Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 5. Juni 2013 (810 12 320) ____________________________________________________________________ Soziale Sicherheit Provisorische Beitragsverfügung für die Erweiterung eines Alters- und Pflegeheims Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsri chter Christian Haidlauf, Niklaus Ruckstuhl, Beat Walther, Markus Clausen , Gerichts- schreiberin Julia Kempfert Parteien Verein A.___ _, Beschwerdeführer , vertr eten durch Dr. Rita Jedelhauser, Advokatin gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , 4410 Liestal , Be- schwerdegegner Betreff Provisorische Beitragsverfügung für die Erweiter ung des Alters- und Pflegeheims B.____ (RRB Nr. 1624 vom 16. Oktober 2012) A. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2010 meldete der Ve rein A.____ das Projekt zum Neubau des Alters- und Pflegeheims "B.____" in C.____ bei der Volkswirtschafts- und Gesund- heitsdirektion Kanton Basel-Landschaft (VGD) an. Mit V erfügung vom 20. Dezember 2010 nahm die VGD von der Projektanmeldung Kenntnis und hi elt fest, dass bis spätestens 31. Dezember 2011 das Beitragsgesuch sowie das definitive Projekt einzureichen seien. Ge- Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht stützt auf diese Verfügung stellte der Verein A.____ mi t Schreiben vom 22. Dezember 2011 bei der VGD ein Beitragsgesuch für den Neubau des Alters- und Pflegeheims "B.____" in C.____. Das eingereichte Gesuch wurde mit weiteren Eingaben v om 30. Dezember 2011, vom 9. Januar 2012 sowie vom 27. Januar 2012 ergänzt. Das Beitragsgesuch bezieht sich auf den Neubau von 100 Betten und damit auf eine Erweiterung von 112 auf 138 Pflegeplätze. Die Bau- kosten werden auf Fr. 54'700'000.00 (+/- 10 %) veransch lagt. Die geplante Finanzierung solle aus Eigenmitteln, mit Hypotheken sowie mit Gemeinde- u nd mit Kantonsbeiträgen erbracht werden. Am 9. September 2013 werde mit dem Beginn d es Baus gerechnet, wobei vorgängig ein Provisorium erstellt werden sollte. B. Die VGD sicherte dem Verein A.____ mit Verfügung vo m 6. Februar 2012 für den Neubau einen Beitrag von (vorläufig) Fr. 21'500'000.0 0 (45 % von Fr. 47'677'100.00) zu, wobei die endgültige Festsetzung nach Eingang der Bauabrechnun g erfolgen werde. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass von den eingegeb enen Gesamtkosten von Fr. 54'700'000.00 gemäss Richtlinien voraussichtlich nur F r. 47'677'100.00 beitragsberechtigt seien. Nicht beitragsberechtigt seien gemäss Anhang V Zif fer 2 lit. i der Verordnung über die Beiträge an die Investitionen von Alters- und Pflegehe imen (Investitionsverordnung, APH) vom 3. Dezember 1991 provisorische Bauten und Anlagen, die als kurzfristige Übergangslösung dem Betrieb dienen. Gemäss langjähriger Praxis seien nur Beiträge an in direktem Zusammen- hang mit Neu-, Um- und Erweiterungsbauten stehende p rovisorische Bauten gewährt worden. Beim vorliegenden Projekt seien somit die Pflegebetten in einem Container-Provisorium nicht beitragsberechtigt. Allenfalls sei der Fernwärmeanschlu ss für das Provisorium beitragsberech- tigt, und zwar in den Teilen, die dann auch dem Neubau dienten. Gleiches gelte für die Ausstat- tung im Container. Weiter erfolgten Abzüge bei den Baunebenkosten und ein Pauschalabzug für die Behebung von Fehlern. C. Gegen die Verfügung vom 6. Februar 2012 erhob de r Verein A.____ mit Eingabe vom 16. Februar 2012 bei der VGD (vorsorglich) Einspra che, welche als Beschwerde zustän- digkeitshalber an den Regierungsrat des Kantons Basel-Lan dschaft (Regierungsrat) weiterge- leitet wurde. Dabei wurde insbesondere vorgebracht, es sei nicht plausibel, weshalb die Kosten für das vorgesehene Container-Provisorium nicht beitrag sberechtigt seien, zumal dieses Provi- sorium eben gerade die unmittelbare Folge eines Neu- bzw. Erweiterungsbaus und somit ge- mäss der Investitionsverordnung beitragsberechtigt sei. De r Verein A.