rückerstattungsforderung ausging, die sie verfügungsweise einfordern wollte. Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung stellt somit eine Gestaltungsverfügung dar, mit welcher – unter Bezugnahme auf die Erwä- gungen – die Rückerstattung des Betrags von Fr. 105'402.99 angeordnet wird. 6. Zu untersuchen ist, wie es sich mit Dispositiv-Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung verhält, unter welcher die Vorinstanz eine Unterbrechung der Verjährung des Rückerstattungsanspruches verfügte. F-4349/2016 Seite 10 6.1 Gemäss Art. 36 Abs. 1 ASG kann eine Sozialhilfeleistung höchstens während zehn Jahren ab der letzten Auszahlung zurückgefordert werden, es sei denn, die Forderung wurde vertraglich oder durch die Vorinstanz festgesetzt. Durch Auslegung ist zu bestimmen, ob die zehnjährige Frist von Art. 36 Abs. 1 ASG unterbrochen werden kann (vgl. BGE 119 V 298 E. 2; Urteil des BVGer A-3454/2010 vom 19. August 2011 E. 2.3.1; ATTILIO R. GADOLA, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, in: AJP 1995, S. 47 ff., S. 56). Das Bundesverwaltungsgericht hat sich zu dieser Frage bisher noch nicht geäussert. 6.1.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut des Gesetzes. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wo- bei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Me thodenpluralis- mus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (BGE 138 II 440 E. 13). Eine historisch orientierte Auslegung ist für sich allein nicht entscheidend. Andererseits vermag aber nur sie die Regelungsabsicht des Gesetzgebers (die sich insbesondere aus den Materialien ergibt) aufzuzeigen, welche wiederum zusammen mit den zu ihrer Verfolgung getroffenen Wertentscheidungen verbindliche Richtschnur des Gerichts bleibt, auch wenn es das Gesetz mittels teleolo- gischer Auslegung oder Rechtsfortbildung veränderten, vom Gesetzgeber nicht vorausgesehenen Umständen anpasst oder es ergänzt (BGE 138 V 23 E. 3.4.1). 6.1.2 Aus dem Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 ASG ergeben sich keine konkre- ten Hinweise auf die Rechtsnatur der darin vorgesehenen Frist. Festzuhal- ten ist aber immerhin, dass in Art. 36 Abs. 1 ASG der Begriff "Verjährung" nicht verwendet wird. Die Überschrift der Bestimmung spricht vielmehr von einer "Befristung der Rückerstattungspflicht". Mit Blick auf die Terminolo- gien bezüglich der Beendigung von Verwaltungsrechtsverhältnissen deutet dies darauf hin, dass nicht von einer Verjährungs-, sondern von einer Ver- wirkungsfrist auszugehen ist, die grundsätzli ch weder gehemmt oder un- terbrochen noch erstreckt werden kann (BGE 142 V 20 E. 2; 136 II 187 E. 6; Urteil des BGer 8C_843/2018 vom 22. Januar 2019 E. 3.2; MEIER, S. 11). Den Materialien zu den Vorgängerbestimmungen von 36 Abs. 1 ASG (Art. 19 f. ASFG) ist sodann zu entnehmen, dass es sich um eine ab- solute Frist handeln soll, wobei auch von einer Verjährung der Rückforde- rung von Unterstützungsleistungen die Rede ist (vgl. Botschaft des Bun-F-4349/2016 Seite 11 desrates an die Bundesversammlung vom 6. September 1972 zum Ent- wurf eines Bundesgesetzes über Fürsorgeleistungen an Auslandschwei- zer, in BBl 1972 II 548, 562; Urteil des BVGer F-197/2017 vom 16. März 2018 E. 7.2.1). Alleine die Bezeichnung als absolute Frist sagt indes noch nichts darüber aus, ob eine solche unterbrochen werden kann (vgl. MEIER, S. 6 f., m.H. auf BGE 117 IV 233 E. 5d/aa). Für die Auslegung von Art. 36 Abs. 1 ASG ist deshalb der aus den Materialien abgeleitete Normzweck heranzuziehen. 6.1.3 Sinn und Zweck der Bestimmung von Art. 36 Abs. 1 ASG ist primär die Schaffung von Rechtsfrieden und -sicherheit. Eine Rückerstattung soll normalerweise nur in den ersten zehn Jahren nach der Auszahlung ver- langt werden können. Danach sollen die Sozialhilfebezügerinnen und -be- züger unbeschwert in die Zukunft blicken können (vgl. Beri cht der Staats- politischen Kommission des Ständerates vom 27. Januar 2014 zur parla- mentarischen Initiative für ein Auslandschweizergesetz [BBl 2014 1915, 1948]; Vorentwurf und erläuternder Bericht der Staatspolitischen Kommis- sion des Ständerates zur parlame ntarischen Initiative für ein Ausland- schweizergesetz vom 13. Mai 2013, S. 30). Wäre es möglich, die Frist von Art. 36 Abs. 1 ASG durch etwelche, auf die Geltendmachung der Rücker- stattungsforderung gerichtete Handlungen zu unterbrechen (vgl. BGE 133 V 579 E. 4.3.1), liefe dies dem gesetzgeberisch beabsichtigten Normzweck zuwider (vgl. BGE 125 V 262 E. 5a; Urteil des BVGer A -3454/2010 vom 19. August 2011 E. 2.3.1; MEIER, S. 15). Nach Vornahme einer Unterbre- chungshandlung beginnt eine Verjährungsfrist von neue m zu laufen (BGE 135 V 74 E. 4.2.1; 126 II 49 E. 2c). Die Vorinstanz könnte so über die Dauer von zehn Jahren hinaus und ohne die Rückerstattungsvoraus- setzungen näher zu prüfen oder die Forderung zu beziffern und festzuset- zen, die Frist zur Geltendmachung einer Rückerstattung beliebig verlän- gern. Dies würde nicht zur anvisierten Klärung der Rückerstattungspflicht durch Zeitablauf beitragen. 6.1.4 Aus diesen Gründen ist die Frist von Art. 36 Abs. 1 ASG Unterbre- chungshandlungen nicht zugänglich, wobei es vorliegend keine Rolle spielt, ob terminologisch von einer absoluten Verjährungsfrist oder von ei- ner Verwirkungsfrist ausgegangen wird. Jedenfalls kann die Frist von Art. 36 Abs. 1 ASG nicht unterbrochen, sondern nur gewahrt werden und ist von Amtes wegen zu beachten (vgl. BGE 138 II 169 E. 3.2; 136 II 187 E. 6; 133 II 366 E. 3.3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rz. 774 und Rz. 782). Die Rückerstattungsforderung muss innert der zehnjährigen Frist vertrag- lich vereinbart oder durch die Vorinstanz festgesetzt worden sein. Es liegt F-4349/2016 Seite 12 grundsätzlich an der Vorinstanz, die Rückerstattung durch Vereinbarung, Auflagen, Weisungen oder durch Leistung einer hinreichenden Sicherheit durch die betroffene Person rechtzeitig sicherzustellen (vgl. Art. 28 ASG i.V.m. Art. 35 V-ASG; Ziff. 8.3.5 SAS-Richtlinien). 6.2 Dispositiv-Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung ist nach dem Gesag- ten aufzuheben. 6.3 Der Beschwerdeführer und seine Ehefrau bezogen vom 3. Juni 2002 bis zum 31. März 2007 wiederkehrende Leistungen (KD-act. 15). Aus dem Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 ASG geht nicht hervor, ob die Verjährungs- be- ziehungsweise Verwirkungsfrist mit jeder einzelnen Leistungsausrichtung oder erst nach Ausrichtung der letztmaligen Unterstützung zu laufen be- ginnt. Die Frage wird in Ziff. 6.3.4 SAS-Richtlinien dahingehend beantwor- tet, dass für den Beginn der Verjährungsfrist die zuletzt ausbezahlte Leis- tung massgeblich ist. Diese Auslegung erscheint unter dem Blickwinkel der Praktikabilität sachgerecht, würde doch andernfalls mit jeder periodischen Auszahlung eine Verjährungs- beziehungsweise Verwirkungsfrist zu laufen beginnen. Somit erfasst die Rückerstattungsschuld den gesamten Betrag von Fr. 105'402.99 und war am 15. Juni 2016 noch nicht verjährt bezie- hungsweise verwirkt. 7. 7.1 Ausgehend von der rechtsgestaltenden Wirkung von Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung ist nachfolgend zu untersuchen, ob die Vor- instanz die materiellen Voraussetzungen von Art. 35 Abs. 1 ASG und das Bestehen einer Rückerstattungsforderung von Fr. 105‘402.99 im Verfü- gungszeitpunkt zu Recht bejahte. Die Voraussetzung der Sozialhilfeunab- hängigkeit ist dabei seit März 2007 gegeben. 7.1.1 Die fragliche Liegenschaft des Beschwerdeführers und seiner Ehe- frau ist mit zwei Hypotheken im Gesamtwert von CAD 355'000.– sowie mit einer Mietabtretung zu Gunsten der Hypothekargläubigerin belastet. Kommt es nach erfolgter Einstellung der Sozialhilfe zum Verkauf des Grundstücks, dürfen andere Gläubiger gegenüber dem Bund grundsätzlich nicht bevorzugt werden (Urteil des BVGer C-4103/2013 vom 30. April 2015 E. 4.4; vgl. auch Art. 21 Abs. 2 V-ASG). Dies schliesst indes nicht aus, die auf einer Liegenschaft lastende Hypothek in die Beurteilung der wirtschaft- lichen Situation einer rückerstattungspflichtigen Person miteinzubeziehen. Im vorliegenden Fall, wo die selbstbewoh nte Liegenschaft bereits zu Un- terstützungsbeginn mit einer Hypothek von CAD 190'000.– belastet war F-4349/2016 Seite 13 (vgl. KD -act. 1) und die Darlehensforderung der Hypothekargläubigerin rechtlich besser abgesichert ist als die allfällige Rückerstattungsforderung des Bundes, ist es angezeigt, die Hypothekarschuld des Beschwerdefüh- rers für die Beurteilung seiner finanziellen Verhältnisse zu berücksichtigen. 7.1.2 Im Verfügungszeitpunkt hatte die Hypothekargläubigerin von der Lie- genschaft bereits Besitz ergriffen und strebte ihre Sc hadloshaltung durch den Verkauf des Grundstücks an. Der geplante Verkaufspreis von CAD 400'000.