7094 2002-1618 Gestion moderne de la justice Rapport de l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration (OPCA) à l’attention de la sous-commission élargie DFJP/tribunaux de la Commission de gestion du Conseil des Etats dans le cadre de l’inspection «Haute surveillance parlementaire sur la justice» du 10 août 2001 7095 L’essentiel en bref Dans un premier temps, ce rapport aborde la question de savoir quelles mesures organisationnelles ont été prises ces dernières années par les tribunaux fédéraux pour augmenter l’efficacité de leur travail. Il se penche plus spécialement sur les possibilités et les limites de l’approche de la nouvelle gestion publique (NGP) pour la justice, ainsi que sur les instruments modernes de gestion utilisés ou pouvant être utilisés pour l’organisation judiciaire. L’accent est mis, en particulier, sur l’identi- fication d’indicateurs de prestations relatifs à la gestion d’un tribunal, qui soient utiles à l’exercice de la haute surveillance parlementaire sur la justice. Se fondant sur une analyse de documents et d’ouvrages de référence pertinents, le rapport forme la base du premier volet de l’inspection «Haute surveillance parle- mentaire sur la justice», menée sous l’égide de la sous-commission élargie DFJP/tribunaux de la CdG du Conseil des Etats (CdG-E élargie aux membres de la sous-commission DFJP/tribunaux de la CdG du Conseil national). Dans le second volet, il s’agira d’analyser l’étendue de la haute surveillance parlementaire. Les réponses aux questions posées dans le cadre de l’inspection ont donné les résultats suivants: – En réponse à l’augmentation de leur charge de travail, le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances ont réorganisé leurs structures de direction dans les années 90 afin d’améliorer leur efficacité. Les tribunaux fédéraux utilisent désormais de nombreux instruments de gestion, de comp- tabilité et de travail modernes; un controlling global et un système étendu de gestion de la qualité n’en font pas partie. – En Suisse comme à l’étranger, les modèles de nouvelle gestion publique théoriques et pratiques appliqués la gestion des tribunaux respectent le principe de l’indépendance judiciaire. Une telle gestion n’a été jusqu’ici mise en œuvre que dans les tribunaux d’instance inférieure. Le rapport ren- voie pour l’essentiel au projet hambourgeois «Justiz 2000» qui est ample- ment documenté. – Le recours aux instruments de la nouvelle gestion publique que sont la défi- nition de produits et le contrôle des résultats, a l’avantage d’accroître la transparence au niveau des coûts et, partiellement, au niveau des effets. Ce gain de transparence et la formulation d’objectifs politiques en matière de prestations des tribunaux donnent au Parlement des possibilités de pilotage et de sanction plus rationnelles que par le passé. – Ce type de gestion a aussi ses limites: la rationalité économique et l’orientation de la gestion en fonction des prestations ne sauraient être les seuls critères déterminants pour la gestion des tribunaux. Une importance primordiale revient à la gestion de la qualité et au contrôle des résultats. Il sera cependant encore n écessaire de clarifier un certain nombre de points pour ce qui est de l’appréciation des résultats et le système d’indicateurs correspondant. 7096 – Divers instruments de la nouvelle gestion publique ont été adapt és aux besoins de la gestion dans le domaine la justice: le budget global, la comp- tabilité analytique, la d éfinition des produits du tribunal et la d éfinition d’indicateurs d’efficacité. L’adaptation d ’autres instruments de la nouvelle gestion publique (comme un syst ème de controlling tenant compte de cri- tères qui ne sont pas exclusivement économiques ou un syst ème d ’assu- rance-qualité nuanc é) n’en est qu ’au stade th éorique. Leur mise en œ uvre est encore à l’étude. – L’utilisation d’instruments de la nouvelle gestion publique requiert des con- naissances qualifiées en gestion. Or, les juges n ’ont généralement pas suivi de formation correspondante, d ’où un besoin de rattrapage évident. La professionnalisation de la gestion des tribunaux est ainsi un élément central de la réforme. – Les statistiques fournies aujourd ’hui dans les rapports de gestion des tribu- naux fédéraux (affaires report ées de l ’année précédente, affaires liquid ées, etc.) donnent à la haute surveillance parlementaire des informations utiles sur la gestion administrative des tribunaux. La base d ’appréciation pourrait être améliorée au moyen de statistiques plus d étaillées (davantage de s éries chronologiques pour permettre les comparaisons, donn ées plus précises sur la durée des procédures). – La d éfinition de nouveaux indicateurs de performance (notamment sur les prestations fournies ou les ressources) – qui pourraient également servir de base pour l ’établissement du budget (budget global) – et la mise en place d’un controlling correspondant permettraient de mieux comprendre, piloter et d écrire la marche administrative des affaires d ’un tribunal. Un gain notable en transparence de la gestion des affaires en d écoulerait. Finale- ment, des rapports de gestion annuels plus complets, incluant des indi- cateurs sur les prestations (dur ée totale des proc édures, pourcentage d’affaires liquid ées, etc.) ou sur la qualit é des prestations, permettraient d’optimiser la haute surveillance parlementaire sur la justice. Langue originale: allemand L’emploi du masculin dans le pr ésent rapport n ’est pas discriminatoire et a pour seul but d’en faciliter la lecture.7097 Rapport Introduction Le Conseil fédéral a accepté le message sur la r évision totale de l ’organisation judi- ciaire fédérale le 28 février 2001. Cette r évision prévoit non seulement des change- ments en mati ère de proc édures et d ’amélioration de la protection juridique, mais introduit aussi une s érie de nouveaut és en mati ère d’organisation. D’une part, avec la cr éation d ’un Tribunal administratif f édéral (TAF), les commissions de recours actuelles seront regroupées sous un même toit. D’autre part, l’institution d’un Tribu- nal p énal f édéral (TPF) et l ’incorporation partielle du Tribunal f édéral des assu- rances (TFA) dans le Tribunal f édéral (TF) entra îneront divers changements au niveau de l ’organisation. La r évision totale pr évoit en outre d ’accorder une plus grande autonomie administrative (par exemple la fixation de la nature et du nombre de cours relevant de la compétence propre des tribunaux) et financière aux tribunaux mentionnés. Dans les limites fix ées par la loi, chaque tribunal doit pouvoir disposer librement des moyens qui lui sont alloués par le Parlement. 1 En prévision des délibérations du Parlement sur les nouvelles lois sur le TF, le TAF et le TPF, et du futur exercice de la haute surveillance parlementaire sur les tribu- naux fédéraux 2, les commissions de gestion des Chambres f édérales (CdG) ont déci- dé, dans leur programme annuel de 2001, de mener une inspection sur la «haute sur- veillance parlementaire sur la justice ». Cette inspection porte essentiellement sur deux objets: 1) la mise en place d ’une gestion orientée résultats et d’une administra- tion moderne dans les tribunaux – des sujets d ’actualité en Suisse comme à l’étranger; 2) la (re)d éfinition des contenus, des comp étences et de l ’étendue de la surveillance sur la justice. Au vu des d ébats imminents sur la r évision totale, le pre- mier objet, d ’ordre essentiellement pratique, doit être clarifi é en priorit é. Le deuxième objet sera trait é ult érieurement. Le but de l ’inspection est d ’examiner l’orientation actuelle et le positionnement futur de la haute surveillance des CdG sur les tribunaux fédéraux. Lors de sa s éance du 26 f évrier 2001, la sous-commission élargie3 DFJP/tribunaux de la CdG du Conseil des Etats a charg é l ’Organe parlementaire de contr ôle de l’administration (OPCA) de r édiger un rapport sur une gestion administrative moderne des tribunaux sur la base d ’une analyse de la documentation pertinente, en prenant pour point de départ les quatre questions suivantes: – Quelles mesures organisationnelles le TF, le TFA et les commissions de recours ont-ils prises au cours des dix derni ères années pour accro ître leur efficacité? Comment la gestion actuelle fonctionne-t-elle? 1 Voir Message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, p. 88 et p. 179. 2 La haute surveillance parlementaire sur les autorités judiciaires est importante également dans le contexte de l’actuelle révision totale de la loi sur les rapports entre les conseils. 3 Élargie aux membres de la sous-commission DFJP/tribunaux de la CdG du Conseil national.7098 – Quelles sont les possibilités d’application et les limites du modèle de la nou- velle gestion publique (NGP) pour les tribunaux suisses? – Quels instruments de gestion modernes les tribunaux utilisent-ils, en Suisse et à l ’étranger? Comment fonctionnent-ils? Quels sont leurs avantages et leurs inconvénients? – Quels sont les indicateurs (de prestations) opportuns pour la conduite d ’un tribunal et l’exercice d’une haute surveillance efficace? L’articulation du rapport suit l’ordre de ces questions. Des donn ées sur les méthodes utilisées figurent à chaque fois au début de chaque chapitre. 1 Gestion et mesures de réorganisation des organes de justice fédéraux Pour répondre aux questions de savoir comment l ’actuelle gestion du Tribunal f édé- ral (TF), du Tribunal f édéral des assurances (TFA) et des commissions de recours retenues pour cette étude4 est assur ée et quelles mesures organisationnelles ont été prises ces derni ères ann ées pour am éliorer l ’efficacité de ces organes judiciaires, l’OPCA a analys é divers documents (r éponses d ’organes judiciaires choisis aux questions de l ’OPCA, rapports de gestion, r èglements). Une pr ésentation d étaillée des résultats et des donn ées sur les bases l égales, le volume des affaires et les res- sources des différents tribunaux sont jointes au rapport (annexe 1). Nous énumérons ci-après les principales mesures de r éorganisation administrative prises par les organes sous revue et, conform ément au point principal de ce rapport, donnons un aperçu des instruments de gestion modernes utilisés. En ce qui concerne la gestion et les mesures de r éorganisation, l’analyse des docu- ments a livr é les r ésultats suivants: l ’accroissement de la charge de travail a oblig é les tribunaux f édéraux et les commissions de recours à s ’occuper de questions d’organisation et d ’optimisation des proc édures. Dans les documents étudiés, on évite le plus souvent de parler d ’ «accroissement de l’efficacité»; il y est plus ques- tion d’optimisation, de réorganisation, d’amélioration des étapes de travail ou – dans quelques cas – de mise à profit de synergies. Pour ce qui concerne les structures de direction, on constate des diff érences entre les organes judiciaires examin és, plus spécialement en ce qui concerne les commissions de recours. Elles d épendent prin- cipalement de la taille de l ’organe. En 1991, le TF a introduit une structure direc- tionnelle bipartite (Conf érence des pr ésidents et Commission administrative), à l’échelon directement subordonn é à la Cour pl énière, afin de d écharger les pr ési- dents des cours dans le domaine des t âches administratives. Parallèlement, les com- pétences du secrétariat général ont été renforcées; en 1999, celui-ci a été réorganisé 4 Se basant sur les critères «volume des affaires» et «effectif du personnel», l’OPCA a retenu les commissions de recours suivantes pour son inspection: Commission fédérale de recours en matière d’assurance vieillesse, survivants et invalidité pour les personnes résidant à l’étranger; Commission suisse de recours en matière d’asile; Commission de recours du Département fédéral des finances; Commission de recours du Département fédéral de l’économie; Commission de recours du Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication.7099 (pilotage systématique des processus de changement, contr ôle et gestion). Le r ègle- ment du TFA a été modifié en 1991 (d éveloppement du secr étariat général) et tota- lement révisé en 1999 – introduction d ’une quatrième chambre et remplacement de l’ancienne commission administrative par une direction tricéphale. Celle-ci décharge la Cour pl énière «de certaines t âches administratives afin d ’alléger la structure directionnelle et de faciliter les décisions».5 En 2001, le r èglement a été modifié une nouvelle fois, avec l ’élargissement des comp étences du secr étariat g énéral en matière de politique du personnel. Les secr étaires généraux du TF et du TFA pren- nent part aux s éances des organes de direction sup érieurs avec voix consultative. Pour ce qui est des commissions de recours, la direction administrative incombe au président conformément aux ordonnances en vigueur 6. Un secr étariat général n’est pas prévu, mais les commissions de recours disposent d ’un secrétariat à géométrie variable selon les besoins. Ce secr étariat peut travailler pour une ou plusieurs com- missions. Dans une commission de recours, le mod èle de direction a été optimisé, dans une autre, des mesures ont été prises dans le but de supprimer les faiblesses concernant l ’organisation et les proc édures de travail, notamment par la cr éation d’un poste de chef du support. En raison de la charge de travail croissante, diverses commissions de recours ont augment é leur effectif. Les commissions examin ées sont, pour certaines, relativement r écentes, ce qui explique qu ’il n ’est pas encore question de mesures de réorganisation en ce qui les concerne. L’analyse documentaire r évèle que les organes judiciaires interrog és ont introduit dans une large mesure des instruments de gestion modernes (informatique, système comptable, gestion du personnel, information interne et externe). En revanche, elle ne nous apprend pas grand-chose sur l ’usage d’instruments de contrôle de la qualit é qui iraient au-del à des mécanismes d’assurance-qualité traditionnels, ni sur la ques- tion de savoir dans quelle mesure le contr ôle courant des affaires se fait selon des critères d’efficacité. Pour trouver des r éponses plus pr écises à ces questions, il est nécessaire de procéder à d’autres investigations. Pour ce qui concerne les instruments de gestion, il s ’avère que, avec le d éveloppe- ment de l ’informatique, tous les organes interrog és ont modernis é leurs structures directionnelles et leurs m éthodes de travail dans le courant des ann ées 90, r éalisant ainsi des gains d’efficacité notables – des programmes informatiques de gestion des dossiers et de statistique ont été introduits, des bases de donn ées ont cr éées ou développées et les biblioth èques ont été informatis ées. Les documents étudiés ne donnent que des renseignements ponctuels sur le degr é de d étail des comptes d’exploitation internes. La Commission de recours en mati ère d’asile souligne que son compte d’exploitation interne est comparable à ceux des offices g érés par man- dat de prestations et enveloppe budgétaire (GMEB), alors que les comptes des autres organes ne correspondent pas à ce mod èle. Les d épenses des commissions de recours affili ées au DFI, par exemple, ne sont pas ventil ées par commission: la chancellerie commune établit des donn ées financières globales des commissions de recours. Il va de soi que l ’introduction de l ’informatique a permis d ’améliorer la 5 Lettre du TFA à l’OPCA du 30 avril 2001, p. 2. 6 L’ordonnance déterminante pour les commissions de recours est l’ordonnance du 3 février 1993 concernant l’organisation et la procédure des commissions fédérales de recours et d’arbitrage (état au 19 décembre 2000; RS 173.31), art. 18, al. 1; la Commission suisse de recours en matière d’asile est régie par une propre ordonnance.7100 gestion et le contr ôle des affaires. Mais l ’analyse documentaire n ’a pas permis de constater l ’introduction d ’un controlling à proprement parler. Les statistiques publiées dans les rapports de gestion annuels ne sont pas plus d étaillées qu ’avant. En revanche elles sont souvent pr ésentées sous forme de graphiques, ce qui en faci- lite la lecture. 7 Comme instruments de conduite et de d éveloppement du personnel, les organes interrogés ont mentionn é les entretiens avec les collaborateurs ainsi que les concepts de formation et de perfectionnement. Plusieurs organes publient leurs communications, rapports de gestion et certaines d écisions sur Internet, ce qui cons- titue un plus en termes de services aux clients. 2 Gestion administrative axée sur les résultats dans le domaine de la justice et instruments pour une gestion moderne des tribunaux Par introduction de la nouvelle gestion publique dans la politique et l ’administration de la justice, on entend l’utilisation accrue de techniques de gestion administrative et de critères de résultats calqués sur la gestion d ’entreprise, ainsi que le recours à des mécanismes de pilotage utilisés dans l’économie de marché. Il s’agit en l’occurrence de compl éter la l égalité formelle de l ’action administrative en y superposant une orientation en fonction des prestations et des effets. 8 Bien que leur organisation soit différente par rapport à d ’autres administrations publiques, les tribunaux doivent, eux aussi, disposer d ’une administration performante s ’ils veulent travailler de manière efficace. En r éponse à la surcharge des tribunaux, à la volont é de r éaliser des économies et aux plaintes concernant le retard pris dans l ’administration des tri- bunaux sur le chemin de la modernit é, plusieurs pays se sont lanc és dans la r éforme de leur syst ème judiciaire en s ’inspirant des principes de la nouvelle gestion publique (NGP). Le but de ces r éformes est de promouvoir une justice comp étitive, qui soit apte, à l’avenir également, à remplir ses t âches (garantir la s écurité du droit et maintenir la paix des relations juridiques) à un haut niveau 9. Cela posé et se fon- dant plus spécialement sur le principe constitutionnel de l ’indépendance du pouvoir judiciaire, la justice revendique un statut particulier par rapport aux autres adminis- trations publiques. Le ch. 2.1. traite de ce sujet et du mod èle de gestion axée sur les résultats dans la justice; le ch. 2.2, de la professionnalisation de l ’administration ju- diciaire, et le ch. 2.3, des instruments de gestion, de comptabilit é et de travail cor- respondants. 7 Pour les statistiques publiées dans les rapports de gestion annuels des organes examinés, voir ch. 3.3. 8 Voir Haldemann, Theo 1995: New Public Management: ein neues Konzept für die Verwaltungsführung des Bundes? Série de cahiers de l’Office fédéral du personnel, vol. 1, p. vii. 9 Tel est le but formulé dans le projet hambourgeois «Justiz 2000», mentionné à titre d’exemple pour d’autres formulations similaires.7101 2.1 Indépendance du pouvoir judiciaire et gestion orientée résultats 2.1.1 De la notion de l’indépendance du pouvoir judiciaire L’indépendance du pouvoir judiciaire est un point n évralgique dans la discussion au sujet de l’introduction de la NGP dans le domaine de la justice. Si l ’on s’accorde à dire que cette ind épendance ne doit pas être compromise, les avis divergent sur ses limites. En Suisse, elle est r églée de manière générale à l’art. 30, al. 1, de la Consti- tution, ainsi qu’à l’art. 6, al. 1, de la Convention europ éenne des droits de l ’homme. Que recouvre ce terme? – L’indépendance – à l’égard des parties au conflit (ind é- pendance vis- à-vis des parties), à l ’égard des organes et groupes d ’organes (ind é- pendance vis-à-vis des organes), à l’égard de préjugés, d’influences et de rapports de pouvoir de toutes sortes (ind épendance sociale) et en fin de compte à l’égard d’un ordre hi érarchique judiciaire g énéralisé (autonomie des organes) – vise la libert é extérieure et surtout intérieure de l’organe jurisprudentiel qui, grâce à cela, peut pro- noncer un jugement objectif. L ’indépendance judiciaire n ’est pas une simple notion de classification, mais un principe directeur de l ’organisation étatique, qui doit être concrétisé dans chaque t âche d’organisation, et par-l à même, compenser les contra- dictions inh érentes au syst ème.10 La question de savoir quelles t âches administra- tives peuvent porter atteinte à l’indépendance des tribunaux si elles ne sont pas as- sumées par les tribunaux eux-m êmes ram ène à celle des limites pos ées à l ’intro- duction de la NGP dans la justice. Rainer J. Schweizer, auteur d ’une récente exper- tise sur des questions juridiques concernant l ’administration judiciaire (en rapport avec la Commission suisse de recours en matière d’asile CRA), est convaincu que le tribunal doit d éterminer lui-m ême les affaires administratives de la jurisprudence dans la mesure où elles sont essentielles pour une prise de d écision impartiale. Selon lui, le tribunal doit être pleinement comp étent en ce qui concerne la dotation en moyens et en personnel pour le traitement des affaires, l ’organisation, l’appréciation de la portée préjudicielle des décisions, ainsi que la gestion de l ’information et de la publicité de la justice. 11 Dans ces domaines, l ’indépendance du tribunal ne doit en aucun cas être compromise par des influences administratives ext érieures (dans le cas de la CRA, par l’administration fédérale). Ce n’est cependant que dans les situa- tions concrètes que l’on peut évaluer le risque d’une telle atteinte.12 La surveillance parlementaire doit, elle aussi, respecter certaines limites en ce qui concerne l’indépendance judiciaire (voir ch. 3.1). Il reste à clarifier la question de savoir quels instruments de gestion pourraient porter atteinte à cette ind épendance. Mentionnons à ce propos l ’expérience faite en Allemagne, o ù les partisans d ’une gestion de la justice selon les principes de la NGP d énoncent la revendication à tous crins de l ’indépendance judiciaire comme élément d ’une strat égie d ’immunisation des détracteurs d’une telle r éforme. Dans le cadre de r éformes, on invoque souvent des particularités rendant pr étendument impossible l ’introduction de quelque chose de nouveau, même si ce nouveau est courant et possible ailleurs. Il n ’y a pas lieu de 10 Kurt Eichenberger cité dans: Schweizer, Rainer J., 2001: Rechtsfragen der Justizverwaltung am Beispiel der Schweizerischen Asylrekurskommission. Dans: AJP/PJA 6/2001, p. 661 à 666, p. 663 s. 11 Voir Schweizer, p. 664. 12 Ibid.7102 critiquer la revendication en soi. Il faut plutôt analyser, dans le cas particulier, si une mesure de r éforme de l ’administration judiciaire peut avoir un effet sur l ’indé- pendance judiciaire, partant, se r épercuter sur le niveau mat ériel. En l ’absence d’un tel pronostic, on peut se demander s ’il ne s’agit pas en fin de compte du refus d ’une réforme quelle qu’elle soit, voire d ’un attachement coûte que coûte à l’acquis.13 Ci- après, nous esquissons un modèle de gestion axée sur les résultats pour expliquer les possibilités de pilotage de la NGP dans le domaine de la justice. 2.1.2 Modèle pour une administration des tribunaux orientée résultats – chances et limites Le modèle présenté ci-dessous est tiré d’une thèse de Patrick Maier publiée en 1999, qui expose de manière détaillée la corrélation entre les instruments de pilotage de la NGP et les bases juridiques essentielles de la justice suisse. Cette th èse, qui éclaire l’état actuel de la discussion scientifique des points de vue économique et juridique, est actuellement la seule étude fouillée sur la conception d’un modèle de NGP spéci- fique pour la justice en Suisse. C’est pourquoi nous nous en servons ici. Selon Maier, les éléments suivants de la gestion ax ée sur les r ésultats sont n éces- saires pour l’introduction de la NGP dans la justice: – définition de l’activité administrative en termes de produits; – contrôle des résultats par un syst ème global d’examen des prestations et des effets; – mise en œ uvre de syst èmes incitatifs conformes au march é: administration légère et orient ée concurrence, introduction au niveau des unit és organisa- tionnelles de syst èmes incitatifs conformes au march é (comparaisons avec des entreprises ou avec des valeurs de référence); – pilotage au moyen de l’adaptation du droit administratif interne dans le sens d’une relation commanditaire-prestataire avec un contrat de prestations et une enveloppe budg étaire permettant de lier la responsabilit é en mati ère de prestations à la responsabilité en matière de budget.14 Avant d’esquisser un modèle global pour une gestion orient ée résultats de l’appareil judiciaire, Maier décrit en détail des possibilités d’adapter les exigences juridiques à celles en mati ère de gestion et r éciproquement dans les limites absolues du droit (relevons d’emblée que son mod èle s’adresse moins aux tribunaux de derni ère ins- tance qu’à ceux des instances inférieures). Selon le mod èle de Maier, le Parlement continue d ’assumer comme jusqu ’ici la fonction du financement des prestations. Toutefois, avec le nouvel instrument du budget global au niveau des groupes de produits (voir ch. 2.3.2), il renonce à influer sur le pilotage pr écis de ce financement. Les budgets pour les groupes de produits 13 Voir Hoffmann-Riem, Wolfgang, 2001: Modernisierung von Recht und Justiz. Eine Herausforderung des Gewährleistungsstaates. Frankfurt am Main. p. 257 s. 14 Voir Maier Patrick 1999: New Public Management in der Justiz. Möglichkeiten und Grenzen einer wirkungsorientierten Gerichtsführung aus betriebswirtschaftlicher und rechtlicher Perspektive. Bern, Stuttgart, Wien, p. 134.7103 lui permettent néanmoins d’exercer une influence sur l ’output de la justice. Afin de protéger l ’indépendance des tribunaux, le domaine d ’influence du Parlement doit être limité aux domaines de la production de prestations qui ne sont pas strictement juridiques, et dans ces domaines, au niveau des effets. Dans ces domaines, le l égis- latif peut exiger la mise en place d ’indicateurs politiques. Comme c ’est le cas à pré- sent, le Parlement a la compétence de légiférer dans le domaine de la justice (lois sur les procédures, sur les tribunaux) et exerce la haute surveillance sur la justice. En tant que cliente achetant des prestations, la commission administrative du tribu- nal cantonal (dans le mod èle NGP général, le gouvernement) r épond du respect des budgets afférents aux groupes de produits vis-à-vis du Parlement et de la population. D’entente avec les tribunaux et les subdivisions de juridictions (chambres), elle effectue les travaux de planification correspondants. Sur la base des objectifs fix és par le Parlement, elle passe des contrats avec chaque tribunal et chaque chambre et répartit le budget global entre ces prestataires. Elle garantit un syst ème de rapport et de contrôle cohérent et complet (en coordonnant les contrats et les objectifs mat é- riels) et veille, avec les prestataires, à l’exécution du contrôle des résultats. C’est en- core elle qui, en collaboration avec le tribunal cantonal, r édige le rapport de gestion à l’attention du Parlement. Le rapport – c’est nouveau – est complété par des infor- mations relatives au contr ôle des r ésultats. Outres celles mentionn ées ci-dessus, la commission administrative assume encore d ’autres t âches (comme l ’attribution de fonctions d’interface ou la conduite d’une politique uniforme en mati ère de ressour- ces). Dans le mod èle de Maier, les tribunaux et les chambres sont les fournisseurs de prestations. S’appuyant sur les bases l égales et les directives de l ’administration, ils définissent les produits et groupes de produits et fournissent les produits. La sur- veillance sur les tribunaux, partant, le contr ôle au sens de la l égitimation démocra- tique, est assumée par le Parlement. 15 Pour Maier, un pilotage orient é résultats de l ’appareil judiciaire pr ésente les avan- tages suivants:16 – Les rapports de gestion classiques ne renseignent que sur les prestations; l’approche NGP, avec la d éfinition de produits et le contr ôle (même incom- plet) des résultats, accroîtrait la transparence au niveau des co ûts et en partie aussi au niveau des r ésultats. Ceci permettrait une l égitimation plus large de l’activité judiciaire. – Cette transparence accrue et la formulation explicite des attentes politiques quant aux prestations de la justice permettraient une meilleure utilisation des possibilités de pilotage et de sanction du Parlement (choix des juges, coupes budgétaires) que ce qui est actuellement le cas avec les r éductions linéaires et la possibilit é de ne pas r éélire un juge sans motifs. Cela irait tout à fait dans le sens des objectifs d ’un Etat de droit et de ses pr éoccupations écono- miques. 15 Ibid. p. 360 à 366. 16 Ibid. p. 367 s.7104 – Une comptabilité détaillé des co ûts et des prestations, établie de mani ère à permettre une mesure d ’impact, améliorerait la capacit é de pilotage du Par- lement puisque les r ésultats du travail parlementaire seraient plus transpa- rents que jusqu’ici. – En cas de mise en œ uvre, même partielle, la NGP d éclencherait, à l’échelon politique, des discussions au sujet des prestations et des effets de la justice et, à l’échelon opérationnel, des discussions sur la gestion et les processus de développement organisationnel (f ace aux nouveaux d éfis, les anciennes structures devraient être profondément repensées; les influences ext érieures sur la justice, actuellement cach ées ou acceptées sans discernement, seraient remises en cause). – En termes de gestion, la NGP, par les nouvelles libert és qu’elle offre, per- mettrait aux tribunaux d ’optimiser leur travail. Parall èlement, elle favori- serait une plus grande conformité au droit. Vu ces avantages, Maier estime que la NGP est applicable au domaine de la justice, tout en attirant l’attention sur certaines limites du modèle: 17 – La NGP se fonde au départ sur la seule dimension rationnelle du profit, alors que les domaines tels que le droit et la politique exigent le recours à des cri- tères de décision pluridimensionnels. Les décisions politiques ne doivent pas être jaug ées à l ’aune de crit ères purement économiques. Le concept de la légitimation partagée du modèle NGP (décision de principe à l’échelon poli- tique, décisions opérationnelles à l’échelon du fournisseur de prestations) ne pourrait donc être appliqué à la justice qu’à certaines conditions. – Pour ce qui concerne sa mise en œ uvre pratique et plus sp écialement dans le domaine de la mesure des prestations au moyen d ’indicateurs, la NGP est fortement axée sur les prestations. La mise en œ uvre du point de vue formel de l ’orientation r ésultats n ’est encore que peu d éveloppée et, au vu des résultats de la recherche en mati ère d’évaluation, n’est plus gu ère réalisable de manière généralisée. La mise en œ uvre d’une gestion orient ée efficacité pour les tribunaux ne serait pas neutre au plan politique et n égligerait les considérations relatives à l’intérêt commun, qui, justement, se situent surtout au niveau des effets et des avantages. – Avec un contrôle des résultats incomplet et sujet à interprétation, la NGP ne peut fournir des bases de gestion objectives et claires. Le r ésultat de ce con- trôle devrait être internalisé par le monde politique (ce qui, dans le cas de la justice, obligerait à se détourner de la pensée cause à effet du modèle NGP). 17 Ibid. p. 369 s.7105 – La NGP devrait être relativisée également du fait que la politique, au vu des normes l égales d étaillées dans le domaine des droits des parties, devrait à l’avenir aller au-del à de la prise de d écisions de principe et de la fixation d’objectifs. Parall èlement, du fait de son autonomie le juge, sera toujours plus qu ’un simple organe ex écutif. La s éparation entre fonctions de finan- cement et celles d ’achat et de fourniture de prestations ainsi que les incita- tions et sanctions liées aux instruments de pilotage s’en trouveraient relativi- sées. Dans son étude, Maier mentionne finalement quelques domaines de recherche qui permettraient affiner les possibilit és et les limites de la NGP dans le domaine de la justice. En font partie la concr étisation et la mise en œ uvre du modèle esquissé (par exemple la modification de r ègles juridiques), un syst ème empirique d ’indicateurs, un traitement méthodique de la mesure de l ’efficacité ou encore des questions rela- tives à un réaménagement complet de l’organisation judiciaire (comme la séparation entre hiérarchie des compétences et hiérarchie directionnelle).18 En Suisse, il y a quelques exemples de mise en œ uvre pratique d’une conduite de la justice axée sur les effets (canton de Zurich, voir ch. 3.4, Tribunal des mineurs de l’Emmental-Haute-Argovie dans le canton de Berne). 19 Les exp ériences faites dans le cadre d ’un projet pilote de deux ans dans un tribunal des mineurs bernois ont montré que l’utilisation d’éléments de la NGP avait des effets positifs (sens accru de l’efficacité, gain notable en mati ère de transparence gr âce à l ’imputation des res- sources et des prestations par produits et groupes de produits). Il a en revanche aussi été constaté que l’introduction des principes de la NGP a o ccasionné une forte sur- charge de travail pour le tribunal, que la fixation d ’objectifs en mati ère de presta- tions et de r ésultats (contr ôle de qualit é) s ’est avéré tr ès probl ématique et que les questions de droit public li ées à l’indépendance des juges se sont pos ées avec plus d’acuité encore. En raison de ces difficult és, le modèle bernois n ’est pas près d’être appliqué à une large échelle. Le Conseil exécutif bernois a institué un groupe de tra- vail chargé d ’étudier les possibilit és d ’appliquer ce mod èle au domaine de l ’orga- nisation judiciaire. 20 Le rapport correspondant est attendu pour l’automne 2001. 2.2 Professionnalisation de la gestion des tribunaux Avec la mise en œ uvre de la gestion orient ée résultats et de ses composantes li ées à la gestion d’entreprise, les exigences en matière de compétences de gestion croissent au sein des tribunaux. Avant le d éveloppement de mod èles NGP, on avait d éjà, comme il ressort des chapitres suivants, reconnu l ’importance cruciale de la gestion administrative des tribunaux. 18 Ibid. p. 371 19 D’autres approches de gestion axée sur l’efficacité existent dans plusieurs länder allemands (Hambourg, Basse-Saxe, Sachsen-Anhalt). Le projet hambourgeois «Justiz 2000» est expliqué au ch. 2.3. 20 Voir Direction des finances du canton de Berne, 2000: Rapport NOG du Conseil- exécutif: clôture de la période d’essai et généralisation. Arrêté du Conseil-exécutif du 17 mai 2000, p. 73 s.7106 2.2.1 Toile de fond La notion de gestion du tribunal vient des Etats-Unis. Depuis la fin des ann ées 60, une administration professionnelle y a été mise en place sous le nom de court mana- gement. La cheville ouvri ère en est le caseflow management , soit le pilotage actif des affaires à traiter par les tribunaux, de leur introduction à leur règlement. Le case- flow management comprend la r épartition des affaires, la gestion des d élais et la préparation des audiences; il est consid éré comme un instrument cl é pour lutter contre la vague des proc ès et les retards pris dans les dossiers. En introduisant le court management, la justice américaine a pris en main la tâche difficile de contrôler la quantit é et la qualit é dans une organisation professionnelle caract érisée par la volonté de pr éserver son autonomie. Elle a aussi d éveloppé plusieurs instruments. Les innovations entreprises dans la justice am éricaine sous la devise «fighting cost and delay in court » (faire la guerre aux co ûts et aux retards) ont été analysées au début des ann ées 90 par Klaus F. R öhl, professeur de sociologie et de philosophie du droit à la Ruhr-Universität de Bochum, dans le contexte de l ’analyse structurelle du syst ème judiciaire allemand. Ces études ont été command ées par le Bundes- ministerium f ür Justiz .21 Au vu des diff érences de syst èmes judiciaires entre les Etats-Unis et la Suisse ou l ’Allemagne, le court management am éricain, dont la conception varie d ’ailleurs d ’un Etat à l ’autre, ne peut être transpos é tel quel à d’autres pays. Cela dit, l ’idée que les tribunaux, en tant qu ’administrations, doivent être g érés de mani ère plus professionnelle fait son chemin un peu partout dans d’autres pays. Actuellement, les gestionnaires des tribunaux sont recrut és parmi les juges. Or, les juges ne sont g énéralement pas form és pour assumer des t âches de gestion. Ils acquièrent des compétences administratives et de gestion sur le tas, dans le meilleur des cas dans le cadre de cours de perfectionnement. 22 Les personnes occupant des fonctions de gestionnaire dans l ’administration judiciaire ont pour la plupart une formation de juriste et ne sont donc pas des form és en tant que tels. Il faut de plus noter que leur statut est g énéralement nettement inf érieur à celui des juges.23 Dans les ann ées 90, les choses ont toutefois beaucoup chang é. Des exi- gences et des t âches plus claires ont été formul ées en ce qui concerne l’administration des tribunaux (ch. 2.2.3). Mais le statut et les comp étences d ’un administrateur du tribunal n ’ont pas encore été fix és de mani ère d éfinitive (ch. 2.2.2). Aux Etats-Unis, le court management a acquis une solide base institu- 21 Röhl, Klaus F., 1993(a): Gerichtsverwaltung und Court-Management in den USA: Vom Effizienzmanagement zum Qualitätsmanagement. Beiträge zur Strukturanalyse der Rechtspflege. Köln, p. 139 s. Idem. 1991: Court-Management in den USA. Dans: Zeitschrift für Rechtssoziologie Nr. 2, p. 217 à 231, p. 217 et 223. Idem. 1998: Vom Gerichtsmanagement zur Selbstverwaltung der Justiz. Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 6, p. 241 à 250, p. 243. 22 Voir Hoffman-Riem, 2001, p. 246. 23 Voir Hoffmann-Riem, Wolfgang, 1997: Für ein professionelles Gerichtsmanagement. Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 7, p. 290 à 293, p. 291 und Röhl 1998, p. 242.7107 tionnelle au début des années 90 déjà (organisations professionnelles, centres de re- cherche, institutions de formation, publications).24 2.2.2 Le statut de l’administrateur de tribunal Dans la discussion sur le court management aux Etats-Unis, trois conceptions ont cours sur le r ôle de l ’administrateur de tribunal (court manager) au sein d ’un tribu- nal et sur son statut par rapport aux juges: – Le concept de l ’alter ego : dans ce concept, le juge responsable prend lui- même une part active à la gestion administrative. Comme «court adminis- trator», ce juge choisira un juriste au bénéfice d’une formation en gestion. – Le concept du sp écialiste: l’idée phare du court management professionnel peut être résumée par «let the judges judge» (laissons les juges juger). Autre- ment dit, les juges sont lib érés des t âches administratives pour qu ’ils puissent se consacrer enti èrement à leur travail de juge. Les t âches adminis- tratives sont alors assum ées par un sp écialiste form é. Dans ce concept, le président du tribunal d élègue l’activité administrative dans une large mesure au court manager , se borne à donner quelques directives et assure la sur- veillance générale. – Le concept du juge-administrateur : «les juges ne peuvent être administr és que par des juges, » telle est la devise de ce concept. Seul un administrateur qui est lui-même juge, ou l ’a été, est accepté par ses pairs et peut donc effi- cacement remplir sa mission. Dans les discussions qui ont lieu en Allemagne, on rel ève que le concept am éricain du «court manager» spécialisé ne convient pas à l’organisation judiciaire allemande. On est cependant d ’accord qu’il faudrait am éliorer la division des t âches de direc- tion, notamment en d éléguant les t âches purement administratives à une sorte d’administrateur qui, par rapport au statut du pr ésident du tribunal, aurait un statut nettement sup érieur à celui de l ’actuel chef de chancellerie ou greffier-chef (Geschäftsleiter). On estime toutefois que d ’autres clarifications sont n écessaires pour savoir si un tel administrateur devrait être mis sur pied d ’égalité avec le pr ési- dent (direction bipartite) ou être doté d’un propre domaine de t âches, à assumer se- lon les instructions du pr ésident.25 De l ’avis d’Hermann Leeb, ministre bavarois de la justice en 1997, d ’importantes raisons organisationnelles et de politique du per- sonnel parlent en d éfaveur de l’institution d’une telle fonction. La nomination d ’un administrateur qui serait charg é des services auxiliaires de la justice ( à c ôté d ’un président en charge du domaine judiciaire) est porteuse d’un fort potentiel de conflit. Toujours selon lui, d ’autres problèmes se posent au niveau du traitement, de la d é- motivation des collaborateurs performants en raison du recrutement d ’un admi- nistrateur hors des milieux judiciaires, des possibilit és r éduites de rotation des 24 Federal Judical Center in Washington D.C. (http://www.fjc.gov ), National Center for State Courts in Williamsburg, Virginia et Institute for Court Management (http://www.ncsc.dni.us/ICM/national/cmp.html, National Association for Court Management (http://www.nacmnet.org/homepage.htm). 25 Hoffmann-Riem, 2001, p. 246.7108 tâches dans les tribunaux, sans compter d ’autres arguments (comme l ’introduction d’un nouvel échelon hiérarchique) invoqués par les opposants. On consid ère cepen- dant qu ’il est n écessaire de renforcer les comp étences de gestion et d ’organisation au sein des tribunaux (mesures de perfectionnement idoines pour les cadres; recours à des experts externes en cas de problèmes). 26 Pour les raisons mentionnées, la fédé- ration allemande des juges s ’oppose également à la mise en place d ’un «court manager externe » et plaide pour que la professionnalisation, au demeurant jug ée nécessaire, se fasse au moyen d ’une formation et d ’un perfectionnement en amont des magistrats, des juristes et du personnel administratif.27 2.2.3 Les tâches d’une gestion professionnelle des tribunaux Les tâches administratives des tribunaux ont fortement augment é par le pass é. Avec la modernisation des tribunaux, on pr ésume qu’elles augmenteront encore notable- ment tant sur les plans quantitatif que qualitatif. Dans le cadre du projet hambour- geois «Justiz 2000», ces tâches ont été formulées comme suit: – développement et mise en œ uvre d’un controlling global (objectifs, indica- teurs, rapports et pilotage permanent); conseil en mati ère de gestion de la qualité; – responsabilité pour l ’organisation du d éveloppement de l ’administration, communication, collaboration et gestion de projets; –é tablissement et administration du budget en fonction du plan financier; – planification, introduction et d éveloppement des technologies d ’information et de communication ainsi que des proc édures correspondantes; acquisition et gestion d’immeubles; –é laboration de principes relatifs à la gestion et à l’organisation du personnel, à la formation et au perfectionnement; – recrutement, gestion et engagement des collaborateurs (personnel non juri- dique), coordination de la planification et de la r épartition des affaires par la présidence. 28 Ces tâches nécessitent des compétences qui, dans d ’autres organisations profession- nelles, sont assum ées par des sp écialistes.29 On rel ève que, dans les tribunaux, ces tâches sont aujourd’hui accomplies par les magistrats et les cadres avec beaucoup de compétence, de sens des responsabilit és et d ’engagement. Il importe de d évelopper cet acquis en pr évision des changements n écessaires, en incluant des comp étences de gestion acquises en dehors du terrain judiciaire. Il faudra notamment veiller à ne 26 Leeb, Hermann, 1997: Brauchen wir Gerichtsmanager? Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 7, p. 287 à 289, p. 288 s. 27 Voir Groother, Jan, 1999: Neues Steuerungsmodell – Segen oder Fluch? Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 12, p. 458 à 462, p. 462. 28 http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (Professionelles Justiz-management). 29 Voir Hoffmann-Riem, 1997, p. 291.7109 pas déprécier les connaissances professionnelles et administratives actuelles au sein de la justice, mais viser à les d évelopper par la formation et le perfectionnement ciblés des magistrats et du personnel non juridique.30 2.3 Les instruments d’une gestion moderne de la justice Les principaux éléments d’une gestion moderne de la justice tels qu ’ils sont d écrits ci-dessous émanent des explications relatives à la r éforme du syst ème judiciaire allemand dans le contexte europ éen, récemment formulées par Wolfgang Hoffmann- Riem.31 Ancien Sénateur de justice de Hambourg (1995 à 1997), professeur de droit public et juge à la cour f édérale constitutionnelle, Hoffmann-Riem a de vastes de connaissances et une longue exp érience de l ’appareil judiciaire. Ses publications et ses analyses sont tr ès fouill ées; au besoin toutefois, nous nous r éférons à d ’autres auteurs. Les exemples concrets de nouveaux instruments de gestion sont tir és du projet de réforme hambourgeois «Justiz 2000» déjà cité.32 2.3.1 Budget/budget global Avec cette nouvelle forme de budget, le budget global (ou enveloppe budg étaire), les ressources sont allou ées en fonction des objectifs, des produits et des activit és des tribunaux (et des minist ères publics). Le but poursuivi est d ’utiliser les moyens disponibles de manière plus rentable afin d’augmenter la production du point de vue qualitatif et/ou quantitatif avec la m ême consommation de moyens.33 Le budget glo- bal – avec les questions relatives à la comptabilité, aux contrats de prestations et au controlling étendu – est un élément clé des réformes de la NGP. En cas introduction de cet instrument dans le domaine de la justice , il sera toutefois n écessaire de tenir compte d ’un certain nombre de particularit és. Il faut cependant se pr éoccuper d’abord de ce qui caract érise le budget global. Le budget global approuv é par le Parlement est si possible pluriannuel, il renonce à allouer des moyens à des t âches spécifiques et, notamment, à une étatisation des postes.34 L’enveloppe budgétaire est transmise globalement au service concerné qui utilisera les moyens ainsi alloués à sa guise., Le budget global (notamment grâce à un découplage entier ou partiel par rap- port à l’exercice) est un instrument flexible qui responsabilise le service – dans la mesure o ù c ’est celui-ci qui fixe les priorit és -, le sensibilise à la dimension des 30 http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (Professionelles Justiz-management). 31 Voir Hoffmann-Riem 2001, p. 228 à 251. 32 Voir http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm 33 Ibid. (Budgetierung). 34 Voir Röhl, Klaus F., 2000(a): Justiz als Wirtschaftsunternehmen. Budgetierung, Controlling und Professionalisierung der Justizverwaltung. Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 6, p. 220 à 230, p. 222.7110 coûts et l’encourage à utiliser les moyens allou és avec parcimonie, les co ûts écono- misés lui revenant au lieu d’être reversés à la caisse commune.35 Dans le domaine de la justice, la budg étisation se distingue par une particularit é qui est invariablement relev ée dans la litt érature sp écialisée. Alors que le budget des dépenses pr ésente, certes, quelques éléments critiques (co ûts li és aux proc édures comme l’engagement d’interprètes ou d ’experts ainsi qu ’à l ’aide judiciaire), celui des recettes comporte le risque, à éviter absolument, de cr éer des incitations inop- portunes. Avec les émoluments et les amendes, la justice dispose de recettes consi- dérables. Or, les experts sont unanimes à penser qu ’un Etat de droit ne saurait faire dépendre l’ampleur des sanctions de considérations financières des tribunaux, et que les recettes générées par les amendes ne doivent donc pas être portées au budget. Ils s’opposent aussi, mais avec moins de v éhémence, à la budg étisation des frais judi- ciaires, m ême si cela fournit des donn ées pour le pilotage (notamment en ce qui concerne la fixation de la valeur litigieuse). Dans les l änder allemands, ces recettes, qui varient d’ailleurs considérablement d’un tribunal à l’autre36, sont encore d éduits des budgets de chaque tribunal. Avant de passer à la budg étisation des recettes, comme Hoffmann-Riem le constatait en 2001, il faudra examiner en d étail dans quelles conditions cette pratique est d éfendable ou non. Il y a des signes qui per- mettent de penser que la justice (allemande) passera en partie à la budgétisation des recettes.37 Pour gérer un budget global, il faut, comme c ’est le cas en économie d’entreprise, disposer d’une comptabilité analytique englobant les co ûts et les prestations. Cette comptabilité doit fournir des informations d étaillées sur les co ûts en tant que tels ainsi que sur les unit és organisationnelles et les produits qui les o ccasionnant. Pour parvenir à ce niveau de transparence, tous les co ûts et recettes doivent être compta- bilisées.38 Avant d’introduire une telle comptabilit é dans le domaine de la justice, il est nécessaire de répondre à plusieurs questions (étendue, moment de l’introduction, rapport coûts de mise en œ uvre et d’exploitation du système comptable et avantages en matière d’information, etc.). On attire aussi l ’attention sur le fait qu ’il faut exa- miner soigneusement si l ’accomplissement de tâches judiciaires se pr ête à une telle introduction, si des facteurs de coûts déterminants (en particulier les frais de person- nel) peuvent être (aujourd ’hui d éjà) suffisamment d élimités et si les facteurs de coûts – souvent d éterminés par la loi ou ne pouvant être influenc és en raison de l’indépendance judiciaire – peuvent être mesurés de manière appropriée avec de tels 35 Hoffmann-Riem, 2001, p. 237 s. Expérience faite en Allemagne, la liberté qu’ont les services d’établir leur propre budget a également conduit à des expériences douloureuses, spécialement en temps de vaches maigres: Lors du partage du gâteau, il s’avère que les parts dévolues aux différentes unités sont généralement plus petites que ce qui était espéré. Cela provient du fait que, auparavant, il n’y avait pas de transparence quant à l’allocation effective des moyens, les montants portés au budget ne représentant pour certains que des ordres de grandeur fictifs destinées à justifier le budget dans son ensemble. Hoffmann-Riem, 2001, p. 238. 36 Recettes élevées des chambres statuant en matière commerciale ou fiscale, faibles recettes des chambres pénales. 37 Hoffmann-Riem, 2001, p. 238 s.; Röhl, 2000(a), p. 226; Voss, Rainer, 1998: Kostencontrolling und richterliche Unabhängigkeit oder Neues Steuerungsmodell contra unabhängige Rechtsprechung? Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 9, p. 379 à 390, p. 389. 38 Voss, p. 383.7111 instruments.39 A la fin de 1999, un syst ème SAP/R3 de recensement des données relatives aux co ûts et aux produits a été introduit au tribunal d ’instance de Hambourg. Celui-ci utilise aussi, dans la mesure du possible, les donn ées d’autres systèmes et sert d ’instrument de controlling. Il est pr évu d’élargir ce projet pilote, d’abord aux minist ères publics, et d ’introduire une comptabilit é analytique englo- bant à la fois les coûts et les résultats selon ce modèle.40 2.3.2 Définition des produits L’orientation de l ’activité administrative en fonction des produits est l ’élément cru- cial de la NGP. Le contrat de prestations, le budget global ainsi que le pilotage de l’administration par les politiques se basent l à-dessus. Les prestations et les r ésultats se mesurent sur la base des produits. 41 Dans ce chapitre, nous donnons une br ève description des produits avant d ’expliquer, à l’aide d’un exemple, pourquoi, dans le domaine de la justice, la d éfinition des produits, qui comprend également la défini- tion des performances et le contrôle de la qualité, est problématique. Par produit, on entend une unit é de prestations qui quitte une unit é administrative sous une forme achev ée.42 Pour R öhl, décrire un produit revient à décrire la presta- tion à fournir. Les produits des tribunaux sont tr ès précisément définis dans le droit matériel et de proc édure.43 Les tribunaux doivent offrir une protection juridique au moyen de jugement et de décisions ou en offrant leur entremise lors de r èglements à l’amiable. Autrement dit, les prestations li ées aux proc édures d évolues aux tribu- naux sont les produits de ces unit és de service. 44 La description des produits n ’a cependant de sens que si les r ésultats peuvent être contrôlés. Röhl souligne que la mesure des résultats n’est en principe rien de neuf dans le domaine de la justice: les statistiques d étaillées des affaires, de leur introduction à leur liquidation, class ées par prestataires et pouvant être agrégées à loisir (voir ch. Controlling 2.3.3) existent depuis longtemps. C’est le lien établi entre liquidation de procédures et allocation de moyens qui est nouveau. 45 Les avis des magistrats divergent fortement sur la ques- tion du choix des indicateurs servant à mesurer les r ésultats et contr ôler la qualit é des produits.46 Nous y reviendrons dans le chapitre sur le contr ôle de la qualit é. Le 39 Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg, 1997: Projekt «Justiz 2000» – Ziele und Stand des Projekts. Bericht vom 15. Mai 1997. Dans: Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hg.), 1998: Reform der Justizverwaltung. Ein Beitrag zum Modernen Rechtsstaat. Baden-Baden. p. 37 à 128, p. 81. Dans le cadre des REKO EVD+WEF, on a examiné si l’introduction d’un budget global apporterait des avantages. On est arrivé à la conclusion que non, surtout parce qu’un budget global demanderait un tel surcroît de travail qu’il aurait fallu engager trois collaborateurs supplémentaires pour le gérer de manière correcte. Voir procès-verbal de la visite de la section efficacité de la CdG-N auprès des REKO EVD+WEF, 24 avril 1998. 40 http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (Controlling). 41 Maier, p. 96. 42 Schedler, Kuno 1995: Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung. Von der Idee des New Public Managements (NPM) zum konkreten Gestaltungsmodell. Fallbeispiel Schweiz. Bern, p. 55. 