____ reichte mit Eingabe vom 24. Mai 2012 eine ergänzende Beschwerdebegründung ein, in welcher festgehalten wurde, dass das Provisorium integraler Bestandteil des Neubaupro jekts sei. Es seien vorgängig diver- se Alternativen, wie die Einmietung in anderen Alter s- und Pflegeheimen geprüft, jedoch abge- lehnt worden. In ihrer Vernehmlassung vom 17. Juli 201 2 beantragte die VGD die Abweisung der Beschwerde und führte aus, dass es sich beim Provisorium sbau nicht um Investitionskos- ten, sondern um Betriebskosten handle, welche per se ni cht subventionsberechtigt seien. Mit Entscheid vom 16. Oktober 2012 wies der Regierungsrat di e Beschwerde mit der Begründung ab, dass die restriktive Auslegung von Anhang V Ziffer 2 lit. i der Investitionsverordnung durch die VGD rechtens erfolgt sei. Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht D. Gegen den Entscheid des Regierungsrates erhob der Ve rein A.____ am 30. Oktober 2012 Beschwerde an das Kantonsgericht Basel -Landschaft, Abteilung Verfas- sungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht). Es wurde be antragt, der Entscheid vom 16. Oktober 2012 sei aufzuheben und es sei dem Verein A. ____ ein Subventionsbeitrag an die voraussichtlichen Baukosten des Provisoriums von Fr. 4'934'500.00 zuzusprechen. Eventualiter sei die Vorinstanz anzuweisen, dem Verein A.____ einen B eitrag an die voraussichtlichen Bau- kosten des Provisoriums von Fr. 4'934'500.00 zuzusprechen; un ter o/e-Kostenfolge. In der Be- schwerdebegründung vom 3. Dezember 2012 führte der Verein A.____, vertreten durch Dr. Rita Jedelhauser, Advokatin, im Wesentlichen aus, dass das Provis orium mit dem Neubau direkt in Zusammenhang stehe und somit subventioniert werden müsse, ein Entschliessungsermessen der Behörde über die Gewährung von Subventionen best ehe nicht. Indem die Behörde verken- ne, dass es sich beim Provisorium um eine subventionsberech tigte Baute handle, verletze sie ihre Untersuchungspflicht, wodurch der Sachverhalt falsch ermittelt worden sei. E. Mit Eingabe vom 4. Februar 2013 liess sich der Regie rungsrat, vertreten durch die VGD, vernehmen und schloss auf Abweisung der Beschwerde unter o/e-Kostenfolge. F. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 14. Februar 2013 wurde der Fall der Kam- mer zur Beurteilung überwiesen. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g: 1. Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozess- ordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügu ngen und Entscheide des Regie- rungsrates die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim K antonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand nach § 44 VPO noch ein spezialgese tzlicher Ausschlusstatbestand vorliegen, ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Angele- genheit gegeben. Der Beschwerdeführer ist vom angefocht enen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Beurteilung der gestellten Begehren. Auch die weiteren for- mellen Voraussetzungen sind erfüllt, sodass auf die Beschwerde eingetreten werden kann. 2. Bei der Beurteilung der vorliegenden verwaltungsg erichtlichen Beschwerde ist die Kognition des Kantonsgerichts gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO darauf beschränkt, den angefochtenen Entscheid hinsichtlich allfälliger Rechtsver letzungen zu überprüfen bzw. zu prü- fen, ob der Beschwerdegegner ein allfälliges Ermessen re chtsfehlerhaft ausgeübt hat. Im Wei- teren kann beurteilt werden, ob dieser den Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt hat. Die Überprüfung der Angemessenheit dagegen ist d em Kantonsgericht verwehrt (vgl. § 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario). Unbestimmte Rechtsbegri ffe sind der Auslegung zugänglich, wo- bei sich das Kantonsgericht in Übereinstimmung mit der Praxis des Bundesgerichts eine gewis- se Zurückhaltung auferlegt und den Verwaltungsbehörden einen Beurteilungsspielraum zuer- kennt, wenn der Entscheid besondere Kenntnisse oder Vert rautheit mit den tatsächlichen Ver- hältnissen voraussetzt (vgl. U LRICH HÄFELIN /G EORG MÜLLER /F ELIX UHLMANN [Hrsg.], Allgemei- Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht nes Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, Rz. 446c f.; Urteil des Kantonsgerichts, Abtei- lung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV] vom 18. Oktober 2006, 810 06 154, E. 2.3). 3. Vorliegend ist strittig und zu beurteilen, ob der R egierungsrat zu Recht festgestellt hat, dass die voraussichtlichen Kosten für das Container-Provisor ium in der Höhe von Fr. 4'934'500.00 nicht in die subventionsberechtigten Baukosten mit einzurechnen sind. 4.1 Der Beschwerdeführer macht dazu geltend, dass das Con tainer-Provisorium als Folge eines Neu/Erweiterungsbaus bzw. als Ersatzbau beitragsbere chtigt sei. § 3 des Alters- und Pflegeheimdekrets vom 19. Februar 1990 halte fest, das s der Kanton an beitragsberechtigte Heime einen Beitrag von 45% an die anerkannten Investitionskosten der Erstellung und Einrich- tung leiste, wobei Um- und Erweiterungsbauten sowie N eu- und Ersatzeinrichtungen gleicher- massen subventioniert werden würden, wenn die Investitio nskosten beachtlich seien. Folglich liege eine Verletzung des § 3 des Alters- und Pflegehei mdekrets vor. Bei den geltend gemach- ten Kosten handle es sich um Gebäude- und damit um Inve stitions-, und nicht um Betriebskos- ten, weil letztere sonst massiv höher ausfallen würden als üblich. Im Weiteren sei gemäss An- hang V Ziffer 2 lit. i Investitionsverordnung der dire kte Zusammenhang mit dem Neubau sowie die Tatsache, dass das Provisorium Folge einer ausserorde ntlich schwierigen betrieblichen Si- tuation sei, gegeben. Ausserdem handle es sich vorliegen d um Anspruchssubventionen, womit kein Raum bestehe, nach behördlichem Ermessen bei Vorlie gen der gesetzlichen Vorausset- zungen dennoch keine Subventionen zu gewähren bzw. eine restriktive, gesetzeswidrige Praxis anzuwenden. Dadurch, dass die Vorinstanz angenommen habe , sie könne trotz Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen keine Subventionen für das P rovisorium sprechen, habe sie ihr Ermessen überschritten. Zudem liege eine falsche Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe vor. Die anwendende Behörde habe den entscheidrelevanten Sachverhalt falsch ermittelt, indem sie ausser Acht gelassen habe, dass es sich beim Provisorium um ei ne vom Gesetz und Verord- nung klar subventionierte Baute handle, die in direktem Zusammenhang mit dem Neubau ste- he. Die vollständige Sanierung des Heims erfordere als einzige mögliche und sinnvolle Lösung provisorische Ersatzbauten wie sie im vorliegenden Fall g eplant seien, der Entscheid der Vo- rinstanz sei somit unverhältnismässig. 4.2 Demgegenüber führen die Vorinstanzen aus, dass sta atliche Ausgaben eine klare und ausdrückliche gesetzliche Grundlage bräuchten. Das Gesetz b zw. Dekret sehe Subventionen aber nur für Investitions-, nicht aber für Betriebskosten vor. Die Kosten für das Provisorium zur Unterbringung der Bewohner (Fr. 3'267'900.-- von Fr. 4'934'500.-- sollen Miet- und Montagekos- ten des Containers sein) stellten aber Betriebskosten dar , die keine bleibenden Werte schaffen und daher über die Taxeinnahmen finanziert würden. D ies gelte auch, wenn die Betriebskosten im Provisorium vorübergehend höher ausfielen als norma l. Weiter sei vorliegend nicht das Pro- visorium, sondern nur das geplante neue Alters- und Pfle geheim als Ersatzeinrichtung gemäss § 3 Abs. 2 des Alters- und Pflegeheimdekrets vom 19. Feb ruar 1990 für das bestehende Heim anzusehen. Das Provisorium sei zudem nicht eine direkte, sondern höchstens eine indirekte Folge des Neubauvorhabens, da zahlreiche andere Möglichk eiten bestehen würden, die Be- wohner während der Bauzeit unterzubringen. Daher feh le auch der erforderliche enge bauliche Zusammenhang. Der Beschwerdeführer sei auch den Beweis schuldig geblieben, dass das Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht Provisorium die Folge einer "ausserordentlich schwierig en betrieblichen Situation" sei. Vorlie- gend ergebe die Auslegung der anwendbaren Verordnung sbestimmung sowohl nach dem Wortlaut als auch nach Sinn und Zweck und der Entstehungs geschichte, dass die Kosten für provisorische Bauten und Anlagen nur ausnahmsweise, wenn sie in einem sehr engen und di- rekten Zusammenhang mit dem beitragsberechtigten Bauv orhaben stünden, subventioniert werden könnten. Die restriktive Praxis, wonach nur Beiträge an in direktem Zusammenhang mit Neu-, Um- und Erweiterungsbauten stehende provisorische Bauten wie z.B. Ausgüsse, welche dann auch dem Neubau dienten, gewährt würden, stütze si ch daher vorliegend auf die rechtli- che Grundlage. Ob die vom Beschwerdeführer getroffene V ariante mit dem Container- Provisorium die sinnvollste sei oder nicht, sei nicht rel evant. Allerdings wäre auch die geprüfte Variante mit einer Fremdeinmietung nicht beitragsberechtigt gewesen. 5. Was die vorstehenden Begründungen betrifft, so kann festgehalten werden, dass un- bestritten ist, dass auf den vorliegenden Fall das altrech tliche Alters- und Pflegeheimdekret so- wie die Investitionsverordnung Anwendung finden. Der Beschwerdeführer reichte sein Beitrags- gesuch zum geplanten Neubau noch innerhalb der Überg angsfrist bis am 31. Dezember 2011, nämlich am 21. bzw. 30. Dezember 2011 ein und verlangte Investitionsbeiträge des Kantons nach den altrechtlichen Bestimmungen der §§ 3-5 des A lters- und Pflegeheimdekretes (vgl. § 42 Abs. 2 des Gesetzes über die Betreuung und Pflege i m Alter [GeBPA] vom 20. Oktober 2005). 6.1 Der Beschwerdeführer macht zusammenfassend geltend, die der angefochtenen Ver- fügung zugrundeliegenden Normen seien von den Vorinstanzen nicht richtig ausgelegt und mit- hin falsch angewendet worden. 6.2 Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit staatlichen Handeln s, das Legalitätsprinzip, be- sagt, dass jedes staatliche Handeln - sowohl im Rahmen der Eingriffs- als auch der Leistungs- verwaltung (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schwei zerischen Eidgenossenschaft [BV] vom 18. April 1999; BGE 103 Ia 369 E. 5 f.) - einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage be- darf (P IERRE TSCHANNEN /U LRICH ZIMMERLI /M ARKUS MÜLLER [Hrsg.], Allgemeines Verwaltungs- recht, 3. Auflage, Bern 2009, § 19 Rz. 1 und 25). Dar aus folgt erstens, dass die wichtigen Rechtsnormen, auf denen die Verwaltungstätigkeit beru ht, in einem formellen Gesetz geregelt sein müssen, das vom Parlament, gegebenenfalls unter Mit wirkung des Volkes, erlassen wor- den ist. Zweitens darf die Staatstätigkeit nur aufgrund von generell-abstrakten Rechtsnormen ausgeübt werden, die genügend bestimmt sind (HÄFELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., Rz. 381 und 393). Demzufolge bedürfen auch staatliche