<!DOCTYPE html PUBLIC "-//W3C//DTD XHTML 1.0 Transitional//EN" "http://www.w3.org/TR/xhtml1/DTD/xhtml1-transitional.dtd"> <html lang="en" xml:lang="en" xmlns="http://www.w3.org/1999/xhtml"> <head><meta charset="utf-8"/> <title>Verwaltungsgericht des Kantons ZÃ¼rich: VB.2002.00038</title> <link href="/findinfo/stylesheets/main.css" rel="stylesheet" type="text/css"/> </head> <body> <!-- HEADER --> <table> <tr> <td colspan="5"> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr> <td class="submenu_sel" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/xhtmltemplates/standard.htm">Standard Suche</a></td> <td> | </td> <td class="submenu" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/xhtmltemplates/advanced.htm">Erweiterte Suche</a></td> <td> | </td> <td class="submenu" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/help/index.htm">Hilfe</a></td> </tr> </table> </td> </tr> </table> <!-- /HEADER --> <br/> <!-- ZUM ERSTEN TREFFER --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <br/><br/> </td> <td align="right"> <a href="https://vgrzh.djiktzh.ch/cgi-bin/nph-omniscgi.exe?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=https://vgrzh.djiktzh.ch&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi.exe&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,127.0.0.1:7000&amp;Parametername=WWW&amp;Schema=ZH_VG_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getDocument&amp;cSprache=GER&amp;nF30_KEY=106937&amp;W10_KEY=4467145&amp;nTrefferzeile=1&amp;Template=standard/results/printviewdocument.fiw" target="_blank"><img align="bottom" alt="" src="/findinfo/images/icons/drucken.gif" title="Druckansicht"/><span> </span>Druckansicht</a> </td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /ZUM ERSTEN TREFFER --> <!-- Metadaten --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <table cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr> <td nowrap="nowrap" width="180"><b>GeschÃ¤ftsnummer: </b></td> <td><b>VB.2002.00038</b></td> <td width="100%"> </td> </tr> <tr> <td>Entscheidart und -datum: </td> <td colspan="4">Endentscheid vom 14.11.2002</td> </tr> <tr> <td>SpruchkÃ¶rper: </td> <td colspan="4">3. Abteilung/3. Kammer</td> </tr> <tr> <td>Weiterzug: </td> <td colspan="4">Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 04.08.2003 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben. </td> </tr> <tr> <td>Rechtsgebiet: </td> <td colspan="4">Ãbriges Verwaltungsrecht</td> </tr> <tr> <td><b>Betreff: </b><br/><br/></td> <td colspan="4"><b>Lotteriebewilligung</b><br/><br/></td> </tr> <tr> <td colspan="5"><br/><b>Es bestehen keine ausreichenden Gründe, der Lotterie "Umwelt &amp; Entwicklung" die Bewilligung zu verweigern<br/><br/>Die Erwägungen des Bundesgerichts sind für das Verwaltungsgericht verbindlich; es hat sich daher nicht mit der Rechtmässigkeit einer Bedürfnisprüfung zu befassen (E. 1a, b).<br/>Hingegen stellte das Bundesgericht die Feststellung des Verwaltungsgerichtsentscheids vom 18. Dezember 1998 nicht in Frage, für ein Monopol der ILL bestehe keine ausreichende Rechtsgrundlage (E. 1c).<br/>Der Regierungsrat hat ein Bedürfnis für die strittige Lotterie verneint und stützt sich zudem auf Erwägungen betreffend die Verteilung der Lotterieerträge und solche sozialpolitischer Natur (E. 2a).<br/>Art. 5 Abs. 1 LG räumt den Behörden Ermessen ein, dessen Anwendung das Verwaltungsgericht nur auf Über- und Unterschreitung sowie Missbrauch prüfen kann (E. 2b, c).<br/>Gemäss dem Regierungsrat sichert die bestehende Ordnung eine breite Verteilung der Lotterieerträge auch zugunsten kleinerer Organisationen (E. 3a).<br/>Entwicklungshilfe wird mit bedeutenden, Umweltschutz mit bescheidenen Summen unterstützt. Hilfswerke und vor allem Umweltorganisationen könnten durch die Lotterie höhere Einnahmen erwarten (E. 3b).<br/>Die gesamten Lotterieumsätze sind in den letzten Jahrzehnten stark angestiegen (E. 3c).<br/>Das LG sollte die Auswüchse des Lotteriewesens bekämpfen und die Bevölkerung vor Spielsucht und Verarmung schützen. In den 30er-Jahren wurde das Lotteriewesen faktisch monopolisiert. Die öffentlichen Interessen rechtfertigen keine staatlichen Massnahmen zugunsten bestimmter Lotterien. Dem Interesse an einer breiten Streuung der Erträge kommt nur geringes Gewicht zu; es vermag den angefochtenen Entscheid nicht zu rechtfertigen (E. 4a).<br/>Zulässig ist eine Beschränkung des Lotterieangebotes zwecks Ausschluss unlauterer Methoden, markschreierischer Propaganda und übermässiger Spieleinsätze. Die Aufhebung des Spielbankenverbots beeinhaltet jedoch eine grundsätzliche Neubewertung der Sozialschädlichkeit von Geldspielen. Die Haltung des Regierungsrats ist widersprüchlich (E. 4b). Der angefochtene Entscheid stützt sich auf unsachliche Erwägungen und ist widersprüchlich. Er ist zudem unverhältnismässig (E. 5). Es besteht kein Anlass zu einer Rückweisung (E. 6a). Für den Subeventualantrag fehlt eine gesetzliche Grundlage (E. 6b).</b></td> </tr> </table> </td> <td> </td> <td align="right" class="stiwos" nowrap="nowrap" rowspan="6" width="203"> <table cellpadding="0" cellspacing="0" width="100%"> <tr> <td>Stichworte:</td> </tr> <tr> <td> <span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: BEDÃRFNISPRÃFUNG">BEDÃRFNISPRÃFUNG</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: ERMESSENSMISSBRAUCH">ERMESSENSMISSBRAUCH</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: ERMESSENSÃBERSCHREITUNG">ERMESSENSÃBERSCHREITUNG</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: GESETZLICHE GRUNDLAGE">GESETZLICHE GRUNDLAGE</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: KONKURRENZ">KONKURRENZ</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: LOTTERIE">LOTTERIE</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: LOTTERIEERTRÃGE">LOTTERIEERTRÃGE</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: MISSBRAUCH">MISSBRAUCH</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: MONOPOL">MONOPOL</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: NOTWENDIGKEIT">NOTWENDIGKEIT</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: ÃFFENTLICHES INTERESSE">ÃFFENTLICHES INTERESSE</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: Urteile: Verwaltungsrecht UR: Besonderes Verwaltungsrecht (ohne...) ST: POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT">POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: RÃCKWEISUNG">RÃCKWEISUNG</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: SOZIALPOLITIK">SOZIALPOLITIK</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: SPIELBANKENVERBOT">SPIELBANKENVERBOT</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: VERHÃLTNISMÃSSIGKEIT">VERHÃLTNISMÃSSIGKEIT</acronym></span><br/> </td> </tr> <tr><td height="2px"></td></tr> <tr> <td>Rechtsnormen:</td> </tr> <tr> <td> <span class="ungerade">Art. 35 aBV</span><br/><span class="gerade">Art. 27 BV</span><br/><span class="ungerade">Art. 36 lit. II III BV</span><br/><span class="gerade">Art. 5 lit. I LwG</span><br/> </td> </tr> <tr><td height="2px"></td></tr> <tr> <td>Publikationen:</td> </tr> <tr> <td> <span class="ungerade">RB 2002 Nr. 37 S. 103</span><br/> </td> </tr> <tr> <td>Gewichtung:<br/> (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)</td> </tr> <tr> <td> Gewichtung: </td> </tr> </table> </td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /Metadaten --> <!-- Dokument --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <br><br/> <div class="Section1"> <p class="Einzug1"><span>I. </span>Im TrÃ¤gerverein "Lotterie Umwelt &amp; Entwicklung" (im Folgenden: TrÃ¤gerverein) sind neun gesamtschweizerisch tÃ¤tige Umweltschutz- und Entwicklungshilfeorganisationen zusammengeschlossen. Um Mittel zur FÃ¶rderung und Vervielfachung von in- und auslÃ¤ndischen Projekten im Bereich Umweltschutz und Entwicklungspartnerschaft zu beschaffen, verfolgt der TrÃ¤gerverein das Projekt "Lotterie Umwelt und Entwicklung", welches die DurchfÃ¼hrung einer gesamtschweizerischen Lotterie mit monatlicher Ziehung beinhaltet. Der TrÃ¤gerverein stellte dem Regierungsrat des Kantons ZÃ¼rich am 25. April 1997 das Gesuch, es sei ihm die Ausgabe und DurchfÃ¼hrung der "Lotterie Umwelt &amp; Entwicklung" im Kanton ZÃ¼rich gestÃ¼tzt auf Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmÃ¤ssigen Wetten (Lotteriegesetz, LG), eventualiter gestÃ¼tzt auf Art. 10 Abs. 1 der Interkantonalen Vereinbarung betreffend die gemeinsame DurchfÃ¼hrung von Lotterien vom 26. Mai 1937 (IKV), zu bewilligen. Das Gesuch wurde am 26. September 1997 von der Polizeidirektion (heute: Direktion fÃ¼r Soziales und Sicherheit) abgewiesen.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">Der TrÃ¤gerverein erhob gegen diesen Entscheid Rekurs, den der Regierungsrat am 13. Mai 1998 vollumfÃ¤nglich abwies. Der Regierungsrat begrÃ¼ndete seinen Entscheid im Wesentlichen damit, die der IKV beigetretenen Kantone hÃ¤tten sich in Art. 3 IKV verpflichtet, fÃ¼r ihr Kantonsgebiet Bewilligungen fÃ¼r die Ausgabe und DurchfÃ¼hrung von gemeinnÃ¼tzigen oder wohltÃ¤tigen Zwecken dienenden Lotterien nur der Interkantonalen Lotterie-Genossenschaft (Landeslotterie, ILL) zu erteilen.</p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">Gegen diesen Beschluss gelangte der TrÃ¤gerverein an das Verwaltungsgericht, welches die Beschwerde am 18. Dezember 1998 teilweise guthiess und die Sache im Sinn der ErwÃ¤gungen an den Regierungsrat zurÃ¼ckwies (VB.98.00218). Das Gericht erwog zusammengefasst, die IKV stelle keine gÃ¼ltige gesetzliche Grundlage fÃ¼r die Bewilligungsverweigerung dar, weshalb der Regierungsrat das Bewilligungsgesuch anhand des Lotteriegesetzes und der dieses ausfÃ¼hrenden Bestimmungen der kantonalen Lotterieverordnung zu beurteilen habe. Der Regierungsrat wies die Sache, nachdem er der ILL Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hatte, an die Direktion fÃ¼r Soziales und Sicherheit zurÃ¼ck.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">Die Direktion erteilte dem TrÃ¤gerverein am 25. April 2000 die Bewilligung fÃ¼r die DurchfÃ¼hrung der geplanten Lotterie unter verschiedenen Auflagen.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">II. Die ILL gelangte gegen die Bewilligungserteilung an den Regierungsrat, welcher den Rekurs mit Beschluss vom 6. September 2000 abwies, soweit er darauf eintrat. Er erachtete die Einwendungen, mit welchen die ILL eine GehÃ¶rsverweigerung geltend machte, fÃ¼r unbegrÃ¼ndet, und sprach ihr hinsichtlich der materiellen Fragen die Rekurslegitimation ab. Das daraufhin von der ILL angerufene Verwaltungsgericht befand am 8. Dezember 2000 ebenfalls, die ILL sei nicht legitimiert, um sich auf dem Rechtsmittelweg gegen die Bewilligungserteilung zu wehren (VB.2000.00340).</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">Hiergegen gelangte die ILL an das Bundesgericht, welches die Beschwerde am 14. Juni 2001 guthiess (BGE 127 II 264). Das Bundesgericht erkannte, weil die ILL bisher im Genuss eines kantonalen Monopols gewesen sei, werde sie durch die Erteilung der Bewilligung fÃ¼r eine Grosslotterie an einen neuen Anbieter in schutzwÃ¼rdigen faktischen Interessen betroffen. Somit kÃ¶nne ihr die legitimationsrechtlich erforderliche besondere BeziehungsnÃ¤he zum Streitgegenstand nicht abgesprochen werden. Das Bundesgericht wies daher die Sache zur Neubeurteilung im Sinn der ErwÃ¤gungen an den Regierungsrat des Kantons ZÃ¼rich zurÃ¼ck.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">Der Regierungsrat nahm das Verfahren wieder auf und traf am 5. Dezember 2001 einen neuen Entscheid. Er verwarf verschiedene sich auf das rechtliche GehÃ¶r beziehende RÃ¼gen der ILL. Hingegen gelangte er zum Schluss, dass es, ausgehend von der Frage eines BedÃ¼rfnisses, ermessensweise ausreichend GrÃ¼nde dafÃ¼r gebe, dem TrÃ¤gerverein die nachgesuchte Bewilligung zu verweigern. Der Regierungsrat hiess den Rekurs der ILL daher gut.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">III. Gegen diesen Beschluss erhob der TrÃ¤gerverein am 30. Januar 2002 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragt, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und der Regierungsrat sei anzuweisen, dem BeschwerdefÃ¼hrer die Lotteriebewilligung im Sinn der VerfÃ¼gung der Direktion fÃ¼r Soziales und Sicherheit vom 25. April 2000 zu erteilen, alles unter Kosten- und EntschÃ¤digungsfolgen. Der Regierungsrat beantragte am 14. Februar 2002 die Abweisung der Beschwerde, wobei er auf den angefochtenen Entscheid verwies und auf weitere Ãusserungen verzichtete. Die Direktion fÃ¼r Soziales und Sicherheit erklÃ¤rte am 21. Februar 2002, sie verzichte auf eine Beschwerdeantwort. Die ILL (hinfort als Beschwerdegegnerin bezeichnet) beantragte am 11. April 2002, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; eventualiter sei die Sache zur zusÃ¤tzlichen BegrÃ¼ndung an den Regierungsrat des Kantons ZÃ¼rich zurÃ¼ckzuweisen; subeventualiter â im Fall der Gutheissung der Beschwerde â sei der BeschwerdefÃ¼hrer zu verpflichten, die von ihm erwirtschafteten Gewinne dem kantonal-zÃ¼rcherischen Fonds fÃ¼r gemeinnÃ¼tzige Zwecke zu Ã¼berweisen; alles unter Kosten- und EntschÃ¤digungsfolgen.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Die Kammer zieht in ErwÃ¤gung:</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>1. a) In seinem RÃ¼ckweisungsentscheid vom 14. Juni 2001 hat das Bundesgericht insbesondere Folgendes festgehalten (E. 2g und h):</span></p> <p class="Einzug1"><span>- Die Veranstaltung von Lotterien mit gemeinnÃ¼tzigem oder wohltÃ¤tigem Zweck fÃ¤llt grundsÃ¤tzlich in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]; vgl. hierzu auch BGr, 30. MÃ¤rz 1999, RDAF 2000 I 132, E. 2b); es besteht diesbezÃ¼glich aber kein freier Wettbewerb.</span></p> <p class="Einzug1"><span>- Ãber die bundesrechtlichen Vorgaben hinausgehende generelle EinschrÃ¤nkungen durch die Kantone (z.B. die Statuierung eines Monopols) mÃ¼ssen in der verfassungsrechtlich verlangten Form ergehen.</span></p> <p class="Einzug1"><span>- Es besteht kein Rechtsanspruch auf eine Bewilligung gemÃ¤ss Art. 5 LG. Diese Bewilligung charakterisiert sich am ehesten als Ausnahmebewilligung, die zwischen einer gewÃ¶hnlichen Bewilligung (mit Rechtsanspruch bei ErfÃ¼llung der Voraussetzungen) und einer Konzession (ohne Rechtsanspruch) anzusiedeln ist.</span></p> <p class="Einzug1"><span>- Bei der Anwendung der Kann-Regel von Art. 5 LG im Einzelfall darf die kantonale BehÃ¶rde neben der Einhaltung der polizeilichen Vorschriften auch sozialpolitische Aspekte berÃ¼cksichtigen und ihre Praxis darauf ausrichten, dass die Zahl der Lotterieunternehmen in Grenzen bleibt; sie kann beim Entscheid Ã¼ber die Zulassung neuer Lotterieunternehmen auch die Frage des BedÃ¼rfnisses prÃ¼fen und besitzt insoweit ein weites Ermessen. Die in Art. 5 LG stillschweigend mitenthaltene BedÃ¼rfnisklausel dient nicht dem Schutz der Lotterieunternehmen vor Konkurrenz, sondern einem allgemeinen sozialpolitischen Anliegen.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>b) Diese ErwÃ¤gungen, die fÃ¼r den RÃ¼ckweisungsentscheid wesentlich waren und auf die das Bundesgericht im Dispositiv verweist, sind fÃ¼r die kantonalen Instanzen bei der Neubeurteilung der Angelegenheit verbindlich (Alfred KÃ¶lz/Isabelle HÃ¤ner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., ZÃ¼rich 1998, Rz. 1006). Daher hat sich das Verwaltungsgericht mit den umfangreichen Vorbringen des BeschwerdefÃ¼hrers, mit welchen dieser die RechtmÃ¤ssigkeit einer BedÃ¼rfnisprÃ¼fung bestreitet, nicht weiter auseinanderzusetzen.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>c) Die ErwÃ¤gungen des Bundesgerichts stellen hingegen die Feststellung des Verwaltungsgerichts in dessen Urteil vom 18. Dezember 1998 nicht in Frage, dass die vorhandenen eidgenÃ¶ssischen und kantonalen Rechtsgrundlagen einschliesslich der IKV dem Kanton ZÃ¼rich nicht erlauben, an einem Monopol fÃ¼r die ILL festzuhalten.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>2. a) Der Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss dem BeschwerdefÃ¼hrer die nachgesuchte Bewilligung verweigert, weil unter den gegebenen VerhÃ¤ltnissen kein BedÃ¼rfnis fÃ¼r eine lotteriemÃ¤ssige UnterstÃ¼tzung von Umweltschutz- und Entwicklungshilfeprojekten bestehe, welche Ã¼ber die bestehende, aus ILL-Geldern bzw. dem kantonalen Lotteriefonds gespiesene UnterstÃ¼tzung hinausgeht. Im Einzelnen begrÃ¼ndet der Regierungsrat diese Auffassung mit ErwÃ¤gungen zur Verteilung der LotterieertrÃ¤ge, zum Zugang zu Lotteriegewinnen und mit sozialpolitischen ErwÃ¤gungen.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>b) Art. 5 Abs. 1 LG lautet:</span></p> <p class="EinzugZitat"><span>"Lotterien, die einem gemeinnÃ¼tzigen oder wohltÃ¤tigen Zwecke dienen, kÃ¶nnen fÃ¼r das Gebiet des Ausgabekantons von der zustÃ¤ndigen kantonalen BehÃ¶rde bewilligt werden."</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Die Formulierung, dass die BehÃ¶rde die Bewilligung erteilen <i>kann</i>, bedeutet gemÃ¤ss der bundesgerichtlichen Auslegung, dass die Bewilligungserteilung ins Ermessen der BehÃ¶rde gestellt ist. Bei der ÃberprÃ¼fung eines auf Art. 5 LG gestÃ¼tzten Entscheides beschrÃ¤nkt sich das Verwaltungsgericht auf eine Rechtskontrolle. Als Rechtsverletzung gelten auch Ermessensmissbrauch und ErmessensÃ¼berschreitung, hingegen ist die Kontrolle der Angemessenheit unzulÃ¤ssig (§ 50 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG]). Ermessensmissbrauch ist ein qualifizierter Ermessensfehler; er liegt namentlich dann vor, wenn sich die Verwaltung von unsachlichen ErwÃ¤gungen leiten lÃ¤sst oder wenn sie unverhÃ¤ltnismÃ¤ssig oder rechtsungleich handelt (BGE 104 Ib 108 E. 3; Alfred KÃ¶lz/JÃ¼rg Bosshart/Martin RÃ¶hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons ZÃ¼rich, 2. A., ZÃ¼rich 1999, § 50 N. 80). ErmessensÃ¼berschreitung liegt gemÃ¤ss der Ã¼blichen Formulierung dann vor, wenn die Verwaltung dort Ermessen ausÃ¼bt, wo ihr nach dem Gesetz kein solches zukommt. Es ist allerdings zu Recht darauf hingewiesen worden, dass die Unterscheidung zwischen Ermessensmissbrauch und ErmessensÃ¼berschreitung unklar ist. Letztlich Ã¼berschreitet eine BehÃ¶rde auch dann, wenn sie bei der AusÃ¼bung von gesetzlich zugestandenem Ermessen verfassungsrechtliche GrundsÃ¤tze wie das Gleichheitsgebot oder den Grundsatz der VerhÃ¤ltnismÃ¤ssigkeit missachtet, ihr Ermessen (vgl. RenÃ© Rhinow, Vom Ermessen im Verwaltungsrecht, in: recht 1983, S. 41 ff. und 83 ff., 51 f.). Ãberschreitung und Missbrauch von Ermessen fliessen daher ineinander.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Eine Kontrolle des angefochtenen Entscheids daraufhin, ob er durch ein hinreichendes Ã¶ffentliches Interesse gerechtfertigt und verhÃ¤ltnismÃ¤ssig ist, wird vorliegend auch unmittelbar durch Art. 36 Abs. 2 und 3 BV geboten, da die angefochtene Bewilligungsverweigerung in die durch Art. 27 BV garantierte Wirtschaftsfreiheit des BeschwerdefÃ¼hrers eingreift.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>c) Bei der AusÃ¼bung von Ermessen ist die Verwaltung nicht nur an die Verfassung gebunden, sondern sie hat auch Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung zu beachten (Ulrich HÃ¤felin/Georg MÃ¼ller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., ZÃ¼rich 2002, Rz. 441; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 314).</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>3. a) Der Regierungsrat weist zunÃ¤chst darauf hin, dass die bestehende Ordnung des Lotteriewesens eine breit gestreute Verteilung der LotterieertrÃ¤ge sicherstellt. Insbesondere kÃ¶nnten unter dem gegenwÃ¤rtigen Regime auch kleinere und kleinste Institutionen in den Genuss von Lotteriegeldern gelangen, obwohl sie selbst nicht im Stande wÃ¤ren, Lotterien durchzufÃ¼hren. WÃ¼rden durch die Zulassung weiterer Lotterieunternehmungen die Einnahmen der Beschwerdegegnerin geschmÃ¤lert, kÃ¶nnte die UnterstÃ¼tzung kleinerer Institutionen auf zunehmende Schwierigkeiten stossen. Kleine Institutionen kÃ¶nnten dieser Schwierigkeit nicht entgehen, indem sie sich einem grÃ¶sseren Lotterieunternehmen anschliessen, weil das Lotteriegesetz keinen Kontrahierungszwang kenne. Die Bewilligungserteilung an den BeschwerdefÃ¼hrer habe daher fÃ¼r weniger finanzkrÃ¤ftige, von der Beschwerdegegnerin bisher nicht oder nur geringfÃ¼gig unterstÃ¼tzte Institutionen nicht zwingend eine erleichterte Mittelbeschaffung zur Folge. Auch die Beschwerdegegnerin unterstreicht in ihrer Beschwerdeantwort verschiedentlich, dass die heutige Ordnung eine gerechte, breite und demokratische Verteilung der Lotteriegewinne sicherstelle. Welches Gewicht dieser Argumentation zukommt, ist weiter hinten (E. 4) zu untersuchen.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>b) Der Regierungsrat fÃ¼hrt weiter aus, dass bereits heute Umwelt- und Entwicklungsprojekte aus Lotteriegewinnen in einem respektablen Ausmass unterstÃ¼tzt wÃ¼rden. Er verweist darauf, dass der Kantonsrat am 4. Oktober 1999 entsprechend dem Antrag des Regierungsrates (vgl. kantonales Amtsblatt 1999, S. 861 ff.) zu Lasten des Fonds fÃ¼r gemeinnÃ¼tzige Zwecke einen Rahmenkredit von je 12 Mio. Franken fÃ¼r die Ausland- und Inlandhilfe wÃ¤hrend der Jahre 1999â2002 genehmigt hat.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Der genehmigte Rahmenkredit gestattet BeitrÃ¤ge an Projekte der Inland- und der Auslandhilfe (wobei Inlandhilfe bis vor kurzem als Berghilfe bezeichnet wurde und Auslandhilfe im Sinn von Entwicklungshilfe verstanden wird) von insgesamt 6 Mio. Franken (hÃ¤lftig aufgeteilt) pro Jahr. Die Beschwerdegegnerin hat Aufstellungen der in den Jahren 1998 bis 2000 durch den Lotteriefonds unterstÃ¼tzten Projekte eingereicht, aus denen sich fÃ¼r die hier interessierenden Bereiche (Umweltschutz, Entwicklungszusammenarbeit) folgendes ergibt:</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><i><span>Leistungen 1998 (BetrÃ¤ge in Fr.)</span></i></p> <p class="MsoHeader"><span>Inlandhilfe 2'635'000</span></p> <p class="MsoHeader"><span> davon an Mitglieder des BeschwerdefÃ¼hrers: 210'000 (SGU)</span></p> <p class="MsoHeader"><span>Auslandhilfe 3'000'000</span></p> <p class="MsoHeader"><span> davon an Mitglieder des BeschwerdefÃ¼hrers: 870'000</span></p> <p class="MsoHeader"><span>nÃ¤mlich 190'000 an Caritas und je 170'000 an</span></p> <p class="MsoHeader"><span>Brot fÃ¼r alle, Fastenopfer, Helvetas und Swissaid</span></p> <p class="MsoHeader"><span>Umwelt 229'700</span></p> <p class="MsoHeader"><span> davon an Mitglieder des BeschwerdefÃ¼hrers: 0</span></p> <p class="MsoHeader"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><i><span>Leistungen 1999 (BetrÃ¤ge in Fr.)</span></i></p> <p class="MsoHeader"><span>Inlandhilfe 1'567'000</span></p> <p class="MsoHeader"><span> davon an Mitglieder des BeschwerdefÃ¼hrers: 0</span></p> <p class="MsoHeader"><span>Auslandhilfe 2'700'000</span></p> <p class="MsoHeader"><span> davon an Mitglieder des BeschwerdefÃ¼hrers: 1'152'000</span></p> <p class="MsoHeader"><span>nÃ¤mlich je 300'000 an Caritas und Helvetas, </span></p> <p class="MsoHeader"><span>je 190'000 an Brot fÃ¼r alle und Swissaid </span></p> <p class="MsoHeader"><span>sowie 172'000 an Fastenopfer</span></p> <p class="MsoHeader"><span>Umwelt 23'260<br/> (unter Einbezug eines bei "Bildung" verbuchten Betrags: 1'823'260)</span></p> <p class="MsoHeader"><span> davon an Mitglieder des BeschwerdefÃ¼hrers: 0</span></p> <p class="MsoHeader"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><i><span>Leistungen 2000 (BetrÃ¤ge in Fr.)</span></i></p> <p class="MsoHeader"><span>Inlandhilfe 3'940'000</span></p> <p class="MsoHeader"><span> davon an Mitglieder des BeschwerdefÃ¼hrers: 50'000 (NFS)</span></p> <p class="MsoHeader"><span>Auslandhilfe 3'000'000</span></p> <p class="MsoHeader"><span> davon an Mitglieder des BeschwerdefÃ¼hrers: 795'000</span></p> <p class="MsoHeader"><span>nÃ¤mlich 255'000 an Caritas und je 135'000 an</span></p> <p class="MsoHeader"><span>Brot fÃ¼r alle, Fastenopfer, Helvetas und Swissaid)</span></p> <p class="MsoHeader"><span>Umwelt 420'000</span></p> <p class="MsoHeader"><span> davon an Mitglieder des BeschwerdefÃ¼hrers: 0</span></p> <p class="MsoHeader"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Im Licht dieser Zusammenstellung â die wohl als reprÃ¤sentativ fÃ¼r die Verteilung der Fondsmittel auch Ã¼ber lÃ¤ngere Zeit angesehen werden darf â ist die regierungsrÃ¤tliche Feststellung Ã¼ber die UnterstÃ¼tzung von Umwelt- und Entwicklungsprojekten zu differenzieren: fÃ¼r Entwicklungshilfe werden substanzielle, fÃ¼r Umweltschutzprojekte insgesamt wohl eher bescheidene Summen aufgewendet. Dabei kÃ¶nnen die in der Entwicklungshilfe tÃ¤tigen Mitglieder des BeschwerdefÃ¼hrers auf regelmÃ¤ssige, die im Umweltschutz aktiven Mitglieder bestenfalls auf gelegentliche BeitrÃ¤ge zÃ¤hlen.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Den an einer Konkurrenzlotterie beteiligten Organisationen wurde in Aussicht gestellt, dass sie kÃ¼nftig â nach Aktivwerden der neuen Lotterie â keine FondsbeitrÃ¤ge mehr zu erwarten hÃ¤tten. Der Regierungsrat hat gefolgert, es sei zumindest fraglich, ob unter dem Strich mehr Mittel fÃ¼r die Entwicklungshilfe zur VerfÃ¼gung stÃ¼nden, wenn das Gesuch des BeschwerdefÃ¼hrers bewilligt wird. GemÃ¤ss Konzept des BeschwerdefÃ¼hrers strebt die Lotterie "Umwelt und Entwicklung" einen Jahresumsatz von rund 100 Mio. Franken an, was einen verteilbaren Gewinn von rund 30 Mio. Franken ergeben soll. Diese Zielsetzung wurde von einer renommierten Treuhand- und Beratungsfirma als realistisch qualifiziert. Es ist zwar nicht aktenkundig, welche BeitrÃ¤ge die beteiligten Entwicklungshilfeorganisationen in anderen Kantonen aus den Lotteriefonds erhalten. Ebensowenig ist bekannt, wie der BeschwerdefÃ¼hrer die erzielten Gewinne zu verteilen gedenkt. Unter der Annahme, dass sich das Konzept des BeschwerdefÃ¼hrers verwirklichen lÃ¤sst, erscheint es trotz dieser Unbekannten wahrscheinlich, dass die an der Lotterie beteiligten Hilfswerke mit eher hÃ¶heren UnterstÃ¼tzungsbeitrÃ¤gen als heute rechnen kÃ¶nnen. FÃ¼r die beteiligten Umweltschutzorganisationen lÃ¤sst sich mit Sicherheit ein Anstieg der BeitrÃ¤ge erwarten.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Ob die UnterstÃ¼tzungsbeitrÃ¤ge insgesamt â d.h. unter dem Strich â zunehmen, hÃ¤ngt erster Linie davon ab, ob die neue Lotterie zu einer Steigerung der insgesamt fÃ¼r Lotterien ausgegebenen Gelder fÃ¼hren wÃ¼rde oder nur zu einer Umverteilung. Hierauf ist sogleich zurÃ¼ckzukommen. Nicht geÃ¤ussert hat sich der Regierungsrat Ã¼brigens zur Frage, ob die am BeschwerdefÃ¼hrer beteiligten Organisationen grundsÃ¤tzlich betrachtet einen Bedarf an zusÃ¤tzlichen Mitteln haben. Dies ist indessen dermassen offensichtlich zu bejahen, und zwar sowohl im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit wie auch in jenem des Umweltschutzes, dass sich hierzu weitere AusfÃ¼hrungen erÃ¼brigen.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>c) Der Regierungsrat hat eine Prognose Ã¼ber die Entwicklung der Einnahmen als "ausserordentlich schwierig" bezeichnet. Immerhin scheint er â ebensowenig wie die Beschwerdegegnerin â nicht auszuschliessen, dass das Ziel des BeschwerdefÃ¼hrers, mit seiner Lotterie andere Kreise als die bisherigen Lottospieler anzusprechen, erreichbar ist. Um dieses Ziel zu erreichen, sollen gemÃ¤ss dem Konzept des BeschwerdefÃ¼hrers Personen zum Spielen animiert werden, welche die Lust am Spiel mit einer bewussten UnterstÃ¼tzung von Entwicklungshilfe- und Umweltschutzarbeit verbinden wollen. Im Licht der anschliessend dargestellten Entwicklung bei den LotterieumsÃ¤tzen der letzten Jahre und Jahrzehnte ist es in der Tat kaum zu bezweifeln, dass eine weitere Lotterie zusÃ¤tzliche EinkÃ¼nfte bzw. Spielgewinne generieren kÃ¶nnte. Der Regierungsrat hÃ¤lt der Zulassung dieser Entwicklung sozialpolitische ErwÃ¤gungen entgegen. Er verweist darauf, dass es nicht Aufgabe des Kantons sei, das Geldspiel mittels Lotterien zu fÃ¶rdern, ungeachtet dessen, dass die SozialschÃ¤dlichkeit von Geldspielen mit der Aufhebung des Spielbankenverbots und dem Erlass des Spielbankengesetzes vom 18. Dezember 1998 einer neuen Beurteilung unterzogen worden ist. Der Regierungsrat verweist auch darauf, dass gemÃ¤ss § 4 des Unterhaltungsgewerbegesetzes vom 27. September 1981 (LS 935.32) Geldspielautomaten im Kanton ZÃ¼rich gÃ¤nzlich verboten sind.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Zur Gewichtung dieser Argumentation ist es nÃ¼tzlich, die vom Bundesamt fÃ¼r Justiz erstellte Ãbersicht Ã¼ber die von den Kantonen erteilten Bewilligungen von Lotterien und lotterieÃ¤hnlichen Veranstaltungen zu konsultieren. Der LotterieÃ¼bersicht 2000 (vom 6. August 2001) lassen sich folgende Kennzahlen entnehmen: In der ganzen Schweiz wurden im Jahr 2000 Lose fÃ¼r 1,374 Milliarden Franken verkauft. Davon entfielen betragsmÃ¤ssig deutlich mehr als die HÃ¤lfte, nÃ¤mlich 691,5 Mio Franken, auf von der Beschwerdegegnerin (allein oder gemeinsam mit anderen Organisationen) verkaufte Lose, d.h. im Kanton ZÃ¼rich bewilligte Lotterien (Zahlenlotto, Joker, Swiss-Los, Piccolo-Los, Mini-Los, Due-Los, GlÃ¼ckssterne, Millionenlos, Elektr. und TV-Spiele, Cash-Express). Es handelt sich dabei durchwegs um Grosslotterien, da im Kanton ZÃ¼rich keine Kleinlotterien stattfanden. Aufschlussreich ist auch die Entwicklung der Lotteriesummen (in Franken, Kleinlotterien nur im Total aufgefÃ¼hrt):</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Jahr Total SEVA LORO ILL Sport-Toto Zahlenlotto</span></p> <p class="Einzug1"><span> inkl. Joker</span></p> <p class="Einzug1"><span>1950 52'772'917 6'200'000 6'200'000 11'250'000 25'810'462 -</span></p> <p class="Einzug1"><span>1960 69'585'144 6'600'000 7'800'000 12'000'000 39'343'081 -</span></p> <p class="Einzug1"><span>1970 224'434'252 6'350'000 10'680'000 16'200'000 38'621'744 140'325'038</span></p> <p class="Einzug1"><span>1980 352'274'717 5'000'000 18'900'000 30'000'000 31'908'453 245'280'266</span></p> <p class="Einzug1"><span>1990 806'469'801 14'714'000 45'600'000 119'286'000 48'950'392 560'975'189</span></p> <p class="Einzug1"><span>2000 1'373'578'364 47'024'081 323'373'595 232'450'000 38'795'552 719'829'116</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">Die hier nur auszugsweise wiedergegebene LotterieÃ¼bersicht fÃ¼hrt die Lotteriesummen pro Jahr an. Sie zeigt, dass in einzelnen Jahren MinderumsÃ¤tze gegenÃ¼ber dem Vorjahr auftreten, und dass grosse Zunahmen bei einem Spiel kurzfristig Umsatzeinbussen bei einem anderen zur Folge haben kÃ¶nnen. Insgesamt jedoch wurde die Lotteriesumme im Verlauf der letzten Jahrzehnte sowohl gesamtschweizerisch wie auch bei der Beschwerdegegnerin vervielfacht.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">4. a) Zielsetzung des Lotteriegesetzes im Jahre 1923 war es, die zutage getretenen AuswÃ¼chse des Lotteriewesens zum Schutz der Betroffenen vor Spielsucht und Verarmung unter Kontrolle zu bringen, wobei die BekÃ¤mpfung der gewerbsmÃ¤ssigen Lotterien im Vordergrund stand (vgl. VGr AG, 9. Februar 1977, ZBl 78/1977, S. 230 f., mit Hinweisen; <span>Georg MÃ¼ller, Aktuelle Rechtsfragen des Lotteriewesens, ZBl 89/1988, S. 141 ff., </span>S. 142 <span>und 147 f., mit Hinweis auf die Botschaft des Bundesrates vom 13. August 1918</span>). WohltÃ¤tige und gemeinnÃ¼tzige Lotterien liess der Bund daher unter bestimmten Voraussetzungen zu, Ã¼berliess es jedoch den Kantonen, auch derartige Lotterien im Interesse der Betroffenen weiter einzuschrÃ¤nken oder ganz zu verbieten. Ein auftretendes Ãberangebot an wohltÃ¤tigen und gemeinnÃ¼tzigen Lotterien fÃ¼hrte dann in den 30er Jahren dazu, dass sich die verschiedenen kantonalen Lotterien konkurrenzierten, der Absatz der Lose stockte und mit marktschreierischer Propaganda geworben wurde, weshalb die Kantone die DurchfÃ¼hrung der Lotterien weitgehend an sich zogen und faktisch monopolisierten (<span>MÃ¼ller, </span>S. 142; Paul Richli in: Kommentar zur [alten] Bundesverfassung, 1995, Art. 35 Rz. 37).</p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">Wie das Verwaltungsgericht bereits im Urteil vom 18. Dezember 1998 ausgefÃ¼hrt hat, rechtfertigen die genannten UmstÃ¤nde keine staatlichen Massnahmen, die auf die Gewinnsteigerung der bewilligten Lotterien, wenn auch zugunsten wohltÃ¤tiger und gemeinnÃ¼tziger Zwecke, gerichtet sind. Hierin lÃ¤ge vielmehr ein unzulÃ¤ssiges fiskalisches Interesse (vgl. JÃ¶rg Paul MÃ¼ller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 665). <span>Darin, dass die heutige Regelung die relativ breite Verteilung der Lotteriegewinne ermÃ¶glicht, mag ein gewisses Ã¶ffentliche Interesse an EinschrÃ¤nkungen bei der Ausgabe von Lotterien liegen. Dieses Interesse hat indessen auch gemÃ¤ss der Lehre keinesfalls die Bedeutung, welche ihr die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin zumessen. Georg MÃ¼ller nennt dieses Interesse klarerweise als Nebengesichtspunkt (S. 148), Tomas Poledna/Tobias Jaag Ã¼bernehmen die Ansicht MÃ¼llers, ohne sich damit nÃ¤her auseinanderzusetzen (Rechtsgutachten zur Einrichtung einer schweizerischen Lotterie Umwelt &amp; Entwicklung vom 17. August 1995); </span>Jean-FranÃ§ois Aubert, auf den sich die Beschwerdegegnerin ebenfalls beruft, Ã¤ussert sich nur generell zur (politischen) Berechtigung des bestehenden bundesrechtlichen Regimes und weist in diesem Zusammenhang ebenfalls generell auf den Nutzen hin, den die betreffenden Institutionen aus den Zuwendungen der Lotteriefonds ziehen (Avis de droit relatif Ã la Loi FÃ©dÃ©rale sur les loteries et les paris professionnels, vom 13. Februar 1999). Diese Ãusserung lÃ¤sst sich nicht als Votum zugunsten der Position der Beschwerdegegnerin verstehen.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Wie gezeigt, gelangen einige der Mitglieder des BeschwerdefÃ¼hrers kaum je in den Genuss von Lotteriefondsgeldern. UnbegrÃ¼ndet erscheint im Licht der tatsÃ¤chlichen VerhÃ¤ltnisse â erhebliche Ausweitung der Lotteriegewinne in den letzten Jahrzehnten; auf neue Spieler ausgerichtetes Konzept des BeschwerdefÃ¼hrers â auch der Einwand, die Bewilligung der Lotterie "Umwelt und Entwicklung" wÃ¼rde die MÃ¶glichkeit der Beschwerdegegnerin bzw. des Kantons beschrÃ¤nken, Mittel an kleine Institutionen, die selbst keine Lotterie durchfÃ¼hren kÃ¶nnen, auszuschÃ¼tten. Ãberdies besteht der eigentliche Zweck der EinschrÃ¤nkung von Lotterien nicht in einer "optimalen" Verteilung der anfallenden Gewinne. Das Argument, dass die Zulassung neuer Lotterieanbieter allenfalls zu einer Reduktion der Einnahmen der Beschwerdegegnerin und damit zu gewissen VerÃ¤nderungen bei den AusschÃ¼ttungen fÃ¼hrt, muss als Versuch gewertet werden, die Gewinne der bewilligten Lotterien zu sichern â was wie erwÃ¤hnt keine durch das Lotteriegesetz gedeckte Zielsetzung darstellt â und vermag daher den Ermessensentscheid des Regierungsrates nicht zu stÃ¼tzen (gleicher Meinung Poledna/Jaag).