Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 30. August 2017 (810 16 338) ____________________________________________________________________ Ausländerrecht Mitwirkungspflicht im Rechtsmittelverfahren Besetzung Abteilungs-Vizepräsident Beat Walther, Ka ntonsrichter Niklaus Ruckstuhl, Markus Clausen, Christian Haidlauf, Claude Jeanneret, Gerichtsschreiberin i.V. Daniela Spitteler Beteiligte A.____ , Beschwe rdeführer , vertr eten durch Oliver Borer , Advokat gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , 4410 Liestal , Beschwerdegegner Betreff Widerruf der Niederlassungsbewilligung und Wegweisung (RRB Nr. 1596 vom 15. November 2016) A. A.____, geb. 1956, Staatsbürger der Republik Ser bien, erhielt im Jahr 1994 eine Auf- enthaltsbewilligung für die Schweiz. Im Jahr 1997 w urde ihm die Niederlassungsbewilligung erteilt. Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht B. Das Amt für Migration Basel-Landschaft (AfM) verwarnt e A.____ am 22. Oktober 2004 aufgrund seiner Schulden. C. Mit Verfügung vom 12. Januar 2016 widerrief das AfM die Niederlassungsbewilligung von A.____ hauptsächlich unter Verweis auf dessen fortge setzte Schuldenwirtschaft (Verlust- scheine in der Gesamtsumme von Fr. 442‘695.40). D. Gegen diese Verfügung erhob A.____ mit Eingabe vom 25. Januar 2016 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat), der auf die Beschwerde mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 1596 vom 15. November 2016 zufolge Verletzung der Mit- wirkungspflicht nicht eintrat. E. Mit Eingabe am 28. November 2016 erhob A.____, ve rtreten durch Oliver Borer, Advo- kat, gegen den RRB Nr. 1596 vom 15. November 2016 Besch werde beim Kantonsgericht, Ab- teilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Er beantrag t, der angefochtene Entscheid sei auf- zuheben und die Sache sei zur materiellen Beurteilung der Beschwerde vom 25. Januar 2016 an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei dem Beschwerdeführer die Niederlassungs- bewilligung in Aufhebung des angefochtenen Entscheids zu belassen; alles unter o/e- Kostenfolge. F. Der Regierungsrat liess sich am 23. Februar 2017 vern ehmen und schloss auf kosten- fällige Abweisung der Beschwerde. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1. Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- u nd Verwaltungsprozess- ordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügu ngen und Entscheide des Regie- rungsrats die verwaltungsrechtliche Beschwerde beim Kanton sgericht zulässig. Zur Beschwer- de ist befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat (§ 47 Abs. 1 lit. a VPO). Da der Beschwerdeführer Adressat des angefochten en Entscheids ist und ein schutz- würdiges Interesse an dessen Aufhebung hat und die übrigen formellen Voraussetzungen erfüllt sind, kann auf die vorliegende Beschwerde eingetreten werden. 2. Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, prüft das Kantonsgericht nur die Rechtsfrage, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf die Beschwerde eingetreten ist. Es kann folg- lich auch nur geltend gemacht werden, die Vorinstanz habe zu Unrecht das Bestehen einer Ein- tretensvoraussetzung verneint. Damit bleibt der Streit gegenstand auf die Eintretensfrage be- schränkt (vgl. BGE 132 V 74 E. 1.1; BGE 125 V 503 E. 1). Die beschwerdeführende Partei kann entsprechend nur die Anhandnahme beantragen; auf ma terielle Begehren kann nicht eingetre- ten werden (vgl. Urteil des Kantonsgerichtes, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, [KGE VV] vom 31. Mai 2017 [810 16 181] E. 3; KGE VV vom 27. August 2008 [810 08 56] E. 3). Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht Es ist somit nachfolgend lediglich zu prüfen, ob der Re gierungsrat zu Recht nicht auf die Be- schwerde des Beschwerdeführers vom 25. Januar 2016 eingetreten ist. 3. Damit eine Rechtsmittelinstanz eine Beschwerde materi ell beurteilt, müssen die Be- schwerdevoraussetzungen gegeben sein (auch Eintretensvoraussetzungen genannt). Die ange- rufene Behörde oder das angerufene Gericht prüft sie von Amtes wegen (vgl. dazu allgemein RENÉ RHINOW /HEINRICH KOLLER /CHRISTINA KISS /DANIELA THURNHERR /DENISE BRÜHL -MOSER , Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl., Basel 2014, N 1035 f f., N 1136 ff.). Die konkreten Eintre- tensvoraussetzungen ergeben sich aus dem für die jeweilige Instanz anwendbaren Verfahrens- recht, vorliegend aus dem das regierungsrätliche Beschwe rdeverfahren regelnden Verwal- tungsverfahrensgesetz Basel-Landschaft [VwVG BL] vom 13. Juni 1988. Gemäss § 37 Abs. 1 VwVG BL tritt die Beschwerdeinstanz auf die Beschwerde ein, wenn die Beschwerdevorausset- zungen erfüllt sind. Diese werden in den §§ 27 ff. VwVG BL statuiert. Gemäss den §§ 27 und 29 VwVG BL müssen ein zulässiger Beschwerdegegenstand sowie di e Zuständigkeit des Regie- rungsrats gegeben sein. Voraussetzung ist ebenfalls, dass d er beschwerdeführenden Person die Beschwerdebefugnis zukommt (§ 31 VwVG BL). Weiter hat die rechtsmittelführende Partei zulässige Beschwerdegründe vorzubringen (§ 32 VwVG BL) so wie die Form- und Fristerforder- nisse einzuhalten (§ 33 VwVG BL). Vorliegend hat der Beschwerdeführer diese Anforderungen mit der Beschwerdeeingabe an den Regierungsrat vom 25. Januar 2016 unbestrittenermassen erfüllt. 4.1 Der Regierungsrat erwog im angefochtenen Entscheid , Streitgegenstand sei die Frage, ob dem Beschwerdeführer eine mutwillige Nichterfüllun g seiner finanziellen Verpflichtungen vorgeworfen werden könne, was entsprechende Sachverhal tsabklärungen zur Schuldensituati- on bedinge. Im Verwaltungsverfahren gelte dabei zwar g rundsätzlich der Untersuchungsgrund- satz, dieser fände aber seine Grenzen an der Mitwirkung spflicht der Parteien (§ 16 Abs. 1 VwVG BL). Der Untersuchungsgrundsatz werde im streitigen Verwaltungsverfahren noch weiter relativiert, da die Behörden den Sachverhalt nicht weit er abzuklären hätten, sondern sich damit begnügen dürften, die Stichhaltigkeit der Parteivorb ringen zu überprüfen. Im Ausländerrecht gehe die Mitwirkungspflicht bedeutend weiter als die a llgemeine Mitwirkungspflicht nach § 16 Abs. 1 VwVG BL. So verpflichte Art. 90 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Aus- länder (Ausländergesetz, AuG) vom 16. Dezember 2005 die Rechtsunterworfenen, an der Fest- stellung des für die Anwendung des Ausländergesetzes massge benden Sachverhalts mitzuwir- ken. Wenn eine Partei in einem Verfahren, welches sie d urch eigenes Begehren eingeleitet oder in dem sie ein selbständiges Begehren gestellt habe , die zumutbare Mitwirkung verweige- re, sei die Behörde sodann gestützt auf § 16 Abs. 2 VwVG BL nicht verpflichtet, auf das Begeh- ren einzutreten. Es stehe zwar im vorliegenden Fall fest, dass der Beschwerdeführer über Jahre seinen finanziellen Verpflichtungen nicht nachgekommen s ei. Der Regierungsrat habe jedoch wegen Verweigerung der zumutbaren Mitwirkung seitens de s Beschwerdeführers nicht feststel- len können, ob dieser seine finanziellen Verpflichtun gen mutwillig nicht erfüllt habe. Die Mitwir- kung des Beschwerdeführers habe sich in der Aussage erschöpft, dass das Ganze zu lange her sei und er keine Belege mehr habe. In der Folge habe sich der instruierende Rechtsdienst des Regierungsrats ‒ entgegen der gesetzlichen Aufgaben- und Pflichtenverte ilung ‒ veranlasst gesehen, von Amtes wegen verschiedene Belege bei den z uständigen Behörden einzufordern. Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht Daraus sei ersichtlich, dass es dem Beschwerdeführer ohne w eiteres möglich gewesen wäre, die nötigen Belege innert nützlicher Frist zu beschaffen . Trotzdem bleibe vorliegend unklar, wo- her die Schulden im Einzelnen genau stammen würden, da die dem Regierungsrat nach Einho- lung der Dokumente vorliegenden Informationen nur be legen würden, dass Schulden vorhan- den seien, jedoch die Frage der mutwilligen Anhäufung nicht klärten. 4.2 Der Beschwerdeführer macht dagegen geltend, dass a lle Prozessvoraussetzungen gegeben gewesen seien, weshalb der Regierungsrat auf seine Beschwerde hätte eintreten müssen. Er habe im Schreiben vom 21. Juli 2016 Stellung genommen zu den Fragen des Re- gierungsrats, woher seine Schulden stammten und welche Umstände zur Verschuldung geführt hätten. Die Berufung der Vorinstanz auf § 16 Abs. 2 VwVG BL gehe ohnehin fehl, da das aus- länderrechtliche Verfahren nicht durch den Beschwerdefü hrer eingeleitet worden sei. Der Be- schwerdeführer habe auch keine selbständigen Begehren gest ellt. Vielmehr sei ihm durch das AfM die Niederlassungsbewilligung entzogen worden, ob wohl die materiellen Voraussetzungen dafür nicht erfüllt gewesen seien. Dagegen habe er sich mittels Rechtsweg zur Wehr gesetzt und sei seiner Mitwirkungspflicht entsprechend seinen Mögl ichkeiten nachgekommen. Erstaun- lich sei ferner, dass der Regierungsrat ohnehin die verl angten Belege selber habe erhältlich machen können, weshalb die Behauptung, wonach ein Ent scheid aufgrund seiner fehlenden Mitwirkung nicht möglich gewesen sei, ins Leere laufe. Es sei unter diesen Umständen nicht ersichtlich, weshalb kein materieller Entscheid habe ergeh en können. Eine Berufung auf § 16 Abs. 2 VwVG BL scheitere damit ferner am Vorliegen der nötigen Voraussetzungen. Er habe im Rahmen seiner Möglichkeiten an der Beweiserhebung mitgewirkt und zwar in einem Mass, wel- ches einen materiellen Entscheid in der Sache ermöglicht habe. Überdies hätte die Verletzung der Mitwirkungspflicht gemäss Art. 90 AuG einen materie llen Entscheid zur Folge und sei kein Grund für ein Nichteintreten. Der Regierungsrat habe damit § 16 Abs. 2 VwVG BL sowie Art. 90 AuG falsch angewendet. 4.3 In der Vernehmlassung vom 23. Februar 2017 führt der Regierungsrat ergänzend aus, es sei offensichtlich, dass im nichtstreitigen Verwaltungsve rfahren die Offizialmaxime und im anschliessenden Beschwerdeverfahren die Dispositionsmaxime zur Anwendung komme. Dar- aus ergebe sich, dass der Beschwerdeführer das Verfahren vor dem Regierungsrat auf eigenes Begehren eingeleitet habe. Da im Rahmen des Widerruf sgrunds des Verstosses gegen die öf- fentliche Sicherheit und Ordnung zur Annahme der Mutw illigkeit das blosse Vorhandensein von hohen Schulden nicht ausreiche, sei der Regierungsrat aufgrund der Verweigerungshaltung des Beschwerdeführers gerade nicht in der Lage gewesen zu be urteilen, ob er in schwerwiegender Weise gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz verstossen habe. Es habe deshalb kein materieller Entscheid ergehen können. Die Mitwirkungspflicht sei zwar nicht real vollstreckbar, eine Partei habe jedoch die Folgen ihrer Unterlassung zu tragen. 5.1 Der allgemeine Untersuchungsgrundsatz, demgemäss di e Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen ermittelt (vgl. § 9 VwVG BL), gilt auch im ausländerrechtlichen Rechtsmittel- verfahren. Er besagt, dass die Behörde von sich aus für d ie richtige und vollständige Abklärung des entscheidwesentlichen Sachverhalts besorgt sein muss und sich nicht mit den Parteivor- bringen begnügen darf. Sie hat die für das Verfahre n notwendigen Unterlagen zu beschaffen, Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht die rechtlich relevanten Umstände abzuklären und ordnu ngsgemäss darüber Beweis zu führen (vgl. RHINOW /KOLLER /KISS /THURNHERR /BRÜHL -MOSER , a.a.O., N 991 f.; BGE 104 V 209 E. b.). Die Sachverhaltsdarstellung und die Beweisanträge der Parteien binden die Behörde nicht. Sie kann und soll aus eigener Initiative fehlende Sachverha ltselemente ergänzen und die Beweis- mittel vervollständigen (vgl. MICHAEL PFEIFER , Der Untersuchungsgrundsatz und die Offizialma- xime im Verwaltungsverfahren, Basel 1980, S. 82 ff.). Die Untersuchungsmaxime gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Gemäss § 16 Abs. 1 VwVG BL sind Par teien verpflichtet, an der Ermitt- lung des Sachverhalts aktiv mitzuwirken. Sie gilt namentli ch für solche Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörde und welche diese o hne ihre Mitwirkung gar nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erheben kann (BGE 138 II 465 E. 8.6.4). Sie besteht besonders dort, wo die Parteien mit eigenen Begehren an den Staat h erantreten und nicht umgekehrt der Staat an sie: Die Mitwirkungspflicht entspricht dann auch der tatsächlichen Interessenlage und sie entfällt auch nicht dadurch, dass sich die geschuldeten Au skünfte zum Nachteil des Gesuch- stellers auswirken könnten (vgl. R EGINA KIENER /BERNHARD RÜTSCHE /MATHIAS KUHN , Öffentli- ches Verfahrensrecht, 2. Aufl., Zürich 2015, N 706 mit Verweis auf BGE 132 II 113 E. 3.2). Im Ausländerrecht findet sich in Art. 90 AuG sodann eine besondere Mitwirkungspflicht der Partei- en, welche den Untersuchungsgrundsatz erheblich relativier t (vgl. Art. 90 AuG; P ETER UEBERSAX , in: Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], Ausländerr echt, 2. Aufl., Basel 2009, N 7.273). 5.2 Die Verletzung oder Vernachlässigung der Mitwirkungs pflicht führt dazu, dass der Sachverhalt nicht vollumfänglich eruiert werden kann. D er Behörde steht es deshalb gemäss § 16 Abs. 2 VwVG BL unbenommen, einen Nichteintreten sentscheid zu fällen bei Verfahren, welche durch ein eigenes Begehren der Parteien eingele itet worden sind, oder solchen, in de- nen die Parteien selbständige Begehren gestellt haben . Ein Begehren in diesem Sinne ist das Gesuch eines Privaten bei der erstinstanzlich zuständigen Behörde um Einleitung eines Verwal- tungsverfahrens. Hat eine Partei ein Verfahren nicht s elbst eingeleitet, so gelten Anträge, wel- che den Verfahrensgegenstand erweitern, als von § 16 Abs. 2 VwVG BL umfasste selbständige Begehren. Weil die Behandlung dieser Anträge in erst er Linie im Interesse der mitwirkungs- pflichtigen Partei steht, erscheint das Nichteintreten als Folge mangelnder notwendiger und zumutbarer Mitwirkung in diesen Fällen gerechtfertigt . Leitet die Behörde das erstinstanzliche Verfahren hingegen von Amtes wegen ein, so hat regelmässig nicht allein die mitwirkungspflich- tige Partei ein Interesse an der sachgerechten Behandlu ng des Begehrens durch die Behörde. Vielmehr liegt solchen Verfahren ein öffentliches In teresse an der Regelung des Rechtsverhält- nisses und an der materiellen Beurteilung des infrage s tehenden Sachverhaltes zugrunde. So- weit nicht selbständige Begehren der Parteien betroff en sind, schliesst dieses öffentliche Inte- resse ein Nichteintreten wegen mangelhafter Mitwirkung aus (vgl. P ATRICK KRAUSKOPF /KATRIN EMMENEGGER /FABIO BABEY , in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar V erwal- tungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., Zürich 2016, N 73 ff. zu Art. 13; CHRISTOPH AUER , in: Auer/ Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich 2008, N 24 zu Art. 13). Wer ein Rechtsmittel einlegt, stellt entgegen der Auffassung der Vor- instanz kein Begehren im Sinne von § 16 Abs. 2 VwVG BL. Das Rechtsmittelverfahren setzt das Verwaltungsverfahren vor der hierarchisch vorgesetzte n Verwaltungsinstanz fort und bildet Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht (materiell) kein eigenständiges neues Verfahren (Devolu tiveffekt, vgl. R HINOW /KOLLER /KISS / THURNHERR /BRÜHL -MOSER , a.a.O., N 684). 5.3 Die Eintretensvoraussetzungen für das Beschwerdeverfa hren vor dem Regierungsrat sind in den §§ 27 ff. VwVG BL abschliessend normiert, wobei die Einhaltung der Mitwirkungs- pflicht bei der Sachverhaltsermittlung nicht unter diesen Voraussetzungen figuriert. Die in dieser Hinsicht ungenügende Mitwirkung kann somit im regierungsr ätlichen Beschwerdeverfahren nicht mit einem Nichteintretensentscheid sanktioniert werden. Die in Art. 90 AuG statuierte spe- zialgesetzliche ausländerrechtliche Mitwirkungspflicht verm ag daran nichts zu ändern, denn diese Bestimmung regelt die Rechtsfolgen einer Pflichtverletzung nicht (TARKAN GÖKSU , in: Ca- roni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], Kommentar zum Bundesges etz über die Ausländerinnen und Ausländer, Bern 2010, N 14 zu Art. 90). Auch wenn der Regierungsrat zum Schluss kommt, die ausländische Person habe nur ungenügend bei der Festst ellung des Sachverhalts mitgewirkt, hat er gestützt auf die vorhandene Aktenlage eine mater ielle Entscheidung zu treffen. Dabei kann er die Pflichtverletzung im Rahmen der freien Be weiswürdigung durchaus zu Ungunsten der nicht kooperativen Partei berücksichtigen (vgl. K RAUSKOPF /EMMENEGGER /BABEY , a.a.O., N 78 zu Art. 13; R HINOW /KOLLER /KISS /THURNHERR /BRÜHL -MOSER , a.a.O., N 1210; G ÖKSU , a.a.O., N 14 zu Art. 90; BGE 130 II 482 E. 3.2). 6. Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass die Beschwerde voraussetzungen im vor- instanzlichen Verfahren erfüllt waren und die Vorinstan z demnach zu Unrecht nicht auf die Be- schwerde vom 25. Januar 2016 eingetreten ist. Damit ist die vorliegende Beschwerde im Hauptbegehren gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Angelegen- heit zur materiellen Beurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen. 7.1 Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das verwaltungsgerichtliche Verfahren vor dem Kantons- gericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen di e Gerichtsgebühren sowie die Be- weiskosten und werden nach § 20 Abs. 3 VPO in der Regel der unterliegenden Partei in ange- messenem Ausmass auferlegt. Der Vorinstanz werden keine Ve rfahrenskosten auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Dementsprechend sind im vorliegenden Ver fahren keine Verfahrenskosten zu erheben. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr . 1‘400.-- ist dem Beschwerdefüh- rer zurückzuerstatten. 7.2 Nach § 21 Abs. 1 VPO kann der ganz oder teilweise ob siegenden Partei für den Bei- zug eines Anwalts oder einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Vorinstanz zugesprochen werden. Entsprechend dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens ist dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zulasten der Vorinstanz zuzusprechen. Der in der Honorarnote seines Rechtsvertreters vom 11. April 2 017 geltend gemachte Aufwand von 9.85 Stunden à Fr. 250.-- umfasst teilweise Leistungen , welche nicht in direktem Zusammen- hang mit dem vorliegenden Verfahren erbracht wurden ( drei Schreiben an das Migrationsamt) und nicht entschädigungspflichtig sind. Der Aufwand ist infolgedessen ermessensweise auf 9 Stunden zu kürzen. Der Stundenansatz sowie die Auslagen in der Höhe von Fr. 66.40 sind wei- ter nicht zu beanstanden. Damit hat der Regierungsrat dem Beschwerdeführer eine reduzierte Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2‘501.70 (inkl. Auslagen und 8 % MWST) zu entrichten. Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der angefoc htene Entscheid wird aufgehoben und die Angelegenheit zur materiellen Be urteilung an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft zurückgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der gelei stete Kostenvor- schuss in der Höhe von Fr. 1‘400.-- wird dem Beschwerde führer zu- rückerstattet. 3. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft hat d em Beschwer- deführer eine reduzierte Parteientschädigung in der Hö he von Fr. 2‘501.70 (inkl. Auslagen und 8 % MWST) zu bezahlen. Vizepräsident Gerichtsschreiberin i.V.