B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i ch t T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T ri b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid angefochten beim BGer Abteilung II B-6155/2024 U r t e i l v o m 1 0 . J u n i 2 0 2 5 Besetzung Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), Richter Christian Winiger, Richter Marc Steiner, Gerichtsschreiber Lukas Abegg. Parteien A._______, vertreten durch die Rechtsanwälte Friedrich Frank und/oder Kirstin Ebner, JETZER FRANK AG, Bleicherweg 52, 8002 Zürich, Beschwerdeführerin, gegen Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Ressort Sanktionen, Holzikofenweg 36, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Russland-Sanktionen: Massnahmeverfahren. B-6155/2024 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Das Staatssekretariat für Wirtschaft SECO (im Folgenden: Vorinstanz) erliess am 28. Juni 2024 eine «Zwischenverfügung betreffend vorsorgliche Vermögenssperre und Auskunftspflicht». In Ziffer 1 des Verfügungsdispo- sitivs werden verschiedene Konten bzw. Geschäftebeziehungen vorsorg- lich gesperrt, unter anderem die Geschäftsbeziehung zwischen der A._______ (im Folgenden: Beschwerdeführerin) und der B._______ (im Folgenden: Finanzinstitut). In Ziffer 2 wird das Finanzinstitut aufgefordert, für die vorsorglich gesperrten Geschäftsbeziehungen innert 5 Arbeitstagen nach Erhalt der Zwischenverfügung eine Saldomeldu ng per Sperrdatum einzureichen. Eine vorgängige Anhörung der involvierten Parteien fand nicht statt, einer allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Ziffer 3). Über die Verfahrenskosten würde in der Schlussverfü- gung entschieden (Ziff er 4). Die Zwischenverfügung wurde nur dem Finanzinstitut eröffnet (Ziffer 5). Eine Zustellung an die Beschwerdeführerin resp. deren Rechtsvertreter erfolgte erst am 27. August 2024. A.b Die Vorinstanz begründet den Erlass ihrer Zwischenverfügung damit, dass sie im Rahmen der Verordnung über Massnahmen im Zusammen- hang mit der Situation in der Ukraine ( «Ukraine-Verordnung») für deren Umsetzung zuständig sei. Gemäss Ukraine-Verordnung seien Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die sich im Eigentum oder unter de r direkten oder indirekten Kontrolle der natürlichen Personen, Unternehmen und Or- ganisationen nach Anhang 8 Ukraine-Verordnung («Anhang 8») befinden, gesperrt. Es sei verboten, diesen natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen Gelder zu überweisen, oder ihnen Gelder und wirtschaftli- che Ressourcen direkt oder indirekt zur Verfügung zu stellen. Eine Vermö- genssperre könne angeordnet werden, wenn die betreffenden Vermögens- werte im Eigentum oder unter direkter bzw. indirekter Kontrolle einer sank- tionierten Person stünden. Sie verfüge über Indizien, welche glaubhaft machten, dass die vorliegend strittigen Vermögenswerte unter indirekter Kontrolle von C._______ und/oder D._______ stünden, die beide im An- hang 8 der Verordnung aufgeführt seien. Zudem habe sie Kenntnis davon, dass das vorliegend involvierte Finanzinstitut die Geschäftsbeziehung zur Beschwerdeführerin aufzulösen gedenke. B-6155/2024 Seite 3 B. B.a Mit Schriftsatz vom 26. September 2024 erhob die Beschwerdeführerin beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 28. Juni 2024. B.b Die Beschwerdeführerin beantragt, die Zwischenverfügung des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO vom 28. Juni 2024 sei in Bezug auf die Geschäftsbeziehung der Beschwerdeführerin mit dem Finanzinstit ut aufzuheben, entsprechend sei die Sperrung der Gelder der Beschwerde- führerin beim Finanzinstitut aufzuheben und die Gelder seien freizugeben. Das Finanzinstitut sei entsprechend zu informieren und anzuweisen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse. B.c Bezüglich der formellen Beschwerdevoraussetzungen , insbesondere der