V 04 4 1a Camera in qualità di Corte costituzionale SENTENZA del 18 novembre 2004 nella vertenza di diritto amministrativo concernente elezioni comunali 1. In data 30 ottobre 2004 venivano pubblicate all’albo del Comune di … le liste per le elezioni comunali per il quadriennio con inizio dal 1. gennaio 2005. Le elezioni, che inizialmente erano previste per il 28 novembre 2004, comprendono fra altre pure quelle del municipio, composto dal sindaco e da quattro municipali. Per la carica di sindaco sono state depositate due liste. Una lista proponeva all’elettorato …, sindaco uscente, e l’altra … Pure per le cariche dei municipali sono state depositate due liste, una con quattro candidati, tra i quali l’uscente …, e l’altra con due candidati. 2. Con ricorso del 2 novembre 2004 al Tribunale amministrativo i cittadini di … … e … chiedevano la constatazione della nullità oppure l’annullamento delle candidature di …, quale sindaco, e …, quale municipale. I due sarebbero stati eletti una prima volta nel 1997, dopo la dimissione in corpore del municipio allora in carica, restando in carica sino alla fine del 1998. Entrambi sarebbero in seguito stati rieletti una prima volta nel 1998 e una seconda volta nel 2001. Il mandato in corso terminerebbe il 31 dicembre 2004. Con l’attuale candidatura i convenuti in ricorso potrebbero venir rieletti per la terza volta, il che sarebbe contrario all’art. 32 cpv. 3 dello Statuto organico comunale (SOC), approvato nell’assemblea comunale del 29 agosto 2004. Tale norma prevederebbe, in seguito al prolungamento del periodo di carica da tre a quattro anni, la rieleggibilità solo per due e non più per tre legislature. I candidati contestati non potrebbero quindi candidarsi per le attuali elezioni comunali. Pure l’aggiunta della frase “un membro del Municipio può restare in carica al massimo 12 anni” non modificherebbe in alcun modo suddetta interpretazione. Anzi tale frase lascerebbe intendere al contrario che la rieleggibilità potrebbe essere esclusa anche se non venisse raggiunto un totale di 12 anni di mandato. Onde poter garantire la libertà di voto ed il corretto svolgimento dell’elezione sarebbe necessario che le candidature nulle (o annullabili) fossero dichiarate tali. Se la constatazione di nullità dovesse intervenire solo dopo il voto, l’elezione del municipio sarebbe annullabile e andrebbe ripetuta. Di conseguenza, essendo stata depositata un’unica candidatura valida per il mandato di sindaco, ovvero quella di …, quest’ultimo dovrebbe essere dichiarato eletto tacitamente. Per la carica di municipale la votazione dovrebbe comunque aver luogo, dato che pure eliminando la candidatura di …, resterebbe un candidato in eccedenza. La norma comunale di cui in parola sarebbe identica nella portata e simile nella formulazione all’art. 39 cpv. 3 della Costituzione cantonale (CstC), secondo il quale la rielezione sarebbe ammessa per due volte. In ottemperanza a quest’ultima norma secondo costante prassi a livello cantonale se un candidato si ripresenta anche dopo un solo anno di mandato, verrebbe considerato già alla propria prima rielezione. 3. Nella propria presa di posizione il comune convenuto pretendeva la reiezione del ricorso. … e … sarebbero in carica da 7 anni. Durante questo lasso di tempo le rispettive disposizioni comunali sarebbero state cambiate ben 3 volte. Dapprima l’art. 8 del regolamento sulle elezioni e votazioni (REV) del 19 novembre 1980 avrebbe disposto che la durata di carica delle autorità comunali fosse triennale senza alcun limite massimo di carica. Lo Statuto del 29 aprile 1998 avrebbe confermato la durata di carica di tre anni (art. 9). L’art. 32 SOC avrebbe poi introdotto però il limite massimo di 12 anni. Infine lo statuto del 29 agosto 2004 prevedrebbe ora l’aumento del periodo di carica da tre a quatto anni (art. 9), riducendo però da quatto a tre i periodi di legislatura consecutiva, mantenendo in tal modo la stessa limitazione di durata massima (art. 32). Malgrado i citati cambiamenti sarebbe quindi rimasta costante la volontà di mantenere inalterata la durata massima di carica di 12 anni. Lo scopo dell’art. 32 cpv. 3 dello statuto comunale del 29 