B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-5768/2018 U r t e i l v o m 1 2 . S e p t e m b e r 2 0 1 9 Besetzung Richterin Christine Ackermann (Vorsitz), Richter Jérôme Candrian, Richter Maurizio Greppi, Gerichtsschreiber Marc Lichtensteiger. Parteien Verein für Fairness, Rechtmässigkeit und Chancengleichheit an eidg. Prüfungen, vertreten durch Dr. iur. Michael Merker, Rechtsanwalt, Beschwerdeführer, gegen Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI, Einsteinstrasse 2, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Zugang gemäss BGÖ zum Bericht "Höhere Fachprüfung für Immobilientreuhand". A-5768/2018 Seite 2 Sachverhalt: A. Der Verein für Fairness, Rechtmässigkeit und Chancengleichheit an eidge- nössischen Prüfungen (nachfolgend: Gesuchsteller) ersuchte am 22. De- zember 2016 das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI) gestützt auf das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) um Zugang zum Bericht der Schweizerischen Fachprüfungskom- mission der Immobilienwirtschaft (SFPKIW) betreffend "Höhere Fachprü- fung für Immobilientreuhand". B. Mit Schreiben vom 24. Januar 2017 teilte das SBFI dem Gesuchsteller mit, dass bei ihm kein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ vorhanden sei. C. In der Folge reichte der Gesuchsteller am 9. Februar 2017 einen Schlich- tungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauf- tragten (EDÖB) ein und erklärte, er habe Gewissheit darüber, dass der Be- richt der SFPKIW betreffend "Höhere Fachprüfung für Immobilientreuhand" existiere, da die Kosten für die Übersetzung d ieses Berichts vom Bund übernommen worden seien. D. Die am 9. März 2017 durchgeführte Schlichtungsverhandlung führte zu kei- ner Einigung der Parteien, worauf der EDÖB am 15. März 2017 folgende Empfehlung erliess: „Das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation hält an seinem abschlägigen Bescheid zum Zugangsgesuch des Antragstellers vom 22. De- zember 2016 fest. Sobald das Dokument fertig gestellt ist respektive die dies- bezüglich laufenden Verfahren abgeschlossen sind, ist der Zugang gemäss den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes zu gewähren“. Zur Begründung brachte er insbesondere vor, dass vorliegend einige In- halte des Berichts sowie die in diesem Zusammenhang erfolgte Korres- pondenz darauf hindeuten würden, dass es sich um ein noch in Bearbei- tung stehendes Dokument handle. E. Auf Antrag des Gesuchstellers erliess das S BFI am 12. April 2017 eine A-5768/2018 Seite 3 Verfügung, worin es dem Gesuch um Zugang zum Bericht mangels Vorlie- gens eines amtlichen Dokuments im Sinne von Art. 5 BGÖ nicht entsprach. F. Am 23. April 2018 ersuchte der Gesuchsteller das SBFI erneut um Zugang zum Bericht der SFPKIW betreffend "Höhere Fachprüfung für Immobilien- treuhand". G. Das SBFI teilte dem Gesuchsteller mit Schreiben vom 27. April 2017 mit, dass bei ihm nach wie vor kein fertig gestelltes Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ vorhanden sei. Es liege einzig das noch in Bearbeitung ste- hende Dokument aus dem Jahr 2016 vor, welches bereits Gegenstand des durchgeführten Schlichtungsverfahrens vor dem EDÖB gebildet habe. H. Der Gesuchsteller reichte am 16. Mai 2018 wiederum einen Schlichtungs- antrag beim EDÖB ein. Weil es auch in diesem Schlichtungsverfahren zu keiner Einigung kam, gab der EDÖB mit Schreiben vom 17. August 2018 folgende Empfehlung ab: „Das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation prüft das vom Antragsteller verlangte Dokument auf das Vorhandensein von Ausnahmetat- beständen und gewährt sodann den Zugang entsprechend den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes. Gegebenenfalls sind gestützt auf Art. 9 BGÖ gewisse Personennamen zu schwärzen“. Er begründete seine Empfehlung im Wesentlichen damit, dass vorliegend keine Anhaltspunkte vorhanden seien, dass es sich um ein Dokument handle, welches nach der Vorstellung des Verfassers noch inhaltliche Än- derungen erfahren werde und daher nicht als endgültig verstanden werden dürfe. Somit gelte der Bericht – selbst wenn er inhaltlich unvollständig sein sollte – als fertig gestellt, da es sich um ein in sich selber abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung stehendes Dokument handle. I. Am 29. August 2018 teilte die SFPKIW dem SBFI mit, dass sie mit de r Empfehlung des EDÖB vom 17. August 2018 nicht einverstanden sei und deshalb um Erlass einer Verfügung ersuche. J. Mit Verfügung vom 6. September 2018 wies das SBFI das Gesuch um Zu-A-5768/2018 Seite 4 gang zum fraglichen Bericht mangels Vorliegen s eines amtlichen Doku- ments im Sinne von Art. 5 BGÖ ab. Seinen Entscheid begründete es ins- besondere damit, dass das Dokument nach wie vor nicht fertig gestellt sei. So sei ihr das Dokument nicht unterzeichnet und lediglich zur Übersetzung und zur nachfolgenden Weiterbearbeitung durch d ie SFPKIW zugestellt worden, unbeachtlich des Inhalts. Der Bericht habe der SFPKIW zur inter- nen Willensbildung gedient, was ebenso gegen eine definitive Übergabe spreche. Auch die Inhalte des Berichts sowie die in diesem Zusammen- hang erfolgte Korrespondenz würden unzweifelhaft auf den unfertigen Charakter des Dokuments hinweisen. Schliesslich habe e r auch nicht als Grundlage für das erst nachher im November 2016 erfolgte Aufsichtsbe- schwerdeverfahren gedient. Daraus ergebe sich, dass mangels Vorliegens eines amtlichen Dokuments gemäss Art. 5 BGÖ kein Recht auf Zugang bestehe. K. Gegen diese Verfügung des SBFI (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt der Ge- suchsteller (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 9. Oktober 2018 Be- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, dem Gesuch um Zugang zum Bericht betreffend "Höhere Fachprüfung für Immobilientreu- hand" sei stattzugeben und die Vorinstanz zu verpflichten, ihm Einsicht zu gewähren. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, dass der Be- richt als fertig gestellt im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ und Art. 1 Abs. 2 der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) zu qualifi- zieren sei, weshalb ein amtliches Dokument nach Art. 5 BGÖ vorliege. L. In ihrer Vernehmlassung vom 8. November 2018 schliesst die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde. M. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be- findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen. A-5768/2018 Seite 5 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), die von einer Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG; vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). 1.2 Der Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Adressat des angefochtenen Entscheides, mit welchem sein Zu- gangsgesuch abgewiesen wurde, sowohl formell als auch materiell be- schwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert is t (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Dies wird im Übrigen auch nicht bestritten. 1.3 Auf die ansonsten frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzli ch mit uneinge- schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er- messensausübung – sowie auf Ang emessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist nicht an die Anträge oder die rechtlichen Begründungen der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 3. 3.1 Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ), damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden (BGE 142 II 313 E. 3.1; Urteil des BGer 1C_562/2017 vom A-5768/2018 Seite 6 2. Juli 2018 E. 3.1). Zu diesem Zweck statuiert das BGÖ das Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt und gewährt einen grundsätz- lichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. BGE 142 II 324 E. 3.4 mit Hinweisen; PASCAL MAHON/OLIVER GONIN, in: Stefan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Hand- kommentar, Bern 2008 [nachfolgend: Handkommentar BGÖ], Art. 6 Rz. 11 ff.). Dieses Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten kann nach Art. 7 BGÖ eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, soweit überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (Bot- schaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 2005). 3.2 Als amtliches Dokument gilt jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 Bst. a-c BGÖ). Nicht als amtliche Dokumente gelten nach Art. 5 Abs. 3 BGÖ solche, die durch eine Behörde kommerziell genutzt werden (Bst. a), nicht fertig gestellt sind (Bst. b) oder zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind (Bst. c). 4. Vorliegend ist umstritten, ob dem Beschwerdeführer der Zugang zum Be- richt betreffend "Höhere Fachprüfung für Immobilientreuhand" zu gewäh- ren ist oder nicht. Dabei ist unumstritten, dass der Bericht grundsätzlich die Anforderungen an ein amtliches Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a-c BGÖ erfüllt. Hingegen sind sich die Parteien dahingehend uneinig, ob es sich um ein "fertig gestelltes Dokument" im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ handelt und somit ausnahmsweise ein nicht "amtliches Dokument" vorliegt oder nicht. Dies gilt es nachfolgend zu prüfen. 4.1 4.1.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz anerkenne, dass ihr ein Entwurf des Berichts zur Übersetzung übermittelt worden sei, der Be- richt durch die Erstellerin nicht weiterbearbeitet werde und er ihr deshalb in der Endfassung übergeben worden sei und vorliege. Der Vorinstanz sei somit die definitive Version des Berichts zur Übersetzung und damit zur Stellungnahme übergeben worden. Entsprechend handle es sich beim Be- richt offensichtlich um ein fertig gestelltes Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ und Art. 1 Abs. 2 VBGÖ. Im Übrigen sei die Zugangs- verweigerung gerechtfertigt, solange der Willensbildungsprozess der Ver-A-5768/2018 Seite 7 waltung nicht abgeschlossen sei und ein Dokument folglich nicht in der de- finitiven Fassung vorliege. Vorliegend seien jedoch der Meinungsbildungs- prozess und das Aufsichtsbeschwerdeverfahren abgeschlossen. Es be- stehe somit keine Gefahr mehr, den Meinungsbildungsprozess von aussen zu beeinflussen. Diese Haltung stimme auch mit der vom Bundesgericht bestätigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts überein, wo- nach ein unfertiges Dokument durch Zeitablauf zu einem fertigen Doku- ment mutieren könne, wenn die Meinungsbildung der Verwaltung abge- schlossen und daher eine Beeinflussung derselben nicht mehr möglich sei. Es könne somit auch ein (nicht unterzeichneter) Entwurf ein fertig gestell- tes Dokument darstellen, vorausgesetzt das Dokument liege in seiner End- fassung vor und der Meinungsbildungsprozess sei abgeschlossen. Diese Voraussetzungen seien vorliegend erfüllt. Zudem würden keine Ausn ah- metatbestände im Sinne von Art. 7 BGÖ vorliegen, weshalb der Zugang zum Bericht zu gewähren sei. 4.1.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass ihr der noch in Bearbeitung stehende Bericht aus dem Jahre 2016 lediglich zur Übersetzung zugestellt worden sei. Danach habe sie bis heute keinen weiteren Bericht der SFPKIW oder ihrer Trägerschaft betreffend "Höhere Fachprüfung für Immobilientreu- hand" erhalten. Zudem habe die SFPKIW als Urheberin des Dokuments vorgebracht, dass das Dokument nie fertig gestellt worden sei. Der Bericht sei somit nicht mehr als ein Entwurf geblieben und bleibe ein Teil des freien Meinungsbildungsprozesses. Ebenso sei das Dokument weder unterzeich- net noch der Vorinstanz jemals formell zugestellt worden. Mangels Vorlie- gens eines amtlichen Dokuments im Sinne von Art. 5 BGÖ bestehe somit kein Recht auf Zugang nach dem BGÖ. 4.1.3 In seiner Empfehlung vom 17. August 2018 hielt der EDÖB fest, dass weder die Vorinstanz noch die SFPKIW geltend gemacht hätten, dass sich das verlangte Dokument inhaltlich noch in Bearbeitung befinde und Grund- lage eines noch laufenden Meinungsbildungsprozesses bilde. Vielmehr hätten sie eingeräumt, dass das damit zusammenhä ngende Aufsichtsbe- schwerdeverfahren bereits abgeschlossen sei. Weiter hätten sie argumen- tiert, dass der verlangte Bericht nie fertig gestellt worden sei, mithin ein "Entwurf" bleibe. Es seien somit keine Anhaltspunkte vorhanden, dass es sich um ein Dokument handle, welches nach der Vorstellung der Verfasse- rin noch inhaltliche Änderungen erfahren werde und daher nicht als end- gültig verstanden werden dürfe. Somit gelte der Bericht – selbst wenn er inhaltlich unvollständig sein sollte – als fertig gestellt, da es sich um ein in A-5768/2018 Seite 8 sich selber abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung stehendes Do- kument handle. Demnach sei der vom Beschwerdeführer verlangte Bericht als amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ zu betrachten, für wel- ches die gesetzliche Vermutung des Zugangs gelte. 