Ausgaben gr undsätzlich einer Rechtsgrundlage. Stufe und Bestimmtheitsgrad dieser Rechtsgrundlage hän gen aber von der Art der Materie ab. Bei regelmässig wiederkehrenden staatlichen Leistungen b edarf es meist einer spezialgesetzli- chen Normierung, welche Voraussetzungen und Zweck dieser Leistungen detailliert umschreibt. Für einmalige Ausgaben genügen allgemeine Ziel- und Aufgabennormen in Verfassung oder Gesetz als hinreichende Rechtsgrundlage (Entscheid des Bun desgerichts vom 22. Januar 1988, publiziert in ZBl 91/1990 S. 27). Da sich im Falle einer einmaligen Leistung keine Probleme mit der Vorhersehbarkeit und der Gleichb ehandlung stellen (F ABIAN MÖLLER , Rechtsschutz bei Subventionen, Diss. Basel 2006, S. 110). B ei den geltend gemachten und Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht vorliegend strittigen Beiträgen an die Baukosten des Co ntainer-Provisoriums in der Höhe von Fr. 4'934'500.00 handelt es sich um eine einmalige ka ntonale Ausgabe im Rahmen der Leis- tungsverwaltung, womit allgemeine Ziel- und Aufgabenn ormen in Verfassung oder Gesetz den Anforderungen einer Rechtsgrundlage genügen. 6.3 Die angefochtene Verfügung stützt sich auf § 3 Abs. 1 des Alters- und Pflegeheim- dekrets i.V.m. Anhang V Ziffer 2 lit. i. Investitionsver ordnung. In diesen vorliegend massgebli- chen, altrechtlichen Bestimmungen wird in § 3 Abs. 1 des Alters- und Pflegeheimdekrets fest- gehalten, dass der Kanton an beitragsberechtigte Heime einen Beitrag von 45 % an die aner- kannten Investitionskosten der Erstellung und Einrichtung leistet. Über die Anerkennung dieser Investitionskosten erlässt der Regierungsrat gemäss § 4 Abs. 1 des Alters- und Pflegeheim- dekrets eine Verordnung. Im Anhang V dieser Investitionsv erordnung ist in Ziffer 2 lit. i vorge- sehen, dass provisorische Bauten und Anlagen, die als kur zfristige Übergangslösungen (weni- ger als 10 Jahre) dem Betrieb dienen, sofern sie nicht in direktem Zusammenhang mit Neu-, Um- und Erweiterungsbauten stehen oder Folgen ausseror dentlich schwieriger betrieblicher Situationen darstellen, nicht beitragsberechtigt sind. 6.4 Verordnungsbestimmungen wie jene der Investitionsver ordnung kommen als gesetzli- che Grundlage für eine Verwaltungsmassnahme in Frage, sofern die Voraussetzungen der Ge- setzesdelegation erfüllt sind oder es sich um blosse Vollzieh ungsverordnungen handelt, deren Funktion sich darauf beschränkt, den Inhalt des Gesetzes zu verdeutlichen (vgl. HÄFELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., Rz. 394; T SCHANNEN /Z IMMERLI /M ÜLLER , a.a.O., § 14 Rz. 21 und § 19 Rz. 43). Die Delegation muss sich auf eine best immte Materie beziehen und in einem formellen Gesetz vorgesehen sein. Das formelle Gesetz h at die Grundzüge der delegierten Re- gelung zu umschreiben, sofern sie die Rechtsstellung der Normadressaten schwerwiegend be- rührt. Zudem darf die Delegation gesetzlich nicht ausg eschlossen sein (HÄFELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., Rz. 407). Das Alters- und Pflegeheimdekret und somit auch die Investitionsverordnung basieren auf dem Spitalgesetz (in Kraft bis 1. Januar 2006), welches im Rahmen der Beitragsleistungen in § 16 vorsah, dass de r Kanton Beiträge an Alters- und Pflegeheime im Kanton leiste, soweit ihm diese Aufg abe der Hospitalisierung abnehmen und sie nachgewiesenermassen einem ausgewiesenen längerfristi gen Bedürfnis entsprechen (Abs. 1), wobei der Landrat die Einzelheiten zu regeln hab e (Abs. 3). Die Normen des Alters- und Pflegeheimdekrets sowie der Investitionsverordnung ergänzen und konkretisieren somit die in § 16 des Spitalgesetzes umschriebenen Grundzüge der kantonale n Beitragsleistungen an Alters- und Pflegeheime. Insbesondere unter Berücksichtigung der Anforderungen an die Rechtsgrund- lagen im Rahmen der Leistungsverwaltung ist das Erford ernis einer formellen gesetzlichen Grundlage vorliegend erfüllt. 