Aménagement du territoire 802 18 septembre 1995 die ausscheidenden Ratsmitglieder hätten sich vielleicht eine «gemächliche» letzte Session gewünscht. Dennoch kann Ih- nen das Büro kein Sessionsprogramm «light» anbieten - im Gegenteil. Ihr Ratsbüro hat in Übereinstimmung mit dem Büro des Na- tionalrates und mit den Kommissionspräsidenten beschlos- sen, noch möglichst viele der hängigen Geschäfte in dieser Session zum Abschluss, d. h. zur Schlussabstimmung, zu bringen, um eine reiche «Legislaturernte» in die geräumige «Bundesscheune» einzufahren. Von den Sachgeschäften steht in der Binnen- und Aussen- wirtschaftspolitik die Stärkung des Wettbewerbs im Vorder- grund. Ich erwähne in diesem Zusammenhang das Kartell- und das Binnenmarktgesetz. Unter dem Blickpunkt der Libe- ralisierung sind hier auch die Revision des Arbeitsgesetzes und die Differenzbereinigung zur Teilrevision des Raumpla- nungsgesetzes einzureihen. Weitere wichtige traktandierte Vorlagen sind das Regierungs- und Verwaltungsorganisati- onsgesetz, das Fachhochschulgesetz und die Frage eines Mehrwertsteuer-Sondersatzes für die Hôtellerie. Da für die meisten Mitglieder unseres Parlamentes, d. h. un- seres Rates und des Nationalrates, die Legislaturperiode for- mell zu Ende geht und sich somit erfahrungsgemäss im De- zember die Kommissionen stark verändern werden, ist es auch unter diesem Aspekt wünschbar, dass möglichst viele Geschäfte definitiv erledigt und möglichst viele Vorstösse noch in dieser Session behandelt werden können. Ich bin Ihnen allen dankbar, wenn Sie mit einer freiwilligen Selbstdisziplin mithelfen, in der beschränkten Zeit und wenn möglich ohne Nachmittagssitzung in der dritten Woche durchzukommen. In diesem Sinne erkläre ich Session und Sitzung als eröffnet, und wir kommen zum ersten Traktandum der heutigen Ta- gesordnung. #ST# Sammeltitel - Titre collectif Raumplanung Aménagement du territoire 94.054 Bundesgesetz über die Raumplanung. Teilrevision Loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Révision partielle Differenzen - Divergences Siehe Seite 17 hiervor - Voir page 17 ci-devant Beschluss des Nationalrates vom 12. Juni 1995 Décision du Conseil national du 12 juin 1995 Schule Kurt (R, SH), Berichterstatter: Die Revision des Raumplanungsgesetzes ist bekanntlich Bestandteil des bun- desrätlichen Programms zur marktwirtschaftlichen Erneue- rung unseres Landes. Es geht dabei um vier Artikel. Gestatten Sie mir eine Vorbemerkung zum Ganzen: Der Bundesrat hat in dieser Vorlage das Recht auf Privater- schliessung zur Diskussion gestellt; das haben wir akzeptiert. Dann hat er die Änderungen im verfahrensrechtlichen Be- reich zur Vereinfachung, Beschleunigung und besseren Ko- ordination der Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen vorgeschlagen. Wir haben diese Minivorlage - gestatten Sie mir diesen Aus- druck - in der Kommission gewogen und in wesentlichen Punkten für zu leicht befunden. Mit einer Motion wollten wir den Weg für das Verfahren weisen, wie wir es sehen: Zuerst wollten wir auf Bundesebene eine Verfahrenskoordination er- reichen, und in der Zwischenzeit sollten die Kantone die Zeit nutzen, um ihrerseits ihre Verfahren zu überprüfen und zu verbessern. Wir haben mit diesem Vorgehen auch der schmalen Verfassungsgrundlage Rechnung tragen wollen, die dem Bund im Raumplanungsbereich nur das Recht zur Grundsatzgesetzgebung gibt. Diese Entscheide haben Sie am 24. Januar dieses Jahres im Plenum bestätigt. Der Nationalrat hat aber als Zweitrat an- ders entschieden. Er ist auf den bundesrätlichen Entwurf ein- geschwenkt und hat in der Sommersession auch die Artikel 25, 25a und 33 in der bundesrätlichen Fassung gut- geheissen. Er hat damit