4.2 4.2.1 Bei der Bezeichnung "nicht fertig gestelltes Dokument" in Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ handelt es sich um einen unbestimmten Gesetzesbe- griff, welcher unter anderem durch Art. 1 Abs. 2 VBGÖ weiter konkretisiert wird (KURT NUSPLIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 32 f.). Nach Art. 1 Abs. 2 VBGÖ gilt ein Dokument als fertig gestellt, das von der Be- hörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist (Bst. a), oder das vom Ersteller dem Adressaten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage (Bst. b). „Definitiv“ im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ ist die Übergabe an eine bestimmte Person, Stelle oder Behörde, wenn es danach weitestgehend am Empfänger liegt, wie er mit dem Dokument weiter verfahren will, nicht aber, wenn das Do- kument innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeitenden und Vorge- setzten zwecks Korrektur, Ergänzung oder Finalisierung ausgetauscht wird (vgl. Erläuterungen des Bundesamtes für Justiz [BJ] vom 24. Mai 2006 zur VBGÖ, S. 2). Von einer definitiven Übergabe eines Dokuments ist bei- spielsweise dann auszugehen, wenn das federführende Amt dem Depar- tement den Entwurf zu einem Antrag an den Bundesrat zugestellt hat. In dieser Konstellation handelt es sich aus der Sicht des A mtes um seinen definitiven Entwurf. Darauf, wie das Departement in der Folge mit diesem Entwurf verfahren will, hat und wünscht es keinen Einfluss mehr (Urteil des BVGer A-1156/2011 vom 22. Dezember 2011 E. 8.3.2). Diese genannten Tatbestände in Art. 1 Abs. 2 VBGÖ stellen gewichtige An- haltspunkte dar, wann ein Dokument als fertig gestellt zu gelten hat. Wei- tere Indizien für di e Fertigstellung eines Dokuments sind seine Genehmi- gung, die Registrierung in einem Klassifikations -, Organisations- oder In- formationssystem der Verwaltung sowie sein Zweck bzw. seine Bedeutung. Auch vorbereitende Dokumente können fertig gestellt sein, wenn sie einen definitiven Charakter aufweisen (vgl. Urteil des BVGer A-7405/2014 vom 23. November 2015 E. 5.2.1.1). Als Beispiele für nicht fertig gestellte Do- kumente sind namentlich zu erwähnen: Ein handschriftlich oder elektro- nisch aufgezeichneter Text mit Streichungen oder Anmerkungen vor seiner Schlusskorrektur, eine zusammenfassende Übersicht in Bearbeitung, eine A-5768/2018 Seite 9 provisorische Fassung eines Berichts, eine Projektskizze, Notizen aus ei- ner Sitzung, informelle Arbeitsnotizen, der Vorentwurf eines Textes oder zusammenfassende Notizen für eine Versammlung (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 1997 ff.; vgl. auch BVGE 2011/52 E. 5.1.1 ff. und BVGE 2011/53 E. 8.3.2). 4.2.2 Im Allgemeinen ist ein Dokument fertig gestellt, wenn es in sich selber bereits abgeschlossen ist und nicht mehr in Bearbeitung steht, d.h. nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge keine weiteren Bearbeitungsschritte er- fordert. Der Ausschluss nicht fertig gestellter Dokumente gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ muss dabei unter dem gleichen Aspekt betrachtet wer- den wie der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung einer Behörde (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ): Die Verwaltung soll ihren Handlungsspielraum bewahren und ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können, um sich möglichst ungestört und ohne Druckversuche von aussen eine Mei- nung zu bilden . Ausserdem sollen Missverständnisse, Unklarheiten und andere Risiken, die sich aus der Veröffentlichung eines Dokuments mit pro- visorischem Charakter ergeben könnten, vermieden werden (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 1997). 