B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid teilweise bestätigt durch BGer mit Urteil vom 18.05.2016 (1C_122/2015) Abteilung I A-1177/2014 U r t e i l v o m 2 . F e b r u a r 2 0 1 5 Besetzung Richter André Moser (Vorsitz), Richter Maurizio Greppi, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiber Pascal Baur. Parteien Ruedi Studer, Bundeshausredaktor Blick-Gruppe, Zeughausgasse 19, Postfach 199, 3011 Bern, Beschwerdeführer, gegen Nachrichtendienst des Bundes NDB, Papiermühlestrasse 20, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Zugang zu amtlichen Dokumenten gemäss BGÖ. A-1177/2014 Seite 2 Sachverhalt: A. Bundeshausredaktor Ruedi Studer stellte am 5. Juli 2012 beim Nachrich- tendienst des Bundes (NDB) ein Gesuch um Zugang zu Dokumenten, die im Zusammenhang mit dem NDB stehen. Unter Verweis auf die jeweils veröffentlichten Rechenschaftsberichte des Bundesamtes für Polizei fed- pol der Jahre 2007/2008 ersuchte er um Zugang zu gleichwertigen Re- chenschaftsberichten/Statistiken seit d em Zusammenschluss von Inland - und Auslandnachrichtendienst, welche etwa Auskunft geben über die An- zahl der Partnerdienste, die Zahl der ein - und ausgehenden Meldungen, die erteilten Aufträge, die Zahl der Mitarbeiter bei Bund und Kantonen usw. (nachfolgend: Begehren A). Im Zusammenhang mit der Aufarbeitung der sog. Fichenaffäre bzw. den Problemen mit der Datenverarbeitung der Da- tenbank ISIS (Informationssystem inner e Sicherheit [ISIS] gemäss Art. 1 Bst. b der Verordnung vom 4. Dezember 2009 über die Inform a-tionssys- teme des Nachrichtendienstes des Bundes [ISV -NDB, SR 121.2]) bat Ruedi Studer um Zugang zu den aktuellsten Zahlen, wie viele Datensätze die Datenbank noch beinhalte, wie viele aufgearbeitet oder gelöscht wor- den seien und wie viele weitergeführt würden (nachfolgend: Begehren B). Zugleich präzisierte er seine beiden Teilgesuche dahingehend, dass er nur an den jeweiligen quantitativen Angaben interessiert sei. B. Der NDB wies das Einsichtsgesuch in seiner Stellungnahme vom 24. Juli 2012 mit Bezug auf das Begehren A ab. Zur Begründung führte er aus, die in Rechenschaftsberichten/Statistiken enthaltenen Angaben seien – u.a. mit Blick auf die zwischenzeitliche Fusion des seinerzeitigen Inland- nachrichtendienstes DAP mit dem damaligen Auslandnachrichtendie nst SND zum neu integral zuständigen NDB – geeignet, die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz zu gefährden bzw. aussenpolitische Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz zu beein- trächtigen. Hinsichtlich der Datenbank ISIS (Begehren B) gewährte der NDB Zugang zu den mündlichen Ausführungen des Chefs des Eidgenös- sischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) anlässlich der Pressekonferenz vom 2. Mai 2012 bei der Vorstellung des Lageberichts 2012 bezüglich der damals verfügbaren Zahlen. C. Auf Verlangen von Ruedi Studer eröffnete der Eidg enössische Daten- schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) am 26. Juli 2012 ein A-1177/2014 Seite 3 Schlichtungsverfahren. In dessen Rahmen liess der NDB dem EDÖB mit E-Mail vom 3. September 2012 ein Inhaltsverzeichnis der vorhandenen Do- kumente zukommen. Dieses enthielt in der linken von zwei Spalten alle vom Gesuchsteller verlangten Dokumente/Informationen und in der rech- ten die jeweils beim NDB vorhandenen Dokumente, aus denen die Infor- mationen abzulesen wären. D as Inhaltsverzeichnis sah f olgendermassen aus: 1. Begehren A Rechenschaftsbericht/Statis- tiken Verlangte Übersichten/Statistiken Vorhandene Dokumente/Kommentar 1.1. Anzahl Partnerdienste Liste der regelmässigen Auslandkontakte des zivilen und militärischen Nachrichten- dienstes des Bundes 2012 1.2. Zahlen der ein- und aus- gehenden Meldungen Estimation du nombre des communications avec les services partenaires du SRC 1.3. Zahlen zu den "erteilten" Aufträgen Die Erstellung eines solchen Dokumentes wäre mit sehr grossem Aufwand verbunden 1.4. Zahl der Mitarbeiter Kan- tone Übersicht "Staatsschutzbeiträge an die Kantone 2011" (Namen von der Liste gelöscht) 1.5. Zahl der Mitarbeiter Bund Navigationsbericht Mitarbeiterstand (Stand der Anzahl Mitarbeiter Januar - August 2012) 2. Begehren B Aufarbeitung "Fichenaffäre" Verlangte Übersichten/Statistiken Vorhandene Dokumente 2.1. Aktuellste Zahlen zur ISIS-Datenbank Kennzahlen des NDB zur Qualitätssicherung ISIS: 2. Quartal 2012 A-1177/2014 Seite 4 Das Schlichtungsverfahren verlief ohne Erfolg und endete am 5. Februar 2014 mit der Empfehlung des EDÖB, zu den unter Begehren A verlangten Informationen bzw. Dokumenten 1.1 bis 1.5 Zugang zu gewähren. Zu den unter Begehren B verlangten Informationen im Dokument 2.1 habe der NDB ebenfalls Zugang zu gewähren oder dem Gesuchsteller die entspre- chenden Informationen auf andere geeignete Weise zugänglich zu ma- chen. D. Gestützt auf Art. 15 Abs. 2 des Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) erliess der NDB am 25. Februar 2014 eine Verfü- gung, in der er das Zugangsgesuch vom 5. Juli 2012 im Rahmen seiner Stellungnahme vom 24. Juli 2012 (Wiedergabe der mündlichen Ausführun- gen des Chefs VBS betreffend ISIS-Pendenzen) teilweise guthiess und so- weit weitergehend abwies. Da im vorliegenden Fall klar Sicherheitsaspekte im Vordergrund stünden, nannte der NDB i n der Rechtsmittelbelehrung den Bundesrat als zuständige Beschwerdeinstanz. E. Gegen diese Verfügung erhebt Ruedi Studer (nachfolgend: Beschwerde- führer) am 6. März 2014 sowohl beim Bundesrat als auch beim Bundes- verwaltungsgericht Beschwerde. Er beantragt, es sei ihm sowohl in die in Begehren A wie auch in die in Begehren B gemäss EDÖB-Empfehlung auf- geführten Dokumente Einsicht zu geben. F. Zur Klärung der Zuständigkeitsfrage eröffnete der Instruktionsrichter des Bundesverwaltungsgerichts am 13. März 2014 mit dem Bundesrat bzw. dem Bundesamt für Justiz e inen Meinungsaustausch nach Art. 8 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). In seiner Antwort vom 31. März 2014 führte das Bundesamt für Justiz aus , es erachte das Bundesverwaltungsgericht als zuständig, über die Beschwerde zu befinden. Bereits am 18. März 2014 hatte der Be- schwerdeführer dem Bundesverwaltungsgericht mi tgeteilt, er habe die beim Bundesrat eingereichte Beschwerde zurückgezogen. G. In seiner Vernehmlassung vom 1. Mai 2014 schliesst der NDB (nachfol- gend: Vorinstanz) auf Abweisung der Beschwerde. A-1177/2014 Seite 5 H. Der Beschwerdeführer hält seinerseit s in seinen Bemerkungen vom 27. Mai 2014 vollumfänglich an der Beschwerde fest. I. Auf weitergehende Ausführungen und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Er- wägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Soweit das Verwaltungsgerichtsge setz vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG). 1.2 Gemäss Art. 7 Abs. 1 VwVG prüft das Bundesverwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Es beurteilt gemäss Art. 31 VGG Be- schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Art. 16 Abs. 1 BGÖ hält ebenfalls fest, dass sich das Beschwerdeverfahren nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege richtet. Auf das BGÖ ge- stützte Verfügungen, mit denen der Zugang zu amtlichen Dokumenten ein- geschränkt wird, können daher grundsätzlich ans Bundesverwaltungsge- richt weitergezogen werden. Der NDB ist eine Vorinstanz des Bundesver- waltungsgerichts im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. 1.3 Da der angefochtene Entscheid mit Geheimhaltungsinteressen ge- mäss Art. 7 BGÖ – namentlich Sicherheitsinteressen im Sinne von Abs. 1 Bst. c dieser Bestimmung – begründet wird, bleibt zu prüfen, ob eine Aus- nahme nach Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG vorliegt. Danach ist die Beschwerde ans Bundesve rwaltungsgericht unzulässig gegen Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenhei- ten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beu rtei- lung einräumt. Wie das Bundesamt für Justiz in seiner Stellungnahme vom 31. März 2014 zutreffend festhält, geht es vorliegend indes nicht um eine eigenständige Massnahme zur Wahrung der inneren oder äusseren Si- cherheit bzw. aussenpolitischer Interessen, sondern um den Umfang des Aktenzugangs nach dem BGÖ bzw. darum, ob dieses korrekt angewendet A-1177/2014 Seite 6 wurde. Dass der Zugang aus Gründen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d BGÖ eingeschränkt wurde, macht die angefochtene Verfügung – entgegen der Ansicht der Vorinstanz – nicht zu einer Verfügung auf dem Gebiet der in- neren oder äusseren Sicherheit des Landes oder der auswärtigen Angele- genheiten im Sinne von Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Angemerkt werden kann, dass auch die Lehre die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Behandlung solcher Be- schwerden befürwortet (vgl. ISABELLE HÄNER, in: Br unner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, Bern 2008 [nachfolgend: Kom- mentar BGÖ], Art. 16 Rz. 4). 