5014 2002-0758 02.052 Message relatif aux Conventions internationales pour la répression du financement du terrorisme et pour la répression des attentats terroristes à l’explosif ainsi qu’à la modification du code pénal et à l’adaptation d’autres lois fédérales du 26 juin 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de les adopter, un projet d’arrêté fédéral portant approbation des Conventions internationales pour la répression du financement du terrorisme et pour la répression des attentats terroristes à l’explosif ainsi qu’un projet de loi fédérale portant modification du code pénal (terrorisme et financement du terrorisme) et adaptation du code pénal militaire, de la loi fédérale sur la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication, de la loi fédérale sur les Offices centraux de police criminelle de la Confédérations et de la loi fédérale concernant la lutte contre le blanchiment d’argent dans le secteur financier. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 26 juin 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz5015 Condensé Après les attentats terroristes perpétrés aux Etats-Unis, le 11 septembre 2001, la coopération internationale en matière de pr évention et de lutte contre le terrorisme a nettement gagné en importance. Le dispositif normatif adopté dans ce domaine au niveau international est constitué notamment de douze conventions et protocoles additionnels conclus sous l’égide de l’ONU. La Suisse a déjà ratifié et mis en appli- cation dix de ces instruments. L’adhésion aux deux derniers – la Convention pour la répression du financement du terrorisme et la Convention pour la répression des actes terroristes à l’explosif – et le renforcement du dispositif de droit pénal qu’elle induit, visent à garantir que la Suisse ne devienne pas un pays attrayant pour le ter- rorisme et pour ceux qui le soutiennent. Par ailleurs, en ratifiant la Convention pour la répression du financement du terrorisme, la Suisse manifestera sa ferme volonté de continuer à s’opposer à ce que l’on abuse de sa place financière pour fi- nancer des activités terroristes. La Convention pour la répression des attentats terroristes à l’explosif oblige les Etats parties à réprimer les attentats commis au moyen d’engins explosifs ou autres engins meurtriers et instaure une coopération internationale aux fins de cette répression. Cette convention qui est compatible avec le droit suisse en vigueur, n’impose pas d’obligations nouvelles à notre pays. Il en va de même, dans une large mesure, de la Convention pour la répression du financement du terrorisme qui complète les onze autres instruments de l’ONU, puisqu’elle vise à priver le terro- risme de toute base financière. La mise en œuvre intégrale de cette convention exige l’introduction dans le code pénal d’une disposition sanctionnant spécifiquement le financement du terrorisme. En outre, la convention exige que le droit interne statue la punissabilité de l’entreprise au sein de laquelle l’infraction a été commise. Le projet de révision du code pénal proposé repose sur une nouvelle norme pénale d’ordre général visant à réprimer le terrorisme ainsi que sur une norme pénale au- tonome ayant pour objet le financement du terrorisme. La nouvelle norme pénale consacrée au terrorisme permettra de sanctionner plus lourdement que ce n’est le cas aujourd’hui l’infraction spécifique que constituent les attentats terroristes. Cette norme s’appliquera à la personne qui commet un acte de violence criminelle visant à intimider une population ou à contraindre un Etat ou une organisation in- ternationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque. La défi- nition des éléments constitutifs de l’infraction de financement du terrorisme renvoie à celle du terrorisme. Cette norme pénale sanctionne donc les personnes qui, dans le dessein de financer un tel crime qualifié, réunit ou met à disposition des fonds. Par ailleurs, la disposition concernant la responsabilité de l’entreprise, sur laquelle les Chambres fédérales se sont déjà mises d’accord quant au fond dans le cadre de la révision de la Partie générale du code pénal est transposée dans la présente révi- sion. Enfin, le projet de modification du code pénal prévoit de soumettre à la juri- diction fédérale les crimes de terrorisme et de financement du terrorisme.5016 Les nouvelles normes p énales proposées permettent à la Suisse de combler des la- cunes dans la codification de la r épression du terrorisme et du soutien apport é aux terroristes ainsi que de satisfaire à l’ensemble des exigences pos ées par la Conven- tion pour la répression du financement du terrorisme. Par ailleurs, en exigeant qu ’il y ait eu intention et en se limitant à sanctionner les actes de violence criminels, le nouvelles normes ne risquent pas de se traduire par des incriminations qui d ébor- dent leur cadre et qui ne seraient pas voulues par le législateur.5017 Message 1 Introduction 1.1 Lutte internationale contre le terrorisme et situation après les attentats terroristes du 11 septembre 2001 perpétrés aux Etats-Unis Bien avant que les attentats du 11 septembre 2001 n ’aient été perpétrés aux Etats- Unis, la communaut é internationale avait d éjà conscience de la n écessité de lutter contre le terrorisme. Depuis lors, cette lutte a toutefois pris de nouvelles dimensions. Aux condamnations ont donc succ édé des mesures prises à tous les niveaux, inter- national, régional et national. Diverses enceintes internationales, intergouvernementales ou non-gouvernemen- tales, qui avaient d éjà engag é ant érieurement de nombreuses actions de sensibi- lisation et de concertation, se sont pench ées aujourd ’hui avec d ’autant plus de détermination sur la question de la lutte contre le terrorisme et son financement: Les Nations Unies ont renforc é leur engagement dans la lutte contre le terrorisme en demandant de manière contraignante des mesures plus efficaces de la part des Etats membres; les ministres des Finances du G-7 se sont accord és sur un plan d ’action pour contrer le financement du terrorisme en octobre 2001; les ministres des Finan- ces et gouverneurs des banques centrales du G-20, en novembre 2001, se sont en- tendus sur un plan d ’action visant à interdire aux terroristes et à leurs complices l’accès aux syst èmes financiers; le «Groupe d ’action financi ère sur le blanchiment de capitaux (GAFI)» a établi huit Recommandations spéciales sur le financement du terrorisme en octobre 2001 1; le «Groupe Wolfsberg», un groupe de banques occu- pant une position de premier plan au niveau international, a rendu publique en janvier 2002 une prise de position pour la r épression du financement du terrorisme; et le «Comité de Bâle sur le contrôle bancaire» a également traité cette question. Les organisations r égionales, notamment le Conseil de l ’Europe, l ’Organisation pour la s écurité et la coop ération en Europe et l ’Union europ éenne, ont également pris des mesures concrètes visant à renforcer la lutte contre ce fléau. Des discussions engagées dans ces nombreuses enceintes, il ressort un besoin accru et une r éelle vo- lonté de la communaut é internationale de coop érer encore plus activement dans ce domaine, afin de maintenir la paix et la sécurité internationale. 1 Ce que le GAFI souhaitait avant tout en émettant ces recommandations spéciales (dont le détail se trouve sur le site: http://www1.oecd.org/fatf/index_fr.htm), c’était obtenir de ses membres qu’ils prennent sans délai les mesures qui s’imposent en vue de la ratification de la Convention pour la répression du financement du terrorisme et de la mise en œ uvre de tous les éléments qu’elle contient (recommandation I). Les autres recommandations portent essentiellement sur les sanctions devant être infligées aux terroristes, à ceux qui les financent ainsi qu’aux organisations qui les soutiennent, sur le gel et la confiscation des éléments de fortune destinés au financement du terrorisme, sur la déclaration des transactions suspectes ainsi que sur l’entraide judiciaire.5018 1.2 Conventions existantes en matière de terrorisme international 1.2.1 Conventions à caractère universel Dès 1963, un dispositif normatif visant à cerner des aspects sp écifiques de la lutte contre le terrorisme a été progressivement mis en place. A ce jour, douze conven- tions et protocoles ont été conclus sous l ’égide de l ’ONU pour tirer les cons é- quences de la menace terroriste, à savoir: – Convention du 14 septembre 1963 relative aux infractions et à certains autres actes survenus à bord des aéronefs (RS 0.748.710.1); – Convention du 16 d écembre 1970 pour la r épression de la capture illicite d’aéronefs (RS 0.748.710.2); – Convention du 23 septembre 1971 pour la r épression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile (RS 0.748.710.3); – Convention du 14 d écembre 1973 sur la pr évention et la r épression des in- fractions contre les personnes jouissant d ’une protection internationale, y compris les agents diplomatiques (RS 0.351.5); – Convention internationale du 17 d écembre 1979 contre la prise d ’otages (RS 0.351.4); – Convention du 3 mars 1980 sur la protection physique des mati ères nucléai- res (RS 0.732.031); – Protocole du 24 f évrier 1988 pour la r épression des actes illicites de vio- lence dans les a éroports servant à l ’aviation civile internationale (RS 0.748.710.31); – Convention du 10 mars 1988 pour la r épression d ’actes illicites dirig és contre la sécurité de la navigation maritime (RS 0.747.71); – Protocole du 10 mars 1988 pour la r épression d’actes illicites contre la sécu- rité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental (RS 0.747.711); – Convention du 1 er mars 1991 sur le marquage des explosifs plastiques aux fins de détection (FF 1993 IV 390); – Convention du 15 d écembre 1997 pour la r épression des actes terroristes à l’explosif; – Convention du 9 décembre 1999 pour la répression du financement du terro- risme. Les instruments susmentionn és régissent des domaines particuliers de la lutte anti- terrorisme et concernent notamment des actes terroristes survenus à bord d’aéronefs, de navires, de plates-formes p étrolières ou dans les a éroports. La Suisse est actuel- lement liée par les dix premi ères de ces conventions. Un autre projet de convention sectorielle internationale, la Convention internationale pour la suppression des actes de terrorisme nucl éaire, est pour l ’heure élaboré sous les auspices de l ’ONU. L’approche sectorielle utilisée depuis les ann ées soixante pour lutter contre le terro- risme a été remplacée par une vision plus globale du ph énomène. En effet, une Con- vention générale sur le terrorisme international est en train d ’être négociée au sein de l’ONU.5019 1.2.2 Conventions à caractère régional Le 27 janvier 1977, le Conseil de l ’Europe a adopté la Convention europ éenne pour la répression du terrorisme 2. Cet instrument a constitu é une avanc ée notable en ce que les actes de terrorisme énumérés dans la Convention ne sont plus consid érés comme des infractions politiques et, partant, qu ’une demande d ’extradition ne peut être refusée pour ce motif. Jusqu ’alors, la Convention europ éenne d’extradition du 13 décembre 19573 permettait aux Etats de refuser l ’extradition si l ’infraction pour laquelle elle était requise était considérée comme politique. D’autres organisations à vocation r égionale ont également adopté des conventions ayant pour objet la lutte contre le terrorisme4. 1.3 Le rôle de l’ONU dans la lutte contre le terrorisme international La montée en puissance de la menace terroriste s ’est traduite par une prise de con- science de la Communaut é internationale. Cette derni ère a reconnu la n écessité d’agir conjointement dans la lutte contre le terrorisme et d ’instituer une coop ération internationale en la mati ère. Compte tenu de sa vocation internationale et de ses idéaux de paix, de libert é e t d e t o lérance, l ’ONU a constitu é l ’enceinte ad équate pour poursuivre cet objectif et donner une l égitimité mondiale à la lutte contre le terrorisme. Des mesures tant politiques que juridiques y ont été prises pour lutter contre ce phénomène dans ses différents aspects. 1.3.1 Activités des principaux organes de l’ONU Le Conseil de s écurité de l ’ONU a adopt é plusieurs r ésolutions relatives au terro- risme. Dans certaines, il condamne des attentats sp écifiques ayant été perpétrés à di- verses occasions5. Dans d’autres, il s’engage de manière toute générale contre le ter- 2 RS 0.353.3. La Suisse a signé cette convention le jour même de son adoption, puis l’a ratifiée le 19 mai 1983 en émettant une réserve. La Convention est entrée en vigueur pour la Suisse le 20 août 1983. 3 RS 0.353.1 4 Organisation des Etats am éricains: Convention du 2 février 1971 pour la prévention et la répression des actes de terrorisme prenant la forme de crimes contre des personnes ou d’actes d’extorsion connexes qui ont une portée internationale; Association sud-asiatique de coopération régionale: Convention régionale du 4 novembre 1987 sur la répression du terrorisme; Ligue des Etats arabes: Convention arabe du 22 avril 1998 sur la répression du terrorisme; Communauté d’Etats indépendants: Traité de coopération du 4 juin 1999 dans la lutte contre le terrorisme; Organisation de la Conférence islamique: Convention du 1er juillet 1999 sur la lutte contre le terrorisme; Organisation de l’Unité africaine: Convention du 14 juillet 1999 pour la prévention et la lutte contre le terrorisme; Organisation des Etats américains: Convention interaméricaine du 3 juin 2002 contre le terrorisme. 5 Lockerbie, 1988, S/RES/731 (1992); Londres 26 et 27 juillet 1994, S/PRST/1994/40; Buenos Aires, 18 juillet 1994, S/PRST/1994/40; Tentative terroriste d’assassinat du Président de la République arabe d’Egypte à Addis Abeba, 26 juin 1995, S/RES/1044 (1996); Nairobi et Dar es Salaam, 7 août 1998, S/RES/1193 (1998); New York et Washington, 11 septembre 2001, S/RES/1368 (2001).5020 rorisme en raison de sa responsabilit é quant au maintien de la paix et de la s écurité internationales6. La r ésolution 1373 (2001) illustre cette deuxi ème hypoth èse. En outre, à l ’occasion de certains attentats, il a aussi pris des mesures sp écifiques à l’encontre d’Etats particuliers7. Les «mesures visant à éliminer le terrorisme international » ont été inclues d ès 1972 dans l’agenda de l ’Assemblée générale de l ’ONU. Cette derni ère a adopt é nombre de r ésolutions relatives au terrorisme. Dans certaines, elle a institu é des comit és spéciaux8. Dans d ’autres, l ’Assemblée générale a adopt é différents actes, allant de recommandations9 à des conventions internationales 10 en passant par des D éclara- tions sur les mesures visant à éliminer le terrorisme international11. Le Secrétaire général de l’ONU établit également des nombreux rapports sur les me- sures visant à éliminer le terrorisme. Y est notamment r épertoriée une vue d’ensemble des actions engag ées par les Etats aux niveaux international et national en matière de prévention et de r épression du terrorisme. En date du 21 mai 2001, la Suisse a transmis au Secrétaire général de l’ONU des informations détaillées sur ses lois concernant la pr évention et la r épression des actes de terrorisme international. Ces renseignements ont été publiés dans le rapport du Secr étaire général de l ’ONU du 3 juillet 2001 sur les mesures visant à éliminer le terrorisme international12. 1.3.2 Comité spécial chargé d’élaborer des moyens de lutte contre le terrorisme Dans la r ésolution 51/210 du 17 d écembre 1996, l ’Assemblée g énérale a cr éé un Comité spécial chargé d’élaborer la Convention pour la r épression des attentats ter- roristes à l’explosif, puis la Convention pour la r épression des actes de terrorisme nucléaire. Ce Comité spécial est également invité à réfléchir sur les mesures propres à compléter les instruments existant au sein de l ’ONU en matière de terrorisme. Le Comité sp écial a successivement élaboré les textes de la Convention pour la suppression des attentats terroristes à l ’explosif et de celle pour la r épression du financement du terrorisme. Sont actuellement n égociés au sein du Comit é spécial le projet de Convention pour la suppression des actes de terrorisme nucl éaire et celui de la Convention générale sur le terrorisme international. Le Comité spécial est ouvert à tous les Etats membres de l ’ONU, d’institutions spé- cialisées ou de l ’Agence internationale de l ’énergie atomique. La Suisse était donc 6 S/RES/1269 (1999), S/RES/1377 (2001). 7 Par rapport à la Libye suite à l’attentat de Lockerbie [S/RES/748 (1992)] et par rapport au Soudan lors de la tentative terroriste d’assassinat du Président de la République arabe d’Egypte à Addis Abeba [S/RES/1054 (1996)]. 8 Par exemple résolutions 3034 (XXVII) du 18 décembre 1972 et 51/210 du 17 décembre 1996. 9 Documents officiels de l’Assemblée générale, trente-quatrième session, Supplément no 37 (A/34/37). 10 Notamment la Convention pour la répression du financement du terrorisme, dans sa résolution A/RES/54/109. 11 Déclarations annexées aux résolutions de l’Assemblée générale 49/60, du 9 décembre 1995 et 51/210, du 17 décembre 1996. 12 A/56/160.5021 également habilit ée à y participer. D ès la premi ère r éunion du Comit é sp écial, la Suisse a pris part de manière active aux discussions qui y ont eu lieu. 1.3.3 La résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité de l’ONU En date du 28 septembre 2001, le Conseil de s écurité de l’ONU a adopt é la r ésolu- tion 1373 relative au terrorisme. Cette r ésolution énonce diverses mesures visant à lutter contre le terrorisme et son financement. En outre, elle demande à tous les Etats de remettre dans les 90 jours au comit é spécialement institué à cet effet un rapport établissant les mesures prises pour mettre en œ uvre cette résolution. Le 7 novembre 2001, le Conseil f édéral a d écidé d ’appliquer de mani ère autonome la r ésolution 1373. Le 19 d écembre 2001, la Suisse a transmis à l ’ONU, apr ès approbation du Conseil fédéral, un rapport 13 qui r ésume l’engagement de la Suisse contre le terro- risme aux niveaux tant international qu ’interne, puis expose l ’application que notre pays a faite de la r ésolution 1373 en mati ère de lutte contre le terrorisme et de coopération internationale14. 1.4 La Suisse et la lutte contre le terrorisme international 1.4.1 Situation et rôle de la Suisse dans la lutte contre le terrorisme international Bien qu’épargnée jusqu’à ce jour, la Suisse consid ère de longue date la lutte contre le terrorisme international comme l’une de ses préoccupations majeures. Son empla- cement central en Europe lui vaut d ’être un lieu de passage. En outre, elle dispose d’une place financi ère internationalement reconnue. Malgr é les r ègles prudentielles rigoureuses applicables au secteur financier et la réglementation et les mesures mises en place pour lutter contre le blanchiment d ’argent, il ne peut être exclu que les pla- ces financières, suisse et étrangères, puissent être utilis ées pour financer des actes terroristes. Notre pays met en œ uvre tous les moyens dont il dispose pour emp êcher le soutien financier ou logistique à des groupes terroristes. En outre, la Suisse a col- laboré et continue à collaborer étroitement en mati ère de lutte contre le terrorisme avec les autres Etats, que ce soit sur la base de trait és internationaux ou par le biais de la loi f édérale du 20 mars 1981 sur l ’entraide internationale en mati ère pénale15. Ainsi, à la suite de l ’attentat commis contre un avion am éricain à Lockerbie (Royaume-Uni), la Suisse a fourni à l’Etat requérant une importante documentation réunissant des informations et moyens de preuves. En outre, les auteurs de l’assassinat en France, en 1991, du chef de l ’opposition iranienne, Shapur Bakhtiar, ont été arrêtés en Suisse puis extrad és vers la France. Plus r écemment, après les at- tentats à New York et à Washington en septembre 2001, la Suisse a fourni des in- formations aux autorit és américaines d’une manière efficace et imm édiate selon les lois suisses en vigueur. 13 U.N. Doc. S/2001/1224. 14 Ce rapport peut être consulté sur le site: http://www.eda.admin.ch/terrorism. 15 EIMP; RS 351.1.5022 La Suisse a officiellement condamn é les attentats du 11 septembre 2001 perp étrés aux Etats-Unis et a fermement indiqu é vouloir se joindre aux efforts entrepris par la communauté internationale dans ce domaine. A la suite de ces attentats, le Minist ère public de la Conf édération, autorit é de poursuite p énale, a ouvert une proc édure d’enquête de police judiciaire contre inconnus, notamment pour enl èvement, prise d’otages et assassinat, crime commis à l’étranger contre des citoyens suisses et in- fractions commises à bord d ’un aéronef, afin de faire la lumi ère sur des liens éven- tuels entre des faits survenus en Suisse et les attentats terroristes perp étrés aux Etats- Unis. Dans ce contexte, le Ministère public de la Confédération a notamment bloqué des comptes bancaires. Un des terroristes a transité le 8 juillet 2001 par l’aéroport de Zurich. Cependant, à l’heure actuelle et en l ’état des connaissances, aucun élément ne permet de conclure que des personnes ou des soci étés situées en Suisse ont jou é un rôle dans la pr éparation des aspects logistiques des attentats terroristes commis aux Etats-Unis. 1.4.2 La Suisse et l’adhésion aux Conventions internationales pour la répression du financement du terrorisme et pour la répression des attentats terroristes à l’explosif 1.4.2.1 La position des autorités fédérales Bien avant que les attentats du 11 septembre 2001 n ’aient été perpétrés aux Etats- Unis, la lutte contre le terrorisme international constituait une pr éoccupation majeure de la Suisse, à telle enseigne qu ’elle est devenue partie à dix des douze conventions conclues au sein de l’ONU pour lutter contre le terrorisme. Elle était en train de pr éparer l ’adhésion à la Convention internationale pour la r épression des attentats terroristes à l’explosif et avait engag é les travaux n écessaires à la ratifica- tion de la Convention internationale pour la r épression du financement du terro- risme, lorsque les événements du 11 septembre se sont produits. Ces derniers ont ac- céléré le processus initié. Il est dès lors de l’intérêt de la Suisse de poursuivre sa po- litique en matière de terrorisme et de devenir partie des deux derni ères conventions de l ’ONU auxquelles elle n ’est pas encore partie. Cette d écision s ’inscrit dans la droite ligne de l ’évolution internationale, à savoir une plus grande collaboration et un soutien mutuel dans la lutte internationale contre le crime organisé. 1.4.2.2 Résultats de la procédure préliminaire L’adhésion de la Suisse aux Conventions internationales pour la r épression du financement du terrorisme et pour la r épression des attentats terroristes à l’explosif répondant à une urgente nécessité, nous avons renoncé à organiser une procédure de consultation. Les cantons – pour lesquels l ’adhésion à ces deux conventions et les nouvelles normes l égislatives propos ées n ’auront que des incidences mineures 16 – ont été informés du projet par le canal de l ’organe de contact de la Conf érence des 16 Ceci notamment parce que les nouvelles infractions de terrorisme et de financement du terrorisme seront soumises à la juridiction fédérale; cf. ch. 4.5.7.5023 directrices et directeurs des d épartements cantonaux de justice et police (CCDJP). En outre, l ’administration f édérale a auditionn é des experts du droit p énal sur les nouvelles normes l égislatives proposées. Si ceux-ci n ’ont pas non plus contest é la nécessité d’adhérer aux deux conventions, en revanche ils ont appr écié diversement la législation d’application préconisée. Certains ont consid éré que les normes en vi- gueur étaient suffisantes pour garantir la mise en œ uvre des deux conventions, y compris celle qui concerne la r épression du financement du terrorisme; d ’autres ont estimé que les nouvelles normes p énales propos ées allaient trop loin ou, au con- traire, avaient un caract ère plut ôt symbolique. Etant donn é l ’importance éminente que revêt, pour la place financière suisse, la Convention pour la r épression du finan- cement du terrorisme, l’administration a également consulté l’Association suisse des banquiers. Celle-ci partage le point de vue selon lequel il importe de tout mettre en œ uvre pour pouvoir lutter effi cacement contre le terrorisme et son financement. Elle a, toutefois, émis des doutes quant à l’adéquation des nouvelles normes p énales pro- posées avec cet objectif. En tout état de cause, elle escompte que ces dispositions n’aient que des incidences mineures sur les activités du secteur financier. 2 Convention internationale du 9 décembre 1999 pour la répression du financement du terrorisme 2.1 Partie générale 2.1.1 Genèse de la convention Les onze conventions adopt ées au sein de l ’ONU jusqu’en décembre 1997 avaient été élaborées dans le but de mieux lutter contre certaines sortes d ’actes terroristes. Toutefois, suite aux attentats contre les Ambassades américaines de Dar es Salaam et Nairobi en juillet 1998, le besoin d ’adopter une approche plus large contre la me- nace terroriste s’est fait sentir. Il devenait indispensable de lutter contre tous les ac- tes de terrorisme, en s’attaquant directement à leur financement. En 1998, l’Assemblée générale de l’ONU a décidé dans sa résolution 53/108 de sui- vre une suggestion de la France de traquer internationalement les financiers et les commanditaires des actes terroristes. Elle a charg é le Comité spécial d’élaborer une convention pour la r épression du financement du terrorisme. Gr âce au soutien notamment du G-8, la proposition fran çaise a été discutée prioritairement au cours de l ’année 1999 au sein du Comit é sp écial, du 15 au 26 mars 1999, puis dans le groupe de travail de la sixi ème Commission, du 27 septembre au 8 octobre 1999. A l’issue de cette derni ère session, le groupe de travail a transmis à la sixi ème Com- mission de l ’Assemblée g énérale de l ’ONU le texte final du projet de convention pour examen et discussion. Le 9 d écembre 1999, l’Assemblée générale a adopté par consensus le texte de la Convention 17. La rapidité par laquelle cette convention a été négociée peut être expliqu ée par les r éflexions concordantes engag ées de mani ère parallèle au sein de l ’ONU, du G-8, et de l ’UE. La Convention a été ouverte à la si- gnature des Etats, du 10 janvier 2000 au 31 d écembre 2001, au si ège de l ’ONU, à New York. La Suisse a sign é la Convention le 13 juin 2001. La Convention est en- 17 A/RES/54/109.5024 trée en vigueur le 10 avril 2002. Aujourd ’hui18, 132 Etats ont sign é la Convention, 36 l’ont ratifiée. 2.1.2 Le rôle de la Suisse dans l’élaboration de la convention Le but poursuivi par la Convention étant conforme aux intérêts de la Suisse, la d élé- gation suisse a pris part de mani ère active à l’élaboration de la Convention pour la suppression du financement du terrorisme. Elle souhaitait l ’élaboration de normes d’incrimination pr écises et a notamment soumis diverses propositions relatives au délit même de financement du terrorisme. La Suisse et certains pays europ éens ont milité pour que le financement du terrorisme soit r éprimé comme une infraction ac- cessoire à l ’acte de terrorisme, c ’est-à-dire d épendent de la r éalisation de celui-ci, contrairement à une majorité d’Etats qui soutenaient l’approche opposée: réprimer le financement du terrorisme comme délit principal indépendant. Un compromis sur ce point n ’a pu être trouv é et l ’approche majoritaire a pr évalu. Pour ce qui est de l’élément subjectif de l’infraction, la Suisse a pu contribuer à l’obtention d’un com- promis, qui permet d’éviter que le financement du terrorisme par dol éventuel ou par négligence ne soit également couvert par la Convention. Dans le domaine de la coo- pération judiciaire internationale en mati ère p énale, la Convention suit la logique déjà institu ée dans diff érents instruments en mati ère de terrorisme ratifi és par la Suisse, approche toutefois quelque peu affin ée. En ce qui concerne la question de la prévention par le biais de la coop ération des interm édiaires financiers (art. 18), la Suisse a pu faire figurer dans le chapeau introductif du par. 1, let. b, des formula- tions pratiquement identiques à celles utilis ées dans les recommandations du GAFI concernant la lutte contre le blanchiment d ’argent (n o 14 et 15), qui sont d éjà mises en œ uvre en droit suisse et ne n écessitent d ès lors aucune modification de notre droit. Le texte final de la Convention pour la r épression du financement du terrorisme constitue un compromis entre les diff érentes approches pr ésentées durant la n égo- ciation qui est compatible avec les intérêts de la Suisse. 2.1.3 Importance et contenu de la convention Compte tenu de la complexit é des actes terroristes, leur r éalisation implique dans la majeure partie des cas d ’importants travaux pr éparatoires. Ces travaux doivent par ailleurs être financ és. Les sources de ce financement sont diverses. Elles peuvent provenir d ’activités tant licites qu ’illicites. Peuvent notamment être cit és dans le premier cas des activités commerciales, industrielles ou caritatives et dans le second le trafic de drogue, les prises d ’otages ou encore le racket. En raison de cette multi- plicité des sources et de la diversit é des acteurs li és au financement du terrorisme, il s’avérait n écessaire de cr éer un instrument international de coop ération dans cette matière. La Convention pour la r épression du financement du terrorisme vise d ès lors l’interdiction des transactions financi ères qui participent dans nombres de cas 18 État au 19 juin 2002.5025 de manière décisive à la réussite de l’opération terroriste. Elle entend également pu- nir les personnes qui, sans avoir directement pris part à l’acte terroriste, permettent sa réalisation. L’importance de cette Convention tient d ès lors à son objet et à son champ d’application. Si les conventions ant érieures r éprimaient l ’acte terroriste à propre- ment parler, la convention qui nous occupe ici va plus loin, puisqu ’elle vise à répri- mer le financement du terrorisme. En outre, le champ d ’application de la Conven- tion est plus large. En effet, l’acte terroriste lui-même est défini au-delà de toutes les conventions ant érieures conclues au sein de l ’ONU. La Convention réprime le financement non seulement des actes terroristes d éjà condamnés par les onze conventions pr écédentes mais également de tout acte terroriste contre la vie et l’intégrité corporelle tel que défini à l’art. 2, par. 1, let. b. Une telle approche permet de poursuivre les personnes tant physiques que morales qui participent au finance- ment du terrorisme, à condition qu ’elles aient l ’intention ou la connaissance de l’utilisation des fonds. La Convention comporte tant des mesures préventives que répressives. Au titre de la prévention, les Etats ont l ’obligation de prendre les mesures n écessaires à l’identi- fication, à la détection, au gel et à la saisie des fonds utilis és (art. 8). Fortement ins- pirée des 40 recommandations du GAFI concernant la lutte contre le blanchiment d’argent, la prévention repose également sur une coop ération des institutions finan- cières (art. 18). Au titre de la r épression, les Etats doivent ériger en infraction pénale, dans leur droit national, les infractions couvertes par cette convention (art. 4). En outre, la Convention institue un syst ème cohérent et complet de coop é- ration internationale r égissant les domaines de l ’extradition, de l ’entraide judiciaire et du transfèrement de personnes condamnées (art. 9 à 16). Les principes de base issus des conventions pr écédentes, tels le principe «extrader ou juger» (art. 11), la d épolitisation de l ’infraction (art. 6 et 14), la protection des droits et libert és fondamentales de la personne (art. 9, 15 et 17), ou encore l’arbitrage de la Cour internationale de justice (art. 24) ont été repris. La Convention ne s’applique pas lorsque l ’acte incriminé n’a de rattachement qu ’avec un seul Etat (art. 3). 2.2 Partie spéciale: Les principales dispositions de la Convention 2.2.1 Art. 1 et 2 (Définition du financement du terrorisme) L’art. 2, qui contient la d éfinition du financement du terrorisme, est l ’élément cen- tral de la Convention. L’objectif visé à travers cette disposition est de sanctionner de manière aussi compl ète que possible les personnes qui, volontairement, participent au financement d ’attentats terroristes. En rendant ainsi p énalement r épréhensibles des activités qui se situent en amont des actes terroristes à proprement parler, on es- père saper les bases financières du terrorisme. La Convention ne contient pas de définition générale du terrorisme, car il n’a pas été possible, jusqu’à présent, de trouver une d éfinition du terrorisme qui soit g énérale- ment acceptée à l’échelle internationale. On y d énonce en revanche certaines op éra- tions de financement qui, en raison de l ’intention dont elles proc èdent, m éritent5026 d’être abominées par la communaut é internationale et doivent par cons équent être sanctionnées par les Etats Parties. Eléments constitutifs de l’infraction: notion objective Selon l’art. 2, par. 1, de la Convention, l ’un des éléments constitutifs de l’acte est la mise à disposition ou la collecte de fonds par l ’auteur. Conformément à la définition que l’on trouve à l’art. 1, le terme «fonds» doit être pris au sens large – comme dans le droit suisse – car il peut se rapporter aux biens de toute nature (corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers) ou encore à des documents ou instruments juridiques sous quelque forme que ce soit (m ême de nature électronique ou num éri- que) attestant d ’un droit de propri été ou un int érêt sur ces biens 19. Peu importe que ces fonds soient d ’origine licite ou illicite. Illicites, ils le deviendront en effet de toute manière en raison de leur utilisation à des fins terroristes. La mise à disposition de fonds est un élément constitutif de l ’infraction dont se rendent coupables non seulement les bailleurs de fonds à proprement parler, mais aussi les personnes qui se chargent du transfert des moyens financiers destin és à permettre des attentats terro- ristes. Est aussi p énalement répréhensible la r écolte de fonds destin és au terrorisme avant même leur mise à disposition. Pour que ces op érations financières deviennent punissables, il n ’est pas n écessaire que les fonds en cause soient effectivement utilis és dans le contexte d ’un acte terro- riste à proprement parler 20. Le fait de r éaliser une transaction financi ère en ayant l’intention de mettre des fonds à la disposition de terroristes ou en sachant qu ’ils se- ront utilisés à des fins terroristes constitue d éjà un acte p énalement répréhensible en tant que tel. Le caract ère punissable du financement n ’est donc pas accessoire, ce qui signifie qu’il ne dépend pas de l ’exécution ou m ême de la tentative d ’exécution d’un acte terroriste. Dans l ’optique du droit suisse, cette conception des choses a pour cons équence que le financement du terrorisme doit d ésormais être consid éré comme une infraction à part enti ère, qui doit être punissable ind épendamment de tout autre acte tombant sous le coup du code p énal. C’est là le seul moyen de pénali- ser suffisamment le financement dans les cas o ù l’acte terroriste lui-m ême n’est fi- nalement pas perpétré21. Eléments constitutifs de l’infraction: notion subjective Les conditions subjectives que l ’auteur doit remplir pour se rendre punissable aux termes de la Convention sont tr ès restrictives: il faut d ’abord qu’il ait eu l ’intention de commettre l’acte, soit la transaction financi ère à proprement parler ou la recher- che de fonds; en plus, l ’auteur doit avoir eu l ’intention de mettre les fonds à la dis- position de groupements terroristes ou au moins savoir qu ’ils sont destin és à des opérations terroristes. Le financement d ’activités terroristes par n égligence n’est en 19 Cette formulation s ’inspire de l’art. 1, let. q, de la Convention internationale de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes. La Suisse se fonde elle aussi sur une définition très large des moyens financiers. Sont ainsi considérés comme des éléments de fortune tous les avantages économiques, qu’il s’agisse d’une augmentation des actifs ou d’une diminution des passifs. Pour plus de détails, cf. message du 30 juin 1993 concernant la modification du code p énal suisse et du code pénal militaire (Révision du droit de la confiscation, punissabilité de l’organisation criminelle, droit de communication du financier); FF 1993 III 269, 298 s. 20 Pr écision expressément donnée à l’art. 2, par.3. 21 Pour plus de d étails à ce sujet, cf. ch. 4.2.2.5027 effet pas punissable. La Convention ne s ’applique donc pas aux personnes qui, en toute bonne foi, donnent de l ’argent dans le cadre d ’une campagne de r écolte de fonds à des fins humanitaires et ignorent que cet argent est en fait destin é à des r é- seaux terroristes22. L’intention terroriste est d éfinie à l’art. 2, par. 1, de la Convention. Selon la dispo- sition figurant à la let. a, commet une infraction au sens de la Convention toute personne qui fournit ou r éunit des fonds dans l ’intention de les voir utilis és ou en sachant qu ’ils seront utilis és pour commettre un acte constituant une infraction à l’un des neuf trait és anti-terroristes énumérés dans l’annexe de la Convention 23. Du point de vue de la Suisse, ce proc édé par renvoi 24 ne fait pas obstacle à la ratifica- tion de la Convention. Elle a en effet d éjà ratifi é toutes les trait és énumérés, à l’exception de la Convention pour la r épression des attentats terroristes à l’explosif, à laquelle le Conseil f édéral propose d ’adhérer dans le pr ésent message. Les infrac- tions visées par les traités cités sont toutes punissables en vertu du droit suisse. Selon la disposition du par.1, let. b, l ’intention terroriste est également reconnue aux personnes qui financent des op érations destinées à tuer ou à blesser gri èvement un civil25 lorsque ces derni ères ont pour but d ’intimider une population ou à contrain- dre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque. L’intimidation de la population et la pression exer- cée sur un gouvernement ou sur une organisation internationale sont les éléments qui font d ’un homicide ordinaire ou d ’une atteint à l’intégrité corporelle d ’une per- sonne un acte terroriste. Le d écès d’une personne ou l ’atteinte à son intégrité corpo- relle n’est cependant pas n écessaire pour que l ’auteur du financement se rende pu- nissable, pas plus que n ’est n écessaire la r éalisation de son intention d ’inti- midation ou de contrainte: il suffit que l ’auteur ait eu la volont é d’obtenir un tel r é- sultat en finançant un groupement terroriste. 22 Cf. commentaire relatif à l’art. 260sexies P-CP, ch. 4.5.6. 23 Convention pour la r épression de la capture illicite d’aéronefs (La Haye, 16.12.1970); RS 0.748.710.2; Convention pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile (Montréal, 23.9.1971); RS 0.748.710.3; Convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d’une protection internationale, y compris les agents diplomatiques (adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 14.12.1973); RS 0.351.5; Convention contre la prise d’otages (adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 17.12.1979); RS 0.351.4; Convention sur la protection physique des matières nucléaires (Vienne, 3.3.1980); RS 0.732.031; Protocole pour la répression d’actes de violence dans les aéroports servant à l’aviation civile internationale, complémentaire à la Convention pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile (Montréal, 24.2.1988); RS 0.748.710.31; Convention pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de la navigation maritime (Rome, 10.3.1988); RS 0.747.71; Protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental (Rome, 10.3.1988); RS 0.747.711; Convention pour la répression des actes terroristes à l’explosif (adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 15.12.1997). 24 Cette technique du renvoi a aussi été appliquée dans la Convention européenne du 27 janvier 1977 pour la répression du terrorisme, que la Suisse a ratifiée (RS 0.353.3). 25 La Convention n ’est pas applicable lorsque les actes financés visent des personnes qui prennent une part active aux hostilités dans le cadre d’un conflit armé. Le caractère licite ou illicite de tels actes doit être déterminé en fonction des règles du droit international humanitaire et non selon les dispositions de la présente convention.5028 Tentative et participation Sont aussi punissables la tentative de financement d’actes terroristes, la complicité et le concours, de m ême que l ’instigation (art. 2, par. 4 et 5, let. a et b). Ces formes d’infraction tomberont sous le coup de la Partie g énérale du code p énal suisse d ès que le financement d ’actes terroristes sera – comme nous le proposons – reconnu comme un délit à part entière, indépendamment de tout autre acte. La disposition de l’art. 2, par. 5, let. c, qui interdit aussi le soutien d ’un groupement terroriste, est en revanche sujette à interprétation, car le libell é ne permet pas de d éterminer claire- ment si, pour commettre cette infraction, son auteur doit contribuer à l ’acte à proprement parler ou si les éléments constitutifs de l ’infraction peuvent être réunis d’une autre mani ère (p. ex. par une personne qui g érerait des fonds en ayant con- science de servir les int érêts d’un groupement terroriste). Toutefois, comme le droit pénal suisse, à travers l ’art. 260ter, ch. 1, al. 1, CP (soutien d ’une organisation cri- minelle) s ’applique, d ’ores et d éjà, tant dans l ’une que dans l ’autre des deux éventualités, il n’est pas nécessaire de trancher la question pour l’instant.26 Illicéité Selon l ’art. 2, par.1, de la Convention, le caract ère punissable du financement est conditionné par son illicéité. Cette condition, que l ’on peut considérer comme allant de soi, a été mentionnée expressément dans la Convention parce que certaines Par- ties avaient, en cours de n égociation, exprimé leur crainte de voir des organisations humanitaires tomber sous le coup de cette disposition lorsqu ’il leur arrive, en cas de catastrophe, de devoir, pour atténuer les souffrances de la population civile, soutenir financièrement des groupements locaux qui, outre leurs activités humanitaires, pour- suivent aussi des objectifs terroristes. Le fait de payer une ran çon pour obtenir la li- bération d’otages est lui aussi un motif excluant l ’illicéité du paiement 27. Lorsque, dans les cas de ce type, l ’absence de toute volont é de soutenir des mouvements terroristes ne suffit pas à emp êcher l ’application de la convention, il est toujours possible d ’examiner le cas d ’espèce pour voir si l ’action ne se justifie pas en raison de motifs particuliers comme une situation de détresse ou la défense d’intérêts légitimes. 2.2.2 Art. 3 (Champ d’application de la Convention) L’art. 3 limite le champ d’application de la Convention quant au fond lorsque aucun pays étranger n ’est impliqu é dans les op érations en cause: la Convention ne s’applique pas lorsque l ’infraction est commise à l’intérieur d’un seul Etat, lorsque l’auteur présumé est un national de cet Etat et se trouve sur son territoire, et lorsque aucun autre Etat n ’a de raison d ’établir sa compétence, étant entendu que les dispo- sitions pertinentes des art. 12 à 18, selon qu’il convient, s’appliquent en pareil cas. 26 Cf. Message du 30 juin 1993 concernant la modification du code p énal suisse et du code pénal militaire (Révision du droit de la confiscation, punissabilité de l’organisation criminelle, droit de communication du financier); FF 1993 III 269, 293. 27 Cf. § 67 du résumé informel des discussions du groupe de travail rédigé par le président (annexe III du rapport du groupe de travail du 26.10.1999, UN Doc. A/C.6/54/L.2).5029 2.2.3 Art. 5 (Responsabilité des personnes morales) En vertu de l’art. 5 de la Convention, tous les Etats Parties sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour obliger les personnes morales qui financent des op érations terroristes à r épondre de leurs actes. Pour que la responsabilit é d ’une personne morale se trouve engagée, il faut que la personne physique ayant commis l’infraction au nom de la personne morale ait des responsabilit és dans la direction ou le contr ôle de la personne morale. La responsabilit é p énale des personnes physiques ayant commis l’infraction n’est pas exclusive de la responsabilit é de la personne morale qui les emploie. Selon l ’art. 5, par. 2, de la Convention, les Etats Parties doivent même veiller à ce que ce soit la personne morale qui soit tenue d ’assumer la respon- sabilité de l’acte indépendamment de la responsabilité d’un individu. En principe, la Convention n’exige pas forcément que la responsabilité de la personne morale ait un caractère pénal. Les Etats qui ne connaissent pas le principe de la responsabilit é pé- nale peuvent donc aussi agir sur le plan civil ou administratif, à condition que les sanctions prévues soient «efficaces, proportionnées et dissuasives» (art. 5, par. 3). La tendance internationale à l’engagement de la responsabilit é des personnes mora- les, notamment des entreprises, ayant commis des actes p énalement répréhensibles a été lancée en tout premier lieu dans les conventions du Conseil de l ’Europe28, mais aussi dans celles de l ’ONU29 et, plus particuli èrement, dans les conventions de l’OCDE30. Dans certains domaines, l ’UE a elle aussi r éalisé cette id ée au moins partiellement31. Le 13 juin 2002, le Conseil des ministres de la justice et de l’intérieur de l ’UE a en outre adopt é une d écision-cadre exigeant express ément des Etats membres qu’ils assurent la prise de sanctions p énales à l’encontre des person- nes morales ayant pris part à des actes terroristes, y compris au financement de groupements terroristes32. Différents pays de tradition juridique continentale (Belgi- que, Danemark, Finlande, France, Islande, Norvège et Pays-Bas), de tradition juridi- que asiatique (Japon, Corée), de même que la plupart des pays de tradition juridique anglo-saxonne (Angleterre et Pays de Galles, Australie, Canada, Nouvelle-Z élande, Etats-Unis d’Amérique), ont d éjà dans leur l égislation des dispositions r égissant la responsabilité pénale des entreprises33. En droit suisse, la responsabilit é p énale des entreprises n ’en est encore qu ’à ses premiers balbutiements, même si cela fait déjà un certain temps que la notion de res- 28 Cf. Convention du 4.11.1998 sur la protection de l ’environnement par le droit pénal (STE 172); Convention pénale sur la corruption du 27.1.2001 (STE 173), signée par la Suisse le 26.2.2001; Convention du 23 novembre 2001 sur la cybercriminalité (STE 185), signée par la Suisse le 23.11.2001. 29 Cf. art. 10 de la Convention contre la criminalit é transnationale organisée du 28 juillet 2000, qui a été signée par la Suisse le 12.12.2000. 30 Cf. Convention de l ’OCDE du 9.12.1999 sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, que la Suisse a ratifiée le 31 mai 2000. 31 Cf. p.ex. CEE Conseil: r èglement no 17 de 1965; règlement CE 2988/95 du 18.11.1995 relatif à la protection des intérêts financiers des CE, ou encore Deuxième protocole à la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. 32 Cf. Journal officiel des Communaut és européennes L 164 du 22.6.2002, p. 3 ss. 33 Cf. OECD Working Group on Bribery in International Business Transactions (CIME): Corporate Liability Rules in the Common Law Jurisdictions of Australia, Canada, England and Wales, New Zealand and the United States, Doc. DAFFE/IME/BR (2000)22 du 14.09.2000, ainsi que Corporate Liability Rules in Civil Law Jurisdictions, Doc. DAFFE/IME/BR (2000)23 du 25.09.2000.5030 ponsabilité p énale des personnes morales est connue et g énéralement accept ée en droit fiscal34 et, s’agissant des cas de peu d ’importance, en droit administratif 35. Il y a en effet bien longtemps que le Conseil f édéral a pris conscience du fait que seul des sanctions de droit p énal pouvaient être suffisamment efficaces et dissuasives pour les entreprises 36. Dans le contexte de la r évision de la Partie g énérale du code pénal, il avait d ès lors propos é au parlement de pr évoir une responsabilit é subsi- diaire des entreprises en cas de manque d ’organisation. Le parlement a modifi é le projet du Conseil fédéral en prévoyant la responsabilité primaire de l’entreprise pour certains types d’infractions. En prévision de la ratification de la Convention pour la répression du financement du terrorisme, il suffira donc d ’ajouter la nouvelle norme de lutte contre le terrorisme à la liste des infractions dressée par le parlement37. 