B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-5002/2013 U r t e i l v o m 2 8 . J u n i 2 0 1 7 Besetzung Richterin Maria Amgwerd (Vorsitz), Richter Pietro Angeli-Busi, Richter Hans Urech, Gerichtsschreiber Said Huber. Parteien Sortenorganisation Bündner Käse, (…), vertreten durch die Rechtsanwälte Dr. iur. J. David Meisser und lic. iur. Benedikt Schmidt, (…), (…), Beschwerdeführerin, gegen 1. A._______, (…), 2. B._______, c/o (…), 3. C._______, c/o (…), 4. D._______, (…), 6. E._______, (…), 7. F._______, c/o (…), 8. G._______, c/o (…), 9. H._______, c/o (…), 10. I._______, c/o (…), 11. J._______, (…), 12. K._______, (…), alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Simon Holzer, (…), (…), Beschwerdegegner, Bundesamt für Landwirtschaft BLW, (…), Vorinstanz. Gegenstand Gesuch um Eintragung von "Bündner Bergkäse" als geschützte Ursprungsbezeichnung GUB (Einspracheentscheid vom 10. Juli 2013). Inhaltsverzeichnis Sachverhalt...............................................................................................5 Erwägungen............................................................................................12 I. PROZESSUALES ................................ ................................ ............... 12 1) Sachliche Zuständigkeit ........................................................................................... 12 2) Beschwerdelegitimation ........................................................................................... 12 3) Sonstige Verfahrensvoraussetzungen ..................................................................... 15 4) Eintreten .................................................................................................................. 15 5) Ausscheiden zweier Gegenparteien ........................................................................ 15 II. ANWENDBARES RECHT ................................ ................................ ... 16 1) LwG ......................................................................................................................... 16 2) GUB/GGA-Verordnung ............................................................................................ 17 III. EINSPRACHEBEFUGNIS VO R DER VORINSTANZ ............................. 19 1) Vorbringen der Beschwerdeführerin ........................................................................ 19 2) Vorbringen der Beschwerdegegner ......................................................................... 20 3) Vorbringen der Vorinstanz ....................................................................................... 21 4) Würdigung durch das Bundesverwaltungsgericht.................................................... 22 a) Die bundesgerichtliche Rechtsprechung als Ausgangspunkt ............................ 22 b) Das "schutzwürdige Interesse" nach Art. 10 Abs. 1 Bst. a GUB/GGA-VO ........... 24 aa) Insbesondere nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts .......... 24 bb) Abhängigkeit von Zweck und Wesen des Ursprungsschutzrechts ....................... 25 cc) Schutzwürdiges Interesse bei der Herstellung vergleichbarer Erzeugnisse ......... 27 dd) Prüfung der Einsprachebefugnis der einzelnen Beschwerdegegner .................... 32 (1) Einsprachebefugnis der Beschwerdegegner 1,3, 8 und 10 ................................ ..... 32 (2) Einsprachebefugnis der Beschwerdegegnerin 2 ................................ ..................... 34 (3) Einsprachebefugnis der Beschwerdegegnerin 4 ................................ ..................... 34 (4) Einsprachebefugnis der Beschwerdegegnerin 6 ................................ ..................... 35 (5) Einsprachebefugnis der Beschwerdegegnerin 7 ................................ ..................... 35 (6) Einsprachebefugnis des Beschwerdegegners 9 ................................ ..................... 35 (7) Einsprachebefugnis der Beschwerdegegner 11 und 12 ................................ .......... 36 (8) Zusammenfassung ................................ ................................ ................................ . 36 IV. DIE REPRÄSENTATIVITÄT NAC H ART. 5 GUB/GGA-VO .............. 37 1) Beweislast ............................................................................................................... 37 2) Qualitative Beschaffenheit des massgeblichen Erzeugnisses ................................. 37 a) Standpunkt der Vorinstanz ................................................................................. 38 b) Vorbringen der Beschwerdeführerin .................................................................. 41 c) Vorbringen der Beschwerdegegner .................................................................... 43 d) Standpunkt des Kantons Graubünden ............................................................... 44 e) Würdigung durch das Bundesverwaltungsgericht .............................................. 45 aa) Definitionspflicht der Beschwerdeführerin hinsichtlich des Erzeugnisses ......... 45 bb) Fehlen eines staatlich vorgeschriebenen Herstellungsverfahrens ........................ 46 cc) Aussagekraft und Bedeutung der TSM Kategorien Nr. 242 und Nr. 243 .............. 47 dd) Zusammenfassung (Berücksichtigung der Kat. Nr. 242 und Nr. 243) .................. 59 V. PRÜFUNG DER REPRÄSENTATIVITÄT ................................ .............. 59 1) Würdigung durch die Vorinstanz .............................................................................. 60 a) Repräsentativitätsprüfung in der Verfügung vom 6. Juli 2010 ............................ 60 b) Repräsentativitätsprüfung im Einspracheentscheid vom 10. Juli 2013 .............. 61 2) Würdigung durch das Bundesverwaltungsgericht.................................................... 63 a) Repräsentativitätsprüfung (unter Einschluss der Kat. 242 und 243) .................. 64 aa) Produktionsmengen (Art. 5 Abs. 1 bis Bst. a GUB/GGA-VO) ................................ . 64 bb) Anzahl Milchproduzenten/Veredler (Art. 5 Abs. 1 bis Bst. b GUB/GGA -VO) ......... 66 cc) Anzahl Käsereien (Art. 5 Abs. 1 bis Bst. b GUB/GGA-VO) ................................ ..... 68 b) Ergebnis und Schlussfolgerungen ..................................................................... 69 VI. ZUSAMMENFASSUNG ................................ ................................ ...... 69 VII. KOSTENFOLGEN ................................ ................................ ............ 70 1) Verfahrenskosten .................................................................................................... 70 2) Parteientschädigung ................................................................................................ 70 Dispositiv.................................................................................................70 B-5002/2013 Seite 5 Sachverhalt: A. A.a Die Sortenorganisation Bündnerkäse (SOBK, nachfolgend: Beschwer- deführerin) ist eine Genossenschaft im Sinne von Art. 828 ff. OR, in wel- cher die Milchproduzenten, Käsehersteller und Handelsfirmen von Bünd- ner Bergkäse angeschlossen sind. A.b Am 25. April 2007 ersuchte die Beschwerdeführerin die Vorinstanz, "Bündner Bergkäse" als geschützte Ursprungsbezeichnung (GUB) ins eid- genössische Register einzutragen. Im eingereichten Pflichtenheft wurde dieser Bergk äse als vollfetter Halbhartkäse aus biologischer Produktion und silofreier Milch (von Kühen der Schweizer Braun- oder Grauviehras- sen) umschrieben, dessen Herstellung (Milchproduktion und -verarbeitung) gesamthaft im Kanton Graubünden erfolgen müsse. A.c Am 6. Juli 2010 hiess die Vorinstanz dieses Gesuch gut und verfügte: "Die Ursprungsbezeichnung wird mit dem beiliegenden Pflichtenheft in das Re- gister für Ursprungsbezeich nungen und geografische Angaben eingetragen, wenn die allfälligen Einsprachen und Beschwerden abgewiesen worden sind." Zur Begründung wurde unter anderem festgehalten, die genossenschaft- lich-demokratisch organisierte Beschwerdeführerin sei repräsentativ; ihre Mitglieder stellten 84 % des Erzeugnisses her (611 t von 725 t), 81 % der Milchproduzenten (127 von 157), 86 % der Verarbeiter (13 von 15) sowie das einzige Reifungslager seien "Mitglieder der Gruppierung". A.d Am 13. Juli 2010 wurde eine Zusammenfassung des Gesuchs im Schweizerischen Handelsamtsblatt (SHAB) veröffentlicht. A.e Gegen diese Verfügung erhoben am 13. Oktober 2010 die Beschwer- degegner bei der Vorinstanz Einsprache mit dem Antrag, die Verfügung unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben und auf das Eintra- gungsgesuch nicht einzutreten oder es eventuell abzuweisen. Neben "gravierenden" Verfahrensmängeln wurde gerügt, die Beschwerde- führerin sei nicht berechtigt, "Bündner Bergkäse" als GUB eintragen zu las- sen. Sie sei nicht repräsentativ, da ihre Mitglieder weder die Hälfte des Bündner Bergkäses herstellten noch mindestens 60 % aller Milchprodu- zenten, Käserei- und Veredelungsbetriebe umfassten. B-5002/2013 Seite 6 Ferner erfülle die Bezeichnung "Bündner Bergkäse" nicht die gesetzlichen Anforderungen an eine GUB, sondern werde als Sammelbegriff "ohne ei- gene Identität" für viele Bergkäse aus verschiedenen Regionen Graubün- dens gebraucht: Einen typischen Bündner Bergkäse habe es nie gegeben, da jedes Bündner Bergtal über einen eigenen Bergkäse "mit eigenem Cha- rakter" verfüge. Vielen Produzenten, die ihren Bergkäse zur Zeit noch rechtmässig als "Bündner Berg käse" vermarkten dürften, könnte die se Kennzeichnungsart nach erfolgter GUB-Eintragung verboten werden , wenn sie das Pflichtenheft – wegen der darin "massiv" verschärften Pro- duktionsvorschriften (wie z.B. der Pflicht zur Verwendung von silofreier Milch) – nicht einhalten könnten oder wollten. Verboten wären dann auch spezifischere Herkunftsangaben, die auf kleinere Herstellungsgebiete im Kanton Graubünden hinweisen (wie z.B. "Savogniner Bergkäse"). A.f Mit Einspracheentscheid vom 10. Juli 2013 hiess die Vorinstanz die Einsprachen gut und trat auf das Eintragungsgesuch für "Bündner Berg- käse" nicht ein. Mit erheblichen Argumenten hätten die Beschwerdegegner sowie der Kan- ton Graubünden die im Gesuch aufgeführte Definition des zu schützenden Bergkäses in Frage gestellt und berechtigte Zweifel an den Daten der Be- schwerdeführerin zu ihrer Repräsentati vität geäussert. Jener müsse die Mehrheit der Markt akteure angehören. Um dies berechnen zu können, müsse das zu schützende Erzeugnis definiert werden. Indes existiere für Bündner Bergkäse weder ein staatlich vorgeschriebenes Herstellungsver- fahren noch eine "öffentliche Definition". In Graubünden werde v ielmehr ein Bergkäse hergestellt, der nur zum Teil als "Bündner Bergkäse" gekenn- zeichnet, aber qualitativ uneinheitlich produziert werde. Da jedes Pflichten- heft eine mehrheitlich befolgte Herstellungsmethode beschreiben sollte, das beantragte Pflichtenheft aber nicht die heute bestehende V ielfalt wi- derspiegle, lasse sich Bündner Bergkäse nicht klar von den übrigen , in Graubünden fabrizierten und teilweise lokal gekennzeichneten Bergkäsen abgrenzen. Zwar sei in der Eintragungsverfügung vom 6. Juli 2010 die Repräsentativi- tät ausschliesslich anhand der Kategorie 242 ("Bündner Bergkäse vollfett") der TSM Treuhand GmbH (www.tsm-gmbh.ch, vgl. E. 6.10 f.) beurteilt wor- den. Doch liessen die massgeblichen Statistiken der TSM Treuhand GmbH nicht erkennen, ob die jeweils unter der Kategorie 242 gemeldeten Käse- mengen dem einzutragenden Pflichtenheft auch wirklich entsprächen. B-5002/2013 Seite 7 Fehle, wie hier, eine öffentliche Definition des Erzeugnisses oder eine ei- gene TSM-Kategorie, so werde für die Berechnung der Repräsentativität praxisgemäss die gesamte Produktion heran gezogen. Entscheidend sei, dass hier alle Bündner Bergkäseproduzenten die einzigartige Möglichkeit hätten, ihre n Käse in unterschiedlichen TSM -Kategorien zu deklarieren (wie z.B. unter 243 "Bergkäse vollfett" oder 263 "übrige Halbhartkäse voll- fett"). Einen solchen Spielraum gebe es nicht bei "definierten" Käsen, die deshalb unter einer einheitlichen TSM-Kategorie deklariert würden. Somit lasse sich hier die Repräsentativität nicht ausschliesslich gestützt auf die TSM-Kategorie 242 berechnen, sondern es seien auch alle Dualprodukte (d.h. Bergkäse in Verbindung mit einer lokaleren Herkunftsangabe, wie z.B. "Andeerer Bergkäse") mit einzubeziehen. Die Kategorien 242 und 243 ent- sprächen "am ehesten" dem schwer definierbaren Erzeugnis. Ausgehend von diesen beiden Kategorien sei für 2009 die Repräsentativi- tät betreffend Menge gegeben, nicht aber hinsichtlich der Anzahl Käse- reien. Hingegen sei die Beschwerdeführerin 2010 weder bezüglich der Mengen noch der Anzahl Käsereien repräsentativ. Sei daher auf das Ge- such nicht einzutreten, könnten die materiellen Rügen offen bleiben. B. Diesen Nichteintretensentscheid focht die Beschwerdeführerin am 6. Sep- tember 2013, vertreten durch die Rechtsanwälte Dr. iur. J. David Meisser und lic. iur. Benedikt Schmidt, mit Beschwerde beim Bundesverwaltungs- gericht an und stellte folgende Rechtsbegehren: "Der Einspracheentscheid des BLW vom 10. Juli 2013 betreffend Ein- tragung der geschützten Ursprungsbezeichnung (GUB) 'Bündner Berg- käse' (2011-01-27/5) sei aufzuheben und das Eintragungsgesuch vom 25. April 2007 sei gutzuheissen; Eventualiter: Der Einspracheentscheid des BLW vom 10. Juli 2013 betreffend Ein- tragung der geschützten Ursprungsbezeichnung (GUB) 'Bündner Berg- käse' (2011-01-27/5) sei aufzuheben und das Eintragungsgesuch vom 25. April 2007 sei zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen; Subeventualiter: Der Einspracheentscheid des BLW vom 10. Juli 2013 betreffend Ein- tragung der geschützten Ursprungsbezeichnung (GUB) 'Bündner Berg- käse' (2011-01-27/5) sei aufzuheben und das Eintragungsgesuch vom B-5002/2013 Seite 8 25. April 2007 sei un ter der Auflage gutzuheissen, dass die Vermark- tung von Bergkäse unter lokalen geografischen Angaben mit oder ohne Zusatz 'Bergkäse' möglich ist, sofern keine direkte, mit 'Bündner' oder 'Graubünden' verwechselbare Herkunftsangabe verwendet wird und sofern nur die das Pflichtenheft erfüllenden Käse einen Namen, der auf das Produktions- und Verarbeitungsgebiet ver weist, auf der Järbseite tragen. Das Pflichtenheft sei entsprechend anzupassen; Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen." Ausserdem wurde "eventualiter" ein Beweisantrag zur Vornahme gewisser Sachverhaltsabklärungen gestellt: "Es seien das massgebende Erze ugnis von Art. 5 GUB/GGA -Verord- nung zu definieren und die tauglichen Beweismittel zu bestimmen und gestützt darauf die relevanten Zahlen der Mitglieder der Gruppierung bzw. der Beschwerdeführerin einerseits und der Nichtmitglieder ande- rerseits in Bezug auf die Milchlieferanten, die Verarbeiter und die pro- duzierte Menge zu ermitteln." Einleitend rügt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe zu Unrecht die Einsprachelegitimation der Beschwerdegegner bejaht, ohne dies zu be- gründen. Der Sachverhalt sei fehlerhaft festgestellt worden. Die Produkti- onszahlen der Beschwerdegegner seien nie bewiesen worden. Die Reprä- sentativität sei gestützt auf die TSM-Kategorien 242 und 243 pauschal be- urteilt worden, obschon in der Eintragungsverfügung vom 6. Juli 2010 ein- zig die TSM-Kategorie 242 als ausschlaggebend erachtet worden war. Die Sortenorganisation sei für das fragliche Erzeugnis repräsentativ. Mas- sgeblich sei nur der "mit traditionellen Eigenschaften" (vollfett, aus silofreier Milch aus dem bündnerischen Berggebiet) hergestellte und mit der Be- zeichnung "Bündner Bergkäse" vermarktete Käse. Dafür existiere eine ei- gene TSM-Kategorie 242, welche dem "klassischen Produkt Bündner Bergkäse" entspreche. Deshalb hätte die Repräsentativität einzig anhand der Produktionsmenge der TSM-Kategorie 242 und zwar des Jahres 2009 geprüft werden dürfen. Seit dem Jahre 2011 missbrauchten gewisse Einsprecher die Selbstdekla- ration im TSM-System, um mit einer sprunghaft angestiegenen Menge in der Kategorie 242 die Repräsentativität zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Deshalb seien nur die TSM -Zahlen der Jahre 200 9-2010 korrekt und für die Beurteilung heranzuziehen. Sollten sich indessen die TSM-Statistiken B-5002/2013 Seite 9 als nicht zuverlässig erweisen, müsste die Sache an die Vorinstanz zurück- gewiesen werden (zu neuer Beweisaufnahme durch die Vorinstanz und zwar in Zusammenarbeit mit der TSM Treuhand GmbH und dem Kanton Graubünden). Ferner sei auch die zu den Milchproduzenten, Käsereien und Veredelungs- betrieben behauptete höhere Anzahl von Nichtmitgliedern falsch, weil die jeweiligen Daten nicht zum massgebenden Bergkäse in Beziehung gesetzt worden seien. Abschliessend betont die Beschwerdeführerin, selbst be i einer Registrie- rung von "Bündner Bergkäse" als GUB müsse die "Koexistenz" mit lokalen Bezeichnungen zulässig sein. C. Mit Vernehmlassung vom 25. November 2013 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde unter Kosten - und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin. D. Mit Beschwerdeantwort vom 25. November 2013 liessen sich die Be- schwerdegegner, mit Ausnahme von L._______, mit dem Antrag verneh- men, die Beschwerde sei, soweit darauf eingetreten werden könne, – unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin – ab- zuweisen. E. Mit Replik vom 24. Februar 2014 hält die Beschwerdeführerin an ihrem An- trag auf Gutheissung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungs- folge zu Lasten der Beschwerdegegner fest. F. Mit Duplik vom 25. März 2014 hält die Vorinstanz an ihrem bisher vertrete- nen Standpunkt fest. G. Nach entsprechend verlängerter Frist unterstreichen die Beschwerdegeg- ner in ihrer Duplik vom 25. April 2014 ebenfalls ihre bisher vertretene Rechtsauffassung. B-5002/2013 Seite 10 H. Im Rahmen der Instruktion ersuchte das Bundesverwaltungsgericht am 27. Mai 2015 die TSM Treuhand GmbH, zu den im Kanton Graubünden ansäs- sigen Milch- und Käseproduzenten präziser aufgeschlüsselte tabellarische Übersichten zur Milch- und Käseproduktion (der Kategorien 242 und 243) in den Jahren 2009 bis 2014 einzureichen (ebenso hinsichtlich der Vered- ler). Gleichzeitig wurden diverse Auskünfte zur Arbeitsweise der TSM Treu- hand GmbH eingeholt. Am 29. Juni 2015 reichte die TSM Treuhand GmbH dem Bundesverwal- tungsgericht die einverlangten Auswertungen und Auskünfte ein. Mit Zwischenverfügung vom 22. Juli 2015 liess das Bundesverwaltungsge- richt die Eingabe der TSM Treuhand GmbH samt Beilagen den Verfahrens- beteiligten zukommen und gab diesen bis zum 31. August 2015 Gelegen- heit für eine allfällige Stellungnahme. Auf Gesuch der Parteien hin verlängerte das Bundesverwaltungsgericht die Frist zur Vernehmlassung bis zum 30. September 2015. Am 21. August 2015 liess sich die Vorinstanz zu den Auswertungen des TSM vernehmen. Am 28. bzw. 29. September 2015 reichten die Beschwer- deführerin bzw. die Beschwerdegegner ihre Stellungnahme ein. I. Am 15. Oktober 2015 nahmen die Beschwerdegegner unaufgefordert zur Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 28. September 2015 Stel- lung. Diese Eingabe wurde der Beschwerdeführerin sowie der Vorinstanz am 20. Oktober 2015 zur Kenntnis gebracht. J. Mit Eingabe vom 8. April 2016 reichten die Beschwerdegegner unaufgefor- dert als Nova bezeichnete Belege ein, welche der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz am 12. April 2016 zur Kenntnis zugestellt wurden. Mit Schreiben vom 22. April 2016 nahm die Beschwerdeführerin zu dieser Eingabe unaufgefordert einlässlich Stellung. Am 6. Mai 2016 liessen sich die Beschwerdegegner zum Schreiben der Beschwerdeführerin vom 22. April 2016 vernehmen. B-5002/2013 Seite 11 K. Mit Zwischenverfügung vom 25. Mai 2016 forderte das Bundesverwal- tungsgericht die Beschwerdegegnerin 1 auf, detaillierte Fragen zu den in den Jahren 2009 bis 2014 getätigten Milchzukäufen zu beantworten. Nach erstreckter Frist nahm die B eschwerdegegnerin 1 mit Eingabe vom 16. August 2016 zu den gestellten Fragen Stellung. L. Mit Schreiben vom 13. Juli 2016, das den übrigen Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis gebracht wurde, erklärte M._______ den Rückzug der "Einspra- che gegen die Verfügung des BLW vom 6. Juli 2010". M. Mit Zwischenverfügung vom 8. September 2016 lud das Bundesverwal- tungsgericht die Verfahrensbeteiligten ein, bis zum 30. September 2016 verschiedene Fragen zu beantworten (insb. zu r Problematik der Verwen- dung ausserkantonaler Milch in der Bergkäseproduktion). Mit Eingabe vom 15. September 2016 nahm die Beschwerdegegnerin 1 zu den ihr gestellten Fragen Stellung. Mit Schreiben vom 23. September 2016 nahm die Vorinstanz zu den ihr gestellten Fragen Stellung. Nach erstreck- ter Frist beantwortete die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 24. Okto- ber 2016 die gestellten Fragen. Mit unaufgefordert eingereichtem Schreiben vom 11. November 2016 lies- sen sich die Beschwerdegegner zu den Stellungnahmen der Beschwerde- führerin und der Vorinstanz vernehmen. N. Auf die dargelegten und weitere rechtserhebliche Vorbringen der Verfah- rensbeteiligten wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. B-5002/2013 Seite 12 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: I. PROZESSUALES 1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft nach Art. 7 VwVG von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und inwieweit auf eine Beschwerde eingetreten werden kann (BVGE 2007/6 E. 1 m.w.H.). 