1.4 Auf die Beschwerde ist entsprechend einzutreten, zumal die übrigen Beschwerdevoraussetzungen (Art. 48 Abs. 1, Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) erfüllt sind. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus- übung des Ermes sens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Weiter prüft es die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Begehren der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 3. Am 1. Juli 2006 ist das Öffentlichkeitsgesetz in Kraft getreten, welches die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Ver- waltung fördern will (Art. 1 BGÖ). Durch die Schaffung eines Rechtsan- spruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, welcher un abhängig vom Nachweis besonderer Interessen besteht, wurde hinsichtlich der Verwal- tungstätigkeit ein Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öf- fentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungs- vorbehalt vollzogen (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. dazu BGE 133 II 209 E. 2.1; MAHON/GONIN, in: Kommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 11 ff.; LUZIUS MADER, La nouvelle loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administra- tion, in: Alexandre Flückiger [Hrsg.], La mise en oeuvre du principe de transparence dans l'administration, 2006, S. 16 f.). Das Prinzip soll Trans- parenz schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erken- nen und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis A-1177/2014 Seite 7 für die Verwaltung und ihr Funktioniere n gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler aus der neueren Praxis Urteil des Bundesverwal- tungsgerichts A-3122/2014 vom 24. November 2014 E. 3.1). 3.1 Das BGÖ gilt für die gesamte Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Da der NDB zur Bundesverwaltung gehört und im Übrigen keine Einsicht in ein amtliches Dokument aus dem Ausnahmekatalog in Art. 3 BGÖ verlangt wird, fällt der vorliegende Sachverhalt in den persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des BGÖ. Der in diesem Zusammenhang von der Vorinstanz erhobene Einwand, für die Regelung der Zusammenar- beit des NDB mit ausländischen Dienststellen sei der Bundesrat zuständig, weshalb die Aufnahme entsprechender Kontakte der Zustim mung des Bundesrates bedürfe und die diesbezügliche Liste der regelmässigen Aus- landkontakte folglich im Auftrag des Bundesrates erstellt werde, womit es am persönlichen Geltungsbereich nach Art. 2 Abs. 1 BGÖ mangle, über- zeugt nicht. Allein die Erteilung eines Auftrags macht den Bundesrat nicht zum Ersteller des Dokuments, gilt ein solches doch als von jener Behörde erstellt, welche die Daten aufgezeichnet hat (vgl. Urteil des Bundesverwal- tungsgerichts A-931/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 5.2). Zu beachten ist zudem, dass der Bundesrat und die Bundesversammlung vom Geltungs- bereich des BGÖ namentlich deshalb ausgenommen worden sind, damit die Meinungsbildung innerhalb dieser politischen Organe ungestört verlau- fen kann. Entsprechend sind auch deren Verhandlungen und das Mitbe- richtsverfahren nicht öffentlich (THOMAS SÄGESSER, in: Kommentar BGÖ, Art. 2 Rz. 12 ff.). 3.2 Ein amtliches Dokument ist jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 BGÖ). Das Öffentlichkeitsgesetz kennt keine Kategorie interner Dokumente, die generell nicht zugänglich wären (KURT NUSPLIGER, in: Kommenta r BGÖ, Art. 5 Rz. 8). Das Öffent- lichkeitsprinzip gilt gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ umfassend für alle amtlichen Dokumente (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A -3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.1). Selbst die mit einem Klassifizierungsvermerk "IN- TERN, VERTRAULICH oder GEHEIM" versehenen Dokumente (vgl. Art. 4-7 der Verordnung vom 4. Juli 2007 über den Schutz von Informationen des Bundes [Informationsschutzverordnung, ISchV, SR 510.411]) unterlie- gen dem BGÖ (vgl. BVGE 2014/24 E. 3.6 und 4.3). Ein solcher Klassifizie-A-1177/2014 Seite 8 rungsvermerk stellt höchstens einen Anhaltspunkt für die Nichtzugänglich- keit eines Dokuments dar, berechtigt für sich alleine jedoch nicht, den Zu- gang dazu zu beschränken oder zu verweigern (vgl. Art. 13 Abs. 3 ISchV). Seit Inkrafttreten des BGÖ sind mit anderen Worten nur noch Klassifizie- rungen von Informationen gerechtfertigt, soweit deren Geheimhaltung durch eine Ausnahmebestimmung nach Art. 7 ff. BGÖ gedeckt ist ( AM- MANN/LANG, in: Passadelis/Rosenthal/Thür [Hrsg.], Datenschutzrecht, Ba- sel 2015, Rz. 25.12 mit Hinweisen). Entsprechend ist auch der Hinweis der Vorinstanz, wonach eine Klassifizierung der verlangten Dokumente nach der Informationsschutzverordnung als Vorbehalt im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ gelte, der einem Zugang entgegenstehe, nicht zutreffend. 3.3 Zusammenfassend ergibt sich, dass für die Auskunftserteilung im vor- liegenden Fall die Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes anzuwen- den sind. Nachfolgend ist zu prüfen, ob bzw. in welchem Umfang die Vor- instanz das Auskunftsgesuch des Beschwerdeführers zu Recht abgelehnt hat. 4. 4.1 Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzu- sehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Doku- mente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Damit wird jeder Person ein gene- relles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Ver- waltung verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewie- sen werden müsste (BGE 136 II 399 E. 2.1, 133 II 209 E. 2.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3122/2014 vom 24. November 2014 E. 4.1). Es obliegt entsprechend nicht mehr dem freien Ermessen der Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen wollen oder nicht. Der Zugang zu amtli- chen Dokumenten kann jedoch eingeschränkt, aufgeschoben oder verwei- gert werden, wenn überwiegende private oder öffentliche Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (s.a. BGE 136 II 399 E. 2). 4.2 Die privaten oder öffentlichen Interessen, welche eine Geheimhaltung rechtfertigen können, müssen das (öffentliche) Interesse am Zugang bzw. an der Transparenz überwiegen. Das Gesetz nimmt die entsprechende In- teressenabwägung selber vorweg, indem es in abschliessender Weise die verschiedenen Fälle überwiegender öffentlicher oder privater Interessen A-1177/2014 Seite 9 aufzählt (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 3). Jedoch darf aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips der Zugang nicht einfach verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument Informationen enthält, die nach dem Ausnahmekatalog von Art. 7 BGÖ nicht zugänglich sind. Vielmehr ist in diesem Fall ein eingeschränkter, d.h. teilweiser Zugang zu den Informationen im Dokument zu gewähren, welche nicht geheim zu halten sind ( COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 Rz. 8; URS STEI- MEN, in: Maurer -Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz/Öffentlich- keitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014 [nachfolgend: Basler Kommentar BGÖ], Art. 7 Rz. 9 ff.). 4.2.1 Als für den vorl iegenden Fall relevante Ausnahme vom Prinzip der Öffentlichkeit kommt in erster Linie Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ in Betracht. Danach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufge- schoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann. Diese Be- stimmung soll in erster Linie die Tätigkeit von Polizei, Zoll, Nachrichten- diensten und der Armee schützen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2009). Massgeblich ist jedoch nicht die Abgrenzung nach den tätigen Behörden, sondern die Abgrenzung von gefährdeten Interessen und Rechtsgütern. Sicherheit ist hierbei sowohl als Unverletzlichkeit der Rechtsgüter der Ein- zelnen wie auch des