Fristwahrung, führt die Beschwerdeführerin aus, dass sie von der Vorinstanz nicht als Verfügungsadressatin aufgeführt worden und ihr ent- sprechend die angefochten e Verfügung nicht zugestellt w orden sei. Erst durch die Zustellung der Verfügung durch die Vorinstanz an den vormali- gen Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin am 27. August 2024 habe sie vom Inhalt der Verfügung Kenntnis erhalten. Damit sei die Beschwerdefrist eingehalten. B.d Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, ihr Anspruch auf recht- liches Gehör sei verletzt worden, da die Vorinstanz sie nicht angehört habe, bevor sie verfügte und auch in der Folge keine Anstrengung unternommen habe, sie anzuhören. B.e Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz handle es sich bei der an- gefochtenen Verfügung nicht um eine Zwischen -, sondern um eine End- verfügung. Denn die in der Verfügung angeordnete Sperrung von Geldern sei bereits die im vorinstanzlichen Verfahren zu ents cheidende Hauptsa- che, welche das Verfahren abschliesse. Die Voraussetzungen für eine Anfechtung wären aber auch dann erfüllt, wenn es sich nur um eine Zwischenverfügung handeln sollte: Ein nicht wie- dergutzumachender Nachteil sei gegeben bzw. würde die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen. B.f Die Sperrung der Gelder hätte letztlich nicht erfolgen dürfen, da das Vermögen, welches wirtschaftlich von der Beschwerdeführerin gehalten werde, nicht im Eigentum oder unter der indirekten Ko ntrolle einer in B-6155/2024 Seite 4 Anhang 8 der Ukraine Verordnung aufgeführten Person stehe. Auch sei eine Begünstigung einer sanktionierten Person ausgeschlossen. C. Mit Schreiben vom 10. Oktober 2024 beantragt die Vorinstanz die Vereini- gung verschiedener, eventualiter dreier oder zweier gegen die Zwischen- verfügung vom 28. Juni 2024 beim Bundesverwaltungsgericht parallel an- hängig gemachter Beschwerdeverfahren. D. Mit Vernehmlassung vom 19. Dezember 2024 beantragt die Vorinstanz, die Beschwerdebegehren seien abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzu- treten sei. Sie begründet ihre Anträge damit, dass sie die Beschwerdefüh- rerin nicht habe anhören müssen, da Gefahr im Verzug gewesen sei; ent- sprechend liege keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor. Die Zwi- schenverfügung sei als vorsorgliche Massnahme ergangen, um die Wirk- samkeit einer späteren Verfügung sicherzustellen. Bezüglich der Prozess- voraussetzungen bestreitet die Vorinstanz das Vorliegen eines nicht leicht wiedergutzumachenden Nachteils. Materiell ergänzt die Vorinstanz ihre Ausführungen aus der Verfügung, wonach die gesperrten Vermögenswerte der indirekten Kontrolle einer in Anhang 8 der Ukraine Verordnung geliste- ten und damit sanktionierten Person unterstünden. E. Mit Replik vom 7. März 2025 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträ- gen fest und stellt zudem den Prozessantrag, es sei E._______, Mitglied des Stiftungsrates der F._______, welche alle Anteile der Beschwerdefüh- rerin hält, als Zeuge im rubrizierten Verfahren zu befragen. Sollte das Bun- desverwaltungsgericht dem vorerwähnten Antrag nicht nachkommen, so sei eine prozessleitende Verfügung inklusive einer einmonatigen Nachfrist zu erlassen. Weiter stellt die Beschwerdeführerin den Antrag, G._______, welcher ein Gutachten zur Rechtsnatur der F._______ erstellte, zu befra- gen. Weiter führt die Beschwerdeführerin aus, dass keine Gefahr in Verzug be- standen habe. Sie wiederholt zudem, dass der finale Zweck des Verfahrens die Sperrung der Gelder sei, was mit der angefochtenen Verfügung erreicht worden sei, weshalb diese eine Endverfügung darstelle. Die Beschwerde- führerin müsse daher nicht die Voraussetzungen für die Anfechtung einer Zwischenverfügung erfüllen. Selbst wenn dies angenommen würde, so seien diese gegeben, da einerseits das Bundesverwaltungsgericht