– wird vom Beschwerdeführer als nicht realistisch eingestuft. Somit war im Verfügungszeitpunkt nicht nur offen, wann die Liegenschaft verkauft wird, sondern auch, ob mit dem Verkauf Gewinn erzielt wird und ob anschliessend beim Beschwerdeführer eine bessere und längerfristig gesicherte wirtschaftliche Situation vorliegt. Ohne Einbezug der fraglichen Liegenschaft waren die Rückerstattungsvoraussetzungen gemäss Art. 35 Abs. 1 ASG im Verfügungszeitpunkt noch nicht gegeben. E inzig ein Ver- kauf des Grundstücks konnte die finanziellen Verhältnisse des Beschwer- deführers wesentlich verbessern. Dies anerkannte die Vorinstanz spätes- tens mit ihrer Duplik vom 28. November 2016. Nicht zur Diskussion steht vorliegend, ob sich die wirtschaftliche Situation des Beschwerdeführers aus anderen Gründen (z.B. hohes Einkommen) derart verbessert hätte, dass eine Rückerstattung bezogener Sozialhilfegelder angezeigt wäre (vgl. auch die Einkommenssteuererklärung 2014 [KD -act. 9]). Somit stand i m Verfügungszeitpunkt nicht fest, respektive es konnte nicht mit Sicherheit gesagt werden, dass der Beschwerdeführer im Sinne von Art. 35 Abs. 1 ASG in bessere finanzielle Verhältnisse gelangen und ein angemessener Lebensunterhalt für ihn und seine Familie gesichert sein wird. 7.1.3 Die Forderung auf Rückerstattung bezogener Sozialhilfegelder ent- steht von Gesetzes wegen, wenn die Voraussetzungen nach Art. 35 Abs. 1 ASG gegeben sind (vgl. dazu oben E. 5.1). Diese sind vorliegend wie dar- gestellt vom realisierten Verkaufspreis und dem verbleibenden Gewinn nach Begleichung der Hypothekarschulden abhängig. Bei dieser Aus- gangslage kann die Rückerstattungsforderung gegenüber dem Beschwer- deführer erst mit dem tatsächlichen Verkauf der Liegenschaft entstehen und nicht bereits mit der Realisierbarkeit des Grundeigentums. War die Rückerstattungsforderung im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung aber noch nicht entstanden, konnte sie durch die Vorinstanz mit Dispositiv-Zif- fer 1 nicht rechtsgültig festgesetzt werden. Zu Unrecht ist die Vorinstanz daher vom rechtsgültigen Bestehen einer Rückerstattungsforderung von Fr. 105‘402.99 im Verfügungszeitpunkt ausgegangen. Dispositiv-Ziffer 1 ist folglich aufzuheben. F-4349/2016 Seite 14 7.2 Gemäss Art. 35 Abs. 5 zweiter Satz ASG kann die Vorinstanz ganz oder teilweise auf die Rückerstattung verzichten, sofern es die Umstände recht- fertigen. Nachdem die Voraussetzungen für eine Rückforderung gemäss Art. 35 Abs. 1 ASG nicht erfüllt sind, erübrigt sich die akzessorische Frage, ob die Vorinstanz, entsprechend dem Gesuch des Beschwerdeführers um Erlass der Forderung, gestützt auf Art. 35 Abs. 5 ASG darauf hätte verzich- ten müssen. Dispositiv-Ziffer 3 ist folglich aufzuheben. 8. Die Vorinstanz hat somit Bundesrecht verletzt (Art. 49 Bst. a VwVG), indem sie die Rückerstattung der Leistungen in der Höhe von Fr. 105'402.99 an- ordnete. Aufgrund dieses Ergebnisses ist Dispositiv-Ziffer 4 obsolet gewor- den. Die Beschwerde ist gutzuheissen und die angefochtene Verfügung ist vollumfänglich aufzuheben. 9. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer nicht kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). De m nicht vertretenen Be- schwerdeführer sind offensichtlich keine verhältnismässig hohen Partei- kosten erwachsen, weshalb ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs- gericht [VGKE, SR 173.320.2]). (Dispositiv nächste Seite) F-4349/2016 Seite 15 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung vom 15. Juni 2016 wird vollumfänglich aufgehoben. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (durch Vermittlung der schweizerischen Vertretung in Ottawa, Kanada) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde; Beilage: Akten Ref -Nr. […] zurück) – die schweizerische Vertretung in Ottawa, Kanada, mit der Bitte, das Original des Urteils gegen Empfangsbestätigung zuzustellen und die Empfangsbestätigung anschliessend an das Bundesverwaltungsge- richt zu retournieren Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Andreas Trommer Mathias Lanz F-4349/2016 Seite 16 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern , Beschwerde in öffentlich - rechtlichen Angelegenheiten geführ t werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren B egründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: