9. März 1995 N 507 Erneuerung des Föderalismus #ST# Sammeltitel -Titre collectif Erneuerung des Föderalismus Renouveau du fédéralisme 93.3169 Motion Engler Erneuerung des Föderalismus Renouveau du fédéralisme Wortlaut der Motion vom 18. März 1993 Artikel 3 der Bundesverfassung, der die Eigenstaatlichkeit der Kantone garantiert, ist heute weitgehend ausgehöhlt Die Le- benskraft des Föderalismus ist am Schwinden. Die Diskussion über den EWR-Vertrag hat jedoch gezeigt, wie wichtig uns Schweizern «Demokratie und Föderalismus» sind. Die Diskrepanz der Rechtssysteme der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft haben die Bedeutung unse- rer dezentralen Staatsordnung erneut ins Bewusstsein ge- bracht Sie ist als wichtiger Faktor unserer nationalen Identi- tät erkannt worden. Auch innerhalb der EG gewinnt das Prinzip der Subsidiarität zusehends an Kraft. Verschiedene Zeichen deuten auf eine pro- zesshafte Fortentwicklung der gesamteuropäischen Ordnung hin. Das Föderativprinzip innerstaatlich autnomer Verbände wird künftig einfesterGrundstein beim Aufbau Europas bilden. Nach dem Nein zum EWR genügt es nicht, «nur» zu deregulie- ren. Neben der Revitalisierung der Wirtschaft gilt es vor allem, der staatsrechtlichen Entwurzelung der Kantone entgegenzu- treten und ihnen ihre politische Autonomie zurückzugeben. Parlaments- und Regierungsreform bilden erste Schritte die- ses institutionellen Erneuerungsprozesses. Ebenso wichtig ist die Erkenntnis, dass dem Föderalismus und damit Kantonen und Gemeinden als Zellen des politischen Eigenlebens wie- der gestalterische Bedeutung zukommen muss. Der beste- hende Freiraum und die grosse Organisationsautonomie er- möglichen schöpferische Initiativen. Vieles drängt von einer uniformierenden Regelung grösserer staatlicher und interna- tionaler Gebilde hin zu einer komplementären, vielgestaltigen Gegenordnung. Aufgabengebiete der Kultur und Bildung, der Ökologie, des Natur- und Heimatschutzes, der Planungs- und Entwicklungs- politik eignen sich dabei besonders als Elemente einer lokal geprägten, regionalen Identität Entflechtung der Aufgaben im Innern, verstärkte Zusammen- arbeit nach aussen sind, nebst dem besseren Schutz von Min- derheiten, Wege zur Erneuerung des schweizerischen Föde- ralismus. Zahlreiche parlamentarische Vorstösse der letzten Zeit, die wir unterstützen, beleuchten spezifische Aspekte des Föderalis- mus. In der vorliegenden Motion geht es uns um eine Gesamt- betrachtung der Problematik. Der Bundesrat wird eingeladen, folgende Massnahmen zu treffen: 1. Aufgabenteilung 1.1 Die Verteilung der Staatsaufgaben auf Bund und Kantone ist im Sinne des Subsidiaritätsprinzips neu zu ordnen, um eine möglichst bürgernahe und dezentrale Rechts- und Staatsord- nung zu schaffen. Es sind abgerundete und geschlossene Kompetenzzuweisungen vorzunehmen, die zu einer Entflech- tung und Aufteilung der Verantwortungsbereiche zwischen Bund und Kantonen führen. Dabei darf das Kriterium der ei- genständigen Finanzierbarkeit nicht ausschlaggebend sein. 1.2 Bereiche, die das Gesamtinteresse abdecken und einer einheitlichen Legiferierung bedürfen, sollen zur sinnvollen Ko- ordination und Harmonisierung Gegenstand eines Rahmen- gesetzes des Bundes werden. 1.3 Kompetenzen, die eigentlich in den Bereich der Kantone fallen, die zeitlich und sachlich dringend sind und einer an- fänglich einheitlichen Regelung bedürfen, sollen in einer befri- steten Einführungsphase dem Bund zugeordnet werden. 2. Stärkung des Minoritätenschutzes 2.1 Vernehmlassungen der Kantone sind gesondert nach Sprachgruppen auszuwerten und zusammenzufassen. 2.2 Zur Förderung des Verständnisses für die Probleme der sprachlichen Minderheiten soll eine qualifizierte Mehrheit aller Abgeordneten der lateinischen Sprachgruppe, in beiden Kammern, die Möglichkeit eines suspensiven Vetos, das ein spezielles Differenzbereinigungsverfahren auslöst, erhalten. 2.3 Es ist zu erwägen, ein Behördenreferendum einzuführen, das durch qualifizierte Minderheiten in beiden Räten erhoben werden kann. Dieses führtzwingend zur Volksabstimmung mit einfachem Volksmehr. 2.4 Die Quoren für das Kantonsreferendum müssen gesenkt werden. 2.5 Einer bestimmten Anzahl von Kantonen soll die Möglich- keit eingeräumt werden, der Bundesversammlung ein Begeh- ren mit der Wirkung einer Volksinitiative einzureichen. 3. Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik des Bundes 3.1 Es ist ein Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik zu schaffen. Dieses soll die Informations- pflicht des Bundes, die Art der Mitwirkung sowie das Anhö- rungs- und Mitspracherecht der Kantone regeln. 3.2 Artikel 9 der Bundesverfassung ist so zu ändern, dass die Kantone in ihrem Zuständigkeitsbereich Verträge mit dem Ausland abschliessen können. Sie haben dem Bund von ihren Absichten Kenntnis zu geben. Sie handeln unter der Aufsicht des Bundes und, wenn er es für nötig erachtet, durch seine Vermittlung. 