2003-2515 117 03.076 Message concernant la modification de la loi fédérale sur les hautes écoles spécialisées du 5 décembre 2003 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, le projet concernant la modification de la loi fédérale sur les hautes écoles spécialisées. Nous vous proposons en outre de classer les interventions parlementaires suivantes: 2001 M 00.3712 Révision partielle de la loi sur les hautes écoles spécialisées (E 20.3.2001, Bieri; N 12.12.2001) 2001 P 00.3690 Révision de la loi sur les hautes écoles spécialisées (N 23.3.2001, Kofmel) Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 5 décembre 2003 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Pascal Couchepin La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 118 Condensé Se fondant sur la loi fédérale du 6 octobre 1995 1 sur les hautes écoles spécialisées (LHES), le Conseil fédéral a accordé en 1998 une autorisation à sept hautes écoles spécialisées issues des écoles techniques supérieures (ETS), des écoles supérieures de cadres pour l’économie et l’administration (ESCEA) et des écoles supérieures d’arts appliqués (ESAA). Pendant la phase de mise en place (1996–2003), les hautes écoles spécialisées ont été soumises à différents processus d’évaluation, menés par la Confédération, concernant leurs structur es de gestion et d’organisation ainsi que leurs filières. Elles ont réussi à s’imposer en tant que troisième pilier de l’enseignement supérieur aux côtés des universités cantonales et des écoles poly- techniques fédérales (EPF). La nouvelle Constitution fédérale attribue à la Confédération des compétences législatives supplémentaires dans le secteur de la formation. Concernant la forma- tion professionnelle, le champ d’application de la loi a été étendu aux domaines de la santé, du travail social et des arts (domaines SSA) 2. Plusieurs interventions parlementaires ont également demandé cet élargissement pour les hautes écoles spécialisées. De plus, la mise en œuvre de la Déclaration de Bologne et l’introduction de la formation à deux cycles bachelor/master ne peuvent se faire sans une modification rapide de la loi sur les hautes écoles spécialisées. La révision partielle de la loi porte principalement sur: – l’élargissement du champ d’application aux domaines SSA, y compris l’adaptation des conditions d’admission, – l’introduction de la formation à deux cycles (bachelor/master), – la création des bases pour un système d’accréditation et d’assurance qua- lité, – l’amélioration de la répartition des tâ ches entre la Confédération et les organes responsables des hautes écoles spécialisées. Le but de la révision est également de rédui re la densité normative, de renforcer de manière ciblée l’autonomie des hautes écoles spécialisées et de préparer ainsi leur intégration dans le paysage des hautes écoles. Le manque de moyens fédéraux et le frein à l’endettement sont à l’origine de diffé- rences dans l’attribution des subventions au détriment des nouveaux domaines SSA, même après leur transfert dans la sphère de compétence de la Confédération. L’égalité de traitement par rapport aux domaines de la technique, de l’économie et du design est prévue – sous réserve de s moyens financiers disponibles – pour 2008. Après s’en être entretenus avec le Département fédéral de l’économie (DFE), et suite aux adaptations de l’avant-projet en termes notamment d’intégration des domaines SSA, de conditions d’admission et de subventions, les cantons se sont 1 RS 414.71. 2 La loi du 13 décembre 2002 su r la formation professionnelle (nLFPr, FF 2002 7739 ss) entre en vigueur le 1er janvier 2004. 119 déclarés prêts à soutenir la révision partielle de la LHES en dépit du faible finan- cement fédéral pour les domaines SSA 3 d’ici à fin 2007. Ils s’opposent cependant à la clause contenue dans les dispositions tr ansitoires qui autorise la Confédération à reporter au-delà de 2007, pour des raisons financières, l’harmonisation des subven- tions en faveur des domaines SSA. 3 L’Assemblée fédérale a décidé lors de la session d’automne 2003 d’augmenter de 40 à 80 millions de francs les aides prévues par le Conseil fédéral pour la période 2004 à 2007 en faveur des domaines SSA (cf. n 16) témoignant ainsi de sa volonté de voir les domaines SSA rapidement intégrés dans la sphère de compétence de la Confédération. 120 Message 1 Grandes lignes du projet 1.1 Contexte Après l’entrée en vigueur le 1er octobre 1996 de la loi sur les hautes écoles spéciali- sées, sept HES ont été crées à partir des écoles techniques supérieures (ETS), des écoles supérieures de cadres pour l’écono mie et l’administration (ESCEA) et des écoles supérieures d’arts appliqués (ESAA). Elles constituent le troisième pilier du degré tertiaire de formation, au même titr e que les universités cantonales et les écoles polytechniques fédérales. En 1998, le Conseil fédéral a accordé aux sept HES, avec effet rétroactif sur l’année académique 1997/1998, des autorisations limitées à fin 2003. Il a d’autre part lié la mise en place de ces HES à une série d’objectifs 4 axés notamment sur le renforcement des structures de gestion et d’organisation, une concentration de l’offre d’études proposée et l’introduction de priorités en termes de formation et de recherche. Les HES ont dû se soumettre à toute une série d’évaluations pendant leur phase de mise en place. Elles ont su s’établir en peu de temps comme des hautes écoles orientées vers la pratique, dyna- miques, interdisciplinaires et proposant de s formations de bonne, voire très bonne qualité. Des conditions importantes sont donc réunies pour que le Conseil fédéral accorde fin 2003 une autorisation illimitée aux HES. Figure: Les sept hautes écoles spécialisées et leur région: (1) SUPSI (Scuola Universitaria Professionale della Svizzera Italiana) (2) HES-SO (Haute école spécialisée de Suisse occidentale) (3) HES-BE (Haute écol e spécialisée bernoise) (4) FHZ (Fachhochschule Zentralschweiz) (5) FHO (Fachhochschule Ostschweiz) (6) FHNW (Fachhochschu le Nordwestschweiz) (7) ZFH (Zürcher Fachhochschule). Parallèlement au développement du paysage des HES, les hautes écoles suisses ont renforcé leur collaboration à tous les niveaux ces dernières années. L’introduction généralisée du bachelor et du master vise à mettre en place une structure d’études 4 Objectifs fixés par la Conféd ération pour la phase de création (1996 à 2003) joints à l’ordonnance du 11 septembre 1996 sur les hautes écoles spécialisées (RS 414.711). 121 unifiée pour toutes les filières des hautes écoles afin de faciliter la comparaison avec les filières et les structures d’études de l’espace européen de l’enseignement supé- rieur. 1.1.1 Développements au niveau national A la suite de la révision totale de la Cons titution fédérale, il a été confié à la Confé- dération des compétences supplémentaires dans le secteur de la formation. Il s’agit plus particulièrement des formations professionnelles dans les domaines de la santé, du travail social et des arts (domaines SSA) qui, lors de l’entrée en vigueur de la loi sur la formation professionnelle du 13 décembre 2002 5, le 1 er janvier 2004, seront transférées dans la sphère de compétence de la Confédération. L’intégration des domaines SSA se fera selon une approche partenariale. A cet effet, l’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT), la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique (CDIP) et la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires (CDS) se sont mis d’accord sur une organisation commune de projet, du nom de «Transition» 6, et sur l’élaboration de lignes directrices servant de cadre aux trava ux et décisions en cours. Le niveau HES fait également partie intégrante de ce projet. Depuis 1999, diverses interventions parlementaires demandent que l’on adapte les bases légales du domaine des HES aux évolu tions nationales et internationales et que l’on favorise l’intégration au paysage universitaire suisse par le biais de condi- tions-cadre uniformisées dans tous les domaines d’études, augmentant ainsi la com- pétitivité et l’attrait des hautes écoles spécialisées. Une réforme du système des hautes écoles se déroule parallèlement à la révision partielle de la loi sur les HES. Dans le message du 29 novembre 2002 relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie pendant les années 2004 à 2007 (message FRT) 7, le Conseil fédéral a donné à ce sujet aux Chambres fédérales un aperçu de ses objectifs, orientations et mesures. Pour le domaine des hautes écoles spécialisées, l’accent est mis sur la révision partielle de la LHES, et donc l’introduction du système bachelor/master (cf. ch. 1.1.2), ainsi que l’intégration des domaines SSA dans la sphère de compétence de la Confédération. La plupart des universités ont déjà mis en place les bases nécessaires à l’introduction des filières d’études de bachelor et de master. En vertu de la modification du 21 mars 2003 de la loi sur les écoles polytechniques fédérales8, l’Assemblée fédérale a décidé que la formation à deux cycles serait également introduite dans les EPF. Pour le domaine des HES, le Conseil des hautes écoles spécialisées de la CDIP (CHES CDIP) a approuvé le 5 décembre 2002 les directives pour la mise en œuvre de la Déclaration de Bologne dans les hautes écoles spécialisées et les hautes écoles pédagogiques 9, et donc l’introduction des diplômes de bachelor et de master, sous réserve des dispositions du droit fédéral concernant les domaines d’études de la compétence de la Confédération. 