<h2>SubmittedText<h2><p>In den letzten Tagen sind zahlreiche Presseartikel erschienen, die von Differenzen, Konflikten und Krisen innerhalb der Schweizerischen Asylrekurskommission (ARK) sprechen. Daher bitte ich den Bundesrat, zu folgenden Punkten Stellung zu nehmen:</p><p>1. Bericht zum "Reengineering in der Bundesverwaltung"</p><p>a. In diesem Bericht kommt die Leitung der ARK zu folgendem, offensichtlich negativen Schluss: "Die Umsetzung eines Reengineering-Prozesses in der Verwaltung findet in einem Umfeld statt, das sich nicht durch einen ausgeprägten Veränderungswillen auszeichnet. Ursache dieser sogenannt typischen Mechanismen der Verwaltung ist nicht zuletzt das Legalitätsprinzip, wonach jedes Verwaltungshandeln auf einem gesetzlichen Auftrag beruhen muss (Gesetzesvorbehalt)." Der Titel "Reengineering in der Bundesverwaltung" scheint darauf hinzuweisen, dass der Bericht in Zusammenarbeit mit verschiedenen Bundesämtern und/oder Departementen entstanden ist. Trifft dies tatsächlich zu, und wenn ja, teilt der Bundesrat die vorgestellte Sichtweise der richterlichen Tätigkeit?</p><p>b. Welchen Betrag hat die ARK für die Innotech Consulting AG ausgegeben?</p><p>2. Übersetzung der 200 Entscheide der deutschsprachigen Kammern</p><p>a. Welcher Gesamtbetrag wurde von der ARK für diese Übersetzungen ausgegeben?</p><p>b. Welches Übersetzungsbüro wird von der ARK mit den Übersetzungen beauftragt?</p><p>c. Ging der Wahl dieses Büros eine öffentliche Ausschreibung voraus?</p><p>d. Wurde die Qualität der Übersetzungen von einer unabhängigen Instanz überprüft, und wenn ja, mit welchem Ergebnis?</p><p>e. Aus welchem Grund zog es die Leitung der ARK vor, Übersetzer und Übersetzerinnen anstelle zusätzlicher französischsprachiger Juristen und Juristinnen einzustellen, obwohl gerade die Suisse romande stark von der Arbeitslosigkeit betroffen ist?</p><p>f. Beabsichtigt die Bundesverwaltung zukünftig, die Stellen der französischsprachigen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen zu streichen und dafür auf die Dienste von Übersetzungsbüros zurückzugreifen?</p><p>3. In Dreierbesetzung gefällte Entscheide</p><p>Schon seit einiger Zeit zeigen die in Dreierbesetzung gefällten Entscheide der französischsprachigen Kammern der ARK, dass am Entscheid mehrheitlich Deutschsprachige mitwirkten.</p><p>a. Kann der Bundesrat dazu Stellung nehmen, ob an allen in Dreierbesetzung getroffenen Entscheiden der französischsprachigen Kammern zwangsläufig zwei deutschsprachige Richter oder Richterinnen mitwirken müssen?</p><p>b. Müsste der Bundesrat, wenn dies tatsächlich der Fall ist, diese Situation nicht ändern und beispielsweise die Zahl der französischsprachigen Richter und Richterinnen in der ARK erhöhen?</p><p>4. Pläne zur Reorganisation der ARK</p><p>a. Kann die Leitung der ARK erklären, mit welchen Methoden die Juristen und Juristinnen der Kommission ihr Arbeitsvolumen von 0,4 Entscheiden pro Arbeitstag kurzfristig verdoppeln sollen? Ist der Bundesrat der Meinung, die Arbeitsmethoden der Kammern VI und VII müssten auch von den anderen fünf Kammern übernommen werden?</p><p>b. Mit wie vielen jährlichen Asylgesuchen (25 000, 30 000?) und Beschwerden an die Kommission rechnen die Leitung der ARK und der Bundesrat in den nächsten Jahren, und worauf stützen sich diese Annahmen?</p><p>5. Verfassungs- und Verwaltungsreform</p><p>a. Die Beschränkungen des Zugangs zum Bundesgericht, die im Entwurf zur neuen Verfassung vorgesehen sind, führen zwangsläufig zur Schaffung weiterer eidgenössischer Rekurskommissionen, die einen Teil der gegenwärtig ans Bundesgericht eingereichten Beschwerden übernehmen werden. Kann der Bundesrat bereits einige Angaben über die Struktur dieser zukünftigen Kommissionen machen? Werden sie dieselbe Organisation und die gleichen Führungsprinzipien wie die ARK aufweisen?