43 Voir Röhl, 2000(a), p. 224. 44 Voir Voss, p. 383. 45 Voir Röhl, 2000(a), p. 224. 46 Hoffmann-Riem, 2001, p. 242 s.7112 tableau suivant donne un exemple de d éfinition de produit, tir é du modèle de Maier (voir ch. 2.1.2). Exemple de définition de produit dans la justice 47 Tableau 1 Produit: Jugements de droit civil Appartient au groupe de pro- duits: Jugements Description du produit: Jugements rendus dans le cadre de proc ès de droit civil Objectif prépondérant: L ’Etat de droit doit garantir une jurisprudence irréprochable et efficace Bénéficiaire de prestations (client) Directement: parties au procès / indirectement: la communauté de droit Objectif opérationnel 1:* Indicateur 1: Standard pour l’indicateur 1 Indicateur 2: Standard pour l’indicateur 2: Conformité de la procédure Fréquence des jugements attaqués avec succès X % Recours pour vices de procédure X % Objectif opérationnel 2. Indicateur 1: Standard pour l’indicateur 1: Traitement rapide (expéditif) des cas Durée de la procédure (de l’introduction de la procédure au jugement) 80 % des cas en X mois Objectif opérationnel 3: Indicateur 1: Standard pour l’indicateur 1: Indicateur 2: Standard pour l’indicateur 2: Caractère correct de la procédure Sondage auprès des parties («satisfaction des clients») X % des parties considèrent que la procédure a été menée de manière équitable ... Responsable du produit: Tribunal de district A Coûts Recettes Solde «Prix» du produit: Budget global par produit Recette budgétisée ** * Le but étant de pouvoir définir des objectifs et indicateurs qualitatifs et quantitatifs aux niveaux des performances, des effets et des avantages. ** Les recettes port ées au budget ne sont pas parties du contrat de prestations, étant donné que, dans le domaine de la justice, le budget global ne comporte que les coûts. 47 Tableau dans Maier, p. 362.7113 Analyse de la littérature spécialisée à l’appui, l’indicateur 1 relatif à l’objectif opéra- tionnel 1 s ’avère probl ématique: si l ’on fixe comme indicateur la fr équence des jugements attaqu és avec succ ès, on risque d ’influencer le juge (alignement sur la jurisprudence des tribunaux sup érieurs). On ne peut que se rallier à Maier lorsqu ’il dit que les produits et groupes de produits dans le domaine de la jurisprudence doivent pr ésenter un syst ème d ’objectifs ouvert et contradictoire, de sorte que le juge puisse disposer, pour chaque cas d ’espèce, d ’une marge de man œ uvre (poli- tique), compte tenu de l ’équivalence des principes de justice. 48 L’exemple de Maier comprend tous les éléments nécessaires à la définition complète d’un produit. 2.3.3 Controlling Le controlling n ’est pas une proc édure per se, mais un terme g énérique utilisé dans la littérature spécialisée en mati ère de management et dans les entreprises pour d é- signer de nombreuses proc édures relatives à des fonctions mat érielles et de gestion (p. ex.: controlling organisationnel, controlling du personnel, controlling des co ûts). En rapport avec de nouveaux mod èles de pilotage, le controlling administratif pro- cède de l ’idée que l ’on peut arriver à une administration économique et efficace moyennant des mesures organisationnelles et personnelles cibl ées, ainsi que des instruments idoines. Pour le controlling, on utilise des instruments de coordination généraux (système d’objectifs incluant une critique des t âches et de l ’organisation, système d’indicateurs, système de budgets prévisionnels) et spécifiques (instruments organisationnels, instruments de gestion du personnel, instruments de planification et de contrôle, instruments d’information, comptabilité analytique permettant d’ana- lyser les coûts et les résultats, rapports, etc.) 49 Le controlling est un thème récurrent dans la littérature spécialisée sur la réforme de la justice; on y trouve des d éfinitions relativement simples. L ’exemple suivant sert surtout à éviter que l ’on assimile le controlling à un contr ôle des juges ou des offi- ciers de justice. Par controlling, on entend la définition de critères, la récolte de don- nées, l’analyse de structures, dans le but d ’optimiser l’efficacité du travail judiciaire grâce à une meilleure prise de conscience. Le contr ôle porte non sur des personnes mais sur des processus concrets, et est effectu é par la justice elle-même.50 Röhl sou- ligne encore que le controlling ne se limite pas à l’établissement d’une comptabilité analytique. Selon cet auteur, le controlling est la mise en corrélation systématique du budget, de la d éfinition de produits, du contrat de prestations, du calcul des pres- tations et du contr ôle de la qualit é.51 A la diff érence de l’ancien système comptable 48 Ibid. p. 363. 49 Budäus, Dietrich, 1994: Public Management: Konzepte und Verfahren zur Modernisierung öffentlicher Verwaltungen. Berlin, p. 63 s. et 68 s. 50 Voir Steinbeis, Max, 1999: Mehr Eigenverantwortung durch ökonomisches Steuerungs- modell. Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 12, p. 463. 51 L’instrument du controlling financier était déjà utilisé en caméralistique (l’administration de moyens publics exige une surveillance prospective et rétrospective); il ne présente pas de problèmes particulier en soi. En outre, dans les tribunaux, le controlling des produits n’est en principe pas nouveau. Il y a depuis longtemps une statistique détaillée des affaires, de leur introduction à leur liquidation, classées par prestataires et pouvant être agrégées à loisir. Voir Röhl, 2000(a), p. 226.7114 et de la r évision traditionnelle des comptes, qui portent sur de longues p ériodes, le controlling s’attache à relever en continu les données effectives de l’exploitation et à les comparer avec les objectifs fixés. L’administration assistée par ordinateur de tous les processus importants g énère de nombreuses donn ées qu’il faut trier et agr éger. Cela permet de d ’identifier rapidement les écarts par rapport aux objectifs ou les nouveaux développements. Le problème qui se pose en revanche est celui de la force de persuasion des chiffres qui aurait facilement tendance à rendre la prise de d éci- sion pratiquement superflue (la limite entre management et controlling s ’estompe). On part de l ’idée que le contr ôleur non seulement pr épare des donn ées et des ana- lyses de probl èmes (controlling op érationnel), mais aussi, fort de sa connaissance approfondie des faiblesses et des difficultés de l’unité concernée, donne des conseils (sur demande ou spontanément), intervenant ainsi dans le controlling stratégique.52 On s’accorde à dire que les tribunaux doivent assumer leurs responsabilit és et tirer eux-mêmes les conclusions des données disponibles. Des données individualisées ne doivent en principe pas sortir du service. De telles donn ées ne sont pas n écessaires pour un controlling externe; il faudra cependant encore d éterminer la nature et le degré de l’agrégation.53 Hoffman-Riem constate en outre que dans le domaine de la justice, il n’existe pas encore de concepts de controlling bien d éveloppés permettant de réduire la surveillance actuelle, de pr éserver l’autonomie des tribunaux, tout en intégrant dans une mesure suffisante l ’activité judiciaire dans le syst èm e de la res- ponsabilité e t d e l a légitimation de l ’Etat. Un tel concept devrait être d éveloppé parallèlement à la r éforme.54 Pour cet auteur, un controlling dans le domaine de la justice devrait avoir le profil suivant: Le controlling est un nouvel instrument per- mettant de préserver la responsabilité et la l égitimation. Plus ou moins peaufin é, cet instrument peut être utilis é, avec une intensit é différente, au sein des tribunaux et dans les relations externes avec le ministère de la justice. Le controlling externe doit être aménagé avec une certaine retenue afin de préserver le respect de la légitimation démocratique. Dans le controlling interne également, il faut renoncer dans la mesure du possible à intervenir au niveau des d étails. 55 En d épit de ces objectifs et malgr é l’assurance de non-intervention au niveau des contenus, l ’introduction du control- ling se heurte à la résistance de certains magistrats. Les craintes exprim ées sont que les organes judiciaires ne soient int égrés dans un syst ème de pilotage orient é en fonction de r ésultats évalués selon des crit ères économiques. Au lieu de pouvoir exiger des moyens pour accomplir des tâches constitutionnelles importantes, les tri- bunaux devraient à l ’avenir ‚gagner’ leur argent au moyen d ’une production et s’attirer les bonnes gr âces du Parlement au moyen de bonnes prestations et de bons résultats.56 La critique porte sur divers instruments du controlling, comme la d éfini- tion de produits et les indicateurs de performance. Les partisans d ’une ‚nouvelle gestion administrative de la justice ’ opposent à ces critiques que les instruments en question ont parfaitement fait leurs preuves dans d ’autres domaines et que, en 52 Ibid. p. 226s. 53 Voir Hoffman-Riem, Wolfgang, 2000: Gewaltenteilung – mehr Eigenverantwortung für die Justiz. Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 1, p. 18 à 31, p. 28 s. 54 Voir Hoffmann-Riem, 2001, p. 250. 55 Voir Hoffmann-Riem, 2000, p. 24. 56 Bertram, Michael, 1998: Fünf vor Zwölf – oder: Zum Rapport, bitte. Dans: MHR – Mitteilungen des Hamburgischen Richtervereins Nr. 3, http://www.richterverein.de/mhr/mhr983/98307.htm.7115 période de restrictions budg étaires, les besoins doivent être justifi és de mani ère rationnelle. Selon eux, il n ’est pas possible de continuer sur la m ême voie; plus les tribunaux participeront de mani ère constructive à la concr étisation et à l a m i s e a u point d ’un controlling adapt é aux besoins de la justice, plus il y aura de chances pour que le controlling ne se mue pas en instrument d ’ingérence au pr étexte de la garantie de la légitimité.57 Le manuel «Controlling in der Justiz » (qui peut être consulté sur Internet) des auto- rités judiciaires hambourgeoises pr ésente les diff érents aspects et possibilit és du controlling dans la justice. Selon Hoffmann-Riem, ce manuel est toutefois par trop calqué sur les principes de la gestion d ’entreprise et ne tient pas suffisamment compte de la complexité de la t âche de controlling. Le manuel expose les avantages d’un controlling pour les autorit és judiciaires et les tribunaux. Pour les tribunaux, les avantages du controlling sont notamment une budgétisation adéquate des moyens grâce à une ventilation des co ûts en fonction des types de proc édure et des faits générateurs, une planification du personnel axée sur les limites de capacité ou le ren- forcement du sens des responsabilit és en mati ère de r éalisation des objectifs, de coûts et de qualit é des prestations. 58 Un budget conforme aux besoins, une venti- lation des co ûts sur la base du fait g énérateur ou le renforcement des liens entre les produits et les r ésultats sont autant d ’éléments qui vont dans la direction des objec- tifs du Parlement en matière de pilotage.59 2.3.4 Assurance et contrôle de la qualité Pour les «produits» de la justice, la mesure des r ésultats ax ée uniquement sur la quantité et l ’efficacité peut conduire à une perte de qualit é. Pour éviter cela, il est indispensable de d évelopper un syst ème de gestion de la qualit é. Or, de nombreux magistrats estiment que, en raison du caract ère unique de chaque affaire, il n ’est pas possible de développer des critères de qualité objectifs qui puissent être vérifiés par des tiers. Cela étant, il faudrait, selon eux, en rester à une appréciation non générali- sable du cas individuel. On oppose à cela qu’il devrait être possible de fixer des cri- tères de qualit é pour les proc édures plus ou moins similaires et courantes. 60 Cepen- dant, en raison des particularités du domaine judiciaire, la qualité est indéniablement plus difficile à mesurer que l’efficacité.61 En raison de ses devoirs envers le droit et à l’équité, et parce qu ’elle est soumise à une pression permanente de l égitimation vis- à-vis de l ’extérieur, la justice a évi- demment développé une philosophie de la qualit é.62 Il existe en outre bon nombre d’instruments pouvant être utilis és pour le contr ôle et l ’assurance-qualité dans la jurisprudence, comme les voies de droit, les statistiques, les contr ôles de gestion, les 57 Voir Hoffman-Riem, Wolfgang 2000 (Gewaltenteilung), p. 25. 58 Justizbehörde Freie und Hansestadt Hamburg, 1999: Handbuch zum Controlling in der Justiz. Modul 1: Gründe und Ansätze für die Einführung eines Controlling in der Hamburger Justiz. p. 10 s. http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_02.htm. 59 Ibid. 60 Röhl 2000(a), p. 228. 61 Voir Röhl, Klaus F., 1993(b): Qualitätskontrolle in der Justiz – Eine neue Entwicklung in der Justizverwaltung der USA. Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 8, p. 301 à 310, p. 302 62 Ibid.7116 évaluations du personnel, les promotions et le contr ôle hiérarchique, la critique de la justice par les m édias et les politiques, les commentaires scientifiques critiques de jugements rendus ainsi que les contr ôles internes (auto-contr ôle), tels que les exi- gences en mati ère de motivation, le principe de coll égialité ou la formation conti- nue.63 Selon R öhl, le potentiel de ces instruments dans le domaine de l ’assurance- qualité n’est pas exploité, ou ne l’est pas pleinement, par manque de conscience des problèmes. A côté de ces instruments, de nouveaux moyens pourraient être dévelop- pés pour contr ôler la qualit é: l’analyse comparative des performances (telle que la comparaison des prestations offertes par les diff érentes divisions d ’un ou de plu- sieurs tribunaux64), les cercles de qualit é, des entretiens standardis és réguliers avec les collaborateurs, la supervision par les pairs, les sondages, les comptes-rendus périodiques, la recherche sur les motifs d’erreurs, etc. 65 Comme le montre l’exemple des Etats-Unis, il est possible de d évelopper des procé- dures appropriées aussi bien pour évaluer un tribunal dans son ensemble ( court per- formance evaluation) que l’activité d’un juge (judicial performance evaluation ). En 1990, les Etats-Unis ont adopt é les Trial Court Performance Standards développés par le National Center for State Courts et le Bureau of Justice Assistance .66 Ces standards ont le caract ère de recommandations à l ’attention des tribunaux de pre- mière instance con çus en tant qu ’instruments d ’autocontrôle, d ’auto-évaluation et d’amélioration des performances. Au nombre de 22, ils sont regroup és en cinq cat é- gories: accès à la justice; rapidité et respect des délais; égalité, équité et intégrité; in- dépendance et responsabilit é; confiance du public dans les tribunaux. Pour chaque standard, on propose une m éthode d ’évaluation nuanc ée (instruments utilis és: sta- tistiques habituelles, listes de contr ôle, observations standardisées effectuées par des volontaires et des professionnels, examens de dossiers, sondages aupr ès des avocats et du public). Au total 75 indicateurs doivent être relevés. Concernant la confiance de la population dans les tribunaux, par exemple, on utilise quatre instruments: en- quête téléphonique aupr ès d’un échantillon de population, sondage aupr ès du bar- reau et d’autres groupes concernés, évaluation d’articles de presse et enqu ête auprès des autorités judiciaires. Les standards servent à évaluer non pas l’activité d’un juge mais celle du tribunal dans son ensemble. 67 L’évaluation de l ’activité d’un juge in- dividuel, la judicial performance evaluation , doit être vue dans le contexte du sys- tème américain de l ’engagement et de l ’élection d éfinitive des juges ( élection par une commission compos ée de juges et d ’avocats ou nomination par un gouverneur ou le pr ésident), qui est totalement diff érent des contextes allemand et suisse. Cette évaluation vise en premier lieu à améliorer les performances du tribunal dans son ensemble, le deuxième objectif étant d’examiner les juges avant l’élection définitive, d’améliorer la formation continue des juges et de faire mieux comprendre à la 63 Mackenroth, Geert, 2000: Qualitätsdiskussion in der Justiz: Alter Wein in neuen Schläuchen? Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 8, p. 301 à 311, p. 302. 64 Ibid. p. 310. 65 Voir Röhl, Klaus F., 2000 (b): Kann die Qualität der Justiz gemessen werden? Thesen für das Wochenendseminar «Justiz in der Modernisierungsfalle» am 29./30. Januar 2000 in Hamburg.http:// www.ruhr-uni- bochum.de/rsozlog/Projekte/Gerichtsmanagement/gerichtsmanagement.html 66 Bureau of Justice Assistance, U. S Departement of Justice, 1997: Trial Court Performance Standards With Commentary; 1995: Trial court performance standards and measurement system, http://virlib.ncjrs.org/Courts.asp (Court Management). 67 Voir Röhl 1993(b), p. 303 à 310 und Röhl 1993 (a), p. 100 à 119 et p. 139.7117 population le travail de la justice. L ’American Bar Association a élaboré les lignes directrices pour l ’évaluation des juges. Parmi les crit ères retenus, on mentionne entre autres les compétences, la diligence, l ’impartialité et l’efficacité. Des commis- sions ad hoc élaborent les proc édures et en contr ôlent la mise en œ uvre. L ’éva- luation se base également sur des sondages auprès de divers milieux en contact avec le juge, des renseignements pris aupr ès du juge lui-m ême, des statistiques, des exa- mens ponctuels de dossiers et des observations de proc ès. Les donn ées rassemblées sont confidentielles; seules les donn ées agrégées portant sur l ’ensemble du tribunal sont publiées.68 En Allemagne, il ne saurait être question d ’une évaluation des juges aussi pouss ée. On pr éconise, comme approche possible pour l ’assurance-qualité dans la justice allemande, le Total Quality Management (TQM. Cette approche n ’est pas fix ée selon des crit ères de qualit é pr édéfinis, mais vise une am élioration continue des prestations. Le but n ’est pas un contr ôle r étrospectif ou un contr ôle externe de la qualité, mais une gestion prospective de la qualit é prospectif. 69 Dans le projet «Justiz 2000 », cette gestion de la qualit é est étroitement liée à l’orientation clients (voir ch. 2.3.5). Les r ésultats explicitement attribu és à la gestion de la qualit é sont très rares et concernent par exemple le d éveloppement d’une approche de gestion de la qualité axée sur la production dans le domaine de l ’exécution des peines (d éfini- tion d ’indicateurs de qualit é et des standards correspondants), ou encore les exp é- riences positives avec les cercles de qualit é (dans le domaine des crit ères de qualit é de l’activité judiciaire et des recommandations correspondantes). Il est pr évu à plus ou moins long terme de d évelopper des standards de qualit é pour l ’administration des tribunaux. En feraient partie l ’élaboration et l ’observation d’indicateurs de qua- lité (comme les dossiers en souffrance ou la dur ée des proc édures) choisis dans le cadre d ’un syst ème de pilotage global. 70 Comme on l ’a vu, l ’introduction d ’une gestion de la qualité se heurte à de sérieux obstacles en raison de la difficult é d’éva- luer la qualit é dans le domaine judiciaire et en raison du respect de l ’indépendance des tribunaux. 2.3.5 Orientation clients Dans notre soci été de services moderne, l ’amélioration du service à la client èle et à la population est au centre des efforts de nombreuses administrations. L ’admi- nistration judiciaire fournit elle aussi des services dans ses rapports quotidiens avec les parties, les avocats, etc. Parallèlement à la modernisation visée de l’appareil judi- ciaire lui-même, il importe aussi de le moderniser vers l’extérieur, dans le sens d’une plus grande proximit é par rapport aux citoyens et aux clients. 71 Dans le projet «Justiz 2000», en plus de la création d’un portail Internet, des mesures concr ètes ont été prises et des résultats ont été obtenus. En voici un certain nombre: 68 Röhl 1993 (a), p. 108 à 113. 69 Voir Röhl, 2000(a), p. 228 s. 70 Voir http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (Kundenorientierung / Qualitätsmanagement). 71 Voir Hoffmann-Riem, 2001, p. 243.7118 – amélioration de l ’accessibilité (augmentation des prestations de services par téléphone, permanence t éléphonique en dehors des heures de bureau, ser- vices de courrier électroniques centralisés); – enquêtes auprès des clients (sondages aupr ès d’avocats afin de recueillir des propositions d ’améliorations) et d éveloppement de la gestion des recours (centre de services pouvant notamment fournir des renseignements sur l’avancement des procédures); – optimisation de la transparence et de l ’intelligibilité de la proc édure (simpli- fication rédactionnelle des formulaires et des d écisions standardisées, publi- cation d’un guide juridique, de brochures et d ’aide-mémoire, rédaction d’un guide de procédure administrative aisément compréhensible). Il est prévu de mener d’autres sondages auprès des clients ces prochaines ann ées, de réaménager les aires d ’entrée des b âtiments de justice (en espaces d ’information ouverts) et de revoir la rédaction des formulaires et des lettres standards. 72 2.3.6 Technologie/informatique modernes Le processus de modernisation en cours accorde un r ôle stratégique à l’utilisation de l’informatique, car un équipement matériel et technique moderne des autorit és judi- ciaires est une condition pr éalable au renouvellement structurel de la justice 73, renouvellement qui vise à rendre les proc édures administratives plus rapides, plus efficaces, plus économiques et plus proches du citoyen. Avec le changement des procédures de travail et, partant, des relations entre collaborateurs, Hoffmann-Riem estime que l ’informatisation apporte une aide importante. Pour exploiter au mieux les équipements technologiques dont sont dot és tous les tribunaux, les processus de travail doivent être conçus de façon à être compatibles avec les possibilit és de com- munication offertes par les logiciels informatiques. L ’équipement informatique devrait toujours être lié à un concept sp écifique d’exécution des proc édures de tra- vail. Il va de soi qu ’une formation correspondante doit être offerte et que le matériel et les logiciels doivent être int égrés de mani ère optimale dans les proc édures de travail. Le fait que, dans les syst èmes les plus courants, les logiciels utilis és dans le domaine non judiciaire n ’aient pas d ’interface avec le travail judiciaire est un problème largement r épandu. On planche actuellement sur le d éveloppement et la mise en œ uvre de logiciels pour rem édier à cette situation anachronique. D ’aucuns pensent qu ’il serait possible de r éaliser une interface de communication avec les domaines en dehors de la juridiction, notamment avec les avocats, ou d ’exploiter les possibilités offertes par Internet (liaisons en ligne par exemple).74 72 Voir http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (Kundenorientierung / Qualitätsmanagement). 73 Voir Dieckmann, Jochen, 2000: Justiz 2003. Modernisierung der nordrhein-westfälischen Justiz durch flächendeckenden Einsatz der Informationstechnik. Dans: Verwaltung & Management. Zeitschrift für allgemeine Verwaltung Nr. 3, p. 132 à 137, p. 132 s. 74 Voir Hoffmann-Riem, 2001, p. 245 s. Pour les activités et projets concrets concernant l’informatique et les techniques de communication: http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (EDV und Kommunikationstechnik).7119 2.3.7 Gestion du personnel L’engagement d ’instruments modernes de d éveloppement et d ’administration du personnel ainsi que la professionnalisation de la gestion du personnel ont pour but d’optimiser l’utilisation des ressources humaines. Et cela non seulement du point de vue de la maximisation des performances, mais aussi sous l ’angle de l ’épa- nouissement optimal des employ és dans l ’exercice de leur profession. Pour ce qui concerne les tribunaux allemands, on retient que de nombreux efforts ont d éjà été faits dans ce sens. Les d écisions ont cependant été trop fond ées sur l ’intuition et l’expérience. Hoffmann-Riem mentionne, comme probl èmes, les structures de com- munication (barri ères structurelles de communication entre magistrats et non- magistrats, avec un effet d émotivant et inhibiteur d ’efficacité pour ces derniers), le comportement en mati ère de direction (rarement appris ni pratiqu é de mani ère sys- tématique) et l ’égalité des chances entre collaboratrices et collaborateurs (crit ères d’évaluation et modèles de carrière typiquement masculins). 75 Dans le projet «Justiz 2000», les r éformes dans la gestion du personnel ont été ini- tiées en commen çant par la d éfinition de neuf champs d ’action avec leurs p ôles d’activités concrets, tout en tenant compte de la promotion des femmes et de l ’éga- lité. Ces p ôles sont: le recrutement et la formation du personnel, le d éveloppement du personnel, évaluation, la r émunération, la pr évoyance et la fid élisation du per- sonnel, l’information, la motivation et la participation du personnel, le controlling et la planification des frais de personnel, l ’organisation du personnel et du tra- vail/développement de l ’organisation. Un certain nombre de r ésultats ont été obte- nus depuis: – institutionnalisation des entretiens entre collaborateurs et pr éposés (y com- pris séminaires et offres de coaching); – participation à un projet pilote de centre d ’évaluation dans le but d ’évaluer et de d évelopper les potentiels de direction et les qualifications des cadres supérieurs; mise en œ uvre de cet instrument; – organisation d’une série de séminaires pour cadres (en complément au sémi- naire sur la gestion de projet, le développement du personnel, etc.); – organisation (pr évue) d ’un programme de perfectionnement pour cadres supérieurs et intermédiaires; – organisation de s éminaires à l ’attention du personnel non juridique sur le thème de l’orientation clients et services. Il est en outre pr évu d’introduire des lignes directrices concernant la nomination et la promotion de juges et de procureurs, notamment pour am éliorer la transparence de la procédure pour les employés. 75 Voir Hoffmann-Riem, 2001, p. 243 à 245.7120 2.3.8 Décentralisation La «décentralisation» est un autre terme clé dans le débat sur la nouvelle gestion pu- blique. Dans un monde devenu tr ès complexe, les tâches administratives ne peuvent plus être pilotées de manière centrale que dans une mesure limit ée; elles seraient as- sumées plus efficacement par des unit és plus petites, d écentralisées et jouissant d’une large autonomie. Concernant les instances judiciaires inférieures, il s’agit pour l’essentiel de la d élégation de responsabilit és de l ’unité centrale vers les diff érents services. Le principe de la décentralisation peut également être appliqué à l’intérieur des tribunaux. En effet, la structure hi érarchique de l ’administration des tribunaux peut être modifiée dans le sens d ’une d écentralisation des responsabilit és en d élé- guant des tâches aux unités subordonnées plus petites.76 Avec la décentralisation, la marge de man œ uvre des différents services devient plus importante. Les avantages sont: un enrichissement motivant des contenus du travail et le regroupement, au niveau de l ’unité, de l ’exécution des t âches ainsi que des compétences, des responsabilités et des ressources correspondantes, à ce qui permet aux services de se rapprocher des clients. Il ne faudrait d écentraliser que les t âches pouvant être accomplies plus simplement, plus efficacement et mieux par les ser- vices concern és. 77 I l f a u t e n l’occurrence veiller à ce que l ’échelon hi érarchique supérieur ne perde pas la vue d ’ensemble et puisse assumer ses responsabilit és, rai- son pour laquelle des accords de prestations doivent être pass és entre la direction administrative et les prestataires.78 3 Indicateurs relatifs à la gestion d’un tribunal pertinents pour l’exercice de la haute surveillance 3.1 Objet de la surveillance sur la justice Dans une th èse parue r écemment sur l’indépendance du pouvoir judiciaire, l ’auteur définit de manière détaillée les principaux th èmes qui font l ’objet de la surveillance générale sur la justice, soit les aspects administratifs, la marche des affaires, la «conformité», le fonctionnement organisationnel de la jurisprudence, bref: la gestion administrative de la justice. La surveillance est concr étisée pour l ’essentiel par l’examen et l’approbation des rapports de gestion annuels des tribunaux. A c ôté de cela, elle s’intéresse à des éléments tels que le nombre et la dur ée générale des pro- cédures, la surveillance interne sur les autorit és judiciaires des instances inf érieures, la r épartition des t âches et des affaires, l ’unité de doctrine entre les diff érentes chambres, les relations avec les parties, la presse et le grand public. La surveillance peut s ’étendre encore à l ’archivage, aux r èglements concernant les vacances, les voyages, les frais ou les indemnit és journalières ou encore à l’observation du temps de travail, à la gestion de l ’administration et du personnel. Le respect de lignes directrices et d’objectifs de port ée générale (comme l’égalité de traitement) peuvent 76 Voir Hoffmann-Riem, 2001, p. 236. 77 Voir http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (Dezentralisierung). 78 Voir Voss 1998, p. 382.7121 faire l’objet d’un examen dans le cadre de la surveillance. 79 Récemment, les CdG se sont prononc ées sur leurs t âches de surveillance en pr écisant qu’elles limitent leur haute surveillance sur les tribunaux f édéraux aux questions relevant de la gestion administrative des affaires. Elles ne s ’expriment pas sur des jugements d ’espèce du TF, mais observent les tendances de la jurisprudence et en discutent ponctuellement avec les représentants du TF dans le but de constater les dysfonctionnements ou la- cunes de la l égislation et, le cas échéant, de prendre les mesures correctrices qui s’imposent. 80 Quant au contenu de la jurisprudence, les CdG se bornent à examiner les griefs concernant les d énis de justice formels, les retards injustifi és ainsi que les plaintes en matière de violation de principes fondamentaux de procédure.81 Les indicateurs jouent un r ôle crucial pour l ’examen et l’approbation du rapport de gestion. Il a déjà été question ci-dessus du nombre et de la dur ée des procédures. La partie statistique des rapports de gestion contient toute une s érie d ’autres indi- cateurs. Le ch. 3.2 propose une d éfinition de la notion d ’indicateur, le ch. 3.3 traite en d étail des indicateurs et de leur opportunit é pour la gestion des affaires et le ch. 3.4 présente de nouveaux indicateurs, tir és du syst ème d’indicateurs récemment mis en place par les tribunaux du canton de Zurich. 3.2 Indicateurs quantitatifs et qualitatifs Dans le contexte des r éformes administratives, il est toujours question d ’indicateurs ou de ratios. Les indicateurs permettant de mesurer le degr é de r éalisation des objectifs, la qualit é des prestations et les r ésultats sont tr ès importants, tant pour la définition de produits que pour une gestion qui se veut ax ée sur les objectifs. En gestion d’entreprise comme en sciences administratives, les indicateurs sont d éfinis en tant que valeurs de référence permettant de comparer la production de prestations entre les unit és administratives ou entre les unit és administratives et des tiers. Les indicateurs quantitatifs sont des chiffres absolus, plus sp écialement des données sta- tistiques, qui donnent une vue d ’ensemble des conditions dans lesquelles les presta- tions sont produites. Les indicateurs qualitatifs renseignent sur la qualit é des proces- sus, des r ésultats et des effets des prestations produites en comparant – telle est du moins la r ègle – deux chiffres absolus. 82 A quelques exceptions pr ès (dur ée moyenne des affaires), la statistique actuelle des tribunaux f édéraux ne fournit prati- 79 Kiener, Regina, 2001: Richterliche Unabhängigkeit. Verfassungsrechtliche Anforderungen an Richter und Gerichte. Bern, p. 298 s. Dans cette description de la portée de la surveillance générale sur la justice, Kiener renvoie à différents rapport des CdG; voir Kiener, p. 299, note de bas de page 296. 80 BO 2001 E, p. 193. 81 Mastronardi, Philippe, 1991: Kriterien der demokratischen Verwaltungskontrolle, Analyse und Konzept der parlamentarischen Oberaufsicht im Bund. Basel/Frankfurt am Main, p. 132. Kiener plaide, elle, pour la modération des autorités de surveillance; voir Kiener p. 301 ss. 82 Voir Hoffmann-Riem, Wolfgang, 1998: Organisationsreform der Justizverwaltung als Beitrag zum modernen Rechtsstaat – Rück- und Ausblick nach einem Jahr «Projekt 2000». Dans: Ders. (Hg.), 1998: Reform der Justizverwaltung . Ein Beitrag zum Modernen Rechtsstaat. Baden-Baden, p. 243 à 282, p. 272 s. Hoffmann-Riem cite les lignes directrices concernant la définition et la description de produits dans l’administration hambourgeoise.7122 quement que des données quantitatives sur la gestion et la jurisprudence. Hoffmann- Riem donne des exemples d ’indicateurs qualitatifs dont l ’adéquation dans le cadre de la haute surveillance ou du contr ôle interne reste à discuter: le pourcentage des affaires trait ées avec succ ès, la dur ée moyenne de traitement par cas, la dur ée moyenne des proc édures en jours, le nombre d ’heures suppl émentaires, la satis- faction au travail des employ és, le nombre de jours de maladie, l ’intelligibilité des décisions de l ’avis des clients, etc. Le recours à d’autres indicateurs peut être envi- sagé dans le cadre de la surveillance g énérale sur la justice (voir ch. 3.4). Selon Röhl, les indicateurs classiques permettant d ’évaluer la performance d ’un tribunal (données concernant la durée des procédures, genre de règlement ou taux de recours couronnés de succ ès) peuvent finalement assez bien jouer le r ôle d ’indicateurs de qualité.83 Il faudra toutefois en examiner leur validit é de plus pr ès. Le chapitre ci- après aborde sommairement les informations fournies par un indicateur. Dans le contexte du pr ésent rapport, il n ’est pas non plus possible de traiter plus à fond la question de savoir si, outre le fait qu’ils renseignent sur les prestations d’un tribunal, les indicateurs ne pourraient pas non plus servir aux comparaisons en mati ère de production de prestations ou en tant que base de planification des besoins ou de sur- veillance financière. 84 3.3 Indicateurs dans le cadre des rapports de gestion des tribunaux Les considérations qui suivent concernent le rapport de gestion 2000 du TF, plus particulièrement le chapitre sur le volume des affaires et l ’administration du Tri- bunal ainsi que la partie statistique. 85 Cet exemple a été choisi non seulement en rai- son de l’importance de ce tribunal, mais aussi parce que sa statistique porte sur une longue p ériode et est largement repr ésentative pour les autres tribunaux f édéraux. Les opinions exprim ées se basent sur des r éflexions d ’ordre g énéral inspir és par l’analyse documentaire compl étée par les donn ées recueillies de discussions avec des spécialistes. Les données quantitatives sur le volume des affaires sont primordiales pour la haute surveillance sur la gestion. Dans le chapitre correspondant du rapport du TF, il est mentionné le nombre d ’entrées avec les chiffres correspondants des deux ann ées précédentes, ainsi que le nombre d ’affaires liquidées et reportées à l’année suivante (sans les chiffres des ann ées précédentes). Ces donn ées et les pr écisions apport ées dans la partie contenant les tableaux statistiques (notamment lorsqu ’il a fallut traiter plus d’affaires avec le même effectif du personnel), permettent de déterminer s’il y a lieu d ’adapter les proc édures ou les ressources financi ères, personnelles ou tech- niques. Le tableau 1 de la statistique renseigne sur le nombre et la nature des affaires: la premi ère colonne indique la nature des affaires, la deuxi ème donne des chiffres absolus exprimant: 83 Voir Röhl, 2000(a), p. 224. 84 Voir Hoffmann-Riem, 2001, p. 240. 85 Voir http://www.bger.ch/ (Rapport de gestion 2000).7123 – les affaires liquidées en 1999; – les affaires reportées de 1999; – les affaires introduites en 2000; – le total des affaires pendantes; – les affaires liquidées en 2000; – les affaires reportées en 2001. La troisième colonne contient des chiffres sur sept types d ’issue du proc ès (radia- tion, irrecevabilit é, etc.) et la quatri ème indique la dur ée moyenne des instances et de r édaction pour chaque groupe d ’affaires. Les deux principales colonnes du tableau permettent une comparaison sur deux ans; les deux autres ne contiennent que les chiffres de l ’année sous revue. Le contenu de ce tableau est certes pr écieux, mais il le serait encore plus s ’il comportait également les chiffres comparatifs de la durée moyenne des procès. Comme le révèle le rapport de gestion de 1950, la dur ée moyenne était autrefois assortie de donn ées plus pr écises sur la dur ée des affaires, avec indication de six dur ées de traitement 86 et la plus longue dur ée. De m ême, le tableau de l ’époque sur les affaires report ées et liquid ées permettait une compa- raison sur quatre ans, la nature des affaires étant toutefois moins d étaillée que dans le tableau de 2000. 87 Concernant les affaires report ées à l ’année suivante, le TFA indique l ’année d’introduction dans une note de bas de page à son tableau portant sur la nature des affaires et modes de liquidation.88 Le tableau suivant, non num éroté sur les modes de liquidation est également impor- tant pour la surveillance. Il indique combien d ’affaires ont été liquidées par voie de circulation, en séance, etc. mais ne donne pas les chiffres des années précédentes. Le tableau II à six colonnes permet, lui, la comparaison avec l ’année pr écédente; le volume des affaires y est évalué en fonction de la nature des affaires (grandes cat é- gories) et on trouve pour chaque position (entr ées, etc.) les chiffres absolus et les variations par rapport à l’année précédente en pour-cent. Ce tableau est utile pour la haute surveillance mais il n ’est pas optimal dans la mesure o ù il ne permet pas de comparaisons sur plusieurs ann ées (en cas d ’écart statistique important, il n ’est pas possible de se rendre compte s’il s’agit d’un cas unique – donc d’un écart atypique – ou d’une tendance). Le chiffre III comporte des repr ésentations graphiques réalisées à partir des tableaux I & II: 86 Durée des affaires: jusqu’à 1 mois / 1 à 3 mois / 3 à 6 mois / 6 mois à 1 année / 1 à 2 années / plus de 2 ans. Voir Rapport du TF à l’Assemblée fédérale sur sa gestion en 1950 (du 9 février 1951). Annexe au Rapport du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale sur sa gestion en 1950 (du 27 avril 1951), p. 401 à 412, p. 411. 87 Ibid. 88 Exemple du rapport de gestion 2000, p. 30, note de bas de page (3) sur le report à 2001: 2109: «dont introduites en 1995: 1 (procédure suspendue); 1997: 1; 1998: 43 (8 procédures suspendues); 1999: 330 (12 procédures suspendues) 2000: 1734 (7 procédures suspendues).»7124 A) Affaires par langue; B) Modes de liquidation en 2000; C) Affaires introduites par langue (depuis 1990); D) Affaires introduites, liquid ées et reportées (depuis 1990). Les graphiques C et D permettent de visualiser le d éveloppement des dix derni ères années; en ce qui concerne la gestion administrative des affaires, le graphique D est plus pertinent que le C, parce qu’il montre l’évolution du volume des affaires. Le tableau IV sur la répartition des affaires entre les sections, par cat égories, qui répertorie les affaires introduites, report ées et liquidées est certes utile et permet des comparaisons entre les cours, mais il ne permet toutefois pas de faire des comparai- sons avec les années précédentes. La statistique se termine par le tableau V qui énu- mère les affaires liquidées selon les matières. Il est également utile sans être optimal vu l’absence de séries chronologiques. Les chiffres publi és dans le rapport de gestion donnent des informations utiles à la haute surveillance parlementaire sur la gestion du TF. Cela dit, la base d ’appré- ciation pour l ’examen parlementaire du rapport pourrait être am éliorée gr âce à la définition d ’indicateurs de performance à proprement parler, à la pr ésentation de séries chronologiques plus nombreuses et à l’augmentation du degr é de d étail de la statistique (par exemple pour la durée de traitement). 3.4 Nouveaux indicateurs, rapports de gestion plus complets Dans le cadre de la modernisation qui touche l ’administration et les tribunaux (voir ch. 1 et annexe 1), en r éponse aux besoins accrus du public en mati ère de trans- parence de l’administration et dans le contexte de la r évision totale de l’organisation judiciaire – qui accorde une plus grande aut onomie administrative et financi ère aux tribunaux – il y a lieu de discuter de l ’introduction dans les rapports de gestion de nouveaux indicateurs et de nouvelles informations qui ne compromettent pas l’indépendance judiciaire. Les exemples d’indicateurs proposés ci-dessous sont tir és de l’arrêté relatif aux budgets globaux – domaine controlling du 15 d écembre 1999 de la commission administrative de la Cour supr ême du canton de Zurich et du rap- port final de la direction du projet 89. Le canton de Zurich, qui a introduit un pilotage axé sur les résultats dans ses tribunaux, joue les pr écurseurs en la matière.90 La Cour suprême, les tribunaux d ’arrondissement et le tribunal administratif du canton sont gérés par enveloppes budg étaires et mandats de prestations dans le cadre d ’une pla- nification consolidée. Avant de pr ésenter les indicateurs de performance des tribunaux zurichois, il con- vient d’aborder brièvement les objectifs du projet zurichois (Projekt Globalbudgets für die Gerichte des Kantons Zürich – Bereich Controlling). Il s’agissait de dévelop- 89 Rapport final de la direction du projet, Octobre 1999: Projekt Globalbudgets für die Gerichte des Kantons Zürich – Bereich Controlling. Approuvé par la commission administrative le 15 décembre 1999. 90 Voir fin du ch. 2.1.2. pour ce qui concerne le projet pilote dans le canton de Berne,7125 per un nombre suffisant d ’indicateurs et de standards de performance dans tous les domaines de prestations des tribunaux et, à partir de l à, de d éfinir des indicateurs globaux utiles pour la communication avec les diff érents groupes cibles (Cour su- prême ou Grand Conseil /grand public). En tant qu ’objectifs dans le budget global, ils doivent permettre de g érer la qualit é et l ’efficacité du travail. Le d éveloppement des indicateurs était subordonn é à deux conditions: ne pas influer sur l ’indé- pendance judiciaire ni créer des possibilités d’influence indirecte. De plus, les indi- cateurs devaient satisfaire aux critères suivants: permettre de v érifier l’efficacité de l’organisation judiciaire, être objectifs et compréhensibles, promouvoir la qualit é du travail et favoriser le d éveloppement des tribunaux. Les charges li ées au recueil et à l’évaluation des donn ées – autre objectif du projet – doivent être mises en relation avec leur utilit é (recourir à des instruments existants dans la mesure du possible). 91 Certains de ces nouveaux indicateurs seront d éjà utilisés à l’occasion du ra pport de gestion 2001. Le rapport final distingue quatre groupes d ’indicateurs concertant les prestations fournies, la gestion des tribunaux, la qualit é des prestations et les ressources. Ces indicateurs sont construits à partir de chiffres et de valeurs empiriques . Dans sa décision, la commission administrative retient que le but final pour les tribunaux n’est pas d ’atteindre tous les objectifs fix és, mais de justifier les écarts qui ne sont pas imputables à une n égligence du tribunal. 92 Chaque groupe est constitu é de plu- sieurs indicateurs: 1. Indicateurs concernant les prestations fournies : Au total, neuf indicateurs ont été retenus pour mesurer les prestations fournies. Cela étant, certains indicateurs sont utilis és longtemps d éjà (nombre d ’affaires report ées des années précédentes, affaires introduites pendant l ’année sous revue, affaires liquidées pendant l ’année sous revue, dur ée des affaires pendantes et des procès en instance et obligation de faire rapport sur les affaires en cours d é- passant un délai donné). L’indicateur relatif à la durée totale de la proc édure est nouveau: en partant de valeurs empiriques des objectifs sont d éfinis en termes de liquidation dans les d élais d ’un pourcentage d éfini de toutes les affaires liquidées d’une catégorie. Afin d’éviter les incitations inopportunes, l’indicateur «durée totale de la proc édure» est complété par trois indicateurs portant sur le taux de liquidation. Le premier taux de liquidation mesure le nombre de nouvelles affaires liquid ées par rapport au total de nouvelles entrées; il indique donc la part des affaires introduites qui ont été réglées. Le deuxième taux de liquidation relève le nombre d’anciennes affaires liquidées par rapport au nombre des affaires pendantes au d ébut de l ’année sous revue; il mesure l ’efficacité dans le traitement des affaires report ées des années pr écédentes. Le troisi ème taux de liquidation exprime le total des affaires liquidées en une ann ée par rapport au total des nouvelles entr ées et montre l’évolution – augmentation ou diminution – des affaires pendantes. A la différence des deux autres quotients, qui ne peuvent pas être supérieurs à 1 (ni inf érieurs à 0,5), celui-ci peut être plus grand ou plus petit que 1 (un 91 Voir Rapport final de la direction du projet, p. 3 à 5. 92 Voir Commission administrative, p. 4 s.7126 objectif fixé à 1 signifie qu’il faut liquider autant d’affaires que le nombre de nouvelles entrées). 2. Indicateurs concernant la gestion du tribunal: En tant qu ’instrument de conduite à l ’usage de la direction du tribunal, ils permettent d ’agir sur l’organisation du travail et le d éveloppement professionnel. Ils doivent sen- sibiliser les cadres à leurs t âches. Les 17 indicateurs retenus sont agr égés dans six indicateurs partiels. Deux exemples: L ’indicateur «collaboration entre la chancellerie et le personnel juridique » fait partie de l’indicateur par- tiel «collaboration au sein du tribunal » et pr évoit comme standard un entre- tien annuel sur la collaboration. Concernant l ’aménagement de tels entre- tiens, plusieurs questions sont propos ées (Qu ’est-ce qui fonctionne bien? etc.). L’indicateur «perfectionnement des juges et des greffiers » (indicateur partiel «développement / perfectionnement du personnel juridique) donne comme standard un minimum de deux jours de formation externe par ann ée (selon la méthode de la Fondation pour une formation continue du personnel juridique). 3. Indicateurs concernant la qualit é des prestations: Il s ’agit de la dur ée des procédures, du caract ère compréhensible de la communication du tribunal, des compétences et de l ’accessibilité du tribunal, etc. L ’administration judi- ciaire du canton de Zurich a lanc é une enqu ête à ce sujet (questionnaires) auprès des parties et des avocats, et r édigé un rapport avec des propositions d’amélioration concrètes. 4. Indicateurs concernant les ressources : Ils sont au nombre de deux. Il y a d’abord l ’indicateur concernant la structure du personnel pendant l ’année sous revue qui, combin é aux informations sur les prestations fournies et en comparaison avec d ’autres tribunaux, permet d ’identifier les éventuelles faiblesses et de proposer des am éliorations. Il y a ensuite l ’indicateur con- cernant les frais de personnel, qui fournit des indications sur le caract ère économique de la jurisprudence. Le premier indicateur a de nombreuses dimensions tels que le nombre de juges et de secr étaires, le nombre de mois de travail par cat égorie de personnel, les donn ées sur le personnel adminis- tratif, l ’ancienneté et l ’âge des collaborateurs, les absences (obligations militaires, maladie), la répartition du travail entre les juges et les secr étaires, taux de fluctuation par cat égorie de personnel. Le deuxi ème porte sur les frais par catégorie de personnel et les frais de personnel par affaire r églée. Il est intégré au budget global en tant qu’objectif.93 Dans le cadre de ce rapport, il n ’est pas possible d ’enter en mati ère sur la qualit é effective de ces indicateurs. Certains d’entre eux fournissent des informations essen- tielles sur la gestion des affaires et couvrent dans une large mesure les besoins d’information de la haute surveillance parlementaire. Les indicateurs quantitatifs et qualitatifs pr ésentés ici – et qui sont en partie d éjà utilis és au niveau f édéral – peuvent être qualifiés de légitimes, judicieux et objectifs. Leur emploi dans le cadre du rapport de gestion annuel rendrait le travail du Tribunal plus transparent. Les nouveaux indicateurs relatifs aux prestations fournies (dur ée totale des proc édures, 93 Rapport final de la direction du projet, p. 6 à 12 et commission administrative, p. 6 à 8.7127 pourcentage des affaires liquidées) sont particulièrement intéressants. Cela étant, les autres indicateurs ont pour objet des domaines qui ressortissent à la surveillance générale sur la justice. 4 Conclusions L’inspection devait pour l ’essentiel répondre à la question de savoir quelles sont les possibilités et les limites de la mise en œ uvre de la NGP dans la justice et d écrire les instruments modernes de gestion utilis és ou pouvant l ’être dans le domaine de la justice. Un accent particulier a été mis sur les indicateurs susceptibles de fournir des informations pertinentes sur la gestion d ’un tribunal. La question introductive de l’inspection avait pour but de r épertorier les mesures organisationnelles qui ont été prises ces dernières années par les tribunaux f édéraux pour améliorer l’efficacité de leur travail. Au cours des années 90, pour répondre à l’augmentation de leur charge de travail, le Tribunal f édéral (TF) et le Tribunal f édéral des assurances (TFA) ont am élioré procédure et organisation afin d ’augmenter leur capacit é de travail. Avec les bases de donn ées et les outils informatiques performants, les tribunaux disposent d ésor- mais d’instruments de travail modernes. Des r éformes ont également été entreprises au niveau des structures de direction (par exemple l ’institution d ’une commission administrative au TF) et les secrétariats généraux élargis. Les commissions fédérales de recours utilisent elles aussi des instruments de gestion, de comptabilit é et de tra- vail modernes. En revanche, l ’analyse de la documentation n ’a pas r évélé l ’exis- tence d’un controlling ou d ’un système de gestion de la qualit é – deux instruments clés de la NGP – se sont établis dans les tribunaux. Pour l’essentiel, l’analyse de la littérature concernant l’utilisation des principes de la NGP dans le domaine de la justice a donné les résultats suivants: – Il y a des modèles de NGP pour les tribunaux, en théorie comme en pratique. Ils ont été développés tout en veillant à ne pas nuire à l’indépendance judi- ciaire. Jusqu’ici, ces mod èles NGP ont été mis en œ uvre dans les tribunaux d’instance inférieure seulement. – Le recours aux instruments de la nouvelle gestion publique que sont la d éfi- nition de produits et le contr ôle des r ésultats, a l ’avantage d ’accroître la transparence au niveau des co ûts et, partiellement, au niveau des effets. Ce gain de transparence et la formulation d ’objectifs politiques en mati ère de prestations des tribunaux donnent au Parlement des possibilit és de pilotage et de sanction plus rationnelles que par le passé. – Ce type de gestion a aussi ses limites: la rationalit é économique et l ’orien- tation de la gestion en fonction des prestations ne sauraient être les seuls critères déterminants pour la gestion des tribunaux. Une importance primor- diale revient à la gestion de la qualit é et au contr ôle des r ésultats. Il sera cependant encore nécessaire de clarifier un certain nombre de points pour ce qui est de l ’appréciation des r ésultats et le syst ème d’indicateurs correspon- dant. – Divers instruments de la nouvelle gestion publique ont été adapt és aux besoins de la gestion dans le domaine la justice: le budget global, la compta-7128 bilité analytique, la d éfinition des produits du tribunal et la d éfinition d’indicateurs d ’efficacité. L ’adaptation d ’autres instruments de la nouvelle gestion publique (comme un syst ème de controlling tenant compte de cri- tères qui ne sont pas exclusivement économiques ou un syst ème d ’assu- rance-qualité nuancé) n’en est qu’au stade théorique. Leur mise en œ uvre est encore à l’étude. – L’utilisation d’instruments de la nouvelle gestion publique requiert des con- naissances qualifiées en gestion. Or, les juges n ’ont généralement pas suivi de formation correspondante, d ’où un besoin de rattrapage évident. La pro- fessionnalisation de la gestion des tribunaux est ainsi un élément central de la réforme. Aux Etats-Unis, il y a des fili ères d’études en management des tribunaux, ce qui n’est le cas ni en Suisse, ni en Allemagne. Les débats sur les r éformes n’oublient pas que la justice dispose depuis longtemps déjà d’instruments de contr ôle et d ’assurance de la qualit é tels que les statistiques publiées dans les rapports de gestion qui donnent des indications pr écieuses sur la gestion des affaires. Ces indications sont également pr écieuses pour la haute sur- veillance (affaires reportées de l’année précédente, affaires liquidées, etc.). Cela dit, le niveau de d étail de ces statistiques est relativement faible en ce qui concerne les possibilités de comparaison avec les ann ées précédentes ou la dur ée des procédures. La d éfinition de nouveaux indicateurs de performance (notamment sur les presta- tions fournies ou les ressources) – qui pourraient également servir de base pour l’établissement du budget (budget global) – et la mise en place d ’un controlling cor- respondant permettraient de mieux comprendre, piloter et d écrire la marche admi- nistrative des affaires d’un tribunal. Il en découlerait un gain notable de transparence sur la gestion des affaires. En contrepartie à l’augmentation de leur autonomie financière et administrative telle qu’elle a été prévue dans la révision totale de l’organisation judiciaire, les tribunaux fédéraux pourraient être tenus de fournir des rapports de gestion plus complets, incluant notamment des indicateurs de performance (dur ée totale de la proc édure, pourcentage d’affaires liquidées, etc.) ou de qualit é des prestations, ce qui permet- trait d’optimiser la haute surveillance parlementaire sur la justice. Le Parlement peut en outre ancrer dans la législation certains principes d’organisation, pour autant que l’indépendance judiciaire ne s ’en trouve pas compromise. La question de savoir quels indicateurs doivent être retenus pour l ’exercice de la haute surveillance parle- mentaire et quels objectifs minimaux doivent être fixés dépend en fin de compte de la définition de la port ée de cette haute surveillance. Le deuxi ème volet de l’inspec- tion de la CdG abordera justement cette port ée au moyen d ’une analyse de la litt é- rature juridique.7129 Liste des abréviations CdG Commissions de gestion CdG-N Commission de gestion du Conseil national CR Commission de recours CR/DETEC Commission de recours du D épartement fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication CR/WEF Commission de recours pour les questions de concurrence CRA Commission suisse de recours en mati ère d’asile CRAVS/AI Commission de recours en mati ère d’assurance-vieillesse, survivants et invalidité pour les personnes résidant à l’étranger CRLPP Commission f édérale de recours en matière de prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité CRLS Commission de recours en mati ère de liste des spécialités dans l’assurance-maladie DFE D épartement fédéral de l’économie DFF D épartement fédéral des finances DFI D épartement fédéral de l’intérieur DFJP D épartement fédéral de justice et police GMEB Gestion par mandat de prestations et enveloppe budg étaire let. lettre NGP Nouvelle gestion publique OCRA Ordonnance du 11 ao ût 1999 concernant la CRA OPCA Organe parlementaire de contr ôle de l’administration RS Recueil syst ématique du droit fédéral TF Tribunal f édéral TFA Tribunal f édéral des assurances TQM Total Quality Management7130 Annexe 1 Mesures de réorganisation et gestion actuelle des organes judiciaires fédéraux 1P r o b l ématique La surcharge de nombreux tribunaux, observée en Suisse comme à l’étranger, a plu- sieurs causes. En Suisse, le nombre d ’affaires portées devant les deux tribunaux – plus particuli èrement devant le Tribunal f édéral – a augment é avec l ’assujettisse- ment de nouveaux domaines de la vie et secteurs économiques à des lois et r ègle- ments. Les dossiers à traiter sont non seulement plus nombreux, mais ils sont aussi plus complexes et techniques, et partant, n écessitent des recherches toujours plus poussées au niveau de l ’interprétation. Dans le domaine des assurances sociales, c’est notamment la situation conjoncturelle des ann ées 90 qui est à l ’origine de l’augmentation du nombre de recours.94 Ployant sous la charge, les tribunaux (f édéraux) et de nombreuses commissions de recours ont d û, ces derniers dix ans, par la force des choses, prendre des mesures pour optimiser leur organisation et les proc édures. Les chapitres suivants d écrivent les principales mesures organisationnelles prises ces dernières années par le Tribunal fédéral (TF), le Tribunal f édéral des assurances (TFA) et quelques commissions de recours s électionnées pour augmenter l ’efficacité de leur travail, et comment ces instances sont g érées. Leurs r éponses écrites aux questions pos ées par l ’OPCA ont été reprises dans les chapitres suivants. L ’OPCA a en outre évalué les rapports de gestion des tribunaux et les règlements existants. Il ne s’agit pas ici d’entrer en détail sur les changements de procédure entrepris pour augmenter l ’efficacité, mais de se concentrer sur les questions ayant trait à l’administration. A noter que les organes judiciaires n ’utilisent le terme «efficacité» qu’avec retenue et parlent plutôt d’«améliorations» et d’«optimisations». 2 Tribunal f édéral et Tribunal fédéral des assurances 2.1 Le Tribunal f édéral Bases légales et sources: L’organisation du TF est d écrite dans son r èglement (rè- glement du Tribunal f édéral suisse du 14 d écembre 1978, version du 12 septembre 2000; RS 173.111.1), qui se base sur la loi d ’organisation judiciaire du 16 d écembre 1943 (OJ; RS 173.110). Les autres sources d ’information sont la lettre du TF à l’OPCA, Lausanne, 1 er mai 2001, les rapports de gestion 1990 à 2000 et le site Internet du TF: http://www.bger.ch/ (organisation du tribunal). Volume des affaires, personnel et budget en 2000: 5152 affaires introduites, 5327 affaires liquid ées et 1414 dossiers report és à 2001. Le coll ège des juges compte 30 juges ordinaires et 30 juges suppl éants; le TF emploie 86 greffiers et 94 Voir message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale, p. 11.7131 102 autres collaborateurs dans les diff érents services. Les comptes 2000 font état de 11,5 millions de francs de recettes et de 36 millions de dépenses. Principales mesures prises par le TF depuis 1990 pour augmenter son efficacit é: Après la révision partielle de son r èglement, le TF a introduit une nouvelle structure administrative à l ’échelon directionnel au 1 er janvier 1991, principalement dans le but de décharger les présidents des cours de tâches administratives. L’élément clé de cette réforme a été la mise en place d ’une direction bipartite (Commission adminis- trative et Conf érence des pr ésidents) au niveau imm édiatement inférieur à la Cour plénière. La r éforme a inclus le renforcement du secr étariat général (d élégation de tâche, augmentation de l ’effectif du personnel). Par d écision de la Commission administrative du 2 juin 1999, une r éorganisation interne du secr étariat g énéral a suivi (séparation nette entre t âches de direction et t âches de production: d élégation des tâches de production quotidiennes ou r épétitives aux services, concentration du secrétariat g énéral sur la gestion des processus de changement, le contr ôle et la direction, les prestations à l’attention des organes directeurs, les contacts ext érieurs et l’information). Dans le courant des ann ées 90, la biblioth èque a été informatisée et un nouveau système informatique introduit pour la gestion des dossiers et les sta- tistiques (gains d’efficacité, meilleur suivi des affaires, instruments de direction plus efficaces). Ayant dans une large mesure des besoins identiques, le TF et le TFA ont une gestion informatique commune, ce qui permet de réaliser des économies. Direction actuelle: L ’art. 19, al. 1, du r èglement du TF d écrit les comp étences de la Cour pl énière. Celle-ci doit, entre autres, édicter le r èglement du tribunal (ch. 3), élire les membres de la Commission administrative, de la Commission de re- cours, ainsi que leurs pr ésidents et le secr étaire général. Chaque membre peut de- mander qu’une affaire administrative soit traitée par la Cour plénière (al. 2). Selon le TF, il est fait usage de ce droit avec une extr ême retenue (un cas tous les un à deux ans). La Cour plénière siège deux à quatre fois par ann ée pour traiter des affai- res administratives les plus importantes que les organes de direction lui pr ésentent. Le pr ésident du TF, élu pour deux ans par l ’Assemblée f édérale, pr éside la Cour plénière et la Conférence des pr ésidents de cinq membres (art. 22 du r èglement). Celle-ci attribue les juges suppléants aux sections et émet des directives et des règles communes pour la r édaction des arr êts. Pour le sujet qui nous occupe, ce sont les compétences de la Commission administrative qui pr ésentent le plus d ’intérêt (art. 27, 28, 32 et 33 du r èglement). Composée de trois juges ordinaires 95 déchargés dans une mesure suffisante des t âches administratives de leur cour, elle dirige l’administration et exerce la surveillance sur le secrétaire général qui siège aux séan- ces de la commission avec voix consultative. Elle planifie le travail, approuve les comptes et le budget et pr ésente les propositions correspondantes à l’Assemblée fé- dérale. Elle assure le recrutement, la formation et la promotion des collaborateurs ju- ristes et veille à ce que les prestations des services scientifiques et administratifs r é- pondent aux besoins. Selon le r èglement, le secrétaire général assure le secr étariat de la Cour pl énière, de la Conf érence des pr ésidents et de la Commission adminis- trative. Il est le chef de l ’administration du tribunal (y compris les services scientifi- ques et administratifs). De plus, il pr épare le budget et contr ôle les finances (art. 29, 95 Élus pour 2 ans; généralement réélus deux fois, avec un nouveau membre tous les deux ans.7132 30, 31, 32 et 33 du r èglement). Les autres collaborateurs importants du secr étariat général sont l’adjoint du secrétaire général et le chef du personnel (en 1999, un chef du personnel a été engagé pour la première fois à plein temps, suite à l’augmentation de l’effectif). 2.2 Le Tribunal f édéral des assurances Bases l égales et sources: RS 173.111.2 r èglement du Tribunal f édéral des assu- rances (Cour des assurances sociales du TF) du 16 novembre 1999 ( état le 3 avril 2000), bas é sur la loi f édérale d’organisation judiciaire du 16 d écembre 1943 (OJ; RS 173.110). Les autres sources d ’information sont la lettre du TFA à l’OPCA, du 30 avril 2001, les rapports de gestion (1990 –2000), ainsi que le site Internet du TFA (http://www.bger.ch/, TFA Lucerne, organisation du tribunal). Volume des affaires, personnel et budget en 2000 : 2521 affaires introduites, 2242 affaires liquid ées et 2109 cas en suspens à la fin de l ’année. Le coll ège des juges compte 9 juges ordinaires (11 à partir de 2001) et 9 juges suppl éants (11 à partir de 2001); 32,7 postes de greffier (avril 2001: 43,1) et 27,3 postes pour le per- sonnel des services (avril 2001: 30,2). Comptes: 0,7 million de francs de r ecettes et 11,6 millions de francs de dépenses. Principales mesures prises par le TFA depuis 1990 pour am éliorer l ’efficacité de son travail: le règlement du TFA a été entièrement remanié en 1999 (révision entrée en vigueur le 1 er janvier 2000) «afin d’utiliser les ressources de mani ère optimale» (rapport de gestion). La modification pr écédente date de 1991: elle concernait le d é- veloppement du poste de secr étaire g énéral (passage d ’un poste à 50 %, cr éé en 1988, à un poste à plein temps). Dans les rapports de gestion des ann ées suivantes, on constate que l’organisation du tribunal est demeurée inchangée. La révision totale de 1999, avec la création d’une quatrième chambre, a signifié dans le même temps le remplacement de la Commission administrative par une direction tripartite. Dans le sens d’une structure de direction et de d écision allégée, celle-ci décharge le tribunal de certaines tâches administratives. De l’avis du TFA, il s’agissait déjà d’un premier pas vers une gestion plus moderne de la justice (nouvelle gestion publique), la s épa- ration entre comp étences professionnelles et comp étences de direction dans l ’admi- nistration du tribunal devant encore être approfondie et r éalisée (lettre du TFA, p. 2 et 3). Une troisi ème modification du r èglement est entr ée en vigueur le 1 er avril 2001: l’augmentation du nombre de juges et de greffiers avait entra îné, entre autres, un changement à l’échelon des comp étences de la Cour pl énière et des attributions du secr étaire g énéral (d élégation accrue de questions relevant de la politique du personnel, art. 20, al. 2., let. b et g). Parmi les mesures destin ées à une meilleure gestion du travail prises par le tribunal en 1998, il convient encore de mentionner les diverses réglementations visant à unifier les jugements et décisions sur le plan maté- riel et formel, et celles relatives aux comp étences des r édacteurs des arr êts. Au- jourd’hui, le TFA dispose de diff érentes applications informatiques: plusieurs bases de donn ées, un logiciel de gestion des dossiers, un syst ème de bureautique distri- buée, un propre portail et acc ès Internet. Comme cela a d éjà été relev é pr écé- demment, il partage ces instruments avec le TF. Direction actuelle: Du point de vue de son organisation, le TFA est subdivis é en deux domaines, l ’un consacr é à la jurisprudence et l ’autre à l ’administration. Ses7133 quatre chambres – et dans des cas particuliers la Cour plénière – assument la respon- sabilité de la jurisprudence, alors que les t âches administratives incombent «outre à la Cour pl énière, à la direction du tribunal et au secr étariat général» (site Internet). La Cour plénière est compétente pour ce qui concerne les nominations et les promo- tions des greffiers, du secr étaire général et du directeur de la chancellerie; elle éla- bore les règlements, rédige le rapport de gestion, approuve les comptes, le budget et la planification financi ère, etc. (art. 15, al. 1, du r èglement). La direction du tribu- nal, compos ée des pr ésidents de chambre (art. 16), est responsable de l ’admini- stration du tribunal et traite des affaires qui ne rel èvent pas de la comp étence de la Cour pl énière, de la pr ésidence ou du secr étaire g énéral. Ce dernier assiste aux séances de la Cour plénière et de la direction avec voix consultative (art. 20, al. 3). 96 La planification des affaires, la surveillance continue de la marche des affaires à tous les échelons du tribunal et la garantie de services scientifiques et administratifs suf- fisants incombent à la direction du tribunal (art. 17). La présidence traite les affaires courantes relatives à l ’administration du tribunal. La surveillance sur l ’admini- stration et le personnel fait partie de ses t âches explicitement mentionn ées dans le règlement au même titre que la d ésignation des juges d élégués et des greffiers et la représentation de la Cour pl énière auprès de l’Assemblée fédérale, du Conseil f édé- ral et des chefs de d épartement (art. 19). Comme pour le TF, le secrétariat général du TFA assure l ’administration du tribunal, services scientifiques et administratifs compris; il assume en outre la fonction de chef du personnel pour tous les employ és. Il contr ôle l ’administration, g ère le patrimoine immobilier, s ’occupe des finances, des relations publiques et de la communication. De plus, il pr épare et exécute les dé- cisions de la direction du tribunal et de la cour pl énière, assure leur secr étariat et celui de la présidence (art. 20). Etant donné que la fonction de président est limitée à deux ans, celle de secrétaire général doit assurer la continuit é sur le plan administra- tif (site Internet). La chancellerie du tribunal, dirigée par un directeur, accomplit les tâches administratives n écessaires depuis l ’instruction des causes jusqu ’à l ’expédi- tion des arrêts (art. 23). 3 Les commissions f édérales de recours L’OPCA a inclus cinq 97 commissions f édérales de recours dans son enqu ête. Les commissions de recours sont des instances de recours au sens des art. 71 a à 71c de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (RS 172.021). Il y a à l’heure actuelle plus de 30 commissions f édérales de recours qui diff èrent for- tement quant à leur taille et à leur volume de travail. Les commissions de recours ont été choisies en fonction des crit ères suivants: pr ésident à plein temps, propre secr é- tariat juridique et ’volume des affaires. Sur les cinq commissions examin ées, trois ont un secrétariat commun avec une ou plusieurs autres commissions de recours; el- 96 Dans certaines circonstances et pour des questions de gestion et d’organisation du tribunal, d’autres membres de la Cour plénière ou un délégué des greffiers ou le directeur de chancellerie prennent part aux séances de la direction avec voix consultative (art. 18, al. 4 et 5, du règlement). 97 Il y en a en fait nettement plus de cinq: le DFF, par exemple, compte six commissions de recours, mais comme elles forment une seule unité administrative, elles sont traitées comme une seule commission.7134 les sont donc regroupées sur le plan administratif, raison pour laquelle il y a plus de cinq commissions de recours sont mentionnées par la suite. Quoi qu ’il en soit, le ca- dre du pr ésent rapport ne permet pas d ’entrer dans le d étail de chaque commission de recours. Pour diverses raisons (secr étariats partagés, budgets communs), le rap- port ne donne pas d ’indications sur le volume des affaires et le budget mais unique- ment sur l’effectif du personnel. Il convient de rappeler ici que la prochaine r évision totale de l ’organisation judiciaire entra înera des changements nombreux et en pro- fondeur, notamment avec la création d’un Tribunal administratif fédéral qui permet- tra de regrouper les actuelles commissions de recours sous un même toit. A l’exception de la Commission suisse de recours en matière d’asile, qui est régi par sa propre ordonnance, les commissions de recours sont r égies par l ’ordonnance du 3 février 1993 sur l ’organisation et la proc édure des commissions f édérales de recours et d ’arbitrage (état le 19 d écembre 2000; RS 173.31). Selon l ’art. 18, al. 1, de cette ordonnance, la direction administrative des commissions incombe à leurs présidents respectifs. – Le pr ésident de la Commission f édérale de recours en mati ère d ’AVS/AI pour les personnes r ésidant à l ’étranger (CRAVS/AI) pr éside également la Commission de recours en mati ère de prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (CRLPP) et la Commission de recours en mati ère de liste des sp écialités de l ’assurance-maladie (CRLS). Les trois CR partagent un secr étariat avec la Commission f édérale de recours en mati ère d’assurance-accidents (CRAA). Le pr ésident des trois commissions et la vice-présidente de la CRAVS/AI et de la CRLS pr ésident l’une des quatre chambres de la CRAVS/AI98. Ces CR emploient quatre autres juges ordinai- res et douze juges extraordinaires. Les six greffiers travaillent non seulement pour la CRAVS/AI, mais aussi pour la CRLS et la CRLPP. Les six secr é- taires du secr étariat sont dirig ées par un chef de chancellerie. Il n ’est pas possible de chiffrer pr écisément les d épenses des de chaque commission de recours, car les donn ées correspondantes de la chancellerie portent sur les commissions de recours du DFI dans leur ensemble. Les d épenses sont ven- tilées sur les rubriques «personnel», «experts» et «frais administratifs»; les frais généraux sont englob és dans le budget du Secr étariat général du DFI. La CRAVS/AI a r égulièrement augmenté son effectif du personnel (1997, 1999 et 2000) en raison de la hausse du volume des affaires depuis 1994. Les rapports annuels (depuis 1996) ne permettent pas de tirer d ’autres con- clusions sur des réformes visant à optimiser l’efficacité. 99 – La position et l ’organisation de la Commission suisse de recours en mati ère d’asile (CRA) sont d écrits dans l ’ordonnance relative à la CRA du 11 ao ût 1999 (OCRA; RS 142.317). Le r èglement édicté par le pl énum est entr é en vigueur en mars 2001. 100 La CRA se compose de cinq chambres; elle dis- pose d ’une Conf érence des pr ésidents qui s ’occupe notamment aussi de questions de gestion administrative de la justice. Parmi les t âches du 98 Deux chambres pour les recours en allemand, une chacune pour les recours en français et en italien. 99 Source: lettre de la CRAVS/AI à l’OPCA, du 30 avril 2001; rapports annuels 2000 de la CRAVS/AI, de la CRLPP et de la CRAA. 100 Règlement de la Commission suisse de recours en matière d’asile du 7 mars 2001.7135 président de la commission, il convient de mentionner la planification des affaires, la surveillance de la Division Support et la coordination du domaine du personnel (art. 7 du r èglement). Le secr étariat dirigé par un chef lui est subordonné. Depuis 1997, la CRA a pris des mesures de r éorganisation, principalement dans le but de rem édier à des points faibles au niveau de l’organisation et des proc édures de travail. Le pr ésident de la commission dirige 150 collaborateurs du point de vue administratif et exerce simultan é- ment la fonction de juge. Il a un suppl éant qui, en plus de sa fonction de juge, assure la direction administrative d ’une chambre. L ’ordonnance ne prévoit pas de secr étariat g énéral, mais au cours des derni ères ann ées, le secrétariat en place a été développé tant du point de vue quantitatif que qua- litatif en fonction des besoins. Pour sa gestion, la CRA utilise des outils informatiques modernes et performants (pour la gestion et les proc édures); elle dispose d ’un syst ème d ’information interne et externe moderne, d ’un compte d’exploitation interne d étaillé, comparable aux comptes des offices GMEB, ainsi que d ’un nouveau concept de formation et de perfectionne- ment. 101 Une expertise récente sur les dispositions en mati ère d’organisation arrive à la conclusion que celles qui r égissent les commissions de recours de la Confédération ne sont pas suffisamment claires et pr écises. Pour la CRA, l’expertise retient qu ’il n ’apparaît pas clairement dans quelle mesure cette commission de recours est elle-m ême comp étente pour administrer des domaines comme les finances, le personnel, l ’informatique les autres moyens de travail, la documentation et la bibliothèque ou les bâtiments et les locaux et dans quelle mesure le Conseil fédéral et le DFJP, auxquels la CRA est administrativement subordonnée selon l’art. 12 OCRA, tout du moins du point de vue financier, ont un pouvoir de décision sur ces questions.102 – Les Commissions de recours du D épartement des finances (DFF) , soit les commissions de recours en mati ère de contributions, de march és publics, de douanes, d’alcool et – depuis le 1 er janvier 2001 – en mati ère de responsa- bilité de l ’Etat, sont administrativement rattach ées au DFF 103. Ces commis- sions de recours sont assujetties aux dispositions de l ’ordonnance concer- nant l’organisation et la proc édure des commissions f édérales de recours et d’arbitrage. Un r èglement en vigueur depuis le 2 mars 2000 d élimite les compétences entre les commissions de recours du DFF et le secr étariat géné- ral du DFF et pr évoir principalement la d élégation des comp étences d éci- sionnelles aux pr ésidents des commissions de recours dans le domaine du personnel. Les commissions mentionn ées sont des instances judiciaires indépendantes les unes des autres et jouissant de l ’indépendance judiciaire. Ainsi, la d ésignation «Commission de recours du DFF » n ’est correcte que dans le sens o ù elle se rapporte non pas à l ’autorité judiciaire, mais à l’ensemble des commissions de recours rattach ées au DFF sur le plan orga- nisationnel et administratif. Les commissions de recours du DFF sont diri- 101 Source: lettre de la CRA a adressée à l’OPCA le 24 avril 2001. 102 Voir Schweizer, Rainer J., 2001: Rechtsfragen der Justizverwaltung am Beispiel der Schweizerischen Asylrekurskommission. Dans: AJP/PJA 6/2001, p. 661 à 666, p. 662. 103 La CR en matière de produits de construction viendra s’y ajouter dans le courant de 2001.7136 gées conjointement par les deux présidents à plein temps (direction bipartite; à fin 2000, les deux pr ésidents étaient à la t ête de respectivement 2 et 3 commissions de recours). En mati ère de gestion, ils prennent les d écisions conjointement, mais les mettent ensuite en œ uvre individuellement. Ce sys- tème de direction a largement fait ses preuves. Outre les deux pr ésidents, un juge ordinaire, six greffiers et trois secr étaires à temps partiel (sous la direc- tion d’une greffière) travaillent au siège des commissions de gestion. Les 33 juges extraordinaires traitent les dossiers à la maison. Les commissions de recours du DFF disposent de m éthodes et de moyens de travail modernes; cela concerne aussi bien le domaine de l ’informatique, avec une base de données juridiques, que la biblioth èque, le choix du personnel ou l ’entretien d’un bon climat de travail. Le but principal de toutes les mesures d ’orga- nisation et de r éorganisation prises jusqu ’ici est un traitement optimal des recours en suspens tant du point de vue qualitatif, quantitatif que des d élais ainsi qu’une concordance aussi bonne que possible entre les diverses com- missions de recours.104 – La Commission de recours du D épartement fédéral de l ’économie (REKO/ EVD, en place depuis 1994) et la commission de recours pour les questions de concurrence (REKO/WEF), institu ée en 1996) sont ind épendantes de l’administration fédérale pour ce qui est de leur activit é judiciaire. Au plan organisationnel, elles sont regroup ées sous l’appellation REKO/EVD+WEF. Les responsabilités en matière de personnel, de proc édures, etc., sont fix ées dans un r èglement interne. Depuis 1998 – alors que la charge de travail du personnel avait pour la premi ère fois atteint un seuil critique en 1997 – la REKO/EVD et la REKO/WEF sont dirig ées par une pr ésidence commune assumée à plein temps (le pr ésident, le vice-pr ésident et le suppl éant du vice-président). Avec ce modèle de direction, introduit par souci d ’optimisa- tion du travail, les échanges de courriers, les processus administratifs et les modalités de signature des d écisions ont pu être simplifiés.105 Les attribu- tions du pr ésident sont notamment la r épartition des moyens et des t âches entre les collaborateurs et les d écisions concernant le personnel; le vice-pr é- sident s ’occupe plus sp écialement du contr ôle des affaires et de la correspondance (points 2.1 et 2.2 du r èglement). Les REKO/EVD+WEF emploient onze juges ordinaires et six juges extraordinaires. Une particula- rité des REKO/EVD+WEF est que le r édacteur de la commission est égale- ment le chef du secr étariat. Il a des comp étences semblables à celles des se- crétaires généraux du TF et du TFA (point 2.6 du r èglement). Le secrétariat des deux commissions de recours compte actuellement 22 postes à plein temps et est divisé en deux domaines, le «secrétariat juridique» et les «servi- ces» (personnel/planification financi ère, chancellerie/comptabilit é, techni- que). Vu l ’accroissement constant de la charge de travail, les REKO/EVD +WEF songent actuellement à une r éorganisation; celle-ci devra permettre 104 Source: lettre des commissions de recours du DFF à l’OPCA, du 11 avril 2001, et rapport de gestion 2000. 105 On a renoncé à former des chambres; selon les REKO/EVD+WEF, cela aurait engendré une hiérarchisation inutile, compromis la jurisprudence et constitué une solution très chère au niveau des salaires (lettre des REKO/EVD+WEF, p. 4; voir note de bas de page 13).7137 de garder les éléments qui ont fait leurs preuves et d ’en introduire de nou- veaux pour augmenter l ’efficacité (tel un autre mode de remplacement du président).106 – La Commission de recours du D épartement fédéral de l’environnement, des transports, de l ’énergie et de la communication (DETEC ), créée à la faveur de la loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de d écision, a d ébuté ses activit és au 1 er janvier 2000 (suppri- mant la commission qui s ’occupait de l’économie des eaux, des t élécommu- nications et de la poste). L’organisation et l’administration de la commission sont régies par le r èglement de la commission, entr é en vigueur le 27 mars 2000.107 L ’accord de prestations pass é avec le Secr étariat g énéral du DETEC garantit le soutien logistique de la Commission de recours du DETEC. L ’effectif du personnel comprend le pr ésident, le vice-pr ésident, six juges et cinq secr étaires juristes (dont trois à temps partiel), ainsi qu ’une directrice de chancellerie et une collaboratrice de chancellerie. La Conf é- rence des juges en est l’organe de direction collectif. Outre sa fonction juris- prudentielle, son pr ésident en assume la gestion administrative (personnel, finances, etc.). La Commission de recours du DETEC a formul é ses propres objectifs de travail, soit quatre objectifs en mati ère de qualité, deux objectifs en matière d’efficacité et un objectif en mati ère de collaboration. Au niveau interne, le contrôle matériel de la qualité est effectué par le collège des juges (pouvoir de décision) et le président (pouvoir d’examen et d’approbation) et au niveau externe par le TF. Le contr ôle administratif de la qualit é est du ressort du Conseil f édéral et de la haute surveillance parlementaire sur la base du rapport annuel. La commission de recours du DETEC dispose d ’un système informatique qui permet de saisir les prestations de mani ère à per- mettre de faire ressortir les charges par dossier et par acteur). Dans son rap- port de gestion, la Commission de recours du DETEC rel ève que l ’optimi- sation des processus internes occupe une place importante dans son travail, souligne l’importance qu’elle accorde à la formation et mentionne les pro- grammes de perfectionnement suivis. La Commission de recours du DETEC n’a cependant pas de concept propre de formation dans le domaine de la gestion administrative d’un tribunal, ce qui, selon elle, serait d û à l’absence d’une offre idoine. 108 106 Source: lettre des REKO/EVD+WEF à l’OPCA, du 26 avril 2001; règlement de la commission de recours DFE (REKO/EVD) et de la commission de recours pour les questions de concurrence (REKO/WEF) du 5 avril 2000, Frauenkappelen, et rapport annuel 2000 des REKO/EVD+WEF. 107 Basé sur l’ordonnance concernant l’organisation et la procédure des commissions fédérales de recours et d’arbitrage. 108 Source: lettre de la Commission de recours du DETEC à l’OPCA, du 24 avril 2001, et rapport annuel 2000 du 26 janvier 2001.7138 Annexe 2 Publications officielles Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale, Conseil des Etats, 2001, p. 193. Conseil fédéral suisse, 2001: Message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001. Direction des finances du canton de Berne, 2000: Rapport NOG du Conseil- exécutif: clôture de la p ériode d ’essai et g énéralisation. Arrêté du Conseil ex écutif du 17 mai 2000. Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg, 1997: Projekt «Justiz 2000 » – Ziele und Stand des Projekts. Bericht vom 15. Mai 1997. In: Hoffmann-Riem, Wolfgang,(Hg.), 1998: Reform der Justizverwaltung. Ein Beitrag zum Modernen Rechtsstaat. Baden-Baden, p. 37 à 128. Rapport du TF à l’Assemblée fédérale sur sa gestion en 1950 (du 9 f évrier 1951). Annexe au Rapport du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale sur sa gestion en 1950 (du 27 avril 1951), p. 401 à 412. Rapports de gestion du TF, du TFA et de diverses commissions de recours. Schlussbericht der Projektleitung, Oktober 1999: Projekt Globalbudgets f ür die Gerichte des Kantons Zürich Bereich Controlling. Genehmigt von der Verwaltungs- kommission am 15. Dezember 1999. Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Z ürich, 1999: Beschluss betreffend Projekt Globalbudget – Bereich Controlling vom 15. Dezember 1999. Références bibliographiques Bertram, Michael, 1998: F ünf vor Zw ölf – oder: Zum Rapport, bitte. In: MHR – Mitteilungen des Hamburgischen Richtervereins Nr. 3; http://www.richterverein.de/mhr/mhr983/98307.htm Budäus, Dietrich, 1994: Public Management: Konzepte und Verfahren zur Moder- nisierung öffentlicher Verwaltungen. Berlin. Dieckmann, Jochen, 2000: Justiz 2003. Modernisierung der nordrhein-westf älischen Justiz durch fl ächendeckenden Einsatz der Informationstechnik. In: Verwaltung & Management. Zeitschift für allgemeine Verwaltung Nr. 3, p. 132 à 137. Groother, Jan, 1999: Neues Steuerungsmodell – Segen oder Fluch? In: Deutsche Richterzeitung Nr. 12, p. 458 à 462. Haldemann, Theo, 1995: New Public Management: ein neues Konzept f ür die Ver- waltungsführung des Bundes? Schriftenreihe des Eidg. Personalamtes, Band 1. Hoffmann-Riem, Wolfgang, 2001: Modernisierung von Recht und Justiz. Eine Her- ausforderung des Gewährleistungsstaates. Frankfurt am Main. Hoffmann-Riem, Wolfgang, 2000: Gewaltenteilung – mehr Eigenverantwortung f ür die Justiz. In: Deutsche Richterzeitung Nr. 1, p. 18 à 31.7139 Hoffmann-Riem, Wolfgang, 1998: Organisationsreform der Justizverwaltung als Beitrag zum modernen Rechtsstaat – Rück- und Ausblick nach einem Jahr, «Projekt 2000». In: Ders. (Hrsg.), 1998: Reform der Justizverwaltung. Ein Beitrag zum Modernen Rechtsstaat. Baden-Baden, p. 243 à 282. Hoffmann-Riem, Wolfgang, 1997: F ür ein professionelles Gerichtsmanagement. In: Deutsche Richterzeitung Nr. 7, p. 290 à 293. Kiener, Regina, 2001: Richterliche Unabhängigkeit. Verfassungsrechtliche Anforde- rungen an Richter und Gerichte. Bern. Leeb, Hermann, 1997: Brauchen wir Gerichtsmanager? In: Deutsche Richterzeitung Nr. 7, p. 287 à 289. Mackenroth, Geert, 2000: Qualit ätsdiskussion in der Justiz: Alter Wein in neuen Schläuchen? In: Deutsche Richterzeitung Nr. 8, p. 301 à 311. Maier, Patrick, 1999: New Public Management in der Justiz: M öglichkeiten und Grenzen einer wirkungsorientierten Gerichtsf ührung aus betriebswirtschaftlicher und rechtlicher Perspektive. Bern, Stuttgart, Wien. Mastronardi, Philippe, 1991: Kriterien der demokratischen Verwaltungskontrolle, Analyse und Konzept der parlamentarischen Oberaufsicht im Bund. Basel/Frankfurt am Main. Röhl, Klaus F., 2000(a): Justiz als Wirtschaftsunternehmen. Budgetierung, Control- ling und Professionalisierung der Justizverwaltung. In: Deutsche Richterzeitung Nr. 6, p. 220 à 230. Röhl, Klaus F., 2000(b): Kann die Qualit ät der Justiz gemessen werden? Thesen f ür das Wochenendseminar «Justiz in der Modernisierungsfalle » am 29./30. Januar 2000 in Hamburg. Röhl, Klaus F., 1998: Vom Gerichtsmanagement zur Selbstverwaltung der Justiz. In: Deutsche Richterzeitung Nr. 6, p. 241 à 250. Röhl, Klaus F., 1993(a): Gerichtsverwaltung und Court-Management in den USA: Vom Effizienzmanagement zum Qualitätsmanagement. Beiträge zur Strukturanalyse der Rechtspflege. Köln. Röhl, Klaus F., 1993(b): Qualit ätskontrolle in der Justiz – Eine neue Entwicklung in der Justizverwaltung der USA. In: Deutsche Richterzeitung Nr. 8, p. 301 à 310. Röhl, Klaus F., 1991 Court-Management in den USA, Zeitschrift f ür Rechtssoziolo- gie Nr. 2, p. 217 à 231. Schedler, Kuno, 1995: Ans ätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsf ührung. Von der Idee des New Public Managements (NPM) zum konkreten Gestaltungs- modell. Fallbeispiel Schweiz. Bern. Schweizer, Rainer J., 2001: Rechtsfragen der Justizverwaltung am Beispiel der Schweizerischen Asylrekurskommission. In: AJP/PJA 6/2001, p. 661 à 666. Steinbeiss, Max, 1999: Mehr Eigenverantwortung durch ökonomisches Steu- erungsmodell. In: Deutsche Richterzeitung Nr. 12, p. 463.7140 Voss, Rainer, 1998: Kostencontrolling und richterliche Unabh ängigkeit oder Neues Steuerungsmodell contra unabhängige Rechtsprechung? In: Deutsche Richterzeitung Nr. 9, p. 379 à 390. Internet http://www.bger.ch/ (Rapport de gestion 2000 et organisation) http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (Justiz 2000) http://virlib.ncjrs.org/Courts.asp (Court Management): Bureau of Justice Assistance, U. S Departement of Justice, 1997: Trial Court Performance Standards With Com- mentary; 1995: Trial court performance standards and measurement system. Enquête menée par Rapport: Andreas Tobler, lic. phil. I Secrétariat: Hedwig Heinis L’OPCA remercie les tribunaux f édéraux pour leur participation à l ’enquête. Il remercie plus sp écialement M. Daniel Kettiger, directeur du projet bernois «NEF 2000», M me Prof. Regina Kiener et M. Andreas Lienhard, de l ’Institut de droit public de l ’Université de Berne, et M. Paul Zimmermann, secr étaire général de la Cour suprême du canton de Zurich pour leurs informations et indications.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Gestion moderne de la justice. Rapport de l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration (OPCA) à l'attention de la sous-commission élargie DFJP/tribunaux de la Commission de gestion du Conseil des Etats dans le cadre de l'inspection «Haute s... In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 48 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 03.12.2002 Date Data Seite 7094-7140 Page Pagina Ref. No 10 126 805 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.