5 nLFPr (FF 2002 7739 ss) 6 Pour en savoir plus sur le projet «Transition», consulter le site www.bbt.admin.ch 7 Cf. Message FRT, FF 2003 2067 ss 8 Cf. art. 19, al. 1, let. a bis Loi sur les EPF (FF 2003 2450 ss) 9 www.edk.ch/PDF_Downloads/ FH_HES/Richtl_Bol_f.pdf 122 1.1.2 Développements au niveau international Sur la scène internationale, et notamment européenne, les réformes visent depuis le début des années 90 à améliorer durablement la mobilité des étudiants et des ensei- gnants ainsi que la collaboration entre les in stitutions de formation. Le 19 juin 1999, les ministres de l’éducation et de la recherche de 29 pays européens ont donné corps à leurs objectifs en élaborant une déclaration commune, la Déclaration de Bologne 10, par laquelle les Etats signataires s’engagent à œuvrer pour une harmonisation des filières d’études supérieures. L’objectif principal de la Déclaration de Bologne est d’améliorer la compatibilité entre les structures d’études européennes; il comprend six mesures à réaliser dans chaque pays avant 2010: – un système de diplômes facilement lisibles et comparables; remise d’un sup- plément au diplôme (Diploma Supplement); – un système fondé sur deux grands cycles (bachelor/master); l’admission au deuxième cycle, ou niveau, exige en règle générale l’achèvement d’un pre- mier cycle d’une durée d’au moins trois ans permettant d’atteindre une qua- lification utile sur le marché du travail européen; – un système d’accumulation et de transfert de crédits d’études «European Credit Transfer System» (ECTS) pour encourager autant que possible la mobilité des étudiants; – la suppression des obstacles et l’encouragement à la mobilité des étudiants, des enseignants, des chercheurs et du personnel administratif; – la promotion de la coopération européenne en matière d’assurance qualité; – la promotion de la dimension européenne de l’enseignement supérieur pour enrichir les cursus d’études, favoriser la coopération entre les hautes écoles, encourager la mobilité et enfin promouvoir les programmes d’études, de formation et de recherche intégrés. Dans le communiqué de Prague des 18 et 19 mai 2001 11, les ministres chargés de l’enseignement supérieur ont réaffirmé les objectifs qu’ils avaient fixés à Bologne. La Suisse a paraphé la Déclaration de Bologne et le communiqué de Prague. Au cours de la deuxième conférence de suivi de la Déclaration de Bologne, qui s’est tenue à Berlin les 18 et 19 septembre 2003, les ministres de l’éducation de 37 pays européens se sont mis d’accord sur les priorités de la réforme de l’enseignement supérieur d’ici à 200512: – terminer l’introduction des bachelor et des master; – créer les structures nécessaires à l’assurance qualité interne et externe et à l’accréditation des hautes écoles; – introduire des suppléments au diplôme homogènes, et disponibles également dans différentes langues. 10 www.education.gouv.fr/realisations /education/superieur/bologne.htm 11 www.bea-interfac.be/article _texte.php3?id_article=141 12 «Realising the European Higher Education Area». Communiqué of the Conference of Ministers responsible for Higher Education in Berlin on 19 September 2003 (www.crus.ch/docs/lehre/bologna/europa/berichte/030919%20Berlin%20 Communique1.pdf). 123 La Suisse n’a pris aucun engagement cont raignant en signant la Déclaration de Bologne et les communiqués des conférences de suivi de Prague et de Berlin. Les objectifs correspondent néanmoins à ceux de la Confédération et des cantons et coïncident pour l’essentiel avec les avis émis par les partenaires des milieux de l’enseignement, de la politique et de l’économie. 1.2 Les axes principaux de la révision 1.2.1 Elargissement du champ d’application de la LHES Le champ d’application de la loi sur les hautes écoles spécialisées (LHES) est étendu aux domaines d’études suivants: «la santé», «le travail social», «la musique, les arts de la scène et les autres arts», «la psychologie appliquée» et «la linguistique appli- quée» (domaines SSA). Il n’intègre pas les hautes écoles pédagogiques qui relèvent toujours de la compétence des cantons.La LHES règle désormais les aspects sui- vants: l’autorisation de créer et de gérer des HES, leurs mandats légaux, l’admission des étudiants, la reconnaissance des diplômes et enfin les subventions fédérales. Le transfert des nouveaux domaines d’études dans la sphère d’attribution de la Confé- dération est de la plus haute importance du point de vue de la politique de formation, au regard du développement cohérent du paysage des HES, de l’aménagement du paysage suisse des hautes écoles et de la reconnaissance des diplômes au niveau national et international. L’interdisciplinarité de plus en plus marquée des forma- tions offertes et de la recherche appliquée et du développement a augmenté l’enchevêtrement des différents domaines d’études et plaide en faveur de conditions- cadre semblables en termes de contenu; et cela d’autant plus que dans bon nombre de cas les organes responsables ont déjà franchi ce pas en matière d’organisation et de gestion. L’élargissement du champ d’application de la LHES n’aboutira donc pas à la création de nouvelles hautes écoles spécialisées. Les nouveaux domaines d’études seront intégrés – dans les cas où cela n’a pas encore été fait – dans les structures existantes. Le manque de moyens fédéraux implique que l’intégration des domaines SSA ne pourra cependant se faire qu’avec un montant de subventions limité (voir également ch. 3.1.1). 1.2.2 Adaptation des conditions d’admission La révision renforce le système dual (formation pratique et scolaire) et la fonction de la maturité professionnelle comme principal diplôme d’accès pour toutes les profes- sions. La maturité gymnasiale ouvre les portes de la haute école spécialisée sans examen d’entrée, pour autant que l’on dispose d’une expérience du monde du travail d’une année au moins. Les conditions d’admission pour les domaines SSA prennent en compte les spécifi- cités de la formation préalable et visent – au vu des structures préparant à la maturité professionnelle qui font partiellement défaut et des formations du degré secondaire II qui sont encore en phase de mise en place – à une transposition harmonieuse des conditions d’admission actuelles dans la compétence fédérale. Les conditions 124 d’admission régies par les profils définis pa r la CDIP et la CDS et valables au 31 août 2004 sont reprises dans le droit fédéral. L’accès aux études de master nécessite l’obtention préalable du diplôme de bache- lor. La réglementation proposée permet en outre aux HES de coordonner l’accès aux études de master avec les hautes écoles univers itaires, et de prévoir des dispositions similaires. 1.2.3 Formation à deux cycles (bachelor/master) La révision consacre le principe de la fo rmation échelonnée (premier cycle/bachelor et deuxième cycle/master) ainsi que celui de la valeur des prestations exigées. Le diplôme de bachelor sanctionne une prestation minimale équivalente à trois ans d’études. La règle de la durée d’études fixe est abandonnée en raison du passage au système d’attribution de crédits (ECTS) et de la prise en compte des prestations fournies par l’étudiant. Le diplôme de bachelor sanctionne en règle générale une qualification professionnelle et remplace le diplôme HES actuel. Il est possible que certains domaines d’études des arts ne soient pas soumis au niveau du bachelor au critère de la qualification pour l’exercice d’une profession; ces exceptions se justi- fient en particulier par les standards internationaux qui exigent l’obtention d’un master pour la qualification professionnelle et la reconnaissance du diplôme. Le diplôme de bachelor ou un diplôme équi valent d’une haute école est la condition d’accès aux études de master. Au niveau du master, les hautes écoles spécialisées transmettent des connaissances complémentaires, approfondies et spécialisées. Les filières de master se distinguent par une interdisciplinarité très développée, et s’appuient sur des enseignants et des cher cheurs hautement qualifiés ainsi que sur une infrastructure adéquate. Elles ne seront proposées que dans les HES qui attestent de compétences particulièrement élevées en matière d’enseignement et de recherche appliquée et développement, et qui dis posent d’une infrastructure appropriée. La forte vocation interdisciplinaire du deuxième cycle d’études et la mise en réseau avec d’autres centres de compétences renforcera la collaboration avec les EPF et les universités. La Confédération et les cantons auront la possibilité de régir l’offre nationale des filières d’études HES, notamment des masters, et de la concentrer sur les sites présentant un profil marqué dans la formation et la recherche. 1.2.4 Bases d’un système d’accréditation et d’assurance qualité Créer des bases pour un système d’accréditation et d’assurance qualité dans les HES revient à prendre en considération l’importance croissante de l’assurance qualité et de l’accréditation dans le domaine de la formation, et leur développement dans le secteur universitaire. L’accréditation des hautes écoles spécialisées et de leurs filiè- res est d’autant plus importante que les ha utes écoles doivent se montrer fortes et compétitives sur la scène nationale et internationale. La révision tient compte des résultats de la deuxième conférence de suivi du processus de Bologne, qui s’est tenue à Berlin les 18 et 19 septembre 2003, et qui a fixé comme objectif la mise en place dans le domaine des hautes écoles de systèmes d’accréditation et d’assurance 125 qualité d’ici à 2005. Le système d’accréditation et d’assurance qualité en vigueur dans les hautes écoles universitaires13 sert de modèle à la présente réglementation. Il convient dans le même temps de prendre en compte les spécificités du système des HES soumis à une compétence fédérale plus étendue (autorisation des HES par le Conseil fédéral, reconnaissance des filières et des diplômes par le Département fédéral de l’économie, DFE). 