Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 7. September 2016 (820 16 31) ____________________________________________________________________ Staatshaftung Instanzenzug bei Haftung für unrechtmässige Fürsorgerische Freiheitsentziehung Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, K antonsrichter Niklaus Ruckstuhl, Markus Clausen, Christian Haidlauf, Beat Walther , Gerichtsschreiber Stefan Suter Beteiligte A.____ , Klägerin gegen Kanton Basel -Landschaft , 4410 Liestal , Beklagter , vertreten durch Volkswirtschafts- und Gesundheitsdirektion des Kantons Basel- Landschaft, Bahnhofstrasse 5, Postfach, 4410 Liestal Psychiatrie Baselland , Bienentalstrasse 7, 4410 Liestal, Beklagte Betreff Haftung für unrechtmässige Zwangseinweisung en in den Jahren 1990, 1996, 2002, 2003 und 2011 Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht A. A.____ erhob mit Eingabe vom 22. Januar 2016 beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), Klage gegen den Kanton Basel- Landschaft und die Psychiatrie Baselland. Sie beantrag t, die Beklagten seien zur Zahlung von Fr. 250'000.-- "Genugtuung inkl. Schadenersatz" zu verpflichten. Weiter ersucht sie um Gewäh- rung der unentgeltlichen Prozessführung. Die Klägerin macht einen Haftpflichtanspruch aus einem medizinischen Behandlungsverhältnis und damit zus ammenhängenden behördlichen Anordnungen geltend. Hintergrund der Forderung sind behauptete unrechtmässige fürsorgeri- sche Unterbringungen der Klägerin in der Psychiatrie in den Jahren 1990, 1996, 2002, 2003 und 2011, jeweils verbunden mit Medikationsfehlern und unterlassener Patienteninformation. Dadurch sei sie in ihrer physischen und psychischen Integritä t verletzt worden und leide bis heute an einer Posttraumatischen Belastungsstörung. B. Mit Präsidialverfügung vom 1. Februar 2016 wurde da s Verfahren von Amtes wegen sistiert. Hierzu wurde ausgeführt, das im Haftungsgesetz für Klagen aus medizinischer Staats- haftung vorgesehene Verfahren erfülle die bundesrechtliche Vorgabe des doppelten kantonalen Instanzenzugs nicht. Es erscheine deshalb angezeigt, die verfahrensrechtlichen Fragen vorab zu klären. Die identische Problematik stelle sich in eine m bereits früher anhängig gemachten Verfahren, weshalb das vorliegende Verfahren bis zum En tscheid über die verfahrensrechtli- chen Fragen im Parallelverfahren zu sistieren sei. C. Am 27. Juni 2016 wurde die Verfahrenssistierung unte r Hinweis auf das im Parallel- verfahren in Rechtskraft erwachsene Urteil aufgehoben un d den Parteien Gelegenheit zur Stel- lungnahme eingeräumt. D. Die Beklagte beantragt in ihrer Stellungnahme vom 25. August 2016, auf die Klage sei einzutreten, eventualiter sei das Verfahren bis zur Schaffung einer ersten Instanz durch den Gesetzgeber zu sistieren und die Klage anschliessend an di ese zu überweisen, subeventualiter sei die Klageeingabe der Landeskanzlei oder einer kanto nalen Direktion zu überweisen. Sub- subeventualiter sei die Klageeingabe einem Gericht zu überweisen. Dies habe jeweils unter o/e- Kostenfolge zu geschehen. E. Der Beklagte beantragt mit Eingabe vom 26. August 2 016, die Klage sei, soweit sie sich gegen den Kanton Basel-Landschaft richte, zum Erla ss einer anfechtbaren Verfügung an die Sicherheitsdirektion zu überweisen. Soweit sich die K lage gegen die Psychiatrie Baselland richte, sei die Klage an dieselbe zu überweisen. Dies h abe unter o/e-Kostenfolge zu gesche- hen. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1. Bezüglich Haftung für die Tätigkeit von Spitalärzte n fällte das Kantonsgericht jüngst einen Leitentscheid (Urteil des Kantonsgerichts, Abteilu ng Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 13. Januar 2016 [820 15 44]). An diese m ist festzuhalten. Da die rechtserhebli- che Ausgangslage vorliegend annähernd deckungsgleich ist m it derjenigen, die dem zitierten Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht Urteil vom 13. Januar 2016 zu Grunde lag, kann nachfo lgend über weite Strecken auf die dorti- gen Erwägungen zurückgegriffen werden (siehe daher zu den nachfolgenden Ausführungen zit. KGE VV vom 13. Januar 2016 [820 15 44] E. 1 f.). 2.1 Die streitbetroffene Forderung resultiert zum eine n Teil aus fehlerhafter Behandlung in einem öffentlichen Spital, das kraft hoheitlichen Aktes geführt wird. Mit einer solchen Behand- lung wird nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung und herrschender Lehre eine öffentliche Aufgabe wahrgenommen (BGE 139 III 252 E. 1.3; BGE 1 33 III 462 E. 2.1; M ARTIN A. KESSLER , in: Honsell/Vogt/Wiegand [Hrsg.], Basler Kommentar zum Obligationenrecht, 6. Aufl., Basel 2015, Rz. 8 zu Art. 61 OR; R OLAND BREHM , in: Hausheer/Walter [Hrsg.], Berner Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, 3. Aufl., Bern 2006, Rz. 22 ff. zu Art. 61 OR). Somit sind die Kantone nach Art. 61 Abs. 1 des Bundesgesetzes betreff end die Ergänzung des Schweizeri- schen Zivilgesetzbuches (Obligationenrecht) vom 30. März 19 11 befugt, aber nicht verpflichtet, vom Bundeszivilrecht abweichende Bestimmungen zu erlassen und die Haftung für die Tätigkeit der in einem öffentlichen Spital beschäftigten Ärzte dem kantonalen öffentlichen Haftungsrecht zu unterstellen (fakultativer Vorbehalt zugunsten des kantonalen öffentlichen Rechts). Der Kan- ton Basel-Landschaft hat von dieser Möglichkeit mit dem Erlass des Gesetzes über die Haftung des Kantons und der Gemeinden (Haftungsgesetz) vom 24. April 2008 Gebrauch gemacht (vgl. zur dem Haftungsgesetz unterstellten Tätigkeit von Ä rztinnen und Ärzten an öffentlichen Spitä- lern ausdrücklich die Landratsvorlage vom 17. April 2007 zur Totalrevision des Verantwortlich- keitsgesetzes [2007-082], S. 28). § 3 Abs. 1 des Haftungs gesetzes statuiert, dass der Staat nach den Bestimmungen des Haftungsgesetzes für den Sch aden haftet, den seine Mitarbeiten- den in Ausübung ihrer amtlichen Tätigkeiten Dritten rechtswidrig verursachen. Gemäss § 50 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verfassungs- und Verw altungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 i.V.m. § 7 Abs. 1 Haftungsgesetz beu rteilt das Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, auf verwaltungsgerichtl iche Klage hin als einzige Instanz Haftungsforderungen Dritter nach dem Haftungsgesetz. 2.2 Zum anderen Teil macht die Klägerin einen widerr echtlich herbeigeführten Schaden zufolge eines behördlich angeordneten Freiheitsentzug s (d.h. der Anstaltseinweisung als sol- che) geltend. Nach Art. 429a des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB) vom 10. Dezember 1907 in der bis zum 31. Dezember 2012 gültigen Fassung (heute: Art. 454 ZGB) haftet der Kan- ton für den Schaden, der durch eine widerrechtliche F reiheitsentziehung entstanden ist. Die Staatshaftung war und ist für diesen Bereich im Aussenverhältnis materiell abschliessend durch das Bundesrecht geregelt (HEINZ HAUSHEER , in: Honsell/Vogt/Geiser [Hrsg.], Basler Kommentar zum Zivilgesetzbuch, 5. Aufl., Basel 2014, Rz. 7 zu Art. 454 ZGB). Die Ausgestaltung des Ver- fahrens ist den Kantonen überlassen, sie können den Zivil- oder den Verwaltungsweg vorsehen (vgl. PATRICK FASSBIND , in: Kren Kostkiewicz et al. [Hrsg.], Orell Füssli Komme ntar zum Zivilge- setzbuch, 2. Aufl., Zürich 2011, Rz. 1 zu Art. 454 ZGB) . Der Kanton Basel-Landschaft hat sich mit dem Erlass des Haftungsgesetzes für das Modell der V erwaltungsrechtspflege entschieden (vgl. auch KGE VV vom 13. Januar 2016 [820 15 292] E. 1). Gemäss § 50 Abs. 1 lit. c VPO i.V.m. § 7 Abs. 1 Haftungsgesetz beurteilt das Kantonsge richt, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, auf verwaltungsgerichtliche Klage h in als einzige Instanz Haftungsforderun- gen Dritter nach Massgabe des Bundesrechts. Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht 3.1 Die auf die fehlerhafter Behandlung in einem öf fentlichen Spital zurückzuführende Streitsache betrifft zwar eine vom kantonalen Recht öff entlich-rechtlich geregelte Materie, das Bundesgericht betrachtet sie aber als im Sinne von Art. 7 2 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG) vom 17. Juni 2005 unmittelbar mit dem Zivilrecht in Zusammen- hang stehend (BGE 139 III 252 E. 1.5; BGE 133 III 46 2 E. 2.1). Gleichermassen stehen auch Entscheide über die Haftung der ehemaligen Vormundsch aftsbehörden gemäss Art. 72 Abs. 2 lit. b Ziff. 6 BGG in unmittelbarem Zusammenhang mi t dem Zivilrecht. In diesen Bereichen er- gangene Entscheide können beim Bundesgericht nur mit der Beschwerde in Zivilsachen oder - bei ungenügendem Streitwert - der subsidiären Verfassungsbeschwerde angefochten werden (B ERNARD CORBOZ , in: Corboz et al. [Hrsg.], Commentaire de la LTF, 2 . Aufl., Bern 2014, Rz. 49 zu Art. 72 BGG; vgl. auch Art. 31 Abs. 1 lit. d des Reglements für das Bundesge- richt vom 20. November 2006). Art. 75 Abs. 2 BGG verpfl ichtet die Kantone, für solche mit Be- schwerde in Zivilsachen weiterziehbaren Entscheide als letzt e kantonale Instanzen obere Ge- richte einzusetzen. Diese entscheiden - mit hier nicht i nteressierenden Ausnahmen - als Rechtsmittelinstanzen. Mit dieser Bestimmung wollte der Bundesgesetzgeber das Prinzip des doppelten kantonalen Instanzenzugs gewährleisten. Die R egelung schliesst aus, dass Kantone ihre oberen Gerichte als erste und einzige Instanzen ein setzen (NICOLAS VON WERDT /ANDREAS GÜNGERICH , in: Seiler et al. [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zu m Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Bern 2015, Rz. 2 zu Art. 75 BGG; C ORBOZ , a.a.O., Rz. 26 zu Art. 75 BGG; Botschaft zur Totalrevision des Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2 001, BBl 2001 4202, S. 4310 f.). Das im kantonalen Haftungsgesetz vorgesehene Verfahren mi t dem Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, als erste und einzige In stanz für die Beurteilung von Staatshaftungsklagen erfüllt die bundesrechtliche Vorgab e nicht. Als oberste rechtsprechende Behörde des Kantons (vgl. § 8 Abs. 1 des Gesetzes über di e Organisation der Gerichte [GOG] vom 22. Februar 2002) und unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts muss das Kantonsge- richt als Rechtsmittelinstanz urteilen. 3.2 Das Kantonsgericht überprüft im Anwendungsfall sämt liche kantonalen Erlasse von Amtes wegen vorfrageweise auf ihre Rechtmässigkeit (vgl. § 46 Abs. 2 VPO, inzidente bzw. akzessorische Normenkontrolle). Da nach dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bun- desrechts kompetenzgemäss erlassenes Bundesrecht entgegenst ehendem kantonalem Recht vorgeht, ist bundesrechtswidrigen kantonalen Normen im Einzelfall die Anwendung zu versagen (vgl. Art. 49 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerisch en Eidgenossenschaft [BV] vom 18. April 1999; R ENÉ RHINOW /MARKUS SCHEFER , Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Aufl., Basel 2009, Rz. 756). Mit Art. 75 BGG hat der Bundesg esetzgeber zwei kantonale Instanzen vorgeschrieben. Diese gesetzliche Regelung entspricht den