Staates und seiner Einrichtungen sowie der Rechts- ordnung insgesamt zu verstehen. Die Ausnahmebestimmung dient der Ge- heimhaltung von Massnahmen, die von der Regierung getroffen oder in Betracht gezogen werden, um die Verteidigung des Landes gegen auslän- dische Mächte sicherzustellen. Schutzbedürftig können auch Informatio- nen über die Organisation, die Tätigkeit und Strategie von Behörden mit Sicherheitsaufgaben, Beschreibungen von Amtsgebäuden oder Angaben zu Aufgaben der Angestellten sein (STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 21 f.). Aller- dings muss auch bei legitimen Sicherheitszwecken sorgfältig geprüft wer- den, ob die Offenlegung der verlangten Dokumente die öffentliche Sicher- heit ernsthaft gefährden könnte (COTTIER/SCHWEI-ZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 Rz. 26, 28). 4.2.2 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ kann der Zugang ausserdem ein- geschränkt oder verweigert werden, wenn die aussenpolitischen Interes- sen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt wer- den können. Vor allem Berichte und Notizen, in denen die internationale Lage analysiert wird oder aus denen die Aussenpolitik der Regierung her- vorgeht, können darunter fallen (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 Rz. 32). A-1177/2014 Seite 10 4.2.3 Eine Verweigerung des Zugangs ist sodann möglich, wenn die Be- ziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kanto- nen beeinträchtigt werden könne n (Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ). Damit soll jedoch vor allem berücksichtigt werden, dass gewisse Kantone kein Öffent- lichkeitsprinzip kennen oder dieses anders definieren. Folglich ist die Aus- nahmebestimmung primär auf Dokumente anwendbar, die von einem Kan- ton erstellt wurden, der einen weniger weit gehenden Zugang zu amtlichen Dokumenten kennt als der Bund (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 Rz. 35 ff.; STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 28). 4.3 Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 BGÖ festgeschriebenen Öffentlichkeits- prinzips besteht eine Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtli- chen Dokumenten. Dies führt zu einer Umkehr der Beweislast. Zur Wider- legung der Vermutung des freien Zugangs muss die Behörde deshalb be- weisen, dass die in Art. 7 und 8 BGÖ aufgestellten Ausnahmefälle gegeben sind (vgl. Art. 12 Abs. 4 BGÖ; BVGE 2011/52 E. 6; eingehend aus der neu- eren Praxis Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 6. Ok- tober 2013 E. 4-7; MAHON/GONIN, in: Kommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 11; Bot- schaft zum BGÖ, BBl 2003 2002). 4.4 Nachfolgend ist für die in Frage stehenden Dokumente gesondert zu prüfen, ob die von der Vorinstanz geltend gemachten Ausnahmetatbe- stände von Art. 7 Abs. 1 Bst. c, d und e BGÖ nachgewiesen sind. Diese Prüfung hat dabei unabhängig von einem allfälligen Klassifizierungsver- merk zu erfolgen (vgl. oben E. 3.2 und Urteil des Bundesverwaltungsge- richts A- 3122/2014 vom 24. November 2014 E. 5.3.1). In einem weiteren Schritt ist gegebenenfalls zu prüfen, ob gestützt auf die Ausnahmebestim- mungen die vollständige Verweigerung des Zugangs zu den einzelnen Do- kumenten verhältnismässig ist. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass die von der Behörde gewählte Verwaltungsmassnahme für das Errei- chen des Zieles geeignet, notwendig und für die Betroffenen zumutbar ist. Die Verwaltungsmassnahme darf nicht einschneidender sein als erforder- lich und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde ( Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-3122/2014 vom 24. November 2014 E. 4.5, A-3122/2014 vom 24. November 2014 E. 4.5 und A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 3.4.