5622 2001-1991 Prise de position du Tribunal fédéral du 23 février 2001 au sujet du projet de message relatif à la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale et des projets de lois sur le Tribunal fédéral, le Tribunal pénal fédéral et le Tribunal administratif fédéral et Prise de position du Tribunal fédéral des assurances du 22 décembre 2000 sur le projet de loi sur le Tribunal fédéral et sur le projet de message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale Les prises de position du Tribunal fédéral du 23 février 2001 et du Tribunal fédéral des assurances du 22 décembre 2000 constituent une annexe supplémentaire au Message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale (FF 2001 4000).5623 Prise de position du Tribunal fédéral du 23 février 2001 au sujet du projet de message relatif à la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale et des projets de lois sur le Tribunal fédéral, le Tribunal pénal fédéral et le Tribunal administratif fédéral 1. R ôle et mission du Tribunal fédéral en tant que juridiction suprême 2. Organisation de la justice f édérale 3. Rapports avec le TFA 4. R épartition des affaires 5. Cr éation prioritaire du Tribunal pénal fédéral 1. Rôle et mission du Tribunal fédéral en tant que juridiction suprême La mission essentielle du Tribunal f édéral consiste à garantir l ’unité et le d évelop- pement du droit ainsi que le respect des droits fondamentaux, comme le message (ch. 2.2) le souligne à juste titre. La surcharge notoire des tribunaux supr êmes fait obstacle à l’exécution optimale de ces t âches et constitue donc la principale justifi- cation d’une réforme radicale de la justice. Par cons équent, le but premier de cette réforme, à l’échelon du Tribunal f édéral, est de cr éer les conditions permettant un recentrage de l’activité jurisprudentielle sur l’essentiel et la réduction du volume de travail à un niveau supportable. Le principe cardinal qui doit sous-tendre la r évision totale de l’organisation judiciaire fédérale et l’objectif principal qui doit être assigné à cette révision sont de soumettre au premier chef à l’examen du Tribunal fédéral les questions qui revêtent une importance fondamentale pour un Etat fond é sur le droit et pour l’organisation politique de cet Etat , dans la mesure o ù ces questions se pr ê- tent à un traitement judiciaire. Il faut que la plus haute instance judiciaire ind épen- dante du pays jouisse d ’une comp étence étendue en la mati ère afin de garantir l’unité du droit. En revanche, le Tribunal f édéral ne devrait pas être tenu d’examiner les jugements qui ne soul èvent pas de questions de principe et qui n ’entraînent pas un préjudice notable pour les int éressés; l’exclusion du recours au Tribunal f édéral se justifie également dans divers domaines du droit en raison de la connotation es- sentiellement politique ou technique des questions qui s ’y posent ou encore parce qu’il convient de m énager définitivement aux instances inférieures un large pouvoir d’appréciation. D’une manière générale, le projet de loi tient compte de ces exigen- ces (cf. p. ex. art. 70, 74, 78 et 79 du projet de LTF). 1.1 Le n écessaire recentrage de l ’activité jurisprudentielle du Tribunal f édéral sur l’essentiel implique que l’on s’interroge sur les domaines d ’exclusion prévus à l’art. 78 du projet de LTF. Par exemple, en vertu du premier al. let. g de cette disposition, tout le domaine de l’entraide p énale et administrative internationale devrait être l’apanage, en derni ère instance, des tribunaux f édéraux de rang inf érieur. Cette ex- clusion totale de la comp étence du Tribunal f édéral n ’a pas de justification objec- tive. Il ne s ’agit ni d’un domaine juridique se pr êtant mal à une d écision de justice, ni d ’une mati ère pr ésentant un caract ère technique pr épondérant. D ’autres motifs susceptibles de légitimer une telle exclusion ne sont pas perceptibles. L ’entraide ju- diciaire internationale en mati ère p énale et administrative soul ève des questions fondamentales du point de vue de l ’Etat de droit, de l ’organisation politique de5624 l’Etat et du droit international; comme on l ’a indiqué plus haut, il appartient au Tri- bunal fédéral de trancher ce genre de questions. L ’extradition et l’entraide judiciaire sont d’ailleurs des matières sensibles, ne serait-ce qu ’au regard de la probl ématique des droits de l ’homme et du secret bancaire qui fait actuellement l ’objet de vives discussions au niveau international. D ès lors, les questions juridiques de principe doivent pouvoir être soumises à l’examen du Tribunal fédéral dans ce domaine éga- lement, par analogie avec la réglementation prévue aux art. 70, al. 2, let. a, 74, al. 2, et 79 du projet de LTF. 1.2 Inversement, dans la perspective d ’un recentrage de l ’activité jurisprudentielle sur l’essentiel, l’élargissement de la comp étence du Tribunal f édéral soul ève aussi des interrogations, par exemple en mati ère de circulation routi ère o ù l ’exclusion initialement prévue du recours contre les mesures des tin ées à réglementer le trafic local a été supprimée, mais plus particulièrement dans le domaine du droit des assu- rances sociales . Les d ébats r écents au sujet de l ’initiative parlementaire des CdG visant à décharger le Tribunal fédéral (BO 1999 E 1062 ss, 2000 E 113 ss et 399 s.; 2000 N 46 ss et 664 ss) ont montr é que le l égislateur entend continuer à garantir, dans ce domaine juridique, un contr ôle complet des faits et du droit par un organe judiciaire fédéral. Au regard de cette pr émisse, un contr ôle limité des constatations de fait par le Tribunal f édéral en droit des assurances sociales, comme le pr évoient les art. 92 et 99 du projet de LTF, n ’est réalisable que si les affaires d’assurances so- ciales peuvent être soumises en premier lieu à un tribunal administratif f édéral de rang inférieur pour être déférées, ensuite seulement, au Tribunal f édéral dont l ’exa- men sera restreint aux questions juridiques de principe. Si la r épartition des comp é- tences devait demeurer telle qu’elle est prévue dans la loi sur le Tribunal fédéral et si celui-ci devait être institué comme seconde instance judiciaire en droit des assuran- ces sociales avec plein pouvoir d ’examen, cela conduirait in évitablement à un d és- équilibre, dans la jurisprudence f édérale, entre des domaines juridiques équivalents. Aujourd’hui d éjà, le Tribunal f édéral rend environ un arr êt sur trois en mati ère d’assurances sociales. Renoncer dans ce seul domaine à restreindre s érieusement l’accès et le pouvoir d’examen impliquerait de nouveaux ajustements et risquerait de transformer, pour l’essentiel, le Tribunal fédéral en un Tribunal f édéral des assuran- ces sociales, ce qui ne saurait être le but d ’une réforme bien comprise de la justice. L’institution d’une double instance pour la justice f édérale dans le domaine du droit des assurances sociales, préconisée ici, aurait pour effet de rétablir l’équilibre voulu. Elle permettrait, de surcro ît, de créer l’une des conditions de base pour une int égra- tion du TFA dans le Tribunal fédéral (cf. ch. 3.6). 1.3 Ces deux exemples montrent que le projet de loi ne tient pas suffisamment compte du n écessaire recentrage des t âches du Tribunal f édéral sur l ’essentiel. Il importe donc que, dans tous les domaines du droit, la comp étence du Tribunal fédé- ral soit établie, mais aussi restreinte, de mani ère à ce qu’il n’ait à connaître que des affaires revêtant un caract ère de principe ou une importance objectivement non n é- gligeable pour les intéressés. Au demeurant, dans les domaines sp écifiques où le re- cours est exclu à juste titre (art. 78 du projet de LTF), il conviendrait de se demander si les questions de principe d ’une port ée particuli ère et aptes à être jug ées ne de- vraient pas être soumises par le Tribunal administratif f édéral à l’examen préjudiciel du Tribunal fédéral (procédure d’avis préjudiciel limitée, sur le mod èle de la propo- sition faite aux art. 107 ss du projet de LTF établi par la commission d ’experts; rap- port final de juin 1997, p. 97 s.).5625 2. Organisation de la justice fédérale 2.1 Les projets de lois sur le Tribunal p énal fédéral et sur le Tribunal administratif fédéral (art. 5, al. 1, dans les deux cas) pr évoient l’élection des juges des Tribunaux fédéraux de rang inf érieur par le Conseil f édéral et r éservent l ’introduction éven- tuelle d ’une confirmation obligatoire de l ’élection par l ’Assemblée f édérale. L’élection par le Conseil f édéral appara ît problématique du point de vue du droit constitutionnel, ce qui justifie le rejet de cette solution. Les Tribunaux f édéraux de rang inférieur sont appel és à examiner des d écisions de l ’administration fédérale et des ordonnances des autorit és d ’instruction. Le Conseil f édéral dirige l ’admi- nistration fédérale (art. 178, al. 1, Cst.). Lui confier la mission d ’élire les juges des Tribunaux fédéraux de premi ère instance n ’est donc pas une bonne solution. Cela ferait naître à tout le moins l ’apparence que le Conseil f édéral pourrait être enclin, sur proposition de l’administration, à choisir comme juges des personnes proches de celle-ci et bien dispos ées à son égard. Un juge en fonction devrait craindre éven- tuellement pour sa r éélection en cas de jugements donnant tort à l ’administration. L’indépendance des autorit és judiciaires, garantie par l ’art. 191c Cst. (selon la ver- sion de l ’arrêté fédéral relatif à la r éforme de la justice du 8 octobre 1999), serait ainsi remise en question; de m ême, il pourrait aussi y avoir des probl èmes au regard de l’art. 6 CEDH. L’élection des juges par le gouvernement n’est, au demeurant, pas non plus d ’usage dans les cantons. Par cons équent, il faut pr évoir un autre organe pour l’élection des juges des Tribunaux fédéraux de première instance. On peut son- ger, en particulier, à une commission de l ’Assemblée fédérale ou à une commission électorale qui reste encore à créer. 2.2 La surveillance des Tribunaux f édéraux de premi ère instance devrait être con- fiée au Tribunal f édéral. Cette solution a fait ses preuves, s ’agissant de la sur- veillance des commissions d ’estimation en mati ère d’expropriation. L’extension du champ de la surveillance du Tribunal f édéral au Tribunal administratif f édéral et au Tribunal p énal f édéral contribuera à l ’édification coh érente du troisi ème pouvoir étatique au niveau de la Confédération. De même que, dans de nombreux cantons, la surveillance administrative des tribunaux de premi ère instance est confi ée au tribu- nal cantonal, resp. au tribunal sup érieur, les Tribunaux f édéraux de rang inf érieur devraient être plac és sous la surveillance administrative du Tribunal f édéral. Le Parlement exerce de toute façon la haute surveillance sur les Tribunaux fédéraux. En laissant au Tribunal f édéral le soin de surveiller directement les deux nouveaux Tri- bunaux fédéraux de rang inf érieur, on évitera une dispersion du contr ôle et on ga- rantira une application uniforme des directives judiciaires (p. ex. les tarifs des émo- luments, les ordonnances sur l’archivage, etc.). Cela permettra, en outre, de créer des conditions favorables pour une collaboration dans l ’administration de la justice, en particulier dans le domaine de l’informatique. Les besoins sont les mêmes. 