A bteilung I A -1993/2006 {T 1/2} U rteil vom 25. Juli 2007 M itw irkung: R ichter Jürg Kölliker (Vorsitz), R ichter Lorenz Kneubühler (Abteilungspräsident), R ichter André M oser, G erichtsschreiber Thom as M oser. 1. K anton Zürich, handelnd durch die Baudirektion, vertreten durch das Am t für Abfall, W asser, Energie und Luft (AW EL), 8090 Zürich, 2. unique Fughafen Zürich A G , Postfach, 8058 Zürich, Beschw erdeführende, gegen B undesam t für Zivilluftfahrt (B A ZL), 3003 Bern, Vorinstanz, betreffend A ltlastensanierung prov. B usgate Süd/Vorfeldzone Süd, K ostenver- teilungsverfügung; Verfügung des B A ZL vom 19. O ktober 2006. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. N achdem das Am t für Abfall, W asser, Energie und Luft des Kantons Zürich (AW EL) den Bereich Busgate Süd/Vorfeldzone Süd am Flughafen Kloten als sanierungsbedürftig klassiert hatte, nahm die Flughafen Zürich AG (unique) im Som m er 2000 die Altlastensanierung an die H and. D ie Sanie- rung w urde in drei Etappen durchgeführt und ist inzw ischen abgeschlos- sen. Es w aren verschiedene Behörden in die Sanierung involviert. B. Am 31. O ktober 2005 gelangte unique an das Bundesam t für Zivilluftfahrt (BAZL) und verlangte eine Verfügung über die Verteilung der Sanierungs- kosten. Ihr H auptantrag lautete auf Befreiung von der Tragung der Sanie- rungskosten und auf R ückerstattung der angefallenen Aufw endungen. C . D as BAZL hielt seine Zuständigkeit für fraglich und führte deshalb einen M einungsaustausch m it der aus seiner Sicht zuständigen Behörde, dem AW EL, durch (Schreiben vom 19. Januar 2006). D as AW EL seinerseits erklärte sich am 3. M ärz 2006 für den Erlass der verlangten Kostenvertei- lungsverfügung ebenfalls für nicht zuständig. N ach einem w eiteren Brief- w echsel m it unique erliess das BAZL am 16. O ktober 2006 eine Ver- fügung. Es erklärte sich darin für unzuständig, trat auf das G esuch von unique nicht ein und überw ies dieses an das AW EL zur Bearbeitung. Zur Begründung führte es aus, für den Erlass einer Kostenverteilungsver- fügung sei die Vollzugsbehörde zuständig. D as U m w eltschutzrecht und insbesondere das Altlastensanierungsrecht seien grundsätzlich durch die Kantone zu vollziehen. Einer Bundesbehörde obliege diese Aufgabe nur dann, w enn sie gleichzeitig ein anderes Bundesgesetz oder einen Staats- vertrag vollziehe. D ie vorliegend interessierende Altlastensanierung sei nicht durch das BAZL in einem Verfahren nach eidgenössischem Luftfahrt- recht angeordnet w orden. Vielm ehr habe das AW EL die Sanierung m ateri- ell beurteilt und begleitet. Es sei daher zw eckm ässig, w enn das AW EL auch über die Verteilung der Sanierungskosten befinde. D . G egen diese Verfügung hat das AW EL, in Vertretung der Baudirektion des Kantons Zürich, am 10. N ovem ber 2006 bei der Eidgenössischen R ekurs- kom m ission für Infrastruktur und U m w elt (R EKO /IN U M ) Beschw erde ge- führt. D as AW EL beantragt, das BAZL (oder eventuell das Eidgenössische D epartem ent für U m w elt, Verkehr, Energie und Kom m unikation [U VEK]) sei anzuw eisen, das G esuch von unique entgegenzunehm en und als zu- ständige Behörde zu prüfen. In form eller H insicht führt das AW EL aus, die Baudirektion sei m ehrfach beschw ert, denn w enn sie anstelle des BAZL das Verfahren durchführen m üsse, verursache das bei ihr erhebliche U m - triebe und es w erde die Kom petenzordnung zw ischen Bund und Kanton verletzt. In der Sache hält das AW EL fest, es gehe davon aus, dass der Bund im Flughafenperim eter um fassend für den Vollzug des eidgenössi- schen Altlastenrechts zuständig sei. Vorliegend seien die altlastenrechtli- chen