9. Dezember 1993 973 Motion des Nationalrates (GPK-NR) nicht, sondern weise wie beim vorher behandelten Geschäft einfach darauf hin: Es soll nach der Vorstellung der Experten inskünftig bei der administrativen Landesverweisung bleiben, die weitere Verweisungsgründe vorsieht und mit grösserer Flexibilität gehandhabt werden kann als die strafrechtliche. Kurz und gut: Diese Gründe führten die diesmal einstim- mige Kommission dazu, Ihnen zu beantragen, die Motion als Postulat beider Räte zu überweisen, im Sinne eines Zeichens, wie Sie es beim vorher behandelten Geschäft ebenfalls ge- setzt haben. Ich bitte Sie, diesem Antrag zuzustimmen. Bundesrat Koller: Ich war im Nationalrat bei der Diskussion nicht dabei. Die Debatte im Nationalrat, wie ich sie dann nach- gelesen habe, hat mir gezeigt, dass der Vorstoss ja primär dar- auf abzielt, gefährliche ausländische Gewalt- und Drogende- linquenten, die auch nach der Strafverbüssung als eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu betrachten sind, kompromiss- los aus der Schweiz auszuweisen und sie danach möglichst lange fernzuhalten. Ich kann hier ausdrücklich erklären, dass der Bundesrat mit diesem Ziel vollständig einverstanden ist. Deshalb bin ich auch gerne bereit, das Postulat entgegenzunehmen. Wie Herr Zimmerli soeben ausgeführt hat, finden wir über- haupt, dass das Nebeneinander der strafrechtlichen Landes- verweisung und der verwaltungsrechtlichen Landesverwei- sung nach dem Anag eine eher unglückliche Sache ist Wir hoffen daher, dass wir das Problem längerfristig vor allem da- durch lösen, dass wir uns auf die verwaltungsrechtlichen Fern- haltemassnahmen konzentrieren können; denn diese haben gegenüber den strafrechtlichen den Vorteil viel grösserer Fle- xibilität. In diesem Sinne bin ich gerne bereit, das Postulat entgegen- zunehmen. Ueberwiesen als Postulat- Transmis comme postulat #ST# 93.3205 Motion des Nationalrates (GPK-NR) Telefonüberwachung Motion du Conseil national (CdG-CN) Surveillance téléphonique Wortlaut der Motion vom 16. Juni 1993 Der Bundesrat wird eingeladen, bis spätestens in der ersten Hälfte 1995 das Schweizerische Strafgesetzbuch sowie wei- tere Bundesgesetze mit einer gesonderten Vorlage ausser- halb des Legislaturprogrammes so zu revidieren, dass den Schlussfolgerungen im Bericht der Geschäftsprüfungskom- mission des Nationalrates vom 9. November 1992 über die Te- lefonüberwachung im Bund Rechnung getragen wird. Im einzelnen hat die Revision insbesondere folgende Ziele zu verwirklichen: a Schaffung eines restriktiven Deliktskataloges als Vorausset- zung für die Anordnung von Telefonüberwachungen: Staats- schutzdelikte, ausgewählte schwere Verbrechen; aufzuneh- men sind in erster Linie wiederholt begangene oder fortdau- ernde Straftaten, die eine begleitende Beobachtung durch die Polizei rechtfertigen; b. Ergänzung des Deliktskataloges durch eine Generalklau- sel, die alle Deliktarten umfasst, falls die Telefonüberwachung geeignet erscheint, die Führungsstrukturen des organisierten Verbrechens zu erfassen; dessen Definition ist dabei mög- lichst auf Verbrechensorganisationen internationalen Zu- schnitts mit zellenartigem Aufbau und arbeitsteiligem Mana- gement zu konzentrieren; c. enge Umschreibung der übrigen Voraussetzungen wie kon- kreter Tatverdacht, Eignung und Subsidiarität der Mass- nahme, damit der kontrollierende Richter sicherstellen kann, dass nur die vom Gesetzgeber gewollten Ueberwachungen stattfinden; der Richter sollte seinen Entscheid in jedem Ein- zelfall summarisch begründen; d. verbesserter Schutz von Drittpersonen, insbesondere von solchen, denen ein Zeugnisverweigerungsrecht zusteht (z. B. durch besondere Verfahrensregelungen und Verwertungsver- bote sowie durch Vorschriften über den Umgang mit Zufalls- funden); zu prüfen sind auch praktikable Möglichkeiten, zwi- schen dem Abhörvorgang und dem untersuchungsleitenden Beamten einen Filter einzubauen, der verhindert, dass der Be- amte Kenntnisse erlangt, die er nicht verwerten darf (abzuwä- gen gegenüber dem Bedürfnis der Strafverfolgungsbehörden nach Direktschaltungen); e. Einführung einer nachträglichen Wirksamkeitskontrolle zu den getroffenen Ueberwachungsmassnahmen (zumindest soweit diese den Betroffenen nicht mitgeteilt werden und diese daher keine Beschwerde erheben können) ; f. Anpassung der übrigen geltenden Vorschriften an die Erfah- rungen in diesem Bereich (allenfalls durch Einführung einer Meldepflicht der PTT-Behörden an den kontrollierenden Rich- ter zu Beginn der Ueberwachung oder durch Schliessung von Lücken in den strafrechtlichen Bestimmungen über die Tele- fon- und Postkontrolle); g. gesetzliche Regelung der Voraussetzungen und Verfahren für die Anordnung von Observationen und den Einsatz von Verbindungsleuten; zu prüfen ist insbesondere, ob hierfür die gleichen Regeln zu gelten haben wie für die Telefonüberwa- chung. Zu prüfen ist jeweils, gestütztauf die Kompetenzordnung von Bund und Kantonen, ob eine Regelung ihre Wirkung nur für die Bundesbehörden oder auch für kantonale Instanzen ent- falten soll. Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates ist peri- odisch über den Verlauf der Vorarbeiten zu informieren. Texfe de la motion du 16 juin 1993 Le Conseil fédéral est chargé de soumettre, jusqu'au premier semestre de 1995 au plus tard, un projet spécial ne figurant pas au programme de la législature, et concernant une révi- sion du Code pénal suisse et d'autres lois, afin de tenir compte des conclusions auxquelles la Commission de gestion du Conseil national est parvenue dans son rapport du 9 novem- bre 1992 concernant la surveillance téléphonique dans la Confédération. La révision doit servir notamment à réaliser les objectifs sui- vants: a création d'un bref catalogue exhaustif des infractions pou- vant donner lieu à des mesures de surveillance téléphonique: délits contre la sécurité de l'Etat, crimes graves spécialement désignés; il y aura notamment lieu de placer dans cette liste des délits commis de façon répétée ou permanente et qui justi- fient une surveillance policière complémentaire; b. adjonction, au catalogue des infractions, d'une clause gé- nérale applicable à toutes les sortes de délits, lorsqu'une sur- veillance téléphonique semble apte à déceler les structures di- rigeantes du crime organisé; la définition de celui-ci doit per- mettre de cerner si possible les organisations criminelles ayant une envergure internationale, comprenant des cellules et prévoyant une répartition des activités; c. description précise des autres conditions (dont la suspicion fondée sur des faits concrets, l'opportunité et le caractère sub- sidiaire de la mesure) afin que le juge chargé du contrôle puisse déterminer si seules les mesures de surveillance vou- lues par le législateur sont exécutées; le juge devra exposer sommairement les motifs de sa décision dans chaque cas; d. amélioration de la protection accordée à des tiers, notam- ment à ceux qui ont le droit de refuser de témoigner (p. ex par des règlements spéciaux de procédure et des interdictions d'exploiter des renseignements, ainsi que par des disposi- tions sur l'utilisation de découvertes dues au hasard); il y a aussi lieu d'étudier les possibilités d'opérer un filtrage des in- formations recueillies lors de l'écoute, avant de les transmettre 23-SMotion du Conseil national (CdG-CN) 974 9 décembre 1993 au fonctionnaire chargé de l'instruction, afin d'empêcher que celui-ci n'ait connaissance de renseignements qu'il n'a pas le droit d'exploiter (en l'occurrence, il sera nécessaire de procé- der aune pondération des intérêts à protéger, d'une part, et de la nécessité pour les autorités chargées de la poursuite pénale de procéder à des écoutes directes, d'autre part); e. institution d'un contrôle subséquent de l'efficacité des me- sures de surveillance prises (en tout cas pour autant qu'elles ne soient pas communiquées aux intéressés et que ceux-ci ne soient pas en mesure de faire recours); f. modification des autres dispositions en vigueur compte tenu des enseignements de l'expérience dans ce domaine (le cas échéant par l'introduction d'une obligation faite aux services des PTT d'informer le juge chargé du contrôle au début d'une surveillance ou par l'élimination de lacunes existant dans les dispositions pénales sur le contrôle téléphonique et postal); g. réglementation légale indiquant les conditions à remplir et la procédure à suivre pour ordonner que l'on fasse des obser- vations et que l'on ait recours à des enquêteurs; il s'agit no- tamment d'examiner si les règles à appliquer dans de tels cas sont les mêmes que pour la surveillance téléphonique. Il faut examiner dans chaque cas si une réglementation doit, en vertu de la répartition des compétences entre la Confédéra- tion et les cantons, déployer ses effets uniquement pour les autorités fédérales ou également pour celles des cantons. La Commission de gestion du Conseil national doit être infor- mée périodiquement du cours des travaux préparatoires. Danioth, Berichterstatter: Der Nationalrat hat am 16. Juni 1993 diese Motion der GPK-NR oppositionslos und mit Zu- stimmung des Bundesrates überwiesen. Diese Motion zielt auf eine zeitgemässe Legiferierung über die Telefonüberwachung im Bund hin, und zwar auch unter Ein- bezug der Polizeimittel der Observation oder Filature und von V-Leuten. Es stellt sich die Frage, ob auch dem Ständerat beantragt wer- den soll, die Motion zu überweisen. Das Schweizerische Straf- gesetzbuch ist bekanntlich im Jahre 1979 durch den neuen Ar- tikel 179octies erweitert worden. Dadurch wurde für Bund und Kantone ein Mindeststandard für die polizeiliche Ueberwa- chung des Fernmeldeverkehrs geschaffen. Danach ist nicht strafbar, wer eine Telefonabhörung in Aus- übung ausdrücklicher gesetzlicher Befugnisse anordnet, wenn er unverzüglich die Genehmigung des zuständigen Richters, konkret des Präsidenten der Anklagekammer des Bundesgerichtes, einholt. Die Massnahme muss der Verfol- gung oder der Verhütung eines Verbrechens oder eines Ver- gehens dienen, dessen Schwere oder Eigenart den Eingriff rechtfertigt. Auf Bundesebene sind ausführliche Verfahrens- bestimmungen zu konkretisieren, und es ist eine staatliche Eingriffsmöglichkeit geschaffen worden. Ich verweise auf die Artikel 66ff. Bundesstrafrechtspflege. Die Ausführung dieses Folgeauftrages der PUK EJPD durch die erwähnte Arbeitsgruppe der GPK hat als wesentliches Er- gebnis gezeigt, dass die Bundesbehörden, nämlich Bundes- anwaltschaft und PTT-Organe, sich an den strengen gesetzli- chen Rahmen halten. Ausserdem funktioniert die richterliche Ueberprüfung problemlos. Es ist indessen zutage getreten, dass die Telefonüberwachungen in Bund und Kantonen nur in sehr geringem Masse eingesetzt werden. Von 1988 bis 1991 wurden auf Bundesebene, also besonders beim Staatsschutz, im Schnitt jährlich nur rund 40mal solche Massnahmen ange- ordnet, im Jahre 1992 sogar nur 28mal. Bei den Kantonen liegt der Durchschnitt ungefähr bei gesamt- haft 500 Massnahmen jährlich. Die Bedeutung der Telefon- überwachung als gerichtliches Beweismittel nach begange- ner Tat zur Ueberführung der Täterschaft ist gering geblieben. Demgegenüber nimmt ihr Stellenwert als Fahndungsmittel der Polizei im präventiven Bereich immer mehr zu. Dieser Gewichtsverlagerung in der praktischen Nutzanwen- dung und der doch geänderten