Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2024 14 Arrêt du 6 juin 2025 IIIe Cour administrative Composition Présidente : Dominique Gross Juges : Stéphanie Colella, Johannes Frölicher Greffier-rapporteur : Julien Delaye Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me Jean-Christophe a Marca, avocat contre RÉSEAU SANTÉ DE LA SARINE, autorité intimée Objet Droit social – Reconnaissance des établissements médico-sociaux – Prise en charge des frais d'investissement et d'exploitation Recours du 25 janvier 2024 contre la décision sur réclamation du 4 décembre 2023Tribunal cantonal TC Page 2 de 12 considérant en fait A. A.________ SA est une société anonyme de droit privé fondée le 14 juillet 2010, et dont le siège est à Fribourg. Ses fondateurs sont trois congrégations religieuses: B.________, C.________ et D.________. L'institution a pour but principal l'exploitation d'un établissement médico-social (EMS) sur plusieurs sites, ainsi que la fourniture de prestations de services, notamment dans les domaines des soins, des repas et des prestations sociales. D'après les informations figurant sur son site internet (www.E.________), l'institution se décrit comme "une institution de santé créée par des religieuses pour des religieuses et des religieux". Sa mission est de "créer un milieu de vie, de soins et de prières, au bénéfice des communautés religieuses", en accueillant et soignant les membres de communautés religieuses âgés et en situation de dépendance, dans le respect de leur état de vie et dans un cadre adapté à leurs aspirations. Depuis le 1 er janvier 2011, l'institution est inscrite sur la liste cantonale des EMS reconnus pour l'hébergement de long séjour (ordonnance du 30 janvier 2018 fixant la liste des établissements médico-sociaux du canton de Fribourg, RSF 834.2.41; cf. ég. l'ancienne ordonnance du 3 juillet 2007 de même objet). Les lits attribués à l'institution sont répartis en trois unités de soins distinctes. Ces unités sont hébergées au sein des bâtiments appartenant aux trois congrégations religieuses fondatrices, l'institution étant locataire des locaux qu'elle exploite. B. Par courrier du 15 mars 2018, l'institution s'est adressée à la Commission des établissements médico-sociaux du district de la Sarine (Codems). Invoquant le principe de l'égalité de traitement et sa mission d'intérêt public, qu'elle estimait comparable à celle des autres EMS reconnus, l'institution a sollicité une prise en charge de ses frais d'investissements mobiliers et de ses charges immobilières. Elle a notamment requis de la Codems la confirmation qu'un tel financement lui serait accordé à compter de 2018. En décembre 2019, l'institution a réitéré cette demande, cette fois directement auprès du Réseau Santé de la Sarine (RSS). Il est précisé que la Codems est une commission intégrée au RSS, qui dispose de certaines compétences spécifiques prévues par son règlement. Elle statue notamment sur les demandes de prise en charge des frais d’investissements. En mars 2020, l'institution a directement adressé des factures aux communes, réclamant le paiement de leur quote-part aux "frais financiers" afférents aux résidents de ces communes hébergés par l'institution. Par courrier du 22 juin 2020, le RSS a informé l'institution qu'une prise en charge de ces frais financiers par le réseau n'était pas envisageable. Lors de discussions subséquentes avec le RSS, l'institution a notamment fait valoir, pour étayer sa demande, un taux d'occupation de ses lits de 76 %, une augmentation du degré de dépendance moyen et de l'âge moyen de ses résidents, une diminution prévisible des admissions en provenance des communautés religieuses fondatrices, due à leur évolution démographique, et le fait qu'elle n'est pas propriétaire des immeubles et doit s'acquitter de loyers annuels s'élevant à CHF 520'240.- auprès des congrégations fondatrices.Tribunal cantonal TC Page 3 de 12 Le 25 septembre 2020, le RSS a informé ses communes membres, leur enjoignant de ne pas s'acquitter des montants réclamés directement par l'institution. Le RSS justifiait cette position en indiquant que la gestion des frais financiers des EMS au niveau du district était du ressort de la Codems et, de manière déterminante, que l'institution ne figurait pas au nombre des EMS disposant d'un mandat de prestations avec le RSS. Faisant suite à cette communication, la Commune de F.________ a refusé de s'acquitter des montants qui lui étaient réclamés par l'institution au titre des frais financiers. L'institution a interjeté recours contre cette décision. Par décision du 13 décembre 2022, le Préfet du district de la Broye, statuant en qualité de suppléant du Préfet du district de la Sarine, a rejeté le recours de l'institution. Il a notamment considéré qu'il appartenait à celle-ci de s'adresser à l'association de communes (soit le RSS) pour faire valoir ses prétentions relatives au financement de ses frais d'investissement, et non directement aux communes membres prises individuellement. Donnant suite à cette décision préfectorale, l'institution a, par courrier du 17 janvier 2023, adressé une nouvelle demande au RSS. Elle y sollicitait le paiement de frais pour la période de 2018 à 2022, pour un montant total de CHF 2'475'230.60 (intérêts compris). C. Par décision du 8 mai 2023, la Codems, en tant que commission interne compétente en la matière selon le règlement du 7 décembre 2017 pour la prise en charge des frais financiers et d'investissement des établissements médico-sociaux du district de la Sarine, a rejeté la demande formulée par l'institution. Elle a exposé, en substance que, bien que le Conseil d'État puisse accorder certaines dérogations aux EMS assumant des missions spécifiques dans le cadre d'un mandat cantonal, il ne peut déroger à des conditions fondamentales telles que l'absence de but lucratif, la réponse à un intérêt public et l'accessibilité de l'établissement à toute personne domiciliée dans le canton. Or, l'institution, "créée par des religieuses pour des religieuses et des religieux", ne satisferait pas au critère d'accessibilité à l'ensemble de la population cantonale. Cette particularité, cumulée à l'absence de mandat cantonal formalisé, ferait obstacle à une prise en charge publique de ses frais d'investissements et de ses frais financiers. Il ne serait également pas possible d'imposer aux communes la couverture de tels frais pour une institution avec laquelle elles n'ont pas de mandat de prestations et dont les besoins n'ont pas été intégrés dans leur planification financière. Enfin, la demande de l'institution ne respecterait pas les dispositions légales et réglementaires en vigueur, dès lors que le règlement de la Codems précise que les loyers ne sont pas reconnus comme des frais financiers ou d'investissement éligibles à une prise en charge. D. Le 7 juin 2023, l'institution a formé réclamation auprès du RSS contre la décision de la Codems. À l'appui de sa réclamation, elle a principalement fait valoir que son inscription sur la liste cantonale des EMS démontre qu'elle est au bénéfice d'un mandat cantonal de prestations. La décision du Préfet du district de la Broye du 13 décembre 2022 établit au surplus que, dans le système fribourgeois, la participation aux frais d'investissement d'un EMS mandaté incombe à l'association de communes compétente (ici, le RSS). Selon elle, le Service de la prévoyance sociale du canton de Fribourg (SPS) partage cette analyse. L'institution a ensuite rappelé qu'elle accueille également certains résidents laïcs (comprenant 14 laïcs, 3 missionnaires laïcs et 1 vierge consacrée). Le fait que ses prestations s'adressent prioritairement à une catégorie spécifique de la population (religieuses et religieux) ne saurait donc justifier un refus de prise en charge des frais financiers si l'ouverture à d'autres résidents est assurée. Enfin, les pratiques et dispositions réglementaires internes de la Codems ne seraient pas opposables à l'institution; elle estime que sa Tribunal cantonal TC Page 4 de 12 demande de prise en charge des frais d'investissement doit être évaluée selon la moyenne cantonale des frais d'investissement. En date du 13 novembre 2023, l'institution a adressé un commandement de payer au RSS, portant sur la couverture des frais financiers des résidents pour l'année 2018, soit CHF 467'236.- avec intérêts à 5 % l'an dès le 1er janvier 2019, ainsi que pour l'année 2019, soit CHF 448'184 avec intérêts à 5 % l'an dès le 1er janvier 2020. Le RSS a formé opposition totale. E. Par décision du 4 décembre 2023, le RSS a rejeté la réclamation de l'institution tendant au paiement de CHF 2'475'230.60 pour les années 2018 à 2022. Le RSS a principalement considéré que l'institution ne bénéficiait pas d'une pleine reconnaissance étatique ni d'un mandat cantonal formel ouvrant droit à un tel financement. Cette situation découle notamment du fait que l'institution, par sa vocation spécifique ("créée par des religieuses pour des religieuses et religieux"), n'est pas accessible à l'ensemble de la population, condition impérative de l'art. 10 al. 4 let. b de la loi fribourgeoise du 12 mai 2016 sur les prestations médico-sociales (LPMS; RSF 820.2) à laquelle il ne peut être dérogé. En outre, l'institution n'est ni exploitée ni mandatée directement par le RSS ou ses communes membres. Par conséquent, l'art. 18 al. 1 LPMS, qui met les frais d'investissement à la charge des associations de communes pour les EMS qu'elles exploitent ou mandatent, ne lui est pas applicable. Enfin, le RSS a relevé que les frais réclamés consistaient majoritairement en loyers versés aux congrégations fondatrices pour des bâtiments vraisemblablement amortis. Or, de tels loyers ne sont pas assimilables à des "frais d'investissement" éligibles à une prise en charge publique selon la LPMS et la réglementation de la Codems et du RSS, qui a abandonné la méthode dite "du loyer" et se fonde désormais sur les investissements figurant à l'actif du bilan de l'EMS. F. Par acte du 25 janvier 2024, l'institution interjette recours auprès du Tribunal cantonal contre cette décision. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce que sa demande de prise en charge des frais financiers soit admise. Subsidiairement, elle requiert le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. À l'appui de ses conclusions, la recourante affirme être bien au bénéfice d'un mandat cantonal formalisé. Elle s'appuie à cet effet sur son inscription à l'art. 8 de l'ordonnance fixant la liste des EMS. Elle ajoute que la Direction de la santé et des affaires sociales (DSAS) reconnaît implicitement ce mandat, puisqu'elle intègre les chiffres qu'elle lui fournit dans le calcul de la moyenne cantonale des frais d'investissement journalier. Elle ajoute que le Préfet de la Broye l'a aussi expressément reconnu dans sa décision du 13 décembre 2022 et que le SPS lui a confirmé que les EMS au bénéfice d'un mandat cantonal suivent les mêmes règles de financement. Elle avance aussi que plusieurs communes ont spontanément payé les factures qu'elle leur a envoyées dès mars 2020. La recourante conteste au surplus l'interprétation de l'autorité intimée basée sur la mention "créée par des religieuses pour des religieuses et religieux" figurant sur son site internet. Elle explique que cette mention a une portée historique et contextuelle, et qu'aucune règle interne ne limite l'accès aux seules personnes religieuses. La présence effective de nombreux résidents laïcs, attestée par une liste produite, en témoignerait. La recourante se plaint ensuite du refus de prise en charge de ses frais d'investissement au motif qu'elle n'est pas mandatée ou exploitée par une association de communes. Elle soutient que la prise en charge, par les associations de communes, des frais d'investissement des EMS mandatés par Tribunal cantonal TC Page 5 de 12 l'État (comme elle l'est selon elle) découle de la volonté du législateur et de l'interprétation systémique de la LPMS. Elle fait valoir que la décision du Préfet de la Broye du 13 décembre 2022 allait également dans ce sens. Le fait que la loi ne précise pas explicitement qui assume les coûts pour les EMS mandatés par l'État ne signifierait pas une absence de prise en charge, mais un renvoi aux principes généraux et à la volonté du législateur. La recourante réfute enfin l'argument de l'autorité intimée selon lequel les loyers versés aux congrégations ne constitueraient pas des frais d'investissement éligibles. Elle relève que la Directive des CODEMS pour le calcul des frais financiers et d'investissements des EMS (Directive Fiffine), applicable selon elle à tous les EMS du canton, assimilerait les loyers à des frais financiers et prévoirait leur capitalisation et amortissement. Elle ajoute que le manuel de comptabilité des EMS traiterait les opérations de location comme des investissements, et que le propre règlement de la Codems, bien qu'excluant en principe les biens amortis, prévoirait une prise en charge pour les objets financés par un loyer. G. Dans ses observations du 28 mars 2024, le RSS propose le rejet du recours. Il réitère les arguments déjà évoqués à l'appui de sa décision et rejette les motifs soulevés par la recourante à l'appui de son recours. En substance, le RSS maintient ainsi que la recourante ne remplit pas les conditions d'une reconnaissance étatique ni d'un mandat cantonal formel, notamment en raison de son accessibilité limitée. N'étant ni exploitée ni mandatée par une association de communes, elle ne peut donc pas se prévaloir de l'art. 18 al. 1 LPMS pour la prise en charge de ses frais d'investissement. Enfin, les frais financiers réclamés, constitués majoritairement de loyers, ne sont pas des frais d'investissement éligibles selon la LPMS et la réglementation de la Codems. Dans ses contre-observations du 12 juillet 2024, la recourante conteste la position du RSS et réitère l'ensemble de ses griefs et conclusions. Elle fait également valoir, en substance, que, face au refus de prise en charge par l'autorité intimée, et dès lors que les frais facturés incombent en définitive aux communes, elle n'aurait eu d'autre choix que de s'adresser directement à ces dernières pour obtenir paiement, d'autant que la majorité de ses résidents est domiciliée dans le district de la Sarine. Ses lits sont ouverts à toute personne sans distinction, et ses statuts ne contiendraient aucune condition d'admission restrictive qui justifierait de la considérer comme non accessible à l'ensemble de la population. L'autorité intimée fonderait son argumentation sur des documents (rapports, directives) sans force normative directe, rédigés par des spécialistes non-juristes, et qui citeraient même erronément des dispositions inexistantes de ses propres statuts. Elle subirait ainsi une violation de l'égalité de traitement par rapport à d'autres EMS du canton et au regard du fait que d'autres associations de communes (p.ex. Broye) auraient accepté de prendre en charge ses frais d'investissement. Le 30 septembre 2024, la recourante rappelle encore être au bénéfice d'un mandat cantonal, ce qui est attesté par un courrier de la DSAS qu'elle produit. Le même jour, le RSS dépose des observations finales. Il complète son écriture par une détermination spontanée datée du 4 octobre 2024. Dans cette dernière prise de position, le RSS avance notamment que la DSAS a confirmé que la recourante n'était, en l'état, pas au bénéfice d'une reconnaissance formelle. Par écriture du 11 octobre 2024, la recourante conteste les dernières affirmations du RSS. S'appuyant sur le même courrier de la DSAS, elle maintient qu'elle est au bénéfice d'un mandat Tribunal cantonal TC Page 6 de 12 cantonal. Elle réitère également, pour l'essentiel, plusieurs des griefs formulés dans ses précédentes écritures. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné. H. Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige. en droit 1. Interjeté dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss, 114 al. 1 let. d du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) ainsi que de l'art. 24 al. 3 LPMS. En outre, l'avance sur les frais de procédure a été versée en temps utile, de sorte que le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur ses mérites. 2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'opportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 3. 3.1. La LPMS est entrée en vigueur le 1 er janvier 2018 et a entraîné l'abrogation de l'ancienne loi du 23 mars 2000 sur les établissements médico-sociaux pour personnes âgées (aLEMS; aRSF 834.2.1), ainsi que l'adoption d'un nouveau règlement de la CODEMS en matière de financement des EMS. Elle a pour but de garantir la qualité et la coordination de prestations médico-sociales répondant aux besoins de prise en charge de la population dans le canton (al. 1). A cette fin, elle définit les prestations médico-sociales et les exigences auxquelles sont soumis les fournisseurs et fournisseuses qui les offrent (art. 1 al. 2 let. a LPMS), définit l'organisation des relations entre les pouvoirs publics et les fournisseurs, et fournisseuses de prestations médico-sociales (let. b) et fixe notamment les conditions auxquelles les prestations médico-sociales font l'objet d'un financement des pouvoirs publics (let. c). Selon l'art. 8 al. 1 LPMS, un EMS est une institution de santé, admise à pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins, qui est destinée à accueillir, en principe, des personnes ayant atteint l'âge légal de la retraite et dont l'état exige des soins et une surveillance continue. Conformément à l'art. 10 LPMS, les EMS peuvent, en plus, être mis au bénéfice d'une reconnaissance par l'Etat (al. 1). La reconnaissance fonde, sous réserve des autres conditions applicables, le droit à un subventionnement de l'accompagnement par les pouvoirs publics (al. 2). La reconnaissance porte sur une partie ou sur l'ensemble des prestations offertes par l'EMS (al. 3). Aux termes de l'art. 10 al. 4 LPMS, peuvent être mis au bénéfice d'une reconnaissance les EMS dont le support juridique ne poursuit pas de but lucratif et qui: a) répondent à un intérêt public; b) Tribunal cantonal TC Page 7 de 12 sont accessibles à toute personne domiciliée dans le canton; c) sont mandatée ou exploitées par une association. Le Conseil d'Etat peut accorder des dérogations à l'al. 4 let. c (art. 10 al. 5 1re phrase LPMS). Conformément à l'art. 18 al. 1 du règlement fribourgeois du 23 janvier 2018 sur les prestations médico-sociales (RPMS; RSF 820.21), la demande de reconnaissance doit être adressée par l'institution au Service de la prévoyance sociale. En principe, les associations de commune de chaque district offrent les prestations médico-sociales permettant d'assurer la couverture des besoins de la population idoine ou mandate des fournisseurs et fournisseuses de prestations dans ce but (art. 11 al. 3 LPMS). Dans ce cadre, selon l'art. 12 LPMS, elles établissent notamment un plan de couverture des besoins, sur la base de la planification cantonale (let. a), coordonne l'information de proximité relative à l'offre de prestations (let. b) et définissent les frais d'investissement pris en charge par l'association. En dérogation au principe selon lequel l'intégration d'un EMS dans la planification cantonale est généralement liée à un mandat d'une association de communes (art. 10 al. 4 let. c LPMS), la loi prévoit que le Conseil d'État peut mandater directement certains établissements, auxquels il attribue des missions spécifiques. Il fixe alors également les conditions particulières qui régissent ces institutions (art. 10 al. 5 2ème phrase LPMS). Selon l'art. 19 al. 1 2e phrase RPMS, le mandat précise notamment les conditions relatives à la prise en charge des frais d'exploitation non couverts par la contribution de l'assurance obligatoire des soins, des bénéficiaires ou des pouvoirs publics. Les EMS au bénéfice d'un mandat cantonal concernent en général des établissements ou unités spécialisées qui répondent à des besoins particuliers ou prennent en charge des groupes spécifiques de la population, par exemple en raison de leur état de santé (comme certaines unités de psychiatrie de l'âge avancé du Réseau fribourgeois de santé mentale – RFSM, ou l'unité pour personnes atteintes de démence de l'EMS G.________) ou pour des prestations particulières (telles que les courts séjours en unité de soins palliatifs à l'HFR – Hôpital Fribourgeois). 3.2. Le statut de reconnaissance et l'éventuel mandat de prestations d'un EMS (mandat intercommunal ou mandat cantonal) influencent les modalités de prise en charge des frais de séjour. De manière générale, les frais d'un séjour en EMS sont en effet assumés de façon tripartite: par l'assurance obligatoire des soins (assurance-maladie), par le résident et par les pouvoirs publics (canton et/ou communes pour le financement résiduel). Depuis l'entrée en vigueur du nouveau régime de financement des soins, l'assurance-maladie prend en charge une partie des coûts des prestations de soins, conformément à l'art. 25a de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10). Cette participation prend la forme de contributions forfaitaires en francs, dont le montant varie selon le niveau des soins requis par le résident (art. 25a al. 4 LAMal et art. 7a al. 3 de l'ordonnance du 29 septembre 1995 sur les prestations de l'assurance des soins, OPAS; RS 832.112.31). La part des coûts de soins qui n'est pas couverte par l'assurance- maladie est financée d'une part par le résident – dont la contribution est plafonnée à 20 % de la contribution maximale de l'assurance-maladie fixée par le Conseil fédéral – et d'autre part par le canton, qui assume le financement résiduel de ces soins (art. 25a al. 5 LAMal; ég. art. 1 RPMS). Outre la participation aux coûts des soins, les frais de pension sont intégralement à la charge du résident. Ceux-ci couvrent les prestations dites socio-hôtelières, qui englobent notamment l'hébergement, la restauration, l'intendance, ainsi que l'animation socio-culturelle générale (art. 3 RPMS). S'y ajoutent fréquemment des frais pour des prestations personnelles supplémentaires (p.ex., coiffeur, pédicure, téléphone). Les résidents financent ces charges (frais de pension et personnels) au moyen de leurs revenus (rentes AVS/AI, LPP, revenus de capitaux) et, Tribunal cantonal TC Page 8 de 12 au besoin, de leur fortune. En cas de ressources insuffisantes, ils peuvent solliciter des prestations complémentaires fédérales à l'AVS/AI, destinées à la couverture des besoins vitaux (art. 2 et 10 de la loi du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité, LPC; RS 831.30). Le droit fribourgeois définit par ailleurs les prestations d'accompagnement comme celles participant au maintien et au développement des capacités physiques, psychiques, spirituelles et sociales de la personne, convenues entre l'établissement médico-social (EMS) et la personne bénéficiaire ou son représentant ou sa représentante légal (art. 2 RPMS). Ces prestations d'accompagnement spécifiques, qui se distinguent tant des soins LAMal que des prestations socio-hôtelières de base, peuvent, sous conditions (notamment pour les EMS reconnus), faire l'objet d'un subventionnement public cantonal (art. 10 al. 2 et 20 LPMS). En principe, les résidents participent aussi aux charges d'exploitation d'un EMS qui ne sont pas couvertes par le financement des soins LAMal, ces charges étant généralement incluses dans le prix de pension ou facturées séparément. S'agissant plus spécifiquement des frais d'investissement, le mode de financement a évolué dans le canton de Fribourg. Sous l'empire de l'ancienne loi sur les établissements médico-sociaux (art. 12 aLEMS), les frais d'investissement des immeubles et les "frais financiers" des EMS étaient à la charge des communes. Actuellement, l'art. 18 al. 1 LPMS prévoit que les frais d'investissements mobiliers et immobiliers des EMS qui sont exploités ou mandatés par une association de communes sont à la charge de l'association de communes à laquelle appartient la commune de domicile de la personne bénéficiaire. L'art. 27 al. 1 RPMS précise également que les associations conviennent ensemble des investissements à considérer au bilan des EMS et des modalités de calcul des intérêts et de l'amortissement. Cette disposition réglementaire détaille ainsi la manière dont les associations de communes définissent et gèrent les frais d'investissement pour les établissements relevant de leur sphère de compétence directe (EMS au bénéfice d'un mandat intercommunal). S'agissant, en revanche, des EMS qui sont mandatés directement par le canton pour des missions spécifiques (EMS au bénéfice d'un mandat cantonal), en vertu de l'art. 10 al. 5 LPMS (lequel permet au Conseil d'État de fixer des conditions particulières), la prise en charge de leurs frais d'investissement obéit à des règles spécifiques. L'art. 31 RPMS est notamment déterminant à cet égard. Son al. 5 dispose que les EMS mandatés par l'État facturent les frais d'investissement réels, jusqu'à concurrence de la moyenne cantonale. La méthode de calcul de cette "moyenne cantonale", qui sert de plafond à la facturation, est précisée à l'art. 31 al. 3 RPMS. Selon cette disposition, la Direction compétente "tient compte de la somme des frais d'investissement des établissements exploités ou mandatés par une association, divisée par le nombre total de lits ou de places disponibles et par le nombre de journées ou d'accueils réalisés. Ce régime spécifique pour les EMS au bénéfice d'un mandat cantonal direct est ainsi à distinguer de celui applicable aux EMS exploités ou mandatés par une association de communes. 4. L'autorité intimée soutient que la recourante n'est pas considérée comme un EMS reconnu par le canton. Pour cette raison, elle estime qu'il y a lieu, tout au plus, de déterminer la manière dont les frais d'accompagnement, les charges d'exploitation et les frais d'investissement en tenant compte des règles établies par la CODEMS pour les EMS au bénéfice d'un mandat intercommunal (règlement du 1er janvier 2018 pour la prise en charge des frais financiers et d'investissements des établissements médico-sociaux du district de la Sarine et directive des CODEMS pour le calcul des frais financiers et d'investissements des EMS, i.e. directive Fiffine).Tribunal cantonal TC Page 9 de 12 4.1. La Cour constate toutefois que l'autorité intimée opère une confusion entre les notions de "mandat cantonal" et de "reconnaissance" au sens de la LPMS. Elle soutient en substance que la recourante ne saurait bénéficier d'un mandat cantonal faute de remplir les conditions d'une reconnaissance (notamment l'accessibilité à tous). Or, comme considéré, il y a lieu de distinguer ces deux concepts. De plus, tant l'octroi d'un mandat cantonal spécifique (art. 10 al. 5 2e phrase LPMS) que d'une reconnaissance permettant un subventionnement des frais d'accompagnement (art. 10 al. 1 à 5 1ère phrase LPMS) relèvent tous deux de la compétence des autorités cantonales (Conseil d'État ou Direction compétente), et non d'une association de communes. Partant, l'autorité intimée est liée par le statut conféré aux EMS par le canton, tel qu'il ressort de l'ordonnance fixant la liste des établissements médico-sociaux du canton de Fribourg. Cette ordonnance, qui identifie les EMS admis à pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des soins, précise en effet encore leur statut, notamment s'ils sont au bénéfice d'un mandat intercommunal (EMS répertoriés par district dans les art. 1 à 7), ou d'un mandat cantonal (EMS répertoriés à l'art. 8), ou s'ils bénéficient d'une reconnaissance (indiqués "lits EMS reconnus") ou non (indiqués "lits EMS AOS"). En l'espèce, il appert que, pour la période pertinente allant du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2022, la recourante figurait explicitement sur la liste des EMS au bénéfice d'un mandat cantonal (art. 8 al. 1 let. b. ch. 1 des versions de l’ordonnance précitée en vigueur durant cette période). Durant cette même période, elle n'était cependant pas "reconnue" au sens d'un droit au subventionnement des frais d'accompagnement par les pouvoirs publics (catégorie "lits EMS long séjour AOS"). Ce statut a certes évolué au 1er janvier 2025 puisque depuis cette année, la recourante ne figure plus au titre d'un mandat cantonal, mais est listée parmi les EMS du district de la Sarine (relevant d'un mandat intercommunal via le RSS), tout en bénéficiant désormais d'une reconnaissance pour le subventionnement des frais d'accompagnement (art. 1 al. 1 let. a ch. 13; catégorie "lits EMS long séjour reconnus"). Il en découle que, pour la période pour laquelle l'indemnisation des frais est réclamée (2018-2022), la recourante était bel et bien au bénéfice d'un mandat cantonal formellement attesté par l'ordonnance cantonale précitée. Ce statut pouvait être établi avec une clarté suffisante sur la base des seules dispositions légales et réglementaires applicables; il ne justifiait en tout cas pas les développements étendus et parfois ambigus (confusion notable entre les conditions d'une reconnaissance et l'existence d'un mandat cantonal) figurant sur plusieurs pages de la décision querellée, lesquels ont manifestement contribué, à juste titre, aux contestations de la part de la recourante. C'est d'autant plus vrai qu'il n'appartenait pas à l'autorité intimée, en tant qu'association de communes, de remettre en cause le bien-fondé du statut (mandat cantonal/non-reconnu) de la recourante décidé par le canton. 4.2. Il résulte de ce qui précède que la décision querellée repose sur la prémisse erronée selon laquelle la recourante n'aurait pas bénéficié d'un mandat cantonal durant la période pour laquelle elle réclame la prise en charge de ses frais financiers (2018-2022). Partant de cette prémisse incorrecte, l'autorité intimée a d'abord refusé la prise en charge de ses frais d'investissement au motif qu'elle ne lui avait pas formellement attribué de mandat intercommunal et a ensuite considéré que, même en lui appliquant le régime de financement prévu pour les EMS exploités ou mandatés par son association de communes, les frais de loyers ne pouvaient être financés au titre de frais d'investissement. Ce faisant, elle a manifestement omis d'examiner la situation de la recourante au regard des dispositions spécifiques applicables aux EMS au bénéfice d'un mandat cantonal direct. Ces Tribunal cantonal TC Page 10 de 12 dernières découlent de l'art. 10 al. 5 LPMS (qui fonde la possibilité d'un tel mandat et la fixation de conditions particulières par le Conseil d'État) et sont précisées, pour les frais d'investissement, par l'art. 31 RPMS. L'art. 19 LPMS est également pertinent, en tant qu'il prévoit que le mandat cantonal doit régler la prise en charge des frais d'exploitation non couverts par les autres sources de financement (assurances sociales, résidents, pouvoirs publics pour les soins). Ainsi, cette erreur dans la détermination du statut juridique applicable à la recourante et, par conséquent, dans l'identification du régime de financement pertinent, affecte l'ensemble de l'analyse à laquelle s'est prêtée l'autorité intimée. Pour ce seul motif déjà, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. 4.3. Cela étant, la Cour observe que la recourante, bien que titulaire d'un mandat cantonal pour la période concernée, n'était pas au bénéfice d'une "reconnaissance" formelle au sens de l'art. 10 al. 1 à 5 1ère phrase LPMS ouvrant droit à un subventionnement des frais d'accompagnement. Ainsi, dans la mesure où une partie de la demande financière de la recourante viserait de tels frais, un refus de l'autorité intimée s'avèrerait fondé. Or, la Cour constate que le contenu précis et la portée (notamment financière) du mandat cantonal dont la recourante était titulaire n'ont pas été produits ou suffisamment établis durant la présente procédure. Il n'est en effet pas clair, en l'état du dossier transmis au Tribunal cantonal, quelle part des frais réclamés par la recourante (CHF 2'475'230.60) correspond à des frais d'exploitation ou à des frais d'investissement effectivement couverts par ce mandat cantonal spécifique (en application notamment des art. 10 al. 5, 19 LPMS et 31 RPMS), et quelle part relèverait d'éventuels frais d'accompagnement non subventionnables ou d'autres coûts non pris en charge. Dans ces conditions, il n'appartient pas au Tribunal cantonal, en sa qualité d'autorité de recours, de procéder lui-même aux investigations et à l'instruction complémentaire nécessaires pour clarifier ces aspects et ventiler ensuite les montants réclamés. Il convient par conséquent de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau au sens des considérants, après avoir procédé aux mesures d'instruction requises. Il lui appartiendra notamment de requérir de la recourante et/ou des autorités cantonales compétentes le contenu et la portée exacts du mandat cantonal dont la recourante était titulaire pour la période 2018-2022, d'exiger de la recourante un décompte détaillé et justifié des frais réclamés, en distinguant clairement les frais d'investissement (au sens de l'art. 31 RPMS), les frais d'exploitation couverts par le mandat (art. 19 LPMS), et les éventuels frais d'accompagnement, et de déterminer, sur cette base, les montants qui peuvent être reconnus comme étant à la charge de l'association de communes ou des communes en vertu de la LPMS, de ses dispositions d'application et des termes du mandat cantonal spécifique. 5. 5.1. Vu l'issue de la cause, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 131 et 133 CPJA). L'avance de frais d'un montant de CHF 2'000.- versée par la recourante le 9 février 2024 lui est restituée. 5.2. Ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, la recourante, qui obtient gain de cause, a droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA). Conformément aux art. 8 ss du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus Tribunal cantonal TC Page 11 de 12 à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant. Pour les photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée. La liste de frais produite par le mandataire de la recourante n'a toutefois pas été établie conformément aux dispositions précitées. La fixation à forfait des débours, si elle est admise en matière civile, ne répond pas aux exigences du Tarif JA. En l'espèce, les débours ne sont pas démontrés et le montant forfaitaire réclamé de CHF 281.40 apparaît excessif au regard de l'activité déployée dans la présente procédure. Il convient de considérer qu'un montant de CHF 100.- était suffisant pour couvrir les frais effectifs engagés par le mandataire. En revanche, les opérations effectuées, correspondant à 22 heures et 30 minutes de travail, apparaissent raisonnables. Calculés au tarif horaire de CHF 250.-, les honoraires pour cette activité s'élèvent à CHF 5'625.-. (dont CHF 300.- correspondant à 1.2 heures en décembre 2023). Le total hors taxe s'élève ainsi à CHF 5'725.-. Le supplément pour la TVA pour les opérations effectuées en 2023 (CHF 300.-) au taux de 7.7 % se monte à CHF 23.10. Pour les opérations effectuées après le 1er janvier 2024 (CHF 5'325.- d'honoraires + CHF 100.- de débours), il se monte au taux de 8.1% à CHF 439.45, soit un supplément total de CHF 462.55. Partant, l'indemnité de partie due à la recourante est arrêtée à CHF 6'187.55. Conformément à l'art. 141 al. 1 CPJA, elle est mise à la charge du RSS. (dispositif en page suivante)Tribunal cantonal TC Page 12 de 12 la Cour arrête : I. Le recours est admis. Partant, la décision du 4 décembre 2023 du RSS est annulée et la cause est renvoyée au RSS pour qu'il statue à nouveau au sens des considérants. II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. Partant, l'avance de frais de CHF 2'000.- versée par la recourante lui est restituée. III. Un montant de 6'187.55 (dont CHF 439.45 de TVA à 8.1 % et CHF 23.10 de TVA à 7.7 %) est alloué à la recourante à titre d'indemnité de partie. Il est à verser à Me Jean-Christophe a Marca et mis à la charge du RSS. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 6 juin 2025/jud La Présidente Le Greffier-rapporteur