2002-0236 3715 02.400 Initiative parlementaire Moyens alloués aux membres des conseils au titre du mandat parlementaire Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 24 janvier 2002 Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous vous présentons le rapport ci-joint, que nous transmettons simultanément pour avis au Conseil fédéral. La commission vous propose d’adopter le projet de loi ci-joint, ainsi que le projet d’ordonnance de l’Assemblée fédérale également ci-joint. 24 janvier 2002 Au nom de la commission: Le président, Charles-Albert Antille 3716 Condensé La Constitution fédérale assigne au Parlement, et par conséquent à chacun de ses membres, des tâches d’importance fondamentale pour notre Etat fédéral. Il incombe aux députés de légiférer, d’élire le Conseil fédéral, d’exercer la haute surveillance sur l’administration, de fixer les dépenses de la Confédération, etc., tout en défendant à chaque fois les intérêts de leur électorat. Une procédure parlementaire publique départage les intérêts en présence: il s’agit de trouver, à l’occasion d’un processus décisionnel démocratique, des solutions qui rallient une majorité. Les tâches parlementaires s’avèrent toujours plus astreignantes. La charge confiée aux députés s’est accrue à un point tel que, pour un nombre croissant d’entre eux, l’exercice d’un mandat parlementaire implique de lourds sacrifices financiers. Or un mandat nécessitant de solides ressources financières est forcément inaccessible à de nombreux citoyens intéressés et compétents. La représentativité du Parlement est ainsi menacée. Le Parlement a beau optimiser constamment les procédures afin d’assurer la bonne marche des affaires, sa surcharge demeure chronique. En théorie, il pourrait renoncer à certaines de ses tâches, donc à une partie de ses droits et de ceux des députés. Mais ces tâches et ces droits figurent dans la Constitution fédérale, si bien qu’une «réforme» dans ce sens serait compl exe et très peu s ouhaitable dans une perspective démocratique. La création d’un parlement professionnel contribuerait sans doute à résoudre le double problème, déjà évoqué, de la surcharge de travail et de la menace que connaîtrait la représentativité, mais elle entraînerait aussi de sérieux inconvénients. C’est pourquoi la Commission des institutions politiques (CIP) souhaite s’en tenir au principe selon lequel, dans l’ensemble, les députés poursuivent, à une cadence réduite, leur activité professionnelle pendant la durée de leur mandat. Ils restent ainsi plus étroitement en contact avec leur électorat, et dans le même temps leur activité parlementaire bénéficie des expériences tirées de leur pratique professionnelle. La commission entend par ailleurs éviter tout nouveau glissement vers un parlement professionnel et renonce donc à relever le montant de l ’indemnité parlementaire. La solution pr éconisée par la CIP consiste à allouer aux d éputés des ressources sensiblement plus g énéreuses afin de les soutenir dans l ’exercice de leur m andat parlementaire. L’engagement de collaborateurs personnels, en particulier, devrait permettre aux députés de se concentrer sur leurs tâches politiques essentielles. Il faut les d écharger des travaux administratifs absorbants (collecte et tri des informations, constitution de dossiers, correspondance, etc.). Il n ’existe d ’ailleurs plus de fonction comparable sans ce type d ’assistance, ni dans l ’économie ni dans l’administration.3717 Rapport 1 Genèse du projet 1.1 Définition des tâches du Parlement Ces derni ères ann ées, la Commission des institutions politiques (CIP) du Conseil national s ’est longuement consacr ée à d éfinir les t âches incombant au Parlement dans l ’Etat f édéral suisse. L ’élaboration de la nouvelle constitution, adopt ée le 18 avril 1999 par le peuple et les cantons, lui a donn é l’occasion de préciser quelles tâches sont d évolues à l ’Assemblée f édérale en vertu de la Constitution et d’expliciter en particulier les relations des Chambres avec le Conseil f édéral. Les travaux entrepris sont consign és dans le rapport compl émentaire des CIP des deux conseils, datant du 6 mars 1997 (FF 1997 III 243 ss) et consacr é à la r éforme constitutionnelle. Il a fallu ensuite transposer au niveau l égal les t âches du Parlement red éfinies dans la Constitution. La CIP a pr ésenté à la Chambre du peuple son rapport du 1er mars 2001 (FF 2001 3298 ss), lequel comporte le projet d ’une nouvelle loi sur le Parlement. Quiconque se voit confier des t âches devrait normalement recevoir les ressources nécessaires pour s ’en acquitter. La CIP a naturellement été amenée à se demander, en cours de travail, si l ’assistance actuelle fournie à chaque d éputé suffisait encore pour qu ’il effectue de mani ère satisfaisante et selon les proc édures pr évues les tâches définies dans la Constitution f édérale et la loi sur le Parlement. Le 30 mars 2000, la CIP a d écidé de discuter, en parall èle à cette loi, les indemnit és et les moyens en général alloués aux députés, et d’élaborer à ce sujet un projet séparé. 