#ST# 84.002 RAPPORT SUR LE PLAN FINANCIER DE LA LEGISLATURE DE LA CONFEDERATION POUR LES ANNEES 1985 A 1987 du 18 janvier 1984 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Conjointement avec le rapport sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale 1983-1987, nous avons l'honneur de vous soumettre, en vous invitant à en prendre acte, le plan financier de la législature de la Confédération pour les années 1985 à 1987 (art. 45bis, 3e al., de la loi sur les rapports entre les conseils). Nous référant aux considérations figurant sous chiffre 42 de ce rapport, nous vous proposons par la même occasion de classer l'intervention parlementaire ci-après: 1982 P 82.452 Assainissement des finances fédérales (E 21.9.82, Guntern). Nous vous prions d'agréer. Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considéra- tion. 18 janvier 1984 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Schlumpf Le chancelier de la Confédération, Buser 272 1984-50VUE D'ENSEMBLE Concurremment avec le rapport sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale 1983-1987, nous vous soumettons, en vous invitant à en prendre acte, le plan financier de la législature de la Confédération pour les années 1985 à 1987. Comme résultat de la planification, relevons qu'après quinze ans durant lesquels le compte s'est toujours soldé par un déficit, les finances fédérales seront de nouveau équilibrées des 1986 si - l'évolution économique relativement favorable admise pour la planification se confirme, qu'il ne se pose pas de gros problèmes d'emploi et que l'inflation reste modérée - les nombreuses mesures en suspens visant a alléger les charges de la Confédération (répartition des tâches, pro- gramme complémentaire, IChA sur l'énergie, impôts de ' circulation, etc.) sont réalisées. En raison des nouvelles charges que peut entraîner l'évolu-- tion plus ou moins prévisible dans de nombreux domaines de tâches importants, il convient toutefois de poursuivre une politique budgétaire axée essentiellement sur les priorités. 273Rapport PARTIE GENERALE l Le plan financier en tant que basé de gestion Au début d'une nouvelle législature, le Conseil fédéral soumet à l'Assemblée fédérale, pour qu'elle en prenne acte, un rapport sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale, ainsi que le plan financier de la lé- gislature, qui sont liés entre eux par leur objet et leur durée. Ce dernier renseigne sur les besoins finan- ciers découlant de la planification des tâches et de l'ordre de priorités établi par ces Grandes lignes, de même que sur les ressources escomptées. Les impasses fi- nancières décelées suffisamment tôt grâce à la planifica- tion financière doivent permettre aux autorités politi- ques de prendre des mesures de régulation à un moment où il existe encore une marge de manoeuvre. Dans de nombreux domaines, les finances fédérales ne peu- vent être influencées qu'à long terme. Il s'écoule en général beaucoup de temps depuis l'instant où un problè- me est découvert jusqu'au jour ou les mesures correctives ont produit leur effet. Aussi le plan financier plurian- nuel de la législature constitue-t-il une base de gestion primordiale. La planification financière et des tâches ne recouvre toutefois pas la première année de la nouvelle législatu- re, le budget pour 1984 ayant dû être adopté avant les Grandes lignes de la politique gouvernementale et le plan financier de la législature. L'élaboration parallèle de ces deux instruments de gestion garantit cependant une certaine coordination. 2742 Situation initiale 21 Bilan de la législature écoulée L'objectif prioritaire de la législature 1979-1983, à sa- voir rééquilibrer les finances de la Confédération, n'a pas été atteint. Nous vous avons certes soumis les mesures d'assainissement annoncées dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale, mais leur .examen par les Chambres a été retardé". Il est vrai que les mesures d'économies de .1980 ont été exécutées et que le régime financier prévoyant un relèvement des taux de 1'IChA et une compen- sation partielle des effets de la progression à froid a été prorogé jusqu'en 1994, mais la nouvelle répartition des tâches, la taxe sur les poids lourds et l'extension de l'IChA aux agents énergétiques, qui avaient été pla- nifiées à l'époque pour 1983, sont toujours en suspens. Vous avez en outre décidé de renoncer à une imposition de la clientèle bancaire. En dehors du pro- gramme d'assainissement proprement dit, on a institué une nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants et de leur affectation. Malgré le déséquilibre persistant des finances, la légis- lature écoulée a présenté des aspects positifs. Grâce à une politique budgétaire restrictive, les dépenses de la Confédération n'ont pas augmenté en valeur réelle, alors qu'elles s'étaient encore accrues de 3 pour cent durant la période de 1975 a 1979 après déduction de la hausse des prix. Ainsi, la part des dépenses de l'Etat dans le produit national brut a baissé pour la première fois de- puis deux décennies. En outre, malgré la récession obser- vée en 1982/83 et un faible renchérissement, les recettes ont évolué beaucoup plus favorablement que prévu vers la fin de la législature. On le doit avant tout à l'impôt fédéral direct (IFD) et aux droits de timbre, dont les 275produits résultent de circonstances uniques, qui ne se répéteront guère. Au titre de l'IFD, les finances fédéra- les ont bénéficié une dernière fois de la progression à froid, qui sera compensée partiellement des 1984 avec le nouveau régime financier et entièrement a partir de 1986 en vertu d'une nouvelle loi fédérale (FF 1983 lll 1097). En raison du cours relativement élevé du dollar et de 1'"explosion" des ventes boursières dès le milieu de l'année 1982, le rendement des droits de timbre à prati- quement double depuis 1979, la part de œux-ci passant de 4,3 pour cent à 6,3 pour cent des recettes de la Confédération en 1983. L'impôt anticipé a lui aussi enregistré des résultats records par suite des intérêts élevés servis pendant les années 1981 et 1982. En plus des succès partiels remportés par la politique financière des années 1979 à 1983 (croissance freinée des dépenses, projets d'assainissement réalisés), c'est essen- tiellement cette évolution non influençable et atypique qui explique les résultats favorables des comptes de 1981 et 1982. Le fait que les déficits cumulés de quelque 2,4 milliards subis de 1980 à 1983 sont restés nettement inférieurs aux excédents de dépenses prévus pour la lé-- gislature écoulée (3,2 milliards) ne signifie donc nulle- . ment que l'objectif de l'équilibre budgétaire soit aujourd'hui prêt d'être réalisé sans efforts supplémentai- res. Différents signes indiquent, hélas, que la discipli- né de l'administration et du Parlement en matière de dé- penses s'est quelque peu relâchée au vu de la clôture apparemment plus positive des comptes, tandis que les facteurs d'expansion des années 1980/81 tendent às'atté-é- nuer sur le plan des recettes. 27622 Evolution probable de l'economie jusqu'en 1987 Comme de nombreux facteurs d'influence provenant de la Suisse et de l'étranger ne sont pas discernables suffi- samment tôt, et encore moins modifiables, toute prévi- sion économique à long terme est extrêmement incertaine. Vu l'interdépendance qui existe entre les finances fé- dérales et l'évolution économique, il faut que la pla- nification financière se fonde - malgré ces incertitu- des - sur des hypothèses aussi plausibles que possible concernant l'évolution des principaux agrégats. Les pays industrialisés devraient peu à peu avoir sur- monté la récession mondiale de 1981-1983. Toutefois, la croissance économique risque de demeurer faible en rai- son des conséquences du lourd endettement de maints pays et de l'extension du protectionnisme, ainsi que de la politique monétaire restrictive que commande une ré- duction des anticipations inflationnistes. Les perspec- tives selon lesquelles le chômage élevé observé en Europe et dans les pays en développement ne pourra être atténué que progressivement sont inquié- tantes . Une situation monétaire stable aiderait à con- solider les recettes provenant des ventes de matières premières et éviterait la répétition de trop fortes va- riations de prix (notamment ceux du pétrole). En Suisse, on s'attend généralement à ce que la relance de la demande intérieure amorcée entre autres, en 1983, grâce au programme destiné à promouvoir l'emploi soit remplacée par une expansion du commerce mondial et à ce que le timide essor observé des la fin de 1983 se précise cette an- née. Cela suppose toutefois que les tensions politiques et monétaires internationales ainsi que les déséquili- bres des balances de paiements ne s'aggravent pas. Les jeunes entrant dans la vie active seront encore relati- 277vement nombreux jusqu'en 1987, de sorte que la diminu- tion de la part des travailleurs dans la population résidante que l'on observait depuis quelque temps de- vrait s'arrêter. La croissance de notre économie sera donc essentiellement déterminée, côté offre, par un accroissement de la productivité et une faible augmen- tation de l'emploi. S'il y a quasiment plein emploi, la croissance économique réelle atteindra 1 à 2 pour cent par an. Pour que l'économie se remette à croître de manière équilibrée, il faut qu'elle s'adapte à la transforma-, tion accélérée des structures politiques, économiques et techniques tant en Suisse qu'à l'étranger. Cela sup- pose que les entreprises investissent en conséquence, qu'elles soient disposées à innover dans une large me- sure et que l'on encourage la mobilité professionnelle, une croissance économique garantit le maintien d'un Etat productif, mais elle doit également tenir compte de la sauvegarde de notre environnement naturel. Dans l'hypothèse d'une stabilisation de la politique moné- taire et d'une quote-part constante de l'Etat dans le PNB, la hausse moyenne des prix à la consommation pour- rait se limiter à un taux de 3 à 3,5 pour cent par an. 27823 Evolution des finances sans les mesures d'allégement Les perspectives économiques que nous venons de décrire et nos décisions concernant les Grandes lignes de la politique gouvernementale et la planification financiè- re conduisent à l'évolution des finances fédérales re- présentée dans le tableau 1. Ces projections tiennent d'ores et déjà compte - des nouveaux projets et de l'extension des tâches que nous tenons pour prioritaires durant la prochaine lé- gislature - des mesures destinées à renforcer 1'économie(premier et deuxième trains) - des pertes de recettes de 1'IFD provenant de la com- pensation de la progression à froid (conformément a la loi fédérale du 7 octobre 1983). En revanche, elles ne comprennent pas les mesures d'allégement actuellement en suspens (cf. ch. 4 et tableau 3), qui doivent encore être décidées par l'As- semblée fédérale ou acceptées lors de votations popu- laires . 279ÄF 21 20 - 1984 14.12.83 430 770 660 en 22 (+ 21 (+ -1 1985 millions 360 4,3) 100 1,6) 260 23 (+ 6 22 (+ 6 -1 1986 (en 900 ,9) 370 ,1) 530 %) 24 (+ 22 (+ ~1 1987 600 2,9) 710 1,5) 890 * Messages du 31 janvier (1er train) et du 6 juillet 1983 (2e train) L'extension des tâches (cf. annexe 2) comprend les projets entièrement nouveaux 1) dont certains requièrent une propre base légale et entraînent des dépenses supplémentaires - l'attribution de ressources accrues en valeur réelle pour la poursuite et le développement d'une tâche existante. Les développements sont plus difficiles à définir que les nouveaux projets. Pour simplifier et clarifier les choses, nous avons considéré comme une extension de tâches les 1) Contrairement aux Grandes lignes de la, politique gouvernementale, le terme de "nouveaux projets" comprend également les mesurés relevant de notre compétence. Ces chiffres comprennent: - les mesures visant à renforcer l' econome * . 1er train 317 . 2e train - l'extension de tâches - les pertes de recettes dues à la conpensation de la pro- gression a froid 198 75 3 24 640 750 350 46 25 910 350 Tableau 1: Evolution des finances sans les mesures d'allégement Recettes Excédents de dépenses sans les mesures d'allégement 280demandes des départements qui dépassent les perspectives fi- nancières du 4 octobre 1982 pour les années 1985/86 et qui augmentent de plus de 4 pour cent en 1987 par rapport à l'année précédente. Ne tombent pas sous cette catégorie les augmentations de dépenses où nous ne disposons d'aucune mar- ge de manoeuvre (prestations aux CFF, avances a la GRE). No- tons que nombre de projets ne permettent dé donner que de vagues indications sur les coûts subséquents. Lors d'une procédure de sélection à plusieurs degrés, nous avons fixé des priorités en ramenant l'extension sollicitée des tâches aux montants ci-aprës: Extension de tâches- 198_5 1986 1987 en millions Fonds supplémentaires pour l'extension de tâches 6413 7SQ 940 (en % des dépenses) (2,9) (3,1) (3,8) dont: - nouveaux projets 400 470 590 - développements 240 280 350 Plus de 90 pour cent des nouveaux projets concernent des dé- penses supplémentaires grevant le compte financier par suite de la nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants (320 à 430 millions par an) et l'inclusion de la Transjurane dans le réseau des routes nationales. Ils sont financés par des recettes affectées provenant des droits sur les carburants. Les quelque 15 autres projets d'une certaine importance ne pèsent qu'avec 40 millions (1985), 44 millions (1986) et 54 millions (1987) sur la nouvelle législature. 20 Feuille fédérale. 136e année. Vol. I 281Les développements se répartissent à raison de la moitié sur les investissements militaires, 1/6 sur l'aide au développe- ment et 1/3 sur les autres extensions de tâches, notamment l'aide aux réfugiés, les améliorations structurelles dans les domaines de l'agriculture et la sylviculture. Les chiffres du tableau 1 donnent une idée de 1'évolution que prendraient les finances fédérales si le législateur renon-- çait à alléger les charges de la Confédération ou à fournir de nouvelles ressources. Maigre - les attentes optimistes concernant l'évolution future de l'économie (plein emploi, croissance réelle, renchérisse- ment modéré) - le renvoi de certains projets d'extension envisages parles départements - les estimations de recettes qui se fondent sur un niveau de base élevé et qui prévoient même une croissance appré- ciable (plus de 3 milliards de plus en 1987 qu'en 1983), les déficits risquent bientôt d'atteindre les deux milliards si la charge des dépenses et la structure des recettes demeu- rent inchangées. Nous devons éviter d'en arriver là. C'est pourquoi les mesures d'allégement prévues (cf. ch. 4) sont nécessaires, voire urgentes. Le but de la planification financière sera atteint si elle parvient à renverser à temps l'évolution amorcée. Nous exposerons ultérieurement (sous ch. 44) quelle se- rait l'évolution des finances si l'on intégrait les mesures d'allégement en suspens. 2823 Objectifs visés 31 Importance de_l 'équilibre budgétaire Nous estimons que l'accomplissement des tâches et l'évo- lution harmonieuse de l'Etat social moderne ne sauraient être assurés durablement sans un équilibre des finances. Dans un Etat fédéraliste, cet objectif ne peut être at- teint qu'avec la collaboration des cantons. Les discus- sions à ce sujet ont clarifié les points de vue respec- tifs. Les cantons sont prêts à contribuer à raison d'un demi-milliard au total à l'allégement des dépenses de la Confédération, bien qu'aucun accord ne soit encore inter- venu jusqu'à ce jour sur les modalités et l'étendue de la répartition des charges. L'équilibre budgétaire est une tâche primordiale à plu- sieurs égards. Le peuple désire des finances saines et il se méfie d'un Etat constamment endetté. Aussi le princi- pe d'une situation financière équilibrée à long terme est-il inscrit dans la constitution, il n'empê-- che que la dette de la Confédération a presque doublé en valeur réelle depuis 1970. Les déficits constants obligent l'Etat à recourir en per- manence au marché des capitaux, ce qui peut provoquer une hausse des taux d'intérêt et attiser l'inflation, surtout lorsque l'économie ressent le besoin d'investir. Enfin, les charges accrues d'intérêts absorbent une part toujours plus élevée des ressources disponibles en res- treignant notre marge de manoeuvre. (Les dépenses d'intérêts ont quadruplé depuis 1970, tandis que les dépenses totales ont un peu moins que triplé). 283Si la Confédération veut également à l'avenir s'acquitter de manière satisfaisante des tâches qui lui sont confiées et pouvoir affronter l'évolution future, il faut qu'elle persévère dans ses efforts tendant à mieux adapter ses désirs aux possibilités financières. Le ralentissement de la croissance des dépenses obtenu grâce aux mesures d'économies ne doit pas nous faire oublier que les finan- ces fédérales souffrent toujours encore d'un déséquilibre struc- turel et que le fameux écart entre les dépenses et les recettes risque de s'agrandir durant la nouvelle légis-- lature si les projets en suspens ne sont pas réalisés à temps (cf. l'évolution des déficits représentée dans le tableau 1). 32 Conditions de 1'équilibre budgétaire Les efforts entrepris pour rééquilibrer les finances de la Confédération ne doivent cependant pas nous faire per- dre de vue que cet objectif vise à accroître le niveau de vie et qu'il ne constitue pas un but en soi qu'il faut réaliser à tout prix. Les récentes mesures instituées pour renforcer l'économie frappée par la récession de 1982/83 ont tenu compte de ce fait. Aussi l'objectif budgétaire a-t-il cédé le pas à la consolidation de 1'emploi. De sérieux efforts sont toutefois encore nécessaires sur le plan politique pour réaliser les nombreux projets pendants et rompre ainsi la tendance à l'accroissement des déficits (cf. tableau 1)• L'importance des mesures prévues est soulignée par le fait que celles-ci ne peuvent pas être simplement rem- placées par de nouvelles propositions d'économies dans d'autres domaines. Les efforts considérables déployés au cours des dix dernières années ont passablement réduit 284la marge de manoeuvre. Elle est de plus restreinte par d'autres projets tels que le programme complémentaire à la réduction linéaire des subventions et la répartition des tâches, qui touchent maints secteurs et ne sauraient être entièrement rediscutés après leur quasi-mise au point avec les cantons et d'autres milieux intéressés. Les mesures d'allégement en suspens font partie du pro- gramme gouvernemental élaboré au cours de plusieurs séances. Nous attendons de sa réalisation aussi bien un développement modéré des tâches de la Confédération dans certains domaines urgents qu'un pas décisif vers l'équi-- libre budgétaire. Au-delà des projets pendants qui, s'ils sont acceptés par le souverain, se répercuteront sur le budget des la prochaine législature, il convient d'accélérer les amé- liorations structurelles dans le régime financier. Cela concerne l'harmonisation des impôts directs de la Confé- dération et des cantons, ainsi que la nouvelle loi sur les subventions. Reste à examiner à plus long terme la ques- tion du passage aux droits de douane "ad valorem". 33 Effectifs de personnel Sur le plan du personnel, la loi fédérale révisée du 4 octobre 1974 nous oblige à respecter les effectifs votés par le Parlement et elle fixe les conditions de l'octroi de postes supplémentaires. Par l'arrêté fédéral sur le budget de 1984, vous avez au- torisé 212 nouveaux postes (140 postes figurant à l'état et 72 postes d'auxiliaires), nombre bien inférieur à ce- lui que nous demandions; 130 postes doivent d'ailleurs être démantelés jusqu'à fin 1986. 285Nous ferons de notre mieux pour que les tâches puissent être accomplies avec l'effectif de personnel actuel. Nous nous réservons cependant la possibilité de sollici- ter des postes supplémentaires au cas ou ceux-ci seraient indispensables malgré une réglementation rigoureuse des effectifs. 2864 Interventions en suspens dans le régime financier 41 L'incertitude due aux projets non encore réalises Face aux lourds déficits redoutés si aucune mesure d'al-- légement n'est prise (cf. tableau 1) se dresse une lon- gue liste d'interventions dans le régime financier, qui sont déjà engagées. Elles doivent être réalisées pour que la Confédération dispose des moyens lui permettant d'accomplir ses tâches prioritaires et d'affronter les nouvelles difficultés. On a veillé à ce que ces mesures en suspens ne grèvent pas excessivement les budgets des cantons et que, sur le plan des recettes, ellesn'empê-ê- chent pas une croissance économique modérée respectueuse de l'environnement. Nous sommes convaincus que ce programme est dans 1'en- semble équilibré et supportable pour les milieux concer- nés, il permet de rétablir l'équilibre budgétaire si les prévisions concernant l'évolution économique se confir- ment et que le Parlement et le peuple contribuent par leurs décisions à maintenir la croissance des dépenses de la Confédération dans des limites tolérables. Avant d'exposer et d'analyser leurs conséquences finan- cières, il paraît utile de donner un bref aperçu des interventions prévues dans le régime financier. 28742 Charges à repartir entre la Confédération et les cantons Comme près d'un quart des dépenses fédérales sont desti- nées aux cantons, celles-ci ne sauraient être exclues des efforts d'économies entrepris par la Confédération. Nous tâchons cependant de limiter la charge financiër-e pour les cantons et de ne pas rechercher l'assainissement des finances en premier lieu par un report des charges sur les autres collectivités publiques. Afin de faciliter les discussions concernant ce problème, le chef du Département fédéral des finances et la Confé-- rence des chefs des départements cantonaux des finances ont convenu, le 17 février 1983, de créer un groupe de travail commun chargé d'établir un catalogue des mesures de la Confédération ayant des conséquences financières pour les cantons. Ce groupe d'étude a conclu que les transferts de charges étaient à peu près équilibrés durant les années septante: certes, les mesures d'économies ont notamment entraîné un report des charges sur les cantons, mais la Confédéra- tion a intensifié ses activités dans d'autres domaines et fourni des prestations nouvelles ou plus élevées. Les mesures d'économies de 1980 ont modifié la situation en infligeant aux cantons une charge nette de quelque 400 millions au total par an; la suppression des quotes- parts au produit des droits de timbre et au bénéfice de la Régie des alcools ainsi que la réduction linéaire ont cependant été limitées jusqu'en 1985. Il s'est donc très tôt posé à nous la question de mesures complémentaires. Il était d'emblée exclu que l'on renonce aux mesures d'économies après leur expiration, du fait que les déficits s'accroîtraient d'autant et parce que plusieurs motions nous obligent expressément à .insérer ces mesures dans la législation. 288En plus de la prorogation de ces mesures, on prévoit un transfert modéré d'autres charges par le biais d'une nou- velle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Cette redistribution des charges se résume comme il suit (cf. tableau 2): - Prorogation des mesures d'économies prises jusqu'ici On envisage d'intégrer au droit ordinaire la suppression, li- mitée jusqu'en 1985, des quotes-parts des cantons aux droits de timbre et au bénéfice de la Régie des alcools. Le Conseil des Etats n'est pas entré en matière sur le projet, alors que la commission du conseil national l'a approu- vé. Un programme complémentaire doit remplacer la ré- duction linéaire des prestations fédérales, qui expire également a fin 1985. Un message correspondant est en voie d'élaboration. Les économies qui en résulteront sont évaluées à 360 millions par an, dont 100 millions a la charge des cantons. Nouvelle répartition des tâches La redistribution des tâches vise une séparation plus nette des attributions et responsabilités de la Confé- dération et des cantons; elle relevé donc essentielle- ment de la politique de l'Etat. Cependant, eh raison de la situation financière précaire, ce projet est lié à un allégement net des charges de la Confédération d'environ 180 millions par an, que les cantons ont approuvé. Le premier train de mesures a seulement été examiné par le Conseil des Etats et la commission du Conseil national. Le deuxième conseil n'a pas eu le temps d'étudier les projets comme prévu durant la session 289de décembre 1983, de sorte qu'il n'est pas certain que les premières mesures puissent entrer en vigueur en 1985. Aussi le plan financier ne contient-il encore aucun allégement pour cette année-là. Le second train de mesures sera soumis cette année à la procédure de consultation. Il devrait entrer en vi- gueur vers la fin des années 80. Ses répercussions financières seront coordonnées avec le premier train de mesures. Compensation des dépenses supplémentaires dues à la nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants D'après la nouvelle réglementation constitutionnelle des droits sur les carburants, 50 pour cent seulement des droits de base seront dorénavant affectés aux dé- penses routières, si bien que la Confédération dispo- sera de 100 millions de plus de recettes générales. En revanche, il est prévu qu'elle verse à l'avenir, sur la surtaxe douanière, des contributions nouvelles et supplémentaires pour l'exploitation et l'entretien des routes nationales, aux charges routières des can- tons, pour des mesures de protection de 1"environne- ment dans le domaine des routes et pour d'autres tâches en relation avec la circulation routière. S'élevant a 300 millions par an avec une tendance croissante, ces contributions allégeront pour l'essentiel les charges des cantons. Vu sa situation financière et la nécessite d'un rapide assainissement de son budget, la Confédération doit toutefois insister sur la compensation de ces presta- tions supplémentaires. Nous vous soumettrons un projet correspondant avec le nouvel arrêté sur le financement des routes. 