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 581ff.). A-1177/2014 Seite 11 4.4.1 Bezüglich Ziff. 1.1 (Anzahl Partnerdienste) von Begehren A weist die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung darauf hin, dass dem Gesuch- steller im Rahmen des Schlichtungsverfahrens mitgeteilt worden sei, dass der NDB Kontakte zu über 100 ausländischen Diensten unterhal te, womit ihm Kenntnis der massgeblichen Grössenordnung gegeben worden sei. Zu betonen bleibe, dass die genaue Zahl auch in den früheren Jahren nicht publiziert worden sei (z.B. Rechenschaftsbericht fedpol 2008: "mehr als 110 Kontakte"). Als amtliches Dokument dazu wird eine als "GEHEIM" klas- sifizierte Liste der regelmässigen Auslandkontakte des zivilen und militäri- schen Nachrichtendienstes des Bundes 2012 erwähnt . Der Beschwerde- führer hält seinerseits in seiner Beschwerde allgemein fest, es gehe nicht darum, über konkrete Operationen oder inhaltliche Details Auskunft zu er- halten; im Vordergrund stünden rein quantitative Angaben. Mit der von der Vorinstanz bekanntgegebenen massgeblichen Grössen- ordnung muss es vorliegend sein Bewenden haben. Denn die in der er- wähnten Liste der regelmässigen Auslandkontakte mit dazugehörigem Bundesratsantrag und Beschlussfa ssung enthaltenen detaillierten Anga- ben zu verschiedenen Arten von Kontakten mit unterschiedlichen Gremien betreffen die innere und äussere Sicherheit sowie die aussenpolitischen Interessen und internationalen Beziehungen der Schweiz, sodass ein Zu- gang dazu aufgrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d BGÖ zu verweigern ist. 4.4.2 Zu Ziff. 1.2 (Zahlen der ein - und ausgehenden Meldungen) hält die Vorinstanz fest, dass der ehemalige Inlandnachrichtendienst DAP jeweils diesbezügliche Kennzahlen publiziert habe, während der ehemalige Aus- landnachrichtendienst SND zu keinem Zeitpunkt entsprechendes Zahl en- material veröffentlicht habe. In der als "VERTRAULICH" klassifizierten Zu- sammenstellung "Estimation de nombre de communications avec les ser- vices partenaires du SRC" vom 31. August 2012 seien die gerundeten Ge- samtzahlen der Ein- und Ausgänge für das Jahr 2011 des NDB enthalten. Würden nun die Gesamtzahlen 2011 publiziert, liesse sich anhand der ver- öffentlichten und damit bekannten Zahlen des ehemaligen Inlandbereichs direkt und vergleichsweise genau auf die Ein - und Ausgangszahlen des Auslandbereichs schliessen. Mit der Gewährung von Zugang zu diesem Zahlenmaterial erhielten deshalb beispielsweise auch ausländische Nach- richtendienste Kenntnis darüber, ob und in welchem Verhältnis der NDB insgesamt mehr Meldungen erhalte oder weitergebe. Da der nachrichten- dienstliche Informationsaustausch im internationalen Bereich nicht auf ei- nem Rechtsanspruch beruhe, sondern sich diesbezüglich schwergewichtig am Prinzip des Gebens und Nehmens orientiere, sei es für jeden Dienst A-1177/2014 Seite 12 von vitalem Interesse zu wissen, ob er bei diesem "Tauschgeschäft" allen- falls für seine eigenen Informationen mehr Gegenleistung erhalten könnte. Mit der Gewährung des Zugangs zum fraglichen Zahlenmaterial würde die Position des NDB beim internationalen Informationsaustausch entschei- dend geschwächt. Damit hat die Vorinstanz dargetan, dass diesbezüglich zumindest die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ erfüllt ist. 4.4.3 Hinsichtlich Ziff. 1.3 führt die Vorinstanz aus, zum Zeitpunkt der Ein- reichung des Einsichtsgesuchs habe der NDB über kein amtliches Doku- ment mit Zahlen zu erteilten Aufträgen im Bereich Extremismus und Prolife- ration verfügt. Es sei unbestritten, dass das gewünschte Zahlenmaterial ganz oder teilweise aus den vorhandenen Informationssystemen hätte ge- wonnen werden können, doch wäre dabei der Umfang eines einfachen elektronischen Vorgangs im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ um ein Vielfaches überschritten worden. Die Abgrenzung, wann ein Vorgang noch als einfach bezeichnet werden kann und wann nicht mehr, ist noch nicht abschliessend geklärt (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-931/2014 vom 9. Dezember 2 014 E. 8.3; ROBERT BÜHLER, in: Basler Kommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 18). Im vorliegen- den Fall sind jedenfalls die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Zu- gang zu einer verlässlichen, noch zu erstellenden Liste nach Art. 5 Abs. 2 BGÖ als nicht erfüllt zu erachten. Zu Recht weist die Vorinstanz in diesem Zusammenhang darauf hin, dass der Hinweis des EDÖB auf das Control- ling bei öffentlichen Beschaffungen nicht zielführend ist, da es in keinerlei Zusammenhang mit nachrichtendienstlicher Informationsbeschaffung steht. 