1.2 La loi actuelle sur les indemnités parlementaires et sa genèse La loi sur les indemnit és parlementaires et l’arrêté fédéral relatif à la loi du 18 mars 1988 sur les indemnit és parlementaires fixent l ’indemnité et les diff érents moyens alloués aux d éputés en relation avec leur activit é parlementaire. La r églementation s’appuie sur trois grands piliers: premi èrement, les députés reçoivent en échange de leur activit é un forfait annuel imposable constituant l ’indemnité parlementaire (12 000 francs) et un d éfraiement forfaitaire (18 000 francs); deuxi èmement, ils ont droit, pour chaque journ ée de s éance des conseils et organes de l ’Assemblée fédérale, à une indemnit é journalière (400 francs) imposable elle aussi; enfin, leurs dépenses de repas, nuitées, voyages et en particulier celles liées aux tâches assumées dans le cadre de l ’activité parlementaire donnent droit à des d éfraiements. L’arrêté fédéral relatif à la loi sur les indemnit és parlementaires fixe les montants de l’indemnité journali ère et des d éfraiements repas, nuit ée et voyage. Quant aux forfaits annuels, ils sont r églés dans la loi sur les indemnit és parlementaires (art. 2). Le faible montant des indemnit és forfaitaires allou ées aux d éputés doit rappeler le caractère honorifique de l’activité parlementaire. Une premi ère discussion en profondeur du syst ème s ’est d éroulée au sein de la commission d’étude des Chambres f édérales «Avenir du Parlement », créée en 19743718 (FF 1978 II 1130 ss). Or la révision partielle (1983) et la révision totale (1988) de la loi sur les indemnités qui ont suivi n’ont apporté que de légers changements. Ce n ’est qu ’à l ’occasion de la r éforme du Parlement de 1991 que l ’Assemblée fédérale a élaboré un projet v éritablement innovateur dans le domaine des moyens en général et des indemnit és. Ce projet consistait en trois lois diff érentes, qui toutes ont été l’objet d’un référendum. Le 27 septembre 1992, seule la révision de la loi sur les rapports entre les conseils était adoptée, contrairement à la révision de la loi sur les indemnit és parlementaires et à la nouvelle loi sur les moyens en g énéral. Ces deux derniers projets visaient au rel èvement de l ’indemnité parlementaire et des défraiements, ainsi qu ’à l ’amélioration des moyens en g énéral dont disposent les députés. Outre une «indemnité de base » de 50 000 francs et une allocation journalière de 400 francs, les d éputés auraient per çu un cr édit pour engager des collaborateurs personnels et auraient été indemnisés à hauteur de 24 000 francs par an pour leurs frais administratifs ou autres. Les commissions charg ées du projet avaient examin é divers mod èles pour l’indemnité parlementaire et les d éfraiements allou és aux d éputés. Un mod èle débattu pr éconisait d ’allouer aux d éputés un forfait annuel fixe; d ’après un deuxième mod èle, les d éputés auraient choisi librement s ’ils souhaitaient exercer leur mandat parlementaire à temps complet ou à mi-temps et ils auraient per çu la rémunération correspondante; une troisi ème solution visait à compenser la perte de revenus et de salaire des d éputés. C ’est toutefois le mod èle du «salaire de base » complété par une indemnit é journali ère qui s ’était imposé, parce que d ’une part il permet d ’indemniser de mani ère équitable et souple l ’effort r éel fourni par les députés, et parce que, d ’autre part, les bases de calcul adopt ées y sont identiques pour chacun. Comme la commission était partie d ’une «indemnité de base » de 80 000 francs, les d éputés auraient per çu au total des montants de 112 000 à 120 000 francs par an pour 80 à 100 jours de session. Les Chambres avaient toutefois ramené entre-temps l ’«indemnité de base » à 50 000 francs, aussi le projet soumis au r éférendum portait-il sur des montants moyens de l ’ordre de 82 000 à 90 000 francs (FF 1991 III 830 ss). A la suite du verdict populaire de 1992, les indemnit és parlementaires n ’ont plus fourni matière à discussion dans les ann ées 1990. Seules des r évisions partielles de détail sont intervenues, et généralement elles avaient trait au renchérissement. En automne 1993, le Bureau du Conseil national a propos é, sous forme d ’initiative parlementaire, le rel èvement de 15 % des contributions allou ées aux groupes (93.442). La contribution de base accordée à chaque groupe devait, d ésormais, s’élever à 70 000 francs, et celle par membre aurait pass é à 12 000 francs. Au cours de la procédure d’élimination des divergences, la contribution de base a été ramenée à 58 000 francs et celle allou ée par membre à 10 500 francs, si bien que la hausse réelle correspondait à la compensation du renchérissement entre 1990 et 1993. Toujours sur l ’initiative du Bureau du Conseil national (96.400), les dispositions régissant la pr évoyance professionnelle des d éputés ont été am énagées en 1996, conformément à la LPP. Les d éputés allaient d ésormais percevoir, sur cette base, une contribution à la pr évoyance correspondant au montant maximal admis au titre des formes de prévoyance individuelle liée (pilier 3a; état au 1er janvier 2002: 5933 francs).3719 De m ême, les d éfraiements ont été l égèrement major és dans le cadre du projet 96.400. La discussion a port é sur les d éfraiements voyage, longue distance, repas et nuitée. En 1999, les Chambres ont à nouveau adapt é au rench érissement les contributions allouées aux groupes, par le biais d ’une initiative parlementaire d éposée par le Bureau du Conseil national (99.414). Les groupes per çoivent dès lors 60 000 francs au titre de contribution de base et 11 000 francs par membre. Les Bureaux, pour leur part, rejetaient d éjà dans leur rapport toute hausse de l ’indemnité allou ée aux députés, à un moment o ù il fallait limiter les d épenses afin de redresser les finances fédérales. Enfin, sur la base du projet des Bureaux des conseils du 25 ao ût 2000 (00.434), l’ordonnance de l ’Assemblée f édérale du 6 octobre 2000 a adapt é au renchérissement enregistr é depuis 1990 le revenu demeur é inchang é des d éputés («indemnité annuelle pour la pr éparation des travaux parlementaires » et indemnit és journalières), en augmentant les indemnit és journali ères de 300 à 400 francs. Simultanément, les contributions de base allou ées aux groupes ont été généreusement relevées pour atteindre 90 000 francs par groupe et 16 500 francs par membre. 1.3 Premières discussions et orientations générales adoptées par la commission Le 30 mars 2000, la CIP a abord é la question du régime d’indemnités, tandis qu’elle élaborait la nouvelle loi sur le Parlement (01.401). Elle a jug é opportun de rouvrir un d ébat de fond apr ès un statu quo de neuf ans, et a inscrit une discussion de principe à l’ordre du jour de sa séance du 31 août 2000. La commission a pris en particulier la d écision de principe d ’étendre le secteur des ressources. Les d éputés devraient percevoir un montant leur permettant d ’engager des collaborateurs personnels. La commission a toutefois refus é un rel èvement sensible de l ’indemnité forfaitaire annuelle ainsi que l ’introduction d ’allocations pour enfants. A sa s éance du 26 avril 2001, la commission a discut é l ’avant-projet pr ésenté par son secrétariat, sur la base des orientations g énérales qu’elle avait adopt ées. Elle a alors reconnu, que depuis la votation de 1991, les positions s ’étaient radicalis ées dans le d ébat relatif à l ’indemnité parlementaire et aux d éfraiements. Afin de dépassionner la discussion, il valait donc mieux commencer par faire expertiser la valeur du travail parlementaire. Dans la m ême séance, la commission s ’est ralliée au v œ u exprimé dans l ’initiative parlementaire Maury Pasquier (01.415), à savoir de maintenir le versement des indemnités journalières de session en cas de maladie. Cet élément fera l ’objet d’un second projet séparé soumis au Conseil national, conjointement avec la r évision des dispositions relatives à la prévoyance professionnelle des députés.3720 1.4 Etude menée par l’institut «Eco’Diagnostic» La commission a mandat é l ’institut genevois Eco ’Diagnostic1 pour mener l’expertise souhaitée, après avoir obtenu l ’accord du Bureau du Conseil national le 11 juin 2001. Sur la base d’une enquête réalisée auprès de députés et de l’analyse du système actuel d ’encouragements, il s ’agissait essentiellement d ’établir un profil analytique du travail parlementaire et de procéder à une comparaison fondée, portant sur la valeur des t âches effectuées, avec les milieux économiques, la Conf édération et les organisations à but non lucratif. La commission a pris connaissance de cette expertise, présentée à sa séance du 8 novembre 20012. L’expertise conclut que l ’indemnité parlementaire et les d éfraiements allou és aux députés ne sont pas adapt ées à l’effort exigé d’eux, et de surcro ît insuffisantes par rapport à la r émunération d’activités comparables du secteur priv é. Les r ésultats de l’enquête incluent encore une synth èse de la charge de travail actuelle des d éputés.3 Un d éputé consacre en moyenne 56 % de son temps de travail à son activit é parlementaire. Par cons équent, 82,6 % des d éputés ont r éduit leur activit é professionnelle et 47,4 % d ’entre eux se sont accommod és d’une réduction de leur revenu global. Le mandat parlementaire n ’offre par ailleurs aucune garantie d’avancement. Pr ès de 60 % des d éputées et 37,4 % des d éputés ressentent leur mandat comme un handicap sur le plan professionnel. 15,4 % seulement des députées et 26,1 % des députés ont obtenu une promotion. Au total, seuls 32,5 % des d éputés se consid èrent encore comme des politiciennes ou des politiciens de milice. 46,8 % qualifient leur engagement politique de semi- professionnel et 20,8 % (10 % de plus que lors de l ’enquête de 1991) estiment être des politiciennes ou des politiciens professionnels. L ’investissement en temps consacré au mandat parlementaire diffère d’un conseil et d’un député à l’autre, et de ce fait les jugement port és sur le syst ème d ’indemnisation varient. Une large majorité des membres du Conseil des Etats (87 %) et des d éputées (78,4 %) jugent insuffisantes l’indemnité parlementaire et les d éfraiements alloués aux d éputés. La moitié des députés qui se consid èrent comme des politiciens de milice partagent cet avis. Tout en qualifiant les prestations fournies par les Services du Parlement de bonnes à très bonnes, les députés demandent l’extension des moyens en général. Plus de 80 % d’entre eux souhaitent notamment une assistance scientifique ou administrative, sous forme de collaborateurs personnels. Ils pourraient ainsi d éléguer jusqu’à 46 % de leur travail, soit la part qu ’ils jugent peu adapt ée à leur fonction. Il ressort enfin de l ’enquête que seuls 29 % des d éputés interrog és disposent, à titre priv é, de ressources de cet ordre. 1 Conduite du projet: Paul Kr üger; direction scientifique: Alain M. Schoenenberger; recherche des concepts et réalisation: Michael Derrer. 2 Adresse pour les commandes: Centrale de documentation des Services du Parlement, 3003 Berne. Consultation par internet: http://www.parlement.ch (cliquer sur «E-Doc», puis «Publications/Rapports du Parlement») 3 Les experts ont remis un questionnaire à tous les députés et ils ont invité douze membres du Conseil national et du Conseil des Etats à un entretien approfondi. 