Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden1 GB 604 2015 6 Arrêt du 22 juin 2016 Cour fiscale Composition Président: Marc Sugnaux Juges: Christian Pfammatter, Dina Beti Greffière-rapporteure: Elisabeth Rime Rappo Parties ETABLISSEMENTS A.________, recourants, représentés par Me Theo Studer, avocat contre COMMUNE DE B.________, intimée, représentée par Me Jean-Jacques Collaud, avocat PRÉFECTURE C.________, autorité intimée Objet Contributions publiques communales; taxes de raccordement complémentaires au réseau des eaux usées d'immeubles hors PDE; point de départ de la péremption du droit de taxer; interprétation d'un contrat avec la commune; principes d'équivalence et d'égalité; Recours du 30 janvier 2015 contre la décision sur recours prononcée le 23 décembre 2014 par le Préfet C.________, relative à la décision sur réclamation rendue par la Commune de B.________ en date du 29 janvier 2013Tribunal cantonal TC Page 2 de 20 considérant en fait A. Le 22 juin 1989, la Commune de B.________ (ci-après: la Commune) et les Etablissements A.________ (ci-après : les Etablissements) ont conclu une convention relative à l'assainissement des eaux usées des Etablissements pour une durée de 15 ans, puis renouvelable pour des périodes successives de 5 ans. Il y était tenu compte du fait que les Etablissements avaient construit en 1987, à leurs frais, toute la canalisation à partir de leurs bâtiments jusqu'à la station de pompage (STAP) principale du Pont de D.________, où les eaux usées provenant des Etablissements passent dans la canalisation intercommunale qui mène à la station d'épuration (STEP) à E.________. Selon cette convention, basée sur un rapport et des calculs du bureau d'ingénieurs F.________ SA du 7 mars 1989, les Etablissements ont payé une taxe de raccordement de CHF 92'571.-. Le 11 décembre 1995, les mêmes parties ont conclu une nouvelle convention reprenant la teneur de la précédente convention pour ce qui concernait la taxe de raccordement et la durée, mais prévoyant en revanche la consommation d'eau potable comme base de calcul des frais d'exploitation selon la réglementation communale. B. Les Etablissements ont obtenu des permis de construire le 17 mars 2003 pour le réaménagement du 3 ème niveau d'un pavillon, le 30 août 2004 pour la construction d'une centrale G.________ et le 29 avril 2008 pour un agrandissement de H.________. En date du 13 avril 2011, la Commune a adressé trois factures aux Etablissements (totalisant CHF 241'292.80) pour des raccordements aux eaux usées : - facture n o 96867/10, pavillon, CHF 22'507.05 (464.83 m 2 de surface utilisable à CHF 45.-/m 2 + 7.6% de TVA); - facture n o 96868/10, centrale G.________, CHF 19'053.25 (393.5 m 2 de surface utilisable à CHF 45.-/m2 + 7.6% de TVA); - facture n o 96869/10, agrandissement H.________, CHF 199'732.50 (4'125 m 2 de surface utilisable à CHF 45.-/m2 + 7.6% de TVA). C. Le 27 avril 2011, les Etablissements ont formé réclamation à l'encontre de ces trois factures au motif que la convention du 28 novembre 1995 (ci-après : la convention) était toujours en vigueur au moment du raccordement des bâtiments concernés. Ils ont proposé d'organiser une séance avec le Service des bâtiments de l'État et la Commune. Par décision du 29 janvier 2013, la Commune a rejeté la réclamation précitée en précisant qu'aucune solution amiable n'avait pu être trouvée à l'issue de la rencontre intervenue entre les parties. Après avoir rappelé que la convention avait pour but de régler la prise en charge par la Commune des eaux usées des Etablissements et de fixer une taxe d'entrée (CHF 92'571.-), elle a indiqué que dite convention concernait les bâtiments existant à l'époque. Preuve en était selon elle qu'à l'art. 7, la taxe était calculée sur la base de 260 équivalents-habitants. Et d'ajouter que cette taxe d'entrée ne pouvait évidemment pas concerner des agrandissements qui n'étaient pas prévus à l'époque et qui, par définition, ne pouvaient être compris dans "l'entrée". Elle a encore relevé que depuis lors, le secteur des Etablissements faisait partie de la zone I.________ des zones d'affectation du Plan d'affectation des zones et que ce secteur était également intégré dans le Plan général d'évacuation des eaux (PGEE), les eaux usées étant raccordées au réseau communal. La Commune a invoqué le principe de l'égalité de traitement, tous les autres propriétaires devant Tribunal cantonal TC Page 3 de 20 payer la taxe due en cas d'agrandissement conformément à la réglementation en vigueur, cela indépendamment de celle qu'ils avaient payée auparavant. D. Le 28 février 2013, les Etablissements ont interjeté recours auprès du Préfet C.________ (ci- après : le Préfet) par l'intermédiaire de leur mandataire. Ils ont conclu à l'annulation de la décision communale du 29 janvier 2013 en se prévalant de la convention renouvelée tous les cinq ans et toujours applicable. Ils ont proposé de faire constater le nombre d'équivalents-habitants pour "calculer proportionnellement une taxe", et ont fait valoir que pour prélever une taxe, la Commune devait offrir une contreprestation, la mise à disposition d'un réseau de canalisation; or ce réseau, ils le mettaient à disposition eux-mêmes au moins partiellement. Par décision du 23 décembre 2014, le Préfet a rejeté le recours précité en considérant que la convention ne s'appliquait pas aux cas des nouvelles constructions et agrandissements. Il a tout d'abord relevé que dans la mesure où il n'avait pas été tenu compte de l'investissement de plus de CHF 2'000'000.- consenti par les Etablissements pour la construction des canalisations jusqu'à la station de pompage [principale], ceux-ci avaient sollicité un arrangement pour le paiement de la taxe de raccordement, initialement calculée par la Commune à hauteur de CHF 711'000.- selon le règlement communal applicable à l'époque. Il a retenu que la Commune avait requis l'abandon de sa participation à la canalisation courant de la station de pompage principale à celle du L.________, en contrepartie de la participation restreinte des Etablissements au paiement de la taxe en cause, constatant ainsi que les Etablissements avaient à cette époque réalisé des travaux relevant normalement de la compétence de la Commune. Le Préfet a considéré que la convention avait été conclue pour le règlement d'une situation donnée à un moment donné, soit le règlement de la taxe de raccordement pour les bâtiments existants à l'époque en tenant compte d'un investissement des Etablissements en lieu et place de la Commune. Il a par ailleurs rejeté la conclusion des recourants tendant à obtenir une adaptation de la convention à la situation actuelle en procédant à une modification de l'équivalent-habitant au total des habitants actuel en indiquant qu'une telle adaptation, si elle avait été voulue, aurait dû être intégrée dans la convention ou du moins celle-ci aurait dû subir une modification dans ce sens d'un commun accord. L'accord de l'une des deux parties faisant défaut, l'interprétation de la convention ne pouvait aller au-delà de cette volonté. Il a estimé que la convention prévue pour une durée de 15 ans, demeurait applicable uniquement pour ce qui concernait la taxe d'exploitation et d'autres particularités (traitement des eaux spéciales par exemple). Le Préfet a par ailleurs rejeté le grief des recourants qui prétendaient, au cas où le règlement devait s'appliquer, ne tirer aucun avantage supplémentaire par le raccordement des agrandissements et des nouveaux bâtiments dont les égouts étaient repris par leur canalisation privée existante, et n'avoir obtenu aucune contreprestation supplémentaire de la Commune. Il a considéré que les Etablissements avaient acquis un avantage économique supplémentaire en ayant raccordé de nouveaux bâtiments au réseau communal, ce qui devait être taxé. Il a notamment observé que les eaux usées des nouveaux bâtiments se jetaient d'abord dans le réseau privé puis dans les canalisations du réseau communal et que les agrandissements allaient générer un débit supplémentaire dans le réseau communal, débit évidemment pris en compte par la taxe d'utilisation, mais débit qui devait également être pris en compte déjà lors de la construction des équipements communaux. Et de rappeler que le règlement communal s'appliquait aux Etablissements, même s'ils étaient situés en dehors du périmètre du Plan directeur des égouts (PDE). E. Par acte du 30 janvier 2015, les Etablissements, toujours représentés par leur mandataire, ont interjeté recours en concluant à l'annulation de la décision préfectorale et à l'octroi de dépens. Tribunal cantonal TC Page 4 de 20 Dans un premier point, ils invoquent la prescription du droit de la Commune de percevoir les deux premières taxes de CHF 22'507.05 pour le réaménagement du 3ème niveau du pavillon basé sur un permis de construire du 17 mars 2003 et de CHF 19'053.25 pour la construction de la centrale G.