290Sì tous les projets touchant directement les rapports entre la Confédération et les cantons étaient réalisés, des charges nettes d'un peu plus de 500 millions se- raient transférées sur les cantons, dont ils suppor- tent d'ores et déjà la plus grande partie depuis 1981 dans le cadre des mesures d'économies temporaires. Tableau 2 : Transferts de charges prévus pour 1986 entre la Confédération et les cantons - Solde de la répartition des tâches I et II - Prograrrroe complémentaire — Quotes-parts des cantons aux droits de timbre - Quotes-parts des cantons au bénéfice de la Régie des alcools - Nouvelle réglementation des droits de douane sur les car- burants et corrpensation . subventions fédérales additionnelles . ocnpensation dans le tra- fic régional des CET Allégement net Charge supplémentaire pour la Con Alléganent fédération en millions par an 380 380 180 1101' ' 2801' 1301' 210 910 530 1) Cet allégement produit ses effets depuis 1981 dans le cadre des mesures d'économies temporaires 29143 Autres projets en suspens - Vignette autoroutiêre et taxe sur les poids lourds Par l'arrêté du 24 juin 1983, vous avez approuve l'in- troduction d'une vignette autoroutière et d'une taxe sur les poids lourds. La premiere rapporterait 200 à 270 millions et la seconde environ 150 millions supplé- mentaires. Comme il est très difficile d'estimer le produit exact de la vignette, on compte avec le rende- ment minimal. La durée de validité des deux projets est fixée à dix ans. Il seront soumis à la votation populaire le 26 février 1984. Leur acceptation permet- trait d'améliorer les résultats du plan financier de quelque 350 millions par an dès 1985. - Transformation de l IChA Le relèvement des taux de 1'IChA institué par le régime financier de 1983 tend à renforcer les inconvénients de l'impôt sur le chiffre d'affaires actuel (distorsion de la concurrence, taxe occulte). C'est pourquoi une motion parlementaire demande la révision de cet impôt. La commission ad hoc chargée d'examiner cette question a propose de supprimer la taxe occulte pour les entre- prises assujetties à 1'IChA (moins-values d'environ 1,1 milliard compensées par des modifications de l'arrêté sur l'IChA). Bien que cette solution n'ait aucune inci- dence sur les finances, elle nécessite l'introduction de 1'IChA sur les agents énergétiques pour compenser les pertes consécutives de recettes. La procédure de con- sultation, qui vient de s'achever, n'est pas encore évaluée, mais le projet se heurte d'ores et déjà à l'opposition des milieux les plus divers. Nous ne pou- vons nous prononcer définitivement à son sujet avant le dépouillement des avis; nous estimons cependant qu'une élimination de la taxe occulte devrait être liée à une refonte de 1'IChA qui engloberait les prestations de services. 292Par notre message du 25 juin 1980, nous avons propose de soumettre également les agents énergétiques à l'IChA. La commission ad hoc a interrompu ses travaux pour attendre les résultats .de la commission chargée d'étudier la révision de cet impôt. L'impôt sur l'éner-- gie rapporterait plus de 400 millions par an, dont quelque 40 à 120 millions seraient affectés àl'encou-u- ragement de la recherche énergétique. Ce projet étant toutefois lié à d'autres questions, un tel impôt n'est guère réalisable dans 1'immédiat. S'il entrait en vi- gueur le 1er janvier 1987, son produit net s'élèverait à environ 250 millions. Suppression de la compensation semestrielle du renché- rissement versée au personnel fédéral La compensation du renchérissement a permis à la Confé- dération, notamment en période de haute conjoncture, • de rester plus ou moins compétitive sur le marché du travail face à l'économie privée, qui est plus souple à l'égard des augmentations réelles de salaires. La Confédération offrant des conditions de travail généra-- lement satisfaisantes (sécurité de l'emploi, réglemen- tation des vacances), nous sommes d'avis que la suppres- sion de la compensation semestrielle du renchérissement peut être exigée de la part du personnel fédéral. Ce projet a été discuté avec les associations du personnel. Par conséquent, on envisage de remplacer par une nouvelle réglementation l'arrêté fédéral correspondant (RS 172.221. 153.0) lorsqu'il expirera à fin 1984. La compensation du renchérissement ne serait alors versée qu'une fois par an sur la base du coût de la vie établi au 1er janvier de chaque année. Dans l'hypothèse d'un renchérissement annuel moyen de 3,5 pour cent, le compte financier pourrait de ce fait être amélioré d'environ 50 millions par an, compte tenu de la réduction du déficit des CFF. 293~ Efforts d'économies dans l'administration Lors d'une vaste enquête, on a examiné dans quelle me- sure les tâches de l'administration fédérale pourraient être réduites ou supprimées, afin de donner aux dépar-- tements davantage de marge de manoeuvre pour 1exécu-u- tion de nouveaux projets urgents (cf. ch. 13 des Grandes lignes de la politique gouvernementale). Nous poursuivrons nos effortsid'économies dans le domai- ne administratif durant la nouvelle législature. Un plan d'analyse est en voie d'élaboration aux fins de réexaminer systématiquement les activités de l'adminis-- tration et de les rendre si possible plus efficaces. En renonçant ä ce qui n'est pas absolument indispensable, en simplifiant et en groupant les processus de travail, etc., il est prévu de réduire les dépenses administra- tives dans tous les services. Apres l'approbation du projet, nous établirons en 1984 un objectif à réaliser. Compensation des dépenses d'acguisition destinées renforcerl l'économie (premier train de mesures)_ Dans notre message du 31 janvier 1983 concernant les mesures visant à procurer du travail, nous avons fait part de notre intention de compenser - dans le cadre du plan financier de la législature - les dépenses sup- plémentaires dues à l'anticipation de certains projets. Vous avez sanctionné cette compensation par l'art. 8 de l'arrêté fédéral ouvrant de nouveaux crédits desti- nés à promouvoir l'emploi, qui stipule que "les crédits pour les acquisitions doivent être compensés a partir de 1986 selon la situation de l'emploi". Nous avons vu 294ci-devant que le plan financier de la législature repo- se sur l'hypothèse d'une légère reprise de notre écono-- mie, si bien que les conditions pour une telle compen- sation devraient être réunies des 1986. Si cette hypo- thèse se confirme, les données du plan s'amélioreront encore quelque peu vers la fin de la législature. Harmonisation des impôts Avec notre message du 25 mai 1983, nous vous avons pré- senté un projet relatif à l'harmonisation des impôts directs de la Confédération et des cantons. L'harmoni- sation s'étend à l'assujettissement ä l'impôt, à l'objet et à l'imposition dans le temps ainsi qu'à la procédure et aux dispositions pénales. La fixation des barèmes, des taux et des montants exonérés demeure du ressort des cantons. Parmi les points importants du projet, on compte le passage à la taxation annuelle selon le système postnu- merando, le maintien de l'imposition de la famille, l'imposition des gains en capital réalisés lors de l'aliénation de biens immobiliers faisant partie de la fortune privée ainsi qu'un barème proportionnel pour le calcul de l'impôt fédéral direct sur les bénéfices des personnes morales. L'examen de ce projet complexe par les Chambres exigera beaucoup de temps. Il est peu probable qu'il entre en vigueur pendant la nouvelle lé- gislature, et ses incidences financières (aggravation des finances de l'ordre de 150 millions en valeur ac- tuelle) ne se ressentiront certainement qu'au cours de la prochaine législature. 295~ Loi sur les subventions La loi sur les subventions contiendra des directives pour l'élaboration d'arrêtés en matière de subventions et unifiera le droit dans ce domaine. Les conditions nécessaires à un emploi plus efficace des ressources • de la Confédération s'en trouveront améliorées à long terme. On n'entend pas réaliser directement des écono- mies. Les objectifs de cette loi ont été salués lors de la procédure de consultation, encore que certaines dispositions étaient contestées. Le projet de loi est en train d'être remanié par un groupe de travail. Le message y relatif vous sera présenté au cours de la nouvelle législature. ~ Transformation de droits de douane fiscaux en impôts de consommation Selon l'accord de libre-échange conclu entre la Suisse et la CE, les droits de douane fiscaux (notamment sur les produits d'huile minérale, les automobiles et leurs composants) doivent être transformés en impôts de consommation internes. Cette conversion a pour but d'assurer l'égalité de traitement fiscal des biens in- digènes et importés. La procédure de consultation con- cernant une modification correspondante de la constitu- tion s'est terminée à fin novembre 1983. comme notre pays ne connaît pratiquement aucune production propre dans les domaines en question, on se bornera à débapti-- ser les droits de douane en impôts. Il conviendra également d'examiner la question d'un éventuel passage "de la tarification selon le poids à celle "advalorem";; qui n'est appliquée qu'aux automobiles. 296- Passage aux droits de douane"ad valorem" Au titre des autres droits de douane, il est question depuis plusieurs années déjà de passer du système de la tarification au poids à celui des droits "ad valorem". Le groupe de travail charge d'étudier ce problème a établi un rapport et nous l'avons, prié d'examiner de plus près la question du rendement fiscal. L'adoption éventuelle de droits"ad valorem"n'est envisageable que pour la prochaine législature. 44 Impasse financière compte tenu des projets en suspens Les interventions prévues dans le régime financier né- cessitent de nombreuses modifications constitutionnelles (votations populaires) ou sont soumises au référendum fa- cultatif. Elles peuvent subir des amendements, voire être éliminées au pire lors de leur mise au point par les au- torités politiques. En raison du lien matériel étroit qui existe entre certains projets, les décisions concer- nant un domaine spécifique risquent d'influencer l'examen d'autres projets. Les mesures d'allégement sont nécessaires et modérées, mais pas entièrement assurées. Le tableau 3 ci-après donne un apergu de.s interventions dans le régime financier que nous avons préparées, mais qui sont encore en suspens. 2l Feuille fédérale. 136e année Vol. I . 297Tableau 3 ; Impasse financière compte tenu des mesures d'allé- gement en suspens (Ces chiffres comprennent les mesures destinées à renforcer l'économie) 1. Déficits sans les mesures d'allé- gement (selon tableau 1) 2. Mesures d'allégement: en suspens - Programme complémentaire - Répartition des tâches - Compensation des dépenses rou- tières supplémentaires par "les cantons - Suppression des quotes-parts des cantons aux droits de timbre - Suppression des quotes-parts des cantons au bénéfice de la Régie des alcools - Suppression de la compensation semestrielle du renchérissement - Taxe sur les poids lourds - Vignette autoroutière - IChA sur 1'énergie Dépenses moindres, total Recettes supplémentaires, total 3". Résultat probable si toutes les mesures d'allégement sont réali- sées Niveau légal en LF est. LF est. est. LF est. est. LF PP 1985 millions ( -1 260 - 200 - - 30 150 200 - 230 350 - 680 PF 1986 —Hmontants 0 -1 530 360 180 210 280 130 50 150 200. - 1 080 480 ' + 30 PF 1987 rrondis) -l'890 360 180 220 300 130 50 150 -200 250 1 110 730 - 50 2984. Autres projets en suspens - Révision de l'IChA (élimination de la taxe occulte) - Harmonisation des impôts - Loi sur les subven- tions - Campagne d'économies dans l'administration - Compensation des mesu- res destinées à pro- mouvoir l'emploi (non contenus dans les données du plan financier) est. ou Moins-values de 1,1 milliard LF à compenser par des mesures au titre de 1 ' IChA LF Conséquences financières après 1987 LF n'est pas une loi sur les. économies ACF Objectif et plan à définir en 1984 AF selon la situation économi-- 17.3.83 que à raison d'environ 200 millions par an dès 1986 Transformation des est. droits de douane fiscaux en impôts de consommation Passage aux droits LF de douane "ad valorem" Leurs éventuelles inciden- ces financières ne se res- sentiront qu'au cours de la prochaine législature La réalisation des mesures d'allégement dans les délais im- partis permettra de rétablir l'équilibre des finances fédé-- rales en dépit de l'extension prévue des tâches durant la nouvelle législature. Les chiffres ci-dessus reposent toute- fois sur des hypothèses relativement favorables concernant l'évolution future de 1'économie.En outre, l'équilibre budgétaire présuppose au premier chef la volonté politique d'atteindre ce but et de mettre tout en oeuvre pour l'exécu-u- tion des mesures d'assainissement. 299Graphique l: INTERVENTIONS PREVUES DANS LE REGIMEFINANCIER 1)' 1935 1985 1987 Déficits restants IChA sur 1'énergie Impôts de circulation Suppression des quotes-parts des can- tons aux droits de timbre et au bénéfice •de la Régie des alcools Compensation des dé- penses routières supplémentaires par les cantons Répartition des tâches Programme complé-- mentaire 1) Y compris la suppression de la compensation semestrielle du renchérissement, qui n'est, pas représentée en raison de sa faible proportion 3005 Evolution des recettes et dépenses totales 51 Recettes II est naturel que les estimations de recettes sur plu- sieurs années comportent de nombreux aléas. Malgré les efforts constants déployés pour améliorer les pronostics, il n'est guère possible d'éviter les erreurs d'évalua- tion. Le problême essentiel de toute prévision concernant les recettes réside dans la prédiction des facteursdé- . terminant l'évolution de l'économie. En raison de l'ins- tabilité croissante de la conjoncture internationale, cette tâche est devenue extrêmement difficiledepuis le milieu des années septante. Les expériences des derniè-- res années montrent que le comportement des agrégats économiques peut se modifier fondamentalement en un laps de temps très court (variations des cours de change, brusque hausse ou baisse des taux sur le marché monétai- re) . Ces aspects doivent être pris en considération lors de l'appréciation des plans financiers. Les hypothèses qui sont à la base du plan financier de la législature concernant l'évolution générale de l'éco-- nomie sont exposées dans le chapitre 22. On prévoit une reprise durable de l'activité économique et unrenché-é- rissement modéré au cours des années 1984 à 1987, encore que la croissance réelle de l'économie n'atteindra guère celle des périodes d'expansion précédentes. Si les pro- jets de recettes en suspens se réalisent, on peut compter dans ces conditions avec l'évolution suivante sur le plan des recettes : 301Tableau^: Evolution des recettes de 1984 à 1987 ,D Recettes sans les projets en suspens Croissance par rapport a l'année précédente 1984 1985 1986 en millions (en %) 1987 20 '770 21 '100 22 '370 22-710 + 330 -t-1'270 + 340 (+ 1,6) (+ 6,1) (+ 1,5) Recettes supplémentaires résultant des projets en suspens (cf. tableau 3) 350 480 730 Recettes jiyecj.es projets en suspens Croissance par rapport a l'année précédente 20'770 21'450 22'850 23'440 + 680 +1MOO + 590 (+ 3,3) (+ 6,6) (+ 2,6) Croissance moyenne des recettes de 1984 à 19872) nominale réelle - sans les projets en suspens - avec les projets en suspens a_titre_de_conigaraison - Produit national brut + 5 à + 5,5 en % par an + 3,8 + 0,4 +4,6 + 1,2 + 1 à + 2 1) selon AF du 14 décembre 1983 sur le budget de 1984. 2) après correction des données de base de 1983 relevées par le nou- veau régime financier, la croissance nominale est respectivement de 4,6 et 5,4 pour cent (cf. explications.sous en. 51). 302L'évolution pronostiquée des recettes totales se mesure toujours d'après leur orientation à long terme. Celle-ci se caractérise avant tout par deux mouvements réguliers, à savoir - une augmentation par paliers selon un rythme bisannuel (les années paires) - une évolution presque parallele avec le produit national brut nominal. L'évolution des recettes prévue pour les années 1984 à 1987 correspond certes à la première règle empirique: un net accroissement peut être escompté durant les années paires, alors qu'une faible augmentation seulement se dessine pour les années impaires en raison du système de taxation et de prélèvement de l'impôt fédéral direct et de l'impôt anticipé. Mais la croissance des recettes envisagée pour la nouvelle législature reste un peu en retrait du développement général de 1'économie attendu pour la même période. Si l'on admet une augmentation annuelle moyenne du produit national brut d'un peu plus de 5 pour cent, les recettes ne s'accroîtront que d'environ 4,6 pour cent en moyenne par année pendant la période de 1984 à 1987, compte tenu du résultat bien meilleur du compte de 1983 par rapport au budget. En excluant les recettes supplémentaires provenant des impôts de circulation et de l'IChA sur l'énergie, la croissance moyenne des recet- tes se limiterait même à 3,8 pour cent par an, taux à peu près égal à celui du renchérissement annuel présumé pour cette période. Les raisons pour lesquelles les recettes de la Confédération ne suivront pas ces prochaines années l'évo-- lution générale de l'économie sont les suivantes: 303L'accroissement plus faible des recettes qu'au cours de la dernière législature s'explique d'abord par le fait que les pertes de recettes au titre de 1'impôt fédéral direct qu'en- traîne la compensation partielle de la progression à froid dans le cadre du régime financier de 1983 sont certes presque équivalentes aux rentrées supplémentaires de l'IChA, mais elles ne se répercutent pas sur les finances durant la même année. Alors que le relèvement des taux de 1'IChA a produit son plein effet sur les recettes dès 1983, la correction par- tielle des effets de la progression à froid entrée en vigueur le 1er janvier 1983 ne se traduira par des moins-values qu'en 1984, soit pendant la nouvelle législature en raison du déca- lage qui existe entre la période de taxation et celle de la perception de I'impôt. Le retard qu'accuse l'évolution des recettes sur la croissance du produit national brut est donc pour une bonne part dû à des données de base comparables trop élevées en 1983. Si l'on élimine ce facteur gênant, l'augmen-- tation moyenne des recettes d'ordre purement économique passe de 3,8 à 4,6 pour cent durant la législature 1984-1987. Compte tenu des impôts de circulation, du bénéfice net de la Régie des alcools et de 1'IChA sur l'énergie, les recettes croîtront probablement même au rythme du produit national brut (+ 5 à 5,5%). Le rythme de croissance plus lent des recettes provient égale- ment de la compensation automatique des effets de la progres- sion à froid instituée par la loi fédérale du 7 octobre 1983 (FF 1983 III 1097). Celle-ci s'appliquera pour la première fois durant la période de taxation 1985/86. Les moins-values qui en résulteront en 1986/87 sont évaluées à quelque 350 millions par an, le renchérissement à compenser étant d'environ 8 pour cent (de décembre 1981 à décembre 1983). Il ne faut cependant pas oublier que, par le passé, les recettes fédérales n'au- raient pas pu suivre la croissance du produit national brut sans les rentrées supplémentaires provenant de la progression 304à froid. En effet, pour environ un quart des recettes fisca- les de la Confédération, le montant de la taxe se calcule d'âpres la quantité et non la valeur de la marchandise. Ces articles de recettes évoluant donc indépendamment du ren- chérissement, leur rendement reste nettement inférieur ä la croissance nominale du produit national brut. Les recettes non fiscales (environ 7% des recettes totales), elles aussi, n'augmentent en général que modérément, de sorte que si les effets de la progression à froid sont com- pensés sans contre-partie, la croissance insuffisante des- dites recettes ne peut d'ordinaire plus être contre- balancé. A l'avenir, les recettes auront probablement tendan- ce à croître moins rapidement que l'économie dans son ensem- ble. Cette faiblesse structurelle risque de s'accentuer en période de forte inflation. Enfin, les droits de timbre indiquent également les raisons de la croissance future relativement modeste des recettes. Apres avoir accusé une expansion fulgurante au cours des der- nières années, ils ont atteint aujourd'hui un ordre de gran- deur qui ne laisse guère espérer une forte augmentation du- rant ces prochaines années. Ainsi disparaît toutefois un im- portant élément de l'accroissement des recettes pendant la législature écoulée. Vu les nombreux facteurs d'incertitude que comporte 1!évalua- tion des recettes, on ne peut guère éviter les écarts d'es- timation. Cependant, les données du plan ne seront dépassées notablement au cours de la législature à venir que si l'éco- nomie évolue plus favorablement que prévu. Bien que les pos- sibilités de développement extrême ne puissent être exclues complètement, on ne saurait fonder la planification financière sur une telle éventualité. Pour de plus amples détails concernant les perspectives de recettes de la Confédération, nous vous prions de vous repor- ter à la partie spéciale, chiffre 7. 30552 Dépenses L'évolution des dépenses de 1984 à 1987 est liée au sort des mesures d'allégement en suspens. Sans mesures pallia- tives, les dépenses augmenteraient de presque 5 pour cent en valeur nominale par an ou de 1,5 pour cent en termes réels. Cela correspond à la croissance probable du pro- duit national brut. La réalisation des mesures d'allége- ment prévues aurait pour conséquence que la part de l'Etat dans le PNB diminuerait légèrement. Tableau 5: Evolution des dépenses de 1984 à 1987 19841' 1985 1986 1987 en millions (en %) 21'430 22'360 23'900 24'600 Dépenses sans les masures d'allégement Croissance par rapport à l'année précédente + 930 . +1'540 + 700 (+ 4,3) (+ 6,9) (+ 2,9) ~ Dépenses moindre résultant 230 1*090 1'110 des mesures d'allégement (cf. tableau 3). Croissance moyenne des dépenses de 1984 a 1987 nominale réelle en % par an - sans les mesures d'allégement +4,9 • •• + 1,5 - avec les mesures d'allégement + 3,7 + 0,3 ä titre de comparaison - Produit national brut + 5 à + 5,5 + 1 a + 2 Dans 1'hypothèse optimiste que toutes les interventions pendantes dans le régime financier seront réalisées, la croissance des dépenses n'est que peu supérieure au ren- chérissement présume de 3,5 pour cent par an. 1) Selon AF du 14 décembre 1983 sur le budget de 1984. 306Comme c'est le cas pour les recettes, les dépenses tendent à évoluer par paliers selon un rythme bisannuel (bond durant les années paires et augmentation particu- lièrement faible les années impaires). Cette régularité, qui est importante pour l'analyse des résultats de cer- taines années, s'explique par les faits suivants: - Les rentes AVS/AI sont généralement adaptées tous les deux ans selon l'évolution de l'indice mixte - Les quotes-parts des cantons à 1'impôt fédéral direct varient en fonction.des rentrées fiscales, qui sont plus élevées les années paires que les années impaires en raison des particularités du système de taxation et de prélèvement. Pour connaître l'évolution des dépenses des principaux groupes de tâches, nous vous prions de consulter la partie spéciale, chiffre 8. 307Résultat de la planification Si notre hypothèse concernant une évolution favorable de l'économie sans gros problèmes d'emploi se confirme et que toutes les mesures d'allégement se réalisent, les finances fédérales se trouveront rééquilibrées pour la première fois depuis quinze ans, bien que l'on prévoie une extension des tâches de l'ordre de 600 à 900 mil- lions (voir annexe 2). La croissance annuelle moyenne des dépenses serait alors de 3,7 pour cent, soit inférieure à celle des recettes évaluée à 4,6 pour cent et seulement peu supérieure au renchérissement présumé de 3,5 pour cent. La part des dé- penses fédérales dans le produit national brut conti- nuerait de baisser, Nous nous sommes aujourd'hui passablement rapprochés de l'équilibre des finances érigé pour la trosième fois en objectif prioritaire de la législature, quoique d'impor-- tants efforts soient encore nécessaires sur le plan poli- tique pour___y parvenir. N'oublions pas, en particulier, que les dépenses continuent d'être soumises à des forces dynamiques qui menacent sans cesse l'équilibre budgétaire. De sérieux efforts devront donc être entrepris pour évi- ter que les dépenses ne croissent à nouveau plus rapide- ment que les recettes. Les efforts tendant à utiliser plus efficacement les ressources limitées à notre disposition et a fixer des priorités dans l'exécution des tâches existantes ainsi que dans la prise en charge de nouvelles tâches doivent être intensifiés. Le résultat de la planification peut être considéré comme satisfaisant comparé aux autres pays. Rappelons toutefois qu'il repose sur des hypothèses relativement favorables quant à l'évolution économique et les chances politiques 308 6GRAPHIQUE Z: EVOLUTION DES DEPENSES ET DES RECETTES DURANT LA LEGISLATURE ECOULEE ET NOUVELLE (SANS ET AVEC LES INTERVENTIONS PREVUES DANS LE REGIME FINANCIER) MIA FR, 24 - DEPENSES, Y COMPRIS LES PROJETS EN SUSPENS DEPENSES, SANS LES PROJETS EN SUSPENS RECETTES, Y COMPRIS LES PROJETS EN SUSPENS RECETTES, SANS LES -PROJETS EN SUSPENS 1979 1980 1981 1982 1983.1) 1984'2) 1985 1986 1987 1) Selon estimation du résultat du compte du 20 octobre 1983 2) AF du 14 décembre 1983 309d'une acceptation des interventions dans le régime fi- nancier. Les finances fédérales se verront en outre gre- vées après 1987 de nouvelles charges pour lesquelles il conviendra de créer les capacités d'absorption. Songeons simplement à l'évolution démographique (stagna- tion de la natalité, longévité accrue), qui fera passer dans le domaine de l'AVS le rapport entre les cotisants et les rentiers de 3,7 : 1 à 3 : 1 en 1'an 2000. Le droit à la rente des travailleurs étrangers devra par ailleurs être satisfait des 1995 environ. Dans le domaine de la santé, malgré les efforts d'économies entrepris, on n'entrevoit pas encore la fin de l'explosion des coûts, et le report de ceux-ci sur les assures a bientôt atteint ses limites. Au chapitre de 1'armement, les rapides progrès technolo- giques exigent toujours davantage de ressources en valeur réelle pour maintenir le niveau de défense nécessaire et obtenir le même effet de dissuasion face à un ennemi potentiel. Au titre de l'enseignement et de la recherche, l'augmen-- tation du nombre des étudiants jusqu'en 1990 placera les universités fédérales et cantonales devant de gros pro- blèmes financiers. Durant la session de décembre 1983, le Conseil national a en outre décidé d'accroître substantiellement - contrairement à notre proposition et au-delà du plan financier - les subventions aux institu- tions encourageant la recherche. La situation difficile régnant sur les marchés d'exporta- tion mettra à son tour à l'épreuve le fonds de la GRE, auquel la Confédération devra le cas échéant accorder de nou- velles avances. De même, il est difficile d'évaluer aujourd'hui les fonds que néces-- sitera à l'avenir la protection de l'environnement, notamment en re- lation avec le dépérissaient des forêts. 310Vu sous cet angle, l'équilibre financier qui se dessine pour la fin de la législature est mal assuré. Il est vrai qu'il n'a pas une valeur intrinsèque ; il est su- bordonné aux objectifs traditionnels de la politique économique (plein emploi, stabilité du pouvoir d'achat, etc.), mais aussi aux valeurs fondamentales de nos institutions. On s'accomode de déficits lorsque notamment le plein emploi ou la sécurité extérieure de notre pays sont menacés. Lorsqu'elles sont saines, les finances augmentent cepen- dant les possibilités de l'Etat dans l'aménagement de ses activités. Si son budget est équilibré, il ne doit pas résoudre les problèmes d'aujourd'hui avec les ressources de demain. Son endettement constant l'oblige à reporter des charges sur 1'avenir, car les fonds empruntés ne servent pas à financer uniquement des investissements rentables, mais également la consommation courante. Nous devons éviter que les dépenses croissantes d'intérêts ne restreignent désormais la marge de manoeuvre de l'Etat. L'endettement connaît aussi des limites imposées par le marche des capitaux, dont la capacité a des bornes, sur- tout en une période d'essor économique. Nous devons donc poursuivre nos efforts tendant à conso- lider l'équilibre des finances lorsqu'il sera acquis. Cela s'avère cependant toujours plus difficile. Les me- sures d'économies entreprises depuis dix ans ont permis de différer les projets moins urgents, d'éliminer quel- ques mécanismes de subventionnement désuets et de redi- mensionner certaines dépenses. Les ressources financières et en personnel nécessaires à l'exécution des tâches sont devenues à maints endroits extrêmement précaires. Il ne faut naturellement en aucun cas interrompre les efforts d'économies, et il est évident qu'un Etat moderne dont les activités sont très diversifiées connaît parfois des répé-- titions ou des inefficacités. Mais il ne faudrait pas géné- raliser. 311La politique des économies pratiquée jusqu'à présent (réductions linéaires, mesures ponctuelles)a atteint ses limites. Si l'équilibre budgétaire qui se profile à l'horizon devait être compromis par d'autres évolutions .ultérieures ou qu'il ne pourrait pas être rétabli en raison du refus des projets en suspens, il faudrait réexaminer fondamentalement le contenu et l'ampleur des principa- les taches de la Confédération. L'étude et le réaménagement de vastes secteurs (armement, enseignement et recherche, agriculture, AVS/AI, assurance- maladie, etc.) est une tâche non seulement très complexe, mais éminemment politique. Il s'agit d'une tâche perma- nente qui doit être réalisée graduellement avec une large assise politique et qui ne saurait être accomplie dans le cadre de l'exécution ordinaire de la planification. Ce réexamen fondamental de divers groupes de tâches ne suffira guère à éloigner ces entraves plus ou inoins gran- des au maintien de l'équilibre financier. De nouvelles solutions devront également être trouvées sur le plan des recettes. Lors des discussions portant sur la refonte de l'IChA, il s'agira de considérer une fois de plus les avantages et les inconvénients que présenterait un impôt général sur la consommation de marchandises et de services. 312PARTIE SPÉCIALE 7 Provenance des ressources 71 Impôt fédéral direct Les impôts fédéraux directs arrivant à échéance pendant la période du plan sont calculés d'après les revenus et bénéfices des périodes de 1981/82 et 1983/84. Contraire- ment aux années précédentes, le rendement de cet impôt ne sera que relativement modeste durant la législature. La cause réside cependant non pas dans l'évolution des revenus et bénéfices, mais dans la compensation de la progression ä froid. Les moins-values annuelles prove- nant de la compensation partielle selon le régime des finances de 1983 (AF du 19 juin 1981) s'élèveront à quelque 600 millions en 1984/85 et 700 millions en 1986/87. En octobre 1983, vous avez en outre adopté une loi qui prévoit la compensation automatique de la pro- gression à froid dès 1985. Le renchérissement du 1er janvier 1982 au 31 décembre 1983, pris comme base de calcul,atteignait 8 pour cent. L'étalement des barèmes et 1'adaptation des déductions sociales pourraient en- traîner de nouvelles pertes de recettes de l'ordre de 350 millions par an au cours des années d'échéance 1986/87. Les évaluations du produit de l'impôt fédéral direct (années de calcul 1981-1984, années de perception 1984-1987) reposent sur les hypothèses suivantes: 22 Feuille fédérale. 136e année. Vol. I 313D'après les données de la. Comptabilité nationale, les revenus des personnes physiques se sont accrus d'au moins 16 pour cent pendant les années 1981/82, notam- ment en raison du renchérissement. En 1983, le taux d'inflation a fortement baissé et l'on s'attend pour 1984 à une stabilisation du renchérissement à un ni- veau moyen. Dans ces conditions, là croissance des re- venus ne devrait pas dépasser 8 à 9 pour cent en 1983/84. L'augmentation des bénéfices des personnes morales du- rant les deux périodes de taxation 1981/82 et 1983/84 sera probablement du même ordre que celles des revenus des personnes physiques. L'évolution des bénéfices di- verge cependant d'une branche économique à 1'autre. Alors que l'on s'attend à des résultats positifs dans le domaine des services durant la période de calcul 1981-1984, un recul considérable, dû à la situation con- joncturelle, se dessine dans certaines branches de l'industrie. Celui-ci n'influencera toutefois pas beau- coup l'évolution des recettes de l'impôt fédéral di- rect, étant donne qu'environ trois quarts des impôts sur les bénéfices proviennent des entreprises de ser- 72 Impôt anticipé A long terme, les recettes découlant de l'impôt anticipé évoluent à peu près parallèlement à la dotation de l'éco- nomie en capital et par conséquent à la croissance géné- rale de 1'économie, bien que de fortes variations demeu- rent possibles a court terme. Le décalage existant entre la rentrée de l'impôt et son remboursement donne généra-- lement lieu à des variations extrêmes. Lorsque les taux d'intérêt montent, les rentrées croissent plus rapidement que les remboursements, qui suivent avec un certain retard 314 vices.les fluctuations des taux d'intérêt r par contre, lorsque le niveau de l'intérêt baisse, les remboursements peuvent encore augmenter longtemps alors que les ren- trées diminuent. Toutefois, les variations de recettes sont également imputables au fait que les rentrées et les remboursements représentent un multiple du rendement net. Des fluctuations même relativement modestes des va- leurs brutes peuvent entraîner une variation proportion- nelle importante du produit de l'impôt anticipe. Les es- timations de recettes figurant au plan financier de la législature partent de l'hypothèse que les capitaux imposables (avoirs de clients auprès des banques et obli- gations) s'accroîtront en moyenne de 5 pour cent par année, alors que les dividendes des actions augmenteront de 7 pour cent. Quant a 1'évolution ä moyen terme des taux d'intérêt, elle demeure encore incertaine. C'est la raison pour laquelle on a admis des taux d'intérêt fixes pour la période de planification, quoique les 5 et 4 pour cent applicables respectivement aux emprunts et aux placements à terme soient légèrement supérieurs aux conditions pratiquées actuellement sur le marché. Les prévisions en matière de remboursements ont été ef- fectuées d'après l'évolution des rentrées. Compte tenu d'une estimation des recettes plutôt optimiste, la moyenne des remboursements se trouve dans la partie in- férieure de la marge de dispersion. Près de la moitié des cantons ne procède au décompte définitif des rembour- sements que tous les deux ans (au cours de la première année, toujours impaire, de taxation). C'est pourquoi les remboursements évoluent dans l'ensemble par paliers: une croissance marquée pendant les années impaires est généralement suivie d'une stagnation OU d'un recul pendant les années paires. Cette évolution, due à des 315facteurs purement techniques, laisse prévoir pour les années 1985 et 1987 une baisse des recettes de l'impôt anticipé comparativement aux années précédentes. 73 Droits de timbre Le grand attrait que connaissent depuis 1981 les place- ments en dollars hautement rémunérés sur le marché de l'argent des Etats-Unis, la forte appréciation consécuti- ve de la monnaie américaine ainsi que la hausse cons- tante, depuis l'hiver dernier,des titres cotés à la bourse de New York, ont entraîné une explosion du pro- duit des droits de timbre sur les titres étrangers négo- ciés. Depuis 1980, ces droits ont plus que doublé, leur croissance annuelle ayant largement dépassé les 30 pour cent. Les droits de timbre ont atteint dans l'ensemble, avec 1,2 milliard, un niveau qui paraissait encore à peine imaginable il y a quatre ans. A long terme, le ren- dement des droits de timbre pourrait certes continuer de croître, bien qu'un recul à court terme, après la forte augmentation enregistrée depuis 1980, ne soit pas à exclure ces prochains temps. Etant donné que ni 1'évo- lution du marché international des capitaux, ni celle des affaires boursières ne peuvent faire l'objet de prévisions tant soit peu sûres, on a nouveau supposé une croissance correspondant à l'évolution éco- nomique prévue pour la période de planification 1985-1987, bien que celle-ci soit susceptible d'être interrompue à court terme par une baisse des recettes. 74 Impat sur le chiffre d'affaires Les recettes provenant de l'impôt sur le chiffre d'affai- res (IChA) évoluent, à long terme, presque parallèlement I la croissance générale de l'économie. Comme nos prévi- sions admettent une reprise de l'activité économique en 316valeur réelle, l'accroissement des recettes pourrait at- teindre près de 6 pour cent ou 400 millions en moyenne pendant la période de planification 1985-1987. Ces estima- tions ne tiennent compte ni de l'imposition des agents énergétiques, que nous avons proposée depuis un certain temps, ni les amendements suggérés par la Commission chargée de la révision de l'IChA concernant la neutrali- té en matière de concurrence (élimination de la taxe occulte). 75 Recettes douanières Les recettes douanières évoluant en fonction du volume des importations dédouanées, elles restent en général nettement inférieures à l'augmentation nominale du produit national brut. Pour ce qui concerne les droits d'entrée, on admet un accroissement moyen des recettes de 1 pour cent pour les années du plan 1985-1987. Relevons à cet égard qu'en raison du démantèlement tarifaire ré- sultant de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), des pertes de l'ordre de 15 millions sont prévisibles chaque année. Il est très difficile de pronostiquer l'évolution des facteurs déterminant la consommation de carburants (effectif des voitures de tou- risme, consommation moyenne, prix par rapport aux Etats voisins, tourisme). Le recul des ventes d'automobiles enregistré depuis quelque temps, de même que les efforts déployés par les constructeurs de voitures pour fabriquer des moteurs consommant moins d'essence permettent cepen- dant de penser que les taux de croissance seront plutôt à la baisse. L'augmentation annuelle des recettes décou- lant de 1'imposition des carburants devrait donc attein- dre à peine 1 pour cent ou 20 millions. 31776 Autres recettes Notre décision de relever les taux de l'impôt sur les cigarettes de près de 18 pour cent en moyenne fera pro- gresser les recettes provenant de 1 'impôt sur le tabac de plus de 100 millions. Comme les facteurs déterminant la courbe des recettes (consommation indigène de ciga- rettes, disparité des prix par rapport à l'étranger) ne laissent prévoir aucune modification notable, les recet- tes de l'impôt sur le tabac affectées à l'AVS et à l'Ai devraient se stabiliser à un peu plus de 800 millions dès 1985. La croissance du produit des taxes d'orientation, évaluée à quelque 1,5 pour cent, restera nettement inférieure à 1'augmentation moyenne des recettes. Le produit de la fortune, qui provient en majeure partie du placement à court et moyen termes des fonds de la trésorerie, devrait s'élever à 440 millions d'ici la fin de la période de planification, ce qui représente un taux de croissance moyen de 3 pour cent. De cette somme, il faut cependant déduire près de 100 millions pour le paiement des intérêts des CFF par le biais de la couver- ture des déficits de cette régie, si bien que les re- cettes effectives provenant de la fortune de la Confédé- ration ne se monteront plus qu'à 350 millions environ. 3188 Affectation des ressources 8l Prévoyance sociale La nouvelle répartition des taches et des charges entre la Confédération et les cantons ne changera rien au fait que la prévoyance sociale (AVS, AI, assurance- maladie) est l'une des tâches les plus importantes de la Confédération. La 10e révision de l'AVS n'entrera probablement en vigueur qu'après 1987. Celle-ci ne doit dans l'ensemble pas entraîner de charges supplémentaires pour la Confé- dération et les oeuvres sociales. Vu les problèmes complexes que pose l'AVS (en particu- lier les questions concernant la femme et la retraite flexible), il est prévu de séparer la révision de la loi fédérale sur les prestations complémentaires de celle de l'AVS et de la réaliser si possible des 1986. On envisage notamment de relever les limites de reve- nu donnant droit à une contribution aux frais de homes et de maladie, ainsi qu'une meilleure prise en considé- ration des frais de loyer (frais annexes compris). Les dépenses supplémentaires sont évaluées à 200 millions, que supporteraient les cantons et la Confédération à parts égales selon le régime actuel. Après l'entrée en vigueur de la répartition des tâches I, la charge s'élèverait en- core à 30 pour cent ou quelque 60 millions pour la caisse fédérale.Les dépenses de 1'AVS et de l'Ai sont avant tout dé- terminées par l'effectif des rentiers et le niveau moyen des rentes. L'explosion des dépenses prévue pour 1986 s'explique par l'adaptation générale des rentes. D'après les estimations concernant l'évolution des prix et des salaires, et sur la base du système d'adaptation en application depuis la 9e révi- sion de l'AVS (indice mixte), les rentes progresseront de 6 pour cent environ. Les données du plan financier comprennent également l'adaptation, due au renchéris- sement, des limites de revenu donnant droit aux pres- tations complémentaires ainsi que des déductions du loyer, mais non les frais supplémentaires résultant de la révision susmentionnée de la loi fédérale sur les prestations complémentaires.Le tableau suivant montre 1'évolution des données en question du plan financier: 1985 14 290Dépenses totales de l'AVS Contribution de la Confédé-- ration (15%) Dépenses totales de l'Ai Contribution de la Confédé-- ration (37,5%) Dépenses totales pour les prestations complémentaires 1) 640 Contribution de la Confédé- ration (env. 50%) 2 144 2 752 1 032 320 1986 en millions 15 380 2 307 2 904 1 089 696 348 1987 15 547 2 332 2 912 1 092 706 353 II est prévu d'adapter les rentes de l'assurance militaire en même temps que celles de l'AVS/AI. Le plan financier prévoit donc également une augmentation des rentes pour 1986. Le renchérissement étant plus faible que prévu, il n'est pas impossible que la prochaine adaptation des rentes n'ait lieu qu'au début de l'année 1987. Cela réduirait d'environ 200 millions les dépenses inscrites au plan financier pour 1986. Par la loi sur les économies du S mai 1977 (RS 611.04), les taux des contributions que la Confédération verse par tête d'habitant aux caisses-maladie reconnues ont été fixés en principe au niveau de 1976. Il a ainsi été 1) Ces chiffres ne comprennent pas encore les dépenses supplémen- taires dues à la révision prévue de la loi sur les prestations complémentaires. 321possible de stabiliser les subventions de la Confédéra- tion au cours des dernières années. En raison des modi- fications structurelles intervenues dans l'effectif des assurés (augmentation des personnes nées durant les années à forte natalité, qui vent de ce fait passer dans l'assurance pour adultes), les besoins de fonds ont dû être réévalués et les pres- tations de la Confédération adaptées en conséquence pour. la période du plan financier. Le financement de l'assurance-maladie est l'objet de la révision partielle prévue en ce domaine et appelle une réglementation en rapport avec la première série de mesures visant à re- distribuer les tâches entre la Confédération et les can- tons. Les subventions pour l'encouragement de la construction de logements, accordées en vertu de la loi fédérale du 19 mars 1965 (RS 842) tendent à diminuer. Par contre, des dépenses plus élevées sont prévues pour l'abaisse- ment supplémentaire et de base des loyers, conformément à la loi du 4 octobre 1974 sur l'accession à la proprié- té de logements (RS _84_3) , vu que l'aide de la Confédéra- tion est toujours plus sollicitée en ce domaine. Si la forte demande persiste, les crédits de programme seront épuisés d'ici à 1985. 82 Défense nationale Le plan directeur de l'armée prévu pour les années no- nante sera exécuté gar étages, celles-ci couvrant une législature. Bien que le développement de l'armée doive tenir compte de menaces nouvelles ou différentes, il importe qu'elle poursuive ses efforts de dissuasion. Car à l'avenir également, la défense représentera la forme principale de combat pour nos troupes. 322Pour la réalisation des investissements militaires prévus durant l'étape de renforcement de 1984 à 1987 (dépenses du DMF pour le matériel d'armement; équipement personnel et besoins de renouvellement; constructions; programme de re- cherche, de développement et d'essais), le budget de 1984 et le plan financier de la législature 1985-1987 (sans le pro- gramme 1983 destiné à promouvoir l'emploi) contiennent des crédits de quelque 8,7 milliards au total. Les besoins de 8,9 milliards annoncés initialement par le Département mili- taire sont dès lors pratiquement satisfaits. Nous tenons ainsi compte de la crainte des Commissions parlementaires des fi- nances de ne voir appliquer des mesures d'économies trop ri- goureuses dans le domaine de l'armement. Les dépenses d'inves- tissement s'accroissent chaque année d'environ 6,5 pour cent au cours de la période de planification de 1985-1987. Dans le domaine du matériel d'armement, 1'accent est mis sur l'acqui- tion de nouvelles armes destinées à la lutte anti-chars, les projets principaux suivants se trouvant au premier plan: - acquisition d'un premier lot de 210 chars de combat LEOPARD 2; - renouvellement de la défense anti-chars à l'échelon du régiment. Le financement des nouveaux chars de combat, entraînera sans doute un record de dépenses en 1985; celui-ci sera toutefois compensé les deux années suivantes. En ce qui concerne les dépenses courantes (toutes les dépenses du DMF qui ne relèvent pas du domaine des investissements), il faut s'attendre, grâce à une réglementation toujours aussi rigoureuse des crédits et en dépit de l'augmentation des char- ges d'entretien, ä une croissance annuelle des dépenses de quelque 4,5 pour cent en moyenne. La part des dépenses couran- tes dans l'ensemble des dépenses du DMF atteindra environ 49 pour cent durant les années 1985 à 1987. 323Pour la défense nationale civile (protection civile ; dé- fense nationale économique et psychologique), le plan financier de la législature 1985-1987 prévoit des dé- penses annuelles de quelque 250 millions en moyenne. Sur la base du budget de 1984, ces dépenses devraient augmenter en moyenne de 3,5 pour cent par année au cours de la période de planification 1985-1987. En résumé, on peut dire que les ressources disponibles permettront de préparer 1'acquisition des armes moder- nes de défense anti-chars. N'oublions pas, cependant, que l'armement présente des lacunes qui ne cessent de grandir. Afin de pouvoir réaliser au moins les deux principaux projets de l'étape de renforcement, il a fal- lu réduire de manière substantielle les crédits destinés aux constructions. 83 Coopération au développement La situation des pays en développement n'a cessé de se dégrader ces derniers temps en raison de l'affaiblisse- ment général du commerce extérieur, de l'expansion du protectionnisme et de la baisse des prix des matières premières. La solidarité avec ces pays - pierre d'angle de notre politique extérieure - exige par conséquent que nous intensifions notre aide. Malgré la situation précaire des finances fédérales, nous prévoyons donc de faire passer l'aide publique au développement de 0,26 pour cent environ à 0,31 pour cent en 1987. Apres déduction des réductions linéaires, qui doivent être poursuivies dès 1986 avec le programme complémentaire, les ressources disponibles se monteront à 648 millions en 1985, 715 mil- lions en 1986 et 795 millions en 1987. Les dépenses de la 324Confédération s'accroissent par conséquent de près de 10 pour cent en moyenne par année, soit de manière plus marquée que dans les autres domaines importants. Ces efforts permettront de nous rapprocher passablement du but que nous nous sommes fixé depuis longtemps, à savoir atteindre la moyenne des pays industrialisés occi- dentaux, qui s'élevait à 0,38 pour cent en 1982. La con- ception de notre collaboration demeure pour l'essentiel inchangée. L'aide repose sur quatre piliers: la coopéra- tion technique, l'aide financière, l'aide humanitaire ainsi que les mesures de politique économique et commerciale. En bénéficient avant tout les pays ou les populations les plus démunis. 84 C ommunications Les dépenses pour les communications augmentent dans l'ensemble de 479 millions pour atteindre 3 780 millions. La croissance annuelle moyenne est de 4,8 pour cent. Alors que les dépenses pour les routes s'accroissent de 13,4 pour cent par an, celles qui sont consacrées aux transports publics baissent de 2,5 pour cent annuel- lement. Cela s'explique par la réduction du déficit des CPF d'une part, et la mise en oeuvre du programme com- plémentaire, d ' autre part. En 1987, 55 pour cent environ des dépenses totales pour les communications devraient être affectés aux routes (1984: 45%) et 41 pour cent aux transports publics (1984: 50%). L'augmentation relativement forte des dépensjss pour les routes est due notamment à la nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants. Le plan financier de la législature prévoit à ce titre 320 à 430 millions de plus, dont 100 à 180 millions sont destinés à l'entretien 325supplémentaire des routes nationales. Le reste est af- fecté aux autres besoins routiers, conformément à l'art. 36ter est. Nous sommes toujours de l'avis que les cantons doivent en partie contribuer à ces prestations supplémentaires dès 1985, en participant à l'indemnisation du trafic régional des CFF. La construction des routes nationales se poursuit con- formément au programme de construction à long terme. Malgré la Transjurane, le taux de croissance annuelle (2,4%) demeure relativement modeste. 326Les recettes et les dépenses affectées aux besoins rou- tiers se présentent de la manière suivante "(en raillions) 1985 1986 1987 Recettes Droits sur les carburants (50%) 535 540 545 Taxe supplémentaire (100%) . l'420 l'430 l'440 l'955 1-970 l'985 Routes nationales ,y compris entretien supplémentaire et recherche 1'315 1'364 1'415 Autres subventions pour les routes 594 680 686 Solde (+ excédent de recettes/ - excécent de dépenses +46 - 74 - 116 L'excédent de dépenses peut être couvert par des provi- sions constituées les années précédentes. En raison de 1'entretien des routes nationales, qui augmentera égale- ment sensiblement après 1987, le solde négatif devrait s'accentuer jusqu'à ce que les dépenses pour la construc- tion des routes nationales diminuent. 327Dans le domaine des transports publics, le gonflement des dépenses figurant au.budget de 1984 est suivi d'une tendance à la baisse. Les déficits des CFF se stabili- sent des 1985 ä un niveau inférieur de quelque 100 mil- lions à celui de l'année précédente. Cette amélioration est ,attribuable au changement du mode d'amortissement pour le renouvellement de la superstructure (-75 millions) et aux prévisions plus optimistes en ce qui concerne les recettes. Les mesures d'assainissement décidées ces der- niers temps par la direction des CFF font aussi ressen- tir leurs effets dans les chiffres de la planification; enfin, le programme complémentaire contient une limite que nous avons proposée aux CFF pour une réduction du déficit de 60 millions. Les investissements prévus pour les nouvelles transversales ferroviaires (NTF) ne sont pas encore pris en considération dans les dépenses des CFF. En cas de réalisation du programme complémentaire, les subventions accordées aux entreprises de transport con- cessionnaires évoluent, indépendamment du supplément conjoncturel, dans les limites du renchérissement prévu. Les dépenses pour la naviga.tion aérienne croissent de 11 millions ou 2,3 pour cent en moyenne par année pen- dant la période de la planification. Cette augmentation est imputable au renchérissement en Suisse et à l'étran-- ger, mais également a l'abandon de la réduction linéaire des subventions. Les taxes pour la sécurité aérienne couvrent les frais que celle-ci occasionne. Pourl'agran-n- dissement des aérodromes, 25 à 30 millions sont prévus chaque année. Toutefois, grâce aux économies proposées par le programme complémentaire, les dépenses à ce titre, évaluées à environ 15 millions en 1987, devraient se li- miter à celles qui résultent des engagements antérieurs. 328La législation complémentaire relative à une politique des transports coordonnée ne devrait avoir encore aucune répercussion financière pendant cette législature. 85 Enseignement et recherche Le maintien de la capacité concurrentielle de notre pays suppose un niveau de recherche et de formation élevé. Afin d'être en mesure de répondre aux exigences sans cesse nouvelles de la recherche et du développement ainsi que des marchés, il faut maintenir et si possible déve- lopper la performance des institutions à tous les niveaux (écoles, formation professionnelle, recherche et dévelop- pement) . Il faut notamment encourager la recherche dans de nouveaux domaines. Le plan financier prévoit des dépenses de l'ordre de 1,9 milliard en 1985, 2 milliards en 1986 et 2, 1 milliards en 1987 pour l'enseignement et la recherche. Ces montants" sont toutefois réduits de quelque 100 millions pendant les années 1986/87 par le programme complémentaire. Le solde de 2 à 2,1 milliards devra permettre à notre système d'éducation de faire face à la demande de formation encore plus marquée è l'avenir. C'est ainsi que le nombre des contrats d'apprentissage a passé de 128'000 en 1970 à 193'000 en 1983. Selon les prévisions actuelles concer- nant les étudiants, le nombre maximum des nouveaux uni- versitaires devrait être atteint en 1986 et celui des étudiants en général en 1990 avec 73'000 (1975: 52'000). Le système actuel de financement des universités canto- nales sera donc mis à l'épreuve dans une mesure qu'il ne faut pas sous-estimer. 23 Feuille fédérale. 136e année. Vol. I 329Le domaine de 1'enseignement et de la recherche comprend également les dépenses consacrées aux écoles polytechni- ques fédérales et à leurs établissements annexes. Leur augmentation est de 6,5 pour cent en 1985 et de 4 pour cent en 1986/87. L'enseignement doit être sensiblement élargi dans de nouvelles disciplines (tellesque l'infor- matique) et la recherche intensifiée dans les domaines de la jaicrotechnique, de la biotechnologie, de l'éner- gie, des sciences des matériaux et de l'écologie (pro- tection des eaux et des forêts). Dans notre message relatif à l'encouragement de la re- cherche scientifique pour 1984-1987, nous avons sollicite des fonds de l'ordre de 759 millions pour la .recherche fondamentale (Fonds national et autres institutions) et 24 millions pour la recherche sur le cancer. Il n'est pas encore tenu compte, dans le plan financier, de la dé- cision du Conseil national d'augmenter ces montants de 113 millions. 86 Agriculture et sylviculture; politique régionale de développement; garantie contre les risques à l'exporta- tion; protection de l'environnement La politique agricole consiste d'abord à maintenir une forte population paysanne et à assurer la productivité d'une agriculture au service de l'approvisionnement du pays. Pour réaliser ces objectifs, il convient notamment d'encourager l'amélioration des bases de production, d'assurer les revenus par une politique adéquate des prix et des ventes et de prendre des mesures complémen- taires de politique régionale et à caractère social. Les dépenses prévues à cet effet augmenteront de 104 millions, en passant de l'766 millions en 1986 à l'87Û millions en 1987. Le programme complémentaire prévoit des économies de -quelque 55 millions dans ce domaine à partir de 1986. 330Les dépenses pour les mesures techniques, autrement dit pour l'amélioration des bases de production accusent une légère tendance à la hausse. Des dépenses un peu plus élevées sont prévues notamment pour les améliora- tions foncières et les constructions agricoles ainsi que pour des mesures dans le domaine de l'élevage. Les dépenses pour les mesures économiques ne comprennent pas les futures revendications en matière de prix. Le renchérissement et l'évolution des salaires se répercu- tent sur les prix des producteurs et par conséquent sur les subventions fédérales et les prix à la consommation. Des 1985, les détenteurs de bétail des petites et moyen- nes entreprises bénéficieront de contributions en vertu de l'article 19 ss de la loi sur l'agriculture. Celles- ci sont censées maintenir ou rétablir la production de viande et d'oeufs des exploitations agricoles. En outre, les contributions à 1'exploitation agricole du sol et la vente de bétail entraîneront notamment des dépenses sup- plémentaires . Au titre des mesures sociales,on prévoit également des dépenses additionnelles par suite de l'amélioration des prestations proposée par la révision "de la loi fédérale du 20 juin 1952 sur les allocations familiales dans l'a- griculture. Dans la sylviculture, un certain nombre de besoins res- tent à satisfaire, notamment sur le plan de l'améliora- tion des structures sylvicoles. On a tenu compte de ce fait lors de 1'établissement du plan financier pour 1985-1987. Des dépenses supplémentaires sont planifiées à partir de 1987 en conséquence de la révision partielle de la loi sur la police des forêts. Il est entre autres prévu de verser des contributions à l'exploitation aux entreprises forestières à faible rendement. 331En ce qui concerne le problème du dépérissement des fo- rêts, la planification ne prévoit que des dépenses sup- plémentaires pour des examens, analyses et recherches (Silvasana). Il sera statué sur d'autres mesures et sur leur financement des que l'on disposera des bases de dé- cision. Les dépenses pour la politique régionale de développement se composent avant tout de versements au Fonds pour 1'ai- de aux investissements dans les régions de montagne. Avec un versement de 20 millions pour 1985, le Fonds aura atteint le niveau de 500 millions prévu par la loi fédé- rale du 28 juin 1974 (RS 901.1). Selon le message du 6 juillet 1983 relatif à des mesures visant au renforce- ment de la capacité d'adaptation de l'économie suisse à moyen et long terme (FF 1983 III.4975S). des crédits addi- tionnels de l'ordre de 300 millions devraient être mis à disposition durant les années 1986 à 1994. Des versements de 20 millions sont prévus pour chacune des années 1986 et 1987. L'engagement global au titre de la garantie contre les risques à l'exportation (GRE) s'élève aujourd'hui à quel- que 18 milliards de francs. Compte tenu de l'endettement de nombreux pays se rangeant parmi nos principaux clients, les garanties établies jusqu'à ce.jour risquent de susci- ter des dommages importants durant la législature, qui peuvent être couverts seulement dans une faible proportion par les recettes courantes du Fonds pour la GRE. Comme ces paiements aux exportateurs suisses sont essentielle- ment liés à des consolidations de dettes convenues entre les Etats respectifs, il en résulte pour la GRE des créances envers les pays débiteurs qui doivent être rémunérées et remboursées à long terme. Vu cette situa- tion, il est impossible de parvenir chaque année à un 332équilibre entre les recettes et les dépenses du Fonds. Au contraire, la couverture des déficits de la GRE par des avances de la Confédération portant intérêt est justifiée. La majeure partie des dépenses pour la protection de 1'environnement concerne les constructions pour la pro- tection des eaux. Elles sont estimées à environ 150 mil- lions par année. Notons à cet égard que le programme complémentaire apportera, dans ce domaine aussi, un allégement considérable. Les dépenses consécutives a l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la protection de l'environnement de- meurent dans des limites modestes. 33387 Le service des intérêts A moins que le niveau de l'intérêt ne varie fortement, les charges d'intérêts devraient évoluer à peu près au même rythme que 1'ensemble des dépenses au cours de la période de planification 1985-1987. Les dépenses annuelles pour le service des intérêts devraient passer de 1 milliard environ dans le budget de 1984 à près de 1,2 milliard en 1987, ce qui représente toujours un peu plus de 5 pour cent des ressources totales disponibles. La charge des intérêts correspond approximativement aux dépenses pour la construction des routes nationales et continue de restreindre considérablement la liberté d'action sur le plan financier. Les données de la planification se fondent sur un besoin de liquidités de la Confédération de 1 milliard environ par année et sur un taux d'intérêt de 5 pour cent pour les emprunts fédéraux. Etant donné que les fonds internes provenant des PTT, de l'AVS et de l'assurance-chômage seront très limités ces prochaines années, les besoins devront être pratiquement entière- ment couverts par 1'emprunt sur les marchés monétaire et des capitaux. De plus, il faudra convertir des em- prunts pour une somme de quelque 4 milliards jusqu'en 1987. Une telle sollicitation du marché ne permet pas d'exclure, si l'essor conjoncturel se confirme,des ef- fets négatifs sur le niveau de l'intérêt et, par consé- quent, sur la demande privée de capitaux. La charge nette des intérêts résultant de la différence entre les dépenses d'intérêts et le produit de la fortune (sans les intérêts versés par les CFF) de- vrait atteindre .plus de 800 millions pendant la përiodede la planification et absorber ainsi 3,7 pour cent des recettes totales. 33488 Dépenses de personnel et Caisse fédérale, d'assurance L'augmentation des dépenses de personnel, notamment de la rétribution du personnel est attribuable avant tout aux taux de renchérissement de 3 à 3,5 pour cent par année qu'admet le plan financier, mais également à la réduction de la durée du travail et aux modifi-- cations structurelles intervenant dans la composition du personnel. La durée de travail hebdomadaire de la Confédération et de ses régies doit être ramenée de 44 à 42 heures à par- tir du 1er juin 1986. Les besoins supplémentaires, esti- més à l'880 postes, seront compensés intégralement par une rationalisation et des transferts de postes dans l'ad- ministration proprement dite et les écoles polytechniques ainsi que dans leurs établissements annexes. Il en va de même des fabriques d'armement et des CFF, où l'on ne pré- voit aucun nouveau poste non plus. Un accroissement mini- mal de l'effectif, de 160 à 400 postes respectivement s'avère cependant indispensable pour les services d'ex- ploitation de l'Administration des douanes et les servi- ces d'entretien-du DMF (arsenaux, PAA, entretien des avions, etc.). Quant aux PTT, ils ont besoin de l'320 postes supplémentaires. Nous vous informerons, ainsi que votre délégation des finances et votre commission des finances, par un rapport separé au début de l'année 1984 sur les conséquences de la réduction de la durée du tra- vail . La Confédération devra également s'acquitter à 1'avenir de nouvelles tâches permanentes. Nous mettrons tout en oeuvre pour couvrir les besoins de personnel supplémen- taire en recourant à des transferts de postes, en ra- tionalisant le plus possible ou en réduisant certaines tâches. En cas de situation exceptionnelle, nous nous 335réservons la possibilité de demander la création de nou- veaux postes si une réglementation rigoureuse des postes ne suffit pas. Enfin, les modifications structurelles intervenant dans la composition du personnel influencent aussi l'augmen- tation des dépenses de personnel. Dans la moyenne à long terme, celle-ci varie de 0,5 à 0,7 pour cent par année en raison des promotions, des augmentations ordi- naires de traitement, de la réévaluation de postes et du remplacement de vacances se produisant dans les classes de traitement supérieures. On a tenu compte de cette évolution en estimant la croissance des dépenses de personnel à'0,5 pour cent par année. Les statuts.de la CFA devront être adaptés au 1er janvier 1985 à la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP). Cette adapta- tion, qui entraîne une., charge supplémentaire de 0,5 pour cent au maximum des gains assures, est prise en considé- ration dans le plan financier. Il faudra revoir entièrement le financement de la Caisse ultérieurement. Les conséquences financières ne peuvent pas encore être évaluées. De même, on ignore encore les répercussions que pourront avoir d'autres projets sur le compte de la Confédération, tels que la réalisation de l'égalité des droits de l'homme et de la femme. 336Annexe l Plan financier de la législature du 18 janvier 1984 Aperçu général 1. Evolution des finances sans les. mesures d'allégement en suspens - Dépenses - Recettes - Déficits 2. Masures d'allégement en suspens - Programme complémentaire - Képartition des tâches - Compensation des dépenses rou- tières supplémentaires par les cantons - Suppression de la quote-part des cantcns aux droits de tintore - Suppression de la quote-part des cantons au bénéfice de la Régie des alcools - Suppression de la compensation semestrielle du renchërissemen - Taxe sur les poids lourds - Vignette autoroutiëre - IChA sur l'énergie 2) Dépenses moindres, total Recettes supplémentaires, total 3. Résultat probable avec les mesu- res d'allégement 3) - Dépenses - Recettes - Déficits Budget 1984 AF 14.12.83 21 430 20 770 - 660 • 21 430 20 770 - 660 Plan financier de la législature 1985 en million 22 360 (+ 4,3) 21 100 (+ 1,6) -1 260 - 200 . 30 150 200 230 350 22 130 (+ 3,3) 21 450 (+ 3,3) - 680 1986 s (en %) 23 900 (+ 6,9) 22 370 [+ 6,1) -1 530 360 180 210 280 130 50 150 200 1 080 480 22 820 (+ 3,1) 22 850 (+ 6,6) 1987 24 600 (+ 2,9) 22 710 (+ 1,5) -1 890 360 180 220 300 130 50 150 200 250 1 110 230 23 490 (+ 3,0) 23 440 .(+ 2,6) + 30l - 50|| 1 1 '1 (Notes voir ci-après) 337Renvois 1) Ces chiffres comprennent: - les dépenses routières supplémentaires dues à la nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants dès 1985 - la compensation de la progression à froid selon LF du 7 octobre 1983 - les dépenses supplémentaires consécutives à la réduc- tion de la durée du travail dès le 1er juin 1986. .2) Les recettes probables d'environ 300 millions résultant de l'IChA sur l'énergie en 1987 se trouveront réduites par les dépenses supplémentaires éventuelles de 50 millions consacrées à la recherche énergétique (cf. rapport sur le plan financier, ch- 42). 3) Ces chiffres ne comprennent pas: - les économies dans le domaine de l'administration - les réductions de dépenses qui proviennent de la com- pensation des mesures destinées à promouvoir l'emploi en 1983 et qui devraient si possible prendre effet dès 1986 (env, 190 millions par an). Hypothèse: Suppression éventuelle de la taxe occulte avec pleine compensation des pertes 338ADMINISTRATION FÉDÉRALE DES FINANCES ' EXTENSION DE TACHES (sans les projets en suspens) Grandes lignes de la politique gouvernementale 1983 - 1987 Plan financier de la législature 1985 - 1987 Annexe 2 au plan financier de la législature 1985 - 1987 D = Développement de tâches (dépassement des perspectives financières du 4 octobre 1982, resp. d'un taux d'accroissement de 4% en 1987) np = nouveau projet (cf. rapport p. 7 ) 339 Nouveaux projets / DévelqppsrEnts D F A E Prêts à la Fondation des immeubles pour les organisations internationales (FIPQI) à Genève Contributions au CERN . Préfinancement d'un nouvel accélérateur à grande capacité . Participation à des programmes de recherche spéciaux Coopération au développement et aide humanitaire Protocole complémentaire à l'accord Suisse-CEE à la suite de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal dans la CEE. Moins- values douanières cumulées (13 millions au plus) TOTAL DFAE np D np np np D np Crédits probables 1985 1986 1987 en milliers de francs 13 '000 _ - 14 '000 - 27 '000 T 000 12 '500 l'OOO 40-000 ( 2'OOOJJ' 62 ' 500 12 ' SOO l'OOO 107'000 ( 4'000>JJ 124'500Nouvssxix p]co~i sts / DévëlQppdrKivfcr D F I Message/contre-proposition à l'initiative sur la culture. En cas d'acceptation de l'initiative, dépenses supplémentaires de 20 à 30 millions par an Politique active en faveur -de la jeunesse Garantie d'une continuité dans la production cinématographique suisse Conservation des monuments historiques Développement de systèmes informatiques (Archives fédérales) Constructions et installations Révision de la législation forestière Ouvrages paravalanches et reboisements Lutte contre les maladies de la forêt Matériel forestier de reproduction Fonds pour les recherches forestières et l'utilisation du bois (l'ACF actuel expire à fin 1985; nouvel ACF avec crédits plus élevés dès 19B6) Protection de la nature et du paysage Crédits d'investissement à la sylviculture Révision de la loi sur les prestations oomplémentaires Subvention à la recherche et au perfectionnement microtechnique T 0 T A L D F I np D rp D D D np D np D np np D D D np np Crédits probables 1985 1966 1987 en milliers de francs - - 2'S60 - 10p - - 2 '000 450 100 - 800 450 10 '000 16 '460 - - 2'060 - 100 - - 2 '000 500 100 150 l'OOO 500 n nn 'nnn\LJ-UU UUU f • w ooo 16 '410 5 '000 800 2 '060 11 '300 100 4 '000 10 '000 3'400 500 100 150 1'60O 1-240 (100 '000) ' 10 '000 50' 250. 1} Ce montant n'est pas compris dans les chiffres du plan et donc pas non plus dans le total par département ni dans le total général 340D F J P LF sur la protection des données personnelles Mandats d ' experts Aide aux réfugiés Projet de transmission des données i distance Construction d'abris TOTAL DFJP D M F Formation du personnel enseignant à l'étranger Investissements (matériel de guerre, constructions. développement et essais) TOTAL D M F np D np D np" D np D Crédits probables 19B5 1936 1987 en milliers de francs 20 59*000 34 l'600 60'654 2-290 116 '000 118 '290 5 39 '000 33 700 39 '738 2-375 161 '000 163 '375 5 27 '000 33 - 27'03B 2' 400 145 '000 147'400 341Nouveaux .projeta / Développements D F F Prêts de construction au personnel fédéral TOTALDFF D F E P Office suisse d'expansion commerciale Prêt à l'Office national suisse du tourisme Contributions à l'exploitation du sol Améliorations foncières et constructions agricoles Crédits d'investissement à l'agriculture Abaissement supplémentaire des loyers Avances pour l'abaissement de base des loyers TOTAL DFEP np D D np np D D D D D Crédits probables 1985 | 1966 1987 en milliers de francs 1'400 l'IOO - 2-000 . 17'SOO 10 '000 10 '600 . 1-960 1-263 43'323 - - - - 17-500 l1 000 9-000 4-065 2-029 33 '594 1-350 1-350 1-000 - 17 '500 l1 800 8-400 6-022 2-6B7 37 '409 342Nouveaux projets / Dêveloppanentr D F T C E Agrandissement de l'aéroport de Berre-Belp Agrandissement de l'aéroport de Lugano Subventions fédérales aux programmes d'investissement pour les aéroports de Eâle, Zurich et Genève Formation du personnel de navigation aérienne Mesures de sécurité Correction de la Langeten Régularisation du Léman Transjurane AF sur l'utilisation des droits de douane sur les carbu- rants affectés aux routes, dépenses supplémentaires • TOTAL DFTCE no"r D D 0 D np - if1 np np Crédits probables 198S 1 1966 1987 en milliers de francs - 540 430 A '500 7 '200 40 '000 322 '000 374 '670 - i'ieo 660 4 '500 3 '600 30 '000 395 '000 435-120 4'000 l'170 l'270 4 '500 3 '600 105*000 430'QOO 549-540 343344 Nouveaux projets / Developparents TOTAL DES DÉPARTEMENTS ' Récapitulation : Extension de tâches, total - Développements . Investissements militaires . Aide au développement . Divers - Nouveaux projets . Dépenses routières supplémentaires . Transjurane . Divers D •• < 1985 en m. 641 '797 [6-12 j 240 ne 14 110 402 322 40 40 Crédits probable 1986 LLliers de fran 750 ' 737 |75lT[ 282 161 40 81 469 395 30 44 1S 1987 s •937 '487 j 937 ~j 348 145 107 96 589 430 105 54Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali RAPPORT SUR LE PLAN FINANCIER DE LA LEGISLATURE DE LA CONFEDERATION POUR LES ANNEES 1985 A 1987 du 18 janvier 1984 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1984 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 08 Cahier Numero Geschäftsnummer 84.002 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 28.02.1984 Date Data Seite 272-344 Page Pagina Ref. No 10 103 947 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.