161 des 246 ques- tionnaires envoyés ont été retournés complétés. Le dépouillement statistique a donc porté sur 65,5 % des députés.3721 2 Grandes lignes du projet 2.1 Tâches des députés L’analyse des t âches assum ées des d éputés et l ’analyse des probl èmes éventuels rencontrés dans leur exercice doit servir de base pour l ’attribution des moyens nécessaires. La Constitution f édérale du 18 avril 1999 assigne à l’Assemblée fédérale – donc à chacun de ses membres – un r ôle essentiel dans un Etat à tradition d émocratique. Il faut citer en premier lieu la t âche de légiférer et d ’élaborer des modifications constitutionnelles. Le Parlement cr ée ainsi les bases de toute action étatique et il façonne, à de nombreux égards, les conditions de vie des personnes qui r ésident dans ce pays. Deux droits demeurent r éservés aux citoyennes et aux citoyens jouissant du droit de vote: le droit d ’initiative et celui de r éférendum, le second se greffant sur les droits accord és au Parlement. Outre ses attributions l égislatives, l’Assemblée fédérale – et chacun de ses membres – est chargée d’élire les plus hauts magistrats, de fixer les d épenses de la Conf édération et d ’exercer la haute surveillance sur l’activité des autres autorit és fédérales et des organes auxquels sont confiées des tâches de la Confédération. A ces fonctions traditionnellement dévolues au Parlement s’ajoutent sa participation aux planifications importantes des activit és de l’Etat, à la définition de la politique extérieure et à l’évaluation de l’efficacité des mesures prises par la Confédération. En assumant les diverses comp étences qui pr écèdent, l ’Assemblée fédérale exerce une fonction de repr ésentation et de l égitimation, vraie «raison d ’être» d ’un parlement. Il incombe en effet aux membres de l ’Assemblée fédérale de repr ésenter les divers int érêts de leur électorat. C ’est le Parlement qui fonde, par ses d ébats publics et son processus d émocratique de d écision, la l égitimité de l ’activité étatique. Cette l égitimité est d ’ailleurs indispensable pour faire accepter l ’action étatique et en assurer donc l ’efficacité. Ainsi la personne qui se sent repr ésentée au Parlement et y voit ses opinions et ses int érêts formulés et discutés en public, et qui constate que l ’administration et le gouvernement sont contr ôlés et des mesures adoptées en cas d’abus, peut considérer que l’Etat où elle réside est bien le sien. La nouvelle constitution f édérale accentue la dimension individuelle de la représentation au sein du Parlement suisse en garantissant à chaque d éputé, outre le droit d ’initiative, un droit de proposition. Contrairement à d ’autres parlements, un député peut agir à deux niveaux dans l ’Assemblée fédérale: non seulement il a la possibilité de se manifester au sein d ’un groupe, mais encore il peut intervenir, dans sa Chambre, comme représentant individuel de son électorat. Les tâches dévolues aux députés sont devenues toujours plus astreignantes au fil des années. De nouveaux secteurs qui n ’existaient pas il y a 30 ou 40 ans, ou qui ne faisaient alors parler d ’eux qu’épisodiquement, exigent des solutions, qu ’il s’agisse p. ex. de la politique en mati ère d’asile ou de celle touchant à l’environnement. La fragmentation sociale s ’est poursuivie: outre les grands groupes d ’intérêts traditionnels, tels que les associations patronales et les syndicats, un nombre croissant de groupes d ’intérêts particuliers sont apparus, tous anim és du d ésir légitime d’être représentés au Parlement.3722 2.2 Obstacles à l’exécution des tâches: surcharge des députés et mise en péril de la représentativité du Parlement L’expertise men ée par l ’institut «Eco’Diagnostic» (voir ch. 14) confirme l’impression subjective de la plupart des d éputés et observateurs de la vie parlementaire: la charge que repr ésente l ’exercice d ’un mandat a atteint une tr ès grande ampleur. Les d éputés consacrent en moyenne 56,7 % de leur activit é à leur mandat parlementaire. Plus de 40 % d ’entre eux travaillent 60 à 70 heures par semaine, et 20 % dépassent même 70 heures de travail. La lourde charge qui p èse sur les d éputés du fait de leur mandat parlementaire a entraîné plus de 80 % d ’entre eux à réduire leur activit é professionnelle habituelle. Près de la moitié des députés ont subi une perte de revenu en raison de leur mandat. En d’autres termes, l’exercice d’un mandat parlementaire exige très souvent de réels sacrifices. En effet, un mandat n écessite de solides ressources. Il sera donc forcément hors de port ée ou tr ès difficilement r éalisable pour de nombreuses catégories d ’électeurs. Si le d éputé est un salari é, il doit avoir un employeur généreux. Et si le d éputé est ind épendant, il doit pouvoir r émunérer un rempla çant en son absence. En lieu et place de ressources financi ères propres ou en compl ément de celles-ci, d’autres éléments peuvent intervenir. Env. 30 % des d éputés trouvent dans leur activité professionnelle extra-parlementaire l ’assistance n écessaire en termes d’organisation, d’espace de travail ou de personnel. Le statut privilégié de ce groupe est particulièrement délicat, vu sous l ’angle de l’égalité des chances entre toutes les personnes susceptibles d’exercer un mandat parlementaire. 2.3 Solutions proposées 2.3.1 Un parlement professionnel? La cr éation d ’un Parlement professionnel r ésoudrait les difficult és d éjà évoquées inhérentes aux t âches assignées aux d éputés. Chaque personne éligible pourrait d ès lors effectivement assumer un mandat parlementaire. La d écharge de la carri ère extra-parlementaire laisserait davantage de temps à consacrer à un tel mandat. La commission souhaite toutefois s ’en tenir au principe selon lequel, dans l’ensemble, les d éputés poursuivent, à une cadence r éduite, leur activit é professionnelle pendant la dur ée de leur mandat. Ils entretiennent ainsi de meilleurs contacts quotidiens avec leur électorat, et dans le m ême temps leur activit é parlementaire b énéficie des exp ériences tir ées de leur pratique professionnelle. La politique garde ainsi un lien f écond avec la soci été, au lieu de former un monde à part. La commission entend éviter tout nouveau glissement vers un parlement professionnel et renonce donc à relever le montant de l ’indemnité parlementaire . Celle-ci consiste actuellement en une indemnit é de 12 000 francs vers ée au titre de la pr éparation des travaux parlementaires (forfait annuel) et en indemnit és journalières de 400 francs par jour de s éance. D ’où un revenu moyen imposable d’env. 56 000 francs pour les membres du Conseil national et de 65 000 francs pour les membres du Conseil des Etats. De tels montants constituent g énéralement, à3723 l’évidence, une source de revenus parmi d ’autres, le montant de l ’indemnité parlementaire incitant les d éputés à poursuivre leur activit é professionnelle habituelle. 