2.3 Les commissions d ’estimation en mati ère d’expropriation devraient être sous- traites à la surveillance g énérale – accompagnée du pouvoir de donner des instruc- tions – du Tribunal f édéral et placées sous la «surveillance administrative» du Con- seil fédéral (cf. l’annexe ch. 52 à la loi sur le Tribunal administratif f édéral). La sur- veillance, telle qu ’elle est exerc ée à l ’heure actuelle par le Tribunal f édéral, com- prend, outre le contr ôle administratif de la conduite des affaires et de la tenue de la comptabilité par les pr ésidents, le pouvoir g énéral de donner des instructions ainsi que des comp étences en mati ère de surveillance qui embrassent aussi les questions jurisprudentielles. Ainsi, le Tribunal fédéral procède, par exemple, à l’adaptation pé- riodique du «taux d’intérêt usuel» (au sens des art. 76, al. 5, et 19 bis, al. 4, LEx) par5626 voie de circulaires et il organise des conf érences avec les pr ésidents des commis- sions pour examiner les probl èmes d’estimation. Etant donn é que les commissions d’estimation sont des tribunaux de milice sans siège fixe, le Tribunal fédéral, resp. la caisse du Tribunal fédéral, remplit des tâches supplémentaires d’administration de la justice telles que l ’établissement et la remise de formulaires, l ’archivage des dos- siers, l’encaissement des amendes d ’ordre et le contr ôle des d écomptes (art. 4, 6 et 56 de l ’ordonnance concernant les commissions f édérales d’estimation du 24 avril 1972, OCFE; RS 711.1) . C e s t a t u t d’auxiliaire en mati ère de jurisprudence et de gestion ne saurait être remplacé d’un trait de plume par une «surveillance adminis- trative» du Conseil f édéral, sans que la capacit é fonctionnelle de ces tribunaux sp é- cialisés ne soit s érieusement mise en danger. Certaines comp étences de surveillance ne peuvent pas être transférées à l’administration fédérale pour la bonne et simple raison que celle-ci rev êt elle-même la qualit é d’expropriante dans divers domaines (installations militaires, projets visant à la protection de la nature). Si les t âches de surveillance des commissions d’estimation devaient être retirées au Tribunal f édéral pour le d écharger, il conviendrait alors qu ’elles soient assumées par le Tribunal ad- ministratif fédéral en tant que nouvelle instance de recours contre les d écisions des commissions d’estimation (art. 77 du projet de LEx). 3. Rapports avec le TFA Le projet propose l’intégration partielle du Tribunal f édéral des assurances dans le Tribunal fédéral. Le message (ch. 2.4.1.6) se borne, sur ce point, à indiquer les rai- sons qui devraient plaider en faveur d ’une intégration partielle. Il passe sous silence les objections que le Tribunal f édéral a formulées par écrit à l’intention du D éparte- ment fédéral de justice et police (prise de position du 1 er septembre 2000); il ne mentionne pas davantage le fait que la commission d’experts, à la suite d’un examen approfondi de la question, a jug é la solution de l ’intégration partielle inad équate et l’a écartée avec des arguments convaincants (rapport final de juin 1997, p. 37). Le Tribunal fédéral s’oppose à l’unanimité à l’intégration partielle, en substance pour les motifs suivants: 3.1 Les critères déterminants pour justifier une modification de l ’organisation judi- ciaire doivent être la qualité et l ’efficacité de la juridiction supr ême. L’intégration partielle, avec maintien du siège séparé du TFA à Lucerne, n’apporte à cet égard au- cun avantage. N’étant ni dans l’intérêt de la justice ni dans celui des justiciables, elle ne permettrait pas non plus, en fin de compte, de faire des économies. Il en r ésulte- rait sans doute une diminution de la qualit é de la jurisprudence, car, contrairement à l’avis exprimé dans le message (ch. 2.4.1.5), il ne serait plus possible de proc éder à un recrutement s électif des juges; on ne pourrait plus garantir que les arr êts en ma- tière d’assurances sociales soient rendus par des juges qui se sont sp écialisés dans cette branche du droit. 3.2 Le droit des assurances sociales constitue un élément essentiel du droit admi- nistratif fédéral; il importe donc que son application re çoive l’aval du Tribunal fédé- ral en dernière instance. Cette condition est d éjà remplie à l’heure actuelle. La coor- dination de la jurisprudence est assur ée grâce à une banque de donn ées commune. Il n ’existe pas aujourd ’hui de probl èmes de communication particuliers entre les deux tribunaux. L’abandon de l ’autonomie organisationnelle du TFA avec maintien du siège séparé à Lucerne n’entraînerait aucun progrès.5627 3.3 Une administration efficace ne se conçoit qu’avec des organes responsables tra- vaillant sur place. Le transfert de l ’administration du TFA à Lausanne n ’apporterait aucun avantage, pas m ême pour le TFA, mais pr ésenterait de s érieux inconvénients du point de vue de l ’unité organisationnelle. L ’intégration partielle engendrerait d’importantes difficult és d ’ordre pratique . Il n ’est ainsi gu ère concevable qu ’une personne appelée à présider le Tribunal dans son ensemble puisse assumer effi cace- ment ses t âches de gestion depuis Lucerne. De fr équents déplacements à Lausanne seraient inévitables. La même remarque s’applique aux séances plénières, qui se d é- roulent plusieurs fois par an et pour lesquelles tous les juges de Lucerne, actuelle- ment au nombre de onze, devraient se rendre à Lausanne, ainsi que pour la direction du Tribunal (les membres lucernois de la direction du Tribunal devraient faire le voyage de Lausanne plusieurs fois par mois, au besoin toutes affaires cessantes). Il ne faut pas non plus n égliger l’importance des contacts internes que les juges si é- geant à Lausanne entretiennent de mani ère informelle et dont seraient exclus les ju- ges travaillant à Lucerne. 3.4 Le fait, pour un candidat potentiel à la fonction de juge fédéral, de ne pas savoir si son lieu de travail sera Lausanne ou Lucerne peut dissuader un certain nombre de personnalités aptes à remplir cette fonction de mettre leur nom à disposition pour une candidature. Le message (ch. 2.4.1.5) expose certes qu ’en cas de vacance, il faudrait d ’abord examiner et d écider si la place vacante pourrait être prise par un juge en fonction qui souhaiterait l ’occuper, de sorte que les candidats et l ’Assemblée f édérale connaîtraient déjà le lieu de travail du nouveau juge à élire; mais on peut aussi y lire – en contradiction avec ce qui pr écède – que l’ancienneté des juges en fonction de- vrait céder le pas aux compétences du juge nouvellement élu (ch. 4.1.1.2 ad art. 5 et ch. 4.1.1.3 ad art. 16). Quoi qu ’il en soit, le mode de faire préconisé sous ch. 2.4.1.5 est exclu par l ’art. 16, al. 2, du projet de LTF, qui prescrit de tenir d ûment compte des comp étences lors de l ’attribution des juges aux cours. Il va de soi que si les compétences sont d éterminantes à cet égard, l’attribution ne pourra pas se faire en fonction des voeux personnels exprim és par les juges en place d ésireux de changer de cour; elle ne saurait du reste intervenir avant l ’élection du nouveau juge, d ès lors que le Tribunal – et pas seulement le Parlement – doit, lui aussi, prendre en consid é- ration les compétences du nouvel élu. Au demeurant, il est d éjà d’usage que le Tri- bunal fédéral tienne compte des connaissances sp éciales et n ’attribue un juge à une cour, après une vacance, qu ’une fois le nouveau juge élu et avec la collaboration de l’intéressé. Cette manière de proc éder satisfait, de surcro ît, à l’exigence légitime de fairplay. Cela étant, les d éfauts de la solution propos ée d’un libre passage entre les deux sièges du Tribunal apparaissent clairement. 3.5 Si l’on en croit le message (ch. 2.4.1.6), l ’intégration partielle traduirait mieux la volonté du constituant de confier la juridiction supr ême de la Conf édération à un Tribunal fédéral (art. 188, al. 1, Cst.). Toutefois, la situation actuelle ne pr ête pas à discussion au regard du droit constitutionnel. Le TFA est, formellement, une partie intégrante du Tribunal f édéral. En outre, la Constitution peut être interpr étée d ’un point de vue t éléologique en ce sens que le Tribunal f édéral y est d ésigné en tant qu’institution. Consid érée sous cet angle, la division du Tribunal f édéral en plu- sieurs tribunaux autonomes n’est pas exclue par la Constitution f édérale. Celle-ci ne doit d ’ailleurs pas être interpr étée grammaticalement sur ce point, comme on peut s’en convaincre en examinant la r éalité constitutionnelle telle qu ’elle a été v écue sous l’empire de l’ancienne Constitution fédérale. En effet, la teneur des art. 103, al.5628 3, et 114 bis, aCst. n ’a pas empêché l’Assemblée fédérale d’attribuer au Tribunal f é- déral les contestations administratives qui auraient normalement d û être déférées à une cour administrative fédérale; de même, on n’a rien trouvé à redire au fait que les arrêts en matière de droit des assurances sociales ont été rendus depuis 1917 par un Tribunal fédéral des assurances autonome, qui a été rattaché en 1969 au Tribunal f é- déral. Au cours des d élibérations relatives à la nouvelle Constitution f édérale, au- cune voix ne s’est du reste élevée pour remettre en question la situation actuelle. 3.6 Lorsqu’il s’est déterminé sur le projet de la commission d ’experts, le Tribunal fédéral n’a pas formulé d’objections à l’encontre d’une intégration totale , pour au- tant que le droit de proc édure puisse être unifié et que, par des restrictions d ’accès, l’effectif du personnel, y compris le nombre de juges, puisse être sensiblement r é- duit. Il est toujours favorable à une intégration totale pour peu que ces conditions de base soient créées, en particulier que les voies de droit dans le domaine des assuran- ces sociales soient am énagées de telle mani ère que le volume de travail de la juri- diction fédérale soit r éparti équitablement, dans la mesure du possible, entre toutes les branches du droit. L ’institution, évoquée plus haut (ch. 1.2), d ’une double ins- tance fédérale pour traiter les affaires d ’assurances sociales y contribuerait grande- ment. Pour les motifs susmentionn és, le Tribunal f édéral rejette à l’unanimité la solution proposée de l ’intégration partielle , car elle n ’entraînerait aucune am élioration par rapport à la situation actuelle dans le domaine de l ’activité juridictionnelle et ne permettrait nullement, en fin de compte, de r éduire les t âches administratives des deux tribunaux. Dans ce contexte, on ne saurait non plus approuver, en particulier, l’intention esquissée dans le message (ch. 2.4.1.6 à la fin) de profiter de la d écharge du Tribunal fédéral pour transférer à Lausanne des comp étences en matière de droit des assurances sociales. 