6.5 Im Hinblick auf die Frage, ob die Anforderungen a n die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage erfüllt sind, ist zu berücksichtigen, dass jedes Gesetz als generell-abstrakte Rege- lung naturgemäss einen gewissen Grad an Unbestimmtheit a ufweist und insbesondere die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe an sich noch kein en Verstoss gegen das Be- stimmtheitsgebot begründet (H ÄFELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., Rz. 388). Wie die Vorinstanz zu Recht angemerkt hat, ist der Wortlaut in Anhang V Z iffer 2 lit. i der Investitionsverordnung Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht unglücklich formuliert und daher missverständlich. Der dabe i verwendete Begriff "in direktem Zusammenhang" ist zudem ein unbestimmter Rechtsbegriff, d er den Behörden einen gewissen Beurteilungsspielraum einräumt. Welcher Zusammenhang als direkt gilt sowie Umfang und Tragweite des direkten Zusammenhangs, bestimmen sich nicht generell, sondern im konkreten Anwendungsfall durch Auslegung. Schliesslich ist im vorli egenden Fall eine klare Abgrenzung zwischen Investitions- und Betriebskosten schwierig und die beurteilenden Behörde hat dies mittels Auslegung zu ermitteln (vgl. T HOMAS MATTIG , Grenzen der Spitalplanung aus verfas- sungsrechtlicher Sicht, Diss. Basel 2003, S. 12 ff. m.w.H. ). Die Anerkennung eines Beurtei- lungsspielraumes hat zur Folge, dass die Verwaltungsjustiz behörde nicht von einer Lösung der Verwaltung abweichen soll, die im Vergleich mit der vom Betroffenen in der Beschwerde für richtig gehaltenen Auslegung als mindestens gleichwertig erscheint (Bernische Verwaltungs- rechtsprechung 1997, S. 513 mit Hinweisen; vgl. auch B GE 107 I b 116, 104 I b 108 mit weite- ren Hinweisen). Die Verordnungsbestimmung muss somit im Kontext der Delegationsnormen gelesen und im Zusammenhang mit der Verwaltungspraxis verstanden werden. 6.6 Aufgrund vorstehender Ausführungen kann vorab fes tgehalten werden und ist vorlie- gend unbestritten, dass gemäss § 3 Abs. 1 des Alters- und P flegeheimdekrets im Zusammen- hang mit der Erstellung und Errichtung beitragsberechti gter Heime grundsätzlich nur an (aner- kannte) Investitionskosten kantonale Beiträge geleistet werden. Anhang V Ziffer 2 lit. i. Investiti- onsverordnung sieht jedoch insbeondere vor, dass proviso rische Bauten und Anlagen, die als kurzfristige Übergangslösungen (weniger als 10 Jahre) d em Betrieb dienen, auch als beitrags- berechtigte Investitionskosten gelten, sofern sie in direktem Zusammenhang mit Neu-, Um- und Erweiterungsbauten stehen oder Folgen ausserordentlich schwieriger betrieblicher Situationen darstellen. Beitragsberechtigt sind somit nur Investitionskosten. 7.1 Demzufolge ist im Weiteren zu beurteilen, ob die V orinstanzen die Baukosten für das Container-Provisorium in der Höhe von Fr. 4'934'500.00 zu Recht nicht als beitragsberechtigte Investitions-, sondern als Betriebskosten gewertet haben. 