Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 9 2007.2 (S. 9–75) Verfassungsmässigkeit des Entw icklungsschrittes 2008/11 der Schweizer Armee Lienhard Andreas, Prof. Dr. iu r., Extraordinarius für Staats- und Verwaltungsrecht, Institut für öffentliches Recht, Universität Bern Häsler Philipp, Dr. iur., Bern Gutachten vom 26. Februar 2007 zuhanden des Eidgenössischen Departe- ments für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) Stichwörter: Landesverteidigung; Verteidigungsauftrag (der Armee); Raumsicherung; Aufwuchs (Ar- mee); Entwicklungsschritt 2008/11 (der Armee) Mots clés: Défense nationale; mission de défense (de l’armée); sûreté sectorielle; noyaux de montée en puissance (de l’armée); étape de développement 2008/2011 (de l’armée) Termini chiave: Difesa nazionale; missione di difesa (dell'es ercito); sicurezza del territorio; potenzia- mento (dell'esercito); fase di sviluppo dell'esercito 2008/11 Regeste: Der Verfassungsauftrag der Armee gemäss Art. 58 Abs. 2 BV und die Anforderungen an seine Umsetzung 1. Art. 58 BV enthält einen verbindlichen (Verteidigungs-)Auftrag, der durch die zuständigen Behörden – in erster Linie durch den Gesetzgeber – umgesetzt werden muss. Wie dies geschieht, ist insbesondere durch Auslegung des verfassungsmässigen Auftrags festzule- gen. 2. Die Verteidigung richtet sich nach der Bedr ohung. Der Verteidigungsbegriff kann sich da- her mit der Veränderung einer Bedrohungslage dynamisch weiterentwickeln und der Ge- setzgeber kann den Begriff zeit- und bedrohungsgerecht konkretisieren. 3. Der Verteidigungsauftrag in Friedenszeit en wird erfüllt, wenn alles Erforderliche unter- nommen wird, um im Falle einer gewaltsa men Bedrohung strategischen Ausmasses das militärische Mittel entgegensetzen zu können. 4. Er verlangt hingegen nicht, dass die Armee in jedem Zeitpunkt in der Lage sein muss, eine Verteidigungsoperation gegen einen konventione llen kriegerischen Angriff durchführen zu können. Beurteilung des Entwicklungsschritts 2008/11 5. Mit dem Entwicklungsschritt 2008/11 will der Bundesrat die Kapazitäten der Armee von der Verteidigung gegen konventionelle Angriffe hin zur Raumsicherung und den subsidiären Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 10 Einsätzen der Armee verlagern. 6. Damit geht eine Reduktion der auf die Abwe hr ausgerichteten Mittel der Armee einher. Die verbleibenden Verbände sollen sog. Aufwuchs kerne bilden, welche die Kompetenz zur Abwehr eines militärischen Angriffs erhalten und weiterentwickeln. 7. Ein solches Aufwuchskonzept ist zulässig, soweit es eine strategische Bedrohungsanalyse und Frühwarnung institutionalisiert, den Aufwuchs in den Bereichen Organisation, Material und Personal plant und den Erhalt des militärischen Denkens und Handelns gewährleistet. 8. Der Entwicklungsschritt 2008/11 bewegt sich in diesem aufgezeigten Rahmen und ist da- her verfassungskonform. Regeste: Constitutionnalité de l’étape de développement 2008/11 de l’armée suisse. Mission de l’armée, art. 58, al. 2, Cst., et conditions de concrétisation de la mission 1. L’art. 58 Cst. contient une mi ssion (de défense) contraignante, qui doit être concrétisée par les autorités compétentes - en particulier par le législateur. Son exécution doit notamment être fixée par l’interprétation de la mission constitutionnelle. 2. La défense est fonction de la menace. Ainsi, tout comme la situation de la menace, la no- tion de défense peut se développer de manière dynamique et le législateur peut adapter la mission conformément au facteur temps et à celui de la menace. 3. En temps de paix, la mission de défense est accomplie lorsque tout est entrepris pour op- poser des moyens militaires à une menace violente de portée stratégique. 4. En revanche, la mission n’exige pas que l’armée soit toujours en mesure de mener une opération de défense contre une attaque conventionnelle dans un contexte de guerre. Evaluation de l’étape de développement 2008/11 5. Par l’étape de développement 2008/11, le Conse il fédéral veut transférer les capacités de défense de l’armée contre une attaque conventionnelle vers la sûreté sectorielle et les en- gagements subsidiaires. 6. Cette situation implique une réduction des moyens militaires destinés à la défense. Les formations qui subsistent constitueront des noyaux de montée en puissance, qui maintien- dront et développeront les compétences de défense en cas d’attaque militaire. 7. Le concept de montée en puissance est admissible dans la mesure où il institutionnalise une analyse stratégique de la menace et une alerte précoce, qu’il planifie la montée en puissance dans les domaines de l’organisation, du matériel et du personnel, et qu’il garan- tisse la pérennité de la réflexion et de l’action militaires. 8. L’étape de développement 2008/11 se situe dans le contexte mentionné et, dès lors, elle est conforme à la Constitution. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 11 Regesti: Conformità alla Costituzione della fase di sviluppo dell'esercito 2008/11. La missione costitu- zionale dell'esercito giusta l'articolo 58 capoverso 2 della Costituzione federale e i presupposti per la sua attuazione 1. L'articolo 58 della Costituzione federale st abilisce una missione (di difesa) vincolante, la quale deve essere attuata dalle autorità compet enti, in primo luogo dal legislatore. Le mo- dalità devono essere definite segnatamente mediante l'interpretazione della missione costi- tuzionale. 2. La difesa è orientata alla minaccia. Il c oncetto di «difesa» può pertanto evolvere dinami- camente con il mutamento della minaccia e il legislatore può concretizzare detto concetto al momento opportuno e in maniera adeguata alla minaccia. 3. In tempo di pace, la missione di difesa è adempiuta quando sono intrapresi tutti gli sforzi necessari per poter impiegare i mezzi militari nel caso di una minaccia violenta di portata strategica. 4. Per contro, la missione di difesa non implica che l'esercito debba essere in grado di ese- guire in qualsiasi momento un'operazione dife nsiva contro un attacco bellico convenziona- le. Valutazione della fase di sviluppo dell'esercito 2008/11 5. Con la fase di sviluppo dell'esercito 2008/11, il Consiglio federale intende spostare l'orien- tamento fondamentale delle capacità dell'esercito dalla difesa contro attacchi convenzionali alla sicurezza del territorio e agli impieghi sussidiari. 6. A ciò si accompagna una riduzione dei mezzi de ll'esercito orientati alla difesa. Le forma- zioni restanti costituiranno dei cosiddetti nuclei di potenziamento, i quali manterranno e svi- lupperanno ulteriormente la competenza per la difesa da un attacco militare. 7. Un simile concetto di potenziamento è ammesso nella misura in cui istituzionalizza un'ana- lisi della minaccia strategica e l'allarme tempestivo, pianifica il potenziamento nei settori «organizzazione», «materiale» e «personale» e garantisce il mantenimento del know how militare. 8. La fase di sviluppo dell'esercito 2008/11 avviene nel quadro summenzionato ed è pertanto conforme alla Costituzione. Rechtliche Grundlagen: Art. 57, 58 (insbes. Abs. 2) BV (SR 101) Base juridique: Art. 57, 58 (en particulier al. 2) Cst. (RS 101) Base giuridico: Art. 57, 58 (particolarmente cpv.. 2) Cost. (RS 101) Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 12 Inhalt Einleitung 1. Ausgangslage 2. Gutachterfrage 3. Situierung und Abgrenzung I. Sicherheitspolitischer und verfassungsrechtlicher Rahmen der Armee 1. Sicherheitspolitik a) Sicherheitspolitischer Bericht 2000 b) Armee XXI c) Entwicklungsschritt 2008/11 2. Armeeorganisation a) Grundsatz: Organisationskompetenz des Bundesrates b) Ausnahme: Armeeorganisation als Parlamentsverordnung c) Umsetzung auf Verordnungsstufe 3. Finanzhaushalt a) Zuständigkeiten b) Militärische Ausgaben c) Sparprogramme und Ausgabenplafonierung II. Aufgaben der Armee 1. Aufgabennormen der Bundesverfassung a) Begriff und Arten b) Auslegung c) Umsetzung d) Rechtsfolgen mangelhafter Umsetzung 2. Armeerelevante Normen der Bundesverfassung a) Art. 57 BV Sicherheit b) Aufgaben von Bund und Kantonen im Bereich der inneren Sicherheit c) Art. 58 BV Armee d) Weitere armeerelevante Verfassungsbestimmungen (Art. 2, 60, 168, 185 BV) 3. Art. 58 Abs. 2 BV als Verfassungsnorm zu den Aufgaben der Armee a) Wortlaut und Entstehung b) Teilaufträge und deren Rangordnung c) Bindungswirkung und Umsetzung III. Der Verteidigungsauftrag insbesondere 1. Verfassungsrechtlicher Inhalt des Verteidigungsauftrags a) Entstehung und Deutung von Art. 58 Abs. 2 Satz 1 BV b) Verteidigungsbegriffe c) Situierung und verwandte Begriffe 2. Begriff der Verteidigung gemäss Art. 58 Abs. 2 BV a) Historische Auslegung Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 13 b) Grammatikalische Auslegung c) Systematische Auslegung d) Geltungszeitliche und teleologische Auslegung e) Versuch einer Definition f) Zwischenergebnis 3. Verfassungsrechtliche Richtlinien zur Erfüllung des Verteidigungsauftrags a) Positiv: Bedrohungsanalyse, Bereitstellung der Mittel zur Verteidigung, Fähigkeit zur Verteidigung b) Negativ: Keine Fähigkeit zur Verteidigung aus dem Stand c) Aspekt der autonomen Verteidigung IV. Entwicklungsschritt 2008/11 1. Eckwerte des Entwicklungsschrittes 2008/11 a) Keine neue Armeereform b) Gewichtsverlagerung zur Raumsicherung c) Verteidigungskompetenz und Aufwuchs 2. Gewichtsverlagerung zur Raumsicherung a) Zum Begriff der Raumsicherung b) Subsidiäre Einsätze und Raumsicherung mit Berührungsfläche zur kantonalen Polizeihoheit c) Raumsicherung im Grenzbereich zwischen dem Recht in besonderen Lagen und dem Recht in ausserordentlichen Lagen d) Umsetzung durch den En twicklungsschritt 2008/11 3. Verteidigungskompetenz und Aufwuchs a) Zu den Begriffen Verteidigungskompetenz und Aufwuchs b) Verfassungsrechtliche Richtlinien zur Verteidigungsfähigkeit c) Verfassungsrechtliche Richtlinien zu einem Aufwuchskonzept d) Umsetzung durch den En twicklungsschritt 2008/11 V. Zusammenfassende Würdigung und Beantwortung der Gutachterfragen 1. Der Verfassungsauftrag der Armee gemäss Art. 58 Abs. 2 BV 2. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Umsetzung eines Verfassungs- auftrags 3. Inhalt des verfassungsmässigen Verteidigungsauftrags der Armee 4. Umsetzung des verfassungsmässigen Verteidigungsauftrags der Armee 5. Umsetzung durch den Entwicklungsschritt 2008/11 der Schweizer Armee 6. Beantwortung der Gutachterfrage Literatur Amtliche Veröffentlichungen Abkürzungen Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 14 Einleitung 1. Ausgangslage Der Bundesrat hat mit Botschaft vom 31. Mai 2006 eine Revision der Verordnung der Bundesver- sammlung über die Organisation der Armee (AO) und eine Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes vorgeschlagen 1. Diese Rechtsetzungsvor- haben dienen der re chtlichen Umsetzung de s Entwicklungsschrittes 2008/11 der Armee. Der Entwicklungsschritt 2008/11 ist nach Ansicht des Bundesrates eine Folge der Veränderung der Bedrohungslage durch den Terrorismus sowie andere neue Bedrohungsfaktoren wie natur- oder zivilisationsbedingte Katastrophen und beinhaltet eine Verstärkung der Verbände für die Raumsi- cherung und die subsidiären Einsätze, verbunden mit einer gleichzeitigen Reduktion bei den Kampfverbänden 2. Zu berücksichtigen sind dabei auch die finanziellen Einschränkungen, die für die Armee aus den Entlastungsprogrammen 2003 und 2004 resultieren 3. Die Meinungen anlässlich der Behandlung der Bots chaft in der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrats (SiK-N) und im Nationalrat waren kontrovers 4. Die Ratslinke verlangte eine stärke- re Bestandesreduktion, während für die Ratsrechte der Abbau bei den Kampfformationen zu weit ging. Der Nationalrat lehnte schliesslich die vom Bundesrat beantragte AO-Revision in der Ge- samtabstimmung vom 3. Oktober 2006 ab, während die Revision des Gesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes gutgeheissen wurde 5. Im Rahmen der Vernehmlassung sowie insbesondere im Rahmen der parlamentarischen Beratung in der SiK-N und im Nationalrat wurde unter anderem die Frage nach der Verfassungsmässigkeit der vorgelegten AO-Revision aufgeworfen. Im Hinblick auf die Sitzung der Sicherheitspolit ische Kommission des Ständerates (SiK-S) vom 25./26. Januar 2007 und die weit ere Behandlung der Vo rlage hat das VBS unte r anderem die Ver- fassungsmässigkeit der vorgeschlagenen AO-Rev ision näher zu überprüfen. Der Chef VBS hat sich entschlossen, zu dieser Frage ein Expertengutachten einzuholen und hat am 30. November 2006 einen entsprechenden Auftrag erteilt. 1 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6197. 2 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6222 ff. 3 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6222. 4 AB 2006 N 1434. 5 Die Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes wurde mit 109 Ja-Stimmen gegen 64 Nein-Stimmen angenommen, AB 2006 N 1453; die Teilrevi- sion der Armeeorganisation wurde mit 101 Nein-Stimmen gegen 73 Ja-Stimmen abgelehnt, AB 2006 N 1460. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 15 2. Gutachterfrage Die Gutachterfrage lautet: Ist der Entwicklung sschritt 2008/11 der Arme e verfassungskonform? Im Rahmen der Beantwortung dieser Frage sind folgende Teilfragen zu beantworten: a) Welchen Spielraum haben die zuständigen Behör den (Parlament, Bundesrat) bei der Wahl der militärischen Mittel für die Umsetzung des verfassungs- und gesetzmässigen Auftrags nach Artikel 58 Absatz 2 BV bzw. Artikel 1 MG? b) Ist die vom Bundesrat mit Botschaft vom 31. Mai 2006 vorgeschlagene Revision der Armeeor- ganisation, enthaltend u.a. eine Reduktion der primär auf die Abwehr eines militärischen An- griffs ausgerichteten Mittel zugunsten einer Ve rstärkung der Verbände, die für die Raumsiche- rung und für subsidiäre Einsätze vorgesehen sind, verbunden mit einem Aufwuchskonzept, verfassungs- und gesetzeskonform? c) Welche Vorgaben sind für ein solches Aufw uchskonzept aus rechtlicher Sicht einzuhalten? 3. Situierung und Abgrenzung Das vorliegende Gutachten befasst sich primär mi t dem Verfassungsrecht. Es geht darum, die mit dem Entwicklungsschritt 2008/11 einhergehenden Rech tsetzungsprojekte au f ihre Verfassungs- mässigkeit hin zu überprüfen. Die Gesetzeskonfor mität einzelner Bestimmungen wird nur am Ran- de von Bedeutung sein. Ebenso wenig kann und soll das Gutachten sicherheitspolitische oder mili- tärische Aussagen machen. Der Fokus der Betrachtungen liegt auf der AO und nicht auf der ebenfalls in Aussicht genommenen Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes 6. Der Gutachterauftrag ist im Wesentlichen auf erstere be schränkt, weil vor allem die Teilrevision der AO im Vorfeld als möglicherweise verfassungswidrig eingestuft worden ist 7. Die Hauptkritik lautet, die Reduktion der primär auf die Abwehr eines militärisc hen Angriffs ausgerichteten Mittel verletze den Verteidigungsauftrag gemäss Art. 58 Abs. 2 BV 8. Zu diesem Zweck ist zunächst – in einem ersten Teil (I.) – der sicherheitspolitische und verfas- sungsrechtliche Rahmen der Aufgaben der Armee zu skizzieren. Dazu gehören eine Übersicht über die sicherheitspolitischen Mechanismen hin zu einer Revision der AO, eine Darstellung der 6 Plafonierung der Armeeausgaben in den Jahren 2009–2011 auf 12,285 Milliarden Franken. 7 Vgl. im Rahmen der Anhörung die Stellungnahmen der Schweizerischen Volkspartei, des Schweizerischen Unteroffiziersverbands, der Ve reinigung Pro Militia, der Aktion für eine unab- hängige und neutrale Schweiz, von Swissmem sowie von Prof. Hans Ulrich Walder (Verfas- sungsmässigkeit in Frage gestellt); vgl. auch die Stellungnahmen der Schweizerischen Konferenz der Kantonalen Militär- und Zivilschutzdirektori nnen und -direktoren sowie der Kantone UR, SZ, OW, SO, BS, BL, SG (Verfassungsmässigkeit angesprochen); Bericht des Departements für Ver- teidigung, Bevölkerungsschutz und Sport über die Anhörung zur Teilrevision der Verordnung der Bundesversammlung über die Organisation der Armee vom 17. Mai 2006, S. 2; Beratung im Na- tionalrat AB 2006 N 1434 ff.; vgl. zur Kritik am Bundesgesetz über Ma ssnahmen zur Verbesse- rung des Bundeshaushaltes NR M ARTI WERNER, AB 2006 N 1439. 8 Insbesondere NR S CHLÜER ULRICH, AB 2006 N 1438. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 16 Grundsätze der Armeeorganisation sowie ein Ei nbezug der verfassungsrechtlichen Bestimmungen zum Finanzhaushalt. Sodann werden die – in einem zweiten Teil (II. ) – verfassungsmässigen Aufgaben der Armee be- trachtet. Im Kontext weiterer armeerelevanter Verfassungsbestimmungen wird Art. 58 BV ausge- legt. Zuvor wird untersucht, welche Bindungswi rkung ein Verfassungsauftrag generell zeitigen kann. Ein besonderer Fokus ist – in einem dritten Teil (I II.) – dem Verteidigungsauftrag gewidmet. Dieser ist Kernpunkt geäusserter Kritik. Die Auslegung der Verfassungsbestimmung und der Versuch ei- ner Definition des verfassungsmässigen Verteidi gungsbegriffes führen hin zu verfassungsrechtli- chen Richtlinien zur Erfüllung des Verteidigungsauftrags. Schliesslich geht es – in einem vierten Teil (IV.) – darum, den Entwicklungsschritt 2008/11 vor diesem Hintergrund auf seine Verfassungsmässigk eit hin zu überprüfen. Ziel ist es, verfassungs- rechtliche Richtlinien für dessen zwei Hauptele mente zu entwickeln, nämlich für die Verlagerung auf die Raumsicherung sowie für die Reduktion auf einen Verteidigungskern, verbunden mit einem Aufwuchskonzept. I. Sicherheitspolitischer und verfassungs- rechtlicher Rahmen der Armee 1. Sicherheitspolitik a) Sicherheitspolitischer Bericht 2000 Armeeplanung und Armeeorganisation erfolgen gestützt auf die sicherheitspolitische Lagebeurtei- lung der zuständigen Behörden. Heute gültiges Ba sisdokument ist der Sicherheitspolitische Bericht 20009. Darin analysiert der Bundesrat die strategische Situation seit dem Ende des Kalten Krieges im Jahr 1990. Er benennt Risiken und Chancen der sich daraus ergebenden neuen Lage, formu- liert Interessen und Ziele sowie die Strategie schweizer ischer Sicherheitspolitik. Daraus leitet er die Aufträge an die verschiedenen Instrumente der Sicherheitspolitik ab. Die wichtigsten Folgerungen aus dem sicherheitspol itischen Bericht lassen sich unter dem Begriff „Sicherheit durch Kooperation“ zusammenfassen. Durch eine umfassende flexible Sicherheitszu- sammenarbeit im Inland sollen die Aktivitäten der in der Schweiz mit Sicherheitsaufgaben betrau- ten Behörden und Organisationen auf einander abgestimmt werden 10. Im Rahmen einer Sicher- heitskooperation mit dem Ausland soll auf die zuneh mend grenzüberschreitenden sicherheitspoliti- schen Grossrisiken geantwortet werden 11. 9 SIPOL B 2000, BBl 1999 7657. 10 Zur umfassenden flexiblen Sicherheitszusammenarbeit im Inland vgl. SIPOL B 2000, BBl 1999 7691. 11 SIPOL B 2000, BBl 1999 7692. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 17 Sicherheitspolitik wird insgesamt als der Bereich jener staatlichen Aktivi täten verstanden, die der Prävention und Abwehr der Androhung und Anwendung von Gewalt strategischen Ausmasses gelten, d.h. von Gewalt, von der erhebliche Teile der Bevölkerung und des Landes betroffen wer- den können 12. Der Sicherheitspolitische Bericht 2000 ist auf sei nen Vorgänger in einem Abstand von 10 Jahren gefolgt. Der damalige Sicherheitspolitische Bericht 1990 13 konnte den Beginn der neuen Situation gerade erst erkennen. Der Titel lautete entsprec hend: „Schweizerische Si cherheitspolitik im Wan- del“. Der Bundesrat hat in der Botschaft zum Entwicklungsschritt 2008 /11 geprüft, in wieweit die sicher- heitspolitische Lagebeurteilung gemäss Sicherheitsp olitischem Bericht 2000 weiterhin gültig ist 14. Damit hat er im Vorfeld geäusserten Bedenken Rechnung getragen, die Veränderungen, vor allem der Bedrohungslage, erforderten einen neuen Sicherheitspolitischen Bericht und/oder ein neues Armeeleitbild. Im Wesentlichen gelangt der B undesrat zur Ansicht, die Aussagen des Sicherheits- politischen Berichts 2000 seien weiterhin gültig, und es genüge, vereinzelte Kurskorrekturen vor- zunehmen15. b) Armee XXI Gestützt auf den Sicherheitspolitischen Bericht 2000 hat der Bundesrat am 24. Oktober 2002 das Armeeleitbild XXI zuhanden der Bundesversammlung erstellt 16. Darin wird die Reform der Schwei- zer Armee XXI konzipiert. Die Konzeption folgt der sicherheitspolitischen Lagebeurteilung und dem daraus formulierten Auftrag an die Armee gemäss dem Sicherheitspolitischen Bericht 2000. Die Armee XXI wurde als Milizarmee mit 120'000 aktiven Angehörigen der Armee und einer Reser- ve von 80'000 Angehörigen der Armee konzipiert. Bereits das Armeeleitbild XXI sp richt von einem System der abgestuften Bereitschaft und der Fähigk eit zum Aufwuchs. Und es reiht die möglichen Bedrohungen in eine nach Eintretenswahrscheinlic hkeit und Auswirkungen auf die Schweiz geglie- derte Skala ein 17. Die Verteidigungskompetenz sei zu bewahren, auch wenn die Verteidigungsbe- reitschaft niedrig gehalten werden könne, solange sich keine fundamentale Veränderung der si- cherheitspolitischen Lage abzeichne 18. Zeitgleich mit der Veröffentlichung des Armeeleitb ilds XXI hat der Bundesrat Botschaft und Entwurf zur Armeereform XXI und zur Revision der Militärgesetzgebung verabschiedet 19. In der Schlussab- 12 SIPOL B 2000, BBl 1999 7660. 13 SIPOL B 1990, BBl 1990 III 847. 14 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6201 ff. 15 Vgl. Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6202 ff., jeweils die einzelnen Abschnitte zu „Beurteilung aus heutiger Sicht“, wie auch die Gesamtbeurteilung, BBl 2006 6213. Ob diese Auffassung zu- trifft, kann nicht Gegenstand eines verfassungsrechtlichen Gutachtens sein. 16 ALB XXI, BBl 2002 967. 17 Im Einzelnen ALB XXI, BBl 2002 971. 18 ALB XXI, BBl 2002 985. 19 Botschaft A XXI, BBl 2001 858; Entwürfe ab BBl 2001 901. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 18 stimmung von 4. Oktober 2002 hat die Bundes versammlung die entsprechenden Änderungen be- schlossen. Gegen die Änderung des Militärgesetzes 20 wurde das Referendum ergriffen; die Vorla- ge wurde in der Volksabstimmung vom 18. Mai 2003 angenommen 21. Diese für die Umsetzung der Armee XXI erforderlichen Grundlagen traten per 1. Januar 2004 in Kraft. c) Entwicklungsschritt 2008/11 Der Entwicklungsschritt 2008/11 ist nach Ansicht des Bundesrates eine Folge der Veränderung der Bedrohungslage durch den Terrorismus sowie andere neue Bedrohungsfaktoren wie natur– oder zivilisationsbedingte Katastrophen und beinhaltet eine Verstärkung der Verbände für die Raumsi- cherung und die subsidiären Einsätze, verbunden mit einer gleichzeitigen Reduktion bei den Kampfverbänden 22. Zu berücksichtigen sind dabei auch die finanziell en Einschränkungen, die für die Armee aus den Entlastungsprogrammen 2003 und 2004 resultieren 23. Während die Umsetzung der Armee XXI auf der Basis von rund 4,3 Millia rden Franken für den Verteidigungsbereich im en- geren Sinn geplant wurde, standen gemäss dem Budget 2006 noch 3,85 Milliarden Franken zur Verfügung (486 Millionen Franken weniger) 24. Die rechtliche Umsetzung des Entwicklungsschritt es 2008/11 erfolg t durch eine Teilrevision der Verordnung der Bundesversammlung über die Organisation der Armee (AO) sowie des Bundesge- setzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes. Mit Botschaft vom 31. Mai 2006 hat der Bundesrat die entsprechenden Änderungen vorgeschlagen 25. Eine Änderung der Bundesverfassung oder weiterer Bundesgesetze ist nicht vorgesehen. 2. Armeeorganisation a) Grundsatz: Organisationskompetenz des Bundesrates Die Armee ist rechtlich geseh en Teil der Bundesverwaltung 26. Ihre Organisation folgt damit grund- sätzlich den Regeln über die Organisation der Bundesverwaltung. Die Grundlage bildet Art. 178 Abs. 1 BV27: „Der Bundesrat leitet die Bundesverwaltung. Er sorgt für ihre zweckmässige Organisa- tion und eine zielgerichtete Erfüllung der Aufgaben.“ Gewisse Strukturelemente regelt die Verfas- 20 Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwaltung vom 3. Februar 1995 (Militärgesetz, MG, Änderung vom 4. Oktober 2002, BBl 2002 6543. 21 Bundesratsbeschluss über das Ergebnis der Volksabstimmung vom 18. Mai 2003, BBl 2003 5164. 22 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6221; vgl. zu r Bedrohung durch den Terrorismus und die Aus- wirkungen auf das Recht P HILIPP JUCHLI/MARCEL WÜRMLI (Hrsg.), Auswirkungen des Terrorismus auf Recht, Wirtschaft und Gesellschaft, Bern 2006; H EINRICH KOLLER, Kampf gegen den Terro- rismus – Rechtsstaatliche Grundlagen und Schranken, ZSR 2006 I, S. 107 ff.; H ANS VEST, Terro- rismus als Herausforderung des Rechts, Zürich/Basel/Genf 2005. 23 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6222. 24 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6220; gemäss Voranschlag 2007 sind für den Verteidigungsbe- reich 4,8 Milliarden Franken vorgesehen (Voranschlag 2007, S. 99). 25 Bundesgesetz über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes, Entwurf, BBl 2006 6247. 26 Vgl. die Erwähnung der Struktur der Gruppe Verteidigung in Art. 11 OV-VBS. 27 Vgl. T SCHANNEN, Staatsrecht, § 39 Rz. 28 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 19 sung selber: Die Bundesverwaltung ist in sieben Departemente gegliedert; jedem Departement steht ein Mitglied des Bundesrates vor (Art. 178 Abs. 2 BV). Ansonsten verfügt der Bundesrat über die sog. Organisationskompetenz 28. Dem Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen vo rbehalten, Aufgaben aus der Verwaltung aus- zugliedern (Art. 178 Abs. 3 BV) 29. Ausserdem regelt die Bundesversammlung die Grundfragen der Verwaltungsorganisation (Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV) im Rahmen des Regierungs- und Verwal- tungsorganisationsgesetzes 30. Im Übrigen ist es Aufgabe des Bundesrates, die Organisation der Bundesverwaltung auf dem Ver- ordnungsweg zu regeln 31. Innerhalb der Departemente treten Departementsverordnungen, allen- falls Amtsverordnungen hinzu 32. Sie regeln die Einzelheiten. Der Bundesrat gliedert die Bundes- verwaltung nach Kriterien der Zweckmässigkeit und der Effizienz sowie aufgrund politischer Über- legungen33. b) Ausnahme: Armeeorganisation als Parlamentsverordnung Die Organisation der Armee weicht vom Grundsat z der Organisationskompetenz des Bundesrates ab. Die politische Bedeutung der Armeeorganisation hat den Gesetzgeber dazu veranlasst, sich die Organisationskompetenz selber vorzube halten. Er hat – gestützt auf Art. 60 BV 34 – in Art. 93 Abs. 1 MG festgeschrieben: „Die Bundesversammlung erlässt die Grundsätze über die Organisati- on der Armee, legt die Gliederung der Armee fest und bestimmt die Truppengattungen, Berufsfor- mationen und Dienstzweige.“ Die Gesetzesbestimmung stammt aus dem b undesrätlichen Entwurf zur Armeereform XXI 35. Zuvor waren die Grundsätze der Armeeorganisation sogar im Vorläufer des Militärgesetzes, der Militäror- 28 Zur Organisationskompetenz des Bundesrates B IAGGINI, in: E HRENZELLER et al., St. Galler Kom- mentar, Art. 178 Rz. 20 ff.; H ÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 1664; M ADER, in: T HÜ- RER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 67 Rz. 35, 42; M AHON, in: A UBERT/MAHON, Petit Com- mentaire, Art. 178 Rz. 5; RHINOW, Grundzüge, Rz. 2345; TSCHANNEN, Staatsrecht, § 38 Rz. 7 f. 29 Zu Art. 178 Abs. 3 vgl. B IAGGINI, in: E HRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 178 Rz. 34; HÄFELIN/HALLER, Rz. 1700; M ADER, in: T HÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 67 Rz. 48; MAHON, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 178 Rz. 9; RHINOW, Grundzüge, Rz. 2350. 30 Vgl. zum RVOG statt vieler T HOMAS SÄGESSER (Hrsg.), Regierungs- u nd Verwaltungsorganisati- onsgesetz (RVOG) vom 21. März 1997, Stämpflis Handkommentar, Bern 2007. 31 Vgl. die Organisationsverordnungen des Bundesr ates betreffend die Organisation der Departe- mente unter SR 172. 32 Vgl. die Organisationsverordnungen der Departemente und Ämter unter SR 172. 33 Zur Verwaltungsorganisation H ÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Verwaltungsrech t, Rz. 1225 ff. (m.H.); PHILIPPE MASTRONARDI, Die Organisation der allgemeinen Bundesverwaltung, in: H EINRICH KOL- LER/GEORG MÜLLER/RENÉ RHINOW/ULRICH ZIMMERLI (Hrsg.), Schweizerisches Bundesverwaltungs- recht, Organisationsrecht, Basel 1996, Kap. 2; TSCHANNEN, Verwaltungsrecht, § 5. 34 Gemäss Art. 60 Abs. 1 BV sind die Militärgesetzgebung sowie Organisation, Ausbildung und Ausrüstung der Armee Sache des Bundes; vgl. Ziff. II/2/d hiernach. 35 Botschaft A XXI, BBl 2002 876, Entwurf, BBl 2002 907. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 20 ganisation geregelt 36. Jede Änderung an den Grundsätzen war demzufolge dem fakultativen Refe- rendum unterstellt. Mit der Parlamentsverordnung erhält die nähere Ausgestaltung der Armeeorga- nisation immer noch eine erhöhte demokratische Legitimation im Vergleich zu anderen Fragen der Verwaltungsorganisation. Diese erhöhte Mitspr ache steht namentlich im Zusammenhang damit, dass der Organisation der Armee auch erh ebliche politische Bedeutung zukommt 37. Konkret sind die Grundsätze der Armeeorganisat ion in der Verordnung der Bundesversammlung über die Organisation der Armee vom 4. Oktober 2002 geregelt. Sie legt die Zusammensetzung und die (grundsätzliche) Gliederung der Armee fest, benennt Truppengattungen, Berufsformatio- nen und Dienstzweige 38. Ausserdem beinhaltet sie die Grundsätze der militärischen Ausbildung in Rekrutenschule und Wiederholungskursen. c) Umsetzung auf Verordnungsstufe Die Vorgaben der AO werden vom Bundesrat auf Verordnungsstufe umgesetzt. Es sind dies die VOA39 und die VOA-VBS 40, welche die Organisation der Armee bis ins Detail regeln. Die eigentli- che Gliederung geht aus den Anhängen hervor, die allerdings nicht in der AS veröffentlicht sind. Innerhalb der Armee wird gestützt auf diese Vorgaben die Organisation der Truppenkörper und Formationen (OTF) festgelegt 41. Sie enthält die genaue Zuteilung von Angehörigen der Armee pro Truppenkörper bzw. Formation. 3. Finanzhaushalt In allen Diskussionen rund um die Aufträge und Organisation der Armee nehmen die Ressourcen eine besondere Stellung ein. Die Finanzord nung ist denn auch eine wichtige Rahmenbedingung zur Erfüllung der Aufgaben der Armee. Es seien darum die wichtigsten Mechanismen der Ressour- cenzuteilung rekapituliert. a) Zuständigkeiten Die Finanzen fallen gemäss Art. 167 BV in die primäre Zuständigkeit des Parlaments 42: „Die Bun- desversammlung beschliesst die Ausgaben des Bund es, setzt den Voranschlag fest und nimmt die 36 Bundesgesetz über die Militärorganisation vom 12. April 1907 (Militärorganisation, MO), BS 5 3. 37 Besondere politische Bedeutung wird dabei au ch der sprachregionalen und kantonalen Vertei- lung der Truppenkörper beigemessen. Fragen der Tradition berühren den kantonalen und familiä- ren Bezug zu Truppengattungen und Formationen. 38 Vgl. Art. 2 (Zusammensetzung der Armee), Art. 5 (Bestand der Armee), Art. 6 (Gliederung), Art. 7 (Truppengattungen, Berufsformationen und Dienstzweige). 39 Die VOA regelt den Bestand, die Struktur u nd die Grade der Armee (Art. 1). Die Struktur geht allerdings nicht aus der in der SR veröffentlichten Fassung hervor, sondern ist im nicht publizier- ten Anhang geregelt. 40 Der Chef VBS regelt in der VOA-VBS die Gli ederung der Truppenkörper der Formationen inkl. Sollbestandstabellen. Die Einzelheiten befinden si ch wiederum in den nicht veröffentlichten An- hängen. 41 Organisation der Truppenkörper und Formationen (OTF), Reglement 52.1. 42 Typischerweise sind Finanzen Parlamentszuständigkeiten; vgl. H ALLER/KÖLZ, Allgemeines Staatsrecht, S. 254. Zu Art. 167 BV vgl. A UBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 167 Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 21 Staatsrechnung ab.“ Hingegen erarbeitet der Bundesrat gemäss Art. 183 BV den Finanzplan und bereitet den Voranschlag sowie die Staatsrechnung vor. Die Finanzordnung auf Bundesebene wird vo n weiteren Verfassungsnormen beeinflusst 43: - Art. 126 BV legt inhaltliche Grundsätze der Haushaltsführung fest; er bestimmt, dass der Bundeshaushalt auf Dauer ausgeglichen sein muss 44. - Art. 170 BV fordert von der Bundesversammlung, dass sie die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit (einschliesslich des effizienten Mitteleinsatzes) überprüft 45. - Hinzu kommen die Bestimmungen betreffend die Einnahmen des Bundes in Form von Steuern und Zöllen (Art. 127–134 BV) sowie die Regelung betreffend den Finanzausgleich (Art. 135 BV). - Die verfassungsrechtlichen Grundlagen für die Ausgaben ergeben sich insbesondere aus dem Aufgabenkatalog (Art. 54 – 125 BV). Der Gesetzgeber hat zur Führung des Bundeshaushalts das Finanzhaushaltgesetz erlassen. Im Einzelnen regelt das Gesetz die Staatsrechnung , die Gesamtsteuerung des Bundeshaushalts, die finanzielle Führung auf der Verwaltungsebene und die Rechnungslegung (Art. 1 Abs. 1 FHG). Mit diesem Gesetz soll insbesondere die Verwaltungs führung nach betriebswirtschaftlichen Grundsät- zen unterstützt sowie der wirtschaftliche und wir ksame Einsatz der öffentlichen Mittel gefördert werden (Art. 1 Abs. 2 Bst. b FHG). Als eine der zentralen Massnahmen zur Herstellung des Haus- haltgleichgewichts wird die Schuldenbremse näher geregelt (Art. 13 – 18 FHG). Der Ablauf der Haushaltsführung bestimmt sich wie folgt: - Der Bundesrat erstellt eine mehrjährige Fina nzplanung; diese umfasst die drei dem Voran- schlagsjahr folgenden Jahre (Art. 19 FHG). - Die Bundesversammlung beschliesst jährlich einen Voranschlag gestützt auf den ihr vom Bundesrat unterbreiteten Entwurf (Art. 29 FHG). - Nach Ablauf des Voranschlagsjahres unte rbreitet der Bundesrat der Bundesversammlung die Staatsrechnung. Gestützt auf den Voranschlag und allenfalls Nachträge kann der Bundesrat Ausgaben tätigen. Sol- len über das laufende Voranschlagsjahr hinaus wirkende finanzielle Verpflichtungen eingegangen werden, so ist in der Regel ein Verpflichtungskredit einzuholen (Art. 23 FHG). Weiter hinaus geht Rz. 1 ff.; STAUFFER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 167 Rz. 1. 43 Zur Finanzordnung im Allgemeinen vgl. A UBERT, in: A UBERT/MAHON, Petit Commentaire, re- marques liminaires vor Art. 126, m.H.; A UER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel, Bd. I Rz. 1094 ff.; L OCHER, in: T HÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 76; R HINOW, Grundzüge, Rz. 2925 ff.; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI, Öffentliches Wirtschaftsrecht, § 13. 44 Vgl. A UBERT, in: A UBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 126, insbesondere Rz. 6; A U- ER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel, Bd. I Rz. 1110 ff.; S TAUFFER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 126 Rz. 7. 45 Vgl. A UBERT, in: A UBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 170 Rz. 1 ff.; M ORAND, in: T HÜ- RER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 71; M ASTRONARDI, in: E HRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 170 Rz. 7. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 22 der Zahlungsrahmen, mit dem die Bundesversammlung für mehrere Jahre Höchstbeträge der Vor- anschlagskredite für bestimmte Ausgaben festsetzen kann. Der Zahlungsrahmen stellt aber keine Kreditbewilligung dar (Art. 20 FHG). b) Militärische Ausgaben Der Finanzbedarf für die Armee wird grundsätzlich über den ordentlichen Weg des Finanzhaushal- tes gedeckt 46. Er wird also im Rahmen des Voranschlags und allfälliger Nachtragskredite von der Bundesversammlung bewilligt. Dies betrifft die laufenden Verwaltu ngskosten für das VBS und die Armee. Aus dem Bereich der Beschaffung neuer Mittel gehören ausserdem die persönliche Aus- rüstung und der allgemeine Erneuerungs bedarf zum ordentlichen Finanzhaushalt. Eine Besonderheit betrifft die Rüstung. Armeematerial, das erstmals beschafft wird, Armeemateri- al, dessen Typenwahl mit präjudizierenden oder anderen bedeutenden Folgewirkungen verbunden ist, und Vorhaben, die den finanziellen Rahmen des jährlichen Budgets für die persönliche Ausrüs- tung und den Erneuerungsbedarf überschreiten, sind Gegenstand des Rüstungsprogramms 47. Der Bundesrat unterbreitet dieses jährlich zusammen mit einer Botschaft der Bundesversammlung. Der Beschluss der Räte über das Rüstungsprogramm mündet in einem Verpflichtungskredit. Mittels besonderer Botschaft dem Parlament zu unterb reiten sind ferner Ausgaben im Immobilienbe- reich48. c) Sparprogramme und Ausgabenplafonierung Seit mehreren Jahren streben Bundesrat und Bundesversammlung eine nachhaltige Sanierung der Bundesfinanzen an. Zu diesem Zweck hat die Bu ndesversammlung insbesondere sog. Entlas- tungsprogramme geschaffen 49. Diese sind als Bundesgesetze konzipiert und enthalten finanzwirk- same Gesetzesänderungen. Sie enthalten zudem konkrete Sparaufträge zuhanden des Bundesra- tes, gesondert aufgeführt nach Aufgaben. Die Armee hat in den vergangenen Entlastungspr ogrammen wesentlich zur Erreichung der Spar- ziele beigetragen. Insgesamt betragen die Ausgaben für die (weit gefasste) militärische Verteidi- gung 4’576 Mio. Fr. oder 8,9 % der Bundesausgaben für das Jahr 2005. Gegenüber dem Jahr 1990 (6’053 Mio. Fr. bzw. 19,1 %, nicht teuerungsbereinigt) bedeutet dies einen Rückgang von 24,4 % bezogen auf die effektiven Ausgaben bzw. 53,4 % bezogen auf den Anteil an den Gesamt- ausgaben50. 46 Vgl. aber die Bestrebungen zur Schaffung eines neuen Verfahrens für die Rüstungsprogramme, Pa. Iv. 05.436 (NR BUKHALTER DIDIER). 47 Vgl. Art. 21 der Verordnung über die Beschaffung von Armeematerial vom 25. April 1986 (SR 510.221.1). 48 Vgl. Art. 4 und 6 VILB. 49 Vgl. Bundesgesetz über das Entlastungsprog ramm 2003 vom 19. Dezember 2003, AS 2004 1633; Botschaft zum Entlastungsprogramm für die Bundesfinanzen vom 2. Juli 2003, BBl 2003 5615; Bundesgesetz über das Entlastungsprogramm 2004 vom 17. Juni 2005, BBl 2005 885; Botschaft zum Entlastungsprogramm für die Bundesfinanzen vom 22. Dezember 2004, BBl 2005 795. 50 Quelle: Staatsrechnung 1990, Staatsrechnung 2005. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 23 Vor diesem Hintergrund ist vorgesehen, der Arme e einen Ausgabenplafonds für die Jahre 2009 – 2011 zu garantieren. Ein neuer Art. 4 a Abs. 4 bis des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Ver- besserung des Bundeshaushaltes 51 würde lauten: „Der Ausgabenplafonds für die Armee in den Jahren 2009–2011beträgt 12,285 Milliarden Franken .“ Er soll ermöglic hen, dass die Umsetzung des Entwicklungsschrittes 2008/11 gestützt auf klare finanziell e Vorgaben erfol gen kann. Der Aus- gabenplafonds ist Teil der rechtlichen Anpassungen zu dessen Umsetzung. II. Aufgaben der Armee Die Beantwortung der Frage nach der Verfassungsmässigkeit des Entwicklungssch rittes 2008/11 der Schweizer Armee wird sich im Wesentlichen darauf konzentrieren, ob die vorgeschlagene Re- duktion der primär auf die Abwehr eines konventi onellen militärischen Angriffs ausgerichteten Mit- tel mit dem Verteidigungsauftrag gemäss Art. 58 Abs. 2 BV vereinbar sei. In diesem Zusammen- hang sind die Aufgaben der Armee (nachfolgend 3.) und die übrigen armeerelevanten Normen der Bundesverfassung (nachfolgend 2.) auszuleuchten. Zunächst aber geht es darum, in allgemeiner Weise zu ergründen, was die Bedeutung und Bindungswirkung einer Aufgabenbestimmung der Bundesverfassung ist. 1. Aufgabennormen der Bundesverfassung a) Begriff und Arten Die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen folgt den Artikeln 3, 42 und 43 BV. Die Kan- tone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung eingeschränkt ist (Art. 3 BV). Sie bestimmen, welche Aufgaben sie im Rahmen ihrer Zuständigkeit erfüllen (Art. 43 BV). Der Bund erfüllt gemäss die Aufgaben, die ihm die Bundesverfassung zuweist (Art. 42 Abs. 1 BV). Damit der Bund eine Aufgabe wahrnehmen kann, bedarf er grundsätzlich 52 einer Grundlage in der Bundesverfassung. Diese Aufgabenzuweisungen finden sich im Wesentlichen in den Art. 54–135 BV betreffend die Zuständigkeiten. Aufgaben des Bundes können sich aber auch aus anderen Verfassungsartikeln ergeben 53. Die Begriffe Aufgabe, Zuständigkeit und Kompetenz beschreiben jeweils unterschiedliche Perspek- tiven desselben Verständnisses: Zentraler Begrif f ist die Zuständigkeit; sie begründet eine Aufgabe des Bundes. Oder mit P ETER SALADIN: „,Zuständigkeit’ bedeutet Befugnis und Verpflichtung.“ 54 Auf 51 Bundesgesetz über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes, Entwurf, BBl 2006 6247. 52 Eine Ausnahme bildet die Verpflichtung zur Ko operation gemäss Abs. 2. Zur Wahrnehmung einer Aufgabe durch den Bund ohne ausdrückliche Grundlage in der Bundesverfassung vgl. H ÄFE- LIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 1067; T SCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 12 ff. sowie Ziff. II/2/a hiernach. 53 T SCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 2 ff. 54 S ALADIN, in: AUBERT et al., Kommentar aBV, Art. 3 Rz. 82. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 24 der Ebene des Bundes ist eine Aufgabennorm demzufolge eine Verfassungsbestimmung, die eine Aufgabe dem Bund zur Erfüllung zuweist. Die Aufgabennormen der Bundesverfassung werden gemeinhin unterschieden nach ihrer Wirkung gegenüber dem kantonalen Recht in konkurrierende, ausschliess liche und paralle le Kompeten- zen55. Eine zweite Unterscheidung erfolgt nach der Intensität der Aufgabenerfüllung: je nachdem verfügt der Bund über eine umfassende Ko mpetenz, eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz oder eine fragmentarische Kompetenz 56. Mit diesen Kriterien wird jeweils die Obergrenze der Bun- deszuständigkeit definiert. Es kann vorweggenommen werden: Das Heereswesen gilt nach diesen Kriterien als ausschliessliche und umfassende Kompetenz 57. Eine andere Unterscheidung betrachtet die Unterg renze einer Aufgabennorm. Zwar weist die Lite- ratur auf den Unterschied zwischen Ermächtigungen und Aufträgen hin, misst dem Unterschied aber nur geringe praktische Bedeutung zu 58. Eine Ermächtigung erscheint in der Bundesverfas- sung als „kann“-Formulierung. Als Beispiel kann Art. 71 BV herangezogen werden: „Der Bund kann die Schweizer Filmproduktion und die Filmkultur fördern.“ Ermächtigungen stellen die Ausnahme dar und sind als solche aufgrund ihres Wortlautes erkennbar. Häufiger erscheinen Zuständigkeitsnormen jedoch als verpflichtende Aufträge. Sie sind in der Bun- desverfassung nicht einheitlich formuliert. Wendungen wie „Der Bund erlässt Vorschriften über …“, „… sorgt für …“ oder „… stellt sicher …“ deuten auf einen verpflichtenden Auftrag. Als solche sind sie von Bundesversammlung und Bundesrat umzusetzen. b) Auslegung Die Frage nach der Umsetzung eines Verfassungsauftrags kann jedoch nicht beantwortet werden, ohne die konkrete Norm auszulegen und dabei einige Besonderheiten der Verfassungsauslegung zu berücksichtigen. Grundsätzlich folgt die Verfassungsauslegung dens elben Prinzipien wie die Auslegung des einfa- chen Rechts 59. Es ist auf die klassischen Auslegungselemente abzustellen, nämlich auf das gram- matikalische, das systematische, das historische, das geltungszeitliche und das teleologische Ele- 55 Vgl. T SCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 27, 28 ff.; vgl. auch H ÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 1092 ff. 56 Vgl. T SCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 27, 35 ff.; vgl. auch H ÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 1083 ff. 57 Mit der in der Volkabstimmung vom 28. November 2004 angenommenen Änderung der Bundes- verfassung betreffend Neugestaltung des Finanzausgleiches und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) sind die in Art. 58 Abs. 3 und Art. 60 Abs. 2 BV noch enthaltenen Kompetenzen der Kantone zu Bildung und Eins atz kantonaler Formationen aufgehoben worden; siehe auch T SCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 32. 58 T SCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 6 f.; Der Bund habe aber auch bei Ermächtigungen stets aufs Neue zu prüfen, ob sich ein Tätigwerden aufdrängt; vgl. Botschaft BV, BBl 1997 I 228; A UBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, remarques li minaires zu Art. 42 ff. Rz. 3; R HINOW, Bun- desverfassung, S. 81; TSCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 7. 59 T SCHANNEN, Auslegung, S. 235 f.; TSCHANNEN, in: T HÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 9 Rz. 1. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 25 ment. Die Auslegungselemente sind unter sich gleichwertig und werden nebeneinander berück- sichtigt; man spricht von Methodenpluralismus 60. Besonderheiten ergeben sich aber – erstens – aus der Offenheit von Verfassungsnormen. Aufga- bennormen, aber auch Grundrechte, sind alles andere als detailliert. Aus ihrem Wortlaut lassen sich bloss Gegenstand und Zweck, allenfalls ei nige Rechtsetzungsdirektiven ableiten. Sie werden von den Recht setzenden und Recht anwendenden Behörden konkretisiert. Oder mit den Worten von P IERRE TSCHANNEN 61: „Alles weitere ist rechtspolitisches Entscheiden, nicht gehorchendes Erkennen.“ Besonderheiten ergeben sich – zweitens – aus der Punktualität von Verfassungsnormen. Gerade Aufgabenzuweisungen wurden im Verlauf der vergangenen Jahrzehnte einzeln und aufgrund un- terschiedlichster Motive in die Verfassung eingefügt 62. Eine besondere Systematik lässt sich auch mit der neuen, nachgeführten Verfassung nicht herleiten. So gesehen sind Verfassungsnormen grundsätzlich untereinander gleichrangig 63. Dies gilt auch im Verhältnis von Grundrechten und Aufgabennormen, aber ebenso innerhalb dieser Kategorien. Freilich ist dadurch der Vorrang einer Bestimmung in einem konkreten Einzelfall nicht ausgeschlossen. Die Punktualität der Aufgabennormen kommt mitunter davon, dass die Rechtsetzung im politischen Prozess erfolgt. Eine gemeinsame Stossrichtung ist nicht durchwegs erkennbar; die einzelne Ver- fassungsänderung ist abhängig von der momentanen politischen Lage. Die Verfassung bildet da- her den Widerstreit politischer Anliegen ab. Ihre Normen können sich entgegenstehende Interes- sen verfolgen. Es ist am Gesetzgeber, den Ausgleich zwischen verschiedenen konkurrierenden Verfassungsaufträgen zu schaffen. Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die Auf gabenerfüllung im Rahmen des Möglichen erfolgt. Im Zusammenhang mit Volksinitiativen ist all gemein anerkannt, dass undurchführbare Volksbegeh- ren für ungültig erklärt werden können 64. Die Auslegung bestehender Normen kann daher nicht zu einer Vorgabe an den Bund führen, die zu erreichen unmöglich wäre. c) Umsetzung Der Bund darf und muss alles vorkehren, was nötig und geeignet ist, damit er die ihm von der Bun- desverfassung spezifisch zugewiesenen Aufgaben erfülle 65. 60 Zum Methodenpluralismus vgl. BGE 111 Ia 292 E. 3b 297; T SCHANNEN, Auslegung, 236; zur Ver- fassungsauslegung vgl. insbesondere T SCHANNEN, Auslegung; T SCHANNEN, in: T HÜRER/AU- BERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 9; vgl. auch A UER/MALINVERNI/HOTTELIER, Rz. 1427 ff.; H ÄFE- LIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 75 ff.; RHINOW, Grundzüge, Rz. 441 ff. 61 T SCHANNEN, Auslegung, S. 237. 62 Für eine Übersicht vgl. T SCHANNEN, Auslegung, S. 240. 63 T SCHANNEN, Auslegung, 240; TSCHANNEN, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 9 Rz. 5, m.H. 64 T SCHANNEN, Staatsrecht, § 44 Rz. 21 f., § 51 Rz. 27 f.; vgl. auch B ELLANGER, in: T HÜRER/AU- BERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 79 Rz. 46. 65 S ALADIN, in: AUBERT et al., Kommentar aBV, Art. 3 Rz. 83. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 26 Die Verfassung bildet die höchste Rechtsquelle im Bundesstaat 66. Der Bund muss ihre Vorgaben umsetzen, auch wenn diese nicht von den aktuellen politischen Mehrheiten getragen werden. Ver- fassungsaufträge richten sich in erster Linie an den Gesetzgeber. Dieser ist gehalten, den Auftrag umzusetzen und die Aufgabennorm zu konkretisieren. Zu diesem Zweck erlässt er Ausführungsge- setze. In Umsetzung dieser Gesetze verwirk lichen der Bundesrat und die übrigen Recht anwen- denden Behörden sodann den Auftrag. In der Frage, ob ein Verfassungsauftrag umgesetzt werden soll, steht dem Gesetzgeber kein Spiel- raum zu. Das Nichtumsetzen eines Auftrages ist eine Verletzung der Bundesverfassung 67. Als Bei- spiel kann die lange verweigerte Umsetzung des Auftrags einer Mutterschaftsversicherung die- nen68. Die Frage, wie ein Verfassungsauftrag umgesetzt werden soll, kann dagegen nicht in absoluter Form beantwortet werden. Vielmehr ist es zunächst eine Frage der Auslegung, was der Auftrag überhaupt verlangt. Sodann verlangt jeder Verfassungsauftrag nach Konkretisierung. Der Gesetz- geber entscheidet hierbei auch nach poli tischen und rechtspolitischen Kriterien 69. Der rechtspolitischen und politischen Beliebigkeit sind jedoch in der Umsetzung eines Verfas- sungsauftrags Grenzen gesetzt. Der Verfassungsauftrag ist – erstens – so zu erfüllen, wie er vom Verfassungsgeber erteilt worden ist. Eine pro-forma Umsetzung, die einer zwingenden Auslegung widerspricht, stellt ebenfalls eine Verletzung der Verfassung dar 70. Die Umsetzung eines Verfassungsauftrags begnügt si ch aber nicht mit der Schaffung einschlägiger Ausführungsbestimmungen. Diese Bestimmungen mü ssen – zweitens – von den Behörden auch umgesetzt werden. Ein Verfassungsauftrag bezieht sich auf ein Ergebnis; seine Erfüllung wird auch an diesem gemessen 71. 66 Die Formulierung will vereinfachen und die bundesstaatliche Funktion der Bundesverfassung hervorheben. Völkerrecht, soweit es von der Schweiz ratifiziert ist oder aufgrund zum zwingenden Völkerrecht gehört, geht der Bundesverfassung vor. Zum Vorrang des Völkerrechts vgl. A UBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 5 Rz. 17 ff., m.H.; A UER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel, Bd. I Rz. 1294 ff.; H ÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 1921; R HINOW, Grundzüge, Rz. 3201 ff. m.H.; T HÜRER, in: T HÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 11 Rz. 11, 26 ff.; TSCHANNEN, Staatsrecht, § 9 Rz. 10 f. 67 Zur Rechtsfolge der Verletzung eines Verfas sungsauftrags vgl. sogleich hiernach Ziff. d. 68 Art. 33 bis aBV lautete: „Der Bund wird auf dem W ege der Gesetzgebung die Mutterschaftsversi- cherung einrichten.“ Vgl. den Bericht des Bu ndesrates an die Bundesversammlung über das Volksbegehren „Für die Familie“ vom 10. Oktober 1944, BBl 1944 I 865, 1022 f. 69 Vgl. Ziff. b hiervor. 70 In diesem Sinne argumentieren die Gegner des Entwicklungsschrittes 2008/11 der Schweizer Armee (vgl. Ziff. IV/3/b hiernach). 71 Zur effektiven Erfüllung eines Verfassungsauftrags vgl. S ALADIN, in: A UBERT et al., Kommentar aBV, Art. 3 Rz. 85 ff., 93 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 27 Für einen Verfassungsauftrag müssen – drittens – die erforderlichen finanziellen Mittel bereitge- stellt werden müssen. Es ist jedoch von Verfassungs wegen nicht zulässig, dass ein Verfassungs- auftrag auf dem Umweg über die Ressourcenzuteilu ng faktisch vereitelt wird. Einer Priorisierung der verfügbaren Mittel sind damit Grenzen gesetzt (Verbot des sog. Kaputtsparens) 72. Diese letzte Aussage ist indessen im Gesamtzusammenhang zu betrachten. Gleich, wie die ver- schiedenen Interessen der Bundesverfassung gegenläu fig sein können, konkurrieren sämtliche Aufgaben des Bundes um ihren Anteil an den ve rfügbaren Ressourcen. Eine Priorisierung auf- grund politischer Entscheidungen liegt in der Natur der Sache und ist aus finanz- und realpoliti- schen Gründen notwendig 73. Insbesondere bestehen auch ein Interesse an einem ausgeglichenen Bundeshaushalt und ein politisches Interesse an einer Beschränkung der Staatsquote. Solange die von der Verfassung erteilten Aufträge erfüllt werden können, ist dagegen nichts einzuwenden. In diesem Sinn hat sich T HOMAS FLEINER im Zusammenhang mit der Au sgestaltung der beruflichen Vorsorge geäussert 74: „Die Verfassung kann [den Gesetzgeber] nicht dazu verpflichten, Gesetze zu erlassen, die letztlich volkswirtschaftlich nich t mehr tragbar sind. Er muss seine verfassungs- rechtliche Verpflichtung in den Kontext der gegebenen wirtschaftlichen Möglichkeiten und Verhält- nisse stellen. Die Verfassung verlangt vom Gesetzgeber nicht Unverhältnismässiges.“ d) Rechtsfolgen mangelhafter Umsetzung Geht aus einer einlässlichen Auslegung einer Aufgabenbestimmung der Bundesverfassung und ihrer Umsetzung hervor, dass ein Verfassungsauftrag ni cht erfüllt ist, so stellt sich die Frage nach allfälligen Rechtsfolgen. Ein erstes und wichtiges Ergebnis ist die Festst ellung, dass eine Verletzung des Verfassungsauf- trags vorliegt. Eine solche Feststellung wird jedoc h nur ausnahmsweise von einer amtlichen Stelle erfolgen. Insbesondere können Gerichte nur selten darüber befinden, ob eine Bundesaufgabe hin- reichend erfüllt wird. Dies auch deswegen, weil die Verletzung eines Verfassungsauftrags regel- mässig keine justizia blen Folgen zeitigt 75. Ein Einzelner kann aus Aufgabennormen der Bundesver- fassung keine Rechte ableiten. Es besteht kein subjektiver Anspruch auf Umsetzung eines Verfas- sungsauftrags; Aufgabennormen sind vielmehr objektives Recht 76. 72 Faktisch kann vom Bundesrat allerdings nicht verlangt werden, dass er bei fehlenden Ressour- cen die im Grundsatz erforderliche Leistung erbringen kann. Dies ändert jedoch grundsätzlich nichts an der Verfassungswidrigkeit der Aufgabenerfüllung. 73 Zum Verhältnis von Aufgabennormen und Finanzhaushalt vgl. auch H EINRICH K OLLER, Budget und Norm, in: Juristische Fakult ät der Universität Basel (Hrsg.) Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1973, Basel/Stuttgart 1973; DERS., Der öffentliche Haushalt als Instrument der Staats- und Wirtschaftslenkung, ein Beitrag zur politi schen und rechtlichen Bedeutung des haushalts- rechtlichen Instrumentariums und zum Wandel der Haushaltskompetenzen von Parlament und Regierung, Basel/Frankfurt a.M. 1983; LIENHARD, New Public Management, S. 195. 74 T HOMAS FLEINER, Rechtsgutachten betreffend die Bedeutung von Artikel 34quater BV für den Erlass eines Bundesgesetzes über die berufliche Vorsorge, in ZAK: 1978, S. 334 und 353. 75 Vgl. S ALADIN, in: AUBERT et al., Kommentar aBV, Art. 3 Rz. 85. 76 So kann auch die objektiv-rechtliche Wirkung der Grundrechte keinen weiteren Schutz bieten. Wo kein Recht des Einzelnen auf Grundrechtsschutz besteht, ist wiederum der Gesetzgeber, allen-Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 28 Auch gestützt auf die Grundrechte der Bundesverfassung kann die Umsetzung einer Bundesauf- gabe nicht eingefordert werden. Selbst wenn deren Verletzung in Nichterfüllung einer Bundesauf- gabe erfolgt 77, ist grundsätzlich wiederum der Gesetzgeber gefragt, das richterliche Urteil zu befol- gen. Eine Sanktion wird zudem verunmöglicht durch den Umstand, dass Bundesgesetze für die richterlichen Behörden massgeblich sind 78. Ein Gang vor internationale Gerichte (EGMR) hat ande- re Hindernisse zu überwind en: Der Einzelne kann sich aussch liesslich auf Grundrechte der Kon- ventionen berufen, nicht aber auf Rechte oder gar Aufgabennormen der Bundesverfassung 79. Eine beschränkte Möglichkeit gerichtlicher Überprüf ung bestand bisher darin, dass die Kantone auf dem Weg der staatsrechtlichen Klage die Nichterfüllung einer Bundesaufgabe rügen konnten 80. Dieser Weg besteht auch mit dem seit 1. Januar 2007 geltenden Bundesgerichtsgesetz 81: Gemäss Art. 120 Abs. 1 Bst. a BGG beurteilt das Bundesgericht auf Klage als einzige Instanz Kompetenz- konflikte zwischen Bundesbehörden und kantonalen Behörden. Im Ergebnis ist die Umsetzung eines Verfassungsauftrags nicht rechtlich erzwingbar. Dies ändert jedoch nichts an der Verpflichtung der Bundesor gane, den Auftrag umzusetzen. Das gilt insbeson- dere auch dort, wo ein Bundesgesetz in der Referendumsabstimmung vom Stimmvolk abgelehnt falls das Gericht damit betraut, den Grundrechten Ge ltung zu verschaffen. Anders beurteilt es je- ner Teil der Lehre, der aus der Rechtsfigur der Schutzpflichten konkretes staatliches Handeln ab- leitet; vgl. hierzu SAMANTHA BESSON, Les obligations positives de protection des droits fondamen- taux – un essai en dogmatique co mparative, ZSR 2003 I, S. 49; P ATRICIA EGLI, Drittwirkung von Grundrechten, Zürich 2002, S. 283 ff.; M ÜLLER, Grundrechte, S. 18 f., 28; M ÜLLER, in: T HÜ- RER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 39 Rz. 36 ff.; M ARKUS SCHEFER, Gefährdung von Grundrechten, Eine grundrechtsdogmatische Skizze, in: S UTTER-SOMM et al., Risiko und Recht, S. 445 ff.; S CHWEIZER, in: E HRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 35 Rz. 12 f.; kritisch TSCHANNEN, Staatsrecht, § 7 Rz. 70 ff.; WEBER-DÜRLER, Grundrechtseingriffe, in: ULRICH ZIMMERLI (Hrsg.), Berner Tage für die juristische Praxis BTJP 1999, Die neue Bundesverfassung – Konse- quenzen für Praxis und Wissenschaft, S. 153 f.; vgl. auch die Vorbehalte bei LIENHARD, Innere Si- cherheit, S. 128 f. 77 T SCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 10. 78 Zur Massgeblichkeit der Bundesgesetze gemäss Art. 190 BV vgl. A UBERT, in: A UBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 190 Rz. 1 ff., m.H.; A UER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel, Bd. I Rz. 1857 ff.; H ÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 2086; R HINOW, Grundzüge, Rz. 2613 ff.; KÄLIN, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 74 Rz. 26 ff.; TSCHANNEN, Staatsrecht, § 8 Rz. 6 ff. 79 Auch hier ist wiederum auf den Umstand hinz uweisen, dass Rechte aus internationalen Grund- rechtskonventionen nur sehr offene Anweisun gen zum Tätigwerden des Staates geben können und konkretisierungsbedürftig sind. Vgl. M ARK EUGEN VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), unter bes onderer Berücksichtigung der schweizerischen Rechtslage, 2.A., Zürich 1999; WALTER KÄLIN/GIORGIO MALINVERNI/MANFRED NOWAK, Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, Basel/Frankfurt a.M./Brüssel 1997. 80 Art. 83 OG; vgl. S ALADIN, in: AUBERT et al., Kommentar aBV, Art. 3 Rz. 85. 81 Vgl. VON WERDT, in: H ANSJÖRG SEILER/NICOLAS VON WERDT/ANDREAS GÜNGERICH (Hrsg.), Bun- desgerichtsgesetz (BGG), Bund esgesetz über das Bundesgericht, Stämpflis Handkommentar, Bern 2007, Art. 120 Rz. 3 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 29 worden ist 82 oder wo die Stimmberechtigten eines Kantons oder einer Gemeinde in einer sachver- wandten Vorlage den gegenteiligen Willen geäussert hat 83. Die Bundesverfassung zieht ihre Legi- timation aus der Annahme durch Volk und Kantone . Diese Legitimation bindet auch das im Rah- men der Gesetzgebung zu Wort kommende Stimmvolk 84. 2. Armeerelevante Normen der Bundesverfassung a) Art. 57 BV Sicherheit Die verfassungsmässige Leitnorm der Sicherheit ist Art. 57 BV. Die Armee ist eines von mehreren Instrumenten der schweizerischen Sicherheitspoliti k. Art. 57 BV ist daher auch der Ausgangspunkt der Gesamtschau über das Verfassungsrecht betreffend die Armee. Die rechtliche Tragweite von Art. 57 BV ist relativ gering. Er hält fest: „Bund und Kantone sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Sicherhe it des Landes und den Schutz der Kantone. Sie koordinieren ihre Anstrengungen im Bereich der inneren Sicherheit.“ Dieser Artikel scheidet keine Kompetenzen aus, sondern stellt bloss fest, dass sowohl der Bund als auch die Kantone für die Sicherheit zuständig sind 85. Von rechtlicher Relevanz ist einzig die Verpflichtung zur Kooperation in Abs. 286. Art. 57 BV bietet hingegen Gelegenheit, das Verhäl tnis von Bund und Kantonen im Bereich der Sicherheit zu beleuchten. b) Aufgaben von Bund und Kantonen im Bereich der inneren Sicherheit Die klassische Aufgabenteilung weist dem Bund die äussere, den Kantonen die innere Sicherheit zu 87. Diese Betrachtung eignet sich für eine grobe Darstellung der heutigen Rechtslage, zumal die 82 Wiederum sei als Beispiel die Einführung einer Mutterschaftsversicherung genannt. Für einen geschichtlichen Abriss vgl. die Botschaft zu m (in der Referendumsabstimmung abgelehnten) Bundesgesetz über die Mutterschaftsversicherung vom 25. Juni 1997, BBl 1997 IV 981, 1010 ff. 83 Prominente Beispiele sind zurzeit die Diskussionen rund um die Volksabstimmungen über Ein- bürgerungen (vgl. BGE 129 I 232, Schweizerische Volkspartei Zürich) sowie rund um das Ver- bandsbeschwerderecht (vgl. Eidgenössische Volksinitiative „Verbandsbeschwerderecht: Schluss mit der Verhinderungspolitik – Mehr Wachstum für die Schweiz!“, BBl 2004 6647). 84 Vgl. A NDREAS AUER/NICOLAS VON ARX, Direkte Demokratie ohne Grenzen? Ein Diskussionsbeitrag zur Frage der Verfassungsmässigkeit von Einbürgungsbeschlüssen durch das Volk, AJP 2000, S. 923 ff.; YVO HANGARTNER, Grundsätzliche Fragen des Einbürgerungsrechts, AJP 2001, S. 949 ff.; REGINA KIENER, Rechtsstaatliche Anfor derungen an Einbürgerungsverfa hren, recht 2000, S. 213 ff. 85 Botschaft BV, BBl 1997 I 1, 236; A UBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit commentaire, Art. 57 Rz. 1 f.; SCHWEIZER/KÜPFER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 57 Rz. 1. 86 Vgl. Ziff. b hiernach. 87 R UCH, in: T HÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 56 Rz. 26, 33; S CHWEIZER/KÜPFER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Vorbemerkun gen zu Art. 57–61 Rz. 10 f.; zur Unter- scheidung in äussere und innere Sicherheit: SIPOL B 2000, BBl 1999 7657, 7730; vgl. auch SCHWEIZER/KÜPFER, in: E HRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 57– 61 Rz. 4; vgl. zu den Begriffen der inneren und äusseren Sicherheit S CHWEIZER/SUTTER/WIDMER, Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 30 Verfassung einige Anhaltspunkte liefert: Nach Art. 54 Abs. 1 BV sind die auswärtigen Angelegen- heiten Sache des Bundes. Der Bund ist zuständig für die Armee (Art. 58 ff. BV) und für die Ge- setzgebung über den Zivilschutz (Art. 61 BV). Die Trennlinie kann aber nicht mehr so eindeutig gezogen werden 88. Der Bund befasst sich auch und zunehmend mit innerer Sicherheit 89. Mit den Bundespolizeibehör- den90 verfolgt er Straftaten, die nach Ansicht des Gesetzgebers 91 auf Bundesebene bekämpft wer- den müssen (z.B. Geldfälschung nach Art. 240 StG B, kantonsübergreifendes organisiertes Verbre- chen nach Art. 260 ter StGB). Mit den Staatsschutzorganen sch ützt er sich vor gewalttätigem Extre- mismus und Terrorismus 92. Im Übrigen koordiniert er die Polizeianstrengungen der Kantone 93. Er schützt seine eigenen Personen und Einrichtungen 94. Und er stellt schliesslich die Zusammenarbeit mit dem Ausland sicher 95. Weil Art. 57 BV keine neuen Kompetenzen ausscheidet 96, ist die Zuständigkeit des Bundes im Be- reich der inneren Sicherheit anders zu begründen. Nur zum Teil stützen sich die Massnahmen des Bundes zur Wahrung der inneren Sicherheit auf ex plizite Zuständigkeitsnormen: Das Handeln der Bundespolizeibehörden beruht auf der Strafrechtskompetenz (Art. 123 BV) und der Justizverfas- sung (insbesondere Art. 190 BV). Die internati onalen Aufgaben sind Teil der auswärtigen Angele- genheiten (Art. 54 BV). Der Staatsschutz und mit ihm das BW IS – vergleiche dessen Ingress – stützt sich hingegen auf eine allgemeine Zuständigkeit des Bundes zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit 97. Grundbegriffe, Rz. 29 ff. 88 L IENHARD/HÄSLER, Grundlagen, Rz. 6. 89 Zum Begriff der inneren Sich erheit Botschaft BWIS, BBl 1994 II 1129, 1137 ff.; SIPOL B 2000, BBl 1999 7657, 7730; G EORG ENGELI, Die innere Sicherheit in der Schweiz, Basel 1987, Basel 1987, S. 8; KURT EICHENBERGER, in: AUBERT et el., Kommentar aBV, Art. 102 Rz. 150; L IENHARD, Innere Sicherheit, S. 125; URS PFANDER, Garantie innerer Sicherheit, Chur/Zürich 1991, S. 8; vgl. dazu SCHWEIZER/ SUTTER/WIDMER, Grundbegriffe, Rz. 29 ff. 90 Strafverfolgung durch das Bundesamt für Poli zei (Art. 9 ff. OV-EJPD) und die Bundesanwalt- schaft (Art. 25 ff. OV-EJPD), Rechtsprechung du rch das Bundesstrafgericht (Art. 26 und 28 SGG). 91 Art. 340 und 340 bis StGB; vgl. hierzu die Botschaft über die Änderung des Strafgesetzbuches, der Bundesstrafrechtspflege und des Verwaltungsst rafrechtsgesetzes (Massnahmen zur Verbesse- rung der Effizienz und der Rechtsstaatlichkeit in der Strafverfolgung) vom 28. Januar 1998, BBl 1998 1529. 92 Art. 2 BWIS; zu den Revisionsprojekten vgl. Änderung vom 24. März 2006 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (Gewaltpropaganda/Gewalt, BWIS I), AS 2006 3703; Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahr ung der inneren Sicherheit (BWIS), Vor- entwurf fedpol vom 31.01.2006, Erläuterungen zum Vorentwurf vom 31.01.2006 (BWIS II). 93 Art. 7 BWIS; Art. 9 Abs. 2 Bst. c OV-EJPD. 94 Art. 22 BWIS; Art. 9 Abs. 1 Bst. d OV-EJPD. 95 Art. 8 BWIS; Art. 9 Abs. 1 Bst. e OV-EJPD. 96 Vgl. Ziff. a hiervor. 97 Ingress BWIS, Vgl. Botschaft BW IS, BBl 1994 II 1127, 1141 f. Nach S CHWEIZER/KÜPFER, in: E H- RENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 57–61 Rz. 10, liegt eine paralle-Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 31 Diese allgemeine Zuständigkeit des Bundes zu r Wahrung der äusseren und inneren Sicherheit gründet letztlich auf dem Bundesstaatsprinzip: Auch wenn die Kantone grundsätzlich für die innere Sicherheit zuständig sind, gibt es Bereiche, die zwingend einer einhei tlichen Regelung bedürfen (Art. 42 Abs. 2 BV) 98. Und es gibt Belange, wo die Sicherheit des Bundes auf dem Spiel steht 99. In diesen beiden Fällen ist der Bund originär zuständig, Regelungen zu erlassen und zu vollziehen. Diese Zuständigkeit im Bereich der Sicherheit g ilt darum als Bundeskompetenz kraft föderativen Staatsaufbaus 100. Sie widerspiegelt sich in Art. 57 Abs. 1 BV, entsprin gt diesem jedoch nicht. Mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA) wird ein neuer Art. 43 a BV in Kraft treten 101. Nach dessen Abs. 1 übernimmt der Bund nur die Aufgaben, welche die Kraft der Kantone über- steigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen. Er präzisiert und ersetzt Art. 42 Abs. 2 BV im Sinne der oben dargelegten Grundsätze. Neue Bundeskompetenzen begründet er jedoch keine. Die genaue Abgrenzung der Kompetenzverteilung zw ischen Bund und Kantonen bereitet allerdings zuweilen Schwierigkeiten und ist Gegenstand der politischen Auseinandersetzung: So besteht Un- einigkeit darüber, wie weit die Armee zur Wahr ung der inneren Sicherheit herangezogen werden darf102. Ein Einsatz im Rahmen des Ordnungsdiens tes oder als Assistenzdienst in besonderen Lagen ist verfassungsrechtlich unbedenklich 103. Die Übernahme von ständigen Polizeiaufgaben erscheint dagegen heikler. Soweit Truppen zum Schutz von Botschaften eingesetzt werden, kann die Zuständigkeit des Bundes aus seinen völkerrechtlichen Schutzpflichten abgeleitet werden 104. le Kompetenz vor, die auf Seiten des Bundes bloss fragmentarischer Natur ist. 98 Die Bestimmung ist programmatischen Inhalts und ist im Zusammenhang mit dem Subsidiaritäts- prinzip zu verstehen; vgl. S CHWEIZER, in: E HRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 42 Rz. 7f. 99 So die Bedrohung an der Landesgrenze oder im Luftraum. 100 Eine Art der stillschweigenden Bundeskompetenzen, auch inhärent power genannt. Sie grenzt sich von der Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs (implied power) ab. Vgl. Botschaft BWIS BBl 1994 II 1127, 1173; nach T SCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 14 gehört die erwähnte Zustän- digkeit mittlerweile nicht mehr zu den stillschwe igenden Bundeskompetenzen, sondern wird jetzt ausdrücklich durch Art. 57 Abs. 1 BV erwähnt. 101 Bundesbeschluss zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen vom 3. Oktober 2003 (NFA), BBl 2003 6591; Botschaft zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen vom 14. November 2001 (NFA), BBl 2001 2291, 2458; das Inkrafttreten der Verf assungsbestimmungen ist auf den 1. Ja- nuar 2008 geplant; Zu Art. 43a BV vgl. M OHLER, Vernetzung, Rz. 203, 206. 102 Vgl. Ip. 06.3285 (NR B ANGA BORIS), Innere Sicherheit. Verfassungsrechtliche Ordnung und Kom- petenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen im Bereich Polizeirecht; Ip. 04.3007 (NR L ANG JOSEF), Militarisierung der inneren Sich erheit; vgl. auch USIS I, S. 11; USIS III, S. 9 ff.; USIS IV, S. 26 ff. 103 Vgl. Art. 76 ff. und 83 MG; Botschaft A XXI, BBl 2002 858, 895; R ENÉ RHINOW, Zur Rechtmässig- keit des Armeeeinsatzes im Rahmen der inneren Sicherheit, in: S UTTER-SOMM et al., Risiko und Recht, S. 361 ff.; vgl. WIEGANDT, Einsatz der Armee. 104 Art. 40 des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen vom 24. April 1963 (SR 0.1910.02), Art. 22 und 24 BWIS, USIS III, S. 4; USIS IV, S. 21. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 32 Soweit der Schutz der Grenze betroffen ist (Ver stärkung GWK), darf der Bund ebenfalls handeln 105. Im vorliegenden Zusammenhang stellt sich insbes ondere die Frage, wie weit die Raumsicherung von dieser Abgrenzungsproblematik betroffen ist 106. Auch besteht die Gefahr, dass sich der Bund auf seine Zuständigkeit im Bereic h der Sicherheit beruft, ohne dass tatsächlich der Anlass zu einer bundesweiten Regelung gegeben ist 107. Die Aufgabenverteilung im Bereich der inneren Sicherheit ist zwar nicht eindeutig festgelegt, aber auch nicht beliebig. Wo die Kantone in der Lage sind, allein oder in Zusammenarbeit mit anderen Kantonen die Gefahr abzuwehren oder die Störung zu besei- tigen, ist der Bund nicht zuständig. Insgesamt ist die Gewährleistung der Sicherheit eine Verbundaufgabe von Bund und Kantonen 108. Sie sind nach Art. 57 Abs. 2 BV gehalten, ih re Tätigkeiten aufeinander abzustimmen. c) Art. 58 BV Armee Art. 58 BV ist die zentrale Verfassungsbestimmung über die Armee. Art. 58 Abs. 1 BV stellt zunächst fest, dass die Schweiz eine Armee hat. Eine solche Feststellung fehlte in der alten BV 109. Mit Blick auf die sicherheitspolitische Bedeutung der Armee war es jedoch angebracht, sie auch in der Verfassung sichtbar zu machen 110. Ihre Präsenz in der Verfassung würde es auch ermöglichen, sie gegebenenfalls mittels Verfassungsänderung abzuschaffen 111. 105 Vgl. USIS III, S. 57 ff.; USIS IV, S. 57 ff. 106 Vgl. Ziff. IV/2/b hiernach. 107 Ob ein Anlass zu einer bundesweiten Regel ung besteht, ist am Ende eine politische Entschei- dung und sollte darum auch auf politischem Weg – also mittels Änderung der verfassungsmässi- gen Zuständigkeitsordnung – entschieden werden. Als Beispiel für das Bestreben nach einer bundesweiten Zuständigkeit im Bereich der Sich erheit ausserhalb einer expliziten Verfassungs- norm vgl. die Diskussion rund um Massnahmen gegen gefährliche Hunde: Mo. 06.3062 Freisin- nig-demokratische Fraktion (RL), Gefährliche Hu nde. Verantwortung ist der beste Schutz; Mo. 06.3049 Fraktion der Schweizerischen Volkspartei (V), Hundehalter in die Pflicht nehmen; Pa. Iv. 05.453 Kohler Pierre, Verbot von Pitbulls in de r Schweiz; Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 5. September 2000, VPB 2001 (65), Nr. 1; vgl. dazu M ARKUS H. F. MOHLER, Welche Normen zu gefährlichen Hunden? – Über die Möglichk eiten einer einheitlichen Regelung, NZZ Nr. 284 vom 5. Dezember 2005, S. 11. 108 Botschaft BWIS, BBl 1994 II 1127, 1142; S CHWEIZER/KÜPFER, in: E HRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 57–61 Rz. 10; R UCH, in: T HÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfas- sungsrecht, § 56 Rz. 13; vgl. auch Botschaft BV, BBl 1997 I 1, 236 f. 109 A UBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 58 Rz. 1; M EYER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 58 Rz. 2. 110 A UBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 58 Rz. 3. 111 Vgl. die Eidgenössische Volksinitiative „für eine Schweiz ohne Armee und für eine umfassende Friedenspolitik“, BBl 1986 III 871 (Zustandekommen), BBl 1988 II 967 (Botschaft des Bundesra- tes), BBl 1990 I 249 (Abstimmungsergebnis); Eidgenö ssische Volksinitiative „Für eine glaubwür- dige Sicherheitspolitik und eine Schweiz ohne Armee“, BBl 1999 8954 (Zustandekommen), BBl 2000 4825 (Botschaft des Bundesrates), BBl 2002 1209 (Abstimmungsergebnis); vgl. A UBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 58 Rz. 3. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 33 Vorliegend könnte sich die Frage stellen, ob bereits aus dem Begriff der Armee gewisse Schlüsse auf deren Aufgaben und Organisation gezogen werden können. Dies etwa in dem Sinne, dass sich eine Armee begriffsnotwendig mit der kriegerisc hen Auseinandersetzung befasst. Die Frage stellt sich jedoch nicht 112. Die Aufgaben der Armee werden in Art. 58 Abs. 2 BV definiert; der Begriff ist dadurch auf Verfassungsstufe hinreichend bestimmt. Art. 58 Abs. 1 BV verankert ausserdem das Milizprinzip. Dessen Bedeutung wurde im Zuge der Armeereform XXI eingehend von D IETRICH SCHINDLER erörtert113. Art. 58 Abs. 2 BV befasst sich mit den Aufgaben der Armee. Diese Verfassungsbestimmung wird nachfolgend ausführlich zu analysieren sein 114. Schliesslich regelt Art. 58 Abs. 3 BV den Einsat z der Armee und erklärt diesen zur Sache des Bun- des115. Mit der in der Volksabstimmung vom 28. November 2004 angenommenen Änderung der Bundesverfassung betreffend Neugestaltung des Fi nanzausgleiches und der Aufgabenteilung zwi- schen Bund und Kantonen (NFA) sind die in Art. 58 Abs. 3 und Art. 60 Abs. 2 BV noch enthaltenen Kompetenzen der Kantone zu Bildung und Einsatz kantonaler Formationen aufgehoben worden 116. d) Weitere armeerelevante Verfassungsbestimmungen (Art. 2, 60, 168, 185 BV) Ausserhalb der Art. 57 und 58 BV befasst sich die Verfassung an weiteren Stellen mit der Armee bzw. der Sicherheit. An erster Stelle ist der Zweckartikel der Bundesverfassung zu nennen. Art. 2 Abs. 1 BV lautet: „Die Schweizerische Eidgenoss enschaft schützt die Freiheit und die Rechte des Volkes und wahrt die Unabhängigkeit und die Sicherheit des Landes (Art. 2 Abs. 1 BV).“ Der Zweckartikel begründet zwar keine neuen Bundeskompetenzen. Er fliesst aber in die Auslegung der Aufgabennormen mit ein und wirkt sich auf diese Weise auf die Wahrnehmung der gegebenen Kompetenzen aus 117. Anzusprechen ist ausse rdem die Präambel zur Bundesverfassung. Sie er- wähnt das Ziel, „Freiheit und Demokratie, Unabhängigkeit und Frieden“ zu stärken. Auch sie kann bestenfalls zur Auslegung rechtlich verbindlicherer Bestimmungen der Verfassung herangezogen 112 Es finden sich auch keine entsprechenden Aussagen in der Literatur. 113 Verfassungsrechtliche Schranken für das Pr ojekt „Armee XXI“, Gutachten von Prof. Dr. DIETRICH SCHINDLER vom 14. April 1999 zuhanden des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport, VPB 2001 (65), Nr. 38. 114 Siehe Ziff. 3 hiernach. 115 Zu Art. 58 BV und zum Einsatz der Armee vgl. A UBERT, in: A UBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 58; M EYER, in: E HRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 58; R UCH, in: T HÜRER/AU- BERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 56 Rz. 15 ff.; WIEGANDT, Einsatz der Armee. 116 Bundesbeschluss vom 3. Oktober 2003 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufga- benteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA), BBl 2003 6591; vgl. Botschaft A XXI, BBl 2002 858, 863. 117 Zum Stellenwert der Zweckartikel vg l. Botschaft BV, BBl 1997 I 1, 126 f.; A UBERT, in: AUBERT/MA- HON, Petit commentaire, Art. 2 Rz. 2 ff.; H ÄFELIN/HALLER; Bundesstaatsrecht, Rz. 168 ff.; MICHAEL WALTER HEBEISEN, Staatszweck, Staatsziele, Staatsaufgaben – Leistungen und Grenzen einer ju- ristischen Behandlung von Leitideen der Staatstätigkeit, Chur 1996; R HINOW, Grundzüge, Rz. 54, 3132; TSCHANNEN, Staatsrecht, § 5 Rz. 7 f. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 34 werden118. Nach dem Wortlaut keine Vorgabe der Verfassung ist – darauf sei an dieser Stelle hin- gewiesen – die Neutralität 119. Zur Verfassungsordnung betreffend die Armee zählen weiter die Art. 59 und 60 BV. Art. 59 Abs. 1 BV begründet die allgemeine Wehrpflicht der Schweize r; gleichzeitig sieht er einen zivilen Ersatz- dienst vor 120. Für Schweizerinnen ist der Militärdienst gem äss Art. 59 Abs. 2 BV freiwillig. Art. 60 BV regelt Organisation, Ausbildung und Ausrüstung der Armee 121. Zu erwähnen sind schliesslich Art. 61 BV betreffend den Zivilschutz 122 und Art. 102 BV betreffend die wirtschaftliche Landesver- sorgung123. Ausserhalb der Aufgabennormen beeinflussen weitere Verfassungsbestimmungen die Ordnung der Sicherheitspolitik und den Einsatz der Armee: De r Teil über die Bundesbehörden definiert die Be- fugnisse von Bundesrat und Bundesversammlung fü r äussere und innere Sicherheit, zum Aufgebot von Truppen und zur Wahl des Generals 124. 118 Zur Bedeutung der Präambel vgl. A UBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Préambule. 119 Man unterscheidet zwischen Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik. Da s Neutralitätsrecht ent- springt den Haager Konventionen über die Rech te und Pflichten der Neutralen im Falle eines Land- bzw. Seekrieges von 1907 und untersagt dem Neutralen, an einem internationalen bewaff- neten Konflikt teilzunehmen oder eine Partei milit ärisch zu unterstützen. Die Pflichten des dau- ernd Neutralen in Friedenszeiten ergeben sich aus dem Völkergewohnheitsrecht und umfassen das Gebot, in Friedenszeiten keine unwiderruflichen Bindungen einzugehen, die ihm im Konflikt- fall die Einhaltung seiner Neutralitätspflichten verunmöglichen würden. Die Neutralitätspolitik führt der Neutrale, um die Glaubwürdigke it seiner Neutralität aufrechtzue rhalten. Sie liegt völlig im Er- messen des Neutralen. Die Neutralität ist Mittel und nicht Ziel schweizerischer Aussenpolitik; sie kann einseitig aufgegeben werden. Darum erscheint sie in der Verfassung bloss in den Zustän- digkeitsnormen von Bundesversammlung (Art. 173 Abs. 1 Bst. a BV) und Bundesrat (Art. 185 Abs. 1 BV). Vgl. Bericht zur Neutralität, BBl 1994 I 155, 210 f.; SIPOL B 2000, BBl 1999 7657 7690; S AXER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 185 Rz. 20 ff. 120 A UBERT, in: A UBERT/MAHON, Petit commentaire, Art. 58–60; M EYER, in: E HRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 58–60. 121 Vgl. Ziff. I/2 hiervor. Art. 60 Abs. 2 BV nennt die inzwischen aufgelösten kantonalen Formationen. Aus der Formulierung: „… im Rahmen des Bundesrechts …“ erhellt, dass diese nur von Bundes- rechts wegen bestanden und ihre Auflösung daher rechtens war. Dies wurde erst mit der Totalre- vision der BV möglich; zuvor waren die kantonal en Truppen in der Verfassung verankert. Auch Art. 60 Abs. 2 wird mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs aufgehoben; vgl. Bundesbe- schluss vom 3. Oktober 2003 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA), BBl 2003 6591. 122 A UBERT, in: A UBERT/MAHON, Petit commentaire, Art. 61; S CHWEIZER/KÜPFER, in: E HRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 57–61 Rz. 12; vgl. aber die Kompetenzdele- gation gemäss Art. 6 BZG; Botschaft BZG, BBl 2002 1865, 1693 f. 123 Vgl. A UBERT, in: A UBERT/MAHON, Petit commentaire, Art. 102; V EIT, in: E HRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 102. 124 Art. 168 Abs. 1, 173 Abs. 1 Bst. a, b, d, Art. 185 BV. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 35 3. Art. 58 Abs. 2 BV als Verfassungsnorm zu den Aufgaben der Armee a) Wortlaut und Entstehung Art. 58 Abs. 2 BV definiert die Aufgaben der Armee; der Verfassungsauftrag lautet: „Die Armee dient der Kriegsverhinderung und trägt bei zur Erhaltung des Friedens; sie verteidigt das Land und seine Bevölkerung. Sie unterstützt die zivilen Behörden bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewäl- tigung anderer ausserordentlicher Lagen. Da s Gesetz kann weitere Aufgaben vorse- hen.“ Die Bundesverfassung von 1874 enthielt noch ke ine Bestimmung betreffend die Aufgaben der Ar- mee. Die zahlreichen Bestimmungen über das Heerwesen befassten sich primär mit organisatori- schen Fragen und dem Verhältnis zwischen dem Bundesheer und den Kantonen 125. Gleichwohl lassen sich Tendenzen im Bezug auf die Aufgaben der Armee finden: Die Verfassungsbestimmun- gen der Bundesverfassung von 1874 sind im Wesentlichen auf die bewaffnete Verteidigung ausge- richtet. Dies ist darauf zurückzuführen, dass es „bei der Gründung des Bundesstaates […] der ge- schichtlichen Wirklichkeit [entspra ch], wenn der Begriff des Staa tsschutzes weitgehend nur mit der Vorstellung der Armee verbunden war. Denkbar war kaum eine andere Bedrohung als die durch einen herkömmlichen Truppenangriff (bzw. Durchmarsch)“ 126. Neben dem offensichtlichen Vertei- digungsauftrag nannte die Verfassung von 1874 den Einsatz zur Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung im Innern, den sog. Ordnungsdienst 127. Weitere Aufgaben der Armee fanden keinen Nie- derschlag auf Verfassungsebene; dies hinderte den Bund jedoch nicht daran, die Armee gestützt auf die aBV mit neuen Aufgaben zu betrauen 128. Art. 58 Abs. 2 BV ist also ein Ergebnis der Nachführung der Bundesverfassung. In Inhalt und For- mulierung orientiert er sich an Art. 1 MG in seiner Fassung gemäss Armeereform 1995 129. Er laute- te130: 1 Die Armee trägt zur Kriegsverhinderung und dadurch zur Erhaltung des Friedens bei. 2 Sie verteidigt die Schweiz und ihre Bevölkerung und trägt zu deren Schutz bei. 3 Im Rahmen ihres Auftrages hat die Armee zudem: a. die zivilen Behörden zu unterstützen, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen bei der Abwehr von schwerwiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit; 125 Art. 13–22 aBV; vgl. M ACHERET, in: AUBERT et al., Kommentar aBV, Art. 13-22 Rz. 2. 126 Schlussbericht der Arbeitsgruppe für eine To talrevision der Bundesverfassung, VI, S. 618. 127 Art. 16 aBV; zur Bundesintervention mit der Armee vgl. M ACHERET in: AUBERT et al., Kommentar aBV, Art. 16 Rz. 10. 128 Das MG in der Fassung von 1995 trat noch unter dem Regime der aBV in Kraft. 129 Botschaft BV, BBl 1999 I 238 f. 130 Bundesgesetz über die Armee und die Militär verwaltung vom 3. Februar 1995 (Militärgesetz, MG), AS 1995 4093. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 36 b. die zivilen Behörden zu unterstützen, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen bei der Bewältigung von anderen ausserorden tlichen Lagen, insbesondere im Falle von Katastrophen im In- und Ausland; c. friedensfördernde Beiträge im internationalen Rahmen zu leisten. Art. 1 MG in der Fassung von 1995 ist das Ergebnis der Armeereform 95. Gedanklich geht er auf die Schlussfolgerungen des Sicherheitspolitischen Berichtes 1990 131 und auf das Armeeleitbild 95132 zurück. Für die Aufnahme in den Verfassungstext wurde dieser Wortlaut knapper und griffiger formuliert. Einzelne konkrete Teilaufträge wurden weggelassen. Der Gesetzgeber erhielt dafür die Befugnis, weitere Aufgaben vorzusehen. Inhaltlich hat sich aber im Verfahren der Verfassungsge- bung keine Änderung ergeben 133. Die Auslegung von Art. 58 Abs. 2 BV kann darum 134 auf die Ma- terialien von Art. 1 MG in seiner Fassung von 1995 zurückgreifen 135. b) Teilaufträge und deren Rangordnung aa) Verfassungstext und Materialien Die Aufgaben der Armee gemäss Art. 58 Abs. 2 BV lassen sich in folgende Teilaufträge gliedern 136: - Die Armee dient der Kriegsverhinderung und trägt bei zur Erhaltung des Friedens; sie ver- teidigt das Land und seine Bevölkerung. - Sie unterstützt die zivilen Behörden - bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und - bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen. - Das Gesetz kann weitere Aufgaben vorsehen. Verfassungstext und Botschaft scheinen keine Priorisierung der Aufgaben vorzunehmen. Auch in der parlamentarischen Beratung zum heutigen Art. 58 Abs. 2 BV findet sich kein Votum zur Ge- wichtung der Teilaufträge. Der Bundesrat hat es auch abgelehnt, die damals bestehenden Aufga- ben der Armee 95 in den Verfassungstext aufzunehmen. In einer veränderten Lage in Zukunft kön- ne eine Erweiterung der Aufgaben der Armee nötig werden. Also erweise sich „eine feste und ab- 131 SIPOL B 1990, BBl 1990 III 847. 132 ALB 95, BBl 1992 I 850. 133 In der parlamentarischen Beratung wurden ve rschiedene inhaltliche Änderungen beantragt, setz- ten sich aber nicht durch; AB 1998 S 69 ff., N 926 ff. 134 Systematisch gesehen ist es grundsätzlich falsch, eine Verfassungsbestimmung anhand ihrer Umsetzung durch den Gesetzgeber auszulegen. Der Ausführungserlass ist eine von mehreren möglichen Umsetzungsformen. Die Auslegung anhand des Ausführungserlasses verengt daher den Blick auf die Verfassungsnorm. 135 Insbesondere: Botschaft MG, BBl 1993 IV 1, 30 f.; Entwurf MG, BBl 1993 IV 154; Parlamentari- sche Beratung AB 1994 S 286, 1280, N 1739, sowi e die Eintretensdebatten AB 1993 S 1107 ff., AB 1994 S 274 ff., N 295 ff., 1735 ff. 136 In der Botschaft zur neuen Bundesverfassung werden die Teilaufträge vereinfachend mit Lan- desverteidigung, Aufrechterhaltung der inneren Si cherheit und Hilfeleistung umschrieben; vgl. Botschaft BV, BBl 1997 I 238. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 37 schliessende Umschreibung des Auftrags der dynamisc hen Entwicklung der Militärverfassung eher hinderlich.“137 bb) Herkunft: Armee 95 Diese drei Teilaufträge entsprechen jedoch nicht genau dem Wortlaut und der Konzeption von Art. 1 MG in der Fassung von 1995. Gemäss dem Sicherheitspolitischen Bericht 1990 umfasste der Auftrag der Armee „Friedensförderung, Kriegsverhinderung und Verteidigung sowie Hilfeleistung als Beitrag an die allgemeine Existenzsicherung.“ 138 Diese Aufträge wurden im Armeeleitbild über- nommen und konkretisiert. Hinzu kommt der Ordnun gsdienst, also die Aufrechterhaltung der inne- ren Sicherheit durch die Armee. Er gilt von jeher als verfassungsmässiger Auftrag der Armee, ohne aber im Sicherheitspolitischen Be richt 1990 besondere Erwähnung zu finden. So ergeben sich folgende Aufträge in der Konzeption der Armee 95: - Friedensförderung; - Kriegsverhinderung und Verteidigung; - Hilfeleistung als Beitrag an die allgemeine Existenzsicherung; - Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit (Ordnungsdienst). Der Sicherheitspolitische Bericht 1990 ni mmt keine Gewichtung der Aufträge vor 139. Das Armee- leitbild 95 bezeichnet jedoch die Kriegsverhinderung und Verteidigung an mehreren Stellen als den Hauptauftrag der Armee, während Friedensförderung , Hilfeleistung als Beitrag an die allgemeine Existenzsicherung und Ordnungsdienst als Zusatzaufträge genannt werden 140. Die vier Teilaufträge gemäss Konzeption der Armee 95 sind in Art. 1 des Entwurfs zum MG in der Fassung von 1995 eingeflossen 141: Die Armee dient den Zwecken der Eidgeno ssenschaft, indem si e folgende Aufgaben wahrnimmt: a. sie trägt zur Kriegsverhinderung bei; b. sie verteidigt die Schweiz und ihre Bevölkerung und trägt zu deren Schutz bei; c. sie unterstützt die zivilen Behörden, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen, bei der Abwehr von schwerwiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit; d. sie hilft den zivilen Behörden, wenn der en Mittel nicht mehr ausreichen, bei der Be- wältigung von andern ausserordentlichen Lagen, insbesondere im Falle von Katast- rophenereignissen im In- und im Ausland; e. sie beteiligt sich an friedensförder nden Massnahmen im internationalen Rahmen. 137 Botschaft BV, BBl 1997 I 238. 138 SIPOL B 1990, BBl 1990 III 882. 139 SIPOL B 1990, BBl 1990 III 882 ff. 140 ALB 95, BBl 1992 I 856, 895 f., 908 f. 141 Bundesgesetz über die Armee und die Militär verwaltung (Militärgesetz, MG), Entwurf, BBl 1993 IV 145; die erstmalige gesetzliche Verankerung des Auftrags der Armee geht gemäss BR V ILLI- GER KASPAR auf eine Idee von RENÉ RHINOW zurück; vgl. AB 1993 S 1113. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 38 Der Bundesrat hat im Entwurf zu Art. 1 MG in der Fassung von 1995 gegenüber dem Armeeleitbild 95 die Reihenfolge der Aufgaben der Armee geänder t. An erster Stelle erscheinen Kriegsverhinde- rung und Verteidigung; die Friedensförderung schliesst den Aufgabenkatalog ab. Alle Aufgaben sind hierarchisch gleichgestellt. Die Botschaft zum Militärgesetz äussert sich nicht zur Rangordnung der Aufträge. In der parlamen- tarischen Beratung betonte Bundesrat V ILLIGER zwar die neue Multifunktionalität der Armee, be- zeichnete aber gleichwohl die Kriegsverhinderung und Verteidigung als den zentralen Auftrag der Armee142. Im Übrigen wird darauf hingewiesen, dass der Bundesrat die verschiedenen Armeeauf- träge grundsätzlich als gleichwertig erachte 143. Der Gesetzgeber hat die Systematik von Art. 1 MG im Rahmen der parlamentarischen Beratung geändert: Kriegsverhinderung und Verteidigung erhielten eine hervorgehobene Stellung (Abs. 1– 2), die restlichen Aufgaben wurden in einem Abs. 3 zusammengefasst (Abs. 3 Bst. a–c). Mit dieser Rangfolge der Aufgaben trat Art. 1 MG 1995 in Kraft. Sie wurde in der Umsetzung der Armee 95 berücksichtigt 144. Mit dieser Änderung in der Systematik haben die eidgenössischen Räte unterstrichen, dass sie in der Kriegsverhinderung und Verteidigung nach wie vor den Hauptauftrag der Armee sehen. Dies geht aus den Voten der Berichterstatter und mehrerer Votanten hervor 145. Getreu der Botschaft zur nachgeführten Bundesverfass ung orientiert sich Art. 58 Abs. 2 BV an Art. 1 MG146. In dieser Hinsicht unkommentiert sind die Aufgaben der Armee in die Verfassung aufge- nommen worden. Die Rangordnung der Armeeaufträge ist damit Sinngehalt von Art. 58 Abs. 2 BV nach folgender Lesart geworden: Hauptaufgabe der Armee ist Kriegsverhinderung und Verteidi- gung von Land und Bevölkerung. Ausserdem unterstützt sie die zivilen Behörden bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausseror- dentlicher Lagen. Das Gesetz kann weitere Aufgaben – etwa die Friedens förderung147 – vorsehen. 142 BR V ILLIGER KASPAR, AB 1994 S 283. 143 NR K ELLER ANTON, Berichterstatter, AB 1994 S 1735. 144 Reglement 51.20 Taktis che Führung (TF 95), Ziff. 1131. 145 In der Detailberatung SR Z IEGLER OSWALD, Berichterstatter, AB 1994 S 275, SR H UBER HANS JÖRG, AB 1994 S 279; NR K ELLER ANTON, Berichterstatter, AB 1994 S 1735 f.; NR S AVARY PI- ERRE, AB 1994 S 1737; NR F EHR LISBETH, AB 1994 N 1741; NR S ANDOZ SUZETTE, AB 1994 N 1741 f.; in der Differenzbereinigung SR ZIEGLER OSWALD, Berichterstatter, AB 1994 S 1280. 146 Botschaft BV, BBl 1997 I 238. 147 Art. 58 Abs. 2 BV nennt im Zusammenhang mit der Kriegsverhinderung die Erhaltung des Frie- dens („und trägt bei zur Erhaltung des Friedens“). Gemäss Art. 1 MG in der Fassung von 1995 trägt die Armee zur Kriegsverhinderung und dadurch zur Erhaltung des Friedens bei. Friedenser- haltung in diesem Sinne ist demzufolge nicht mit Friedensförderung im internationalen Rahmen gemäss Art. 1 MG gleichzusetzen. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 39 cc) Fortgeltung: Armee XXI Der Sicherheitspolitische Bericht 2000 hat den Auftrag an die Armee leicht modifiziert. Er umfasst „Beiträge zur internationalen Friedensunters tützung und Krisenbewältigung, die Raumsicherung und Verteidigung sowie subsidiäre Einsätze zur Prävention und Bewältigung existenzieller Gefah- ren.“148 Anstelle der Kriegsverhinderung tritt nun der Begriff der Raumsicherung an die Seite der Verteidigung 149. Das Armeeleitbild XXI scheint an der besonderen Gewichtung der Verteidigung (samt Raumsiche- rung) festzuhalten. Gleich in der Einleitung steht: „Der zentrale Auftrag bleibt die Verteidigung des Landes gegen militärische Bedrohungen.“ 150 Dieser Befund hält einer genaueren Betrachtung al- lerdings nicht stand: Das Armeeleitbild XXI anal ysiert die Aufträge gemäss Sicherheitspolitischem Bericht 2000 und hält fest, die Reihenfolge der Aufträge entspreche „dem gestützt auf die Bundes- verfassung erarbeiteten sicherheitspolitischen K onzept, nicht jedoch einer bestimmten Gewich- tung. Eine Gewichtung könnte sich erst aus einer bestimmten Lageentwicklung ergeben.“ 151 Das Armeeleitbild XXI nimmt demzufol ge – entgegen der so eben hergeleiteten Lesart von Art. 58 Abs. 2 BV – keine Gewichtung der Aufgaben der Armee vor. Mit der Armeereform XXI hat der Gesetzgeber Art. 1 MG revidiert. Unverändert blieben die Absätze 1 und 2 (Kriegsverhinderung und Verteidigung). Die neuen Absätze 3 und 4 lauten wie folgt: 3 Sie unterstützt die zivilen Behörden, w enn deren Mittel nicht mehr ausreichen: a. bei der Abwehr von schwer wiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit; b. bei der Bewältigung von anderen ausserordentlichen Lagen, insbesondere im Fal- le von Katastrophen im In- und Ausland. 4 Sie leistet Beiträge zur Friedensförderung im internationalen Rahmen. Die Umsetzung in den Führungsreglementen der Armee zählt nun aktuell folgende Teilaufträge auf152: 1. Raumsicherung und Verteidigung, 2. subsidiäre Einsätze zur Prävention und Bewältigung existenzieller Gefahren, 3. Beiträge zur Friedensförderung im internationalen Rahmen. Der Gesetzgeber hat mit der Revision von Art. 1 MG einerseits die Friedensförderung aufgewertet. Andererseits hat er den subsidiären Charakter der Unterstützung sowohl bei der Abwehr von schwer wiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit (Abs. 3 Bst. a) als auch bei der Bewälti- gung von anderen ausserordentlichen Lagen, insbesondere im Falle von Katastrophen im In- und Ausland (Abs. 3 Bst. b) betont 153. 148 SIPOL B 2000, BBl 1990 7702. 149 Zum Begriff der Raumsicherung vgl. Ziff. IV/2/a hiernach. 150 ALB XXI, BBl 2002 968. 151 ALB XXI, BBl 2002 981. 152 OF XXI, Ziff. 37. 153 Botschaft A XXI, BBl 2001 868. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 40 Die Bedeutung dieser Neuerungen ist jedoch zu rela tivieren: Soweit Art. 1 MG den Inhalt der Bun- desverfassung wiederholt, kommt ihm seit der Schaffung von Art. 58 BV keine selbstständige Be- deutung mehr zu. Art. 1 MG hat seinen Hauptzweck nunmehr in der Bestimmung „weiterer Aufga- ben“ der Armee gemäss Ar t. 58 Abs. 2 BV. Eine solche ist einzig die Friede nsförderung gemäss Art. 1 Abs. 4 MG. Damit bleibt als Ergebnis: Art. 58 Abs. 2 BV nennt die Aufgaben der Armee. Hauptaufgabe der Armee ist Kriegsverhinderung und Verteidigung. Ausserdem unterstützt sie die zivilen Behörden bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen. Das Gesetz kann weitere Aufgaben – etwa die Friedens förde- rung – vorsehen. c) Bindungswirkung und Umsetzung Art. 58 Abs. 2 BV normiert die Aufgaben der Armee. Er ist damit Verfassungsauftrag und Richtlinie für den Gesetzgeber. Dieser hat alles Erforderliche zu unternehmen, den Verfassungsauftrag im Sinne der Richtlinien zu erfüllen 154. Die Umsetzung erfolgt durch die eidgenössischen Räte, den Bundesrat und die Bundesverwaltung durch das Militärgesetz, die Armeeorganisation und die weiteren Ausführungsbestimmungen. Aus- serdem beschliesst das Parlament über die zur Erfüllung der Aufgaben verfügbaren Ressourcen. Art. 58 Abs. 2 BV ist allerdings trotz des über den Wortlaut hinausgehenden Sinngehalts (wie so- eben dargestellt 155) eine offene Norm und damit konkretisierungsbedürftig. Der Gesetzgeber ver- fügt dementsprechend über einen erheblichen Sp ielraum in der Umsetzung der Aufgaben der Ar- mee. Bundesrat K ASPAR VILLIGER formulierte dies im Rahmen der parlamentarischen Beratung zu Art. 1 MG in der Fassung von 1995 treffend wie folgt: „Dieser Armeeauftrag ist eine Zielnorm. Er sagt, was zu erreichen ist, was zu tun ist, aber nicht, wo und wie.“ 156 Diese Aussage gilt unverän- dert für Art. 1 MG in der heutigen Fassung wie auch für Art. 58 Abs. 2 BV. III. Der Verteidigungsauftrag insbesondere Die fehlende Verfassungsmässigke it des Entwicklungsschrittes 2008/11 der Schweizer Armee wurde im bisherigen politischen Prozess damit begründet, dass durch die Reduktion der haupt- sächlich auf die Verteidigung ausgerichteten Truppen der verfassungsmässige Verteidigungsauf- trag verletzt werde. Dieser Verteidigungsauftra g ist daher im Folgenden näher zu betrachten. 154 Vgl. Ziff. II/1/c hiervor. 155 Siehe Ziff. b/bb hiervor. 156 Die Aussage stand im Zusammenhang mit der Verteidigung des Grenzraumes. AB 1994 S 288. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 41 1. Verfassungsrechtlicher Inhalt des Verteidigungsauftrags a) Entstehung und Deutung von Art. 58 Abs. 2 Satz 1 BV „Die Armee dient der Kriegsverhinderung und trägt bei zur Erhaltung des Friedens; sie verteidigt das Land und seine Bevölkerung.“ Art. 58 Abs. 2 Sa tz 1 BV ist – wie oben Ziff. II/3/a dargestellt – im Zuge der Totalrevision in die Bundesverfa ssung aufgenommen worden. Weder die Botschaft noch die parlamentarische Beratung haben sich intensiv mit ihm auseinandergesetzt. Demgegenüber gab die der Verfassungsnorm gewisse rmassen zugrundeliegende Bestimmung von Art. 1 MG (in der Fassung von 1995) deutlich mehr Anlass zur inhaltlichen Auseinandersetzung. Gemäss dem Sicherheitspolitischen Bericht 1990 trägt die Armee „zur Kriegsverhinderung bei be- ziehungsweise verteidigt unser Land und unser Volk, indem sie - ihren überzeugenden Willen und ihre glaubwürdige Fähigkeit, das Land zu verteidigen, immer wieder unter Beweis stellt; - im Räume Schweiz kein militäri sches Vakuum entstehen lässt; - den Luftraum schützt; - am Boden ab Landesgrenze und in der ganzen Tiefe unseres Territoriums die Verteidigung führt; - den militärischen Widerstand auch in besetzten Gebieten fortsetzt.“ 157 Das Armeeleitbild 95 hat die Arme eaufträge in Teilkonzepten vert ieft. Kriegsverhinderung knüpft an das Konzept der Abhaltewirkung durch Verteidigungsbereitschaft (Dissuasion), an den erkennba- ren Willen zur Selbstbehauptung und Verteidigung: „Es muss glaubhaft gemacht werden, dass die Armee fähig ist, einem modern bewaffneten Gegner effizient Widerstand zu leisten, aber auch bei Gewaltanwendung unterhalb der Kriegssch welle wirksamen Schutz zu bieten.“ 158 Soweit sich das Armeeleitbild 95 zur Verteidigung äussert, befasst es sich mit dem Konzept, wie die Schweiz im Angriffsfall die Verteidigung führen würde 159. Allerdings geht das Armeeleitbild von der sicherheits- politischen Situation in den frühen 1990er Jahren aus, als der Kalte Krieg eben erst zu Ende und die Zukunft zwischen Ost und West noch ungewiss war, die Militärpotenziale aber noch weitge- hend vorhanden waren. Die Bedrohung durch einen konventionellen militärischen Angriff war aus Sicht des Bundesrates noch greifbarer als heute 160. Die Aussagen des Armeeleitbildes zu Kriegs- verhinderung und Verteidigung sind vor dem Hintergrund dieser Bedrohungslage zu sehen. Es liefert deswegen keine Aussagen darüber, was abstrahiert von einer konkreten Bedrohungslage unter Verteidigung zu verstehen ist. Die Botschaft zu Art. 1 MG setzt sich ebenfalls mit der Bedeutung von Kriegsverhinderung (Bst. a) und Verteidigung (Bst. b) auseinander: „a. Die Ar mee leistet durch Abhaltewirkung (Dissuasion) einen Beitrag zur Kriegsverhinderung. Es handelt sich hier nach wie vor um die primäre Aufgabe der Armee. Ein anderer präventiver Beitrag wird vom Eidgenössischen Departement für Auswärtige Angelegenheiten im Rahmen seiner di plomatischen Tätigkeit geleistet. 157 SIPOL B 1990, BBl 1990 III 885. 158 ALB 95, BBl 1992 I 919. 159 ALB 95, BBl 1992 I 921. 160 Vgl. Ziff. 22 Aktuelle Lag ebeurteilung, ALB 95, BBl 1992 I 876 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 42 b. Die Verteidigung bezieht sich auf das Territorium und den Luftraum unseres Staates sowie auf die Bevölkerung und deren Lebensgrundlagen, aber in einem weiteren Sinne auch auf die schwei- zerischen Institutionen, die Freiheiten und Rechte der Bürgerinnen und Bürger.“ 161 Aus den Beratungen der eidgenössischen Räte zum Militärgesetz in der Fassung von 1995 können folgende Hauptaussagen über den Armeeauftrag der Kriegsverhinderung und Verteidigung her- auskristallisiert werden: - Verteidigung bedeutet, dass die Schweiz keine Angriffsarmee hat 162. Der Armeeauftrag ist ein rein defensiver. Dies schliesst allerdings nicht aus, dass die Verteidigung aktiv geführt wird und auf militärstrategischer Stuf e Elemente des Angriffs enthält. - Verteidigung bedeutet, dass im Fall eines Angriffs der Verteidigungskampf grundsätzlich ab Landesgrenze geführt wird. Die Räte haben zwar einen expliziten Auftrag zum Schutz des Grenzraumes verworfen, die grundsätzlic he Absicht, das gesamte Landesgebiet zu verteidigen, aber mehrfach betont 163. Der Gesetzgeber lehnte es ab, per Gesetz die künfti- ge Handlungsfreiheit der Armeeführung einschränken. Bundesrat K ASPAR VILLIGER hat auf die Situation im Zweiten Weltkrieg hingewiesen, als General Guisan die Armee auf die Gempen/Limmattal/Sargans-Stellung und später in das Réduit zurückführte 164. - Verteidigung bedeutet schliesslich, dass nicht nur das Land, sondern insbesondere auch dessen Bevölkerung verteidigt wird. Im Übrigen war vor allem umstritten, ob der Or dnungsdienst, also die Aufrechterhaltung der inne- ren Sicherheit, als Aufgabe der Armee zu gelten habe. Ein Streichungsantrag der Ratslinken wurde jedoch abgelehnt 165. Art. 58 Abs. 2 Satz 1 BV hat das Konzept der Kriegsverhinderung durch die Bereitschaft zur Ver- teidigung in die Verfassung übernommen. Die Materialien zu Art. 1 MG liefern Hinweise über die Art und Weise, wie die Verteidigung im Bedrohungs fall zu erfolgen habe, und dass der Auftrag offen formuliert ist. Was der Verteidigungsauftrag im Einzelnen bedeutet, bleibt vorerst unbeant- wortet. b) Verteidigungsbegriffe Die schweizerische Sicherheitspolitik und das sch weizerische Militärwesen verwenden den Begriff der Verteidigung seit unvordenklicher Zeit. Im Ja hr 1891 fand er durch die Schaffung der Landes- verteidigungskommission Eingang in die offizielle Bundessprache. Der Begriff wurde seither auf verschiedenen Ebenen, mit verschiedenen Zusätzen und mit verschiedenen Bedeutungen (vgl. die Ausführungen zu den verwandten B egriffen Ziff. 1/c hiernach) verwend et. Unter diesen Vorzeichen ist eine einheitliche Begriffsdefi nition weder möglich noch sinnvoll 166; vielmehr ist zu differenzieren. 161 Botschaft MG, BBl 1993 IV 30. 162 SR H UBER HANS JÖRG, AB 1994 S 279. 163 Antrag SR H UBER HANS JÖRG, AB 1994 S 286. 164 AB 1994 S 288. 165 AB 1994 S 290, N 1747. 166 Vgl. die Forderung von L OUIS GEIGER, ASMZ 1/2007, S. 3. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 43 Die militärische Führung unterscheidet folgende Ebenen 167: - strategische Führung (Stufe Bundesrat, Chef VBS); - militärstrategische Führung (Stufe Chef der Armee, Oberbefehlshaber der Armee); - operative Führung (Stufe Führungsstab der Armee, Teilstreitkraft, Logistikbasis der Ar- mee); - taktische Führung (obere taktische Führung: Stufe Einsatzverband Territorialregi- on/Brigade; untere taktische Führung: Stufe Bataillon/Abteilung bis Einheit). Die taktische und operative Führung definiert den Begriff der Verteidigung folgendermassen: „Ge- fechtsform mit dem Ziel, den angreifenden Gegn er durch Feuer, Sperren und Stützpunkte sowie Gegenangriffe zu stoppen, zu vernichten oder zu zerschlagen. Sie wird aktiv geführt.“ 168 Begrifflich sind diese Stufen also unproblematisch. Die militärstrategische Führung kennt keinen eigenen Begriff der Verteidigung. Vorliegend geht es jedoc h ausschliesslich um Verteidigung im strategischen, im sicherheitspoliti- schen Sinn. Dies ist die Dimension, in welcher die Verfassung und das Gesetz den Begriff verwen- den. Auf dieser Stufe ist Verteidigung nicht defini ert. Im Gegenteil: Die gegenwärtige sicherheitspo- litische Diskussion wird auch um den Verteidigungsbegriff geführt 169. Die jeweiligen Lösungsansät- ze zeigen deutlich, dass das Begriffsverständnis von „Verteidigung“ eng mit den sicherheitspoliti- schen Zielvorstellungen verbunden ist. Zu untersuc hen ist deswegen, wie die Sicherheitspolitik den Begriff bisher verwendet hat. Der Sicherheitspolitische Berich t 1972 sah sich mit einer konkreten militärischen Bedrohung kon- frontiert. Der Begriff der Verteidigung erscheint zunächst in der Verteidigungsbereitschaft (Dissua- sion)170. Sie ist nach heutiger Diktion im Rahmen der Kriegsverhinderung zu erreichen. Sodann definiert der Bericht den Verteidigungsfall als jene Situation, in welcher ein konventioneller Krieg gegen unser Land geführt ist 171. Schliesslich konzipiert er die Gesamtverteidigung als Ausrichtung aller betroffenen Organen von Bund und Kantonen auf die Verteidigung. Der Sicherheitspolitische Bericht 1990 hält an der Kriegsverhinderung durch Verteidigungsfähigkeit fest und bezieht sich hierbei auf eine engere Defi nition der militärischen Verteidigung: „Die Vertei- digungsfähigkeit beinhaltet sowohl den Willen als auch die Kra ft, einen Krieg durchzustehen und mindestens einen Teil unseres Territoriums zu behaupten. Zur Durchhaltefähigkeit gehört, Gewalt- androhungen und Erpressungen, von welcher Seite sie auch kommen mögen, gestützt auf ausrei- chende Schutzvorkehrungen zurückweisen zu könn en. Dazu zählt schliesslich auch der Wider- stand im besetzten Gebiet, der unseren Unabhängigkeitswillen fortdauernd manifestieren soll.“ 172 167 OF XXI, Ziff. 123. 168 Reglement Begriffe Führungsreglemente, B egriff Verteidigung. Veränderungen gegenüber der TF 95, Teil 9, sind nur sprachlicher Natur. 169 Vgl. die Definitionsansätze von H ERMANN BÜRGI, SIMON KÜCHLER, DANIEL LÄTSCH, ROBERT WIE- SER, HANS-JACOB HEITZ, DANIEL HELLER und PETER BUCHNER in der ASMZ 1/2007. 170 SIPOL B 1973, BBl 1973 II 125. 171 SIPOL B 1973, BBl 1973 II 124. 172 SIPOL B 1990, BBl 1990 III 887. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 44 Gleichzeitig hält der Sicherheit spolitische Bericht 1990 am Konzept der Gesamtverteidigung fest und definiert diese als strategisches Instrumentar ium, mit welchem die sicherheitspolitischen Ziele der Schweiz erreicht werden sollen, umfassend sowohl die Organisation als auch die Summe aller Selbstbehauptungsmassnahmen 173. Der Sicherheitspolitische Bericht 2000 definiert die sicherheitspolitische Aufgabe der Verteidigung folgendermassen: „Die Schweiz bewahrt die Fähigkeit, ih re Souveränität, ihr Territorium, ihren Luft- raum und ihre Bevölkerung gegen die Androhung und Anwendung von Gewalt strategischen Aus- masses zu schützen und zu sichern.“ 174 Der Verteidigungsbegriff bezieht sich damit nicht aus- schliesslich auf einen konventi onellen militärischen Angriff, sondern generell auf die Androhung oder Anwendung von Gewalt strategischen Ausmasses. Der Begriff ist auch hinsichtlich des zu verteidigenden Ziels offen: Souveränität, Territorium, Luftraum, Bevölkerung. Die Offenheit des Verteidigungsbegriffs im Sinne des Sicherheitspolitischen Berichts 2000 zeichnet sich auch bereits in den Materialien zum Militär gesetz in der Fassung von 1995 ab: „Wenn in die- sem Armeeauftrag die Verteidigung der Schweiz gefordert wird, ist das überhaupt nicht geogra- phisch gemeint, sondern es geht bei der Verteidigung auch um Werte, es geht um Kultur, um Iden- titäten.“175 Vorliegend kann für den verfassungsrechtlichen Gebrauch zunächst von diesem weiten Verteidi- gungsbegriff ausgegangen werden. c) Situierung und verwandte Begriffe aa) Existenzsicherungsoperationen, Ra umsicherungsoperationen, Verteidigungsopera- tionen Eine erste Situierung ist hinsichtlich der Operat ionstypen vorzunehmen. Operationstypen bezeich- nen die militärische Umsetzung der militärstrategi schen Aufträge bzw. Aufgaben. Die militärischen Führungsreglemente 176 definieren die einzelnen Operationstypen wie folgt: - Existenzsicherungsoperationen: Operationstyp mit dem Ziel, den Schutz der Bevölkerung und ihrer Lebensgrundlagen vor den Folgen machtpolitischer Gefahren sowie vor Katast- rophen nach dem Subsidiaritätsprinzip sicher zu stellen 177. - Raumsicherungsoperationen: Operationstyp mit dem Ziel, die zivile und militärische Füh- rungs- und Funktionsfähigkeit sowie die Kontrolle des Territoriums und des Luftraums im Falle einer Bedrohung strategischen Ausmasses zu gewährleisten bzw. wiederherzustel- 173 SIPOL B 1990, BBl 1990 III 878. 174 SIPOL B 2000, BBl 1999 7689. 175 BR V ILLIGER KASPAR im Ständerat, AB 1994 S 288. 176 Zu den Militärischen Führung sreglementen zählen OF XXI, TF XXI, das Reglement Führung und Stabsorganisation sowie das Reglement Begriffe Führungsreglemente. Zum Begriff der Raumsi- cherung vgl. hiernach Fn. 178. 177 Reglement Begriffe Führungsreglem ente, Existenzsicherungsoperationen. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 45 len. Im Vordergrund stehen dabei Schutz und Gegenmassnahmen im Verbund mit den zivi- len Behörden 178. - Verteidigungsoperationen: Operationstyp mit dem Ziel, einem Angreifer die Erreichung sei- ner strategisch-operativen Ziele zu verw ehren. Verteidigungsoperationen erfolgen gegen- wärtig nach dem Konzept der dynamischen Raumverteidigung 179. Zu den Operationstypen zählen ausserdem die Friedensförderungsoperationen und die Informati- onsoperationen. Verteidigung im Sinne der Bundesverfassung geht über den operativen Verteidigungsbegriff hin- aus. Vergleicht man die Operationstypen mit den Aufgaben der Armee gemäss Art. 58 BV bzw. mit dem Armeeauftrag gemäss Art. 1 MG in der Fassung von 1995, so fallen zunächst folgende Paral- lelen auf: - Die Friedensförderungsoperationen setzen den Friedensförderungsauftrag gemäss Art. 1 Abs. 3 Bst. c MG um. - Mit den Existenzsicherungsoperationen werden die zivilen Behörden im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Bst. b MG unterstützt, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen, insbesondere im Falle von Katastrophen. - Mit Verteidigungsoperationen wird der Auftrag der Verteidigung gemäss Art. 1 Abs. 2 MG umgesetzt. Soweit ist die Situierung der Begriffe unproblem atisch. Fraglich ist die Situierung der Raumsiche- rungsoperationen sowie der Aufträge Kr iegsverhinderung und Ordnungsdienst. Kriegsverhinderung ist ein sehr allgemeiner und grundsätzlicher Auftrag an die Armee. Die Umset- zung erfolgt über das gesamte Operationsspektrum. Ordnungsdienst ist dagegen ein sehr spezifi- scher Auftrag an die Armee im Rahmen der Existenzsicherung. Es bleibt die Einordnung der Raumsicherung. De r Bundesrat zählt sie zur Aufgabe der Verteidi- gung180. Diese Ansicht wird grundsätzlich gestütz t. Zu einer eingehenderen Auseinandersetzung mit dem Begriff der Raumsicherung vgl. Ziff IV/2/a hiernach. 178 Begriffsdefinition gemäss Reglement 51.070. 1 Raumsicherung Ergänzung zur Operativen Füh- rung XXI (Ergänzung OF XXI). Vor Inkrafttret en der Ergänzung OF XXI unterschied das Regle- ment Begriffe Führungsreglemente zwischen präventiven und dynamischen Raumsicherungsope- rationen. Die Definitionen lauteten folgenderma ssen: Präventive Raumsicherungsoperationen: Operationstyp mit dem Ziel, die zivile und militärische Führungs- und Funktionsfähigkeit sowie die Kontrolle des Territoriums im Falle einer as ymmetrischen Bedrohung zu gewährleisten. Füh- rungs- und Einsatzverantwortung sind bei der Ar mee. Dynamische Raumsicherungsoperationen: Operationstyp mit dem Ziel, primär unsere Vertei digungsfähigkeit im Falle einer sich abzeichnen- den militärischen Bedrohung dissuasiv zu demonstrieren. 179 Reglement Begriffe Führungsreglem ente, Begriff Verteidigungsoperationen. 180 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6221. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 46 bb) Normale, besondere und ausserordentliche Lage Der Sicherheitspolitische Bericht 2000 verwendet zur Einordnung von Bedrohungen und Gefahren sowie der geeigneten Mittel (-kombinationen) und Vorgehensweisen zu ihrer Bewältigung die Begriffe normale Lage, besondere Lage und ausserordentliche Lage 181. Die Begriffe werden wie folgt definiert 182: - Normale Lage: Situation, in der ordentliche Verwaltungsabläufe zur Bewältigung der anste- henden Probleme und Herausforderungen ausreichen. - Besondere Lage: Situation, in der gewisse Staatsaufgaben mit den normalen Verwaltungs- abläufen nicht mehr bewältigt werden können. Im Unterschied zur „ausserordentlichen La- ge“ ist aber die Regierungstätigkeit nur sektorie ll betroffen. Typisch ist der Bedarf nach ra- scher Konzentration der Mittel und Straffung der Verfahren. - Ausserordentliche Lage: Situation, in der in zahlreichen Bereichen und Sektoren normale Verwaltungsabläufe nicht genügen, um die Pr obleme und Herausforderungen zu bewälti- gen, beispielsweise bei Naturkatastrophen, die das ganze Land schwer in Mitleidenschaft ziehen, oder bei kriegerischen Ereignissen. Der Begriff der Verteidigung gemäss Art. 58 BV und die sicherheitspolitischen Lagedefinitionen sind unabhängig voneinander entstanden. Aus diesem Grund sind sie inhaltlich nicht aufeinander abgestimmt. Auch entspricht der Begriff der „ausserordentlichen Lage“ gemäss Art. 58 Abs. 2 BV 183 nicht der ausserordentlichen Lage des Sicherheitspolitischen Berichts 2000. Zur Zuordnung des Verteidigungsbegriffs zu den sicherheitspolitisc hen Lagedefinitionen nur soviel: In einer normalen Lage ist Verteidigung kein Thema. Hingegen ist es möglich, dass Raumsicherungsoperationen bereits in einer besonderen Lage angeordnet werden. Ein kriegerischer Angriff auf die Schweiz würde demgegenüber mit Sicherheit eine ausserorden tliche Lage darstellen. Verteidigung im Sinne von Art. 58 BV kann also sowohl in besonderen als auch in ausserordentlichen Lagen stattfinden. cc) Situierung in Krise, Konflikt, Krieg Die drei Begriffe Krise, Konflikt und Krieg beschre iben mögliche Eskalationsstufen einer sich ver- schlechternden strategischen Lage. Bereits die Krise kann eine Bedrohung strategischen Ausmas- ses sein, auf welche die Armee im Rahmen einer präventiven Raumsicherungsoperation reagiert. Verteidigung im Sinne von Art. 58 BV berührt darum alle drei Begriffe. dd) Situierung in Ausbildungsdienst, Assist enzdienst, Aktivdienst, Friedensförderungs- dienst Schliesslich ist die Verteidigung im Rahmen der Dienstarten der Armee gemäss MG einzuordnen. Hierzu kurz: Verteidigung ist Ak tivdienst (Art. 76 ff. MG) über alle Operationstypen. Existenzsiche- rung wird dagegen im Rahmen des Assistenzdienstes (Art. 67 ff. MG) oder des Ausbildungsdiens- tes (Art. 41 MG) geleistet, und Friedensförderung findet im Rahmen des Friedensförderungsdiens- tes (Art. 66 ff. MG) statt. 181 SIPOL B 2000, BBl 1999 7721. 182 SIPOL B 2000, BBl 1999 7728. 183 Vgl. den Wortlaut von Art. 58 Abs. 2 Satz 2 BV: „Sie unterstützt die zivilen Behörden bei der Ab- wehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen.“ Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 47 2. Begriff der Verteidigung gemäss Art. 58 Abs. 2 BV a) Historische Auslegung Die bisherigen Aussagen zur Bedeutung von Kriegsverhinderung und Verteidigung stützen sich im Wesentlichen auf die Materialien zu Art. 58 BV und Art. 1 MG als deren Vorläufer sowie auf die sicherheitspolitischen Berichte. Die Auslegung hat sich bisher also auf die historische Methode konzentriert 184. Die Aussagen könne wie folgt zusammengefasst werden: Verteidigung ist die Abwehr eines Angriffs auf di e Schweiz, bzw. die Fähigkeit, die Schweiz vor Androhung und Anwendung von Gewalt strategischen Ausmasses zu schützen und zu sichern. Verteidigung als Begriff, wie er in die Verfassung Ei ngang gefunden hat, bezi eht sich im Wesentli- chen auf die traditionelle militärische Landesvert eidigung. Der Verteidigungsbegriff ist jedoch sehr weit gefasst und bezieht sich auf das Territoriu m und den Luftraum des Staates sowie auf die Be- völkerung und deren Lebensgrundlagen, aber in ei nem weiteren Sinne auch auf die schweizeri- schen Institutionen, die Freiheiten und Rechte der Bürgerinnen und Bürger. Verteidigungsoperatio- nen im militärischen Sinn reichen von der R aumsicherung über die dynamische Raumverteidigung bis hin zum Widerstand in besetztem Gebiet. Es stellt sich im Folgenden die Frage, ob zusätzliche Erkenntnisse aus anderen Auslegungsme- thoden gewonnen werden können. b) Grammatikalische Auslegung Die grammatikalische Auslegung würde an der Wortbedeutung der Verteidigung anknüpfen 185. Verfassungsnormen als offene Normen sind – vg l. Ziff. II/1/b hiervor – einer grammatikalischen Auslegung nur beschränkt zugänglich. Es ist an den zuständigen Behörden, den Verteidigungsauf- trag mit Bedeutung zu füllen und den Begriff zu konkretisieren. Gleichwohl kann an dieser Stelle versucht wer den, Erkenntnisse aus einer grammatikalischen Ana- lyse zu ziehen. Gemäss einer zeitgenössischen lexikalischen Definition bedeutet Verteidigung die Abwehr eines Angriffs 186. Mit Blick auf die sicherheitspolitische Bedeutung kann angefügt werden: eines bewaffneten Angriffs strategischen Ausmasses . Mit eingeschlossen ist der drohende Angriff, d.h. die Bedrohung strate- 184 Zur Methode der historischen Auslegung vgl. A UER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel, Bd. I Rz. 1447 ff.; H ÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 101 ff.; R HINOW, Grundzüge, Rz. 475 ff.; TSCHANNEN, Staatsrecht, § 4 Rz. 26 f.; vgl. auch T SCHANNEN, Auslegung, S. 242; T SCHANNEN, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 9 Rz. 11 f. 185 Zur Methode der gramatikalischen Auslegung vgl. A UER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constituti- onnel, Bd. I Rz. 1438 ff.; HÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 91 ff.; RHINOW, Grundzüge, Rz. 462 ff.; T SCHANNEN, Staatsrecht, § 4 Rz. 17 ff.; vgl. auch T SCHANNEN, Auslegung, S. 236; TSCHANNEN, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 9 Rz. 6 f. 186 Wikipedia, Stichwort Verteidigung; die Defi nitionen der grossen Enzy klopädien unterscheiden jeweils mehrere Bedeutungen des Begriffs, was einen allgemeinen Zugang erschwert. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 48 gischen Ausmasses 187. Ein so verstandener Verteidigungsbegriff fügt sich in den sicherheitspoliti- schen Sprachgebrauch gut ein 188. Allein auf grammatikalischem Weg kann aber die Bedeutung des Verteidigungsauftrags nicht geklärt werden. Auch der Beizug des französischen und des italieni- schen Normtextes führt zu kei nem weiteren Erkenntnisgewinn 189. Zielführend könnte jedoch eine zweite sprachliche Annäherung an den Begriff der Verteidigung sein: Die Verteidigung richtet sich nach dem Angriff, nach der Bedrohung. Verteidigung ist die be- drohungsgerechte Abwehr. Besteht Klarheit über die Bedrohung, klärt sich auch die Bedeutung der Verteidigung. Ändert sich die Bedrohung, ändert sich auch der Begriff der Verteidigung. Der Begriff der Verteidigung hat sodann Konsequenzen auf die bereit zu stellenden Instrumentarien. Einige Bereiche der Verteidigung können von der Armee, andere Bereiche von anderen Instrumenten der Sicherheitspolitik abgedeckt werden. Die Bedrohung ist demzufolge in jeder Begriffsklärung der Verteidigung mit einzubeziehen. c) Systematische Auslegung Die systematische Auslegung taugt nur beschränkt für die Auslegung von Verfassungsnormen 190. Art. 58 BV ist genauso punktuell wie die übrigen Aufgabennormen der Bundesverfassung. Aus seiner Stellung innerhalb der Verfassung oder aus der Stellung der Verfassungsnorm innerhalb der Rechtsordnung kann nichts abgeleitet werden. Die systematische Auslegung von Art. 58 BV bringt also keine neuen Erkenntnisse. d) Geltungszeitliche und teleologische Auslegung Die geltungszeitliche Auslegung bezieht zeitbedingt e Änderungen im Verständnis einer Norm in die Auslegung mit ein 191. Die teleologische Auslegung fragt demgegenüber nach dem Sinn einer Norm192. Beide Methoden fragen danach, was unter Verteidigung nach dem heutigen Sinn von Art. 58 BV zu verstehen ist. Sie erlauben grundsätzlich die Anpassung des Begriffs an die heutige und künftige Bedrohungslage. 187 Vgl. SIPOL B 2000, BBl 1999 7660. 188 Vgl. SIPOL B 1990, BBl 1990 III 883, SIPOL B 2000, BBl 1999 7660. 189 Die französische Fassung von Art. 58 Abs. 2 Sa tz 1 BV lautet: „L’armée contribue à prévenir la guerre et à maintenir la paix; elle assure la déf ense du pays et de sa population.“ Die italienische Fassung lautet: „L’esercito serve a prevenire la guerra e contribuisce a preservare la pace; difen- de il Paese e ne protegge la popolazione.“ 190 Zur Methode der systematischen Auslegung vgl. A UER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitution- nel, Bd. I Rz. 1443 ff.; H ÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 97 ff.; R HINOW, Grundzüge, Rz. 483 ff.; T SCHANNEN, Staatsrecht, § 4 Rz. 21 ff.; vgl. auch T SCHANNEN, Auslegung, S. 239; TSCHANNEN, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 9 Rz. 8 ff.; vgl. Ziff. II/1/b hiervor. 191 Zur Methode der ge Auslegung vgl. A UER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel, Bd. I Rz. 1451; HÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 114 ff.; T SCHANNEN, Staatsrecht, § 4 Rz. 28 ff.; vgl. auch TSCHANNEN, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 9 Rz. 13 ff. 192 Zur Methode der teleologischen Auslegung vgl. A UER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitution- nel, Bd. I Rz. 1452; H ÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 120 ff.; R HINOW, Grundzüge, Rz. 469 ff.; TSCHANNEN, Staatsrecht, § 4 Rz. 33 ff.; vgl. auch TSCHANNEN, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 9 Rz. 16 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 49 Eine erste Aussage lässt sich mit Blick auf den Sinn und Zweck von Art. 58 BV machen. Die Armee ist ein Mittel des Bundes zur Erreichung der sicherheitspolitischen Ziele 193. Die Armee erfüllt ihren verfassungsmässigen Auftrag dann, wenn die sicherhe itspolitischen Ziele erreicht werden. Ziel- grösse der Auftragserfüllung ist damit das Ergebnis. Der Weg zum Ergebnis, die verfügbaren Be- stände, die bereitgestellten Mittel oder die gewäh lte Doktrin sind Elemente zur Erreichung des Ziels und Gegenstand sicherheitspolitischer Ause inandersetzung. Eine Verletzung der Verfassung liegt erst vor, wenn das sicherheitspolitische Ziel nicht erreicht oder die Elemente zur Zielerrei- chung nach einhelliger Meinung der Experten zur Zielerreichung nicht taugen. Solange man sich nicht in diesem Bereich bewegt, kann von einer Verletzung der Verfassung nicht die Rede sein. Ob der verfassungsmässige Auftrag zur Verteidigung des Landes erfüllt ist oder nicht, kann definiti- onsgemäss erst in Zukunft und mit Blick auf eine konkrete Bedrohung beurteilt werden. Mit ande- ren Worten: Eine Armee in Friedenszeiten kann nich t verteidigen. Bis dahin können allenfalls die bereitgestellten Elemente zur Erfüllung dieses Auftrags bewertet werden. Eine zweite Aussage erfolgt mit Bezug auf die Zeit und den damit verbundenen Wandel des Um- feldes, also insbesondere der Bedrohungslage als unmittelbarer Anknüpfungspunkt für die Vertei- digung. Eine geltungszeitliche Auslegung von Art. 58 BV muss die Entwicklungen seit der Aufnah- me in den Verfassungstext berü cksichtigen. Der Entwur f zur totalrevidiert en Bundesverfassung stammt aus dem Jahr 1996, die parlamentarische Beratung erfolgte im Jahr 1998. Die Norm geht – wie bereits mehrfach ausgeführt – auf Art. 1 MG zurück, welcher seit 1. Januar 1995 in Kraft ist und sich auf den Sicherheitspolitischen Bericht 1990 bezieht 194. Inzwischen hat sich die sicher- heitspolitische Lage der Schweiz stark verändert. Der Sicherheitspolitische Bericht 2000 bringt zum Ausdruck, dass eine konkrete mili tärische Bedrohung zurzeit nicht ersichtlich und auf längere Zeit unwahrscheinlich ist 195. Vor diesem Hintergrund kann Art. 58 BV nicht mehr die gleiche Bedeutung haben wie im Zeitpunkt seines Inkrafttretens. Die damalige Anforderung an eine Armee zur Sicher- stellung ihrer Verteidigungsbereitschaft gilt so nicht mehr, und ein Bedrohungsbild, nach dem der ursprüngliche Verteidigungsauftrag hi n ausgerichtet werden könnte, fehlt. Eine dritte Aussage knüpft an den thematischen Hintergrund der Verteidigung an. Verteidigung als Auftrag einer Armee erfolgt nach den Regeln des strategisch-operativen Denkens. Das Reglement Operative Führung XXI erläutert das Wesensmerkma l operativer Führung folgendermassen: „Der Zweck operativer Führungstätigkeit besteht darin, ei ne kohärente Gesamtoperation zu planen bzw. zu führen und damit die Gesamtheit der Fähigkeite n und Mittel auf ein Ziel auszurichten. Die wir- kungsvolle Kombination der Merkmale operativer Führung geschieht durch die Beherrschung der Faktoren Kräfte, Raum, Zeit und Information.“ 196 Die schweizerische Doktrin operativer Führung ist von allgemeiner Natur und geht in diesem Punkt auf C ARL VON CLAUSEWITZ zurück197. Sie kann als Denkmodell auf die strategische bzw. sicherhei tspolitische Ebene übertragen werden. Aus der 193 SIPOL B 2000, BBl 1999 7698. 194 Vgl. Ziff. III/1/a hiervor. 195 SIPOL B 2000, BBl 1999 7661. 196 OF XXI, Ziff. 92. 197 Vgl. C LAUSEWITZ, Vom Kriege, Drittes Buch, Kap. VII, S. 88; vgl. hierzu mit Bezug auf die schwei- zerische Sicherheitspolitik die Reihe von M ATTHIAS KUSTER in ASMZ 5/2006, S. 32 f., 6/2006, S. 39 ff., 7/8/2006, S. 55, 9/2006, S. 46, 10/2006, S. 47 f. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 50 operativen Doktrin lassen sich auch Aussagen zum Wesen der Verteidigung und der des Militäri- schen überhaupt gewinnen: C LAUSEWITZ definiert die Strategie als „Gebrauch des Gefechts zum Zwecke des Krieges“198. Moderner formuliert hiesse dies: An wendung oder Androhung militärischer Gewalt zur Erreichung sicherheitspolitischer Zi ele. Die Verteidigungshandlung ist demzufolge die Anwendung oder Androhung militärischer Gewalt zur Abwehr eines Angriffes. Die drei Aussagen zusammengefasst, ergibt folgen des Bild: Ob der Verteidigungsauftrag gemäss Art. 58 BV erfüllt werden kann, zeigt sich erst bei Eintreten des prognostizierten Verteidiungsfalls. Bis dahin wird er erfüllt, indem die erforderlic h erscheinenden Vorbereitungen getroffen werden. Diese sind abhängig von einer konkreten Vorstellung über eine militärische Bedrohung. Im Hinblick auf die Erstellung der Verteidigungsbereitschaft geht es darum, die Gesamtheit der Fähigkeiten und Mittel auf eine mögliche Verteidigung auszuri chten. Die Faktoren zur Zielerreichung sind Kräf- te, Raum, Zeit und Information. e) Versuch einer Definition Der nachfolgende Versuch einer Definition des Vert eidigungsbegriffs nach Art. 58 BV sieht sich als eine mögliche Deutung mit Blick auf die Entstehungsgeschichte von Art. 58 BV sowie unter Be- rücksichtigung der übrigen Ausl egungselemente. Er erhebt kein e weiter gehenden Ansprüche und ist sich bewusst, dass er durch den Gesetzgeber sowie durch die Sicherheitspolitik und deren Um- setzung konkretisiert werden muss. Unter diesen Vorzeichen könnte eine Definition folgendermassen lauten: Verteidigung ist die An- wendung oder Androhung von militärischer Gewalt zur rechtzeitigen Abwehr einer gewaltsamen Bedrohung strategischen Ausmasses. f) Zwischenergebnis Art. 58 BV folgt nach seiner Entstehungsgeschichte zunächst einem traditionellen Verständnis und bezeichnet die militärische Verteidigung als Antwort auf einen konventionellen kriegerischen An- griff. Der Verteidigungsbegriff von Art. 58 BV ist allerdings weiter gefasst und offen für den Einbe- zug der Abwehr neuer Bedrohungsformen. Es ist demnach verfassungsrechtlich nicht ausge- schlossen, dass der Begriff mit der veränderte n Bedrohungslage eine neue Bedeutung erhält und sich dynamisch weiterentwickelt. Ebenso wenig ist es ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber den Begriff zeitgemäss konkretisiert. Dies ändert aber nichts an der Tatsache, dass die militärische Verteidigung im Falle eines konventionellen kriegerischen Angriffs nach wie vor als Teil der Vertei- digung im Sinne von Art. 58 Abs. 2 BV zu gelten hat. Von der Verfassung eine klare Trennlinie im Erfordernis der Fähigkeiten und der Bereitschaft oder sogar der Bestände zu verlangen, verkennt im Ergebnis die Offenheit einer Verfassungsnorm und die Notwendigkeit, diese zu konkretisieren. 3. Verfassungsrechtliche Richt linien zur Erfüllung des Vertei- digungsauftrags Die Verteidigung des Landes und der Schutz seiner Bevölkerung ist ein Verfassungsauftrag. Am Ziel der Verteidigung ist also von Verfassungs wegen festzuhalten. Der Verteidigungsauftrag in 198 C LAUSEWITZ, Vom Kriege, Drittes Buch, Kap. I, S. 77. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 51 Friedenszeiten wird nach den bisherigen Erkenntnissen erfüllt, wenn alles Erforderliche unternom- men wird, um im Falle einer gewaltsamen Bedr ohung strategischen Ausmasses das militärische Mittel entgegensetzen zu können. Oder operativ ges prochen: Es ist die Gesamtheit der Fähigkei- ten und Mittel hinsichtlich der Faktoren Kräfte, Raum, Zeit und Information auf die Erreichung der Ziele auszurichten. In diesem Sinn können Ri chtlinien zur Erfüllung des Verteidigungsauftrages aufgestellt werden. a) Positiv: Bedrohungsanalyse, Bereitst ellung der Mittel zur Verteidigung, Fähig- keit zur Verteidigung Eine erste Richtlinie setzt beim Faktor Information an: Es ist sicherzustellen, dass der Bund die Bedrohungslage laufend analysiert. Nur gestützt auf eine realistische Analyse der strategischen Risiken ist es möglich, die Armee in Bezug auf Kr äfte, Raum und Zeit zu befähigen, auf eine ge- waltsame Bedrohung strategischen Ausmasses zu reagieren. Eine zweite Richtlin ie betrifft die Verfügbarkeit der Mittel zur Verteidig ung. Die Verfassung verlangt, dass im Rahmen der verfügbaren Ressourcen alles Erforderliche getan wird, damit bei entspre- chender Bedrohung die richtigen Kräfte zur richtigen Zeit verfügbar sind, um eine Bedrohung stra- tegischen Ausmasses abzuwehren. Die Zeit zur Bereitst ellung der erforderlichen Mittel ist dabei in Bezug zur bedrohungsabhängigen Vorwarnzeit zu setzen. Eine dritte Richtlinie bezieht sich auf die Fähigk eit, im Falle einer Bedr ohung die Mittel wirksam zum Einsatz zu bringen. Angesprochen ist das Vor handensein einer tauglichen Doktrin, einer funk- tionierenden Führungsstruktur und der geschulten Fähigkeit zum Einsatz der Mittel. Mit anderen Worten: Militärisches Denken und Handeln muss aufrechterhalten werden 199. b) Negativ: Keine Fähigkeit zur Verteidigung aus dem Stand Der Verteidigungsauftrag von Art. 58 Abs. 2 BV verlangt hingegen nicht, dass die Armee in jedem Zeitpunkt in der Lage sein muss, eine Verteidigungsoperation gegen einen konventionellen kriege- rischen Angriff durchführen zu können. Dies insbesondere aus folgenden Gründen: Erstens: Die Bedrohung ist zu diffus. Ein konk retes Bild des Gegners einer Verteidigungsoperation ist zurzeit nicht möglich. Die Schulung der Vert eidigung eines konventionellen kriegerischen An- griffs erfolgt denn auch auf taktischer und operat iver Stufe anhand eines „Modellgegners“, der sich an modernen westeuropäischen Streitkräften orientiert 200. Bereits die Armee 95 konnte bloss noch Anhaltspunkte für einen Gegner liefern 201. Nur die Armee 61 hatte ein derart konkretes Bedro- 199 Vgl. ALB XXI, BBl 2001 984, 993, zu der Hauptschwäche einer reinen Raumsicherungsarmee: „Zeitkritischer Faktor für einen solchen Aufwuc hs wäre das Heranbilden einer Kadergeneration, die über das Know-how der Führung eines modernen Gefechts (Gefecht der verbundenen Waf- fen, teilstreitkräfteübergreifende Zusammenarbeit) verfügt.“ 200 Vgl. die Dokumentation „Der moderne Kampf in Europa“, Dokumentation 52.15d, gültig seit 1. Juli 1999. 201 Vgl. TF 95, Teil 12, Mechanisierter Gegner (A nhaltspunkte Stufe Kampfgruppe). Die Reglemente „Fremde Streitkräfte“, insbesondere Ost, wurden unter der Armee 95 nicht mehr überarbeitet. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 52 hungsbild, dass sie sich präzise auf diese Bedrohung ausrichten und die erforderlichen Mittel und Fähigkeiten im Voraus schulen konnte 202. Zweitens: Bereits die Armee XXI und vor ihr die Ar mee 95 waren nicht in der Lage, aus dem Stand zu kämpfen. Die Armee 95 verfügte zwar über ein System der Bere itschaft, das es ihr erlaubte, mit Alarmformationen innert 48 Stunden verfügbar zu sein. Um eine kombinierte Luft-Land-Operation durchführen zu können, war auch die Armee 95 auf eine mehrmonatige Phase der Mobilmachung inkl. einsatzorientierter Ausbildung bei erhöhter Bedrohungslage angewiesen bzw. auf den Erwerb von Fähigkeiten, auf die sie aufgrund fehlender Ressourcen verzichtete (Erdkampf der Luftwaffe). Diese Situation hat sich mit der Armee XXI weit er verstärkt, ohne dass die Verfassungsmässigkeit grundsätzlich in Frage gestellt worden wäre 203. Von der Verfassung eine klare Trennlinie im Erfor- dernis der Fähigkeiten und der Bereitschaft oder sogar der Bestände zu verlangen, verkennt im Ergebnis die Offenheit einer Verfassungsnorm und die Notwendigkeit, diese zu konkretisieren. Auch die Forderung nach der Aufrechterhaltung einer minimalen Verteidigungsfähigkeit 204 mag sicherheitspolitisch begründet sein, wird sich aber kaum als Pflicht aus Art. 58 BV ableiten lassen. Drittens: Die wesensgemäss knapp zur Verfügung stehenden finanziellen Ressourcen zwingen zu einer lagegerechten Aufgabenerfüllung. Dies gilt im besonderen Mass für die Planung und den Einsatz des sicherheitspolitischen Instrumentariu ms im Allgemeinen und der Armee im Besonde- ren. Die auf eine wahrscheinliche Bedrohung au sgerichtete Verteidigungsbereitschaft ist demnach auch aus finanzverfassungsrechtlicher Sicht (Art. 167 und Art. 170 BV) konsequent. c) Aspekt der autonomen Verteidigung In der parlamentarischen Diskussion wurde auch der Aspekt der autonomen Verteidigung einge- bracht205. Auf diesen Aspekt muss im vorliegenden Zusammenhang nicht näher eingegangen wer- den. In der Frage, wie weit die Verteidigung au tonom oder in Kooperation mit fremden Streitkräften erfolgen kann, weicht der Entwicklungsschritt 2008/ 11 nicht von der Konzep tion der Armee XXI ab. Die Neutralität ist zwar – vgl. Ziff. II/2/d hiervor – keine Vorgabe des Verfassungswortlauts, wird aber zurzeit von Bundesrat und Bundesversammlung nicht in Frage gestellt. Sie zählt denn auch zu den Rahmenbedingungen der Armee XXI und hat folglich fü r den Entwicklung sschritt 2008/11 zu gelten. 202 Zur Bedrohungsanalyse unter der Armee 61 vgl. die Botschaft des Bundesrates an die Bundes- versammlung betreffend die Organisation des Heeres (Truppenordnung) vom 30. Juni 1960, BBl 1996 II 321, 333 ff. 203 Die Frage der Verfassungsmässigkeit wurde inde ssen aus dem Kreis einiger Offiziersgesellschaf- ten angezweifelt. Diese Haltung wurde untermauert durch ein Gutachten, welches durch den deutschen Professor A LBRECHT SCHACHTSCHNEIDER erstattet wurde. Der Gutachter argumentiere jedoch nicht mit dem schweizerischen Verfassung srecht, sondern stützte sich auf staatstheoreti- sche Überlegungen. Entsprechend negativ fiel die Bewertung des Gutachtens in der Fachwelt aus; vgl. R ENÉ RHINOW, Ist das Projekt Armee XXI verfassungswidrig? Überlegungen zu einem deutschen Gutachten, NZZ Nr. 151 vom 3. Juli 2001, S. 14. 204 Vgl. die Studie zum Entwicklungsschritt 2008/11 von P AUL MÜLLER, erwähnt in der NZZ vom 3. Januar 2007, S. 7. 205 AB 2006 N 1434 (Antrag Minderheit). Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 53 Der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sic herheit – gemeint ist insbesondere die NATO – un- tersteht gemäss Art. 140 Abs. 1 Bst. a BV dem obligatorischen Referendum und erfordert die Zu- stimmung von Volk und Ständen (Art. 142 Abs. 2 BV ). Damit kommt der Nichtm itgliedschaft indirekt Verfassungsrang zu. Ab dem Zeitpunkt eines militärischen Angriffs auf die Schweiz betrachtet der Sicherheitspolitische Bericht 2000 die Neutralität der Schweiz als hinfällig 206. Die Möglichkeit der Kooperation mit Streit- kräften anderer Staaten ist darum ab einem allfällig en Kriegsausbruch in die Konzeption mit einbe- zogen. Auch der Sicherheitspolitische Bericht 1990 207 und bereits der Sicherheitspolitische Bericht 1973208 haben diese Möglichkeit erwähnt. Vor dem Hint ergrund der Blocksituation des Kalten Krie- ges wurde aber jede präventive Massnahme in diese Richtung abgelehnt. Im Übrigen entspricht die Verteidigung in Kooperation mit fremden Streitkräften ab Beginn der Kriegshandlungen auch der schweizerischen Doktrin im Zweiten Weltkrieg 209. IV. Entwicklungsschritt 2008/11 Die vorangehenden Erörterungen haben sich mit den Verfassungsgrundlagen der Armee und des Verteidigungsauftrages insbesondere befasst. Im Folgenden geht es nun darum, die Erkenntnisse und Befunde auf den Entwicklungssch ritt 2008/11 der Schweizer Ar mee zu übertragen. Zur Beur- teilung steht die Frage, ob der Entwicklungsschritt 2008/11 mit Art. 58 BV vereinbar ist. 1. Eckwerte des Entw icklungsschrittes 2008/11 a) Keine neue Armeereform Der Entwicklungsschritt 2008/11 der Schweizer Arm ee stellt formal eine Teilrevision der Verord- nung der Bundesversammlung über die Organisation der Armee dar; die finanziellen Konsequen- zen sollen mit einer Ergänzung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes abgesichert werden 210. Inhaltlich ist der Entwi cklungsschritt 2008/11 nach An- sicht des Bundesrates keine neue Armeereform wie es die Armeereformen 95 und XXI waren, son- dern er bewegt sich „innerhalb des Rahmens, der vom Sicherheitspolitischen Bericht 2000 und vom Armeeleitbild XXI abgesteckt ist.“ 211 206 SIPOL B 2000, BBl 1999 7689. 207 SIPOL B 1990, BBl 1990 III 883. 208 SIPOL B 1973, BBl 1973 II 149. 209 Zur Konzeption einer Zusammenarbeit mit fremden Streitkräften in einem Angriffsfall während des Zweiten Weltkrieges vgl. O SKAR FELIX FRITSCHI, Geistige Landesverteidigung während des Zweiten Weltkrieges – der Beitrag der Schweizer Armee zur Aufrechterhaltung des Durchhaltewil- lens Geistige Landesverteidigung, Dietik on-Zürich 1972, S. 72 f.; vgl. auch W ERNER RINGS, Schweiz im Krieg 1933–1945, Ein Bericht, Düsseldorf 1974, S. 219 ff. 210 Vgl. Ziff. I/1/c hiervor. 211 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6222; vgl. die Beurteilung der sicherheitspolitischen Rahmenbe- dingungen im Einzelnen BBl 2006 6201 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 54 Im Rahmen der Anhörung wurde verschiedentlich gefordert, es sei vor einer neuerlichen Reform der Armee und vor dem Hintergrund der sicherheitspolitischen Veränderungen seit 2000 ein neuer sicherheitspolitischer Bericht auszuarbeiten 212. Die Entscheidung darüber ist eine politische. Aus verfassungsrechtlicher Sicht erscheint dies nicht zwingend. Für die vorliegenden Erörterungen kann darauf abgestellt werden, dass der Sicherheitspolitische Bericht 2000, das Armeeleitbild XXI und das Militä rgesetz in der Fassung von 2004 nach wir vor die gültigen Grundlagendokumente der Armee sind. Auch die Aufträge der Armee, die Ausgestal- tung der Dienstpflicht und der Armeebestand bleiben unverändert 213. b) Gewichtsverlagerung zur Raumsicherung Mit dem Entwicklungsschritt 2008/11 will der Bundesrat die Fähigkei ten der Armee fü r die Raumsi- cherung und die subsidiären Einsätze verstärken. Oder allgemein gesprochen: Er beabsichtigt eine Verlagerung der Gewichte von der Verteidigung eines konventionellen Angriffs hin zu den sog. wahrscheinlichen Einsätzen der Armee 214. Als Ursache für die Verstärkung der Fähigkeiten der Raumsicherung und der subsidiären Einsätze nennt der Bundesrat die Veränderung der Bedrohung durch den Terrorismus sowie andere neue Bedrohungsfaktoren wie natur- oder zivilisationsbedingte Katastrophen und die anhaltenden Fol- gen für den langfristigen Sicherheitsaufwand. Glei chzeitig nennt er aber auch die finanziellen Ein- schränkungen, die sich aus den Entlastungsprogrammen 2003 und 2004 ergaben 215. Dies führt zu einer Reduktion der primär auf die Abwehr eines militärischen Angriffs ausgerichteten Mittel (sog. schwere Waffen) zugunsten einer Verstärkung der Verbände, die für die Raumsiche- rung und für subsidiäre Einsätze vorgesehen sind (Infanterie). Konkret bedeutet dies, dass vier zusätzliche Infanteriebataillone, zwei Katastroph enhilfebataillone sowie ein Geniebataillon geschaf- fen werden 216. Die entsprechende Anzahl Truppenkörper entfällt insbesondere bei den Panzertrup- pen, der Artillerie und der Fliegerabwehr. Neu sollen keine gemischten Verbände (bestehend aus Aktiv- und Reserveformationen) auf Stufe Bataillon mehr gebildet werden 217. Die Umgruppierung der Bataillone und der Reserveverbände führt zudem zur Auflösung einer Infanteriebrigade und zur Reduktion um vier Bataillone. Der Be stand der Armee bleibt jedoch gleich 218. c) Verteidigungskompetenz und Aufwuchs Mit der Gewichtsverlagerung hin zur Raumsicherung geht eine Reduktion der auf die Abwehr eines militärischen Angriffs auf die Schweiz ausgericht eten Mittel einher. Die verbleibenden Verbände sollen sog. Aufwuchskerne bilden, welche die Kompetenz 219 zur Abwehr eines militärischen An- 212 Vgl. insbesondere die Stellungnahme der Sc hweizerischen Offiziersgesellschaft SOG. 213 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6222. 214 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6223. 215 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6221. 216 BR S CHMID SAMUEL, AB 2006 N 1447. 217 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6229. 218 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6222. 219 Der Bundesrat verwendet auch den Begriff der Kernkompetenz. Die Gleichsetzung dieses Beg-Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 55 griffs erhalten und weiterentwickeln 220. Diese Verbände schulen das Gefecht der verbundenen Waffen und werden nicht durch Aufgaben im Bereich der Raumsicherung und der subsidiären Ein- sätze gebunden. Im Fall einer sich abzeichnenden konkreten Ver schlechterung des sicherheitspolitischen Umfelds und aufgrund politischer Entscheide ist vorgese hen, das Leistungspotenzial der Armee in den Be- reichen Doktrin, Organisation, Ausbildung, Material und Personal zu erhöhen. Diesen Vorgang bezeichnet der Bundesrat als Aufwuchs 221. Gemäss Botschaft zum Entwicklungsschritt 2008 /11 können die konkreten Massnahmen eines Aufwuchses erst dann festgelegt werden, wenn sich eine konkrete Bedrohung herausbildet. So verstanden ist der Begriff des Aufwuchses für jede militärische Aufgabe und gegen jede Form der Bedrohung anwendbar 222. Um die Abhängigkeit vom Aufwuchsziel auszudrücken, nennen wir ihn einen relativen Aufwuchs . 2. Gewichtsverlagerung zur Raumsicherung Das vorliegende Gutachten hat zu prüfen, ob der Entwicklungssch ritt 2008/11 verfassungskonform ist oder nicht. Mit der Gewichtsverlagerung hin zur Raumsicherung wird die Klärung mehrerer rechtlicher Fragen unumgänglich. Zunächst ist der Begriff der Raumsicherung im begrifflichen Um- feld von Art. 58 BV zu positionieren (a). Raum sicherung steht sodann an mehreren Schnittstellen: Einerseits an jener zwischen dem verfassungsmä ssigen Verteidigungsauftrag des Bundes und der kantonalen Polizeihoheit (b). Zweitens an jener zwischen dem Recht in besonderen Lagen und dem Recht in ausserordentlichen Lagen (c). Dies e Schnittstellen seien im Folgenden angespro- chen. a) Zum Begriff der Raumsicherung Im Rahmen der operativen Führung ist der Begri ff der Raumsicherungsoperationen klar definiert: Operationstyp mit dem Ziel, die zivile und militärische Führungs- und Funktionsfähigkeit sowie die Kontrolle des Territoriums und des Luftraums im Falle einer Bedrohung strategischen Ausmasses zu gewährleisten bzw. wiederherzustellen. Im Vordergrund stehen dabei Schutz und Gegenmass- nahmen im Verbund mit den zivilen Behörden 223. Die Botschaft zum Entwicklungsschritt 2008/11 ve rwendet den Begriff der Raumsicherung, nimmt jedoch die Definition nicht auf. Der Bundesrat geh t hingegen auf die militärischen Aufgaben ein, riffs mit „savoir-faire“ leuchtet allerdings nicht ein; vgl. Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6222. 220 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6224. 221 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6224. Der Begriff des Aufwuchses wurde ebenfalls im ALB XXI im Zusammenhang mit der personellen Vergrösserung der Armee nach Aktivierung der Reserve genannt. Vorliegend wird Aufwuchs ausschliesslich im Sinn der Botschaft ES 2008/11 verwendet. 222 Der Begriff ist aber zu unterscheiden von de r Erreichung der Grund- bz w. Einsatzbereitschaft; vgl. Reglement Begriffe XXI, Begriffe Grundbereitschaft, Einsatzbereitschaft. 223 Begriffsdefinition gemäss Reglement 51.070. 1 Raumsicherung Ergänzung zur Operativen Füh- rung XXI (Ergänzung OF XXI); vgl. Ziff III/1/c hiervor. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 56 die im Rahmen des Objektschutzes zu übernehmen sind. Diese entsprechen ungefähr den im Reg- lement Operative Führung genannten Aufgaben: Kontrolle des Luftraumes, Schutz wichtiger Objek- te, Schutz grösserer Grenzabschnitte, Schutz von Transversalen, Schutz von Schlüsselräumen, Gegenkonzentration. Der Begriff wird demnach einheitlich verwendet. Raumsicherung ist ein operativer Begriff. Er ist ei n Teil des militärstrategischen Armeeauftrags „Raumsicherung und Verteidigung“ gemäss Sicherheit spolitischem Bericht 200 0. Mit diesem mili- tärstrategischen Auftrag wird die Verteidigung gemäss Art. 58 BV wahrgenommen. In diesem Sinn zählt die Raumsicherung zur Vert eidigung gemäss Art. 58 BV. Der Blick auf das Aufgabenspektrum der Raumsicher ung bestätigt dies: Es handelt sich um militä- rische Aufgaben. Der Unterschied zu den Verteidigungsoperationen besteht in der Form der Be- drohung. Die Verteidigungso perationen reagieren auf einen milit ärischen Angriff, auf eine sog. symmetrische (konventionelle) Bedrohung 224. Raumsicherungsoperationen sind die Antwort auf eine asymmetrische Bedrohung bzw. schaffen günstige Voraussetzungen für die Verteidigungs- operation. In beiden Fällen handelt es sich jedoch um eine Bedrohung strategischen Ausmasses. Insgesamt kann festgehalten werden: Raumsicherung zählt zur Verteidigung gemäss Art. 58 Abs. 2 BV. Selbstredend deckt sie nur einen Teilbereich des verfassungsmässigen Verteidigungsauf- trags ab und kann diesen nicht ausfüllen. Am Ziel einer militärischen Verteidigung im Fall eines konventionellen militärischen Angriffs ist festzuhalten 225. So gesehen ist der Bund nur teilweise frei in der Festlegung der Schwergewichte zwischen diesen beiden Aufgaben 226. b) Subsidiäre Einsätze und Raumsich erung mit Berührungsfläche zur kantonalen Polizeihoheit Die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kant onen im Bereich der inneren Sicherheit ist oben (Ziff. II/2/b) dargelegt worden. Kurz zusammengefasst: Grundsätzlich sind die Kantone auf ihrem Gebiet für die Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit zuständig. Der Bund kann aufgrund spezifi- scher Zuständigkeiten in Einzelbereichen handeln. Darüber hinaus verfügt er über eine eigene Kompetenz zu Wahrung der inneren Sicherheit, w enn ein Sicherheitsproblem eine bundesweite Dimension annimmt. Weitgehend unproblematisch aus verfassungsrechtl icher Sicht sind die gegenwärtigen subsidiären Einsätze der Armee 227. Sie finden auf der Grundlage von Gesuchen der Kantone und gestützt auf Beschlüsse der Bundesversammlung statt. Die Grundlage für das Handeln des Bundes geht zum Teil bereits aus völkerrechtlichen Verpflichtungen hervor 228. Die Einsatzverantwortung liegt bei den 224 Bzw. dissymetrische Bedrohung; vgl. Reglement OF XXI, Ziff. 33. 225 Vgl. Ziff. III/3 hiervor. 226 Anders Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6221. 227 Vgl. den Bundesbeschluss über den Einsatz der Armee im Assistenzdienst zur Unterstützung des Kantons Graubünden bei den Sicherheitsmassnahmen im Rahmen der Jahrestreffen des World Economic Forum 2007–2009 in Davos und weitere Sicherheitsmassnahmen, BBl 2007 219; vgl. die Botschaft WEF 2007–2009, BBl 2006 5623, 5627. 228 Insbesondere der Einsatz der Armee im Assist enzdienst zugunsten der zivilen Behörden und im Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 57 zivilen, in der Regel kantonalen Behörden 229. Bund und Kantone koordinieren ihre Tätigkeiten im Einklang mit Art. 57 Abs. 2 BV. Bei Raumsicherungsoperationen liegen Einsatz- und Führungsverantwortung gemäss Reglement bei der Armee. Jüngste Ergänzungen zum Reglem ent weichen jedoch von diesem Grundsatz ab. Die Einsatzverantwortung wird in gegenseitigen Absprachen zwischen den zivilen Behörden und der Armee geregelt. Die Festlegung der Einsatzart der Armee bei Raumsicherungsoperationen (Assistenzdienst/Aktivdienst) durch die politi schen Entscheidungsträger (Bundesversammlung, Bundesrat) erfolgt nach Absprache mit den Gesuch stellenden Behörden 230. Diese Ergänzungen entsprechen der politischen Stimmungslage in Friedenszeiten. Sie ändern jedoch nichts daran, dass der Bund bei einer bundesweiten Bedrohung originär zuständig ist und über seine Einsatzverantwortung gegenüber der Armee selbst beschliessen kann. Sie ändern auch nichts daran, dass unterhalb dieser Schwelle die Kantone zuständig sind und der Bund nur auf Gesuch der Kantone hin tätig werden darf. Es stellt sich auch die Frage, ob von Raumsicherung nicht erst ab der Schwelle einer bundesweiten B edrohung die Rede sein kann, während unterhalb dieser Schwelle subsidiäre Einsätze im Ra hmen der Existenzsicherung geleistet werden. c) Raumsicherung im Grenzbereich zwischen dem Recht in besonderen Lagen und dem Recht in ausserordentlichen Lagen Die Raumsicherung bewegt sich im Grenzbereich einer weiteren verfassungsmässigen Unter- scheidung: jener zwischen dem Recht in besonderen Lagen und dem Recht in ausserordentlichen Lagen, dem Notrecht. Bei der besonderen Lage handelt sich um eine Situation, in der gewisse Staatsaufgaben mit den ordentlichen Verwaltungsabläufen nicht mehr bewältigt werden können. Im Unterschied zur „aus- serordentlichen Lage“ ist aber die Regierungstätigkei t nur sektoriell betroffen. Typisch ist der Be- darf nach Straffung der Verfahren und rascher Konzentration der Mittel 231. Das Instrumentarium der geltenden Verfassung lässt es zu, in besonderen Lagen die erforderli- chen Massnahmen zu treffen. Einige Beispiele sollen dies erläutern 232: - Die dringliche Gesetzgebung (Art. 165 VB) ermöglicht eine rasche Anpassung der gesetzli- chen Grundlagen. - Grundrechtseinschränkungen können weiter gehen als in der normalen Lage; die besonde- re Lage verschiebt die Gewichte in der Beurteilung der Verhältnismässigkeit eines Eingriffs (für Freiheitsrechte: Art. 36 Abs. 3 BV). Rahmen des Staatsvertrages mit Frankreich anlässlich des G8-Gipfels in Evian vom 1. bis 3. Juni 2003, vgl. die Botschaft vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1517, sowie den Bundesbeschluss vom 19. März, BBl 2003 2889. 229 Vgl. hierzu die Botsc haft WEF 2007–2009, BBl 2006 5628 ff. 230 Medienmitteilung VBS vom 14.12.2006. 231 SIPOL B 2000, BBl 1999 7728; vgl. Ziff. III/1/c hiervor. 232 Vgl. eine ausführlichere Darstellung bei L IENHARD/HÄSLER, Grundlagen, Rz. 103 ff. m.H. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 58 - Der Bund ist im Bereich der Sicherheit verstärkt zuständig; Gefahren und Störungen errei- chen die Schwelle bundesweiter Dimension. - Die Instrumente der Bundesintervention un d der Bundesexekution ermöglichen eine Ein- flussnahme in den kantonalen Hoheitsbereich. - Bundesrat und Parlament sind in der Lage, verfassungsunmittelbares Recht zu setzen. Allen Massnahmen ist gemeinsam: Notrecht liegt ni cht vor, alle skizzierten Massnahmen finden im Rahmen der geltenden Verfassung statt. Anders liegen die Dinge beim echten Staatsnotstand: In ausserordentlichen Lagen 233, in denen die Existenz der Schweiz als Staat in Frage steht, si nd die Behörden befugt und verpflichtet, alle erfor- derlichen Massnahmen zum Schutz des Landes zu treffen 234. Während der beiden Weltkriege führ- te der Bundesrat das Land gestützt auf die Vollmachtenbeschlüsse der Bundesversammlung. Sie erteilten ihm „Vollmacht und Auftrag, die zur Be hauptung der Sicherheit, Unabhängigkeit und Neut- ralität der Schweiz (…) erforderlichen Massnahmen zu treffen.“ 235 Die ordentliche Verfassung mochte als Grundgerüst dienen, doch hatte entgegenstehendes Verfassungsrecht allen Massnah- men zu weichen. In dieser Situation liegt echtes Notrecht vor. Mögliche Szenarien solcher ausser- ordentlicher Lagen bilden der Landesve rteidigungsfall oder ein Bürgerkrieg 236. Auf die Begrifflichkeit der Verteidigung im Sinne von Art. 58 BV übertragen, bedeutet dies: Vertei- digungsoperationen dürften wohl im Rahmen ausse rordentlicher Lagen und damit unter dem Re- gime echten Notrechts stattfinden. Raumsic herungsoperationen dürften dagegen lange unter dem geltenden Verfassungsrecht erfolgen. Allerdings wi rd ab einer bestimmten Eskalationsstufe sowohl der äusseren wie auch der inneren Sicherheit die Situation hin zur ausserordentlichen Lage um- schlagen. Ab diesem Zeitpunkt wird echtes Notrecht in Frage kommen. Wird eine Gegenkonzentra- tion237 erforderlich, dürfte diese Schwelle irgendwann erreicht sein. Es sei daran erinnert: Während 233 Die militärische Lagedefinition erkennt in der ausserordentlichen Lage eine Situation, die für eine grosse Zahl von Einwohnern eines Gebietes als bedrohlich erlebt wird, den normalen Lebens- gang massiv stört oder verunmöglicht und daher No trecht legitimieren kann, vgl. SIPOL B 2000, BBl 1999 7720. 234 A UBERT, Droit constitutionnel, Rz. 1539 ff.; BELLANGER, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungs- recht, § 80 Rz. 35 ff.; H ÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 1803 f.; T SCHANNEN, Staatsrecht, § 10 Rz. 11; vgl. auch die Literaturhinweise bei AUBERT und BELLANGER, a.E. 235 Hier in der Formulierung des Vollmachtenbesc hlusses von 1939: Bundes beschluss über Mass- nahmen zum Schutze des Landes und zur Aufrechterhaltung der Neutralität vom 30. August 1939, AS 1939, 769 f.; für den Ersten Weltkrieg vg l. den Bundesbeschluss betreffend Massnah- men zum Schutze des Landes und zur Aufrechter haltung der Neutralität vom 3. August 1914, AS 1914, 347 f.; zu den Vollm achtenregimes vgl. ZACHARIA GIACOMETTI, Das Vollmachtenregime der Eidgenossenschaft, Zürich 1945; zu r Legalität des Vollmachtenregi mes vgl. den Lehrstreit zwi- schen Z ACHARIA GIACOMETTI, Die gegenwärtige Verfassungslage der Eidgenossenschaft, Son- derdruck aus der Schweizerischen Hochschulzeitung, Sept./Okt. 1942, Heft 3, XVI. Jahrgang, Zü- rich 1942, S. 1–16, und DIETRICH SCHINDLER (sen.), Notrecht und Dringlichkeit, Zürich 1942, S. 1– 49. 236 T SCHANNEN, Staatsrecht, § 10 Rz. 14. 237 Entspricht ungefähr der ehem aligen dynamischen Raum sicherungsoperation, Vgl. OF XXI, Ziff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 59 der beiden Weltkriege hat die Schweizer Armee nach heutiger Diktion keine Verteidigungsoperati- onen, sondern Raumsicherungsoperationen durc hgeführt. Gerade im Bereich der (ehemaligen) präventiven Raumsicherung ist jedoch dem Umstand Rechung zu tragen, dass während langer Zeit die geltende Verfassung zu beachten ist. d) Umsetzung durch den Entwicklungsschritt 2008/11 Raumsicherung zählt zur Verteidigung gemäss Art. 58 Abs. 2 BV. Die Konzeption der Raumsiche- rung im Rahmen des Entwicklungsschrittes 2008/11 respektiert die Aufgaben verteilung zwischen Bund und Kantonen im Bereich der Sicherheit. Die subsidiären Einsätze erfolgen auf Ersuchen der Kantone und belassen ihnen damit ihre Kompetenzen. Soweit der Entwicklungsschritt 2008/11 eine Gewichtsverlagerung hin zur Raumsicherung und zu den subsidiären Einsätzen betrifft, ist er ver- fassungskonform. 3. Verteidigungskompetenz und Aufwuchs Das letzte Kapitel befasst sich schliesslich mit der Kompetenz zur Verteidigung sowie dem Auf- wuchs. Zunächst ist zu klären, was unter den beiden Begriffen zu verstehen ist (a). Sodann sind verfassungsrechtliche Richtlinien zu entwerfen, ei nerseits für den Erhalt der Verteidigungsfähigkeit (b), andererseits den Aufwuchs (c). a) Zu den Begriffen Verteidigungskompetenz und Aufwuchs Der Entwicklungsschritt 2008/11 stre bt eine Reduktion der primär auf die Abwehr eines konventio- nellen Angriffs ausgerichteten Mittel an. Die ve rbleibenden Mittel sollen die Armee allerdings dazu befähigen, die Kompetenz zur Abwehr eines derar tigen Angriffs zu erhalten. Diese sog. Auf- wuchskerne sollen die Grundlage für einen späteren Aufwuchs sein. Kompetenz zur Abwehr eines konventionellen Angr iffs erhalten bedeutet gemäss der bundesrätli- chen Botschaft, über das „savoir-faire“ zu verfügen, auch in Zukunft den Kampf mit schweren Mit- teln führen zu können. Die Botschaft verweist an dieser Stelle auf die Übereinstimmung von „sa- voir-faire“ und Kernkompetenz 238 und bezeichnet mit Kernkompetenz jenes „Aktionsgebiet der Ar- mee, in welchem diese eine entscheidende Dimension in Bezug auf die anderen Instrumente der Sicherheitspolitik einnimmt. …“ 239 Diese Gleichsetzung ist nicht ganz verständlich. Es leuchtet zwar ein, dass die Raumsicherung und die Verteidigung jene Leistungen der Sicherheitspolitik sind, die ausschliesslich von der Armee erbracht werden k önnen. Es überzeugt auch, dass die Armee diese Fähigkeiten erhalten muss. Die Begriffe bezi ehen sich jedoch auf unterschiedliche Fragen und können daher nicht gleichgesetzt werden. Eine Begriffsklärung der Verteidigungskompetenz is t an dieser Stelle nicht erforderlich. Immerhin soviel: Es geht darum, das militärische Denken und Handeln weiterhin zu schulen. Aus diesem Grund wird primär das Gefecht der verbundenen Waffen, allenfalls der teilstreitkräfteübergreifende 357 ff. 238 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6222. 239 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6222. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 60 Einsatz geschult. Aus diesem Grund wird auch versucht, im militärischen Können möglichst voll- ständig zu sein 240. Den Begriff des Aufwuchses definiert der Bun desrat in der Botschaft zum Entwicklungsschritt 2008/11: Aufwuchs bedeutet eine Erhöhung des Leis tungspotenzials der Armee in den Bereichen Doktrin, Organisation, Ausbildung, Material und Personal. Diese Definition ist der Ausgangspunkt für weitere Erörterungen 241. Der Begriff des Aufwuchses ist erstmals im Sicherheitspolitischen Bericht 2000 erwähnt. Dort be- zeichnet er die „Fähigkeit, die Pr äsenz, Einsatzbereitschaft, Verfüg barkeit und Durchhaltefähigkeit der Einsatzmittel insbesondere der Armee flexibel und zeitgerecht zu erhöhen, wenn die Lage es erfordert. Der Aufwuchs kann selektiv, gestaffelt oder auch in einem Zug erfolgen.“ 242 Der Begriff hat Eingang in das Armeeleitbild XXI gefunden. Die breite Bedeutung des Aufwuchsbegriffs wird ebenfalls aufgegriffen 243. Allerdings wird der Begriff oft im Zusammenhang mit der personellen Vergrösserung der Armee jenseits der Aktivierung der Reserve verwendet 244. Diese Verwendung, insbesondere auf den Präsentationsfolien der Armee XXI, hat den Aufwuchsbegriff ein Stück weit auf diese Bedeutung reduziert. Dies hat sich auch in der parlamentarischen Beratung des Entwick- lungsschrittes 2008/11 gezeigt 245. Gleichwohl kann festgehalten werden, dass der Begriff seit dem Sicherheitspolitischen Bericht konstant verwendet wird. Der Bundesrat führt aus, Aufwuchs sei in der Armee kein neues Konzept 246. Tatsächlich wurde bereits im Rahmen der Armee 95 auf den Erdkam pf der Luftwaffe, die weitreichende Luftaufklärung oder die weitreichende Fliegerabwehr verzichtet. Diese Verzichte sind jedoch treffender als Lücke zu bezeichnen. Die Verlagerung ganzer Fähigkeiten in den Aufwuchs erfolgt mit System bezogen auf den Wiedererwerb und nicht aufgrund rüstungstechnischer Überlegungen. Fest steht jedoch, dass auch die Armee 95 gewisse Kompetenzen erst wieder hätte erlernen müssen. Aufwuchs erfolgt sodann mit Bli ck auf ein Ziel. Die gegenwärtige Armee erfordert einen Aufwuchs auch etwa im Bereich der Informationsoperatione n oder – auf tieferer Stufe – der Raketenabwehr. Von daher ist der Begriff des re lativen Aufwuchses sachgerecht 247. Allerdings ist am Ziel einer mili- tärischen Verteidigung gegen einen konven tionellen kriegerischen Angriff festzuhalten 248, so dass der Aufwuchs zumindest in diese Richtung hin zu planen ist. 240 Als Beispiel mag die Reduktion der Fliegerab wehrabteilungen unter Beibehaltung sämtlicher drei Waffensysteme dienen; vgl. Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6226 (Abbildung 2). 241 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6224. 242 SIPOL B 2000, BBl 1999 7726. 243 ALB XXI, BBl 2002 990. 244 Vgl. ALB XXI, BBl 2002 989, 994. 245 NR S CHLÜER ULRICH, AB 2006 N 1438. 246 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6225. 247 Siehe auch bereits Ziff. I/c hiervor. 248 Vgl. III/3 hiervor. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 61 Der Aufwuchs ist schliesslich unter einem weiter en Gesichtspunkt zu betrachten: Die Faktoren Kräfte, Raum, Zeit und Information bilden ein lo gisches System. Wo die Kräfte nicht ausreichen, um ein Ziel zu erreichen, können die übrigen Fa ktoren adaptiert werden. Als prominentes Beispiel gilt der Bezug des Réduit während des zweiten Weltkriegs: Die zu geringen Kräfte gegen eine ü- bermächtige Bedrohung wurden auf einen engeren Raum konzentriert. Ähnliches kann zur Kon- zeption des Aufwuchses gesagt werden: Ziel und Raum sind definiert, während eine Reduktion der Kräfte durch eine Ausdehnung der Zeit kompensiert wird. Besonderes Gewicht kommt dabei der Information – sprich Frühwarnung – zu. b) Verfassungsrechtliche Richtlinien zur Verteidigungsfähigkeit Die Minderheit der Sicherheitspolitischen Kommissi on des Nationalrats beantragte dem Rat, es sei „sicherzustellen, dass der Verfassungsauftrag der Verteidigung des Landes mit den vorhandenen Mitteln, also ohne Aufwuchs, erfüllt wird. Zu di esem Problemkreis ist auch das Urteil eines exter- nen Experten beizuziehen.“ 249 Anlässlich der Auslegung des verfassungsmässigen Verteidigungsbegriffs haben wir festgehalten, dass der Verteidigungsauftrag von Art. 58 Abs. 2 BV nicht verlangt, dass die Armee zum heutigen Zeitpunkt in der Lage sein muss, eine Verteidigungsoperation gegen einen modernen Gegner durchführen zu können. Die Verteidigung des Landes und der Schutz sei ner Bevölkerung ist jedoch ein Verfassungsauf- trag. Am Ziel der Verteidigung eines konventionellen Angriffs ist also von Verfassungs wegen fest- zuhalten. Der Verteidigungsauftrag in Friedenszeiten wird erfüllt, wenn alles Erforderliche unter- nommen wird, um im Falle einer gewaltsamen B edrohung strategischen Ausmasses das militäri- sche Mittel entgegensetzen zu können. Die Raumsicherung zählt zur Verteidigung; der verfassungsmässige Verteidigungsauftrag wird allerdings nicht erfüllt, wenn sich die Armee au f Raumsicherung beschränkt. Dies insbesondere mit Blick auf die Entstehungsgeschichte von Art. 58 BV. Die Verfassung kann allerdings keine detaillier ten Richtlinien zur Erfüllung des Verteidigungsauf- trags geben. Eine solche Erwartung verkennt die Offenheit einer Verfassungsnorm und die Not- wendigkeit, diese zu konkretisieren. Grobe Richtlinien können sich allerdings aus den bisherigen Erkenntnissen ergeben 250. Erforderlich sind: - eine institutionalisierte strategische Bedrohungsanalyse und Frühwarnung; - eine der Bedrohungsanalyse angepasste Planung des Aufwuchses; - der Erhalt des militärischen Denkens und Handelns (Doktrin, Führungsstruktur, Schulung). 249 AB 2006 N 1434 (Antrag Minderheit). 250 Vgl. Ziff. III/3/a hiervor. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 62 c) Verfassungsrechtliche Richtlinien zu einem Aufwuchskonzept An diese Richtlinien zum Erhalt der Verteidigungskompetenz hat auch ein Aufwuchskonzept anzu- schliessen. Aufwuchs erfolgt gemäss Definition in den Bereichen Doktrin, Organisation, Ausbil- dung, Material und Personal. Insbesondere ist sicherzustellen, dass durch heutige Entscheide ein späterer Aufwuchs nicht verunmöglicht oder übermässig erschwert wird. Im Bereich Material erfährt der Aufwuchs eine allfällige Beschränkung durch die vorhandenen (fi- nanziellen) Ressourcen und die verfügbaren Rüst ungsgüter. In diesen Bereichen konzeptionelle Überlegungen anzustellen, dürfte wohl sicherheits politisch nicht verfehlt sein. Allerdings können solche Richtlinien nicht direkt aus der Verfassung abgeleitet werden. Im Bereich Personal ist ein (insbesondere zeit-)k ritischer Faktor das Heranbilden einer Kadergene- ration in genügender Anzahl 251. Ausserdem besteht die Gefahr, durch heutige Entscheide den Aufwuchs in personeller Hinsicht zu beschränken 252. Zur Frage nach der vorgängigen Definition eines Aufwuchsziels ist folgendes festzuhalten: Ge- mäss Bundesrat können die konkreten Massnahmen eines Aufwuchses erst dann festgelegt wer- den, „wenn sich die konkrete Bedrohung herausbil det, weil diese erst bestimmt, wozu die Armee aufwachsen muss und was dafür nötig ist. Jede Festlegung zum vornherein würde riskieren, dass man sich falsch orientiert.“ 253 Dies ist trotz der Konzeption einer relativen – also bedrohungsge- rechten – Aufwuchsfähigkeit nur teilweise richtig. Die Verfassung gibt das Ziel einer – auch – mili- tärischen Landesverteidigung vor. In diese Ri chtung muss eine Aufwuchsfähigkeit bestehen und geplant sein. Eine konkrete Bedrohung liegt zwar nicht vor; das Leistungspotenzial moderner Streitkräfte kann j edoch als Massstab dienen. d) Umsetzung durch den Entwicklungsschritt 2008/11 Die Konzeption des Entwicklungssch rittes 2008/11 bewegt sich im Rahmen der aufgestellten Richt- linien. Die strategische Bedrohungsanalyse bleibt erhalten. Eine – zurzeit noch eher konzeptionelle – Aufwuchsplanung besteht. Der Bundesrat hat den Au fwuchskern so konzipiert, dass die verblei- benden, auf die Abwehr eines konventionellen mili tärischen Angriffs auf die Schweiz ausgerichte- ten Mittel die Aufrechterhaltung der Verteidigung skompetenz ermöglichen. Der Kräfteansatz ist so geplant, dass aus dem bestehenden Aufwuchskern her aus eine Erstellung der Verteidigungsfähig- keit nach heutiger Einschätzung möglich erschei nt. Soweit der Entwickl ungsschritt 2008/11 eine Reduktion der primär auf die Abwehr eines konventi onellen Angriffs ausgeric hteten Mittel, verbun- den mit einem Aufwuchs konzept, betrifft, ist er verfassungskonform. 251 Vgl. ALB XXI, BBl 2001 993. 252 Nach heutigen Vorstellungen wird der personelle Aufwuchs durch die Reaktivierung bereits aus dem Militärdienst entlassener Jahrgänge umgese tzt; vgl. Die Zusammenfassung zur Studie „Durchhaltefähigkeit und Aufwuchs“ des Planungsstabes der Armee. An dieser Stelle ist jedoch auf die sich ohnehin mit der allgemeinen Wehrpflicht gemäss Art. 59 BV reibende Rekrutierungs- praxis verwiesen: Der Schweizer, der im Zuge der Rekrutierung für militärdienstuntauglich erklärt wird, kann nicht durch Reaktivierung eines Jahrganges zurück in den Prozess geholt werden. Ei- ne tiefe Rekrutierungsquote präjudiziert folglich auch die Möglichkeit eines späteren Aufwuchses. 253 Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6224. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 63 V. Zusammenfassende Würdigung und Be- antwortung der Gutachterfragen 1. Der Verfassungsauftrag der Armee gemäss Art. 58 Abs. 2 BV Die Bundesverfassung definiert die Aufgaben der Armee in Art. 58 Abs. 2 BV (Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, BV; SR 101): „Die Armee dient der Kriegsverhinderung und trägt bei zur Erhaltung des Friedens; sie verteidigt das Land und seine Bevölkerung. Si e unterstützt die zivilen Behörden bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen. Das Gesetz kann weitere Aufgaben vorsehen.“ Art. 58 Abs. 2 BV ist ein Ergebnis der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999. In der Bun- desverfassung von 1874 fanden sich keine entsprechenden Bestimmungen über die Aufgaben der Armee. Inhaltlich geht Art. 58 Abs. 2 BV aus Art. 1 des Militärgesetzes (Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwaltung vom 3. Februar 1995, MG; SR 510.10) hervor. Dessen Materialien können demzufolge für die Auslegung von Art. 58 Abs. 2 BV herangezogen werden. Botschaft und Entwurf zu Art. 1 MG sahen noch keine Gewichtung der Aufgaben der Armee vor. In der Parlamentarischen Beratung wurde jedoch eine Priorisierung zugunsten der Kriegsverhinde- rung und Verteidigung vorgenommen. Art. 1 MG trat mit folgendem Wortlaut in Kraft: „1 Die Armee trägt zur Kriegsverhinderung und dadurch zur Erhaltung des Friedens bei. 2 Sie verteidigt die Schweiz und ihre Bevölkerung und trägt zu deren Schutz bei. 3 Im Rahmen ihres Auftrages hat die Armee zudem: a. die zivilen Behörden zu unterstützen, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen bei der Abwehr von schwerwiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit; b. die zivilen Behörden zu unterstützen, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen bei der Bewältigung von anderen ausserorden tlichen Lagen, insbesondere im Falle von Katastrophen im In- und Ausland; c. friedensfördernde Beiträge im internationalen Rahmen zu leisten.“ In dieser Hinsicht unkommentiert sind die Au fgaben der Armee in die Verfassung aufgenommen worden. Die Rangordnung der Armeeaufträge ist damit Sinngehalt von Art. 58 Abs. 2 BV nach fol- gender Lesart geworden: Hauptaufgabe der Armee ist Kriegsverhinderung und Verteidigung von Land und Bevölkerung. Ausserdem unterstützt sie die zivilen Behörden bei der Abwehr schwerwie- gender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen. Das Gesetz kann weitere Aufgaben – etwa die Friedens förderung – vorsehen. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 64 2. Verfassungsrechtliche Anford erungen an die Umsetzung ei- nes Verfassungsauftrags Art. 58 BV zählt zu den Aufgabennormen der Bundesverfassung. Er ist als verbindlicher Auftrag formuliert. In der Frage, ob ein Verfassungsauftrag umgesetzt werden soll, steht dem Gesetzgeber kein Spiel- raum zu. Das Nichtumsetzen eines Auftrages ist eine Verletzung der Bundesverfassung. Die Frage, wie ein Verfassungsauftrag umgesetzt werden soll, kann dagegen nicht in absoluter Form beantwortet werden. Vielmehr ist es zunächst eine Frage der Auslegung, was der Auftrag überhaupt verlangt. Sodann verlangt jeder Verfassungsauftrag nach Konkretisierung; der Gesetz- geber entscheidet hierbei auch nach politi schen und rechtspolitischen Kriterien. Die Auslegung eines Verfassungsauftrags folgt grundsätz lich den Regeln der Auslegung einfachen Rechts anhand der bewährten Elemente (Methodenpluralismus von grammatischer, systemati- scher, historischer, geltungszeitlicher und teleologischer Auslegung). Eine Besonderheit ergibt sich – erstens – aus der Offenheit von Verfassungsnormen. Aufgaben- normen sind alles andere als detailliert. Aus ihrem Wortlaut lassen sich bloss Gegenstand und Zweck, allenfalls einige Rechtsetzungsdirektiv en ableiten. Sie werden von den Recht setzenden und Recht anwendenden Behörden konkretisiert. Besonderheiten ergeben sich – zweitens – aus der Punktualität von Verfassungsnormen. Gerade Aufgabenzuweisungen wurden im Verlauf der vergangenen Jahrzehnte einzeln und aufgrund un- terschiedlichster Motive in die Verfassung eingefügt. Eine besondere Systematik lässt sich nicht herleiten; untereinander sind sie grundsätzlich gleichrangig. Zur Umsetzung eines Verfassungsauftrags darf und muss der Bund alles vorkehren, was nötig und geeignet ist, damit er die ihm von der Bundesverf assung spezifisch zugewie senen Aufgaben erfüllt. Verfassungsaufträge richten sich in erster Linie an den Gesetzgeber. Dieser ist gehalten, den Auf- trag umzusetzen und die Aufgabennorm zu konkretisieren. Zu diesem Zweck erlässt er Ausfüh- rungsgesetze. Die Verfassung bildet daher den Widerstreit po litischer Anliegen ab. Ihre Normen können sich ent- gegenstehende Interessen verfolgen. Die politischen Anliegen konkurrieren gleichzeitig um die Zuteilung der verfügbaren finanziellen Ressourcen . Es ist am Gesetzgeber, den Ausgleich zwi- schen verschiedenen konkurrierenden Verfassungsauft rägen zu schaffen. Dazu zählt auch das Ziel eines ausgeglichenen Bundeshaushalts und einer volkswirtschaftlich tragbaren Steuerlast. Der Gesetzgeber hat demzufolge zwar die für die Er füllung einer Aufgabe erforderlichen Ressourcen bereitzustellen; gleichzeitig begrenzt die Gesamtheit der verfügbaren Ressourcen die Anforderun- gen an die Erfüllung eines Verfassungsauftrages. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 65 3. Inhalt des verfassungsmässigen Verteidigungsauftrags der Armee Art. 58 Abs. 2 Satz 1 BV definiert den verfassungsmässigen Verteidigungsauftrag der Armee: „Die Armee dient der Kriegsverhinderung und trägt bei zur Erhaltung des Friedens; sie verteidigt das Land und seine Bevölkerung.“ Verteidigung ist ei ne verfassungsrechtliche Kernaufgabe der Armee. Art. 58 BV folgt nach seiner Entstehungsgeschichte zunächst einem traditionellen Verständnis und bezeichnet die militärische Verteidigung als Antwort auf einen konventionellen kriegerischen An- griff. Der Verteidigungsbegriff von Art. 58 BV ist allerdings weiter gefasst und offen für den Einbe- zug der Abwehr neuer Bedrohungsformen: Bereits in den Materialien zum Militärgesetz in der Fas- sung von 1995 zeichnete sich ab: Die Verteidigung bezieht sich auf das Territorium und den Luft- raum des Staates sowie auf die Bevölkerung und deren Lebensgrundlagen, aber in einem weiteren Sinne auch auf die schweizerischen Institutionen, die Freiheiten und Rechte der Bürgerinnen und Bürger. Oder mit den Worten von Bundesrat V ILLIGER: „Wenn in diesem Armeeauftrag die Verteidi- gung der Schweiz gefordert wird, ist das überhaupt nicht geographisch gemeint, sondern es geht bei der Verteidigung auch um Werte, es geht um Kultur, um Identitäten.“ Der Versuch einer Definition des Verteidigungsbegr iffs von Art. 58 Abs. 2 BV könnte folgender- massen lauten: Verteidigung ist die Anwendung oder Androhung von militärischer Gewalt zur rechtzeitigen Abwehr einer gewaltsamen Bedrohung strategischen Ausmasses. Die Verteidigung richtet sich nach der Bedrohung . Verteidigung ist die bedrohungsgerechte Ab- wehr. Besteht Klarheit über die Bedrohung, klärt sich auch die Bedeutung der Verteidigung. Ändert sich die Bedrohung, ändert sich auch der Begriff der Verteidigung. Der Begriff der Verteidigung hat sodann Konsequenzen auf die bereit zu stellenden Instrumentarien. Einige Bereiche der Verteidi- gung können von der Armee, andere Bereiche von anderen Instrumenten der Sicherheitspolitik abgedeckt werden. Die Bedrohung ist demzufolge in jeder Begriffsklärung der Verteidigung mit einzubeziehen . Es ist demnach verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen, dass der Verteidigungsbegriff mit der veränderten Bedrohungslage eine neue Bedeutung erhält und sich dynamisch weiterentwickelt. Ebenso wenig ist es ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber den Begriff zeit- und bedrohungsge- mäss konkretisiert. Dies ändert aber nichts daran, dass die militärische Verteidigung eines konven- tionellen kriegerischen Angriffs nach wie vor auch als Teil der Verteidigung im Sinne von Art. 58 Abs. 2 BV zu gelten hat. Von der Verfassung eine klare Trennlinie im Erfo rdernis der Fähigkeiten und der Bereitschaft oder sogar der Bestände zu verlangen, verkennt im Er gebnis die Offenheit einer Verfassungsnorm und die Notwendigkeit, diese zu konkretisieren. 4. Umsetzung des verfassungsmässigen Verteidigungsauftrags der Armee Die Verteidigung des Landes und der Schutz seiner Bevölkerung ist ein Verfassungsauftrag. Am Ziel der Verteidigung ist also von Verfassungs wegen festzuhalten. Der Verteidigungsauftrag in Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 66 Friedenszeiten wird erfüllt, wenn alles Erforderliche unternommen wird, um im Falle einer gewalt- samen Bedrohung strategischen Ausmasses das militärische Mittel entgegensetzen zu können . Es ist die Gesamtheit der Fähigkeiten und Mittel hinsichtlich der Faktoren Kräfte, Raum, Zeit und In- formation auf die Erreichung der Ziele auszuricht en. In diesem Sinn können Richtlinien zur Erfül- lung des Verteidigungsauftrages aufgestellt werden: Eine erste Richtlinie setzt beim Faktor Information an: Es ist sicherzustellen, dass der Bund die Bedrohungslage laufend analysiert. Nur gestützt auf eine realistische Analyse der strategischen Risiken ist es möglich, die Armee in Bezug auf Kr äfte, Raum und Zeit zu befähigen, auf eine ge- waltsame Bedrohung strategischen Ausmasses zu reagieren. Eine zweite Richtlinie betrifft die Verfügbarkeit der Mittel zur Verteidigung . Die Verfassung verlangt, dass im Rahmen der verfügbaren Ressourcen alles Erforderliche getan wird, damit bei entspre- chender Bedrohung die richtigen Kräfte zur richtigen Zeit verfügbar sind, um eine Bedrohung stra- tegischen Ausmasses abzuwehren. Die Zeit zur Bereitst ellung der erforderlichen Mittel ist dabei in Bezug zur bedrohungsabhängigen Vorwarnzeit zu setzen. Eine dritte Richtlinie bezieht sich auf die Fähigkeit, im Falle einer Bedrohung die Mittel wirksam zum Einsatz zu bringen. Angesprochen ist das Vor handensein einer tauglichen Doktrin, einer funk- tionierenden Führungsstruktur und der geschulten Fähigkeit zum Einsatz der Mittel. Mit anderen Worten: Militärisches Denken und Handeln muss aufrechterhalten werden. Der Verteidigungsauftrag von Art. 58 Abs. 2 BV verlangt hingegen nicht, dass die Armee in jedem Zeitpunkt in der Lage sein muss, eine Verteidigungsoperation gegen einen konventionellen kriege- rischen Angriff durchführen zu können. 5. Umsetzung durch den Entwicklungsschritt 2008/11 der Schwei- zer Armee Mit dem Entwicklungsschritt 2008/11 will der Bundesrat die Fähigkei ten der Armee fü r die Raumsi- cherung und die subsidiären Einsätze verstärken. Oder allgemein gesprochen: Er beabsichtigt eine Verlagerung der Gewichte von der Verteidigung eines konventionellen Angriffs hin zu den sog. wahrscheinlichen Einsätzen der Armee. Die Raumsicherung zählt dabei zur Verteidigung. Mit der Gewichtsverlagerung hin zur Raumsicherung geht eine Reduktion der auf die Abwehr eines konventionellen militärischen Angriffs auf die Schw eiz ausgerichteten Mittel einher. Die verbleiben- den Verbände sollen sog. Aufwuchskerne bilden, welche die Kompetenz zur Abwehr eines militäri- schen Angriffs erhalten und weiterentwickeln. Im Fall einer sich abzeichnenden konkreten Ver schlechterung des sicherheitspolitischen Umfelds und aufgrund politischer Entscheide ist vorgese hen, das Leistungspotenzial der Armee in den Be- reichen Doktrin, Organisation, Ausbildung, Material und Personal zu erhöhen. Diesen Vorgang bezeichnet der Bundesrat als Aufwuchs. Der Begriff des Aufwuchses ist für jede militärische Auf- gabe und gegen jede Form der Bedrohung anwendbar . Um die Abhängigkeit vom Aufwuchsziel auszudrücken, nennen wir ihn relativen Aufwuchs . Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 67 Art. 58 Abs. 2 BV verlangt nicht, dass die Armee zum heutigen Zeitpunkt in der Lage sein muss, eine Verteidigungsoperation gegen einen modernen Gegner durchführen zu können. Eine Redukti- on der auf die Abwehr eines militärischen Angrif fs auf die Schweiz ausgerichteten Mittel verbunden mit einem Konzept eines späteren Aufwuchses ist demzufolge verfassungsrechtlich zulässig. Am Ziel der Verteidigung gegen einen allfälligen konventionellen Angriff ist jedoch von Verfassungs wegen festzuhalten. Der Aufwuchs ist insbesondere auch in diese Richtung zu planen. Grobe Richtlinien für ein Aufwuchskonzept lehnen sich an die Anforderungen an die Umsetzung des Ver- teidigungsauftrags an. Erforderlich sind: - eine institutionalisierte strategische Bedrohungsanalyse und Frühwarnung; - eine der Bedrohungsanalyse angepasste Planung des Aufwuchses in den Bereichen Or- ganisation, Material und Personal; - der Erhalt des militärischen Denkens und Handelns (Doktrin, Führungsstruktur, Ausbil- dung). Die Planung des Aufwuchses hat dabei zu beacht en, dass nicht durch heutige Entscheide ein spä- terer Aufwuchs verunmöglicht oder übermässig erschwert wird. Die Konzeption des Entwicklungsschrittes 2008/11 bewegt sich im Rahmen dieser Richtlinien. Die strategische Bedrohungsanalyse bleibt erhalten. Eine – zurzeit noch eher konzeptionelle – Auf- wuchsplanung besteht. Der Bundesrat hat den Aufwuchskern so konzipiert, dass die verbleiben- den, auf die Abwehr eines konventionellen militä rischen Angriffs auf die Schweiz ausgerichteten Mittel die Aufrechterhaltung der Verteidigung skompetenz ermöglichen. Der Kräfteansatz ist so geplant, dass aus dem bestehenden Aufwuchskern her aus eine Erstellung der Verteidigungsfähig- keit nach heutiger Einschätzung möglich erscheint. 6. Beantwortung der Gutachterfrage Der Entwicklungsschritt 200 8/11 der Schweizer Armee ist verfassungskonform. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 68 Literatur Im Text mehrfach wiedergegebene Werke werden abgekür zt zitiert. Der zitierte Kurztitel ist im Lite- raturverzeichnis kursiv gestellt. AUBERT JEAN-FRANÇOIS , Traité de droit constitutionnel suisse (franz. 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Februar 2001 (USIS I) USIS Überprüfung des Systems der Inneren Sicherheit der Schweiz, Teil II, Grobe Soll-Varianten, Sofortmassnahmen, vom 12. September 2001 (USIS II) USIS Überprüfung des Systems der Inneren Sicherheit der Schweiz, Teil III, Detailstudie, vom 24. September 2002 (USIS III) USIS Überprüfung des Systems der Inneren Sicherheit der Schweiz, Teil IV, Zukünftige Erfüllung der sicherheitspolizeilichen Aufgaben in Bu ndesverantwortung, Sicherheitssystem der Schweiz mit Schengen/Dublin, vom 30. November 2003 (USIS IV) Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 74 Abkürzungen A. Auflage a.E. am Ende AB Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Abs. Absatz AJP Aktuelle Juristische Praxis Art. Artikel AS Amtliche Sammlung des Bundesrechts ASMZ Allgemeine schweizer ische Militärzeitschrift BBl Bundesblatt Bd. Band BGE Entscheidungen des Schweizerisc hen Bundesgerichts (amtliche Sammlung) BR Bundesrat BS Bereinigte Sammlung des Bundesrechts Bst. Buchstabe BTJP Berner Tage für die juristische Praxis ders. Derselbe ES 2008/11 Entwicklungsschritt 2008/11 der Schweizer Armee et al. et alii (und andere) f., ff. folgende Seite, folgende Seiten Fn. Fussnote Hrsg. Herausgeber inkl. inklusive Ip. Interpellation Kap. Kapitel m.H. mit Hinweisen Mo. Motion N, NR Nationalrat Nr. Nummer NZZ Neue Zürcher Zeitung Pa. Iv. Parlamentarische Initiative recht recht, Zeitschrift für juri stische Ausbildung und Praxis Rz. Randziffer S, SR Ständerat S. Seite sen. senior (der Ältere) SiK-N Sicherheitspolitische Ko mmission des Nationalrats SiK-S Sicherheitspolitische Kommission des Ständerats SOG Schweizerische Offiziersgesellschaft SR Systematische Sammlung des Bundesrechts u.a. unter anderem VBS Eidgenössisches Departement für Ve rteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport vgl. vergleiche Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 75 VPB Verwaltungspraxis der Bundesbehörden ZAK Zeitschrift für die Ausgleichskassen Ziff. Ziffer ZSR Zeitschrift für schweizerisches Recht Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 2007.2 - Verfassungsmässigkeit des Entwicklungsschrittes 2008/11 der Schweizer Armee, Gutachten vom 27. Februar 2007 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2007 Année Anno Band - Volume Volume Seite 9-75 Page Pagina Ref. No 150 000 041 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.