sofort B-6155/2024 Seite 5 einen Endentscheid herbeiführen könne und andererseits durch die Sper- rung der Gelder der Beschwerdeführerin ein nicht leicht wiedergutzuma- chender Nachteil entstanden sei. F. Auf die Einholung einer Duplik der Vorinstanz wurde verzichtet. Auf die ein- zelnen Vorbringen wird, soweit rechtserheblich, in den folgenden Erwägun- gen detaillierter eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes w egen und mit freier Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind und ob auf eine Beschwerde einzutreten ist (BVGE 2007/6 E. 1 m.w.H., BVGE 2008/48, nicht publizierte E. 1.2). 1.2 Das SECO ist eine Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d des Bundesgeset- zes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32). Vorliegend ist auch keine Ausnahme der Zuständigkeit nach Art. 32 VGG auszumachen, weshalb das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist. 1.3 Gemäss Art. 31 VGG prüft das Gericht Beschwerden gegen Verfügun- gen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Im Folgenden ist somit zu prü- fen, ob im vorliegenden Fall ein diesen Bestimmungen entsprechendes, taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt. 2. 2.1 Die Vorinstanz gelangte mit Datum vom 28. Juni 2024 mit einem als «Zwischenverfügung» betitelten Schreiben mit folgendem Dispositiv (in Klammern Ergänzungen des Gerichts) an das Finanzinstitut: 1. Folgende Geschäftsbeziehungen bzw. Konten bei (Finanzinstitut) werden vorsorglich gesperrt: (Auflistung Geschäftsbeziehungen). B-6155/2024 Seite 6 2. Für die gemäss Ziff. 1 des Dispositivs vorsorglich gesperrten Ge- schäftsbeziehungen ist innert 5 Arbeitstagen nach Erhalt dieser Zwi- schenverfügung eine Saldomeldung per Sperrdatum einzureichen. 3. Einer Beschwerde gegen diese Zwischenverfügung wird die aufschie- bende Wirkung entzogen. 4. Über die Verfahrenskosten wird in der Schlussverfügung entschieden. 5. Diese Verfügung wird eröffnet an: (Finanzinstitut). Die Vorinstanz begründet ihre «Zwischenverfügung» unter anderem damit, dass sie im Rahmen der Verordnung vom 4. März 2022 über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation i n der Ukraine (Ukraine-Verordnung, SR 946.231.176.72) zuständig für die Umsetzung der getroffenen Mass- nahmen sei. Sie verfüge über Indizien, welche glaubhaft machten, dass die vorliegend strittigen Vermögenswerte unter indirekter Kontrolle einer in An- hang 8 gelisteten Person stünden. Entsprechend habe sie eine vorsorgli- che Massnahme ergriffen, um die Wirksamkeit einer späteren Verfügung sicherzustellen. 2.2 Art. 5 Abs. 1 VwVG definiert die Verfügung als Anordnung der Behör- den im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten (Bst. a), die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder des Umfan- ges von Rechten oder Pflichten (Bst. b) oder die Abweisung von Begehren auf Begründu ng, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren (Bst. c) zum Ge- genstand hat. 2.3 Praxis und Lehre umschreiben die Verfügung als individuellen, an den Einzelnen gerichteten Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungs- rechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbind- licher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 139 V 143 E. 1.2; 139 V 72 E. 2.2.1; 135 II 38 E. 4.3, je m.w.H.). Als konkrete Prüfkriterien gelten folgende fünf Elemente: (i) hoheitliche, einseitige Anordnung einer Be- hörde, (ii) individuell -konkrete Anordnung, (iii) Anwendung von (Bundes-)Verwaltungsrecht, (iv) auf Rechtswirkung ausgerichtete Anord- nung sowie (v) Verbindlichkeit und Erzwingbarkeit (HÄFELIN/ MÜLLER/ UHL- MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N 855 ff.; UHLMANN/ KRADOLFER, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwal- tungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, Art. 5 N 23). B-6155/2024 Seite 7 