Initiative parlementaire. Conseil des Etats 710 N 21 mars 1991 zug der Uebernachtungsentschädigung. Da diese auch bei Nichtbedarf automatisch voll ausbezahlt wird, stellt sie für die Betroffenen ein willkommenes und steuerfreies Zusatzein- kommen dar. Dies wird teilweise auch offen zugegeben. Diese Situation ist jedoch von der Zweckbestimmung der Spe- senentschädigungen her und unter dem Gesichtspunkt einer gleichen Behandlung aller Parlamentarier in keiner Weise ge- rechtfertigt. Nach meinen vorsichtigen Schätzungen - Namen möchte ich keine nennen - dürften mindestens 20 Parlamen- tarier in den Genuss einer nicht benötigten Uebernachtungs- entschädigung kommen. Obschon stets von Einsparungen im Bundeshaushalt gesprochen wird, verschleudert der Bund damit jährlich über 100 000 Franken für überflüssige Entschä- digungen an das Parlament. Das ist unsinnig und entspricht in keiner Weise dem Sinn der Spesenentschädigungen. Die heu- tige starre Regelung bedeutet auch eine Ungerechtigkeit ge- genüber all jenen Parlamentariern, die innerhalb des 25-Bahn- kilometer-Umkreises um Bern wohnen und leer ausgehen. Ich schlage deshalb die Einführung eines konkreten Bedürf- nisnachweises vor, der ohne übermässigen administrativen Aufwand nach jeder Session in pauschaler Form erfolgen könnte, nämlich durch Bestätigungen der Hotels für die An- zahl der in Bern logierten Nächte, durch analoge Bestätigun- gen für die Anzahl der gegen Bezahlung gewährten Ueber- nachtungen bei Privatpersonen oder durch den Nachweis von Kosten für eigene Mietobjekte. Dabei schwebt mir vor, dass die Parlamentarier selbst aktiv werden müssten, um ihre Uebernachtungsentschädigungen zu erhalten. Wer also keine Belege einreichen würde, bekäme nichts. Administrativ wäre diese Regelung problemlos zu bewältigen. Dieses Modell ist selbstverständlich nur eine Möglichkeit, um die genannten Ungerechtigkeiten und Missbräuche in diesem Bereiche soweit als möglich zu beseitigen. Wenn es andere, effizientere gibt, dann um so besser. Ungerechtigkeiten bestehen ebenfalls bei den Reiseentschä- digungen. Aus zeitlichen Gründen kann ich jedoch hier nicht auf Details eingehen, sondern muss Sie auf den schriftlichen Bericht verweisen. Das Hauptanliegen der Initiative betrifft - wie gesagt - die Uebernachtungsentschädigungen. Das Büro des Nationalrates lehnt die Initiative mit wenig über- zeugenden Argumenten ab und schreibt, die Parlamentsre- formkommission werde die gesamte Entschädigungsrege- lung für Parlamentarier überprüfen. Ich hoffe mit Ihnen sehr, dass diese Ueberprüfung zu einem in jeder Hinsicht befriedi- genden Ergebnis führen wird. Noch wissen wir aber nicht, was letztlich das Ergebnis der Beratungen sein wird, insbesondere welche Regelungen in diesem Rat und in der Kleinen Kammer mehrheitsfähig sein werden. Unter diesem Gesichtspunkt möchte ich Ihnen dringend na- helegen, die Initiative anzunehmen, damit die Parlamentsre- formkommission, die mit der weiteren Prüfung beauftragt wer- den könnte, mindestens einen klaren Auftrag erhält, in welcher Richtung sie vorzugehen hat, wenn sie an Spesenentschädi- gungen festhält, nämlich dass sie sich um eine Beseitigung bestehender Missbräuche und Ungerechtigkeiten bemühen muss. Ich beantrage Ihnen deshalb, die Initiative anzunehmen und sie zur weiteren Bearbeitung der zuständigen Kommission zu überweisen. Früh, Berichterstatter: Für den Fall, dass Sie die hochinteres- santen Erwägungen des Büros nicht gelesen haben, möchte ich Ihnen in aller Kürze noch mitteilen, wieso wir zu diesem Entscheid gekommen sind. Das geltende System kennen Sie. Sie bekommen 130 Fran- ken für die Uebernachtungsentschädigung, 85 Franken für Speise und Trank und 300 Franken für die Tagesspesen, für Rats- und Kommissionssitzungen. Wir haben im Jahr 1988 eine Umfrage gemacht, und aufgrund der Wünsche der Parla- mentarier sind wir auf diese Regelung gekommen. Sie ist ad- ministrativ einfach, sicher einfacher als eine Regelung, wo man mit Spesenzetteln vortraben muss. Das Büro betont, dass wirklich keine Entschädigung eine absolute Gerechtig- keit aufweisen kann. Aber wir sind der Meinung, dass sich das heutige System doch einigermassen bewährt hat und der Ge- rechtigkeit recht nahe kommt. Herr Ruf hat es vorhin gesagt: Im Umkreis von 25 km um Bern bekommt man keine Uebernachtungsentschädigung. Diesen Umkreis haben wir seinerzeit von 15 auf 25 km ausgedehnt, um den Transportmöglichkeiten Rechnung zu tragen. Sie wis- sen auch, dass jeder Parlamentarier Anrecht hat auf ein Gene- ralabonnement, das er nicht zurückgeben und sich das Geld auszahlen lassen kann. Ich komme darauf zurück, was Herr Ruf gesagt hat: Wir haben eine