4000 2001-0203 /01.023 Message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale du 28 février 20014001 Table des matières Condensé 4007 1 Point de la situation 4010 1.1 Les points faibles de l’organisation judiciaire fédérale actuelle 4010 1.1.1 La surcharge du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assuran- ces 4010 1.1.1.1 L ’étendue de la surcharge 4010 1.1.1.2 Les causes de la surcharge 4011 1.1.1.3 Les cons équences et les risques de la surcharge 4013 1.1.2 La complexité du système des voies de droit 4013 1.1.3 Les lacunes dans la protection juridictionnelle 4014 1.1.4 Le caractère obsolète des compétences juridictionnelles du Conseil fédéral 4015 1.2 Les démarches relatives à la révision de la loi sur l’organisation judiciaire fédérale 4017 1.2.1 La révision de 1991 4017 1.2.2 Le projet des experts de 1997 relatif à une loi sur le Tribunal fédéral4017 1.2.3 La procédure de consultation 4018 1.2.4 Les mesures d’urgence du parlement 4019 1.3 La réforme de la justice (révision de la Constitution fédérale) 4020 1.3.1 La réforme de la justice en tant que base constitutionnelle de la révi- sion totale de l’organisation judiciaire fédérale. 4020 1.3.2 L’entrée en vigueur 4022 2 Les grandes lignes du projet 4023 2.1 Un projet en trois parties 4023 2.1.1 La loi sur le Tribunal fédéral (LTF) 4023 2.1.2 La loi sur le Tribunal p énal fédéral (LTPF) 4024 2.1.3 La loi sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) 4024 2.1.4 Rapport entre les trois lois 4024 2.2 Mesures visant à décharger le Tribunal fédéral 4025 2.2.1 Le développement des autorités judiciaires de première instance 4025 2.2.1.1 Les nouveaux tribunaux de la Conf édération 4026 2.2.1.2 Tribunaux cantonaux 4027 2.2.2 Valeur litigieuse 4028 2.2.3 Exclusion de domaines 4029 2.2.4 Procédure simplifiée 4031 2.3 Simplification des voies de droit 4032 2.3.1 Recours unifié au Tribunal fédéral 4032 2.3.1.1 De la pluralit é des voies de recours au recours unifié 4032 2.3.1.2 Les caract éristiques principales du recours unifié 4033 2.3.1.3 Le recours unifi é dans les assurances sociales 4036 2.3.2 Suppression presque totale du recours au Conseil fédéral 4039 2.4 Modifications de l’organisation de la juridiction supérieure 4041 2.4.1 Intégration de la juridiction supérieure des assurances sociales dans le Tribunal fédéral 40414002 2.4.1.1 La situation actuelle du Tribunal f édéral des assurances (TFA) 4041 2.4.1.2 Les mod èles de réforme 4041 2.4.1.3 La position de la commission d ’experts 4042 2.4.1.4 La position des tribunaux 4043 2.4.1.5 La proposition du Conseil f édéral 4043 2.4.1.6 Les avantages de l ’intégration partielle 4044 2.4.2 Autres modifications organisationnelles du Tribunal fédéral 4046 2.5 Création de tribunaux fédéraux inférieurs (Tribunal pénal fédéral et Tri- bunal administratif fédéral) 4046 2.5.1 Les tâches en doit pénal 4046 2.5.2 Les tâches en droit administratif 4049 2.5.3 Les modèles d’organisation 4050 2.5.4 Procédure devant les nouveaux tribunaux fédéraux 4054 2.5.4.1 Droit p énal 4054 2.5.4.2 Droit administratif 4055 2.5.5 La nomination et le statut des juges 4056 2.5.6 La surveillance 4057 2.6 Communication électronique avec les autorités judiciaires et administrati- ves de la Confédération 4059 2.6.1 Situation actuelle 4059 2.6.1.1 Tribunal f édéral 4059 2.6.1.2 Autres autorit és judiciaires fédérales et autorités administra- tives fédérales 4059 2.6.2 La signature électronique dans le droit fédéral actuel 4060 2.6.3 Réglementation des communications électroniques dans le domaine de la procédure 4060 2.6.3.1 Communication électronique des particuliers vers les auto- rités fédérales 4061 2.6.3.2 Communication électronique des autorités vers les tiers 4067 3 Les propositions du Conseil fédéral examinées à la lumière des résultats de la procédure de consultation 4071 3.1 Généralités 4071 3.2 Le développement des autorités judiciaires inférieures 4071 3.3 La valeur litigieuse minimale et la procédure simplifiée 4073 3.4 L’exclusion de certains domaines 4073 3.5 Le recours unifié devant le Tribunal fédéral 4074 3.6 L’intégration du TFA dans le Tribunal fédéral 4075 4 Commentaire des dispositions 4076 4.1 Loi fédérale sur le Tribunal fédéral (LTF) 4076 4.1.1 Statut et organisation 4076 4.1.1.1 Statut 4076 4.1.1.2 Juges 4078 4.1.1.3 Organisation et administration 4081 4.1.2 Dispositions générales de procédure 4088 4.1.2.1 Comp étence 4088 4.1.2.2 Conduite du proc ès 40894003 4.1.2.3 R écusation 4090 4.1.2.4 Parties, mandataires, m émoires 4091 4.1.2.5 D élais 4095 4.1.2.6 Valeur litigieuse 4098 4.1.2.7 Langue de la proc édure (art. 50) 4099 4.1.2.8 Proc édure probatoire 4100 4.1.2.9 Proc édure de jugement 4101 4.1.2.10 Frais (art. 58 à 64) 4103 4.1.2.11 Exécution (art. 65 et 66) 4104 4.1.3 Le Tribunal fédéral en tant que juridiction de recours 4105 4.1.3.1 Recours en mati ère civile 4105 4.1.3.2 Recours en mati ère pénale 4111 4.1.3.3 Recours en mati ère de droit public 4117 4.1.4 Procédure de recours 4129 4.1.4.1 D écisions sujettes à recours 4129 4.1.4.2 Motifs de recours 4132 4.1.4.3 Moyens nouveaux (art. 93) 4137 4.1.4.4 D élai de recours 4138 4.1.4.5 Autres dispositions de proc édure 4139 4.1.4.6 Proc édure simplifiée (art. 102) 4143 4.1.4.7 Proc édure cantonale 4145 4.1.5 Action (art. 106) 4148 4.1.6 Révision, interprétation et rectification 4149 4.1.6.1 R évision 4149 4.1.6.2 Interpr étation et rectification 4151 4.1.7 Dispositions finales 4151 4.1.8 Modification du droit en vigueur 4152 4.2 Loi fédérale sur le Tribunal pénal fédéral (LTPF) 4155 4.2.1 Statut et organisation 4155 4.2.1.1 Statut 4155 4.2.1.2 Juges 4155 4.2.1.3 Organisation et administration 4156 4.2.2 Compétences et procédure 4157 4.2.2.1 Cour des affaires p énales 4157 4.2.2.2 Cour des plaintes 4160 4.2.2.3 Proc édure 4163 4.2.3 Dispositions finales 4163 4.2.4 Modification du droit en vigueur 4164 4.3 Loi fédérale sur le tribunal administratif fédéral (LTAF) 4173 4.3.1 Statut et organisation 4173 4.3.1.1 Statut 4173 4.3.1.2 Juges 4175 4.3.1.3 Organisation et administration 4179 4.3.2 Compétences 4184 4.3.2.1 Instance de recours 4184 4.3.2.2 Premi ère instance 4189 4.3.3 Procédure 4189 4.3.3.1 Dispositions g énérales 4189 4.3.3.2 Dispositions particuli ères à la procédure par voie d’action 41924004 4.3.4 Révision, interprétation et rectification 4193 4.3.4.1 R évision 4193 4.3.4.2 Interpr étation et rectification 4194 4.3.5 Dispositions finales 4194 4.3.6 Modification de droit en vigueur 4195 4.4 Arrêté fédéral sur l’entrée en vigueur de la réforme de la justice du 12 mars 2000 4272 5C o n séquences 4273 5.1 Conséquences financières et effets sur le personnel 4273 5.1.1 Pour la Confédération 4273 5.1.2 Sur les cantons 4274 5.2 Conséquences pour l’économie 4275 5.3 Conséquences pour l’informatique 4275 6 Programme de la législature 4276 7 Rapport avec le droit international 4276 8 Constitutionnalité 4277 Table des abréviations 4278 Textes légaux Loi fédérale sur le Tribunal fédéral (projet) 4281 Loi fédérale sur le Tribunal pénal fédéral (projet) 4317 Loi fédérale sur le Tribunal administratif fédéral (projet) 4339 Arrêté fédéral sur l’entrée en vigueur de la réforme de la justice (projet) 44144005 01.023 Message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Par le pr ésent message, nous avons l ’honneur de soumettre à votre approbation les projets de lois sur le Tribunal fédéral, sur le Tribunal pénal fédéral et sur le Tribunal administratif fédéral, ainsi que l ’arrêté fédéral sur l ’entrée en vigueur de la r éforme de la justice du 12 mars 2000. Nous vous demandons en outre de classer les interventions parlementaires suivantes: 1990 M 90.516 R éforme de la justice. Mesures à long terme (N 5.10.90, Groupe radical-démocratique; E 25.9.90) 1990 M 90.521 R éforme de la justice. Mesures à long terme (E 25.9.90, Schoch; N 5.10.90) 1990 P 90.655 Cour de droit fiscal à Saint-Gall (N 5.10.90, Oehler) 1990 P 90.854 Raccourcissement des proc édures administratives (N 14.12.90, Leuba) 1996 P 95.3525 Droit d ’asile et droit des étrangers. D écharge du Tribunal fédéral (N 14.3.96, Baumberger) 1996 P 96.3377 Etude de l ’opportunité de supprimer les instances de recours cantonales et de cr éer une instance de recours f édérale dans le domaine de l ’EIMP (N 16.9.96, Commission des affaires juridiques CN 95.024 [Minorité Sandoz Suzette]) 1997 P 96.3385 Commissions f édérales de recours et d ’arbitrage (N 20.3.97, Commission de l’économie et des redevances CN 93.461) 1998 P 97.3528 Transfert de l ’autorité de recours du Conseil f édéral (N 20.3.98, Grobet) 2000 P 00.3008 Instance ind épendante de recours en mati ère d ’assurance- maladie (N 22.6.00, Commission de la s écurité sociale et de la santé publique 99.448)4006 Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 28 février 2001 Au nom du Conseil f édéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz4007 Condensé La révision totale de l’organisation judiciaire fédérale soumet à une refonte com- plète la réglementation qui régit l’organisation et la procédure devant le Tribunal fédéral, ses instances précédentes et les voies de recours qui aboutissent au tribunal suprême. Les objectifs du présent projet sont d’abord d’assurer le bon fonctionne- ment du Tribunal fédéral en réduisant efficacement et durablement la charge excessive à laquelle celui-ci est actuellement confronté, ensuite d’améliorer la protection juridictionnelle dans certains domaines et enfin de simplifier la procé- dure et les voies de droit. La révision trouve sa base constitutionnelle dans la réforme de la justice, qui a été acceptée par le peuple et les cantons en date du 12 mars 2000 et qui est mise en œuvre par le présent projet au niveau législatif. Le développement des instances judiciaires inférieures contribuera à décharger le Tribunal fédéral. L’instauration d’un Tribunal pénal fédéral soulagera le Tribunal fédéral des laborieux procès pénaux directs. Le Tribunal pénal fédéral devra juger en tant que première instance les cas pénaux relevant de la juridiction fédérale, et reprendre les tâches assumées actuellement par la Chambre d’accusation du Tribu- nal fédéral. Dans le domaine de la juridiction administrative inférieure de la Confédération, un Tribunal administratif fédéral centralisé sera institué, qui rem- placera les quelque 30 commissions fédérales de recours existantes, y compris la Commission de recours en matière d’asile. Cette solution permettra de supprimer les services de recours des départements, ce qui comblera une importante lacune dans le système des instances judiciaires qui pr écèdent le Tribunal fédéral. A l’avenir, les décisions des autorités fédérales pourront en règle générale faire di- rectement l’objet d’un recours devant le Tribunal administratif fédéral, les jugements de ce dernier étant en principe sujets à recours devant le Tribunal fédé- ral. Le Tribunal pénal fédéral comprendra entre 40 à 70 postes à plein temps, le Tribu- nal administratif fédéral environ 260. Le siège des deux tribunaux fait actuellement l’objet de négociations avec plusieurs cantons. Le Conseil fédéral va soumettre au parlement un message complémentaire relatif à la question du siège. Au niveau cantonal, il est prévu de renforcer les instances judiciaires cantonales qui précèdent le Tribunal fédéral. Dorénavant, les cantons devront étendre la compé- tence de leurs instances juridictionnelles administratives au droit administratif cantonal. En matière civile, la valeur litigieuse minimale passera de 8000 à 40 000 francs, ce qui constitue une mesure supplémentaire afin de décharger le Tribunal fédéral. Une valeur litigieuse minimale sera également introduite pour les cas où la responsabi- lité de l’Etat est engagée et pour les peines pécuniaires. L’accès au Tribunal fédéral sera néanmoins garanti pour les affaires qui soulèvent une question juridique de principe, quelle que soit leur valeur litigieuse. De plus, l’exclusion de certains domaines du recours au Tribunal fédéral ainsi que le dével oppement de la procé- dure simplifiée contribueront à réduire la charge du tribunal suprême.4008 Le syst ème des voies de recours devant le Tribunal f édéral est actuellement trop compliqué. Il sera consid érablement simplifi é. En lieu et place des nombreux moyens de droit existants, dont la d élimitation pose souvent probl ème tant aux justiciables qu’au Tribunal f édéral et requiert une analyse approfondie, il n ’y aura plus qu’un seul recours unifi é dans chaque domaine juridique: un recours en ma- tière civile, un recours en matière pénale et un recours en matière de droit public. L’introduction du recours unifié aura pour corollaire que les recours concernant le droit des assurances sociales seront soumis aux m êmes r ègles proc édurales que ceux concernant le reste du droit administratif f édéral. Les r ègles sp éciales en vigueur pour les litiges concernant les prestations d ’assurance (pouvoir d ’examen complet du Tribunal f édéral des assurances et gratuit é de la proc édure) seront supprimées. Une obligation g énérale de participer aux co ûts de la proc édure s’appliquera à l ’avenir aussi aux litiges touchant aux prestations des assurances sociales. Toutefois, les frais judiciaires susceptibles d ’être prononc és lors de re- cours relatifs aux prestations d ’assurances sociales sont soumis à un cadre beaucoup plus restreint que pour les autres contestations pécuniaires. Afin de d écharger le Conseil f édéral et de mieux d élimiter les attributions, la r évi- sion totale de l’organisation judiciaire supprimera presque totalement le recours au Conseil fédéral. La garantie de l ’accès au juge, qui a été introduite dans la Consti- tution fédérale lors de la r éforme de la justice, n ’autorise en principe plus que des décisions finales sur recours soient rendues par une autorité administrative. La r évision du droit de proc édure servira également à mettre en place les bases légales permettant le d éveloppement de la communication électronique entre les autorités f édérales et les particuliers dans les proc édures administratives et judi- ciaires. S’agissant de l ’organisation du tribunal supr ême, l ’innovation la plus importante prévue par le pr ésent projet est que le Tribunal f édéral des assurances (TFA) de Lucerne sera partiellement int égré au Tribunal f édéral de Lausanne. Il n ’y aura qu’un seul et unique Tribunal fédéral, dont le siège sera à Lausanne même si une ou deux cours si égeront à Lucerne. Le pr ésent projet escompte que la juridiction des assurances sociales restera prioritairement à Lucerne. Le libre passage entre les cours du Tribunal f édéral sera en principe possible, si bien qu ’un juge pourra passer de Lucerne à Lausanne ou vice-versa sans nouvelle élection. Il faudra cepen- dant tenir compte des comp étences des juges lorsque ceux-ci sont attribu és aux cours. Ainsi, le choix de juges sp écialisés sera garanti dans tous les domaines juri- diques. La loi sur le Tribunal fédéral donne l’ordre de grandeur de la cour plénière, soit entre 35 et 45 juges. L ’Assemblée fédérale en fixera le nombre exact dans une ordonnance. Par rapport à la situation actuelle, le Tribunal f édéral b énéficiera d’une autonomie accrue en mati ère d’organisation. Il fixera lui-m ême le type et le nombre de ses cours. La r évision totale de l ’organisation judiciaire f édérale entra îne des co ûts suppl é- mentaires en raison de la cr éation du Tribunal p énal f édéral et du Tribunal administratif f édéral; selon une étude économique, ces co ûts devraient se situer entre 10,2 et 16,6 millions de francs par année. La plus grande part en est imputable4009 aux tâches juridictionnelles supplémentaires dévolues au Tribunal pénal fédéral sur la base du projet « efficacité » adopté par le parlement. A cela s ’ajoutent les co ûts uniques n écessaires à l ’instauration des deux nouveaux tribunaux, qui ne peuvent pas encore être chiffrés. La pr ésente r évision totale comprend formellement trois nouvelles lois, soit la loi fédérale sur le Tribunal f édéral (LTF), la loi f édérale sur le Tribunal p énal fédéral (LTPF) et la loi f édérale sur le Tribunal administratif f édéral (LTAF). La loi sur le Tribunal f édéral remplacera l ’actuelle loi f édérale d ’organisation judiciaire (OJ). Elle régira la procédure et l’organisation du Tribunal f édéral et réunira l’ensemble des moyens de droit qui permettent d ’aboutir devant le tribunal supr ême. La loi sur le Tribunal p énal f édéral et la loi sur le Tribunal administratif f édéral sont deux nouveaux actes l égislatifs r égissant l ’organisation et les comp étences des deux tribunaux inférieurs de la Conf édération qui sont à créer. Enfin, le projet contient un arr êté f édéral qui pr évoit l ’entrée en vigueur simultan ée de la r éforme de la justice dans la Constitution fédérale et de la loi sur le Tribunal fédéral.4010 Message 1 Point de la situation 1.1 Les points faibles de l’organisation judiciaire fédérale actuelle 1.1.1 La surcharge du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances 1.1.1.1 L’étendue de la surcharge La surcharge du Tribunal f édéral et du Tribunal f édéral des assurances constitue un problème permanent depuis les ann ées 80. La r évision partielle de la loi f édérale d’organisation judiciaire (OJ; RS 173.110) de 1991 a quelque peu soulag é les tribu- naux (voir ch. 1.2.1), mais les mesures d ’allégement ont été rapidement compensées par l’accroissement du nombre de nouveaux cas. Le Tribunal f édéral à Lausanne avait enregistr é près de 3000 nouveaux dossiers en 1978. Dans les années 80, le nombre de nouveaux cas a pass é à 4000 par ann ée. Au début des ann ées 90, leur nombre accusa une nouvelle hausse sensible, atteignant entre 5200 et 5400 par ann ée. Au cours des six derni ères ann ées, ce nombre s ’est stabilisé à ce niveau. Le nombre des affaires en cours (cas en suspens à la fin d ’un exercice annuel) a pu être ramené de 2000 à 1600 environ. Cette stabilisation rela- tive ne saurait être interprétée comme une d étente. La charge de travail est devenue quasi insupportable pour le tribunal. La situation du Tribunal f édéral des assurances (TFA) à Lucerne a connu un d éve- loppement encore plus critique. Au cours des dix derni ères années, les nouveaux cas ont passé de 1194 à 2521, soit une augmentation de 111 %. Durant la même période, le TFA est parvenu à liquider jusqu ’à 93 % des dossiers, mais le nombre de cas en suspens est n éanmoins passé de 883 à 2109, soit une augmentation de 138 %. La durée moyenne de traitement d’une affaire est de neuf mois. Alors que la charge des tribunaux ne cesse de cro ître, le nombre des juges f édéraux n’a pas changé depuis 1984. Le Tribunal f édéral compte aujourd’hui 30 membres et 30 juges suppléants; le TFA se compose de 9 juges (9 à 11 à partir de 2001). Jusqu’à présent, nos autorités judiciaires supérieures ont pu faire face au besoin croissant de la justice gr âce au concours de greffiers et de juristes dont l ’effectif n ’a cess é d’augmenter. Le Tribunal f édéral compte actuellement 92 collaborateurs juridiques, le TFA 41. Chaque juge dispose ainsi de 3 collaborateurs juristes au Tribunal fédéral et de 3,7 au TFA. Au Tribunal fédéral, chaque juge rédige par année en moyenne 80 rapports et un certain nombre de rapports communs. Il participe en moyenne à la liquidation de quelque 500 cas, dans lesquels il intervient au moins deux fois – pour la décision et pour la motivation. Au Tribunal f édéral des assurances, chaque juge prenait part au traitement de 770 cas en moyenne en 2000, dont 230 o ù il intervenait en tant que juge instructeur et devait soit r édiger un rapport ou des instructions de jugement, soit vérifier les projets de jugement préparés directement par un greffier. Au cours des derni ères années, les deux tribunaux sont parvenus à augmenter leur efficacité grâce aux améliorations apportées dans le domaine de l ’organisation et de4011 la procédure. Ils disposent aujourd ’hui de banques de donn ées et de moyens infor- matiques efficaces qui facilitent leur activit é. Mais les possibilit és de rationalisation par des mesures d’organisation sont aujourd’hui largement épuisées. 1.1.1.2 Les causes de la surcharge Les causes de l ’augmentation constante du nombre d ’affaires soumises au Tribunal fédéral et au TFA depuis 30 ans r ésident tout d ’abord dans le fait que de nouveaux domaines de la vie et de l ’économie ont été soumis à une r églementation juridique. C’est ainsi que le nombre de dispositions l égales n’a cessé d’augmenter, de m ême que leur technicit é et leur complexit é. L ’accroissement de la l égislation f édérale engendre nécessairement un élargissement du contrôle de la part du Tribunal fédéral, et plus les normes sont complexes, plus le besoin de recourir à l’autorité judiciaire suprême pour faire trancher les questions sujettes à interpr étation se fait sentir. D’autre part, la situation conjoncturelle des ann ées 90 a conduit à une augmentation sensible des recours, notamment dans le domaine des assurances sociales (AVS, assurance-invalidité, assurance-chômage). L’évolution enregistrée dans ce domaine est d ’autant plus pr éoccupante que, contrairement aux exp ériences ant érieures, le nombre des recours n ’a pas diminu é en d épit de la reprise conjoncturelle de ces dernières années. Les raisons de cette situation demeurent obscures. Une autre raison qui explique le grand nombre d ’affaires pendantes doit être recher- chée dans l’accès aisé au Tribunal f édéral. Si l ’on fait abstraction de quelque rares restrictions, l’admissibilité d’un recours au Tribunal f édéral dépend uniquement de certaines conditions de proc édure (en particulier de la comp étence fonctionnelle du tribunal, de la qualit é pour recourir, de la forme et du d élai de recours). L ’accès au Tribunal fédéral des assurances est, de plus, facilit é par deux prescriptions sp écia- les: en vertu de l ’art. 132 OJ, le pouvoir d ’examen du TFA dans les litiges relatifs aux prestations n’est soumis à aucune limitation (pouvoir d’examen des questions de fait, de droit et d ’appréciation). D’autre part, la proc édure est g énéralement gratuite pour les parties dans ces cas-là (art. 134 OJ). La charge de travail s ’est encore accrue du fait que le Tribunal f édéral fonctionne dans de nombreux cas comme première instance judiciaire. Les procédures y relati- ves accaparent davantage le tribunal que lorsqu ’il doit examiner uniquement la légalité d’un jugement. Les principaux domaines où le Tribunal fédéral intervient en tant qu’autorité de première instance judiciaire sont: - les recours de droit public dans la mesure o ù le droit cantonal ne pr évoit au- cun recours à un tribunal (ce qui est encore souvent le cas en matière de droit public et administratif cantonal); - les recours de droit administratif contre des d écisions d ’autorités adminis- tratives de la Conf édération (seule une partie des d écisions d ’autorités fédérales qui peuvent faire l ’objet d ’un recours devant le Tribunal f édéral sont rendues par des commissions fédérales de recours); - les recours en r éforme, les recours en nullit é civils et les pourvois en nullit é pénaux contre des d écisions d ’autorités administratives cantonales (les art. 48, al. 1, et 68 OJ n ’exigent aucune autorité judiciaire de premi ère instance; pour le droit pénal, voir art. 268, ch. 3, PPF, et art. 345, ch. 1, CP);4012 - les recours devant la chambre des poursuites et des faillites (art. 78 ss OJ), en tant que les cantons n’ont pas désigné une autorité judiciaire comme auto- rité de surveillance; - les recours devant la Chambre d ’accusation contre des actes administratifs relevant de l’instruction préparatoire et des mesures de contrainte ordonn ées ou confirm ées par le procureur g énéral de la Conf édération, un juge d’instruction ou une autorit é administrative de la Conf édération (art. 102 ter, 105bis, 2e al., et 214 ss PPF, art. 26 et 27 DPA), ainsi que contre des d éci- sions de suspension du procureur g énéral ou du juge d ’instruction (art. 106, al. 1 bis, et 120, al. 2, PPF). Les mesures tendant à l ’amélioration de l’efficacité e t d e l a légalité dans la poursuite p énale (projet « efficacité »), qui entreront probablement en vigueur le 1 er janvier 2002 (message du 28 janvier 1998; FF 1998 1253; FF 2000 71), pr évoient un droit de recours généralisé à la Chambre d ’accusation du Tribunal f édéral contre les d éci- sions du procureur g énéral et du juge d ’instruction (art. 11 PPF). Simul- tanément, les comp étences du minist ère public de la Conf édération seront sensiblement élargies (art. 340 bis CP), ce qui aura pour effet d ’aug-menter considérablement les recours au Tribunal fédéral (voir ch. 2.5.1); -l e s d i f f érends administratifs en mati ère cantonale dont la connaissance lui a été attribu ée en vertu de l ’art. 190, al. 2, de la Constitution (Cst.) (art. 121 OJ). Les cas dans lesquels le Tribunal f édéral fonctionne comme première et unique instance (procès directs) provoquent une masse de travail particuli èrement impor- tante. Même si le nombre de procès directs semble relativement faible par rapport au volume global des affaires pendantes devant le Tribunal f édéral, chaque cas exige une activité disproportionnée, parce que le Tribunal fédéral doit lui-même établir les faits au cours d ’une proc édure probatoire demandant beaucoup de temps. En tant que première et unique instance, le Tribunal fédéral connaît: - des contestations de droit civil entre la Conf édération et un canton ou entre cantons (art. 41 OJ); -d e s r éclamations de droit public et des actions de droit administratif (art. 83, 116 et 130 OJ); - des affaires p énales soumises à la juridiction p énale fédérale (art. 340 CP) qui ne sont pas déléguées à un canton (art. 18 PPF), ainsi que les affaires p é- nales relevant de la juridiction administrative (art. 21, al. 3, DPA). Ces cas, bien que relativement peu nombreux, repr ésentent une charge disproportion- née pour les juges f édéraux, car ceux-ci ne sont pas accoutum és par une pratique quotidienne à diriger des d ébats r égis par le principe de l’immédiateté, surtout dans des affaires qui soul èvent l’intérêt public le plus brûlant. L’entrée en vigueur du projet « efficacité » (FF 2000 71 ss), vrai- semblablement le 1 er janvier 2002, va étendre sensiblement la juridiction pénale f édérale (art. 340 bis CP). Il devrait en r ésulter davantage de proc ès pénaux sur le plan f édéral (message du 28 janvier 1998 relatif au projet « efficacité »; FF 1998 II 1253).4013 1.1.1.3 Les conséquences et les risques de la surcharge La charge croissante des affaires depuis des ann ées a entraîné une hausse des cas en suspens et une pression constante sur l ’activité des juges. Pour assurer le fonction- nement des tribunaux et maintenir la dur ée des proc édures dans des limites acceptables de la part d ’un Etat de droit, il était indispensable que les juges d élè- guent davantage de t âches, telles que la pr éparation des rapports, à leurs collabo- rateurs juridiques. Il n ’est cependant pas possible de ma îtriser la surcharge des tribunaux en augmentant ind éfiniment le nombre des collaborateurs juridiques. Ces derniers peuvent certes d écharger les juges de certains travaux pr éparatoires et rédactionnels, mais ils ne sauraient endosser la responsabilité des jugements. La surcharge constante et l ’obligation de liquider le plus grand nombre d ’affaires possible risquent d ’empêcher les hautes cours d ’exécuter correctement les trois fonctions principales qui leur incombent, à savoir garantir au justiciable la protec- tion juridictionnelle à laquelle il a droit dans le cas d ’espèce, assurer une application uniforme du droit dans toute la Suisse et contribuer au d éveloppement de la juris- prudence. Dans les périodes de surcharge constante, le Tribunal f édéral est certes en mesure de garantir l’unité du droit, mais, pour des raisons de manque de temps, il ne lui est plus possible d’assurer la coordination souhaitable de la jurisprudence au sein du tribunal. Par suite de surcharge, il ne dispose plus d ’assez de temps pour réfléchir au droit en vigueur et, si n écessaire, pour adapter celui-ci aux besoins d ’une réalité fluctuante. La surcharge peut également compromettre l’impartialité du juge, car un juge surchargé peut être enclin à suivre l ’argumentation plausible d ’une partie ou à adopter le point de vue de l ’autorité inférieure, car il n’a plus le temps de se livrer à une étude approfondie de la situation juridique. La pression constante des affaires risque d ’entraver la capacité de fonctionnement des tribunaux suprêmes. Il existe un risque que les tribunaux suprêmes ne soient plus en mesure de garantir que chaque litige soit tranch é dans un d élai raisonnable comme l’exige l’art. 29 Cst. La meilleure protection juridictionnelle assur ée par la Constitution et la loi n ’est d ’aucun secours aux citoyens si un tribunal ne se pro- nonce pas en temps utile. La qualité même de la jurisprudence peut en pâtir. Dans les rapports de gestion de ces derni ères ann ées, le Tribunal f édéral a attir é l’attention à plusieurs reprises sur sa situation probl ématique et sur l ’urgente néces- sité d’une réforme de la justice. L’évolution des 30 dernières années a montré que la charge des affaires ne pouvait être assumée que moyennant une r éforme structurelle intégrale de l’organisation judiciaire fédérale. 1.1.2 La complexité du système des voies de droit L’organisation judiciaire fédérale (OJ, PA, PCF, PPF et DPA) se caract érise par une multiplicité de moyens de droit et de plaintes, qu ’il est parfois difficile de d élimiter. Qui plus est, il arrive ici ou l à que des r égimes distincts coexistent dans le cadre d’une seule et même voie de droit, s’agissant notamment du pouvoir d’examen ou de l’épuisement des instances préalables. Il s’ensuit que tant le Tribunal f édéral que les parties à la proc édure sont contraints de consacrer un temps relativement important au traitement de questions formelles. En 1999, un quart des recours (1470 affaires) ont été déclarés irrecevables; pour les recours de droit public, cette proportion est4014 même de pr ès du tiers. En revanche, le TFA – qui ne peut être saisi pratiquement que de recours de droit administratif – n’a prononcé cette m ême année que 12,5 % de décisions d’irrecevabilité. Le système actuel des voies de recours étant ce qu ’il est, le justiciable doit souvent former, selon le grief invoqué, tel ou tel recours contre une m ême décision, voire en former deux. Il peut m ême advenir qu ’un avocat consciencieux soit conduit à faire valoir deux fois pratiquement le m ême grief par deux moyens de droit distincts, et cela quand bien même seul l’un des deux peut être recevable. La conséquence en est que le recourant supportera n écessairement les frais de l ’une des proc édures, même s’il obtient gain de cause sur le fond. Il existe pour l ’essentiel deux problèmes de délimitation: -d élimitation entre le recours en r éforme selon les art. 43 ss OJ ou le pourvoi en nullit é de l ’art. 268 PPF, d ’une part, et le recours de droit public, de l’autre; -d élimitation entre le recours de droit public et celui de droit administratif (ce que l’interpénétration croissante du droit f édéral et cantonal ne facilite pas) et distinction de ces deux voies de recours par rapport au recours au Conseil fédéral. 1.1.3 Les lacunes dans la protection juridictionnelle Au cours des derni ères décennies, le développement de la juridiction administrative sur le plan f édéral et cantonal a étendu la protection juridictionnelle en Suisse. Il persiste néanmoins des lacunes. Un besoin de réforme résulte de l’introduction de la garantie générale de l’accès au juge sur le plan constitutionnel selon la réforme de la justice (voir ch. 1.3). La ga- rantie de l ’accès au juge assure au justiciable le droit d ’accès à un tribunal indépendant pour, en principe, tous les litiges. La mise en vigueur de la r éforme de la justice doit permettre de généraliser la garantie de l’accès au juge sur le plan légal. Actuellement, il n ’existe pas d ’accès à un tribunal ind épendant en particulier dans les domaines du droit administratif f édéral où le Conseil f édéral ou un d épartement tranche d éfinitivement. Les actes administratifs des cantons peuvent faire l ’objet d’un recours de droit public devant le Tribunal f édéral, mais cette voie de droit ne permet pas un contr ôle complet des faits et du droit et ne satisfait donc pas aux exigences constitutionnelles de la garantie de l’accès au juge. Une autre lacune de la protection juridictionnelle concerne le droit de recours des autorités, qui n ’entre pas actuellement dans le champ d ’application du recours constitutionnel (recours de droit public), ce qui peut engendrer des situations in- équitables. C ’est ainsi que le gouvernement ne peut par exemple pas attaquer un jugement du tribunal administratif qui touche le canton dans ses pr érogatives souve- raines pour cause d ’application erron ée des droits constitutionnels des citoyens, parce que le recours de droit public est r éservé en principe aux particuliers en tant que titulaires des droits constitutionnels et n ’est pas ouvert aux collectivit és publi- ques (voir p. ex. ATF 120 Ia 95 ss: refus de reconna ître au canton de B âle-Ville la qualité pour recourir dans le conflit salarial l ’opposant aux jardini ères d ’enfants bâloises). Un autre exemple de lacune r éside dans l ’impossibilité pour le minist ère4015 public d ’attaquer le jugement d ’un tribunal p énal qui repose sur une appr éciation arbitraire des moyens de preuve ou sur une constatation contraire aux pi èces du dossier. La protection juridictionnelle dans le domaine des droits politiques de la Conf édé- ration semble également n écessiter une r éforme. Si l ’on fait abstraction des compétences marginales du Tribunal f édéral dans les cas pr évus à l ’art. 80 LDP (RS 161.1), il n’existe pas une v éritable protection judiciaire en ce domaine, car les recours contre les d écisions des gouvernements cantonaux en mati ère de votations fédérales ou d’élections au Conseil national sont tranch és en dernière instance par le Conseil fédéral ou le Conseil national (art. 81 et 82 LDP). Du point de vue de la protection juridictionnelle, les comp étences attribu ées au Tribunal fédéral en tant que juridiction pénale fédérale de première instance par les art. 340 PPF et 21, al. 3, DPA ne sont pas non plus satisfaisantes. Dans ces cas, le Tribunal fédéral se prononce comme instance unique sur la culpabilit é de personnes, sans possibilit é pour ces derni ères de recourir à une juridiction sup érieure. Cette particularité a amen é la Suisse à formuler une r éserve à l ’art. 14, al. 5, du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (RS 0.103.2; RO 1993 747), qui pr évoit que quiconque a été déclaré coupable d ’une infraction a le droit de faire vérifier le jugement par une juridiction supérieure. Enfin, le Conseil f édéral a estim é que l’absence d’une juridiction constitutionnelle en matière de lois f édérales (ce que l ’on appelle la primaut é des lois f édérales en vertu de l ’art. 191 Cst. et des art. 113, al. 3, et 114 bis, al. 2, aCst.) constituait une importante lacune de notre syst ème actuel de protection juridique. Si, dans un cas concret d’application, il s’avère qu’une loi fédérale n’est pas ou n’est plus conforme à la Constitution, le Tribunal f édéral est alors impuissant à faire pr évaloir la pri- mauté du droit constitutionnel. Celui qui pr étend qu’une loi f édérale viole un droit fondamental ne peut invoquer aujourd ’hui que la CEDH, et non pas la Constitution fédérale dont l ’application semblerait pourtant prioritaire. Cette lacune a amen é le Conseil fédéral à proposer au législateur, dans le cadre de la réforme de la justice, de prévoir la possibilité pour le Tribunal fédéral de vérifier la constitutionnalité des lois fédérales (message du Conseil f édéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale; FF 1997 I 513 ss; art. 178 projet 96). Etant donné toutefois que les Chambres f édérales, sur proposition de la Conf érence de conciliation, ont biff é au dernier moment la juridiction constitutionnelle du projet (Bulletin officiel CN 1999, 2130; CE 1999, 979), la question du contr ôle des normes ne fait plus l ’objet du présent projet de loi. Le contr ôle des lois fédérales avait pourtant été accueilli en majorité positivement lors de la procédure de consultation. 1.1.4 Le caractère obsolète des compétences juridictionnelles du Conseil fédéral Selon le droit actuel, le Conseil f édéral dispose de comp étences r ésiduelles non négligeables en matière de juridiction administrative (art. 72 ss PA). Depuis l ’abro- gation de l ’art. 73 PA, cons écutive aux adaptations de la proc édure à la nouvelle Constitution fédérale (RO 2000 416), il n ’a conservé plus qu ’une compétence rési- duelle en mati ère de juridiction de droit public, à savoir les recours concernant les4016 votations, en vertu de l ’art. 81 de la loi f édérale sur les droits politiques (LDP; RS 161.1). Plusieurs raisons font aujourd ’hui appara ître les comp étences juridictionnelles du Conseil fédéral comme problématiques: - Elles sont de moins en moins compatibles avec l ’art. 6 de la Convention eu- ropéenne des droits de l ’homme (CEDH; RS 0.101 ), qui exige que tout citoyen puisse b énéficier d ’une protection judiciaire de ses droits civils (« civil rights »), c.-à-d. qu’il ait accès à un tribunal indépendant. La pratique des organes de Strasbourg en mati ère de droits civils a pour cons équence que l’art. 6 CEDH joue un r ôle de plus en plus important pour la juridiction administrative. Lors de la r éforme de la justice, le l égislateur constitutionnel a introduit la garantie de l’accès au juge (art. 29a Cst.), qui confère en prin- cipe à toute personne le droit de faire trancher ses différends par une autorité judiciaire. Avec l’entrée en vigueur de la r éforme de la justice (voir ch. 1.3), il faudra également veiller au respect de ce droit en droit administratif f édé- ral. Le Conseil fédéral en tant qu ’autorité judiciaire ne satisfait toutefois pas aux exigences d ’un tribunal ind épendant au sens de la CEDH et de la nou- velle garantie de l’accès au juge prévue par la Constitution fédérale. - Elles compliquent le système de la juridiction de droit public de la Conf édé- ration. Les domaines de comp étences du Conseil f édéral et du Tribunal fédéral sont séparés, de sorte que la voie de droit aboutit soit au Tribunal f é- déral (ou à une instance inf érieure dont la d écision est d éfinitive), soit au Conseil f édéral. Or, la d élimitation entre les domaines de comp étences du Tribunal fédéral et du Conseil f édéral est r églée de fa çon opaque (avec des exceptions et des exceptions aux exceptions). Comme le recours devant le Conseil fédéral est en principe une voie de droit subsidiaire à celle du re- cours de droit administratif devant le Tribunal f édéral, il faut partir du catalogue des exceptions des art. 99 à 101 OJ pour résoudre la question de la compétence du Conseil f édéral. Cette séparation des compétences ne repose pas sur un syst ème cohérent. Il n ’est pas rare que les probl èmes de comp é- tences doivent se r égler par un échange de vues. Par ailleurs, lorsque la réalisation d’un projet implique l ’application de différentes normes du droit matériel, la scission des voies de droit peut faire obstacle au principe de la coordination formelle et mat érielle dans l ’application du droit (voir p. ex. ATF 118 Ib 399 s.). - La plupart des comp étences actuelles du Conseil f édéral en mati ère de juri- diction de droit public et de droit administratif sont dépourvues de justi- fication propre et ne peuvent s ’expliquer aujourd ’hui que par des raisons historiques. Il faut réserver au Conseil fédéral les contestations qui soulèvent de pures questions politiques et qui ne se pr êtent pas à un contrôle judiciaire (essentiellement dans le domaine des affaires étrangères). Dans les autres domaines, en revanche, une appr éciation juridique par un tribunal est possi- ble et même imposée constitutionnellement en vertu de la garantie de l ’accès au juge. Dans les cas où le droit matériel confère une marge d’appréciation à l’administration, le respect des limites pos ées par la loi à l’exercice du pou- voir d’appréciation peut et doit pouvoir faire l’objet d’un contrôle judiciaire.4017 - En sa qualit é d ’autorité politique, le Conseil f édéral peut avoir tendance à donner un plus grand poids à des considérations politiques qu ’à des argu- ments juridiques dans le jugement d’un recours. - Le Conseil f édéral est ainsi charg é de tâches non gouvernementales et perd de ce fait du temps et de l ’énergie pour assumer ses propres fonctions. Le Conseil fédéral doit statuer en moyenne sur 75 recours par ann ée environ, sans parler des recours en mati ère d’assurance-maladie prévus par l ’art. 53 LAMal (voir commentaires relatifs à l’art. 30 LTAF). 1.2 Les démarches relatives à la révision de la loi sur l’organisation judiciaire fédérale 1.2.1 La révision de 1991 La loi f édérale d’organisation judiciaire du 16 d écembre 1943 (OJ; RS 173.110) a fait l’objet de plusieurs projets de r évisions. En 1985, le Conseil f édéral a pr ésenté un premier projet d ’allégement fond é sur les travaux de la commission d ’experts Hans Dubs (FF 1985 II 741 ss). Le projet soumis au r éférendum (FF 1989 II 802 ss) a toutefois été rejeté en votation populaire le 1 er avril 1990 en raison notamment de l’augmentation de la valeur litigieuse des causes civiles et de la proc édure d’examen préalable des recours de droit public. Les objets non contestés du projet de 1989 ont été repris dans la r évision de l’OJ de 1991 (FF 1991 II 461 ss). La majeure partie de la r évision est entr ée en vigueur le 15 février 1992 (RO 1992 337 et 1993 877). Elle a notamment d éveloppé les autori- tés judiciaires de premi ère instance en mati ère de juridiction administrative par l’institution de nouvelles commissions de recours sp éciales et par l’obligation impo- sée aux cantons d ’instaurer des autorités judiciaires cantonales de premi ère instance pour statuer sur les cas susceptibles d ’un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 98a et 128 OJ); elle a également généralisé la composition du tribunal à trois juges (art. 15 et 125 OJ), introduit la proc édure par voie de circula- tion (art. 36b OJ) et étendu la procédure simplifiée (art. 36a OJ). 1.2.2 Le projet des experts de 1997 relatif à une loi sur le Tribunal fédéral Déjà lors de la révision partielle de l’OJ de 1991, qui avait sp écialement pour but de décharger le Tribunal f édéral et le TFA, on était d ’avis que l ’ensemble de l’organisation judiciaire f édérale avait besoin d ’une r éforme et que seule une r é- forme complète de la justice sur le plan constitutionnel et l égal pouvait r ésoudre, à moyen ou long terme, les problèmes structurels de l’organisation judiciaire (message du 18 mars 1991; FF 1991 II 468 ss).4018 Le 7 juin 1993, le D épartement f édéral de justice et police (DFJP) a charg é une commission d ’experts1 de pr éparer une r évision totale de l ’organisation judiciaire fédérale. La commission a re çu pour mandat d ’examiner, sans se limiter au cadre constitutionnel existant, toutes r éformes de l ’organisation judiciaire propres à assu- rer durablement une protection juridictionnelle qui soit aussi simple, rapide et efficace que possible et qui r éponde aux exigences du droit international. L ’examen devait également porter sur les bases constitutionnelles. La commission d ’experts chargée de la r évision totale de l ’organisation judiciaire fédérale a remis son rapport final au DFJP en juin 1997, accompagn é d’un projet de loi sur le Tribunal f édéral (P-LTF). Parall èlement aux travaux de la commission d’experts, ont été élaborées – en partie avec le concours des m êmes experts – les propositions relatives à la r éforme de la justice dans le projet de Constitution du Conseil fédéral de 1996 (FF 1997 I 651). Le projet de la commission d ’experts prévoyait notamment les r éformes suivantes: l’introduction d’un recours unifié, l’introduction d’une procédure générale d’examen préalable devant limiter l ’accès au Tribunal f édéral, le d éveloppement des autorit és judiciaires inférieures (création d’un tribunal pénal fédéral et d’un tribunal adminis- tratif f édéral et d éveloppement des instances judiciaires cantonales), l ’intégration totale du Tribunal f édéral des assurances dans le Tribunal f édéral, le contr ôle des lois fédérales par le Tribunal f édéral (développement de la juridiction constitution- nelle), ainsi que l ’exclusion de certains domaines de l ’accès au Tribunal f édéral, combinée avec une procédure d’avis préjudiciel. 1.2.3 La procédure de consultation Le 6 octobre 1997, le Conseil f édéral a charg é le D épartement fédéral de justice et police (DFJP) de soumettre à une proc édure de consultation le projet de loi sur le Tribunal fédéral (P-LTF). La consultation avait pour objet le projet de loi élaboré par la commission d’experts, ainsi qu’une nouvelle proposition du DFJP relative à la procédure d’examen préalable (art. 95 P-LTF), qui tenait compte des d écisions qui avaient été prises dans l ’intervalle par les commissions constitutionnelles des deux Chambres au sujet de la r éforme de la justice (art. 178 a, al. 2, du projet de Constitu- tion de 1996). La procédure de consultation a dur é jusqu’au 31 d écembre 1998. Ont été consultés le Tribunal f édéral, le Tribunal f édéral des assurances, tous les cantons, 16 partis 1 Dans sa composition initiale, la commission était composée des membres suivants: Heinrich Koller, professeur, directeur de l’Office fédéral de la justice (président), Walter Kälin, professeur, Berne (vice-président), Ulrich Cavelti, président du Tribunal administatif du canton de Saint-Gall, Roland Forni, juge fédéral, Lausanne (jusqu’en mars 1994), Alfred Kölz, professeur, Zurich (jusqu’en mars 1995), Rolf Lüthi, secrétaire général suppléant du Département fédéral des transports et de l’énergie, Pierre Moor, professeur, Lausanne, Peter Alexander Müller, juge fédéral, Lausanne (jusqu’en décembre 1996), Niklaus Oberholzer, avocat, Saint-Gall (jusqu’en mars 1995), Jean-François Poudret, professeur, Lausanne, Thomas Probst, avocat, Bâle, Rudolf Rüedi, juge fédéral, Lucerne, Katharina Sameli, avocate, Zurich. Après l’adoption du rapport intermédiaire de mars 1995, ont en outre siégé dans la commission: Heinz Hausheer, professeur, Berne, Fabienne Hohl, juge au Tribunal cantonal de Fribourg, Niccolò Raselli, juge fédéral, Lausanne, Danielle Yersin, juge fédérale, Lausanne.4019 politiques, 33 organisations et 11 universit és ou instituts universitaires. Le DFJP a enregistré 74 avis de consultation. Se sont en particulier exprimés les deux tribunaux fédéraux, tous les 26 cantons, six partis politiques (PDC, PLS, PRD, PS, UDC, UDF), 30 organisations et quatre universités. Le Conseil fédéral a pris connaissance du r ésultat de la consultation le 5 novembre 1998 (pour le détail des résultats, voir ch. 3). 1.2.4 Les mesures d’urgence du parlement Les commissions de gestion des Chambres f édérales, qui s ’occupent régulièrement de la gestion des tribunaux f édéraux dans le cadre de la haute surveillance, ont considéré que la surcharge des tribunaux devenait insupportable. En 1994 d éjà, la Commission de gestion du Conseil des Etats avait d éposé une initiative parlemen- taire en vue d’augmenter le nombre des juges fédéraux (rapport du 24 mai 1994; FF 1994 III 1221). Cette initiative pr évoyait de porter à Lausanne le nombre des juges de 30 à 36 au maximum. Le Conseil national a refus é toutefois d ’entrer en mati ère sur cette question parce que la majorité de ses membres craignait qu’un tribunal trop vaste ne puisse plus assurer l’unité de la jurisprudence. Face à la charge de travail toujours plus importante des hautes cours, les deux Commissions de gestion ont pr ésenté en 1999 une nouvelle initiative parlementaire demandant une r évision partielle de l ’organisation judiciaire f édérale en vue de décharger le Tribunal f édéral (rapport des 4 et 8 septembre 1999; FF 1999 8875). Cette initiative pr évoyait des mesures particuli ères d ’allégement qui devaient être prises avant la r évision totale de l ’organisation judiciaire f édérale. Elle proposait notamment la suppression de la plupart des proc ès directs en mati ère civile, une limitation pondérée de la qualité pour déposer un pourvoi en nullité dans les affaires pénales, la cr éation d ’une autorit é judiciaire de premi ère instance (commission de recours) pour les litiges relatifs à la responsabilit é de la Conf édération, l ’augmen- tation du nombre des juges du Tribunal f édéral des assurances de neuf à onze au maximum, la limitation du pouvoir d ’examen (cognition) du Tribunal f édéral des assurances aux seules questions de droit, la simplification de la proc édure par voie de circulation, et d’autres allégements dans le domaine de la procédure et sur le plan administratif. A l’exception de la simplification de la proc édure par voie de circulation et de la limitation du pouvoir d ’examen du Tribunal f édéral des assurances, le parlement a adopté les mesures d’urgence proposées en juin 2000 (FF 2000 3324). Cette révision partielle est entrée en vigueur le 1er janvier 2001 (RO 2000 2719).4020 1.3 La réforme de la justice (révision de la Constitution fédérale) 1.3.1 La réforme de la justice en tant que base constitutionnelle de la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale Parallèlement aux travaux de la commission d ’experts pour une r évision totale de l’organisation judiciaire f édérale, des propositions ont été élaborées en vue d ’une réforme de la justice, ce qui a conduit au projet constitutionnel 1996 du Conseil fédéral (FF 1997 I 651). Ces propositions ont servi de base constitutionnelle au projet de loi sur le Tribunal fédéral mis en consultation. Le parlement a modifié les propositions du Conseil f édéral concernant la réforme de la justice sur deux points importants: -D ’une part, il a renonc é à soumettre les lois f édérales au contr ôle du Tribu- nal fédéral et a maintenu le droit en vigueur, confirmant ainsi la primaut é des lois fédérales (art. 190 Cst. selon la r éforme de la justice). De ce fait, les dispositions du projet mis en consultation concernant le contr ôle des lois f é- dérales prévu dans la loi sur le Tribunal fédéral ont été supprimées. -D ’autre part, le parlement a adopt é une version de la disposition relative à l’accès au Tribunal fédéral qui est plus restrictive que celle du Conseil f édé- ral (art. 191 Cst. selon la r éforme de la justice). De nouvelles restrictions légales à l’accès au Tribunal f édéral ne sont possibles que dans une mesure restreinte. De ce fait, l ’accès au Tribunal f édéral est r églé d ’une mani ère nouvelle dans la loi sur le Tribunal f édéral. La proc édure d’examen préala- ble prévue dans le projet soumis en consultation est abandonnée. Les Chambres f édérales ont adopt é l ’arrêté f édéral sur la r éforme de la justice le 8 octobre 1999 (FF 1999 7831). Le peuple et les cantons ont accept é le projet cons- titutionnel le 12 mars 2000 (FF 2000 2814). Il sert de base constitutionnelle à la présente révision totale de l’organisation judiciaire fédérale avec les trois lois: loi sur le Tribunal f édéral, loi sur le Tribunal p énal fédérale et la loi sur le Tribunal admi- nistratif fédéral. La réforme de la justice prévoit les innovations suivantes: - Introduction d ’un nouveau droit fondamental garantissant l ’accès au juge dans pratiquement toutes les affaires (garantie de l ’accès au juge, art. 29 a): l’application de cette garantie exige une adaptation de la l égislation fédérale et cantonale sur la proc édure (cr éation d ’autorités judiciaires ou extension des comp étences d ’autorités judiciaires existantes, fixation des exceptions légales à la garantie de l’accès au juge). - Création d ’une base constitutionnelle pour une proc édure civile et p énale uniforme (art. 122 et 123): cette innovation sera mise en œ uvre non pas avec la pr ésente révision, mais avec deux projets de loi particuliers (le code de procédure civile fédérale, le code de procédure pénale fédérale). - Consécration du principe selon lequel le Tribunal f édéral s’administre lui- même (art. 188, al. 3): l ’administration autonome va renforcer le pouvoir ju- diciaire vis-à-vis du pouvoir ex écutif. Elle concerne les trois tribunaux de la4021 Confédération (voir art. 12 et 23 LTF, art. 12 et 22 LTPF, art. 12 et 24 LTAF). - Introduction d’un recours en matière de droits politiques sur le plan f édéral (art. 189, al. 1, let. f): le recours au Tribunal f édéral ne concernera plus seu- lement les votations cantonales, mais également les votations f édérales (voir art. 77, let. c, LTF). - Adoption d ’une norme constitutionnelle sur l ’accès au Tribunal f édéral; celle-ci introduit une r églementation uniforme pour toutes les contestations (art. 191): en vertu de cette disposition, il appartient à la loi de garantir l’accès au Tribunal f édéral. Trois sortes d ’exceptions pourront être prévues: il sera possible de prévoir une valeur litigieuse sous réserve des questions ju- ridique de principe, d’exclure des domaines déterminés de la compétence du Tribunal fédéral et de pr évoir une proc édure simplifiée pour liquider les re- cours manifestement infondés. La loi sur le Tribunal fédéral fait usage de ces trois possibilités (voir ch. 2.2.2, 2.2.3 et 2.2.4). - Obligation faite à la Conf édération d’instituer un tribunal p énal autonome, qui est compétent pour conna ître en première instance les cas relevant de la juridiction fédérale et pour d ’autres tâches (art. 191a, al. 1): la pr ésente loi sur le Tribunal pénal fédéral satisfait à cette obligation. - Obligation faite à la Confédération d’instituer des autorités judiciaires pour connaître des contestations de droit public relevant des domaines de com- pétences de l’administration fédérale (art. 191a, al. 2): la pr ésente loi sur le Tribunal administratif fédéral satisfait à cette obligation. - Compétence d ’instituer d ’autres autorit és judiciaires de la Conf édération (art. 191a, al. 3): cette disposition sert de base constitutionnelle à la loi sur le Tribunal administratif f édéral dans la mesure o ù il incombe à ce dernier de statuer sur les recours dirig és contres des d écisions d ’autorités cantonales (voir ch. 2.5.2). Il n’est pas prévu pour le moment d’utiliser cette disposition pour cr éer d ’autres autorités fédérales de la Conf édération. On peut en re- vanche envisager ult érieurement la cr éation d ’un tribunal f édéral des brevets, voire d ’un tribunal f édéral de la propri été intellectuelle. Mais il est encore trop t ôt pour le faire, en raison de l ’évolution de ce domaine sur le plan international. - Obligation pour les cantons d ’instituer des autorit és judiciaires dans tous les domaines, y compris – ce qui est nouveau – en mati ère de droit public cantonal (art. 191 b, al. 1): les cantons ont d éjà satisfait à cette obligation dans le domaine du droit civil et du droit p énal et, dans une large mesure, en matière de droit administratif fédéral. Leur besoin d’adaptation à cette dispo- sition n ’est d ès lors pas tr ès important. Ils doivent tout au plus étendre la compétence de leurs tribunaux administratifs au droit administratif cantonal dans les matières où ils ne l’ont pas encore fait. - Création d ’une base constitutionnelle claire permettant aux cantons d’instituer des autorit és judiciaires communes (art. 191b, al. 2): les cantons sont libres de faire usage de cette comp étence. Elle ne concerne pas la pr é- sente révision totale de l’organisation judiciaire fédérale.4022 - Inscription dans la Constitution du principe de l ’indépendance des autorités judiciaires (art. 191 c): l ’indépendance des tribunaux est confirm ée dans la loi et sert de ligne directrice pour l ’organisation des autorit és judiciaires et pour le choix et le statut des membres qui les composent. 1.3.2 L’entrée en vigueur L’art. 195 Cst. prévoit que la Constitution révisée entre en vigueur dès que le peuple et les cantons l’ont acceptée. La loi sur les droits politiques (RS 161.1) précise à son art. 15, al. 3: « Les modifications de la constitution f édérale entrent en vigueur d ès leur acceptation par le peuple et les cantons, à moins que le projet n ’en dispose autrement." L’arrêté fédéral du 8 octobre 1999 sur la r éforme de la justice (FF 1999 7831) pr évoit à son chiffre III que c ’est l’Assemblée f édérale qui fixe la date de l’entrée en vigueur. C ’est pourquoi le pr ésent message est accompagn é d’un arrêté fédéral sur l’entrée en vigueur de la réforme de la justice. Pour justifier cette r églementation inhabituelle qui confie à l’Assemblée fédérale le soin de fixer l ’entrée en vigueur, le Conseil f édéral fait valoir dans son message du 20 novembre 1996 relatif une nouvelle constitution f édérale que cette r églementa- tion permettra de r ésoudre avec souplesse le probl ème de l ’entrée en vigueur des projets A (mise à jour de la Constitution f édérale) et C (r éforme de la justice) (FF 1997 I 550). Cette r églementation a été maintenue apr ès la dissociation des deux projets. Elle permettra de fixer la date de l ’entrée en vigueur en tenant compte de la législation d’application. La l égislation actuelle sur la proc édure f édérale est en contradiction sur certains points avec la r éforme de la justice. C ’est ainsi que le droit à un jugement émanant d’une autorité judiciaire (garantie de l ’accès au juge, art. 29 a Cst. selon la r éforme de la justice) n ’est pas r éalisé p a r t o u t . D e même, la loi d ’organisation judiciaire actuelle ne prévoit pas de garantie d’accès au Tribunal fédéral pour les contestations qui n’atteignent pas la valeur litigieuse minimale, mais qui portent sur une question juridique de principe (contradiction avec l ’art. 191, al. 2, Cst. selon la r éforme de la justice). Ces lacunes ne peuvent être corrigées qu’à l’occasion de la r évision totale de l’OJ. Les lois de proc édure cantonales doivent également faire l ’objet d’adapta- tions (mise en œ uvre de la garantie de l’accès au juge). C’est la raison pour laquelle la r éforme de la justice ne peut être mise en vigueur qu’en même temps que la l égislation d ’application f édérale. Cette solution permet d’éviter des probl èmes (insécurité juridique) qui pourraient r ésulter d ’une applica- tion directe des dispositions sur la réforme de la justice. En cas de mise en vigueur préalable de la réforme de la justice, il ne serait pas exclu en effet que le Tribunal f édéral décide que le nouveau droit fondamental permettant d’exiger que la cause soit tranch ée par une autorit é judiciaire (garantie de l ’accès au juge) est immédiatement applicable. Il en résulterait une charge supplémentaire pour le Tribunal f édéral, car le Tribunal administratif f édéral, qui sera charg é pour l’essentiel de combler les lacunes actuelles en mati ère d’accès au juge, n ’existerait pas encore, de sorte que le Tribunal fédéral devrait assumer cette tâche. Dans les cas où la législation actuelle ne prévoit pas un recours à un tribunal, on ne saurait pas de manière sûre si le particulier a effectivement droit à l’accès à un juge ou si le l égis-4023 lateur a exclut cet acc ès à titre exceptionnel, comme la Constitution le lui autorise (art. 29a, 2e phrase, Cst. selon la réforme de la justice). Ces cas dans lesquels l’accès au juge demeure exclu devront être fixés dans la l égislation d’application. La même insécurité juridique pr évaudrait sur le plan cantonal tant que les dispositions de procédure mettant en œ uvre la garantie de l ’accès au juge (y compris les exceptions s’y rapportant) n ’auront pas été adopt ées. En diff ér a n t l a m i s e e n œ uvre de la r é- forme de la justice jusqu’à l’entrée en vigueur de la législation fédérale d’application (soit plus pr écisément de la loi sur le Tribunal f édéral, qui accorde aux cantons un délai transitoire de courte dur ée), la Confédération et les cantons ont ainsi la possi- bilité d ’adapter leur l égislation sur la proc édure aux nouvelles exigences de la Constitution. 2 Les grandes lignes du projet 2.1 Un projet en trois parties La pr ésente r évision totale de l ’organisation judiciaire f édérale comprend trois nouvelles lois : la loi f édérale sur le Tribunal f édéral (LTF), la loi f édérale sur le Tribunal pénal fédéral (LTPF) et la loi f édérale sur le Tribunal administratif f édéral (LTAF). La loi sur le Tribunal f édéral remplace la loi f édérale d’organisation judi- ciaire actuelle (OJ); les lois sur le Tribunal p énal f édéral et sur le Tribunal administratif f édéral sont deux actes l égislatifs suppl émentaires, qui r èglent l’organisation des deux tribunaux fédéraux inférieurs à créer. 2.1.1 La loi sur le Tribunal fédéral (LTF) La loi fédérale sur le Tribunal fédéral (LTF) est une révision totale de la loi f édérale d’organisation judiciaire actuelle (organisation judiciaire, OJ; RS 173.110) du 16 décembre 1943. Une r évision totale s ’impose pour plusieurs raisons: d ’une part, les innovations prévues dans l’organisation des tribunaux supr êmes et l’introduction du recours unifi é entra înent une quantit é de modifications du droit en vigueur. D’autre part, la loi d ’organisation judiciaire actuelle, qui a subi deux r évisions par- tielles en 1968 et 1991, auxquelles s ’ajoute un grand nombre de modifications ponctuelles, est devenue encombrante et relativement peu transparente. Elle refl ète l’évolution historique qui, à partir d ’une juridiction relevant essentiellement de l’administration interne, tend vers une juridiction administrative judiciaire. La nou- velle loi sur le Tribunal f édéral est structurée de manière claire, ce qui en facilite la consultation par les justiciables et leurs mandataires, ainsi que par les autorit és chargées de l ’appliquer. Elle fixe l ’organisation du Tribunal f édéral dans son en- semble et r éunit tous les moyens de droit qui permettent d ’accéder au Tribunal fédéral. Actuellement, l ’organisation des organes du Tribunal f édéral chargés de la justice pénale et les moyens de droit pour y accéder sont réglés par la loi fédérale sur la procédure pénale fédérale.4024 2.1.2 La loi sur le Tribunal pénal fédéral (LTPF) La loi f édérale sur le Tribunal p énal fédéral (LTPF) r ègle l’organisation et la com- pétence du Tribunal p énal fédéral de première instance à créer. Le chapitre 1 fixe le statut du tribunal et des juges, l ’organisation et l’administration du tribunal (art. 1 à 24). Le chapitre 2 r ègle la compétence du tribunal en tant que tribunal p énal fédéral de premi ère instance et en tant qu ’autorité de recours, de m ême que la proc édure (art. 25 à 29 ). Pour la proc édure à suivre devant le Tribunal p énal f édéral, la loi renvoie int égralement à la loi f édérale sur la proc édure p énale f édérale (PPF; RS 312.0) et à la loi fédérale sur le droit p énal administratif (DPA; RS 313.0) (art. 29). Le chapitre 3 contient les dispositions finales sur le droit transitoire et l ’entrée en vigueur (art. 30 à 32). L’annexe à la LTPF indique les modifications apport ées à d ’autres lois f édérales. L’institution du Tribunal p énal f édéral exige notamment un certain nombre de modifications de la loi fédérale sur la procédure pénale fédérale (PPF; RS 312.0). 2.1.3 La loi sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) La loi fédérale sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) règle l’organisation et la compétence du nouveau Tribunal administratif f édéral à créer. Le chapitre 1 fixe la constitution du tribunal, à savoir son statut et celui des juges, ainsi que l’organisation et l’administration du tribunal (art. 1 à 26). Le chapitre 2 contient des dispositions sur la comp étence du Tribunal administratif f édéral en tant qu ’instance de recours (art. 27 à 30) et en tant qu ’autorité de première instance (art. 31 et 32 ). Le chapitre 3, relatif à la proc édure, renvoie pour l ’essentiel à la loi f édérale sur la proc édure administrative (PA; RS 172.021) et contient de ce fait peu de dispositions ( art. 33 à 38). En ce qui concerne la proc édure par voie d ’action devant le Tribunal adminis- tratif fédéral, la loi renvoie pour une large part à la loi f édérale de proc édure civile fédérale (PCF; RS 273; art. 39 ). Les dispositions du chapitre 4 sur la r évision, l’interprétation et les rectifications renvoient pour l ’essentiel aux dispositions cor- respondantes de la loi sur le Tribunal f édéral (art. 40 à 43). Le chapitre 5 contient les dispositions finales sur le droit transitoire et l’entrée en vigueur (art. 44 à 46). L’adoption de la loi sur le Tribunal administratif f édéral n écessite l ’adaptation de nombreuses autres lois f édérales. La r évision la plus importante pr évue dans l’annexe à la LTAF concerne la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). 2.1.4 Rapport entre les trois lois Les trois projets de lois sont étroitement li és car ils sont calqu és les uns sur les autres. Ils seront n éanmoins soumis s éparément au r éférendum. On admet que les trois lois seront adopt ées et entreront en vigueur simultanément. Une mise en vi- gueur échelonnée dans le temps exigerait des adaptations importantes des autres projets et du droit en vigueur.4025 2.2 Mesures visant à décharger le Tribunal fédéral En sa qualit é de cour supr ême, le Tribunal f édéral a des t âches particuli ères à ac- complir que n ’ont pas les autres tribunaux, ou du moins pas dans la m ême mesure. Parmi ces tâches, mentionnons la sauvegarde d’une application uniforme du droit, le développement de la jurisprudence et la garantie des droits constitutionnels. Le Tribunal fédéral ne peut pas assumer correctement ces t âches avec la surcharge de travail qui est actuellement la sienne (voir ch. 1.1.1). Si l’on veut que le Tribunal f édéral conserve sa capacit é de fonctionnement, il faut impérativement le d écharger. Le projet pr évoit pour l ’essentiel quatre mesures de décharge: le d éveloppement des autorit és judiciaires pr écédentes (ch. 2.2.1), l’augmentation des valeurs litigieuses minimales et l ’extension de leur champ d’application (ch. 2.2.2), l ’exclusion de certains domaines de la comp étence du Tribunal fédéral (ch. 2.2.3) et la procédure simplifiée (ch. 2.2.4). 2.2.1 Le développement des autorités judiciaires de première instance Le principe est que le Tribunal f édéral ne doit plus statuer en tant qu ’autorité de première instance judiciaire (voir ch. 1.1.1.2). Les exceptions doivent être circons- crites à quelques rares cas particuliers. A l ’avenir, il ne devrait plus être possible de recourir directement au Tribunal f édéral contre les d écisions des autorit és adminis- tratives: la voie de recours devra normalement passer par une autorit é judiciaire intermédiaire. Cette mesure r éduira la charge du Tribunal f édéral, car celui-ci pourra limiter son examen à des questions de droit dans les cas de recours qui auront été examinés au préalable tant sur le plan des faits que sur celui du droit par une autorit é judiciaire indépendante. La constatation et l ’examen approfondi des faits n ’est pas une t âche qui incombe à une cour supr ême. De plus, le Tribunal f édéral pourra profiter du filtrage op éré par les autorit és judiciaires pr écédentes. Le jugement d ’un tribunal indépendant, même s’il émane d’une instance inférieure, sera mieux accept é par les parties qu ’une d écision d ’une autorit é administrative, de sorte que l ’on peut s’attendre à une diminution des cas qui aboutiront au Tribunal fédéral. Il faut également décharger le Tribunal f édéral des procès directs (voir ch. 1.1.1.2). Il ne devra plus fonctionner comme instance unique que dans les cas o ù des raisons de politique g énérale l’exigent, notamment dans les diff érends entre la Conf édéra- tion et les cantons ou entre les cantons, ainsi que dans les cas de responsabilit é de l’Etat dans lesquels de hauts magistrats de la Confédération sont impliqués (art. 189, al. 2, Cst. selon la r éforme de la justice et art. 106 LTF). Le Tribunal f édéral ne devra plus conna ître des proc ès directs en mati ère pénale. La r éduction des proc ès directs au strict nécessaire allégera le Tribunal fédéral dans le domaine des proc édu- res probatoires, qui prennent toujours beaucoup de temps. Ces deux mesures exigent le d éveloppement des tribunaux existants ou l ’institution de nouvelles autorités judiciaires qui précèdent le Tribunal fédéral.4026 2.2.1.1 Les nouveaux tribunaux de la Confédération 2.2.1.1.1 Le Tribunal pénal fédéral Avec l’entrée en vigueur de la r éforme de la justice (voir ch. 1.3), la Constitution fédérale prescrit express ément l ’institution d ’un tribunal p énal pour conna ître en première instance des cas que la loi attribue à la juridiction fédérale (art. 191a, al. 1, Cst. selon la r éforme de la justice). La pr ésente r évision pr évoit d ès lors que la juridiction pénale de la Conf édération, qui est exerc ée actuellement par le Tribunal fédéral en tant que premi ère et unique instance de la Conf édération (procès directs) sera confiée à un nouveau Tribunal p énal fédéral (sur l’organisation et les t âches du Tribunal p énal f édéral, voir ch. 2.5). Les d écisions de ce tribunal pourront faire l’objet d ’un recours au Tribunal f édéral. De ce fait, ce dernier sera d échargé des procès pénaux en premi ère instance. De plus, on disposera aussi d ’une double ins- tance pour les affaires p énales qui entrent dans la juridiction de la Conf édération, répondant ainsi aux exigences de l’art. 2 du Protocole no 7 à la CEDH (RS 0.101.07) et à l ’art. 14, al. 5, du Pacte international du 16 d écembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (Pacte II-ONU; RS 0.103.2; RO 1993 741). La r éserve de la Suisse à l’art. 14, al. 5, du Pacte II-ONU deviendra ainsi caduque. 2.2.1.1.2 Le Tribunal administratif fédéral Dans le domaine de la juridiction administrative f édérale inférieure, le projet prévoit l’institution d ’un Tribunal administratif f édéral central qui fonctionnera comme autorité judiciaire inf érieure au Tribunal f édéral (sur l ’organisation et les t âches du Tribunal administratif f édéral, voir ch. 2.5). Cette nouvelle instance judiciaire inf é- rieure sur le plan f édéral devra assumer trois fonctions dans le syst ème de la juridiction fédérale: Premièrement, il s ’agit de r éunir dans un Tribunal administratif f édéral les quelque 30 commissions f édérales de recours qui fonctionnent actuellement d éjà comme autorités judiciaires inférieures au Tribunal fédéral dans la juridiction administrative fédérale ou qui - comme c ’est le cas de la Commission de recours en mati ère d’asile - prennent des décisions en qualité d’autorité judiciaire de dernière instance. Deuxièmement, le Tribunal administratif f édéral devra combler une lacune dans les domaines de la juridiction administrative f édérale o ù il n ’existe pas encore une autorité judiciaire inf érieure au Tribunal f édéral. Les d épartements, les instituts autonomes et les commissions non judiciaires de la Conf édération ont pris au cours des cinq derni ères années près de 3000 d écisions par ann ée en moyenne, d écisions qui ne peuvent pas être portées devant une commission de recours f édérale. Parmi les domaines importants pour lesquels il n ’existe pas de commission de recours, citons par exemple le droit des étrangers, certaines concessions et une grande partie des subventions fédérales. Sous réserve des exceptions prévues aux art. 99 à 102 ou à l’art. 129 OJ, ces d écisions peuvent, en vertu du droit actuel, être portées directe- ment devant le Tribunal fédéral (art. 98, let. a à d, f, fbis et h, OJ). Troisièmement, l’institution du Tribunal administratif f édéral permettra de garantir l’accès au juge tel qu ’il est pr évu par la r éforme de la justice (voir ch. 1.1.3 et 1.3) dans les domaines du droit administratif f édéral o ù des d écisions d éfinitives sont4027 prises par le Conseil f édéral ou un d épartement. Dans ces domaines, les d écisions devront à l ’avenir pouvoir faire l ’objet d ’un contrôle par le Tribunal administratif fédéral. Cette garantie contribuera à une meilleure protection juridique des citoyens, sans occasionner un travail supplémentaire au Tribunal fédéral. 2.2.1.2 Tribunaux cantonaux Si l’on entend consacrer de fa çon cohérente le principe selon lequel il appartient en premier lieu aux autorit és judiciaires inf érieures d’assurer la protection juridiction- nelle du citoyen, il faut aménager partout l’accès à une telle autorité, y compris dans les cas qui relèvent de la compétence des cantons. Pour ce qui est de la juridiction administrative li ée à l’application du droit f édéral, un pas important dans ce sens a d éjà été franchi avec l ’introduction, en 1991, de l’art. 98a OJ. En vertu de cette disposition, les cantons ont été tenus d ’instituer, avant le 15 f évrier 1997, une autorit é de recours ind épendante pour tous les cas pouvant être directement déférés au Tribunal f édéral par la voie du recours de droit administratif. Cette extension laisse toutefois subsister des lacunes, o ù le Tribunal fédéral est encore appel é à statuer en premi ère et unique instance judiciaire (cf. ch. 1.1.3). Cela concerne en premier lieu le droit public cantonal. L ’afflux des recours de droit public – qui sont la cause principale de la surcharge du Tribunal f édéral – est dû en partie aux lacunes des juridictions cantonales en mati ère constitutionnelle et admi- nistrative. Il faut donc tendre à ce que chaque canton confie à une autorité judiciaire au moins le contr ôle de l ’application du droit administratif cantonal. Il n ’est désor- mais plus possible de se borner à en appeler à la bonne volont é des cantons, comme dans les messages de 1985 (FF 1985 II 820) et de 1991 (FF 1991 II 478). L’obligation de pr évoir une possibilit é de recours devant un tribunal cantonal d é- coule maintenant de l ’art. 29a Cst. (selon la r éforme de la justice). Il faut donc que tous les cantons soient dot és d’une juridiction administrative disposant d ’une com- pétence générale et d ’un plein pouvoir d ’examen à l’égard du droit et des faits. La LTF concrétise la garantie constitutionnelle de l ’accès à un juge dans les domaines susceptibles d’un recours au Tribunal fédéral (art. 80 ss, 103 et 104 LTF). A titre exceptionnel, le l égislateur cantonal conservera la facult é de soustraire au contrôle juridictionnel cantonal certains actes à caractère politique pr épondérant, tel qu’un plan directeur. Il appartiendra au Tribunal fédéral de décider en dernier ressort si le droit à l’accès à un juge a été respecté (cf. art. 80, al. 3, LTF; voir aussi l’art. 78, al. 2, LTF). En mati ère de droits politiques cantonaux, la LTF renonce également à prescrire une voie de recours devant un tribunal cantonal (art. 82, al. 1, LTF). La situation actuelle est beaucoup plus satisfaisante en mati ère de droit civil et de droit pénal, car il n ’y a guère de cas qui échappent à la compétence des juridictions cantonales. On en d énombre toutefois quelques-uns, pour lesquels il n ’y a pas de raison non plus de laisser ouvert un acc ès immédiat au Tribunal f édéral. Il existe en effet plus d ’un exemple de d écisions qui sont prises par une autorit é administrative cantonale, sans autres voies de droit que celles des recours en r éforme ou en nullit é (art. 48, al. 1, et 68 OJ), du pourvoi en nullit é (art. 268, ch. 3, PPF) ou du recours de droit public (art. 84 OJ). En outre, m ême si l ’autorité cantonale qui statue en pre-4028 mière instance est judiciaire, il est souhaitable qu ’une voie de recours existe devant un tribunal cantonal. Cela vaut notamment pour les mesures provisoires prises par le juge du divorce sur la base de l ’art. 137 CC. C ’est pourquoi la LTF pr évoit le prin- cipe de la double instance tant en mati ère civile que p énale (art. 71 et 75 LTF). Elle prévoit toutefois quelques exceptions, notamment pour les tribunaux du commerce (art. 71, al. 2, LTF). 2.2.2 Valeur litigieuse L’art. 191, al. 2, Cst. (dans sa teneur selon la r éforme de la justice) permet de res- treindre l’accès au Tribunal f édéral en imposant une valeur litigieuse minimale. Le droit actuel connaît déjà l’exigence d’une valeur litigieuse minimale dans le recours en r éforme (art. 46 OJ). La Constitution ne limite toutefois pas l ’exigence d ’une valeur litigieuse minimale aux seules contestations civiles, car une proposition allant dans ce sens a été rejet ée par le constituant (BO 1999 E 609, 1999 N 2048). En revanche, la Constitution garantit l ’accès au Tribunal f édéral pour toutes les contes- tations qui soul èvent une question juridique de principe m ême si elles n ’atteignent pas la valeur litigieuse minimale. Le pr ésent projet entend utiliser la marge de ma- nœ uvre que la Constitution accorde au législateur. En mati ère civile, le champ d ’application de l ’exigence d ’une valeur litigieuse minimale est étendu en principe à toutes les affaires p écuniaires qui peuvent faire l’objet d’un recours en matière civile (art. 70 LTF). En raison du recours unifié, cette exigence ne s ’étend plus seulement aux contestations civiles qui pouvaient faire l’objet du recours en r éforme, mais elle concerne aussi d ’autres affaires pécuniaires qui sont soumises aujourd’hui au recours en nullité, au recours de droit public ou au recours de droit administratif. Certains domaines relevant du droit de la poursuite et de la faillite sont n éanmoins exclus de l ’exigence d’une valeur litigieuse minimale, en raison notamment de la difficult é d’y calculer la valeur litigieuse. Le montant de la valeur litigieuse minimale dans le recours en mati ère civile passe de 8000 à 40 000 francs. Cette augmentation compense d ’abord l’inflation depuis 1959, lors- que le montant de 8000 francs a été fix é. Elle d épasse toutefois de quelque 9000 francs la simple indexation afin d ’anticiper quelque peu l ’augmentation des recours qui sera entraînée par l’unification de la procédure civile (cf. art. 122, al. 1, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice) et de compenser le surcro ît de recours en- traîné par la possibilit é de d éférer au Tribunal f édéral toute question juridique de principe quelle que soit la valeur litigieuse en cause. Cette possibilit é r éduira d’ailleurs notablement l ’effet de l ’augmentation de la valeur litigieuse minimale: même dans les domaines o ù les montants en cause sont souvent relativement bas (protection des consommateurs, droit du bail, droit du travail, etc.), l ’accès au Tribu- nal fédéral restera ouvert dans tous les cas qui soul èvent une question juridique de principe. Dans le domaine du recours en mati ère de droit public, l ’exigence d ’une valeur litigieuse minimale de 40 000 francs est pr évue uniquement en matière de responsa- bilité étatique (art. 79 LTF). Il s ’agit l à en effet de contestations p écuniaires qui s’apparentent aux causes de responsabilit é civile. Les diff érences entre la responsa- bilité civile et la responsabilit é étatique s’amenuisent de plus en plus. Il se justifie ainsi de limiter l ’accès au Tribunal f édéral pour les contestations relevant de la4029 responsabilité étatique comme pour les causes mettant en œ uvre la responsabilit é civile. L’accès demeurera bien s ûr ouvert lorsque la contestation soul ève une ques- tion juridique de principe. Le présent projet applique la possibilit é de restreindre l’accès au Tribunal fédéral en fonction de la valeur litigieuse aussi en mati ère p énale en fonction du projet de révision de la partie générale du code pénal. C’est ainsi que les condamnations à une peine pécuniaire inférieure à 30 jours-amende, à une amende inférieure à 500 francs pour une personne physique ou 10 000 francs pour une entreprise ne pourront plus être d éférées au Tribunal f édéral que si elles soul èvent une question juridique de principe (art. 74 LTF). Il s ’agit en effet de sanctions p écuniaires relativement peu graves qui ne portent pas atteinte à la libert é personnelle du condamn é, de sorte qu’un contr ôle par deux tribunaux cantonaux devrait en principe suffire (art. 75 LTF). La limitation est étendue à des peines alternatives (condamnation à moins de 30 jours de travail d ’intérêt g énéral ou à moins de 30 unit és p énales en cas d’ajournement de la peine) ainsi qu ’à la peine privative de libert é prononc ée en conversion d ’une de ces autres peines en cas d ’inexécution. L ’accès au Tribunal fédéral demeurera n éanmoins garanti à chaque fois qu ’est en cause une question juridique de principe. Cette limitation de l ’accès au Tribunal f édéral en mati ère pénale s’impose au regard de l ’unification de la proc édure pénale qui devrait inter- venir dans quelques années (cf. art. 123, al. 1, Cst. dans sa teneur selon la réforme de la justice), car une procédure pénale fédérale uniforme entraînera inéluctablement un accroissement notable des recours au Tribunal fédéral. 2.2.3 Exclusion de domaines A côté de l’exigence d’une valeur litigieuse minimale, l ’art. 191, al. 3, Cst. (dans sa teneur selon la réforme de la justice) permet de limiter l’accès au Tribunal fédéral en excluant des « domaines déterminés ». Actuellement, seul le recours de droit admi- nistratif conna ît cette forme de limitation d ’accès (art. 99 ss, 129 OJ). La Constitution ne r éserve toutefois pas ce type de limitation en mati ère d’application du droit administratif f édéral. Le l égislateur est donc libre de l ’étendre à d ’autres domaines qui relèvent du droit public cantonal, du droit pénal ou du droit civil. L’exclusion de domaines d éterminés est un instrument puissant pour d écharger le Tribunal fédéral, car aucune décision rendue dans le domaine exclu ne peut plus être attaquée devant lui. Avec le recours unifi é, l’exclusion d’un domaine est en principe totale: quel que soit le grief soulev é par le recourant, le recours est irrecevable. L’exclusion d ’un domaine a pour cons équence que la responsabilit é de veiller en dernière instance au respect du droit f édéral (y compris à celui des droits fondamen- taux) par les d écisions rendues dans ce domaine est d évolue soit au Tribunal administratif fédéral soit à une autorit é judiciaire cantonale. Cela n ’a rien de nou- veau dans les domaines où l’administration fédérale statue, car le droit actuel connaît de nombreux cas dans lesquels les commissions f édérales de recours statuent en dernière instance. Avec le renforcement de la juridiction administrative f édérale au travers de la cr éation d ’un Tribunal administratif f édéral, la qualit é de la jurispru- dence rendue dans les domaines exclus du recours au Tribunal f édéral devrait être encore améliorée. L’exclusion de tout recours au Tribunal f édéral est en revanche nouvelle pour les d écisions rendues par les autorit és cantonales. Actuellement, ces4030 décisions peuvent faire l ’objet d’un recours de droit public devant le Tribunal f édé- ral pour violation des droits constitutionnels. La suppression de cette possibilité dans les domaines exclus du recours au Tribunal f édéral va toutefois de pair avec un renforcement de la juridiction cantonale (cf. ch. 2.2.1.2). On peut faire confiance aux tribunaux cantonaux qu ’ils seront conscients de leur responsabilit é accrue dans ces domaines et qu’ils veilleront soigneusement au respect du droit fédéral. Dans le recours en mati ère de droit public, les exceptions pr évues correspondent en gros à celles qui existent actuellement dans le recours de droit administratif (art. 78, al. 1, LTF; cf. art. 99 ss OJ). Elles ont cependant été simplifiées et systématisées. Le principal changement est l ’extension du champ d ’application des exclusions. En droit actuel, la liste des domaines exclus du recours de droit administratif ne s’applique qu ’aux d écisions fond ées sur le droit public f édéral. Le concept du re- cours unifié implique en revanche que les domaines exclus du recours au Tribunal fédéral valent aussi pour les d écisions fond ées sur le droit public cantonal. Bon nombre de d écisions cantonales ne pourront donc plus être d éférées au Tribunal fédéral. Il en ira ainsi pour certaines d écisions en mati ère de rapports de service de droit public (art. 78, al. 1, let. f, LTF), en mati ère de subventions de droit cantonal (art. 78, al. 1, let. j, LTF) et en mati ère scolaire (art. 78, al. 1, let. q, LTF). Les rai- sons qui motivent l ’exclusion de l ’accès au Tribunal f édéral dans ces domaines - avant tout la grande marge d ’appréciation dont b énéficie l’autorité administrative - s’appliquent en effet aussi bien aux d écisions fond ées sur le droit public cantonal qu’à celles fond ées sur le droit public f édéral. Dans ces domaines, l ’accès à un tribunal cantonal suffira (cf. art. 29 a Cst. selon la r éforme de la justice et art. 78, al. 2, LTF). Le second changement important pour le recours en mati ère de droit public est l’exclusion du domaine de l ’entraide pénale et administrative internationale (art. 78, al. 1, let. g, LTF); en pratique il s’agit dans ce cas d’un transfert des compétences du Tribunal fédéral au Tribunal administratif f édéral afin de maintenir le contr ôle des décisions par une seule instance judiciaire f édérale et ainsi d ’assurer une proc édure rapide. Le Conseil f édéral n’est en revanche pas favorable à un élargissement notable des domaines exclus dans les mati ères où le droit administratif f édéral est mis en œ uvre par les cantons. Il faut en r ègle g énérale éviter que l ’application de la l égislation fédérale par les cantons soit soustraite à tout contr ôle par une autorit é f édérale. L’existence de la surveillance des cantons par le Conseil f édéral ou une autorit é administrative fédérale n’est pas un succ édané suffisant au recours devant le Tribu- nal fédéral : non seulement cela irait à l’encontre de la tendance actuelle de canaliser la surveillance au travers des voies de droit, mais en outre les possibilités de contrôle dont une autorité de surveillance dispose en pratique ne permettent pas d’assurer une application uniforme de la l égislation fédérale aussi bien qu ’un recours au Tribunal fédéral. S’agissant du recours en mati ère de droit p énal, la plupart des d écisions de la cour des plaintes du Tribunal p énal fédéral seront exclues du recours au Tribunal f édéral (art. 74, al. 1, let. b, et al. 2, LTF). Il s’agit pour l’essentiel de compétences assumées en droit actuel par la Chambre d ’accusation du Tribunal fédéral. L’effet de décharge qu’implique le transfert de ces comp étences au Tribunal p énal fédéral ne devrait en effet pas être réduit presque à néant par l’ouverture d’un recours au Tribunal fédéral. Seules les décisions de la cour des plaintes qui concernent des mesures de contrainte4031 (mise en d étention provisoire, saisie de biens, etc.) pourront faire l ’objet d ’un re- cours au Tribunal f édéral, car il s ’agit là de mesures graves qui portent atteinte aux droits fondamentaux et qui doivent pouvoir être contrôlées par le Tribunal fédéral au même titre que les décisions cantonales similaires. S’agissant du recours en mati ère civile, le seul domaine exclu est repris du recours de droit administratif et concerne les d écisions en mati ère d ’opposition à l’enregistrement d’une marque (art. 69 LTF). Il s ’agit donc de décisions fondées sur le droit public fédéral qui seraient en principe rattachées au recours en matière civile (cf. art. 68, al. 2, let. b, ch. 2, LTF). 2.2.4 Procédure simplifiée Tout en garantissant l ’accès au Tribunal f édéral, la Constitution permet au l égisla- teur de pr évoir une proc édure simplifi ée pour les recours manifestement infond és (art. 191, al. 1 et 4, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice). Cette proc é- dure simplifi ée est r églée à l ’art. 102 LTF. Elle se distingue de la proc édure ordinaire sur trois points. D’abord, le Tribunal fédéral peut renoncer à procéder à un échange d’écritures avec la partie d éfenderesse et l ’autorité dont l ’acte est attaqu é. Ensuite, les jugements sont rendus en principe par deux juges et non pas par trois ou cinq juges comme en proc édure ordinaire. Enfin, la motivation des d écisions doit être sommaire et non pas d étaillée comme en proc édure ordinaire. La proc édure simplifiée permet ainsi au Tribunal f édéral de statuer plus rapidement et plus sim- plement sur les recours qui y sont soumis. L’objet de la procédure simplifiée n’est pas limité aux recours manifestement infon- dés (art. 102, al. 1, let. d, LTF) que la Constitution mentionne express ément. Cette mention vise en effet à exclure de la proc édure simplifiée les recours simplement infondés, mais elle n ’empêche pas le l égislateur d’appliquer la proc édure simplifiée à certains recours irrecevables. Il est ainsi évident que, tout comme en droit actuel (art. 36a, al. 1, OJ), les recours manifestement irrecevables doivent pouvoir être liquidés en proc édure simplifi ée (art. 102, al. 1, let. a, LTF). Par ailleurs, la LTF pose des exigences assez élevées dans la motivation des m émoires de recours puis- que le recourant doit motiver ses conclusions, notamment en exposant succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit (art. 39, al. 2, LTF). Il faut d ès lors permettre au Tribunal f édéral d ’utiliser la proc édure simplifi ée pour d éclarer irrecevables les recours dont toutes les conclusions sont insuffisamment motiv ées (art. 102, al. 1, let. b, LTF). L’un des principaux champs d ’application de la proc édure simplifiée sera constitu é par les recours qui sont irrecevables parce qu ’ils ne posent pas une question juridi- que de principe. En effet, selon la Constitution, dans tous les domaines où une valeur litigieuse minimale est requise, les affaires qui n’atteignent pas cette valeur litigieuse doivent pouvoir être quand m ême déférées au Tribunal f édéral si elles posent une question juridique de principe (art. 191, al. 2, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice). Si l ’on veut éviter que cette facult é n ’entraîne une charge consid érable pour le Tribunal fédéral, il faut non seulement exiger des recourants qu ’ils exposent pourquoi à leurs yeux l ’affaire porte sur une question juridique de principe (art. 39, al. 2, 2e phrase, LTF) mais aussi permettre au Tribunal f édéral de liquider en proc é-4032 dure simplifiée les recours irrecevables parce qu ’ils ne soul èvent pas une v éritable question juridique de principe (art. 102, al. 1, let. c, LTF). Cela est d ’autant plus important que, dans la proc édure ordinaire, les cours doivent trancher les questions juridiques de principe dans la composition de cinq juges (art. 18, al. 2, LTF). La proc édure simplifi ée pourra être utilis ée aussi pour donner suite à un recours manifestement fond é, notamment lorsque la d écision attaqu ée s ’écarte de la juris- prudence du Tribunal f édéral sans que celle-ci m érite d ’être r éexaminée (art. 102, al. 1, let. e, LTF). En revanche, il ne suffit pas que la d écision attaqu ée soit con- forme à la jurisprudence du Tribunal fédéral pour que le recours puisse être soumis à la procédure simplifiée. Il faut bien plus que cette conformité soit manifeste. La procédure simplifiée selon la LTF va plus loin que celle pr évue à l’art. 36a OJ. D’abord, la composition est en principe r éduite de trois à deux juges, se distinguant ainsi clairement de la proc édure ordinaire. Ensuite, la LTF énonce deux cat égories de recours irrecevables qui peuvent être liquidés par la proc édure simplifiée, alors que l ’OJ actuelle limite la proc édure simplifi ée aux recours manifestement irre- cevables. La procédure simplifiée selon la LTF reste par contre bien en de çà de la proc édure d’examen pr éalable que la commission d ’experts avait envisag ée. Cette proc édure d’examen pr éalable devait permettre au Tribunal f édéral de d éclarer inadmissible tout recours qui ne soul ève pas une question juridique de principe, sauf si le sort de la cause entra îne des cons équences graves. La r évision de la Constitution relative à la réforme de la justice a rendu une telle r églementation inconstitutionnelle. C ’est pourquoi la LTF oblige le Tribunal f édéral à traiter en proc édure ordinaire les re- cours recevables, à moins qu’ils ne soient manifestement fondés ou infondés. Elle ne permet par ailleurs d ’utiliser la proc édure simplifi ée que dans des cas particuliers pour d éclarer irrecevable un recours qui ne remplit pas l ’une des conditions de recevabilité. 2.3 Simplification des voies de droit 2.3.1 Recours unifié au Tribunal fédéral L’une des principales innovations du projet de la commission est le remplacement des multiples voies de recours actuelles par un recours unifi é dans chaque domaine juridique: un recours en matière civile, un recours en matière pénale et un recours en matière de droit public. 2.3.1.1 De la pluralité des voies de recours au recours unifié Le système actuel des voies de recours devant le Tribunal f édéral a été mis en place progressivement au fil des d écennies, chaque moyen de droit s ’ajoutant aux pr écé- dents. Cela a conduit à un système organisé non pas de manière uniforme mais selon une pluralité de facteurs. Un premier facteur est le domaine juridique touch é: con- testation ou affaire civile (recours en r éforme et recours en nullité, art. 43 ss et 68 ss OJ), jugement p énal (pourvoi en nullit é, art. 268 PPF). Un autre facteur est le droit appliqué dans l ’acte attaqué: décision fondée sur le droit public f édéral (recours de4033 droit administratif, art. 97 OJ), d écisions en mati ère de poursuite pour dettes et faillite (art. 75 ss OJ). Un troisi ème facteur est l ’autorité qui a rendu l ’acte attaqué: autorité cantonale (recours de droit public, art. 84 ss OJ), autorit é cantonale de surveillance en mati ère de poursuite pour dettes et de faillite (art. 75 ss OJ). Une quatrième clef de répartition est le motif de recours: violation de droits constitution- nels (recours de droit public, art. 84 ss OJ), motifs l égaux de nullit é (recours en nullité, art. 68 ss OJ), violation du droit f édéral à l’exception des droits constitution- nels (recours en réforme, art. 43 ss OJ, pourvoi en nullité, art. 268 ss PPF), violation du droit fédéral y compris les droits constitutionnels (recours de droit administratif, art. 97 ss OJ). A la multiplicit é des types de recours s ’ajoute encore le fait que chaque voie de recours est soumise à des conditions de r ecevabilité propres. C ’est ainsi que le caractère attaquable des d écisions incidentes varie consid érablement. Celles-ci sont en principe exclues du pourvoi en nullit é (art. 268 PPF) et, dans une moindre me- sure, du recours en r éforme (art. 48 à 50 OJ), alors qu ’elles sont attaquables au travers du recours de droit public si elles causent un pr éjudice irr éparable (art. 87 OJ). Un tel système de recours est trop complexe. D ’abord, il est extr êmement difficile à maîtriser pour toute personne (avocat ou la ïc) qui n ’a pas l ’occasion de r édiger fréquemment des recours au Tribunal f édéral. Ensuite, il oblige souvent à attaquer un même acte au travers de deux recours différents, soit parce que certains motifs de recours peuvent être invoqués seulement dans une voie de recours sp écifique, soit parce que la voie de droit ouverte n ’est pas évidente. Ce syst ème alourdit aussi de manière consid érable la t âche du Tribunal f édéral. Celui-ci doit tant ôt traiter une même affaire au travers de deux recours, tant ôt consacrer beaucoup de temps à déterminer la voie de recours ouverte. C ’est ainsi que la ligne de partage entre le recours de droit administratif et le recours de droit public atteint des sommets de complexité sans que la justice en retire un gain quelconque. L’objectif de d écharger le Tribunal f édéral implique d ès lors une simplification importante des voies de recours. Il est inutile d ’essayer de limiter le nombre d’affaires à trancher par les juges f édéraux si ceux-ci doivent se pencher au travers de plusieurs recours sur la m ême affaire ou consacrer beaucoup de temps pour déterminer la voie de recours dans laquelle les griefs seront examin és. C’est pour- quoi la LTF substitue au multiples voies de recours actuelles un recours unifi é dans chacun des trois grands domaines juridiques, à savoir le droit civil, le droit p énal et le droit public. Cette simplification des voies de recours contribue par ailleurs à une protection efficace des justiciables, car elle r éduit consid érablement les risques d’irrecevabilité des actes de recours. 2.3.1.2 Les caractéristiques principales du recours unifié Selon le concept du recours unifi é, il ne doit exister qu ’une seule voie de droit de- vant le Tribunal f édéral pour attaquer un acte d ’une autorit é inf érieure, quels que soient les motifs de recours ou la nature de l ’autorité. Ce concept a un double avan- tage. D’abord il facilite la t âche des recourants en leur permettant de soulever tous leurs griefs dans un seul recours, r éduisant ainsi les risques d ’irrecevabilité et les frais superflus dus à la r édaction de plusieurs actes de recours par un avocat. Ce4034 concept décharge aussi le Tribunal f édéral en lui épargnant la t âche peu fructueuse de délimiter les voies de droit lors de chaque recours. Idéalement, le concept du recours unifi é devrait impliquer l ’existence d’un recours unique et global valant pour tous les domaines juridiques. Une telle solution est toutefois apparue inopportune. Si bon nombre de r ègles de procédure peuvent valoir pour tous les recours, certaines sont n éanmoins sp écifiques à des domaines juridi- ques particuliers. Il en va ainsi notamment des r ègles sur la qualit é pour recourir et des dispositions sur les instances pr écédentes. Plut ôt que de cr éer une voie de re- cours unique assortie de nombreuses r ègles spéciales, la LTF pr évoit trois recours unifiés en fonction du domaine juridique de l ’acte attaqu é: un recours en mati ère civile, un recours en matière pénale et un recours en matière de droit public. La réglementation des recours unifi és comporte deux types de r ègles. Il y a d ’abord les règles spécifiques à chacun des recours unifiés. Il s’agit des dispositions relatives à l’objet du recours, au domaine juridique couvert, aux instances pr écédentes et à la qualité pour recourir. A ces r ègles spécifiques s’ajoute un tronc commun de r ègles de procédure qui valent pour les trois recours unifi és. L’objectif poursuivi a été de réduire autant que possible les divergences entre les trois recours unifi és. Cela a parfois obligé à affiner les r ègles prévalant actuellement dans certains recours afin de tenir compte des imp ératifs d ’autres domaines juridiques. D ’un autre c ôté, le souci d’atteindre ce tronc commun a incité à adopter sur certains points des solutions assez souples qui laissent suffisamment de marge de man œ uvre au Tribunal f édéral pour prendre en consid ération les sp écificités des diff érents domaines juridiques. L’existence de conditions communes de r ecevabilité requerra sans doute une bonne coordination interne au Tribunal f édéral afin que les m êmes notions ne soient pas interprétées de mani ère contradictoire dans les trois recours. Elle permettra cepen- dant de b énéficier globalement des d éveloppements jurisprudentiels et doctrinaux réalisés dans chacun des domaines couverts par les recours unifiés. La ligne de d émarcation entre les trois recours unifi és est en principe fonction du domaine juridique de l’acte attaqué, indépendamment de l’origine fédérale ou canto- nale des normes appliquées ainsi que de leur rang constitutionnel ou l égislatif. Selon que la d écision attaquée a été rendue en mati ère de droit civil, de droit p énal ou de droit public, elle fera l ’objet du recours unifi é y relatif. Afin de r éduire les conflits de d élimitation, le projet rattache certaines d écisions particuli ères fond ées sur le droit public aux recours en mati ère civile ou p énale, car il s ’agit de domaines tr ès proches du droit civil (p. ex. les conflits en changement de nom) ou du droit p énal (p. ex. les mesures d’exécution des peines). De même, les décisions qui reposent sur la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite sont attaquables au travers du recours en matière civile, car elles impliquent presque toujours des questions pr éala- bles relevant du droit civil. La voie de droit ouverte devant le Tribunal f édéral dépend du droit r égissant le fond de l ’affaire; c’est ainsi que les griefs relatifs à la mise en œ uvre du droit de procédure (par exemple le grief de l ’application arbitraire d’une règle de la procédure civile cantonale dans une affaire de bail à loyer) devront être soulevés au travers du recours ouvert contre la d écision sur le fond (dans notre exemple le recours en matière civile). Les recours dirig és directement contre des actes normatifs cantonaux ont été attri- bués au recours en mati ère de droit public, ind épendamment du domaine juridique concerné par ces normes.4035 Toutes les voies de droit pr évues par le droit f édéral ou cantonal doivent être épui- sées avant qu ’un recours puisse être d éposé devant le Tribunal f édéral. Cette condition de subsidiarité ne connaît plus d’exception. Elle est encore renforcée par le fait que le projet fixe des exigences assez élevées aux instances pr écédentes, no- tamment cantonales (cf. ch. 2.2.1.2.). La subsidiarit é du recours unifi é implique par ailleurs que l ’objet du litige (le « Streitgegenstand ») soit toujours circonscrit par la procédure devant les instances précédentes. C’est pourquoi les conclusions qui n’ont pas déjà été soumises à l’instance précédente et qui tendent à élargir l’objet du litige sont inadmissibles devant le Tribunal fédéral (art. 92 LTF). La qualité pour recourir n ’est pas la m ême dans les diff érents recours unifiés. Alors que les recours en mati ère civile et p énale se fondent sur l ’exigence d ’un int érêt juridique (art. 72 et 76 LTF), le recours en mati ère de droit public reprend pour l’essentiel la r églementation du recours de droit administratif (art. 103 OJ). La qualité pour recourir y appartient à toute personne qui a un int érêt digne de protec- tion à l’annulation ou à la modification de la d écision attaquée, indépendamment de la nature juridique ou factuelle de cet intérêt (art. 83 s. LTF). La d éfinition des d écisions sujettes à recours suit une syst ématique uniforme et cohérente pour tous les domaines juridiques. Le principe de base est que le Tribunal fédéral doit être appelé à statuer dans une m ême affaire une seule fois, à la fin de la procédure. L’objet ordinaire du recours est donc la décision finale, dont la spécificité est de mettre fin à la proc édure (art. 85 LTF). Les d écisions pr éjudicielles et inci- dentes ne peuvent en revanche faire l ’objet d ’un recours s éparé que dans des cas limités (art. 87 et 88 LTF). La caractéristique principale des voies de droit unifi ées est l ’identité des motifs de recours. Que les recourants invoquent la violation de droits constitutionnels, de la législation f édérale, de trait és internationaux ou de concordats, cela n ’a aucune influence sur la voie de recours ouverte (art. 90 LTF). Il sera ainsi possible pour le Tribunal fédéral de statuer sur tous les griefs des recourants en un seul jugement. Cela ne conduit pas en soi à un élargissement des possibilit és de recours, car les différents motifs de recours pr évus par le projet sont r épartis aujourd ’hui entre différentes voies de droit que l ’on peut engager simultan ément. A l ’inverse, la constatation inexacte des faits par les instances pr écédentes ne constituera plus un motif de recours à moins que ce vice n ’équivaille à une violation du droit (art. 92 et 99 LTF). En raison de sa fonction de cour supr ême, le Tribunal fédéral doit être une pure instance de r évision du droit et non pas un juge du fait, contrairement à ce que prévoit actuellement la loi fédérale sur l’organisation judiciaire dans certains cas (cf. art. 67, 105, al. 1, et 132, let. b, OJ). En principe, le Tribunal f édéral continuera à appliquer d’office le droit, sans être lié par les griefs soulevés par les recourants. Il ne contrôlera en revanche la violation de droits fondamentaux que lorsque les recourants auront soulev é ce grief (art. 100 LTF). La situation demeurera ainsi, sur ce point, assez proche de celle des voies de recours actuelles. Les recours unifi és ne sont pas de nature cassatoire. Le Tribunal f édéral n ’est pas tenu de se borner à annuler la d écision attaqu ée et, éventuellement, à renvoyer l’affaire à l’instance précédente. Il peut, dans une certaine mesure, statuer au fond lorsqu’il dispose de tous les éléments pertinents pour rendre une d écision définitive (art. 101 LTF).4036 Comme il ressort de ce qui pr écède, l’intégration du recours de droit public dans les recours unifiés ne conduit pas à un élargissement du pouvoir d ’examen du Tribunal fédéral à l’égard des d écisions fondées sur le droit cantonal. Les motifs de recours demeurent en substance les m êmes (cf. art. 90 ss LTF). Le champ du recours unifi é sera même en fait plus étroit, car certains domaines, aujourd ’hui ouverts au recours de droit public, seront dor énavant exclus du recours en mati ère de droit public (cf. art. 78 LTF). Seule la qualit é pour recourir sera quelque peu élargie dans le recours en matière de droit public, puisque l ’exigence d’un intérêt juridique – qui constitue aujourd’hui l’une des caractéristiques du recours de droit public – sera abandonn ée au profit de l’exigence d’un simple intérêt de fait (cf. art. 83 LTF). Quant au pouvoir de décision du Tribunal f édéral, il restera en fin de compte similaire à celui dont il dispose actuellement dans le recours de droit public (cf. commentaire relatif à l’art. 101 LTF). 2.3.1.3 Le recours unifié dans les assurances sociales Le recours unifi é sera introduit également dans le domaine des assurances sociales. Il s’agit, sur le plan de la proc édure, de mettre le droit des assurances sociales sur le même pied que le reste du droit administratif. Les r ègles particuli ères actuelles applicables aux litiges relatifs aux prestations d’assurance seront supprimées. Selon le droit en vigueur , le Tribunal f édéral des assurances dispose d ’un plein pouvoir d’examen (contrôle des faits, du droit et du pouvoir d ’appréciation) dans les litiges concernant des prestations d’assurance et il peut s’écarter des conclusions des parties, à l’avantage ou au détriment de celles-ci (art. 132 OJ). De plus, la proc édure est généralement gratuite (art. 134 OJ). Le Tribunal f édéral des assurances r éclame avec insistance depuis longtemps la suppression de ces règles particulières, qui sont atypiques pour un tribunal supr ême. Il est persuad é que cette suppression contribuera à all éger consid érablement sa charge. La commission d ’experts a biffé purement et simplement ces r ègles particu- lières, ce qui a provoqué une certaine résistance de la part de certains milieux qui ont pris part à la consultation. En raison de la controverse soulev ée par les innovations propos ées, l’Office fédéral de la justice a charg é un groupe de travail 2 de revoir la probl ématique li ée à la juridiction des assurances sociales et de présenter des solutions pour un domaine qui est certes tr ès sensible, mais qui engendre aussi une tr ès importante charge de tra- vail. Le groupe de travail a étudié à fond cette probl ématique au cours de trois séances. Pour ce qui concerne le pouvoir d ’examen du juge, la majorit é s’est ralliée à la r églementation telle qu ’elle est pr évue dans le projet mis en consultation (art. 100 P-LTF). Elle s’est laissé guider par l’idée qu’il n’y avait aucune raison de traiter le droit des assurances sociales autrement que le reste du droit administratif f édéral 2 Le groupe de travail a si égé sous la pr ésidence de Heinrich Koller, directeur de l ’Office fédéral de la justice; il était composé de représentants du TFA (Aldo Borella, juge fédéral, Rudolf R üedi, juge f édéral, Marcel Maillard, secr étaire du vice-pr ésident), du Tribunal fédéral (Adrian Hungerb ühler, juge f édéral), des tribunaux cantonaux (Thomas Locher, Hans-Jakob Mosimann), de la doctrine (Jean-Louis Duc, Rainer J. Schweizer), du barreau (Ueli Kieser) et de l’Office fédéral des assurances sociales (Claude Voegeli).4037 (exécuté par les cantons). Pour ce qui est des frais de justice devant la cour supr ême, le groupe de travail s’est prononcé – à la majorité – pour leur attribution aux parties. 2.3.1.3.1 L’unification du pouvoir d’examen (cognition) Les initiatives parlementaires des 4/8 septembre 1999 des commissions de gestion des Chambres f édérales relatives à une r évision partielle de l ’OJ prévoyaient entre autres mesures urgentes d’allégement une limitation du pouvoir d ’examen du Tribu- nal fédéral des assurances (FF 1999 8857). Cette proposition de r éforme a provoqué une controverse au sein du parlement, avant d ’être rejetée dans le cadre de la r évi- sion partielle. N éanmoins, les rapporteurs des commissions ont relev é que la proposition était « défendable sur le plan juridique et de la politique sociale », ajou- tant que cette mesure devait être réétudiée lors de la r évision totale et trouver place dans la loi sur le Tribunal fédéral (BO 2000 N 664 à 666; BO 2000 E 399 s.). C’est ce qui a été fait. Partant, le Tribunal f édéral disposera du m ême pouvoir d’examen pour les litiges relatifs aux prestations des assurances sociales que pour les autres litiges de droit administratif. Il n ’examinera plus que les questions de droit. Pour ce faire, il se fondera en principe sur les faits tels qu ’ils auront été déter- minés par l ’autorité précédente. Néanmoins, le Tribunal f édéral ne sera pas li é par les faits ainsi fixés lorsque ceux-ci sont manifestement inexacts ou qu ’ils lèsent une norme juridique (voir art. 92 et 99 LTF). Le Tribunal fédéral devra donc intervenir si l’autorité pr écédente a établi les faits de mani ère inexacte ou incompl ète (et par conséquent contraire au droit) ou n ’a pas respecté une r ègle de proc édure (p. ex. le droit d’être entendu). Par rapport à la révision partielle de l’OJ, l’adaptation du pouvoir d’examen du juge à l ’occasion de la pr ésente r évision totale se justifie d ’autant plus que la pr ésente révision apporte aux assur és – à titre de compensation en quelque sorte – des am é- liorations sensibles au niveau de la protection juridictionnelle (notamment en simplifiant le système des voies de droit). Au surplus, l ’adaptation du pouvoir d ’examen s ’impose comme la cons équence logique de l’intégration partielle du Tribunal fédéral des assurances dans le Tribunal fédéral (voir ch. 2.4.1). En sa qualit é de cour supr ême du pays, le Tribunal f édéral doit assumer la m ême tâche dans toutes les branches du droit, à savoir garantir une application uniforme du droit et contribuer à son d éveloppement. En revanche, la protection juridictionnelle rel ève en premier lieu des autorit és judiciaires pr écéden- tes, qui font un excellent travail et repr ésentent en quelque sorte la « carte de visite de la justice » (Martin Schubarth, Die Zukunft des Bundesgerichts, SJZ 1999, p. 61 ss, p. 62). Le tribunal supr ême doit v érifier si le droit a été appliqué correcte- ment et non pas am éliorer le travail des autorit és inférieures (p. ex. des caisses de compensation, caisses-maladie, assurance-accidents), en le remettant sur le m étier après que le cas a d éjà été vérifié par un tribunal cantonal ou par une autorit é judi- ciaire de la Confédération jouissant d’un plein pouvoir d’examen. D’un point de vue juridique, il n ’y a pas de raison de traiter le droit des assurances sociales diff éremment du reste du droit administratif f édéral (exécuté par les can- tons). S’il est vrai que la fixation des faits d éterminants joue un r ôle important dans le domaine des prestations (en particulier dans les assurances accidents et invalidité),4038 il n ’en reste pas moins que l ’administration et les tribunaux d épendent dans une certaine mesure des constatations des experts. Les faits à établir reposent dans une large mesure sur des rapports médicaux et des expertises médicales. Les faits sont en quelque sorte « livrés » par les experts m édicaux. La tâche des autorit és administra- tives et des tribunaux consiste à respecter minutieusement les r ègles pour commander une expertise, puis à apprécier librement celle-ci en tant que moyen de preuve, étant admis que le juge ne s ’écartera pas de l ’expertise sans raison imp éra- tive (voir à ce sujet Ulrich Meyer, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, BJM 1989, p. 1 ss, p. 28 à 31). Si ces deux principes n ’ont pas été respectés, il ne s ’agit pas d’erreurs dans la constatation des faits, mais d ’erreurs de droit (non-respect de la procédure, violation du droit d’être entendu, arbitraire), qui peuvent être invoqués devant le tribunal suprême. Sous l ’aspect de la protection juridictionnelle , il n ’y a pas non plus de raison de maintenir un plein pouvoir d ’examen pour les conflits relatifs aux assurances socia- les. La loi f édérale du 6 octobre 2000 sur la partie g énérale du droit des assurances sociales (LPGA; FF 2000 4657) introduit d ’une part une proc édure d ’opposition dans tous les domaines de l ’assurance sociale (art. 52 LPGA). Cette solution simple permet aux citoyens d’obtenir les éclaircissements qui sont souvent nécessaires dans une matière aussi complexe que les assurances sociales. La LPGA prescrit en outre aux cantons l’obligation de confier la juridiction des assurances sociales à un tribu- nal des assurances fonctionnant comme instance unique (art. 57 LPGA). Cette norme a pour but de renforcer considérablement la juridiction cantonale des assuran- ces sociales ( éviter la dispersion en diverses commissions de recours, r éduire les voies de recours cantonales). Le justiciable a ainsi l ’assurance que les faits seront examinés par un tribunal ind épendant et qualifié, ce qui répond au besoin de protec- tion juridictionnelle. Comme pour tous les autres domaines, il n ’est plus n écessaire que l’autorité judiciaire supr ême soit nantie d ’un plein pouvoir d ’examen. Le pou- voir d ’examen du tribunal supr ême n’est cependant pas limit é sans compensation. En effet, cette limitation intervient parall èlement à d’importantes améliorations des possibilités dont dispose le justiciable aux niveaux inf érieurs (proc édure d’opposition dans tous les domaines de l ’assurance, renforcement des tribunaux des assurances cantonaux). 2.3.1.3.2 Introduction généralisée des frais de justice Le recours unifi é implique aussi une unification de la r églementation relative aux frais de justice. Désormais, les litiges en matière de prestations d’assurances sociales seront en principe soumis à des frais comme tous les autres litiges port és devant le Tribunal fédéral. Aucune raison de nos jours ne permet de justifier que l ’on puisse en appeler à la plus haute cour de ce pays sans en assumer les frais, y compris dans le domaine des prestations des assurances sociales. Dans tous les autres domaines du droit, qui peuvent rev êtir également une importance d écisive pour les int éressés (p. ex. en mati ère de tutelle), l ’attribution des frais de justice du Tribunal f édéral ne soulève aucun problème et est bien acceptée. Il existe toutefois une particularité pour ce qui concerne la limite des frais. Alors que cette limite varie entre 200 et 5000 francs pour les conflits sans int érêt pécuniaire et entre 200 et 100 000 francs pour les autres litiges (art. 61, al. 3, LTF), la loi pr évoit4039 une limite maximale nettement inf érieure pour les litiges relatifs aux prestations des assurances sociales, soit de 200 à 1000 francs (art. 61, al. 4, LTF). De plus, pour fixer les frais dans un cas d ’espèce, il n’est pas tenu compte de la valeur litigieuse – critère qui prévaut généralement – parce que dans les conflits relatifs aux prestations d’assurance (soit les rentes), cette valeur est g énéralement élevée. Ces particularit és répondent ainsi aux considérations de politique sociale inhérentes aux litiges portant sur les prestations des assurances sociales. Dans ce domaine, il s’agit en premier lieu d’inciter les justiciables à réfléchir soigneusement avant de recourir. A cet effet, il suffit de pr évoir des frais de justice relativement bas. Eu égard au montant mod éré des taxes pr évues, le passage d ’un système gratuit à un syst ème payant ne devrait pas soulever de grandes difficultés. Au surplus, le Tribunal f édéral peut renoncer totalement ou en partie à exiger une avance des frais de justice si des raisons particuli ères le justifient (voir art. 58, al. 1, 2e phrase, LTF). Il dispose ainsi d’une latitude dans la prise en compte des particula- rités de chaque cas d ’espèce. La renonciation à percevoir des frais sera notamment indiquée lorsqu’une assurance gagne un recours contre un assuré (voir également les commentaires de l’art. 62, al. 1, 2e phrase, LTF). En outre, en vertu du droit constitutionnel à l’assistance judiciaire gratuite (art. 29, al. 3, Cst.), l ’accès au Tribunal f édéral est garanti aux plus d émunis. Nul ne doit se voir priver de ses droits pour des raisons financières. L’introduction généralisée des frais de justice mettra fin à des recours motiv és par des consid érations telles que celle-ci: « même si ça ne sert à rien, au moins ça ne nuit pas !". Si le recourant doit assumer l’avance des frais, il sera mieux conscient de l’importance d’une telle d émarche que s ’il n’avait rien à payer. On renoncera ainsi aux recours inutiles. Le paiement des frais de justice contribue à alléger la surcharge du Tribunal, comme le montre l’expérience du Tribunal fédéral des assurances dans les litiges portant sur les cotisations, lesquels sont assujettis au paiement des frais de justice. Selon la statistique du Tribunal fédéral des assurances pour les ann ées 1992 à 1997, entre 16 et 20 % des cas ont pu être classés purement et simplement pour non-paiement de l’avance des frais. Cette d écharge n’est pas compens ée par l ’examen des demandes d’assistance judiciaire gratuite. Selon la statistique pr écitée, une telle demande n ’a été présentée que dans 10 % des cas environ. Pour la plupart des demandes, il appa- raît rapidement qu ’elles peuvent être agr éées. Il n ’est pas n écessaire de motiver longuement l’acceptation d’une demande, de sorte que cela ne n écessite pas un long travail. Lorsqu’une demande doit être rejetée parce qu ’elle est d épourvue de toute chance d’aboutir, il faut néanmoins la motiver sommairement. Ce travail de motiva- tion doit de toute fa çon être accompli, car il fait partie des travaux pr éparatoires au jugement lui-même. 2.3.2 Suppression presque totale du recours au Conseil fédéral L’institution du Tribunal administratif f édéral, qui disposera d ’une comp étence générale en mati ère de juridiction administrative f édérale, permettra de d écharger dans une large mesure le Conseil fédéral de ses activités juridictionnelles grâce à une4040 nouvelle r épartition des t âches (voir ch. 1.1.4). Cette innovation faisait partie des objectifs fondamentaux de la r éforme de la justice (voir message du 20 novembre 1996 concernant une nouvelle constitution f édérale; FF 1997 I 499). Le recours au Conseil fédéral sera presque totalement supprim é, sauf dans les cas o ù il s ’agit de trancher essentiellement des questions politiques qui se pr êtent mal à un examen judiciaire. Selon le présent projet, seules pourront encore faire l ’objet d’un recours au Conseil fédéral les décisions concernant la s ûreté intérieure et extérieure du pays, la neutra- lité, la protection diplomatique et les autres affaires ext érieures, à moins que le droit international ne pr évoie un droit à une d écision judiciaire (art. 28, let. a, LTAF). D’autre part, en vertu de l ’art. 182, al. 2, Cst., il sera possible de recourir devant le Conseil fédéral pour exécution défectueuse des arrêts du Tribunal f édéral, du Tribu- nal administratif f édéral et du Tribunal p énal f édéral (art. 66, al. 4, LTF et 38 LTAF). De plus, le recours au Conseil fédéral en sa qualité d’autorité de surveillance de l’administration fédérale dans les cas pr évus à l’art. 71 PA (d énonciation de faits qui appellent une intervention contre une autorit é administrative ou un employ é) sera maintenu. Toutefois, ce recours ne joue pas le r ôle d’un moyen de droit. Enfin - et cela constitue une innovation – le Conseil fédéral sera chargé de la surveillance du domaine de la poursuite pour dettes et de la faillite, t âche qui incombe actuellement au Tribunal f édéral, ainsi que de la surveillance de la gestion des commissions d’estimation en matière d’expropriation. La plupart des recours d évolus jusqu ’à maintenant au Conseil f édéral seront attri- bués au Tribunal administratif f édéral (art. 27 à 2 9 L T A F ) a v e c p o s s i b i l i té de recours au Tribunal f édéral, à moins que cette possibilit é ne soit exclue par l ’article 78 LTF. Les recours en mati ère d’assurance-maladie contre les d écisions des gou- vernements cantonaux selon l ’art. 53 de la loi f édérale sur l ’assurance-maladie (LAMal; RS 832.10) seront également attribu és au Tribunal administratif f édéral (art. 30 LTAF), qui statuera d éfinitivement. Il est justifi é de d écharger le Conseil fédéral de ces recours aussi parce qu ’ils rel èvent en premier lieu de l ’application uniforme du droit f édéral, sans devoir n écessiter une d écision qui tienne compte avant tout d ’aspects politiques (voir à ce sujet le commentaire d étaillé de l ’art. 30 LTAF, ch. 4.3). Les recours en mati ère de droits politiques, qui étaient jusqu’ici de la compétence du Conseil f édéral, seront attribu és directement au Tribunal f édéral afin d’en accélérer la proc édure (art. 82, al. 1, let. b, LTF en liaison avec l ’art. 28, let. b, LTAF). Selon la syst ématique de la loi sur la proc édure administrative, le Conseil f édéral demeure instance de recours pour les d écisions des autorit és et des organes cit és à l’art. 72 PA. Mais le recours au Conseil fédéral est subsidiaire par rapport au recours au Tribunal fédéral et au Tribunal administratif fédéral (art. 74, let. a, PA). La compétence du Conseil f édéral en tant qu ’autorité de recours – à condition que l’objet soit susceptible d ’être attaqué – peut être déterminée sur la base du schéma suivant (les critères sont cumulatifs): - Le recours au Tribunal administratif f édéral est exclu dans les cas énumérés à l’art. 28 LTAF. - Le recours au Tribunal f édéral est exclu dans les cas prévus à l’art. 78 LTF.4041 -L a d écision ne peut plus faire l ’objet d’un recours aupr ès d’une autre auto- rité administrative fédérale (art. 74, let. b, PA). La suppression du recours au Conseil f édéral dans de nombreux domaines corres- pond à la garantie de l ’accès au juge pr évue à l’art. 29a Cst. selon la r éforme de la justice, qui accorde en principe à toute personne le droit d ’être jugé par une autorit é judiciaire. Elle permet aussi de d écharger le Conseil f édéral de t âches étrangères à son activité gouvernementale. 2.4 Modifications de l’organisation de la juridiction supérieure 2.4.1 Intégration de la juridiction supérieure des assurances sociales dans le Tribunal fédéral 2.4.1.1 La situation actuelle du Tribunal fédéral des assurances (TFA) La juridiction supr ême dans le domaine des assurances sociales est exerc ée actuel- lement par le Tribunal f édéral des assurances (TFA) à Lucerne. Le TFA a été institué en 1917 en tant qu’autorité judiciaire autonome. Depuis 1969, il tient lieu de cour des assurances sociales du Tribunal f édéral, organisée de mani ère autonome; il a son si ège à Lucerne (art. 122 et 124 OJ). Il b énéficie d ’un degr é élevé d’autonomie dans son organisation: le TFA a sa propre structure de direction avec un président et ses propres organes d ’administration. Il édicte son propre r èglement, dispose d’un budget distinct et établit son propre rapport de gestion. L’élection des membres et du président du TFA est régie par les mêmes dispositions que celles valant pour le Tribunal f édéral (art. 123, al. 2, OJ). Les juges des deux tribunaux sont élus s éparément; le transfert d ’un juge du TFA dans une cour du Tribunal fédéral nécessite une nouvelle élection. Le statut actuel repose sur un compromis qui a sa source dans la gen èse du tribunal et qui conduit à de sérieux problèmes. En particulier, la coordination entre les deux tribunaux n écessite un travail consid érable, et le risque d ’une jurisprudence non uniforme est toujours latent. Il manque une perméabilité entre la cour des assurances sociales et les autres cours du Tribunal f édéral, et la justice est repr ésentée à l’extérieur par deux entit és différentes. Cette analyse de la situation est également partagée par la commission d ’experts pour la r évision totale de l ’organisation judi- ciaire fédérale, qui a admis le besoin d’une réforme dans ce domaine. 2.4.1.2 Les modèles de réforme La révision totale de l ’organisation judiciaire f édérale soulève la question de savoir si le TFA doit rester une entit é autonome ou s ’il doit être intégré, partiellement ou totalement, dans le Tribunal f édéral. Le maintien du statu quo n’entre pas en ligne de compte eu égard aux inconv énients importants qu ’il présente. Le TFA lui-m ême s’est prononcé à l’unanimité pour sa suppression. Il n ’est pas davantage favorable à une séparation totale d’avec le Tribunal fédéral, qui déboucherait sur l’institution de4042 deux tribunaux supr êmes de la Conf édération. Une telle solution soul èverait un problème d’ordre constitutionnel car l’art. 188, al. 1, Cst. désigne le Tribunal fédéral comme étant l’autorité judiciaire suprême de la Confédération. Il s’ensuit dès lors que deux solutions entrent en principe en ligne de compte pour une réforme: - L’intégration totale: Le TFA est int égré complètement dans le Tribunal f é- déral avec transfert du siège à Lausanne. - L’intégration partielle: la cour continue à siéger à Lucerne; pour le surplus, la réforme a les mêmes effets que l ’intégration totale en ce sens que le TFA perd sa propre structure de direction et n ’a plus de budget distinct. Les membres de la cour de Lucerne peuvent changer de cour et vice versa, sans nouvelle élection (libre passage). 2.4.1.3 La position de la commission d’experts Dans son rapport de 1997, la commission d ’experts a recommand é l’intégration totale, parce que cette solution tient compte du fait que le droit des assurances so- ciales n ’est pas une branche du droit ind épendante, mais constitue une partie importante du droit administratif. L ’intégration totale est mieux à m ême d ’assurer l’unité de la jurisprudence dans les questions communes et le d éveloppement coor- donné du droit judiciaire en mati ère de droit administratif. La r éunion des deux tribunaux se justifie aussi objectivement pour des raisons d ’unification de la proc é- dure. Elle permettrait également d ’éliminer les probl èmes de r épartition des compétences. Un autre avantage de la solution de l’intégration réside dans le fait que les membres de la cour des assurances sociales pourraient changer de cour sans nouvelle élection et vice versa. En renon çant à une organisation autonome, on d é- charge les membres de la cour des assurances sociales d ’une partie de leurs t âches administratives, ce qui est tout b énéfice pour la jurisprudence (rapport final, p. 36 s.). La commission d ’experts a subordonn é la solution qu ’il propose à la condition préalable que le Tribunal f édéral et le Tribunal f édéral des assurances voient leur charge de travail baisser consid érablement gr âce aux mesures limitant l ’accès au tribunal et que le nombre total des juges puisse être réduit. Cette condition préalable n’est pas réalisée, vu que la r éforme de la justice a exclu dans une large mesure les restrictions l égales à cet acc ès (voir ch. 1.3). La commission d ’experts était aussi partie de l ’idée que le Tribunal f édéral serait charg é du contrôle des lois f édérales. Cette compétence aurait nécessité une proc édure spéciale de d écision. L’intégration totale aurait constitué la meilleure solution pour répondre au besoin accru de coordi- nation entre les cours. Ce motif en faveur de l’intégration totale devient caduc suite à l’abandon du contrôle des lois fédérales dans le cadre de la réforme de la justice.4043 2.4.1.4 La position des tribunaux Dans sa réponse à la consultation, le TFA était d’un avis partagé. Aujourd’hui, il est toutefois unanimement favorable à une solution d’intégration qui pr évoie « la réu- nion du Tribunal f édéral et du TFA dans un nouveau tribunal ». Il ne se prononce pas sur la question du si ège. Il consid ère un transfert du si ège comme un objectif à réaliser à long terme. Il est également opposé au maintien du statu quo , comme il l’avait déjà clairement fait savoir au cours de la consultation. Lors de la consultation, le Tribunal fédéral n’a pas exprimé d’objection de principe à une int égration totale, pour autant toutefois que la proc édure soit unifi ée et que l’effectif du personnel, y compris le nombre des juges, soit r éduit grâce à des mesu- res de restriction d ’accès au tribunal. Du moment que cette derni ère condition n ’a pas été réalisée sur le plan constitutionnel par suite des décisions prises dans le cadre de la réforme de la justice, le Tribunal fédéral est aujourd’hui opposé à l’unanimité à une int égration totale . Il refuse en particulier le libre passage. Pour justifier son point de vue, le Tribunal f édéral fait valoir qu’avec ses 80 postes de travail (juges et personnel auxiliaire), le TFA est trop important pour être int égré à Lausanne. De toute façon, la r éserve de locaux n ’y suffirait pas, tant s ’en faut. Avec pr ès de 2500 cas, ce qui représente 45 % de l’activité actuelle du Tribunal f édéral, le TFA accroî- trait d émesurément le nombre de dossiers à traiter, avec le risque de perturber sensiblement l ’équilibre en place. Un grand nombre de collaborateurs hautement spécialisés du TFA ne seraient pas d écidés à quitter la Suisse centrale pour venir s’installer en Suisse romande. Le savoir-faire correspondant serait perdu. Le Tribu- nal f édéral s ’oppose aussi à une intégration partielle avec maintien de la cour de droit des assurances sociales à Lucerne. L ’abandon de l ’indépendance d ’organi- sation du TFA n ’apporterait aucun progr ès en relation avec la coordination qui fonctionne bien actuellement; il entra înerait au contraire d ’importantes difficult és pratiques. En particulier, le Tribunal f édéral doute qu ’un pr ésident de la cour pl é- nière issu de Lucerne soit en mesure de remplir efficacement ses tâches de direction. 2.4.1.5 La proposition du Conseil fédéral Le présent projet pr évoit une intégration partielle qui tient compte de la situation actuelle et qui propose une série d’innovations: - La loi sur le Tribunal f édéral crée un toit institutionnel commun pour coiffer la plus haute juridiction de la Conf édération: il n’existe plus que « le Tribu- nal f édéral ». La d ésignation « Tribunal f édéral des assurances » dispara ît. Tous les juges fédéraux, y compris ceux du TFA à Lucerne, font partie de la cour plénière. -L e siège du Tribunal f édéral se trouve à Lausanne; la loi pr évoit toutefois que une ou deux cours siègent à Lucerne. -L e règlement du tribunal fixe la répartition des affaires, y compris celles qui sont traitées par la cour ou les cours de Lucerne. On peut pr ésumer que Lu- cerne conservera en priorit é la juridiction des assurances sociales. Il sera toutefois possible d’attribuer à la cour ou aux cours sises à Lucerne certaines matières connexes au droit des assurances sociales, voire de transf érer cer- tains domaines relevant des assurances sociales à une cour lausannoise.4044 - La loi ne pr évoit plus une administration séparée pour Lausanne et Lucerne. Le budget, les comptes et le rapport de gestion du Tribunal fédéral englobent toutes les cours, sans égard au siège. Le Tribunal fédéral pourra prévoir dans son règlement si et dans quelle mesure des parties de l ’administration béné- ficieront d’une plus grande autonomie. -L e s j u g e s bénéficieront en principe du libre passage intégral entre les cours du Tribunal fédéral. L’Assemblée fédérale élit les juges du Tribunal f édéral, indépendamment du siège de Lausanne ou de Lucerne. Les juges en charge à Lucerne pourront en principe être transférés dans une cour de Lausanne et vice versa sans nouvelle élection. En cas de vacance, le tribunal devra exa- miner et d écider si le poste vacant peut être repourvu par un juge d éjà en fonction. A cette occasion, le tribunal devra aussi prendre en consid ération les compétences spécifiques des juges, ce qui devrait relativiser la port ée du principe de l’ancienneté ainsi que du besoin d ’un juge particulier de changer de cour. De ce fait, les candidats et l’Assemblée fédérale sauront pour quelle cour le nouveau juge devra être élu. Ce syst ème permettra de garantir que des juges spécialisés puissent être élus dans tous les domaines du droit. - Le Tribunal f édéral a un (seul) président. Si, en revanche, l ’on continuait à élire les juges tantôt pour Lausanne, tantôt pour Lucerne (renonciation au li- bre passage), il faudrait maintenir un pr ésident à la t ête du tribunal de Lucerne. 2.4.1.6 Les avantages de l’intégration partielle Le Conseil f édéral a opt é pour l ’intégration partielle en se laissant guider par les considérations suivantes: - La justice, en tant que troisi ème pouvoir étatique, se trouvera renforc ée du fait qu’elle apparaîtra vis-à-vis de l’extérieur comme une entité unique. Dans leurs rapports avec la justice, les Chambres f édérales et le Conseil f édéral auront affaire à un seul interlocuteur et non plus à deux, comme c ’est le cas actuellement. La division actuelle à la t ête de la justice risque d ’engendrer des divergences et, partant, une neutralisation d’opinion entre les deux tribu- naux, ce qui a pour effet d ’affaiblir leur position dans le syst ème des pouvoirs. -L a conception du constituant, qui a confié la juridiction suprême à un Tribu- nal f édéral (art. 188, al. 1, Cst.), s ’en trouvera confort ée par rapport à la situation actuelle, qui compte en fait, avec le Tribunal f édéral et le TFA, deux tribunaux suprêmes. - La position du TFA en tant que cour du Tribunal f édéral organisée de ma- nière autonome n ’est pas toujours comprise par une partie de l ’opinion publique. L’intégration partielle en fait une cour à part enti ère du Tribunal fédéral. Elle aura pour effet de rehausser son prestige, comme aussi celui du droit des assurances sociales. - Lucerne conservera une partie de la juridiction supr ême de la Confédération.4045 - Du moment que c ’est le règlement du tribunal (et non plus la loi) qui fixera les affaires qui seront traitées à Lucerne, on disposera de la souplesse requise pour répartir de mani ère plus équilibrée les affaires entre les cours de Lau- sanne et de Lucerne. - Le Tribunal f édéral bénéficiera l’un dans l ’autre d’une plus grande autono- mie s’il peut r épartir lui-même les affaires entre les diff érentes cours pour l’ensemble de la juridiction supérieure. - Le libre passage entre les cours – ajouté à la mise en place de la cour pl é- nière commune – contribuera à une meilleure coordination de la jurispru- dence. Le juge en fonction à Lucerne qui viendra travailler dans une cour à Lausanne emmènera avec lui ses connaissances et son exp érience. Il recon- naîtra immédiatement les rapports et les r épercussions sur la jurisprudence de la ou des cours de Lucerne. Dans la perspective d ’une mutation éven- tuelle, les juges s ’intéresseront également davantage à la jurisprudence des autres cours. -L e libre passage témoigne du fait que tous les juges f édéraux sont des juges suprêmes du pays et non pas avant tout des juges sp écialisés qui ne connais- sent qu’un domaine du droit. Ce constat ne doit pas emp êcher un juge de se perfectionner dans une branche tant qu’il travaille dans une cour. - Le passage de Lucerne à Lausanne et vice versa est li é à certaines contin- gences (transfert du domicile dans une autre r égion linguistique). Mais on peut raisonnablement exiger des juges ce que l ’on admet couramment dans l’économie privée. - Le renforcement de la collaboration entre Lausanne et Lucerne permettra d’optimiser l’administration du tribunal (suppression de certains doublons). On pourra n’établir plus qu’un seul budget et une seule comptabilit é et, pour les projets de loi, rendre une prise de position unique. Eu égard aux avis divergents des deux autorit és judiciaires supr êmes au sujet du modèle à choisir, la solution de l ’intégration partielle choisie par le Conseil f édéral contribue à rapprocher les deux positions. D ’une part, on ne voit pas comment on pourrait r éaliser une int égration totale à Lausanne compte tenu de l ’opposition manifestée par le Tribunal f édéral. D ’autre part, l ’intégration partielle apporte des avantages non n égligeables pour le TFA, qui font passer les objections du Tribunal fédéral vis- à-vis de cette solution au second plan. On ne voit pas en effet quels pourraient être les inconv énients objectivement fond és qui pourraient en r ésulter pour ce dernier. Des deux tribunaux, le TFA est actuellement le plus surcharg é. La révision totale de l ’organisation judiciaire fédérale ne remplira l ’objectif fixé par la réforme de la justice que si elle permet d ’alléger également l ’activité du TFA. L’intégration partielle du TFA est une mesure qui contribuera à cet all égement. D’une part, la renonciation à une administration autonome du tribunal permettra de libérer des ressources qui pourront être consacrées à la jurisprudence. D ’autre part, une répartition adéquate des affaires contribuera à un meilleur équilibre des charges.4046 2.4.2 Autres modifications organisationnelles du Tribunal fédéral La LTF accorde au Tribunal f édéral une autonomie accrue en mati ère d ’orga- nisation. Elle se borne à énoncer les organes principaux et à fixer leurs compétences essentielles, laissant au Tribunal fédéral le soin de régler le reste dans son r èglement d’organisation. La LTF ne détermine plus les différentes cours du Tribunal fédéral, contrairement au droit actuel (cf. art. 12 OJ). Il faut en effet donner au Tribunal f édéral la possibilit é de redéfinir le nombre et le type de cours (art. 16 et 20 LTF), que ce soit en fonction des recours unifi és (p. ex. cours des affaires civiles, des affaires p énales et des affaires de droit public) ou des domaines juridiques (p. ex. cours des assurances sociales). Au m ême titre que la r épartition des affaires entre les cours, la composi- tion des cours appel ées à statuer devra dorénavant être fixée dans les grandes lignes dans un règlement du Tribunal fédéral (art. 20 LTF). A côté de la pr ésidence du tribunal et de la cour pl énière, la loi pr évoit un nouvel organe administratif auquel est d évolue la responsabilité de veiller au bon fonction- nement du Tribunal f édéral. Ce nouvel organe coll égial, appel é la direction du tribunal (art. 15 LTF), h érite ainsi d ’une partie des t âches actuelles du pr ésident du tribunal (cf. art. 6, al. 2, OJ), car, de l ’avis du Tribunal f édéral, la taille du tribunal est telle que le pr ésident ne peut plus assumer seul la responsabilit é de contr ôler le personnel du Tribunal f édéral. Ce nouvel organe sera compos é de juges ordinaires nommés par la cour pl énière. La LTF attribue toutefois d ’office au pr ésident du tribunal la qualité de membre de ce nouvel organe, car le pr ésident doit continuer à assumer une part de responsabilit é pour la direction g énérale des affaires et la sur- veillance du personnel (art. 13, al. 2, LTF; cf. art. 6, al. 2, OJ). L’art. 188, al. 3, Cst. (dans sa teneur selon la r éforme de la justice) d éclare que le Tribunal fédéral s’administre lui-même. La LTF accorde ainsi au Tribunal f édéral une plus grande autonomie administrative que le droit actuel. Le Tribunal f édéral soumettra à l ’Assemblée f édérale son propre projet de budget – auquel le Conseil fédéral ne pourra pas apporter de modification – et tiendra sa propre comptabilit é (art 3, al. 2, LTF). Dans le cadre du budget d écidé par l ’Assemblée f édérale, le Tribunal f édéral d éterminera librement le nombre de postes n écessaires à l’accomplissement de ses t âches, qu’il s’agisse de greffiers, de personnel scientifi- que ou de personnel administratif (art. 22 et 23, al. 2, LTF). 2.5 Création de tribunaux fédéraux inférieurs (Tribunal pénal fédéral et Tribunal administratif fédéral) 2.5.1 Les tâches en doit pénal Conformément à l’art. 191a, al. 1, Cst. (dans sa teneur selon la r éforme de la jus- tice), le Conseil f édéral propose, par la pr ésentation du projet de loi sur le Tribunal pénal fédéral, la constitution d’un tribunal pénal fédéral de première instance. Celui- ci connaîtra, en première instance, des infractions que la loi attribue à la juridiction fédérale et des infractions relevant du droit pénal administratif que le Conseil fédéral lui déférera en application de l ’art. 21, al. 3, DPA. Il assumera ainsi les t âches de4047 l’actuelle Cour p énale fédérale du Tribunal f édéral, qui sera supprim ée. La juridic- tion pour laquelle la Conf édération est comp étente sera d ès lors r épartie sur deux niveaux: au premier niveau, elle sera du ressort du Tribunal p énal fédéral, indépen- dant en matière du personnel et de l ’organisation et, au second niveau, elle rel èvera du Tribunal fédéral. Actuellement, les cas relevant de la juridiction f édérale sont relativement rares. Ainsi, pendant ces douze derni ères ann ées, la Cour p énale f édérale a jug é moins d’une dizaine de cas, et les Assises f édérales, supprimées par la nouvelle Constitu- tion (message du 11 août 1999; FF 1999 7145 ; RO 2000 505), n’ont jamais siégé de 1933 à 2000. Le projet de modification du code p énal et de la loi f édérale sur la procédure pénale, adopté par le parlement le 22 d écembre 1999 et appel é à entrer prochainement en vigueur, élargit cependant grandement les comp étences de la Confédération en lui donnant de nouvelles attributions dans la poursuite et le juge- ment des infractions relevant du crime organis é et de la criminalit é économique (message du 28 janvier 1998; FF 1998 1253, 2000 71). Selon ce projet, dit projet « efficacité », les infractions de la criminalit é organisée de port ée intercantonale et internationale (y compris la corruption et le blanchiment d ’argent) seront de la compétence de la Conf édération (art. 340 bis, al. 1, CP [projet « efficacité »]). La compétence fédérale sera aussi fond ée lorsque les crimes économiques intercanto- naux et internationaux (infractions contre le patrimoine et faux dans les titres) font l’objet d’une procédure d’investigation de la part du Ministère public de la Confédé- ration, soit que l’autorité cantonale de poursuite pénale compétente sollicite de celui- ci la reprise de la procédure, soit qu’elle ne s’est pas saisie de l’affaire (art. 340bis, al. 2 et 3, CP [projet « efficacité »]). Il convient également de mentionner la loi du 24 mars 2000, entr ée en vigueur le 15 d écembre 2000, qui soumet à la juridiction fédérale le nouveau crime de g énocide (art. 340, ch. 2, CP; message du 31 mars 1999; FF 1999 4911; RO 2000 2725). Actuellement, la grande majorit é des affaires relevant de la juridiction f édérale sont déléguées aux autorités cantonales. Alors que l ’art. 18 PPF autorise la d élégation de l’instruction et du jugement des affaires p énales f édérales « traditionnelles » (art. 340, ch. 1, CP), l ’art. 18bis PPF (projet « efficacité ») restreint la d élégation au seul jugement dans les domaines du crime organis é, de la criminalit é économique et du génocide. Avec la création du Tribunal p énal fédéral, le Conseil f édéral maintient la possibilité de déléguer les infractions énumérées à l’art. 340, ch. 1, CP (telles que la falsification de titres de transport, les petites infractions à la loi sur le mat ériel de guerre, la fabrication de fausse monnaie, etc.), mais supprime, sous r éserve des cas simples, la possibilit é de d éléguer les infractions relevant du crime organis é, de la criminalité économique et du génocide (voir annexe ad art. 18bis PPF). En application de la 2 e phrase de l ’art. 191a, al. 1, Cst. (selon la r éforme de la jus- tice) qui permet au l égislateur d ’attribuer au Tribunal p énal f édéral d ’autres compétences que celles de la juridiction p énale f édérale de premi ère instance, le Conseil fédéral propose de conf érer à ce dernier les t âches de la Chambre d ’accu- sation du Tribunal f édéral, qui sera supprim ée. Le Tribunal p énal fédéral aura ainsi également la tâche de surveiller les opérations d’enquêtes exécutées par les autorités fédérales dans le cadre de la proc édure p énale f édérale et de la proc édure p énale administrative, mais aussi de statuer sur les contestations relatives à l’attribution de la compétence et à l’entraide pénale nationale.4048 L’extension de la juridiction pénale fédérale, notamment due au projet « efficacité », influencera également les comp étences de la cour des plaintes du Tribunal p énal fédéral. Ces compétences seront accrues du fait que le projet « efficacité » donne à l’inculpé le droit de déposer une plainte auprès de la cour des plaintes contre tous les actes et omissions du procureur g énéral de la Conf édération, et non plus seulement contre les mesures de contrainte (art. 105 bis, al. 2, PPF [projet « efficacité »]). Selon une étude établie par le Minist ère public de la Conf édération, il faut escompter, la première année après l’entrée en vigueur du projet « efficacité », l’ouverture de 34 procédures d ’instruction suppl émentaires, de 44 la deuxi ème ann ée et de 55 la troisième ann ée; apr ès six ans, il devrait y avoir une centaine de proc édures d’instruction. D ’après le Minist ère public de la Conf édération, chaque proc édure devrait mettre en cause 2 à 8 personnes, dont on peut s ’attendre à ce qu’elles recou- rent chacune au moins deux fois auprès de la cour des plaintes. Sur la base de ces indications, il para ît possible d ’établir le tableau suivant sur le nombre des plaintes prévisibles: 1re année 2e année 3e année 4e année 5e année Nombre pr évisible de nouvelles procédures d’instruction 34 44 55 65 75 Nombre pr évisible de nouvelles plaintes (base : 2 à 8 personnes / 2 plaintes par personne / donc, 10 plaintes par procédure) 340 440 550 650 750 Nombre actuel des plaintes 86 86 86 86 86 Estimation du nombre total des plaintes 426 526 636 736 836 La commission d ’experts pour la r évision totale de l ’organisation judiciaire avait envisagé de confier au Tribunal p énal f édéral deux autres comp étences: celle de statuer sur les recours contre les d écisions d ’autorités f édérales et cantonales en matière d ’entraide p énale internationale, et celle de se prononcer sur les appels interjetés contre les jugements des tribunaux militaires de division (rapport final, juin 1997, p. 45 et 46). Apr ès examen du probl ème, le Conseil f édéral a cependant renoncé à une telle extension pour les raisons que voici : -L e s d écisions cantonales et f édérales en mati ère d ’entraide p énale interna- tionale rel èvent davantage du droit public que du droit p énal; elles seront donc attaquées, non auprès du Tribunal pénal fédéral, mais auprès du Tribu- nal administratif f édéral, qui statuera en derni ère instance (art. 78, al. 1, let. g, LTF, qui exclut dans ce cas le recours en mati ère de droit public au Tribunal fédéral). - La commission d ’experts proposait d’introduire un appel auprès du Tribunal pénal fédéral contre les d écisions des tribunaux militaires de division, puis un recours au Tribunal f édéral, qui aurait d û contrôler la constitutionnalit é des lois fédérales. Comme les Chambres f édérales ont rejet é le contrôle, par4049 le Tribunal fédéral, de la constitutionnalité des lois fédérales, il n’y a plus de raison d’attribuer au Tribunal p énal fédéral la comp étence de se prononcer sur les appels contre les décisions des tribunaux militaires de division. 2.5.2 Les tâches en droit administratif Le point de d épart est la garantie constitutionnelle de l ’accès au juge (art. 29 a Cst. selon la réforme de la justice), en vertu de laquelle toute contestation juridique doit pouvoir être tranchée par une autorité judiciaire (à quelques rares exceptions pr ès). Le recours à une autorit é administrative ne suffit dont plus; la voie judiciaire doit être ouverte. Dans la mesure o ù la Confédération est compétente pour l’exécution du droit admi- nistratif fédéral, elle est tenue de faire le n écessaire pour que les litiges juridiques soient soumis à un tribunal nanti d ’un plein pouvoir d ’examen à l’égard des faits et du droit. Elle le fait en instituant le Tribunal administratif f édéral. Du m ême coup, elle donne suite au mandat qui lui est confié par l’art. 191a, al. 2, Cst. (réforme de la justice), qui pr évoit que la Conf édération institue des autorit és judiciaires pour connaître des contestations de droit public relevant des domaines de comp étence de l’administration f édérale. Elle r épond aussi au postulat qui veut que les causes soumises au Tribunal f édéral soient examin ées préalablement par une autorit é judi- ciaire (voir message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale; FF 1997 I 547). Actuellement les commissions f édérales de recours et d’arbitrage ne couvrent pas tous les conflits, m ême si elles n ’ont cessé de se d éve- lopper au cours des dernières années. C’est ainsi qu’il n’existe pas de commission de recours en matière de droit des étrangers. La tâche principale du Tribunal administratif f édéral sera donc de juger les contes- tations de droit public relevant de la comp étence de l’administration f édérale. Il tranchera les recours dirig és contre les d écisions des autorit és fédérales et se pro- noncera sur les demandes fond ées sur le droit administratif f édéral. Dans l ’accom- plissement de ces t âches, le Tribunal administratif f édéral se substituera aux com- missions fédérales de recours et d ’arbitrage, ainsi qu ’aux services des recours des départements. Pour l ’examen des d écisions des autorit és fédérales, le mod èle pour les voies de recours sera d ésormais le suivant: ces d écisions pourront faire l ’objet d ’un recours direct au Tribunal administratif fédéral. La voie de recours interne à l’administration (sous réserve d’exceptions prévues par des lois sp éciales) sera supprimée. Si une loi fédérale prévoit que la décision est sujette à opposition, le recours au Tribunal admi- nistratif fédéral ne pourra être formé qu’à l’encontre de la d écision sur opposition. Les d écisions du Tribunal administratif f édéral pourront en principe faire l ’objet d’un recours au Tribunal f édéral « en matière de droit public » (art. 80, al. 1, let. a, LTF). Dans les domaines où la loi sur le Tribunal fédéral exclut la compétence de ce dernier (pour le catalogue des exceptions, voir art. 78 LTF), les d écisions du Tribu- nal administratif fédéral seront définitives. En tout cas, un recours au Conseil fédéral sera exclu (art. 74, let. c, PA). Le Conseil fédéral ne pourra pas vérifier les décisions des tribunaux.4050 Parallèlement à sa t âche principale – trancher les contestations de droit public rele- vant de la compétence de l’administration fédérale – le Tribunal administratif fédéral devra se prononcer dans quelques cas sur les recours dirig és contre des d écisions cantonales. Pour cette t âche, il pourra se fonder sur l ’art. 191a, al. 3, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice. A titre exceptionnel, le Tribunal administratif fédéral pourra être compétent pour contr ôler des d écisions cantonales. En principe, le contrôle en dernière instance de la jurisprudence cantonale et la sauvegarde d ’une application uniforme du droit f édéral sur le plan cantonal demeureront de la comp é- tence du Tribunal fédéral. En qualité de tribunal supr ême de la Conf édération, il est le mieux qualifié pour le faire. Le Tribunal administratif fédéral sera compétent pour connaître des recours dirig és contre les d écisions des autorit és cantonales dans les cas seulement o ù une loi f édérale spéciale le pr évoira (voir commentaires de l ’art. 29, let. h, LTAF). Une telle attribution pourra avoir pour objectif notamment de décharger le Tribunal fédéral. Enfin, le Tribunal administratif f édéral sera charg é de juger les recours dirig és contre les d écisions des gouvernements cantonaux au sens de l ’art. 53 de la loi sur l’assurance-maladie (voir commentaires de l ’art. 30 LTAF). Il se substituera pour cette tâche au Conseil f édéral, qui se trouvera ainsi d échargé d’une fonction juridic- tionnelle (voir ch. 2.3.2). 2.5.3 Les modèles d’organisation Les dispositions constitutionnelles r ésultant de la r éforme de la justice pr évoient l’institution d’une juridiction p énale et administrative inf érieure sur le plan f édéral, tout en confiant l’organisation des tribunaux à créer au législateur. La commission d ’experts charg ée de la r évision totale de l ’organisation judiciaire fédérale recommande dans son rapport final la cr éation d’un Tribunal administratif fédéral centralisé. Pour justifier ce choix, le rapport énumère les diff érents avanta- ges d ’une juridiction centralis ée par rapport à une pluralit é de tribunaux d écen- tralisés (coordination de la jurisprudence facilit ée, meilleure répartition de la charge de travail, organisation plus professionnelle, effets de synergie gr âce à une infra- structure commune, moins de probl èmes de recrutement). Pour ce qui est de l’organisation de la juridiction pénale fédérale inférieure, la commission d ’experts a donné la pr éférence à un tribunal p énal fédéral unique, autonome et centralis é. La commission a fait toutefois remarquer qu ’un tribunal p énal autonome risquait ne n’être pas suffisamment occupé et s’est dès lors demandé s’il n’y a avait pas lieu de charger une cour sp éciale du Tribunal administratif f édéral de la juridiction p énale inférieure. Les réserves exprimées au sujet d’une occupation insuffisante du tribunal fédéral pénal n’ont plus lieu d ’être. Depuis l ’adoption du projet efficacit é (FF 2000 71), la Conf édération se voit confier de nouvelles comp étences en mati ère d’instruction pénale, et un droit de recours généralisé a été prévu contre les décisions du Ministère public de la Confédération. La charge de travail qui en résultera justifie indiscutablement la cr éation d ’un Tribunal p énal f édéral autonome. D ’un point de vue structurel, on peut d ès lors envisager aussi bien un tribunal unique pour les affaires p énales et administratives que deux tribunaux autonomes, ou encore un tribunal pénal et plusieurs autorités judiciaires administratives différentes.4051 L’Office f édéral de la justice a charg é Ernst & Young Consulting SA (EYC) d’effectuer une étude selon les r ègles de l ’économie d ’entreprise (ci-apr ès « étude économique ») en vue d ’évaluer les co ûts aff érents aux diff érentes possibilit és d’organisation. Dans son rapport du 25 septembre 2000, l ’expert mandaté a procédé à des comparaisons de rentabilité entre les quatre modèles d’organisation suivants: 1. un tribunal centralis é composé d’une cour p énale et d ’une cour administra- tive; 2. deux tribunaux sp écialisés (un tribunal pénal et un tribunal administratif); 3. trois tribunaux sp écialisés (un tribunal p énal, un tribunal administratif et un tribunal pour le droit d’asile et des étrangers); 4. maintien des commissions de recours actuelles et cr éation d ’un tribunal complémentaire comprenant une cour p énale et une cour administrative, cette dernière étant chargée des tâches exercées actuellement par les services des recours des départements. L’étude en question est bas ée – autant que cela a été possible – sur la situation existante. Pour la juridiction pénale, on n ’a tenu compte que partiellement de la situation réelle comme base de calcul des co ûts, en raison des nouvelles comp éten- ces attribuées à la juridiction p énale fédérale; pour évaluer les co ûts des nouvelles tâches du tribunal p énal, EYC a travaill é en étroite collaboration avec des sp écialis- tes de la branche et mené des enquêtes auprès des tribunaux cantonaux. Pour d éterminer l ’ensemble des co ûts des quatre mod èles d ’organisation, EYC a admis, pour des raisons de comparabilit é, une charge de 14 442 recours par ann ée dans le domaine de la juridiction administrative. Pour fixer le nombre des juges par rapport au nombre des collaborateurs, elle a choisi la proportion d ’un juge pour 2,5 greffiers. Dans le domaine pénal, EYC a proc édé au pr éalable à des évaluations et des comparaisons avec les tribunaux cantonaux. Pour fixer la proportion entre juges et greffiers, elle a admis un rapport de 1:1 pour la Chambre d’accusation et de 1,5:1 pour le Tribunal pénal fédéral. Pour calculer les co ûts du personnel, EYC s ’est bas ée sur le tableau standard des traitements de l ’administration f édérale pour l ’an 2000. Elle a op éré d e l a même manière pour les frais de mat ériel, fixant toutefois les frais de la biblioth èque sur la base des chiffres fournis par le Tribunal f édéral. Alors que les frais variables corres- pondent à la situation réelle dans le domaine administratif, ils ont été majorés dans le domaine pénal pour tenir compte du nombre élevé de dossiers, de l ’administration immédiate des preuves et des audiences publiques. Enfin, elle a évalué pour les différents mod èles étudiés les économies qui pouvaient être r éalisées gr âce aux nouvelles structures.4052 Le compte global des coûts se présente comme suit: Modèle Minimum* (CHF) Maximum* (CHF) Tribunal centralisé 55 676 871.- 62 032 492.- Deux tribunaux spéc. 56 244 817.- 62 668 725.- Trois tribunaux spéc. 56 688 452.- 63 112 359.- Tribunal compl émentaire + comm. de recours 57 144 703.- 63 548 943.- Le potentiel d ’optimisation (économie de frais courants par ann ée) selon l ’étude de EYC pour les quatre modèles est le suivant: Modèle Minimum* CHF) Maximum* (CHF) Tribunal centralisé -4 462 857.- -5 284 322.- Deux tribunaux spéc. -3 924 910.- -4 678 089.- Trois tribunaux spéc. -3 370 361.- -4 123 540.- Tribunal compl émentaire + comm. de recours -1 102 117.- -1 874 964.- * Dans le domaine p énal, il n’existe pas de données réelles pouvant servir de base d’évaluation. L’indication d’un minimum et d’un maximum traduit la grande variabilité dans l’intensité de l’activité dans ce domaine. Si l ’on compare les quatre mod èles d ’organisation, la variante « Tribunal compl é- mentaire + commissions de recours » est celle qui est la moins favorable sur le plan des coûts et des synergies. L ’expert recommande d ès lors de faire abstraction de ce modèle comme base de référence pour les futurs tribunaux fédéraux. Les trois autres modèles sont tr ès proches les uns des autres du point de vue des co ûts, la variante « Tribunal centralis é » étant la plus favorable (potentiel d ’optimisation maximum), suivie du modèle « deux tribunaux sp écialisés ». Compte tenu des diff érences mini- mes, EYC propose de choisir entre ces trois mod èles en se fondant en premier lieu sur des considérations d’implantation géographique et d’ordre politique. Se basant sur l ’évaluation des co ûts effectuée par EYC, ainsi sur l ’avis de la com- mission d ’experts tel qu ’exposé ci-dessus, le Conseil f édéral, apr ès avoir pes é les avantages et les inconv énients des diff érents mod èles, propose d ’instituer deux tribunaux spécialisés autonomes. Selon les évaluations de l ’étude économique – et pour autant que le projet « efficacité » entre en vigueur au d ébut 2002 –, on peut estimer à 32 environ le nombre d’inculpations et à 636 environ le nombre de recours dans le domaine relevant de la comp étence de la Chambre d ’accusation en 2004. La charge des affaires continuera de cro ître au cours des ann ées suivantes. Ces chiffres prouvent que le tribunal pénal autonome sera pleinement mis à contribution. On peut dès lors renoncer au mod èle du tribunal central unique, dont le co ût est proche de celui du modèle des « deux tribunaux spécialisés », en raison des diff érences fonda- mentales qui existent entre la cour p énale et la cour administrative en mati ère de compétence et de proc édure. Le mod èle des « trois tribunaux sp écialisés » a pour inconvénient que les membres du tribunal charg é des questions d ’asile et des étran- gers devront se spécialiser dans leur domaine juridique spécifique sans possibilité de4053 mutation dans une autre cour. Cet inconv énient pourrait engendrer des problèmes de recrutement. De plus, cette solution des trois tribunaux fait perdre une partie du potentiel d’optimisation. Quant au modèle du « tribunal complémentaire », qui est le moins favorable du point de vue des co ûts et qui est d éconseillé par l ’expert, il présente les mêmes inconvénients que la structure actuelle tr ès éclatée des commis- sions de recours. Il faut donc l’abandonner. Les deux tribunaux sp écialisés, organis és s éparément, pr ésentent, selon l ’étude de EYC, les besoins suivants en personnel: Tribunal administratif fédéral Personnel Postes à plein temps Juges** 49.4 Greffiers** 123.4 Chancellerie 29.8 Services généraux*** 54.2 Total 256.8 ** L ’étude économique ne tient pas compte du personnel nécessaire au traitement des recours dans le domaine de la loi sur l’assurance-maladie (art. 30 LTAF) et de l’entraide internationale dans les affaires pénales, car il ne s’est avéré qu’après l’établissement de cette étude que les recours en question devaient être attribués au tribunal administratif. *** Les services g énéraux comprennent le service informatique, la bibliothèque, la caisse, la conciergerie, les archives, la cafétéria, le service du courrier, les huissiers, etc. Tribunal pénal fédéral Personnel Postes à plein temps (Min. / Max.)* Juges 15.4 / 31.1 Greffiers 12.0 / 22.5 Chancellerie 4.1 / 6.6 Services généraux 5.7 / 9.4 Total 37.2 / 69.6 * Dans le domaine p énal, l’évaluation n’a pas pu se fonder sur une situation réelle. La mention de valeurs minimales et maximales traduit la grande variabilité dans l’intensité de l’activité dans ce domaine.4054 2.5.4 Procédure devant les nouveaux tribunaux fédéraux 2.5.4.1 Droit pénal Le projet de loi sur le Tribunal p énal f édéral ne pose pas de r ègles de proc édure, mais renvoie simplement aux procédures existantes. La loi fédérale sur la proc édure pénale (PPF; RS 312.0) régit actuellement la pour- suite et le jugement, par les autorités pénales fédérales, des infractions relevant de la juridiction fédérale. Elle s’appliquera à la procédure devant le Tribunal pénal fédéral lorsque celui-ci sera appel é à trancher des affaires relevant de la comp étence de la Confédération en tant qu ’autorité de jugement ou en tant qu ’autorité des plaintes. Ainsi, les art. 135 à 181 PPF r égiront les d ébats et leur pr éparation. Les art. 214 à 219 PPF fixeront la proc édure de plainte contre les actes d ’enquête. L’art. 24 PPF traitera de la publicit é des débats, l’art. 97 PPF, de la langue des d ébats, et l ’art. 99 PPF, de la récusation, des délais, de leur restitution et des mémoires. Edictée en 1934, la PPF pose des r ègles souvent d épassées, qui apparaissent tr ès lourdes aujourd ’hui, avec l ’élargissement des comp étences f édérales. Aussi, le Conseil fédéral propose-t-il d’y apporter les principaux allégements que voici: - Il propose d ’attribuer la décision sur l’accusation au procureur g énéral de la Confédération, avec la possibilit é pour le l ésé de former aupr ès de la cour des plaintes une plainte contre l ’ordonnance de non-lieu. La PPF actuelle connaît en effet aujourd’hui un système à double degré. A la fin de l ’instruc- tion préparatoire menée par le juge d’instruction, le procureur général dresse l’acte d’accusation et le communique, avec le dossier et un rapport explica- tif, à la Chambre d ’accusation, qui statue d éfinitivement sur l ’accusation (art. 125 ss PPF). Cette proc édure est tr ès complexe, d ès lors qu ’elle oblige l’autorité de surveillance à se prononcer sur chaque acte d ’accusation. En outre, l’arrêt de renvoi de la Chambre d ’accusation, qui confirme la décision du procureur général, constitue un « préjugement » qui risque d ’exercer une forte influence sur l’autorité de jugement. - Le Conseil f édéral propose d ’atténuer l ’application du principe de l’immédiateté dans l’administration des preuves et d’autoriser les juges fédé- raux de premi ère instance à former leur opinion également sur la base des constatations faites lors de l ’enquête, alors qu ’actuellement, ils ne peuvent prendre en consid ération que les preuves directement et imm édiatement ad- ministrées aux d ébats (interrogatoire du pr évenu; auditions de la partie civile, des témoins, des experts; présentation des pièces à conviction, etc.), à l’exclusion de celles qui ressortent du seul dossier (art. 169, al. 2, PPF). - Le Conseil f édéral suggère de préciser la réglementation relative aux procès- verbaux et de d éfinir, à l’art. 181 PPF, les op érations et les d éclarations qui doivent y être consignées. Il est ainsi notamment pr écisé que devra être con- signé le r ésumé des d éclarations des personnes entendues (y compris celui des déclarations des témoins et des experts). Ces propositions de modifications de la PPF ne sont toutefois que provisoires. En effet, afin de tenir compte du caract ère transfrontalier de la criminalit é, le Conseil fédéral s’est fond é sur l ’art. 123 de la nouvelle Constitution pour conf érer au D é- partement fédéral de justice et de police le mandat de pr éparer un projet de loi sur la4055 procédure pénale suisse. Celle-ci devrait s ’appliquer à la poursuite et au jugement des infractions par les autorit és des cantons et de la Conf édération et r égir notam- ment la procédure devant le Tribunal pénal fédéral. Lorsque le Tribunal p énal f édéral sera amen é à juger des affaires de droit p énal administratif, il appliquera la loi f édérale sur le droit p énal administratif (DPA ; RS 313.0), qui pose les règles de la procédure pénale administrative. Les art. 26 à 28 DPA fixent ainsi la proc édure de la plainte contre les actes d ’enquête. Les art. 73 à 80 DPA (proc édure judiciaire) et, à titre subsidiaire, la PPF s ’appliqueront à la procédure devant le Tribunal p énal fédéral en cas de d élégation par le Conseil f édé- ral (art. 21, al. 3, DPA ; art. 81 et 82 DPA). Enfin, les d écisions du Tribunal p énal f édéral pourront être attaqu ées devant le Tribunal fédéral au moyen du nouveau recours en mati ère pénale. Régi par le projet de loi sur le Tribunal f édéral, ce recours remplace l ’actuel pourvoi en nullit é à la Cour de cassation extraordinaire du Tribunal f édéral, qui ne peut être interjeté que pour des vices de proc édure relev és au cours des d ébats, et rend ainsi caduque la réserve faite à l’art. 14, al. 5, du Pacte international du 16 d écembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (RS 0.103.2). En revanche, les d écisions sur l ’enquête ne seront pas susceptibles de recours, à l’exception de celles qui concernent les mesures de contrainte (art. 73 ss LTF ; cf. les commentaires sur ces dispositions sous ch. 4.1.3.2). 2.5.4.2 Droit administratif La procédure devant le Tribunal administratif f édéral est r églée pour l ’essentiel par les dispositions de la PA (voir aussi le commentaire de l ’art. 33 LTAF). Il en va de même actuellement de la proc édure applicable devant les commissions f édérales de recours et d’arbitrage, bien qu’il s’agisse aussi d’autorités judiciaires (art. 71a, al. 2, PA). Les services de recours des d épartements sont également soumis à la PA. Le Tribunal administratif fédéral va remplacer toutes ces autorités. Il est dès lors normal que la procédure devant ce tribunal soit réglée par la PA. Une conséquence importante qui en découle est que le Tribunal administratif f édéral dispose d ’un plein pouvoir d ’examen (cognition int égrale): il peut contr ôler non seulement les faits et l ’application du droit, mais aussi l ’opportunité de la d écision attaquée. Il importe qu ’une décision soit vérifiée au moins une fois du point de vue de son opportunit é, si l ’on ne veut pas que la protection juridictionnelle soit ampu- tée. Cette exigence l ’emporte sur les r éserves dogmatiques de ceux qui pr étendent que, par leur fonction m ême, les tribunaux doivent limiter leur intervention au con- trôle des limites juridiques de l ’exercice du pouvoir d ’appréciation (excès, abus ou insuffisance du pouvoir d ’appréciation). Si l ’on excluait le grief de l ’inopportunité d’une d écision, on risquerait d ’étendre exag érément la notion d ’arbitraire afin d’obtenir néanmoins, par ce biais, un contrôle de l’opportunité d’une décision. Selon l’art. 49, let. c, PA, le grief de l ’inopportunité ne peut plus être invoqué si une auto- rité cantonale a statu é comme autorit é de recours. On admet que, dans ce cas, la question de l’opportunité a été vérifiée au cours de la procédure cantonale. La PA c ède le pas aux dispositions de proc édure prévues par la LTAF. Cette der- nière prévoit de telles dispositions lorsque la proc édure devant le Tribunal adminis-4056 tratif f édéral n écessite des prescriptions sp écifiques, comme c ’est le cas pour la compétence en matière d’instruction (art. 35 LTAF), la proc édure de jugement (art. 36 LTAF), la publicité des débats et du prononcé du jugement (art. 37 LTAF). Pour tenir compte des exigences sp écifiques du tribunal, la LTAF renvoie, pour la r écu- sation, aux dispositions de la loi sur le Tribunal fédéral (et non pas à la PA). Il convient aussi d ’observer que les prescriptions plus récentes d’autres lois fédéra- les l’emportent sur la PA lorsque le l égislateur l’a voulu manifestement ainsi (Ren é Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizver- fassungsrecht des Bundes, B âle/Francfort-sur-le-Main 1996, n. 1084). On en trouve des exemples dans la loi sur l’asile. La procédure en cas d ’action est r églée dans une large mesure par la PCF (voir commentaire de l ’art. 39 LTAF). La justification en est que cette proc édure se d é- roule comme un proc ès civil contradictoire, avec un demandeur et un d éfendeur. Il ne s’agit pas – comme dans la proc édure de recours – de vérifier une décision, mais de statuer, sur demande, sur un rapport de droit, sans qu ’une décision préalable ait été rendue dans une procédure non contentieuse. Récapitulation: Lorsque le Tribunal administratif f édéral doit se prononcer sur une question de procédure, pour savoir quel est le droit applicable, il faut proc éder selon le schéma d’examen suivant: - La LTAF r ègle-t-elle elle-m ême cette question (en renvoyant p. ex. à la LTF) ? - Dans la n égative: s’agit-il d’une procédure de recours (auquel cas la PA est en principe applicable) ou d ’une proc édure sur action (auquel cas la PCF s’applique dans une large mesure) ? - Si la PA est en principe applicable: la réglementation de la PA doit-elle c é- der le pas à une prescription plus r écente d’une autre loi f édérale dérogeant sciemment à cette réglementation (p. ex. la loi sur l’asile) ? 2.5.5 La nomination et le statut des juges Les membres des commissions de recours et d ’arbitrage actuelles sont nomm és par le Conseil fédéral (art. 71b, al. 3, PA). S’agissant des membres du futur Tribunal administratif f édéral, la commission d’experts pour la r évision totale de l ’organisation judiciaire f édérale propose qu ’ils soient élus par l ’Assemblée f édérale. L’élection par l ’Assemblée f édérale rend les postes de juge attrayants pour des personnalit és compétentes et conf ère au Tribunal administratif fédéral un haut degré de légitimité. Il est très important que le Tribunal administratif fédéral jouisse d ’une grande consid ération, faute de quoi il n ’allégera guère la tâche du Tribunal fédéral. C’est à la seule condition que le justiciable fasse confiance au Tribunal administratif fédéral, qu’il respectera les jugements de celui-ci et qu’il ne recourra pas systématiquement au Tribunal fédéral (Rapport final, p. 40). Ces considérations n’ont pas convaincu tous ceux qui se sont exprim és au cours de la consultation. Certains estiment « exagéré » de faire élire ces juges par l’Assemblée fédérale. A l’encontre d’une élection par l ’Assemblée fédérale on peut faire valoir que la charge repr ésentée par l ’élection et la r éélection d ’un si grand4057 nombre de juges peut devenir lourde pour le parlement. Cela d ’autant plus que les juges du Tribunal administratif f édéral comme ceux du Tribunal p énal fédéral pour- ront exercer leur fonction à temps partiel, ce qui aura pour effet d ’accroître encore l’effectif des personnes et de compliquer un peu plus les élections et r éélections (mutation des juges en place à l’occasion de vacances). Le présent projet de loi tient compte de ces objections et propose que les juges soient nommés par le Conseil f édéral. Cette solution a l ’avantage de la continuit é par rapport à la r églementation actuelle applicable aux membres des commissions de recours et d ’arbitrage et souligne la diff érence d’avec les membres du tribunal su- prême, qui sont élus par l’Assemblées fédérale. Le Conseil f édéral aura la possibilit é d’optimiser les opérations préparatoires aux élections et notamment de faire évaluer professionnellement les qualit és des candi- dats. La possibilit é de confier l ’élection des juges au Tribunal f édéral a également été examinée, mais elle n ’a pas été retenue, notamment en raison du temps n écessaire à l’exercice d’une telle tâche. La présente révision doit alléger les charges du Tribunal fédéral et non pas lui en conf érer de nouvelles. Au demeurant, on peut douter que cette solution soit conforme à la Constitution f édérale à d éfaut d ’une attribution expresse de compétence; la clause attributive g énérale de l’art. 187, al. 1, let. c, Cst. penche en faveur du Conseil fédéral. Pour ce qui concerne le statut des membres des tribunaux f édéraux inférieurs, ces derniers seront soumis à la législation ordinaire sur le personnel de la Confédération, l’indépendance attachée à la qualité de juge étant réservée (en particulier nomination pour une p ériode de fonction, renonciation au salaire en fonction des prestations). Cette solution est conforme au statut actuel des membres des commissions de re- cours et d ’arbitrage exerçant leur fonction à plein temps (voir art. 71 c, al. 4, PA). L’assujettissement des juges à la l égislation sur les magistrats (RS 172.121 et RS 172.121.1) ne serait pas indiqué, car cette législation n’est faite que pour un nombre restreint de personnes et, partant, ne r ègle que l ’essentiel en termes g énéraux. Le statut de magistrats convient à des personnes qui ont atteint la dernière, mais aussi la plus importante étape de leur carri ère (ce qui devrait être souvent le cas des juges fédéraux et du chancelier de la Conf édération, lesquels sont soumis à cette l égisla- tion). Ce statut convient moins bien à des personnes qui, apr ès quelques ann ées d’activité judiciaire, entendent endosser de nouvelles charges (ce qui devrait être parfois le cas des membres des tribunaux inf érieurs). L’exclusion de la pr évoyance professionnelle obligatoire pr évue dans la l égislation sur les magistrats, de m ême que la réglementation spéciale des retraites, pourraient constituer des obstacles à de tels changements. 2.5.6 La surveillance La commission d’experts pour la r évision totale de l ’organisation judiciaire fédérale recommande que le Tribunal administratif f édéral soit soumis à la (haute) sur- veillance de l ’Assemblée f édérale. Ce sont avant tout des raisons touchant à l’indépendance des juges qui plaident en faveur de cette solution; on veut éviter de laisser croire que le Tribunal administratif f édéral serait en r éalité une branche4058 détachée de l’administration fédérale, contrôlée par le Conseil fédéral (Rapport final, p. 40). Cette solution n ’a pas rencontr é d ’opposition au cours de la procédure de consultation. La proposition est conforme à la Constitution. Selon l ’art. 169, al. 1, Cst., l’Assemblée fédérale exerce la haute surveillance sur les tribunaux f édéraux. Feront désormais partie des tribunaux f édéraux, outre le Tribunal f édéral (et le Tribunal fédéral des assurances), le Tribunal administratif fédéral et le Tribunal pénal fédéral. La haute surveillance incombe de toute façon à l’Assemblée fédérale. L’institution d’une autorité de surveillance intermédiaire ne paraît pas nécessaire et ne ferait qu’alourdir la procédure. Cette tâche pourrait être confiée au Conseil f édé- ral, qui exerce actuellement la surveillance administrative sur les commissions de recours (art. 71 c, al. 6, PA). Une telle attribution de comp étence ne va pas sans soulever des probl èmes du point de vue de l ’indépendance du juge, tant il est vrai que les commissions de recours sont charg ées de contr ôler les d écisions des unit és administratives soumises au Conseil f édéral. Il convient donc de corriger cette solution à l’occasion du remplacement des commissions de recours par un tribunal administratif fédéral professionnel. Le choix du Tribunal fédéral comme autorité de surveillance intermédiaire ne paraît pas indiqu é tout d ’abord en raison de la charge temporelle qu ’une telle fonction implique. Le Tribunal f édéral ne dispose pas d ’un appareil de surveillance. Il fau- drait le créer, ce qui mobiliserait des ressources qui sont normalement affect ées à la jurisprudence. L ’attribution de nouvelles charges au Tribunal f édéral serait donc contraire à l’objectif poursuivi par la pr ésente révision, qui est de d écharger le Tri- bunal fédéral. Ces considérations nous amènent à conclure que la haute surveillance des tribunaux fédéraux doit rester du ressort de l ’Assemblée fédérale. Celle-ci dispose, par le biais de ses commissions de gestion, d ’organes de surveillance exp érimentés. La haute surveillance exerc ée uniquement par l ’Assemblée f édérale r épond aux souhaits légitimes exprimés par la commission d ’experts, qui entend conf érer aux nouveaux tribunaux le prestige et la l égitimité auxquelles ils ont droit et qui est suivie en cela par les avis émis lors de la procédure de consultation. L’institution d’une autorité de surveillance intermédiaire affaiblirait la position des nouveaux tribunaux. Elle ferait en outre double emploi avec la haute surveillance que la Constitution attribue à l’Assemblée fédérale. Le Conseil f édéral propose d ès lors de traiter les nouveaux tribunaux à l ’instar du Tribunal f édéral et de ne pas les soumettre à une surveillance suppl émentaire qui compléterait la haute surveillance parlementaire.4059 2.6 Communication électronique avec les autorités judiciaires et administratives de la Confédération 2.6.1 Situation actuelle 2.6.1.1 Tribunal fédéral Selon la jurisprudence, le dépôt d’un recours par télécopie (fax) n’est pas admis, car la signature (manuscrite) du recourant ou de son mandataire manque. Bien que la loi sur l ’organisation judiciaire f édérale pr évoie explicitement la possibilit é d ’ajouter ultérieurement la signature si celle-ci fait d éfaut lors du d épôt (art. 30, al. 2, OJ), le Tribunal fédéral a estim é que cette clause ne valait pas pour le d épôt d’un recours par télécopie, arguant que l’omission de la signature n’est pas involontaire (ATF 121 II 252 ss). Il a en revanche exprimé le souhait que la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale ouvre la porte à l’avenir à la communication électronique. 2.6.1.2 Autres autorités judiciaires fédérales et autorités administratives fédérales La législation actuelle ne r églemente en principe pas de mani ère spécifique la com- munication électronique entre les particuliers et les autorit és fédérales dans le cadre de proc édures administratives ou judiciaires. Quelques dispositions permettent le dépôt d’actes de proc édure par t élécopie (p. ex. art. 23, al. 1, de l ’ordonnance con- cernant la Commission suisse de recours en mati ère d’asile; RS 142.317; art. 19 de la loi sur les marchés publics; RS 172.056.1; art. 3, de l’ordonnance sur les pommes de terre; RS 916.113.11). D’autres dispositions pr évoient la transmission électroni- que de donn ées dans des cas particuliers (p. ex. ordonnance relative au d édoua- nement par transmission électronique d ’informations; RS 631.071; art. 23 de l’ordonnance relative à une redevance sur le trafic des poids lourds; RS 641.811; art. 3 de l ’ordonnance sur les importations agricoles; RS 916.01). La transmission d’actes de procédure par messagerie électronique est permise dans certains domaines (art. 4 de l ’ordonnance sur la d éclaration; RS 818.141.1; art. 3 de l ’ordonnance sur les pommes de terre; RS 916.113.11) et exclue express ément dans un autre (art. 23, al. 2, de l ’ordonnance concernant la Commission suisse de recours en mati ère d’asile; RS 142.317). Pour le reste, la situation juridique est actuellement incertaine. Il n ’est notamment pas clair si la communication électronique remplit les exigences d ’une communica- tion par écrit comme cela est prescrit en principe pour la notification de d écisions (art. 34 PA) ou pour certaines demandes (p. ex. art. 30, al. 2, de la loi sur les cartels; RS 231, ou les art. 5, 101 et 138 de la loi sur les brevets; RS 232.14). En appliquant par analogie l’art. 13 CO, on pourrait penser que la forme écrite implique n écessai- rement une signature manuscrite de la personne ou de l ’autorité qui s ’engage. Dans la pratique, on a admis cependant que l ’on renonce à une signature manuscrite dans les domaines o ù l’administration prend des d écisions en grand nombre (notamment pour les bordereaux d ’impôts ou pour le pr élèvement de cotisations d ’assurance, cf. ATF 112 V 87). Est-ce qu’une communication électronique équivaut à un écrit là où une signature n ’est pas n écessaire ? Est-ce qu ’une signature électronique peut se substituer à une signature manuscrite ? Quelles sont les cons équences procédurales d’une communication électronique, par exemple en mati ère de d élais ? Autant de4060 questions auxquelles il est difficile de r épondre clairement en droit actuel. Une clarification de la situation juridique s ’impose. Elle r épond aussi à un besoin gran- dissant: non seulement les parties à des proc édures devant les autorit és f édérales réclament toujours plus fr équemment la possibilit é d’adresser leurs actes de proc é- dure par voie électronique aux autorit és, mais les autorit és f édérales demandent à pouvoir notifier certaines de leurs décisions par voie électronique. 2.6.2 La signature électronique dans le droit fédéral actuel Le 12 avril 2000, le Conseil f édéral a édicté une ordonnance sur les services de certification électronique (OSCert; RS 784.103) au titre de r églementation à carac- tère expérimental. Cette ordonnance d éfinit les conditions de la reconnaissance des fournisseurs de services de certification. Une des fonctions de ces fournisseurs sera de certifier le lien entre une personne ou entit é administrative et une cl é cryptogra- phique qui lui permet de cr éer une signature num érique appos ée à un document électronique. Cette signature num érique est un code électronique joint ou li é logi- quement à des données électroniques et chiffré au moyen d ’une clé cryptographique secrète (dite privée). Elle permet de v érifier au moyen d ’une autre clé cryptographi- que (dite publique) que les donn ées émanent bien du titulaire de la cl é priv ée et qu’elles n’ont pas été modifiées depuis qu’elles ont été signées. Le destinataire d’un document dot é d ’une signature num érique a donc non seulement une assurance élevée quant à l’origine du document, mais aussi quant à son intégrité. L’OSCert ne r ègle que le cas de la signature num érique à clefs asym étriques. Il s’agit en effet actuellement de la seule forme fiable de signature électronique. En raison du principe de neutralit é technologique qui sous-tend les l égislations récentes sur la signature électronique (cf. la directive 1999/93/C.E. sur un cadre communau- taire pour les signatures électroniques, JOCE L 13, 19 janvier 2000, p. 12 à 20), l’ordonnance n’exclut pas que d ’autres formes de signature électronique, par exem- ple celles fondées sur un facteur biométrique tel que l ’iris de l’œil ou une empreinte digitale, offrent dans le futur une fiabilit é au moins égale à la signature à clefs asy- métriques. L’OSCert établit uniquement un cadre institutionnel au d éveloppement de la signa- ture électronique, jusqu ’à son remplacement par une loi sur la signature électro- nique, dont un projet sera pr ésenté vraisemblablement au cours de l ’année 2001 à l’Assemblée f édérale. L ’ordonnance ne traite en revanche pas des cons équences juridiques de l’emploi de la signature électronique. 2.6.3 Réglementation des communications électroniques dans le domaine de la procédure Il faut distinguer deux aspects de la communication électronique en mati ère procé- durale : d’une part la communication des particuliers vers les autorit és (ch. 2.6.3.1) telle que le d épôt électronique d’un mémoire de recours ou d ’une demande de sub- vention, d ’autre part la communication électronique des autorit és vers les parti- culiers (ch. 2.6.3.2) telle que la notification électronique de décisions.4061 E n r a i s o n d e l’optique g énérale de la r évision qui fait l ’objet de ce message, la réglementation des communications électroniques qui est propos ée dans le pr ésent projet a une port ée limitée d’un double point de vue. D ’une part, elle r ègle unique- ment les communications électroniques avec les autorit és dans le cadre de proc é- dures judiciaires et administratives. D ’autre part, elle r ègle seulement les communi- cations électroniques avec les autorit és f édérales – ou plus pr écisément avec les autorités judiciaires f édérales ainsi que les autorit és auxquelles la loi sur la proc é- dure administrative fédérale s’applique. 2.6.3.1 Communication électronique des particuliers vers les autorités fédérales 2.6.3.1.1 Limitation des autorités fédérales avec lesquelles des actes de procédure par voie électronique sont possibles D’ici à ce que la nouvelle loi sur le Tribunal f édéral (LTF) entre en vigueur, le Tribunal f édéral sera en mesure d ’accepter que des actes de proc édure soient ac- complis par voie électronique. On peut ainsi formuler directement la LTF de manière à permettre l ’accomplissement par voie électronique d ’actes de proc édure par les parties à une procédure ou par le Tribunal fédéral. Il n’est en revanche pas possible d ’imposer à court terme à toutes les autorit és fédé- rales auxquelles la loi f édérale sur la proc édure administrative s’applique (cf. art. 1, al. 2, PA) d ’accepter l’accomplissement d’actes de procédure par voie électronique. Certaines autorit és seraient pr êtes, d ’autres en revanche auront encore besoin de temps. La communication électronique avec les autorit és doit pouvoir être dévelop- pée progressivement. Deux variantes sont envisageables ici. La première variante consiste à prévoir le principe de l ’accessibilité par voie élec- tronique, sous r éserve d ’exceptions pr évues par le Conseil f édéral pendant une période transitoire: les particuliers ont ainsi la possibilit é d’accomplir des actes de procédure par voie électronique à l’égard de toute autorité fédérale, mais une ordon- nance du Conseil f édéral pourrait dans un premier temps exclure la communication électronique avec certaines autorités. La seconde variante est de ne pr évoir l’accessibilité par voie électronique qu’à titre exceptionnel: l’accomplissement d’actes de procédure par voie électronique ne serait donc possible qu ’à l’égard des autorit és fédérales qui y seraient habilit ées par une ordonnance du Conseil fédéral. Le Conseil f édéral est d ’avis qu’une limitation de l ’accessibilité par voie électroni- que ne peut se justifier que de mani ère temporaire. Un d élai de dix ans suffira pour permettre à toutes les autorit és fédérales de s’adapter aux besoins de la communica- tion électronique. Le pr ésent projet opte donc pour la premi ère variante (cf. la disposition finale de la modification de la loi sur la proc édure administrative en annexe à la loi sur le Tribunal administratif fédéral). S’agissant de la proc édure p énale fédérale, la loi sur la proc édure p énale f édérale renvoie aux dispositions de la loi sur le Tribunal f édéral en matière de délais (art. 99 PPF). Il sera donc possible de transmettre un recours ou une plainte par voie électro-4062 nique au Tribunal p énal fédéral. L’usage de communications électroniques dans les relations avec les autorités de poursuite pénale n’est en revanche pas pr évu. Il devra être examin é dans le cadre du projet de code f édéral de proc édure p énale. Une révision partielle, sur ce point, de la loi f édérale sur la proc édure pénale fédérale ne répond pas à un besoin actuel. 2.6.3.1.2 Pas de limitation des personnes habilitées à communiquer par voie électronique avec les autorités Il serait possible de limiter l également les personnes habilit ées à communiquer par voie électronique avec les autorit és, par exemple en n ’y autorisant que les avocats. Un tel syst ème permettrait une administration centralis ée du r éseau. Il aurait l’avantage que chaque participant à ce réseau fermé serait enregistré au préalable et donc connu des autorités auxquelles il s’adresse. Il n ’empêche qu ’un réseau fermé n ’est envisageable que s ’il existe un cercle bien délimité d’utilisateurs. C’est sans doute le cas pour les tribunaux, car leurs interlo- cuteurs réguliers sont essentiellement les avocats et les autorit és. Il est en revanche inapplicable pour les proc édures menées devant les autorit és administratives, car les particuliers n’y sont que rarement repr ésentés par un avocat. Il faudrait donc d éfinir le cercle des personnes ayant acc ès au r éseau de mani ère différenciée pour chaque autorité. Une telle réglementation serait compliquée et peu souple. Il n ’y a d’ailleurs pas de raison d éterminante pour privil égier un cercle particulier d ’interlocuteurs d’autorités. Mieux vaut fixer des conditions formelles strictes qui doivent être res- pectées par toute personne souhaitant communiquer avec une autorit é par voie électronique dans le cadre d ’une procédure. En pratique, seules les personnes r égu- lièrement impliqu ées dans des proc édures devant une autorit é feront l ’effort d’assimiler les r ègles particuli ères applicables au d épôt d ’actes de proc édure par voie électronique. Peu importe en revanche que ces personnes soient des avocats, des entreprises ou de simples particuliers. 2.6.3.1.3 L’exigence d’une signature électronique reconnue En tant que seule forme de signature électronique actuellement reconnue en droit suisse (cf. art. 2 OSCert), la signature num érique faite avec une cl é certifiée par un fournisseur de services de certification conform ément à la l égislation fédérale per- met de rattacher avec un haut degr é de s écurité un document électronique à une personne. Elle assume ainsi une bonne part de la fonction de la signature manuscrite. Les risques d’abus ne sont sans doute pas exclus, car le pr êt d’une clé cryptographi- que priv ée à un tiers ou le vol de cette cl é permet la cr éation d ’une signature électronique qui ne se distingue en rien de la signature électronique apposée par le titulaire légitime. Il serait certes possible de r éduire le risque d ’abus en prescrivant que la clé privée est utilisable seulement apr ès qu’un système de contr ôle biométri- que (p. ex. au travers d ’une empreinte digitale) ait v érifié que l ’utilisateur est la personne physique pour laquelle cette cl é est certifiée. Cette solution n ’est toutefois pas exigible actuellement, car le co ût élevé de l ’appareillage n écessaire rendrait illusoire l ’usage de la signature électronique. En outre, le probl ème des risques4063 d’abus ne doit pas être surestimé. Les dispositions p énales en mati ère de faux dans les titres (art. 251 CP) peuvent aussi s ’appliquer à ce genre de cas. Quant au pr êt d’une clé priv ée, ce cas ne se distingue pas significativement d ’une signature ma- nuscrite en blanc. Tout comme la signature manuscrite, la signature électronique permet à la personne qui l’appose sur un document de marquer son approbation à l’égard de celui-ci et de signaler aux tiers concern és qu’elle en assume les cons équences juridiques. Certes, la fonction de la signature manuscrite de prot éger contre des engagements intempes- tifs et irr éfléchis n’est assumée par la signature électronique reconnue que dans la mesure prévue par le programme utilis é: plus les caut èles sont élevées (p. ex. de- mande de confirmation de la volont é de signer électroniquement le document, exigence de l ’introduction d ’une carte à puce), plus grande est la protection du signataire. Il faut toutefois relever que ce facteur est d ’une importance moindre lors d’actes de proc édure administrative et judiciaire accomplis par les particuliers que dans le domaine des relations commerciales. La personne qui envoie une demande incomplète de prestations ou qui d épose à tort un m émoire de recours peut en prin- cipe retirer sa demande ou son recours tant que l ’autorité n ’a pas statu é; elle peut également, avant que la d écision ait été rendue, d époser une demande modifi ée ou un nouveau mémoire de recours pour autant que les d élais prescrits pour cet acte de procédure ne soient pas échus. Hormis en mati ère de contrat de droit public ou d’actes paracontractuels tels que des transactions, une signature électronique appo- sée pr ématurément ne lie en principe pas de mani ère irr évocable la personne qui s’adresse à une autorit é dans le cadre d ’une proc édure administrative. Il n ’est d ès lors pas n écessaire de pr évoir une r églementation sp écifique visant à prot éger les particuliers contre l’usage irréfléchi de la signature électronique dans leurs relations avec les autorit és. S’agissant des contrats de droit public, auxquels on applique en principe par analogie les r ègles du droit priv é, la protection des particuliers sera assumée indirectement par la future r évision du code des obligations relative au commerce électronique. Cela étant, il est possible de donner à la signature électronique la même valeur que la signature manuscrite. Là où la loi exige expressément une signature (art. 39, al. 1, LTF; art. 52, al. 1, PA; art. 23, let. g, et 29, let. g, PCF), cette signature pourra être soit manuscrite soit électronique (art. 21a, al. 2, PA; art. 39, al. 4, LTF). L ’usage de l’une ou l ’autre forme de signature d épendra de la nature du document auquel elle est liée: une signature électronique ne peut être apposée qu’à un document électroni- que, tandis qu ’un document en papier devra être signé à la main. N ’importe quelle signature électronique n’est cependant pas admissible. Il faut d ’abord que la signa- ture électronique soit reconnue par l’ordre juridique suisse, donc qu’il s’agisse d’une signature num érique cr éée avec une cl é certifi ée conform ément au droit suisse, à savoir actuellement conform ément à l ’ordonnance sur les services de certification électronique (OSCert; RS 784.103). Une signature électronique reconnue ne peut toutefois se substituer à une signature manuscrite que si elle d émontre la capacité de prendre des engagements juridiques. Il faut donc que le titulaire de la clef cryptogra- phique publique, tel qu ’il est mentionn é dans le certificat électronique (art. 2 et 7 OSCert), soit une personne physique et non pas une personne morale ou une autori- té. Le certificat peut en revanche mentionner aussi une personne morale ou une autorité que cette personne physique est habilitée à représenter.4064 Une simple t élécopie ou un message électronique non sign é avec une signature électronique reconnue ne sont pas des alternatives acceptables, en tout cas l à où le droit exige la forme écrite. Ces m éthodes de transmissions ne fournissent en effet aucune assurance quant à la provenance du document re çu. En outre, le destinataire d’une t élécopie ou d ’un message électronique d épourvu de signature électronique n’a aucune garantie quant à l ’intégrité du document re çu (Des pages manquent- elles? Le message a-t-il été modifié pendant sa communication?). En revanche, le destinataire d’un document dot é d’une signature électronique peut ais ément contrô- ler si le document est complet et si la signature est bien celle de la personne qui prétend en être l’auteur. 2.6.3.1.4 Annexes au document signé De nombreuses dispositions légales régissent la question des annexes à un document principal. C’est ainsi que le recourant est oblig é d’annexer au m émoire de recours les pièces destinées à servir de moyen de preuve ainsi que la d écision attaquée (cf. art. 39, al. 3, LTF; art. 52, al. 1, PA). Souvent, la personne qui a sign é le document principal n ’est pas l’auteur des docu- ments annex és. Lorsque cette personne dispose des documents dans une forme digitale avec la signature électronique reconnue de l ’auteur (par exemple lorsque la décision attaqu ée a été notifiée par voie électronique), il n ’y a pas d ’obstacle à la communication par voie électronique de ces documents à titre d ’annexe du docu- ment principal, car la signature électronique apposée par l ’auteur fait du document annexé en principe un original. La situation est en revanche diff érente pour tous les documents que le signataire du document principal ne poss ède pas dans une forme digitale avec la signature élec- tronique de l ’auteur. Il peut s ’agir soit de documents dont l ’original est en format papier soit de documents numériques qui n’ont pas été signés par leur auteur. Il faut alors déterminer si ces documents peuvent être annexés au document principal à titre de copie. Si l ’on refusait la communication électronique des pi èces qui ne sont pas sign ées électroniquement par leurs auteurs, il faudrait alors utiliser pour ces pi èces les autres formes légales de d épôt (auprès d’une autorité ou à la poste). Cette solution aurait pour d ésavantage de s éparer le document principal des pi èces annex ées, ce qui poserait des probl èmes d élicats de d élai pour le d épôt des pi èces annex ées. C ’est pourquoi le présent projet opte pour la solution de permettre au particulier de joindre au document principal envoy é électroniquement une simple copie électronique des pièces annexées. Il suffira alors au particulier d’apposer sa signature électronique sur le paquet global (qui inclut le document principal et les annexes) pour garantir à la fois la provenance des pi èces et leur int égrité. Dans cette hypoth èse, la signature électronique fait office de sceau sur une « enveloppe num érique ». Cette solution s’apparente à la situation juridique actuelle des photocopies: en vertu de l ’art. 52, al. 1, PCF, les photocopies de titres sont consid érées comme ayant force probante tant que l’autorité ou une autre partie à la procédure n’en conteste pas l’authenticité. Or la copie sur papier n ’est pas plus sûre que celle de type électronique. Il faut donc se contenter le cas échéant de copies électroniques. A cet effet, le pr ésent projet modifie l’art. 52, al. 1, PCF afin de permettre la pr ésentation de titres sous la forme4065 d’une copie électronique. Cette disposition s ’applique par analogie à la proc édure devant les autorit és judiciaires et administratives f édérales (art. 51, al. 1, LTF; art. 19 PA). L ’obligation de certifier la provenance des titres par la signature élec- tronique du document global est pr évue à l ’art. 21a, al. 2, PA et à l ’art. 39, al. 4, LTF. Si l’authenticité de la copie électronique est mise en doute par d ’autres parties à la proc édure ou par l ’autorité, celle-ci peut demander ult érieurement que lui soit remis l’original. Il en va de m ême dans le cas o ù la l égislation requiert une forme spéciale telle qu’un acte authentique. 2.6.3.1.5 Modalités de la transmission électronique Il ne suffit pas qu ’un document soit transmis électroniquement avec une signature électronique. Il faut encore qu ’il ait été créé dans un format lisible par l ’autorité. Le choix du format équivaut à celui de la langue : si le document est transmis dans un format que l’autorité ne maîtrise pas, celle-ci ne peut pas plus le lire que si le docu- ment était rédigé dans une langue exotique. On pourrait ainsi songer à définir dans la loi le format des m émoires de recours ou autres actes de proc édure au m ême titre que l ’on prescrit l ’usage de l ’une des langues officielles. Le niveau de la loi est toutefois inad équat pour r égler une telle question, car les formats techniques évo- luent extrêmement vite. Certes, il serait possible de pr évoir simplement le renvoi des documents illisibles avec la fixation d ’un nouveau d élai, à l’instar de ce qui est d éjà prévu pour les m é- moires de recours devant le Tribunal fédéral (cf. art. 30, al. 3, OJ). Une telle solution impliquerait toutefois une surcharge administrative, car le nombre de renvois de documents transmis électroniquement risquerait d’être beaucoup plus élevé que pour le courrier normal. Il existe aussi un risque d ’abus, car le renvoi offre au particulier la possibilité de compléter sa demande ou son recours apr ès l’échéance du d élai, ce qui pourrait inciter plus d ’un à choisir d ’office un format exotique, illisible par l’autorité fédérale, afin de gagner du temps. Cela étant, il faut pr évoir la possibilit é de fixer un ou plusieurs formats sp écifiques pour la communication électronique. Il peut s ’agir d’une pluralité de formats recon- nus sur le marché (p. ex. le format PDF de la société Adobe ®) ou d’un format unique développé pour les autorit és suisses. Il faut à cet égard signaler qu ’il existe actuel- lement un projet intitul é Govlink qui vise à élaborer un format standard pour les communications électroniques avec les autorit és et notamment avec les tribunaux fédéraux. Ce format standard équivaudrait à un formulaire et permettrait aux autori- tés d’automatiser l’enregistrement des actes de procédure. A moyen terme, ce format standard devrait devenir obligatoire pour toute communication électronique avec les autorités. Au vu de cette évolution, il convient de déléguer le soin de réglementer les modalités de la communication électronique avec les autorit és (art. 39, al. 4, LTF et 21a, al. 1, PA). Dans le cadre de la réglementation de la forme des communications électroniques, il sera possible de prescrire une m éthode de chiffrement de ces communications afin de garantir la protection des données.4066 2.6.3.1.6 Réglementation relative à l’observation des délais En droit actuel, les d élais sont réputés observés si le document a été déposé (physi- quement) auprès de certaines autorit és ou s ’il a été remis à la Poste Suisse dans les délais à l’adresse d’une autorité (art. 21, al. 1, PA; art. 32, al. 3, OJ). Pour les communications électroniques, il faut trouver une m éthode permettant de certifier aisément le respect des délais. La solution la plus avantageuse pour le particulier serait que le moment d éterminant pour l’observation du délai soit celui de l ’envoi du document par cette personne ou son mandataire. Cette solution éliminerait les risques de t élécommunication d éfec- tueuse pour le particulier, puisque celui-ci devrait simplement apporter la preuve de l’envoi d’un document. Le danger de manipulation ou de fraude n ’est toutefois pas négligeable. A l’autre extrême, on pourrait prévoir que le délai est réputé observé si le document envoyé électroniquement a été reçu par l ’autorité à temps. Cette solution imposerait aux particuliers tous les risques li és à la t élécommunication: une panne du syst ème informatique de l ’autorité pourrait rendre tardifs de nombreux actes de proc édure alors que la faute en reviendrait à l’autorité. Une troisi ème solution serait de pr évoir, à l ’instar de ce qui vaut pour les envois postaux, que le d élai est respecté si le document électronique parvient à temps à un intermédiaire spécifique (tel que Swisscom ou l ’Office fédéral de l ’informatique et de la télécommunication) qui disposerait de l ’infrastructure nécessaire pour garantir en temps normal une accessibilit é 24 heures sur 24. Cette solution aurait l ’avantage de s ’apparenter beaucoup à la r églementation relative aux envois postaux, l ’inter- médiaire assumant le rôle de la Poste. On partagerait ainsi équitablement les risques entre le particulier (qui les assume jusqu ’à l ’intermédiaire) et l ’autorité (qui les assume depuis la réception du document par l’intermédiaire). Le Conseil f édéral donne la pr éférence à une quatri ème solution qui consiste à prescrire que le délai est respecté si le document électronique parvient à temps sur le système informatique correspondant à l’adresse électronique officielle de l ’autorité (art. 44, al. 2, LTF; art. 21 a, al. 3, PA). Cette solution a l ’avantage de la souplesse. Elle permet en effet la mise en place d ’un intermédiaire assumant le rôle de la Poste dans la mesure o ù l ’adresse électronique officielle de l ’autorité peut être choisie chez un intermédiaire qui gérerait le transfert des communications électroniques sur le système informatique de l’autorité. Le choix d’un intermédiaire n’est toutefois pas obligatoire, car il n ’est pas exclu qu ’une autorité telle que le Tribunal f édéral soit à même de garantir elle-même une accessibilité 24 heures sur 24. Dans un tel cas, une obligation légale d’attribuer à un intermédiaire la tâche de réceptionner les commu- nications électroniques pourrait s’avérer inutile et coûteuse. Le pr ésent projet fait d épendre le respect du d élai du moment o ù la r éception du message a été confirm ée par le syst ème électronique correspondant à l ’adresse électronique de l ’autorité. L ’automatisation de cette confirmation est de nos jours aisément réalisable techniquement. La confirmation peut aussi inclure une copie du message initial. En prescrivant une telle confirmation du d épôt du m émoire, on va au-devant des attentes des particuliers et de leurs mandataires. La confirmation leur certifie non seulement que leur message contenant le document a bien été re çu à l’adresse électronique de l’autorité, mais aussi que le document est parvenu dans son4067 intégralité. En l ’absence de confirmation, le particulier sait qu ’il lui faut soit r ées- sayer d’envoyer électroniquement son document, soit assurer l ’observation du d élai en l’envoyant par courrier postal. 2.6.3.2 Communication électronique des autorités vers les tiers Du point de vue du droit proc édural, la communication électronique des autorit és vers les tiers (particuliers ou autres autorités) concerne principalement la notification de décisions par voie électronique. Cette forme de notification permettra de r éduire certains co ûts administratifs, comme les frais de port pour des recommand és pos- taux. Elle permettra aussi aux destinataires de d écisions d ’être plus rapidement informés du contenu de celles-ci. 2.6.3.2.1 Délai: application de la réglementation ordinaire Lors de la notification de d écisions par voie postale, la notification a lieu le jour o ù la décision est communiqu ée au destinataire (art. 40, al. 1, LTF; art. 20, al. 1 PA), c’est-à-dire le jour o ù elle est parvenue dans la sph ère de puissance de celui-ci. Peu importe en revanche le moment o ù le destinataire a pris effectivement connaissance de la d écision. A cette r ègle s’ajoute une pr ésomption l égale en cas d ’envoi de la décision par pli recommand é: celui-ci est r éputé avoir été communiqu é sept jours après le premier essai infructueux de distribution s’il n’est pas retiré entre-temps (cf. art. 40, al. 2, LTF ; art. 20, al. 2bis, PA). Pour la notification par voie électronique, il convient d ’appliquer la m ême r ègle générale que pour la notification par voie postale : la d écision est notifiée lorsqu’elle est parvenue dans la sph ère de puissance du destinataire. Pour le calcul des d élais, l’autorité doit savoir quel jour la d écision est parvenue dans la sph ère de puissance du destinataire. La difficult é majeure est l ’apport de la preuve. Le pr ésent projet ne prescrit pas une méthode spécifique à cet effet. Il appartiendra au Conseil f édéral et au Tribunal f édéral de d éterminer la m éthode ad équate en fonction de l ’évolution technologique. Une méthode réalisable déjà actuellement consiste à créer pour le destinataire de la décision une bo îte aux lettres électronique sur un site de l ’autorité accessible par le réseau Internet. Le destinataire est averti par courrier électronique (chiffré, cf. infra ch. 2.6.3.2.3) à sa propre adresse électronique qu’une décision se trouve à son inten- tion dans une certaine bo îte aux lettres électronique dont l’adresse et la clef figurent dans le courrier. En pratique, tant l ’adresse et la clef consistent en une adresse URL (Uniform Ressource Locator) unique contenant un code généré à partir du document (p. ex. http://webdoc.ofj.ch/<code>&<email>). Si le destinataire va chercher la décision dans la boîte aux lettres électronique qui lui a été attribuée, la notification a lieu et est enregistr ée par le syst ème informatique de l ’autorité. La preuve peut d ès lors être aisément apportée. Si le destinataire ne va pas chercher la d écision, que ce soit parce qu’il n’a pas consulté son courrier électronique ou parce qu’il ne veut pas prendre connaissance de cette d écision, alors l ’autorité devra recourir apr ès un certain laps de temps (par exemple 3 jours) à une notification par voie postale.4068 Si un syst ème de recommand é électronique correspondant au recommand é postal actuel (remise du document uniquement contre la signature du destinataire ou d ’un tiers habilité) voit le jour, il pourra être utilisé pour la notification de d écisions. La signature électronique du destinataire fournira alors la preuve de la r éception de la décision. Avec un tel syst ème, la fiction l égale pr évue pour les recommand és (cf. art. 40, al. 2, LTF; art. 20, al. 2 bis, PA) pourra aussi être appliquée à la notification par voie électronique. Actuellement, le simple envoi de la d écision par courrier électronique à l ’adresse électronique du destinataire ne permettrait que difficilement d ’apporter la preuve que la décision est parvenue dans la sph ère de puissance du destinataire. Les adres- ses électroniques correspondent souvent à une messagerie chez un provider priv é dont le si ège n ’est pas n écessairement en Suisse. Il n ’est donc pas possible d’imposer au provider l’obligation d’informer l’autorité du jour o ù le destinataire a retiré le message contenant la d écision, ni du jour o ù ce message est arriv é dans la boîte aux lettres électronique que le provider met à disposition du destinataire. Il n’est toutefois pas exclu que le d éveloppement technologique conduise à la mise en place de systèmes automatisés et fiables de confirmation de la r éception de courriers électroniques par le destinataire. Dans ce cas, la confirmation de la r éception appor- tera la preuve que la décision a été communiquée. 2.6.3.2.2 Acceptation de la notification électronique de décisions En droit actuel, les parties à un proc ès devant le Tribunal f édéral sont en principe tenues d’avoir une adresse postale en Suisse, qu ’il s’agisse de leur domicile r éel ou d’un domicile élu où le Tribunal f édéral peut leur envoyer les notifications qui leur sont destinées (art. 29 OJ). Une r ègle similaire fait actuellement défaut en procédure administrative, mais elle sera introduite par le présent projet (cf. art. 11b PA) En mati ère de communications électroniques, il n ’est pas possible actuellement d’exiger de quiconque (hormis d ’autorités fédérales) d’être accessible électronique- ment. Le l égislateur f édéral ne peut pas obliger les particuliers ni les autorit és cantonales à avoir une adresse électronique. Il ne peut pas non plus les contraindre à consulter les messages qui leur parviennent à leur adresse électronique s’ils en ont une. Il est en effet courant qu ’une personne possède plusieurs adresses électroniques différentes, mais qu ’elle n’en utilise r égulièrement que certaines d ’entre elles. Une notification par voie électronique ne peut donc pas être imposée. Elle n ’est envisa- geable que si le destinataire de la communication électronique s’est déclaré d’accord de procéder par cette voie et en a accepté les conséquences juridiques. L’acceptation doit être explicite. Il y a acceptation explicite non seulement si le particulier a communiqu é son adresse électronique à l’autorité afin de permettre la notification électronique de décisions, mais également si la notification électronique requiert la participation active du destinataire. Il en ira ainsi dans le syst ème de la boîte aux lettres électronique sur un serveur de l ’autorité : à moins que le destina- taire aille chercher la d écision – rendant ainsi expresse son acceptation de la notification électronique –, la notification devra se faire par voie postale.4069 L’acceptation est en principe limit ée à une proc édure sp écifique. Rien n ’empêche néanmoins le particulier qui est en rapport fr équent avec une autorit é de convenir avec celle-ci de la cr éation d ’une bo îte aux lettres électronique permanente dans laquelle cette autorité placerait les décisions qu’elle a rendues à son égard. Quant aux autorit és f édérales qui sont habilit ées à recevoir des communications électroniques dans le cadre de procédures (cf. supra ch. 2.6.3.1.1), elles sont réputées accepter que des d écisions leur soient notifi ées électroniquement par d ’autres auto- rités. 2.6.3.2.3 Modalités de la notification électronique Les modalités de la notification électronique ne peuvent pas être réglées au niveau de la loi, car l ’évolution de la technologie est beaucoup trop rapide. Il faut donc déléguer cette compétence législative au Conseil fédéral (art. 34, al. 1bis, PA) pour la procédure administrative et au Tribunal fédéral pour sa propre juridiction (art. 56, al. 3, LTF). Les modalit és de la notification électronique comprennent notamment la méthode de communication (création de boîtes postales électroniques, recommandés électroniques, etc., cf. supra ch. 2.6.3.2.1), ainsi que le format à utiliser afin que la décision soit lisible par le destinataire. Chacun doit savoir au moment d ’accepter cette forme de notification dans quel format la d écision lui parviendra. Ce format devra être ind épendant du type de plate-forme (op érateur-système) utilis é par le destinataire (MS Windows ou NT, Mac OS, Linux, Unix, etc.). Il ne sera pas n éces- sairement identique à celui que devront revêtir les communications électroniques des particuliers aux autorités. Afin d’assurer la protection des donn ées, les donn ées envoyées devront être codées de sorte que seul le destinataire soit en mesure de les consulter. La mani ère la plus sûre est un chiffrement au moyen de la cl é cryptographique publique du destina- taire : seul le possesseur de la cl é privée correspondante est en mesure de d échiffrer le document. Or toute personne qui dispose d ’une signature électronique reconnue – et qui est donc en mesure de communiquer par voie électronique avec les autorit és dans le cadre de procédures – possède tant une clé publique qu’une clé privée. La clé publique est pr écisément destinée à être remise à des tiers pour leur permettre non seulement de v érifier l ’origine d ’une signature électronique et d ’authentifier un document, mais aussi de chiffrer un document destin é uniquement à la personne à laquelle cette clé publique appartient. C’est pourquoi le présent projet exige de toute personne qui souhaite qu ’une décision lui soit notifi ée par voie électronique qu’elle indique à l ’autorité sa cl é publique (art. 36, al. 2, LTF; art. 11 b, al. 2, PA). Les notions de cl é cryptographique, de cl é publique et de cl é privée sont actuellement définies dans l’ordonnance du 12 avril 2000 sur les services de certification électro- nique (art. 2; RS 784.103). 2.6.3.2.4 Réglementation de la signature électronique La loi sur la proc édure administrative ne traite pas express ément de la signature des décisions. Il est simplement prévu à l’art. 34 PA que les d écisions sont notifiées aux parties par écrit. En s ’inspirant de l ’art. 13 CO, la pratique et la jurisprudence ont4070 déduit de cette règle que les décisions doivent en principe être signées, à l’exception des décisions prises en masse telles que les bordereaux d’impôts ou ceux relatifs aux cotisations d ’assurances sociales. Afin d ’éviter toute incertitude quant à l ’admis- sibilité de la signature électronique, il convient de r églementer expressément cette question. On exigera ainsi que les d écisions communiquées électroniquement com- portent une signature électronique reconnue (art. 34, al. 1 bis, PA). Il appartiendra au Conseil fédéral de déterminer, sur la base de cette disposition et de l ’art. 49 LOGA, les modalit és de la signature électronique de d écisions. La notion de « signature électronique reconnue » vise actuellement la signature num érique créée avec une clé certifiée conformément au droit suisse. Elle garantit n éanmoins la neutralité techno- logique en n ’excluant pas la reconnaissance par le droit suisse d ’autres formes de signature électronique. S’agissant du Tribunal f édéral, ni le droit actuel ni le projet de loi sur le Tribunal fédéral ne règlent la signature des d écisions du Tribunal f édéral. Dans la mesure o ù la signature électronique est assimil ée à la signature manuscrite pour les m émoires de recours (cf. art. 39, al. 4, LTF), il n ’est pas n écessaire de pr évoir expressément que les décisions du Tribunal fédéral peuvent être signées électroniquement. 2.6.3.2.5 Consultation du dossier par voie électronique et échange d’écritures En vertu du droit constitutionnel d ’être entendu, les parties sont habilit ées à consul- ter les pi èces sur lesquelles l ’autorité se fondera pour prendre sa d écision. Dans le cadre de la proc édure administrative, la consultation du dossier a lieu au si ège de l’autorité appelée à statuer ou à celui d ’une autorité désignée par elle (art. 26, al. 1, PA). En pratique, toutefois, l ’envoi de pièces ou de photocopies à la partie ou à son mandataire est devenu assez fr équent. En effet, le droit d ’être entendu implique que l’autorité informe d’office les parties de l’existence de certaines pièces (p. ex. d ’une expertise) et leur donne la possibilit é de prendre position. La jurisprudence f édérale n’a cependant jusqu’à présent pas déduit de la Constitution un droit de recevoir une copie du dossier à son domicile. Dès lors que l ’on permet que les communications entre les autorit és et les parties se déroulent par voie électronique, il convient de régler aussi la consultation du dossier. L’autorité devrait en effet avoir la possibilit é d ’envoyer aux parties par courrier électronique une copie des pi èces qu ’elle est tenue de leur communiquer. Cette faculté devrait connaître un essor consid érable avec l’enregistrement numérique des dossiers. Lorsque l ’autorité dispose des pi èces du dossier en format num érique, l’envoi d’une copie électronique aux parties entraîne beaucoup moins de frais admi- nistratifs que l ’établissement de photocopies et ne provoque pas de retard dans le traitement du dossier contrairement à l’envoi du dossier en format papier. Il faut dès lors compléter l’art. 26 PA afin de permettre aux autorit és d’envoyer par voie électronique des pi èces du dossier pour consultation (art. 26, al. 1 bis, PA). Il n’est en revanche pas n écessaire de régler spécifiquement les modalités de la proc é- dure d’échange d’écritures (art. 57 PA, art. 96 LTF, art. 28 PCF), car les dispositions pertinentes laissent ouverte la forme de cet échange. L’application des r ègles ordi- naires sur la notification suffira.4071 3 Les propositions du Conseil fédéral examinées à la lumière des résultats de la procédure de consultation 3.1 Généralités Ont pris part à la consultation relative au projet de loi de juin 1997 de la commission d’experts sur le Tribunal f édéral les tribunaux f édéraux, tous les 26 cantons, six partis politiques, 30 organisations et quatre universit és (voir ch. 1.2.3). Le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances ont par ailleurs eu à nouveau l’occasion de se prononcer sur le pr ésent message du Conseil f édéral. Leurs prises de position sont annex ées au message, conform ément au protocole d ’accord du 1 er mai 1998 entre le Conseil f édéral et le Tribunal f édéral sur la proc édure applicable aux con- sultations relatives aux lois en g énéral et aux consultations relatives aux projets touchant au statut du Tribunal fédéral en particulier. Dans la pr ésentation des principaux r ésultats de la consultation qui suit, seuls sont pris en considération les milieux consultés qui se sont exprimés sur l’objet concerné. La nécessité d’adopter des mesures propres à alléger l’activité du Tribunal f édéral n’est contest ée par personne. Le Tribunal f édéral et le TFA se sont prononc és en faveur d ’un recentrage sur leur activit é essentielle consistant à établir la jurispru- dence en tant que juridiction supr ême. Il incombe en particulier à la juridiction suprême de veiller à l’unité du droit et au d éveloppement de la jurisprudence pr éto- rienne; elle ne peut assumer cette t âche que si elle n ’est pas quotidiennement confrontée à un grand nombre de cas qui n ’ont aucune valeur de pr écédents. Cer- tains milieux consult és (Tribunal f édéral, TFA, PRD, UDC, Association suisse des magistrats de l ’ordre judiciaire) insistent sur le fait que le projet doit être considéré comme formant un tout dont on ne saurait extraire les seules mesures d’allégement. 3.2 Le développement des autorités judiciaires inférieures Le Tribunal fédéral, tous les cantons qui se sont exprim és à ce sujet3, tous les partis gouvernementaux, sept organisations et associations, ainsi que les universit és de Berne, Lausanne et Neuchâtel approuvent la création d’un Tribunal pénal fédéral. Y sont opposés le PLS et le Centre patronal. Le Tribunal fédéral estime qu ’il est n é- cessaire et urgent d ’instituer un tel tribunal. Si l ’on veut que le Tribunal f édéral profite pleinement de cette mesure, il faut que les recours dirigés contre les décisions du Tribunal p énal f édéral ne rev êtent pas la forme d ’un moyen de droit universel impliquant un réexamen complet des faits. Le canton de LU rel ève que le projet ne doit pas servir à un transfert de comp étences des cantons vers la Conf édération. BS propose Bâle comme siège de la nouvelle institution, TG Frauenfeld. La majeure partie des milieux consult és est favorable à la cr éation d ’un Tribunal administratif fédéral. C’est le cas du Tribunal f édéral, du TFA, de tous les cantons qui se sont exprimés à ce sujet4, de tous les partis gouvernementaux, de 14 organisa- 3 AG, BL, BS, GE, GL, JU, LU, NE, NW, TG, TI, VS, ZG (13) 4 AG, AR, BE, BL, BS, FR, GE, GL, JU, LU, NE, NW, SO, SZ, TG, UR, VD, VS, ZG (19)4072 tions et associations, ainsi que de l ’université de Lausanne. Y sont d éfavorables le PLS (sceptique, voir oppos é), le Centre patronal et l ’université de Gen ève. Le Tri- bunal fédéral approuve l ’institution d ’un Tribunal administratif f édéral et souhaite que ce tribunal commence à fonctionner le plus vite possible afin d ’alléger l’activité du Tribunal fédéral. Pour ce qui est du siège du tribunal, les avis des cantons diver- gent. BE propose que le Tribunal administratif f édéral soit localis é à Berne, parce qu’on y dispose d éjà des structures et du savoir-faire requis. Le JU plaide dans le même sens, alors que SO verrait d ’un bon œ il ce tribunal s’établir sur son territoire. L’élection des juges par l ’Assemblée f édérale est consid érée comme « exagérée » par BS. Il propose de confier cette t âche aux commissions appropri ées du Conseil national et du Conseil des Etats, afin de d épolitiser l’élection. De l’avis du PLS, les juges doivent être nommés par le Tribunal fédéral sur proposition d’une commission parlementaire. NE et le PS souhaitent que le Tribunal administratif f édéral occupe également des juges travaillant à temps partiel. SG et le TI, ainsi que la Chambre fiduciaire suisse sont favorables à une solution d écentralisée, qui implique l’institution d ’un petit nombre de tribunaux administratifs en lieu et place d ’un Tribunal administratif f édéral centralis é. Une telle solution est concevable pour le PDC. BE et SZ se prononcent pour le maintien des services de recours internes à l’administration en tant qu’autorités inférieures au Tribunal administratif fédéral. Pour ce qui concerne le d éveloppement des tribunaux cantonaux, le principe de la « double instance » tant en mati ère civile que p énale, qui commande que des tribu- naux cantonaux sup érieurs tranchent les affaires civiles et p énales en qualit é d’autorités de recours, a suscit é d e l a résistance. Le Tribunal f édéral, le PDC, le PRD et l’UDC l’approuvent. En matière civile, 16 cantons y sont favorables 5, alors que AG, GR, SG, TG y sont oppos és. En matière pénale, 18 cantons l ’approuvent6, tandis que GR et SG le rejettent. En matière civile, un grand nombre de milieux consult és (AG, AR, BE, ZH, PRD, UDC, l ’Association suisse des banquiers, l ’Union suisse du commerce et de l’industrie [Vorort], le Schweizer Verband der Richter in Handelssachen, l’université de Berne), souhaitent que l ’on prévoie des exceptions au principe de la « double instance » ou du moins qu’on examine la question (Tribunal fédéral, PDC), notamment pour les tribunaux de commerce. Le projet du Conseil f édéral a tenu compte de ces avis en pr évoyant que les tribunaux sp éciaux pour les litiges relevant du droit commercial soient exempt és de l ’obligation de la double instance (art. 71, al. 2, let. b, LTF). SG et UR voudraient que la loi fixe une limite absolue de la valeur litigieuse en matière civile, afin que les cantons puissent prévoir une telle limite dans leur législation. Le PDC demande que l ’on examine la possibilit é pour les cantons d’instituer par convention un tribunal intercantonal en tant qu ’autorité de deuxi ème instance. La F édération suisse des avocats est d ’avis que le principe de la double instance doit s ’appliquer aussi dans les cas o ù le droit f édéral ne pr évoit actuelle- ment qu’une autorité cantonale, notamment en matière de brevets. En matière pénale, le Tribunal f édéral propose de laisser, du moins aux petits can- tons, la facult é d’attribuer au tribunal cantonal sup érieur la compétence de juger en première instance les cas de criminalit é lourde et de criminalit é économique avec possibilité de recours au Tribunal p énal fédéral. SO souhaite que les crimes de sang 5 AR, BE, BL, BS, FR, GE, JU, NE, NW, SH, SO, SZ, UR, VS, ZG, ZH (16) 6 AG, AR, BE, BL, BS, FR, GE, JU, NE, NW, SH, SO, SZ, TG, UR, VS, ZG, ZH (18)4073 continuent à être soumis exclusivement au tribunal cantonal sup érieur. Le PDC demande que l ’on examine si les cantons ne pourraient pas d ésigner un tribunal intercantonal ou le Tribunal pénal fédéral comme deuxième instance. Le développement de la juridiction administrative cantonale est largement accept é par les cantons 7. Le PDC, le PRD et l ’UDC l’approuvent également. En revanche, GL et LU y sont oppos és. Ces cantons craignent une charge suppl émentaire trop importante pour les tribunaux administratifs cantonaux. TG et SZ souhaitent que l’on maintienne les proc ès directs devant le Tribunal f édéral pour les pr étentions en responsabilité civile envers les organes sup érieurs des cantons. JU, GL, NE et LU demandent que les cantons disposent d ’un délai suffisant pour adapter leur l égisla- tion sur la proc édure. AG, AR, TG, VD et le PRD estiment que la disposition d’exception de l ’art. 78, al. 2, 2 e phrase, P-LTF, qui autorise les cantons à désigner une autorité autre que judiciaire pour statuer en derni ère instance sur les actes qui ont un caractère politique prépondérant, est trop restrictive. 3.3 La valeur litigieuse minimale et la procédure simplifiée Le projet de loi mis en consultation ne pr évoyait aucune valeur litigieuse minimale ni aucune proc édure simplifi ée parce qu ’il entendait limiter l ’accès au Tribunal fédéral par le biais d ’une procédure d’examen préalable. Cette dernière a été contro- versée au cours de la proc édure de consultation. Le pr ésent projet de loi abandonne la procédure d’examen préalable. Pour atteindre n éanmoins l’objectif fixé (déchar- ger le Tribunal f édéral), le projet de loi du Conseil f édéral pr évoit des valeurs litigieuses minimales (sauf pour les questions juridiques de principe) et une proc é- dure simplifiée pour les recours manifestement infond és. Ces deux mesures d ’allé- gement trouvent leur base constitutionnelle dans la réforme de la justice (art. 191, al. 2 et 4, Cst. selon la réforme de la justice). 3.4 L’exclusion de certains domaines Les différents domaines pour lesquels un recours au Tribunal f édéral est exclu en vertu de l’art. 77 du P-LTF (catalogue d’exclusions) ont donné lieu aux observations suivantes: Let. c et d: Selon les Juristes démocrates suisses (JDS), la protection juridictionnelle doit être améliorée en matière de droit d’asile et des étrangers. Let. e: Pour BS, l ’exclusion touchant le domaine des achats publics est trop restric- tive. Il est n écessaire que la compatibilit é des dispositions du droit cantonal et communal avec la loi sur le march é intérieur (LMI) et le droit de l ’OMC puisse être examinée. Let. f: Selon le Tribunal f édéral des assurances, les cantons de BE et de VD, l’université de Lausanne et l ’Union fédérative du personnel des administrations et 7 AG, AR, BE, BL, BS, FR, GE, GR, JU, NE, NW, SH, SO, SZ, TG, TI, UR, VD, VS, ZG, ZH (21)4074 des entreprises publiques, cette disposition est trop restrictive par rapport à la régle- mentation actuelle (art. 100, al. 1, let. e, OJ). Il y a lieu d ’autoriser en principe un recours en mati ère de rapports de service de droit public et d ’énumérer les excep- tions dans la loi. Le projet du Conseil f édéral étend quelque peu la possibilit é de recours en y soumettant non seulement les licenciements imm édiats et pour raisons disciplinaires, mais toute dissolution des rapports de service. L’exception correspond à la r églementation prévue par la nouvelle loi sur le personnel de la Conf édération (LPers; FF 2000 2105). Let. k: BE est oppos é à cette exception. Pour l ’université de Neuch âtel cette exclu- sion va trop loin. SO estime que non seulement les r ésultats des examens, mais aussi par exemple l ’évaluation des performances au cours d ’un stage doivent être exclus de la possibilit é d ’un recours. Le projet du Conseil f édéral pr évoit d ésormais d’étendre l’exclusion non seulement aux examens, mais à d ’autres évaluations des aptitudes. Le TFA, le canton de BE et l ’UDC proposent d ’exclure explicitement les d écisions portant sur des tarifs, comme c ’est le cas aujourd ’hui. Le PRD demande que l ’on examine la possibilit é d’étendre la liste des exclusions notamment à des domaines autres que le droit public. 3.5 Le recours unifié devant le Tribunal fédéral La simplification du système des moyens de droit et le recours unifi é sont unanime- ment accept és. De l ’avis g énéral, ce nouveau syst ème, plus simple et plus trans- parent, va accro ître la s écurité juridique et permettre aux justiciables des gains de temps et d’argent. En revanche, les avis divergent pour ce qui concerne les effets du recours unifi é sur la charge de travail du Tribunal f édéral. Certains milieux consult és comme BS et JU s’attendent à un allégement réel du fait de la suppression des controverses inter- minables sur des questions purement formelles. La majorit é des avis exprim és craignent au contraire une charge de travail supplémentaire. Pour sa part, le Tribunal fédéral fait remarquer que l ’introduction du recours unifi é aura pour effet d ’élargir les griefs admissibles dans le cadre d ’un recours ordinaire, la qualit é pour agir et – particulièrement en matière civile – le cercle des d écisions attaquables. Il en d éduit qu’une telle ouverture doit imp érativement être compens ée par des restrictions d’accès et par des exigences élevées en ce qui concerne la motivation des recours. Cet avis est également partagé par le PRD, le PLS, l ’UDC, la Fédération suisse des avocats et l’Association suisse des magistrats de l ’ordre judiciaire. Certains milieux souhaitent dès lors une définition restrictive de la qualité pour recourir en matière de droit public (existence d ’un int érêt juridiquement prot égé), alors que d ’autres, comme le canton de VD, le PLS et la F édération suisse des avocats, voudraient unifier la notion de la qualit é pour recourir sur la base d ’une d éfinition plus large (existence d’un intérêt digne de protection). Les quelques réserves exprimées à l’encontre de la suppression du recours de droit public s ’expliquent par la crainte qu ’en raison des restrictions pr évues à l ’admis- sibilité du recours unifi é (procédure d’examen préalable), le justiciable ne b énéficie plus de la même protection des droits constitutionnels que jusqu’à présent (canton de4075 LU, université de Gen ève, Juristes d émocrates suisses). Le projet de loi du Conseil fédéral ne prévoit plus la procédure d’examen préalable. Certains milieux consult és exigent le maintien de la réglementation sp éciale en matière d ’assurances sociales telle que pr évue aux articles 132 et 134 OJ (plein pouvoir d ’examen et gratuit é des contestations en mati ère de prestations d’assurances sociales) (canton de NE, PS, Union syndicale suisse, Union f édérative du personnel des administrations et des entreprises publiques, Fédération suisse pour l’intégration des handicapés, Association suisse des locataires (f édération romande). Les Juristes d émocrates demandent le maintien du plein pouvoir d ’examen, et la Fédération romande des consommateurs plaident pour le maintien de la gratuit é de la proc édure. Pour sa part, le TFA se f élicite de cette adaptation proc édurale et relève qu’elle répond à un souhait qu’il avait exprimé depuis longtemps. 3.6 L’intégration du TFA dans le Tribunal fédéral Lors de la consultation, le TFA a exprimé un avis partagé au sujet de son futur statut. Une forte minorit é soutient la proposition de la commission d ’experts en faveur de l’intégration totale. Une autre minorit é tout aussi importante se prononce pour une intégration partielle avec maintien du si ège du tribunal à Lucerne. Une autre mino- rité souhaite une modification du statu quo avec le maintien d ’un tribunal autonome à Lucerne pour les assurances sociales, qui serait soumis au m ême mode d ’élection (libre passage des juges) et aux m êmes règles de proc édure que le Tribunal f édéral. Au cas o ù le l égislateur refuserait la simple int égration partielle, le TFA donne la préférence à l’intégration totale plutôt qu’au statu quo. Le Tribunal fédéral n’a aucune objection de principe à formuler à l’encontre d’une intégration totale du TFA. Mais cette question ne doit cependant pas retarder les autres projets de réforme. En cas d’intégration totale, le droit des assurances sociales doit être soumis aux mêmes règles de procédure que les autres domaines du droit. Parmi les cantons, BE, BL, GE, NE, TI, SH, TG et VD approuvent l ’intégration. Le JU estime que cette mesure n ’est pas absolument nécessaire. GL craint une perte de compétences. ZG et plus particuli èrement LU, NW, OW et UR sont oppos és à un transfert du si ège du TFA à Lausanne. Selon eux, la solution actuelle a fait ses preuves et est objectivement justifi ée. Lucerne et la Suisse centrale perdraient des postes de travail qualifiés sans de réelles perspectives de les remplacer. Lucerne et la Suisse centrale seraient d épréciés et affaiblis en tant que membres de la Conf édéra- tion. On pourrait corriger les inconv énients éventuels de l ’organisation actuelle par une intégration partielle (abandon de l’autonomie actuelle et du budget séparé). Parmi les partis politiques, le PRD et le PLS sont favorables à l’intégration totale du TFA. Le PDC soutient une int égration partielle sans transfert de si ège. L’UDC ne s’est pas encore décidée et voit des avantages et des inconvénients dans l’intégration totale. Le PS est oppos é à toute int égration et plaide pour un syst ème composé de plusieurs tribunaux fédéraux spécialisés. Les organisations et associations suivantes soutiennent une int égration: la F édéra- tion suisse des avocats, la Conf édération des syndicats chr étiens de la Suisse, la Fédération romande des syndicats patronaux, l ’Union f édérative du personnel des administrations et des entreprises publiques, l ’Union suisse du commerce et de4076 l’industrie (Vorort), l ’Associazione consumatrici della Svizzera italiana, le Centre patronal, ainsi que les universit és de Lausanne et de Neuch âtel. Y sont oppos és le Schweizerische Mieterinnen- und Mieterverband der deutschen Schweiz, l ’Associa- tion suisse des locataires (F édération romande), la F édération suisse pour l ’intégra- tion des handicapés et la Vereinigung für Rechtsstaat und Individualrechte. 4 Commentaire des dispositions 4.1 Loi fédérale sur le Tribunal fédéral (LTF) 4.1.1 Chapitre 1 Statut et organisation 4.1.1.1 Section 1 Statut Art. 1 Autorité judiciaire suprême Reprenant l’art. 188, al. 1, Cst., l’al. 1 désigne le Tribunal f édéral comme l’autorité judiciaire suprême de la Confédération. Ce statut a quatre conséquences: -C ’est le Tribunal f édéral et non pas le Conseil f édéral ou l ’Assemblée fédé- rale qui rendra la justice au plus haut niveau. -I l n ’existera pas de tribunal constitutionnel plac é au-dessus du Tribunal f é- déral. -I l n ’existera qu’une seule juridiction supr ême de la Conf édération, le Tribu- nal f édéral. Le Tribunal f édéral des assurances sera int égré au Tribunal fédéral non seulement sur le plan formel comme en droit actuel, mais aussi d’un point de vue organisationnel. Cette int égration ne sera toutefois pas to- tale dans la mesure o ù la loi pr évoit qu ’une ou deux cours continueront à siéger à Lucerne (cf. art. 4 LTF; voir aussi supra ch. 2.4.1) - Les autres tribunaux de la Conf édération seront subordonnés au Tribunal fé- déral dans l’ordre des instances (à l’exception des tribunaux militaires). L’al. 2 fixe une fourchette pour le nombre de juges ordinaires. Contrairement à la réglementation en vigueur (cf. art. 1, al. 1, OJ), la nouvelle disposition n ’arrête pas un chiffre précis pour l’effectif des juges fédéraux. La fourchette prévue permettra à l’Assemblée fédérale de tenir compte de l ’évolution de la charge de travail du Tri- bunal fédéral lors de l ’élection de juges ordinaires. Il ne lui sera ainsi en principe plus nécessaire de modifier la loi pour élire quelques juges suppl émentaires lorsque le Tribunal fédéral est surchargé. Inversement, l’Assemblée fédérale pourra renoncer à remplacer un juge parti à la retraite si le nombre des recours diminue notablement. Actuellement, le Tribunal f édéral compte 30 juges et le Tribunal f édéral des assu- rances entre 9 et 11 juges (art. 1, al. 1, et 123, al. 1, OJ). L ’al. 2 fixe dor énavant la limite maximale à 45, soit environ 10 % de plus qu ’aujourd’hui. Même si le nombre de juges ordinaires atteint un jour ce seuil, le Tribunal f édéral restera g érable et surtout l’unité de la jurisprudence demeurera garantie. Quant à la limite inf érieure, l’al. 2 la place à 35 juges, soit environ 15 % de moins qu ’aujourd’hui. Cette ouver-4077 ture vers le bas d émontre la conviction du Conseil f édéral que les mesures pr évues dans le projet de loi permettront de d écharger le Tribunal f édéral, de sorte qu ’on pourra envisager de ramener le nombre de juges ordinaires à 39 comme c’était le cas entre 1992 et 2000. L’al. 3 maintient l’institution des juges suppléants, car elle a fait ses preuves et offre la possibilité de connaître les candidats potentiels à une charge de juge ordinaire. Le changement de terminologie en allemand, à savoir « Ersatzrichter » au lieu de « nebenamtliche Richter » (cf. art. 1 OJ), a été opéré pour se rapprocher du terme français « suppléants ». Par ailleurs, il signale la volont é de revenir à la fonction originelle des juges suppl éants. Le « juge de milice » ne devrait plus être une sorte de juge fédéral à temps partiel, comme c’est souvent le cas aujourd ’hui en raison de la surcharge chronique du Tribunal f édéral. La fonction du « juge de milice » doit redevenir celle de v éritables membres suppl éants qui remplacent des juges ordinai- res indisponibles et sont occasionnellement appelés en renfort en cas de surcharge de travail. L’al. 3 fixe le nombre maximal des juges suppl éants en pr évoyant qu’il ne doit pas dépasser les deux tiers de celui des juges ordinaires. Cette r églementation implique une diminution au moins d’un tiers des juges suppléants par rapport à ce que prévoit l’arrêté f édéral du 23 mars 1984 concernant l ’augmentation du nombre des juges suppléants du Tribunal f édéral (RS 173.110.1: 30 juges suppl éants) et l ’art. 123, al. 1, OJ pour le Tribunal fédéral des assurances (neuf à onze depuis la révision partielle du 23 juin 2000). La limitation à deux tiers marque la volont é de revenir progressi- vement à la situation ant érieure à 1984, lorsque le nombre de juges suppl éants ne dépassait pas la moitié de celui des juges ordinaires. La possibilité offerte actuellement à l’Assemblée fédérale d’élire les juges sortants comme juges suppléants supplémentaires (art. 1, al. 3, et 123, al. 2, OJ) est abandon- née. Bien qu ’elle existât d éjà depuis 1984, elle n ’a plus été utilis ée que deux fois depuis son introduction dans la loi en 1991. L’al. 4 attribue à l’Assemblée fédérale la compétence de déterminer dans une ordon- nance le nombre de juges ordinaires et suppl éants dans le cadre déterminé par les al. 2 et 3. Cette d élégation permettra d ’éviter que l ’Assemblée f édérale Chambres réunies soit confrontée lors de chaque (ré)élection à des discussions sur l’opportunité d’accroître ou de r éduire le nombre de juges. Si l ’Assemblée fédérale entend ne pas renouveler un poste ou augmenter le nombre de postes, il lui faudra au pr éalable modifier l’ordonnance. Dans la mesure où une délégation similaire figure également dans la LTPF (art. 1, al. 4) et la LTAF (art. 1, al. 4), il sera possible d ’édicter une ordonnance unique sur le nombre des juges dans les tribunaux fédéraux. Art. 2 Indépendance L’al. 1 applique au Tribunal f édéral le principe d ’indépendance des autorit és judi- ciaires qui est énoncé par l ’art. 191 c Cst. (dans sa teneur selon la r éforme de la justice). L’al. 2 concrétise ce principe en reprenant la 2e phrase de l’art. 21, al. 3, OJ.4078 Art. 3 Haute surveillance Conformément à l ’art. 169, al. 1, Cst., le Tribunal f édéral sera soumis à la haute surveillance de l ’Assemblée fédérale (al. 1). L’activité de contr ôle se limite à véri- fier que le Tribunal f édéral fonctionne correctement et qu ’il g ère bien les moyens dont il dispose. L’indépendance du pouvoir judiciaire exclut en revanche un contrôle matériel des d écisions. Tout comme en droit actuel, l ’Assemblée fédérale ne dispo- sera pas d’un pouvoir disciplinaire à l’égard des juges du Tribunal fédéral. Le Tribunal fédéral devra présenter chaque année à l’Assemblée fédérale un rapport sur sa gestion (cf. art. 21, al. 2, OJ). L’al. 2 chargera en outre le Tribunal f édéral de soumettre à l’Assemblée fédérale son projet de budget et ses comptes. Cette innova- tion est la cons équence du principe constitutionnel selon lequel le Tribunal f édéral s’administre lui-m ême (art. 188, al. 3, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice). Elle implique que le Conseil f édéral n ’aura pas le droit d ’apporter des corrections au projet de budget ni aux demandes de cr édits suppl émentaires du Tribunal fédéral. Art. 4 Siège Le siège du Tribunal f édéral demeurera Lausanne, o ù il vient d ’inaugurer de nou- veaux locaux. Suite à l ’intégration partielle du Tribunal f édéral des assurances dans le Tribunal fédéral (cf. supra ch. 2.4.1), il est pr évu qu’une ou deux cours du Tribunal f édéral siègent à Lucerne. Actuellement, le Tribunal f édéral des assurances est consid éré comme une cour (cf. art. 122 OJ) dont les 9 à 11 juges sont répartis en quatre cham- bres (art. 4 du R èglement du Tribunal f édéral des assurances; RS 173.111.2). L’art. 4, al. 2, LTF permet ainsi soit de maintenir cette structure, soit de subdiviser la cour des assurances sociales en deux cours. La loi ne pr écise pas si les cours qui si ègent à Lucerne seront comp étentes en ma- tière d’assurances sociales, car elle entend laisser au Tribunal f édéral une certaine autonomie organisationnelle (cf. art. 16 et 20 LTF). La cour pl énière du Tribunal fédéral – qui r éunira tous les juges ordinaires des cours de Lausanne et Lucerne – devra en effet avoir la possibilit é non seulement d ’attribuer à la cour ou aux cours sises à Lucerne certaines mati ères connexes au droit des assurances sociales, mais aussi de transf érer certains domaines relevant des assurances sociales à une cour lausannoise. 4.1.1.2 Section 2 Juges Art. 5 Election Les juges du Tribunal f édéral sont élus par l ’Assemblée f édérale ( al. 1 ; art. 168, al. 1, Cst.). Celle-ci est libre de consulter le Tribunal f édéral lors d’élections partiel- les ou complémentaires, notamment pour connaître son avis sur la qualit é du travail fourni par un juge suppl éant candidat à un poste de juge ordinaire. Elle n ’y est4079 toutefois pas tenue, car une consultation obligatoire risquerait de donner un caractère de cooptation à l’élection des juges du Tribunal fédéral. Conformément à l ’art. 143 Cst., le droit de vote en mati ère f édérale est l ’unique condition fixée pour l ’éligibilité au Tribunal f édéral (al. 2). Seuls les citoyens suis- ses sont donc éligibles. La règle de l’art. 1, al. 2, OJ, selon laquelle les trois langues officielles doivent être représentées, n’a pas été reprise. Selon l ’art. 70, al. 1, Cst., la Conf édération compte quatre langues officielles puisque le romanche est langue officielle pour les rapports que la Confédération entretient avec les personnes de langue romanche. Si actuelle- ment le Tribunal f édéral comporte un juge romanche, le cercle des juristes romanches est bien trop restreint pour que l’on puisse obliger l’Assemblée fédérale à élire au moins un juge romanche. A l ’inverse, une disposition qui ne mentionnerait que les langues allemande, fran çaise et italienne serait discriminatoire à l’égard des Romanches et ne r épond à aucun besoin: la composition de l ’Assemblée f édérale fournit une garantie suffisante que cette autorit é veillera à une représentation équita- ble des différentes parties de la Suisse au sein du Tribunal fédéral. En raison de l’intégration de la cour des assurances sociales dans le Tribunal f édéral (cf. supra ch. 2.4.1), les juges ne seront plus élus à un siège spécifique (Lausanne ou Lucerne). Selon la cour à laquelle ils seront attribu és (art. 16 LTF), ils seront ratta- chés soit au si ège de Lausanne soit à celui de Lucerne. Ils pourront aussi changer ultérieurement de cour et donc de si ège, le cas échéant. Un tel changement de cour ne sera toutefois plus r égi comme actuellement par le seul facteur de l ’ancienneté. En vertu de l ’art. 16, al. 2, LTF, le Tribunal f édéral devra tenir compte des comp é- tences des juges dans leur attribution à une cour. Il devra donc notamment tenir compte de l ’expérience professionnelle du juge nouvellement élu par l ’Assemblée fédérale. Si par exemple une place se lib ère dans une cour d ’assurance sociale à Lucerne et que l’Assemblée fédérale élit un juge spécialisé en assurances sociales, le Tribunal f édéral ne pourra pas faire abstraction de cette exp érience m ême si par hypothèse un juge d ’une cour civile souhaite passer dans cette cour d ’assurance sociale. Rien n ’empêche toutefois le Tribunal f édéral d ’informer à l ’avance l’Assemblée f édérale de la cour à laquelle le nouvel élu devrait être attribu é, de manière à permettre à l ’Assemblée fédérale de choisir en cons équence le nouveau juge. De la sorte, la libre circulation des juges entre les cours ne serait restreinte que dans l ’hypothèse o ù l ’Assemblée f édérale s ’opposerait à ce qu ’un juge d éjà élu vienne occuper le poste qui s ’est libéré (p. ex. dans une cour d ’assurances sociales) et élirait, en connaissance de cause, un sp écialiste de cette branche (dans notre exemple, des assurances sociales). Art. 6 Activités incompatibles L’al. 1 consacre le principe de la s éparation personnelle des pouvoirs. Il correspond au droit en vigueur (art. 144, al. 1, Cst.; art. 2, al. 2, OJ). Tout comme l’al. 1, l’al. 2 s’applique aussi bien aux juges suppl éants qu’aux juges ordinaires. L ’interdiction qui leur est faite d ’avoir une activit é qui puisse nuire à l’exercice de leur fonction, à l’indépendance ou à la réputation du tribunal, rev êt de l’importance surtout pour les suppl éants. En effet, on ne peut pas leur interdire d’exercer une profession principale et d’autres activités accessoires, vu qu’on ne fait4080 appel à leurs services que sporadiquement. Cependant, ils devront s ’en tenir aux critères fixés dans cet article. L’al. 3 correspond à l’art. 3, al. 3, OJ. L’al. 4 dresse, pour les juges f édéraux ordinaires, une liste d ’incompatibilités qui existent déjà en droit actuel (art. 144, al. 2, Cst.; art. 3 OJ). Art. 7 Activité accessoire Cette disposition limite la possibilit é pour les juges ordinaires d ’exercer une activité accessoire (telle qu’un mandat d’arbitre) à côté de leur fonction de juge. Elle corres- pond en gros à l’art. 3a OJ, sauf qu ’elle précise que l’activité accessoire ne doit pas avoir un but lucratif. La Constitution du 18 avril 1999 prohibe en effet aux juges du Tribunal f édéral toute activit é lucrative parall èle à leur fonction judiciaire, en les soumettant à la m ême r ègle que les membres du Conseil f édéral (art. 144, al. 2, Cst.). Cette prohibition concerne aussi les activit és lucratives occasi onnelles. Il appartiendra au Tribunal f édéral de d éterminer dans son r èglement le montant à partir duquel le gain apport é par une activit é accessoire conf ère à celle-ci un but lucratif. Art. 8 Incompatibilité à raison de la personne Cette disposition r égit les liens de parent é qui ne sont admis au sein du Tribunal fédéral ni pour les juges ordinaires ni pour les suppl éants. Pour l ’essentiel, l’art. 8 reprend la teneur du droit en vigueur (cf. art. 4, al. 1, OJ). Il pr évoit néanmoins un renforcement, dans la mesure o ù l’interdiction de siéger ensemble au Tribunal f édé- ral ne frappera pas uniquement les conjoints, mais également les personnes qui font durablement m énage commun. Est ainsi vis é le concubinage qualifi é, tel que l ’a défini le Tribunal fédéral en rapport avec l’ancien art. 153, al. 1, CC (suppression de la rente en cas de remariage ; ATF 124 III 54 avec les r éf.). En effet, une vie com- mune de ce type constitue pour le principe de la coll égialité une menace comparable au mariage. Les cas dans lesquels un juge est étroitement li é à une personne qui exerce une fonction dans une instance pr écédant le Tribunal f édéral ne sont pas des causes d’incompatibilité mais des motifs de récusation (art. 31 LTF). Art. 9 Durée de la période de fonction L’al. 1 correspond au droit actuel (art. 5, al. 1, OJ; art. 145 Cst.). L’al. 2 introduit une innovation en pr évoyant que, dans l ’hypothèse o ù un juge atteint l’âge de 68 ans, sa p ériode de fonction s ’achèvera à la fin de l ’année civile. L’Assemblée f édérale a maintenant coutume de ne plus r éélire des juges qui ont dépassé 68 ans. Avec l’al. 2, peu importe l’âge auquel un juge a été réélu; sa période de fonction s ’achève à la fin de l ’année civile o ù il a atteint 68 ans. Cette r ègle correspond au contenu d ’un gentlemen’s agreement entre le parlement et les tribu- naux f édéraux, à ceci pr ès que la fin de la p ériode de fonction est fix ée uniformément pour la fin de l ’année civile et non pas à la fin du mois o ù les juges ont atteint 68 ans. La fixation d ’une date uniforme a l ’avantage de permettre de4081 concentrer le renouvellement des postes de juge lors de la session d ’hiver du parle- ment. L ’al. 2 n ’établit pas une nouvelle condition d ’éligibilité, car il ne s’appliquerait pas dans l ’hypothèse où l’Assemblée f édérale élirait un juge âgé de plus de 68 ans. Il n’entre pas non plus en contradiction avec l’art. 145 Cst., car celui- ci r égit la p ériode ordinaire de fonction et n ’exclut pas une interruption de cette période (comme par exemple en cas de démission). L’al. 3 spécifie, comme le droit actuel, que les juges élus en cours de p ériode ne le sont que pour le reste de celle-ci (art. 5, al. 2, OJ). La prescription selon laquelle l’Assemblée fédérale doit repourvoir les places vacantes lors de la session suivante est ainsi abandonn ée. L ’ouverture du texte l égal permettra à l ’Assemblée f édérale d’élire les nouveaux juges lors de la session qui pr écède la fin des fonctions des juges auxquels ils sont appel és à succéder. On évite ainsi qu’une place de juge reste en pratique inoccupée pendant plusieurs mois. Art. 10 Serment Aujourd’hui, les juges f édéraux sont asserment és en r ègle générale par le Tribunal fédéral (art. 9, al. 2, OJ). Dor énavant, ils pr êteront serment ou feront leur promesse solennelle dans tous les cas devant l ’Assemblée fédérale. La solennit é de cet enga- gement s ’en trouvera renforc ée, et l ’égalité avec le Conseil f édéral sera ainsi réalisée, celui-ci prêtant également serment devant les deux Chambres réunies. Art. 11 Lieu de résidence Cette disposition correspond à l’art. 19, al. 2, OJ. 4.1.1.3 Section 3 Organisation et administration Art. 12 Principe La loi arrête les points principaux de l ’organisation et de l ’administration du Tribu- nal fédéral. Dans les limites ainsi d éfinies, le Tribunal f édéral règlera librement son organisation interne ainsi que son administration, conform ément au principe consti- tutionnel selon lequel le Tribunal f édéral s’administre lui-même (art. 188, al. 3, Cst. dans sa teneur selon la réforme de la justice). Art. 13 Présidence Il appartient à l’Assemblée fédérale d’élire le pr ésident et le vice-pr ésident du Tri- bunal f édéral ( al. 1 ; art. 6, al. 1, OJ). M ême si l ’Assemblée f édérale se fonde ordinairement sur une proposition du Tribunal fédéral, elle est libre de s’en écarter et de porter son choix sur un autre juge. On rel èvera par ailleurs que l ’al. 1 n ’empê- chera pas l’Assemblée fédérale de réélire après deux ans la m ême présidence au cas où elle l ’estimerait n écessaire pour assurer ainsi une certaine continuit é dans la direction du tribunal.4082 Alors que le droit actuel attribue au pr ésident la tâche et la responsabilit é d’assumer la direction générale des affaires et la surveillance du personnel (art. 6, al. 2, OJ), le Tribunal fédéral a souhait é que ces t âches soient dor énavant dévolues à un organe collégial appelé la direction du tribunal (cf. art. 15 LTF). Vu la taille du personnel du Tribunal f édéral (en 1999, 186 postes à Lausanne et 60 postes à Lucerne), il apparaît peu réaliste qu’une personne seule puisse assumer correctement ces tâches à côté de sa fonction de juge. C’est pourquoi le Conseil fédéral propose à l’al. 2 que le président soit charg é de pr ésider la cour pl énière (art. 22, al. 1, du r èglement du Tribunal fédéral; RS 173.111.1 ; art. 1, al. 3, du r èglement du Tribunal f édéral des assurances) et qu ’il ait de par la loi le statut de membre de la direction du tribunal (cf. art. 16, du r èglement du Tribunal f édéral des assurances; RS 173.111.2). Ainsi, le président pourra veiller au bon fonctionnement des principaux organes coll égiaux chargés de la gestion du Tribunal f édéral. Par ailleurs, le pr ésident conservera la tâche de représenter le Tribunal f édéral à l’extérieur (art. 22, al. 2, du r èglement du Tribunal fédéral ; art. 19, al. 1, let. d, du r èglement du Tribunal f édéral des assuran- ces). Suite à l ’intégration partielle du Tribunal f édéral des assurances dans le Tribunal fédéral, il n’y aura qu’un seul président du Tribunal fédéral (cf. supra ch. 2.4.1.5). Art. 14 Cour plénière L’al. 1 commence par d éfinir la cour pl énière comme regroupant l ’ensemble des juges ordinaires, en conformit é avec le droit en vigueur (cf. art. 19, al. 1, du r ègle- ment du Tribunal f édéral; RS 173.111.1). Suite à l’intégration partielle du Tribunal fédéral des assurances dans le Tribunal f édéral, la cour pl énière réunira aussi bien les juges du si ège de Lausanne que ceux rattach és à la cour ou aux cours sises à Lucerne. L’al. 1 attribue à la cour plénière principalement des fonctions électives (al. 1, let. a) et normatives (al. 1, let. b). De m ême, il la charge d ’adopter le rapport de gestion à l’adresse des Chambres f édérales. D ’autres dispositions de la LTF attribuent à la cour plénière des compétences particulière (art. 15 à 17). Pour le reste, il appartien- dra à la cour pl énière, lorsqu ’elle édictera le r èglement du Tribunal f édéral, de délimiter ses propres comp étences. Il faut en effet permettre au Tribunal f édéral de décharger la cour pl énière de toutes les d écisions d ’organisation qui ne sont pas essentielles au fonctionnement du tribunal. L’al. 2 stipule nouvellement dans la loi que les décisions par voie de circulation sont autorisées. Dans le droit en vigueur, cette possibilit é n’est prévue qu’au niveau du règlement (art. 20, al. 1, du règlement du Tribunal fédéral; RS 173.111.1). Art. 15 Direction du tribunal L’al. 1 prévoit l’institution au sein du Tribunal f édéral d’un nouvel organe, la direc- tion du tribunal. Il s ’agit d ’un organe coll égial qui aura pour t âche de g érer l’administration du tribunal. La cour des assurances sociales conna ît d éjà au- jourd’hui un tel organe (art. 16 à 18, du r èglement du Tribunal f édéral des assu- rances; RS 173.111.2).4083 Si l’al. 1 ne d éfinit pas le nombre de membres de la direction, il pr évoit que la direction du tribunal se composera uniquement de juges ordinaires et sera nomm ée par la cour plénière. En vertu de l’art. 13, al. 2, LTF, le président du Tribunal fédéral sera d’office membre de la direction, conform ément à la r ègle en vigueur actuelle- ment pour Tribunal fédéral des assurances (art. 16, du r èglement du Tribunal fédéral des assurances; RS 173.111.2). L’al. 2 attribue à la direction la responsabilit é de l ’administration du Tribunal f édé- ral. Il lui appartiendra donc notamment de surveiller le personnel du tribunal et de planifier les mesures nécessaires à la maîtrise du volume des affaires. Art. 16 Cours En droit actuel, la loi énonce toutes les cours du Tribunal f édéral et d étermine dans les grandes lignes leurs comp étences (art. 12 OJ). Plusieurs de ces cours ont une compétence limitée à une voie de droit sp écifique. Avec le recours unifi é introduit par le pr ésent projet de loi, ces cours sp écialisées sont appel ées à dispara ître. On pourrait dès lors sp écifier que le Tribunal f édéral comporte une ou plusieurs cours pour chacun des domaines juridiques correspondant au type de recours : des cours de droit public, de droit civil et de droit p énal. Le Conseil f édéral propose toutefois de laisser une certaine marge de man œ uvre au Tribunal f édéral dans l ’organisation de ses cours. Celui-ci doit en effet pouvoir modifier le nombre de cours en fonction de l’évolution de sa charge de travail dans les diff érents domaines. Il doit aussi pouvoir attribuer à une cour des comp étences relevant de deux voies de droit si cela permet d’assurer une meilleure coordination de la jurisprudence. C ’est ainsi que l ’on pour- rait envisager que tant le domaine de l ’assurance-maladie sociale que celui des assurances compl émentaires en cas de maladie rel èvent de la comp étence d ’une même cour, quoique le premier domaine fasse l ’objet de recours en mati ère de droit public, tandis que le second est rattach é au recours en mati ère civile. De m ême, on pourrait attribuer à une m ême cour les domaines de l ’assurance-accident et de la responsabilité civile en raison de leurs interactions. C ’est pourquoi l’al. 1 se borne à préciser que la cour plénière du Tribunal fédéral constituera les cours pour deux ans. Cela ne signifie toutefois pas que le Tribunal fédéral sera entièrement libre. L’art. 20 LTF précise en effet que les affaires devront être réparties entre les cours selon le domaine concerné, interdisant par là la constitution de cours selon des critères exclu- sivement linguistiques. La période de deux ans prévue par l’al. 1 ne signifie pas que le Tribunal f édéral sera tenu de changer la composition de ses cours tous les deux ans. Elle vise simplement à assurer une certaine stabilit é et continuit é de la jurisprudence. Elle exclut par ailleurs la constitution d’une cour ad hoc pour une affaire spécifique. Comme l’al. 1 charge la cour pl énière de la constitution des diff érentes cours, une délégation de cette comp étence à un autre organe en vertu de l ’art. 14, al. 1, let. a, LTF n’est pas possible. Selon l’al. 2, le Tribunal f édéral doit tenir d ûment compte, en constituant les cours, des comp étences des juges ainsi que des langues officielles. Cette disposition est nouvelle et relativise le principe de l ’ancienneté appliqu é jusqu ’ici. Sans attribuer une primauté absolue au critère des connaissances et à celui de la langue, elle vise à éviter qu’un juge expérimenté dans un domaine soit attribu é à une cour comp étente4084 dans un tout autre domaine au seul motif d ’être le juge le plus r écemment élu (cf. aussi supra le commentaire de l’art. 5). Le petit nombre de juges du Tribunal f édéral rend d’autant plus important le souci d’utiliser au mieux les compétences de chacun. Art. 17 Présidence des cours Cette disposition correspond à l’art. 13, al. 1 et 2, OJ. Elle n ’exclut pas la réélection des présidents de cours à l’issue de la période de deux ans. Art. 18 Composition Selon l’al. 1 , les cours statuent en r ègle g énérale à trois juges. La pr écision « en règle générale » tient compte de diverses exceptions énoncées expressément par la présente loi : - les affaires dans lesquelles, en vertu des al. 2 et 3, les cours devront être composées de cinq juges; - les affaires soumises à la proc édure simplifiée qui seront en principe tran- chées, en vertu de l’art. 102, al. 3, LTF, par deux juges; -l e s d écisions du juge instructeur qui concernent l ’instruction des causes (cf. art. 29, al. 1, 51 et 58, al. 3), les mesures provisionnelles (art. 97, 98 et 112), l’octroi de l ’assistance judiciaire (art. 60, al. 3) et la radiation du r ôle d’une cause devenue sans objet (art. 29, al. 2). Hormis ces cas, il sera interdit de s’écarter de la composition à trois juges. L’al. 2 prévoit la composition à cinq juges dans deux hypothèses: -L e p r ésident de la cour pourra ordonner une composition à cinq s ’il estime que l’affaire a une importance sup érieure aux cas usuels (cf. art. 15, al. 2, OJ). - La composition à cinq sera obligatoire lorsque la cour statuera sur une ques- tion juridique de principe (cf. art. 15, al. 2, OJ). On rel èvera toutefois que la cour statuera ordinairement dans une composition de deux juges sur l’existence d ’une question juridique de principe lorsque la recevabilit é du recours en d épendra (art. 102a, al. 1, let c, et al. 3, LTF). Par souci de rapi- dité de la proc édure, l ’exigence d’une composition à cinq pour statuer sur une question juridique de principe ne vaudra pas pour les recours contre des décisions des autorit és cantonales de surveillance en mati ère de poursuite pour dettes et de faillite; dans ces cas, les juges continueront à si éger au nombre de trois (2e phrase; cf. art. 15, al. 2, OJ). L’al. 3 innove en pr évoyant que la cour statuera aussi à cinq juges dans les cas o ù actuellement la loi exige sept juges: les recours contre un acte normatif cantonal soumis au r éférendum ou contre une d écision cantonale relative à la recevabilit é d’une initiative ou à l’exigence d’un référendum (cf. art. 15, al. 2, OJ). Le Conseil fédéral est d’avis que ces affaires ne sont pas plus importantes que celles touchant à une question juridique de principe. De plus, un recours contre une d écision d’appli- cation d’une norme cantonale peut avoir un caractère politique aussi prononcé qu’un recours contre un acte normatif. Enfin, une cour compos ée de cinq juges assure d éjà un équilibre politique suffisant. A noter que l ’exigence d ’une composition à cinq4085 dans les affaires ayant trait aux droits politiques continuera à ne pas s ’appliquer lorsque le recours concerne une affaire communale (2e phrase; cf. art. 15, al. 3, OJ). Art. 19 Vote Cette disposition correspond à l’art. 10 OJ. Art. 20 Répartition des affaires Les questions de r épartition des affaires se posent à divers égards au Tribunal f édé- ral. Il convient d ’abord d ’attribuer les recours d éposés aux diff érentes cours en fonction de la mati èr e . A u s e i n de c e s de r nières, il faut ensuite d ésigner les juges appelés à statuer sur le cas (composition de la cour). Parmi eux, il faut nommer le juge chargé de l’instruction, auquel revient un r ôle important. Au besoin, on fera en outre appel à des juges suppléants. La répartition des affaires ne peut être laissée au libre arbitre de quelques-uns, en raison du risque de manipulation. Le Conseil f édé- ral est d ’avis que le droit d ’être jugé par un tribunal établi par la loi (art. 30, al. 1, Cst.) exige l ’élaboration de prescriptions g énérales et abstraites qui énoncent au moins les critères selon lesquels la r épartition des affaires aura lieu. C ’est pourquoi l’art. 20 énonce clairement – contrairement à l’art. 14 OJ – que la composition des cours appelées à juger et la désignation de juges suppléants devront être réglées dans le règlement du Tribunal f édéral. Le Tribunal f édéral est oppos é à cette disposition en considérant qu’elle n’est pas praticable (cf. ch. 4 de la prise de position annex ée). Le Tribunal f édéral des assurances l ’accepte en revanche. Il faut d ’ailleurs relever que cette disposition ne requiert pas une r églementation exhaustive qui pr évoirait toutes les hypothèses; elle exige seulement un certain degré de prévisibilité. Art. 21 Changement de jurisprudence et précédents L’al. 1 , qui r ègle l ’hypothèse d ’un changement de jurisprudence, correspond à l’art. 16, al. 1, OJ. Il ne mentionne cependant plus expressément la cour plénière, car cet organe est identique à la réunion de l’ensemble des cours. L’al. 2 permet la réunion de cours m ême s’il ne s ’agit pas de d éroger à la jurispru- dence établie d ’une autre cour. Il arrive en effet qu ’une question juridique impor- tante concerne plusieurs cours et n ’ait encore été tranchée par aucune d ’entre elles. Si la cour compétente pour statuer sur l’affaire estime qu’une décision commune des cours concernées est souhaitable pour le développement du droit ou pour assurer une jurisprudence uniforme, l ’al. 2 lui permet de demander l ’accord de ces cours. Cela correspond à la pratique actuelle du Tribunal fédéral. L’al. 3 apporte deux innovations par rapport au droit actuel. D ’abord, il permet aux cours réunies de se prononcer par voie de circulation. Ce mode de d écision est d éjà pratiqué en partie aujourd ’hui. Il simplifie la proc édure et r épond à un besoin d’ordre pratique, surtout dans des cas qui font l ’unanimité. L’al. 3 fixe ensuite un quorum de deux tiers des membres de chacune des cours int éressées pour que la décision des cours réunies puisse être prise valablement.4086 Art. 22 Greffiers Les greffiers jouent un r ôle important dans l ’accomplissement des t âches assignées au Tribunal f édéral en tant que cour supr ême. A diff érentes occasions au cours des dernières d écennies – en relation surtout avec des d écisions prises en vue d ’aug- menter le nombre des greffiers –, la valeur de leur contribution à l’élaboration et au développement de la jurisprudence a été mise en évidence. A l ’époque où l’activité du greffier du Tribunal f édéral consistait pour l ’essentiel à r édiger des arr êts, on insistait déjà sur le fait qu ’entraient seuls en consid ération pour occuper cette fonc- tion les juristes particuli èrement qualifi és, qui, par leur savoir et leur capacit é de travail, répondaient aux plus hautes exigences (cf. FF 1955 II 1377). Depuis lors, le domaine d ’activité des greffiers, des secr étaires du tribunal et des collaborateurs personnels des juges f édéraux s’est élargi. Après que l’on eut renoncé à accroître le nombre des juges fédéraux, l’augmentation du volume des affaires à traiter a eu pour conséquence que certaines t âches, auparavant r éservées aux juges, ont d û être délé- guées aux collaborateurs juridiques. Actuellement, les greffiers élaborent eux- mêmes, dans un grand nombre d ’affaires, des rapports ou des projets de jugements qui sont soumis à l’approbation du juge chargé de l’instruction, puis à la cour appe- lée à statuer. Cette importante activit é, qui implique une grande responsabilit é, doit – quand bien m ême elle n ’est pas exerc ée par tous les greffiers dans une mesure identique – faire l ’objet d’une disposition l égale. Il faut encore mentionner l ’enga- gement des greffiers pour des op érations d ’instruction des affaires; ces t âches ont déjà, dans une large mesure, été confiées aux secr étaires présidentiels. La r édaction des arrêts demeure, aujourd ’hui encore, une des t âches principales des greffiers et n’a pas perdu de son importance pour la jurisprudence du Tribunal f édéral; aussi convient-il également d’y faire expressément référence dans la loi. L’al. 1 mentionne uniquement les greffiers. La terminologie est ainsi unifi ée, et l’on renonce à l’ancienne distinction entre greffiers, secr étaires et collaborateurs person- nels des juges (art. 7 OJ). Cette distinction ne se justifie plus aujourd ’hui, puisque les activités des divers collaborateurs sont tr ès similaires et qu’il ne subsiste formel- lement de diff érences qu ’en mati ère de r émunération et de dur ée de la fonction. Cette unification des titres n ’empêche pas de d éfinir pour les greffiers, au niveau réglementaire, des formes vari ées de collaboration ou des possibilit és de carri ère différenciées. La loi sur le personnel de la Conf édération prévoit de toute mani ère qu’il appartiendra au Tribunal f édéral de fixer en d étail le statut du greffier (salaire, durée de fonction, assermentation éventuelle – cf. art. 9, al. 4, et 37, al. 2, LPers; FF 2000 2105). Les al. 2 et 3 mentionnent les tâches principales du greffier, déjà évoquées plus haut. C’est dans le cadre du r èglement que l ’on pourra d écrire les autres activit és - no- tamment la pr éparation de prises de position du Tribunal f édéral – ( al. 4 ). Les greffiers ont voix consultative, conform ément à ce qui est d éjà pr évu au niveau réglementaire (art. 12, al. 2, du r èglement du Tribunal fédéral; RS 173.111.1 ; art. 7, al. 4, du r èglement du Tribunal f édéral des assurances; RS 173.111.2). Cela m érite d’être mentionn é dans le texte de la loi – au même titre que l ’élaboration de rap- ports -, car il s’agit également d’une forme de participation au jugement des affaires.4087 Art. 23 Administration L’al. 1 reprend le principe constitutionnel selon lequel le Tribunal f édéral s’administre lui-m ême (art. 188, al. 3, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice). Ce principe garantit l ’autonomie administrative du Tribunal f édéral par rapport au pouvoir ex écutif et renforce ainsi l ’indépendance des juges f édéraux. Si l’administration du Tribunal f édéral ne fait donc pas partie de l ’administration fédérale au sens de l ’art. 2 de la loi sur l ’organisation du gouvernement et de l’administration (RS 172.010), elle doit respecter les dispositions applicables à l’ensemble des organes de la Conf édération telles que la loi sur le personnel (FF 2000 2105) ou la loi sur les finances de la Confédération (RS 611.0). L’al. 2 concr étise ce principe en attribuant au Tribunal f édéral la comp étence de constituer lui-m ême les services administratifs n écessaires à l ’exécution de ses tâches et de nommer lui-même le personnel de ces services. L’un des éléments primordiaux de l ’autonomie administrative r éside dans l ’auto- nomie financière. Le Tribunal f édéral pourra ainsi disposer librement, dans le cadre défini par la loi, des moyens qui lui seront attribu és par le parlement. Conformément à l’al. 3, le Tribunal f édéral tiendra sa propre comptabilit é. Si, formellement, cette dernière constituera une partie du compte d ’Etat, en vertu du principe de l ’unité de celui-ci, elle sera concr ètement établie directement par le Tribunal f édéral, à l’intention de l’Assemblée fédérale (cf. art. 3, al. 2, LTF). Art. 24 Secrétaire général Sous la surveillance de la direction du tribunal (art. 15 LTF), le secrétaire général est le chef de l ’administration du tribunal (al. 2). Il doit en particulier assumer la fonc- tion de chef du personnel. En outre, il dirige le secr étariat de la cour pl énière et des organes administratifs. Vu l’importance de ces fonctions, il apparaît justifié d’arrêter ce poste dans la loi et de pr évoir une période de fonction de six ans également pour le secr étaire g énéral. Actuellement, la base juridique ne se trouve qu ’au niveau réglementaire (art. 29 du r èglement du Tribunal f édéral; RS 173.111.1 ; art. 20 du règlement du Tribunal f édéral des assurances; RS 173.111.2). Il appartiendra au règlement de déterminer si le secrétaire général doit être assermenté. Art. 25 Information L’al. 1 oblige le Tribunal f édéral à informer le public sur sa jurisprudence. Cette obligation revêt une grande importance eu égard à la force de pr écédent des arr êts rendus par les juges supr êmes. C ’est pourquoi la loi la cite express ément. Au- jourd’hui, l’information du public par le Tribunal f édéral n’est prévue qu’au niveau du r èglement (art. 18, r èglement du Tribunal f édéral; RS 173.111.1), alors qu ’il existe une disposition l égale pour le Tribunal f édéral des assurances (art. 127, al. 5, OJ ; art. 22, r èglement du Tribunal f édéral des assurances; RS 173.111.2). Comme en droit actuel (art. 18, r èglement du Tribunal f édéral), l ’al. 1 charge les cours de sélectionner parmi leurs arrêts ceux à publier officiellement. L’organe de publication ne doit en revanche pas forc ément rester le Recueil officiel. D éjà aujourd ’hui, les arrêts parus au Recueil officiel sont mis à disposition du public au travers d ’une banque de donn ées informatisée accessible sur le site Internet du Tribunal f édéral4088 (www.bger.ch). On rel èvera que le Tribunal f édéral projette d ’intégrer prochaine- ment dans cette banque de donn ées informatis ée une grande partie des arr êts non publiés au Recueil officiel, rendant ainsi publics quasiment tous les arrêts sur le fond qui sont susceptibles d’influer sur sa jurisprudence future. L’al. 2 offre au Tribunal f édéral la base l égale pour exiger une accréditation des chroniqueurs judiciaires. Les conditions d ’octroi de l ’accréditation ainsi que la procédure pourront être fixées dans le règlement. 4.1.2 Chapitre 2 Dispositions générales de procédure 4.1.2.1 Section 1 Compétence Art. 26 Examen C’est un principe général qu’un tribunal saisi vérifie d’office sa compétence à raison de la matière, du lieu et de la fonction ( al. 1). La réglementation sur l’attribution des compétences détermine en outre le juge naturel (art. 30 Cst.). En cas de doute sur sa comp étence, le Tribunal fédéral procèdera, selon l’al. 2, à un échange de vues avec l ’autorité dont la comp étence lui para ît entrer en ligne de compte. Une disposition analogue vaut actuellement pour la procédure du recours de droit public et celle du recours de droit administratif (art. 96, al. 2, et 113 OJ). Dor é- navant, il sera également possible de mener un tel échange de vues avec des autorités cantonales (p. ex. si l ’épuisement des instances cantonales n ’est pas claire- ment établi). Art. 27 Incompétence Selon l’al. 1 , le Tribunal f édéral prendra une d écision d ’irrecevabilité s ’il estime qu’il n’est pas compétent pour juger une affaire. C ’est également le cas si une autre autorité lui para îtra compétente ou se sera d éclarée disposée, lors d ’un échange de vues, à connaître de l’affaire. L’al. 2 règle de manière différenciée le sort de l ’acte de recours qui aura fait l ’objet d’une telle d écision d’irrecevabilité. Si la comp étence d’une autre autorit é fédérale ou cantonale aura été déterminée à l’issue d’un échange de vues, le Tribunal f édéral sera obligé de transmettre l’affaire à cette autorité. En l’absence d’échange de vues, l’al. 2 imposera au Tribunal f édéral de transmettre l’affaire à l’autorité qui lui paraî- tra comp étente s ’il s ’agit d ’une autorit é f édérale. Cette r ègle est le corollaire de l’art. 8, al. 1, PA. Dans les autres cas, notamment ceux o ù l ’autorité probablement compétente sera une autorité étrangère ou une autorité cantonale, le Tribunal f édéral pourra lui transmettre l ’affaire, mais il n ’y sera pas oblig é. Le Tribunal f édéral ne saurait en effet être tenu d’analyser le droit cantonal ou le droit étranger pour déter- miner l’autorité compétente. L’art. 27 ne traite pas de l ’hypothèse o ù l ’Assemblée f édérale aura d éterminé l’autorité compétente pour statuer sur un recours (cf. art. 173, al. 1, let. i, Cst.). Il est4089 en effet évident que le Tribunal f édéral devra tirer les cons équences qui s ’imposent d’une telle décision. Art. 28 Questions préjudicielles Cette disposition correspond à l’art. 96, al. 3, OJ. 4.1.2.2 Section 2 Conduite du procès Art. 29 Juge instructeur La conduite du proc ès incombera au juge qui est charg é de l’instruction, lequel sera soit le président de la cour soit le juge délégué que celui-ci a désigné (al. 1). L’al. 2 confère au juge instructeur la comp étence de d écider seul de la radiation du rôle d’une procédure devenue sans objet (p. ex. en cas de retrait du recours, en cas de révocation de l’acte attaqué, en cas de défaut de paiement de l ’avance de frais ou en cas de transaction). Abstraction faite des suites de frais, il ne reste guère matière à décider dans de tels cas; le traitement par un juge unique se justifie donc parfaite- ment ; il s’impose même afin d’assurer un traitement diligent des affaires. La loi attribue une responsabilit é accrue au juge instructeur. Dor énavant, c’est lui qui décidera des mesures provisionnelles (art. 97, al. 3, et art. 98 LTF) et non plus systématiquement le pr ésident de la cour (art. 14, al. 2, 70, al. 2, 94, 111, al. 2, 142 OJ; art. 272, al. 7, PPF). C ’est en effet le juge instructeur qui conna ît le dossier et qui est mieux à même de juger du bien-fond é d’une demande de mesures provision- nelles. L’al. 3 exclut tout recours contre les d écisions du juge instructeur. Cette disposition ne s ’applique toutefois pas aux actions ouvertes devant le Tribunal f édéral, car l’art. 80, al. 2, de la loi de proc édure civile f édérale (PCF; RS 273) énonce une exception qui prime l’art. 29 LTF en vertu des art. 106, al. 2, LTF et 1, al. 2, PCF. Art. 30 Discipline Cette disposition correspond dans une large mesure au droit en vigueur (art. 31 et 13, al. 5, OJ). Le montant maximal de l ’amende est adapté à la situation actuelle. En ce qui concerne les moyens d ’assurer la police de l ’audience, à l’al. 3, la d éten- tion du perturbateur a été supprimée, car elle n’a pour ainsi dire jamais été utilisée.4090 4.1.2.3 Section 3 Récusation Art. 31 Motifs de récusation La distinction faite en droit actuel entre r écusation obligatoire (art. 22 OJ) et r écusa- tion facultative (art. 23 OJ) est abandonn ée. Les motifs de r écusation devront être pris en compte d’office. L’al. 1 énumère les motifs de r écusation en s ’inspirant de la liste dress ée à l’art. 10 PA. Il élargit toutefois les motifs de récusation dans deux cas afin de mieux garantir l’indépendance du Tribunal fédéral. D’abord, le juge ou le greffier devra dor énavant se récuser s’il est conjoint, parent ou alli é d’une personne qui a agi dans la m ême cause comme membre de l ’autorité précédente (al. 1, let. c ). Cette règle vaudra non seulement lorsque l ’autorité précédente est une instance f édérale (p. ex. le Tribunal administratif fédéral), mais aussi lorsqu ’il s’agit d ’une autorit é cantonale. Ensuite, les motifs de récusation en cas de relation de parenté seront étendus à l’hypothèse du concubinage qualifié (al. 1, let. d), à l’instar de ce qui est pr évu pour les incompati- bilités (art. 8 LTF). Art. 32 Obligation d’informer Cette disposition pr évoit, comme le droit en vigueur (art. 24 OJ), une obligation pour les juges et les greffiers d ’annoncer qu’ils se trouvent dans un cas de r écusa- tion. Art. 33 Demande de récusation Cette disposition correspond pour l’essentiel au droit actuel (art. 25, al. 1 et 2, OJ). Il n’est toutefois plus exigé de la partie qui demande la r écusation qu’elle établisse par titres les faits sur lesquels elle se fonde (art. 25, al. 2, OJ). Il suffira qu ’elle rende vraisemblables ces faits. Le Tribunal f édéral statuera alors sur la base des explica- tions fournies par le juge ou le greffier qui fait l’objet de la demande. L’al. 1 oblige la partie à déposer sa demande dès qu’elle a connaissance du motif de récusation. En cas de demande tardive, la sanction est r égie par l ’art. 35 LTF : les opérations auxquelles a particip é une personne tenue de se r écuser restent valables, de sorte que la récusation n’a d’effet que pour le futur. Art. 34 Décision Si le motif de r écusation est contest é, la cour devra se prononcer sur la r écusation. Le juge ou le greffier vis é ne participera pas à cette prise de d écision et devra donc être remplac é. Au cas o ù la demande de r écusation concernerait l ’ensemble des juges de la cour comp étente, celle-ci pourra être compl étée par trois juges d ’une autre cour en vertu de l ’art. 16, al. 3, LTF. Cette r églementation correspond à celle qui est en vigueur actuellement (art. 26 OJ).4091 Art. 35 Violation des prescriptions sur la récusation Cette disposition limite les effets de la r écusation sur les actes judiciaires d éjà ac- complis par le tribunal avec la participation du juge ou du greffier r écusé. L’al. 1 laisse en effet cinq jours aux parties pour demander l’annulation de ces actes à partir du moment où elles ont eu connaissance du motif de récusation. Une fois ce délai de cinq jours passé, la récusation n’a d’effets que pour le futur. Cette réglementation est une solution interm édiaire entre celles pr évues actuellement d ’une part pour la récusation obligatoire (d élai de 30 jours mais avec la possibilit é de condamner la partie aux frais occasionnés si elle n’a pas présenté sa demande aussitôt qu’elle a eu connaissance du motif; art. 28, al. 1, et 25, al. 3, OJ) et d ’autre part pour la r écusa- tion facultative (annulation uniquement des op érations postérieures à la demande ; art. 28, al. 2 OJ). Si des mesures probatoires ne peuvent pas être renouvelées, par exemple parce que le témoin entendu est d écédé, l’al. 2 prévoit qu’elles peuvent n éanmoins être prises en considération par la cour jugeant le cas, m ême si, à l’époque des faits, les pres- criptions sur la récusation ont été violées. La réserve de la r évision pr évue à l’al. 3 correspond au droit en vigueur (art. 28, al. 1, OJ). 4.1.2.4 Section 4 Parties, mandataires, mémoires Art. 36 Domicile La réglementation relative au domicile où les notifications peuvent être adressées est dans l’ensemble reprise du droit en vigueur (art. 29, al. 4, OJ). L’al. 2, qui est nouveau, concerne la notification de décisions par voie électronique. Comme cette forme de notification ne peut être utilisée qu’à l’égard des parties qui l’ont express ément accept ée (cf. supra ch. 2.6.3.2.2), les personnes qui souhaitent une notification électronique devront indiquer (outre leur adresse postale) leur adresse électronique ainsi que leur cl é cryptographique publique. A cet effet, le recourant pourra soit envoyer le certificat que lui a d élivré l’organe de certification qui lui a fourni sa clé cryptographique privée, soit indiquer la référence de ce certifi- cat sur le site Internet de cet organe de certification. La cl é publique permettra au Tribunal fédéral de chiffrer la d écision de manière à ce que seul le possesseur de la clé priv ée correspondante puisse la rendre lisible. Les modalit és de la notification électronique de décisions sont régies par l’art. 56, al. 3, LTF. Art. 37 Mandataires Selon une tradition bien établie en Suisse, toute partie peut conduire seule un proc ès jusqu’au Tribunal f édéral. Si elle souhaite toutefois se faire repr ésenter, elle doit, pour les affaires civiles ou pénales, mandater un avocat autorisé à pratiquer la repré- sentation en justice. Il ne faut pas sous-estimer la surcharge des tribunaux due aux recours irrecevables; or, l’introduction d’une obligation de faire appel à un avocat ou4092 l’extension du monopole de repr ésentation des avocats à tous les domaines du droit permettrait de limiter le nombre de tels recours. Les commissions d ’experts Dubs et Koller se sont pench ées longuement sur les avantages et les inconv énients de ces deux mesures. Toutes deux ont écarté la représentation obligatoire, au motif qu ’elle est incompatible avec la tradition juridique suisse. En revanche, elles se sont pro- noncées pour l’extension du monopole des avocats à toutes les procédures devant le Tribunal fédéral (Rapport final de janvier 1982, ch. 232 ; Rapport final de juin 1997, ch. 6.1 et commentaire de l’art. 38). Après s’en être écarté autrefois (FF 1985 II 806 ss, 1991 II 472), le Conseil f édéral approuve aujourd ’hui cette solution, car le mo- nopole des avocats aura certainement un effet de « crible ». De plus, la différenciation selon les domaines juridiques n ’est pas justifi ée, car le d épôt d ’un recours en matière de droit public ne requiert pas moins de connaissances du droit de procédure et du droit de fond que pour les recours en mati ère civile ou p énale. Cer- tes, il n ’existe en principe pas, en droit public, un monopole des avocats pour la représentation devant les autorit és pr écédentes, de sorte que la partie qui s ’est fait représenter par exemple par un expert fiscal et qui souhaite recourir devant le Tribu- nal fédéral devra soit changer de mandataire soit d époser le recours en son propre nom et renoncer ainsi à l’octroi éventuel de d épens. Cela aura toutefois un certain effet dissuasif qui contribuera vraisemblablement à décharger le Tribunal fédéral. L’admission d’avocats titulaires de brevets étrangers est r égie par la loi du 23 juin 2000 sur les avocats (FF 2000 3374) et par l ’accord avec la Communaut é Euro- péenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes (FF 1999 6319). L’al. 2 correspond au droit actuel (cf. art. 29, al. 1, OJ). A la demande de la F édéra- tion suisse des avocats, la comp étence du Tribunal f édéral de statuer en cas de contestation des honoraires d’avocats (cf. art. 161 OJ) a été supprimée. Ces procédu- res de mod ération prennent en effet beaucoup de temps et peuvent être menées de manière plus adéquate devant les tribunaux civils cantonaux. Art. 38 Incapacité de procéder La disposition r égit la repr ésentation obligatoire lorsqu ’une partie n ’est ostensible- ment pas en mesure de proc éder elle-même. L’al. 1 correspond au droit en vigueur (art. 29, al. 5, OJ). Lorsque la partie se refuse à commettre un mandataire, l ’avocat désigné par le Tribunal f édéral agit pour le compte de cette partie sans avoir besoin d’une procuration. En principe, l ’avocat désigné par le Tribunal f édéral devra obtenir le payement de ses honoraires par la partie qu ’il représente lorsque ceux-ci ne seront pas couverts par des dépens. Reste toutefois l’hypothèse où cet avocat n’obtient rien en raison de l’insolvabilité de la partie. Dans ce cas particulier, l’al. 2, qui est nouveau, pr évoit que la caisse du tribunal accordera à l’avocat une indemnité équitable puisque c ’est le Tribunal fédéral qui l’aura obligé à représenter cette partie. Art. 39 Mémoires Les dispositions arrêtant les exigences posées aux mémoires et concernant la répara- tion des vices qui les affectent s’appuient principalement sur les art. 30 et 108 OJ.4093 Les m émoires devront être r édigés dans une langue officielle ( al. 1 ), sous r éserve qu’un accord international permette le d épôt d’actes de proc édure dans une langue étrangère. S’agissant des personnes de langue maternelle romanche, elles auront, en vertu de l’art. 70, al. 1, Cst., le droit de d époser un m émoire en romanche. Contrai- rement à l’art. 50 LTF, qui r égit la langue dans laquelle le Tribunal f édéral mène la procédure et rend ses d écisions, l ’art. 39, al. 1 ne limite pas la langue officielle romanche au rumantsch grischun. Celle-ci est en effet une cr éation récente qui est certes comprise par les romanches mais qui n ’est maîtrisée activement que par une proportion r éduite d ’entre eux. Les personnes de langue romanche auront donc le droit d’employer leur idiome régional lorsqu’elles s’adressent au Tribunal fédéral. L’obligation de motiver (al. 2) n’est pas nouvelle en soi. Les m émoires doivent déjà en droit actuel traiter les questions de recevabilit é et sp écifier les griefs invoqu és (art. 55, al. 1, 71, let. c, 90, al. 1, let. b, et 108, al. 2, OJ; art. 273, al. 1, PPF). Pour ce qui concerne plus sp écialement les recours, l ’obligation de motiver rev êt une im- portance toute particuli ère : le m émoire de recours devra exposer de mani ère succincte dans quelle mesure l ’acte attaqu é viole une norme juridique vis ée aux art. 90 et 91 LTF ou repose sur une constatation inexacte des faits pouvant être critiquée en vertu de l ’art. 92 LTF. L ’al. 2 s ’inspire ainsi des exigences en mati ère de motivation du recours en r éforme (art. 55, al. 1, OJ), du pourvoi en nullit é (art. 273, al. 1, PPF) et du recours de droit public (art. 90, al. 1, OJ); il laisse n éanmoins à la jurisprudence le soin de d éterminer si une motivation qui ne mentionne pas expli- citement les dispositions viol ées est suffisante. Avec la charge consid érable du Tribunal fédéral, on ne peut pas admettre que les recourants s’abstiennent de motiver suffisamment leurs conclusions et par l à de contribuer à une justice efficace. En cas de non-respect de cette exigence de motivation, la sanction variera. Si toutes les conclusions sont insuffisamment motivées, le recours pourra être déclaré irrecevable au travers de la proc édure simplifiée (art. 102, al. 1, let. b LTF). Si seule une partie des conclusions est insuffisamment motiv ée, ces conclusions seront d éclarées irre- cevables au travers de la proc édure ordinaire (art. 96 ss LTF). Reste enfin l ’hypo- thèse o ù une conclusion est recevable parce qu ’elle repose au moins sur un grief suffisamment motivé, bien que d’autres griefs invoqués à l’appui de cette conclusion soient insuffisamment motivés. Si ces griefs-ci sont soumis au principe d ’allégation (art. 100, al. 2, LTF), alors le Tribunal fédéral ne les examinera pas. Si, en revanche, ces griefs ne sont pas soumis au principe d ’allégation, alors le Tribunal f édéral sera tenu de les examiner en application du principe iura novit curia (art. 100, al. 1, LTF) en dépit de leur motivation insuffisante. S’agissant des recours dont la recevabilit é d épend de l ’existence d ’une question juridique de principe (cf. art. 70, 74 et 79 LTF), la LTF impose express ément aux recourants la charge d ’exposer en quoi la contestation porte sur une telle question (al. 2, 2 e phrase). Le Tribunal f édéral ne doit pas être tenu de chercher en quoi l’affaire soul ève une telle question. Il doit au contraire pouvoir statuer sur l’existence d’une question juridique de principe en se fondant sur l’argumentation du recourant. La loi n’exige toutefois pas du recourant qu ’il démontre l’existence d’une telle question, car le Tribunal f édéral doit avoir la possibilit é de voir dans une con- testation une question juridique de principe que le recourant n ’aurait pas men- tionnée. L ’exigence d ’une motivation est toutefois d ’autant plus importante que l’art. 102, al. 1, let. c, LTF soumet à la procédure simplifiée les recours irrecevables parce qu ’ils ne touchent pas à une question juridique de principe ; la d écision sur4094 l’existence d ’une question juridique de principe sera ainsi prise ordinairement par deux juges avant l’ouverture de la procédure d’échange d’écritures et sur la base du mémoire de recours (art. 102, al. 2 et 3, LTF). Comme en droit actuel, l ’al. 1 impose au recourant ou à son mandataire de signer le mémoire. Lorsque celui-ci sera transmis électroniquement au Tribunal f édéral, la signature devra être une signature électronique reconnue (al. 4). Seule une signature numérique créée avec une cl é cryptographique certifi ée par un service de certifica- tion électronique conform ément à l ’ordonnance du Conseil f édéral y relative (OSCert; RS 784.103) peut actuellement être consid érée comme reconnue par le droit suisse. Si le recourant est une personne morale ou une autorit é, le certificat devra avoir été délivré au nom d ’une personne physique dot ée du pouvoir de signa- ture pour cette personne morale ou cette autorité (cf. supra ch. 2.6.3.1.3). Lors du dépôt de recours par voie électronique, la signature électronique apposée au seul mémoire ne suffit pas, car elle ne donne pas au Tribunal f édéral l’assurance que les pièces annexées au m émoire sont bien celles que le recourant a envoy ées. C’est pourquoi, l’al. 4 exige que le document contenant le m émoire et les pièces annexées soit certifié par la signature électronique reconnue du recourant ou de son manda- taire. Cette certification garantit que les annexes sont bien celles vis ées par le mémoire, qu’elles proviennent du recourant ou de son mandataire et qu ’elles n’ont pas été modifiées depuis leur envoi. Le document électronique contenant le m émoire de recours et les éventuelles an- nexes devra respecter un format fixé dans un r èglement du Tribunal f édéral (al. 4, 2e phrase). Celui-ci pourra admettre un seul format ou une pluralit é de formats (cf. 2.6.3.1.5). S’il s’agit de formats requ érant l’acquisition de produits commerciaux, il conviendra d’éviter une distorsion de la concurrence. Vraisemblablement, le format prescrit sera élaboré sp écifiquement pour les besoins des autorit és et sera mis à disposition des personnes qui veulent adresser des communications électroniques aux autorités ; le soin d ’élaborer des outils de transfert des donn ées d’un traitement de texte standard vers ce format officiel restera dévolu à l’économie privée. Il faudra cependant être assez ouvert quant aux formats possibles d ’une annexe à un docu- ment principal. Si cette annexe est un original sign é électroniquement, il faudra admettre sa communication au Tribunal f édéral même si le format de ce document est atypique, quitte à exiger de l ’expéditeur qu’il y joigne une transcription dans le format officiel. En cas de non-respect du format prescrit par le r èglement du Tribu- nal fédéral, l’art. 39, al. 6, LTF s ’appliquera. Le Tribunal fédéral pourra renvoyer le document à son expéditeur pour qu’il corrige ce défaut, mais il n’y sera pas obligé. Il pourra notamment y renoncer et d éclarer l’acte de proc édure irrecevable lorsque le format choisi par l’expéditeur rend le document illisible par le syst ème informatique utilisé par le Tribunal f édéral et exclut ainsi tout contr ôle de l ’identité entre ce do- cument illisible et celui qui serait envoyé ultérieurement. La possibilité de corriger le format erron é ne doit en effet pas permettre de compl éter l ’acte de recours apr ès l’échéance du délai. Les al. 5 à 7 correspondent au droit actuel (art. 30, al. 2 et 3, 36a, al. 2, OJ). La prescription actuelle relative au nombre d ’exemplaires du m émoire de recours (art. 30, al. 1, et 108 OJ) a été abandonnée. Cette exigence ne saurait valoir pour les mémoires communiqu és par voie électronique. Il appartiendra au Tribunal f édéral d’imprimer l’acte de recours communiqu é électroniquement en un nombre suffisant4095 d’exemplaires ou de le transmettre par voie électronique. L’exigence d’une pluralité d’exemplaires perd aussi en grande partie sa justification pour les mémoires envoyés par voie postale. En effet, le d éveloppement des communications électroniques impliquera la mise en place par le Tri bunal fédéral d’un système de gestion électro- nique des dossiers. Afin que ce syst ème soit complet, les documents qui arrivent en format papier devront être num érisés et enregistr és électroniquement. Lorsque les autres parties à la proc édure devant le Tribunal f édéral acceptent que des actes de procédure leur soient notifi és électroniquement, il serait logique que le Tribunal fédéral leur envoie la version électronique du m émoire de recours et non pas une version papier. Si l ’on continuait donc à exiger pour chaque m émoire d éposé par écrit autant d ’exemplaires qu ’il y a de parties, le Tribunal f édéral se retrouverait souvent avec des exemplaires inutiles. Il convient d ès lors d’abandonner de manière générale l’exigence d’un dépôt en plusieurs exemplaires. 