1.2.5 Répartition et désenchevêtrement des tâches entre la Confédération et les organes responsables des HES; collaboration La révision partielle conduit d’une part à une amélioration de la transparence par le biais d’un désenchevêtrement des tâches entre la Confédération et les organes res- ponsables des HES, p. ex. au moyen de simples conditions-cadre du DFE sur les filières (art. 16, al. 3), et permet d’autre part d’optimiser la répartition des tâches. Ces objectifs répondent à la volonté de rédui re la densité normative et de renforcer l’autonomie des organes responsables, à l’issue de la phase de mise en place. En outre, l’offre en filières d’études devient l’affaire des organes responsables. La collaboration gagne en qualité. Elle sera inscrite dans la loi en tant que collabora- tion avec les cantons, les organes responsables des HES et leurs organes communs (le Conseil des HES de la CDIP, CHES CDIP, et la Conférence suisse des HES, CSHES) et renforcée par la conduite en partenariat dans le cadre d’accords portant sur des points précis (offre d’études sanctionnées par un diplôme, accréditation et assurance qualité). 1.3 Résultats de la phase préparatoire 1.3.1 Avant-projet et procédure de consultation L’avant-projet a été élaboré entre l’automne 2001 et mars 2002 par un groupe d’experts représentatif des parties impliquées sous la direction d’un groupe de pilo- tage politique. Le 18 décembre 2002, le Conseil fédéral a chargé le DFE de soumettre l’avant- projet concernant la révision partielle de la LHES à une procédure de consultation. A l’échéance du délai (28 mars 2003), les milieux consultés avaient envoyé 120 prises de position. 23 cantons, la CDIP, la Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDF) ainsi que d’autres milieux consultés ont refusé – en raison de l’instauration en 2008 d’une loi globale sur l’aide aux hautes écoles – l’élargissement du champ d’applica- tion de la LHES aux domaines de la santé, du travail social et des arts sans l’octroi de subventions équivalentes à celles des secteurs de la technique, de l’économie et du design. Les partisans de l’intégration ont, pour leur part, relevé la nécessité d’une réglementation unifiée pour l’ensemble du domaine des HES (financement, organes responsables) et exprimé leurs craintes que les écoles des domaines SSA pourraient voir leur développement compromis s’il n’y avait pas d’intégration, en particulier en 13 Cf. art. 7 de la loi du 8 octobre 199 9 sur l’aide aux universités, LAU; RS 412.20 126 ce qui concerne leur mandat de prestations élargi. D’autre part, l’intégration résou- drait le problème posé par l’affectation du domaine de la santé à des niveaux de formation différents (Suisse romande: haut e école spécialisée; Suisse alémanique: école supérieure). Concernant l’admission, le principe selon lequel la maturité professionnelle reste le principal diplôme d’accès aux études dans une HES a fait l’unanimité. La demande d’autoriser l’accès à toutes les filières quel que soit le type de maturité profession- nelle (la maturité professionnelle comme accès multiple) fait elle l’objet d’avis très partagés. Les critiques ont porté sur les conditions d’admission qui ne prendraient pas assez en compte les spécificités des domaines SSA et qui devraient être formu- lées de manière plus ouverte. Autre dema nde: inscrire dans la loi la création de passerelles pour l’admission des diplômés des écoles supérieures. Beaucoup de participants à la procédure de consultation ont en outre demandé qu’on puisse, pour le domaine de la santé, intégrer dans le cursus d’études l’expérience du monde du travail demandée lors de l’admission. L’introduction de la formation à deux cycles (bachelor/master) a été saluée par les cantons et une large majorité des autres mili eux consultés. Selon la CDIP, la CDF et une grande partie des cantons, l’instauration des diplômes de bachelor et de master pourrait néanmoins se faire sans une révision de la loi, en se basant provisoirement sur l’art. 6, al. 3, LHES. La nécessité de créer des bases légales a été cependant renforcée par un avis de droit demandé par la Confédération 14. En outre, le 21 mars 2003, l’Assemblée fédérale a adopté les condi tions formelles pour la mise en place de la formation à deux cycles dans le do maine des EPF par le biais d’une modifica- tion de la loi sur les EPF 15. La plupart des prises de position contenaient également trois autres demandes spécifiques, à savoir que l’introduction des filières menant au bachelor n’entraîne pas une dépréciation des cursus actuels d’une durée de trois ans, que le bachelor sanctionne une qualification professionnelle, et enfin que les études menant au master ne soient proposées que de manière ciblée et uniquement par les HES justifiant de compétences particulières dans un domaine d’études. La création de bases pour un système d’accr éditation et d’assurance qualité a été accueillie de manière positive dans la majorité des réponses. L’argument avancé est qu’il s’agit d’une part d’un pas important en direction des universités et que, d’autre part, la possibilité d’accréditation des HES et des filières est essentielle pour la reconnaissance internationale des diplômes helvétiques. Les participants à la procédure de consultation ont aussi réclamé une répartition et un désenchevêtrement clairs des tâches entr e la Confédération et les cantons, ainsi qu’une plus grande autonomie des hautes écoles spécialisées. Selon nombre d’entre eux, la densité normative dans le domaine des HES ne pourra être réduite de manière significative que lorsque la nouvelle loi-cadre globale sur les hautes écoles entrera en vigueur. La révision des dispositions sur l’octroi de subventions a été rejetée par la plupart des cantons, par la CDIP et la CDF. Les organes responsables ont critiqué le renfor- cement du financement fédéral en fonction de s prestations, la répartition des crédits de paiement annuels et l’inscription du tiers fédéral à titre de «valeur indicative». La 14 Voir à ce sujet P. Hänni (avec la collaboratio n de J. Überschlag): Le système de Bologne peut-il être introduit sur la base de l’art. 6, al. 3 et 4, de la LHES?, Granges-Paccot, 2002. 15 Cf. art. 19, al. 1, let. a bis, de la loi sur les EPF (FF 2003 2450 ss). 127 ventilation des subventions fédérales par missions du mandat de prestations a été considérée comme une ingérence dans l’autonomie des organes responsables. Beau- coup de milieux consultés ont vu dans l’inscription du tiers fédéral comme simple valeur indicative une réduction des subventions fédérales. 1.3.2 Elaboration du projet de message Le 25 juin 2003, le Conseil fédéral a pris connaissance des résultats de la procédure de consultation. Dans les mois qui suivirent, le DFE s’est entretenu avec la CDIP des conditions-cadre de l’intégration des domaines SSA. Au cours de la session d’automne 2003, l’Assemblée fédérale a accordé des moyens supplémentaires pour l’intégration des domaines SSA (cf. ch. 1.2.1) 16. Par sa décision du 15 octobre 2003, le Conseil fédéral a finalement chargé le DFE d’élaborer le message relatif au projet de loi en tenant compte des nouvelles conditions-cadre. L’avant-projet concernant la révision partielle de la LHES a alors été revu par le DFE à la lumière des résultats de la procédure de consultation, avec la participation de la CDIP. 2 Commentaire des différentes dispositions 2.1 Section 1 Dispositions générales (art. 1 à 1 b) Art. 1 Champ d’application et objet L’al. 1 est complété par de nouveaux domaines d’études: «la santé», «le travail social», «la musique, les arts de la scène et les autres arts», «la psychologie appli- quée» et «la linguistique appliquée» 17. La filière HES en danse est à ranger, selon les profils de la CDIP18 et l’état actuel de la formation, dans le domaine d’études des arts de la scène; la possibilité d’un domaine d’études séparé rien que pour la danse n’est pas envisagée actuellement. Le nouveau domaine d’études «autres arts» englobe les domaines relevant à ce jour de la compétence cantonale, à savoir les «arts visuels» et «la formation des enseignants pour les arts appliqués et les arts visuels» 19. La liste des domaines actuels sera adaptée à la nomenclature utilisée aujourd’hui20 et comportera ainsi les domaines de «la technique et les technologies de l’information», «l’architecture, la construction et la planification», «la chimie et les sciences de la vie», «l’économie et les services», ainsi que «le design». Le domaine d’études du design remplace le domaine des arts appliqués. Il comprend en outre les formations dans le domaine des films et de l’audiovisuel. La filière HES en 16 Arrêté fédéral sur le financement des hautes écoles spécialisées pendant les années 2004 à 2007 (FF 2003 6311 s.). 