1) Sachliche Zuständigkeit Die Beschwerde richtet sich gegen einen Einspracheentscheid, in dem die Vorinstanz am 10. Juli 2013 auf das Eintragungsgesuch der Beschwerde- führerin für Bündner Bergkäse nicht eingetreten ist. Dieser Entscheid stützt sich auf die GUB/GGA-Verordnung vom 28. Mai 1997 (SR 910.12) und stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 und 2 VwVG dar. Das Bun- desverwaltungsgericht beurteilt als Beschwerdeinstanz nach Art. 31 VGG Beschwerden gegen solche Verfügungen, weshalb es nach Art. 33 Bst. d VGG (i.V.m. Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsg esetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1]) für die Behandlung dieses Falles zuständig ist. 2) Beschwerdelegitimation 2. Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung berechtigt, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). 2.1 Diese Voraussetzungen sind hier insofern erfüllt, als die Beschwerde- führerin am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat und als Adressa- tin durch den angefochtenen Einspracheentscheid besonders berührt ist, weil auf ihr Gesuch, die Bezeichnung "Bündner Bergkäse" ins GUB-Regis- ter einzutragen, nicht eingetreten wurde. Daher ist ohne weiteres auf ihren Eventualantrag, den angefochtenen Ent- scheid aufzuheben und ihr Eintragungsgesuch zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen, einzutreten. B-5002/2013 Seite 13 2.2 Soweit die Beschwerdeführerin allerdings neben der Aufhebung des angefochtenen Entscheides als Hauptantrag die vollumfängliche Gutheis- sung des Eintragungsgesuchs beziehungsweise – subeventualiter – eine Eintragung unter einer (von ihr näher umschriebenen) Auflage (mit entspre- chenden Anpassungen im Pflichtenheft) beantragt, ist aus den nachfolgen- den Gründen auf ihre Beschwerde nicht einzutreten: 2.2.1 Das Rechtsverhältnis, das durch den angefochtenen Einspracheent- scheid als Anfechtungsobjekt geregelt wird, bildet den zulässigen Rahmen für die Parteianträge, welche den Streitgegenstand umschreiben. Insofern umfasst der Streitgegenstand in einem Beschwerdeverfahren das durch die Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit dieses angefochten wird. Indes kann im Besch werdeverfahren Streitgegenstand nur sein, was Ge- genstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Geset- zesauslegung hätte sein sollen (BGE 136 II 457 E. 4.2). Fragen, welche die Vorinstanz nicht beurteilt hat und die sie nicht beurteilen mu sste, hat das Bundesverwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz mangels funktio- neller Zuständigkeit nicht zu entscheiden (Urteile des BVGer B-4767/2012 vom 29. Juli 2013 E. 1.3; B -6017/2012 vom 13. Juni 2013 E. 1.3; B - 4598/2012 vom 11. März 2013 E. 1.3.1 und B-3311/2012 vom 13. Dezem- ber 2012 E. 1.3, je mit Hinweisen; vgl. auch das Urteil des BGer 2C_687/2007 vom 8. April 2008 E. 1.2.1). 2.2.2 Richtet sich daher eine Beschwerde gegen einen Nichteintretensent- scheid, kann nur das Nichteintreten beanstandet und nicht darüber hinaus noch vom Bundesverwaltungsgericht eine – von der Vorinstanz im Ein- spracheverfahren nicht vorgenommene – materielle Beurteilung verlangt werden. Denn mit einer gegen einen Nichteintretensentscheid gerichteten Beschwerde kann nur vorgebracht wer den, die Vorinstanz habe das Be- stehen der Eintretensvoraussetzungen zu Unrecht verneint (vgl. für viele Urteile des BVGer A-1675/2016 vom 12. April 2017 E. 3.1 und B-4767/2012 vom 29. Juli 2013 E. 1.3) . Insoweit wird der Streitgegenstand vom Nicht- eintretensentscheid als Anf echtungsobjekt beschränkt (vgl. MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs ge- richt, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.164): 2.2.2.1 Die Frage der Repräsentativität, von der nach Art. 5 GUB/GGA - Verordnung (zitiert in E. 4.2.3) die Berechtigung zur Einreichung eines Ein- tragungsgesuchs abhängt, betrifft eine formelle Gesuchsvoraussetzung. Denn ein Anspruch auf Erlass einer Registrierungsverfügung wäre nur in-B-5002/2013 Seite 14 soweit zu bejahen, als ein schutzwürdiges Interesse an einer GUB-Regist- rierung geltend gemacht werden kann, dass sich primär durch den Nach- weis der Repräsentativität der (das GUB-Pflichtenheft ausarbeitenden) ge- suchstellenden Gruppierung auszeichnen muss (vgl. die nachfolgende E. 5.4.2.2. f. zum Grund für das Repräsentativitätserfordernis sowie E. 6 ff. zur Prüfung der strittigen Repräsentativität; vgl. zum Anspruch auf Erlass einer Verfügung BGE 130 II 521 E . 2.5; 138 V 292 E. 4.3.1 sowie KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts- pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 359; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffent- liches Verfahrensrecht, 2. Aufl., 2015, Rz. 457, 476 f.). 2.2.2.2 Im angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz die Repräsentativi- tät der Beschwerdefü hrerin verneint und ist deshalb auf deren Gesuch nicht eingetreten. Da die materiellen Voraussetzungen der Eintragbarkeit von "Bündner Berg- käse" im Einspracheverfahren weder geprüft noch beurteilt worden sind, was angesichts des Nichteintretens auch nich t erforderlich war, ist das Bundesverwaltungsgericht im vorliegenden Beschwerdeverfahren funktio- nell nicht zuständig (E. 2.2.1 f.), als erste Instanz das Eintragungsgesuch materiell zu prüfen und zu beurteilen und es danach allenfalls, wie bean- tragt, vollständig oder unter Auflagen gutzuheissen. 2.2.2.3 Insofern sind – auch entgegen der Ansicht der Beschwerdegegner in ihrer Beschwerdeantwort (Rz. 15) – die "übrigen Einsprachegründe" (d.h. die materiellen Eintragungsvoraussetzungen nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c- e GUB/GGA-Verordnung) vom Bundesverwaltungsgericht nicht zu beurtei- len. Deshalb braucht auch die – zum fehlenden Rechtsschutzinteresse am Subeventualbegehren vorgetragene – Kritik nicht erörtert zu werden, wo- nach keine gesetzliche Grundlage bestehe, um im Pflich tenheft den Schutzumfang der strittigen Eintra gung zu "präzisieren" (vgl. Rz. 141 der Beschwerdeantwort der Beschwerdegegner). 2.2.2.4 Die voranstehenden Überlegungen gelten auch für den "eventuali- ter" gestellten Beweisantrag der Beschwerdeführerin, wonach das Bundes- verwaltungsgericht allenfalls vertiefte Sachverhaltsabklärungen zum mas- sgeblichen Erzeugnis und zu den "relevanten Zahlen" treffen soll. Dies wird nur soweit gehen können, als damit das von der Vorinstanz verneinte for- melle Erfordernis der Repräsentativität zu überprüfen ist und die dazu nö- tigen Abklärungen nicht mit unverhältnismässigem Aufwand verbunden sind. Andernfalls müsste die Streitsache bei ungenügender Aktenlage, wie B-5002/2013 Seite 15 eventualiter beantragt, zu neuer Beweisaufnahme an die mit den konkreten Verhältnissen fachlich besser vertraute Vorinstanz zurückgewiesen wer- den. Dazu könnte, wie die Beschwerdeführerin unter anderem fordert, auch eine Zusammenarbeit mit der TSM Treuhand GmbH und dem Kanton Graubünden angezeigt sein. 3) Sonstige Verfahrensvoraussetzungen 2.3 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be- schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Der Kos- tenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), und die Vertreter haben sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 Abs. 2 VwVG). 4) EINTRETEN 2.4 Somit ist auf die Beschwerde insoweit einzutreten, als darin die Aufhe- bung des vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids sowie eine allfällige Rückweisung des strittigen Eintragungsgesuchs an die Vorinstanz zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen beantragt wird (vgl. auch das Urteil des BVGer B-4767/2012 vom 29. Juli 2013 E. 1.6). 5) Ausscheiden zweier Gegenparteien 3. 3.1 Der dreizehnte Beschwerdegegner, L._______ (…), der bei der Vor - instanz Einsprache erhoben hatte und deswegen in der Beschwerdeschrift zu Recht auch als Gegenpartei aufgeführt wird, liess über seinen Rechts- vertreter am (…) mitteilen, er verfüge seit seiner Pensionierung im Oktober (…) als Privatmann über keine besondere Nähe zum Streitgegens tand mehr. Daher verzichte er auf einen Antrag, weshalb "die gegen ihn erho- bene Beschwerde" "als gegenstandslos abzuschreiben" sei. 3.2 Zu diesem prozessualen Antrag ist Folgendes anzumerken: Zu beachten ist, dass einzig die Beschwerdeführerin den (die Einsprachen gutheissenden) Nichteintretensentscheid angefochten hat, was angesichts der einseitigen Beschwer auch nicht zu überraschen vermag. Insofern wird das vorliegende Beschwerdeverfahren durch das Ausscheiden von L._______ (als einer von dreizehn Beschwerdegegnern) keineswegs (ganz oder teilweise) gegenstandslos (vgl. zu den einzelnen Konstellationen, die ein Beschwerdeverfahren gegenstandslos werden lassen können, B-5002/2013 Seite 16 KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1146; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.206 ff.; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., Rz. 85, 791, 1653 ff.). Deshalb ist es hier – wegen des Verzichts von L._______ auf eine weitere Verfahrensteilnahme – prozessual nicht nötig, im Dispositiv dieses Urteils, wie beantragt, die einzig von der Beschwerdeführerin eingereichte Be- schwerde formell als (teilweise) gegenstandslos abzuschreiben. Doch ist der Verzicht von L._______ im Rubrum (durch die "Nichtnennung" seines Namens als Gegenpartei) wie auch bei der Verlegung allfälliger Kosten und Entschädigungen zu berücksichtigen. 3.3 Diese Überlegungen gelten sinngemäss auch für M._______ (Be- schwerdegegner 5), der am 13. Juli 2016 den Rückzug der "Einsprache gegen die Verfügung des BLW vom 6. Juli 2010" erklärte. II. ANWENDBARES RECHT 4. 1) LwG 4.1 Nach Art. 14 Abs. 1 Bst. d LwG kann der Bundesrat im Interesse der Glaubwürdigkeit und zur Förderung von Qualität und Absatz Vorschriften über die Kennzeichnung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und deren Verarbeitungsprodukten erlassen, die sich unter anderem aufgrund ihrer Herkunft auszeichnen. 4.1.1 Nach Art. 16 Abs. 1 LwG schafft der Bundesrat ein Register für Ur- sprungsbezeichnungen und geographische Angaben . Dazu regelt er die Eintragungsberechtigung, die Voraussetzungen für die Registrierung (insb. die Anforderungen an das Pflichtenheft), das Einsprache - und Registrie- rungsverfahren sowie die Kontrolle (Art. 16 Abs. 2 LwG). Er erlässt die da- für erforderlichen Ausführungsbestimmungen (vgl. Art. 177 Abs. 1 LwG). Gemäss Art. 168 LwG kann der Bundesrat in den Ausführungserlassen ein Einspracheverfahren gegen erstinstanzliche Verfügungen vorsehen. Eingetragene Ursprungsbezeichnungen oder geographische Angaben können nicht zu Gattungsbezeichnungen werden. Gattungsbezeichnun- gen dürfen nicht als Ursprungsbezeichnungen oder als geographische An- gaben eingetragen werden (Art. 16 Abs. 3 LwG). Wer Namen einer einge- tragenen Ursprungsbezeichnung oder einer geografischen Angabe für glei-B-5002/2013 Seite 17 che oder gleichartige landwirtschaftliche Erzeugnisse oder deren Verarbei- tungsprodukte verwendet, muss das Pflichtenheft nach Abs. 2 Bst. b erfül- len (Art. 16 Abs. 6 erster Satz LwG). 4.1.2 Bei Widerhandlungen gegen das LwG, dessen Ausführungsbestim- mungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen können Verwal- tungsmassnahmen ergriffen werden (vgl. Art. 169 Abs. 1 LwG). Zur Wie- derherstellung des rechtmässigen Zustandes können insbesondere fol- gende Massnahmen ergriffen werden: Verbot der Verwendung und des In- verkehrbringens von Produkten oder Kennzeichnungen sowie die Einzie- hung oder Vernichtung der Produkte (Art. 169 Abs. 3 Bst. a und d LwG). Daneben können auch strafrechtliche Bestimmungen zur Anwendung kom- men. Wer insbesondere eine geschützte Ursprungsbezeichnung oder eine geschützte geographische Angabe nach Art. 16 LwG widerrechtlich ver- wendet, wird auf Antrag mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geld- strafe bestraft. Wer gewerbsmässig handelt, wird von Amtes wegen ver- folgt. Die Strafe ist Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe (vgl. Art. 172 Abs. 1 und 2 LwG). 2) GUB/GGA-Verordnung 4.2 Gestützt auf die Art. 14 Abs. 1 Bst. d, Art. 16 und Art. 177 Abs. 1 LwG erliess der Bundesrat die GUB/GGA-Verordnung (BGE 134 II 272 E. 2.1): 4.2.1 Nach Art. 1 Abs. 1 GUB/GGA -Verordnung sind Ursprungsbezeich- nungen und geographische Angaben für landwirtsc haftliche Erzeugnisse und verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse, die im eidgenössischen Register eingetragen sind, geschützt. Nach dessen Abs. 2 können Ur- sprungsbezeichnungen nur nach den in der GUB/GGA-Verordnung festge- haltenen Bedingungen verwendet werden. Sie können von jedem Akteur verwendet werden, der landwirtschaftliche Erzeugnisse oder verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse vermarktet, die dem betreffenden Pflich- tenheft entsprechen (Abs. 2). 4.2.2 Nach Art. 2 Abs. 1 GUB/GGA -Verordnung kann als Ursprungsbe- zeichnung der Name einer Gegend, eines Ortes oder in Ausnahmefällen eines Landes eingetragen werden, der dazu dient, ein landwirtschaftliches Erzeugnis oder ein verarbeitetes landwirtschaftliches Erzeugnis zu be- zeichnen, das: (a.) aus der entsprechenden Gegend, dem entsprechenden Ort oder dem entsprechenden Land stammt; (b.) seine Qualität oder seine B-5002/2013 Seite 18 Eigenschaften überwiegend oder ausschliesslich den geografischen Ver- hältnissen einschliesslich der natürlichen und menschlichen Einflüsse ver- dankt; und (c.) in einem be grenzten geografischen Gebiet erzeugt, verar- beitet und veredelt wurde. 4.2.3 Art. 5 GUB/GGA-Verordnung regelt die Berechtigung zur Einreichung eines Eintragungsgesuchs: Demnach kann jede Gruppierung von Produzenten, die für ein Erzeugnis repräsentativ ist, beim Bundesamt für Landwirtschaft (Bundesamt) ein Ge- such um Eintragung einreichen (Art. 5 Abs. 1 GUB/GGA -Verordnung). Nach dessen Abs. 1 bis gilt eine Gruppierun g als repräsentativ, wenn: (a.) ihre Mitglieder mindestens die Hälfte der Menge des Erzeugnisses her- stellen, verarbeiten oder veredeln; (b.) mindestens 60 % der Produzenten, 60 % der Verarbeiter und 60 % der Veredler des Erzeugnisses Mitglied sind; und (c.) sie den Nachweis erbringt, dass die Gruppierung nach de- mokratischen Grundsätzen organisiert ist. N ach Art. 5 Abs. 2 GUB/GGA - Verordnung muss bei Ursprungsbezeichnungen eine Gruppierung die Pro- duzenten aller Produktionsschritte umfassen, und zwar je nach Erzeugnis: (a.) diejenigen, die den Rohstoff erzeugen; (b.) diejenigen, die das Erzeug- nis verarbeiten; (c.) diejenigen, die es veredeln. Im Gesuch muss der Nachweis erbracht werden, dass die Voraussetzun- gen der GUB/GGA -Verordnung für den Schutz der entsprechenden Ur- sprungsbezeichnung oder geographischen Angabe erfüllt sind (Art. 6 Abs. 1 GUB/GGA-Verordnung). Nach Abs. 2 enthält es insbesondere: (a.) den Namen der gesuchstellenden Gruppierung und den Nachweis ihrer Repräsentativität; (b.) die einzutragende Ursprungsbezeichnung oder geo- graphische Angabe; (c.) den Nachweis, dass es sich bei der einzutragen- den Bezeichnung nicht um eine Gattungsbezeichnung handelt (…). Insbe- sondere ist nachzuweisen, dass sich die typischen Eigenschaften des Er- zeugnisses aus den besonderen geographisch bedingten natürlichen und menschlichen Faktoren ("Terroir") herleiten lassen (Bst. e). 4.2.4 Zum Einspracheverfahren hält Art. 10 GUB/GGA-Verordnung fest: Gegen die Eintragung können Einsprache erheben: (a.) Personen, die ein schutzwürdiges Interesse geltend machen können; (b.) die Kantone (Abs. 1). Nach Abs. 2 dieser Bestimmung ist die Einsprache innerhalb von drei Monaten nach der Veröffentlichung des Eintragungsgesuchs schriftlich B-5002/2013 Seite 19 beim Bundesamt einzureichen. Nach Abs. 3 können insbesondere fol- gende Einsprachegründe geltend gemacht werden: (a.) Die Bezeichnung erfüllt die Voraussetzungen nach Art. 2 oder 3 nicht. (b.) Die Bezeichnung ist eine Gattungsbezeichnung. (c.) Die Gruppierung ist nicht repräsentativ. (d.) Die beabsichtigte Eintragung wirkt sich nachteilig auf eine Marke oder eine ganz oder teilweise gleich lautende und schon lange gebrauchte Be- zeichnung aus. III. EINSPRACHEBEFUGNIS VOR DER VORINSTANZ 5. Vorab ist strittig, ob die Vorinstanz Art. 10 Abs. 1 Bst. a GUB/GGA-Verord- nung verletzt hat, als sie das schutzwürdige Interesse der Beschwerdegeg- ner an ihren Einsprachen bejahte und darauf eintrat, ohne dies näher zu begründen. 1) Vorbringen der Beschwerdeführerin 5.1 Laut Beschwerdeführerin hätten ein schutzwürdiges Interesse aus drei Gründen verneint und alle Einsprachen "zurückgewiesen" werden müssen: 5.1.1 Zunächst begründe nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts in BGE 131 II 753 (E. 4.3.3) das blosse Inverkehrbringen von Konkurrenzpro- dukten kein hinreichendes Interesse . Vielmehr sei erforderlich, dass "Dritte" die fragliche Bezeichnung auch benutzten. Die Beschwerdegegner hätten nie nachgewiesen, dass sie die Bezeichnung "Bündner Bergkäse" rechtmässig für einen entsprechend gekennzeichneten Käse verwendeten oder Milch für dessen Produktion lieferten. Entsprechende Behauptungen seien nie belegt worden; insbesondere liessen sich die mit der Eingabe vom 11. November 2011 gemachten Angaben ausserhalb der TSM-Kate- gorie 242 nicht schlüssig zuordnen. Auch die eingereichten Käseetiketten der Beschwerdegegner 1, 2 und 4 liessen sich nicht zuordnen. Ohne diese Nachweise entfalle deren Rechtsschutzinteresse, da sie nicht stärker be- troffen seien als irgendwelche Käseproduzenten. Daher fehle die erforder- liche besondere Beziehungsnähe zum Streitgegenstand. Gemäss den TSM-Daten erfolge die Produktion von Käse mit der Bezeich- nung "Bündner Bergkäse" nur in den Käsereien N._______, O._______ und P ._______. Doch belegten die TSM-Daten der Beschwerdegegner 1, 3, 8, 10 und 13 nicht deren Rechtsschutzinteresse. Die anderen Beschwer- degegner hätten keine Nachweise für die Herstellung von "Bündner Berg- käse" eingereicht. B-5002/2013 Seite 20 5.1.2 Sofern ausserdem einzelne Beschwerdegegner, wie allenfalls die Be- schwerdegegnerinnen 1 und 4 mit den Marken, die sie für ihre Käsesorten hinterlegt haben, ein Weiterbenutzungsrecht für vorbestehende Kennzei- chen geltend machen könnten , entfiele deren Rechtsschutzinteresse. Denn nach Art. 16 Abs. 6 LwG bestehe ein Weiterbenutzungsrecht für glei- che oder gleichartige landwirtschaftliche Erzeugnisse oder deren Verarbei- tungsprodukte, die mit einer eingetragenen GU B identisch oder ähnlich sind und vor dem 1. Januar 1996 oder vor der GUB-Eintragung gutgläubig als Marke hinterlegt, eingetragen oder benutzt worden seien. 