aprile 1998 sarebbe stato quello di introdurre una norma che garantisse il necessario ricambio nell’esecutivo comunale e che tenesse conto nello stesso tempo della difficoltà di trovare persone disposte ad accettare cariche pubbliche. Con l’introduzione dello statuto del 29 agosto 2004 non sarebbe stato modificato lo scopo sopraccitato delle rispettive norme. Un’interpretazione strettamente letterale dell’art. 32 cpv. 3 SOC non potrebbe omettere di considerare il riferimento ai 12 anni, quale limite massimo di legislazioni consecutive. Tale locuzione sarebbe infatti indispensabile per completare e specificare un concetto altrimenti espresso poco convenientemente. Pure l’interpretazione storica, sistematica e teleologica della norma in parola porterebbe alla stessa conclusione, secondo la quale per il legislatore non sarebbero i periodi di carica determinanti, bensì la durata complessiva massima della funzione. Se il Tribunale amministrativo dovesse giungere alla conclusione che determinante alla luce del nuovo statuto fosse solamente il numero di periodi in cui si è rimasti in carica, si dovrebbe comunque tener conto che le legislature finora compiute dai due candidati non sarebbero mandati ai sensi dell’art. 9 del nuovo statuto bensì periodi di durata inferiore. Lo statuto presenterebbe quindi una lacuna legislativa sul modo di trattare questi periodi. Il Tribunale amministrativo sarebbe quindi tenuto a sviluppare una prassi che permetterebbe di risolvere la questione. Siccome sette anni di candidatura equivarrebbero a meno di due legislature secondo la nuova norma, ai convenuti in ricorso andrebbe consentito di ricandidarsi per il compimento di un terzo mandato, giungendo così ad un periodo di carica complessivo di 11 anni. 4. … e … hanno inoltrato la loro presa di posizione proponendo di respingere il ricorso. Gli interessati non contestano l’applicazione dell’art. 32 cpv. 3 SOC approvato dall’assemblea comunale il 29 agosto 2004. Lo stesso sarebbe infatti già in vigore anche in mancanza dell’approvazione del Governo, la quale non avrebbe che effetto dichiarativo. In sostanza i due candidati convenuti in ricorso riterrebbero comunque lecita la propria ricandidatura. L’applicazione dell’art. 32 cpv. 3 dello statuto nel caso concreto, dove i candidati si sarebbero già ricandidati due volte, ma per dei mandati di una durata triennale, come previsto dallo statuto precedente, non sarebbe per l’evenienza concreta ammissibile. La loro esclusione comporterebbe una violazione del proprio diritto a candidarsi, così come del principio di uguaglianza e della buona fede. Entrambi i candidati sarebbero complessivamente restati in carica solamente per 7 anni. La durata massima consentita ammonterebbe però a ben 12 anni. Questa problematica non sarebbe purtroppo regolata da alcuna prescrizione transitoria. Simili prescrizioni sarebbero però state indispensabili nella situazione concreta. I due candidati interessati potrebbero infatti ancora venir eletti per un’ulteriore legislatura senza superare la durata massima prescritta dallo statuto. L’organo legislatore avrebbe tralasciato inconsciamente di emanare delle disposizioni transitorie. Sarebbe quindi compito del Giudice colmare la lacuna dello statuto comunale in modo tale da facilitare l’introduzione della nuova norma ed in rispetto del principio della proporzionalità e del divieto d’arbitrio. Il diritto di ogni cittadino di esser eletto alle cariche pubbliche non dovrebbe essere limitato in mancanza di validi motivi. Le disposizioni transitorie dovrebbero inoltre tener conto dell’ordinamento giuridico in vigore precedentemente. La possibilità di ricandidarsi s’imporrebbe anche in ossequio del principio della continuità. Non garantendo loro questa possibilità si creerebbe una palese disparità di trattamento nei confronti dei candidati che candiderebbero ora per la prima volta. Questi ultimi potrebbero infatti restare in carica complessivamente 12 anni. Dalla contemporanea applicazione dei due statuti risulterebbe, per i candidati convenuti, una limitazione intollerabile del periodo complessivo di mandato, anche se con l’ultima revisione non si sarebbe affatto