17 Les profils de ces domaines de formation pe uvent être obtenu auprès de l’OFFT ou du secrétariat général de la CDIP ou de la CDS. 18 Voir: Profil des hautes écoles des arts de la scène du 10 juin 1999 de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique. 19 Cf. ch. 1 de: Profil des hautes écoles d’arts visuels et d’arts appliqués (HEAA) du 10 juin 1999 de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique. 20 Voir aussi la nomenclatu re sous: www.bbt.admin.ch 128 sport de l’Ecole fédérale de sport de Macolin est soumise à une réglementation particulière21. L’al. 2 énumère les domaines d’attribution de la Confédération. Les compétences actuelles touchant à l’«admission aux étude s» et à «l’autorisation des HES» sont reprises expressément dans le texte de loi. L’al. 3 en vigueur est abrogé, étant donné que l’al. 1 complète le champ d’appli- cation de la loi en définissant l’intégration des nouveaux domaines. L’al. 4 en vigueur est repris dans l’art. 1a. Art. 1a Collaboration La collaboration entre la Confédération et les cantons, les organes responsables ainsi que leurs organes communs (Conseil HES de la CDIP et CSHES) est désormais inscrite à l’ al. 1 . Les principes de la répartition des tâches et de la collaboration concernent également l’Ecole fédérale de sport de Macolin. Le complément à l’art. 1 en vigueur codifie ce qui se pratique actuellement et consolide le principe du fédéra- lisme coopératif. Art. 1b Encouragement de la perméabilité Les connaissances et aptitudes acquises en marge de la haute école doivent être prises en compte lorsqu’elles sont équivalentes en contenu et en niveau aux parties d’études à prendre en compte. Cela concerne aussi l’accès à une haute école et ne se limite pas à l’expérience professionnelle acquise. L’encouragement de la perméabili- té doit avoir sa place dans les révisions à venir des ordonnances du domaine des HES. 2.2 Section 2 Hautes écoles spécialisées (art. 2 à 15) Art. 3 Tâches L’al. 1 énumère les tâches des hautes écoles spécialisées. L’intégration des domai- nes «musique, arts de la scène et autres arts» nécessite la mention des «aptitudes artistiques». L’al. 5, let. a , contient la mission des hautes écoles spécialisées d’encourager l’égalité effective entre les femmes et les hommes. Il concrétise l’art. 8, al. 3, 2 e phrase, Cst.22. L’encouragement de l’égalité vaut aussi bien pour les enseignants que pour les étudiants 23. La let. b engage les hautes écoles spécialisées à prendre des mesures afin d’éliminer les inconvénients rencontrés par les personnes handicapées. Cette disposition s’appuie sur l’art. 8, al. 4, Cst. et sur la nouvelle loi sur l’égalité 21 Les bases légales pour cette f ilière figurent à l’art. 1, al. 4, LHES, dans la loi fédérale du 17 mars 1972 encourageant la gymnastique et les sports (RS 415.0), dans les art. 35 et 37 de l’ordonnance du 21 octobre 1987 sur l’encouragement des sports (RS 415.01) et dans l’ordonnance du DDPS du 20 mai 1998 concernant les études de diplôme en sport HES (RS 415.75). 22 Cf. aussi ATF 116 Ib 283 et 116 Ib 297. 23 Cf. Plan d’action du 9 avri l 2003 pour l’égalité des chances entre femmes et hommes dans les HES pour les années 2004–2007 (www.bbt.admin.ch), et ch. 3.5.3. 129 pour les handicapés24. Elle sert de base aux mesures d’encouragement en faveur des handicapés. Art. 4 Etudes sanctionnées par un diplôme L’art. 4 définit la forme et les principaux objectifs de formation des études sanction- nées par un diplôme. Selon l’al. 1, les hautes écoles spécialisées proposeront dorénavant, en fonction du modèle de formation à deux cycles, des études sanctionnées par les diplômes de bachelor et de master. Est réservée la conduite parallèle des études sanctionnées par un diplôme en vertu du droit transitoire (cf. la disposition A des Dispositions transi- toires). L’al. 2 définit les objectifs de formation fondamentaux au niveau du bachelor. Le but est de transmettre aux étudiants une formation générale et des connaissances fondamentales et de les préparer en rè gle générale à un diplôme sanctionnant une qualification professionnelle. Seuls certains domaines des arts peuvent être dispen- sés de cette obligation de qualification professionnelle. La liste des objectifs est reprise de l’art. 4 en vigueur avec une lé gère adaptation de la let. b aux nouveaux domaines «musique, arts de la scène et autres arts». L’al. 3 établit les objectifs de formation au niveau du master. Le but est de transmet- tre aux étudiants des connaissances complémentaires, approfondies et spécialisées et de les préparer à un diplôme sanctionnant une qualification professionnelle élargie. «Une importance particulière est accordée à l’interdisciplinarité des études orientées vers l’application des connaissances scientifiques». Un diplôme de master préparera les étudiants, selon l’orientation, à exécuter des tâches hautement qualifiées dans un domaine particulier, à donner des cours dans une haute école spécialisée ou dans une autre école supérieure, et à occuper des postes à responsabilité de toutes sortes et à tous niveaux dans le monde professionnel. Art. 5 Admission L’al. 1 règle l’admission sans examen aux études HES du cycle bachelor dans les domaines de la technique, de l’économie et du design. Le système dual basé sur la formation professionnelle de base et la maturité professionnelle reste inchangé. L’alternative demeure l’accès sans examen pour les titulaires d’une maturité fédérale ou d’une maturité reconnue par la Confédération, pour autant qu’ils disposent d’une expérience qualifiée du monde du travail d’au moins une année. La notion d’«expérience du monde du travail» est empruntée à la nouvelle loi sur la formation professionnelle 25. L’al. 2 règle les conditions d’admission aux études HES du cycle bachelor dans les domaines de «la santé», «le travail social», «la musique, les arts de la scène et les autres arts», «la psychologie appliquée» et «la linguistique appliquée». Cette dispo- sition s’appuie sur les profils définis par la Conférence des directeurs cantonaux compétente en la matière (CDIP et CDS) . La reprise du droit intercantonal en vigueur s’est imposée en raison de la situation particulière dans les nouveaux 24 Loi du 13 décembre 200 2 sur l’égalité pour les handicapées (LHand; FF 2002 7640 ss). La LHand entrera en vigueur en 2004. Voir aussi ch. 3.5.4. 25 Cf. p. ex. art. 3, let. a et art. 15, al. 2, let. b nLFPr (FF 2002 7739). 130 domaines d’études: la maturité professionnelle ne constitue pas la formation préala- ble appropriée, ou alors la mise en place des structures nécessaires pour préparer la maturité professionnelle et les formations au degré secondaire II n’est pas encore finalisée. Le but est d’instaurer également la maturité professionnelle comme princi- pal diplôme d’accès aux nouveaux domaines d’études, notamment ceux de la santé et du travail social. Pour assurer la sécur ité du droit, d’éventuelles adaptations des profils intercantonaux dans les domaines de la santé, du travail social et des arts seront prises en compte jusqu’au 31 août 2004. L’al. 3 réglemente pour tous les domaines le s exceptions possibles concernant les conditions d’admission. Le DFE peut c ontinuer à déterminer des conditions d’admission supplémentaires et à fixer ce lles s’appliquant aux diplômés venant d’autres filières. Les exceptions sont réglementées dans les art. 3 et 4 de l’ordon- nance du 11 septembre 1996 26 concernant l’admission aux études des hautes écoles spécialisées et la reconnaissance des diplômes étrangers. Il conviendra de vérifier dans le cadre de la révision de l’ordonnance concernant l’admission citée précé- demment dans quelles conditions les diplômés d’une école supérieure ou les titulai- res d’un diplôme professionnel supérieur peuvent avoir accès à une haute école spécialisée. L’al. 4 définit les conditions d’admission aux études HES en cycle master. Dans ce cas, l’admission requiert l’obtention préal able du diplôme de bachelor ou d’un diplôme universitaire équivalent. Les hautes écoles spécialisées ont la faculté de fixer des conditions d’admission supplémentaires. Celles-ci doivent se référer au principe de l’encouragement de la perméabilité (art. 1b), et notamment aux passerel- les dans le domaine universitaire 27. L’al. 5, enfin, vise une perméabilité maximale entre les HES. Art. 6 Formes et durée des études L’al. 1 autorise les hautes écoles spécialisées à proposer toutes les formes d’études qui existent aujourd’hui, à savoir à plein temps, en cours d’emploi ou sous une forme mixte. La «forme mixte» peut être par exemple une organisation modulaire des études, une formation à distance ou des études compatibles avec la charge d’une famille. L’al. 2 introduit la notion de «prestations éxigées» et sert de cadre à la mise en place du système de crédits ECTS (cf. commentaires ch. 1.1.2 et 1.2.3). Les prestations moyennes d’un étudiant sur une année correspondent à 60 crédits ECTS; il faudra par conséquent en acquérir 180 pour obtenir le diplôme de bachelor. La loi ne fixe pas de durée minimale pour l’obtention du dipl ôme de master qui exigera, selon les domaines d’études, entre 90 et 120 crédits ECTS. La réglementation des différentes formes d’ études (al. 1) et l’introduction du sys- tème des «prestations éxigées» (al. 2) laissent le soin aux écoles de définir les condi- tions-cadre des filières d’études. L’ancien al. 3 n’a donc plus de raison d’être. 26 RS 414.715 27 Cf. art. 3 des directives du 4 décembre 2003 de la Conférence universitaire suisse pour le renouvellement coordonné de l’enseignement des hautes écoles universitaires suisses dans le cadre du processus de Bologne (www.cus.ch/Fr/F_Aktuell/F_Aktuell_News/Aktuell_News2.html). 