17. Juni 1997N 1283 Motion SPK-NR (95.088) Amtliches Bulletin der Bundesversammlung 97.3013 Motion SPK-NR (95.088) Regelung des Anwesenheitsrechtes von ausländischen Ehegatten Motion CIP-CN (95.088) Réglementation du droit de résidence des conjoints étrangers ___________________________________________________________ Wortlaut der Motion vom 21. Februar 1997 Bei der Regelung des Anwesenheitsrechtes von ausländi- schen Ehegatten von Schweizer Bürgerinnen und Bürgern bzw. von niedergelassenen Ausländerinnen und Ausländern (Art.7 bzw. Art.17 Abs.2 Anag) sind für die Verlängerung des Anwesenheitsstatus bei Auflösung der Ehe vor Ablauf der fünfjährigen Frist bzw. bei Aufhebung des ehelichen Zu- sammenlebens dem Ermessen der Fremdenpolizei Schran- ken zu setzen. Texte de la motion du 21 février 1997 Dans le cadre de la réglementation du droit de résidence des conjoints étrangers de ressortissants suisses ou d’étrangers possédant une autorisation d’établissement (art.7 et art.17 al.2 LSEE), il convient de fixer des limites au pouvoir conféré à la police des étrangers en matière de prolongation des con- ditions de résidence en cas de dissolution du mariage avant l’expiration du délai de cinq ans ou de suspension de la vie commune . Schriftliche Begründung Die Urheber verzichten auf eine Begründung und wünschen eine schriftliche Antwort. Développement par écrit Les auteurs renoncent au développement et demandent une réponse écrite. Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 2. Juni 1997 Die vorliegende Motion der SPK-NR zielt in eine ähnliche Richtung wie die als Postulat überwiesene Motion Bühlmann vom 7.Oktober 1994 (94.3473; AB 1995 N 2091, AB 1996 S 294). So sollen ausländische Ehegatten von Schweizer Bür- gern und in der Schweiz niedergelassenen Ausländern nach Auflösung der Ehe bzw. des gemeinsamen Haushaltes ihren aufenthaltsrechtlichen Status nicht ohne weiteres verlieren, dies namentlich dort, wo eine Wegweisung aufgrund beson- derer Umstände als stossend empfunden werden müsste. Zu diesem Zweck soll das den zuständigen kantonalen Frem - denpolizeibehörden nach der gesetzlichen Ordnung bei der Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen eingeräumte freie Er- messen beschränkt werden. Nach der heute geltenden gesetzlichen Regelung (Art.7 Abs.1 und Art.17 Abs.2 des Bundesgesetzes über Aufent- halt und Niederlassung der Ausländer, Anag, SR 142.20) ha- ben Ehegatten von Schweizer Bürgern sowie mit niederge- lassenen Ausländern verheiratete und in gemeinsamen Haushalt lebende Ausländerinnen und Ausländer einen An- spruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewil- ligung. Nach einem ordnungsgemässen und ununterbroche- nen Aufenthalt von fünf Jahren haben sie überdies Anspruch auf die unbefristete und vom Bestand der Ehe unabhängige Niederlassungsbewilligung. Aber auch ein Scheitern der Ehe vor Ablauf der fünfjährigen Frist führt nicht zwingend dazu, dass der im Familiennachzug eingereiste ausländische Ehe- gatte die Schweiz verlassen muss. Vielmehr können die kan- tonalen Behörden die Aufenthaltsbewilligungen im Rahmen des ihnen gemäss Artikel4 Anag zustehenden Ermessens verlängern. Aufgrund der einschlägigen Weisungen des Bun- desamtes für Ausländerfragen (BFA) zur Ausländergesetzge- bung sind bei der Interessenabwägung in solchen Fällen na- mentlich folgende Umstände gebührend zu berücksichtigen: Dauer der Anwesenheit; persönliche Beziehung zur Schweiz, namentlich wenn gemeinsame Kinder vorhanden sind; beruf- liche Situation; Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage; bisheriges Verhalten; Integration der Betroffenen in der Schweiz. Mit diesen Weisungen soll eine möglichst einheitliche, aber den Umständen des Einzelfalles Rechnung tragende Praxis beim Gesetzesvollzug gewährleistet werden. Auch wenn die- sen verwaltungsvollzugslenkenden Weisungen der Charak- ter eigentlicher Rechtsnormen abgeht, stellen sie im Rahmen des Vollzugsföderalismus für die kantonalen Behörden doch klare, zu befolgende Richtlinien bei der Ermessensausübung dar. Die Entscheidbefugnis verbleibt aber bei den kantonalen Behörden, und der Bund kann diese aufgrund