voluto raggiungere tale scopo. Considerando in diritto: 1. a) Ai sensi dell’art. 55 cpv. 2 cifra 1 della nuova Costituzione cantonale (CstC), entrata in vigore il 1. gennaio 2004, il Tribunale amministrativo giudica, in veste di Corte costituzionale, pure i ricorsi per violazione di diritti politici. Per le elezioni e votazioni nei comuni la possibilità di ricorso è già prescritta pure dall’art. 13 cpv. 1 lett. f LTA. Nell’ambito del ricorso per un vizio nella preparazione o nell’esecuzione di un’elezione, la prassi (PTA 2001 no. 2, 1997 no. 4) esige che il vizio debba essere fatto valere immediatamente e, per quanto possibile, ancora prima della votazione. È infatti necessario, affinché l’elezione possa svolgersi in modo corretto, che la validità delle candidature sia accertata prima delle elezioni. Nella presente vertenza s’impone pertanto di stabilire se la nomina dei candidati convenuti in ricorso sia nulla o annullabile, perché, come pretendono i ricorrenti, non ossequiosa delle norme in materia previste dallo Statuto organico comunale in vigore. b) I ricorrenti sono iscritti nel catalogo dei votanti del comune convenuto. Come tali essi hanno inoltre firmato due liste per le nomine dei candidati per le elezioni comunali (art. 6 REV). Entrambi sono pertanto detentori dei relativi diritti politici e quindi legittimati a presentare ricorso per violazione degli stessi. c) Nel caso in esame il 29 ottobre 2004 sono state depositate le liste per le elezioni comunali, le quali erano previste per il 28 novembre 2004 e nel frattempo in seguito al presente ricorso sono state rinviate a data da stabilire. Il giorno seguente le liste venivano esposte all’albo pubblico (art. 7 REV) e già in data 2 novembre 2004 i ricorrenti inoltravano il proprio ricorso al Tribunale amministrativo. Il presente ricorso è quindi pure da ritenere tempestivo e deve quindi essere trattato materialmente. 2. L’art. 32 cpv. 3 seconda frase SOC, approvato dall’assemblea comunale del 29 agosto 2004, il quale regola l’elezione del municipio (composto dal sindaco e da quattro municipali) recita: “La rieleggibilità è di due legislature (un membro del Municipio può restare in carica al massimo dodici anni).” La durata di carica è invece regolata dall’art. 9 SOC, che prevede quanto segue: “La durata ordinaria di carica delle autorità comunali è di quattro anni.” I relativi articoli nello statuto del 29 aprile 1998 prevedevano invece una durata ordinaria di carica triennale. Un candidato poteva però venir rieletto tre volte. L’assemblea comunale era legittimata a rivedere lo statuto in merito alla durata della carica (art. 9) e alla rieleggibilità del municipio (art. 32). Una revisione parziale o completa dello statuto è infatti sempre possibile (art. 57 SOC il quale è rimasto invariato). Determinante per l’entrata in vigore di una revisione è giusta l’art. 58 cpv. 1 SOC, in ottemperanza alla vigente prassi del Tribunale amministrativo in questa materia (PTA 1984 no. 1), l’accettazione da parte dell’assemblea comunale. Lo statuto deve in seguito venir sottoposto al Governo per approvazione (art. 96 cpv. 1 della legge cantonale sui comuni e art. 58 cpv. 2 SOC). Tale approvazione non è ancora avvenuta nel caso concreto. L’atto costitutivo per l’entrata in vigore della norma è comunque unicamente l’accettazione da parte dell’assemblea comunale, mentre l’approvazione da parte del Governo ha solamente carattere dichiarativo. Del resto le parti non hanno sollevato censure in merito. È pertanto incontestato che l’art. 9 e l’art. 32 cpv. 3 SOC del 29 agosto 2004 sono applicabili nella presente vertenza. 