7.2 Die Vorinstanzen begründen ihren Entscheid dahing ehend, dass es sich bei Investiti- onskosten vom Grundsatz her um substanz- und wertvermehrend e Kosten handle. Demgegen- über würden die Kosten für die Unterbringung der Bew ohnerinnen und Bewohner während der Bauzeit Verbrauchskosten darstellen, welche als Betriebsko sten der Betriebsrechnung und so- mit nicht der Investitionsrechnung zu belasten seien. Dabei spiele es grundsätzlich keine Rolle, ob die Heimbewohnenden während der Bauzeit in einer provisorischen Containersiedlung un- tergebracht oder irgendwo anders eingemietet würden. Die Unterbringung der Bewohnerinnen und Bewohner verursache auch im "Normalbetrieb" Koste n, sei es durch die Abschreibung ei- gener Gebäude oder die Miete fremder Gebäude. Gleich verhalte es sich, wenn infolge Unbe- nutzbarkeit der eigenen Gebäude wegen Um- oder Neubaus ein anderes Gebäude erstellt oder gemietet werden müsse. Solche Aufwendungen würden kein e bleibenden Werte schaffen und seien folglich als Betriebskosten zu betrachten, welche üb er die Taxeinnahmen finanziert wer- den würden. Zudem habe das Container-Provisorium keine n engen baulichen Zusammenhang zum geplanten Neubau im Sinne von Anhang V Ziffer 2 l it. i. Investitionsverordnung. Mit einem engen baulichen Zusammenhang seien insbesondere Erschl iessungsanlagen (Wasser, Kanali- Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht sation, Gas oder Fernwärmeanschluss) gemeint und beim vor liegenden Projekt sei somit allen- falls der Fernwärmeanschluss für das Provisorium beitragsb erechtigt und zwar in den Teilen, die später auch dem Neubau dienen würden. Gleiches würde auch für die Ausstattung des Pro- visoriums gelten. Der Bau des Container-Provisorium selber würde jedoch Ersatzkosten darstel- len, welche zu den nicht beitragsberechtigten Betriebskosten zählen würden. 7.3 Wie bereits vorgängig erwähnt wurde (vgl. E 6.5), ist eine klare Abgrenzung zwischen Investitions- und Betriebskosten schwierig und eine Diffe renzierung ist fallbezogen mittels Aus- legung vorzunehmen. Unter Investitionskosten sind grund sätzlich die Kosten der Anlagenut- zung zu verstehen, welche sich grundsätzlich aus Darlehens- und Kreditzinsen sowie Abschrei- bungen, Leasing- und Hypothekarzinsen zusammensetzen (Urt eil des Bundesverwaltungsge- richts vom 6. Juli 2010, C-5550/2010 E. 10.1). Im Berei ch der Spitalkosten setzen sich die In- vestitionskosten aus den Kosten des Baus und des Ausbaus des Spitals und aus jenen der Spi- taleinrichtung zusammen. Betriebskosten ergeben sich hingegen grundsätzlich aus dem Erbrin- gen von Leistungen am Patienten (THOMAS MATTIG , a.a.O., S. 13). 7.4 Beim vorliegend geplanten Container-Provisorium ha ndelt es sich um eine Übergangs- lösung während der Zeit des Neubaus. Aus den Akten ist nicht ersichtlich und es wird auch vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht, dass das Provisor ium nach Fertigstellung des Neu- baus weiter verwendet werden soll. Folglich ist davon a uszugehen, dass das Provisorium für eine relativ kurze Zeit genutzt und anschliessend keine V erwendung mehr haben wird, zumin- dest nicht in einem direktem Zusammenhang mit dem neu gebauten Alters- und Pflegeheim, womit bereits ein ausgewiesenes längerfristiges Bedür fnis, wie es § 16 Spitalgesetz verlangt, nicht gegeben ist. Der laufende Betrieb soll vorübergeh end aus dem Alters- und Pflegeheim ausgelagert und in einer anderen Lokalität weiterge führt werden können. Das Container- Provisorium bietet hierzu eine mögliche Lösung, jedoch n icht die einzige, zumal die Bewohne- rinnen und Bewohner während der Bauzeit beispielsweis e in anderen Heimen untergebracht werden könnten oder der Neubau in einzelnen Bauetapp en durchgeführt werden könnte. Bei den veranschlagten Kosten für das Container-Provisorium handelt es sich gerade nicht um Kos- ten des Neubaus, des Ausbaus oder der Heimeinrichtung, sondern um die Finanzierung eines separaten provisorischen Baus, welcher weder während des Baus noch nach Bauende mit dem Neubau des Heims in direktem Zusammenhang steht. Anhal tspunkte dafür, dass das Contai- ner-Provisorium Folge einer ausserordentlich schwierige n betrieblichen Situation darstellen könnte, sind aus den vorliegenden Akten nicht ersichtlich u nd werden auch vom Beschwerde- führer nicht aufgezeigt. Demzufolge kann der Auslegung durch die Vorinstanzen gefolgt wer- den, diese ist nachvollziehbar und nicht zu beanstanden. Die Baukosten für das Container- Provisorium sind demzufolge nicht als Investitionskosten im Sinne von § 3 des Alters- und Pfle- geheimdekrets anzusehen und somit nicht beitragsberechtigt. 