4.4.4 Mit Bezug auf Ziff. 1.4 und Ziff. 1.5 bringt die Vorinstanz vor, es be- dürfe keiner näheren Erläuterung, dass Listen mit Namen von (auch ope- rativ tätigen) Mitarbeitenden eines Nachrichtendienstes nicht offengelegt werden können. Dem ist ohne weiteres beizu pflichten. Nach Auffassung der Vorinstanz scheidet auch Zugang in anonymisierter Form aus, weil schon alleine die Kenntnis über die Zahl der Mitarbeiter auf Bundesebene oder in den jeweiligen Kantonen Rückschlüsse auf die operativen Fähig- keiten des NDB zul asse. Damit werde dieser für Aussenstehende kalku- lierbar, und verbotene Aktivitäten seien leichter zu planen oder umzuset- zen. Auch wachse die Gefahr, dass sich einschlägige Personen oder Grup- pierungen bewusst in der Schweiz einnisteten oder ihren Aufenthaltsort in A-1177/2014 Seite 13 der Schweiz dorthin verlegten, wo sie wenig(er) nachrichtendienstliche Auf- klärung zu befürchten hätten. Deshalb seien die entsprechenden Doku- mente mit dem Vermerk "VERTRAULICH" versehen. Hinsichtlich der Liste von NDB-Mitarbeitenden in den Kantonen hat die Vorinstanz in ihrer Ver- nehmlassung vom 1. Mai 2 014 ergänzend nachgetragen, dass bei den kantonalen Polizeikorps, der Staatsanwaltschaft Basel sowie der Stadtpo- lizei Zürich 84 Nachrichtendienststellen in enger Zusammenarbeit mit dem NDB arbeiten und für diesen Aufträge erledigen . Der Beschwerdeführer bringt in seinen Bemerkungen vom 27. Mai 2014 vor, die Verweigerung der Aufschlüsselung der Zahl der Mitarbeitenden nach Kantonen sei für ihn in- sofern unverständlich, als verschiedene Kantone die Zahlen zum Staats- schutz öffentlich kommunizierten. So habe er im Rahmen einer Recherche zur Thematik von 11 Kantonen sowie der Stadt Zürich eine Antwort auf die Frage nach den Staatsschutzstellen erhalten. Mehrere Kantone wiederum hätten ihn an den NDB als zuständige Auskunftsstelle verwiesen. Ein Blick in die je als "VERTRAULICH" klassifizierten Dokumente Übersicht "Staatsschutzbeiträge an die Kantone 2011" bzw. Navigationsbericht Mit- arbeiterstand (Stand der Anzahl Mitarbeiter Januar - August 2012) zeigt, dass mit der Zugänglichmachung der Übersicht, auf der die Name n der Mitarbeitenden zu löschen sind, und des Navigationsberichts die vom Be- schwerdeführer geforderte Klarheit und Transparenz geschaffen werden kann, ohne dass dadurch die Sicherheit oder Interessen der Schweiz oder die Beziehungen zu den Kantonen gefährd et bzw. beeinträchtigt werden. Allein mit der Aufschlüsselung der Mitarbeiterzahl auf die Kantone und der Angabe des Stellenetats auf Bundesebene werden weder Schwächen des NDB sichtbar noch können dessen operative Fähigkeiten in einem Mass beeinträchtigt werden, die eine Ausnahme nach Art. 7 BGÖ rechtfertigen liesse. Dies umso weniger, als in den jeweiligen Beständen keine eigentli- chen Schwachstellen auszumachen sind und beinahe die Hälfte der Kan- tone die sie betreffenden Zahlen offenbar ohnehin bekanntgeben. 4.4.5 Bezüglich Begehren B (Aufarbeit ung "Fichenaffäre") weist die V or- instanz in der angefochtenen Verfügung schliesslich darauf hin, dass das entsprechende Dokument 2.1 (Kennzahlen des NDB zur Qualitätssiche- rung ISIS; 2. Quartal 2012) als "VERTRAULICH" gelte und im Auftrag eines Organs der Bundesversammlung erhoben worden sei. Mit diesen Argu- menten allein vermag die Vorinstanz keine Ausnahme vom Recht auf Zu- gang zu begründen (vgl. oben E. 3.1 und E. 3.2). Sollte der Quartalsbericht bzw. das dessen Grundlage bildende Zahlenmaterial dem BGÖ unterste-A-1177/2014 Seite 14 hen, wäre der Zugang nach Ansicht der Vorinstanz aus Gründen der inne- ren und äusseren Sicherheit (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ) zu verweigern. Denn die fraglichen Unterlagen – die ohne einschlägigen fachlichen Hin- tergrund weitgehend unverständlich bleiben dürften – seien sehr detailliert und liessen bei gegebener Sachkunde direkte Rückschlüsse auf den Wis- sensstand des NDB (mitinbegriffen dessen Veränd erungen) und damit auch auf Bearbeitungsschwerpunkte bzw. den als geheim klassifizierten Grundauftrag zu. Hinsichtlich des Zugangs zu Zahlenmaterial über das In- formationssystem