2.3.2 Des procédures plus efficaces et l’abandon de certaines tâches? On entend constamment r épéter que la surcharge du Parlement serait d ’origine interne. Le fonctionnement du Parlement laisserait fort à d ésirer sur le plan de l’efficacité. «Au lieu de fixer des priorit és et des principes politiques clairs, on continuera à Berne à se pencher sur des détails sans définir d’orientation précise: les parlementaires se perdront dans un combat tous azimuts » (extrait des arguments du comité référendaire figurant dans la brochure explicative de la votation populaire du 27 septembre 1992, p.16). Il va de soi que le Parlement est tenu d ’adopter les proc édures les plus efficaces pour traiter toutes les affaires qui lui sont soumises. Ainsi, la CIP a pr ésenté le 1er mars 2001 son projet de nouvelle loi sur le Parlement, fruit de longues ann ées de travaux préparatoires. Dans ce cadre, toute la proc édure parlementaire a fait l ’objet d’un examen systématique visant à optimiser la gestion des tâches. Les réformes de la proc édure s’imposent sans doute et elles se succ èdent les unes aux autres, sans résoudre pour autant le probl ème de la surcharge du Parlement et de ses membres. Pour alléger le fardeau parlementaire, il faudrait r éduire drastiquement les t âches, et partant les droits du Parlement et de ses membres. Or apr ès un examen minutieux et de longues discussions, la nouvelle constitution f édérale du 18 avril 1999 vient de les confirmer, et parfois même de les étendre. On aurait parfaitement pu prendre une décision oppos ée et d émanteler les t âches et les droits parlementaires. Ainsi, d’autres pays ne reconnaissent pas syst ématiquement à leurs d éputés de droit individuel de proposition et d ’initiative, ou encore leur Parlement ne peut pas modifier dans le d étail les projets gouvernementaux. De telles propositions n ’ont toutefois jamais été évoquées et rien, dans une perspective d émocratique, ne justifierait de le faire. Le postulat selon lequel le Parlement devrait se limiter à ne traiter que les questions essentielles reste toutefois dans l ’air. Mais qui a le pouvoir de d écider ce qui est essentiel ou accessoire? Pers onne, sinon le Parlement lui-m ême ou, la plupart du temps, ses commissions pr éparatoires, ne peut assumer dans un Etat d émocratique cette fonction de tri si nécessaire. Les appels vagues à un recentrage sur l’«essentiel» ne sont d ’aucune aide, car bien souvent il appara ît en filigrane que les seuls v œ ux essentiels seraient ceux que forment les auteurs desdits appels. Des proc édures facilitant le repérage des vœ ux susceptibles de rallier une majorit é s’avéreraient plus efficaces. A chaque r éforme des proc édures, il faut toutefois se rappeler que la performance d’un parlement ne se mesure pas uniquement à son efficacit é en termes de rendement (outputs). En effet, les id ées et les int érêts qu’il fait valoir (inputs) sont tout aussi importants au vu de la mission dont il est investi: repr ésenter la société et légitimer l’action étatique (voir ci-dessus, ch. 2.1).3724 2.3.3 Des moyens accrus pour les députés Si une hausse de l ’indemnité parlementaire est exclue, mais que par ailleurs leurs tâches et leurs droits inscrits dans la Constitution f édérale ne sont pas redimensionnés, une autre solution envisageable serait d ’allouer aux d éputés des ressources sensiblement accrues pour les assister dans l ’exercice de leur m andat parlementaire. Les moyens généraux alloués au Parlement ont sans doute d éjà fortement augmenté au cours des derni ères ann ées. Les mesures adopt ées visaient toutefois en premier lieu à soutenir les organes parlementaires (commissions et groupes), et moins les députés en tant que tels. Si les moyens allou és aux secr étariats des groupes ont largement quadrupl é depuis 1990, l ’expérience montre toutefois que les membres individuels des groupes en ont peu profit é. L’extension des Services du Parlement, au d ébut des ann ées 1990, a essentiellement servi à doter les commissions permanentes de secrétariats performants. Si les moyens informatiques ont connu une montée en puissance dont les députés n’ont pas été les derniers à profiter, la centrale de documentation, notamment à la disposition des d éputés, est rest ée quasiment inchangée depuis les années 1980. L’enquête r éalisée par l ’institut «Eco’Diagnostic» a r évélé que le manque le plus cruel se situait au niveau des moyens en personnel allou és à chaque d éputé. Contrairement à leurs coll ègues de la plupart des autres parlements europ éens, les élus f édéraux ne disposent d ’aucun cr édit pour engager du personnel à titre d’assistance administrative ou scientifique. 