5.1.3 Ferner hätte ein Rechtsschutzinteresse auch den Beschwerdegeg- nern, welche lokale Herkunftsbezeichnungen (wie z.B. "Lenzerheidner Bergkäse" oder "Engadiner Bergkäse") gebrauchten, jedenfalls dann ab- gesprochen werden müssen, wenn ein solcher Gebrauch – auch nach der strittigen GUB-Eintragung – weiterhin zulässig sein sollte. 2) Vorbringen der Beschwerdegegner 5.2 Die Beschwerdegegner halten diese Kritik für unverkennbar falsch. 5.2.1 Es erstaune, dass die Beschwerdeführerin im Einspracheverfahren die Legitimation der Beschwerdegegnerin 1 zu Recht nicht bezweifelt habe, nun aber plötzlich alle Einsprachen zurückgewiesen haben möchte. Unverständlich sei die Behauptung, wonach sich die Käseetiketten nicht zuordnen liessen, zumal diese klar zeigten, dass sie – die Beschwerde- gegner – "Bündner Bergkäse" zur Kenn zeichnung auch tatsächlich ge- brauchten. Auch seien sie direkt in die Herstellung oder Affinage von Bünd- ner Bergkäse eingebunden. Ihre Produkte seien Bündner Bergkäse. Diese Produkte stammten aus dem bündnerischen Berggebiet und hielten die einschlägigen ag rar- und lebensmittelrechtlichen Kennzeich nungsvor- schriften ein, weshalb diese mit Herkunftshinweisen auf den Kanton Grau- bünden und der Bezeichnung "Berg" beworben werden dürften. Mit dem Eintrag der strittigen GUB entfiele nach einer kurzen Übergangsfrist diese Möglichkeit für nicht pflichtenheftgemässen Bergkäse. Ferner sei im Einspracheverfahren gezeigt worden, dass die Bezeichnung "Bündner Bergkäse" tatsächlich auch gebraucht worden sei, obschon dies für die Einsprachebefugnis nicht erforderlich wäre. 5.2.2 Des Weiteren halten die Beschwerdegegner die markenrechtlichen Einwände für unschlüssig. Als beschreibende und freihaltebedürftige Zei- chen liessen sich geografische Herkunftsangaben ohne nachgewiesene B-5002/2013 Seite 21 Verkehrsdurchsetzung beziehungsweise ohne unterscheidungskräftigen Zeichenbestandteil nicht als Marken schütz en. Die von der Beschwerde- gegnerin 1 verwendete bündnerischen Herkunftsangaben "Bündner Berg- käse", "Waltensburger Bergkäse", "Savogniner Bergkäse" (usw.) seien nicht als Marken eingetragen und tauchten auch nicht in der Marken-Über- sicht der Beschwerdeführerin auf. Aber selbst wenn eine bündnerische Herkunftsangabe als Marke geschützt wäre, sähe Art. 10 Abs. 3 Bst. d GUB/GGA-Verordnung die Einsprachelegitimation vor, damit eine Verwäs- serung von Markenrechten angefochten werden könnte. 5.2.3 Schliesslich betonen die Beschwerdegegner, von einem Registerein- trag seien sie nicht bloss theoretisch betroffen . "Bündner Bergkäse" er- fasse als Sammelbezeichnung verschiedene Käsetypen mit unterschied- lichsten Eigenschaften und Bezeichnungen. Diese Situation sei vergleich- bar mit der Ausgangslage der GUB "Berner Alpkäse", welche auch her- kömmliche Käsebezeichnungen (wie z.B. "Gstaader Alpkäse" oder "Schön- rieder Alpkäse") "zusammenfasse". Solche lokale Herkunftsangaben fielen nach der lebensmittelkontrollrechtlichen Praxis in den Schutzumfang der GUB "Berner Alpkäse" und dürften nur bei Einhaltung des entsprechenden Pflichtenhefts verwendet werden. Deshalb, so die Beschwerdegegner, wä- ren sie bei einem GUB-Eintrag von "Bündner Bergkäse" auch dann betrof- fen, wenn sie für ihre Käse ausschliesslich lokal e Herkunftsangaben aus dem Kanton Graubünden verwendeten. In diesem Zusammenhang unter- streichen die Beschwerdegegner, sie müssten entweder mit hohen Inves- titionen oder der Inkaufnahme erheblicher Effizienzverluste ihre Produktion dem Pflichtenheft anpassen oder die heute verwendeten, beim Publikum bestens eingeführten geografischen Käsebezeichnungen aufgeben. 3) Vorbringen der Vorinstanz 5.3 Auch die Vorinstanz verwirft die Rügen zur Einsprachebefugnis. 5.3.1 Die Beschwerdeführerin missverstehe die höchstrichterliche Recht- sprechung. Dieser lasse sich nicht entnehmen, wie ein Erzeugnis gekenn- zeichnet sein müsse, damit dessen Produ zent einspracheberechtigt sei. Nach bisheriger Amtspraxis müssten Einsprecher die strittige Bezeichnung nicht verwenden. Alle Beschwerdegegner hätten ihr schutzwürdiges Inte- resse dargetan, da sie einen vergleichbaren Bergkäse aus dem Kanton Graubünden herstellten oder veredelten bzw. Milch für solchen Bergkäse lieferten. Nach einer allfälligen Registrierung der strittigen GUB müssten B-5002/2013 Seite 22 sie ihre Produktion dem Pflichtenheft anpassen oder eine Intervention der Lebensmittelkontrollbehörde befürchten. Selbst die Beschwerdeführerin räume treffend ein, dass grundsätzlich auf die TSM-Zahlen abgestellt werden könne. Indes sei es widersprüchlich, wenn sie sich zum Nachweis ihrer eigenen Repräsentativität auf die TSM- Daten berufe, diese jedoch nicht als rechtsgenüglichen Beleg für das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdegegner gelten lassen wolle. 5.3.2 Auch die Argument e zum Weiterbenutzungsrecht gingen fehl. Die von der Beschwerdeführerin eingereichten "Swissreg-Trefferlisten" enthiel- ten weder Marken mit den Wortelementen "Bündner Bergkäse" noch mit einer ähnlichen Bezeichnung. Abgesehen davon, könne der Inhaber einer Marke, welche gleich oder ähnlich wie eine GUB laute, berechtigterweise daran interessiert sein, Konkurrenz abzuwehren. 5.3.3 Schliesslich ändere auch die behauptete und angeblich zulässige "Koexistenz" von "Bündner Bergkäse" mit lokalen Herkunftsangaben nichts am schutzwürdigen Interesse der Beschwerdegegner. Nach dem bundes- rätlichen "Bericht in Erfüllung des Postulats Hassler: 'Koexistenz zwischen GUB/GGA und etablierten lokalen Herkunftsbeze ichnungen zulassen' (10.4029)" (vgl. www.blw.admin.ch > Dokumentation > Berichte) sei eine solche zwar "formell nicht ausgeschlossen". Dennoch sei diese Vollzugs- frage bisher noch nie gerichtlich beurteilt worden, weshalb wegen der herr- schenden Rechtunsicherheit auch diejenigen ein Rechtsschutzinteresse an einer Einsprach e hätten, die lediglich lokale Herkunftsbezeichnungen gebrauchten. 4) Würdigung durch das Bundesverwaltungsgericht 5.4 Die Kritik der Beschwerdeführerin zur Einsprachelegitimation hält einer näheren Überprüfung nicht stand: a) Die bundesgerichtliche Rechtsprechung als Ausgangspunkt 5.4.1 Das Bundesgericht hielt in BGE 131 II 753 (E. 4.2) fest, dass es sich bei der Einsprache nach Art. 10 GUB/GGA-Verordnung um ein von der Be- schwerde nach Art. 44 ff. VwVG verschiedenes Rechtsmittel handle, das in der GUB/GGA-Verordnung spezialgesetzlich geregelt worden ist (vgl. zu Einspracheverfahren im Allgemeinen KIENER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., Rz. 1967 ff.). Anders als die Beschwerdeführerin meint, lässt sich indessen aus der E. 4.3.3 dieses Urteils zur Einsprachebefugnis nach Art. 10 Abs. 1 B-5002/2013 Seite 23 Bst. a GUB/GGA -Verordnung, wonach dafür ein "schutzwürdiges Inte- resse" genügt, nicht das Erfordernis ableiten, "Dritte" müssten diese "frag- liche Bezeichnung" auch selbst benutzen, um einsprachebefugt zu sein . Vielmehr wird, wie die Vorinstanz zu Recht einwendet, die Frage offenge- lassen, wie ein Erzeugnis gekennzeichnet sein müsste, damit dessen Pro- duzent einspracheberechtigt ist. In diesem Urteil lag im Wesentlichen die von der Vorinstanz bejahte Eintra- gung von "Raclette du Valais" sowie von "Raclette" ins GUB-Register im Streit. Dagegen führten unter anderem die Kantone Freiburg, Graubünden und Bern Beschwerde. Insbesondere der Kanton Graubünden machte zur Begründung seiner Legitimation nach Art. 48 Abs. 1 VwVG geltend, die Kä- serei der Emmi AG in Landquart verarbeite eine grosse Menge Verkehrs- milch zu Raclette-Käse und sei daher für den Kanton in steuerlicher Hin- sicht sehr wichtig wie auch als Arbeitgeberin und als Milchabnehmerin. Das Bundesgericht prüfte und verneinte die Legitimation der drei beschwerde- führenden Kantone. Unter anderem hielt es fest, durch eine allfällige Ein- tragung seien hauptsächlich die Produzenten von "Raclette-Käse" betrof- fen, da sie dadurch tendenziell in ihren Absatzmöglichkeiten beeinträchtigt würden, weshalb es ihnen möglich und zumutbar sei, ihre wirtschaftlichen Interessen selber mit Beschwerde zu verteidigen. Folgt man diesem Gedankengang, so umfassen Produzenten von Rac- lette-Käse, wie die Vorinstanz zu Recht erklärt, nicht zwingend nur Produ- zenten von Käse, die mit "Raclette du Valais" gekennzeichnet sind. Hinzu- weisen ist in diesem Zusammenhang , dass ebenfalls die erfolgte Eintra- gung von "Raclette" in Alleinstellung als GUB von zahlreichen Raclette - Produzenten angefochten worden war mit der Begründung, die gesuchstel- lende Walliser Gruppierung, deren Produktion nur gerade 13 % der schwei- zerischen Raclette-Produktion ausmache, sei für "Raclette" nicht repräsen- tativ, wobei diese Bezeichnung in Alleinstellung keine traditionelle Bezeich- nung für Walliser Käse, sondern lediglich für eine Mahlzeit sei (vgl. Be- schwerdeentscheid der REKO/EVD 6I/2003-3, -7, -23, -29, -33, -37, -39 vom 27. Juni 2006 E. 6.6, wona ch "Raclette" keine traditionelle Bezeich- nung für Walliser Raclettekäse sei, unter: www.reko-evd.ch > Neuste Ent- scheide; bestätigt in BGE 133 II 429 E. 8.1-8.3). Somit lässt sich aus BGE 131 II 753 (E. 4.3.3) die von der Beschwerdefüh- rerin vertretene restriktive Auslegung nicht ableiten, dass hier nur denjeni- gen Produzenten, die für ihren Käse ausschliesslich die Bezeichnung "Bündner Bergkäse" verwenden oder Milch für dessen Pro duktion liefern, B-5002/2013 Seite 24 ein schutzwürdiges Interesse an einer allfälligen Einsprache zukommen könnte. Wie die Beschwerdegegner zu diesem Urteil wie auch zum Urteil des BGer 2A.153/2006 vom 25. September 2006 E. 3.1 ff. korrekt festhal- ten, wird darin zur Frage der Beschwerdelegitimation vor allem der Ge- sichtspunkt als entscheidend erklärt, ob die betroffenen Produzenten die umstrittene Bezeichnung nach deren Registrierung als GUB noch benüt- zen dürften (vgl. Rz. 108 der Beschwerdeantwort). b) Das "schutzwürdige Interesse" nach Art. 10 Abs. 1 Bst. a GUB/GGA-VO 5.4.2 Zur Legitimationsregelung von Art. 10 Abs. 1 Bst. a GUB/GGA-Ver- ordnung hat das Bundesgericht im Urteil 2A.335/2005 vom 14. November 2005 (E. 3.1) erklärt, diese Norm sei grammatikalisch weiter gefasst als der (altrechtliche) Wortlaut von aArt. 48 Abs. 1 VwVG, der für das "schutzwür- dige Interesse" an der Aufhebung oder Änderung einer angefochtenen Ver- fügung ein "Berührtsein" durch diesen Akt verlangte (vgl. zum neurechtlich erforderlichen "besonderen" Berührtsein VERA MARANTELLI/SAID HUBER, Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N. 12 ff. zu Art. 48 VwVG). Deshalb räumte das Bundesgericht im besagten Urteil ein, es seien durchaus Gründe dafür erkennbar, die Befugnis zur Einsprache "vorliegend weiter zu fassen als jene für das anschliessende Rechtsmittelverfahr en". Indessen liess es diesen Punkt offen und hat diese Frage auch in den Urteilen 2A.153/2006 und 2A.159/2006 vom 25. September 2006 (je E. 2.2) nicht geklärt. aa) Insbesondere nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 5.4.2.1 Zu dieser Fragestellung hat das Bundesverwaltungsgericht mit Verweis auf seine Rechtsprechung entschieden, Art. 10 Abs. 1 GUB/GGA- Verordnung "doit être interprété de la même manière que l'art. 48 al. 1 PA, qui définit la qualité pour recourir, eu égard au contenu similaire de ce s deux dispositions" (Urteil B-4767/2012 vom 29. Juli 2013 E. 3.2.1 mit Ver- weis auf das Urteil B-6113/2007 vom 5. März 2008 E. 3.1). Dem ist hinzu- zufügen, dass, soweit sich der Schutz eines Interesses nicht aus dem po- sitiven Recht ergibt, die Rechtsprechung im Einzelfall bestimmt, ob ein In- teresse als schutzwürdig anerkannt werden kann (vgl. zur dementspre- chend notwendigen richterlichen Wertentscheidung KIENER/RÜT- SCHE/KUHN, a.a.O., Rz. 360; MARANTELLI/HUBER, a.a.O., N. 12 zu Art. 48 VwVG). B-5002/2013 Seite 25 bb) Abhängigkeit von Zweck und Wesen des Ursprungsschutzrechts 5.4.2.2 Um die Frage beantworten zu können, ob das von den Beschwer- degegnern geltend gemachte Interesse an ihren Einsprachen als "schutz- würdig" im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. a GUB/GGA-Verordnung anzuer- kennen ist, ist vom Wesen der ursprungsschutzrechtlichen Regelung aus- zugehen: Diese zielt mit der Einführung einheitlicher Qualitätsvorschriften darauf, die Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse unter traditionellen Bezeich- nungen zu fördern (vgl. Art. 14 Abs. 1 LwG). Zu diesem Zweck lassen sich die Gebietsnamen und traditionellen Bezeichnungen von landwirtschaftli- chen Erzeugnissen, deren Qualität und Haupteigenschaften durch ihre ge- ografische Herkunft bestimmt werden, mit einem Eintrag im Register der Ursprungsbezeichnungen und geografischen Angaben (und der damit ver- bundenen Monopolisierung) vor Anmassungen und Nachahmungen schüt- zen. Zu den (unverarbeiteten oder verarbeiteten) landwirtschaftlichen Er- zeugnissen zählen Milchprodukte, Fleisch, Gepökeltes, Geräuchertes, Wurstwaren, Früchte, Gemüse, verarbeitete Produkte (Backwaren) und Spirituosen. Da insbesondere die GUB Erzeugnisse bezeichnet, die sehr eng mit der Gegend verbunden sind, aus der sie stammen , ist zur Schutzgewährung erforderlich, dass alle Schritte der Produktion und der Verarbeitung der Rohstoffe bis hin zum Endprodukt im begrenzten Gebiet erfolgen, dem das Produkt entstammt. Zudem muss das Erzeugnis seine Qualität oder seine Eigenschaften überwiegend oder ausschliesslich den geografischen Ver- hältnissen seines Herkunftsortes verdanken; darunter versteht man die na- türlichen Faktoren (Klima, Bodenbeschaffenheit, gebietsspezifische Bakte- rienflora oder Artenvielfalt) und die menschlichen Einflüsse (lokales Know- how) (vgl. Leitfaden des BLW "für die Einreichung eines Eintragungsge- suchs oder eines Pflichtenheftänderungsgesuchs, 2010, S. 6, publiziert im Internet: www.blw.admin.ch > AOP/IGP > Leitfaden). Das GUB-Register ist ein kollektives Rechtsschutzinstrument. Deshalb ge- hören GUB nicht der gesuchstellenden Gruppierung, sondern sie gewäh- ren ein kollektives Nutzungsrecht, indem all jene die geschützte Bezeich- nung verwenden dürfen, welche das betreffende Pflichtenheft befolgen. Ist ein Name geschützt, darf er nur von den Produzenten des entsprechend definierten geografischen Gebiets benutzt werden, welche das einschlä- gige Pflichtenheft einhalten. Dieses reflektiert das Ergebnis des unter den B-5002/2013 Seite 26 Berufsleuten der Produktionskette gefundenen Konsenses zur Definition ihres Erzeugnisses (vgl. Leitfaden AOC/IGP , a.a.O., S. 13). In diesem Sinne hat das Bundesgericht festgehalten, dass Ursprungsbe- zeichnungen nach festgelegten Kriterien einen Kreis von Produzenten um- schreiben, die für ihre Produkte eine bestimmte Bezeichnung verwenden dürfen. Die entsprechenden Regelungen stellen eine spezielle Zulas- sungsordnung für die umschriebenen Produkte und ihre Produzenten dar, da sie der Absatzförderung dienen, indem die solcherart bezeichneten Pro- dukte gegenüber anderen einen gewissen Mehrwert aufweisen sollen (Ur- teil 2C_457/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 3.3 mit Verweis auf Art. 14 LwG und die GUB/GGA -Verordnung; BGE 137 II 152 E. 4.3 und Urteil 2C_852/2009 vom 29. Oktober 2010 E. 6.2). Um aber der Gefahr von Fehlmonopolisierungen entgegentreten zu kön- nen, wurde mit dem Erfordernis der Repräsentativität (Art. 5 GUB/GGA- Verordnung) ein Kriterium statuiert, das die Berechtigung zur Einreichung eines GUB -Eintragungsgesuches definiert (vgl. E. 2.2.2.1 sowie SIMON HOLZER, Geschützte Ursprungsbezeichnungen [GUB] und geschützte ge- ographische Angaben [GGA] landwirtschaftlicher Erzeugnisse, 2005, S. 292 f.). Damit soll verhindert werden, dass Minderheiten eine minder- heitlich praktizierte Herstellungsmethode zu Lasten einer Mehrheit durch- setzen könn en. Dementsprechend sollen keine unverhältnismässigen Struktur- und Prozessanforderungen Eingang in das Pflichtenheft einer GUB finden, was dazu führen würde, dass der mit einer GUB verbundene Rechtsschutz lediglich den einseitigen Interessen weniger Herstelle r und Verarbeiter dienen würde. Insofern soll mit diesem Erfordernis sicherge- stellt werden, dass nicht einzelne Produzenten einen geografischen Na- men exklusiv für sich und ihre Produkte monopolisieren, was zur unge- rechtfertigten Verdrängung von Mitbewerbern aus dem Markt führen könnte (HOLZER, a.a.O., S. 290). Dieses Schutzanliegen findet sich daher auch im Einsprachegrund von Art. 10 Abs. 3 Bst. c, wonach gerügt werden kann, eine "Gruppierung sei nicht repräsentativ". In dieselbe Richtung weist ebenfalls der im Bst. d von Art. 10 Abs. 3 GUB/GGA-Verordnung vorgesehene Grund, wonach geltend ge- macht werden kann, eine Eintragung wirke sich insbesondere auch nach- teilig auf "eine ganz oder teilweise gleich lautende und schon lange ge- brauchte Bezeichnung" aus. B-5002/2013 Seite 27 Jedoch darf aus dem Schutzzweck, eine ungerechtfertigte Verdrängung von "Mitbewerbern" zu verhindern, nicht etwa geschlossen werden, die Einsprachebefugnis müsste bereits bei jedem beliebigen Konkurrenten an- erkannt werden, nur weil dessen Absatzchancen durch eine bestimmte konkurrierende Tätigkeit (wie z.B. die in E. 5.4.1 erwähnte Raclette-Pro- duktion) reduziert werden könnte (vgl. zur Gesetzwidrigkeit einer generel- len Zulassung von Konkurrentenbeschwerden BGE 139 II 328 E. 3.3 f. so- wie das Urteil des BGer 2C_457/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 3.3 sowie zur sog. Interproduktkonkurrenz den Beschwerdeentscheid der REKO/WEF FB/2004 -4 vom 4. Mai 20 06 E. 6.3.4, in: RPW 2006/2, S. 347 ff., S. 366). cc) Schutzwürdiges Interesse bei der Herstellung vergleichbarer Erzeugnisse 5.4.2.3 Im vorliegenden Fall liegt keine solche "allgemeine Konkurrenzsi- tuation" vor. Die Beschwerdegegner sind als bündnerische Produzenten von Bergkäse (bzw. als Milchproduzenten) durch die ursprungsrechtliche Zulassungsordnung mehr als irgendwelche "andere" Käseproduzenten di- rekt in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen (und dies unabhängig da- von, ob für die Bergkäseproduktion silofreie Milch oder Silomilch verwendet worden ist). In diesem Zusammenhang beantworten die Verfahrensbeteiligten die Frage unterschiedlich, welchem Kreis von "Mitbewerbern" (d.h. Käsepro- duzenten und rohstoffliefernden Milchproduzenten) noch eine "genügende Beziehungsnähe" zur strittigen Eintragung von "Bünd ner Bergkä se" als GUB und damit auch ein "schutzwürdiges Interesse" an einer Einsprache (nach Art. 10 Abs. 1 Bst. a GUB/GGA-Verordnung) zukomme: Während die Beschwerdeführerin einzig auf die Benutzung der zu regist- rierenden Bezeichnung abstellen will, lassen es die Vorinstanz und die Be- schwerdegegner für die Bejahung eines solchen Interesses bereits genü- gen, wenn Produzenten einen vergleichbaren Bergkäse aus dem Kanton Graubünden herstellen oder veredeln beziehungsweise die Milch dazu lie- fern. Die umfassendere Auslegung der Vorinstanz und der Beschwerdegegner verdient den Vorzug und zwar aus folgenden Gründen: Wie im Einzelnen noch dargelegt wird (vgl. E. 5.4.3), sind alle im Bündner- land ansässigen Beschwerdegegner in die Produktion von Bergkäse (oder der Lieferung der dafür erforderlichen Milch, unabhängig davon, ob es sich B-5002/2013 Seite 28 um silofreie Milch oder Silomilch handle ) eingebunden. Für ihre aus dem Bündnerland stammende Käseproduktion dürfen die Beschwerdegegner im Lichte der nachfolgenden Bestimmungen mit dem Kantonsnamen bzw. mit lokal -bündnerischen Herkunftshinweisen