19. März 1993 N 529 Parlamentarische Initiative. Artikel 75 BV. Aenderung #ST# Sechzehnte Sitzung - Seizième séance Freitag, 19. März 1993, Vormittag Vendredi 19 mars 1993, matin 08.00h Vorsitz - Présidence: Herr Schmidhalter 92.413 Parlamentarische Initiative (Sieber) Aenderung von Artikel 75 der Bundesverfassung Initiative parlementaire (Sieber) Révision de l'article 75 de la constitution Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art 68 RCN Wortlaut der Initiative vom 20. März 1992 Gestützt auf Artikel 93 Absatz 1 BV und Artikel 21 bis GVG ver- lange ich mit einer parlamentarischen Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs eine Revision von Artikel 75 BV. Er soll neu lauten: Art 75 Wahlfähig als Mitglied des Nationalrates ist jede stimmberech- tigte Schweizerbürgerin und jeder stimmberechtigte Schwei- zerbürger. Zu streichen sind also die Worte «weltlichen Standes». Texfe de l'initiative du 20 mars 1992 Me fondant sur l'article 93 alinéa premier est. et l'article 21 bis de la LREC, je dépose l'initiative parlementaire, présentée sous laforme d'un projet rédigé de toutes pièces et portant sur l'article 75 est. : Art 75 Est éligible comme membre du Conseil national toute ci- toyenne suisse et tout citoyen suisse ayant droit de voter. Il y a donc lieu de biffer le terme «laïque». Frau Zölch unterbreitet im Namen der Kommission den fol- genden schriftlichen Bericht: Wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21 ter des Geschäftsver- kehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kommission über die von Nationalrat Sieber am 20. März 1992 eingereichte parlamentarische Initiative. Die Initiative verlangt, dass durch eine Revision von Artikel 75 der Bundesverfassung die Be- schränkung der Wählbarkeit in den Nationalrat auf Personen «weltlichen Standes» und die damit verbundene Diskriminie- rung von Personen «geistlichen Standes» aufgehoben wird. Die Kommission hat am 12. November 1992 den Initianten an- gehört Schriftliche Begründung des Initianten 1. Grundsätzliche Bemerkungen Die Initiative will eine diskriminierende Ausnahmebestimmung aus der Bundesverfassung entfernen, die sich heute nicht mehr rechtfertigen lässt. Eine einheitliche Anwendung von Ar- tikel 75 BV ist nicht möglich, weil es keine einheitliche Defini- tion des Begriffs des «geistlichen Standes» gibt 2. Zum Begriff des geistlichen Standes 2.1 Rückgriff auf einen vordemokratischen Begriff Der Begriff «Stand» stammt aus dem vordemokratischen Feu- dalrecht, gemäss welchem Adel und Geistlichkeit privilegiert waren. 2.2 Staatsrecht und Kirchenrecht Der Begriff «geistlicher Stand» geht auf eine Zeit zurück, in wel- cher in der Schweiz Kircheneinheit bestand. Seit der Reforma- tion und Kirchenspaltung bestehen bei den verschiedenen Religionsgemeinschaften verschiedene Interpretationen der Begriffe «Laien» und «Geistliche». 2.3 Theologischer Begriff Während der katholische Priester religiöse Rechte und Pflich- ten hat, die für den Laien nicht gelten, unterscheidet sich der reformierte Pfarrer nicht grundsätzlich vom Laien. Er übt keine Funktionen aus, die nicht auch ein anderes Mitglied der Kirche übernehmen könnte. 2.4 Ungleiche Auswirkungen Weil staatsrechtliche Funktionen zusammengefasst werden, die kirchenrechtlich unterschiedlich sind, wirkt sich Artikel 75 BV unterschiedlich auf die «Geistlichen» der verschiedenen Konfessionen aus. 3. Zur Entstehung und Beibehaltung der Unvereinbarkeit 3.1 Die Bundesverfassung von 1848 Diese entstand nach einem - zwar relativ unblutigen - Bürger- krieg. Eine der Kriegsursachen war die Jesuitenfrage. Es mag offen bleiben, ob die Aengste der Radikalen vor der katholi- schen Kirche sachlich berechtigt waren oder nicht Diese Aengste bestanden jedoch, wurden im Volk auch geschürt und waren somit eine politische Realität. Es ist deshalb ver- ständlich, dass sich der junge Bundesstaat, der sich von aus- sen bedroht sah, im Innern gegen Gruppen sichern wollte, die er als seine Gegner betrachtete. 