2740 2002-0065 01.083 Message relatif à la ratification des protocoles de la Convention sur la protection des Alpes (Convention alpine) du 19 décembre 2001 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons pour approbation le message relatif à la ratification des protocoles de la Convention sur la protection des Alpes (Convention alpine). Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 19 décembre 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 2741 Condensé L’espace alpin remplit diverses fonctions économiques et écologiques, aussi bien pour la population qui y réside que pour les régions et pays voisins. Il est cependant menacé, du point de vue économique et écologique, par le nouvel ordre économique mondial ainsi que par la pression croissante exercée sur l’environnement naturel par suite de l’extension de l’urbanisation et de l’évolution des modes de vie. En octobre 1989, les représentants des Etats alpins ont chargé un groupe de travail d’élaborer une Convention sur la protection des Alpes, afin de pouvoir s’attaquer aux problèmes communs de manière transfrontalière. A partir de 1990, une Convention-cadre et huit protocoles d’application dans les domaines «Aménagement du territoire et d éveloppement durable», «Agriculture de montagne», «Protection de la nature et entretien des paysages», «Forêts de monta- gne», «Tourisme», «Protection des sols», «Energie», «Transports» ainsi que le protocole «Règlement des différends» furent élaborés progressivement. La Conven- tion-cadre est entrée en vigueur en mars 1995. Elle a été ratifiée par toutes les Parties contractantes, soit l’Autriche, l’Allemagne, le Liechtenstein, la France, la Slovénie, Monaco, la Suisse, l’Italie ainsi que la Communauté européenne. La Suisse a ratifié la Convention-cadre le 28 janvier 1999. La ratification des pro- tocoles d’application déjà adoptés à cette date fut toutefois repoussée par le Parle- ment jusqu’à ce que tous les protocoles encore en cours de négociation soient adoptés. Ce qui est le cas aujourd’hui. Sous la présidence de la Suisse (1999 et 2000), les neuf protocoles furent en outre harmonisés sur le plan linguistique. Ceux- ci font l’objet du présent message. La ratification de la Convention-cadre en 1999 exigea au préalable un long proces- sus de rapprochement entre la Confédération et les cantons afin de trouver un terrain d’entente. Les gouvernements des collectivités territoriales directement con- cernées suivirent les négociations avec une certaine i nquiétude au début, craignant que la préservation de la qualité de l’environnement naturel à laquelle vise la Convention ne se fasse au détriment des intérêts économiques de la popula- tion résidante. De 1992 à 1994, la Suisse s’employa à élaborer des propositions pour renforcer les aspects socio-économiques dans les protocoles, propositions qui furent accueillies favorablement par les ministres des Etats alpins. Des dispositions relatives à la subsidiarité, à la participation, à la promotion régionale et à l’indem- nisation figurent désormais sous forme de formulations standard dans tous les protocoles. Les exigences en matière de dével oppement économique ont tout parti- culièrement été prises en compte dans l’ancien protocole «Aménagement du terri- toire» intitulé par la suite «Aménagement du territoire et développement durable». Au succès enregistré par la délégation suisse dans les négociations internationales succéda un processus interne d’aplanissement des divergences. L’événement mar- quant de ce rapprochement en politique intérieure fut la réunion d’Arosa des 23 et 24 août 1996. La Confédération et les cantons purent se mettre d’accord sur le fait qu’une participation à la Convention alpine présentait des avantages pour la Suisse et les cantons alpins. Les principaux éléments de cet accord firent l’objet d’une 2742 déclaration commune qui porta sur la n écessité d ’une concordance entre le droit suisse et les exigences des protocoles, sur l’échelon d’exécution, sur la prise en con- sidération des effets r égionaux des d écisions f édérales sectorielles et enfin sur la volonté politique de mettre en œ uvre la Convention alpine en assurant un juste équilibre entre protection et exploitation des ressources. Dans la perspective de la ratification des protocoles qui est à l’ordre du jour, une ultime conf érence Confédération-cantons eut lieu le 6 juin 2001 à Glaris, afin de procéder à une nouvelle appréciation de la situation. Il s’avéra à cette occasion que les résultats auxquels aboutit la conf érence d’Arosa étaient toujours valables et que les cantons alpins soutenaient la ratification des protocoles. La mise en œ uvre de la Convention alpine et des neuf protocoles y aff érents ne nécessitent pas de modification des lois et des ordonnances de notre pays. Le message illustre la volont é politique du Conseil f édéral de tenir compte de fa çon équilibrée de la protection des ressources et des possibilit és de développement éco- nomique de la population r ésidante lors de la mise en œ uvre de la Convention. Il montre que cette mise en œ uvre n’exige ni des politiques ni des structures sp éciales et souligne que la Convention et ses protocoles doivent servir à examiner les diff é- rents aspects de chaque projet qui concerne les r égions de montagne. Le message donne des points de rep ère concrets sur la mani ère dont la politique au quotidien devrait intégrer les objectifs de la Convention. La Convention alpine et ses proto- coles deviennent de la sorte un instrument au service d ’une politique globale en fa- veur des régions de montagne. Il met en outre en évidence le fait que la ratification des protocoles de la Convention alpine n ’entraînera aucun transfert de comp éten- ces entre la Conf édération et les cantons, que l ’application de la Convention reste- ra dans une large mesure du ressort des cantons alpins et que, gr âce à une certaine harmonisation des objectifs vis és dans l ’espace alpin, la collaboration transfronta- lière sera facilitée. Les nombreux th èmes abord és par la Convention et ses protocoles ainsi que la volonté de la Conf édération d ’associer non seulement les ex écutifs des cantons alpins mais aussi, de manière judicieuse, les milieux non gouvernementaux, à toutes les étapes du processus, demandent une coop ération obligatoire des diff érents acteurs. Les travaux de l’administration fédérale et la collaboration entre la Conf é- dération et les cantons alpins sont plac és sous l ’égide de l ’Office f édéral du développement territorial (ARE) – qui assume depuis le 1 er janvier 2001 la respon- sabilité du dossier de la Convention alpine, jusque-l à géré par l ’Office fédéral de l’environnement, des for êts et du paysage (OFEFP) – et s ’effectuent dans le cadre de la Conf érence de la Conf édération pour l ’organisation du territoire (COT). Les milieux non gouvernementaux sont inform és et consult és à intervalles r éguliers sur la mise en œ uvre et les développements de la Convention. Vu que la majeure partie des mesures propos ées dans ce message vont s ’inscrire dans des programmes et projets actuels ou futurs qui sont d éjà réalisés ou pr évus indépendamment de la Convention alpine et de ses protocoles, les travaux seront effectués dans le cadre des structures existantes. Il n ’en r ésultera donc pas de dépenses supplémentaires pour la Confédération.2743 Message 1 Partie générale 1.1 Situation initiale 1.1.1 Ratification de la Convention-cadre de 1999 et objet du présent message La Convention alpine est un traité international composé d’une convention-cadre, de protocoles d’application th ématiques y aff érents et d ’un protocole sur le r èglement des différends. La Convention-cadre et le Protocole de Monaco qui r ègle l’adhésion de cette Principauté ont déjà été ratifiés par la Suisse le 28 janvier 1999. Huit proto- coles d ’application et le protocole sur le r èglement des diff érends font l ’objet du présent message. La Suisse a sign é la Convention-cadre le 7 novembre 1991, en m ême temps que l’Allemagne, la France, l’Italie, le Liechtenstein, l’Autriche et la Communauté euro- péenne. La Slov énie l ’a sign ée le 29 mars 1993 et la Principaut é de Monaco le 20 décembre 1994. La Convention a été ratifiée par toutes les Parties contractantes entre 1994 et 1999. Les diff érents protocoles furent élaborés au niveau international entre 1994 et 2000, puis approuv és par les Conf érences alpines et sign és par la plu- part des pays alpins. La procédure qui a conduit à la ratification de la Convention-cadre en 1999 prit un certain temps en Suisse. La Convention ne put être ratifiée qu’après que la Confédé- ration et les cantons eurent pu trouver un accord lors de la conf érence d’Arosa (23 et 24 août 1996) et des conf érences de Berne (mars 1997) et de Sarnen (mai 1997) qui ont suivi (cf. ch. 1.2.4). En revanche, la ratification des protocoles d’application déjà adoptés à cette date fut repoussée par le Parlement jusqu’à ce que tous les protocoles encore en cours de négociation soient achevés. Ce qui est le cas aujourd’hui. Sous la présidence de la Suisse (1999 et 2000), les neuf protocoles furent en outre harmoni- sés sur le plan linguistique. Les protocoles suivants, au sens de l ’art. 2 de la Convention alpine, ont été conclus au cours des négociations internationales et signés jusqu’à ce jour par la plupart des Etats contractants, y compris la Suisse: «Aménagement du territoire et d éveloppe- ment durable», «Agriculture de montagne», «Protection de la nature et entretien des paysages», «Forêts de montagne », «Tourisme», «Protection des sols », «Energie», «Transports» et «Règlement des différends». Aux termes de la Convention alpine (cf. art. 2), les Parties contractantes sont invi- tées à prendre des mesures appropri ées dans les domaines suppl émentaires suivants: «Population et culture », «Qualité de l ’air», «Régime des eaux » et «Gestion des d é- chets». Aucun de ces th èmes n’est pour l ’heure en cours de traitement. Les Parties contractantes ont convenu d ’un commun accord de ratifier et de concr étiser tout d’abord les neuf protocoles mentionn és avant de mettre en chantier de nouveaux protocoles éventuels. Les protocoles contenus dans le pr ésent message ne sont plus mis en consultation, chacun d’eux ayant d éjà fait l ’objet d ’une proc édure de consultation s éparée (voir ch. 1.4.2 et 1.4.3).2744 1.1.2 L’accord intervenu entre la Confédération et les cantons Le message du 10 septembre 19971 relatif à la ratification de la Convention alpine et de divers protocoles additionnels fut élaboré en étroite collaboration entre la Conf é- dération et les cantons. Au d ébut de la proc édure inh érente à la Convention, les cantons alpins en particulier manifest èrent une certaine r ésistance car, à leurs yeux, le traité était trop unilat éralement axé sur des aspects de protection et ne tenait pas suffisamment compte des aspects d ’utilisation des ressources tout comme du prin- cipe de subsidiarit é. Par la suite, la d élégation suisse dans les n égociations interna- tionales put obtenir des am éliorations substantielles. A l ’initiative de la Suisse, des dispositions au contenu analogue relatives au r ôle des collectivit és territoriales et à la prise en considération du principe de subsidiarit é purent notamment être intégrées dans tous les protocoles. L ’ancien protocole «Aménagement du territoire » fut en outre élargi aux aspects du d éveloppement économique et d ésormais intitulé «Amé- nagement du territoire et développement durable». S’ensuivit un processus interne d ’aplanissement des divergences. L’événement mar- quant de ce rapprochement en politique int érieure fut la r éunion d ’Arosa des 23 et 24 ao ût 1996 (cf. ch. 1.2.4.2). La Conf édération et les cantons purent se mettre d’accord sur le fait qu ’une participation à la Convention alpine pr ésentait des avan- tages pour la Suisse et les cantons alpins. L ’accord entre la Conf édération et les cantons était en particulier basé sur une conception commune des points suivants: – La Convention alpine et ses protocoles d ’application n ’entraînent pas d’adaptations des bases légales en Suisse. – La Convention alpine doit contribuer à dynamiser la politique suisse en faveur des régions de montagne et à la consolider sur le plan international. – La r épartition des comp étences entre les diff érents niveaux de l ’Etat demeure garantie; les cantons jouent donc un r ôle central dans l ’exécution de la Convention. – Bien que tous les protocoles aient la m ême valeur juridique, un r ôle clé est conféré en politique int érieure au protocole «Aménagement du territoire et développement durable» lors de la mise en œ uvre, car ce protocole tient par- ticulièrement compte des exigences suisses quant au principe de subsidiarit é et au développement économique. Pour les raisons invoqu ées au d ébut, les Chambres f édérales d écidèrent à ce mo- ment-là de ratifier uniquement la Convention-cadre mais pas encore les protocoles d’application. Dans la perspective de la ratification des protocoles aujourd ’hui à l’ordre du jour, la Conf édération et les cantons convinrent, lors de la conf érence de Glaris du 6 juin 2001, que les principes mentionn és ci-dessus gardaient toute leur validité dans le contexte actuel, d ès lors que toutes les n égociations relatives aux protocoles sont terminées et que le contenu de ceux-ci est entièrement clarifié. Il convient de relever ici qu ’en ce qui concerne la priorit é accord ée au protocole «Aménagement du territoire et d éveloppement durable » en politique int érieure, le Conseil fédéral en a souligné l’importance en transférant, le 1er janvier 2001, le dos- 1 Message du 10 septembre 1997 relatif à la Convention sur la protection des Alpes (Convention alpine) ainsi qu’à divers protocoles d’application (FF 1997 IV 581)2745 sier de la Convention alpine de l ’OFEFP à ’l’ARE, c’est-à-dire à l’office chargé de l’aménagement du territoire et du développement durable. Cette démarche vise à ga- rantir une coordination optimale entre la mise en œ uvre de la Convention alpine et la politique d’organisation du territoire, tant au niveau du contenu qu ’au niveau des procédures. Le Conseil f édéral avait manifest é de longue date sa volont é d ’incorporer la Con- vention alpine à la politique d’organisation du territoire. Les documents strat égiques déterminants dans ce sens sont, d’une part, le Message du 28 février 1996 relatif à la nouvelle orientation de la politique r égionale2 et, d’autre part, le Rapport du 22 mai 1996 sur les Grandes lignes de l ’organisation du territoire suisse 3. Dans ce rapport, le Conseil f édéral exposa les objectifs, les strat égies et les domaines de mise en œ uvre de la politique d ’organisation du territoire au niveau f édéral. Dans ses efforts visant à promouvoir un d éveloppement durable de l ’espace alpin, le Conseil f édéral entend contribuer aussi bien à encourager l ’habitat et les emplois dans les Alpes qu’à y préserver la nature et le paysage. La nouvelle politique r égionale, la nouvelle péréquation financière et la nouvelle politique agricole refl ètent cette préoccupation. La Convention alpine doit soutenir et assurer les efforts de la Suisse visant à équili- brer la protection et l’exploitation des ressources. Le transfert des comp étences pour la Convention alpine de l ’OFEFP à l ’ARE garantira d’autant mieux une politique coh érente en faveur des r égions de montagne dans les années à venir que l’ARE assume également la responsabilité pour la Suisse du programme «Espace Alpin » dans le cadre de l ’initiative communautaire de l’Union europ éenne INTERREG IIIB (cf. ch. 1.2.6) et que deux programmes d’importance pour les r égions de montagne sont ainsi plac és sous l ’égide de la même instance. 1.1.3 L’intérêt de la Suisse à ratifier les protocoles Le Conseil f édéral est d ’avis qu’après la ratification de la Convention-cadre, il est également dans l’intérêt du pays de ratifier les protocoles d ’application et le proto- cole sur le r èglement des différends. Vu que cette ratification ne n écessitera pas de modification des lois et des ordonnances en Suisse, que le r égime des compétences entre la Confédération et les cantons n ’en sera pas affecté et que le principe de sub- sidiarité restera garanti, il y voit en particulier les raisons suivantes: – Sur le plan national, la Convention alpine appuie et dynamise les efforts en vue d’un développement durable des régions de montagne. – Sur le plan international, le niveau de protection sera harmonis é. Etant don- né les exigences élevées qui r ègnent déjà en Suisse dans ce domaine, c ’est principalement chez certaines autres Parties contractantes qu ’une n écessité d’intervention s ’impose. Les acteurs suisses b énéficieront ainsi des m êmes normes de protection, par exemple dans le tourisme alpin. – Quel que soit le degré d’intégration à l’Europe que la Suisse choisira dans le futur, la politique suisse en faveur des r égions de montagne – par exemple dans les domaines de l’agriculture de montagne et de la politique r égionale – 2 FF 1996 II 1080 3 FF 1996 III 5262746 sera l égitimée contractuellement au niveau international dans le cadre de l’Union europ éenne et ainsi consolid ée pour l ’avenir, ce qui est dans l’intérêt d’un développement durable des régions de montagne. – La Suisse peut avoir voix au chapitre, prendre part aux d écisions au niveau international et assumer ainsi une responsabilit é en politique ext érieure dans un domaine sectoriel qui concerne les deux tiers de la superficie de notre pays et une part importante de sa population. En ratifiant la Convention- cadre, notre pays a fait un premier pas important dans cette direction. Mais seule la ratification des protocoles permet une participation pleine et entière. – A la Suisse, qui n ’est pas membre de l ’UE, la Convention alpine offre une opportunité bienvenue d ’exercer une influence sur les politiques relatives aux régions de montagne de nos pays voisins et de l ’Union européenne qui ont un impact consid érable sur notre pays, comme par exemple la politique des transports ou la politique en matière d’agriculture de montagne. – Enfin, une participation pleine et enti ère à la Convention alpine a un effet positif sur l’image de la Suisse, notamment dans le domaine du tourisme, en valorisant les standards de qualité et d’environnement, tandis qu’en restant à l’écart des autres Parties contractantes, nos prestataires pourraient avoir à pâtir d’une telle position. Les cantons ont approuv é ces appr éciations de la Conf édération lors de la conf é- rence du 6 juin 2001 à Glaris. 1.2 La Convention alpine – un aperçu général 1.2.1 Les défis de l’espace alpin La diversité des conditions g énérales ne facilite pas le d éveloppement d’une politi- que commune à l’échelon alpin. L’arc alpin présente en effet des r éalités géographi- ques très différentes. Il est aussi composé de plusieurs Etats se distinguant nettement les uns des autres quant à leur évolution d émographique, à leurs infrastructures de transport ainsi qu ’à leur politique touristique et agricole. A cela s ’ajoute le fait que les centres politiques se trouvent en dehors de la r égion alpine. Aujourd ’hui, dans les Alpes comme ailleurs, de nombreux probl èmes économiques et écologiques dé- passent le cadre des frontières nationales; ils doivent donc être résolus à l’échelle al- pine ou m ême dans un contexte europ éen. Par ailleurs, une approche commune est nécessaire pour garantir un développement socio-économique, culturel et écologique autonome de ces r égions face aux grands centres. La Convention alpine et le large éventail de ses protocoles constituent un cadre ad équat pour la collaboration inter- nationale dans tous ces domaines. 1.2.2 Portée et structure de la Convention alpine La Convention alpine et ses protocoles d ’application ont pour but d ’instituer des conditions g énérales favorables à un d éveloppement durable de l ’ensemble de l’espace alpin. La pr éservation de ses diverses fonctions en tant que cadre de vie, espace naturel et zone économique est garantie par des mesures conjointes, tenant compte des aspects tant écologiques qu’économiques. La Convention encourage la2747 collaboration transfrontalière en vue de r ésoudre des probl èmes communs dans dif- férents domaines ainsi que l ’harmonisation du niveau de protection dans l ’ensemble de l’arc alpin. Elle vise à ce que la population qui y r éside ait une conscience plus aiguë des atouts et des probl èmes communs et également à rendre la population extra-alpine attentive aux pr éoccupations des r égions de montagne. La Convention est de ce fait un instrument permettant de faire valoir les exigences particuli ères de l’espace alpin comme région «sensible» au cœ ur de l’Europe. La Convention alpine attache une grande importance à la participation des collec- tivités territoriales, afin de tenir compte de la diversit é régionale de l’espace qu’elle recouvre. Ce traité international se compose de la Convention-cadre ayant une port ée générale et d’un ensemble de protocoles d’application dans différents secteurs: Convention-cadre Convention sur la protection des Alpes (Convention alpine) Signée le 7 novembre 1991. Entrée en vigueur le 6 mars 1995. Ratifiée par toutes les Parties contractantes pour lesquelles elle est aussi entrée en vigueur. Protocoles adoptésA m énagement du territoire et développement durable Agriculture de montagne Protection de la nature et entretien des paysages Forêts de montagne Tourisme Protection des sols Energie Transports Règlement des différends Protocoles en phase de négociation aucun 1.2.3 Déroulement des négociations internationales – En 1986, la Commission internationale pour la protection des Alpes (CIPRA) prend l’initiative d’une Convention alpine. – Octobre 1989: Première Conférence alpine à Berchtesgaden (Allemagne). Les ministres de l ’environnement de l ’Allemagne, de la France, de l ’Italie, du Liechtenstein, de l’Autriche, de la Suisse et de la Yougoslavie y prennent part en compagnie d ’un délégué de la Communaut é européenne. Les repr é- sentants des diff érents pays adoptent une r ésolution de principe 4 énonçant les problèmes majeurs ainsi que les solutions à envisager pour parvenir à une «gestion durable ». Ils instituent le Groupe des hauts fonctionnaires, plac é sous la conduite de l ’Autriche. Ce groupe re çoit le mandat d ’élaborer une 4 R ésolution des ministres de l’environnement réunis à Berchtesgaden dans le cadre de la Conférence internationale sur la protection des Alpes, oct.19892748 Convention-cadre ainsi que des protocoles d ’application y aff érents portant sur cinq domaines sectoriels. Sur cette base, cinq groupes d ’experts sont charg és dans le courant de l’année 1990 de n égocier des protocoles dans les domaines suivants: «Pro- tection de la nature et entretien des paysages » (sous la conduite de l’Allemagne), «Transports» (sous la conduite de la Suisse), «Agriculture de montagne» (sous la conduite de l ’Italie), «Tourisme» (sous la conduite de la France) et «Aménagement du territoire» (sous la conduite de la France). – Novembre 1991: Deuxi ème Conférence alpine à Salzbourg (Autriche). La «Convention sur la protection des Alpes (Convention alpine) » est signée par les ministres de l’environnement des sept pays de l ’espace alpin et par le représentant de la Communaut é europ éenne. Les ministres prennent par ailleurs connaissance de la mise en pl ace de trois nouveaux groupes d’experts pour l ’élaboration des protocoles «Forêts de montagne » (sous la conduite de l ’Autriche), «Energie» (sous la conduite de l ’Italie) et «Protec- tion des sols» (sous la conduite de l’Allemagne). La direction du Groupe des hauts fonctionnaires passe à la France. – Mars 1994: Conférence ministérielle extraordinaire à Paris (France). Sur proposition de la Suisse, les ministres des Etats alpins décident de mieux tenir compte des pr éoccupations socio-économiques de la population vivant dans l’espace alpin. Un protocole séparé «Population et économie» est certes refusé, mais le protocole «Aménagement du territoire » acquiert une port ée plus large et s ’intitule désormais «Aménagement du territoire et d éveloppe- ment durable». De plus, des formulations standard ayant trait à la participa- tion et à la promotion régionale sont inscrites dans tous les protocoles. – 1994: Ratification de la Convention-cadre par l ’Autriche, l’Allemagne et le Liechtenstein. – Décembre 1994: Troisième Conférence alpine à Chambéry (France). Les Etats signataires et Monaco paraphent un protocole permettant, une fois que ce dernier aura pris effet, l ’adhésion de Monaco à la Convention. Les ministres de l ’environnement de l ’Allemagne, de la France, de l ’Italie, de Monaco et de la Slov énie ainsi que le repr ésentant de la Communaut é européenne signent les protocoles «Protection de la nature et entretien des paysages», «Agriculture de montagne » et «Aménagement du territoire et développement durable ». L ’Autriche d éclare qu ’elle ne signera les proto- coles adopt és que lorsque le protocole «Transports» aura été conclu de manière satisfaisante pour elle. Par ailleurs, les ministres approuvent les grandes lignes d ’un syst ème d ’observation des Alpes devant fournir aux décideurs des données pertinentes sur l’espace alpin. – Mars 1995: La Convention-cadre entre en vigueur. – 1995: Ratification de la Convention-cadre par la Slovénie et la France. – Février 1996: Quatri ème Conf érence alpine et premi ère Conf érence des Parties contractantes à Brdo (Slovénie). Les ministres de l ’environnement d ’Allemagne, de France, d ’Italie, de Monaco et de Slov énie ainsi que le repr ésentant de la Communaut é européenne signent le protocole «Forêts de montagne ». Les n égociations concernant le protocole «Tourisme» sont achevées. Il est en outre décidé que2749 le Syst ème d ’observation et d ’information des Alpes sera soumis à une phase pilote de trois ans à compter de 1997. – 1996: Ratification de la Convention-cadre par la Communaut é européenne. En raison d ’interventions de la d élégation suisse en particulier, la Conven- tion et les protocoles originellement plut ôt orient és vers la protection des ressources deviennent un ensemble de dispositions contractuelles prenant en compte de façon équilibrée les aspects liés à l’exploitation et ceux visant à la protection des ressources (cf. ch. 1.2.4.1). – Fin 1996: Achèvement du protocole «Protection des sols». – 1997–1999: Phase pilote des travaux du Syst ème d’observation et d ’infor- mation des Alpes (SOIA). La Communauté européenne finance cet essai et y met un terme en f évrier 1999. Depuis lors, les travaux sont effectu és de manière décentralisée dans les Parties contractantes et sont coordonn és par un groupe de travail. – Octobre 1998: Cinquième Conférence alpine à Bled (Slovénie). Un groupe de travail ad hoc est institu é pour élaborer une procédure de con- sultation et de r èglement des différends (ces travaux ont abouti au protocole «Règlement des diff érends»). La Conf érence considère les protocoles «Pro- tection des sols» et «Energie» comme étant adoptés; ces derniers sont sign és par la plupart des Etats. La Suisse signe les protocoles «Aménagement du territoire et d éveloppement durable », «Agriculture de montagne », «Protec- tion de la nature et entretien des paysages », «Forêts de montagne », «Tou- risme» et «Protection des sols ». Le Liechtenstein prend la conduite du groupe de travail chargé de reprendre les négociations sur les transports dont le protocole reste tr ès controversé. Le point le plus litigieux ici est celui qui concerne l ’interdiction totale de construire de nouvelles routes à grande capacité à travers les Alpes. La présidence de la Convention alpine pour les ann ées 1999 et 2000 passe à la Suisse. – Décembre 1998: Monaco ratifie la Convention-cadre. – Janvier 1999: La Suisse ratifie la Convention-cadre et le Protocole de Monaco. – Avril 1999: La Convention alpine et le Protocole de Monaco entrent en vigueur pour la Suisse. – Octobre 1999: Dernier pays à ne pas l ’avoir fait, l ’Italie ratifie la Conven- tion. – Octobre 1999: La premi ère séance du Comit é permanent de la Conf érence alpine a lieu à Interlaken sous la pr ésidence de la Suisse. Le protocole «Transports» peut être mis en consultation dans les différents pays. – Avril 2000: Sur la base des r ésultats des proc édures de consultation, le pro- tocole «Transports» est mis au point puis harmonisé sur le plan linguistique. – Eté 2000: Lors d ’une conf érence à Vienne sp écialement convoqu ée à cet effet, tous les protocoles adopt és jusque-l à ( à l ’exception du protocole «Transports» d éjà harmonis é en avril 2000) sont coordonn és entre eux au niveau linguistique (cf. ch. 1.4.1).2750 – Octobre 2000: Sixième Conférence alpine à Lucerne (Suisse). Les ministres des sept Parties contractantes signent le protocole «Trans- ports» ainsi que le protocole «Règlement des différends». La Suisse signe en outre le protocole «Energie». L ’harmonisation linguistique des protocoles est adoptée. Il est pr évu de mettre sur pied un Secr étariat permanent dont le lieu d’implantation sera décidé lors de la 7ème Conférence alpine. L’Autriche, qui – dans l ’attente d ’un protocole «Transports» satisfaisant – n’avait jusque-l à sign é aucun des protocoles adopt és, signe les neuf pro- tocoles. La présidence de la Convention alpine pour les ann ées 2001 et 2002 passe à l’Italie. – Janvier 2001: La Commission de l ’UE recommande au Conseil de signer le protocole sur les transports au nom de l’UE. – 2001: Presque toutes les Parties contractantes de la Convention alpine ou- vrent la procédure de ratification. – Septembre 2001: 20e séance du Comité permanent de la Conférence alpine à Aoste sous la présidence de l’Italie. 