sowie der Bezeichnung "Berg" werben: Vorab müssen die Beschwerdegegner die Bestimmungen zum Täu- schungsschutz nach Art. 18 Abs. 1 des Lebensmittelgesetzes vom 20. Juni 2014 (LMG, SR 817.0) beachten. Das heisst die angepriesene Beschaf- fenheit sowie alle andern Angaben über das Lebensmittel müssen den Tat- sachen entsprechen. Nach Abs. 3 dieses Artikels sind Angaben und Auf- machungen unter anderem täuschend, wenn sie geeignet sind, beim Kon- sumenten falsche Vorstellungen über die Herkunft (der Rohstoffe) zu we- cken (vgl. BGE 135 II 243 E. 5.3 ; in diesem Sinne verbietet auch Art. 47 Abs. 3 Bst. a MSchG [SR 232.11] den Gebrauch unzutreffender Herkunfts- angaben). Vor diesem Hintergrund ist hier die Berg- und Alp-Verordnung vom 25. Mai 2011 (BAlV; SR 910.19; vgl. altrechtlich auch die aBAlV vom 8. November 2006, AS 2006 4833 ff.) einschlägig: Nach Art. 3 Abs. 2 darf die Bezeichnung "Alpen" für Milch und Milchpro- dukte nur verwendet werden, wenn die Anforderungen für die Verwendung der Bezeichnungen "Berg" oder "Alp" erfüllt sind. Die Bezeichnung "Berg" darf nach Art. 4 Abs. 1 BAlV zudem nur verwendet werden, wenn das land- wirtschaftliche Erzeugnis aus dem Sömmerungsgebiet nach Art. 1 Abs. 2 der l andwirtschaftlichen Zonen-Verordnung vom 7. Dezember 1998 (SR 912.1) oder aus dem Berggebiet nach Art. 1 Abs. 3 der landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung stammt. Ferner darf n ach Art. 8 Abs. 1 BAlV die Be- zeichnung "Berg" für Lebensmittel nur verwen det werden, wenn die Her- stellung im Sömmerungsgebiet oder in einer ganz oder teilweise im Berg- gebiet oder im Sömmerungsgebiet gelegenen Gemeinde erfolgt. Indessen darf nach Abs. 3 von Art. 8 BAlV die Bezeichnung "Berg" beziehungsweise "Alp" auch verwendet werden, wenn bestimmte Verarbeitungsschritte aus- serhalb des Gebiets nach Abs. 1 beziehungsweise Abs. 2 erfolgen (wie insbesondere [a.] bei Milch: die Verarbeitung der Rohmilch zu genussferti- ger Milch bzw. [c.] bei Käse: die Reifung). B-5002/2013 Seite 29 Im Lichte dieser Normen dürfen somit zur Zeit, wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zu Recht betont, die im bündnerischen Berggebiet produ- zierten Käse ohne Einhaltung des Pflichtenhefts als "Bündner Bergkäse" bezeichnet vermarktet werden. Würde das von der Beschwerdeführerin eingereichte Pflichtenheft nach ei- ner Registrierung von "Bündner Bergkäse" als GUB für alle betroffenen Marktakteure rechtsverbindlich, dürfte nach Ablauf einer kurzen Über- gangsfrist diese Bezeichnung nicht mehr verwendet werden, wenn die ent- sprechenden Bergkäse nicht genau den Anforderungen des Pflichtenhefts entsprechen (vgl. Art. 16 Abs. 6 Satz 1 LwG i.V.m. Art. 1 Abs. 2 GUB/GGA- Verordnung). Diesfalls müssten Produzenten solcher Bergkäse, die bisher – wie die Beschwerdegegner geltend machen – "Bündner Bergkäse" als Sammelbezeichnung verschiedener Bergkäsetypen mit unterschiedlichen Eigenschaften und Bezeichnungen verstehen und zur Kennzeichnung (al- lenfalls nur mit -)verwenden, entweder ihre Produktion dem Pflichtenheft anpassen oder angesichts der gesetzlichen Sanktions- und Strafandrohun- gen (vgl. E. 4.1.2) auf die bisher rechtmässig praktizierte Kennzeichnungs- weise verzichten. Solche Produzenten sind somit im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. a GUB/GGA-Verordnung in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen und damit ohne weiteres zur Einsprache legitimiert. Dabei kann für die Beurtei- lung ihrer Einsprachelegitimation nicht wesentlich sein, ob diese Produzen- ten für ihre Bergkäseproduktion das zu hinterlegende Pflichtenheft einhal- ten oder nicht (insbesondere ob sie Silomilch oder silofreie Milch verwen- den). Ferner ist zu beachten, dass die Vorinstanz nach ihrer Praxis neben den betroffenen Käseherstellern auch die Produzenten von Milch , die für die Herstellung entsprechender Käse gebraucht wird, als einsprachelegitimiert betrachtet. Damit trägt sie dem Umstand Rechnung, dass die Einspra- chelegitimation in Übereinstimmung mit dem Repräsentativitätserfordernis von Art. 5 Abs. 1bis Bst. b GUB/GGA-Verordnung nicht nur die Milchverar- beiter (Käser), sondern auch die Milchproduzenten (Landwirte) umfasst. Dementsprechend sieht Art. 5 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung vor, dass bei Ursprungsbezeichnungen eine Gruppierung die Produzenten aller Produk- tionsschritte umfassen müsse und zwar je nach Erzeugnis: (a.) diejenigen, die den Rohstoff erzeugen; (b.) diejenigen, die das Erzeugnis verarbeiten; (c.) diejenigen, die es veredeln. Diese Sachlage anerkennt zu Recht auch die Beschwerdeführerin (Rz. 14 der Beschwerde). B-5002/2013 Seite 30 Des Weiteren ist ein schutzwürdiges Einsprache-Interesse denjenigen Pro- duzenten zuzubilligen, die zur Kennzeichnung ihrer Bergkäsesorten nicht (oder nicht nur) "Bündner Bergkäse", sondern lediglich (bzw. auch) lokale Herkunftsangaben (wie "Davoser Bergkäse", "Savogniner Bergkäse", "Lenzerheidner Bergkäse", "Andeerer Bergkäse", "Engadiner Bergkäse" , "Samnauner Bergkäse" usw.) verwenden. Dasselbe gilt auch für deren Milchlieferanten. Wie die Beschwerdege gner und die Vor instanz festhalten, scheinen die Kantonschemiker zur Zeit offenbar eine restriktive Vollzugspraxis zu verfol- gen, indem jene, soweit GUB mit Kantonsbezeichnungen registriert sind, lokale beziehungsweise innerkantonale Herkunftsangaben zur Käsekenn- zeichnung nur dann zulassen wollen, wenn das entsprechende Pflichten- heft eingehalten wird. Nachdem diese straf- und sanktionsrechtlich durch- setzbare Vollzugsfrage (vgl. E. 4.1.2) bislang noch nie gerichtlich beurteilt worden ist, muss auch Einsprechern, die ihre n Bergkäse ausschliesslich mit lokal-bündnerischen Herkunftsbezeichnungen kennzeichnen (oder für solche Produkte die Milch liefern), ein schutzwürdiges Interesse an einer Einsprache zugesprochen werden. Mit anderen Worten ist wegen der Rechtsunsicherheit zur lebensmittelkontrollrechtlichen Praxis für die Frage der Einsprachelegitimation nicht erheblich, ob allfällige Einsprecher zur Kennzeichnung ihres Käses "Bündner Bergkäse" und/oder andere bünd- nerische Herkunftsangaben (mit-)verwenden (bzw. Milch für solche Pro- dukte liefern). Wie die Beschwerdegegner zutreffend einwenden, ist viel- mehr darauf abzustellen, ob eine Kennzeichnung gebraucht wird, die in den Schutzumfang der angemeldeten GUB "Bündner Bergkäse" fallen könnte und deshalb – nach erfolgter Rechtsverbindlichkeit des fraglichen Pflichtenheftes – allenfalls nicht mehr gebraucht werden dürfte (vgl. Rz. 112 der Beschwerdeantwort). An dieser Beurteilung ändert auch das von der Beschwerdeführerin im vo- rinstanzlichen Einspracheverfahren ins Recht gelegte Privatgutachten von Prof. Dr. iur. Jürg Simon nichts. Darin wird die "Koexistenz" regionaler GUB mit lokalen Herkunftsangaben bejaht (vgl. act. 28, Beilage 9, publiziert in: JÜRG SIMON, Anmerkungen zu Kollisionen zwischen regionalen GUB, GGA und lokalen Herkunftsangaben, in: Bundi/Schmidt [Hrsg.], Gedanken zum Schutz von geografischen Zeichen – Festschrift für J. DAVID MEISSER, 2012, S. 243 ff.): B-5002/2013 Seite 31 Denn die Frage, ob und inwieweit eine solche "Koexistenz" rechtlich über- haupt zulässig ist, beantworten die V erfahrensbeteiligten ganz unter- schiedlich, und sie lässt sich letztlich, wie der Bundesrat in seinem Bericht (vgl. E. 5.3.3) zutreffend darlegt, nicht generell abstrakt beantworten (a.a.O., S. 15). Zu dieser Frage sprach sich auch der Kanton Graubünden in seiner Stellungnahme an die Vorinstanz vom 25. November 2010 inso- fern kritisch aus, als er im Zusammenhang mit der Frage der Repräsenta- tivität festhielt, es müsste "wohl die gesamte Menge des im Kanton Grau- bünden produzierten Bergkäses in der Bilanz berücksichtigt werden", denn all dieser Käse wäre von der Eintragung der Bezeichnung "Bündner Berg- käse" als GUB betroffen, "da er damit in Zukunft nicht mehr als Bergkäse verbunden mit einer Herkunftsbezeichnung aus dem Kanton bezeichnet werden dürfte", insbesondere wenn er aus Silomilch hergestellt werde (vgl. act. 27, S. 5) . Auch die Vorinstanz unterstreicht in ihrer Vernehmlassung vom 25. November 2013, dass zum jetzigen Zeitpunkt mangels Rechtspre- chung unklar sei, wie Käse mit lokalen Herkunftsbezeichnungen nach einer Unterschutzstellung der GUB "Bündner Bergkäse" hergestellt beziehungs- weise bezeichnet werden müssten (a.a.O., S. 13). Dazu meint d ie Be- schwerdeführerin in ihrer Beschwerde weiterführend, dass selbst wenn beispielsweise die Koexistenz von "Bündner Bergkäse" mit "Savogniner Bergkäse" rechtlich nicht zulässig sein sollte, die "Umtaufung" in "Savog- niner Käse" oder eine "qualitätsförderliche" Anpassung des Herstellungs- verfahrens ans Pflichtenheft für den betroffenen Produzenten zumutbar wäre. Denn es gehöre "zu den gewünschten Effekten der GUB/GGA-Ver- fahren", dass "einzelne Hersteller ihre Qualität verbessern" müssten (a.a.O., Rz. 37). Diese grundlegende Frage der Koexistenz bewegt sich im Spannungsfeld des einengenden Ansatzes der Kantonschemiker, der darauf gerichtet ist, ein Umgehen der Auflagen von GUB/GGA, ihre Rufausnutzung oder jegli- che herkunftsrelevante Verwechslungsgefahr zu verhindern, um auf diese Weise einer Schwächung des GUB/GGA-Schutzsystems entgegenzuwir- ken, und dem offenen Ansatz der Beschwerdeführerin, der jedoch klare und operable Konturen vermissen lässt. Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht diese heikle Streitfrage hier angesichts des eng zu fassenden Streitgegenstandes (vgl. E. 2.2) nicht zu beurteilen. Sie könnte sich erst im Rahmen des lebensmittelkontrollrechtli- chen Gesetzesvollzugs, d.h. nach einer allenfalls tatsächlich erfolgten Ein- tragung von "Bündner Bergkäse" als GUB, konkret stellen, wenn insbeson- dere das dannzumal massgebliche Pfl ichtenheft (mit seiner qualitativen B-5002/2013 Seite 32 Einschränkung auf silofreie Milch zur Bergkäseherstellung) feststünde und vor diesem Hintergrund eine allfällige Schutzverletzung zu klären wäre. Schliesslich würde mit dem strittigen Registereintrag und der damit verbun- den Pflichtenheftkonformität auch gegenüber denjenigen bündnerischen Produzenten von Bergk äse, die (z.B. aus Marketing gründen) kennzeich- nungsmässig entweder auf den generischen Hinweis "Bergkäse" (wie etwa bei "Engadin forte" oder "Splügner Kräuterzauber") oder auf einen lokali- sierenden Hinweis verzichten (wie etwa bei "Mutschli"), aber ihre Käsepro- duktion nach dem gegenwärtig herrschenden Recht mit dem Hinweis auf Graubünden oder lokal -bündnerische Ortschaften als "Bergkäse" bewer- ben dürften , das ihnen (potenziell) zustehende erweiterte Kennzeich- nungsrecht eingeschränkt , soweit sie das Pflichtenheft (z.B. wegen den dafür notwendigen technischen Umstellungen oder mangels verfügbarer silofreier Milch etc.) nicht einhalten könnten oder wollten. Angesichts dieser real möglichen, erheblichen Einschränkung der Kenn- zeichnungsfreiheit durfte die Vorinstanz selbst bei solchen Produzenten nach Art. 10 Abs. 1 Bst. a GUB/GGA-Verordnung zumindest ein schutzwür- diges Interesse an einer Einsprache bejahen , ohne dass damit – trotz Sachzusammenhangs – auch eine Aussage getroffen wäre, ob entspre- chender Bergkäse auch in die Berechnung der Repräsentativität zu flies- sen hätte (vgl. dazu E. 6.7 ff.). Für diese grundsätzliche Sichtweise spricht insbesondere die vom Kanton Graubünden in seiner Stellungnahme vom 25. November 2010 zur Frage der Repräsentativität geäusserte Meinung, dass "wohl die gesamte Menge des in Graubünden produzierten Bergkä- ses in der Bilanz berücksichtigt w erden" müsste, da dieser Bergkäse im Falle der strittigen GUB-Eintragung "in Zukunft nicht mehr als Bergkäse verbunden mit einer Herkunftsbezeichnung aus dem Kanton bezeichnet werden dürfte" (vgl. act. 27, S. 5). dd) Prüfung der Einsprachebefugnis der einzelnen Beschwerdegegner 5.4.3 Ausgehend von diesen Überlegungen ist nachfolgend die von der Be- schwerdeführerin in Abrede gestellte Einsprachebefugnis der einzelnen Beschwerdegegner zu prüfen: (1) Einsprachebefugnis der Beschwerdegegner 1,3, 8 und 10 5.4.3.1 Zu den Bergkäsereien, welche diese Beschwerdegegner betreiben, räumt selbst die Beschwerdeführerin ein, dass in N._______, O._______ und P ._______ Käse produziert wird, der mit der Bezeichnung "Bündner B-5002/2013 Seite 33 Bergkäse" gekennzeichnet, beworben und vermarktet wird (vgl. Be- schwerde Rz. 15; vgl. bereits die gleichlautende Stellungnahme der Be- schwerdeführerin vom 10. Februar 2011 im Einspracheverfahren, act. 28, S. 5 unten). Dazu finden sich in den Akten der Vorinstanz genügend aus- sagekräftige Belege (vgl. act. 22 [Einsprachen vom 13. Oktober 2010, Rz. 7-50] sowie act. 34 [Einga be der Beschwerdegegner vom 11. November 2011, Rz. 16-36]). Insbesondere zum Beschwerdegegner 1 wurden mit Be- schwerdeantwort vom 25. November 2013 zahlreiche "Produktblätter" ein- gereicht, die zeigen, dass die von ihm hergestellten halbharten Bergkäses- orten (vollfett/"mild aromatisch", vollfett/"leicht würzig", vollfett/"kräftig pi- kant", halbfett/"aromatisch", viertelfett/"aromatisch") mit "Bündner Berg- käse" gekennzeichnet oder unter der Bezeic hnung "Bündner Alpen-Minz Bergkäse", "Bündner BIO-Halbfett Bergkäse", "Alpenkräuter BIO-Bündner- Bergkäse", "Bündner BIO-Vollmilch-Bergkäse" sowie "Bündner-BIO-Wein- Bergkäse" vermarktet werden. Angesichts dieser Ausgangslage bejahte die Vorinstanz das schutzwürdige Interesse der Beschwerdegegner 1, 3, 8 und 10 zu Recht: Diese dürfen zur Zeit ihre Käseerzeugnisse als "Bündner Bergkäse" oder z.B. als "Bündner BIO-Vollmilch-Bergkäse" vermarkten, soweit diese Pro- dukte aus dem bündnerischen Berggebiet stammen (und diese den ein- schlägigen Vorschriften der Berg - und Alpverordnung sowie des Lebens- mittelrechts entsprechen). Im Falle der beantragten Registrierung von "Bündner Bergkäse" als GUB wäre eine erweiterte Namensgebung nicht mehr zulässig, wenn das Pflichtenh eft (z.B. hinsichtlich des Fettgehalts) nicht eingehalten würde. Denn nach Art. 17 Abs. 1 GUB/GGA-Verordnung ist die direkte oder indirekte kommerzielle Verwendung einer geschützten Bezeichnung verboten (a.) für vergleichbare Erzeugnisse, die das Pflich- tenheft nicht erfüllen sowie (b.) für nicht vergleichbare Erzeugnisse, falls diese Verwendung den Ruf der geschützten Bezeichnung verwendet. Nach Art. 17 Abs. 2 GUB/GGA -Verordnung gilt das in Abs. 1 ausgesprochene Verbot insbesondere, wenn die geschützte Bezeichnung nachgeahmt oder angespielt wird (Bst. a); wenn sie übersetzt wird (Bst. b); wenn sie zusam- men mit Ausdrücken wie "Art", "Typ", "Verfahren", "Fasson", "Nachah- mung", "nach Rezept" oder dergleichen verwendet wird (Bst. c); wenn die Herkunft des Erzeugnisses angegeben wird (Bst. d); wenn das Erzeugnis als Zutat oder als Bestandteil verwendet wird (Bst. e). Somit müssten die Beschwerdegegner 1, 3, 8 und 10 nach einer Eintra- gung von "Bündner Bergkäse" als GUB entweder ihre Produktion dem B-5002/2013 Seite 34 Pflichtenheft anpassen oder auf die bisher rechtmässig praktizierte n Be- zeichnungsformen verzichten. Keinen anderen Schluss erlauben aber auch die markenrechtlichen Argu- mente der Beschwerdeführerin, welche insbesondere gegen die Be- schwerdegegnerin 1 zielen. Die Vorinstanz und die Beschwerdegegner weisen gestützt auf die von der Beschwerdeführerin eingereichte Marken- Übersicht (Beilage 4) korrekt darauf hin, dass die bündnerischen Her- kunftsangaben der Beschwerdegegnerin 1, wie z.B. "Bündner Bergkäse", "Waltensburger Bergkäse" oder "Savogniner Bergkäse", nicht als Marken eingetragen sind. Insofern kann sich die Frage von vornherein nicht stellen, ob allenfalls, wie behauptet, das in Art. 16 Abs. 6 LwG vorgesehen e Wei- terbenutzungsrecht (von mit eingetragenen GUB identischen ode r ähnli- chen Marken) das schutzwürdige Interesse der Beschwerdegegnerin 1 an einer Einsprache entfallen lassen könnte oder müsste. 5.4.3.2 Des Weiteren durfte die Vorinstanz auch bei den Beschwerdegeg- nern 2, 4, 6, 7, 9, 11 und 12 – entgegen den Darlegungen der Beschwer- deführerin – ein schutzwürdiges Einspracheinteresse bejahen: (2) Einsprachebefugnis der Beschwerdegegnerin 2 Die Beschwerdegegnerin 2 ist als Milchproduzentengenossenschaft orga- nisiert und in Q._______ Eigentümerin einer Käserei. Dort lässt sie durch die Beschwerdegegnerin 1 Bergkäse produzieren, der teilweise auch als "Bündner Bergkäse" gekennzeichnet vermarktet wird (vgl. act. 27 mit der Stellungnahme des Kantons Graubünden vom 25. November 2010, S. 5 sowie act. 22, Rz. 10; act. 34, Rz. 20). Auch diese Beschwerdegegnerin ist im Sinne der in E. 5.4.2.3 angestellten Überlegungen vom Ausgang des strittigen Eintragungsverfahrens in ihren schutzwürdigen Interessen direkt betroffen und durfte daher zu Recht zur Einsprache zugelassen werden. (3) Einsprachebefugnis der Beschwerdegegnerin 4 Die Beschwerdegegnerin 4 verarbeitet in Davos Bündner Bergmilch zu Bergkäse, den sie unter anderem mit der Bezeichnung "Davoser Berg- käse" vermarktet, wie selbst die Beschwerdeführerin vor der Vor instanz einräumte (vgl. act. 28, S. 7). Des Weiteren vermarktet sie auch einen mit Heublumen veredelten Halbhartkäse, den sie "Blumenthaler" nennt und auf der Etikette in Kleinschrift auch als "Bündner Bergkäse" kennzeichnet (vgl. act. 34, Beilage 14). Da diese Beschwerdegegnerin für ihren "Davoser Bergkäse" eine lokale Herkunftsangabe verwendet, hat die Vorinstanz im B-5002/2013 Seite 35 Sinne der E. 5.4.2.3 zu Recht ein schutzwürdiges Einspracheinteresse be- jaht. Aber selbst wenn die Beschwerdegegnerin 4 lediglich den mit "Blu- menthaler" und in Kleinschrift mit "Bündner Bergkäse" gekennzeichneten Bergkäse produzieren würde, wäre ihr bereits nach den Ausführungen in der E. 5.4.3.1 zur "erweiterten Namensgebung" ein schutzwürdiges Inte- resse an einer Einsprache zuzubilligen (vgl. auch E. 5.4.2.3). Dagegen spricht auch nicht die von der Beschwerdeführerin eingereichte Marken-Übersicht (Beilage 5). Dieser lässt sich nicht entnehmen, dass die von der Beschwerdegegnerin 4 zur Käsekennzeichnung gebrauchten bündnerischen Herkunftsangaben (wie "Davoser Bergkäse") als Marken eingetragen wären, weshalb auf die Darlegungen in der vor stehenden E. 5.4.3.1 zu verweisen ist. (4) Einsprachebefugnis der Beschwerdegegnerin 6 Die Beschwerdegegnerin 6 betreibt in der Lenzerheide/Lai einen Käserei- betrieb und vermarktet unter anderem einen "Lenzerheidner Bergkäse" (vgl. den entsprechenden Beleg in act. 34, Beilage 16) , weshalb sie nach den in der E. 5.4.2.3 angestellten Überlegungen ohne Weiteres als ein- sprachebefugt betrachtet werden durfte. (5) Einsprachebefugnis der Beschwerdegegnerin 7 Die Beschwerdegegnerin 7 ist eine Milchproduzentengenossenschaft, de- ren Mitglieder im Kanton Graubünden Bergmilch produzieren, die auch zu Bergkäse verarbeitet wird. Es steht ausser Frage, dass die Bergmilch auch für die Herstellung von Produkten verwendet wird, die als "Bündner Berg- käse" oder unter lokal -bündnerischen Herkunftsangaben vermarktet wer- den (oder könnten). Im Sinne der Darlegungen in der E. 5.4.2.3 und der von der Vorinstanz befolgten Amtspraxis durfte die Vorinstanz auch bei die- ser Beschwerdegegnerin, die zur Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder Einsprache führte, die Einsprachelegitimation bejahen. (6) Einsprachebefugnis des Beschwerdegegners 9 Der als Milchproduzentenverein konstituierte Beschwerdegegner 9 betreibt eine Milchsammelstelle und organisiert für seine Mitglieder den gemeinsa- men Milchverkauf. Insbesondere beliefert er die beiden Bergkäsereien der Beschwerdegegnerin 1 in N._______ und Q._______ mit Bergmilch, die zu Bündner Bergkäse verarbeitet wird. Auch hier durfte die Einsprachebefug- nis im Sinne der E. 5.4.2.3 bejaht werden. B-5002/2013 Seite 36 (7) Einsprachebefugnis der Beschwerdegegner 11 und 12 Die Beschwerdegegner 11 und 12 stellen – nach der Darstellung ihres Rechtsvertreters in der Einsprache vom 13. Oktober 2010 (act. 22, Rz. 4.11 f.) – in der Hofkäserei in S._______ bzw. auf dem Hofbetrieb in T._______ Bündner Bergkäse her (und zwar für da s Jahr 2009 in S._______ 800 kg, in T._______ 500 kg). Trotz Kritik der Beschwerdefüh- rerin am Nachweis der Produktion von als "Bündner Bergkäse" gekenn- zeichnetem Käse (act. 28, S. 10) und trotz dem Ausbleiben entsprechender Kennzeichnungsbelege durch den Rechtsvertreter der Beschwerdegegner (vgl. act. 34, Rz. 3.11 f.), was die Beschwerdeführerin erneut bemängelte (vgl. act. 37 mit Stellungnahme vom 28. Februar 2012, S. 10 f.), bejahte die Vorinstanz gleichwohl die Einsprachebefugnis dieser Gegenparteien, ohne dies im angefochtenen Nichteintretensentscheid zu begründen. In ih- rer Vernehmlassung vom 25. November 2013 erklärt sie in allgemeiner Form, für die Bejahung der Einsprachelegitimation genüge es, wenn "die Einsprecher darlegen", dass "sie einen vergleichbaren (…) Bergkäse aus dem Kanton Graubünden herstellen (a.a.O., S. 12). Dass diese Beschwerdegegner Bergkäse herstellen, ist unbestritten. Nicht bekannt und von der Vorinstanz auch nicht abgeklärt ist, wie diese Be- schwerdegegner ihren Bergkäse kennzeichnen und verm arkten. Wie i n- dessen in der E. 5.4.2.3 gezeigt wird, ist die aktuelle Kennzeichnung letzt- lich nicht entscheidend, soweit feststeht, dass überhaupt im Kanton Grau- bünden Bergkäse produziert wird, dessen zur Zeit erlaubte herkunftsmäs- sige Kennzeichenbarkeit nach einem Ein trag der strittigen GUB in Frage gestellt wäre. Insofern durfte die Vorinstanz auch die Einsprachelegitima- tion der Beschwerdegegner 11 und 12 bejahen. (8) Zusammenfassung 5.5 Nach dem Gesagten sind die Rügen der Beschwerdeführerin zur Ein- sprachelegitimation unbegründet und die Vorinstanz ist zu Recht auf die fraglichen Einsprachen eingetreten. B-5002/2013 Seite 37 IV. DIE REPRÄSENTATIVITÄT NACH ART. 5 GUB/GGA-VO 6. Als Hauptfrage zu klären ist, ob die Beschwerdeführerin nach Art. 5 GUB/ GGA-Verordnung repräsentativ ist und deshalb ein Gesuch um Registrie- rung von "Bündner Bergkäse" als GUB einreichen darf (vgl. E. 2.2.2.1). Art. 5 GUB/GGA-Verordnung lautet – pro memoria – wie folgt: "1 Jede Gruppierung von Produzenten, die für ein Erzeugnis repräsentativ ist, kann beim Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) ein Gesuch um Eintragung einreichen. 