der geltenden Kompetenzordnung (Art.69ter Abs.2 BV; Art.4 Anag) na- mentlich nicht zur Erteilung einer Bewilligung verpflichten. Dabei dürfen die Behörden indessen nicht willkürlich ent- scheiden; sie sind vielmehr auch im Rahmen des ihnen zu- stehenden Ermessens an Verfassung und Gesetz gebunden. So haben sie in genereller Hinsicht insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen zu beachten. Mit anderen Worten hat die Ermessensausübung immer pflichtgemäss zu erfolgen; Willkür, Ermessensmiss- brauch und Ermessensüberschreitung stellen Rechtsverlet- zungen dar, die der Kontrolle durch die kantonalen Verwal- tungsgerichte zugänglich sind. Das BFA hat der oberste Kader der kantonalen Fremdenpo- lizeibehörden anlässlich einer Informationstagung vom 24.April 1996 dazu aufgerufen, bei Fällen, wie sie bereits An- lass zur Motion Bühlmann vom 7.Oktober 1994 gewesen sind, Härtefallkomponenten gebührend Rechnung zu tragen und Gesuche um einen weiteren Verbleib betroffener auslän- discher Ehepartner wohlwollend zu prüfen. Bei Behandlung der schliesslich als Postulat überwiesenen Motion Bühlmann hat sodann der Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes ausgeführt, die Praxis der Kantone werde von der zuständigen Bundesbehörde verfolgt; damit solle ein allfälliger Handlungsbedarf ermittelt werden. Die kantonalen Behörden wurden denn auch im Februar 1997 aufgerufen, dem BFA über ihre einschlägige Praxis Bericht zu erstatten. Als Fazit kann festgestellt werden, dass die kantonalen Fremdenpolizeibehörden bereits aufgrund des geltenden Rechtes und der gestützt darauf erlassenen Richtlinien ver- pflichtet sind, bei ihrem Bewilligungsentscheid den Beson- derheiten des Einzelfalles angemessen Rechnung zu tragen; gegen willkürliche Entscheide könnte der Rechtsweg be- schritten werden. Weitergehende Einschränkungen stünden demgegenüber mit der geltenden Zuständigkeitsordnung im Widerspruch. Nachdem bei der Behandlung der Motion Bühlmann die ge- setzliche Verankerung zusätzlicher Rechtsansprüche na- mentlich mit Blick auf die damit verbundene Missbrauchsge- fahr zu Recht abgelehnt worden ist und die in Aussicht ge- stellten Abklärungen bei den kantonalen Fremdenpolizeibe- hörden noch im Gange sind, sieht der Bundesrat zurzeit keine Veranlassung zu weitergehenden Massnahmen. In- dessen ist sich der Bundesrat der in Einzelfällen vorhande- nen Problematik durchaus bewusst. Das Ergebnis des im Gang befindlichen Meinungsbildungs- prozesses zu einer künftigen Migrationspolitik und ein allfälli- ges Abkommen mit der Europäischen Union im Bereich Per- sonenverkehr werden im übrigen auch zu einer Überprüfung des geltenden Ausländerrechtes führen müssen. Dies wird Gelegenheit bieten, aufgrund gemachter Erfahrung auch die Anwesenheitsregelung ausländischer Ehegatten von Schweizer Bürgern und in der Schweiz niedergelassener Ausländer in die Prüfung einzubeziehen und bisheriges Recht bei allfälligem Handlungsbedarf den aktuellen Bedürf- nissen anzupassen. Bei dieser Sachlage erscheint eine Umwandlung der vorlie- genden Motion in ein Postulat als folgerichtig; zumal schonMotion CIP-CN (95.088) 1284 N17 juin 199 7 Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale die in dieselbe Richtung zielende Motion Bühlmann vom Par- lament als Postulat überwiesen worden ist. Der Bundesrat er- klärt sich deshalb bereit, die vorliegende Motion als Postulat entgegenzunehmen. Rapport écrit du Conseil fédéral du 2 juin 1997 La présente motion de la CIP-CN tend vers un objectif analo- gue à celui de la motion Bühlmann du 7 octobre 1994 (94.3473; BO 1995 N 2091, BO 1996 E 294), transmise sous forme de postulat. Ainsi, les conjoints étrangers de ressortis- sants suisses et d’étrangers établis en Suisse ne devraient pas tout simplement perdre leur droit de séjour après la dis- solution du mariage ou de la vie commune, à plus forte raison si le renvoi semble choquant en regard de circonstances par- ticulières. Il conviendrait par conséquent de fixer des limites au pouvoir d’appréciation conféré par la loi aux autorités can- tonales de police des étrangers en matière d’octroi d’autori- sations de