________ basée sur un permis de construire du 30 août 2004. Ils reprochent ensuite au Préfet de ne pas avoir d'abord recherché la réelle volonté des parties avant d'avoir procédé à une interprétation de la convention. Ils relèvent que le fait de ne pas avoir voulu verser une taxe de CHF 711'000.- suite à des investissements de l'ordre de CHF 2'000'000.- ne signifie pas que la convention ne régit pas la situation actuelle et qu'au contraire, sur la base de la volonté hypothétique des parties, il est beaucoup plus vraisemblable que celles-ci auraient souhaité aussi soumettre toutes nouvelles constructions sous le régime de cette convention, au vu des CHF 2'000'000.- investis. Si au moment de la conclusion de la convention il y avait eu des bâtiments supplémentaires à raccorder, la taxe de raccordement aurait été calculée selon la même clé (équivalents-habitants). Selon les recourants, que les bâtiments supplémentaires aient été construits au moment de la conclusion de la convention ou plus tard, les eaux usées sont également desservies par la canalisation qu'ils ont construite et financée. Ils soulignent l'absence de réserve sur les futurs raccordements dans la convention pour démontrer que les parties étaient bel et bien d'avis que cette solution consistant à soumettre toutes nouvelles constructions sous le régime de cette convention devait régner toute la durée de la convention (soit 15 ans). Et de relever que la fixation d'une durée déterminée pour un tel contrat permettait d'exclure toute taxe de raccordement durant cette période. Enfin, le fait que le résultat de l'interprétation auquel le Préfet est parvenu soit conforme à la législation est plutôt un indice pour conclure que les parties se sont engagées contractuellement afin justement de pouvoir déroger à la législation respectivement pour constituer une solution qui résiste à une éventuelle modification de la législation. Dans un dernier grief, les recourants se plaignent d'une violation des principes d'équivalence, de la proportionnalité, de l'interdiction de l'arbitraire et de l'égalité. L'avance de frais fixée à CHF 12'000.- par ordonnance du 4 février 2015 a été versée dans le délai imparti. Dans ses observations déposées le 12 mars 2015, la Commune conclut au rejet du recours. Elle estime que la signification littérale du terme "taxe d'entrée unique" est bien une taxe destinée au premier raccordement d'immeubles, puisque le calcul de la taxe de raccordement était basé sur la situation existante à l'époque, l'art. 7 de la convention se référant à 260 équivalent-habitants. A son avis, ce chiffre représentait alors la situation pour les recourants figée au moment de la conclusion du contrat et l'on ne pouvait s'y référer pour les situations futures où le nombre d'habitants dans les bâtiments des recourants aurait changé. Elle maintient donc que la volonté des parties était de régler uniquement la situation du moment. Elle soutient que les investissements des recourants pour environ CHF 2'000'000.- ont été pris en compte, ce qui a permis d'aboutir à un arrangement portant sur la réduction du montant de la taxe de raccordement. Elle observe que le calcul de cette réduction a été effectué en prenant en compte les montants de la situation à ce moment précis, de sorte que la convention ne s'applique pas pour toutes les taxes futures dont les montants sont inconnus et qui n'ont pas été prises en compte dans le calcul de la réduction. Invité à se déterminer sur le recours, le Préfet a indiqué, le 18 mars 2015, qu'il maintenait sa décision dans son intégralité et a conclu implicitement au rejet du recours. Il relève pour le surplus que la volonté des parties de l'époque ne peut pas être déterminée notamment du fait évident que la convention date de plus de 25 ans, que les recourants eux-mêmes n'ont pas su apporter de Tribunal cantonal TC Page 5 de 20 preuves permettant la détermination de cette volonté et que l'interprétation qu'ils font actuellement de la convention ne s'appuie pas sur des déclarations de l'époque. Le 2 juillet 2015, dans le délai prolongé à cet effet, les recourants se sont déterminés sur les observations de la Commune en proposant une tentative de conciliation. Ils souhaitent soumettre "le litige à un Juge qui n'est pas impliqué dans la procédure pendante", tout en relevant qu'il peut "s'agir d'un Juge cantonal". Ils ajoutent que dans la mesure où à l'al. 1 de l'art. 7 de la convention [du 22 juin 1989, la convention renouvelée ayant été adaptée au REEE], le terme de taxe de raccordement figure entre parenthèses et où l'al. 2 indique expressément le terme de taxe d'utilisation, les auteurs étaient conscients des différences entre ces notions et rien ne permet de conclure que seul le premier raccordement était concerné. Les recourants font encore valoir qu'en ayant choisi de conclure un contrat de droit public - solution souvent adoptée pour établir une relation durable et non ponctuelle s'agissant de l'équipement des terrains - les parties ont voulu soumettre à ce régime tous les développements futurs qui peuvent avoir lieu durant la validité du contrat. Dans ses ultimes remarques du 5 août 2015, le Préfet a indiqué qu'il ne s'opposait pas à la tentative de conciliation proposée si la Commune intimée y donnait son accord. La Commune a fait part de son ultime détermination le 2 septembre 2015 en répondant qu'une conciliation n'était pas envisageable et a maintenu ses conclusions. Les arguments détaillés des parties seront repris dans les considérants en droit pour autant que nécessaire. en droit 1. a) Conformément à l’art. 114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal cantonal connaît en dernière instance cantonale des recours contre les décisions prononcées par les préfets. L’art. 77 CPJA prévoit que le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut aussi être formé pour inopportunité si l’affaire concerne le domaine des contributions publiques (art. 78 CPJA). b) Le recours, déposé le 30 janvier 2015 par une personne morale de droit public contre la décision du Préfet du 23 décembre 2014, l’a été dans le délai et les formes prévus aux art. 79 al. 1 et 81 CPJA. Partant, il est recevable. 2. a) Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (voir ATF 138 II 70 consid. 5.1 p. 73 et les références citées). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'État. Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'État. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (voir ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 et les références citées). En font notamment partie les taxes de raccordement aux Tribunal cantonal TC Page 6 de 20 canalisations publiques. Les taxes causales se divisent à leur tour en plusieurs catégories. En font notamment partie les taxes de raccordement aux canalisations publiques (voir arrêt TF 2C_173/2013 du 17 juillet 2013 consid. 5.1). Les taxes de raccordement aux canalisations publiques sont exigées des propriétaires qui relient leur immeuble aux conduites d'amenée d'eau, de gaz et d'électricité ou d'évacuation des eaux usées; la prestation de l'Etat implique l'octroi du droit d'utiliser ces installations publiques et d'en tirer profit (voir arrêt TF 2C_153/2007 du 10 octobre 2007 consid. 4). Les contributions causales doivent respecter notamment les principes de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité (en particulier les principes de couverture des frais et d'équivalence) et de non-rétroactivité. Elle doivent, en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés (principe de l'équivalence; voir arrêt TF 2C_467/2008 du 10 juillet 2009 consid. 3.2.2). b) Le paiement d’une taxe de raccordement ou d’une charge de préférence pour une canalisation ne signifie pas que toute perception ultérieure d’une contribution est exclue. En effet, l’avantage économique particulier qui est à la base de l’obligation de payer ces contributions peut augmenter au fil du temps. D’une part, les installations d’égouts et d’épuration des eaux peuvent être agrandies ou améliorées, par exemple par la construction ultérieure d’une station d’épuration des eaux. D’autre part, des modifications sur le terrain raccordé peuvent aboutir à une utilisation accrue des installations publiques, par exemple lors de l’agrandissement du volume utilisable. Pour des motifs d'égalité de traitement entre assujettis, il paraît en effet justifié que le propriétaire qui entreprend la construction d'un garage ou d'une annexe de la maison, voire qui créerait une ou deux chambres supplémentaires, habitables, s'acquitte d'une redevance qui le mette dans la même situation que celle de propriétaires qui ont réalisé ces aménagements déjà au moment de la construction (BUFFAT, Les taxes liées à la propriété foncière, 1989, p. 168 ss; arrêt TC FR 4F 07 165 du 20 juin 2008; ACCR FR 1987 VIII. A n° 1 ainsi que 1988 VIII. A n° 2, n° 3 et n° 4). Il va cependant de soi qu’en cas de perception d’une contribution complémentaire, le principe de la couverture des frais doit également être respecté. En ce qui concerne la perception de contributions complémentaires suite à des investissements sur le terrain raccordé, il y a lieu de distinguer deux systèmes de réglementation. Souvent, la perception d’une taxe de raccordement complémentaire dépend simplement d’une transformation de l’immeuble dans la mesure où la transformation aurait augmenté le montant de la taxe due initialement si elle avait été entreprise avant la première perception de la taxe. Dès lors, un avantage économique supplémentaire n’est pas nécessaire. Selon d’autres règlements - et c'est le cas du règlement communal ici en cause -, la perception d’une taxe complémentaire dépend en revanche d’un avantage supplémentaire, respectivement d’un état de fait qui laisse supposer une utilisation accrue des égouts, par exemple par l’intermédiaire de l’augmentation de la surface utilisable ou par l’extension des installations sanitaires. Avec de telles dispositions, le législateur communal évite que toute transformation aboutisse nécessairement et de manière automatique à la perception de taxes de raccordement complémentaires (voir ACCR FR 1988 VIII. A n° 3). 3. a) Aujourd’hui fondé sur l’art. 76 Cst. féd., l’art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20), dispose, sous la note marginale "principe de causalité", que celui qui est à l’origine d’une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais. Intitulé "Evacuation des eaux", l'art. 7 LEaux prescrit que les eaux polluées doivent en Tribunal cantonal TC Page 7 de 20 principe être traitées (al. 1). Les eaux non polluées doivent généralement être évacuées par infiltration; si les conditions locales ne le permettent pas, elles peuvent, avec l'autorisation du canton, être déversées dans des eaux superficielles (al. 2). Les eaux polluées qui sont produites dans le périmètre des égouts publics - lequel englobe notamment les zones à bâtir - doivent être déversées dans les égouts (art. 11 al. 1 et al. 2 let. a LEaux). L'art. 60a LEaux (introduit dans la LEaux le 20 juin 1997), prescrit ce qui suit: "1 Les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction: a. du type et de la quantité d'eaux usées produites; b. des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations; c. des intérêts; d. des investissements planifiés pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation. 2 Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des eaux usées selon les principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits. 3 Les détenteurs d'installations d'évacuation et d'épuration des eaux constituent les provisions nécessaires". b) Les principes des art. 3a et 60a LEaux sont concrétisés dans la loi fribourgeoise du 18 décembre 2009 sur les eaux (LCEaux; RSF 812.1), en vigueur depuis le 1 er janvier 2011. L'art. 40 LCEaux dispose que les communes prélèvent des taxes auprès des propriétaires, des superficiaires ou des usufruitiers ou usufruitières des fonds bâtis ou non bâtis, en tenant compte équitablement de l’affectation des immeubles et des bâtiments ainsi que du type et de la quantité d’eaux usées produites (al. 1). Les taxes communales - qui comprennent notamment la taxe de base annuelle et la taxe d'exploitation - couvrent les coûts des installations communales d’évacuation et d’épuration; pour les installations de ce type à caractère intercommunal, elles couvrent aussi la part qui incombe à la commune (al. 2 et 3). L'art. 41 al. 1 LCEaux prévoit que la taxe de raccordement sert à couvrir les coûts de construction des installations publiques d’évacuation et d’épuration des eaux existantes. Aux termes de l'art. 42 LCEaux, la taxe de base annuelle sert à couvrir : a) les frais fixes (amortissement des dettes, intérêts) et ensuite le maintien de la valeur des installations d’évacuation et d’épuration des eaux; b) les coûts pour les installations d’évacuation et d’épuration des eaux (équipement de base) à réaliser selon le PGEE (al. 1). Pour les installations d’évacuation et d’épuration des eaux existantes, elle est calculée en fonction de leur durée de vie et de leur valeur actuelle de remplacement fondées sur le PGEE (al. 2). Pour les installations d’évacuation et d’épuration des eaux à réaliser, elle est calculée sur la base de la planification prévue par le PGEE, de manière à permettre une couverture des coûts de construction (al. 3). Elle est destinée exclusivement à couvrir les charges prévues à l’alinéa 1 et correspond au moins à 60 % de la somme des valeurs définies aux alinéas 2 et 3 (al. 4). Quant à la taxe d’exploitation, elle sert au financement des frais d’exploitation et d’entretien des installations publiques d’évacuation et d’épuration des eaux (art. 43 LCEaux). Selon l'art. 44 LCEaux, les modalités de calcul et de perception de la redevance (art. 39 al. 2 et 3) et des taxes Tribunal cantonal TC Page 8 de 20 (art. 40 à 43) sont fixées dans le règlement communal (art. 9 al. 1 let. e). D'autre part, ces taxes sont garanties par hypothèque légale (art. 56 LCEaux). Le droit des communes de percevoir des taxes ou contributions pour couvrir les frais d’équipement, notamment les installations nécessaires à l’évacuation, à l’épuration et au traitement des eaux usées, repose également sur la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions ( LATeC; RSF 710.1), en vigueur depuis le 1er janvier 2010. L'art. 100 al. 1 LATeC prévoit que les propriétaires fonciers sont tenus de participer aux frais d'équipement (mentionnés à l'art. 94 LATeC, soit ceux relatifs notamment aux installations nécessaires à l'évacuation et à l'épuration des eaux etc.) par des contributions, selon le principe de la couverture des frais effectifs et en fonction des avantages retirés. L'art. 101 al. 1 et 2 LATeC précise que la perception de ces contributions s'effectue sur la base d'un règlement communal fixant le genre de contributions selon les genres d'équipement, les dépenses à répartir, les principes et les taux de répartition, le mode de perception ainsi que la procédure. c) Le 12 mai 1987, l’assemblée communale de la Commune de B.________ a adopté le règlement relatif à l’évacuation et à l’épuration des eaux (ci-après : REEE). Ce règlement, approuvé par la Direction des travaux publics le 17 août 1987 et entré en vigueur le même jour, a été modifié le 12 décembre 1995, modification approuvée par la Direction précitée le 2 juillet 1996. Ce règlement est aujourd'hui remplacé par le Règlement communal relatif à l'évacuation et à l'épuration des eaux du 3 décembre 2013, lequel devra être adapté et accepté par l'assemblée communale de la Commune de B.________ dans les deux ans qui suivent la fusion des anciennes Communes de J.________ et B.________ intervenue le 1 er janvier 2016. Pour la présente procédure, c'est toutefois le REEE du 12 mai 1987 qui demeure applicable. Ce règlement a pour but d'assurer, dans les limites du plan directeur des égouts (PDE), l'évacuation et l'épuration des eaux usées, ainsi que l'évacuation des eaux s'écoulant de fonds bâtis et non bâtis (art. 1 REEE). Il s'applique à tous les bâtiments raccordés ainsi qu'à tous les fonds raccordés ou raccordables aux installations publiques d'évacuation et d'épuration des eaux (art. 2 REEE). L'art. 3 REEE prévoit que la commune construit et entretient les installations publiques nécessaires à l'évacuation et à l'épuration des eaux, que la construction de ces installations est effectuée conformément au plan communal des équipements de base et renvoie à l'art. 87 et 90 [a]LATeC (loi fribourgeoise du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et des constructions aujourd'hui remplacée par la LATeC). L'on notera dans ce contexte que l'art. 98 al. 2 [a]LATeC relatif à la construction et à l'entretien de l'équipement de base dispose que la réalisation de cet équipement peut être entreprise par les propriétaires intéressés auquel cas les modalités d'exécution des travaux peuvent être réglés notamment par convention. Cet article a été remplacé par l'art. 96 LATeC dont la teneur est identique. Selon l'art. 9 REEE, les frais occasionnés par la construction et l'entretien des raccordements privés et de l'équipement de détail (art. 87 al. 2, 95 et 99 [a]LATeC actuellement voir art. 94 al. 2 et 97 LATeC) sont à la charge du propriétaire ou de l'usufruitier (al. 1); les frais de construction et d'entretien des raccordements privés établis sur le domaine public sont également à la charge du propriétaire ou de l'usufruitier. Dans ce cas, la commune peut procéder elle-même à la construction des raccordements, les faire construire par un tiers ou autoriser le propriétaire ou l'usufruitier à confier le travail à un entrepreneur (al. 2). A son chap. 4 intitulé "Financement et tarifs", sous le titre "Dispositions générales", le REEE (dans sa teneur applicable en l'espèce) prévoit que les propriétaires ou les usufruitiers d'immeubles, Tribunal cantonal TC Page 9 de 20 bâtis ou non, et de bâtiments sur fonds d'autrui, situés dans le périmètre du PDE [plan directeur des égouts], sont astreints à participer au financement de la construction et de l'entretien des installations publiques d'évacuation et d'épuration des eaux usées selon les bases suivantes: a) taxes de raccordement; b) taxe annuelle d'utilisation; c) taxe spéciale (art. 16 REEE). Les revenus provenant des taxes de l'évacuation et de l'épuration des eaux sont affectés exclusivement aux frais de construction, d'entretien et d'exploitation des ouvrages, ainsi qu'à l'amortissement des investissements (art. 17 REEE). Sous le titre "Taxe de raccordement", le REEE dispose que pour les fonds construits (bâtiments), de même que pour les bâtiments situés hors du périmètre du PDE mais qui peuvent néanmoins être raccordés au réseau des canalisations (autres fonds), la taxe de raccordement à la canalisation publique est fixée à CHF 45.- le m 2 de surface utilisable (art. 54 et 55 [a]ReLATeC [Règlement fribourgeois du 18 décembre 1984 d’exécution de la loi du 9 mai 1983 sur l’aménagement du territoire et les constructions] relatifs à l'ancien indice d'utilisation, actuellement voir art. 80 et 81 ReLATeC [Règlement du 1er décembre 2009 d’exécution de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions; RSF 710.11] relatifs aux indices) (art. 18 al. 1 et 21 REEE). En cas d'agrandissement ou de transformation d'un bâtiment, la taxe prévue à l'art. 18 est perçue sur la surface utilisable ajoutée, pour autant que des avantages supplémentaires en découlent du point de vue de l'évacuation et de l'épuration des eaux (art. 19 REEE). Quant à la modalité de la perception, l'art. 22 al. 1 REEE précise que la taxe prévue aux articles 18 (fonds construits) et 21 (autres fonds raccordables hors du périmètre du PDE) est perçue : pour les fonds raccordés, au moment de l'entrée en vigueur du présent règlement, et pour les autres fonds, lorsque le raccordement aux canalisations a été effectué et que l'utilisation est possible. D’après l’art. 23 REEE, sont déduites des taxes de raccordement prévues aux art. 18 et 21: les taxes prélevées avant l’entrée en vigueur du présent règlement (let. a); la taxe prévue à l’art. 20 [charge de préférence pour les fonds non raccordés mais raccordables] à la condition qu’elle ait été perçue (let. b). d) Les "Recommandations, principes de calcul des taxes" du Service de l'environnement (Sen) et du Service des communes (Scom) de mai 2012 (publiées à l'adresse www.fr.ch/eau, sous les rubriques "Documentation", puis "Epuration des eaux"; ci-après les Recommandations), indiquent sous le point 5.1 que les taxes doivent être fixées de manière à ce que les recettes couvrent à moyen terme les charges d'exploitation et d'entretien, les charges induites par les investissements, notamment les intérêts et les amortissements, ainsi que le maintien de la valeur des installations d'évacuation et d'épuration des eaux. Ces principes étaient déjà rappelés dans les précédentes recommandations de la Direction des travaux publics sur le financement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux de septembre 2001. La taxe (unique) de raccordement est destinée à couvrir les investissements consentis à l'époque pour la construction de ces installations, ainsi que les coûts des travaux de conservation et d’extension réalisés depuis lors (par exemple, abandon du système unitaire). La taxe (périodique) de base est affectée à la couverture des frais fixes et des coûts de l’équipement de base à réaliser, les frais fixes étant composés des intérêts et des amortissements des investissements. Lorsque les investissements sont totalement amortis, la taxe de base couvre le montant des attributions au financement spécial pour le maintien de la valeur (financement permettant de couvrir les dépenses liées au renouvellement des installations). La taxe (périodique) d’exploitation est destinée à couvrir les coûts d’exploitation qui comprennent également les dépenses liées à la révision et l'entretien courants des machines et installations (frais variables). Tribunal cantonal TC Page 10 de 20 4. a) Les recourants invoquent, pour la première fois en procédure de recours, la prescription de cinq ans pour les taxes facturées le 13 avril 2011 à hauteur de CHF 22'507.05 et CHF 19'053.25 pour, respectivement le réaménagement du 3ème étage d'un pavillon selon le permis de construire délivré le 17 mars 2003 et la construction d'une centrale G.________ selon le permis de construire délivré le 30 août 2004, aucun élément ne justifiant que la facture soit envoyée une fois les travaux achevés seulement. De son côté, l'autorité intimée est d'avis, dans ses observations du 18 mars 2015, que le délai de cinq ans n'était pas atteint lorsque la Commune intimée a procédé au prélèvement des taxes précitées dans la mesure où le contrôle du raccordement est intervenu en septembre 2008. Quant à la commune intimée qui relève que la prescription invoquée n'est pas prouvée puisqu'elle n'a pas reçu de certificat de conformité avant le 19 mars 2013 et seulement pour la troisième étape des travaux, elle soutient que le délai de prescription du droit de taxer de cinq ans court dès que l'ouvrage est achevé. Elle estime qu'elle était en droit d'attendre l'achèvement de tous les travaux successifs ayant été réalisés sur le même article avant d'exiger le paiement de la taxe de raccordement y relative au vu de l'art. 22 REEE et de son autonomie communale. Elle expose en outre dans sa détermination du 2 septembre 2015 que, s'agissant de la centrale G.________ dont la mise en fonction a eu lieu en juillet 2006 et pour laquelle des travaux internes se sont déroulés entre 2007 et 2008 selon les recourants, la créance de CHF 19'053.25 n'est pas prescrite que l'on prenne comme point de départ juillet 2006 ou entre 2007 et 2008. Quant au pavillon dont la fin de l'aménagement du 3ème niveau a eu lieu en décembre 2006 et l'aménagement du rez-de-chaussée s'est terminé entre 2009 et 2010 selon les recourants, la créance y relative de CHF 22'507.05 n'est pas prescrite non plus, que le délai de prescription débute en décembre 2006 ou en 2009/2010. b) Dans un arrêt du 14 avril 1989, l'ancienne Commission de recours a jugé que le droit de prélever une taxe de raccordement au réseau d'eau potable se périme dans le délai de cinq ans dès le raccordement de l'immeuble concerné (ACCR FR 1989 VIII. A n° 7 consid. 3, également cité in RFJ 1998 p. 434 consid. 5 pour une contribution au titre de participation à un équipement routier). Cette jurisprudence cantonale qui s'appuie notamment sur l'ATF 112 Ia 260 (voir également arrêt TF 2P.138/2003 du 6 juin 2003), vaut de façon générale pour les contributions causales communales et peut être reprise lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, d'examiner l'éventuelle péremption de taxes de raccordement complémentaires au réseau des eaux usées. c) Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l'art. 22 REEE relatif aux modalités de perception des taxes de raccordement, n'est pas lacunaire sur ce point même s'il ne cite pas l'art. 19 REEE. Selon la réglementation communale, la taxe de l'art. 18 REEE (CHF 45.- / m 2 de surface utilisable) est perçue non seulement en cas de premier raccordement, mais également en cas d'agrandissement ou de transformation d'un bâtiment comme l'indique l'expression "taxe prévue à l'article 18" figurant à l'art.19 REEE. Il est ainsi possible d'admettre que le moment de la perception de la taxe prévue à l'art. 18 REEE est le même aussi bien dans le cas d'un premier raccordement que dans celui consécutif à un agrandissement ou transformation, à savoir lorsque le raccordement a été effectué et l'utilisation possible conformément à l'art. 22 al. 1 REEE. Ce moment constitue le point de départ du délai de péremption du droit de taxer de la Commune intimée. Et cela se justifie d'autant plus que la taxe de raccordement complémentaire doit être qualifiée de la même manière que les contributions uniques de raccordement dont elle est le corollaire (BUFFAT, p. 170). L'on relèvera par ailleurs que si le prélèvement de la taxe de raccordement complémentaire devait intervenir au moment de la délivrance du permis de construire comme le suggèrent les recourants dans leurs contre-observations du 2 juillet 2015, le Tribunal cantonal TC Page 11 de 20 REEE aurait dû le prévoir précisément parce qu'il s'agit d'une solution différente de celle normalement prévue pour la taxe due lors d'un premier raccordement. Il ressort des contre-observations des recourants du 2 juillet 2015, que la fin de l'aménagement du niveau 3 du pavillon est intervenu en décembre 2006 et que la mise en fonction de la centrale G.________ a eu lieu en juillet 2006. A ces deux dates, l'utilisation de l'un et l'autre raccordement est devenue possible. Par conséquent, le droit de taxer lesdits raccordements devait s'éteindre respectivement, en décembre 2011 et juillet 2011. Ainsi, lorsque la Commune intimée a notifié ses factures de CHF 22'507.05 et CHF 19'053.25 le 13 avril 2011, son droit de taxer n'était pas encore périmé. Le recours est rejeté sur ce point. 5. a) Les recourants se prévalent ensuite de la convention qu'ils ont renouvelée en 1995 avec la Commune intimée pour s'opposer au prélèvement des taxes en cause. b) La plupart du temps, aucune règle de droit n'attribue au droit public ou privé tel contrat prévu par l'Etat, ou par une personne morale de droit public. Lorsqu'un contrat sert directement à l'accomplissement d'une tâche publique, il doit être attribué au droit public. Tel est par exemple le cas d'un contrat d'équipement entre une commune et un promoteur immobilier, fixant les droits et les obligations des parties en ce qui concerne la construction, l'exploitation, l'entretien et le financement des accès à un nouveau lotissement (voir DUBEY / ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1070 ss, 1084). Le contrat de droit administratif concerne aujourd'hui toute forme d'acte administratif. Pour éviter que le principe de la légalité ne soit contourné, deux conditions cumulatives doivent être réalisées. Premièrement, il doit y avoir une norme soit qui permette la conclusion d'un contrat soit qui laisse une marge de manœuvre ou en tout cas qui ne l'exclut pas expressément. Une habilitation légale expresse n'est pas nécessaire. Deuxièmement, le contrat, selon le sens et le but de la norme légale qu'il concrétise dans le cas particulier, doit être conclu sous une forme appropriée qui vaille comme règlement. Le contenu du contrat ne doit pas violer une norme légale en vigueur et doit reposer sur une base juridique générale et abstraite suffisante qui doit être une loi, lorsqu'il s'agit d'une règle particulièrement importante. Un contrat de droit administratif peut être conclu alors même qu'aucune norme ne le prévoit expressément et peut obliger une partie à des prestations qui ne pourraient l'être que par une décision. Cependant, les prestations prévues dans le contrat doivent reposer sur une base légale. Cela vaut en particulier, sous l'angle du principe de la légalité en droit fiscal, lorsque le contrat prévoit le paiement de taxes causales publiques (ATF 136 I 142 consid. 4.1 et 4.2 et références citées traduit in RDAF 2010 II 571). c) Les contrats de droit administratif doivent, en règle générale, être interprétés selon les règles de la bonne foi (principe de la confiance), comme les contrats de droit privé. Cela signifie qu'il faut donner à une manifestation de volonté le sens qu'un destinataire pouvait ou devait en toute bonne foi lui attribuer, sur la base des circonstances qu'il connaissait ou qu'il aurait dû connaître au moment où il l'a réceptionnée. Dans l'interprétation des contrats de droit administratif, il faut cependant prendre particulièrement en considération que lors de leur conclusion, l'administration doit tenir compte de l'intérêt public. Dans les cas douteux, on présume donc qu'elle ne voulait pas conclure un contrat contraire à l'intérêt public dont la sauvegarde lui incombe et que le cocontractant en était conscient. Toutefois, il serait erroné de privilégier, dans tous les cas l'interprétation la plus favorable à l'intérêt public. La préservation de ce dernier trouve sa limite justement dans le principe de la confiance; elle ne doit donc pas aboutir à imposer par l'interprétation au cocontractant de la collectivité des charges qu'il ne pouvait raisonnablement pas prévoir lors de la conclusion du contrat (ATF 122 I 328 = JT 1997 I 452, consid. 4e). Tribunal cantonal TC Page 12 de 20 d) Avant de procéder à l'interprétation de la convention dont se prévalent les recourants, il importe de constater tout d'abord que, selon le cadastre des canalisations et le rapport du bureau F.________ SA avec son schéma annexé figurant dans le dossier constitué, les recourants ont construit à leurs frais pour environ CHF 2'000'000.- (un coût abaissé par la mise à disposition de leur main d'œuvre) 2'440 mètres de canalisations (y compris station de pompage [STAP]). Ces canalisations relient leurs bâtiments (également sis en dehors du périmètre du PDE) à la STAP principale (à l'intérieur du périmètre du PDE) via la STAP P5 (en limite du périmètre du PDE). Sur ces 2'440 mètres de canalisations, 892 mètres se situent à l'intérieur dudit périmètre (de la STAP P5 à la STAP principale en passant par la STAP intermédiaire) et font partie de l'équipement de base qui devait normalement être construit par la Commune. Et ce sont ces 892 mètres de canalisation qui pouvaient donner lieu à une reprise par la Commune intimée. L'art. 96 LATeC dispose en effet ce qui suit : si en règle générale la Commune construit et entretient les ouvrages et installations qui font partie de l’équipement de base et qui sont ou seront sa propriété, la réalisation de cet équipement peut être entreprise notamment par les propriétaires intéressés avec l’accord de dite Commune. Dans ce cas, les modalités et les normes d’exécution des travaux, notamment leur financement, le dépôt de garanties financières, la reprise des installations par la Commune, leur affectation à l’usage commun, leur entretien, peuvent être réglées, le cas échéant par convention. Le reste de la canalisation entre la STAP P5 et les bâtiments raccordés constitue de l'équipement de détail dont la construction incombe au propriétaire en vertu de l'art. 94 al. 2 LATeC. 6. a) La convention relative à l'assainissement des eaux usées des Etablissements, renouvelée le 11 décembre 1995, est formulée de la manière suivante : "Article premier But. Le but de la présente convention est de régler la prise en charge des eaux usées des Etablissements A.________ par la Commune, et d'en définir les aspects techniques et financiers. (…) Art. 5 Conduite Etablissements A.________ - Le L.________ La conduite qui amène les eaux usées depuis les Etablissements A.________ jusqu'à la station de pompage du L.________ dénommée P5 est propriété des Etablissements A.________; elle a été construite et payée par ses derniers. Art. 6 Conduite Le L.________ - stap principale Les Etablissements A.________ renoncent à exiger la participation de la Commune aux frais de construction de la conduite Le L.________ - station de pompage principale, qui devient propriété communale. Art. 7 Mode de calcul et part des Etablissements A.________ 1. La finance d'entrée des Etablissements A.________ (taxe de raccordement) est calculée sur la base des équivalents-habitants, soit 260 EH ou 6 % des EH totaux de la Commune. 2. Ce taux définit la participation financière des Etablissements A.________ aux travaux de construction des ouvrages d'épuration. Les frais d'exploitation seront calculés selon la réglementation communale, sur la base de la consommation d'eau potable. Art. 8 Finance d'entréeTribunal cantonal TC Page 13 de 20 La finance d'entrée unique calculée pour les A.________ se compose des montants nets suivants : - finance d'entrée à la step Fr. 40'757 - ouvrages intercommunaux Fr. 23'463 - ouvrages communaux Fr. 18'940 - nouvelles installations step Fr. 9'411 Part totale nette Fr. 92'571 Art. 9 Frais d'exploitation Les Etablissements A.________ prennent en charge une partie des frais annuels d'exploitation occasionnés par les ouvrages d'évacuation des eaux usées. Cette part sera calculée sur la base de la consommation d'eau potable, cela conformément à la réglementation communale. Au début de chaque année, les Etablissements A.________ transmettent à la commune le relevé des compteurs de leurs bâtiments. La commune facture au début de chaque année la part des Etablissements A.________ de l'an écoulé au taux prévu par le règlement communal, la première fois en 1997. (…) Art. 11 Renouvellement et résiliation La présente convention est valable pour une première période de 15 ans, et peut être renouvelée pour des périodes successives de 5 ans. Elle peut être résiliée pour la fin d'une période, moyennant un préavis écrit de 12 mois. Art. 12 Dispositions finales La présente convention se substitue à celle approuvée les 13, respectivement 22 juin 1989. Les articles 7 et 9, réglant la participation financière des Etablissements A.________ aux frais d'exploitation, ont été adaptés à la réglementation communale." En tant qu'elle prévoit la reprise par la Commune intimée d'une partie de la canalisation construite par les recourants, la convention en cause constitue un contrat de droit public, de droit administratif. Et dans la mesure où les parties ne s'accordent pas sur la nature des taxes visées par la convention, celle-ci, comme les contrats de droit privé, doit donner lieu à interprétation selon les principes de la confiance et de la préservation de l'intérêt public. b) Il convient d'examiner en premier lieu s'il est possible de dégager une intention commune des parties. Selon le dossier constitué, lors de la séance de leur commission administrative du 2 mars 1989, les Etablissements étaient opposés à l'application de la réglementation communale. Ils estimaient qu'ils auraient dû verser une taxe de raccordement qu'ils jugeaient bien trop élevée au regard des frais qu'ils avaient assumés pour la construction des canalisations : "Au sujet de l'assainissement des eaux usées, M. K.________ se rapporte à la séance tenue le 27 février 1989 entre une délégation du Conseil communal de B.________ et la direction des Etablissements A.________, séance qui a eu pour objet la question des taxes de raccordement et d'utilisation. Il ressort de ces discussions qu'en raison d'une proposition paraissant incohérente de l'application du Règlement d'épuration de la Commune de B.________ du 12 mai 1987, à savoir le calcul opéré par les autorités communales en fonction du nombre de m2 utilisés dans les différents locaux des Etablissements A.________ et conduisant cette taxe de raccordement à CHF 711'000.—, les Etablissements A.________ ne peuvent accepter ce mode de calcul qui ne tient pas compte du tout de l'investissement apporté, de plus de CHF 2'000'000.—, Tribunal cantonal TC Page 14 de 20 afin de rejoindre le plan directeur des égouts à la hauteur de la route cantonale. Selon la direction des A.________ et le Bureau d'ingénieurs consulté, la solution de payer la taxe de raccordement en fonction de la pollution provoquée (en moyenne 6 % pour les 260 habitants des A.________) leur paraît plus juste, ce qui ramènerait la taxe à environ fr. 150'000. —. En conclusion, M. K.________ précise que, depuis 1987, un certain montant est mis en réserve en prévision de cette taxe de raccordement et que les pourparlers avec les autorités communales se poursuivent, aucune décision n'ayant encore été prise. Quant à la taxe d'utilisation, elle est perçue en fonction de l'utilisation de l'eau usée et s'élève à environ fr. 7'000.— par année. En l'état, la Commission administrative ne peut, dès lors, prendre position. Elle sera informée ultérieurement par le directeur de l'aboutissement de ces tractations." Et l'échange de correspondance intervenu ensuite entre la Commune intimée et les recourants permet de constater que dans sa lettre du 29 mars 1989, celle-ci donnait son accord à une répartition des coûts basée sur le nombre des équivalents-habitants et aboutissant à une taxe de raccordement de CHF 92'571.- [suite au calcul figurant dans le rapport du bureau F.________ SA du 7 mars 1989] tout en demandant l'abandon de sa participation à la canalisation communale de la STAP principale à celle du L.________ "vu l'ampleur relativement restreinte" de la participation des recourants, ce que ces derniers ont accepté par lettre du 3 avril 1989. Il apparaît ainsi que la Commune intimée a accepté de prélever une taxe d'entrée (taxe de raccordement) basée sur des équivalents-habitants et inférieure de près CHF 618'000.- à celle prévue par l'art. 18 REEE calculée sur la surface utilisable. En compensation, elle ne devait pas participer aux frais ayant résulté de la construction des 892 mètres de canalisation "courant de la station de pompage principale à celle du L.________" située à l'intérieur du périmètre du PDE. Cet échange de correspondance ne révèle pas, toutefois, que des raccordements ultérieurs aient été envisagés. Comme il n'est donc pas possible de dégager une volonté identique des parties sur ce point, une interprétation objective de la convention s'impose. c) La convention a certes été conclue pour régler la prise en charge par la Commune des eaux usées provenant des bâtiments des recourants, et d'en définir les aspects techniques et financiers comme l'indique son art. 1. Toutefois, conformément à ce qui ressortait de l'échange de correspondance ayant précédé la signature de la convention, et malgré son intitulé "convention … relative à l'assainissement des eaux usées", dite convention prévoit la compensation de la gratuité de la reprise de la canalisation située à l'intérieur du périmètre du PDE par une forte réduction de la taxe de raccordement. Si cette reprise des canalisations (qui constitue de l'équipement de base, normalement construit et entretenu par la Commune) et de leur entretien peut être réglée conventionnellement, ses modalités ne doivent pas aboutir à l'octroi d'un avantage fiscal aux recourants (voir arrêts TF 2C_771/2010 du 22 mars 2011 relatif à un solde de taxes périodiques d'eau propre et d'eaux usées, consid. 4.3 et références citées ainsi que 1C_61/2010 du 2 novembre 2010 relatif à une créance pour raccordement aux égouts, consid. 3.2) et les prestations échangées doivent apparaître objectivement proportionnées. Il n'y a pas violation de l'égalité devant la loi quand il ne s'agit pas au fond d'un privilège mais de la compensation d'une prestation en nature ou en service fournie par un contribuable pour une valeur équivalente au montant de la taxe (ATF 103 Ia 31, consid. 2b = JT 1979 I 162 concernant un arrangement passé entre une Commune et un propriétaire qui cède gratuitement le terrain nécessaire à l'élargissement d'une route et qui est en contrepartie exonéré des contributions de riverain (droit gratuit de raccordement aux canalisations). En l'occurrence, la taxe prélevée par la Commune intimée a été fixée conventionnellement à un montant inférieur de CHF 618'429.- à celui qui aurait été perçu en application de l'art. 18 REEE, soit CHF 92'571.- au lieu de CHF 711'000.-. En échange de cette réduction de CHF 618'429.-, les recourants ont accepté de remettre gratuitement Tribunal cantonal TC Page 15 de 20 à la Commune intimée la conduite reliant la STAP P5 à la STAP principale, soit 892 mètres selon le schéma annexé au rapport du bureau F.________ SA. Cela revient à considérer que la Commune intimée a acquis près du tiers (36.55%) des 2'440 mètres de canalisations construites par les recourants pour un prix correspondant à un peu moins du tiers (30.92%) du coût de construction total de CHF 2'000.000.-. Le coût de construction aurait en outre été plus élevé sans la mise à disposition de la main d'œuvre des recourants de sorte que le pourcentage pourrait s'avérer inférieur à 30.92%, accentuant ainsi la disproportion en défaveur des recourants. Toutefois, l'économie réalisée sur le coût de construction, alléguée mais non définie dans son montant, doit être mise en balance avec le fait que les constructions payées par les recourants n'englobent pas seulement les canalisations mais aussi la STAP qui leur appartient et qui est située sur leur bien-fonds. Aussi ce coût de CHF 2'000'000.- peut-il être retenu dans la comparaison entre prestation et contreprestation, lesquelles n'apparaissent donc pas disproportionnées. Au vu de cet échange de prestations pratiquement équilibré, l'on ne saurait retenir que la convention visait tous les raccordements ultérieurs (non chiffrés et non chiffrables), et donc en particulier ceux intervenus à partir de 2006 pour peu qu'ils aient été envisagés à l'époque. Il s'ensuit que la convention doit être interprétée en ce sens qu'elle visait uniquement la taxe due pour le premier raccordement au réseau communal d'évacuation et d'épuration des eaux usées. Si tel n'était pas le cas, la contreprestation de la Commune intimée pouvait augmenter au gré des raccordements complémentaires effectués par les recourants alors que ceux-ci avaient déjà été désintéressés pour la remise des 892 mètres de canalisations. Ces derniers bénéficieraient alors d'un avantage fiscal clairement prohibé par la jurisprudence fédérale eu égard aux principes de la légalité en droit fiscal, et de l'égalité de traitement. Pour s'opposer au prélèvement des taxes complémentaires litigieuses, les recourants se prévalent de la forme de la convention, à savoir celle du contrat de droit public choisie pour établir une liaison durable, et de la fixation d'une durée. L'on relèvera toutefois que la reprise des canalisations par la Commune intimée l'a été sous la forme prévue par l'art. 96 LATeC. D'autre part, le fait d'avoir prévu un contrat de durée répondait à la nécessité de régler le sort des taxes annuelles prélevées pour les frais d'exploitation. Dans la première convention du 22 juin 1989 en effet, les parties avaient prévu que les frais annuels d'exploitation n'étaient pas calculés conformément au REEE mais sur la base des équivalents-habitants. Le caractère durable de la convention s'explique également par le fait que la Commune intimée s'était engagée à prendre en charge les eaux artisanales provenant des bâtiments des recourants sans prévoir de possible prélèvement de la taxe spéciale de l'art. 26 REEE. La fixation d'une durée n'avait pas de raison d'être pour le prélèvement de la taxe de raccordement qui est au contraire une taxe unique et dont le paiement a été opéré à la conclusion de la convention en 1989 par compensation, les parties ayant prévu un rabais de la taxe fixée pour le premier raccordement - et pas davantage - contre la remise des 892 mètres de canalisations. Quant à l'absence de réserve sur les futurs raccordements censée démontrer que la convention devait s'appliquer aussi pour eux, elle peut tout aussi bien s'expliquer par le fait que ceux-ci n'avaient pas été envisagés, ce d'autant plus que la convention avait d'abord pour but de régler la reprise de 892 mètres de canalisation par compensation. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les recourants, le fait que la taxe de raccordement aurait été la même - basée sur la même clé (équivalents-habitants) - s'il y avait des bâtiments supplémentaires à raccorder au moment de la conclusion de la convention ne signifie pas que les raccordements ultérieurs entraient dans le champ de dite convention. Cette clé équivalents-habitants est en constante évolution et le chiffre de 260 correspond à la situation réglée par la convention à l'époque. L'on notera au demeurant que la direction à laquelle les recourants sont rattachés administrativement avait proposé, pendant la procédure de réclamation, Tribunal cantonal TC Page 16 de 20 le 17 juillet 2012, de fixer les taxes litigieuses à un montant total de CHF 22'320.- sur la base de 312 équivalents-habitants tenant ainsi compte d'une évolution que la convention n'avait prévue. Et si l'investissement de CHF 2'000'000.- est très important, il ne signifie pas que les parties auraient souhaité soumettre tout nouveau raccordement au régime de la convention. Ce montant a servi à financer pour près des deux tiers les frais de l'équipement de détail à charge des recourants, une STAP et les canalisations construites pour atteindre le PDE. Enfin, que la convention distingue entre taxe de raccordement et taxes d'utilisation n'implique pas que ces notions étaient claires pour les parties. Si tel avait été le cas, l'on ne voit pas pour quelle raison elles n'ont pas directement utilisé la terminologie du REEE. Pour les motifs qui précèdent, il convient d'interpréter la convention dans le sens qu'elle n'a réglé que la situation prévalant au moment du premier raccordement et non pas celle de futurs raccordements. Le recours est rejeté sur ce point. 7. a) Dans un dernier grief, les recourants se plaignent d'une violation du principe d'équivalence ainsi que du principe de l'égalité. b) Le principe de l'équivalence concrétise les principes de la proportionnalité et d'interdiction de l'arbitraire en matière de contributions causales. Il exige que le montant de chaque redevance soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie [rapport d'équivalence individuelle] et reste dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause, ce qui n'exclut pas un certain schématisme ni l'usage de moyennes d'expérience. Les contributions doivent être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a). Une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 137 V 334, consid. 6.2.1, p. 348 et 140 I 201, consid. 6.5.1, p. 210). L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (YERSIN, L'égalité de traitement en droit fiscal, in RDS 111/1992, vol. II, p. 145 ss, n. 44, p. 178). c) Il ressort d'un arrêt du 20 juin 2008 (arrêt TA 4F 07 165, consid. 3d), dans lequel la Cour fiscale a procédé à l'interprétation de l'art. 19 du REEE plus particulièrement sur le sens de l'expression "pour autant que des avantages supplémentaires en découlent du point de vue de l'évacuation et de l'épuration des eaux", ce qui suit : La taxe de raccordement complémentaire doit servir à financer des infrastructures liées à l’épuration des eaux construites après la perception de la taxe de raccordement initiale. Lorsqu’un propriétaire décide de transformer ou d’agrandir un bâtiment, le résultat obtenu est le plus souvent une augmentation de l’impact sur les installations publiques servant à l’évacuation et au traitement des eaux usées. Cela peut se produire soit par la construction de nouvelles commodités, soit par une augmentation de la surface permettant à un nombre accru de personnes d’occuper le dit bâtiment, soit par une combinaison des deux. Il n’est ainsi pas nécessaire que les travaux entrepris provoquent la création de nouveaux écoulements. L’augmentation de la surface utilisable au sens de l’art. 54 RELATeC suffit, celle-ci amenant, au moins potentiellement, un accroissement de l’utilisation des installations existantes. Il existe Tribunal cantonal TC Page 17 de 20 toutefois la possibilité de transformer un bâtiment sans octroyer d’avantages supplémentaires du point de vue de l’évacuation et de l’épuration. Ces cas devraient en pratique demeurer rares. On peut citer par exemple le cas d’une modification de l’entrée d’un immeuble, augmentant la surface utilisable, sans que cela ait un impact sur les installations publiques servant à l’évacuation et au traitement des eaux usées. On pourrait également imaginer le cas d’une construction d’une cage d’ascenseur extérieure, le long d’un mur du bâtiment, augmentant la surface utilisable." d) En l'espèce, après avoir exposé pour la première fois que lors du réaménagement du 3ème niveau du pavillon, le nombre de pièces était passé de 37 à 39 et que lors de la construction de la centrale G.________, les anciens sanitaires avaient simplement été déplacés et remplacés par de nouveaux sanitaires exécutés selon les normes en vigueur, les recourants sont d'avis qu'il y a une disproportion évidente entre la prestation de la Commune intimée et la redevance demandée. Ils reprochent à la celle-ci de revendiquer la taxe ordinaire comme si elle avait apporté la totalité de la prestation, alors qu'en réalité elle n'a fourni qu'une infime partie. Ils estiment que la Commune intimée a finalement obtenu un avantage pécuniaire d'au minimum CHF 1'381'571.- (CHF 1'289'000.- [correspondant à la différence entre CHF 2'000'000.- pour les frais de construction assumés par les recourants et CHF 711'000.- de taxe de raccordement qui aurait pu être prélevée par la Commune intimée] + CHF 92'571.- de taxe prélevée) au motif qu'elle n'aurait rien dû dépenser pour la construction de la canalisation, ayant même touché CHF 92'571.- et s'étant vue remettre gratuitement une partie de la canalisation. La Cour ne saurait suivre un tel raisonnement. Comme cela a été précisé sous le considérant 5c, la Commune intimée n'avait pas à construire 2'440 mètres de canalisation mais les 892 mètres faisant partie de l'équipement de base et situés à l'intérieur du périmètre du PED entre la STAP P5 et la STAP principale. Et ces 892 mètres de canalisations sont devenus sa propriété pour le prix de CHF 618'429.-, un montant correspondant à la différence entre la taxe qui aurait dû être prélevée et celle qui a finalement été facturée. Le solde du coût de construction concerne des canalisations et une STAP implantées sur les immeubles appartenant aux recourants, ou à des tiers (derniers mètres de canalisation juste avant le raccordement à la STAP P5, laquelle fait l'objet d'une servitude en faveur de la Commune intimée depuis le 7 avril 1989 selon l'extrait du registre foncier disponible en ligne). Ces canalisations et STAP constituent de l'équipement de détail dont la construction n'incombait pas à la Commune intimée (art. 99 [a]LATeC, correspondant aujourd'hui à l'art. 97 al. 1 LATeC ainsi que 9 REEE). Il est ainsi erroné de soutenir qu'une partie de la canalisation a été remise gratuitement à la Commune intimée et que le réseau de canalisations construit par la Commune intimée n'est pas utilisé (motif pris que la canalisation a été construite par leurs soins), les 892 mètres de canalisations collectant les eaux usées des recourants jusqu'à la STAP principale étant bel et bien devenus propriété de la Commune intimée pour le prix correspondant au rabais de CHF 618'429.-. Tout comme il est erroné de la part des recourants, qui se plaignent d'une violation du principe d'égalité, d'affirmer qu'ils doivent payer la même taxe que les autres propriétaires alors qu'ils ont assumé financièrement la quasi-totalité de l'installation dont ils se servent. Les recourants qui utilisent le réseau communal, depuis la STAP P5 jusqu'à la STAP principale, doivent s'acquitter des taxes de raccordement litigieuses dont le but est non seulement de couvrir d'une part les investissements consentis à l'époque pour la construction des installations publiques existantes mais également le coût des travaux de conservation et d'extension des canalisations communales existantes. Si la Commune intimée n'a pas construit elle-même les 892 mètres de canalisation communale situés à l'intérieur du périmètre du PDE, elle en a tout de même payé le prix (CHF 618'429.- par compensation) comme cela vient d'être exposé plus avant et elle les met à disposition des recourants pour la collecte des eaux usées provenant de leurs bâtiments qui Tribunal cantonal TC Page 18 de 20 doivent y transiter jusqu'à la STAP principale. Le fait que les recourants s'acquittent déjà de taxes périodiques n'y change rien dès lors que ces taxes sont destinées à couvrir d'autres frais : la taxe d'exploitation couvre les frais variables (coûts d'exploitation qui comprennent également les dépenses liées à la révision et l'entretien courants des machines et installations) et la taxe de base, les frais fixes (intérêts et des amortissements des investissements puis, lorsque les investissements sont totalement amortis, le montant des attributions au financement spécial pour le maintien de la valeur) et les coûts de l’équipement de base à réaliser selon le PGEE (plan général d'évacuation des eaux, art. 42 LCEaux; voir p. 9 s. des Recommandations). Quant à l'art. 23 al. 2 du nouveau règlement invoqué par les recourants aux fins de démontrer que la Commune intimée traite différemment les grands producteurs d'eaux usées dont la taxe est calculée selon des conventions à conclure (conformément à l'art. 19 al. 2 du règlement fribourgeois du 21 juin 2011 : RCEaux; RSF 812.11), il faut constater que cette disposition n'était pas encore applicable lors de la facturation des trois taxes complémentaires litigieuses, elle pourra cas échéant bénéficier aux recourants lors de futurs éventuels raccordements, mais pas pour ceux faisant l'objet du présent procès. Les recourants soutiennent également que les nouveaux bâtiments n'ont aucune une influence sur l'équipement du réseau communal dès lors qu'à l'époque, ils avaient déjà calibré la canalisation construite par leurs soins de façon à tenir compte d'une utilisation maximale. Comme cela a été précisé plus avant, en tant que taxes uniques de raccordement, les taxes complémentaires facturées le 13 avril 2011 servent, tout comme les taxes de raccordement initial, notamment aussi à la conservation des canalisations communales existantes et non pas à la construction de leur agrandissement, car cet équipement de base à réaliser selon le PGEE est financé par la taxe de base. Il est par ailleurs justifié qu'en cas d'agrandissement des bâtiments, la Commune intimée perçoive, conformément à l'art 19 REEE, une taxe de raccordement complémentaire car en pareil cas, l'augmentation du nombre de locaux appartenant aux recourants laisse supposer une utilisation accrue des égouts par l’intermédiaire de l’augmentation de la surface utilisable. Même si ceux-ci ont déplacé les sanitaires lors de la construction de la centrale G.________ et qu'ils ne disposent finalement que de deux pièces supplémentaires au total après réaménagement du 3ème niveau du pavillon, ils ont désormais la possibilité d'augmenter le nombre de sanitaires lors de futurs réaménagements des surfaces supplémentaires qu'ils ont construites entre 2003 et 2010 ou de permettre à un plus grand nombre de personnes d'occuper les locaux. Les recourants, en tant que propriétaire, vont en effet bénéficier d'un raccordement utilisable pour la totalité de la surface construite. Les recourants se plaignent du fait qu'ils supportent des désavantages par rapport aux autres propriétaires dont les bâtiments se situent à l'intérieur du périmètre du PDE et pour qui la Commune intimée entretient les canalisations. Eux-mêmes continuent d'entretenir la canalisation qui se trouve dans leur propriété à leurs frais, une tâche qui reviendrait à la Commune si elle avait construit la canalisation elle-même. L'on relèvera à cet égard que les taxes complémentaires qui leur ont été facturées servent, tout comme celles prélevées auprès de ces autres propriétaires, notamment à la conservation de l'équipement de base, à l'intérieur du périmètre du PDE. L'entretien de l'équipement de détail n'est pas à la charge de la Commune dès lors qu'elle n'a pas repris la partie des canalisations qui se situent sur les parcelles des recourants, entre les bâtiments des recourants et la STAP P5 (voir art. 97 al. 3 LATeC). Il en va de même pour les autres propriétaires à moins que la Commune intimée n'ait repris leurs canalisations faisant partie de l'équipement de détail. Partant, le fait de posséder des bâtiments à l'extérieur du périmètre du PDE n'a pas d'incidence sur le montant de dites taxes qui ne visent que l'équipement de base. Tribunal cantonal TC Page 19 de 20 Pour ces motifs également, les recourants ne sauraient valablement soutenir, y compris sous l'angle du principe de causalité, qu'en devant s'acquitter des taxes complémentaires litigieuses, ils paient la "même chose deux fois". Il s'ensuit que le prélèvement des taxes litigieuses n'est contraire ni au principe d'équivalence (qui concrétise l'interdiction de l'arbitraire) ni au principe d'égalité. 8. a) Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté et la décision attaquée confirmée. b) Conformément à l'art. 131 CPJA, en cas de recours, la partie qui succombe supporte les frais de la procédure. Le montant de l'émolument est fixé compte tenu du temps et du travail requis, de l'importance de l'affaire ainsi que, dans les affaires de nature pécuniaire, de la valeur litigieuse en cause (art. 2 du tarif du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative : Tarif JA; RSF 150.12). Il peut être compris entre CHF 50.- et CHF 50'000.- (art. 1 Tarif JA). Des frais de procédure ne peuvent toutefois pas être exigés de la Confédération, de l'Etat, des communes et d'autres personnes de droit public, ainsi que des particuliers et des institutions privées chargées de tâches de droit public, à moins que leurs intérêts patrimoniaux ne soient en cause (art. 133 CPJA). En l’espèce, il n'est pas perçu de frais. c) En vertu de l'art. 139 CPJA, aucune indemnité de partie n'est allouée aux collectivités publiques sauf dans les cas où leurs intérêts patrimoniaux sont en cause ou que des circonstances particulières ont rendu nécessaire l'appel à des mandataires extérieurs. La notion d'intérêts patrimoniaux vise les biens du patrimoine financier de la collectivité publique, et non pas ceux appartenant à son patrimoine administratif au nombre desquels figurent les contributions publiques. Dans les contestations portant sur des contributions publiques, la collectivité publique qui obtient gain de cause n'a, en général, pas droit à une indemnité de partie. Tel n'est pas le cas lorsque, comme le prévoit l'art. 139 CPJA in fine, des circonstances particulières ont rendu nécessaire l'appel à des mandataires extérieurs. Cette limitation au droit des collectivités publiques à obtenir une indemnité de partie repose sur l'argument selon lequel les collectivités publiques disposent de suffisamment de personnel ce qui les dispense de faire appel à un mandataire extérieur (voir arrêts TC FR 4F 91 34 du 10 avril 1992 in RFJ 1992 p. 206 ss ainsi que 604 2012 119 du 17 décembre 2013). La Cour considère qu'en l'espèce, une indemnité de partie peut être accordée à la Commune dans la mesure où la complexité du litige l'a amenée à faire appel à un mandataire extérieur, les recourants étant eux-mêmes représentés par un avocat. Le mandataire de la Commune intimée a produit une liste de frais totalisant CHF 6'542.95 (dont CHF 333.- de débours et 8% de TVA par CHF 484.95) basée sur un tarif horaire de CHF 250.-. Conformément à l'art. 11 al. 1 Tarif JA, il est alloué au mandataire l'indemnité de partie requise. Celle-ci est mise à la charge des recourants. Tribunal cantonal TC Page 20 de 20 la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. II. Il n'est pas perçu de frais. L'avance de frais de CHF 12'000.- est restituée aux recourants. III. Une indemnité de partie de CHF 6'542.95 (y c. CHF 484.95 de TVA) est allouée à la Commune intimée en mains de son mandataire à charge des recourants. IV. Communication. Conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours qui suivent sa notification par la voie du recours en matière de droit public. La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 22 juin 2016/eri Président Greffière-rapporteure