1bis Eine Gruppierung gilt als repräsentativ, wenn: a. ihre Mitglieder mindestens die Hälfte der Menge des Erzeugnisses herstellen, verarbeiten oder veredeln; b. mindestens 60 % der Produzenten, 60 % der Verarbeiter und 60 % der Veredler des Erzeugnisses Mitglied sind; und c. sie den Nachweis erbringt, dass die Gruppierung nach demokratischen Grunds- ätzen organisiert ist. 2 Bei Ursprungsbezeichnungen muss eine Gruppierung die Produzenten aller Produk- tionsschritte umfassen, und zwar je nach Erzeugnis: a. diejenigen, die den Rohstoff erzeugen; b. diejenigen, die das Erzeugnis verarbeiten; c. diejenigen, die es veredeln." 1) Beweislast 6.1 Zu Recht ist unbestritten, dass nach Art. 6 Abs. 1 und 2 Bst. a GUB/GGA-Verordnung die Beschwerdeführerin ihre Repräsentativität nachzuweisen hat und dafür die Beweislast trägt. 2) Qualitative Beschaffenheit des massgeblichen Erzeugnisses 6.2 Strittig sind die folgenden drei entscheiderheblichen Fragen: (1) Welche Käseproduktion ist hier überhaupt massgebend? (2) Welche Menge dieser Käseproduktion stellen die Mitglieder der Beschwerdeführerin – im Vergleich zur massgeblichen Ge- samtmenge – anteilsmässig her? B-5002/2013 Seite 38 (3) Wie hoch ist der Anteil der Mitglieder der Gruppierung an allen zu berücksichtigenden Produktionsschritten des Erzeugnisses (an Milch- und Käseproduzenten und Veredlern)? Zur ersten Frage sieht Abs. 1 von Art. 5 GUB/GGA -Verordnung lediglich vor, die gesuchstellende Produzentengruppierung müsse "für ein Erzeug- nis" repräsentativ sein. Dies wirft vorab die Frage auf, welche qualitative Beschaffenheit das fragliche Erzeugnis aufweisen muss, damit es als taug- liche Grundlage für die quantitative Berechnung der Repräsentativität die- nen kann. Die Verfahrensbeteiligten definieren da s als massgeblich zu erachtende "Erzeugnis", dessen Bezeichnung als GUB "Bündner Bergkäse" im Regis- ter eingetragen werden soll, ganz unterschiedlich: a) Standpunkt der Vorinstanz 6.3 Dazu vertritt die Vorinstanz im angefochtenen Einspracheentscheid fol- gende Sichtweise: 6.3.1 Eine GUB sei kollektiver Natur. Deshalb müsse die Mehrheit der Marktakteure der Beschwerdeführerin angehören. Ferner habe das Pflich- tenheft eine Herstellungsmethode zu beschreiben, die von den meisten Produzenten eingehalten werde. 6.3.2 Die Berechnung der Repräsentativität setze eine Definition des zu schützenden Erzeugnisses voraus. Das in Art. 5 GUB/GGA-Verordnung er- wähnte "Erzeugnis" müsse im Sinne von Art. 2 GUB/GGA -Verordnung nach einer bestimmten Methode hergestell t sein, typische Eigenschaften aufweisen und unter einer bestimmten Bezeichnung durch Produzenten eines bestimmten geografischen Gebietes gekennzeichnet werden. Daher werde nach Art. 6 Abs. 2 Bst. e GUB/GGA-Verordnung verlangt, dass die gesuchstellende Gruppierung Angaben zur Herleitung der typischen Eigen- schaften des Erzeugnisses aus den besonderen geographisch bedingten natürlichen und menschlichen Faktoren (Terroir) liefere. Dabei müsse die zu schützende GUB praxisgemäss ein Erzeugnis bezeichnen, das "si ch klar von anderen Erzeugnissen der gleichen Gruppe" unterscheide. 6.3.3 Um eine missbräuchliche Verwendung von Bezeichnungen regiona- ler Landwirtschaftsprodukte zu unterbinden, habe das EDI am 11. August 1962 bei Käse die (nunmehr aufgehobene) Verfügung "über die Bezeich-B-5002/2013 Seite 39 nung von herkömmlichen in der Schweiz hergestellten Käsesorten" erlas- sen und darin für "Gruyère", "Emmentaler" und "Vacherin fribourgeois" die Herstellungsmethode definiert. Diese Sorten seien inzwischen mit einer GUB geschützt – dabei entspreche das jeweils einschlägige Pflichtenheft weitgehend der in der damaligen Verfügung festgelegten Herstellungsme- thode, sei aber etwas ausführlicher. Im Unterschied dazu sei das Herstellungsverfahren für Bündner Bergkäse nie staatlich vorgeschrieben worden, weshalb eine "öffentliche Definition" fehle. Eine solche finde sich auch nicht in der (aufgehobenen) Verordnung über die Bezeichnung von Schweizer Käse (AS 1982 3, 2002 848). Der in Graubünden hergestellte Bergkäse werde nur vereinzelt mit "Bündne r Bergkäse" gekennzeichnet, aber hinsichtlich Fettstufe, Silagefütterung und biologischer Produktion uneinheitlich produziert. Das von der Beschwerde- führerin eingereichte Pflichtenheft sehe vor, dass der gesamte Herstel- lungsprozess des Bündner Bergkäses – als vollfetter Halbhartkäse aus si- lofreier Milch von Schweizer Braun- oder Grauviehkühen – in Graubünden stattfinden müsse. Doch selbst unter den Mitgliedern der Beschwerdefüh- rerin herrschten unterschiedlichste Herstellungsmethoden, indem – anders als im P flichtenheft vorgeschrieben – Bergkäse verschiedener Fettstufen (wie halb- oder viertelfett) vermarktet werde. Daher widerspiegle das be- antragte Pflichtenheft nicht die gegenwärtige Herstellungsmethode zahlrei- cher Produzenten. Die heutzutage in Graubünden hergestellten Bergkäsesorten würden un- terschiedlich gekennzeichnet und zwar als "Bündner Bergkäse" oder mit dem Zusatz lokal -bündnerischer Herkunftsangaben (wie z.B. "Sedruner Bergkäse") oder in Alleinstellung solcher Angaben. Mangels objektiver Un- terscheidungsmerkmale lasse sich Bündner Bergkäse nicht definieren und damit nicht klar von den übrigen, in Graubünden fabrizierten und teilweise mit lokalen Bezeichnungen versehenen Bergkäsen abgrenzen. 6.3.4 Die zur statistischen Produktionserfassung staatlich beauftragte TSM Treuhand GmbH sei die einzige offizielle Informationsquelle und liefere ver- lässliche Statistiken . Freilich sei einzuräumen, dass deren Datenbank keine Rückschlüsse darauf erlaube, ob die als "Bündner Bergkäse vollfett" (TSM-Kategorie 242) g emeldeten Mengen das beantragte Pflichtenheft wirklich erfüllten. 6.3.5 Fehle für ein Erzeugnis eine öffentliche Definition oder eine entspre- chende TSM-Kategorie, werde die Repräsentativität praxisgemäss anhand B-5002/2013 Seite 40 der gesamten Produktion errechnet. Dies sei beispielsweise beim Alpkäse im Falle von "Berner Alpkäse" oder von "Formaggio d'alpe ticinese" ge- schehen, wo mangels Definition beziehungsweise Kategorisierung die TSM-Kategorie 240 ["Alp -Halbhartkäse vollfett"] verwendet worden sei. Dies gelte auch hier: Bündner Bergkäse werde als Erzeugnis traditionellerweise unter einer lo- kalen Bezeichnung oder nach dem Namen der Käserei benannt, soweit er nicht über einen Kanal der Beschwerdeführerin vermarktet werde. In der ursprünglichen Eintragungsverfügung sei die Repräsentativität zwar allein gestützt auf die TSM-Kategorie 242 ("Bündner Bergkäse vollfett") berech- net worden. Doch habe sich nach vertiefter Prüfung im Einspracheverfah- ren gezeigt, dass die Beschwerdeführerin auch Mengen ausserhalb der TSM-Kategorie 242 angegeben hatte, was nicht zu beanstanden sei. Denn mangels einer eindeutigen Produktedefinition hätten alle Produzenten von Bündner Bergkäse die hierzulande einzigartige Möglichkeit, ihren – vollfet- ten halbharten – Bergkäse unter verschiedenen TSM -Kategorien korrekt zu deklarieren, so zum Beispiel unter der TSM -Kategorie 243 "Bergkäse vollfett" oder unter der TSM-Kategorie 263 "übrige Halbhartkäse vollfett". Ein solcher Spielraum existiere bei Käsen nicht, welche unter einer einzi- gen, einheitlichen TSM-Kategorie deklariert und wie beispielsweise "Gru- yère", "Emmentaler" oder "Vacherin fribourgeois" auch ausschliesslich mit dieser Kennzeichnung vermarktet würden. Deshalb dürfe, wie die Be- schwerdegegner und der Kanton Graubünden zu Recht forderten, für die Berechnung der Repräsentativität nicht ausschliesslich auf die TSM-Kate- gorie 242 ("Bündner Bergkäse") abgestellt werden. Infolgedessen könnten nicht nur die streng nach Pflichtenheft hergestellten Bergkäse massgebend sein. Vielmehr müssten auch alle Dualprodukte (d.h. Bergkäse in Verbin- dung mit einer lokalen Herkunftsangabe [wie z.B. "Andeerer Bergkäse"]) in die Mengenberechnung einbezogen werden. 6.3.6 Beim Bündner Bergkäse entsprächen die beiden TSM-Kategorien 242 und 243 "am ehesten" dem massgebenden, schwer zu definierenden Erzeugnis und zwar unabhängig davon, ob Silomilch oder silofreie Milch verarbeitet worden sei. B-5002/2013 Seite 41 b) Vorbringen der Beschwerdeführerin 6.4 Die Beschwerdeführerin verwirft diesen Standpunkt mit der Begrün- dung, die Vorinstanz habe es fälschlicherweise unterlassen, das massge- bende Erzeugnis genau zu definieren und habe deshalb die Repräsentati- vität anhand einer falschen Basismenge berechnet: 6.4.1 Zwar definiere die GUB/GGA -Verordnung das für den Ursprungs- schutz "massgebliche Erzeugnis" begrifflich nicht klar. Damit jedoch das landwirtschaftsrechtliche Schutzziel, Qualität und Absatz von GUB -Pro- dukten zu fördern, erreicht werden könne, müsse der Kreis der für die Re- präsentativität massgebenden Produzenten eng gezogen werden. Im Leitfaden der Vorinstanz werde als wesentliches Element die "Verwen- der der Bezeichnung" genannt, weshalb für die Beurteilung der Repräsen- tativität alle Hersteller und Verarbeiter zu berücksichtigen seien, die den zu registrierenden "Namen" vor der geplanten Eintragung rechtmässig ver- wendet hätten. Deshalb gehe es nicht an, auf billige, die traditionellen Her- stellungsmethoden missachtende Nachahmerprodukte abzustellen und erst recht nicht auf Produkte mit gut unterscheidbaren Bezeichnungen (wie z.B. "Savogniner Bergkäse"). 6.4.2 Massgebendes Erzeugnis sei ausschliesslich der "mit traditionellen Eigenschaften" (d.h. vollfett, aus silofreier Milch aus dem bündnerischen Berggebiet) hergestellte und mit der Bezeichnung "Bündner Bergkäse" ver- marktete Bergkäse und nicht "praktisch die gesamte Menge von im Bünd- nerland hergestelltem Käse". Aus dem für geschützte Ursprungsbezeichnungen geltenden Erfordernis "spezifischer Eigenschaften" folge, dass nicht jeder Käse aus Graubünden ein "Bündner Bergkäse" sein könne. Nur wenn eine öffentliche Definition des Erzeugnisses oder eine TSM -Kategorie fehle, habe die Vor instanz auch schon die gesamte Produktion im massgebenden Gebiet mit der an- gegeben Käsemenge der Gesuchstellerin verglichen. Dies sei beim "Ber- ner Alpkäse" oder beim "Formaggio d'alpe ticinese" geschehen. Anders als in diesen Fällen – mit fehlender eigener TSM-Kategorie – exis- tiere eine solche für Bündner Bergkäse. So sei die entsprechende TSM- Kategorie 242 nicht zufällig oder willkürlich gewählt w orden, sondern ent- spreche dem "klassischen Produkt" mit der Bezeichnung "Bündner Berg- käse". Diese eigene Kategorie indiziere historisch nicht nur die Tradition B-5002/2013 Seite 42 von Bündner Bergkäse, sondern bestimme auch dessen Definition. Es be- stehe kein Grund, Bündner Bergkäse in einer anderen als der dafür vorge- sehenen Kategorie 242 zu deklarieren. Wer Bündner Bergkäse herstelle und unter diese Bezeichnung vermarkte, deklariere seine Produktion auch dementsprechend. Deshalb sei für die Frage der Repräsentativität die An- zahl ihrer Mitglieder sowie der Nichtmitglieder massgeblich, welche die Be- zeichnung "Bündner Bergkäse" tatsächlich verwendeten. Nach Lehre und Rechtsprechung sei dafür die "Grundmenge" aus denjenigen Produzenten zu bilden, die unter dieser Bezeichnung Käse hergestellt und vermarktet hätten. Die Beschwerdeführerin führt an, sie sei im Sinne der Anforderun- gen der Vorinstanz von der Gesamtmenge der in der TSM-Kategorie 242 deklarierten Daten ausgegangen und habe die Repräsentativität anhand der eigenen Zahlen berechnet. 6.4.3 Davon abweichend stelle die Vorinstanz im Einspracheentscheid nun überraschend auf die beiden TSM-Kategorien 242 ("Bündner Bergkäse vollfett") und 243 ("Bergkäse vollfett") ab, wobei unklar bleibe, welche Kä- searten darunter fielen und unter welcher Bezeichnung diese verkauft wür- den. Richtigerweise sei einzig die TSM-Kategorie 242 massgebend, auch wenn möglicherweise noch weitere Erzeugnisse zur massgeblichen Beur- teilungsgrundlage gehörten. Dies hätte die Vorinstanz nachweisen müs- sen. Zwar könnten auch Produkte ausserhalb der TSM -Kategorie 242 Bündner Bergkäse sein, sollten es aber typischerweise nicht. Inwiefern die TSM-Kategorie 243 ("Bergkäse vollfett") zu berücksichtigen sei, habe die Vorinstanz nie dargelegt. Die pauschale Berücksichtigung beider TSM-Ka- tegorien werde der komplizierten Sachlage nicht gerecht, nachdem selbst die Vorinstanz die Probleme der Selbstdeklaration für die TSM-Statistiken kenne. Der Umstand, dass es keine öffentlich zugänglichen, validierten Da- ten zu den ausschliesslich aus Bündner Milch hergestellten Bergkäsen gebe, dürfe nicht dazu führen, dass "einfach auf die nächstbeste, ähnliche aber nachweislich falsche Datenmenge abgestellt" werde. So räume einer der Beschwerdegegner immerhin ein, dass sechs Prozent seiner Jahres- menge an verarbeiteter Milch nicht aus Graubünden stamme. Indes schliesse die Herkunftsbezeichnung "Bündner" die erfolgte pauschale Be- rücksichtigung der gesamten TSM-Kategorie 243 aus, da in Graubünden auch ausserkantonale Bergmilch verkäst werde. Lasse die TSM-Statistik keine Abgrenzung hinsichtlich der Her kunft der Milch zu , dürfe die TSM - Kategorie 243 nicht pauschal berücksichtigt werden. B-5002/2013 Seite 43 c) Vorbringen der Beschwerdegegner 6.5 Diese Sicht verwerfen die Beschwerdegegner in ihrer ausführlichen Beschwerdeantwort. 6.5.1 Sie halten den vorliegenden Streit für einen "Lehrbuchfall", indem die Beschwerdeführerin als Organis ation einer Minderheit von Produzenten versuche, eine GUB "mit einem unverhältnismässigen und rechtswidrigen Pflichtenheft" eintragen zu lassen. Dies würde zum Nachteil der meisten davon Betroffenen zum Verbot eines jahrelang gutgläubig und rechtmässig erfolgten Gebrauchs von "Bündner Bergkäse" oder anderen bündneri- schen Herkunftsangaben führen. Die Bezeichnung "Bündner Bergkäse" definiere kein traditionelles Produkt, das seit Generationen nach gleichblei- bender Methode mit gleichbleibenden Eigenschaften her gestellt werde. Vielmehr versuche die Beschwerdeführerin künstlich einen einheitlichen Typus "Bündner Bergkäse" zu "konstruieren". Da es keinen einheitlichen, typischen und traditionellen "Bündner Bergkäse" gebe, sei es praktisch un- möglich, ein "klar abgegrenztes Erzeugnis zu definieren". 6.5.2 Als Fazit schliessen die Beschwerdegegner, die Vorinstanz habe zu Recht bei der Berechnung der Repräsentativität nicht ausschliesslich den als "Bündner Bergkäse" bezeichneten Käse berücksichtigt, weil "(i) nach zutreffende m Verständnis der Vorinstanz und des Kantons Grau- bünden Bündner Bergkäse insbesondere auch Erzeugnisse umfasst, die nicht als "Bündner Bergkäse" vermarktet werden, sondern unter anderen Bezeichnungen, insbesondere unter anderen bündnerischen geografi- schen Herkunftsangaben wie z.B. "Davoser Bergkäse" oder "Engadiner", (ii) die Beschwerdeführerin entgegen ihren Ausführungen in der Beschwerde bei der Berechnung der Repräsentativität (zu Recht) ebenfalls auf Kä- seerzeugnisse abstellt, die nicht ausdrücklich als "Bündner Bergkäse" vermarktet werden, (iii) die schweizerische Lehre sich für eine grosszügige Definition des mass - gebenden Erzeugnisses ausspricht, damit Fehlmonopolisierungen mög- lichst verhindert werden können, (iv) die schweizerische Rechtsprechung entgegen der Meinung der Be- schwerdeführerin davon ausgeht, dass der Benützung einer einzutragen- den Bezeichnung keine besondere Bedeutung zukomme, wenn es darum geht zu klären, ob jemand von einer Eintragung betroffen ist, und B-5002/2013 Seite 44 (v) für die Berechnung der Re präsentativität der Beschwerdeführerin jeden- falls alle Erzeugnisse berücksichtigt werden müssen, die in den Schutzum- fang der einzutragenden Bezeichnung fallen, worunter gemäss Praxis der schweizerischen Kantonschemiker insbesondere auch Bergkäse aus dem Kanton Graubünden fallen, die mit lokalen geografischen Herkunftsanga- ben gekennzeichnet sind." 6.5.3 Eine Beschränkung auf die TSM -Kategorie 242 "Bündner Bergkäse vollfett" sei nicht gerechtfertigt. Nach Art. 5 GUB/GGA-Verordnung sei jeg- licher Käse als Bündner Bergkäse aufzufassen, der nach L MG, MSchG und BAlV als "Bündner Bergkäse" gekennzeichnet werden dürfte. 6.5.4 Die Angaben im Eintragungsgesuch zu den angeblichen Produkti- onsmengen der Mitglieder der Beschwerdeführerin seien widersprüchlich. Deshalb habe die Vorinstanz zu Recht nicht darauf abgestellt. Verschie- dene Mitglieder der Beschwerdeführerin hätten Mengen in der TSM-Kate- gorie 242 gemeldet, die nicht das Pflichtenheft erfüllten oder nicht als "Bündner Bergkäse" gekennzeichnet verkauft worden seien. Auch sei die TSM-Kategorie 242 für sich allein e kein taugliches Beweismittel, um zu prüfen, wie gross im massgeblichen Zeitpunkt, d.h. im April 2010 und im Urteilszeitpunkt, die Marktanteile der verschiedenen Pr oduzenten von Bündner Bergkäse gewesen seien. 