B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i ch t T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T ri b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Verfahren vor dem BGer mit Urteil vom 18.06.2025 abgeschrieben (2C_273/2024) Abteilung I A-6585/2023 U r t e i l v o m 1 9 . A p r i l 2 0 2 4 Besetzung Richter Stephan Metzger (Vorsitz), Richter Maurizio Greppi, Richter Jürg Marcel Tiefenthal, Gerichtsschreiber Tobias Egli. Parteien A._______, Beschwerdeführerin, gegen Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, Vorinstanz. Gegenstand Änderung der Jagdverordnung (JSV, SR 922.01) vom 1. November 2023; Rechtsverweigerung. A-6585/2023 Seite 2 Sachverhalt: A. Mit E-Mail vom 13. November 2023 wandte sich A._______ an das Gene- ralsekretariat des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK (nachfolgend GS -UVEK). Sie teilte dem GS-UVEK mit, dass ihre "Teilnahmerechte bei der Revision der Jagd- verordnung über die Regulierung von Wölfe n und Steinböcken verletzt worden" seien und kündete ein Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Ver- fügung an. B. Am 15. November 2023 reichte A._______ ein begründetes Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung beim GS-UVEK ein. Dabei stellte sie folgende Begehren: "1. Das vorliegende Gesuch auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung sei gutzuheissen. 2. Es sei festzustellen, dass bei der Teilrevision der Jagdverordnung zur Regulierung von Wölfen und Steinböcken kein ordnungsgemässes Vernehmlassungsverfahren stattgefunden hat. 3. Es sei festzustellen, dass der Sachverhalt in Bezug auf die Akzeptanz, die Vollzugstauglichkeit und die sachliche Richtigkeit der Teilrevision der Jagdverordnung nicht vollständig erstellt worden ist. 4. Es sei festzustellen, dass der pr äventive Abschuss von Wölfen zur Verhütung zukünftiger Schäden auf der Basis von Schwellenwerte (neu Art. 4 b Abs. 3 Bst. c JSV i.V.m. Anhang 3) unverhältnismässig in die Rechte der Gesuchstellerin eingreift, sowie ihren verfassungs- mässigen Anspruch auf ei ne rechtskonforme Umsetzung von Bun- des-, Verfassungs- und Völkerrecht verletzt, insbesondere die Aar- hus-Konvention, die Berner Konvention (BeKo) und die Biodiversitäts- konvention (CBD). 5. Es sei festzustellen, dass ein Verzicht auf ein Vernehmlassungsver- fahren bei der Teilrevision der Jagdverordnung nicht gerechtfertigt ge- wesen ist. Eventualiter sei festzustellen, dass der Verzicht auf eine anderweitig sachgerechte, rechtzeitige und effektive Öffentlichkeits- beteiligung bei der Teilrevision der Jagdverordnun g nicht gerechtfer- tigt gewesen ist. 6. Es sei festzustellen, dass die demokratischen Teilnahmerechte der Gesuchstellerin bei der Teilrevision der Jagdverordnung verletzt wor- den sind und es seien die Folgen der widerrechtlichen Handlungen unverzüglich zu beseitigen. A-6585/2023 Seite 3 7. Es sei der Gesuchstellerin die Möglichkeit zu geben, sich im Rahmen eines ordnungsgemässen Vernehmlassungsverfahrens mit einer Ver- nehmlassungsfrist von mindestens drei Monaten zur Teilrevision der Jagdverordnung zu äussern, ihre Stellungnahme zur Kenntnis zu neh- men, zu gewichten und zu werten, bevor die Teilrevision der Jagdver- ordnung zur Regulierung von Wölfen und Steinböcken in Kraft tritt. 8. Im Sinne einer vorsorglichen Massnahme sei eine Zwischenverfügung bis zum 22. November 2023 zu erlassen, mit der die geplante Inkraft- setzung der Teilrevision der Jagdverordnung zur Regulierung von Wölfen und Steinböcken auf den 1. Dezember 2023 ausgesetzt wird. Die revidierten Bestimmungen seien so lange nicht in Kraft zu setzen, bis ein rechtskräftiger Entscheid über die Anträge 5, 6 und 7 vorliegt bzw. Antrag 7 gutgeheissen und das ordentliche Vernehmlassungs- verfahren durchgeführt worden ist. 9. Es sei der Gesuchstellerin vor Erlass der Verfügung das rechtliche Gehör zu gewähren." C. Das GS-UVEK teilte A._______ mit Schreiben vom 22. November 2023 mit, für die Eröffnung eines Vernehmlassungsverfahrens sei der Bundesrat zuständig. Weiter würden aus Gründen der Gewaltenteilung Akte der Bun- desversammlung und des Bundesrates nicht angefochten werden können. Ihr Gesuch verfolge im Ergebnis eine abstrakte Kontrolle des bundesrätli- chen Beschlusses auf dem Weg des Begehrens um Erlass einer Feststel- lungsverfügung. Dies sei jedoch nicht möglich. Die abstrakte Überprüfung des Bundesratsbeschlusses könne nicht über den Umweg einer Feststel- lungsverfügung herbeigeführt werden. Aus diesen Gründen komme es zum Schluss, es sei keine Verfügung zu erlassen. D. Im Schreiben vom 24. November 2023 an das GS-UVEK hielt A._______ an ihren am 15. November 2023 ge stellten Anträgen fest und ersuchte beim GS-UVEK erneut um Erlass einer anfechtbaren Verfügung. E. Mit Eingabe vom 28. November 2023 erhob A._______ (nachfolgend Be- schwerdeführerin) Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Bundesverwal- tungsgericht. Dabei stellte sie folgende Anträge: "1. Die vorliegende Beschwerde sei gutzuheissen. 2. Das GS-UVEK sei anzuweisen, der Beschwerdeführerin eine anfecht- bare Verfügung zu erlassen. A-6585/2023 Seite 4 3. Eventualiter sei das GS -UVEK anzuweisen, das Gesuch der Be- schwerdeführerin vom 15. November 2023 an die zuständige Behörde zur Behandlung zu überweisen. 4. Subeventualiter sei der Nichteintretensentscheid des GS -UVEK vom 22. November 2023 aufzuheben und a n die Vorinstanz im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen. 5. Im Sinne einer superprovisorischen Massnahme sei unverzüglich eine Zwischenverfügung zu erlassen, mit der das GS-UVEK bzw. die dafür zuständige Behörde angewiesen wird, die geplante Inkraftsetzung der Teilrevision der Jagdverordnung zur Regulierung von Wölfen und Steinböcken auf den 1. Dezember 2023 auszusetzen. Die revidierten Bestimmungen seien so lange nicht in Kraft zu setzen, bis ein rechts- kräftiger Entscheid über die Anträge 5, 6 und 7 des G esuches vom 15. November 2023 vorliegt bzw. Antrag 7 gutgeheissen und das or- dentliche Vernehmlassungsverfahren durchgeführt worden ist. Even- tualiter sei eine Handlungsempfehlung abzugeben. 6. Im Sinne einer provisorischen Massnahme sei das GS-UVEK bzw. die dafür zuständige Behörde mit einer Zwischenverfügung anzuweisen, die Teilrevision der Jagdverordnung (AS 2023 662) aus der amtlichen Sammlung zu entfernen, bis ein rechtskräftiger Entscheid über die be- antragten vorsorglichen Massnahmen von einer Rechtsmit telinstanz vorliegt. Eventualiter sei das GS-UVEK bzw. die dafür zuständige Be- hörde anzuweisen, die Teilrevision der Jagdverordnung in der Amtli- chen Sammlung als ‘Noch nicht in Kraft’ zu deklarieren und das ge- plante Inkraftsetzungsdatum am 1. Dezember 2023 sowie die Voll- zugsmodalitäten entsprechend anzupassen, bis ein rechtskräftiger Entscheid über die vorsorglichen Massnahmen von einer Rechtsmit- telinstanz vorliegt. 7. Im Sinne einer provisorischen Massnahme sei das GS-UVEK bzw. die dafür zuständige Behörde mit einer Zwischenverfügung anzuweisen, die involvierten Bundesbehörden und kantonalen Vollzugsbehörden über die Anpassungen des Inkraftsetzungsdatums und der Vollzugs- modalitäten umgehend zu informieren. 8. Im Sinne einer provisorischen Massnahme sei mit einer Zwischenver- fügung die präventive Regulierung des Wolfsbestandes auf der Grundlage der Teilrevision der Jagdverordnung bis zur Erbringung des Nachweises einer wissenschaftlich basierten Regulierungsfolge- abschätzung und einer rechtlich fundierten Darl egung der Vereinbar- keit der Teilrevision der Jagdverordnung mit Bundes -, Verfassungs - und Völkerrecht zu verbieten. Eventualiter seien alle rechtlichen Mög- lichkeiten zu prüfen und geeignete Massnahmen anzuordnen, welche die bedrohten Interessen der Beschwe rdeführerin sicherstellen und den nicht leicht wiedergutzumachenden Nachteil von ihr abwenden, welcher ihr durch den Abschuss der Wolfsrudel ohne erfolgte Öffent- lichkeitsbeteiligung entstehen würde. A-6585/2023 Seite 5 9. Es seien keine Verfahrenskosten zu erheben. Eventualiter sei die Ge- währung der unentgeltlichen Rechtspflege zu prüfen. 10. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz." F. Mit Verfügung vom 29. November 2023 trat das Bundesverwaltungsgericht auf das Gesuch um Erlass superprovisorischer Massnahmen nicht ein (An- trag Ziff. 5). G. Mit Zwischenverfügung vom 1. Dezember 2023 forderte das Bundesver- waltungsgericht die Beschwerdeführerin auf, einen Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.– zu leisten. H. Gegen die Verfügung um Erlass superprovisorischer Massnahmen vom 29. November 2023 sowie die Zwischenverfügung vom 1. Dezember 2023 zur Leistung eines Kostenvorschusses erhob die Beschwerdeführerin am 21. Dezember 2023 Beschwerde beim Bundesgericht. Dieses trat mit Urteil vom 18. Januar 2024 auf die Beschwerde gegen den Nichteintretensent- scheid auf das Gesuch um Erlass superprovisorischer Massnahmen nicht ein (Verfahren 2C_695/2023). Die Beschwerde gegen die Erhebung eines Kostenvorschusses hiess das Bundesgericht mit Urteil vom 24. Januar 2024 gut, hob Dispositiv-Ziffern 1 und 2 der Zwischenverfügung vom 1. De- zember 2023 auf und wies die Sache zu neuem Entscheid an das Bundes- verwaltungsgericht zurück (Verfahren 2C_694/2023). I. Mit Stellungnahme vom 12. Dezember 2023 beantragte das GS -UVEK (nachfolgend Vorinstanz), die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf überhaupt eingetreten werden könne. J. Am 2. Januar 2024 reichte die Beschwerdeführerin eine als "Beschwerde- ergänzung" betitelte Eingabe zu den Akten. Darin präzisierte sie die in der Beschwerdeschrift vom 28. November 2023 gestellten Antr äge Ziff ern 6 und 8 wie folgt: "Antrag 6 Neu: Im Sinne einer provisorischen Massnahme sei das GS -UVEK und das BAFU bzw. die dafür zuständige Behörde mit einer Zwischenverfü- gung anzuweisen, die angeordne ten vorsorglichen Massnahmen des A-6585/2023 Seite 6 Bundesverwaltungsgerichts sofort umzusetzen und an die entsprechen- den kantonalen Vollzugsbehörden zu kommunizieren, bis ein rechtskräfti- ger Entscheid über die beantragten vorsorglichen Massnahmen von einer Rechtsmittelinstanz vorliegt. Antrag 8 Neu: Im Sinne einer provisorischen Massnahme sei mit einer Zwischen- verfügung die präventive Regulierung des Wolfs- und Steinbockbestandes auf der Grundlage der Teilrevision der Jagdverordnung, Änderung vom 1. November 2023 (AS 2023 662) bis zur Erbringung des Nachweises ei- ner wissenschaftlich basierten Regulierungsfolgeabschätzung und einer rechtlich fundierten Darlegung der Vereinbarkeit der Teilrevision der Jagd- verordnung mit Bundes -, Verfassungs - und Völkerrecht zu verbieten. Eventualiter seien alle rechtlichen Möglichkeiten zu prüfen und geeignete Massnahmen anzuordnen, welche die bedrohten Interessen der Be- schwerdeführerin sicherstellen und den nicht leicht wiedergutzumachen- den Nachteil von ihr abzuwenden, welcher ihr durch den Ab schuss der Wolfsrudel und Steinbockbestände ohne erfolgte Öffentlichkeitsbeteili- gung entstehen würde. Subeventualiter sei der Beschwerde vom 28. No- vember 2023 und 2. Januar 2024 die aufschiebende Wirkung zu gewäh- ren." K. Mit Eingabe vom 23. Januar 2024 teilte die Beschwerdeführerin mit, ihr Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen hinsichtlich bestimmter Wolfsrudel könne nicht als gegenstandslos bezeichnet werden , und bat das Gericht um Beurteilung des Gesuchs (Anträge Ziff. 6 und Ziff. 8). L. Die Vorinstanz nahm am 26. Januar 2024 Stellung zu den Begehren um Erlass vorsorglicher Massnahmen. Es stellte den Antrag, dass auf das Be- gehren nicht einzutreten sei. M. Mit Eingabe vom 26. Februar 2024 äusserte sich die Beschwerdeführerin zu ihren Anträgen um Erlass vorsorglicher Massnahmen und zu ihrem Ge- such um unentgeltliche Rechtspflege. N. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. A-6585/2023 Seite 7 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG Be- schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Eine Verfügung liegt vor bei einer hoheitlichen, individuell -konkreten, auf Rechtswirkungen ausgerichteten und verbindlichen Anordnung einer Be- hörde, die sich auf öffentliches Recht des Bunde s stützt, oder bei einer autoritativen und individuell -konkreten Feststellung bestehender Rechte oder Pflichten (Art. 5 Abs. 1 VwVG; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemei- nes Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, Rz. 653 ff. , HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 849 ff.). Verfügun- gen sind den Parteien schriftlich zu eröffnen (Art. 34 VwVG). Sie sind, auch wenn sie in Briefform ergehen, als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Aus mangelhafter Eröffnung darf den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG). Im Fall von Unklarheiten über den Verfügungscharakter eines Schreibens ist nicht massgebend, ob die Verwaltungshandlung als Verfügung gekennzeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine Verfügung entspricht, sondern ob die Strukturmerkmale einer Verfü- gung vorhanden sind (TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 737). 1.2 Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin das Recht auf Erlass der beantragten Verfügung über ihre Anträge abgesprochen. Selbst wenn das strittige Schreiben der Vorinstanz vom 22. November 2023 trotz fehlender Anforderungen gemäss Art. 35 VwVG gewisse Merkmale einer Verfügung aufweist, indem sinngemäss über die Anträge der Beschwerdeführerin be- funden wurde, kann darin keine Verfügung gesehen werden. Einer solchen Annahme steht die klare Willensäusserung der Vorinstanz entgegen, dass sie trotz unmissverständlicher Aufforderung der Beschwerdeführerin in die- ser Angelegenheit keine Verfügung erlassen kann. 1.3 Damit liegt keine anfechtbare Verfügung vor. Davon geht grundsätzlich auch die Beschwerdeführerin aus und macht mit ihrer Beschwerde in erster Linie eine Rechtsverweigerung geltend. 1.4 Nach Art. 46a VwVG kann gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung ebenfalls Beschwerde geführt A-6585/2023 Seite 8 werden. Beschwerdeinstanz ist jene Behörde, die zuständig wäre, wenn die Verfügung ordnungsgemäss ergangen wäre (BVGE 2016/20 E. 1.3; Ur- teil des BVGer A-5599/2021 vom 4. April 2023 E. 1; MOSER/BEUSCH/KNEU- BÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 5.18 m.H.). Das UVEK gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist deshalb für die Beurteilung der frist- und formgerecht (Art. 50 und Art. 52 VwVG) eingereichten Rechtsver- weigerungsbeschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). 2. 2.1 Eine Behörde verweigert das Recht, wenn sie es ausdrücklich ablehnt oder stillschweigend unterlässt, eine Verfügung zu treffen, obwohl sie dazu verpflichtet ist (vgl. BGE 124 V 130 E. 4; Urteil des BGer 8C_596/2017 vom 1. März 2018 E. 5.1). Voraussetzung für eine Rechtsverweigerungsbe- schwerde ist, dass der Rechtsuchende zuvor bei der zuständigen Behörde ein Begehren um Erlass einer anfechtbaren Verfügung gestellt hat. Eine Rechtsverweigerungsbeschwerde soll im Weiteren nur dann zur Anwen- dung kommen, wenn die verweigerte Verfügung grundsätzlich selbst an- fechtbar wäre. Die beschwerdeführende Partei hat im Sinne einer Eintre- tensvoraussetzung zumindest glaubhaft zu machen, dass ein Anspruch auf Erlass einer anfechtbaren Verfügun g besteht. Ein solcher Anspruch liegt dann vor, wenn einerseits eine Behörde nach dem anzuwendenden Recht verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und wenn andererseits die gesuchstellende Person nach Art. 6 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung beanspruchen kann (vgl. BVGE 2016/20 E. 3; Urteil des BVGer A -2968/2021 vom 8. Dezember 2021 E. 3.1; MÜLLER/BIERI, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 46a Rz. 20 ff.). Wenn eine Behörde die Ansicht vertritt, dass sie für den Erlass einer Verfügung nicht zuständig ist, darf sie ebenfalls nicht untätig bleiben, sondern hat gegebenenfalls einen Nichteintretensentscheid zu fäl- len und ihre Unzuständigkeit festzustellen (vgl. BGE 130 II 521 E. 2.5; BVGE 2009/1 E. 3; Urteil des BVGer A -5599/2021 vom 4. April 2023 E. 3.1). 2.2 Die Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich bei Rechtsverweigerungsbeschwerden grundsätzlich auf die Frage, ob das Gebot des Rechtsschutzes im konkreten Fall verletzt worden ist oder nicht. A-6585/2023 Seite 9 3. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Rechtsverwei- gerungsbeschwerde gegeben sind. 3.1 Die Beschwerdeführerin verlangte in ihrem Schreiben vom 15. Novem- ber 2023 ausdrücklich, dass die Vorinstanz ihr gegenüber eine anfechtbare Verfügung erlassen soll . Am 24. November 2023 wandte sich die Be- schwerdeführerin erneut an die Vorinstanz und beantragte, es sei ihr "un- verzüglich eine anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen". Unabhängig davon, ob ein materieller Anspruch auf eine Verfügung besteht oder nicht, hat die Beschwerdeführerin einen Anspruch auf die Eröffnung der vor - instanzlichen Beurteilung und Entscheidung in einer (anfechtbaren) rechts- verbindlichen Verfügung (vgl. E. 2.1). Denn nur so hat sie die Möglichkeit, den Entscheid rechtlich überprüfen zu lassen. Die Vorinstanz wäre somit verpflichtet gewesen, zumindest über die nach ihrer Meinung bestehende Unzuständigkeit eine formelle Nichteintretensverfügung zu erlassen. In- dem sie dies unterlassen hat, beging sie eine Rechtsverweigerung. Die Beschwerde ist demzufolge in diesem Punkt gutzuheissen. 3.2 Bei Gutheissung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde ist die Sache mit der Anweisung, darüber zu entscheiden, an die Vorinstanz zu rückzu- weisen. Eine andere Möglichkeit, den rechtmässigen Zustand herzustellen, gibt es grundsätzlich nicht. Insbesondere darf das Gericht nicht anstelle der das Recht verweigernden Behörde entscheiden. Denn dadurch würde der Instanzenzug verkürzt und allenfalls weitere Rechte der am Verfahren Beteiligten verletzt ( MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 5.25). In Einzelfällen kann es aber zulässig sein, aus prozessökonomi- schen Gründen auf eine Rückweisung an die Vorinstanz zu verzichten und den Entscheid selbst zu fällen (BVGE 2009/1 E. 4.2; Urteile des BVGer A-36/2013 vom 7. August 2013 E. 3.1.4 und A-4862/2014 vom 3. Juni 2015 E. 5.1; UHLMANN/WÄLLE-BÄR, in: Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Pra- xiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, Art. 46a Rz. 44; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 5.25a). 3.3 Da sich die Vorinstanz gemäss ihrer Vernehmlassung als unzuständig erachtet, erscheint eine blosse Rückweisung der Sache zum Erlass einer formellen Verfügung über die Zuständigkeit aus prozessökonomischen Gründen als nicht zweckmässig. Eine solche würde sich in einem Verfah- rensleerlauf erschöpfen, was unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten als nicht vertretbar erscheint. Aus diesem Grund ist vorliegend ausnahms- weise auf eine Rückweisung zu verzichten und nachfolgend zumindest zu A-6585/2023 Seite 10 prüfen, ob die Vorinstanz zur Beurteilung der von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Rechtsfragen betreffend die Teilrevision der Jagdverord- nung vom 1. November 2023 überhaupt zuständig ist und ihr diesbezüglich Verfügungskompetenz zukommt (vgl. zum Ganze n BVGE 2009/1 E. 4.2; Urteile des BVGer A -36/2013 vom 7. August 2013 E. 3.1.5 und A-4862/2014 vom 3. Juni 2015 E. 5.2). 4. In der Hauptsache beantragte die Beschwerdeführerin in ihrem Gesuch an die Vorinstanz vom 15. November 2023 nebst diversen Feststellungsbe- gehren (vgl. nachfolgend E. 5), es sei ihr die Möglichkeit zu geben, "sich im Rahmen eines ordnungsgemässen Vernehmlassungsverfahrens mit ei- ner Vernehmlassungsfrist von mindestens drei Monaten zur Teilrevision der Jagdverordnung zu äussern, ihre Stellungnahme zur Kenntnis zu nehmen, zu gewichten und zu werten, bevor die Teilrevision der Jagdverordnung zur Regulierung von Wölfen und Steinböcken in Kraft tritt " (Antrag Ziff. 7 vor Vorinstanz). 4.1 Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, sie verfüge über einen bundes -, verfassungs - und völkerrechtlich verankerten Rechtsan- spruch, sich an der Entscheidfindung zur Teilrevision der Jagdverordnung zu beteiligen. Dieser Anspruch beziehe sich auf die Phase vor der Inkraft- setzung der Teilrevision der Jagdverordnung. Schliesslich gehe es darum, dass die Fachbehörde noch ergebnisoffen und gewillt sein müsse, ihre Stellungnahme zusammen mit allen anderen Stellungnahmen ernsthaft zu gewichten und zu werten. 4.2 Dagegen wendet die Vorinstanz ein, dass für die Eröffnung eines Ver- nehmlassungsverfahrens der Bundesrat zuständig sei. Gemäss Art. 189 Abs. 4 BV könnten aus Gründen der Gewaltenteilung Akte der Bundesver- sammlung und des Bundesrates nicht angefochten werden. Ausnahmen bestimme das Gesetz. 