2002-0880 4233 Rapport de la Délégation des finances aux commissions des finances du Conseil national et du Conseil des Etats concernant la haute surveillance sur les finances de la Confédération en 2001 du 26 février 2002 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 50, al. 10, de la loi sur les rapports entre les Conseils (LREC; RS 171.11) et à l’art. 19, al. 1, du règlement du 8 novembre 1985 des commissions des finances et de la Délégation des finances des Chambres fédérales (RS 171.126), nous avons l’honneur de vous soumettre le rapport de la Délégation des finances des Chambres fédérales sur ses activités durant l’année écoulée. En application de l’art. 14, al. 3, de la loi sur le Contrôle fédéral des finances révisée le 19 mars 1999 (RS 614.0), le Contrôle fédéral des finances fait à la Délégation des finances et au Conseil fédéral chaque année un rapport, dans lequel il précise l’étendue et les priorités de son activité de révision, ses constatations et ses avis les plus importants ainsi que les révisions en suspens avec les motifs d’éventuels re- tards. Le rapport du Contrôle fédéral des finances est publié en même temps mais indépendamment de celui de la Délégation des finances. Nous vous donnons un aperçu des principales affaires traitées en l’an 2001. 26 février 2002 Au nom de la Délégation des finances des Chambres fédérales: Le président, Rico Wenger, député au Conseil des Etats Le vice-président, Urs Hofmann, conseiller national4234 Rapport 1 Mandat et organisation 1.1 Tâches et compétences Les tâches et les comp étences de la D élégation des finances sont d éfinies à l’art. 50 de la LREC (RS 171.11) ainsi que dans le r èglement des commissions des finances e t de l a Délégation des finances des Chambres f édérales (RS 171.126). Elles con- sistent notamment à assumer les tâches et à exercer les compétences suivantes: – la D élégation des finances examine et contr ôle en d étail l ’ensemble de la gestion financière de la Confédération; – elle a le droit absolu de prendre connaissance en tout temps des pi èces en rapport avec la gestion financière; – elle reçoit r égulièrement les arr êtés du Conseil f édéral relatifs à la gestion financière ainsi que les rapports de révision et d’inspection du CDF; – elle est compétente pour approuver des crédits de paiement ou d’engagement urgents, en vertu de l ’art. 18, al. 1, et de l ’art. 31, al. 3, de la loi f édérale sur les finances de la Confédération (LFC, RS 611.0); – elle peut débattre de projets du Conseil f édéral destinés aux Chambres fédé- rales et communiquer son point de vue ou ses propositions aux commissions des finances ou à d’autres commissions parlementaires; – elle a le droit de se prononcer sur certaines mesures relatives aux traitements des fonctionnaires supérieurs conformément à un arrangement passé en 1951 avec le Conseil fédéral; – elle procède successivement à des visites de contrôle des offices et des servi- ces ainsi que des unit és administratives d écentralisées de l ’administration fédérale. 1.2 Composition de la Délégation des finances durant l’exercice Les commissions des finances des deux Chambres choisissent en leur sein trois membres destinés à former ensemble la D élégation des finances, qui se constitue elle-même (art. 49 LREC). Un conseiller national et un d éputé au Conseil des Etats en assurent la présidence à tout de rôle pendant un an. Durant l ’année sous revue, la Délégation des finances était composée comme il suit:4235 Pendant l’année sous revue, la Délégation des finances était composée comme suit: Président Vice-président Eric Müller, conseil national Rico E. Wenger , d éputé au Conseil des Etats Première section Rapporteurs – Autorités et Tribunaux – Département des finances – Eric Müller, conseiller national – Rico E. Wenger, député au Conseil des Etats Deuxième section Rapporteurs – Département de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication – Département des affaires étrangères – Département de la défense, de la pro- tection de la population et des sports – Felix Walker, conseiller national – Hans-Rudolf Merz, député au Conseil des Etats – Hans-Rudolf Merz, député au Conseil des Etats Troisième section Rapporteurs – Département de justice et police – Département de l’économie publique – Département de l’intérieur – Urs Hofmann, conseiller national – Urs Hofmann, conseiller national – Pierre Paupe, député au Conseil des Etats 1.3 Séances et aperçu des affaires traitées Au cours de l ’exercice, la Délégation des finances a tenu les six s éances ordinaires prescrites par l ’art. 50, al. 5, LREC (RS 171.11), chaque s éance durant de deux à trois jours. En outre, elle s ’est réunie treize fois pendant les sessions parlementaires pour des entretiens ou des s éances extraordinaires consacr és essentiellement à l’examen de dossiers urgents, et deux fois à l’occasion de séances spéciales au mois d’octobre. Enfin, les trois sections de la D élégation des finances ont proc édé à huit visites de contr ôle au total. Le tableau 1 fournit un aper çu du nombre d ’affaires traitées.4236 Comparaison d’une année à l’autre des affaires traitées (2000 et 2001) Tableau 1 2000 nombre mio de fr. 2001 nombre mio de fr. Propositions de rémunération de fonctionnaires supérieurs (selon l’arrangement de 1951) 32 – 46 – Demandes de crédits de payement avec avance ordinaire – total 26 211,8 44 1948,8 – approuvées 24 209,9 39 1925,0 – rejetées 2 1,9 5 23,8 Demandes de crédits additionnels – total 4 73,5 10 4748 – approuvées 3 69,5 10 4748 – rejetées 1 4 0 Rapports de révision et d’inspection du Contrôle fédéral des finances 193 342 Décisions du Conseil fédéral relatives à la gestion financière 179 138 2 Questions fondamentales et thèmes interdisciplinaires 2.1 Compétences budgétaires de la Délégation des finances L’ampleur des cr édits requis par le Conseil f édéral en urgence et accept és par la Délégation des finances pour le maintien de l ’exploitation des transports a ériens et pour la participation de la Conf édération à une nouvelle compagnie a érienne (cf. ci-après ch. 3.2.3) a suscité diverses interventions parlementaires demandant une restriction des comp étences budgétaires du Conseil f édéral et de la D élégation des finances, restriction à inscrire dans les art. 18, al. 1 et 31, al. 3, de la loi du 6 octobre 1999 sur les finances de la Confédération (LFC; RS 611.0). Interventions parlementaires Par une initiative 01.462 n, le Groupe de l ’Union démocratique du Centre demande en termes rédigés, que les compétences du Conseil fédéral et de la Délégation des fi- nances soient limitées à 100 millions de francs dans les 2 articles précités. Une motion 01.3654 n du Groupe écologiste demande que la D élégation des finan- ces ne puisse plus libérer des crédits supérieurs à 100 millions de francs. Une motion 01.3717 n du Groupe de l ’Union démocratique du centre demande une modification de l’art. 9, al. 2, du règlement des Commissions et de la Délégation des finances du 8 novembre 1985 (ci-apr ès le r èglement; RS 171.266), approuvé par le4237 Conseil national et le Conseil des Etats respectivement les 11 et 12 d écembre 1985, pour restreindre la compétence de la Délégation des finances. Enfin, par une motion 01.3662 n, la Conseill ère nationale Valender propose de limiter les mêmes compétences respectivement à 600 et 100 millions de francs selon que le vote soit unanime ou non de la Délégation des finances. Législature et pratique actuelle Les textes l égaux et r églementaires cités dans les interventions parlementaires sont les suivants: Art. 18, al. 1, LFC: crédits de paiements 1 Le Conseil f édéral peut d écider une d épense avant l ’ouverture du cr édit suppl é- mentaire par l ’Assemblée fédérale lorsque la d épense ne peut être ajournée et que le crédit de paiement fait d éfaut ou ne suffit pas. Lorsque c ’est possible, il requiert au préalable l’assentiment de la Délégation parlementaire des finances. Les cr édits de paiements que la D élégation des finances lib ère en proc édure d’urgence s’appellent «crédits provisoires ordinaires», et ceux que le Conseil f édéral a la compétence propre de libérer sont appelés «crédits provisoires urgents». Art. 31, al. 3, LFC: crédits d’engagements 3 Si l’exécution d’un projet ne souffre aucun délai, le Conseil fédéral peut en autori- ser la mise en chantier ou la poursuite avant que le cr édit d’engagement ne soit ou- vert. Lorsque c’est possible, il requiert au pr éalable l’assentiment de la D élégation parlementaire des finances. Ces deux dispositions ont été introduites dans la premi ère LFC du 18 d écembre 1968. L’art. 9, al. 2, du r èglement rappelle simplement que la D élégation des finances est compétente pour approuver des cr édits de paiements et d ’engagements urgents conformément aux articles précités de la LFC. Dans l ’exercice des attributions ci-dessus, la D élégation des finances a toujours veillé à ce que le Parlement garde la priorit é dans les d écisions. En d ’autres termes, elle s’est toujours limitée à se prononcer sur les cas rigoureusement urgents. Dans cette perspective, au d ébut de 1992, la D élégation des finances s ’est dotée de critères d’appréciation des crédits supplémentaires ou additionnels qu ’elle traitait en application des art. 18 et 31 LFC. Elle a fait conna ître ces critères au Conseil fédéral puis est intervenue à plusieurs reprises aupr ès de celui-ci pour exiger une plus grande rigueur dans la présentation des crédits. Ces critères sont les suivants: – L’urgence: les motifs de la demande doivent établir qu ’il est n écessaire de libérer le cr édit dans les d élais les plus brefs et qu ’il n ’est par cons équent pas possible d ’attendre l’adoption du prochain message sur les suppl éments budgétaires par le Parlement. A d éfaut de cette preuve, la D élégation des finances n’entre pas en mati ère et renvoie l ’examen du cr édit aux commis- sions des finances, respectivement aux Chambres fédérales.4238 – Co-rapports du D épartement des finances: les arguments invoqu és dans ces co-rapports éventuels font l ’objet d ’un examen d étaillé et au besoin, d ’un entretien avec le Chef du D épartement f édéral des finances et le Chef du département intéressé. – Critères matériels: lorsqu’elle entre en mati ère sur le cr édit requis, la D élé- gation des finances examine en particulier si le cr édit était prévisible lors de l’établissement du budget et dans la n égative, si les circonstances nouvelles l’ont rendu n écessaire. Elle examine également si la demande de cr édit peut être repoussée au prochain budget ou si elle porte sur une position dont le crédit a été réduit lors de l’approbation du budget en cours. La statistique des cr édits supplémentaires approuvés depuis 1990 par la D élégation des finances est la suivante: Evolution des crédits supplémentaires de 1990 – 2001 Tableau 2 Année Crédit supplémentaire en mio. de fr. En % par rapport au budget Approuvé par la Délégation des finances (en mio. de fr.) En % du montant total des crédits supplémentaire 1990 1006 3,4 371 37 1991 2229 6,6 786 35 1992 1848 5,0 791 43 1993 2942 7,4 828 28 1994 731 1,7 237 32 1995 648 1,5 195 30 1996 1704 3,9 169 10 1997 1552 3,5 371 24 1998 764 1,6 345 45 1999 962 2,1 532 55 2000 641 1,4 210 33 2001 2968 6,1 1925 65 Cette statistique atteste du caract ère exceptionnel du volume des cr édits d écidés à titre provisoire par la Délégation des finances en 2001. La Délégation des finances n’a pas toujours accepté les crédits urgents, la statistique des crédits de paiements refusés depuis 1990 est la suivante:4239 Crédits supplémentaires rejetés par la Délégation des finances de 1990 à 2001 Tableau 3 Année Crédits demandés par le CF à la DF Crédits refusés 1990 133 2 1991 89 4 1992 102 18 1993 65 – 1994 55 4 1995 36 3 1996 32 4 1997 54 5 1998 56 7 1999 43 2 2000 26 2 2001 44 5 Les crédits de paiements de près de 50 millions ou plus que la D élégation des finan- ces a approuvés depuis 1991 sont les suivants: 1990 I 59 mio. Service des int érêts de l’AFF II 80 mio. Mesures extraordinaires pour les for êts (tempête de février 1990) 1991 I 150 mio. Aide dans le cadre de la crise du Golfe II 80 mio. Installation pour les eaux us ées et pour les déchets 138 mio. Requ érants d’asile, facture des cantons (Budget 340 mio.) 100 mio. Garantie des risques à l’exportation: avance immédiate 50 mio. Placement du beurre (total du cr édit, 87,3 mio.) 1992 I 70 mio. Dette envers les entreprises de la Conf édération (compensée à long terme) II 95 mio. Participation à la Banque mondiale 119 mio. Dette contract ée sur les marchés financiers 50 mio. Dette envers les entreprises de la Conf édération (compensée à long terme) 90 mio. R étribution du personnel 65 mio. Paiement aux d étenteurs de bétail 1993 I 600 mio. Pr êt à l’assurance chômage (total du crédit, 1300 mio. s’ajoutant aux 500 mio. figurant dans le budget) II 97 mio. Achat de l ’Exécutive Center Geneva: usage du droit d’emption 400 mio. Pr êt à l’assurance chômage 1994 I – II 35 mio. Dette envers les entreprises de la Conf édération (compensée)4240 1995 I – II 49 mio. Placement du beurre 52 mio. Placement du fromage 1996 I – II – 1997 I – II 101 mio. Remboursement des frais d ’assistance aux réfugiés (+ 11 000 requérants par rapport au budget) 86 mio. Perte provenant d ’engagements de garantie à l’Office du logement 1998 I 90 mio. Frais de tr ésorerie de l’AFF II 100 mio. Remboursement de frais d ’assistance pour les réfugiés 1999 I – II 50 mio. Pour l ’aide humanitaire (sur un crédit demandé de 80 mio.) 257 mio. Requ érants d’asile (+ 25 000 requérants par rapport au budget) 2000 I – II 50 mio. Soins aux for êts (crédit demandé, 140 mio.) 2001 I 70 mio. Paiement de la TVA par le groupement de l ’armement 105 mio. Tadjikistan (remboursement apr ès deux semaines) 350 mio. Cr édit à la Yougoslavie (remboursé après une semaine) 1248 mio. Swissair On constate que souvent, pour un cr édit d’un montant tr ès élevé, la D élégation est appelée à se prononcer en urgence sur une partie seulement de la somme requise (exemple 600 millions sur 1300 millions pour l ’assurance chômage). Dans d’autres cas récurrents, la D élégation doit se prononcer sur des cr édits ayant une échéance imprévisible immédiate avant que le Parlement ne puisse être consulté, par exemple pour les dettes de la Confédération envers ses entreprises ou établissements et dettes d’intérêt. On constate enfin que pour les cr édits les plus élevés, dépassant les 200 millions de francs, la Délégation des finances a été appelée à se prononcer en 1993 à deux reprises, en 1999 à une reprise et en 2001 à deux reprises, notamment pour les crédits de 1062 millions de francs à Swissair. Sur le plan des cr édits d’engagement urgents, outre ceux indiqu és dans le ch. 3.2.2 la Délégation des finances a été appelée à se prononcer en dix ans sur un seul cr édit d’engagement de plus de 50 millions de francs, à savoir: 66,7 millions de francs pour la participation à la moiti é du d éficit éventuel de l ’aéroport international de Bâle-Mulhouse, en vertu d’une convention internationale. Condition d’une révision éventuelle La LFC se fonde sur l ’art. 85, ch. 1, 2 et 10 de l ’ancienne Constitution, article auquel correspondent les art. 169 et 178 de la Constitution actuelle du 18 avril 1999. Les art. 18, al. 1 (cr édits de paiement) et 31, al. 3 (cr édits d’engagements ou addi- tionnels), de la LFC d élèguent au Conseil f édéral en cas d ’extrême urgence et à la4241 Délégation des finances en cas d ’urgence, la d écision d’octroyer des crédits budgé- taires. Ces deux articles sont pr écisés dans l ’ordonnance sur les finances de la Conf édé- ration (OFC; RS 611.01). C’est ainsi que pour les crédits de paiement, l’art. 24, al. 2 et 3, précise: 2 Il n’est ouvert de crédits provisoires ordinaires que si le paiement ne peut attendre jusqu’au vote des cr édits supplémentaires. Il n ’est ouvert de cr édits provisoires ur- gents que si le paiement ne peut attendre l ’agrément de la D élégation des finances. L’urgence doit être dûment justifiée dans la requête. 3 Le crédit sera dûment justifié dans la requête qui fera en outre état des principales bases de calcul (prix, quantit é, cours de change, etc). La requ ête indiquera pour- quoi la dépense ne pouvait être prévue à temps, pourquoi tout retard entra înera de graves inconv énients et pourquoi le paiement ne pouvait attendre jusqu ’au pro- chain budget. De même, pour les crédits d’engagements, l’art. 32, al. 3, précise: 3 Si l’exécution ou la poursuite d ’un projet ne souffre aucun retard, le Conseil f édé- ral, avec l ’assentiment de la D élégation des finances, peut autoriser l ’engagement de la dépense avant que le cr édit additionnel ne soit ouvert. Il ne pourra se dispen- ser de cet agr ément qu ’à titre excepti onnel et dans des cas d ’extrême urgence, à savoir lorsque l’engagement de la d épense ne peut attendre la d écision de la D élé- gation des finances. Le Conseil f édéral requerra ult érieurement, suivant la proc é- dure ordinaire, l’approbation des Chambres fédérales. Au cours des dix derni ères années, le Conseil f édéral n’a, à notre connaissance, fait usage que deux fois de sa comp étence budgétaire exclusive. Dans le premier cas, il s’agissait de conclure une transaction dans un proc ès opposant la centrale nucl éaire de Graben SA à la Conf édération pour 227 millions de francs. Or le cr édit budg é- taire pr évu à cet effet était de 225 millions. Le Conseil f édéral a donc d écidé d’accorder les 2 millions manquants de sa propre compétence, ce que le Parlement a entériné avec l ’adoption du 1 er supplément au budget 1996. Dans le second cas, la Délégation des finances a été confrontée à une demande de ran çon pour un enl ève- ment. Elle a laiss é au Conseil f édéral le soin de d écider dans la propre comp étence de celui-ci. Le cr édit de 55 000 francs a ensuite été ratifié par le Parlement dans le cadre du second supplément au budget 1998. Même si elle n ’est utilis ée que tr ès rarement, cette comp étence exceptionnelle de l’exécutif doit être maintenue, ne f ût-ce que pour conserver au Conseil f édéral la possibilité de prendre des d écisions dont l ’urgence ne souffre absolument aucun retard. Il pourrait être d ès lors dommageable pour l ’État que le Gouvernement ne puisse pas disposer de cette soupape de sécurité. La même remarque s ’impose pour la comp étence budgétaire attribuée à la D éléga- tion des finances. En effet, l ’intervention de la D élégation des finances, au nom et pour le compte du Parlement, dans une proc édure budg étaire suppl émentaire, est une solution qui a fait ses preuves à plus d ’un titre. Elle permet de r égler les pro- blèmes d’urgence par un dialogue rapide et souple entre l ’exécutif, qui propose les crédits et un repr ésentant du l égislatif, qui le d écide. Cette solution permet d ’éviter4242 que l’exécutif ne décide par lui-même en cas d ’urgence et partant n ’empiète sur les pouvoirs budgétaires du législatif. On peut comprendre que les cr édits requis dans l ’affaire Swissair suscitent la ques- tion de la limitation des comp étences de la D élégation des finances et du Conseil fédéral. S’agissant de ce dernier, on imagine mal le Conseil fédéral prendre des déci- sions d’extrême urgence portant sur des cr édits considérables, pour la bonne raison que de tels cr édits doivent être préalablement discutés au sein de l ’exécutif et que cela laisse à celui-ci le temps de consulter la D élégation des finances. Le fait que le Conseil fédéral n’ait utilisé sa compétence que deux fois au cours des dix derni ères années et ce, pour des montants de faible importance, en atteste. En revanche, on peut comprendre que les comp étences budg étaires urgentes de la Délégation des finances puissent être brid ées par une prescription l ’obligeant à «monter» plus haut dans la hi érarchie des organes parlementaires financiers. Etant donné que les organes directement sup érieurs à la D élégation des finances sont les Commissions des finances et que le cadre de la d élégation de comp étences des art. 18 et 31 LFC est clair, dans sa motion 01.3717 n le Groupe de l ’Union démo- cratique du centre estime qu ’il suffirait de proc éder à cette modification de comp é- tences dans le règlement, lequel reprend les attributions et fixe les relations entre les Commissions et la Délégation des finances. Il s’agit dès lors d’examiner, d’une part, les conditions dans lesquelles la D élégation des finances ne devrait plus d écider seule et d ’autre part, quel devrait être l’organe de co-décision. Comme le d émontre les statistiques ci-dessus, les d écisions que doit prendre la Délégation des finances n ’ont pas toutes la m ême portée politique. En effet, un crédit urgent de 59 millions de francs pour le service des int érêts de la dette de la Confédération ou un cr édit de soudure (deux semaines) de 350 millions de francs pour la Yougoslavie, n ’ont que peu de poids politique. En revanche, les rembourse- ments de frais d ’assistance aux réfugiés pour 101 millions de francs peuvent rev êtir une importance politique plus grande. Il est vrai également que certains cr édits sont la cons équence d ’un impératif l égal; tel est le cas du montant de 600 millions de francs décidé pour alimenter les caisses de l’assurance chômage en 1993. Il y a donc lieu de tenir compte de ces deux aspects et le cas échéant d’en faire des conditions de recours à l’organe supérieur. Par ailleurs, la motion 01.3762 n Valender propose de limiter les comp étences budgétaires de la D élégation des finances respectivement de 600 et de 100 millions de francs selon le vote unanime ou non de la D élégation. La motion 01.3654 n du Groupe écologiste et l’initiative parlementaire 01.462 n de l ’Union démocratique du Centre envisagent une limitation simple à 100 millions de francs, sans condition. Même au niveau d ’un règlement, une limitation de comp étences d’un montant fixe est trop rigide, ne fût-ce qu’en raison de l’augmentation des montants pouvant entrer en ligne de compte par le simple m écanisme du rench érissement. D ès lors, il est préférable de coupler le montant maximum de compétences à une variable objective. Ainsi, il semble opportun de fixer le montant maximum de comp étences de la Délé- gation des finances en pour cent des r ecettes budg étaires. Ainsi, par exemple, le budget 2002 prévoit des recettes pour 50,9 milliards de francs. Si on admet que 1 % ou un ½ % constitue la limite maximale de d écision de la D élégation des finances, on pourrait fixer le montant à respectivement 509 ou 254,5 millions de francs.4243 Les autorités directement supérieures à la Délégation des finances en matière budgé- taire sont les Commissions des finances. Or, si les trois conditions cumulatives ci-dessus sont remplies, on pourrait am énager une procédure visant à convoquer les deux Commissions des finances à br ève échéance, chaque membre emp êché s’efforçant de se faire remplacer. Cette solution aurait l ’avantage de permettre une large représentation du Parlement, mais elle garderait l ’inconvénient d’une certaine lourdeur. Une autre possibilit é consisterait à élargir la D élégation des finances aux membres suppléants, de manière à donner à la décision à prendre un poids politique plus grand. Appelées à se prononcer sur ces restrictions de comp étences de la D élégation des finances et du Conseil f édéral, les deux Commissions des finances ont d éci- dé qu’il n’y avait pas lieu d’intervenir et que la réglementation en vigueur devait être maintenue. 2.2 Coordination des commissions de contrôle Institutionnalisée depuis plus de 10 ans (cf. à cet égard le rapport d ’activité de la Délégation des finances pour l ’an 2000, ch. 2.2), la coordination des Commissions des finances (CDF) et des Commissions de gestion (CdG) ainsi que de leur d éléga- tion respective s’est déroulée sans difficulté, d’une façon étroite et ordonnée. Durant l’année 2001, les secr étariats ont eu six s éances de coordination lors desquelles ils ont harmonis é les programmes d ’activité, échangé des dossiers et étudié diverses questions relatives notamment à la loi en préparation sur le Parlement et à la mise en oeuvre de la nouvelle loi sur le personnel f édéral. Une r épartition des t âches a été mise en place dans divers dossiers tel que l ’Expo.01/02, l’informatique de la Confé- dération, les licences UMTS, les salaires des cadres, les entreprises de la Conf édéra- tion ainsi que l’affaire Swissair. Les sous-commissions des commissions de contr ôle ont tenu neuf s éances commu- nes pour traiter des budgets, des comptes et des rapports de gestion des offices GMEB, des Ecoles polytechnique ainsi que des comptes et des rapports de gestion des CFF, de la Poste et de Swisscom. Deux groupes de travail ad hoc des CdG et des CdF se sont occup és de la loi sur les EPF en pr éparation et des cr édits accordés par la Confédération au titre de l’aide à la presse. Pour le surplus, les affaires traitées ne donnant pas lieu à contestation, les présidents des commissions de contrôle et de leur d élégation ont renoncé à tenir une s éance de coordination. Enfin, les commissions de contr ôle se sont efforc ées de coordonner au mieux leurs activités avec les commissions l égislatives du Parlement, afin d ’éviter les doubles emplois dommageables à l’efficacité des travaux parlementaires.4244 2.3 Rapport sur les révisions en suspens du Contrôle fédéral des finances Dans le cadre de ses activit és, le Contr ôle fédéral des finances (CDF) fait de nom- breuses constatations, émet de nombreuses recommandations et fixe des d élais pour leur mise en œ uvre. Selon l’art. 14, al. 1, de la loi sur le Contr ôle fédéral des finan- ces (LCF; RS 614.0) il établit un rapport pour chaque contr ôle effectué. Il remet ce rapport ainsi que tous les documents relatifs au contr ôle à la D élégation des finan- ces. Conformément à l’art. 19 du r èglement des commissions des finances et de la Délégation des finances des Chambres f édérales (RS 171.126 ), la D élégation des finances présente chaque année un rapport d ’activité aux commissions des finances. Celles-ci ont souhait é que les r évisions en suspens du CDF soient à l’avenir claire- ment consignées dans l’annexe à son rapport annuel. Depuis la derni ère révision de la loi sur le Contrôle des finances du 19 mars 1999, le CDF soumet chaque ann ée un rapport à la D élégation des finances et au Conseil f édéral (art. 14, al. 3, LCF). Ce rapport – qui est publi é – doit signaler les r évisions en suspens et les motifs d’éventuels retards. Par suspens au sens de cette disposition l égale, il faut compren- dre les recommandations du CDF qui n ’ont pas été mises en œ uvre dans les d élais impartis. Lors de ses contr ôles réguliers, le CDF v érifie si ses recommandations ant érieures ont été mises en œ uvre. Ces contr ôles compl émentaires ne sont pas forc ément effectués dans l ’année qui suit la r évision. La fr équence des contr ôles d épend du risque latent. Ce risque est d éterminé par le volume financier, par la complexit é des processus et structures, par les syst èmes de contrôle internes ou par les r ésultats des contrôles. Pour chaque séance ordinaire de la Délégation des finances, le CDF lui communique dorénavant, en respectant une pr ésentation spéciale, les importantes constatations et recommandations découlant de ses r évisions. La D élégation des finances attend du CDF que, lors de ses contr ôles compl émentaires, il mentionne dans la liste des suspens ses constatations au sujet des recommandations qui n ’ont pas été suivies par les unit és administratives concern ées. Une fois par ann ée, cette liste doit être présentée à la Délégation des finances sous une forme appropriée. La Délégation des finances tient à ce que la mise en œ uvre des recommandations du CDF lui soit pr ésentée r égulièrement. Le CDF v érifie que ses recomman- dations ont bien été mises en œ uvre lors de ses contr ôles compl émentaires. Il appartient au contr ôle de qualit é du CDF et non pas au r éviseur individuel d’assurer la liquidation complète de tous les suspens. 2.4 NOVE-IT, Visites de contrôle auprès de quatre centres du service informatique (CSI) Le projet NOVE-IT (NOVE Informatique et T élécommunication) s ’inscrit dans le cadre de la r éforme du gouvernement et de l ’administration. La D élégation des finances a d éjà eu l ’occasion d ’examiner le d émarrage de ce projet (cf. Rapport d’activité 1998, Partie I, ch. 4.6.1). Le projet NOVE-IT a pour objectif d ’intégrer4245 entièrement l ’informatique dans le processus de gestion ordinaire, de fournir des prestations à moindre frais ainsi que d ’établir une distinction entre les t âches qu’il faut centraliser et celles qui doivent rester décentralisées. Le projet NOVE-IT a commenc é en juillet 1997 et doit être complètement réalisé à fin 2003. Il se déroule selon les 4 phases suivantes: 1. Etat des lieux de l ’informatique dans la Conf édération, identification des faiblesses (1997) 2. Conception et dessin de la r éforme informatique à entreprendre (1998) 3. Planification des bases puis planification de la mise en œ uvre (fin 1998–août 2000) 4. Enfin, mise en œ uvre du projet jusqu ’à son ach èvement (septembre 2000 à fin 2003) Par un message (00.023 é) du 23 f évrier 2000, le Conseil f édéral a pr ésenté aux Chambres f édérales le projet NOVE-IT et demand é les moyens pour sa mise en œ uvre. Les mesures à prendre à cet effet sont les suivantes: – L’informatique doit être l’objet d’un processus de gestion intégrée, au même titre que les autres ressources (personnes, finances, etc) de l ’administration. Il s ’agira d ’utiliser notamment des contrats de services appel és «Service Level Agreement» (SLA) – Le projet a d éfini et attribu é les responsabilit és. Le Conseil de l ’infor- matique (CI), pr ésidé par le secr étaire g énéral du D épartement fédéral des finances (DFF), est compos é d ’un repr ésentant de chaque d épartement au niveau du secrétariat général ainsi que de la Chancellerie f édérale. Il assume la responsabilité stratégique entière. L’Unité de stratégie informatique de la Confédération (USIC) est l ’organe d’état-major du CI, il a notamment pour tâches d’élaborer les prescriptions informatiques et est rattaché au secrétariat général du DFF. NOVE-IT fait une distinction entre les bénéficiaires de prestations (BP) ou utilisateurs et les fournisseurs de prestations (FP). C’est entre ces mandants et ces mandataires que sont pass és les SLA. Enfin, les fournisseurs de prestations constituent une Conférence informatique de la Confédération (CIC). On retrouve d ésormais dans chaque d épartement un Centre de service informatique (CSI), qui est le fournisseur de prestations de ce département. Pour le DFF, c’est l’Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication (OFIT), qui joue ce r ôle mais qui fournit en outre diver- ses prestations interdépartementales. Dans son message, le Conseil f édéral soulignait qu ’en l ’état actuel, l ’informatique coûtait 570 millions de francs (2000) et que le projet NOVE-IT permettrait, à terme, des économies de l’ordre de 130 millions de francs. Sur cette base, il demandait un crédit cadre de 200 millions de francs pour des investissements et un cr édit d’enga- gement de 30 millions de francs pour des mesures en matière de personnel. Dans son co-rapport à la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) chargée de traiter le message, la Commission des finances (CdF) a salu é la volonté du Conseil f édéral de standardiser l ’informatique et lui a donn é son appui dans la r éalisation du projet. Elle a également pris acte des économies de 130 mil-4246 lions de francs et propos é à la CIP-N d’approuver le projet. Elle a toutefois exprim é des craintes sur la tenue des d élais impartis aux organes charg és de mettre en œ uvre NOVE-IT. En application du principe de la haute surveillance concomitante, la D élégation des finances a décidé de proc éder systématiquement à une visite de contr ôle de tous les CSI des d épartements. C’est ainsi qu ’au cours de l ’exercice, sa section 1 s ’est ren- due auprès des CSI du D épartement fédéral des affaires étrangères, du Département fédéral de l ’intérieur, du D épartement f édéral de l ’économie et du D épartement fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication. Lors de ses quatre visites, la section 1 a pu se rendre compte des difficult és qui devaient être surmontées pour parvenir d ’une part à réduire de 75 à 7 (soit un par département) le nombre des fournisseurs de prestations (FP) et d ’autre part pour gérer des ressources insuffisantes en personnel et en moyens financiers. C ’est ainsi qu’elle a pris connaissance d ’une lettre de dol éances du 6 juin 2001 adress ée par la Conférence informatique de la Conf édération (CIC) r éunissant les FP des d éparte- ments, au Conseil informatique (CI) réunissant des représentants du secrétariat géné- ral de chacun de ces d épartements. Dans cette lettre, les FP faisaient une s érie de propositions concernant l ’amélioration de leurs relations avec les b énéficiaires de prestations (BP), c ’est-à-dire les offices, le rel èvement des effectifs du personnel et l’établissement de plans de carri ère. En outre, ils demandaient de renoncer à toute économie sur le projet durant la phase de mise en œ uvre de celui-ci. Parallèlement, le Contrôle fédéral des finances a pr ésenté à la Délégation des finan- ces un rapport dans lequel il faisait état d’un manque critique de ressources en per- sonnel informatique et d ’un taux de fluctuation élevé notamment au sein de l ’OFIT ainsi que d ’une grande difficult é pour les FP d ’accéder aux ressources financi ères pour la mise en œ uvre du projet NOVE-IT. Etant donn é que le projet était r éalisé parallèlement aux activités informatiques courantes, des difficult és d’harmonisation se manifestaient, qui handicapaient la gestion et le controlling informatiques. En dépit de ces difficult és, la section 1 a pu se convaincre de la volont é de tous les CSI de mener à bien le projet NOVE-IT, que tous consid èrent comme un progr ès. La mise en œ uvre de ce projet constitue une charge suppl émentaire parfois tr ès lourde, qu ’il faut assumer souvent au d étriment des services aux BP. Les CSI ont tous confirmé les doléances contenues dans la lettre du 6 juin 2001 au CI. Après avoir pris connaissance des rapports de sa section 1 et du Contr ôle fédéral des finances, la Délégation des finances a fait part de son appr éciation de la situation au Conseil fédéral. Elle a constat é préalablement que le point de non retour avait été atteint et qu’il fallait mener à bien NOVE-IT. La Délégation des finances estime cependant que les économies requises et les com- pensations demand ées dans le cadre du projet peuvent gravement entraver l’exécution des t âches et comportent des risques élevés de r éduction de l ’efficience des activit és administratives. Elle demande également que les co ûts relatifs à NOVE-IT fassent l ’objet d’un controlling. Le succ ès de ce projet d épend aussi des délais qui doivent être impartis aux d épartements et aux offices pour le r éaliser par étape. La conduite strat égique du projet doit être renforcée, c’est pourquoi la D élé- gation des finances attend du Conseil f édéral qu’il assume à son niveau l ’ensemble du projet, afin de lui donner l ’autorité requise. Une collaboration étroite entre les4247 divers organes informatiques de la Conf édération constitue également une condition impérative à l’aboutissement du projet. NOVE-IT représente un changement de culture pour une administration de la gran- deur de celle de la Confédération. Il est dès lors nécessaire de renforcer la communi- cation et de mettre en place une gestion du changement dans laquelle les gr oupes concernés puissent se reconnaître et adhérer au projet. Le libre acc ès aux prestations fournies par les FP dans un march é ouvert à la concurrence met dans l ’insécurité le personnel des CSI pour l ’avenir. Il y a lieu d ès lors de prendre rapidement une d éci- sion de principe pour pallier les fluctuations élevées de personnel. D ’ailleurs, la situation pr écaire du personnel de l ’informatique constitue l ’un des soucis majeurs de la Délégation des finances. Selon le rapport du CDF, à lui seul, l’OFIT a dû faire face au départ de 40% de ses effectifs. Ailleurs, il faut enregistrer de trop nombreu- ses places vacantes. Il est dès lors impératif de pallier à ce manque de personnel, qui met en danger la réalisation du projet. Enfin, le Conseil fédéral doit prier le CI de lui faire rapport semestriellement sur les projets de NOVE-IT, en particulier aussi sur les co ûts, la situation du personnel, la tenue des délais et le degré d’atteinte des objectifs. A fin 2001, le Conseil f édéral a transmis le rapport semestriel du CI et donn é sa réponse à la D élégation des finances. Selon lui, il n ’est pas n écessaire de revoir les objectifs d’économie et de compensation. En fait, il s ’agit non pas d ’économie mais d’un gain d’efficacité qui est prouv é. Le projet NOVE-IT ne doit pas être confondu avec l’ensemble des d épenses informatiques, qui évoluent en fonction des besoins. Le Conseil fédéral a donné à cet égard mandat de déterminer l’évolution des besoins pour la p ériode de planification 2003 –2006. Les r ésultats seront donn és au prin- temps 2002. Pour le surplus, l ’évolution des co ûts est suivie par un controlling de programme. Il reconna ît qu ’il faut mieux inclure les directeurs d ’offices dans le projet, en tant que b énéficiaires des prestations (BP) et mener à bien le programme dans les délais. A cet effet, il convient de renforcer la formation et les mesures pour le changement (change-management). Le CIC doit être attentif aux d érives éven- tuelles que peut entra îner le projet. C ’est pourquoi, pour maintenir la coh ésion, il a revu le concept de calculation des coûts-prestations. Pour faire suite à la demande de la D élégation des finances, le Conseil f édéral s’est également dot é d ’un comit é informatique et t élécommunication interne qui suit régulièrement la mise en oeuvre du programme, ce qui renforce la gestion et la r éali- sation rapide de NOVE-IT. Le Conseil f édéral rappelle également que le mod èle «fédéraliste» qui a été choisi pour l ’organisation et la conduite de NOVE-IT, est considéré par les spécialistes consultants comme économiquement optimal. Il réalise la maxime adopt ée en 1998, à savoir: «aussi centralis é que n écessaire et aussi décentralisé que possible». C’est pour gérer ce projet à la fois central et d écentralisé qu’a été cr éé le CI, dont les d écisions sont certes moins rapides que celles d ’une direction monolithique, mais plus empreintes d ’esprit de compromis et de coll égia- lité. Le CI a toujours vou é une grande importance à la communication. C ’est pour- quoi toutes les informations importantes sont accessibles sur Intra- et Internet. Mais l’information doit être considérée comme une obligation non seulement «portable» mais aussi «quérable». Elle doit être un dialogue.4248 S’agissant du «change management», le Conseil f édéral mettra, en 2002 particuli è- rement, l’accent sur la participation des b énéficiaires de prestations (BP) et recourra à une personnalit é connaissant bien l ’administration pour approcher ceux-ci. Quant au libre acc ès au march é des prestations informatiques, le mod èle d’exploitation et les règles du march é seront tr ès importants pour les acteurs et notamment les four- nisseurs de prestations (FP). L ’introduction d’une comptabilité analytique permettra la comparaison avec l ’économie privée, comme l ’a voulu le Conseil f édéral par sa décision de principe de 1998. Il a d ’ailleurs précisé la chose dans ses lignes directri- ces de l ’informatique d ’octobre 2001, en insistant sur la n écessité de recourir au secteur privé, là où le secteur public n ’est plus en mesure de g érer l’informatique. En revanche, les centres de services informatiques (CSI) des d épartements pourront aussi fournir des prestations aux cantons, voire à d ’autres collectivit és, s ’ils sont compétitifs avec le secteur priv é. Le DFF a re çu mandat de soumettre en 2002 des propositions à cet effet. La situation du personnel reste précaire dans bien des secteurs, mais le redimension- nement de la branche IT a facilit é la recherche de nouveaux collaborateurs. Il faut cependant réduire le taux de fluctuation du personnel, surtout lors de l ’assèchement du marché des spécialistes IT. En 2000 d éjà, on a introduit le principe de la carri ère pour les spécialistes IT, à l’instar de ce qui ce fait dans le secteur priv é. Le 5 octobre 2001, le DFF a été charg é d ’examiner des solutions financi èrement neutres, pour acquérir et retenir des collaborateurs IT dans l’administration. Ce mandat pourra être réalisé dans le cadre du budget 2003. Lors du dernier entretien avec le Chef du DFF, celui-ci a laiss é entendre à la Délégation des finances que le domaine de l ’informatique nécessiterait des moyens supplémentaires considérables et que ceux-l à ne remettraient pas en cause les 130 millions de francs constituant des gains de productivit é qui seraient r éalisés avec le projet NOVE-IT: La Délégation des finances poursuivra ses visites des CSI en 2002 et exercera sa haute surveillance sur le projet de NOVE-IT jusqu ’à son achèvement. Elle reste persuadée que NOVE-IT sera men é à bonne fin et qu ’il s’agit d’un projet nova- teur très profitable à l’administration fédérale. 3 Personnel et crédits 3.1 Personnel 3.1.1 Rémunération Conformément à un accord de 1951 passé entre le Conseil f édéral et la D élégation des finances, certaines mesures concernant le personnel ne peuvent entrer en vigueur qu’avec l’assentiment de la D élégation des finances. Sont soumises à son approba- tion les promotions et les créations de nouveaux postes dans les classes de traitement 30, 31 ou dans la cat égorie des postes hors classe, y compris les cas dans lesquels le titre de sous-directeur ou de directeur suppl éant est attribu é à un poste. Cet arran- gement concerne également l ’octroi de suppl éments de traitement et d ’indemnités4249 périodiques aux agents rang és dans la classe de traitement 26 ou dans une classe supérieure. Au cours de la période sous revue, la Délégation des finances a été appelée à se pro- noncer sur 46 affaires concernant le personnel. En accord avec la Commission de coordination (COCO), l ’organe d’expertise du DFI en mati ère de promotion à des postes supérieurs, la Délégation des finances a approuv é toutes les d écisions à deux exceptions pr ès. Celle-ci a d ’ailleurs également été inform ée de certains cas dans lesquels des postes ont été déclassés suite à une réorganisation. Dans quelques cas, elle n ’a donn é son assentiment qu ’après avoir demand é des compléments d’information ou s’être entretenue avec le directeur de l ’Office fédéral du personnel. Plusieurs affaires relatives au personnel ont été l ’occasion, pour la Délégation des finances, de suivre – sur la base de quelques exemples concrets – la mise en œ uvre de la politique du personnel au cours de la derni ère ann ée d’application du Statut des fonctionnaires de 1927 (RS 172.221.10). La D élégation des finances a constat é que, avant l ’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le per- sonnel de la Conf édération (RS 172.220.1) fix ée au 1 er janvier 2002, le Conseil fédéral avait d éjà délégué plus de comp étences aux d épartements et à la hi érarchie. Au vu de la situation tendue sur certains segments du march é du travail, les services de la Confédération ont été contraints de verser des allocations de recrutement selon l’art. 36, al. 3, du Statut des fonctionnaires. En outre, plus souvent que par le pass é, des fonctionnaires sup érieurs ont été engagés avec un salaire équivalent au sommet de la classe de traitement correspondante puisque ce n ’est qu’à ces conditions que ceux-ci étaient disposés à entrer au service de la Confédération. De la m ême manière, la D élégation des finances a pris position sur des demandes des tribunaux f édéraux et des Services du Parlement tombant sous le coup de l’accord de 1951. Ces demandes portaient sur un reclassement de fonctions à un échelon sup érieur. L ’expérience montre que la D élégation des finances a un effet préventif en mati ère de classification de fonctions et de traitements dans tous les domaines dont le financement passe par le compte de la Confédération. Avec l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le personnel, la D élégation des finances devra red éfinir ses t âches dans ce domaine. En tout état de cause, la plus grande autonomie de la ligne ne modifie en rien la mission de la D élégation des finances qui est de surveiller les d épenses de personnel de l ’administration fédérale. 3.1.2 Révision de l’accord sur les mesures concernant le personnel nécessitant l’assentiment de la Délégation des finances Dans son rapport annuel de l ’année passée, la D élégation des finances s ’était fixé pour objectif de conclure un accord avec le Conseil f édéral r églant la mani ère d’assurer sa fonction de haute surveillance concomitante sous le r égime de la nou- velle loi sur le personnel (LPers, RS 172.220.1). Les commissions des finances ont chargé la Délégation des finances de négocier un nouvel accord permettant de pour-4250 suivre les activit és de surveillance financi ère concomitante dans le domaine du personnel. Après plusieurs discussions avec le chef du DFF et le directeur de l ’Office fédéral du personnel (OFPER), une nouvelle forme de contr ôle concomitant dans le domaine du personnel a commencé à se préciser à partir de novembre 2001. Le Con- seil fédéral et la D élégation des finances se sont mis d ’accord sur le maintien sous une nouvelle forme d ’un droit de regard de la D élégation des finances. Il s ’agira d’examiner l’opportunité de la solution convenue lorsque les premi ères expériences auront été menées à bien. Avec la nouvelle loi sur le personnel, le contr ôle concomitant et la r éserve de l’assentiment de la Délégation des finances s’étendront encore sur environ 400 pos- tes du degré hors classe. L ’assentiment de la D élégation des finances est n écessaire pour l’application des dispositions suivantes de l ’ordonnance sur le personnel de la Confédération (OPers; RS 172.220.111.3): –É valuation de la fonction de nouveaux postes et modification d ’évaluations de la fonction (art. 52 OPers) –É valuation dans la classe supérieure à celle prévue par l’évaluation ordinaire de la fonction pour 5 % des postes du d épartement selon l ’art. 52, al. 6, OPers – Allocations spéciales périodiques selon l’art. 48 OPers – Allocations liées au marché de l’emploi selon l’art. 50 OPers – Indemnités versées lors de la r ésiliation de contrats de travail selon les art. 78 et 70 OPers – Octroi des titres de directeur, directeur suppléant, sous-directeur et secrétaire général suppléant Sur la base de l’accord, la Délégation des finances introduira un contr ôle subséquent avec un système de rapports annuels pour les postes à partir de la 30 e classe de trai- tement (concerne environ 870 postes). Outre les points mentionn és ci-dessus, il s’étend également aux articles suivants de l’OPers: – Retraites anticipées au DDPS et au DFAE (art. 33 et 34) –É volution du salaire et adaptations exceptionnelles du salaire (art. 39 et 40) – Primes de fonction (art. 46) – Primes de prestations (art. 47) – Allocations spéciales uniques (art. 48) – Primes de reconnaissance (art. 49) – Activités accessoires (art. 91) – Obligation de remettre le revenu à la Confédération (art. 92) – Mises à la retraite anticipée dans le cadre de restructurations (art. 104 à 106) En outre, selon l ’art. 5, al. 1, de la loi sur le personnel de la Conf édération (RS 172.220.1), le Conseil f édéral est tenu de coordonner et de diriger la mise en œ uvre de la politique du personnel. Il doit r égulièrement vérifier que les objectifs visés par cette loi sont atteints. Il rend compte des r ésultats de cette v érification à4251 l’Assemblée fédérale et lui propose sans retard de prendre les mesures n écessaires. Le Conseil f édéral convient avec les commissions parlementaires de contr ôle de la forme et du contenu du rapport. L ’exécution de ces contr ôles est actuellement dis- cutée et mise au point au sein des commissions de contrôle. La D élégation des finances va conclure un nouvel accord sur la surveillance financière dans le domaine du personnel avec le Conseil f édéral. Du point de vue de la D élégation des finances, cet accord doit également s ’étendre aux postes de l ’administration d écentralisée du troisi ème cercle. La D élégation des finances va inviter les tribunaux f édér a u x e t l a Délégation administrative du Parlement à conclure un accord semblable. 3.1.3 Salaire des cadres des entreprises de la Confédération La publication des salaires vers és aux membres de la direction des CFF, de la Poste et d ’autres entreprises appartenant compl ètement ou partiellement à la Conf édé- ration ou qui lui sont rattach ées d’une manière ou d’une autre a provoqu é la contro- verse au cours de l’année sous revue. La Délégation des finances a donc demandé au Conseil f édéral de proc éder à un examen de situation des traitements des cadres supérieurs des entreprises et établissements de la Confédération (comme les CFF, la Poste, Swisscom, la Caisse nationale d ’assurance en cas d ’accident, la Ba nque na- tionale suisse, les entreprises d ’armement et la SSR) et de lui proposer des mesures appropriées. La Délégation des finances est d’avis que le Conseil fédéral doit définir un cadre pour les composantes de la r émunération qui d épendent de la performance (primes) et la composition des directions de ces entreprises et r égies. Certaines commissions parlementaires (la Commission des institutions politiques du Conseil national et la Commission des transports et des t élécommunications du Conseil national) ont demand é au Conseil f édéral de plus amples informations au sujet des salaires et des conditions d’engagement des cadres supérieurs. Depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les CFF (RS 742.31) le 1 er janvier 1999, la compétence en matière de fixation des salaires des membres de la direction des CFF a été transférée au conseil d ’administration des CFF. Le 22 juin 1998, le Conseil fédéral avait posé les règles pour l’engagement des cadres des CFF jusqu ’à fin 2000. Depuis lors, des engagements selon le droit des obligations avec des salai- res sup érieurs au maximum des traitements pr évus ant érieurement étaient devenus possibles et étaient déjà applicables pour les cadres sup érieurs. En vertu du ch. 3 de cet arrêté du Conseil f édéral, lorsque les traitements d épassaient le maximum selon l’art. 35 du Statut des fonctionnaires (RS 172.221.10) la Poste et les CFF devaient coordonner les engagements selon les dispositions du CO avec le d épartement con- cerné. La Poste, les CFF et Swisscom devaient chaque ann ée s ’entretenir avec le DFF et la commission de coordination sur les principes de la politique du personnel et de la politique salariale. La Délégation des finances a constaté que, par manque de temps et en raison des changements de comp étences, l’échange d’informations n’a dans certains cas été que rudimentaire. En outre, le Conseil fédéral n’avait pas édicté de nouveau cadre en fonction de la nouvelle loi sur le personnel de la Conf édération4252 pour les années à partir de 2001. L ’allure rapide des CFF en mati ère de politique de rémunération des cadres a surpris le Conseil fédéral et le public. Le Conseil fédéral a examiné les conditions de huit entreprises proches de la Conf é- dération et a pr ésenté son rapport le 5 juin 2001. Il est parvenu à la conclusion que les salaires des cadres sup érieurs sont conformes à la situation du march é. C ’est pourquoi le Conseil f édéral n ’estime pas n écessaire de l égiférer à ce sujet. Étant donné qu ’il s ’agit d ’entreprises publiques largement dot ées de fonds publics ou d’entreprises appartenant majoritairement à la Conf édération, le Conseil f édéral considère cependant qu ’il convient de rester attentif à leur politique salariale. À cet effet, des mesures doivent, selon lui, être prises dans les domaines de l ’indemni- sation, de la fixation des salaires, des primes et de la prévoyance professionnelle. L’octroi d’un statut d ’autonomie aux entreprises de la Conf édération a chang é leur environnement et a entra îné une modification de la fonction de surveillance et de pilotage. Selon le rapport relatif aux salaires et aux autres conditions d ’engagement des cadres sup érieurs, la s éparation entre la gestion politique ou strat égique et la gestion opérationnelle est cruciale. Tandis que la Conf édération veille à ses propres intérêts en d éfinissant une strat égie de propri étaire et en confiant la mise en œ uvre de celle-ci au moyen de mandats de prestations, les entreprises sont seules responsa- bles de la gestion op érationnelle et des r ésultats qu’elles atteignent. Ce faisant, elles sont enti èrement ou au moins partiellement soumises au jeu de la concurrence, et cela notamment sur le march é de l’emploi. En raison des conditions qui r ègnent sur ce marché, il est indispensable de pouvoir faire preuve d ’une plus grande flexibilit é en matière de fixation des salaires pour certaines catégories de fonctions. Le Conseil f édéral souhaite accroître la transparence en d éveloppant le syst ème de rapports dans ce domaine. Pour les entreprises dont la Conf édération est seule propriétaire ou qui lui sont proches, le Conseil f édéral entend d éfinir des principes qui s ’appliqueront à l ’indemnisation des membres des conseils d ’administration ainsi qu ’à la fixation des salaires et des primes et à la pr évoyance professionnelle des cadres sup érieurs. La D élégation des finances recevra des ra pports standardisés sur l’embauche, les salaires et les rémunérations supplémentaires. La Délégation des finances a pri é le Conseil f édéral de faire un pas de plus et de fixer des valeurs de r éférence en matière de r émunération. Ces valeurs de r éférence tiendraient compte des conditions de l ’entreprise concern ée (concurrence, part des fonds publics, chiffre d ’affaires, nombre de collaborateurs). De plus, la D élégation des finances attend la d éfinition de r ègles et de crit ères r égissant le versement de primes et l’adaptation des salaires. Si le Conseil fédéral ne défend pas la stratégie de propriétaire de manière plus d écidée dans le cadre de la l égislation actuelle, le Par- lement pourrait être tent é de l égiférer. Le 19 d écembre 2001, le Conseil f édéral a pris la d écision de principe de fixer des valeurs de r éférence pour les salaires de cadres. Le DFF et le DETEC ont été chargés d’élaborer des propositions de mesures et de les pr ésenter à la D élégation des finances apr ès avoir consult é les entreprises concernées. La D élégation des finances prendra position sur les mesures propos ées par le Conseil fédéral durant l’exercice en cours.4253 3.1.4 Rachat à la caisse de pensions pour les cadres La nouvelle loi sur la Caisse f édérale de pensions (RS 172.222.0), qui transf ère les agents de la Confédération dans la nouvelle caisse de pensions PUBLICA, est entr ée en vigueur le 1 er mars 2001. L ’ordonnance relative à l ’assurance dans le plan de base de la Caisse f édérale de pensions (OCFP 1; RS 172.222.034.1), fondée sur le principe de la primauté des prestations, ainsi que l ’ordonnance relative à l’assurance dans le plan compl émentaire de la Caisse f édérale de pensions (OCFP 2; RS 172.222.034.2), fond ée sur le principe de la primaut é des cotisations, sont en- trées en vigueur le 1er janvier 2002. Ces nouvelles dispositions légales entraînent des changements considérables pour les cadres supérieurs de l’administration fédérale. Les taux de cotisations, lesquelles financent les prestations, sont échelonnés par classe d’âge. Même si le gain assur é augmente, le taux de cotisation ne varie qu ’en fonction de l ’âge. La part du salaire qui exc ède 173 040 francs (env. classe de salaire 31) est entièrement assurée dans le plan compl émentaire (OCFP 2). Après le transfert dans PUBLICA, les cadres paieront globalement des cotisations plus élevées (échelonnées en fonction de l ’âge) calculées sur un gain assur é plus élevé. Ainsi, en plus de l ’échelonnement du taux de cotisation, ils seront p énalisés par une augmentation du salaire assur é (alors que les prestations capitalis ées ne varieront pratiquement pas). Dans certains cas, la charge suppl émentaire peut atteindre 3000 francs par an, soit 15 % de la cotisation actuelle. Le Conseil f édéral estime que ce surcoût imposé aux cadres doit être compensé par des mesures appropri ées. En principe, aucun paiement compensatoire n ’est prévu pour les surco ûts imputables à la progression du taux de cotisation en fonction de l ’âge. Une n égociation avec les associations de personnel peut tout de m ême être envisagée pour «amortir le choc», en particulier lors du changement de syst ème. Étant donné que le transfert des assu- rés interviendra au plus t ôt le 1 er octobre 2002, le Conseil f édéral prévoit ces mesu- res compensatoires dans le cadre des mesures salariales 2003. La D élégation des finances a constat é que l ’application du principe du taux de cotisation échelonné en fonction de l ’âge se traduit par une nette augmentation des cotisations à partir de 45 ans. Par exemple, les cotisations des agents de la Conf é- dération de 55 ans et plus représenteront 9 % de leur gain assuré (contre 7,5 % aupa- ravant). En cas d’augmentation du gain assuré, à partir de 55 ans les assur és doivent supporter 85 % de la hausse (contre 50 % jusqu ’ici). La Délégation des finances sait que le principe de l ’échelonnement en fonction de l ’âge a été voulu par le Parle- ment, puisqu’il l’a ancré dans la loi pendant les d ébats aux Chambres. Elle est tou- tefois préoccupée face aux cons équences que ces nouvelles dispositions pourraient avoir sur l’engagement du personnel et sur les chances des agents de plus de 45 ans sur le marché du travail et se demande par cons équent si la Confédération ne devrait pas compenser ce phénomène d’une autre manière. Elle a donc demand é au Conseil fédéral de lui fournir une première prise de position afin de savoir si, parallèlement à l’entrée en vigueur des ordonnances susmentionn ées, des mesures ont été prises au niveau de la politique du personnel pour compenser la forte hausse des charges que les agents de la Confédération de 45 ans et plus auront à supporter.4254 La D élégation des finances est d ’avis qu ’il faut trouver une solution qui soit acceptable du point de vue financier et qui ne p énalise pas les agents de la Confédération sur le marché du travail. 3.2 Aperçu des crédits urgents approuvés 3.2.1 Crédits urgents pour le maintien des activités de l’aviation civile La situation difficile de l ’aviation civile internationale et en particulier, celle du SairGroup, a été amplifiée considérablement par les événements tragiques survenus le 11 septembre 2001 aux Etats-Unis d ’Amérique. Cette situation s ’est transformée en une v éritable crise, qui a touch é quasiment toutes les compagnies a ériennes du monde et s’est répercutée sur l’ensemble des industries et des services de la branche. Cette crise a également précipité la débâcle du Groupe Swissair. Crédit d’engagement urgent de 3112 millions de francs Dans les faits, c ’est le 24 septembre 2001 que la D élégation des finances a été appelée à intervenir pour la premi ère fois dans cette crise. En effet, à la suite des attentats terroristes du 11 septembre 2001, les compagnies d ’assurances ont d écidé, à compter du 24 septembre 2001 à 23 h 59 GMT, de limiter leur garantie pour la prise en charge des dommages caus és à des tiers en cas de guerre (y compris les actes de terrorisme et les d étournements d ’avions) à 50 millions de dollars US. Jusque-là, il était possible de trouver sur le march é des assurances des garanties s’élevant jusqu’à 2 milliards de francs par cas. Or, de nombreuses compagnies a ériennes de Suisse avaient conclu des contrats allant très largement au-del à du montant de 50 millions de dollars. Une limitation d’assurance à ce montant constituait un risque financier insupportable pour les com- pagnies a ériennes, qui auraient été contraintes de renoncer à toute activit é et se seraient trouv ées clou ées au sol d ès le 25 septembre 2001. Les compagnies de leasing, souvent propri étaires des a éronefs, menaçaient d’interdire aux preneurs de leasing de voler sans couverture suffisante. Il en allait de m ême de nombreux pays qui menaçaient d’interdire le survol de leur territoire aux a éronefs qui n’auraient pas bénéficié d’assurance couvrant le risque de guerre suffisante. C’est pourquoi le lundi 24 septembre 2001, dans l ’après-midi, à l’instar des pays de l’Union européenne, le Conseil f édéral a soutenu l ’octroi d’un crédit d’engagement urgent de 3112 millions de francs (soit 2 milliards de dollars) pour que la Conf édé- ration puisse reprendre à son compte la garantie contre les risques mentionn és ci-dessus, les compagnies a ériennes demanderesses s’engageant à verser des primes du montant de celles assum ées auparavant auprès des compagnies d ’assurance pour cette garantie, qui devait être accordée pour 30 jours avec clause de renouvellement. Comme la D élégation des finances pouvait être réunie à tr ès br ève échéance – les Chambres fédérales étant en session – le Conseil f édéral a renonc é à faire usage de sa propre compétence et a soumis la demande de crédit à la Délégation des finances.4255 Après s’être entretenue avec les repr ésentants du D épartement des finances et avoir obtenu des justifications suffisantes sur l ’urgence, le montant de la garantie, les bases légales et les mesures prises dans les pays europ éens, la Délégation des finan- ces a approuv é la demande de cr édit, laquelle a été ensuite inscrite dans le second supplément au budget pour l’année 2001. Le march é des assurances offrant à nouveau des produits couvrant le risque de guerre (même si les primes ont été fortement augmentées), la garantie de la Confédé- ration a pris fin le 24 d écembre 2001 sans que celle-ci n ’ait eu à verser des d édom- magements. Crédit de paiement de 450 millions de francs La Délégation des finances a été appelée à intervenir une deuxi ème fois, à nouveau en extrême urgence, le 3 octobre 2001. En effet, en raison d ’un manque de liquidités dont les origines n’ont pas été élucidées exactement à ce jour, le 2 octobre 2001, les avions de la Compagnie Swissair sont rest és clou és au sol, aucun fournisseur n’acceptant plus de livrer les biens et services indispensables à l ’exploitation des vols. C ’est ainsi que 19 000 passagers environ, r épartis sur 262 vols de Swissair dans les divers aéroports des cinq continents n ’ont pas pu prendre l ’avion ni obtenir le remboursement des billets qu ’ils avaient d ûment payés ou un d édommagement pour les frais r ésultant de leur attente. Cette situation s ’est r évélée catastrophique pour l’image touristique et économique de la Suisse à l’étranger. Enfin, last but not least, des milliers de collaboratrices et collaborateurs de la compagnie se sont retrouvés brutalement confrontés à la réalité du chômage. Face à cette débâcle sans précédent, aux conséquences catastrophiques sur les plans tant social qu ’économique pour notre pays, le Conseil f édéral a été contraint de réagir très rapidement. Après que des pourparlers avec les principales banques enga- gées dans l ’affaire eurent échoué, il a d écidé de requ érir un cr édit de paiement de 450 millions de francs pour la poursuite de l ’exploitation des vols Swissair. Il a tout d’abord envisagé de prendre sa d écision dans sa comp étence propre, en application de l’art. 18 de la Loi du 6 octobre 1989 sur les finances de la Conf édération (LFC; RS 611.0). Mais étant donné que dans ce cas également, la Délégation des finances pouvait être réunie à brève échéance – les Chambres fédérales étant en session – il a sollicité l’assentiment de celle-ci. La Délégation des finances a consacr é deux s éances à cet objet le 2 octobre 2001. Lors de la première, qui a eu lieu à 7 heures du matin, le Chef du D épartement fédé- ral des finances (DFF) lui a expos é la situation et les discussions qui avaient eu lieu durant les jours et les nuits pr écédentes avec les divers acteurs concern és par la débâcle. Lors de la seconde s éance, qui s ’est d éroulée à 17 heures, le Conseiller fédéral Villiger lui a présenté la proposition destinée à maîtriser la crise. Matériellement, la Confédération octroyait un crédit de paiement devant figurer dans le second suppl ément au budget 2001, sous la forme d ’un pr êt sans int érêt à la compagnie a érienne Swissair. Ce pr êt devait permettre d ’une part, à Swissair de reprendre l ’exploitation de ses vols jusqu ’au 28 octobre 2001 rendant possible l’organisation du transfert ordonn é des activit és de cette compagnie à la soci été Crossair.4256 Le prêt était fond é juridiquement sur l ’art. 101 de la loi f édérale du 21 d écembre 1948 sur l’aviation (LA; RS 748.0) et sur l’art. 3, al. 1, de la Loi f édérale du 5 octo- bre 1990 sur les aides financi ères et les indemnit és (loi sur les subventions, Lsu; RS 616.1). Le contrat de pr êt comportait d ’autres conditions relatives en particulier au maintien de l ’exploitation des soci étés annexes, à la mise à la disposition de Crossair, à titre gratuit, des créneaux horaires de vols, etc. Enfin, le Conseil f édéral a annonc é à la D élégation des finances que Swissair et d’autres sociétés du groupe demanderaient un sursis concordataire d ès le 4 octobre 2001. Soucieux de maintenir en Suisse une compagnie a érienne à caractère intercontinen- tal, il a en outre soulign é qu’il entendait collaborer à une restructuration du groupe Swissair dans un projet appel é «Phoenix» réunissant Crossair, les banques int éres- sées, Swissair et la Confédération. La Délégation des finances a demandé à ce que les 450 millions octroyés par tranche ne soient pas d épassés. Elle a également exigé que l ’utilisation de ces fonds soient étroitement surveillée par le Contrôle fédéral des finances (CDF). Elle a insist é pour que les fonds d éposés par les collaborateurs de Swissair aupr ès de cette compagnie soient libérés. Sur la base des assurances que lui donnait le Conseil f édéral mais compte tenu aussi des intérêts sociaux, économiques et de la sauvegarde de la r éputation de la Suisse à l’étranger, la D élégation des finances a approuv é la demande. Elle a exig é d ’être tenue au courant des travaux de restructuration du SairGroup. Le lendemain, soit le 4 octobre 2001, le Conseil national et le Conseil des Etats ont mené un d ébat sur la situation et l ’avenir de Swissair, d ébat suscité par deux inter- pellations urgentes de la conseill ère nationale Leutenegger-Oberholzer (01.3443) et du conseiller aux Etats Lombardi (01.3446). A cette o ccasion, le Conseil f édéral a informé officiellement les Conseils de la lib ération du cr édit de 450 millions de francs et de son intention, dans l ’intérêt du pays, de contribuer à la cr éation d’une nouvelle compagnie aérienne devant succéder à Swissair. Entretemps, à la demande du groupe socialiste, les bureaux des Conseils ont d écidé d’organiser, les 16 et 17 novembre 2001, une session sp éciale consacrée à l’affaire Swissair. Le 5 octobre 2001, la Task Force «Pont aérien» a entrepris ses travaux, sous la pr é- sidence du Directeur de l ’Administration f édérale des finances (AFF), en vue de préparer la mise en place d ’une nouvelle compagnie a érienne. Elle a inform é le public de l ’avancement de ses travaux le 14 octobre 2001. Pour sa part, la D éléga- tion des finances a été tenue par le CDF au courant de l ’évolution de la situation et de l’utilisation du crédit de 450 millions de francs. Enfin, le Chef du DFF a dress é un tableau de la situation lors des s éances des Com- missions des finances du Conseil national et du Conseil des Etats respectivement le 15 et le 18 octobre 2001. Crédits Swissair / New Crossair Le 18 octobre 2001, la D élégation des finances a invit é le Directeur de l ’AFF, en sa qualité de pr ésident de la Task force «Pont a érien», pour un entretien sur l’avancement des travaux de mise en place de la nouvelle compagnie a érienne.4257 Celui-ci lui a annonc é qu’il serait indispensable de maintenir l ’activité de Swissair durant l’horaire d’hiver allant du 28 octobre 2001 au 31 mars 2002, afin de donner le temps à «New Crossair» de reprendre les vols europ éens et intercontinentaux de l’ancienne compagnie. Les co ûts nets de cette exploitation seraient de 1 milliard de francs. La Conf édération devrait donc accorder un cr édit de ce montant sous la forme d’un prêt sans intérêt. Par ailleurs, la mise sur pied de «New Crossair» exigeait un capital suppl émentaire de l ’ordre de 2,74 milliards de francs, dont une part, encore à d éterminer, devrait être prise en charge par la Conf édération. Il convient de relever qu ’à ce moment-l à déjà, on admettait que «New Crossair» enregistrerait des pertes de l ’ordre de 940 millions entre avril 2002 et fin 2003. Enfin, de nombreux probl èmes relatifs aux soci étés annexes (SR Technic, Swiss- Cargo, Cargologic, Atraxis, Gate Gourmet, Swissport et Avireal), à la protection juridique contre les dangers de s équestre d ’avions à l ’étranger, etc, n ’avaient pas trouvé de réponse. Le Directeur de l ’AFF a soulign é que la Task Force travaillait sous une pression extrême de temps, étant donn é que, pour des raisons contractuelles de leasing d’avions, les d écisions concernant le pr êt à Swissair et la participation au capital social de «New Crossair» devraient imp érativement être prises jusqu ’au 22 octobre 2001. A défaut, c’est l’ensemble de l’opération qui échouerait. La Délégation des finances a donc tenu s éance le 22 octobre 2001, afin d ’examiner les demandes de cr édits annonc és par le Conseil f édéral, en pr ésence du Chef du DFF. Il convient de constater préalablement que la Task Force «Pont aérien» a défini trois scénarios, en fonction du nombre d ’avions long courrier, moyen courrier et court courrier repris par «New Crossair». La solution dite «Full-scale» (26 avions longs courriers/26 moyens courriers/82 courts courriers) entra înerait une perte de 9100 emplois sur les 72 000 comptabilisés en Suisse et à l’étranger. La solution «Interme- diate» (15/26/82) entra înerait 14 400 pertes d ’emploi et la solution «Europe/régio- nal» (0/0/82) entraînerait plus de 27 200 pertes d’emploi. La solution «Full-scale» exigeait des mises de fonds globales de l ’ordre de 4,14 mil- liards de francs, dont 1,6 milliard à la charge de la Conf édération. Les coûts sociaux étaient évalués à 1 milliard de francs. Dans la solution «Intermediate», ces mises de fonds se réduiraient à 3,4 milliards, dont plus d’un milliard pour la Confédération. Enfin, dans la solution «Europe/régional», la mise de fonds n ’était plus que de 200 millions, mais il fallait compter avec la disparition de 6 des soci étés des groupes Swissair et des co ûts sociaux atteignant les 3,5 milliards de francs (non compris l’assurance chômage). Sur proposition de la Task Force, le Conseil f édéral a opt é pour la solution «Full- scale» qui était la moins dommageable sur le plan social et la plus profitable aussi pour la place économique suisse. Le contrat de prêt de 1 milliard de francs de la Confédération pour le financement du programme réduit de vols de Swissair du 28 octobre 2001 au 31 mars 2002 a été calculé sur la base d ’un coût d’exploitation de 1,75 milliard et des recettes évaluées à 750 millions de francs. Ce montant ne devait pas être utilis é pour les soci étés connexes de Swissair, sauf dans le cadre du maintien du service de vols.4258 Après accord avec le commissaire au sursis concordataire, le Conseil fédéral a donc demandé à la D élégation des finances un cr édit d ’engagement de 1 milliard de francs pour le maintien de l’exploitation de Swissair. S’agissant de la participation à la nouvelle société, un business plan a été établi dans des conditions tr ès difficiles, compte tenu du peu de temps à disposition pour un projet de l ’envergure de «New Crossair ». Il a été soumis à une premi ère étude critique et le Conseil f édéral a demand é une seconde opinion à la Deutsche Bank. Celle-ci a consid éré que l ’atteinte des objectifs financiers figurant dans le business plan étaient soumis à de nombreux risques op érationnels (comp étition interna- tionale, manque d’expérience de la nouvelle société, relations extérieures tendues) et financières (part des fonds étrangers, contrat de leasing, etc). La Deutsche Bank a insisté sur le caractère à hauts risques d’un investissement dans la nouvelle société. Après d’intenses négociations avec les acteurs pressentis pour combler le besoin de recapitalisation de la nouvelle compagnie a érienne, un accord de base a été trouvé. Le lundi 22 octobre 2001, la couverture de capital propre, selon les engagements pris par les partenaires, était de 2851 millions alors que le besoin brut de capital était évalué à 3,04 milliards. Au nombre des souscriptions figuraient les cantons et l’économie privée. Dans ce cadre, le Conseil f édéral proposait une participation de la Conf édération à concurrence de 600 millions de francs ou 20% de capital. Il a donc requis la D élé- gation des finances d’accorder un crédit d’engagement de 600 millions de francs au titre de la participation de la Conf édération à l’augmentation du capital de Cros- sair. Simultanément, d’autres crédits de paiement avec avances ordinaires ont été requis dans le cadre du second suppl ément au budget 2001 pour des frais administratifs, des honoraires de fiduciaire, ainsi que des commissions et frais d’emprunt. Consciente de l ’importance exceptionnelle des demandes de cr édits qui lui étaient soumises et des cons équences qui en d écoulaient, la D élégation des finances a d û prendre sa d écision en sachant qu ’elle se pronon çait au nom et pour le compte du Parlement en vertu des art. 18 et 31 de la LFC, de façon irrévocable. Par ailleurs, elle a d û constater qu ’il n ’était pas possible d ’attendre la session spéciale des 16 et 17 novembre 2001, compte tenu des échéances contractuelles auxquelles étaient confrontés Swissair et la nouvelle compagnie d ’aviation à créer. Elle a cependant pris bonne note que des cr édits de paiements seraient demand és dans le cadre du budget 2002 et pr ésentés au Parlement en m ême temps que les montants ci-dessus, par un message séparé, lors de la session spéciale précitée. Dans son examen, qui rev êtait un caract ère hautement politique, la D élégation des finances a tenu compte des d ébats qui s ’étaient déroulés le 4 octobre 2001 dans les Chambres fédérales, d ébats durant lesquels une majorit é d ’orateurs avaient appel é de leurs vœ ux l’aide de la Confédération pour Swissair. C’est finalement la pesée des intérêts qui a conduit la D élégation des finances, après moult h ésitations, à approuver les contributions tr ès élevées que lui demandait le Conseil f édéral. Elle l ’a fait afin d ’éviter la suppression de dizaines de milliers d’emplois, des faillites à la chaînes et des pertes de valeurs et de richesses, pertes qui seraient dévastatrices pour l’économie et l’image de notre pays.4259 Dans le détail, la Délégation des finances a accepté en procédure urgente – un cr édit d ’engagement de 1000 millions de francs, ainsi que le cr édit de paiement supplémentaire provisoire ordinaire correspondant de 600 millions (position budgétaire 803.4200.002, maintien d’exploitation des vols), – un crédit d’engagement de 600 millions de francs, au titre de la participation de la Conf édération à l’augmentation du capital de la compagnie d ’aviation Crossair, – 3 cr édits suppl émentaires provisoires ordinaires, sous les positions budg é- taires suivantes: – 601.3180.100 Commissions, taxes et frais de la trésorerie Fr. 12 000 000 – 611.3180.000 Prestations de services de tiers Fr. 200 000 – 611.3190.000 Autres biens et services Fr. 20 000 Le 30 octobre 2001, la D élégation des finances a repris, à tête reposée, l’analyse de sa décision et s’est entretenue une nouvelle fois avec le Chef du DFF sur les derniers développements de l’affaire. Elle a confirmé par lettre du m ême jour au Conseil f é- déral les conclusions qu ’elle avait tir ées des d écisions lourdes de cons équences qu’elle avait été appelée à prendre les 3 et 22 octobre 2001. Dans sa lettre, la D élégation des finances a soulign é qu’il importait avant tout que les moyens financiers consid érables mis à disposition par la Conf édération soient utilisés d ’une façon appropri ée et permettent d ’atteindre les objectifs visant d ’une part, à pallier les conséquences économiques dévastatrices de la débâcle de Swissair et d’autre part à conserver à la Suisse une compagnie a érienne nationale disposant d’un réseau intercontinental, selon les termes de la décision du 22 octobre 2001. Elle a constat é que la r épartition des responsabilit és entre les divers organes à l’œuvre dans l ’affaire Swissair /New Crossair (Steering Committee, Task Force «pont a érien», Conseil d ’administration de Crossair, etc) n ’était pas suffisamment transparente. Elle a d ès lors invité le Conseil f édéral à prendre sans d élai des mesu- res pour qu ’une organisation de conduite effi cace soit mise en place et que les t â- ches, les comp étences et les responsabilit és de chacun soient d éfinies clairement, afin d’éviter des probl èmes de coordination. Dans le cadre de cette organisation, le Conseil f édéral devait d ésigner ses repr ésentants pour d éfendre, avec fermet é, les intérêts de la Conf édération et faire r éaliser ses objectifs, tout en évitant d’assumer lui-même une responsabilité de conduite. De la sorte, il se garderait la marge de ma- nœ uvre indispensable et la distance n écessaire pour intervenir en dernier ressort, comme autorité gouvernementale. Dans la surveillance de l ’utilisation du pr êt de 450 millions de francs accordé le 3 octobre 2001 pour le maintien du service de vol, la D élégation des finances a rele- vé que le Contr ôle des finances avait accompli une t âche remarquable et qu ’il lui appartenait maintenant d’assurer le suivi de l ’emploi du prêt d’un milliard de francs alloué pour la poursuite d ’un programme r éduit de vols moyens et longs courriers jusqu’au 31 mars 2002. Or l’utilisation de ce crédit est tributaire de recettes qui sont difficilement évaluables. Il importait d ès lors qu ’avec la Délégation des finances, le Conseil f édéral mette le Contr ôle f édéral des finances en position d ’exercer un monitoring portant non seulement sur l ’état actuel du cr édit mais encore sur sa mise à contribution prévisible par étape, de façon à pouvoir informer à temps les autorités4260 de tout dérapage inadmissible. Il va de soi que le pr êt en question devait être utilisé exclusivement pour le service de vol Swissair. La Délégaton des finances a également souscrit au point de vue du Conseil f édéral selon lequel les contributions accord ées par la Conf édération jusqu ’au 22 octobre 2001 constituent un maximum absolu et qu ’elles ne doivent pas servir à assumer les coûts d’un plan social ni à accorder une aide aux sociétés connexes. Enfin, soucieuse d ’exercer sa t âche de haute surveillance dans les conditions les meilleures, la Délégation des finances a pri é le Conseil f édéral de lui faire parvenir régulièrement les «Fact sheets Task Force Pont aérien» et de la tenir constamment au courant de toutes les évolutions de ce dossier. Lors de la session spéciale des 16 et 17 novembre 2001, les Chambres f édérales ont traité le message 01.067 n é concernant le financement du programme de redimen- sionnement de l ’aviation civile nationale et ont confirm é tous les cr édits demandés par la Délégation des finances. Suivi de l’affaire Swissair/plans sociaux Peu apr ès la session sp éciale, la D élégation des finances, étonnée, a appris que Swissair avait proc édé à des versements pour l ’exécution de plans sociaux à l’étranger. Or, ces éléments n ’avaient pas été signal és ni lors de la s éance de la Délégation de fin octobre, ni non plus par devant les commissions charg ées de traiter le message 01.067 n é concernant le financement du programme de redimen- sionnement de l ’aviation civile, ni enfin par devant le Parlement lors de la session spéciale des 16 et 17 novembre 2001. Lors de sa séance des 29 et 30 octobre 2001 le Chef du DFF avait encore r épété que la Confédération ne pouvait pas participer à des plans sociaux sans cr éer un pr écé- dent pour d ’autres cas de faillites. En effet, les moyens offerts par l ’assurance chômage étaient suffisants pour aider les travailleurs touch és par la crise Swissair. En cas de sursis concordataire, les indemnit és en cas d ’insolvabilité converties en créances de salaire devaient b énéficier d ’un rang privil égié. Par cons équent, l’élaboration de plans sociaux n ’était pas l’affaire de la Confédération mais des par- tenaires à la discussion sur le sursis concordataire. Compte tenu de ces nouveaux d éveloppements inattendus, la D élégation des finan- ces a demand é des informations au CDF, en sa qualit é d’organe de surveillance de l’utilisation du prêt de 1 milliard de francs à Swissair. Il ressort du rapport du CDF, dont elle a pris connaissance lors de sa s éance du 27 novembre 2001, que Swissair était contrainte de financer des plans sociaux à l’étranger pour éviter des séquestres d’avions et d ’autres contestations juridiques conformes aux l égislations locales. C’est donc au titre du maintien de l ’exploitation des vols qu ’il était imp ératif de procéder à ces paiements. Au 24 novembre 2001, 6,8 millions de francs avaient d éjà été versés, principalement en France et au Japon. Par ailleurs, selon les évaluations de Swissair, les versements de cette nature pouvaient ascender à des sommes variant entre 64 et 82 millions de francs. La Délégation des finances a admis la n écessité et la justification de ces versements. Mais elle a vivement regrett é que cette information, politiquement importante, n ’ait pas été communiquée les 14 et 15 novembre 2001 lors des d élibérations de la Com- mission des finances du Conseil national (CdF-N) et de la Commission de4261 l’économie et des redevances du Conseil des Etats (CER-E) charg ées de traiter le message précité. Elle a écrit au Chef du DFF pour l ’inviter à s ’expliquer sur la question et lui a demandé en outre si le Conseil f édéral entendait toujours limiter son engagement à encourager des solutions rapides pour le financement des plans sociaux non assur és dans le cadre du concordat Swissair. Le 12 d écembre 2001, la D élégation des finances a pris connaissance d ’une lettre réponse des Chefs du DFF et du D épartement de l’économie. Ceux-ci ont fait valoir qu’au moment des d élibérations de la CdF-N et de la CER-E, le Conseil f édéral n’avait pas encore connaissance de paiements de plans sociaux à l ’étranger, mais qu’effectivement cette information existait d éjà. Cependant, ils ont soulign é que les affaires nombreuses et complexes à régler dans un laps de temps tr ès court avaient fort bien pu conduire à des oublis de cette nature. Dans la m ême lettre, les Con- seillers fédéraux soulignaient que le 30 novembre 2001, le Conseil f édéral avait dis- cuté des plans sociaux de Swissair et des soci étés connexes pour le personnel en Suisse et maintenu sa décision de ne pas fournir de prestations à cet effet. En revan- che, il était impératif de poursuivre le paiement de plans sociaux à l’étranger pour ne pas mettre en danger le service de vols. Lors de la m ême séance, le Conseil fédéral a décidé de poursuivre son examen d ’une variante de financement «incentive» des plans sociaux en Suisse. En bref, il s ’agissait de convenir qu ’au cas o ù les recettes évaluées à 750 millions de francs dans le contrat de pr êt à Swissair devaient être dépassées, les 50% environ de cet exc édent pourraient être utilisés pour le finance- ment des plans sociaux. Cet encouragement fait aux employ és de fournir un effort aurait ainsi des cons équences favorables aussi bien pour ceux-ci que pour la Confédération, puisque cette derni ère retrouverait une partie des fonds pr êtés. Le Directeur de l’Administration fédérale des finances a commenté cette lettre lors de la séance du 12 d écembre 2001. La D élégation des finances a ensuite fait rapport aux Commissions des finances du Conseil national et du Conseil des Etats sur l’ensemble de l’affaire lors des séances respectivement des 10 et 17 janvier 2002. Par la suite, lors de sa premi ère séance ordinaire des 21 et 22 janvier 2002, apr ès avoir pris connaissance du dernier business plan de la nouvelle société Crossair et de diverses informations sur l ’évolution de l ’exploitation de vols de Swissair, la D élé- gation des finances a de nouveau abord é les plans sociaux avec le Chef du DFF. Celui-ci lui a pr ésenté la convention pass ée le 22 d écembre 2001 entre les principa- les soci étés du groupe Swissair et divers syndicats concernant le financement des plans sociaux. Cette convention concr étisait effectivement la variante «incentive» étudiée par le Conseil f édéral. Toutefois, selon cette convention, la moiti é du reli- quat du crédit d’un milliard de francs mais au maximum 50 millions de francs devait servir à financer pour 40% les pensions des anciens collaborateurs du groupe Swis- sair aux bénéfices d’une mise à la retraite anticip ée en 1996, le solde étant distribué aux personnes travaillant encore pour Swissair jusqu’à fin mars 2002. Or, la D élégation des finances a toujours interpr été la variante «incentive» comme un encouragement au personnel à générer des recettes plus élevées dont une partie serait destinée à financer les plans sociaux pour les personnes licenci ées au 31 mars 2002. Aux yeux de la D élégation des finances, cette variante ne laisse pas de place pour le financement de pensions de retraite anticipée datant de 1996.4262 Le Chef du DFF a argumenté en soulignant que les pensions de retraite anticip ée ne bénéficiaient pas d ’un privil ège dans le concordat et ne pourraient par cons équent avoir droit qu ’à un modeste dividende. Par ailleurs, l ’interprétation du contrat de reprise de l ’exploitation de Swissair par Crossair pourrait obliger cette derni ère société à reprendre à son compte l ’ensemble des contrats de retraite, en application de l’art. 333 du code des obligations, ce qui est bien trop lourd pour Crossair. Toujours est-il qu ’à la suite de cette s éance, la D élégation des finances a écrit au Conseil fédéral pour lui faire part de son étonnement et l ’inviter à s ’exprimer sur l’ensemble du problème des plans sociaux en particulier, sur la compatibilit é de ses déclarations au Parlement et des d écisions de celui-ci avec la convention du 22 décembre 2001. L’affaire du groupe Swissair, qui a ébranlé l’économie suisse et qui a exig é une intervention décisive de la Conf édération et des cantons suisses n ’est certes pas terminée. Il faudra des mois, voire des ann ées, pour savoir si cette intervention de l’Etat a porté ses fruits. Consciente de ses lourdes responsabilit és dans cette affaire, la D élégation des finances continuera à exercer, au nom du Parlement, la haute surveillance sur l’emploi qui a été fait de l ’argent du contribuable, pour sauver une compagnie suisse d’aviation. 3.2.2 Crédits de paiement urgents rejetés Au cours de l ’année sous revue, la D élégation des finances n ’a pas reconnu le caractère urgent de 5 demandes de cr édit provisoire (cr édits de paiements) pour un montant total de 23 758 000 francs. Le tableau ci-apr ès donne un aperçu des deman- des rejetées. Aucune demande de crédit d’engagement n’a dû être rejetée. Les demandes de cr édit urgent rejet ées correspondent à 11 % des demandes, mais seulement à un peu moins de 1,25 % du montant total de tous les cr édits. Cette constatation montre que la D élégation des finances examine toutes les demandes de crédit avec grand soin, m ême celles qui ne portent que sur de petits montant. Elle n’accorde pas de crédit provisoire lorsque le critère de l’urgence tel qu’il est défini à l’art. 18, al. 1, de la loi sur les finances de la Conf édération (LFC; RS 611.0) n’est pas rempli et que la marge de man œ uvre politique est encore importante. La D élé- gation accorde une grande importance à la libert é de d écision du Parlement. Elle tient à éviter toute réduction des droits parlementaires en matière de budget. Certaines demandes n ’ont été acceptées qu’après reconsidération: Ainsi, la D éléga- tion des finances a tout d ’abord rejet é deux demandes du Secr étariat d ’État à l’économie (Seco) étant donné que les motifs invoqu és ne permettaient pas de justi- fier leur caract ère urgent et que des demandes de cr édits suppl émentaires avaient déjà été présentées dans ces deux domaines. L’une de ces deux demandes concernait un cr édit de 13 000 000 de francs pour la coop ération avec les pays d ’Europe de l’Est et l ’autre un cr édit de 21 000 000 de francs pour des dons d ’aide financi ère dans le cadre de la coopération au développement. Après une demande de reconsidé- ration présentée par le chef du D épartement fédéral de l ’économie qui a clairement4263 justifié leur caractère urgent, la D élégation des finances les a approuv ées lors d’une séance ultérieure. Le tableau 4 pr ésente une vue d ’ensemble des crédits de paiements pour lesquels la Délégation des finances n ’a pas retenu le caract ère de l’urgence. Le Parlement les a adoptés en décembre dans le cadre du supplément II au budget 2001. Demandes de crédits de paiement urgents rejetées par la Délégation des finances Tableau 4 Rubrique D ésignation Montant en francs 316.3600.016 Mesures transitoires, th érapies de la dépendance 15 000 000 403.300.005 T âches de protection extraordinaires des cantons et des villes Motifs: Öcalan/attaques menées par l’OTAN au Ko- sovo 3 997 000 Motif: WEF 3 261 000 620.3110.000 Infrastructure (v éhicules spéciaux) 200 000 620.3110.001 Bureaux pour nouveaux postes 1 300 000 Total 23 758 000 La D élégation des finances a refus é de reconna ître l ’urgence d ’une demande de l’Office fédéral de la sant é publique portant sur des mesures transitoire en mati ère de traitement de la d épendance pour un montant de 15 millions de francs. Le Con- seil fédéral a justifié cette demande en invoquant l ’intervention 99.3382 qui exige le maintien d’une offre suffisante en matière de thérapies résidentielles. Au cours le la session d ’été, le Conseil des États a transmis cette motion du Conseil national en tant que postulat. Comme l ’importance politique accord ée aux cr édits de paiements dans ce domaine est très variable, la Délégation des finances n’a pas voulu anticiper sur les décisions respectives des commissions des finances et du Parlement. D ’autre part, elle a estimé qu’il n’y avait pas d’urgence dans la mesure où, dans ce domaine, la situation ne s’était pas fondamentalement modifiée. L’Office f édéral de la police a pr ésenté deux demandes de cr édits provisoires urgents sous la rubrique «tâches de protection extraordinaires des cantons et des villes». Selon l ’art. 28, al. 2, de la loi f édérale instituant des mesures visant au maintien de la s ûreté int érieure (LMSI; RS 120), la Conf édération accorde une indemnité équitable aux cantons qui doivent dans une large mesure accomplir des tâches relatives à la protection des personnes et des b âtiments, ou en cas d ’évé- nements extraordinaires. Les dépenses supplémentaires en question étaient dues aux frais de surveillances en rapport avec l ’enlèvement du leader kurde Öcalan et avec les attaques aériennes menées par l’OTAN au Kosovo en 1999. Étant donné que les villes et les cantons ont tellement tard é avant d’établir un d écompte détaillé avec la Confédération, la D élégation des finances ne voyait plus la n écessité d ’un cr édit urgent. À son avis, le crédit pouvait sans problème être accordé par les commissions des finances et le Parlement au cours de la session de décembre, raison pour laquelle elle a refusé la demande.4264 Des dépenses supplémentaires en faveur du Forum économique de Davos en 2001 ont également été invoquées. Conformément à un arrêté du Conseil f édéral, la Con- fédération prend en charge 80 % des co ûts du dispositif supplémentaire mis en place pour assurer la s écurité des personnes jouissant d ’une protection sp éciale en vertu du droit international. La part de la Confédération s’est montée à 3 261 000 francs; à noter par ailleurs que celle-ci a renonc é à facturer le coût de l’intervention du corps des gardes-fortifications. La D élégation des finances a demand é au Conseil f édéral qu’il lui pr ésente le d écompte final. Elle n ’a trouvé aucune raison pouvant justifier l’octroi d’un crédit urgent. L’Office f édéral des constructions et de la logistique (OFCL) a pr ésenté une demande de cr édit de 200 000 francs pour l ’achat de v éhicules sp éciaux pour le transport de plantes destin és aux Jardins f édéraux. La D élégation des finances était d’avis que, d’un point de vue objectif, il n ’y avait pas d’urgence. Elle a estimé qu’il fallait donner aux commissions des finances la possibilité d’examiner la nécessité de l’acquisition de ces trois nouveaux v éhicules. L’achat de véhicules est une t âche en principe planifiable et peut être portée au budget. L’Office fédéral des constructions et de la logistique a demand é un cr édit suppl é- mentaire pour un montant de 1 300 000 francs sous la rubrique «entretien périodi- que et courant des b âtiments civils ». Il a justifi é sa demande en indiquant qu ’il s’agissait de mesures de mise en œ uvre du projet efficacit é nécessitant l’installation de quelque 400 postes de travail suppl émentaires d’ici à fin 2004. Lors de l ’examen de cette demande, la D élégation des finances a tenu compte du fait que l ’augmen- tation du nombre de postes de travail et l ’extension de l ’infrastructure avancent moins vite que ce qui avait été prévu à l’origine. Elle n ’a par conséquent pas admis le caract ère urgent de cette demande. Elle a insist é pour que les cr édits li és à l’installation de nouveaux postes de travail soient demand és par la voie ordinaire du crédit supplémentaire ou dans le cadre du budget 2002. 4 Principaux contrôles effectués dans les départements 4.1 Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) 4.1.1 Visite de contrôle auprès de la DDC À l’occasion d’une visite de contrôle auprès de la Direction du d éveloppement et de la coopération (DDC), la section 2 de la D élégation des finances s ’est plus particu- lièrement pench ée sur la gestion des ressources humaines, la gestion financi ère, l’allocation des ressources par pays et besoins ainsi que sur le contr ôle de gestion et l’évaluation. Le budget de la DDC se monte à environ 1,2 milliard de francs par an. Pour deux tiers, ce montant est utilis é à titre d ’aide par voie bilat érale et pour un tiers à titre d’aide par voie multilatérale. En ce qui concerne les ressources humaines, il convient de faire la distinction, d ’une part entre le personnel de structure de la centrale et du bureau de coordination et, d’autre part, le personnel à l’échelon des projets et la rel ève. La proportion des col- laborateurs externes est relativement élevée. La structure salariale de la DDC diff ère nettement de celle du reste du département. Ainsi, la DDC ne connaît pas de système de carrière diplomatique; elle a un système de carrière à trois dimensions, caractérisé par une hi érarchie relativement plate, un syst ème de rotation, une perm éabilité4265 thématique et une approche g énéraliste qui insiste sur les comp étences m éthodo- logiques. Les systèmes d’information financière et d ’information de projets de la DDC sont basés sur des logiciels SAP. Pour assurer le transfert des donn ées vers le compte d’État, SAP a dû créer le module HHM (contrôle budgétaire). Dans le domaine de la coopération au d éveloppement, les flux financiers sont repr ésentés selon diverses méthodes. La gestion des cr édits est assur ée conformément à l’art. 9 de la loi f édé- rale du 19 mars 1976 sur la coop ération au d éveloppement et l ’aide humanitaire internationales (RS 974.0), c’est-à-dire sous forme de cr édits de programme ouverts pour plusieurs années. Il y a des crédits d’engagement pour l’aide humanitaire, pour la coop ération technique et l ’aide financi ère, pour la coop ération entre la Conf é- dération et l ’Europe de l ’Est (en commun avec le Seco), ainsi que pour les institu- tions financières multilatérales (Banque mondiale et banques de d éveloppement, en commun avec le Seco). Le contrôle de gestion de la DDC s ’étend à la gestion financière et opérationnelle et au syst ème de contr ôle financier proprement dit. La DDC a charg é des experts externes d’évaluer les points faibles du point de vue des risques de corruption. La DDC exige le respect du principe du double contr ôle. Elle part du principe que la fonction de contrôle est assumée avec efficacité et que la r évision interne ou externe est en mesure de découvrir les cas de corruption. Les inspecteurs de la DDC doivent procéder à une révision sur place tous les trois ans au moins. Le contr ôle fédéral des finances complète ces contrôles en procédant à ses propres examens. Les personnes coupables d’irrégularités sont poursuivies: il y a actuellement une demi-douzaine de procès en cours dans divers pays. En ce qui concerne les cofinancements effectu és dans le cadre de la Banque mondiale ou d ’autres banques de d éveloppement, la DDC ne dispose pas d ’instruments de contr ôle directs. Dans ce cas de figure elle peut tout au plus demander que les rapports de r évision lui soient pr ésentés. Outre les contrôles de régularité et de rentabilit é, la DDC innove et effectue depuis quatre ans des contrôles de durabilité. L’optimisation de ces contrôles se poursuit. Pour am éliorer l ’évaluation, la DDC a resitu é son syst ème traditionnel PSER (planification, suivi, évaluation, r éalisation) dans le cadre du cycle de gestion de programme «PCM». Ainsi, avec le contr ôle de gestion classique et les évaluations indépendantes, la DDC dispose d’un système d’assurance de la qualité supérieur à la moyenne. La D élégation des finances estime que les efforts importants consentis dans le domaine de l’évaluation sont justifiés puisqu’il s’agit d’un investissement en matière de crédibilité. Lors de sa visite de contrôle, la DDC s’est également penchée sur les reproches d’un citoyen suisse contre la DDC. Celui-ci reprochait à une organisation soumise à la surveillance de la DDC de lui avoir fait subir des cons équences économiques fâcheuses. La Délégation des finances a constat é que le requ érant en question avait été entendu plusieurs fois par la direction de la DDC qui s ’est penchée sur les faits en d étail de mani ère à clarifier la situation. Ce faisant, elle n ’a pas constat é d’irrégularités ou de manquements. Le citoyen concerné a dénoncé le cas à l’autorité de surveillance; la procédure est encore en cours.4266 La Délégation des finances constate que, dans l ’administration fédérale, la DDC joue le r ôle de pr écurseur en mati ère d’évaluation de projet. Son syst ème déve- loppé d’assurance de la qualit é doit largement contribuer à empêcher les cas de corruption et de d étournement d’affectation des moyens. Les contr ôles internes des projets devraient être complétés par une évaluation externe. 4.1.2 Présence Suisse La D élégation des finances suit Pr ésence Suisse (PRS) depuis sa cr éation (voir rapports annuels 2000 et 1999, respectivement aux ch. 4.2.2 et 4.1.3). En 2001 elle s’est également penchée sur ses activit és et, en particulier, sur la coordination avec les autres unit és administratives qui assument des t âches semblables. La D élégation des finances a demand é à Présence Suisse de lui remettre un rapport interm édiaire. Elle lui a en outre donn é la possibilité de lui présenter ses objectifs, ces stratégies et son organisation. La collaboration et la r épartition des comp étences entre Pro Helvetia et Pr ésence Suisse sont r égies par une convention écrite. L’organe présidentiel siège deux fois par année. En outre, chaque occasion qui se pr ésente est mise à profit pour discuter des affaires à l’échelon de la pr ésidence. PRS veut utiliser les canaux d ’information dont elle dispose pour am éliorer la notori été d’Expo.02 à l ’étranger. Elle organise notamment un concours qui s ’adresse aux classes d ’écoles de huit pays. Les gagnantes seront invitées à visiter Expo.02. Les principaux partenaires de Présence Suisse – dont Pro Helvetia – sont représentés au sein de la «Commission Présence Suisse». À l’échelon stratégique, la coordina- tion est assur ée par cette commission. À l’échelon op érationnel, Pr ésence Suisse a institué et coordonne une s érie de groupes de travail (configuration à g éométrie variable). Pr ésence Suisse a des contacts particuli èrement étroits avec les postes extérieurs du DFAE. La Délégation des finances s ’est en outre int éressée aux questions sp écifiquement financières. Ainsi, elle s ’est renseignée sur les indemnit és du pr ésident de Pr ésence Suisse et sur les co ûts de la «lumière suisse» sur le Tate Modern à Londres. En plus du remboursement des frais, le pr ésident touche des indemnit és forfaitaires de 36 000 francs par an. Le financement de la «lumière suisse» s’est monté à environ 780 000 francs. La Délégation des finances insiste beaucoup pour que les moyens de Pr ésence Suisse soient utilis és de mani ère efficace. Elle tient à ce que les redondances avec les autres repr ésentations de la Suisse à l ’étranger (comme Pro Helvetia) soient évitées, raison pour laquelle elle est favorable aux efforts de coordination de Présence Suisse. La D élégation des finances est d ’avis que Pr ésence Suisse doit être organisée de mani ère à limiter les frais d ’administration et de bureau afin de pouvoir engager une grande partie de ses moyens à l’étranger.4267 4.1.3 Mandats d’organisations internationales exercés par des personnalités suisses Nombreux sont les Suisses à exercer des mandats au sein d ’organisations internatio- nales. La D élégation des finances estime d ’une manière générale que ces mandats sont importants pour la Suisse. Cela étant, la question de la transparence des co ûts de ces mandats se pose. De plus, ils soul èvent un certain nombre de questions sous l’angle des dispositions légales relatives aux crédits. C’est pour ces raisons que la D élégation des finances a invit é le Conseil f édéral à lui remettre une liste de tous les mandats d ’organisations internationales exercés par des personnalités suisses. Il est apparu que, pour une bonne part, ces personnes sont employées – au sens usuel du terme – par les organisations internationales concer- nées. Ils sont directement r émunérés par elles (par exemple: l ’ONU et ses organi- sations, l ’OCDE, l ’OSCE, le FMI, l ’OMC, le Conseil de l ’Europe, l ’AELE). En outre, en vertu de l ’art. 88 de l ’ordonnance sur le personnel de la Conf édération (OPers; RS 172.220.111.3), le Conseil f édéral peut accorder des prestations à des employés de la Confédération afin de promouvoir leur engagement dans des organi- sations internationales. À quelques exceptions pr ès, ces co ûts demeurent modestes. À cet égard, au ch. 3.1.1 de son rapport annuel 1999, la D élégation des finances s’est déjà penchée sur le statut de Madame Carla del Ponte suite à sa nomination en tant que procureur du Tribunal pénal international à La Haye. Au cours de l ’année sous revue, la D élégation des finances a examin é le mandat de l’ancien conseiller f édéral Adolf Ogi en tant que Conseiller sp écial de l ’ONU pour le sport, la paix et le d éveloppement, celui de l ’ancien conseiller f édéral Arnold Koller auprès de la Conf érence internationale sur le f édéralisme et celui de l ’ancien conseiller national Jean Ziegler en tant que rapporteur sp écial de l ’ONU pour le droit à la nourriture. Pour ce qui concerne le soutien apport é à l ’ancien conseiller national Ziegler, le Conseil f édéral avait d éjà r épondu à une question ordinaire (00.1102). L’ONU rétribue l’ancien conseiller fédéral Adolf Ogi pour son mandat en lui versant un dollar symbolique par an. Les co ûts de l’infrastructure (bureaux, personnel auxi- liaire) nécessaire à l’accomplissement de tels mandats ne sont g énéralement pas pris en charge par l’ONU. L’usage veut qu’ils soient assumés par les États d’origine des personnalités concernées. Monsieur Ogi dispose toutefois d ’un bureau à Genève, ce qui est plut ôt exceptionnel et doit donc être compris comme un geste de courtoisie de la part de l’ONU. La Délégation des finances s ’est adressée au Conseil f édéral et s ’est renseignée sur les coûts entraînés par ce mandat qui, dans un premier temps, a été limité à fin avril 2002. Les d épenses directes li ées à l ’exercice du mandat se montent à 120 000 francs par an; à ce montant, il convient encore d’ajouter environ 350 000 francs pour le personnel auxiliaire et les frais des locaux correspondants. Le Conseil f édéral a en effet mis à la disposition du Conseiller sp écial Ogi un diplomate et une secr étaire qui occupent des bureaux que la Conf édération loue à Gen ève. La poursuite du mandat fait l’objet de discussions entre le DFAE et le DDPS. La Délégation des finances est d ’avis que le mandat de l ’ancien conseiller f édéral Adolf Ogi aupr ès de l ’ONU comporte un certain nombre d ’aspects problématiques du point de vue des dispositions l égales qui régissent les crédits. Ainsi, la règle de la4268 transparence est transgress ée lorsque des ressources importantes (personnel et locaux) du DFAE et du DDPS sont mises à la disposition d ’un tel conseiller sp écial et que des d épenses li ées à l ’exercice de son mandat sont r éparties sur plusieurs rubriques. L ’ensemble des co ûts n ’apparaît pas dans ces conditions. Le Conseil fédéral partage l ’avis de la D élégation des finances sur l ’importance de la transpa- rence, mais il n ’a pas voulu cr éer de nouvelle rubrique sp écifique pour le budget 2002 déjà. La D élégation des finances demeure d ’avis que ces co ûts doivent imp é- rativement apparaître clairement. Dans le cas contraire, le public pourrait avoir la fausse impression que l ’exercice de telles charges honorifiques n ’entraîne aucun coût pour la Confédération. La D élégation des finances estime que le Conseil f édéral est, dans une certaine mesure, partie prenante lorsqu ’il s’agit d’allouer un soutien à un ancien membre de son coll ège ou à un ancien chancelier de la Conf édération pour lui permettre d’assumer d’un tel mandat. La Délégation des finances a donc invité le Conseil fédé- ral à s’adresser à elle avant de prendre de telles d écisions. Le droit de regard de la Délégation des finances pourrait contribuer à les rendre plus objectives. Le Conseil fédéral s’est opposé à une telle r églementation et a soulign é qu’il s’imposait la plus grande réserve en ce qui concerne de tels mandats et que, dans ce domaine, il est sans doute le pays le plus restrictif. Le Conseil f édéral s ’est toutefois d éclaré d’accord d’informer la Délégation des finances de ses décisions. Si, selon le Conseil fédéral, la D élégation des finances devait faire de mauvaises exp ériences avec cette manière de faire, elle pourrait à tout moment revenir sur sa demande. La Délégation des finances est d’accord avec les modalités en matière d’information telles qu ’elles ont été propos ées par le Conseil f édéral. Elle continuera d ’attacher une grande importance à une pr ésentation claire et transparente des co ûts découlant de l ’exercice de ces mandats ainsi qu ’au respect des dispositions l égales relatives aux crédits et de la proc édure budgétaire ordinaire. Dès lors que ces conditions sont respectées, la D élégation des finances est favorable à ce que des personnalit és suisses assument de tels mandats étant donné qu’elles contribuent à la promotion de l’image de marque de la Suisse. 