parlamentarische Initiative Petitpierre, die Parlamentsre- form, die ja sehr umfassend ist. Ich bin, wie auch das Büro, der Meinung, dass wir für eine eventuelle Aenderung dieser Ent- schädigungen - die wir wie gesagt erst 1988 eingeführt haben - dann im Schosse der Kommission für die Parlamentsreform eine umfassende Lösung vorschlagen können. Absolute Ge- rechtigkeitwird es wahrscheinlich auch dann nicht geben. Ich bitte Sie, dem Büro zuzustimmen und der Initiative keine Folge zu leisten. Abstimmung - Vote Für den Antrag des Büros (keine Folge geben) Für den Antrag Ruf (Folge geben) offensichtliche Mehrheit 2 Stimmen #ST# 89.230 Parlamentarische Initiative (Ruf) Ständerat. Nichtwählbarkeit von Bundesbeamten Initiative parlementaire (Ruf) Conseil des Etats. Inéligibilité des fonctionnaires fédéraux Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN Wortlaut der Initiative vom 7. Juni 1989 In Analogie zu Artikel 77 der Bundesverfassung (betreffend der Nichtwählbarkeit von Bundesbeamten in den Nationalrat) ist Artikel 81 der Bundesverfassung wie folgt zu ergänzen: Die Mitglieder des Nationalrates, des Bundesrates und von letzterem gewählte Beamte können nicht zugleich Mitglieder des Ständerates sein. Texte de l'initiative du 7 juin 1989 Par analogie avec l'article 77 de la constitution relatif à l'inéligi- bilité des fonctionnaires fédéraux au Conseil national, l'article 81 de celle-ci est à compléter comme suit: Les députés au Conseil national, les membres du Conseil fé- déral et les fonctionnaires nommés par ce conseil ne peuvent être simultanément membres du Conseil des Etats. Herr Schmid unterbreitet im Namen der Kommission den fol- genden schriftlichen Bericht: Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des Ge- schäftsverkehrsgesetzes (GVG) den Bericht der vorprüfenden Kommission über die von Nationalrat Ruf am 7. Juni 1989 ein- gereichte parlamentarische Intiative, welche Unvereinbarkeit zwischen Ständeratsmandat und Bundesbeamtung verlangt. Die Kommission hat am 16. Februar 1990 den Initianten ange- hört und zu ihren Beratungen einen Vertreter der Bundeskanz- lei beigezogen.21. März 1991 711 Parlamentarische Initiative. Ständerat Schriftliche Begründung des Initianten (leicht gekürzt) Meine parlamentarische Initiative möchte die Unvereinbarkei- ten für die Wahl in den Ständerat, geregelt in Artikel 81 der Bundesverfassung, denjenigen anpassen, die gemäss Arti- kel 77 BVfür die Wahl in den Nationalrat gelten, und dadurch auch die Bundesbeamten miteinbeziehen. Artikel 81 BV soll, in Analogie zu Artikeî 77, wie folgt formuliert werden: «Die Mit- glieder des Nationalrates, des Bundesrates und von letzterem gewählte Beamte können nicht zugleich Mitglieder des Stän- derates sein.» Nach Erneuerungswahlen tritt immer wieder die offensichtli- che Rechtsungleichheit in den Konsequenzen der Wahl von Bundesbeamten in den National- bzw. in den Ständerat zu- tage. Die Einschränkung der Unvereinbarkeiten des Ständera- tes mag bei der Gründung des Bundesstaates noch verständ- lich gewesen sein. Man wollte den Kantonen bei der Bestim- mung der Standesvertreter die völlige Freiheit der Wahl über- lassen. Diese Einschränkung der Unvereinbarkeit gegenüber dem Nationalrat muss heute vor allem unter den Gesichts- punkten der Gewaltenteilung und des Zweikammersystems als überholt bezeichnet werden. Die klassischen Unvereinbar- keiten zwischen den Gewalten basieren auf dem Grundsatz der Gewaltenteilung. Wird dieser, wie im vorliegenden Falle, verletzt, so bedeutet dies eine Beeinträchtigung der Unabhän- gigkeit einzelner Gewalten, vorliegend vorab der Legislative. Der Kommentar von Professor Jean-François Aubert zu Arti- kel 77 BV nennt drei Gründe für die Unvereinbarkeit zwischen dem Amt des Nationalrates und demjenigen des Bundesbe- amten: 1. Will sie das Parlament vor einer zu grossen Beeinflussung durch die Regierung schützen, welche unmittelbar auf be- stimmte Abgeordnete einwirken könnte. Ebenso richtet sie sich gegen eine Beeinflussung durch die Verwaltung selber, welche auf ihre eigenen Leute in der legislativen Behörde zu- rückgreifen könnte, um sich diese gewogen zu machen. 2. Unvereinbarkeit will aber auch die Regierung schützen, wel- che allenfalls von ihren eigenen Untergebenen überwacht werden könnte. Das gleiche gilt auch für die Verwaltung sel- ber, wo die Kandidatur und die Wahl ihrer Mitglieder einige Verwirrung stiften könnte. 3. Die Unvereinbarkeit erklärt sich ganz einfach durch die An- forderungen der Verwaltungsarbeit. Die Beamten müssen ihre ganze Zeit ihrem Amt widmen und können sich wohl nur schwerlich die drei oder vier Monate davon frei machen, wel- che die Aufgabe eines Abgeordneten beansprucht. Dass diese Gründe natürlich auch für den Ständerat gelten, er- gibt sich zwingend aus dem in der Schweiz weitgehend voll- kommenen Zweikammersystem. Die Standesvertreter werden zwar nach kantonalem Recht gewählt, was grundsätzlich un- bestritten ist. Dem Ständerat fallen aber dieselben Kompe- tenzen und Aufgaben zu wie der Volksvertretung. Eine unglei- che Regelung ist auch unter diesem Gesichtspunkt nicht ge- rechtfertigt. Die Meinung in der Literatur zu dieser Frage ist ein- deutig. Der Expertenentwurf 1977 für eine neue BV geht deshalb auch in Artikel 71 davon aus, dass die klassischen Unvereinbarkei- ten für die obersten Bundesbehörden in gleicher Weise gelten sollen. Er vereinheitlicht sie und bezieht auch den Ständerat, als Bundesbehörde, in gleicherweise wie den Nationalrat mit ein. Auch das EJPD möchte in seiner Modellstudie 1985 in Arti- kel 89 diese Frage regeln. Aus den Stellungnahmen des Bun- desrates geht hervor, dass er grundsätzlich diese Auffassung teilt (Antwort des Bundesrates auf meine Motion aus dem Jahre 1983, die 1984 als Postulat überwiesen wurde). Da die Materie über Jahrzehnte ohne fruchtbares Resultat dis- kutiert wurde, sollte nun von seilen des Nationalrates aus, nicht zuletzt im Blick auf die bevorstehende Verfassungsrevi- sion, Druck aufgesetzt werden. Dies wäre sicher auch in Form eines anderen parlamentarischen Vorstosses möglich, zum Beispiel mit einer Motion. Erwägungen der Kommission Die Kommission kann sich der Begründung des Initianten in materieller Hinsicht anschliessen. Das Prinzip der Gewalten- teilung verlangt, dass Bundesbeamte weder dem Nationalrat noch dem Ständerat angehören dürfen, da sie sonst bei der parlamentarischen Kontrolle ihrer eigenen Tätigkeit mitwirken können. Die Kommission ist der Ansicht, dass heute im Ge- gensatz zur Zeit der Gründung des Bundesstaates das Prinzip der Gewaltenteilung höher einzustufen ist als das in diesem Fall dazu in Konkurrenz stehende Recht der Kantone, ihre Ab- geordneten im Bundesparlament frei zu bestimmen. Einige Kommissionsmitgliederweisen darauf hin, dass bei der Regelung der Unvereinbarkeiten zwischen Ratsmandat und Bundesbeamtung allenfalls zu unterscheiden wäre zwischen höheren, direkt vom Bundesrat gewählten Beamten und den übrigen Bundesbeamten. Es wäre zu erwägen, die letzteren von den Unvereinbarkeitsbestimmungen auszunehmen. An- dere Kommissionsmitglieder lehnen jedoch jede Abweichung vom Prinzip der Gewaltenteilung strikte ab. Anderer Auffassung als der Initiant ist die Kommission in der Frage, auf welchem Wege sein Anliegen verwirklicht werden soll. Die fehlende Unvereinbarkeit zwischen Ständeratsman- dat und Bundesbeamtung stellt nach Ansicht der Mehrheit der Kommission ein eher theoretisches Problem ohne grosse praktische Bedeutung dar. Die Fälle von Einsitznahme von Bundesbeamten in den Ständerat sind selten; konkrete Pro- bleme oder Missstände haben sich daraus bisher nie erge- ben. Es drängt sich daher nicht auf, dass der Nationalrat bzw. eine von ihm beauftragte Kommission eine Vorlage zur Aende- rung von Artikel 81 der Bundesverfassung ausarbeitet, welche nach Zustimmung des Ständrates Volk und Ständen zur Ab- stimmung unterbreitet werden müsste. Die Kommission bean- tragt daher (mit 6 zu 1 Stimmen, bei 6 Enthaltungen), der par- lamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Die Kommission möchte hingegen den Bundesrat mit einem Postulat (mit 9 zu 0 Stimmen, bei 4 Enthaltungen) einladen zu prüfen, wie die Unvereinbarkeitsbestimmungen der Bundes- verfassung im Sinne einer Gleichstellung von National- und Ständerat unter Einhaltung des Gewaltenteilungsprinzips an- gepasst werden können. Damit soll erreicht werden, dass die Frage im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung ge- klärt wird; sollte sich diese stark verzögern, so wäre der Bun- desrat gehalten, darüber Bericht zu erstatten, ob und wie das Problem auf andere Weise gelöst werden kann. Eine Minderheit der Kommission befürchtet, dass auf diesem Wege die Behebung dieses ihrer Ansicht nach doch gravieren- den Missstandes über Gebühr verzögert wird. Sie möchte da- her den Bundesrat mit einer Motion verbindlich beauftragen, eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten. M. Schmid présente au nom de la commission le rapport écrit suivant: Nous vous soumettons par la présente,, conformément à l'article 21 ter de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), le rapport de la commission chargée de l'examen pré- liminaire de l'initiative parlementaire déposée par le conseiller national Ruf le 7 juin 1989 et qui prévoit d'interdire l'élection de fonctionnaires fédéraux au Conseil des Etats. La commission a entendu l'auteur de l'initiative le 16 février 1990 et a consulté un représentant de la Chancellerie fédérale lors de la discussion. Développement de l'auteur de l'initiative (légèrement abrégé) Par mon initiative parlementaire, je désire étendre aux fonc- tionnaires fédéraux les dispositions concernant les incompati- bilités avec l'exercice du mandat de député au Conseil des Etats, qui sont visées par l'article 81 de la constitution, en les adaptant à celles qui règlent, conformément à l'article 77 de cette même constitution, l'élection au Conseil national. Par analogie avec l'article 77 de la constitution, l'article 81 devra avoir la teneur suivante: «Les députés au Conseil national, les membres du Conseil fédéral et les fonctionnaires nommés par ce conseil ne peuvent être simultanément membres du Conseil des Etats.» Après chaque élection de renouvellement, l'inégalité juridique manifeste des conséquences que comporte l'élection de fonc-Initiative parlementaire. Conseil des Etats 712 21 mars 1991 tionnaires fédéraux au Conseil national ou au Conseil des Etats apparaît clairement. On peut comprendre que la régle- mentation des incompatibilités n'ait pas été aussi sévère pour le Conseil des Etats que pour le Conseil national lors de la création de l'Etat fédéral. Les cantons devaient à l'époque être entièrement libres dans le choix de leurs représentants. Ac- tuellement, la réglementation différente des incompatibilités pour le Conseil national et pour celui des Etats doit être consi- dérée comme surannée, compte tenu de la séparation des pouvoirs et du bicamérisme. Les incompatibilités essentielles entre les pouvoirs se fondent sur la séparation de ceux-ci. Une dérogation, comme dans le cas qui nous intéresse, constitue une atteinte à l'indépendance d'un des pouvoirs, en l'occur- rence du législatif. Dans son commentaire à l'article 77 de la constitution, le pro- fesseur Jean-François Aubert cite trois raisons pour justifier l'incompatibilité du mandat au Conseil national et le statut de fonctionnaire fédéral: 1. L'incompatibilité tend d'abord à protéger le Parlement contre une influence trop forte du gouvernement, qui pourrait agir directement sur certains députés, et aussi contre l'in- fluence de l'administration elle-même, qui, lorsqu'elle entre- prendrait de convaincre l'autorité législative, aurait des intelli- gences dans la place. 2. Mais l'incompatibilité tend également à protéger le gouver- nement, qui, à défaut, risquerait d'être surveillé par ses pro- pres subordonnés, ainsi que l'administration elle-même, à l'in- térieur de laquelle la candidature et l'élection de certains de ses membres ne manqueraient pas d'apporter quelque trou- ble. 3. Enfin, l'incompatibilité trouve une explication simple dans les nécessités du travail administratif: les fonctionnaires doi- vent tout leur temps à leur fonction et on voit mal comment ils pourraient distraire les trois ou quatre mois que réclame la tâ- che du député. Il est évident que les mêmes raisons peuvent être nécessaire- ment invoquées dans le cas du Conseil des Etats, compte tenu de l'application rigoureuse du bicamérisme en Suisse. Certes, il faut que les cantons règlent l'élection de leurs représentants, ce que nul ne conteste en principe. Cependant, le Conseil des Etats a les mêmes tâches que le Conseil national, qui exprime plus spécialement la volonté unique du peuple. De ce point de vue aussi, un traitement inégal ne se justifie donc pas. L'opinion des commentateurs est unanimeàcesujet. Le projet de constitution fédérale rédigé en 1977 par des ex- perts prévoyait aussi, dans son article 71, que la réglementa- tion des incompatibilités devait être la même pour toutes les autorités fédérales supérieures. C'est pourquoi, il la rendait uniforme et appliquait le même traitement au Conseil des Etats, en tant qu'autorité fédérale, qu'au Conseil national. Le Département fédéral de justice et police voudrait également régler cette question à l'article 89 de son modèle de 1985. Il ressort des avis formulés par le Conseil fédéral que le gouver- nement partage en principe cette opinion (réponse du conseil fédéral à ma motion de 1983, qui a été transmise en 1984 sous forme de postulat). Etant donné que la question a été discutée pendant des dé- cennies sans résultat, le Conseil national devrait à présent exercer une certaine pression, en prévision notamment de la prochaine révision de la constitution. Cela serait certainement aussi possible sous une autre forme, par exemple par l'adop- tion d'une motion. Considérations de la commission Quant au fond, la commission se rallie à l'argumentation de l'auteur de l'initiative. Le principe de la séparation des pou- voirs interdit aux fonctionnaires fédéraux de siéger au Conseil national comme au Conseil des Etats, étant donné qu'ils pour- raient autrement participer à l'exercice du contrôle parlemen- taire sur leur propre activité. La commission estime qu'actuel- lement, à la différence de ce qui était le cas lors de la fondation de l'Etat fédéral, le principe de la séparation des pouvoirs doit avoir la priorité sur le droit concurrent des cantons de pouvoir choisir en toute liberté leurs représentants à l'Assemblée fédé- rale. Certains membres de la commission font remarquer qu'il fau- drait le cas échéant distinguer, dans la réglementation tou- chant les incompatibilités entre l'exercice du mandat parle- mentaire et le statut de fonctionnaire fédéral, entre les fonc- tionnaires supérieurs nommés par le Conseil fédéral lui- même, et les autres. On pourrait envisager de permettre à ces derniers d'exercer un mandat parlementaire. Mais d'autres membres de la commission rejettent toute dérogation au prin- cipe de la séparation des pouvoirs. En revanche, la commission ne partage pas l'opinion de l'au- teur de l'initiative au sujet de la façon dont sa demande doit être réalisée. Le fait que l'exercice du mandat de député au Conseil des Etats ne soit pas incompatible avec le statut de fonctionnaire fédéral a une portée surtout théorique, sans grande importance pratique. Il est rare que des fonctionnaires fédéraux siègent au Conseil des Etats; il n'en est jamais résulté de difficultés, et encore moins d'abus. Il n'est donc pas indis- pensable que le Conseil national ou une commission créée par lui élabore un projet pour la révision de l'article 81 de la constitution, qui serait soumis au vote du peuple et des can- tons, après avoir été approuvé par le Conseil des Etats. La commission (par 6 voix contre 1 et 6 abstentions) recom- mande en conséquence de ne pas donner de suite à l'initiative parlementaire. Cependant, la commission désire que le Conseil fédéral soit invité, par un postulat (par 9 voix et sans opposition, et 4 abs- tentions), à examiner comment il serait possible, afin de satis- faire au principe de la séparation des pouvoirs, d'harmoniser les dispositions constitutionnelles réglant les incompatibilités de manière à placer le Conseil national et le Conseil des Etats sur un pied d'égalité. Cela permettra de régler l'affaire dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale; si celle-ci est trop longtemps retardée, le Conseil fédéral devra être tenu de faire savoir s'il convient de résoudre le problème d'une au- tre manière et, le cas échéant, comment. Une minorité de la commission craint que le règlement de cette question assez importante à son avis, ne soit exagéré- ment retardé. Aussi souhaite-t-elle que l'on donne au Conseil fédéral, par une motion, le mandat impératif d'élaborer un pro- jet correspondant. Antrag der Kommission Der Initiative keine Folge geben. Mehrheit Ueberweisung des Postulates der Kommission. Minderheit (Fischer-Seengen, Aubry, EppenbergerSusi, Rychen) Ueberweisung des Postulates in der verbindlicheren Form ei- ner Motion. Antrag Brügger Sowohl Postulat der Mehrheit als auch Motion der Minderheit sind abzulehnen. Schriftliche Begründung Die Ständeratswahlen werden ausschliesslich durch das Kan- tonsrecht geregelt. Der Bund begnügt sich damit, von den Wahlergebnissen in den Kantonen Kenntnis zu nehmen. Ein Eingriff des Bundes in das Kantonsrecht, mit dem die für den Nationalrat geltende Einschränkung des Wahlrechtes von Bundesangestellten auch auf den Ständerat ausgedehnt wer- den soll, würde die Wahlfreiheit des Wählers und der Wählerin in den Kantonen einschränken. Jeder Eingriff des Bundes in ausschliessliches Kantonsrecht ist per Definition eine Einschränkung föderalistischer Lösun- gen. Die Annahme einer der beiden Kommissionsanträge hätte zur Folge, Parlamentarier aus dem Bundeshaus zu verbannen, welche sich bewährt haben und mehrmals vom Volk bei Wie- derwahlen in voller Kenntnis der beruflichen Situation bestä- tigt worden sind. Proposition de la commission Ne pas donner suite à l'initiative. Majorité Transmettre le postulat de la commission.21. März 1991 713 Parlamentarische Initiative. Ständerat Minorité (Fischer-Seengen, Aubry, EppenbergerSusi, Rychen) Donner à ce postulat la forme plus imperative de la motion. Proposition Brügger Rejeter aussi bien le postulat de la majorité que la motion de la minorité. Ad 89.230 Postulat der Kommission Unvereinbarkeit zwischen Ständeratsmandat und Bundesbeamtung Postulat de la commission Incompatibilité entre le mandat au Conseil des Etats et le statut de fonctionnaire fédéral Wortlaut des Postulates vom 16. Februar 1990 Der Bundesrat wird eingeladen zu prüfen, ob den eidgenössi- schen Räten eine Vorlage unterbreitet werden soll, welche die Unvereinbarkeitsbestimmungen der Bundesverfassung im Sinne einer Gleichstellung von National- und Ständerat unter Einhaltung des Gewaltenteilungsprinzips anpasst. Texte du postulat du 16 février 1990 Le Conseil fédéral est invité à examiner s'il est opportun de soumettre aux Chambres fédérales une proposition visant à harmoniser, pour le Conseil national et le Conseil des Etats, les dispositions de la Constitution fédérale sur les incompatibi- lités, en tenant compte du principe de la séparation des pou- voirs. Ruf: Worum geht es bei dieser Initiative? Ihr Stellenwert ist si- cherlich höher als jener der vorherigen. Sie möchte die Unver- einbarkeiten für die Wahl in den Ständerat, geregelt in Arti- kel 81 der Bundesverfassung, denjenigen anpassen, die ge- mäss Artikel 77 BVfür die Wahl in den Nationalrat gelten, und dadurch auch die Bundesbeamten miteinbeziehen. Sie wis- sen, dass Bundesbeamte nicht in den Nationalrat wählbar sind, hingegen sehr wohl in den Ständerat. Artikel 81 BVsoll deshalb - in Analogie zu Artikel 77 - wie folgt formuliert wer- den: «Die Mitglieder des Nationalrates, des Bundesrates und von letzterem.gewählte Beamte können nicht zugleich Mitglie- der des Ständerates sein.» Nach Erneuerungswahlen der eidgenössischen Räte tritt im- mer wieder die offensichtliche Rechtsungleichheit in den Kon- sequenzen der Wahl von Bundesbeamten in den National- bzw, in den Ständerat zutage. Die Zulassung von Bundesbe- amten in den Ständerat mag bei der Gründung des Bundes- staates noch verständlich gewesen sein. Man wollte den Kan- tonen bei der Bestimmung der Standesvertreter die Freiheit der Wahl überlassen. Die Einschränkung der Unvereinbarkei- ten für die Wahl in den Ständerat, verglichen mit dem National- rat, muss allerdings heute -vor allem unter den Gesichtspunk- ten der Gewaltenteilung und des Zweikammersystems - als überholt bezeichnet werden. Die klassischen Unvereinbarkeiten zwischen den Staatsge- walten basieren auf dem Grundsatz der Gewaltenteilung. Wird dieser verletzt, so bedeutet dies eine Beeinträchtigung der Un- abhängigkeit einzelner Gewalten, im hier vorliegenden Fall ei- nes Teils der Legislative. Der Kommentar von Professor Jean-François Aubert zu Arti- kel 77 BV nennt drei Gründe für die Unvereinbarkeit zwischen dem Amt des Nationalrates und demjenigen des Bundesbe- amten: 1. Die Unvereinbarkeit will das Parlament vor einer zu grossen Beeinflussung durch die Regierung schützen, welche unmit- telbar auf bestimmte Abgeordnete einwirken könnte. Ebenso richtet sie sich gegen eine Beeinflussung durch die Verwal- tung selber, welche auf ihre eigenen Leute in der legislativen Behörde zurückgreifen könnte, um sich diese gewogen zu machen. 2. Unvereinbarkeit will aber auch die Regierung schützen, wel- che allenfalls vor ihren eigenen Untergebenen überwacht wer- den könnte. Das gleiche gilt für die Verwaltung, wo die Kandi- datur und die Wahl einzelner ihrer Mitglieder einige Verwirrung stiften könnten. 3. Die Unvereinbarkeit erklärt sich ganz einfach durch die An- forderungen der Verwaltungsarbeit. Die Beamten müssen ihre ganze Zeit ihrem Amt widmen und können sich wohl nur schwerlich die drei oder vier Monate davon freimachen, wel- che die Aufgabe eines Abgeordneten im Minimum - ich be- tone: im Miminum-beansprucht. Soweit zusammengefasst der «Kommentar Aubert» zur Unver- einbarkeit zwischen dem Amt des Nationalrates und der Stel- lung des Bundesbeamten. Dass diese Gründe natürlich auch uneingeschränkt für den Ständerat gelten, ergibt sich zwin- gend aus dem in der Schweiz weitgehend vollkommenen Zweikammersystem. Die Standesvertreter werden zwar nach kantonalem Recht gewählt, was grundsätzlich unbestritten ist und durch die Initiative nicht tangiert werden soll. Dem Stände- rat fallen aber dieselben Kompetenzen und Aufgaben zu wie der Volksvertretung, und zwar in jeder Hinsicht. Eine unglei- che Regelung ist vor allem auch unter diesem Gesichtspunkt nicht gerechtfertigt. Die Meinung zu dieser Frage ist in der juristischen Literatur denn auch eindeutig. Der Expertenentwurf 1977 für eine neue Bundesverfassung geht deshalb in Artikel 71 davon aus, dass die klassischen Unvereinbarkeiten für die obersten Bundesbe- hörden in gleicher Weise gelten sollen. Er vereinheitlicht sie und bezieht auch den Ständerat als Bundesbehörde in glei- cher Weise mit ein wie den Nationalrat. Ebenfalls das EJPD möchte in seiner Modellstudie von 1985 für eine neue Bundesverfassung in Artikel 89 diese Frage re- geln. Aus verschiedenen Stellungnahmen des Bundesrates geht hervor, dass er grundsätzlich diese Auffassung teilt, bei- spielsweise aus der Antwort auf meine entsprechende Motion aus dem Jahre 1983, die 1984 als Postulat überwiesen wurde - seither ist allerdings leider nichts mehr geschehen. Da die Ma- terie über Jahrzehnte hinweg ohne fruchtbares Resultat disku- tiert wurde, sollte nun von Seiten des Nationalrates - nicht zu- letzt mit Blick auf die in Vorbereitung stehende Totalrevision der Bundesverfasung - Druck aufgesetzt werden. Ich beantrage Ihnen deshalb, der Initiative zuzustimmen. Der Kommission danke ich, dass sie das Anliegen immerhin grundsätzlich aufnehmen und an den Bundesrat überweisen will - die Mehrheit als Postulat, die Minderheit als Motion. Herr Brügger beantragt Ihnen nun, sowohl Motion als auch Postulat abzulehnen. Ich habe ein gewisses Verständnis da- für, dass gerade er - als Sozialdemokrat aus dem Kanton Frei- burg - diesen Antrag stellt. Dabei denkt er wohl vor allem an seinen Freiburger Parteikollegen im Ständerat, Herrn Piller. Am Schluss seiner schriftlichen Begründung befürchtet Kol- lege Brügger: «Die Annahme einer der beiden Kommissions- anträge hätte als Folge, Parlamentarier aus dem Bundeshaus zu verbannen, welche sich bewährt haben und mehrmals vom Volk bei Wiederwahlen in voller Kenntnis der beruflichen Situa- tion bestätigt worden sind.» Ich möchte deshalb betonen, dass sich der Vorstoss gegen niemanden persönlich richtet. Dahinter stehen grundsätzliche staatspolitische Ueberlegungen, wie ich sie dargelegt habe. Keine Angst, Herr Brügger, man kann annehmen, dass sich die von Ihnen aufgeworfene Frage beim Inkrafttreten einer ge- änderten Verfassungsbestimmung kaum mehr stellen wird bzw. dass dank Uebergangsregelungen wohl kein amtieren- der Parlamentarier deswegen über die Klinge springen müsste. Fischer-Seengen, Sprecher der Minderheit: Sie haben es ge- hört, die Kommission ist materiell mit dem Anliegen von Herrn Ruf einverstanden: Das Gewaltenteilungsprinzip erlaubt es tatsächlich nach heutiger Auffassung nicht, dass ein Mitglied der Bundesversammlung zugleich auch Bundesbeamter ist.Initiative parlementaire. Conseil des Etats 714 N 21 mars 1991 Dazu kommt ein Problem der Rechtsgleichheit: Bei einem Na- tionalrat ist zugleich eine Bundesbeamtung nicht möglich, ein Ständerat dagegen hat diese Möglichkeit, weil er nach kanto- nalem Recht gewählt wird. Auch diese Ungleichheit zwischen den Mitgliedern der Bundesversammlung ist an und für sich stossend. Man ist also in der Kommission zur Auffassung ge- langt, eine Gleichstellung von National- und Ständerat sei hier geboten. Umstritten war lediglich der Weg: Während sich die Kommis- sionsmehrheit mit einem Postulat in dem Sinne begnügen will, dass dieses Problem im Rahmen der Totalrevision der Bun- desverfassung gelöst werden sollte, sind wir von der Kommis- sionsminderheit der Meinung, man dürfe es nicht auf die lange Bank schieben, wie es passieren würde, wenn man die Total- revision der Bundesverfassung abwarten würde. Wir sind der Meinung, dass dem Bundesrat ein konkreter, verbindlicher Auftrag erteilt werden müsse, dass er sich dieses Problems anzunehmen habe, un,d haben deshalb gefunden, diesem An- liegen sei auf dem Weg der Motion Rechnung zu tragen, damit nicht zugewartet wird bis dereinst die Bundesverfassung viel- leicht revidiert oder doch nicht revidiert wird, sondern dass die- ses Problem nun speditiv an die Hand genommen, geregelt und nicht ad calendas graecas verschoben wird. Ich bitte Sie deshalb, der Motion der Kommissionsminderheit zuzustimmen. Schmid, Berichterstatter: Die parlamentarische Initiative Ruf möchte Artikel 81 BV dahingehend ergänzen, dass nebst Mit- gliedern des Nationalrates und des Bundesrates auch von letzterem gewählte Beamte nicht zugleich Mitglieder des Stän- derates sein können. Es trifft zu, dass gegenwärtig zwei Stan- desvertreter im engeren oder weiteren Sinne vom Bundesrat gewählte Beamte sind, nämlich Ständerat Otto Piller als Chef des Bundesamtes für Messwesen und Ständerat Jagmetti als Professor für Staatsrecht an der ETH Zürich. Sie sehen, das Problem ist überschaubar, und wir wollen aus einer Mücke kei- nen Elefanten machen. Wenn Herr Brügger in seinem Antrag darauf hinweist, dass die Wahl von Ständeräten durch das Kantonsrecht geregelt ist, so ist das das eine, und das andere ist die Tatsache, dass der Ständerat, ebenso wie der National- rat, die Aufsicht über die Bundesverwaltung ausübt, so dass in den erwähnten Fällen streng genommen die Parlamentarier sich selber beaufsichtigen oder aber die Interessen der Bun- desbetriebe dem Parlament auf direktem Wege beliebt ma- chen könnten. Das Prinzip der Gewaltenteilung steht dem Recht der Kantone, ihre Ständeräte frei zu bestimmen, entge- gen. Von daher haben wir durchaus Verständnis dafür, dass man diese Frage einmal klären muss. Darum ist die Kommissionsmehrheit der Auffassung, dass im Interesse der Wahrung der Gewaltenteilung, die heute wieder mehr Gewicht erhält, und im Interesse der Gleichbehandlung von Nationalräten und Ständeräten zu prüfen wäre, was zu un- ternehmen sei. Eine Kommissionsminderheit- Herr Fischer-Seengen hat be- reits referiert-will in einer verbindlichen Motion fordern, dass dieser Gewaltenteilung vermehrt Rechnung getragen wird. Ich bitte Sie im Namen der Kommissionsmehrheit, das Postulat zu überweisen; wenn einmal eine Prüfung vorgenommen ist, können wir beide Seiten abwägen, einerseits das Recht der Kantone, anderseits aber die Gewaltenteilung. Im Namen der Kommissionsmehrheit lehnen wir daher die Motion ab. Wir lehnen auch den Antrag Brügger ab, der weder Motion.noch Postulat überweisen will. Mme Déglise, rapporteur: Nous sommes en face d'une initia- tive de M. Ruf qui propose la modification de l'article 81 de la constitution, demandant que les députés au Conseil national, les membres du Conseil fédéral et les fonctionnaires nommés par ce conseil ne puissent être simultanément membres du Conseil des Etats. La commision a examiné ce problème et a estimé que, quant au fond, elle pouvait se rallier à l'argumenta- tion de l'auteur de l'initiative. Le principe de la séparation des pouvoirs interdit aux fonctionnaires fédéraux de siéger au Conseil national, comme au Conseil des Etats, étant donné qu'ils pourraient, autrement, participer à l'exercice du contrôle parlementaire sur leur propre activité. La commission estime qu'actuellement le principe de la séparation des pouvoirs doit avoir la priorité sur le droit concurrent des cantons de pouvoir choisir en toute liberté le représentant à l'Assemblée fédérale. En revanche, la commission ne partage pas l'opinion de l'au- teur de l'initiative au sujet de la façon dont sa demande doit être réalisée. Le fait que l'exercice du mandat de député au Conseil des Etats ne soit pas incompatible avec le statut de fonctionnaire fédéral a une portée surtout théorique, sans grande importance pratique. Il n'en est jamais résulte de gran- des difficultés. Il n'est donc pas indispensable que le Conseil national ou une commission créée par lui élabore un projet pour la révision de l'article 81 de la constitution qui serait sou- mis au vote du peuple et des cantons. La commission recommande, en conséquence, de ne pas donner suite à l'initiative populaire. Par contre, la commission désire que le Conseil fédéral soit invité par un postulat à exami- ner comment il serait possible, afin de satisfaire au principe de la séparation des pouvoirs, d'harmoniser les dispositions constitutionnelles réglant les incompatibilités, de manière à placer le Conseil national et le Conseil des Etats sur un pied d'égalité. Cela permettrait de régler l'affaire dans le cadre de la révision totale de la constitution. Vous avez entendu tout à l'heure M. Fischer qui propose d'accepter cette proposition sous forme de motion, alors que la majorité de la commission propose de l'accepter sous forme de postulat. Nous sommes également en présence d'une proposition de M. Brügger de renvoyer à la commission aussi bien le postulat de la majorité que la motion de la minorité. Au nom de la majorité de la com- mission, je vous invite à accepter la proposition de la commis- sion sous forme de postulat. Parlamentarische Initiative Initiative parlementaire Abstimmung - Vote Für den Antrag der Kommission (keine Folge geben) 64 Stimmen Für den Antrag Ruf (Folge geben) 8 Stimmen Postulat der Kommission Postulat de la commission Abstimmung - Vote Eventuell-A titre préliminaire Für den Antrag der Mehrheit 42 Stimmen Für den Antrag Brügger 30 Stimmen Definitiv - Définitivement Für den Antrag der Minderheit (Ueberweisung als Motion) 39 Stimmen Für den Antrag der Mehrheit (Ueberweisung als Postulat) 32 StimmenSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Parlamentarische Initiative (Ruf) Ständerat. Nichtwählbarkeit von Bundesbeamten Initiative parlementaire (Ruf) Conseil des Etats. Inéligibilité des fonctionnaires fédéraux In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1991 Année Anno Band II Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 16 Séance Seduta Geschäftsnummer 89.230 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 21.03.1991 - 15:00 Date Data Seite 710-714 Page Pagina Ref. No 20 019 738 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.