3.2 Der Verfassungsentwurf von 1872 Hier wurde die Unvereinbarkeit für Bürger geistlichen Standes gestrichen, so dass der Entwurf in diesem Punkt der vorliegen- den parlamentarischen Initiative entsprach. Der Entwurf wurde in der Volksabstimmung abgelehnt, jedoch nicht we- gen der Frage des geistlichen Standes, sondern wegen zu starker Zentralisierung. 3.3 Die Verfassung von 1874 hält fest an der Bestimmung von 1848. Grund dafür war ein- deutig der Kulturkampf: Das erste Vatikanum und die Verlaut- barungen des Papstes wurden von Bundesbehörden und Par- lamentsmehrheit als Kampfansage an den modernen demo- kratischen Staat betrachtet; die antikirchliche Abwehr lebte wieder auf. Die Unvereinbarkeit wäre jedoch gefallen, wenn der erste Verfassungsentwurf weniger zentralisiert gewesen oder der Kulturkampf ein Jahr später ausgebrochen wäre. 4. Argumente pro und contra Beibehaltung der Unverein- barkeit 4.1 Diskriminatorische Bestimmung (contra Beibehaltung) Artikel 75 BV beinhaltet eine Ungleichbehandlung von Schweizer Bürgern. Eine solche Ungleichbehandlung ist nur dann gerechtfertigt, wenn gewichtige Gründe dafür sprechen und diese auch bewiesen werden. Der Antrag auf Beseitigung der Diskriminierung geht davon aus, dass es keine guten Gründe für ihre Beibehaltung gibt. 4.2 Staatsgefährliche Kirche (pro Beibehaltung) Die Aufnahme der Bestimmung in die Verfassung von 1848 und 1874 basierte auf die Vermutung, dass zumindest die ka- tholische Kirche dem demokratischen und liberalen Staat feindlich gesinnt sei. Dagegen ist einzuwenden, dass heute von einem solchen Ver- dacht kaum mehr ausgegangen werden kann. Kritik an einzel- nen Massnahmen oder an der Politik des Staates bedeutet kei- neswegs Feindschaft im hier relevanten Sinn. 4.3 Kirchen als streng zentral istische Organisation (pro Beibe- haltung) Der Ausschluss der Geistlichen vom Parlament könnte damit begründet werden, dass die Kirchen von ihren Amtsträgern eine gewisse Disziplin verlangen und dass eine Gruppe von Parlamentariern gefährlich sei, wenn sie sich an einer aussen- stehenden, womöglich ausländischen Instanz orientierte. Sollte jedoch eine religiöse Gruppe jene Disziplin aufrechter-Initiative parlementaire. Révision de l'article 75 est. 530 N 19 mars 1993 halten, welche die erwähnten Befürchtungen rechtfertigen könnte, so ist nicht einzusehen, weshalb nur die Amtsträger und nicht auch die Laien im Parlament gefährlich sein sollten. Der Einfluss anderer ausserparlamentarischer Gruppen (Par- teien, Wirtschaftsverbände usw.) dürfte nebenbei wesentlich bedeutender sein als jener der Kirchen. 4.4 Einfluss der Geistlichkeit (pro Beibehaltung) Früher wurde argumentiert, der Priester oder Pfarrer habe ei- nen grossen Einfluss auf seine Gläubigen und somit einen un- gerechtfertigten Vorteil bei Wahlen und Abstimmungen. Ein Geistlicher dürfte zwar im allgemeinen einen etwas höhe- ren Bekanntheitsgrad haben als der Durchschnittsbürger. Dies gilt aber auch für kommunale oder kantonale Magistrats- personen und Funktionäre eines Wirtschaftsverbandes, und zwar in der Regel in einem höheren Ausmass. 4.5 Schutz der Kirche vor Politik (pro Beibehaltung) Es könnte angeführt werden, Artikel 75 BV schütze die Kirche vor einer Politisierung und damit vor inneren Zerreissproben. Kirchen und Glaubensgemeinschaften sind jedoch selber ver- antwortlich für die Vermeidung oder Lösung interner Konflikte. Der Staat kann dies nicht auf dem Weg einer Quasi-Vormund- schafttun. 4.6 Befreiung von der Militärdienstpflicht (pro Beibehaltung) Es könnte angeführt werden, dass die Geistlichen vom Militär befreit seien, und die Unvereinbarkeit sei gewissermassen das negative Gegenstück dazu. Das Argument ist logisch unhaltbar, denn Gerechtigkeit lässt sich nicht dadurch herstellen, dass ein Privileg mit einer Be- nachteiligung verbunden wird. 5. Zusammenfassung Artikel 75 BV ist historisch verständlich und mag im letzten Jahrhundert berechtigt gewesen sein. Heute gibt es jedoch für die Beibehaltung keinen plausiblen Grund mehr. Deshalb ist die Bestimmung über den weltlichen bzw. geistlichen Stand in Artikel 75 BVzu streichen. Erwägungen der Kommission Beurteilung des Rechtsetzungsbedarfs Die Kommission schliesst sich dem Anliegen und der Begrün- dung des Initianten vollumfänglich an. Beim Ausschluss der Personen «geistlichen Standes» von der Wählbarkeit in den Nationalrat handelt es sich um ein heute sinnentleertes Relikt aus dem letzten Jahrhundert Diese Verfassungsbestimmung widerspricht dem Grundsatz des allgemeinen Wahlrechts; be- sondere Gründe, die eine Abweichung von diesem zentralen Grundsatz eines demokratischen Staates rechtfertigen wür- den, liegen nicht vor. Bereits zu Beginn der 20er Jahre (!) haben sowohl der Bun- desrat wie auch beide Kammern des Parlamentes bei der Be- handlung von parlamentarischen Vorstössen einmütig festge- halten, dass diese diskriminierende Bestimmung bei der nächsten passenden Gelegenheit aufgehoben werden sollte. Nachdem zumindest eine passende Gelegenheit, nämlich die Aufhebung der Jesuiten- und Klosterartikel (Volksabstim- mung vom 20. Mai 1973), ungenützt verstrichen ist, sind trotz einer im Jahre 1973 überwiesenen Motion erneut 20 Jahre ver- gangen. Die Kommission ist der Auffassung, dass nun nicht länger zugewartet werden sollte. Weiteres Vorgehen Gemäss Artikel 21ter GVG hat die Kommission insbesondere über allfällige bisherige Arbeiten von Parlament und Verwal- tung zum aufgeworfenen Thema zu berichten, über Zeitplan und Aufwand der parlamentarischen Arbeit und über die Mög- lichkeit, das angestrebte Ziel mit einem an den Bundesrat ge- richteten Vorstoss zu erreichen. Zum jetzigen Zeitpunkt sind zum aufgeworfenen Thema keine anderen Verfahren hängig. In ihrem erläuternden Bericht vom 7. Dezember 1992 zum Vor- entwurf für eine Revision der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte führt die Bundeskanzlei vielmehr aus, dass von seilen des Bundesrates vorerst auf die Ausarbeitung von Verfassungsänderungen im Bereich der politischen Rechte verzichtet werde. Wird der Initiative Folge gegeben, so steht die mit der Ausarbeitung einer Vorlage zu beauftragende Kom- mission vor einer ausgesprochen einfachen Rechtsetzungs- aufgabe; sie dürfte ohne weiteres in der Lage sein, in der ge- setzlichen Frist von zwei Jahren eine Vorlage zu präsentieren. Grundsätzlich würde auch die Möglichkeit bestehen, mit einer Motion den Bundesrat mit diesem Auftrag zu betrauen; das In- strument der parlamentarischen Initiative gewährt demgegen- über den Vorteil, dass die Regie des eingeleiteten Rechtset- zungsprozesses beim Parlament verbleibt, indem eine parla- mentarische Kommission Aufträge erteilen und Fristen setzen kann. M™Zölch présente au nom de la commission le rapport écrit suivant: Conformément à l'article 21 ter de la loi sur les rapports entre les conseils, nous vous soumettons le rapport de la commis- sion chargée de l'examen préliminaire