4. Institutionnelle Verstärkung des Föderalismus 4.1 Der Bundesrat wird aufgefordert, unverzüglich die Institu- tion einer nationalen Regierungskonferenz zwischen Bundes- rat und Kantonen zu schaffen. Sie soll in regelmässigen Ab- ständen wichtige Staats- und regionalpolitische Angelegen- heiten behandeln. 4.2 Auf Bundesstufe ist eine interdépartementale Arbeits- gruppe oder ein Büro für Föderalismus einzusetzen. Texte de la motion du 18 mars 1993 L'article 3 de la constitution, qui garantit la souveraineté des cantons, est vidé de son contenu dans une large mesure. Le fédéralisme perd de sa vigueur. Le débat relatif au traité sur l'EEE a cependant montré com- bien la démocratie et le fédéralisme nous tiennent à coeur. Les divergences entre les systèmes juridiques de la Suisse et de la Communauté européenne ont contribué à faire reprendre conscience de la valeur de la structure décentralisée de notre Etat On a reconnu qu'elle constitue un élément important de notre identité nationale. Le principe de la subsidiarité prend manifestement une impor- tance croissante au sein de la CE également De nombreux si- gnes permettent de penser que l'ordre européen tout entier est en pleine évolution. Le principe fédératif selon lequel l'Etat doit être constitué d'entités autonomes sur le plan interne sera un des fondements de l'Europe en construction. Il ne suffit pas de procéder à une déréglementation après le re- fus de l'EEE. Outre la revitalisation de l'économie, il faut sur- tout prendre des mesures pour compenser l'affaiblissement des cantons et leur restituer l'autonomie politique. La réforme du Parlement et celle du gouvernement sont les premiers pas sur la voie de ce renouveau institutionnel. Il est tout aussi im- portant de comprendre qu'il faut rendre au fédéralisme, et par conséquent aux cantons et aux communes, cellules de toute vie politique autonome, un rôle créateur. L'existence d'un vaste domaine soustrait à une réglementation centralisée et la grande autonomie sur le plan de l'organisation permettent de prendre des initiatives créatrices. Bien des facteurs tendent à l'abandon de réglementations uniformes de grandes structu-Renouveau du fédéralisme 508 N 9 mars 1995 res étatiques et internationales et à l'apparition de structures complémentaires et multiformes. La culture et la formation, l'écologie, la protection de la nature et du paysage, la planification et la politique du développe- ment se prêtent particulièrement bien à l'affirmation d'une identité locale et régionale. La désimbrication des tâches sur le plan national et une parti- cipation accrue à la coopération sur le plan international, ainsi qu'une meilleure protection des minorités, sont des moyens de promouvoir un renouveau du fédéralisme suisse. De nombreuses interventions parlementaires, que nous ap- prouvons, ont mis en lumière ces derniers temps des aspects spécifiques du fédéralisme. La présente motion cherche à susciter une vision globale du problème. Le Conseil fédéral est invité à prendre les mesures suivantes: 1. Répartition des tâches 1.1 Les tâches incombant à l'Etat doivent être redistribuées entre la Confédération et les cantons sur la base du principe de subsidiarité, afin de donner à notre pays un ordre juridique et une structure étatique décentralisés permettant une partici- pation optimale des citoyens. Il faut procéder à des attribu- tions de compétences touchant un ensemble cohérent de do- maines, de façon à désenchevêtrer les responsabilités de la Confédération et des cantons et à les répartir judicieusement En l'occurrence, la capacité d'autofinancement ne doit pas constituer le critère déterminant 1.2 Les domaines qui présentent un intérêt général et doivent faire l'objet d'une législation uniforme doivent être régis par des lois-cadres fédérales, de manière à assurer la coordina- tion et l'harmonisation nécessaires. 1.3 Les compétences qu'il convient en principe d'accorder aux cantons, mais qu'il est urgent d'assumer en raison de leur importance, et qui doivent faire l'objet d'une réglementation uniforme dans une phase initiale, doivent être, dans un pre- mier temps, attribuées à la Confédération pour une période li- mitée. 2. Renforcement de la protection des minorités 2.1 Les avis donnés par les cantons dans les procédures de consultation doivent être regroupés selon les régions linguisti- ques pour être analysés séparément 2.2 Afin de favoriser la compréhension des problèmes qui se posent aux minorités linguistiques, une majorité qualifiée des députés latins doit, dans les deux Chambres, obtenir le droit d'opposer un veto suspensif donnant lieu à une procédure spéciale d'élimination des divergences. 2.3 II y a lieu d'envisager l'institution d'un référendum des au- torités qui puisse être demandé par des minorités qualifiées dans les deux Chambres. Une telle demande de référendum devrait obligatoirement aboutir à une votation populaire dans laquelle la majorité simple du peuple serait déterminante. 2.4 Le nombre de cantons requis pour pouvoir demander un référendum doit être abaissé. 2.5 II faut prévoir la possibilité, pour un nombre déterminé de cantons, de déposer à l'Assemblée fédérale des requêtes ayant les mêmes effets que les initiatives populaires. 3. Participation des cantons à la politique étrangère de la Confédération 3.1 II y a lieu d'élaborer une loi fédérale sur la participation des cantons à la politique étrangère de la Confédération. Celle-ci réglera les modalités de cette participation, le devoir de la Confédération d'informer les cantons et le droit de ces der- niers d'être entendus et de prendre part aux décisions. 3.2 L'article 9 de la constitution doit être modifié de façon à permettre aux cantons de conclure des traités avec l'étranger dans les domaines relevant de leur compétence. Ils devront être tenus d'informer la Confédération de leurs intentions. Ils agiront sous la surveillance de la Confédération et, si celle-ci le considère nécessaire, par son intermédiaire. 4. Renforcement du fédéralisme sur le plan institutionnel 4.1 Le Conseil fédéral est invité à créer sans retard une confé- rence gouvernementale sur le plan national à laquelle il partici- pera avec les gouvernements des cantons. Cette conférence devra traiter périodiquement les problèmes importants de la politique nationale et régionale. 4.2 II convient de créer sur le plan fédéral un groupe de travail interdépartemental ou un bureau pour le fédéralisme. Mitunterzeichner-Cosignataires: Bircher Peter, Caccia, Cotti, Darbellay, Ducret, Epiney, Gobet, Iten Joseph, Kühne, Leu Jo- sef, Maître, Raggenbass, Ruckstuhl, Schmidhalter, Schnider, Segmüller, Seiler Rolf, Theubet, Wick, Zwahlen (20) Schriftliche Begründung - Développement par écrit 1. Aufgabenteilung In unserer föderativen Ordnung gibt es kaum mehr einfache, übersichtliche Arbeitsbeziehungen zwischen Bund und Kan- tonen. Die Ebenen sind durchmischt, Finanzflüsse und Ent- scheidungen sind geteilt, die Verantwortung ist nicht ab- schliessend zugeordnet Das Netz der Beziehungen ist ver- schlungen, zu komplex und zu dicht Der Tendenz zur Zentralisierung einerseits und zur Abwertung der Eigenstaatlichkeit der Kantone andererseits ist entgegen- zutreten. Die bisherige einseitige Betrachtungsweise des kan- tonalen Staatswesens lediglich aus einer finanziellen Perspek- tive des Bundes ist umzukehren. Es gilt heute darzulegen, in welcher Weise die Gliedstaaten eigenverantwortlich und selb- ständig an der Bewältigung der Staatsaufgaben beizutragen haben. Bei einer Entflechtung der Aufgabenverteilung geht es nicht nur darum, eine effiziente Problemlösung anzustreben, sondern auch darum, eine möglichst dezentrale und bürgernahe Rechts- und Staatsordnung zu verwirklichen. Bestehende Kom- petenzzersplitterungen und -aufteilungen sind zu beseitigen. Eine entscheidende Rolle spielt dabei, dass die Kantone ge- schlossene und abgerundete Kompetenz- und Verantwor- tungsbereiche erhalten und dass sie sich zu den einzelnen Auf- gabenbereichen äussern können. Sie sollen selbst entschei- den, wie, in welchem Umfang und aufweichen Wegen sie ihre Aufgaben lösen wollen. Die neuen und vielversprechenden Ent- wicklungen in Deutschland und vor allem in Österreich (vgl. «Po- litische Vereinbarung über die Neuordnung des Bundesstaa- tes» vom Oktober 1992) sind zu beachten. Der Bund soll bei Aufgaben, die dem Gesamtinteresse dienen und einer einheitlichen Legiferierung bedürfen, durch Rah- mengesetze eine minimale Koordination und Harmonisierung anstreben. Die Rahmengesetzgebung erscheint als adäquate Form für eine derartige Koordinationsaufgabe und sollte je nach Materie grundsätzliche, sachlich wichtige Kernprobleme im Sinne notwendiger Mindestvorschriften und Zielvorgaben regeln. Den Kantonen soll in jedem Fall der grösstmögliche Handlungsspielraum zur Ausübung ihrer Staatlichkeit ge- währt werden. Bei neuen, dringlichen Aufgaben ergibt sich in einer Art legis- lativen Einführungsphase die Möglichkeit, durch zeitlich befri- stete Bundeskompetenzen für Aufgaben, die eigentlich in den Kompetenzbereich der Kantone fallen, die nötigen Impulse für eine nachhaltig wirkende Regelung der Aufgaben zu geben. Nach Ablauf der vorgesehenen Frist liegt die Zuständigkeit wieder allein bei den Kantonen. 2. Stärkung des Minderheitenschutzes Die Volksabstimmung über den EWR vom 6. Dezember 1992 hat Divergenzen zwischen Welsch- und Deutschschweiz spür- bar gemacht, die seit längerer Zeit und in zunehmendem Masse zu registrieren waren. Parallel zur Tatsache, dass die Romandie und das Tessin in eidgenössischen Urnengängen weit überdurchschnittlich überstimmt werden, ist gleichenorts eine rasche zunehmende Stimmabstinenz zu beobachten. Diesen Anzeichen wachsender Desintegration muss durch fö- derative Mechanismen entgegengewirkt werden, die geeignet sind, den Zusammenhalt unter den Schweizer Kantonen zu stärken. Das Vernehmlassungsverfahren kann zum staatspolitischen «Frühwarnsystem» ausgebaut werden, wenn die Vernehmlas- sungsergebnisse jeweils nach Sprachgebieten gesondert ausgewertet und zusammengefasst werden. Es kann dem Zusammenhalt des Landes nur dienen, wenn im parlamentarischen Verfahren einer qualifizierten Mehrheit der Vertreter der lateinischen Sprachgruppe in beiden Räten ein suspensives Veto mit einem anschliessenden speziellen Diffe-9. März 1995 N 509 Erneuerung des Föderalismus renzbereinigungsverfahren eingeräumt wird. Zweck dieses In- struments ist die besondere Bewusstmachung der in einer Vorlage liegenden Minderheitenproblematik. Durch das sus- pensive Veto geht die Vorlage an die Kommission zurück, wel- che diese erneut unter spezieller Berücksichtigung des Min- derheitenschutzes prüft und Antrag stellt. Aufgrund dieses An- trags schreiten die Räte zur Abstimmung. Darüber hinaus soll eine qualifizierte Minderheit beider Räte die Möglichkeit ha- ben, ein zwingendes Gesetzesreferendum auszulösen. Die Unterschriftensammlung entfällt. Das Quorum für ein Kantonsreferendum ist so anzusetzen, dass es dem Quorum für ein Volksreferendum annähernd ent- spricht. So genügt für ein Volksreferendum ein Prozent aller Stimmberechtigten, hingegen werden für ein Kantonsreferen- dum 30 Prozent benötig. Von einem Gleichgewicht kann, un- ter diesen Umständen, kaum die Rede sein. Zu erwägen ist dabei auch, ob die Referendumsfrist für dieses Institut zu ver- längern ist Das Quorum für die Standesinitiative anderseits sollte erhöht werden, und zwar auf eine höhere Zahl Kantone als dies für das Kantonsreferendum nötig ist. Dafür könnten der Kantons- initiative die Wirkungen einer Volksinitiative zuerkannt werden. Daneben soll das bisherige Institut der Standesinitiative -viel- leicht unter dem weniger irreführenden Namen eines «Stan- despostulats» - ohne Quorum beibehalten werden. 3. Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik des Bundes Mit der zunehmenden Internationalisierung, besonders der Europäisierung des Rechts, drohen die bisherige verfas- sungsmässige Kompetenzzuordnung und die Aufgabentei- lung im Bereich der Gesetzgebung zwischen Bund und Kanto- nen ausgehöhlt zu werden. Eine substantielle Erneuerung des schweizerischen Födera- lismus setzt aus diesen Gründen eine verstärkte und institutio- nalisierte Mitwirkung der Kantone im Bereich der Aussenpoli- tik voraus. Die Kantone sind frühzeitig in den nationalen und internationalen Meinungsbildungs- und Entscheidungspro- zess einzubinden. Mit Artikel 21 des abgelehnten EWR- Genehmigungsbeschlusses wäre dafür, allerdings nur bezo- gen auf das Gemeinschaftsrecht, eine verfassungsrechtliche Grundlage geschaffen worden. Eine solche Verfassungsbe- stimmung ist zwar nach wie vor wünschbar, hätte jedoch keine konstitutive Wirkung. Der Bund kann auch ohne eine solche ausdrückliche Verfassungsgrundlage ein Gesetz über die Mit- wirkung der Kantone in der Aussenpolitik schaffen. In der Bun- desrepublik und in Österreich laufen im übrigen ähnliche Be- strebungen zum verstärkten Einbezug der Bundesländer. Ein solches institutionelles wie verfahrensmässig (z. B. Stellung des Kontaktgremiums und anderer Direktorenkonferenzen, Vernehmlassungsverfahren, Informations- und Konsultations- pflichten und -verfahren, Mitwirkung bei Verhandlungen usw.) umfassendes Mitwirkungsgesetz sollte deshalb unmittelbar an die Hand genommen werden. Die Kantone wären im übri- gen schon bei der Erarbeitung des Gesetzestextes einzube- ziehen. Das Postulat Onken (92.3525), das der Bundesrat entgegen- genommen hat, verlangt, dass in «einem Bericht die rechtli- chen und institutionellen Handlungsmöglichkeiten» und die «Perspektive einer innovativen 'aussenpolitischen' Rolle der schweizerischen Grenzkantone» ausgelotet und dargestellt werden. Unseres Erachtens ist es jedoch auch geboten, dass die sehr restriktiv formulierte Verfassungsgrundlage nicht nur über den Weg der Auslegung, sondern auch im Wortlaut des Artikels 9 BV den Bedürfnissen unserer Zeit angepasst wird. Eine solche Verfassungsänderung würde im übrigen bei den Kantonen und bei der breiten Öffentlichkeit einen wünschens- werten Bewusstseinsprozess über die Möglichkeiten einer ei- genen «Aussenpolitik» der Kantone auslösen. Ein Bericht des Bundesrates, den das Parlament zur Kenntnis nimmt, kann diese Funktion nicht erfüllen. 4. Institutionelle Verstärkung des Föderalismus Obschon heute vielfältige Kontakte zwischen Bund und Kanto- nen stattfinden, fehlt ein eigentlicher Dialog auf Regierungse- bene über grundlegende, beidseits interessierende staats- und regionalpolitischen Fragen. Das heute übliche Vernehm- lassungsverfahren ist dafür nicht genügend. Die Direktorenkonferenzen sind Fachkonferenzen. Sie kön- nen nicht Ersatz sein für ein politisches Forum auf oberster Ebene. Der Ständerat, dessen Mitglieder Volksvertreter sind und ohne kantonale Instruktionen stimmen, kann diese Funk- tion ebenfalls nicht wahrnehmen. Wir schlagen deshalb vor, unverzüglich eine nationale Regierungskonferenz einzuberu- fen, welche vom Bundespräsidenten und von einem weiteren Mitglied des Bundesrates geleitet wird, und zu der jeweils der kantonale Regierungspräsident und ein weiteres Mitglied der kantonalen Regierung einzuladen sind. Die Regierungsmit- glieder würden die Meinung der kantonalen Regierungen wie- dergeben, was eine entsprechende Vorbereitung der Tagung in den Kantonen voraussetzen würde. Es wäre dies eine Art Neuschöpfung einer eidgenössischen Tagsatzung. Eine sol- che Zusammenkunft sollte vor allem der Aussprache über grundsätzliche Fragen im Verhältnis zwischen Bund und Kan- tonen sowie über hängige Staats- und regionalpolitische Fra- gen dienen. Zu denken wäre beispielsweise an das Verhältnis zwischen Deutschschweiz und Romandie, an die Problematik des Vollzugs des Bundesrechts, an die Jurafrage oder an Fra- gen, die in diesem Vorstoss aufgeworfen werden. Eine solche Regierungskonferenz sollte unseres Erachtens in regelmässi- gen Abständen wiederholt werden. Zahlreiche Verwaltungsstellen des Bundes befassen sich heute mit föderalismusrelevanten Fragen. Es fehlt jedoch ein Koordinationsorgan. Die Gefahr der Zersplitterung und der Anwendung unterschiedlicher Kriterien ist daher gegeben. Um künftig eine möglichst wirkungsvolle Koordination und Steuerung der Verwaltungstätigkeit, welche sich auf das föde- ralistische Gefüge auswirkt, zu erreichen, ist eine hochrangige interdépartementale Arbeitsgruppe einzusetzen oder ein Büro für Föderalismus zu schaffen. Neben ihrer permanenten Koor- dinationsaufgabe stehen sie dem Bundesrat als Beratungsor- gan zu Verfügung. Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 29. November 1993 Rapport écrit du Conseil fédéral du 29 novembre 1993 Der Föderalismus ist eines der tragenden Prinzipien unserer staatlichen Ordnung. Er hat nicht nur das geschichtliche Wer- den unseres Staates überhaupt ermöglicht und geprägt, son- dern ist auch für die Zukunft unseres Landes von erstrangiger Bedeutung. Die föderalistische Struktur berücksichtigt die sprachliche, konfessionelle, geographische und wirtschaftliche Vielfalt un- seres Landes; sie verhindert übermässige Machtballungen, schafft mehr Möglichkeiten für direktdemokratische Mitwir- kung, fördert die Transparenz und Bürgernähe staatlichen Handelns und erlaubt, regionalen Interessen und Problemen besser Rechnung zu tragen. Anderseits stellt die bundesstaat- liche Kompetenzverteilung aber auch sicher, dass gemein- same Anliegen mit vereinten Kräften angegangen werden können, und ermöglicht dem Bund die Wahrung der Inter- essen unseres Landes nach aussen. Der Bundesrat misst deshalb der Erhaltung und der zukunfts- gerichteten Weiterentwicklung des Föderalismus hohe Be- deutung zu. Er unterstützt insbesondere alle Bestrebungen, das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen aus einer Ge- samtschau neu zu würdigen und zu klären, soweit dadurch der Wille zu staatlicher Einheit und die Möglichkeit zur koordi- nierten Lösung gemeinsamer Probleme nicht beeinträchtigt werden. Der Bundesrat ist sich dabei bewusst, dass die föde- ralistische Struktur zum Teil auch mit einer gewissen Schwer- fälligkeit verbunden ist; sie kann Entscheidungsprozesse er- schweren und Kosten verursachen. Gerade auch aus diesem Grund erachtet er die zweckmässige und zeitgerechte Aus- gestaltung des föderalistischen Zusammenwirkens und der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen als eine Daueraufgabe, die immer wieder neu in Angriff zu nehmen ist Eine solche Gesamtschau und Neubeurteilung der föderalisti- schen Zusammenarbeit hat der Bundesrat auch im Rahmen der Phase 2 der Regierungsreform (Staatsleitungsreform) an- gekündigt Im Vordergrund stehen zurzeit unter anderem Fra-Renouveau du fédéralisme 510 N 9 mars 1995 gen im Zusammenhang mit der Mitwirkung der Kantone im Bereich der Aussenpolitik des Bundes. Dazu kommt, dass die äusserst schwierige Finanzlage auf allen drei staatlichen Ebe- nen Mängel bei den finanziellen Beziehungen zwischen Bund und Kantonen und damit auch bei der Aufgabenteilung deut- lich machen und eine Überprüfung des Transfersystems zwi- schen Bund und Kantonen angezeigt erscheinen lassen. Die Erneuerung der föderalistischen Zusammenarbeit zwi- schen dem Bund und den Kantonen kann zum Teil mit Partial- revisionen erfolgen. Eine umfassende Anpassung des Föde- ralismus erfordert jedoch eine grössere Verfassungsrevision, die im Rahmen der in Vorbereitung befindlichen Revision der Bundesverfassung sowie der Staatsleitungsreform vorgenom- men werden soll. Zu den einzelnen Punkten der Motion nehmen wir wie folgt Stellung: 1. Aufgabenteilung 1.1 Dieses Ziel wurde bereits mit der Neuverteilung der Aufga- ben zwischen Bund und Kantonen angestrebt, aber nur teil- weise erreicht Es hat sich gezeigt, dass der Vollzugsföderalis- mus dem Bestreben entgegensteht, abgerundete Aufgaben- bereiche von Bund und Kantonen zu schaffen. Die Wiederho- lung des Entflechtungsvorhabens dürfte deshalb nicht am Platz sein. Hingegen können in weiteren Bereichen noch Ent- flechtungsmassnahmen geprüft werden, nachdem das zweite Paket der Aufgabenneuverteilung zwischen Bund und Kanto- nen Anfang 1994 vollständig in Kraft getreten sein wird. Denk- bar ist beispielsweise, dass weitere Genehmigungsvorbehalte des Bundesrechts gegenüber der kantonalen Ausführungs- gesetzgebung aufgehoben werden. Ganz allgemein gesehen ist es eine Daueraufgabe, auf die Beachtung des Subsidiari- tätsprinzips bei der Ausarbeitung der Bundesgesetzgebung zu achten. Die Aufgabenteilung lässt sich nicht unabhängig vom Krite- rium der Finanzierung realisieren. Im heutigen System, das eine wirksame und haushälterische Verwendung der öffentli- chen Mittel zum Ziel hat, spielt das Kriterium der autonomen Finanzierbarkeit eine wichtige Rolle. Sonst entstehen kost- spielige Lösungen oder ein Leistungsangebot, das den effekti- ven Bedarf übersteigt Aufgrund der Ergebnisse einer vom Eidgenössischen Finanzdepartement in Auftrag gegebenen Expertise über die finanziellen Beziehungen zwischen Bund und Kantonen wird zu prüfen sein, inwieweit Verbesserungen der Fianzierungsmechanismen zwischen Bund und Kantonen angezeigt sind. 1.2 In den letzten Jahren konnten, gestützt auf ausdrückliche Verfassungsgrundlagen, in einigen Bereichen Rahmenge- setze erlassen werden (z. B. Raumplanung, Steuerharmoni- sierung, FUSS- und Wanderwege); die Bedeutung der umfas- senden (konkurrierenden) Gesetzgebung ist aber nach wie vor grösser. Es ist als sinnvoll anzusehen, wenn der Bund ver- mehrt das Instrument der Rahmengesetzgebung einsetzt (z. B. bei der Ausführung des zukünftigen Kulturartikels, des Sprachenartikels und bei der Schaffung eines allfälligen Bun- desgesetzes über die Mitwirkungsrechte der Kantone). Dies entspricht den bestehenden Tendenzen zur Deregulierung und der gegebenen finanzpolitischen Situation von Bund und Kantonen, stellt aber die gesetzgeberische Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen nicht in Frage. 1.3 Es hat sich in der Vergangenheit namentlich bei der Neu- verteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen ge- zeigt, dass Gesetzgebungskompetenzen, die von den Kanto- nen an den Bund übergingen, diesen nur schwer wieder zu- rückgegeben werden können. Die Idee befristeter Bundesre- gelungen wurde am Anfang der Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen in der Form sogenannter echter konkurrierender Kompetenzen zur Diskussion gestellt Dabei hätten die Kantone durch genügendes kantonales Recht Bun- desrecht ablösen können. Der Vorschlag stiess aber auf Wi- derstand und konnte nicht verwirklicht werden. Auch aus zeitli- chen Gründen muss heute gefragt werden, ob dieser Ansatz praktikabel ist Zuerst muss unter Umständen eine neue Ver- fassungsgrundlage geschaffen werden. Bis zum Inkrafttreten der befristeten Ausführungserlasse des Bundes können Jahre verstreichen, was nicht zweckmässig ist Dennoch ist der Bundesrat bereit, die Angelegenheit näher zu prüfen. Insbesondere im Bereich bestehender verfassungs- mässiger Kompetenzen des Bundes könnte zudem die Idee befristeter Bundesregelungen im Sinne der Verwirklichung des Subsidiaritätsprinzips vermehrt berücksichtigt werden. 2. Stärkung des Minoritätenschutzes 2.1 Eine Auswertung der Vernehmlassungen der Kantone nach Sprachgruppen dürfte nicht zu verwirklichen sein. Wie wären mehrsprachige Kantone zu behandeln (GR, FR, VS, BE), die ihre Vernehmlassungen nicht immer in der gleichen Sprache redigieren? Hingegen kann bei der Zusammenfas- sung der Ergebnisse und vor allem bei ihrer Berücksichtigung auch auf die Anliegen der einzelnen Sprachgruppen einge- gangen werden; dies entspricht im übrigen der bisherigen Praxis, nach der neben verschiedenen anderen Kriterien auch jenes der Sprachgruppen in Betracht gezogen wird. Dabei kann es nicht darum gehen, sprachlichen Minderheiten bei der Auswertung von Vernehmlassungen einen besonderen Schutz zukommen zu lassen; es ist hingegen angezeigt, auch die zum Reichtum der Schweiz beitragende sprachliche und kulturelle Vielfalt angemessen zu würdigen. 2.2 Dieser Vorschlag richtet sich primär an das Parlament, nicht an den Bundesrat Er könnte allenfalls bei einer Wieder- aufnahme der Arbeiten an der Parlamentsreform berücksich- tigt werden. Der Bundesrat erachtet diese Form des Minder- heitenschutzes allerdings als problematisch. 2.3 Der Bundesrat strebt mittelfristig unter Berücksichtigung hängiger parlamentarischer Vorstösse eine Reform der Volks- rechte an. Das EJPD hat diesbezüglich ein Gutachten von Pro- fessor Jean-François Aubert eingeholt Dessen Schlussfolge- rungen werden zurzeit geprüft Ob das Anliegen im Rahmen einer Partialrevision oder der Totalrevision der Bundesverfas- sung berücksichtigt werden soll, bedarf einer näheren Prü- fung. Der Bundesrat ist jedoch der Auffassung, dass bei einer allfälligen Schaffung eines Behördenreferendums, das durch qualifizierte Minderheiten in beiden Räten ausgelöst werden könnte, sprachlichen und kulturellen Kriterien nicht Rechnung getragen werden sollte. 2.4 Heute besteht ein Quorum von acht Kantonen für das Kan- tonsreferendum. Ein solches wurde noch nie eingereicht Eine Herabsetzung des Quorums kann im Rahmen der vorgesehe- nen Reform der Volksrechte geprüft werden. 2.5 Die Forderung, dass einer bestimmten Anzahl von Kanto- nen die Möglichkeit eingeräumt werden soll, der Bundesver- sammlung ein Begehren mit der Wirkung einer Volksinitiative einzureichen, lässt offen, wie viele Kantone eine Kantonsinitia- tive einreichen können. Zurzeit wird vom Parlament als Alter- native auch geprüft, ob der bisherigen Standesinitiative die Wirkung einer parlamentarischen Initiative gegeben werden soll. Ob es sich im Sinne der Motion rechtfertigen würde, ne- ben einer Kantonsinitiative zugunsten mehrerer Kantone das bisherige Institut der Standesinitiative ohne Quorum beizube- halten, müsste näher geprüft werden. An sich wäre es vorzu- ziehen, wenn den Kantonen wie bisher nur ein einziges, aber wirksames Mitwirkungsrecht zur Verfügung steht Dies spricht dafür, die bisherige Standesinitiative, die von einem Kanton eingereicht werden kann, aufzuwerten. 3. Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik des Bundes 3.1 Im Bundesbeschluss über den Europäischen Wirtschafts- raum war eine Bestimmung über die Mitwirkung der Kantone vorgesehen (Art 21 Ließest BV, BB11992 VI 57). Dieser Bun- desbeschluss wurde zwar von Volk und Ständen abgelehnt; die Frage der Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik wird jedoch insbesondere im Rahmen des Kontaktgremiums Bund/Kantone im Sinne der erwähnten Bestimmung weiter diskutiert Auch im Bericht zum Postulat Onken wird im übri- gen auf diese Frage eingegangen. Eine Regelung auf Geset- zesstufe kann geprüft werden. Eine Verfassungsrevision er- scheint uns nicht unbedingt erforderlich, könnte jedoch ange- gangen werden, falls dies die Kantone wünschen. 3.2 Die Forderung hinsichtlich der Vertragsabschlusskompe- tenz der Kantone unterscheidet sich nicht wesentlich vom Ist- Zustand. Die Kantone haben zwar nur eine subsidiäre, be- grenzte Vertragsabschlusskompetenz; diese erstreckt sich aber in der Praxis auf alle Gebiete, für die sie nach der Kompe-9. März 1995 N 511 Erneuerung des Föderalismus tenzordnung der Bundesverfassung zuständig sind. Was die Vermittlung durch den Bundesrat betrifft, ist diese nur erforder- lich, wenn die Kantone mit ausländischen Staaten Verträge abschliessen, nicht aber bei Verträgen mit untergeordneten Gebietskörperschaften. Es sei des weiteren auf den sich in Er- arbeitung befindlichen Bericht zum Postulat Onken vom 16. Dezember 1992 über die Perspektiven der grenzüber- schreitenden Zusammenarbeit hingewiesen. 4. Institutionelle Verstärkung des Föderalismus 4.1 1978 wurde das Kontaktgremium Bund/Kantone geschaf- fen; insofern besteht bereits eine nationale Regierungskonfe- renz zwischen Bund und Kantonen. Die Kantone haben am 8. Oktober 1993 die Schaffung einer Konferenz der Kantonsre- gierungen beschlossen. Die Schaffung eines solchen Organs beruht auf der Organisationsautonomie der Kantone. Der Bun- desrat hat entschieden, dass das Kontaktgremium als Instru- ment der vertikalen Zusammenarbeit beibehalten werden soll. Die Tätigkeiten der beiden Konferenzen sollen eng koordiniert werden. Das Anliegen des Motionärs ist somit weitgehend er- füllt Dieser Punkt betrifft im übrigen den Kompetenzbereich des Bundesrates. 4.2 Die geforderte Einsetzung einer interdepartementalen Ar- beitsgruppe oder eines Büros für Föderalismus drängt sich zurzeit nicht auf, kann aber für die Zukunft nicht ausgeschlos- sen werden. Die Frage wird im Zusammenhang mit der Über- prüfung der weiteren Arbeiten des Kontaktgremiums und der neu gebildeten Konferenz der Kantonsregierungen zu ent- scheiden sein. Dieser Punkt betrifft ebenfalls den Kompetenz- bereich des Bundesrates. Schriftliche Erklärung des Bundesrates Déclaration écrite du Conseil fédéral Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzu- wandeln. #ST# 93.3175 Motion des Ständerates (Cottier) Erneuerung des Föderalismus Motion du Conseil des Etats (Cottier) Renouveau du fédéralisme Wortlaut der Motion vom 5. Oktober 1994 Artikel 3 der Bundesverfassung, der die Eigenstaatlichkeit der Kantone garantiert, ist heute weitgehend ausgehöhlt. Die Le- benskraft des Föderalismus ist am Schwinden. Die Diskussion über den EWR-Vertrag hat jedoch gezeigt, wie wichtig uns Schweizern «Demokratie und Föderalismus» sind. Die Diskrepanz der Rechtssysteme der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft haben die Bedeutung unse- rer dezentralen Staatsordnung erneut ins Bewusstsein ge- bracht Sie ist als wichtiger Faktor unserer nationalen Identi- tät erkannt worden. Auch innerhalb der EG gewinnt das Prinzip der Subsidiarität zusehends an Kraft Verschiedene Zeichen deuten auf eine prozesshafte Fortentwicklung der gesamteuropäischen Ord- nung hin. Das