4. Répartition des affaires (art. 20 du projet de LTF) 4.1 De lege lata, la pratique est la suivante: les mati ères sont attribu ées aux cours par le r èglement. Le Tribunal f édéral fixe périodiquement la composition des cours (répartition des 30 juges dans les 5 cours du Tribunal f édéral) par une d écision constitutive. L’attribution des affaires aux différents juges est faite par les pr ésidents de cours en fonction de la langue, de la mati ère, de la connexit é entre les causes et de la charge de travail, sans que l ’on renonce toutefois à une certaine flexibilit é afin d’assurer une liquidation équitable des diverses affaires dans des d élais compara- bles. Ce système a fait ses preuves. Il tient suffisamment compte du principe du juge établi par la loi. 4.2 Selon l’art. 20 du projet de LTF, qui innove sur ce point, le Tribunal f édéral de- vrait fixer par voie de r èglement la composition des cours appel ées à statuer et l’affectation des juges suppléants. En tant qu’il commande de fixer par un acte géné- ral et abstrait la composition des cours, le projet est impraticable. La composition des cours et l ’affectation des juges suppl éants doivent pouvoir s ’effectuer de ma- nière flexible en consid ération, notamment, de la langue, des connaissances sp écia- les et de la charge de travail. Un syst ème général et abstrait diminue notablement l’efficacité du Tribunal et le danger existe qu ’il en r ésulte un allongement des pro- cédures; il faudrait, le cas échéant, en atténuer les conséquences par un vaste catalo- gue d’exceptions.5629 5. Création prioritaire du Tribunal pénal fédéral 5.1 Le message (ch. 2.1.4) part de l ’idée que la loi sur le Tribunal f édéral, la loi sur le Tribunal p énal et la loi sur le Tribunal administratif seront adopt ées et mises en vigueur à la même date. Ces dernières années, il est apparu clairement que l ’absence d’un Tribunal p énal fédéral de rang inf érieur constitue l ’un des d éfauts majeurs de l’organisation judiciaire f édérale. C’est pourquoi la création du Tribunal p énal f é- déral de première instance est prioritaire. Celui-ci devrait être opérationnel dès que possible. Aussi la loi sur le Tribunal p énal devrait-elle être discutée et mise en vi- gueur prioritairement, d ’autant plus qu ’il y a lieu de penser que l ’adoption des pro- jets de lois sur le Tribunal f édéral et sur le Tribunal administratif prendra beaucoup de temps. 5.2 Le projet «efficacité» devrait entrer en vigueur le 1 er janvier 2002. Selon toute vraisemblance, le Tribunal p énal f édéral de premi ère instance ne devrait pas être opérationnel d’ici là, raison pour laquelle il faudra trouver une solution transitoire pour décharger la Chambre d ’accusation du Tribunal f édéral. Celle-ci ne pourrait en aucun cas supporter, m ême pas pour une p ériode transitoire, l ’important surcroît de travail qu’engendrera le projet «efficacité», ainsi que le Tribunal f édéral l’a déjà souligné dans la note qu’il a adressée le 22 mai 2000 aux Chambres fédérales.5630 Prise de position du Tribunal fédéral des assurances du 22 décembre 2000 sur le projet de loi sur le Tribunal fédéral et sur le projet de message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale Sommaire I. Remarques g énérales II. Fusion des deux tribunaux III. Recours unifi é IV. Uniformisation de la proc édure V. Organisation et administration VI. Statut des collaborateurs juristes du Tribunal f édéral VII. Remarques finales I. Remarques générales (1) A titre pr éliminaire, il convient de souligner avec toute la clart é nécessaire que le Tribunal f édéral des assurances (TFA) appuie r ésolument le projet de r évision totale de l’organisation judiciaire fédérale, ainsi que les projets de lois – judicieuse- ment coordonnés – qui l ’accompagnent. La r évision tient compte des points essen- tiels que le TFA a mentionn és dans sa prise de position de principe du 20 juin 2000 à l’intention de la cheffe du Département fédéral de justice et police: (2) La jurisprudence supr ême en mati ère d ’assurances sociales est et reste de la compétence du Tribunal fédéral. (3) Les voies de droit dans le domaine des assurances sociales s ’insèrent dans le système d’une protection juridictionnelle concentrée sur l’essentiel, ce qui est un des buts visés par la loi sur le Tribunal f édéral. Il existe une interd épendance entre les mesures proposées. (4) Les assurances sociales ne sont pas un domaine juridique à part. C’est une bran- che du droit à laquelle s ’appliquent les principes g énéraux du droit administratif dont elle constitue une partie importante; int égrée dans l ’ordre juridique g énéral, elle est étroitement liée au droit international, au droit constitutionnel ou à d’autres domaines, notamment le droit privé. (5) Il importe de garantir l ’unité de la jurisprudence et l ’évolution coordonn ée du droit. Cette garantie est un des buts novateurs et fondamentaux de la r évision totale de l’organisation judiciaire. (6) La proc édure devant le nouveau Tribunal f édéral sera soumise à des r ègles identiques pour l ’ensemble du droit administratif. Il s ’agit pour cela d ’apporter un correctif n écessaire aux particularit és actuelles de la proc édure en mati ère d ’assu- rances sociales (pouvoir d’examen et frais de justice).5631 II. Fusion des deux tribunaux (7) Le TFA s’en tient à l’objectif, défini dans son rapport susmentionn é et selon le- quel le Tribunal fédéral et le Tribunal f édéral des assurances doivent fusionner pour former un nouveau Tribunal fédéral. (8) De cette mani ère, l ’ensemble du droit des assurances sociales sera soumis, en matière de pouvoir d ’examen et de frais de justice, aux r ègles de procédure applica- bles aux autres domaines du droit administratif. Il en r ésultera non seulement une réduction sensible du nombre des proc édures, mais également un changement dans le mode de liquidation des affaires. Finalement, cette