verfassungsrechtlichen Vorgaben, die sich aus den Bestimmungen zur Justizverfassung ergebe n (Art. 188 ff. BV). Gestützt auf diese verfassungsmässige Kompetenzgrundlage kann der Bundes gesetzgeber auch die Orga- nisation der kantonalen Gerichtsbarkeit mitbestimmen (vgl . Urteil des BGer 4A_546/2013 vom 13. März 2014 E. 3.3.2). Art. 75 Abs. 2 BGG stellt kom petenzgemäss erlassenes, direkt an- wendbares und zwingendes Bundesrecht dar, das der kantona lgesetzlichen Zuständigkeitsre- gelung im vorliegenden Fall entgegensteht, weshalb l etztere unbeachtlich bleiben muss. Bei den entsprechenden Normen handelt es sich nicht um ein e Rechtswirkung entfaltende Zustän- Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht digkeitsordnung, auf welche das Kantonsgericht seine Entscheidbefugnis stützen könnte. Hinzu kommt, dass eine materielle Beurteilung der Klage durch das Kantonsgericht auch den Maxi- men der Rechtssicherheit und der Prozessökonomie widerspr icht, denn ein Urteil in der Sache hätte im Anfechtungsfall ohnehin keinen Bestand: Feh lt der doppelte kantonale Instanzenzug, so tritt das Bundesgericht in seiner Praxis auf entsprechen de Beschwerden nicht ein und weist die Sache an das obere kantonale Gericht zur Gewährung des Rechtsweges mit doppeltem Instanzenzug zurück (vgl. BGE 139 III 252; Urteil des BG er 5A_927/2013 vom 11. Dezember 2013; Urteil des BGer 4A_185/2013 vom 17. Juni 2013; VON WERDT /GÜNGERICH , a.a.O., Rz. 5 zu Art. 75 BGG). 4.1 Die gesetzliche Regelung der Staatshaftung erwei st sich als unvollständig, da das Gesetz in der vorliegenden Konstellation keine Antwort darauf gibt, welche Behörde als erste Instanz für die Behandlung einer Haftungsforderung zust ändig ist und in welcher Form das zweistufige kantonale Verfahren ausgestaltet ist. Ohne entsprechende Zuständigkeits- und Ver- fahrensbestimmungen ist die Durchsetzung des materiell en Rechts nicht möglich. Es liegt eine echte Gesetzeslücke vor (vgl. zum Lückenbegriff KGE VV vom 16. Dezember 2015 [810 14 171] E. 6.3.3 ff. mit weiteren Hinweisen). Das Verbot der formellen Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) verpflichtet die rechtsanwendenden Organe, derartige Lücken zu füllen (BGE 141 IV 298 E. 1.5.4; BGE 139 I 57 E. 5.2; BGE 138 II 1 E. 4.2; ULRICH HÄFELIN /GEORG MÜLLER /FELIX UHLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, Rz. 207 ff.). Die Lücke ist - mangels Gewohnheitsrecht - nach derjenigen Regel zu schliessen, die das Gericht als Ge- setzgeber aufstellen würde (Art. 1 Abs. 2 ZGB). Hierbei handelt es sich nicht um eine völlig freie richterliche Rechtsfortbildung, sondern das Gericht ist an die bewährte Lehre und Überlieferung gebunden. Darüber hinaus hat es die Gesamtrechtsordnun g und allgemeine Rechtsgrundsätze zu beachten. Die zu treffende Regelung soll den Charak ter einer allgemein gültigen Regel tra- gen, sie muss sich widerspruchslos in das bestehende Gesetzesrecht einfügen und die Grund- entscheidungen des betreffenden Erlasses respektieren. En g verbunden mit dem Gedanken der Systemkonformität ist der zusätzliche Entscheidungsasp ekt, dass bei der richterlichen Ge- setzesergänzung laufende Gesetzesrevisionen zu berücksichtige n sind (HEINRICH HONSELL , in: Basler Kommentar zum Zivilgesetzbuch, a.a.O., Rz. 36 zu Art. 1 ZGB; S USAN EMMENEGGER / AXEL TSCHENTSCHER , in: Hausheer/Walter [Hrsg.], Berner Kommentar zum schw eizerischen Privatrecht, Bern 2012, Rz. 333 und 459 zu Art. 1 ZGB; BGE 135 II 1 E. 3.5; BGE 118 II 139 E. 1a). 4.2 Die Problematik des fehlenden doppelten Instanzenzu gs für Staatshaftungsverfah- ren, die gemäss Art. 72 ff. BGG zu einer Beschwerde in Zivilsachen an das Bundesgericht füh- ren könnten, ist auf Seiten des Regierungsrats erkannt und eine Teilrevision des Haftungsge- setzes in die Wege geleitet worden. Die Revision sieht vor , dass die gemäss Haftungsgesetz jeweils zuständige Stelle in erster Instanz eine beim Ka ntonsgericht anfechtbare Verfügung er- lässt. Das Kantonsgericht führte im Leitentscheid vom 13. Januar 2016 hierzu aus, es existiere erst ein Vernehmlassungsentwurf, weshalb zur Lückenfüllung nicht auf das darin vorgesehene Verfahren abgestellt werden könne. Es hielt dafür, da ss sich die vom Regierungsrat vorge- schlagene Lösung allerdings mit einer nach den Regeln d er richterlichen Rechtsfortbildung vor- genommenen Gesetzesergänzung decke, so dass für das Kanton sgericht kein Grund für eine Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht davon abweichende Lückenfüllung bestehe (KGE VV vom 13. Januar 2016 [820 15 44] E. 3.2.1). In der Zwischenzeit hat der Regierungsrat d as vorgesehene Verfahren im Wesentli- chen unverändert vom Vernehmlassungsentwurf in die Geset zesvorlage übernommen und die- se dem Landrat unterbreitet (Landratsvorlage vom 15. März 2016 zur Teilrevision des Gesetzes über die Haftung des Kantons und der Gemeinden [2016 -072]). Die Justiz- und Sicherheits- kommission beantragt dem Landrat einstimmig, die Geset zesrevision im Sinne des Vorlagen- entwurfs zu beschliessen (Bericht der Justiz- und Sicherheitsko mmission vom 1. Juli 2016). Nachdem der Gesetzgebungsprozess mittlerweile weit fortge schritten ist und sich ein breiter politischer Konsens abzeichnet, rechtfertigt sich ein Abwe ichen von der nachfolgend aufgezeig- ten früheren gerichtlichen Lückenfüllung (KGE VV vom 13 . Januar 2016 [820 15 44] E. 3.2.2 f.) umso weniger, zumal damit auch übergangsrechtliche Probleme verhindert werden können. 4.3 Das Bundesrecht schreibt den Kantonen nicht vor, we lche Behörde als erste Instanz für die Beurteilung von Zivilsachen eingesetzt wird. Als erste kantonale Instanz kommt nicht nur ein unteres Gericht, sondern auch eine Verwaltungsbehör de in Betracht. Die von der erstin- stanzlichen Behörde erlassenen Entscheide müssen daher nich t ihrerseits Gerichtsurteile, son- dern können auch Verfügungen sein (K ATHRIN KLETT , in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Basel 2011, Rz. 3 zu Art. 75 BGG; Bot- schaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, a.a.O., S . 4310 f.). Im Kanton Basel- Landschaft hat sich der Gesetzgeber für ein öffentlich-r echtliches System der Staatshaftung entschieden, in dem Haftungsansprüche gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts im Rahmen von vorgängigen Vergleichsgesprächen von dieser selbst (vgl. § 7 Abs. 3 Haftungsge- setz) oder - auf Klage hin - von der Abteilung Verfassu ngs- und Verwaltungsrecht des Kantons- gerichts (§ 7 Abs. 1 Haftungsgesetz) beurteilt werden. Dahinter steht die Überlegung, dass re- gelmässig die Frage der Rechtmässigkeit staatlichen Handel ns im Zentrum steht und diese Problematik durch eine mit der Materie vertraute Behö rde besser beurteilt werden kann (vgl. Landratsvorlage 2007-082 vom 17. April 2007, S. 33). Diese gesetzgeberische Grundsatzent- scheidung zugunsten des öffentlich-rechtlichen Weges hat das Kantonsgericht zu respektieren. Es erscheint weiter sinnvoll, mit dem erstinstanzlichen En tscheid eine Stelle zu betrauen, wel- che sich ohnehin mit der Angelegenheit zu befassen hat. Gemäss § 7 Abs. 3 Haftungsgesetz können Forderungen gegen den Staat für Einigungsverha ndlungen bei der im Gesetz aufge- führten jeweils zuständigen Instanz angemeldet werden. D iese nimmt die nötigen tatsächlichen und rechtlichen Abklärungen vor. Gestützt darauf