2.2.4 Art. 7 (Compétence des Etats Parties) La Convention distingue entre compétence obligatoire et compétence facultative des Etats Parties en matière de poursuite du financement du terrorisme. En vertu de l ’art. 7, par. 1, chaque Etat Partie est tenu d’établir sa compétence lors- que l ’infraction a été commise sur son territoire (principe de la territorialit é), si l’infraction a été commise à bord d ’un navire battant son pavillon ou d ’un aéronef immatriculé conformément à sa l égislation au moment des faits (principe du pavil- lon), ou si l ’infraction a été commise par l ’un de ses nationaux (principe de la per- sonnalité active). Dans ces cas, la compétence des tribunaux suisses peut être établie sans aucune difficulté. La compétence à raison des délits commis sur territoire suisse résulte de l’art. 3 CP. Dans l ’éventualité peu probable o ù le financement d’une opé- ration terroriste aurait lieu à bord d ’un navire battant pavillon suisse, c ’est de toute manière le droit p énal suisse qui serait applicable en vertu de l ’art. 4, al. 2, de la loi sur la navigation maritime38. Une disposition analogue s ’appliquant aux aéronefs fi- gure à l ’art. 97, al. 1, de la loi sur l ’aviation39. Le principe de la personnalit é active, quant à lui, ressort de l ’art. 6 CP. Il permet à la juridiction p énale suisse d’étendre sa comp étence aux crimes et d élits qu’un ressortissant suisse a commis à l’étranger. Selon l’art. 7, par. 4, de la Convention, la Suisse doit aussi pouvoir établir sa com- pétence dans les cas où l’auteur présumé de l’infraction se trouve sur son territoire et où elle ne l ’extrade par vers l ’un des Etats Parties qui ont établi leur comp étence conformément à l’art. 7, par. 1 ou 2, de la Convention. Cette obligation d ’engager des poursuites pénales contre les auteurs d’infractions qui ne sont pas extrad és («aut 34 Cf. art. 181 de la loi f édérale sur l’impôt fédéral direct; RS 642.11. 35 Les entreprises sont passibles d ’une peine maximale de 5000 francs d’amende en vertu de l’art. 7 de la loi fédérale sur le droit pénal administratif; RS 313.0. 36 Pour plus de d étails à ce sujet, cf. considérations du Conseil fédéral dans son message du 19 avril 1999 concernant la modification du code pénal suisse et du code pénal militaire (révision des dispositions pénales applicables à la corruption) et l’adhésion de la Suisse à la Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les trans- actions commerciales internationales; FF 1999 5045, 5090 ss. 37 Cf. ch. 4.5.2. 38 Loi f édérale du 23 septembre 1953 sur la navigation maritime sous pavillon suisse; RS 747.30. 39 Loi f édérale du 21 décembre 1948 sur l’aviation; RS 748.0.5031 dedere, aut iudicare») est soulignée encore une fois spécifiquement à l’art. 10. Dans ce cas de figure, le lieu o ù l ’infraction a été commise n ’importe pas plus que la nationalité de l ’auteur ou de la victime. Si l ’on veut rendre la lutte contre la crimi- nalité plus efficace, il est en effet important de se donner les moyens de poursuivre les groupements terroristes agissant à l’échelle internationale même s’il n’y a pas eu spécifiquement violation des int érêts de l ’Etat dans lequel le suspect est arr êté. En Suisse, l’art. 6bis CP, qui existe d éjà depuis quelque temps, permet aux autorit és de notre pays d’établir leur compétence dans ce genre de cas. Aux termes de l’art. 7, par. 2, il est en outre cinq situations dans lesquelles les Etats Parties peuvent établir leur comp étence à titre facultatif. La compétence des tribu- naux suisses est en principe là aussi assurée. Selon l’art. 7, par. 3, chaque Etat Partie doit notifier au Secr étaire g énéral des Nations Unies tous les cas dans lesquels il entend établir sa compétence conformément aux dispositions de l’art. 7, par. 2. La Convention (art. 7, par. 6) n ’exclut pas l ’exercice de la comp étence pénale à un autre titre, pour autant que le droit interne des Etats Parties le permette et à condi- tion que les normes du droit international soient respectées. 2.2.5 Art. 8 Art. 8, par. 1 et 2 (Saisie et confiscation) Conformément à l’art. 8, par. 1 et 2, les Etats Parties sont tenus d ’adopter les mesu- res nécessaires à l’identification, à la détection, au gel ou à la saisie des fonds utili- sés ou destin és à être utilisés pour commettre les infractions vis ées à l’art. 2, ainsi que du produit de ces infractions. Ces mesures doivent être conformes au droit interne des Etats Parties. Le gel de fonds appelle en premier lieu des mesures de police, qui peuvent, en Suisse, être prises par voie d ’ordonnance. Pour que des mesures de ce type puissent être ordonn ées, il faut toutefois que les personnes et organisations en cause soient connues (listes) et que leurs noms aient été publi és. En vertu de l ’ordonnance du 2 octobre 2000 40 instituant des mesures à l’encontre de personnes et entit és liées à Oussama ben Laden, au groupe «Al-Qaïda» ou aux Taliban, par exemple, les avoirs appartenant à ces personnes ou entit és ou contrôlés par elles sont gel és. Les person- nes physiques et les personnes morales tombant sous le coup de cette mesure sont nommées dans une annexe de l’ordonnance. La saisie aux fins de confiscation peut aussi, selon le cas d’espèce, être ordonnée par les autorités de poursuite pénale. Aux art. 58 ss CP, le droit p énal suisse est dot é de dispositions efficaces qui satisfont aux exigences de la Convention. Pour qu ’elles soient applicables, il faut simplement que des poursuites p énales aient été engagées. Peuvent être saisies en vue d ’une confiscation ult érieure toutes les valeurs patri- moniales qui sont le r ésultat d’une infraction ou qui étaient destinées à décider ou à récompenser l’auteur d ’une infraction (art. 59, ch. 1, CP). Dans l ’optique de l ’in- fraction nouvelle que repr ésentera le financement du terrorisme 41, cette disposition 40 RS 946.203, teneur du 1er mai 2002. Les modifications sont entrées en vigueur le 2 mai 2002. 41 Cf. ch. 4.5.6.5032 permettra la confiscation des fonds suspects soit avant, soit apr ès leur remise au destinataire. Les moyens de saisie et de confiscation de fonds sont particuli èrement étendus lors- que ces derniers appartiennent à des organisations terroristes. Le juge peut, en se fondant sur les art. 59, ch. 3, et 260 ter CP, ordonner la confiscation de toutes les va- leurs sur lesquelles une organisation criminelle ou terroriste exerce un pouvoir de disposition. Les valeurs appartenant à une personne qui a particip é ou apport é son soutien à une organisation de ce type sont pr ésumées soumises au pouvoir de dispo- sition de l’organisation jusqu’à preuve du contraire. Cette confiscation facilitée a été prévue d’une part pour am éliorer les moyens d’action contre les organisations de ce genre et d’autre part pour permettre à la justice d’avoir accès à leurs fonds de roule- ment. L’effet recherché dans ce type de cas est aussi pr éventif dans la mesure o ù l’on tente de saper les bases financi ères de l ’organisation criminelle en cause. Les possibilités de saisie sont donc d ’autant plus étendues qu’une organisation est soup- çonnée d’avoir des activit és criminelles ou que la personne en cause est soup çon- nées de soutien ou de participation à une organisation criminelle ou terroriste. La totalité de leur fortune peut ainsi être saisie lorsque l ’on pense que la confiscation facilitera l’administration de la preuve. Art. 8, par. 3 (Partage des fonds confisqués) Si les Etats Parties peuvent envisager de partager les fonds confisqu és avec d’autres Etats (art. 8, par. 3), la Convention ne les y oblige pas. Le projet de loi sur le partage des valeurs patrimoniales confisqu ées que le Conseil f édéral a adopt é le 24 octobre 2001 42 autorise expressément les autorités (art. 11 ss) à conclure des accords de par- tage avec d’autres Etats. Art. 8, par. 4 (Indemnisation des victimes) Selon l ’art. 8, par. 4, les sommes confisqu ées peuvent être affect ées à l ’indemni- sation des victimes des attentats terroristes. En Suisse, l ’indemnisation au moyen de valeurs patrimoniales confisqu ées est possible aux termes des dispositions de l’art. 60, ch. 1, let. b, CP, qui ont été introduites dans le code p énal à l’entrée en vi- gueur de la loi sur l’aide aux victimes d’infractions43. 2.2.6 Art. 9 à 16 (Coopération judiciaire internationale en matière pénale) 2.2.6.1 Art. 9, par. 1 et 2 (Obligation d’enquêter) Le par. 1 de l ’art. 9 pr évoit une obligation d ’enquêter dans le cas o ù un Etat Partie reçoit la communication d’une information au sens de cet article – en règle générale par Interpol – relative à une personne qui a particip é au financement du terrorisme ou qui est suspectée d’avoir y participé. L’art. 9, par. 2, se prononce sur les mesures en vue d ’assurer la présence de l’auteur ou de l ’auteur présumé de l ’infraction au sens de la Convention aux fins de pour- suite ou d ’extradition. La condition de circonstances justifiant de telles mesures ac- 42 FF 2002 423 ss. 43 RS 312.55033 corde une certaine libert é d’appréciation à l’Etat où se trouve cette personne. Lors- que cet Etat arrête des mesures, il s’agit en particulier d’éviter la fuite de la personne visée. Dans la proc édure d ’extradition, la r ègle dont on ne doit s ’écarter qu’exceptionnellement consiste à placer la personne en détention44. 2.2.6.2 Art. 9, par. 3 à 6 (Protection consulaire) La Convention offre des garanties à l’auteur présumé d’une infraction contre lequel des mesures visant à assurer sa pr ésence aux fins de poursuite ou d ’extradition ont été prises. Elle prévoit que l’auteur présumé peut communiquer avec le repr ésentant qualifié de son Etat, en recevoir la visite et être informé des droits susmentionn és. Ces droits minimaux classiques entendent faciliter les relations entre l ’auteur présu- mé de l’infraction et les repr ésentants de son Etat. Ils figurent aussi à l’art. 36 de la Convention de Vienne sur les relations consulaires 45. En outre, un Etat Partie ayant établi sa comp étence conformément à certains alin éas de l ’art. 7 de la Convention pour la répression du financement du terrorisme peut inviter le Comit é international de la Croix-Rouge à communiquer avec l ’auteur pr ésumé de l ’infraction et à lui rendre visite. 2.2.6.3 Art. 10 («Aut dedere, aut iudicare») Le par. 1 de cet article consacre la maxime bien établie au niveau international «aut dedere, aut iudicare ». Elle impose à l ’Etat requis d ’ouvrir une proc édure, soit d’extradition, soit de poursuites pénales, lorsque il n’extrade pas l’auteur présumé46. Si la Suisse est saisie d ’une demande d ’extradition, elle aura en tous les cas besoin d’informations de l’Etat requérant: a. lorsque elle entamera une proc édure d’extradition47; b. lorsqu ’elle refusera l’extradition et ouvrira des poursuites pénales48. Une extradition n ’est pas possible lorsque la personne recherch ée est de nationalit é suisse et ne consent pas à son extradition (art. 7, al. 1, EIMP) ou que les standards minimaux de protection des droits individuels r ésultant de la Convention de sauve- 44 Art. 47 ss EIMP et notamment ATF 111 IV 108. 45 RS 0.191.02 46 Les infractions de l’art. 2 de la Convention sont graves. Toutefois, l’Etat qui n’extrade pas est tenu, au sens de l’art. 10, par. 1, de saisir la justice, mais pas de juger ni de punir. Il satisfait donc à ses obligations conventionnelles en transmettant la cause à ses autorités de poursuite pénale, quelle qu’en soit l’issue. L’Etat requis dispose en conséquence d’une marge d’appréciation concernant la réalisation de l’objectif d’éviter que la personne réclamée n’échappe à une sanction adéquate. 47 Elle procédera en application des accords internationaux (p. ex. art. 12 ss de la Convention européenne d’extradition) et des art. 32 ss EIMP, en particulier l’art. 28, al. 3, et 41. 48 Dans ce cas, elle demandera le dossier de l’enquête diligentée par l’Etat requérant, et la poursuite suivra les règles de droit matériel et de procédure en vigueur, applicables dans notre pays à de telles infractions.5034 garde des droits de l ’homme et des libert és fondamentales (CEDH) 49 ou du Pacte international relatif aux droits civils et politiques50 ne sont pas garantis51. Une pareille obligation ne représente pas une nouveauté pour la Suisse52 et peut être exécutée en application de l ’art. 6bis CP qui resserre la collaboration internationale dans la lutte contre les manifestations criminelles les plus dangereuses pour la société. En tous les cas, m ême sans la Convention, la Suisse dispose de la possibi- lité, si l’extradition est exclue, de réprimer à sa place une infraction à la demande de l’Etat dans lequel l’infraction a eu lieu 53. Le par. 2 de l ’art. 10 ne s ’applique pas à notre pays car l ’extradition de citoyens suisses est régie à l’art. 7 EIMP qui pr évoit, à son al. 1, la possibilit é de remettre ou d’extrader un national moyennant consentement écrit de ce dernier qui est r évocable tant que la remise n ’a pas été ordonnée. En cas d ’absence d’un tel consentement, il est par cons équent procédé à la poursuite de la personne r éclamée par les autorit és suisses tel que le prévoit le par. 1 de l’art. 10. 2.2.6.4 Art. 11 (Extradition) L’art. 11, par. 1, régit les effets de la Convention sur les instruments d’extradition en vigueur ou qui seront conclus entre les Parties contractantes à la Convention. Il con- sidère que les infractions r épertoriées à l’art. 2 de la Convention constituent des in- fractions extraditionnelles auxquelles ces instruments d ’extradition sont applicables. Cet article ne repr ésente pas une nouveaut é pour la Suisse; en effet, de nombreux instruments en matière de lutte contre le terrorisme en vigueur pour notre pays con- tiennent une disposition de teneur similaire. L’art. 11, par. 2, potestatif, n ’est pas pertinent pour la Suisse. En effet, elle n ’est pas tributaire de l ’existence d’un instrument international pour pouvoir extrader, puis- qu’elle dispose de la loi sur l ’entraide internationale en mati ère pénale (EIMP) qui lui en donne la faculté. L’art. 11, par. 3, applicable aux Etats Parties ne subordonnant pas l ’extradition à l’existence d’un traité, prévoit qu’ils reconnaissent les infractions pr évues à l’art. 2 comme cas d’extradition entre eux, sans pr éjudice des conditions pr évues par la l é- gislation de l ’Etat requis. L ’EIMP r ègle les proc édures d ’extradition54. Parmi les conditions auxquelles la Suisse assujettit l ’extradition, il convient de mentionner la 49 RS 0.101 50 RS 0.103.2 51 Cf. notamment ATF 124 II 140, consid. 3a. 52 On la retrouve en particulier à l’art. 7 de la Convention européenne pour la répression du terrorisme (RS 0.353) et dans de nombreux autres instruments en matière de lutte contre le terrorisme déjà ratifiés par la Suisse. Par ailleurs, elle figure également à l’art. 7 de la Convention internationale contre la torture et autres peines et traitements cruels, inhumains ou dégradants; RS 0.105. 53 D élégation de la poursuite pénale selon les art. 85 ss EIMP. 54 Art. 32 ss EIMP, ceci dans le cadre de ce que pr évoient les dispositions générales des articles premier et suivants, à moins que des traités internationaux n’en disposent autrement. Les mesures relatives à l’extradition sont prises par l’Office fédéral de la justice (art. 16, al. 2, EIMP).5035 double incrimination55 et les garanties offertes notamment par la CEDH et le Pacte international relatif aux droits civils et politique56. L’objectif poursuivi par l ’art. 11, par. 4, consiste à éviter que l ’auteur d’une infrac- tion mentionnée à l’art. 2 de la Convention puisse échapper aux poursuites p énales. Une telle réglementation apparaît déjà dans d’autres instruments internationaux57. Le par. 5 reprend une pratique consacr ée par plusieurs instruments internationaux qui améliore l’efficacité de la Convention. 2.2.6.5 Art. 12 (Entraide judiciaire) L’art. 12, par. 1, statue une obligation contenue dans la quasi totalit é des instru- ments internationaux multilatéraux et bilatéraux d’entraide judiciaire en mati ère pé- nale, selon laquelle les Etats s’accordent l’entraide judiciaire la plus large possible. Le par. 2 pr écise que le secret bancaire 58 ne peut être invoqu é à titre de refus de l’entraide judiciaire. En mati ère de r épression du financement du terrorisme, le se- cret bancaire, déjà actuellement, ne constitue pas un obstacle pour l’entraide. Car, en Suisse, il peut être tr ès rapidement lev é, à savoir d ès l ’annonce d ’une demande d’entraide59, voire dès qu’une procédure pénale est ouverte. Le syst ème suisse est à la pointe à cet égard, dans la mesure o ù, à titre de mesures provisoires, l ’autorité compétente peut notamment ordonner le blocage de comptes bancaires 60 ainsi que la saisie de documents 61, une perquisition 62 ou des s équestres conservatoires 63. D’autres instruments internationaux prévoient également une clause semblable64. Le par. 3 met en œ uvre un principe important de coop ération judiciaire internatio- nale en mati ère pénale, à savoir la r ègle de la sp écialité. Cette r ègle protège la per- sonne concernée par la demande de coop ération judiciaire ainsi que la souverainet é de l’Etat requis. 55 La quotit é minimale de la sanction privative de liberté dont est passible l’infraction doit être d’au moins un an, selon l’art. 35, let. a, EIMP, ce qui ne pose aucun problème relativement aux infractions mentionnées à l’art. 2 de la Convention, toutes soumises à des peines réalisant cette exigence, car elles sont au moins passibles de l’emprisonnement, voire de la réclusion (art. 9 CP) selon le droit pénal matériel suisse et les nouvelles dispositions pénales proposées. 56 Cf. art. 2, let. a, EIMP. 57 Notamment art. 8, par. 4, de la Convention contre la torture et autres peines et traitements cruels, inhumains ou dégradants; RS 0.105. 58 Art. 47 de la loi f édérale sur les banques et les caisses d’épargne; RS 952.0. Cette disposition réserve expressément, à son al. 4, les dispositions de la législation fédérale et cantonale statuant l’obligation de renseigner l’autorité et de témoigner en justice; pour de plus amples développements: Robert Zimmermann, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Berne 1999, ch. 223, p. 169 et la jurisprudence cit ée. 59 Mesures provisoires institu ées à l’art. 18 EIMP. 60 Notamment ATF 127 II 198; 126 II 462; 123 II 161; 113 Ib 175; 111 Ib 129; 107 Ib 274. 61 Entre autres ATF 127 II 154, consid. 3b; 126 II 324; 123 II 268; 121 II 153; 118 Ib 457. 62 En particulier ATF 120 Ib 179. 63 Notamment ATF 110 IV 118. 64 Art. 7, par. 5, de la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stup éfiants et de substances psychotropes, signée par la Suisse le 16.11.1989; FF 1996 I 557; art. 18, par. 8, de la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, signée par la Suisse le 12.12.2000.5036 L’art. 12, par. 5, stipule un autre principe essentiel du droit international: «pacta sunt servanda». En l’absence d’un accord d’entraide judiciaire ou d’échange d’infor- mations entre les Etats Parties, ceux-ci sont tenus de faire application de leur l égis- lation interne afin de remplir leurs obligations selon les par. 1 et 2 de l’art. 12. 2.2.6.6 Art. 13 (Clause de «défiscalisation») L’art. 13 consacre la «défiscalisation» des infractions vis ées à l’art. 2 de la Conven- tion en rapport avec une demande de coop ération judiciaire p énale, ce qui veut dire que la coop ération judiciaire p énale requise pour une infraction vis ée par la Con- vention ne peut être refusée au seul motif qu ’elle concerne une infraction fiscale. Une telle clause ne repr ésente pas une nouveaut é, au niveau international 65. Cette disposition est uniquement applicable concernant les infractions entrant dans le champ d’application de l’art. 2 de la Convention, lesquelles ne repr ésentent pas, se- lon le droit suisse en vigueur, des infractions fiscales. Cela signifie que le droit ap- plicable permet d éjà d ’accorder l ’entraide judiciaire et l ’extradition en ce qui les concerne. La Convention n ’apporte donc pas de changement en rapport avec les in- fractions fiscales. Il convient de souligner que l ’extradition est soumise aux conditions du droit de l’Etat requis au sens de l ’art. 11, par. 3 de la Convention. Ainsi, le principe de la spécialité peut en tous les cas être cité à l’appui de la communication par laquelle l’Office f édéral de la justice accorde l ’entraide judiciaire et l ’extradition (voir art. 12, par. 3). 2.2.6.7 Art. 14 et 15 (Clauses de «dépolitisation» et de non-discrimination) L’art. 14 r égit la «dépolitisation» des infractions mentionn ées à l ’art. 2 en ce qui concerne les besoins de l ’extradition ou de l ’entraide judiciaire entre Etats Parties. Cela signifie que la coop ération judiciaire p énale requise pour une infraction vis ée par la Convention ne saurait être refusée pour la seule raison qu ’elle concerne une infraction politique66. La «ratio legis» de l’art. 14 est liée à la gravité des infractions de l’art. 2 qui ne peuvent plus être considérées comme revêtant un aspect politique. Cette disposition modifie des instruments d ’entraide judiciaire et d ’extradition en 65 Cf. notamment la Convention des Nations Unies contre la criminalit é transnationale organisée, art. 16, par. 15 et art.18, par. 22 de contenu identique, formul és à peine différemment. 66 De nombreux autres instruments internationaux ratifi és ou en voie de ratification par la Suisse excluent déjà, dans le domaine de la coopération judiciaire internationale en matière pénale, le caractère politique des infractions auxquelles ils se rapportent: Art. 3, par. 3 de la Convention européenne d’extradition (RS 0.353.1), mais la Suisse a toutefois émis une réserve à ce sujet (RS 0.353.11); art. 1, 2 et 8 de la Convention européenne pour la répression du terrorisme, mais voir également art. 13 de cette Convention et la réserve émise par la Suisse (RS 0.353.3); art. 3, par.2 du Traité d’extradition entre la Confédération Suisse et les Etats-Unis d’Amérique (RS 0.353.933.6); art. 1 du Protocole additionnel à la Convention européenne d’extradition (RS 0.353.11); art. VII – en relation avec l’art. III – de la Convention pour la répression et la répression du crime de génocide; future RS 0.311.11.5037 vigueur en ce qui concerne l ’appréciation de la nature des infractions vis ées à l’art. 2. En droit interne, l ’art. 3, al. 2, EIMP consacre d éjà la «dépolitisation» de certains actes sévères. Certes, l’art. 14 de la Convention dépasse la portée de l’art. 3, al. 2, EIMP, dans la mesure o ù il limite notamment, en mati ère d ’extradition, le pouvoir d ’appréciation du Tribunal f édéral, autorit é comp étente pour accorder ou refuser l’extradition lorsque la personne r éclamée pr étend être poursuivie à raison d’une infraction politique, ou si l ’instruction permet s érieusement de croire que l’acte revêt un caractère politique. La Convention n’en demeure pas moins conforme au droit interne suisse, compte tenu de l ’art. 1 EIMP r éservant les accords interna- tionaux, tel qu’en l’occurrence. Les dispositions d ’un traité priment en cons équence et par principe 67 celles du droit interne, sauf si ce dernier est plus favorable à la coopération que le traité68. L’art. 14 doit être examiné en relation avec l ’art. 15 de la Convention. L ’art. 15 se rapporte au but d éguisé de la poursuite pour des motifs de r ace, de religion, de nationalité, d’origine ethnique ou d ’opinions politiques de la personne concern ée69. Il s’agit d’une clause obligatoire de non-discrimination visant à ce que l ’entraide au sens large (extradition comprise) soit refus ée en cas de r éalisation des motifs mentionnés ci-dessus. Une telle disposition veut éviter que l’Etat requis ne prête son concours, par le biais de la coop ération judiciaire internationale en mati ère pénale, à des procédures ne garantissant pas à la personne poursuivie un standard de protec- tion minimal correspondant à celui offert par le droit des Etats d émocratiques, tel qu’il est défini en particulier par le Pacte international relatif aux droits civils et po- litiques ou la CEDH, ou qui se heurteraient à des normes reconnues appartenir à l’ordre public international 70. En ce sens, l ’art. 15 se place sur un plan diff érent de l’art. 14, puisqu ’il permet l ’analyse de la requ ête non plus en fonction de la nature de l’acte, mais en fonction du mobile de la demande. Cette disposition permet de se prémunir contre des demandes abusives. Une telle clause constitue un acquis de la Convention europ éenne pour la r épression du terrorisme (art. 5). La personne concernée par la demande dispose en cons équence d ’un droit opposable à l ’Etat requis de ne pas coopérer lorsque l’Etat requérant dissimule la nature effective de sa demande. Sauf lorsque le r égime en vigueur dans l ’Etat requ érant rel ève de la dictature, la d émonstration d ’un risque s érieux et objectif, rendu vraisemblable, d’une grave violation des droits de l ’homme ou d ’un traitement discriminatoire prohibé dans l’Etat requérant susceptible de toucher de manière concrète la personne concernée71 est difficile à établir, ce qui diminue l ’attrait de la clause de non- discrimination. Dans tous les cas la personne poursuivie dans la proc édure étrangère peut invoquer les normes imp ératives et obligatoires du droit international, qui 67 Le Tribunal f édéral a d’ailleurs relevé que le principe de la primauté du droit international sur le droit interne découle de la nature même de la règle internationale, toute règle interne contraire se révélant en conséquence inapplicable: notamment ATF 122 II 485. 