Anordnungen, m it Ausnahm e der Sanierungsphasen 1 und 2, durch das U VEK bzw . das BAZL getroffen w orden. Zw ar habe es (das AW EL) 3 m aterielle, vorab altlastentechnische, G esichtspunkte geprüft, das könne aber nicht dazu führen, dass eine gesetzlich vorgesehene Bundeszustän- digkeit auf den Kanton übergehe. D er Kanton habe nur H ilfe geleistet, w eil der Bund über keine eigene Vollzugsorganisation verfüge. Ferner sei w idersprüchlich, w enn sich das BAZL für zuständig erkläre, w as den Alt- lastenkataster im Flughafenbereich angehe, dann aber nicht bereit sei, die nachgesuchte Kostenverteilungsverfügung zu erlassen. E. Am 15. N ovem ber 2006 hat auch unique (Beschw erdeführerin 2) bei der R EKO /IN U M Beschw erde gegen den N ichteintretensentscheid des BAZL geführt. Sie verlangt, es sei festzustellen, dass das BAZL für den Erlass der Kostenverteilungsverfügung zuständig sei. Sie hält dafür, die dritte Phase der hier interessierenden Sanierung sei, obw ohl hierfür kein Plan- genehm igungsverfahren nötig gew esen sei, in Anw endung von Bundesluft- fahrtrecht durchgeführt w orden. D am it sei der Zuständigkeitsbereich des BAZL betroffen. Für eine Bundeszuständigkeit spreche ferner, dass die Sanierungsarbeiten als G anzes, also einschliesslich der Etappen 1 und 2, durch die entsprechende Auflage des U VEK in dessen Plangenehm igung vom 15. D ezem ber 2003 verfügt w orden seien. F. N achdem der Instruktionsrichter der R EKO /IN U M das AW EL aufgefordert hatte, sich über seine Prozessführungsbefugnis auszuw eisen, hat die Bau- direktorin des Kantons Zürich am 8. D ezem ber 2006 m itgeteilt, das AW EL sei im Sinne einer um fassenden Aufgabendelegation u.a. auch m it der Behandlung von G eschäften im Zusam m enhang m it altlastenrechtlichen Kostenverteilungen betraut w orden. D as Am t sei daher zur Führung des vorliegenden Beschw erdeverfahrens erm ächtigt. G . D ie R EKO /IN U M hat die beiden G eschäfte per 1. Januar 2007 zuständig- keitshalber an das neue Bundesverw altungsgericht übergeben. D er Inst- ruktionsrichter hat die beiden Verfahren m it Verfügung vom 16. Februar 2007 vereinigt und den Beteiligten ausserdem m itgeteilt, als Beschw erde- führer 1 gelte fortan der Kanton Zürich, handelnd durch die Baudirektion und vertreten durch das AW EL. H . D as BAZL beantragt in seiner Vernehm lassung vom 16. M ärz 2007 die Abw eisung der beiden Beschw erden. Es hält fest, im Bereich der Flugplät- ze seien die Bundesbehörden (U VEK bzw . BAZL) nur dann für den Vollzug von U m w eltrecht zuständig, w enn ein direkter Zusam m enhang m it einer Plangenehm igung oder einer G enehm igung oder Änderung eines Betriebs- reglem ents bestehe. Vorliegend habe es drei Sanierungsetappen gegeben und von diesen sei nur die dritte in einem luftfahrtrechtlichen Verfahren be- urteilt und verfügt w orden. D ie fragliche Auflage des U VEK in dessen Plan- genehm igung habe sich allerdings auf eine entsprechende Beurteilung und einen Antrag des AW EL gestützt. D ieses habe denn auch die w esentlichen Vollzugstätigkeiten vorgenom m en und sei daher vorliegend zuständig. I. D ie Beschw erdeführerin 2 hat am 4. Juni 2007 ein letztes M al Stellung ge- nom m en und ausgeführt, für die Bundeszuständigkeit sei allein ausschlag- gebend, dass die erw ähnte Auflage in einem luftfahrtrechtlichen Verfahren durch eine zuständige Bundesbehörde ergangen sei. D aran ändere nichts, 4 dass sich das U VEK nicht auf seine eigene Beurteilung gestützt habe, son- dern auf die einer fachlich kom petenten Behörde. J. D er Beschw erdeführer 1 hat am 18. Juni 2007 eine letzte Stellungnahm e abgegeben und erklärt, für das AW EL habe im m er festgestanden, dass der Bund zuständig sei. D eshalb habe das AW EL auch nicht verfügt, sondern in seinen Schreiben jew eils auf die Zuständigkeit des Bundes hingew ie- sen. D as AW EL habe den Sanierungsm assnahm en zugestim m t und diese begleitet, der Bund habe jedoch stillschw eigend seine G enehm igung er- teilt. D er Beschw erdeführer 1 verw eist ferner auf einen Entscheid der R EKO /IN U M , w onach der Vollzug des Altlastensanierungsrechts innerhalb des Flughafenperim eters der Vorinstanz obliege. K. W eitere Sachverhaltselem ente und Vorbringen der Beteiligten w erden, so- w eit entscheidw esentlich, in den nachfolgenden Erw ägungen erörtert. D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. G em äss Art. 31 des Verw altungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VG G , SR 173.32) beurteilt das Bundesverw altungsgericht Beschw erden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. D ezem ber 1968 über das Verw altungsverfahren (Vw VG , SR 172.021). D azu gehören auch Verfügungen über die als nicht gegeben erachtete Zuständigkeit i.S.v. Art. 9 Abs. 2 Vw VG . D as BAZL zählt zu den Behörden nach Art. 33 VG G und ist dam it eine Vorinstanz des Bundesverw altungsgerichts. Im Bereich des U m w elt- bzw . des Luftfahrtrechts besteht sodann keine Ausnahm e von der sachlichen Zuständigkeit nach Art. 32 VG G . W enn es aufgrund dieser O rdnung zuständig ist, übernim m t das Bundesverw altungsgericht die am 1. Januar 2007 bei den Eidgenössischen R ekurs- und Schiedskom m issionen oder bei den Beschw erdediensten der D epartem ente hängigen R echtsm ittel (Art. 53 Abs. 2 VG G ). D as Bundesverw altungsgericht ist daher zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Beschw erden. 2. Zur Beschw erde ist nach Art. 48 Abs. 1 Vw VG berechtigt, w er vor der Vor- instanz am Verfahren teilgenom m en hat, durch die angefochtene Verfü- gung besonders berührt ist und ein schutzw ürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. D ieses Beschw erderecht ist zw ar auf Priva- te zugeschnitten, öffentlichrechtliche Körperschaften können sich aber unter gew issen Voraussetzungen ebenfalls darauf berufen (vgl. ALFR ED KÖ LZ/ISAB ELLE H ÄN ER , Verw altungsverfahren und Verw altungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, R z. 566 ff.). Behörden sind ferner zur Beschw erde berechtigt, w enn ein Spezialgesetz ihnen dieses R echt ein- räum t (Art. 48 Abs. 2 Vw VG ). D ie Beschw erdeführerin 2 ist als G esuchstellerin und Adressatin der ange- fochtenen Verfügung form ell und m ateriell beschw ert. Sie ist daher ohne w eiteres beschw erdebefugt. D er Beschw erdeführer 1 hat am erstinstanzli- chen Verfahren nicht als Partei, aber doch insofern teilgenom m en, als zw i- schen dem kantonalen AW EL und dem BAZL (Vorinstanz) ein M einungs-5 austausch zur Frage der Zuständigkeit stattfand. Vorliegend geht es genau auch darum , ob der Bund bzw . die Vorinstanz oder der Beschw erdefüh- rer 1 bzw . das AW EL zuständig ist. Stellt sich diese Frage, m uss der Beschw erdeführer 1 als berührt im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Vw VG gelten (BG E 117 Ib 111 E. 1b). Er ist daher ebenfalls beschw erdelegitim iert. D as AW EL ist aufgrund einer Erm ächtigung durch die kantonale Baudirektorin zur Prozessführung befugt. 3. D ie beiden Beschw erden w urden rechtzeitig (Art. 50 Vw VG ) und form ge- recht (Art. 52 Vw VG ) erhoben. Auf sie ist daher einzutreten. 4. D as Bundesverw altungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzungen von Bundesrecht - einschliesslich der unrichtigen oder un- vollständigen Feststellung des Sachverhalts und R echtsfehler bei der Aus- übung des Erm essens - sow ie auf Angem essenheit hin (Art. 49 Vw VG ). 