2.4 Massgeblich ist ein materieller, nicht ein formeller Verfügungsbegriff. Es bestehen zwar Erwartungen an die Form einer Verfügung (Art. 35 VwVG), doch sind diese nicht Voraussetzungen des Verfügungsbegriffs, sondern dessen Folge. Eine Verfügung liegt somit vor, wenn eine Verwal- tungshandlung die vom Verfügungs begriff geforderten Strukturmerkmale (vgl. E. 2.2 f. hiervor) aufweist (BVGE 2009/43 E. 1.1.4; Urteil des BVGer B-198/2014 vom 5. November 2014 E. 2.3.2). Entweder ist ein staatlicher Akt eine Verfügung oder er ist es nicht ( MARKUS MÜLLER, in: Auer et al. [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Kommen- tar, 2. Aufl. 2019, Art. 5 N 10; in diesem Sinne auch schon FRITZ GYGI, Bei- träge zum Verfassungs- und Verwaltungsrecht, Festgabe zum 65. Geburts- tag des Verfassers, 1986, S. 227 f. und 235 f.). Das heisst jeder Bescheid, mit dem eine Behörde im Einzelfall gestützt auf öffentliches Recht über Rechte und Pflichten einer Person befindet, stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar (SUSANNE GENNER, Die Verfügungspflicht der Verwal- tungsbehörden, Ein Beitrag zur Geschichte des schweizerischen Verwal- tungsrechts, 2013, S. 77). Allfällige Formmängel – soweit nicht geradezu von einer nichti gen Verfügung auszugehen ist – sind nach Art. 38 VwVG zu würdigen, ändern aber nichts am Verfügungscharakter (Urteil des BVGer F -3226/2021 vom 11. Juli 2023 E. 1.2.4; HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., N 871 f.; UHLMANN/KRADOLFER, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 5 N 143). 2.5 Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. März 2002 über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen (Embargogesetz, EmbG, SR 946.231) räumt dem Bund die Kompetenz ein, Zwangsmassnahmen zu erlassen, um Sanktionen durchzusetzen, die von der Organisation der Vereinten Nationen, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen worden sind und die der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung de r Menschenrechte, dienen. Art. 1 Abs. 3 EmbG enthält eine nicht abschliessende Aufzählung von Zwangsmassnahmen, die zu diesem Zweck ergriffen werden können. Zu diesen gehören unmittelbare oder mittelbare Beschränkungen des Waren‑, Dienstleistungs‑, Zahlung s‑, Kapital - und Personenverkehrs sowie des wissenschaftlichen, technologischen und kulturellen Austauschs (Bst. a). Zwangsmassnahmen können zudem Verbote, Bewilligungs - und Meldepflichten sowie andere Einschränkungen von Rechten umfassen (Bst. b) (vgl. auch Urteile des BVGer B-3925/2023 vom 29. Juli 2024 E. 6.1; B-2845/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 2.3 m.w.H.). Sanktionsrechtliche B-6155/2024 Seite 8 Zwangsmassnahmen werden in Form von Verordnungen erlassen (Art. 2 Abs. 3 EmbG). 2.6 2.6.1 Gestützt auf Art. 184 Abs. 3 BV in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 EmbG hat der Bundesrat als Reaktion auf den russischen Angriffskrieg gegen die gesamte Ukraine seit dem 24. Fe bruar 2022 die von der Europäischen Union ergriffenen Sanktionsmassnahmen übernommen und die damalige Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine vom 27. August 2014 totalrevidiert (AS 2022 151). 2.6.2 Dem SECO kommt gem äss Art. 31 Abs. 1 Ukraine -Verordnung die Aufgabe zu, den Vollzug bestimmter Artikel der Ukraine -Verordnung zu überwachen, mitunter den Vollzug der Art. 15 und 16 Ukraine-Verordnung. 2.6.3 Die Ukraine-Verordnung enthält in ihrem dritten Abschnitt (Finanzi- elle Beschränkungen) mit Art. 15 eine Bestimmung zur Sperrung von Gel- dern und wirtschaftlichen Ressourcen (Sperrgebot). Art. 15 Abs. 1 hat fol- genden Wortlaut: «Gesperrt sind Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die sich im Eigen- tum oder unter direkter oder indirekter Kontrolle befinden von: a. natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen nach An- hang 8; b. natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen, die im Na- men oder auf Anweisung der natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen nach Buchstabe a handeln; c. Unternehmen und Organisationen, die sich im Eigentum oder unter Kontrolle der natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen nach Buchstabe a oder b befinden.» 