131 L’autonomie des organes responsables des HES s’en trouvera élargie, et la densité normative réduite. L’al. 4 en vigueur devient l’al. 3. Art. 7 Prestations exigées, diplômes et titres Cette disposition règle les prestations exigées, les diplômes et les titres en lien avec l’introduction de la formation à deux cycles. Le nouveau concept de «prestations exigées» figure également dans cette disposition et remplace les notions «d’examen final» et de «contenu». Quiconque a fourni les prestations exigées, selon l’ al. 1, obtient un diplôme de bachelor ou de master qui l’autorise à porter un titre légalement protégé. Les organes responsables des hautes écoles spécialisées peuvent, selon l’ al. 2, défi- nir le type et le volume des «prestations exigées», pour autant qu’ils prennent en compte les principes du système de crédits ECTS. Ils peuvent par exemple mettre en place des systèmes d’examens ou de modules de cours par blocs. Cette compétence réglementaire renforce également l’autonomie des organes responsables dans l’orga- nisation de leurs filières et représente une réduction supplémentaire de la densité normative. L’al. 3 définit la compétence du DFE qui pourra non seulement reconnaître, mais aussi déterminer les titres. La reconnaissan ce des diplômes selon la let. a nécessite donc, au sens d’une «exigence de la Confédération», que les filières soient accrédi- tées. L’al. 5 donne au Conseil fédéral la compétence de régler la reconnaissance des diplômes étrangers. Art. 8 Perfectionnement Selon l’al. 1 bis, les hautes écoles spécialisées continueront à proposer des program- mes de perfectionnement (cours et études postgrades) après l’introduction de la formation à deux cycles. La protection des diplômes postgrades est inscrite dans la loi. Le DFE, selon l’al. 2, fixe les exigences minimales pour la reconnaissance des titres. A l’instar de la disposition concernant les diplômes de bachelor et de master (cf. art. 7, al. 3, let. b), le département détermine également les titres pour les études postgrades (let. c). Art. 9 Recherche-développement L’al. 1 est modifié à la suite de l’élargissement du champ d’application. L’expression «milieux scientifiques et économiques» est remplacée par celle de «milieux scientifiques et de la pratique». Art. 10 Prestations à des tiers La disposition est modifiée pour tenir compte de l’élargissement du champ d’application. L’expression «milieux professionnels et économiques» est remplacée par celle de «milieux de la pratique professionnelle». 132 Art. 12 Qualification des enseignants La liste des qualifications des enseignants est complétée à l’ al. 1 par la notion d’«intérêt pour la recherche». Le but est de renforcer le domaine de prestation de la recherche. Un enseignant peut, à titre exceptionnel, selon l’ al. 2, être dispensé de présenter un diplôme d’une haute école, dans la mesure où la preuve de sa compétence est appor- tée autrement. En principe, cette dispense ne peut concerner que les enseignants en cycle bachelor. Cela s’applique par exemple aux postulants qui disposent de compé- tences exceptionnelles dans un domaine, mais sans posséder de diplôme d’une haute école («génies»). Cette exception permettr a également de recruter assez d’ensei- gnants, pendant la phase transitoire, dans les nouveaux domaines d’études («la santé», «le travail social», «la musique, les arts de la scène et les autres arts», «la psychologie appliquée» et «la linguistique appliquée») qui ne disposent pas encore de suffisamment de personnel qualifié de niveau haute école pour enseigner dans les HES. Art. 14 Autorisation La modification du titre indique que cet article traite moins de la création et de la gestion des hautes écoles spécialisées que de l’autorisation qui leur est délivrée par la Confédération. L’autorisation d’une haute école spécialisée nécessite son accréditation selon l’art. 17a. L’accréditation est donc inscrite à l’al. 2, let. f bis, comme condition sup- plémentaire. 2.3 Section 3 Planification, accréditation et assurance qualité des hautes écoles spécialisées (art. 16 à 17a) Art. 16 Objectifs fixés par la Confédération et filières d’études L’al. 1 est modifié à la suite de l’élargissement du champ d’application. L’expres- sion «milieux économiques» est remplacée par celle de «milieux de la pratique». L’al. 2 stipule que la Confédération et les cantons peuvent, dans le sens d’une colla- boration renforcée et sur la base d’une convention, déterminer ensemble les princi- pes régissant l’offre d’études sanctionnées par le diplôme. Cette disposition consti- tue la base permettant de guider l’offre en filières de master. Elle sert à établir des priorités et des pôles forts de formation et de recherche au sein du paysage suisse des HES (voir aussi ch. 3.1.1). La subdivision actuelle entre «domaines», «dom aines d’enseignement» et «filières» sera remplacée par «domaines d’études» et «filières d’études». Le département compétent, et non plus le Conseil fédéral, déterminera «après avoir entendu les cantons, les organes responsables des HES ainsi que leurs organes communs (al. 4), les filières d’études, leur désignation et les attribuera aux différents domaines d’études». Les hautes écoles spécialisées pourront décider elles-mêmes des études qu’elles offriront en respectant ce cadre global. La nouvelle réglementation concré- tise les principes de répartition et de dése nchevêtrement des tâches, de réduction de 133 la densité normative et de collaboration, et empêche dans le même temps que les filières ne se multiplient de manière incontrôlée. Art. 17a Accréditation et assurance qualité Le nouvel art. 17 a établit les bases nécessaires à la mise en place d’un système d’accréditation et d’assurance qualité dans le domaine des hautes écoles spécialisées (cf. détails ch. 1.2.4). Cette disposition suit dans ses grandes lignes les prescriptions concernant l’assurance qualité et l’accréditation de la loi du 8 octobre 1999 sur l’aide aux universités 28. Le DFE est compétent pour l’accréditation des HES et des filières d’études. Il édicte des directives sur l’accréditation afin de garantir un minimum d’uniformité (al. 2). Le département peut prévoir dans le cadre d’une convention avec les organes res- ponsables des HES que l’examen des demandes d’accréditation ou l’accréditation dans son ensemble soit confié à des tiers (al. 3): le département et les organes res- ponsables des HES peuvent mettre en place leur propre organe d’accréditation et d’assurance qualité, s’adresser à des organes qui existent déjà dans le domaine universitaire ou à des agences d’accréditati on étrangères. Bien que cette délégation de tâche soit potestative, le but du système d’accréditation proposé est bien de recourir à des tiers, conformément aux standards internationaux. Tant que, en fonc- tion de l’al. 1, les tâches ne sont pas en core confiées à des tiers, l’accréditation en vue de l’autorisation d’une HES, respectivement d’une filière, reste de la compé- tence du département. En vertu de l’al. 4, le département et les cantons doivent régler, dans le cadre d’une convention, l’organisation et le financemen t de l’examen des demandes d’accrédi- tation ou de l’accréditation. La Confédération assume ici 50 % au maximum des coûts y relatifs. 2.4 Section 4 Subventions fédérales (art. 18 à 21) Art. 18 Indemnités allouées aux hautes écoles spécialisées L’al. 1 précise les conditions d’attribution des indemnités. Il prévoit expressément que seules les hautes écoles spécialisées régies par le droit public peuvent recevoir des indemnités. La Confédération n’attribuera pas d’indemnités aux HES privées29. L’al. 3 est abrogé. Il est ainsi définitivement ét abli que les prestataires privés n’étant pas rattachés à une HES de droit public ne reçoivent aucune subvention fédérale. Les hautes écoles privées peuvent se positionner de manière indépendante sur le marché de la formation, mais sans sou tien financier de la Confédération. Les sub- ventions de la Confédération se limitent aux HES de droit public, qui visent, avec la 28 Cf. art. 7 LAU (RS 412.20). 29 Les HES privées peuvent égal ement recevoir une autorisation du Conseil fédéral selon l’art. 14 LHES, pour autant qu’elles répondent aux dispositions en vigueur. Les presta- taires privés étaient contraints jusqu’à ce jour à se rattacher à une HES régionale, en tenant compte des objectifs fixés par le Conseil fédéral et de l’art. 14, al. 2, let. e, LHES qui prévoient que la répartition des tâches au niveau national et régional et la collabo- ration entre les HES et les hautes écoles universitaires doivent être garanties. 134 Confédération, une répartition des tâches et une collaboration au niveau régional et suisse, ainsi qu’une offre suffisante. Art. 20 Aides financières à d’autres établissements L’art. 20 est abrogé. La Confédération réglait ju squ’ici, par le biais de cette disposi- tion, le financement des domaines qui n’étaient pas soumis à la LHES. Cela n’a plus lieu d’être en raison de l’intégration des domaines d’études de «la santé», «du travail social», «de la musique, des arts de la scène et des autres arts», de «la psychologie appliquée» et de «la linguistique appliquée». Les aides financières sont réglées à la let. C des dispositions transitoires qui constitue la base du financement transitoire des domaines d’études mentionnées (cf. commentaire concernant let. C des disposi- tions transitoires). 2.5 Section 5 Dispositions pénales (art. 22) Art. 22 La protection pénale contre l’usurpation de titre est étendue au domaine du perfec- tionnement (formation postgrade, art. 8, al. 2). 2.6 Section 5a Voies de droit (art. 22 a) Art. 22a L’art. 22a désigne la Commission de recours du DFE comme autorité de recours contre toutes les décisions de première instance du DFE et de l’OFFT. La Commis- sion de recours tranche définitivement, sauf pour les décisions relatives à l’octroi ou au refus de subventions auxquelles la législation fédérale confère un droit (voir aussi la modification prévue de l’art. 100, al. 1, let. v, OJ sous ch. II de la loi). L’al. 2 établit que la procédure est régie par les dispositions générales de la procé- dure administrative fédérale. 