2007 1 Veröffentlichung im Amtsbericht Art. 50 lit. d KV; § 23 SpitalD 2003. Gesetzmässigk eitsprinzip bei Ab- gaben; Pflicht der Kaderärzte des Kantonsspitals zu r Ablieferung eines Teils der Honorareinnahmen aus privatärztlicher Tät igkeit an den Ar- beitgeber (OGE 60/2007/18 vom 14. Dezember 2007) Die Honorarabgabe, die aufgrund des Spitaldekrets durch Richtlinien des Regierungsrats geregelt wurde, stellt eine Sond erleistung im Rahmen des öffentlichen Dienstverhältnisses dar, für welche – als Ausnahme von den all- gemeinen Grundsätzen – keine besonderen Anforderung en an die gesetzliche Grundlage bestehen. Art. 50 lit. d KV schliesst an die bundesgerichtliche Rechtsprechung an und will nicht darüber hinausgehe n. Die Subdelegation der Rechtsetzungsbefugnis an den Regierungsrat ist unter den konkreten Um- ständen zulässig (E 2d bb). Die Regelung der Honorarabgabe durch Vereinbarung mit den betroffe- nen Kaderärzten im Rahmen der Richtlinien des Regie rungsrats genügt rechtsstaatlichen Anforderungen (E. 2d dd). X. war Leitender Arzt am Kantonsspital. Nach seine r Pensionierung for- derte ihn die Spitalleitung auf, den dem Arbeitgebe r zustehenden Honorar- anteil aus seiner privatärztlichen Tätigkeit währen d der letzten Monate vor der Pensionierung zu entrichten. X. rekurrierte geg en die entsprechende Ver- fügung erfolglos an den Spitalrat. Seine gegen den Rekursentscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Obergericht ab. Aus den Erwägungen: 2. – a) Umstritten ist zunächst, ob für die von der Spitall eitung bzw. vom Spitalrat erhobene Forderung, welche sich auf Z iff. 3.4 der vom Regie- rungsrat genehmigten Richtlinien zur Verrechnung vo n privatärztlichen Ho- noraren am Kantonsspital Schaffhausen vom Juni 2001 bzw. vom 21. De- zember 2004 (revidierte Fassung) stützt, eine genüg ende gesetzliche Grund- lage bestehe. Die entsprechende Regelung wurde zwar im Vertrag mit dem Beschwerdeführer vom 4. Juli 2001 auch ausdrücklich vereinbart, doch kön- nen nach herrschender Auffassung auch im Rahmen von verwaltungsrecht- lichen Verträgen keine Leistungen vereinbart werden , für die eine genügende 2007 2 gesetzliche Grundlage fehlt (vgl. dazu Georg Müller, Zulässigkeit des Ver- trages und zulässige Vertragsinhalte, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der P raxis, Zürich 2007, S. 25 ff., insbesondere S. 30 ff., mit Hinweis u.a. auf BGE 105 Ia 207 ff.). b) Der Beschwerdeführer macht geltend, bei der in Rechnung gestellten Forderung handle es sich – wie sich schon aus der v erwendeten Terminologie ("pauschale Zusatzabgabe" gemäss Ziff. 3.4 der Rich tlinien) und überdies aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts ergebe – um e ine kostenunabhängige Kausalabgabe auf den Honoraren aus der privatärztli chen Tätigkeit, für wel- che die Anforderungen von Art. 50 lit. d der Verfas sung des Kantons Schaff- hausen vom 17. Juni 2002 (KV, SHR 101.000) gelten w ürden. Der Gegen- stand und die Bemessung der Abgabe sowie der Kreis der Abgabenpflichtigen müsse demnach in einem formellen Gesetz geregelt se in. Im massgebenden Zeitpunkt habe das damals bestehende Kantonsspital- Organisationsdekret a- ber lediglich vorgesehen, dass der Umfang der priva tärztlichen Tätigkeit so- wie die damit zusammenhängenden Rechte und Pflichte n, einschliesslich der finanziellen Bedingungen, vom Regierungsrat