Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2015 57 Arrêt du 24 juillet 2015 Ie Cour administrative Composition Président-remplaçant: Christian Pfammatter Juges: Gabrielle Multone, Josef Hayoz Greffier-stagiaire : Matthieu Seydoux Parties A.________, recourante contre COMMISSION DES SUBSIDES DE FORMATION, autorité intimée Objet Subside de formation Recours du 23 avril 2015 contre la décision du 24 mars 2015Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. Le 2 octobre 2014, A.________, née en 1993, étudiante à l’Université de Lausanne, a déposé une demande de subsides de formation pour l’année universitaire 2014-2015 auprès du Service des subsides de formation (SSF). Elle a joint à sa demande le détail des revenus de ses parents, dont le divorce a été prononcé le 18 juin 2014 et est devenu définitif et exécutoire le 1 er septembre 2014. Le 23 décembre 2014, le SSF a refusé l’octroi de la bourse demandée par A.________. Selon les calculs du service, l’intéressée bénéficiait d’un disponible de CHF 1'545, et une bourse était uniquement versée s’il existait un manque à couvrir atteignant CHF 600 au moins. Dans le détail, l’autorité a retenu pour le père un revenu de CHF 52'007. Ce revenu était basé sur l’avis de taxation d’office 2013. De ce revenu brut de CHF 52'007, l’autorité a déduit un forfait pour enfants en formation de CHF 4'800 en application de l’art. 17 du règlement sur les bourses et les prêts d’études (RBPE; RSF 44.11). Sur ce montant, le SSF a imputé CHF 36'895 pour les coûts annuels (logement, frais, etc.), en application des art. 19, 20, 20, 21, 22 et 23 RBPE. Ainsi, selon ces normes, il y avait pour le père un solde de famille de CHF 10'312 (CHF 47'207 - 36'895). Ce solde, divisé par le nombre d’enfants (trois), indiquait que le père pouvait participer à hauteur de CHF 3'437 aux frais d’étude de sa fille. Concernant le budget de la mère, l’autorité a retenu un revenu de CHF 60'647, montant dont divers coûts (notamment les impôts) avaient déjà été déduits. De ce revenu, le SSF a décompté un forfait pour les enfants en formation de CHF 4’800, en application de l’art. 17 RBPE. Des coûts annualisés à hauteur de CHF 54'999 lui ont ensuite été imputés, en application des art. 19, 20, 21, 22 et 23 RBPE. Il y avait ainsi, pour la mère, un solde de famille équivalent à CHF 848 (60'647 - 54'999). Ce solde, divisé par le nombre d’enfants (trois), indiquait que la mère pouvait participer à hauteur de CHF 282 aux frais d’études de sa fille. L’autorité a enfin considéré que l’intéressée pouvait participer pour CHF 3'000 à ses propres frais de formation, en tant que participation minimale exigible pour une formation de degré tertiaire (art. 26 let. d RBPE). Elle disposait dès lors de possibilités financières à hauteur de CHF 6'719 (3'437 + 282 + 3’000). Étant donné que ses frais de formation s’élevaient à CHF 5'174, son disponible était bien de CHF 1'545 (6'719 - 5'174). B. Le 30 janvier 2015, A.________ a formé réclamation contre la décision du 23 décembre 2014. Elle a indiqué qu’elle comprenait que la décision devait s’appuyer sur des données objectives et qu’à cette fin, l’autorité s’était uniquement limitée à appliquer la loi selon sa lettre. Cependant, elle a relevé que sa situation était particulière et que le régime légal ne permettait pas d’en tenir compte. En effet, le revenu retenu par l’autorité pour son père, basé sur l’avis de taxation d’office 2013, ne correspondait plus à la réalité, puisqu’il faisait état d’un revenu bien plus élevé que celui qu’il percevait actuellement. Elle a donc estimé qu’elle ne devait pas souffrir de la négligence de son père et que dès lors son revenu actuel, inférieur, devait être retenu et/ou constaté par l’autorité. De plus, son père s’était engagé conventionnellement à verser des pensions alimentaires à quatre de ses enfants, pour un montant mensuel de 400 francs à chacun, et le montant soustrait dans le calcul du budget disponible devait donc être supérieur à celui opéré, passant de CHF 4'800 à CHF 19'200. Même si la personne responsable de son dossier lui avait attesté que le service ne pouvait prendre en considération la convention signée faute d’une ratification judiciaire, le juge du divorce lui avait confirmé que la convention ne nécessitait pas de ratification pour être valide. Pour toutes ces raisons, il n’était pas possible, dans les faits, de retenir que son père pouvait participer à ses frais de formation à hauteur de CHF 3'437 par an.Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 Le 24 mars 2015, la Commission des subsides de formation (ci-après, la commission) a confirmé la décision du SSF du 23 décembre 2014. Elle a indiqué n’avoir identifié aucun manquement dans la fixation par le service des budgets de l’intéressée et a estimé, au vu du disponible, que l’octroi d’un subside n’était pas possible. Revenant sur la question de la ratification judiciaire de la convention fixant une pension alimentaire, l’autorité a estimé que l’art. 16 al. 5 RBPE – qui prévoit que lorsqu’un parent est tenu de verser à la personne en formation une pension alimentaire fixée par décision judiciaire, aucun budget n’est établi pour le parent débiteur – n’était pas applicable, puisque cette disposition excluait les pensions prévues dans des conventions passées à l’amiable entre un enfant majeur et son parent. Elle a en outre refusé de recalculer le budget du père en prenant en compte ses revenus actuels, dès lors que l’art. 17 al. 8 RBPE excluait tout recours aux revenus actuels lorsque l’autorité disposait d’une taxation d’office. S’agissant de la réduction de CHF 4'800 opérée sur le revenu du père, la commission a rappelé que celle-ci n’avait aucun lien avec les pensions alimentaires. Cette réduction relevait plutôt de l’art. 17 al. 10 RBPE, qui offre la possibilité de diminuer le revenu déterminant la participation financière des parents d’un forfait jusqu’à CHF 2'000 par enfant en formation selon les disponibilités budgétaires de l’Etat. Le service avait ainsi utilisé cette possibilité en déduisant un montant de CHF 1'600 par enfant, ce qui expliquait le chiffre de CHF 4'800. Enfin, la commission a rappelé que l’autorité précédente avait estimé à raison que l’intéressée pouvait participer à hauteur de CHF 3'000 à ses études, puisque c’était le minimum exigible pour les étudiants de cycle universitaire (art. 26 let. d RBPE). L’addition des possibilités financières des parents (CHF 3'719) à celles de l’intéressée (CHF 3'000), dont il fallait encore soustraire les frais de formation (CHF 5'174), avait bien pour résultat un disponible de CHF 1'545. Au surplus, la commission a informé A.________ que même si le SSF avait effectué le calcul en retenant uniquement les revenus de sa mère et CHF 4'800 de pension alimentaire dus par son père, aucune bourse n’aurait été octroyée. C. Le 23 avril 2015, A.________ a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal contre la décision de la commission du 24 mars 2015. Elle conclut à l’annulation de cette décision, à l’octroi d’une bourse d’étude pour l’année 2014-2015 et à l’exemption de l’avance de frais. À l’appui de ses conclusions, elle explique que, lorsqu’elle a commencé ses études universitaires en septembre 2013, elle remplissait les conditions lui permettant de bénéficier d’une bourse. Revenant sur le calcul des possibilités financières de ses parents, elle estime tout d’abord que la taxation d’office 2013 de son père ne correspond plus à sa situation financière. Depuis cette taxation, il s’est retrouvé au chômage, a bénéficié de l’aide sociale pendant sept mois et a provisoirement trouvé un travail de remplacement pour quatre mois. À la lueur de ces éléments, elle estime que l’autorité doit constater qu’il y a eu un changement important dans la situation de son père et recalculer un budget selon ses revenus actuels. Ensuite, s’agissant de l’impossibilité de calculer les revenus actuels en cas de taxation d’office (art. 17 al. 8 RBPE), elle estime qu’elle ne doit pas souffrir de la négligence de son père, et que cette disposition ne devait donc pas s’appliquer comme telle. Enfin, elle conteste le revenu retenu pour le budget de sa mère, puisque les frais liés à l’imposition (charges sociales, impôts) n’ont pas été pris en compte. Le 1 er juin 2015, la commission a transmis ses observations au Tribunal cantonal. À titre préliminaire, elle rappelle que lors de l’année de formation 2013-2014, la recourante s’était d’abord vu refuser l’octroi d’une bourse, refus pour lequel elle avait formé réclamation et obtenu gain de cause. À l’époque, alors que le SSF avait fixé le budget sur les avis de taxation 2012 des parents, la commission avait basé le calcul sur leurs revenus actuels, en application de l’art. 17 al. 7 RBPE. En effet, elle avait estimé que la fin du droit aux indemnités de chômage du père, la diminution du montant des pensions alimentaires versées par ce dernier, ainsi que la suppression de la rente Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 invalidité et des prestations complémentaires pour sa mère constituaient des changements majeurs et durables dans leur situation financière respective au sens de la disposition précitée. Pour l’année 2014-2015, la commission considère que les circonstances sont différentes et confirme la décision du SSF. La situation du père n’étant pas prévue par les Directives de la Direction de l’instruction publique, de la culture et du sport (DICS) du 11 juillet 2013 concernant l’octroi des bourses et des prêts d’études (ci-après, les Directives) - qui fixe de manière exhaustive les cas justifiant une prise en considération des revenus actuels en lieu et place de la taxation de l'année précédente - il n'était pas possible de faire droit à la requête de la recourante. En outre, puisque l’art. 17 al. 8 RBPE prévoit que, lorsque les parents ou autres personnes légalement tenues à l’entretien de la personne en formation sont taxés d’office, seul l’avis de taxation est déterminant et qu'aucun calcul sur la base des revenus actuels ne peut être effectué, l’autorité estime avoir à bon droit appliqué la loi en se référant à cette taxation. L’art. 16 al. 5 RBPE était également inapplicable, puisque la pension alimentaire était en l’espèce conventionnelle et non fixée par décision judiciaire. Finalement, concernant les revenus de la mère, la commission rappelle que le service avait bien imputé de son revenu brut de CHF 93'304 une réduction de 35%, ce qui expliquait le montant de CHF 60'647, tenant ainsi compte des charges sociales, frais d’acquisition et impôts. en droit 1. a) Selon l’art. 23 de la loi sur les bourses et les prêts d’études (LBPE; RSF 44.1), les décisions sur réclamation de la Commission sont sujettes à recours, conformément au code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). L’art. 114 let. a CPJA prévoit que le Tribunal cantonal connaît en dernière instance cantonale des recours contre les décisions prises par le Conseil d’Etat, ses Directions et la Chancellerie d’Etat, ainsi que les commissions administratives qui leur sont rattachées. Partant, interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), le présent recours est recevable et le Tribunal cantonal peut en examiner les mérites. b) L’art. 77 CPJA prévoit que le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA); 2. a) La loi sur les bourses et les prêts de formation se fonde sur l'art. 65 al. 4 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1), selon lequel l'Etat octroie des aides financières aux personnes en formation dont les ressources sont limitées. À teneur de l'art. 6 LBPE, des subsides sont accordés, sur demande, lorsque les possibilités financières de la personne en formation, de ses parents, de son conjoint ou de son partenaire enregistré et d'autres personnes légalement tenues à son entretien ne suffisent pas à couvrir les frais de formation. Le montant des subsides est calculé compte tenu a) des frais de formation – comprenant les frais d'instruction et les frais d'entretien – , b) des possibilités financières de la personne en formation, de ses parents, de son conjoint ou de son partenaire enregistré et d'autres personnes légalement Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 tenues à son entretien, c) d'une participation financière raisonnablement exigible de la personne en formation ainsi que d) des disponibilités budgétaires de l'Etat (art. 12 al. 1 LBPE). Au sens de la loi cantonale, le financement incombe donc en premier lieu aux parents, au conjoint ou partenaire enregistré et aux tiers qui y sont tenus légalement ainsi qu’à la personne en formation elle-même. En ce sens, l’administré a un droit subjectif à un subside de formation lorsque les possibilités financières à sa disposition ne couvrent pas ses frais de formation, l’Etat n’intervenant cependant qu’à titre subsidiaire (art. 6 LBPE; arrêt TC FR 1A 2001 23 du 21 juin 2001, consid. 4). La loi ne fixe pas le détail du système de calcul des subsides et renvoie expressément à ce sujet au règlement d'exécution (art. 12 al. 5 LBPE). Fondé sur cette délégation de compétence, le Conseil d'Etat a fixé aux art. 15 ss RBPE la manière concrète dont les budgets de la famille et de la personne en formation doivent être pris en considération pour déterminer l'existence d'un éventuel droit à une bourse. En particulier, l'art. 17 RBPE consacré à la participation que l'on est en droit d'attendre des parents et des autres personnes légalement tenues l'entretien de la personne en formation suit un schématisme relativement rigide, en principe justifié par l'intérêt public prépondérant à un traitement rapide et sans complication excessive des requêtes des étudiants (arrêt TC FR 601 2009 183 du 23 juillet 2010 consid. 2c). Ainsi, il a été jugé qu'il convenait d'interpréter très restrictivement l'art. 17 al. 7 RBPE, qui prévoit, à titre exceptionnel, qu'il est possible de renoncer à prendre en considération l'avis de taxation de la période fiscale qui précède l'année de formation pour se fonder en lieu et place sur les revenus actuels lorsqu'un changement majeur et durable survient dans la situation financière des parents. Compte tenu du caractère potestatif de la formulation de l'art. 17 al. 7 RBPE, il a été admis, pour des motifs de simplification administrative et d'égalité de traitement, que seuls les quelques cas mentionnés dans les Directives (à l'époque, celle de 2010 qui ont été remplacées par celles similaires de 2013) et qui impliquaient un changement imprévisible et subit dans la situation financière des parents pouvaient justifier de recourir à la méthode de calcul des revenus actuels (arrêt TC FR 601 2009 183 du 23 juillet 2010 consid. 2b et c). Actuellement, les Directives prévoient les situations suivantes: Fin d'un délai-cadre de l'assurance-chômage d'un des parents; Faillite d'un contribuable indépendant; Décès d'un parent; Séparation, convention de séparation établie et ratifiée officiellement, avant le 31 décembre de l'année de formation en cours; Changement de garde de la personne en formation établie et ratifiée officiellement avant le 31 décembre de l'année de formation en cours. Parallèlement, indépendamment des cas susmentionnés, l'art. 17 al. 8 RBPE indique que "lorsque les parents ou les autres personnes légalement tenues l'entretien de la personne en formation sont taxés d'office, l'avis de taxation est déterminant. Aucun calcul sur la base des revenus actuels ne peut être effectué".Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 Enfin, l'art. 16 RBPE mentionne que "si un des parents est tenu de verser à la personne en formation une pension alimentaire fixée par décision judiciaire, aucun budget n'est établi pour le parent débiteur". b) En l'espèce, on ne voit pas pour quel motif, l'art. 17 al. 8 RBPE établit une distinction entre une taxation ordinaire et une taxation d'office en excluant de manière systématique toute prise en considération des revenus actuels dans le 2 ème cas alors qu'il est exceptionnellement possible de recourir à cette méthode de calcul dans le 1 er. A première vue, aucune différence objective ne justifie ce traitement particulier. En effet, même en cas de taxation d'office, le Service cantonal des contributions procède à une appréciation consciencieuse des éléments imposables à disposition (cf. art. 164 al. 2 de la loi du 6 juin 2000 sur les impôts cantonaux directs; RSF 631.1), de sorte que, normalement, il est parfaitement possible de déterminer si un changement imprévisible et subit au sens des Directives est intervenu depuis la notification de l'avis de taxation d'office et s'il se justifie dès lors de procéder à un calcul du droit aux subsides sur la base des revenus actuels des parents. Il ne fait aucun doute que, dans certaines circonstances très particulières, la nécessité de prévoir une dérogation à la règle ordinaire s'impose qu'il y ait taxation ordinaire ou taxation d'office. Il suffit pour s'en convaincre de prendre l'exemple du décès d'un parent. Les doutes les plus sérieux doivent dès lors être émis quant à la constitutionnalité de cette distinction qui ne paraît pas fondée sur des critères raisonnables. En tous les cas, il ne saurait être question de sanctionner par ce biais l'enfant d'un contribuable considéré comme négligeant parce que taxé d'office. Cela étant, il n'est pas nécessaire de trancher définitivement la question dans le cadre de la présente procédure dès lors que le recours doit de toute manière être rejeté pour un autre motif. c) Il ressort en effet du dossier que la recourante bénéficie de la part de son père d'une pension alimentaire d'un montant mensuel de CHF 400, fixée par une convention sous seing privé du 13 mai 2014 et communiquée au Juge du divorce. Ce juge a expressément constaté, le 28 novembre 2014, que cette convention était en force et qu'il en avait tenu compte dans le jugement de divorce des parents du 18 juin 2014, définitif et exécutoire dès le 1 er septembre 2014. On doit inférer également de la lettre de la recourante du 30 janvier 2015 que celle-ci perçoit effectivement les sommes promises par son père. En d'autres termes, si l'on tient compte des possibilités financières de la mère (CHF 282.65), de la pension alimentaire versée par le père (CHF 4'800) et des possibilités financières de la personne en formation (CHF 3'000), on doit constater qu'en regard de frais de formation de CHF 5'174, la recourante bénéficie d'un disponible de CHF 2'908, qui exclut l'octroi d'une bourse. Certes, en principe, selon l'art. 16 al. 5 RBPE, il est renoncé à établir le budget du parent débiteur d'une pension alimentaire que si celle-ci a été fixée par décision judiciaire. Dans les autres cas, notamment face à une pension convenue sous seing privé, il est prévu normalement d'appliquer les règles de l'art. 17 RBPE. Le but de cette règle est évident; elle veut éviter les abus que permettrait l'admission généralisée de conventions privées. Sans l'homologation, le risque est grand que le parent et l'enfant s'arrangent pour prévoir une pension alimentaire trop basse afin d'ouvrir un droit indu à des subsides de formation, alors que, parallèlement, la situation financière du