7.5 Indem die VGD in ihrer Verfügung vom 6. Februar 2012 sowie die Vorinstanz unter Hinweis auf das Gebot der Rechtsgleichheit in ihren Entscheiden ausführen, dass in der Ver- gangenheit noch nie Kosten für die ersatzweise Unterbrin gung der Heimbewohnenden - sei dies durch die Erstellung eines Container-Provisoriums ode r durch Einmietung in anderen Ge- bäuden - als subventionsberechtigt anerkannt wurden, w urde sichergestellt, dass sich die Bei- Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht träge im Rahmen des Vorhersehbaren hielten und zudem d ie strittige Verordnungsbestimmung zwar restriktiv, jedoch in rechtsgleicher Praxis angewende t wurde. Die gesetzliche Grundlage erweist sich als hinreichend bestimmt und es liegt insgesamt kein Verstoss gegen das Legali- tätsprinzip vor. 8.1 Der von der Beschwerdeführerin angerufene Grundsa tz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) findet vor allem in der Eingriffsverwaltung Anwendung (HÄFELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., Rz. 585). Bei der Ausrichtung von kantonalen Be iträgen (einer Tätigkeit der Leistungs- verwaltung) kann ihm unter Umständen dann Bedeutung z ukommen, wenn diesbezügliche Leistungen mittels Sanktionen wegen Missachtung von Auflag en und Weisungen gekürzt wer- den. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Angesichts des den rechtsanwendenden Behörden bei der Auslegung der genannten Bestimmungen zustehenden B eurteilungsspielraumes (E. 6.5), verstösst diese Massnahme auch nicht gegen das Willkürverbot v on Art. 9 BV. Auch die Rüge der unvollständigen und damit rechtsfehlerhaften vorin stanzlichen Ermessensausübung ist auf- grund der vorstehenden Erwägungen unbegründet. 8.2 Zusammenfassend gelangt das Kantonsgericht in Würdigu ng der Vorbringen der Par- teien und gestützt auf den aktenkundigen Sachverhalt zum Schluss, dass, die Vorinstanzen die Beurteilung der Baukosten für das Container-Provisorium und mithin die Auslegung der Geset- zes- und Verordnungsbestimmungen in Beachtung des ihne n eingeräumten Beurteilungsspiel- raums vorgenommen haben. Die Ausscheidung der Provisoriu mskosten aus den beitragsbe- rechtigten Baukosten ist deshalb rechtmässig ergangen, wesh alb die Beschwerde abzuweisen ist. 9. Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 A bs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterlieg enden Partei in angemessenem Aus- mass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Vorliegend sind die V erfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.-- dem unterlegenen Beschwerdeführer aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kosten- vorschuss in der Höhe von Fr. 1'800.-- zu verrechnen. Der zuviel gezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 400.-- ist dem Beschwerdeführer zurückzue rstatten. Die Parteikosten sind wettzuschlagen (vgl. § 21 Abs. 1 und 2 VPO). Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.-- w erden dem Be- schwerdeführer auferlegt und mit dem geleisteten Koste nvorschuss in der Höhe von Fr. 1'800.-- verrechnet. Der zuviel gezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 400.-- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Präsidentin Gerichtsschreiberin