4.2 Département fédéral de l’intérieur 4.2.1 Visite de contrôle auprès de l’Office fédéral de la culture et de Pro Helvetia Le 17 ao ût 1999, la D élégation des finances avait effectu é une visite de contr ôle auprès de l’Office fédéral de la culture (OFC) (cf. rapport d’activité 1999, ch. 4.2.1), visite dont les points forts avaient port é sur la r éorganisation de cet office et de ses trois domaines d ’activité (encouragement à la culture, Biblioth èque nationale et musées nationaux). La D élégation des finances s ’était félicitée des modifications de structure réalisées ou envisag ées mais elle avait demand é une analyse approfondie de l ’interface entre l ’OFC et Pro Helvetia (PH), ainsi que la suppression des doublons et des structures ineffi caces. Elle s ’était promis de revenir à charge. Plus récemment, la D élégation des finances a engag é le dialogue avec la nouvelle insti- tution Pr ésence suisse. Elle a notamment re çu des informations sur la coop ération entre PH et cette institution.4269 Voilà pourquoi elle a donn é mandat à sa section 3 de proc éder à une nouvelle visite de contrôle aupr ès de l ’OFC, visite dont le but principal portait sur la r éforme de PH. La section 3 s ’est rendue le 17 ao ût 2001 à l’OFC, où elle a rencontr é égale- ment la Direction de Pro Helvetia. Office fédéral de la culture (OFC) L’OFC, tel que r éorganisé, comporte les trois secteurs pr écités. Il compte au total 408 collaborateurs pour un contingent de 278 postes. Le secteur de la Biblioth èque nationale absorbe à lui seul 117 postes et occupe 199 collaborateurs ( état décembre 2000). Le budget de l ’Office de la culture pour 2001 a été fixé à 194 millions de francs (plus 12 millions par rapport à l’année précédente) et dans le plan financier, il devrait atteindre 212 millions à l ’an 2005. La contribution annuelle à PH devrait absorber une grande part de cette augmentation. L ’essentiel des autres accroisse- ments résulte des coûts supputés du niveau de vie et des cr édits d’informatique et de télécommunication. La tâche la plus importante qui incombera durant ces prochaines années à l’OFC consistera à mettre en oeuvre l’art. 69 sur la culture, qui a été inscrit dans la nouvelle Constitution f édérale entr ée en vigueur le 1 er janvier 2000. Il s’agira pour l’OFC de préparer une révision de la loi sur la promotion de la culture, notamment en y inscrivant la formation. L ’OFC devra également faire aboutir le projet visant à transformer le Musée national suisse en une fondation du 3 e cercle de compétences. La promotion du cin éma, dont la loi est à l ’examen aux Chambres fédérales, constitue également une t âche prioritaire. Enfin, l ’OFC aura également des tâches à accomplir dans les domaines du transfert des bien culturels, des écoles suisses à l’étranger et de la société de l’information. Pro Helvetia Alors que l’OFC doit mener, au nom du Conseil f édéral, la politique culturelle de la Confédération, Pro Helvetia est chargée de soutenir la culture «sur le terrain». Créée en 1939 pour assurer la d éfense culturelle et spirituelle du pays et transform ée en une fondation du droit public en 1949, Pro Helvetia est une institution parall èle à l’OFC, dont elle re çoit le financement. Elle occupe 89 collaborateurs repr ésentant 70 postes à plein temps. Son budget pour l ’année en cours s ’élève à 40 millions de francs, dont 9,8 pour les salaires. Cette derni ère somme ne repr ésente pas unique- ment des frais administratifs mais également des coûts liés aux travaux pour la mise en oeuvre du projet appelés également coûts de production. La loi fédérale du 17 décembre 1965 (RS 447.1) fixe l’organisation de Pro Helvetia. C’est sans modifier ce texte l égal que PH a entrepris sa r éforme annoncée en 1999. Cette réforme a pour but d ’assurer un meilleur fonctionnement de PH et de lui per- mettre de faire face à l’accroissement des t âches, notamment à l ’augmentation des requêtes de subventionnement. Il s ’agit de changer la r épartition des comp étences entre le Conseil de fondation, r éduit de 35 à 25 membres et le secr étariat, qui re çoit des attributions accrues, notamment en vue d ’un traitement plus rapide des quelque 4000 requêtes annuelles de subventionnement. Le nombre des divisions du secr éta- riat est r éduit à cinq. Chacune d ’elle doit non seulement traiter les requ êtes mais lancer ses propres initiatives. Enfin, les activit és de communication et de coordina- tion internationales sont remises dans les unit és d ’état-major qui s ’occupent des centres culturels de Paris et Milan ainsi que des antennes de PH en Afrique et en Europe de l ’Est. Cette r éforme, qui est entr ée en vigueur le 1 er janvier 2002, a été4270 adoptée par le Conseil de fondation le 16 ao ût 2001, soit la veille de la visite de la section 3. Sur le plan de la coordination, il y a certes une r épartition pr écise des t âches entre les divers secteurs de l ’OFC et de PH qui travaillent en phase, mais certains domai- nes comme l ’encouragement au cin éma laissent encore la place à des doubles emplois. La coop ération du D épartement des affaires étrangères et de ses ambassa- des, d’une part avec PH, ses centres et ses antennes d ’autre part, est mise en oeuvre, en ce sens que les ambassades repr ésentent souvent le premier interlocuteur auquel s’adresse PH à l’étranger. Parfois, les bureaux de liaisons de PH sont m ême héber- gés dans les représentations suisses. Les centres et antennes de PH sont responsables des activités lancées et financées par PH. De leur c ôté, les ambassades ont des man- dats spécifiques dans le secteur culturel mais peuvent soutenir des projets auxquels participe PH. Il y a entre les centres et antennes de PH et les ambassades et consulats des échanges réguliers d’information. Enfin, PH collabore à plusieurs niveaux avec la nouvelle institution Présence suisse (PS). En effet, elle est membre de la Commis- sion de celle-ci. Des rencontres des pr ésidents des deux institutions ont lieu deux fois par an. D ’autres mesures de coordination assurent la coop ération entre les deux institutions. La D élégation des finances a ainsi constat é avec satisfaction que PH avait pu se donner une nouvelle structure. Elle a recommand é que, dans le cadre de la mise en œ uvre de l’art. 69 de la Constitution f édérale sur la culture, l ’OFC et PH affinent la répartition de leurs t âches respectives et fassent clairement appara ître leurs différen- tes fonctions à l’extérieur. Elle s’est également demandé jusqu’à quel point la Con- fédération devrait d éfinir les t âches de PH et donner en cons équence un mandat de prestations à cette institution. Enfin, la D élégation des finances salue la transforma- tion du Musée national suisse en une fondation. Elle a demand é à ce que le Contrôle fédéral des finances (CDF) continue d ’assumer la tâche d’organe de surveillance de la nouvelle institution. Répondant aux diverses questions et propositions de la D élégation des finances, la cheffe du D épartement fédéral de l ’intérieur a soulign é qu’elle avait d ’ores et d éjà invité l’OFC et PH à mieux répartir leurs tâches respectives dans le cadre de la mise en œ uvre de l’art. 69 Cst. En revanche, étant donné la procédure d’approbation des programmes de PH, il ne para ît pas n écessaire de donner à cette institution un mandat de prestations. Enfin, elle a confirm é que le CDF continuerait d ’exercer la surveillance sur le Musée national suisse transformé en fondation. La D élégation des finances constate que ses pr éoccupations ont été prises en compte dans la réorganisation de l’OFC et de PH4271 4.2.2 Transparence des coûts des prestataires de services selon la loi sur l’assurance maladie Au début de l’exercice, la Commission de gestion du Conseil des Etats a transmis à la Délégation des finances une requ ête relative à la transparence des co ûts des pres- tataires de services selon la loi du 18 mars 1984 sur l ’assurance maladie (LAMal; RS 832.10). Le requérant, conseiller dans le domaine des frais de sant é, affirmait que la compta- bilisation erron ée des honoraires m édicaux des fournisseurs de prestations selon l’art. 35 LAMAL (h ôpitaux et institutions de soins hospitaliers) entra înait pour la collectivité en g énéral des co ûts annuels de 600 millions de francs, support és pour 50 % par le contribuable et 50 % par les cotisations des assur és. Le DFI estimait que l’on ne peut pas partir du point de vue que les d écomptes des honoraires m édicaux entraînent des surcharges injustifiées pour les frais d’exploitation des hôpitaux. Sur cette base, la D élégation des finances a donn é mandat au Contr ôle fédéral des finances (CDF) de proc éder à une analyse pr éalable relative à la transparence des coûts des fournisseurs de prestations selon la LAMAL. En particulier, elle a deman- dé que soit examin é si des erreurs de comptabilisation des honoraires des m édecins pour des traitements de patients assur és en priv é ou en demi-priv é, des investis- sements et des frais de recherche et de formation pouvaient conduire – comme le soutient le requérant – a des «cadeaux» de l’ordre de 600 millions de francs par an- née. Dans sa réponse, le CDF a expos é que la comptabilit é visée ci-dessus ne faisait pas l’objet d’une disposition légale explicite mais le modèle de calculation du concordat des caisses-maladie est utilis é comme standard et qu ’une jurisprudence du Conseil fédéral s’est développée à ce sujet. Par ailleurs, une ordonnance est en pr éparation, qui donnera, entre autres, des directives pour la pr ésentation des comptes. Par ailleurs, le surveillant des prix doit être obligatoirement consult é par les autorit és cantonales, lorsque celles-ci ont approuv é les tarifs hospitaliers d écidés de concert avec les caisses-maladie. Le surveillant des prix consid ère que la pr ésentation des comptes n’est pas entièrement transparente du fait que les caisses ne bonifient pas la totalité des co ûts aux h ôpitaux. La politique de la sant é est une comp étence canto- nale et la LAMAL se borne à réglementer les relations entre les divers acteurs de la santé, en fixant les jalons des moyens mis à disposition des cantons par la Conf édé- ration pour les abaissements des primes. Le Conseil f édéral fonctionne par ailleurs comme dernière instance de recours contre les d écisions des partenaires aux tarifs. Dans ce cadre, la pratique établie permet de s éparer les co ûts imputables des co ûts non-imputables. Lors d’une discussion avec le CDF, le requ érant a contesté qu’il soit possible, gr âce à la LAMAL, de s éparer les co ûts imputables des co ûts qui ne le sont pas, d ’où la perte de 600 millions de francs. Certaines d éfinitions lui paraissent en outre peu claires. Il est vrai que l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) faisait évaluer par des experts externes, les effets de la LAMAL depuis 1997. Cette évaluation devait être terminée à fin 2001. Compte tenu de l ’enjeu de cette requ ête, la D élégation des finances a d ès lors demandé à l’OFAS des informations suppl émentaires et inviter le Directeur de cet office à un entretien.4272 A cette occasion, l ’OFAS a reconnu que l ’art. 49 de la LAMAL donnait des co ûts imputables des définitions qu’il y avait lieu de pr éciser dans l’ordonnance en prépa- ration. La LAMAL repose sur le principe des n égociations de tarifs entre les assur és et les prestataires de service. Etant donné les pressions politiques pour une r éduction des coûts de l ’assurance maladie, la LAMAL demande maintenant une calculation des tarifs bas ée sur des crit ères d’économie d’entreprise. Les h ôpitaux et les EMS doivent calculer leurs coûts selon une méthode uniforme. Cela entraîne de nouvelles formes de tarification. Le résultat de l’analyse réalisée par des experts a conduit ceci notamment à recommander aux prestataires de services d’avoir des bases de données meilleures. La Confédération doit fixer des objectifs pour la comptabilit é analytique des h ôpitaux et des EMS. D ’autres mesures doivent être prises pour limiter les consultations et fournir la preuve des besoins. Par ailleurs, selon le Directeur de l ’OFAS, l’entrée en vigueur de la LAMAL révisée a entraîné des modifications profondes dans le r ôle et l’organisation des organes de surveillance. Ceux-ci doivent agir de fa çon dynamique et active dans l ’intérêt des assurés. Le syst ème à trois piliers qui fonde d ésormais la surveillance est efficace (surveillance r étrospective, simultan ée et prospective). La surveillance se base sur les principes de l ’application uniforme de la loi, de l ’intervention rapide sur les assurés en contravention, du contr ôl e e t d e l’approbation des tarifs selon certains critères précis et de l’examen des comptes annuels des assurances. Enfin, le Directeur a souligné également qu’il y avait en Suisse 26 systèmes de santé dont les différences sont parfois très grandes. La D élégation des finances a d écidé d ’attendre les premi ères exp ériences réalisées avec l ’ordonnance en pr éparation. Elle a par ailleurs invit é l’OFAS à rencontrer le requérant puis à lui faire rapport sur cette rencontre. 4.2.3 Surveillance et haute surveillance dans la prévoyance professionnelle Dans son rapport d ’activités pour 1999 (ch. 4.2.4), la D élégation des finances a fait état de d éficiences du contr ôle dans le domaine de la pr évoyance professionnelle. Elle a exigé la mise en place de mesures visant à renforcer ce contrôle. La prévoyance professionnelle, en Suisse, est tr ès diverse et fort h étérogène: un tr ès grand nombre d ’institutions de pr évoyance aux plans de pr évoyance très vari és et avec des syst èmes de financement tout aussi diversifi és en sont les caract éristiques évidentes. Une prévoyance professionnelle minimum a été introduite en 1985, obli- gatoire pour les salariés, tout en permettant aux institutions de pr évoyance de propo- ser des prestations dépassant le cadre du minimum obligatoire. La surveillance étati- que doit veiller à ce que la pr évoyance professionnelle soit appliquée conformément au droit, selon la constitution et la l égislation. La surveillance elle-m ême n ’est toutefois pas le fait d ’une autorit é centrale, mais bien plut ôt d ’un grand nombre d’autorités des cantons et de la Conf édération. Avec l ’introduction de la loi du 25 juin 1982 sur la pr évoyance professionnelle vieillesse, survivant et invalidit é (LPP; RS 831.40) et du caract ère obligatoire de la pr évoyance professionnelle, ce4273 système a été compl été par un nouveau niveau de surveillance, celui de la haute surveillance exercée par la Confédération sur les autorités de surveillance. La mauvaise situation économique des ann ées nonante a mis en lumi ère divers problèmes de la prévoyance professionnelle et notamment des d éficiences de la sur- veillance dont elle devait faire l ’objet. C’est pourquoi en 1998 d éjà, l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a chargé un groupe de travail d’examiner le système de la surveillance et de la haute surveillance et de formuler des propositions d’amélioration. Le groupe de travail a rendu un premier rapport en 2001, dont il ressort que le sys- tème de la surveillance a fait ses preuves et fonctionne normalement et que la haute surveillance joue un r ôle important mais souffre parfois d ’un manque d ’efficacité. C’est pourquoi le groupe de travail a fait des propositions d ’amélioration visant à renforcer la haute surveillance exerc ée par la Conf édération, en mettant à sa dispo- sition de nouveaux moyens d ’action. De m ême, il proposait de mieux s éparer la surveillance directe de la haute surveillance et enfin de donner davantage de trans- parence à la surveillance directe. La Délégation des finances a invit é l’OFAS à l’informer sur la mise en œ uvre des mesures pr éconisées. La Cheffe du D épartement f édéral de l ’intérieur a d ès lors invité un nouveau groupe de travail à présenter, à partir de diff érents modèles, des bases et des propositions pour renforcer la haute surveillance exerc ée par la Conf é- dération. Dans son rapport final du 10 d écembre 2001, le groupe de travail propose 3 modèles: – le premier mod èle pose le principe de l ’exercice de la haute surveillance dans le cadre de l ’OFAS. Quant à la surveillance directe, elle devrait être exercée uniquement par les autorit és cantonales de surveillance. Ce mod èle permet, tout en conservant l ’organisation d écentralisée de la surveillance, d’assurer une s éparation entre surveillance et haute surveillance. Il permet de remplir au mieux les critères déterminés par le groupe de travail. Il a pour effets de transférer aux cantons l’actuelle surveillance fédérale directe sur les institutions de pr évoyance de caract ère national et international, et de con- centrer entièrement les activités de l’OFAS sur la seule haute surveillance; – le deuxi ème mod èle est fond é sur le principe d ’une haute surveillance externe à l’OFAS. Dans ce contexte, la surveillance directe fait l ’objet d’une nouvelle répartition des compétences: les institutions de pr évoyance de droit public des cantons sont plac ées sous la surveillance de la Conf édération, alors que la surveillance sur les institutions de droit public de la Conf édéra- tion est transférée aux cantons; – enfin, le troisième modèle vise à créer une autorit é centrale et unique, char- gée de l’ensemble de la surveillance en Suisse. Les modèles ci-dessus sont assortis de variantes qui d éploient des effets diff érents sur le système de surveillance. Enfin, le groupe de travail a fait diverses recommandations visant à renforcer effica- cement le système de surveillance.4274 La Délégation des finances a demand é à être renseignée sur le choix du mod èle et sur les mesures prises pour le mettre en œ uvre. 4.2.4 Immeubles des Ecoles polytechniques fédérales Le domaine des Ecoles polytechniques fédérales et des instituts annexes (EPF) a fait l’objet d’un mandat de prestations conclu entre le Conseil f édéral et le Conseil des EPF le 12 mai 1999. La Délégation des finances mentionne ce mandat de prestations dans ses rapports d’activités pour 1999 (ch. 4.2.2) et 2000 (ch. 4.3.1). Ce mandat de prestations doit donner une autonomie accrue aux EPF et en faire un institut du «3e cercle» de responsabilit é (cf. mod èle à 4 cercles, rapport de la D élégation des finances pour 1997, ch. 2.3), regroupant les entreprises et établissements de droit public appartenant à 100 % à la Confédération. Elles ont la personnalit é juridique et disposent d’une comptabilité propre. La D élégation des finances a demand é que les questions encore en suspens en matière de s éparation financière des EPF soient r ésolues avant la r évision de la loi sur les EPF, qui est annoncée pour 2002. A l ’occasion de la r évision du compte consolid é des EPF pour l ’année 2000, le Contrôle f édéral des finances (CDF) a constat é que la consolidation n ’était pas encore achev ée. Il a soulign é notamment que les immeubles et les biens meubles acquis jusqu ’à fin 1999 sont utilis és par les EPF mais appartiennent encore à la Confédération et ne figurent par cons équent pas dans les comptes consolid és. Ce- pendant, l ’entretien et les r éparations de ces immeubles figurent dans les comptes annuels du domaine des EPF. Cela pose la question du maintien de la substance de ces immeubles que les EPF pourraient négliger. Par ailleurs, il n ’existe aucune convention écrite valable, selon laquelle la Conf édé- ration reprendrait tous les dommages dans les domaines du feu, eau, vol, explosion, etc. Ces risques ne sont pas couverts par des polices d ’assurance. Aucune provision pour la couverture de ces risques ne figure dans les comptes du domaine des EPF. La Délégation des finances a d ès lors invit é le Conseil des Ecoles polytechniques à lui faire part de ces intentions en la mati ère. Lors d’un entretien avec le d élégué du Conseil des EPF, ce dernier a confirm é qu ’il y avait un probl ème non r églé, mais que les EPF s ’efforçaient de trouver une solution, notamment sous la forme de l’auto-assurance. Cependant, la solution d éfinitive concernant le transfert des immeubles des EPF devra être r éalisée en m ême temps que la r évision de la loi sur les EPF. Les immeubles font d ’ailleurs l’objet d’une évaluation dans cette pers- pective. La Délégation des finances a soulign é qu’elle attendait que le Conseil des EPF prenne rapidement des mesures afin d ’éviter une lacune dans la couverture des risques immobiliers des EPF.4275 4.3 Département fédéral de justice et police 4.3.1 Visite de contrôle auprès de la Commission fédérale des maisons de jeu La Commission f édérale des maisons de jeu (CFMJ) se compose de cinq à sept experts. Un secrétariat permanent l’assiste, prépare ses dossiers, formule ses deman- des et applique ses d écisions. Compte tenu de la diversit é des t âches incombant au secrétariat de la CFMJ, l ’effectif actuel de 22 personnes devra progressivement être porté à une trentaine au cours des prochaines ann ées. Le recrutement s ’avère parti- culièrement difficile pour les sp écialistes informatiques et r éseaux. Les trois princi- paux domaines d ’activité de la CFMJ sont les demandes de concession, la surveillance administrative et les poursuites pénales. Concernant la possibilit é supposée de manipuler les donn ées, l’impression générale laissée à la D élégation des finances est plut ôt rassurante. Cela suppose toutefois, selon ses constatations, un fonctionnement effi cace de la surveillance des r éseaux informatiques et de la surveillance vid éo. Pour l ’heure on ne dispose pas encore de tous les éléments sur les possibilit és de manipuler les r éseaux informatiques et le programme des appareils de jeu automatiques (black box). L ’efficacité des mesures de surveillance ne pourra être évaluée qu’après plusieurs années d’exploitation. Les risques liés au blanchiment d’argent ne se situent pas tant du c ôté de la clientèle que de celui d’exploitants de casino sans scrupules. Dans ce contexte, la D élégation des finances salue la sévérité des conditions des concessions, qui sont garantes de la transparence sur l ’origine des capitaux. Étant donn é que les concessions sont octroyées pour une durée de 20 ans, ce qui est assez long, la d élégation est favorable à une surveillance directe des maisons de jeu par la CFMJ dans ce domaine. Elle appuie donc la d écision de la CFMJ et du DFJP de ne pas d éléguer à un organisme d’autorégulation la surveillance du respect, par les maisons de jeu au b énéfice d’une nouvelle concession, des conditions des concessions et des dispositions concernant les obligations de diligence en matière de lutte contre le blanchiment d’argent. La D élégation des finances a insist é pour que soit instaur é un meilleur syst ème d’indemnisation des frais de proc édure occasionnés par les casinos. À ce titre, elle accueille favorablement les mesures initi ées par la CFMJ, qui permettront à l’Administration fédérale des contributions (AFC) de facturer la totalité des frais aux clients. En ce qui concerne les frais de proc édure pénale, la CFMJ a conclu des con- ventions avec les cantons du Tessin, du Valais, d ’Uri, de Berne, de Lucerne et d’Argovie. À une exception pr ès, toutes ces conventions pr évoient une indemnisa- tion du canton à hauteur de 150 francs de l ’heure pour le travail de l ’enquêteur en- gagé par la CFMJ à la demande du canton, pour enqu êter dans le canton en ques- tion. Dans la mesure du possible, la commission veut instaurer une proc édure uni- fiée pour l ’indemnisation et consid ère ces conventions comme des solutions transi- toires pouvant être améliorées.4276 La Délégation des finances attend de la CFMJ une approche syst ématique des différentes possibilités de surveillance directe et indirecte dont elle dispose, en particulier dans le domaine du blanchiment d ’argent. Elle encourage la commis- sion à poursuivre ses efforts pour que les frais de proc édure, et autres, occasion- nés par les casinos puissent être imputés, si possible, en totalité à ces derniers en application du principe de causalité. 4.3.2 Fourniture de sûretés par les demandeurs d’asile La Délégation des finances examine depuis plusieurs ann ées l’application correcte de l’obligation de fournir des s ûretés et de rembourser les frais (Si-R ück) à laquelle sont soumis les demandeurs d ’asile (voir rapports sur la haute surveillance finan- cièr e a u s e i n d e l a C o n fédération en 1997, partie I, ch. 442 et en 1998, partie I, ch. 442 ainsi que rapports concernant la haute surveillance sur les finances de la Confédération en 1999, ch. 4.3.3 et en 2000, ch. 4.4.3). Si en 2000 la d élégation avait porté son attention sur quelques cas concrets, au cours de l ’exercice sous revue elle a limit é son activit é à un examen g énéral du d éroulement des travaux Si-R ück sur la base des rapports établis par la soci été «Organisation für spezialisierte Perso- naldienstleistungen AG» (OSP AG), à laquelle l’Office fédéral des réfugiés (ODR) a transféré les compétences de l’ex-«Task Force Si-Rück». En décembre 2001, 35 employ és d’OSP AG travaillaient dans le domaine Si-R ück. Le montant total des factures adress ées à l ’ODR entre janvier et d écembre 2001 s’élève à 2 907 653.40 francs. Ainsi le plafond fix é à 3 millions de francs a-t-il pu être respect é en 2001. Parall èlement, la m ême ann ée, OSP AG a encaiss é 46 800 000 francs pour le compte de l’ODR. Fondée sur les rapports d ’OSP AG, la D élégation des finances constate que des indicateurs essentiels n ’ont pas pu être d éterminés dans les domaines de l ’encais- sement et des poursuites. La raison de cette situation est que le syst ème de contrôle de gestion (NOGESI) n ’est toujours pas op érationnel et que la phase d ’introduction de vingt-cinq mois a été définitivement suspendue. Cela se traduit par des incertitu- des au sujet des donn ées, notamment en ce qui concerne les d écomptes finaux et les versements aux titulaires des comptes. Au 31 mars 2001, 4161 d écomptes finaux étaient en suspens. La Délégation des finances demande à l’ODR de prendre des mesures afin que les incertitudes concernant les donn ées dans certains domaines Si-Rück puissent être levées au cours de l ’exercice 2002 et que les versements aux titulaires des comptes puissent intervenir rapidement, correctement et sur la base de donn ées contrôlables. Elle continuera de s ’intéresser à cette probl ématique et exige des rapports réguliers de la part de l’ODR.4277 4.4 Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports 4.4.1 Visite de contrôle auprès du Groupement de l’armement Le 29 août 2001, la section 2 de la D élégation des finances a eu un entretien avec le nouveau chef de l ’armement entré en fonction le 1 er janvier 2001. Son pr édécesseur cumulait cette charge avec celle de délégué du conseil d’administration de la société RUAG SA, une situation qui avait été désignée dès le d épart comme transitoire. Le Groupement de l ’armement (GDA) a un effectif de 960 personnes. Il comprend l’Administration centrale, l ’Office fédéral des syst èmes d’armes des Forces a érien- nes et des systèmes de commandement, l’Office fédéral des systèmes d’armes et des munitions, l ’Office f édéral du mat ériel d ’armée et des constructions ainsi que, depuis le 1 er juillet 2001, l ’Office f édéral de topographie. Au m ême moment, le GDA a obtenu la certification ISO 9000. Le contrôle financier est assur é par l ’Inspection des finances du GDA, un service interne composé d’un chef et de sept collaborateurs. L ’Inspection des finances est l’organe de contr ôle du chef de l ’armement. Elle vérifie l’organisation et les proc é- dures internes. De concert avec le Contr ôle fédéral des finances, elle proc ède à des vérifications des prix pratiqués par les fournisseurs monopoleurs. Des crédits de paiement à hauteur de 2123 millions de francs étaient prévus au bud- get 2001 pour la sph ère de compétences du GDA. Les d épenses d’armement se sont élevées à 1325 millions de francs (62 %) et les frais d ’exploitation à 798 millions (38 %). Ces dernières années, les frais d’exploitation ont augmenté au détriment des dépenses d ’armement, réduisant d ’autant les possibilit és d ’investissement. Le chef de l’armement est décidé à inverser cette tendance. Cela implique une simplification des procédures et une meilleure logistique du mat ériel. Le GDA a ainsi l ’intention de liquider du mat ériel issu de l ’Armée 61, ce qui permettrait d ’épargner sur les coûts des surfaces de stockage et du pers onnel, et ainsi de r éduire les frais d’exploitation. Au sein du groupe de projet Logistique XXI d ’Armée XXI, les avis sont encore partagés quant à savoir quel degré de centralisation des stocks permettra de réaliser les plus grandes économies. Les crédits d ’engagement sont ouverts par le biais du programme d ’armement an- nuel, plus particulièrement des crédits inscrits annuellement au budget aux rubriques Équipement et matériel à renouveler (EMR), Études des projets, essais et pr éparatifs d’achats (EEP), Munition pour l ’instruction et gestion de la munition (MIGEM) et Matériel de remplacement et entretien (MRE). La relation entre les cr édits d’enga- gement et les cr édits de paiement r évèle un l éger exc édent des premiers sur les seconds. Cela tient au fait que les cr édits d ’engagement ouverts pour des projets s’étendant sur plusieurs ann ées sont toujours plus élevés car ils contiennent une réserve, notamment pour le risque de change et le rench érissement. Les d épenses effectives se refl ètent dans les cr édits de paiement en cours. Les cr édits d ’enga- gement non épuisés sont p érimés d ès que le projet est r éalisé (art. 30, al. 2, LFC; RS 611.0). Dans le domaine des achats, le GDA doit faire face à une situation ambigu ë. Dans l’optique de la politique r égionale, on s’attend à ce que les entreprises RUAG main- tiennent des postes de travail dans les r égions périphériques. Néanmoins, les achats4278 d’armement doivent aussi satisfaire aux crit ères d ’économie et de rentabilit é. La Délégation des finances soutient donc la volont é du chef de l ’armement de ne pas accorder un traitement de faveur aux entreprises RUAG et de v éritablement mettre en concurrence tous les fournisseurs. Dans le domaine de l ’entretien, cela n ’est pas souvent possible, car le GDA doit aussi pouvoir assurer le fonctionnement des sys- tèmes dans l’éventualité d’une situation de crise. Reste encore à définir quels degrés d’utilisation doivent être appliqués pour le calcul des prix des entreprises RUAG et selon quels principes les bénéfices doivent être déterminés. La Délégation des finances constate que le GDA a la volont é d’être plus perfor- mant et de mener une r éflexion sur ses produits. L ’application des principes d’économie d ’entreprise n écessite des instruments de contr ôle de gestion, instruments dont le GDA dispose d éjà mais dont le profil doit être d éfini plus précisément. Le suivi de la comptabilité doit être garanti à tous les niveaux. 