séjour. Selon les dispositions légales en vigueur (art.7 al.1er et art.17 al.2 de la loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers, LSEE, RS 142.20), le conjoint étranger d’un ressortissant suisse et la personne étrangère ayant épousé un étranger établi en Suisse et vivant avec lui ont droit à l’oc- troi et à la prolongation de l’autorisation de séjour. Après un séjour régulier et ininterrompu de cinq ans, ils ont droit, par ailleurs, à l’autorisation d’établissement de durée indétermi- née, laquelle est indépendante de l’existence du mariage. Même si l’union conjugale échoue avant l’échéance du délai de cinq ans, le conjoint étranger entré en Suisse dans le ca- dre du regroupement familial ne doit pas nécessairement quitter notre pays. Les autorités cantonales peuvent, au con- traire, prolonger les autorisations de séjour en usant du pou- voir d’appréciation qui leur est conféré par l’article 4 LSEE. Conformément aux directives afférentes de l’Office fédéral des étrangers (OFE) relatives au droit des étrangers, il doit être dûment tenu compte des éléments suivants lors de la pe- sée des intérêts dans de tels cas: durée de la présence en Suisse; liens personnels avec notre pays, notamment lorsqu’il y a des enfants communs; situation professionnelle; situation de l’économie et du marché du travail; comporte- ment adopté jusqu’ici par l’étranger; intégration de l’intéressé en Suisse. Ces directives tendent à assurer une pratique aussi uniforme que possible sur le plan de l’exécution de la loi, tout en tenant compte des circonstances des cas d’espèce. Même si ces di- rectives administratives qui servent de repère dans l’exécu- tion de la loi ne sauraient être assimilées à de véritables nor- mes juridiques, elles représentent, dans le contexte du fédé- ralisme en matière d’exécution, des lignes directrices claires pour l’exercice du pouvoir d’appréciation par les autorités cantonales. La compétence de prendre des décisions reste toutefois acquise auxdites autorités. Compte tenu de la ré- partition actuelle des compétences (art.69ter al.2 cst.; art.4 LSEE), la Confédération ne saurait donc contraindre les can- tons à délivrer une autorisation. Les autorités cantonales ne peuvent cependant pas statuer arbitrairement puisqu’elles sont, elles aussi, liées à la constitution et à la loi dans le cadre du pouvoir d’appréciation qui leur est conféré. C’est ainsi qu’elles doivent, d’une manière générale, tenir compte du principe de l’égalité devant la loi, de celui de la proportionna- lité et de l’obligation de protéger l’ordre public. En d’autres termes, le pouvoir d’appréciation doit toujours s’exercer dans les limites des prescriptions légales; arbitraire, abus et excès du pouvoir d’appréciation constituent des violations de droit soumises au contrôle des tribunaux administratifs cantonaux. A l’occasion de la journée d’information du 24 avril 1996, l’OFE a invité les chefs des autorités cantonales de police des étrangers à tenir dûment compte, pour le traitement des cas ayant conduit à la motion Bühlmann du 7 octobre 1994, des éléments constitutifs d’un cas de rigueur et à examiner avec bienveillance les demandes émanant de conjoints étrangers désireux de poursuivre leur séjour. Lors du traite- ment de la motion Bühlmann, motion finalement transmise sous forme de postulat, le chef du Département fédéral de justice et police a relevé que les autorités fédérales compé- tentes suivaient de près la pratique des cantons, cela afin d’établir la nécessité d’une intervention éventuelle. C’est la raison pour laquelle les autorités cantonales ont été invitées, en février 1997, à renseigner l’OFE sur leur pratique en la matière. On relèvera, pour conclure, qu’en vertu du droit en vigueur et des lignes directrices édictées en conséquence, les autorités cantonales de police des étrangers ont déjà l’obligation de te- nir compte, de manière appropriée, des particularités du cas d’espèce lorsqu’elles statuent sur des demandes d’autorisa- tion, les décisions arbitraires pouvant, en l’occurrence, faire l’objet d’un recours. Des restrictions plus importantes se- raient, par contre, contraires à la réglementation actuelle des compétences. Le Conseil fédéral n’a actuellement aucun motif de prendre de nouvelles mesures puisque, d’une part, la consécration dans la loi de droits supplémentaires a été refusée à juste ti- tre lors du traitement de la motion Bühlmann, en raison no- tamment du risque d’abus qui en résulterait et que, d’autre part, l’enquête effectuée auprès des autorités cantonales de police des étrangers est toujours en cours. Il n’en demeure pas moins que le Conseil fédéral est conscient des problè- mes se posant dans certains cas. L’aboutissement du courant d’opinion qui se crée actuelle- ment autour d’une future politique migratoire et la conclusion éventuelle avec l’Union européenne d’un accord sur la libre circulation des personnes appelleront, du reste, une révision du droit des étrangers actuel. Cela offrira l’occasion d’exami- ner aussi, à la lumière des expériences recueillies jusqu’à présent, le règlement des conditions de séjour des conjoints étrangers de ressortissants suisses et d’étrangers établis dans notre pays et, en cas de nécessité, d’adapter le droit existant aux besoins actuels. Compte tenu de cet état des choses, il semble logique de transformer en postulat la présente motion, d’autant plus que la motion Bühlmann, qui tendait dans la même direction, a, elle aussi, été transmise sous forme de postulat. Le Conseil fédéral se déclare par conséquent disposé à accepter la pré- sente motion en tant que postulat. Schriftliche Erklärung des Bundesrates Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzu- wandeln. Déclaration écrite du Conseil fédéral Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en pos- tulat. Ducrot Rose-Marie (C, FR), rapporteur: Une minute pour vous dire que, lors des délibérations concernant la loi sur le séjour et l’établissement des étrangers, notre commission a remarqué qu’il y avait une lacune importante dans la législa- tion actuelle. Elle vous propose de la combler en transmet- tant la présente motion sous forme de postulat. Actuellement, pendant les cinq premières années, l’épouse étrangère d’un étranger au bénéfice d’un permis d’établisse- ment perd son propre droit de séjour, s’il y a dissolution du mariage par décès, divorce ou séparation. La prolongation de séjour va dépendre du bon vouloir de la police des étran- gers, et il y a des abus en la matière. Par 16 voix contre 5, la majorité de la commission a de- mandé que soient fixées des limites aux pouvoirs conférés à la police des étrangers. Monsieur le Président de la Confédération, je vous remercie d’accepter cette motion sous forme de postulat. Je me per- mets toutefois de vous recommander de faire diligence pour mettre fin à une situation insatisfaisante en tous points. Je ne sais pas si je vais créer un précédent, mais au nom de la commission, je dépose un postulat urgent. Präsidentin: Die Berichterstatterin erklärt sich mit der Um - wandlung in ein Postulat einverstanden. Überwiesen als Postulat – Transmis comme postulat17. Juni 1997N 1285 Motion SPK-NR (95.088) Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Präsidentin: Ich spreche den beiden Berichterstatterinnen unseren Dank aus für die speditive Methode, mit der sie das Asylgesetz mit uns zusammen beraten haben. (Beifall) Ich danke auch Ihnen, liebe Kolleginnen und Kollegen, und stelle fest, dass wir jetzt das Training für die Beratung der Neat-Geschäfte absolviert haben. Schluss der Sitzung um 13.30 Uhr La séance est levée à 13 h 30Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Motion SPK-NR (95.088) Regelung des Anwesenheitsrechtes von ausländischen Ehegatten Motion CIP-CN (95.088) Réglementation du droit de résidence des conjoints étrangers In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1997 Année Anno Band III Volume Volume Session Sommersession Session Session d'été Sessione Sessione estiva Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 11 Séance Seduta Geschäftsnummer 97.3013 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 17.06.1997 - 08:00 Date Data Seite 1283-1285 Page Pagina Ref. No 20 042 254 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.