</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">b) Ein zulÃ¤ssiges sozialpolitisches Interesse verfolgt die BeschrÃ¤nkung des Lotterieangebotes hingegen jedenfalls insoweit, als die Vielfalt des Angebots die Teilnehmenden verwirrte, die zugespitzte Konkurrenzsituation zu unlauteren Methoden fÃ¼hrte und die marktschreierische Propaganda allenfalls zu Ã¼bermÃ¤ssigen SpieleinsÃ¤tzen verleitete. Dieses zulÃ¤ssige Ã¶ffentliche Interesse an einer zusÃ¤tzlichen kantonalen LotteriebeschrÃ¤nkung, verbunden mit dem Grundanliegen der BekÃ¤mpfung der Spielsucht, besteht grundsÃ¤tzlich auch heute noch. </p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">FragwÃ¼rdig erscheint allerdings die Gewichtung, die der Regierungsrat der Aufhebung des Spielbankenverbots durch Art. 35 der aBV (heute: Art. 106 BV) zuteil werden lÃ¤sst. Diese VerfassungsÃ¤nderung bedeutet eine grundsÃ¤tzliche Neubewertung der SozialschÃ¤dlichkeit von Geldspielen insgesamt. Da dem Verbot der Spielbanken das gleiche Ã¶ffentliche Interesse wie dem Verbot der eher harmlosen Lotterien zugrunde lag, ist mit der VerfassungsÃ¤nderung und dem Bundesgesetz Ã¼ber die Spielbanken eine fragwÃ¼rdige Wertungsinkongruenz entstanden (vgl. Paul Richli, Harmonisierungsbedarf zwischen den Gesetzgebungen Ã¼ber Spielbanken, Geschicklichkeits-Spielautomaten und Lotterien, AJP 4/ 1995, S. 459 ff., 462). Dieser Widerspruch relativiert das Ã¶ffentliche Interesse am Schutz des Publikums vor Lotterien erheblich. Diese Relativierung wird auch durch das im Kanton ZÃ¼rich geltende Verbot der Geldspielautomaten nicht aufgehoben. Das Spiel im Casino oder am Automaten in einem Lokal unterscheidet sich vom Lotteriespiel namentlich durch das Tempo der Handlungen und durch die Tatsache, dass die Spieler am Spielort versammelt sind. Sowohl Tempo wie Ort des Geschehens steigern den Nachahmungs- bzw. VerfÃ¼hrungseffekt, der beim Lotto entfÃ¤llt oder zumindest vermindert auftritt. Es besteht daher Anlass, das Risiko der Spielsucht mit ihren Folgen beim Lotteriespiel nicht Ã¼berzubewerten.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">Der Regierungsrat hat sich mit den tatsÃ¤chlichen VerhÃ¤ltnissen im Lotteriebereich nicht weiter auseinandergesetzt. Wie erwÃ¤hnt, wurden im Jahr 2000 in schweizerischen Lotterien Ã¼ber 1'373 Mio. Franken ausgegeben. Diese Ausgaben werden soweit ersichtlich nicht als sozialpolitisch problematisch eingestuft, obwohl dazu noch erhebliche BetrÃ¤ge fÃ¼r das Spiel an auslÃ¤ndischen Lotterien treten (vgl. NZZ Nr. 261 vom 9./10. November 2002, S. 49), die sich anscheinend einer staatlichen Kontrolle entziehen. Der BeschwerdefÃ¼hrer mÃ¶chte einen Jahresumsatz von rund 100 Mio erreichen, was deutlich unter dem Wachstum der schweizerischen Lotteriesumme zwischen 1995 (977 Mio Franken) und 2000 liegt. Er hat Ã¼berdies Massnahmen gegen ein spielsÃ¼chtiges Verhalten vorgesehen; insbesondere sollen der Einsatz pro Person und pro monatliche Ziehung begrenzt werden. Die Beschwerdegegnerin wendet ein, es sei nicht ersichtlich, wie diese Massnahmen verwirklicht werden sollten. Dieser Einwand Ã¼berzeugt nicht, macht doch die Beschwerdegegnerin in anderem Zusammenhang ebenfalls geltend, beim Internet SwissLotto sei sowohl der Einsatz pro Spielteilnahme wie auch der Einsatz pro Monat limitiert. Somit scheint es MÃ¶glichkeiten zu geben, Limitierungen nicht nur theoretisch, sondern auch praktisch durchzufÃ¼hren. Die Auffassung des Regierungsrats, sozialpolitische GrÃ¼nde sprÃ¤chen gegen die nachgesuchte Bewilligung, ist daher schwer nachvollziehbar. Seine Haltung erscheint Ã¼berdies als ausgesprochen widersprÃ¼chlich. WÃ¤re ihm an einer EinschrÃ¤nkung des Lotteriespiels gelegen, so mÃ¼sste sich dies auch in einer restriktiven Praxis der Bewilligung der von der Beschwerdegegnerin angebotenen neuen Spielformen niederschlagen. Indessen ist nicht erkennbar, dass der Regierungsrat diesbezÃ¼glich irgendwelche Anstrengungen unternehmen wÃ¼rde. Die Beschwerdegegnerin hat vielmehr ihre Lotteriesumme im Zeitraum 1990 bis 2000 â trotz eines Einbruchs von 1994 bis 1998 â nahezu verdoppeln kÃ¶nnen.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">5. a) Der angefochtene Ermessensentscheid beruht auf Ãberlegungen, die, soweit sie den Zugang zu Lotteriegewinnen und deren Verteilung betreffen, sich nicht auf den Gesetzeszweck stÃ¼tzen lassen und ein bloss beschrÃ¤nktes Ã¶ffentliches Interesse an der Bewilligungsverweigerung belegen. Vielmehr drÃ¼ckt sich darin die unzulÃ¤ssige Absicht aus, die Stellung der Beschwerdegegnerin auf dem (beschrÃ¤nkt offenen) Lotteriemarkt zu schÃ¼tzen. Weiter zeigt der angefochtene Entscheid nicht â mit einer sachlichen, nachvollziehbaren BegrÃ¼ndung â auf, dass die ausgesprochene Bewilligungsverweigerung aus sozialpolitischen GrÃ¼nden, d.h. zum Schutz des Publikums vor Spielsucht und Verarmung, erforderlich wÃ¤re. Die gegenÃ¼ber dem BeschwerdefÃ¼hrer an den Tag gelegte restriktive Haltung korrespondiert in keiner Weise mit der Bewilligungspraxis gegenÃ¼ber der Beschwerdegegnerin und nimmt keine RÃ¼cksicht auf die Tatsache, dass dieser die erforderlichen Bewilligungen erteilt wurden und werden, um immer neue Lotterieprodukte zu lancieren und die dabei eingesetzten BetrÃ¤ge erheblich zunehmen zu lassen. Die Aussage, es bestehe fÃ¼r einen weiteren Lotterieanbieter kein BedÃ¼rfnis, ist im Licht der finanziellen BedÃ¼rfnisse fÃ¼r Projekte im Entwicklungshilfe- und im Umweltbereich, im Licht der Zuwendungen, welche die am BeschwerdefÃ¼hrer beteiligten Organisationen heute erhalten und mit einer eigenen Lotterie voraussichtlich erhalten kÃ¶nnten, und in WÃ¼rdigung der heutigen VerhÃ¤ltnisse im Lotteriewesen unhaltbar.</p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">b) Unter diesen UmstÃ¤nden erweist sich der Ermessensentscheid des Regierungsrates als missbrÃ¤uchlich bzw. ermessensÃ¼berschreitend, da er wesentlich auf unsachlichen ErwÃ¤gungen beruht. Selbst wenn aber die Argumente grundsÃ¤tzlich als noch im Rahmen des Ermessens liegend zu wÃ¼rdigen wÃ¤ren, so wÃ¤re die Beschwerde gutzuheissen, weil die Bewilligungsverweigerung unverhÃ¤ltnismÃ¤ssig erscheint.