4.3 4.3.1 Den Akten ist zu entnehmen, dass der vorliegende Bericht betreffend "Höhere Fachprüfung für Immobilientreuhand" von der Vizepräsidentin der SFPKIW im Oktober 2016 in französischer Sprache verfasst wurde. Weil einige Mitglieder der Trägerschaft der SFPKIW nicht französischer Mutter- sprache sind, wurde er der Vorinstanz zur Übersetzung von Französisch auf Deutsch zugestellt (vgl. Akten Vorinstanz, act. 5). Mit E -Mail vom 25. November 2016 liess die Vorinstanz den übersetzten Bericht der Vize- präsidentin der SFPKIW zukommen. Diese bedankte sich in ihrer Antwort- mail vom 26. November 2016 für die Übersetzung und teilt e mit, dass sie nun den Bericht dem Präsidenten der SFPKIW zur Bearbeitung zustellen werde. Danach werde die Trägerschaft zu einer ausserordentlichen Sit- zung, für welche bereits eine Terminumfrage versendet worden sei, einbe- rufen. Schliesslich werde die Vorinstanz den definitiven und ergänzten Be- richt mit Anhängen sowie Vorschlägen von zu treffenden Massnahmen er- halten (vgl. Akten Vorinstanz, act. 2). 4.3.2 Nach einer in der Zwischenzeit, am 11. November 2016, bei der Vor- instanz eingereichten Aufsichtsbeschwerde waren die SFPKIW sowie ihre A-5768/2018 Seite 10 Trägerschaft gehalten, den erhobenen Vorwürfen der "systematisch orga- nisierten Prüfungsunregelmässigkeiten 2015/2016" im Rahmen des for- mellen Aufsichtsbeschwerdeverfahrens nachzugehen und diese zu behan- deln. Die entsprechenden Abklärungsergebnisse und Erkenntnisse der SFPKIW bzw. ihrer Trägerschaft wurden danach der Vorinstanz in mehre- ren Stellungnahmen übermittelt. Mit dem Aufsichtsbeschwerdeentscheid der Vorinstanz vom 15. August 2017 fand die Untersuchung der Vorwürfe und die Einforderung von Massnahmen seinen Abschluss. Vor diesem Hintergrund sahen die SFPKIW und ihre Trägerschaft keinen Grund mehr, intern noch separate Abklärungen vorzunehmen, weshalb der streitgegenständliche Bericht in der Fassung vom Oktober 2016 keine Ver- änderungen mehr erfuhr bzw. nicht weiterbearbeitet, weder von der SFPKIW noch deren Trägerschaft je genehmigt und der Vorinstanz auch nie formell zugestellt wurde (vgl. Akten Vorinstanz, act. 17). 4.4 4.4.1 Vorliegend ist unbestritten, dass der fragliche Bericht weder unter- zeichnet noch auf andere Weise als finalisiert gekennzeichnet wurde, wes- halb der Anhaltspunkt gemäss Art. 1 Abs. 2 Bst. a VBGÖ gegen eine Fer- tigstellung des Dokuments spricht. Im Weiteren erhielt die Vorinstanz den Bericht lediglich zwecks Übersetzung und – entgegen der Ansicht des Be- schwerdeführers – nicht auch zur Stellungnahme zugestellt. Eine definitive und ergänzte Version wurde ihr vielmehr für einen späteren Zeitpunkt in Aussicht gestellt. Entsprechend diente der fragliche Bericht der Vorinstanz weder als Entscheidgrundlage noch zur anderweitigen Verwendung. Von einer definitiven Übergabe im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ kann somit keine Rede sein. Folglich bestehen gestützt auf Art. 1 Abs. 2 VBGÖ keine Hinweise, dass es sich beim fraglichen Bericht um ein fertig gestell- tes Dokument handelt, weshalb zu prüfen bleibt, ob andere gewichtige An- haltspunkte für die Fertigstellung sprechen (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 1998). 4.4.2 4.4.2.1 Mit der Vorinstanz bzw. der SFPKIW ist davon auszugehen, dass der von der Vizepräsidentin der SFPKIW im Oktober 2016 verfasste Bericht aufgrund des Aufsichtsbeschwerdeverfahrens bzw. -entscheids keine Än- derungen mehr erfahren wird, obwohl für dessen Finalisierung weitere Be- arbeitungsschritte beabsichtigt waren und auch notwendig wären. So sieht A-5768/2018 Seite 11 der Bericht unter dem Titel "Vorgehen" auf Seite 3 vor, dass er nach der Übersetzung durch die Vorinstanz vom Präsidenten und der Vizepräsiden- tin der SFPKIW geprüft und ergänzt werden soll. Danach soll er für allfällige Bemerkungen an einen Mitarbeiter der Vorinstanz weitergeleitet werden, um ihn schliesslich der Trägerschaft der SFPKIW zu übermitteln (vgl. auch Akten Vorinstanz, act. 2). Folglich handelt es sich zwar um ein Dokument, welches nicht mehr weiterbearbeitet wird, jedoch in sich selber nicht abge- schlossen ist, weil die für die Endfassung erforderlichen Bearbeitungs- schritte nicht durchgeführt wurden. Der interne Willensbildungsprozess der SFPKIW wurde somit nicht abgeschlossen, weshalb stets eine bloss pro- visorische Fassung des Berichts vorliegen wird. Entsprechend kann der Bericht – entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers – auch durch Zeitablauf nicht zu einem fertig gestellten Dokument mutieren. Daran ver- mag auch der Umstand, dass das unabhängig davon durchgeführte Auf- sichtsbeschwerdeverfahren und somit der Meinungsbildungsbildungspro- zess der Verwaltung abgeschlossen ist, nichts zu ändern. Die Tatsache, dass es sich in der Sache um einen provisorischen Bericht handelt, stellt somit ein weiteres Indiz dar, welches gegen eine Fertigstellung des Be- richts spricht (vgl. Urteil des BVGer A-1156/2011 vom 22. Dezember 2011 E. 8.3.2). So nennt denn auch die Botschaft zum BGÖ als Beispiel eines "nicht fertig gestellten Dokuments" explizit eine provisorische Fassung ei- nes Berichts (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 1997). 4.4.2.2 Weiter ist betreffend Zweck des Berichtsentwurfs der Vizepräsiden- tin der SFPKIW festzuhalten, dass der Entwurf noch der Korrektur, Ergän- zung und Finalisierung bedurft hätte und somit zur internen Willensbildung der SFPKIW angelegt wurde. Entsprechend diente er der Vorinstanz – im Gegensatz zu den von der SFPKIW sowie der Trägerschaft im Aufsichts- beschwerdeverfahren eingereichten Ste llungnahmen – nicht als Ent- scheidgrundlage für die Meinungsbildung im Rahmen des Aufsichtsbe- schwerdeverfahrens. Der Verwendungszweck des Berichts stellt deshalb einen weiteren Anhaltspunkt dar, der gegen die Fertigstellung des Doku- ments spricht (vgl. Urteil des BVGer A -6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 6.4.2). Abgesehen davon gilt es zu berücksichtigen, dass die Vorinstanz nur deshalb über den vorliegenden Bericht verfügt, weil sie mit der Über- setzung zuhanden der SFPKIW beauftragt worden war. Wäre der Bericht nicht zu übersetzen gewesen oder von einem Dritten übersetzt wo rden, würde er sich gar nicht in ihrem Besitz befinden. 4.4.2.3 Im Übrigen ist mit der Vorinstanz einig zu gehen, dass die Inhalte des Berichts sowie die in diesem Zusammenhang erfolgte Korrespondenz A-5768/2018 Seite 12 zwischen der Vorinstanz und der Vizepräsidentin des SFPKIW (vgl. E. 4.3.1) ebenfalls darauf hinweisen, dass es sich um ein nicht fertig ge- stelltes Dokument handelt ; so wurden beispielsweise zu verschiedenen Überschriften im Kapitel 4 des Berichts gar keine Ausführungen gemacht. 4.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass a ufgrund vorstehender Aus- führungen keine hinreichenden Anhaltspunkte vorliegen, die für eine Fer- tigstellung des fraglichen Berichts im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ sprechen. Demzufolge handelt es sich nicht um ein amtliches Dokument gemäss Art. 5 BGÖ . Weil das Öffentlichkeitsprinzip ein durchsetzbares Recht auf Zugang einzig zu amtlichen Dokumenten enthält, hat die Vor - instanz dem Beschwerdeführer die Einsicht in den Bericht betreffend "Hö- here Fachprüfung für Immobilientreuhand" zu Recht verweigert, weshalb sich eine Prüfung der Ausnahmetatbestände gemäss Art. 7 BGÖ erübrigt. 5. Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet und ist abzuwei- sen. 6. 6.1 Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 1‘500.– festgesetzt (vgl. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun- gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Sie sind dem Verfahrensausgang entsprechend dem unterliegenden Beschwerde- führer aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG) und dem von diesem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu entnehmen. 6.2 Der Beschwerdeführer hat als unterliegende Partei keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario). Dasselbe gilt – von vornherein – für die Vorinstanz (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). (Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) A-5768/2018 Seite 13 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.– werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Ver- fahrenskosten verwendet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Einschreiben) – das Generalsekretariat WBF (Gerichtsurkunde) – den EDÖB (zur Kenntnis) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Christine Ackermann Marc Lichtensteiger A-5768/2018 Seite 14 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: