B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-1884/2014 U r t e i l v o m 1 3 . J u l i 2 015 Besetzung Richter Frank Seethaler (Vorsitz), Richter Ronald Flury, Richter Hans Urech, Gerichtsschreiberin Fanny Huber. Parteien X._______, vertreten durch Sirkka Messerli, Rechtsanwältin, Gesellschaftsstrasse 27, Postfach 6858, 3001 Bern, Beschwerdeführerin, gegen Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI, Einsteinstrasse 2, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Internationale Diplomanerkennung (D); Augenoptikerin. B-1884/2014 Seite 2 Sachverhalt: A. Mit (Formular-) Eingabe vom 21. Mai 2013 ersuchte die Beschwerdeführe- rin die Vorinstanz um Anerkennung ihres Abschlusses vom (…) 2001 als Diplom-Ingenieurin (FH), Studiengang Augen optik, der Fachhochschule Y ._______ in Deutschland (amtl. Akten der Vorinstanz, act. 4). Ihrem Ge- such legte sie unter anderem das Diplom samt Prüfungszeugnis sowie vier Arbeitszeugnisse bei, aus denen hervorgeht, dass sie von Januar 2002 bis April 2012 - abgesehen von einigen Monaten im Jahr 2004 – ununterbro- chen und zur vollen Zufriedenheit ihrer Arbeitgeber als Diplom-Ingenieurin (FH) für Augenoptik bzw. als Augenoptikermeisterin in Deutschland gear- beitet hat (amtl. Akten der Vorinstanz, act. 5, 6 und 13). Mit Verfügung vom 6. März 2014 beschied ihr die Vor -instanz, dass der vorgelegte Ausbil- dungsnachweis zwar von einer staatlichen Institution bzw. von einer im Ausbildungsland anerkannten Stelle ausgestellt worden sei. Indessen sei zur Ausübung der beruflichen Tätigkeit als diplomierte Optometristin in der Schweiz ein Bachelordiplom im Sinne von Art. 7 des Bundesgesetzes über die Fachhochschulen vom 6. Oktober 1995 (vgl. die Zitierung in E. 2.2) erforderlich (wird näher ausgeführt). Die Anerkennung der Gleichwertigkeit ihres Diploms könne nur unter der Bedingung erfolgen, dass Ausgleichs- massnahmen erfolgreich absolviert würden, wobei ihr die Wahl zwischen einer Eignungsprüfung und einem zweijährigen Anpassungslehrgang offen stünden. Zur Begründung führt sie aus, vorliegend handle es sich um eine in der Schweiz reglementierte Tätigkeit, so dass die europäische Richtlinie 2005/36/EG (vgl. die Zitierung in E. 3.1.3) anwendbar sei. Aufgrund der Selbstevaluation der Beschwerdeführerin und einer Stellungnahme der Fachhochschule Nordwestschweiz (FNHW) ergäben sich bei 5 von 11 ein- schlägigen Ausbildungsmoduls wesentliche Unterschied e zu Ungunsten der Beschwerdeführerin (wird näher ausgeführt). Da ihre Berufspraxis die- sen Unterschied nicht auszugleichen vermöge, seien der Beschwerdefüh- rerin Ausgleichsmassnahmen im Sinne von Art. 14 Abs. 4 der erwähnten Richtlinie aufzuerlegen. B. Hiergegen führte die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 7. April 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt e, der ange- fochtene Entscheid sei kostenfällig aufzuheben und es sei der von ihr vor- gelegte Abschluss als gleichwertig mit den schweizerischen Abschlüssen, die zur Ausübung der fachlich selbständigen Tätigkeit als Augenoptikerin berechtigten, anzuerkennen. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung B-1884/2014 Seite 3 an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung wies sie unter ande- rem auf ihr Fachhochschulstudium in Deutschland, welches mit vier Jahren länger gedauert habe als der von der FNHW angebotene dreijährige Ba- chelor-Studiengang, sowie auf ihren beruflichen Werdegang und ihre lang- jährige Tätigkeit in Deutschland als (ihren Beruf selbständig ausübende) Diplom-Ingenieurin (FH) für Augenoptik bzw. als Augenoptikermeisterin. Es lägen damit Verhältnisse vor, die nach den einsch lägigen Rechtsnormen als mit den Schweizerischen gleichwertig zu gelten hätten. Sie möchte ins- künftig ihren Beruf selbständig im Kanton Bern ausüben. Weil in den meis- ten Kantonen, darunter auch der Kanton Bern, die Bewilligung zur selb- ständigen Ausübung des Optikerberufs von einer Anerkennung der Gleich- wertigkeit ausländischer Ausbildungsnachweise durch die Vorinstanz ab- hängig sei, bewirke der negative Entscheid der Vorinstanz vorliegend eine unzulässige Diskriminierung. Mit Blick auf die konkret geforderte Aus- gleichsmassnahme erweise er sich zudem als unverhältnismässig. C. In ihrer Vernehmlassung vom 18. Juni 2014 schloss die Vorinstanz auf kos- tenfällige Abweisung der Beschwerde. D. Replikando und duplikando hielten die Verfahrensbeteiligten an ihren An- trägen fest. E. Mit Urteil vom 25. Februar 2015 im Parallelverfahren B-2869/2014 hiess das Bundesverwaltungsgericht die gegen einen ähnlichen, abschlägigen Entscheid der Vorinstanz geführt e Verwaltungsbeschwerde gut, hob die- sen auf und stellte die Gleichwert igkeit des deutschen Meisterprüfungs- zeugnisses im Augenoptiker-Handwerk mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker fest. Dies mit Blick auf die bisherige, konstante Praxis des Gerichts zum schweizerisch-deutschen Staatsvertrag über die gegensei- tige Anerkennung von Meisterprüfungszeugnissen und dergleichen aus dem Jahr 1937 (vgl. die Zitierung in E. 2.1). Nachdem dieses Urteil in Rechtskraft erwachsen war, zog die Vorinstanz ihren negativen Entscheid in einem weiteren Parallelverfahren (Verfahren B-2853/2014) gestützt auf Art. 58 VwVG in Wiedererwägung, nicht jedoch denjenigen des vorliegen- den Verfahrens B-1884/2014 (vgl. ihre Eingabe vom 20. April 2015). Letz- teres mit der Begründung, hier liege nicht ein deutsches Meisterprüfungs- zeugnis sondern ein deutscher Hochschulabschluss im Streit, weshalb nicht der erwähnte Staatsver trag, sondern vielmehr das zwischen der B-1884/2014 Seite 4 Schweiz und der EU abgeschlossene Freizügigkeitsabkommen von 1999 und die davon erfasste Berufsqualifikations-Anerkennungsrichtlinie der EU zur Anwendung gelangten (vgl. die Zitierung en in E. 3.1 und 3.1.3) . Ge- stützt auf diese Rechtsgrundlagen seien vorliegend die im angefochtenen Entscheid genannten Ausgleichsmassnahmen erforderlich. F. Mit Triplik vom 29. April 2015 wies die Beschwerdeführerin indessen darauf hin, dass ihr Fachhochschul-Abschluss in Deutschland mit dem Abschluss eines Augenoptikermeisters gleichgestellt sei, sie zur selbständigen Be- rufsausübung als Optikermeisterin in Deutschland berechtigt habe und - entgegen der Auffassung der Vorinstanz – sehr wohl unter den Geltungs- bereich des Schweizerisch -Deutschen Staatsvertrags falle. Im Übrigen verhalte sich die Vorinstanz widersprüchlich, wenn sie nachweislich die Gleichwertigkeit des vorliegenden Abschlusses bei einer anderen Gesuch- stellerin mit dem zur selbständigen Berufsausübung in der Schweiz be- rechtigenden eidgenössischen Diplom für Optiker anerkannt habe, bei ihr jedoch nicht (wird näher ausgeführt). Soweit die Vorinstanz schliesslich zur Stützung ihrer Auffassung auf das Urteil d es Bundesverwaltungsgerichts B-6452/2013 vom 4. Dezember 2014 hinweise, scheine sie zu verkennen, dass jenes Urteil vorliegend nicht einschlägig sei, da es dort um die Frage der Gleichwertigkeit eines deutschen mit einem schweizerischen Hoch- schulabschluss gegangen sei, nicht jedoch mit dem (niedriger als ein Hoch- schulabschluss eingestuften) eidgenössischen Diplom für Augenoptiker (wird näher ausgeführt). G. Mit Quadruplik vom 19. Juni 2015 hält die Vorinstanz an ihren Anträgen und ihrer Begründung fest. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Der angefochtene Entscheid vom 6. März 2014 stellt eine Verfügung nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 dar (VwVG; SR 172.021). Das Bundesverwaltun gsgericht, welches gemäss Art. 31 des Verw altungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG; SR 132.32) als Beschwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügun- gen nach Art. 5 VwVG beurteilt, ist nach Art. 33 Bst. d VGG für die Behand- lung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Es liegt keine Ausnahme B-1884/2014 Seite 5 nach Art. 32 VGG vor. Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen und ist durch die angefochtene Verfügung be- sonders berührt. Sie hat zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes In- teresse an deren Aufhebung oder Änderung, weshalb sie zur Beschwerde- führung legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind ge wahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. 2.1 Die Beschwerdeführerin besitzt das Diplomzeugnis vom (…) 2001 der Fachhochschule Y ._______, Deutschland, Fachrichtung Fe inwerktechnik, Studiengang Augenoptik. Zuvor absolvierte sie an der Gewerblichen Be- rufsschule Z._______, Deutschland, eine dreijährige Lehre, welche sie am (…) 1996 mit dem Gesellenprüfungszeugnis erfolgreich als Augenoptikerin abschloss. Seit Erwerb des genannten Diplomzeugnisses der Fachhoch- schule Y ._______ im Ja hr 2001 hat sie während über 10 Jahren in Deutschland als Augenoptiker-Meisterin gearbeitet (vgl. vorne Bst. A). Sie möchte diesen Beruf, der reglementiert ist (vgl. hierzu statt vieler: Urteil des BVGer B-2168/2006 vom 3. Mai 2007 E. 3 sowie nachfolgend E. 3.1.5), selbständig in der Schweiz ausüben, wozu indessen eine Anerkennung der Gleichwertigkeit erforderlich ist. In ihrer Beschwerdeschrift legte sie die ma- teriellen Umstände dar, die nach ihre r Auffassung ihren deutschen Ab- schluss mit einem entsprechenden schweizerischen Abschluss als gleich- wertig erscheinen liessen. Ergänzend wies sie sodann in ihren weiteren Rechtsschriften auf die bisherige, konstante Praxis der Schweizer Behör- den hin, wonach eine Anerkennung der Gleichwertigkeit des deutschen Meisterprüfungszeugnisses im Augenoptiker-Handwerk mit dem schweize- rischen Titel "diplomierte Augenoptikerin" direkt gestützt auf die Vereinba- rung vom 1. Dezember 1937 zwischen der Schweiz und dem Deutschen Reich (auszugsweise publiziert in BBl 1937 III 491; im Folgenden: Staats- vertrag 1937) erfolge. Das müsse e fortiori auch für ihren (höher als ein Meisterprüfungszeugnis positionierten) Fachhochschulabschluss gelten, welcher in Deutschland als mit einem Meisterprüfungszeugnis gleichwertig anerkannt werde und ihr die selbständige Berufsausübung in Deutschland ermöglicht habe, und welchen im Übrigen auch die Schweizer Behörden bis ins Jahr 2 011 als mit de n schweizerischen Augenoptiker -Diplomen B-1884/2014 Seite 6 gleichwertig anerkannt hätten. Aus allen diesen Gründen dürften ihr keine Ausgleichsmassnahmen auferlegt werden. 2.2 Demgegenüber wies die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid und in ihrer Beschwerdevernehmlassung auf das zwischenzeitlich geänderte , innerstaatliche schweizerische Recht hin, wonach der Titel "diplomierte Au- genoptikerin" gemäss Art. 23 des Reglements vom 12. Juni 1991 über die Durchführung der höheren Fachprüfung nach der Aufhebung dieses Reg- lements am 31. Dezember 2012 in der Schweiz nicht mehr erworben wer- den könne. Vielmehr sei heute ein auf (Fach-) Hochschulstufe angesiedel- ter Bachelor -Abschluss bzw. ein Bachelordiplom als Optometris tin im Sinne des Art. 7 des Bundesgesetzes über Fachhochs chulen vom 6. Ok- tober 1995 (FHSG; AS 2005 4635; aufgehoben durch das Bundesgesetz über die Förderung der Hochschulen und die Koordination im schweizeri- schen Hochschulbereich [Hochschulförderungs- und –koordinationsge- setz; HFKG; SR 414.20, teilweise in Kraft seit dem 1. Januar 2015]) erfor- derlich (vgl. den angefochtenen Entscheid Ziff. I so wie ihre Vernehmlas- sung vom 28. August 2014, S. 2). Dieser werde vom erwähnten Staatsver- trag 1937, welcher sich auf Abschlüsse der höheren Berufsbildung be- ziehe, nicht erf asst, so dass der Anerkennungsmechanismus nach FZA und RL 2005/36/EG (zitiert in E. 3.1 und 3.1.3) greife. Aufgrund des Ni- veauunterschieds und wesentlicher Unterschiede in der Ausbildung im Ver- hältnis des deutschen und des schweizerischen Fachhochschulabsc hlus- ses erwiesen sich somit Ausgleichsmassnahmen als unumgänglich. Nachdem das in einem Parallelverfahren angerufene Bundesverwaltungs- gericht mit Urteil B-2869/2014 vom 25. Februar 2015 der Auffassung nicht gefolgt war, dass die deutschen Meisterprüfungsz eugnisse nurmehr mit den zwischenzeitlich in der Schweiz neu geschaffenen Fachhochschul - bzw. Bachelor-Abschlüssen als Optometristen zu vergleichen seien und dementsprechend eine direkte Anerkennung jedenfalls der deutschen Meisterprüfungszeugnisse mit dem schweizerischen Augenoptiker-Diplo- men verlangt hatte, erhielt die Vorinstanz Gelegenheit, sich unter den ge- änderten rechtlichen Umständen erneut zur Frage der Zulässigkeit einer Diplomanerkennung im vorliegenden Fall zu äussern. Dabei vertrat sie die Auffassung, nur die im fraglichen Staatsvertrag von 1937 namentlich er- wähnten Abschlüsse wie die deutschen Meisterprüfungszeugnisse könn- ten direkt gestützt auf diesen Staatsvertrag als mit den entsprechenden schweizerischen Abschlüssen gleichwertig anerkannt werden, nicht jedoch die später geschaffenen, im Staatsvertrag nicht ausdrücklich genannten deutschen Fachhochschul- bzw. Bachelorabschlüsse. B-1884/2014 Seite 7 2.3 Es stellt sich im Folgenden zunächst die Frage, nach welchen Rechts- normen die vorliegende Angelegenheit zu beurteilen ist. 3. 3.1 Die Vorinstanz vertritt die Ansicht, auf die Frage der Anerkennung des von der Beschwerdeführerin vorgelegten deutschen Augenoptiker-Diplom- zeugnisses der Fachhochschule Y ._______ sei das am 1. Januar 2002 in Kraft getretene Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizeri- schen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit anwendbar (Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681). Es sind daher im Fol- genden kurz Zielsetzung und Tragweite des FZA in Bezug auf den vorlie- genden Fall darzustellen. 3.1.1 Nach Art. 1 Bst. a FZA hat dieses Abkommen zum Ziel, den Staats- angehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) und der Schweiz u.a. ein Recht auf Zugang zu einer unselbständigen Erwerbstätig- keit und Niederlassung als Selbständige im Hoheitsgebiet der Vertragspar- teien einzuräumen. Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung (Art. 2 FZA) gewährleistet den Staatsangehörigen in der Schweiz und Mitgliedstaaten der EU das Recht, bei der Anwendung des Abkommens nicht schlechter gestellt zu werden als die Angehörigen des Staates, in dem das Abkommen gehandhabt wird (vgl. hierzu und zum Folgenden statt vieler: Urteile des BVGer B -6452/2013 vom 4. Dezember 2014 E. 2, B -2183/2006 vom 28. August 2007 E. 3.1 ff., sowie BREITENMOSER/WEYENETH, Euro parecht, 2. Aufl. 2014, S. 253 ff., insb. S. 258; NINA GAMMENTHALER, Diplomanerkennung und Freizügigkeit, 2010, S. 286; YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wegen der Sta atsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkommen der Schweiz mit der Europäischen Gemeinschaft, AJP 2003, S. 257 ff., insbes. 260). In diesem Zusammenhang bestimmt Art. 9 FZA, dass die Vertragsparteien gemäss Anhang III die erforderlichen Massnahmen treffen, um den Staats- angehörigen der Mitgliedstaaten der EU und der Schweiz den Zugang zu unselbständigen und selbständigen Erwerbstätigkeiten und deren Aus- übung sowie die Erbringung von Dienstleistungen zu erleichtern. 3.1.2 Anhang III FZA trägt die Bezeichnung "Gegensei tige Anerkennung von Berufsqualifikationen (Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstiger Be- fähigungsnachweise)". Nach dessen Bestimmungen wenden die Vertrags-B-1884/2014 Seite 8 partner im Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähi- gungsnachweise untereinander die gem einschaftlichen Rechtsakte, auf die Bezug genommen wird, in der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs genannten Änderungen oder gleichwertige Vorschriften an. Dies bedeutet, dass die Schweiz und die EU in diesem Bereich der gegenseiti- gen Diplomanerkennung eine ganze Reihe von Rechtsakten (europäische Richtlinien) anwenden, die in der EU selbst schon in Kraft sind (vgl. Bot- schaft des Bundesrates vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektori- ellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, Botsc haft, BBl 1999 6128, insbes. S. 6155 und 6347 ff. sowie die vorstehend zitierten Urteile, je mit weiteren Hinweisen). 3.1.3 Hinsichtlich der Anerkennung der beruflichen Qualifikationen erfasst das FZA nur die im Aufnahmestaat reglementierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglementierten Berufe stehen der freien Ausübung offen. Als reglementiert gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der die Aufnahme, Ausübung oder eine der Arten der Ausübung in einem Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften an den Besitz ei- nes Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises bzw. Diploms gebunden ist. Dazu gehört insbesondere die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit in Verbindung mit der Fü hrung eines Titels, der nur von Personen geführt werden darf, die einen Ausbildungs - oder Befähigungsnachweis bzw. ein Diplom besitzen, welche in einschlägigen Rechts - und Verwaltungsvor- schriften festgelegt sind (Art. 3 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rats vom 7. September 2005 über An- erkennung von Berufsqualifikationen [ABl. L 255 vom 30. September 2005, S. 22] sowie die zitierten Urteile des BVGer). 3.1.4 Mit dem FZA und sei nem Anhang III sowie mit der RL 2005/36/EG hat die Schweiz somit den Anerkennungsmechanismus der Berufsbildun- gen der EU übernommen. Dabei enthält die genannte RL 2005/36/EG ei- nerseits allgemeine Anerkennungsregeln, wonach die jeweiligen berufli- chen Ausbildungen und Ausbildungsabschlüsse (Art. 10 ff.) sowie gegebe- nenfalls die erworbenen Berufserfahrungen (Art. 16 ff.) gestützt auf eine materielle Prüfung miteinander verglichen werden. Darüber hinaus enthält sie in Art. 21 ff. auch Grundsätze für eine automatische Anerkennung ohne materielle Prüfung, welche sich auf eine Koordination der Mindestanforde- rungen für die Ausbildung abstützt, und worunter im heutigen Zeitpunkt ge- mäss Anhang V der RL sechs Medizinalberufe und der Architektenberuf B-1884/2014 Seite 9 fallen (vgl. etwa die Urteile des BVGer B -4857/2012 vom 5. Dezember 2013 E. 3 bis 4.1.2 sowie A-6542/2012 vom 22. April 2013 E. 3.3). 3.1.5 Da es sich, wie eingangs ausgeführt (vgl. E. 2.1), beim Optikerge- werbe um einen in der Schweiz reglementierten Beruf handelt und die Be- schwerdeführerin als Angehörige eines EU -Staates ihren in ihrem Her- kunftsstaat erworbenen, daselbst zur selbständigen Berufsausübung be- rechtigenden Fachhochschul- bzw. Bachelorabschluss der Fachrichtung Augenoptik in der Schweiz zur Anerkennung vorlegt, sind nach dem Ge- sagten im vorliegenden Fall grundsätzlich das FZA und die dort genannte RL 2005/36/EG anwendbar. Weil der genannte Beruf zudem nicht unter diejenigen Berufe fällt, welche nach diesem Regelwerk automatisch aner- kannt werden, ist - wie die Vorinstanz ausführt - grundsätzlich nach dem allgemeinen Anerkennungsmechanismus bzw. aufgrund einer materiellen Prüfung darüber zu befinden, ob - und gegebenenfalls mit welchen Aufla- gen - eine Anerkennung des deutschen Titels in der Schweiz möglich ist. 3.1.6 Indessen weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass sie eine An- erkennung ihres deutschen , daselbst einem Meisterprüfungszeugnis gleichgestellten, indessen höherrangigen , Abschlusses im Hinblick auf eine selbständige Ausübung ihres Optiker -Berufs in der Schweiz bzw. im Kanton Bern beantragt habe. Mit Blick auf diesen Regelungsgegenstand habe die Anerkennung nach dem im Jahr 1937 zwischen der Schweiz und dem Deutschen Reich abgeschlossenen Vertrag direkt zu erfolgen . Denn dieser Vertrag gehe als lex specialis dem FZA vor, und seine für sie güns- tigeren Bestimmungen hätten daher Anwendung finden müssen. Dies sei im Übrigen auch die bisherige langjährige Praxis der Schweizer Behörden gewesen, welche nunmehr aus unzutreffenden rechtlichen Überlegungen von der Vorinstanz nicht mehr befolgt wü rde. Insofern verletze der ange- fochtene Entscheid diesen Vertrag, der nicht von der Vor-instanz einseitig abgeändert werden könne. Es ist daher im Folgenden auch die Zielsetzung und Tragweite des erwähn- ten Vertrags in Bezug auf den vorliegenden Fall und sein Verhältnis zum FZA zu untersuchen. B-1884/2014 Seite 10 3.2 3.2.1 Es trifft zu, dass das Bundesverwaltungsgericht sich seit einiger Zeit verschiedentlich zur Tragweite des von der Beschwerdeführerin angerufe- nen schweizerisch-deutschen Staatsvertrags von 1937 geäussert hat (vgl. statt vieler das bereits erwähnte Urteil B-2183/2006 vom 28. August 2007 E. 3.1 ff., insb. E. 5 ff.). Nach Art. I, Satz 1, des genannten Staatsvertrags wird, soweit hier interessierend, "ein deutscher Staatsangehöriger, der in Deutschland die Meisterprüfung für das von ihm betriebene Handwerk be- standen hat, […] in der Schweiz hinsichtlich der Ausübung seines Hand- werks den Schweizerbürgern gleichgestellt, die in der Schweiz die für ihr Handwerk geforderte höhere Fachprüfung bestanden haben […]". Gleich verhält es sich nach Art. I, 2. Satz des Staatsvertrags in der umgekehrten Richtung. Gemäss Art. 23 des Reglements vom 12. Juni 1991 über die Durchführung der höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf (vgl. E. 2.2) lautete der hier interessierende Schweizer Titel "diplomierter Augen opti- ker". Gestützt auf diese Bestimmungen entschied das Bundesverwaltungs- gericht im erwähnten Urteil, dass deutsche Meisterprüfungszeugnisse "au- tomatisch" (d.h. nach einer formellen Prüfung bspw. hinsichtlich der aus- stellenden Behörde, aber ohne inhaltlich-materielle Prüfung) als gleichwer- tig mit den entsprechenden schweizerischen Diplomen oder Fachauswei- sen der Tertiärstufe anerkannt würden, und ein Vergleich der Ausbildung und Berufserfahrung im Herkunftsstaat und im Aufnahmestaat nicht statt- finde. Diese Rechtsprechung stiess in der Lehre auf Zustimmung (vgl. die Besprechung des vorerwähnten Urteils B -2183/2006 durch IVO HAN- GARTNER, in: AJP 2008, S. 492 ff.). Sie führte dazu, dass die Vorinstanz ihre abweichende frühere Praxis änderte, womit Inhabern eines solchen Meisterprüfungszeugnisses oder Meisterbriefs daher die selbständige Aus- übung eines reglementierten Berufs wie des Optikers oder des Hörgerä- teakustikers auch in der Schweiz offen stand. 3.2.2 Indessen rückte die Vorinstanz zwischenzeitlich von dieser Praxis ab und machte in einer Reihe von neueren Verfahren geltend, das innerstaat- liche Recht sei auf den 1. Januar 2013 dahin geändert worden, dass im Bereich der Optometrie auf der Tertiärstufe einzig der Erwerb eines Bachel- ordiploms der Fachhochschule Nordwestschweiz (FHNW) möglich sei. Die Gleichwertigkeit etwa der deutschen Meisterprüfungszeugnisse mit den früheren, nun aber nicht mehr erhältlichen schweizerischen Fähigkeits- zeugnissen oder Diplomen der Tertiärstufe im Bereich Optometrie würde daher nicht mehr Gegenstand ihrer Prüftätigkeit bilden, sondern sie prüfe im gegenwärtigen Zeitpunkt ausschliesslich die Gleichwertigkeit der ge-B-1884/2014 Seite 11 nannten deutschen Abschlüsse mit dem aktuellen schweizerischen Ba- chelor-Abschluss. Da der (schweizerische) Bachelor-Titel indessen nicht Gegenstand des Staatsvertrags von 1937 bilde, sei der Staatsvertrag vor- liegend nicht anwendbar. 3.2.3 Auch dieser Auffassung folgte das Bundesverwaltungsgericht indes- sen im vorerwähnten Urteil B-2969/2014 vom 25. Februar 2015 nicht (vgl. insb. E. 3.2–3.3 des zitierten Urteils). Es erwog, nach Artikel 26 und 27 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (Wiener Übereinkommen; SR 0.111) bänden geltende völkerrechtliche Ver- träge die Vertragsst aaten und ihre Behörden und seien nach Treu und Glauben zu erfüllen. Insbesondere könne eine Partei sich nicht auf ihr in- nerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines Vertrags zu rechtfertigen (vgl. hierzu statt vieler: BESSON/BREITENMOSER/SASSÒLI/ZIEG- LER, Völkerrecht, 2. Aufl. 2013, S. 60; ANNE PETERS, Völkerrecht: Allgemei- ner Teil, 3. Aufl. 2012, S. 103; MATTHIAS HERDEGEN, Völkerrecht, 13. Aufl. 2014, S. 167 f. Rz. 3 f.). Zwar sei das Wiener Übereinkomm en für die Schweiz erst am 6. Juni 1990 in Kraft getreten und gelte nach dessen Art. 4 der Grundsatz der Nichtrückwirkung, so dass die darin festgeschriebenen Grundsätze der Vertragstreue und des Handelns nach Treu und Glauben auf das vorliegende Rechtsverhältnis nicht unmittelbar aus diesen Bestim- mungen Wirkung entfalt eten. Indessen verhalte es sich so, dass sie als Völkergewohnheitsrecht und bereits vor Inkrafttreten des Wiener Überein- kommens für die Schweiz gegolten hätten (vgl. Botschaft vom 17. Mai 1989 betreffend den Beitritt der Schweiz zur Wiener Konvention von 1969 [BBl 1989 II 757 ff., insb. 759, 773]; MATTHIAS HERDEGEN, a.a.O., S. 117 Rz. 4; WOLFGANG GRAF VITZTHUM, Die Rechtsquellen des Völkerrechts, in: Graf Vitzthum/Proelss [Hrsg.], Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, S. 54 Rz. 142; ANDREAS R. ZIEGLER, Einführung in das Völkerrecht, 2. Aufl. 2011, Rz. 126; IAN SINCLAIR, The Vienna Convention on the Law of Treaties, 2. Aufl. 1984, S. 83 sowie MARK E. VILLIGER, Customary International Law and Treaties, Dordrecht etc., 1985, S. 257 f. Rz 370 f. und S. 274 Rz. 411). Das Gebot von Treu und Glauben und das ihm innewohnende Verbot des wider- sprüchlichen Verhaltens bildeten zudem festen Bestandteil unseres inner- staatlichen Rechts und seien von der Behörde bei ihrem Handeln im Ver- hältnis zum Bürger zwingend zu beachten (vgl. CHRISTOPH ROHNER in: Eh- renzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bun- desverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Rz. 36 ff. zu Art. 9 BV, insb. Rz . 38 mit Hinweisen auf die Urte ile des BVGer A-737/2012 vom 5. April 2012 E. 4 sowie B -2700/2013 vom 2. Juli 2013 E. 2). Dass die Vorinstanz als zuständige schweizerische Behörde die B-1884/2014 Seite 12 deutschen Meisterprüfungszeugnisse im Bereich der Optometrie entgegen dem Sinn und Zweck des bilateralen Staatsvertrags nicht mehr automa- tisch als mit den für einen Marktzugang erforderlichen schweizerisc hen Diplomen gleichwertig anerka nnt habe, stell e nach Auffassung des Ge- richts daher eine Vertragsverletzung dar. Dass sie sich dabei auf geänder- tes innerstaatliches Recht stütze, vermöge ihr Handeln nicht zu rechtferti- gen. Vielmehr wäre die Vorinstanz verpflichtet gewesen, die Gleichwertig- keit der deutschen Diplome weiterhin gestützt auf eine formelle Prüfung (bzw. "direkt" oder "automatisch") zumindest im bisherigen Umfang anzu- erkennen, zumal diejen igen Kantone, in denen der f ragliche Beruf regle- mentiert sei, nach übereinstimmender Darstellung der Streitbeteiligten die gewerblichen Zulassungsbewilligungen unverändert gestützt auch auf die altrechtlichen Diplome erteilen würden. 4. 4.1 Somit stellt sich im vorliegenden Verfahren die Frage, ob – auf entspre- chendes Ersuchen hin – ein deutscher Fachhochschulabschluss, der in Deutschland in gleicher Weise wie ein Meisterprüfungszeugnis zur selb- ständigen Ausübung des Optikerhandwerks berechtigt, gemäss dem er- wähnten Staatsvertrag von 1937 in der Schweiz gleich wie ein deutsches Meisterprüfungszeugnis zu behandeln und als mit einem eidgenössischen Augenoptikerdiplom gleichwertig zu anerkennen ist oder nicht. 4.2 4.2.1 Die Vorinstanz verneint diese Frage und verweist auf das Urteil B-6452/2013 vom 4. Dezember 2014 des Bundesverwaltungsgerichts, in welchem die rechtliche Tragweite des deutschen Augenoptiker -Diplom- zeugnisses der Fachhochschule Y ._______ im Verhältnis zur Schweiz ein- zig unter dem Blickwinkel des Freizügigkeitsab kommens und der Berufs- qualifikations-Anerkennungsrichtlinie der EU beurteilt worden sei. 4.2.2 Dem entgegnet die Beschwerdeführerin, in jenem Verfahren sei die Gleichwertigkeit zweier Fachhochschulabschlüsse, nämlich eines deut- schen mit einem schweizerischen, und mithin ein anderes Rechtsverhältnis zu beurteilen gewesen als im vorliegenden Verfahren, wo sich die Frage der Gleichwertigkeit des deutschen Abschlusses mit dem eidgenössischen Augenoptikerdiplom stelle, welches letztere niedriger als ein Fachhoch- schulabschluss eingestuft werde. Sie fügt – wie erwähnt – an, ihr Fach- hochschulabschluss habe sie in Deutschland zur selbständigen Berufsaus- übung befähigt und er sei sowohl was die theoretischen als auch was die B-1884/2014 Seite 13 praktischen Prüfungs- und Ausbildungsinhalte betreffe jedenfalls umfas- sender als das deutsche Meisterprüfungszeugnis. Die Vor -instanz wider- spricht dieser inhaltlichen Einschätzung der Beschwerdeführerin nicht. 4.2.3 Im genannten Urteil B-6452/2013 vom 4. Dezember 2014 hatte das Bundesverwaltungsgericht die Frage zu beurteilen, ob das deutsche Au- genoptiker-Diplomzeugnis vom 24. Juli 1990 mit ein em Bachelor of Sci- ence der Fachhochschule Nordwestschweiz in Optometrie (gemäss der aktuellen Studienordnung) gleichwertig sei. Gleich wie die Vorinstanz ver- neinte das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf die genannte Berufs- qualifikations-Anerkennungsrichtlinie der EU und nach eingehendem Ver- gleich der entsprechenden Studieninhalte diese Frage und verlangte ent- sprechende Ausgleichsmassnahmen. Dieses Urteil blieb unangefochten und erwuchs in Rechtskraft. Soweit die Prüfung der Gleichwertigkeit zweier in Deutschland und in der Schweiz erworbener Hochschulabschlüsse im Recht stand, welche Prüfung ausschliesslich den Hochschulbereich betrifft und daher nicht in den Geltungsbereich des Staatsvertrags von 1937 fällt, ergeben sich hierzu keine Bemerkungen. 