3. a) I ricorrenti pretendono che la candidatura dei candidati convenuti in ricorso venga, in ottemperanza all’art. 32 cpv. 3 SOC, dichiarata nulla o annullata. Si tratterrebbe infatti della loro terza rielezione e come tale contravverrebbe alla citata norma. b) Secondo la vigente prassi del Tribunale Federale una norma di legge va in primo luogo interpretata secondo il proprio stretto senso letterale. Se da un’interpretazione letterale la portata della norma è chiara e non da adito a possibili malintesi, tale senso è normativo e deve essere applicato dalle autorità interessate (DTF 104 II 406). Nella presente vertenza la norma contestata non lascia spazio che ad una sola interpretazione: un candidato può essere rieletto solamente due volte. Dopo la prima elezione in assoluto, un candidato può al termine della legislatura, riproporsi per un nuovo mandato ancora due altre volte. In totale la stessa persona può candidarsi quindi tre volte consecutivamente. Nulla può cambiare a questa interpretazione pure la precisazione che segue tra parentesi “un membro del Municipio può restare in carica al massimo 12 anni.” La specificazione della durata complessiva conferma in modo esauriente il concetto voluto dalla norma. Sommando infatti tre possibili cariche consecutive con una durata ordinaria di quattro anni ciascuna, come previsto dall’art. 9 SOC, si giunge ad un massimo di 12 anni. Quest’ultimo non esclude però una rimanenza in carica ridotta. Essendo il testo di legge chiaro e inequivocabile, l’interpretazione storica, sistematica e teleologica non può portare ad un altro risultato, trasformando in pratica la rieleggibilità per due legislature in tre, ciò che risulta assolutamente escluso. Del resto il comune convenuto, che ha di propria volontà proceduto alla revisione dello statuto, non ha fornito nessuna prova per una simile interpretazione, per cui l’interpretazione letterale resta determinante. c) Problematica diventa tuttavia l’applicazione di tale norma tenendo conto, come nel caso in parola, dei mandati precedenti. Sotto l’imperio degli statuti precedenti erano infatti previste legislature triennali. Dal nuovo statuto non si evince alcuna norma che regoli il modo di computare i periodi di mandato parziali, così come pure quelli di una durata inferiore a quella prevista dallo statuto attuale. I ricorrenti citando la prassi vigente per il computo del periodo di carica dei membri del Governo cantonale secondo l’art. 39 cpv. 3 CstC non possono trarne le conclusioni che pretendono. Fermo restando che effettivamente nel nostro Cantone per il calcolo della rieleggibilità periodi di carica parziali vengono ritenuti determinanti come quelli completi, nel presente caso è contemporaneamente avvenuto un cambiamento della durata delle singole legislature. I mandati finora compiuti dai due candidati convenuti in ricorso non sono infatti legislature ai sensi dell’art. 9 dello statuto in vigore, bensì periodi di durata inferiore secondo gli statuti precedenti. Applicando la nuova regola in merito alla rieleggibilità tenendo però conto dei mandati con una durata triennale, come previsto prima della revisione, significa applicare la norma più severa di due legislazioni diverse. Un simile risultato risulta in primo luogo contrario alla volontà del legislatore. Infatti non risulta che egli intendesse limitare oltre le possibilità di candidarsi in generale e tanto meno nel caso specifico. Questa conclusione è comprovata dal fatto che la durata massima di 12 anni è rimasta invariata. Deve quindi essere constatato che mancano rispettive norme transitorie, le quali risultano però nel presente caso indispensabili. Inoltre la mancanza di simili norme nella situazione concreta non può essere interpretata come un silenzio qualificato del legislatore. Quest’ultimo non ha infatti rinunciato appositamente all’emanazione di tali norme (cfr. Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5a edizione, no. 143; Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 3a edizione, no. 192 e seg.). La mancanza è da attribuire solamente ad una dimenticanza. Bisogna quindi concludere che l’attuale statuto comunale presenta a tale riguardo un’effettiva lacuna legislativa (DTF 102 Ib 226) che il Giudice deve colmare (PTA 1984 no. 49). Quest’ultimo è tenuto a fare opera di legislatore, cioè a trovare una soluzione che permetta di risolvere il caso concreto in funzione della ratio legis della norma lacunosa (P.Gauch/ J.Schmid in: Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch, art. 1 CCS, no. 478 e segg.; DTF 129 V 38, pag. 41). 