5. D ie Beschw erdeführerin 2 hat bei der Vorinstanz ein G esuch um Erlass einer Kostenverteilungsverfügung gem äss Art. 32d Abs. 4 des U m w elt- schutzgesetzes vom 7. O ktober 1983 (U SG , SR 814.01) gestellt. D as G e- setz sagt nicht ausdrücklich, w elche Behörde hierfür zuständig ist, m eint aber die jew eilige Vollzugs- bzw . Sanierungsbehörde (PIER R E TSC H AN N EN , Kom m entar zum U m w eltschutzgesetz, Zürich 2003, hiernach: Kom m entar U SG , Art. 32d U SG , N . 45). D as sehen auch Vorinstanz und Beschw erde- führende so. U neinigkeit herrscht hingegen darüber, w er vorliegend Voll- zugsbehörde w ar. N ach Art. 36 U SG vollziehen grundsätzlich die Kantone das U SG . D er Bund ist nur in einer R eihe von Sonderbereichen zuständig; diese sind in Art. 41 Abs. 1 U SG abschliessend aufgezählt. Zusätzliche Vollzugskom pe- tenzen des Bundes ergeben sich aus Art. 41 Abs. 2 U SG . D em nach ist die Bundesbehörde, die ein anderes Bundesgesetz oder einen Staatsvertrag vollzieht, bei der Erfüllung dieser Aufgabe auch für den Vollzug des U SG zuständig. Zum Tragen kom m t diese R egel nam entlich im Zusam m enhang m it der G enehm igung von Infrastrukturvorhaben. Art. 41 Abs. 2 U SG w eist dem Bund nicht nur zusätzliche Zuständigkeiten zu, sondern regelt gleich- zeitig auch die Aufgabenteilung innerhalb der Bundesverw altung (vgl. zum G anzen: BBl 1979 III 816 f.; PETER M . KELLE R , Kom m entar U SG , Art. 41 U SG , N . 11 und 20 f.). Im Bereich des Altlastensanierungsrechts liegt der Vollzug, entsprechend dem G rundsatz von Art. 36 U SG , bei den Kantonen (Art. 32c Abs. 1 U SG ). D ie R egel von Art. 41 Abs. 2 U SG w ird auf Verord- nungsstufe indes ebenfalls explizit bekräftigt (Art. 21 Abs. 2 der Altlasten- Verordnung vom 26. August 1998 [AltlV, SR 814.680]). H at eine Bundes- behörde nebst einem anderen Bundesgesetz auch das U SG zu vollziehen, dann nur insow eit, als sie auch den zuständigkeitsbegründenden Sach- erlass vollzieht (vgl. U rteil des Bundesgerichts 1A.366/1999 vom 27. Sep- tem ber 2000 E. 1A, veröffentlicht in: U m w eltrecht in der Praxis [U R P] 2000, S. 788 f.). 6. Im Bereich des Luftfahrtrechts fallen der Vorinstanz und dem U VEK zahl- reiche Bew illigungsaufgaben zu (vgl. Art. 36 ff. des Luftfahrtgesetzes vom 21. D ezem ber 1948 [LFG , SR 748.0]). Auf diese O rdnung Bezug neh-6 m end, führt die Vorinstanz aus, eine Bundeszuständigkeit für den Vollzug des U SG bestehe nur dann, w enn dieser in einem direkten Zusam m en- hang m it der Plangenehm igung für eine Flugplatzanlage oder der G eneh- m igung eines Betriebsreglem ents stehe. D ie hier interessierende Sanie- rung sei, jedenfalls w as die ersten beiden Etappen anbelange, gerade nicht in einem solchen Verfahren angeordnet w orden. N ur die dritte Sanie- rungsetappe sei durch das U VEK, in einem Plangenehm igungsverfahren nach LFG , beurteilt und verfügt w orden. D ie fragliche Auflage habe sich allerdings auf eine entsprechende Beurteilung und einen Antrag des AW EL gestützt. D a dieses die Sanierung in m aterieller H insicht som it um fassend beurteilt und die w esentlichen Vollzugstätigkeiten vorgenom m en habe, sei es zw eckm ässig, w enn es auch über die Verteilung der Kosten befinde. D ie Beschw erdeführerin 2 hält fest, die Sanierungsarbeiten als G anzes seien durch die in der Plangenehm igung des U VEK enthaltene Auflage und dam it im Zuständigkeitsbereich des Bundes verfügt w orden. Sie räum t ein, m ateriell habe sich nicht die Vorinstanz, sondern das AW EL m it der Sanierung befasst, m eint aber, dies verm öge an der form ellen Zuständig- keit (der Vorinstanz) nichts zu ändern, erst recht nicht, nachdem diese im Jahr 2005 gegenüber dem AW EL explizit die Zuständigkeit in Sachen Alt- lasten am Flughafen Zürich für sich reklam iert habe. N ach M einung des Beschw erdeführers 1 besteht gar eine um fassende Zuständigkeit des Bundes, w as den Vollzug des Altlastenrechts im Fluha- fenperim eter angeht. Er hält dafür, diese Zuständigkeit könne nicht auf ihn übergehen, nur w eil er vorliegend m aterielle, altlastentechnische G esichts- punkte geprüft und die Sanierung begleitet habe. D ies sei nur im Sinne einer H ilfestellung geschehen, w eil es beim Bund keine eigene Vollzugsor- ganisation gebe. Verfügt habe das AW EL nie, sondern in seinen Schreiben jew eils auf die Zuständigkeit des Bundes hingew iesen. D as AW EL habe den Sanierungsm assnahm en zw ar zugestim m t und diese auch begleitet, dies jedoch unter der stillschw eigenden G enehm igung durch den Bund. D ieser habe nicht interveniert und das AW EL die Sanierung begleiten las- sen. D er Beschw erdeführer 1 hält der Vorinstanz w eiter vor, sie verhalte sich w idersprüchlich, w enn sie sich für den Altlastenkataster im Flughafen- bereich für zuständig erkläre, dann aber nicht bereit sei, eine Kostenvertei- lungsverfügung zu erlassen. Es w äre nicht sachgerecht, w enn zw ei G em einw esen ein Kostenverteilungsverfahren durchführten. Vorliegend m üsse der Bund, als übergeordnetes G em einw esen und im Sinne einer Kom petenzattraktion, um fassend für die Behandlung des G esuchs zustän- dig sein. 6.1 D as Altlasten- und U m w eltberatungsbüro M artin Stam m bach, W interthur, führte auf dem Areal des Flughafens Zürich von 1999 bis 2000 U ntersu- chungen durch und erm ittelte für den Bereich Vorfeldzone Süd/Provisori- sches Busgate Süd eine Altlast aus Kohlenw asserstoff und Kerosin. Es erklärte das G ebiet für sanierungsbedürftig und em pfahl eine Sanierung in drei Phasen. D as m it der Sache befasste AW EL schloss sich dieser Beur- teilung an und stim m te dem vorgeschlagenen Vorgehen am 15. Septem ber 2000 zu. D anach w urde um gehend m it Etappe 1 der Sanierung begonnen. 7 Kurz zuvor, am 11. August 2000, hatte die Beschw erdeführerin 2 bei der Vorinstanz zuhanden des U VEK ein G esuch für die N eugestaltung der Vorfeldzone Süd eingereicht, w orauf Vorinstanz und U VEK ein Plangeneh- m igungsverfahren nach Art. 37 LFG einleiteten. Parallel, aber unabhängig davon gingen unter behördlicher Begleitung durch das AW EL die bereits begonnenen Sanierungsarbeiten w eiter; Phase 2 w urde im M ärz 2001 abgeschlossen. Im Verfahren vor dem U VEK w ar die Sanierung ebenfalls Them a. D as U VEK hielt in seiner Plangenehm igungsverfügung vom 15. D ezem ber 2003 im Sinne einer Auflage fest, die Altlast im Bereich Vorfeldzone Süd m üsse so w eit saniert w erden, dass durch sie keine schädlichen und lästi- gen Einw irkungen entstehen könnten. N ach dem D afürhalten des Be- schw erdeführers 2 hat das U VEK m it dieser Auflage die Sanierung als G anzes genehm igt. D ie Vorinstanz führt in der Vernehm lassung aus, m it dieser Auflage sei allein die dritte Sanierungsetappe angeordnet w orden. D ie Beschw erdeführenden w idersprechen der D arstellung nicht, w onach das AW EL über die ganze Sanierung hinw eg m it den m ateriellen, altlasten- technischen Fragen befasst w ar. Vielm ehr bekräftigen sie dies ihrerseits ausdrücklich. Für sie ergibt sich die vorliegend interessierende Zuständig- keit ausschliesslich aus der angeblich form ellen und um fassenden Zustän- digkeit der Vorinstanz und des U VEK für die „Sanierungsarbeiten als G an- zes“ bzw . für Etappe 3. 