solution mettra un terme aux insuffisances et aux probl èmes actuels de coordination en mati ère de jurisprudence, d’administration de la justice et de communication, ce qui veut dire – compte tenu de l’effet de synergie – que des motifs d ’économie et d’organisation plaident égale- ment en faveur d’une réunion des deux tribunaux. (9) La loi sur le Tribunal f édéral (LTF) est enti èrement conçue comme une loi de fusion. Avec la LTF, la r éunion institutionnelle des deux tribunaux supr êmes de- viendra réalité. Ainsi prendra fin un processus qui a été entamé en 1917 par la cr éa- tion du TFA et qui, pass é la période intermédiaire de l’intégration du droit des assu- rances sociales dans l ’organisation judiciaire f édérale (d ès 1969), aboutira à la réunion des deux tribunaux dans un nouveau Tribunal f édéral, comme le pr évoit l’art. 188, al. 1, Cst. (Sägesser, Die Bundesbehörden, p. 493, ch. 1068). (10) Il est prévu, logiquement, que le siège du Tribunal fédéral se trouve à Lausanne (art. 4, al. 1). En revanche, il n ’est pas juste, à notre avis, d ’instituer un deuxi ème siège à Lucerne (art. 4, al. 2). La r éunion institutionnelle implique que la loi se borne à indiquer le lieu (Lucerne) o ù se trouvent les deux cours d écentralisées. Aus- si bien l’art. 4, al. 2, devrait-il être ainsi rédigé: «Une à deux cours siègent à Lucerne». (11) Si, actuellement, une int égration complète ne devait pas être possible, cela ne signifierait pas que deux tribunaux fédéraux autonomes doivent coexister. Ce qui est déterminant, c’est la fusion institutionnelle, consacr ée par le projet, du Tribunal f é- déral et du TFA en un nouveau Tribunal f édéral (Spira, Faut-il supprimer le Tribu- nal fédéral des assurances?, RSAS 2000, p. 487 ss). (12) La cr éation de deux tribunaux supr êmes enti èrement s éparés, ind épendants l’un de l ’autre et si égeant en des lieux diff érents, avec le TFA fontionnant comme autorité de recours de derni ère instance sp écialisée dans le domaine de l ’assurance sociale (situation existant avant le 1 er octobre 1969) est une solution qui, pour des motifs d’ordre constitutionnel déjà, doit être écartée d’emblée (cf. supra ch. 9). (13) Tout aussi fermement faut-il rejeter l’idée de transformer le TFA en un tribunal administratif f édéral sp écialisé en droit des assurances sociales, jouissant d ’un pouvoir d’examen étendu et dont les d écisions seraient – avec d’importantes limita- tions – sujettes à recours devant le Tribunal fédéral: (14) La création d’un tribunal administratif f édéral pour le droit des assurances so- ciales, fonctionnant comme autorit é intermédiaire subordonnée au Tribunal f édéral, avec un plein pouvoir d ’examen et la gratuité en matière de prestations d ’assurance, serait certes de nature à atténuer les effets de l ’uniformisation de la proc édure et à5632 opérer un filtrage des causes soumises au Tribunal f édéral. Cependant, si l ’on prend en considération la procédure d’opposition, qui s’est développée comme une voie de droit à part enti ère et dont la g énéralisation est consacr ée à l’art. 52 de la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), le justiciable pourrait alors faire valoir ses moyens devant quatre instances successives. Vouloir intercaler une autorité judiciaire supplémentaire constituerait une nouveaut é en droit administratif. Ainsi, il serait pour le moins singulier d ’attribuer au nouveau Tribunal administratif fédéral – appelé à connaître principalement de décisions de l’administration fédérale (cf. p. 4187 sv. du message et art. 29 du projet de loi sur le Tribunal administratif fédéral) – des compétences dans un domaine juridique o ù les décisions des autorités précédentes émanent de juridictions cantonales (tribunaux administratifs ou tribu- naux des assurances). En outre, pour les litiges qui rel èvent du droit f édéral des as- surances sociales, les cantons ont d éjà mis sur pied des autorit és judiciaires de der- nière instance qui fonctionnent bien et qui ont valeur de r éférence pour le justicia- ble. Ces juridictions risqueraient d ’être démotivées par l’introduction d’une autorité judiciaire suppl émentaire au plan f édéral. Enfin, l ’instauration d ’une autorit é de cette nature allongerait encore et de mani ère importante l’échelonnement des instan- ces, ce qui, compte tenu des exp ériences récentes, apparaîtrait extrêmement problé- matique sous l’angle aussi bien de l’art. 29, al. 1, in fine Cst. que des dispositions de la CEDH. Il n ’existe pas de motif fond é d’allonger le d éroulement de la proc édure dans un domaine du droit f édéral où, précisément, la r ègle de la simplicit é et de la rapidité du proc ès est érigée en principe g énéral. Par cons équent, la transformation du TFA en un tribunal administratif f édéral des assurances sociales, subordonn é au Tribunal fédéral, est un mod èle d’organisation inadéquat. Vouloir par ailleurs attri- buer au Tribunal administratif f édéral la comp étence de conna ître en derni ère ins- tance des litiges dans le domaine des assurances sociales, avec la possibilit é d’un re- cours au Tribunal f édéral pour les seules affaires de principe, est une solution qui apparaît tout aussi inappropriée. (15) Enfin, en raison de la fusion institutionnelle du Tribunal f édéral et du Tribunal fédéral des assurances, l ’Assemblée fédérale élira des juges au Tribunal f édéral. La possibilité pour un juge de changer de cour ( «libre passage») qui en r ésulte est une mesure dont nous nous f élicitons et, sur ce point, nous partageons la motivation convaincante du message. Cette possibilit