parent, qui exclurait cas échéant un tel droit, n'aura pas été examinée. Le contrôle du juge, appelé à préserver d'office les droits de l'enfant, est ainsi nécessaire pour être sûr que la pension allouée correspond effectivement aux possibilités du parent, ce qui justifie ensuite de ne plus tenir compte de sa capacité financière globale dans le calcul du droit aux subsides de formation de son Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 enfant. Dans ce sens, l'art. 16 al. 5 RBPE est parfaitement conforme au système lorsqu'il limite la prise en compte directe des pensions alimentaires à celle fixées par décision judiciaire et renvoie pour les autres au calcul général de la capacité financière du parent fondé sur l'art. 17 RBPE. Dans le cas particulier, cependant, on ne saurait considérer avoir affaire à une pure convention entre privés. Le Juge du divorce est intervenu spécialement le 28 novembre 2014 pour confirmer le caractère pour le moins équitable de cet accord en soulignant que le père n'était pas mesure de verser une pension supérieure à celle convenue. Face à de telles assurances, confirmées au demeurant par le fait que le jugement de divorce reconnaît aussi une même pension alimentaire de CHF 400 au fils mineur né en 1997, aucun motif ne justifie de ne pas tenir compte de la prestation du père dans le sens de l'art. 16 al. 5 RBPE. Il s'agit manifestement d'une situation très spéciale qui, pour l'année en cause tout au moins, devrait permettre d'assimiler le contrat passé avec la recourante à une convention homologuée. Quoi qu'il en soit, il faut constater qu'en l'espèce, la recourante reçoit effectivement des aides de ses parents qui excluent le versement de subsides de formation. Face aux paiements dont elle bénéficie concrètement de la part de son père, aucun motif ne justifie de procéder à un examen des capacités théoriques de ce dernier. Il serait en effet totalement déraisonnable de reconnaître un droit aux subsides de formation à la recourante sous prétexte que son père n'a pas, cas échéant, une capacité financière suffisante alors même que, par le paiement effectif de la pension convenue, l'étudiante reçoit déjà de sa part le soutien nécessaire à la poursuite de ses études. On se trouve donc dans la situation inverse de celle contre laquelle l'art. 16 al. 5 RBPE veut lutter. Dans le cas présent, le montant de la pension convenue et versée est très vraisemblablement supérieur à la capacité financière théorique du père calculée selon l'art. 17 RBPE. Or, du moment que l'intervention de l'Etat en matière de bourse est fondamentalement subsidiaire aux prestations des parents, il ne saurait être question d'allouer une aide à une étudiante qui bénéficie de revenus suffisants. Peu importe la source de ceux-ci. En d'autres termes, l'exclusion de la pension alimentaire - parce qu'elle n'a pas été fixée par décision judiciaire - dans le calcul du droit au subside conformément à l'art. 16 al. 5 RBPE n'est pas valable lorsque cette prestation dépasse le montant de la participation financière du parent calculée selon l'art. 17 RBPE. Dans une situation aussi exceptionnelle, l'exigence de la recourante à des prestations de l'Etat, alors même qu'elle n'en a pas besoin au sens de la LBPE, relève de l'abus de droit et il ne se justifie pas d'y donner suite. d) Pour le surplus, il faut constater que le calcul des revenus déterminants a été effectué correctement par l'autorité intimée. En particulier, il a été tenu compte des revenus actuels de la mère et non pas de sa précédente taxation fiscale, de sorte que pour déterminer les charges et autres frais d'acquisition, les revenus bruts ont été pris en considération à raison de 65% seulement. Du moment que cette méthode ressort clairement de l'art. 17 RBPE (cf. al. 4 et al. 6), elle reste dans les limites du schématisme admis en matière de bourses. C'est à juste titre également qu'aucun frais d'entretien et de logement n'a été calculé dès lors que la recourante vit chez sa mère et que les frais inhérents ont été intégrés dans la capacité financière de celle-ci. Les frais de formation, qui comprennent aussi les repas à l'extérieur, ont été dument comptabilisés. 3. Mal fondé, le recours doit être rejeté.Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 Compte tenu des circonstances, il n'y a pas lieu de percevoir des frais de procédure auprès de la recourante (art. 129 CPJA). Partant, sa demande d'assistance judiciaire est sans objet. la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. Partant, la décision la Commission des subsides de formation du 24 mars 2015 est confirmée. II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. III. Communication. Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 24 juillet 2015/cpf/mse Président-remplaçant Greffier-stagiaire