4.2.4 Eine andere Frage ist, ob eine Gleichwertigkeitsprüfung unter den Geltungsbereich des Staatsvertrags von 1937 fällt, wenn ein Hochschulab- schluss, der im Herkunftsland (Deutschland) zur selbständigen Ausübung eines Handwerks berechtigt und nach unwidersprochener Darlegung der Streitbeteiligten die Ausbildungsinhalte der entsprechenden höheren Fach– oder Meisterprüfung mitbeinhaltet und sogar übertrifft, mit dem Dip- lom für die höhe re Fach– oder Meisterprüfung im Zielland (Schweiz) ver- glichen werden soll. Diese Frage ist nach Auffassung des Gerichts zu be- jahen. 4.3 Wie vorne dargelegt, sind die Vertragsparteien verpflichtet, den Staats- vertrag von 1937 nach Treu und Glauben zu erfüllen (vgl. vorne E. 3.2.3 mit zahlreichen Hinweisen). Die richtige Erfüllung des Staatsvertrags be- steht darin, den Staatsangehörigen der beiden Vertragsparteien gestützt auf den entsprechenden Befähigungsausweis die Ausübung ihres Hand- werks im anderen Staats sogleich, das heisst nach einer formellen, jedoch ohne vertiefende inhaltliche Prüfung, zu gestatten. Das betrifft auf unterer Stufe die Gesellen- oder Lehrabschlussprüfungen, und auf der oberen, hier interessierenden Stufe die zu einer selbständigen Ausübung des Hand- werks berechtigende Meister - oder Diplomprüfungen. Verhält es sich so, dass das vorgelegte deutsche Diplom – trotz formell anderer Bezeichnung – in Deutschland einem Meisterprüfungszeugnis gleichgestellt ist und dort B-1884/2014 Seite 14 zur selbständigen Ausübung des entsprechenden Handwerks berechtigt, widerspräche es indessen dem Grundsatz von Treu und Glauben, dieses Abschlusszeugnis nicht als dem zur selbständigen Berufsausübung in der Schweiz berechtigenden Abschlusszeugnis (vorliegend dem Augenoptiker- diplom) gleichwertig anzuerkennen. Dies umso weniger, als das vorgelegte deutsche Diplom nach unwidersprochener Darstellung der Parteien inhalt- lich über das deutsche Meisterprüfungszeugnis hinaus geht und die Inha- berin dieses Diploms sel bständig während mehr als 10 Jahren ihr Hand- werk klaglos ausgeübt hat. 4.4 Aus den genannten Gründen ist die Beschwerde gutzuheissen, der an- gefochtene Entscheid aufzuheben und die Gleichwertigkeit des vorgeleg- ten deutschen Diplomzeugnisses mit einem entspreche nden (altrechtli- chen) schweizerischen Diplom, wie es von den Kantonen zur Gewährung der Marktzugangs verlangt wird, anzuerkennen. 5. Bei diesem Verfahrensausgang obsiegt die Beschwerdeführerin. Kosten sind keine zu erheben (Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes- verwaltungsgericht, VGKE, SR 173.320.2). Der von der Beschwerdeführe- rin am 12. Juni 2014 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist ihr zu- rück zu erstatten. Dem Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Inno- vation als Vorinstanz sind keine Verf ahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Demgegenüber hat die Vorinstanz der anwaltlich vertrete- nen Beschwerdeführerin die dieser erwachsenen Parteikosten zu ersetzen (Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE). Diese werden ge- mäss Kostennote auf Fr. 7'877.50.– (inkl. Mehrwertsteuerzuschlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) festgesetzt. B-1884/2014 Seite 15 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Staatssekreta- riats für Bildung, Forschung und Innovation vom 6. März 2014 wird aufge- hoben. Es wird festgestellt, dass der am (…) 2001 in Deutschland verlie- hene Abschluss als Diplom -Ingenieurin (FH), Studiengang Augen -Optik, mit dem eidgenössischen Diplom als Augenoptiker gleichwertig ist. Das Staatssekretariat wird angewiesen, der Beschwerdeführerin eine Gleich- wertigkeitsbestätigung auszustellen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet. 3. Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten des Staatsekretariats für Bildung, Forschung und Innovation e ine Parteientschädigung von Fr. 7'877.50.– (inkl. Mehrwertsteuerzuschlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) zu- gesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Frank Seethaler Fanny Huber B-1884/2014 Seite 16 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden ( Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be- schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 21. Juli 2015