in allgemeinen Richtlinien fest- gelegt und in Verträgen mit den Betroffenen vereinb art werden. Gestützt dar- auf bzw. eine entsprechende frühere Bestimmung seie n die erwähnten Richt- linien vom Departement des Innern erlassen und vom Regierungsrat ge- nehmigt worden. Da die Modalitäten der Abgabe nur in diesen Richtlinien ge- regelt seien, würden die Anforderungen von Art. 50 lit. d KV jedenfalls nicht erfüllt. Somit fehle es hinsichtlich der umstritten en Forderung an einer aus- reichenden gesetzlichen Grundlage. c) Der Spitalrat hält dem in seiner Beschwerdeantwort entgegen, der Beschwerdeführer sei als Leitender Arzt ... vollamt lich im Rahmen eines öf- fentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnisses am Ka ntonsspital Schaffhausen angestellt gewesen, wobei einige spezielle Belange seiner Tätigkeit in einem Vertrag geregelt worden seien, der ausdrücklich in Ergänzung zu den das Kantonsspital betreffenden gesetzlichen Bestimmunge n (insbesondere Ge- sundheitsgesetz, Organisationsdekret, Taxdekret, Personalgesetz, Besoldungs- dekret, Personalverordnung und Pensionskassendekret) abgeschlossen worden sei. Die Honoraranteile, die im Zusammenhang mit de r Behandlung von sta- tionären Privatpatienten an den Beschwerdeführer au sbezahlt worden seien, seien spätestens seit 2001 eindeutig dem unselbstän digen Erwerbseinkommen zuzuordnen und steuerlich und sozialversicherungsmä ssig auch entsprechend behandelt worden. Diese Zuordnung sei nicht nur rec htlich, sondern auch sachlich korrekt, weil es sich nicht um Honorarzahl ungen für einzelne kon- krete Behandlungen handle, sondern um pauschale Tar ifzuschläge für Patien- ten der Halbprivat- und Privatabteilung, die vom Sp ital aufgrund von Ver- trägen mit den Versicherern ohne Bezug zu individue llen Leistungen ver-2007 3 einnahmt und anschliessend nach einem spitalintern vereinbarten Schlüssel unter den einzelnen Abteilungen und Personen verteilt würden. Bei den entsprechenden Leistungen, welche unter de m historischen Titel "Honorare" an den Beschwerdeführer überwiesen worde n seien, handle es sich daher aufgrund der heutigen Rechtsverhältnisse um Besoldungszulagen, die im Rahmen des bestehenden öffentlich-rechtliche n Dienstverhältnisses in pauschaler Abhängigkeit von den aus der Behandlung stationärer Privat- patienten resultierenden Zusatzerträgen des Spitals bemessen würden. An der Berechtigung des Arbeitgebers, die Bemessungsgrunds ätze von Besoldungs- zulagen zu regeln und mithin auch eine degressive K omponente ins Be- messungssystem einzubauen, könne daher nicht gezwei felt werden. Gemäss Art. 22 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 26. Oktober 1970 habe der Regie- rungsrat die Kompetenz gehabt, zur Gewinnung und Er haltung hervorragend qualifizierter Arbeitskräfte ausnahmsweise eine ang emessene Zulage zu der für die betreffende Stelle vorgesehenen Maximalbeso ldung zu beschliessen. Mit der Genehmigung einer Honorarregelung, die im F all des Beschwerde- führers ein Brutto-Einkommen in der vierfachen Höhe des ordentlichen Ma- ximaleinkommens gemäss kantonalem Besoldungsdekret ermöglicht habe, habe der Regierungsrat das ihm im Gesetz zugestande ne Ermessen sehr weit- gehend zugunsten des Beschwerdeführers genutzt. d) aa) Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer bis zu seiner Pen- sionierung die