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">Der Grundsatz der VerhÃ¤ltnismÃ¤ssigkeit verlangt, dass eine Verwaltungsmassnahme zur Erreichung des damit angestrebten, im Ã¶ffentlichen Interesse liegenden Zwecks geeignet und notwendig ist, und dass ein vernÃ¼nftiges VerhÃ¤ltnis zwischen dem Zweck der Massnahme und dem damit verbundenen Eingriff in die Freiheitsrechte des Betroffenen gewahrt wird (HÃ¤felin/MÃ¼ller, Rz. 581). </p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">aa) Vorliegend fehlt es an der Notwendigkeit der Massnahme. Wie dargelegt, verfolgt das Lotteriegesetz den Zweck, die BevÃ¶lkerung vor der Spielsucht zu schÃ¼tzen; gleichzeitig soll der Lotteriemarkt Ã¼bersichtlich bleiben und sollen marktschreierische â in heutiger Terminologie: Ã¼bermÃ¤ssig aggressive â Propaganda und unlautere Methoden vermieden werden. Der Schutz der bestehenden Lotterieunternehmungen vor Konkurrenz kann sich daraus ergeben, ist jedoch kein Zweck des Gesetzes. In WÃ¼rdigung der Tatsache, dass der schweizerische Verfassungsgeber das Spielbankenverbot aufgehoben hat, angesichts der im Lotteriewesen erreichten UmsÃ¤tze und der Tatsache, dass weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin auf konkrete negative AuswÃ¼chse im heutigen Lotteriewesen hinweisen, in BerÃ¼cksichtigung des eher geringen Suchtpotenzials des Lottospiels und der Massnahmen, welche der BeschwerdefÃ¼hrer in diesem Zusammenhang vorgesehen hat, in WÃ¼rdigung schliesslich des heutigen Wohlstandes sowie heutiger Konsum- und Lebensgewohnheiten (vgl. MÃ¼ller S. 148) muss jedenfalls die hier zu beurteilende Bewilligungsverweigerung als zur Verfolgung des angestrebten Zweckes unnÃ¶tig angesehen werden. Damit ist keineswegs gesagt, dass die Vorinstanzen nun unbesehen Grosslotterien von Drittanbietern zu bewilligen haben. Aber es ist aufgrund der aktenkundigen UmstÃ¤nde sowie der Erfahrung doch offensichtlich, dass mit der Zulassung des BeschwerdefÃ¼hrers als Lotterieanbieter sozialpolitische MissstÃ¤nde (noch) nicht zu erwarten sind. Die Bewilligungserteilung hindert den Kanton auch nicht daran, dafÃ¼r zu sorgen, dass â in den Worten des Bundesgerichts â die Zahl der Lotterieunternehmen in Grenzen bleibt. </p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">bb) Im Ãbrigen wÃ¤re gelegentlich wohl nÃ¤her zu prÃ¼fen, ob die Gesetzeszwecke nicht mit milderen und geeigneteren Massnahmen verfolgt werden sollen. Sofern MissstÃ¤nde Ã¼berhaupt vorhanden bzw. zu befÃ¼rchten sind, wÃ¤re vor allem genauer zu untersuchen, ob nicht eine Regelung der DurchfÃ¼hrungsmodalitÃ¤ten (vgl. MÃ¼ller S. 148) und der Anzahl der Lottospiele statt einer BeschrÃ¤nkung der Zahl der Anbieter eine zielgerichtete und verhÃ¤ltnismÃ¤ssige Steuerung erreichen wÃ¼rde. Zu einer vertieften Auseinandersetzung mit diesen Fragen bietet der vorliegende Fall indessen keinen Anlass.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">6. a) Der angefochtene Entscheid ist aus den dargelegten GrÃ¼nden aufzuheben. FÃ¼r eine RÃ¼ckweisung an den Regierungsrat besteht entgegen dem Eventualantrag der Beschwerdegegnerin kein Anlass. Es stellen sich auch im Licht des bundesgerichtlichen Urteils vom 14. Juni 2001 keine weiteren Ermessensfragen, die zunÃ¤chst durch den Regierungsrat zu beantworten wÃ¤ren (vgl. KÃ¶lz/Bosshart/RÃ¶hl, § 64 N. 5). Durch den Verzicht auf Ãusserungen zur umfangreichen Beschwerde und den Verweis auf den angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat im Ãbrigen zu erkennen gegeben, dass er nach seiner Auffassung abschliessend und umfassend zu den GrÃ¼nden fÃ¼r eine Bewilligungsverweigerung Stellung genommen hat.</p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">Die Direktion fÃ¼r Soziales und Sicherheit hat dem BeschwerdefÃ¼hrer mit VerfÃ¼gung vom 25. April 2000 die Bewilligung fÃ¼r die DurchfÃ¼hrung der nachgesuchten Lotterie unter zahlreichen Auflagen erteilt, um den Anforderungen von Art. 6 ff. LG Rechnung zu tragen. Der Regierungsrat hat zwar nicht Ã¼berprÃ¼ft, ob diese Auflagen genÃ¼gen. Er hatte dazu aber nicht nur deswegen keinen Anlass, weil er den Rekurs der Beschwerdegegnerin aus ermessensbetonten GrÃ¼nden guthiess, sondern auch deshalb, weil die Beschwerdegegnerin in ihrem Rekurs vom 25. Mai 2000 keinerlei entsprechende RÃ¼gen erhoben hatte. Auch fÃ¼r das Verwaltungsgericht besteht kein Anlass, die VerfÃ¼gung der Direktion diesbezÃ¼glich als ungenÃ¼gend anzusehen. Diese VerfÃ¼gung ist daher wiederherzustellen.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">b) FÃ¼r den Subeventualantrag der Beschwerdegegnerin fehlt eine gesetzliche Grundlage. Art. 5 LG setzt bloss voraus, dass bewilligungsfÃ¤hige Lotterien einem gemeinnÃ¼tzigen oder wohltÃ¤tigen Zweck dienen. Es ist unbestritten, dass der BeschwerdefÃ¼hrer die Lotteriegewinne fÃ¼r solche Zwecke einzusetzen gedenkt. Unbestritten ist auch, dass die TrÃ¤gerorganisationen des BeschwerdefÃ¼hrers solche Zwecke verfolgen. Wie vorne dargelegt, ist die breite Streuung der aus dem Lotteriespiel erzielten Gewinne zwar von einem gewissen Ã¶ffentlichen Interesse; dieses Interesse ist jedoch keineswegs so gewichtig, dass es eine Interpretation von Art. 5 LG dahingehend erlauben wÃ¼rde, dass sÃ¤mtliche Gewinne zugelassener Lotterien an den Lotteriefonds des bewilligenden Kantons abzuliefern wÃ¤ren.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">7. ...</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>DemgemÃ¤ss entscheidet die Kammer:</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug2">1.<span> </span><span>Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der angefochtene Beschluss (RRB 1868/2001) wird aufgehoben und die BewilligungsverfÃ¼gung </span>der Direktion fÃ¼r Soziales und Sicherheit vom 25. April 2000 wird wiederhergestellt.</p> <p class="Einzug2"> </p> <p class="MsoNormal"><span>...</span></p> </div> <br/><br/> </br></td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /Dokument --> <!-- FOOTER --> <p class="fusszeile"></p> <!-- /FOOTER --> </body> </html>