natürlich gewichtige Differenzen ge- schaffen. Wir haben die dadurch entstandene Situation in der Kommission neu beurteilt. Die Begeisterung für das bun- desrätliche Projekt hielt sich weiterhin in engen Grenzen. An- dererseits sollte diese Revisionsvorlage nicht noch in eine neue Legislatur «mitgeschleppt» werden. In materieller Hinsicht kommt hinzu, dass der Bundesrat zwi- schenzeitlich zum Projekt der Koordination der Entscheidver- fahren Stellung genommen hat. Wo bisher auf Bundesebene mehrere Bewilligungen erforderlich waren, soll inskünftig ein einziger, alle Aspekte umfassender Gesamtentscheid gefällt werden. Dieser wird durch die Behörde getroffen, die von der Einreichung des Gesuchs bis zur Bewilligung für das Haupt- verfahren verantwortlich ist, nachdem sie die übrigen interes- sierten Stellen angehört hat. Dieses sogenannte «Konzentra- tionsmodell mit Anhörung» geht bis Mitte 1996 in die Ver- nehmlassung. Es soll dem Parlament im kommenden Jahr als Revisionspaket vorgelegt werden. Nun zu den Kantonen: Hier ist in der Zwischenzeit einiges ge- schehen. Man kann feststellen, dass lediglich der Kanton Glarus noch keine Massnahmen eingeleitet hat, um die Ko- ordination der Baubewilligungsverfahren explizit zu regeln. Diese erfreuliche Entwicklung ändert indessen nichts daran, dass bis anhin eher wenige Kantone - sechs an der Zahl: Aargau, Bern, Jura, Solothurn, Uri und Waadt - Regelungen kennen, die den Anforderungen dieses Gesetzentwurfes in allen Teilen entsprechen. Bundesrat und Verwaltung halten den Zeitpunkt für ausseror- dentlich günstig, die kantonalen Revisionsbestrebungen durch dieses Gesetzesprojekt zu unterstützen. Wir in der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie waren in der Einschätzung weniger euphorisch. Wir haben anderer- seits vom Willen des Nationalrates Kenntnis genommen, dem Bundesrat in diesen Überlegungen zu folgen. Wir sind aber auch der Auffassung, dass eine Ablehnung der vorge- schlagenen Neuerungen im heutigen Zeitpunkt als falsches Signal gedeutet werden könnte; das gilt es sicher zu vermei- den. Die bessere Verfahrenskoordination auf allen Stufen - und eben prioritär beim Bund - ist ein Thema, das angegangen werden muss. In diesem Sinne haben wir eingelenkt und schlagen vor, im Sinne des Nationalrates zu entscheiden. Es besteht noch ein Minderheitsantrag zu Artikel 33 Absatz 4, der eine Zwischenlösung im Bereich des Instan- zenzuges anvisiert. Die Mehrheit meint indessen: Wenn wir nun zur nationalrätlichen Fassung der Koordination A sagen, müssen wir bei der einheitlichen Rechtsmittelinstanz auch B sagen und das Konzept durchziehen. Doch dazu werde ich mich beim entsprechenden Artikel noch äussern. Art. 25 Abs. 1 bis; 25a Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Art. 25 al. Ibis; 25a Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national18. September 1995 803 Raumplanung Schule Kurt (R, SH), Berichterstatter: Ich bitte Sie vorweg, die unbestrittenen Artikel 25 und 25a in der vorgeschlagenen Fassung zu genehmigen. Artikel 25 Absatz Ibis schreibt den Kantonen vor, dass sie für alle zur Errichtung und Änderung von Bauten und Anla- gen erforderlichen Verfahren Fristen setzen müssen. Nach- dem nur der Grundsatz, dass Fristen gesetzt werden müs- sen, vorgegeben wird, respektiert diese Bundesregelung un- seres Erachtens die Schranken der Verfassung. Artikel 25a statuiert konkrete Grundsätze zur Koordination. Namens der Kommission halte ich dazu ausdrücklich fest, dass es sich dabei selbstverständlich nur um Mindestvor- schriften handelt, über welche die Kantone hinausgehen können. Es bleibt den Kantonen also freigestellt, in ihrer ei- genen Gesetzgebung über diese Minimalstandards