vollamtliche Stellung eines Leitenden Arztes ... bekleidete. Für Kaderärzte des Kantonsspitals galt im massgebenden Zeitpunkt (Frühjahr 2005) grundsätzlich ebenfalls das damals noch anwen dbare Personalgesetz vom 26. Oktober 1970 (aPG, Amtsblatt 1970, S. 1719 ff.). Dieses sah in Art. 19 (Fassung vom 19. September 1983, Amtsblatt 1983, S. 1031 ff.) vor, dass vollamtliche Arbeitnehmer grundsätzlich keinen andern Beruf und kein Gewerbe betreiben dürfen, wobei die Wahlbehörde Aus nahmen bewilligen konnte. Als besondere Bestimmung, welche dem allgem einen Personalrecht vorging, berechtigte das bis Ende 2005 geltende Dek ret über die Organisation des Kantonsspitals Schaffhausen – Akutmedizin und G eriatrie vom 7. April 2003 (Spitaldekret, Amtsblatt 2003, S. 707 ff.) unt er anderem die Leitenden Ärzte, im Spital mit persönlichem Honoraranspruch s tationäre Patientinnen und Patienten der Privatabteilung zu betreuen (§ 23 Abs. 1). § 23 Abs. 3 des Spitaldekrets sah hierbei vor, der Umfang der priva tärztlichen Tätigkeit sowie die damit zusammenhängenden Rechte und Pflichten, e inschliesslich der fi- nanziellen Bedingungen, würden vom Regierungsrat in allgemeinen Richt- linien festgelegt und in Verträgen mit den Betroffe nen vereinbart. Eine ent- sprechende Regelung bestand bereits zuvor in § 14 bis Abs. 1 und 3 des De- krets über die Organisation des Kantonsspitals vom 17. Dezember 1984 (Fas- sung vom 21. Januar 2002), welche Bestimmungen als Grundlage für die in 2007 4 der Vereinbarung mit dem Beschwerdeführer vom 4. Ju li 2001 erwähnten Richtlinien vom Juni 2001 rückwirkend auf den 1. Ju li 2001 in Kraft gesetzt worden waren (Amtsblatt 2002, S. 123; vgl. zur Ents tehungsgeschichte dieser neuen Honorarregelung die Vorlage des Regierungsrat s vom 13. November 2001, insbesondere S. 6, und zur Überführung dieser Regelung ins Spital- dekret von 2003 die Vorlage des Regierungsrats vom 20. August 2002, S. 14). bb) Somit ist festzuhalten, dass den an sich vollamtlic h angestellten Lei- tenden Ärzten des Kantonsspitals erlaubt wurde, am Spital auch privatärztlich tätig zu sein. Ermöglicht der Kanton als Arbeitgebe r aber seinen Mitarbeitern, innerhalb ihres Amtes noch eine private, auf Erwerb ausgerichtete Tätigkeit auszuüben, was er an sich untersagen könnte, muss e s ihm auch möglich sein, diese Tätigkeit im Rahmen des Dienstverhältnisses b loss einzuschränken, sie zu regeln und sie an gewisse Bedingungen zu knüpfen . Entgegen der Auf- fassung des Beschwerdeführers handelt es sich daher bei der vom Regie- rungsrat gestützt auf die Delegation in § 23 Abs. 3 des Spitalsdekrets bzw. in § 14 bis Abs. 3 des früheren Dekrets in Ziff. 3.4 der Richt linien vorgesehenen "pauschalen Zusatzabgabe" nicht um eine Abgabe im S inne einer Gebühr o- der eine Steuer, für welche besondere Anforderungen an die gesetzliche Grundlage bestehen (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Ver- waltungsrecht, 5. A., Zürich/St. Gallen 2006, Rz. 2 693 ff., S. 580 ff.). Viel- mehr handelt es sich um eine Regelung innerhalb des öffentlichen Dienst- verhältnisses, aufgrund welcher der Regierungsrat b efugt ist, einen Anteil der Honorareinnahmen aus der bewilligten privatärztlich en Tätigkeit als Sonder- leistung im Rahmen des Dienstverhältnisses abzuschö pfen, ohne dass hiefür nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine be sondere formellgesetz- liche Grundlage erforderlich wäre. So hat denn auch das Bundesgericht be- züglich einer solchen Honorarabgabe bei vollamtlich angestellten Klinik- direktoren im Kanton Zürich – im Unterschied zu ent sprechenden Abgaben bei nicht in einem Dienstverhältnis zum Staat stehe nden Belegärzten im Kan- ton Zug (vgl. den vom Beschwerdeführer zitierten BG E 121 I 234 f. E. 3c) – festgehalten, es genüge für die Festsetzung einer e ntsprechenden Abgabe eine Regelung auf Verordnungsstufe (vgl. BGE 113 Ia 103 f. E. 5 mit weiteren Hinweisen). Nun trifft es freilich zu, dass in Art. 50 lit. d KV festgehalten wird, die grundlegenden Bestimmungen über den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben sowie den Kreis der Abgabenpflichtigen seie n in einem Gesetz im formellen Sinne zu erlassen. Aus der offenen Formulierung (vgl. insbesondere die Umschreibung "von Abgaben") und den Materialien ergibt sich jedoch, dass der Schaffhauser Verfassungsgeber – ähnlich wi e der eidgenössische Verfassungsgeber mit der entsprechenden Vorschrift für die Bundesebene in Art. 164 Abs. 1 lit. d der Bundesverfassung der Sch weizerischen Eidgenos- 2007 5 senschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) – nicht ü ber die bundesgericht- liche Rechtsprechung hinausgehen, sondern an diese anschliessen und damit entsprechend dieser Rechtsprechung weiterhin Differ enzierungen nach den verschiedenen Abgabearten zulassen wollte (vgl. daz u Dubach/Marti/Spahn, Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kommentar, Sch affhausen 2004, S. 146 f., mit weiteren Hinweisen). Wie im erwähnte n Fall aus dem Kanton Zürich liegt im Übrigen auch im Kanton Schaffhausen eine Delegation der näheren Regelung der privatärztlichen Tätigkeit der Spitalärzte an den Regie- rungsrat vor. Wie der Beschwerdeführer zutreffend a usführt, findet sich diese allerdings nicht oder jedenfalls nicht primär in ei nem formellen Gesetz, son- dern lediglich in einer Parlamentsverordnung (§ 23 Abs. 3 des erwähnten Kantonsspital-Organisationsdekrets), welche sich ab er ihrerseits auf Art. 28 des Gesundheitsgesetzes vom 19. Oktober 1970 (GesG, SHR 810.100) stützt. Diese besondere Form der Subdelegation von Rechtset zungsbefugnissen durch das kantonale Parlament selber erscheint trot z gewisser Bedenken ins- besondere im Bereich der Regelung des öffentlichen Dienstverhältnisses zu- lässig (vgl. Dubach/Marti/Spahn, S. 142 f. zu Art. 49 Abs. 2 KV, sowie Häfe- lin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich/B asel/Genf 2005, Rz. 1877, S. 555). Zu beachten ist namentlich , dass der Regierungsrat auch aufgrund des damals geltenden Personalgesetzes (aPG), welches die all- gemeine Regelung des öffentlichen Dienstverhältniss es enthielt, in vielen Be- reichen, namentlich auch bezüglich der Nebentätigke iten zur Rechtsetzung befugt war (vgl. insbesondere den bereits erwähnten Art. 19 aPG). Ob auch die Regelung der fraglichen Honorarabgaben durch bl osse Richtlinien des Regierungsrats genügt, ist nachfolgend zu prüfen (vgl. E. dd). cc) Entgegen der zumindest sinngemäss vertretenen Auffa ssung beider Parteien spielt es nach dem Gesagten keine Rolle, o b die Honorare aus der privatärztlichen Tätigkeit beim Spital oder beim Sp italarzt anfallen und ob sie steuer- und sozialversicherungsrechtlich als selbst ändiges oder unselbständi- ges Erwerbseinkommen gelten. Massgebend ist allein, dass es sich um Ein- nahmen aus der privatärztlichen Tätigkeit handelt, welche bei einem voll- amtlichen Spitalarzt nur mit Bewilligung des Arbeit gebers möglich sind und dementsprechend auch einer einschränkenden Regelung durch den Arbeit- geber unterliegen. Entgegen der vom Spitalrat geäus serten Auffassung han- delt es sich auch nicht um Zulagen zur Gewinnung un d Erhaltung hervor- ragend qualifizierter Arbeitskräfte im Sinne von Ar t. 22 Abs. 2 aPG, welche der Regierungsrat nach seinem Ermessen festsetzen k ann. Vielmehr ist davon auszugehen, dass es sich entsprechend der Ausgestal tung in den Richtlinien um Vergütungen für die bewilligte privatärztliche N ebentätigkeit handelt, welche unabhängig von den Besoldungsansätzen des ka ntonalen Besoldungs- dekrets bestehen, von denen die Kaderärzte aber nac h Massgabe der Richt- linien einen bestimmten Anteil dem Arbeitgeber abzuliefern haben. 2007 6 dd) Fragen könnte man sich somit höchstens noch, ob die betragsmässi- ge Festsetzung der fraglichen Honorarabgabe in eine r blossen Richtlinie des Regierungsrats zulässig sei, oder ob nicht aufgrund des allgemeinen Gesetz- mässigkeitsgrundsatzes (Rechtssatzerfordernis) zumi ndest eine Regelung auf Verordnungsstufe nötig gewesen wäre, wie diese im e rwähnten Fall aus dem Kanton Zürich (BGE 113 Ia 97 ff.) vorlag. Zwar gehe n beide Erlassformen vom Regierungsrat aus, doch kommt Richtlinien nicht der gleiche Stellenwert wie einer Verordnung zu, da von den entsprechenden Regeln im Einzelfall abgewichen werden kann, wenn sich dies aufgrund der besonderen Umstände aufdrängt. Richtlinien werden in der Regel auch nic ht amtlich publiziert. Sie gehören zu den Verwaltungsverordnungen, welche kein e Rechte und Pflich- ten der Privaten begründen, sondern nur verwaltungs interne Wirkung haben und dazu dienen, die Verwaltungspraxis nach einheit lichen Grundsätzen zu steuern (vgl. dazu Müller, S. 32 bei Anm. 21). Der Beschwerdeführer hat zwar ausdrücklich lediglich die fehlende Gesetzesfo rm, nicht aber das Fehlen eines konkretisierenden Rechtssatzes gerügt, doch i st diese Frage im Rahmen der Prüfung der gesetzlichen Grundlage von Amtes wegen zu untersuchen. Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis ist ein Sonderstatusverhältnis, für welches seit jeher an die Bestimmtheit der Rech tsnormen und das Er- fordernis der Gesetzesform geringere Anforderungen gestellt werden als im allgemeinen Rechtsverhältnis (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1549, S. 327, mit weiteren Hinweisen). Abgesehen von schw eren Eingriffen in die Freiheitsrechte ist es üblich und verfassungsrechtl ich zulässig, Rechte und Pflichten der Dienstnehmer auf untergesetzlicher St ufe zu konkretisieren; ins- besondere braucht die Besoldung nicht zwingend in e inem formellen Gesetz festgelegt zu werden. In den meisten Kantonen werde n die Gehälter durch Regierungsverordnung oder Parlamentsdekret festgele gt, wobei überdies den Anstellungsbehörden regelmässig ein erheblicher Spi elraum belassen wird (vgl. für den Kanton Schaffhausen heute die Verordn ung über die Entlöhnung des Staatspersonals vom 27. September 2005 [Lohnver ordnung, SHR 180.101]). In besonderen Fällen können die Lohn ansätze auch durch Weisungen oder Richtlinien der zuständigen Verwaltu ngsbehörde nach ein- heitlichen Gesichtspunkten festgesetzt und die Mark tverhältnisse berücksich- tigt werden (vgl. dazu BGE 2P.369/1998 vom 21. März 2000, insbesondere E. 2, publiziert in ZBl 2001, S. 265 ff., und dazu Christoph Meyer, Markt- löhne im öffentlichen Personalrecht, ZBl 2001, S. 249 ff.). Im vorliegenden Fall geht es – wie dargetan – nich t um die Festsetzung der Besoldung oder einer Besoldungszulage, sondern um die Höhe der Hono- rarabgabe auf der bewilligten privatärztlichen Täti gkeit. Ohne besondere Re- gelung müsste diese Nebentätigkeit mit dem Arbeitge ber ausgehandelt wer- den. Es erscheint daher sinnvoll und zulässig, dass die Höhe der fraglichen 2007 7 Abgabe durch blosse Richtlinie des Regierungsrats f estgelegt und in den Ver- trägen mit den Betroffenen vereinbart wird, wie die s in § 23 Abs. 3 des Spi- taldekrets bzw. in § 14 bis Abs. 3 des früheren Dekrets vorgesehen war. Durch eine fixe Regelung der Honorarabgabe in einer Veror dnung des Regierungs- rats wäre für die betroffenen Kaderärzte als Adress aten der Regelung nichts gewonnen. Im Gegenteil würden dadurch allfällige be gründete Sonderlösun- gen im Rahmen der individuellen Vereinbarungen ausg eschlossen. Es besteht daher kein Grund, für die Regelung dieser besondere n, mit der Bewilligung privatärztlicher Nebentätigkeit zusammenhängenden F rage die vertragliche Vereinbarung von Honorarabgaben im Rahmen von Richt linien aus rechts- staatlichen Gründen auszuschliessen. Dies ermöglich t vielmehr angemessene Lösungen im Einzelfall unter Berücksichtigung der G ebote der Rechtssicher- heit und der Rechtsgleichheit, zumal die Regelung n ur für einen engen Kreis von Betroffenen relevant ist, welche alle im Rahmen der entsprechenden Ver- tragsverhandlungen mit der getroffenen Lösung konfr ontiert wurden (vgl. in diesem Sinn auch die Begründung dieser Regelung in der Vorlage des Regie- rungsrats vom 13. November 2001, S. 6; zur Funktion und zum Sinn des Rechtssatzerfordernisses im Übrigen Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 382 i.V.m. Rz. 372 ff., S. 79 f.). Anders wäre die Rechtslage wohl wiederum, wenn es sich bei der fraglichen Honorarabgabe um eine Abgab e ausserhalb eines öf- fentlichen Dienstverhältnisses handeln würde (vgl. dazu Müller, S. 32 ff. [Unzulässigkeit von Mehrwertausgleichsverträgen im Bau- und Planungsrecht ohne generell-abstrakte Regelung des Abgabensatzes]). ee) Somit ergibt sich, dass die Honorarabgabe gemäss Zi ff. 3.4 der Richtlinien, welche mit dem Beschwerdeführer im Ver trag vom 4. Juli 2001 vereinbart worden ist, über eine genügende rechtlic he Grundlage verfügt. In- haltlich ist die Regelung im Übrigen nicht in Frage gestellt worden und es be- stehen auch keine Anhaltspunkte, dass sie materiell gegen Rechtsvorschriften verstossen könnte. Aus den erwähnten Bundesgerichts entscheiden ergibt sich, dass die angestellten Kaderärzte an den öffentliche n Spitälern im Kanton Zü- rich für die Behandlung stationärer Privatpatienten Honoraranteile in ähn- licher Höhe (30–40 Prozent), aber grundsätzlich ohn e abgabebefreiten Pla- fond abzuliefern haben (vgl. dazu und zum grossen Ermessen des Regierungs- rats bei der Festsetzung des abzuliefernden Honorar anteils BGE 100 Ia 312 ff., insbesondere E. 6b, S. 320, sowie 113 Ia 97 ff .). Die erwähnte Regelung ist somit für die Bemessung der umstrittenen Forder ung grundsätzlich an- wendbar.