Föderativprinzip innerstaatlich autnomer Ver- bände wird künftig einen festen Grundstein beim Aufbau Euro- pas bilden. Nach dem Nein zum EWR genügt es nicht, «nur» zu deregulie- ren. Neben der Revitalisierung der Wirtschaft gilt es vor allem, ' der staatsrechtlichen Entwurzelung der Kantone entgegenzu- treten und ihnen ihre politische Autonomie zurückzugeben. Parlaments- und Regierungsreform bilden erste Schritte die- ses institutionellen Erneuerungsprozesses. Ebenso wichtig ist die Erkenntnis, dass dem Föderalismus und damit Kantonen und Gemeinden als Zellen des politischen Eigenlebens wie- der gestalterische Bedeutung zukommen muss. Der beste- hende Freiraum und die grosse Organisationsautonomie er- möglichen schöpferische Initiativen. Vieles drängt von einer uniformierenden Regelung grösserer staatlicher und interna- tionaler Gebilde hin zu einer komplementären, vielgestaltigen Gegenordnung. Aufgabengebiete der Kultur und Bildung, der Ökologie, des Natur- und Heimatschutzes, der Planungs- und Entwicklungs- politik eignen sich dabei besonders als Elemente einer lokal geprägten, regionalen Identität. Entflechtung der Aufgaben im Innern, verstärkte Zusammen- arbeit nach aussen sind, nebst dem besseren Schutz von Min- derheiten, Wege zur Erneuerung des schweizerischen Föde- ralismus. Zahlreiche parlamentarische Vorstösse der letzten Zeit, die wir unterstützen, beleuchten spezifische Aspekte des Föderalis- mus. In der vorliegenden Motion geht es uns um eine Gesamt- betrachtung der Problematik. Der Bundesrat wird eingeladen, folgende Massnahme zu ver- wirklichen: Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik des Bundes 1. Es ist ein Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik zu schaffen. Dieses soll die Informations- pflicht des Bundes, die Art der Mitwirkung sowie das Anhö- rungs- und Mitspracherecht der Kantone regeln. 2. Artikel 9 der Bundesverfassung ist so zu ändern, dass die Kantone in ihrem Zuständigkeitsbereich Verträge mit dem Ausland abschliessen können. Sie haben dem Bund von ihren Absichten Kenntnis zu geben. Sie handeln unter der Aufsicht des Bundes und, wenn er es für nötig erachtet, durch seine Vermittlung. Texte de la motion du 5 octobre 1994 L'article 3 de la constitution, qui garantit la souveraineté des cantons, est vidé de son contenu dans une large mesure. Le fédéralisme perd de sa vigueur. Le débat relatif au traité sur l'EEE a cependant montré com- bien la démocratie et le fédéralisme nous tiennent à coeur. Les divergences entre les systèmes juridiques de la Suisse et de la Communauté européenne ont contribué à faire reprendre conscience de la valeur de la structure décentralisée de notre Etat On a reconnu qu'elle constitue un élément important de notre identité nationale. Le principe de la subsidiarité prend manifestement une impor- tance croissante au sein de la CE également De nombreux si- gnes permettent de penser que l'ordre européen tout entier est en pleine évolution. Le principe fédératif selon lequel l'Etat doit être constitué d'entités autonomes sur le plan interne sera un des fondements de l'Europe en construction. Il ne suffit pas de procéder à une déréglementation après le re- fus de l'EEE. Outre la revitalisation de l'économie, il faut sur- tout prendre des mesures pour compenser l'affaiblissement des cantons et leur restituer l'autonomie politique. La réforme du Parlement et celle du gouvernement sont les premiers pas sur la voie de ce renouveau institutionnel. Il est tout aussi im- portant de comprendre qu'il faut rendre au fédéralisme, et par conséquent aux cantons et aux communes, cellules de toute vie politique autonome, un rôle créateur. L'existence d'un vaste domaine soustrait à une réglementation centralisée et la grande autonomie sur le plan de l'organisation permettent de prendre des initiatives créatrices. Bien des facteurs tendent à l'abandon de réglementations uniformes de grandes structu- res étatiques et internationales et à l'apparition de structures complémentaires et multiformes. La culture et la formation, l'écologie, la protection de la nature et du paysage, la planification et la politique du développe- ment se prêtent particulièrement bien à l'affirmation d'une identité locale et régionale. La désimbrication des tâches sur le plan national et une parti- cipation accrue à la coopération sur le plan international, ainsi qu'une meilleure protection des minorités, sont des moyens de promouvoir un renouveau du fédéralisme suisse.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Sammeltitel Erneuerung des Föderalismus Titre collectif Renouveau du fédéralisme In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1995 Année Anno Band II Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 05 Séance Seduta Geschäftsnummer --- Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 09.03.1995 - 08:00 Date Data Seite 507-511 Page Pagina Ref. No 20 025 386 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.