finden mit der geschädigten Person Verhand- lungen statt mit dem Ziel, den Fall wenn möglich auss ergerichtlich zu erledigen (vgl. Landrats- vorlage 2007-082 vom 17. April 2007, S. 33). § 52 VPO setzt für eine Klageeinreichung beim Kantonsgericht voraus, dass die klagende Partei der bekla gten Person vorgängig die Begehren schriftlich mitgeteilt hat. Die beklagte Person hat dazu innert angemessener Frist Stellung zu nehmen. Wenn das bestehende Gesetz zuständige Instanzen fü r die Behandlung von Forde- rungen gegen den Staat benennt, so ist es sachgerecht , diese nicht nur mit der Durchführung eines Schriftenwechsels und einer allfälligen Vergleich sverhandlung, sondern im Falle des Scheiterns der Verhandlungen auch mit dem erstinstanzli chen Entscheid in der Sache zu be- trauen. Dadurch ist zusätzlich sichergestellt, dass eine mi t der Materie vertraute Behörde ent- scheidet. Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht 4.4 Das im Haftungsgesetz vorgesehene Klageverfahren i st bei dieser Lösung aller- dings undurchführbar. Die dem Haftungsgesetz unterstehen den Organisationen mit öffentlich- rechtlichem Charakter entscheiden nach geltendem Recht a llgemein im ordentlichen Verwal- tungsverfahren mittels Verfügung (vgl. § 1 f. des Verwal tungsverfahrensgesetzes des Kantons Basel-Landschaft [VwVG BL] vom 13. Juni 1988). Es spri cht vorliegend nichts dagegen, dass die zuständigen Instanzen den Entscheid über die Haftung sforderung in der Form einer Verfü- gung erlassen (vgl. soeben E. 4.3), welche wiederum mit tels verwaltungsgerichtlicher Be- schwerde (§§ 43 ff. VPO) an das Kantonsgericht, Abteilun g Verfassungs- und Verwaltungs- recht, weitergezogen werden kann. Es handelt sich bei ih nen durchwegs um in anderen Kon- stellationen gesetzlich vorgesehene direkte Vorinstanze n des Kantonsgerichts. Die Möglichkeit einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde ist auch für gru ndsätzlich einer Klage zugängliche Materien bereits heute in gewissen Fällen nicht ausgeschlossen (vgl. § 50 Abs. 2 VPO) und der Rechtsschutz durch das Kantonsgericht ist im Falle einer Kla ge wie einer verwaltungsgerichtli- chen Beschwerde gleichermassen gewährleistet. In verfahrensrechtlicher Hinsicht gilt es indes- sen zu beachten, dass der Gesetzgeber beim Erlass des Haft ungsgesetzes einen möglichst kurzen Instanzenzug anstrebte. Diesem Anliegen ist Rechnung zu tragen, weshalb es ange- zeigt erscheint, unabhängig von einem allfällig bestehe nden verwaltungsinternen Beschwerde- weg stets die direkte Anfechtbarkeit der entsprechen den Verfügungen beim Kantonsgericht vorzusehen. 4.5 Die Beklagte erhebt gegen diese Lösung eine Reihe von Einwänden. 4.5.1 Soweit sie ihre Passivlegitimation als offensichtlich nicht gegeben erachtet, ist diese Frage im vorliegenden Zusammenhang nicht zu beantwort en (vgl. aber immerhin die Ausfüh- rungen des Beklagten in seiner Stellungnahme vom 26. A ugust 2016). Die beantragte Sistie- rung des Verfahrens rechtfertigt sich angesichts des verfa ssungsmässigen Anspruchs der Klä- gerin auf materielle Beurteilung ihres Begehrens inne rt angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV) nicht, zumal zum heutigen Zeitpunkt damit gerechnet wer den muss, dass die Beklagte ohnehin auch nach Inkrafttreten des revidierten Haftungsgesetzes über den Anspruch zu befinden ha- ben würde. 4.5.2 Die Beklagte bestreitet weiter ihre Eigenschaft a ls Verwaltungsstelle, da sie nicht Teil der Zentralverwaltung sei. Sie legt allerdings nicht dar und es ist auch nicht einsichtig, wes- halb dieser Umstand vorliegend von Relevanz sein sollte. Die vom Gemeinwesen errichteten Träger der dezentralen Verwaltung - so etwa rechtsfäh ige Anstalten des öffentlichen Rechts - wirken ebenso wie das Gemeinwesen mit seiner Z entralverwaltung als Verwaltungs- träger (P IERRE TSCHANNEN /ULRICH ZIMMERLI /MARKUS MÜLLER , Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 5 Rz. 5). Juristische Personen d es öffentlichen Rechts wie die Beklagte gelten als Staat im Sinne des Haftungsgesetzes und sind di esem unterworfen (§ 1 Abs. 1 Haf- tungsgesetz). Als kantonale Anstalt, welche die ihr per Gesetz übertragenen öffentlich- rechtlichen Aufgaben wahrnimmt, gilt sie als Behörde un d kann resp. muss verfügungsweise handeln (vgl. § 1 Abs. 3 lit. d VwVG BL). Die entsprechende Verfügungsbefugnis bezüglich Haf- tungsforderungen aus fehlerhafter medizinischer Behan dlung ergibt sich - bis zum Erlass der Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht entsprechenden gesetzlichen Grundlage - direkt durch die im vorliegenden Urteil vorgenomme- ne gerichtliche Lückenfüllung. 4.5.3 Die Beklagte bringt weiter vor, sie sei für den Erlass einer Verfügung nicht die ge- eignete Instanz, denn ihr fehle die Organisation, um d ie nötige Unabhängigkeit der entschei- denden Personen sicherzustellen. In dieser Hinsicht ist fest zuhalten, dass die Klägerin gemäss Art. 29 Abs. 1 BV Anspruch auf gleiche und gerechte Beh andlung vor den Verwaltungsinstan- zen hat. Obwohl diese Bestimmung dem Wortlaut nach nu r "gleiche und gerechte Behandlung" garantiert, ist darin der Anspruch auf unvoreingenom men und unparteiisch urteilende Verwal- tungsangestellte mit enthalten (vgl. B ENJAMIN SCHINDLER , Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich 2002, S. 51 ff.). Die Kantonsverfassung garanti ert den Parteien in vergleichbarer Weise eine faire Behandlung (§ 9 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984). Auf Gesetzesstufe sichern insbesondere Ausstands- und Unvereinbarkeitsnormen diese Verfahrensgarantie ab. Die Beklagte wird durch diese Pa rteirechte umgekehrt in die Pflicht ge- nommen. Sie hat zur Wahrung der Parteirechte diejenig en organisatorischen und personellen Vorkehrungen zu treffen, die eine rechtskonforme Entschei dfindung gewährleisten. Sie steht in der (gerichtlich durchsetzbaren) Pflicht, den Prozessstoff in einem fairen Verfahren zu sam- meln, unvoreingenommene Personen mit der Entscheidung zu betrauen und ihre Entscheidmo- tive in Form einer begründeten Verfügung transparent zu machen. 4.5.4 Die Beklagte argumentiert darüber hinaus, sie kö nne nicht als Beschwerdeinstanz und Richterin in eigener Sache tätig sein. Sie hat ind es entgegen ihrer Auffassung vorliegend nicht einen Beschwerdeentscheid zu fällen, sondern ein erstinstanzliches Verwaltungsverfahren durchzuführen. Die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgabe n bringt es immer wieder mit sich, dass Behörden Entscheide treffen müssen, welche ihr Geme inwesen oder die Behörde selber betreffen. Ein Tätigwerden der Behörde in eigener S ache verletzt dabei das Grundrecht auf unbefangene Entscheidträger der Verwaltung nicht (S CHINDLER , a.a.O., S. 191). Anders könnte die Beklagte auch gar keine personalrechtlichen Verfügungen erlassen. 4.5.5 Des Weiteren ist anzumerken, dass die vorliegend ge troffene Instanzen- und Ver- fahrensregelung in weiten Teilen derjenigen des Veran twortlichkeitsgesetzes des Bundes ent- spricht. So statuiert Art. 10 Abs. 1 des Bundesgesetzes üb er die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten (VG) vom 1 4. März 1958, dass über streitige An- sprüche des Bundes oder gegen den Bund die zuständige Beh örde eine Verfügung erlässt. Bei ausserhalb der ordentlichen Bundesverwaltung stehenden u nd mit öffentlich-rechtlichen Aufga- ben betrauten Organisationen erlässt die betreffende Organisation eine Verfügung (Art. 19 Abs. 3 VG). In diesem Zusammenhang teilen weder Lehre noch Rechtsprechung die von der Beklagten vertretene Ansicht, eine derartige Verfahren sordnung sei rechtsstaatlich unhaltbar. Die Einwände der Beklagten gegen die vom Kantonsgericht vorgenommene richterliche Rechts- fortbildung erweisen sich als nicht stichhaltig. 5. Nach dem Gesagten kann auf die Klage vom 22. Januar 2016 nicht eingetreten werden. Zusammenfassend ergibt sich für den vorliegende n Fall was folgt: Da ihre Passivlegi- timation umstritten ist, haben beide Beklagten in Form einer Verfügung über die von der Kläge- Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht rin in der Klage vom 22. Januar 2016 gestellten Rechtsb egehren zu entscheiden. Im Falle der Beklagten ist die Psychiatrie Baselland zuständig (§ 7 Ab s. 3 lit. f Haftungsgesetz; § 7 Abs. 3 lit. b, welcher die Spitaldirektion für zuständig erklä rt, ist seit der rechtlichen Verselbständigung der kantonalen Spitäler nicht mehr einschlägig). Wie de r Beklagte zutreffend erkannt hat, be- steht in seinem Fall die Schwierigkeit, dass zwei Dire ktionen als zuständige Instanzen in Frage kommen. Nachdem die früheren Kantonalen Psychiatrischen D ienste der Volkswirtschafts- und Gesundheitsdirektion des Kantons Basel-Landschaft zugeor dnet waren (§ 2 lit. e der Verord- nung über die Zuordnung der Dienststellen vom 6. Juni 1999 in der bis zum 31. Dezember 2011 geltenden Fassung), liegt die Zuständigkeit betreffen d Haftung aus fehlerhafter medizinischer Behandlung bei dieser (§ 7 Abs. 3 lit. a Haftungsgese tz). Die Haftung für die vom ehemaligen Kantonalen Vormundschaftsamt angeordneten Freiheitsent züge wäre grundsätzlich von der Sicherheitsdirektion des Kantons Basel-Landschaft zu beur teilen, da das Vormundschaftsamt der Bezirksschreiberei Arlesheim und diese wiederum der Sicherheitsdirektion zugeteilt waren (vgl. § 12 Abs. 4 lit. a Ziff. 3 der Dienstordnung der Sicherheitsdirektion vom 23. Oktober 1984 in der bis zum 31. Dezember 2012 geltenden Fassung). D a sich die Haftungsforderungen nicht vernünftig nach Anspruchsgrundlage auseinanderhalten lassen und die Klägerin ihre Ansprüche schwergewichtig auf behauptete ärztliche Kunstfehler stüt zt, erscheint es vorliegend sachge- recht, das Verfahren als Ganzes zum Erlass einer anfecht baren Verfügung an die Volkswirt- schafts- und Gesundheitsdirektion zu überweisen. In den jeweiligen Rechtsmittelbelehrungen ist die Klägerin darauf hinzuweisen, dass der Entscheid mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, angefochten werden kann. Die Angelegenheit ist in diesem Sinne zur Durchführun g eines Verwaltungsverfahrens an die Beklagten zu überweisen. 6. Auf die Erhebung von Verfahrenskosten ist umständeha lber zu verzichten (§ 4 Abs. 2 der Verordnung über die Gebühren der Gerichte [Gebührentarif] vom 15. November 2010). Das Gesuch der Klägerin um Gewährung der unent geltlichen Prozessführung ist damit gegenstandslos. Parteientschädigungen werden nur für de n Beizug eines Anwalts oder einer Anwältin zugesprochen (§ 21 Abs. 1 VPO), weshalb die Parteikosten vorliegend wettzuschlagen sind. Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Auf die Klage wird nicht eingetreten. 2. Die Angelegenheit wird zum Erlass einer Verfügung an die Beklagten überwiesen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 4. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Präsidentin Gerichtsschreiber Gegen diesen Entscheid wurde am 7. Oktober 2016 Beschwerde beim Bundesgericht (Verfah- rensnummer 4A_574/2016) erhoben.