1.2.4 Le processus au plan national 1.2.4.1 Du début des négociations à la réunion d’Arosa Dans différents pays, les régions directement concernées par la Convention, à savoir les cantons alpins pour la Suisse, ont d ès le d épart consid éré qu ’elles étaient trop peu associ ées à l ’élaboration de la Convention-cadre et de ses protocoles d ’appli- cation. Elles craignaient que la pr éservation de la qualit é environnementale mise en avant par la Convention se fasse au d étriment des intérêts économiques de la popu- lation résidante. En Suisse, ces craintes s ’exprimèrent lors de la consultation men ée au printemps 1991 (cf. ch. 1.4.2): la plupart des cantons alpins et de nombreuses as- sociations économiques émirent des réserves voire refusèrent en bloc la Convention et/ou ses protocoles d’application. Il convient de mentionner que pour la plupart des associations de protection de la nature et du paysage, au contraire, le projet mis en consultation n’allait pas assez loin. Lors de la Conférence alpine de Salzbourg (novembre 1991), le Conseil f édéral tint compte de l’attitude de refus affichée par la plupart des cantons alpins à l’égard de la Convention et signa cette derni ère en émettant une réserve quant à sa ratification. Il fit savoir qu ’il ne demanderait l ’approbation de la Convention aux Chambres f édé- rales que lorsque les n égociations sur les premiers protocoles additionnels se seraient conclues sur une note satisfaisante pour notre pays. Au printemps 1992, la Suisse re çut du Groupe des hauts fonctionnaires le mandat d’élaborer un papier de discussion sur les objectifs, les instruments et les mesures propres à mieux garantir les bases de la vie et les possibilit és de développement éco- nomique de la population résidant dans l’espace alpin, conformément à l’art. 2, al. 2, let. a, de la Convention alpine. Sur mandat de l ’OFEFP, le Groupement suisse pour les régions de montagne (SAB) rédigea à ce propos, en mars 1993, le rapport «Ana-2751 lyse des aspects socio-économiques de la Convention alpine et des protocoles »5. Ce rapport du SAB remporta une large adh ésion, en particulier du c ôté des cantons alpins. Par la suite, en juin 1993, la cheffe du D épartement fédéral de l’intérieur ins- titua un groupe de travail composé de représentants de la Confédération, des cantons alpins, du SAB et de la Ligue suisse pour la protection de la nature (LSPN; au- jourd’hui Pro Natura), groupe pr ésidé par le professeur P. Messerli (Universit é de Berne). Se fondant sur le rapport du SAB, le groupe de travail r édigea les grandes lignes d’un protocole séparé («Population et économie») et formula des propositions pour int égrer les questions socio- économiques dans les cinq projets de protocole existants. Les r ésultats des activit és du groupe en question furent transmis aux mi- nistres de l’environnement des Etats alpins et à la Communauté européenne. Même si un protocole s éparé intitulé «Population et économie» fut rejet é lors de la conférence ministérielle extraordinaire réunie à Paris en mars 1994, plusieurs dispo- sitions touchant à la subsidiarit é, à la participation, à la promotion r égionale et à l’indemnisation furent accept ées comme formulations standard dans tous les proto- coles et dans le protocole élargi «Aménagement du territoire et d éveloppement du- rable». Dans le cadre de la proc édure de consultation men ée durant l ’été 1994, nombre de cantons alpins, notamment ceux qui sont repr ésentés au sein de la Conf érence gou- vernementale des cantons alpins, ainsi que de nombreuses associations économi- ques, continuèrent de s’opposer aux textes des protocoles existants et se montr èrent déçus du résultat du processus de négociation international (cf. ch. 1.4.2). La délégation suisse réussit par la suite à obtenir que d ’autres exigences des cantons alpins, touchant en particulier à la participation des collectivit és territoriales, à la prise en consid ération des int érêts de la population r ésidante ainsi qu ’à l’indemnisation de prestations particuli ères, soient inscrites dans les textes des pro- tocoles. La collaboration entre la Conf édération et les cantons en fut am éliorée. Mais la Conférence gouvernementale des cantons alpins continua de rejeter les protocoles d’application. En automne 1995, elle sugg éra au Conseil f édéral d ’abandonner le processus de n égociation alors que les organisations de protection de l ’environ- nement réclamaient avec insistance une ratification de la Convention. En février 1996, apr ès mûre réflexion, le Conseil f édéral conclut que, eu égard aux possibilités offertes sur le plan international, la prise en consid ération des articles standard dans tous les protocoles d ’application et l ’élargissement du protocole «Aménagement du territoire et d éveloppement durable» répondaient de la meilleure manière possible aux exigences des cantons alpins, tant d ’un point de vue quantitatif que qualitatif. Il le fit savoir dans ses r éponses à la Conférence gouvernementale des cantons alpins et à l’interpellation Semadeni 6. Le Conseil f édéral estima de plus que la Convention offrait aux pays alpins une bonne base de collaboration dans tous les domaines importants pour la protection et le d éveloppement durable de l ’espace alpin et que l ’harmonisation des standards écologiques dans l ’arc alpin ne pouvait qu ’être profitable à la Suisse. Il d écida que 5 Documents Environnement n o 2: Analyse des aspects socio-économiques de la Convention alpine et des protocoles, OFEFP 1993. 6 Interpellation Semadeni du 13 d écembre 1995: Ratification de la Convention alpine (95.3583).2752 la Confédération et les cantons alpins devaient collaborer étroitement pour aplanir les divergences qui subsistaient. La Conf érence gouvernementale des cantons alpins et la Conf édération convinrent ensuite d ’instituer un groupe de travail paritaire en vue de d éterminer les conditions g énérales et le calendrier de la ratification de la Convention et de ses protocoles d’application. 1.2.4.2 La réunion d’Arosa (23 et 24 août 1996) Sous l’autorité de M me Ruth Dreifuss, Conseill ère fédérale, et de M. Klaus Huber, Conseiller d’Etat (GR), des membres ou des d élégués des ex écutifs des cantons de Berne, des Grisons, d ’Obwald, d’Uri, de Saint-Gall, de Vaud et du Valais rencon- trèrent à Arosa les directeurs ou des repr ésentants de la Direction du droit interna- tional public et des offices fédéraux de l’environnement, des forêts et du paysage, de l’aménagement du territoire (aujourd ’hui: du d éveloppement territorial), de l’industrie, des arts et m étiers et du travail (aujourd ’hui: Secr étariat d ’Etat à l’économie), de l ’agriculture, des transports ainsi que de l ’économie des eaux (aujourd’hui: Office f édéral des eaux et de la g éologie). Un accord put être trouvé sur les points litigieux apr ès une analyse d étaillée des protocoles d ’application. Il a été arrêté dans la Déclaration sur la Convention alpine rédigée dans ces termes: «Les dispositions de la Convention alpine et des protocoles d ’exécution d éjà rédigés correspondent dans une large mesure au droit suisse actuellement en vigueur: les lois suisses existantes permettent de r épondre aux exigences pos ées par la Convention alpine; elles vont m ême souvent au-del à de ces exigences. Aucune révision des lois concern ées ne sera donc n écessaire. Dans certains cas, des d éclarations interpr étatives peuvent être faites lors de la ratification des protocoles; le Conseil f édéral peut également inclure des explications dans son message à l’Assemblée fédérale, afin d’assurer toute la clarté nécessaire. L’objectif de la Convention alpine est de promouvoir le d éveloppement durable de l’espace alpin en instituant un équilibre entre protection de l ’environnement et exploitation économique. Elle souligne ainsi l’importance particulière de l’arc alpin en tant qu ’espace naturel, cadre de vie, zone économique et lieu de détente. Sur le plan de la politique ext érieure, la Convention alpine donne l ’occasion à la Suisse d’exprimer sa volonté de participer à la recherche de solutions au niveau international et transfrontalier. Le message du Conseil f édéral à l ’Assemblée fédérale sur la ratification de la Convention permettra de souligner l’importance et la valeur de l ’espace alpin en Suisse et de confirmer la politique actuelle d ’aide aux r égions de montagne en lui donnant une nouvelle l égitimation, en la consolidant et en lui permettant de se développer. L’application des protocoles rel ève dans une large mesure de la comp étence des cantons. La Confédération est prête à apporter tout son soutien aux cantons pour la mise en œ uvre et la r éalisation de l ’objectif commun de d éveloppement durable. Les projets futurs et ceux qui sont d éjà en cours doivent en effet tenir compte de l’impact régional des mesures prises dans les différents secteurs.»2753 La voie était donc libre pour l ’élaboration du message relatif à la ratification, un processus qui fut à nouveau mené dans un esprit constructif par la Conf édération et les cantons alpins. 1.2.4.3 La ratification de la Convention-cadre par la Suisse Décision fut prise à la réunion de travail d ’Arosa des 23 et 24 ao ût 1996 d ’élaborer le message relatif à la ratification de la Convention alpine (Convention-cadre) et des cinq protocoles d ’application qui étaient pr êts à ce moment-l à mais que la Suisse n’avait pas encore sign és, soit les protocoles «Aménagement du territoire et d éve- loppement durable», «Agriculture de montagne », «Protection de la nature et entre- tien des paysages», «Forêts de montagne» et «Tourisme». Les principales préoccupations des cantons Dans le cadre du processus d ’élaboration du message de 1997, la Conf édération et les cantons alpins parvinrent, lors de la conf érence de Berne en mars 1997 (cf. ch. 2.3.1), à trouver un consensus concernant les principales pr éoccupations des cantons alpins. Il avait alors été convenu de r ésumer ces pr éoccupations dans un chapitre à part. Ces positions ayant été confirmées lors de la conférence de Glaris de juin 2001 (cf. ch. 1.2.4.4), elles sont à nouveau reproduites dans le présent message. Par la ratification de la Convention alpine et des protocoles «Aménagement du territoire et développement durable» «Agriculture de montagne», «Protection de la nature et entretien des paysages », «Forêts de montagne » et «Tourisme», la Suisse confirme la politique qu ’elle a d éjà engagée en faveur d ’un d éveloppe- ment équilibré des r égions de montagne du point de vue de la protection et de l’exploitation de leurs ressources. Cette politique vise à considérer aussi bien la protection de l ’espace alpin que le droit de la population r ésidante au d évelop- pement économique. Des services de base suffisants et une compensation appro- priée des prestations d’intérêt public fournies par l’espace alpin, dans le cadre de projets en cours et futurs, s ’inscrivent dans cette logique. Par la Convention alpine et ses protocoles, la promotion des r égions de montagne en Suisse acquiert une légitimité politique supplémentaire. Dans les limites de cette politi- que d’indemnisation et de soutien, ainsi que généralement pour la réalisation des protocoles, la Conf édération garantira l ’autonomie d ’exécution des cantons, dans le respect de la répartition établie des compétences. Le protocole «Aménagement du territoire et d éveloppement durable» contribue de façon pr épondérante à établir un rapport plus équilibré dans la Convention entre les objectifs li és à la protection de l ’espace alpin et ceux li és à l’exploitation de ce dernier. Aussi sa ratification repr ésente-t-elle pour la Suisse un préalable à l’approbation d’autres protocoles. La Convention alpine ne change pas la r épartition interne des compétences entre la Confédération et les cantons. Dans le cadre de ces comp étences, les cantons sont libres de passer des accords avec des r égions voisines à l’étranger en vue d’apporter des solutions communes à des t âches conjointes visant à mettre en œ uvre la Convention alpine.2754 La législation suisse en vigueur est consid érée comme suffisante pour mettre en œ uvre la Convention et ses protocoles d ’application au niveau national. De même, les instruments disponibles devraient suffire à garantir les observations, les recherches et les informations demand ées par la Convention et ses protoco- les. On veillera notamment à ne pas introduire d ’instruments et de mesures complémentaires engendrant un surcro ît de travail administratif consid érable pour les cantons. Au sein des organes internationaux de la Convention, la Suisse défendra également la position selon laquelle la recherche et l ’observation en vue de remplir les exigences de la Convention alpine et de ses protocoles doivent s ’appuyer, dans la mesure du possible, sur les structures et les instru- ments existants. La ratification par les Chambres fédérales Le 21 mars 1997, le groupe de travail paritaire compos é de repr ésentants des can- tons et de l ’administration fédérale se réunit à Berne en vue d ’examiner le projet de message du Conseil f édéral. Celui-ci fut approuv é par les cantons alpins lors de la Conférence de Sarnen du 22 mai 1997. Le message fut transmis aux Chambres f édé- rales le 10 septembre de la m ême ann ée et trait é par la Commission de l’environnement, de l ’aménagement du territoire et de l ’énergie (CEATE) du Con- seil national pour la premi ère fois le 20 octobre 1997. Il fut donn é suite, dans un premier temps, à une motion demandant la suspension de la proc édure (afin d’attendre la r évision de la loi sur l ’aménagement du territoire et de la loi sur l’énergie). La situation put être quelque peu débloquée à l’occasion des entretiens de Wattenwyl de la session de mars. La CEATE du Conseil national reprit donc ses travaux sur ce dossier lors de sa s éance des 20 et 21 avril 1998 à Genève mais ne revint pas sur sa décision du 20 octobre 1997. Le 22 avril 1998 fut ouverte la proc é- dure de consultation concernant le protocole «Energie». Le 28 septembre 1998, la Commission du Conseil national revint finalement sur sa d écision de l ’année précé- dente et d écida de soumettre la ratification de la Convention alpine (Convention- cadre) ainsi que du Protocole ’de Monaco à l’approbation du Conseil national. Mais la ratification des protocoles d ’application existants devait être reportée jusqu ’à ce que tous les protocoles encore en cours de n égociation à ce moment-là soient égale- ment adoptés. Le Conseil national re rallia à cette décision de la CEATE lors de ses délibérations du 29 septembre 1998 et s ’écarta ainsi de la proposition du Conseil fédéral. La CEATE du Conseil des Etats traita le dossier le 5 novembre 1998 et recommanda de porter le projet d ’arrêté fédéral tel qu ’approuvé par le Conseil national (c ’est-à- dire y compris le changement introduit par rapport à la position du Conseil f édéral) devant le Conseil des Etats. Celui-ci mit le projet aux voix une premi ère fois le 15 décembre 1998 mais biffa un article qui visait à obliger le Conseil f édéral à présenter un paquet compos é des huit protocoles existants et pr évus (le neuvi ème protocole du projet soumis à ratification, à savoir le protocole concernant le r ègle- ment des différends, n’était pas encore élaboré à cette date). Le 16 d écembre 1998, le Conseil national suivit le Conseil des Etats dans ce sens mais d éposa simultané- ment un postulat demandant au Conseil f édéral de soumettre à approbation l’ensemble des huit protocoles mentionn és. La Convention alpine et le Protocole de Monaco furent ainsi ratifiés par la Suisse le 28 janvier 1999 et sont entrés en vigueur pour elle au 28 avril 1999.2755 1.2.4.4 La conférence de Glaris (6 juin 2001) Les deux derniers protocoles «Transports» et «Règlement des diff érends» furent adoptés lors de la 6 ème Conférence alpine de Lucerne des 30 et 31 octobre 2000 et signés par la Suisse à cette occasion. La voie est ainsi ouverte à la ratification des protocoles, tant sur le plan national qu ’au niveau international. C ’est la raison pour laquelle l ’Office f édéral du d éveloppement territorial (ARE) s ’est attel é au prin- temps 2001 à l’élaboration du message, en concertation avec les cantons. Le 6 juin 2001, les d élégué(e)s des exécutifs des cantons alpins ont rencontr é à Glaris les re- présentants des directions de nombreux offices fédéraux, afin de débattre de la ratifi- cation des protocoles de la Convention alpine et de leur mise en œ uvre ultérieure. Les cantons repr ésentés au sein de la Conf érence gouvernementale des cantons alpins, ainsi que les autres cantons alpins pr ésents, se sont alors prononcés en faveur de la ratification des protocoles. Les cantons ont insist é sur le fait que la mise en œ uvre de la Convention et de ses protocoles ne devait pas entra îner la cr éation de nouvelles instances, une position qui est partag ée par la Conf édération. La mise en œ uvre doit s’effectuer dans le cadre de l’exécution normale des politiques existantes, par exemple dans le cadre de la politique agricole, de la politique sylvicole ou de l’aménagement du territoire. Partant de la constatation que cette ratification des protocoles ne n écessite pas de modifications des bases l égales en Suisse, que la r é- partition interne des comp étences n’en est pas affect ée et que le principe de subsi- diarité reste garanti, la Confédération et les cantons se sont prononcés favorablement en particulier pour les raisons suivantes: a. Sur le plan national, la Convention alpine appuie les efforts en vue d ’un développement durable des régions de montagne. b. La politique suisse en faveur des r égions de montagne acquiert une l égiti- mité au niveau international dans le cadre de l ’Union europ éenne et est consolidée pour l’avenir. c. En participant activement à la concr étisation de la Convention alpine, la Suisse s’investit non seulement dans la promotion d ’une part importante de son propre territoire mais aussi, au-del à de ses fronti ères, dans un projet d’intérêt régional et européen. Dans le cadre d ’une consultation écrite organisée au mois d ’octobre 2001, les can- tons alpins ont une nouvelle fois confirm é leur soutien à la ratification des protoco- les de la Convention alpine. 1.2.5 La délimitation de l’espace alpin en Suisse En 1991, lors de la deuxi ème Conf érence alpine de Salzbourg, le champ spatial d’application de la Convention alpine fut d éterminé au niveau des communes con- cernées. Fait inédit, l’ensemble de l’espace alpin a ainsi été délimité de façon homo- gène et officielle. Les Alpes sont définies comme un espace cohérent et autonome en Europe, caract érisé par des probl èmes communs et en m ême temps suffisamment étendu pour avoir un poids politique à l’échelon européen. Environ 60 % de la Suisse, soit un territoire de quelque 25 000 km 2, subdivis é en près de 1000 communes, tombe dans le champ d ’application de la Convention alpine et de ses protocoles. La d élimitation s ’est effectu ée de fa çon autonome,2756 compte tenu des unit és administratives et politiques, c ’est-à-dire en fonction des cantons, des districts ou des communes (cf. liste en annexe). Relevons à cet égard que chaque politique sectorielle suisse d éfinit le périmètre des régions de montagne selon ses propres critères légaux. La délimitation de périmètres sectoriels spécifiques s’est effectuée et, au besoin, s ’effectuera encore de mani ère ad hoc, selon des crit è- res tels que la structure économique, la capacit é financi ère, l ’altitude, la topogra- phie, le climat, etc. Ces périmètres sont parfois plus restreints et parfois plus étendus que le champ d ’application de la Convention alpine. Les territoires qui rel èvent du champ d ’application de la Convention alpine mais qui ne se situent pas dans un champ d’application sectoriel de droit interne ne peuvent faire valoir, en vertu de la Convention alpine et de ses protocoles, aucune pr étention à un statut privil égié en matière de législation, de subventions ou autre. La Convention et les protocoles n ’auront pas d ’effets directs sur les d éfinitions ac- tuelles des r égions de montagne. Pour les d élimitations spatiales dans la future l é- gislation, les mesures de politique sectorielle resteront bas ées sur des crit ères maté- riels spécifiques. A cet égard, le champ d’application de la Convention alpine pourra toutefois constituer une d élimitation possible. Le programme «Espace alpin», ratta- ché à l ’initiative communautaire de l ’Union europ éenne INTERREG IIIB (cf. ch. 1.2.6 ci-après), ’’s’applique à un périmètre plus étendu englobant également les ter- ritoires avoisinant les Alpes. Toute la superficie de la Suisse en fait partie. Cela ne doit pas être considéré comme une contradiction avec la Convention alpine – dont le périmètre, comme déjà évoqué, n’a pas d ’incidence directe sur les politiques secto- rielles – mais comme un prolongement et un d éveloppement. Il est ind éniable, tant en ce qui concerne la Convention alpine qu ’INTERREG IIIB, que les probl èmes de l’arc alpin ne peuvent être résolus qu’en tenant compte des interd épendances exis- tant avec les territoires environnants. 1.2.6 La Convention alpine dans le contexte des efforts européens et mondiaux en matière de développement durable des régions de montagne Dans le cadre de la Conf érence des Nations Unies sur l ’environnement et le d éve- loppement (CNUED), qui s ’est tenue à Rio en juin 1992, la Suisse n ’a pas ménagé ses efforts en faveur du d éveloppement durable des r égions de montagne de la pla- nète. Ces travaux furent int égrés dans le chapitre 13 (d éveloppement durable des régions de montagne) de l ’Agenda 217. La collaboration active de la Suisse au sein des institutions de la Convention alpine est à consid érer comme un élément de la mise en œ uvre des décisions et de la teneur de la Conférence de Rio dans le domaine du développement durable des régions de montagne. L’année 2002, c ’est-à-dire dix ans apr ès la Conf érence de Rio, a été proclamée par l’ONU Année internationale de la montagne. Pour cette occasion, la Suisse r éalise, sous la direction conjointe de ’l’ARE (aspects nationaux) et de la DDC (aspects mondiaux), un programme propre visant à sensibiliser la population aux probl èmes et aux exigences de l ’espace alpin ainsi qu ’aux d éfis d’un d éveloppement durable des régions de montagne. Lors de la sixi ème Conférence alpine des 30 et 31 octobre 7 Cf. Sommet de la Terre, Agenda 21, Programme d ’action des Nations Unies à partir de Rio, Publication des Nations Unies, 19922757 2000 à Lucerne, les Etats signataires de la Convention alpine ont été invités à ratifier les protocoles d ’application au cours de l ’année 2002 à titre de contribution à l’Année internationale de la montagne. Deux conventions globales ont par ailleurs été signées à Rio, l ’une sur la diversit é biologique8 et l ’autre sur le climat 9. Toutes deux ont également été ratifiées par la Suisse. Les dispositions de ces deux conventions et celles de la Convention alpine se renforcent mutuellement. Les Alpes font aussi l ’objet de la collaboration transnationale institutionnalis ée par la Commission européenne. Cette collaboration s ’inscrit dans le cadre de l ’initiative communautaire INTERREG IIIB qui comprend un programme «Espace alpin ». Comme d éjà mentionn é ci-dessus, ce programme s ’applique à un p érimètre plus vaste que celui de la Convention alpine. Apr ès l’adoption en 1998 de la loi f édérale du 8 octobre 1999 relative à la promotion de la participation suisse à l ’initiative communautaire de coop ération transfrontali ère, transnationale et interr égionale (INTERREG III) pour la p ériode 2000 –2006 10, la Suisse peut y participer active- ment. INTERREG IIIB est explicitement ax é sur la politique d ’organisation du territoire. Au niveau europ éen, l’initiative INTERREG est fond ée sur le Sch éma de d évelop- pement de l’espace communautaire (SDEC) et sert à sa mise en œ uvre. A l’instar des Grandes lignes de l ’organisation du territoire suisse (cf. ch. 1.3.2), le SDEC, adopté en 1999 par le Conseil des Ministres de l ’aménagement du territoire des Etats de l ’UE, doit servir de cadre d ’orientation pour les politiques sectorielles et les programmes existants et contribuer ainsi à une plus grande coh érence des po- litiques de l’Union européenne ayant des incidences spatiales. Le SDEC poursuit les trois objectifs fondamentaux suivants: – Cohésion économique et sociale (objectif de péréquation) – Développement durable (objectif de conservation) – Compétitivité équilibrée dans l ’espace europ éen (objectif de d éveloppe- ment). Trois domaines de mise en œ uvre ont été définis sur cette base: – Promotion d’un système urbain équilibré et polycentrique – Création de possibilit és d ’accès équivalentes aux infrastructures et à l’information – Exploitation et développement judicieux du patrimoine naturel et culturel. Il existe une forte concordance en matière d’approche des problèmes, de stratégies et de principes de mise en œ uvre entre le SDEC – et par l à INTERREG IIIB et le pro- gramme «Espace alpin» – et la politique suisse d’organisation du territoire. Vu que ’l’ARE assume la responsabilité pour la Suisse à la fois de la Convention al- pine et d’INTERREG IIIB, il est en mesure d’assurer, d’une part, une mise en œ uvre cohérente et, d’autre part, une utilisation optimale des synergies. 8 Cf. Message du 25 mai 1994 sur la Convention des Nations Unies sur la diversit é biologique (FF 1994 III 189). 9 Cf. Convention-cadre des Nations Unies du 9 mai 1992 sur les changements climatiques, RS 0.814.01. 