2.7 Section 6 Exécution (art. 23 et 24) Art. 24 Commission fédérale des hautes écoles spécialisées Les principes de réduction de la densité normative et de répartition des tâches conduisent à abréger la liste des tâches de la Commission fédérale des hautes écoles spécialisées (CFHES) à l’al. 2. La CFHES perdra sa fonction de conseillère dans le cadre de la mise en place et de la suppre ssion de filières, ainsi que la détermination des titres. Sa mission va également évoluer en ce qui concerne l’évaluation des demandes d’accréditation ou de l’accréditation, lorsque celles-ci seront confiées à des tiers (voir aussi à ce sujet les commentaires concernant l’art. 17a). 135 2.8 Dispositions finales de la loi révisée Dispositions transitoires relatives à la modification A Etudes sanctionnés par un diplôme L’al. 1 règle la structure des études pour le s étudiants ayant débuté leurs études avant l’entrée en vigueur de la loi révisée. Les hautes écoles spécialisées doivent permettre à ces étudiants d’obtenir un diplôme HES. Cette disposition garantit la possibilité d’obtenir un diplôme sanctionnant des études commencées dans le cadre de l’ancien système pendant la phase transitoire. Rien n’empêche cependant les écoles de prévoir des modèles permettant aux étudiants concernés de s’intégrer dans la nouvelle organisation des études. L’al. 2 permet aux hautes écoles spécialisées d’autoriser que des études de diplômes soient entreprises selon l’ancien droit pendant deux ans au plus après l’entrée en vigueur de la loi révisée. Cette disposition garantit aux écoles un laps de temps suffisant pour introduire le système bachelor/master. Pour garantir la mobilité, il sera probablement indispensable de coordonner sur le plan suisse le lancement des filiè- res de bachelor dans les différents domaines. B Reconnaissance et port des titres Dans le but d’assurer également le transfert réglementaire de la compétence dans les nouveaux domaines de «la santé», du «travail social», de «la musique, des arts de la scène et des autres arts», de «la psychologie appliquée» et de «la linguistique appli- quée», la Confédération reconnaît tous les diplômes des hautes écoles spécialisées ainsi que les titres délivrés avant l’entrée en vigueur de la modification de la loi (al. 1, let. a) . La réglementation respecte la sécurité du droit et se justifie, compte tenu de l’étendue et des standards de qualité de la procédure de reconnaissance en vigueur . L’al. 1, let. b , établit que la compétence pour les procédures de reconnaissance des diplômes des hautes écoles spécialisées dans les domaines d’études selon l’art. 1, let. f à j pour les demandes transmises avant l’entrée en vigueur de la modification de la loi est transférée à la Confédération. Le département statue conformément à l’ancien droit. L’al. 1, let. c, confie à la Confédération, après l’entrée en vigueur de la modification de la loi, la transformation des titres (transformation en titre HES) dans les domaines d’études selon l’art. 1, let. f à j, selon l’ancien droit. L’al. 2 établit la base du régime du port des titres pour les étudiants de tous les domaines d’études ayant obtenu un diplôme d’une HES ou entamé des études dans une HES avant l’entrée en vigueur de la modification de la loi. Les titres décernés par les hautes écoles spécialisées resten t protégés, même après l’introduction du système bachelor/master, et ne sont pa s transformés (aucune transformation des titres HES en titre bachelor/master). 136 C Aides financières La disposition de la lettre C règle, le financement des nouveaux domaines d’études de «la santé», du «travail social» de «la musique, des arts de la scène et des autres arts», de «la psychologie appliquée» et de «la linguistique appliquée» pendant la phase transitoire jusqu’en 2007. Cette disposition reprend en grande partie la formu- lation de l’ancien art. 20 (voir aussi les explications correspondantes). Un montant de 80 millions de francs est prévu pour les années 2004 à 2007 30. A partir de 2008, les nouveaux domaines d’études seront également soumis au système de subven- tionnement des art. 18 ss. L’al. 4 permet à l’Assemblée fédérale de reporter après 2008 pour des «raisons financières» l’égalité de traitement des nouveaux domaines d’études en ce qui concerne le montant des subventions, par une ordonnance de l’Assemblée fédérale. La notion de «raisons financières» doit être interprétée par rapport au régime financier de la Confédération et plus par ticulièrement le frein à l’endettement (cf. art. 126, al. 2, Cst. et 24a ss LFC 31, voir explications sous ch. 3.3). 3 Conséquences 3.1 Conséquences financières 3.1.1 Conséquences pour la Confédération Généralités Les points principaux sur lesquels porte la révision, en particulier les aspects finan- ciers relevant de l’introduction du bachelor et du master ainsi que de l’intégration des domaines SSA, sont parfaitement conformes au message FRT 2004–2007 32. Les coûts supplémentaires dépendent moins de l’introduction du système bache- lor/master que de l’augmentation prévue du nombre d’étudiants. Evolution des étudiants de niveau diplôme/bachelor (monitoring de la formation en Suisse/Etudiants et diplômés des hautes écoles: prévisions 2003–2012, OFS 2003) Tableau 1 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 technique, économie, design 23 981 25 818 27 164 28 184 28 852 29 340 29 731 30 061 santé, travail social, art 8 982 10 457 11 736 12 221 12 290 12 318 12 392 12 475 Total 32 963 36 275 38 900 40 405 41 142 41 658 42 123 42 536 30 Arrêté fédéral du 17 septembre 2003 sur le financement des hautes écoles spécialisées pendant les années 2004 à 2007 (FF 2003 6311 s.). 31 Loi fédérale du 6 octobre 1989 su r les finances de la Confédération (RS 611.0). 32 FF 2003 2114 ss 137 Introduction du bachelor L’introduction des filières d’études de bachelor dès l’automne 200533 va engendrer, selon les données de la Conférence suisse des hautes écoles spécialisées (CSHES) 34, des coûts de mise en place de l’ordre de 150 000 francs par filière d’études. Compte tenu du processus de concentration en cours, on compte env. 122 filières dans les domaines de la technique, de l’économie et du design. Ceci engendre des coûts totaux de 18 millions de francs (2004: 10 millions de francs, 2005: 8 millions de francs). La participation de la Confédération selon la loi se monte à 6 millions de francs pour les années 2004/2005. Avec l’introduction des filières d’études de bachelor, le cursus courant sera réduit de 200 crédits ECTS 35, souvent rencontré aujourd’hui, à 180 points ECTS (= 3 ans à plein temps). De manière générale, on peut estimer que l’introduction des filières d’études de bachelor ne va pas générer d’économies jusqu’en 2008. En effet, les mesures permettant de réduire les coûts ne pourront porter leurs fruits qu’à moyen terme (existence en parallèle jusqu’en 2010 des filières de diplôme actuelles et de celles de bachelor). De plus, elles seront compensées par les coûts de réalisation des études de bachelor qui se montent à 6 millions de francs. Dès 2010, et compte tenu de la réduction du cursus, les coûts vont diminuer d’environ 5 à 10 %. Introduction du master La Confédération et les cantons ont la possibilité de guider l’offre dans le domaine du master. Outre des considérations spécifiques aux domaines d’études (définition de priorités 36, reconnaissance internationale des diplômes), les besoins du marché du travail et la demande, les possibilités de financement et les ressources à disposition des hautes écoles spécialisées seront les critères principaux pour l’élaboration de l’offre de master. La Confédération, les organes responsables, ainsi que les hautes écoles spécialisées devront accorder à ces questions toute l’importance qu’elles méritent. Les premières filières de master devraient débuter en automne 2008 37. Durant la période 2006 à 2008, il faudra compter avec des coûts de réalisation de 9 millions de francs; la participation de la Confédération se montera à 3 millions de francs. 33 Etat actuel de la plan ification de la CSHES. 34 Evaluation des coûts selon la CSHES pour l’in troduction du système de Bologne dans les hautes écoles spécialisées (15 août 2003). 35 Les filières du domaine de la technique ont presque toutes aujourd’hui un contenu de 200 points ECTS. Dans les autres domaines, on constate des variations (entre 180 et 200 points ECTS). 36 Création de véritables priorité s de formation et de recherche. 37 Etat actuel de la planificatio n du Conseil des HES de la CDIP et de la CSHES. Compte tenu de la reconnaissance internationale, en particulier européenne, le DFE et le Conseil des HES de la CDIP étudient la possibilité de commencer plus tôt le programme de mas- ter en architecture. Le diplôme actuel en architecture délivré par les hautes écoles spécia- lisées n’est pas reconnu dans la directive 85/384/CEE du Conseil du 10 juin 1985 visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres du domaine de l’architecture et comportant des mesures destinées à faciliter l’exercice effectif du droit d’établissement et de libre prestation de services, JO L n°223 du 28.8.1985. 138 La demande pour les études de master sera probablement différente selon le domaine considéré. Aujourd’hui, on peut distinguer deux groupes: Groupe 1: 3 ans, resp. 3 ans plus un travail de diplôme, dans les domaines de la technique (sans l’architecture), de l’économie, du travail social et du design. Groupe 2: 4 ans dans les domaines de la santé, des arts visuels, de la musique et de l’architecture. Premiers diplômes de niveau bachelor (monitoring de la formation en Suisse/ Etudiants et diplômés des hautes écoles: prévisions 2003–2012, OFS 2003) Tableau 2 2008 2009 2010 Groupe 1 6670 6730 6810 Groupe 2 1670 1685 1700 Total 8340 8415 8510 Sur la base de ces premiers diplômés et en estimant que 25 % des étudiants du premier groupe et 70 % des étudiants du deuxième groupe vont vouloir obtenir un master, les estimations suivantes peuvent être retenues dans le système bache- lor/master, en comparaison du système actuel de diplôme HES: Evaluation des coûts concernant l’introduction du système de Bologne dans les hautes écoles spécialisées (Conférence suisse des hautes écoles spécialisées, 15 août 2003) Tableau 3 Millions de francs 2008 2009 2010 Groupe 1 – 8 21 51 Groupe 2 – 1 – 16 4 Total – 9 5 55 En 2010, la réduction du cursus pour le cycle du bachelor va entraîner une diminu- tion des coûts. Ces économies seront en fait compensées par les coûts de réalisation des filières de bachelor et de master. C’est en 2009 que les coûts pour les filières de master deviendront significatifs (5 millions de francs). Ces coûts augmenteront à 55 millions de francs en 2010 et devraient se stabiliser à ce niveau, en restant toute- fois dépendants du nombre d’étudiants. De ce fait, la Confédération devra faire face à des dépenses supplémentaires de l’ordr e de 2 millions de francs en 2009 et de 20 millions de francs par année dès 2010. 139 Intégration des domaines SSA jusqu’à fin 2007 Le subventionnement des hautes écoles sp écialisées qui relèvent aujourd’hui des cantons est fixé pour la période 2004 à 2007 à 20 millions de francs par année; ceci malgré le transfert dans la sphère de compétence de la Confédération, et sous réserve des résultats des délibérations sur le programme d’allègement 2003. Intégration des domaines SSA dès 2008 Sur le plan des subventions, il est prévu de traiter les domaines SSA sur un pied d’égalité dès 2008. Les conséquences financières pour la Confédération seront les suivantes: Evolution du nombre des étudiants inscrits aux études de niveau diplôme (monitoring de la formation en Suisse / Etudiants et diplômés des hautes écoles: prévisions 2003–2012, OFS 2003) Tableau 4 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Santé, travail social, art 10 457 11 736 12 221 12 290 12 318 12 392 12 475 12 564 Sur la base de 29 000 francs38 en moyenne par étudiant et d’une part d’environ 15 % des dépenses totales 39 pour le mandat de prestations élargi (perfectionnement, recherche appliquée et développement), les montants suivants peuvent être retenus: Total des coûts pour l’intégration SSA dès 2008 Tableau 5 Millions de francs 2008 2009 2010 2011 Coûts des études de diplôme 357 359 362 364 Participation au mandat de prestations élargi 54 54 54 55 Coûts totaux 411 413 416 419 Participation de la Confédération 137 138 139 140 La Confédération devra compter dès 2008 avec des coûts supplémentaires de l’ordre de 120 millions de francs par année pour les domaines SSA. L’Assemblée fédérale a par ailleurs la possibilité, pour des raisons financières, de repousser l’égalité de traitement des domaines SSA sur le plan des subventions (cf. commentaire de la lettre C du droit transitoire «aides financières»). La CDIP 40 demande impérative- ment que la Confédération assure pour les domaines SSA la subvention d’un tiers légalement prévue – comme pour les domai nes de la technique, de l’économie et du 38 CDIP, octobre 2003. 39 Pour les domaines SSA, cette part se monte aujourd’hui à environ 10 %. Dans certains domaines cependant, on constate un grand déficit. 40 Position de l’assemblée plénia ire de la CDIP du 23 octobre 2003 concernant la révision partielle de la loi sur les hautes écoles spécialisées. 140 design – au plus tard dès 2008. Elle demande donc que cette clause ne figure pas dans les dispositions transitoires. 3.1.2 Subventionnement futur La Confédération subventionne aujourd’hui les hautes écoles spécialisées à raison d’un tiers des frais d’exploitation et d’investissements nécessaires. Dans le message du 30 mai 1994 relatif à la loi fédérale sur les hautes écoles spécialisées41, le Conseil fédéral exprimait déjà son intention de lier les subventions des hautes écoles spécia- lisées aux prestations, après la période transitoire. Un mode de subventionnement plus étroitement dépendant des prestations fournies a été introduit par la modifica- tion du 8 octobre 1999 de l’art. 19 LHES 42. Le but déclaré de la Confédération est d’accorder à l’avenir des subventions uniquement sur la base des prestations four- nies sans part fédérale fixe axée sur les coûts. 3.1.3 Conséquences pour les cantons et les communes Généralités Aujourd’hui, les domaines d’études de compétence cantonale sont souvent intégrés, juridiquement et quant à leur organisation, aux hautes écoles spécialisées dont les filières sont réglementées au niveau fédéral. Ces domaines sont cependant soumis à des exigences différentes. L’intégration des domaines SSA permettra d’améliorer globalement la conduite du système des hautes écoles spécialisées. Il en ira de même pour chaque haute école spécialisée en ce qui concerne son organisation, sa gestion et son offre de formation. Cette tendance va être renforcée par la modularisation. En outre, une grande partie des tâches de surv eillance et de contrôle des hautes écoles spécialisées va disparaître. L’augmentation de l’efficacité – grâce à une meilleure répartition des compétences entre la Confédération et les organes res ponsables, et à un renforcement de l’auto- nomie des hautes écoles spécialisées – va donner aux organes responsables une plus grande marge de manoeuvre et simplifie r les problèmes administratifs (détermina- tion de l’offre d’études). D’autre part, le pilotage du système au moyen de conven- tions entre la Confédération et les cantons va se poursuivre à un autre niveau et sur des bases nouvelles. Cela nécessitera à court terme un renforcement de la collabora- tion entre la Confédération et les organes responsables, mais permettra à long terme d’optimaliser systématiquement l’offre. Tous ces éléments conduisent également à des économies pour les organes responsables. Introduction du bachelor et du master L’introduction du bachelor et du master coûtera aux cantons 40 millions de francs environ dès 2010 (cf. tableau 3). On peut estimer que ce montant ne variera pas durant les années suivantes. 41 FF 1994 III 777 42 FF 1999 7900 141 Intégration des domaines SSA En cas d’égalité de traitement sur le plan des subventions fédérales dès 2008, l’intégration des domaines SSA permettra aux organes responsables des HES 43 d’économiser un montant substantiel de l’ordre de 120 millions de francs. 3.2 Conséquences pour le personnel L’intégration des domaines SSA et la prise en charge de diverses procédures dans le cadre des dispositions transitoires nécess iteront des ressources supplémentaires en personnel. L’OFFT va dégager celles-ci par des mesures internes. 3.3 Frein aux dépenses L’art. 159, al. 3, let. b, Cst., a pour but de mettre un frein aux dépenses. Il prévoit donc que les dispositions relatives aux subventions qui entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs, ou de nouvelles dépenses pério- diques de plus de 2 millions de francs, doivent être adoptées à la majorité des mem- bres de chaque conseil. Comme l’in troduction du système bachelor/master et l’égalité de traitement prévue dès 2008 en matière de subventionnement des domai- nes SSA dépassent le montant de 2 millions de francs fixé pour les dépenses pério- diques, les dispositions relatives au financement doivent être adoptées à la majorité des membres de chaque conseil. 3.4 Conséquences économiques Les hautes écoles spécialisées, qui constituent une partie du système suisse de la formation et de la recherche, ne servent pas uniquement à obtenir des connaissances et à favoriser l’épanouissement de l’individu. Elles sont aussi un des piliers de l’économie de notre pays. Selon le message FRT 2004–2007, ce n’est qu’en tant que société du savoir que la Suisse pourra re lever les défis sociaux, économiques et écologiques de demain 44. La qualité de la formation est la clé d’une économie fondée sur la connaissance. Elle est directement liée à la capacité d’innova tion (application des savoirs et du savoir faire) et à la compétitivité des entreprise s. L’encouragement ciblé et le renforcement du domaine de la formation et de la recherche sont donc indispensables afin d’assurer la prospérité de notre pays et sa croissance économique durable dans les décennies à venir. Les points forts de la révision de la loi sur les hautes écoles spé- cialisées permettent d’atteindre ces buts supérieurs. 43 La Confédération n’a soutenu jusqu’à fin 2 002 les hautes écoles spécialisées dans le domaine social que par le biais de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur les aides financières aux écoles supérieures de travail social (RS 412.31) et de ses ordonnances, à raison d’environ 10 millions de francs. En 2003, on peut compter avec un versement supplémen- taire de 10 millions de francs aux domaines de la santé et des arts, ceci sur la base de l’art. 20 LHES. D’ici fin 2007, il est prévu de maintenir ces ordres de grandeur. 44 Cf. message du 29 novembre 2002 relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie pendant les années 2004 à 2007 (FF 2003 2192). 142 Conséquences de l’intégration des domaines SSA Avec l’élargissement du champ d’application de la LHES, tous les domaines sont soumis à la réglementation de la Confédération 45, à l’exception des hautes écoles pédagogiques. Cette convergence permet de construire et de développer de manière cohérente le système des hautes écoles spécialisées. Elle favorise également la reconnaissance réciproque des diplômes des hautes écoles spécialisées en Suisse, ainsi qu’à l’étranger. Simultanément, la perméabilité dans tout le domaine de la formation professionnelle peut être encouragée, et le potentiel de savoir mieux utilisé. Introduction de la formation à deux cycles L’introduction des filières de bachelor et de master dans les hautes écoles spéciali- sées améliorera la comparabilité des diplômes au niveau des hautes écoles sur le plan national et international. La mobilité des étudiants, des cadres intermédiaires et des professeurs va donc augmenter. Il en résultera un transfert des connaissances qui engendrera une augmentation du savoir faire dans les hautes écoles spécialisées, favorisera les innovations et renforcera ultérieurement le développement de l’éco- nomie par l’apport de prestations de serv ices. Les diplômés de niveau master accé- deront plus facilement aux autres hautes écoles, à une activité professionnelle hau- tement qualifiée en Suisse et à l’étranger, et à des postes à responsabilités dans la vie professionnelle. Conséquences du système d’accréditation et d’assurance qualité L’accréditation et l’assurance qualité augmentent la qualité de la formation dans les hautes écoles spécialisées et par-là même le transfert des connaissances aux étu- diants. Elles permettent également d’augmenter l’acceptation des titres. Elles encou- ragent les partenaires externes à collaborer étroitement avec les hautes écoles spécia- lisées. Enfin, le contrôle régulier de la qualité du mandat de prestations permet de concentrer l’offre et de la rendre plus ciblée, ce qui renforce le système des hautes écoles spécialisées. Désenchevêtrement et répartition des tâches, renforcement de l’autonomie La répartition claire des tâches et des co mpétences permet de simplifier les procédu- res, de réduire les démarches administratives et d’augmenter la marge de manoeuvre décisionnelle des organes responsables et des hautes écoles spécialisées. Il en résulte une gestion des moyens à disposition plus ciblée, plus appropriée et plus respon- sable. 45 Concernant les conséq uences de l’intégration, cf. les explications sous ch. 1.2.1. 143 3.5 Autres conséquences 3.5.1 Conséquences pour la politique de l’environnement (durabilité) La formation et la recherche constituent un fondement important d’une gestion responsable et d’une organisation viable de l’environnement, de l’économie et de la société. Le développement des hautes écoles spécialisées tracé par la révision par- tielle et le renforcement de leur qualité permettront de réaliser le postulat de la durabilité 46. 3.5.2 Conséquences régionales Les hautes écoles spécialisées donnent un profil de connaissance spécifique à leur région d’implantation. Elles influencent favorablement le marché de l’emploi et contribuent au développement économique de la région. Elles renforcent ainsi la compétitivité et l’attrait des régions c oncernées. On peut s’attendre à ce que le développement de la qualité et le renforcement de la compétitivité des hautes écoles spécialisées aient des effets bénéfiques en matière de politique régionale. 3.5.3 Conséquences sur l’égalité entre les hommes et les femmes La révision partielle répond au mandat cons titutionnel visant à encourager l’égalité entre hommes et femmes. Les hautes écoles spécialisées sont invitées à prendre des mesures d’encouragement appropriées, tell es que la mise à disposition de places d’accueil pour les enfants ou l’offre de postes de travail à temps partiel, voire l’inégalité de traitement, limitée dans le temps, lors de l’attribution des postes47. On peut s’attendre à ce que les modifications proposées aient des effets durables sur l’égalité des chances au sein des hautes écoles spécialisées. 3.5.4 Conséquences sur la situation des personnes handicapées Les modifications apportées dans le message rappellent aux hautes écoles spéciali- sées le mandat constitutionnel qui leur impose de prendre des mesures visant à supprimer les désavantages que subissent les personnes handicapées. Les hautes écoles spécialisées doivent donc également prendre des dispositions adéquates, par exemple dans l’élaboration des contrats d’engagement et des horaires, dans la prise en considération de ces aspects lors d’engagements ou de promotions du personnel 46 Voir à ce sujet le message du 29 novembre 2002 relatif à l’encouragement de la forma- tion, de la recherche et de la technologie pendant les années 2004 à 2007 (FF 2003 2191). 47 Cf. Rapport Marie-Louise Barben/Elisabeth Ry ter, Plus de femmes dans le corps ensei- gnant des HES!, Recommandations et pistes d’action, Berne, février 2003, Recommanda- tions 1–14; cf. Beatrice Weber-Dürler, Rechtsgleichheit, in Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zurich 2001, 671 s. et littérature citée. 144 enseignant, ou encore dans le fait de privilégier de manière limitée dans le temps l’accès aux filières pour lesquelles le nombre de places d’études est restreint 48. Les modifications proposées doivent permettre, dans le domaine des hautes écoles spé- cialisées, de réduire les obstacles structurels et institutionnels qui entravent la pleine intégration des personnes handicapées, s’opposant ainsi à l’égalité des chances. 4 Programme de la législature La révision partielle de la loi sur les hautes écoles spécialisées est annoncée comme objet des lignes directricesdans le rapport du 1 er mars 2000 sur le programme de la législature 1999–200349, objectif 5 «Renforcement de la compétitivité de l’économie suisse et création d’emplois». 5 Rapport avec le droit international et européen Les modifications proposées sont compatibles avec le droit international et le droit européen. Elles réalisent les buts principaux du programme d’action en matière de politique européenne de la formation, à sa voir la «Déclaration de Bologne» (cf. à ce sujet ch. 1.1.2). La comparabilité des structures d’études (bachelor/master) augmente la mobilité des étudiants et des professeur s, ainsi que la comparabilité des diplômes; ceci facilite de manière déterminante l’évaluation du niveau des diplômes et amé- liore grandement leur reconnaissance internationale, en particulier sur le plan euro- péen. 6 Bases juridiques 6.1 Constitutionnalité et conformité aux lois La présente révision partielle respecte les compétences constitutionnelles de la Confédération en matière de formation professionnelle et hautes écoles (art. 63 Cst.), ainsi qu’en matière de recherche (art. 64 Cst.). L’intégration des domaines de la santé, du travail social et des arts se fonde sur la compétence législative élargie et désormais complète de la Confédération dans le domaine de la formation profes- sionnelle (art. 63, al. 1, Cst.). 48 Cf. à ce sujet de manière exhaustive Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3e édition, Berne 1999, p. 447. 49 FF 2000 2168 ss 145 6.2 Délégation de compétences législative La présente révision comprend les modifications suivantes en matière de délégation des compétences législatives: – art. 7, al. 3, let. b: délégation au DFE (auparavant Conseil fédéral) – art. 8, al. 2, let. a et c: délégation au DFE (auparavant directive) – art. 16, al. 3: délégation au DFE (auparavant Conseil fédéral) – art. 17 a, al. 2: délégation au DFE (nouveau) – dispositions transitoires, lettre B, al. 1, let. b et c: délégation au DFE (nou- velle). 146 Abréviations ATF Arrêt du Tribunal fédéral CDF Conférence des directeurs cantonaux des finances CDIP Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique CDS Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires CEE Communauté économique européenne CFHES Commission fédérale des hautes écoles spécialisées CHES CDIP Conseil des HES de la Conférence suisse des directeurs canto- naux de l’instruction publique CSHES Conférence suisse des hautes écoles spécialisées Cst. Constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 100) DDPS Département fédéral de la défense, de la protection de la popula- tion et du sport DFE Département fédéral de l’économie ECTS European Credit Transfer System EPF Ecoles polytechniques fédérales ESAA Ecoles supérieures d’arts appliqués ESCEA Ecoles supérieures de cadres pour l’économie et l’administration ETS Ecoles techniques supérieures FF Feuille fédérale FRT Message du 29 novembre 2002 relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie pendant les années 2004 à 2007 (FF 2003 2067) HEAA Hautes écoles d’arts visuels et d’arts appliqués LAU Loi du 8 octobre 1999 sur l’aide aux universités (RS 414.20) LFC Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédéra- tion (RS 611.0) LHand Loi du 13 décembre 2002 sur l’égalité pour les handicapées (FF 2002 7640) LHES Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les hautes écoles spécialisées (RS 414.71) Loi sur les EPF Loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les écoles polytechniques fédérales (RS 414.110) nLFPr Loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation profession- nelle (FF 2002 7739) OFFT Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie 147 OFS Office fédéral de la statistique OJ Organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (RS 173.110) SSA Santé, travail social, arts UE Union européenne 148 Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la modification de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les hautes écoles spécialisées In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2004 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 03 Cahier Numero Geschäftsnummer 03.076 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 27.01.2004 Date Data Seite 117-148 Page Pagina Ref. No 10 137 318 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.