4.4.2 Visite de contrôle auprès du domaine Subventions fédérales de l’Office fédéral du sport Depuis le 1er janvier 2001, l’Office fédéral du sport (OFSPO) est g éré comme office GMEB. Lors du contr ôle du budget et des comptes, priorit é est donnée aux groupes de produits pour lesquels les prestations sont en relation directe avec les ressources nécessaires pour les fournir. Mais l ’OFSPO verse également des subventions f édé- rales à hauteurs de 80 millions de francs. À l’occasion d’une visite de contr ôle, le 29 août 2001, la D élégation des finances a donc examin é comment l ’office remplit ses obligations découlant de la loi sur les subventions (RS 616.1). Selon les rapports sur les subventions (FF 1998 1721 et 1999 7219), le besoin d’intervenir au titre des six articles concernant l ’OFSPO est faible. Les bases juridi- ques r égissant les subventions pour la construction de pl aces de sport n ’ont été créées que le 17 décembre 1998. Subventions versées par l’Office fédéral des sports Tableau 5 Article Intitul é Budget 2001 (mio. de fr.) 504.3600.201 Éducation physique à l’école (dans la NPF) 0,7 504.3600.202 F édérations de gymnastique et de sport 5,4 504.3600.203 Manifestations sportives internationales 0,9 504.3600.204 Indemnit és aux cantons pour les cours de formation 9,0 504.3600.205 Formation des moniteurs, sport des a înés 0 , 5 504.3600.206 Indemnit és Jeunesse + Sport 53,5 504.4600.001 Construction de pl aces de sport 10 OFSPO Total des subventions 804279 Les subventions sont octroy ées par les offices. Conform ément à la loi sur les sub- ventions, ces derniers doivent veiller à ce que le but auquel tendent les subventions versées soit atteint de manière économique. Le contrôle et la surveillance incombent également aux offices. La D élégation des finances peut affirmer que l ’OFSPO dis- pose d’instruments lui permettant de surveiller l ’utilisation des subventions et leurs effets. Le contr ôle financier est effectu é par un organe de r évision. En outre, l’OFSPO exige des rapports établissant une comparaison entre les objectifs vis és et les résultats obtenus. La D élégation des finances constate que l ’OFSPO exerce cor- rectement sa fonction de surveillance dans le domaine des subventions en s’appuyant sur la politique du sport définie par le Conseil fédéral. Le point de d épart de l ’attribution des subventions est la d écision politique d’apporter un soutien public à un sport. L ’expérience montre que les subventions, une fois octroyées, sont rarement remises en question par l ’office. L’Administration fédérale des finances ne dispose pas de ressources suffisantes pour proc éder à une évaluation des subventions. Dans cette perspective, il est important que le Contr ôle fédéral des finances et la D élégation des finances assument leur fonction de haute surveillance et que les commissions des finances et le Parlement tiennent compte de leurs conclusions en modifiant, le cas échéant, la clé de répartition des ressources. La Délégation des finances a pris acte du fait que l ’OFSPO a l’intention de poursui- vre la Conception des installations sportives d ’importance nationale (CISIN). Pour- tant le message concernant le deuxième crédit d’engagement prévoyait l’octroi de 80 millions de francs au maximum au titre des aides financi ères pour des installations sportives d’importance nationale (FF 2000 1529). La d élégation souligne la n éces- sité de procéder à une évaluation systématique des résultats des programmes CISIN 1 et 2 en cours avant de soumettre une nouvelle demande de cr édit d’engagement au Parlement pour un programme subséquent. En outre, la D élégation des finances a relev é que 1,5 million de francs a été inscrit au budget 2002 soumis au Parlement pour un projet sportif relatif à l ’Expo.02 au titre de l ’article 504.3600.202. Or le Conseil f édéral a indiqu é aux offices qu ’il convenait de financer les projets concernant l ’exposition nationale par le biais des crédits de paiement correspondants. L ’OFSPO a fait valoir que sa participation à la présentation du sport sur l ’arteplage d ’Yverdon était indispensable et qu ’une compensation par d ’autres subventions n ’était pas possible. Les commissions des finances et le Parlement ont accept é le cr édit de paiement correspondant avec le budget 2002. À l’avenir, la D élégation des finances examinera plus fr équemment la mani ère dont les offices s’y prennent pour surveiller les subventions qui rel èvent de leur domaine d’activité. Elle constate en outre qu’une évaluation de l’efficacité d’une mesure par un tiers ind épendant est nécessaire avant de renouveler la mesure en question.4280 4.4.3 Liquidation d’immeubles La réduction des effectifs de l ’armée dans le cadre d ’Armée 95, de m ême que les plans concernant Arm ée XXI, se traduisent et se traduiront encore par la n écessité de liquider de grandes quantit és de mat ériel d’armée. Cette situation soul ève diffé- rents probl èmes qui, vu la taille du projet, occupent la D élégation des finances depuis un certain temps déjà. C’est pourquoi elle a demand é au DDPS de l ’informer régulièrement (d ’abord trimestriellement et dor énavant semestriellement) sur la situation des liquidations. Lors de sa quatri ème séance ordinaire elle a eu un entre- tien avec le chef de l ’État-major g énéral au sujet de la vente des armes sensibles (p. ex. mitraillette 9 mm), de la liquidation des avions, de la vente des a érodromes militaires, de la r églementation sur les co ûts d’exploitation des a érodromes pendant la phase transitoire et de la proc édure d ’appel d ’offres concernant les immeubles devant être vendus. Vu la taille du parc immobilier devant être liquid é, la D élégation des finances a accordé une place importante à cette th ématique au cours de l ’exercice 2001. Le rapport du DDPS sur la liquidation du mat ériel, des munitions et des immeubles (état au 30 juin 2001) indique qu ’au total 9555 objets ont été d éclassifiés. Sur les 6941 objets destin és à la vente ou au d émantèlement, 1471 avaient été liquid és au 30 juin 2001. Cela correspond à 21% du volume total. La vente ou le d émantèle- ment des 5470 objets restants interviendra au cours de la d écennie, vraisemblable- ment d’ici 2008. 2641 objets seront conserv és. Il s ’agit essentiellement de barrages antichars et de fortins qui ne peuvent être ni vendus ni d émantelés pour des ques- tions économiques ou de protection de l’environnement. La vente d’un immeuble d ’habitation s’est avérée problématique dans la mesure o ù celui-ci a été vendu sans appel d ’offres pr éalable, alors que les prescriptions en vigueur l ’exigent. Cette affaire a été soulev ée par la Commission des finances du Conseil national. La D élégation des finances s ’en est également occup ée et a souhaité en apprendre plus de la bouche du chef de l ’État-major g énéral sur les modalités et les règles appliquées lors de la vente d ’immeubles n’ayant plus aucune utilité. À cette occasion, elle a appris que l’appel d’offres public est la règle et que la méthode employée dans ce cas constituait une exception. La Délégation des finances n’a pas lieu de supposer l ’existence d ’irrégularités justifiant l ’ouverture d ’une enquête administrative voire d’une procédure disciplinaire. Les dix a érodromes militaires dont le DDPS veut se d éfaire (Ambri, K ägiswil, Frutigen, Reichenbach, Saanen, St. Stephan, Zweisimmen, M ünster, Rarogne et Ulrichen) sont également un sujet de pr éoccupation. Le 18 octobre 2000, le Conseil fédéral a approuv é le Plan sectoriel de l ’infrastructure aéronautique (PSIA), lequel détermine en particulier quels a érodromes militaires en liquidation peuvent continuer à être utilis és par des civils. Ceux d ’Ambri et de St. Stephan resteront entièrement en possession du DDPS, alors que ceux de Rarogne et Ulrichen seront partiellement cédés. Le DDPS étant alors en partie responsable de l ’entretien et des frais d’exploitation, il devra assumer d ’importantes dépenses. À Samedan, les frais d’exploitation à charge du DDPS s ’élèvent à quelque 300 000 francs. Les Forces aériennes avaient d éjà demand é la liquidation de cet a érodrome en 1998, celui-ci n’ayant plus aucune signification sur le plan militaire. Pour des questions de politi- que régionale, il restera la propri été du DDPS jusqu ’à fin 2002, puis il sera vendu à la société «Gesellschaft Regionalflughafen Oberengadin» (GFO) en trois étapes. La4281 Délégation des finances escompte de ce fait une baisse des frais d ’exploitation à charge de la Confédération à partir de 2003 au plus tard. En tant que propri étaire des ouvrages, le DDPS est tenu d ’assurer un entretien minimal des installations sur les autres a érodromes jusqu ’à leur ali énation. À l’exception de ceux d ’Ulrichen et de Frutigen, les a érodromes en liquidation sont loués à des civils contre indemnisation et avec certaines contraintes. Pendant de nombreuses ann ées, les civils ont pu utiliser les infrastructures existantes à des conditions extrêmement avantageuses en invoquant leurs activit és préparatoires des pilotes et la formation militaire. Suite à la d ésaffectation des dix a érodromes en liquidation, des augmentations tarifaires et une indemnisation plus équilibrée ont pu être imposées, non sans difficult é. D’une manière générale, les pouvoirs publics et les sociétés d’aviation font preuve d ’un grand intérêt pour l’acquisition de ces a éro- dromes. Cependant il appara ît que la plupart d ’entre eux estiment que le DDPS devrait les céder gratuitement ou contre un prix symbolique. Or les prescriptions et les principes de d ésinvestissement de la Confédération prévoient que ces op érations doivent, dans la mesure du possible, être effectuées au prix du marché. La Délégation des finances exige que les immeubles et les a érodromes utilis és autrefois à des fins militaires soient vendus sur la base des estimations de prix de l’Administration fédérale des finances et dans le strict respect des directives de la Conf édération sur les d ésinvestissements. Elle est également d ’avis que les immeubles et les terrains ne doivent pas être aliénés à tout prix. Dans la mesure du possible, les objets à vendre doivent faire l ’objet d’un appel d ’offres public. Ces principes doivent être appliqués par analogie à toutes les liquidations pour lesquelles il existe un certain march é et qui ne rel èvent pas d’un domaine sensi- ble (p. ex. armes). La d élégation encourage également les mod èles de coop éra- tion permettant une utilisation militaire limitée des aérodromes. 4.4.4 Prestations de l’armée et de la protection civile L’armée et la protection civile fournissent d ’importantes prestations appr éciables en argent à des tiers dans diff érents domaines. La D élégation des finances a donc demandé au DDPS et au Service civil d ’établir une liste de ces prestations. La majeure partie des prestations de l ’armée et de la protection civile ne sont pas indemnisées. Celles-ci ne figurent pas dans le tableau ci-dessous. L’ensemble des prestations fournies à des tiers par l ’armée et la protection civile en 2000 totalise 160,4 millions de francs. Ce montant se répartit comme indiqué dans le tableau ci-après.4282 Prestations appréciables en argent fournies par l’armée et la protection civile à des tiers (année 2000) (valeur en mio. de fr.) Tableau 6 Fournisseur Cat égorie de destinataire Prestation Armée 123,3 Autres d épartements 105,4 Engagements subsidiaires de s ûreté 11,5 Transports 93,9 Organisations inter- nationales 4,0 Promotion de la paix Engagements subsidiaires de sûreté Transports 2,9 0,8 0,3 Cantons, communes et autorités 6,1 Travaux de construction Aide en cas de catastrophe Engagements subsidiaires de sûreté Transports 1,3 2,2 0,3 2,3 Organisations privées à but non lucratif (manifestations) 7,8 Autres Engagements subsidiaires de sûreté Transports 6,0 0,0 1,8 Protection civile 37,1 Cantons, communes et autorités 34,6 Travaux de construction Autres Aide en cas de catastrophe 5,4 3,2 6,0 Organisations privées à but non lucratif (manifestations) 2,5 Autres 2,5 Les prestations de l ’armée, tous types de prestations confondus, correspondent à 334 927 jours/homme et 2652 heures de vol. Le tarif unitaire factur é pour un jour/homme est de 42 francs (sans munitions, mat ériel de remplacement, entretien du matériel et charges sociales). Conform ément au tarif des émoluments du DDPS, l’heure de vol est facturée 5000 francs. L’armée a fourni 142 232 jours/homme à des organisations à but non lucratif (manifestations sportives, Expo.02, etc.). L’Expo.02, en particulier, a requis 2232 jours/homme. Le tableau ci-dessus montre toutefois que les principaux b énéficiaires des prestations de l ’armée sont les autres d épartements. Une partie des co ûts revient à des prestations faisant partie du mandat premier de l’armée (engagements subsidiaires de sûreté). Sur la base de calculs internes, la protection civile facture 130 francs par personne et par jour, charges sociales comprises, mais sans les divers co ûts subs équents. Ici aussi, le tarif serait nettement plus élevé s’il était calculé de mani ère plus correcte sur le plan économique. Les cantons, les communes et les autorit és ont b énéficié de 266 674 jours/homme, dont 200 167 au titre de l ’aide en cas de catastrophe. Pour la plupart, ces chiffres comprennent les prestations des personnes, mais pas l’utilisation des machines et des v éhicules. Les chiffres donn és en jours/homme reposent sur des estimations internes du DDPS et ne couvrent pas les co ûts effectifs. Les calculs n ’ont pas été effectu és en application de principes d ’économie d’entreprise, si bien que les coûts totaux sont sous-estimés.4283 La Délégation des finances a pris connaissance des chiffres indiqu és ci-dessus. Elle les apprécie en tant qu ’ils témoignent des efforts de transparence des co ûts réalisés par l’armée et la protection civile. Ces chiffres montrent aussi que, dans de nombreux domaines, l ’on recourt à l’armée à un prix sans commune mesure avec les coûts réels. D’autre part, il convient d ’admettre que bon nombre de ces engagements relèvent du mandat premier de l ’armée. Pour obtenir une vision correcte de l ’imputation de ces co ûts, il conviendrait de les facturer aux autres départements, ce qui accroîtrait encore la transparence des coûts. 4.5 Département fédéral des finances 4.5.1 Visite de contrôle auprès de la Division monnaie, économie, marchés financiers de l’Administration fédérale des finances La Division monnaie, économie, march és financiers (MEM) comprend trois sec- tions. La section FMI et financements internationaux g ère le dossier des relations entre la Suisse et le Fonds mon étaire international. La section Politique économique et mon étaire commente l ’évolution de la conjoncture nationale et internationale, établit des pronostics économiques servant à préparer les décisions budgétaires et de planification financi ère, analyse la politique mon étaire de la BNS et conseille la direction de l ’Administration f édérale des finances (AFF) ainsi que le chef du Département f édéral des finances (DFF) sur des sujets de politique économique d’actualité. La section March és et services financiers suit et analyse l ’évolution des marchés financiers nationaux et internationaux dans la perspective de l ’adaptation permanente du cadre r églementaire suisse. À ce titre, elle conduit la repr ésentation suisse auprès du Groupe d ’action financière (GAFI) chargé de lutter contre le blan- chiment de capitaux. Elle participe par ailleurs aux comit és de l’OCDE et de l’ONU spécialisés dans les marchés financiers ainsi qu ’aux négociations internationales qui concernent les services financiers. La Délégation des finances a constat é que la division entretien un vaste r éseau de relations avec des unités du DFF et d’autres départements qui gèrent les mêmes dos- siers qu ’elle, mais dans l ’optique de leur d épartement (p. ex. AFC, CFB, DFJP, DFAE, DFE/seco). La collaboration entre ces unités est généralement bonne et pour- rait même être étendue. Dans les relations ext érieures, il semble toutefois que les dispositions d ’ordre organisationnel ne soient pas en mesure d ’empêcher les fric- tions entre les unités de départements différents. La D élégation des finances s ’est renseign ée sur la nature juridique des cr édits à court terme octroyés par la Confédération à d’autres banques centrales. Elle a relev é l’insuffisance des bases juridiques sur lesquelles se fondent les cr édits de soudure bilatéraux à court terme. Selon une expertise de l ’Office fédéral de justice, l ’octroi de tels cr édits ne saurait reposer exclusivement sur la Constitution. Une nouvelle base légale relative aux mesures de crédit est actuellement mise au point en collabo- ration avec la BNS, pour permettre à la Suisse de s ’associer à des initiatives multi- latérales et à la Conf édération d ’émettre des garanties dans le cadre d ’initiatives internationales.4284 La Délégation des finances a constaté que les bases juridiques concernant les cr édits au FMI et la d étermination des bénéfices de la BNS sont insuffisantes. La n écessité de l égiférer dans ces domaines est connue et les travaux sont d éjà en cours pour régler ces problèmes. La Délégation des finances estime qu ’il est urgent de cr éer des bases juridiques adéquates pour les crédits de soudure bilat éraux à court terme, pour la participa- tion de la Suisse à des initiatives multilatérales et pour les garanties de la Conf é- dération accordées dans le cadre d’initiatives internationales, afin que les futures propositions de crédit ne rencontrent aucun obstacle de nature juridique et que la Suisse puisse contribuer aux initiatives du FMI sans entrave. 4.5.2 Placements de la Caisse fédérale de pensions En raison de l’évolution défavorable des marchés des actions, les avoirs de la Caisse fédérale de pensions (CFP) ont enregistr é une performance globale de –1,50 % pen- dant l ’exercice sous revue (1 er janvier au 31 d écembre 2001). Ce chiffre se situe nettement en dessous du taux de 4 % auquel sont r émunérés les placements aupr ès de la Conf édération et sous le taux d ’intérêt technique qui est également de 4 %. Sous le coup de cette contre-performance, la D élégation des finances s ’est plus particulièrement intéressée aux sc énarios qui pourraient amener la Conf édération à devoir verser des prestations d épassant les cotisations ordinaires de l ’employeur et à la question de la strat égie de placement. Dans un ra pport global sur la CFP du 20 décembre 2001, l ’AFC et la CFP arrivent à la conclusion qu ’aucune adaptation de la strat égie de placement a doptée par le Conseil f édéral le 5 mai 1999 ne s’impose. Partant de l ’hypothèse d ’un rendement de l ’ordre du taux d ’intérêt technique en décembre 2001, le rapport établi à fin novembre 2001 pr évoyait l’apparition d ’un déficit de quelque 2,2 milliards de francs à fin 2001, dont un peu plus de 700 millions imputables à la CP de la Poste et 1,5 milliard à l a C F P. E n v e r t u de l’art. 24 de la loi sur l’organisation de l’entreprise fédérale de la poste (RS 783.1), la part du découvert technique concernant la CP de la Poste sera inscrite au bilan de la Confédération à fin 2002 à titre d ’engagement envers la CP de la Poste et sera amortie par le compte de résultats. Le découvert technique de 1,5 milliard de francs de la CFP a été ajout é au d éficit global à fin 2001. Si d ’ici l’institution de PUBLICA, au 1 er octobre 2002, il est pos- sible de r éaliser une performance globale sup érieure au taux technique de 4 %, le déficit inscrit au bilan de la Conf édération sera r éduit d ’autant. Conform ément à l’art. 26, al. 5, de la loi r égissant la Caisse f édérale de pensions (loi sur la CFP; RS 172.222.0) l’éventuel découvert résiduel sera porté à l’actif du bilan puis amorti les années suivantes par inscription au d ébit du compte de r ésultats. Le d écouvert technique du bilan d ’ouverture de PUBLICA sera inscrit comme cr éance envers la Confédération. Simultan ément, la garantie de prestations de la Conf édération s’éteindra. Lors de l ’institution de PUBLICA, la Conf édération se portera garante d’une réserve de fluctuation de 10 % de la r éserve mathématique, ce qui permettra à la nouvelle caisse de pension d ’adopter une strat égie de placement plus agressive,4285 comportant donc plus de risques mais dont on peut escompter un meilleur rende- ment à long terme. Cette garantie s ’éteindra automatiquement lorsque PUBLICA aura constitué elle-même une réserve de fluctuation de 10 % avec les revenus de ses avoirs. Dans le bilan de la Conf édération, cette garantie est comptabilis ée avec les autres garanties et cautionnements de la Conf édération sous les comptes d ’ordre (compte 960). Concernant la comptabilisation du d écouvert de la CP de la Poste et de la CFP à charge du compte de résultats, voir ch. 4.6.3 ci-après. La Délégation des finances constate que l ’AFF table à nouveau sur une perfor- mance positive pour l’exercice en cours et planifie des investissements à hauteur de 4,5 milliards de francs. Dans la strat égie de placement de 1999, les quotes- parts d’actions prévues sont de 16,5 % pour les titres suisses et de 19 % pour les titres étrangers. Les nouveaux investissements en actions devront respecter les marges de fluctuation fix ées. Compte tenu des d éveloppements constat és l ’an dernier, la D élégation des finances souhaite que l ’adéquation de la strat égie de placement de 1999 aux nouveaux risques soit évaluée en permanence. Elle demande à être informée semestriellement sur l’évolution des placements. 4.5.3 Justification des déficits inscrits au compte d’actifs du bilan de la Confédération En 2000 d éjà, la D élégation des finances et les commissions des finances étaient intervenues pour que l ’on n’adopte plus de lois sp éciales aux termes desquelles des dépenses uniques sont d éfinies comme compte d ’actifs et amorties les ann ées sui- vantes à charge du bilan de la Conf édération (voir rapport concernant la haute sur- veillance sur les finances de la Conf édération en 2000, ch. 4.6.2; voir également ch. 4.6.2 ci-dessus). La D élégation des finances a cependant d û constater que l ’on a continué à effectuer et à planifier d ’importants ajustements de valeur et finance- ments de d écouverts hors du compte financier de la Conf édération. Au cours de l’exercice sous revue, cette remarque a concern é plus particuli èrement le finance- ment du découvert technique de la CP des CFF (999 millions de francs) et de la CFP (700 millions de francs) ainsi que la constitution de provisions pour les rentes dans le domaine des EPF (150 millions de francs). Ces mesures ont entra îné une d égra- dation du d éficit du bilan 2001 de la Conf édération de 1849 millions de francs. Les charges supplémentaires, constituées d’ajustements de valeur et de financements de découverts, prévues pour la p ériode 2003 –2009 totaliseront quelque 13,5 milliards de francs. À ce jour, ces montants ne figurent pas dans le plan financier.4286 Conséquences de l’autonomie des anciennes régies fédérales et des caisses de pensions sur le déficit du bilan de la Confédération (en millions de francs) Tableau 7 1996–2000 2001 2002 2003 –2009 Total CFF 19 300 999 850 1 757 22 906 Swisscom –1 094 – –3700 –– 4 794 La Poste –300 350 6 350 6 400 RUAG 628 – 250 878 CFP 700 700 700 4 700 6 800 Skyguide –– 220 220 EPF 150 150 750 1 050 Conséquences pour le déficit du bilan 19 234 1849 –1180 13 557 33 460 Les chiffres indiqu és pour l ’exercice en cours et les suivants sont des estimations. Les recettes issues du rachat d ’actions de Swisscom atteignent 3,7 milliards de francs en 2002. Un message concernant le financement du d écouvert technique de la CP de la Poste sera soumis au Parlement cette ann ée. Le regroupement des activit és de navigation aérienne civile et militaire dans la nouvelle soci été anonyme Skyguide s’est traduit par un besoin de financement de l ’ordre de 220 millions de francs. Les rentes des professeurs des EPF engagés avant 1995 ne sont pas assur ées auprès de la CFP mais sont payées directement à partir du compte financier. En cas d ’octroi d’un statut d’autonomie économique aux EPF, il faudra constituer une r éserve mathéma- tique à hauteur de 1 milliard de francs pour ces rentes. Jusqu’à présent, les ajustements de valeurs et les financements de découverts ont été effectués par le biais du compte de r ésultats et/ou du bilan de la Conf édéra- tion. Des normes d ’exception ont été crées par le biais de lois sp éciales, mais elles ne sont pas conformes à l’usage comptable. À l’avenir, la D élégation des finances s’élèvera contre toute r évision de loi qui violerait des principes comp- tables reconnus. Transparence et r égularité dans la tenue des comptes sont la cl é d’un assainissement durable des finances f édérales. Le nouveau modèle compta- ble de la Confédération va dans le même sens.4287 4.6 Département fédéral de l’économie 4.6.1 Visite de contrôle auprès du centre de prestations Promotion de la place économique du Secrétariat d’Etat à l’économie La section 3 a effectué une visite de contrôle auprès du centre de prestations Promo- tion de la place économique du Secrétariat d’Etat à l’économie (seco) le 7 novembre 2001. Cette unit é compte une trentaine de postes et dispose d ’un budget de 190 millions de francs. La sphère d’activités de ce domaine sp écialisé qui int éresse le plus la surveillance financière est l’exécution de la loi sur l ’aide aux investissements dans les r égions de montagne (LIM; RS 901.1). La D élégation des finances a d éjà port é son attention sur l ’exécution de la LIM dans son dernier rapport annuel au ch. 4.7.5. Les pr êts versés devant être surveillés totalisent 1,7 milliard de francs. Les r égions de mon- tagne au sens de la LIM concernent 25 % de la population du pays et 45 r égions qui ont été définies entre 1975 et 1983. Jusqu ’à la r évision totale de la LIM, en 1997, l’aide aux investissements se concentrait sur le financement d ’infrastructures de base. Aujourd’hui l’accent est mis sur le financement d ’infrastructures de d évelop- pement (centres sportifs et de congr ès) et sur le d éveloppement des zones indus- trielles et artisanales. Cette nouvelle orientation comporte des risques nettement plus importants. Alors que par le passé le risque de défaut de paiement était de 0,2 %, les prévisions actuelles tablent sur une hausse à 1,3 %. En cas de non-remboursement, les cantons prennent en charge la moiti é du pr êt accordé par la Conf édération. À ce jour, 34 d éfauts de paiement ont été signalés, essentiellement dans les domaines du sport et des loisirs. Dans ce type de projets, il arrive fr équemment que l ’on sous- estime les frais d ’exploitation. Les pertes les plus importantes ont été enregistr ées sur des installations de remont ées m écaniques dans les cantons du Valais et de Berne. C’est d’ailleurs dans cette branche que l ’on dénombre le plus de cas probl é- matiques et de factures en souffrance. Pertes et risques liés à l’exécution de la LIM Tableau 8 Factures en souffrance 2001 Cas probl ématiques 2001 Pertes 1982 –2001 Nombre Mio. de fr. Nombre Mio. de fr. Nombre Mio. de fr. Remontées mécaniques 6 0,2 7 9,1 19 2,1 Installations sportives 11 0,2 7 5,7 5 0,7 Autres 11 0,3 2 0,6 10 1,5 Total 28 0,7 16 15,4 34 4,3 Le domaine sp écialisé examiné doit appliquer un grand nombre de d écisions dont l’objet est la promotion de la place économique (Regio Plus, encouragement du tou- risme, promotion de la place économique, aides au financement dans les r égions économiquement menacées). Les subventions versées figurent sous 13 articles diff é- rents dans le compte d ’État. La D élégation des finances note que les aides doivent4288 être évaluées sous diff érents angles puis faire l ’objet d ’une d écision politique. Il convient, par exemple, de se demander dans quelle mesure la Conf édération doit prendre des engagements suppl émentaires dans les secteurs du tourisme et de l’hôtellerie. La Délégation des finances se r éjouit d’apprendre que le seco pr ésentera un rapport global concernant la politique r égionale et l’organisation du territoire. Ce document permettra d’évaluer chaque instrument de mani ère diff érenciée. Il faudra vraisem- blablement intervenir dans les domaines des cautionnements et de l ’accès au capital- risque (RS 642.15). Dans le secteur de la promotion des exportations et de la place économique, l’actualité est domin ée par la mise en place des diff érents «carrefours d ’affaires» (business hubs) par l’Office suisse d’expansion commerciale (OSEC). À ce sujet, un contrôle des résultats structuré et une v érification des prestations fournies s ’impose. L’OSEC est un organisme de droit priv é qui reçoit des fonds f édéraux de la part du seco en vertu d ’un mandat de prestations. En derni ère instance, la responsabilit é de l’utilisation de ces fonds incombe au seco, qui doit donc également en assumer la surveillance. Il convient en particulier d ’appliquer l’art. 25 de la loi sur les subven- tions (RS 616.1) qui pr évoit que l ’autorité compétente s’assure que le b énéficiaire exécute la t âche conformément aux dispositions en la mati ère et que les conditions légales sont bien respectées. Parmi les t âches de surveillance incombant au seco, la D élégation des finances estime qu’il convient de mettre l’accent sur l’exécution de la LIM. Avec deux postes seulement, cette fonction de surveillance ne peut cependant être remplie que de manière lacunaire. La LIM de 1997 a instaur é une d écentralisation des processus d’évaluation et de d écision, élargissant ainsi les comp étences des cantons. Dans ce contexte, il convient de rappeler que la Conf édération engage aussi sa responsabilit é dans les projets financés; même si les décisions et la planification du d éveloppement sont aujourd ’hui du ressort des cantons et des r égions, et si la participation finan- cière de la Conf édération est inf érieure à 50%. La D élégation des finances constate que, dans le domaine de l ’application de la LIM, il n ’existe aucun contr ôle perma- nent des différents projets, quand bien même le risque de défaut est aujourd’hui plus élevé que par le passé. La Délégation des finances a charg é le seco d ’instaurer un syst ème de contr ôle interne pour l ’exécution de la LIM. Vu l ’ampleur de l ’engagement financier de la Conf édération, les d écisions des cantons et les transactions financi ères devraient faire l ’objet d ’un examen approfondi. Malgr é la d écentralisation des processus de décision introduite par la r évision de la LIM, la Conf édération doit assumer sa responsabilité sous la forme d’un contrôle permanent. 