é de libre passage d ’une cour à une autre concrétise le fait que tous les juges f édéraux sont les juges supr êmes du pays et non pas, d’abord, des juges sp écialisés dans un domaine particulier. On ne voit pas de raison objective qui militerait à l’encontre du libre passage. III. Recours unifié (16) Le TFA approuve l ’introduction du recours unifi é. Il s ’agit là d’un des objets les plus importants de la révision. Cette mesure, qui r épond à l’exigence d’équité du procès, simplifiera considérablement le régime actuel et complexe des voies de droit et le rendra plus proche du citoyen. (17) Le changement de syst ème lié à la r églementation du recours unifi é introduit une ligne de démarcation en fonction du domaine juridique dont rel ève la question à trancher. Le facteur de rattachement à un type de recours d épend de la nature du rapport juridique qui est à la base du litige.5633 (18) Par cons équent, diverses possibilit és restent ouvertes pour la r épartition des matières entre les différentes cours du Tribunal fédéral. Par exemple, on pourrait en- visager d’attribuer à une cour les affaires relevant du droit social au sens large et pas seulement du droit des assurances sociales au sens traditionnel (cf. la remarque analogue en p. 4083 du message, ad art. 16). IV. Uniformisation de la procédure (19) On l’a vu, il n’existe plus de raison d ’accorder au droit des assurances sociales un statut particulier en mati ère de proc édure. Ce postulat trouve clairement son ex- pression dans la structure, convaincante, et la logique de la LTF. Nous souscrivons dès lors pleinement au syst ème propos é d ’uniformisation de la proc édure (cons é- quence de l ’introduction du recours unifi é), qui englobe le droit des assurances sociales. Du point de vue de la politique sociale, cette solution est tout à fait défendable. (20) Nous approuvons aussi la proposition de limiter le pouvoir d ’examen, égale- ment pour les prestations d ’assurances sociales, au seul contr ôle de l’application du droit. (21) A titre de mesures d’accompagnement, nous suggérons d’inclure dans le projet la proposition discut ée par le groupe de travail constitu é en juin 2000 (message, p. 4036, note 2 en bas de page), mais qui n ’a pas été reprise dans le message. Cette proposition visait à instaurer un pouvoir d ’examen diff érencié pour certains domaines sensibles du droit (donc pas seulement pour certaines parties du droit des assurances sociales, mais aussi, par exemple, en mati ère de bail à loyer, de droit du travail et de droit de la tutelle, ou encore dans le domaine des assurances compl é- mentaires r égies par la loi sur le contrat d ’assurance). Dans ce contexte, on rappellera aussi que l ’art. 80 al. 2 LTF n ’exclut pas l ’institution d ’une deuxi ème instance cantonale – ou d ’une autorité commune à plusieurs cantons (cf. art. 191 b, al. 2, Cst.) – pour tous les domaines du droit public et donc aussi pour celui des assurances sociales. L ’instauration d ’une autorit é cantonale suppl émentaire impli- querait cependant une modification de l ’art. 57 LPGA. Cette mesure pr ésenterait en outre, jusqu ’à un certain point, les inconv énients signal és sous ch. 14. Mais la création de tribunaux cantonaux (ou intercantonaux) comme autorit és imm édiate- ment subordonnées au Tribunal f édéral, avec un plein pouvoir d ’examen, opérerait un filtrage des affaires, sans pour autant remettre en cause la cr éation, telle qu ’elle est prévue, d’un Tribunal administratif f édéral appelé à remplacer les commissions fédérales de recours et les services de recours des départements. (22) Nous sommes convaincus que la g énéralisation de la proc édure d ’opposition (art. 52 LPGA) att énuera les effets d ’une limitation du pouvoir d ’examen au con- trôle de l ’application du droit. Il est dans l ’intérêt d’une protection juridictionnelle raisonnable, efficace et économique de pouvoir rectifier un état de fait inexact, peu clair ou imprécis au stade déjà d’une procédure administrative proche du justiciable. Comme le d émontre du reste l ’expérience, la proc édure d ’opposition a un effet de décharge important pour les tribunaux cantonaux des assurances. (23) Le TFA approuve l’introduction d’une procédure onéreuse pour toutes les cau- ses, y compris les litiges en matière de prestations d’assurances sociales.5634 (24) La r églementation particuli ère de l ’art. 61, al. 4, LTF pour les prestations d’assurances sociales est une mesure qui, à notre avis, n ’a pas sa place dans la sys- tématique du projet de loi, d ès lors que – conformément au principe de l ’uniformi- sation de la proc édure – ce projet ne contient plus aucune norme sp éciale pour le contentieux de l ’assurance sociale. Les modestes limites pour la fixation de l’émolument pr évues par cette disposition profiteront aussi, de mani ère g énérale, aux institutions d ’assurance et ne tiennent pas compte du fait qu ’il existe (en plus des cas de rente) des domaines où la valeur litigieuse est très élevée (par exemple les prestations de sortie dans la pr évoyance professionnelle surobligatoire). Un émolu- ment compris entre 200 francs et 1000 francs se situe dans des limites beaucoup trop étroites. C ’est pourquoi il ne nous para ît pas n écessaire de pr évoir ici une r égle- mentation spéciale pour les litiges relevant des assurances sociales. L ’art. 61, al. 2, LTF, selon lequel l ’émolument est fix é en fonction de la situation financi ère des parties, offre une garantie suffisante. Si, pour des motifs de politique sociale, on veut aller plus loin, il est en tout cas n écessaire de faire figurer l ’al. 4 sous une let. c de l’al. 2, de telle sorte que, pour ce type de litiges également, les montants-limites puissent être majorés. V. Organisation et administration (25) Le TFA approuve les dispositions tr ès larges du projet dans le domaine de l’organisation et de l ’administration (administration propre dans le sens de la r é- forme de la justice; art. 188, al. 3, Cst.), qui permettent au tribunal de r éagir de ma- nière flexible par la voie de son r èglement. En particulier, il est juste, du point de vue de l’autonomie du Tribunal fédéral, que la LTF ne fixe pas le nombre des cours et ne définisse pas non plus les matières qui leur seront attribuées. (26) Comme le relèvent à juste titre les auteurs du message (p. 4044), il appartien- dra au tribunal de d écider par voie r églementaire si et dans quelle mesure l’administra-tion du tribunal sera fractionn ée en unit és disposant d ’une plus grande autonomie. VI. Statut des collaborateurs juristes du Tribunal fédéral (27) Dans notre prise de position du 29 janvier 1998 sur le projet de la commission d’experts concernant une loi f édérale sur le Tribunal f édéral, nous avons largement discuté du statut des collaborateurs juristes du Tribunal f édéral et formulé à ce sujet diverses propositions. C’est ainsi que nous avons expos é que la majorit é des cas est aujourd’hui traitée de manière indépendante par les collaborateurs et collaboratrices juristes, lesquels r édigent un projet d ’arrêt qui est soumis à l’examen et à l’appro- bation du juge délégué, avant d’être transmis au tribunal pour d écision. L’art. 22, al. 2, ne refl ète pas enti èrement l’importance des responsabilit és li ées à cette activit é des greffiers, dont le message se fait pourtant à juste titre l ’écho (p. 4086). En r éfé- rence à l’art. 7, al. 2, du r èglement du TFA du 16 novembre 1999 (RS 173.111.2), l’activité des greffiers devrait être définie comme suit: «Les greffiers participent à l’instruction des causes et à leur jugement. Ils élaborent des rapports, avec ou sans instruction du juge délégué. Ils ont voix consultative.»5635 Compte tenu des responsabilit és évoquées ci-dessus dans le cadre du processus de décision du tribunal et du fait que la voix consultative doit s ’exercer à l’abri de toute influence, on peut se demander s ’il ne conviendrait pas, en outre, de pr évoir dans la loi – comme c’est le cas aujourd ’hui (art. 7, al. 2, OJ) – une p ériode administrative d’une certaine durée pour les greffiers. (28) Il est regrettable que le message ne s ’exprime pas sur d’autres modèles de col- laboration et sur le plan de carri ère des greffiers, comme nous l ’avons proposé dans notre prise de position du 29 janvier 1998. (29) Le terme «greffier» ne refl ète pas suffisamment la nature de l ’activité et la fonction à responsabilités des collaborateurs juristes du Tribunal f édéral; il pourrait être remplacé par le terme de «référendaire» (en allemand: Gerichtsreferent»). (30) Enfin, les collaborateurs du Tribunal f édéral, contrairement à la situation ac- tuelle (cf. l ’art. 58, al. 2, let. b, ch. 1 et 2, StF; RS 172.221.10, de m ême que l’art. 36, al. 2, de la loi sur le personnel de la Confédération du 24 mars 2000) seront les seuls salari és en Suisse qui n ’auront pas acc ès à un tribunal ind épendant en cas de contestation en mati ère de droit du personnel (cf. art. 29, let. a et b, LTA et art. 36 de la loi sur le personnel de la Confédération selon la version de l’annexe à la LTA). Il convient donc de cr éer une voie de recours externe au tribunal, également pour le personnel du Tribunal fédéral. VII. Remarques finales (31) Un volume de travail écrasant, des t âches administratives importantes qui in- combent à la direction du tribunal, des travaux de coordination et d ’administration de la justice p èsent aussi bien sur le coll ège des juges que sur les collaboratrices et collaborateurs du tribunal. Le risque latent existe que les t âches essentielles d ’une cour suprême, qui sont notamment de veiller à l’unité de la jurisprudence et à un dé- veloppement coordonné du droit, ne puissent plus être garanties de manière satisfai- sante. Avec le temps, il apparaît de plus en plus que le syst ème d’organisation en vi- gueur depuis plus de trente ans ne satisfait plus aux exigences actuelles et qu ’il est dès lors dépassé. Grâce aux nouvelles dispositions constitutionnelles introduites par la réforme de la justice, il existe aujourd ’hui une occasion unique d ’organiser de fa- çon innovatrice la protection juridictionnelle sur les plans institutionnel, proc édural et personnel, en d ’autres termes et pour prendre formule imag ée, de b âtir une nou- velle maison, au lieu de conserver un assemblage disparate ou de r énover un vieil édifice avec des moyens de fortune. Le projet de loi et le message qui l ’accompagne nous offrent cette chance et r épond de mani ère optimale à notre pr éoccupation majeure pour l ’avenir: la fusion des deux tribunaux dans un nouveau tribunal et l’uniformisation de la procédure. Lucerne, le 22 décembre 2000Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Prise de position du Tribunal fédéral du 23 février 2001 au sujet du projet de message relatif à la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale et des projets de lois sur le Tribunal fédéral, le Tribunal pénal fédéral et le Tribunal adminis... In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 43 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 30.10.2001 Date Data Seite 5622-5635 Page Pagina Ref. No 10 125 764 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.