Bedürfnislage gegenüber den Zeitumständen der Einführung gilt es nach Auffassung des Nationalrates wie auch des Bundesrates Rechnung zu tragen. Es gilt, diesem Hauptanliegen einer Anpassung der gesetzli- chen Grundlagen und damit der effizienten Nutzung in der Ver- brechensbekämpfung und -Verhütung im allgemeinen und der organisierten Kriminalität im besonderen mit gezielten ge- setzlichen Verbesserungen Rechnung zu tragen. Eine solche Verlagerung von der repressiven in die präventive Sphäre poli- zeilicher Tätigkeiten bewirkt unweigerlich, dass vermehrt Inter- essen- und Rechtskonflikte auftreten. War schon bisher nicht die Zahl der Telefonüberwachungen das Hauptproblem in der Anwendung, sondern die Frage der Rechtmässigkeit und Verhältnismässigkeit von Eingriffen in die Privatsphäre der Bürger, so wird sich dieses Dilemma mit der erwähnten Verlagerung noch verschärfen, denn es ist na- türlich unbestreitbar, dass sich die Polizei hier rechtsstaatlich auf dünnem Eis bewegt Dies darf jedoch nicht zum Verzicht auf den Einsatz jener tech- nischen Mittel führen, welche im Kampf gegen das organi- sierte Verbrechertum für unsere Polizeiorgane unerlässlich sind. Die nicht von legalistischen Skrupeln geplagten kriminel- len Profis werden auch so der Polizei immer noch mindestens eine Nasenlänge voraus sein. Dies zeigt auf der anderen Seite aber auch die Notwendigkeit auf, für eine Verstärkung des Per- sönlichkeits- und vor allem des Datenschutzes besorgt zu sein. Interessenkollisionen sind den anwendenden Behörden und ausführenden Organen besser sichtbar zu machen. Ge- setzgebung und Praxis sind auf die neueren Erkenntnisse der Judikatur und der EMRK abzustimmen. Da sich die organisierte Kriminalität begriffsnotwendig über längere Zeit erstreckt, also in der Regel ein Dauerdelikt dar- stellt, ist auch die Ueberwachung auf Dauer angelegt. Das Ein- griffspotential in die Privatsphäre des Bürgers nimmt damit schlagartig zu. Die Bevölkerung muss Gewissheit haben, dass Polizei und Behörden kein Klima der allgemeinen und omni- präsenten Ueberwachung schaffen, sondern im Gegenteil für ihre Sicherheit diese Mittel gezielt nur dort einsetzen, wo sie notwendig sind. Dies bedingt eine verstärkte rechtsstaatliche Einbindung der Telefonüberwachung. Sie ist nur im Zusammenhang mit aus- gewählten Straftaten zuzulassen und auf die Bekämpfung der organisierten Kriminalität zu konzentrieren. Besondere Verfah- ren sollen den Schutz von Drittpersonen und Personen mit Zeugnisverweigerungsrecht gewährleisten. Die nachträgliche Mitteilung über die durchgeführte Telefonkontrolle an die Be- troffenen soll zur Regel werden. Ausnahmen davon sind rich- terlich zu bewilligen. Empfehlenswert wäre auch eine nachträgliche parlamentari- sche Kontrolle, vor allem dort, wo aus Gründen der inneren und äusseren Sicherheit eine nachträgliche Orientierung der Betroffenen nicht möglich ist Sodann ist eine gemeinsame Regelung mit einer unerlässlichen gesetzlichen Grundlage für Observation und für den Einsatz von V-Leuten anzustreben, denn all diese Fahndungsmittel gelangen sehr oft koordiniert und gemeinsam zur Anwendung. Eine gemeinsame Rechts- grundlage drängt sich damit geradezu auf. Die zeitliche Distanz zu den PUK-Untersuchungen und Ergeb- nissen ermöglicht uns eine unvoreingenommene und ad- äquate Lösung dieses heiklen Problems. Handlungsbedarf ist sowohl aus der Sicht der Verbrechensbekämpfung als auch aus jener des Rechtsschutzes gegeben. Damit wird ein wichti- ger Beitrag zur Verbesserung unserer inneren Sicherheit ge- leistet Die GPK Ihres Rates beantragt daher Zustimmung zu allen sie- ben Punkten der Motion. Bundesrat Koller: Es handelt sich hier in der Tat, wie Herr Da- nioth am Schluss gesagt hat, um ein sehr heikles Problem, denn die Telefonüberwachung