84,7 % des d éputés ayant r épondu au questionnaire se sont d éclarés «favorables» ou «plutôt favorables» à ce que chaque député dispose d ’un tel budget. L ’étude d ’«Eco’Diagnostic» a encore montr é que près de la moiti é des efforts consentis par les d éputés portaient sur des activit és susceptibles d’être déléguées. L’engagement de collaborateurs personnels permettrait donc aux d éputés de se concentrer sur leur activit é politique essentielle. Ils se d échargeraient des travaux administratifs absorbants (collecte et tri des informations, constitution de dossiers, correspondance, etc.). Il n’existe d’ailleurs plus de fonction comparable sans ce type d’assistance, ni dans l’économie ni dans l’administration. La possibilit é accord ée à chaque d éputé d ’engager des collaborateurs personnels permettrait également d’atténuer dans une certaine mesure les écarts entre d éputés, dans la mesure o ù certains d ’entre eux b énéficient déjà de ressources en personnel mises à leurs disposition par des tiers (associations, grandes entreprises, etc.). Dans la pratique, l’actuelle contribution forfaitaire annuelle de 18 000 francs allou ée à titre de «dédommagement pour les frais généraux et les inconvénients subis» serait versée au titre de «contribution aux d épenses de mat ériel li ées à l ’exercice du mandat parlementaire». Chaque d éputé disposerait d ésormais d’un crédit de 40 000 francs pour r émunérer des collaborateurs personnels ou des tiers travaillant sur mandat. Les d éputés ne toucheraient pas directement cet argent , mais l’administration des contrats et des mandats s ’effectuerait au sein des Services du Parlement. Une telle r églementation pr ésente diff érents avantages par rapport au versement d’un forfait aux d éputés. D’une part, elle dissipe tout soup çon de voir le crédit contribuer à l’«enrichissement» des d éputés et non à leur assistance, donc au bon exercice de leur mandat parlementaire. D ’autre part, elle d écharge les d éputés des tâches absorbantes de gestion du personnel (versement des salaires, dispositions des caisses de pensions, etc.). Les parties li ées par contrat resteraient par ailleurs le3725 député et son collaborateur personnel. Autrement dit, le choix des collaborateurs personnels incomberait au d éputé concerné, tandis que l ’unité ad hoc des Services du Parlement se chargerait de tout le reste. La D élégation administrative arr êterait des contrats types obligatoires pour garantir une pratique uniforme et pr évenir les abus. Le cr édit servirait également à financer les prestations sociales destin ées aux collaborateurs personnels. Le montant de 40 000 francs (destin é à la r émunération et aux prestations sociales) est relativement modeste et il permettrait à un député d’engager, dans le meilleur des cas, une personne travaillant à mi-temps. Il serait donc souvent judicieux que deux députés ou davantage s ’associent pour r émunérer une personne à temps complet et/ou un ou plusieurs collaborateurs personnels charg és de t âches diverses (p. ex. assistance administrative ou scientifique, activit é dans le canton de r ésidence ou à Berne). 3 Commentaire des différentes dispositions 3.1 Modification de la loi sur les indemnités parlementaires Titre, Terminologie Le nouveau titre abr égé «loi sur les moyens allou és aux parlementaires » ne refl ète sans doute pas tout le contenu de la loi, mais il s ’en rapproche davantage que l’ancien, «loi sur les indemnités parlementaires». Le concept «moyens alloués aux parlementaires» recouvre tant l ’indemnité annuelle imposable (allou ée pour une activit é à temps partiel) des d éputés que les «indemnités» pour frais qui, elles, ne sont pas imposables, et, qui, aux fins de distinction, sont qualifi ées de «contributions aux d épenses» et de «défraiements». L’ancien concept «indemnités parlementaires », qui d ésignait indistinctement ces deux types de moyens, ne correspondait pas à la r éalité des faits et constituait un abus de langage. Il a d’ailleurs une part de responsabilit é dans l’erreur très répandue et qui consiste à additionner indemnité parlementaire et d éfraiement, en suggérant à tort qu’il s’agit du revenu global des députés. Art. 1 L’art. 1, al. 1 ( «Les membres du Conseil national sont indemnis és par la Confédération») correspond presque mot pour mot à l ’art. 79 de l ’ancienne Constitution fédérale de 1874. Quant à l’al. 2, il en reprend l’art. 83, selon lequel les cantons indemnisent les membres du Conseil des Etats. Cependant la loi pr écise ensuite, à la différence de l’ancienne constitution, que les cantons n ’indemnisent les membres de ce conseil que pour leur participation aux s éances et qu’ils leur versent une indemnit é annuelle. Pour le surplus, en particulier pour leur participation aux séances des commissions, les membres du Conseil des Etats sont indemnis és par la Confédération. Comme la nouvelle constitution n ’a pas repris les dispositions pr écitées de la Constitution fédérale de 1874 et qu’il appartient donc au législateur de trancher cette question, il sera d ésormais possible d ’instaurer l ’égalité de traitement entre les députés des deux conseils, s ’agissant de l ’indemnité parlementaire et les d éfraie- ments qui leur sont allou és. La CIP préconisait déjà cette mesure dans son projet du3726 21 octobre 1994, bloqu é entre-temps à cause de la r éactivation des efforts visant à une r évision totale de la Constitution f édérale (FF 1995 I 1113). Les cantons l’avaient d ’ailleurs approuv ée à une large majorit é au cours de la proc édure de consultation. Rappelons à ce propos, avec Jean-Fran çois Aubert (comm. ancienne cst., art. 83, ch. 2), que l ’indemnisation partielle des d éputés du Conseil des Etats par les cantons peut para ître incongrue, étant donn é qu ’il s ’agit d ’une autorit é fédérale. Art. 2 L’art. 2 n ’a plus d ésormais pour objet que l ’indemnité annuelle imposable des députés, allou ée comme pr écédemment pour la «préparation de travaux parlementaires». Quant à l’indemnité forfaitaire non imposable pour frais, qui faisait anciennement partie du même article, elle est transférée dans le nouvel art. 3 a et fait l’objet d’une dénomination spécifique «contribution aux dépenses des députés». Le montant de l ’indemnité parlementaire, r églé d ésormais au niveau de l’ordonnance (voir l ’explication figurant au ch. 5.2: D élégation de comp étences législatives), reste inchang é (voir l ’explication figurant au ch. 2.3.1: Parlement professionnel?). Art. 3a et 3b L’indemnité forfaitaire annuelle pour frais, qui