4.1.2.5 Section 5 Délais Art. 40 Début L’al. 1 correspond à l’art. 32, al. 1, OJ. La formulation est toutefois différente, ce qui a pour cons équence que dans l ’hypothèse où le d élai aura commenc é à courir pen- dant les féries, le premier jour qui suit les f éries comptera. La jurisprudence actuelle contraire est ainsi obsolète (ATF 122 V 60). L’al. 2 correspond à la jurisprudence actuelle: les d écisions notifiées par recomman- dé postal sont r éputées avoir été re çues sept jours apr ès la premi ère tentative de distribution si le recommand é n’a pas été retiré entre-temps. Il s ’agit d’une fiction légale qui n ’est pas influenc ée par le d élai de retrait fix é par la poste: que ce d élai soit plus long ou ait été prolongé ne modifie pas l ’échéance légale des sept jours. Une réglementation expresse de cette fiction l égale s’impose après l’abrogation, le 1er janvier 1998, de la disposition qui régissait cette fiction (art. 169 de l’ordonnance sur le service des postes). S’agissant du d élai pour les notifications par voie électronique, cf. supra ch. 2.6.3.2.1. Art. 41 Fin Cette disposition correspond au droit actuel (art. 32, al. 2, OJ), à la diff érence près que le jour férié fédéral du 1er août est nouvellement mentionné. Art. 42 Féries Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge seront suspendus jusqu ’au 2 janvier inclusivement (al.1, let. c), et non pas seulement jusqu’au 1er janvier comme en droit actuel (art. 34 OJ). La r éserve de l ’art. 34, al. 2, OJ pour la proc édure en mati ère de poursuite pour dettes et de faillite a été limit ée aux affaires relatives aux effets de change pour4096 lesquelles la LP ne conna ît pas de f éries (art. 56 LP). De m ême, l’exception prévue par ce m ême art. 34, al. 2, OJ pour la proc édure pénale ne se justifie plus d ès lors que le Tribunal fédéral est dorénavant uniquement instance de recours en la matière. Art. 43 Prolongation Cette disposition correspond à l’art. 33 OJ. Art. 44 Observation Les al. 1 et 3 correspondent dans l ’ensemble à l’art. 32, al. 3 à 5, OJ. Tous les re- cours devront toutefois être adressés directement au Tribunal fédéral. On abandonne ainsi le r égime qui pr évaut actuellement encore dans la juridiction civile, selon lequel le recours doit être déposé auprès de l ’autorité cantonale dont l ’acte est atta- qué (art. 54, 69 et 78 OJ). La solution de l ’art. 44 LTF vient d ’ailleurs d’être reprise pour le pourvoi en nullité (art. 272 PPF selon la r évision partielle de l’OJ du 23 juin 2000; RO 2000 2719). Le dépôt du mémoire de recours par voie électronique est soumis à des règles parti- culières quant à l’observation des délais (al. 2). Il faudra d ’abord que le m émoire et ses annexes parviennent sur le syst ème informatique correspondant à l ’adresse officielle du Tribunal fédéral. Il pourra s’agir soit du système informatique propre au Tribunal fédéral si celui-ci a un acc ès direct au r éseau Internet et peut garantir une accessibilité 24 heures sur 24, soit du syst ème informatique d ’un interm édiaire public ou priv é auquel aurait été d éléguée la t âche de r éceptionner les documents adressés à l ’autorité. D ès que le syst ème informatique correspondant à l ’adresse électronique officielle du Tribunal f édéral recevra une communication électronique qui lui est lisible, il enverra une confirmation de la r éception correcte. Comme le moment d éterminant est celui de l ’expédition de la confirmation, l ’expéditeur du mémoire de recours saura en principe rapidement si le document communiqu é électroniquement a permis d ’observer le d élai. En cas de probl ème, l ’expéditeur devrait avoir le temps de r éagir en d éposant son m émoire auprès de la Poste ou en réessayant de l ’envoyer par voie électronique. On rel èvera que l ’art. 21 a PA s’appliquera dans l ’hypothèse du d épôt d’un recours aupr ès d’une autorité fédérale incompétente. Si cette autorité est habilitée à recevoir des communications proc édu- rales par voie électronique, le d élai est r éputé observ é en vertu de l ’art. 44, al. 3, LTF. En revanche, l ’envoi du mémoire de recours par voie électronique à une auto- rité qui n’est pas habilitée à recevoir de telles communications est nul. L’al. 4 introduit une nouveaut é en r églant sp écifiquement l’observation des d élais lors du versement d ’avances ou de la fourniture de s écurités pécuniaires. Actuelle- ment, la jurisprudence applique par analogie l ’art. 32, al. 3, OJ relatif au d épôt du mémoire de recours tout en diff érenciant selon les formes de versement. Lorsque le versement est fait à un bureau de poste, le d élai est observ é si le versement a lieu avant l’échéance. Lorsque le versement est fait à partir d ’un compte postal, le d élai est r éputé observ é si la Poste est en possession de l ’ordre de paiement avant son échéance, sans que le jour o ù le versement a effectivement lieu importe. Lorsque le versement est fait à partir d’un compte bancaire et que la banque a recours au service des ordres groupés de la Poste, le d élai est respecté si la date d ’échéance déterminée dans le support de données correspond au dernier jour, au plus tard, du d élai fixé par4097 le Tribunal f édéral et si le support de donn ées a été remis dans ce d élai à la Poste (ATF 117 Ib 220). Dans la mesure o ù les détenteurs de comptes bancaires n ’ont pas de maîtrise sur le moment o ù la Poste entre en possession du support informatique des ordres de paiement, ils doivent ordonner le paiement des avances plus d ’une semaine à l’avance pour avoir une certaine assurance de respecter le d élai prescrit. Ils sont clairement d ésavantagés par rapport aux titulaires de comptes postaux. En réponse à la motion Hans Hess (00.3446), le Conseil f édéral propose de changer de système en r églant expressément les conditions pour l ’observation du d élai de ver- sement des avances. Un double critère s’applique : soit le moment où la somme a été versée en faveur du Tribunal f édéral à la Poste suisse (que ce soit au guichet d ’un bureau de poste ou lors d ’un transfert depuis l ’étranger), soit le moment o ù l’ordre de paiement en faveur du Tribunal f édéral a été débité du compte postal ou bancaire du recourant ou de son mandataire. Lorsque la somme due n ’aura pas été créditée à temps sur le compte du Tribunal fédéral, celui-ci devra demander au recourant de lui fournir la preuve du jour o ù l’ordre de paiement en faveur de la caisse du tribunal a été débité de son compte ou de celui de son mandataire. Ce n ’est pas un alourdisse- ment de la proc édure, car aujourd ’hui d éjà le Tribunal f édéral doit demander à la Poste de lui indiquer le moment o ù elle est entr ée en possession des ordres de paie- ment qui ont été crédités tardivement sur son compte. Pour le titulaire d ’un compte postal, la situation sera moins avantageuse qu ’aujourd’hui, car l’envoi de l’ordre de paiement par couvert postal le dernier jour du d élai ne suffira plus pour respecter ce dernier. Le recourant conservera cependant la possibilit é de verser la somme direc- tement au guichet postal le dernier jour du d élai. S’il envoie son ordre de paiement par voie postale à Postfinance ou à sa banque, il devra veiller à le faire au moins un jour à l’avance pour permettre l ’exécution à temps de son ordre. Un risque r ésiduel subsistera n éanmoins pour le recourant qui ordonne le versement à partir de son compte peu avant l ’échéance du d élai (p. ex. en cas de panne informatique); ce risque, le recourant devra l ’assumer seul, car tant la Poste que les banques ont cou- tume, dans leurs conditions g énérales, d ’exclure toute responsabilit é pour faute légère. Art. 45 Notification irrégulière Cette disposition est reprise de l ’art. 107, al. 3, OJ. Elle ne modifie pas la jurispru- dence selon laquelle nul ne peut se pr évaloir d’une indication inexacte des voies de droit s’il eût pu en constater l ’inexactitude à la seule lecture des textes l égaux (ATF 117 Ia 420, 124 I 255). Art. 46 Restitution du délai Selon l’al. 1, le délai pour la présentation d’une demande de restitution passe de 10 à 30 jours à compter de celui o ù l ’empêchement a cess é (cf. art. 35, al. 1, OJ), ne serait-ce que parce que l’acte omis doit être exécuté dans le même délai. L’al. 2 correspond à la jurisprudence (ATF 85 II 145) et à la doctrine (Poudret, Commentaire de l’OJ, 1990, art. 35, n. 3.3 avec d’autres références).4098 4.1.2.6 Section 6 Valeur litigieuse Art. 47 Calcul Alors qu ’actuellement les questions relatives à la d étermination de la valeur (en argent) de l ’objet du litige joue un r ôle principalement dans les proc ès civils, elles prennent une importance accrue dans le pr ésent projet. Le recours en mati ère civile ne sera en principe recevable dans les affaires p écuniaires que si la valeur litigieuse atteint 40 000 francs (art. 70, al. 1, LTF). Cette condition de la valeur litigieuse minimale concernera aussi certains domaines qui n ’y sont pas soumis actuellement parce qu’ils ne font pas l ’objet d’un recours en r éforme, par exemple les d écisions relatives à la reconnaissance d’un jugement étranger ainsi que certaines d écisions en matière de poursuite pour dettes et de faillite. L’al. 1 modifie le calcul de la valeur litigieuse, car celle-ci sera dorénavant détermi- née en fonction de ce qui reste litigieux lors du recours devant le Tribunal f édéral. La valeur litigieuse correspondra à la diff érence entre les conclusions rest ées liti- gieuse devant l ’autorité précédente et ce que celle-ci a accord é. En droit actuel, en revanche, la valeur litigieuse est fix ée uniquement en fonction des conclusions restées litigieuses devant l ’autorité pr écédente. Prenons par exemple une affaire civile où la valeur rest ée litigieuse devant la derni ère instance cantonale s ’élève à 55 000 francs. En droit actuel, la valeur litigieuse d éterminante pour la r ecevabilité du recours en r éforme est de 55 000 francs, ind épendamment de la d écision de l’instance précédente ; si le tribunal cantonal accorde 50 000 francs à la partie de- manderesse, celle-ci peut quand m ême recourir devant le Tribunal f édéral pour obtenir encore les 5000 francs manquants. Avec la réglementation prévue à l’al. 1, la partie qui a obtenu les 50 000 francs ne pourra en principe plus recourir devant le Tribunal fédéral afin que celui-ci lui accorde le reste, car, pour cette partie, la valeur litigieuse sera seulement de 5000 francs. L ’intérêt de cette partie à avoir pleinement gain de cause n ’est en effet, apr ès la d écision de la derni ère instance cantonale, pas plus grand que celui d ’une personne qui aurait demand é sans succès en tout et pour tout 5000 francs devant les tribunaux cantonaux. A l ’inverse, la partie qui conteste devoir les 50 000 francs que la derni ère instance cantonale lui a impos és pourra recourir contre cette d écision devant le Tribunal f édéral, car, pour elle, la valeur litigieuse s’élèvera à 50 000 francs. On peut estimer que ce nouveau mode de calcul aura pour conséquence qu’environ 5 % des contestations ayant, selon le droit actuel, une valeur litigieuse sup érieure à 40 000 francs se retrouveront en-dessous de ce montant. Le syst ème du droit actuel avait été c h o i s i e n 1 9 4 3 a u m o t i f q u’il fallait pouvoir déterminer a priori , et non seulement apr ès la cl ôture de la proc édure cantonale, si un recours en r éforme est recevable (message; FF 1943 126). Cet argument n ’est plus d éterminant aujourd ’hui, car, m ême dans les affaires o ù la valeur litigieuse minimale n ’est pas atteinte, un recours au Tribunal f édéral reste possible si une question juridique de principe est en cause (art. 70, al. 2, et 79 LTF ; art. 191, al. 2, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice). Il appartiendra donc aux cantons d’adapter leur législation si celle-ci prévoit des voies de droit différentes en fonction des possibilités de recours au Tribunal fédéral.4099 Lorsque le recours porte sur une décision préjudicielle ou incidente qui a été rendue dans une affaire p écuniaire, la valeur litigieuse ne peut pas être fixée selon la r ègle ordinaire, car l’instance précédant le Tribunal f édéral ne s’est pas encore prononc ée sur les conclusions mat érielles des parties. C ’est pourquoi l ’al. 1 pr évoit que, dans cette hypothèse, la valeur du litige sera d éterminée par les conclusions rest ées liti- gieuses devant l’autorité compétente sur le fond (let. c). Il faudra en effet éviter dans la mesure du possible que le recours au Tribunal f édéral soit plus largement ouvert contre les décisions incidentes ou préjudicielles que contre les décisions finales. Il en ira de même lorsque le recours portera sur une d écision partielle au sens de l ’art. 86 LTF, car autrement l’accès au Tribunal fédéral pourrait être influencé par la scission d’une cause en plusieurs décisions partielles (let. b). Les al. 2 à 4 correspondent à l’art. 36, al. 2 à 5, OJ. Art. 48 et 49 Ces dispositions correspondent à l’art. 47 OJ. 4.1.2.7 Section 7 Langue de la procédure (art. 50) Les dispositions sur la langue de la proc édure font d ésormais l ’objet d ’un article spécifique. Le droit en vigueur se contente de mentionner la langue dans laquelle doivent être rédigés les mémoires (art. 30, al. 1, OJ) et les arr êts (art. 37, al. 3, OJ). De par la Constitution, cependant, le droit des parties de choisir l ’une des langues officielles est déjà applicable à l’ensemble de la procédure. Le nouvel article constitutionnel sur les langues entra îne toutefois certaines modifi- cations, puisque le romanche est également admis comme langue officielle dans les rapports que la Conf édération entretient avec les personnes de langue romanche (art. 70, al. 1, Cst.). D ’après la jurisprudence du Tribunal f édéral, cette r églementa- tion implique l ’obligation de rendre l ’arrêt en romanche au moins lorsqu ’une commune ou une personne romanche interjette un recours contre la d écision d’une instance du canton des Grisons (ATF 122 I 95 consid. 1). L’al. 1 énonce expressé- ment parmi les langues officielles le rumantsch grischun afin de pr éciser que la procédure peut être menée uniquement dans cette variante du romanche, m ême si le mémoire de recours a été r édigé dans un idiome r égional (cf. art. 39, al. 1, let. a, LTF et le commentaire y relatif). Comme en droit actuel, ce sera la langue de la d écision attaqu ée qui d éterminera celle de la procédure de recours; le Tribunal fédéral pourra cependant opter pour une autre langue officielle si les parties l ’utilisent, par exemple dans leur acte de recours (al. 1). Dans une procédure par voie d’action, la langue (officielle) des parties devra être prise en compte (al. 2). Il devient de plus en plus fr équent que les parties à la proc édure joignent à leur mémoire de recours ou à leur d étermination des pi èces en langue étrangère. La pratique tend à accepter tels quels ces documents sans requ érir une traduction lors- qu’ils sont r édigés dans une langue comprise tant par les membres de la cour et le greffier que par les autres parties. Il en va notamment ainsi pour les documents en4100 anglais. L’al. 3 retranscrit cette pratique. A relever que l ’accord des parties n ’a pas besoin d ’être expr ès. Il est implicite lorsque chaque partie envoie des documents dans la m ême langue étrangère sans leur adjoindre une traduction dans une langue officielle. Si l’une des parties ne ma îtrise pas la langue de la proc édure ou la langue officielle choisie par les autres parties pour leurs propres actes de proc édure, le Tribunal fédéral ordonnera la traduction de toutes les pi èces écrites et des d éclarations orales que cette partie doit comprendre pour suivre le déroulement de la procédure (cf. à ce propos ATF 118 Ia 462 ss). Cette prescription, qui fait l ’objet de l’al. 4, est reprise de l’art. 4, al. 2, PCF. Elle s ’applique lorsque la compr éhension de la langue de la procédure par le mandataire ne suffit pas, notamment lors de recours en mati ère pénale (cf. art. 6, § 3, let. e CEDH; voir n éanmoins ATF 115 Ia 64). Elle vaut aussi lorsque le mémoire de recours est r édigé dans une langue qui n ’est pas langue offi- cielle pour l ’autorité cantonale dont l ’acte est attaqu é : le Tribunal f édéral ne peut pas demander à une autorit é zurichoise ou neuch âteloise de prendre position sur un recours rédigé en italien ou en romanche. 4.1.2.8 Section 8 Procédure probatoire Art. 51 Principe Il n ’est pas n écessaire de pr évoir des prescriptions sp écifiques sur la proc édure probatoire. Il suffit de renvoyer aux dispositions du titre septi ème de la loi de proc é- dure civile fédérale (al. 1). L’al. 2 reprend le contenu de l’art. 95, al. 1, OJ (cf. aussi art. 113 et 143, al. 4, OJ). Par souci de clart é et de compl étude, l’al. 3 répète la disposition de l ’art. 5, al. 3, PCF. Art. 52 Présence des parties et consultation des pièces Les al. 1 et 2 se recoupent largement avec l ’art. 38 PCF, qui n ’est pas compris dans le renvoi de l’art. 51 LTF. La disposition mentionne en outre les intérêts publics qui, au même titre que les int érêts privés (en particulier les secrets d ’affaires), peuvent justifier qu’une partie soit exclue de l ’administration d’une preuve ou qu ’on ne lui permette pas de consulter une pièce. L’al. 3 s’inspire de l’art. 28 PA.4101 4.1.2.9 Section 9 Procédure de jugement Art. 53 Débats Il appartient au seul pr ésident de la cour de d écider de l ’organisation de d ébats (cf. art. 62, al. 1, 112 et 143, al. 3, OJ; art. 276, al. 2, PPF). C ’est à lui que reviendra donc la t âche de veiller au respect du droit international dans les cas o ù celui-ci requerrait des débats publics (cf. art. 6, § 1, CEDH). Toutefois, comme c’était le cas jusqu’ici, les débats resteront l’exception, d’autant que le Tribunal f édéral ne procé- dera en principe plus au contrôle des faits (art. 99 LTF). Art. 54 Délibération Bien que la syst ématique de l’OJ en vigueur donne l ’impression que la d élibération en audience constitue le principal moyen pour parvenir à la d écision, le Tribunal fédéral statue par voie de circulation dans la grande majorit é des cas (art. 36a et 36b OJ; en 1999 env. 97 % des arr êts). Il serait totalement irr éaliste de vouloir remettre l’accent sur la délibération publique sans au préalable limiter drastiquement l’accès à la juridiction suprême. C’est pourquoi l’al. 1 érige en règle générale la procédure par voie de circulation. Contrairement au droit actuel, la nouvelle loi n ’exige plus l’unanimité pour décider à trois juges par voie de circulation en proc édure ordinaire. Cette modification rend superflus les efforts, parfois problématiques, pour parvenir à l’unanimité dans un nombre maximum de cas. Comme c’était le cas jusqu’à présent, le président de la cour peut ordonner la délibé- ration en audience, et un juge peut la demander ( al. 2, let. a ). La d élibération en audience est toutefois obligatoire lorsqu ’il y a d ésaccord entre les juges dans une affaire où la loi requiert la composition à cinq juges ( al. 2, let. b ). Il s ’agit notam- ment des affaires qui soul èvent une question juridique de principe, mais aussi d’affaires concernant les droits politiques au niveau cantonal (art. 18, al. 3, LTF). Ces cas sont suffisamment importants pour que les divergences entre les membres de la cour soient tranchées lors d’une délibération publique. Art. 55 Publicité Dans les cas où il n’est pas statué par voie de circulation, l’al. 1 dicte la publicité des délibérations et des votes ainsi que des d ébats qui auraient été ordonnés. Cette règle correspond au droit en vigueur (art. 17, al. 1, OJ); sa port ée est toutefois consid éra- blement limit ée, vu que le Tribunal f édéral statue ordinairement par voie de circulation (art. 54 LTF). La publicité des délibérations et des votes du Tribunal f édéral repose sur une longue tradition. Le public et notamment les m édias peuvent exercer un certain contr ôle et prévenir de cette mani ère une possible m éfiance quant à un pouvoir excessif des juges supr êmes dans un Etat d émocratique. En outre, étant donn é que les juges répondent chacun de leurs actes directement devant l ’opinion publique, ils ont da- vantage conscience de leur responsabilit é. Par ailleurs, une d élibération en audience permet d ’exprimer publiquement un avis minoritaire, ce qui n ’est gu ère possible dans une décision écrite, ou alors seulement de mani ère très limitée. Enfin, pouvoir4102 suivre la mani ère dont le tribunal d ébat leurs arguments peut donner confiance aux parties. L’al. 2 reprend le contenu de l ’art. 17, al. 3, OJ. Cette disposition offre, en relation avec l’art. 54 LTF, une marge de manœ uvre suffisante pour exclure les parties ou un public plus large de la proc édure de jugement. Les exceptions pr évues à l’art. 17, al. 1 et 2, OJ ne doivent dès lors plus être mentionnées expressément. Art. 56 Notification de l’arrêt L’al. 1 reprend la teneur de l’art. 37, al. 2, OJ. Dans le cas d ’une décision rendue en audience de d élibération (publique), le dispo- sitif sera notifi é sans retard aux parties (al. 2). Si la d écision est arr êtée à ce moment-là, il peut en revanche s ’écouler un certain temps jusqu ’à ce que les motifs soient rédigés dans leur forme définitive. Cette disposition ne mentionne pas, mais n ’exclut pas non plus, la possibilit é d’envoyer le dispositif avant l ’expédition complète de l ’arrêt lorsque celui-ci a été rendu par voie de circulation. L’al. 3 régit la notification de d écisions par voie électronique. Il énonce le principe selon lequel une décision ne peut être notifiée électroniquement que si le destinataire accepte cette forme de notification (cf. supra ch. 2.6.3.2.2). En r ègle g énérale, l’acceptation de la notification électronique ne devrait valoir que pour une procédure ponctuelle devant le Tribunal fédéral. L’art. 56, al. 3, LTF est néanmoins formulé de manière suffisamment ouverte pour permettre à certaines personnes telles que des avocats ou des entreprises d ’accepter plus largement la notification électronique. L’acceptation de la notification électronique pr ésuppose l ’indication de l ’adresse électronique à utiliser ainsi que de la cl é cryptographique publique du destinataire (art. 36, al. 2, LTF). On rel èvera que l ’exigence d’une acceptation expresse ne vaut pas pour les autorités qui sont, de par la l égislation fédérale (cf. art. 21a, al. 1, PA et la disposition transitoire y relative) ou cantonale, r éputées accepter l ’accomplis- sement d ’actes de proc édure par voie électronique. Il appartiendra au Tribunal fédéral de d éterminer dans un r èglement les modalit és de la notification par voie électronique (cf. supra ch. 2.6.3.2.3). Cela comprendra notamment la m éthode de communication (cr éation de bo îtes postales électroniques, recommand és électroni- ques, etc. ; cf. supra ch. 2.6.3.2.1) ainsi que le format à utiliser afin que la d écision puisse être lue par le destinataire (p. ex. PDF). Art. 57 Force de chose jugée Cette disposition correspond à l’art. 38 OJ. Le moment o ù un arr êt est r éputé pro- noncé varie selon la proc édure suivie. En cas d ’audience de d élibération, l’arrêt est prononcé lorsque la cour d écide du dispositif. S ’agissant des arr êts rendus par voie de circulation, ils sont r éputés prononc és lorsque, à l ’issue de la circulation, une proposition de dispositif a obtenu l’accord d’une majorité de la cour ou, dans les cas où la loi exige l’unanimité (art. 54, al. 2, let. b, et 102, al. 3, LTF), de l ’ensemble de la cour.4103 4.1.2.10 Section 10 Frais (art. 58 à 64) Les dispositions actuelles relatives aux frais judiciaires et aux d épens peuvent en grande partie être reprises sans changement matériel. Si une partie qui a saisi le tribunal ne donne pas suite à l’ordre du juge charg é de l’instruction de fournir une avance de frais ou des s ûretés en garantie des d épens, l’art. 58, al. 3, stipule que l ’acte de recours sera irrecevable, sans qu ’un délai sup- plémentaire ne doive être fixé (cf. aussi art. 63, al. 4, PA). La radiation du r ôle de la procédure ouverte par cette partie sera alors ordonnée par le juge instructeur (art. 29, al. 2, LTF). Les conditions pour l’octroi de l’assistance judiciaire sont reprises de l ’art. 29, al. 3, Cst. (art. 60 LTF). La comp étence pour prendre cette d écision a en revanche été modifiée. L’octroi ou le refus de l ’assistance judiciaire est décidé en principe par un collège de trois juges (m ême dans les affaires qui doivent être d écidées dans la composition à cinq juges). Lorsqu ’une affaire est trait ée dès le d épart en proc édure simplifiée (art. 102, al. 3, LTF), le refus ou l ’octroi de l ’assistance judiciaire peut être d écidé par deux juges. Lorsque les conditions de l ’assistance judiciaire sont indubitablement remplies, le juge instructeur peut d écider seul de l ’accorder (al. 3). Cette réglementation permet à la fois une prise de d écision rapide dans les cas évi- dents, tout en assurant une certaine uniformité de la pratique dans les cas délicats. La r églementation du calcul des frais judiciaires (art. 61 LTF) est simplifi ée. Le montant maximum exigible dans les contestations p écuniaires est port é à 100 000 francs; ce montant peut m ême être doublé dans des cas particuliers (art. 61, al. 3 et 5, LTF). Dans plusieurs cas, le droit actuel pr évoit la gratuit é de la proc édure de recours. Trois de ces exceptions ont été remplac ées pour la proc édure devant le Tribunal fédéral par une clause qui garantit que les frais restent mod érés en raison du carac- tère social de l ’affaire: non seulement le montant maximal des frais est alors en principe limité à 1000 francs, mais il est fixé indépendamment de la valeur litigieuse (art. 61, al. 4 et 5, LTF). Cette réglementation spéciale vaut pour : - les recours en mati ère d’octroi ou de refus de prestations d ’assurance sociale (art. 134 OJ; cf. supra ch. 2.3.1.3.2); - les recours relatifs aux litiges portant sur une discrimination à raison du sexe dans les rapports de travail (art. 12, al. 2, LEg; RS 151.1); - les recours en mati ère de contrat de travail, pour autant que la valeur liti- gieuse ne d épasse pas 30 000 francs (cf. art. 343 CO selon la modification du 15 décembre 2000; FF 2000 5686). Les autres cas dans lesquels la l égislation actuelle prévoit la gratuité de la procédure devant le Tribunal f édéral ont été abandonnés, de sorte que la r églementation ordi- naire leur sera applicable. Cela concerne : - les recours en mati ère de droits politiques (art. 86 LDP; RS 161.1); - les recours contre les d écisions des autorit és de surveillance en mati ère de poursuite et de faillite (art. 20 a, al. 1, LP; art. 61, al. 2, let. a, OELP; RS 281.35). Dans la mesure où le Tribunal fédéral n’est plus l’autorité fédé-4104 rale de surveillance en mati ère de poursuite et de faillite, la gratuit é du re- cours au Tribunal fédéral n’est plus justifiée; - les recours en mati ère d ’expropriation sur la base de la loi f édérale sur l’expropriation (art. 116, al. 1, LEx; RS 711). Dans la mesure où le Tribunal fédéral sera à l’avenir la seconde instance de recours, il n ’y a plus de justifi- cation pour dispenser automatiquement la personne expropri ée des frais judiciaires lorsqu ’elle recourt contre la d écision du Tribunal administratif fédéral. Les principes régissant l’imputation des frais du Tribunal f édéral (art. 62 LTF) sont en grande partie repris du droit en vigueur. Les frais judiciaires sont en principe mis à la charge de la partie qui succombe (al. 1) ou qui les a caus és inutilement (al. 3). Cette réglementation comporte trois exceptions qui sont toutes express ément men- tionnées : - Sont dispens és des frais de par la loi la Conf édération, les cantons ou les communes, ou nouvellement aussi les organisations charg ées de t âches de droit public, pour autant toutefois qu ’ils agissent en vertu de leurs attribu- tions officielles et que leurs int érêts pécuniaires ne soient pas en cause (al. 4). - Le Tribunal f édéral a la possibilité de répartir différemment les frais judiciai- res ou de renoncer à en percevoir de la partie qui succombe lorsque les circonstances le justifient ( al. 1, 2 e phrase ). Il pourra notamment utiliser cette possibilité de renonciation lorsqu ’il admet un recours, d éposé par une organisation dispensée des frais judiciaires en vertu de l’al. 4 (p. ex. un assu- reur social), contre une d écision rendue dans le cadre d ’une procédure qui est, de par le droit fédéral, gratuite. - Le Tribunal f édéral a la possibilit é de r éduire ou de remettre les frais judi- ciaires lorsque l ’affaire est liquid ée par un d ésistement ou une transaction (al. 2). 4.1.2.11 Section 11 Exécution (art. 65 et 66) Le projet contient d ésormais expressément une disposition analogue aux art. 40 PA et 75 PCF, en vertu de laquelle les d écisions qui imposent le paiement d ’une somme d’argent ou la fourniture d ’une sûreté pécuniaire sont ex écutées conformément à la LP (art. 65 LTF). Pour les autres d écisions, les dispositions du droit en vigueur ont été reprises, y compris l ’obligation faite aux cantons d ’exécuter les arr êts du Tribunal f édéral comme ceux de leurs propres tribunaux (art. 66, al. 1, LTF). Si la d écision de pre- mière instance émane d ’une autorit é administrative f édérale, l ’exécution est r égie par les art. 41 à 43 PA (art. 66, al. 2, LTF) , alors qu ’on appliquera les art. 74 à 78 PCF si le Tribunal f édéral a rendu son arr êt à la suite d ’une action (art. 66, al. 3, LTF). Le recours au Conseil f édéral reste réservé comme par le pass é (art. 39, al. 2, OJ) si l’exécution d ’un arr êt du Tribunal f édéral est d éfectueuse (art. 66, al. 4, LTF ).4105 Conformément à la jurisprudence du Conseil f édéral, cette voie de droit n ’est pas ouverte lorsque l ’arrêt du Tribunal f édéral impose une prestation p écuniaire, car c’est la LP seule qui permet d’obtenir l’exécution de ce genre de jugement. 4.1.3 Chapitre 3 Le Tribunal fédéral en tant que juridiction de recours 4.1.3.1 Section 1 Recours en matière civile Art. 68 Principe Le recours en mati ère civile couvre un champ tr ès vaste. Il ne comprend pas uni- quement les affaires civiles au sens strict, mais également certaines affaires de droit public qui ont un rapport étroit avec le droit civil (cf. al. 2, let. b), ainsi que les affaires dites de poursuite pour dettes et de faillite, qui repr ésentent elles aussi un domaine très étendu (cf. al. 2, let. a). Si cet assemblage peut surprendre d ’un point de vue doctrinal, il n ’est absolument pas d û au hasard, m ais d écoule de r éflexions pragmatiques et pratiques. Les affaires civiles sont placées au premier plan ; ce terme doit être compris dans le même sens que dans le droit en vigueur, c ’est-à-dire qu ’il comprend les contesta- tions civiles (pécuniaires ou non), tout comme les affaires civiles non contentieuses (les actes de juridiction gracieuse, tels que l ’invalidation d’un titre). L’al. 1 attribue ainsi au recours en mati ère civile les domaines des actuels recours en r éforme et en nullité. Dans l ’organisation judiciaire f édérale, il ne sera donc plus n écessaire de faire la distinction, pas toujours facile à établir, entre les contestations civiles et les simples affaires civiles. L’al. 2 rattache au recours en mati ère civile les affaires de poursuite pour dettes et de faillite. Sont en premier lieu des affaires de poursuite les contestations relevant du droit de poursuite , qui sont jugées par un tribunal : à commencer par les affaires relevant purement du droit de poursuite (à savoir les affaires relevant de la proc é- dure sommaire au sens de l ’art. 25, ch. 2, LP, telles que mainlev ée, ouverture de la faillite, autorisation de s équestre, proc édure de concordat, mais aussi action en constatation du retour à meilleure fortune par la voie de la proc édure accélérée selon l’art. 265a, al. 4, LP); viennent ensuite les contestations relevant du droit de pour- suite qui ont des répercussions sur le droit mat ériel (p. ex. les diff érends judiciaires sur la revendication et la collocation). De l’autre côté, on trouve les recours sur lesquels statue l ’autorité de surveillance (art. 17 ss LP). En d’autres termes, le recours en matière civile assumera dor énavant aussi la fonction de l ’actuel recours au Tribunal f édéral en mati ère de poursuite pour dettes et de faillite (art. 19 LP, 76 ss OJ). Le r ôle du Tribunal fédéral changera toutefois, car celui-ci sera à l’avenir uniquement instance suprême de recours et non plus autorité de haute surveillance en matière d’exécution forcée (cf. la modification de l’art. 15 LP en annexe à la LTF).4106 Il est vrai que ces affaires relatives à la LP – affaires judiciaires et recours – relèvent en soi du droit public. Elles sont n éanmoins toutes attribu ées au recours en mati ère civile, parce que le droit civil doit pratiquement toujours être appliqué à titre pr éju- diciel: l ’exécution se fait toujours dans le patrimoine priv é du d ébiteur, dans ses droits patrimoniaux absolus et relatifs; l ’exécution forc ée ne se con çoit donc pas sans application du droit priv é (p. ex. lors de la constatation de la masse active, du rang des droits r éels limités lors de l ’établissement de l’état des charges, etc.). Bien que th éoriquement correcte en soi, la soumission des affaires de poursuites pour dettes et de faillite au recours en mati ère de droit public serait rest ée une construc- tion dogmatique. Attribuer ces affaires au tronc commun du recours en mati ère civile permet en revanche de simplifier consid érablement le syst ème des voies de droit. Ne sont par contre pas des affaires de poursuite les contestations de droit matériel, qui sont provoqu ées par une poursuite (p. ex. action en reconnaissance ou en con- testation de dette): si le diff érend concerne une cr éance de droit priv é, on est en présence d’une affaire civile proprement dite; s ’il s’agit de constater une cr éance de droit public (p. ex. une cr éance fiscale dans le cadre de la proc édure de l ’art. 79, al. 2, LP), on est en présence d’une affaire de droit public et c ’est alors le recours en matière de droit public (art. 77 ss LTF) qui entre en ligne de compte. Selon l’al. 2, d’autres affaires de droit public sont également soumises au recours en matière civile ( let. b). Elles ont toutes pour point commun leur étroite connexité au droit civil. L’énumération figurant dans la loi n ’est pas exhaustive ; la loi donne des exemples pour illustrer l ’affinité étroite qui doit exister avec le droit mat ériel : il s’agit de l ’exécution du droit civil (ch. 1), de son administration au titre de la juri- diction gracieuse (tenue des registres selon ch. 2, changement de nom selon ch. 3), de la surveillance des fondations et des cas de repr ésentation du droit privé (ch. 4 et 5), de mesures relevant du droit de tutelle et de la protection de l ’enfant par le droit de la famille (ch. 6 et 7). Comme pour les affaires relatives à la LP, il se justifierait en bonne doctrine de soumettre ces causes au recours en mati ère de droit public ; mais, là encore, des motifs de connexit é matérielle et de simplification plaident en faveur du recours en mati ère civile. Pour la surveillance des institutions de pr é- voyance professionnelle et de libre passage en revanche, c ’est le recours en mati ère de droit public qui est ouvert (cf. ch. 4). Art. 69 Exception Cette disposition exclut du recours au Tribunal f édéral les d écisions rendues par le Tribunal administratif f édéral en mati ère d ’opposition à l ’enregistrement d ’une marque. Cette exclusion est reprise du droit actuel (art. 100, al. 1, let. w, OJ). Le maintien de cette exception se justifie par le fait que le rejet d ’une opposition n’empêche pas l ’opposant de faire ensuite valoir ses pr étentions au travers d ’une action civile qui, elle, pourra conduire jusqu ’au Tribunal f édéral. Un recours au Tribunal administratif f édéral contre le rejet de l ’opposition suffira. Les autres exceptions à l’accès au Tribunal fédéral que connaît actuellement le recours de droit administratif dans le domaine de la propri été intellectuelle (art. 100, al. 1, let. i et n, OJ) n’ont en revanche pas été reprises, car leur portée pratique est négligeable.4107 Art. 70 Valeur litigieuse minimale L’art. 191, al. 2, Cst. (dans sa teneur selon la r éforme de la justice) permet au l égis- lateur de limiter l ’accès au Tribunal f édéral en pr évoyant une valeur litigieuse minimale pour les contestations qui ne portent pas sur une question juridique de principe. L’art. 70 LTF met en œ uvre cette compétence en exigeant en principe une valeur litigieuse minimale de 40 000 francs pour toutes les affaires p écuniaires déférées au Tribunal fédéral dans le cadre du recours en matière civile. Cette disposition va au-delà du droit actuel à plusieurs égards. D’abord elle rehausse la valeur litigieuse minimale à 40 000 francs au lieu des 8 000 francs prévus en droit actuel pour les constatations civiles qui peuvent faire l ’objet d ’un recours en r é- forme. Cette augmentation permet en tout cas de compenser l ’inflation depuis 1959, lorsque le montant actuel a été fixé à 8000 francs (montant qui équivaut aujourd’hui à 31 000). Elle contribuera aussi à décharger le Tribunal fédéral, car environ un tiers des recours en réforme actuellement recevables ont une valeur litigieuse inf érieure à 40 000 francs ; seuls ceux qui soul èvent une question juridique de principe seront à l’avenir recevables, ce qui ne devrait être le cas que d’une petite partie d’entre eux. L’art. 70, al. 1, va aussi au-del à du droit actuel en étendant le champ d’application de l’exigence d’une valeur litigieuse minimale . Cette exigence s’étendra en principe à toutes les affaires p écuniaires qui sont soumises au recours en mati ère civile, y compris celles qui font actuellement l ’objet d’un recours en nullit é, d’un recours de droit public, voire d’un recours de droit administratif. Cela concerne par exemple les contestations relatives à la reconnaissance et à l ’exécution d ’un jugement étranger condamnant une partie au payement d ’une somme d ’argent (art. 68, al. 2, let. b, ch. 1, LTF). Il n’y a en effet pas de raison pour que de tels litiges puissent davantage faire l’objet d’un recours au Tribunal fédéral que si le litige avait été ouvert initiale- ment devant un tribunal suisse. L’exigence d ’une valeur litigieuse minimale concerne en principe également le domaine de la poursuite pour dettes et de la faillite (art. 68, al. 2, let. a, LTF). Sa portée est toutefois restreinte ici par une double exception. Premi èrement, le recours est recevable indépendamment de la valeur litigieuse lorsqu’il porte sur une décision rendue par une autorité de surveillance sur la base des art. 17 ss LP (art. 70, al. 2, let. c, LTF); le large acc ès au Tribunal f édéral dans ces cas a fait ses preuves et contri- bue à garantir une proc édure efficace d ’exécution forcée sans charger outre mesure le Tribunal f édéral. En cons équence, l ’exigence d ’une valeur litigieuse minimale s’applique en mati ère de poursuite pour dettes et de faillite aux seuls cas dans les- quels la d écision initiale a été rendue par une autorit é judiciaire. Cela vaut évidem- ment pour les d écisions rendues dans le cadre de la proc édure civile ordinaire ou accélérée (p. ex. pour les actions r évocatoires ou en contestation de dettes) qui peuvent déjà aujourd’hui faire l ’objet d’un recours en r éforme. S’agissant des d éci- sions rendues par une autorit é judiciaire en proc édure sommaire, le recours est recevable indépendamment de la valeur litigieuse à l’encontre des décisions du juge de la faillite ou du concordat (al. 2, let. d), car la détermination de la valeur litigieuse serait fort d élicate dans ces cas. Cette seconde exception a pour cons équence de soumettre à l ’exigence d’une valeur litigieuse de 40 000 francs principalement les décisions du juge de la mainlevée d’opposition et celles du juge du séquestre. L’augmentation de la valeur litigieuse et l ’extension de son champ d ’application n’auront pas pour cons équence automatique l ’irrecevabilité des recours qui4108 n’atteignent pas la valeur litigieuse minimale. L ’art. 191, al. 2, Cst. garantit et l’art. 70, al. 2, let. a, LTF stipule que ces recours seront recevables s ’ils soul èvent une question juridique de principe. C’est là une différence essentielle par rapport au projet de r évision partielle de l ’OJ qui pr évoyait une hausse à 30 000 francs de la valeur litigieuse dans le recours en r éforme et qui a été rejet é par le peuple le 1 er avril 1990. La r éserve des questions juridiques de principe assure que les questions importantes pour le d éveloppement du droit continueront à pouvoir être tranch ées par le Tribunal f édéral, quelle que soit la valeur litigieuse en cause. Certes, ni la Constitution ni la LTF ne d éfinissent expressément la notion de question juridique de principe. Il s ’agit en effet d ’une notion juridique ind éterminée qu’il appartiendra à la jurisprudence de concr étiser. Une définition dans la loi risquerait d ’empêcher le Tribunal fédéral de reconnaître l’existence d’une question juridique de principe dans des cas importants auxquels seule une autorit é confrontée aux cas d ’espèce pourrait songer. Globalement, toutefois, on peut affirmer qu ’une question juridique de prin- cipe implique une double condition : a. Il faut d ’abord qu’il s’agisse d’une question juridique qui rel ève de la com- pétence du Tribunal f édéral, donc qui porte sur l ’interprétation d’une norme dont la violation est un motif de recours au Tribunal fédéral. b. Il faut ensuite que cette question juridique m érite d’être tranchée par le Tri- bunal fédéral. Trois hypothèses peuvent se présenter: 1. Lorsqu ’une question juridique n’a pas encore été tranchée par le Tribu- nal fédéral, elle mérite de l’être notamment lorsque la jurisprudence des autorités pr écédentes est contradictoire en la mati ère; l ’une des fonc- tions principales du Tribunal f édéral est en effet de veiller à l ’inter- prétation uniforme du droit f édéral et du droit international. Une ques- tion juridique nouvelle m érite aussi d ’être tranch ée par le Tribunal fédéral lorsque la d écision de ce dernier influerait sur la pratique d’autres autorités dans un nombre important de cas similaires. 2. Lorsqu ’une question juridique a d éjà été tranchée par le Tribunal f édé- ral dans le m ême sens que l ’acte attaqué, elle mérite d’être réexaminée par le Tribunal f édéral si des arguments nouveaux font douter du bien- fondé de la jurisprudence antérieure. 3. Lorsqu ’une question juridique a d éjà été tranchée par le Tribunal f édé- ral dans un sens différent de l’acte attaqué, elle mérite d’être tranchée à nouveau, que ce soit pour confirmer ou pour infirmer la jurisprudence antérieure. La garantie de l ’accès au Tribunal f édéral pour les recours qui soul èvent une ques- tion juridique de principe s ’applique aussi aux contestations aujourd ’hui exclues du recours en r éforme parce qu ’elles n’atteignent pas les 8000 francs requis. Le con- trôle de l ’existence d ’une question juridique de principe dans ces cas impliquera donc certainement un accroissement non n égligeable de la charge de travail du Tribunal fédéral même s’il est prévu de soumettre ce contrôle à la procédure simpli- fiée (art. 102 LTF). La hausse de la valeur litigieuse minimale et l ’extension du champ d’application de cette exigence apparaissent d ès lors comme une compensa- tion indispensable. L’al. 2 reprend du droit actuel une autre exception à la valeur litigieuse minimale, car il dispense de cette exigence les recours portant sur une d écision rendue par une4109 autorité cantonale qui statue, de par le droit f édéral, en tant qu ’instance cantonale unique (al. 2, let. b; cf. art. 45, let. a et c, OJ). La législation fédérale prescrit en effet parfois aux cantons de pr évoir une instance cantonale unique pour statuer sur cer- tains litiges, notamment dans le domaine de la propri été intellectuelle. L ’exigence d’une valeur litigieuse minimale ne saurait s’appliquer dans ces cas, car elle priverait les particuliers du b énéfice de la double instance que la LTF impose dans les autres domaines relevant du recours en mati ère civile (art. 71, al. 2). Les exceptions pr é- vues en droit actuel à l’art. 45, let. b, OJ sont en revanche abandonn ées, car elles ne répondent plus à aucun besoin. Art. 71 Autorités précédentes Le recours au Tribunal f édéral n’est ouvert que contre les décisions cantonales de dernière instance (al. 1); le recourant doit donc avoir épuisé toutes les voies de droit cantonales pour les griefs qu’il entend invoquer devant le Tribunal fédéral (art. 90 ss LTF). L’autorité précédente peut aussi être le Tribunal administratif fédéral dans les affaires décidées par l’administration fédérale, notamment dans certaines affaires de registre (p. ex. des d écisions de l’Institut de la propriété intellectuelle ou de l ’Office fédéral du registre du commerce). L’al. 2 exige que la derni ère instance cantonale soit un tribunal supérieur, car un litige ne doit pas pouvoir être déféré au Tribunal fédéral sans avoir été tranché par la plus haute instance cantonale. On supprime donc la possibilit é accordée par le droit actuel aux cantons de pr évoir qu ’un tribunal cantonal inf érieur statue comme deuxième et derni ère instance (cf. art. 48, al. 2, let. a OJ). Les cantons ne pourront par ailleurs plus charger un tribunal inf érieur de statuer dans les cas o ù la législation fédérale requiert une instance cantonale unique (cf. art. 48, al. 2, let. b, OJ). L’al. 2 fixe par ailleurs le principe de la double instance : la dernière instance canto- nale doit avoir statu é en tant qu ’instance de recours sur un jugement d ’un tribunal inférieur ou sur une décision d’une autorité administrative. Cette règle exclut que les cantons attribuent aux tribunaux sup érieurs la comp étence de statuer en instance unique sur certaines contestations civiles dont la valeur litigieuse d épasse un mon- tant plus ou moins élevé (p. ex. ZH: 8000 francs, § 43, al. 3, Gerichtsverfassungs- gesetz). L’absence d ’une instance cantonale de recours implique en effet qu ’il ap- partient au seul Tribunal f édéral de contr ôler le jugement cantonal, ce qui va à l’encontre de la volonté de le décharger. La charge de travail du Tribunal f édéral est en effet moindre lorsqu ’il statue comme seconde instance de recours, car les griefs soulevés par les parties ont en principe d éjà d û être examinés par une instance de recours précédente. L’al. 2 pr évoit deux exceptions au principe de la double instance. La premi ère ex- ception est celle o ù la législation fédérale prescrit une instance cantonale unique , comme c ’est le cas notamment en mati ère de propri été intellectuelle. La seconde exception vise les tribunaux du commerce que connaissent quatre cantons (ZH, BE, AG, SG). Ces tribunaux, dont le r ôle important pour la place économique suisse ne saurait être sous-estimé, perdraient l ’un de leurs principaux avantages, à savoir la garantie d’une procédure cantonale rapide, si leurs jugements devaient être déférés à une autre instance cantonale avant qu ’un recours au Tribunal f édéral ne soit ouvert ou si les litiges devaient au pr éalable passer devant un tribunal inf érieur ordinaire. Dans la mesure o ù ces tribunaux du commerce d échargent notablement le Tribunal4110 fédéral en liquidant maints litiges par transaction judiciaire, il se justifie de renoncer dans leur cas à l’exigence d’une double instance cantonale. Le principe de la double instance n ’oblige pas les cantons à pr évoir des voies de droit ordinaires et complètes pour tous les cas; le droit fédéral requiert de la dernière instance cantonale qu ’elle puisse à tout le moins conna ître des griefs susceptibles d’être invoqués devant le Tribunal f édéral (en particulier, contr ôle complet du droit s’agissant de violations du droit f édéral et du droit international; art. 90 en relation avec art. 104, al. 3, LTF). Cela risque sans doute de poser probl ème pour les affaires qui sont actuellement exclues du recours en r éforme à cause de leur valeur litigieuse trop faible, car bon nombre de cantons ont limit é le pouvoir de cognition de la der- nière instance cantonale dans ce genre de cas, voire ont parfois exclu tout recours cantonal. Or, ces affaires pourront à l’avenir être déférées au Tribunal fédéral si elles soulèvent une question juridique de principe. Les cantons seront d ès lors tenus de prévoir aussi dans ces cas une instance de recours dot ée d’un pouvoir de cognition au moins similaire au Tribunal f édéral. La LTF leur laisse toutefois un d élai transi- toire de cinq ans pour adapter leur droit de proc édure (art. 116, al. 1, LTF) tout en escomptant que les voies de recours cantonales seront d ’ici l à r églées de mani ère uniforme par le futur code fédéral de procédure civile. Dans bien des domaines soumis au recours en mati ère civile, la d écision initiale est prise non pas par un juge mais par une autorit é administrative. Cela vaut notamment en mati ère de poursuite pour dettes et de faillite pour les affaires de surveillance (recours selon l’art. 17 ss LP). Cela vaut aussi pour la plupart des d écisions prises en application de normes de droit public et vis ées par l ’art. 68, al. 2, let. b, LTF. Dans tous ces cas, la LTF exige des cantons que les d écisions administratives puissent faire l’objet d ’un recours devant un tribunal sup érieur. Elle les laisse en revanche libres de d éterminer si ce tribunal sup érieur statue comme premi ère ou comme deuxième instance de recours. Les tribunaux arbitraux ne sont pas consid érés comme autorit és pr écédentes, du moins pas lorsqu ’on est en pr ésence d ’un cas de juridiction arbitrale interne à la Suisse. En revanche, l ’autorité judiciaire selon l ’art. 3 du concordat sur l ’arbitrage (RS 279) constitue une instance précédente. Dans le cas d ’un litige international jugé par un tribunal arbitral suisse, l ’accès au Tribunal fédéral est régi par l’art. 191 de la loi sur le droit international privé (LDIP; RS 291) auquel se réfère l’al. 3. L’art. 191 LDIP pr évoit un recours direct au Tribu- nal fédéral contre la sentence arbitrale, recours qui ne peut être formé que pour des moyens spécifiques et limit és (art. 190 LDIP). Cette voie de droit demeure inchan- gée, mais il faut modifier l ’art. 191 LDIP en tant qu ’il renvoie à la proc édure du recours de droit public. Art. 72 Qualité pour recourir Les voies de droit de la juridiction civile actuelle - recours en r éforme et en nullité - ne définissent en principe pas la qualit é pour agir. Elles pr évoient uniquement que d’éventuels tiers (garants et intervenants) ont également qualit é pour agir, pour autant que le droit cantonal leur conf ère les m êmes droits qu ’aux parties (art. 53 et 74 OJ). Le nouveau recours en mati ère civile requiert par contre une d éfinition de la qualité pour recourir, car ce recours ne concerne pas uniquement les affaires civiles4111 proprement dites, mais encore bon nombre d ’affaires de droit public connexes (cf. art. 68, al. 2, let. b, LTF). L’al. 1 arrête le principe. Le droit de former recours suppose la participation pr éala- ble à la proc édure devant la juridiction pr écédente ( let. a ). Est cependant aussi habilité à recourir quiconque a été priv é de la possibilit é de prendre part à cette procédure, parce que l ’autorité précédente ne l ’a, à tort, pas reconnu comme partie ou comme garant ou intervenant, voire parce qu ’elle l ’a simplement ignor é. Mais une telle atteinte, dite formelle, ne suffit pas à elle seule. S ’y ajoute la condition matérielle de l ’intérêt juridique du recourant: la d écision attaqu ée doit le toucher dans ses propres droits ( let. b ). Selon le syst ème retenu dans le projet, ont ainsi qualité pour recourir notamment: les parties principales et les tiers garants et inter- venants dans un proc ès, les requ érants dans une proc édure unilat érale (juridiction gracieuse), des autorit és ou des tiers auxquels le droit mat ériel reconnaît des droits de partie en d épit d’une absence de l égitimation quant au fond (p. ex. les associa- tions, « tout intéressé »; cf. p. ex. art. 78, 89, 106, 260 a, 482 CC, art. 7 de la loi sur l’égalité [RS 151.1], art. 56 de la loi sur la protection des marques [RS 232.11], art. 10 de la loi sur la concurrence déloyale [RS 241]). Cette même définition de la qualité pour recourir s’applique également en matière de poursuite pour dettes et de faillite. Elle vaudra non seulement pour les contestations portées devant les tribunaux, mais aussi pour les affaires de surveillance jusqu ’ici sujettes au recours de l’art. 19 LP. Selon l’al. 2, la qualité pour recourir appartient aussi à certaines autorités fédérales, pour autant que soit en cause une affaire de droit public au sens de l ’art. 68, al. 2, let. b, LTF et que l ’autorité en question soit concern ée dans son propre domaine de compétence (p. ex. droit des registres). 4.1.3.2 Section 2 Recours en matière pénale Art. 73 Principe Le recours en mati ère pénale est principalement ouvert contre les d écisions rendues en matière pénale (al. 1). La notion de d écision rendue en mati ère pénale comprend toute décision fondée sur le droit p énal matériel ou sur le droit de proc édure pénale. En d ’autres termes, toute d écision relative à la poursuite ou au jugement d ’une infraction fondée sur le droit fédéral ou sur le droit cantonal est en principe suscepti- ble d ’un recours en mati ère p énale. Celui-ci succ ède ainsi à l a f o i s a u p o u r v o i e n nullité (art. 220 ss et 268 ss PPF) et, en partie, au recours de droit public (art. 88 ss OJ). Contrairement à l’application du code pénal suisse et du droit p énal administratif, la mise en œ uvre du droit p énal militaire ne pourra pas faire l ’objet d ’un recours en matière pénale devant le Tribunal fédéral. Cette exclusion découle d’une part du fait que la juridiction militaire ne figure pas parmi les autorit és précédentes du Tribunal fédéral telles qu ’énoncées par l ’art. 75, al. 1, LTF et d ’autre part du fait que les jugements des tribunaux militaires ne peuvent pas non plus être déférés en appel au Tribunal pénal fédéral (cf. supra ch. 2.5.1).4112 L’al. 2 soumet au recours en mati ère pénale des d écisions relevant d ’autres domai- nes juridiques. C ’est ainsi que toutes les d écisions sur l ’exécution des peines ou mesures pourront faire l’objet d’un recours en matière pénale, y compris lorsqu’elles auront été rendues par une autorité administrative (al. 2, let. b). Le pourvoi en nullit é contre un prononc é civil est aujourd ’hui ouvert si le jugement attaqué statue en m ême temps sur les conclusions civiles et p énales (art. 271, al. 1, PPF ; ATF 118 II 410). Il ne l’est pas si le jugement ne porte que sur les conclusions civiles. Selon l ’art. 73, al. 2, let. a, le crit ère ne r éside plus dans le seul jugement attaqué. Ce qui importe, c ’est de savoir s ’il se justifie que le Tribunal f édéral juge simultanément les pr étentions civiles et les questions p énales, que le jugement en cause l’ait fait ou non. Ce système est celui des art. 8 et 9 de la loi f édérale sur l’aide aux victimes d’infractions (LAVI; RS 312.5), tels qu’explicités par la jurisprudence du Tribunal f édéral: le justiciable a un droit à ce que le juge statue rapidement sur ses prétentions civiles et donc, lorsque cela est possible et justifié, dans le cadre de la procédure pénale (ATF 122 IV 37, 121 IV 207, 120 IV 44). Ainsi, le Tribunal f édé- ral fera application de l’al. 2, let. a, s’il estime que les prétentions civiles doivent être jugées en m ême temps, y compris dans les cas o ù l’autorité précédente ne l ’aurait pas fait. A l ’inverse, le recours en mati ère p énale ne sera pas ouvert lorsque les conclusions civiles seront seules en cause. Du fait de la d éfinition limitative du pourvoi en nullit é et de la cognition de la Cour de cassation pénale, nombreux sont aujourd’hui les cas où seule la voie, subsidiaire, du recours de droit public est ouverte (art. 269, al. 2, PPF). Il en va ainsi lorsque la contestation porte sur l ’application du droit p énal cantonal, mat ériel ou de proc é- dure, et du droit étranger, sur l ’appréciation des preuves, ou en cas de grief d’arbitraire ou de violation - directe (ATF 112 IV 138) - de la CEDH (une violation indirecte de la CEDH doit être invoquée dans le cadre d ’un pourvoi en nullit é: ATF 114 Ia 377). Il en va ainsi également lorsque la juridiction cantonale de derni ère instance a statué avec une cognition restreinte sur l’application du droit fédéral (ATF 114 IV 73). Le recourant qui veut invoquer la violation tant du droit p énal fédéral que de ses droits constitutionnels doit former conjointement un pourvoi en nullit é et un recours de droit public, à moins qu ’il parvienne à articuler l ’ensemble de ses moyens dans le m ême acte de fa çon clairement distincte (ATF 113 IV 45). Une présentation indistincte des deux types de griefs, f ût-ce dans des m émoires séparés, peut entra îner l ’irrecevabilité de l ’un et l ’autre recours (ATF 118 IV 293). L’unification des voies de droit permet d ’invoquer l’ensemble de ces griefs dans un seul et m ême acte de recours. Gr âce à quoi le nouveau recours en mati ère p énale soulagera le Tribunal fédéral – et les justiciables – de divers probl èmes de délimita- tion qui s’avèrent souvent fort délicats. Art. 74 Exceptions En droit actuel, toute condamnation p énale prononcée par un tribunal cantonal peut être d éférée au Tribunal f édéral afin que celui-ci contr ôle la conformit é de cette décision au droit p énal fédéral. Peu importe donc que l ’accusé ait été condamné à une amende de 50 francs ou à 20 ans de r éclusion. Le Conseil f édéral propose de modifier cette situation pour les cas de condamnation à une amende, à une peine pécuniaire, à un travail d ’intérêt général, à un ajournement de peine ou à une peine de conversion.4113 Une réduction de la charge du Tribunal f édéral dans les affaires p énales est indis- pensable au regard de la prochaine unification de la proc édure p énale. L ’art. 123, al. 1, Cst. adopté dans le cadre de la r éforme de la justice attribue en effet à la Con- fédération la comp étence de r églementer la proc édure pénale. Dans la mesure o ù le besoin d’une telle unification est largement incontest é, le Conseil f édéral prévoit de mettre un projet en consultation dans le courant 2001. Une fois que le code f édéral de procédure pénale aura été adopté par le parlement et sera entr é en vigueur, toute violation du droit de proc édure pénale pourra être attaquée devant le Tribunal f édé- ral. Celui-ci devra contrôler en principe avec un plein pouvoir de cognition si le droit procédural fédéral a été violé, alors qu’actuellement il ne vérifie la violation du droit procédural cantonal que sous l ’angle de l ’arbitraire. Cette extension du pouvoir de cognition du Tribunal f édéral à l’égard de la proc édure pénale ainsi que le nombre important de probl èmes d’interprétation qu’une réglementation nouvelle d ’une telle envergure suscitera in évitablement auront pour cons équence inéluctable un accrois- sement considérable du nombre de recours en mati ère pénale. Il faut d ès maintenant donner au Tribunal f édéral les instruments lui permettant de g érer cette charge accrue qui se profile. Les nouvelles dispositions constitutionnelles relatives à l ’organisation judiciaire n’offrent que deux possibilit és pour restreindre l ’accès au Tribunal f édéral lorsque les recours ne sont pas irrecevables ou manifestement infond és: soit on exclut des domaines d éterminés de l ’accès au Tribunal f édéral, soit on pr évoit une valeur litigieuse minimale (art. 191, al. 2 et 3, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice). Le Conseil fédéral propose d’opter en matière pénale principalement pour la solution d’une valeur litigieuse minimale. Le constituant avait express ément voulu que la possibilit é de prescrire une valeur litigieuse minimale ne soit pas limit ée au seul domaine de la juridiction civile. En mati ère p énale, les condamnations à une peine p écuniaire ou une amende se pr êtent bien à la d étermination d ’une valeur litigieuse minimale. Selon le projet de r évision de la partie g énérale du code p énal suisse qui est actuel- lement en discussion devant les Chambres f édérales (FF 1999 1987 ss), il n ’y aura en principe plus de condamnation à une peine ferme privative de libert é pour une durée inférieure à six mois. La peine principale envisageable dans ce genre de cas sera la peine pécuniaire qui sera dor énavant fixée en jours-amende dont le montant dépendra de la situation personnelle et économique de l’auteur de l’infraction. Le Conseil f édéral propose de fixer à 30 jours-amende la peine minimale ouvrant l’accès au Tribunal f édéral en mati ère pénale. Une peine p écuniaire inférieure à 30 jours-amende constitue en effet une sanction p énale relativement faible qui ne porte pas atteinte à la libert é individuelle. Elle n ’entre en ligne de compte que pour des infractions légères. Pour ce genre de cas, un contr ôle du jugement par un tribunal cantonal supérieur doté d’une pleine cognition à l’égard du droit doit en r ègle géné- rale suffire. Point n ’est besoin d ’obliger le Tribunal f édéral à se prononcer comme troisième instance sur la qualification juridique des faits reproch és si cela ne pose pas une question juridique de principe. Selon le projet de r évision de la partie g énérale du code p énal, l’amende demeurera prévue dans le code p énal pour les contraventions commises par des personnes physiques (FF 1999 1951 s.). Elle pourra nouvellement être imposée aux entreprises lorsqu’une infraction aura été commise en leur sein sans qu ’elle puisse être imputée à une personne d éterminée (FF 1999 1943 ss). L ’amende se distinguera de la peine4114 pécuniaire notamment par le fait qu ’elle ne sera pas calcul ée en jours-amende mais sera fixée directement en une somme d ’argent. Le Conseil f édéral propose d ’arrêter le montant minimal ouvrant l ’accès au Tribunal f édéral à 500 francs d ’amende pour les personnes physiques et à 10 000 francs pour les entreprises. En dessous de ces montants, on peut considérer que l’amende est légère, de sorte qu ’un contrôle par le Tribunal fédéral n’est en principe pas nécessaire. Les peines mentionnées aux ch. 2, 5 et 6 de l’art. 74, al. 1, let. a, LTF sont des peines alternatives (travail d ’intérêt g énéral, ajournement de la peine) ou de conversion prévues par le projet de r évision de la partie g énérale du code p énal. Leur durée est fixée de manière à correspondre à 30 jours-amende. L’accès au Tribunal f édéral demeure en revanche ouvert en cas de condamnation à une peine ferme privative de liberté (à titre principal), à une mesure thérapeutique ou à une autre mesure. En outre, l ’accès au Tribunal f édéral ne sera limit é que dans l’hypothèse où la partie qui a soutenu l ’accusation devant l ’autorité précédente n’a pas requis une condamnation sup érieure à ces valeurs limites. Ainsi, lorsque le procureur aura requis devant l ’instance pr écédente une peine sup érieure ou une peine différente, il pourra quand m ême recourir au Tribunal f édéral. Cette requ ête d’une sanction plus grave donne en effet à l ’affaire p énale une importance accrue qui justifie la possibilit é d’un contrôle par le Tribunal f édéral, même en l ’absence d’une question juridique de principe. L’accès au Tribunal f édéral reste également ouvert en cas de non-lieu ou d’acquittement, car la « valeur litigieuse » est malaisée à établir dans ces hypothèses. Il est difficile d ’estimer avec précision le nombre d ’affaires touchées par cette limi- tation de l ’accès au Tribunal f édéral, car la r évision de la partie g énérale du code pénal devrait modifier notablement le mode de calcul des sanctions p énales. On peut cependant s’attendre à ce qu’un tiers des recours actuels soient concernés. L’al. 1 limite encore l ’accès au Tribunal f édéral en excluant des domaines (cf. art. 191, al. 3, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice). Les d écisions de la cour des plaintes du Tribunal p énal fédéral seront ainsi en r ègle générale exclues du recours au Tribunal fédéral (al. 1, let. b). Les compétences de cette cour des plaintes sont pour l ’essentiel les suivantes: recours contre les op érations et omissions du procureur général de la Conf édération et du juge d ’instruction fédéral; contrôle des mandats d ’arrêt en vue d ’une extradition; contestations relatives à la comp étence d’autorités de poursuite p énale (art. 27 LTPF). Seules pourront être d éférées au Tribunal fédéral les d écisions de cette cour des plaintes relatives à des mesures de contrainte. Dans les autres cas, une instance f édérale unique est suffisante pour assurer la légalité des décisions. Il en va d’ailleurs déjà actuellement ainsi puisque la cour des plaintes du Tribunal p énal fédéral reprendra les comp étences de la Cham- bre d’accusation du Tribunal fédéral. Selon l’al. 2 , les d écisions exclues du recours par l ’al. 1 peuvent n éanmoins être déférées au Tribunal f édéral si elles soul èvent une question juridique de principe. Cette exception ne s ’applique toutefois pas aux d écisions de la cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral. La notion de question juridique de principe est pr écisée dans le commentaire de l’art. 70 LTF.4115 Art. 75 Autorités précédentes Le principe général retenu par le présent projet est, on le rappelle, que la compétence du Tribunal f édéral doit être circonscrite au contr ôle de la l égalité des jugements d’autorités judiciaires statuant en derni ère instance. De la m ême fa çon que les art. 71, pour le recours en mati ère civile, et 80, pour le recours en mati ère de droit public, l’art. 75 concrétise ce principe pour le recours en mati ère pénale. Il énonce tout d’abord, à son al. 1, la r ègle de l’épuisement des instances cantonales . Le re- cours pourra n éanmoins aussi être form é contre les d écisions du Tribunal p énal fédéral, auquel sont notamment transf érées les attributions actuelles de la Cour pénale fédérale et de la Chambre d’accusation (cf. la loi sur le Tribunal pénal fédéral présentée dans le présent message, infra ch. 4.2). L’al. 2 institue le principe de la double instance en matière pénale, comme l’exigent l’art. 2 du protocole n ° 7 à la CEDH (RS 0.101.07) et l’art. 14, al. 5, du Pacte inter- national du 16 d écembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (RS 0.103.2). A cet effet, l’al. 2 impose aux cantons deux obligations. Premi èrement, leur autorité de dernière instance doit être un tribunal supérieur; le recours en mati ère pénale n’est donc pas ouvert contre les jugements de tribunaux inférieurs, ni contre les prononcés pénaux d’autorités administratives. Deuxièmement, le tribunal supérieur doit statuer sur recours , que ce soit contre un jugement d ’un tribunal inf érieur ou contre une décision d’une autorité administrative. Les cantons ne pourront donc plus attribuer à leur tribunal supérieur la compétence exclusive de juger certains crimes capitaux, ni conserver une cour d ’assises statuant en instance cantonale unique. Le risque d ’une peine sévère dans les affaires graves rend d ’autant plus ad équate la protection juri- dictionnelle accrue fournie par la double instance cantonale. En outre, la volont é de décharger le Tribunal fédéral qui sous-tend le pr ésent projet exclut de permettre aux cantons de pr évoir une instance cantonale unique. La charge de travail pour le Tri- bunal fédéral est plus grande lorsqu ’il statue comme premi ère instance de recours, car les griefs invoqu és par le recourant n ’ont souvent pas encore été examinés par l’autorité dont la décision est attaquée. En ce qui concerne les exigences de la LTF à l’égard du pouvoir d ’examen de l ’autorité cantonale sup érieure ainsi que l ’admis- sibilité d ’une troisi ème instance cantonale, nous renvoyons au commentaire de l’art. 104 LTF. Au niveau f édéral, l’instauration du Tribunal pénal fédéral permettra enfin de res- pecter le principe de la double instance aussi pour les affaires pénales qui relèvent de la comp étence de la Conf édération. Il sera ainsi possible de renoncer à la r éserve faite par la Suisse à l ’art. 14, al. 5, du Pacte international du 16 d écembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (RS 0.103.2). Certes, le principe de la double instance ne vaudra pas pour les jugements de la cour des affaires p énales du Tribu- nal pénal fédéral qui tomberaient sous le coup des limitations apport ées par l’art. 74 LTF à l’accès au Tribunal f édéral. La jurisprudence tant de la Cour europ éenne des droits de l ’homme que du Comit é des droits de l ’homme de l ’ONU admettent ce- pendant que le législateur national puisse restreindre l’accès à l’autorité de recours. Art. 76 Qualité pour recourir Le droit actuel d ésigne les personnes et autorit és habilitées à se pourvoir en nullit é (art. 270 PPF), sans donner une d éfinition générale de la qualit é pour recourir. Avec4116 le recours unifi é, une telle d éfinition s’impose, pour marquer la distinction avec les autres voies de droit et parce que l ’objet du recours est étendu à des mati ères con- nexes (art. 73, al. 2, LTF). Au demeurant, la d éfinition retenue ne s ’écarte pas substantiellement du régime aujourd’hui en vigueur. La condition formelle est la participation à la proc édure devant l ’autorité pr écé- dente (al. 1, let. a). C ’est le corollaire du principe de la double instance pos é par l’art. 75 LTF. Pour être consid éré avoir pris part à la proc édure devant l ’autorité précédente, il faut au minimum avoir pr ésenté des conclusions sur l ’acte de recours. Si, par exemple, le l ésé renonce à prendre position sur le recours de l ’accusé devant le tribunal cantonal sup érieur et au moins à conclure au rejet de ce recours, il ex- prime son indiff érence à l ’égard de la d écision de ce tribunal et perd donc tout intérêt à d éférer cette d écision devant le Tribunal f édéral si celle-ci ne le satisfait pas. Au cas o ù le jugement du tribunal cantonal sup érieur serait attaqu é devant une instance dot ée d ’un pouvoir de cognition plus limit é que le Tribunal f édéral ( à l’instar du tribunal zurichois de cassation), la personne qui recourt ensuite devant le Tribunal f édéral doit au moins avoir particip é à la proc édure devant le tribunal cantonal supérieur. La condition matérielle est l’existence d’un intérêt juridique, ce qui correspond à la réalité du droit actuel. La liste de la let. b énumère les cas ordinaires o ù cette se- conde condition est en principe r éalisée. Elle n ’est toutefois pas exhaustive. C ’est ainsi que la victime mentionn ée au ch. 5 dispose aussi d ’un int érêt juridique lors- qu’elle fait valoir un droit que lui accorde la loi sur l ’aide aux victimes d’infractions (LAVI; RS 312.5) et dont la violation n’influence pas le jugement de ses pr étentions civiles, à l’instar des r ègles sur la composition du tribunal appel é à statuer (art. 10 LAVI). Le caractère exemplaire de la liste signifie aussi qu ’elle n’empêche aucune- ment une personne non mentionn ée de faire valoir qu ’elle dispose d ’un int érêt juridique à l’annulation de la d écision attaquée. Il en va ainsi notamment pour les héritiers de l ’accusé qui ne sont plus mentionn és express ément, contrairement à l’art. 270 PPF. Dans la pratique, en effet, l ’octroi d’un droit de recours de par la loi et sans exception aux h éritiers pose de nombreux probl èmes, notamment dans l’hypothèse o ù l ’accusé meurt apr ès le d épôt du recours. La clause g énérale de l’intérêt juridique suffit donc amplement. Il en va de même pour les héritiers du lésé. L’abandon du syst ème de la liste exhaustive suivi par l ’art. 270 PPF s ’impose d’ailleurs en raison de l ’intégration dans le recours en mati ère p énal de domaines relevant du droit civil et du droit public (cf. art. 73, al. 2, LTF). Grâce au recours unifi é, l ’accusateur public du canton, le Minist ère public de la Confédération et le plaignant pourront faire valoir devant le Tribunal f édéral l’application arbitraire du droit cantonal de proc édure, ce qui ne leur est actuelle- ment pas possible dans le cadre du recours de droit public. L’al. 2 correspond à l’art. 270, al. 1, let. d, PPF. L’al. 3 reprend la règle de l’art. 103, let. b, OJ, qui s ’applique aux recours de droit administratif en mati ère d ’exécution des peines et mesures. L’intégration de ce domaine dans le recours en matière pénale ne doit en effet pas conduire à empêcher le Département fédéral de justice et police de recourir contre une décision cantonale en la matière.4117 4.1.3.3 Section 3 Recours en matière de droit public Art. 77 Principe L’objet du recours en matière de droit public est triple: il porte sur des d écisions, sur des actes normatifs et sur des actes touchant aux droits politiques. a) les décisions en matière de droit public Dans la mesure où le recours en matière de droit public est une voie de droit unifi ée qui prend la succession à la fois du recours de droit administratif et du recours de droit public, il n’y a plus lieu de distinguer selon que la d écision attaquée repose sur le droit public fédéral ou sur le droit public cantonal. Dans les deux cas, la d écision peut faire l’objet d’un seul recours devant le Tribunal f édéral, à savoir le recours en matière de droit public. La décision au sens de la let. a est une notion autonome qui est propre à la loi sur l’organisation judiciaire. Elle correspond à la notion fix ée à l ’art. 5 PA ainsi qu ’à celle définie jusqu’à présent par la jurisprudence fédérale dans le cadre du recours de droit public. Elle ne s ’oppose toutefois pas à ce que soient d éférées au Tribunal fédéral des affaires dans lesquelles sont en cause des actes qui, à l’instar de simples informations, ne constituent pas une d écision. Dans la mesure o ù, en vertu de l’art. 80 LTF, le Tribunal f édéral ne se prononce ordinairement que sur des juge- ments rendus en derni ère instance par des organes judiciaires, la possibilit é d’attaquer des actes de nature non décisionnelle dépend de la manière dont l’objet du recours est réglé au niveau des autorités précédentes. Si cet objet est aussi limité aux décisions (cf. art. 27 LTAF), la personne touch ée devra demander à l’administration une décision sujette à recours. Seules les d écisions rendues en mati ère de droit public peuvent faire l ’objet d ’un recours sur la base de l’art. 77 LTF. La distinction entre le droit public, d’une part, et le droit privé ainsi que le droit pénal, d’autre part, repose sur une longue tradition en Suisse. La doctrine et la jurisprudence ont à cet égard développé plusieurs critères de distinction. Dans la plupart des cas, le rattachement d ’une norme au droit public ou au droit priv é ne pose gu ère de probl èmes. Il perd aussi de son importance pour la juridiction f édérale, car l ’art. 68, al. 2, LTF attribue au recours en mati ère civile toutes les d écisions qui sont en rapport direct avec le droit civil bien qu ’elles aient été rendues sur la base du droit public. D ’ailleurs, le facteur déterminant est exclusi- vement le droit qui régit le fond de l’affaire. Il ne suffit en effet pas qu ’une décision soit rendue sur la base du droit procédural pour qu’elle soit rattachée au droit public: à titre d’exemple, une mise en d étention pendant une instruction p énale relèvera du recours en mati ère p énale. Si les instances pr écédentes se sont prononc ées sur le droit qui régit le fond de l’affaire, notamment en appliquant du droit public cantonal, leur décision prédétermine la voie de recours ouverte devant le Tribunal f édéral, et cela même si l’applicabilité de ce droit est contestée par le recourant.4118 b) les actes normatifs cantonaux La let. b ouvre le recours en mati ère de droit public directement contre les actes normatifs cantonaux, conformément à une jurisprudence établie depuis 1876 (ATF II 484) et sanctionn ée depuis par le l égislateur. La notion d ’acte normatif cantonal équivaut à celle d’arrêté cantonal au sens de l ’art. 84, al. 1, OJ. Elle vise ainsi toutes les lois et ordonnances édictées par les autorit és cantonales ou communales, y com- pris dans une certaine mesure les ordonnances administratives qui ont des effets externes (cf. ATF 122 I 44). Elle exclut en revanche les constitutions cantonales, car celles-ci font d éjà l ’objet d ’un contr ôle abstrait par l ’Assemblée f édérale dans le cadre de la procédure de garantie (art. 51 et 172, al. 2, Cst.). La let. b s ’applique non seulement lorsque l ’acte normatif cantonal est d éféré au Tribunal fédéral dans les trente jours qui suivent sa promulgation (art. 81, al. 1, et 95 LTF), mais aussi lorsque l ’acte normatif cantonal a fait l ’objet d’un recours devant une instance cantonale (art. 81, al. 2, LTF). Le contr ôle abstrait des arr êtés canto- naux est réservé au recours en mati ère de droit public, m ême si ces arr êtés ont trait au droit p énal ou au droit civil. Il est bien s ûr toujours possible de faire valoir l’inconstitutionnalité ou l ’illégalité d ’un acte normatif cantonal lors d ’un recours contre une décision qui applique cet acte. Le recours en mati ère de droit public n ’est pas ouvert directement à l ’encontre d’actes normatifs f édéraux (cf. art. 189, al. 4, et 190 Cst. dans leur teneur selon la réforme de la justice). Ce n ’est qu ’à l ’occasion d ’un recours contre une d écision d’application que le Tribunal f édéral pourra contrôler une ordonnance du parlement ou du gouvernement f édéral. Selon l ’art. 191 Cst. (art. 190 Cst. selon la r éforme de la justice), le Tribunal f édéral est tenu d ’appliquer les lois f édérales et les trait és internationaux. La jurisprudence admet cependant que le Tribunal f édéral puisse renoncer à appliquer dans un cas particulier une disposition d ’une loi ou d ’une ordonnance fédérale lorsqu’elle irait à l’encontre d’un engagement international de la Suisse, au moins lorsque la protection de droits fondamentaux garantis par la CEDH ou par le Pacte des Nations unies relatif aux droits civils et politiques est en cause (RS 0.101 et 0.103.2; cf. ATF 125 II 425). c) les actes relatifs aux droits politiques La lettre c reprend la r ègle de l ’art. 85, let. a, OJ et ouvre le recours en mati ère de droit public contre tous les actes qui concernent le droit de vote des citoyens ou qui ont trait aux élections et votations. L ’objet de ce recours n ’est pas limité aux seules décisions, mais il s ’étend aussi aux actes mat ériels émanant du parlement ou du gouvernement cantonal (cf. art. 82 LTF). En matière de droits politiques fédéraux, la réforme de la justice impose un contr ôle juridictionnel (art. 189, al. 1, let. f, Cst.). Le recours au Tribunal f édéral sera donc la seule voie de droit f édérale ouverte à l ’encontre des d écisions des gouvernements cantonaux et de la Chancellerie f édérale (art. 82 LTF). Il remplacera le recours au Conseil fédéral et celui au Conseil national que le droit actuel conna ît (cf. art. 81 et 82 LDP).4119 Art. 78 Exceptions Actuellement, les art. 99, 100, 101 et 129 OJ énoncent de multiples exceptions à la recevabilité du recours de droit administratif en fonction de l ’objet ou de la nature procédurale de la décision ainsi que du domaine concern é. A l’inverse, le recours de droit public ne conna ît aucune exception de ce genre. L ’art. 78 LTF met fin à ce régime disparate. Il dresse un catalogue d ’exceptions qui repose sur les principes suivants: - La plupart des exceptions sont d éfinies comme des clauses g énérales par- tielles. Elles excluent toutes les d écisions rendues dans la mati ère vis ée. A titre d’exemple, l’exclusion des d écisions en mati ère de droit des étrangers qui concernent l ’admission provisoire (al. 1, let. b, ch. 3) couvre non seule- ment les décisions relatives à l’octroi ou à la levée de l’admission provisoire, mais aussi les d écisions relatives à l’attribution à un canton d ’une personne admise provisoirement (art. 14 a à 14 c LSEE; RS 142.20). Peu importe en outre la nature proc édurale de la d écision (décision incidente ou finale, acte d’exécution, etc.). La clause d ’exclusion s’applique aussi bien si la d écision attaquée porte sur le fond de la cause que si elle traite d ’une question préju- dicielle ou d’un aspect de procédure. - Les exceptions s ’appliquent quel que soit le droit applicable. Qu ’une d éci- sion ait été rendue sur la base du droit public f édéral ou du droit public cantonal, elle est exclue du recours au Tribunal f édéral d ès qu ’elle tombe sous le coup d’une des exceptions. C’est ainsi que le recours au Tribunal f é- déral ne sera dor énavant plus possible en mati ère de subvention cantonale dans les cas o ù le droit cantonal ne conf ère pas au requ érant un droit à cette subvention (cf. al. 1, let. j). Il faut toutefois relever que le recours de droit public n’était souvent déjà pas ouvert dans un tel cas, en raison du d éfaut de qualité pour recourir du requérant. - Les exceptions s ’appliquent ordinairement aux d écisions aussi bien d ’auto- rités f édérales que d ’autorités cantonales. Certaines concernent n éanmoins uniquement les d écisions du Tribunal administratif f édéral parce que les cantons ne sont pas compétents en la matière. - Les exceptions s ’appliquent indépendamment du grief invoqué. En raison du recours unifié, il ne sera plus possible de d éférer au Tribunal fédéral une dé- cision cantonale qui tombe dans un domaine exclu en invoquant son inconstitutionnalité (comme c ’est actuellement le cas au travers du recours de droit public lorsque le recours de droit administratif n ’est pas ouvert). Il appartiendra alors aux autorit és cantonales, donc en principe aux tribunaux cantonaux (cf. art. 29 a Cst. selon la r éforme de la justice), de veiller en der- nier ressort au respect du droit, y compris de la Constitution fédérale. -M ême si les exceptions doivent contribuer à décharger le Tribunal fédéral, il faut dans la mesure du possible éviter que la mise en œ uvre uniforme de la législation fédérale par les cantons soit soustraite à tout contrôle par une au- torité fédérale. Une extension des exceptions par rapport aux r ègles actuelles des art. 99 ss OJ ne peut être faite dans les domaines r égis par le droit admi- nistratif f édéral que de mani ère ponctuelle. C ’est ainsi qu ’en mati ère de marchés publics la possibilit é de d éférer au Tribunal f édéral les d écisions4120 d’adjudication de soumissions peut être d’autant plus facilement abandonnée (cf. al. 1, let. e) que la loi f édérale sur le march é intérieur limite d éjà consi- dérablement le pouvoir de d écision du Tribunal f édéral (art. 9, al. 3, LMI; RS 943.02) et qu’un contrôle de la mise en œ uvre par les cantons de la LMI reste possible lors de procédures en dommages-intérêts. - Dans les domaines o ù la l égislation fédérale est mise en œ uvre essentielle- ment par l ’administration f édérale, l ’octroi de comp étences judiciaires exclusives au Tribunal administratif f édéral permet de d écharger notable- ment le Tribunal f édéral sans mettre en danger l ’uniformité de l ’application du droit fédéral (cf. art. 78, al. 1, let. b, ch. 3 et 5, let. c, ch. 1, let. k, m, n et p, ch. 2, LTF). L’art. 78 LTF recouvre la plupart des exceptions de l ’actuel recours de droit admi- nistratif, tout en les syst ématisant. Certaines exceptions actuelles sont n éanmoins abandonnées pour les motifs suivants: - Certaines exceptions comportent trop de contre-exceptions, de sorte qu ’elles ont perdu une grande partie de leur port ée apparente (art. 99, al. 1, let. c, d et e, OJ). - Certaines exceptions n ’ont guère d’intérêt pratique, car les d écisions visées sont relativement rares (art. 99, al. 1, let. i; art. 100, al. 1, let. k, l, ch. 3, m et o; art. 129, al. 1, let. e et f, OJ). Le passage oblig é devant le Tribunal ad- ministratif f édéral ou un tribunal cantonal suffira pour éviter un accrois- sement notable de la charge de travail du Tribunal fédéral. -L ’exclusion du recours au Tribunal f édéral en mati ère de votations et d’élections fédérales (art. 100, al. 1, let. p, OJ) est contraire à la Constitution (art. 189, al. 1, let. e, Cst. dans sa teneur selon la réforme de la justice). - Certaines exceptions concernent des actes du Conseil f édéral qui ne sont pas attaquables devant le Tribunal administratif f édéral et, a fortiori, devant le Tribunal fédéral (art. 100, al. 1, let. t et u, OJ). - Certaines exceptions ont un caract ère d éclaratoire dans la mesure o ù elles visent des actes qui ne sont pas des d écisions (art. 99, al. 1, let. a à b, et 129, al. 1, let. b, OJ). Les actes d ’approbation d’actes normatifs ont en effet eux- mêmes un caractère normatif. Il en va de m ême pour l’approbation de tarifs mis en œ uvre par voie de d écisions fond ées sur le droit public. L ’acte d’approbation de tarifs qui seront mis en œ uvre par contrat est en revanche une décision régie par les voies ordinaires de droit; c ’est notamment le cas pour les tarifs en matière de droits d’auteur et d’assurances privées. - Certaines exceptions sont couvertes plus ou moins enti èrement par d ’autres dispositions de la LTF (art. 100, al. 1, let. f et w, OJ). En mati ère de pro- priété intellectuelle (art. 100, al. 1, let. i, n et w), voir l ’art. 69 LTF ainsi que le commentaire y relatif. -L ’exception concernant les domaines de la coop ération au développement et de l’aide humanitaire (cf. art. 100, al. 1, let. a, OJ) est abandonn ée, de sorte que l ’on revient à la situation ant érieure à la r évision partielle de l ’OJ en 1991. Ces domaines ne seront en principe pas couverts par l ’expression « autres affaires int éressant les relations ext érieures » de l ’art. 78, al. 1, let.4121 a, LTF; cette expression devra donc être interprétée restrictivement et con- cernera des d écisions à caract ère politique pr épondérant. Les d écisions en matière de coop ération au développement et d’aide humanitaire pourront en principe faire l ’objet d’un recours en 2 e instance devant le Tribunal f édéral, pour autant que les autres conditions soient remplies. Resteront exclues les décisions qui concernent des subventions auxquelles le droit f édéral ne donne pas droit (cf. art. 78, al. 1, let. j, LTF). - Le Conseil f édéral est d’avis que l’accès au Tribunal fédéral ne doit plus être fermé en matière de naturalisation ordinaire (art. 100, al. 1, let c, OJ). - La contre-exception de l ’art. 100, al. 2, let. a, OJ ouvrant l ’accès au Tribunal fédéral lorsque la d écision attaquée porte sur la protection des donn ées a été abandonnée, car elle ne fait qu ’exprimer un principe g énéral. La protection des données est un domaine autonome qui n ’est pas visé par l ’art. 78, al. 1, LTF. C ’est pourquoi les d écisions qui concernent un droit sp écifique à la protection des données peuvent faire l’objet d’un recours au Tribunal fédéral même si elles sont prises dans un domaine exclu du recours en vertu de l ’art. 78, al. 1, LTF (p. ex. demande en constatation du caract ère inexact d ’une donnée personnelle contenue dans un registre des requ érants d ’asile). Peu importe que ces d écisions soient rendues dans le cadre d ’une procédure au- tonome ou accessoirement à une proc édure principale. Si en revanche la décision attaquée a été prise dans le cadre d ’une procédure couverte par l’un des domaines exclus et concerne une prétention commune à la protection des données et au droit de procédure ordinaire (p. ex. en cas de demande de con- sultation d ’une pi èce d ’un dossier contenant des donn ées personnelles pendant l’instruction d’une demande d’asile), les questions de protection des données ne se distinguent pas de la garantie constitutionnelle du droit d ’être entendu (art. 29, al. 2, Cst.) et ne justifient pas un acc ès privilégié au Tribu- nal fédéral. Malgré la renonciation à quelques exceptions, l ’art. 78 LTF contribuera à décharger sensiblement le Tribunal f édéral. D ’une part, la possibilit é actuelle de d époser un recours de droit public dans les mati ères exclues du recours de droit administratif disparaîtra. D’autre part, une exception nouvelle est introduite qui d écharge entière- ment le Tribunal f édéral de toute juridiction en mati ère d ’entraide p énale et administrative internationale ( al. 1, let. g ; en 1999, 153 affaires liquid ées par le Tribunal f édéral, soit 13% de l ’ensemble des recours de droit administratif). A l’avenir, ce sera le Tribunal administratif f édéral qui sera l ’instance unique de re- cours dans cette matière. Ce transfert de compétence du Tribunal fédéral au Tribunal administratif fédéral repose sur la volont é de maintenir la bri èveté de la proc édure actuelle. Aujourd ’hui, les d écisions des autorit és administratives f édérales en ma- tière d’entraide internationale sont en r ègle générale attaquables directement devant le Tribunal f édéral (cf. p. ex. art. 25 et 80g de la loi sur l ’entraide internationale en matière p énale; RS 351.1; art. 62, al. 2, de la loi sur les fonds de pl acement; RS 951.31; art. 24 de la loi sur les banques et les caisses d ’épargne; RS 952.0; art. 39 de la loi sur les bourses; RS 954.1). Ce bref parcours d ’instance permet l’exécution rapide des mesures d ’entraide. Il s ’agit là d’un atout consid érable de la Suisse dans un domaine o ù notre pays est soumis à de fortes pressions au niveau international. Cet atout doit être conservé. Or, l’art. 191a, al. 2, Cst. (dans sa teneur selon la réforme de la justice) exclut un recours direct au Tribunal f édéral. La bri è-4122 veté de la proc édure de recours ne peut donc être assurée que si le Tribunal admi- nistratif fédéral décide définitivement en mati ère d’entraide internationale. Afin de garantir une jurisprudence uniforme en la mati ère, cette comp étence exclusive du Tribunal administratif f édéral doit valoir aussi pour les d écisions d’entraide pénale internationale rendues par les autorités cantonales (voir la modification des art. 25 et 80g EIMP proposée en annexe à la LTAF). Le Tribunal fédéral a critiqué ce transfert de compétence en estimant que les d écisions du Tribunal administratif f édéral en la matière devaient pouvoir lui être déférées lorsqu’elles soulèvent une question juridi- que de principe (cf. prise de position annex ée, ch. 1.1). Le Conseil f édéral est d’avis qu’une prolongation des voies de recours est ici inopportune. La probl ématique du respect des droits de l’homme n’est d’ailleurs pas plus sensible en matière d’entraide internationale que dans le droit d ’asile, o ù le Tribunal administratif f édéral statue aussi en dernière instance (cf. art. 78, al. 1, let. c, LTF). Le recours au Tribunal f édéral est nouvellement exclu aussi pour les d écisions du Tribunal administratif f édéral en mati ère de t élécommunication ( al. 1, let. n) . Le Tribunal administratif f édéral sera donc dor énavant la seule instance de recours contre les décisions des autorités fédérales en la matière. Actuellement, les décisions de la commission fédérale de la communication peuvent être déférées directement au Tribunal fédéral, tandis que celles de l ’Office fédéral de la communication passent au préalable devant une commission de recours. Les d écisions de la Commission de la communication relatives à l ’octroi d ’une concession de t élécommunication sont néanmoins soustraites à tout recours (art. 99, al. 1, let. d, OJ), ce qui n ’est plus conforme à l’art. 29a Cst. (selon la r éforme de la justice). La limitation à une seule instance de recours se justifie au regard de la rapidit é avec laquelle les facteurs techniques, commerciaux et économiques se transforment en matière de télécommu- nication. Une seconde instance de recours prolonge notablement la proc édure; non seulement cela risque de rendre la d écision finale obsol ète parce que d épassée par l’évolution technologique, mais cela réduit les possibilités d’accès au marché et nuit au d éveloppement d ’une v éritable concurrence. Dans la mesure o ù le Tribunal fédéral ne peut plus être instance de recours unique (cf. art. 191 a, al. 2, Cst. selon la réforme de la justice), il faut charger le Tribunal administratif f édéral de la comp é- tence juridictionnelle exclusive en matière de télécommunication. L’al. 2 ouvre l ’accès au Tribunal f édéral dans les domaines exclus par l ’al. 1 si le grief invoqué est la violation du droit à ce que la cause soit jug ée par une autorit é judiciaire (art. 29 a Cst. selon la r éforme de la justice, art. 6, § 1, CEDH). L’exclusion d’un domaine ne doit en effet pas avoir pour cons équence de priver les particuliers de leur droit à un juge. Elle n’est défendable dans un Etat de droit que si la décision a pu être contrôlée par un juge auquel est d évolue la responsabilit é de veiller au respect du droit. Une exception par une loi f édérale ou cantonale n ’est admissible au regard de l’art. 29a Cst. que dans des cas exceptionnels, en particulier pour les décisions qui revêtent un caractère politique prépondérant (cf. art. 80, al. 3, LTF). La possibilité de recourir au Tribunal fédéral pour violation du droit à un juge assurera donc une interprétation uniforme de ce droit constitutionnel. Art. 79 Valeur litigieuse minimale L’art. 191, al. 2, Cst. (dans sa teneur selon la r éforme de la justice) permet de limiter l’accès au Tribunal fédéral en exigeant une valeur litigieuse minimale. Le législateur4123 peut prévoir cette forme de limitation non seulement dans les affaires civiles comme c’est le cas aujourd ’hui (art. 46 OJ) mais aussi dans d ’autres domaines. L ’art. 79 LTF soumet à l’exigence d’une valeur litigieuse minimale les d écisions portant sur des pr étentions p écuniaires fond ées sur le droit de la responsabilit é étatique. Le domaine de la responsabilité étatique est en effet proche dogmatiquement de celui de la responsabilité civile. Bien des concepts sont communs à ces deux domaines. On relèvera d’ailleurs que bien des cantons soumettent les pr étentions en responsabilité étatique à la juridiction civile. Il se justifie d ès lors de limiter l ’accès au Tribunal fédéral en matière de responsabilit é étatique de la m ême façon que pour les pr éten- tions relevant de la responsabilit é civile. L ’art. 79 LTF fixe la valeur litigieuse minimale à 40 000 francs tout comme pour les affaires p écuniaires civiles (art. 70 LTF). En deçà de ce montant, il appartiendra au Tribunal administratif fédéral et aux tribunaux cantonaux de veiller au respect du droit. Le Tribunal f édéral restera néan- moins compétent pour les affaires qui n ’atteignent pas la valeur litigieuse de 40 000 francs si elles soul èvent une question juridique de principe (sur cette notion, cf. le commentaire de l’art. 70 LTF). Art. 80 Autorités précédentes en général L’un des principaux moyens pour d écharger le Tribunal f édéral est d ’améliorer le contrôle judiciaire préalable dans toutes les affaires susceptibles de lui être déférées. Cela permet d ’abord de r éduire le nombre de recours, car l ’indépendance du juge assure déjà une bonne protection judiciaire. Cela autorise aussi à libérer le Tribunal fédéral d ’un plein contr ôle des faits (cf. art. 99 LTF). Cela facilite enfin l ’analyse des questions juridiques, car le droit applicable au cas d ’espèce a d éjà été examiné par un organe judiciaire. S’agissant des actes d’autorités fédérales, le Tribunal fédéral ne statuera en principe que sur les jugements rendus par le Tribunal administratif f édéral (cf. supra ch. 2.2.1.1 et infra 4.3). Il n ’y aura plus de recours direct au Tribunal f édéral à l’encontre de d écisions d’autorités administratives, sous r éserve des d écisions de la Chancellerie f édérale en mati ère de droits politiques (art. 82 LTF). Le Tribunal administratif f édéral sera d ès lors le premier garant de l ’unité de l ’application du droit au niveau fédéral. Pour les décisions relatives au personnel du Tribunal administratif f édéral, le Tribu- nal p énal f édéral sera l ’instance de recours pr écédant le Tribunal f édéral (al. 1, let. b; cf. art. 36, al. 3, LPers telle que modifiée en annexe à la LTAF). Le Tribunal f édéral continuera cependant à statuer sur les recours contre les d éci- sions de l’autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radiotélévision (al. 1, let. c). Cette autorit é est une instance judiciaire qui restera distincte du Tribu- nal administratif fédéral en raison de sa fonction particuli ère et des spécificités de sa procédure (cf. art. 28, al. 1, let. d, LTAF). Conformément au droit actuel, l ’al. 1 impose aux recourants d ’épuiser au pr éalable les instances cantonales (al. 1, let. d; cf. art. 86 et 98, let. g, OJ). Cette obligation ne comporte plus d ’exceptions. La possibilit é actuelle de renoncer à l’épuisement des instances cantonales lorsque le recours concerne une affaire de double imposition intercantonale ou le s équestre de biens d ’Etats étrangers (art. 86, al. 2, OJ) est ainsi abandonnée, car le Tribunal fédéral ne doit pas statuer en tant que premi ère instance4124 judiciaire. La personne touch ée par une double imposition intercantonale pourra cependant d éférer l ’affaire au Tribunal f édéral d ès qu ’un canton aura rendu une décision en derni ère instance sans attendre d ’épuiser les instances dans les autres cantons concern és (cf. art. 94, al. 5, LTF). Dans des cas particuliers, la l égislation fédérale pourra prévoir que les décisions d’autorités cantonales peuvent être déférées au Tribunal administratif f édéral (cf. art. 29, let. h, LTAF), raison pour laquelle l’art. 80, al. 1, let. d, LTF énonce que le recours au Tribunal f édéral est subsidiaire à celui ouvert devant le Tribunal administratif fédéral. L’al. 2 oblige en outre les cantons à instituer un tribunal comme derni ère instance cantonale dans toutes les affaires sujettes au recours en mati ère de droit public en vertu des art. 77, let. a, et 78 LTF. Il reprend donc la r ègle prévue actuellement à l’art. 98a, al. 1, OJ pour les domaines o ù le recours de droit administratif est ouvert. Il l’étend néanmoins aussi aux affaires qui ne peuvent actuellement faire l ’objet que d’un recours de droit public. Conform ément aux art. 29 a et 191 b, al. 1, Cst. (dans leur teneur selon la r éforme de la justice), tous les cantons devront être dorénavant dotés d ’une juridiction administrative disposant d ’une comp étence g énérale et, en principe, d’un plein pouvoir d ’examen à l’égard du droit et des faits (cf. art. 103 à 105 LTF). L’art. 80, al. 2, LTF s ’applique à toutes les affaires sujettes au recours en matière de droit public, à l’exception de celles r égies par les art. 81 et 82 LTF et de celles qui peuvent faire l ’objet au pr éalable d ’un recours au Tribunal administratif fédéral. Elle vise donc non seulement celles qui peuvent toujours faire l ’objet d’un recours (donc celles auxquelles l ’art. 78, al. 1, LTF ne s ’applique pas) mais aussi celles qui ne peuvent être d éférées au Tribunal f édéral que dans les hypoth èses prévues aux art. 78, al. 2, et 79 LTF. Lorsque le recours au Tribunal f édéral n ’est ouvert que pour la violation du droit à ce que la cause soit jug ée par une autorit é judiciaire (art. 78, al. 2, LTF), le tribunal cantonal devra au moins pouvoir examiner si ce droit a été respecté (art. 90, al. 3, et 104, al. 3, LTF). A l’instar de ce qui est prévu en matière civile et pénale (cf. art. 71, al. 2, et 75, al. 2, LTF), l’al. 2 précise que le tribunal cantonal de derni ère instance doit être un tribu- nal supérieur. Lorsqu’un canton conna ît plusieurs instances judiciaires successives en matière administrative, il sera tenu de pr évoir comme autorit é de derni ère ins- tance la plus haute instance, à s a v oi r e n général le tribunal administratif cantonal. Lorsqu’un canton ne conna ît en mati ère administrative qu ’une seule instance judi- ciaire, celle-ci sera automatiquement consid érée comme un tribunal sup érieur. Une réserve est pr évue pour le cas o ù une autre loi f édérale permet que les d écisions d’une autorité judiciaire inférieure fassent l’objet d’un recours directement devant le Tribunal fédéral (cf. art. 146 de la loi fédérale sur l’impôt fédéral direct; RS 642.11). Le l égislateur cantonal aura cependant la possibilit é de d ésigner une autorit é non judiciaire comme derni ère instance dans les affaires à caract ère politique pr épon- dérant, telles que l ’adoption d’un plan directeur ( al. 3; art. 29a, 2e phrase, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice). Il appartiendra en dernier lieu au Tribunal fédéral de contrôler si la condition du caractère politique prépondérant est remplie. Art. 81 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif Le recours est ouvert directement contre les actes normatifs cantonaux (cf. aussi art. 95 LTF). Les cantons n ’ont donc aucune obligation d ’attribuer à une instance judiciaire la compétence de contrôler abstraitement les actes normatifs cantonaux. Si4125 toutefois une telle voie de droit existe au niveau cantonal, les particuliers restent tenus de recourir d ’abord devant cette instance judiciaire avant de d éférer l’affaire au Tribunal fédéral. Art. 82 Autorités précédentes en matière de droits politiques L’al. 1 reprend la règle de l’art. 86 OJ et enjoint aux citoyens d’épuiser les instances de recours avant de recourir au Tribunal fédéral pour violation des droits politiques. En mati ère de droits politiques cantonaux , les cantons sont dor énavant tenus par l’al. 2 d’établir une instance de recours contre tout acte d ’autorité qui est susceptible de violer les droits politiques des citoyens. C ’est ainsi que l ’intervention d ’une autorité communale dans une campagne r éférendaire (p. ex. par le versement d ’une subvention à un comit é) doit pouvoir être d éférée devant une instance cantonale avant d ’être soumise au Tribunal f édéral. Selon l ’art. 191b, al. 1, Cst. (selon la réforme de la justice), l ’instance précédant le Tribunal f édéral doit être un tribunal. L’art. 29a Cst. (selon la r éforme de la justice) permet toutefois au l égislateur canto- nal de ne pas pr évoir une autorit é judiciaire de recours dans des cas exceptionnels. L’art. 82, al. 2, LTF renonce d ès lors à prescrire que la comp étence juridictionnelle soit attribuée à un tribunal cantonal, laissant cette question à l’interprétation future de la garantie constitutionnelle de l’accès au juge (art. 29a Cst). S’agissant des actes du parlement ou du gouvernement en mati ère de droits politi- ques, la plupart des cantons excluent tout recours au niveau cantonal. Le Conseil fédéral est d ’avis qu ’il n ’est pas n écessaire d’obliger les cantons à changer sur ce point leur système juridictionnel, car le caractère politique prépondérant de ce genre d’affaires est incontestable. C ’est pourquoi la LTF permet express ément d’attaquer devant le Tribunal f édéral directement les actes du parlement ou du gouvernement qui ne sont pas susceptibles d ’un recours au niveau cantonal (art. 82, al. 1, let. a, et al. 2, 2 e phrase). Ce faisant, la loi f édérale énonce elle-m ême un domaine o ù la garantie de l ’accès au juge (art. 29 a Cst.) ne s ’applique que si le droit cantonal le prévoit. Le recours au Tribunal f édéral ne suffit en effet pas pour respecter les exi- gences de cette garantie constitutionnelle dans la mesure o ù le Tribunal f édéral ne dispose pas d’un plein pouvoir d’examen à l’égard des faits (cf. art. 99 LTF). S’agissant des droits politiques f édéraux, la let. b de l ’al. 1 étend la juridiction du Tribunal fédéral à toutes les décisions des gouvernements cantonaux. Les recours au Conseil fédéral et au Conseil national (cf. art. 81 et 82 de la loi fédérale sur les droits politiques, LDP; RS 161.1) seront donc remplacés par le recours au Tribunal fédéral. Un recours préalable devant un tribunal cantonal est exclu afin que le r ésultat puisse être promulgué rapidement et, s’agissant des élections au Conseil national, pour que cette autorité puisse se constituer lors de la session qui suit l’élection. Comme en droit actuel (art. 80, al. 2 et 3, LDP), le Tribunal f édéral sera comp étent pour statuer sur les recours contre les d écisions de la Chancellerie f édérale en ma- tière de droits politiques f édéraux. Le passage préalable devant le Tribunal adminis- tratif fédéral est expressément exclu (cf. art. 28, al. 1, let. b, LTAF). Ici aussi, la LTF se fonde sur l ’art. 29a Cst. pour pr évoir une exception au principe fix é par l’art. 191a, al. 2, Cst. (selon la r éforme de la justice) selon lequel les d écisions de l’administration doivent pouvoir être déférées à une autorit é judiciaire inf érieure au Tribunal fédéral.4126 La comp étence pour statuer sur la validit é d ’initiatives populaires appartient à l’Assemblée f édérale (art. 173, al. 1, let. f, Cst.). Un recours au Tribunal f édéral contre la d écision de l’Assemblée fédérale est exclu (cf. art. 189, al. 4, Cst. dans sa teneur selon la réforme de la justice). Art. 83 Qualité pour recourir en général La définition de la qualité pour recourir est un point central de tout syst ème juridic- tionnel. C’est elle qui fixe le cercle des personnes à qui est reconnue la facult é de contester un acte. C ’est d’elle que dépend le droit d ’accès à la justice. En Suisse, le contentieux de droit public conna ît deux conceptions de la qualit é pour recourir. L’une exige un intérêt juridique, l’autre requiert un intérêt digne de protection. Dans le recours de droit public, le recourant doit invoquer que l ’acte attaqué porte atteinte à ses int érêts juridiques (art. 88 OJ). Autrement dit, il doit pr étendre que l’acte attaqu é viole une norme dont le but est de prot éger ses int érêts et qui, par conséquent, lui accorde un droit subjectif. Dans le recours de droit administratif, au contraire, le recourant doit simplement avoir un int érêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annul é ou modifi é (art. 103, let. a, OJ). Il peut s ’agir aussi bien d’un intérêt juridique que d ’un intérêt de fait. Pour que le recourant puisse agir, il n’est donc pas n écessaire qu’il soit affecté dans des int érêts que la norme pr étendu- ment violée a pour but de prot éger ; point n ’est même besoin que l ’ordre juridique reconnaisse implicitement l’existence des intérêts lésés. En dépit des apparences, la mise en œ uvre de ces deux conceptions aboutit dans une large mesure à un r ésultat similaire. Le destinataire de la d écision attaquée possède en principe à la fois un int érêt juridique et un int érêt digne de protection. En d éfini- tive, l ’exigence d ’un int érêt juridique ne joue un r ôle important que dans deux hypothèses. La premi ère est celle o ù le destinataire de l ’acte contest é fait valoir exclusivement que ce dernier est arbitraire (art. 9 Cst.) ou entra îne une in égalité de traitement (art. 8, al. 1, Cst.). La seconde hypoth èse est celle o ù le recourant est un tiers qui s ’en prend à une d écision dont il n ’est pas le destinataire. Dans ces deux cas, la qualit é pour recourir d épend, selon la jurisprudence (ATF 126 I 81 ss), du droit matériel infra-constitutionnel qui r égit l’affaire: la disposition l égale appliquée par l’autorité doit accorder un droit subjectif au recourant. L’exigence d’un intérêt juridique est certes un moyen pour restreindre l ’accès à la justice. Il a n éanmoins un co ût trop élevé. L’établissement des int érêts protégés par le droit matériel prétendument violé est souvent fort d élicat. Il ne d écharge guère le Tribunal fédéral, car celui-ci est tenu de proc éder à une analyse détaillée du sens de dispositions légales avant de pouvoir d éclarer irrecevable le recours. Il exclut enfin globalement certains domaines du contr ôle judiciaire (p. ex.: les actes octroyant un privilège, un droit ou un avantage; les actes dont il est pr étendu qu’ils violent une norme qui a pour seul but de d éfendre l’intérêt général), empêchant l’effet préventif que constitue le risque d ’une sanction en cas d ’arbitraire ou d ’inégalité de traite- ment. La let. c de l ’al. 1 reprend la r ègle pr évue actuellement pour le recours de droit administratif et l ’étend à l ’ensemble de la juridiction f édérale en mati ère de droit public. Pour que le recourant ait la qualit é pour agir, il lui faut un intérêt digne de protection: le jugement réclamé doit avoir pour conséquence à la fois de rétablir une4127 situation conforme au droit et de supprimer le dommage subi. En d ’autres termes, le recourant doit, d’une part, prétendre que cet acte est irrégulier et, d’autre part, établir que l’acte contesté lui cause un préjudice ou le prive d’un avantage dans sa situation propre. Cette solution ne va pas à l’encontre de l’objectif général du projet, à savoir déchar- ger le Tribunal f édéral. Elle all ège notablement la t âche de ce dernier, car, en dissociant la question de proc édure et celle de fond, elle lui épargne l’obligation de se prononcer sur le sens du droit matériel en même temps que sur la recevabilité. Le Conseil fédéral fait sienne l’opinion de la commission d’experts selon laquelle la pratique a parfois été trop g énéreuse dans la reconnaissance de la qualit é pour agir de tiers. C’est pourquoi une autre condition a été rendue plus stricte, à savoir celle de l’intérêt personnel. Selon la let. b de l ’al. 1, le recourant doit être spécialement touché par l ’acte attaqu é. Il doit donc avoir un int érêt personnel qui se distingue nettement de l ’intérêt général des autres membres de la collectivit é dont l ’organe a statué. Toutefois, lorsque l ’acte attaqué est un acte normatif cantonal, l ’intérêt per- sonnel peut être simplement virtuel: celui-ci est donn é s ’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 122 I 90, 92). Dans les autres cas, l ’intérêt personnel doit en prin- cipe être encore actuel, car le jugement demand é doit être apte à éliminer le dommage causé par l’acte attaqué. La let. a de l’al. 1 énonce expressément une autre condition que la pratique a jusqu’à présent déduite de l’exigence d’un intérêt digne de protection. Il faut en effet que le recourant ait été partie devant l’instance de recours précédente ou que ses droits de partie lui aient été refusés (ATF 121 II 224, 227; voir aussi l ’art. 104 LTF). Cette condition ne s’applique bien entendu pas lorsqu ’un acte normatif est d éféré directe- ment au Tribunal fédéral (cf. art. 81, al. 1, LTF). L’al. 2 transcrit la pratique actuelle dans le recours pour violation des droits politi- ques: tout électeur de la collectivit é concernée a la qualit é pour recourir contre un acte susceptible de porter atteinte à ses droits politiques (p. ex. ATF 121 I 252, 255). Cette disposition est un compl ément par rapport à la r ègle générale de l ’al. 1. Elle n’empêche donc pas une personne d épourvue du droit de vote de recourir contre un acte en mati ère de droits politiques si elle a un int érêt digne de protection à son annulation. Il en irait ainsi par exemple pour un candidat à une élection lorsque la capacité électorale passive ne dépend pas du droit de vote. Art. 84 Cas particuliers de qualité pour recourir Cet article énonce un certain nombre de cas dans lesquels des autorit és ou des col- lectivités sont habilitées à recourir pour défendre l’intérêt public. La let a vise à assurer une application uniforme du droit f édéral. Elle reprend la règle de l ’art. 103 let. b, OJ en accordant aux d épartements f édéraux un droit de recours. Elle étend cette r ègle à la Chancellerie f édérale afin que celle-ci soit aussi habilitée à recourir contre les d écisions du Tribunal administratif f édéral en mati ère de personnel. L ’administration f édérale ne b énéficie cependant de la qualit é pour recourir que dans les affaires qui touchent à ses t âches. L’unification du recours de droit administratif et du recours de droit public n ’aboutit donc pas à un élargisse-4128 ment de la qualit é pour agir de l ’administration fédérale, si ce n ’est que le recours pourra porter dorénavant aussi sur un acte normatif cantonal. Actuellement l ’attribution à des offices de la comp étence de recourir devant le Tribunal fédéral est faite tant ôt par des dispositions de lois f édérales, tantôt par des ordonnances du Conseil f édéral. La pr ésente révision totale de l ’organisation judi- ciaire f édérale part en revanche du principe selon lequel cette comp étence sera dorénavant attribuée par voie d ’ordonnance (p. ex. dans l ’ordonnance sur l ’organi- sation du d épartement). Il appartient en effet au Conseil f édéral, voire aux d éparte- ments, de d éterminer si, dans les diff érents domaines du droit administratif f édéral, la Conf édération agit devant le Tribunal f édéral au travers du d épartement ou de l’office compétent. La compétence générale des départements, qui est prévue à l’art. 84, let. a, LTF, doit être comprise non pas comme un principe g énéral auquel seul le législateur pourrait déroger mais comme une r ègle supplétive: à moins que la l égis- lation fédérale attribue à un office la qualit é pour recourir, c ’est le d épartement qui exerce cette compétence. La let. b est la cons équence de la fonction d ’employeur assumée par les services du parlement (art. 2, let. b, de la loi sur le personnel de la Confédération, LPers). La let. c attribue aux communes et aux autres collectivit és publiques le droit de recourir contre les actes cantonaux qui portent atteinte à des garanties que la Cons- titution fédérale (cf. art. 50 Cst.) ou la constitution cantonale leur reconna ît. Il peut s’agir d’atteintes à leur autonomie, à leur existence ou à leur territoire. Cette dispo- sition transcrit la jurisprudence rendue dans le cadre du recours de droit public (ATF 121 I 220). Elle n’empêche pas que d’autres lois fédérales accordent aux communes un droit de recours plus large pour la d éfense d’intérêts publics (p. ex. art. 34, al. 2, LAT; RS 700). Elle n ’exclut pas non plus que la jurisprudence leur reconnaisse la qualité pour recourir dans d’autres situations sur la base de l’art. 83, al. 1, LTF. Depuis le d ébut du si ècle, la jurisprudence d énie strictement aux gouvernements cantonaux la qualit é pour agir dans le recours de droit public contre des d écisions prétendument inconstitutionnelles d’instances cantonales. Cette pratique est motiv ée par le fait que les collectivit és publiques ne sont pas titulaires des droits constitu- tionnels (ATF 120 Ia 95, 96 s.). Les gouvernements cantonaux n ’ont en principe pas non plus la qualité pour agir dans le recours de droit administratif lorsque la décision attaquée ne touche pas le canton de la m ême manière qu’un particulier (ATF 123 II 427 ss). Cette conception n ’est pas enti èrement satisfaisante, notamment lorsqu ’un tribunal cantonal d éclare un acte normatif cantonal contraire au droit f édéral sur la base d’une interprétation de ce dernier non conforme à la jurisprudence du Tribunal fédéral. Il en va de m ême lorsqu’un tribunal cantonal donne à une norme cantonale une interprétation que l ’on pourrait qualifier d ’arbitraire. Dans ces cas, les cantons n’ont aucun moyen de se d éfendre. Il serait toutefois aussi probl ématique de per- mettre aux gouvernements cantonaux de d éférer au Tribunal f édéral toute d écision d’une derni ère instance cantonale qui ne leur convient pas. Il n ’appartient pas en effet au Tribunal f édéral de trancher tous les conflits relatifs à l ’interprétation du droit cantonal. C ’est pourquoi la let. d accorde aux gouvernements cantonaux un droit de recours sp écial seulement lorsqu ’une d écision d ’une autorit é judiciaire de dernière instance impose au canton d ’importantes d épenses suppl émentaires ou réduit considérablement ses recettes. Ce droit de recours doit rester exceptionnel, de sorte que le Tribunal f édéral pourra interpr éter restrictivement cette disposition. Celle-ci n ’exclut cependant pas que, tout comme aujourd ’hui, la jurisprudence4129 reconnaisse aux gouvernements cantonaux la qualit é pour recourir dans d ’autres cas sur la base de la clause générale de l’art. 83, al. 1, LTF. La let. e reprend la r ègle de l’art. 103, let. c, OJ. Elle pose n éanmoins une condition de forme plus stricte dans la mesure o ù elle réserve au législateur fédéral la compé- tence d ’accorder la qualit é pour recourir à d ’autres personnes, organisations ou autorités. Cette r ègle ne s ’applique pas à une association qui d éfend les int érêts de ses membres; la qualit é pour recourir de celle-ci doit être analysée sur la base de l’art. 83 LTF. 4.1.4 Chapitre 4 Procédure de recours 4.1.4.1 Section 1 Décisions sujettes à recours Art. 85 Décisions finales Cet article énonce le principe selon lequel seules les d écisions finales peuvent faire l’objet d’un recours ; le Tribunal f édéral ne doit avoir à s’occuper qu’une seule fois d’une affaire. Le recours contre des d écisions partielles ainsi que contre des d éci- sions préjudicielles et incidentes n ’est ouvert que dans des cas tout à fait exception- nels (art. 86 à 88 LTF). A la diff érence du droit en vigueur, la LTF d éfinit d ésormais expressément et de façon uniforme pour tous les recours la notion de d écision finale, ce qui constitue une simplification générale. Il s’agit des décisions qui mettent fin à la procédure. Cette définition correspond à la notion usuelle de d écision finale dans la juridiction de droit public et de droit administratif; pour la juridiction civile, en revanche, cela constitue une nouveaut é : à la diff érence de ce que pr évoit l’actuel art. 48 OJ, il ne doit plus n écessairement s’agir d’une d écision qui r ègle définitivement la question juridique litigieuse quant au fond ; il suffira bien plut ôt à l’avenir qu’elle mette fin à la procédure (aspect purement procédural). Exemples: les d écisions de derni ère instance en mati ère de protection de l ’union conjugale (art. 172 ss CC), voire l ’inscription provisoire de l ’hypothèque des arti- sans et entrepreneurs (art. 839, 961 CC), seront d ésormais considérées comme des décisions finales. Il en ira de m ême pour les d écisions portant sur des mesures pro- tectrices dans la mesure o ù elles seront prises indépendamment d ’une proc édure principale (p. ex. une d écision provisoire de protection de la possession ou le s é- questre selon la LP). En revanche, pour les recours contre des mesures provi- sionnelles qui sont arr êtées à l’ouverture d’une procédure principale, voire au cours de cette procédure, ce seront les étroites limites de l’art. 88 LTF qui s’appliqueeront. Le critère de la fin de la proc édure d épend non seulement de la proc édure devant l’autorité qui pr écède le Tribunal f édéral, mais aussi de la proc édure devant l’autorité dont la d écision a été d éférée à cette instance de recours. Pour que la décision de la derni ère instance cantonale puisse être qualifiée de d écision finale, il faut qu’elle mette fin à la procédure devant l’instance initiale. Il en va ainsi usuelle- ment lorsque l’autorité qui précède le Tribunal fédéral a statué sur un recours contre4130 la décision (finale) qui a clos la proc édure devant l ’instance initiale (p. ex. en pro- nonçant le divorce ou en accordant une autorisation). La d écision de l ’autorité qui précède le Tribunal fédéral est également finale si elle met elle-même fin à la procé- dure devant l ’instance initiale bien qu ’elle ait statu é sur un recours contre une décision incidente ; il en va ainsi notamment lorsque l ’autorité de recours a renversé la décision de l’autorité initiale en déclarant celle-ci incompétente ratione loci. L’extension de la notion de d écision finale dans la juridiction civile ne devrait pas entraîner une augmentation du nombre de recours. Les d écisions civiles qui mettent fin à l ’instance sans r égler définitivement la question juridique litigieuse quant au fond peuvent d éjà aujourd’hui faire l ’objet d’un recours de droit public pour appli- cation arbitraire du droit civil f édéral ou de la proc édure cantonale. Le pouvoir d’examen du Tribunal f édéral restera d’ailleurs limité à l’égard des d écisions relati- ves à des mesures provisionnelles (art. 90, al. 2, LTF). Art. 86 Décisions partielles Selon la syst ématique de la LTF, la d écision partielle est en quelque sorte une va- riante de la d écision finale. La d écision partielle ne met pas totalement fin à la procédure devant l’instance inférieure, mais statue uniquement sur une ou plusieurs des conclusions en cause. Les d écisions partielles ne sont attaquables qu ’à certaines conditions strictes qui doivent répondre à l’exigence de l’économie de la procédure: Ces d écisions sont sujettes à recours en premier lieu en cas de cumul objectif d’actions (p. ex. action d ’une part en vue de la cessation et de l ’interdiction d ’un trouble et d ’autre part en vue de l ’obtention de dommages-int érêts et de r éparation du tort moral). En effet, le tribunal ne doit pas statuer dans la m ême d écision sur toutes les conclusions cumulées; au contraire, il peut statuer d ’abord sur une conclu- sion et scinder ainsi la proc édure (p. ex. d écision pr éalable sur la cessation et l’interdiction de trouble puis, plus tard, examen de la question des dommages- intérêts). Lorsque la conclusion liquid ée par une d écision partielle aurait aussi pu faire l’objet d ’une proc édure distincte, on est en pr ésence d ’une d écision partielle sujette à recours (let. a). Ce serait le cas dans l’exemple mentionné. Mais une décision partielle sujette à recours est possible également en cas de cumul subjectif d ’actions (consorit é); ainsi, lorsque la d écision ne concerne pas tous les consorts, mais qu ’elle met fin à la proc édure à l ’égard d ’un seul ou de plusieurs d’entre eux (let. b). Par exemple lorsque trois cod ébiteurs solidaires A, B et C sont actionnés, le tribunal peut se limiter à examiner d’abord l’obligation de réparer de C, notamment parce que l’administration des preuves est plus simple. Il faut bien distinguer les d écisions partielles des d écisions qui ne liquident pas entièrement une conclusion, mais fournissent seulement une r éponse à un aspect formel ou matériel (p. ex. la question de la comp étence à raison du lieu, la constata- tion de la faute ou la constatation qu ’il n ’y a pas prescription dans un proc ès en responsabilité civile, la question de l ’obligation d’une étude d’impact sur l ’environ- nement). De telles décisions ne sont pas attaquables en tant que d écisions partielles, mais éventuellement en tant que d écisions pr éjudicielles ou incidentes, aux condi- tions fixées par les art. 87 et 88 LTF.4131 N’est pas non plus consid érée comme une d écision partielle – mais comme une décision finale – la d écision portant sur ce que l ’on nomme une action partielle (action portant seulement sur une partie d’une créance totale). Art. 87 et 88 Décisions préjudicielles et incidentes Dans le droit en vigueur, la possibilit é d ’attaquer des d écisions pr éjudicielles ou incidentes n’est pas réglée de la même façon pour tous les recours r égis par l’OJ. La LTF offre l’occasion attendue d’uniformiser le droit en cette matière. Dans la LTF, la notion de d écision pr éjudicielle et incidente recouvre toutes les décisions qui ne sont pas finales au sens de l ’art. 85 LTF – parce qu’elles ne mettent pas fin à la proc édure – et qui ne peuvent pas être considérées comme partielles au sens de l ’art. 86 LTF. Parmi les d écisions préjudicielles et incidentes, il faut distin- guer d ’une part, celles qui concernent la compétence de l ’autorité de jugement ou une demande de récusation (art. 87) et, d’autre part, les « autres » décisions préjudi- cielles et incidentes (art. 88). La recevabilité du recours est subordonn ée d’abord à la condition commune que la décision préjudicielle ou incidente ait été notifiée séparément. Il ne suffit donc pas, par exemple, que l ’instance précédente ait admis tacitement sa comp étence, mais il faut encore qu ’elle ait rendu et notifi é une d écision formelle sur cette question préjudicielle. Les autres conditions de recevabilité se rapportent au contenu de la décision préjudi- cielle ou incidente (notifiée séparément). Si la d écision attaquée concerne la compétence ou une demande de récusation, elle est attaquable (art. 87, al. 1) dans le d élai ordinaire fix é à l ’art. 94 LTF. Si cette possibilité de recours n ’a pas été utilis ée, la comp étence et la composition de l’autorité ne peuvent plus être contestées dans le cadre d ’un recours contre la d éci- sion finale (art. 87, al. 2) . Cela correspond en substance à la r ègle actuelle pour le recours en réforme (art. 49 OJ) et le recours de droit public (art. 87, al. 1, OJ). En revanche, si la décision préjudicielle ou incidente (notifiée séparément) concerne une autre question préjudicielle ou incidente – laquelle peut être de nature matérielle ou formelle (p. ex. la question de la qualit é pour agir, de l ’assistance judiciaire gratuite, de la prescription), voire porter sur des mesures provisionnelles prononc ées dans le cadre d’une procédure principale –, le recours n’est recevable que dans deux hypothèses (art. 88, al. 1) . La premi ère est celle o ù la d écision cause un pr éjudice irréparable (let. a). C’est là la règle actuelle dans le cadre du recours de droit public (art. 87, al. 2, OJ). Cette condition sera par exemple remplie en cas de mise en détention préventive de l’inculpé. La seconde hypoth èse est celle o ù l’admission du recours contre la décision préjudicielle permettrait de conduire immédiatement à une décision finale (let. b; cf. art. 50, al. 1, OJ). Si, par exemple, dans un proc ès portant sur la responsabilit é civile, la causalit é est admise par une d écision incidente et que celle-ci fait l’objet d’un recours, l’admission du recours signifierait la n égation de la causalité, et l ’action en r éparation du dommage caus é devrait être rejetée (décision finale). Conformément à l’art. 88, al. 2, les d écisions préjudicielles ou incidentes ne concer- nant pas la comp étence ou la r écusation sont attaquables dans le cadre du recours contre la d écision finale, si elles n ’ont pas fait l ’objet d’un recours s éparé ou si les4132 conditions posées par l ’art. 88, al. 1, pour un tel recours s éparé n’étaient pas rem- plies. Cette r églementation correspond en substance aux art. 48, al. 3, et 87, al. 3, OJ. Elle ne permet pas d ’attaquer en soi des d écisions préjudicielles ou incidentes après qu’a été rendue la décision finale. Au contraire, les d écisions préjudicielles ou incidentes ne peuvent être remises en question au moyen d ’un recours contre une décision finale que si elles sont encore susceptibles d ’influer sur la d écision finale. Cette condition sera en principe remplie lorsque la d écision incidente concernera l’admission d ’un moyen de preuve, mais pas lorsqu ’elle ordonnera une mesure provisionnelle. Lorsqu’une d écision relative à une mesure provisionnelle fait l ’objet d ’un recours séparé devant le Tribunal f édéral sur la base de l ’art. 88, al. 1, LTF (p. ex. d écision du juge instructeur du Tribunal administratif f édéral sur l ’octroi de l ’effet suspensif à un recours contre la fermeture d ’une banque par la Commission f édérale des banques), on peut escompter que le Tribunal f édéral continuera à trancher rapide- ment ces recours afin de permettre à l ’instance pr écédente de poursuivre la procédure en connaissance de cause. Art. 89 Déni de justice et retard injustifié Il n ’est pas fait mention ici de l ’objet du recours, car la passivit é pure et simple d’une autorit é est seule vis ée (refus de statuer ou retard au sens strict) : l ’autorité s’abstient tacitement ou refuse express ément de rendre une d écision dans un d élai convenable. Toutefois, si cela r ésulte d’une décision formelle, il n ’y a pas d éni de justice ou retard injustifi é au sens de la pr ésente disposition, mais une d écision attaquable selon les art. 85 ss LTF. La distinction est d ’importance pour le respect du délai de recours (cf. art. 94 LTF). 4.1.4.2 Section 2 Motifs de recours Art. 90 Droit suisse La mise en place de recours unifi és implique que la nature des griefs invoqu és n’ait aucune influence sur la voie de droit ouverte. En d ’autres termes, les recourants peuvent soulever, dans n’importe lequel des trois recours unifiés, des griefs qui sont, actuellement, réservés à des voies de droit spécifiques. C’est ainsi que la violation de dispositions constitutionnelles pourra être contr ôlée aussi bien dans le recours en matière de droit public que dans ceux en matières civile et pénale. La violation du droit fédéral, au sens de la let. a, inclut aussi la violation de la Cons- titution f édérale (art. 189, al. 1, let. a, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice). La classification traditionnelle des dispositions de la Constitution f édérale entre celles qui accordent des droits et les autres ne joue plus de rôle. La let. b mentionne s éparément le droit international, car celui-ci repr ésente une source autonome du droit (art. 189, al. 1, let. b, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice). Conformément à la pratique actuelle, les particuliers ne peuvent invo-4133 quer une disposition du droit international que si celle-ci est directement applicable (cf. ATF 119 V 174 ss). Afin de pr éserver l’autonomie cantonale, l ’art. 90, al. 1, LTF maintient le principe selon lequel il n ’appartient pas au Tribunal f édéral de contr ôler l’interprétation ou l’application du droit cantonal. Il conserve cependant les quatre exceptions en vi- gueur aujourd’hui. Premièrement, le recours est, selon la let. c, ouvert pour violation des droits consti- tutionnels cantonaux (art. 189, al. 1, let. d, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice; cf. art. 84, let. a, OJ). Cette notion inclut aussi les garanties que les constitu- tions cantonales accordent aux communes ou à d’autres corporations de droit public (cf. art. 84, let. c, LTF; art. 189, al. 1, let. e, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice). La violation de dispositions de lois cantonales qui accordent une certaine autonomie aux communes ne peut en revanche pas être invoquée comme motif de recours autonome, ind épendamment d’une violation de la garantie constitutionnelle de l’autonomie communale. Deuxièmement, lorsqu’un acte cantonal en mati ère de droits politiques est attaqu é (art. 77, let. c, LTF), la let. d permet de faire valoir la violation de n ’importe quelle règle cantonale qui est en rapport étroit avec la capacité électorale ou avec l’exercice des droits politiques (art. 189, al. 1, let. f, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice). Conformément à la jurisprudence, il peut s ’agir aussi bien de normes cons- titutionnelles que de dispositions législatives. Troisièmement, la let. e ouvre le recours au Tribunal f édéral pour violation du droit intercantonal (art. 189, al. 1, let. c, Cst. dans sa teneur selon la réforme de la justice). Cette notion vise non seulement les concordats (cf. art. 84, al. 1, let. b, OJ), mais l’ensemble des accords intercantonaux, quelle que soit leur forme. Quatrièmement, enfin, la violation de dispositions l égales cantonales peut être cons- titutive d ’une violation du droit f édéral au sens de la let. a (p. ex. d ’un droit fondamental garanti par la Constitution) ou du droit international au sens de la let. b (par exemple de la Convention européenne des droits de l’homme). Le Tribunal f édéral ne pourra plus contr ôler l’opportunité de d écisions administra- tives, contrairement à ce que les art. 104, let. c, et 132, let. a, OJ pr évoient actuelle- ment. Il n ’appartient en effet pas à une juridiction supr ême de se prononcer sur l’opportunité d ’actes administratifs (cf. aussi supra ch. 2.3.1.3.1). La violation des limites juridiques à l’exercice du pouvoir d ’appréciation lors de l ’application de la législation fédérale représente toutefois une violation du droit f édéral qui peut être soumise à l’examen du Tribunal fédéral en vertu de la let. a. Les al. 2 à 4 énoncent des exceptions à la r églementation générale de l ’al. 1. Dans les trois cas, seule une partie des griefs énoncés à l ’al. 1 peut être invoqu ée. Ces exceptions limitent le pouvoir d ’examen du Tribunal f édéral dans des cas particu- liers. Elles ne d érogent en revanche pas au concept du recours unifi é, car la voie de recours reste la même que pour les autres décisions attaquables. L’al. 2 limite le pouvoir d ’examen du Tribunal f édéral lorsque le recours porte sur une d écision ordonnant des mesures provisionnelles . Les mesures provisionnelles sont des d écisions à caract ère temporaire qui r èglent une situation juridique en attente d ’une r églementation d éfinitive au travers d ’une d écision principale ult é- rieure. Il peut s’agir de mesures conservatoires telles qu’une interdiction d’aliénation4134 (art. 598, al. 2, CC), de mesures de r églementation telles les mesures de protection du mariage (art. 172 ss CC), de mesures d ’exécution anticipée telles que la restitu- tion de la possession (art. 926 ss CC) ou enfin de mesures proc édurales telles que l’octroi de l’effet suspensif à un recours. Les mesures provisionnelles sont tant ôt des décisions finales au sens de l’art. 85 LTF lorsqu’elles sont prises dans une procédure autonome, tant ôt des d écisions incidentes lorsqu ’elles sont prononc ées au cours d’une proc édure conduisant à une d écision finale ult érieure. En droit actuel, les mesures provisionnelles ordonn ées en mati ère civile et p énale ne peuvent être atta- quées devant le Tribunal f édéral qu ’au travers du recours de droit public pour violation de droits constitutionnels. Il en va de m ême pour les mesures provision- nelles relevant du droit public cantonal. Trois motifs plaident pour le maintien de ce pouvoir d’examen limité en matière de mesures provisionnelles. Premièrement, une cour supr ême telle que le Tribunal f édéral ne devrait pas se prononcer plusieurs fois sur la m ême question dans la m ême affaire. Or, l ’adoption de mesures provisionnelles dans une proc édure autonome peut conduire à ce qu’une même question (p. ex. l ’attribution de la garde des enfants d ’un couple mari é) soit déférée à plusieurs reprises au Tribunal f édéral (p. ex. en tant que mesure provision- nelle lors de la s éparation de fait puis en tant que r églementation définitive lors du jugement de divorce). Comme il n ’est pas possible d ’exclure d ’office les mesures provisionnelles du recours au Tribunal f édéral – ne serait-ce que pour maintenir au moins le garde-fou de la protection contre l ’arbitraire – et comme un filtre similaire à la proc édure d ’examen pr éalable envisag é par la commission d ’expertsn’est pas autorisé par la Constitution, seul le maintien d’un pouvoir de cognition s’apparentant à celui dont dispose aujourd’hui le Tribunal fédéral dans le cadre du recours de droit public évitera à notre cour supr ême de devoir examiner dans tous les d étails, à l’occasion d’un recours contre la mesure provisionnelle, une question qui risque de lui être soumise ult érieurement lors de la r églementation d éfinitive. C ’est en effet lors du recours contre cette r églementation d éfinitive (dans notre exemple lors du jugement de divorce) que le Tribunal f édéral doit pouvoir examiner cette r églemen- tation de manière complète. Un deuxi ème motif pour limiter le pouvoir de cognition du Tribunal f édéral à l’égard des mesures provisionnelles est que l ’autorité qui prononce celles-ci n ’est pas tenue d ’éclaircir totalement les questions de fait et de droit. Le caract ère d’urgence qui est consubstantiel aux mesures provisionnelles ainsi que leur nature temporaire ont pour cons équence que l ’on admet que des mesures provisionnelles puissent être ordonnées sur la base de faits simplement plausibles et d ’une analyse sommaire du droit. Il serait incoh érent d’obliger le Tribunal f édéral à examiner ces mesures provisionnelles avec un plein pouvoir de cognition. Le troisième motif est que l’extension du pouvoir de cognition du Tribunal f édéral à l’égard des mesures provisionnelles impliquerait une augmentation notable de la charge de travail du Tribunal f édéral, en particulier en mati ère civile. Or, cette augmentation ne répond pas à un véritable besoin. Selon l ’al. 2, seuls les griefs de la violation de la protection contre l ’arbitraire ou d’autres droits fondamentaux garantis au niveau constitutionnel ou par un trait é international peuvent être invoqués à l’encontre d’une mesure provisionnelle. C ’est ainsi qu’une détention préventive en procédure pénale pourra être contrôlée quant à sa conformité aux garanties de proc édure en mati ère de privation de libert é (art. 314135 Cst. et art. 5 CEDH). L ’attribution de la garde des enfants pendant la proc édure de divorce pourra être attaquée pour application arbitraire du code civil fédéral. L’al. 3 est la cons équence de l ’art. 78, al. 2, LTF: lorsque le recours au Tribunal fédéral n’est recevable que pour violation du droit à ce que la cause soit jug ée par une autorité judiciaire dotée d’une pleine cognition à l’égard du droit et des faits, le Tribunal f édéral est habilit é à examiner uniquement ce grief. Le recours ne peut donc pas faire valoir une autre violation du droit au sens de l’al. 1. L’al. 4 reprend une exception actuelle dans la mesure o ù l’art. 190, al. 2 et 3, de la loi fédérale sur le droit international priv é (RS 291) délimite les griefs invocables lors d ’un recours au Tribunal f édéral contre une sentence d ’un tribunal arbitral international. Le recours à une autorit é étatique ne doit en effet pas conduire à un réexamen au fond du litige tranch é par le tribunal arbitral. S ’agissant des sentences de tribunaux arbitraux r égis par le concordat intercantonal sur l ’arbitrage (RS 279), une règle spéciale n’est pas nécessaire, car l’objet du recours au Tribunal f édéral est seulement le jugement de l ’autorité cantonale de recours ; une violation du droit commise par le tribunal arbitral ne constitue donc un motif de recours au Tribunal fédéral que dans les limites étroites de l’art. 36 de ce concordat. Art. 91 Droit étranger Cette disposition correspond en substance à l’art. 43a OJ. La commission d ’experts avait propos é de supprimer cette comp étence du Tribunal f édéral au motif qu ’il n’appartient pas à une cour supr ême de contr ôler l ’application du droit étranger qu’elle ne connaît pas mieux que l ’autorité précédente. Cette proposition a été con- testée en procédure de consultation, notamment par la Fédération suisse des avocats, car l ’interprétation du droit étranger est une t âche fort d élicate que les tribunaux cantonaux ne sont gu ère en mesure d ’assumer seuls. Le Conseil f édéral est d ’avis qu’il n’y a pas de raison suffisante pour s ’écarter de la situation juridique actuelle sur ce point. L’art. 43a, al. 1, let. b, OJ n ’a pas été repris, car la constatation erron ée que le droit étranger ne peut pas être établi est clairement une violation de l ’art. 16, al. 2, de la loi sur le droit international priv é (RS 291). Ce cas est donc d éjà couvert par l’art. 90, al. 1, let. a, LTF. Art. 92 Etablissement inexact des faits En tant que cour supr ême, le Tribunal f édéral doit être une instance de r évision du droit. L’établissement des faits et leur contr ôle doivent être du ressort des instances précédentes. C’est pourquoi l’art. 92 pose comme principe que le recours ne peut pas critiquer les faits constat és. L’état de fait établi par l ’instance précédente lie le Tri- bunal fédéral (cf. aussi art. 99 LTF). L’interdiction de critiquer la mani ère dont l ’instance pr écédente a établi les faits n’est toutefois pas absolue. Le recourant peut d ’abord invoquer que les faits consta- tés sont manifestement inexacts, donc que l ’instance pr écédente a commis un arbitraire. Il peut aussi faire valoir que, lors de l ’établissement des faits, l ’instance précédente a viol é une disposition vis ée à l ’art. 90. Il peut s ’agir de la violation d’une règle de proc édure, telle que le droit d ’être entendu (art. 29, al. 2, Cst.). La4136 violation peut n éanmoins aussi consister en un état de fait incomplet, car l ’autorité précédente viole le droit mat ériel en n ’établissant pas tous les faits pertinents pour l’application de celui-ci. Contrairement à l ’art. 104, let. b, OJ, l ’art. 92 LTF ne mentionne pas expressément l’hypothèse de l’état de fait incomplet. En effet, un état de fait incomplet n ’est un motif de recours que s ’il empêche d ’appliquer correcte- ment le droit mat ériel vis é aux art. 90 et 91 LTF. Ainsi, lorsqu ’une d écision cantonale se fonde sur du droit cantonal dont la violation ne peut pas être invoquée devant le Tribunal f édéral, le caractère incomplet de l ’état de fait ne constitue pas à lui seul un motif de recours suffisant. L’existence d’une violation du droit lors de l ’établissement des faits n ’est pas une condition suffisante pour d éclarer bien fondé un recours contre une d écision. Il faut encore que cette violation du droit soit susceptible d ’avoir une influence d éter- minante sur l’issue de la procédure. Le recourant doit donc rendre vraisemblable que la décision finale aurait été différente si les faits avaient été établis de manière con- forme au droit. Cette exigence a l ’avantage d’éviter une prolongation inutile de la procédure. Elle comporte néanmoins deux limites implicites. S ’agissant d’abord des décisions fondées sur le droit matériel cantonal, le Tribunal fédéral n’est pas habilité à interpréter librement le droit cantonal à moins que la violation de celui-ci ne cons- titue un motif de recours au sens de l ’art. 90 LTF; l’exigence d’une influence sur la décision finale doit être considérée comme remplie si une d écision différente n’est pas manifestement exclue, c’est-à-dire si l’interdiction de l’arbitraire n’empêche pas l’autorité précédente de prendre dans le cas d ’espèce une autre d écision que celle attaquée. Par ailleurs, au cas o ù l’objet du recours serait une d écision préjudicielle ou incidente, le Tribunal f édéral ne pourrait pas statuer sur le caract ère déterminant des faits contestés sans préjuger du fond de l’affaire; il doit se contenter d ’estimer si ces faits peuvent jouer un rôle quelconque lors de la décision finale. La fonction de cour supr ême exercée par le Tribunal f édéral implique que celui-ci sera aussi instance de r évision du droit dans les cas o ù l’autorité précédente a statué comme instance unique, et cela m ême s’il ne s’agit pas d’une autorité judiciaire (cf. art. 80, al. 3, et art. 82 LTF). L ’exception actuelle en matière de juridiction adminis- trative (cf. art. 105, al. 1 et 2, OJ) est donc abandonnée. La limitation à la révision du droit vaudra également en cas de recours contre les jugements rendus en premi ère instance par la cour des affaires p énales du Tribunal p énal fédéral. L’attribution au Tribunal fédéral d ’un plein pouvoir d ’examen à l ’égard des faits dans ces affaires aurait pour conséquence de réduire considérablement l’effet de décharge apporté par la création du Tribunal p énal fédéral: le Tribunal f édéral continuerait à devoir tran- cher – sur recours, certes, mais avec le m ême pouvoir d ’examen – les affaires pénales sur lesquelles il statue actuellement en tant qu ’instance unique. Le droit international n’exige d’ailleurs pas que l ’autorité de recours puisse contr ôler libre- ment les faits (cf. ATF 124 I 95). La principale modification par rapport au droit actuel est l ’abandon du libre contrôle des faits lorsque l’octroi ou le refus de prestations d ’assurances sociales est en cause (cf. art. 132, let. b, OJ). C ’est là une mesure importante de d écharge de la cour des assurances sociales du Tribunal f édéral. Elle a été contest ée en proc édure de con- sultation. Elle a aussi été rejet ée par l ’Assemblée f édérale dans le cadre de la révision partielle de l’OJ, mais les rapporteurs des commissions avaient relevé que la discussion sur cette mesure serait rouverte dans le cadre de la r éforme de l’organisation judiciaire (BO 1999 N 664, E 399). Le Conseil f édéral estime indis-4137 pensable de décharger la cour des assurances sociales en fixant le pouvoir de cogni- tion du Tribunal f édéral en matière de prestations d ’assurances sociales de la m ême façon que dans les autres domaines juridiques. Pour une argumentation d étaillée, nous renvoyons supra au ch. 2.3.1.3.1. 4.1.4.3 Section 3 Moyens nouveaux (art. 93) Dans la mesure o ù le Tribunal fédéral est conçu comme une instance de r évision du droit à laquelle il n ’appartient en principe pas d ’établir les faits (cf. art. 92 et 99 LTF), les parties sont tenues de pr ésenter devant les instances pr écédentes tous les faits qui leur paraissent pertinents et d ’offrir à ces instances tous les moyens de preuve adéquats. En vertu de l’al. 1, il est donc interdit aux parties de pr ésenter pour la première fois lors du recours au Tribunal f édéral des faits ou des preuves qu’elles auraient d éjà pu avancer dans la proc édure devant les instances pr écédentes. L’interdiction des nova n’est pourtant pas absolue. Elle comporte un certain nombre d’exceptions. D’abord, les faits nouveaux sont admissibles au cas o ù seule la d écision de l’instance précédente les a rendus pertinents. C ’est ainsi que les critiques relatives à la régularité de la procédure devant l’instance précédente (par exemple une violation du droit d ’être entendu lors de mesures probatoires) doivent pouvoir être soutenues par des faits qui n ’ont pas été invoqués devant cette instance. De m ême, lorsque la décision de l ’instance pr écédente a été fond ée sur un nouvel argument juridique auquel les parties n ’avaient pas été confrontées précédemment, les recourants peu- vent (aux conditions pr évues par l ’art. 92 LTF) avancer devant le Tribunal f édéral les faits nouveaux qui d émontrent que l ’argumentation de l ’instance précédente est contraire au droit. Les faits nouveaux sont aussi admissibles lorsqu ’ils concernent des arguments juridiques que les recourants ne pouvaient pas faire valoir devant les instances précédentes. L’interdiction des nova ne s’applique en effet pas aux faits qui détermi- nent la recevabilit é du recours devant le Tribunal f édéral (par exemple la date de notification de la d écision de l ’instance précédente). Elle ne vaut pas non plus lors de recours d éposés directement à l ’encontre d ’actes normatifs cantonaux (art. 81, al. 1, LTF) ou contre des actes du parlement ou du gouvernement cantonal en ma- tière de droits politiques (art. 82, al. 2, 2e phrase, LTF). Il faut relever que seuls les faits ant érieurs à la d écision attaquée peuvent être pré- sentés dans le cadre d ’un recours au Tribunal f édéral. Les faits post érieurs à celle-ci peuvent par contre éventuellement ouvrir la voie à une demande de r évision (cf. art. 109 LTF). Vu que le recours au Tribunal f édéral est subsidiaire aux voies de droit pr évues par le droit f édéral ou cantonal, l ’objet du litige (le « Streitgegenstand ») est toujours circonscrit par la proc édure qui s ’est d éroulée devant l ’instance pr écédente. C ’est pourquoi l’al. 2 pr écise que les conclusions nouvelles sont inadmissibles devant le Tribunal fédéral. Une conclusion est nouvelle d ès lors qu’elle n’a pas été soumise à l’instance pr écédente et qu ’elle tend à élargir l ’objet du litige. Il est en revanche loisible au recourant de r éduire ses conclusions (par exemple demander une somme4138 moindre de dommages-intérêts). Il lui est aussi permis de pr ésenter des conclusions différentes de celles prises devant l ’instance précédente pour autant que l ’objet du litige n’en ressorte pas chang é; il peut donc par exemple demander l ’annulation de l’acte attaqué et le renvoi de l ’affaire au lieu de conclure à la modification de cet acte. L’art. 93 LTF ne mentionne pas explicitement l ’inadmissibilité des exceptions nouvelles, à savoir des moyens de droit mat ériel qui sont à la disposition des seules parties et dont l ’instance précédente ne pouvait pas tenir compte d ’office (p. ex. la prescription ou la compensation d ’une pr étention; cf. art. 55, al. 1, let. c OJ et art. 273 PPF). Il découle déjà du principe de la confiance que l ’on ne peut pas atten- dre le recours au Tribunal f édéral pour faire valoir ce genre d ’exceptions, car, en l’absence d’une disposition légale contraire, aucune partie ne saurait mettre en cause le bien-fondé d’un jugement à raison d ’un vice dont elle est seule responsable. De plus, la notion d ’exception, qui est inusit ée en dehors de la proc édure civile, est assez délicate; doctrine et jurisprudence l ’emploient souvent dans un sens large qui inclut aussi les exceptions de proc édure et les objections consistant à contester certaines conditions légales que le juge doit contrôler d’office. Or, ces exceptions de procédure et ces objections sont en principe admissibles dans le recours au Tribunal fédéral. 4.1.4.4 Section 4 Délai de recours Art. 94 Recours contre une décision Un recours adress é au Tribunal f édéral doit être déposé devant celui-ci ( « judex ad quem »); le fait que le recours soit adress é à une autre autorit é ne porte pas à consé- quence si le recours a été déposé en temps utile devant l ’autorité précédente ou une autorité fédérale (art. 44 LTF). Comme dans le droit en vigueur, le d élai de recours court dès le lendemain de la communication de la décision attaquée (art. 94, al. 1, en relation avec l ’art. 40, al. 1, LTF). Si les motifs sont notifi és apr ès coup, le d élai court seulement à partir de cette notification (art. 105, al. 2, LTF). Le d élai est en principe de trente jours ( al. 1 ). Cette r ègle comporte n éanmoins plusieurs exceptions mentionnées aux al. 2 à 7. La plupart de ces exceptions corres- pondent au droit actuel. Un d élai de dix jours est nouvellement introduit pour les décisions de retour fond ées sur la Convention sur les aspects civils de l ’enlèvement international d’enfants (al. 2, let. b ; RS 0.211.230.02). Le d élai ordinaire de trente jours rendrait en effet difficile le respect du d élai de six semaines par instance que prescrit la convention afin d ’assurer l’exécution rapide de la d écision ordonnant le retour d’enfants enlevés (art. 11 de la convention). Le d élai de recours concernant les décisions des gouvernements cantonaux touchant aux élections au Conseil natio- nal est réduit de cinq à trois jours (al. 4). Cette réduction du délai est nécessaire pour donner au Tribunal f édéral le temps de se prononcer sur les recours sans mettre en cause l’ouverture de la l égislature et notamment l ’adoption du budget pour l ’année suivante.4139 Le délai particulier de 10 jours que conna ît actuellement le recours de droit admi- nistratif pour les d écisions incidentes (art. 106, al. 1, OJ) est par contre abandonn é au profit de la r ègle prévalant dans le recours de droit public, à savoir un d élai uni- forme de 30 jours. La qualification d ’une décision comme finale ou incidente est en effet trop souvent controvers ée pour qu ’il se justifie de pr évoir un d élai diff érent dans les deux cas. Une diff érence quant au d élai de recours entraîne le risque que le recours soit irrecevable pour tardivet é simplement à cause d ’une erreur dans la qualification de la décision attaquée. Art. 95 Recours contre un acte normatif Comme en droit actuel, le délai de recours court dès la publication de l’acte normatif (art. 89, al. 1, OJ). Le mode de publication est déterminé par le droit cantonal. 4.1.4.5 Section 5 Autres dispositions de procédure Art. 96 Echange d’écritures Cette disposition se fonde sur plusieurs articles de l ’OJ actuelle: art. 59 (recours en réforme), 81 (recours en mati ère de poursuite pour dettes et de faillite), 93 (recours de droit public) et 110 (recours de droit administratif). La loi ne pr évoit pas de délai fixe, ni pour la détermination sur le recours (al. 1), ni pour la transmission du dossier de la cause par l’autorité précédente (al. 2). Le juge instructeur appréciera librement, le délai pour le recours (en principe 30 jours) lui servant toutefois de référence. A l’exception d’une possible proc édure probatoire (art. 51 s. LTF), de d ébats éven- tuels (art. 53) et de d élibérations en audience (art. 54 LTF), la proc édure devant le Tribunal fédéral est écrite. En règle générale, il n’y a qu’un seul échange d’écritures (art. 96, al. 3, LTF). Les r épliques et dupliques doivent, tout comme les d ébats, rester l’exception, dans l’intérêt de l’économie de la procédure. Dans le recours en r éforme, la partie intim ée a la possibilit é de d époser un recours joint dans sa réponse au recours (art. 59 OJ). La commission d ’experts avait proposé d’étendre cette possibilité à l’ensemble des recours. Cette extension a été largement critiquée lors de la proc édure de consultation. Non seulement elle risquerait d’entraîner une augmentation notable des recours, mais elle prolongerait inutilement la procédure dans tous les cas o ù le délai de recours a été raccourci précisément afin d’accélérer l ’obtention d ’une d écision d éfinitive (cf. art. 94, al. 2 à 4, LTF). Le Conseil f édéral est d ’avis qu ’il faut compl ètement supprimer la possibilit é du re- cours joint. D ’abord, le maintien du champ d ’application actuel du recours joint serait difficile à réaliser, car le recours en mati ère civile a une port ée beaucoup plus large que le recours en r éforme. De plus, l ’institution du recours joint n ’est au- jourd’hui guère utilisée devant le Tribunal fédéral. Enfin, le recours joint avantage la partie qui sait que la partie adverse recourra au Tribunal f édéral, car elle dispose de davantage de temps pour préparer son recours. En cons équence, chaque partie à une procédure devant une instance pr écédente devra d écider dans le d élai ordinaire si elle entend recourir devant le Tribunal fédéral. Si une partie renonce à recourir ou en4140 est empêchée parce que sa cause n ’atteint pas la valeur litigieuse requise, elle devra se contenter, le cas échéant, de prendre position sur le recours de la partie adverse. Art. 97 Effet suspensif Le Tribunal fédéral a pour principale mission de veiller à l’application uniforme du droit, à son d éveloppement et à la pr éservation de l ’ordre constitutionnel. Il n ’est donc pas, pour les parties, une derni ère instance d ’appel que l ’on peut saisir par un moyen de droit complet. C’est bien plutôt aux instances précédentes qu’il appartient de rendre effectivement la justice dans les cas d ’espèce. Cette r épartition des r ôles détermine les effets proc éduraux des recours au Tribunal f édéral, notamment leur effet suspensif. Pour rendre la proc édure plus transparente et ais ée, le projet pr évoit sur ce point également une réglementation commune pour tous les recours (au contraire du droit actuel: cf. les art. 54, 70, 80, 94 et 111 OJ, 36 LP ainsi que 272 PPF). Le recours n ’a d’effet suspensif qu’à certaines conditions (al. 2 et 3); en règle générale, il n’a donc pas d’effet suspensif ( al. 1), ce qui a aussi le m érite d’enlever un attrait pervers au choix de recourir. Dans une certaine mesure, le projet innove donc dans le domaine de la juridiction civile, mais aussi dans celui de l ’actuel recours de droit administra- tif. Selon l’al. 2, let. a, le recours n’a, de par la loi, effet suspensif en matière civile que lorsqu’il est dirigé contre un jugement constitutif (p. ex. un jugement en paternit é ou de divorce, la dissolution d ’une personne morale). Dans de tels cas, des raisons évidentes d ’ordre pratique plaident en faveur de l ’effet suspensif. En outre, la loi prévoit également l’effet suspensif en matière pénale, lorsque le recours est dirig é contre une d écision qui prononce une peine ferme ou une mesure privatives de liberté (let. b); la restriction de la let. a s’applique toutefois aux conclusions civiles. Le juge instructeur peut statuer diff éremment sur l ’effet suspensif: il peut le retirer dans les cas pr évus à l ’al. 1 ou encore, dans les autres cas, il peut l ’accorder à la demande d’une partie, voire d’office (al. 3). Il lui est ainsi possible de s ’adapter aux nécessités du cas d’espèce. Lorsqu’un recours a effet suspensif - que ce soit de par la loi ou sur d écision du juge instructeur - il incombe à ce dernier d ’ordonner, le cas échéant, des mesures provisionnelles (art. 98 LTF). Le principe selon lequel le recours à la juridiction suprême n’a pas d’effet suspensif se retrouve partiellement dans les syst èmes judiciaires de plusieurs pays voisins: France et Italie (en mati ère civile et administrative), Autriche (en mati ère adminis- trative seulement). En Allemagne, par contre, les recours aux juridictions supr êmes en matière civile, pénale et administrative ont en principe un effet suspensif. Art. 98 Autres mesures provisionnelles Le juge instructeur peut, d ’office ou sur requ ête d’une partie, ordonner des mesures provisionnelles. Une telle mesure peut consister en premier lieu dans le retrait ou l’octroi de l ’effet suspensif (art. 97, al. 3, LTF); elle peut aussi compl éter l ’effet suspensif par une mesure conservatoire ou prescriptive (p. ex. une interdiction de vente, la poursuite de l ’exploitation d ’une entreprise à certaines conditions seule- ment, le dépôt d’une caution par la partie intimée).4141 A la diff érence de ce que pr évoit le droit en vigueur, c ’est toujours le Tribunal fédéral (soit le juge instructeur) qui est comp étent pour ordonner de telles mesures, et non plus l’autorité précédente comme dans la juridiction civile actuelle (cf. art. 58 OJ). L’effet dévolutif du recours s’en trouve renforcé. Art. 99 Faits déterminants Le présent projet conçoit le rôle du Tribunal f édéral comme celui d ’une instance de révision du droit (cf. art. 92 LTF). L ’établissement des faits et leur contr ôle sont du ressort des instances précédentes (cf. aussi art. 103 LTF). C’est pourquoi l’al. 1 pose comme principe que le Tribunal f édéral statue sur la base des faits constat és par l’instance précédente. L’état de fait établi par celle-ci liera donc le Tribunal f édéral même en matière d’assurances sociales, contrairement à la règle prévue actuellement à l’art. 132, let. b, OJ ( à ce sujet, cf. supra ch. 2.3.1.3.1). De m ême, l’art. 99 LTF entraîne l’abandon de la r ègle spéciale de l’art. 67 OJ pour les proc ès en matière de brevets, car ce domaine ne justifie pas un traitement particulier. L’obligation de statuer sur la base des faits constat és par l ’instance pr écédente ne saurait en revanche valoir si ces faits sont manifestement inexacts ou s ’ils ont été établis en violation d ’une disposition vis ée par l ’art. 90. Les faits établis dans la décision attaqu ée ne lient donc plus le Tribunal f édéral si l ’autorité pr écédente a commis un arbitraire lors de leur constatation, si elle a d érogé à une règle de procé- dure telle que le droit d ’être entendu. Il en va de m ême si l ’autorité pr écédente a violé le droit matériel en n’établissant pas certains faits nécessaires à l’application de ce dernier, donc si l’état de fait est incomplet. Ordinairement, un établissement des faits contraire au droit conduit au renvoi de l’affaire (cf. art. 101, al. 2, LTF). L ’al. 2 habilite n éanmoins le Tribunal f édéral à rectifier ou à compléter lui-même l’état de fait, de sa propre initiative ou sur requ ête des recourants (cf. art. 92 LTF). A l ’instar de ce qui pr évaut actuellement dans le contentieux de droit public (art. 93, 95 et 113 OJ), le Tribunal fédéral pourra corriger l’état de fait non seulement sur la base du dossier constitu é par l ’instance pr écé- dente, mais aussi en se fondant sur les moyens de preuve fournis par les parties dans le cadre de l’échange d’écritures ou en ordonnant les autres mesures probatoires qui s’imposeraient. Il ne s ’agit là toutefois pas d ’une obligation, mais d ’une pure com- pétence dont le Tribunal f édéral aura tout int érêt à user avec mod ération. Cette solution souple – qui se distingue de celle tr ès restrictive r égnant actuellement dans le recours en r éforme (art. 64, al. 2, OJ) et dans le pourvoi en nullit é (art. 277 bis, al. 1, 3e phrase, PPF) – se justifie afin d ’éviter les cons équences disproportionnées d’un renvoi syst ématique de l ’affaire à l ’instance pr écédente lorsque l ’état de fait peut être corrigé de manière très simple. L’intérêt des parties à une résolution rapide et définitive du litige doit pouvoir parfois l ’emporter sur le principe de la souverai- neté des autorités précédentes à l’égard des faits. Art. 100 Application du droit Cette disposition circonscrit le pouvoir d ’examen du Tribunal f édéral à l ’égard du droit. L’al. 1 pose comme règle générale le principe iura novit curia, selon lequel le juge applique d ’office le droit, quelle que soit la motivation avanc ée par les recou- rants (cf. art. 63, al. 1, et 114, al. 1, OJ; art. 277 bis, al. 2, PPF). Le Tribunal f édéral4142 faillirait à son rôle de cour suprême en rendant sciemment une d écision contraire au droit fédéral lorsque le recourant a oubli é d’invoquer la disposition pertinente de la législation fédérale. Le principe iura novit curia comporte toutefois des limites. L’al. 2 restreint l ’application d ’office du droit en énonçant certaines cat égories de normes dont le Tribunal fédéral ne contrôle le respect que si le recourant a soulevé et motivé le grief correspondant. Le principe d ’allégation vaut premi èrement pour la violation de droits fondamentaux, que ceux-ci soient garantis par la Constitution fédérale (art. 7 ss Cst.), par un trait é international (CEDH [RS 0.101], pacte II des Nations Unies [RS 0.103.2]) ou par une constitution cantonale. Les droits fonda- mentaux sont en effet principalement des droits subjectifs, de sorte qu ’il appartient à la personne concern ée d ’en invoquer la violation ou d ’y renoncer. Le principe d’allégation vaut aussi pour le droit cantonal et le droit intercantonal, car le Tribunal fédéral ne saurait être tenu de chercher quelle norme de droit cantonal ou intercanto- nal pourrait être violée par l ’acte attaqué si le recourant ne s ’en prévaut pas. C ’est aux autorit és cantonales pr écédentes qu ’est d évolue la responsabilit é de contr ôler d’office le respect du droit intercantonal et cantonal, y compris du droit constitution- nel cantonal. Le champ d’application du principe d’allégation, tel que fixé par l’al. 2, correspond à la pratique actuelle dans le recours de droit public (ATF 125 I 71) ainsi que dans le recours de droit administratif, m ême si cette question n ’y a pas formel- lement été tranch ée (cf. ATF 123 II 358, 122 IV 12). Le maintien du principe d’allégation dans le cadre de la juridiction constitutionnelle donne une importance particulière à l’obligation de motiver le recours qui est impos ée par l ’art. 39, al. 2, LTF: si le recourant n ’indique pas au moins implicitement quel est le droit fonda- mental viol é et n ’expose pas au moins succinctement en quoi consiste cette violation, le Tribunal fédéral n’examinera pas cet aspect. Selon la jurisprudence, le principe de la confiance interdit aux recourants de passer un argument juridique essentiel sous silence devant les instances pr écédentes afin d’accroître son effet lors du recours au Tribunal fédéral (cf. p. ex. ATF 120 Ia 24 ss). Dans la m ême mesure, il n ’appartient pas au Tribunal f édéral d ’appliquer d ’office une norme dont la violation n ’aurait pas pu être invoquée devant lui sans heurter le principe de la confiance. Art. 101 Arrêt Le pouvoir de décision du Tribunal fédéral est limité par les conclusions des parties. L’al. 1 énonce en effet le principe ne ultra petita selon lequel le juge ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, ni accorder autre chose que ce que celles-ci demandent (cf. actuellement art. 63, al. 1, 114, al. 1, OJ, 277 bis, al. 1, PPF; cf. aussi art. 90, al. 1, let. a, OJ). La port ée exacte de ce principe peut varier en fonction du type de jugement demandé (cf. ATF 116 Ia 60, 64 s.). Contrairement à l’art. 114 OJ, le projet ne pr évoit pas d ’exceptions dans lesquelles le juge serait habilit é à statuer au d étriment des recourants. De telles exceptions ne sont en effet plus justifi ées aujourd’hui en raison du droit des recourants de retirer leur recours au cas o ù le tribunal envisagerait de se prononcer à leur d ésavantage. Il peut n éanmoins arriver qu’une loi fédérale autorise le juge et, en cons équence, le Tribunal f édéral à statuer librement, sans être lié par les conclusions des parties. Selon l’al. 2, le Tribunal f édéral peut, en cas d ’admission du recours, statuer sur le fond de l ’affaire ou renvoyer celle-ci à l ’autorité inf érieure. Cette disposition est4143 reprise de l ’art. 114, al. 2, OJ. Elle signifie pour l ’essentiel que les trois recours unifiés ne sont pas des voies de droit purement cassatoires, donc que le Tribunal fédéral n ’est pas tenu de se borner dans tous les cas à annuler l ’acte attaqu é. L’étendue effective du pouvoir de d écision lors de l ’admission d’un recours dépend néanmoins d ’une pluralit é de facteurs. Le renvoi de l ’affaire est parfois la seule solution, notamment lorsque les parties ont limité leurs conclusions à l’annulation de l’acte attaqué ou lorsqu’une décision définitive est impossible en raison d’un établis- sement très incomplet des faits par l ’instance précédente (cf. art. 99 LTF). Il en va de même lorsque la norme viol ée par l’acte attaqué ne prédétermine pas de mani ère exhaustive le contenu de la d écision que l ’autorité inférieure aurait d û rendre; c ’est ainsi que le bien-fond é d ’un recours pour violation d ’une libert é fondamentale aboutira ordinairement à la seule annulation de la d écision cantonale attaquée et non pas à la modification de celle-ci. L ’al. 2 n ’accroît pas non plus le pouvoir de d éci- sion lors de recours contre des actes normatifs cantonaux: dans la mesure o ù le Tribunal fédéral est tenu de respecter la marge d ’appréciation reconnue par le droit constitutionnel au législateur cantonal, il ne saurait substituer sa propre appr éciation et édicter une nouvelle r églementation cantonale à la place de celui-ci sans violer le principe de la séparation des pouvoirs (cf. ATF 118 Ia 64, 69). S’agissant par contre du recours en matière pénale, l’al. 2 pourrait entraîner un certain changement. Alors qu’en droit actuel l ’admission d ’un pourvoi en nullit é conduit n écessairement à l’annulation du jugement attaqu é et au renvoi de l ’affaire à l ’autorité inf érieure (art. 277ter PPF), l ’art. 101 LTF permettra au Tribunal f édéral de liquider lui-m ême l’affaire qui lui est soumise en modifiant le jugement p énal attaqué, à condition bien sûr que l’affaire s’avère prête pour un jugement définitif. L’al. 2 ne d éfinit pas les types de jugements qui peuvent être rendus suite à l’admission d’un recours. Le Tribunal fédéral peut non seulement statuer au fond ou renvoyer l ’affaire, mais aussi, par exemple, inscrire au dispositif une injonction prescrivant l’octroi de l ’assistance judiciaire (ATF 115 Ia 103) ou une constatation déclarant la compétence d’un tribunal cantonal (cf. art. 73, al. 2, OJ). Il appartient en définitive au Tribunal f édéral de d éterminer, dans les limites des conclusions des parties, le type de jugement qui met le mieux en œ uvre la norme dont il a constaté la violation. Cela vaut tout particuli èrement pour le cas o ù le Tribunal f édéral estime- rait qu’il revient au législateur de corriger l’inconstitutionnalité constatée dans l’acte normatif attaqué. Bien que les art. 66 OJ et 277 ter, al. 2, PPF n’aient pas été repris dans le projet, il est clair que l ’autorité à laquelle une affaire est renvoy ée doit en principe fonder sa nouvelle décision sur les considérants de droit de l’arrêt du Tribunal fédéral. 4.1.4.6 Section 6 Procédure simplifiée (art. 102) L’OJ actuelle connaît déjà une procédure simplifiée pour les recours manifestement irrecevables, manifestement infond és ou manifestement bien fond és (art. 36 a OJ). Cette procédure simplifiée ne se distingue toutefois que peu de la proc édure par voie de circulation, laquelle est devenue en pratique la proc édure ordinaire (art. 36 b OJ). Dans la LTF, par contre, la proc édure simplifiée prend une importance accrue et se démarque davantage de la procédure ordinaire.4144 Par rapport au droit actuel, le champ d ’application de la proc édure simplifi ée est étendu à deux cas d’irrecevabilité. Le premier est celui où le recourant ne motive pas suffisamment ses conclusions (al. 1, let. b). L’art. 39, al. 2, LTF exige en effet que le mémoire de recours expose succinctement en quoi l ’acte attaqué viole le droit. En raison de la charge consid érable à laquelle le Tribunal f édéral est soumis depuis de nombreuses années, l’on peut attendre des recourants qu ’ils motivent suffisamment leurs conclusions et par là contribuent à une justice efficace. Le Tribunal fédéral doit donc pouvoir sanctionner la violation de l ’obligation de motivation en d éclarant le recours irrecevable au travers de la proc édure simplifiée. Il doit avoir cette possibi- lité non seulement lorsque le recours ne comporte pas de motivation, mais aussi lorsque aucune des conclusions n ’est suffisamment motivée, par exemple parce que le m émoire demande l ’annulation de l ’acte attaqu é pour arbitraire sans pr éciser pourquoi cet acte serait arbitraire et pas simplement contraire au droit cantonal. Le second cas d ’extension de la proc édure simplifi ée concerne les cas o ù la LTF pose comme condition de recevabilit é d ’un recours que ce dernier soul ève une question juridique de principe ( al. 1, let. c ; sur cette notion, voir le commentaire de l’art. 70). Partout où la LTF prévoit une valeur litigieuse minimale (cf. art. 70, 74 et 79), il est pr évu que les recours dont la valeur litigieuse n ’atteint pas le montant minimal sont n éanmoins recevables s’ils touchent à une question juridique de prin- cipe. Cette solution, qui est prescrite par l’art. 191, al. 2, Cst. (dans sa teneur selon la réforme de la justice), a pour cons équence que le Tribunal f édéral doit contr ôler dans chacune des affaires qui n ’atteignent pas la valeur litigieuse minimale si une question juridique de principe est en cause. La LTF veille à ce que ce contr ôle n’implique pas une charge trop lourde pour le Tribunal f édéral et ne le d étourne pas outre mesure de sa t âche essentielle qui est d ’examiner au fond les recours r eceva- bles. Elle exige des recourants qu ’ils exposent dans leur m émoire en quoi leur recours soulève une question juridique de principe lorsque sa recevabilit é en dépend (art. 39, al. 2, 2e phrase, LTF). Par ailleurs, l’intégration dans la procédure simplifiée du contrôle de l’existence d’une question juridique de principe permettra au Tribunal fédéral de liquider de manière simple et rapide cette sorte de recours irrecevables. La procédure simplifiée s’applique aussi aux recours manifestement irrecevables ou manifestement infond és (al. 1, let. a et d ). En font partie les recours introduits de manière procédurière ou abusive (art. 39, al. 7, LTF; cf. art. 36a, al. 2, OJ). Tout comme l ’art. 36a OJ, la LTF soumet à la proc édure simplifi ée les recours manifestement fondés (al. 1, let. e ). Elle va toutefois un peu plus loin, car elle assi- mile expressément aux recours manifestement fond és ceux ayant pour objet un acte qui s’écarte de la jurisprudence du Tribunal f édéral sans que celle-ci m érite d ’être réexaminée. La cour doit en effet pouvoir rendre rapidement une d écision dans ce genre de cas et se borner à les motiver sommairement, par exemple en se r éférant à sa jurisprudence antérieure. L’intérêt principal de la proc édure simplifiée – et la dif férence essentielle par rap- port à la procédure ordinaire – est que la composition est en principe r éduite à deux juges ( al. 3, 1 re phrase) au lieu de trois ou cinq juges (art. 18). La d élégation du pouvoir de d écision en proc édure simplifi ée au seul juge instructeur contribuerait certes encore davantage à d écharger le Tribunal f édéral, mais elle donnerait une importance beaucoup trop grande au juge instructeur et elle ne correspondrait pas à la fonction de juridiction supr ême qu ’assume le Tribunal f édéral. A l ’inverse, le4145 maintien de la composition à trois pour la proc édure simplifi ée comme en droit actuel rendrait cette procédure à peu près inutile. Dans une composition r éduite à deux juges, la r ègle de la majorit é (art. 19) ne s’applique bien évidemment pas. En cas de d ésaccord entre le juge instructeur et le second juge, par exemple sur le caract ère manifestement infond é du recours, ce dernier devra être traité en proc édure ordinaire, donc en principe être soumis à un troisième juge (al 3, 3e phrase). Une exception est prévue pour l’hypothèse où il y a un désaccord entre les deux juges sur l ’existence d’une question juridique de prin- cipe lorsque la loi en fait une condition de recevabilit é. C’est alors le président de la cour qui statue ( al. 3, 2 e phrase): s’il est d ’avis que l ’affaire soulève une question juridique de principe, la cour d écidera en procédure ordinaire dans une composition à cinq juges sur les autres conditions de recevabilit é et sur le fond (cf. art. 18, al. 2); si, par contre, le pr ésident nie l ’existence d ’une question juridique de principe, le recours sera déclaré irrecevable en procédure simplifiée. La composition r éduite de la cour pour la proc édure simplifiée a pour cons équence que celle-ci ne peut plus être mise en œ uvre une fois que le projet d ’arrêt du juge instructeur a circulé en procédure ordinaire dans une cour composée de trois ou cinq juges. Pour le cas des recours dont la recevabilit é dépend de l’existence d’une ques- tion juridique de principe, cela signifie que la cour ne peut plus d éclarer le recours irrecevable pour défaut de question juridique de principe lorsqu’elle statue à cinq. La LTF ne d étermine toutefois pas si le juge instructeur peut d écider seul de faire sta- tuer la cour en proc édure ordinaire à cinq juges dans l ’hypothèse où il serait d ’avis que l ’affaire soul ève une question juridique de principe, ou s ’il doit passer par la procédure simplifiée et obtenir l ’accord du deuxième juge ou du pr ésident. Il appar- tiendra au Tribunal fédéral de déterminer lui-même la solution la plus adéquate. En vertu de l’al. 2, un échange d’écritures n’est pas nécessaire en procédure simpli- fiée. Le juge instructeur peut n éanmoins d écider de soumettre un recours à la procédure simplifiée même après avoir instruit la cause selon la procédure ordinaire. Tout comme le droit actuel (art. 36 a, al. 3, OJ), l’al. 4 exige une motivation som- maire pour les arr êts rendus en proc édure simplifiée. Le Tribunal f édéral ne pourra donc pas se contenter d’indiquer le motif d’irrecevabilité du recours, contrairement à ce que pr évoyait la commission d ’experts pour la proc édure d ’examen pr éalable (art. 96, al. 2, P-LTF). Il devra fournir une argumentation, même si celle-ci reste très succincte et renvoie pour l’essentiel à la motivation de l’acte attaqué ou au mémoire de recours. La possibilit é de motiver un arr êt en renvoyant par exemple à l ’acte attaqué n ’est pas mentionn ée express ément à l ’art. 102 LTF ( à la diff érence de l’art. 36, al. 3, 2e phrase, OJ), car elle n’est pas réservée à la seule proc édure simpli- fiée. 4.1.4.7 Section 7 Procédure cantonale Art. 103 Jugement par une autorité judiciaire Toute prétention litigieuse, quel que soit le domaine juridique dont elle rel ève, doit pouvoir faire l’objet au moins une fois en procédure cantonale d’un examen libre et4146 complet en fait et en droit par un tribunal (cf. art. 29 a Cst. selon la r éforme de la justice). Cette disposition souligne une fois de plus que la justice doit matériellement être rendue par les tribunaux cantonaux. Cela a des cons équences notamment pour les affaires de surveillance en mati ère de poursuite pour dettes et de faillite, dans la mesure où les tâches de l’autorité cantonale de surveillance sup érieure ou unique ne sont pas encore confiées à un tribunal, ainsi que pour certaines affaires relevant de la juridiction gracieuse. Qu’il statue en premi ère instance ou en instance pr écédant le Tribunal f édéral, le tribunal cantonal applique le droit d ’office. C’est là un principe bien établi du droit de procédure; il ne dispense toutefois pas les parties de motiver de fa çon ad équate leurs demandes. L ’obligation d ’appliquer le droit d ’office ne s ’applique que de manière restreinte lors de l ’adoption de mesures provisionnelles, car, en raison du caractère d’urgence de telles mesures, il est admis que l ’autorité puisse se contenter d’une analyse sommaire du droit (cf. art. 90, al. 2, LTF). Il faut en outre relever que le libre examen des faits ne se confond pas sans autre avec la maxime inquisitoriale. Libre examen signifie seulement que les faits perti- nents en droit doivent pouvoir être établis au moins une fois sans limitation en procédure cantonale. La LTF permet aux cantons de renoncer à pr évoir un recours devant une autorit é judiciaire cantonale dans certains cas: d écisions rev êtant un caract ère politique prépondérant (cf. art. 80, al. 3, LTF), d écisions qui concernent les droits politiques (art. 82 LTF), d écisions qui peuvent être déférées au Tribunal administratif f édéral (cf. art. 80, al. 1, let. d, LTF) et actes normatifs cantonaux (art. 81 LTF). Dans tous ces cas, l’art. 103 LTF ne s ’applique pas. Il en va de m ême dans les domaines o ù le recours au Tribunal f édéral est exclu en vertu de l ’art. 78, al. 1, LTF. Le respect du droit à l ’accès à un juge pourra certes être contr ôlé par le Tribunal f édéral m ême dans ces domaines (art. 78, al. 2, LTF), mais la comp étence et le pouvoir d ’examen du tribunal cantonal sont r égis par le droit cantonal et l ’art. 29a Cst. (selon la r é- forme de la justice), pas par l ’art. 103 LTF. La LTF exige uniquement, dans ces domaines, qu’un tribunal cantonal sup érieur puisse examiner si le droit à l’accès à un juge s’applique en l’espèce (art. 80, al. 2, 90, al. 3, et 104, al. 3, LTF). Art. 104 Unité de la procédure Cette disposition généralise l’art. 98a, al. 3, OJ tout en le pr écisant afin d’établir une liaison aussi aisée que possible entre la procédure cantonale et la juridiction fédérale. Selon l’al. 1, la qualit é pour agir devant n ’importe quelle instance de la proc édure cantonale ne doit pas être reconnue plus restrictivement que devant le Tribunal fédéral. S ’agissant des autorit és f édérales habilit ées à recourir devant le Tribunal fédéral, l ’application stricte de l ’al. 1 obligerait chaque autorit é cantonale à leur notifier l’ensemble de ses décisions sujettes à un recours de leur part, et m ême à les inviter dès le d épart à participer à la proc édure. Une telle solution ne serait ni dans l’intérêt des autorités fédérales – qui seraient submergées de décisions cantonales de toutes les instances – ni dans celui des autorit és cantonales – qui devraient, d ès l’ouverture d’une procédure, déterminer si une autorit é fédérale pourrait finalement déférer au Tribunal f édéral la d écision cantonale de derni ère instance. A l ’inverse, une r églementation qui exclurait l ’usage, par les autorit és f édérales, des voies de droit cantonales serait probl ématique. Elle ne correspondrait pas à l ’évolution r é-4147 cente du droit f édéral, o ù l ’on s ’efforce de canaliser au travers des voies de droit l’usage du pouvoir de surveillance de la Conf édération sur les cantons lorsque ceux- ci mettent en œ uvre la l égislation fédérale (cf. art. 166, al. 3, de la loi f édérale du 29 avril 1998 sur l ’agriculture [RS 910.1]; art. 16, al. 2, et 24, al. 2, de la loi sur les routes nationales [RS 725.11]; art. 18 m, al. 3, de la loi sur les chemins de fer [RS 742.101]; art. 56, al. 1, de la loi sur la protection de l ’environnement [RS 814.01]; etc.). En effet, les instruments relevant de la surveillance ne sont en règle générale réglementés que de mani ère lacunaire par la l égislation fédérale; cela rend leur emploi souvent d élicat d ’un point de vue tant juridique que politique. L’octroi aux autorités fédérales de la possibilit é d’user des voies de droit cantonales a par ailleurs l ’avantage de laisser aux cantons la possibilit é de corriger eux-m êmes au travers de leurs propres tribunaux une éventuelle violation du droit f édéral. C’est pourquoi le Conseil fédéral propose d’établir le système suivant: -L o r s q u ’une autorité fédérale est habilitée à recourir au Tribunal f édéral con- tre la d écision cantonale de derni ère instance, elle sera, de par l ’art. 104, al. 2, LTF, comp étente pour recourir devant les instances cantonales contre les d écisions des autorit és cantonales pr écédentes. Il s ’agira toutefois uni- quement d’une possibilité, au sens o ù la renonciation à recourir devant une instance cantonale ne privera pas l ’autorité fédérale de son droit de recourir devant les instances cantonales ultérieures ou devant le Tribunal fédéral. - Les droits de partie que pourront utiliser les autorit és f édérales au niveau cantonal ne seront pas limit és au droit de recourir. Ils s ’étendront à l’ensemble des droits que la l égislation cantonale accorde aux parties, no- tamment celui de requ érir un acte d ’instruction particulier ( art. 104, al. 2, LTF). L’autorité fédérale pourra donc demander de participer à la procédure devant une instance cantonale de recours sans avoir recouru elle-m ême, par exemple pour prendre position sur un recours d éposé par un particulier. Elle pourra également demander de participer à la proc édure devant la premi ère instance cantonale, par exemple afin d ’exiger formellement l ’ouverture d’une procédure lorsque l ’autorité cantonale tol ère un état de fait contraire au droit fédéral. -L e s d écisions cantonales ne devront en principe pas être communiqu ées d’office aux autorit és fédérales, sauf dans les cas sp écifiés par une ordon- nance du Conseil f édéral (art. 105, al. 4 , LTF). Le r égime pr évu actuel- lement en matière pénale (cf. art. 265, al. 1, PPF; ordonnance sur la commu- nication; RS 312.3) est ainsi g énéralisé au droit administratif f édéral. Comme l ’a montr é l ’expérience dans certaines mati ères (cf. art. 71 de l’ordonnance sur les paiements directs; RS 910.13), une obligation de com- muniquer toute d écision aux autorit és f édérales ne pourra cependant être prévue que de manière très ponctuelle, par exemple lorsque la mise en œ uvre de normes particulièrement délicates est en cause. L’al. 3 régit le pouvoir d’examen de l’autorité qui précède immédiatement le Tribu- nal f édéral. En principe, cette autorit é doit avoir au moins le m ême pouvoir d’examen que le Tribunal f édéral. Si, par exception, elle est la premi ère (et unique) instance judiciaire, c ’est alors l ’art. 103 LTF qui s ’applique à cet égard: examen complet de la cause en fait et en droit. M ême si la LTF impose le principe de la double instance dans la juridiction civile et p énale (cf. art. 71 et 75), elle renonce à4148 exclure les tribunaux cantonaux de cassation à cognition limit ée (tel que le Kassa- tionsgericht zurichois). Ce genre de tribunal contribue en effet à d écharger le Tribunal fédéral de mani ère non n égligeable. Il ne peut toutefois statuer qu ’en troi- sième instance cantonale, car le principe de la double instance requiert que les griefs invocables devant le Tribunal f édéral aient tous pu être examinés par une instance cantonale de recours. Art. 105 Notification des décisions L’al. 1 correspond aux art. 51 s. OJ, 20 a LP ainsi que 1, al. 3, PA. Il vise lui aussi à la coordination de la procédure (assurer la liaison avec la juridiction fédérale). Il faut relever que le droit f édéral n’impose pas absolument aux cantons la motiva- tion écrite des décisions. S’il n’y a pas de motifs écrits, il incombe aux parties de les demander dans un d élai de trente jours ( al. 2); le d élai de recours ne commence à courir qu’à partir de la communication de l’expédition complète (art. 94, al. 1, LTF). Si une d écision ne satisfait pas aux exigences l égales, le Tribunal f édéral peut soit l’annuler, soit la renvoyer pour qu ’elle soit compl étée (al. 3). Afin d ’éviter que le Tribunal fédéral doive se prononcer sur une demande de mesures provisionnelles sur la base du seul dispositif de la d écision attaquée sans en connaître les motifs, l’al. 2 exclut qu ’une d écision puisse être ex écutée avant la notification d ’une exp édition complète, sauf si les parties renoncent à exiger une exp édition complète et donc à user de leur droit de recours au Tribunal fédéral. Concernant l’al. 4, nous renvoyons au commentaire de l’art. 104 LTF. 4.1.5 Chapitre 5 Action (art. 106) En vertu de cette disposition, l ’objet de l’action est strictement limité aux différends dont le Tribunal f édéral est seul à même de conna ître, compte tenu de leur impor- tance et de leur nature. Selon l’art. 189, al. 2, Cst. (dans sa teneur selon la r éforme de la justice), le Tribunal fédéral conna ît des diff érends entre la Conf édération et les cantons ou entre les cantons. Ce sont l à pour l ’essentiel les cas qui peuvent actuellement faire l ’objet d’une réclamation de droit public (art. 83, let. a et b, OJ). La possibilit é de d éférer ces affaires directement à un tribunal est importante dans un Etat f édéral, car elle permet de vider ces différends dans le cadre d’une procédure judiciaire réglementée. Vu l’importance et la nature de ces proc ès, le seul tribunal qui puisse entrer en ligne de compte est le tribunal suprême de la Confédération. Il convient dès lors de laisser ces comp étences en premi ère instance au Tribunal f édéral (al. 1, let. a et b). On relèvera toutefois que les diff érends qui concernent la comp étence des autorit és de poursuite pénale seront du ressort du Tribunal pénal fédéral (art. 31 LTPF). Le champ d’application de l’action de droit administratif a été réduit au strict mini- mum lors de la r évision de l ’OJ de 1991. Il comprend aujourd ’hui les contestations relevant des relations entre Etat f édéral et Etats f édérés et celles portant sur des prétentions du chef de la responsabilité de magistrats (art. 116 et 130 OJ). Ces litiges4149 relèvent à juste titre de la comp étence du Tribunal f édéral et doivent le rester (al. 1, let. b et c). Avec l’art. 106 LTF, on a ainsi d ésormais une seule voie de droit unifi ée, qui re- groupe l ’ensemble des cas de proc ès directs, la proc édure étant celle de la loi fédérale de procédure civile fédérale (al. 2). 4.1.6 Chapitre 6 Révision, interprétation et rectification 4.1.6.1 Section 1 Révision Pour l’essentiel, la r églementation actuelle de la r évision (art. 136 ss OJ), qui a fait ses preuves, est reprise sans grands changements. Sous r éserve de l ’art. 108, les quelques modifications proposées sont surtout d’ordre systématique et rédactionnel. La révision est un moyen de droit extraordinaire qui permet exceptionnellement de demander l’annulation ou le r éexamen d’un arrêt du Tribunal f édéral entré en force de chose jug ée. Les deux cat égories traditionnelles de motifs sont, d ’une part, les vices de formes, l ’annulation de l ’arrêt étant alors demandée en raison de fautes de procédure (art. 107), et, d’autre part, la découverte subséquente d’éléments justifiant la réouverture de la proc édure (art. 109). La let. a de cette derni ère disposition évite de qualifier, improprement, les faits de « nouveaux », et pr écise qu’il s’agit de faits pertinents d écouverts apr ès coup, ceux qui sont post érieurs à l ’arrêt étant bien s ûr exclus. A ces deux groupes de motifs, le législateur de 1991 a ajouté celui de l’art. 139a OJ, qui permet la r évision des arr êts déclarés contraires à la CEDH par les organes de Strasbourg. Ce cas est repris à l’art. 108 LTF. La r églementation actuelle est toute- fois modifiée sur deux points. Tout d ’abord, on propose de r établir un syst ème plus conforme à la r épartition ordinaire des comp étences. La proc édure de r évision devant le Tribunal f édéral ne sera ouverte que si la Cour europ éenne des droits de l ’homme a constat é une viola- tion de la CEDH dans une affaire o ù le Tribunal f édéral a rendu un arr êt. Si, en revanche, l’affaire n’avait pas été déférée au Tribunal f édéral parce que le recours n’était pas ouvert, alors la r évision est de la seule comp étence de l ’autorité pr écé- dente. Il faut donc en revenir aux règles ordinaires, en ouvrant la voie de la r évision, pour ce motif comme pour les autres, contre les seuls arr êts du Tribunal f édéral, et non contre les décisions d’autorités inférieures. Ensuite, le rapport entre la proc édure de r évision et l ’octroi d ’une « satisfaction équitable » par la Cour europ éenne des droits de l ’homme est clarifi é. Selon l’art. 139a OJ, la r évision n’est ouverte que si « réparation ne peut être obtenue que par la voie de la r évision ». Quant à l ’allocation d ’une satisfaction équitable, elle n’est possible que « si le droit interne [… ] ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de [la] violation » (art. 41 CEDH). Cette double subsidiarit é a pos é régulièrement probl ème et a donn é lieu parfois à d ’étranges parties de ping-pong entre Berne et Strasbourg. L ’art. 108 LTF fixe dor énavant la ligne de partage de la manière suivante:4150 - La proc édure de r évision en cas de violation de la CEDH n ’est plus ouverte pour l ’octroi d ’une indemnit é. Les pr étentions à une compensation finan- cière doivent donc être présentées dans le cadre de la proc édure devant la Cour européenne des droits de l ’homme. L’exclusion de la voie de la r évi- sion s’appliquera non seulement lorsque la Cour europ éenne aura alloué une satisfaction équitable, mais aussi lorsqu ’elle aura rejet é une demande de sa- tisfaction équitable (parce qu ’elle niait tout dommage ou parce qu ’elle considérait comme suffisante la constatation de la violation), lorsqu’elle aura réservé sa décision sur la satisfaction équitable afin de statuer ultérieurement et enfin lorsqu ’elle ne se sera pas prononc ée sur les aspects financiers de la satisfaction équitable faute d’une demande recevable. La proc édure de la r é- vision d’un arrêt du Tribunal f édéral ne doit en effet conduire ni à rouvrir une question tranch ée par la Cour europ éenne, ni à corriger les erreurs de procédure commises par le particulier devant cette Cour. La proc édure d’allocation d ’une satisfaction équitable par la Cour europ éenne a fait ses preuves et permet de rem édier intégralement aux dommages financiers ainsi qu’au tort moral qui découleraient d’une violation de la CEDH. - La proc édure de révision n’est ouverte que dans l’hypothèse où la réparation de certains effets de la violation de la CEDH ne peut être assumée par une indemnité de sorte qu’une modification de l’arrêt du Tribunal fédéral est né- cessaire. Il peut en aller ainsi lorsque l ’acte qui a viol é la CEDH est une condamnation pénale; suivant la nature de la violation en cause, il sera par- fois nécessaire de r éviser cette condamnation afin de modifier la peine (cf. ATF 122 IV 111) ou de r éhabiliter la personne condamnée à tort. Sans r évi- sion de l ’arrêt du Tribunal f édéral, la sanction initialement prononc ée resterait exécutoire. Cette solution décharge à la fois le Tribunal fédéral et la Cour européenne des droits de l’homme. Elle évite au Tribunal f édéral d’ouvrir une proc édure en r évision dans tous les cas o ù la Cour europ éenne des droits de l ’homme aurait pu rem édier seule aux effets de la violation de la CEDH en allouant une satisfaction équitable. Elle évite par ailleurs que la Cour europ éenne doive traiter à plusieurs reprises la m ême affaire, ce qui pourrait arriver si la victime de la violation r éclamait d ’abord une indemnité au Tribunal f édéral au travers d ’une demande de r évision avant de d épo- ser devant la Cour une demande de satisfaction équitable afin d ’obtenir une indemnité plus importante. Le Tribunal f édéral ayant dor énavant la comp étence de modifier les jugements pénaux sur recours (cf. art. 101 LTF), il faut reprendre trois r ègles spécifiques à la procédure pénale. La premi ère concerne les motifs de r évision pour faits nouveaux et preuves nouvelles qui sont r églés de mani ère différenciée à l’art. 229, ch. 1 et 2, PPF; la LTF renvoie donc express ément à cette r églementation (art. 109, let. b, LTF). La deuxi ème règle particuli ère est une exception au d élai limite de dix ans (art. 110, al. 2, let. a, LTF; cf. art. 229, ch. 1 et 2, PPF). La troisi ème concerne les conséquences possibles d ’une révision en mati ère pénale. Sur ce point, il faut ren- voyer à l ’art. 237 PPF, qui pr évoit une restitutio in integrum avec publication du prononcé (art. 114, al. 3, LTF). Les autres dispositions n ’appellent pas de commentaires particuliers, sinon qu ’elles sont ordonnées plus logiquement que le droit actuel et autant que possible simpli- fiées.4151 4.1.6.2 Section 2 Interprétation et rectification La seule modification apportée à la réglementation actuelle (art. 145 OJ) r éside dans la pr écision que le Tribunal f édéral peut aussi interpr éter ou rectifier un arr êt d’office, et non seulement à la demande d’une partie. 4.1.7 Chapitre 7 Dispositions finales Art. 116 Dispositions cantonales d’exécution En matière civile et en mati ère p énale, les dispositions de la LTF qui r égissent la compétence, l’organisation et la procédure des autorités précédentes entraîneront sur différents points des changements importants de la l égislation cantonale relative à la juridiction civile et p énale. Il faut donc donner suffisamment de temps aux cantons pour adapter leur l égislation. Comme deux projets f édéraux de procédure unifiée en matière civile et p énale sont également en cours d ’élaboration, il faut éviter que les cantons soient tenus de r éviser leur propre l égislation de proc édure peu avant son abrogation par la codification fédérale. C’est pourquoi un délai relativement long de cinq ans apr ès l ’entrée en vigueur de la LTF est accord é aux cantons pour qu ’ils adaptent leur l égislation (al. 1). D’ici là, les projets de codification des proc édures civile et p énale devraient avoir eux-m êmes abouti, auquel cas ils se substitueraient aux règles correspondantes de la LTF. Si, par contre, ces projets se heurtent à da- vantage d ’opposition que ce qui est escompt é aujourd ’hui, les cantons devront adapter eux-mêmes leur législation. La situation est diff érente dans le domaine de la juridiction administrative. Les règles de la LTF s ’apparentent en effet aux prescriptions de l ’art. 98a O J e t s o n t donc d éjà mises en œ uvre dans toutes les causes qui conduisent aujourd ’hui au recours de droit administratif. Ne sont donc nouvellement touchées que les décisions qui peuvent aujourd ’hui faire l ’objet d ’un recours de droit public. L ’étendue des modifications du droit cantonal rendues n écessaires par la LTF devrait être ainsi assez limitée dans le domaine du droit public. Un d élai de deux ans suffira d ès lors amplement (al. 2). Art. 117 Abrogation et modification du droit en vigueur Comme la LTF concerne l ’ensemble de la l égislation fédérale, il existe un certain risque que des dispositions l égales actuelles restent inchang ées bien qu ’elles ne soient plus conformes à la nouvelle organisation judiciaire f édérale. C’est pourquoi l’al. 3 délègue à l’Assemblée fédérale la compétence d’adapter formellement les lois concernées par voie d’ordonnance.4152 Art. 118 Droit transitoire L’al. 1 correspond au ch. 3, al. 1, des dispositions finales de la r évision partielle de l’OJ du 4 octobre 1991. L’al. 2 prévoit une disposition transitoire particuli ère pour les d écisions du DETEC relatives à l ’approbation de plans concernant la 2 e phase de la NLFA. En droit actuel, ces d écisions peuvent directement faire l ’objet d ’un recours de droit admi- nistratif devant le Tribunal f édéral. Cette instance de recours unique est maintenue par la pr ésente disposition transitoire afin que les proc édures d éjà bien avanc ées pour la 2 e phase de la NLFA puissent être achevées selon le syst ème juridictionnel actuel. Comme le Tribunal f édéral statuera dans ces cas en tant que premi ère ins- tance judiciaire, il devra pouvoir contr ôler librement les faits établis par le DETEC. Cette exception aura une assez br ève durée de validit é On escompte en effet que la construction des tron çons concern és commencera d ’ici à 2006. L ’al. 2 sera donc obsolète quelques années après l’entrée en vigueur de la LTF. 4.1.8 Modification du droit en vigueur 1. Loi fédérale sur l’égalité entre femmes et hommes (RS 151.1) En droit actuel, l ’art. 12, al. 2, de la loi sur l ’égalité exclut en principe, au travers d’un renvoi à l’art. 343 CO, l ’imputation de frais judiciaires et d ’émoluments pour les litiges qui portent sur une discrimination à raison du sexe dans les rapports de travail et qui rel èvent des tribunaux civils; sont r éservés toutefois les cas de com- portement téméraire. Cette règle s’applique indépendamment de la valeur litigieuse. Pour la procédure devant le Tribunal f édéral, la LTF applique à ces litiges la m ême règle que pour les prestations d ’assurances sociales: la proc édure n’est pas gratuite, mais le montant maximal des frais judiciaires est en principe limit é à 1000 francs (art. 61, al. 4 et 5, LTF). Il faut adapter par cons équent l’art. 12, al. 2, de la loi sur l’égalité en limitant sa portée aux procédures devant les tribunaux cantonaux. 2. Loi fédérale sur les droits politiques (RS 161.1) Ces modifications sont la conséquence de l’extension du recours au Tribunal fédéral en matière de droits politiques f édéraux (cf. art. 82, al. 1, let. b, LTF) ainsi que des règles de l ’art. 94, al. 3 et 4, LTF en mati ère de d élai de recours. On rappellera en outre que la proc édure de recours devant le Tribunal f édéral ne sera plus gratuite (art. 86 LDP et 61 LTF). 3. Loi fédérale de procédure civile fédérale (RS 273) La plupart des modifications sont des adaptations à l a L T F qui n’appellent pas de commentaires particuliers.4153 Art. 20 La suppression de l ’exigence du dépôt du mémoire en plusieurs exemplaires repose sur les mêmes motifs que pour le m émoire de recours (cf. commentaire de l ’art. 39 LTF in fine). Art. 52 En droit actuel, un titre (c’est-à-dire un écrit destiné et propre à prouver un fait ayant une portée juridique) peut être présenté au Tribunal f édéral non seulement en origi- nal ou en copie certifi ée conforme par une personne ou un organisme habilit é à cet effet mais aussi en copie photographique. Une copie photographique ne se distingue plus aujourd’hui notablement d’une copie digitale. Non seulement une copie photo- graphique peut être faite dès le départ en format digital, mais un support papier n ’est plus une caract éristique d éterminante d’une photographie. Il se justifie d ès lors de faire un pas suppl émentaire et d ’autoriser aussi la pr ésentation de titres en copie électronique même si le document original est sur un support papier. La force pro- bante d ’une copie photographique n ’est pas plus grande que celle d ’une copie électronique, car toutes deux sont susceptibles d ’être falsifiées sans que l ’on puisse s’en rendre compte hormis en comparant la copie à l’original. D’où l’importance de la possibilité accordée au tribunal d ’exiger la pr ésentation de l ’original si l ’un des juges ou une partie à la procédure a des doutes sur l ’authenticité de la copie électro- nique ou photographique. On relèvera que cette disposition s ’applique par analogie à la proc édure devant les autorités judiciaires et administratives f édérales (art. 19 PA et art. 51, al. 1, LTF). Lors de la transmission de titres par voie électronique en vertu de la loi sur la proc é- dure administrative ou de la loi sur le Tribunal f édéral, le document contenant en annexe la copie électronique de titres devra être certifié par la signature électronique de l’expéditeur (art. 21a, al. 2, PA; art. 39, al. 4, LTF). 4. Loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (RS 281.1) Art. 15 La révision partielle de la Constitution f édérale (réforme de la justice) avait permis de constater que la surcharge de travail du Tribunal fédéral provenait aussi de tâches étrangères à sa fonction (FF 1997 497). Il en va notamment ainsi des pouvoirs d’instruction et de surveillance que le Tribunal f édéral détient en mati ère de pour- suite pour dettes et de faillite. La modification apport ée à l ’art. 15 LP transf ère à nouveau ces compétences au Conseil fédéral, qui les avait d éjà exercées avant 1895 (art. 15, al. 1, LP ). Le Conseil f édéral exerce d éjà la haute surveillance sur des organes cantonaux d ’exécution du droit f édéral dans bien d ’autres domaines (p. ex. registres du commerce, offices AI cantonaux). La s éparation entre les comp étences juridictionnelles – qui rel èvent des tribunaux – et les t âches de surveillance – qui relèvent du pouvoir exécutif – a fait ses preuves. La haute surveillance comprend pour l ’essentiel la compétence de réglementer et de donner des instructions ( art. 15, al. 2 et 3, LP ). De ce fait, le Conseil f édéral sera4154 compétent non seulement pour fixer les tarifs applicables en mati ère de poursuite pour dettes (art. 16 LP), mais aussi pour édicter toute une s érie d ’ordonnances d’exécution dans ce domaine. Il devra également arr êter des instructions et des directives tr ès importantes pour la pratique et se prononcer sur les formulaires à établir. Entre également dans le domaine de la surveillance l ’inspection des offices cantonaux de poursuite et de faillite et des organes d ’exécution externes, en s’imposant toutefois une certaine retenue en la mati ère, à l’instar du Tribunal f édé- ral. Toutefois, la haute surveillance ne comporte pas un pouvoir disciplinaire sur les offices cantonaux de poursuite et de faillite et les autres organes d ’exécution; ce pouvoir reste comme jusqu ’à présent de la comp étence des autorit és cantonales de surveillance. Le transfert de la haute surveillance aura donc des cons équences finan- cières et personnelles pour l ’administration g énérale de la Conf édération (voir ch. 5.1.1 ci-après). Le Tribunal f édéral demeure comp étent pour statuer sur les recours dans les cas particuliers (art. 68 ss LTF et 19 LP). Il est vrai qu ’il ne s ’agit pas en l ’occurrence d’une activité relevant de la surveillance, mais d ’une tâche judiciaire classique qui n’est pas du ressort du Conseil fédéral. Cette répartition claire des attributions entre le Tribunal f édéral (jugement dans un cas particulier) et le Conseil f édéral (haute surveillance au sens étroit) devrait ex- clure pratiquement tout conflit de comp étence. Des interf érences – du moins en théorie – ne sont concevables qu ’à titre exceptionnel. On peut penser p. ex. à l’autorité compétente pour d écider de la nullit é des d écisions des autorit és de pour- suite cantonales (art. 22 LP). Cette t âche relève en premier lieu de la comp étence du Tribunal f édéral, qui peut v érifier la nullit é d ’une d écision lorsqu ’il statue sur un recours. L’intervention du Conseil f édéral en vertu de l ’art. 22 LP demeure subsi- diaire: d’une part, elle n’est justifiée que si une autorité cantonale de surveillance ou le Tribunal f édéral n’est pas ou ne peut pas être saisi d ’un recours en la mati ère et, d’autre part, même dans ce cas, à condition seulement qu’il existe un intérêt privé ou public digne de protection. Art. 19 et 20a C’est dorénavant exclusivement la loi sur le Tribunal fédéral qui régira le recours au Tribunal fédéral, y compris pour les d élais de recours et les frais. On rappellera que le recours au Tribunal fédéral ne sera plus gratuit en matière de poursuite pour dettes et de faillite (cf. art. 61 LTF et le commentaire y relatif). 5. Loi fédérale sur le droit international privé (RS 291) Le renvoi de l’art. 191 LDIP est adapté à la LTF.4155 4.2 Loi fédérale sur le Tribunal pénal fédéral (LTPF) 4.2.1 Chapitre 1 Statut et organisation 4.2.1.1 Section 1 Statut Le Tribunal pénal fédéral est le tribunal p énal ordinaire de la Conf édération (art. 1, al. 1, LTPF). Il a le m ême statut que le Tribunal administratif f édéral. Il est, dans l’ordre des instances, de rang inf érieur au Tribunal fédéral et ses décisions pourront, à certaines conditions, être attaquées devant ce dernier (art. 1, al. 2, LTPF). Sur le plan administratif, il est placé sous la haute surveillance de l ’Assemblé fédérale (art. 3 LTPF). Il n’y a pas lieu de s ’arrêter plus longtemps sur ces questions qui sont comment ées en détail dans le ch. 4.3.1.1 relative au statut du Tribunal administratif f édéral. Seuls l’art. 1, al. 3, LTPF qui concerne le nombre des juges et l’art. 4 LTPF relatif au siège méritent des explications plus détaillées. Art. 1 Principe Selon l’al. 3, le nombre des juges du Tribunal p énal fédéral sera de 15 à 35. Cette fourchette repose sur une étude de Ernst & Young Consulting SA, qui tient compte des nouvelles charges de travail entraînées par le projet « efficacité » (cf. ch. 2.5.1). Art. 4 Siège L’al. 2 réserve la possibilité, pour le Tribunal p énal fédéral, de siéger dans un autre canton. On pense en particulier au cas o ù l’infraction poursuivie aura été commise dans un lieu éloigné du siège. 4.2.1.2 Section 2 Juges Les juges du Tribunal p énal fédéral auront un statut identique à celui des juges du Tribunal administratif fédéral. On peut dès lors renvoyer au commentaire figurant au ch. 4.3.1.2. En résumé, les juges du Tribunal p énal fédéral et du Tribunal administratif f édéral seront nommés par le Conseil f édéral (art. 5 LTPF). Ils ne pourront exercer aucune activité incompatible avec leurs fonctions (art. 6 et 7 LTPF). Les parents et alli és en ligne directe ou, jusqu ’au quatrième degré inclus, en ligne collat érale, les conjoints, les conjoints des fr ères et sœ urs et les concubins ne pourront être juges au Tribunal pénal f édéral en m ême temps (art. 8 LTPF). Ils devront s ’engager à remplir con- sciencieusement leurs devoirs, par serment ou promesse solennelle devant la cour plénière du Tribunal p énal fédéral (art. 10 LTPF). Ils pourront exercer leurs fonc- tions à plein temps ou à temps partiel (art. 11, al. 1, LTPF). Leurs relations de travail avec le Tribunal p énal f édéral et le Tribunal administratif f édéral seront, pour le4156 surplus, r égies par les prescriptions sur les rapports de travail du personnel de la Confédération (art. 11, al. 3, LTPF). 4.2.1.3 Section 3 Organisation et administration Les dispositions des art. 12 à 24 LTPF concernent l ’organisation et l’administration du Tribunal p énal fédéral, lesquelles sont identiques à celles du Tribunal adminis- tratif f édéral. Les commentaires des art. 12 à 26 LTAF (ch. 4.3.1.3) valent en conséquence également pour le Tribunal p énal f édéral. Seuls l ’art. 14 sur la cour plénière et l’art. 16 sur les cours appellent quelques explications. Art. 14 Cour plénière Outre ses t âches habituelles (nominations, élaboration des r èglements internes, adoption du rapport de gestion, etc.), la cour pl énière du Tribunal pénal fédéral aura la compétence, selon la let. e de l’al. 1, de nommer les juges d ’instruction fédéraux et leurs suppléants, tâche qui appartient actuellement à la cour pl énière du Tribunal fédéral (art. 13 PPF). Contrairement au droit actuel, le projet renonce à fixer le nombre maximum des juges. Art. 16 Cours Comme les fonctions de juge s ’occupant de l ’instruction et celles de juge du fond doivent être séparées (voir parmi d’autres ATF 112 Ia 290, 114 Ia 57), l’al. 1 prévoit que le Tribunal pénal fédéral sera composé de deux cours distinctes: - la cour des affaires p énales remplacera l ’actuelle Cour p énale f édérale du Tribunal fédéral et sera compétente pour juger en première instance les affai- res pénales relevant de la juridiction f édérale, y compris les affaires de droit pénal administratif que le Conseil fédéral lui déléguera (cf. ch. 4.2.2.1 relatif à la section 1 du chapitre 2 du projet de loi sur le Tribunal pénal fédéral); - la cour des plaintes reprendra les attributions de l ’actuelle Chambre d’accusation du Tribunal f édéral et aura ainsi pour t âche principale de sur- veiller les op érations d ’enquête men ées par les autorit és f édérales et de statuer sur les conflits entre les cantons et la Conf édération concernant la compétence et l’entraide pénale nationale (cf. ch. 4.2.2.2 relatif à la section 2 du chapitre 2 du projet de loi sur le Tribunal pénal fédéral). L’al. 2 oblige la cour pl énière à tenir compte de la langue des juges lors de leur attribution aux cours. Comme au Tribunal administratif fédéral, les juges d’une cour pourront être appelés à aider une autre cour. L’al. 3 précise cependant qu ’un juge ayant si égé dans une cour des plaintes ne pourra si éger dans la m ême affaire dans une cour des affaires pénales.4157 4.2.2 Chapitre 2 Compétences et procédure Les art. 25 à 28 LTPF fixent les comp étences et la composition de la cour des affai- res p énales et de la cour des plaintes, et l ’art. 29 LTPF r ègle la proc édure suivie devant ces deux cours. 4.2.2.1 Section 1 Cour des affaires pénales Art. 25 Compétence Les compétences de la cour des affaires p énales correspondent à celles de l ’actuelle Cour pénale fédérale du Tribunal f édéral, qui sera supprim ée. Elles consistent prin- cipalement dans le jugement des infractions relevant de la juridiction fédérale (let. a) et dans celui des infractions de droit p énal administratif que lui d éfère le Conseil fédéral (let. b). La let. a précise que la cour des affaires p énales connaît des infractions qui rel èvent de la juridiction fédérale: - Elle aura ainsi la compétence de juger les infractions énumérées à l’art. 340, ch. 1, CP , à savoir les infractions contre la vie et l ’intégrité corporelle, les crimes et les d élits contre la libert é, le brigandage (art. 140 CP), l ’extorsion et le chantage (art. 156 CP), la contrainte sexuelle et le viol (art. 189 et 190 CP) si ces infractions sont commises contre des personnes jouissant d ’une protection spéciale en vertu du droit international; l ’appropriation illégitime (art. 137 CP), l ’abus de confiance (art. 138 CP), le vol (art. 139 CP), le bri- gandage (art. 140 CP), la soustraction d ’une chose mobili ère (art. 141 CP), les dommages à la propri été (art. 144 CP) et le recel (art. 160 CP) lorsque ces infractions concernent les locaux, archives et documents des missions diplomatiques et postes consulaires; la prise d ’otage (art. 185 CP) destin ée à contraindre des autorit és f édérales ou étrangères; les infractions commises au moyen d’explosifs (art. 224 à 226 CP); les crimes et d élits concernant les monnaies, le papier-monnaie ou les billets de banques, ainsi que les timbres officiels de valeur ou les autres marques officielles de la Confédération et les poids et mesures (art. 240 ss CP); les faux dans les titres f édéraux (art. 251 ss CP); les infractions pr évues à l ’art. 260 bis CP, les crimes et d élits contre l’Etat et la d éfense nationale (art. 265 ss CP), les d élits contre la vo- lonté populaire (art. 279 ss CP), les infractions contre l ’autorité publique (art. 285 ss CP), les crimes ou délits contre l’administration de la justice (art. 303 ss CP) pour autant que ces infractions soient commises contre la Conf é- dération; les crimes ou d élits de nature à compromettre les relations avec l’étranger (art. 296 ss CP); les infractions contre les devoirs de fonction et les devoirs professionnels et les infractions de corruption commises par un membre d ’une autorit é f édérale ou un fonctionnaire f édéral ou contre la Confédération suisse ; les contraventions prévues aux art. 329 à 331 CP. Elle jugera également le crime de génocide, introduit par la révision du Code pénal du 24 mars 2000, entr ée en vigueur le 15 d écembre 2000 (art. 340,4158 ch. 2, CP; message du 31 mars 1999; FF 1999 4911; RO 2000 2725), ainsi que les infractions pr évues par d ’autres lois f édérales et plac ées dans la compétence fédérale (art. 340, ch. 3, CP). On peut notamment citer les lois fédérales sur les garanties politiques (art. 6 et 8; RS 170.21), sur la respon- sabilité (art. 14; RS 170.32), sur les rapports entre les conseils (art. 64; RS 171.11), sur le matériel de guerre (art. 40; RS 514.51), sur la police des eaux (art. 13 bis; RS 721.10), sur l ’énergie atomique (art. 36 e; RS 732.0), sur les installations de transport par conduites (art. 46 a; RS 746.1), sur l ’aviation (art. 98; RS 748.0), sur l ’unité monétaire et les moyens de paiements (art. 11; RS 941.10), sur les mesures économiques ext érieures (art. 8; RS 946.201) et sur les cautionnements des soci étés d’assurances étrangères (art. 20; RS 961.02). -L e projet « efficacité », adopté le 22 d écembre 1999 par le parlement, aug- mentera grandement la comp étence de la cour des affaires p énales, dès lors que la juridiction f édérale s ’étendra au crime organis é et à la criminalit é économique (message du 28 janvier 1998; FF 1998 1253, 2000 71). La cour des affaires pénales sera ainsi compétente pour connaître des infractions aux art. 260ter, 305bis, 305ter et 322ter à 322 septies CP, ainsi que des crimes qui sont le fait d ’une organisation criminelle au sens de l ’art. 260ter CP si les actes punissables ont été commis pour une part prépondérante à l’étranger ou dans plusieurs cantons sans qu’il y ait de prédominance évidente dans l’un d’entre eux (art. 340bis, al. 1, CP [projet « efficacité »]). Elle sera également appelée à juger les crimes pr évus aux deuxi ème et onzi ème titres (crimes contre le patrimoine et faux dans les titres) lorsque le minist ère public de la Conf édé- ration aura ouvert une proc édure d’investigation, ce dernier étant autorisé à se saisir de tels crimes de port ée intercantonale ou internationale lors- qu’aucune autorité cantonale de poursuite pénale ne se sera saisie de l’affaire ou lorsque l’autorité cantonale de poursuite p énale compétente sollicitere du ministère public de la Confédération la reprise de la procédure (art. 340bis, al. 2 et 3, CP [projet « efficacité »]). - Il convient enfin de signaler que la cour des affaires p énales sera compétente en cas de jonction de causes pour juger des infractions relevant de la juri- diction cantonale ou de la juridiction administrative f édérale. Ainsi, sur décision du procureur g énéral de la Conf édération, elle pourra conna ître des infractions soumises à la juridiction cantonale lorsque celles-ci entreront en concours (réel ou id éal) avec une infraction relevant de la juridiction f édé- rale (art. 18, al. 2, PPF [projet « efficacité »]). Elle sera aussi amen ée à juger des affaires de droit p énal administratif lorsque l ’administration et les auto- rités fédérales de poursuite p énale seront toutes les deux comp étentes et que le département concerné aura ordonné la jonction des proc édures par-devant ces dernières et que celles-ci auront donné leur accord (art. 20, al. 3, DPA). Selon la let. a in fine, les infractions relevant de la juridiction f édérale ne tomberont dans la comp étence de la cour des affaires p énales que si le Minist ère public de la Confédération n’en a pas délégué l’instruction et le jugement aux autorit és cantona- les. En effet, l ’art. 18 PPF, qui permet de d éléguer les affaires portant sur les infractions énumérées à l ’art. 340, ch. 1, CP, est maintenu. Le Conseil f édéral a proposé en revanche de modifier l ’art. 18bis PPF (projet « efficacité ») et de suppri- mer, sous r éserve des cas simples, la d élégation des affaires relevant du crime4159 organisé, de la criminalit é économique et du g énocide (cf. ch. 2.5.1 et ch. 4.2.4 à propos de l’art.18bis PPF). Selon la let. b, la cour des affaires pénales jugera les infractions de droit pénal admi- nistratif dont le Conseil f édéral lui transf érera le jugement conform ément à la loi fédérale sur le droit p énal administratif (art. 21, al. 3, DPA). En conformit é avec le droit actuel, la d élégation du Conseil fédéral se limitera au seul jugement (ATF 121 IV 331) de ces infractions et pourra avoir lieu dans tous les cas ind épendamment de la peine probable. Enfin, la let. c traite des demandes de r éhabilitation, à savoir de la r éintégration du condamné dans les droits dont une peine accessoire l’a privé. Reprenant l’art. 10, ch. 3, PPF, elle pr évoit que la cour des affaires p énales conna îtra de telles demandes lorsque celles-ci seront form ées à l’encontre des jugements rendus par une juridic- tion de la Conf édération. Cette comp étence, qui ne rev êt en pratique que peu d’importance, disparaîtra avec l’adoption de la révision de la partie générale et du 3e livre du Code p énal, qui supprimera les peines accessoires et par suite aussi les demandes de réhabilitation (message du 21 septembre 1998; FF 1999 1785 [1909]). Il convient enfin de rappeler que les d écisions de la cour des affaires p énales pour- ront être attaqu ées devant le Tribunal f édéral par la voie du nouveau recours en matière p énale institu é par le projet de loi sur le Tribunal f édéral (voir art. 73 ss LTF ; cf. ch. 4.1.3.2). Art. 26 Composition Alors que, selon l ’art. 1, ch. 3, PPF, la Cour p énale fédérale siège à cinq juges, le nombre des juges de la cour des affaires p énales variera en fonction de la gravit é de la sanction prévisible. Ainsi, selon l’al. 1 , la cour des affaires p énales si égera à un seul juge lorsque la sanction prévisible sera l ’amende, les arrêts, l’emprisonnement de un an au plus ou une mesure non privative de libert é. Les juges seront au nombre de trois si la peine envisagée consiste dans l ’emprisonnement ou la réclusion de plus de un an, mais de dix ans au plus ou en une mesure privative de libert é au sens des art. 43, 44 et 100 bis CP. Enfin, la cour sera form ée de cinq juges dans les cas les plus graves, à savoir lorsque la peine entrant en consid ération sera la r éclusion pour plus de dix ans ou l’internement des délinquants d’habitude au sens de l’art. 42 CP. Il convient de signaler que le projet de r évision de la partie g énérale du Code p énal modifie le syst ème des sanctions (message du 21 septembre 1998; FF 1999 1785). Les principales modifications propos ées par le Conseil f édéral consistent dans la suppression de la distinction entre l ’emprisonnement et la r éclusion, le remplace- ment du syst ème de l ’amende par celui de la peine p écuniaire, l ’introduction du travail d’intérêt général et l’adoption d’une nouvelle forme d’internement de sécurité pour les délinquants dangereux, laquelle remplacera partiellement l ’internement des délinquants d’habitude prévu à l’art. 42 CP (art. 64 à 64b CP). Si le système proposé par le Conseil fédéral est adopté par les Chambres f édérales, les compétences seront les suivantes : le juge unique sera comp étent si la peine pr évisible est l’amende, une peine pécuniaire, un travail d’intérêt général, une peine privative de libert é de un an au plus ou une mesure non privative de libert é; la cour si égera à trois juges si la peine prévue est une peine privative de libert é de plus d ’un an, mais de dix ans au4160 plus ou une mesure privative de libert é au sens des art. 59 à 61 CP. Enfin, les juges seront au nombre de cinq en cas de peine privative de libert é de plus de dix ans ou en cas d’internement des délinquants dangereux au sens des art. 64 à 64b CP. S’il ressort de l’administration des preuves qu’une sanction plus sévère que celle qui était initialement prévue doit être prononcée, le nombre des juges est porté à trois ou à cinq, selon l’al. 2. L’al. 3 précise enfin que la cour des affaires p énales siégera à trois juges pour tran- cher les demandes de réhabilitation. 4.2.2.2 Section 2 Cour des plaintes Art. 27 Compétence L’art. 27 LTPF énumère les comp étences de la cour des plaintes. Il reprend pour l’essentiel les compétences de l ’actuelle Chambre d ’accusation du Tribunal f édéral, qui sera supprimée. Selon l’al. 1, ces compétences seront les suivantes: -D ’après la let. a , la cour des plaintes statuera, lors de la poursuite d’infractions relevant de la juridiction f édérale, sur les plaintes contre tous les actes ou omissions du juge d ’instruction fédéral (art. 214 PPF) et, selon le nouvel art. 105bis, al. 2, PPF (projet « efficacité »), contre tous les actes ou omissions du procureur g énéral de la Conf édération (et non plus seulement contre les mesures de contrainte qu’il aura ordonnées ou confirmées). La let. b précise qu’elle se prononcera en première instance sur les mesures de con- trainte que la loi place express ément dans sa comp étence. Conformément à la loi fédérale sur la procédure pénale, elle sera compétente pour ordonner la prolongation de la d étention préventive ordonnée en application de l ’art. 44, ch. 2, PPF (art. 51, al. 2, PPF), approuver le cautionnement en cas de lib éra- tion de la d étention préventive (art. 54, al. 2, PPF), autoriser la perquisition de papiers en cas d ’opposition du d étenteur (art. 69, al. 3, PPF), statuer sur l’admissibilité de l ’ouverture de l ’instruction pr éparatoire (art. 110, al. 1, PPF) et fixer l ’indemnité pour préjudice résultant de la d étention préventive ou d’autres actes de l ’instruction (art. 122, al. 3, PPF). Enfin, selon la let. c, elle statuera sur les contestations relatives à la r écusation des juges d’instruction et de leurs greffiers (art. 26 OJ). -L a let. d prévoit que la cour des plaintes exercera, sur plainte, un contrôle sur la procédure pénale administrative. En conformit é avec le droit en vigueur, les voies à suivre pour mettre en œ uvre la cour des plaintes varieront selon qu’il s’agira d’une mesure de contrainte ou d ’un acte d’instruction ordinaire. Dans le cas d ’une mesure de contrainte, la plainte sera d éposée directement auprès de la cour des plaintes si elle est dirig ée contre une autorité judiciaire cantonale ou contre le directeur ou le chef de l ’administration ; dans les au- tres cas, elle sera adress ée au directeur ou au chef de l ’administration, qui pourra lui-même remédier au grief ou la transmettre à la cour des plaintes avec ses observations (art. 26 DPA). Quant aux plaintes dirig ées contre les4161 actes d ’instruction ordinaires des fonctionnaires enqu êteurs, elles seront d’abord adressése au directeur ou au chef de l’administration; celui-ci rendra une décision, qui pourra être déférée à la cour des plaintes pour violation du droit fédéral, y compris l ’excès ou l ’abus du pouvoir d ’appréciation (art. 27 DPA). -D a n s l a procédure d’extradition, l’Office fédéral de la justice peut, à certai- nes conditions, décerner un mandat d’arrêt aux fins d’extradition et ordonner en même temps la saisie d’objets et de valeurs (art. 47 EIMP). Ces décisions, qui sont actuellement susceptibles de recours devant la Chambre d ’accu- sation du Tribunal fédéral (art. 48, al. 2, EIMP), devront être attaquées, selon la let. e, devant la cour des plaintes. - En vertu de la let. f, la cour des plaintes sera comp étente pour conna ître les contestations sur l’attribution de compétence. Elle statuera ainsi sur tous les conflits de comp étence intercantonaux en l ’absence d’accord entre les can- tons ou en cas de contestation par un pr évenu de la compétence d’un canton (cf. art. 351 CP). Conform ément à la jurisprudence relative à l’art. 351 CP, elle devra veiller uniquement à l’application des r ègles sur le for (en parti- culier des art. 346 ss CP) et ne sera pas comp étente si un canton refuse d’introduire ou de reprendre une poursuite p énale pour des raisons autres que les dispositions sur le for (par exemple parce que les conditions pour la poursuite p énale font d éfaut; cf. Erhard Schweri, Interkantonale Gerichts- standsbestimmung in Strafsachen, Berne 1987, n. 527, p. 168). Aux termes de l’art. 372 CP, le Conseil f édéral doit actuellement statuer sur les conflits de comp étence entre cantons dans les causes concernant les enfants et les adolescents. Le projet de nouvelle loi f édérale régissant la condition p énale des mineurs (art. 37, al. 6, P-DPMin; voir message du 21 septembre 1998; FF 1999 1785 [2068]) pr évoit de transf érer cette comp étence au Tribunal fédéral (Chambre d’accusation) afin de regrouper tous les conflits de for en- tre les mains d’une seule autorité. Selon le présent projet, le règlement de ces conflits sera confi é au Tribunal p énal fédéral. Il convient d ès lors de lui at- tribuer également la comp étence de se prononcer sur les conflits de for concernant le droit p énal des mineurs. L ’art. 372 CP devra être modifié en conséquence. La cour des plaintes sera également compétente pour arbitrer les conflits de compétence qui pourront surgir entre les autorités fédérales et les autorités cantonales. La cour des plaintes pourra ainsi être saisie, par les autorités cantonales, pour toutes les contestations soulev ées à l’encontre des décisions du procureur g énéral de la Conf édération déléguant des causes f é- dérales aux autorit és cantonales (art. 18, al. 4, PPF [projet « efficacité »]). Des conflits entre autorit és fédérales et cantonales pourront aussi na ître en cas de crime organisé et de criminalité économique (voir art. 260 PPF [projet « efficacité »]). Une autorit é cantonale pourra ainsi contester la comp étence d’investigation du Ministère public de la Conf édération s’agissant d’une in- fraction de blanchiment au motif que les actes punissables ont été commis pour une part pr épondérante sur son territoire. A l ’inverse, le Minist ère pu- blic de la Confédération pourra refuser de faire droit à une requête cantonale tendant à la reprise de la proc édure portant sur la commission d ’une escro- querie d ’envergure intercantonale. Enfin, la cour des plaintes jugera les4162 conflits de compétence entre la juridiction ordinaire (cantonale ou f édérale) et la juridiction militaire (voir art. 223 CPM). Aux termes de let. f in fine, la cour des plaintes conna îtra des litiges portant sur l’entraide judiciaire (art. 357 CP), que doivent s ’accorder les cantons et la Confédération dans toutes les causes p énales entra înant l ’application du Code pénal suisse ou d ’une autre loi f édérale (causes relevant de la juridic- tion cantonale, de la juridiction f édérale, du droit p énal administratif ; voir par exemple art. 352 CP, 27 PPF, 30 DPA). Conform ément au droit actuel, la contestation pourra porter sur le refus de l ’entraide, sur la forme ou l’étendue d ’une mesure d ’instruction ou encore sur l ’exécution d ’un juge- ment (ATF 86 IV 226). - Enfin, la cour des plaintes sera l ’instance de recours en matière du personnel du Tribunal administratif f édéral (art. 36, al. 3, LPers tel qu ’il est modifi é dans l’annexe à la LTAF). Sa d écision sera d éfinitive sous r éserve de l ’art. 78, al. 1, let. f, ch. 1 et 2, LTF. Selon l’al. 2, lors de la poursuite d ’infractions relevant de la juridiction f édérale, la cour des plaintes exercera une surveillance g énérale sur les recherches pr éliminaires de la police judiciaire et sur l ’instruction pr éparatoire (voir art. 11 PPF [projet « efficacité »]). Ce pouvoir de surveillance lui donnera notamment le pouvoir de se faire produire n’importe quel dossier en tout temps et de v érifier ainsi la fa çon dont l’enquête est men ée. Si elle soup çonne des manquements, elle proc èdera aux con- trôles nécessaires et ordonnera d’office toutes mesures utiles. Il convient enfin de rappeler que, mis à part les d écisions relatives à des mesures de contrainte, les décisions de la cour des plaintes ne seront pas susceptibles de recours au Tribunal fédéral (art. 74 LTF; cf. les commentaires relatifs à ces dispositions sous ch. 4.1.3.2). Art. 28 Composition L’art. 28 LTPF fixe la composition de la cour des plaintes qui, comme l ’actuelle Chambre d ’accusation (art. 1, al. 1, ch. 4, PPF), si ègera en r ègle g énérale à trois juges. L’art. 28 in fine réserve cependant les règles contraires. Ainsi, le président de la cour des plaintes statuera seul en mati ère de surveillance de la correspondance postale et des télécommunications (art. 66 ss PPF; voir aussi la loi f édérale du 6 octobre 2000 sur la surveillance de la correspondance par poste et t élécommunication, dont le délai référendaire est échu le 25 janvier 2001 et qui modifie les art. 66 ss PPF; FF 2000 4742).4163 4.2.2.3 Section 3 Procédure Art. 29 Le projet de loi sur le Tribunal pénal fédéral ne pose pas de règle de procédure, mais se contente de renvoyer aux lois de proc édure existantes. La loi f édérale sur la procédure pénale régira la proc édure devant la cour des affaires p énales (art.135 ss PPF) ainsi que la procédure de plaintes devant la cour des plaintes (art. 214 ss PPF). La loi fédérale sur le droit p énal administratif (RS 313.0) s’appliquera soit en cas de délégation par le Conseil f édéral des causes p énales administratives (art. 25, let. b, LTPF), soit en cas de plainte contre des actes d ’enquête de l’administration (art. 27, al. 1, let. d, LTPF). Les voies de recours contre les d écisions du Tribunal p énal f édéral seront r égies pour leur part par le projet de loi sur le Tribunal f édéral (art. 73 ss LTF; cf. les commentaires relatifs à ces dispositions sous ch. 4.1.3.2). 4.2.3 Chapitre 3 Dispositions finales Art. 30 Modification du droit en vigueur Cette disposition d élègue à l’Assemblée fédérale la compétence d’adapter formelle- ment, par voie d ’ordonnance, les dispositions l égales qui n’auront pas été modifiées dans l’annexe à la LTPF, mais qui lui seront néanmoins contraires. Art. 31 Droit transitoire En tant que loi de proc édure, la loi sur le Tribunal p énal fédéral s’appliquera avec effet immédiat, dès lors qu’il n’aura aucune influence sur la r épression d’un acte ou la gravité de la peine. En cons équence, la Cour p énale f édérale et la Chambre d ’accusation du Tribunal fédéral seront supprim ées de par l ’entrée en vigueur de la loi sur le Tribunal p énal fédéral et les affaires alors pendantes devant elles seront transmises à la cour des affaires pénales et à la cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral (al. 1). L’al. 2 rappelle que le nouveau droit s ’appliquera aux proc édures pendantes lors de l’entrée en vigueur du pr ésent projet. Il vise par-l à non seulement les r ègles de procédure à suivre devant le Tribunal p énal fédéral (voir ci-apr ès art. 169, al. 2, et 181 PPF), mais aussi les nouvelles r ègles relatives à l ’enquête (et notamment au non-lieu et à la mise en accusation, art. 120 à 127 PPF). Art. 32 Référendum et entrée en vigueur Cette disposition contient la clause r éférendaire et d élègue au Conseil f édéral la compétence de faire entrer la loi en vigueur.4164 4.2.4 Modification du droit en vigueur 1. Loi fédérale du 15 juin 1934 sur la procédure pénale La loi fédérale sur la proc édure pénale règle la procédure suivie devant les autorit és répressives de la Confédération. Les modifications apport ées par le pr ésent projet peuvent être class ées en quatre catégories: -I l s ’agit en premier lieu d’abroger les dispositions concernant la Cour p énale fédérale et la Chambre d ’accusation du Tribunal f édéral, puisque ces deux cours seront remplac ées par la cour des affaires p énales et par la cour des plaintes du Tribunal p énal f édéral et que ces deux cours seront r égies à l’avenir par le projet de loi sur le Tribunal pénal fédéral. - Il convient ensuite d ’adapter les règles de la procédure pénale fédérale, dont certaines ne paraissent plus gu ère appropriées avec la cr éation du Tribunal pénal fédéral. Les principales modifications sont la limitation de la d éléga- tion des affaires relevant de la juridiction fédérale, l’introduction du principe de l’immédiateté limitée dans l ’administration des preuves et le transfert au procureur général de la Confédération de la décision sur la fin de l’enquête. - Il importe également de supprimer les dispositions relatives aux pourvois en nullité à la Cour de cassation et à la Cour de cassation extraordinaire. Ces deux voies de recours seront en effet remplac ées par le nouveau recours en matière pénale institué par le projet de loi sur le Tribunal fédéral. - Il y a lieu enfin d ’adapter les actuels renvois à la loi f édérale d’organisation judiciaire au regard de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral. Il faut préciser que les modifications proposées tiennent compte du projet de modifi- cation du code p énal suisse et de la loi f édérale sur la proc édure pénale concernant les nouvelles comp étences de proc édure en faveur de la Conf édération dans les domaines du crime organis é et de la criminalit é économique (projet « efficacité »). Adopté par le parlement le 22 d écembre 1999, ce projet entrera en effet en vigueur avant le projet de loi sur le Tribunal pénal fédéral ou en même temps. Organisation judiciaire fédérale en matière pénale Art. 1, al. 1 Il convient de modifier l’art. 1 PPF dans le sens que la justice p énale de la Confédé- ration sera désormais administrée, d’une part, par le Tribunal pénal fédéral (cour des affaires pénales et cour des plaintes) et, d’autre part, par le Tribunal fédéral. Art. 2 (abrogé) L’art. 2 PPF est abrog é, sachant qu ’il fixe la composition des cours p énales du Tribunal fédéral (Cour pénale fédérale, Chambre d’accusation, Cour de cassation et Cour de cassation extraordinaire). La composition des cours p énales sera d ésormais4165 régies par le projet de loi sur le Tribunal f édéral et par celui sur le Tribunal p énal fédéral. Art. 7 (abrogé) L’art. 7 PPF (en relation avec l ’art. 340 CP) attribue au Tribunal f édéral, en matière pénale, toutes les affaires que la l égislation f édérale place dans sa comp étence. Il doit donc également être abrogé, dès lors que le projet de loi sur le Tribunal p énal fédéral (art. 25 LTPF) transfère au Tribunal pénal fédéral la compétence de juger ces causes. Art. 8 (abrogé) Selon l’art. 8 PPF, le Tribunal f édéral est tenu actuellement de juger les affaires que la législation d’un canton défère à sa juridiction, avec l ’approbation de l ’Assemblée fédérale. Il s ’agissait de donner à l’époque aux petits cantons, qui ne pouvaient se doter d’un appareil de juridiction pénale complet, la possibilité de faire juger par une autorité judiciaire f édérale les affaires p énales de leur ressort. Cette disposition est aujourd’hui surannée. Le Conseil fédéral propose donc son abrogation. Art. 10 à 12 (abrogés) Les art. 10 à 12 PPF, qui fixent les comp étences des cours p énales du Tribunal fédéral (Cour p énale fédérale, Chambre d ’accusation, Cour de cassation et Cour de cassation extraordinaire), doivent être abrogés, vu que ces dispositions sont reprises dans les projets de lois sur le Tribunal fédéral et le Tribunal pénal fédéral. Art. 13 (abrogé) L’art. 13 PPF traite de la nomination des juges d’instruction. Comme cette tâche sera transférée à la cour pl énière du Tribunal p énal fédéral (art. 14, let. e, LTPF), cette disposition doit être abrogée. Art. 18, al. 3, 2e phrase (abrogé) Selon l’art. 18, al. 1, PPF (projet « efficacité »), le procureur g énéral de la Conf édé- ration peut d éléguer aux autorit és cantonales l ’instruction et le jugement d ’une affaire de droit pénal fédéral relevant de la juridiction fédérale en vertu de l’art. 340, ch. 1, CP. Exceptionnellement, il peut d éléguer le seul jugement à la condition de soutenir l ’accusation devant le tribunal cantonal (art. 18, al. 3, PPF [projet « efficacité »]). Cette règle a été introduite à la demande des cantons qui craignaient d’être surchargés; si la Conf édération ne pouvait pas juger ces affaires et en ordon- nait la d élégation, elle devait au moins soutenir l ’accusation devant le tribunal cantonal. Avec l’introduction d’un nouveau Tribunal pénal fédéral, le Conseil fédéral propose de supprimer l ’obligation pour le procureur g énéral de soutenir l ’accusation devant le tribunal cantonal. En effet, dor énavant, soit il s ’agira d ’un cas important et le4166 procureur général ne saurait en principe le déléguer, soit il s’agira d’un cas simple et la présence du procureur général ne sera pas nécessaire. Art. 18bis En matière de crime organis é, de criminalité économique et de g énocide (art. 340 bis et 340, ch. 2, CP), le projet « efficacité » limite la d élégation aux autorit és cantona- les au seul jugement, le procureur g énéral de la Conf édération étant dans ce cas également obligé de soutenir l’accusation devant le tribunal cantonal (art. 18bis, al. 1, PPF). Lors de la proc édure de consultation concernant le projet « efficacité », les cantons s’étaient en effet oppos és à un transfert, en cours de proc édure, des affaires relevant du crime organisé et de la criminalité économique, estimant que la Confédé- ration devait traiter ces affaires jusqu ’au bout; si celle-ci ne pouvait le faire, elle devait au moins se charger de l ’instruction pr éparatoire et soutenir l ’accusation devant le tribunal cantonal. Le système mis sur pied par le projet « efficacité », qui devait d écharger le Tribunal fédéral, tout en évitant de surcharcher les autorit és cantonales, n ’a plus de raison d’être avec la cr éation du Tribunal p énal fédéral. Dorénavant, il incombera en prin- cipe à la Conf édération de mener jusqu ’au jugement les proc édures relatives au crime organisé, à la criminalit é économique et au g énocide. Il convient d ès lors de supprimer la possibilit é de d élégation en ces domaines. Une exception doit cepen- dant être faite lorsqu ’il s ’agit de cas simples, dont l ’instruction et le jugement devront pouvoir être délégués (voir art. 18bis, al. 2, PPF [projet « efficacité »]). Art. 27, al. 6 La r éférence à l ’art. 18 OJ (entraide judiciaire) est supprim ée. Le principe de l’entraide judiciaire nationale figure actuellement à l’art. 44, al. 2, Cst. Art. 38, al. 1 Cette disposition fixe la comp étence pour allouer l ’indemnité due au d éfenseur d’office. En principe, cette t âche incombera au tribunal. En cas d ’ordonnance de non-lieu, elle reviendra dor énavant au procureur g énéral, dès lors que le projet lui a transféré la compétence de se prononcer sur la fin de l ’enquête (art. 120 ss PPF; cf. aussi art. 106 PPF). Titre précédant l’art. 99 Afin de tenir compte du nouvel al. 3 de l’art. 99 PPF sur la forme des m émoires, le titre précédant l’art. 99 PPF devient: « De la récusation, des délais, de leur restitution et des mémoires ». Art. 99, al. 1 et 3 Actuellement r égis par la loi f édérale d ’organisation judiciaire, la r écusation des magistrats et fonctionnaires judiciaires, ainsi que les d élais et leur restitution sui-4167 vront les nouvelles règles posées par le projet de loi sur le Tribunal f édéral (art. 31 à 35 et 40 à 46 LTF; al. 1). En renvoyant à la loi sur le Tribunal f édéral, l’art. 99, al. 1 , introduit la possibilit é, pour les particuliers, de d époser leur m émoire de recours ou de plainte devant le Tribunal p énal f édéral par voie électronique. L’al. 3 de l ’art. 99 règle le format électronique de ces mémoires. Le Conseil fédéral a en revanche renoncé à prévoir la notification par voie électronique aux particuliers des arr êts rendus par le Tribunal pénal fédéral, estimant préférable d’attendre à cet effet l’adoption du code de proc é- dure pénale suisse. Art. 102, al. 2 Cet art. mentionne le droit, pour l ’inculpé et le l ésé, de proposer au procureur g éné- ral des mesures d ’investigation. L’al. 2 réserve cependant les cas o ù l ’enquête est rapidement déléguée aux autorit és cantonales et se r éfère expressément aux art. 18, al. 1 et 2, et 18 bis, al. 2, PPF. Il convient d ’adapter ces renvois vu la modification de la possibilité de déléguer (cf. ci-dessus art. 18bis PPF). Non-lieu et mise en accusation (art. 120 ss et 125 ss PPF) La PPF actuelle prévoit les deux prononcés suivants : -l a d écision du procureur g énéral de suspendre l ’instruction préparatoire : au cours ou à l’issue de l’instruction préparatoire, le procureur g énéral peut re- noncer à la poursuite par une décision motivée qui est communiquée au juge d’instruction, lequel rend une d écision de suspension de l ’instruction (art. 120 ss PPF); -l ’arrêt de renvoi ou de non-lieu rendu par la Chambre d ’accusation : à la fin de l’instruction préparatoire, s’il existe des pr ésomptions de culpabilit é suf- fisantes, le procureur g énéral dresse un acte d ’accusation. Sur cette base, la Chambre d ’accusation rend un arr êt de non-lieu ou prononce le renvoi du prévenu devant la Cour pénale fédérale (art. 125 ss PPF). Cette procédure a été établie à l’époque où les infractions relevant de la juridiction fédérale étaient rares. Elle appara ît aujourd’hui très lourde. Elle pr ésente en outre le défaut de porter sur le pr évenu un jugement provisoire qui risque d ’influencer le jugement au fond qui sera rendu par la cour des affaires p énales. Aussi, le Conseil fédéral pr évoit-il de la simplifier et de confier au procureur g énéral la t âche de prononcer un non-lieu ou de d écider la mise en accusation. Les art. 120 à 124 PPF traiteront de l’ordonnance de non-lieu et les art. 125 à 127 PPF, de la mise en accu- sation. Titre précédant l’art. 120 (nouveau) Un nouveau titre « Du non-lieu et de la mise en accusation » est ins éré avant l ’art. 120 PPF4168 Art. 120 L’al. 1 donne au procureur g énéral la comp étence de renoncer à la poursuite et de rendre une ordonnance de non-lieu. L’al. 2 exige que cette décision soit motivée. Selon l’al. 3, elle doit être communiquée aux parties ainsi que, pour information, au juge d’instruction et à la cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral. L’al. 4 porte sur les moyens de droit. Comme l ’ordonnance de non-lieu est un acte du procureur général, le lésé et la victime au sens de la loi f édérale sur les victimes d’infractions peuvent l ’attaquer devant la cour des plaintes par la voie de la plainte conformément aux art. 214 à 219 PPF. Le Conseil f édéral propose cependant de reprendre le d élai de 10 jours pr évu actuellement pour le recours contre la suspen- sion de l ’instruction pr éparatoire et de d éroger ainsi à l ’art. 217 PPF (projet « efficacité »), qui prévoit un délai de cinq jours (voir aussi l ’art. 100, al. 3 à 5, PPF [projet « efficacité »] en cas de refus du procureur général d’ouvrir une enquête). Art. 120bis En cas de non-lieu, le procureur g énéral est comp étent pour prononcer la confisca- tion des objets et valeurs. Cette disposition correspond à l’art. 73 PPF. Art. 121 L’art. 121 transfère au procureur g énéral la comp étence de statuer sur les frais de l’instruction suspendue, dès lors que dorénavant il sera compétent pour suspendre la poursuite et rendre une ordonnance de non-lieu (art. 120 ss PPF). Art. 122, al. 3 L’art. 122 PPF traite de l ’indemnité due au pr évenu en cas de suspension de la poursuite. Le procureur g énéral, qui a rendu l ’ordonnance de non-lieu, sera comp é- tent pour soumettre des propositions à la cour des plaintes charg ée de statuer. L’art. 122, al. 3, PPF est donc modifié dans ce sens. Titre précédant l’art. 125 (abrogé) Ce titre figure désormais avant l’art. 120 PPF. Art. 126 L’art. 126 fixe le contenu de l’acte d’accusation (al. 1). Le ch. 5 précise que celui-ci devra dor énavant d éterminer, en fonction de la sanction pr évisible, le nombre des juges qui composeront la cour des affaires p énales (juge unique, trois juges ou cinq juges ; cf. art. 26 LTPF). L’al. 2 prévoit que l ’acte d’accusation ne doit pas être motivé. Il tend ainsi à éviter que le procureur général n’influence l’autorité de jugement en expliquant les raisons qui le conduisent à consid érer comme suffisants les indices de certains faits, ou à4169 exposer dans son acte d ’accusation les traits personnels de l ’accusé qui sont étran- gers à la d éfinition des infractions, ou encore à exprimer sa propre appr éciation sur la culpabilité ou la mesure de la peine. Art. 127 L’al. 1 détermine les destinataires de l ’acte d’accusation. Celui-ci est communiqu é aux parties (accusé, lésé et victime), à la cour des affaires p énales et, pour informa- tion, au juge d’instruction. Actuellement, l’arrêt de renvoi n ’est pas susceptible de recours puisqu ’il est rendu par la Chambre d ’accusation, qui est l ’autorité de recours elle-m ême. Comme la compétence de se prononcer sur l ’accusation est transf érée au procureur g énéral, il convient de se demander s ’il ne faut pas introduire un moyen de recours contre la décision de mise en accusation. Cette question est r églée de mani ères diverses dans les proc édures p énales cantonales. Le Conseil f édéral propose de renoncer à tout recours dans ce cas (al. 2), principalement pour deux raisons. D’abord, un arrêt de la cour des plaintes qui confirme l ’acte d ’accusation du procureur g énéral risque d’influencer négativement l’autorité de jugement, qui y verra une confirmation de la culpabilité de l’accusé. En outre, la multiplication des voies de recours est propre à ralentir inutilement la procédure. Art. 128 à 134 (abrogés) Ces dispositions sont supprim ées. Les art. 128 à 133 PPF traitent de la proc édure devant la Chambre d ’accusation. L’art. 134 PPF concerne la reprise de l ’instruction suspendue, question que traite dorénavant l’art. 123 PPF. Débats Art. 135 et 136 L’art. 135 PPF doit être abrog é. Il pr évoit en effet qu ’après le d épôt de l ’acte d’accusation, la Cour p énale f édérale nomme son pr ésident. D ésormais, les pr ési- dents des cours seront désignés pour deux ans par la cour plénière (art. 17 LTPF). Comme l’art. 135 PPF est abrogé, il convient, pour plus de clart é, de préciser à l’art. 136 PPF qu’il s’agit du président de la cour des affaires pénales. Art. 162 (abrogé) La réglementation actuelle sur le proc ès-verbal des d ébats n’est guère satisfaisante. Alors que l’art. 181 PPF fixe de manière générale le contenu du proc ès-verbal, l’art. 162 PPF traite des t émoignages et des rapports d ’experts ; il laisse la libert é à la Cour p énale f édérale de d écider si et dans quelle mesure les t émoignages et les rapports d’experts doivent être consignés au proc ès-verbal. Le Conseil f édéral pro- pose d’abroger l’art. 162 PPF et de regrouper la matière à l’art. 181 PPF.4170 La nouvelle teneur de l ’art. 181, al. 1, PPF précise qu’est consigné au procès-verbal des débats le r ésumé des d éclarations des personnes entendues, à savoir également des témoins et des experts ; l’al. 2 de l ’art. 181 PPF permet toutefois au pr ésident d’ordonner, d ’office ou sur r équisition d ’une partie, la consignation int égrale des déclarations d’une importance particulière. Art. 169, al. 2 Le principe de l ’oralité et de l ’immédiateté de l ’administration des preuves s’applique de mani ère stricte devant la Cour p énale f édérale. Les juges ne sont autorisés à former leur conviction que sur les preuves directement soumises aux débats. Afin d ’alléger la proc édure des d ébats, le Conseil f édéral propose de modi- fier l ’art. 169, al. 2, et de permettre à la cour des affaires p énales de prendre en considération les constatations faites lors de l ’enquête et aux d ébats, et non plus seulement lors des d ébats. Les juges pourront ainsi utiliser comme preuve les pro- cès-verbaux et les expertises si les t émoins et les experts ne peuvent pas être entendus ou si leurs déclarations ne sont pas contestées. Art. 181 Il convient de se reporter au commentaire relatif à l’art. 162 PPF. Art. 212, al. 1 Le terme de « recours au Tribunal f édéral » remplace celui de « pourvoi en nullité » dès lors que le projet de loi sur le Tribunal f édéral a abandonn é cette d énomination et parle de « recours en matière pénale » (art. 73 ss LTF). Art. 213 L’octroi au l ésé de l’assistance judiciaire suivra les nouvelles r ègles de l ’art. 60, al. 1, 2 et 4 du projet de loi sur le Tribunal fédéral. Plainte, pourvoi en nullité extraordinaire et revision Art. 216 et 219 L’art. 216 PPF pr écise que dor énavant la plainte sera d éposée aupr ès du Tribunal pénal fédéral. L’art. 219 PPF donne la possibilit é au pr ésident de la cour des plaintes de d ésigner un juge instructeur pour examiner la plainte. Art. 220 à 228 (abrogés) Les art. 220 à 228 PPF, qui traitent du pourvoi en nullit é contre des jugements de la Cour pénale fédérale à la Cour de cassation extraordinaire du Tribunal f édéral, sont4171 abrogés. Ils sont remplac és par les art. 73 à 76 LTF, qui fixent les conditions de recours contre les jugements du Tribunal p énal fédéral. Il convient de relever que le nouveau recours pénal est beaucoup plus large que le pourvoi en nullit é à la Cour de cassation extraordinaire, lequel ne peut être interjeté que pour vices de proc édure et pour autant que ceux-ci aient été relevés au cour des débats (cf. ch. 4.1.3.2). Art. 229, 232 à 234, 236 Reprenant la formulation des art. 108 et 110 LTF, l ’art. 229, ch. 4, modifie, en cas d’arrêt de la cour europ éenne des droits de l ’homme, les conditions et le point de départ du d élai pour demander la revision d ’un jugement de la cour des affaires pénales (cf. ch. 4.1.6). En principe, la compétence de se prononcer sur les demandes de revision appartient à l ’autorité qui a rendu le jugement. Ainsi, selon le droit actuel, la revision d ’un jugement rendu par la Cour p énale fédérale peut être demandée à la Cour de cassa- tion extraordinaire du Tribunal f édéral. Comme la comp étence de juger les infrac- tions relevant de la juridiction f édérale a été transf érée au Tribunal p énal f édéral, celui-ci sera également compétent pour r éviser ces jugements. Ainsi, dor énavant, la demande de revision devra être déposée auprès du Tribunal p énal fédéral (art. 232, al. 1 ). Si la demande en revision r épond aux prescriptions de la loi, la cour des affaires p énales la communiquera aux autres parties et leur fixera un d élai pour présenter leurs observations écrites (art. 233). Si, après avoir administré les preuves (art. 234), elle estime que la demande en revision est fondée, elle annule le jugement et rend un nouveau jugement (art. 236). Exécution, frais, contestation, proc édure en cas de d élégation et pourvoi en nullité Art. 239, al. 1 L’art. 239 PPF est compl été en raison du nouvel art. 97 LTF qui, sauf d écision contraire du juge instructeur, n ’octroie un effet suspensif au recours p énal que si celui-ci est dirigé contre une d écision qui prononce une peine ferme ou une mesure privative de liberté. Art. 245 En l ’absence de dispositions contraires, les art. 58 à 64 de la loi f édérale sur le Tribunal fédéral s’appliqueront par analogie aux frais et dépens. Art. 264 (abrogé) L’art. 264 qui traite des contestations sur l’attribution de la compétence est remplacé par l’art. 279 PPF (cf. ci-dessous le commentaire concernant l’art. 279 PPF).4172 Art. 265bis à 265quinquies(abrogés) Vu l’abrogation des art. 18, al. 3, et 18 bis, al. 1, PPF (projet « efficacité »), qui obli- gent le procureur g énéral à soutenir l ’accusation devant le tribunal cantonal en cas de d élégation du jugement d ’une affaire relevant de la juridiction f édérale, il con- vient de supprimer les art. 265bis à 265quinquies qui fixent les r ègles applicables dans une telle hypothèse (cf. commentaire relatif à l’art. 18bis PPF). Art. 268 à 278bis (abrogés) Les art. 268 à 278bis qui régissent le pourvoi en nullité au Tribunal fédéral contre les jugements cantonaux sont remplacé par les art. 73 à 76 LTF (cf. ch. 4.1.3.2). Art. 279 L’al. 1 traite des contestations concernant la comp étence entre la Conf édération et un canton et entre les cantons. Il appartiendra aux autorit és de poursuite p énale de procéder au pr éalable à un échange de vue et de tenter d ’aboutir à un arrangement (ATF 86 IV 132). Si les autorit és de poursuite p énale n ’arrivent pas à s ’entendre, celle qui aura été saisie en premier lieu devra soumettre le cas à la cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral. Lorsqu’une partie consid ère que l ’autorité en charge de l ’affaire est incomp étente, elle devra imm édiatement demander à cette derni ère de transmettre l ’affaire à l’autorité comp étente. L’al. 2 lui donne la possibilit é d ’attaquer la d écision de l’autorité en charge ou l ’absence de d écision auprès de la cour des plaintes du Tri- bunal pénal fédéral. Les articles 214 à 219 PPF relatifs à la plainte, et en particulier l’art. 214, al. 2, PPF sur la qualité pour agir, seront applicables par analogie. L’al. 3 concerne les contestations sur l ’entraide pénale nationale. Selon cet alin éa, les autorités concernées de la Confédération et des cantons sont autoris ées à saisir la cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral. 2. Autres lois fédérales Les modifications des autres lois f édérales ne n écessitent pas de commentaires détaillés. Elles peuvent être classées en quatre catégories: a) Transfert des comp étences de la Cour p énale fédérale du Tribunal f édéral à la cour des affaires pénales du Tribunal pénal fédéral L’art. 340, ch. 3, CP r éserve les dispositions des lois f édérales sp éciales qui attri- buent des compétences au Tribunal fédéral (Cour pénale fédérale). Comme l’art. 25, let. a, LTPF transf ère ces comp étences au Tribunal p énal fédéral (cour des affaires pénales), il convient de modifier ces dispositions en rempla çant les termes « Tribunal fédéral » par « Tribunal pénal fédéral » et les termes « Cour pénale fédé- rale [du Tribunal f édéral] par « cour des affaires p énales du [Tribunal p énal fédéral] ».4173 b) Transfert des comp étences de la Chambre d ’accusation du Tribunal f édéral à la cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral Il convient de modifier toutes les lois qui donnent des comp étences à la Chambre d’accusation (CP, PPF, DPA, CPM, PPM, EIMP) en rempla çant les termes « Chambre d’accusation [du Tribunal f édéral] » ou « Tribunal fédéral » par ceux de « cour des plaintes [du Tribunal pénal fédéral] » ou de « Tribunal pénal fédéral ». c) Remplacement de l ’expression « pourvoi en nullit é » par celle « de recours en matière pénale » Dorénavant, le projet de loi sur le Tribunal f édéral, qui r églemente les recours au Tribunal fédéral, parle simplement de recours en matière pénale. d) Adaptation de divers autres renvois Voir par exemple l’art. 365, al. 2, CP, l’art. 245 PPF, les art. 25, al. 4, 41, al. 2, et 43, al. 2, DPA ainsi que l’art. 188, al. 3, de la loi fédérale sur l’impôt fédéral direct. 4.3 Loi fédérale sur le tribunal administratif fédéral (LTAF) 4.3.1 Chapitre 1 Statut et organisation 4.3.1.1 Section 1 Statut Art. 1 Principe L’al. 1 désigne le Tribunal administratif f édéral comme le tribunal administratif ordinaire de la Confédération. Contrairement aux commissions f édérales de recours et d’arbitrage actuelles, qui sont comp étentes pour des domaines particuliers et qui constituent des tribunaux administratifs sp éciaux, la juridiction administrative f édé- rale dispose en principe d’une compétence générale pour les affaires administratives fédérales (voir aussi le commentaire de l’art. 28 LTAF). Le Tribunal administratif f édéral remplace d ’une part les nombreuses commissions de recours et d ’arbitrage de la Confédération. D’autre part, il se substitue aux servi- ces des recours des d épartements et fonctionne comme autorit é de recours dans les cas où, actuellement, les d écisions des d épartements, des établissements autonomes et des commissions non judiciaires de la Conf édération peuvent être portées direc- tement devant le Tribunal f édéral. Enfin, il reprend des t âches juridictionnelles qui incombent aujourd’hui au Conseil fédéral. (Voir commentaires ad art. 27 à 30 et les observations sous ch. 2.5.2.) L ’institution du Tribunal administratif f édéral conduit ainsi à une concentration de la jurisprudence administrative inf érieure de la Conf é- dération. Dans la mesure o ù ses d écisions ne sont pas d éfinitives, le Tribunal administratif fédéral statue en qualit é d ’autorité pr écédente du Tribunal f édéral. Il est donc de rang inférieur au Tribunal f édéral dans l ’ordre des juridictions ( al. 2). Pour le sur- plus, le Tribunal f édéral n ’exerce pas de surveillance sur le Tribunal administratif4174 fédéral, hormis le contr ôle judiciaire de ses d écisions (voir à ce sujet les observa- tions sous ch. 2.5.6 et les commentaires de l’art. 3). Selon l’al. 3, la loi attribue au Tribunal administratif f édéral un contingent de 50 à 70 postes de juge. Ces chiffres correspondent aux évaluations de l ’étude du 25 septembre 2000 effectu ée par Ernst & Young Consulting SA (voir ch. 2.5.3). Pour cette étude, Ernst & Young est, pour des motifs de comparabilit é, partie d’une charge annuelle de 14 442 recours. Ce chiffre n’est qu’une donnée comparative et ne reflète pas une charge de travail constante. L ’étude de EYC ne tient pas compte des recours dans le domaine de l ’assurance-maladie (voir art. 30 LTAF) et de l ’entraide internationale en mati ère pénale, car ce n ’est qu’après l’achèvement de cette étude qu’il s ’est av éré que ces recours devaient être attribu és au Tribunal administratif fédéral. L ’évaluation du besoin en postes de juge repose en outre sur l ’hypothèse que le rapport entre le nombre de postes de juge et celui de postes de greffier au Tribunal administratif fédéral est de 1:2.5. La fixation d’un cadre dans la loi permet une dotation en personnel suffisante, même en cas d’augmentation de la charge de travail, sans qu ’il soit besoin d’adapter conti- nuellement la loi. A l ’inverse, l’autorité chargée de la nomination des juges pourra renoncer à repourvoir un poste devenu vacant en cas de diminution du nombre d’affaires. La loi utilise sciemment le terme de « postes de juge » à l’al. 3. Il est ainsi expres- sément admis que la fonction de juge au Tribunal administratif f édéral peut être exercée par des personnes travaillant à temps partiel. De ce fait, le nombre des juges effectivement en place peut être sup érieur à 70 (sur cette question, voir aussi les commentaires ad art. 11, al. 1, LTAF). Il appartiendra à l’Assemblée fédérale de fixer concrètement dans une ordonnance le nombre de postes de juge dans les limites légales de l’al. 3 (al. 4). L’al. 5 sert à maîtriser avec toute la flexibilit é requise les fluctuations de la charge de travail. Il permet à certaines conditions de nommer des juges suppl émentaires, donc de d épasser l’effectif maximum de l ’al. 3, sans devoir modifier la loi au pr é- alable. Il suffit pour cela que le tribunal soit confront é à un surcro ît de travail exceptionnel. L’autorisation d’engager des juges suppl émentaires est limit ée à une période de deux ans au plus. Si le surcro ît de travail exceptionnel persiste durable- ment ou s’il faut dépasser l’effectif légal maximum pendant une période plus longue, il faudra modifier l’al. 3. Art. 2 Indépendance L’art. 2 fixe dans la loi le principe de l ’indépendance du tribunal tel qu’il est prévu à l’art. 191c Cst. Art. 3 Haute surveillance La comp étence de l ’Assemble f édérale en mati ère de haute surveillance ( al. 1 ) découle de l’art. 169, al. 1, Cst. Selon cette disposition, l ’Assemblée fédérale exerce la haute surveillance sur les tribunaux f édéraux – donc également sur le Tribunal administratif fédéral. Elle le fait par l ’intermédiaire des commissions de gestion des4175 deux conseils (art. 47 ter LREC; art. 25 et 50 s. loi sur le parlement). Les moyens d’intervention de la haute surveillance parlementaire sont limit és. Une ing érence de l’Assemblée f édérale dans le processus de d écision du tribunal serait contraire au principe de l ’indépendance du juge et de la s éparation des pouvoirs. La situation dans ce domaine n ’est gu ère diff érente de cette qui pr évaut pour la haute sur- veillance du parlement sur le Tribunal f édéral (voir commentaires à l’art. 3 LTF et les observations sous ch. 2.5.6). L’al. 2 correspond à la réglementation prévue à l’art. 3, al. 2, LTF pour le Tribunal fédéral. Le Tribunal administratif f édéral devra aussi soumettre chaque ann ée à l’Assemblée f édérale le projet de budget, ainsi que les comptes. Le pouvoir du Tribunal administratif f édéral d ’établir lui-m ême son budget et ses comptes est la conséquence de l’autonomie du tribunal (art. 12 et 24 LTAF). Alors que les commis- sions de recours actuelles sont consid érées comme des unit és administratives des départements sur le plan comptable (art. 16, de l ’ordonnance concernant l ’organi- sation et la proc édure des commissions f édérales de recours et d ’arbitrage; RS 173.31), le Tribunal administratif f édéral jouit également d ’une autonomie finan- cière. Dans les limites l égales, il dispose librement des fonds que lui attribue le parlement. Art. 4 Siège (Le Conseil f édéral soumettra au parlement un message compl émentaire relatif au siège.) 4.3.1.2 Section 2 Juges Art. 5 Nomination L’al. 1 confie au Conseil f édéral la comp étence de nommer les juges du Tribunal administratif fédéral (voir observations sous ch. 2.5.5). L’al. 2 fixe les conditions d ’éligibilité. Comme les juges du Tribunal f édéral, les futurs juges du Tribunal administratif f édéral devront jouir des droits politiques au sens de l’art. 136, al. 1, Cst. Il va de soi que le Conseil fédéral devra veiller à ce que les langues officielles soient équitablement représentées, ce qui ressort aussi de l’art. 16, al. 2, LTAF. Art. 6 Activités incompatibles L’al. 1 découle du principe de la s éparation des pouvoirs. Les juges du Tribunal administratif fédéral ne peuvent faire partie du Conseil f édéral ou de l ’Assemblée fédérale, ni du Tribunal f édéral. La fonction de juge au Tribunal administratif f édé- ral est aussi incompatible avec toute autre fonction au service de la Conf édération. Cette réglementation est comparable à la disposition parallèle de la LTF (art. 6, al. 1, LTF) et correspond à la r églementation qui pr évaut aujourd’hui pour l ’élection des juges fédéraux (art. 2, al. 1, OJ) et des membres des commissions f édérales de re-4176 cours et d ’arbitrage (art. 71c, al. 2, PA). Les r ègles d’incompatibilité prévues à l’al. 1 valent aussi bien pour les membres du tribunal engag és à plein temps que pour ceux qui sont occupés à temps partiel. L’al. 2 reprend tout d’abord la réglementation actuelle prévue par l’OJ pour les juges fédéraux (voir art. 3 a OJ). Elle interdit, sous la forme d ’une clause g énérale, l’exercice d’activités susceptibles de nuire à l’exercice de la fonction de juge, ainsi qu’à l’indépendance ou à la r éputation du tribunal. Cette interdiction concerne tout particulièrement – mais pas exclusivement – les juges travaillant à temps partiel. Il appartiendra au tribunal de veiller au respect de cette clause dans un cas concret au moment où il sera appel é à autoriser un juge à exercer une activit é à l’extérieur du tribunal (art. 7 LTAF). Indépendamment de la clause g énérale, l’al. 2 règle le cas d ’incompatibilité le plus important: la repr ésentation professionnelle de tiers devant les tribunaux est incom- patible avec la fonction de juge au Tribunal administratif fédéral. L’inscription de ce motif d’incompatibilité dans la loi est justifiée, car les juges au Tribunal administra- tif fédéral peuvent être autorisés à exercer leur activit é à temps partiel (voir art. 11, al. 1, LTAF et les commentaires ad art. 1, al. 3, LTAF). La possibilit é d’exercer des activités parallèles qui en d écoule augmente le risque d ’une imbrication problémati- que de l ’activité d ’avocat avec celle de juge. L ’interdiction d ’exercer une activit é d’avocat parallèlement à la fonction de juge est également prévue dans quelques lois d’organisation judiciaire cantonales. Elle garantit aux citoyennes et aux citoyens la protection constitutionnelle d ’un tribunal ind épendant et impartial (art. 30, al. 1, Cst.). L’al. 3 interdit aux juges qui exerceront leur fonction à plein temps toutes les activi- tés qui sont également interdites aux juges f édéraux ordinaires en vertu des art. 144, al. 2, Cst., 6, al. 4, LTF ou – selon le droit actuel – 3 OJ. Pour d élimiter les activités autorisées de celles qui ne le sont pas, il faudra examiner en premier lieu si elles visent à obtenir un revenu lucratif, étant entendu qu ’une r émunération purement symbolique ou que le remboursement des frais ne donne pas un but lucratif à une occupation. L’al. 3 n’est pas applicable aux juges qui exercent leur fonction à temps partiel. Ils pourront avoir une activit é lucrative en marge de leur fonction judiciaire, sous réserve des activités mentionnées à l’al. 2 et à condition d’y être autorisés par le tribunal (art. 7 LTAF). Art. 7 Autres activités Tous les juges, y compris ceux qui exerceront une fonction à temps partiel, auront besoin d’une autorisation pour s’adonner à une activité à l’extérieur du tribunal. Par activité au sens de cette disposition il faut entendre en principe toute occupation qui poursuit un but lucratif, ainsi que les charges publiques qui sont exerc ées à titre purement honorifique ou contre une r émunération purement symbolique. La subor- dination de toutes les activit és accessoires à une autorisation va certes assez loin, mais seule l’obligation d’annoncer les activités non judiciaires permettra de v érifier si les conditions fixées à l’art. 6, al. 2 et 3, sont respectées. Il appartiendra au Tribunal administratif f édéral d’autoriser l’exercice d’une activité accessoire. Il lui incombera de d ésigner l’organe interne comp étent (p. ex. la direc-4177 tion du tribunal ou les différentes cours), et de fixer la proc édure d’autorisation dans un règlement. Les conditions fix ées à l ’art. 6, al. 2, LTAF serviront de crit ères de d écision pour tous les membres du tribunal. Pour ceux qui exerceront leur fonction à plein temps, il faudra de plus tenir compte des exigences de l’art. 6, al. 3, LTAF. Art. 8 Incompatibilité à raison de la personne Cette disposition reprend dans une large mesure la r églementation de l ’art. 4, al. 1, OJ. On y a ajout é les personnes qui font durablement m énage commun. Pour d éli- miter le concubinage qualifi é, il y a lieu d ’appliquer les crit ères que le Tribunal fédéral a développés dans sa jurisprudence relative à l’ancien art. 153, al. 1, CC. Art. 9 Durée de la période de fonction L’al. 1 reprend la réglementation actuelle applicable aux juges fédéraux (art. 5, al. 1, OJ). La durée de la p ériode de fonction, qui est actuellement de quatre ans pour les membres des commissions f édérales de recours et d ’arbitrage (art. 71 c, al. 4, PA, selon teneur du 23 mars 2000), est ainsi unifi ée pour tous les juges de la juridiction fédérale et sera aussi de six ans pour les juges du Tribunal administratif fédéral. L’al. 2 détermine la date de la fin des fonctions pour les juges qui auront atteint l’âge de la retraite; il se fonde sur la r églementation applicable au personnel f édéral (voir art. 10, al. 2, let. a, LPers). Une réglementation spéciale telle que celle qui est prévue à l’art. 9, al. 2, LTF n ’est pas nécessaire pour les membres du Tribunal administratif fédéral. L’al. 3 prévoit que les places vacantes seront pourvues pour le reste de la période. Art. 10 Serment L’assermentation des juges du Tribunal administratif fédéral aura lieu devant la cour plénière. Une assermentation devant les Chambres r éunies, comme cela est pr évu pour les juges fédéraux (art. 10 LTF), ne para ît pas opportune compte tenu du nom- bre élevé de juges du Tribunal administratif f édéral. D’un point de vue de politique générale, il para ît aussi plus indiqu é de n ’assermenter devant l ’Assemblée fédérale que les magistrats des autorités supérieures (Conseil fédéral et membres du Tribunal fédéral). Art. 11 Statut juridique L’al. 1 fait de la fonction de juge une fonction principale, ce qui n ’est pas le cas de la r églementation actuelle r égissant les commissions f édérales de recours et d’arbitrage qui occupent plus de 300 juges exer çant leur fonction à titre accessoire. L’engagement de juges qui exercent leur fonction à titre accessoire peut se justifier pour des tribunaux administratifs sp éciaux qui n ’interviennent que dans des domai- nes étroitement limit és, ce qui permet en outre de tirer profit des connaissances particulières de personnes travaillant dans ce contexte professionnel. Pour un tribu- nal administratif g énéral dont la comp étence mat érielle s ’étend sur de vastes4178 domaines, comme c ’est le cas du Tribunal administratif f édéral (voir art. 1, al. 1, LTAF), la solution des juges occupant une fonction accessoire n ’est pas satisfai- sante. Un tel tribunal doit avoir un caract ère professionnel, ce qui suppose qu ’ils exercent leur activit é à titre de fonction principale. Cette exigence garantit une certaine constance et une certaine routine dans la liquidation des dossiers. Si un cas particulier nécessite des connaissances sp éciales que ne poss ède pas le juge profes- sionnel, on pourra faire appel à des experts ou demander des rapports aux services concernés. L’al. 1 fixe en outre que les juges du Tribunal administratif f édéral pourront exercer leur fonction non seulement à plein temps, mais aussi à temps partiel. La loi exige toutefois un taux d ’occupation minimal de 50 %, afin de ne pas compliquer outre mesure l’organisation administrative du travail et de garantir l ’unité de la jurispru- dence. Pour ce qui concerne la création de postes à temps partiel, il appartiendra en premier lieu à l’autorité électorale de décider quels seront les postes qui devront être occupés par un juge travaillant à mi-temps au moins. Cela impliquera que la mise au con- cours des postes devenus vacants menti onne que les postes à repourvoir pourront aussi être occupés par des personnes travaillant à mi-temps au moins. Outre la cr éa- tion de postes à temps partiel par l ’autorité de nomination, l’al. 2 conf ère cette possibilité au tribunal administratif lui-même (voir aussi art. 14, al. 1, let. c, LTAF), à condition que le nombre total des postes reste inchang é. Cette attribution de com- pétence offre une certaine flexibilit é. Elle permettra d ’augmenter ou de r éduire le temps de travail d ’un membre du tribunal sans le concours de l ’autorité électorale, pour peu qu’il se trouve parmi les juges en place une personne décidée à reprendre le poste devenu vacant ou à réduire son temps de travail. Une d écision au sujet de la modification du temps de travail ne pourra être prise qu’à la demande de l ’intéressé, mais non contre sa volont é. Le requ érant n’aura pas un droit à ce que sa demande soit acceptée. Pour prendre sa d écision, le tribunal tiendra compte non seulement de la situation personnelle du requ érant, mais aussi des int érêts g énéraux du tribunal (assurer le fonctionnement normal du tribunal, garantir un rapport équilibré entre les postes de travail à plein temps et à temps partiel). La l égislation ordinaire sur le personnel de la Conf édération sera applicable par analogie au statut des juges du Tribunal administratif f édéral (al. 3), sous réserve du principe garantissant l ’indépendance judiciaire. Ce principe exige que les juges soient élus pour une dur ée des fonctions (art. 9 LTAF). Il a aussi pour effet que les juges ne sont pas soumis à une évaluation de leurs prestations en vue de fixer leur traitement (l’art. 15, al. 1, LPers n’est pas applicable). Le salaire des juges doit donc être fixé sans prendre en consid ération le crit ère de la prestation. Cela ne signifie bien s ûr pas que les prestations des juges ne jouent aucun r ôle. On peut en effet escompter que les commissions de gestion des Chambres f édérales seront en mesure de d éceler, à l ’occasion de leurs inspections r égulières (haute surveillance), le cas d’un membre du tribunal qui ne satisferait manifestement pas aux exigences atta- chées à sa fonction et de proposer sa non-r éélection pour ce motif. L ’assujet- tissement des juges du Tribunal administratif f édéral à la l égislation sur les magis- trats n’est pas justifié (voir à ce sujet ch. 2.5.5).4179 4.3.1.3 Section 3 Organisation et administration Art. 12 Principe La loi fixe l ’organisation et l ’administration du Tribunal administratif f édéral dans les grandes lignes. Dans les limites fix ées par la loi, il appartiendra au tribunal lui- même de déterminer son organisation et son administration dans un r èglement (voir aussi l’art. 14, al. 1, let. b, de la LTAF). La loi lui laisse ainsi une grande autonomie (voir aussi l ’art. 24, al. 1, de la LTAF, ainsi que – pour le Tribunal f édéral – l’art. 188, al. 2, Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice). L ’autonomie au sens des observations qui pr écèdent signifie aussi que le tribunal cr éera lui-m ême les organes administratifs qui ne sont pr évus par loi. C’est ainsi qu’il pourra régler dans le détail la composition et les t âches de la direction du tribunal (voir commentaires relatifs à l’art. 15 LTAF). Il pourra aussi instituer d ’autres organes qui ne sont pas prévus par la loi. Art. 13 Présidence Selon l’al. 1 , le Conseil f édéral nomme parmi les juges le pr ésident et le vice- président du Tribunal. La nomination sera valable pendant deux ans. La r éélection n’est pas exclue ex lege. Cette comp étence du Conseil f édéral correspond à la r é- glementation prévue pour la nomination des juges (cf. art. 5 LTAF). Les al. 2 et 3 correspondent à la disposition parall èle relative au Tribunal f édéral (voir les commentaires ad art. 13, al. 2 et 3, LTF). Art. 14 Cour plénière L’ensemble des juges constitue la cour pl énière. La cour pl énière a les attributions que lui conf ère express ément la loi, ainsi que les comp étences que lui accorde le règlement du tribunal. L’énumération de l’al. 1 n’est donc pas exhaustive. La cour pl énière statuera soit au cours d ’une s éance, soit par voie de circulation. Dans les deux cas, l’al. 2 prévoit que la d écision requière la participation de deux tiers au moins des juges. L’al. 3 précise que les juges exer çant leur fonction à temps partiel disposeront éga- lement d’une voix enti ère dans les d écisions de la cour pl énière. Une partition des voix en fonction du degré d’occupation n’est pas justifiée et s’avérerait impraticable. Art. 15 Direction du tribunal Cette disposition cr ée la base l égale d’un organe de gestion coll égial qui sera res- ponsable de l’administration du tribunal. Le Tribunal f édéral des assurances conna ît déjà un organe de ce genre (art. 16 à 18 du r èglement du TFA; RS 173.111.2). Le président du Tribunal administratif f édéral fera partie de la direction du tribunal en vertu de la loi (art. 13, al. 2, LTAF). La cour pl énière fixera dans un r èglement la4180 composition de la direction du tribunal et ses comp étences (voir art. 14, al. 1, let. b, LTAF). Art. 16 Cours Le Tribunal administratif f édéral sera subdivis é en cours. Contrairement à la r égle- mentation de l ’OJ, la LTAF ne fixe pas le nombre des cours ni leurs domaines de compétence. L’al. 1 confie cette t âche à la cour pl énière, laquelle sera charg ée de constituer les différentes cours et de leur attribuer les membres du tribunal. De cette fa çon, on évite qu ’une structure fix ée d ’avance s ’avère incapable de s’adapter aux besoins r éels. On peut certes évaluer à l’avance une r épartition de la charge des affaires, mais ce n’est qu’à l’usage que l’on pourra mesurer l’ampleur des affaires. Il convient d ’ajouter qu’il est possible de r épartir de plusieurs mani ères les compétences résultant de la fusion d ’une foule de commissions éparses en un tribu- nal unique. Le Conseil fédéral est dès lors d’avis qu’il faut laisser à la cour plénière, en vertu de l’autonomie qui est la sienne, le soin de mettre en place une organisation rationnelle de la structure interne du tribunal. Ce principe est fix é à l ’art. 12, qui chapeaute tout le chapitre consacr é à l ’organisation et à l ’administration. La loi prévoit seulement l’institution des cours. Il appartiendra en revanche au tribunal lui- même de d éterminer le nombre de cours n écessaires, le domaine des comp étences qui leur est attribu é et la subdivision éventuelle de certaines cours (en chambres). Il pourra ainsi prévoir qu’une cour comportant un grand nombre de juges sera compo- sée de plusieurs chambres. Il pourra aussi attribuer à plusieurs cours un m ême domaine de comp étence (p. ex. le droit d ’asile ou celui des étrangers). Pour l ’attri- bution des juges aux diff érentes cours, le tribunal devra tenir compte des imp ératifs fixés à l’al. 2. La r églementation qui pr évoit que les cours sont constitu ées pour une p ériode de deux ans entend favoriser la flexibilit é. Elle permettra de faire face en temps utile à des changements imprévus dans la répartition des charges de travail. L’al. 2 obligera le tribunal à tenir compte de mani ère appropriée des connaissances professionnelles des juges et des langues officielles pour constituer les cours. La spécialisation professionnelle et la langue parl ée ne sont pas les seuls crit ères d’attribution. Mais si l’on veut garantir des unités équilibrées, compétentes et effica- ces, l’observation de ces crit ères est indispensable, raison pour laquelle ils ont été fixés dans la loi. Dans ce contexte, le principe de l ’ancienneté, qui favorise la posi- tion des membres les plus anciens dans le concours interne en vue de repourvoir un poste devenu vacant dans une cour d éterminée, n’aura qu’une importance relative. L’application du principe de l ’ancienneté sera par ailleurs impossible lors de la première constitution des cours du tribunal. L’al. 3 entend préciser d’une part qu ’il sera possible de fournir une aide momenta- née une autre cour sans que les cours concern ées doivent être formellement reconstituées et d ’autre part que tout membre du tribunal sera tenu de participer à une collaboration de ce genre.4181 Art. 17 Présidence des cours Cette disposition reprend dans une large mesure l’art. 13, al. 1 et 2, OJ. Elle n ’exclut pas la r éélection des pr ésidents pour une nouvelle p ériode à l ’expiration de leur mandat. Art. 18 Composition Le Tribunal administratif f édéral statuera en r ègle générale dans la composition de trois juges ( al. 1 ). Cette solution se justifie essentiellement pour des raisons d’efficacité. Est r éservée la comp étence du juge unique dans les cas pr évus à l’art. 20 LTAF. Selon l’al. 2, le président de la cour ordonnera que celle-ci statue à cinq juges lors- que cela sera dans l ’intérêt du d éveloppement du droit ou de l ’uniformité de la jurisprudence. Les conditions requises pour statuer à cinq juges correspondent à celles de la proc édure pr évue par l ’art. 22, al. 2, LTAF (d écisions relatives à des questions juridiques concernant plusieurs cours). L’étude du 25 septembre 2000 effectu ée par Ernst & Young a évalué le besoin en personnel en admettant qu ’en droit administratif les d écisions seront en g énéral prises par trois juges. Les cas qui, selon l ’al. 2 , seront tranch és par cinq juges ne devraient pas être tr ès nombreux, vu que les conditions pr évues sont restrictives. Une augmentation du nombre de postes de juge (art. 1, al. 3, LTAF) ne sera donc pas nécessaire. Art. 19 Vote Cette prescription correspond à la réglementation de l’art. 10 OJ. Elle s’applique aux décisions de tous les organes pr évus par la loi (cour pl énière, direction du tribunal, cours). Art. 20 Juge unique Il est justifié de confier à un juge unique les d écisions relatives à la radiation du rôle des causes devenues sans objet ou au refus d’entrer en matière sur des recours mani- festement irrecevables (par exemple, en cas de non-paiement des avances de frais ou de recours clairement tardifs). Dans ces cas, la comp étence du juge unique est illi- mitée. Le projet renonce à la limiter en fonction des frais judiciaires et des d épens réclamés ou à déterminer, telle que la pr évoit l’actuel art. 10, let. a, de l ’ordonnance concernant l ’organisation et la proc édure des commissions f édérales de recours et d’arbitrage (RS 173.31). Cette renonciation est justifi ée par le fait que les d écisions du juge unique pourront en principe également être portées devant le Tribunal f édé- ral. En droit des r éfugiés – la plupart des cas dans lesquels le Tribunal administratif fédéral rendra des d écisions définitives – la comp étence du juge unique est donn ée aujourd’hui déjà sans limite de frais (cf. art. 111, al. 2, loi sur l’asile). L’al. 2 réserve les compétences du juge unique prévues par l’art. 111, al. 2, let. c, de la loi sur l ’asile ainsi que par la l égislation concernant les assurances sociales, o ù le4182 juge unique peut également rejeter les recours manifestement infond és (cf. par exemple art. 85bis, al. 3, LAVS). Art. 21 Répartition des affaires La répartition des affaires présente divers aspects: il faudra tout d ’abord attribuer les recours à la cour compétente quant à la matière ou – si plusieurs cours sont chargées du même domaine de compétences – à l’une d’entre elles. Il faudra ensuite d ésigner un juge instructeur au sein de la cour concern ée. Il faudra enfin fixer la composition personnelle du tribunal appelé à statuer (composé de trois ou cinq juges). Toutes ces étapes nécessiteront – du moins dans les grandes lignes – une r églementation géné- rale et abstraite, afin que la r épartition des affaires se fasse selon des crit ères uniformes, transparents et v érifiables (J örg Paul M üller, Grundrechte in der Schweiz, 3 e éd., Berne 1999, p. 573). Art. 22 Changement de jurisprudence et précédents L’al. 1 veille à l’unité de la jurisprudence du Tribunal administratif f édéral et cor- respond dans une large mesure – en liaison avec l’al. 3 – à la réglementation actuelle de l’art. 16, al. 1, OJ. L’al. 2 a aussi pour but d ’assurer la coordination de la jurisprudence au sein du tribunal. A vrai dire, cette disposition n ’entend pas r égler le rapport entre une d éci- sion à prendre et la pratique d ’autres cours, mais de mettre en place une juris- prudence nouvelle et uniforme concernant plusieurs cours. La proc édure pr évue à l’al. 2 permettra de prendre une d écision qui liera toutes les cours potentiellement concernées par une nouvelle question. Elle évitera des modifications ult érieures et inutiles de la jurisprudence. Un tel syst ème de coordination est d éjà pratiqué par le Tribunal fédéral. L’al. 3 r ègle la proc édure applicable à la prise de d écision par les cours r éunies. Celles-ci peuvent décider en séance ou par voie de circulation. Dans les deux cas, la participation des deux tiers des juges de chacune des cours sera n écessaire. La déci- sion sera prise sans débats (voir commentaires relatifs à l’art. 36 LTAF). Elle liera la cour qui a demandé la réunion des cours et qui doit rendre l’arrêt au fond. Art. 23 Greffiers Il incombera au tribunal d’engager des greffiers (al. 1). La loi ne fixe pas le nombre des greffiers et ne confie pas non plus cette t âche à l’Assemblée fédérale (comme le prévoit actuellement l’art. 7, al. 1, OJ). Il appartiendra donc au tribunal lui-m ême de décider dans quelle mesure les fonds mis à disposition par le parlement seront utili- sés pour engager des greffiers. Sur le plan interne, cette t âche sera du ressort de la cour plénière, qui pourra toutefois la d éléguer à un autre organe tel que la direction du tribunal ou la cour concernée (art. 14, al. 1, let. a, LTAF). La cour pl énière règle- ra librement la proc édure d’engagement et pourra pr évoir p. ex. la possibilit é pour les cours concernées de formuler des propositions et de participer à la décision. Les al. 2 et 3 fixent les t âches traditionnelles des greffiers. Celles-ci consistent principalement dans l ’élaboration des rapports, la tenue des proc ès-verbaux des4183 délibérations et la r édaction des arr êts. Les greffiers peuvent être associ és à l’instruction des causes. Ils ont voix consultative dans les d ébats dont ils tiennent le procès-verbal. En ce qui concerne le r ôle important du greffier, voir également les commentaires ad art. 22 LTF. L’al. 4 permettra au tribunal de confier d ’autres t âches aux greffiers par voie de règlement. Art. 24 Administration L’al. 1 fixe le principe selon lequel le tribunal s ’administrera lui-même et confirme ainsi l’indépendance de la justice vis- à-vis des autres pouvoirs de l ’Etat, en particu- lier de l ’exécutif (voir pour le Tribunal f édéral l’art. 188, al. 3, Cst. dans sa teneur selon la réforme de la justice et les commentaires ad art. 23, al. 1, LTF). En vertu de l ’autonomie en question, le tribunal constituera ses services (service informatique, biblioth èque, service d ’information, etc.). Entre également dans l’admi-nistration de la justice l’engagement du personnel nécessaire (mise à disposi- tion des ressources humaines). Ces comp étences rel èvent également du tribunal (al. 2). Comme le Tribunal fédéral, le Tribunal administratif fédéral tient sa propre compta- bilité (al. 3; voir aussi les commentaires ad art. 3, al. 2, LTAF). Art. 25 Secrétaire général La compétence de nommer un secr étaire g énéral et un suppl éant appartiendra à la cour pl énière – à moins que le r èglement ne d élègue cette comp étence à un autre organe du tribunal (al. 1). L’al. 2 fixe les tâches principales du secrétaire général. En qualité de responsable de l’administration du tribunal, il assumera la fonction de chef du personnel pour tous les employés. Il sera également chargé de pr éparer et d ’exécuter les d écisions de la cour plénière. Il dirigera le secr étariat de la pr ésidence, de la cour pl énière et de la direction du tribunal. Le r èglement pourra lui confier d ’autres t âches (pr éparation des comptes et du budget, information, etc.). Art. 26 Information Aujourd’hui déjà, les commissions de recours et d ’arbitrage ont l’obligation d’infor- mer le public sur leur jurisprudence (art. 13 de l ’ordonnance concernant l ’organi- sation et la proc édure des commissions f édérales de recours et d ’arbitrage; RS 173.31). Il s ’agit d’un élément essentiel dans la garantie de la s écurité du droit, ce qui justifie son inscription dans la loi. La loi ne fixe pas la forme que doit rev êtir cette information. Elle devrait a priori être une combinaison de publication imprimée (revue) et électronique (Internet, CD-ROM), comme cela se pratique actuellement pour la jurisprudence des commissions de recours et d ’arbitrage (revue JAAC et version correspondante on-line à l ’adresse www.jaac.admin.ch). Il appartiendra à chaque cour de décider lesquels de ses arrêts seront publiés.4184 4.3.2 Chapitre 2 Compétences 4.3.2.1 Section 1 Instance de recours Art. 27 Principe L’accès à la juridiction administrative ne sera pas ouvert contre n ’importe quelle forme d’acte administratif. En principe, seules les décisions au sens de l’art. 5 PA pourront faire l ’objet d ’un recours au Tribunal administratif f édéral. Seront égale- ment consid érées comme des d écisions les mesures en mati ère d ’exécution, les décisions incidentes, les d écisions sur opposition, les d écisions sur recours, les décisions prises en mati ère de r évision et l ’interprétation (art. 5, al. 2, PA). Le recours contre des d écisions incidentes sera toutefois soumis à des restrictions (voir art. 45 et 46 PA). Le déni de justice ou le retard injustifi é dans l ’adoption d ’une d écision sujette à recours pourront également faire l’objet d’un recours devant le Tribunal administra- tif fédéral (art. 46a PA). Ne seront en revanche pas consid érés comme des objets susceptibles de recours les actes purement mat ériels (Realakte); ils n ’ont pas la qualit é de d écision. Cela est compatible avec la garantie de l ’accès au juge vis é à l’art. 29a Cst. (Walter K älin, Die Bedeutung der Rechtsweggarantie f ür die kantonale Verwaltungsjustiz, ZBl 1999, p. 49 ss, p. 57 s.; Christina Kiss, Rechtsweggarantie und Totalrevision der Bundesrechtspflege, ZBJV 1998, p. 288 s., 291 s. avec renvoi à l ’intervention du rapporteur au Conseil des Etats, BO 1998 E 257). Art. 28 Exceptions Toutes les décisions au sens de l ’art. 5 PA ne seront pas sujettes à recours devant le Tribunal administratif f édéral. Certes, celui-ci aura en principe une comp étence générale en mati ère d ’affaires administratives f édérales. Selon l’al. 1, quelques domaines seront toutefois exclus de cette compétence: -l e s d écisions qui concernent la s ûreté int érieure et ext érieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires int éressant les re- lations extérieures (let. a): de telles d écisions ne pourront pas non plus être attaquées devant le Tribunal fédéral; elles seront soumises au recours devant le Conseil fédéral (art. 78, al. 1, let. a, LTF; art. 72 PA). Il s ’agit donc de dé- cisions à caract ère essentiellement politique qui ne se pr êtent pas à un examen judiciaire. Pour cette raison, une exception à la garantie de l ’accès au juge selon l ’art. 29a Cst. est autoris ée (Walter Kälin, Die Bedeutung der Rechtsweggarantie f ür die kantonale Verwaltungsjustiz, ZBl 1999, p. 59; voir également le message relatif à une nouvelle constitution f édérale du 20 novembre 1996; FF 1997 I 531). Toutefois, si ces décisions tombent dans le champ d ’application de la garantie des voies de droit de l ’art. 6, § 1, CEDH – ce qui devrait rarement se produire –, le recours devant le Tribunal administratif f édéral (avec possibilit é de recours au Tribunal f édéral) sera ouvert. L ’expression « autres affaires int éressant les relations ext érieures »4185 ne couvre en principe pas les domaines de la coop ération au développement et de l’aide humanitaire, qui sont aujourd ’hui exclus du recours de droit ad- ministratif devant le Tribunal f édéral (cf. art. 100, al. 1, let. a, OJ). Cette expression devra donc être interprétée restrictivement et concernera des d é- cisions à caract ère politique pr épondérant. Les d écisions en mati ère de coopération au d éveloppement et d ’aide humanitaire pourront en principe faire l’objet d ’un recours devant le Tribunal administratif f édéral, pour au- tant que les autres conditions soient remplies. -l e s d écisions qui concernent le droit de vote des citoyens et des citoyennes ainsi que les élections et les votations populaires ( let. b): elles seront direc- tement soumises au recours devant le Tribunal f édéral (art. 82, al. 1, let. b, LTF). Cette solution est choisie pour des raisons d ’accélération de la proc é- dure. -l e s d écisions relatives aux autorisations g énérales en mati ère d ’énergie nu- cléaire ( let. c) et les d écisions relatives à l ’octroi de concessions pour des maisons de jeu (let. e): ces décisions relèveront de la compétence du Conseil fédéral. Sans ces deux exceptions, la comp étence du Conseil f édéral passe- rait, de par la loi, au D épartement compétent en la mati ère (art. 47, al. 6, loi sur l ’organisation du gouvernement et de l ’administration, LOGA; RS 172.010). Or, le l égislateur tenait à attribuer au Conseil f édéral la com- pétence de prendre ces d écisions importantes sur le plan politique. Le projet répond à cette volont é en excluant, dans ces cas, le recours au Tribunal ad- ministratif fédéral. La délégation prévue par l’art. 47, al. 6, LOGA ne jouera en effet que lorsque le recours au Tribunal administratif f édéral sera possi- ble. Si ce recours n ’est pas ouvert, la comp étence restera au Conseil f édéral. Dans ces domaines, il n ’y aura donc pas de contr ôle judiciaire par un tribu- nal. Il s’agira d’une exception légale à la garantie de l ’accès au juge vis ée à l’art. 29a Cst. dans sa teneur selon la r éforme de la justice. Cette exception est justifiée, car les décisions relatives aux autorisations générales en matière d’énergie nucléaire ou à l’octroi de concessions pour des maisons de jeu sont des d écisions de nature surtout politique qui ne sauraient être r éexaminées par un juge. Le recours devant le Tribunal administratif f édéral sera également exclu contre les décisions de l ’autorité ind épendante d ’examen des plaintes en mati ère de radio- télévision, (al. 1, let. d). Elles pourront être attaquées directement devant le Tribunal fédéral (art. 80, al. 1, let. c, LTF). Le fait que l ’autorité indépendante d’examen des plaintes en mati ère de radio-t élévision soit une instance à côté (et non en dessous) du Tribunal administratif f édéral explique cette exclusion. En tant qu ’instance uni- que spécialisée, elle ne sera pas int égrée dans le Tribunal administratif f édéral. En effet, le recours à cette autorité a un but propre et suit des r ègles de procédure parti- culières. La proc édure devant l ’autorité ind épendante d ’examen des plaintes en matière de radio-t élévision n ’a pas pour but premier la protection des droits des particuliers, mais constitue également un instrument de surveillance par l ’Etat. Il s’agit d’une véritable surveillance des programmes. Par cons équent, la qualit é pour recourir est large (action populaire; voir l ’art. 63 de la loi f édérale du 21 juin 1991 sur la radio et la t élévision, LRTV; RS 784.40). L’examen porte sur le respect des dispositions relatives aux programmes; la proc édure est en principe gratuite (art. 62, al. 2, 65, al. 1 et 66 LRTV).4186 L’al. 2, let. a, énonce le principe de l’épuisement des instances. Le recours au Tribu- nal administratif f édéral ne sera ouvert que lorsque d ’éventuelles possibilit és d’opposition ou de recours aupr ès d ’une autorit é au sens de l ’art. 29, let. b à e, LTAF sont épuisées. Une possibilit é préalable d ’opposition ou de recours doit d é- couler d’une loi spéciale. L’al. 2, let. b règle la concurrence entre le recours devant le Tribunal administratif fédéral et le recours devant une autorit é cantonale dans le sens de la sup ériorité de cette dernière. Le recours devant le Tribunal administratif f édéral ne sera pas admis lorsqu’une loi f édérale pr évoira un recours aupr ès d ’une autorit é cantonale. On trouve de telles situations de concurrence notamment dans le droit des assurances sociales, lorsque des institutions d ’assurance ayant le caract ère d ’une instance au sens de l ’art. 29, let. d ou g, LTAF, prennent des d écisions (CNA, assurance mili- taire). Art. 29 Autorités précédentes Les autorités précédant le Tribunal administratif fédéral seront: - exceptionnellement le Conseil f édéral et les organes de l’Assemblée fédérale (let. a): la subordination administrative des services du parlement à l’Assem- blée fédérale (art. 155 Cst.) a pour conséquence que l’Assemblée fédérale est l’employeur du personnel des services du parlement. Les d écisions prises dans le domaine des rapports de travail du personnel des services du parle- ment, y compris le refus d ’autoriser la poursuite p énale, seront soumises à recours devant le Tribunal administratif fédéral. Les organes de l’Assemblée fédérale feront donc partie des autorit és précédant le Tribunal administratif fédéral lorsqu’elles prendront de telles d écisions. Le Conseil f édéral ne sera une autorité précédant le Tribunal administratif fédéral que lorsqu’il prendra des d écisions dans le domaine des rapports de travail du personnel de la Confédération. L ’accès à un tribunal doit être ouvert contre de telles d éci- sions; - exceptionnellement le Tribunal f édéral et le Tribunal p énal fédéral (let. b ): lorsqu’ils rendront des d écisions concernant les rapports de travail de leur personnel (voir les commentaires ad art. 36, al. 2 de la loi sur le personnel de la Confédération, LPers); - la Chancellerie f édérale, les d épartements et les unit és de l ’administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées (let. c): ils seront les autorit és précédentes ordinaires du Tribunal administratif f édé- ral. Leurs d écisions ne pourront pas être attaqu ées directement devant le Tribunal f édéral mais seront soumises pr éalablement au recours devant le Tribunal administratif fédéral; -l e s établissements fédéraux et les entreprises de la Conf édération (let. d). Ils seront en r ègle générale des autorités précédant le Tribunal administratif f é- déral (exceptionnellement cependant, une loi f édérale pourra pr évoir contre leurs décisions un recours devant les autorit és cantonales, comme par exem- ple en ce qui concerne la CNA; voir les remarques concernant l ’art. 28, al. 2, let. b, LTAF).4187 - les commissions f édérales (let. e); en font partie la Commission f édérale des banques, la Commission de la concurrence, la Commission f édérale de la communication, les commissions r égionales de recours en mati ère de con- tingentement des livraisons de lait, la commission d ’arbitrage en matière de perception de droits d ’auteurs et les commissions d ’estimation en mati ère d’expropriation; - les tribunaux arbitraux; ils ne seront des autorit és précédant le Tribunal ad- ministratif f édéral que dans la mesure o ù ils seront constitu és par des contrats de droit public sign és par la Conf édération, ses établissements ou ses entreprises (let. f); - les autorit és ou organisations ext érieures à l’administration fédérale (let. g); elles ne seront des autorit és précédant le Tribunal administratif f édéral que lorsqu’elles statuent dans l’accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées. Cela pourra s’appliquer par exemple à la SSR (ATF 123 II 406); - exceptionnellement les autorit és cantonales (let. h). Le Tribunal administra- tif fédéral sera instauré essentiellement pour juger des litiges de droit public qui rel èvent du domaine de comp étence de l ’administration fédérale (voir art. 191a, al. 2, Cst./r éforme de la justice). C ’est la raison pour laquelle les autorités cantonales ne seront qu ’exceptionnellement des autorit és pr écé- dentes du Tribunal administratif f édéral; plus pr écisément, elles ne le seront que dans la mesure o ù une loi f édérale (une ordonnance ne suffit pas) pr é- voira un recours au Tribunal administratif f édéral contre leurs d écisions. Ce sera le cas par exemple dans le domaine de l ’entraide judiciaire internatio- nale en mati ère p énale (voir art. 25 et 80 e EIMP; RS 351.1) et dans le domaine de l’agriculture (voir art. 166, al. 2, LAgr; RS 910.1). Art. 30 Assurance-maladie Actuellement, le Conseil f édéral conna ît des recours contre les d écisions des gou- vernements cantonaux sur la base de l ’art. 53 de la loi sur l ’assurance-maladie (RS 832.10). En vue d ’une déconcentration des t âches, le Conseil f édéral doit être déchargé de la plupart de ses fonctions juridictionnelles. Cet objectif est l ’un des buts centraux de la r éforme de la justice (voir le message relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20.11.1996; FF 1997 I 499; Walter Kälin, Justizreform, AJP 1995, p. 1004 ss, p. 1005). La charge des recours bas és sur la loi sur l ’assurance-maladie est grande pour le Conseil fédéral. L’aperçu ci-dessous d étaille les cas liquid és par le Conseil f édéral durant les années 1996 à 2000:4188 Total Listes des hôpitaux et des établissements médico-so- ciaux Tarifs des hôpitaux et des établissements médico-so- ciaux Tarifs ambulatoi- res (y compris. Spitex) Tarif des primes Cas parti- culiers 1996 38 28 7 2 0 1 1997 87 49 23 10 5 0 1998 73 17 30 20 5 1 1999 99 69 24 4 1 1 2000 99 47 18 33 0 1 Total 396 210 102 69 11 4 L’abandon de cette fonction jurisprudentielle permettra au Conseil f édéral, par ailleurs toujours surcharg é, de se consacrer davantage à ses t âches gouvernementa- les. Parall èlement, le principe fonctionnel de la s éparation des pouvoirs sera respecté, la jurisprudence n ’étant pas la t âche du deuxi ème, mais du troisi ème pou- voir. La tâche de traiter de tels recours sera dorénavant déléguée au Tribunal administratif fédéral. Le jugement des recours contre des d écisions cantonales ne fait certes pas partie de ses t âches typiques. Le besoin de voies de droit dans ce domaine doit cependant être satisfait au niveau f édéral. Une ouverture de la voie de recours au Tribunal fédéral est hors de question pour des raisons de surcharge, pas m ême sous la forme d’un recours contre les décisions du Tribunal administratif fédéral. Dans ce domaine, le Tribunal administratif fédéral statuera définitivement (voir art. 78, let. o, LTF). Une possibilité de recours au Tribunal fédéral n’existera pas plus actuellement (les décisions sur recours du Conseil f édéral ne peuvent pas être attaquées devant le Tribunal f édéral). Introduire cette possibilit é reviendrait à prolonger les instances. Cela doit cependant être évité, de tels litiges devant être tranchés de manière efficace le plus rapidement possible (c ’est pourquoi la loi sur l ’assurance-maladie pr évoit également des délais de traitement). La d élégation de la comp étence juridictionnelle du Conseil f édéral au Tribunal administratif f édéral permettra également de r ésoudre le probl ème selon lequel certains cas de l’art. 53 LAMal pourraient être des litiges « de droit civil » et tomber dans le domaine d’application de l’art. 6 CEDH et par conséquent devoir être soumis à un jugement par un tribunal (notamment les listes des h ôpitaux). Dans un juge- ment rendu le 1 er mai 2000 concernant le refus d ’enregistrement sur la liste des hôpitaux, le TFA a laiss é ouverte la question de savoir si le crit ère de « droit civil » était rempli, le recourant n ’ayant aucun « droit » au sens de la convention, raison pour laquelle le TFA n ’est pas entr é en mati ère (ATF 126 V 182). La Cour euro- péenne des droits de l ’homme, qui interpr ète les dispositions de la convention de manière autonome, n ’a actuellement pas encore r ésolu la question de l ’applicabilité de la garantie des voies de droit de l ’art. 6 CEDH dans ce domaine. La pr ésente révision permet de réduire considérablement la portée de cette question. Dans les cas de l’art. 30 LTAF, le Tribunal administratif f édéral connaît des recours contre les décisions des gouvernements cantonaux. L ’autorité précédente n’est donc pas une autorité administrative fédérale mais – à l’encontre de la règle – une autorité cantonale. Les cas de l ’art. 30 LTAF – en plus de l ’art. 29, let. h, LTAF – sont énumérés s éparément, car ils concernent des d écisions dont le caract ère m ême de4189 décision est incertain (p. ex. les tarifs, les listes des h ôpitaux). Malgré leur qualité de décision incertaine, ces d écisions pourront être attaqu ées directement devant le Tribunal administratif fédéral sur la base de l’art. 30 LTAF. 4.3.2.2 Section 2 Première instance Art. 31 Principe L’action devant le Tribunal administratif fédéral sera ouverte en cas de contestations qui reposent sur des contrats de droit public auxquels participent la Conf édération, ses établissements, ses entreprises ou des organisations extérieures à l’administration fédérale en tant qu ’elles accomplissent de t âches de droit public que la Conf édéra- tion leur a confiées (let. a). Actuellement, la Commission f édérale en mati ère de protection des donn ées est compétente pour statuer en tant que commission d’arbitrage (donc par voie d’action) sur les litiges relatifs à des recommandations du pr éposé fédéral à la protection des données en matière de droit privé. La let. b délègue ces cas au Tribunal administratif fédéral. Le demandeur sera le pr éposé fédéral à la protection des donn ées, le défen- deur sera celui qui n’a pas suivi ou qui a refusé la recommandation. Art. 32 Exception L’action devant le Tribunal administratif f édéral sera irrecevable si une autorit é au sens de l ’art. 29 LTAF est charg ée par une autre loi f édérale de conna ître de la contestation. Le principe est le suivant: pas d ’action lorsqu ’une d écision peut être prise. Dans ces cas, le Tribunal administratif f édéral n’interviendra donc pas comme première instance, mais (en cas de recours contre la d écision) en tant qu’instance de recours. 4.3.3 Chapitre 3 Procédure 4.3.3.1 Section 1 Dispositions générales Cette section contient des dispositions g énérales de proc édure qui s ’appliqueront à toutes les proc édures devant le Tribunal administratif f édéral, donc à celles du deuxième et du quatrième chapitre. Art. 33 Principe En ce qui concerne la proc édure devant le Tribunal administratif f édéral, les dispo- sitions de la PA seront applicables, dans la mesure o ù l a L T A F n’y d éroge pas (cf. également les explications sous ch. 2.5.4.2). Ce sera le cas par exemple pour la publicité des débats (cf. art. 37 LTAF).4190 A noter que pour sa part, la PA r éserve les dispositions du droit f édéral qui r égle- mentent la procédure de manière plus détaillée, dans la mesure o ù elles ne sont pas contraires aux dispositions de la PA (art. 4 PA). Les dispositions de proc édure d’autres lois fédérales qui sont plus récentes priment également sur la PA lorsque le législateur l ’a clairement souhait é (Ren é Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 1084). On trouve notamment des exemples de ce genre dans la loi sur l’asile. L’application de la PA à la proc édure signifie en particulier que le Tribunal admi- nistratif f édéral (comme aujourd ’hui les commissions de recours) aura un plein pouvoir d ’examen, y compris en principe pour le contr ôle de l ’opportunité (art. 49 PA). Cf. également les explications détaillées sous ch. 2.5.4.2. En ce qui concerne la procédure d ’administration des preuves , la PA renvoie en partie à la PCF (art. 19 PA). Ces dispositions de la PCF seront par cons équent éga- lement applicables à la procédure devant le Tribunal administratif fédéral. La procédure par voie d ’action sera r égie en grande partie par la PCF (art. 39 LTAF; cf. le commentaire de l ’article en question). Pour toutes les questions qui ne seront pas régies par les dispositions de la PCF auxquelles l ’art. 39 LTAF renvoie, à l’instar de l’exécution, la PA sera à nouveau applicable en vertu de l’art. 33 LTAF. Art. 34 Récusation Les juges et les greffiers du Tribunal administratif f édéral seront soumis aux m êmes dispositions de récusation que les juges et les greffiers du Tribunal f édéral (art. 31 à 35 LTF). La procédure de décision concernant la récusation sera également régie par les dispositions de la loi sur le Tribunal fédéral. Art. 35 Juge instructeur La direction de la proc édure incombera au juge instructeur. Le juge instructeur sera le président de la cour ou un juge d ésigné par lui. Le juge instructeur sera également compétent pour prendre les d écisions concernant l ’effet suspensif et d ’autres mesu- res provisionnelles ainsi que pour statuer sur les demandes d ’assistance judiciaire (art. 55, 56 et 65 PA et art. 33 LTAF). L’al. 2 se base sur la r églementation de la PCF (cf. art. 5, al. 3, PCF). L ’audition de témoins, l ’inspection oculaire et l ’interrogatoire des parties ne devront pas être effectués par l ’autorité de jugement au complet (cf. le Tribunal f édéral en relation avec le droit d ’être entendu: ATF 117 Ia 135). Le juge instructeur pourra enqu êter sur les preuves, mais il devra s ’adjoindre un second juge. L ’interrogatoire des par- ties, au sens d’une demande de renseignements ou d ’un interrogatoire simple, est un moyen de preuve admis tant en proc édure de recours que dans la proc édure par voie d’action (art. 12, let. b, PA, art. 62 PCF en relation avec l ’art. 39 LTAF). L ’inter- rogatoire des parties sous menace de sanctions pénales entre en ligne de compte dans la proc édure par voie d ’action (art. 64 PCF en relation avec l ’art. 39 LTAF). Le champ d’application de cette institution n ’est pas étendu à la proc édure de recours devant le Tribunal administratif f édéral, car elle est sujette à des critiques de prin- cipe (cf. la partie est contrainte, le cas échéant, de fournir elle-m ême les4191 informations permettant l ’ouverture d’une procédure pénale à son encontre) et elle ne répond pas à un véritable besoin en raison de la libre appréciation des preuves par le juge (art. 40 PCF en relation avec l’art. 19 PA). Le juge instructeur prendra des décisions d’ordonnancement de la procédure. Celles- ci ne seront pas sujettes à recours devant le Tribunal administratif f édéral. L’al. 3 exclut expressément le recours à l’autorité de jugement au complet. Toutefois, si les conditions n écessaires pour recourir s éparément contre des d écisions incidentes seront remplies (art. 88 LTF), un recours à l’autorité de recours (le Tribunal f édéral) entrera en considération. Art. 36 D élibération En règle générale, les cours statueront par voie de circulation sur la base d ’un rap- port écrit (al. 1). La procédure de circulation sera la procédure de décision ordinaire; son application ne sera pas li ée à des conditions particuli ères. Il ne sera notamment pas nécessaire que les juges soient unanimes. En revanche, une délibération orale représentera l’exception (al. 2). Lorsqu’il y aura délibération orale, elle ne sera pas publique, contrairement à ce qui est la r ègle devant le Tribunal fédéral. La publicité de la délibération orale n’est requise ni par la Constitution fédérale ni par la CEDH. Elle pr ésente des avantages et des inconv é- nients (cf. à ce sujet Martin Schubarth, Öffentliche Urteilsberatung, en: Festschrift Jörg Rehberg, Zurich 1996, p. 303 ss) et doit d ès lors être limitée, au niveau fédéral, à la procédure devant le tribunal suprême. Art. 37 Publicité des débats et du prononcé du jugement L’art. 6, § 1, CEDH exige notamment des d ébats publics lors de litiges concernant des pr étentions et des obligations à caractère civil ou concernant un jugement sur une accusation en matière pénale. Cette exigence est prise en compte dans l’al. 1. La compétence d’ordonner des d ébats publics sera donn ée au juge instructeur (et non pas au président de la cour), qui, dans le cadre de l ’instruction, traitera déjà l’affaire, car dans ces cas il n ’y aura pas de v éritable pouvoir d écisionnel. Dans les affaires soumises au juge unique, celui-ci exercera également la fonction de juge instructeur. Selon la jurisprudence, un tribunal qui ne tient ordinairement pas de d ébats publics n’est pas oblig é de mener de tels d ébats en l ’absence d’une demande dans ce sens présentée par une partie, sauf si un int érêt public important le requiert (Arr êt de la Cour europ éenne des droits de l ’homme du 24.6.1993 « Schuler-Zgraggen contre Suisse »; ATF 122 V 52 avec renvois; Arthur Haefliger/Frank Sch ürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2 e éd., Berne, 1999, pp. 195 s.; Villiger Mark E., Handbuch der Europ äischen Menschenrechtskonven- tion (EMRK), 2 e éd., Zurich 1999, p. 281). Cette jurisprudence est reproduite à l’al. 1. Selon cette disposition, le Tribunal administratif fédéral ne sera tenu d’ordon- ner des d ébats publics que si une partie en fait la demande ou si un int érêt public important le requiert. En dehors du domaine d’application de l’art. 6, § 1, CEDH, le Tribunal administratif fédéral ne sera pas oblig é de tenir des d ébats, mais il pourra le faire ( al. 2). Il aura donc un pouvoir discr étionnaire sur cette question. La comp étence de d écider sera4192 donnée au président de la cour ou, dans les cas de son ressort, au juge unique. Si des débats sont ordonn és, ils devront être publics (art. 30, al. 3, Cst.), sous r éserve des exceptions de l’al. 4. L’art. 6, § 1, CEDH exige en outre que, lors de litiges concernant des pr étentions et des obligations à caractère civil ou concernant un jugement sur une accusation en matière pénale, l’arrêt (c’est-à-dire le dispositif, pas la motivation) soit rendu publi- quement. Selon la jurisprudence, l ’arrêt ne doit pas n écessairement être lu publiquement. Le tribunal peut permettre au public d ’en prendre connaissance par d’autres moyens. Il suffit par exemple que le texte de l’arrêt soit disponible au greffe du tribunal et puisse y être consulter (Haefliger/ Sch ürmann, Die Europ äische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2 e éd., Berne, 1999, p. 198 s.). L’obligation de rendre public l ’arrêt ne d épendra pas de la tenue de d ébats publics. Dans le champ d ’application de l ’art. 6, § 1, CEDH, l ’arrêt devra être prononc é publiquement ou mis à disposition du public m ême dans les cas o ù des d ébats pu- blics n’auront pas eu lieu parce qu ’aucune partie ne les aura demand és et qu ’aucun intérêt public important ne les aura requis. L’exigence de la publicité des débats et du prononcé de l’arrêt n’est pas absolue (cf. Haefliger/Schürmann, Die Europ äische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2 e éd., Berne, 1999, p. 198). La loi peut pr évoir des exceptions (art. 30, al. 3, 2e phrase, Cst.). L’al. 4 concrétise ces exceptions en accord avec ce que permet l’art. 6, § 1, CEDH. En ce qui concerne l ’exclusion du prononc é public de l ’arrêt, l’al. 4 devra être interprété à la lumière de la réglementation différenciée de l’art. 14, al. 1, du pacte II de l’ONU (RS 0.103.2). Art. 38 Exécution défectueuse L’exécution des d écisions du Tribunal administratif f édéral est r égie par la PA (art. 33 LTAF). Les recours pour ex écution d éfectueuse de d écisions du Tribunal administratif fédéral devront être déposés devant le Conseil f édéral (voir art. 182, al. 2, Cst.). Les décisions portant condamnation à payer une somme d’argent ou à fournir des sûretés seront exécutées par la voie de la poursuite (art. 40 PA). Dans ce cas, le recours au Conseil fédéral sera exclu. 4.3.3.2 Section 2 Dispositions particulières à la procédure par voie d’action (art. 39) La procédure par voie d ’action se déroule comme une procédure civile. Elle n ’a pas pour objet une d écision. Au contraire, le demandeur se tourne directement vers le tribunal afin de faire éclaircir le rapport de droit. Il est donc justifi é de renvoyer à la procédure civile f édérale (dans ce sens voir également Alfred K ölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Z ürich 1998, Rz. 809). Les dispositions concernant l ’exécution sont exclues du renvoi à la PCF. L ’exécution des jugements de premi ère instance du Tribunal administratif fédéral est régie par la PA (art. 33 LTAF), tout comme l ’exécution des décisions sur recours.4193 En vertu de l’art. 39, al. 2, le Tribunal administratif fédéral établira les faits d’office. La maxime inquisitoire sera donc également valable dans la proc édure par voie d’action. Cela est justifi é, s ’agissant de rapports de droit public. La maxime des débats, qui est appliquée dans la procédure civile, ne serait pas ad équate, car c’est la vérité matérielle qui doit être établie. Le tribunal ne doit donc pas considérer les faits non contest és sans autre, comme étant prouv és. La recherche d ’office des faits pertinents ne d élivre pas les parties de l ’obligation de collaborer. Elles doivent en particulier joindre au mémoire un exposé des faits déterminants et offrir les moyens de preuve nécessaires (art. 19 ss PCF). 4.3.4 Chapitre 4 Révision, interprétation et rectification 4.3.4.1 Section 1 Révision Art. 40 Principe La révision est un moyen de droit extraordinaire qui est applicable contre les d éci- sions ayant force de chose jug ée formelle du Tribunal administratif f édéral et qui a pour but un nouveau jugement de la m ême affaire par le Tribunal administratif fédéral. Les dispositions de la loi sur le Tribunal f édéral concernant la r évision des juge- ments du Tribunal f édéral (cf. les remarques concernant les art. 107 à 114 LTF) s’appliqueront par analogie à la révision des arrêts du Tribunal administratif f édéral. La révision n ’aura pas lieu d ’office mais uniquement sur demande. Il y aura trois sortes de motifs de r évision: la violation de certaines r ègles de proc édure (art. 107 LTF), la violation de la CEDH (art. 108 LTF) et les d écisions basées sur des faits erronés (art. 109 LTF). Dans la proc édure de r évision, le juge instructeur pourra prendre des mesures provisionnelles (art. 112 LTF). En principe, un échange d’écritures devra avoir lieu lors d ’une demande de r évision. L’échange d’écritures pourra ne pas avoir lieu si la demande est irrecevable (p. ex en cas de d épôt tardif) ou infondée (art. 113 LTF). D a n s l a m e s u r e où la loi sur le Tribunal f édéral ne contient pas de dispositions particulières concernant la révision, la PA sera applicable. Ce sera le cas notamment en ce qui concerne les frais (art. 33 LTAF). Art. 41 Rapport avec le recours L’art. 41 énonce que la révision est subsidiaire au recours. La proc édure de révision ne doit en effet pas servir à rattraper un moyen de droit oublié. Art. 42 Demande de révision La demande de révision est soumise à des prescriptions spécifiques quant au délai et à la forme.4194 En ce qui concerne la dur ée et le d ébut du d élai, l’art. 110 LTF est applicable par analogie (art. 40 LTAF). La forme, le contenu, ainsi que les conditions auxquelles la demande de r évision peut être améliorée ou compl étée seront r égis par la PA. Le demandeur devra no- tamment exposer dans la motivation de sa demande le motif de révision et prouver le respect du délai. 4.3.4.2 Section 2 Interprétation et rectification (art. 43) L’interprétation est un moyen de droit extraordinaire, qui a pour but la suppression des zones d’ombre, des lacunes et des contradictions dans la formulation de la d éci- sion (dispositif) ou des contradictions entre la formulation et les consid érants de la décision. L’interprétation sera exclue si seuls les consid érants ne sont pas clairs. Le besoin d’interprétation devra donc concerner le dispositif. Le tribunal rectifiera d’office ou à la demande d ’une partie lorsque l ’arrêt contient des erreurs de rédaction ou de calcul. La disposition de la loi sur le Tribunal f édéral concernant l’interprétation et la recti- fication des jugements du Tribunal f édéral (voir les commentaires ad art. 115 LTF) s’appliqueront par analogie à l’interprétation et la rectification des arrêts du Tribunal administratif fédéral (art. 43, al. 1). Lorsque le Tribunal administratif f édéral interprètera ou rectifiera son arr êt, le délai de recours recommencera à courir (art. 43, al. 2). 4.3.5 Chapitre 5 Dispositions finales Art. 44 Modification du droit en vigueur L’al. 1 précise que la modification du droit actuel est réglée dans une annexe. L’al. 2 permettra à l’Assemblée fédérale d’adapter par voie d ’ordonnance les dispo- sitions de lois f édérales qui seront contraires à la loi sur le Tribunal administratif fédéral. Il s ’agit de dispositions qui, par m égarde, auraient été oubli ées dans l’annexe. Ne sont pas visées en revanche les dispositions consciemment dérogatoires d’autres lois fédérales, telles que la loi sur l’asile. Art. 45 Dispositions transitoires Les tâches du Tribunal administratif f édéral sont actuellement exerc ées, d’une part, par le Conseil f édéral (notamment les recours du domaine de la loi sur l ’assurance- maladie) et par le Tribunal f édéral (notamment les recours dans le domaine de l’entraide p énale internationale) et, d ’autre part, par les commissions f édérales de recours et d’arbitrage ainsi que par les services de recours des départements.4195 S’agissant des décisions qui auront été rendues avant l’entrée en vigueur de la loi sur le Tribunal administratif f édéral et qui, jusqu ’à ce moment, auraient été sujettes à recours devant le Tribunal f édéral ou le Conseil f édéral, l’ancien droit sera applica- ble. Cela signifie que comme auparavant, le recours devra être adressé au Tribunal fédéral ou au Conseil f édéral, qui jugeront selon l ’ancienne procédure. Les recours pendants devant le Conseil fédéral ou le Tribunal fédéral devront être traités jusqu’à la fin par ces instances. La cr éation du Tribunal administratif f édéral, en revanche, supprime les commis- sions f édérales de recours et d ’arbitrage ainsi que les services de recours des départements. Les recours pendants devant ces instances devront donc être repris par le Tribunal administratif f édéral, dans la mesure de sa comp étence. Il statuera alors selon le nouveau droit de procédure. Art. 46 Référendum et entrée en vigueur Cette disposition contient la clause r éférendaire et d élègue au Conseil f édéral la tâche de mettre la loi en vigueur. 4.3.6 Modification de droit en vigueur 1. Loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure Art. 18, al. 2, 2e et 3e phrase Les fonctions de la Commission fédérale de la protection des données seront reprises par le Tribunal administratif f édéral. La « Commission fédérale de la protection des données » est d ès lors remplacée par le « président de la cour du Tribunal adminis- tratif fédéral qui est compétente en matière de protection des données ». 2. Loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers Art. 20 L’al. 1 pr écise que le Tribunal administratif f édéral sera d ésormais l ’autorité de recours compétente. Le recours devant le DFJP sera supprim é. Ainsi la garantie de l’accès au juge en mati ère de droit des étrangers sera également assurée, comme le prévoient les art. 29a et 191a, al. 2, Cst. (réforme de la justice). L’al. 2 reprend la réglementation concernant la qualit é pour recourir. Cette derni ère ne s ’appliquera pas, s ’agissant des « autres participants », aux cas d ’admission provisoire selon l’art. 44, al. 2 et 3, de la loi sur l ’asile. Cela résultait jusqu’à présent du fait, que ces cas étaient soumis au recours à la commission suisse de recours en matière d ’asile et non au DFJP (art. 20, al. 1, let. b, LSEE). La l égitimation de l’étranger concern é ressort d éjà des dispositions g énérales sur l ’organisation judi- ciaire et ne doit pas être prévue expressément dans la loi spéciale.4196 L’al. 3 est abrog é. Le caract ère d éfinitif des d écisions du Tribunal administratif fédéral en matière de droit des étrangers découle de l’art. 78, al. 1, let. b, LTF. Art. 21 La disposition est erron ée et peut d ès lors être abrogée. Les cas r églés aux art. 13 a, 13b et 13e (mesures coercitives) sont ex écutés pas les cantons. La disposition de la PA concernant la suspension des délais (art. 22a PA) ne s’applique pas aux procédu- res devant les autorit és cantonales (cf. art. 1, al. 3, PA) et ne doit donc pas être déclarée inapplicable. Le recours au Tribunal f édéral est r égi exclusivement par les dispositions de la loi sur le Tribunal f édéral. Le recours au Tribunal f édéral n’ayant aucun effet suspensif, rien ne s ’oppose à l’exécution. Le recourant peut, quant à lui, introduire un recours pendant les féries judiciaires. Art. 22 La disposition est caduque et peut être biffée. Art. 22b, 1re phrase, 22e, al. 1, let. e, 22f, 1re phrase L’expression « Service des recours du DFJP » est remplac ée par l ’expression « Tribunal administratif fédéral ». 3. Loi fédérale du 26 juin 1998 sur l’asile Art. 6 Règles de procédure En ce qui concerne la proc édure, il est renvoyé à la PA, la LTAF et la LTF. Comme dans le droit actuel, les dérogations prévues dans des dispositions de procédure de la loi sur l’asile demeurent réservées. Art. 12, al. 3 (nouveau) En dérogeant à l’art. 11b, al. 1, 2e phrase, PA, l’al. 3 donne à la personne demandant l’asile en Suisse depuis l ’étranger la possibilit é de faire adresser à la repr ésentation suisse dans son pays de r ésidence les notifications qui lui sont destin ées, au lieu d’élire un domicile en Suisse à cette fin. Avec cette disposition sp éciale on veut éviter que la proc édure ne soit rendue excessivement difficile lorsque le demandeur d’asile réside à l’étranger. Art. 16, al. 3 Cette disposition n ’est plus n écessaire puisque l ’art. 33 a PA r ègle la langue de la procédure de recours devant le Tribunal administratif fédéral.4197 Art. 42, al. 1 La version actuelle est erron ée dans la mesure o ù elle renvoie à l’art. 112 de la loi sur l’asile. Le projet corrige cette erreur. Il ne faut en effet pas r éserver la demande en restitution de l’effet suspensif, mais le fait que le requ érant d’asile peut séjourner en Suisse jusqu ’à la fin de la proc édure, à moins que l ’exécution imm édiate du renvoi n ’ait été ordonn ée et que l ’effet suspensif de l ’éventuel recours n ’ait été refusé. Art. 44, al. 5 L’expression « commission de recours » est remplac ée par l ’expression « Tribunal administratif fédéral ». Art. 101, al. 1, let. d et e L’expression « commission de recours » à la let. d est remplac ée par l ’expression « Tribunal administratif fédéral ». La let. e est abrogée en raison de la suppression du recours au Service des recours du département. Art. 102, al. 1 et 2 L’expression « commission de recours » est remplac ée par l ’expression « Tribunal administratif fédéral ». Art. 104 Cette disposition est abrog ée suite à la dissolution de la commission suisse de re- cours en matière d’asile. Art. 105 Recours au Tribunal administratif fédéral Le recours devant la commission suisse de recours en mati ère d’asile est remplac é par le recours devant le Tribunal administratif f édéral ( al. 1). Celui-ci statue de manière définitive en matière d’asile (cf. art. 78, al. 1, let. c, ch. 1, LTF). L’al. 2 maintient la qualit é pour recourir du canton. La nouvelle formulation évite d’employer le terme « commission de recours ». Les al. 3 et 4, devenus caduques, sont abrogés. Art. 106, al. 1, phrase introductive, 2 et 3 (nouveau) Une adaptation r édactionnelle des al. 1, phrase introductive, et 2 est n écessaire en raison de l ’introduction du recours devant le Tribunal administratif f édéral. Ce recours remplace le recours devant la commission suisse de recours en mati ère d’asile.4198 L’al. 2, 2e phrase, précise que le Conseil f édéral doit consulter le Tribunal adminis- tratif f édéral avant d ’édicter, de modifier ou d ’abroger les directives et les instructions au sens de la 1 re phrase (pour le droit actuel, cf. art. 18 OCRA; RS 142.317). Le nouvel al. 3 précise que les motifs de recours de l ’art. 106 ne peuvent être soule- vés dans le cadre de la contestation d ’une d écision d ’attribution à un canton ou d’une décision portant sur l ’octroi de la protection provisoire. Seule la violation du principe de l’unité de la famille peut être soulevée (art. 27, al.3 et 68, al. 2). Art. 108, al. 2, 109 L’expression « commission de recours » est remplac ée par l ’expression « Tribunal administratif fédéral ». Art. 111, al. 1 Selon la version actuelle, il peut être renoncé à l’échange d’écritures en cas de refus de l ’autorisation d ’entrer en Suisse (art. 108 LAsi). Le cas du renvoi pr éventif à l’aéroport (art. 23 LAsi) n’est pas réglé. Cet oubli est d û à une erreur du l égislateur; elle est corrig ée par le projet. Comme dans le droit en vigueur, la renonciation à l’échange d’écritures est en outre possible d ’une manière générale lorsqu’un recours est manifestement infondé. Art. 112, al. 1 et 2 L’expression « commission de recours » est remplac ée par l ’expression « Tribunal administratif fédéral ». 4. Loi f édérale du 14 mars 1958 sur la responsabilit é de la Conf édération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires Art. 1, al. 1, let. c La présente loi s ’applique aux membres et aux suppl éants de l ’ensemble des tribu- naux f édéraux, soit au Tribunal f édéral (y compris le TFA), au Tribunal p énal fédéral et au Tribunal administratif fédéral. Art. 10, al. 1, 2e phrase, et al. 2, 1re phrase L’actuelle Commission f édérale de recours est remplac ée par le Tribunal adminis- tratif f édéral. La proc édure de recours est r égie par les dispositions g énérales sur l’organisation judiciaire ( al. 1, 2 e phrase). Les d écisions relatives à la contestation de prétentions fondées sur la responsabilit é civile de la Conf édérations peuvent d ès lors - chose nouvelle - faire l ’objet d ’un recours devant le Tribunal administratif fédéral. La possibilit é de recourir ensuite au Tribunal f édéral est r égie par la loi sur le Tribunal fédéral (art. 79 LTF) et ne doit pas être réglée dans la loi spéciale.4199 L’al. 2, 1re phrase, a été adapté sur le plan r édactionnel (renvoi à la LTF au lieu de l’OJ). S ’agissant des pr étentions en dommages-int érêts r ésultant de l ’activité offi- cielle des personnes énumérées à l ’art. 1, al. 1, let. a à c, la disposition pr évoit - comme le droit actuel - l ’action devant le Tribunal f édéral (cf. art. 106, al. 1, let. c, LTF). A ces personnes s ’ajouteront les membres du Tribunal p énal f édéral et du Tribunal administratif f édéral (cf. les commentaires ad art. 1, al. 1, let. c, loi sur la responsabilité). L’action directe est également justifiée dans ces cas. La voie pr évue à l’al. 1 (décision avec possibilité de recours au Tribunal administratif f édéral) serait en revanche probl ématique notamment en cas de pr étentions r ésultant de l ’activité officielle des membres du Tribunal administratif fédéral. Art. 15, al. 1, 2e phrase, al. 5 et 5bis L’al. 1, 2e phrase, modifie la compétence d’autoriser une poursuite p énale contre le personnel du Tribunal f édéral : Une cour du Tribunal f édéral d éterminée par son règlement est désormais compétente – et non plus la Commission administrative du Tribunal fédéral comme c’est le cas actuellement. Cette innovation se justifie par le fait que - chose nouvelle - il n ’y aura plus de recours contre le refus d ’autorisation (cf. al. 5, 2 e phrase). C ’est pourquoi, la comp étence ne peut être laissée à la Com- mission administrative. Le Tribunal f édéral des assurances ne sera plus cit é spécialement, puisqu’il est partiellement intégré dans le Tribunal fédéral et qu’il est, par conséquent, inclus dans la notion de « Tribunal fédéral ». De plus, l’al. 1, 2 e phrase r ègle la comp étence d ’autoriser une poursuite p énale contre le personnel des nouveaux tribunaux f édéraux, à savoir le Tribunal adminis- tratif f édéral et le Tribunal p énal f édéral. La cour comp étente sera une cour de l’autre tribunal. L’al. 5 règle la contestation portant sur le refus d’autoriser une poursuite pénale: -L e s d écisions en la mati ère du DFJP et de la d élégation administrative de l’Assemblée fédérale peuvent être contestées auprès du Tribunal administra- tif fédéral (cf. les remarques relatives à l’art. 29, let. a, LTAF). La possibilité actuelle de recourir devant le Tribunal f édéral sera supprimée afin de r épon- dre aux objectifs de la pr ésente réforme qui veut que le Tribunal f édéral ne statue plus en tant que premi ère instance judiciaire. Par ailleurs, il est exclu que le Tribunal fédéral revoie les décisions du Tribunal administratif f édéral (cf. art. 78, al. 1, let. d, LTF), puisque l ’on souhaite d écharger le Tribunal fédéral; d’ailleurs, la garantie de l ’accès au juge ne requiert pas une double instance. -L e s d écisions des tribunaux f édéraux portant sur le refus d ’autoriser une poursuite p énale sont d éfinitives. Actuellement, il est encore possible de contester les d écisions de la Commission administrative du TFA, respecti- vement du Tribunal f édéral, aupr ès de l ’autre tribunal non concern é. En raison de l ’intégration partielle du TFA dans le Tribunal f édéral, ce moyen de droit est supprimé. Le caractère définitif des décisions du Tribunal admi- nistratif fédéral (cf. art. 78, al. 1, let. d, LTF) et du Tribunal p énal fédéral est admissible puisque ces derni ères émanent de tribunaux. La priorit é doit être donnée à l’allégement des tâches du Tribunal fédéral. Avec la suppression du recours au Tribunal fédéral, l’al. 5bis est abrogé.4200 Art. 19, al. 3 La proc édure de recours est r égie par les dispositions g énérales sur l ’organisation judiciaire. La Commission f édérale de recours, aujourd ’hui compétente, est rempla- cée par le Tribunal administratif f édéral. Les possibilit és de recours devant le Tribunal fédéral sont r égies par la loi sur le Tribunal f édéral et ne doivent pas être réglées dans la loi spéciale. 5. Loi f édérale du 21 mars 1997 sur l ’organisation du gouvernement et de l’administration Art. 47, al. 6 La disposition est adapt ée au nouveau syst ème des voies de recours. Le recours de droit administratif devant le Tribunal f édéral est remplac é par le recours devant le Tribunal administratif f édéral. Ce dernier ne revoit pas les d écisions du Conseil fédéral, sauf exceptions énumérées à l ’art. 29, let. a, LTAF. Lorsqu ’il s ’agit de décisions susceptibles de faire l ’objet d’un recours devant le Tribunal administratif fédéral, le dossier du Conseil f édéral est confié d’office au département compétent à raison de la matière. Ainsi, grâce à cette délégation, la garantie de l’accès au juge est assurée et le recours au Tribunal administratif fédéral est ouvert. Cf. aussi les remar- ques concernant l’art. 28, al. 1, let. c et e, LTAF. 6. Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative A l ’origine, la PA était con çue pour la proc édure de recours interne à l ’admi- nistration – en plus de la r églementation de la proc édure de première instance sur le prononcé d ’une d écision. Son application fondamentale à la proc édure de recours devant le Tribunal administratif f édéral, donc à une procédure de recours judiciaire, nécessite quelques adaptations. Parallèlement, la PA doit être coordonnée avec la nouvelle loi sur le Tribunal f édé- ral, notamment en ce qui concerne le recours contre les d écisions incidentes ou la qualité pour recourir. Le Tribunal administratif f édéral est en principe une autorit é précédente du Tribunal fédéral. La coordination avec la proc édure de recours devant le Tribunal fédéral doit donc être garantie par des directives synchronisées. Enfin, la possibilit é de communication par voie électronique n écessite quelques modifications. La loi sur le Tribunal f édéral contient des dispositions parall èles également dans ce domaine. Art. 1, al. 2, let. cbis (nouveau) Le Tribunal administratif f édéral fait partie des autorit és qui sont soumises à la PA (cf. cependant l’art. 2, al. 4, PA).4201 Art. 2, al. 4 (nouveau) La PA ne s’applique à la procédure devant le Tribunal administratif fédéral que dans la mesure où la LTAF ne contient pas de dispositions contraires. Art. 5, al. 2 Cette disposition contient des adaptations r édactionnelles (renvoi aux art. 46 et 70 révisés). Art. 9, al. 3 Le Tribunal f édéral des assurances n ’est plus mentionn é spécialement car il consti- tuera dorénavant une cour int égrée au Tribunal fédéral; il sera donc compris dans la notion de « Tribunal fédéral ». En revanche, le Tribunal administratif f édéral est ajout é aux exceptions. Le Conseil fédéral ne doit pas statuer sur les conflits de comp étence dans lesquels le Tribunal administratif fédéral est impliqué. Cela serait contraire à l’indépendance du Tribunal administratif fédéral (ainsi en ce qui concerne les commissions de recours, Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun- des, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 809, voir également ATF 122 II 207 E. 2). Le Conseil fédéral n’est pas l’autorité chargée de surveiller le Tribunal administratif fédéral. En cas de conflit de comp étence entre le Tribunal administratif f édéral et les autori- tés cantonales, la voie de l ’action devant le Tribunal f édéral est ouverte. En cas de conflit de comp étence entre le Tribunal administratif f édéral et d ’autres autorit és fédérales, les décisions concernant la compétence (art. 9, al. 1 et 2, PA) sont suscep- tibles de recours devant le Tribunal f édéral. Si le catalogue d ’exceptions s’applique (art. 78, al. 1, LTF), un recours en raison de la violation de la garantie de l ’accès au juge entre en consid ération (art. 78, al. 2 LTF) lorsque le conflit de comp étences conduit à une exclusion d’un jugement par le juge. Art. 11b (nouveau) Domicile de notification Cette nouvelle disposition s ’aligne sur la r églementation du domicile que conna ît la loi sur le Tribunal fédéral (cf. art. 36 LTF). Les parties qui ont pr ésenté des conclusions dans le cadre d ’une proc édure sont tenues de communiquer à l’autorité leur domicile ou, lorsqu ’il s’agit de personnes morales, leur si ège. Jusqu ’à ce jour, la PA ne statuait pas sur l ’obligation d ’une partie étrangère de d ésigner un domicile de notification en Suisse. Cette lacune créait des problèmes ou conduisait à des retards lors de procédures se déroulant avec des parties étrangères. Dorénavant, les parties pourront (outre la mention de leur domicile, de leur si ège ou de leur domicile de notification en Suisse) indiquer une adresse électronique avec leur clé cryptographique publique. La notification d ’une décision par voie électroni- que ne sera possible que si la partie concern ée y a express ément donné son accord (cf. ch. 2.6.3.2.2).4202 Art. 14, al. 1, let. c Les commissions fédérales de recours et d ’arbitrage sont remplacées par le Tribunal administratif fédéral. Art. 20, al. 2bis (nouveau) et 3 L’al. 2bis correspond à la pratique actuelle. Cette disposition donne une assise l égale à la fiction de la notification des envois recommand és (cf. les remarques concernant la disposition parallèle de l’art. 40, al. 2, LTF). L’al. 3 est complété par les jours fériés de droit fédéral. Ainsi, le 1er août est un jour férié (le seul) de droit fédéral (art. 110, al. 3, Cst.). En cas de notification de d écisions par voie électronique, le calcul des d élais est soumis aux m êmes r ègles que la notification par voie postale. Cf. également ch. 2.6.3.2.1. Art. 21, titre marginal et al. 3 (nouveau) Le complément uniformise la pratique actuelle concernant le respect des d élais lors du versement d ’avances (cf. les remarques concernant la disposition parall èle de l’art. 44, al. 4, LTF). Art. 21a En cas de communication électronique L’art. 21a PA définit les conditions générales auxquelles un document communiqu é par voie électronique à une autorit é f édérale pourra être pris en consid ération par celle-ci et ainsi se substituer valablement à un document en papier. Cette disposition s’appliquera partout où le droit f édéral exige la forme écrite (cf. p. ex. art. 11, 28 et 67 PA), sous r éserve toutefois de règles de forme figurant dans d ’autres lois fédéra- les qui seraient incompatibles avec la communication électronique. Le dépôt d’écrits par voie électronique dans le cadre de proc édures administratives présuppose que l’autorité soit en mesure de recevoir des communications électroni- ques conform ément aux exigences de la loi sur la proc édure administrative et de gérer des dossiers contenant des documents en format exclusivement électronique. Cette condition ne pourra être remplie que progressivement par les autorit és aux- quelles la loi sur la proc édure administrative s ’applique. C ’est pourquoi une disposition transitoire habilite le Conseil f édéral à limiter la port ée de l ’art. 21a, al. 1, PA pendant dix apr ès l ’entrée en vigueur de la r évision et d ’énoncer dans une ordonnance les autorit és administratives f édérales auxquelles des communications électroniques pourront être transmises. Le document électronique devra aussi respecter le format fix é dans une ordonnance du Conseil f édéral. Sur cette question cf. supra ch. 2.6.3.1.5 ainsi que le commen- taire de l’art. 39, al. 4, LTF. L’al. 2 exige d ’abord que la partie ou son mandataire certifie avec sa signature électronique reconnue l ’ensemble des documents transmis par voie électronique (p. ex. le mémoire de recours et ses annexes). Cette exigence a une double fonction: d’une part d émontrer la provenance des documents, d ’autre part garantir leur int é-4203 grité. Grâce au certificat rattach é à la cl é publique, l ’autorité pourra ais ément con- trôler qui est titulaire de la clé privée correspondante et si cette personne est la même que l ’expéditeur des documents. Ensuite la signature électronique permettra de vérifier si les documents envoyés sont complets et inchang és. Elle conjugue en effet un « résumé » des documents avec la clé cryptographique privée. Toute modification d’un document signé électroniquement crée une différence entre le « résumé » inclus dans la signature électronique et le document joint à la signature, ce qui apparaît lors du contrôle de la signature au moyen de la cl é cryptographique publique du signa- taire. Dans bien des cas, la l égislation fédérale requiert qu ’un document soit sign é par la personne qui s’engage ou par son mandataire. Afin d ’assurer la possibilit é de trans- mettre par voie électronique de tels documents, l ’al. 2 exige que la partie ou son mandataire signent sp écifiquement ces documents avec sa signature électronique reconnue. Implicitement, cette disposition assimile à la signature manuscrite la signature électronique reconnue lorsque celle-ci est rattach ée à une personne physi- que habilitée à signer au nom de la partie ou de son mandataire. Si, par exemple, un mémoire de recours au Tribunal administratif f édéral est d éposé par une personne morale, il devra être signé avec une cl é cryptographique privée rattachée à un certi- ficat délivré au nom d ’une personne physique qui a le pouvoir de signer pour cette personne morale. Une signature électronique dont le certificat mentionnerait uni- quement le nom de la personne morale ne remplirait d ès lors pas les exigences légales. Actuellement, seule une signature num érique créée avec une cl é cryptogra- phique certifi ée par un service de certification électronique conform ément à l’ordonnance du Conseil f édéral y relative (OSCert; RS 784.103) peut être considé- rée comme une signature électronique reconnue par le droit suisse. Le défaut de signature électronique reconnue ne conduira pas à l’irrecevabilité des écrits. Conform ément à la r ègle g énérale énoncée à l ’art. 52, al. 2, PA, l ’autorité impartira à l’expéditeur un court délai supplémentaire pour régulariser les écrits. Lorsque l ’autorité ou une autre partie à la proc édure aura des doutes quant à l’authenticité d ’une copie électronique d’un titre (p. ex. d ’un contrat manuscrit de vente soumis à la TVA), l ’autorité pourra demander à l ’expéditeur le d épôt d ’un original en se fondant sur l’art. 52, al. 1, PCF en relation avec l’art. 19 PA. En ce qui concerne le respect des d élais ( al. 3) voir les remarques concernant la disposition parallèle de l’art. 44, al. 2, LTF Art. 22a, al. 1, let. c et al. 2 (nouveau) La dur ée des f éries est adapt ée à la r églementation correspondante du Tribunal fédéral (jusqu’à ce jour le 1er janvier, dorénavant le 2 janvier). Le nouvel al. 2 tient compte du fait que les proc édures concernant l ’effet suspensif et d’autres mesures provisionnelles ne peuvent être repoussées. Par cons équent, les féries ne sont pas appliquées pour ces procédures.4204 Art. 24, al. 1 Le délai de demande de restitution pour inobservation d ’un délai sera prolong é de dix à 30 jours. La PA s ’adapte ainsi à la disposition correspondante de la loi sur le Tribunal fédéral (cf. art. 46 LTF). Art. 26, al. 1bis (nouveau) Les modalités de la consultation des pièces sont complétées par la possibilité donnée à l’autorité de mettre par voie électronique les pièces à disposition pour consultation. La partie ou son repr ésentant devra cependant y consentir. Inversement, la partie ou son représentant ne pourra pas exiger de pouvoir consulter les pi èces par cette voie. Il y aura donc uniquement un pouvoir de l’autorité, mais pas de droit de la partie. Cf. également ch. 2.6.3.2.5. Art. 33a (nouveau) Langue de la procédure Actuellement, la PA ne couvre pas tous les aspects de la langue de la proc édure. L’art. 37 r églemente uniquement la langue de la d écision (ou de l ’arrêt). Il est ce- pendant n écessaire de r égler également la langue de l ’échange d ’écritures et d ’un éventuel débat. C’est pourquoi une nouvelle disposition qui couvre tous les aspects de la langue de la procédure est introduite. La proc édure sera conduite dans l ’une des langues officielles de la Conf édération (al. 1). Lors de relations avec des personnes de langue romanche, cette langue sera également consid érée comme une langue officielle de la Conf édération (art. 70, al. 1, Cst.). Dans les proc édures de d écision ou par voie d ’action de premi ère ins- tance, la langue officielle sera en r ègle générale la langue dans laquelle les parties ont présenté leurs conclusions ou – en cas de d écisions nécessitant pas de participa- tion – l’auraient fait. Dans la procédure de recours, la langue d éterminante sera celle de la d écision attaquée. Il sera possible de d éroger à cette r ègle lorsque les parties auront utilisé une autre langue officielle (al. 2). L’al. 3 règle la question de savoir dans quelle mesure les pi èces rédigées dans une langue étrangère doivent être traduites. En principe, les pi èces devront être rédigées dans une langue officielle (mais pas n écessairement dans la langue de la proc édure). Si les autres parties sont d ’accord, l ’autorité pourra toutefois renoncer à ordonner une traduction. Cette possibilité devrait principalement s’appliquer aux actes rédigés en anglais. Selon l’al. 4, l’autorité ordonnera la traduction lorsque cela est n écessaire. Cette disposition ne vise pas seulement les pi èces écrites mais également les d éclarations orales dans le cadre d ’éventuels débats. C’est l’autorité qui d écidera si une traduc- tion est nécessaire. Art. 34, al. 1bis (nouveau) Dorénavant, l’autorité aura la possibilit é de notifier les d écisions par voie électroni- que, ce qui pr ésuppose que les parties y auront donn é leur accord (cf. art. 11 b, al. 2, PA). Les décisions doivent être pourvues d’une signature électronique reconnue. Le Conseil fédéral réglementera les exigences de la notification électronique dans une4205 ordonnance. Celui-ci devra notamment d éterminer la m éthode de communication (création de bo îtes postales électroniques, recommand és électroniques, etc.) ainsi que le format à utiliser (p. ex. PDF) afin que la d écision soit lisible par le destina- taire. Cf. ch. 2.6.3.2. Art. 36, let. b La notification par publication dans une feuille officielle pourra dor énavant égale- ment être utilisée si une partie n ’a pas respecté l’obligation de désigner un domicile en Suisse conformément à l’art. 11b, al. 1. Art. 37 Cette disposition est superflue suite à l’introduction du nouvel art. 33a concernant la langue de la procédure. Art. 45 Décisions incidentes sur la compétence et la récusation La possibilité de recourir contre des d écisions incidentes fait l ’objet d’une nouvelle réglementation conformément à celle du Tribunal fédéral (cf. art. 87 et 88 LTF). Les décisions incidentes notifi ées de mani ère indépendante sur la comp étence et la récusation sont sujettes à recours s éparément. Si ce recours n ’est pas form é, il ne sera plus possible de contester ult érieurement la comp étence ou la composition de l’autorité. Un recours form é ult érieurement dans le cadre d ’un recours contre la décision finale ne sera plus possible. Art. 46 Autres décisions incidentes Les autres d écisions incidentes notifi ées s éparément (autres que celles qui sont mentionnées à l’art. 45) ne seront susceptibles de recours qu ’aux conditions alterna- tives suivantes: - Elles doivent pouvoir causer un dommage irr éparable. Cette exigence est re- prise du droit en vigueur (cf. art. 45, al. 1, PA). -L ’admission du recours devrait permettre d ’aboutir imm édiatement à une décision finale et par cons équent d’épargner la dur ée et les frais consid éra- bles d’une procédure probatoire étendue. Cette condition alternative se base sur des raisons d’économie de la procédure. Au contraire des décisions incidentes de l’art. 45 PA, les d écisions incidentes visées à l ’art. 46 PA pourront être attaqu ées dans le cadre du recours contre la d écision finale, pour autant qu ’elles influent sur le contenu de la d écision finale. Cette possi- bilité est surtout importante lorsque les conditions pour un recours séparé ne sont pas remplies. Elle subsistera cependant également au cas o ù un recours s éparé n’aurait pas été formé bien qu’il eût été possible. En raison de l’unité de la procédure, il va de soi (même sans norme expresse) que le recours contre une décision incidente sera exclu lorsque le recours contre la d écision finale n’est pas admis. Cela vaudra également dans les domaines o ù la procédure (y4206 compris la comp étence à prendre des d écisions incidentes) d épendra d ’une autre autorité que celle qui prendra la d écision finale, comme par exemple en cas de procédure de recours au Conseil f édéral (cf. art. 75 PA) ou de proc édure concernant l’octroi de concessions selon la loi sur les maisons de jeu (cf. art. 15 loi sur les maisons de jeu; RS 935.52). Art. 46a Déni de justice ou retard injustifié La PA pr évoit actuellement un recours particulier devant l’autorité de surveillance en cas de d éni de justice et de retard injustifi é (art. 70 PA). Dor énavant, en confor- mité avec la r églementation de la loi sur le Tribunal f édéral, lorsque, sans droit, la juridiction saisie s’abstiendra de rendre une décision attaquable ou tardera à le faire, cette situation sera soumise à la même possibilité de recours que la d écision refusée ou retardée elle-même. Le recours contre le déni de justice ou le retard injustifié sera adressé par conséquent à l’autorité de recours (et non à l’autorité de surveillance). La notion de « décision sujette à recours » exprime clairement qu ’un recours en cas de déni de justice ou de retard injustifi é ne peut être formé si la d écision refusée ou retardée n’est elle-même pas sujette à recours. Art. 47, al. 1, let. b et c et al. 3 La désignation des autorit és de recours a été adaptée au nouveau syst ème des voies de recours ( al. 1): le Conseil f édéral restera autorit é de recours selon les art. 72 ss PA ( let. a, qui reste inchang ée). Dor énavant, la nouvelle autorit é de recours ordi- naire sera le Tribunal administratif f édéral (let. b ). Sa comp étence cèdera dans les cas o ù une loi f édérale d ésigne exceptionnellement d ’autres autorit és de recours, telles que l ’Autorité ind épendante d ’examen des plaintes en mati ère de radio- télévision (let. c). L’al. 3 est supprimé, car, selon le nouveau syst ème des moyens de droit, il n ’existe pratiquement plus de cas où un recours direct au Tribunal f édéral selon l’actuel al. 3 sera possible. En principe seules des autorités judiciaires seront autorités précédentes du Tribunal f édéral. Or une instance judiciaire ne donne pas d ’instructions à une autorité inférieure. Des instances inf érieures non judiciaires ne seront en amont du Tribunal fédéral que dans le domaine des droits politiques fédéraux (cf. art. 82, al. 1, let. b, LTF). Dans ce domaine, il n ’est gu ère imaginable que la comp étence de décision soit d ’abord d éléguée à une instance administrative avec possibilit é de recours à l’autorité précédente du Tribunal fédéral. Art. 47a En raison de la suppression du recours administratif devant les d épartements, cette disposition est obsolète et doit donc être abrogée. Art. 48 Qualité pour recourir L’al. 1 d écrit la qualit é générale pour recourir, en accord avec la r églementation concernant le recours au Tribunal f édéral (cf. les remarques concernant l ’art. 83, al. 1, LTF).4207 Selon l’al. 2, la qualit é pour recourir particulière doit être am énagée par une loi fédérale (une ordonnance ne suffit pas). Art. 50 Délai de recours Jusqu’à ce jour, le d élai pour recourir contre une d écision incidente était de dix jours. L’al. 1 fixe dor énavant – pour simplier la proc édure – un d élai de recours unique de 30 jours, qui sera valable aussi bien pour les décisions incidentes que pour les d écisions finales. La loi sur le Tribunal f édéral contient une r églementation similaire (art. 94, al. 1, LTF). En ce qui concerne le recours pour d éni de justice ou retard injustifi é d’une décision susceptible de recours, il n ’y pas de d élai précis. Selon l’al. 2, un tel recours pourra être formé en tout temps. Toutefois, les r ègles de la bonne foi permettent d ’attendre du recourant qu ’il agisse dans le d élai ordinaire de recours lorsqu ’une autorité aura refusé explicitement de statuer (Ren é Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öf- fentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 1416). Art. 51 En droit actuel, le m émoire de recours doit être produit en plusieurs exemplaires, pour l’autorité et pour chaque partie adverse. Cette exigence ne saurait valoir pour les m émoires communiqu és par voie électronique. Il appartiendra à l ’autorité de recours d’imprimer l’acte de recours communiqu é électroniquement en un nombre suffisant d ’exemplaires ou de le transmettre par voie électronique à qui de droit. L’exigence d’une pluralité d’exemplaires perd aussi en grande partie sa justification pour les m émoires envoyés par voie postale. En effet, le d éveloppement des com- munications électroniques impliquera la mise en place par les autorit és d’un système de gestion électronique des dossiers. Afin que ce syst ème soit complet, les docu- ments qui arriveront sous format papier devront être num érisés et enregistr és électroniquement. Lorsque les autres parties à la proc édure devant l ’autorité de recours acceptent que des actes de procédure leur soient notifiés électroniquement, il sera logique que l ’autorité leur envoie la version électronique des écrits et non pas une version papier. Si l ’on continuait donc à exiger pour chaque m émoire d éposé sous format papier autant d ’exemplaires qu’il y a de parties, l ’autorité de recours se retrouverait souvent avec des exemplaires inutiles. Il convient dès lors d’abandonner de manière générale l’exigence d’un dépôt en plusieurs exemplaires. Art. 55, al. 2 et 3 La compétence pour statuer sur l ’effet suspensif est élargie au juge instructeur. Au Tribunal administratif f édéral, c ’est le juge instructeur qui dirigera la proc édure (art. 35 LTAF). Il devra donc également pouvoir statuer sur l ’effet suspensif, les décisions de ce genre devant généralement être prises rapidement.4208 Art. 56 Autres mesures La norme en vigueur délègue la compétence de prendre des mesures provisionnelles à l ’autorité de recours. Cette r églementation de la comp étence est lourde lorsque l’autorité de recours est une autorité collégiale. Afin de garantir une d écision rapide, la compétence est étendue au président et au juge instructeur. Le libellé actuel, qui comprend uniquement les mesures provisionnelles de sûreté, est formulé de manière trop étroite. Les mesures provisionnelles formatrices doivent également être autoris ées, comme c ’est d éjà le cas pour la proc édure devant le Tribunal fédéral. Art. 57, al. 1 La norme actuelle prévoit de renoncer à un échange d’écriture uniquement lorsque le recours est d ’emblée irrecevable. Une telle renonciation se justifie également lors- qu’un recours est d’emblée infondé, raison pour laquelle cela est dor énavant prévu dans la loi. Art. 60 Discipline La disposition actuelle concernant la discipline a besoin d ’être compl étée par les actions de mauvaise foi ou les proc édés téméraires (al. 2) et l’expulsion de la salle des audiences (al. 3). La PA se base sur la disposition correspondante de la loi sur le Tribunal f édéral (cf. art. 30, al. 2 et 3, LTF), mais fixe des montants d ’amende inférieurs. Art. 63, al. 4, 4bis (nouveau) et 5 Par analogie aux modifications proposées à l’art. 65 PA (cf. remarques y relatives) la compétence de percevoir une avance de frais est étendue, outre à l ’autorité de re- cours, à son président ou au juge instructeur (al. 4). La PA en vigueur d élègue entièrement le calcul des émoluments au Conseil f édéral (art. 63, al. 5, PA). Dorénavant, comme pour la procédure devant le Tribunal fédéral (cf. art. 61 LTF), le cadre des émoluments sera fix é par la loi ( al. 4 bis). Dans les contestations non pécuniaires, il est fixé entre 100 à 5000 francs et correspond donc aux montants en vigueur (cf. art. 2 de l ’ordonnance du 10 septembre 1969 sur les frais et indemnités en procédure administrative; RS 172.041.0). La limite maximale pour les contestations pécuniaires est fixée à 50 000 francs. Dorénavant, la loi énon- cera également les critères en fonction desquels les émoluments de prononcé devront être fixés dans ce cadre (l’ampleur et la difficulté de la cause, la manière de procéder des parties et leur situation financière). Le Conseil fédéral règle les détails supplémentaires dans une ordonnance ( al. 5). En revanche, le Tribunal administratif f édéral concr étisera lui-m ême le calcul des émoluments pour les proc édures qui se d érouleront devant lui (cf. art. 14, al. 1, let. b, LTAF). Dans l ’exercice de cette comp étence, le tribunal sera tenu, comme le Conseil f édéral, de respecter les prescriptions l égales. Cette attribution de comp é- tence est la cons équence de l ’autonomie administrative du Tribunal administratif fédéral.4209 Art. 64, al. 5 En raison de son autonomie, le Tribunal administratif fédéral réglementera lui-même le calcul des d épens dans son domaine de comp étence. Par cons équent, l’al. 5 est complété par une réserve allant dans ce sens. Art. 65, al. 1, 2 et 5 Les al. 1 et 2 sont modifiés sur trois points: - La formulation n ’est plus facultative, car la Constitution donne, à certaines conditions, un droit (fondamental) à l’assistance judiciaire gratuite (art. 29, al. 3, Cst.). - La deuxi ème modification concerne la comp étence. Le droit en vigueur d é- lègue la comp étence de dispenser du paiement des frais de proc édure (libération des frais ordinaires) à l ’autorité de recours ou à son pr ésident (al. 1) tandis que la compétence pour accorder l’assistance judiciaire gratuite est réservée à l’autorité de recours (al. 2). Dor énavant, il y aura donc pour les deux aspects de l ’assistance judiciaire gratuite, qui seront dans la plupart des cas d écidés ensemble, une comp étence unifi ée; celle-ci sera attribu ée outre à l’autorité de recours au président et au juge instructeur. -T r o i s i èmement, les conditions d ’octroi de l ’assistance judiciaire gratuite se- ront formul ées en accord avec la terminologie de la nouvelle Constitution fédérale (art. 29, al. 3, 2e phrase, Cst.). L’al. 5 est compl été par une r éserve en faveur du Tribunal administratif f édéral. Celui-ci réglemente lui-même les honoraires et les frais dans son domaine de com- pétence. Art. 67, al. 1 En raison de la suppression de l ’art. 51 PA, le renvoi à cette disposition figurant à l’art. 67 est lui aussi supprimé. Art. 70 La disposition concernant le recours à l ’autorité de surveillance en cas de d éni de justice et de retard injustifi é est supprimé, puisque ces cas seront soumis au recours ordinaire d’une autorité de recours (cf. art. 46a PA). Art. 71a à 71d Ces dispositions sont abrog ées en raison de la suppression des commissions f édéra- les de recours et d’arbitrage. Art. 74, let. a, c et e La let. a mentionne la subsidiarité du recours devant Conseil fédéral par rapport aux recours devant le Tribunal f édéral et devant le Tribunal administratif f édéral. Le4210 libellé est adapté au nouveau système des moyens de droit devant le Tribunal fédéral (« recours » au lieu de « recours de droit administratif »). De plus, le Tribunal f édé- ral des assurances n ’est plus mentionn é expressément, car il est maintenant int égré au Tribunal f édéral; il est par cons équent contenu dans la notion de « Tribunal fédéral ». Le recours devant le Tribunal administratif f édéral est mentionn é expressément. La primauté du recours devant le Tribunal administratif f édéral par rapport au recours devant le Conseil fédéral est également comprise dans la let. b (qui reste inchang ée), le Tribunal administratif f édéral (comme aujourd ’hui les commissions de recours) étant compris dans la notion « d’autorités fédérales » au sens de la let. b. Pour des raisons de clart é cependant, le Tribunal administratif f édéral – comme le Tribunal fédéral (qui est aussi une « autorité f édérale ») – est mentionn é s éparément à la let. a, qui r églemente maintenant la subsidiarit é du recours au Conseil f édéral par rapport aux recours à des autorit és judiciaires (Tribunal fédéral, Tribunal adminis- tratif fédéral). La modification de la let. c tient compte du fait que les commissions f édérales de recours et d’arbitrage sont remplacées par le Tribunal administratif fédéral. Il ne sera pas possible de recourir devant le Conseil f édéral contre les d écisions du Tribunal administratif fédéral. Le Conseil fédéral ne revoit pas les jugements judiciaires. Cela découle aussi de l ’art. 72 PA, qui énumère les autorit és pr écédentes du Conseil fédéral et ne mentionne pas le Tribunal administratif f édéral (le Tribunal adminis- tratif fédéral n’est notamment pas compris dans l ’art. 72, let. b, PA car il n ’est pas soumis à la surveillance du Conseil f édéral). La let. c sert donc principalement à clarifier la situation. L’exclusion du recours au Conseil f édéral selon l ’actuelle let. e se trouve en conflit avec l’art. 177, al. 3, Cst., qui n ’autorise la d élégation d’affaires à des unit és admi- nistratives inférieures qu’à la condition que le droit de recours soit garanti. En raison de la garantie de l ’accès au juge (art. 29 a Cst.), le droit de recours doit en principe être assuré par des autorités judiciaires. Dans la mesure o ù il est exceptionnellement possible de d éroger à ce principe, (art. 29 a, 2 e phrase, Cst.), il faut permettre le recours au Conseil fédéral dans le domaine d’application de l’art. 177, al. 3, Cst. afin de garantir le droit de recours. Il est certes possible de d éduire du libell é de l’art. 177, al. 3, Cst. qu’un recours à un département pourrait suffire. Malgré cela, la let. e est abrog ée car il n ’existe visiblement plus de cas actuels concernant cette disposition. Disposition finale de la révision du ... La nouvelle possibilit é de communiquer par voie électronique avec les autorit és présuppose que les autorit és disposent des installations et des prescriptions techni- ques n écessaires. Cela n ’est pas encore le cas actuellement. C ’est pourquoi la disposition transitoire donne au Conseil fédéral la compétence de limiter pendant dix ans cette possibilité de communication aux procédures devant certaines autorités.4211 7. Loi fédérale du 16 décembre 1994 sur les marchés publics Art. 22, 27, 28, al. 2, 32 et 33 L’expression « Commission de recours en mati ère de march és publics (commission de recours) », respectivement « Commission de recours » est remplacée par l’expres- sion « Tribunal administratif fédéral ». Art. 35, al. 2 D’une part, l ’expression « Commission de recours » est remplac ée par l ’expression « Tribunal administratif f édéral ». D’autre part, le recours au Tribunal f édéral sera nouvellement ouvert en matière de demandes de dommages-intérêts. Jusqu’à présent la commission de recours statuait de mani ère d éfinitive sur ces questions. Cette nouveauté vise à harmoniser les voies de droit avec la r églementation prévue pour les marchés publics cantonaux, laquelle permet un contr ôle par le Tribunal f édéral des d écisions relatives aux dommages-int érêts (cf. art. 78, al. 1, let. e, LTF). Par ailleurs, le proc ès en dommages-int érêts ne pourra avoir lieu qu ’une fois le contrat conclu. L’argument du gain de temps, qui conduisit à raccourcir les voies de droit en matière de marchés publics, n’entre pas en ligne de compte dans ce cas. 8. Loi fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération Art. 2, al. 1, let. f Les commissions fédérales de recours et d’arbitrage citées à la let. f sont supprimées. La pr ésente loi s ’appliquera d ésormais au personnel du Tribunaux administratif fédéral et à celui du Tribunal p énal fédéral. Toutefois, les dispositions concernant le personnel du LTAF et du LTPF primeront les dispositions de la présente loi. Art. 3, al. 2 et 3 (nouveau) Les commissions f édérales de recours et d ’arbitrage mentionn ées à l ’al. 2 sont supprimées. L’al. 3 précise que le Tribunal administratif f édéral et le Tribunal p énal f édéral auront le statut d ’employeur dans la mesure o ù les lois correspondantes ou le Con- seil fédéral leur délègue les compétences nécessaires à cet effet. Art. 9, al. 3 L’al. 3 réserve le choix de la dur ée de fonction pour les juges du Tribunal adminis- tratif fédéral et du Tribunal p énal fédéral. Le renvoi aux membres des commissions fédérales de recours et d’arbitrage est supprimé.4212 Art. 36 Instances judiciaires de recours A l’al. 1, l’expression « Commission de recours f édérale en mati ère de personnel » est remplacée par l’expression « Tribunal administratif fédéral ». Selon l’al. 2 actuellement en vigueur , les d écisions relatives aux rapports de travail en sein du Tribunal f édéral, respectivement du TFA, peuvent être contestées auprès de l’autre tribunal non concern é. Cette voie de recours sera supprim ée en raison de l’intégration partielle du TFA au sein du Tribunal f édéral. Elle sera remplacée par le recours devant le Tribunal administratif fédéral (cf. art. 29, let. b, LTAF). De ce fait, les employés du Tribunal fédéral, comme tous les autres employ és, auront accès, en matière de rapports de travail, à une autorité de recours externe . L ’ouverture de cette voie de recours a été requise – à bon droit – par le TFA et par les greffiers du Tribunal fédéral dans leur prise de position. Le Tribunal administratif f édéral statue définitivement (art. 78, al. 1, let. f, ch. 2, LTF). L’al. 2 règle aussi la contestation des décisions qui concernent les rapports de travail du Tribunal pénal fédéral. L’instance de recours sera le Tribunal administratif f édé- ral. L’al. 3 règle la contestation des d écisions qui concernent les rapports de travail du Tribunal administratif fédéral. L’instance de recours sera le Tribunal pénal fédéral. Le contenu actuel de l ’al. 3 est abandonn é (exclusion de la possibilit é de recourir à la Commission de recours en mati ère de personnel pour les litiges relatifs à la com- posante « prestation » du salaire), car il est contraire à la garantie de l ’accès au juge (art. 29a Cst. selon la r éforme de la justice). Les conditions d ’exception légale à la garantie de l’accès au juge ne sont pas remplies ici (cf. à ce sujet le Message relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996; FF 1997 I 531). Les litiges portant sur la composante « prestation » du salaire ne soul èvent généralement pas de questions politiques pr épondérantes. Le fait que l ’évaluation des prestations rel ève, dans une large mesure, du pouvoir d ’appréciation n’empêche pas un contr ôle judi- ciaire. Le cadre l égal de l ’appréciation peut en effet être revu par un tribunal. La solution retenue remplit en m ême temps les objectifs pr évus de la r éforme qui sont de d écharger dans une large mesure le Conseil f édéral de ses t âches en tant qu’autorité judiciaire (cf. ch. 2.3.2). Du fait de la suppression du recours à la Com- mission fédérale de recours en mati ère de personnel, le recours au Conseil f édéral serait autrement la voie de droit entrant en ligne de compte (art. 72 ss PA). Une telle dissociation des voies de droit serait d ’ailleurs probl ématique, puisque les litiges portant sur la composante « prestation » du salaire pr ésentent des liens avec des litiges portant sur d ’autres aspects du droit concernant le personnel (par exemple, la promotion). Art. 38, al. 4, let. a, 2e demi-phrase L’expression « Commission fédérale de recours en mati ère de personnel » est rem- placée par l’expression « Tribunal administratif fédéral ».4213 9. Loi fédérale du 23 juin 2000 régissant la caisse fédérale de pension Art. 1, al. 1, let. e et f Les commissions de recours et d ’arbitrage mentionnées dans l ’actuelle let. e seront supprimées. La loi sur la CFP s ’appliquera au personnel du Tribunal administratif fédéral et du Tribunal pénal fédéral. A la let. f, seul le Tribunal f édéral est mentionn é. Le TFA sera en effet int égré par- tiellement dans le Tribunal f édéral; il sera donc compris dans la notion de Tribunal fédéral. 10. Loi f édérale du 16 d écembre 1983 sur l ’acquisition d ’immeubles par des personnes à l’étranger Art. 21 Recours devant les autorités fédérales La garantie des droits au niveau f édéral est régie par les dispositions g énérales de la procédure fédérale. Toutefois, les parties et les autorit és habilitées à recourir devant l’autorité cantonale de recours auront toujours qualit é pour recourir devant les auto- rités fédérales. Art. 22, al. 2 Le terme « Tribunal fédéral » est remplac é par le terme « tribunaux fédéraux » afin d’inclure le Tribunal administratif fédéral. 11. Loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole Art. 51 Le Tribunal administratif fédéral deviendra l’autorité compétente pour connaître des contestations de droit public relevant des domaines de comp étences de l ’admi- nistration fédérale. Les d écisions des instances cantonales ne pourront être portées devant le Tribunal administratif f édéral qu ’exceptionnellement, car il appartiendra en premier lieu au Tribunal f édéral de veiller à l ’application uniforme du droit fédéral par les cantons (cf. les remarques au mod èle pour les voies de recours, ch. 2.5.2). Cette d écision de principe en mati ère de voies de recours permet de suppri- mer le recours contre des d écisions cantonales de derni ère instance devant la commission de recours du DFE. Le recours au Tribunal f édéral est aménagé en lieu et place. Il n ’y a aucune raison, en mati ère de bail à ferme agricole, de d éroger au nouveau modèle d’instances.4214 12. Loi fédérale du 9 octobre 1992 sur le droit d’auteur et les droits voisins Chapitre 3 (art. 74) La Commission de recours en matière de propriété intellectuelle sera absorbée par le Tribunal administratif f édéral. Il n ’est pas n écessaire d ’élaborer une disposition particulière concernant les voies de droits. Le recours contre les d écisions de l’autorité de surveillance est r égi par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale. 13. Loi fédérale du 9 octobre 1992 sur la protection des topographies de produits semi-conducteurs Art. 17 La Commission de recours en matière de propriété intellectuelle sera absorbée par le Tribunal administratif f édéral. Il n ’est pas n écessaire d ’élaborer une disposition particulière concernant les voies de droit. Le recours contre les d écisions d’enregistrement de l ’office sera r égi par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale. 14. Loi fédérale du 28 août 1992 sur la protection des marques et des indications de provenance Section 4 (art. 36) La commission de recours en mati ère de propriété intellectuelle sera absorb ée par le Tribunal administratif f édéral. Il n ’est pas n écessaire d ’élaborer une disposition particulière concernant les voies de droit. Le recours contre les d écisions sera éga- lement régi par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale. La comp étence du Tribunal administratif f édéral (auparavant commission de recours en mati ère de propriété intellectuelle) de rendre des d écisions d éfinitives dans une proc édure d’opposition est maintenue (cf. art. 69 LTF). Art. 41, al. 1, 1re phrase Cette modification intervient suite à une proposition de l ’Institut Fédéral de la Pro- priété intellectuelle. A l’avenir, il ne sera plus exigé que la poursuite de la proc édure soit requise par écrit et ce, dans le but d ’alléger les d émarches des requ érants. Une demande en poursuite de la procédure pourra aussi être requise par voie électronique ou même par acte concluant (p. ex. par le paiement des émoluments pour la pour- suite de la proc édure). Il n ’en demeure pas moins que la volont é du demandeur devra être clairement reconnaissable.4215 15. Loi fédérale du 30 mars 1900 sur les dessins et modèles industriels Art. 17bis La commission de recours en mati ère de propriété intellectuelle sera absorb ée par le Tribunal administratif f édéral. Il n ’est pas n écessaire d ’élaborer des dispositions particulières concernant les voies de droit. Le recours contre les d écisions de l’Institut en mati ère de dessins et mod èles industriels sera r égi par les dispositions générales de la procédure fédérale. 16. Loi fédérale du 25 juin 1954 sur les brevets d’invention Art. 46a, al. 1 Cette modification intervient suite à une proposition de l ’Institut Fédéral de la pro- priété intellectuelle. A l’avenir, il ne sera plus exigé que la poursuite de la proc édure soit requise par écrit et ce, dans le but d ’alléger les d émarches des requ érants. Une demande en poursuite de la procédure peut aussi être effectuée par voie électronique ou même par acte concluant (p. ex. par le paiement des émoluments pour la pour- suite de la proc édure). Il n’en demeure pas moins que la volont é du demandeur doit être clairement reconnaissable. Art. 59c La commission de recours en mati ère de propriété intellectuelle sera absorb ée par le Tribunal administratif f édéral. Il n ’est pas n écessaire d ’élaborer une disposition particulière concernant les voies de droit. Le recours contre les décisions de l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle en matière de brevet d’invention sera régi par les dispositions générales de la procédure fédérale. Art. 76, al. 2 Cette disposition superflue est abrog ée. La possibilité de recourir devant le Tribunal fédéral indépendamment de la valeur litigieuse est d éjà assurée par l ’art. 70, al. 2, let. b, LTF. Art. 87, al. 5, 106, et 106a, al. 1, phrase introductive L’expression « Commission de recours en mati ère de propri été intellectuelle » est remplacée par l’expression « Tribunal administratif fédéral ». Art. 141, al. 2 La compétence du Conseil f édéral d’édicter des prescriptions est supprim ée concer- nant les « chambres de recours ». Le recours devant le Tribunal administratif f édéral est régi par la LTAF.4216 17. Loi fédérale du 20 mars 1975 sur la protection des obtentions végétales Art. 25 La Commission de recours en matière de propriété intellectuelle sera absorbée par le Tribunal administratif f édéral. Il n ’est pas n écessaire d ’élaborer une disposition particulière concernant les voies de recours. C’est pourquoi, l’al. 1 est abrogé. N’est pas maintenue non plus l ’exclusion du recours devant le Tribunal f édéral contre les d écisions relatives à l ’admissibilité de vari étés v égétales (abrogation de l’al. 2 ). Il n ’apparaît pas justifi é d ’accorder au Tribunal administratif f édéral une compétence de rendre des d écisions définitives dans ce domaine (cf. les commentai- res relatifs à l’art. 69 LTF). 18. Loi f édérale du 5 juin 1931 pour la protection des armoiries publiques et autres signes publics Art. 20, al. 3 Cette disposition est abrogée en raison de la suppression du recours administratif au DFJP. Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc é- dure fédérale. 19. Loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données Art. 25, al. 5 La Commission fédérale de la protection des donn ées sera absorb ée par le Tribunal administratif fédéral. Il n’est pas nécessaire d’élaborer des dispositions particuli ères sur les voies de droit. Le recours contre les d écisions de l ’organe fédéral sera r égi par les dispositions générales de la procédure fédérale. Art. 29, al. 4 L’expression « Commission f édérale de la protection des donn ées » est remplac ée par l’expression « Tribunal administratif fédéral ». Art. 30, al. 2, 3e phrase La compétence de statuer de mani ère définitive sur la publication de donn ées per- sonnelles tombant sous le coup du secret de fonction ne peut rester au Président de la Commission fédérale de la protection des donn ées en raison de la suppression de ladite commission. Le pr ésent projet pr évoit d’attribuer cette comp étence au pr ési- dent de la cour du Tribunal administratif f édéral qui sera comp étente en mati ère de protection des donn ées. Comme aujourd ’hui, la d écision ne sera pas sujette à re- cours.4217 Art. 32, al. 3 L’expression « Commission f édérale de la protection des donn ées » est remplac ée par l’expression « Tribunal administratif fédéral ». Titre précédant l’art. 33 Art. 33 La Commission fédérale de la protection des donn ées sera absorb ée par le Tribunal administratif f édéral. Il s ’ensuit des modifications du titre avant l ’art. 33 et de l’art. 33 lui-même. 20. Loi f édérale du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres restrictions à la concurrence Art. 31, al. 1, 2e phrase et al. 2, 36, al. 1, 2e phrase et al. 2 L’expression « Commission de recours pour les questions de concurrence » est remplacée par l’expression « Tribunal administratif fédéral ». Art. 44, et 53, titre médian et al. 2 La Commission de recours pour les questions de concurrence sera absorb ée par le Tribunal administratif f édéral. Il n ’est pas n écessaire d ’élaborer des dispositions particulières concernant les voies de droit. Le recours contre les d écisions de la commission de la concurrence ou de son secr étariat sera r égi par les dispositions générales de la procédure fédérale. 21. Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l’entraide internationale en matière pénale L’exécution d’une demande d’entraide étrangère selon la troisième partie de l’EIMP (entraide accessoire) est ordinairement de la comp étence des cantons. Ils autorisent l’entraide et ordonnent les mesures d ’entraide admissibles requises par les autorit és de poursuite pénale étrangères. Lors de la derni ère révision de l’EIMP, le parlement avait donné à l’Office fédéral de la justice (auparavant l ’Office fédéral de la police) la possibilit é de d écider à la place des autorit és cantonales de l ’admissibilité de l’entraide et de l’exécution des demandes concernant plusieurs cantons, dans des cas complexes et particulièrement importants ainsi qu’en cas de retard dans la procédure (art. 79a EIMP). En vertu du droit actuel, la d écision de l ’autorité fédérale relative à la cl ôture de la procédure d ’entraide et, conjointement avec celle-ci, les d écisions incidentes ant é- rieures peuvent faire l ’objet d ’un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 80 g). Si l ’entraide judiciaire est accord ée par le canton, la d écision de l’autorité d’entraide judiciaire peut d ’abord faire l’objet d’un recours devant l ’auto-4218 rité de recours cantonale puis d ’un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 80f EIMP). Avec la cr éation d ’un Tribunal administratif f édéral, les d écisions d ’entraide judi- ciaire des autorités fédérales selon l’art. 80g EIMP seront dorénavant examinées par cette instance. Un recours devant le Tribunal f édéral sera exclu (cf. les remarques concernant l ’art. 78, al. 1, let. g, LTF). La m ême voie de recours vaudra pour les décisions d’entraide judiciaire des autorit és cantonales selon les art. 80 e à 80f. Il ne serait pas justifi é de maintenir pour ces d écisions le r égime actuel (recours devant une instance de recours cantonale puis le Tribunal f édéral). Une telle solution con- tredirait clairement les objectifs de la dernière révision de l’EIMP (visant à accélérer la proc édure). L ’obligation de c élérité en vigueur dans le domaine de l ’entraide judiciaire n écessite une proc édure simple et des voies de droit uniformes. C ’est pourquoi la possibilit é de l ’art. 29, let. h, LTAF, est utilis ée et il est pr évu que les décisions des autorit és cantonales d ’entraide judiciaire pourront également être attaquées directement devant le Tribunal administratif f édéral, lequel statuera d éfi- nitivement aussi dans ces cas (f. art. 78, al. 1, let. g, LTF). Les autorit és de recours cantonales sont supprim ées pour le domaine de l ’entraide internationale en mati ère pénale. Le fait que la procédure d’entraide judiciaire soit une procédure de droit administra- tif fait pencher pour cette solution (ATF 120 Ib 112 c. 4p; 118 Ib 436 c. 4a; Robert Zimmermann, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, ch. I.3, p. 10). Une proc édure p énale étrangère est certes à la base de cette proc é- dure. Cependant, à la diff érence d ’une proc édure p énale interne, ni les faits ni la question de la culpabilité ne sont vérifiées dans la procédure d’entraide judiciaire. Le droit cantonal de procédure pénale ne s’applique que par analogie pour l’ordonnance de mesures d ’entraide judiciaire. En outre, selon l ’ordre juridique en vigueur, la décision de l’autorité fédérale dans la procédure d’extradition ne peut également être attaquée que devant le Tribunal fédéral. Le but de la pr ésente modification de l ’EIMP est d ’une part de corriger l ’inco- hérence des voies de droit en cas d ’entraide accessoire r ésultant de la cr éation du Tribunal administratif fédéral et d’autre part d’harmoniser le système des moyens de droit avec celui de la proc édure d ’extradition. La r églementation propos ée va en outre dans la direction d’un postulat de la commission juridique du Conseil national, accepté par celui-ci lors de la session d ’automne 1996 (BO 1996 N 1323). Le Con- seil fédéral y est charg é d’examiner dans le cadre des travaux de r évision de la loi sur l’organisation judiciaire (OJ), l’opportunité de supprimer les instances de recours cantonales dans le domaine de l ’entraide internationale en matière pénale (EIMP) et de pr évoir une instance de recours f édérale qui statue directement sur les recours contre les d écisions de premi ère instance des autorit és cantonales et f édérales (96.3377 Postulat CAJ-CN [95.024] minorit é Sandoz Suzette). Le postulat se basait sur une proposition émanant de la minorit é de la commission juridique du Conseil des Etats que le conseiller aux Etats Dick Marty a pr ésentée en f évrier 1996 à l’occasion des d élibérations du projet de r évision de l ’EIMP. La proposition a été rejetée de justesse par la commission comme par le Conseil des Etats puis transfor- mée en motion (96.3009 motion Conseil des Etats [CAJ-CE 95.024]).4219 Art. 17, al. 1, 2e phrase (nouvelle) Selon l’art. 1a EIMP, la coopération ne doit nuire ni à la souveraineté, ni à la sûreté, ni à l’ordre public ou à d’autres intérêts essentiels de la Suisse. Selon l ’art. 17, al. 1, EIMP, une violation de cette disposition peut être portée devant le d épartement. La décision du d épartement est soumise au recours devant le Conseil f édéral (art. 26 EIMP). La 2e phrase introduit un délai, pendant lequel une violation de l’art. 1a EIMP devra être port ée devant le d épartement: une demande pourra être d éposée dans les 30 jours qui suivent la communication écrite de la d écision de cl ôture. Après ce d élai, une telle demande sera exclue. En revanche, il sera possible de refuser l ’entraide judiciaire d’office sur la base de l’art. 1a EIMP. Avec l’art. 1a EIMP, le l égislateur visait à permettre de refuser l ’entraide judiciaire admissible en elle-m ême si cette coop ération pouvait nuire aux biens juridiques mentionnés dans cet article (Markees, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, Schweizerische Juristische Kartothek 421a, ch. 1.1.11). La pratique a d émontré qu’il est souvent fait appel à cet instrument dans le but d ’empêcher la remise autoris ée de documents d’entraide judiciaire, après que les voies de droit ordinaires ont été épui- sées sans succès. Dans les deux cas d’entraide judiciaire Bofors (entraide judiciaire à l’Inde) et Elliott (entraide judiciaire à l ’Australie), les demandeurs ont soulev é ce moyen auprès du département, après que tous les recours devant le Tribunal f édéral avaient été rejetés et que l ’entraide judiciaire avait été accordée suite à une proc é- dure de plusieurs ann ées (le Conseil f édéral n’a pas encore rendu de d écision). La procédure selon l ’art. 1a EIMP ne doit pas avoir pour cons équence d ’empêcher l’objectif de la derni ère révision de l ’EIMP, à savoir l ’accélération de la proc édure. Le délai de dépôt de la demande doit permettre de garantir que la proc édure visée à l’art. 1a EIMP se déroule parallèlement à la procédure de recours. L’exécution d’une décision d’entraide judiciaire définitive ne doit plus pouvoir être empêchée en invo- quant l’art. 1a EIMP. Art. 23 En vertu du droit en vigueur, la décision de clôture de l’autorité d’entraide judiciaire cantonale peut être attaqu ée devant l ’instance de recours cantonale et finalement devant le Tribunal fédéral au moyen d’un recours de droit administratif. La d écision de l ’autorité f édérale qui, selon les art. 79 et 79 a EIMP, statue sur une demande d’entraide judiciaire étrangère, est uniquement soumise au recours de droit adminis- tratif devant le Tribunal f édéral (l ’office f édéral peut d éléguer l ’exécution de la demande d’entraide judiciaire également à une autorit é fédérale, p. ex le procureur général de la Conf édération ou la direction g énérale des douanes (art. 79, al. 1 et 2, EIMP). Cette double possibilité de voies de droit pour l’entraide accessoire, que le parlement a renforc ée en introduisant l ’art. 79 a EIMP, a été à nouveau critiqu ée. Diverses autorités de poursuite pénale ont invoqué le fait que cette division des voies de droit retardait de manière injustifiée la procédure d’entraide judiciaire dans la plupart des cas. La Suisse ne peut cependant accomplir ses obligations d écoulant des trait és internationaux dans le domaine de l ’entraide judiciaire internationale qu ’en fournis- sant rapidement l’entraide judiciaire exigée par l’étranger. Une division des voies de4220 droit lors du traitement des demandes par les autorit és fédérales et cantonales, qui serait encore renforcée par la création du Tribunal administratif fédéral, empêcherait la Suisse d ’accorder l ’entraide judiciaire demand ée par l ’étranger dans un laps de temps raisonnable. Il est donc justifi é d ’appliquer la possibilit é de l ’art. 29, let. h, LTAF, à l’entraide judiciaire, afin qu ’à l’avenir, les décisions des autorités cantona- les d ’entraide judiciaire puissent être attaqu ées directement devant le Tribunal administratif fédéral. Cette solution est possible à condition que l ’arrêt du Tribunal administratif f édéral soit d éfinitif (cf. art. 78, al. 1, let. g, LTF). Dans le cas con- traire, le transfert de comp étences de l ’instance de recours cantonale à l ’instance fédérale n’apporte aucune amélioration. Le recours direct contre les d écisions des autorit és cantonales d ’entraide judiciaire devant le Tribunal administratif f édéral est indiqu é car il s ’agit d ’une proc édure administrative dans laquelle ni les faits ni la culpabilit é ne sont examinés. La qualité pour recourir est r églementée de mani ère uniforme (art. 21 et 80 h EIMP). Il y a de bonnes raisons pour que les voies de droit des proc édure cantonales et des proc édu- res des autorit és fédérales soient également réglementées par des r ègles uniformes. Cette conception coïncide avec la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui se prononce pour une unification de la procédure en cas d’entraide accessoire (ATF 123 II 157 c. 6; ATF non publié du 29 septembre 1999 dans la cause J). La suppression des instances de recours cantonales n ’influencera pas les voies de droit des personnes concern ées. Le Tribunal administratif f édéral statuera en lieu et place de l ’autorité cantonale. Le Tribunal administratif f édéral se prononcera pour l’essentiel avec le m ême pouvoir de cognition (cf. toutefois les remarques concer- nant l ’art. 80 i EIMP relatives à l ’examen de l ’application du droit de proc édure cantonal) et veillera en outre à ce que le droit fédéral soit appliqué uniformément par les cantons. La plupart des recours sont form és dans les cas complexes et particuli è- rement importants de crime organisé et de criminalité économique. Après l’entrée en vigueur du projet «efficacité», la plupart de ces cas pourront de toute mani ère être traités par le procureur de la Conf édération. Le nombre de proc édures d ’entraide judiciaire dans lesquelles le pr ésent projet supprimerait un moyen de droit cantonal devrait donc être relativement bas. La nouvelle r églementation ne devrait donc pas entraîner des modifications importantes en pratique. Art. 25, titre médian, et al. 1, 3 et 6 En raison de la création du Tribunal administratif fédéral, les décisions des autorités cantonales et fédérales en matière d’entraide judiciaire internationale seront dor éna- vant examin ées par cette instance f édérale. Cette modification n écessite une adaptation du titre et de l’al. 6. La modification des al. 1 et 3 tient compte du fait qu ’il n ’y plus d ’instances de recours cantonales. Art. 26, 2e phrase L’actuelle 2e phrase (recours au d épartement) est abrogée. Selon l ’art. 29, let. c, LTAF, le Tribunal administratif f édéral est l ’instance de recours pour les recours contre les décisions des autorités fédérales. Par conséquent, les décisions de l’office fédéral selon l ’art. 17, al. 3, EIMP, ne pourront plus être attaquées devant le d épar-4221 tement mais devant le Tribunal administratif f édéral. L’arrêt du Tribunal adminis- tratif fédéral sera définitif (art. 78, al. 1, let. g, LTF). Art. 55, al. 2, 1re phrase et al. 3 Dans la procédure d’extradition, la décision d’extradition incombe à l’Office fédéral de la justice. Les cas dans lesquels des raisons politiques contre l ’extradition ont été fournies sont exclus de cette réglementation. Selon le droit en vigueur, cette décision est une compétence unique du Tribunal fédéral. A l’avenir, les décisions de l’office fédéral selon l’art. 29, let. c, LTAF, devront être attaquées devant le Tribunal administratif f édéral. Cette réglementation est défenda- ble car les faits et la culpabilit é ne sont pas non plus examin és dans la proc édure d’extradition. Il est donc justifi é que l ’instance charg ée d ’examiner les d écisions d’extradition de l ’office fédéral statue également de mani ère définitive sur la ques- tion de savoir si une extradition doit être ou non refusée pour des raisons politiques. Cette nouvelle attribution de comp étences n écessite une adaptation des al. 2, 1 re phrase, et 3. Art. 80e Recours contre les décisions des autorités d’exécution Actuellement, les recours contre les d écisions des autorit és d’exécution cantonales et les recours contre les d écisions des autorit és d ’exécution fédérales sont r égle- mentés dans deux articles (art. 80 e et 80 g EIMP). À l ’avenir, la proc édure et les conditions de ces deux recours étant les m êmes, les deux dispositions peuvent être réunies en un seul article. L ’article doit donc être reformul é et avoir un nouveau titre. L’al. 1 correspond à l ’art. 80 g, al. 1, le libell é étant toutefois adapt é au nouveau système de moyens de droit. L’al. 2 s’inspire de l’art. 80g, al. 2 et l’art. 80e, let. b. L’al. 3 répète le renvoi à l’art. 80l, al. 2 et 3, qui était déjà compris à l’art. 80f, al. 2 et 80g, al. 2. Art. 80f A l’avenir, les d écisions des autorit és cantonales d ’entraide judiciaire ne pourront être attaquées que devant le Tribunal administratif f édéral. La voie de droit canto- nale prévue à l’art. 80f sera supprimée. La disposition est donc sans objet. Art. 80g En raison de la nouvelle formulation et de la nouvelle port ée de l ’art. 80 e, cette disposition est superflue. Art. 80i, al. 2 Suite à l’introduction du nouveau syst ème de voies de droit, les d écisions des auto- rités cantonales d ’entraide judiciaire ne pourront plus être attaqu ées que devant le4222 Tribunal administratif f édéral. Dans cette proc édure de recours, une violation des règles de proc édure cantonales ne pourra être invoqu ée que si des droits constitu- tionnels sont également viol és. Le Tribunal administratif f édéral ne v érifie cependant pas l’application du droit cantonal. Jusqu’à ce jour, les violations du droit de procédure cantonal pouvaient être attaquées devant l ’instance de recours canto- nale. Cette possibilit é tombe suite à la suppression des instances de recours cantonales. La nouvelle réglementation ne devrait en pratique gu ère porter préjudice à la protection juridictionnelle. Tr ès peu de recours d éposés au niveau cantonal contre une d écision de l ’autorité cantonale d ’entraide judiciaire concernent des erreurs de procédure. Jusqu’à maintenant, si des d éfauts de procédure étaient excep- tionnellement invoqués, il s ’agissait dans la plupart des cas de d éfauts pouvant être portés devant le Tribunal f édéral (violation du droit d ’être entendu, partialit é). La violation de tels principes de proc édure de droit constitutionnel f édéral pourra tou- jours être invoqu ée devant le Tribunal administratif f édéral. La suppression de la possibilité d ’invoquer la violation du droit de proc édure cantonal perdra de son acuité lorsqu ’un code de proc édure p énale unifié (droit f édéral) s ’appliquera pour toute la Suisse. En pratique, l’abrogation de l’al. 2 ne devrait donc pas avoir d ’effets décisifs; elle est donc défendable de ce point de vue. Art. 80l, al. 3 Le nouveau libellé de l’al. 3 tient compte du fait que les instances de recours canto- nales seront supprim ées et que les d écisions des autorit és cantonales d ’entraide judiciaire seront directement sujettes au recours devant le Tribunal administratif fédéral. Art. 80p, al. 4 La modification de l ’al. 4 r ésulte du nouveau syst ème des recours. L ’adaptation effectuée dans la première phrase est de nature r édactionnelle. La 2e phrase est sans objet, le Tribunal administratif f édéral statuant en r ègle g énérale selon l ’art. 36 LTAF par voie de circulation. Une disposition de proc édure sp écifique est donc superflue. Art. 110b Disposition transitoire à la modification du … Le droit transitoire relatif à la pr ésente modification pr évoit que la proc édure de recours contre des d écisions qui ont été rendues en premi ère instance avant l ’entrée en vigueur de cette modification sera régie selon le droit applicable jusqu’à présent. Cela signifie que la possibilit é future de recourir devant le Tribunal administratif fédéral ne sera pas applicable dans ces cas (cf. aussi art. 45, al. 1, LTAF). 22. Loi f édérale du 3 octobre 1975 relative au traité conclu avec les Etats-Unis d’Amérique sur l’entraide judiciaire en matière pénale Lors de la dernière révision de l’EIMP, le Conseil fédéral et le parlement ont renon- cé à harmoniser entièrement la procédure d’entraide judiciaire selon la LTEJUS avec celle de l’EIMP. A ce moment-là, il n’y avait pas de raison de le faire: la proc édure4223 d’entraide judiciaire avec les Etats-Unis est d éjà centralis ée à l ’office central de l’Office fédéral de la police (actuellement l ’Office fédéral de la justice), qui statue sur l’admissibilité et l’étendue de l’entraide judiciaire. Le système de l’office central permet en r ègle g énérale une entraide judiciaire rapide, m ême lorsque la d écision d’entrée en mati ère de l ’office central est attaquable par une opposition et que la décision d’opposition peut être ensuite attaquée par un recours de droit administratif devant le Tribunal f édéral. Autrefois, le Conseil f édéral n’avait pas de raison d éci- sive pour harmoniser enti èrement la proc édure selon la LTEJUS avec celle de l’EIMP, d ’autant plus que les instances de recours cantonales étaient conserv ées dans la procédure d’entraide judiciaire régie par l’EIMP (message du Conseil fédéral du 29 mars 1995 concernant la r évision de l’EIMP et de la LTEJUS; FF 1995 III 1; ch. 23). La LTEJUS a été à l’origine de la proposition de suppression des instances de re- cours cantonales, que le conseiller aux Etats M ARTY a pr ésenté à l ’occasion de la révision de l ’EIMP. Avec la cr éation du Tribunal administratif f édéral, seule une voie de droit contre les d écisions des autorités cantonale et f édérale d’entraide judi- ciaire sera autoris ée. Les voies de droit devant les instances de recours cantonales étant supprim ées comme le souhaitait l ’intervention parlementaire Marty, il n ’est plus justifié de maintenir une r églementation différente pour la proc édure d’entraide judiciaire selon la LTEJUS. L’arrêté f édéral du 21 d écembre 1995 relatif à la coop ération avec les tribunaux internationaux charg és de poursuivre les violations graves du droit international humanitaire (RS 351.20; art. 24) ne pr évoit également qu’un moyen de droit contre la décision de l ’office central. Cet arr êté est donc également en faveur d ’une unifi- cation de la procédure et des voies de droit. Le Trait é additionnel avec l’Italie visant à compl éter la Convention europ éenne d ’entraide judiciaire en mati ère p énale ne prévoira également plus qu’une voie de droit contre les d écisions de l’office central en matière d’entraide judiciaire (art. XVIII du traité; FF 1999 1409/16). L’unification des voies de droit qui est propos ée dans la r évision de l ’EIMP doit également être valable pour la procédure d’entraide judiciaire avec les USA. Dans le cas contraire, on risquerait que la Suisse, en se basant sur l ’EIMP r évisée, puisse fournir plus rapidement l ’entraide judiciaire à un Etat avec lequel il n ’y a pas d’accord international qu’aux USA, Etat avec lequel la Suisse est liée par un traité. Il ne faut donc pas qu ’il y ait plus de voies de droit possibles dans la proc édure d’entraide judiciaire avec les Etats-Unis d ’Amérique que lorsque la Suisse accorde une entraide judiciaire à un Etat étranger sur la base de l’EIMP révisée. Le but de la révision de la LTEJUS est d’adapter la procédure d’entraide judiciaire à celle de l’EIMP. Concrètement, cela signifie qu ’il n’y aura plus d ’opposition possi- ble contre la d écision d ’entrée en mati ère de l ’office central et que la d écision de clôture ne pourra plus être attaquée que devant le Tribunal administratif f édéral. La modification de la proc édure des moyens de droit n ’aura pas d ’effets n égatifs sur l’application du traité. Au contraire, elle accélérera et condensera la procédure. Art. 4, 3e phrase (nouvelle) La nouvelle phrase 3 établit clairement le délai dans lequel le recourant devra invo- quer que la coop ération nuit à la souverainet é, à la s ûreté, à l ’ordre public ou à4224 d’autres intérêts essentiels de la Suisse au sens de l ’art. 4. La disposition correspond au nouvel art. 17, al. 1, 2e phrase, EIMP (cf. les remarques concernant cet article). Art. 5, al. 1, 8, al. 4, 10, al. 4, 11 à 15a, 16 et 16a Selon le droit en vigueur, l ’office central statue au d ébut de la proc édure sur l’admissibilité et l ’étendue de l ’entraide judiciaire. Une opposition est possible contre cette décision. La décision sur opposition peut être attaquée devant le Tribu- nal fédéral. L’office central a la possibilit é de repousser la d écision sur opposition à la fin de la procédure. Cela permet à l’office central de modifier la d écision d’entrée en matière jusqu’à ce que la décision de clôture soit rendue. La création du Tribunal administratif f édéral a pour cons équence que, selon l ’EIMP révisée, il n ’y a dans la proc édure d ’entraide judiciaire plus qu ’une possibilit é de recours contre la d écision de clôture. La reprise de cette proc édure dans la LTEJUS signifie que l ’institution de l ’opposition et le recours devant le d épartement seront supprimées. Ceci nécessite une adaptation de l’art. 5, al. 1, de l’art. 8, al. 4, de l’art. 10, al. 4, de l’art. 11, al. 1, let. a, ch. 1 et al. 3, de l ’art. 12, al. 2, de l’art. 15a, al. 2 et 3 ainsi que la suppression des art. 16 et 16a. Art. 17, titre médian, al. 1, 1bis (nouveau), 3 et 4 A l’avenir, le Tribunal administratif f édéral sera l’unique instance de recours contre la d écision de cl ôture de l ’office central et contre les d écisions incidentes de l’autorité d’exécution visée à l’art. 11. Ce nouveau système nécessite une adaptation du titre et une modification de certains alinéas. La r églementation des al. 1 et 1 bis correspond, en substance, au nouvel art. 80 e EIMP. Une description des d écisions incidentes susceptibles de recours s éparément comme dans l ’EIMP, est superflue, l ’art. 11 mentionnant dans quels cas l ’office central est tenu de rendre une décision incidente. La 2e phrase de l’al. 1 a été révisée au niveau rédactionnel. Les motifs de recours contenus aux al. 3 et 4 sont réglementés dans un nouvel article (art. 17b). Art. 17a Qualité pour recourir Le nouvel article s ’inspire du contenu de l ’art. 16 abrogé (opposition). Le libell é de l’al. 1 a été repris avec une modification r édactionnelle de l ’art. 16, al. 1. Il corres- pond, en substance, à l’art. 80h, let. b, EIMP. Art. 17b Motifs de recours Pour des raisons de syst ématique, les motifs de recours seront r églementés dans un article spécial, comme dans l ’EIMP. L’al. 1 s’inspire de l ’art. 16, al. 2, et 17, al. 3, abrogés. La disposition est identique au nouvel art. 80 i EIMP. Le libell é de l’al. 2 correspond à celui de l’art. 17, al. 4, qui est abrogé.4225 Art. 17c Délai de recours La r églementation concernant le d élai de recours correspond à celle de l ’art. 80 k EIMP. Art. 18, al. 2 et 3 Selon l ’art. 29, let. c, LTAF, les d écisions des autorit és administratives f édérales seront d ésormais attaquables devant le Tribunal administratif f édéral. Le d éparte- ment ne sera donc plus compétent pour statuer sur les recours contre les décisions de l’office central et de l ’autorité administrative f édérale chargée de l ’exécution selon l’art. 18, al. 2. Les al. 2 et 3 deviennent donc sans objet. Art. 19, al. 1, 1re phrase Le libellé modifié de l’al. 1, 1re phrase tient compte du fait que l ’office central ne pourra plus saisir un moyen de droit cantonal contre la d écision d ’une autorit é d’entraide judiciaire cantonale. A l ’avenir, l’office central pourra recourir devant le Tribunal administratif fédéral. Art. 19a Effet suspensif Le nouveau libell é de la disposition concernant l ’effet suspensif est identique à la réglementation correspondante de l ’EIMP. Les al. 1 et 2 concordent avec l ’art. 80l, al. 1 et 2, EIMP. L’al. 3 s’inspire de l’art. 80l, al. 3, EIMP. Art. 26, al. 1, 1re phrase, al. 2 et 3 Le nouveau syst ème de moyens de droit n écessite une adaptation r édactionnelle de l’art. 26, al. 1, 2 et 3. Art. 37b Disposition transitoire à la modification du… Le droit transitoire relatif à la pr ésente modification pr évoit que la proc édure d’opposition et la proc édure de recours contre des d écisions qui ont été rendues en première instance avant l’entrée en vigueur de cette modification soient r égies selon le droit applicable jusqu’à présent. Cela signifie que la possibilit é future de recourir devant le Tribunal administratif fédéral ne sera pas applicable dans ces cas (cf. aussi art. 45, al. 1 LTAF). 23. Loi fédérale du 19 avril 1978 sur la formation professionnelle Art. 68, let. c, d et e Le Tribunal administratif f édéral se substituera à la commission de recours DFE. Selon la let. c, le Tribunal administratif f édéral sera l ’instance de recours pour les décisions et les d écisions sur recours de l ’office fédéral et du d épartement. Comme4226 les d écisions des instances cantonales ne seront en principe pas sujettes à recours devant le Tribunal administratif f édéral (cf. les remarques au mod èle de voies de recours, ch. 2.5.2), les comp étences de la commission de recours DFE pour les recours contre les d écisions cantonales au sujet de l ’admission aux cours et au sujet d’examens ne passeront pas au Tribunal administratif f édéral. Il n’y a aucune raison pour déroger au nouveau modèle d’instances. Le Conseil fédéral ne sera plus comp étent comme autorité de recours, puisqu ’il doit être déchargé de ses t âches judiciaires (cf. ch. 2.3.2). En cons équence, la let. d est abrogée. Le Tribunal f édéral sera l ’autorité de recours selon la LTF ( let. e). Dor énavant, le recours au Tribunal f édéral sera recevable contre les d écisions relatives à l’admission aux examens et aux cours, mais pas contre les d écisions sur le r ésultat d’examens (art. 78, al. 1, let. q, LTF). Art. 69 La disposition est abrogée. 24. Loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les écoles polytechniques fédérales Art. 37, al. 2 à 5 Le Tribunal administratif fédéral se substituera à la Commission de recours EPF. La possibilité de recours au Tribunal administratif f édéral est réglée par les dispositions générales de la proc édure f édérale (cf. al. 4). Par cons équent, l ’actuel al. 2, 1 re phrase, est supprim é. La 2 e phrase du pr écédent al. 2 devient l’al. 2 (la loi sur le statut des fonctionnaires est remplacée par la législation sur le personnel fédéral). Pour des raisons de syst ématique, l’actuel al. 5 (l’Assemblée d’école est habilit ée à recourir contre les décisions relatives à la participation) devient l’al. 3. En outre, selon l’al. 4, les dispositions g énérales de la proc édure f édéral seront applicables, notamment en ce qui concerne la possibilit é de recourir au Tribunal fédéral. 25. Loi fédérale du 9 octobre 1987 concernant l ’encouragement de l’instruction de jeunes Suisses et Suissesses de l’étranger Art. 13 La disposition est abrog ée. La loi f édérale d ’organisation judiciaire est du reste remplacée par la loi fédérale sur le Tribunal fédéral (LTF).4227 26. Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la recherche Art. 13, al. 2, 3 et 5, et 14 Les modifications effectuées sont la cons équence de l’intégration de la Commission de recours en matière d’encouragement de la recherche dans le Tribunal administra- tif f édéral. La proc édure de recours est r égie par les dispositions g énérales de la procédure fédérale. 27. Loi fédérale du 6 octobre 1978 sur l’Institut suisse de droit comparé Art. 13 Voies de droit La disposition est modifi ée, car le recours administratif devant le D épartement fédéral de justice et police sera supprim ée. Le recours devant le Comit é contre les décisions du directeur et de la direction de l ’institut sera maintenu. Ce recours admi- nistratif doit être prévu dans la loi spéciale (al. 1). Au surplus, les voies de droits seront r égies par les dispositions g énérales de la procédure fédérale sans qu’une réglementation dans la loi spéciale ne soit nécessaire (al. 2). 28. Loi fédérale du ... sur le cinéma Art. 33 Procédure et voies de droit La rédaction de la disposition a été adaptée au nouveau syst ème des voies de droit (renvoi aux dispositions générales de la procédure fédérale). 29. Loi fédérale du 17 décembre 1965 concernant la fondation Pro Helvetia Art. 11a, al. 2 et 3 Le recours au Tribunal administratif f édéral remplacera le recours aupr ès de la commission fédérale de recours indépendante. Le recours au Tribunal fédéral ne sera pas recevable en matière de subventions auxquelles la l égislation ne donne pas droit (art. 78, al. 1, let. j, LTF).4228 30. Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage Art. 12, al. 1 La disposition est adapt ée au nouveau syst ème des voies de droit. Le recours au Conseil fédéral n’est plus possible, en revanche une nouvelle voie de droit est ou- verte au Tribunal administratif fédéral. Art. 25c Voies de droit La disposition se fonde sur la version du Message du 1 er mars 2000 (FF 2000 2336) tout en étant adaptée au nouveau système des voies de recours. Ainsi, la commission de recours du DETEC est remplacée par le Tribunal administratif fédéral. 31. Loi fédérale du 19 décembre 1980 sur le Parc national suisse dans le canton des Grisons Art. 9, al. 3 Le recours administratif au D épartement f édéral de l ’intérieur étant supprim ée, la disposition est modifi ée. Les d écisions de la Commission du Parc national seront sujettes à recours conformément aux dispositions générales de la procédure fédéral. 32. Loi fédérale du 9 mars 1978 sur la protection des animaux Art. 26 La commission de recours DFEP sera absorb ée par le Tribunal administratif f édéral. Une disposition particuli ère sur le recours est donc superflue. La proc édure de recours contre les décisions de l’Office vétérinaire fédéral sera régie par les disposi- tions générales de la procédure fédérale. 33. Loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et l’administration militaire Art. 40, al. 2 La présente réforme veut d écharger le Conseil f édéral de ses t âches judiciaires (cf. ch. 2.3.2). Par cons équent, le recours au Conseil f édéral est remplac é par le recours au Tribunal administratif fédéral. Art. 130, titre médian et al. 1 Pour la proc édure de recours, un renvoi aux dispositions g énérales de la proc édure fédérale suffit.4229 34. Arrêté fédéral du 30 mars 1949 concernant l’administration de l’armée Art. 7, al. 3, 14 et 39, al. 4 Le recours au Tribunal administratif f édéral remplacera le recours à la Commission de recours. Art. 40, al. 5 L’instance de recours r èglera les litiges n és des pr étentions du logeur envers la commune de la m ême façon que ceux n és des pr étentions du logeur envers la Con- fédération (les d écisions rendue par le Commissariat central des guerres pourront faire l’objet d’un recours devant le Tribunal administratif fédéral). Art. 96, al. 1 et 2, 2e phrase Le recours devant le Tribunal administratif f édéral remplacera le recours devant la Commission de recours DMF. L’al. 2, 2e phrase, « la Commission de recours » est remplacée par la « procédure de recours ». Art. 106, 2e phrase Le recours devant le Tribunal administratif f édéral remplacera le recours devant la Commission de recours DMF . Art. 124 La disposition est abrogée, car le recours devant la commission de recours DMF sera remplacé par le recours au Tribunal administratif f édéral. La proc édure de recours sera donc régie par les dispositions générales de la procédure fédérale. Art. 128 L’al. 1 est abrogé, car le recours devant la commission de recours DMF sera rempla- cé par le recours au Tribunal administratif f édéral. La proc édure de recours sera donc régie par les dispositions générales de la procédure fédérale. Suite à la modification de l ’art. 40, al. 5 (les litiges entre le logeur et la commune seront tranchés par le Commissariat central des guerres), l’al. 2 devient superflu. Art. 129 La disposition est abrogée suite à la dissolution de la commission de recours. Art. 130 Le texte modifié résulte des modifications opérées aux art. 40, al. 5, et 128, al. 2 (cf. les remarques ci-dessus).4230 Art. 131 La disposition est superflue. La possibilit é de recourir contre les d écisions du Tribu- nal administratif fédéral, lequel remplacera la commission de recours, sera r égie par la LTF. 35. Loi fédérale du 17 juin 1994 sur la protection civile Art. 64 Prétentions non pécuniaires Actuellement, les décisions rendues par l’autorité cantonale de dernière instance, qui ne sont pas d éclarées définitives et qui ne concernent pas des pr étentions pécuniai- res, peuvent faire l ’objet d ’un recours au DDPS (auparavant DFJP). Pour assurer dans ce secteur la garantie de l ’accès au juge (pour autant qu ’un tribunal n ’a pas encore statu é au niveau cantonal) et pour assurer d ésormais un contr ôle par une instance fédérale, le recours au Tribunal administratif f édéral sera pr évu en lieu et place du recours au DDPS. Il s ’agira ainsi d ’un des rares cas, o ù le Tribunal admi- nistratif fédéral réexaminera les d écisions d’instances cantonales (cf. art. 29, let. h, LTAF). Comme aujourd ’hui, le recours au Tribunal f édéral contre les d écisions en matière de protection civile sera exclu (art. 78, al. 1, let. h LTF) . Art. 65, al. 4 La Commission fédérale de recours en matière de protection civile sera absorb ée par Tribunal administratif fédéral. La possibilit é de recours devant le Tribunal adminis- tratif fédéral contre les d écisions de l ’office f édéral sera r égie par les dispositions générales de la proc édure fédérale. Une disposition sp écifique à ce sujet dans la loi sur la protection civile est donc superflue. A l’avenir, le recours au Tribunal f édéral sera exclu (art. 78, al. 1, let. h, LTF). Il n’existe en effet aucune raison justifiant de traiter diff éremment les pr étentions pécuniaires des pr étentions non p écuniaires, pour lesquelles le recours au Tribunal fédéral est exclu . 36. Loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les constructions de protection civile Art. 14, al. 2 et 3 Aujourd’hui, les d écisions de l ’autorité cantonale ou de l ’Office fédéral de la pro- tection civile relatives à des pr étentions non p écuniaires peuvent être d éférées au DDPS (auparavant DFJP), qui statue d éfinitivement. Cette r églementation particu- lière des voies de droit est abrogée et remplacée par celle prévue par les dispositions générales de la procédure fédérale.4231 Art. 15, al. 3 La Commission fédérale en mati ère de protection civile sera absorb ée par le Tribu- nal administratif f édéral. La possibilit é de recours au Tribunal administratif f édéral contre les décisions de l’office fédéral de la protection civile est r égie par les dispo- sitions générales de la procédure fédérale. Si le recours au Tribunal fédéral sera en principe ouvert contre les d écisions rendues par des autorités cantonales, il sera toutefois exclu pour des d écisions en matière de subventions auxquelles la l égislation ne donne pas droit (art. 78, al. 1, let. j, LTF). C’est pourquoi, l’office fédéral de la protection civile sera autoris é à user des voies de droit cantonales contre les d écisions rendues par des autorit és cantonales en matière de subventions fédérales. De cette façon, un certain contr ôle de la Conf édé- ration sur l’utilisation des fonds fédéraux sera assuré. 37. Loi f édérale du 8 octobre 1982 sur l ’approvisionnement économique du pays Art. 34, al. 2, 2e phrase Le Tribunal administratif f édéral se substituera à la commission de recours DFEP (auparavant commission pour les réserves obligatoires). Art. 37a Opposition La voie de recours sera réglée de manière différente selon que l’on est en période de crise ou en p ériode normale. Dor énavant, le Conseil f édéral pourra pr évoir une procédure d’opposition contre les d écisions rendues par l ’office fédéral conformé- ment aux art. 23 à 28 (mesures en cas de menace accrue ou de p énurie grave). On peut en effet escompter qu ’en période de crise les autorit és devront rendre un grand nombre de décisions (par exemple en mati ère de rationnement des carburants). Pour contrôler de telles d écisions, l’opposition est la voie de droit appropri ée. En effet, sans ce filtre, le Tribunal administratif f édéral, auquel pourront être d éférées les décisions sur opposition, serait rapidement confront é à un grand nombre de recours. De plus, la proc édure d’opposition sera, dans une certaine mesure, une compensa- tion pour la suppression du recours au Tribunal f édéral en période de crise. Comme pour le droit actuellement en vigueur (cf. art. 38, let. c, de la loi sur l ’appro- visionnement économique du pays dans sa version actuelle), le recours au Tribunal fédéral sera à l ’avenir également irrecevable contre les d écisions pour l ’approvi- sionnement économique du pays en cas de men ace accrue ou de p énurie grave (art. 78, al. 1, let. i, LTF). Le Conseil fédéral ne pourra pr évoir une proc édure d’opposition que pour les d éci- sions rendues par l ’office f édéral. Dans les cas o ù, en p ériode de crise, la compétence de prendre des d écisions aura été attribu é aux autorit és cantonales, le recours au Tribunal administratif f édéral sera ouvert apr ès épuisement des voies de recours cantonales (cf. art. 38, al. 2, de la loi sur l ’approvisionnement économique du pays dans sa version actuelle du projet); le Tribunal administratif f édéral statuera définitivement (art. 78, al. 1, let. a, LTF).4232 Art. 38 Recours L’al. 1 prévoit que les d écisions rendues par les unit és de domaines et les organisa- tions de l’économie privée appelées à prêter leur concours pourront faire l’objet d’un recours devant l’Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays. Il est en effet justifi é que l ’office f édéral proc ède en premier lieu à un contr ôle de ces décisions administratives. Cette possibilit é de recours doit être spécialement prévue dans la loi. L’al. 2 ouvre la voie du recours au Tribunal administratif fédéral contre les décisions rendues par les instances cantonales de dernière instance. Il s ’agit d’un de ces quel- ques cas où le Tribunal administratif – en dérogation au modèle des voies de recours (cf. à ce propos ch. 2.5.2) – procèdera au contrôle de décisions prises par des autori- tés cantonales (cf. art. 29, let. h, LTAF). Les cantons ne rendant de d écisions qu’en période de crise, le Tribunal administratif f édéral statuera d éfinitivement (cf. les remarques relatives à l ’art. 37 a de la loi sur l ’approvisionnement économique du pays introduit par le présent projet). Au surplus, les voies de droit seront r égies par les dispositions g énérales de la pro- cédure fédérale (al. 3). En conséquence, les décisions et les d écisions sur recours de l’office fédéral pourront faire l ’objet d’un recours au Tribunal administratif f édéral. Du moment qu’il ne s’agira pas de mesures en cas de menace accrue ou de p énurie grave, le recours au Tribunal f édéral sera ensuite recevable (art. 78, al. 1, let. i, LTF). En « période normale », des d écisions en mati ère d ’approvisionnement éco- nomique du pays ne sont prises que ponctuellement. Elles peuvent toutefois être d’une importance consid érable pour les personnes touch ées par celles-ci. Il est d ès lors justifié (et, au regard de la charge de travail, défendable) que soit ouverte la voie du recours au Tribunal fédéral contre de telles décisions. Art. 39, phrase introductive La commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Celui-ci statuera sur action en tant qu’autorité de première instance dans les cas prévus par l’art. 39. Ces litiges peuvent être considérés – au sens large- comme des contestations qui reposent sur des contrats de droit public (art. 31, let. a, LTAF) Art. 40 La disposition est abrogée. 38. Loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités Art. 34 L’al. 1 est inutile, car il va de soi que les litiges portant sur des aides financi ères ou des indemnités allouées par voie de décision doivent être tranchés par une d écision. Avant la révision de l’OJ de 1991, cette disposition se justifiait du fait que l ’art. 116 OJ alors en vigueur pr évoyait pour de tels cas une action en justice. Ce cas d ’action4233 ayant été abrogé, le règlement des litiges ne peut plus se faire que par voie de d éci- sion. L’al. 2 portant sur les litiges relatifs aux contrats est également abrogé. L’art. 31, let. a, LTAF pr évoit pour les litiges relatifs aux contrats de droit public la voie de l’action. Cette voie est appropri ée du fait que, pour les contrats, la constitution des rapports de subventions (conclusion du contrat) ne résulte pas d’un acte unilatéral de souveraineté. Par conséquent, les litiges relatifs à un contrat ne doivent pas pouvoir être tranch és par une d écision mais bien par une action. Cette solution logique ne pouvait pas être pr évue par l ’ancien syst ème des voies de recours parce qu ’il n’existait pas dans tous les domaines une commission de recours aupr ès de laquelle une action aurait pu être déposée. Il avait ainsi fallu pr évoir le principe selon lequel les litiges relatifs à un contrat étaient réglés par voie de d écision dans les cas o ù la législation f édérale n ’instituait pas de commission de recours devant laquelle une action eût pu être déposée ainsi que dans les cas où le contrat lui-même ne prévoyait pas la compétence d’un tribunal arbitral. Contrairement aux commissions de recours et aux commissions arbitrales, le Tribunal administratif f édéral sera investi d ’une compétence générale en matière de droit administratif fédéral. Une action pourra dès lors être directement interjet ée sur la base de l ’art. 31, let. a, LTAF. Il n ’y a ainsi plus d ’obstacle à pr évoir la voie de l ’action pour les litiges relatifs à un contrat. L’action ne sera cependant pas ouverte lorsqu ’une loi fédérale stipulera qu ’un litige doit être réglé par une décision (art. 32 LTAF). Art. 35 Voies de droit Selon l’al. 1, les voies de droit contre des d écisions en matière de subventions sont régies par les dispositions g énérales de la proc édure f édérale. Cela a notamment pour conséquence que les d écisions cantonales rendues en derni ère instance sur des subventions auxquelles la l égislation ne donne pas droit sont d éfinitives (art. 78, al. 1, let. j, LTF) à moins que les lois spéciales prévoient la possibilité de recourir au Tribunal administratif f édéral (comme p. ex. l ’art. 166, al. 2, de la loi sur l ’agri- culture; RS 910.1). L’ancien al. 3 devient pour des raisons systématiques l’al. 2. 39. Loi fédérale du 1er octobre 1925 sur les douanes Art. 22, al. 1, 3e phrase Le Tribunal administratif fédéral remplace la commission de recours. Art. 109, al. 1, let. b à e, et 3 La proc édure actuelle de recours - assez complexe et en partie trop longue- est simplifiée, raccourcie et adaptée au nouveau système des voies de recours. Seule une voie de recours interne à l ’administration sera conserv ée. Au regard du principe général applicable à l’avenir, selon lequel les d écisions des autorités fédérales pour- ront directement faire l ’objet d ’un recours devant le Tribunal administratif f édéral4234 (cf. ch. 2.5.2), il ne serait ni conforme au syst ème, ni objectivement fond é de pr é- voir, en matière de douanes, deux instances administratives de recours. C’est pourquoi les directions d ’arrondissement continueront à statuer sur les recours contre les décisions des bureaux de douane (let. a inchangée). La Direction g énérale des douanes statuera sur les recours contre les d écisions rendues en première instance par les directions d ’arrondissement (let. b). Le recours à la Direction g énérale des douanes contre les d écisions prises sur recours par les directions d’arrondissement est supprim é. Ces d écisions pourront faire l ’objet d’un recours direct au Tribunal administratif fédéral. Conformément à la nouvelle loi sur le Tribunal administratif f édéral, le Tribunal administratif f édéral ( let. c ) remplacera le D épartement (let. d dans son ancienne teneur) et la Commission f édérale des douanes (let. c dans son ancienne teneur). Le recours au Tribunal fédéral sera régi par la loi sur le Tribunal fédéral (let. c). Selon l’al. 3, la Direction g énérale des douanes repr ésentera l ’Administration des douanes dans les proc édures devant le Tribunal administratif f édéral et le Tribunal fédéral. La Direction g énérale des douanes est mieux à même d’assumer cette fonc- tion. Elle conservera également par ce moyen le survol sur les proc édures de recours. Elle pourra utiliser la possibilit é de reconsid ération pendente lite (art. 58 PA). Le contenu actuel de l ’al. 3 (renvoi à la PA et à l’OJ) peut être supprimé, car il est superflu. D’ailleurs l’OJ est remplacée par la LTF. Ch. III (art. 141) La disposition est abrog ée, car la commission des recours des douanes sera rempla- cée par le Tribunal administratif fédéral. 40. Loi fédérale du 27 juin 1973 sur les droits de timbre Art. 32, al. 3 Adaptation rédactionnelle (renvoi à l’art. 106 LTF au lieu de l’art.116 OJ). III. Réclamation, art. 39, titre Avec l’abrogation des art. 39 a et 40, seul demeure au ch. III l ’art. 39 relatif à récla- mation (la notion de r éclamation équivaut à celle d ’opposition au sens de l ’art. 28, al. 2, let. a, LTAF). Art. 39a La Commission de recours en mati ère de contributions sera remplac ée par le Tribu- nal administratif f édéral. La possibilit é de recours au Tribunal administratif f édéral contre les d écisions sur r éclamation prises par l ’administration fédérale des contri- butions sera r égie par les dispositions g énérales de la proc édure f édérale. Une disposition à ce sujet dans la loi spéciale est donc superflue.4235 Les décisions sur r éclamation concernant le sursis à la perception et à la remise du droit ne peuvent, à l ’heure actuelle, faire l ’objet d ’un recours à la commission de recours, raison pour laquelle le recours au Conseil f édéral est possible. La pr ésente réforme veut décharger considérablement le Conseil fédéral de ses tâches judiciaires (cf. ch. 2.3.2). Par conséquent, les décisions sur réclamation concernant le sursis à la perception et à la remise du droit peuvent faire l ’objet d ’un recours au Tribunal administratif fédéral, raison pour laquelle toute la disposition est abrogée. Art. 40 La disposition est abrog ée. La possibilit é de recourir au Tribunal f édéral sera r égie par la loi f édérale sur le Tribunal f édéral. La qualit é pour recourir de l ’admi- nistration f édérale des contributions devra être maintenue, mais elle pourra être établie par voie d’ordonnance (cf. art. 84, let. a, LTF). Art. 43, al. 3 à 5 Le recours devant le Tribunal administratif f édéral remplacera le recours devant la Commission fédérale de recours en matière de contributions (al. 3). La possibilit é de recourir au Tribunal f édéral sera r égie par la loi f édérale sur le Tribunal fédéral et ne doit pas être particulièrement prévue dans une loi sp éciale. Il est en revanche précisé à l’al. 4 que le recours contre les demandes de s ûretés (aussi bien au Tribunal administratif f édéral qu ’au Tribunal f édéral) n ’aura pas d ’effet suspensif, tout comme actuellement. La qualit é pour recourir de l ’Administration f édérale des contributions devra être maintenue, mais elle pourra être établie par voie d ’ordonnance (cf. art. 84, let. a, LTF). Par conséquent, l’al. 5 est abrogé. Art. 44, al. 2 La disposition est abrogée. 41. Loi fédérale du 2 septembre 1999 régissant la taxe sur la valeur ajoutée Art. 54, al. 3 Adaptation rédactionnelle (renvoi à l’art. 106 LTF au lieu de l’art. 116 OJ). Art. 57, al. 2, 3e phrase, 64, al. 2 Le Tribunal administratif f édéral remplacera la Commission de recours en mati ère des contributions.4236 Art. 65 La Commission de recours en mati ère des contributions sera int égrée au Tribunal administratif f édéral. La possibilit é de recourir au Tribunal administratif f édéral contre les d écisions sur r éclamation de l ’administration f édérale des contributions est régie par les dispositions générales de la procédure fédérale. Une disposition à ce sujet dans la loi spéciale est donc superflue. Art. 66 La disposition est abrog ée. La possibilit é de recours au Tribunal f édéral sera r égie par la loi f édérale sur le Tribunal f édéral. La qualit é pour recourir de l ’admi- nistration f édérale des contributions devra être maintenue, mais elle pourra être établie par voie d’ordonnance (cf. art. 84, let. a, LTF). Art. 67, titre médian, al. 2 et 3 Les al. 2 et 3 (r évision et interpr étation des d écisions du Tribunal f édéral et du Tribunal administratif fédéral) sont abrogés, vu le renvoi à la LTAF et la LTF. Art. 70, al. 3 à 5 Le recours devant le Tribunal administratif f édéral remplacera le recours devant la Commission fédérale de recours en matière de contributions (al. 3). La possibilit é de recourir au Tribunal f édéral sera r égie par la loi f édérale sur le Tribunal fédéral et ne doit pas être particulièrement prévue dans une loi spéciale. On retient toutefois que selon l ’al. 4 le recours contre les demandes de s ûretés (soit au Tribunal administratif fédéral soit au Tribunal fédéral) n’aura pas d’effet suspensif. La qualit é pour recourir de l ’administration f édérale des contributions devra être maintenue, mais elle pourra être établie par voie d ’ordonnance (cf. art. 84, let. a LTF). Par conséquent, l’al. 5 est abrogé. 42. Loi fédérale du 21 mars 1969 sur l’imposition du tabac Art. 33 La disposition est abrogée, de sorte que le contr ôle judiciaire sera régi par les dispo- sitions générales de la proc édure fédérale. La Commission de recours en mati ère de douanes sera remplacée par le Tribunal administratif fédéral.4237 43. Loi fédérale du 21 juin 1996 sur l’imposition des véhicules automobiles Art. 33, al. 2 Afin de raccourcir les voies de recours, le recours à la Direction g énérale des doua- nes contre les décisions sur recours des directions d ’arrondissement est supprim é. Ces décisions sur recours pourront dorénavant faire directement l’objet d’un recours devant le Tribunal administratif f édéral (cf. aussi le commentaire de l ’art. 109 de la loi sur les douanes; RS 631.0). Art. 34, 35, al. 1 La Commission f édérale de recours en mati ère de douanes sera remplac ée par le Tribunal administratif f édéral. La possibilit é de recourir au Tribunal administratif fédéral sera régie par les dispositions générales de la procédure fédérale. Une dispo- sition à ce sujet dans la loi spéciale est donc superflue. 44. Loi du 21 juin 1996 sur l’imposition des huiles minérales Art. 35, al. 2 Afin de raccourcir les voies de recours, le recours à la Direction g énérale des doua- nes contre les décisions sur recours des directions d ’arrondissement est supprim é. Ces décisions sur recours pourront dorénavant faire directement l’objet d’un recours devant le Tribunal administratif f édéral (cf. aussi le commentaire de l ’art. 109 de la loi sur les douanes; RS 631.0). Art. 36, 37, al. 1 La commission f édérale de recours en mati ère de douanes sera remplac ée par le Tribunal administratif f édéral. La possibilit é de recourir au Tribunal administratif fédéral découlera des dispositions g énérales de la proc édure fédérale. Une disposi- tion à ce sujet dans la loi spéciale est donc superflue. 45. Loi f édérale du 19 d écembre 1997 concernant une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations Art. 23, al. 3 et 4 L’al. 3 prévoit dorénavant une proc édure d’opposition contre les d écisions de pre- mière instance rendues par la Direction g énérale des douanes ( à l ’exception des décisions portant sur des demandes de s ûretés). Lors de l ’élaboration de la loi rela- tive à une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations, on pensait que la Direction g énérale des douanes ne rendrait pas de d écisions en mati ère d’assujettissement à la redevance, ce qui n ’est pas le cas (art. 25 sur l ’ordonnance concernant une redevance sur le trafic des poids lourds li ée aux prestations; RS4238 641.811; RO 2000 1170). Dès lors, une procédure d’opposition se justifie (analogue à l’art. 32 de la loi sur l ’imposition des véhicules automobiles; RS 641.51 et à l’art. 34 de la loi sur l’imposition des huiles minérales; RS 641.61). Le contenu actuel de l’al. 3 (recours à la Commission fédérale de recours en matière de douanes) peut être supprimée, car désormais la possibilité de recourir au Tribunal administratif fédéral (à la place du recours à la Commission de recours f édérale des douanes) découlera déjà des dispositions générales de la procédure fédérale. Dès lors une disposition y relative est superflue. Pour le surplus, l’al. 4 renvoie aux dispositions générales de la procédure fédérale. 46. Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct Art. 108, al. 1, 2e phrase La possibilit é de recourir directement au Tribunal f édéral contre la d écision de l’Administration f édérale des contributions est abandonn ée en faveur du nouveau modèle des voies de recours (cf. ch. 2.5.2). La pr ésente r éforme part en effet du principe que le Tribunal f édéral ne doit plus statuer comme premi ère instance judi- ciaire. Art. 112a, al. 7, 2e phrase Adaptation rédactionnelle (renvoi à l’art. 106 LTF au lieu de l’art. 116 OJ). Art. 146 Le libellé de la disposition est adapt ée à la nouvelle terminologie ( « recours de droit administratif » est remplacé par « recours »). Art. 147, al. 3 Adaptation rédactionnelle (LTF au lieu de OJ). Art. 167, al. 3 Les comp étences d écisionnelles concernant les demandes en remise de l ’impôt demeurent inchang ées en premi ère instance. Toutefois, la comp étence de la Com- mission de remise de l ’impôt fédéral direct et/ou du service cantonal comp étent de statuer en dernier ressort est supprimé (abrogation de l ’al. 3). Il faut assurer égale- ment dans ce domaine une voie de recours judiciaire. Il n ’y a en effet pas de motif suffisant qui justifierait une exception légale à la garantie de l’accès au juge (art. 29a Cst.) m ême si la d écision est dans une large mesure question d ’appréciation. Le respect des limites impos ées par la loi à l’exercice du pouvoir discr étionnaire peut être contrôlé par les autorit és judiciaires. Il en va de m ême du respect des crit ères imposés par la loi lors de l ’édiction d’un arrêté. Concrètement, cela signifie que les décisions de la Commission de remise de l ’impôt f édéral direct sont sujettes au4239 recours devant le Tribunal administratif f édéral et que les d écisions des services cantonaux compétents doivent pouvoir faire l ’objet d ’un recours au plan cantonal. Le recours au Tribunal fédéral est exclu (art. 78, al. 1, let. l, LTF). Art. 169, al. 3 et 4 La possibilité de recourir directement devant le Tribunal fédéral contre une demande de sûretés de l’administration cantonale de l’impôt fédéral direct est abandonnée. Le recours devra d ’abord être interjeté devant la commission cantonale de recours ( al. 3). La présente réforme repose en effet sur le principe que le Tribunal fédéral ne doit plus décider comme première instance judiciaire. Le libellé de l’al. 4 est modifié. Art. 182, al. 2 Adaptation rédactionnelle (« recours » au lieu de « recours de droit administratif »). Art. 197, al. 2 Adaptation r édactionnelle (l ’expression « procédure de droit administratif » est supprimée). 47. Loi f édérale du 14 d écembre 1990 sur l ’harmonisation des imp ôts directs des cantons et des communes Art. 73, al. 1 Adaptation r édactionnelle ( « recours devant le Tribunal f édéral » à la place de « recours de droit administratif ») 48. Loi fédérale du 8 octobre 1999 sur les sociétés de capital-risque Art. 6, al. 5 La Commission de recours du DFE est int égrée au Tribunal administratif f édéral. Une disposition de procédure dans la loi spéciale est superflue. 49. Loi fédérale du 13 octobre 1965 sur l’impôt anticipé Art. 3, al. 1 Adaptation rédactionnelle (renvoi à l’art. 106 LTF au lieu du renvoi à l’OJ)4240 Art. 39, al. 3 Le recours contre les d écisions de l ’Administration fédérale des contributions con- cernant l ’obligation de donner des renseignements contest és ne n écessite aucune réglementation particulière. La 2e phrase de cet alinéa est donc supprimée. Art. 42, titre marginal (5. Réclamation) L’abrogation des art. 42a et 43 ne laisse subsister sous le chiffre 5 que l’art. 42 sur la réclamation. Le titre marginal est adapté en conséquence. Art. 42a La commission fédérale de recours en matière de contributions sera remplacée par le Tribunal administratif f édéral. La possibilit é de recourir au Tribunal administratif fédéral sera régie par les dispositions générales de la procédure fédérale. Une dispo- sition à ce sujet dans la loi spéciale est donc superflue. Les d écisions sur r éclamation relatives à l a r e m i s e d e l’impôt prises par l’Administration fédérale des contributions ne peuvent pas actuellement faire l ’objet d’un recours à la commission f édérale, raison pour laquelle le recours au Conseil fédéral est ouvert. La pr ésente r éforme vise à d écharger le Conseil f édéral de l’essentiel de ses t âches juridictionnelles (cf. ch. 2.3.2). Par cons équent, le recours au Tribunal administratif f édéral sera d ésormais ouvert contre les d écisions sur réclamation relatives à la remise de l’impôt. De ce fait, toute la disposition est abro- gée. Art. 43 La disposition est abrog ée. La possibilit é de recourir au Tribunal f édéral sera r égie par la loi f édérale sur le Tribunal f édéral. La qualit é pour recourir de l ’admi- nistration f édérale des contributions devra être maintenue, mais elle pourra être établie par voie d’ordonnance (cf. art. 84, let. a, LTF). Art. 47, al. 3 à 5 Le recours au Tribunal administratif f édéral remplacera le recours devant la com- mission de recours en matière de contributions (al. 3). La possibilit é de recours au Tribunal f édéral sera r égie par la loi f édérale sur le Tribunal fédéral et ne doit pas être prévue particulièrement dans la loi spéciale. Il est en revanche pr écisé à l ’al. 4 que le recours contre les demandes de s ûretés (aussi bien au Tribunal administratif f édéral qu ’au Tribunal f édéral) n ’aura pas d ’effet suspensif, tout comme en droit actuel. La qualit é pour recourir de l ’administration f édérale des contributions devra être maintenue, mais elle pourra être établie par voie d ’ordonnance (cf. art. 84, let. a, LTF). Par conséquent, l’al. 5 est abrogé.4241 Art. 56 e. Recours au Tribunal fédéral La rédaction de la disposition est adapt ée à la nouvelle terminologie ( « recours » au lieu de « recours de droit administratif »). Art. 58, al. 4 Adaptation rédactionnelle (renvoi à l’art. 106 LTF au lieu de l’OJ). Art. 59, al. 3 La disposition est abrogée. 50. Loi f édérale du 12 juin 1959 sur la taxe d ’exemption de l ’obligation de servir Art. 31, al. 3 Le libellé de la disposition est adapté à la nouvelle terminologie (au lieu de « recours de droit administratif » « recours »). Art. 36, al. 3 et 4 (nouveau) La demande de s ûretés ne pourra plus être déférée directement au Tribunal f édéral, mais elle pourra faire l ’objet d ’un recours devant la commission cantonale de re- cours. (al. 3). La pr ésente réforme part en effet du principe que le Tribunal f édéral ne statue plus comme première instance judiciaire. La 2e phrase de l ’al. 3, ancienne teneur (pas d ’effet suspensif), est report ée – avec une amélioration d’ordre rédactionnelle – à l’al. 4, nouvelle teneur. 51. Loi fédérale du 21 juin 1932 sur l’alcool Art. 47 La Commission de recours de l ’alcool sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. La possibilit é de recourir au Tribunal administratif f édéral d écoulera des dispositions générales de la procédure fédérale. Une disposition à ce sujet dans la loi spéciale est donc superflue. (Cf. aussi le commentaire de l’art. 49.) Art. 49 II. Recours administratif Le recours actuel au D épartement fédéral des finances sera remplac é par le recours au Tribunal administratif f édéral. Le recours contre les d écisions p énales de l’administration douanière est régi par la loi f édérale sur le droit p énal administratif (DPA) et ce, sans qu ’il y soit sp écifiquement fait mention ou renvoy é à la loi f édé-4242 rale sur les douanes. Cette derni ère renvoie à la DPA en cas de contestations des décisions pénales (cf. art. 109, al. 4, de la loi f édérale sur les douanes; RS 631.0). L’art. 49 peut être raccourci en conséquence. Seul le recours administratif à la Régie fédérale des alcools doit être mentionné. 52. Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire Art. 34 Droit fédéral Selon l’al. 1, les voies de recours au niveau f édéral sont r égies par les dispositions générales de la proc édure fédérale, ce qui a également pour effet de rendre caduc l’al. 3. L’al. 2 confère aux cantons et aux communes la qualité pour recourir dans les cas où le droit actuel leur reconna ît déjà le droit de recourir au Tribunal f édéral par la voie du recours de droit administratif. 53. Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l’expropriation Art. 13, al. 2 Le terme de « Recours de droit administratif » est remplac é par celui de « recours devant le Tribunal administratif f édéral ». Dans le champ d ’application de la loi sur l’expropriation, les d écisions des commissions d ’estimation pourront dor énavant faire l’objet d’un recours devant le Tribunal administratif f édéral, dont les d écisions seront à leur tour susceptibles d ’être attaquées devant le Tribunal f édéral. La cr éa- tion du Tribunal administratif f édéral en tant qu ’instance préalable tient compte du principe selon lequel seules les d écisions d ’autorités judiciaires seront d ésormais sujettes à recours devant le Tribunal fédéral (cf. art. 80 LTF). Art. 15, al. 2 La compétence du Tribunal f édéral d’édicter des règles de droit dans des ordonnan- ces n ’est plus compatible avec le nouveau syst ème des voies de recours (voir les remarques faites ci-dessus à propos de l ’art. 13, al. 2). La comp étence normative du Tribunal fédéral prévue par la loi sur l ’expropriation constitue une particularit é qui se justifiait par la position particuli ère du Tribunal f édéral qui fonctionnait à la fois comme autorité de surveillance des commissions d ’estimation et comme autorit é de recours contre leurs d écisions. Or, suite à l ’institution du Tribunal administratif fédéral en tant qu ’autorité de recours, cette comp étence normative du Tribunal fédéral perd sa justification. Les dispositions de procédure étant adaptées aux princi- pes généraux de la procédure fédérale, il faut aussi à adapter celles qui attribuent une compétence normative au Tribunal f édéral. La comp étence de r égler la proc édure par voie d’ordonnance revient désormais au Conseil fédéral, comme c’est le cas dans les autres domaines du droit.4243 Art. 19bis, al. 2, 2e phrase La décision de la commission d’estimation qui fixe immédiatement, à la demande de l’exproprié, un paiement s ’élevant au montant probable de l ’indemnité pour la valeur vénale restera inattaquable par recours. Conform ément au nouveau syst ème des voies de droit, il ne faut plus exclure le recours de droit administratif mais le recours au Tribunal administratif f édéral. L ’exclusion du recours ne constitue pas une v éritable exception à la comp étence du Tribunal administratif f édéral selon l’art. 27 LTAF, mais elle rend seulement explicite le fait que les conditions l égales pour attaquer les décisions incidentes (art. 46 PA selon l ’annexe à la LTAF) ne sont pas remplies. Art. 59, al. 1 Dès lors qu ’il n ’appartiendra plus au Tribunal f édéral de surveiller la gestion des commissions d ’estimation (voir également les remarques faites à propos de l’art. 63), il n’y a plus de raison que le Tribunal f édéral participe à la nomination de la présidence de ces commissions. Le pr ésident et les deux suppl éants de ces com- missions seront, comme leurs membres, nommés par le Conseil fédéral (let. a). Pour la même raison, la participation du Tribunal f édéral au processus de fixation, pour chaque arrondissement, du nombre de membres repr ésentant les cantons devient inutile (let. c). Art. 60, al. 4, 2 e phrase « Recours de droit administratif » est remplacé par « recours ». Art. 62, 1re phrase Le terme « Ablehnung » est supprimé dans la version allemande de cette disposition. Il s ’agit d ’une adaptation à la terminologie de la LTF qui ne distingue plus les « Ausschliessungsgründe » (r écusation obligatoire) des « Ablehnungsgründe », (récusation facultative), mais parle uniquement de « Ausstandsgründe » (cf . art. 31 LTF). Art. 63 5. Surveillance Le nouveau syst ème des voies de recours implique la suppression des comp étences du Tribunal f édéral de surveiller les commissions d ’estimation, d’édicter des r ègles de droit à leur intention et de leur donner des instructions (voir les remarques faites à propos des art. 13, al. 2, 15, al. 2, et 59, al. 1). Ces comp étences ne sont pas compa- tibles avec la r églementation selon laquelle les d écisions des commissions d’estimation pourront être attaqu ées devant le Tribunal administratif f édéral. En outre, la suppression de ces comp étences va entra îner un all égement bienvenu des tâches du Tribunal f édéral. En lieu et place du Tribunal f édéral, c ’est le Conseil fédéral qui assumera à l’avenir la surveillance administrative de la gestion des com- missions d’estimation. C’est également le Conseil f édéral qui sera comp étent pour édicter des r ègles sur la proc édure à suivre ainsi que pour exiger des rapports. En revanche, le Conseil f édéral ne disposera pas – contrairement au Tribunal f édéral4244 aujourd’hui – de la comp étence de donner des instructions ( « directions g énéra- les »). Une telle comp étence ne serait pas compatible avec l ’institution juridique de la surveillance administrative, laquelle doit se limiter au contrôle de la gestion. Art. 64, al. 2 Adaptation au nouveau système des voies de recours. Art. 65, al. 2 La question de la comp étence exceptionnelle d ’une commission d ’estimation de statuer sur des expropriations hors de son arrondissement sera tranch ée, à la requête de la commission d’estimation compétente à raison du lieu selon l’al. 1, non plus par le Tribunal f édéral, mais par la commission d ’estimation chargée de statuer à titre exceptionnel. Art. 69, al. 2 « Recours de droit administratif » est remplac é par « recours » (au Tribunal admi- nistratif fédéral). Art. 75 9. Force de chose jugée « Recours de droit administratif » est remplac é par « recours » (au Tribunal admi- nistratif f édéral). Les possibilit és d ’attaquer une d écision de la commission d’estimation entrée en force de chose jugée se détermineront d’après les dispositions applicables aux voies de recours contre les arr êts du Tribunal administratif f édéral entrés en force de chose jugée. Art. 76, al. 3 et 6 L’al. 3 pr évoit la comp étence du juge d ’instruction également pour la proc édure devant le Tribunal administratif fédéral. L’al. 6 concernant le d élai de recours propre à la loi sur l ’expropriation est abrog é. C’est le délai général de recours de 30 jours qui s’appliquera. Titre précédant l’art. 77 « Recours de droit administratif » est remplac é par « recours » (au Tribunal admi- nistratif fédéral). Art. 77 I. Principes L’al. 1 consacre le nouveau système des voies de recours (voir les remarques faites à propos de l’art. 13, al. 2). Aux termes de l ’al. 2 , la proc édure devant le Tribunal administratif f édéral sera régie, pour autant que la loi sur l’expropriation n’en dispose pas autrement, par la loi4245 sur le Tribunal administratif f édéral, laquelle renvoie à son tour en principe à la loi sur la procédure administrative (art. 33 LTAF). L’al. 3 rend applicable à la proc édure devant le Tribunal administratif f édéral la règle, propre à la loi sur l ’expropriation, concernant la recevabilit é de nouvelles conclusions. En cas de recours subs équent au Tribunal f édéral, ce sont toutefois les règles g énérales de proc édure pr évues par la loi sur le Tribunal f édéral qui s’appliqueront. Art. 78, al. 2, 1re phrase « Recours » est remplacé par « recours devant le Tribunal administratif fédéral ». Art. 79 Cette disposition est superflue. La direction de la proc édure devant le Tribunal administratif fédéral sera régie par les dispositions générales de la loi sur le Tribunal administratif fédéral (art. 35 LTAF). Art. 80, al. 1 et 2, 2e phrase L’al. 1 maintient la comp étence du Conseil f édéral de nommer 15 membres de la Commission supérieure d’estimation, mais transf ère la comp étence de nommer les 15 autres membres au Tribunal administratif f édéral. Ce changement d échargera quelque peu le Tribunal fédéral; il est la cons équence du nouveau système des voies de recours (voir les remarques faites à propos de l ’art. 13, al. 2). La Commission supérieure d ’estimation se compose d ’experts auxquels le Tribunal administratif fédéral et le Tribunal fédéral peuvent faire appel en matière d’expropriation. Dans la mesure où il appartiendra en premier lieu au Tribunal administratif fédéral de statuer sur les recours contre les décisions des commissions d’estimation, sa participation au choix des experts est justifiée. L’al. 2, 2 e phrase, est compl été avec la comp étence du Tribunal administratif f édé- ral. Les litiges relatifs à la r écusation de membres de la commission sup érieure d’estimation peuvent se produire dans la proc édure de recours aussi bien devant le Tribunal administratif et que devant le Tribunal f édéral. Le tribunal devant lequel le recours est pendant sera donc compétent pour statuer sur la demande de récusation. Art. 81 2. Séance plénière Les tâches du Tribunal fédéral passent au Tribunal administratif fédéral. Art. 87 IX. Recours au Tribunal fédéral L’al. 1 consacre le nouveau système des voies de recours et prévoit que les décisions du Tribunal administratif f édéral pourront être déférées au Tribunal f édéral confor- mément à la loi sur le Tribunal f édéral (voir les remarques faites à propos des art. 13, al. 2, 15, al. 2, et 59, al. 1).4246 Selon l ’al. 2 , l ’art. 78, al. 1, de la loi sur l ’expropriation relatif à la qualit é pour recourir s’applique aussi à la proc édure devant le Tribunal f édéral, celle-ci étant au surplus r égie par les dispositions g énérales de proc édure de la loi sur le Tribunal fédéral. Art. 108, 2e phrase La 2e phrase est abrog ée; les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procédure fédérale. Art. 113, titre marginal et al. 2 L’al. 2 est abrog é. Les voies de recours seront, en ce qui concerne les frais, r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale. Le titre marginal est adapt é en conséquence. Art. 116, titre marginal, al. 1, 1re phrase, et al. 3 (nouveau) Le titre marginal est adapté au nouveau système des voies de recours. Aux termes de l ’al. 1 , la r ègle - applicable aujourd ’hui à la proc édure devant le Tribunal fédéral - qui veut que l ’expropriant supporte les frais caus és par la proc é- dure, y compris les d épens alloués à l’exproprié, s’appliquera à la procédure devant le Tribunal administratif fédéral. Dans la proc édure devant le Tribunal f édéral, ce sont en revanche les dispositions générales sur l ’attribution des frais qui s ’appliqueront (al. 2). Une r épétition de la réglementation sp éciale pr évue à l ’al. 1 aurait conduit à grever financi èrement l’expropriant dans une mesure qui n’eût pas été judicieuse. Disposition finale de la modification du … La disposition finale prévoit que les ordonnances d’exécution du Tribunal fédéral ne perdront leur validité qu’à partir du moment o ù le Conseil f édéral l’aura ordonné. Il s’agit ainsi de garantir que les ordonnances du Tribunal f édéral restent applicables jusqu’à leur remplacement par des ordonnances du Conseil fédéral. 54. Loi fédérale du 21 juin 1991 sur l’aménagement des cours d’eau Art. 16 Voies de droit Adaptation r édactionnelle (le renvoi à la PA et à l ’OJ fait place à un renvoi aux dispositions générales de la procédure fédérale).4247 55. Loi fédérale du 22 décembre 1916 sur l’utilisation des forces hydrauliques Art. 71, al. 2 Les litiges vis és à l ’art. 71, al. 2, étaient jusqu ’ici tranch és par la commission de recours du DETEC statuant comme commission d ’arbitrage. A l ’avenir, ces litiges devront aussi être tranch és par la voie ordinaire de la d écision. La comp étence décisionnelle sera attribu ée au DETEC. Les d écisions de ce dernier pourront être attaquées devant le Tribunal administratif f édéral conform ément aux dispositions générales de la procédure fédérale. Art. 72, al. 3 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale. 56. Loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales Art. 14, al. 3, 2e phrase La décision relative à la fixation des zones par le d épartement pourra faire l ’objet d’un recours devant le Tribunal administratif f édéral. La suppression de la comp é- tence du Conseil fédéral est due à la consécration, par la constitution, de la garantie de l’accès au juge. Art. 28, al. 5 Dès lors que la commission de recours du DETEC sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral, il n ’est plus n écessaire de pr évoir une disposition particuli ère sur les voies de recours. 57. Loi fédérale du 26 juin 1998 sur l’énergie Art. 25, al. 1 Adaptation r édactionnelle (le renvoi à la PA et à l ’OJ fait place à un renvoi aux dispositions générales de la procédure fédérale). 58. Loi fédérale du 15 décembre 2000 sur le marché de l’électricité Art. 18 Voies de droit Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale (al. 1), ce qui signifie notamment que les d écisions cantonales de derni ère4248 instance pourront être portées devant le Tribunal fédéral conformément à la loi sur le Tribunal fédéral. L’actuel al. 4 devient l’al. 2. 59. Loi fédérale du 24 juin 1902 con cernant les installations électriques à faible et à fort courant Art. 23 La commission de recours du DETEC sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. 60. Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière Art. 2, al. 3bis Dès lors que la commission de recours du DETEC sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral, il n ’est plus n écessaire de pr évoir une disposition particuli ère sur les voies de recours, raison pour laquelle la phrase correspondante peut être supprimée. Art. 3, al. 3, 2e phrase, et al. 4, 3e et 4e phrases La référence au recours de droit public à l’al. 3, 2e phrase, est abrogée. Les voies de recours seront régies par les dispositions générales de la procédure fédérale. Les décisions cantonales de derni ère instance concernant les mesures de r églemen- tation de la circulation impos ées par les conditions locales pouvaient jusqu ’ici être portées devant le Conseil f édéral (actuel al. 4, 3 e phrase). Le message du 31 mars 1999 concernant la modification de la loi f édérale sur la circulation routi ère veut changer cela et prévoit le recours de droit administratif au Tribunal f édéral (FF 1999 4154). La présente modification apportée à l’art. 3, al. 4, LCR tient compte de celle qui a été propos ée par le message susmentionn é. En cons équence, la disposition particulière de l ’actuel al. 4, 3 e phrase, sur les voies de recours (possibilit é de re- cours au Conseil f édéral) est supprim ée, laissant place à l ’application des dispo- sitions générales de la procédure fédérale. Concrètement, cela signifie qu’un recours au Tribunal fédéral contre les d écisions (judiciaires) cantonales de derni ère instance concernant pareilles mesures sera possible. Il s ’agit de litiges qui se pr êtent à un examen judiciaire. Les mesures de circulation sont souvent ordonn ées dans l ’intérêt de la protection de l ’environnement. Il est par cons équent important que le Tribunal fédéral puisse contrôler les décisions ordonnant de telles mesures, de la m ême façon qu’il peut revoir l ’application du droit f édéral de l ’environnement dans le domaine des constructions. L ’exclusion du recours au Tribunal f édéral ne serait donc pas justifiée. La suppression de la disposition sur les voies de recours (actuel al. 4, 3 e phrase) a pour conséquence que la qualit é pour recourir des communes, qui faisait jusqu ’ici4249 l’objet de l’al. 4, 4e phrase, sera dorénavant réglée à l’al. 4, 3e phrase, et que l’actuel al. 4, 4e phrase, sera quant à lui abrogé. Art. 24 Recours Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale. Elles ne n écessitent pas de r églementation spéciale dans la loi sur la circu- lation routière, de sorte que les prescriptions correspondantes peuvent être abrogées. Seule la qualit é pour recourir doit être r églée dans la mesure o ù elle d éroge aux règles générales de la procédure fédérale. La réglementation actuelle de l’al. 5, let. a et b, qui doit être maintenue dans le cadre de la pr ésente modification, se trouvera désormais à l’al. 2. Art. 32, al. 3 et 4 La nouvelle formulation des al. 3 et 4 correspond à la version du message du 31 mars 1999 concernant la modification de la loi f édérale sur la circulation routi ère (FF 1999 4106 ss, 4161). Art. 89, al. 3 Lors de litiges portant sur la soumission aux r ègles de responsabilit é civile de la LCR, les voies de recours seront également régies par les dispositions g énérales de la procédure fédérale. 61. Loi fédérale du 25 juin 1976 sur une contribution financi ère à la prévention des accidents de la route Art. 9, al. 1 En raison de l ’obligation constitutionnelle d ’instituer des autorit és judiciaires, la compétence du Conseil f édéral sera remplac ée par celle du Tribunal administratif fédéral. En m ême temps, la disposition stipule que le fonds pourra prendre des décisions. 62. Loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer Art. 11 La commission de recours du DETEC sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale; elles ne n écessitent pas de r églementation spéciale dans la loi sur les chemins de fer.4250 Art. 18h, al. 5 La commission de recours du DETEC sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale; elles ne n écessitent pas de r églementation spéciale dans la loi sur les chemins de fer. Les d écisions d ’approbation des plans prises par l ’office et le d é- partement pourront être attaquées devant le Tribunal administratif fédéral. Art. 18s, al. 3, 4e phrase Les décisions de la commission d ’estimation pourront être attaquées devant le Tri- bunal administratif fédéral conformément aux dispositions générales de la procédure fédérale. Art. 40, al. 2, 2e phrase Le règlement des litiges opposant les Chemins de fer f édéraux à l ’Administration fédérale ne n écessite pas de r églementation sp éciale puisque, ici également, les dispositions g énérales de la proc édure f édérale s ’appliqueront. La comp étence du Conseil fédéral en tant qu’autorité de recours sera ainsi supprimée. Art. 40a 2. Commission d’arbitrage La commission d’arbitrage subsiste. Il s’agit là d’une adaptation rédactionnelle, due à l’abrogation des art. 71a à 71c PA. Art. 48 VI. Litiges En cas de litiges, les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure f édérale. Les d écisions de l ’office pourront être attaqu ées devant le Tribunal administratif f édéral. La commission de recours du DDPS sera remplac ée par le Tribunal administratif f édéral. La comp étence du Conseil f édéral en tant qu’autorité de recours sera supprimée. Art. 51, al. 4, 2e phrase La compétence du Conseil f édéral en tant qu ’autorité de recours est supprim ée. Les dispositions générales de la procédure fédérale s’appliqueront. 63. Loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les voies de raccordement ferroviaires Art. 21, al. 2 et 3, 2e phrase Dans la version allemande, le passage « Gesetzgebung über die Organisation der Bundesrechtspflege »est remplac é par « Bestimmungen über die Bundesrechtspfle- ge » (al. 2).4251 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne n écessitent pas de r églementation spéciale dans la loi sur les voies de raccordement ferroviaires. L’al. 3, 2e phrase, peut ainsi être abrogé. 64. Loi fédérale du 29 mars 1950 sur les entreprises de trolleybus Art. 8 2. Recours Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale dans la loi sur les entre- prises de trolleybus (al. 1). La réglementation spéciale prévue à l’actuel al. 1 (qualit é pour recourir reconnue au gouvernement du canton intéressé) est maintenue et se trouvera dorénavant à l’al. 2. 65. Loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les installations de transport par conduites de combustibles ou carburants liquides ou gazeux Art. 1, al. 5 En raison de l ’obligation constitutionnelle d ’instituer des autorit és judiciaires, la compétence du Conseil f édéral sera supprim ée. Les dispositions g énérales de la procédure fédérale s’appliqueront. Art. 23, al. 3 La commission de recours du DETEC sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale. 66. Loi fédérale du 28 septembre 1923 sur le registre des bateaux Art. 3, al. 3 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 67. Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure Art. 8, al. 3 La commission de recours du DETEC sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé-4252 dure fédérale; une r églementation particulière dans la pr ésente loi n ’est pas n éces- saire. Titre précédant l’art. 38 Le mot “ recours ” est supprim é puisque les dispositions sp éciales relatives aux voies de droit sont abrogées. Art. 38 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 68. Loi fédérale du 23 septembre 1953 sur la navigation maritime sous pavillon suisse Art. 13, al. 2 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne n écessitent pas de r églementation spéciale. Les d écisions rendues par l’Office suisse de la navigation maritime pourront faire l ’objet d’un recours au Tribunal administratif fédéral. Art. 161, al. 4 En raison de l ’obligation constitutionnelle d ’instituer des autorit és judiciaires, la décision de l ’Office suisse de la navigation maritime pourra faire l ’objet d ’un re- cours au Tribunal administratif f édéral. Une disposition sp éciale relative aux voies de droit n’est donc pas nécessaire. 69. Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l’aviation Art. 6, al. 1 La commission de recours du DETEC sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale. Art. 37s, al. 3, 4e phrase Les décisions de la commission d ’estimation pourront faire l ’objet d’un recours au Tribunal administratif f édéral en vertu des dispositions g énérales de la proc édure fédérale. Une réglementation spéciale n’est pas nécessaire.4253 70. Loi fédérale du 7 octobre 1959 sur le registre des aéronefs Art. 17 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 71. Loi fédérale du 30 avril 1997 sur la poste Art. 8, al. 2 La commission de recours du DETEC sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. Art. 18 Exceptions La commission de recours du DETEC sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Ses décisions pourront faire l ’objet d’un recours au Tribunal f édéral dans la mesure où la loi sur le Tribunal fédéral le permet. 72. Loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications Art. 11, al. 4, 1re phrase Les d écisions de la commission pourront dor énavant faire l ’objet d ’un recours devant le Tribunal administratif f édéral. Le recours au Tribunal f édéral est exclu (art. 78, al. 1, let. n, ch. 2, LTF, voir aussi le commentaire de l’art. 78 LTF) Art. 61 La commission de recours du DETEC sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale, et une r églementation spéciale n’est pas n écessaire. Cela signifie que dorénavant les décisions de la commission pourront faire l’objet d’un recours devant le Tribunal administratif f édéral. Le recours au Tribunal f édéral sera en revanche exclu (art. 78, al. 1, let. n, ch. 2, LTF, voir aussi le commentaire de l’art. 78 LTF). Art. 63 La commission de recours du DETEC sera supprimée.4254 73. Loi f édérale du 19 d écembre 1877 concernant l ’exercice des professions de médecin, de pharmacien et de vétérinaire dans la Confédération suisse Art. 20 La Commission de recours pour la formation de base et la formation postgrade des professions médicales sera remplacée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; une réglementation sp éciale n ’est pas n écessaire. Les connaissances sp écialisées qui étaient fournies à la commission de recours par les six experts (auxiliaires) (cf. FF 1999 7849) devront si n écessaire l ’être au Tribunal administratif f édéral par des rapports de l’office fédéral ou des experts. 74. Loi f édérale du 15 d écembre 2000 sur les m édicaments et les dispositifs médicaux Art. 84, titre médian et al. 1 Modification rédactionnelle (renvoi à la LTAF et à la LTF au lieu de la loi f édérale d’organisation judiciaire, abrogée). Art. 85 La Commission de recours en matière de produits thérapeutiques sera remplacée par le Tribunal administratif f édéral. Les voies de recours seront r égies par les disposi- tions g énérales de la proc édure f édérale; une r églementation sp éciale n ’est pas nécessaire. Les connaissances sp écialisées qui étaient fournies à la commission de recours par les juges spécialisés devront si nécessaire l’être devant le Tribunal admi- nistratif fédéral par rapports de l’office fédéral ou des experts. 75. Loi fédérale du 15 d écembre 2000 sur la protection contre les substances et les préparations dangereuses Art. 48, al. 1, 1re phrase « Commission de recours en matière de produits chimiques » est remplacée par « Tribunal administratif fédéral ». 76. Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement Art. 54 Voies de droit La proc édure de recours est r égie par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale (al. 1).4255 Les al. 2 et 3 se basent sur la version du message du 1er mars 2000 (FF 2000 2331 s.; cf. aussi FF 2000 5 7 5 3 s . ) , m a i s i l s s o n t a d a p tés au niveau syst ème des voies de droit. La Commission de recours du DETEC et la Commission de recours en matière de produits chimiques sont remplacées par le Tribunal administratif fédéral. Art. 55, al. 1 Il s ’agit d ’une modification r édactionnelle qui garantit que l ’étendue du droit de recours demeure aussi large que pr écédemment et qui évite de conserver dans une loi spéciale une référence inutile aux voies de droit. Art. 56, al. 3 Cette disposition peut être abrogée, car les voies de droit et le devoir de communi- cation d écouleront des dispositions g énérales de la proc édure f édér a l e e t d e s e s dispositions d’exécution. 77. Loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux Art. 67 Voies de droit Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale (al. 1) L’al. 2 se base sur la version du message du 1 er mars 2000 (FF 2000 2339), mais il est adapt é au nouveau syst ème des voies de droit. La commission de recours du DETEC, la Commission de recours en mati ère de produits chimiques et la commis- sion de recours du DFE seront remplacées par le Tribunal administratif fédéral. L’al. 3 (consultation de l’office) correspond à l’ancien al. 4 (FF 2000 2339). Art. 67a, al. 2 Cette disposition peut être abrogée, car les voies de droit et le devoir de communi- cation seront r égis par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale et de ses dispositions d’exécution. 78. Loi fédérale du 18 décembre 1998 sur la procréation médicalement assistée Art. 13 Cette disposition superflue est abrogée. La loi sur le Tribunal fédéral détermine si un recours au Tribunal fédéral est possible.4256 Art. 27, al. 5 Cette disposition superflue est abrog ée. Les dispositions g énérales de la proc édure fédérale déterminent les possibilités de recours; une réglementation particulière dans une loi spéciale n’est donc pas nécessaire. 79. Loi f édérale du 9 octobre 1992 sur les denr ées alimentaires et les objets usuels Art 54 Procédure fédérale Adaptation rédactionnelle (renvoi aux dispositions g énérales de la proc édure fédé- rale). 80. Loi fédérale du 18 décembre 1970 sur la lutte contre les maladies transmissibles de l’homme Art. 34 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 81. Loi fédérale du 13 juin 1928 sur la lutte contre la tuberculose Art. 16 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 82. Loi f édérale du 19 mars 1976 sur la s écurité d ’installations et d ’appareils techniques Art. 12 Voies de droit L’al. 1 renvoie, pour les voies de droit, aux dispositions g énérales de la proc édure fédérale. L’al. 2 précise que les organisations et institutions sp écialisées pourront rendre des décisions susceptibles de recours devant le Tribunal administratif fédéral.4257 83. Loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l ’industrie, l’artisanat et le commerce Art. 55 La Commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. Art. 57 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. Art. 58 Qualité pour recourir Les associations des employeurs et travailleurs int éressés continueront à avoir la qualité pour recourir contre les d écisions des autorit és cantonales et f édérales. La qualité pour agir des autres personnes mentionn ées dans la version actuelle de l’art. 58, al. 1, découlera des dispositions générales de la procédure fédérale; il serait donc inutile de la mentionner spécialement ici. 84. Loi f édérale du 8 octobre 1971 sur le travail dans les entreprises de transports publics Art. 18, titre médian, et al. 3 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 85. Loi fédérale du 20 mars 1981 sur le travail à domicile Art. 16 La Commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure f édérale; elles ne n écessitent pas de r églementation sp éciale. La loi sur le Tribunal fédéral déterminera dans quelle mesure les d écisions de derni ère instance cantonale pourront faire l’objet d’un recours au Tribunal fédéral.4258 86. Loi f édérale du 6 octobre 1989 sur le service de l ’emploi et la location de services Art. 38, al. 2, let. b à d, 3, 2e phrase Al. 2 : la Commission de recours du DFE sera absorb ée par le Tribunal administratif fédéral (let. b). La compétence du Tribunal f édéral sera régie par la loi sur le Tribu- nal fédéral (let. c). La compétence du Conseil f édéral en tant qu ’autorité de recours est supprimée (let. d). Al. 3, 2e phrase: adaptation rédactionnelle. 87. Loi f édérale du 3 octobre 1951 sur la constitution de r éserves de crise par l’économie privée Art. 12 La Commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 88. Loi f édérale du 20 d écembre 1985 sur la constitution de r éserves de crise bénéficiant d’allégements fiscaux Art. 20, al. 1 La Commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale. 89. Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le service civil Art. 58, al. 3 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne n écessitent pas de r églementation spéciale. Les d écisions visées à l’al. 1 pourront faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif fédéral. Art. 63 Recours au Tribunal administratif fédéral La commission de recours du d épartement sera remplac ée par le Tribunal adminis- tratif fédéral. L’arrêt du Tribunal administratif fédéral sera définitif. Comme en droit actuel (art. 100, al. 1, let. d, ch. 4, OJ), le recours au Tribunal f édéral sera exclu (art. 78, al. 1, let. h, LTF).4259 Art. 65 Procédure devant le Tribunal administratif fédéral La réglementation spéciale des frais de proc édure est maintenue et s ’appliquera à la procédure devant le Tribunal administratif fédéral. Art. 66, phrase introductive L’expression « Commission de recours » est remplacée par « Tribunal administratif fédéral ». 90. Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales Art. 62 Tribunal fédéral Il s’agit d’une modification rédactionnelle de l’al. 1 qui tient compte du fait qu’il n’y aura plus qu ’un Tribunal f édéral (intégration partielle du TFA) et qu ’un recours unifié en matière de droit public. 91. Loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants Art 54, al. 3, 3e phrase Les décisions du tribunal arbitral pourront être attaqu ées devant le Tribunal admi- nistratif f édéral. Les d écisions de ce dernier pourront être d éférées au Tribunal fédéral conformément à la loi sur le Tribunal fédéral. Art. 85bis, al. 1 à 3 Al. 1: La Commission f édérale de recours en mati ère d ’assurance-vieillesse, survi- vants et invalidit é pour les personnes r ésidant à l ’étranger sera remplac ée par le Tribunal administratif f édéral. En outre, la d élégation conférée au Conseil f édéral, aux termes de laquelle celui-ci peut r égler différemment cette attribution de comp é- tence, est précisée en tant que le Conseil f édéral ne peut désigner que le tribunal des assurances du canton o ù l’employeur de l ’assuré a son domicile (cf. art. 200, al. 3, RAVS; RS 831.101). L’al. 2 énonce le principe de la gratuit é de la proc édure de recours devant le Tribu- nal administratif f édéral lorsque sont en cause des prestations, cr éances ou injonctions relevant de l ’AVS. Il reprend ainsi la r ègle que l ’art. 61, al. 1, let. a, LPGA pr évoit pour la proc édure devant les tribunaux cantonaux des assurances. L’attribution de la comp étence juridictionnelle au Tribunal administratif f édéral à la place du tribunal cantonal des assurances ne doit en effet pas faire perdre aux parties le bénéfice de la gratuité de la procédure. La r ègle sp éciale de proc édure pr évue à l ’al. 3 (compétence du juge unique) est conservée dans la procédure devant le Tribunal administratif fédéral.4260 Art. 86 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 92. Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité Art. 69, al. 2 Voir le commentaire relatif à l’art. 85bis LAVS. Art. 75bis La Commission fédérale de recours en matière de prestations collectives de l’AI sera remplacée par le Tribunal administratif f édéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne n écessitent pas de réglementation spéciale. 93. Loi f édérale du 25 juin 1982 sur la pr évoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité Art. 73, al. 4 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. Art. 74 La commission de recours sera remplac ée par le Tribunal administratif f édéral. Les voies de recours seront régies par les dispositions générales de la procédure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. Art. 79, al. 2 La commission fédérale de recours étant supprimée, les prononcés d’amendes pour- ront faire l’objet d’un recours devant le Tribunal administratif fédéral. 94. Loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie Art. 18, al. 8 (nouveau) L’application du principe de la gratuit é de la proc édure de recours (cf. art. 85 bis, al. 2, LAVS modifi é par le pr ésent projet et le commentaire y relatif) s ’impose en tout cas pour les d écisions relatives à l ’affiliation à l ’assurance-maladie sociale de rentiers résidant dans la Communauté européenne (art. 18, al. 2bis et 2ter; cf. FF 20004261 4736). On évite ainsi de créer une différence de traitement injustifiée par rapport aux personnes résidant en Suisse qui font l’objet d’une décision similaire, car dans ce cas la proc édure de recours devant le tribunal cantonal des assurances est gratuite (art. 61, al. 1, let. a, LPGA). Art. 53 C’est le Tribunal administratif fédéral qui connaîtra désormais des recours contre les décisions des gouvernements cantonaux visées à l’art. 53 LAMal. Le Conseil fédéral sera d échargé de ses fonctions juridictionnelles en la mati ère (cf. le commentaire détaillé relatif à l’art. 30 LTAF). Art. 90 La Commission fédérale de recours en matière de liste des spécialités sera remplacée par le Tribunal administratif f édéral. Les voies de recours seront r égies par les dis- positions générales de la proc édure fédérale; elles ne n écessitent pas de r églemen- tation spéciale. Art. 90a La Commission f édérale de recours en mati ère d’assurance-vieillesse, survivants et invalidité pour les personnes r ésidant à l ’étranger sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énéra- les de la procédure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. Art. 91 Tribunal fédéral La Commission fédérale de recours en matière de liste des spécialités sera remplacée par le Tribunal administratif f édéral. Les d écisions de ce tribunal seront sujettes à recours conformément à la loi sur le Tribunal f édéral. Seul le recours au Tribunal fédéral contre les d écisions des tribunaux arbitraux cantonaux doit être mentionn é dans la loi spéciale. 95. Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l’assurance-accidents Art. 57, al. 5 (nouveau) Pour des raisons de syst ématique, la r ègle prévoyant que les jugements rendus par les tribunaux arbitraux cantonaux peuvent être d éférés au Tribunal f édéral confor- mément à la loi sur le Tribunal f édéral, est insérée à l’art. 57, al. 5, qui est nouveau (cf. aussi le commentaire relatif à l’art. 110). Art. 106 L’abrogation de cette disposition unifie le d élai de recours. Tout comme dans les autres assurances sociales (art. 60 LPGA) et dans la proc édure administrative f édé-4262 rale (art. 50 PA), le d élai de recours contre les d écisions sur opposition s ’élèvera à trente jours. L ’abandon du d élai de recours actuel de trois mois se justifie d ’autant plus que le délai d’opposition est déjà de trente jours (art. 52, al. 1, LPGA). Un d élai de recours plus long que le d élai d’opposition donne à penser à tort aux assur és que la procédure d’opposition est un passage obligé mais dépourvu d’importance. Art. 109 Recours au Tribunal administratif fédéral Le Tribunal administratif fédéral se substituera à la Commission fédérale de recours en mati ère d ’assurance-accidents. Les d écisions sur opposition vis ées à l ’art. 109 LAA pourront faire l’objet d’un recours devant le Tribunal administratif f édéral (al. 1). La proc édure devant le Tribunal administratif f édéral sera r égie par la PA pour autant que la LTFA n ’en dispose pas autrement (art. 33 LTAF). Aussi l ’al. 2 doit-il être abrogé. Art. 110 Cette disposition est superflue : le principe du recours au Tribunal f édéral résulte de la loi sur le Tribunal f édéral et celui du recours dirig é contre un jugement rendu par un tribunal arbitral cantonal est introduit par le nouvel al. 5 de l’art. 57. Art. 111 Effet suspensif Il s’agit ici d ’une modification r édactionnelle commandée par la nouvelle termino- logie en matière de voies de droit (suppression du « recours de droit administratif »). Pour des raisons comparables, la notion de « Beschwerdeinstanz », qui apparaît dans la version allemande, a été abandonnée, dès lors que la Commission de recours en matière d’accidents disparaît en tant que telle. 96. Loi fédérale du 19 juin 1992 sur l’assurance-militaire Art. 27, al. 5 (nouveau) Pour des raisons de syst ématique, la r ègle prévoyant que les jugements rendus par les tribunaux arbitraux cantonaux peuvent être d éférés au Tribunal f édéral confor- mément à la loi sur le Tribunal f édéral, est ins érée à l’art. 27 dans un nouvel al. 5 (cf. aussi le commentaire relatif à l’art. 107). Art. 104 Le délai de recours sera fix é de manière uniforme à trente jours, y compris pour les décisions incidentes. Cette nouveauté a été introduite dans la PA comme dans la loi sur le Tribunal f édéral (cf. les commentaires relatifs aux art. 50 PA et 94, al. 1, LTF). Autre nouveauté : le délai spécial de trois mois applicable aux recours contre les décisions finales est également abandonné (cf. aussi la modification de l ’art. 1064263 LAA). Dès lors que l’art. 60 LPGA prévoit un délai uniforme de trente jours, il n’est pas nécessaire de prévoir une règle spécifique en ce sens dans la LAM. Art. 107 La disposition, que le nouvel al. 5 de l’art. 27 rend superflue, peut être abrogée. 97. Loi f édérale du 25 septembre 1952 sur le r égime des allocations pour perte de gain en faveur des personnes servant dans l ’armée, dans le service civil ou dans la protection civile Art. 24, al. 2 Voir le commentaire relatif à l’art. 85bis LAVS. 98. Loi fédérale du 20 juin 1952 sur les allocations familiales dans l’agriculture Art. 6, al. 4 La Commission fédérale de recours pour la d élimitation de la région de montagne et de la zone préalpine des collines sera remplacée par le Tribunal administratif fédéral. Le Tribunal administratif f édéral statuera en derni ère instance – comme le fait ac- tuellement la commission de recours (art. 78, al. 1, let. p, LTF). Art. 22, al. 2 Voir le commentaire relatif à l’art. 85bis LAVS. 99. Loi f édérale du 25 juin 1982 sur l ’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité Art. 101 Autorité de recours spéciale « Commission de recours DFE » est remplacée par « Tribunal administratif fédéral » (al. 1). L’al. 2 est abrogé, dès lors que la possibilité de recourir au Tribunal fédéral résultera de la LTF.4264 100. Loi fédérale du 19 mars 1965 concernant l’encouragement à la construction de logements Art. 20, al. 3 et 4 A l’al. 3, « commission de recours DFEP » est remplacée par « Tribunal administra- tif fédéral ». La possibilité de recourir au Tribunal fédéral résultera de la LTF. L’al. 4, devenu superflu, peut être abrogé. 101. Loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l ’accession à la propriété de logements Art. 59 La commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 102. Loi fédérale du 20 mars 1970 concernant l ’amélioration du logement dans les régions de montagne Art. 18a La commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 103. Loi fédérale du 24 juin 1977 sur la comp étence en matière d’assistance des personnes dans le besoin Art. 34, al. 2 et 3 La nouvelle instance de recours contre les d écisions de rejet sera l’autorité judiciaire compétente du canton qui a statué (al. 2). Les possibilit és de recours d écouleront des dispositions g énérales de la proc édure fédérale, ce qui implique que l’al. 3 peut être abrogé. 104. Loi fédérale du 21 mars 1973 sur l’assistance des Suisses de l’étranger Art. 22 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale, ce qui implique que l ’al. 1 peut être simplifié en ce sens et l ’al. 2 abrogé.4265 La loi spéciale peut se limiter à prévoir le recours interne à l’office contre les d éci- sions des repr ésentations suisses. Il est justifi é de pr évoir d ’abord un contr ôle de telles décisions par l’office compétent. 105. Loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’aide aux investissements dans les régions de montagne Art. 24 « Commission de recours du D épartement fédéral de l ’économie » sera remplac ée par « Tribunal administratif f édéral ». Il s ’agit ici d ’un des rares domaines o ù le Tribunal administratif f édéral conna îtra de d écisions cantonales (cf. art. 29, let. h, LTAF et les commentaires sous ch. 2.5.2). 106. Loi fédérale du 25 juin 1976 encourageant l’octroi de cautionnements et de contributions au service de l’intérêt dans les régions de montagne Chapitre 4 (art. 11) La commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 107. Arrêté fédéral du 21 mars 1997 instituant une aide à l’évolution structurelle en milieu rural Art. 7 La commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 108. Loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture Art. 166, al. 2 et 2bis A l’al. 2, « commission de recours DFE » sera remplacée par « Tribunal administra- tif fédéral ». L’al. 2bis (cf. FF 2000 5733, 5754) reprend l ’obligation d ’entendre les organes d’évaluation qui ont participé à la procédure. Cette obligation incombera dorénavant au Tribunal administratif f édéral. La Commission de recours en mati ère de produits chimiques sera remplacée par le Tribunal administratif fédéral.4266 Art. 167, al. 1, 2e phrase « Commission de recours du DFE » sera remplac ée par « Tribunal administratif fédéral ». Celui-ci statue d éfinitivement. Tout comme aujourd ’hui, les d écisions en matière de contingentement laitier ne pourront pas être déférées au Tribunal f édéral (art. 78, al. 1, let. p, LTF). 109. Loi du 1er juillet 1966 sur les épizooties Art. 46 La commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 110. Loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts Art. 46, al. 1, 1bis et 1ter (nouveaux) Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale (al. 1). La formulation des al. 1bis et 1ter reprend celle qui est propos ée dans le message du 1er mars 2000 (FF 2000 2283), tout en tenant compte des nouvelles voies de droit. En particulier, la commission de recours du DETEC sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. 111. Loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche Art. 26a Voies de droit Les voies de droit seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédé- rale (al. 1). L’al. 2 repose sur la version pr évue dans le message du 1 er mars 2000 (FF 2000 2344). Il a été toutefois adapté au nouveau système de voies de droit. En particulier, la Commission de recours du DETEC a été remplacée par le Tribunal administratif fédéral. L’al. 3 correspond à l’ancien al. 1. Art. 26b Le nouvel art. 26 a rend superflue cette disposition (dans la version pr évue dans le message du 1er mars 2000; FF 2000 2344). Elle doit de ce fait être abrogée.4267 112. Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur l ’encouragement du crédit à l’hôtellerie et aux stations de villégiature Art. 14 La Commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure f édérale; elles ne n écessitent pas de r églementation sp éciale. Le renvoi aux dispositions générales de la procédure figurant dans l’al. 2 est également superflu. 113. Arrêté fédéral du 10 octobre 1997 encourageant l’innovation et la coopération dans le domaine du tourisme Art. 7 La Commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 114. Loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et les paris professionnels Art. 27 En raison de l ’obligation constitutionnelle de pr évoir un acc ès à une autorit é judi- ciaire, le Conseil f édéral ne sera plus instance de recours. Les voies de recours seront régies par les dispositions générales de la procédure fédérale. 115. Loi fédérale du 18 d écembre 1998 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu Chapitre 5 (art. 54) La Commission de recours dans le domaine des maisons de jeux sera remplac ée par le Tribunal administratif f édéral. Les voies de recours seront r égies par les disposi- tions générales de la proc édure fédérale; elles ne n écessitent pas de r églementation spéciale.4268 116. Loi fédérale du 9 juin 1977 sur la métrologie Art. 26 Le service des recours du d épartement sera supprim é. Les voies de recours seront régies par les dispositions générales de la procédure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 117. Loi f édérale du 20 juin 1933 sur le contr ôle du commerce des m étaux précieux et des ouvrages en métaux précieux Art. 12, al. 3 Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne n écessitent pas de r églementation spéciale. Les d écisions du bu- reau central pourront d ésormais faire l ’objet d ’un recours devant le Tribunal administratif fédéral. Art. 18, al. 2, 3e phrase La désignation de l ’autorité de recours est ici également superflue, car les voies de recours seront régies par les dispositions générales de la procédure fédérale. Art. 26, al. 4 Voir les remarques relatives à l’art. 12, al. 3. Art. 40, al. 2, 3e phrase Voir les remarques relatives à l’art. 12, al. 3. Art. 43, al. 2 et 3 Le service des recours du DFF sera supprim é. Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne n écessitent pas de r é- glementation spéciale. 118. Loi fédérale du 25 mars 1977 sur les substances explosibles Art. 36 Voies de recours La Commission de recours du DFE (al. 1) et le service des recours du DFJP (al. 2) seront remplacés par le Tribunal administratif f édéral. La loi sp éciale doit simple- ment prévoir le recours administratif à l’Office fédéral compétent. Pour le reste, les voies de droit seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale;4269 elles ne n écessitent pas de r églementation spéciale. Concrètement, cela signifie que les décisions sur recours de l’Office fédéral pourront être attaquées auprès du Tribu- nal administratif f édéral. En derni ère instance, et c ’est une nouveaut é, le Tribunal fédéral pourra être saisi pour autant que la loi f édérale sur le Tribunal f édéral auto- rise un tel recours. Conform ément au mod èle des voies de recours (voir ch. 2.5.2), les d écisions de la derni ère instance cantonale pourront faire l ’objet d ’un recours devant le Tribunal fédéral conformément à la loi fédérale sur le Tribunal fédéral. 119. Loi fédérale du 20 décembre 1985 concernant la surveillance des prix Art. 20 Principe La Commission des recours pour les questions de concurrence sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procédure fédérale. Art. 22 L’applicabilité des dispositions g énérales de la proc édure fédérale s’impose d’elle- même. La disposition peut ainsi être abrogée. 120. Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur Art. 9, al. 2 et 3 L’obligation des cantons de prévoir au moins une voie de droit auprès d’une autorité (judiciaire) ind épendante est maintenue (al. 2). La r éserve relative au recours de droit public est supprim ée du fait que ce type de recours n ’existera plus dans le nouveau syst ème des voies de recours. L ’admissibilité d ’un recours au Tribunal fédéral sera régie par la loi f édérale sur le Tribunal f édéral (voir art. 78, al. 1, let. e, LTF). Rien ne change pour ce qui est de la comp étence de d écision de l ’instance de re- cours. Toutefois, la mention à l’al. 3 du recours de droit public doit être supprimée. 121. Loi f édérale du 26 septembre 1958 sur la garantie contre les risques à l’exportation Art. 15a La Commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure f édérale; elles ne n écessitent pas de r églementation sp éciale. Le renvoi aux règles générales de procédure est également superflu.4270 122. Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la promotion des exportations Art. 6, al. 1 et 2 La Commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Lorsque celui-ci statue sur recours, ses comp étences résulteront des disposi- tions générales de la proc édure fédérale; elles ne n écessitent pas de r églementation spéciale. Par contre, l ’art. 6 pr évoit que le Tribunal administratif f édéral tranchera sur action les conflits découlant des mandats. 123. Loi fédérale du 25 juin 1982 sur les mesures économiques extérieures Art. 6, al. 2 et 3 La Commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions générales de la procé- dure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale. 124. Loi fédérale du 23 décembre 1953 sur la Banque nationale Art. 68a, al. 1 Les décisions mentionnées à l’art. 68a pourront faire l ’objet d’un recours au Tribu- nal administratif fédéral, car seules les décisions d’autorités judiciaires pourront être déférées au Tribunal fédéral. 125. Loi fédérale du 18 mars 1994 sur les fonds de placement Art. 62, al. 2 Les décisions de l’autorité de surveillance pourront faire l’objet de recours auprès du Tribunal administratif f édéral, ce qui r ésulte d éjà des dispositions g énérales de la procédure fédérale. 126. Arr êté f édéral du 6 octobre 1995 en faveur des zones économiques de redéploiement Art. 8 La Commission de recours DFE sera remplacée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne nécessitent pas de réglementation spéciale.4271 127. Loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques et les caisses d’épargne Art. 24 Les décisions prises par la Commission fédérale des banques pourront être attaquées devant le Tribunal administratif f édéral, ce qui ressort d éjà des dispositions g énéra- les de la procédure fédérale. 128. Loi f édérale du 24 mars 1995 sur les bourses et le comme rce des valeurs immobilières Section 8 (art. 39) Un recours auprès du Tribunal administratif f édéral pourra être nouvellement formé contre les d écisions de l ’autorité de surveillance. Cette nouveaut é ressort d éjà des dispositions générales de la procédure fédérale. 129. Loi fédérale du 23 juin 1978 sur la surveillance des institutions d’assurance privées Art. 45a La Commission de recours en mati ère de surveillance des assurances priv ées sera remplacée par le Tribunal administratif f édéral. Les voies de recours seront r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne n écessitent pas une réglementation dans une loi spéciale. 130. Loi f édérale du 20 mars 1970 sur la garantie contre les risques de l’investissement Art. 24 La Commission de recours du DFE sera remplac ée par le Tribunal administratif fédéral. Les voies de droit sont r égies par les dispositions g énérales de la proc édure fédérale; elles ne n écessitent pas de r églementation spéciale. Le renvoi aux disposi- tions générales de la procédure est également superflu.4272 131. Loi f édérale du 21 mars 1980 sur les demandes d ’indemnisation envers l’étranger Art. 2, al. 2, 2e phrase La suppression de la comp étence du Conseil f édéral est la cons équence de l’obligation constitutionnelle de cr éer des autorit és judiciaires. Les dispositions générales de la proc édure fédérale seront applicables. Les d écisions du DFAE pour- ront faire l’objet de recours devant le Tribunal administratif fédéral. Art. 3 Commission La Commission de recours en matière d’indemnités étrangères sera remplacée par le Tribunal administratif f édéral. La disposition mentionne la Commission d ’indem- nités étrangères, mais elle ne cite par contre plus la Commission de recours. Art. 7 Voir les remarques relatives à l’art. 3. Art. 8, al. 2, 4 et 5 Le renvoi de l ’al. 2 à la Commission de recours est supprim é (voir les remarques relatives à l’art. 3). La comp étence d éfinitive de d écider sur les recours (al. 4) est supprimée. Il ne se justifie plus d ’exclure le recours au Tribunal f édéral, surtout que le nombre de recours est très faible dans ce domaine. L’al. 5 est superflu. 132. Arr êté f édéral du 20 septembre 1957 concernant l ’octroi d ’allocations anticipées à des Suisses victimes de la persécution nationale-socialiste Art. 5 La Commission de recours pour les indemnités de nationalisation sera remplacée par le Tribunal administratif f édéral. Les voies de recours seront r égies par les disposi- tions générales de la proc édure fédérale; elles ne n écessitent pas de r églementation spéciale. 4.4 Arrêté fédéral sur l’entrée en vigueur de la réforme de la justice du 12 mars 2000 Art. 1 Le moment de l ’entrée en vigueur de la r éforme de la justice est li é à la date de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le Tribunal f édéral. La base constitution- nelle et la l égislation d’exécution entrant en vigueur en m ême temps, les difficult és4273 pouvant survenir en cas d ’éventuelle application directe des normes constitutionnel- les pourront ainsi être évitées (cf. les explications sous ch. 1.3.2). Bien que la loi sur le Tribunal administratif f édéral et la loi sur le Tribunal p énal fédéral fassent également partie de la l égislation d’exécution de la Conf édération, il est prévu, pour des raisons de clart é, que la r éforme de la justice entrera en vigueur en même temps que la loi sur le Tribunal f édéral (et non pas en m ême temps que la législation d ’exécution). Cette solution se fonde sur l ’hypothèse que les trois lois susmentionnées pourront entrer en vigueur à la m ême date. (Si l ’une d’elles devait entrer en vigueur avant les autres, il conviendrait d ’envisager une entrée en vigueur de la réforme de la justice par étapes). Art. 2 Conformément à l’art. 163, al. 2, Cst., les actes ne fixant pas de règles de droit sont édictés sous la forme d ’un arrêté fédéral; un arr êté fédéral qui n ’est pas soumis au référendum est appelé arrêté fédéral simple. L’arrêté concernant l ’entrée en vigueur de la r éforme de la justice ne fixe pas des règles de droit. Le ch. III, al. 2 de l ’arrêté fédéral relatif à la r éforme de la justice, qui autorise l ’Assemblée fédérale à mettre en vigueur, ne pr évoit pas de possibilit é de r éférendum. Par cons équent, l ’arrêté d ’entrée en vigueur est un arrêté f édéral simple. Le référendum est donc exclu (al. 1). Par conséquent, selon l’al. 2, l’arrêté fédéral sur l’entrée en vigueur de la réforme de la justice entrera en vigueur le jour de son adoption. 5 Conséquences 5.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel 5.1.1 Pour la Confédération La création d ’un Tribunal p énal f édéral et d ’un Tribunal administratif f édéral entraînera des coûts annuels supplémentaires de 10,2 à 16,6 millions de francs. Ces chiffres se basent sur une étude de Ernst & Young Consulting SA (EYC) du 25 septembre 2000 (cf. également ch. 2.5.3) et se décomposent comme suit: EYC a évalué les coûts annuels du Tribunal pénal fédéral au minimum à 10,8 et au maximum à 17,2 millions de francs. La grande diff érence entre les co ûts minima et maxima résulte du fait que, dans le domaine du droit p énal, aucun état réel n’était disponible comme base de calcul et que de grandes variations d ’activité devaient être prises en compte. Ces montants doivent être mis en relation avec les économies d’environ 1,1 million de francs r éalisées par le Tribunal f édéral suite à la suppres- sion de la Chambre d’accusation et de l’activité de l’actuelle Cour pénale fédérale. Il en résulte donc des co ûts annuels suppl émentaires de 9,7 à 16,1 millions de francs. Ces frais devront être support és à partir du moment o ù le Tribunal p énal f édéral débutera son activité, vraisemblablement vers 2004. EYC a évalué les coûts annuels du Tribunal administratif fédéral à 45,4 millions de francs. Ce montant est contrebalanc é par la suppression des co ûts actuels d ’un total4274 de 44,9 millions de francs pour les commissions de recours (y compris la CRA) et les services de recours des d épartements. Ce montant part des frais r éels de 38,9 millions de francs (compte d ’Etat) et comprend une correction pour le calcul des frais complets de personnel pour l ’année 2000 et des frais de mat ériel équivalents aux co ûts figurant au budget. Pour le domaine du droit administratif, le surco ût annuel s’élève donc à 0,5 million, montant qu’il faudra assumer dès l’instauration du Tribunal administratif fédéral, vraisemblablement vers 2004. La création des deux tribunaux inf érieurs de la Confédération occasionnera en outre des frais uniques, qui ne peuvent pas encore être chiffrés. Au total, les frais annuels suppl émentaires sont donc en grande partie dus au do- maine du droit p énal. Cela s’explique premièrement par les t âches juridictionnelles supplémentaires que la Conf édération est tenue d ’accomplir en raison du projet « efficacité » (élargissement de la juridiction p énale fédérale, extension de la possi- bilité de recours contre les actions inquisitoires). La cr éation du Tribunal p énal fédéral constitue la condition institutionnelle de la prise en charge de ces t âches. En revanche, la Confédération ne se charge d’aucune nouvelle tâche dans le domaine de la juridiction administrative. Les fonctions juridictionnelles existantes de la Conf é- dération sont simplement redistribuées partiellement à d’autres organes. Le transfert de la juridiction administrative, des services de recours internes à l ’administration vers le Tribunal administratif f édéral, engendre certains frais suppl émentaires. Ce transfert à des autorit és judiciaires est cependant imp érativement prescrit par la Constitution (art. 191a, al. 2, Cst. selon la réforme de la justice). Les frais suppl émentaires provoqu és par les nouveaux tribunaux inf érieurs de la Confédération devraient être partiellement compens és par la r éduction de la charge du Tribunal fédéral visée par ce projet. Le Conseil fédéral va reprendre les comp étences qu’exerçait jusqu’alors le Tribunal fédéral en tant qu’autorité de réglementation et de surveillance en matière de droit de la poursuite et de la faillite (voir le commentaire sur l ’art. 15 LP sous ch. 4.1.8), ainsi que la surveillance administrative portant sur la gestion des commissions d’estimation (voir le commentaire sur les modifications de la loi relative à l’expropriation, ch. 4.3.6). Il en résultera un besoin supplémentaire en personnel de 3 postes environ pour l’administration fédérale. 5.1.2 Sur les cantons Les cantons seront tenus de mettre sur pied des autorit és judiciaires dans les trois domaines du droit (droit civil, droit p énal et droit administratif). Il r ésulte de l’art. 29a (garantie de l ’accès au juge) et de l ’art. 191b Cst. selon la r éforme de la justice que les présentes lois doivent être mises en œ uvre. Les changements impos és aux cantons seront limit és. L ’obligation de mettre sur pied des autorit és judiciaires est nouvelle uniquement pour le droit administratif cantonal. En droit civil et en droit p énal, les cantons disposent d éjà de tribunaux. Il existe également dans tous les cantons des tribunaux administratifs pour l ’appli- cation du droit administratif f édéral (art. 98 a OJ). Les cantons n ’auront donc pas besoin de cr éer de nouveaux tribunaux, mais devront seulement élargir la comp é- tence de leurs instances judiciaires de droit administratif au droit administratif4275 cantonal, pour autant qu ’ils ne l ’aient pas d éjà fait. Parall èlement cependant, le projet permettra aussi de d écharger les tribunaux cantonaux dans le domaine de l’entraide judiciaire internationale. Dor énavant, il sera possible de recourir directe- ment aupr ès du Tribunal administratif f édéral contre les d écisions cantonales de première instance (art. 25 EIMP). Les voies de recours cantonales et les frais qui en découlent seront donc supprimées. Il existe certaines possibilit és de compenser les co ûts r ésultants d ’une éventuelle extension des comp étences des tribunaux administratifs. En effet, les cantons pour- ront r éduire les voies de droit internes à l ’administration. Ils pourront également réaliser des économies en faisant usage de la possibilit é d ’instituer des autorit és judiciaires communes (art. 191b, al. 2, Cst. selon la réforme de la justice). La création du Tribunal p énal fédéral va, à moyen et à long terme, all éger la charge de travail des tribunaux p énaux cantonaux et, partant, permettre de r éaliser des économies, étant donné que le Tribunal p énal fédéral sera de plus en plus appel é à juger les cas p énaux que le projet « efficacité » attribue à la juridiction p énale fédé- rale. Globalement, les cons équences financi ères du projet sur les cantons devraient s’équilibrer. 5.2 Conséquences pour l’économie La garantie de l ’accès au juge et l ’application du droit avec l ’aide de la justice sont des t âches étatiques par essence, qui ne sont pas susceptibles d ’être d éléguées. Le fonctionnement de l ’Etat de droit, la paix des relations juridiques et la s écurité du droit d épendent directement d ’une justice ind épendante, efficace et de qualit é. La juridiction suprême de la Conf édération jouit d ’un grand prestige et de la confiance des citoyennes et des citoyens, de la société et de l’économie. Les présents projets de loi permettront d ’optimiser le syst ème judiciaire de la Conf édération. Ils serviront ainsi la stabilit é sociale et la qualit é de vie; ils assureront également à l ’économie suisse un avantage à ne pas sous-estimer. Le projet introduit les bases juridiques n écessaires autorisant l’accomplissement par voie électronique d’actes de proc édure devant les autorit és administratives et judi- ciaires de la Conf édération. Il satisfait ainsi le v œ u de l ’économie de communiquer plus rapidement et plus simplement avec les autorités, et tient compte des progrès de la société. 5.3 Conséquences pour l’informatique Selon toute vraisemblance, la cr éation des deux tribunaux f édéraux inf érieurs ne devrait engendrer aucun besoin suppl émentaire en d éveloppement de programmes informatiques. Ces tribunaux pourront utiliser les bases de donn ées et les program- mes existants du Tribunal f édéral, des commissions de recours et des services de recours des départements. Pour rendre possible la communication électronique, les autorit és fédérales devront disposer de programmes de communication et d ’enregistrement num érique des4276 dossiers. Les coûts d’acquisition ou de développement de ces programmes ainsi que ceux d ’acquisition des ordinateurs n écessaires pourront vraisemblablement être couverts par les cr édits usuels pour l ’informatique. Il faut relever que pour les pro- cédures régies par la loi f édérale sur la proc édure administrative un d élai transitoire de dix ans a été prévu pendant lequel le Conseil f édéral pourra restreindre la possi- bilité d’accomplir des actes de procédure par voie électronique. 6 Programme de la législature Le programme de la l égislature 1999-2003 pr évoit qu ’en cas d ’acceptation des nouvelles dispositions constitutionnelles sur la r éforme de la justice, le Conseil fédéral approuve avant la fin de l’année 2000 les messages consacrés à une nouvelle loi sur le Tribunal f édéral et à une loi concernant les autorit és judiciaires f édérales inférieures au Tribunal f édéral (Tribunal p énal f édéral et Tribunal administratif fédéral/tribunaux administratifs f édéraux). Les objectifs de ces projets de loi sont d’améliorer la protection juridictionnelle en instituant, aux niveaux f édéral et canto- nal, des autorit és judiciaires pr éliminaires, en supprimant des proc ès directs devant le Tribunal f édéral, en édictant une r églementation équilibrée r égissant l ’accès au Tribunal f édéral et en cr éant un recours unifi é (Rapport sur le programme de la législature 1999-2003, objectif 9, R18). 7 Rapport avec le droit international L’organisation judiciaire et la proc édure f édérales actuelles sont d éjà largement compatibles avec les exigences du droit international et européen, en particulier de la CEDH. Cette constatation repose, en relation avec le droit europ éen, sur le message du 18 mai 1992 relatif à l ’approbation de l ’accord sur l ’Espace économique euro- péen (FF 1992 IV 425 ss) et sur le message II du 15 juin 1992 sur l ’adaptation du droit fédéral au droit de l ’EEE (FF 1992 V 704 ss). Au regard de la primaut é et de l’applicabilité directe du droit communautaire, seules quelques dispositions isol ées du droit interne devraient nécessiter une adaptation. Selon le droit communautaire, les Etats membres reste t en principe autonomes en matière d ’organisation judiciaire et de proc édure. Toutefois, un Etat qui entend se conformer au sens et au but du droit europ éen aura l’obligation de respecter certains principes proc éduraux, d éfinis par la CEDH et par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. Le projet du Conseil f édéral a pris en compte la dimension du droit international, que le juge suisse est de plus en plus appel é à transposer en droit interne. Les mesu- res propos ées sont compatibles avec les exigences du droit europ éen (la partie du message consacr ée au commentaire des diff érentes dispositions renvoie au droit international correspondant). L’introduction des recours unifiés (ch. 2.3.1) contribuera à clarifier les rapports entre le droit international et le droit interne. Il sera dor énavant possible d ’invoquer une violation du droit international à l ’appui d ’un recours ordinaire. Dans le syst ème actuel, il est difficile pour le justiciable d ’invoquer une violation du droit internatio- nal en raison du trop grand nombre de voies de recours et de r égimes différents. Les4277 nouveaux recours unifi és amélioreront notablement la transparence du droit proc é- dural, répondant ainsi à l’une des exigences du droit européen. L’extension des juridictions inf érieures aux niveaux f édéral et cantonal (ch. 2.2.1), assortie de la quasi-suppression des compétences juridictionnelles du Conseil fédéral (ch. 2.3.2), garantira l ’accès à un tribunal ind épendant, comme le requiert l ’art. 6 CEDH. Elle ouvrira la voie à un recours de pleine juridiction également dans tous les cas où le recours de droit public s ’avère aujourd’hui insuffisant (ATF 120 Ia 30; voir aussi FF 1992 IV 428 s.). Les tâches liées à la juridiction pénale fédérale qui sont assumées aujourd’hui par la Cour p énale f édérale du Tribunal f édéral seront transf érées à un Tribunal p énal fédéral de premi ère instance, avec la possibilit é de recourir au Tribunal f édéral. Cette mesure va concrétiser la double instance exigée par l’art. 2 du Protocole n° 7 à la CEDH et par l ’art. 14, al. 5, du Pacte II-ONU. La r éserve de la Suisse envers l’art. 14, al. 5, du Pacte II-ONU deviendra ainsi caduque. 8 Constitutionnalité La loi sur le Tribunal f édéral (LTF) se fonde sur les art. 188 à 191c de la Constitu- tion f édérale selon la r éforme de la justice. Les cons équences des dispositions particulières de la r éforme de la justice en vue de la r évision totale de la juridiction fédérale ont été exposés sous chiffre 1.3 ci-avant. La base constitutionnelle de la loi sur le Tribunal pénal fédéral (LTPF) figure à l’art. 191a, al. 1, de la Constitution fédérale selon la réforme de la justice. La loi sur le Tribunal administratif f édéral (LTAF) repose sur l ’art. 191a, al. 2 et 3, de la Constitution f édérale selon la r éforme de la justice. Pour exercer sa fonction principale, à savoir trancher les litiges de droit public relevant de la comp étence de l’administration f édérale, le Tribunal administratif f édéral pourra se fonder sur l’art. 191a, al. 3, Cst. Pour les d écisions isolées que le tribunal sera amené à prendre en cas de recours contre des d écisions cantonales, le fondement est l ’art. 191a, al. 3 Cst. S’agissant de la constitutionnalit é de l’arrêté fédéral sur l ’entrée en vigueur de la réforme de la justice du 12 mars 2000, on se r éférera aux explications qui figurent au ch. 1.3.2.4278 Table des abréviations aCst. Constitution f édérale de la Conf édération suisse du 29 mai 1874 al. alin éa art. article ATF Recueil officiel des arr êts du Tribunal fédéral suisse AVS Assurance-vieillesse et survivants BO Bulletin officiel de l ’Assemblée fédérale CC Code civil suisse du 10 d écembre 1907 (RS 210) CEDH Convention de sauvegarde des droits de l ’homme et des liber- tés fondamentales, du 4 novembre 1950 (RS 0.101) ch. Chiffre CO Loi f édérale du 30 mars 1911 compl étant le code civil suisse (Livre cinquième: Droit des obligations; RS 220) Cour eur. DH Cour europ éenne des droits le l’homme CP Code p énal suisse du 21 décembre 1937 (RS 311.0) CPM Code p énal militaire du 13 juin 1927 (RS 321.0) Cst. Constitution f édérale de la Conf édération suisse du 18 avril 1999 (RS 101) DFJP D épartement fédéral de justice et police DPA Loi f édérale du 22 mars 1974 sur le droit p énal administratif (RS 313.0) FF Feuille f édérale LAA Loi f édérale du 20 mars 1981 sur l ’assurance-accidents (RS 832.20) LAgr Loi f édérale du 29 avril 1998 sur l ’agriculture (Loi sur l’agriculture; RS 910.1) LAMal Loi f édérale du 18 mars 1994 sur l ’assurance-maladie (RS 832.10) LAsi Loi sur l ’asile du 26 juin 1998 (RS 142.31) LAVI Loi f édérale du 4 octobre 1991 sur l ’aide aux victimes d’infractions (RS 312.5) LAVS Loi f édérale du 20 d écembre 1946 sur l ’assurance-vieillesse et survivants (RS 831.10) LDIP Loi f édérale du 18 d écembre 1987 sur le droit international privé (RS 291) LDP Loi f édérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (RS 161.1) let. lettre4279 LMI Loi f édérale du 6 octobre 1995 sur le march é int érieur (RS 943.02) LOGA Loi f édérale du 21 mars 1997 sur l ’organisation du gouverne- ment et de l’administration (RS 172.010) LP Loi f édérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (RS 281.1) LPers Loi f édérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Conf édé- ration (FF 2000 2105) LPGA Loi f édéral du 6 octobre 2000 sur la partie g énérale du droit des assurances sociales (FF 2000 4657) LPP Loi f édérale du 25 juin 1982 sur la pr évoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (RS 831.40) LREC Loi f édérale du 23 mars 1962 sur la proc édure de l’Assemblée fédérale ainsi que sur la forme, la publication et l ’entrée en vi- gueur des actes l égislatifs (Loi sur les rapports entre les conseils; RS 171.11) LSEE Loi f édérale du 26 mars 1931 sur le s éjour et l ’établissement des étrangers (RS 142.20) LTAF Loi f édérale sur le Tribunal administratif fédéral LTF Loi f édérale sur le Tribunal fédéral LTPF Loi f édérale sur le Tribunal pénal fédéral OCRA Ordonnance du 11 ao ût 1999 concernant la Commission suisse de recours en matière d’asile (RS 142.317) OJ Loi f édérale d ’organisation judiciaire du 16 d écembre 1943 (RS 173.110) OMC Organisation mondiale du Commerce OSCert Ordonnance du 12 avril 2000 sur les services de certification électronique (RS 784.103) PA Loi f édérale du 20 d écembre 1968 sur la proc édure adminis- trative (RS 172.021) Pacte II-ONU Pacte international du 16 d écembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (RS 0.103.2). PCF Loi f édérale de proc édure civile f édérale du 4 d écembre 1947 (RS 273) P-LTF Projet de la commission d ’experts du 18 juin 1997 pour une loi fédérale sur le Tribunal fédéral (projet soumis à consultation) PPF Loi f édérale du 15 juin 1934 sur la proc édure p énale (RS 312.0) PPM Proc édure pénale militaire du 23 mars 1979 (RS 322.1) projet 96 Projet de Constitution 1996 (FF 1997 I 597)4280 RAVS R èglement du 31 octobre 1947 sur l ’assurance vieillesse et survivants (RS 831.101) RS Recueil syst ématique des lois fédérales RO Recueil officiel des lois f édérales TFA Tribunal f édéral des assurancesSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message <bd> concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 35 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.023 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 04.09.2001 Date Data Seite 4000-4280 Page Pagina Ref. No 10 125 606 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.