68 Robert Zimmermann, op. cit., ch. 492, p. 383. 69 D ’autres instruments internationaux contiennent une telle clause, notamment art. 3, par. 2, de la Convention européenne d’extradition; art. 5 de la Convention européenne pour la répression du terrorisme; art. 16, par 14, de la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée. 70 ATF 123 II 517, consid. 5a et les références évoquées. 71 Notamment ATF 123 II 167, consid. 6b; cf. Robert Zimmermann, op. cit., ch. 396, p. 307.5038 s’imposent à la Suisse indépendamment de l’existence de traités bi- ou multilatéraux la liant à l’Etat requérant, et qui peuvent justifier un refus de la Suisse de coopérer72. 2.2.6.8 Art. 16 (Remise temporaire de personnes détenues) Cette disposition r égit la remise temporaire de personnes d étenues à des fins d’identification ou de t émoignage ou pour qu ’elles apportent leurs concours à l’établissement des faits dans le cadre d ’une enquête ou de poursuites relatives aux infractions visées à l’art. 2 de la Convention. La remise est subordonn ée au consen- tement de la personne concernée, à celui des Etats requ érant et requis (art. 16, ch. 1, let. a et b), et est soumise aux conditions fixées entre ces Etats (art. 16, par. 1, let. b). Par principe, sauf demande ou accord de l ’Etat requis, la personne remise reste en détention dans l’Etat requérant, ce qui permet d’éviter qu’elle ne prenne la fuite; elle est ensuite remise sans d élai à l’Etat requis, sans que ce dernier ne doive pour cela présenter une demande d ’extradition, et bien évidemment sous d éduction de la p é- riode passée en détention par l ’intéressé (art. 16, par. 2, let. a à d). L ’art. 16, par. 3, accorde à la personne remise la garantie qu ’elle ne peut pas être poursuivie ou d éte- nue ou soumise à d’autres restrictions à sa liberté de mouvement sur le territoire de l’État vers lequel elle est transférée, à raison d’actes ou de condamnations ant érieurs à son départ du territoire de l’État à partir duquel elle a été transférée. 2.2.7 Art. 17 (Garanties en matière de respect des droits de l’homme) En vertu de l’art. 17, les Etats Parties s ’engagent à garantir un traitement équitable à toutes les personnes contre lesquelles des mesures de contrainte ont été prises ou une procédure a été engagée pour cause de financement d ’activités terroristes. Les Etats Parties sont en outre tenus de respecter les droits pr évus par leur l égislation, mais aussi de ne pas enfreindre les dispositions applicables du droit international ayant trait aux droits de l’homme 73. 72 ATF 117 Ib 340, consid. 2a et les références citées. 73 Notamment les art. 9 et 10 du Pacte international du 16.12.1966 relatif aux droits civils et politiques (RS 0.103.2), la Convention du 10.12.1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains, ou dégradants (RS 0.105), art. 5 et 6 de la Convention européenne des droits de l’homme (RS 0.101.1) ainsi que la Convention européenne du 26.11.1987 pour la prévention de la torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants (RS 0.106). La Suisse s’en tient en outre aux règles minima pour le traitement des détenus que le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a adoptées le 19.1.1973 sous la forme de la Résolution (73) 5 et qui ont été confirmées le 12.2.1987 dans une version révisée contenue dans la Recommandation 87 (3); cf. ATF 122 I 226.5039 2.2.8 Art. 18 2.2.8.1 Art. 18, par. 1 (Mesures visant à prévenir le financement du terrorisme) Selon l’art. 18, par 1, de la Convention, les Etats Parties doivent prendre toutes les mesures possibles afin d ’empêcher et de contrecarrer le financement d ’attentats ter- roristes. La Suisse, pour sa part, intervient tant sur le plan pr éventif que sur le plan répressif. Aux termes de l ’art. 2 de la loi f édérale instituant des mesures visant au maintien de la s ûreté intérieure74, les autorit és compétentes de l ’administration pu- blique sont tenues de prendre des mesures pr éventives pour lutter contre le terro- risme. Un Service d’analyse et de prévention a ainsi été créé à l’Office fédéral de la police afin d’assurer une évaluation permanente de la menace repr ésentée par le ter- rorisme. Lorsqu ’ils entrent en possession d ’indices ou d ’informations en rapport avec des actes criminels, les organes de protection de l ’Etat en font part aux autori- tés de poursuite p énale75. La coop ération internationale dans le domaine du rensei- gnement repose souvent sur des accords administratifs informels, bilat éraux ou multilatéraux, et n’est donc pas régie par des conventions.76 En vertu de l’art. 18, par. 1, let. a, les Etats Parties à la Convention doivent en outre prendre des mesures interdisant sur leur territoire les activit és illégales de personnes et d’organisations mêlées au financement du terrorisme. Bien que le droit p énal en vigueur ne contienne pas encore de norme sp écifiquement dirigée contre le finance- ment du terrorisme, il existe de nombreuses autres dispositions p énales pouvant s ’y appliquer. Comme le droit p énal en vigueur ne satisfait cependant pas à toutes les exigences de la Convention, le code p énal sera complété par une norme sp éciale in- terdisant le financement du terrorisme 77. R éagissant aux attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis, le Conseil f édéral a, le 7 novembre 2001 d éjà, adopté une or- donnance visant sp écifiquement à permettre des poursuites p énales contre l ’organi- sation «Al-Qaïda»78. Sont ainsi interdites non seulement toutes les activit és de l ’or- ganisation elle-même, mais aussi toutes les op érations – de financement ou de pro- pagande, p. ex. – ayant pour but de la soutenir. Dans ce contexte, mentionnons aussi l’arrêté du Conseil f édéral du 30 novembre 2001, qui avait pour objet l ’interdiction des r écoltes de fonds et de toute propagande id éalisant la violence à l ’occasion d’une manifestation organisée par le mouvement tamoul LTTE (Liberation Tigers of Tamil Eelam) le «jour des h éros» («Heroes’ Day») le 2 d écembre 2001. Le Conseil 74 LMSI, RS 120. Les ordonnances relatives à la LMSI peuvent elles aussi servir de base juridique aux activités relevant de la sûreté et du renseignement dans le domaine civil. Dans le domaine militaire, nous citerons l’art. 99 de la loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et l’administration militaire (LAAM; RS 510.10) ainsi que l’ordonnance du 4 décembre 2000 sur le renseignement du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (ordonnance sur le renseignement; RS 512.291). 75 Cf. art. 13, al. 1, let. a, LMSI ainsi que l ’ordonnance du 27 juin 2001 sur les mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (OMSI; RS 120.2), art. 18 et annexe 2, ch. 5. 76 Cf. art. 26, al. 2, LMSI. 77 Pour plus de d étails, cf. ch. 4.2.2. 78 RS 122. La base constitutionnelle de l’interdiction d’Al-Qaïda ainsi que de toutes les organisations qui auraient pour but de l’aider ou de reprendre la lutte à sa place est fournie par les art. 184 et 185 de la Constitution, qui autorisent le Conseil fédéral à prendre les mesures et à adopter les ordonnances nécessaires pour préserver la sécurité intérieure et les relations extérieures de la Suisse.5040 fédéral tient en effet à éviter que des conflits arm és à l’étranger soient soutenus de- puis la Suisse sur le plan matériel ou idéologique. 2.2.8.2 Art. 18, par. 1, let. b (Mesures à prendre par les institutions financières) Selon l’art. 18, ch. 1, let. b, les Etats Parties à la Convention sont tenues de prendre des mesures obligeant les institutions financi ères au sens large à identifier leurs clients, à prendre des pr écautions particuli ères ainsi qu ’à signaler les cas suspects. La mise en œ uvre de ces dispositions formul ées en termes généraux est précisée aux points i à iv. Comme il ne s ’agit toutefois l à que de recommandations, ces disposi- tions ne sont pas contraignantes. 2.2.8.2.1 Art. 18, par. 1, let. b, point i (Identification des clients) En vertu de l ’art. 18, ch. 1, let. b, point i, les Etats Parties doivent envisager «d’adopter des r églementations interdisant l ’ouverture de comptes dont le titulaire ou le b énéficiaire n’est pas identifi é ni identifiable et des mesures garantissant que ces institutions v érifient l’identité des v éritables d étenteurs de ces op érations». En Suisse, le droit en vigueur oblige d éjà l’intermédiaire financier à vérifier l’identité du cocontractant (art. 3 de la loi sur le blanchiment d ’argent79) et à identifier l’ayant droit économique (art. 4 LBA). L ’ouverture de comptes dont l ’ayant droit économi- que n’est pas identifié ou identifiable est donc interdite. Si le cocontractant n ’est pas l’ayant droit économique ou s ’il y a un doute à ce sujet, si le cocontractant est une société de domicile ou si la transaction est une op ération de caisse portant sur une somme importante (art. 3, al. 2, LBA), la loi exige des interm édiaires financiers qu’ils requi èrent du cocontractant une d éclaration écrite indiquant qui est l ’ayant droit économique (art. 4, al. 1, let. a à c, LBA). Lorsqu’il s’agit de comptes globaux ou de dépôts globaux, l’intermédiaire financier doit, en vertu de l ’art. 4, al. 2, LBA, exiger du cocontractant qu ’il lui fournisse une liste compl ète des ayants droit économiques. Du point de vue qualitatif, la l égislation suisse en vigueur satisfait d éjà pleinement aux exigences de la Convention contenues dans ces dispositions. 79 LBA, RS 955.05041 2.2.8.2.2 Art. 18, par. 1, let. b, point ii (Identification de personnes morales) L’art. 18, par. 1, let. b, point ii, a pour objet les mesures jug ées n écessaires à l’identification des personnes morales. L ’art. 3 LBA et les dispositions d ’exécution de cette loi80 satisfont là aussi aux exigences de la Convention (extrait du registre du commerce, statuts, acte de fondation, contrat de fondation, attestation de l ’organe de contrôle ou autorisation officielle d ’exercer l’activité). L’extrait du registre du com- merce, notamment, contient toutes les indications exig ées par la Convention (fonda- tion, nom, forme juridique, adresse, dirigeants et dispositions r égissant le pouvoir d’engager la personne morale). 2.2.8.2.3 Art. 18, par. 1, let. b, point iii (Obligation de signaler) Selon l’art. 6 LBA, l’intermédiaire financier doit clarifier l ’arrière-plan économique et le but d ’une transaction ou d ’une relation d ’affaires lorsque celle-ci lui para ît in- habituelle ou si des indices laissent supposer que certaines valeurs patrimoniales proviennent d ’un crime ou qu ’une organisation criminelle ou terroriste exerce un pouvoir de disposition sur ces valeurs 81. Si un soup çon fond é au sens de l ’art. 9 LBA résulte de la prise de renseignements, ce soup çon doit être communiqué: aux termes de l’art. 9 LBA, l’intermédiaire financier qui sait ou qui pr ésume, sur la base de soup çons fond és, que les valeurs patrimoniales impliqu ées dans la relation d’affaires ont un rapport avec une infraction au sens de l ’art. 305bis CP, qu ’elles proviennent d ’un crime ou qu ’une organisation criminelle ou terroriste exerce un pouvoir de disposition sur ces valeurs, doit en informer sans d élai le Bureau de communication en matière de blanchiment d ’argent. Il doit en outre bloquer imm é- diatement toutes les valeurs patrimoniales qui ont un lien avec les informations communiquées. Ce blocage doit être maintenu jusqu ’à la r éception d ’une d écision de l ’autorité de poursuite p énale compétente, mais au maximum durant cinq jours ouvrables (art. 10 LBA). Tant que dure le blocage des avoirs d écidé par lui-m ême, l’intermédiaire financier ne doit informer ni les personnes concern ées ni des tiers de la communication qu’il a faite (art. 10 LBA). Les nouvelles infractions «terrorisme» (art. 260 quinquies P-CP) et «financement du terrorisme» (art. 260sexies P-CP) entreront dans la catégorie des crimes et représenteront donc des actes d éclenchant les obliga- tions décrites plus haut qui r ésultent de la LBA. Le dispositif suisse satisfera donc pleinement aux exigences de la Convention. Le fait que l ’art. 18, par. 1, let. b, point iii, oblige les Etats Parties à envisager de contraindre les institutions financi ères à signaler toutes les op érations complexes, inhabituellement importantes, ainsi que tous les types inhabituels d ’opérations lors- qu’elles n’ont pas de cause économique ou licite apparente, n ’y change rien. Selon le dispositif mis en place dans la législation suisse, ce type de transactions déclenche en premier lieu chez l ’intermédiaire financier une obligation particuli ère de clarifi- 80 Notamment art. 13 de l ’ordonnance de l’autorité de contrôle sur les obligations de diligence des intermédiaires financiers, du 25 novembre 1998 (RS 955.033.2), art. 2 (n.m. 12 ss) de la Convention de 1998 relative à l’obligation de diligence des banques (CDB 98) ainsi que les règlements des organismes d’autorégulation (OAR) reconnus par l’Autorité de contrôle. 81 Selon projet de compl éter la note marginale de l’art. 260ter CP, cf. ch. 4.5.4 et 4.8.5042 cation au sens de l’art. 6 LBA. Elles ne seront donc signal ées que si les soup çons ne peuvent pas être éliminés au moyen d’une enquête approfondie. Le législateur a opté pour cette solution afin d’éviter que le Bureau de communication ne croule sous des quantités de communications sans fondement. Au regard de l ’objectif visé à travers l’art. 18 de la Convention, force est de constater que le dispositif de d étection mis en place par la Suisse équivaut en tous points aux mesures sugg érées par la Conven- tion. La disposition du point iii n ’appelle donc aucune modification de notre l égis- lation. 2.2.8.2.4 Art. 18, par. 1, let. b, point iv (Conservation des pièces) En vertu de l’art. 7, al. 3, LBA, les intermédiaires financiers sont tenus de conserver les documents pendant dix ans au moins, ce qui est donc nettement plus que la dur ée de cinq ans exigée par la Convention. 2.2.8.3 Art. 18, par. 2, let. a (Supervision des organismes de transfert monétaire) Selon l’art. 18, par. 2, let. a, les Etats Parties envisagent de prendre des mesures as- surant la supervision des organismes de transfert mon étaire. Les instruments dont la Suisse dispose d éjà dans ce domaine sont r égis par la loi sur le blanchiment d’argent, en vertu de laquelle l ’autorité de contr ôle exerce sa surveillance sur le secteur para-bancaire. Sont ainsi assujetties à son contr ôle toutes les personnes mo- rales ou physiques qui exercent une activit é au sens de l ’art. 2, al. 3, LBA (interm é- diaires financiers). Cette disposition s ’applique de mani ère très large à tous les éta- blissements du secteur para-bancaire qui proc èdent à des transferts de fonds. Les personnes qui fournissent des services dans le domaine du trafic des paiements, no- tamment en procédant à des virements électroniques pour le compte de tiers, ou qui émettent ou g èrent des moyens de paiement comme les cartes de cr édit ou les ch è- ques de voyage, tombent ainsi express ément sous le coup de l ’art. 2, al. 3, let. b, LBA. Selon l’art. 14 LBA, toute personne d ésireuse d’exercer une activité d’intermédiaire financier au sens de l ’art. 2, al. 3, LBA doit soit être affili ée à un organisme d’autorégulation reconnu (OAR), soit demander à l ’autorité de contr ôle l ’auto- risation d’exercer son activité. Aux termes de l ’art. 25 LBA, les OAR sont tenus de définir dans leur r èglement les conditions relatives à l ’affiliation et à l ’exclusion. Les conditions auxquelles l ’autorité de contr ôle accorde l ’autorisation sont r égies à l’art. 14, al. 2, LBA (inscription au registre du commerce ou autorisation officielle d’exercer, prescriptions internes et organisation propres à garantir le respect des obligations résultant de la LBA, bonne r éputation de l’intermédiaire financier et des personnes chargées de l ’administration ou de la direction de ses affaires et garantie que toutes ces personnes respectent les obligations d écoulant de la LBA). Les per- sonnes agissant en qualité d’intermédiaire financier sans y être autorisé par l’autorité de contrôle et sans être affiliées à un OAR sont passibles d ’une amende de 200 000 francs au plus (art. 36 LBA).5043 2.2.8.4 Art. 18, par. 2, let. b (Surveillance du transport transfrontière d’espèces) Pour ce qui est du transfert d ’espèces d’un pays à l’autre, la Convention sugg ère la prise de mesures réalistes tout en précisant que celles-ci doivent être assujetties à des garanties strictes visant à assurer que l ’information sera utilis ée à bon escient et qu’elles n’entraveront en aucune façon la libre circulation des capitaux. En Suisse, l ’importation, l’exportation et le transit de toutes les marchandises sont assujettis au contr ôle douanier 82. Comme l ’argent liquide est franc de droits de douane et de TVA et que l ’importation, l’exportation ainsi que le transit d ’espèces ne sont soumis à aucune restriction (pas d ’obligation de d éclaration des devises) 83, l’administration des douanes n ’a pas de raisons de les soumettre à un contr ôle spécial. Pour être efficaces, les mesures de surveillance devraient, le cas échéant, porter non seulement sur le trafic des marchandises commerciales, mais aussi sur le trafic des voyageurs. Dans ce domaine, il serait toutefois illusoire de croire à la pos- sibilité de faire appliquer de mani ère rigoureuse l ’obligation de d éclarer les esp è- ces 84. Contr ôler ainsi toutes les personnes franchissant la fronti ère est tout bonne- ment impossible: les ressources existantes seraient loin d’y suffire, sans compter que l’on ne parviendrait pas à assurer l ’imperméabilité de la fronti ère verte. A chaque fois, cependant, qu ’un contr ôle douanier permet de d écouvrir des indices laissant soupçonner que des actes p énalement répréhensibles ont été commis (p. ex. dans le contexte d’un crime ou d’une opération de blanchiment d’argent), les agents respon- sables font aujourd ’hui d éjà appel soit à l’Autorité de contr ôle en mati ère de lutte contre le blanchiment d’argent, soit directement à la police. 2.2.8.5 Art. 18, par. 3 et 4 (Coopération et échanges d’informations entre les autorités) L’art. 18, par. 3, a pour objet la coop ération ainsi que l ’échange d’informations en rapport avec la pr évention et la r épression du financement du terrorisme à l’échelle internationale. La coop ération porte d ’une part sur l ’entraide judiciaire en tant que telle85, soit sur tous les actes de proc édure ainsi que sur toutes les mesures de con- trainte admises dans le cadre de la proc édure p énale qui peuvent être prises par commission rogatoire à la demande d ’un autre pays. Peuvent ainsi être ordonn ées notamment des mesures provisoires comme le blocage de comptes bancaires (art. 18 EIMP) ou, lorsqu’une procédure est entamée en Suisse, la transmission spontanée de moyens de preuve et d ’informations à des autorit és étrangères (art. 67a EIMP). Ou- tre les trait és multilat éraux destin és à lutter contre le terrorisme, la Suisse s ’est constitué tout un réseau d’instruments bilatéraux – notamment avec les Etats-Unis – s’appliquant spécifiquement aux domaines de l’entraide judiciaire en mati ère pénale et de l ’extradition. Tous ces instruments repr ésentent des moyens de lutte contre la criminalité, y compris le terrorisme. L ’EIMP et l ’ordonnance d’exécution y relative 82 Art. 6, al. 1, de la loi sur les douanes (RS 631.0). 83 Art. 14, ch. 3, de la loi sur les douanes et art. 74, ch. 2, de la loi sur la TVA (RS 641.20). 84 En moyenne, 650 000 voyageurs et 270 000 v éhicules franchissent quotidiennement la frontière suisse. 85 Art. 63 ss EIMP.5044 permettent à la Suisse de collaborer aussi avec les Etats avec lesquels elle n ’a pas conclu de trait é d’entraide judiciaire. A l ’Office fédéral de la justice, le traitement des demandes d ’entraide judiciaire ou d ’extradition rel ève de la Section de l’entraide judiciaire. La coopération internationale recouvre cependant aussi l ’échange de renseignements obtenus par la police ou les contacts policiers en matière d’entraide judiciaire, soit la collaboration entre les autorit és de police de diff érents pays, à l’exclusion de toute mesure de contrainte. En Suisse, c ’est la Police judiciaire f édérale qui se charge d’assurer la collaboration avec les autres Etats 86 en ce qui concerne les mesures de police judiciaire destin ées à lutter contre les organisations criminelles ou terroristes et contre la criminalité économique internationale87. A ce niveau, l ’échange d’infor- mations a généralement lieu par l ’intermédiaire d’Interpol, qui a institu é un service permanent à cet effet apr ès les attentats terroristes du 11 septembre 2001. Depuis plusieurs années, la Suisse a collabor é étroitement avec Interpol. En fonction de ses priorités et des moyens à disposition, elle continuera à prendre une part active aux groupes de travail mis en pl ace suite aux événements du 11 septembre 2001 ou à fournir une contribution active à l’échelon stratégique. Les attentats aux Etats-Unis ont fait ressortir toute l ’importance de l ’échange d’informations, notamment en ce qui concerne le financement des activit és terroris- tes. A la suite de ces événements, le Ministère public de la Conf édération et l’Office fédéral de la police ont cr éé une cellule sp éciale baptisée «Task Force Terror USA » afin d ’accroître l ’efficacité non seulement de la collaboration avec les autorit és étrangères, mais aussi de la proc édure d’enquête de police judiciaire ouverte apr ès les attentats du 11 septembre 2001. Cette cellule centralise les r ésultats des enquêtes menées en Suisse, se charge de r épartir les tâches entre les autorit és d’investigation, évalue les informations re çues, fixe les priorit és et se charge des contacts ainsi que de la collaboration avec les autorit és de police et avec les autorit és de poursuite p é- nale cantonales et étrangères. Fonctionnant comme Financial Intelligence Unit (FIU) de la Suisse, le Bureau de communication en matière de blanchiment d ’argent, rattaché à l’Office fédéral de la police, prend lui aussi part à l’échange international d’informations en matière de fi- nancement du terrorisme 88. Les FIU de la Suisse et de 68 autres pays se trouvent ainsi réunis dans le «Groupe Egmont»89, dont les canaux sont tr ès fréquemment uti- lisés depuis le 11 septembre 2001. 86 Les bases l égales se trouvent aux art. 351quater et 351quinquies CP, à l’art. 75a EIMP, à l’art. 35, al. 2, de l’ordonnance du 24 février 1982 sur l’entraide pénale internationale (OEIMP; RS 351.11) ainsi qu’à l’art. 13 de la loi fédérale du 7 octobre 1994 sur les Offices centraux de police criminelle de la Confédération (LOC); RS 360. 87 Art. 7 de la loi f édérale du 7 octobre 1994 sur les Offices centraux de police criminelle de la Confédération (LOC). RS 360; art. 1, let. b, de l’ordonnance du 30 novembre 2001 concernant l’exécution des tâches de police judiciaire au sein de l’Office fédéral de la police (RS 360.1). 88 Base l égale: art. 32, al. 2, LBA 89 Sont membres du «Groupe Egmont» les FIU qui, en leur qualité d’autorité centrale d’une pays, reçoivent des communications de soupçons, les examines et les transfèrent aux autorités de poursuite pénale compétentes. L’objectif visé par le «Groupe Egmont» est de garantir un échange sûr, rapide et légal d’informations servant à lutter contre le blanchiment d’argent. Dans le sillage des attentats terroristes du 11 septembre 2001, cet échange d’informations a été étendu à la lutte contre le terrorisme et a ainsi acquis une importance accrue.5045 2.2.9 Art. 19 (Communication du résultat au Secrétaire général des Nations Unies) L’art. 19 institue un devoir de communication pour les Etats Parties à la Conven- tion. Ces derniers doivent informer le Secr étaire général du r ésultat définitif des ac- tions pénales engagées contre des auteurs présumés de financement du terrorisme. 2.2.10 Art. 20 à 22 (Respect du droit international public) Les art. 20 à 22 se fondent, en tout ou en partie, sur d ’autres conventions internatio- nales. Ces articles rappellent les principes de l ’égalité souveraine des Etats, de l’intégrité territoriale et de la non-ing érence dans les affaires int érieures. Il convient de souligner également qu’aucune disposition de la Convention n ’a d’incidence sur les autres droits, obligations et responsabilit és des Etats et des individus en vertu du droit international, en particulier sur ceux d écoulant des buts de la Charte des Nations Unies, du droit international humanitaire et des autres conventions perti- nentes, par exemple dans le domaine des droits de l’homme. 2.2.11 Art. 23 (modifications de l’annexe) La définition du terrorisme, telle qu ’établie à l’art. 2, par. 1, de la Convention, uti- lise une double r éférence: d’une part les actes constitutifs des infractions au sens de l’un des trait és contre le terrorisme mentionn és en annexe de cette convention (let. a), d’autre part la d éfinition établie par cette convention (let. b). Le but pour- suivi par l’art. 23 est de ne pas limiter le champ d ’application de la Convention pour la répression du financement du terrorisme aux instruments internationaux existant lors de son élaboration et auxquels se réfère l’art. 2, par. 1, let. a. Dès lors, cet article établit un mécanisme précis qui permet de compl éter l’énumération des trait és figu- rant en annexe, de manière à adapter la liste initiale à l’évolution législative interna- tionale. Il convient de souligner que des modifications éventuelles de l ’annexe ne sont contraignantes pour les Etats Parties que si ceux-ci les approuvent. 2.2.12 Art. 24 (Règlement des différends) L’art. 24, par. 1, établit le m écanisme de r èglement des diff érends concernant l’interprétation ou l ’application de la Convention. Dans un premier temps, les dis- sensions sont r églées par voie de n égociation. Dans un deuxi ème temps, les parties ont recours à l’arbitrage ad hoc. Faute de r ésultats, la Convention institue en dernier recours l’arbitrage de la Cour internationale de justice. L ’art. 24, par. 2, pr évoit que tout Etat peut formuler une r éserve au principe de l ’arbitrage obligatoire énoncé au par. 1. Cette réserve peut toutefois être révoquée en tout temps (art. 24, par. 3). La formulation de l ’art. 24 correspond à celle utilis ée dans les autres conventions relatives au terrorisme négociées au sein de l’ONU et auxquelles la Suisse est partie.5046 En outre, la Suisse a adh éré au Statut de la Cour internationale de justice 90 et a re- connu, conformément à l’art. 36 du Statut, la juridiction obligatoire de cette cour. 2.2.13 Art. 25 à 28 (Dispositions finales) Les art. 25 à 28 comportent les dispositions finales usuelles concernant la signature, l’entrée en vigueur et la dénonciation de la Convention. La Convention était ouverte à la signature de tous les Etats du 10 janvier 2000 au 31 décembre 2001, au si ège de l’ONU à New York (art. 25, par. 1). Pass é ce d élai, tout Etat peut encore adh érer à la Convention (art. 25, par. 3). Les instruments de ratification, d’acceptation, d’approbation ou d ’adhésion doivent être déposés auprès du Secrétaire général de l’ONU (art. 25, par. 2 et 3). La Suisse a signé la Convention le 13 juin 2001. L’art. 26 établit que la Convention entrera en vigueur trente jours apr ès la 22e ratifi- cation. En cons équence, la Convention est entr ée en vigueur le 10 avril 2002. Pour les Etats qui ratifieraient ou adh éreraient à la Convention apr ès cette date, la Convention entrera en vigueur le 30e jour après le dépôt par l’Etat de son instrument de ratification, d’approbation, d’acceptation ou d’adhésion. Finalement, chaque Etat peut d énoncer en tout temps la Convention, en adressant une notification écrite au Secrétaire général de l’ONU (art. 27). 3 Convention internationale du 15 décembre 1997 pour la répression des attentats terroristes à l’explosif 3.1 Partie générale 3.1.1 Genèse de la Convention Au nom du G-8, la France a pr ésenté à l’ONU un texte de convention pour la r é- pression des attentats terroristes à l’explosif, en d écembre 1996. Dans la r ésolution 51/210 du 17 décembre 1996, l’Assemblée générale de l’ONU a repris cette idée et a créé puis charg é un Comit é sp écial d ’élaborer un tel projet de Convention. Les discussions ont débuté dans le Comité spécial, du 24 février au 7 mars 1997, puis se sont poursuivies au sein du groupe de travail de la sixi ème Commission, du 22 septembre au 3 octobre 1997. A l ’issue de la session d ’automne, les d élégations avaient réussi à se mettre d’accord sur l’ensemble de la Convention, à l’exception de la question de l ’exclusion des forces arm ées du champ d ’application de la Conven- tion91. Le groupe de travail a d ès lors transmis un projet de texte à la sixi ème Commission, qui, gr âce aux intenses n égociations en novembre, a pu accepter un compromis sur la question des forces arm ées. Le 15 d écembre 1997, l ’Assemblée générale a adopt é92 par consensus la Convention internationale pour la r épression des attentats terroristes à l ’explosif et a ouvert cet instrument à la signature des 90 RS 0.193.501. Le Statut est entré en vigueur pour la Suisse le 28 juillet 1948. 91 Voir ch. 3.2.8. 92 A/RES/52/164.5047 Etats, du 12 janvier 1998 au 31 d écembre 1999, au siège de l’ONU à New York. La Convention est entr ée en vigueur le 23 mai 2001. Aujourd ’hui93, 58 Etats ont sign é la Convention, 63 l’ont ratifiée. 3.1.2 Le rôle de la Suisse dans l’élaboration de la Convention La Suisse a pris part de mani ère active aux n égociations relatives à une Convention pour la répression des attentats terroristes à l’explosif. Elle a ainsi soumis des propo- sitions en ce qui concerne l ’objet de l’infraction (art. 2) et les forces arm ées (préam- bule et art. 19) 94. Elle a également clairement pris position en ce qui concerne les articles relatifs à l ’extradition (art. 8), au respect des droits de l ’homme en faveur des personnes, contre lesquelles une proc édure a été engagée pour cause d ’activités terroristes (art. 14) et à la coop ération en vue de la pr évention des infractions (art. 15). 3.1.3 Importance et contenu de la Convention Par son objet, la Convention pour la r épression des attentats terroristes à l’explosif recouvre un grand nombre des actes terroristes perp étués dans le monde. Elle d éfinit de manière large les «explosifs ou autres engins meurtriers » (art. 1, par. 3). Gr âce à cette définition, la Convention est applicable aux actes terroristes utilisant des pro- duits chimiques toxiques, d ’agents biologiques, toxines ou substances analogues ou de rayonnements ou de mati ères radioactives. Le champ d ’application personnel de la Convention s ’applique à l ’ensemble des personnes à l ’origine de ces actes, que celles-ci aient commis l ’acte terroriste ou qu ’elles aient tent é de le commettre. La Convention sanctionne les ex écutants de l ’acte mais également les complices, les organisateurs ou les personnes qui contribuent de toute autre mani ère à la commis- sion de l ’acte (art. 2). Sont toutefois exclues du champ d ’application de la Conven- tion les forces armées en période de conflit armé (art. 19, par. 2). La Convention cr ée un syst ème tant de pr évention que de r épression des attentats terroristes à l’explosif. Les Etats collaborent sur la base de l ’art. 15 à la pr évention des actes terroristes. En m ême temps, cette Convention d ’incrimination demande aux Etats d’ériger en infraction p énale, dans le droit interne, les actes d écrits par la Convention et de les r éprimer par des peines appropri ées qui prennent en compte la gravité de l’infraction (art. 4). La répression efficace des actes terroristes à l’explosif est compl étée par des r ègles de coop ération internationale entre les Etats Parties (art. 7 à 13). 93 État au 19 juin 2002. 94 Art. 3 du projet de Convention. Voir ch. 3.2.8.5048 3.2 Partie spéciale: Les principales dispositions de la Convention 3.2.1 Art. 1 et 2 (Définition des infractions) Comme toutes les autres conventions de l ’ONU relatives au terrorisme, la pr ésente Convention ne contient pas de d éfinition du terrorisme, car on n ’en a encore trouv é aucune qui soit g énéralement accept ée à l ’échelle internationale. Ce qui est en revanche d éfini dans la pr ésente Convention, ce sont certains actes qui sont condamnés par la communauté internationale quelle que puisse être la motivation de leurs auteurs et qui doivent donc être sanctionnés par les Etats Parties. Eléments constitutifs de l’infraction: notion objective Aux termes de l’art. 2, est punissable toute personne qui livre, pose ou fait exploser ou d étonner un engin explosif ou un autre engin meurtrier dans ou contre un des quatre lieux d ’infraction définis à l’art. 1 (lieu public, installation gouvernementale ou publique, système de transport public ou infrastructure). En vertu de la d éfinition des lieux d ’infraction selon l ’art. 1, ne tombent sous le coup de la Convention que les attentats dirigés contre la collectivité ou contre l’Etat en tant que repr ésentant de la collectivité. Si les explosions qui n ’ont pas lieu dans un endroit consid éré comme un lieu public ou qui visaient des infrastructures ne fournissant pas des services d’utilité publique sont normalement p énalement répréhensibles en vertu des l égisla- tions nationales, elles ne sont pas, pour les Etats Parties à la Convention, g énératri- ces d ’obligations pr évues dans cette derni ère. La pr ésente Convention s ’applique non seulement aux actes consistant à faire exploser ou d étonner un engin explosif, mais aussi au transport de ce dernier et à sa pose sur le lieu pr évu de l ’explosion. Selon l’art. 1, par. 3, sont consid érés comme moyens utilisés pour perpétrer l’infrac- tion non seulement les engins explosifs ou incendiaires, mais aussi toutes les armes et tous les dispositifs qui sont con çus pour provoquer la mort, des dommages corpo- rels graves ou des d égâts mat ériels importants ou qui en ont la capacit é, par l’émission, la diss émination ou l ’impact de produits chimiques, toxiques, d ’agents biologiques, de toxines ou de substances analogues ou de rayonnements ou de ma- tières radioactives. Dans toutes ces éventualités, les auteurs mettent en danger la collectivité dans une mesure non pr évisible ou dirigent leur action contre des insti- tutions qui sont importantes pour la collectivité. Etant donné le caractère très général de la d éfinition de l ’infraction, les explosions provoqu ées par des avions dans le World Trade Center en automne 2001 tombent sous le coup de la pr ésente Conven- tion, tout comme, d ’ailleurs, la diffusion de spores d ’anthrax au moyen de lettres envoyées à des institutions de l’Etat et distribuées par le système postal public. Le code p énal suisse contient diff érentes dispositions s ’appliquant à des infractions représentant un danger pour la collectivit é et satisfait ainsi aux exigences de la Con- vention sans qu’il soit nécessaire de compléter la loi: selon l’art. 221 CP, les auteurs d’incendies intentionnels sont passibles d ’une peine de r éclusion; en vertu de l’art. 224 CP, est également puni de la r éclusion celui qui, intentionnellement et dans un dessein délictueux, aura, au moyen d’explosifs ou de gaz toxiques, expos é à un danger la vie de personnes ou la propri été d’autrui; l’art. 226 CP interdit quant à lui la fabrication, la dissimulation et le transport d ’explosifs ou de gaz toxiques. L’art. 231 CP vise la propagation intentionnelle d ’une maladie de l ’homme et l’art. 232 contient une disposition analogue concernant la propagation d ’épizooties.5049 L’art. 233 CP, finalement, sanctionne la propagation de parasites dangereux pour la culture agricole ou foresti ère. Selon les dispositions p énales de la loi sur l ’énergie atomique95, les personnes ayant lib éré de l ’énergie atomique intentionnellement ou qui, par malveillance, aura caus é une perturbation de l ’exploitation d ’une installa- tion atomique, dans le dessein de mettre en danger la vie ou la sant é de personnes, ou de choses d ’autrui de grande valeur, sont passibles de la r éclusion (art. 29). Quant à ceux qui auraient intentionnellement expos é des personnes ou des choses à des radiations ionisantes dans le dessein de mettre en danger leur sant é ou de porter préjudice à leur utilit é, ils sont passibles de l ’emprisonnement ou de la r éclusion (art. 31). Les actes pr éparatoires commis en vue de telles infractions sont eux aussi pénalement répréhensibles (art. 32). Dans la loi f édérale sur le mat ériel de guerre96, la possession illicite d ’armes nucl éaires, biologiques ou chimiques est punie de l’emprisonnement ou de la réclusion. Eléments constitutifs de l’infraction: notion subjective Aux termes de la Convention, celui qui livre, pose ou fait exploser ou d étonner un engin explosif doit avoir agi intentionnellement. L ’auteur doit en outre avoir agi en ayant eu l ’intention de provoquer la mort, des dommages corporels graves ou des dégâts matériels de grande envergure. Pour que les d égâts matériels tombent sous le coup de la Convention, il faut que l ’auteur ait eu l ’intention de causer des destruc- tions massives et que ces destructions aient entra îné ou aient risqu é d’entraîner des pertes économiques consid érables. Les actes commis par n égligence ou avec l’intention de provoquer des d égâts matériels peu importants – p. ex. à l’occasion de manifestations violentes – sont donc, par principe, exclus du champ d ’application de la Convention. Tentative et participation Sont aussi punissables la tentative d ’attentat à l ’explosif, la complicit é e t l e c o n - cours, de m ême que l ’instigation (art. 2, par. 2 et 3, let. a et b). Ces formes d’infraction tombent sous le coup des dispositions de la Partie g énérale du code p é- nal suisse. Quant au soutien d ’un groupement terroriste, également interdit aux ter- mes de l ’art. 2, par. 3, let. c, il tombe sous le coup des dispositions interdisant le concours à un acte terroriste ou le soutien d ’une organisation criminelle selon l’art. 260ter CP. Illicéité Il est pr écisé expressément à l’art. 2 que l ’utilisation de l ’explosif doit être illicite. Cette précision permet d’éviter que les personnes qui se servent d ’explosifs dans le cadre de la l égalité – dans l ’exercice de leur profession, par exemple (g énie civil, activités militaires, industrie, agriculture, etc.) – ne tombent pas sous le coup de la Convention97. 95 RS 732.0 96 RS 514.51 97 Le code p énal suisse s’applique en revanche aussi aux actes impliquant l’utilisation d’explosifs ou de gaz toxiques qui mettent en danger des personnes ou des biens sans procéder d’une intention délictueuse ou même commis par négligence (cf. art. 225 CP). La loi sur les explosifs (RS 941.41 CP) contient elle aussi des prescriptions relatives à l’utilisation illicite d’explosifs.5050 3.2.2 Art. 3 (Champ d’application de la Convention) L’art. 3 limite le champ d’application de la Convention quant au fond lorsque aucun pays étranger n ’est impliqu é dans les op érations en cause: la Convention ne s’applique pas lorsque l ’infraction est commise à l’intérieur d’un seul Etat, lorsque l’auteur présumé et les victimes sont des nationaux de cet Etat, lorsque l ’auteur pré- sumé se trouve sur son territoire, et lorsque aucun autre Etat n ’a de raisons d ’établir sa comp étence, étant entendu que les dispositions pertinentes des art. 10 à 15 s’appliquent néanmoins en pareil cas. 3.2.3 Art. 6 (Compétence des Etats Parties) A son art. 6, par. 1 et 2, la Convention distingue entre comp étence obligatoire et compétence facultative des Etats Parties. Les dispositions relatives à la comp étence obligatoire sont identiques à celles que l ’on trouve à l’art. 7, par. 1, de la Conven- tion pour la r épression du financement du terrorisme. La formulation des disposi- tions relatives à la comp étence facultative diff ère en revanche l égèrement de celle que l’on trouve dans la Convention pour la r épression du financement du terrorisme (art. 7, par. 2). On ne d énote par contre aucune diff érence quant au fond. Il en va de même des par. 3 à 5 de l ’art. 6, qui correspondent aux par. 3, 4 et 6 de l ’art. 7 de la Convention pour la répression du financement du terrorisme98. 3.2.4 Art. 7 à 13 (Coopération judiciaire internationale en matière pénale) 3.2.4.1 Art. 7, par. 1 à 2 (Obligation d’enquêter) L’art. 7, par. 1 et 2, a une teneur textuellement identique à celle de l ’art. 9, par. 1 et 2, de la Convention internationale pour la r épression du financement du terrorisme, raison pour laquelle il est renvoy é aux d éveloppements pr ésentés à l ’appui de cet instrument99. 3.2.4.2 Art. 7, par. 3 à 6 (Protection consulaire) L’art. 7, par. 3 à 6, a une teneur textuellement semblable à celle de l ’art. 9, par. 3 à 6, de la Convention internationale pour la r épression du financement du terrorisme, raison pour laquelle il est renvoy é aux d éveloppements pr ésentés à l ’appui de cet instrument100. 98 Cf. ch. 2.2.4. 99 Cf. ch. 2.2.6.1. 100 Cf. ch. 2.2.6.2.5051 3.2.4.3 Art. 8 («Aut dedere, aut iudicare») L’art. 8 de la Convention revêt une teneur matériellement pareille à celle de l’art. 10 de la Convention internationale pour la r épression du financement du terrorisme. Pour ce motif, il convient de se r éférer aux explications li ées à cette dernière dispo- sition101. 3.2.4.4 Art. 9 (Extradition) L’art. 9 est matériellement identique à l’art. 11 de la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme. Par cons équent, il est renvoy é à ce qui est exposé concernant cette disposition102. 3.2.4.5 Art. 10 (Entraide judiciaire) L’art. 10 contient une r églementation pareille, d ’un point de vue mat ériel, à ce que régit l’art. 12, par. 1 et 5, de la Convention internationale pour la r épression du fi- nancement du terrorisme. Il convient donc de se référer aux dites explications103. 3.2.4.6 Clauses de «dépolitisation» et de non-discrimination (art. 11 et 12) Les art. 11 et 12 renferment un contenu mat ériellement semblable à ce qu ’énoncent les art. 14 et 15 de la Convention internationale pour la r épression du financement du terrorisme. Il est renvoyé aux dits développements104. 3.2.4.7 Art. 13 (Remise temporaire de personnes détenues) L’art. 13 comporte une r églementation mat ériellement identique à ce que pr évoit l’art. 16 de la Convention internationale pour la r épression du financement du terro- risme. Il convient de se r éférer aux explications en relation avec cette derni ère disposition105. 101 Cf. ch. 2.2.6.3. 102 Cf. ch. 2.2.6.4. 103 Cf. ch. 2.2.6.5. 104 Cf. ch. 2.2.6.7. 105 Cf. ch. 2.2.6.8.5052 3.2.5 Art. 14 (Garanties en matière de respect des droits de l’homme) La disposition de l ’art. 14 correspond dans une tr ès large mesure à celle que l ’on trouve à l’art. 17 de la Convention pour la r épression du financement du terrorisme. Nous renvoyons donc au commentaire de cet article106. 3.2.6 Art. 15 (Prévention et échange d’informations) Compte tenu de la nature de la Convention, l ’échange d’informations aura lieu es- sentiellement au niveau des tribunaux et au niveau des autorit és de police judiciaire. Les questions de nature technique ou administrative en rapport avec les explosifs relèvent, quant à elles, de l ’Office central pour les explosifs, subordonn é à l’Office fédéral de la police, qui dispose des contacts n écessaires au niveau national, mais aussi à l’échelle internationale, avec les services sp écialisés existant dans les diff é- rents pays. Pour le reste, nous renvoyons au commentaire des dispositions analogues figurant à l’art. 18, par. 1 et 3, de la Convention pour la r épression du financement du terrorisme 107. Pour ce qui est des activit és d écrites à l ’art. 15, let. c, cela fait des ann ées que la Suisse, par l’intermédiaire de l’Office central pour les explosifs et du Service de re- cherches scientifiques, entretient des contacts étroits avec les services comp étents dans les autres pays. Dans le domaine du marquage des explosifs utilis és dans l’industrie, la Suisse a m ême fait œ uvre de pionnier. La reprise de cette pratique sous la forme de recommandations dans la Convention montre à quel point il est im- portant que la Suisse poursuive ses efforts dans ce domaine. 3.2.7 Art. 16 (Communication du résultat au Secrétaire général de l’ONU) L’art. 16 institue un devoir de communication pour les Etats Parties à la Conven- tion. Ces derniers doivent informer le Secr étaire général du r ésultat définitif des ac- tions p énales engag ées contre des auteurs pr ésumés des attentats terroristes à l’explosif. 3.2.8 Art. 17 à 19 (Respect du droit international public) Les art. 17 à 18 rappellent les principes de l ’égalité souveraine des Etats, de l’intégrité territoriale, et de la non-ingérence dans les affaires intérieures. L’art. 19, par. 1, établit que la Convention ne modifie pas les droits, obligations et responsabilités qui découlent pour les Etats et individus du droit international, parti- culièrement de la Charte de l’ONU et du droit international humanitaire. Ce premier paragraphe vise à établir des garanties, notamment par rapport à la question sensible 106 Cf. ch. 2.2.7. 107 Cf. ch. 2.2.8.1 et 2.2.8.5.5053 des obligations des forces arm ées, évoquées au par. 2. Le deuxi ème paragraphe pré- voit l’exclusion du champ d ’application de la convention des forces arm ées en p é- riode de conflit armé. Cette situation est r égie par le droit international humanitaire. De même, les activités exercées par les forces arm ées, hors d ’un conflit arm é, dans l’exercice de leurs fonctions officielles, si elles sont r égies par d ’autres r ègles de droit international, ne sont pas non plus couvertes par la pr ésente Convention. Le projet initialement pr ésenté contenait un art. 3 qui excluait de mani ère générale du champ d ’application de la Convention les forces arm ées d’un Etat 108. Ainsi, le fait de d époser une bombe, qui est p énalement répréhensible selon les termes de la Convention, n ’était pas couverts par la Convention si l ’acte était accompli par des forces armées. De plus, un second paragraphe pr écisait qu’aucune disposition de la Convention ne devait être interprétée comme s’écartant d’autres obligations interna- tionales imposées par le droit international humanitaire. Il importait à la Suisse que les forces armées n’obtiennent pas «carte blanche», et qu ’elles ne soient pas habili- tées, par exemple, à utiliser des explosifs contre des opposants ou des minorités. Elle a ainsi soumis une proposition de modification en vertu de laquelle la Convention ne s’appliquait pas lorsque les forces armées de l’Etat avaient recours à un engin ex- plosif ou meurtrier dans un conflit arm é conformément au droit international huma- nitaire 109. La proposition suisse ne signifiait pas que l ’utilisation d’explosifs par les forces armées aurait été généralement interdite dans tous les autres cas. En dehors d’un conflit arm é, par exemple, les forces militaires auraient bien évidemment été autorisées à utiliser des explosifs pour contrer un acte repr ésentant une menace pour la collectivité, pour autant que le recours aux explosifs soit n écessaire et proportion- nel dans le cas concret. Cette autorisation r ésulte des principes de la l égitime d é- fense et de l’état de nécessité, qui sont reconnus pratiquement partout dans le monde et qui font partie des principes g énéraux du droit international. Ce que la Suisse te- nait à souligner avec sa proposition, c ’est que l’utilisation d’explo-sifs par les forces armées ne serait pas consid érée comme un acte l égal si elle n ’était pas justifi ée du point de vue du droit international humanitaire ou si, en temps de paix, elle ne rele- vait pas d’une obligation militaire. Cette délicate question a longtemps divisé les différentes délégations. A l’issue de la session du groupe de travail de la sixi ème Commission en automne 1997, aucun compromis satisfaisant n ’avait pu être trouv é. Apr ès d ’intenses n égociations en marge de la sixième Commission et suite à une proposition du Costa Rica, la Suisse a pu accepter un compromis sur la formulation de l ’art. 19. Celui-ci pr évoyait une référence aux forces arm ées dans le pr éambule de la Convention, selon laquelle l’exclusion de certains actes du champ d ’application de la Convention n ’excuse ni ne rend licites des actes par ailleurs illicites et n ’empêche pas davantage l ’exercice de poursuites sous l’empire d’autres lois. Il en ressort clairement que les activit és de forces armées ou de civils au service des forces arm ées 110 (p. ex. en tant que mem- bres d’un service de renseignement militaire) qui ne sont pas jug ées en fonction du 108 A/AC.252/L.2. 109 A/AC.252/1997/WP.30. 110 Selon l ’article premier, par. 4, les termes «forces armées» recouvrent non seulement les forces qu’un Etat organise, entraîne et équipe conformément à son droit interne essentiellement aux fins de la défense nationale ou de la sécurité nationale, mais aussi les personnes qui agissent à l’appui des dites forces armées et qui sont placées officiellement sous leur commandement, leur autorité et leur responsabilité.5054 droit international humanitaire peuvent, le cas échéant, donner lieu à des poursuites pénales, notamment s’ils violent des dispositions légales en temps de paix. 3.2.9 Art. 20 (Règlement des différends) La formulation de l ’art. 20 correspond à celle utilis ée dans les autres conventions relatives au terrorisme négociées au sein de l’ONU et auxquelles la Suisse est partie. Comme la proc édure de r èglement des diff érends prévue dans la pr ésente Conven- tion est identique à celle qui s’applique à la Convention pour la r épression du finan- cement du terrorisme, nous renvoyons aux commentaires relatifs à cette dernière111. 3.2.10 Art. 21 à 24 (Dispositions finales) Les art. 21 à 24 comportent les dispositions finales usuelles concernant la signature, l’entrée en vigueur et la dénonciation de la Convention. La Convention était ouverte à la signature de tous les Etats du 12 janvier 1998 au 31 décembre 1999, au si ège de l’ONU à New York (art. 21, par. 1). Pass é ce d élai, tout Etat peut encore adh érer à la Convention (art. 21, par. 3). Les instruments de ratification, d’acceptation, d’approbation ou d ’adhésion doivent être déposés auprès du Secrétaire général de l’ONU (art. 21, par. 2 et 3). La Suisse fera usage de la pos- sibilité énoncée au paragraphe 3 et adhérera à la Convention. L’art. 22 établit que la Convention entrera en vigueur trente jours apr ès la 22e ratifi- cation. La Convention est d ès lors entrée en vigueur le 23 mai 2001. Pour les Etats qui ratifieraient ou adh éreraient à la Convention apr ès cette date, la Convention en- trera en vigueur le 30e jour à compter du dépôt de leurs instruments de ratification. Chaque Etat peut d énoncer en tout temps la Convention, en adressant une notifica- tion écrite au Secrétaire général de l’ONU (art. 23). 4 Adaptation du droit suisse 4.1 Projet de réglementation Le projet de r églementation proposé repose sur une nouvelle norme p énale d’ordre général visant à combattre le terrorisme (art. 260 quinquies P-CP) ainsi que sur une norme pénale autonome ayant pour objet le financement du terrorisme (art. 260 sexies P-CP). Cette derni ère ne sera donc pas accessoire à l ’acte terroriste à proprement parler, ce qui signifie qu ’elle pourra s’appliquer même si l’acte terroriste n’a pas été commis. Ensuite, la responsabilité de l’entreprise, sur laquelle les Chambres f édérales se sont déjà mises d’accord quant au f ond dans le cadre de la r évision de la Partie g énérale du code p énal, est transpos ée dans la r évision qui nous pr éoccupe, et les art. 260quinquies et 260sexies P-CP sont ajoutés à la liste des infractions pour lesquelles 111 Cf. ch. 2.2.12.5055 les entreprises peuvent être rendues responsables au premier chef. Devront égale- ment être modifiés les art. 27bis, 260bis et 260ter (adaptation des listes d’infractions et de la note marginale) ainsi que l’art. 340bis CP (assujettissement des crimes de terro- risme et de financement du terrorisme à la juridiction fédérale). En outre, la liste des actes punissables figurant à l’art. 3 de la loi f édérale sur la surveillance de la corres- pondance par poste et t élécommunication, qui justifient qu ’une surveillance soit or- donnée, doit être adaptée. De petites adaptations seront encore n écessaires dans certaines dispositions du code pénal, du code p énal militaire, de la loi sur les Offices centraux et de la loi sur le blanchiment d ’argent en raison de la modification de la note marginale de l’art. 260ter CP («organisations criminelles et terroristes»). 4.2 Complètement du dispositif pénal actuel contre le terrorisme et son financement 4.2.1 Les normes pénales en vigueur contre le terrorisme et le financement du terrorisme Bien que le droit pénal en vigueur ne contienne pas de norme visant express ément le terrorisme et son financement, on y trouve de nombreuses dispositions pouvant s ’y appliquer. Citons par exemple les infractions contre la vie et l ’intégrité corporelle (art. 111 ss CP), la s équestration, l’enlèvement et la prise d ’otages (art. 183 ss CP) ou encore les crimes ou d élits cr éant un danger collectif comme l ’incendie inten- tionnel ou les actes commis au moyen d’explosifs (art. 221 ss CP). Sont aussi punis- sables la tentative ainsi que l ’instigation et la complicit é en rapport avec les actes précités, la complicité étant une forme de participation particulièrement bien adaptée aux délits de financement. Les dispositions sanctionnant les actes pr éparatoires délictueux (art. 260bis CP) ainsi que l ’existence d ’une organisation criminelle (art. 260 ter CP) rev êtent une impor- tance particulière dans l’optique de la lutte contre les actes qui pr écèdent ou qui ac- compagnent les op érations terroristes. Ces deux normes ont en effet en commun le fait qu’elles peuvent s ’appliquer avant m ême que l ’acte terroriste pr évu soit mis à exécution. Bien qu ’il soit encore intitul é «organisation criminelle » et qu ’il ait été conçu pour lutter contre les organisations de type mafieux, l ’art. 260ter CP convient parfaitement pour combattre les organisations terroristes. Preuve en est l ’objectif vi- sé à travers les actes de violence commis, typique des organisations terroristes. L’appartenance à une organisation terroriste ainsi que le financement d ’une telle or- ganisation peuvent tomber sous le coup de l ’art. 260ter CP s ’ils sont consid érés comme participation ou soutien à une organisation terroriste. 4.2.2 Nécessité et fonction des nouvelles normes pénales Si l’art. 260ter CP s ’applique sans aucun doute aux cas les plus fr équents, puisque les organisations terroristes satisfont g énéralement aux crit ères établis pour d éfinir une organisation criminelle, il existe n éanmoins des cas qui échappent à ces dispo- sitions: les opérations de financement en faveur de groupements moins bien structu- rés et les terroristes agissant seuls, notamment, ne tombent pas sous le coup de5056 l’art. 260ter CP. M ême dans les cas o ù les éléments patrimoniaux à disposition sont bel et bien utilisés dans le contexte d’un acte terroriste, ou pour renflouer les caisses d’une organisation criminelle, il ne sera pas toujours facile d ’apporter la preuve n é- cessaire de l’existence d’un lien de causalit é entre le financement et l ’attentat ou les éléments constitutifs d’une organisation criminelle. Incontestablement, les infractions définies à l’art. 2 de la Convention de l’ONU pour la répression du financement du terrorisme ne sont pas toutes reconnues comme tel- les par le droit suisse en vigueur. Comme nous l ’avons déjà mentionné, la Conven- tion appelle donc la cr éation d’une norme autonome sanctionnant le financement du terrorisme, d’une norme qui ne soit donc pas d épendante de l ’acte terroriste à pro- prement parler. Selon l’art. 2, par. 3, de la Convention, le caract ère punissable du fi- nancement ne dépend en effet pas du résultat, soit de l’utilisation effective des fonds pour la pr éparation d ’un acte terroriste. En vertu du par. 5, let. a, combin é avec le par. 4 du même article, le simple fait de se rendre complice d ’une tentative de finan- cement peut lui aussi être punissable. Si l’on renonçait à créer une norme autonome sanctionnant le financement du terro- risme, l’auteur du financement ne pourrait pas être consid éré comme complice du fait principal (homicide, prise d’otages ou autre) lorsque celui-ci – l’opération terro- riste à proprement parler, par exemple le d étournement et la destruction d ’un avion de ligne à l’explosif – n’atteint pas le stade de la tentative, car la participation pr é- suppose l’existence d’un crime principal. Il en va de même, a fortiori, de la tentative de financement et de la complicité. Ce qui serait en revanche possible, c ’est de con- sidérer le financement comme acte d élictueux préparatoire du fait principal au sens de l ’art. 260bis CP. Pour que cela soit possible, il faut cependant que l ’auteur de l’acte de financement ait «pris, conformément à un plan, des dispositions concr ètes d’ordre technique ou organisationnel » en vue de l ’accomplissement de l’acte princi- pal. Si, par contre, l ’opération de financement ne contribue que partiellement à la préparation de l ’acte terroriste, relevons que le caract ère d élictueux de la simple participation à un acte au sens de l’art. 260bis CP est contesté112. Quant à l’art. 260ter CP (organisation criminelle), il ne peut pas, nous l ’avons déjà relevé, s’appliquer à toutes les situations méritant d’être sanctionnées. On peut donc estimer que le financement du terrorisme est d éjà largement sanction- né par le droit p énal en vigueur. Il subsiste n éanmoins des lacunes qui doivent être comblées par une norme compl émentaire pénalisant le financement du terrorisme si l’on tient à assurer la mise en œ uvre compl ète de la Convention. La Suisse n ’est d’ailleurs pas le seul pays qui est en train de revoir et de compl éter le dispositif légal dont elle dispose contre le terrorisme en y ajoutant des dispositions permettant de lutter contre le financement du terrorisme. En pr évision de la ratification de la Con- vention pour la r épression du financement du terrorisme, de nombreux pays pr épa- 112 Cf. aussi Gunter Arzt, Zur Revision des Strafgesetzbuches vom 9. Oktober 1981 im Bereich der Gewaltverbrechen, ZStrR 100 (1983) 274 s.; Günter Stratenwerth, Schweizerisches Strafrecht – Besonderer Teil II, 5e édition, Berne 2000, p. 196 n.m. 14 etc.; avis contraire: Philippe Graven, L’infraction pénale punissable, 2e édition, Berne 1995, p. 258; Jörg Rehberg, Strafrecht IV – Delikte gegen die Allgemeinheit , 2e édition, Zurich 1996, p. 168; Stefan Trechsel, Schweizerisches Strafgesetzbuch – Kurzkommentar, 2e édition, Zurich 1997, n.m. 7 ad art. 260 bis CP.5057 rent des adaptations de leur l égislation (p. ex. Danemark 113, Finlande114, Irlande115, Suède116) ou ont termin é ces adaptations, qui sont d éjà entr ées en vigueur (p. ex. Australie117, France 118, Italie 119, Canada 120, Norv ège121, Espagne 122, Royaume- Uni123, Etats-Unis124). La mise en œ uvre de la Convention pour la r épression du financement du terrorisme et de la Convention pour la r épression des attentats terroristes à l’explosif n’exige pas impérativement la cr éation d’une norme g énérale contre le terrorisme. Il en va de même des Recommandations spéciales du GAFI demandant la criminalisation du financement du terrorisme, des actes terroristes en tant que tels ainsi que des orga- nisations terroristes 125: leur respect n ’est pas conditionn é par la cr éation d ’une nouvelle norme. La fonction d ’une telle norme ne serait d ’ailleurs pas de rendre pénalement répréhensibles des actes qui, jusque-l à, ne relevaient pas du droit p énal, mais plutôt d’appréhender et de sanctionner de mani ère adéquate les attentats terro- ristes et le tort particulier qu ’ils causent. Les normes p énales traditionnelles ne sont en effet pas toujours adapt ées à ce type d ’attentats dans la mesure o ù elles ne per- mettent pas de punir les auteurs de mani ère ad équate. Le tort que peuvent causer certaines op érations terroristes – les attentats du 11 septembre en sont la preuve flagrante – est en effet infiniment plus grand que les biens prot égés par les dispo- sitions l égales en vigueur 126. Divers pays connaissent d éjà (p. ex. France 127, Italie128, Canada 129, Portugal 130, Espagne 131, Royaume-Uni 132, Etats-Unis 133) ou 113 Cf. rapport du 28.12.2001, pr ésenté par le Danemark au Comité antiterroriste conformément aux dispositions du par. 6 de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité U.N. Doc. S/2001/1303. 114 Cf. rapport du 28.12.2001, pr ésenté par la Finlande au Comité antiterroriste conformément aux dispositions du par. 6 de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité, U.N. Doc. S/2001/1251. 115 Cf. rapport du 28.12.2001, pr ésenté par l’Irlande au Comité antiterroriste conformément aux dispositions du par. 6 de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité, U.N. Doc. S/2001/1252. 116 Cf. rapport du 24.12.2001, pr ésenté par la Suède au Comité antiterroriste conformément aux dispositions du par. 6 de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité, U.N. Doc. S/2001/1233. 117 Charter of the United Nations (Anti-terrorism Measures) Regulations 2001, Commonwealth of Australia Gazette of 9 October 2001. 118 Nouvel article 421-2-2 code p énal, introduit par la loi no 2001–1062 du 15.11.2001, Journal Officiel du 16.11.2001 (Loi relative à la sécurité quotidienne). 119 Art. 270bis Codice Penale, Gazetta Ufficiale della Republica Italiana du 18.12.2001 (Serie generale n. 293), entré en vigueur le 19.12.2001. 120 Section 83.02 Anti-Terrorism Act 2001 (Bill C-36), entr é en vigueur le 24.12.2001. 121 Royal Decree of 5 October 2001. 122 Art. 575 du C ódigo penal espagnol, introduit par la Ley Orgánica 7/2000 du 22 décembre 2000). 123 Section 15 UK Terrorism Act 2000, entr é en vigueur le 19.2.2001. 124 Section 2339A f. Title 18 U.S. Code. 125 Recommandation sp éciale II du GAFI, cf. ch. 1.1. 126 Cf. aussi motion Schmied 01.3611, «Jugements d’actes terroristes», adoptée sous forme de postulat. 127 Art. 421-1 ss code p énal. 128 Art. 280 Codice Penale. 129 Section 83.01 Anti-Terrorism Act 2001 (Bill C-36), entr é en vigueur le 24.12.2001. 130 Art. 300s. du code p énal portugais. 131 Art. 571 ss du C ódigo penal espagnol. 132 Section 1 UK Terrorism Act 2000, entr é en vigueur le 19.2.2001. 133 Section 2331 ff. Title 18 U.S. Code.5058 sont en train de pr éparer (p. ex. Finlande 134, Pays-Bas 135) des normes p énales permettant de punir les actes terroristes de mani ère sp écifique et particuli èrement sévère. Dans sa d écision-cadre du 13 juin 2002 136, le Conseil de l ’Union euro- péenne demande aux Etats membres de prendre un engagement dans ce sens. Finalement, la cr éation d’une norme g énérale contre le terrorisme s ’impose si l ’on veut éviter l’incohérence dont serait entach é un syst ème juridique suisse pr évoyant de p énaliser sp écifiquement le financement du terrorisme, mais non le terrorisme lui-même. 4.3 Mesures ne relevant pas du droit pénal Pour prévenir et réprimer le terrorisme et son financement, il ne suffit pas de renfor- cer le dispositif p énal. D’autres mesures, notamment de nature pr éventive, sont n é- cessaires. La surveillance de certaines organisations par les organes charg és de la protection de l’Etat font partie des pr écautions à prendre137. En cas de menace de la sûreté intérieure ou extérieure de l’Etat, la Constitution autorise les autorit és à pren- dre des ordonnances afin d ’interdire complètement certaines organisations et, par la même occasion, de rendre le soutien de ces organisations, par exemple au moyen d’instruments de propagande, p énalement répréhensible138. Par voie d ’ordonnance, le Conseil fédéral a par ailleurs la possibilit é de geler les avoirs de personnes physi- ques ou morales sans avoir à prouver que les éléments de fortune en question sont destinés au financement d’opérations terroristes139. Au registre des mesures de droit administratif, il peut aussi ordonner l ’interdiction de certaines activit és (p. ex. col- lectes de fonds) d ’organisations140. Le Conseil f édéral n ’a pas h ésité à faire usage des comp étences d ’ordonnance et de d écision mentionn ées afin de compl éter les mesures relevant du droit p énal et de se donner ainsi les moyens de lutter effi cace- ment contre le terrorisme en intervenant sur tous les fronts. 134 Cf. rapport du 28.12.2001, pr ésenté par la Finlande au Comité antiterroriste conformément aux dispositions du par. 6 de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité, U.N. Doc. S/2001/1251. 135 Cf. rapport du 27.12.2001, pr ésenté par les Pays-Bas au Comité antiterroriste conformément aux dispositions du par. 6 de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité, U.N. Doc. S/2001/1264. 136 Cf. art. 5, par. 2, de la d écision-cadre du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme, Journal officiel des Communautés européennes L 164 du 22.6.2002, p. 3 ss. En vertu de l’article 11, les Etats membres doivent s’engager à prendre les mesures nécessaires à la mise en œ uvre de la décision-cadre avant la fin de 2002. 137 La base l égale de telles mesures est la LMSI, RS 120. 138 Cf. p. ex. ordonnance du 7.11.2001 instituant des mesures à l’encontre du groupe «Al-Qaïda» et d’organisations apparentées; RO 2001 3040. 139 Cf. p. ex. ordonnance du 2 octobre 2000 instituant des mesures à l’encontre de personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au groupe «Al-Qaïda» ou aux Taliban; RS 946.203; teneur du 1er mai 2002. Les modifications sont entrées en vigueur le 2 mai 2002. 140 Cf. p. ex. arr êté du 30.11.2001 relatif à l’organisation LTTE: interdiction des campagnes de récolte de fonds ou de propagande à l’occasion d’une manifestation le 2.12.2001.5059 4.4 Technique législative: description du terrorisme dans une norme générale ou énumération des groupements terroristes sous forme de liste Du point de vue du droit p énal, le législateur a le choix entre deux proc édés: soit il établit une liste des organisations et groupements consid érés comme terroristes en les citant nommément dans un texte de loi, soit il cr ée une norme p énale générale et abstraite. Dans le premier cas, l ’appartenance aux organisations ou groupements ci- tés ainsi que le fait de les soutenir financi èrement seraient p énalement répréhensi- bles en tant que tels. Dans le second cas, c ’est le juge qui serait appel é à concrétiser la norme générale en fonction du cas d’espèce. La solution de la liste pr ésente l’avantage d’assurer une transparence maximale: elle permet à chacun de reconna ître si son comportement tombe sous le coup du droit pénal ou non. Une telle liste ne se suffirait cependant pas à elle-même et devrait se fonder sur une loi formelle codifiant les crit ères généraux et abstraits qui permettent de qualifier une organisation ou un groupement de terroriste. Ces crit ères devraient ensuite être concrétisés pour chaque organisation vis ée avant la promulgation de la liste. Le fait de qualifier de terroriste un groupement ou une organisation pourrait en outre avoir des cons équences politiques ind ésirables tant en Suisse qu ’à l’étranger. En optant pour cette solution, on courrait le risque de voir le choix de certains grou- pements ou organisations critiqu é ou contest é, soit par l ’opinion publique, soit par d’autres Etats, ou, inversement, d ’exposer la Suisse à des pressions, qui pourraient être exercées par des Etats estimant que la liste est incomplète. L’indépendance de la justice risquerait d ’en pâtir. Si la liste était considérée comme étant constitutive du caractère d élictueux d ’un fait, les actes de financement en faveur de sujets ne se trouvant pas sur la liste ne pourraient donc pas être punis. Sans compter que la liste devrait être remise à jour régulièrement. Par ailleurs, la solution de la liste s’annonce compliquée sur le plan administratif: le respect du principe de l ’Etat de droit exige- rait que l’on institue une proc édure permettant aux organisations figurant sur la liste de recourir contre cette inscription 141. Finalement, cette solution ne para ît pas non plus irréprochable au regard du principe de l’égalité de traitement des délinquants. Les arguments en défaveur de la liste sont autant de raisons de privil égier une régle- mentation générale et abstraite du crime de terrorisme. Il est en effet pr éférable que le juge puisse, dans chaque cas concret, appliquer la disposition p énale générale et décider du caract ère p énalement r épréhensible d ’un comportement en prenant en considération tous les critères pertinents. 4.5 Modification du code pénal 4.5.1 Art. 27bis CP (protection des sources) En raison de la gravit é des crimes tombant sous le coup des nouvelles normes sur le terrorisme (art. 260 quinquies P-CP) et le financement du terrorisme (art. 260 sexies P-CP), il para ît judicieux de faire figurer ces derniers parmi les infractions énumé- rées à l ’art. 27bis, al. 2, let. b, CP. Cela permettra aux juges qui seront appel és à connaître d’affaires de terrorisme ou de financement du terrorisme de passer outre 141 Cf. p. ex. Section 4 ss UK Terrorism Act 2000.5060 au droit qu ’ont normalement les journalistes de refuser de divulguer leurs sources lorsque cela se r évélera nécessaire pour élucider une infraction ou pour arr êter une personne inculpée. Il est d’ailleurs encore une autre infraction que l’on ferait bien de rajouter à la liste par la m ême occasion: celle qui est l ’objet de l ’art. 264 CP (g éno- cide), qui, en raison de sa gravité, a parfaitement sa place dans ce catalogue. 4.5.2 Art. 100quater et 100quinquies P-CP (Responsabilité de l’entreprise) L’art. 5 de la Convention pour la r épression du financement du terrorisme exige des Etats Parties qu ’ils prennent les mesures n écessaires pour que la responsabilit é des personnes morales puisse être engagée en cas de financement d ’activités terroristes. En Suisse, le Conseil f édéral a soumis au parlement un projet de responsabilit é des entreprises sur le plan p énal sous la forme d ’un nouvel art. 102 P-CP dans le con- texte de la r évision de la Partie g énérale du code p énal142. Les Chambres f édérales ont largement suivi le Conseil f édéral et ont m ême été plus loin que le projet en in- troduisant le principe de la responsabilit é primaire de l ’entreprise pour les infrac- tions relevant des normes sur l ’organisation criminelle (art. 260ter) et le blanchiment d’argent (art. 305 bis) ainsi que pour certains actes de corruption (art. 322 ter, 322quinquies et art. 322 septies). Selon cette nouvelle norme, l ’entreprise est rendue res- ponsable indépendamment de la punissabilité de personnes physiques lorsqu’elle n’a pas pris toutes les mesures de contr ôle nécessaires143. Le parlement a encore com- plété cette disposition en cr éant un nouvel art. 102 a CP r églant la représentation de l’entreprise devant la juridiction p énale. Dans l ’intervalle, toutes les divergences ayant existé entre les conseils en la matière ont été éliminées144. Comme le projet de révision de la Partie générale du code pénal n’aura vraisemblablement pas encore été adopté dans son ensemble par le parlement au moment de l ’adoption du projet sur le terrorisme, et comme le Conseil fédéral estime que la Convention pour la r épression du financement du terrorisme doit être ratifiée avant la fin de 2002, la responsabilit é de l’entreprise doit être introduite dans le pr ésent projet si l ’on veut assurer que les exigences posées à l’art. 5 de la Convention pour la r épression du financement du terrorisme (responsabilit é des personnes morales pour les infractions au sens de l’art. 2 de la Convention) soient remplies au moment de la ratification. Ce qui est essentiel, c’est que les deux articles soient identiques à la version adoptée par les Chambres f édérales dans le contexte de la r évision de la Partie g énérale du code p énal. Quant au fond, il s ’agit ici uniquement de compl éter le catalogue des infractions pour lesquelles les entreprises sont consid érées comme responsables au premier chef (art. 100quater, al. 2bis) en y ajoutant les nouveaux art. 260 quinquies (terro- risme) et 260 sexies P-CP (financement du terrorisme). Les dispositions engageant la 142 Cf. commentaire relatif à l’article 102 P-CP dans le message du 21.9.1998 concernant la modification du code pénal suisse (dispositions générales, entrée en vigueur et application du code pénal) et du code pénal militaire ainsi qu’une loi fédérale régissant la condition pénale des mineurs, FF 1999 1787 1954 ss. 143 L ’art. 102 P-CP a été discuté au Conseil des Etats le 14.12.1999 (BO 1999 E 1135 s.) et au Conseil national le 7.6.2001 (BO 2001 N 591 ss). 144 Le 19.9.2001, le Conseil des Etats a éliminé les divergences qui subsistaient en rapport avec l’art. 102 P-CP (BO 2001 E 514 ss).5061 responsabilité p énale de l ’entreprise, telles qu ’elles ont d éjà été adopt ées par le parlement, satisfont pleinement aux exigences de la Convention. Du point de vue syst ématique, la responsabilit é de l ’entreprise sera provisoirement régie aux art. 100 quater et 100 quinquies (nouveaux), titre sixi ème, de la Partie g énérale du code pénal en vigueur. Dans le cadre de la r évision en cours de cette Partie g éné- rale du code p énal et du r éagencement des dispositions qu ’elle implique, les nou- velles dispositions seront comprises sous un titre septième (art. 102 s.). 4.5.3 Art. 260bis CP (Actes préparatoires délictueux) En raison de leur gravit é, les infractions tombant sous le coup de l ’art. 260quinquies P-CP (norme g énérale contre le terrorisme) doivent figurer sur la liste des infrac- tions visées par l ’art. 260bis CP (actes pr éparatoires délictueux). Le financement du terrorisme (art. 260 sexies P-CP), en revanche, ne doit pas y être inscrit, car les faits qu’il recouvre représentent déjà, en tant que tels, des actes préparatoires spécifiques. 4.5.4 Art. 260ter CP (Organisation criminelle) D’emblée, la disposition de l ’art. 260ter CP, intitul é «Organisation criminelle», a été conçue pour s’appliquer non seulement aux organisations mafieuses, mais aussi aux organisations terroristes 145. L ’objectif que ces organisations poursuivent, notam- ment, est en effet le m ême: commettre des crimes violents. L ’art. 260ter C P e n v i - gueur (combiné avec les dispositions spéciales de l’art. 59, ch. 3, sur la confiscation, notamment), suffit à la mise en œ uvre de l’art. 2, par. 5, let. c, de la Convention pour la répression du financement du terrorisme. Il suffit également à satisfaire aux re- commandations sp éciales du GAFI sur le financement du terrorisme 146. On a d’ailleurs peine à imaginer qu’il puisse exister des op érations de financement d élic- tueuses en faveur d ’une organisation terroriste qu ’il ne soit pas possible de sanc- tionner au moyen de l ’art. 260ter CP ou alors en application du nouvel art. 260 sexies P-CP propos é dans le projet. Si l ’application de l ’art. 260ter CP n ’est pas toujours parfaite, à en croire certaines voix s ’élevant ça et l à, cela ne semble pas tenir en premier lieu au libell é de la disposition. La condition selon laquelle l ’organisation doit tenir sa structure et ses effectifs secrets, par exemple, sera normalement aussi remplie par les organisations terroristes dans la mesure o ù il suffit parfaitement que seul le noyau de l ’organisation chargé d’exécuter l’opération satisfasse à cette exi- gence. Dès 2002, lorsque la compétence de poursuivre pénalement le crime organisé aura pass ée des cantons à la Conf édération 147, il faut s ’attendre à ce que l’importance de l’art. 260ter CP augmente graduellement. S’il ne paraît pas utile de modifier le contenu de cette norme p énale pour l’instant, il importe néanmoins d’adapter la note marginale pour bien montrer que les disposi- tions en question s’appliquent aussi aux organisations terroristes. 145 Cf. p. ex. message du Conseil f édéral du 30 juin 1993; FF 1993 III 269 ss (288). 146 Cf. ch. 1.1. 147 Notamment les infractions au sens de l ’art. 340bis CP, cf. RO 2001 3071.5062 4.5.5 Art. 260quinquies P-CP (Terrorisme) al. 1 Pour qu ’une infraction tombe sous le coup des nouvelles dispositions sur le terro- risme, il faut d ’abord qu ’ait été commis un crime grave impliquant l ’usage de la violence. L ’intention terroriste exig ée en plus permet de garantir que la nouvelle norme ne s ’appliquera qu ’aux actes criminels d ’une extr ême gravité. Le choix du crime violent comme élément de référence s’imposait, car l’article relatif aux organi- sations criminelles – et terroristes, selon le nouveau projet – est lui aussi fond é sur ce type d ’infractions. De m ême, la notion de terrorisme doit être interpr étée tout comme à l’art. 260ter du code pénal148: Elle recouvre notamment les crimes contre la vie et l’intégrité corporelle, le chantage, la séquestration, l’enlèvement, de même que les crimes repr ésentant une menace pour la collectivit é (titre septi ème du code pénal). Cette d éfinition du terrorisme inclut donc tous les actes p énalement répré- hensibles énumérés à l’art. 2 de la Convention pour la r épression du financement du terrorisme. Il est pr éférable de renoncer à l ’autre solution envisageable, qui aurait consisté en une liste énumérative de tous les actes de r éférence. Une telle solution serait en effet extr êmement compliquée et le risque que la liste soit incompl ète ne pourrait jamais être écarté. Sans compter que cette seconde solution transformerait la nouvelle norme pénale en chantier permanent dans la mesure o ù les futures modifi- cations des normes p énales ne resteraient pas sans cons équences sur la disposition en question. Il n’existe pas encore de d éfinition du terrorisme qui soit g énéralement reconnue au niveau international et qui puisse donc être reprise telle quelle dans le droit suisse. Cela fait déjà un certain temps que cette question de d éfinition du terrorisme pr éoc- cupe l ’ONU. Les conventions élaborées jusqu ’ici ne sont que sectorielles. Elles portent donc sur certains aspects du terrorisme, sans toutefois d éfinir la notion de terrorisme en tant que telle. S ’il n’a pas été possible, jusqu ’ici, de trouver une d éfi- nition du terrorisme qui soit g énéralement acceptée, c’est avant tout parce que l ’on ne parvient pas à tomber d’accord sur une distinction entre terrorisme et luttes de li- bération légitimes contre l ’oppression et l ’occupation. Les travaux en cours en vue de l ’élaboration d ’une convention globale de l ’ONU contre le terrorisme interna- tional se heurtent toujours au m ême obstacle et n ’ont guère progressé sur ce point. A u v u de l’état actuel des n égociations149, il est n éanmoins vraisemblable que les éléments de d éfinition contenus dans la Convention pour la r épression du finance- ment du terrorisme serviront de base à la formulation de la définition générale150. Puisqu’il s’agit là de la solution qui sera vraisemblablement adopt ée par l ’ONU, il paraît logique que nous nous fondions nous aussi sur le libell é de l’art. 2 de la Con- vention pour la r épression du financement du terrorisme pour d éfinir le terrorisme dans le code p énal. Selon cette formulation, se rend coupable d ’un acte de terro- risme toute personne qui commet un crime violent visant à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou 148 Cf. message; FF 1993 III 292. 149 La question de la distinction entre terrorisme et lutte de lib ération légitime contre l’occupation et l’oppression ne se pose plus dans le contexte de la définition du crime de terrorisme en tant que telle, mais dans celui du champ d’application de la Convention. 150 Cf. Annex II. du rapport du Comit é spécial chargé d’élaborer des moyens de lutte contre le terrorisme du 11.2.2002, UN Doc. A/57/37.5063 à s ’abstenir d ’accomplir un acte quelc onque. Il n ’est pas n écessaire que l ’objectif d’intimidation ou de contrainte se r éalise pour que le crime soit consid éré comme ayant été accompli. La r éalisation de ce que vise l ’élément subjectif – en l ’occur- rence l’intimidation ou la contrainte – ne conditionne en effet pas l ’application de la norme pénale. Par une formulation appropri ée équivalant à des éléments constitutifs subjectifs, on parvient à décrire l’attitude intérieure qui pousse à l’accomplissement d’un acte criminel. Il n ’est donc pas utile de transposer cette conclusion dans le re- gistre des éléments constitutifs objectifs. Pour qu’il y ait intimidation de la population, il n ’est nécessaire ni que la population soit intimidée dans son ensemble ni que l ’acte terroriste soit dirigé contre une partie déterminée de la population. Le terme «population» utilisé dans la loi doit être com- pris – tel est notamment le cas dans l ’expression «Menaces alarmant la population» au sens de l ’art. 258 CP – comme un nombre de personnes important, qui ne doit cependant pas comprendre l’ensemble de la population151. Ce qui importe, c ’est que l’intimidation ne soit pas dirig ée contre un individu, mais contre un nombre ind é- terminé de personnes. Par «intimidation», il faut comprendre l ’instauration d ’un climat de peur éveillant chez de nombreuses personnes la crainte d ’être elles-mêmes victimes d’un attentat. Le but poursuivi par les terroristes est de faire perdre à la collectivité son sentiment de sécurité et d ’ébranler la confiance des citoyens dans la p érennité de l ’ordre juri- dique de leur pays 152. Il n ’est pas n écessaire que l ’intimidation soit explicitement nommée comme objectif. Elle peut aussi tout simplement résulter de la manière dont l’infraction est commise, par exemple lorsque, de fa çon imprévisible, des personnes sont choisies au hasard pour servir de victimes. Dans ce cas, l ’intention de l ’auteur est synonyme de pr éméditation. L’intention est en effet reconnue m ême si l ’intimi- dation n ’est pas l ’objectif final vis é par l ’auteur de l ’acte. Pour que l ’intimidation soit r éalisée comme élément constitutif de l ’acte de terrorisme, il faut uniquement que l’auteur ait conscience du fait que son acte aura pour cons équence d’intimider une bonne partie de la population et qu ’il le commette malgré tout. Dans ce genre de cas, il suffit donc que l ’intention soit éventuelle: l’auteur est punissable s ’il commet l’acte terroriste en s ’accommodant des cons équences, à savoir l ’intimidation de la population153. L’intention de contrainte 154 exercée sur un Etat ou sur une organisation internatio- nale (gouvernementale)155 présuppose une certaine gravité de l’infraction. Il faut que la victime de l’acte de contrainte soit une collectivit é (ou une organisation) ou alors l’un de ses organes en tant que tel. Il ne suffit pas que la contrainte soit exerc ée sur un titulaire d ’une fonction publique en tant qu ’individu. En r ègle générale, la con- trainte exercée à l ’encontre d ’un Etat ou d ’une organisation n ’est pas simplement impliquée par l’infraction commise. L’objectif visé à travers l’acte de contrainte doit être soit proclam é soit connu comme étant une exigence g énérale de l ’organisation 151 Cf. G ünter Stratenwerth, Schweizerisches Strafrecht – Besonderer Teil II, 5e édition, Berne 2000, § 38 n.m. 5 ad art. 258 CP. 152 Cf. Stratenwerth, op. cit., § 38 n.m. 2 ad art. 258 CP. 153 Cf. aussi ATF 80 IV 120; Günter Stratenwerth, Schweizerisches Strafrecht – Allgemeiner Teil I, 2e. édition, Berne 1996, p. 191 s. n.m. 119. 154 La contrainte doit être comprise au sens de l’art. 181 CP et peut recouvrir des infractions spécifiques telles que le chantage. 155 La notion d ’organisation internationale doit être interprétée de la même manière qu’à l’art. 322septies CP (Corruption active d’agents publics étrangers).5064 terroriste en cause. Ces exigences peuvent, mais ne doivent pas forc ément être illi- cites (p. ex. exigences d ’autonomie ou d ’indépendance de l ’Etat central, lib ération de prisonniers, etc.). Ce qui est p énalement répréhensible, en l ’occurrence, ce n ’est pas forcément l’exigence posée, mais les moyens utilis és pour obtenir satisfaction. Relevons que le crime est le moyen principal dont se servent les terroristes pour atteindre leur but. Il ne suffit en effet pas de commettre des d élits mineurs pour atteindre des objectifs politiques par la force. Cependant, m ême lorsque les infrac- tions commises pour attirer l ’attention sur certaines exigences sont loin d ’avoir la gravité d ’un acte terroriste (p. ex. dommages mat ériels caus és à l ’occasion d ’une manifestation violente), leurs auteurs doivent assumer la responsabilit é p énale de leurs actes. Lorsqu’il y a crime de terrorisme, il y a forc ément concours d ’infractions puisque celui-ci implique qu’une infraction grave ait été commise (p. ex. homicide, chantage, incendie volontaire, dommages mat ériels importants, etc.). Cela ressort ne serait-ce que de la place que les dispositions sur le terrorisme occupent dans la syst ématique de la loi et de la protection particulière qu’elles assurent au bien juridique que repr é- sente la paix publique. Un terroriste qui fait sauter un pont restera donc punissable pour infraction à la législation sur les explosifs, attentat contre la propri été, mise en danger de la vie et de l’intégrité corporelle d’autrui, etc. Le fait que le tort caus é soit augmenté par le caract ère terroriste de l ’attentat peut, dans ce cas, être pris en compte au moyen de l ’art. 68 CP, qui pr évoit la possibilit é d ’augmenter, voir d’aggraver la peine. al. 2 (infraction qualifiée) La définition de l’infraction qualifiée donnée à l’al. 2, qui est calquée sur la disposi- tion relative aux cas particuli èrement graves de prise d ’otage 156, repose essentielle- ment sur le fait que l ’auteur met en p éril la vie et l ’intégrité corporelle d ’un grand nombre de personnes. Les actes vis és par cette disposition sont les attentats terroris- tes au sens strict du terme, qui ont pour but de tuer ou de blesser gri èvement des personnes choisies au hasard n ’ayant aucun lien avec le terroriste. En proc édant de la sorte, l ’auteur porte atteinte d ’une fa çon particuli èrement grave non seulement aux biens individuels supr êmes garantis par le droit, mais aussi à la paix publique, spécialement protégée par les nouvelles dispositions sur le terrorisme. Au vu de la gravité de l’acte, le juge a la possibilité de prononcer la peine maximale. al. 3 (principe de l’universalité) L’assujettissement des infractions terroristes au principe de l ’universalité permet de garantir qu’un criminel étranger dont l’extradition pour un acte commis à l’étranger n’est pas possible pour des raisons juridiques ou pratiques 157 ne pourra pas échapper à la punition qu ’il mérite pour avoir pris par à des activités terroristes en abusant de la Suisse comme d ’un «havre d’impunité». En subordonnant l ’application du prin- cipe de l ’universalité à certaines conditions, on exclut toutefois qu ’une proc édure doive être engagée et men ée à terme en Suisse en l ’absence de l ’auteur de l ’acte. 156 Art. 185, ch. 3, CP. 157 L ’extradition n’est pas possible, par exemple, si l’intéressé risque de subir des traitements inhumains dans l’Etat dans lequel l’acte a été commis ou si ce dernier renonce sciemment à donner suite à une demande de poursuite, de sorte que la Suisse n’aurait pas non plus la possibilité d’établir sa compétence en vertu du principe de la délégation de la poursuite pénale au sens de l’art. 85 EIMP.5065 Dans les cas où l’auteur n’a pas la nationalit é suisse, on reconna ît que l ’extradition, et donc le jugement, doit avoir lieu en priorit é dans l ’Etat dans lequel l ’acte a été commis (principe de la territorialit é) ou dans l ’Etat dont l ’auteur est ressortissant (principe de la personnalité). Le principe de la répression prévue dans les deux Etats est réservé. L’applicabilité générale de l’art. 6bis CP au crime de terrorisme pr évue au troisi ème alinéa est logique dans la mesure o ù l’art. 6bis avait été introduit dans le code p énal dans le contexte de la mise en œ uvre de la Convention europ éenne pour la r épres- sion du terrorisme 158 et parce qu ’il s’applique aujourd ’hui déjà dans une tr ès large mesure aux infractions de nature terroriste. Etant donn é qu ’elles fonctionnent comme norme de secours au cas o ù la norme principale ne serait pas applicable, les dispositions relatives au financement du terrorisme ne doivent en revanche pas être soumises au principe de l’universalité. 4.5.6 Art. 260sexies P-CP (Financement du terrorisme) Cette disposition se distingue par le fait que l ’on a renoncé à considérer l’infraction visée comme étant accessoire d’un acte terroriste. Selon cette norme, est en effet p é- nalement répréhensible la simple r écolte ou mise à disposition de fonds, combin ée avec un élément subjectif (intention de financer des activit és terroristes). Il n ’est en revanche pas n écessaire qu ’il y ait un lien de causalit é entre le financement et le crime au moyen duquel l ’acte terroriste a été commis. Conçue de la sorte, la dispo- sition satisfait aux exigences de l ’art. 2, par. 3 et 5, let. a, de la Convention pour la répression du financement du terrorisme. Les termes «valeurs patrimoniales» forment une notion bien établie dans le code p é- nal (cf. art. 59, Confiscation de valeurs patrimoniales), qui est suffisamment g éné- rale pour recouvrir le terme de «fonds» au sens de l ’art. 1, par. 1, de la Convention pour la répression du financement du terrorisme159. Alors que l’acte consistant à réunir des fonds n’appelle pas d’autre précision, les fait de «mettre à disposition » ou de «fournir» des fonds – pour reprendre l ’expression utilisée dans la Convention – est une variante de l’infraction qui recouvre différentes formes de soutien matériel apporté au moyen de valeurs patrimoniales et mérite donc d’être examiné de plus pr ès. Il va de soi que le fait de mettre à disposition ou de fournir des fonds inclut les transactions en aval, à savoir le virement et la remise des fonds. L’administration de valeurs patrimoniales tombe elle aussi sous le coup de cette disposition lorsque son but est de permettre l ’utilisation des fonds à des fins terroristes160. 158 RS 0.353.3 159 La notion de valeurs patrimoniales recouvre les avantages économiques en tous genres, qu’ils consistent en une augmentation des actifs ou en une diminution des passifs. Pour plus de détails à ce sujet; cf. FF 1993 III 298 s. 160 Contrairement aux premi ères versions du projet, l’art. 2, par. 1, de la Convention ne fait plus mention de l’administration des fonds comme variante de l’infraction. Les délégations sont en effet parties du principe que l’intermédiaire qui reçoit les fonds pour les transférer à des organisations terroristes tomberaient sous le coup de la disposition visant spécifiquement la mise à disposition de fonds. Cf. § 36 ss du résumé informel des discussions du groupe de travail rédigé par le président, qui figure à l’annexe III du rapport du groupe de travail du 26.10.1999, UN Doc. A/C.6/54/L.2.5066 La question d éterminante est de savoir quel degr é de connaissance et de volont é l’auteur doit avoir eu en ce qui concerne l ’utilisation des fonds pour que ses actes tombent sous le coup de la disposition qui nous pr éoccupe. Cette question est d’autant plus d élicate que le fait de r éunir des fonds ou de les fournir à quelqu’un est, en tant que tel, un acte neutre et que l ’existence d’un lien de causalit é entre le financement et les actes terroristes n ’est pas n écessaire. Compte tenu du fait que la disposition dont nous discutons a pour but d ’étendre le caract ère pénalement répré- hensible d ’une infraction aux actes en amont, les exigences pos ées en ce qui con- cerne les éléments subjectifs de l ’acte doivent être très strictes. Si tel n ’était pas le cas, on risquerait de ne pas satisfaire au principe selon lequel nul ne peut être puni s’il n’a pas commis un acte express ément réprimé par la loi. C ’est ce qui arriverait, par exemple, s ’il suffisait qu ’une personne suppose que les éléments patrimoniaux qu’elle a remis ou mis à disposition sont destinés à des fins criminelles pour que son acte devienne punissable, et cela m ême si la nature criminelle de l ’utilisation n ’est pas prouvée. Pour que la norme p énale soit applicable, il faut donc exiger la preuve que l’objectif de l’auteur était bien d’encourager l’exécution d’opérations terroristes et qu ’il a donc cherch é à l ’atteindre en soutenant financi èrement une organisation terroriste. Quiconque soutient des projets humanitaires par des dons en ayant con- science que l’argent sera peut-être utilisé à des fins terroristes ne tombe pas sous le coup de l ’art. 260 sexies CP si cette utilisation pour le financement d ’actes terroristes est contraire à sa volonté. En faisant de l’intention de l’auteur un élément constitutif de l’infraction, nous avons conscience de rendre la preuve difficile. Comme, toute- fois, il n’est pas nécessaire que soit établi un lien entre l’acte en question et l’attentat terroriste, nous sommes obligés de nous accommoder de cet inconvénient. A chaque fois qu’il pourra en revanche être prouvé que l’opération de financement a contribué à l’exécution d’un acte terroriste concret, ou qu ’une organisation criminelle en a été la bénéficiaire, le financement tombera sous le coup d ’autres dispositions – nous les avons déjà mentionnées plus haut – qui pourront être appliquées même si l’intention de l’auteur n’était qu’éventuelle. C’est la raison pour laquelle il n ’est pas utile que l’éléments de l ’art. 2, par. 1, de la Convention, qui caract érise la conscience que l’auteur a de son acte et qui est énoncé à titre d’alternative, soit explicitement repris dans le libellé de la disposition du code p énal: si l’auteur agit en ayant l’intention de financer un crime terroriste, il suffit, pour ce qui est de son degr é de conscience, qu’il considère la réalisation de son intention comme étant possible. Les limites supérieure et inférieure de la peine sont fix ées d’avance puisqu’elles ré- sultent de la n écessité de consid érer le financement du terrorisme comme une in- fraction préparatoire du blanchiment d ’argent qui doit relever de l ’art. 9 (obligation de communiquer) de la loi sur le blanchiment d ’argent. C ’est d ’ailleurs aussi ce qu’exige le GAFI dans ses recommandations relatives au financement du terrorisme. Relevons toutefois que la marge de man œ uvre des juges appel és à fixer la peine est assez grande, tant dans les affaires de financement du terrorisme que dans les cas de terrorisme tout court, pour leur permettre de tenir compte de la gravit é de l ’acte commis. Ils pourront ainsi, par exemple, se contenter de condamner les complices n’ayant joué qu’un rôle mineur à des peines avec sursis. Pour ce qui est du rapport hi érarchique entre les dispositions de l ’art. 260 quinquies P-CP (terrorisme) et celles de l ’art. 260sexies CP (financement du terrorisme), il faut partir du principe que l ’art. 260quinquies P-CP sera appliqu é en priorit é, à condition que le financement constitue un acte de participation au sens de cette disposition.5067 4.5.7 Art. 340bis CP (juridiction fédérale) Les nouveaux art. 260quinquies et 260sexies P-CP doivent être mentionnés à l’art. 340bis CP (juridiction fédérale en matière de crime organisé et de criminalité économique), en vigueur depuis le 1er janvier 2002. La structure et la complexité des organisations terroristes, de même que la nature souvent internationale de leurs activit és, sont au- tant de similitudes avec le crime organis é, le blanchiment d ’argent et la corruption. Il paraît donc logique de leur r éserver un traitement analogue. L ’assujettis-sement des nouvelles infractions à la juridiction f édérale ne fait en outre que rendre plus défendable la d écision de renoncer à une proc édure de consultation: comme les in- fractions en question rel èveront de la comp étence de la Conf édération, les autorit és de poursuite p énale des cantons ne seront touch ées que marginalement par les nou- velles normes161. 4.6 Modification du Code pénal militaire162 Il n’est pas utile de reprendre les nouvelles dispositions de lutte contre le terrorisme dans le code pénal militaire (CPM): le CPM doit se limiter à régir les infractions qui sont de nature sp écifiquement militaire, qui sont dirig ées contre un bien prot égé par la législation militaire ou qui, lorsqu’elles sont commises par des militaires, ont sou- vent un lien direct ou indirect avec le service militaire. En application de l ’art. 7 CPM, les art. 260 quinquies et 260sexies P-CP s’appliquent néanmoins aussi à toutes les personnes qui sont assujetties au droit p énal militaire. Il suffit donc d ’adapter l’expression «organisation criminelle» utilisée à l’art. 42, ch. 3, CPM, au nouveau titre marginal de l’art. 260ter CP «organisations criminelles et terroristes»). 4.7 Modification de la loi fédérale sur la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication163 Comme elles entrent dans la cat égorie des crimes graves, les infractions aux nou- veaux art. 260quinquies (terrorisme) et 260sexies P-CP (financement du terrorisme) doi- vent être ajoutées à la liste des actes punissables justifiant qu ’une surveillance soit ordonnée figurant à l’art. 3 de la loi. Il para ît recommandé, par la m ême occasion, d’ajouter à cette liste les infractions qui entrent typiquement dans le cadre des menées terroristes et qui visent à d étruire ou à endommager des infrastructures, à propager des maladies ou des épizooties ou encore à instaurer un climat de peur. L’adjonction des infractions ci-apr ès devrait permettre à la LSCPT de r épondre en- core mieux aux multiples d éfis que rec èle le terrorisme 164: inondation ou écroule- ment (art. 227, ch. 1, al. 1, CP; art. 165, ch. 1, al. 1 et 3, CPM), dommages aux ins- 161 Par exemple, jusqu ’à l’entrée en fonction de la cour pénale fédérale de première instance, par d’éventuelles décisions de délégation au sens de l’art. 18bis, al. 1, PPF (jugement par un tribunal cantonal) ou en cas de délégation d’enquêtes simples au sens de l’art. 18bis, al. 2, PPF. 162 RS 321.0 163 LSCPT; RS 780.1 164 Cf. aussi la motion Baumann J. Alexander (01.3703) du 4.12.2001, intitul ée «Efficacité dans la lutte contre le terrorisme» et la prise de positioin du Conseil fédéral du 13.2.2002.5068 tallations électriques, travaux hydrauliques et ouvrages de protection (art. 228, ch. 1, al. 1 à 4, CP; art. 166, ch. 1, al. 1 à 4, CPM), propagation d ’une maladie de l’homme, d’une épizootie ou d ’un parasite dangereux (art. 231, ch. 1, 232, ch. 1, et 233, ch. 1, CP; art. 167, ch. 1, et 168, ch. 1, CPM), contamination d ’eau potable (art. 234, al. 1, CP; art. 169, al. 1, CPM), entraver la circulation publique et entrave au service des chemins de fer (art. 237, ch. 1, et 238, al. 1, CP; art. 169 a, ch. 1, al. 1, et ch. 2, ainsi qu ’art. 170, al. 1, CPM), men aces alarmant la population (art. 258 CP), provocation publique au crime (art. 259, al. 1, CP; art. 171 a, al. 1, CPM), enfin mise en danger de la s écurité publique au moyen d ’armes (art. 260 quater CP). Par ailleurs, il conviendrait de proc éder à deux autres adaptations de la liste des infrac- tions: d ’abord, il faudrait y ajouter le crime de g énocide au sens de l ’art. 264 CP; cela n’a pas encore été fait parce que les deux projets (g énocide et LSCPT) ont été discutés aux Chambres fédérales presque simultanément; pour des raisons similaires, les nouvelles dispositions p énales en mati ère de corruption, entr ées en vigueur le 1er mai 2000, ne sont pas non plus mentionn ées dans la LSCPT. Les art. 288 et 315, abrogés, doivent donc être remplac és par les art. 322 ter, 322 quater et 322 septies CP. Finalement, il conviendrait de tenir compte du fait que l ’art. 141 CPM n ’a plus d’al. 1. 4.8 Modifications de la loi fédérale sur les Offices centraux de police criminelle de la Confédération165 et de la loi fédérale concernant la lutte contre le blanchiment d’argent dans le secteur financier166 La seule modification n écessaire dans ces deux actes normatifs est l ’adaptation de l’expression «organisation criminelle » au nouveau libell é de la note marginale de l’art. 260ter du code pénal, qui est «Organisations criminelles et terroristes». 5 Conséquences 5.1 Conséquences pour les finances et le personnel Les conséquences financières et les effets sur l’état du personnel de la Confédération et des cantons qu ’aura le renforcement de la lutte contre le terrorisme sont difficile- ment prévisibles. Le présent projet, pour sa part, n ’entraînera vraisemblablement pas de charge suppl émentaire pour les cantons. D ’abord, les affaires importantes de fi- nancement du terrorisme au sens de l ’art. 260sexies CP ne rel èveront normalement pas de la compétence des cantons, car les ramifications internationales des actes ter- roristes en cause satisferont g énéralement aux conditions de l ’art. 340bis CP devant être remplies pour que l ’affaire relève de la juridiction f édérale. Ensuite, la norme générale sur le terrorisme ne fera pas augmenter le nombre des proc édures engagées, étant donné que les actes vis és par ces nouvelles dispositions sont d éjà pénalement répréhensibles en vertu du droit en vigueur. Comme il est pr évu que la nouvelle norme g énérale contre le terrorisme sera elle aussi soumise à la juridiction de la 165 LOC; RS 360 166 LBA; RS 955.05069 Confédération, il se pourrait m ême que les cantons se trouvent d échargés d ’une partie de leur travail. La Confédération, pour sa part, est aujourd ’hui déjà compétente pour connaître de la plupart des crimes à caractère typiquement terroriste167, notamment en cas de parti- cipation à une organisation criminelle ou terroriste, de soutien d ’une telle organisa- tion, de crimes qui sont le fait d ’une organisation criminelle ou terroriste au sens l’art. 260ter CP ou d’une personne mandatée par une telle organisation, de m ême s’il y a utilisation d ’explosifs ou s ’il s’agit d ’attentats contre des a éronefs. Le pr ésent projet ne modifie donc gu ère la r épartition des comp étences entre la Conf édération et les cantons. Le but des deux conventions de l ’ONU étant de permettre une inten- sification de la coopération internationale en matière de lutte contre le terrorisme, le renforcement des mesures et des sanctions contre la violence terroriste ne manquera pas d ’accroître encore la charge de travail des organes de poursuite p énale de la Confédération. Les enquêtes déclenchées par les événements du 11 septembre 2001 montrent à quel point il est difficile de mettre à jour les op érations financières ali- mentant les r éseaux terroristes et à quel point cette t âche nécessite un travail minu- tieux et de longue haleine. Il est n éanmoins quasiment impossible d ’évaluer le vo- lume des frais d ’enquête supplémentaires qui en r ésulteront. Ce que l ’on peut dire en revanche, c’est qu’aucun nouveau poste ne sera autorisé à moins que le besoin ne soit dûment prouvé. L’éventualité d’un renforcement des services de l’Office fédéral de la police charg és des activit és pr éventives dans le domaine du terrorisme n ’est pas l ’objet du pr ésent projet. Elle ne sera étudiée qu ’ultérieurement, lorsque – comme le Conseil f édéral l’a déjà précisé dans ses r éponses à différentes interven- tions parlementaires 168 – l’analyse générale de la situation et du danger repr ésenté par le terrorisme pour la sûreté intérieure de la Suisse sera terminée. 167 P. ex. des infractions dirig ées contre des personnes ou des locaux des missions diplomatiques ou consulaires jouissant d’une protection particulière en vertu du droit international, des prises d’otages destinées à contraindre des autorités de la Confédération ou d’un pays étranger ou encore des infractions impliquant l’utilisation d’explosifs (art. 340, ch. 1, al. 1 à 4, CP), des crimes et délits contre l’Etat et la défense nationale (p. ex. haute trahison, atteintes à l’indépendance de la Confédération ou à son ordre constitutionnel, groupements illicites, violence ou menace contre les autorités et les fonctionnaires), en tant qu’ils sont dirigés, entre autres, contre la Confédération, ses autorités ou son pouvoir (art. 340, ch. 1, al. 7, CP), des crimes de génocide (art. 340, ch. 2, CP), de soutien ou de participation à une organisation criminelle ou terroriste ainsi que des crimes qui sont le fait d’une organisation criminelle ou terroriste au sens de l’art. 260ter (art. 340bis, al. 1, CP), des infractions à la loi sur l’énergie atomique, du fait de disposer illicitement d’armes nucléaires, biologiques ou chimiques au sens de la loi fédérale sur le matériel de guerre ou encore des actes punissables commis à bord d’aéronefs au sens de la loi fédérale sur l’aviation (art. 340, ch. 3, CP). 168 Cf. motion Merz, «Renforcer les services de renseignement et la sécurité de l’Etat» (01.3569) du 4.10.2001, interpellation du Groupe radical-d émocratique, «Attentats terroristes. Appréciation de la situation actuelle» (01.3552) du 4.10.2001, interpellation Fünfschilling, «Attentats terroristes. Appréciation de la situation actuelle» (01.3576) du 4.10.2001; motion du Groupe démocrate-chrétien, «Elimination des points faibles de la prévention du terrorisme» (01.3704) du 4.12.2001.5070 5.2 Conséquences économiques On ne s’attend pas à ce que la ratification de la Convention pour la r épression du fi- nancement du terrorisme, l’adhésion à la Convention pour la r épression des attentats terroristes à l’explosif ainsi que l ’adaptation du droit suisse aient des cons équences directes sur l’économie nationale. Les exigences pos ées dans la Convention pour la répression du financement du terrorisme en ce qui concerne le devoir de diligence des intermédiaires financiers, notamment, ne sont pas plus strictes que les mesures exigées en vertu de la loi f édérale sur le blanchiment d ’argent. En ratifiant la Con- vention et en assurant que les mesures prises par la Suisse sont au moins aussi s évè- res que les normes internationales, notre pays manifeste n éanmoins une attitude qui ne peut être que g énératrice de confiance et donc favorable à la r éputation de la place financière suisse. 5.3 Conséquences dans le secteur informatique La ratification de la Convention pour la r épression du financement du terrorisme, l’adhésion à la Convention pour la r épression des attentats terroristes à l ’explosif ainsi que l’adaptation du droit suisse n ’auront, selon toute attente, aucun effet sur le plan de l’informatique. 5.4 Conséquences pour les cantons La ratification de la Convention pour la r épression du financement du terrorisme, l’adhésion à la Convention pour la r épression des attentats terroristes à l ’explosif ainsi que l ’adaptation du droit suisse n ’auront vraisemblablement gu ère de cons é- quences au niveau cantonal. Il faut tout au plus s ’attendre à ce que les nouvelles compétences fédérales qui en r ésultent en mati ère de poursuite p énale et de juge- ment d ’actes de violence relevant du terrorisme aient pour effet de d écharger quelque peu les cantons. 6 Programme de la législature La participation active de la Suisse à l’élaboration d’une convention destinée à lutter contre le financement du terrorisme est mentionn ée dans le Programme de la l égis- lature 1999 à 2003 du 1 er mars 2000169. Comme l’adoption de la Convention n ’était pas encore prévisible au moment de la conception du Programme de la législature, la ratification de la Convention et sa transposition dans le droit suisse n’y figurent pas. L’adhésion à la Convention pour la r épression des attentats terroristes à l ’explosif n’a pas été annoncée dans le Programme de la l égislature 1999 à 2003. Les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis ainsi que la résolution 1373 (2001) du Conseil de s écurité invitant tous les Etats à ratifier au plus vite toutes les conventions de l’ONU contre le terrorisme ont rendu urgent le traitement de cette adh ésion. Celle-ci 169 FF 2000 21805071 vient en outre renforcer l ’engagement international de la Suisse dans le domaine de la lutte contre le terrorisme. 7 Rapports avec le droit européen 7.1 Union européenne La ratification par la Suisse des deux Conventions de l ’ONU faisant l ’objet de ce message ne pose aucun probl ème du point de vue du droit europ éen. Les Conven- tions pour la r épression du financement du terrorisme et pour la r épression des attentats terroristes à l’explosif ont en effet été signées par tous les Etats membres de l’Union européenne. Celle-ci a en outre invit é ses membres à ratifier les deux con- ventions le plus rapidement possible et, d ’une mani ère plus g énérale, à adh érer à toutes les conventions de l’ONU contre le terrorisme. À la suite des attentats du 11 septembre 2001, le Conseil europ éen a d écidé, le 21 septembre 2001, d’un plan d’action afin de compléter les mesures contre le terro- risme d éjà existantes et de lutter plus efficacement contre le terrorisme. Ce plan d’action prévoit un grand nombre de mesures et d ’initiatives170, dont quelques-unes ont trait aux m êmes objets que les articles du projet de modification du code p énal présenté dans ce message. En outre, une d écision-cadre du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme 171, datée du 13 juin 2002, d éfinit les éléments constitutifs du terrorisme. L ’approche suivie par le Conseil f édéral dans le pr ésent projet de modification du code p énal pour définir le terrorisme a une teneur mat ériellement semblable (cf. art. 260quinquies, al. 1, P-CP) et serait donc compatible avec le projet de décision-cadre de l’UE. Le projet de d écision-cadre prévoit également de r éprimer le financement du terro- risme. Les nouvelles dispositions p énales contre le financement du terrorisme (art. 260sexies P-CP) ainsi que l’art. 260ter CP, qui vise le soutien d ’organisations ter- roristes, répondent fondamentalement aux exigences des Etats membres de l’UE. 7.2 Conseil de l’Europe Les Conventions pour la r épression du financement du terrorisme et pour la r épres- sion des attentats terroristes à l’explosif viennent compl éter les instruments dont le Conseil de l’Europe dispose d éjà dans les domaines de l ’extradition et de l ’entraide 170 Cf. la «feuille de route» pour la coordination de la mise en œ uvre du plan d’action pour la lutte contre le terrorisme, mise à jour le 14 mai 2002, Doc. 8547/02. 171 D écision-cadre du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme, Journal officiel des Communautés européennes L 164 du 22.6.2002, p. 3 ss.5072 judiciaire en mati ère p énale, de la lutte contre le terrorisme et de la criminalit é transnationale172. La décision-cadre est aussi une r éponse à l’invitation que la Conf érence des minis- tres de la justice europ éens avait lanc ée aux membres du Conseil de l ’Europe en octobre 2001 en leur demandant de ratifier au plus vite les conventions internatio- nales existantes en matière de lutte contre le terrorisme, et notamment la Convention pour la répression du financement du terrorisme. Le présent projet va en outre tout à fait dans le sens des mesures pr éconisées par le Conseil de l ’Europe 173 et par d’autres organisations europ éennes, notamment l’Organisation pour la s écurité et la coopération en Europe (OSCE) 174, qui ont toutes redoubl é leurs efforts pour lutter contre le terrorisme. 8 Constitutionnalité L’arrêté fédéral relatif aux deux Conventions est conforme à la Constitution f édé- rale. Il est en effet fond é sur l ’art. 54, al. 1, Cst., en vertu duquel la Conf édération est autorisée à conclure des traités de droit international. Selon l ’art. 166, al. 2, Cst., l’approbation des traités internationaux relève de l’Assemblée fédérale. Selon l’art. 141, al. 1, let. d, Cst., sont sujets au r éférendum facultatif les trait és in- ternationaux qui sont d ’une dur ée déterminée et ne sont pas d énonçables, qui pr é- voient l’adhésion à une organisation internationale ou qui entra înent une unification multilatérale du droit. Or, les deux conventions qui sont l ’objet du pr ésent message peuvent être dénoncées en tout temps. Elles ne pr évoient pas l’adhésion à une orga- nisation internationale et n ’entraînent pas non plus une unification multilat érale du droit. S ’il est vrai que les Etats Parties s ’engagent à adapter leur l égislation nationale et à prendre d ’autres mesures appropri ées pour satisfaire à certaines normes minimales fixées par les Conventions, celles-ci ne contiennent pas de dispo- sitions destin ées à compl éter ou à supplanter le droit national qui puissent être appliquées telles quelles par les autorit és de l ’Etat. L’arrêté fédéral n’est donc pas sujet au référendum facultatif au sens de l’art. 141, al. 1, let. d, Cst. 172 Convention europ éenne d’extradition du 13.12.1957 (RS 0.353.1); Convention européenne du 20.4.1959 d’entraide judiciaire en matière pénale (RS 0.351.1); Convention européenne du 27.1.1977 pour la répression du terrorisme (RS 0.353.3); Convention européenne du 24.11.1983 relative au dédommagement des victimes d’infractions violentes (RS 0.312.5); Convention du 8 novembre 1990 relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime (RS 0.311.53); Convention européenne sur la cybercriminalité (STE 185, signée par la Suisse le 23.11.2001). 173 Le 8.11.2001, le Comit é des Ministres du Conseil de l’Europe a décidé d’accroître l’efficacité des instruments dont le Conseil de l’Europe dispose déjà pour lutter contre le terrorisme en décidant, entre autres mesures, d’instituer un «Groupe multidisciplinaire sur l’action internationale contre le terrorisme». Le 21.9.2001, le Conseil des ministres a en outre chargé le Comité directeur des droits de l’homme (CDDH) d’élaborer ce qu’il a qualifié de «Lignes directrices, fondées sur les principes démocratiques, pour faire face aux mouvements qui menacent les valeurs et principes fondamentaux du Conseil de l’Europe». Un «Groupe de Spécialistes sur les droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme» (DH-S-TER) a été constitué à cet effet. 174 Cf. Plan d ’action du Conseil des ministres de l’OSCE du 4.12.2001 en matière de répression du terrorisme; Programme d’action du 14.12.2001 pour la prévention et la répression du terrorisme.5073 Liste des abréviations ATF arr êté du Tribunal fédéral BO E Bulletin officiel du Conseil des Etats BO N Bulletin officiel du Conseil national CEDH Convention de sauvegarde des droits de l ’homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 1950 (RS 0.101) CP Code p énal suisse du 21 décembre 1937 (RS 311.0) CPM Code p énal militaire du 13 juin 1927 (RS 321.0) Cst. Constitution f édérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (RS 101) EIMP loi f édérale du 20 mars 1981 sur l’entraide internationale en matière pénale (RS 351.1) FF Feuille f édérale GAFI Groupe d ’action financière sur le blanchiment de capitaux (en anglais: FATF) LBA loi f édérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blan- chiment d’argent dans le secteur financier (RS 955.0) LMSI loi f édérale du 21 mars 1997 sur les mesures visant au maintien de la sécurité intérieure (RS 120) LOC loi f édérale du 7 octobre 1994 sur les Offices centraux de police criminelle de la Confédération (RS 360) LSCPT loi f édérale du 6 octobre 2000 sur la surveillance de la correspon- dance par poste et télécommunication (RS 780.1) n.m. note marginale OCDE Organisation de Coop ération et de Développement économiques ONU Organisation des Nations Unies op. cit. opere citato (ouvrage cité) OSCE Organisation pour la S écurité et la Coopération en Europe P-CP projet du Conseil f édéral relatif à la modification du code pénal PPF Loi f édérale du 15 juin 1934 sur la procédure pénale (RS 312.0) RO Recueil officiel du droit f édéral RS Recueil syst ématique du droit fédéral (y compris les traités inter- nationaux) STE S érie des Traités Européens (Conseil de l’Europe) UE Union europ éenne5074 Table des matières Condensé 5015 1 Introduction 5017 1.1 Lutte internationale contre le terrorisme et situation apr ès les attentats terroristes du 11 septembre 2001 perpétrés aux Etats-Unis 5017 1.2 Conventions existantes en matière de terrorisme international 5018 1.2.1 Conventions à caractère universel 5018 1.2.2 Conventions à caractère régional 5019 1.3 Le rôle de l’ONU dans la lutte contre le terrorisme international 5019 1.3.1 Activités des principaux organes de l’ONU 5019 1.3.2 Comité spécial chargé d’élaborer des moyens de lutte contre le terrorisme 5020 1.3.3 La résolution 1373 (2001) du Conseil de s écurité de l’ONU 5021 1.4 La Suisse et la lutte contre le terrorisme international 5021 1.4.1 Situation et r ôle de la Suisse dans la lutte contre le terrorisme international 5021 1.4.2 La Suisse et l’adhésion aux Conventions internationales pour la répression du financement du terrorisme et pour la répression des attentats terroristes à l’explosif 5022 1.4.2.1 La position des autorit és fédérales 5022 1.4.2.2 R ésultats de la procédure préliminaire 5022 2 Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme du 9 décembre 1999 5023 2.1 Partie générale 5023 2.1.1 Genèse de la convention 5023 2.1.2 Le rôle de la Suisse dans l’élaboration de la convention 5024 2.1.3 Importance et contenu de la convention 5024 2.2 Partie spéciale: les principales dispositions de la Convention 5025 2.2.1 Art. 1 et 2 (Définition du financement du terrorisme) 5025 2.2.2 Art. 3 (Champ d’application de la Convention) 5028 2.2.3 Art. 5 (Responsabilit é des personnes morales) 5029 2.2.4 Art. 7 (Compétence des Etats Parties) 5030 2.2.5 Art. 8 5031 2.2.6 Art. 9 à 16 (Coopération judiciaire internationale en matière pénale)5032 2.2.6.1 Art. 9, par. 1 et 2 (Obligation d ’enquêter) 5032 2.2.6.2 Art. 9, par. 3 à 6 (Protection consulaire) 5033 2.2.6.3 Art. 10 ( «Aut dedere, aut iudicare») 5033 2.2.6.4 Art. 11 (Extradition) 5034 2.2.6.5 Art. 12 (Entraide judiciaire) 5035 2.2.6.6 Art. 13 (Clause de «défiscalisation») 5036 2.2.6.7 Art. 14 et 15 (Clauses de «dépolitisation» et de non- discrimination) 5036 2.2.6.8 Art. 16 (Remise temporaire de personnes d étenues) 5038 2.2.7 Art. 17 (Garanties en matière de respect des droits de l’homme) 50385075 2.2.8 Art. 18 5039 2.2.8.1 Art. 18, par. 1 (Mesures visant à prévenir le financement du terrorisme) 5039 2.2.8.2 Art. 18, par. 1, let. b (Mesures à prendre par les institutions financières) 5040 2.2.8.2.1 Art. 18, par. 1, let. b, point i (Identification des clients) 5040 2.2.8.2.2 Art. 18, par. 1, let. b, point ii (Identification de personnes morales) 5041 2.2.8.2.3 Art. 18, par. 1, let. b. point iii (Obligation de signaler) 5041 2.2.8.2.4 Art. 18, par. 1, let. b, point iv (Conservation des pièces) 5042 2.2.8.3 Art. 18, par. 2, let. a (Supervision des organismes de transfert monétaire) 5042 2.2.8.4 Art. 18, par. 2, let. b (Surveillance du transport transfrontière d’espèces) 5043 2.2.8.5 Art. 18, par. 3 et 4 (Coop ération et échanges d’informations entre les autorités) 5043 2.2.9 Art. 19 (Communication du r ésultat au Secrétaire général des Nations Unies) 5045 2.2.10 Art. 20 à 22 (Respect du droit international public) 5045 2.2.11 Art. 23 (modifications de l ’annexe) 5045 2.2.12 Art. 24 (R èglement des différends) 5045 2.2.13 Art. 25 à 28 (Dispositions finales) 5046 3 Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l’explosif du 15 décembre 1997 5046 3.1 Partie générale 5046 3.1.1 Genèse de la Convention 5046 3.1.2 Le rôle de la Suisse dans l’élaboration de la Convention 5047 3.1.3 Importance et contenu de la Convention 5047 3.2 Partie spéciale: les principales dispositions de la Convention 5048 3.2.1 Art. 1 et 2 (Définition des infractions) 5048 3.2.2 Art. 3 (Champ d’application de la Convention) 5050 3.2.3 Art. 6 (Compétence des Etats Parties) 5050 3.2.4 Art. 7 à 13 (Coopération judiciaire internationale en matière pénale)5050 3.2.4.1 Art. 7, par. 1 à 2 (Obligation d’enquêter) 5050 3.2.4.2 Art. 7, par. 3 à 6 (Protection consulaire) 5050 3.2.4.3 Art. 8 ( «Aut dedere, aut iudicare») 5051 3.2.4.4 Art. 9 (Extradition) 5051 3.2.4.5 Art. 10 (Entraide judiciaire) 5051 3.2.4.6 Clauses de «dépolitisation» et de non-discrimination (art. 11 et 12) 5051 3.2.4.7 Art. 13 (Remise temporaire de personnes d étenues) 5051 3.2.5 Art. 14 (Garanties en matière de respect des droits de l’homme) 5052 3.2.6 Art. 15 (Pr évention et échange d’informations) 50525076 3.2.7 Art. 16 (Communication du r ésultat au Secrétaire général de l’ONU)5052 3.2.8 Art. 17 à 19 (Respect du droit international public) 5052 3.2.9 Art. 20 (Règlement des différends) 5054 3.2.10 Art. 21 à 24 (Dispositions finales) 5054 4 Adaptation du droit suisse 5054 4.1 Projet de réglementation 5054 4.2 Complètement du dispositif pénal actuel contre le terrorisme et son financement 5055 4.2.1 Les normes pénales en vigueur contre le terrorisme et le financement du terrorisme 5055 4.2.2 Nécessité et fonction des nouvelles normes pénales 5055 4.3 Mesures ne relevant pas du droit p énal 5058 4.4 Technique législative: description du terrorisme dans une norme générale ou énumération des groupements terroristes sous forme de liste 5059 4.5 Modification du code p énal 5059 4.5.1 Art. 27bis CP (protection des sources) 5059 4.5.2 Art. 100quater et 100quinquies P-CP (Responsabilité de l’entreprise) 5060 4.5.3 Art. 260bis CP (Actes préparatoires délictueux) 5061 4.5.4 Art. 260ter CP (Organisation criminelle) 5061 4.5.5 Art. 260quinquies P-CP (Terrorisme) 5062 4.5.6 Art. 260sexies P-CP (Financement du terrorisme) 5065 4.5.7 Art. 340bis CP (juridiction fédérale) 5067 4.6 Modification du Code p énal militaire 5067 4.7 Modification de la loi fédérale sur la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication 5067 4.8 Modifications de la loi fédérale sur les Offices centraux de police criminelle de la Confédération et de la loi fédérale concernant la lutte contre le blanchiment d’argent dans le secteur financier 5068 5C o n séquences 5068 5.1 Conséquences pour les finances et le personnel 5068 5.2 Conséquences économiques 5070 5.3 Conséquences dans le secteur informatique 5070 5.4 Conséquences pour les cantons 5070 6 Programme de la législature 5070 7 Rapports avec le droit européen 5071 7.1 Union europ éenne 5071 7.2 Conseil de l’Europe 5071 8 Constitutionnalité 50725077 Liste des abréviations 5073 Loi fédérale concernant la modification du code pénal ainsi que l’adaptation d’autres lois fédérales (Projet) 5078 Arrêté fédéral relatif aux Conventions internationales pour la répression du financement du terrorisme et pour la répression des attentats terroristes à l’explosif (Projet) 5084 Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme 5085 Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l’explosif 5099Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif aux Conventions internationales pour la répression du financement du terrorisme et pour la répression des attentats terroristes à l'explosif ainsi qu'à la modification du code pénal et à l'adaptation d'autres lois fédérales In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 32 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.052 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 13.08.2002 Date Data Seite 5014-5077 Page Pagina Ref. No 10 126 528 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.