4.6.2 Expo.02 Tout comme ces deux dernières années, la surveillance financière d’Expo.02 a beau- coup sollicit é la D élégation des finances (voir rapports concernant la haute sur- veillance sur les finances de la Conf édération en 1999, ch. 4.6.2, et en 2000,4289 ch. 4.7.2.). En mai et en novembre 2001, la d élégation a transmis des rapports aux commissions des finances afin d’attirer leur attention sur la pr écarité des finances de l’exposition nationale. Lors de la transformation de la garantie de d éficit de 300 millions de francs en pr êt avec le premier suppl ément au budget de 2001, la Délégation des finances avait indiqu é que le budget d ’Expo.02 ne comportait aucune réserve, si bien que les prêts à hauteur de 430 millions de francs octroyés par la Confédération risquaient de ne jamais être remboursés. En novembre, avant les sessions concernant le budget, la d élégation avait relevé que, outre les 718 millions déjà d ébloqués, des fonds suppl émentaires devraient être mis à disposition par la Confédération en 2002 pour qu ’Expo.02 puisse avoir lieu comme pr évu. Comme le montre le tableau ci-dessous, la proc édure adopt ée pour l ’évaluation des cr édits d’engagement relatifs à l ’exposition nationale sont en évidente contradiction avec l’art. 26 de la loi sur les finances de la Conf édération (RS 611.0). Cette disposition exige que le co ût des projets complexes soit évalué avec soin et que des r éserves appropriées soient pr évues. Il n ’appartient pas à la D élégation des finances d’élucider les fondements politiques de la proc édure d ’octroi des cr édits par tran- ches. La Commission de gestion du Conseil des États (CdG-E) a d éjà eu l ’occasion de s’exprimer à ce sujet dans son rapport du 27 mars 2001 intitul é «Problèmes lors de la pr éparation et de l ’organisation de l ’exposition nationale 2001 (Expo.01): analyse dans le cadre de la haute surveillance parlementaire» (FF 2001 2502). En fin de compte, le Parlement lui-m ême a ent ériné cette proc édure inhabituelle en octroyant les crédits additionnels et les garanties de déficit. Charges de la Confédération liées à l’exposition nationale (situation le 14 mars 2002) Tableau 9 Base Date Cr édits d’engagement Cr édits de paiement AF concernant une contribution à l’exposition nationale 2001 10.12.1996 130 mio. de fr. dont 20 mio. sous forme de garantie de déficit Compte d’État 1996–1998 51,1 mio. de fr. AF concernant un crédit additionnel pour l’exposition nationale 16.12.1999 250 mio. de fr. dont 130 mio. sous forme de prêt et 50 mio. pour des projets de la Con- fédération AF concernant un crédit supplémen- taire (CS II/99) 20.12.1999 (50 mio. de fr.) Compte d’État 1999 79,1 mio. de fr. (supplément de 50 mio. inclus) AF concernant une garantie de défi- cit en faveur de l’exposition natio- nale 2002 16.06.2000 338 mio. de fr.4290 Base Date Cr édits d’engagement Cr édits de paiement Compte d’État 2000 143,5 mio. de fr. Budget 2001 50 mio. de fr. Premier supplément 2001 Conversion de la garantie de déficit de 338 mio. en prêt de 300 mio. de fr. 13.06.2001 300 mio. de fr. Budget 2002 36,2 mio. de fr. AF concernant un deuxième crédit additionnel en faveur de l’exposition nationale 2002 (supplément I 2002) 14.03.2002 120 mio. de fr. 120 mio. de fr. Conversion des garanties de déficit de 38 et 20 mio. de fr. en prêts (même AF) (supplément I 2002) 58 mio. de fr. Crédits d’engagement ouvert, au total 838 mio. de fr. Crédits de paie- ment au total 837,9 mio. de fr. Autres contributions de la Confédération (par le biais des cr édits budgétaires des of- fices) DDPS (y compris projet Sport) 15,5 mio. Autres prestations de services fédéraux 1,4 mio. Projets d’exposition avec participation de la Confédération aux coûts 9,0 mio. Total 25,9 mio. Dans le cadre de sa surveillance financi ère concomitante, la Délégation des finances s’est appuyée sur le fait que Conseil f édéral et Parlement se sont toujours prononc és majoritairement en faveur de la r éalisation de l ’exposition nationale. À partir de 2000, la nouvelle direction d ’Expo.02 a pris en main les probl èmes avec détermina- tion et elle a m ême r éalisé des économies. Cependant la situation financi ère d’Expo.02 a toujours été tendue. Les incertitudes sont nombreuses dans le domaine des recettes, étant donné que la nouvelle direction, pas plus que l ’ancienne, n’a pu obtenir d ’engagement ferme de la part de ses sponsors ou des acheteurs de billets d’entrée. Au cours de l ’exercice sous revue, les recettes du sponsoring ont d û être révisées à la baisse à plusieurs reprises, passant ainsi de 454 à 329 millions de francs. Des recettes du sponsoring à hauteur de 71 millions de francs n ’ont pu être comptabilisées comme recettes nettes, certaines étant liées à des charges plus élevées pour l’expo, d’autres étant fournies sous forme de don en nature. L’objectif de la direction d ’Expo.02 était de disposer de suffisamment de liquidit és pour ne pas avoir à obtenir de nouveau soutien de la Conf édération avant début juin 2002. Cependant, en octobre 2001, lors d ’un entretien avec l ’Association Expo.02, la Délégation des finances a constat é que ce pronostic reposait sur des bases irr éa- listes. Elle a alors indiqu é au d épartement en charge du dossier, le DFE, qu ’elle refuserait cat égoriquement tout nouveau recours à des dispositions d ’urgence. La délégation a donc exig é du Conseil f édéral qu ’il adresse au Parlement en temps4291 opportun un message – lequel a été publi é le 30 janvier 2002 – concernant un deuxième crédit additionnel en faveur de l’exposition nationale 2002. La Délégation des finances a attir é l’attention des commissions des finances sur le fait que l’octroi de ce second crédit additionnel n’a pas résolu tous les risques finan- ciers d ’Expo.02. Si l ’exposition nationale boucle ses comptes sur un d éficit de 269 millions de francs, elle pourra rembourser quelque 200 millions à la Confédéra- tion. Mais si le d éficit dépasse 491 millions de francs, la Conf édération n’obtiendra aucun remboursement. Dans le pire des cas, les cr édits d ’engagements ouverts à hauteur de 838 millions de francs ne suffiront pas. La principale inconnue, à ce stade, est le produit que l ’on peut escompter de la vente des billets d ’entrée. Jus- qu’ici, les pr éventes sont prometteuses, mais on constate tout de m ême que, dans bien des cas, les entreprises n’ont acheté que des passeports d’un jour. Par ailleurs, la D élégation des finances a charg é le Contr ôle fédéral des finances de vérifier si les frais de d émantèlement sont compris dans les contrats d ’entreprise générale et s ’ils sont couverts par le budget de l ’exposition nationale. Expo.02 a constitué une réserve de 10 millions de francs à ce titre. La réalisation d’Expo.02 a été décidée par le Conseil f édéral et le Parlement. La Délégation des finances formule ses v œ ux de succès pour l’exposition nationale en insistant sur le fait que les risques financiers qui subsistent imposent au DFE un suivi attentif de la direction de l ’association. Elle rappelle également à tous les responsables d’Expo.02 que les crédits d’engagement et les crédits budgétai- res des offices octroyés jusqu’en mars 2002 constituent un plafond qui ne saurait être dépassé. Elle partage l ’avis de la CdG qui recommande au Conseil f édéral de prendre des mesures afin d ’assurer un meilleur suivi des grands projets b éné- ficiant d’un soutien financier de la Confédération à l’instar d’Expo.02. 4.6.3 Conséquences financières de l’ESB Depuis la première apparition de l’ESB en Suisse, en novembre 1990, cette maladie est combattue avec acharnement. D ès le début, l’objectif de toutes les mesures a été d’empêcher une éventuelle transmission de la maladie à l ’homme ainsi que toute contagion au sein de la population bovine, afin d ’éradiquer l’épizootie le plus rapi- dement possible. Les mesures d ’éradication de l ’ESB se sont progressivement durcies, à mesure que progressait la recherche sur cette maladie. Ainsi, depuis 1996 tous les organes à risque et tous les cadavres doivent être incin érés. Suite à la découverte, en novembre 2000, de deux vaches infect ées par l ’ESB alors qu ’elles étaient n ées apr ès l ’entrée en vigueur des mesures renforc ées de 1996, le Conseil fédéral a r évisé l ’ordonnance sur les épizooties (RS 916.401) afin d ’imposer une interdiction g énéralisée des farines animales. Cette modification est entr ée en vigueur le 1er janvier 2001. La Conf édération participe à concurrence de 75 % aux surco ûts occasionn és par l’incinération obligatoire. L ’utilisation de farines d ’origine animale est également prohibée dans la production d ’engrais. La soci été Centravo AG, le principal pro- ducteur de farines animales de Suisse, et cemsuisse, l ’Association suisse de4292 l’industrie du ciment, garantissent l ’élimination par incin ération dans les fours à ciment. Sous réserve de dispositions très strictes, certains déchets de viande peuvent être transform és en aliments liquides pour les porcs, pour autant qu ’ils aient été déclarés non nocifs pour la santé par le contrôleur des viandes. La Délégation des finances a voulu conna ître les dépenses liées à l’ESB qui incom- bent au DFE et au DFI. Comme le montre le tableau ci-dessous, la crise de l ’ESB a été synonyme de nouvelles d épenses pour la Conf édération. L ’Office v étérinaire fédéral (OVF) prend en charge les indemnisations pour les pertes d ’animaux, les surcoûts entraînés par l ’incinération des farines animales et les co ûts des unit és de contrôle. Les mesures d ’allégement de l’Office fédéral de l ’agriculture (OFAG) ont pour but d ’atténuer les effets de brusques replis des ventes de viande. Elles rev êtent essentiellement la forme de campagnes promotionnelles sur le prix de la viande de bœ uf et d ’achats de viande de b œ uf dans le cadre de l ’aide alimentaire. L ’Office fédéral de la santé publique (OFSP) contribue notamment à la recherche et aux tests sur les maladies du prion et sur leur transmission à l’homme. Total des dépenses liées à l’ESB (en mio. de fr.) Tableau 10 1990–2000 2001 2002 OFAG 100,2 16,4 8,4 OVF 24,9 31,9 32 – Pertes d’animaux 13,2 – – – Incinération des farines animales 2,3 28 28 – Autres dépenses 9,4 3,9 4 OFSP 2,7 2,1 2,1 Total 127,8 50,4 42,5 Les différentes mesures prises par la Suisse pour éradiquer l’ESB sont consid érées comme exemplaires. Il manquait toutefois une instance de contr ôle unique. C ’est pourquoi, le 28 f évrier 2001, le Conseil f édéral a institu é une unit é de contr ôle placée sous la direction de l ’OVF, de l ’OFSP et de l ’OFAG. Dotée de 20 postes de travail, cette unit é a été créée, dans un premier temps, pour une dur ée de six ans. Son objectif est de combler certaines lacunes dans le cadre de l ’exécution et de veiller à une mise en œ uvre systématique des mesures d ’éradication de l ’ESB et de protection des consommateurs. Une initiative parlementaire demandant l ’institution d ’une commission d ’enquête parlementaire (CEP) charg ée d’enquêter sur les dysfonctionnements constat és dans les services de l ’administration f édérale quant à leur gestion du dossier de l ’ESB depuis l’apparition de cette épizootie a été déposée au cours de l’exercice sous revue (01.427 Iv.Pa. Cuche; Crise de l ’ESB. Institution d ’une CEP). Cet objet n ’a pas encore été traité par le Conseil national.4293 L’apparition de l’ESB a confronté notre économie et notre société à un nouveau risque. La D élégation des finances a donc d écidé de faire du sujet «Nouveaux risques: un défi pour les syst èmes de surveillance de la Conf édération» l’un des thèmes de la session commémorative du 13 septembre 2002. 4.6.4 Contrôle de rentabilité auprès de la société SAPOMP Wohnbau AG SAPOMP Wohnbau AG est la soci été suppl étive de la Conf édération pour les immeubles ayant rencontr é des difficult és financi ères apr ès avoir fait l ’objet de mesures de soutien dans le cadre de la loi encourageant la construction et l’accession à la propri été de logements (LCAP; RS 843). À l’occasion d’une visite de contrôle auprès de l ’Office fédéral du logement (OFL) effectu ée par la section 3 le 25 mai 2000 (cf. rapport concernant la haute surveillance sur les finances de la Confédération en 2000, ch. 4.7.1), la D élégation des finances avait charg é le Con- trôle fédéral des finances (CDF) d’examiner la finalité et la rentabilité de SAPOMP, notamment sur les plans de l’organisation et du système de contrôle interne. Dans le cadre de son mandat de r évision, le CDF a constat é que la finalit é des ins- truments mis à la disposition de SAPOMP – l’achat et la gestion des immeubles en souffrance – dépendait fortement de la capacité de la société à atteindre l’objectif de réduction des pertes. En cours d’examen, il est apparu que les objectifs de SAPOMP ne sont pas clairement définis. Bien que le mandat de prestations du DFE d ésigne le remboursement de l’abaissement de base comme l ’un des buts à atteindre, au cours de l ’exercice sous revue l ’OFL a fortement relativis é ce point, d éclarant que l’objectif de SAPOMP était le remboursement des pertes encourues sur les hypoth è- ques objets d ’un cautionnement. Par ailleurs, SAPOMP a mandat é un consultant privé pour v érifier l ’organisation et les proc édures de travail de l ’entreprise alors que la r évision du CDF avait d éjà commencé. Or le CDF n ’en a été informé que quelques mois plus tard. La Délégation des finances exprime son étonnement devant le fait que des tiers ont été mandatés pour des travaux de r évision sans que le CDF en soit inform é, alors que ce dernier était d éjà en train d ’effectuer un contr ôle de rentabilité ordonné par elle. Le consultant conclut que le mod èle commercial de SAPOMP est ad équat, que la gestion est correcte et que les indices et instruments de surveillance essentiels exis- tent. Concernant la gestion et l ’organisation, les conclusions du CDF ne divergent pas fondamentalement de celles du consultant. Reste n éanmoins la question de savoir si l ’objectif, qui est de r éduire les pertes encourues par la Conf édération, peut être atteint efficacement au moyen de cet instrument, dans lequel sont engag és des fonds publics importants puisque la Con- fédération détient un capital-actions de 156 millions de francs dans SAPOMP. Une analyse plus approfondie des risques s ’impose donc, notamment les questions li ées au principe d ’établissement des comptes et au rendement de la soci été. Certains acheteurs potentiels issus du secteur priv é tentent de d éduire l ’obligation de rem- bourser l ’abaissement de base du prix d ’achat, ce que SAPOMP ne fait pas. Les4294 pertes éventuelles découlant de la vente d ’immeubles détenus par SAPOMP gr èvent donc des fonds publics. La Délégation des finances tient à ce que le CDF proc ède à un contr ôle de ren- tabilité aupr ès de SAPOMP afin de d éterminer dans quelle mesure l ’objectif consistant à r éduire les pertes peut être atteint, compte tenu de tous les co ûts encourus. Elle exige un examen approfondi du r ésultat financier de SAPOMP ainsi qu’une approche transparente et neutre, du point de vue de la concurrence, de l’octroi des avances pour l’abaissement de base. 4.7 Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication 4.7.1 Visite auprès de l’Office fédéral de l’aviation civile Le 29 août 2001, la section 2 de la D élégation des finances a effectu é une visite de contrôle auprès de l ’Office fédéral de l ’aviation civile (OFAC). Il convient de rele- ver que cette visite a eu lieu avant le 11 septembre et donc avant la d ébâcle finan- cière de SAirGroup. La situation financi ère de Swissair n ’a pas été abord ée étant donné que la participation de la Conf édération dans l’ancienne compagnie nationale était du ressort de l ’Administration fédérale des finances. Les principes r égissant les autorisations d ’exploitation au sens de l ’art. 27 de la loi sur l ’aviation (LA; RS 748.0) n’ont pas non plus été examinés. Le 10 octobre 2001, la Commission de gestion du Conseil des États a ouvert une enqu ête sur la surveillance exerc ée par la Confédération sur SAirGroup. Les sujets prioritaires de la visite de contr ôle effectuée par la D élégation des finan- ces étaient la gestion financi ère de l ’OFAC, les concessions d ’exploitation pour les aéroports et le financement des mesures de s ûreté. Dans ces domaines, la d élégation n’a pas relevé de problème particulier nécessitant une intervention immédiate. L’effectif de l’OFAC s’élève à 154 postes. Hormis les cr édits urgents pour le main- tien des activit és de l ’aviation civile et pour la participation à des compagnies aériennes (voir ch. 3.2.3), pendant l ’exercice sous revue l ’OFAC disposait d ’un budget de 70 millions de francs. Le compte financier fait état d’une couverture des dépenses à raison de 41 % par les recettes. Les d épenses se répartissent comme suit: 28 % pour les frais de personnel; 44 % pour les d épenses dites de transfert (naviga- tion aérienne, mesures de s écurité), où l’OFAC est d ésigné par des tiers et fait uni- quement office de service de transfert; 28 % pour des d épenses sur lesquelles l’OFAC a plus ou moins d ’influence. Les recettes sont constitu ées des rembourse- ments des coûts de la navigation a érienne, coûts que l’OFAC doit toutefois reverser à Eurocontrol. 30 % des recettes sont des taxes et 5 % des remboursements de prêts. Les taxes perçues par l’OFAC sont régies par l’ordonnance sur les taxes per çues par l’Office fédéral de l’aviation civile (OTA; RS 748.112.11). L’OTA doit être révisée et adaptée à l’évolution de la situation. Actuellement, le calcul des taxes repose sur des approximations. À l’avenir, il conviendra de d éterminer les nouvelles taxes sur la base d ’un calcul co ûts/prestations. La nouvelle ordonnance devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2003.4295 L’exploitation d’un aérodrome public requiert une concession, celle d ’un aérodrome privé une autorisation de police. L ’octroi d ’une concession revient à transférer un droit souverain au concessionnaire. Ce dernier doit et peut exploiter commerciale- ment un aéroport et peut pour cela encaisser des taxes. Pour des questions de s écu- rité des investissements et de la planification du concessionnaire, la loi limite à 50 ans la dur ée des concessions accord ées aux a éroports commerciaux. Les ques- tions d’exploitation de l ’aéroport ne sont pas r églées dans la concession mais dans un règlement d’exploitation qui doit être établi par le concessionnaire et approuv é par l’OFAC. Ce dernier a une obligation de surveillance sur l ’utilisation des taxes d’aéroport. Cette surveillance est conforme aux directives des autorit és internatio- nales de l’aviation civile et aux dispositions l égales suisses. Le crit ère des co ûts est prépondérant sur le plan international, alors que sur le plan national c ’est celui du respect des principes juridiques régissant les taxes qui prime. Les taxes d ’aéroport sont fix ées par l ’exploitant de l ’aéroport et sont pr élevées auprès des usagers. Le niveau des taxes varie fortement en fonction de la structure des coûts de chaque a éroport. Le total des taxes pr élevées (taxe d ’atterrissage, taxe de passager, taxe de stationnement et diverses taxes sur les émissions) figure dans le tableau 11 ci-après. Recettes des taxes d’aéroport Tableau 11 1999 (en mio. de fr.) 2000 (en mio. de fr.) Aéroport de Zurich 234 251 Aéroport de Genève 81 89 En 2000, 48% des r ecettes générées par l ’entreprise de droit public A éroport Inter- national de Genève et par la soci été anonyme Flughafen Zürich AG provenaient des taxes d’aéroport. L’aéroport de Zurich tient une comptabilit é séparée pour les co ûts en relation avec le bruit et les surtaxes correspondantes. Ces derni ères ne sont donc pas prises en compte dans les chiffres indiqués ci-dessus. Le coût des mesures de s ûreté s’élève à 11 millions de francs, ce qui repr ésente un poste important du budget. Ces d épenses ont pour but de prot éger l’aviation civile contre les actes de terrorisme. Après les attentats terroristes et les d étournements des années 70, la Confédération a pris en charge le co ût de toutes les mesures de s ûreté. Par la suite, les mesures de contr ôle dans les aéroports (contrôle des bagages à main et des bagages de soute) ont été financées par une taxes de s écurité intégrée dans le prix du billet. La Confédération finance le recours aux «Tigers» (agents de sécurité à bord) et aux «Foxes» (agents engagés de manière fixe dans certains a éroports étran- gers). Ces agents étant engagés en fonction de l ’évolution de la menace, les co ûts correspondants ne peuvent être répercutés sur le prix de vente, car tous les passagers n’en profitent pas dans les mêmes proportions. La Délégation des finances attend de l ’OFAC qu’il introduise une comptabilit é analytique en 2002 afin que les taxes puissent être déterminées selon le principe de causalité.4296 4.7.2 Recettes des licences UMTS Pendant l ’année sous revue, l ’adjudication des concessions UMTS suisses a fait entrer 205 millions de francs dans les caisses f édérales. Les recettes avaient été budgétées à 4 milliards. Ce r ésultat est nettement inf érieur aux attentes, notamment en comparaison avec les milliards encaiss és par un certain nombre d ’autres pays dans lesquels l ’adjudication des licences UMTS avait eu lieu ant érieurement. Au printemps 2001, la Commission des finances du Conseil national s ’était demandée quelles étaient les raisons de ce pi ètre résultat, pourquoi l ’on avait tant attendu pour vendre les licences et qui était responsable du choix de la proc édure et de son exécution. Dans son rapport du 14 mai 2001, la D élégation des finances a indiqu é qu ’il n ’y avait aucun indice permettant de conclure à un comportement n égligent, pas plus qu’à une violation intentionnelle ou par n égligence grave du droit, laquelle violation aurait pu engager la responsabilit é des organes impliqu és au sens de l ’art. 19, en relation avec les art. 8 et 9, de la loi sur la responsabilit é de la Conf édération, des membres de ses autorit és et de ses fonctionnaires (loi sur la responsabilit é; RS 170.32). Les investigations de la d élégation n ’ont pas r éussi à d émontrer la responsabilité juridique de personnes, au sein ou hors de l ’administration fédérale, pour le dommage – hypoth étique – que la Conf édération aurait subi en raison de l’adjudication tardive des concessions UMTS. En ce qui concerne la proc édure d’adjudication des concessions, la D élégation des finances constate que les organes impliqu és ont agi conform ément à la r églemen- tation l égale des comp étences. Les retards accus és lors de la premi ère phase sont imputables, d ’une part, à des facteurs externes et, d ’autre part, au manque d’expérience de la Commission f édérale de la communication (ComCom) dans le domaine des adjudications d’une telle envergure. La D élégation des finances a pris connaissance des raisons invoqu ées par la ComCom pour sa d écision de ne pas augmenter le prix minimal fix é. Elle se demande toutefois si, dans l ’évaluation des avantages et inconv énients d ’une telle démarche, la ComCom n ’aurait pas c édé à la crainte que l ’affaire ne soit port ée devant le Tribunal f édéral et qu ’il s’ensuive un retard dans l ’introduction de cette nouvelle technologie, retard qui aurait pu aller à l’encontre des intérêts financiers de la Confédération. Ce d ’autant que le chef du DETEC avait vivement recommand é cette augmentation du prix minimal fix é et que le dossier de soumission pr évoyait explicitement la possibilité de modifier les r ègles d’adjudication. La D élégation