4. a) Il Giudice operando quale legislatore deve trovare una soluzione per l’evenienza concreta. Non è necessario che sviluppi una vera e propria prassi adottabile in più casi (DTF 103 Ia 501, cons. 7). Esso deve optare per una misura la meno incisiva possibile e rispettosa dei principi dei diritti politici. b) L’esercizio dei diritti politici trova il proprio fondamento in un diritto soggettivo legato alla struttura democratica della Confederazione ed è garantito dal diritto costituzionale federale (art. 34). Questo diritto fondamentale non comporta soltanto quello di partecipare alle elezioni e votazioni, ma anche quello di essere eletto alle cariche pubbliche la cui designazione del titolare compete al popolo sovrano. Alle stregua di qualsiasi libertà individuale, il diritto dell’esercizio dei diritti politici deve essere regolato nel rispetto del principio dell’uguaglianza e può essere limitato soltanto ossequiando il principio della proporzionalità (PTA 1997 no. 5). Nell’evenienza concreta è fuori dubbio che la durata massima consentita ammonta a 12 anni. Incontestato è pure il fatto che i due candidati convenuti in ricorso riproponendosi per un’ultima volta ancora non supererebbero la soglia massima. Sotto l’egida dello statuto del 29 aprile 1998 sarebbe stato consentito loro di ricandidarsi per la terza volta. Questa norma è di fatto ormai superata, ma nel presente caso ha comunque una certa rilevanza. Le norme in vigore precedentemente possono infatti - in mancanza di norme transitorie - venir ancora considerate, così da permettere una transazione da uno statuto all’altro nel modo più adeguato e giustificabile possibile (DTF 123 II 433, cons. 9). Tenendo quindi presenti tali norme e considerando il fatto, che anche sotto l’impero dello statuto attuale, un candidato che si mette a disposizione per la prima volta potrebbe restare in carica – a dipendenza della completezza del primo mandato – fra più di 8 e i 12 anni, l’annullamento delle candidature significherebbe disattendere sia il principio delle pari opportunità sia quello della proporzionalità. c) La revisione degli articoli 9 e 32 cpv. 3 SOC in merito alla durata ordinaria di un mandato e a quella massima consentita hanno apportato in effetti solamente delle agevolazioni. Infatti se un candidato viene eletto, costui può rimanere in carica per 4 anni, ossia un anno in più di quanto previsto in precedenza. Ne consegue che se un candidato desidera mettersi a disposizione per la durata massima consentita, quest’ultimo deve venir rieletto solamente 2 e non più 3 volte. È palese che l’intento del legislatore era soprattutto quello di assicurarsi più a lungo dei candidati disponibili ad assumersi il mandato, in modo tale da garantire una certa continuità (STA U 99 123). Anche tenendo conto di questo aspetto, opporsi alla candidatura dei due convenuti in ricorso comporterebbe una palese violazione del divieto d’arbitrio e del principio della buona fede (cfr. DTF 123 II 446, 117 II 445). Transitoriamente quindi s’impone per questo Giudice l’ammissione per i due candidati convenuti, in carica da soli sette anni, di una ultima possibilità di rielezione per quattro anni. Di conseguenza il ricorso deve essere respinto. 5. La riscossione di spese procedurali così come l’assegnazione di indennità alle parti in caso di procedure di ricorso di diritto di voto, elezione o votazione davanti al Tribunale amministrativo è retta unicamente dall’art. 75 LTA (STA V 04 2). In considerazione dell’esito del ricorso, le spese giudiziarie sono poste a carico dei ricorrenti, i quali devono inoltre rifondere alle parti convenute in ricorso, entrambe patrocinate da un avvocato, un equo indennizzo a titolo di ripetibili. Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è respinto. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 1'500.--- e le spese di cancelleria di fr. 216.-- totale fr. 1'716.-- il cui importo sarà versato da … e …, nella misura della metà ciascuno e responsabili in solido, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. … e …, nella misura della metà ciascuno e responsabili in solido, versano fr. 1'000.-- al Comune di … e fr. 1'000.-- a … con … a titolo di ripetibili. L’interposto ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale è stato, per quanto ammissibile, respinto (1P.712/2004).