de l'initiative parlemen- taire déposée le 20 mars 1992 par M. Sieber, conseiller natio- nal. Cette initiative demande que, moyennant la révision de l'article 75 de la constitution, l'éligibilité au Conseil national ne soit plus limitée aux laïques, ce qui permettrait de supprimer la discrimination implicite des ecclésiastiques. La commission a entendu l'auteur de l'initiative le 12 novem- bre 1992. Développement par écrit de l'auteur de l'initiative 1. Remarques générales L'initiative demande que soit abrogée une disposition déroga- toire et discriminatoire de la constitution, la disposition qui, au- jourd'hui, ne se justifie plus. Une application uniforme de l'article 75 est. n'est pas possible parce qu'il n'existe pas de définition uniforme du terme «cléricature». 2. Le terme «cléricature» 2.1 Référence à une notion de droit féodal La notion d'«état» (en allemand «Stand») remonte au droit féo- dal, en vertu duquel la noblesse et le clergé étaient privilégiés. 2.2 Droit public et droit ecclésiastique La notion de cléricature date de l'époque où la Suisse connais- sait une seule Eglise. Depuis la Réforme et le schisme, les dif- férentes Eglises ont des conceptions différentes de la laïcité et de la cléricature. 2.3 Notion théologique Alors que le prêtre catholique a des droits et des devoirs reli- gieux qui ne sont pas valables pour les laïques, rien ne distin- gue fondamentalement le pasteur protestant des laïques. Le pasteur n'exerce aucune fonction qui ne saurait être remplie par un autre membre de l'Eglise. 2.4 Conséquences de portée inégale Comme le droit public ne fait pas de distinction entre des fonc- tions qui peuvent être fort différentes du point de vue du droit ecclésiastique, l'article 75 est n'a pas le mêmes effets sur les ecclésiastiques des différentes confessions. 3. Origine et maintien de l'incompatibilité 3.1 La Constitution de 1848 La Constitution de 1848 a vu le jour au lendemain d'une guerre civile, qui fut certes relativement peu sanglante. La question des Jésuites fut l'une des causes de ce conflit. Peu importe de savoir si les craintes des Radicaux devant l'Eglise catholique étaient objectivement justifiées ou non. Dès le moment où ces craintes existaient et où elles étaient attisées au sein du peu- ple, elles constituaient une réalité politique. Dans ces circons- tances, il était compréhensible que le jeune Etat fédéral, qui se sentait menacé de l'extérieur, veuille s'assurer à l'intérieur contre des groupes qu'il considérait comme ses adversaires. 3.2 Le projet de Constitution de 1872 Dans ce projet de constitution, l'incompatibilité pour les ecclé- siastiques avait été supprimée, si bien que, à cet égard, la pré- sente intiative parlementaire correspond au projet Celui-ci a été rejeté en votation populaire, pour de tout autres raisons ce- pendant (trop forte centralisation). 3.3 La Constitution de 1874 Elle maintient la disposition de 1848, essentiellement en rai- son du Kulturkampf. Les autorités fédérales et la majorité du Parlement considéraient le premier concile du Vatican et les déclarations du Pape comme un défi intolérable lancé à l'Etat démocratique moderne; le vieux réflexe anticlérical était ra- vivé. Toutefois, si le premier projet de constitution avait été19. März 1993 N 531 Parlamentarische Initiative. Unterschriftensammlungen moins centralisateur ou si le Kulturkampf n'avait éclaté qu'une année plus tard, l'incompatibilité aurait disparu. 4. Arguments pour et contre le maintien de l'incompatibilité 4.1 Disposition discriminatoire (contre le maintien) L'article 75 est. implique une inégalité de traitement entre les citoyens suisses. Une telle inégalité ne se justifie que si elle se fonde sur des motifs importants et si ces derniers sont prou- vés. La proposition de suprimer cette discrimination repose sur le principe selon lequel il n'existe plus de raisons valables pour justifier son maintien. 4.2 Menace de l'Eglise sur l'Etat (pour le maintien) L'inscription de cette disposition dans les Constitutions de 1848 et 1874 reposait sur l'hypothèse selon laquelle les Egli- ses - ou du moins l'Eglise catholique - étaient hostiles à l'Etat démocratique et libéral. Or, à l'heure actuelle, on ne saurait nourrir un tel soupçon. On ne peut en aucun cas assimiler des critiques dirigées contre certaines mesures particulières ou contre la politique de l'Etat à une attitude d'hostilité dans le présent contexte. 4.3 Les Eglises, organisations fortement centralisées (pour le maintien) La disposition visant à exclure les ecclésiastiques du Parle- ment pourrait s'expliquer par le fait que les Eglises exigent une certaine discipline de leurs ministres; l'influence d'une ins- tance extérieure, voire étrangère, exercée sur un groupe de parlementaires pourrait se révéler dangereuse. En réalité, si un groupe religieux arrivant à maintenir une discipline telle qu'elle justifie les appréhensions précitées, on ne voit pas pourquoi le danger devrait venir des seuls ministres, et non pas des laïques siégeant au Parlement. L'influence d'autres groupes extraparlementaires (partis, milieux économiques etc.) est sans doute beaucoup plus importante que celle des Eglises. 4.4 Influence des ecclésiastiques (pour le maintien) Autrefois, on invoquait le fait que le prête ou le pasteur a une grande influence sur ses fidèles et, par la même, un avantage injustifié lors des élections. En général, un ecclésiastique jouit certes d'un degré de noto- riété un peu plus élevé que le citoyen moyen. Mais c'est aussi le cas - et à bien plus forte raison - des magistrats commu- naux ou cantonaux ainsi que des représentants d'une associa- tion économique. 4.5 Protection de l'Eglise contre la politique (pour le maintien) Certains pourraient prétendre que l'article 75 est protège l'Eglise contre une politisation et, par la même, contre des ten- sions internes. Or, il appartient aux Eglises et aux communautés religieuses d'assumer elles-mêmes leurs responsabilités un vue d'éviter ou de résoudre des conflits internes. L'Etat n'a pas à leur impo- ser une quasi-tutelle. 4.6 Exemption de l'obligation de servir dans l'armée (pour le maintien) D'autres encore pourraient invoquer que les ecclésiastiques sont libérés de l'obligation de servir dans l'armée et que l'in- compatibilité est en quelque sorte le revers de la médaille. Logiquement, cet argument n'est toutefois pas probant. En ef- fet, ce n'est pas en liant un privilège à un inconvénient qu'on instaure l'égalité. 5. Résumé En conclusion, on peut dire que la teneur de l'article 75 est. s'explique certes historiquement et qu'elle était peut-être justi- fiée au siècle dernier. Mais aujourd'hui, aucun argument plau- sible ne justifie son maintien. De ce fait, il convient de suppri- mer la condition de laïcité qui figure à l'article 75 est. Considérations de la commission Nécessité de légiférer La commission approuve entièrement le souhait exprimé par l'auteur de l'initiative ainsi que les motifs qu'il aexposés. Ladis- position constitutionnelle selon laquelle les ecclésiastiques n'ont pas le droit d'être élus au Conseil national remonte au siè- cledernier et n'aplusaucunsensàl'heureactuelle. Elle est con- traire au principede l'éligibilité de tout citoyen suisse; aucun ar- gument particulier ne saurait être avancé pourjustifier une déro- gation à ce principe essentiel d'un Etat démocratique. Au début des années 20 (!), tant le Conseil fédéral que les deux Chambres avaient déjà affiché leur volonté de suppri- mer, à la prochaine occasion, cette disposition discrimina- toire. Or, la votation populaire du 20 mai 1973 concernant l'abrogation des articles constitutionnels sur les Jésuites et les couvents aurait été une occasion particulièrement indiquée, mais ils ne l'ont pas saisie. Malgré une motion transmise en 1973,20 années se sont encore écoulées. La commission es- time par conséquent que l'attentisme a suffisamment duré. Procédure à suivre Conformément à l'article 21 ter LREC, la commission doit en particulier faire rapport sur d'éventuels travaux sur le même objet à l'Assemblée fédérale et dans l'administration, sur l'am- pleur et le calendrier du travail parlementaire et sur la possibi- lité d'atteindre le but visé par une intervention adressée au Conseil fédéral. A l'heure actuelle, aucune autre procédure en rapport avec l'objet traité n'est pendante. La Chancellerie fé- dérale précise même, dans son rapport explicatif du 7 décembre 1992 relatif à l'avant-projet de révision partielle de la loi fédérale sur les droits politiques, que le Conseil fédéral entend, pour le moment, renoncer à élaborer des modifica- tions constitutionnelles dans le domaine des droits politiques. Si l'on donne suite à l'initiative, la commission chargée d'éla- borer un projet se verra donc confier un mandat législatif parti- culièrement aisé, ce qui devrait lui permettre de soumettre une proposition dans le délai légal de deux ans. En principe, il se- rait aussi possible de confier cette tâche au Conseil fédéral par le biais d'une motion, mais l'initiative parlementaire présente- rait l'avantage suivant: le Parlement garderait la haute main sur le processus législatif engagé, puisque une commission parlementaire pourrait alors attribuer des mandats et fixer des délais. Antrag der Kommission Die Kommission beantragt mit 17 zu 0 Stimmen bei 3 Enthal- tungen, der Initiative Folge zu geben. Proposition de la commission Par 17 voix sans opposition et avec 3 abstentions la commis- sion propose de donner suite à l'initiative. Angenommen -Adopté #ST# 92.400 Parlamentarische Initiative (Rebeaud) Vorschriften über Unterschriftensammlungen für Volksabstimmungen Initiative parlementaire (Rebeaud) Règles applicables aux droits populaires Kategorie V, Art 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN Wortlaut der Initiative vom 28. Januar 1992 Die Bundesversammlung ist eingeladen, eine Teilrevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vorzunehmen, um zu verhindern, dass für die Unterschriftensammlung bei Volksinitiativen und Referenden grosse Geldmittel eingesetzt werden. Es wäre auch sinnvoll, in der gleichen Revision den Urhebern eines Referendums die Möglichkeit zu verschaffen, genau anzugeben, welche Bestimmungen des betreffenden Gesetzes sie bekämpfen und in welchem Sinn sie den Geset- zestext durch das Parlament abgeändert sehen möchten; diesSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Parlamentarische Initiative (Sieber) Aenderung von Artikel 75 der Bundesverfassung Initiative parlementaire (Sieber) Révision de l'article 75 de la constitution In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1993 Année Anno Band I Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 16 Séance Seduta Geschäftsnummer 92.413 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 19.03.1993 - 08:00 Date Data Seite 529-531 Page Pagina Ref. No 20 022 409 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.