était réglée jusqu ’ici à l’art. 2 avec l’indemnité parlementaire imposable, fait désormais l’objet d’un article séparé et est désignée sous le terme de «contribution aux dépenses». Ce nouvel article suit l’art. 3 portant sur les indemnit és journali ères, lesquelles font également partie du revenu des députés et doivent donc figurer pr ès de l ’art. 2. En m ême temps, la finalit é de cette contribution aux d épenses est pr écisée, puisqu ’il ne s ’agit plus des anciens «Frais g énéraux et pour les inconv énients subis » demeurant tr ès vagues, mais de «Dépenses de matériel». Le montant des indemnit és est d ésormais r églé par voie d ’ordonnance (voir les explications donn ées au ch. 5.2: D élégation de comp étences l égislatives). L’ancienne contribution forfaitaire de 18 000 francs est substantiellement relev ée à 58 000 francs au total (contribution forfaitaire de 18 000 francs pour d épenses de matériel et cr édit collaborateurs de 40 000 francs). Voir aussi les explications données au ch. 2.3.3: Des moyens accrus pour les députés. Art. 4 Les changements apport és concernent exclusivement la terminologie (voir les explications relatives au titre). Art. 5 L’art. 5 r églait jusqu ’ici de nombreux points de d étail du d éfraiement voyage qui n’auraient pas m érité de figurer dans la loi, sans offrir toutefois une base l égale suffisante pour indemniser certains frais g énérés lors des d éplacements des d éputés (voir les explications donn ées pour l ’art. 4 de l ’ordonnance relative à la loi sur les moyens allou és aux parlementaires). La nouvelle formulation recouvre toutes les formes du défraiement voyage; l’ordonnance en fixe les détails. Art. 6 Les changements apport és concernent exclusivement la terminologie (voir les explications relatives au titre).3727 Art. 14 La terminologie de l ’art. 14 exige des adaptations. L ’«arrêté fédéral» qui n ’est pas sujet au référendum est transformé, en vertu de l ’art. 163, al. 1, cst., en ordonnance de l’Assemblée fédérale. Les anciennes indemnit és y sont appel ées «indemnités» et «défraiements» versés aux d éputés» (voir les explications relatives au titre). Il est superflu de mentionner la disposition r égissant le versement du salaire en cas de maladie, laquelle entre, elle aussi, dans les «modalités d ’exécution de la pr ésente loi». En vertu des dispositions de l ’art. 38 du projet de loi sur le Parlement (FF 2001 3466), la «direction de l ’administration du Parlement » est du ressort de la Délégation administrative. En cons équence, les bureaux des Conseils transf èrent à cette dernière les comp étences administratives entrant dans le champ d ’application de la loi sur les indemnit és parlementaires (cf. art. 1a, art. 3, al. 5, art. 4, al. 3 et art. 6, al. 4 de l’ordonnance ci-après mentionné). 3.2 Modification de l’arrêté fédéral relatif à la loi sur les indemnités parlementaires (désormais: ordonnance de l’Assemblée fédérale relative à la loi sur les moyens alloués aux parlementaires) Art. 1 et 1a Voir le ch. 2.3.3 et les explications relatives aux art. 2, 3a et 3b de la loi. L’abrogation de la r églementation figurant à l’art. 1, al. 1, selon laquelle les forfaits annuels sont payables «par acomptes trimestriels », permet de changer de mode de versement, si des raisons techniques en montrent l’opportunité. Art. 3 En analogie à l’art. 14, al. 2 de la loi sur les indemnit és, il est d élégué là aussi à la Délégation administrative une comp étence pr écédemment exercée par les Bureaux des conseils. Les autres changements apport és concernent exclusivement la terminologie (voir les explications relatives au titre du projet n°1). Art. 4 Plusieurs règles sont abaissées de l’échelon normatif de la loi (art. 5 de la loi sur les indemnités parlementaires) à celui de l’ordonnance: – L’al. 1 correspond à l’art. 5, al. 1, de la loi sur les indemnités parlementaires. – L’al. 2 s ’inspire de l ’art. 5, al. 3, de ladite loi, à cela pr ès que la Confédération n ’est plus tenue de conclure une assurance casco mais peut couvrir directement des dommages occasionnés. – L’al. 3 correspond à l’art. 5, al. 2 bis, de la loi pr écitée. Il s ’agissait, dans la pratique, du régime spécial accordé aux députés domiciliés dans le bassin de l’aéroport de Lugano-Agno. En ce qui concerne les voyages à l ’étranger, seuls ceux effectu és en avion ou en train sont actuellement rembours és (art. 5, al. 4, loi sur les indemnit és parlemen- taires). Or les députés utilisent parfois leur véhicule privé pour se rendre à un lieu de3728 séance ou à un a érodrome situés dans un pays voisin. La teneur du nouvel al. 4 de l’ordonnance permet d ’indemniser aussi ce type de d éplacements. Ce nouvel alinéa règle également de manière claire et uniforme les cas où le député se procurerait lui- même un billet de train ou d ’avion. Selon l ’art. 4, al. 2, de l ’arrêté f édéral, le remboursement du prix des vols n ’excédera pas 50 % du prix d ’un billet en classe affaires; concernant les d éplacements en train, les frais effectifs sont rem boursés. Dans la pratique, on a d éjà renonc é au contr ôle tr ès lourd des co ûts effectifs qu’impliquent ces dispositions, pour rembourser la moiti é des co ûts d ’un billet d’avion en classe affaires (compte tenu des rabais accord és à la Conf édération) ou l’équivalent d ’un billet de train en 1re classe. La teneur de l ’al. 4 l égalise cette pratique. Art. 5 Selon l ’art. 5 actuel, la participation à des manifestations au sens de l ’al. 2 (participation, sans en avoir re çu mandat du Bureau ou d ’une commission, à des manifestations organis ées par des autorit és f édérales) ne donnerait pas droit à un défraiement longue distance. Or rien n ’explique cette distinction par rapport aux autres d éfraiements. Le d éfraiement est d ’ailleurs vers é dans la pratique, laquelle sera désormais légalisée. Art. 6 En analogie à l’art. 14, al. 2 de la loi sur les indemnit és, il est d élégué là aussi à la Délégation administrative une comp étence pr écédemment exercée par les Bureaux des conseils. Les autres changements apport és concernent exclusivement la terminologie (voir les explications relatives au titre du projet n°1). 4 Conséquences financières et sur l’état du personnel Les d épenses des Chambres f édérales s ’élèvent actuellement à 59,3 millions de francs par an, soit 33,1 millions de francs pour le Parlement et 26,2 millions de francs pour les Services du Parlement (budget 2002). Si les propositions de la commission se concr étisent, les d épenses calcul ées à partir du budget de l ’année 2002 augmenteront de 14,3 millions de francs pour s ’élèver à 73,6 millions de francs par an, dont 46,1 millions de francs pour le Parlement et 27,5 millions de francs pour les Services du Parlement. Le nouveau montant correspond à 0,15 % des dépenses totales de la Conf édération, lesquelles s ’élèvent à 51 249,2 millions de francs (budget 2002). Les mesures propos ées représentent, par rapport au droit actuel, un suppl ément de dépenses chiffrable comme suit:3729 Supplément de dépenses en millions de francs – Prise en charge par la Confédération des forfaits annuels et de toutes les indemnités journalières alloués aux membres du Conseil des Etats (art. 1, Loi sur les moyens alloués aux parlementaires) + 3,2 – crédit collaborateurs (art. 1a, Ordonnance relative à la loi sur les moyens alloués aux parlementaires) + 9,8 Quant à l’effectif du personnel des Services du Parlement, il augmentera ainsi: – Suivi administratif des collaborateurs personnels: + 4 postes – Formation et support informatiques dispensés aux collaborateurs personnels: + 2 postes – Dépenses liées aux collaborateurs personnels dans d’autres secteurs (centrale de documentation, secrétariat central, etc.): + 4 postes Ces 10 postes suppl émentaires repr ésentent des d épenses annuelles d ’env. 1,3 million de francs. 5 Bases juridiques 5.1 Constitutionnalité L’art. 79 de l ’ancienne Constitution f édérale de 1874, selon lequel les membres du Conseil national sont indemnis és par la Conf édération, et l ’art. 83, selon lequel les députés au Conseil des Etats sont indemnisés par les cantons, ne sont pas repris dans la nouvelle constitution de 1999, étant donn é qu ’une r églementation à l ’échelon légal s ’avère suffisante (message du Conseil f édéral, FF 1997 I 385). Cette disposition l égale se fonde sur l ’art. 164, al. 1, let. g, cst., selon lequel les dispositions fondamentales relatives à l’organisation et à la proc édure des autorit és fédérales doivent être édictées sous la forme d’une loi. 5.2 Délégation de compétences législatives A ce jour, le montant de l ’indemnité annuelle est fix é à l ’art. 2 de la loi sur les indemnités parlementaires. En ce qui concerne tous les autres montants (indemnit é journalière, contributions aux groupes, etc.), la loi n ’en retient que le principe, et ils figurent dans l ’«arrêté f édéral relatif à la loi sur les indemnit és parlementaires », lequel constitue, selon la terminologie de l ’art. 163 cst., une ordonnance de l’Assemblée f édérale non sujette au r éférendum. L ’Assemblée f édérale peut par ailleurs édicter des ordonnances (art. 7 LREC), si la Constitution f édérale ou une loi fédérale l’y autorise. En l’occurrence, la délégation de mandat figure à l’art. 14 de la loi sur les indemnités parlementaires.3730 Le montant de l ’indemnité annuelle et des autres moyens allou és aux d éputés sera dorénavant fix é au niveau de l ’ordonnance. L ’art. 164 cst. exige que les «dispo- sitions fondamentales» figurent dans la loi. Or une disposition fixant simplement le montant d ’une indemnit é parlementaire ne constituant pas à l ’évidence une disposition fondamentale, il est parfaitement possible de proc éder par voie d’ordonnance, sous r éserve d’une base l égale définissant la finalit é de l ’indemnité en question et ses ayants droit. L ’inscription du montant de l ’indemnité annuelle à l’art. 2 de la loi constitue de facto une exception que rien ne justifie: ainsi, l’indemnité concern ée ne diff ère gu ère par sa nature des autres indemnit és et défraiements visés par la loi sur les indemnit és parlementaires; d’autre part, pour ce qui est du montant de l ’indemnité concern ée, chacun des deux montants vis ées à l’art. 2 de la loi est bien inf érieur à la somme des indemnit és journali ères visées à l’art. 3; enfin, m ême dans les textes autres que ceux r égissant l ’organisation et le fonctionnement du Parlement, il n ’est pas d’exemple d’indemnité ou de salaire dont le montant soit inscrit dans la loi. Ainsi, l ’art. 1 de la loi f édérale concernant le traitement et la pr évoyance professionnelle des magistrats (RS 172.221) habilite l’Assemblée f édérale à fixer le montant des traitements concern ées par voie d’ordonnance. Autre exemple: l’art. 15 de la loi sur le personnel de la Conf édération (RS 172.220.1) indique simplement que «le salaire d épend de la fonction, de l’expérience et de la prestation »: non seulement il est sp écifié seulement que les salaires minimaux figurent dans une ordonnance du Conseil f édéral, mais encore aucun plafond n’est fixé.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Moyens alloués aux membres des conseils au titre du mandat parlementaire In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 22 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.400 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 04.06.2002 Date Data Seite 3715-3730 Page Pagina Ref. No 10 126 330 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.