2.6.4 Art. 15 Abs. 1 Ukraine -Verordnung folgt dem Konzept der gezielten Sanktionen. Dies bedeutet, dass sich solche Zwangsmassnahmen nicht gegen das Völkerrechtssubjekt als solches richten, sondern gegen natürli- che Personen, Unternehmen und Organisationen, die in einem engen Ver- hältnis zu den staatlichen Strukturen und Instanzen stehen (Urteil des BGer 2C_722/2012 vom 27. Mai 2013 E. 6.4; Urteile des BVGer B -3925/2023 vom 29. Juli 2024 E. 6.4; B-2845/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 2.2; MAR- TIN WYSS, Die Umsetzung wirtschaftlicher Embargomassnahmen durch die Schweiz, in: Cottier/Oesch [Hrsg.], Al lgemeines Aussenwirtschafts- und Binnenmarktrecht, SBVR, Bd. XI, 3. Aufl. 2020, S. 332). Gemäss der in B-6155/2024 Seite 9 Art. 1 Bst. b Ukraine-Verordnung enthaltenen Legaldefinition bedeutet die "Sperrung von Geldern" die Verhinderung jeder Handlung, welche die Ver- waltung oder die Nutzung der Gelder ermöglicht, mit Ausnahme von nor- malen Verwaltungshandlungen von Finanzinstituten. 2.6.5 Der in Art. 15 Abs. 1 Bst. a Ukraine-Verordnung zitierte Anhang 8 be- inhaltet eine Liste mit natürlichen Personen, gegen die sich die Finanz- sanktionen und das Ein - und Durchreiseverbot richten, sowie Unterneh- men und Organisationen, gegen die sich die Finanzsanktionen richten (Art. 15 ff. sowie Art. 29 Abs. 1 Ukraine -Verordnung). Diese Liste wird im Zuge der Anpassung der Sanktionsmassnahmen durch das zuständige Departement fortlaufend aktualisiert (Art. 16 EmbG). Der Anhang 8 wird in der AS und in der SR durch Verweis veröffentlicht (Art. 33 Ukraine-Verord- nung); abrufbar ist er zudem auf der Internetseite der Vorinstanz. 2.6.6 Gemäss Art. 16 Abs. 1 Ukraine-Verordnung sind Personen und Insti- tutionen, die Gelder halten oder verwalten, oder von wirtschaftlichen Res- sourcen wissen, von denen anzunehmen ist, dass sie unter die Sperrung nach Art. 15 Abs. 1 fallen, verpflichtet, diese dem SECO zu melden. 2.6.7 Nach Art. 32 Abs. 1 Ukraine Verordnung wird, wer gegen die Artikel 2a, 4–6, 9–15, 17–20 und 22–30 verstösst, nach Artikel 9 EmbG bestraft. Art. 9 EmbG sieht vor, dass w er vorsätzlich gegen Vorschriften von Verordnungen nach Artikel 2 Absatz 3 verstösst, deren Verletzung für strafbar erklärt wird, mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe bestraft wird (Abs. 1). In schweren Fällen ist die Strafe Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe (Abs. 2). Wird die Tat fahrlässig begangen, so ist die Strafe Busse bis zu 100 000 Franken (Abs.3). 3. 3.1 Im vorliegenden Fall wurden die Personen C._______ und D._______ vom Bundesrat im Rahmen der Sanktionsmassnahmen am (Datum) mit Ergänzung am (Datum) bzw. am (Datum) mit Ergänzung am (Datum) in den Anhang 8 aufgenommen. Damit wurden alle wirtschaftlichen Ressour- cen dieser beiden Personen – sowohl die direkt kontrollierten als auch die indirekt kontrollierten – von Gesetzes wegen gesperrt, wie dies Art. 15 Abs. 1 der Ukraine-Verordnung vorsieht. Die im Zusammenhang mit dieser Sperrung stehenden Rechte und Pflich- ten werden somit bereits ex lege geregelt. Insoweit besteht für eine B-6155/2024 Seite 10 Regelung bzw. eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG du rch die Vorinstanz kein Raum mehr. 3.2 Es sind im Übrigen auch keine Bestimmungen ersichtlich, welche der Vorinstanz die Kompetenz einräumen würde, gestützt auf die Ukraine-Ver- ordnung Konten zu sperren. Zwar ist die Vorinstanz grundsätzlich zum Er- lass vorsorglicher Massnahmen nach Art. 56 VwVG berechtigt (zum Gan- zen: BGE 139 IV 314 E. 2.3.3; 127 II 132 E. 3; CAVELTI, in: Auer et al., VwVG-Kommentar, a.a.O., Art. 22a Rz. 16; BENJAMIN MÄRKLI, Die auf- schiebende Wirkung im öffentlichen Recht des Bundes und der Kantone, Diss. 2022, Rz. 237). Es ist hierbei allerdings darauf hinzu weisen, dass aufgrund ihres akzessorischen Charakters eine vorsorgliche Massnahme nicht über den im Hauptverfahren zu untersuchenden Streitgegenstand hinausgehen kann (KIENER, in: Auer et. al., a.a.O., Art. 56 Rz. 8). Da, wie erläutert, die Vorinstanz keine Kompetenz innehat, in einem Hauptverfah- ren eine Vermögenssperre zu erlassen, ist ihr dies folglich auch nicht auf dem Wege einer vorsorglichen Massnahme möglich. 3.3 Eine Sperrung von Vermögenswerten durch die Vorinstanz ist denn im vorliegenden Fall auch nicht erforderlich, denn Finanzinstitute, welche di- rekt oder indirekt kontrollierte wirtschaftliche Ressourcen sanktionierter Personen halten, sind nach Art. 1 Bst. b i.V.m. Art. 15 Abs. 1 Ukraine-Ver- ordnung unter der Strafandrohung von Art. 32 Ukraine -Verordnung ver- pflichtet, jede Handlung, welche die Verwaltung oder die Nutzung der Gel- der ermöglicht, zu verhindern. Die Ziffer 1 und deren Begründung aus dem Schreiben der Vorinstanz vom 28. Juni 2024 entspricht der Sache nach daher vielmehr dem Charakter eines aufsichtsrechtlichen Hinweises. Zudem wird g enerell für die Ausübung der Bankentätigkeit die dauernde Gewähr für einwandfreie Geschäftstätigkeit vorausgesetzt (Art. 3 Abs. 2 Bst. c, Art. 23quinquies des Bundesgesetzes vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen [Bankengesetz, BankG, RS 952.0] ). Eine ein- wandfreie Geschäftstätigkeit gebietet, dass die Bank keine rechts- und sit- tenwidrigen Geschäfte tätigt (siehe etwa BGE 111 Ib 126 E. 2a mit weiteren Hinweisen), wodurch die Notwendigkeit, der Vorinstanz diesbezüglich Handlungskompetenzen einzuräumen, weiter verringert wird. 3.4 Dispositiv Ziffer 1 des Schreibens der Vorinstanz vom 28. Juni 2024 enthält somit keine auf Rechtswirkung gerichtete Anordnung , sondern höchstens einen Hinweis an das Finanzinstitut auf dessen allenfalls sich B-6155/2024 Seite 11 aus der Ukraine -Verordnung oder der Bankgesetzgebung ergebenden Pflichten. 3.5 Damit fehlt der Dispositivziffer 1 der Verfügungscharakter, weshalb sie kein taugliches Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 31 VGG darstellt. Auf die Beschwerde ist, soweit sie sich auf die Dispositivziffer 1 bezieht, daher nicht einzutreten. Dass die Vorinstanz ihren Hinweis an das Finanzinstitut nicht auch der Be- schwerdeführerin zukommen liess, ist unter diesen Umständen nicht zu beanstanden. 4. 4.1 Anders verhält es sich bezüglich Dispositivziffer 2 , mit der das Finanzinstitut angewiesen wird, der Vorinstanz eine Saldomeldung über die genannten Geschäftsbeziehungen zu übermitteln. 4.2 Gemäss Art. 3 Em bG muss, w er von Massnahmen nach dem EmbG unmittelbar oder mittelbar betroffen ist, den vom Bundesrat bezeichneten Kontrollorganen die Auskünfte erteilen und die Unterlagen einreichen, die für eine umfassende Beurteilung oder Kontrolle erforderlich sind. Der Vollzug und Kontrolle im Bereich Meldungen nach der Ukraine Verord- nung obliegen der Vorinstanz (Art. 31 Abs. 1 Ukraine Verordnung). In Be- zug auf die verlangten Saldomeldungen liegt somit eine gesetzliche Grund- lage vor, die es der Vorinstanz erlaubt , eine entsprechende anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG zu erlassen. 4.3 Kaum in Frage zu stellen dürfte auch sein, dass Ziffer 2 nicht nur dem Finanzinstitut, sondern auch den Kontoinhab ern hätte eröffnet werden müssen. Im vorliegenden Fall liegt somit eine teilweise Nichteröffnung vor, was dazu führt, dass die R echtsmittelfrist für die Beschwerdeführerin grundsätzlich erst mit der ordentlichen Eröffnung ( UHLMANN/SCHILLING-SCHWANK in: Waldmann/Krauskopf, a.a.O., Art. 38 N. 10 m.w.H.) bzw. ab Kenntnis des Verfügungsinhalts zu laufen beginnt ( Urteil des BGer 2C_657/2014 vom 12. November 2014 E. 2.4.2 sowie Urteile des BVGer B -394/2025 vom 16. April 2025 E. 4.3 und B-406/2025 vom 16. April 2025 E. 4.3). B-6155/2024 Seite 12 Mit ihrer Eingabe ans Bundesverwaltungsgericht vom 26. September 2024 wahrte die Beschwerdeführerin somit die Beschwerdefrist gegen die Ver- fügung vom 28. Juni 2024, die für sie erst zu laufen begann, nachdem die Vorinstanz ihr diese am 27. August 2024 zustellte. 4.4 In Bezug auf Dispositivziffer 2 bildet die Verfügung vom 28. Juni 2024 der Vorinstanz somit ein taugliches Anfechtungsobjekt. Diesbezüglich kann die Beschwerde auf die Eintretensvoraussetzungen, soweit nicht bereits in Erwägung 1 geschehen, sowie auf die materiellen Vorbringen geprüft wer- den. 5. 5.1 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). 5.2 Als Nichtadressatin der Verfügung konnte die Beschwerdeführerin am vorinstanzlichen Verfahren nicht teilnehmen. Durch die Mitteilung der Kon- tosaldi an die Vorinstanz ist sie besonders berührt. Die Beschwerdeberech- tigung nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist somit gegeben. 5.3 Die Beschwerde wurde form- und fristgerecht (vgl. E. 4.3 oben) einge- reicht, auf die Beschwerde ist in Bezug auf Dispositivziffer 2 der angefoch- tenen Verfügung einzutreten. 6. Die Beschwerdeführerin macht in ihrem Rechtsbegehren Ziffer 1 geltend, dass die gesamte Verfügung der Vorinstanz, mithin auch Dispositivziffer 2, aufzuheben sei. Indes findet sich in den Beschwerdeunterlagen keine Be- gründung zur Frage, aus welchem Grund die Dispositivziffer 2 aufgehoben oder geändert werden sollte. Die Beschwerde ist damit soweit Dispositivziffer 2 betreffend nicht substan- tiiert (vgl. zur Substantiierungspflicht etwa Urteil des BVGer B -6641/2019 vom 25. August 2020 E. 3.6 m.w.H. sowie SEETHALER/PORTMANN in: Wald- mann/Krauskopf, a.a.O., Art. 52 N. 62ff m.w.H.) Da sich weder in den dem Gericht vorliegenden Akten noch sonst Hinweise f inden, die auf eine Rechtswidrigkeit der Ziffer 2 hindeuten, ist die Beschwerde soweit Ziffer 2 betreffend abzuweisen. B-6155/2024 Seite 13 7. Auf die Befragung von Dietmar E._______ und G._______ kann unter die- sen Umständen im Rahmen einer antizipierten Beweiswürdigung (vgl. BGE 141 I 60 E. 3.3. sowie BVGE 2018 IV/5 E. 11.1) verzichtet werden. Eine Vereinigung mit anderen sich ebenfalls gegen die Verfügung vom 28. Juni 2024 richtenden Beschwerden (Art. 4 VwVG i.V.m. Art. 24 Abs. 2 Bundesgesetz vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess [BZP , SR 273]; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 3.17) drängt sich nicht auf. Dem diesbezüglichen Antrag der Vorinstanz ist daher nicht statt zu ge- ben. 8. 8.1 Rein formell betrachtet richtet sich der Schriftsatz der Beschwerdefüh- rerin vom 26. September 2024 gegen das Schreiben «Zwischenverfügung betreffend vorsorgliche Massnahmen» der Vorinstanz vom 28. Juni 2024, wird doch in den Rechtsbegehren ausdrücklich deren Aufhebung verlangt. Inhaltlich betrachtet wird jedoch ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin damit zumindest sinngemäss um eine vollständige Freigabe ihrer in Ziffer 1 erwähnten Bankbeziehung bzw. eine entsprechende Anordnung an das Fi- nanzinstitut ersucht. 