</p><p>b. Werden die Methoden des New Public Management, die gegenwärtig in der ARK getestet werden, bei einer Annahme des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes in der Volksabstimmung in allen anderen Bereichen der Bundesverwaltung in dieser Form eingeführt? Ist dies der Fall, so werden sich die fortschrittlichen Kräfte, die wir vertreten, einer Schwächung von Justiz und öffentlichem Dienst, wie sie von den Anhängern des Ultraliberalismus und des "Einheitsdenkens" gepredigt wird, vehement widersetzen.</p><p>6. Zusatzfragen</p><p>a. Welches ist der gegenwärtige Personalbestand von BFF und ARK, ausgedrückt in Stellen und nicht in Anzahl Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen? Kann der Bundesrat die Anzahl Stellen für jede der folgenden Berufskategorien in der ARK angeben, unterteilt nach der offiziellen Muttersprache der Beschäftigten:</p><p>- Richter und Richterinnen;</p><p>- juristische Sekretäre und Sekretärinnen;</p><p>- andere Berufskategorien.</p><p>b. Haben die Asylsuchenden, die in der Suisse romande und in französischsprachigen Gebieten zweisprachiger Kantone wohnen, die Gewissheit, dass sie gemäss dem verfassungsrechtlich anerkannten Territorialitätsprinzip zukünftig in allen Fällen eine Verfügung vom BFF erhalten, die vollständig in französischer Sprache abgefasst und eröffnet wird?</p><p>c. Besteht das Risiko, dass durch die Anwendung von Artikel 24 der Verordnung über die Schweizerische Asylrekurskommission französisch abgefasste Beschwerden gegen ebenfalls auf französisch eröffnete Verfügungen des BFF von deutschsprachigen Richtern und Richterinnen behandelt werden?</p><h2>FederalCouncilResponseText<h2><p>Zu I.a.</p><p>Der Bericht Veränderungsprozesse in der Schweizerischen Asylrekurskommission unter dem Haupttitel "Reengineering in der Bundesverwaltung" vom Juli 1995 belegt und bewertet die Erfahrungen, die bei der Reorganisation des Beschwerdedienstes' des EJPD bzw. der Organisation der Schweizerischen Asylrekurskommission (ARK) gewonnen wurden. Zum Legalitätsprinzip wird darin (S.31) lediglich ausgeführt, dass dieses die Einführung vermehrter Effektivität und Effizienz in der öffentlichen Verwaltung erschweren könne. Überdies wird damit angedeutet, dass in der Privatwirtschaft, die ähnliche Bindungen in ihrer jeweiligen Tätigkeit nicht kennt, wirkungsorientierte Prozessveränderungen leichter und schneller umzusetzen seien. Schon aus diesem Grund sind Vergleiche zwischen dem staatlichen und dem privaten Bereich nur mit Bedacht anzustellen. Dennoch ist nicht zu verkennen, dass die Verbesserung und die Vereinfachung der Verfahrensabläufe und die Gewährleistung einer effizienten staatlichen Verwaltung mit zu den wesentlichen Zielsetzungen eines Rechtsstaates gehören. Im übrigen ist es selbstverständlich, dass die - bereichsweise unterschiedlich enge - Gesetzesbindung der Verwaltung zu respektieren ist. Dass dies die ARK uneingeschränkt tut, steht ausser Zweifel.</p><p>Der besagte Bericht gibt einzig die Auffassung der Autoren wieder.</p><p></p><p>Zu l.b.</p><p>Für den Aufbau der ARK ist eine Projektorganisation eingesetzt worden, der auch ein Berater der Firma Innotech Consulting AG angehörte. Die Broschüre ist als Abschluss- und Rechenschaftsbericht der Projektleitung zu verstehen. Für die Mitarbeit bei der Berichtserarbeitung wurden dieser Firma rund 4'500 Franken vergütet.</p><p></p><p>Zu II.</p><p>Die ARK beabsichtigte, versuchsweise 200 spruchreife Dossiers in französischer Sprache auf die deutschsprachigen Kammern zu übertragen (sogenannter "Versuch 200"). Das Deckblatt und das Dispositiv sollten auf französisch, Sachverhalt und Erwägungen auf deutsch ergehen. Auf Bundeskosten hätten die Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen eine Übersetzung verlangen können, wenn ihnen die Kenntnisnahme der Begründung nicht möglich gewesen wäre. Die ARK hat den sprachenpolitischen Bedenken (parlamentarische Vorstösse der Nationalräte Leuba und de Dardel) insofern Rechnung getragen, als gemäss modifizierter Versuchsanordnung die Urteile - nach vorgängiger Übersetzung - in französischer Sprache eröffnet wurden.</p><p>Inzwischen wurde der Versuch abgeschlossen und ausgewertet; er wird nicht weitergeführt.</p><p></p><p>Zu lI.a.</p><p>Im Zusammenhang mit dem "Versuch 200" sind ungefähr 47'000 Franken für Übersetzungskosten ausgegeben worden.</p><p></p><p>Zu lI.b.</p><p>Übersetzungsaufträge wurden an 6 verschiedene Übersetzungsbüros vergeben.</p><p></p><p>Zu lI.c.</p><p>Es wurden solche Übersetzungsbüros ausgewählt und beauftragt, die bereits für die Bundesverwaltung tätig waren oder sind (Art. 7 der Verordnung über das Übersetzungswesen in der allgemeinen Bundesverwaltung) und die kurzfristig über die nötige Kapazität verfügten. Auf eine öffentliche Ausschreibung wurde verzichtet. Das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen ist bei Dienstleistungen nur anwendbar, wenn der geschätzte Wert des zu vergebenden öffentlichen Auftrages den Schwellenwert (ohne MWSt.) von 263'000 Franken erreicht (Art. 6 Abs. 1 Bst. b).</p><p></p><p>Zu lI.d.</p><p>Die Übersetzungsqualität wurde nicht durch eine unabhängige Instanz überprüft. Gemäss Ablaufkonzept des "Versuchs 200" wurden jedoch alle übersetzten Urteile ARK-intern einer Qualitätskontrolle (bezüglich Übersetzung) unterzogen. Anfänglich musste die Qualität in Einzelfällen bemängelt werden. Die vereinzelten Unzulänglichkeiten wurden alsbald behoben, so dass die Übersetzungsqualität in der Folge den gestellten Anforderungen entsprach.</p><p></p><p>Zu lI.e.</p><p>Mit dem "Versuch 200" sollte im Sinne einer kurzfristigen Massnahme die Verringerung des Pendenzenstandes in den französischsprachigen Kammern gefördert werden. Die Rekrutierung zusätzlichen Personals hätte wegen der langen Einarbeitungszeiten die angestrebte Wirkung verfehlt und schied damit wegen Ungeeignetheit aus.</p><p></p><p>Zu lI.f.</p><p>Beim "Versuch 200" handelte es sich um eine ausserordentliche Entlastungsmassnahme zur Bewältigung einer besonderen Situation. Eine systematische Übernahme dieses Vorgehens durch die Bundesverwaltung scheidet daher von vornherein aus. Dazu kommt, dass der Versuch, wie unter 11. hievor erwähnt, nicht weitergeführt wird.</p><p></p><p>Zu III. a. und b.</p><p>Der Verwaltungsausschuss der ARK hat verschiedene Massnahmen zur Behebung der im wesentlichen strukturell bedingten Überlastung der französischsprachigen Kammern geprüft. Dabei hat er u.a. empfohlen, bei Zirkulationsentscheiden in den französischsprachigen Kammern jeweils zwei deutschsprachige Richter beizuziehen. Ein zwingender Beschluss wäre schon daran gescheitert, dass die Kompetenz für die Bezeichnung der beiden weiteren Richter, die am Entscheid mitwirken, den Kammerpräsidenten obliegt (Art. 25 Abs. 5 der Verordnung über die Schweizerische Asylrekurskommission, VOARK). Selbstverständlich wird erwartet, dass die empfohlene Massnahme zweckdienlich eingesetzt wird.</p><p>Diese Empfehlung beruht übrigens auf einem Vorschlag, der an einer Sitzung des Verwaltungsausschusses, an der alle Richter der französisch- und italienischsprachigen Kammern teilnahmen, formuliert wurde.</p><p></p><p>Zu IV.a.</p><p>Das Projekt ARK ging von einer Tagesleistung von einem Urteilsentwurf pro juristischer Sekretär aus. Die Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, dass diese Leistung als Durchschnittsgrösse nicht eingehalten werden konnte. Allgemein ist festzustellen, dass die Fixierung genereller quantitativer Leistungsziele schwierig ist, weil deren Erreichung wesentlich vom jeweiligen Beschwerdegut abhängt. Je nach Schwierigkeitsgrad der zu behandelnden Fälle fallen denn auch die quantitativen Leistungen der einzelnen Kammern und der gesamten Kommission unterschiedlich aus. Dabei spielen die alten Fälle, deren Behandlung übermässig zeitaufwendig ist, eine wichtige Rolle. Diese werden nun laufend abgebaut, so dass die Behandlungsdauer pro Fall nach deren Erledigung wieder abnehmen dürfte. Ob und wie sich diese Entwicklung für das laufende Jahr auswirkt, ist nicht verlässlich vorauszusagen.</p><p>Quantitatives Leistungsziel 1996 der ARK ist der Abbau der hängigen Beschwerden auf den sog. Fonds-de-Roulement (= 3 Monatseingänge). Zur Erreichung diese Zieles ist eine Steigerung der individuellen quantitativen Leistung pro Tag und juristischer Sekretär unerlässlich. Die entsprechende Zielvorgabe von 0,75 Urteilsentwürfen versteht sich in diesem Sinne als eine Richtgrösse, die es anzustreben gilt, um den Pendenzenstand auf das erforderliche Mass zu verringern. Es geht dabei um eine Mehranstrengung, die sich nicht auf zusätzliche Ressourcen, seien es personelle oder materielle, abstützen kann. Alle Mitarbeitenden sollen ihre individuelle Arbeitsweise auf weiteren Zeitgewinn hin überprüfen. Diese zusätzlichen Anforderungen ändern allerdings nichts daran, dass eine einzelfallgemässe Urteilsqualität, d.h. eine gesetzeskonforme und nachvollziehbare Rechtsprechung, oberstes Verfahrensziel ist und bleibt.</p><p></p><p>Zu IV.b.</p><p>Die Erfahrung im Asylbereich in der Vergangenheit hat gezeigt, dass es unmöglich ist, eine seriöse Langzeitprognose bezüglich Gesuchsentwicklung zu machen. Alle Voraussagen basieren auf der jeweiligen Situationseinschätzung. Im Zusammenhang mit der vom Bundesrat am 17. August 1994 beschlossenen Strategischen Leistungsbereitschaft (SLB) für die Asyl- und Flüchtlingsbebörden des Bundes rechnet das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) für 1996 und 1997 mit ca. 17'000 Asylgesuchen (Personen). Das Arbeitsvolumen der ARK für 1996 und 1997 errechnet sich auf höchstens 5'500 Beschwerden betreffend ca. 9'000 Personen. Ab Mitte 1997 dürfte das Arbeitsvolumen sinken, weil die alten Pendenzen abgebaut sein sollten.</p><p></p><p>Zu V.a.</p><p>Der Entwurf zur Justizreform sieht einen Ausbau bestehender oder die Schaffung neuer kantonaler und eidgenössischer gerichtlicher Vorinstanzen vor, namentlich auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts. Gemäss Art. 164 Absatz 1 Bst. b des Entwurfes hätte das Bundesgericht künftig nur Beschwerden gegen Entscheide richterlicher Vorinstanzen des Bundes zu beurteilen. Derzeit fallen mehrere Gebiete des Bundesverwaltungsrechts nicht in die Kompetenz eidgenössischer Rekurskommissionen. Art. 165 Absatz 2 des Entwurfes schreibt dem Bund daher die Schaffung 'weitere(r) richterliche(r) Behörden für die Beurteilung von Beschwerden gegen Akte der Bundesverwaltung" vor.</p><p>Der Entwurf zur Verfassungsreform beschränkt sich jedoch darauf, diese Grundsätze aufzustellen, und überlässt dem Gesetzgeber den Entscheid über die Organisation, das Verfahren und die Zuständigkeiten dieser künftigen richterlichen Behörden. Denkbar wäre die Einsetzung weiterer Rekurskommissionen, die Schaffung mehrerer Bundesverwaltungsgerichte oder die Bildung eines zentralen Bundesverwaltungsgerichts. Die Expertenkommission für die Totalrevision der Bundesrechtspflege hat sich dazu noch nicht abschliessend geäussert. In ihrem Zwischenbericht vom März 1995 (S. 18) befürwortet sie eher eine zentrale Lösung, ohne jedoch die Beibehaltung gewisser Spezialrekurskommissionen, wie z. B. der ARK, auszuschliessen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist es somit nicht möglich, genauere Angaben zur künftigen Struktur der Bundesverwaltungsgerichtsbarkeit zu machen. Diese Feststellung gilt umso mehr für die Organisation und die Funktionsweise anfällig eidgenössischer Rekurskommissionen.</p><p></p><p>Zu V.b.</p><p>Der Bundesrat strebt eine verbesserte Aufgabenerfüllung der Bundesverwaltung an. In der neueren Verwaltungswissenschaft ist eine einhellige Tendenz zur wirkungsorientierten Verwaltungsführung auszumachen. Unter der Bezeichnung "New Public Management" (NPM) wurden Modelle entwickelt, die eine deutlichere Ausrichtung auf die Zweckbestimmung der Verwaltungstätigkeit und damit letztlich auf die Bedürfnisse der Öffentlichkeit, die der Verwaltung als Kunde gegenübertritt, enthalten.</p><p>Der Bundesrat ist überzeugt, dass das NPM für die Verwaltung eine grosse Chance darstellt. Es verpflichtet zu mehr Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit und leitet dadurch eine Modernisierung der Staatsfunktionen ein. Er hat sich deshalb bereits in der Legislaturplanung 1991-1995 für eine Modernisierung der Verwaltung als Teil einer umfassenden Institutionenreform ausgesprochen. Auch in den Richtlinien der Regierungspolitik und der Finanzplanung für die Legislaturperiode 1995-1999 erklärt der Bundesrat die Verwaltungsreform und die wirkungsorientierte Verwaltungsführung zu wichtigen Zielen.</p><p>Man kann und muss sich allerdings fragen, inwieweit sich die Organisation und der Aufgabenbereich der ARK mit dem NPM vereinbaren lassen. Die sich durch den Legalitäts- und den Legitimitätsanspruch ergebenden Schranken gegenüber ökonomischen Zielen sind bei einem Spezialverwaltungsgericht wie der ARK bekanntlich ungleich höher als bei einem Verwaltungsbetrieb.</p><p></p><p>Zu Vl.a.</p><p>Am 31. Juli 1996 verfügte das BFF über einen Bestand von 431,55 Stellen, wovon 318,75 (73,9%) durch deutschsprachiges, 96 (22,2%) durch französischsprachiges, 15,8 (3,7%) durch italienisches und 1 (0,2%) durch rätoromanisches Personal besetzt waren.</p><p>Der besetzte Stellenbestand der ARK belief sich am 31. Juli 1996 auf 139,2 Einheiten. 93,1 (67%) waren durch deutschsprachiges, 40,7 (29%) durch französischsprachiges und 5,4 (4%) durch italienischsprachiges Personal besetzt.</p><p>Dieser Stellenbestand setzt sich im einzelnen wie folgt zusammen:</p><p>- 27,7 Stellen entfallen auf Kommissionsmitglieder, wovon 18,9 (68%) durch deutschsprachige, 7,8 (28%) durch französischsprachige Richter/Richterinnen und 1 Stelle (4%) durch einen italienischsprachigen Richter besetzt werden.</p><p>- 63,2 Stellen stehen für juristische Sekretäre/Sekretärinnen zur Verfügung. Davon werden 40,2 (64%) durch deutschsprachiges, 21,0 (33%) durch französischsprachiges und 2 (3%) durch italienischsprachiges Personal besetzt.</p><p></p><p>Die restlichen 48,3 Stellen betreffen übriges Personal. 34,0 (70%) davon werden von deutschsprachigem, 11,9 (25%) von französischsprachigem und 2,4 (5%) von italienischsprachigem Personal eingenommen.</p><p></p><p>Zu Vl.b.</p><p>In seiner Antwort vom 28. Februar 1996 auf die Interpellation de Dardel (95.3582 / Berücksichtigung der Amtssprachen der Minderheiten im Verfahren) hat der Bundesrat festgehalten, dass das BFF Art. 37 VwVG gesetzeskonform und in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung anwendet. Danach könnte das BFF, ohne Art. 37 VwVG zu verletzen, in französischer Sprache abgefasste Eingaben von Gesuchstellern, die sich in der französischsprachigen Schweiz oder im französischsprachigen Teil eines zweisprachigen Kantons aufhalten, auf deutsch oder italienisch behandeln, sofern die Verfügungsadressaten die gewählte Verfahrenssprache verstehen.</p><p></p><p>Zu Vl.c.</p><p>Artikel 24 VOARK stellt die Regel auf, dass das Beschwerdeverfahren in der Sprache der angefochtenen Verfügung zu führen sei. Nach dieser Bestimmung richtet sich die Praxis der ARK. Von dieser Regel wird in Einzelfällen abgewichen, wenn zwar die angefochtene Verfügung auf französisch oder italienisch ergangen, der Beschwerdeführer aber einem deutschsprachigen Aufenthaltskanton zugewiesen ist. Es besteht jedoch nicht die Absicht, darüber hinaus französischsprachige Beschwerden gegen Verfügungen in französischer Sprache deutschsprachigen Kammern zuzuweisen.</p>  Antwort des Bundesrates.