6.2 U nbestritten ist, dass das AW EL die ganze Sanierung m ateriell beurteilt und begleitet hat. D ie förm liche Anordnung sieht der Beschw erdeführer 1 jedoch nicht beim AW EL, das dem vorgelegten Konzept lediglich zuge- stim m t habe, sondern beim Bund, der innerhalb des Flughafenperim eters generell zuständig sei und die vorliegende Sanierung stillschw eigend ge- nehm igt habe. D ieser Sichtw eise kann nicht gefolgt w erden. Es ist nicht ersichtlich, gestützt w orauf, w enn nicht auf das Schreiben des AW EL vom 15. Septem ber 2000, m it den Sanierungsarbeiten begonnen w urde. D ass das AW EL nicht förm lich verfügte und ausserdem in genereller W eise An- ordnungen seitens der Bundesbehörden vorbehielt, ändert daran nichts. D er Vorbehalt w ar bloss unbestim m ter N atur und blieb insofern ohne Aus- w irkungen, als die Bundesluftfahrtbehörden in der Folge für die Sanie- rungsphasen 1 und 2 w eder eine Bew illigung erteilten noch irgendw elche Auflagen m achten. Zum indest faktisch erfolgte die Anordnung der Sanie- rung som it durch das AW EL. D ieses Fazit legt insbesondere auch der Schlussbericht durch das Büro M artin Stam m bach zu den Etappen 1 und 2 vom 10. M ai 2004 (vgl. insbesondere Ziff. 1.1 und 1.3) nahe. D ass der Vollzug aufgrund einer stillschw eigenden G enehm igung durch die Vorins- tanz, w ie vom Beschw erdeführer 1 zuletzt geltend gem acht, auf den Bund übergegangen sei, entbehrt einer G rundlage. D ie Bundesluftfahrtbehörden kam en erst bei Phase 3 ins Spiel. D ort hatten diese zw ar die form elle H err- schaft über das Verfahren, die m aterielle hingegen lag ebenfalls beim AW EL. Anordnenden C harakter in Bezug auf die Sanierung als G anzes hatte auch die Auflage des U VEK in der Plangenehm igungsverfügung vom 15. D ezem ber 2003 nicht. Zw ar m ag die Auflage die Sanierung als G anzes 8 erfassen. D ie Auflage konnte (in Bezug auf die gesam te Sanierung) indes nicht m ehr als deklarative Bedeutung haben, denn die Sanierung w ar in diesem Zeitpunkt längst im G ange und die ersten beiden Etappen überdies bereits abgeschlossen. Jedenfalls lässt sich m it Verw eis auf jene Auflage der Vollzug nicht dem U VEK zurechnen. Ü ber alles gesehen ergibt sich som it, dass die gesam te m aterielle Beurteilung der Sanierung beim AW EL lag. Folglich ist dieses technisch und inhaltlich am besten m it der Sanie- rung vertraut. Von einem Vollzug durch eine Bundesbehörde ist m ithin nur in form eller H insicht und nur bezogen auf die dritte Etappe auszugehen. 6.3 D ie Kenntnis des G eschäfts vorab in m aterieller H insicht ist für die Kosten- verteilung unerlässlich. D ie Behörde, die die Kostenverteilungsverfügung erlässt, ist auf das im Verlauf der Sanierung erw orbene Sachw issen ange- w iesen. G erade w egen des engen Sachzusam m enhangs zw ischen Sanie- rung und Kostenverteilung ist es die Sanierungsbehörde, die für die Verfü- gung nach Art. 32d Abs. 4 U SG zuständig ist (TSC H AN N EN , a.a.O ., Art. 32d U SG , N . 45). D as AW EL hatte dies am 3. M ärz 2006 im R ahm en des M ei- nungsaustausches selber eingeräum t und sich selbst als Sanierungsbe- hörde bezeichnet. W aren m ehrere Behörden in eine Sanierung involviert, hat m ithin sinnvollerw eise jene über die Kostenverteilung zu befinden, die den Fall in den sachlichen Belangen um fassend beurteilen kann. Lag der Vollzug zudem auch form ell zur H auptsache bei ihr, m uss sie erst recht zuständig sein. M assgebend ist som it nicht, bei w em die Zuständigkeit dem Buchstaben nach lag oder w em sie richtigerw eise zugestanden hätte, sondern w er die Sanierung effektiv vollzogen hat. D ies w ar vorliegend das AW EL. Es hat die Sanierung auf Behördenseite nicht nur m ateriell um fas- send geleitet, sondern diese faktisch auch angeordnet, nam entlich deren erste zw ei Phasen. 