4.3 Nach Art. 189 Abs. 4 BV können Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates beim Bundesgericht grundsätzlich nicht angefochten wer- den (vgl. BGE 138 I 61 E. 3.2 und 7.1). Die Verfassung räumt der Bundes- versammlung und dem Bundesrat einen Spielraum ein, in den die Justiz grundsätzlich nicht einzugreifen hat. Die Bestimmung lässt indes Ausnah- men zu. In gewissen Fachgebieten können Verfügungen des Bundesrates (und der Organe der Bundesversammlung) im Rahmen von Art. 33 Abs. 1 Bst. a und b VGG gerichtlich ange fochten werden. Eine A-6585/2023 Seite 11 Überprüfungsmöglichkeit kann sich ebenfalls aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK erge- ben (vgl. BGE 125 II 417, insb. E. 4c). Schliesslich ist anerkannt, dass Ver- ordnungen des Bundesrates im Rahmen von Art. 190 BV vorfrageweise überprüft werden könn en. Dies mit der möglichen Folge, dass ihnen die Anwendung im Einzelfall versagt wird (BGE 131 II 13 E. 6.1, 131 II 735 E. 4.1; Urteil des BGer 1C_182/2011 vom 20. Dezember 2011 E. 7.1). Zu den Akten des Bundesrates, die bei den Justizbehörden nicht angefoch- ten werden können, zählen namentlich Akte im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsprozess und mit Volksabstimmungen : Erwahrungsbe- schlüsse im Sinne von Art. 15 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die politi- schen Rechte (BPR, SR 161.1), Botschaften an die eidgenössischen Räte, das Inkraftsetzen von Erlassen oder das Festlegen von Abstimmungsdaten gemäss Art. 10 BPR (vgl. BGE 138 I 61 E: 7.1; Urteil des BGer 1C_182/2011 vom 20. Dezember 2011 E. 7.1; GIOVANNI BIAGGINI, BV Kom- mentar Bundesverfassung, 2. Aufl. 2017, Art. 189 Rz. 19). 4.4 Für die Eröffnung eines Vernehmlassungsverfahrens ist grundsätzlich der Bundesrat zuständig (Art. 5 Abs. 1 Bst. a i.V.m. Art. 3 Abs. 1 des Bun- desgesetzes über das Vernehmlassungsverfahren [VlG, SR 172.061]). Ebenfalls liegt es in seinem Ermessen, unter den Voraussetzungen von Art. 3a VlG auf ein Vernehmlassungsverfahren zu verzichten. Davon hat er im Rahmen der Teilrevision der Jagdverordnung Gebrauch gemacht . Er stützt sich in seinem Entscheid mitunter auf Art. 3a Abs. 1 Bst. b VlG. Dem- nach kann auf ein Vernehmlassungsverfahren verzichtet werden, wenn keine neuen Erkenntnisse zu erwart en sind, weil die Positionen der inte- ressierten Kreise bekannt sind, insbesondere wenn über den Gegenstand des Vorhabens bereits eine Vernehmlassung durchgeführt worden ist. (vgl. BAFU, Erläuterungen zur Änderung der Jagdverordnung [JSV, SR 922.01] – Teil 1 "Regulierung von Wölfen und Steinböcken " vom 1. November 2023, S. 4, < https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/biodiver- sitaet/mitteilungen.msg-id-98407.html >, abgerufen am 16.04.2024). Der Entscheid über die Eröffnung eines Vernehmlassungsverfahre ns und das Inkraftsetzen der Teilrevision der Jagdverordnung vom 1. November (vgl. AS 2023 622, Ziff. IV S. 4) stellen Akte des Bundesrates im Zusam- menhang mit der Verordnungsgebung dar, wogegen kein Rechtsmittel vor- gesehen ist (Art. 189 Abs. 4 BV; Art. 33 Bst. a und b VGG e contrario). Eine Ausnahme vom Grundsatz, wonach Akte des Bundesrates nicht angefoch- ten werden können , ist weder ersichtlich , noch wird ein solcher von der Beschwerdeführerin vorgebracht. Damit ist die Vorinstanz für die A-6585/2023 Seite 12 Beurteilung des Rechtsbegehrens weder zuständig, noch hat sie diesbe- züglich Verfügungskompetenz. Die Beschwerde ist demnach in diesem Punkt abzuweisen. 5. Des Weiteren stel lte die Beschwerdeführerin vor der Vorinstanz diverse Feststellungsbegehren (Anträge Ziff. 2–6 vor der Vorinstanz). 5.1 Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Punkt lediglich vor, es sei für sie nicht ersichtlich, weshalb es nicht in den Kompetenzbereich der Vor- instanz fallen solle, die eigenen Handlungen und Unterlassungen im Rah- men einer Feststellungsverfügung zu beurteilen. 5.2 Die Vorinstanz moniert, die Beschwerdeführerin verfolge in ihrem Ge- such im Ergebnis nichts anderes, als eine abstrakte Kontrolle des bundes- rätlichen Beschlusses auf dem Weg des Begehrens um Erlass einer Fest- stellungsverfügung. Dies sei nicht möglich. Akte des Bundesrates sowie Bundeserlasse unterlägen daher grundsätzlich keiner abstrakten Normen- kontrolle. Die abstrakte Überprüfung des Bu ndesratsbeschlusses könne vorliegend auch nicht über den Umweg einer Feststellungsverfügung her- beigeführt werden. Entsprechend könne das UVEK nicht in der Sache zu- ständige Behörde gemäss Art. 25 VwVG sein und es könne folglich auch keine Verfügung gestützt auf Art. 47 Abs. 6 des Regierungs- und Verwal- tungsorganisationsgesetzes ( RVOG, SR 172.010) erlassen, die der Be- schwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliege. 5.3 5.3.1 Die in der Sache zuständige Behörde kann über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren eine Feststellungsverfügung treffen (Art. 25 Abs. 1 VwVG). Dem Begehren um eine Feststellungsverfügung ist zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse nachweist (Art. 25 Abs. 2 VwVG). 5.3.2 Gegenstand einer Feststellungsverfügung können nur konkrete, d.h. sich aus einem bestimmten Sachverhalt ergebende verwaltungsrechtliche Rechte oder Pflichten einer individuell bestimmten Person sein. Es ist da- her nicht möglich, die abstrakte Rechtslage, wie sie für eine unbestimmte Vielzahl von Personen und Sachverhalten gilt, autoritativ festzustellen. Das Institut der Feststellungsverfügung kann nicht dazu benützt werden, eine abstrakte, von einer konkreten Anwendung unabhängige, Normenkontrolle A-6585/2023 Seite 13 herbeizuführen (BGE 137 II 199 E. 6.4, 130 V 388 E. 2.4 und 2.5 sowie 126 II 300 E. 2c; WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, VwVG -Kommentar, 2. Aufl. 2019, Art. 25 Rz. 3). Zudem ist es auch nicht Aufgabe der Behörden, Rechtsgutachten zu erstatten (vgl. BGE 131 II 13 E. 2.2, 130 V 388 E. 2.4 und 2.5; Urteil des BVGer A -718/2018 vom 9. Mai 2018 E. 2.3). Gegen- stand einer Feststellungsverfügung kann vielmehr nur ein konkretes, indi- viduelles Rechtsverhältnis sein (BGE 137 II 199 E. 6.5, 123 II 16 E. 2b). 5.3.3 Ein Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung ist nach Lehre und Rechtsprechung anzuerkennen, wenn der Gesuchsteller ein rechtli- ches oder tatsächliches sowie ein aktuelles Interesse an der sofortigen Feststellung des Bestehens oder Nichtb estehens eines Rechtsverhältnis- ses nachweist und keine erheblichen öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (vgl. BGE 137 II 199 E. 6.5, 131 II 13 E. 2.2 und 130 V 388 E. 2.4 und 2.5 m.H.). Dabei reicht es , wenn das private Interesse schützenswert erscheint (vgl. WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, VwVG-Kom- mentar, 2. Aufl. 2019, Art. 25 Rz. 15 sowie Fn. 47 m.w.H.). Das von Art. 25 Abs. 2 VwVG geforderte schutzwürdige Interesse besteht dann, wenn die gesuchstellende Person ohne die verbindliche und soforti ge Feststellung des Bestandes, Nichtbestandes oder Umfangs öffentlich -rechtlicher Rechte und Pflichten Gefahr liefe, dass sie oder die Behörde ihr nachteilige Massnahmen treffen oder ihr günstige unterlassen würde (vgl. WEBER- DÜRLER/KUNZ-NOTTER, VwVG -Kommentar, 2. Aufl. 2019, Art. 25 Rz. 15; Urteil des BVGer B-3154/2007 vom 23. Juli 2007 E. 2). Fehlt das Feststel- lungsinteresse, ist auf ein Feststellungsbegehren nicht einzutreten (vgl. BGE 129 V 289 E. 2.1, 126 II 300 E. 2c; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 697). 5.4 Wie dargelegt, war im vorliegenden Fall nicht die Vorinstanz, sondern der Bundesrat für das Vernehmlassungsverfahren zuständig (vgl. E. 4). Ebenfalls liegt kein Geschäft vor, das der Beschwerde an das Bundesver- waltungsgericht unterliegt (vgl. Art. 189 Abs. 4 BV; Art. 33 Bst. a und b VGG e contrario, siehe oben E. 4.4) und deshalb gestützt auf Art. 47 Abs. 6 RVOG von Rechtes wegen auf das in der Sache zuständige Departement übergehen würde. Der Delegationsautomatismus von Art. 47 Abs. 6 RVOG besteht nur dann, wenn die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht möglich ist. Ist dies ausgeschlossen, bleibt die Zuständigkeit beim Bundes- rat. Dies hat zur Folge, dass ein gerichtlicher Rechtsschutz in diesem Be- reich fehlt und eine gesetzliche Ausnahme von der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV vorliegt. Dies betrifft – wie vorliegend – namentlich Ange- legenheiten mit einer besonderen politischen Komponente (vgl. A-6585/2023 Seite 14 Teilentscheid und Zwischenverfügung des BVGer C-529/2012 vom 3. De- zember 2013 E. 6.2; THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsor- ganisationsgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2022, Art. 47 Rz. 40 ff.). Folglich steht es nicht in der Kompetenz der Vorinstanz, über ein Feststellungsbe- gehren im Zusammenhang mit dem Vernehmlassungsverfahren der Teilre- vision der Jagdverordnung zu befinden (vgl. Art. 25 Abs. 1 VwVG). Wie nachfolgend aufgezeigt, fehlt es der Beschwerdeführerin sodann an einem schutzwürdigen Interesse an einer Feststellungsverfügung im Sinne von Art. 25 Abs. 2 VwVG. 5.5 Vorliegend steht staatliches Handeln in Frage, das sich nicht unmittel- bar gegen die Beschwerdeführerin richtet. Aus Sicht der Rechtspflege kann mit Blick auf die dargestellte Praxis nicht gesagt werden, die Beziehungs- nähe der Beschwerdeführerin sei im Vergleich mit der Allgemeinheit eine besondere. Damit fehlt es an einem konkreten Rechtsverhältnis und d ie Beschwerdeführerin verfügt über kein hinreichendes schutzwürdiges Inte- resse am Erlass einer Feststellungsverfügung. Die Vorinstanz war deshalb auch aufgrund des fehlenden Feststellungsinteresses nicht gehalten, eine materielle Verfügung zu erlassen. 5.6 Damit steht fest, dass einerseits die Vorinstanz nicht zuständig ist für den Erlass der anbegehrten Feststellungsverfügung. Des Weiteren verfügt die Beschwerdeführerin auch nicht über ein dafür notwendig es Feststel- lungsinteresse. Soweit die Beschwerdeführerin mit ihren Anträgen eine abstrakte Normen- kontrolle einzelner Bestimmungen der revidierten Jagdverordnung be- gehrt, ist sie darauf hinzuweisen, dass Verordnungen des Bundesrates nicht selbständig angefochten werden können. Sie enthalten generell-abs- trakte Regelungen, fü r welche die Verwaltungsrechtspflege im Verfahren nach VwVG bzw. VGG keine abstrakte Normenkontrolle vorsieht (vgl. Ur- teile des BVGer C -1624/2020 vom 25. März 2020 und C -1031/2012 vom 7. Mai 2014 E. 8.3 m.w.H; BENJAMIN SCHINDLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 49 Rz. 24 sowie Fn. 146; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 2.14 sowie Fn. 47). Folglich können sie von den Rechtsanwendungsbehörden ledig- lich im Anwendungsfall vorfrageweise überprüft werden (sog. akzessori- sche, inzidente oder konkrete Normenkontrolle; BGE 133 II 450 E. 2.1 m.w.H.; BVGE 2011/61 E. 5.4.2.1). A-6585/2023 Seite 15 6. Im Ergebnis hat die Vorinstanz eine Rechtsverweigerung begangen, indem sie auf das mehrmalige Gesuch der Beschwerdeführerin hin ihre Unzustän- digkeit nicht verfügungsweise festgestellt hat. In diesem Sinne ist die Rechtsverweigerungsbeschwerde gutzuheissen. Was die materielle Prü- fung des Gesuchs an die Vorinstanz anbelangt, ist jedoch festzuhalten, dass einerseits die von der Beschwerdeführerin gestellten Begehren nicht in die Zuständigkeit der Vorinstanz fallen und andererseits es der Be- schwerdeführerin am notwendigen Feststellungsinteresse fehlt. Mit dem Entscheid in der Hauptsache fallen sodann die Anträge um Erlass vorsorglicher Massnahmen dahi n (vgl. BGE 139 V 42 E. 2.3; Urteil des BVGer A-2763/2020 vom 29. September 2020 E. 1.4.2). 7. 7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei . Unterliegt sie nur teilweise, werden die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). 7.2 Angesichts der Gutheissung der Rechtsverweigerungsbeschwerde ist die Beschwerdeführerin in diesem Punkt als obsiegend zu betrachten. So- weit sie in materieller Hinsicht unterliegt, können ihr die Kosten gestützt auf Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) erlassen werden. Ihr Gesuch um unentgeltliche Prozess- führung wi rd unter diesen Vorzeichen gegenstandslos ( MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 4.102). Die teilweise unterliegende Vor- instanz trägt als Bundesbehörde keine Verfahrenskosten (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 7.3 Der teilweise obsiegenden, anwaltlich nicht vertr etenen Beschwerde- führerin sind keine verhältnismässig hohen Kosten entstanden, weshalb von der Zusprechung einer Parteientschädigung abzusehen ist (Art. 64 Abs. 1 VwVG sowie Art. 7 Abs. 4 VGKE). Die Vorinstanz als Bundesbe- hörde hat ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). A-6585/2023 Seite 16 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird betreffend Rechtsverweigerung gutgeheissen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz. Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Stephan Metzger Tobias Egli A-6585/2023 Seite 17 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 B GG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: A-6585/2023 Seite 18 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)