bewegt sich natürlich in dem Spannungsfeld zwischen Persönlichkeitsschutz auf der einen Seite und wirksamer Verbrechensbekämpfung auf der ande- ren Seite. Ich darf immerhin festhalten, dass der Bericht der national rätli- chen Geschäftsprüfungskommission ausdrücklich festgestellt hat, dass die in der letzten Zeit angeordneten Telefonkontrol- len den gesetzlichen Rahmen gewahrt haben und dass Tele- fonkontrollen von den zuständigen Bundesstellen nur in eini- gen wenigen Fällen eingesetzt worden sind. Es waren im Jahre 1992 ganze 28 Fälle. Ebenfalls hat die Kommission9. Dezember 1993 975 Motion des Nationalrates (Kommission NR 93.125) grundsätzlich die Zweckmässigkeit der heutigen Verfahrens- abläufe bejaht und hat ferner festgestellt, dass sie die Bedeu- tung der Telefonkontrolle in erster Linie im Bereich der Fahn- dung und nicht als Beweismittel im Prozess sehe. Auch hier können wir zustimmen. Sie verlangt vor allem in einem Revi- sionspaket einen noch besseren Schutz des Persönlichkeits- und des Datenschutzes. Im ganzen stehen wir diesen Punkten, wie auch Berichterstat- ter Danioth im einzelnen dargelegt hat, positiv gegenüber. Aber ich möchte Ihnen nicht verhehlen, dass wir uns im Rah- men dieses Revisionspaketes, das Sie von uns verlangen, auf einer eigentlichen Gratwanderung befinden. Vor allem im An- schluss an die Diskussion, die wir vorhin geführt haben, wer- den wir sehr darauf achten müssen, dass wir zwar auf der ei- nen Seite die Grundrechte schützen und wahren, aber ebenso dezidiert Unrecht verfolgen und sanktionieren. In diesem Punkt möchte ich nur noch auf einen Vorschlag ein- gehen, bei dem mir im Moment eher fraglich scheint, ob er wirklich zum Ziel führt, nämlich die Frage der Schaffung eines restriktiven Deliktskatalogs in Verbindung mit einer General- klausel. In diesem Zusammenhang muss ich Ihnen mitteilen, dass ge- rade die Justiz- und Innenminister der Europäischen Union an ihrer Tagung der letzten Woche folgendes festgehalten ha- ben: «Les Etats membres considèrent donc généralement qu'- elles doivent être limitées à ce qui est nécessaire et qu'elles doivent être strictement réglementées.» Das geht also in die gleiche Richtung. Dann kommt aber der Satz: «Toutefois, de telles mesures peu- vent se révéler particulièrement utiles, voire indispensables pour le rassemblement de preuves et l'identification préalable des personnes impliquées dans l'infraction. Il est clair que ceci est particulièrement vrai pour la criminalité organisée interna- tionale, dans la mesure où celle-ci s'articule sur des structures complexes.» Jetzt kommt das entscheidende Bedenken: «.... et se manifeste par une multitude d'infractions qui peuvent être insignifiantes» - also unbedeutend - «par elles-mêmes, mais qui prennent de l'importance uniquement quand des corrélations ont pu être établies entre elles.» Sie werden also bei der weiteren Bearbeitung dieses Revi- sionspaketes - ich habe dafür bereits eine Arbeitsgruppe ein- gesetzt - natürlich auch diese internationalen Entwicklungen in der Europäischen Union mitbeachten müssen. In diesem Sinn kann ich mich bereit erklären - ich habe es üb- rigens, wie gesagt, schon getan -, das entsprechende Revi- sionspaket in Angriff zu nehmen. Ueberwiesen - Transmis #ST# 93.3249 Motion des Nationalrates (Kommission NR 93.125) Haftpflicht bei Grossschäden Motion du Conseil national (Commission CN 93.125) Responsabilité civile lors des «grands sinistres» Wortlaut der Motion vom 3. Juni 1993 Der Bundesrat wird beauftragt, im Rahmen der Arbeiten zur Revision des schweizerischen Haftungsrechts die Frage der Grossschäden, die heute nur Gegenstand von Bestimmun- gen des Kernenergiehaftpflichtgesetzes ist (Art. 29 und 30), allgemein zu regeln. Texte de la motion du 3 juin 1993 Dans le cadre des travaux de révision du droit suisse de la res- ponsabilité civile, le Conseil fédéral est invité à régler, de ma- nière générale, la question des «grands sinistres» qui ne fait aujourd'hui l'objet d'une disposition que dans la loi sur la res- ponsabilité civile en matière nucléaire (art. 29 et 30). M. Petitpierre, rapporteur: L'accueil réservé par le Conseil na- tional d'abord, par le chef du Département fédéral de justice et police devant le Conseil national, par votre commission en- suite, à la motion de la commission du Conseil national (93.125) qui demandait que la responsabilité pour les grands sinistres soit réglée spécialement, me dispense de donner de longues explications. Les grands sinistres se caractérisent en particulier par un nom- bre de victimes et une ampleur des dommages qui n'entrent pas dans les prévisions de la législation ordinaire sur la res- ponsabilité. On en a déjà tiré les conséquences dans le do- maine de l'énergie atomique, et il est question d'en faire de même pour les barrages hydroélectriques. Il serait bon que, parallèlement à la révision du droit ordinaire de la responsabi- lité civile, s'élabore un droit ordinaire applicable à l'ensemble des grands sinistres. La multitude des lésés, le rôle des assu- rances obligatoires, l'intervention éventuelle à titre subsidiaire des collectivités publiques, la procédure applicable aux litiges multiples, les relations internationales liées à des risques qui ont des origines ou des incidences transfrontalières, tout cela appelle une réglementation appropriée. Il faudra probable- ment, à mon sens, élargir le champ de l'étude et des proposi- tions au-delà des strictes questions de responsabilité, pour envisager l'indemnisation des victimes indépendamment de l'engagement de la responsabilité civile d'une personne X ou d'une entité X dans une situation donnée. Qu'on pense aux catastrophes naturelles - on en a vu ces dernières années même en Suisse -, aux actes de guerre, au terrorisme, etc. Les travaux de 1990 de la Société suisse des juristes offrent une base précieuse et solide. Les professeurs Tercier et Schmid ont présenté la problématique de façon remarquable. M. Tercier, en particulier, a établi une série de thèses qui sont directement utiles. La question est mûre, il faut l'intégrer dans la révision en cours au sein du Département fédéral de justice et police. C'est dire que l'adhésion de notre conseil à la motion du Conseil national me paraît s'imposer. C'est ce que je vous prie de décider au nom de notre commission qui l'a fait à l'unani- mité. Bundesrat Koller: Ich kann mich bereit erklären, die Motion entgegenzunehmen. Es ist tatsächlich unbestritten, dass die Frage der Grossschäden gesetzlich geregelt werden muss. Es liegt in der Absicht meines Departementes, das im Rahmen der Gesamtrevision des Haftpflichtrechts zu tun. Wenn ich ohne Vorbehalt der Motion zustimme, muss ich Sie um etwas Geduld bitten, denn die Revision des ganzen Haftpflichtrechts wird natürlich noch einige Zeit beanspruchen. Aber in diesem Sinne bin ich bereit, die Motion entgegenzu- nehmen. Ueberwiesen - TransmisSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Motion des Nationalrates (GPK-NR) Telefonüberwachung Motion du Conseil national (CdG-CN) Surveillance téléphonique In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1993 Année Anno Band V Volume Volume Session Wintersession Session Session d'hiver Sessione Sessione invernale Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 08 Séance Seduta Geschäftsnummer 93.3205 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 09.12.1993 - 08:00 Date Data Seite 973-975 Page Pagina Ref. No 20 023 683 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. 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