des finances constate que la ComCom a adjug é les quatre concessions UMTS de bonne foi. Compte tenu de la situation exceptionnelle à laquelle la ComCom était confron- tée à l ’époque, la D élégation des finances respecte la justification fournie par celle-ci pour ne pas avoir suivi la recommandation du DETEC d ’augmenter le prix minimal fixé. Contrairement à la ComCom, la D élégation des finances estime qu ’il n ’est pas infondé de craindre que les groupes ayant obtenu une licence UMTS à bon prix en Suisse pratiquent des tarifs artificiellement élevés dans notre pays afin de subven- tionner les concessions acquises à prix d ’or à l’étranger. Pour r éduire ce risque au strict minimum, la d élégation exige du DETEC, de l ’OFCOM et de la ComCom4297 qu’ils surveillent attentivement le respect des conditions figurant dans la concession, notamment celles relatives à la mise en place des infrastructures requises. La D élégation des finances a examin é plus particuli èrement les propositions d’amélioration faites par le DETEC dans le domaine financier et les juge ad équates pour suppl éer aux lacunes constat ées dans le d éroulement de la proc édure d’adjudication. Dans le sillage de l ’application d’une partie des mesures propos ées, le 19 d écembre 2001 le Conseil f édéral a adopt é une r évision de l ’ordonnance sur les services de t élécommunication (OST; RS 784.101.1) qui entrera en vigueur le 1er avril 2002. La Délégation des finances demandait que la comp étence de fixer la proc édure de soumission passe de la ComCom au Conseil f édéral. L ’exécutif s ’y est toutefois refusé, affirmant qu ’il convient de ne pas d énaturer la s éparation entre les r ôles d’actionnaire majoritaire de Swisscom (Conseil f édéral) et de r égulateur du march é des t élécommunications (ComCom), d ’autant plus que cette vision des choses a désormais valeur de norme sur le plan international. Il a aussi insist é sur le fait que le choix de la proc édure de soumission pour les nouvelles applications de t élécom- munication ne doit pas être dicté par la recherche d ’un gain financier maximal pour l’État. Il convient au contraire d’envisager la problématique dans sa globalité et dans une perspective économique afin d ’assurer le bien de la collectivit é et de la place économique suisse. Les autres demandes de la D élégation des finances ont été prises en compte dans la modification de l’art. 12, al. 2, et dans le nouvel art. 12a, OST. L’Office fédéral de la justice (OFJ) a analysé la question du transfert de la ComCom au Conseil f édéral de la comp étence de fixer le prix minimal. Selon lui, les bases légales pour un tel transfert font d éfaut étant donné que, en vertu de l ’art. 39, al. 3, de la loi sur les t élécommunications (LTC; RS 784.10), c’est à l’autorité concédante qu’il revient de fixer une offre minimale. Aussi la d étermination des valeurs finan- cières par le Conseil f édéral nécessiterait-il une modification de la LTC. La D éléga- tion des finances a pris bonne note du fait que l ’objectif vis é, qui est de fixer un cadre financier, peut aussi être atteint indirectement par le biais de l ’art. 12, al. 2, OST, puisque le Conseil f édéral peut influer sur la structure des prix minimaux au moyen de l’ordonnance sur les redevances dans le domaine des t élécommunications (ORDT; RS 784.106). Le calcul du prix minimal s ’appuierait alors sur la valeur de la fréquence à adjuger telle qu’elle est définie dans l’ORDT. Une éventuelle obligation de dédommagement liée à la modification, à la suspension ou à l’interruption de la proc édure de soumission et par l à l’indemnisation des char- ges encourues par les candidats, repose sur la loi sur la responsabilit é qui ne pr évoit d’indemnisation qu’en cas d’illicéité. De son c ôté, la ComCom recherche une plus grande souplesse et une marge de manœ uvre plus ample pour d éterminer les critères définitifs de la proc édure. Ainsi, les objectifs g énéraux et les conditions g énérales de la proc édure de soumission seront fix és dans une premi ère étape. Apr ès, suivant un calendrier d éfini dans la première phase, les points devant être précisés le seront progressivement. Ce type de procédure s ’appliquerait par exemple pour la d étermination du prix minimal des offres ou pour l ’application de r ègles spéciales lorsque le nombre de candidats est identique à celui des concessions. À l’avenir, pour chaque proc édure, la ComCom recevra de l’OFCOM une proposition concernant ces paramètres.4298 Par ailleurs, au 1er décembre 2001 l’OFCOM a institué une nouvelle section au sein de laquelle une dizaine d’économistes étudient les questions économiques et de ges- tion qui se posent dans le secteur des t élécommunications. Ils observent le marché et rédigent des rapports à l’intention de leurs coll ègues qui sont directement impliqu és dans des procédures – notamment dans le domaine de l ’interconnexion – mais aussi pour la ComCom et l’OFCOM lui-même. La Délégation des finances observe que la plupart de ses exigences ont été sa- tisfaites et relève que, même si les recettes de l ’adjudication des licences UMTS suisses sont relativement modestes, la Conf édération touchera tout de m ême les dividendes de cette nouvelle technologie par le biais de sa participation majori- taire dans Swisscom. 4.7.3 Point de la situation sur les travaux d’assainissement de la ligne du Seetal En 1992, la D élégation des finances s ’était montr ée critique vis- à-vis de l ’arrêté fédéral concernant l’assainissement échelonné chemin de fer du Seetal (voir rapport d’activité 1992/93, ch. 483). Fortes de son rapport, les commissions des finances avaient d éposé un postulat exigeant un r éexamen du projet. Le postulat avait été rejeté par le Conseil national le 20 septembre 1993 à 86 voix contre 85. À l’époque, l’argument principal évoqué lors des d ébats était la suppression de quelque 400 passages à niveau non gardés. En 1995, la D élégation des finances avait appris avec stup éfaction qu ’à proximité d’Emmen, deux accès devaient à nouveau être équipés de barrières. Par ailleurs, on signalait des probl èmes g éologiques sur le trac é à ciel ouvert du contournement d’Emmen. On avait alors craint un d épassement des coûts pouvant atteindre 9 % du montant initialement prévu. L’Office f édéral des transports (OFT) avait charg é les CFF de proposer d ’autres solutions et d ’établir une planification des t âches prioritaires. Un mat ériel roulant d’un genre nouveau a été test é dans l ’optique d ’une nouvelle orientation afin de réduire l’ampleur des travaux d ’infrastructure. De son c ôté, la Conf édération a éva- lué dans quelle mesure les dispositions en vigueur pourraient être adaptées à cette nouvelle conception. La Délégation des finances avait alors d écidé de se tenir inform ée périodiquement, au moyen d ’un rapport de situation, sur le respect du cadre financier, des co ûts et des délais. Les derniers rapports fournis ne font état d’aucun écart particulier. Tous les travaux de construction relatifs au tron çon no 1 Emmenbrücke–Waldibrücke ont pu être achevés. Le dossier pour la proc édure d’approbation des plans concernant le tronçon no 2 Waldibrücke–Lenzburg a été soumis à l’OFT. Le plafond des coûts pour l’ensemble du projet est fix é à 200 millions de francs. Le coût final présumé pour le tronçon no 1 dépasse le devis actualisé de 460 000 francs, soit un surcoût de 0,6 %. Pour le moment, le co ût final présumé pour le tronçon no 2 ne diffère pas de l ’accord de financement. Compte tenu des co ûts finaux pr ésumés, le budget nécessaire pour l’achèvement des tronçons no 1 et 2 s’élève à 12,3 millions4299 de francs. Le calendrier actuel ne pr ésente pas d ’écart majeur par rapport au calendrier initial. Face aux insuffisances constat ées ces derni ères ann ées en termes de r égularité des rapports, la D élégation des finances était intervenue aupr ès du d épartement. Elle avait exigé d’être informée immédiatement et directement par l ’OFT en cas de variation importante des co ûts finaux présumés ou des échéances prévues, ou lors d ’événements exceptionnels tels qu ’interruption des travaux impr évue ou accident, et ce en complément aux rapports annuels ordinaires. Le département a donné son accord pour cette manière de procéder. 4.7.4 Rapport final des BLS sur l’aménagement de la deuxième voie au Lœ tschberg En 1976 la Conf édération avait décidé d’aménager une deuxi ème voie continue sur la ligne du L œ tschberg afin d ’améliorer les capacit és de transit pour les marchan- dises sur l ’axe nord –sud. Elle avait pr évu 620 millions de francs pour financer ce projet. La soci été BLS SA avait été désignée comme ma ître d’ouvrage. Conformé- ment à la convention conclue entre la Conf édération, le canton de Berne et les BLS, une commission des constructions avait été institu ée pour seconder le ma ître d’ouvrage. L’aménagement de la ligne a été réalisé en cinq phases, de 1976 à 1991. L’ouverture officielle du tron çon Spiez–Brigue a eu lieu le 8 mai 1992. La transfor- mation de la gare de Spiez entre 1992 et 1999 a été accomplie dans le cadre d ’une sixième étape dans le but de cr éer un centre d ’exploitation moderne et performant pour la ligne du L œ tschberg. Le projet «Spiez» avait été approuv é par l ’OFT le 18 août 1993. Lors de l’inauguration de la gare de Spiez, le 25 septembre 1999, tous les travaux de construction étaient achevés, à l ’exception des mesures antibruit, et les nouvelles infrastructures ont pu être mises en service. La Délégation des finances a suivi de près toutes les étapes de ces aménagements. Les principaux travaux étant achev és, pendant l ’année sous revue l ’OFT a d écidé d’approuver le d écompte final du ma ître d ’ouvrage qui comprenait une r éserve de 2,5 millions de francs pour les mesures antibruit devant encore être exécutées. En se basant sur des contr ôles de plausibilit é, l ’office a pu confirmer que les donn ées fournies étaient conformes à la réalité. Compte tenu du fait que plusieurs ann ées vont probablement s ’écouler jusqu ’à l’achèvement de tous les travaux de d étail, la Délégation des finances a approuv é la démarche de l’OFT. Les co ûts finaux effectifs (y compris la r éserve susmentionn ée) s ’élèvent à 780,4 millions de francs (situation en mars 2001, avec les int érêts intercalaires). Le crédit global était de 784,0 millions de francs (situation en 1989, sans les int érêts intercalaires). Le renchérissement enregistré entre-temps a pu être compensé par les économies de co ûts r éalisées. La participation de la Conf édération est de 698,7 millions de francs. Dans son rapport accompagnant le d écompte final, l ’Inspection des finances de l’OFT a relevé que le d écompte final des BLS n ’établissait aucune distinction entre4300 renchérissement de l ’indice, c ’est-à-dire le rench érissement intervenu entre l’ouverture du cr édit et la signature du contrat d ’entreprise, et rench érissement du contrat, autrement dit le rench érissement cumul é de la signature du contrat d’entreprise à l’établissement du d écompte final. L ’OFT a admis cette pratique car les coûts finaux ont pu être respectés sans tenir compte du renchérissement. Le poste «économies matérielles» du rapport final comprend, entre autres, les modifications de projet, le r ésultat des adjudications, le rench érissement des contrats ainsi que les économies réalisées du fait du passage de l ’impôt sur le chiffre d ’affaires (Icha) à la taxe sur la valeur ajout ée (TVA). Ce poste totalise quelque 10 millions de francs et comporte certaines inexactitudes du fait de sa mixité. L’Inspection des finances estime que, vu le volume financier engag é dans ce projet, l’OFT aurait dû assurer un contrôle de gestion plus actif. L’office y avait renoncé en raison de ses priorités, de l’état de ses ressources et des conditions cadres formul ées en termes relativement vagues dans la convention. En ce qui concerne la rentabilit é, la convention du 1 er juillet 1976 conclue entre la Confédération, le canton de Berne et les BLS pr évoyait que les prêts de la Conf édé- ration devraient être amortis dans les 40 ans suivant la fin des travaux de construc- tion. On tablait alors sur un rendement de 7,6%. La D élégation des finances constate que, dans les conditions actuelles, les recettes ne permettront vraisemblablement pas de couvrir les frais d’exploitation. On ne peut donc pas escompter une r émunération des ressources engag ées dans un proche avenir. La Conf édération en a tenu compte en inscrivant un amortis- sement à charge du compte de r ésultats dans le cadre de la consolidation annuelle. L’OFT souligne que, de ce fait, une éventuelle renonciation au rem- boursement des prêts de la Confédération – qui nécessiterait une modification de l’arrêté fédéral – n’aurait aucune influence sur le compte d’État. 4.7.5 Coût de la réintroduction du lynx En 1967, le Conseil f édéral avait d écidé de r éintroduire le lynx en Suisse afin de préserver la diversité des espèces. Les premiers lynx ont été relâchés en 1971 dans le canton d ’Obwald. Pendant l ’exercice sous revue, l ’Office f édéral de l ’environ- nement, des for êts et du paysage (OFEFP) disposait d ’un cr édit total de 475 000 francs pour ce «Projet Lynx», dont 225 000 francs pour le suivi des populations, ou monitoring, et 250 000 francs pour les mesures de prévention telles que la protection des troupeaux. En outre, le budget de l ’Office fédéral de l ’agriculture (OFAG) pré- voit annuellement 250 000 francs pour des mesures de protection des animaux de rente contre le lynx. Pour assurer la survie à long terme de la population de lynx en Suisse ainsi qu’une meilleure répartition sur le territoire, pendant l ’année sous revue six lynx ont été déplacés de la partie nord-ouest des Alpes suisses vers le nord-est du pays. Les activit és LUNO d éployées dans le cadre du «Projet Lynx» occasionnent annuellement des co ûts supplémentaires de l ’ordre de 555 000 francs. Les instituts rattachés aux EPF supportent également des co ûts additionnels pour l ’analyse des observations.4301 La D élégation des finances a fait part de sa pr éoccupation à l ’OFEFP face aux dépenses relativement élevées que n écessitera la r éintroduction du lynx sur une période encore ind éterminée. Elle a d écidé d’élargir ses investigations à la protec- tion du loup et s ’est entretenue avec le chef du DETEC sur la proportionnalit é des moyens engagés, sur la durée des différents projets, sur le montant des crédits prévus dans le plan financier 2003 –2005 et sur la transparence de ces co ûts dans le budget et le compte d’État. La Délégation des finances a constaté que, contrairement au lynx, le loup ne fait pas l’objet d ’un programme de r éintroduction. Il existe des cr édits de l ’ordre de 1,31 million de francs pour les loups, qui viennent pour la plupart d ’Italie, dont 560 000 francs sont affect és à la surveillance du pr édateur et 750 000 francs aux mesures de prévention destinées à protéger les animaux de rente. À l’instar de la D élégation des finances, le chef du DETEC estime lui aussi que la réintroduction du lynx ne saurait être une t âche permanente de la Conf édéra- tion. Il a convenu avec la d élégation de limiter à quatre ans les efforts d éployés et les dépenses. À la fin de cette p ériode la situation sera analys ée afin de d éter- miner si l’essai a porté ses fruits ou si le projet doit être interrompu. L’OFEFP a garanti que le suivi du projet LUNO sera achevé au plus tard à fin 2005. Ainsi, à moyen terme les d épenses devraient sensiblement diminuer. Par ailleurs, la Délégation des finances a pris connaissance du fait que les co ûts des projets li és au lynx et au loup seront pr ésentés de mani ère transparente et compr éhensible dans le budget et le compte d ’État jusqu’à la fin de cette phase test, limit ée dans le temps. 4.7.6 Demande à l’autorité de surveillance relative au tracé de la route nationale A9 Au ch. 4.8.4 de son dernier rapport annuel, la D élégation des finances avait fourni des informations sur une d énonciation à l’autorité de surveillance concernant le tra- cé de la route nationale A9 dans le secteur du contournement de Vi ège. Le Conseil fédéral a rejeté cette dénonciation le 25 avril 2001. Le d énonciateur a fait savoir à la Délégation des finances que, malgré le rejet de la d énonciation par l’autorité de sur- veillance, une intervention urgente s ’imposait dans la perspective de la haute sur- veillance sur les finances de la Confédération. La délégation a traité cet objet au titre d’une demande à l ’autorité de surveillance, au sens de l ’art. 45 du R èglement du Conseil national (RS 171.13) et de l ’art. 37 du R èglement du Conseil des États (RS 171.14). Elle a chargé le Contrôle fédéral des finances (CDF) d’examiner le cas avec le concours d’un expert indépendant. Le rapport d ’expertise du CDF indique que la variante privil égiée par le d énoncia- teur permettrait de r éduire le co ût global d ’environ 1,7%. Pour le tron çon compre- nant le tunnel, où les économies possibles sont chiffrées entre 16 et 17,5 millions de francs, ce taux passerait m ême à 7%. Avec quelques mesures d ’optimisation supplémentaires, la variante du d énonciateur pourrait ainsi d éboucher sur des éco- nomies de plusieurs dizaines de millions de francs par rapport à la variante proposée par l’office. Le DETEC a fait savoir qu ’un nouveau tracé pourrait se traduire par un4302 retard de plusieurs ann ées car celui-ci ne co ïncide pas avec le projet g énéral. Le département veut analyser le rapport coûts–utilité d’une modification du tracé. 5 Conclusion La Délégation des finances n’a pas pour r ôle de féliciter ou de bl âmer; mais bien de juger aussi objectivement que possible, sur la base de pi èces et de d éclarations, la gestion des finances de la Confédération. Pourtant, en 2001, la D élégation des finances a d û assumer, coup sur coup, des responsabilités politiques et financi ères sans proportion avec celles qui lui avaient incombées durant les 99 pr écédentes ann ées de son existence. En effet, elle a été appelée à accorder, au nom et pour le compte du Parlement, des cr édits inhabituel- lement élevés et cela principalement, en faveur de la compagnie aérienne Swissair en déconfiture. Si elle a pu faire face à ses responsabilités, c’est parce que les demandes pour les crédits en question étaient motivées et convaincantes sur les plans du mana- gement et des finances, en d épit des d élais extrêmement courts pour leur pr épara- tion. En d’autres termes, dans ses décisions, la Délégation des finances a pu s’appuyer sur des gestionnaires dignes de confiance, dont les acteurs principaux étaient des agents fédéraux qui ont n égocié l ’aide de la Conf édération. La D élégation des finances s’est rendu compte que ces personnes avaient travaill é durant des semaines, jour et nuit, avec un esprit d ’abnégation qui force l ’admiration. C ’est donc à ces agents fédéraux, qui se sont employ és, au nom de l ’Etat et sous la conduite d ’un Conseil fédéral déterminé, à limiter les cons équences économiques graves de l ’affaire Swis- sair, que la Délégation des finances adresse en premier lieu ses sentiments de recon- naissance. Mais ses remerciements s ’adressent également à toute l ’administration qui, sous l’autorité collégiale du Conseil f édéral a, par son travail, cr éé les conditions cadres au bon fonctionnement économique et social de notre pays. M ême si parfois l’administration prête le flanc à la critique, elle a fait preuve dans la tr ès grande ma- jorité des cas d’une compétence exemplaire. Enfin, le Contrôle fédéral des finances et le secrétariat de la Délégation des finances ont, comme à l ’accoutumée, accompli leur t âche avec efficacit é, clairvoyance et dévouement. Qu ’ils soient remerci és pour ce travail au service de la haute sur- veillance sur les finances f édérales et par cons équent, au service des citoyennes et des citoyens de notre pays.4303 Abréviations AFF Administration f édérale des finances AI Assurance invalidit é ALCO Asset and Liability Management Comitee ALM Asset and Liability Management APG Assurance perte de gains AVS Assurance vieillesse et survivant CC Cour des Comptes CC Centrale de compensation CCF Contr ôle administratif du Conseil fédéral CdF Commission des finances CDF Contr ôle fédéral des finances CdG Commission de gestion CFA Caisse f édérale d’assurance CFF Chemins de fer f édéraux CFP Caisse f édérale de pensions ChF Chancellerie f édérale CIC Conf érence informatique de la Confédération CICR Comit é international de la Croix-Rouge CIP Commission des institutions politiques COCO Commission de coordination COPIUR Coordinations de publications électroniques des données juridiques CPO Centre des Publications officielles DCAF Centre de contr ôle démocratique des forces armées DDC Direction du d éveloppement et de la coopération DDPS D épartement fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports DETEC D épartement fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication DFAE D épartement fédéral des affaires étrangères DFE D épartement fédéral de l’économie DFF D épartement fédéral des finances DFI D épartement fédéral de l’intérieur DFJP D épartement fédéral de justice et police DIPRA Biblioth èque militaire et division Presse et Radio DMF D épartement fédéral militaire DNS Don national pour nos soldats et leurs familles EPF Ecole polytechnique f édérale EPFL Ecole polytechnique f édérale de Lausanne FTP Financement des projets de transports publics FS Chemins de fer italiens GCSI Groupe de coordination Soci été de l’Information GCSP Centre de politique de s écurité – Genève GICHD Centre international de d éminage humanitaire – Genève GMEB Gestion par mandats de prestations et enveloppes budg étaires IFAC-PSC International Federation of Accountants – Public Sector Committee IVS Inventaire des voies de communication historiques de Suisse LCAP Loi f édérale encourageant la construction et l’accession à la pro- priété de logements4304 LFC Loi sur les finances de la Conf édération LIM Loi f édérale sur l’aide aux investissements dans les régions de montagne LOGA Loi sur l ’organisation du gouvernement et de l’administration LREC Loi sur les rapports entre les conseils MThB Mittelthurgaubahn NLFA Nouvelles transversales alpines NPA Nouvelle Plate-forme Etranger NPF Nouvelle p éréquation financière NTIC Nouvelles technologies d ’information et de communication ODR Office f édéral des réfugiés OFAE Office f édéral pour l’approvisionnement économique du pays OFAG Office f édéral de l’agriculture OFEFT Office f édérale des exploitations des Forces terrestres OFC Ordonnance sur les finances de la Conf édération OFFAP Office f édéral des assurances privées OFL Office f édéral du logement OFPER Office f édéral du personnel OFROU Office f édéral des routes OFS Office f édéral de la statistique OFT Office f édéral des transports OIAF Ordonnance sur l ’informatique et la télécommunication dans l’administration fédérale OPCA Organe parlementaire de contr ôle de l’administration OPRA Ordonnance r égissant le versement des prestations en cas de retraite anticipé des agents soumis à des rapports de service particuliers ORP Offices r égionaux de placement OSEC Organisation et structure de l ’Office de la sécurité PME Petites et moyennes entreprises RPC Recommandations pour la pr ésentation des comptes ProjEff Projet d ’efficacité RS Recueil syst ématique SSA Service social de l ’armée SG Secr étariat général StF Statut des fonctionnaires SUVA Schweizerische Unfallversicherungsanstalt TPI Tribunal p énal international TVA Taxe sur la valeur ajout ée UNIGE Universit é de Genève UNIL Universit é de Lausanne USIC Unit é de stratégie informatique de la Confédération USIS R éexamen du système de sûreté intérieure de la Suisse4305 Table des matières 1 Mandat et organisation 4234 1.1 Tâches et compétences 4234 1.2 Composition de la Délégation des finances durant l’exercice 4234 1.3 Séances et aperçu des affaires traitées 4235 2 Questions fondamentales et thèmes interdisciplinaires 4236 2.1 Compétences budgétaires de la Délégation des finances 4236 2.2 Coordination des commissions de contr ôle 4243 2.3 Rapport sur les révisions en suspens du Contrôle fédéral des finances 4244 2.4 NOVE-IT, Visites de contrôle auprès de quatre centres du service infor- matique (CSI) 4244 3 Personnel et crédits 4248 3.1 Personnel 4248 3.1.1 Rémunération 4248 3.1.2 Révision de l’accord sur les mesures concernant le personnel nécessitant l’assentiment de la Délégation des finances 4249 3.1.3 Salaire des cadres des entreprises de la Conf édération 4251 3.1.4 Rachat à la caisse de pensions pour les cadres 4253 3.2 Aperçu des crédits urgents approuvés 4254 3.2.1 Crédits urgents pour le maintien des activités de l’aviation civile 4254 3.2.2 Crédits de paiement urgents rejetés 4262 4 Principaux contrôles effectués dans les départements 4264 4.1 Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) 4264 4.1.1 Visite de contr ôle auprès de la DDC 4264 4.1.2 Pr ésence Suisse 4266 4.1.3 Mandats d ’organisations internationales exercés par des personnali- tés suisses 4267 4.2 Département fédéral de l’intérieur 4268 4.2.1 Visite de contr ôle auprès de l’Office fédéral de la Culture et de Pro Helvetia 4268 4.2.2 Transparence des coûts des prestataires de services selon la loi sur l’assurance maladie 4271 4.2.3 Surveillance et haute surveillance dans la pr évoyance profession- nelle 4272 4.2.4 Immeubles des Ecoles polytechniques fédérales 4274 4.3 Département fédéral de justice et police 4275 4.3.1 Visite de contr ôle auprès de la Commission fédérale des maisons de jeu 4275 4.3.2 Fourniture de s ûretés par les demandeurs d’asile 4276 4.4 Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports 4277 4.4.1 Visite de contr ôle auprès du Groupement de l’armement 42774306 4.4.2 Visite de contr ôle auprès du domaine Subventions fédérales de l’Office fédéral du sport 4278 4.4.3 Liquidation d ’immeubles 4280 4.4.4 Prestations de l ’armée et de la protection civile 4281 4.5 Département fédéral des finances 4283 4.5.1 Visite de contr ôle auprès de la Division monnaie, économie, marchés financiers de l’Administration fédérale des finances 4283 4.5.2 Placements de la Caisse fédérale de pensions 4284 4.5.3 Justification des d éficits inscrits au compte d’actifs du bilan de la Confédération 4285 4.6 Département fédéral de l’économie 4287 4.6.1 Visite de contr ôle auprès du centre de prestations Promotion de la place économique du Secrétariat d’État à l’économie 4287 4.6.2 Expo.02 4288 4.6.3 Conséquences financières de l’ESB 4291 4.6.4 Contr ôle de rentabilité auprès de la société SAPOMP Wohnbau AG4293 4.7 Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication 4294 4.7.1 Visite aupr ès de l’Office fédéral de l’aviation civile 4294 4.7.2 Recettes des licences UMTS 4296 4.7.3 Point de la situation sur les travaux d ’assainissement de la ligne du Seetal 4298 4.7.4 Rapport final des BLS sur l ’aménagement de la deuxième voie au Lœ tschberg 4299 4.7.5 Coût de la réintroduction du lynx 4300 4.7.6 Demande à l’autorité de surveillance relative au tracé de la route nationale A9 4301 5 Conclusion 4302 Abréviations 4303Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Rapport de la Délégation des finances aux commissions des finances du Conseil national et du Conseil des Etats concernant la haute surveillance sur les finances de la Confédération en 2001 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 28 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 16.07.2002 Date Data Seite 4233-4306 Page Pagina Ref. No 10 126 443 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.