6.5.5 Schliesslich halten die Beschwerdegegner fest, der wirtschaftliche Misserfolg der Mitglieder der Beschwerdeführerin lasse sich am gegenwär- tig stetig sinkenden Marktanteil ablesen. Dies sei wohl auf das unverhält- nismässige, rigide Pflichtenheft zurückzuführen, das den betroffenen Her- stellern unwirtschaftliche Herstellungsverfahren aufzwinge. Gefragt seien vielmehr "innovative Nischenprodukte", wie sie insbesondere die Be- schwerdegegnerin 1 anböte. Falls das Pflichtenheft für die vorgesehene GUB "Bündner Bergkäse" verbindlich würde, müsste unter hohen Investi- tionen (oder unter Inkaufnahme erheblicher Effizienzverluste) die bisherige Produktion der vielfältigen Sorten von Bündner Bergkäse dem Pflichtenheft angepasst oder die heute beim Publikum bestens eingeführten geogra fi- schen Käsebezeichnungen aufgegeben werden. d) Standpunkt des Kantons Graubünden 6.6 In seiner eingehenden Stellungnahme vom 25. November 2010 an die Vorinstanz (vgl. act. 27, S. 7) ersuchte der Kanton Graubünden die Vo- rinstanz das Gesuch der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Repräsenta-B-5002/2013 Seite 45 tivität "akribisch" zu prüfen, da für den GUB-Schutz hohe ursprungsrechtli- che Anforderungen gälten und der Entscheid eine grosse Tragweite für die Milch- und Käsebranche in Graubünden habe. Denn dort werde bedeutend mehr Silomilch als silofreie Milch produziert, wobei beide Milch sorten "zu Bergkäse mit einer ausgezeichneten Qualität" verarbeitet würden. Von wichtigen Kreisen werde befürchtet, dass Produzenten von Bündner Berg- käse aus Silomilch in gewichtige Absatzprobleme laufen könnten, falls der "marketingträchtige Begriff Bündner Bergkäse" nicht mehr für Bergkäse aus Silomilch verwendet werden dürfte. Zu befürchten sei ein beachtlicher Verlust von Wertschöpfung, insbesondere dass viele Produzenten von Si- lomilch diese nicht mehr zu vernünftigen Preisen bei den hiesigen Käse- reien absetzen könnten (act. 27, S. 2). Auf Grund dieser Überlegungen er- achtete der Kanton Graubünden das Berechnen der Mehrheit im Sinne von Art. 5 Abs. 1bis Bst. a GUB/GGA-Verordnung als besonders anspruchsvolle Aufgabe und stellte einen grossen Klärungsbedarf zur Frage fest, was denn alles unter Bündner Bergkäse zu verstehen sei (act. 27, S. 4): "(A) Nur der pflichtenheftkonform hergestellte Bergkäse, unabhängig da- von ob dieser als "Bündner Bergkäse" oder in Verbindung mit einer Her- kunftsangabe aus Graubünden ("Dualprodukt") gekennzeichnet wird? (B) Jeglicher Bergkäse aus Graubünden, der unter dem Namen "Bündner Bergkäse" vermarktet wird, unabhängig davon ob mit oder ohne Silomilch? (C) Nur Bergkäse aus Graubünden, der als "Bündner Bergkäse", als Dual- produkt ("Davoser Bergkäse") oder in Verbindung mit anderen Namen ("Edelweiss Bergkäse") vermarktet wird? (D) Oder aber der gesamte Halbhartkäse, der in Graubünden produziert wird und rechtmässig "Bündner Bergkäse" oder "Bergkäse aus Graubün- den" genannt werden dürfte?" e) Würdigung durch das Bundesverwaltungsgericht aa) Definitionspflicht der Beschwerdeführerin hinsichtlich des Erzeugnisses 6.7 Wie die Vorinstanz zutreffend hervorhebt, hat die Beschwerdeführerin als gesuchstellende Gruppierung das nach Art. 5 Abs. 1 GUB/GGA-Verord- nung massgebende Erzeugnis, welches mit der einzutragenden GUB ge- schützt werden soll, zu definieren und es im Pflichtenheft hinsichtlich der dafür erforderlichen Rohstoffe, hinsichtlich seiner physischen, chemischen, mikrobiologischen und organoleptischen Haupt eigenschaften sowie der B-5002/2013 Seite 46 Herstellungsmethode zu beschreiben (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. a i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d GUB/GGA-Verordnung). Dabei sollte dieses Erzeugnis seinem Wesen nach eine im geografischen Ursprung wurzelnde "starke Identität" haben, indem geografische, boden- spezifische, klimatische, technische und menschliche Komponenten dem Produkt seine Eigenart verleihen (vgl. E. 5.4.2.2 sowie ALAIN BERGER, Ap- proche économique de la protection internationale des appellations d'ori- gine, 1992, zitiert im Leitfaden AOC/IGP , a.a.O., S. 3). Insofern muss die zu schützende GUB nach der Praxis der Vorinstanz ein Erzeugnis bezeich- nen, das sich klar von anderen Erzeugnissen der gleichen Gruppe unter- scheidet und dieser Unterschied hat auf den besonderen Merkmalen des bezeichneten geografischen Gebiets (wie Klima und Bodenverhältnisse) und dem traditionellen, diesem Gebiet eigenen Know-how zu beruhen (vgl. Leitfaden AOC/IGP , a.a.O., S. 5). bb) Fehlen eines staatlich vorgeschriebenen Herstellungsverfahrens 6.8 Vorab ist festzuhalten, dass für "Bündner Bergkäse" kein staatlich vor- geschriebenes Herstellungsverfahren besteht, weshalb auch eine "öffentli- che Definition" fehlt. Dies wird zu Recht von niemandem bestritten. 6.8.1 Insbesondere war Bündner Bergkäse, wie die Vorinstanz korrekt an- merkt, nicht i n der aufgehobenen Verordnung vom 10. Dezember 1981 über die Bezeichnung von Schweizer Käse (AS 1982 3) erwähnt. 6.8.2 Zudem wurde "Bündner Bergkäse" nicht von der (ebenfalls aufgeho- benen) Verfügung des EDI vom 11. August 1962 "über die Bezeichnung von herkömmlichen in der Schweiz hergestellten Käsesorten" erfasst, wel- che damals die Herstellungsmethode für "Gruyère", "Emmentaler" und "Va- cherin fribourgeois" festlegte, die heute alle durch eine spezifische GUB geschützt sind. 6.9 Diesen Umstand stellt die Beschwerdeführerin nicht in Frage, sondern sie macht geltend, weil für Bündner Bergkäse eine eigene Kategorie, näm- lich die TSM-Kategorie 242 "Bündner Bergkäse vollfett" bestehe, sei diese allein massgeblich. B-5002/2013 Seite 47 cc) Aussagekraft und Bedeutung der TSM Kategorien Nr. 242 und Nr. 243 6.10 Bevor erörtert werden kann, ob hier die TSM -Kategorie Nr. 243 ("Bergkäse vollfett") ebenfalls berücksichtigt werden kann , wie die Vor- instanz angenommen hat und die Beschwerdegegner fordern, sind vorab die Aufgaben der TSM Treuhand GmbH innerhalb der im LwG vorgesehe- nen Branchenorganisation Milch (BO Milch) kurz darzustellen: 7. 7.1 Nach Art. 43 Abs. 1 LwG meldet der Milchverwerter der vom Bundesrat bezeichneten Stelle: (a.) wie viel Verkehrsmilch die Produzenten und Pro- duzentinnen abgeliefert haben; und (b.) wie er die abgelieferte Milch ver- wertet hat. Gestützt darauf und die entsprechende bundesrätliche Verord- nung über die Branchen- und Produzentenorganisationen vom 30. Oktober 2002 (VBPO, SR 919.117.72) hat die Vorinstanz ab 1. Mai 1999 die TSM Treuhand GmbH öffentlich-rechtlich beauftragt, gesamtschweizerisch alle Milchverwertungsdaten zu erheben und zu verwalten. Dazu gehören die statistische Erfassung und Auswertung von Produktions-, Verwertungs- so- wie von Export-/Importdaten zu Milch, Käse und anderen Milchprodukten sowie die Bearbeitung von Gesuchen und die Pflege der Stammdaten im Bereich der Milchpreisstützung (Zulagen für verkäste Milch bzw. für Fütte- rung ohne Silage). Hierzu sieht Art. 10 VBPO – mit der Marginalie "Mass- nahmen in den Bereic hen Qualität, Absatzförderung und Anpassung der Produktion und des Angebots" – vor, dass im Anhang 1 der VBPO (a.) die Massnahmen zur Förderung der Qualität und des Absatzes sowie zur An- passung der Produktion und des Angebotes an die Erfordernisse des Mark- tes; (b.) die Dauer der Massnahmen festgelegt sind. Im Anhang 1 zur VBPO wird unter B. ("Branchenorganisation Milch") in Ziff. 8 die "Melde- pflicht betreffend Segmentierung" geregelt (d.h. die Unterteilung der Milch- menge nach ihrem Verwendungszweck: Segment A. Milchprodukte mit ho- her Wertschöpfung, Segment B. Milchprodukte mit eingeschränkter Wert- schöpfung bzw. höherem Konkurrenzdruck, Segment C. Regulierprodukte bzw. Abräumprodukte ohne Beihilfe, vgl. Ziff. 3 des Anhangs 1). Gemäss Ziff. 8.1 Anhang 1 sind d er TSM Treuhand GmbH (TSM) monatlich die nachfolgenden Daten zu melden: (a.) die Milcheinkäufe in den einzelnen Segmenten je Milchverkäufer; (b.) die Milchverkäufe in den einzelnen Seg- menten je Milchkäufer; und (c.) die mit Milch aus dem B- und dem C-Seg- ment hergestellten und exportierten Milchprodukte nach der von der BO Milch vorgegebenen Struktur. In diesem Zusammenhang müssen nach Art. 9 Abs. 3 der Milchpreisstützungsverordnung vom 25. Juni 2008 (MSV, SR B-5002/2013 Seite 48 916.350.2) die Milchverwerter der TSM monatlich bis zum 10. Tag des Fol- gemonats die Verwertungsart ihrer Rohstoffe melden. Ferner sind gemäss Ziff. 8.3 Anhang 1 der TSM, auf deren Verlangen hin, zu Kontrollzwecken die Verkaufs- und Exportbelege für die im B- und C-Segment hergestellten und exportierten Milchprodukte zuzustellen. Gemäss Ziff. 9.1 Anhang 1 zur VBPO überprüft der TSM unmittelbar nach Abschluss der Periode vom 1. Januar bis 31. Dezember für jeden Milchhändler und Milchverwerter, ob die im B- und C-Segment zugekauften Milchmengen mit den im B- und C-Seg- ment verkauften Milchmengen respektive mit den im B - und C-Segment hergestellten und exportierten Milchprodukten übereineinstimmen. Ge- mäss Ziff. 9.2 Anhang 1 zur VBPO darf über die Periode vom 1. Januar bis 31. Dezember die Abweichung zwischen eingekaufter und verkaufter res- pektive verarbeiteter und exportierter B- und C-Milch je Segment maximal 5 Prozent der im jeweiligen Segment eingekauften Milchmenge betragen. Nach Art. 1 Abs. 1 MSV beträgt die Zulage für verkäste Kuh -, Schaf- und Ziegenmilch 15 Rappen pro Kilogramm Milch. Sie wird den Produzenten und Produzentinnen ausgerichtet, wenn die Milch zu Käse verarbeitet wird und weitere Voraussetzungen erfüllt sind, welche in Art. 1 Abs. 2 Bst. a MSV aufgeführt sind. Für Milch, die von Kühen, Schafen und Ziegen ohne Silagefütterung stammt, richtet der Bund den Produzenten und Produzen- tinnen zusätzlich eine Zulage von 3 Rappen je Kilogramm verkäster Milch aus, wenn die in Art. 2 Abs. 1 MSV erwähnten weiteren Voraussetzungen erfüllt sind. Nach Art. 3 Abs. 1 MSV sind Gesuche um Ausrichtung der Zu- lagen von den Milchverwertern und Milchverwerterinnen zu stellen; sie müssen bei der Administrationsstelle nach Art. 12 MSV monatlich einge- reicht werden. 7.1.1 Zu den für die Administration aller Milchverwertungsdaten v on der TSM Treuhand GmbH verwendeten Produkteliste ist bei allen Verfahrens- beteiligten unbestritten, dass zur Erfassung die Kategorien der TSM -Pro- dukteliste und die entsprechend erhobenen Daten die einzigen verfügba- ren Quellen bezüglich Art und Menge der M ilchverwertung darstellen. In- folgedessen haben zu Recht sowohl die Vorinstanz wie auch die Be- schwerdeführerin und die Beschwerdegegner auf die von der TSM Treu- hand GmbH ermittelten Kategorien und Zahlen abgestellt. 7.1.2 In diesem Zusammenhang verlangt aber, and ers als die Beschwer- degegner irrtümlich meinen (vgl. Rz. 45 ff. ihrer Beschwerdeantwort), die Beschwerdeführerin nicht, dass für die Berechnung der Repräsentativität nur der – nach ihrer Definition – pflichtenheftkonform hergestellte Bündner B-5002/2013 Seite 49 Bergkäse zur relevanten Grundmenge gezählt werden müsste (Rz. 51 der Beschwerde). Unbestrittenermassen liesse sich eine solche Berechnung anhand der hier einzig verfügbaren und – mangels tauglicher Alternativen – der Fallbeurtei- lung zu Grunde zu legenden TSM-Daten von vornherein nicht durchführen. Denn die TSM Treuhand GmbH überprüft im Rahmen der Entgegennahme der rapportierten Produktionsmengen die allfällige Einhaltung von Pflich- tenheften nicht (so die Aussage der TSM im Rahmen der Instruktion des Bundesverwaltungsgerichts: Schreiben der TSM vom 29. Juni 2015, Ziff. 4.2, S. 2). 7.1.3 Ferner hätte nach Auffassung der Beschwerdeführerin als einzig massgebende Grundlage bloss derjenige halbharte Bergkäse berücksich- tigt werden dürfen, der mit "traditionellen Eigenschaften" (d.h. vollfett, aus silofreier Milch aus dem bündnerischen Berggebiet) hergestellt und dane- ben nur unter der Herkunftsangabe "Bündner Bergkäse" vermarktet wor- den sei. In diesem Zusammenhang erklärt die Beschwerdeführerin, sie habe "den Anforderungen des BLW entsprechend" "die Gesamtmenge der in der Ka- tegorie 242 deklarierten Daten zugrunde gelegt" (Rz. 22 der Beschwerde). Soweit sie damit anzudeuten scheint, die Vorinstanz habe ihr gegenüber eine Einschränkung auf die TSM -Kategorie 242 zugesichert, könnte ihr nicht gefolgt werden. Wie die Vorinstanz mit zutreffendem Verweis auf die Vorakten erklärt, war von der Beschwerdeführerin im Wesentlichen nur ver- langt worden, die Namen der Verarbeiter und Milchproduzenten gemäss der TSM-Statistik anzugeben (Vernehmlassung, S. 18; Duplik, S. 3, act. 17 und 18). Von einer grundsätzlichen Einschränkung auf die TSM-Kategorie 242 war tatsächlich nie die Rede, auch wenn die Vorinstanz in der mit Ein- sprache angefochtenen Eintragungsverfügung noch ausschliesslich diese Kategorie als massgebliche Grundlage für die Berechnung der Repräsen- tativität genommen hatte. 7.2 Die Beschwerdeführerin hält, wie bereits erwähnt, vorab denjenigen Bergkäse als massgebendes Erzeugnis, der mit "traditionellen Eigenschaf- ten" ausgestattet ist, d.h. letztlich nur vollfette, aus silofreier Milch im Berg- gebiet des Kantons Graubünden produzierte Halbhartkäse, die zudem aus- schliesslich unter der Bezeichnung "Bündner Bergkäse" vermarktet wer- den. In diesem Zusammenhang scheint die Beschwerdeführerin auch der B-5002/2013 Seite 50 Überzeugung zu sein, dass in der TSM-Kategorie 242 ausschliesslich sol- cher Bergkäse gemeldet werde, weshalb nur dieser Kategorie entscheid- erhebliche Aussagekraft zukomme. Wie jedoch nachfolgend zu zeigen ist, erweisen sich angesichts der beson- deren Verhältnisse im Kanton Graubünden die von der Beschwerdeführe- rin geforderten drei Einschränkungen (1.) zur Kennzeichnung, (2.) zu den Eigenschaften sowie (3.) zur TSM-Kategorie 242 als fragwürdig, wie die Vorinstanz und die Beschwerdegegner mit einleuchtenden Argume nten einwenden: (1) Einschränkung auf die Kennzeichnung "Bündner Bergkäse"? 7.2.1 Nicht zu überzeugen vermag, dass ausschliesslich mit "Bündner Bergkäse" gekennzeichnete Produkte für die Berechnung der massgebli- chen Referenzmenge in Frage kommen sollen. 7.2.1.1 Zwar hat die gesuchstellende Gruppierung nach dem Leitfaden der Vorinstanz (a.a.O., S. 10) die "Anzahl Verwender der Bezeichnung, die der Gruppierung nicht angehören" anzugeben. Massgebend ist hier jedoch nicht der Leitfaden, der als Verwaltungsverord- nung nur inso weit mitberücksichtigt werden könnte, als er eine einzelfall- angepasste und sachgerechte Auslegung der anwendbaren Normen er- laubt (vgl. BGE 141 II 199 E. 5.5). Auszugehen ist hier vielmehr vom klaren Wortlaut von Art. 5 GUB/GGA-Verordnung, wo einzig das "Erzeugnis" und nicht dessen "Bezeichnung" erwähnt wird. Insofern wird nicht die Bezeich- nung eines Erzeugnisses als Bezugsgrösse festgeschrieben, sondern das Erzeugnis selbst, was darin zum Ausdruck kommt, dass eine Gruppierung gemäss Art. 5 Abs. 1 bis Bst. a GUB/GGA -Verordnung dann repräsentativ ist, wenn "ihre Mitglieder mindestens die Hälfte der Menge des Erzeugnis- ses herstellen, verarbeiten oder veredeln " ( vgl. Art. 5 Abs. 1bis Bst. b GUB/GGA-Verordnung). 7.2.1.2 Des Weiteren geht weder aus Art. 5 GUB/GGA -Verordnung noch aus einer anderen Vorschrift hervor, dass ein Käse, um als Bündner Berg- käse gelten zu können, ausdrücklich als "Bündner Bergkäse" gekennzeich- net in Verkehr gebracht werden müsste. Entscheidend dafür ist, ob er rechtmässig als Bündner Bergkäs e bezeichnet werden darf, was grund- sätzlich auf jeglichen – in Übereinstimmung mit den in der E. 5.4.2.3 er- wähnten lebensmittelrechtlichen Bestimmungen zum Täuschungsverbot – B-5002/2013 Seite 51 (mit oder ohne Silomilch) produzierten Bergkäse aus dem Kanton Grau- bünden zutrifft und zwar unabhängig davon, wie jener konkret (zur Ver- marktung) gekennzeichnet wird. In diesem Sinne bezeichnet auch der Kanton Graubünden einen "Davoser Bergkäse" als Bündner Bergkäse (Stellungnahme vom 25. November 2010, S. 5). Auch die Beschwerdegegner weisen darauf hin, dass selbst bedeutende Mitglieder der Beschwerdeführerin ihren Bündner Bergkäse unter verschiedenen lokalen Herkunftsangaben vermarkteten, wie bei- spielsweise die Sennerei Andeer ("Andeerer Bergkäse, Andeerer Via Spluga, Andeerer Huus-Chäs, Andeerer Cremant, Andeerer Schmuggler, Andeerer Rustico, Andeerer Christall, Andeerer Granit, Andeerer Traum, Andeerer Gourmet"), die Lataria Engiadinaisa SA Bever ("Engadin Forte, Engadin Forte Bio, Engadin Natur Bio, Bio Engadin, Creppun Bio, Genusskäse, Engadin Käse ½ fett, Engad in Käse Bio ½ fett") etc. (vgl. Rz. 105 der Beschwerdeantwort mit weiteren Beispielen). 7.2.1.3 Eine allfällige Einschränkung der Erzeugnisse auf solche, die aus- drücklich mit der einzutragenden GUB gekennzeichnet sind, wäre höchs- tens dann sachgerecht, wenn das Erzeugnis und dessen Bezeichnung ein- deutig definiert wären, was hier aber nicht der Fall ist (vgl. E. 6.8). Im Un- terschied dazu war bei den "staatlich normierten" Käsesorten, wie bei- spielsweise Sbrinz, Freiburger Vacherin, Gruyère, Emmentaler oder Va- cherin Mont d'Or), deren Kennzeichnung und Eigenschaften vor deren Re- gistrierung als GUB seit Jahrzehnten öffentlich -rechtlich geregelt. Anders als beim "Bündner Bergkäse" bestehen bei den vorerwähnten Käsesorten nicht die gleiche Vielzahl verschiedener Typen, Eigenschaften und Kenn- zeichnungen (vgl. dazu die nachfolgende E. 7.2.2.1). 7.2.1.4 Somit kann es hier – im Sinne der Erwägungen der Vorinstanz und der Darlegungen der Beschwerdegegner – für die Frage der Repräsentati- vität (bzw. für die Ermittlung der als Referenz dienenden Grundprodukti- onsmenge) nicht darauf ankommen, ob ein Käse ausdrücklich als "Bünd- ner Bergkäse" gekennzeichnet vermarktet wurde oder nicht. (2) Einschränkung auf "traditionelle Eigenschaften"? 7.2.2 Des Weiteren erweist sich auch die verlangte Reduktion auf die ver- meintlich "traditionellen Eigenschaften" des massgeblichen Käses, der an- geblich ausschliesslich in der TSM -Kategorie 242 gemeldet worden sei bzw. werde, aus folgenden Gründen als problematisch: B-5002/2013 Seite 52 7.2.2.1 In Graubünden wird unbestrittenermassen eine Vielfalt verschiede- ner Bergkäsesorten hergestellt, die sich hinsichtlich der Fettstufe, der ver- wendeten Milch (Silomilch/silofreie Milch) sowie der Produktionsweise (Bio/Nichtbio) unterscheiden und zudem unt er verschiedenen Kennzeich- nungen (wie "Bündner Bergkäse" sowie lokalbündnerischen oder generi- schen Angaben) angeboten werden. Schon die Existenz verschiedener Fettstufen belegt, dass es – entgegen der Behauptung der Beschwerde- führerin – im Bewusstsein der massgeblichen Kreise ein einheitlich "klas- sisches" Produkt mit der Bezeichnung "Bündner Bergkäse" so wohl kaum geben dürfte. Hierzu zeigen die Vorinstanz wie auch die Beschwerdegegner detailliert auf, dass etliche Mitglieder sowohl der Beschwerdeführerin als auch der Beschwerdegegner Bündner Bergkäse in unterschiedlichen Fettstufen und mit vielfältigen Kennzeichnungen ve rmarkten. Zu Recht weist die Vor- instanz darauf hin, dass selbst das Sortiment der Beschwerdeführerin (www.buendnerkäse.ch) kein einheitlic hes Bild zum Bündner Bergkäse vermittelt, da auch neben vollfettem Bergkäse die nach Pflichtenheft nicht zugelassenen halb- und viertelfette Bergkäse im Angebot stehen. Insofern kann, wie die Vorinstanz zu Recht betont, nicht gesagt werden, der in Graubünd en hergestellte und nur teilweise unter der Bezeichnung "Bündner Bergkäse" verkaufte Bergkäse, würde heutzutage überwiegend nach einer einheitlichen Methode, pflichtenheftkonform (d.h. mit silofreier Milch, vollfett, halbhart) , hergestellt. Dies erklärt au ch die von der Vor - instanz und den Beschwerdegegnern einlässlich dargelegten Schwierig- keit, Bündner Bergkäse so zu definieren, dass er sich klar von den übrigen in Graubünden hergestellten und unter einer Vielzahl von Bezeichnungen verkauften Bergkäsen abgrenzen liesse. 7.2.2.2 Insofern macht es durchaus Sinn, dass es hier auf eine allfä llige Pflichtenheftkonformität (insbesondere hinsichtlich der Verwendung silo- freier Milch) nicht ankommen kann, wie die Beschwerdegegner (Rz. 46 der Beschwerdeantwort) und der Kanton Graubünden (act. 27, S. 5) zutreffend festhalten, wenn eine unzulässige Fehlmonopolisierung verhindert werden soll (vgl. auch die E. 5.4.2.2): Würde nämlich lediglich der "mehr oder weniger" nach Pflichtenheft produ- zierte Käse zur massgeblichen Grösse erklärt, ( – selbst wenn sich den TSM-Statistiken ablesen liesse, welche Bergkäsemengen pflichtenheftkon- form hergestellt worden sind, vgl. dazu die E. 7.2.3.1 –), könnte eine kleine B-5002/2013 Seite 53 Gruppierung für eine von ihr kreierte Spezialität, sofern diese rechtmässig z.B. auch "Bündner Bergkäse" genannt werden dürfte, ein Pflichtenheft ausarbeiten und würde so zwangsläufig über hundert Prozent der insge- samt hergestellten Menge verfügen (und wäre damit ohne Weiteres als "re- präsentativ" zu betrachten). Auf diese Weise könnte zum Beispiel bei Bündner Bergkäse ein minderheitlich angewandtes Herstellungsverfahren, soweit es durch eine GUB -Eintragung geschützt würde, zu einer wettbe- werbshemmenden Fehlmonopolisierung einer Kennzeichnung führen, die nicht im Interesse der Mehrheit der Produzenten läge (vgl. E. 5.4.2.2). Vor dieser Gefahr warnt der Kan ton Graubünden ausdrücklich in seiner Stel- lungnahme an die Vorinstanz. 7.2.2.3 Die Beschwerdegegner fordern, dass nicht nur vollfetter Bündner Bergkäse, sondern vielmehr alle Fettstufen zu berücksichtigen gewesen wären (also auch aus Graubünden stammende Bergkäse der TSM-Kate- gorien 227 "übrige Halbhartkäse ¼-fett", 229 "übrige Halbhartkäse ½-fett" und 265 "übrige Halbhartkäse Rahmstufe"), zumal angeblich der Marktan- teil der Mitglieder der Beschwerdeführerin im "unterfetten" Bereich sogar noch kleiner wäre als in de n von der Vorinstanz berücksichtigten beiden Kategorien 242 und 243. Dies hätte – laut den Beschwerdegegnern – die Repräsentativität der Beschwerdeführerin noch tiefer ausfallen lassen müssen, als von der Vorinstanz angenommen wurde. Diesbezüglich äus- sern die Beschwerdegegner die Vermutung, die Beschwerdeführerin ver- suche eine Berücksichtigung von unterfettem Bündner Bergkäse zu ver- hindern, obwohl sie selbst auch solchen Käse unter der Bezeichnung "Bündner Bergkäse" vermarkte. Dies zeige zweifellos, dass si e ebenfalls unterfetten Bergkäse aus Graubünden für echten Bündner Bergkäse halte. Denn dieser umfasse traditionellerweise nicht ausschliesslich vollfetten Käse. Erst ab dem Jahre 1985 sei eine verstärkte Produktion von Vollfett- käse festzustellen, was auf die neugeschaffene "Marktordnung für Bündner Käse" zurückgehe, mit der auch neu die TSM -Kategorie 242 geschaffen worden sei (vgl. Rz. 60 ff. der Beschwerdeantwort). Diese Marktordnung habe zum Ziel gehabt, in der Schweiz, wo sich Bündner Bergkäse verschie- dener Fettstufen (viertel-, halb-, vollfett, Rahmstufe) im Markt etabliert hät- ten, mit Bundessubventionen die Produktion der vollfetten Sorte zu fördern. Dass sich die Vorinstanz in der Eintragungsverfügung vom 6. Juli 2010 an die Fettstufe "vollfett" der e inschlägigen TSM -Kategorie 242 "Bündner Bergkäse vollfett" gehalten hat, ist nachvollziehbar, da die Beschwerdefüh- rerin einzig vollfetten Bergkäse aus dem Bündnerland mit dem beantragten B-5002/2013 Seite 54 GUB-Schutz versehen lassen will, welcher der TSM -Kategorie 242 ent- spricht. (3) Einschränkung auf die TSM-Kategorie 242? 7.2.3 Die Beschwerdeführerin erachtet für die Beurteilung ihrer Repräsen- tativität einzig die für "Bündner Bergkäse vollfett" bestehende TSM -Kate- gorie 242 als massgebend, da diese – ihrer Auffassung nach – dem "klas- sischen Produkt" mit der Bezeichnung "Bündner Bergkäse" entspreche und auch dessen Definition bestimme. 7.2.3.1 Zunächst ist die Bedeutung der (für Halbhartkäse vorgesehenen) TSM-Kategorie 242 "Bündner Bergkäse vollfett", welche laut Beschwerde- führerin angeblich dem "klassischen Produkt" mit der Bezeichnung "Bünd- ner Bergkäse" entspreche, insoweit zu relativieren, als diese Kategorie – abgesehen vom Fettgehalt und der Festigkeit – keinerlei Gewähr dafür leis- ten kann, dass in ihr nur der vollständig pflichtenheftkonform (insbesondere nur mit Bio milch, silofrei ) hergestellte Bündner Bergkäse erfasst würde. Eine weitere Umschreibung existiert für diese TSM-Kategorie nicht (vgl. die Wegleitung zur Erhebung der Daten über die Milchverwertung und die Ad- ministration der Zulagen für die Milchpreisstützung [Formular TSM1], Aus- gabe 2015, S. 3, in der Beilage 10 der Stellungnahme der TSM vom 29. Juni 2015). Dies hängt damit zusammen, dass sich den einschlägigen TSM -Statisti- ken, die auf inhaltlich nicht kontrollierten (und nur mit grossem Aufwand kontrollierbaren) Selbstdeklarationen beruhen, nicht entnehmen lässt, wel- che Mengen tatsächlich in jeder Hinsicht das einschlägige Pflichtenheft tat- sächlich einhalten würden. Diesen Befund bestätigte im Rahmen der In- struktion die TSM Treuhand GmbH (vgl. Schreiben vom 29. Juni 2015, Ziff. 4.2, S. 2). Diese betont, bei den gemeldeten Milchdaten werde eine Sum- menkontrolle durchgeführt, indem die Summe des Milcheingangs mit der Summe der Verarbeitung und allfälligem Weiterverkauf von Milch überein- stimmen müsse. Bei der Käseproduktion werde zusätzlich eine Ausbeute- kontrolle vorgenommen, wobei sich die Menge des hergestellten Käses in- nerhalb einer definierten Bandbreite im Verhältnis zur verkästen Milch be- wegen müsse. Ferner werde beim "Bündner Bergkäse vollfett" (Kat. 242) darauf geachtet, dass er nicht ausserhalb des Kantonsgebiets hergestellt werde. Weitere Plausibilitätstests fänden nicht statt (Schreiben vom 29. Juni 2015, Ziff. 4.2, S. 2) . Insofern erlauben somit die von der TSM Treu- hand GmbH erstellten Datenbanken keinerlei Rückschlüsse darauf, ob und B-5002/2013 Seite 55 inwiefern die als "Bündner Bergkäse vollfett" (TSM-Kategorie 242) gemel- deten Käsemengen das beantragte Pflichtenheft vollumfänglich erfüllen, insbesondere ob dabei Silomilch oder silofreie Milch verwendet worden ist. Die Beschwerdeführerin räumt zu Recht ein, diese unzweifelhaften "Ungenauigkeiten" der TSM-Kategorien seien Folge der Selbstdeklaration (Rz. 60 der Beschwerde). Auch sie erklärt, dass ausserhalb der TSM-Ka- tegorie 242 liegende Produkte massgebliche Bündner Bergkäse sein könn- ten, es aber "typischerweise" nicht sein sollten. 7.2.3.2 Im TSM-System der Selbstdeklaration müssen, wie bereits in der E. 7.1 erwähnt, die Milchverwerter der TSM Treuhand GmbH monatlich bis zum 10. Tag des Folgemonats die Verwertungsart ihrer Rohstoffe melden (Art. 9 Abs. 3 MSV). Dabei haben die Milchverwerter die entsprechenden statistischen Angaben nach der vorgegebenen Struktur und den dafür vor- gesehenen Rubriken zu richten (Art. 9 Abs. 3 MSV). In der Subkategorie "Halbhartkäse" befindet sich u.a. die Kategorie "Bünd- ner Bergkäse vollfett" (Code -Nr. 242) sowie "Bergkäse vollfett" (Code -Nr. 243). Den Produzenten w erden – abgesehen von den in den Codebe- schreibungen enthaltenen Angaben z.B. zum Fettgehalt – keine Vorgaben gemacht, wie sie ihre Käsesorten in den TSM-Formularen einzutragen ha- ben. In diesem Zusammenhang räumt die Beschwerdeführerin zu treffend ein, die rapportierenden Betriebe verfügten über ein gewisses Ermessen, in welcher Kategorie sie ihre Produkte deklarieren wollten (Rz. 55 der Be- schwerde). Dies bestätigt die TSM Treuhand GmbH mit den beiden Hin- weisen, für die korrekte Deklaration der Produkte sei der Mi lchverwerter verantwortlich und eine explizite Vorgabe für die Pro dukte der Kategorie 242 beziehungsweise 243 bestehe nicht (Schreiben vom 29. Juni 2015, Ziff. 4.1, S. 2). Insofern sind bündnerische Betriebe, welche vollfetten Bergkäse (mit oder ohne Silomilch) produzieren, frei in ihrer Wahl, ob sie diesen unter dem Code 242 "Bündner Bergkäse vollfett" oder 243 "Bergkäse vollfett" oder unter einem anderen Code, wie z.B. 534 "Halbhartkäse aus Vollmilch", de- klarieren, soweit sie die spezifischen Voraussetzungen beachten. Insofern stehen für bündnerische Bergkäse mit einem anderen, nicht mehr pflich- tenheftkonformen Fettgehalt weitere Code -Nummern zur Verfügung (wie 227 "Übrige Halbhartkäse ¼ -fett"; 229 "Halbhartkäse ½ -fett" etc.). Somit hängt die Code-Wahl vorrangig vom Fettgehalt, der Festigkeit und von der B-5002/2013 Seite 56 konkreten Vermarktungsweise ab, d.h. ob der Käse als "Bündner Berg- käse" oder unter einer lokalen Herkunftsbezeichnung verkauft wird. Vorlie- gend erklärt die Beschwerdeführerin, dass auch ihre Mitglieder nicht deren gesamte Käseproduktion über ihren Kanal vermarkte ten, sondern einen Teil auch im Direktverkauf (Rz. 81 der Beschwerde). Dabei räumt die Be- schwerdeführerin ein (vgl. Rz. 15 der Replik), ihre Mitglieder hätten ihre Käseproduktion ebenfalls nicht ausschliesslich unter dem TSM-Code 242, sondern unter anderen Code-Nummern angemeldet. Hierzu halten die Beschwerdegegner fest, sie hätten vor dem Jahre 2011, d.h. insbesondere in den Jahren 2009 und 2010, ihren Bündner Bergkäse vollfett in der TSM -Kategorie 243 (Bergkäse vollfett) gemeldet (Stellung- nahme vom 29. September 2015) . Denn sie seien davon ausgegangen, "die relativ neue Kategorie 242 (Bündner Bergkäse)" sei in erster Linie ge- schaffen worden, um die Produktionszahlen der Mitglieder der Beschwer- deführerin zu erfassen, während die Nicht -Mitglieder der Sortenorganisa- tion ihren Bündner Bergkäse wie eh und je in den bisherigen (zutreffenden) Kategorien melden sollten. Dass, wie die Beschwerdeführerin b ehauptet, die TSM -Kategorie 243 "Bergkäse vollfett" einzig für Bergkäse "unter Ausschluss von Bündner Bergkäse vorgesehen" worden sei beziehungsweise "das bereits be- kannte, traditionelle Produkt Bündner Bergkäse (…) allein in der TSM-Ka- tegorie 242 deklariert werden sollte" (Stellungnahme vom 28. September 2015 Rz. 5), ist eine Behauptung, die weder von der Vorinstanz noch vom Kanton Graubünden noch von der TSM Treuhand GmbH in ihren Eingaben bestätigt wird (vgl. z.B. Einspracheentscheid, a.a.O., Ziff. 5.l, S. 15; Ver- nehmlassung der Vorinstanz vom 25. November 2013, Ziff. 4.3.3, S. 15 f.; Stellungnahme der Vorinstanz vom 21. August 2015, Ziff. 3). Dass dies der Fall sein könnte, lässt sich auch den im Rahmen der Instruktion durch das Bundesverwaltungsgericht ergänzten Verfahrensakten nicht entnehmen. 7.2.3.3 Vor diesem Hintergrund ist die Behauptung der Beschwerdeführe- rin fragwürdig (vgl. Rz. 58 der Beschwerde), wonach klar sei, dass derje- nige, der Bündner Bergkäse herstelle und unter dieser Bezeichnung ver- markte, seine Produktion gegenüber der Administrationsstelle auch nur als "Bündner Bergkäse" deklariere. Denn wie bereits erwähnt, sind Bündneri- sche Produzenten von vollfetten-halbharten Bergkäsen keineswegs ver- pflichtet, ihre Produktion im Rahmen der Selbstdeklaration ausschliesslich unter der TSM-Kategorie 242 zu rapportieren. Vielmehr dürfen sie, wie die Vorinstanz in Übereinstimmung mit der TSM Treuhand GmbH betont, die B-5002/2013 Seite 57 Kategorie frei wählen, solange der Fett- und Proteingehalt sowie die Fes- tigkeit des Käses korrekt berücksichtigt wird. In diesem Zusammenhang unterstreicht die Vorinstanz nachvollziehbar, dass sie in der Eintragungsverfügung angesichts ungenügender Abklärun- gen fälschlicherweise angenommen habe, die von der Beschwerdeführerin eingereichten Daten würde sich alle auf die TSM-Kategorie 242 "Bündner Bergkäse vollfett" beziehen. Indessen sei festgestellt worden, dass ge- wisse Mitglieder der Beschwerdeführerin (insb. die Käsereien in Y ._______ und P ._______) ihren Käse auch unter anderen Codes deklarierten. Diese Ausführungen stellt die Beschwerdeführerin nicht in Abrede. 7.2.3.4 Im Lichte dieser Umstände bestanden und bestehen s omit entge- gen der Auffassung der Beschwerdeführerin durchaus plausible Gründe, Bündner Bergkäse auch in anderen als der dafür vorgesehenen Kategorie 242 zu deklarieren: Insbesondere angesichts der Funktionsweise des TSM -Systems vermag die Forderung der Bes chwerdeführerin nicht zu überzeugen , der Reprä- sentativitätsberechnung sei einzig die TSM -Kategorie 242 zu Grunde zu legen. Denn nach den zutreffenden Feststellungen der Vorinstanz rappor- tieren die Produzenten aus Graubünden ihre halbharten-vollfetten Berg- käse nicht ausschliesslich in der Kategorie 242, nicht einmal die Mitglieder der Beschwerdeführerin. Wie die Vorinstanz sowie die Beschwerdegegner zu Recht zu bedenken geben, beweist der Umstand, dass für "Bündner Bergkäse" heute eine eigene TSM-Kategorie existiert, eben gerade nicht, dass es sich beim "Bündner Bergkäse" um ein einheitliches, traditionelles Produkt handeln würde (vgl. E. 7.2.2). Mit Ausnahme des Fettgehalts und der Festigkeit erlaubt diese Kategorie keine weiteren Schlüsse zur Qualität des gemeldeten vollfetten-halbharten Bergkäses aus Bündnerischer Pro- duktion, insbesondere ob er – wie vom Pflichtenheft gefordert – aus- schliesslich aus silofreier Milch hergestellt worden sei . In diesem Zusam- menhang räumt selbst die Beschwerdeführerin ein, dass nicht alle ihre Mit- glieder – jedenfalls vor erfolgter Produktionsumstellung – in den fraglichen Jahren silofreie Milch verwendet hatten (vgl. Beschwerde vom 6. Septem- ber 2013, Rz. 77). Dass seit den 1990-er Jahren diese eigene Kategorie "Bündner Bergkäse vollfett" (242) existiert, bedeutet nicht, dass die Vorinstanz diesen Fall an- ders hätte behandeln sollen, als sie dies bei der GUB-Eintragung von "Ber- ner Alpkäse" oder dem "Formaggio d'alpe ticinese" tat. Damals war für die B-5002/2013 Seite 58 Repräsentativität die gesa mte Produktion von Alpkäse (aus dem Kanton Bern bzw. aus dem Kanton Tessin) mit der Käsemenge der Mitglieder der jeweils gesuchstellenden Gruppierung verglichen worden. Wie die Vo- rinstanz zu Bedenken gibt, fehlte auch bei diesen Erzeugnissen eine öf- fentlich-rechtliche Definition und es konnte nicht nachgewiesen werden, dass die Bezeichnung ausschliesslich als Hinweis auf ein ganz bestimm- tes, spezifisches Produkt verstanden worden war. Wie die Vorinstanz zutreffend betont, erwiese sich die TSM-Kategorie 242 als alleinige Referenzkategorie als zu eng, nachdem für bündnerischen vollfetten und halbharten Bergkäse keine allein massgebliche TSM -Kate- gorie bestand. Deshalb sah sich die Vorinstanz zu Recht veranlasst , zu- sätzlich zur TSM-Kategorie 242 auch die TSM-Kategorie 243 "Bergkäse vollfett" (als eine nicht nach Kantonen eingeschränkte TSM-Kategorie) her- beizuziehen, wobei sie in dieser Kategorie nur die Daten der Käseverwer- ter mit einem Produktionsstandort in Graubünden berücksichtigte (vgl. an- gefochtene Einspracheentscheid, S. 17). Insofern wurde die TSM-Katego- rie 243 von der Vorinstanz nicht einfach "pauschal" hinzugezogen, wie ihr das die Beschwerdeführerin fälschlicherweise vorwirft (Rz. 28 der Be- schwerde, Rz. 24 und 50 der Replik). Vielmehr ist aus dem angefochtenen Entscheid ersichtlich (a.a.O., S. 17), dass in der Tabelle (abgebildet in der E. 8.1.3) an zweiter Stelle eine Spalte "'Bergkäse vollfett' (Kategorie 243 für den Kanton Graubünden)" ausgeschieden worden war. So stellte die Vorinstanz klar, dass sie nur die auf den Kanton Graubünden bezogenen TSM-Daten der Kategorie 243 berücksichtig te, also nur die dort erfolgte entsprechende Bergkäseproduktion. 7.2.3.5 Mangels einer "öffentlichen Definition" von "Bündner Bergkäse" gibt es verschiedene vollfette-halbharte b ündnerische Bergkäsesorten, die nach der geltenden lebensmittelrechtlichen Gesetzgebung (zitiert in E. 5.4.2.3) auch als "Bündner Bergkäse" bezeichnet werden dürfen, aber teilweise unter anderen (z.B. rein lokalen) Bezeichnungen vermarktet wer- den. Deshalb durfte die Vorinstanz, um derartige Erzeugnisse beim Reprä- sentativitätsvergleich nicht ungerechtfertigt auszuschliessen, auf eine aus- drückliche, auf das Pflichtenheft Bezug nehmende Definition des massge- benden Erzeugnisses verzichten und auf statistische Daten abstellen, was auch den nicht mit der Kennzeichnung "Bündner Bergkäse" vermarkteten, teilweise auch aus Silomilch hergestellten Bergkäse einschloss. B-5002/2013 Seite 59 dd) Zusammenfassung (Berücksichtigung der Kat. Nr. 242 und Nr. 243) 7.2.4 Wie die Vorinstanz zu Recht vermerkt hat, sprechen – angesichts der im TSM-System angelegten Grenzen bei der Erhebung qualitativ aussage- kräftiger Daten (E. 7.1.2) – zwingende G ründe dafür, dass hier mass- gebendes Erzeugnis (nach Art. 5 Abs. 1 GUB/GGA-Verordnung) nicht aus- schliesslich der "mit traditionellen Eigenschaften" (d.h. vollfett, aus silo- freier Bergmilch) hergestellte und ausschliesslich unter der Bezeichnung "Bündner Bergkäse" vermarktete Bergkäse sein kann. Der Beschwerde- führerin ist indes zuzugestehen, dass die dafür verwendete Milch zumin- dest aus dem bündnerischen Berggebiet stammen muss (vgl. Art. 18 Abs. 3 LMG zum Täuschungsverbot). 7.2.5 Angesichts der fehlenden "öffentlichen Defi nition" von "Bündner Bergkäse" und der Vielfalt der in Graubünden hergestellten Bergkäse sor- ten sowie der ungenügenden Aussagekraft der TSM-Kategorie 242 ("Bünd- ner Bergkäse vollfett") durfte die Vorinstanz, um für die Berechnung der Repräsentativität – entsprechend der von der Beschwerdeführerin im Pflichtenheft vorgesehenen Fettstufe – neben der TSM -Kategorie 242 ("Bündner Bergkäse vollfett") noch zusätzlich die TSM -Kategorie 243 ("Bergkäse vollfett") hinzuzuziehen (ungeachtet des Umstandes, dass da- mit auch Käse aus Silomilch erfasst würde) . Dieses Vorgehen ist grund- sätzlich nicht zu beanstanden und erscheint jedenfalls im Rahmen der hier von der Vor instanz vorgenommenen pflichtgemässen Ermessensaus- übung als vertretbar. 7.2.6 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz im Ergebnis zu Recht für die Berechnung der Repräsentativität zumindest auf die TSM-Kategorien 242 ("Bündner Bergkäse vollfett") und auf die – ausschliesslich nach bündneri- schen (Milch- und Käse) -Produzenten "gefilte rte" – TSM-Kategorie 243 ("Bergkäse vollfett") abgestellt. V. PRÜFUNG DER REPRÄSENTATIVITÄT 8. Nach Art. 5 Abs. 1bis GUB/GGA-Verordnung gilt, wie bereits erwähnt, eine Gruppierung als repräsentativ, wenn (a.) ihre Mitglieder mindestens die Hälfte der Menge des Erzeugnisses herstellen, verarbeiten oder veredeln; (b.) mindestens 60 % der Produzenten, 60 % der Verarbeiter und 60 % der B-5002/2013 Seite 60 Veredler des Erzeugnisses Mitglie d sind; und (c.) sie den Nachweis er- bringt, dass die Gruppierung nach demokratischen Grundsätzen organi- siert ist. Sodann muss bei Ursprungsbezeichnungen eine Gruppierung die Produ- zenten aller Produktionsschritte umfassen, und zwar je nach Erzeugnis: (a.) diejenigen, die den Rohstoff erzeugen; diejenigen, die das Erzeugnis verarbeiten; diejenigen, die es veredeln (Art. 5 Abs. 2 GUB/GGA -Verord- nung). Insbesondere die in Art. 5 Abs. 1bis GUB/GGA-Verordnung genannten Vor- aussetzungen für die Repräsentativität müssen kumulativ erfüllt sein. 1) Würdigung durch die Vorinstanz 8.1 a) Repräsentativitätsprüfung in der Verfügung vom 6. Juli 2010 8.1.1 In der ursprünglichen Eintragungsverfügung war die Repräsentativi- tät bejaht worden, weil die Mitglieder der Beschwerdeführerin – laut eige- nen Angaben – angeblich 84 % des Erzeugnisses herstellten (611 t von 725 t). Dabei seien 81 % der Milchproduzenten (127 von 157), 86 % der Verarbeiter (13 von 15) sowie das einzige Reifungslager" "Mitglieder der Gruppierung". 8.1.2 Dementsprechend hat die Vorinstanz im Einspracheentscheid (S. 10) die damals in der Eintragungsverfügung vom 6. Juli 2010 nicht detailliert dargestellte und lediglich auf die Produktions- und Lieferdaten der TSM- Kategorie Nr. 242 gestützte Auswertung für das Jahr 2009 wie folgt nach- gezeichnet (BBK steht für "Bündner Bergkäse"): Ortschaft der Käserei Käsereien Anzahl Milchlieferan- ten/Produzenten Käsereien Direkt- verkauf BBK Handel Grup- pierung BBK Total Menge BBK Mitglieder Gruppierung A._______ 5 25 t 6 t 31 t B._______ 11 12 t 68 t 80 t C._______ 8 8 t 54 t 62 t D._______ 20 20 t 73 t 93 t E._______ 22 30 t 67 t 97 t F._______ 20 25 t 60 t 85 t G._______ 8 8 t 37 t 45 t H._______ 5 12 t 7 t 19 t I._______ 11 20 t 5 t 25 t J._______ 9 30 t 30 t B-5002/2013 Seite 61 K._______ 8 40 t 4 t 44 t L._______ Keine BBK-Produktion M._______ Keine BBK-Produktion Total 13 127 Nichtmitglieder der Gruppierung N._______ 22 64 t O._______ 8 50 t BBK Geamt- produktion 15 157 200 t 411 t 725 t BBK Produk- tion der Mit - glieder SOBK 86 % 81 % 611 t 84 % b) Repräsentativitätsprüfung im Einspracheentscheid vom 10. Juli 2013 8.1.3 Nach einer mehrjährigen Instruktion und vertieften Überprüfung der Sachlage sowie der geltend gemachten Rügen der Beschwerdegegner hat die Vorinstanz im angefochtenen Einspracheentscheid (S. 17) die von ihr erhobenen Daten zu den massgeblichen Kategorien 242 sowie 243 für die Jahre 2009 und 2010 wie folgt zusammengefasst und beurteilt: Produktion in kg "Bündner Bergkäse vollfett" (Kategorie 242) "Bergkäse vollfett" (Kategorie 243 für den Kanton Graubün- den) Gesamt- menge Berg- käse im Kan- ton Graubün- den Anteil Gruppie- rung Anforderun- gen gemäss Art. 5 GUB/GGA- Verordnung Anforderun- gen erfüllt? 2009 773'322 570'729 1'344'051 57.54% 50% ja 2010 721'932 772'668 1'494'600 48.30% 50% nein Anzahl Käsereien (Stufe der Verarbeiter) "Bündner Bergkäse vollfett" "Bergkäse vollfett" Total Käse- reien, die im Kanton Grau- bünden Berg- käse herstel- len Anteil Grup- pierung Anforderun- gen gemäss Art. 5 GUB/GGA- Verordnung Anforderun- gen erfüllt? 2009 15 11 26 57.70% 60% nein 2010 13 14 27 48.10% 60% nein Zu dieser Tabelle erklärte die Vorinstanz, unter "Bündner Bergkäse vollfett" seien die Produktionsvolumina der Mitglieder der Gruppierung zu verste- hen sowie deren unter der Nummer 243 gemeldeten Produktionsvolumina, weshalb diese Menge "von der N ummer 243" abgezogen worden sei. Mit anderen Worten seien unter der Rubrik "Bündner Bergkäse vol lfett" (242) zwei Arten von Produktionsvolum ina zusammengefasst worden, nämlich B-5002/2013 Seite 62 die unter der Kategorie 242 gemeldete Produktion der Mitglieder der Be- schwerdeführerin sowie auch die von ihnen unter der Kategorie 243 ge- meldete Produktion. Dementsprechend seien unter der Rubrik "Bergkäse vollfett" lediglich die Produktionsvolumina der Verarbeiter zu verstehen, welche Nichtmitglieder der Gruppierung seien. 8.1.4 Gestützt auf dieses Ergebnis erachtete die Vorinstanz das Erforder- nis der Repräsentativität für das Jahr 2009 betreffend die Menge als erfüllt, nicht aber hinsichtlich der Anzahl der Milchverarbeitungsbetriebe. Für das Jahr 2010 stellte die Vorinstanz fest, dass die Beschwerdeführerin weder mengenmässig noch bezüglich der Anzahl verarbeitender Käsereien reprä- sentativ sei. 8.1.5 Gestützt auf dieses Ergebnis und, weil die Repräsentativitätsvoraus- setzungen nach Art. 5 Abs. 1 bis Bst. a-c GUB/GGA-Verordnung kumulativ gegeben sein müssen, erachtete die Vorinstanz den Beweis der Repräsen- tativität als nicht "genügend erbracht". Deshalb verzichtete sie, anders als dies in der Eintragungsverfügung geschehen war (vgl. E. 8.1.1 f.), darauf, auch die Repräsentativitätsverhältnisse hinsichtlich der Anzahl Milchprodu- zenten oder Veredler (Art. 5 Abs. 1bis Bst. b GUB/GGA-Verordnung) näher zu untersuchen. 8.1.6 Zum Zeitpunkt, wann die Repräsentativitätsvoraussetzungen erfüllt sein müssten, hielt die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid fest, die Gruppierung müsse nicht nur im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung, son- dern auch "bis zur Rechtskraft einer allfäl ligen Gutheissung" des Eintra- gungsgesuchs repräsentativ sein. Sei jedoch die Bezeichnung einmal re- gistriert, werde die Repräsentativität nach Amtspraxis erst wieder im Rah- men allfälliger Gesuche zur Änderung des Pflichtenheftes geprüft (Ein- spracheentscheid, a.a.O., Ziff. 5 Bst. o, S. 18). Deshalb würden die monat- lich und jährlich von der TSM Treuhand GmbH herausgegebenen Statisti- ken nicht dazu benutzt und ausgewertet, um die Gruppierungen kontinu- ierlich auf ihre Repräsentativität hin zu überprüfen (Stellungnahme der Vo- rinstanz vom 21. August 2015, Ziff. 1). Diesen Standpunkt , wonach die Repräsentativitätsvoraussetzungen grundsätzlich auch im Urteilszeitpunkt gegeben sein müssen, bekräftigte die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme vom 25. November 2013 (Ziff. 4.3.2). Sie räumt ein, im angefochtenen Entscheid vom 10. Juli 2013 seien aller- dings nicht die aktuellsten Zahlen, sondern nur diejenigen der Jahre 2009 und 2010 verwendet worden, weil sich die statistischen Daten ab 2011 B-5002/2013 Seite 63 "massiv verändert" hätten. Diese Veränderungen seien auf das Verhalten gewisser Beschwerdegegner zurückzuführen, die – nach deren Darstel- lung – erklärtermassen " aus Gr ünden der prozessualen Vorsicht" dazu übergegangen waren, "ihre Produktion an Bündner Bergkäse neu vollum- fänglich in der TSM -Rubrik ' Bündner Bergkäse ' anzumelden" (Stellung- nahme vom 25. November 2013, Ziff. 4.3.2). Daher habe das Bundesamt auf die Daten von 2009 und 2010 abgestellt und die Daten ab 2011 nicht verwendet. Wie die nachfolgenden Auswertungen zeigen, machte das Bundesverwal- tungsgericht diesbezüglich die gleichen Feststellungen: D eshalb hat die Vorinstanz zu Recht nur die Verhältnisse in den Jahren 2009 und 2010 als massgebend berücksichtigt. 2) Würdigung durch das Bundesverwaltungsgericht 8.2 Eine vertiefte Prüfung der vorinstanzlich zusammengetragenen Daten zeigte, dass sich diese in quantitativer Hinsicht durch Unstimmigkeiten und Unsicherheiten auszeichneten. Deshalb sah sich das Bundesverwaltungs- gericht angesichts der ungenügenden Datenlage v eranlasst, mit Instrukti- onsverfügung vom 27. Mai 2015 von der TSM Treuhand GmbH folgende Unterlagen einzuverlangen: (1) F ür sämtliche Bergkäseproduktionen der Kategorien 242 («Bündner Bergkäse vollfett») und 243 («Bergkäse vollfett») der Jahre 2009 bis 2014 eine nach – genau zu benennenden – Verarbeitern (Käsereien) aufge- schlüsselte Übersicht, die genau aufzeigt, welche Verarbeiter in den Jahren 2009 bis 2014 welche Käsemengen in den Kategorien 242 bzw. 243 gemel- det hatten; (2) eine Übersicht mit den Namen der Produzenten im Kanton Graubünden, deren Milch in den Jahren 2009-2014 für die Käseproduktion der Kategorien 242 («Bündner Bergkäse vollfett») und 243 («Bergkäse vollfett») verwendet worden war, sowie (3) eine Übersicht mit den Namen der Veredler, die von 2009 bis 2014 Käse der Kategorien 242 («Bündner Bergkäse vollfett») und 243 («Bergkäse voll- fett») veredelt hatten. Am 29. Juni 2015 übermittelte die TSM die einverlangte n Unterlagen. Sie hielt in ihrer Stellungnahme unter anderem fest, dass sie über keine Angaben zu den Veredlern (Käse-Affineuren) verfüge. B-5002/2013 Seite 64 a) Repräsentativitätsprüfung (unter Einschluss der Kat. 242 und 243) 8.2.1 Die von der TSM Treuhand GmbH am 29. Juni 2015 eingereichten und nach den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts vollständig auf- geschlüsselten Daten für die Jahre 2009 bis 2014 wurden im Rahmen des Schriftenwechsels (vgl. im Sachverhalt unter H) den Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis gebracht und von diesen in der Folge eingehend kommentiert. Hervorzuheben ist, dass die hier neu umfassend erhobenen Daten in quan- titativer Hinsicht zu Recht von niemandem grundsätzlich in Frage gestellt werden. Jedenfalls erfassen die von der TSM Treuhand GmbH – nach de- ren Angaben – sämtliche Milchverwerter, welche in den Jahren 2009-2014 Bündner Bergkäse vollfett (Code -Nr. 242) und/oder Ber gkäse vollfett (Code-Nr. 243) herstellten sowie die Namenslisten der Milchproduzenten, deren Milch in den Jahren 2009 -2014 mindestens teilweise zu Bündner Bergkäse vollfett verarbeitet wurde. aa) Produktionsmengen (Art. 5 Abs. 1bis Bst. a GUB/GGA-VO) 8.2.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat gestützt auf diese neu erhobenen umfassenden Individualdaten hinsichtlich der einzelnen Bergkäsekatego- rien 242 und 243 die aggregierten Produktionsmengen errechnet (und zwar aufgeschlüsselt nach den Mitgliedern der Beschwerdefü hrerin bzw. den "Nichtmitgliedern"). Die Auswertung ergibt für die Jahre 2009 - 2014 folgendes Bild: Produktionsmengen des massgeblichen Erzeugnisses [kg] "Bündner Bergkäse vollfett" (Kat. 242) "Bergkäse vollfett" (Kat. 243 nur aus dem Kanton Graubünden) Im Kanton GR herge- stellte Ge- samtmenge Bergkäse Anteil SOBK Anforde- rungen nach Art. 5 GUB/GGA- VO (50 %) Mitglieder SOBK Nicht-mitglie- der Mitglieder SOBK Nicht-mit- glieder erfüllt? 2009 659'873 101'027 1'669 581'482 1'344'051 49.22 % nein 2010 624'515 94'215 3'202 772'668 1'494'600 41.99 % nein 2011 537'987 946'851 3'056 104'802 1'592'696 33.97 % nein 2012 518'163 1'033'414 5'124 86'014 1'642'715 31.86 % nein 2013 516'345 847'200 12'796 73'839 1'450'180 36.49 % nein 2014 556'715 823'978 3'808 113'775 1'498'276 37.41 % nein B-5002/2013 Seite 65 8.2.3 Die Beschwerdeführerin rügt, seit dem Jahre 2011 hätten gewisse Beschwerdegegner die Selbstdeklaration im TSM -System dafür "ausge- nutzt", um die Repräsentativität entgegen Art. 2 Abs. 2 ZGB "rechtsmiss- bräuchlich" zu ihren Gunsten zu beeinflussen. So lasse der sprunghafte Anstieg der gemeldeten Käsemengen in der TSM-Kategorie 242 von 687 t (im Jahre 2010) auf 1'426 t (im Jahre 2011) vermuten, dass die Selbstde- klaration von gewissen Beschwerdegegnern "missbraucht" worden sei, um ihre bisher in anderen TSM-Kategorien gemeldete Käseproduktion neu als "Bündner Bergkäse" zu melden, ohne dass bewiesen wäre, ob diese Pro- duktion auch tatsächlich so bezeichnet und entsprechend vermarktet wor- den sei. Deshalb seien nur die TSM -Zahlen der Jahre 2009 -2010 korrekt und für die Beurteilung massgeblich. Die TSM erklärt den sprunghaf ten Anstieg der Produktion von " Bündner Bergkäse vollfett" (Code 242) mit der Produktionsumstellung der Käsereien der Z._______ AG. Die Beschwerdegegner bringen vor, sie seien im Verlaufe des Einspracheverfahrens aus Gründen der Vorsicht rechtmässig dazu übergegangen, ihren Bündner Bergkäse, soweit der Fett- und Proteingeh- alt sowie die Festigkeit der Produkte dies zuliessen, in der TSM-Kategorie 242 "Bündner Bergkäse vollfett" a nzumelden. So widerspiegle die betref- fende TSM-Kategorie die tatsächliche Produktion von Bündner Bergkäse besser als früher, als diese Kategorie praktisch nur von den Mitgliedern der Beschwerdeführerin benutzt worden sei. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, hat keine Produktionsumstellung sei- tens gewisser Milchverarbeitungsbetriebe der Beschwerdegegner stattge- funden, sondern lediglich eine Anmeldung desselben Produkts unter einer anderen TSM-Kategorie (Kategorie 242 " Bündner Bergkäse vollfett" statt Kategorie 243 "Bergkäse vollfett"). Dies ist nicht zu beanstanden, denn Be- triebe, die im Kanton Graubünden vollfetten Bergkäse produzieren, haben theoretisch die Wahl, ob sie diesen unter Code 242 oder 243 anmelden, soweit die Voraussetzungen erfüllt sind. Den Listen der TSM ist ferner zu entnehmen, dass die Milchverarbeitungs- betriebe der Beschwerdegegner, insbesondere jene der Beschwerdegeg- nerin 1 ab 2010 und insbesondere seit 2011 die Produktion von "Bündner Bergkäse vollfett", die sie in der Folge in der TSM-Kategorie 242 deklarier- ten, massiv gesteigert haben (z.B. Produktionssteigerung in 2011 vergli- chen mit dem Vorjahr um rund 19 %, in 2012 um rund 27 %). B-5002/2013 Seite 66 Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich hier, einzig auf die erhobenen Daten der Produktionsjahre 2009 und 2010 abzustellen. 8.2.4 Wie sich der Übersicht in der E. 8.2.2 entnehmen lässt, ist die Reprä- sentativität für die Jahre 2009 und 2010 bezüglich der Produktionsmenge nicht erfüllt. bb) Anzahl Milchproduzenten/Veredler (Art. 5 Abs. 1bis Bst. b GUB/GGA-VO) 8.2.5 Hierzu fällt auf, dass gestützt auf die von der TSM dem Bundesver- waltungsgericht übermittelten Daten davon auszugehen ist, dass die Be- schwerdeführerin jedenfalls über "60 % Milchproduzenten" auf sich verei- nigen und dadurch jedenfalls das weitere in Art. 5 Abs. 1bis GUB/GGA-Ver- ordnung genannte Kriterium erfüllen würde, wie sich nachstehender Ta- belle entnehmen lässt (berücksichtigt sind einzig die in den TSM-Übersich- ten festgehaltenen Einzellandwirtschaftsbetriebe, d.h. keine Alpgenossen- schaften, um Mehrfachzählungen zu verhindern): Käserei Ort Zugehörigkeit Milchproduzenten 2009 2010 A._______ A.______ Bf. 19 19 B._______ B._______ Bf. 11 23 C._______ C._______ Bf. 6 k.Prod. D._______ D._______ Bf. 5 5 E._______ E._______ Bf. 20 18 F._______ F._______ Bf. 13 15 G._______ G._______ Bf. 13 13 H._______ H._______ Bf. nur Zukauf k.Prod. I._______ I._______ Bf. 24 23 J._______ J._______ Bf. 8 8 K._______ K._______ Bf. 11 11 L._______ L._______ Bf. 7 7 M._______ M._______ Bf. 9 9 Z._______ N._______ Bgg. Schätzw. Schätzw. B-5002/2013 Seite 67 Z._______ Q._______ Bgg. Schätzw. Schätzw. N._______ O._______ Bgg. 10 10 P._______ P._______ Bgg. k.Ang. k.Ang. Q._______ Q._______ Bgg. k.Ang. k.Ang. R._______ R._______ Bgg. 9 9 S._______ S._______ --- k.Ang. k.Ang. T._______ T._______ --- 1 1 U._______ U._______ --- 1 1 V._______ V._______ --- k.Prod. 1 W._______ W._______ --- 1 1 X._______ X._______ --- 1 1 Y._______ Y._______ --- k.Prod. 20 AA._______ AA._______ --- k.Ang. k.Ang. AB._______ AB._______ --- k.Prod. 1 AC._______ AC._______ --- 1 1 Gesamtzahl der Milchproduzenten der Beschwerdeführerin 146 151 Gesamtzahl der nicht ihr anzurechnenden Milchproduzenten 24 46 Gesamtzahl der nach TSM-Daten erhärteten bündnerischen Bergmilchproduzenten 170 197 Prozentuale Anteil der Milchproduzenten der Beschwerdeführerin 85.9 % 76.6 % Soweit sich keine verlässlichen Daten (k.Ang.) ermitteln liessen oder die Beschwerdeführerin beziehungsweise die Beschwerdegegner bei den gel- tend gemachten Zukäufen nicht belegten, welche Milchproduzenten davon betroffen waren, kann auf die entsprechenden Angaben nicht abgestellt werden. Insbesondere sind die von den Beschwerdegegnern geschätzten 150-200 zusätzlichen Milchproduzenten nicht zu berücksichtigen , nach- dem es die Beschwerdegegnerin 1 (mit den Produktionsstandorten N._______ und Q._______) – trotz der ihr obliegenden Beweispflicht und ent- sprechend verlängerter Antwortfrist – unterlassen hat, durch Bestellungen oder Lieferscheine urkundlich zu belegen, wer in den hier massgeblichen Jahren 2009 und 2010 die Milchproduzenten waren, die im Rahmen der B-5002/2013 Seite 68 Zukäufe über den Milchhandel die zusätzlich benötigten Mengen an Bünd- ner Bergmilch für die Bergkäseproduktion geliefert hatten. Aber selbst wenn die von der Beschwerdegegnerin 1 für das Jahr 2009 geltend gemachten zusätzlichen 29 (21 für N._______, 8 für Q._______) milchliefernden Landwirtschaftsbetriebe dazu gerechnet würden, würde dies an diesem für die Beschwerdeführerin positiven Teilergebnis nichts ändern. Z ur Gesamtzahl der Milchproduzente n der Beschwerdeführerin von 146 kämen neu 53 andere Milchproduzenten, was bei einem neuen Total von 199 zu einem prozentualen Anteil der Beschwerdeführerin von 73.3 % führen würde. Ein für die Beschwerdeführerin positives Ergebnis ergäbe sich auch für das Jahr 2010, wenn zu Gunsten der Beschwerde- gegnerin 1 die 39 (22 für N._______, 17 für Q._______) geltend gemach- ten milchliefernden Landwirtschaftsbetriebe hinzugerechnet würden : Zur Gesamtzahl der Milchproduzente n der Beschwerdeführerin von 151 kä- men neu 85 andere Milchproduzenten, was bei 236 Milchproduzenten den prozentualen Anteil von 64.0 % für die Beschwerdeführerin ergäbe. cc) Anzahl Käsereien (Art. 5 Abs. 1bis Bst. b GUB/GGA-VO) 8.2.6 Werden zudem die vom Bundesverwaltungsgericht ausgewerteten Individualdaten der Jahre 2009 bis 2014 zur Anzahl bündnerischer Käse- reien hinzugezogen, welche jeweils ihre Produktion in den Kategorien 242 und/oder 243 gemeldet hatten, ergibt sich folgendes Bild: Anzahl Käsereien (Verarbeiter) Bündner Käsereien, die in den jeweiligen Jahren ihre Produktion in der Kategorie "Bündner Bergkäse vollfett" (Nr. 242) bzw. "Bergkäse vollfett" (Nr. 243) gemeldet haben Anforderungen nach Art. 5 GUB/GGA-VO (60%) Mitglie- der SOBK Nicht- mitglie- der Total Anteil SOBK erfüllt? 2009 13 14 27 48.15 % nein 2010 11 15 26 42.30 % nein 2011 10 17 27 37.04 % nein 2012 9 16 25 36.00 % nein 2013 9 18 27 33.33 % nein 2014 9 15 24 37.50 % nein B-5002/2013 Seite 69 Auch hier ist die Beschwerdeführerin hinsichtlich der Verarbeitung (Käse- reien, die Mitglieder der Gruppierung sind) für die Jahre 2009 und 2010 nicht repräsentativ. b) Ergebnis und Schlussfolgerungen Legt man, wie dies die Vorinstanz zu Recht getan hat, der Repräsentativi- tätsberechnung die beiden TSM-Kategorien 242 und 243 als Referenzba- sis zu Grunde, erfüllt die Beschwerdeführerin in den Jahren 2009 und 2010 zwar hinsichtlich der Anzahl Milchproduzenten das Erfordernis der Reprä- sentativität, jedoch hinsichtlich der massgebenden Produktionsmengen von "Bündner Bergkäse" sowie der Anzahl Käsereien sind die Repräsen- tativitätsvoraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1bis Bst. a und b GUB/GGA-Ver- ordnung nicht gegeben. Da die erwähnten Voraussetzungen kumulativ zu erfüllen sind, ist die Vorinstanz zu Recht auf das GUB-Eintragungsgesuch der Beschwerdeführerin nicht eingetreten. VI. ZUSAMMENFASSUNG 9. Zusammenfassend ergibt sich, dass der angefochtene Nichteintretensent- scheid Bundesrecht nicht verletzt und die Beschwerde, soweit darauf ein- getreten werden kann, als unbegründet abzuweisen ist. VII. KOSTENFOLGEN 10. 1) Verfahrenskosten 10.1 Bei diesem Verfahrensausgang unterliegt die Beschwerdeführerin, weshalb ihr die Verfahrenskosten vollumfänglich aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr sowie den Auslagen (Art. 63 Abs. 5 VwVG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun- desverwaltungsgericht, VGKE, SR 173.320.2). Auslagen sind keine angefallen. Die zu sprechende Ger ichtsgebühr wird auf Fr. 4'500.– festgesetzt. Der einbezahlte Kostenvorschuss ist nach Ein- tritt der Rechtskraft dieses Urteils zur Bezahlung der Gerichtsgebühr zu verwenden. B-5002/2013 Seite 70 2) Parteientschädigung 10.2 Der ganz oder t eilweise obsiegenden Partei ist eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzu- sprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Zu entschädigen sind nur tatsächlich er- wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten. Die Parteient- schädigung umfasst die Kosten der Vertretung und allfällige weitere Ausla- gen der Partei. Das Gericht setzt die Parteientschädigung aufgrund der eingereichten Kostennoten oder, mangels Einreichung einer solchen, auf- grund der Akten fest. Das Anwaltshonorar wird dabei nach dem notwendi- gen Zeitaufwand bemessen, wobei der Stundenansatz mindestens Fr. 200.‒ und höchstens Fr. 400.‒ beträgt (vgl. Art. 7 ff. VGKE). Bei diesem Verfahrensausgang obsieg en die Beschwerdegegner. Da ihr Rechtsvertreter dem Bundesverwaltungsgericht keine Kostennote einge- reicht hat, ist der angefallene entschädigungswürdige Kostenaufwand auf- grund der Akten zu bestimmen. Angesichts der sachlich notwendigen und mit erheblichem Aufwand ver- bundenen Rechtsschriften der Beschwerdegegner erscheint hier eine Par- teientschädigung von Fr. 15'000.‒ als angemessen. Diese Parteientschä- digung hat die unterliegende Beschwerdeführerin nach Rechtskraft dieses Urteils den Beschwerdegegnern zu entrichten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, abgewiesen. 2. 2.1 Die Verfahrenskosten werden im Umfang von Fr. 4'500. – der Be- schwerdeführerin auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet. 2.2 Den Beschwerdegegnern wird zulasten der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 15'000.– zugesprochen, welche nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zu entrichten ist. B-5002/2013 Seite 71 3. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 2011-01-27/5; Gerichtsurkunde) – das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (Gerichtsurkunde) Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Maria Amgwerd Said Huber Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts- gesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter- schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 4. Juli 2017