8.2 Es dürften kaum Zweifel daran bestehen, dass auch die hier im Raum stehenden auf die Ukraine-Verordnung und das EmbG gestützten Zwangs- massnahmen – ebenso wie ein eigentliches Listing (siehe dazu BGE 139 II 384 E. 2.3) – Art. 6 Abs. 1 EMRK tangiert. Gestützt darauf sowie auch auf die in Art. 29a BV verankerte Rechtsweggarantie (vgl. hierzu ANDREA MARCO STEINGRUBER, Bundesgesetz über die Durchsetzung von internati- onalen Sanktionen [Embargogesetz, EmbG], Kurzkommentar, 2023, Art. 2 N 15ff.), die jeder Person bei Rechtsstreitigkeiten grundsätzlich Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde einräumt, muss es somit auch im vorliegenden Fall möglich sein, deren Rechtmässigkeit einer rich- terlichen Beurteilung zuzuführen. Dies ist im vorliegenden Verfahren, wie vorangehend erwähnt, mangels Anfechtungsobjekt nicht ohne weiteres möglich. Die Eingabe der Beschwerdeführerin ist daher als sinngemäss gestelltes Gesuch um vollständige Freigabe der zur Diskussion stehenden Bankbe- ziehung bzw. um eine entsprechende Anordnung an das Finanzinstitut zu B-6155/2024 Seite 14 betrachten. Anders als in BGE 139 II 384 E. 2.3. ist die Sache vorliegend jedoch nicht direkt durch das Bundesverwaltungsgericht zu beurteilen, son- dern gestützt auf Art. 8 Abs. 1 VwVG an die gemäss Art. 31 Abs. 1 Ukraine- Verordnung zwar nicht für die Vornahme von Sperrungen , insbesondere aber für den Vollzug von Art. 15 Ukraine-Verordnung zuständige Vorinstanz zu überweisen. 8.3 Eine direkte Beurteilung durch das Bundesverwaltungsgericht drängt sich hier trotz recht ausführlichem Schriftenwechsel nicht auf. Im an die Hand zu nehmenden Verfahren dürften an das notwenige Beweismass hö- here Anforderungen gestellt werden als im von der Vorinstanz als vorsorg- liche Massnahme geführten, bisherigen Verfahren (zum Beweismass bei der Überprüfung von Zwangsmassnahmen nach EmbG vgl. Urteil des BVGer B-3925/2023 vom 29. Juli 2024 E. 5). Anders als in BGE 139 II 384 E. 3.2 ist daher nicht davon auszugehen, dass bereits alle diesen Anforde- rungen entsprechenden Argumente und Beweise vorgebracht wurden und daher die Überweisung kein «détour procédural inutile» darstellt. 9. Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unterlie - gende Partei und hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Gemäss Art. 63 Abs. 4 bis VwVG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 des Regle- ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 17 3.320.2) richten sich die Verfahrenskosten nach dem Umfang und der Schwierigkeit der Streitsa- che, der Art der Prozessführung sowie der finanziellen Lage der Parteien. Unter Berücksichtigung des Aufwands und der Schwierigkeit der sich hier stellenden Sach- und Rechtsfragen rechtfertigt es sich, die Verfahrenskos- ten mit Blick auf die Verfahrenserledigung und dem damit verbundenen re- duzierten Aufwand des Bundesverwaltungsgerichts unter Anwendung von Art. 6 Bst. b VGKE auf Fr. 30'000.- festzusetzen. Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario sowie Art. 7 Abs. 3 VGKE). B-6155/2024 Seite 15 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Ein Doppel der Replik der Beschwerdeführerin vom 7. März 2025 inkl. Bei- lagen geht an die Vorinstanz. 2. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 3. Das sinngemäss gestellte Gesuch um vollständige Freigabe der in Ziffer 1 des Schreibens der Vorinstanz vom 28. Juni 2024 erwähnten Bankbezie- hung der Beschwerdeführerin bzw. um eine entsprechende Anordnung an das Finanzinstitut wird an die Vorinstanz überwiesen. 4. Die Verfahrenskosten von Fr. 30'000.– werden der Beschwerdeführerin auferlegt und nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils dem geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von Fr. 20’000.– wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet. 5. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. B-6155/2024 Seite 16 6. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und das Fi- nanzinstitut. Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Vera Marantelli Lukas Abegg Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung überge- ben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit An- gabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 18. Juni 2025 B-6155/2024 Seite 17 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [Nummer]; Gerichtsurkunde; Beilage: gem. Ziff. 1) – das Finanzinstitut (A-Post)