10 RS 616.9.2758 1.3 La Convention alpine, instrument d’encouragement d’un développement durable dans l’espace alpin suisse 1.3.1 La politique suisse en faveur des régions de montagne La politique suisse en faveur des r égions de montagne jouit d ’une longue tradition. Les premières mesures furent sp écifiquement sectorielles. Considérées comme prio- ritaires vu leur port ée, l ’agriculture et l ’économie alpines profit èrent de mesures d’amélioration structurelle et de soutien. Lancée au début des années 70, la politique régionale de la Confédération basée sur des critères économiques permit de soutenir également, dans des régions à l’économie fragile, des domaines sortant du cadre des activités agricoles. La pierre angulaire de la politique r égionale, et partant de la po- litique des régions de montagne, est la loi du 21 mars 1997 sur l ’aide ’aux investis- sements dans les régions de montagne (LIM)11. La LIM s’articule autour des trois axes suivants: – Régionalisation: Les t âches r égionales ne sont plus accomplies par des communes isolées mais par des associations de communes. La r égionalisa- tion a conduit à la formation de 54 r égions (régions LIM) et est aujourd ’hui achevée. – Etablissement de programmes de d éveloppement régionaux avec des objec- tifs de politique de d éveloppement: Ces programmes constituent la base de la collaboration des associations de communes. La premi ère g énération de ces programmes a été termin ée en 1987. La plupart des r égions disposent depuis lors d’un programme de développement de la deuxième génération. – Promotion des infrastructures: Un fonds aliment é par la Conf édération garantit le financement r ésiduel d ’infrastructures locales et r égionales. A la fin de l ’année 2000, 6208 projets avaient été soutenus gr âce à des pr êts d’un montant total d ’environ 1,85 milliard de francs, et 1360 pr êts avaient été accord és à des tiers à des taux pr éférentiels pour un montant total de 717 millions de francs. Dès ses d ébuts, la promotion des r égions de montagne fut orient ée vers le mod èle d’un d éveloppement r égional autonome, une strat égie «de bas en haut ». Apr ès l’élaboration, en 1989, des directives du D épartement fédéral de l ’économie publi- que applicables à une deuxième génération de programmes de développement régio- naux, ces derniers furent orientés vers une planification «globale» au lieu d’être axés uniquement sur des crit ères économiques. Aujourd ’hui, les int érêts socio- écono- miques, socioculturels et écologiques sont trait és sur un pied d ’égalité dans la politique régionale: le principe du développement durable est reconnu. Dans le cadre de la r éorientation stratégique de la politique r égionale de 1996 12, la LIM avait été soumise à une r évision entra înant, entre autres, le transfert d ’une grande partie des comp étences d’exécution aux cantons et un nouvel ordre de prio- 11 RS 901.1 12 Message du 28 f évrier 1996 relatif à la nouvelle orientation de la politique régionale, FF 1996 II 1080.2759 rités passant de la promotion des infrastructures de base au soutien accru accord é à des programmes d’incitation en matière de développement économique. Autre mesure faisant également partie de la nouvelle orientation de la politique régionale, le programme – limité à dix ans – visant à instituer une aide à l’évolution structurelle en milieu rural (Arr êté fédéral du 21 mars 1997 13 «REGIO PLUS»), en- courage les possibilités de coopération prospectives qui r épondent entre autres «aux objectifs de la protection du paysage, du patrimoine culturel et de la nature et aux objectifs de l’aménagement du territoire». Les régions de montagne, au sens de la loi sur l’aide ’aux investissements, et d’autres régions alpines et pr éalpines entrent tou- tes dans le champ d ’application de cette mesure d ’encouragement de la Conf édéra- tion. Pour les régions de montagne situées aux frontières du pays, il est important que, en vertu de la loi sur INTERREG de 1999 14, la Suisse puisse aujourd ’hui participer pleinement non seulement à la nouvelle coopération transnationale à grande échelle, présentée sous ch. 1.2.6, mais aussi à la coop ération régionale transfrontalière dans le cadre de l’initiative communautaire INTERREG III de l’Union européenne. Après la réorientation stratégique de 1996, l ’étape suivante de la r éforme va consis- ter à réexaminer intégralement les instruments de la politique r égionale, en r éponse aussi aux postulats déposés en 2001 par les Commissions de l ’économie et des rede- vances (CER) du Conseil national et du Conseil des Etats 15. Il s ’agira ici principa- lement de consolider les acquis malgr é une concurrence accrue en mati ère de sites d’implantation. Le Programme national de recherche 48 «Paysages et cadres de vie des Alpes», qui a été lancé en l’an 2000, pourra également fournir d’importantes impulsions à ce sujet. Ce programme de recherche durera jusqu ’en 2006 et abordera les probl ématiques économiques, écologiques et sociales du développement de l’espace alpin. 1.3.2 La Convention alpine, instrument de développement d’une politique globale en faveur des régions de montagne La politique en faveur des r égions de montagne esquiss ée ci-dessus comporte d éjà diverses mesures pouvant servir d’exemples concrets de mise en œ uvre pour la Con- vention alpine et ses protocoles. La Convention ne r éclame pas de nouvelles com- pétences; elle consolide une politique g énérale déjà engagée. De plus, elle constitue un cadre permettant, après examen des différents aspects d’un projet, de prendre des décisions adéquates pour l’avenir. En conformit é avec le point de vue partag é à la fois par la Conf édération et les cantons sur la nécessité de coordonner la Convention alpine et la politique d ’organi- 13 FF 1997 II 579 14 Loi f édérale du 8 octobre 1999 sur l’encouragement de la participation de la Suisse à l’initiative communautaire pour une coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale (INTERREG III) durant la période 2000–2006, RS 616.9. 15 01.3003 Postulat de la Commission de l ’économie et des redevances du CN: "Politique régionale. Combler des lacunes actuelles et meilleure coordination des différents instruments"; 01.3017 Postulat de la Commission de l’économie et des redevances du CE: "Revoir les orientations stratégiques en matière de politique régionale". 2760 sation du territoire (cf. ch. 1.1.2), le Conseil fédéral considère les «Grandes lignes de l’organisation du territoire suisse»16 comme étant le document de r éférence détermi- nant pour concr étiser une politique globale de d éveloppement durable des r égions de montagne. Ces «Grandes lignes» obéissent explicitement aux principes de la du- rabilité. Le r éseau de villes et d ’espaces ruraux en constitue l ’idée essentielle. Une excellente mise en réseau des espaces urbains et ruraux de tout le pays doit permet- tre de mieux regrouper les potentiels économiques des diff érentes parties du terri- toire et de mettre à profit les synergies possibles, afin que le pays soit renforc é dans son ensemble. Il s ’agit parall èlement de maintenir la structure d écentralisée de l’urbanisation, ’importante dans ce pays fédéraliste et plurilingue, et d’empêcher une dispersion accrue des constructions dans l ’espace rural. Cette politique, visant à la fois un équilibre spatial et un d éveloppement harmonieux ’du milieu b âti, exige un rapprochement étroit entre l’aménagement du territoire et la politique régionale. En poursuivant, sur la base des «Grandes lignes», les trois objectifs principaux que sont la compétitivité économique, la sauvegarde de la capacit é de régénération de la nature ainsi que la coh ésion nationale et r égionale, la politique d ’organisation du territoire int ègre les trois dimensions constitutives d ’un d éveloppement durable – l’économie, l’environnement et la société. Pour l ’espace alpin, la strat égie est notamment de parvenir à concilier les deux objectifs souvent conflictuels de l’encouragement de l’habitat et des emplois pour la population résidante et de l ’accomplissement de tâches écologiques (par exemple la protection contre les dangers naturels). Un tel exercice de corde raide exige un équi- libre aussi optimal que possible entre protection et exploitation des ressources. La Convention alpine et ses protocoles peuvent appuyer ces efforts. Mentionnons quelques lignes directrices communes et complémentaires à ce propos: – Les programmes de d éveloppement r égionaux sont ax és sur une approche globale et durable et visent à un équilibre des int érêts entre l ’utilisation des ressources et la protection de l’environnement. – La Convention alpine favorise le dialogue et l ’harmonisation des int érêts entre le Plateau et les régions alpines. – Sa mise en œ uvre est fond ée sur le principe de subsidiarit é qui a toujours régi la promotion des r égions de montagne. Les r égions et cantons de l’espace alpin ont une compétence maximale en matière de mise en œ uvre de la Convention mais, dans le m ême temps, ils en assument aussi la responsa- bilité. – La Confédération soutient les cantons dans leurs efforts visant à mettre en place une politique d ’organisation du territoire coh érente et durable. La LIM, REGIO PLUS, la politique agricole 2002 17, l ’encouragement de l’innovation dans le domaine du tourisme 18 et la Conception du paysage suisse (CPS)19 en fournissent des exemples. 16 Rapport du 22 mai 1996 sur les Grandes lignes de l ’organisation du territoire suisse, FF 1996 III 526 17 FF 1996 IV 1 18 Message du 9 d écembre 1996 concernant l’encouragement de l’innovation et de la coopération dans le domaine du tourisme, FF 1997 I 1346. 19 FF 1999 27832761 – D’une façon générale, la Confédération veille à la compatibilité régionale de ses projets aussi . – Les mesures de promotion des r égions de montagne doivent être renforcées au besoin et dans la mesure du possible. Ainsi, dans le contexte de la lib éra- lisation et des restructurations de Swisscom, de La Poste et des CFF, le Con- seil fédéral a notamment décidé d’un paquet de mesures, d ’un montant total de 80 millions de francs et d ’une dur ée limitée à 2004, afin d ’atténuer les éventuelles répercussions négatives de la libéralisation dans les régions. Les mesures de d éveloppement de la politique en faveur des r égions de montagne envisagées dans l’esprit de ces lignes directrices s ’inspirent d’une stratégie de parte- nariat. Une étroite collaboration avec les cantons ainsi qu ’une information et une participation complètes des organisations int éressées et de la population concern ée sont autant d’éléments favorisant un cadre général prometteur. En participant, la po- pulation renforce son identit é locale et la conscience de sa propre valeur. Ces deux conditions lui permettent d ’assumer ses responsabilit és dans le domaine de l’écologie et d’œuvrer ainsi en faveur d’une gestion durable des ressources. La Con- vention alpine tient compte de ces aspects et tente de les promouvoir, gr âce notam- ment aussi à la participation active de la Suisse. ’L’ARE, en tant qu ’instance fédé- rale nouvellement responsable de la Convention alpine depuis le d ébut 2001, entend utiliser ses exp ériences de longue date en mati ère de collaboration en partenariat avec les cantons, en particulier dans le domaine de la planification directrice canto- nale, et les mettre également à profit pour la Convention alpine. 1.3.3 L’encouragement de la collaboration transfrontalière Les cantons disposent d ’une large marge de man œ uvre pour mettre en œ uvre les objectifs de la Convention alpine. Dans son rapport du 7 mars 1994 sur la coop éra- tion transfrontalière et la participation des cantons à la politique étrangère, le Con- seil fédéral a confirmé que les cantons pouvaient passer des accords avec l’étranger dans tous les domaines qui sont de leur ressort. Les cantons sont donc libres, dans les limites de leurs comp étences, de passer des accords avec des r égions voisines à l’étranger pour apporter des solutions communes à des t âches conjointes d écoulant de la mise en œ uvre de la Convention. Ces principes sont inscrits dans la Constitu- tion f édérale (art. 55 et 56). La collaboration transfrontali ère est soutenue par l’initiative communautaire INTERREG III de l ’Union europ éenne, à laquelle la Suisse peut pleinement participer (cf. ch. 1.2.6 et 1.3.1). La Convention alpine et ses protocoles soulignent à maintes reprises l’importance de la participation de la population locale. On peut donc partir de l ’idée que dans toutes les parties contractanctes – même dans celles organis ées de façon plutôt centralisée jusqu’ici –, les collectivités territoriales régionales se voient attribuer des comp éten- ces pour appliquer la Convention alpine dans l ’esprit du principe de subsidiarité. Du fait qu’elle harmonise les objectifs et renforce la participation des collectivit és ter- ritoriales locales et r égionales, la Convention alpine facilite la collaboration trans- frontalière.2762 1.4 L’objet soumis à l’approbation de l’Assemblée fédérale 1.4.1 Les huit protocoles d’application adoptés et le protocole sur le règlement des différends Les huit protocoles d ’application et le protocole additionnel sur le r èglement des différends, qui sont soumis à l’approbation de l’Assemblée fédérale, ont été élaborés et adoptés au niveau international entre 1991 et 2000. Il s ’agit des protocoles sui- vants: «Aménagement du territoire et d éveloppement durable », «Agriculture de montagne», «Protection de la nature et entretien des paysages », «Forêts de monta- gne», «Tourisme» et «Protection des sols » – qui furent sign és tous ensemble par la Suisse lors de la 5e Conférence alpine du 16 octobre 1998 à Bled en Slovénie – ainsi que des protocoles «Energie», «Transports» et «Règlement des diff érends» sign és, quant à e u x , l o r s d e l a s i x ième Conf érence alpine des 30 et 31 octobre 2000 à Lucerne. Les protocoles de la Convention alpine ont été élaborés dans les quatre langues de la Convention – allemand, français, italien et slov ène. De telles donn ées de départ po- sent naturellement des probl èmes de concordance entre les versions linguistiques. Il a fallu assez rapidement se rendre à l’évidence que les protocoles donnaient lieu à des différences d’interprétation parfois consid érables. Cette situation a incit é le Co- mité permanent de la Conf érence alpine en 1998 à mandater un groupe de travail présidé par la Slov énie pour s’atteler aux premiers travaux d ’harmonisation linguis- tique des protocoles «Aménagement du territoire et d éveloppement durable», «Agri- culture de montagne», «Protection de la nature et entretien des paysages», «Forêts de montagne», «Tourisme», «Protection des sols » et «Energie». Sous la pr ésidence de la Suisse (1999 –2000), le Comit é permanent a charg é en 1999 un autre groupe de travail, dirigé conjointement par la Suisse et l’Autriche, de poursuivre et de terminer ces travaux. Le r ésultat fut ent ériné lors de la sixi ème Conférence alpine des 30 et 31 octobre 2000 à Lucerne. Le protocole «Transports», adopt é lors de cette m ême Conférence, a été harmonisé immédiatement après la fin des n égociations le concer- nant (fin avril 2000), indépendamment des autres protocoles. Quant au protocole sur le règlement des différends, il n’eut pas besoin d ’être harmonisé, car il a fait l ’objet dès le d épart d’une attention plus soutenue quant à une meilleure concordance des textes. Ces travaux d ’harmonisation ont permis d ’éliminer des contradictions lin- guistiques importantes dans les diff érents protocoles et d ’atteindre également un haut niveau de qualit é en matière linguistique et terminologique. La Suisse avait un intérêt tout particulier à l’élimination de ces diff érences dans la mesure o ù trois des langues officielles de la Convention alpine sont également des langues officielles de la Conf édération. Les versions harmonis ées des protocoles soumis sont, dans une large mesure, propres à éviter des difficultés d’interprétation ultérieures. En accord avec le mandat conf éré par le Comit é permanent de la Conf érence alpine et selon constatation établie par la 6 e Conférence alpine, les protocoles adopt és et déjà signés n’ont subi entre-temps aucune modification de contenu. A ce jour, presque toutes les Parties contractantes de la Convention alpine ont sign é la plupart des protocoles d ’application. La voie est ainsi ouverte à leur ratification dans tous les pays. Lors de la sixi ème Conf érence alpine de Lucerne, les Parties contractantes ont été invitées «à titre de contribution à l’Année internationale de la montagne et dans la perspective du Sommet de Rio plus 10 en 2002, à entreprendre tous les efforts en vue de mener à terme les proc édures de ratification et de mettre2763 l’accent de la collaboration internationale dans le cadre de la Convention alpine sur leur mise en œ uvre». Toutes les Parties contractantes (à l’exception de l’UE) ont ou- vert les procédures de ratification à ce jour, plusieurs pays vont ratifier les protoco- les avant fin 2002. 1.4.2 La consultation relative aux protocoles adoptés jusqu’en 1997 «Agriculture de montagne», «Protection de la nature et entretien des paysages», «Aménagement du territoire et développement durable», «Tourisme» et «Forêts de montagne» La procédure de consultation organis ée durant l ’été 1994 (qui concernait les quatre protocoles «Agriculture de montagne », «Protection de la nature et entretien des paysages», «Aménagement du territoire et d éveloppement durable» et «Tourisme») recueillit 92 avis. Le Conseil f édéral prit connaissance du r ésultat de la consultation le 12 décembre 1994. La réponse de la Conférence gouvernementale des cantons alpins fut marquée par un refus plus ou moins net des textes des protocoles ainsi que par une d éception cer- taine à l’égard du processus de n égociation international. De l ’avis de ladite conf é- rence, les préoccupations de la Suisse quant à une prise en consid ération appropriée des imp ératifs de la population r ésidante, de ses possibilit és de d éveloppement économique et de l’indemnisation des désavantages inhérents à la protection des res- sources n’avaient pas été suffisamment prises en compte dans le processus de n égo- ciation international. La Conf érence gouvernementale mit aussi le doigt sur l’absence de caractère obligatoire des mesures d’encouragement ainsi que sur le flou qui entourait l ’exécution, la subsidiarit é et l ’indemnisation relative aux ressources. D’autres cantons adopt èrent la même attitude de refus que la Conf érence gouverne- mentale. Seuls quelques-uns approuv èrent les projets de protocoles. La plupart des associations économiques se montrèrent critiques face aux textes présentés. Les partisans de la Convention alpine et de ses protocoles d ’application avancèrent qu’un développement durable de l ’espace alpin sur la base d ’une politique globale était n écessaire aussi bien mat ériellement que politiquement. La participation de l’UE fut particuli èrement appréciée parce qu ’elle engageait cette derni ère à mener une politique alpine sp écifique. Les partisans de la Convention soulign èrent aussi les avantages que la population r ésidante pouvait retirer de l ’inscription de ses pr é- occupations socio-économiques dans les textes des protocoles. Effets de la consultation sur les négociations internationales: La délégation suisse fut en mesure, en 1994 d éjà, de faire inscrire d ’autres éléments socio-économiques dans les protocoles. C ’est ainsi que chacun des protocoles com- porte d ésormais une disposition relative à la participation des collectivit és territo- riales aux procédures et aux décisions. Le principe de l ’indemnisation de prestations particulières fut repris dans les protocoles «Aménagement du territoire et d évelop- pement durable» et «Protection de la nature et entretien des paysages » (art. 10, al. 4, ainsi que art. 11, al. 2), alors que la prise en compte des int érêts de la population r é- sidante fut inscrite dans l ’article présentant l’objectif du protocole «Protection de la nature et entretien des paysages ». Les cantons alpins accept èrent les protocoles au2764 cours du processus de rapprochement entre la Conf édération et les cantons et notamment lors de l’accord d’Arosa (cf. ch. 1.2.4.2). En raison de l ’emploi du temps charg é des différentes délégations, une consultation informelle sur les deux protocoles «Protection des sols » (voir le compte-rendu détaillé sous 1.4.3) et «Forêts de montagne» eut lieu à relativement court terme du- rant l’été 1995. Par rapport aux consultations pr écédentes, le nombre d ’avis remis fut moins important. Le protocole «Forêts de montagne » reçut un accueil tr ès favo- rable vu que ses objectifs et ses mesures co ïncident dans une large mesure avec la législation en vigueur sur les forêts. 1.4.3 La consultation relative aux protocoles adoptés après 1997 «Protection des sols», «Energie», «Transports» et «Règlement des différends» Consultation relative au protocole «Protection des sols» La procédure de consultation relative au protocole «Protection des sols » eut lieu au cours de l’été 1995. Tous les cantons, les partis politiques repr ésentés à l’Assemblée fédérale et quelque 120 associations, commissions et offices f édéraux furent invit és à se prononcer. Un bon tiers d’entre eux ont répondu. Les avis exprim és divergeaient parfois. Le conflit d ’intérêts entre protection et ex- ploitation des ressources dans l ’espace alpin, qui était déjà apparu lors des consulta- tions sur les autres protocoles, se manifesta à nouveau ici. Les cantons alpins rejetèrent le projet dans sa forme initiale en renvoyant à leurs pri- ses de position sur les autres protocoles, dans lesquelles ils avaient demand é une meilleure prise en compte des exigences socio-économiques. Les associations économiques adoptèrent une position semblable: elles critiqu èrent le déséquilibre entre les intérêts liés à l’exploitation des ressources et ceux liés à leur protection ainsi que les redondances avec d ’autres protocoles (notamment les proto- coles sur l’aménagement du territoire et sur le tourisme). Les 16 organisations de protection de l ’environnement et de la nature qui se sont prononcées furent d ’un avis diam étralement opposé. Elles estim èrent que le proto- cole sur la protection des sols était, de tous les protocoles, celui qui tenait le mieux compte de l’idée fondamentale de la protection des Alpes fix ée dans la Convention- cadre, que pr écisément la conjonction d ’une protection qualitative et quantitative des sols était d ’une grande importance et que certaines redondances avec d ’autres protocoles étaient matériellement tout à fait justifi ées. Elles approuv èrent le projet de protocole tout en soulignant, pour certaines d ’entre elles, les n écessités d ’une coordination avec les autres protocoles et d ’une participation optimale de la popula- tion concernée aux processus de décision. Le protocole fut par la suite compl ètement remanié par le groupe d ’experts interna- tional et à nouveau soumis aux cantons alpins au d ébut 1997. Cette fois, les r éac- tions furent largement positives. Les cantons reconnurent qu ’une protection des sols appliquée de mani ère cons équente était un investissement efficace dans l ’avenir économique de l ’espace alpin. La plupart des demandes de modification – qui con- cernaient surtout la r écolte des donn ées – purent être introduites lors de la derni ère mise au point du protocole au niveau international.2765 Consultation relative au protocole «Energie» Une consultation des milieux int éressés sur le protocole «Energie» fut men ée du 23 avril au 10 juillet 1998. Le Conseil f édéral prit connaissance du r ésultat de cette consultation le 5 octobre 1998 et d écida de repousser la signature de ce protocole, au vu des dossiers encore en suspens en mati ère de politique énergétique (loi et re- devances sur l’énergie). Les avis exprim és lors de cette consultation furent assez partag és. La Conf érence gouvernementale des cantons alpins se pronon ça de manière positive, tout en expri- mant certaines r éserves. A son avis, l ’utilisation des forces hydrauliques aurait d û être davantage encouragée’. Elle demanda en outre d ’attendre le r ésultat des d ébats parlementaires en matière de politique énergétique avant de proc éder à la signature dudit protocole. Certains cantons partag èrent cette opinion, d ’autres eurent un avis plus favorable tandis que deux d’entre eux rejetèrent ce protocole. La plupart des partis politiques et des associations économiques se montrèrent criti- ques face au texte pr oposé, alors que quelques partis s ’exprimèrent favorablement tout comme l ’ensemble des associations li ées à la protection de la nature et du paysage. Le Parlement ayant terminé ses débats en matière de politique énergétique, il résulta que le protocole «Energie» était conforme à la politique suisse dans ce domaine. Il put être signé lors de la sixième Conférence alpine qui s ’est tenue les 30 et 31 octo- bre 2000 à Lucerne. Consultation relative au protocole «Transports» Le 22 octobre 1999, le Comit é permanent de la Conf érence alpine décida que serait organisée, dans tous les Etats signataires de la Convention alpine, une proc édure de consultation sur le protocole «Transports». Sur ce, le 20 d écembre 1999, le Conseil fédéral chargea le D épartement f édéral de l ’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) de procéder à une consultation. Tous les cantons, 15 partis politiques et 65 organisations et associations int éressées furent invit és à prendre position. La consultation dura jusqu ’au 25 f évrier 2000. 58 % des 88 avis remis approuv èrent le protocole sur les transports dans son prin- cipe. La grande majorit é des cantons s ’exprimèrent positivement car, à leurs yeux, ledit protocole fixait les conditions g énérales nécessaires à la r éalisation d’une mo- bilité durable dans l ’arc alpin et renfor çait les principes de la politique suisse en matière de transports. Seuls quatre partis nationaux se prononc èrent. Tandis que deux d ’entre eux souscri- virent en principe au texte soumis en exigeant simultanément que ses objectifs soient traduits par des mesures concr ètes, un autre parti rejeta ce projet comme étant trop unilatéralement axé sur les aspects écologiques. Un quatri ème parti le refusa égale- ment en invoquant que le trafic en soi était présenté sous un jour trop d éfavorable et qu’il était peu tenu compte des nouvelles technologies susceptibles d ’améliorer la qualité de la vie. Quatre associations économiques rejet èrent cat égoriquement le protocole sur les transports. Les avis des autres associations et organisations étaient partagés à parts égales. Parmi les partisans, l ’on comptait les associations et les entreprises des transports publics, les organisations priv ées actives surtout dans les r égions de montagne, les syndicats et la plupart des associations de protection de l ’environ- nement. Pour eux, le protocole «Transports» contribue à une politique durable des2766 transports dans toute l ’Europe. Ils soutenaient tout particuli èrement l’objectif d’une modernisation de l ’infrastructure ferroviaire qui, à leur avis, favorise le transfert du trafic sur le rail. Les opposants au projet regroupaient les associations de transports routiers, les mi- lieux de l ’aéronautique et certaines associations professionnelles. Ils exprim èrent la crainte que la restriction imposée à la construction de routes et d ’aéroports, telle que proposée par le protocole sur les transports, ne mette un frein au d éveloppement économique. La plupart de ces milieux estim èrent que le protocole était trop favora- ble aux transports publics et critiqu èrent de fa çon générale le principe de la v érité des co ûts, celui-ci conduisant le plus souvent, à leurs yeux, à rench érir le trafic routier. Un certain nombre de propositions importantes r ésultant de la consultation nationale furent reprises dans les n égociations internationales et entra înèrent des adaptations du protocole, en particulier à l ’art. 11 (trafic routier) et à l ’art. 12 (trafic a érien). Dans le cadre de la sixième Conférence alpine, qui eut lieu les 30 et 31 octobre 2000 à Lucerne, la version remani ée du protocole (cf. le texte du protocole «Transports» en annexe) fut adopt ée par toutes les Parties contractantes à la Convention alpine et signée par la ministre de l ’environnement de la France et les ministres de l’environnement de l’Allemagne, de l’Italie, de l’Autriche, de Monaco, du Liechten- stein et de la Suisse. Consultation relative au protocole «Règlement des différends» Une consultation sur le projet du protocole «Règlement des différends» fut effectuée durant l’été 2000. La grande majorit é des cantons qui r épondirent à la consultation étaient favorables au protocole en question. Plusieurs cantons émirent des critiques à l’égard de cer- taines dispositions de proc édure sans toutefois remettre en question de mani ère gé- nérale la nécessité d’une telle procédure de règlement des différends. Le protocole re çut un accueil positif aupr ès des partis politiques – à une exception près – ainsi qu’auprès des associations de protection de l’environnement. La plupart des avis n égatifs émis provinrent des associations économiques. Cette critique est étroitement liée au refus en bloc de la Convention alpine et de ses proto- coles par ces organisations. Toutes les r éponses des associations économiques ren- voient ainsi explicitement aux aspects de la Convention alpine qu ’elles considèrent comme négatifs. En résumé, on peut dire que la majorit é des milieux int éressés qui ont pris part à la consultation se sont en principe exprim és de manière positive au sujet du protocole sur le règlement des différends.2767 1.5 Les aspects juridiques et la mise en œ uvre 1.5.1 La mise en œ uvre nationale de la Convention alpine et de ses protocoles En vertu de la conception de la Convention alpine et de ses protocoles d ’application, il incombe aux Etats signataires de r éaliser les mesures et les objectifs fix és en recourant à des moyens appropri és. De ce fait, ni les dispositions de la Convention ni celles de ses neuf protocoles ne sont directement applicables. Au plan national, elles n’ont donc pas d ’influence directe sur les droits et devoirs de chacun. Dans la mesure où le droit national ne satisfait pas aux exigences de la Convention, les Etats signataires sont tenus de proc éder aux adaptations qui s ’imposent. Les obligations générales contenues dans la Convention sont d écrites plus en d étail dans les proto- coles. Là également, les Parties contractantes sont uniquement tenues d ’œuvrer à la réalisation de certains objectifs, dans les limites des obligations g énérales et de leur mise en œ uvre (p. ex. conservation ou création ’d’espaces protégés, art. 11 du proto- cole «Protection de la nature et entretien des paysages ») ou de tenir compte de certains principes (p. ex. m éthodes d’exploitation respectueuses de la nature, art. 9 du protocole «Agriculture de montagne »). L à o ù le droit national des Parties contractantes ne contient pas encore les instruments n écessaires à la prise en compte de ces aspects de la Convention, ces parties doivent adapter leurs bases légales. Il convient de relever les m écanismes pr évus par la Convention alpine en cas de différend. En ratifiant le protocole sur le r èglement des diff érends, une partie s’engage à accepter un éventuel jugement arbitral et à prendre les dispositions nécessaires. Le protocole sur le r èglement des différends ne pr évoit toutefois pas de mesures de sanction en cas de non-application du jugement arbitral (cf. ch. 2.2.10). 1.5.2 La compatibilité avec le droit national En cas de ratification, la Suisse pourra remplir toutes les obligations pr évues par la Convention et par ses protocoles d ’application sans modifier son droit national. Les bases juridiques, en particulier dans les domaines de l ’aménagement du territoire, de l’aide ’aux investissements dans les r égions de montagne, de la protection de l’environnement, de la protection de la nature et du paysage et de l ’économie fores- tière, ainsi que celles de la nouvelle politique agricole et de la nouvelle p éréquation financière entre Confédération et cantons, satisfont aux exigences de l ’ensemble des dispositions de la Convention alpine, du moins ne s ’y opposent pas ou vont m ême au-delà. En outre, sous le titre «mesures complémentaires», chaque protocole prévoit la réserve de réglementations nationales plus s évères. Le Conseil f édéral n’envisage pas de modifier le droit national comme cons équence directe de l ’entrée en vigueur de la Convention alpine et de ses protocoles. 1.5.3 Une ratification indépendante des différents protocoles d’application L’art. 2, al. 3, de la Convention jette les bases des protocoles d ’application de la Convention alpine, à l’exception du protocole sur le r èglement des diff érends. Les protocoles d ’application concr étisent les dispositions, r éparties par domaine, men-2768 tionnées à l’art. 2, al. 2, de la Convention. Les Parties contractantes peuvent adh érer aux protocoles d ’application ou les ratifier. Une adh ésion à la Convention ou sa ratification ne s ’étend donc pas à ses protocoles. Pour entrer en vigueur dans un Etat, tout protocole peut et doit être sign é et ratifi é s éparément, ou faire l ’objet d’une adhésion. 1.5.4 La mise en œ uvre Etant donné que la Convention alpine et ses protocoles d ’application ne requi èrent pas d ’adaptation des bases l égales en Suisse, la mise en œ uvre s ’effectue dans le cadre de l ’application du droit en vigueur. Plus pr écisément, la mise en œ uvre a implicitement lieu dans le cadre des politiques sectorielles existantes et leur ex écu- tion. Il n’est donc pas prévu de mettre en place de nouveaux instruments d’exécution ni de nouvelles structures pour les besoins de la Convention alpine et de ses proto- coles. Les compétences attribuées aux diff érentes politiques sectorielles demeurent égale- ment inchangées. La Convention ne pr écise ni le mode ni l ’échelon de sa mise en œ uvre et de celle de ses protocoles. La Suisse est ainsi libre de r égler l’exécution en conformité avec la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons prévue par sa Constitution, r épartition qui n ’est pas affect ée par la Convention alpine. La conception des protocoles tient compte des principes du f édéralisme et de la subsidiarité. De l’avis du Conseil f édéral, les cantons repr ésentent en r ègle géné- rale le niveau le plus approprié pour garantir l’application de la Convention et de ses protocoles et pour sauvegarder les int érêts des collectivit és territoriales directement concernées et de leur population. Le Conseil f édéral n’entend cependant pas assimiler cette orientation de principe à de la passivité. Les marges de manœ uvre existant à l’intérieur du droit et des politi- ques en vigueur doivent être mises à profit pour accentuer les aspects du d évelop- pement durable voulus par la Convention alpine. Cette derni ère doit contribuer à dynamiser la politique suisse en faveur des régions de montagne et doit servir, sur le plan international, à mieux faire valoir les int érêts de l ’espace alpin en Europe. Au niveau du contenu, les impulsions ainsi donn ées au d éveloppement durable doivent porter de mani ère équitable sur les trois composantes écologique, économique et sociale et int égrer la dimension spatiale (coordination avec la politique d ’organi- sation du territoire). Le fait que, en vertu de l ’accord intervenu entre la Conf édé- ration et les cantons (cf. ch. 1.1.2), un r ôle clé et une fonction charni ère et fa îtière aient été conf érés au protocole «Aménagement du territoire et d éveloppement durable» (cf. ch. 1.3.2) atteste de cette volonté. 2 Partie spéciale 2.1 La Convention-cadre 2.1.1 Considérations générales Il est rapidement apparu que l ’élaboration de bases communes pour atteindre les objectifs visés par la Convention alpine exigerait un processus de longue haleine. Aussi, il parut judicieux de fixer à relativement br ève échéance les objectifs et les2769 procédures g énérales dans une Convention-cadre et de r égler dans une seconde étape les détails de la réalisation dans des protocoles d’application. La Convention-cadre – qui a d éjà été ratifi ée par la Suisse en 1999 et qui ne fait donc plus l ’objet du pr ésent paquet de protocoles soumis à approbation (cf. ch. 1.1.1) – précise surtout les objectifs généraux visant à conserver les fonctions multi- ples de l’espace alpin comme cadre de vie, espace naturel et zone économique ainsi que les m écanismes législatifs et ex écutifs. Le champ d ’application est limit é géo- graphiquement au territoire alpin, tel que défini dans l’annexe à la Convention. Le pr éambule de la Convention souligne l ’importance écologique, économique, culturelle et historique que rev êt l’espace alpin pour les pays concern és, sans toute- fois que des obligations concr ètes découlent de cette mise en évidence. Formulé en termes généraux, un engagement des Parties contractantes fait l’objet de l’art. 2 de la Convention. Conform ément au premier alin éa, et dans le respect des principes de prévention, de causalit é et de coop ération, les parties doivent mener une politique globale de préservation et de protection des Alpes. Il convient ainsi d’utiliser les res- sources disponibles avec discernement, en envisageant le long terme, et de prendre équitablement en consid ération les int érêts des collectivit és publiques concern ées. Pour atteindre ces objectifs, les Parties contractantes doivent prendre des mesures adéquates dans plusieurs domaines, notamment dans ceux de l ’agriculture de mon- tagne, de l’aménagement du territoire et du développement durable, du tourisme, des transports, de la protection de la nature et de l ’entretien des paysages, des for êts de montagne, de la protection des sols, de la protection de l ’air, de l ’énergie ainsi que de la gestion des ressources en eau. En vertu de la Convention, en plus de l’obligation de mener une politique ad équate, les Parties contractantes doivent ef- fectuer des travaux de recherche dans ces domaines, d évelopper des programmes coordonnés pour l ’observation syst ématique des Alpes et harmoniser les travaux scientifiques – y compris la collecte des donn ées nécessaires. Les Parties contrac- tantes doivent aussi coop érer sur les plans juridique, scientifique, économique et technique. L’échange des informations pertinentes pour la mise en œ uvre de la Con- vention entre également dans cette collaboration. En outre, l ’opinion publique doit être informée de mani ère adéquate sur les r ésultats des recherches et des observa- tions effectuées ainsi que sur les mesures concrètes qui en découlent. Les huit protocoles d ’application (sans le protocole sur le r èglement des différends) concrétisent et expliquent en d étail les dispositions g énérales de la Convention. Par conséquent, les droits et les devoirs des Parties contractantes d écoulant de la Con- vention sont pour l ’essentiel compris dans les protocoles. Ceux-ci doivent donc être soumis au Parlement pour approbation, comme le stipule l ’art. ’166, al. 2, de la Constitution fédérale (cst.). On recourra aux principes et aux objectifs pr écisés dans la Convention pour interpréter les dispositions inscrites dans les protocoles. 2.1.2 Le cadre institutionnel Le cadre institutionnel de la Convention alpine permet de consigner globalement et par écrit la protection et l ’exploitation durable dans les Alpes, de les fixer l égale- ment dans un processus continu et de contr ôler l’exécution des dispositions prises (art. 5, al. 4). La Convention demande l ’institution d’une Conférence alpine des mi- nistres de l ’environnement et d ’un Comit é permanent. En vertu de l ’art. 6 de la Convention et sous réserve de l’approbation des Parties contractantes, la Conf érence2770 alpine se voit notamment confier la t âche de d écider des modifications de la Con- vention, des protocoles et de leurs modifications, et de constituer des groupes de travail. Elle d élibère le plus souvent par consensus (art. 7, al. 1). Quant au Comit é permanent, sa fonction est d ’appliquer les décisions et de veiller à leur suivi. Il pr é- pare notamment toutes les sessions de la Conférence alpine. Celle-ci peut d écider de mettre en place un Secr étariat permanent, au titre de service ex écutif complémen- taire 20. L’art. 1, al. 2 et 3, ainsi que les art. 10 et suivants de la Convention ont éga- lement des fonctions institutionnelles. Ils formulent des dispositions relevant de la procédure juridique concernant l ’entrée en vigueur, la d énonciation et la modifica- tion de la Convention ainsi que la possible remise de d éclarations par les Parties contractantes. 2.2 Les protocoles 2.2.1 Considérations générales Les protocoles se fondent sur l’art. 2, al. 2, de la Convention-cadre. Cet alin éa décrit un ensemble de domaines dans lesquels il s ’agit de prendre des mesures de mise en œ uvre concrètes. Les projets de protocoles ont été élaborés dans le cadre de groupes restreints d’experts internationaux. Chaque groupe a été plac é sous l ’autorité d ’un Etat. En Suisse, des experts des cantons ont toujours si égé dans ces groupes de travail. Les protocoles ont ensuite été examinés par le Groupe des hauts fonctionnaires ou (une fois la Convention entr ée en vigueur) par le Comit é permanent, avant d ’être ren- voyés pour remaniement au groupe d ’experts ou transmis pour signature à la Confé- rence alpine, au niveau ministériel. Chacun des protocoles soumis à l’Assemblée fédérale pour approbation sera analy- sé, commenté et évalué ci-après (cf. ch. 1.4.1). Il s ’agit de l’ensemble des neuf pro- tocoles signés par la Suisse (et également, à l’heure qu’il est, par la plupart des au- tres Parties contractantes): «Aménagement du territoire et d éveloppement durable», «Agriculture de montagne», «Protection de la nature et entretien des paysages», «Fo- rêts de montagne », «Tourisme», «Protection des sols », «Energie», «Transports» et «Règlement des différends». Le protocole «Aménagement du territoire et d éveloppement durable» revêt pour la Suisse une importance particuli ère: sa ratification conditionne – non pas juridique- ment, mais politiquement – l’acceptation d’autres protocoles. Les aspects du d éve- loppement économique y occupent une large pl ace, ce qui fait qu ’il contribue à un plus juste équilibre entre la protection des ressources et leur exploitation. Toutes les Parties contractantes ont souhait é que les neuf protocoles adopt és soient ratifiés et mis en œ uvre avant de penser à aborder d ’autres thèmes. En vertu de la Convention-cadre (art. 2), d ’autres protocoles relatifs au r égime des eaux, à la ges- tion des déchets, à la protection de l’air ainsi qu’à la population et sa culture sont en principe envisageables. Ce dernier th ème doit faire l ’objet de premi ères réflexions 20 La d écision d’instituer un Secrétariat permanent a été prise lors de la 6e Conférence alpine du 31 octobre 2000 à Lucerne. Son lieu d’implantation sera fixé à la 7e Conférence alpine (selon toute probabilité fin 2002). Plusieurs villes suisses posent à l’heure actuelle leur candidature pour en héberger le siège.2771 en vue de renforcer encore davantage les aspects socio-économiques dans la mise en œ uvre de la Convention. Il a en effet été décidé, lors de la 6 e Conférence alpine de Lucerne, d’instituer un groupe de travail charg é de réfléchir à un éventuel protocole «Population et culture ». Les r ésultats des travaux de ce groupe seront examin és à l’occasion de la 7e Conférence alpine prévue fin 2002. 2.2.2 Le protocole «Aménagement du territoire et développement durable» 2.2.2.1 Situation initiale Le protocole «Aménagement du territoire et d éveloppement durable» concrétise en particulier les let. a et b de l ’art 2, al. 2, de la Convention-cadre. Il comporte en outre des dispositions essentielles relatives à la manière de mettre en œ uvre la Con- vention alpine. La Conf érence alpine a soulign é express ément cette port ée; bien qu’elle ait refusé le protocole d’application autonome «Economie et société» propo- sé par la Suisse, elle a compl été le protocole d ’application originel «Aménagement du territoire » en y introduisant des éléments essentiels relevant du d éveloppement socio-économique. Le protocole d ’application en question a été élaboré par un groupe international d’experts placé sous la conduite de la France. La délégation suisse était composée de représentants de l ’ancien OFAT et des cantons de Fribourg et d ’Obwald. Les délégués des cantons avaient été d ésignés par la Conf érence gouvernementale des cantons alpins. 2.2.2.2 Explications relatives au protocole Les dispositions générales (chap. I): L’art. 1 d écrit les objectifs d ’un développement global de l ’espace alpin qui tienne compte des aspects économiques, socioculturels et écologiques (processus horizon- tal et intégré). En ce sens, les exigences à l’égard de l ’espace alpin doivent prendre en considération les int érêts et les besoins particuliers de la population autochtone quant à son cadre de vie et à ses activités économiques (processus coordonn é verti- calement, respectueux du principe de subsidiarité). L’art. 2 contraint les Parties contractantes à garantir les conditions g énérales favo- rables à la concrétisation des objectifs du protocole d ’application dans le respect du principe de subsidiarit é. L’art. 3 les invite à coordonner leurs politiques d ’aména- gement du territoire et de développement durable avec les exigences de la protection de l’environnement. Conformément à l’art. 4, il importe de soutenir les objectifs du protocole notamment par une coop ération internationale, tout en collaborant ici aussi le plus étroitement possible aux niveaux infranational et r égional. En vue de la mise en place d ’une politique globale plus coh érente, les objectifs doivent aussi être pris en consid éra- tion dans les autres domaines abordés (art. 5). Il convient, si n écessaire, d’introduire des instruments particuliers permettant de coordonner les politiques sectorielles entre elles (art. 6).2772 L’art. 7 «Participation des collectivités territoriales» est un article standard introduit dans tous les textes des protocoles d ’application à la suite de l ’intervention de la Suisse. Les Parties contractantes sont invit ées à d éterminer l ’échelon territorial le plus adapt é à l a m i s e e n œ uvre et à y faire participer les collectivit és territoriales directement concernées. Les mesures spécifiques (chap. II): Les art. 8 et 9 d écrivent les instruments d ’aménagement du territoire et de d évelop- pement, ainsi que leur contenu. Des projets particuliers exer çant une influence consid érable et durable sur l’environnement doivent être soumis, conformément à l’art. 10, à une étude d’impact qui prenne en compte non seulement leurs effets sur la nature et le paysage mais aussi les conditions de vie de la population r ésidante. Une coordination interna- tionale s’impose en cas d’impacts transfrontaliers. En vertu de l ’art. 11, les Parties contractantes sont tenues d ’examiner diverses pos- sibilités d’indemnisation dans le cadre de la l égislation nationale. Les r égions alpi- nes doivent pouvoir exploiter leurs ressources à des prix de march é appropri és. Il s’agit aussi d ’examiner la possibilit é de compenser les prestations d ’intérêt général de l’espace alpin, les handicaps naturels à la production ou l ’abandon de la mise en valeur de certaines ressources à des fins de préservation de l’espace naturel. L’art. 12 contraint les partenaires à étudier des mesures économiques et financi ères pour mettre en œ uvre les buts du protocole. Sont express ément mentionnés: des me- sures compensatoires entre collectivit és territoriales (ou cantons), l ’utilisation judi- cieuse des moyens d ’encouragement existants et le soutien apport é à des projets transfrontaliers. A cet effet, il est également possible de recourir à des instruments complémentaires qui ne sont pas explicitement mentionn és dans le protocole (art. 13). Les dispositions du chap. III (recherche, formation et information) et du chap. IV (contrôle et évaluation) sont plus ou moins les m êmes pour tous les protocoles d’application. Elles sont de ce fait trait ées globalement sous ch. 2.2.11 «Les dispo- sitions communes à tous les protocoles». 2.2.2.3 Appréciation Les objectifs du protocole d ’application (art. 1) sont en accord avec ceux de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l ’aménagement du territoire (LAT) 21 et satisfont aux principes inscrits dans la loi. Les autorités tant fédérales que cantonales se chargent de la coordination des politi- ques sectorielles (art. 6). Cette harmonisation est encourag ée en particulier par la loi sur l ’aménagement du territoire et par la Conf érence de la Conf édération pour l’organisation du territoire (COT). Cette instance coordonne les activit és fédérales à incidence spatiale. Elle repr ésente l’organe adéquat pour soutenir la mise en œ uvre des art. 3 (prise en compte des crit ères de protection de l ’environnement dans les politiques d ’aménagement du territoire et de d éveloppement durable), 5 (prise en 21 RS 7002773 considération des objectifs dans les autres politiques sectorielles) et 12 (mesures économiques et financières). Les Parties contractantes s ’engagent à établir des plans et des programmes d’aménagement du territoire et de d éveloppement durable (art. 8 et 9). Ces exigen- ces sont satisfaites par les lignes directrices et les plans directeurs cantonaux, ainsi que par les programmes de développement et les plans directeurs des régions LIM. Les études d’impact sur l’environnement de projets particuliers, pr évues à l’art. 10, sont d éjà prescrites par notre l égislation sur l ’aménagement du territoire et sur la protection de l’environnement. La répartition des compétences entre la Confédération et les cantons n’est pas remise en cause par le protocole d ’application (art. 7; cf. aussi ch. 1.5.4). S ’agissant de la participation des collectivités territoriales, le syst ème fédéraliste suisse satisfait d éjà aux exigences du protocole. Au sens de l ’art. 7, al. 1, la responsabilit é commune de la Conf édération et des cantons doit être encouragée, afin de mettre à profit et de d évelopper des synergies lors de l ’exécution. Dans le cadre institutionnel, juridique et financier existant, la Confédération apportera son soutien aux cantons et aux r égions pour la mise en œ uvre des objectifs et mesures du protocole d ’application. Les r écents projets de réforme suivants tiennent compte des objectifs et autres mesures du protocole et notamment des obligations d écoulant des art. 11 à 13: la politique agricole 2002, la nouvelle orientation de la politique r égionale comprenant trois mesures (r évision de la LIM, REGIO PLUS et INTERREG), la promotion du tourisme, la r éorganisation des télécommunications et de La Poste (garantie des services de base) et la r éforme de la p éréquation financière. Cela vaut également pour les mesures limit ées dans le temps visant à att énuer les éventuelles r épercussions n égatives de la lib éralisation («crédit des 80 millions »); ces mesures sont destin ées à soutenir de nouvelles initia- tives dans les r égions particuli èrement touch ées par les restructurations chez Swisscom, aux CFF et à La Poste. Ces principes devront aussi être pris en compte à l’avenir, notamment dans le cadre des réformes ultérieures de la politique agricole et de la r évision totale des instru- ments de la politique r égionale. Cette derni ère révision fait suite à la r éorientation stratégique de 1996 et s ’appuie sur les postulats d éposés en 2001 par les Commis- sions de l’économie et des redevances (CER) du Conseil national et du Conseil des Etats 22 (cf. ch. 1.3.1). Plusieurs l égislations sectorielles pr évoient d éjà la compensation de prestations d’intérêt général, de limitations consid érables de la mise en valeur des ressources et de d ésavantages d écoulant de handicaps naturels à la production (art. 11). La loi fédérale du 1 er juillet 1966 23 sur la protection de la nature et du paysage (LPN), la loi fédérale modifiée du 22 décembre 191624 sur l’utilisation des forces hydrauliques (LFH), la loi du 4 octobre 1991 25 sur les for êts (LFo) et la politique agricole 2002 en fournissent des exemples. 22 01.3003 Postulat de la Commission de l ’économie et des redevances du CN «Politique régionale. Suppression des lacunes existantes et meilleure coordination des différents instruments»; 01.3017 Postulat de la Commission de l’économie et des redevances du CE «Nouvelle orientation stratégique de la politique régionale». 23 RS 451 24 RS 721.80; RO 1997 991 25 RS 921.02774 Tant la politique r égionale actuelle que la nouvelle p éréquation financi ère entre la Confédération et les cantons vont plus loin que les objectifs de l ’art. 12 (mesures économiques et financières). Pour résumer, retenons que le protocole «Aménagement du territoire et d éveloppe- ment durable» est conforme aux dispositions de la Constitution et de la l égislation fédérale en mati ère d ’aménagement du territoire et de politique r égionale ainsi qu’aux évolutions pr évues dans ces domaines. Les engagements contract és n’appellent pas de modifications du droit fédéral. 2.2.3 Le protocole «Agriculture de montagne» 2.2.3.1 Situation initiale Le protocole «Agriculture de montagne» se fonde sur l’art. 2, al. 2, let. g, de la Con- vention alpine. En vertu de cet article, les Parties contractantes doivent prendre des mesures appropri ées, en particulier aussi pour l ’agriculture de montagne, en vue «d’assurer dans l’intérêt général, la conservation, la gestion et la promotion des pay- sages ruraux traditionnels et d ’une agriculture adapt ée au site et compatible avec l’environnement, tout en prenant en consid ération les contraintes économiques dans l’espace alpin». Le protocole a été établi par un groupe international d ’experts sous la conduite de l’Italie. La d élégation suisse se composait d ’un repr ésentant de l ’OFAG et d ’un représentant chacun des cantons des Grisons, du Tessin et du Valais. 2.2.3.2 Explications relatives au protocole Le pr éambule souligne qu ’à l ’avenir, vu ses fonctions multiples, l ’agriculture de montagne continuera d ’apporter une contribution d écisive à la soci été et d ’exercer une influence prépondérante sur la nature et le paysage. Les Parties contractantes se déclarent convaincues que les int érêts économiques doivent être rendus compatibles avec les imp ératifs écologiques, compte tenu des particularit és des diff érentes régions ainsi que du r ôle central revenant à l ’agriculture dans l ’espace alpin. De plus, la population r ésidante doit pouvoir concevoir elle-m ême son d éveloppement (social, économique et culturel) et y prendre une part active dans le cadre institu- tionnel existant. Les dispositions générales (chap. I): Les art. 1 à 6 d écrivent les objectifs du protocole, les obligations fondamentales, le rôle des agriculteurs, la participation des collectivités territoriales ainsi que la coopé- ration internationale. Pour le protocole, les objectifs sont des mesures permettant de «conserver et d’encourager l’agriculture de montagne adapt ée au terroir et compati- ble avec l’environnement. Il vise à reconnaître et assurer dans la dur ée sa contribu- tion essentielle à la permanence de la population et au maintien d ’activités économi- ques durables, notamment à travers la production de produits typiques de qualit é, à la sauvegarde du cadre de vie naturel, à la prévention des risques naturels, à la con- servation de la beauté et de la valeur récréative du paysage naturel et rural ainsi qu’à la vie culturelle de l ’espace alpin » (art. 1, al. 1). La mise en œ uvre du protocole2775 cherche à optimiser toutes les fonctions de l ’agriculture de montagne (art. 1, al. 2). Dans ce but, et en tenant compte du cadre institutionnel existant, les Parties contractantes choisissent le niveau territorial le plus appropri é et associent les collectivités concernées aux processus de préparation et de mise en œ uvre. Les mesures spécifiques (chap. II): Des mesures d’encouragement et de conservation de l ’agriculture de montagne sont exposées et pr écisées aux art. 7 à 16. Elles prennent en compte les sp écificités des régions de montagne (indemnisation des handicaps ou d ésavantages de localisation), l’encouragement de m éthodes de production naturelles, le maintien d ’un élevage adapté au terroir et de la diversit é génétique. D’autres mesures de ce chapitre pr é- voient la promotion commerciale de produits de l ’agriculture de montagne sur la base d’appellations d’origine, l’encouragement de sources de revenus suppl émentai- res et l ’amélioration des conditions de vie et de travail des personnes exer çant des activités agricoles et forestières. Les dispositions du chap. III (recherche et observation ainsi que formation et infor- mation) et du chap. IV (contr ôle et évaluation) sont plus ou moins les m êmes pour tous les protocoles d ’application. Elles sont de ce fait trait ées sous ch. 2.2.11 «Les dispositions communes à tous les protocoles». 2.2.3.3 Appréciation L’agriculture joue un r ôle important pour la survie des r égions de montagne. Par leur activit é, les paysans de montagne entretiennent et fa çonnent les paysages naturels et ruraux. Ils garantissent donc le «capital de base » du tourisme tout en fournissant une contribution essentielle au maintien d ’une occupation d écentralisée du territoire. La nouvelle loi du 29 avril 1998 sur l ’agriculture26 est entrée en vigueur au 1 er jan- vier 1999. Elle pose les conditions cadres d ’un d éveloppement durable de l’agriculture en se fondant sur l ’art. 104 de la Constitution f édérale. La Constitution ainsi que la loi sur l ’agriculture et ses dispositions d ’exécution servent de base prin- cipale à l ’évaluation et à l ’analyse du protocole «Agriculture de montagne » de la Convention alpine. Les objectifs vis és par ce protocole rejoignent ceux de la politique agricole suisse. Ils sont compatibles tant avec l ’article constitutionnel qu ’avec l’article exposant le but de la loi sur l ’agriculture. Ceux-ci pr écisent que, par une production durable et fondée sur le march é, l’agriculture fournit une contribution essentielle à la s écurité d’approvisionnement de la population, au maintien des bases naturelles de la vie, à l’entretien des paysages ruraux ainsi qu’à l’occupation décentralisée du territoire. Ce principe d’une agriculture multifonctionnelle assure l ’équilibre entre exploitation et préservation des surfaces, équilibre qui est d ’une importance décisive pour la survie de l’agriculture, en particulier dans les régions de montagne et de collines. Pour la Suisse, les mesures énumérées dans le protocole «Agriculture de montagne» (chap. II, art. 7 à 16) font d éjà partie de la politique d ’encouragement de l’agriculture de montagne. La nouvelle politique agricole tient aussi compte des pr é- 26 RS 910.12776 occupations de cette agriculture. La loi oblige la Conf édération à prendre en consi- dération, dans les mesures qu ’elle met en œ uvre, les conditions de production et de vie difficiles pr évalant en particulier dans les r égions de montagne et de collines (art. 4, al. 1, LAgr). Les handicaps particuliers affectant la production sont compensés par des paiements directs sp écifiques en faveur de ces r égions. Il s ’agit essentiellement des contributions aux frais d ’élevage dans des conditions de pro- duction difficiles, des contributions pour des terrains en pente ainsi que des contri- butions d’estivage pour l’exploitation des pâturages alpestres. L’art. 7, al. 2, du protocole pr écise: «La contribution que l ’agriculture de montagne apporte à la conservation et à l’entretien du paysage naturel ainsi qu ’à la prévention des risques naturels, dans l ’intérêt général, donne lieu à une compensation appro- priée, dans le cadre d ’accords contractuels li és à des projets et à des prestations identifiés allant au-delà des obligations générales». Conformément à notre Constitu- tion et à la loi, les prestations d ’intérêt général de l’agriculture doivent être dédom- magées au moyen de paiements directs (art. 104, al. 3, let. a, cst, et art. 2, al. 1, let. b, LAgr). La question se pose de savoir si, avec ces deux textes de loi, la Suisse satisfait aux exigences pr écises du protocole. On peut y r épondre par l ’affirmative. D’une part, le droit stipule que les paiements directs g énéraux doivent être liés à la preuve que les prestations écologiques définies sont fournies (art. 104, al. 3, let. a, cst, et art. 70, al. 1 et 2, LAgr). Ces conditions sont, d ’autre part, conformes à l’art. 16 du protocole qui autorise les Parties contractantes à prendre des mesures complémentaires à celles qui sont envisagées. Une adaptation des bases légales n’est donc pas nécessaire. La Conf édération octroie par ailleurs des contributions et des cr édits d ’investis- sement afin d ’améliorer les structures d ’exploitation, les conditions de vie et la situation économique dans les régions de montagne. Des contributions à fonds perdu sont accordées à des exploitations individuelles des r égions de montagne, pratique dont ne b énéficient pas les r égions de plaine. Les agriculteurs travaillant à temps partiel et ayant un revenu annexe jouissent par ailleurs d ’une situation privil égiée si leurs exploitations contribuent à garantir la production ou une densit é d’occupation du territoire suffisante. S’agissant des mesures d’écoulement des produits, la nouvelle politique agricole met en principe sur un pied d ’égalité les agriculteurs des r égions de montagne et des collines et ceux travaillant en plaine. Les premiers devront également s’imposer sur un marché libre pour écouler leurs produits. L ’Etat se contente de fixer les condi- tions g énérales ad hoc. Pour encourager l ’écoulement des produits agricoles, la Confédération verse des contributions à titre subsidiaire pour des mesures prises en matière de production, de transformation ou de commerce (art. 12 LAgr). La possi- bilité de caractériser des produits en provenance des r égions de montagne, au moyen d’appellations d ’origine et d ’indications g éographiques, permet non seulement de protéger certains produits agricoles mais aussi de mieux les commercialiser. Les art. 14 à 16 de la loi sur l’agriculture en constituent les bases légales. Pour ce qui est des aspects écologiques des mesures du protocole «Agriculture de montagne», il y a lieu de se r éférer aux explications pr écédentes sur les paiements directs. Le versement de paiements directs g énéraux est subordonn é à la preuve que les prestations écologiques requises sont fournies. Si cette condition n ’est pas remplie, les paiements directs sont r éduits ou refusés. Les contributions écologiques s’inscrivant dans une stratégie incitative doivent continuer d’être allouées. Cela con- cerne surtout aussi les contributions d ’estivage pour une exploitation naturelle des2777 pâturages alpestres, importantes pour l ’agriculture de montagne. Les imp ératifs écologiques sont pris en consid ération lorsque des mesures d ’amélioration structu- relle sont envisag ées. Les objectifs de protection, tout particuli èrement dans les domaines de l’environnement, des eaux, de la nature et du paysage, sont à égalité de droit avec les objectifs de promotion. Les textes de loi en vigueur qui s ’appliquent à l ’agriculture suisse satisfont aux objectifs et aux mesures tels que d éfinis dans le protocole «Agriculture de mon- tagne» de la Convention alpine. Les obligations contract ées peuvent être remplies. Des révisions ne sont pas nécessaires. 2.2.4 Le protocole «Protection de la nature et entretien des paysages» 2.2.4.1 Situation initiale Le protocole a pour objectif «d’assurer la protection, la gestion et, si n écessaire, la restauration de la nature et des paysages de mani ère à garantir durablement le fonc- tionnement des écosystèmes, la pr éservation de la faune et de la flore ainsi que de leurs habitats, le pouvoir de r égénération et de production à long terme du patri- moine naturel ainsi que la diversit é, l’originalité et la beauté de la nature et des pay- sages dans leur ensemble » (art. 2, al. 2, let. f, de la Convention alpine; art. 1 du protocole). Le protocole a été élaboré par un groupe international d ’experts sous la conduite de l’Allemagne et avec une participation d écisive de la Suisse (deux repr ésentants des cantons alpins faisaient partie de la délégation suisse). 2.2.4.2 Explications relatives au protocole Le protocole fixe les obligations fondamentales de l ’activité nationale et de la colla- boration internationale et définit les mesures y relatives. Les «dispositions g énérales» (art. 1 à 5) comprennent, hormis la formulation de l’objectif fixé, l’obligation fondamentale de prot éger, d’entretenir et de restaurer la nature et le paysage, en tenant compte d ’une utilisation compatible avec les exigen- ces écologiques, ainsi que les principes de la coop ération internationale en s’attachant particulièrement à la coopération transfrontalière aux niveaux local et r é- gional. Par ailleurs, les dispositions g énérales stipulent qu ’il y a lieu d ’intégrer les objectifs du protocole dans tous les domaines politiques (politiques sectorielles), de déterminer l’échelon territorial le mieux adapt é à la mise en œ uvre (subsidiarité) et de faire participer les collectivités territoriales locales. Les «mesures spécifiques» (art. 6 à 19) traitent des inventaires, des objectifs ainsi que des mesures et des instruments de la planification. Elles exposent les principes de base et les objectifs de la protection de l ’espace alpin, compte tenu des int érêts et de la situation particuli ère de la population concern ée, le rôle décisif et la responsa- bilité particuli ère qui incombent à l ’agriculture et à la sylviculture, ainsi que les principes régissant les atteintes à la nature et au paysage. Ces articles ont également pour objet la d élimitation de zones prot égées, le r éseau et la protection des écosys- tèmes, la protection des esp èces et des biotopes (y compris les mesures de police2778 classiques telles que les interdictions de pr élèvement et de commercialisation) et les règles en matière d’introduction, de réintroduction et de dissémination des espèces. Deux autres chapitres sont consacr és, d’une part, à la recherche, à la formation et à l’information (art. 20 et 21) et, d ’autre part, au contr ôle et à l’évaluation (art. 22 à 24). L’un des éléments principaux ici est la mise sur pied de nouveaux syst èmes et méthodes d ’observation, d ’analyse et d ’évaluation, respectivement la prise en compte dans toute la mesure du possible des syst èmes existants. Il s ’agit aussi d’optimiser la coop ération internationale et de favoriser l ’information du public. L’observation et la mise en œ uvre des obligations d écoulant du protocole doivent faire l ’objet d ’un compte-rendu p ériodique à la Conf érence alpine. L ’examen et l’évaluation des dispositions protocolaires sont l ’affaire des Parties contractantes; celles-ci doivent pr évoir, dans le cadre institutionnel existant, la participation des collectivités territoriales concern ées ainsi que la consultation des organisations non gouvernementales. Les dispositions finales (art. 25 à 27) r èglent les liens entre le protocole et la Convention-cadre ainsi que les proc édures de droit international public (signature et ratification, notifications). 2.2.4.3 Appréciation Les propositions de la Suisse au sein de la commission d ’experts ont abouti à une meilleure prise en compte des aspects socio- économiques: environ deux tiers des dispositions font mention des int érêts de la population r ésidante, de la participation des collectivités territoriales et d ’une utilisation durable des ressources. Relevons à cet égard les dispositions suivantes du protocole: Sous le titre «Obligations fon- damentales», l ’art. 2 ne mentionne pas uniquement la protection, la gestion et la restauration de la nature et des paysages mais aussi la n écessité de prendre en considération leur utilisation écologiquement raisonnée. L’art. 5, «Participation des collectivités territoriales», permet à chaque Partie contractante de d éterminer le ni- veau organisationnel le mieux adapt é à l a m i s e e n œ uvre (subsidiarit é interne) et l’oblige à faire participer les collectivit és territoriales directement concern ées, dans le cadre institutionnel existant. Les art. 7 et 8 ( «Aménagement») ne parlent pas seu- lement de protection et de conservation mais aussi de d éveloppement de la nature et du paysage; les paysages ruraux y sont mentionn és au m ême titre que les paysages naturels. Sous le titre «Protection de base », l’art. 10 prescrit la prise en compte des intérêts de la population locale et reconna ît express ément l ’importance de l’agriculture et de la sylviculture pour la protection de la nature et l ’entretien des paysages. Il convient de s ’assurer de la participation de ces secteurs au moyen d’instruments d ’encouragement conformes aux r ègles du march é (incitations éco- nomiques, accords) et de compenser leurs prestations tout comme les éventuelles restrictions d ’utilisation. L ’art. 24 ( «Evaluation de l ’efficacité des dispositions ») prévoit l’association des collectivités territoriales à l’évaluation ainsi que la consul- tation des organisations privées actives dans le domaine. L’art. 6 du protocole oblige les Parties contractantes à établir dans les trois ans des inventaires sur la base d ’une liste annex ée au protocole. En application de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN), la Suisse a déjà accompli des travaux de grande envergure dans ce sens, travaux qui peuvent être intégrés aux2779 présentations requises. Aucun inventaire suppl émentaire n ’est envisag é en dehors des travaux terminés ou en cours à l’heure actuelle. La philosophie sous-j acente et les objectifs du protocole «Protection de la nature et entretien des paysages» correspondent à ceux du droit suisse dans les diff érents do- maines légaux concernés. Ces objectifs sont aujourd ’hui déjà concrétisés par les ar- ticles exposant le programme et le but des principales lois sp éciales (cela concerne en particulier – sur la base des dispositions constitutionnelles contenues aux art. 74, 75, 76, 78 et 79 cst – les lois fédérales sur la protection de la nature et du paysage 27, la protection de l ’environnement28, la p êche29, la chasse et la protection des oiseaux30, la protection des eaux31, les forêts et l’aménagement du territoire). L’analyse des obligations découlant du protocole ne fait pas ressortir de divergences par rapport au droit f édéral en vigueur ou au r égime des comp étences. Le droit suisse ne présente pas de lacunes li ées à l’accomplissement des obligations contrac- tées qui nécessiteraient impérativement des mesures juridiques de la part de la Con- fédération ou des cantons ou des réserves formelles. 2.2.5 Le protocole «Forêts de montagne» 2.2.5.1 Situation initiale Le protocole sur les for êts de montagne se fonde sur l ’art. 2, al. 2, let. h, de la Convention-cadre, en vertu duquel les Parties contractantes entendent prendre des mesures «en vue d ’assurer la pr éservation, le renforcement et le r établissement des fonctions forestières». Le protocole a été élaboré par un groupe international d ’experts placé sous la con- duite de l’Autriche. Un représentant du canton du Valais et un d élégué de l’OFEFP ont représenté la Suisse dans ce groupe. Le fait que notre pays dispose depuis 1993 d’une nouvelle législation moderne sur les for êts (LFo et OFo), ax ée en priorit é sur les problèmes des r égions de montagne, a eu pour effet que les experts suisses ont pu inscrire une bonne partie des id ées qui sous-tendent cette nouvelle l égislation dans le protocole sur les for êts de montagne de la Convention alpine. La mise en œ uvre de ce protocole en Suisse ne devrait donc pas présenter de difficultés. Le processus déclenché par l’élaboration du protocole sur les for êts de montagne de la Convention alpine ne s ’est pas interrompu apr ès l ’achèvement de celui-ci. Les Parties contractantes l’ont poursuivi en instaurant des échanges d’expériences pério- diques entre spécialistes. C’est ainsi qu ’en l’an 2000 eut lieu à Maienfeld – et donc pour la premi èr e f oi s e n S ui s s e – la troisi ème rencontre du genre comprenant des représentants des milieux politiques, scientifiques et administratifs. Ces r éunions consacrées aux for êts de montagne permettent aussi de plus en plus de mener un «benchmarking» au niveau transfrontalier. Il s ’agit, d ’une part, de suivre l ’état et l’évolution des for êts et de leurs fonctions, afin d ’en d éduire aussi les éventuelles mesures à prendre pour l ’avenir; mais ces rencontres ont également pour but de garantir un entretien minimal des for êts de montagne pour qu ’elles conservent leurs 27 RS 451 28 RS 814.04 29 RS 923.0 30 RS 922.0 31 RS 814.202780 fonctions au-del à des fronti ères. L ’échange d ’expériences au niveau international permet aussi d ’examiner les possibilit és de rationaliser l ’entretien des for êts de montagne. Ce dernier point est important, car tous les pays de la Convention alpine sont confrontés au vieillissement progressif des for êts de montagne et à une régéné- ration durable insuffisante ainsi qu ’aux parcours excessifs du grand gibier. Les mesures à prendre pour parer à cette évolution impliquent des coûts élevés et exigent des moyens financiers en cons équence. La résolution de Maienfeld, adopt ée lors de la 3 e r éunion sur les for êts de montagne, a rendu les participants attentifs à l’aggravation des problèmes. 2.2.5.2 Explications relatives au protocole Le préambule fait état de la participation de la population r ésidante et pr écise les prestations (ou fonctions) de la for êt. A c ôté de la fonction de protection contre les dangers naturels, il rel ève entre autres que la for êt puise du gaz carbonique dans l’atmosphère et le fixe à long terme dans le bois, ce qui a un effet sur le climat. Les dispositions générales (chap. I): L’art. 1 d éfinit les objectifs de la gestion foresti ère au sens du protocole sur les fo- rêts de montagne. Le principe de la durabilit é est implicitement inscrit. Ce principe, s’il implique une exploitation de la for êt respectant sa r égénération naturelle, est également un contrat qui garantit aux g énérations futures le droit de disposer de la forêt et de tirer parti de toutes ses fonctions. L’art. 2 contraint les Parties contractantes à prendre en consid ération ces objectifs dans les autres politiques également; ce postulat est commun à tous les protocoles et vise à une meilleure cohérence. L’art. 3 r ègle la participation des collectivit és territoriales. Cette disposition figure également dans les autres protocoles. Elle est ais ément compatible avec le syst ème fédéraliste de la Suisse (cf. à cet égard ch. 2.2.2.2 du protocole «Aménagement du territoire et développement durable»: remarques relatives à l’art. 7). Les mesures spécifiques (chap. II): L’art. 5 énumère les bases de planification sur lesquelles la gestion foresti ère doit s’appuyer pour concr étiser les objectifs d éfinis par la Convention alpine. Pour l’essentiel, il s’agit là d’une planification des fonctions de la for êt propre à montrer combien l ’aire foresti ère est importante par rapport aux diverses fonctions de la forêt. Dans le contexte de la fonction protectrice, sp écialement mise en avant par la Convention alpine (art. 6), il faut également approfondir la question du danger potentiel, de mani ère à pouvoir fixer des priorit és permettant d ’améliorer cette fonction. De bonnes connaissances du site, d écrivant surtout les associations foresti ères potentielles et renseignant sur des biotopes particuli èrement dignes d ’être protégés, constituent une autre base de planification prépondérante. L’art. 7 fixe les bases n écessaires à la gestion de la for êt de montagne en tant que source de travail et de revenu pour la population locale, notamment dans les r égions soumises à un fort exode de la population.2781 La délimitation de réserves de forêt naturelle, conformément à l’art. 10, est une con- tribution de la gestion de la for êt de montagne à la protection de la nature (r égénéra- tion écologique). Mais la recherche en matière de science forestière, qui peut en tirer des informations compl émentaire pour une sylviculture naturelle, y porte aussi un grand intérêt. La mise en œ uvre de cet objectif doit toutefois passer par la protection contractuelle de la nature; en d ’autres termes, certains propri étaires de forêt peuvent opter pour la d élimitation à long terme de r éserves de for êt naturelle dans le cadre d’une conception d’ensemble. L’art. 11 porte sur des mesures d ’aide et de compensation. La n écessité d ’une réglementation financi ère ad hoc d écoule du texte de la Convention alpine, qui précise que les mesures doivent être fixées «en tenant compte des contraintes éco- nomiques dans l ’espace alpin ». L ’aide est toutefois également justifi ée par le fait que de nombreuses prestations fournies par l ’exploitation des forêts de montagne ne profitent pas au propriétaire de la forêt lui-même mais à l’ensemble de la population. Il va de soi que le niveau de l ’aide doit d épendre de l ’importance des mesures à exécuter. Le soutien maximal doit donc, comme jusqu ’ici, être octroyé aux mesures visant à améliorer la fonction protectrice de la forêt. Ce même article souligne que, sans aide ou compensation suffisantes, on ne peut s’attendre à ce que le protocole «Forêts de montagne » soit mis en œ uvre. Les sou- tiens sont donc des contributions publiques grâce auxquelles la réalisation des mesu- res décrites dans les art. 6 à 10 doit être stimulée. Contrairement à ce que pr évoient les dispositions du droit suisse, la compensation vise ici des prestations culturelles nationales li ées à l ’exploitation des for êts de montagne, prestations d épassant les obligations l égales existantes et pour lesquelles il existe un besoin public, attest é dans des planifications ou des projets publics. Elle donne donc lieu à une pr étention légale, ce qui n ’est pas le cas de la mesure incita- tive. Les dispositions du chap. III (recherche, formation et information) et du chap. IV (mise en œ uvre, contrôle et évaluation) sont plus ou moins les m êmes pour tous les protocoles d ’application. Elles sont de ce fait trait ées globalement sous ch. 2.2.11 «Les dispositions communes à tous les protocoles». 2.2.5.3 Appréciation Comme les experts suisses ont pu int égrer des parties essentielles du contenu de la législation suisse sur les forêts dans le protocole de la Convention alpine, ce dernier comprend toute une s érie de dispositions quasiment identiques, par exemple les art. 5 à 7 et 9 du protocole «Forêts de montagne» concernant les bases de planification, la fonction de protection et d’utilisation de la forêt de montagne ainsi que la desserte de la forêt. L’art. 6, al. 1, du protocole va donc dans le sens des dispositions de la loi sur les fo- rêts. Même si l’article précisant le but de cette derni ère (art. 1, al. 1, let. c, LFo) ad- met en principe l’équivalence des trois fonctions de la for êt, il autorise que dans des cas particuliers, une fonction (protectrice par exemple) ait la priorit é (cf. à cet égard art 20, al. 5, LFo). L ’exigence de d élimiter des for êts revêtant une fonction protec- trice particulière est en outre d éjà enti èrement satisfaite par la plupart des cantons alpins.2782 La mise en œ uvre de certaines dispositions du protocole sur les for êts de montagne dépend des l égislations cantonales sur les for êts. En g énéral, la Conf édération a néanmoins la possibilit é, dans ces cas, de stimuler l ’exécution dans les cantons en octroyant des subventions. La derni ère phrase de l ’art. 1, al. 2 (pr évention de l’érosion des sols par des proc édés d ’exploitation et de d ébardage soigneux) et l’art. 10 (délimitation de réserves de forêt naturelle) du protocole en fournissent des exemples. D’autres prescriptions du protocole n ’ont pas leur équivalent dans la l égislation nationale sur les forêts, mais elles l’ont dans celle sur la protection de la nature et du paysage, sur la chasse, sur la protection de l ’environnement ou encore dans celle sur l’aménagement du territoire. L ’art. 2, let. a et b, ainsi qu ’une partie de l ’art. 8 LFo (concernant les polluants atmosph ériques, le grand gibier ainsi que les fonctions sociales et écologiques de la for êt de montagne) illustrent ce propos. Par cons é- quent, les conditions g énérales exposées à l’art. 2 du protocole ont d éjà force obli- gatoire, conformément aux lois susmentionn ées. Cela s’applique notamment aussi à la question du repeuplement des grands pr édateurs. En vertu de la loi sur la chasse, la Suisse a pour mission de n ’accompagner que l ’immigration naturelle du loup et de l ’ours en provenance des pays limitrophes (monitoring, mesures de pr évention contre les dommages, indemnisation des dommages). Le lynx fait l ’objet d ’une conception propre qui pr évoit sa r éintroduction active dans l ’arc alpin suisse. Le premier d éplacement de lynx des Alpes du nord-ouest vers les Alpes du nord-est a d éjà eu lieu. Le loup et le lynx ne repr ésentent pas une menace pour les vies humaines et, quant aux d égâts caus és aux animaux d ’élevage, ils sont indemnis és financièrement. Sa politique d ’encouragement permet d éjà à la Conf édération de mettre en œ uvre des éléments importants du protocole sur les for êts de montagne. Ses quelque 2000 projets forestiers d ’une durée maximale de dix ans l ’attestent clairement. Totalisant environ 100 millions par ann ée, les investissements financiers (aides et indemnit és) de la Conf édération, destinés à conserver les fonctions des for êts de montagne et à protéger les personnes et les biens dans les r égions de montagne, sont considérables. Ils démontrent l’importance que la Suisse accorde au maintien de la viabilit é future des régions de montagne. Depuis 1993, la Conf édération contribue, sur la base de la législation sur les forêts, aux projets suivants approuvés par ses soins et exécutés par les cantons: – mesures sylvicoles multiples, par exemple dans des forêts clairsemées, insta- bles ou d étruites qui ont ou avaient une fonction protectrice particuli ère, lorsque la couverture des frais totaux n ’est pas assur ée et que ces mesures sont ordonnées par les autorités; – coûts liés aux mesures de protection et d’entretien de réserves forestières; – coûts inhérents aux mesures ordonn ées en vue de pr évenir et de r éparer les dégâts aux forêts; –é laboration de bases de planification sylvicoles; – mesures visant à am éliorer les conditions d ’exploitation comme l ’établis- sement de centres d ’entretien, l ’acquisition de machines sylvicoles ou la mise en place et la remise en état d’installations servant à la desserte, dans la mesure où elles sont nécessaires à l’exploitation de la forêt et qu’elles ména- gent la forêt en tant que biocénose proche de l’état naturel;2783 – mise en place et remise en état d’ouvrages ou d’installations de protection; –é laboration de cadastres et de cartes des dangers, établissement et exploita- tion de stations de mesures et mise sur pied de services d ’alerte visant à protéger les agglomérations et les voies de communication. D’une façon générale, les objectifs du protocole sont identiques à ceux de la législa- tion sur les for êts. Des mesures d ’exécution compl émentaires ne sont pas envisa- gées. Les exp ériences faites dans le cadre de la loi sur les for êts, entrée en vigueur en 1993, ainsi que les r écents développements du projet «Nouvelle péréquation fi- nancière et r épartition des t âches», établi par le D épartement fédéral des finances, conduisent à renforcer encore davantage l ’autonomie d’exécution des cantons dans le domaine de la sylviculture. Ceci ne portera pas pr éjudice à l’exécution du proto- cole «Forêts de montagne» dans la mesure o ù les lois cantonales sur les for êts repo- sent sur la législation fédérale. 2.2.6 Le protocole «Tourisme» 2.2.6.1 Situation initiale Le protocole «Tourisme» se fonde sur les «Obligations g énérales» pr écisées à l’art. 2, al. 2, let. i, de la Convention alpine. En vertu de cette disposition, il y a lieu d’harmoniser le développement touristique avec les exigences écologiques et socia- les tout en limitant les activit és qui sont pr éjudiciables à l’environnement. L’espace alpin dépend de la promotion d ’un tourisme m énageant la nature et le paysage. Ce secteur économique g énère de nombreux emplois et d ’importants revenus pour la population locale. Le protocole «Tourisme» revêt de ce fait une importance particu- lière dans le cadre de la Convention alpine. Il vise à renforcer la comp étitivité du tourisme alpin. L ’offre touristique doit être renouvel ée et mieux utilis ée tout en maintenant un haut niveau de protection. Ce protocole a été élaboré par un groupe international d ’experts pr ésidé par la France. La d élégation suisse, plac ée sous la conduite de l ’ancien Office f édéral de l’industrie, des arts et m étiers et du travail (aujourd ’hui: Secr étariat d ’Etat à l’économie SECO), comprenait également des repr ésentants de l ’Office fédéral des transports et des cantons des Grisons et du Valais. 2.2.6.2 Explications relatives au protocole Le pr éambule souligne le fait que notre civilisation urbaine engendre un besoin croissant en activit és touristiques et de loisirs diversifi ées. Vu la beaut é de leurs paysages et la diversit é des possibilit és récréatives qu ’elles offrent, les Alpes sont l’un des grands espaces d’accueil pour le tourisme et les loisirs en Europe. La survie économique de l ’espace alpin d épendant essentiellement du tourisme, la promotion d’une offre touristique de qualité, axée sur la durabilité, revêt un intérêt public. Le préambule relève aussi que tant les visiteurs que les d écideurs témoignent d’un intérêt grandissant pour la qualit é de l’environnement. Le respect toujours plus ma- nifeste de la nature et la meilleure compr éhension des pr éoccupations des popula- tions r ésidantes sont consid érés comme des conditions favorisant une prise en2784 compte des limites d’adaptation des écosystèmes de chaque site et, de manière géné- rale, des impératifs de la Convention alpine. Les dispositions générales (chap. I): L’art. 1 d écrit l’objectif du protocole qui consiste à contribuer à un d éveloppement durable de l ’espace alpin par un tourisme respectueux de l ’environnement. Il relève à cet égard qu’il y a lieu de tenir compte des int érêts de la population r ésidante et des touristes. Par ailleurs, le protocole ne doit pas modifier la répartition actuelle des compétences. L’art. 2 dispose que la coop ération internationale permet de r ésoudre des problèmes communs. Quant à l’art. 3, il exige de prendre en consid ération les intérêts d’un développement touristique durable dans les autres politiques touch ées par la Convention. Enfin, l’art. 4 stipule que toutes les mesures du protocole doivent être prises à l’échelon le mieux adapt é, en coordination avec la collectivit é territo- riale directement concern ée (cf. à ce sujet ch. 2.2.2.2 du Protocole «Aménagement du territoire et développement durable»: remarques relatives à l’art. 7). Les mesures spécifiques (chap. II): Il s’agit là de principes de planification à appliquer lors de l ’exécution de mesures d’incitation et d ’organisation. Ceux-ci concernent pour l ’essentiel la promotion du tourisme par l’Etat et les obligations que l’économie touristique se doit de remplir. Encouragements: L’art. 5 contraint les Parties contractantes à élaborer, dans l ’intérêt d’un développe- ment harmonieux, des conceptions directrices, des plans sectoriels et des program- mes de développement. L’art. 6 exige la limitation de la promotion du tourisme aux projets les plus favora- bles aux paysages et les plus tol érables pour l ’environnement. Un tourisme proche de la nature doit renforcer de fa çon g énérale la comp étitivité de l ’espace alpin. L’innovation et l’amélioration qualitative de l’offre sont privilégiées. L’art. 7 engage les Parties contractantes à mener une politique du tourisme aspirant à une recherche permanente de la qualité de l’offre. Les échanges d’expériences et la réalisation de programmes d’action communs visant à une meilleure qualit é doivent être encouragés. L’art. 11 invite les Parties contractantes à rénover et à utiliser en priorit é les établis- sements d’hébergement existants avant d’ériger de nouvelles infrastructures. Les art. 17, 19 et 20 demandent aux Parties contractantes: – de soutenir les régions structurellement faibles; – de consolider la coop ération entre les Etats en vue d ’améliorer l ’étalement des vacances; – de réaliser un concours r écompensant les réalisations touristiques novatrices dans l’esprit du protocole; – d’encourager les combinaisons d ’emploi entre le tourisme, l ’agriculture, la sylviculture et l’artisanat. Obligations: L’art. 8 engage les Parties contractantes à favoriser la maîtrise des flux touristiques, notamment dans les espaces protégés.2785 L’art. 9 exige qu’elles considèrent les particularités environnementales de la localit é ou de la région intéressée et donc les limites de charge imposables et qu ’elles procè- dent à une étude d ’impact des projets susceptibles d ’avoir un impact notable sur l’environnement. L’art. 10 contraint les Parties à renoncer aux am énagements touristiques dans les zones de tranquillité. L’art. 12 commande de mener, dans le domaine des installations de transport touris- tiques (funiculaires, téléphériques et téléskis), une politique m énageant les paysages et qui soit compatible avec l ’environnement mais attentive aussi à la s écurité et au rendement économique. Il convient par ailleurs de d émonter les installations hors d’usage et de remettre en état les surfaces inutilisées. L’art. 13 exige que les Parties contractantes limitent le trafic motoris é à l’intérieur des stations touristiques. L’art. 14 oblige les Parties contractantes à limiter autant que possible les corrections de terrain et à recouvrir les surfaces r éaménagées d’espèces végétales d’origine lo- cale. Les législations nationales peuvent autoriser la fabrication de neige artificielle durant les périodes de froid propres à chaque site lorsque les conditions écologiques le permettent. L’art. 15 contraint les Parties contractantes à canaliser les pratiques sportives de plein air. Les activit és sportives motoris ées doivent y être limitées au maximum et interdites si nécessaire. L’art. 16 contraint les Parties contractantes à limiter au maximum ou, le cas échéant, à interdire les déposes par aéronefs à des fins sportives. Les dispositions du chap. III (recherche, formation et information) et du chap. IV (contrôle et évaluation) sont plus ou moins les m êmes pour tous les protocoles d’application. Elles sont de ce fait trait ées globalement sous ch. 2.2.11 «Les dispo- sitions communes à tous les protocoles». 2.2.6.3 Appréciation L’objectif du protocole va dans le sens de la politique du tourisme de la Conf édéra- tion telle que le Conseil fédéral l’a précisée dans la Conception suisse du tourisme et dans son rapport sur la politique du tourisme de la Conf édération. Il rejoint égale- ment les efforts consentis par les cantons dans ce domaine. L’amélioration du niveau de protection vis ée par le protocole peut conf érer un avantage concurrentiel au tou- risme alpin par rapport à celui des autres grandes r égions de vill égiature européen- nes ou d’outre-mer, mais à condition que l’économie touristique garde une marge de développement suffisante. De la même manière, des exigences harmonisées dans les domaines de l’organisation du territoire et de la protection de l ’environnement peu- vent, le cas échéant, atténuer des distorsions faussant le jeu de la libre concurrence entre les Etats alpins. Le tourisme suisse, dont les milieux scientifiques reconnais- sent le caract ère novateur en mati ère de protection de l ’environnement, serait le premier à en profiter. Le protocole «Tourisme» ne comporte pas d ’obligations incompatibles avec le droit suisse. La Conf édération et les cantons disposent de moyens financiers pour pro- mouvoir le tourisme qui permettent de faire avancer de fa çon ciblée le renouvelle-2786 ment de l’offre touristique, et ce dans le sens novateur et écologique demandé par le protocole. La coop ération transfrontalière visée (programme d’encouragement de la qualité, incitations à l’innovation) est déjà soutenue par la Conf édération et les can- tons. L’arrêté fédéral encourageant l ’innovation et la coop ération dans le domaine du tourisme permet à la Conf édération de tenir compte de l ’actuelle crise d ’adap- tation structurelle du tourisme suisse, tout en satisfaisant compl ètement aux exigences du protocole sur le tourisme. S’agissant des obligations énoncées, les dispositions laissent une marge de man œ u- vre relativement importante, car elles ont souvent un caract ère évolutif et doivent encore être précisées au niveau national. La d étermination de limites au d éveloppe- ment touristique dans les espaces naturels, conform ément à l ’art. 9 du protocole, doit s ’effectuer à l ’aide des instruments et mesures existants. Pour ce qui est des techniques particulières d’aménagement en vertu de l ’art. 14, la directive du D épar- tement fédéral de l ’intérieur concernant la modification du paysage en faveur de la pratique du ski et le document clarifiant la position du Conseil f édéral sur la nou- velle orientation de la politique f édérale dans le domaine des installations d’enneigement, tous deux entrés en vigueur en octobre 1991, sont applicables. L’obligation de maîtriser les pratiques sportives de plein air, arr êtée à l’art. 15, vise à emp êcher les activit és dommageables pour l ’environnement. De plus, les sports motorisés (bateaux à moteur, courses de voitures, etc.) doivent autant que possible être limités, comme c’est déjà le cas aujourd ’hui en Suisse. Les instruments pr évus dans le cadre de notre droit national pour limiter les atteintes nuisibles satisfont donc aux exigences du protocole. L ’art. 16 n’exclut pas les déposes de parachutistes ni les d époses par a éronefs sur les places d ’atterrissage suisses en montagne, con- formément à l’art. 54 de l ’ordonnance du 23 novembre 1994 32 sur l ’infrastructure aéronautique (OSIA). Ces places d ’atterrissage sont consid érées dans le cadre de la Convention alpine comme des aérodromes. La réglementation helvétique en vigueur, qui autorise l ’utilisation de ces places à des fins touristiques, est donc compatible avec le protocole. La Suisse consid ère par ailleurs que des interdictions g énérales, dont la possibilit é est prévue aux art. 15 et 16, sont des mesures le plus souvent in- appropriées. 2.2.7 Le protocole «Protection des sols» 2.2.7.1 Situation initiale A l’art. 2, al. 2, let. d, de la Convention alpine, les Etats signataires s ’engagent à «réduire les pr éjudices quantitatifs et qualitatifs aux sols ». Cet objectif g énéral doit notamment être atteint «en utilisant des modes de production agricoles et sylvicoles ménageant les sols, en exploitant ceux-ci de fa çon mesur ée, en freinant l ’érosion ainsi qu’en limitant l’imperméabilisation des sols». Le protocole «Protection des sols » a été élaboré par un groupe international d’experts conduit par l ’Allemagne. La Suisse y était représentée par un d élégué de l’OFEFP ainsi qu ’un d élégué du canton de Glaris. Du fait que, parall èlement à l’élaboration dudit protocole, la l égislation nationale sur la protection des sols était précisément en cours de r évision, la délégation suisse put mettre à profit cette situa- 32 RS 748.131.12787 tion pour int égrer au protocole bon nombre d ’éléments qui sous-tendent la l égisla- tion fédérale. Ceci facilitera consid érablement la mise en œ uvre du protocole sur la protection des sols. 2.2.7.2 Explications relatives au protocole Le préambule souligne les particularit és et la vuln érabilité des sols alpins et rel ève l’importance que rev êtent des sols intacts pour la population vivant et travaillant dans l’espace alpin. Il rend attentif aux dangers qui menacent les sols si ceux-ci ne sont pas utilis és de mani ère adapt ée au lieu et conforme aux exigences de l’environnement. Vu les multiples r épercussions qu’entraîne l’utilisation du sol, sa protection concerne les domaines politiques les plus divers. Le pr éambule souligne également le caract ère particulier des sols qui sont des collecteurs de polluants et constituent en eux-m êmes des écosystèmes dont la r égénération ne se fait que tr ès lentement – contrairement à l’air et à l’eau. Les dispositions générales (chap. I): L’art. 1 fixe les objectifs du protocole. En tant qu’élément essentiel des écosystèmes, base affectée aux utilisations les plus diverses et archives de l ’histoire naturelle et culturelle, les sols doivent faire l’objet d’une protection préventive et à long terme. A l’art. 2, les Parties contractantes s ’engagent à accorder la priorit é aux aspects de protection par rapport aux aspects d ’utilisation si l ’exploitation ou des atteintes d’ordre technique menacent gravement et durablement des fonctions essentielles des sols, présentant ainsi des risques pour l ’homme, les animaux et les plantes (p. ex. la forêt). Elles se d éclarent également disposées à examiner la possibilit é de soutenir financièrement des mesures spéciales destinées à la préservation des sols alpins, par exemple dans le cadre des politiques sur les for êts de montagne ou sur l ’agriculture de montagne. Le sol est un r écepteur passif qui subit l ’influence exercée par les activit és humai- nes. Une protection efficace des sols n écessite par cons équent des mesures de protection et des égards de la part des secteurs qui les exploitent (agriculture et syl- viculture), qui sont susceptibles de les charger de substances nocives (industrie, gestion des déchets, etc.) et qui modifient durablement leur structure et leur surface (tourisme, transports, etc.). C’est ce qu’exige des Parties contractantes l’art. 3. Enfin, les art. 4 et 5 des dispositions g énérales règlent la participation des collecti- vités territoriales et esquissent le contenu de la coopération internationale. Les mesures spécifiques (chap. II): Les art. 6 à 17 traitent les trois impératifs majeurs de la protection des sols, à savoir – l’utilisation économe des surfaces et la gestion des sols spéciaux, – la diminution des atteintes mécaniques et physiques et – les mesures destinées à réduire les atteintes causées par les polluants. Les Parties contractantes conviennent entre autres de prendre en compte dans les mesures d’aménagement du territoire les sols rares et particuli èrement précieux sur le plan de leur formation p édologique (art. 6), de pr éserver les sols des tourbi ères hautes et basses (art. 9), d ’extraire les mati ères premi ères en m énageant les sols2788 (art. 8), de d élimiter et de cartographier les zones à risques et les zones alpines menacées par l ’érosion (art. 10 et 11) ainsi que d ’orienter le d éveloppement de l’urbanisation vers l ’intérieur des zones d éjà b âties en densifiant celles-ci, afin de tenir compte de l ’offre réduite en surface dans l ’espace alpin (art. 7). Un lien est également établi ici avec le protocole «Aménagement du territoire et développement durable» (art. 7). En vue de protéger les sols contre les polluants, l’érosion et le compactage, le proto- cole exige des pratiques ayant trait à l ’agriculture, à l ’économie herbag ère et à l’économie forestière qui soient adaptées aux conditions particuli ères de l’espace al- pin (art. 12 et 13). Un lien est ainsi établi avec les protocoles «Forêts de montagne» et «Agriculture de montagne». L’art. 14 est consacré aux répercussions négatives des infrastructures touristiques sur les sols alpins. Font partie des impacts n égatifs l’aménagement et le nivellement de pistes de ski dans des zones instables ou effec- tués de mani ère inad équate. Enfin, les Parties contractantes s ’engagent à r éduire autant que possible, de mani ère générale et pr éventive, les apports de polluants en limitant les émissions à leurs sources ainsi qu ’à établir des inventaires des sites contaminés et des programmes de gestion des déchets. Les dispositions du chapitre III (recherche, formation et information) et du chapitre IV (mise en œ uvre, contrôle et évaluation) sont plus ou moins les m êmes pour tous les protocoles d ’application. Elles sont de ce fait trait ées globalement sous ch. 2.2.11 «Les dispositions communes à tous les protocoles». 2.2.7.3 Appréciation Pourquoi un protocole séparé sur la protection des sols? Il faut le constater d ’emblée: il n ’existe pas de politique sp écifiquement axée sur la protection des sols alpins en Suisse. Les dispositions relatives à la protection des sols, qui sont inscrites dans les lois actuelles sur l ’agriculture, sur les for êts, sur l’aménagement du territoire et sur la protection de l ’environnement, s’appliquent à l’ensemble de la Suisse. Or, les probl èmes de l’espace alpin sont spécifiques. Ils dé- coulent n écessairement de conditions diff érentes par rapport à celles r égnant dans les régions non-alpines. Les sols utiles sont un bien rare dans l ’espace alpin, en particulier les sols à haut rendement des fonds de vall ées. Aussi, la pression d ’utilisation exerc ée sur ces surfaces est-elle tr ès forte. Les autres sols sont peu profonds, fortement inclin és et exposés à de dures conditions atmosph ériques. Les sols endommag és (p. ex. par l’érosion ou les glissements de terrain) se reconstituent beaucoup plus lentement que dans les régions de plaine – s’ils se reconstituent jamais. Les sols alpins sont extr ê- mement sensibles aux interventions humaines, et leur d éstabilisation repr ésente un risque majeur pour la vie dans les régions de montagne. Le protocole sur la protection des sols est sous-tendu par l ’idée que la conservation à long terme des sols alpins n écessite une utilisation adapt ée au site, mais aussi que les différentes formes d’utilisation sont toujours tributaires d’un sol intact. Le protocole définit un certain cadre de s écurité en matière de protection des sols et concrétise les dispositions g énérales de protection contenues dans d ’autres protoco- les davantage ax és sur l ’exploitation. En ce sens, il repr ésente un contrepoids contraignant.2789 Ce n’est que depuis 10 ans environ que la pr éservation du sol en tant que base de la vie est reconnue comme faisant partie des t âches importantes de l’Etat. Le protocole «Protection des sols » peut donc aussi être consid éré comme un moyen tout à fait positif de sensibilisation aux probl èmes des sols et comme un moyen d ’action coor- donnée dans l ’ensemble de l ’espace alpin. On ne peut d ’ailleurs que saluer un renforcement de la coop ération transfrontali ère dans un domaine dans lequel les connaissances sont encore tr ès lacunaires et les exp ériences institutionnelles et administratives peu nombreuses. Grâce à la simultanéité de l’élaboration du protocole et de la r évision du droit sur la protection des sols, la Suisse est en mesure de satisfaire aux exigences du protocole sans avoir à modifier ses lois. Nombreux sont les contenus du protocole qui sont déjà mis en œ uvre (conception de gestion des d échets, cartes des zones de dangers, etc.) ou sont en cours de r éalisation (cadastres des sites pollu és, protection des sols marécageux, paiements directs à l’agriculture, etc.). D’autres dispositions, telles que l’utilisation économe du sol, l ’assainissement des sols alt érés ou la r éduction des apports de polluants, seront une tâche permanente. La protection des sols est du ressort des cantons. Ceux-ci ont donc été consultés à plusieurs reprises, officiellement et officieusement, durant et apr ès les travaux d’élaboration du protocole. Leurs pr éoccupations ont été largement prises en consi- dération lors des n égociations, de sorte que la mise en œ uvre du protocole ne leur pose pas non plus de probl èmes particuliers. De nouvelles prescriptions l égales ne sont pas nécessaires. Les exigences du protocole en mati ère d’utilisation de produits de dégel et de sablage ou d’additifs pour la préparation des pistes, par exemple, sont déjà contenues dans l’ordonnance sur les substances. Contrairement aux pollutions transfrontali ères des eaux et de l ’air notamment, les atteintes portées aux sols ont un caract ère plutôt local ou r égional. Ce sont par con- séquent les Etats qui sont appelés en priorité à prendre des mesures de protection sur le plan national. Une collaboration transfrontali ère dans ce domaine s ’impose avant tout pour ce qui concerne les m éthodes de relev é et d ’évaluation des atteintes cau- sées aux sols, une certaine standardisation de l ’observation de l ’environnement et des analyses de risques ainsi que les travaux de recherche portant sur les sols alpins. Le protocole met tr ès clairement en évidence l ’aspect transsectoriel marqu é de la protection des sols. Dans l ’espace alpin, le sol doit avant tout aussi être protégé par ceux qui l ’exploitent. Le protocole met le doigt sur les principaux probl èmes liés à la protection des sols alpins et désigne les secteurs responsables. Soulignons, en résumé, qu’une protection préventive et à long terme des sols est une condition essentielle de la vie dans l ’espace alpin, notamment aussi dans la perspec- tive des changements climatiques annoncés. 2.2.8 Le protocole «Energie» 2.2.8.1 Situation initiale Le protocole «Energie» se fonde sur l’art. 2, al. 2, let. k, de la Convention alpine et a pour objectif «d’imposer une production, distribution et utilisation de l ’énergie ménageant la nature et le paysage et compatible avec l ’environnement, et d ’encou- rager des mesures d’économie d’énergie».2790 Le protocole a été élaboré par un groupe international d ’experts placé sous la con- duite de l ’Italie. La d élégation suisse se composait de repr ésentants de l ’OFEG, de l’OFEN et de l’OFEFP ainsi que d’un représentant des cantons alpins. 2.2.8.2 Explications relatives au protocole Le pr éambule prend acte de l ’importance de l ’espace alpin pour l ’utilisation de sources d’énergie renouvelables. Mais il rel ève aussi la vuln érabilité écologique de cet espace et souligne que les int érêts économiques doivent y être conciliés avec les exigences de protection de l ’environnement. Il évoque enfin la n écessité de garantir le d éveloppement durable de l ’espace alpin et d ’y promouvoir des mesures d’économie d’énergie. Les dispositions générales (chap. I): L’art. 1 énonce les objectifs du protocole «Energie» et mentionne le principe du d é- veloppement durable. Les Parties contractantes s ’engagent à cr éer des conditions cadres appropriées et à prendre des mesures concr ètes, notamment dans le domaine de l’approvisionnement et des économies d’énergie. L’art. 2 recense les engagements f ondamentaux des Parties contractantes. Ces der- nières ne s’engagent toutefois pas à mener une politique énergétique commune dans l’espace alpin. L’art. 3 fait état de la Convention alpine et des protocoles d ’application déjà signés, ainsi que des accords internationaux en vigueur dans le domaine de l’énergie. L’art. 4 r ègle la participation des collectivit és territoriales. Cette disposition se re- trouve dans d’autres protocoles. Les mesures spécifiques (chap. II): Selon l’art. 5, les Parties contractantes veillent à valoriser les sources d’énergie dans le respect de l ’environnement, en donnant la priorit é aux économies d’énergie et à son utilisation rationnelle. L’art. 6 engage les Parties contractantes, dans la mesure de leurs moyens, à encoura- ger et favoriser le recours aux sources d ’énergie renouvelables dans le respect de l’environnement et du paysage (encouragement d ’installations décentralisées qui ti- rent parti de l ’énergie hydraulique, de l ’énergie solaire et de la biomasse, bois in- clus). L’art. 7 renferme des dispositions concernant l ’énergie hydroélectrique. Cette éner- gie est d’une importance majeure pour la Suisse. Une clause a été introduite à l’al. 2 qui prot ège la ressource renouvelable que repr ésente l’énergie hydraulique tout en garantissant le respect des prescriptions de s écurité et de protection de l ’environ- nement. Les Parties contractantes ont inscrit au protocole l ’al. 5 qui leur donne la possibilité, dans le cadre de leur l égislation nationale, d ’offrir à la population résidante des compensations appropri ées pour les efforts consentis dans l ’intérêt pu- blic. L’art. 8 concerne la production d ’électricité et de chaleur à partir de combustibles fossiles. Il recommande le recours aux meilleures techniques disponibles et l’encouragement, par des mesures ad équates, de la technique du couplage chaleur- force.2791 L’art. 9 renferme des dispositions concernant l ’énergie nucl éaire. Il demande que tout ce qui touche les centrales nucl éaires et les autres installations de ce type pou- vant avoir des cons équences pour l ’espace alpin fasse l ’objet d ’un vaste échange d’informations dans le cadre des conventions internationales. De plus, les Parties contractantes sont incitées à harmoniser et relier entre elles autant que possible leurs systèmes de contrôle de la radioactivité dans l’environnement. L’art. 10 concerne le transport et la distribution de l ’énergie. Il stipule que l ’intérêt de l’environnement doit être pris en compte et les charges écologiques réduites au minimum. Dans le cas o ù des constructions publiques ou priv ées en rapport avec l ’économie énergétique auraient des incidences sur l ’environnement et les écosystèmes de l’espace alpin, l’art. 11 engage les Parties contractantes à fixer, lors d ’avant-projets ou lors des études d’impact sur l ’environnement prévues par leur l égislation natio- nale, les conditions dans lesquelles les sites et les eaux pourront être revitalisés et remis en état après l’achèvement des travaux. Il recommande par ailleurs d’appliquer autant que possible des méthodes de construction proches de la nature. L’art. 12 engage les Parties à soumettre les installations de production, de transport et de distribution d’énergie à des études d’impact sur l’environnement, dans le cadre des législations nationales en vigueur. L’art. 13 engage les Parties contractantes à évaluer dans le cadre d ’une proc édure consultative pr éalable l ’impact sur l ’environnement des projets pouvant avoir des incidences transfrontalières. Elle a donc le caract ère d’une norme du droit de voisi- nage international. L’art. 14 retient que les Parties contractantes sont libres de prendre, dans le cadre de leur législation nationale, des mesures allant au-del à de celles que pr évoit le proto- cole sur l’énergie. Les dispositions des chapitres III (recherche, formation et information) et IV (con- trôle et évaluation) sont plus ou moins semblables pour tous les protocoles. Elles sont de ce fait traitées globalement au ch. 2.2.11 «Les dispositions communes à tous les protocoles». 2.2.8.3 Appréciation Si le but ultime de la Convention alpine et ses protocoles d ’application est d’instituer des conditions g énérales favorables à une utilisation de l ’espace alpin respectueuse de l’environnement, le protocole «Energie» ne déroge pas à ces dispo- sitions. Ceci est particuli èrement le cas pour les art. 2, al. 1, let. b à d, al. 2, 4 et 5, art. 5, al. 2, art. 7, al. 1 et 3, art. 10, art. 11 et finalement art. 12. Cependant, en contrepartie, le protocole «Energie» est aussi un bon instrument pour promouvoir le d éveloppement économique et le bien- être social des populations de montagne. La promotion et le d éveloppement des ressources d ’énergie renouvela- bles indigènes, comme l’hydroélectricité et l’utilisation du bois (art. 6, al. 2 et 4, et art. 7, al. 2 et 5), sont des contributions essentielles au d éveloppement économique de l’espace alpin. De plus, les art. 2, al. 3, art. 4, al. 2 et art. 5, al. 1 let. b encoura- gent aussi la mise en œ uvre d’un développement durable pour les populations loca- les alpines.2792 Le protocole «Energie» s’est avéré conforme aux textes l égislatifs en vigueur ou en préparation en Suisse. Il est en accord avec l ’article constitutionnel sur l ’énergie et les lois f édérales sur l ’énergie33, sur l ’utilisation des forces hydrauliques 34, sur les installations électriques à faible et fort courant 35, sur le marché de l’électricité (sous référendum), sur le march é du gaz (en pr éparation) ainsi qu ’avec la l égislation en matière d ’énergie nucl éaire et de transport par conduites. Ses objectifs rejoignent ceux de la loi sur l ’énergie et de la loi sur la r éduction des émissions de CO2 36. La loi fédérale sur l ’énergie ainsi que la plupart des lois cantonales sur l ’énergie four- nissent d éjà les conditions cadres et les mesures requises. Il n ’est donc pas n éces- saire de légiférer davantage. L’article sur l’énergie de la Constitution f édérale (art. 89 cst.) vise à garantir un ap- provisionnement énergétique suffisant, diversifi é, s ûr, économiquement optimal et respectueux de l’environnement. Il pr ône également une consommation économe et rationnelle de l’énergie. Le protocole «Energie» va dans le même sens. La loi sur l’énergie, dans ses dispositions générales (art. 1 et art. 3) ainsi que par ses art. 5 al. 3, art. 6, art. 8 et 9 contient des principes, des lignes directrices et des me- sures d’encouragement pour une utilisation rationnelle de l ’énergie et un recours ac- cru aux énergies renouvelables. Ces prescriptions sont en accord avec les mesures spécifiques (chapitre II) du protocole relatives aux économies d ’énergie et à l’utilisation rationnelle de l ’énergie (art. 5), aux ressources d ’énergie renouvelables (art. 6), à l’énergie à partir de combustibles fossiles (art. 8) ainsi qu ’au transport et à la distribution de l’énergie (art. 10). Des mesures d ’accompagnement visant à favoriser les énergies renouvelables sont prévues dans la loi sur le march é de l ’électricité (art. 6, al. 3, art. 8, al. 4, art. 12, art. 26 ch. 4, art. 27, al. 1 , let. c, art. 28 et 29). En particulier, l ’électricité d’origine hydraulique doit continuer à contribuer de mani ère importante à l ’approvision- nement en électricité de la Suisse, malgr é les nouvelles conditions de concurrence. Cette promotion des énergies renouvelables est conforme aux objectifs du protocole «Energie» et aux mesures qui y sont pr évues. L’art. 22, al. 3 à 5, de la loi f édérale sur l ’utilisation des forces hydrauliques pr évoit que la Conf édération alloue aux collectivités concernées des montants compensatoires en vue de combler le manque à gagner résultant d’une restriction considérable de l’utilisation des forces hydrauli- ques si celui-ci est imputable à la sauvegarde et à la protection de sites d ’importance nationale dignes d ’être prot égés. Cette disposition est compatible avec l ’art. 7 du protocole et pourra continuer à déployer ses effets. Enfin, si le protocole «Energie» ne traite pas directement de l’ouverture des marchés de l’électricité et du gaz, aucune de ses dispositions ne contredit les lois en vigueur, sous référendum ou en préparation. La Suisse a ratifié la Convention internationale sur la s ûreté nucléaire 37 ainsi que la Convention commune sur la s ûreté de la gestion du combustible us é et sur la s ûreté de la gestion des d échets radioactifs. Ces deux conventions, élaborées dans le cadre de l ’Agence internationale de l ’énergie atomique, pr évoient l ’échange d ’infor- 33 RS 730.0 34 RS 721.80 35 RS 734.0 36 RS 641.71 37 RS 0.732.0202793 mations concernant d’une part les centrales nucl éaires civiles et d ’autre part les ins- tallations liées au cycle du combustible; ceci couvre l’art. 9 du protocole. A l’art. 10, le protocole «Energie» demande que les exigences sur la protection de l’environnement soient respect ées et que les mesures de protection qui s ’imposent soient prises lorsque l’on statue sur le transport ou la distribution d ’énergie. Selon le droit suisse en vigueur, de telles installations pour le transport et la distribution à l’abonné d ’électricité, d ’huile min érale et de gaz doivent être compatibles avec la protection de l ’environnement au sens large et tenir compte des contraintes de l’aménagement du territoire. Ces exigences seront examin ées au cours des proc édu- res administratives d ’approbation des plans applicables à ces diverses installations. Ici également, il n ’existe pas de contradictions entre le protocole «Energie» et le droit suisse en ce qui concerne le transport et la distribution des énergies de réseau. Finalement, les études d’impact sur l ’environnement (art. 12 protocole) ne sont pas choses nouvelles pour la Suisse, puisqu ’elle s’y soumet depuis l ’entrée en vigueur de la loi sur la protection de l ’environnement (1er janvier 1985 38). En outre, elle a ratifié la Convention du 25 f évrier 1991 de la Commission économique pour l’Europe, CEE/ONU, sur l ’évaluation de l ’impact sur l ’environnement dans un contexte transfrontière (cf. FF 1995 IV 397 ss.). Le protocole «Energie» est en accord avec la politique énergétique de la Conf édéra- tion. En effet, la plupart des dispositions pr évues sous les mesures sp écifiques et tout spécialement les art. 5 et 6 du protocole ont également fait l’objet de projets ou de mesures dans le cadre du programme Energie 2000, lanc é en 1991 et qui a pris fin au printemps 2001. Le programme subs équent, SuisseEnergie, qui vient de d é- marrer, reprendra en g énéral les domaines d ’application de l ’ancien programme, en profitant des expériences positives et négatives de ce dernier. 2.2.9 Le protocole «Transports» 2.2.9.1 Situation initiale Conformément à l’art. 2, al. 2, let. j de la Convention alpine, le protocole «Trans- ports» vise à réduire les nuisances et les risques dans le secteur du transport intra- alpin et transalpin de mani ère à ce qu ’ils soient supportables pour les hommes, la faune et la flore. Cet objectif doit être atteint notamment par le transfert du trafic sur le rail et par des mesures incitatives conformes au marché. Ce protocole a été élaboré par un groupe international d’experts. La présidence de ce dernier a d ’abord été assurée par la Suisse puis, d ès 1998, par le Liechtenstein. Du côté suisse, des représentants de la Confédération, des cantons et en particulier de la Conférence gouvernementale des cantons alpins ont particip é aux travaux. Ce groupe d’experts a terminé ses travaux en octobre 1999. Sur la base des proc édures de consultations nationales effectuées, un certain nombre d’amendements ont encore été apportés au texte du protocole d ’octobre 1999. Le texte d éfinitif a été approuvé par l ’ensemble des Parties contractantes à la Convention alpine et sign é par les ministres de l’environnement de la France, de l’Allemagne, de l’Italie, de l’Autriche, de Monaco, du Liechtenstein et de la Suisse lors de la 6 e réunion de la Conf érence alpine qui s’est tenue à Lucerne les 30 et 31 octobre 2000. 38 RS 814.012794 2.2.9.2 Explications relatives au protocole Il est rappelé dans le préambule qu’une politique des transports basée sur le principe de durabilité est n écessaire pour ma îtriser les probl èmes du trafic dans l ’espace al- pin. Une telle politique implique un recours accru aux modes de transport les plus respectueux de l ’environnement, ainsi qu ’une augmentation de l ’efficacité des systèmes de transport existants. En outre, la coop ération transfrontali ère doit être renforcée de manière à trouver des solutions communes. Les dispositions générales (chap. I): Dans l’art. 1, les Parties contractantes d éclarent leur intention de mener une politi- que durable des transports. Cette politique harmonis ée doit permettre de r éduire les nuisances et les risques des transports tout en assurant une circulation intra-alpine et transalpine à des co ûts supportables de mani ère à contribuer à un d éveloppement économique durable pour les populations r ésidant dans l ’espace alpin. L’art. 2 con- tient les définitions. Selon l’art. 3, les Parties contractantes s ’engagent à développer une strat égie de mobilit é durable sur les plans national, r égional et local qui doit notamment permettre de pr éserver les ressources naturelles (durabilit é écologique), de garantir un acc ès suffisant et sûr (durabilité sociale) et d ’augmenter la rentabilité du secteur des transports (durabilit é économique). Aux termes de l’art. 4, les Parties contractantes s ’engagent à tenir compte des objectifs du protocole dans les autres politiques sectorielles et à en évaluer les effets sur le secteur des transports. Pour mettre en œ uvre les objectifs du protocole, l ’art. 5 pr évoit une coop ération trans- frontalière entre les institutions compétentes. Les collectivités locales concernées se- ront associ ées à ce processus dans le cadre institutionnel existant chez les Parties contractantes. L’art. 6 dispose qu ’une Partie contractante peut prendre des mesures de protection renforc ées qui doivent cependant être compatibles avec le droit inter- national. Les mesures spécifiques (chap. II): Selon l ’art. 7, les Parties contractantes doivent poursuivre une strat égie visant à créer un syst ème de transport coordonn é, rationnel et s ûr. Il s ’agit dans ce sens d’optimiser l’exploitation des infrastructures existantes, de favoriser le transfert du trafic vers les moyens de transport et les syst èmes intermodaux respectueux de l’environnement. De plus, la sécurité des transports doit être améliorée et les nuisan- ces du trafic doivent être progressivement r éduites en utilisant les meilleures tech- nologies disponibles. L’art. 8 prévoit que des études d’opportunité et d’impact sur l’environnement, ainsi que des analyses de risques doivent être réalisées pour les constructions nouvelles et les extensions significatives d ’infrastructures de transport. Pour les projets produi- sant des effets au-del à de la fronti ère, les Parties s ’engagent à procéder à des con- sultations réciproques. Ces dispositions ne portent cependant pas pr éjudice au droit de chaque Etat de r éaliser les infrastructures décidées conformément à leur ordre ju- ridique au moment de l’adoption du protocole. L’art. 9 indique que les syst èmes de transports publics doivent être développés pour améliorer l’organisation économique ainsi que le caract ère attractif et touristique de l’espace alpin. Selon l’art. 10, il s ’agit de mieux utiliser l ’aptitude du chemin de fer pour les trans- ports sur de longues distances et la desserte des r égions alpines. Pour atteindre cet2795 objectif, les Parties contractantes favorisent la modernisation du rail, notamment par la construction de grands axes ferroviaires à travers les Alpes et d éveloppent le transport combiné. La création de synergies entre le transport voyageurs sur de lon- gues distances, le trafic r égional et le trafic local doit être encouragée. Enfin, il y a lieu de favoriser l ’utilisation du transport fluvial et maritime pour r éduire le transit des marchandises par voie terrestre. Aux termes de l’art. 11, les Parties contractantes s ’abstiennent de construire de nou- velles routes à grand débit pour le trafic transalpin. Des projets routiers à grand débit pour le trafic intra-alpin peuvent par contre conti- nuer à être réalisés pour autant que: – par des mesures de pr écaution ou de compensation, les objectifs de la Convention alpine en mati ère de transports puissent être atteints malgr é la construction d’une nouvelle route; – les besoins de transport ne puissent être satisfaits notamment par une meilleure utilisation des capacit és routières et ferroviaires existantes ou par l’extension des infrastructures ferroviaires et fluvio-maritimes; – les r ésultats des études d ’opportunité, de risque et d ’impact sur l ’environ- nement soient positifs; – les plans d’aménagement du territoire soient pris en compte. Selon l’art. 12, les Parties contractantes s ’engagent à réduire autant que possible les nuisances du trafic aérien. Dans ce sens, elles limitent, ou interdisent le cas échéant, la d épose à partir d ’aéronefs en dehors des a érodromes et, en vue de prot éger la faune sauvage, prennent des mesures pour limiter les activit és de loisirs a ériennes non-motorisées. En outre, la construction d’aéroports et l’agrandissement significatif d’aéroports existant dans l’espace alpin doivent être limités autant que faire se peut. Conformément à l’art. 13, les Parties contractantes s ’engagent à examiner les effets de nouvelles infrastructures touristiques sur le trafic et à soutenir la cr éation de zo- nes à faible circulation voire de lieux touristiques sans voitures. L’art. 14 vise à introduire progressivement des syst èmes de tarification permettant une couverture équitable des coûts réels occasionnés par chaque mode de transport. L’application de ce principe du pollueur-payeur doit conduire à une r éduction des coûts externes et à une utilisation accrue des moyens de transport les plus respec- tueux de l’environnement. Dans l’art. 15, les Parties contractantes s ’engagent à élaborer et à tenir à jour un do- cument de référence indiquant le degré d’utilisation et l’état d’avancement des infra- structures de transport ainsi que l’état de réduction des nuisances. Conformément à l’art. 16, les Parties contractantes élaboreront des objectifs de qua- lité environnementale ainsi que des crit ères et indicateurs permettant de mesurer l’évolution des nuisances du trafic. Les dispositions du chap. III (recherche, formation et information) et du chap. IV (contrôle et évaluation) sont plus ou moins les m êmes pour tous les protocoles d’application. Elles sont de ce fait trait ées globalement sous ch. 2.2.11 «Les dispo- sitions communes à tous les protocoles».2796 2.2.9.3 Appréciation La politique suisse des transports poursuit les m êmes objectifs que ceux énoncés dans le protocole «Transports». Il s’agit en effet de mettre en œ uvre une mobilité du- rable (art. 1) permettant de sauvegarder l ’efficacité de notre économie et d ’assurer une desserte suffisante sur l ’ensemble du territoire, tout en r éduisant les impacts du trafic à un niveau ménageant la population et l’environnement (art. 3). Au sens de l ’art. 5, la responsabilit é commune de la Conf édération et des cantons doit être encouragée pour créer des synergies permettant de mettre en œ uvre les dis- positions du protocole. Cette disposition s ’inscrit bien dans le syst ème fédéraliste suisse. En outre, elle constituera une base juridique importante pour renforcer la collaboration des cantons avec les r égions des pays voisins proches de la fronti ère, notamment pour ce qui a trait à la coordination des projets de transports publics r é- gionaux transfrontaliers. La Suisse r épond également dans une large mesure aux obligations contenues dans l’art. 8 du protocole. La coordination des projets d ’infrastructures de transport au niveau transfrontalier constitue en effet l ’un des objectifs essentiels de la politique suisse des transports. Ce principe sert notamment de fil conducteur à la convention avec l’Allemagne relative à la garantie de la capacit é des lignes d ’accès nord à la NLFA (entrée en vigueur le 2 juin 1998 39), à la convention avec l ’Italie concernant la garantie de la capacit é des principales lignes reliant la NLFA au r éseau italien à haute performance ainsi qu ’à la convention avec la France relative au raccordement de la Suisse au r éseau ferroviaire français. En outre, l’on rappellera que, en vertu de la loi sur la protection de l ’environnement40, avant de statuer sur la planification, la réalisation ou la modification d ’installations (nouvelles lignes ferroviaires, routes, etc.), leur impact sur l ’environnement doit être examiné et des mesures en cas de catastrophes doivent être indiquées. Enfin, l’ordonnance sur la protection contre les accidents majeurs41 oblige les exploitants d ’entreprises transportant des marchandi- ses dangereuses à estimer la vraisemblance d’un accident grave et à prendre des me- sures permettant de diminuer les risques. Par la r éalisation de la nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA) et du projet RAIL 2000, la Suisse modernisera son offre ferroviaire et remplira ainsi les objectifs mentionnés à l’art. 10 du protocole. La promotion des syst èmes de trans- port intermodaux constitue également une mesure primordiale de la politique suisse des transports en vue de transf érer le trafic de la route au rail. A cet égard, il est à rappeler qu’un crédit-cadre pour les ann ées 2000 à 2010 de 2850 millions de francs a été accepté par le Parlement le 8 octobre 1999 en vue de promouvoir l ’ensemble du trafic ferroviaire de marchandises et en particulier le transport combiné. L’art. 11 avait bloqué la conclusion du protocole depuis 1995. En effet, l ’Autriche a longtemps souhaité une interdiction de construction de toute nouvelle route alpine. Il a finalement été possible de se mettre d ’accord sur un compromis: les Parties contractantes s ’engagent à renoncer uniquement à la construction de nouvelles routes à grand débit pour le trafic transalpin. La construction de routes pour le trafic intra-alpin reste par contre possible sous certaines conditions. 39 RS 0.742.140.313.69 40 LPE RS 814.01 41 OPAM RS 814.0122797 En fait, l ’art. 11, ch. 1, relatif aux routes transalpines correspond à la l égislation suisse. En effet, la loi f édérale sur le transit routier dans la r égion alpine 42 stipule que la capacité des routes de transit ne peut être augmentée et que cette disposition s’applique notamment à la construction de nouvelles routes. D’autre part, le protocole sur les transports n ’empêcherait pas la r éalisation des projets routiers prévus au titre de l’initiative populaire «Avanti». Pour ce qui est tout d’abord de l ’augmentation des capacités des routes nationales entre Gen ève et Lau- sanne ainsi qu’entre Berne et Zurich, ces tron çons pourraient être réalisés puisqu’ils ne sont pas situés dans le périmètre de l’espace alpin suisse tel que d éfini à l’annexe de la Convention alpine. En ce qui concerne le tron çon Erstfeld –Airolo, l ’on rap- pellera que celui-ci est consid éré comme une route de transit transalpine aux termes de l’art. 2, let. b, de la LTRA. L ’art. 11, ch. 1, du protocole est donc applicable à ce projet. Or, la notion de «nouvelles routes » contenue dans le ch. 1 de cet article montre que l’interdiction de construction s’applique à des routes pour le trafic trans- alpin qui n’existent pas encore. Cela n’est pas le cas pour le tronçon entre Erstfeld et Airolo. L’augmentation des capacités prévue au titre de l ’initiative «Avanti» vise en effet à supprimer un goulet d ’étranglement local d ’une autoroute existante. Les tra- vaux qui découleraient de cette initiative peuvent donc être considérés comme étant compatibles avec le protocole «Transports». L’objectif de réduction des nuisances pour l’environnement visé à l’art. 12, ch. 1, est en accord avec la l égislation suisse et constitue un but g énéral de la politique en matière de trafic aérien. En ce qui concerne les mesures propos ées dans le protocole pour réaliser cet objectif, il est à signaler que la d épose de passagers en montagne pour des vols touristiques en dehors des pl aces d’atterrissages prévues à cet effet est déjà aujourd’hui interdite (art. 54/55 de l ’OSIA43). En outre, pour prot éger la faune sauvage et pour autant que des accords volontaires ne suffisent pas, l ’OSIA prévoit que des restrictions peuvent être décrétées pour certaines cat égories d’aéronefs (art. 53 OSIA). Enfin, il n ’existe pas non plus de projets en Suisse visant à construire de nouveaux aéroports dans l ’espace alpin. Seule l ’extension des aérodromes de Luga- no, Samedan, Sion et St-Gall-Altenrhein ainsi que de l ’aérodrome militaire d’Emmen (les deux derniers a érodromes n’ayant pas encore obtenu de concession) est actuellement en discussion, notamment dans le cadre du plan sectoriel de l’infrastructure a éronautique. Dans la mesure o ù ils ne servent qu ’à apporter des améliorations qualitatives (par exemple adaptation aux nouvelles r ègles européennes plus strictes telles JAR OPS 1), ces extensions ne poseront pas de probl èmes par rapport au protocole «Transports». S’il s’agit cependant d’augmentations de capaci- tés qui ont des effets significatifs sur l ’espace et l ’environnement, la Suisse serait alors obligée de limiter autant que possible de tels travaux. Le fait que l ’art. 14 du protocole sur les transports pr évoie l’introduction progres- sive de systèmes de tarification permettant de couvrir les coûts réels viendra appuyer la position suisse dans la mesure o ù notre pays s ’engage depuis longtemps sur le plan international pour la r éalisation du principe du pollueur-payeur. Dans ce con- texte, il est à souligner que la n écessité d’appliquer le principe de la v érité des coûts constitue l’un des objectifs de l ’accord sur le transit (art. 12) et de l ’accord sur les transports terrestres entre la CE et la Suisse (art. 37). Par ailleurs, en ayant introduit la redevance sur le trafic des poids lourds li ée aux prestations (RPLP), la Suisse a 42 LTRA RS 725.14 43 RS 748.131.12798 déjà fait un pas important en direction de l ’application du principe de la v érité des coûts. En conclusion, le protocole peut être considéré comme un élément important pour atteindre l ’objectif d ’une politique durable des transports, politique que le peuple suisse a confirmée à plusieurs reprises. Il influencera dans de nombreux domaines la future strat égie des transports que la Communaut é europ éenne appliquera dans la région alpine. Outre l ’accord sur les transports terrestres entre la Suisse et la CE, le protocole repr ésente une garantie suppl émentaire pour permettre une coordination de la politique des transports avec la CE dans la r égion alpine. Il permet également de mettre en place des conditions cadres permettant de favoriser le transfert du trafic transalpin de la route vers le rail à l’échelon européen. Dans l’ensemble, le protocole «Transports» peut donc être qualifié d’instrument po- sitif et utile pour concr étiser la politique suisse des transports dans la r égion alpine. Résumé Les mesures prises par la Suisse dans le cadre de sa politique g énérale des transports et en particulier en matière de promotion des transports publics (NLFA, RAIL 2000, RPLP, etc.) vont largement dans le sens des objectifs contenus dans le protocole «Transports». En poursuivant la concr étisation des mesures d éjà introduites ou pr é- vues, il devrait être possible de réaliser à moyen terme les objectifs du protocole. 2.2.10 Le protocole «Règlement des différends» 2.2.10.1 Situation initiale Le protocole sur le r èglement des différends se fonde sur une d écision de la 5 e Con- férence alpine de 1998 pr évoyant, sur proposition de l ’Allemagne, de mettre en place un groupe de travail ad hoc chargé d’élaborer une procédure de consultation et de r èglement des diff érends entre les Parties contractantes. L ’Autriche a assur é la conduite de ce groupe. Le protocole en question vise à r égler les divergences d’opinion pouvant surgir lors de l ’interprétation et de l ’application des dispositions de la Convention alpine et de ses protocoles. La Suisse était repr ésentée au groupe international d ’experts par un d élégué de la Direction du droit international public. Etant donn é que le protocole sur le r ègle- ment des différends est essentiellement de nature technico-juridique et qu ’il ne revêt pas la même importance politique que les autres protocoles de la Convention alpine, on renon ça – en accord avec les cantons – à avoir des repr ésentants cantonaux au sein de la délégation suisse. 2.2.10.2 Explications relatives au protocole Vu sa particularit é, le protocole sur le r èglement des diff érends ne pr ésente pas la même structure unitaire qui caractérise les protocoles d’application. Art. 1 à 3 L’ouverture de la procédure Peuvent faire l ’objet de la proc édure toutes les questions relatives à l’interprétation et à l’application de la Convention alpine ou des protocoles y aff érents (qui existent déjà ou qui sont pr évus). Avant d’ouvrir une proc édure de r èglement des différends2799 à proprement parler, les Parties s ’efforcent de trouver un arrangement à l ’amiable par voie de consultation (art. 1). Si celui-ci échoue, il peut être fait appel à un tribu- nal arbitral composé de trois membres (art. 2 et 3). Art. 4 à 8 Les règles de procédure Les Parties au différend peuvent convenir tant des détails que de la langue de la pro- cédure. Le tribunal arbitral n’établit ses propres règles de procédure que si un tel ac- cord fait d éfaut (art. 5 et 7). Les Parties s ’engagent à mettre à la disposition du tri- bunal arbitral tous les documents n écessaires à la constatation des faits (art. 8). Au vu des int érêts communs que partagent les Parties contractantes et du caract ère ré- gional de la Convention alpine, les Parties qui ne sont pas directement impliqu ées dans le litige ont également le droit d ’exprimer leur point de vue sur le diff érend (art. 4). S’il existe un risque que des circonstances particuli ères permettent de préju- ger de la sentence du tribunal arbitral ou qu ’un état des faits cr éé avant le jugement puisse léser les droits acquis de l ’une des Parties, le tribunal arbitral peut arr êter des mesures conservatoires (art. 6). Art. 9 à 14 La sentence La dur ée de la proc édure arbitrale est en principe limit ée à six mois (art. 11). La sentence est définitive et obligatoire pour les Parties au diff érend. Il n ’y a donc pas de moyen de recours, et les Parties sont tenues d ’appliquer la sentence du tribunal arbitral sans délai (art. 12). Les frais de proc édure sont en principe partag és par les Parties au différend (art. 13). Art. 15 à 17 Les dispositions finales Une fois le protocole entr é en vigueur pour elle, une Partie contractante ne peut le dénoncer que si elle dénonce simultanément la Convention alpine (et par conséquent aussi tous les autres protocoles) (art. 15, al. 1). On a voulu ainsi tenir compte du fait que les dispositions qui r èglent les litiges dans le cadre des accords de droit interna- tional public sont normalement contenues dans le texte de la convention de base elle-même. Dans de tels cas, les dispositions qui r èglent les diff érends ne peuvent pas non plus être dénoncées séparément. Même en cas de dénonciation, le protocole reste néanmoins applicable pour les proc édures arbitrales en cours, et ceci jusqu ’à leur terme (art. 15, al. 2). Le protocole entre en vigueur une fois que trois Etats si- gnataires l’ont ratifié (art. 16). 2.2.10.3 Appréciation Les dispositions du pr ésent protocole s ’inspirent fortement de la r églementation en vigueur qui r égit les accords de droit international public dans le domaine de l’environnement et que la Suisse applique d éjà. Ainsi, par exemple, les art. 5, 8, al. 1, 9 et 11 du protocole correspondent à des dispositions de la convention du 5 juin 1992 sur la diversit é biologique 44. Certaines dispositions ont également été reprises de l ’accord de B âle du 22 mars 1989 sur le contr ôle de l ’acheminement transfrontalier des déchets dangereux et leur élimination45 ainsi que de la convention 44 RS 0.451.43 45 RS 0.814.052800 du 25 f évrier 1991 sur l ’évaluation de l ’impact sur l ’environnement dans un contexte transfrontière (Convention Espoo)46. La procédure sur le r èglement des diff érends correspond par ailleurs à la position constamment défendue par la Suisse au niveau international de doter les obligations découlant d’accords de droit international public de mécanismes d’exécution effica- ces. Pour la Convention alpine, l ’existence d’une procédure susceptible de r égler et de clarifier les divergences d ’opinion résultant de l’interprétation et de l ’application de ses dispositions contribue assur ément à mieux concrétiser les objectifs et les exi- gences de la Convention et des protocoles, et cela aussi de façon plus uniforme. La compétence du tribunal arbitral de prononcer des sentences obligatoires et d éfi- nitives, prévue dans le protocole sur le r èglement des différends, n’est pas une nou- veauté pour la Suisse. Depuis 1965, la Suisse (tout comme les autres pays alpins de l’Allemagne, de l’Autriche, de l ’Italie et du Liechtenstein) est Partie contractante à la Convention europ éenne du 29 avril 1957 sur le r èglement pacifique des diff é- rends47. Cette convention pr évoit que tous les diff érends entre Parties contractantes sont port és devant la Cour internationale de justice ou devant un tribunal arbitral. Ne serait-ce d éjà qu’en vertu de cette convention, les diff érends entre Parties con- tractantes à la Convention alpine qui sont en m ême temps Parties à la convention susnommée devraient n écessairement être r églés dans le cadre d ’une proc édure ayant force obligatoire. Le protocole «Règlement des différends» n’entraîne aucune nouvelle obligation pour la Confédération et pour les cantons charg és de la mise en œ uvre de la Convention alpine et de ses protocoles. Des adaptations de la l égislation suisse ne s ’imposent pas non plus. 2.2.11 Les dispositions communes à tous les protocoles 2.2.11.1 La recherche, la formation et l’information (chap. III des protocoles) La recherche et l’observation: L’art. 3 de la Convention alpine demande d ’effectuer des travaux de recherche et d’harmoniser les recherches et les observations syst ématiques dans les domaines évoqués par la Convention et concrétisés par les protocoles d’application. En 1995 fut cr éé en Suisse le «Groupe de travail Recherche alpine », une émanation de l ’Académie suisse des sciences naturelles (ASSN) et de l ’Académie suisse des sciences humaines et sociales (ASSH). Afin de conf érer davantage de poids à la re- cherche alpine, ce groupe de travail fut consolid é en 1999 en une «Commission in- teracadémique Recherche alpine» (ICAS). Celle-ci s’est fixée pour but d ’établir une plate-forme de collaboration inter- et transdisciplinaire et d ’échange d’informa-tions dans le domaine de la recherche alpine. L’ICAS anime par ailleurs la coopération de la recherche en sciences naturelles et en sciences humaines ainsi que le dialogue entre la recherche et les milieux de la politique, de l ’administration, de la pratique et du public int éressés à ces travaux de recherche sur les r égions de monta- gne. La Commission g ère également un syst ème d’information sur Internet. Sur la 46 FF 1995 IV 397 47 RS 0.193.2312801 base des exp ériences au niveau national, les deux acad émies ASSN et ASSH ont beaucoup favorisé la mise sur pied du «Comité scientifique international de recher- che alpine» (WIKO). Ce comité, au sein duquel sont repr ésentés tous les principaux Etats alpins, a pour objectifs prioritaires de stimuler la collaboration en mati ère de recherche ainsi que l ’échange de r ésultats de recherche et d ’informations. Depuis 1994, il organise le Forum Alpin qui se tient chaque deux ans dans un autre pays. Par le biais du Programme national de recherche 48 «Paysages et cadres de vie des Alpes» (2001 –2006), la Suisse fournit en outre une contribution actuelle à la maîtrise des questions d’avenir qui se posent pour l’espace alpin. Les activités pratiquées dans le domaine de l ’observation des Alpes doivent permet- tre de relever plus facilement les nombreux d éfis socio-économiques et écologiques posés par l ’espace alpin. Pour parvenir à mieux évaluer l ’efficacité d e l a m i s e e n œ uvre de la Convention et de ses protocoles d ’application (cf. à ce propos ch. 2.2.11.2), le syst ème d’observation doit livrer des donn ées de base qui serviront à établir des comptes-rendus. La contribution des Parties contractantes au Syst ème d’observation et d’information des Alpes (SOIA) consiste pour l’essentiel à collecter les donn ées nécessaires déjà disponibles sur l ’espace alpin par l ’intermédiaire des centres de communication nationaux. Pour la Suisse, c ’est l ’OFEFP qui assume cette t âche. Avec le «Catalogue of Alpine Data Sources (CDS-A) » et le syst ème d’information de projet de ProClim&ICAS, l ’OFEFP dispose d éjà de deux instru- ments éprouvés pouvant servir à accomplir les tâches spécifiques liées à la Conven- tion alpine. Conformément à la d écision prise lors de la 6 e Conf érence alpine des 30 et 31 octobre 2000 à Lucerne, les tâches centrales de coordination relatives au Système d’observation et d ’information des Alpes (SOIA) et l ’exploitation des donn ées pro- venant des centres de communication nationaux seront à l ’avenir assumées par le Secrétariat permanent qui doit être institué. Jusqu’à la 7 e Conférence alpine pr évue fin 2002, la Suisse et l ’Autriche assureront conjointement les activit és li ées aux systèmes de communication (site web SOIA sous www.soia.int, CDS-A et ba nque de données SIRA). De m ême que d ’autres pays, la Suisse a d éfendu avec succ ès la position selon laquelle, pour r épondre aux exigences de la Convention alpine et de ses protocoles d’application, la recherche et l ’observation doivent s ’appuyer sur des structures et des instruments existants. A l’échelon national, la Conf édération et les cantons sont tomb és d ’accord en été 1996 pour que les efforts consentis dans ce domaine soient avant tout du ressort de la Confédération. Les cantons ne feront que mettre les donn ées pertinentes à la dis- position du service f édéral compétent. Ils sont en outre invit és à prendre part aux décisions sur les objectifs et l’exécution de l’observation. La formation et l’information: La formation et le perfectionnement ainsi que l ’information de l ’opinion publique sont des pr éoccupations propres à tous les protocoles. Les protocoles «Agriculture de montagne» et «Tourisme» mettent particuli èrement l’accent sur l ’encouragement d’offres de formation.2802 2.2.11.2 Le contrôle et l’évaluation (chap. IV des protocoles) ainsi que les dispositions finales (chap. V des protocoles) Le contrôle et l’évaluation (chap. IV des protocoles): Les Parties contractantes s ’engagent à mettre en œ uvre les protocoles de fa çon appropriée et dans le cadre institutionnel existant ainsi qu ’à fournir des comptes rendus r éguliers au Comit é permanent. L ’établissement de tels rapports sur les mesures prises pourra se fonder sur les travaux mentionn és au ch. 2.2.11.1 ci-dessus «La recherche, la formation et l’information». En faisant appel aux collectivit és territoriales, les Parties contractantes évaluent ré- gulièrement l’efficacité des dispositions des protocoles et les modifient au besoin. Les dispositions finales (chap. V des protocoles): Les dispositions finales r èglent les relations entre la Convention et les protocoles d’application ainsi que les proc édures de droit international public y aff érentes (signature et ratification, notifications). 2.3 La collaboration sur le plan national 2.3.1 La collaboration entre la Confédération et les cantons alpins ainsi qu’au sein de l’administration fédérale Le groupe de travail suisse sur la protection des Alpes fut institu é en 1990. Il était composé de d élégués de tous les cantons alpins et de divers offices de l ’admi- nistration fédérale. Les membres de ce groupe re çurent toutes les informations rela- tives aux négociations sur la Convention et ses protocoles. Ce groupe de travail s ’est régulièrement réuni jusqu ’en 1994. De nombreuses pr éoccupations des cantons al- pins furent ainsi prises en compte dans le processus de n égociation et influenc èrent de façon déterminante le contenu et l ’orientation de la Convention et de ses proto- coles (cf. aussi ch. 1.2.4.1). A partir de 1993, la coop ération entre la Conf édération et les cantons se dégrada et, dès 1994, le groupe ne tint plus séance. La collaboration entre la Conf édération et les cantons fut établie sur de nouvelles bases au printemps 1996, puis intensifi ée dans le but d ’aplanir les divergences exis- tantes. Cet effort fut à l’origine de la r éunion décisive qui eut lieu à la fin du mois d’août 1996 à Arosa (cf. ch. 1.2.4.2). Les divergences purent y être aplanies et d éci- sion fut prise de lancer le processus de ratification. Un groupe de travail paritaire composé de d élégués de la Conf édération et des cantons alpins assura le suivi de l’élaboration du message de 1997 qui visait aussi bien la ratification de la Conven- tion-cadre que la ratification des cinq protocoles d éjà adopt és à ce moment-l à «Aménagement du territoire et développement durable», «Agriculture de montagne», «Protection de la nature et entretien des paysages », «Forêts de montagne » et «Tou- risme». Ce processus d éboucha, en mars 1997 à Berne, sur une conf érence réunis- sant les m êmes participants qu ’à la r éunion d ’Arosa. Lors de cette conf érence, les principales pr éoccupations des cantons alpins concernant la mise en œ uvre de la Convention alpine firent l ’objet d’un consensus entre ces derniers et les services f é- déraux. Dans le cadre d ’une consultation menée en 1997 à Sarnen lors d ’une confé-2803 rence réunissant des repr ésentants des exécutifs de tous les cantons alpins, le projet de message d’alors fut approuvé à la majorité. Regroupant 25 offices issus des sept d épartements f édéraux, la Conf érence de la Confédération pour l ’organisation du territoire (COT) fut institu ée à la fin de l’année 1995. Elle a notamment pour t âche de coordonner les mesures à incidence spatiale de la Confédération et la politique d’encouragement au plan interne. Dans le cadre de cette conférence, un groupe de travail «Convention alpine», dans lequel les cantons alpins sont également représentés, a été mis en place en automne 1996 sous l’autorité de l ’OFEFP. Depuis lors, ce groupe de travail pr épare les positions à adopter par la d élégation suisse dans les n égociations internationales. Il a notam- ment aussi accompagné la pr ésidence de la Conf érence alpine que la Suisse a assu- mée au cours des ann ées 1999 et 2000. Depuis le 1 er janvier 2001, le dossier de la Convention alpine a été placé sous la responsabilit é de l ’Office fédéral du d évelop- pement territorial (ARE), et c ’est par cons équent l ’ARE qui assure également la conduite du groupe de travail en question sur la Convention alpine. Des repr ésentantes et repr ésentants des cantons alpins particip èrent et participent aussi au d éveloppement de plusieurs protocoles sur le plan international. Ils étaient notamment présents au sein de la d élégation suisse lors des s éances du Comit é per- manent de la Conf érence alpine ainsi que lors de la 6 e Conf érence alpine de Lu- cerne. Le 6 juin 2001, les d élégué(e)s des exécutifs des cantons alpins ont rencontr é à Gla- ris les représentants de nombreux offices fédéraux, afin de d ébattre de la ratification des protocoles et de leur mise en œ uvre ultérieure. Les cantons repr ésentés au sein de la Conférence gouvernementale des cantons alpins, tout comme les autres cantons alpins présents, se sont alors prononcés en faveur de la ratification (cf. ch. 1.2.4.4). 2.3.2 La participation des organisations et des associations intéressées Décision avait été prise à la réunion de travail d ’Arosa (cf. ch. 1.2.4.2) d ’intensifier le flux des informations communiquées aux associations et organisations intéressées. Sous la présidence suisse de la Conférence alpine, les milieux non gouvernementaux nationaux et internationaux furent r égulièrement consultés avant les s éances du Co- mité permanent. Les organisations internationales entendues disposent du statut d’observateur aux séances du Comité permanent et à la Conférence alpine. La Con- vention alpine et ses protocoles sont d éjà mis en œ uvre au niveau privé depuis quel- ques années. Ces organisations apportent ainsi un soutien important dont b énéficient la Confédération et les cantons. 3 Conséquences 3.1 Les conséquences financières et les effets sur l’état du personnel aux niveaux fédéral et cantonal Comme la ratification des protocoles n ’influence pas directement les instruments de protection existants ni les mesures d ’encouragement dans notre pays, la Conf édéra- tion n’a pas lieu d’en attendre des conséquences directes sur le plan financier ou sur2804 celui du personnel. En revanche, des frais cons écutifs annuels de 250 000 francs sont à pr évoir pour le Secr étariat permanent. Ces frais seront enti èrement pris en charge par le DETEC. Grâce aux mesures d ’encouragement, de compensation et d ’indemnisation existan- tes, la Suisse satisfait aux engagements financiers d écoulant de la Convention et de ses protocoles, engagements qu ’elle assume, comme Partie contractante, envers ses collectivités territoriales. Les mesures d’encouragement des régions de montagne se- ront étendues selon les besoins et les possibilités. Le développement ultérieur de la Convention et de ses protocoles et la collaboration des Parties contractantes dans ces domaines doivent rester possibles. A long terme, on ne peut donc pas exclure des changements, y compris en ce qui concerne les ef- fets de la Convention alpine. Le cas échéant, une proposition sera adress ée au Par- lement. La collaboration entre la Conf édération et les cantons alpins n ’exige aucune nou- velle structure d’organisation. Les instruments actuellement à disposition pour garantir les observations et les re- cherches conformément au ch. 2.2.11.1 sont consid érés comme suffisants. On veille- ra à ne pas introduire d ’instruments et de mesures compl émentaires engendrant un surcroît de travail administratif consid érable pour les cantons. L ’office fédéral res- ponsable mettra à disposition des ressources humaines et financi ères dans les limites des effectifs et des crédits disponibles. 3.2 Les effets sur le droit national La mise en œ uvre de la Convention alpine et de ses protocoles s ’effectuera essen- tiellement par la prise en compte des objectifs et des engagements pr évus par ces textes dans les projets actuels et futurs de la Conf édération et des cantons. Cette re- marque vaut pour les politiques sectorielles de la Conf édération, par exemple dans les domaines de la promotion des r égions de montagne et de la garantie des services de base des transports publics, de La Poste et des t élécommunications, ainsi que pour les politiques sectorielles f édérales et cantonales, par exemple dans les domai- nes de la protection de la nature et du paysage, de l ’agriculture, du tourisme et de l’économie forestière. Le Conseil f édéral n ’envisage pas de modifier le droit suisse comme cons équence directe de l ’entrée en vigueur de la Convention. Comme l ’explique le ch. 1.2.5, les différences en matière de délimitation spatiale de l ’espace alpin dans la Convention et ses protocoles et dans les politiques sectorielles ne portent pas à conséquence. En ce qui concerne les incidences sur l ’échelon de l ’exécution, on se reportera au ch. 1.5.4. Il convient par ailleurs de relever que la Convention alpine et ses proto- coles ne compromettent pas les objectifs de la nouvelle p éréquation financière et de la nouvelle répartition des tâches. 3.3 Les effets sur l’informatique Ni la ratification des protocoles ni leur mise en œ uvre qui s ’en suivra n ’ont de r é- percussions sur l’informatique.2805 3.4 Les conséquences économiques La ratification des protocoles et leur mise en œ uvre subséquente n’ont pas de consé- quences directes sur l’économie du pays. Etant donné qu’elles ne nécessitent aucune adaptation des bases l égales en Suisse, il n ’y a pas lieu de s ’attendre à des effets particuliers induits par les aspects r égulateurs de la Convention alpine et de ses protocoles. Leurs aspects financiers n’entraînent pas davantage de conséquences, car les mesures d ’indemnisation stipul ées notamment dans le protocole «Forêts de montagne», dans le protocole «Protection de la nature et entretien des paysages » ou encore dans le protocole «Agriculture de montagne » sont mises en œ uvre dans le cadre de l’exécution normale du droit en vigueur. Les activités déployées aujourd’hui déjà par des organisations priv ées et en étroite collaboration avec certaines communes (dans le cadre du r éseau de communes «Al- liance dans les Alpes ») montrent que la concr étisation des objectifs de la Conven- tion alpine et de ses protocoles produit des effets économiques positifs. Ceci gr âce notamment à la meilleure transformation et commercialisation des produits locaux, au d éveloppement de solutions alternatives pour l ’agriculture de montagne, à la promotion des transports publics, à l’exploitation de ressources locales pour la pro- duction d’énergie (bois, eau, forêt, par exemple) et aux labels attribu és à divers pro- duits dans le secteur du tourisme mais aussi dans le domaine alimentaire. 4 Le programme de la législature La ratification de divers protocoles additionnels à la Convention alpine est mention- née dans le rapport du 1 er mars 2000 sur le programme de la l égislature 1999–2003 (FF 2000 2168) sous la rubrique «Autres affaires» du chapitre sur l ’environnement et les infrastructures. La ratification des protocoles d ’application de la Convention alpine prend en consid ération les exigences du d éveloppement durable, étant donné que la Convention et ses protocoles visent à la fois des objectifs économiques, sociaux et écologiques. La coop ération internationale est de surcro ît l ’un des axes prioritaires de la politique environnementale du Conseil f édéral (cf. Objectif 3, Di- rectives R7, FF 2000 2286). 5 La relation avec le droit européen La Communauté européenne a approuv é la Convention alpine en f évrier 1996 (JO no L 61 du 12 mars 1996, p. 31). Elle s ’est donc engag ée, selon les r ègles du droit international public, à mettre en œ uvre ses principes et ses objectifs. Son approba- tion confirme aussi que la Convention est compatible avec le droit communautaire. Après la ratification des protocoles par la Suisse, il serait donc possible de renforcer la coopération et d’harmoniser les politiques dans le domaine du d éveloppement du- rable de l’espace alpin, sans devoir pour autant modifier la l égislation actuelle. Des rapprochements de ce genre sont importants parce qu ’ils contribuent à éliminer des obstacles qualitatifs à de prochaines étapes d’intégration ou à l’élaboration de prin- cipes communs en mati ère de politique des transports. Le fait que la coop ération engagée par la Convention regroupe en particulier les r égions alpines, dans le sens2806 de l’encouragement d’une Europe des r égions, est conforme à un but d éclaré de la politique d’intégration suisse. 6 Les bases légales La compétence de la Conf édération de conclure les pr ésents protocoles d écoule de l’art. 54, al. 1, de la Constitution f édérale, aux termes duquel les affaires étrangères relèvent de la Conf édération. Il revient à l ’Assemblée f édérale de les approuver, selon art. 166, al. 2, cst. En vertu de l ’art. 141, al. 1, let. d, de la constitution, les trait és de droit public sont sujets au r éférendum facultatif lorsqu ’ils sont d ’une dur ée ind éterminée et ne sont pas d énonçables, qu ’ils pr évoient l ’adhésion à une organisation internationale ou qu’ils entraînent une unification multilatérale du droit. La Convention alpine est d ’une durée indéterminée mais peut être dénoncée à tout moment en vertu de son art. 13, al. 1. La d énonciation prendra effet le premier jour du mois qui suit l ’expiration d’une période de six mois après la date de réception de la notification par le d épositaire. La même possibilité de dénonciation est applicable aux protocoles, également d’une durée indéterminée en vertu de l’art. 11, al. 3, de la Convention. De surcro ît, une d énonciation de la Convention entra îne automatique- ment la dénonciation des protocoles (cf. les dispositions finales des protocoles «Lien entre la Convention et le protocole»). Ni la Convention ni les protocoles ne pr évoient l’adhésion à une organisation inter- nationale. Une unification multilat érale du droit ne d écoule pas des dispositions contractuelles. Aucun domaine d éterminé du droit n ’est réglé de fa çon d étaillée et par des normes directement applicables. Au contraire, le choix des moyens en vue de réaliser les obligations contract ées est laissé aux Parties contractantes. L ’arrêté rela- tif à l’approbation des protocoles d ’application n’est de ce fait pas soumis aux dis- positions de l ’art. 141, al. 1, let. d, de la constitution concernant le r éférendum en matière de traités internationaux.2807 Table des matières Condensé 2741 1P a r t i e générale 2743 1.1 Situation initiale 2743 1.1.1 Ratification de la Convention-cadre de 1999 et objet du pr ésent message 2743 1.1.2 L’accord intervenu entre la Confédération et les cantons 2744 1.1.3 L’intérêt de la Suisse à ratifier les protocoles 2745 1.2 La Convention alpine – un aperçu général 2746 1.2.1 Les défis de l’espace alpin 2746 1.2.2 Port ée et structure de la Convention alpine 2746 1.2.3 Déroulement des négociations internationales 2747 1.2.4 Le processus au plan national 2750 1.2.4.1 Du d ébut des négociations à la réunion d’Arosa 2750 1.2.4.2 La r éunion d’Arosa (23 et 24 août 1996) 2752 1.2.4.3 La ratification de la Convention-cadre par la Suisse 2753 1.2.4.4 La conf érence de Glaris (6 juin 2001) 2755 1.2.5 La délimitation de l’espace alpin en Suisse 2755 1.2.6 La Convention alpine dans le contexte des efforts europ éens et mondiaux en matière de développement durable des régions de montagne 2756 1.3 La Convention alpine, instrument d ’encouragement d’un développement durable dans l’espace alpin suisse 2758 1.3.1.La politique suisse en faveur des r égions de montagne 2758 1.3.2 La Convention alpine, instrument de d éveloppement d’une politique globale en faveur des régions de montagne 2759 1.3.3 L’encouragement de la collaboration transfrontalière 2761 1.4 L’objet soumis à l’approbation de l’Assemblée fédérale 2762 1.4.1 Les huit protocoles d ’application adoptés et le protocole sur le règlement des différends 2762 1.4.2 La consultation relative aux protocoles adopt és jusqu’en 1997 «Agriculture de montagne», «Protection de la nature et entretien des paysages», «Aménagement du territoire et développement durable», «Tourisme» et «Forêts de montagne» 2763 1.4.3 La consultation relative aux protocoles adopt és après 1997 «Protection des sols», «Energie», «Transports» et «Règlement des différends» 2764 1.5 Les aspects juridiques et la mise en œ uvre 2767 1.5.1 La mise en œ uvre nationale de la Convention alpine et de ses protocoles 2767 1.5.2 La compatibilité avec le droit national 2767 1.5.3 Une ratification ind épendante des différents protocoles d’application 2767 1.5.4 La mise en œ uvre 27682808 2P a r t i e s péciale 2768 2.1 La Convention-cadre 2768 2.1.1 Consid érations générales 2768 2.1.2 Le cadre institutionnel 2769 2.2 Les protocoles 2770 2.2.1 Consid érations générales 2770 2.2.2 Le protocole «Aménagement du territoire et développement durable» 2771 2.2.2.1 Situation initiale 2771 2.2.2.2 Explications relatives au protocole 2771 2.2.2.3 Appr éciation 2772 2.2.3 Le protocole «Agriculture de montagne» 2774 2.2.3.1 Situation initiale 2774 2.2.3.2 Explications relatives au protocole 2774 2.2.3.3 Appr éciation 2775 2.2.4 Le protocole «Protection de la nature et entretien des paysages» 2777 2.2.4.1 Situation initiale 2777 2.2.4.2 Explications relatives au protocole 2777 2.2.4.3 Appr éciation 2778 2.2.5 Le protocole «Forêts de montagne» 2779 2.2.5.1 Situation initiale 2779 2.2.5.2 Explications relatives au protocole 2780 2.2.5.3 Appr éciation 2781 2.2.6 Le protocole «Tourisme» 2783 2.2.6.1 Situation initiale 2783 2.2.6.2 Explications relatives au protocole 2783 2.2.6.3 Appr éciation 2785 2.2.7 Le protocole «Protection des sols» 2786 2.2.7.1 Situation initiale 2786 2.2.7.2 Explications relatives au protocole 2787 2.2.7.3 Appr éciation 2788 2.2.8 Le protocole «Energie» 2789 2.2.8.1 Situation initiale 2789 2.2.8.2 Explications relatives au protocole 2790 2.2.8.3 Appr éciation 2791 2.2.9 Le protocole «Transports» 2793 2.2.9.1 Situation initiale 2793 2.2.9.2 Explications relatives au protocole 2794 2.2.9.3 Appr éciation 2796 2.2.10 Le protocole «Règlement des différends» 2798 2.2.10.1 Situation initiale 2798 2.2.10.2 Explications relatives au protocole 2798 2.2.10.3 Appréciation 2799 2.2.11 Les dispositions communes à tous les protocoles 2800 2.2.11.1 La recherche, la formation et l’information (chap. III des protocoles) 28002809 2.2.11.2 Le contrôle et l’évaluation (chap. IV des protocoles) ainsi que les dispositions finales (chap. V des protocoles) 2802 2.3 La collaboration sur le plan national 2802 2.3.1 La collaboration entre la Conf édération et les cantons alpins ainsi qu’au sein de l’administration fédérale 2802 2.3.2 La participation des organisations et des associations int éressées 2803 3C o n séquences 2803 3.1 Les conséquences financières et les effets sur l’état du personnel aux niveaux fédéral et cantonal 2803 3.2 Les effets sur le droit national 2804 3.3 Les effets sur l’informatique 2804 3.4 Les conséquences économiques 2805 4 Le programme de la législature 2805 5 La relation avec le droit européen 2805 6 Les bases légales 2806 Appendices Convention sur la protection des Alpes (Convention alpine) 2810 Protocole d’adhésion de la principauté de Monaco à la convention sur la protection des Alpes 2820 Arrêté fédéral concernant la ratification des protocoles de la Convention sur la protection des Alpes (Convention alpine) (projet) 2823 Protocole d’application de la convention alpine de 1991 dans le domaine de l’aménagement du territoire et du développement durable 2824 Protocole d’application de la convention alpine de 1991 dans le domaine de l’agriculture de montagne 2835 Protocole d’application de la convention alpine de 1991 dans le domaine de la protection de la nature et de l’entretien des paysages 2845 Protocole d’application de la convention alpine de 1991 dans le domaine des forêts de montagne 2859 Protocole d’application de la convention alpine de 1991 dans le domaine du tourisme 2867 Protocole d’application de la convention alpine de 1991 dans le domaine de la protection des sols 2877 Protocole d’application de la convention alpine de 1991 dans le domaine de l’énergie 2888 Protocole d’application de la convention alpine de 1991 dans le domaine des transports 2899 Protocole dans le cadre de la Convention sur la protection des Alpes (Convention alpine) sur le règlement des différends 2912Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à la ratification des protocoles de la Convention sur la protection des Alpes (Convention alpine) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 15 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.083 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 16.04.2002 Date Data Seite 2740-2809 Page Pagina Ref. No 10 126 217 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.