hinaus- zugehen. Angenommen - Adopté Art. 33 Abs. 4 Antrag der Kommission Mehrheit Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Minderheit (Plattner, Iten Andreas, Zimmerli) .... findet, ist eine einheitliche letzte Rechtsmittelinstanz in- nerhalb des Kantons vorzusehen. Art. 33 al. 4 Proposition de la commission Majorité Adhérer à la décision du Conseil national Minorité (Plattner, Iten Andreas, Zimmerli) Une autorité de recours unique de dernière instance est pré- vue à l'intérieur du canton en cas de contestation.... Plattner Gian-Reto (S, BS), Sprecher der Minderheit: Ich habe ein schlechtes Gewissen, wenn ich in dieser Minivor- lage noch einen Minderheitsantrag unterbringe. Die Vorlage ist so klein, dass man mit Demokrit hätte denken können, sie sei unteilbar; aber es hat sich gezeigt, dass man sogar dar- aus noch eine halbe Sache machen kann. Die halbe Sache, die hier gemacht wird, ist folgende: Die Vor- lage verlangt, dass ein Koordinationsverfahren materieller Art - bei dem die Entscheide verschiedener materiell zustän- diger Behörden nur miteinander koordiniert und nicht bei ei- ner Behörde konzentriert werden - auf der Seite des Voll- zugs, bei der Jurisprudenz, also auf dem Gerichtsweg, plötz- lich zu einem Konzentrationsverfahren wird, weil nämlich die Rechtsmittelinstanzen einheitlich zu sein hätten. Das ist na- türlich ein Widerspruch in sich selber. Es zeigt sich z. B. auch in meinem Kanton, dass das zu Schwierigkeiten führt, die ei- gentlich mit dem, was man hier regeln wollte, gar nichts zu tun haben. Wir haben verschiedene Instanzen, die im Baubewilligungs- verfahren Entscheide treffen können. Die Entscheide aller Verwaltungsstellen werden jetzt im Baudepartement koordi- niert, aber es gibt Ausnahmeentscheide, welche der Regie- rungsrat trifft. Das sind besonders politische Entscheide wie z. B. eine Bewilligung für das Fällen von geschützten Bäume oder die Bewilligung für eine grössere Anzahl von Parkplät- zen in der Innerstadt, wo das Volk an sich keine solchen mehr will, und ähnliches. Wie wollen Sie nun eine Rechtsmit- telinstanz ausgestalten, die es erlaubt, gleichzeitig gegen die Entscheide einer Baukommission wie gegen jene des Regie- rungsrates Beschwerden entgegenzunehmen? Eine Verwaltungsstelle kann ganz einfach keine Beschwer- den gegen den Regierungsrat behandeln. Das heisst für den Regierungsrat: Als Beschwerdeinstanz bleibt uns nur das Verwaltungsgericht übrig, die einzige Rechtsinstanz, die Er- lasse des Regierungsrates überprüfen kann. Wie sollen wir hier eine einheitliche Rechtsmittelinstanz schaffen? Wir können das nur tun, indem wir dem Regie- rungsrat die Entscheidkompetenz wegnehmen und sie dem Departementsvorsteher geben. Das ist aber nicht das, was das Volk wollte, als es die entsprechenden Regelungen be- schlossen hat; es wollte einen politischen Entscheid ganz klar von einer Gesamtbehörde und nicht von einem Departe- mentsvorsteher fällen lassen. Ich finde, hier passiert ein Eingriff in das kantonale Recht, welcher materiell nicht gerechtfertigt ist - weil dieser Wider- spruch zwischen Koordination und Konzentration auftritt - und welchen wir angesichts der Tatsache, dass das ganze Verwaltungsverfahren sowieso in Revision kommt, jetzt den Kantonen nicht in dieser Schärfe aufoktroyieren sollten. Die Minderheit beantragt ihnen deshalb einfach, dass man nicht alle Rechtsmittelinstanzen einheitlich regeln solle, son- dern die letzte Rechtsmittelinstanz, über die der Kanton ver- fügt. Das wäre bei uns das Verwaltungsgericht. Die nächste Instanz wäre dann das Bundesgericht. Ich glaube, dass das in den allermeisten Fällen gar nichts ändern wird, weil Be- schwerden im allgemeinen wahrscheinlich nicht gegen meh- rere dieser Teilverfügungen ergehen werden, sondern gegen die eine oder die andere; dann ist jeweilen der eine oder an- dere Rechtsmittelweg einzuschlagen. Es spielt keine Rolle, ob das nun zwei verschiedene Rechtsmittelwege oder die gleichen sind; solange es nur einer ist, wird das nicht zu einer Verzögerung führen. Ich hätte diesen Minderheitsantrag - mit meinem juristischen Leichtgewicht - wahrscheinlich nicht eingereicht, wenn nicht noch ein juristisches Schwergewicht dahintergestanden wäre: Kollege Zimmerli, der in der Kommission die gleiche Meinung vertreten hat. Ich bitte Sie deshalb, sich in meinem Sinne für diese Kompro- misslösung zu entscheiden, auch wenn dadurch eine Diffe- renz zum Nationalrat geschaffen wird. Diese kann ohne wei- teres noch in dieser Session bereinigt werden, denn es ist ei- gentlich eine Kleinigkeit; wir verzögern dadurch die Bereini- gung des Gesetzentwurfes nicht. Schule Kurt (R, SH), Berichterstatter: Kollege Plattner hat die Ausgangslage richtig wiedergegeben. Es geht um die Grundsatzfrage, ob einheitliche Rechtsmittelinstanzen im ge- samten Verfahren vorzusehen, vom Bund aus vorzuschrei- ben sind oder ob es genügt, eine einheitliche letzte Rechts- mittelinstanz innerhalb des Kantons vorzusehen. Die Aussage ist selbstverständlich richtig, dass wir mit dieser Revision in die kantonalen Verfahren eingreifen. Darum woll- ten wir in der ersten Runde auf diese Änderungen nicht ein- treten, und darum kann sich Kollege Zimmerli mit diesem ma- nifest werdenden Eingriff nicht sehr befreunden. Die Kantone werden das als bundesrechtlichen Eingriff empfinden. Aber das ist die Konsequenz aus Artikel 25a, in dem wir die Koor- dinationsgrundsätze aufgestellt haben. Würden wir der Minderheit Plattner folgen, wäre die Wirkung unserer Revision, in einem Teilbereich zumindest, fraglich. Wird eine Konzentration erst für die letzte Rechtsmittelin- stanz vorgesehen, bliebe ein Koordinationsbedarf unter meh- reren Justizbehörden bestehen. Das Grundproblem bliebe ungelöst, darum sollte dem bundesrätlichen Entwurf gefolgt werden. Das ist die Meinung der Kommissionsmehrheit. Wir bitten Sie, den Antrag der Minderheit Plattner abzulehnen. Damit wäre auch die letzte Differenz zum Nationalrat beseitigt. Delalay Edouard (C, VS): Le but avoué de la modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire est de soutenir les efforts tendant à simplifier, accélérer et coordonner les procédures d'autorisation, car les lenteurs administratives sont toujours et encore au centre des préoccupations, aussi bien du monde politique que de l'économie. Dans la concur- rence internationale, ces lenteurs et ces complications désa- vantagent notre place économique suisse et contribuent, malheureusement, à éviter la création d'emplois. Les cantons ont fait, ces derniers temps, des efforts considé- rables en vue de coordonner les procédures. Ainsi, par exemple, 24 cantons, c'est-à-dire pratiquement tous, sauf Glaris et Zoug, possèdent des règles sur la coordination des procédures ou sont en train de les mettre sur pied. Il y a seu-Aménagement du territoire 804 18 septembre 1995 lement six cantons aujourd'hui qui connaissent des disposi- tions qui correspondent totalement à cette loi fédérale qui nous occupe maintenant, à savoir Argovie, Berne, Jura, So- leure, Uri et Vaud. Les autres cantons sont au travail, et l'oc- casion est opportune maintenant de leur indiquer par notre décision quelle est la voie que nous allons suivre. Cette transition que les cantons sont en train d'accomplir me permet d'avancer comme premier argument en faveur de no- tre adhésion sans délai à la décision du Conseil national que les cantons doivent donc savoir rapidement de quel bois se chauffer. Cela signifie qu'ils sont soucieux de connaître les dispositions fédérales puisqu'ils sont en passe de réformer dans le bon sens leur propre législation. Maintenir une diver- gence avec le Conseil national nous amènerait à courir le ris- que de ne pas régler cette question pendant cette législature. Si nous voulons donc apporter une contribution efficace à la simplification des procédures, commençons par raccourcir les nôtres et à ne pas multiplier les navettes inutiles. Le Conseil fédéral entend, lui aussi, aller dans le sens d'une accélération des procédures en matière d'infrastructure, qu'il qualifie lui-même de «longues et compliquées». Nous ne pouvons que l'encourager dans cette voie et, personnelle- ment, je souscris tout à fait au message du Conseil fédéral lorsqu'il dit: «Les procédures d'autorisation de recours con- cernant les projets régis essentiellement par le droit fédéral prennent actuellement beaucoup trop de temps, ce qui en- traîne aussi un net accroissement des coûts.» Ou, plus loin: «Un comité directeur comprenant des représentants de la Confédération, des cantons, des milieux économiques et des organisations de protection de l'environnement a étudié, de son côté, dans quelle mesure ces propositions de modifica- tion étaient réalisables. En particulier, des procédures con- centrées seront mises en place pour les autorisations con- cernant les installations ferroviaires, les installations de transport par conduites, les aménagements hydroélectriques frontières, les installations des entreprises publiques de navi- gation et les installations électriques. Dans les cas où plu- sieurs autorisations sont actuellement nécessaires au niveau fédéral, une seule décision globale, qui embrasse tous les aspects du dossier, suffira à l'avenir.» Ce qui doit être bien précisé avec cette modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, c'est qu'elle ne constitue finalement qu'un standard minimum pour les can- tons et que ceux-ci sont invités, dès lors, à prendre toutes les mesures utiles pour aller au-delà. Les cantons sont notam- ment appelés à instituer des délais, qui sont des prescriptions d'ordre, et qui doivent contribuer dans une mesure non négli- geable à atteindre le but que nous nous proposons. La com- pétence des cantons de fixer des délais est une solution res- pectueuse du fédéralisme, mais aussi conforme à la consti- tution, si je me réfère à l'avis des membres de notre commis- sion les plus compétents pour donner leur appréciation sur ce point. Aussi, avec la majorité de la commission, je vous invite à sup- primer toute divergence à l'article 33, de telle façon que nous donnions l'exemple de la célérité que nous souhaitons inspi- rer, voire imposer, aux autres. Koller Arnold, Bundesrat: Zunächst möchte ich Ihnen be- stens dafür danken, dass Sie vorhin stillschweigend be- schlossen haben, dem Bundesrat und dem Nationalrat auch in bezug auf die Verfahrensvorschriften in den Artikeln 25 und 25a zuzustimmen, nachdem der Nationalrat vorher beim anderen Teilpaket dieser Vorlage, bei der privaten Erschlies- sung, Ihren Beschlüssen zugestimmt hat. Die allzu lange Dauer der Verfahren ist nämlich nicht nur wie- derholt von Parlamentsmitgliedern, sondern auch von der Wirtschaft immer wieder kritisiert worden. Ich glaube, es ist wirklich fällig, dass wir am Ende der Legislatur im Zeichen der marktwirtschaftlichen Erneuerung auch auf diesem Gebiet ein klares politisches Signal geben. Ich nehme an, dass Ihnen der Entscheid um so leichter gefal- len ist, als der Bundesrat in der letzten Woche auch in bezug auf die Bundesverfahren Beschluss gefasst hat und damit ein Teil Ihres ursprünglichen Motionsanliegens erfüllt ist. Wir werden bei der Motion Ihrer Kommission sicher noch darauf zurückkommen. Ich möchte sodann ausdrücklich festhalten, dass es sich bei diesen Verfahrensvorschriften wirklich nur um bundesrechtli- che Mindeststandards handelt. Selbstverständlich steht es den Kantonen frei, über diese Mindeststandards hinauszuge- hen. Jene sechs Kantone, die diesen Mindeststandard be- reits erfüllen - Aargau, Bern, Jura, Solothurn, Uri und Waadt -, sind selbstverständlich in keiner Weise zu weiteren Gesetzgebungen verpflichtet. Dagegen scheint es dem Bun- desrat sehr wertvoll, dass jene 17 Kantone, die jetzt auf die- sem Gebiet Revisionen in Gang haben, durch Ihren Be- schluss einheitliche Mindeststandards vorgegeben erhalten. Bei Artikel 25a der Revisionsvorlage haben wir in Überein- stimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Kantone bloss zur materiellen Koordination verpflichtet, aus verfassungsrechtlichen Gründen wohl auch nur dazu ver- pflichten können. Den Kantonen steht es frei, weiter gehende Regelungen schon in erster Instanz vorzusehen, im kantona- len Recht beispielsweise schon in der ersten Instanz ein Kon- zentrationsmodell vorzuschreiben. Nun müssen wir uns aber folgender Tatsache bewusst sein: Wenn wir in der ersten Instanz von Bundesrechts wegen le- diglich eine materielle Koordination vorschreiben, dann blei- ben natürlich die einzelnen Entscheidungen eigenständige Anfechtungsobjekte. Folgt nun aber jede dieser Verfügungen unterschiedlichen Rechtsmittelwegen, so laufen wir Gefahr, die Zeit, die wir im erstinstanzlichen Verfahren durch eine bessere Koordination gewinnen, im Rechtsmittelverfahren wieder zu verlieren. Dies lässt sich mit der Hauptzielsetzung der Revision, der Beschleunigung der Verfahren, schlechter- dings nicht vereinbaren. Der Bauwillige fordert zu Recht gesamthaft betrachtet kür- zere Verfahren. Wir müssen daher gerade im Bereich des Rechtsmittelverfahrens versuchen, so früh wie möglich opti- mal zu koordinieren. Wir sind daher entschieden der Auffas- sung, dass das Konzentrationsprinzip bereits bei der ersten Rechtsmittelinstanz zum Tragen kommen muss. Zudem ist noch folgendes zu bedenken: Wird eine Konzen- tration erst für die letzte kantonale Rechtsmittelinstanz vorge- sehen, dann bleibt ein Koordinationsbedarf unter mehreren Justizbehörden bestehen. Die Koordination unter verschie- denen Rechtsmittelbehörden ist jedoch angesichts der zu be- achtenden justizmässigen Unabhängigkeit der einzelnen In- stanzen ausserordentlich schwierig. Eine befriedigende Ko- ordination unter mehreren Rechtsmittelbehörden wäre über- dies wegen der einzuhaltenden prozessualen Formen und der zum Teil unterschiedlichen Kognition der einzelnen Rechtsmittelinstanzen kaum möglich. Das sind die Hauptgründe, weshalb wir Ihnen auch in diesem Punkt empfehlen, dem Bundesrat und dem Nationalrat zuzu- stimmen und den Antrag der Minderheit Plattner zu Artikel 33 Absatz 4 abzulehnen. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit Für den Antrag der Minderheit 26 Stimmen 8 StimmenSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Sammeltitel Raumplanung Titre collectif Aménagement du territoire In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1995 Année Anno Band IV Volume Volume Session Herbstsession Session Session d'automne Sessione Sessione autunnale Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 01 Séance Seduta Geschäftsnummer --- Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 18.09.1995 - 18:15 Date Data Seite 802-804 Page Pagina Ref. No 20 026 324 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. 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