ISIS hat die Vorinstanz den EDÖB im Rahmen des Schlichtungsverfahrens auf den zwischenzeitlich publizierten und frei zu- gänglichen Jahresbericht 2012 der Geschäftsprüfungskommission und der Geschäftsprüfungsdelegation der Eidgenössischen Räte hingewiesen, in dem gemäss Beurteilung des NDB und namentlich unter Verweis auf Ziff. 4.3.1 des Jahresberichts die Fragen des Gesuchstellers umfassend beant- wortet werden. Der Beschwerdeführer räumt in seiner Beschwerde ein, tat- sächlich habe die Geschäftsprüfungsdelegation als parlamentarische Oberaufsicht teilweise Zahlen veröffentlicht. Allerdings sei es denkbar oder sogar wahrscheinlich, dass die amtlichen Dokumente dazu weiteres Zah- lenmaterial enthielten, welches für die Öffentlichkeit von Interesse sein könnte. Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben. Denn die Vorinstanz hat dargetan, dass eine Kenntnisnahme vom Inhalt der ersuchten Doku- mente es aus ländischen Nachrichtendiensten allenfalls ermöglichen würde, konkrete Inhalte von Aktivitäten des NDB sowie Stärken und Schwächen ausfindig zu machen, so dass bei einer Veröffentlichung dieser Unterlagen die innere und äussere Sicherheit gefährdet werden könnte. Damit hat die Vorinstanz Begehren B zu Recht gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ abgewiesen. 4.5 Aus dem Gesagten folgt, dass die Beschwerde in dem Sinne teilweise gutzuheissen und Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung zu ergänzen ist, als die Vorinstanz anzuweisen ist, dem Beschwerdeführer auch Einsicht zu geben in die Übersicht "Staatsschutzbeiträge an die Kantone 2011" (Na- men der Mitarbeitenden gelöscht) sowie in den Navigationsbericht Mitar- beiterstand (Stand der Anzahl Mitarbeiter Januar - August 2012). Im Übri- gen ist die Beschwerde abzuweisen. 5. 5.1 Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). A-1177/2014 Seite 15 Vorliegend obsiegt der Beschwerdeführer nur teilweise, weshalb ihm in An- wendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG die Hälfte der Kosten aufzuerlegen sind. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 1'000.– festgelegt, wovon der Be- schwerdeführer Fr. 500. – zu tragen hat. Dieser Betrag ist dem Kostenvor- schuss zu entnehmen und der Restbetrag von Fr. 500.– dem Beschwerde- führer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten. Der Vorinstanz können keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 5.2 Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Feb- ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal- tungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verh ältnismässig hohe Kosten zusprechen. Da der Beschwerdeführer indes nicht anwaltlich vertreten ist und ihm keine notwendigen und verhältnismässig hohen Kos- ten entstanden sind, ist auf das Zusprechen einer Parteientschädigung zu verzichten. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird in dem Sinne teilweise gutgeheissen und Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung ergänzt, als die Vorinstanz angewiesen wird, dem Beschwerdeführer auch Einsicht zu geben in die Übersicht "Staats- schutzbeiträge an die Kantone 2011" (Namen der Mitarbeitenden gelöscht) sowie in den Navigationsbericht Mitarbeiterstand (Stand der Anzahl Mitar- beiter Januar - August 2012). Im Übrigen wird die Beschwerde abgewie- sen. 2. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 1'000. – festgelegt und dem Be- schwerdeführer im Betrag von Fr. 500.– auferlegt. Der Differenzbetrag von Fr. 500.– zum geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.– wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Hierzu hat er dem Bundesverwaltungsgericht seine Kontoangaben mitzuteilen. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. A-1177/2014 Seite 16 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. Mrs; Einschreiben) – das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungs- schutz und Sport VBS (Gerichtsurkunde) – den EDÖB (zur Kenntnis) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: André Moser Pascal Baur Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be- weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule- gen (Art. 42 BGG). Versand: