Abteilung III C-2378/2006 {T 1/2} U r t e i l v o m 2 1 . A p r i l 2 0 1 0 Richter Beat Weber (Vorsitz), Richter Francesco Parrino, Richterin Elena Avenati-Carpani, Richter Alberto Meuli (Abteilungspräsident) Richter Johannes Frölicher Gerichtsschreiber Daniel Stufetti. Staatspersonalverband des Kantons St. Gallen und 19 Mitbeteiligte, Marktgasse 20, 9000 St. Gallen, vertreten durch Herrn Fürsprecher Christoph Bernet, Rosenbergstrasse 42b, 9000 St. Gallen, Beschwerdeführer, gegen Kanton St. Gallen, handelnd durch den Regierungsrat, Regierungsgebäude, Klosterhof 1, 9001 St. Gallen, Beschwerdegegner, Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungen des Kantons St. Gallen, heute Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht, Poststrasse 28, Postfach 1542, 9001 St. Gallen, Vorinstanz. Vereinnahmungen 1999, 2000 und 2001 des Kantons St. Gallen aus der Versicherungskasse für das Staatspersonal und der kantonalen Lehrerversicherungskasse St. Gallen in den allgemeinen Staatshaushalt. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Besetzung Parteien GegenstandC-2378/2006 Sachverhalt: A. Die Beschwerdeführer reichten mit Eingabe vom 2. September 2002 beim Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungen des Kantons St. Gallen (heute Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht, nachfolgend Aufsichtsbehörde oder Vorinstanz) eine Aufsichtsbeschwerde gegen den Kanton St. Gallen (nachfolgend Beschwerdegegner) ein mit den folgenden Anträgen: "1. Der Beschwerdegegner [gemeint: der Kanton St. Gallen] sei anzuweisen, genau darzulegen, welche Summe die erfolgsabhängigen Honorare (Ziff. 5b des Reglementes zur Berechnung der Entschädigung für die Ver- mögensverwaltung vom 30. Juni 1998) umfassen, die mit den Staats- rechnungen 1999 und 2000 [mit Schreiben vom 10. September 2002 auch auf das Jahr 2001 ausgeweitet] aus der VKStP [Vorsorgekasse des Staatspersonals; in der Folge VKStP] und der KLVK [Kantonalen Lehrer- vorsorgekasse; in der Folge KLVK] in den allgemeinen Staatshaushalt vereinnahmt wurden; 2. Der Beschwerdegegner sei anzuweisen, die genauen Berechnungen der erfolgsabhängigen Honorare darzulegen; 3. Der Beschwerdegegner sei anzuweisen, die genauen Daten der er- wähnten Vereinnahmungen zu nennen; 4. Der Beschwerdegegner sei anzuweisen, den genauen Betrag der in der Zeit zwischen dem 1. Januar und 30. Juni 1998 auf den Vermögens- beständen der VKStP und der KLVK erzielten Kapitalgewinne und pro rata temporis aufgelaufenen Zinsen auszuweisen; 5. Es sei festzustellen, dass die Vereinnahmungen der erfolgsabhängigen Erfolgshonorare, die mit den Staatsrechnungen 1999 und 2000 [mit Schreiben vom 10. September 2002 auch auf das Jahr 2001 aus- geweitet] aus der VKStP und der KLVK in den allgemeinen Staats- haushalt abgeschöpft wurden, rechtswidrig sind; 6. Ziff. 5b des Reglementes zur Berechnung der Entschädigung für die Vermögensverwaltung vom 30. Juni 1998 (erfolgsabhängiges Honorar) sei aufzuheben und der Beschwerdegegner sei anzuweisen, die verein- nahmten Erfolgshonorare (mit Zinsen zu je 5% seit deren Verein- nahmung) in die VKStP und die KLVK zurückzuerstatten; 7. Den Beschwerdeführern Jürg Graf, Abtwil, Peter Koller, St. Gallen, René Schmid, Herisau und Rita Schiefer, Frümsen, sei die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren. 8. Unter Kostenfolge." Zur Begründung brachten sie im Wesentlichen vor, dass die erfolgten Vereinnahmungen der erfolgsabhängigen Honorare in den Jahren 1999 bis 2001 in den allgemeinen Staatshaushalt aus der Vermögens- verwaltung der Versicherungskasse für das Staatspersonal (nach- folgend VKStP) und der kantonalen Lehrerversicherungskasse (nach- folgend KLVK) rechtswidrig seien, da das Reglement zur Berechnung der Entschädigung für die Vermögensverwaltung vom 30. Juni 1998 für die VKStP und die KLVK, auf das diese Vereinnahmungen abgestützt Seite 2C-2378/2006 worden seien, nie rechtswirksam geworden sei und somit für die er- wähn ten Vereinnahmungen keine gesetzliche Grundlage vorhanden sei. Dieses Reglement biete im Übrigen als Erlass auf der Ver- ordnungsstufe keine genügende gesetzliche Grundlage für das Erfolgshonorar. Dessen Erhebung sei daher aus verfassungsrecht- lichen Gründen - für beide Versicherungskassen - nicht zulässig. Mit Verfügung vom 19. September 2002 entschied die Vorinstanz, auf die Aufsichtsbeschwerde vom 2. September 2002 bzw. auf die nach- trägliche Eingabe vom 10. September 2002 nicht einzutreten (act. B 3). Zur Begründung brachte sie im Wesentlichen vor, dass die Amtsver- fügungen zu den Jahresberichterstattungen 1998 bis und mit 2001 (ausgenommen 2001 VKStP) formell in Rechtskraft erwachsen seien. Im Rahmen dieser aufsichtsrechtlichen Prüfungstätigkeit habe die Vor- instanz auch das angefochtene Entschädigungsreglement geprüft, welches seit der Jahresberichterstattung 1998 jeweils in den Jahres- berichten der beiden Kassen erwähnt worden sei. Zudem habe auch die Kontrollstelle die Rechtmässigkeit der Jahresberichterstattung und damit auch des Entschädigungsreglements für den Zeitraum von 1998 bis 2001 geprüft und dabei keinerlei Vorbehalte oder Einschränkungen angebracht. Zudem hätten die paritätischen Organe beider Vorsorge- einrichtungen sowohl dem Entschädigungsreglement als auch den je- weiligen, auch auf diesem Reglement beruhenden Jahresbericht- erstattungen 1998 bis und mit 2001 (ausgenommen 2001 der VKStP) zugestimmt. Ausserdem sei auf das von den Beschwerdeführern selbst veranlasste Rechtsgutachten des BVG-Experten Martin Hubatka vom 19. September 2001 verwiesen, welcher festgestellt habe, dass das Entschädigungsreglement auf einer genügenden Rechtsgrundlage basiere und nicht gegen zwingendes Recht des Bundes oder des Kantons verstosse. Somit bestehe kein Anlass zu einer aufsichtsrechtlichen Intervention, mit welcher die besagten Amtsverfügungen über die Jahresberichterstattungen in Wieder- erwägung zu ziehen seien. Gegen diesen Entscheid liessen die Beschwerdeführer mit Eingabe vom 21. Oktober 2002 Beschwerde bei der Eidgenössischen Be- schwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und In- validenvorsorge (nachfolgend Eidgenössische Beschwerdekommission BVG) erheben. Seite 3C-2378/2006 Mit Urteil vom 10. Mai 2005 hiess die Eidgenössische Beschwerde- kommission BVG die Beschwerde, soweit darauf einzutreten war, gut, hob die Verfügung der Vorinstanz vom 19. September 2002 auf, und wies ihr die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen zurück (vgl. Verfahren BKBVG 937/02). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus (vgl. E. 5), die formell in Rechtskraft erwachsenen Amtsverfügungen, auf welche sich die Vorinstanz abgestützt habe, könnten einen Versicherten nicht daran hindern, mit dem Antrag auf Überprüfung der reglementarischen Bestimmungen auf ihre Gesetz- mässigkeit an die Aufsichtsbehörde zu gelangen. Eine solche Be- schwerde von Betroffenen mit dem Antrag auf Überprüfung von reglementarischen Bestimmungen auf ihre Verfassungs- und Gesetz- mässigkeit müsse jederzeit möglich sein. B. Mit Verfügung vom 8. August 2005 (act. B 2) wies die Vorinstanz die Aufsichtsbeschwerde vom 2. bzw. 10. September 2002, soweit darauf einzutreten war, ab. In ihrer Begründung übernahm sie weitgehend die in ihrer Verfügung vom 19. September 2002 dargelegte Begründung. Im Rahmen des Prüfungsauftrags durch die Eidgenössische Be- schwerdekommission BVG fügte sie hinzu, das angefochtene Ent- schädigungsreglement sei unter Beachtung der BVG-Grundsätze der Anhörung des jeweiligen paritätischen Organs der beiden Vorsorge- einrichtungen (die Verwaltungskommission) und damit rechtmässig zustande gekommen. Insbesondere hätten die von den Beschwerde- führern genannten Personalvertreter in der jeweiligen Verwaltungs- kommission dem Entschädigungsreglement vorbehaltlos zugestimmt. Auch in materieller Hinsicht sei das Entschädigungsreglement recht- mässig und BVG-konform. Die darin vorgesehenen Entschädigungen für die Vermögensverwaltung der beiden Kassen entsprächen zudem den allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Angemessenheit und Ver- hältnismässigkeit, was auch das Privatgutachten Hubatka bestätigt habe. Zudem habe die Aufsichtsbehörde die politische Regelungs- kompetenz des Gemeinwesens, hier des Kantons St. Gallen, zu be- achten, in welche sie nicht eingreifen dürfe. Zur Verdeutlichung ver- weist die Vorinstanz auf die Beratungen des Grossen Rates des Kantons St. Gallen vom 7. Mai 2001, welche sie wörtlich in ihrer an- gefochtenen Verfügung (vgl. Sachverhalt F., S. 4) wiedergibt. Darin er- klärt die Regierung, dass sie sich bei der Ausarbeitung des neuen Reglements auf marktübliche Entschädigungsmodelle abgestützt habe. Die gewählte Entschädigungsformel, welche ein Basis- und Seite 4C-2378/2006 erfolgsabhängiges Honorar vorsehe, sei auf die erfolgsorientierte Vemögensanlagepolitik abgestimmt. Die Beteiligung des für die Ver- mögensverwaltung zuständigen Staates am Erfolg entspreche daher einer zeitgemässen, marktüblichen Praxis. Des Weiteren weist die Vorinstanz darauf hin, dass die von den Beschwerdeführern hervor- gebrachten Bedenken gegen dieses Entschädigungsreglement bereits anlässlich dieser Beratungen eingehend diskutiert und vom Grossen Rat schliesslich abgelehnt worden seien. In Anbetracht dieser Um- stände bestehe deshalb aus aufsichtsrechtlicher Sicht kein Anlass einzugreifen, zumal die beiden Pensionskassen das Reglement richtig angewendet hätten und das Ermessen weder überschritten noch missbraucht worden sei. Ein aufsichtsrechtliches Einschreiten verbiete sich nicht zuletzt auch deshalb, weil das bestrittene Reglement schliesslich ein Akt des kantonalen Gesetzgebers (Grosser Rat/Kantonsrat) darstelle, welcher über eine eigene Regelungsauto- nomie verfüge. C. Gegen diese Verfügung liessen die Beschwerdeführer mit Eingabe vom 31. August 2005 Beschwerde bei der Eidgenössischen Be- schwerdekommission BVG führen (act. B 3) und stellten folgende An- träge: "1. Die angefochtene Verfügung des Amtes für berufliche Vorsorge und Stiftungen des Kantons St. Gallen sei aufzuheben. 2. Der Beschwerdegegner [gemeint: der Kanton St. Gallen] sei anzuweisen, a) genau darzulegen, welche Summe die erfolgsabhängigen Honorare (Ziff. 5b des Reglementes zur Berechnung der Entschädigung für die Vermögensverwaltung vom 30. Juni 1998) umfassen, die mit den Staatsrechnungen 1999, 2000 und 2001 aus der VKStP und der KLVK in den allgemeinen Staatshaushalt vereinnahmt wurden. b) die genauen Berechnungen der erfolgsabhängigen Honorare darzu- legen. c) die genauen Daten der erwähnten Vereinnahmungen zu nennen. d) den genauen Betrag der in der Zeit zwischen dem 1. Januar und 30. Juni 1998 auf den Vermögensbeständen der VKStP und der KLVK erzielten Kapitalgewinne und pro rata temporis aufgelaufenen Zinsen auszuweisen. 3. Es sei festzustellen, dass die Vereinnahmungen der erfolgsabhängigen Erfolgshonorare, die mit den Staatsrechnungen 1999, 2000 und 2001 aus der VKStP und der KLVK in den allgemeinen Staatshaushalt abgeschöpft wurden, rechtswidrig sind. 4. Ziff. 5b des Reglements zur Berechnung der Entschädigung für die Ver- mögensverwaltung vom 30. Juni 1998 (erfolgsabhängiges Honorar) sei aufzuheben und der Beschwerdegegner anzuweisen, die vereinnahmten Erfolgshonorare (mit Zinsen zu je 5 % seit deren Vereinnahmung) an die VKStP und die KLVK zurückzuerstatten. Die genaue eingeforderte Seite 5C-2378/2006 Summe sowie das Datum für den Zinsenlauf wird nach Abschluss des Beweisverfahrens genannt. 5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge." Zur Begründung brachten sie im Wesentlichen vor, dass die erfolgten Vereinnahmungen der erfolgsabhängigen Honorare in den Jahren 1999 bis 2001 in den allgemeinen Staatshaushalt rechtswidrig erfolgt seien, da das massgebende Reglement zur Berechnung der Ent- schädigungen für die Vermögensverwaltung vom 30. Juni 1998 für die VKStP und die KLVK nie rechtswirksam geworden sei und somit für die erwähnten Vereinnahmungen keine gesetzliche Grundlage vorhanden sei. Dieses Reglement biete im Übrigen als Erlass auf Verordnungs- stufe keine genügende gesetzliche Grundlage für das Erfolgshonorar. Dessen Erhebung sei daher aus verfassungsrechtlichen Gründen – für beide Versicherungskassen – nicht zulässig. D. Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 6. Dezember 2005 – welcher sich der Beschwerdegegner in seiner Vernehmlassung vom 19. September 2005 (act. B 9) im Voraus anschloss – die Ab- weisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne (act. B 16). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, das be- strittene Reglement der Regierung vom 30. Juni 1998 sei als reines Gebührenreglement für die Inanspruchnahme von staatlichen Leistungen zu qualifizieren, welches keine Fragen betreffend die Ver- waltung und Finanzierung der Vorsorgeeinrichtungen regle und darum auch keine reglementarische Bestimmung im Sinne von Art. 50 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG, SR 831.40) darstelle, dessen Rechtmässigkeit von der Aufsichtsbehörde zu prüfen wäre. Selbst wenn man zur gegenteiligen Auffassung gelange, könne fest- gestellt werden, dass dieser Erlass in jeder Hinsicht rechtskonform sei. Insbesondere werde bezüglich der Festlegung der Gebühren das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip eingehalten. Zudem dürfe nicht ausser Acht gelassen werden, dass mit Art. 5b des Reglements nicht nur die Entschädigung der Kosten für die Vermögensverwaltung geregelt werde. Mit der erfolgsbezogenen Entschädigung sollten auch die Kosten des Staates abgegolten werden, welche diesem für seine Gewährung der Staatsgarantie für die beiden Pensionskassen an- fallen, indem entsprechende Rückstellungen vorgenommen werden müssten, welche auch zu finanzieren seien. Unzulässig sei sodann die Seite 6C-2378/2006 von den Beschwerdeführern verlangte Rückerstattung der verein- nahmten Erfolgshonorare für den Fall, dass dieses Reglement einer rechtlichen Prüfung nicht standhalten sollte, denn eine Aufhebung des Reglements würde nur Wirkungen für die Zukunft entfalten, zumal die Genehmigung der Aufsichtsbehörde nicht konstitutiv sei. Zudem könne die Vorinstanz aufgrund ihrer Aufgaben auch keine Weisungen be- treffend die Rückerstattung an den Beschwerdegegner erteilen. Auch gegenüber der VKStP sowie der KLVK bestünde kein Anlass zu auf- sichtsrechtlicher Intervention, nachdem diese das Reglement korrekt angewendet hätten und ihre Jahresrechnungen vom Grossen Rat jeweils genehmigt worden seien. E. In ihrer Replik vom 27. Februar 2006 (act. B 26) hielten die Be- schwerdeführer an ihren Anträgen sowie deren Begründung gemäss der Beschwerde fest. F. Die Vorinstanz hielt in ihrer Duplik vom 22. Mai 2006 (act. B 36) an ihren Anträgen sowie deren Begründung gemäss der Beschwerde sowie der Vernehmlassung fest. Dieser schloss sich auch der Be- schwerdegegner in seiner Duplik vom 29. Juni 2006 (act. B 39) an. G. Den mit Zwischenverfügung der Eidgenössischen Beschwerde- kommission BVG vom 28. Februar 2006 (act. B 27) einverlangten Kostenvorschuss von Fr. 5'000.- haben die Beschwerdeführer frist- gerecht einbezahlt (act. B 29). H. Am 1. Januar 2007 hat das Bundesverwaltungsgericht das bei der Eidgenössischen Beschwerdekommission BVG anhängig gemachte Verfahren übernommen. I. Mit Verfügung vom 21. März 2007 hat das Bundesverwaltungsgericht die Zusammensetzung des Spruchkörpers bekanntgegeben (act. 1). Innerhalb der angesetzten Frist sind keine Ausstandsbegehren ein- gegangen. Mit Verfügungen vom 12. August 2008 und 6. Juli 2009 hat das Bun- desverwaltungsgericht Änderungen in der Zusammensetzung des Seite 7C-2378/2006 Spruchkörpers bekanntgegeben (act. 3 und 8). Auch dagegen sind in- nerhalb der angesetzten Frist keine Ausstandsbegehren eingegangen. J. Auf die Ausführungen der Parteien wird – sofern erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der Ver- waltungsakt des Amtes für berufliche Vorsorge und Stiftungen des Kantons St. Gallen (heute: Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht; Vorinstanz) vom 8. August 2005, welcher ohne Zweifel eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) darstellt. 1.2 Beschwerden gegen Verfügungen der kantonalen Aufsichts- behörden im Bereich der beruflichen Vorsorge beurteilte bis zum 31. Dezember 2006 die Eidgenössische Beschwerdekommission BVG (Art. 74 Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVG, SR 831.40] in der in jenem Zeitpunkt geltenden Fassung). Die Be- schwerde wurde frist- und formgerecht bei der Eidgenössischen Be- schwerdekommission BVG eingereicht (Art. 50 und 52 VwVG). Per 31. Dezember 2006 wurde die Eidgenössische Beschwerdekommission BVG durch das Bundesverwaltungsgericht abgelöst, das seine Tätig- keit am 1. Januar 2007 aufgenommen und im Rahmen seiner Zu- ständigkeit die Beurteilung der in diesem Zeitpunkt hängigen Rechtsmittel übernommen hat; die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). 1.3 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden. Zu den beim Bundesver- waltungsgericht anfechtbaren Verfügungen gehören jene der Auf- Seite 8C-2378/2006 sichtsbehörden im Bereich der beruflichen Vorsorge gemäss Art. 74 Abs. 1 BVG i.V.m. Art. 33 Bst. i VGG. Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt in casu nicht vor. 2. 2.1 Die Beschwerdelegitimation im Verfahren vor dem Bundesver- waltungsgericht bestimmt sich nach Art. 48 VwVG (vgl. Art. 37 VGG). Danach ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Ver- fahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme er- halten hat (Abs. 1 Bst. a), durch die angefochtene Verfügung be- sonders berührt ist (Abs. 1 Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Abs. 1 Bst. c). Diese Voraus- setzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt (Abs. 2). Das Recht der beruflichen Vorsorge kennt keine derartige Regelung, so dass sich die Beschwerdebefugnis im vorliegenden Ver- fahren allein nach Art. 48 Abs. 1 VwVG richtet. 2.2 Im vorliegenden Fall handelt es sich bei den Beschwerdeführern um dieselben 3 natürlichen Personen sowie 17 Personalverbände bzw. -vereinigungen wie im Verfahren BKBVG 937/02. Dabei hat die Eid- genössische BVG-Beschwerdekommission in ihrem Urteil vom 10. Mai 2005 deren Beschwerdelegitimation bejaht (E. 1). Im vorliegenden Verfahren erübrigt sich daher eine nochmalige Prüfung der Be- schwerdelegitimation, und es kann auf dieses Urteil abgestellt werden. Die Beschwerdeführer sind daher zur Beschwerde legitimiert. 2.3 Die Beschwerde erfolgte innert Frist (Art. 50 VwVG) und form- gerecht (Art. 52 VwVG). Auch der verlangte Kostenvorschuss ist frist- gerecht einbezahlt worden. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 3. 3.1 Ausgangspunkt für die angefochtene Verfügung und damit auch für das vorliegende Verfahren bildete das - rechtskräftige - Urteil der Eidgenössischen Beschwerdekommission BVG vom 10. Mai 2005 (vgl. Verfahren BKBVG 937/02). Mit diesem hiess sie die Beschwerde gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 19. September 2002, soweit darauf einzutreten war, gut und wies die Sache an die Letztgenannte zurück, damit diese im Sinne der Erwägungen verfahre, mithin auf die Aufsichtsbeschwerde vom 2. bzw. 10. September 2002 eintrete, und Seite 9C-2378/2006 diese materiell prüfe. Wird eine Sache wie vorliegend von der Be- schwerdeinstanz zu neuem Entscheid an die Vorinstanz oder direkt an die verfügende Verwaltungsbehörde zurückgewiesen, so sind die Er- wägungen des Rückweisungsentscheids für die Vorinstanz be- ziehungsweise die Verwaltungsbehörde bindend (FRITZ GYGI, a.a.O., S. 232, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). 3.2 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundes- recht einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit, wenn nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat, was vorliegend nicht der Fall ist (Art. 49 VwVG). 4. Die Versicherungskasse für das Staatspersonal (VKStP) dient gemäss Art. 1 der kantonalen Verordnung vom 5. September 1989 über die Versicherungskasse für das Staatspersonal (sGS 143.7) der Sicherung gegen die wirtschaftlichen Folgen des Alters, der Invalidität, des Todes und der unverschuldeten Nichtwiederwahl (Abs. 1). Sie ist eine unselbständige öffentlich-rechtliche Anstalt des Staates. Die Verwaltung erfolgt durch das kantonale Finanzdepartement, die Ver- mögensverwaltung durch das kantonale Amt für Vermögensverwaltung (Art. 89 Abs. 1). Die VKStP ist eine registrierte Vorsorgeeinrichtung gemäss Art. 48 BVG und untersteht der Aufsicht der Vorinstanz ge- mäss Art. 61 BVG. Die kantonale Lehrerversicherungskasse (KLVK) dient gemäss Art. 1 der kantonalen Verordnung vom 13. November 1990 über die Lehrer- versicherungskasse (sGS 213.550) der Sicherung gegen die wirtschaftlichen Folgen des Alters, der Invalidität und des Todes (Satz 1). Sie ist eine unselbständige öffentlich-rechtliche Anstalt des Staates. Die Verwaltung erfolgt durch das kantonale Erziehungsdepartement, die Vermögensverwaltung durch die kantonale Finanzverwaltung des Finanzdepartements (Art. 74 Abs. 1). Auch die KLVK ist eine registrierte Vorsorgeeinrichtung gemäss Art. 48 BVG und untersteht der Aufsicht der Vorinstanz (Art. 61 BVG). 5. 5.1 Gemäss Art. 61 Abs. 1 BVG hat jeder Kanton eine Behörde zu bezeichnen, welche die Vorsorgeeinrichtungen mit Sitz auf seinem Gebiet beaufsichtigt. Die Aufsichtsbehörde wacht darüber, dass die Seite 10C-2378/2006 Vorsorgeeinrichtungen die gesetzlichen Vorschriften einhalten, indem sie unter anderem die Übereinstimmung der reglementarischen Be- stimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Die Aufsichtsbehörde ist befugt, Massnahmen zur Be- hebung von Mängeln zu treffen (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). Es gehört zweifellos zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde, auf Anzeige oder Beschwerde der von einem Reglement oder Erlass der Vorsorgeein- richtung berührten Personen, die ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben, dessen Gesetzmässigkeit zu prüfen und die erforderlichen Verfügungen zu treffen. So kann sie gesetzeswidrige Reglemente oder Teile davon aufheben und den Vor- sorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen (BGE 128 II 26 E. 1a). Das Verfahren nach Art. 62 und Art. 74 BVG ist somit grundsätzlich zur von einem streitigen Anwendungsfall losgelösten Kontrolle reglementarischer Bestimmungen geeignet und vorgesehen (BGE 112 Ia 180 E. 3b). Die Beschwerde nach Art. 61 ff. BVG ist ein eigentliches Rechtsmittel, das dem Einzelnen einen Anspruch auf einen Entscheid einräumt, und nicht bloss eine Aufsichtsbeschwerde im eigentlichen Sinne, die keinen solchen Anspruch einräumt (BGE 112 Ia 180 E. 3d). Zur Abgrenzung der Rechtswege nach Art. 73 und 74 BVG hat das Eidgenössische Versicherungsgericht (heute Bundesgericht) in BGE 115 V 373 E. 3 festgestellt, dass der vom Gesetzgeber getroffenen Regelung in der Weise Rechnung zu tragen sei, dass die Zuständigkeit nach Art. 73 BVG ausgeschlossen und diejenige nach Art. 74 BVG gegeben sei, wenn der Rechtsstreit ausschliesslich oder doch über- wiegend eine abstrakte Normenkontrolle zum Gegenstand habe (BGE 119 V 197 f. E. 3b). 5.2 Die Überprüfung der reglementarischen Bestimmungen auf ihre Gesetzmässigkeit (Art. 62 Abs. 1 Bst. a BVG), in Verbindung mit der Anordnung von Massnahmen zur Behebung von Mängeln (Art. 62 Abs. 1 Bst. d BVG), erfolgt losgelöst von einem konkreten Streitfall (BGE 112 Ia 180 E. 3b; C HRISTINA RUGGLI , die behördliche Aufsicht über Vorsorgeeinrichtungen, Basel 1992, S. 147). Da unter den reglementarischen Bestimmungen im Sinne von Art. 50 BVG ins- besondere auch die Erlasse von Bund, Kantonen und Gemeinden über die Vorsorgeeinrichtungen zu verstehen sind (Art. 50 Abs. 2 BVG), bezieht sich die abstrakte Normenkontrolle der Aufsichtsbehörde auch auf die öffentlich-rechtlichen Bestimmungen (JÜRG B RÜHWILER , in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band XIV: Soziale Sicher- Seite 11C-2378/2006 heit, M: Obligatorische berufliche Vorsorge, 2. Auflage, Basel 2007, S. 2019 f., Rz. 51 [insb. Fn. 75]; M EYER , Die Rechtswege nach dem BVG, in: Zeitschrift für Schweizerisches Recht, 1987, Band I, S. 620). Im Zusammenhang mit der Prüfung von kantonalen Erlassen hat das Bundesgericht die Tragweite der BVG-Aufsicht präzisiert. So ist diese im Zusammenhang mit den möglichen Massnahmen zu sehen, welche die Aufsichtsbehörde zur Behebung von Mängeln anordnen kann. (Art. 62 Abs. 1 Bst. d BVG). Die Aufsichtsbehörde kann mit den gesetz- lichen Vorschriften nicht übereinstimmende Reglemente oder Teile davon aufheben bzw. deren Nichtanwendbarkeit feststellen und den Vorsorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen. Dabei hat die Aufsichts- behörde nicht nur zu untersuchen, ob die Reglemente mit dem BVG und den entsprechenden Ausführungsbestimmungen übereinstimmen, sondern ob dies in Bezug auf die gesetzlichen Vorschriften allgemein der Fall ist. Sie kann indessen nur Massnahmen anordnen, die ihre Grundlage im BVG haben (vgl. BGE 134 I 23 E. 3.4 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und Lehre). In einem neueren Urteil hat das Bundesgericht bezüglich der Prüfungsbefugnis der Aufsichtsbehörde bei öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen erwogen, dass die Aufsichtsbehörde auch die abstrakte Normenkontrolle von Erlassen der zuständigen legislativen oder exekutiven Behörden als Reglement öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen übernimmt. Zu den einer abstrakten Normenkontrolle zugänglichen reglementarischen Be- stimmungen im Sinne von Art. 62 Abs. 1 Bst. a BVG zählen in erster Linie die von den Vorsorgeeinrichtungen nach Art. 50 Abs. 1 BVG zu erlassenden Bestimmungen über die Leistungen, die Organisation, die Verwaltung und Finanzierung, die Kontrolle sowie das Verhältnis zu den Arbeitgebern, zu den Versicherten und zu den Anspruchs- berechtigten (vgl. BGE 135 I 28 E. 3.2.1 sowie 3.2.2). 5.3 Im vorliegenden Fall hatte die Vorinstanz im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle das kantonale Reglement vom 30. Juni 1998 zur Berechnung der Entschädigung für die Vermögens- verwaltung zu prüfen (Entschädigungsreglement), welches die Regierung des Kantons St. Gallen gestützt auf Art. 35 Abs. 3 der kantonalen Finanzhaushaltsverordnung vom 17. Dezember 1996 (sGS 831.1) erlassen hatte. Dieses diente als Grundlage für die bestrittenen Vereinnahmungen (Basis- und Erfolgshonorar für die Vermögensver- waltung). Darauf wird hinten in Erwägung 6 näher eingegangen. Seite 12C-2378/2006 Gemäss Urteil der Eidgenössischen Beschwerdekommission BVG vom 10. Mai 2005 (vgl. E. 4) handelt es sich bei diesem kantonalen Reglement um eine reglementarische Bestimmung im Sinne von Art. 50 Abs. 2 BVG, würden doch darin Fragen betreffend die Verwaltung und Finanzierung im Sinne von Art. 50 Abs. 1 Bst. c BVG geregelt. Dieses Reglement könne und müsse von der Aufsichtsbehörde auf seine Gesetzmässigkeit überprüft werden. Mit einem entsprechenden Prüfungsauftrag wurde die Sache daher an die Vorinstanz zurück- gewiesen (vgl. E. 7 und Urteilsdispositiv Ziff. 2). 5.4 Dieser Rückweisungsentscheid hat zur Folge, dass dessen Er- wägungen für die Vorinstanz bindend sind. Sie sind es sogar für die Rechtsmittelinstanz, wenn der Entscheid der Vorinstanz neuerlich – wie hier geschehen – bei ihr angefochten wird (FRITZ G YGI, Bundes- verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 232 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Insoweit die Vorinstanz im vorliegenden Ver- fahren vorbringt, beim besagten Entschädigungsreglement handle es sich nicht um ein Reglement im Sinne von Art. 50 Abs. 1 BVG, welches sie auch nicht zu prüfen habe, kann ihr deshalb nicht gefolgt werden. 5.5 Einer aufsichtsrechtlichen Prüfung des Entschädigungsreglements steht auch nicht – wie von der Vorinstanz geltend gemacht – der Um- stand entgegen, sowohl die Verwaltungskommissionen der VKStP und KLVK (paritätischen Organe gemäss Art. 51 BVG) als auch der Grosse Rat des Kantons St. Gallen hätten jeweils den Jahresrechnungen 1998 bis 2003 in Kenntnis dieses Reglements zugestimmt. Wie nämlich die Eidgenössische Beschwerdekommission BVG im besagten Urteil auf einen analogen Einwand der Vorinstanz hin erkannt hat (vgl. E. 5 jenes Urteils), muss eine Beschwerde von Betroffenen mit dem Antrag auf Überprüfung von reglementarischen Bestimmungen auf ihre Ver- fassungs- und Gesetzmässigkeit jederzeit möglich sein, selbst wenn die Amtsverfügungen zu den reglementarischen Jahresbericht- erstattungen 1998 bis 2001 in Rechtskraft erwachsen seien. Eine abstrakte Normenkontrolle müsse auch lange Zeit nach dem Inkraft- treten der reglementarischen Bestimmung noch möglich sein. 5.6 Schliesslich ist auch der weitere Einwand der Vorinstanz, es sei ihr grundsätzlich verwehrt, einen Erlass der Regierung zu prüfen, welcher sie hierarchisch unterstehe, durchaus verständlich, aber dennoch un- begründet. Wie nämlich diesbezüglich das Bundesgericht in BGE 112 Ia 180 erkannt hat, ist die Prüfung von Erlassen des Kantons zwar Seite 13C-2378/2006 nicht unproblematisch, weil die kantonale Aufsichtsbehörde den Be- hörden, die die kantonalen Bestimmungen erlassen, hierarchisch untergeordnet ist. Doch hat der Bundesgesetzgeber eine weitgehende Gleichstellung der öffentlichrechtlichen und der privaten Vorsorgeein- richtungen ausdrücklich gewollt. Demzufolge geht die bundesrechtliche Verpflichtung der einzigen kantonalen Aufsichtsbehörde (Art. 1 Abs. 1 BVV 1), alle reglementarischen Bestimmungen über die berufliche Vorsorge – einschliesslich der entsprechenden kantonalen Erlasse – auf ihre Bundesrechtskonformität hin zu prüfen, den kantonalrecht- lichen Bestimmungen über die Verwaltungshierarchie vor (vgl. auch BGE 135 I 28 E. 3.2). 6. 6.1 Das kantonale Reglement vom 30. Juni 1998 zur Berechnung der Entschädigung für die Vermögensverwaltung (Entschädigungsregle- ment) gilt gemäss Art. 1 für die Verwaltung von Vermögenswerten der Gebäudeversicherungsanstalt, der kantonalen Lehrerversicherungs- kasse und der Versicherungskasse für das Staatspersonal. Gemäss Art. 2 wird die Höhe der Entschädigung für die Vermögensverwaltung jährlich durch die Finanzverwaltung ermittelt, welche Rechnungs- stellerin ist. Art. 5 des Entschädigungsreglements regelt die "Entschädigung für die Verwaltung des übrigen Vermögens (insbesondere Aktien, Obligationen, Hypotheken)" wie folgt: "a) Basishonorar Das Basishonorar beträgt 0,1 Prozent des Gesamtvermögens ohne das in Liegenschaften investierte Vermögen zu Jahresbeginn (gesamte Aktiven abzüglich Wert der Liegenschaften). Dieses Honorar ist in jedem Fall geschuldet. b) Erfolgsabhängiges Honorar Grundsatz: Ein erfolgsabhängiges Honorar wird nur in Rechnung gestellt, wenn durch die Vermögensverwalter ein überdurchschnittlicher Ertrag erwirtschaftet wird. Als überdurchschnittlich gilt der Ertrag dann, wenn die prozentuale Wert- entwicklung des verwalteten Reinvermögens (eigene Performance) höher ausfällt als der vergleichbare, von Pictet publizierte BVV 2 Per- formance-Index." [...] 6.2 Nach den Beschwerdeführern ist das Entschädigungsreglement bezüglich die VKStP nie rechtswirksam geworden, weil dessen Ge- nehmigung durch den Grossen Rat fehle. Das Entschädigungsregle- ment enthält allerdings keinen entsprechenden Genehmigungsvor- Seite 14C-2378/2006 behalt. Die Notwendigkeit einer Genehmigung wollen die Be- schwerdeführer jedoch aus Art. 85 Abs. 3 des kantonalen Staatsver- waltungsgesetzes vom 16. Juni 1994 (sGS 140.1) ableiten. Diese Be- stimmung lautet wie folgt: "Art. 85 Vorsorge [...] 3 Die Regierung erlässt eine Versicherungsverordnung. Sie bedarf der Ge- nehmigung des Grossen Rates." Wie aus der entsprechenden kantonalen Verordnung (Verordnung vom 5. September 1989 über die Versicherungskasse für das Staats- personal) hervorgeht, wurde diese – inklusive die in Art. 90 geregelte Delegation an das Finanzdepartement zum Erlass eines Reglements über die Vermögensverwaltung – am 27. November 1989 vom Grossen Rat genehmigt (vgl. Fussnote 1 zum Ingress). Der Einwand der Be- schwerdeführer erweist sich demnach als unbegründet. 6.3 Die Beschwerdeführer rügen im Weiteren die rückwirkende In- kraftsetzung des am 30. Juni 1998 erlassenen kantonalen Ent- schädigungsreglements. Gemäss dessen Art. 6 wird das Reglement rückwirkend ab dem 1. Januar 1998 angewendet. Wie den Jahres- rechnungen der beiden Vorsorgeeinrichtungen zu entnehmen ist, wurde das Honorar für die Vermögensverwaltung nach Massgabe dieses Reglements erstmals für das Rechnungsjahr 1998 erhoben (vgl. Bericht der Finanzkontrolle des Kantons St. Gallen über die Prüfung der Jahresrechnung 1998 der VKStP, act. B 16 AB 2, S. 10 und 18). 6.3.1Das Entschädigungsreglement ist vom kantonalen Gesetzgeber beschlossen worden. Die Frage der Zulässigkeit einer rückwirkenden Reglementsbestimmung (vorliegend Art. 5 dieses Reglements) be- urteilt sich somit nach Grundsätzen, die allgemein für die Rückwirkung von Erlassen gelten (Urteil des Bundesgerichts 2A.228/2005 vom 23. November 2005 E. 2.2). In zeitlicher Hinsicht sind grundsätzlich die- jenigen Rechtssätze massgebend, die bei der Verwirklichung des zu Rechtsfolgen führenden Sachverhaltes galten; später eingetretene Änderungen müssen unberücksichtigt bleiben. Knüpft ein Erlass dennoch an Sachverhalte bzw. Ereignisse an, die in der Vergangenheit liegen und vor Erlass der Norm abgeschlossen wurden, liegt eine echte Rückwirkung vor, die grundsätzlich unzulässig ist, sofern sie sich belastend auswirkt. Ein Abweichen von diesem Grundsatz ist ver- fassungsrechtlich nur ganz ausnahmsweise und unter strengen Voraussetzungen zulässig; dies ist dann der Fall, wenn die Rück- Seite 15C-2378/2006 wirkung ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist, wenn sie zeitlich mässig ist, wenn sie keine stossenden Rechtsungleichheiten bewirkt, wenn sie sich durch triftige Gründe rechtfertigen lässt und wenn sie nicht in wohlerworbene Rechte eingreift. Keine bzw. eine unechte Rückwirkung ist dem- gegenüber gegeben, wenn der Gesetzgeber auf Verhältnisse abstellt, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern (Urteil des Bundesgerichts 2A.228/2005 vom 23. November 2005 E. 2.3 mit Hin- weisen). 6.3.2Gemäss Art. 2 des Entschädigungsreglements wird die Höhe der Entschädigung für die Vermögensverwaltung jährlich durch die Finanzverwaltung ermittelt. Die genaue Berechnung des geschuldeten Betrages kann daher erst per Ende des Rechnungsjahres erfolgen, wenn die in Art. 5 des Entschädigungsreglements aufgeführten Para- meter feststehen, vorliegend somit erstmals im Jahre 1999 für das Rechnungsjahr 1998. Erst auf diesen Zeitpunkt hin war das neue Recht erstmals anzuwenden. Im Zeitpunkt des Erlasses des Ent- schädigungsreglements war der Sachverhalt, auf den es sich bezog, noch nicht abgeschlossen. Somit liegt gemäss oben erwähnter bundesgerichtlicher Rechtsprechung keine bzw. eine zulässige un- echte Rückwirkung vor. Das Entschädigungsreglement ist hinsichtlich Art. 6 daher nicht zu beanstanden und die Rügen der Beschwerde- führer erweisen sich als unbegründet. 7. 7.1 Strittig ist weiter, ob das Entschädigungsreglement auf einer ge- nügenden gesetzlichen Grundlage beruht. Die Beschwerdeführer be- streiten dies hinsichtlich der Bestimmung von Art. 5 einzig insoweit, als diese ein erfolgsabhängiges Honorar vorsieht (Bst. b). Ihrer Ansicht nach diene dieses, anders als das Basishonorar (Bst. a), nicht der Deckung des Verwaltungsaufwandes des Staates. Zur Erhebung eines solchen kostenunabhängigen Honorars bedürfe es nach abgaberecht- lichen Grundsätzen einer gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn mit einer entsprechenden Delegationsnorm, welche die wesentlichen Elemente der Abgabe (Kreis der Abgabepflichtigen, Gegenstand der Abgabe, Bemessungsgrundlage) festlegen. Diese Anforderungen seien vorliegend weder nach dem BVG noch nach kantonalen Recht erfüllt. Demgegenüber machen die Vorinstanz und die Beschwerde- gegnerin geltend, dass mit dem Erfolgshonorar auch andere Kosten Seite 16C-2378/2006 des Staates als die Vermögensverwaltung gedeckt würden, so etwa die Entschädigung für die Übernahme der Staatsgarantie gegenüber den beiden Kassen. Nur dank dieser Sicherheit sei eine erfolgreiche Anlagestrategie möglich, was auch der Grosse Rat des Kantons St. Gallen bei den Beratungen zu den Jahresrechnungen stets betont habe. Im Übrigen würden für vergleichbare Tätigkeiten auch private Vermögensverwalter in ihren Tarifen ein Basis- und Erfolgshonorar vorsehen. Deshalb sei die vorhandene gesetzliche Grundlage ge- nügend. Davon sei auch der Grosse Rat des Kantons St. Gallen bei seinen Beratungen im Zusammenhang mit der Genehmigung der Jahresrechnungen der beiden Pensionskassen ausgegangen. 7.2 Gemäss Art. 71 Abs. 1 BVG haben die Vorsorgeeinrichtungen ihr Vermögen so zu verwalten, dass Sicherheit und genügender Ertrag der Anlagen, eine angemessene Verteilung der Risiken sowie die Deckung des voraussehbaren Bedarfes an flüssigen Mitteln gewähr- leistet sind. Die Verwaltungskosten sind in der Betriebsrechnung aus- zuweisen (Art. 65 Abs. 3 BVG in der zu diesem Zeitpunkt geltenden Fassung). Die Kosten für die Vermögensverwaltung gehören zu den Verwaltungskosten (C ARL HELBLING , Personalvorsorge und BVG, 8. Aufl., Bern/Stuttgart/Wien 2006, S. 394 f.); dies hat der Gesetzgeber im Rahmen der 1. BVG-Revision durch die Transparenzvorschriften noch besonders hervorgehoben (vgl. Art. 65 Abs. 3, 2. Satz i.V.m. Art. 48a der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinter- lassenen- und Invalidenvorsorge [BVV 2, SR 831.441.1]). 7.3 Das Vorsorgevermögen der VKStP und KLVK besteht, wie die Vor- instanz darlegt, je aus einem Teilvermögen des Kantons St. Gallen, welches nach Massgabe der kantonalen Regelung separat verwaltet und in der Staatsrechnung als separater Posten aufgeführt wird. Für die Vermögenszuordnung ist jedoch die Rechtsform nicht ent- scheidend, macht doch das Gesetz (Art. 48 BVG) keinen Unterschied zwischen öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen mit und solchen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (H ANS MICHAEL RIEMER , Leere Staats- und Firmenkassen – volle Pensionskassen, in: SZS 1998 S. 272 f.). Über die Zuordnung des Vorsorgevermögens bei unselbständigen öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen hat das Bundesgericht im analogen Fall der Versicherungskasse der Stadt Zürich unter Hinweis auf die Lehre befunden, dass auch bei öffentlichen Kassen ohne eigene Rechtspersönlichkeit die Mittel der Pensionskasse selbst ge- Seite 17C-2378/2006 hörten und grundsätzlich für die Vorsorge der Versicherten bestimmt seien (Urteil 2A.100/2000 vom 26. November 2001 E. 3e). 7.4 Die Vorinstanz erblickt bereits aus den genannten bundesrecht- lichen Bestimmungen des BVG eine genügende gesetzliche Grund- lage für die Vereinnahmung der Honorare für die Vermögensver- waltung aus dem Vermögen der VKStP und KLVK (vgl. angefochtene Verfügung S. 14 E. 3, ebenso Vernehmlassung vom 6. Dezember 2005, act. B 16, S. 13, Ziff. 1.1). Zur Untermauerung ihres Stand- punktes verweist sie auf das von den Beschwerdeführern ins Recht gelegte Privatgutachten von Martin Hubatka vom 19. September 2001 (Verfahren BKBVG 937/02, act. 4). Dieser kommt denn auch zu folgendem Schluss (vgl. Gutachten S. 3): "... Aus den zwingenden bundesrechtlichen Vorschriften, die für registrierte VE [Vorsorgeeinrichtungen] auch im überobligatorischen Bereich gelten (Art. 49 Abs. 2 BVG), ist nichts zu entnehmen, was der grundsätzlichen Kompetenz des Regierungsrates zum Erlass eines Reglements über die Entschädigung für die Vermögensverwaltung zuwiderläuft. Ebenso bestehen keine Vor- schriften, wie hoch die Verwaltungskosten einer VE maximal sein dürfen. Es obliegt allein der Verantwortung des Führungsorganes einer VE, die für sie im Interesse der Versicherten kostengünstigste Lösung zu treffen...". Wohl statuiert das BVG die Kompetenz der Vorsorgeeinrichtung zur Erhebung von Verwaltungskosten für die Vermögensverwaltung und enthält bewusst keine näheren Vorschriften über deren Voraus- setzungen und Höhe, sondern überlässt die Regelung dem Selb- ständigkeitsbereich der Vorsorgeeinrichtungen. So schreibt das Bundesrecht denn auch nicht vor, dass die Vorsorgeeinrichtungen zwingend die Kosten der Vermögensverwaltung zu Lasten der Be- triebsrechnung tragen müssen; diese können ebenso gut vom Arbeit- geber übernommen oder in die paritätischen Beiträge eingerechnet werden (C ARL HELBLING , Personalvorsorge und BVG, a.a.O., S. 394 Ziff. 8.17). Hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen be- fasst sich Art. 50 Abs. 2 BVG weder mit der Rechtsnatur (Gesetz im formellen Sinn, Verordnung der Exekutive usw.) der für die einzelnen öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen massgebenden Be- stimmungen noch mit den Formalitäten hinsichtlich ihres Erlasses, ihrer Änderung oder Aufhebung; vielmehr ist dies alles dem be- treffenden Gemeinwesen überlassen (H ANS M ICHAEL R IEMER , GABRIELA R IEMER -KAFKA , Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, 2. Aufl., Bern 2006, S. 70, § 2 N. 122). Dagegen schreibt das Bundesrecht diesbezüglich vor, dass das paritätisch besetzte Organ der Vorsorgeeinrichtung vor dem Erlass der betreffenden Be- Seite 18C-2378/2006 stimmungen durch das Gemeinwesen anzuhören ist (Art. 51 Abs. 5 BVG). 7.5 Beim Erlass des Entschädigungsreglements stützte sich die Regierung des Kantons St. Gallen auf Art. 35 Bst. h (heute Art. 35 Abs. 3 Ziff. 1) der Finanzhaushaltsverordnung vom 17. Dezember 1996 (sGS 831.1), welcher wie folgt lautet: "Sie [die Regierung] erlässt Richtlinien insbesondere über: 1. die Verwaltung des Finanzvermögens (Anlagerichtlinien); 2. die Beschaffung fremder Mittel; 3. die Festlegung der Zinssätze für die interne Verzinsung." Die Regierung ist davon ausgegangen, dass die Verwaltung der Ver- mögenswerte aus den Sonderrechnungen der betreffenden Institutionen (VKStP und KLVK) zu entschädigen sei. Gleichzeitig sollte diese Entschädigung, welche bis anhin jeweils im Rahmen des Budgetprozesses festgelegt wurde, nun verbindlich geregelt werden (vgl. Protokoll der Sitzung der Regierung vom 30. Juni 1998, Nr. 489, act. 18 im Verfahren BKBVG 937/02). Nach der kantonalen Rechtsordnung stellen weder das Ent- schädigungsreglement noch die Finanzhaushaltsverordnung ein Gesetz im formellen Sinn dar. Diese Eigenschaft kommt vielmehr erst dem höherrangigen kantonalen Erlass, nämlich dem Staatsver- waltungsgesetz vom 16. Juni 1994 (sGs 140.1) zu. Dieses enthält folgende zwei Delegationsnormen: "Art. 66 Regierung [...] 3 Sie [die Regierung] bestimmt durch Verordnung die Zuständigkeit der Departemente und der Staatskanzlei sowie weiterer Dienststellen bei: 1. Vorbereitung und Vollzug des Voranschlags; 2. Zusicherung und Ausrichtung von Staatsbeiträgen; 3. Geltendmachung sowie Stundung und Erlass von Forderungen des Staates. Art. 95 Verordnungen 1 Die Regierung erlässt durch Verordnung nähere Vorschriften insbesondere über: [...] f) Finanzhaushalt, Rechnungsführung und Finanzkontrolle; [...]. " 7.6 Die Beschwerdeführer bemängeln, dass die kantonalen Delegationsnormen die Erhebung einer Entschädigung für die Ver- waltung von Sondervermögen nicht explizit vorsehen würden. Daher sei auf die bundesrechtlichen Normen abzustellen. Diese würden ge- Seite 19C-2378/2006 mäss Art. 50 Abs. 1 Bst. c i.V.m. Art. 65 Abs. 3 BVG, wonach die Vor- sorgeeinrichtung für ihre Verwaltungstätigkeit ein Entgelt einnehmen dürften, indes einzig eine Grundlage für die Erhebung des Basis- honorars bilden, nicht aber für das erfolgsabhängige Honorar. Zwar sage das BVG über die Höhe dieses Verwaltungshonorars nichts aus, doch richte sich die Entschädigung des Gemeinwesens für die Deckung seines Verwaltungsaufwandes gemäss den von Lehre und Rechtsprechung entwickelten Abgabegrundsätzen nach dem Kosten- deckungs- und Äquivalenzprinzip. Diese Voraussetzungen seien hin- sichtlich des Basishonorars erfüllt. Demgegenüber gehe das Erfolgs- honorar über diese Entschädigung hinaus, weshalb es sich nicht um eine kostenabhängige Kausalabgabe handle. Dessen Erhebung be- nötige deshalb eine Grundlage in einem formellen Gesetz mit einer entsprechenden Delegationsnorm, welche die wesentlichen Elemente der Abgabe festlege. Diese Voraussetzungen seien hinsichtlich des erfolgsabhängigen Honorars nicht erfüllt. Den Beschwerdeführern ist einzig insoweit zu folgen, als nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung öffentliche Abgaben – ab- gesehen von Kanzleigebühren – einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfen. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungs- grundlagen der Abgabe selber festlegen (statt vieler: BGE 130 I 113 E. 2.2 mit Hinweisen). Die hier gemeinten öffentlichen Abgaben umfassen Geldleistungen, welche die Privaten kraft öffentlichen Rechts dem Staat schulden und die vorwiegend der Deckung des allgemeinen staatlichen Finanzbedarfs dienen (U LRICH H ÄFELIN /GEORG M ÜLLER /FELIX U HLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 2623). Dabei geht es um Abgabepflichten des Bürgers gegenüber dem Staat. Das Erfordernis des Gesetzesvorbehalts im Abgaberecht ist ein selbständiges verfassungsmässiges Recht und erfüllt eine Schutzfunktion (statt vieler BGE 123 I 248 E. 2 mit Hin- weisen. 7.7 Bei den vorliegend bestrittenen Honoraren fragt sich indessen, ob es sich um öffentliche Abgaben in diesem strengen Sinne handelt. Zwar werden diese Honorare laut Art. 2 des Entschädigungsregle- ments durch die Finanzverwaltung und damit durch den Staat erhoben. Allein damit liegt aber noch keine öffentliche Abgabe vor. Diese Honorare sind nämlich nicht von Privaten, sondern, wie in Art. 1 des Seite 20C-2378/2006 Entschädigungsreglements ausdrücklich statuiert, von den beiden Vorsorgeeinrichtungen KLVK und VKStP zu entrichten, welchen ge- mäss Art. 48 Abs. 2 BVG eigene Rechtspersönlichkeit zukommt. Es ist auch nicht so, dass der Staat diese Honorare einseitig und hoheitlich (wie bei öffentlichen Abgaben) kraft seiner Staatsgewalt festgelegt hat. Vielmehr wurden, wie die Regierung bestätigt, vorgängig die Ver- waltungskommissionen der beiden Vorsorgeeinrichtungen begrüsst, welche dem neuen Reglement zugestimmt hatten (Protokoll der Regierung des Kantons St. Gallen, a.a.O., S. 2 Bst. F, ebenso Antwort der Regierung vom 30. Januar 2001 auf die Interpellation Hartmann- Flawil [wiedergegeben in der angefochtenen Verfügung Sachverhalt Bst. F]). Dabei handelt es sich um das gemäss Art. 51 BVG vor- geschriebene paritätische Organ, welches vor dem Erlass von Reglementsbestimmungen zwingend anzuhören ist (Art. 50 Abs. 5 BVG). Damit übt dieses einen gewissen Einfluss auf die Entscheide des Gemeinwesens aus (vgl. hierzu: Finanzierung öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen, Vernehmlassungsvorlage und erläuternder Bericht des Bundesrates, Juni 2007, S. 13 Ziff. 2.3.1, wo als Beispiel auf die Situation im Kanton St. Gallen betreffend die VKStP und KLVK hingewiesen wird). Hinsichtlich des Erlasses von reglementarischen Bestimmungen über die Verwaltung und Finanzierung gemäss Art. 50 BVG hat das Bundesgericht in BGE 124 II 570 E. 3 präzisiert, die Be- deutung dieser Bestimmung liege – analog zu dem im staatlichen Be- reich geltenden Legalitätsprinzip – einerseits darin, dass für alle Be- teiligten die massgebenden Regeln in generell-abstrakter Form fest- gelegt sind, wodurch Vorhersehbarkeit und Rechtsgleichheit in der Anwendung gewährleistet werden; andererseits können beim Erlass von Reglementen die Arbeitgeber und Arbeitnehmer paritätisch mit- wirken. Als Arbeitgeber in diesem Sinne figuriert vorliegend der Kanton St. Gallen, welcher sich gemäss Art. 11 BVG für die Ver- sicherung seiner Arbeitnehmer bei den beiden Vorsorgeeinrichtungen angeschlossen hat. Diese Konstellation spricht gegen ein hoheitliches Handeln des Staates im Sinne der Grundsätze des Abgaberechts. 7.8 Unter Berücksichtigung der dargelegten Besonderheiten hinsicht- lich der Organisation der Vorsorgeeinrichtungen (auch der öffentlich- rechtlichen) sind daher – was die Erhebung der fraglichen Honorare anbelangt – an das Legalitätsprinzip weniger strenge Anforderungen als an das von den Beschwerdeführern herangezogene Abgaberecht zu stellen. Unter diesem Blickwinkel betrachtet ist die dargelegte Seite 21C-2378/2006 gesetzliche Grundlage, auf welcher die Regierung das Ent- schädigungsreglement erlassen hat, genügend. 8. 8.1 Wie sich den Jahresrechnungen der VKStP und KLVK entnehmen lässt, wurden dem Vorsorgevermögen gestützt auf Art. 5 des Ent- schädigungsreglements in den Jahren 1999 – 2001 unter der Rubrik "Sachaufwand" folgende Honorare belastet: Für die VKStP: Im Jahr 1999 (act. B 16/3): Basishonorar Fr. 1'843'795.-, erfolgs- abhängiges Honorar Fr. 6'728'600.-; im Jahr 2000 (act. B 16/4): Basishonorar Fr. 1'962'422.-, erfolgsabhängiges Honorar Fr. 1'400'000.-; im Jahr 2001 (act. B 16/5): Basishonorar Fr. 2'020'083.-, erfolgsabhängiges Honorar Fr. 82'176.-. Für die KLVK: Im Jahr 1999 (act. B 16/8): Basishonorar Fr. 1'221'000.-, erfolgs- abhängiges Honorar Fr. 4'994'000.-; im Jahr 2000 (act. B16/9): Basis- honorar Fr. 1'359'000.-, erfolgsabhängiges Honorar Fr. 900'000.-, im Jahr 2001 (act. 16/10): Basishonorar Fr. 1'449'000.-, erfolgsabhängiges Honorar Fr. 0.-. Die Beschwerdeführer bemängeln, diese Ausgaben der Vorsorgeein- richtungen würden den Aufwand des Staates für die Vermögensver- waltung bei weitem übersteigen, was nicht angehe (vgl. auch ihre Aufsichtsbeschwerde vom 2. September 2002, S. 8, act 39 im Ver- fahren BKBVG 937/02). In einem weiteren Schritt ist daher nach- folgend zu prüfen, ob diese Ausgaben, welche die beiden Vorsorge- einrichtungen gestützt auf Art. 5 des Entschädigungsreglements dem Vorsorgevermögen belastet hatten, auch in materieller Hinsicht den genannten bundesrechtlichen Bestimmungen stand halten, wobei – da nicht bestritten – davon auszugehen ist, dass die Beträge aufgrund des Reglements richtig ermittelt wurden, was auch die Kontrollstelle jeweils bestätigt hatte (vgl. Prüfberichte der Finanzkontrolle des Kantons St. Gallen, act. B 16/AB 3 – AB 5). 8.2 Das Bundesgericht hat im Urteil 2A.395/2002 vom 14. August 2003 die Erhebung von Verwaltungskosten präzisiert: Aus den BVG- Vorschriften über die Vermögensverwaltung ergebe sich die Pflicht der Vorsorgeeinrichtung zu zweckkonformer Verwendung und sorgfältiger Seite 22C-2378/2006 Verwaltung von Vorsorgevermögen und zur Schaffung der im Hinblick auf die Überprüfung der Einhaltung dieser Pflicht erforderlichen Transparenz. Die Aufsichtsbehörde sei grundsätzlich berechtigt zu prüfen, ob sich die Höhe der Verwaltungskosten rechtfertigen lasse bzw. ob einzelne Aufwendungen noch dem Gebot vorsorgezweck- konformer Mittelverwendung genügten und ob die Vorsorgeeinrichtung die sie diesbezüglich treffende Pflicht zur Transparenz beachtet habe. Die Aufsichtsbehörde habe bei Vorsorgeeinrichtungen jeglicher Rechtsform in gleicher Weise die zweckkonforme Verwendung und sorgfältige Verwaltung von Vorsorgevermögen zu überprüfen. Dies er- gebe sich insbesondere aus Art. 48 Abs. 2 BVG, wonach alle registrierten Vorsorgeeinrichtungen nach den gesetzlichen Be- stimmungen über die berufliche Vorsorge organisiert, finanziert und verwaltet werden müssten (vgl. E. 3.2 mit Hinweisen). 8.3 Beim Basishonorar gemäss Art. 5 Bst. a des kantonalen Ent- schädigungsreglements handelt es sich nach den Darlegungen der Regierung um eine Entschädigung des Staates für die Bewirtschaftung der genannten Sondervermögen [gemeint sind die Sondervermögen der VKStP und KLVK]. Bezüglich der Höhe der Ansätze habe man sich am unteren Ende der marktüblichen Bandbreite orientiert (vgl. Antwort der Regierung auf die Interpellation Hartmann-Flawil vom 26. September 2000, wiedergegeben auf Seite 4 der angefochtenen Ver- fügung, act. B 2). Die Vorinstanz und der Beschwerdegegner quali- fizieren diese Ausgaben als Entschädigung für die Vermögensver- waltung, die jedem ausgegliederten Institut bezahlt werden müsse (vgl. Vernehmlassung der Vorinstanz vom 6. Dezember 2005, S. 18, mit Zitat aus dem Protokoll des Grossen Rates des Kantons St. Gallen). Die Erhebung des Basishonorars wird von den Beschwerde- führern nicht bestritten. Dem stehen auch die in Erwägung 8.2 ge- nannten Grundsätze nicht entgegen, weshalb die dahingehende Be- lastung des Vorsorgevermögens nicht zu beanstanden ist. 8.4 Was das erfolgsabhängige Honorar gemäss Art. 5 Bst. b des kantonalen Entschädigungsreglements betrifft, ist in grundsätzlicher Hinsicht festzuhalten, dass die genannten gesetzlichen Vorschriften und Grundsätze einem Modell – wie das vorliegende – nicht entgegen stehen, die Höhe der Vermögensverwaltungskosten nach Massgabe des vom Vermögensverwalters erzielten Erfolges festzulegen. Ent- sprechende Modelle werden denn auch von der Praxis angeboten (vgl. Privatgutachten Martin Hubatka, a.a.O., S. 8; ebenso Schweizerischer Seite 23C-2378/2006 Pensionskassenverband ASIP in: Mitteilungen vom 29. Dezember 2004, Ziff. 3 Bst. b). Wohl steht, wie die Vorinstanz unter Hinweis auf die Ausführungen der Regierung darlegt, auch diesbezüglich den beiden Vorsorgeeinrichtungen – mangels gesetzlicher Vorschriften über die Höhe der Verwaltungskosten – bei der Festlegung der konkreten Bemessung dieses Honorars ein Ermessensspielraum zu, welcher in Art. 49 Abs. 1 BVG i.V.m. Art. 50 Abs. 1 Bst. c BVG garantiert wird und von der Aufsichtsbehörde im Rahmen ihrer Prüfung zu beachten ist (H ANS MICHAEL RIEMER , GABRIELA RIEMER -KAFKA , Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, 2. Aufl., Bern 2006, § 2 Rz. 99 mit Hinweisen). Doch sind auch bei der Ausgestaltung des Erfolgshonorars die genannten Vorschriften und Grundsätze einer zweckkonformen Verwendung und sorgfältigen Verwaltung von Vor- sorgevermögen zu beachten (vgl. vorne E. 7.2 und E. 8.2). 8.4.1 Die Beschwerdeführer berufen sich bei ihrer Rüge, wonach das vom Kanton St. Gallen vereinnahmte Honorar dessen Aufwand bei weitem übersteige, auf die Staatsrechnung und die Sonderrechnungen der beiden Vorsorgeeinrichtungen, deren Auszüge sie ins Recht legen (vgl. Auszug aus der Staatsrechnung, act. B 7 – B 12 im Verfahren BKBVG 937/02). Dort gehen unter dem Konto 5051 für die Finanz- verwaltung der Aufwand (Rubriken 301 – 390) und die vereinnahmten Beträge (Rubrik 434 "Ertrag aus Dienstleistungen und Benützungs- gebühren") hervor, wobei sich die Angaben jeweils auf die gesamte Finanzverwaltung beziehen und sich eine Differenzierung hinsichtlich der beiden Vorsorgeeinrichtungen nicht eruieren lässt und vom Be- schwerdegegner oder der Vorinstanz (vgl. act. B 16, S. 7: „latent ganz massive Kosten“) auch nicht dargetan wird. In den Sonderrechnungen der beiden Vorsorgeeinrichtungen werden unter der Rubrik 3186 "Entschädigungen" die Honorare (Basis- und Erfolgshonorar) auf- geführt, welche im Wesentlichen den erwähnten Angaben (vgl. vorne E. 8.1) der Jahresrechnungen der beiden Vorsorgeeinrichtungen ent- sprechen. Für die Jahre 1999 und 2000 lässt sich diesen Dar- stellungen Folgendes entnehmen: Bei Erträgen aus Honoraren zu- lasten der VKStP und KLVK von Fr. 14'787'395.- (1999) bzw. 5'621'472.- (2000) stand ein Gesamtaufwand (für die ganze Finanz- verwaltung) von Fr. 3'091'707.65 (1999) bzw. Fr. 3'567'048.85 (2000) gegenüber. Daraus ist ersichtlich, dass die Einnahmen der Finanz- verwaltung aus Honoraren der VKStP und KLVK selbst den Aufwand der gesamten Finanzverwaltung des Kantons im Jahr 1999 wesentlich und im Jahr 2000 noch deutlich überstiegen. Von diesen Honoraren lag Seite 24C-2378/2006 selbst das vorliegend bestrittene Erfolgshonorar von Fr. 11'722'600.- (Fr. 6'728'600 + Fr. 4'994'000, für 1999) bzw. Fr. 2'300'000.- (Fr. 1'400'000 + Fr. 900'000, für 2000) im Jahr wesentlich höher als der gesamte Aufwand der Finanzverwaltung und im Jahr 2000 nur zu einem Drittel darunter. Auch wenn sich beim Aufwand der Finanzver- waltung nicht eruieren lässt, welcher Anteil davon auf die Vermögens- verwaltung der beiden Vorsorgeeinrichtungen entfällt, erhellt aus dieser groben Analyse, dass die vereinnahmten Beträge an Honoraren, insbesondere Erfolgshonoraren, für die Vermögensver- waltung der beiden Vorsorgeeinrichtungen den dafür erbrachten Auf- wand der Finanzverwaltung wesentlich überstiegen. 8.4.2Dieser von den Beschwerdeführern daher zu Recht vor- gebrachte Einwand wurde denn auch in den Beratungen des Grossen Rates des Kantons St. Gallen zur Rechnung 2000, welche auch die Vorjahreszahlen enthielt, sowie später zur Interpellation Hartmann- Flawil eingehend diskutiert (vgl. Protokoll des Grossen Rates des Kantons St. Gallen 2000/2004 Nr. 173/1 vom 25. September 2001 S. 10 -18 sowie vom 7. Mai 2001 Nr. 139 bezüglich der Interpellation Hartmann-Flawil 51.00.63, beide act. B 16/AB 4), worauf sich auch die Vorinstanz in ihrer angefochtenen Verfügung unter wörtlicher Wieder- gabe der Beratungen bezog (vgl. Sachverhalt Bst. D – G). Zur Charakterisierung des erfolgsabhängigen Honorars äussert sich die Regierung im Wesentlichen dahingehend, dass es darum gehe, einer auf Erfolg ausgerichteten Vermögensanlagepolitik Rechnung zu tragen und die Entschädigungsregelung darauf abzustimmen. Diese stelle auf den Erfolg in der Verwaltung des Vermögens ab. Am Erfolg, d.h. der Mehrperformance aus der Verwaltung des Vermögens, würden primär die Pensionskassen und die Gebäudeversicherungsanstalt mit rund 90 % und lediglich in einem geringen Ausmass von 10 % auch der Staat partizipieren. Die Erfolgsprämie werde gemäss dem Brutto- prinzip jeweils in vollem Umfang in der Staatsrechnung vereinnahmt. Für die zwei Mitarbeiter der Finanzverwaltung, welche für die Ver- mögensverwaltung zuständig seien, sei ein variables Besoldungs- element vereinbart worden, welches auf den Erfolg in der Vermögens- verwaltung abstelle. Bei schlechtem Erfolgsausweis werde die Grund- besoldung um bis zu Fr. 20'000.- je Person gekürzt, bei Erwirt- schaftung einer überdurchschnittlichen Performance werde ein Bonus von bis zu Fr. 60'000.- je Person und Jahr ausbezahlt. Bei der Be- trachtung der zweifellos beachtlichen Erfolgsprämien des Staates dürfe nicht ausser Acht gelassen werden, dass den beiden Pensions- Seite 25C-2378/2006 kassen ausserordentlich hohe Erträge zugeflossen seien, welche einer erfolgsorientierten Anlagepolitik zu verdanken seien. Dabei sei eine risikoorientierte Anlagepolitik betrieben worden, welche nur dank der Staatsgarantie möglich gewesen sei. Diese sei analog wie jene gegenüber der Kantonalbank zu entschädigen oder, wenn nicht mehr erwünscht, abzugelten. 8.4.3Zum erfolgsabhängigen Honorar äussert sich auch der Experte Martin Hubatka in seinem Privatgutachten (Privatgutachten, a.a.O. S. 9) kritisch zur konkreten Regelung und hält als Fazit fest: "Wir kommen zum Schluss, dass die Entschädigungsregelung [gemeint ist das Erfolgshonorar gemäss Art. 5 Bst. b des Entschädigungsreglements] (...) in Aktien-freundlichen Jahren dem Staat eine Entschädigung [bringt], die in keinem Verhältnis zum Verwaltungsaufwand steht. Der bezahlte Preis gleicht dann vielmehr einer Risikoprämie auf dem Aktienportefeuille und damit einer unter dem heutigen Titel ungerechtfertigten Rückführung von Pensions- kassengeldern an den Staat...". Auch die Vorinstanz stellt nicht in Abrede, dass die Vereinnahmung des Staates höher ist als dessen Aufwand für die Vermögensver- waltung. Sie macht aber geltend, dass daneben auch andere Kosten des Staates abgedeckt werden, wie insbesondere solche für seine Garantiestellung gegenüber den beiden Kassen, was ebenfalls eine geldwerte Leistung darstelle. Dass mit den Kosten für die Vermögens- verwaltung auch die Staatsgarantie abgegolten werden soll, geht aus dem Entschädigungsreglement allerdings nicht hervor. Zu dieser Frage äusserte sich der Gutachter Martin Hubatka kritisch wie folgt (vgl. Privatgutachten, a.a.O., S. 8): "...Der Kanton St. Gallen als Garant der Leistungen der unselbständigen öffentlich-rechtlichen [Anstalten] erhebt gleichsam eine Risikoprämie auf dem Finanzvermögen, das zu einem bedeutenden Teil in Aktien angelegt ist. Der Kanton ist der Risikoträger, doch letztlich sind es wiederum die Ver- sicherten und Rentner, deren Ansprüche (z.B. auch Teuerungsanpassung) davon betroffen sind...". In die gleiche Richtung gehen auch die von der VKStP angebrachten Zweifel: So wurden in den Beratungen der Verwaltungskommission vom 10. April 2001 gegen die fragliche Regelung dahingehend Ein- wände geltend gemacht, dass die Erfolgsentschädigungen für 1998 und 1999 weit über dem vom Vorsteher der Finanzverwaltung auf Fr. 700'000.- pro Jahr prognostizierten Mehraufwand liegen und daher eine Erfolgsbeteiligung bzw. Gewinnabschöpfung zugunsten des all- gemeinen Staatshaushaltes darstellen würden, welche dem System einer staatlichen Pensionskasse zuwiderlaufen würde. Es bestehe kein Seite 26C-2378/2006 Anlass, über die Abgeltung der effektiven Kosten hinauszugehen. Wenn von einem Anreiz für gutes Arbeiten gesprochen werde, könne das nur für das Erfolgshonorar der Vermögensverwalter, nicht aber für eine Erfolgsbeteiligung zugunsten des allgemeinen Staatshaushalts gelten (vgl. Protokoll der Sitzung der Verwaltungskommission vom 10. April 2001, S. 2, act- B 16/AB 4). 8.4.4Damit wird deutlich, dass das Erfolgshonorar in der vorliegend festgesetzten Form überwiegend den Charakter einer Gewinn- beteiligung des Staates an den Vermögenserträgen der beiden Vor- sorgeeinrichtungen aufweist und nur am Rande darauf ausgerichtet ist, die effektiven Aufwendungen für die Vermögensverwaltung zu decken. Diese Gewinnbeteiligung ist nicht den Kosten für die Ver- mögensverwaltung gemäss Art. 65 Abs. 3 BVG zuzurechnen (zum Begriff der Verwaltungskosten vgl. Kommentar zu Art. 48a BVV 2 [Verwaltungskosten] in: Mitteilungen über die berufliche Vorsorge, Bundesamt für Sozialversicherungen [Hrsg.], Nr. 72 vom 8. April 2004, Rz. 426: C ARL H ELBLING , Personalvorsorge und BVG, 8. Aufl. Bern/Stuttgart/Wien 2006, S. 394 f.). Aus den vorgenannten Gründen vermag es in seiner Höhe auch dem Äquivalenzprinzip nicht zu ge- nügen, zumal auch das Interesse der Vorsorgeeinrichtung an der Finanzierung ihrer gesetzlichen und reglementarischen Vorsorgever- pflichtungen (vgl. hierzu C ARL HELBLING , a.a.O., S. 165) die wirtschaft- liche Bedeutung und das Interesse der Versicherten überwiegt (zum Äquivalenzprinzip vgl. U LRICH HÄFELIN /GEORG M ÜLLER /FELIX UHLMANN , All- gemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 2641 ff.). Art. 5 Bst. B des Entschädigungsreglements befindet sich deshalb diesbezüglich im Widerspruch zu den zwingenden Vorschriften ge- mäss Art. 71 BVG. 8.4.5Die Beschwerdeführer führen diese Zweckentfremdung der Vermögensverwaltungskosten darauf zurück, dass die Grundlage für die Bemessung des Erfolgshonorars, welche als Referenz den Pictet- Index vorsieht, keine sachgerechte Vergleichsbasis sei, weil das Ver- mögen bei diesem anders zusammengesetzt sei als bei den beiden Vorsorgeeinrichtungen, namentlich 40,89% mehr Obligationen und 21,99% Aktien umfasse. Dies führe dazu, dass in Zeiten, in denen die Aktien generell eine sehr gute Performance erreichen würden, der Index ohne Weiteres geschlagen werden müsse, während in Zeiten einer Aktienbaisse ein wesentlich schlechteres Ergebnis erzielt werde. Demgegenüber sei das Risikoprofil der VKStP und KLVK im Vergleich Seite 27C-2378/2006 zum Index wesentlich höher. Eine taugliche Vergleichsbasis, die den tatsächlichen Erfolg des Managers der Finanzverwaltung gegenüber dem Markt berücksichtige, müsse der tatsächlichen Vermögensstruktur der Kassen Rechnung tragen. Diese Einwände werden auch vom Experten Martin Hubatka bestätigt. So kommt er im Privatgutachten aufgrund einer eingehenden Analyse der Erträge und des Wert- schriftenportefeuilles gemäss der Jahresrechnung der VKStP per Ende 1999 zum Schluss, dass das Wertschriftenvermögen inklusive Liquidi- tät der VKStP mit dem Pictet-Index in keiner Weise verglichen werden könne. Der Beizug des Pictet-Indexes zu Vergleichszwecken lasse höchstens die Aussage zu, dass die VKStP eine höhere Performance erzielt habe als der theoretisch wahrscheinliche Durchschnittswert einer schweizerischen Pensionskasse. Der Vergleich sage aber nichts über die erfolgreiche Anlagetätigkeit in konkreten Portefeuilles aus. Wenn es wie vorliegend um die Entschädigung für eine im Markt vergleichbare Leistung gehe, könne der Pictet-Index nicht der richtige Massstab sein. Auf diesem Hintergrund erachtet der Experte die Be- rechnungsgrundlage für das erfolgsabhängige Honorar als sehr problematisch (vgl. Privatgutachten, a.a.O., S. 6 – 8). An den Ergeb- nissen des Experten, welcher sich diesbezüglich auf nachvollziehbare Berechnungsgrundlagen stützt, besteht kein Zweifel. Diese Einwände vermag auch die Vorinstanz, welche in ihrer Vernehmlassung vom 6. Dezember 2005 (vgl. S. 19) auf die Aussagen der Regierung in den genannten Beratungen zur Rechnung 2000 des Kantons St. Gallen vom 25. September 2001 verweist, nicht zu entkräften, denn an der zitierten Stelle des Protokolls äussert sich der Vertreter der Regierung zu den Ergebnissen des Gutachters Martin Hubatka nur in allgemeiner Weise – ohne auf die konkreten Berechnungen einzugehen –, indem geltend gemacht wird, dieser habe die Staatsgarantie nicht berück- sichtigt, welche auch abgegolten werden müsse (vgl. Protokoll a.a.O. S. 18). Wie sich nach dem Gesagten zeigt, führt die gemäss Art. 5 Bst. b des Entschädigungsreglements festgelegte Bemessungsgrundlage nicht zu einer zweckkonformen Verwendung der Vorsorgemittel hinsichtlich der Verwaltungskosten und somit zu einem rechtswidrigen Ergebnis. 8.5 Nach dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BVG) gehen die zwingenden Bestimmungen des Bundesrechts vor. So dürfen die Kantone nur Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Seite 28C-2378/2006 Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 135 I 28 E. 5). Art. 5 Bst. b des kantonalen Entschädigungsreglements ist daher wegen Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts aufzuheben, und zwar in sinngemässer Anwendung von Art. 50 Abs. 3 zweiter Satz BVG, dessen Voraussetzungen als nicht gegeben zu erachten sind (vgl. E. 9.2 f. vorne), e contrario, mit Wirkung ex tunc et ab initio, ohne dass es noch einer formellen Aufhebung durch den kantonalen Gesetzgeber bedarf (vgl. BGE 135 I 28 E. 5.5). 8.6 Gemäss Art. 50 Abs. 1 BVG erlassen die Vorsorgeeinrichtungen Bestimmungen unter anderem auch über die Vermögensverwaltung (Bst. c), worunter, wie erwähnt (vorne E. 7.2), auch die Regelung der Kosten für die Vermögensverwaltung fällt (Art. 48a BVV 2), wobei vor- liegend diese Bestimmungen durch den Kanton zu erlassen sind (Art. 50 Abs. 2 BVG). Mit der Aufhebung von Bst. b wird der gesamte Art. 5 des Entschädigungsreglements, welcher die Honorare für die Ver- mögensverwaltung in zweifacher Hinsicht regelt, in Frage gestellt. Daher hat der kantonale Gesetzgeber unter Anhörung des paritätischen Organs der VKStP (Art. 51 Abs. 5 BVG) und KLVK eine neue reglementarische Bestimmung zu erlassen. Dabei steht es ihm im Rahmen seines Ermessens (Art. 49 Abs. 1 Satz 1 BVG) frei, diese Regelung nunmehr auf das Basishonorar gemäss Art. 5 Bst. a des Entschädigungsreglements zu beschränken oder darüber hinaus er- neut ein erfolgsabhängiges Honorar anstelle des aufgehobenen Art. 5 Bst. b vorzusehen. Wird letzteres beabsichtigt, sind die Bemessungs- kriterien so zu wählen, dass bei den zu erhebenden Honoraren die erwähnten Grundsätze einer zweckkonformen Erhebung von Ver- waltungskosten eingehalten werden, was beispielsweise (wenn auch nicht ausschliesslich) wie vom Experten dargelegt, mit einem differenzierten Index oder einer Kostenobergrenze geschehen kann. Es wird Sache der Vorinstanz sein, die Einhaltung dieser Gesetzes- bestimmung zu überwachen, indem sie den beiden Vor - sorgeeinrichtungen entsprechende Anweisungen zu erteilen sowie den kantonalen Gesetzgeber entsprechend zum Erlass einer neuen Regelung einzuladen hat. Da die neu zu erlassende reglementarische Be stimmung wiederum eine Bestimmung gemäss Art. 50 Abs. 1 Bst. c BVG darstellt, unterliegt sie der abstrakten Normenkontrolle durch die Aufsichtsbehörde gemäss Art. 62 Abs. 1 Bst. a BVG (BGE 135 I 28 E. 3.2.2). Seite 29C-2378/2006 9. 9.1 Nach dem Gesagten ist das Basishonorar, welches dem Vor- sorgevermögen belastet wurde, nicht zu beanstanden. Was hingegen die Belastung des erfolgsabhängigen Honorars anbelangt, ergibt sich erst nachträglich, dass dieses auf einer reglementarischen Grundlage erhoben wurde, welche Bundesrecht widerspricht und, wie in Er- wägung 8.4 dargelegt, aufzuheben ist. Es stellt sich daher die Frage, ob die erhobenen Honorare den beiden Kassen zurückzuerstatten sind, wie dies von den Beschwerdeführern verlangt wird, bzw. diese vom Be schwerdegegner eine Rückerstattung der zu Unrecht verein- nahmten Honorare verlangen können. 9.2 Eine Rückerstattungspflicht kann nur unter der Voraussetzung be- jaht werden, dass das BVG rückwirkend auf den Zeitpunkt der Er- hebung dieser Honorare gemäss den besagten Jahresrechnungen anwendbar ist. Diesbezüglich statuiert Art. 50 Abs. 3 zweiter Satz BVG, dass das Gesetz insoweit nicht rückwirkend anwendbar ist, als die Vorsorgeeinrichtung guten Glaubens davon ausgehen konnte, dass eine ihrer reglementarischen Bestimmungen im Einklang mit dem Gesetz stehe. Im vorliegenden Fall wurden die fraglichen Honorare durch den Beschwerdegegner zulasten der beiden Vorsorgeein- richtungen zu Unrecht vereinnahmt. Dem Beschwerdegegner obliegt demzufolge die Rückerstattungspflicht. Dieser Pflicht vermag er sich nicht unter Berufung auf Art. 50 Abs. 3 BVG zu entledigen, denn der darin statuierte Schutz des guten Glaubens gilt einzig für die beiden Vorsorgeeinrichtungen (vgl. hierzu H ANS -ULRICH STAUFFER , Die berufliche Vorsorge, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozialver- sicherungsrecht, 2. Aufl. 2006, S. 121) nicht aber für den Be- schwerdegegner. 9.3 Auf der anderen Seite obliegt der VKStP und KLVK im Rahmen der dargelegten Vorschriften und Grundsätze einer zweckkonformen Verwaltung des Vorsorgevermögens (vorne E. 8.2), die gemäss ihren Jahresrechnungen zu Unrecht zulasten des Vorsorgevermögens er- hobenen Erfolgshonorare beim Beschwerdegegner zurückzufordern. Die Einhaltung dieser Pflicht hat die Vorinstanz im Rahmen ihre Auf- sichtstätigkeit zu überwachen und die beiden Vorsorgeeinrichtungen entsprechend anzuweisen, gegebenenfalls die geeigneten Mass- nahmen zu ergreifen (Art. 62 Abs. 1 Bst. d BVG). Seite 30C-2378/2006 9.4 Unter diesen Umständen erübrigt sich vorliegend, wie von den Beschwerdeführern beantragt, zu prüfen, ob der Beschwerdegegner anzuweisen sei, die genauen Angaben über die Summe der erfolgs- abhängigen Honorare, deren Berechnungen, die genauen Daten und den Betrag dieser Vereinnahmungen auszuweisen (vgl. Antrag 2 Bst. a – d). 10. Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerdeführer hinsicht- lich ihrer Anträge 1, 3 und 4 durchgedrungen sind, nicht dagegen mit ihrem weiteren Begehren gemäss Antrag 2, auf den nicht mehr einzu- gehen ist, nachdem die reglementarische Grundlage für die Be- rechnung aufgehoben wurde. Das führt dazu, dass ihre Beschwerde teilweise gutzuheissen und die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 8. August 2005 aufzuheben ist. Ebenso ist die Bestimmung ge- mäss Art. 5 Bst. b des kantonalen Reglements vom 30. Juni 1998 zur Berechnung der Entschädigung für die Vermögensverwaltung infolge fehlender Übereinstimmung mit dem Bundesrecht aufzuheben. 11. 11.1 Die Verfahrenskosten werden in Anwendung des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) auf Fr. 5'000.- fest- gesetzt. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens werden die Be- schwerdeführer und der Beschwerdegegner im Rahmen ihres Unter- liegens kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG); der unterliegenden Vor- instanz werden keine Kosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Ver- fahrenskosten sind demnach anteilsmässig den Beschwerdeführern mit Fr. 1'000 und dem Beschwerdegegner mit Fr. 4'000.- aufzuerlegen. Den Beschwerdeführern sind die Verfahrenskosten mit dem ge- leisteten Kostenvorschuss von Fr. 5'000.- zu verrechnen. Der Rest- betrag von Fr. 4'000.- ist ihnen zurückzuerstatten. 11.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für erwachsene notwendige und ver- hältnismässig hohe Kosten zusprechen. Den grossmehrheitlich ob- siegenden Beschwerdeführern ist zulasten des Beschwerdegegners eine Parteientschädigung zuzusprechen. Vorliegend hat der Rechts- vertreter der Beschwerdeführer der Eidgenössischen Beschwerde- kommission BVG mit Schreiben vom 9. November 2006 eine vom Seite 31C-2378/2006 30. März 2005 datierte Honorarnote nochmals eingereicht (act. B 42), mit welcher er ausgehend von einem Streitwert von Fr. 31.45 Mio. eine Parteientschädigung von Fr. 253'828.- (einschliesslich Mehrwertsteuer) geltend macht. Dabei stützt er sich auf Art. 6 Abs. 1 des Tarifs vom 9. November 1978 über die Entschädigungen an die Gegenpartei für das Verfahren vor dem Bundesgericht (SR 173.119.1, in der zu jenem Zeitpunkt geltenden Fassung) sowie auf Art. 8 Abs. 4 der Verordnung vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen im Ver- waltungsverfahren (SR 172.041.0, in der zu jenem Zeitpunkt geltenden Fassung). Diese Bestimmungen sind für das vorliegende Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht anwendbar, denn dessen Be- urteilung erfolgt, wie bereits erwähnt (vgl. vorne E. 1.2) gemäss Art. 53 Abs. 2 VGG nach neuem Verfahrensrecht. Gemäss Art. 8 VGKE um- fasst die Parteientschädigung die Kosten der Vertretung sowie all- fällige weitere notwendige Auslagen der Partei. Bei einer Vertretung durch einen Anwalt wird gemäss Art. 10 VGKE das Anwaltshonorar nach dem notwendigen Zeitaufwand bemessen (Abs. 1), wobei der Stundenansatz mindestens 200 und höchstens 400 Franken beträgt (Abs. 2) und das Anwaltshonorar bei Streitigkeiten mit Vermögens- interesse angemessen erhöht werden kann (Abs. 3). Vorliegend werden die Kosten der Vertretung sowie die Parteiauslagen nicht bzw. nicht detailliert ausgewiesen. Doch erscheint die eingereichte Honorarnote, selbst unter Beachtung dieser Vorschriften und in Be- rücksichtigung des Aufwandes und der Komplexität der sich stellenden Rechtsfragen, als überhöht. Zu berücksichtigen ist des Weiteren, dass die Beschwerde in weiten Teilen mit jener im Rahmen des Verfahrens BKBVG 937/02 und der Aufsichtsbeschwerde übereinstimmt und auch weitgehend auf Vorarbeiten im Rahmen der erwähnten Beratungen des Grossen Rates zur Staatsrechnung zurückgegriffen werden konnte. Deshalb wird in Anwendung von Art. 64 Abs. 1 VwVG sowie aufgrund des VGKE die Parteientschädigung von Amtes wegen nach Ermessen auf Fr. 8'000 (einschliesslich Mehrwertsteuer) festgesetzt. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 8. August 2005 aufgehoben. Seite 32C-2378/2006 2. Art. 5 Bst. b des Reglements vom 30. Juni 1998 zur Berechnung der Entschädigung für die Vermögensverwaltung des Kantons St. Gallen wird aufgehoben. 3. Die Sache wird an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit sie im Sinne der Erwägungen 8.6 und 9.3 vorgehe. 4. Den Beschwerdeführern werden die anteilsmässigen Verfahrenskosten von Fr. 1'000.- auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvor- schuss von Fr. 5'000.- verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 4'000.- wird ihnen zurückerstattet. 5. Dem Beschwerdegegner werden die anteilsmässigen Verfahrens- kosten von Fr. 4'000.- auferlegt. Die Zustellung des Einzahlungs- scheins erfolgt mit separater Post. Der Vorinstanz werden keine Ver- fahrenskosten auferlegt. 6. Den Beschwerdeführern wird eine auf Fr. 8'000.- (einschliesslich Mehrwertsteuer) festgesetzte Parteientschädigung zulasten des Be- schwerdegegners zugesprochen. 7. Dieses Urteil geht an: - die Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) - den Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde) - die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) - das Bundesamt für Sozialversicherungen Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Beat Weber Daniel Stufetti Seite 33C-2378/2006 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be- weismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: Seite 34