2000-0464 1607 00.030 Message relatif à la loi fédérale qui modifie l’arrêté fédéral concernant la loi sur l’énergie atomique du 1er mars 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons avec ce message le projet d’une loi fédérale qui modifie l’arrêté fédéral concernant la loi sur l’énergie atomique, et vous proposons de l’adopter. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 1er mars 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz1608 Condensé La validité de l’arrêté fédéral du 6 octobre 1978 concernant la loi sur l’énergie atomique (RS 732.01) est fixée jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi sur l’énergie atomique, mais au plus tard jusqu’au 31 décembre 2000. Initialement, la loi sur l’énergie nucléaire aurait dû être mise en vigueur avant cette échéance. Mais diverses circonstances (en particulier des initiatives populaires, Tchernobyl) ont causé des retards répétés dans son élaboration. En mars 2000, le Conseil fédéral a ouvert la consultation sur l’avant-projet de loi sur l’énergie nucléaire. Il entend soumettre son message y relatif au Parlement au plus tard en mars 2001, en même temps que le message sur les deux initiatives populaires «Sortir du nucléaire» et «Moratoire-plus». Ainsi le calendrier prévu ne peut pas être tenu. L’intention est de proroger l’arrêté de dix ans, c’est-à-dire jusqu’au 31 décembre 2010, sans en modifier la teneur. Selon la nouvelle constitution fédérale, une loi est nécessaire pour cela (art. 163 s.).1609 Message 1 Partie g énérale 1.1 Point de la situation L’actuelle loi f édérale du 23 d écembre 1959 sur l ’utilisation pacifique de l ’énergie atomique (loi sur l’énergie atomique, LEA; RS 732.0) nécessite une révision. Dès le milieu des ann ées 1970, celui qui se nommait alors D épartement fédéral des trans- ports, des communications et de l ’énergie (DFTCE) 1 a charg é une commission d’experts ne faisant pas partie de l ’administration de s ’atteler à la t âche. Plusieurs points ont toutefois été consid érés comme trop urgents pour attendre. Ils ont fait l’objet de l’arrêté fédéral du 6 octobre 1978 concernant la loi sur l ’énergie atomi- que (AF/LEA, RS 732.01). Approuvée en votation populaire, cette révision partielle, d’une durée de validité limitée, est entrée en vigueur le 1er juillet 1979. Elle innovait notamment en introduisant, pour les nouvelles installations nucl éaires, l’autorisation générale avec les proc édures y relatives, la preuve du besoin ainsi que des disposi- tions concernant l ’évacuation des d échets radioactifs et le fonds de d ésaffectation. La durée de validité de l’arrêté était fixée jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi sur l ’énergie atomique, mais au plus tard jusqu ’au 31 d écembre 1983. Il a été prorogé le 18 mars 1983 jusqu ’à la fin de 1990 et le 22 juin 1990 jusqu ’à la fin de 2000. Après l ’entrée en vigueur de l ’AF/LEA, la commission d ’experts a poursuivi ses travaux; son avant-projet de loi sur la radioprotection et l ’énergie nucléaire, soumis à la consultation en 1981, a ensuite été abandonné. Certaines de ses dispositions ont été intégrées à la loi du 22 mars 1991 sur la radioprotection (RS 814.50). En 1979 et 1984, des initiatives populaires r éclamant des droits de cod écision accrus dans la construction et l ’exploitation d ’installations nucl éaires, l ’abandon de l ’énergie nu- cléaire et une politique diff érente dans le domaine de l ’énergie ont été rejetées. Un nouvel avant-projet de loi sur l ’énergie nucl éaire (LENu), élaboré au sein de l’administration, a été soumis à la consultation au cours du premier semestre 1986. Le 14 novembre 1988, le Conseil f édéral décidait de suspendre les travaux concer- nant ce projet en attendant de conna ître les résultats du scrutin sur les deux initiati- ves populaires «Pour l ’abandon de l ’énergie atomique» et «Halte à la construction de centrales nucl éaires (moratoire) ». Sa d écision était partiellement motiv ée par l’accident de Tchernobyl. Le 23 septembre 1990, la premi ère de ces deux initiatives était rejet ée, l ’autre accept ée. Dans son message du 19 janvier 1994, le Conseil fédéral demandait deux choses: des dispositions plus strictes sur la non-prolif ération des armes nucléaires et une révision partielle de l’AF/LEA. Cette révision partielle a cependant été rejetée par le Conseil des Etats le 13 d écembre 1995 et par le Conseil national le 4 mars 1996, notamment par suite de la d écision négative du peuple du canton de Nidwald au sujet du projet de Wellenberg. A l’automne 1996, le chef du DETEC a invit é des représentants des différents grou- pes d’intérêts à un dialogue sur la politique énergétique, afin de d ébloquer la situa- tion. Mi-1997, le d épartement a tir é un bilan provisoire de leurs discussions. Les milieux concern és ont alors confi é à des groupes de travail l ’étude des questions 1 Depuis le 1 er janvier 1998 le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication, DETEC1610 restées sans r éponse. Un groupe «Gestion des d échets radioactifs » était charg é de proposer dans ce domaine des solutions consensuelles en pr évision de la LENu. Il s’agissait en particulier d ’analyser les avantages et les inconv énients respectifs du stockage final des déchets radioactifs et de leur stockage contrôlé à long terme, ainsi que du retraitement de ces d échets et de leur stockage final direct. Le groupe de travail n’étant parvenu à aucun consensus sur les questions essentielles, son pr ési- dent a adressé au DETEC un rapport final où il formulait ses propres conclusions. Au mois d ’octobre 1998, le Conseil f édéral prenait plusieurs d écisions touchant la politique de l ’énergie; elles concernaient notamment l ’énergie nucléaire, la r éforme fiscale à but écologique et une taxe sur l ’énergie. Dans le même temps, les chefs du DETEC et du DFE étaient chargés de trouver avec les exploitants de centrales nu- cléaires, les opposants et les cantons concern és, les réponses à deux questions: celle de la limitation, dans le temps, du fonctionnement des centrales, et celle du mode d’évacuation des d échets radioactifs. Ces entretiens n ’ayant à leur tour abouti à aucun consensus, le Conseil f édéral a pris, au d ébut de juin 1999, de nouvelles décisions de principe en pr évision du projet de LENu qui devrait être soumis à la consultation. Il a aussi approuv é le message concernant la loi sur le march é de l’électricité et mis en consultation l ’ordonnance sur le fonds de gestion des d échets radioactifs. Au mois de juin 1999, le DETEC a institu é un nouveau groupe d ’experts devant étudier la question du mod èle de gestion des d échets radioactifs. Au d ébut de l ’an 2000, ce groupe a remis son rapport final, o ù il compare le stockage final souterrain, le stockage final avec possibilit é durable de r écupération, le stockage sous contr ôle, de longue dur ée et récupérable, et enfin l ’entreposage intermédiaire. Il parvient à la conclusion que, dans l ’état actuel des connaissances, le stockage final souterrain est la seule méthode permettant d ’évacuer les d échets radioactifs en respectant les exi- gences actuelles de sécurité à long terme (soit pour une dur ée pouvant atteindre plus de 100 000 ans.) Afin de r épondre aux exigences en mati ère de surveillance, de contrôle et de facilit é de r écupération, il propose le mod èle du stockage souterrain contrôlé de longue durée. Cette option répond à la fois aux exigences de la sécurité à long terme et à celles de la r éversibilité. Au cas o ù les déchets ne seraient pas r écu- pérés, on s’acheminerait ainsi peu à peu vers un stockage souterrain final. L’administration a élaboré un avant-projet de LENu s ’inspirant de ces d écisions et conclusions. Le Conseil f édéral a simultan ément adopt é ce message et ouvert la consultation relative à l’avant-projet d’une LENu; il a de plus adopt é l’ordonnance sur le fonds de gestion des déchets radioactifs. 1.2 Appr éciation de la situation L’AF/LEA n’est valable que jusqu ’à la fin de l ’an 2000. Le moratoire sur l ’énergie nucléaire échoit en septembre de la même année. Deux nouvelles initiatives populai- res ont été d éposées le 28 septembre 1999 ( «Sortir du nucl éaire» et «Moratoire- plus»). La premi ère pr éconise en particulier la d ésaffectation progressive des cen- trales nucléaires (Beznau I/II et Mühleberg deux ans, au plus, apr ès l’acceptation de l’initiative, Gösgen et Leibstadt au terme de 30 années d’exploitation, au maximum), l’arrêt des op érations de retraitement du combustible us é et la conversion à des sources d’énergie non nucléaires pour produire l’électricité. Quant à l’initiative pour un nouveau moratoire, elle vise en particulier l ’interdiction temporaire de nouvelles1611 installations nucl éaires et la limitation de la dur ée d ’exploitation à 40 ans, avec possibilité de retarder l ’échéance de dix ans, au maximum, au moyen d ’un arr êté fédéral soumis au r éférendum obligatoire. La consultation relative à l ’avant-projet de loi sur l ’énergie nucl éaire s’est ouverte en mars 2000. Le message devrait être adopté une année plus tard, en même temps que celui qui concernera les deux initia- tives populaires susdites. Le d ébat parlementaire sur la LENu prendra sans doute du temps. C’est pourquoi nous vous proposons de prolonger une nouvelle fois de dix ans la validité de l’AF/LEA. On pourrait certes imaginer ne pas proroger l ’arrêté fédéral. Ce serait rendre à la loi de 1959 sur l ’énergie atomique, dès le 1 er janvier 2001, sa pleine validit é en ce qui concerne l’énergie nucléaire. Le régime de l’autorisation générale deviendrait caduc. De même, les dispositions légales concernant en particulier les actes préparatoires de la construction d’un dépôt pour les déchets radioactifs ou les fonds de désaffectation des centrales et de gestion des d échets tomberaient. Du coup, d ’éventuels actes préparatoires nouveaux seraient bloqu és jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle LENu; le financement des actes de d ésaffectation et de gestion serait au moins pas- sagèrement mis en danger. Il ne faut donc pas laisser échoir l’arrêté, mais le proro- ger. 1.3 Pas de consultation On le verra au ch. 2, il s’agit de proroger l’AF/LEA sans en modifier la teneur. C’est pourquoi nous renonçons à soumettre ce projet à la procédure de consultation. 2 Partie sp éciale Nous vous proposons de proroger la validit é de l’AF/LEA de dix ans, soit jusqu ’au 31 d écembre 2010. Le message relatif à la LENu doit vous être pr ésenté au prin- temps de 2001, en m ême temps que celui qui concernera les deux initiatives popu- laires («Sortir du nucléaire» et «Moratoire plus»). Conformément à notre décision du 27 octobre 1999, le projet de loi constituera un contre-projet indirect aux initiatives. Etant donn é les d élais n écessaires à sa discussion et à un éventuel r éférendum, la prorogation de dix ans de l’AF/LEA se justifie. Nous proposons en outre de reprendre l ’arrêté sans changement. En effet, il était à l’époque le résultat d’un compromis laborieusement acquis entre partisans et adver- saires de l’énergie nucléaire. Toute modification menacerait cet acquis et réclamerait d’autres adaptations. Ce serait remettre en cause le but du projet, qui est de mainte- nir le plus simplement possible la réglementation actuelle pour une durée limitée. 3 Cons équences financières et effets sur l’état du personnel La prorogation de l ’arrêté est sans cons équences pour la Conf édération et pour les cantons.1612 4 Programme de la l égislature La refonte de la loi sur l ’énergie atomique et de l ’arrêté y relatif figurait dans le programme de l égislature 1995 –1999 (FF 1996 II 322, R 33, et 351). Les travaux ayant été encore retard és pour les raisons indiqu ées, il faut proroger une nouvelle fois l’arrêté. 5 Bases juridiques 5.1 Constitutionnalit é Le projet se fonde sur l’art. 90 de la nouvelle Constitution fédérale. 5.2 Forme de l ’acte Aux termes des art. 163 et 164, al. 1, de la nouvelle Constitution f édérale, un acte contenant des dispositions importantes qui fixent des r ègles de droit doit rev êtir la forme d’une loi fédérale. La forme de l’arrêté est réservée aux actes ne contenant pas de telles dispositions. Selon l ’art. 164, al. 1, let. c, Cst., une disposition est impor- tante en particulier lorsqu ’elle se rapport aux droits et aux obligations des person- nes. Le présent acte contient de telles dispositions et doit par cons équent prendre la forme d’une loi.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à la loi fédérale qui modifie l'arrêté fédéral concernant la loi sur l'énergie atomique In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 12 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.030 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 28.03.2000 Date Data Seite 1607-1612 Page Pagina Ref. No 10 124 379 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.