6.4 N icht zu überzeugen verm ag der Beschw erdeführer 1 m it dem Argum ent, das AW EL habe das G eschäft nur im Sinne einer H ilfestellung betreut, w eil der Bund über keine eigene Vollzugsorganisation verfüge. D ass eine Am tsstelle bei einer Sanierung w eitreichende Arbeiten leistet, ohne desw e- gen selber zur Vollzugsbehörde zu w erden, ist zw ar grundsätzlich denk- bar. Vorliegend hat das AW EL aber deutlich m ehr getan, als nur hilfsw eise sein Fachw issen auf dem G ebiet der Altlastensanierungen zur Verfügung gestellt. Es hat die Sanierung w eitgehend selbständig angeordnet und das Vorhaben auch m ateriell stark geprägt. 6.5 H at jene Behörde die Kostenverteilungsverfügung zu erlassen, w elche die Sanierung effektiv vollzogen hat, kann nur die im konkreten Fall gelebte Aufgabenw ahrnehm ung relevant sein. N icht von Belang ist daher, w er in vergleichbaren Verfahren die Sanierung vollzogen hat oder w er dazu auf- grund der gesetzlichen O rdnung oder einer Abm achung berufen w äre. D am it erw eisen sich gleich m ehrere beschw erdew eise vorgebrachte Argu- m ente als unzutreffend. Läge der Vollzug des Altlastenrechts im Bereich von Flughäfen um fassend beim Bund, w ie dies der Beschw erdeführer 1 vorbringt, hiesse das noch nicht, dass der Bund auch dann für die Kosten- verteilungsverfügung zuständig w äre, w enn diese Zuständigkeitsordnung in einem konkreten Fall, aus w elchen G ründen auch im m er, nicht eingehal-9 ten w orden w äre. D ie Vorinstanz w eist zu R echt auf den W ortlaut von Art. 41 Abs. 2 U SG hin. D em nach hat die Bundesbehörde, die ein anderes Bundesgesetz (...) vollzieht, bei der Erfüllung dieser Aufgabe auch das U SG zu vollziehen. D ie Vorinstanz ist, w ie sie richtig ausführt, für den Voll- zug des U SG daher nur dann zuständig, w enn ein direkter Zusam m enhang m it einem luftfahrtrechtlichen Verfahren besteht (vgl. auch BBl 1979 III 817). D iese Voraussetzung ist vorliegend nicht bzw . nur im oben (E. 6.2) erw ähnten, sehr beschränkten U m fang gegeben. O b innerhalb des Flug- hafenperim eters gestützt auf das Luftfahrtrecht oder eine Abm achung zw i- schen der Vorinstanz und dem AW EL eine generelle Bundeszuständigkeit besteht, kann hier offen bleiben. Im m erhin kann aber darauf hingew iesen w erden, dass im Bereich von Flugplätzen eine sehr w eitgehende Bundes- zuständigkeit besteht. So gilt ein sehr w eiter Anlagebegriff, m it der Folge, dass die betreffenden Vorhaben in einem Plangenehm igungsverfahren zu bew illigen sind (Art. 37 LFG ; TO BIAS JAAG , D ie schw eizerischen Flughäfen: R echtsgrundlagen, O rganisation und Verfahren, in: Tobias Jaag, R echts- fragen rund den Flughafen, Zürich 2004, S. 42 f.; zum Begriff der Flug- platzanlagen vgl. auch BG E 124 II 75 E. 4). Zuständig für die G enehm i- gung sind jew eils die Bundesbehörden. 6.6 Vor diesem H intergrund ist denn auch zu sehen, dass die Vorinstanz für den Erlass der Altlastenkataster bei allen zivilen Flugplätzen der Schw eiz zuständig zeichnet. D a für die Kostenverteilungsverfügung aber nicht auf eine generelle Zuständigkeit oder eine solche in einem anderen Fall abzu- stellen ist, sondern auf die effektive Aufgabenw ahrnehm ung bei der kon- kret zu beurteilenden Sanierung, ist es nicht w idersprüchlich, w enn sich die Vorinstanz einerseits für zuständig hält, w as den Altlastenkataster am Flughafen Zürich angeht, es aber andererseits ablehnt, die vorliegend nachgesuchte Kostenverteilungsverfügung zu erlassen. Aus dem gleichen G rund ist auch der H inw eis des Beschw erdeführers 1 unbehelflich, die R EKO /IN U M habe klar den Bund als zuständig für den Vollzug des Altlas- tenrechts im Perim eter des Flughafens Zürich bezeichnet (vgl. Entscheid R EKO /IN U M vom 7. D ezem ber 2006, B-2006-70, E. 4 i.f.). Aus dem Ent- scheid der R EKO /IN U M kann daher nichts für die sich hier stellende Frage abgeleitet w erden. 6.7 Fällt die Zuständigkeit für die Kostenverteilungsverfügung som it dem AW EL zu, kann durchaus von einer gew issen Kom petenzattraktion gespro- chen w erden, w aren doch die Bundesbehörden ab Phase 3 ebenfalls an der Sanierung beteiligt. N ur kann die Attraktion nicht, w ie sich das der Beschw erdeführer 1 vorstellt, in der W eise greifen, dass die Zuständigkeit beim Bund als dem übergeordneten G em einw esen anzunehm en w äre. Kriterium m uss, w ie gezeigt, vielm ehr sein, w er im jew eiligen Fall effektiv und zur H auptsache Sanierungsbehörde w ar. 6.8 Zusam m enfassend ist som it festzuhalten, dass die Kostenverteilungsverfü- gung nach Art. 32d Abs. 4 U SG durch die Sanierungsbehörde zu erlassen ist, dies w egen des engen Sachzusam m enhangs m it der Sanierung. Sanierungsbehörde ist vorliegend das AW EL. D ie Vorinstanz ist daher zu 10 R echt auf das entsprechende G esuch der Beschw erdeführerin 2 nicht ein- getreten. D am it sind die beiden Beschw erden abzuw eisen. Aus dem Vorstehenden erhellt, dass auch der Eventualantrag des Be- schw erdeführers 1, das U VEK sei anzuw eisen, das G esuch entgegenzu- nehm en und als zuständige Behörde zu prüfen, abzuw eisen ist. 7. Som it bleibt über die Kosten für das vorliegende Beschw erdeverfahren zu befinden. D ie Verfahrenskosten hat zu zahlen, w er unterliegt (Art. 63 Abs. 1 Vw VG ). Einem unterliegenden Kanton können jedoch nur Kosten auferlegt w erden, w enn sich der Streit um seine verm ögensrechtlichen Interessen dreht (vgl. Art. 63 Abs. 2 Vw VG ). Vorliegend w aren seitens des Beschw erdeführers 1 keine solchen Interessen betroffen; er hat daher keine Kosten zu tragen. D er unterliegenden Beschw erdeführerin 2 sind dagegen Verfahrenskosten von Fr. 1'000.-- aufzuerlegen. D ieser Betrag ist m it dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher H öhe zu verrechnen. 8. D en unterliegenden und im Ü brigen nicht anw altlich vertretenen Beschw er- deführenden ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 Vw VG ; Art. 7 f. des R eglem ents vom 11. D ezem ber 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverw altungsgericht [VG KE, SR 173.320.1]). D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erden w erden abgew iesen. 2. D er Beschw erdeführerin 2 w erden Verfahrenskosten von Fr. 1'000.-- aufer- legt. Sie w erden m it dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher H öhe verrechnet. 3. Es w erden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. D ieses U rteil w ird eröffnet: - den Beschw erdeführenden 1 und 2 (m it G erichtsurkunde) - dem G eneralsekretariat U VEK, 3003 Bern (m it G erichtsurkunde) - der Vorinstanz D er Abteilungspräsident: D er G erichtsschreiber: Lorenz Kneubühler i.V. Jürg Kölliker Thom as M oser11 R echtsm ittelbelehrung G egen dieses U rteil kann innert 30 Tagen nach E röffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschw erde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt w erden (Art. 46, 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BG G , SR 173.110]). D ie R echtsschrift ist in einer Am tssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung m it Angabe der Bew eism ittel und die U nterschrift zu enthalten. D as angefochtene U rteil und die B ew eism ittel sind, sow eit sie der Beschw erdeführer in H änden hat, beizulegen (Art. 42 BG G ). Versand am :