2007 1 Veröffentlichung im Amtsbericht Art. 8 und Art. 9 BV; Art. 16 ff. und Art. 26 ff. L PG; Art. 16 und Art. 34 VRG. Grundrechtsschutz bei der Verwaltung von Finan zvermögen; Zu- lässigkeit verwaltungsrechtlicher Rechtsmittel zur Anfechtung der Pachtland-Kündigung durch eine Gemeindebehörde (OGE 60/2007/32 vom 9. November 2007) Die Pachtland-Kündigung durch eine Gemeindebehörde kann insoweit mit verwaltungsrechtlichen Rechtsmitteln angefochten werden (Rekurs an den Regierungsrat, Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Ob ergericht), als geltend gemacht wird, die Kündigung sei aus öffentlich-rech tlichen Gründen rechts- widrig (E. 2). Die Auswahlkriterien für die Verpachtung von Gemei ndeland brauchen nicht durch generell-abstrakte Rechtssätze geregelt zu werden. Es genügt ein Konzept oder Grundsätze, nach welchen die Pacht ver geben werden soll. Dem Rechtsgleichheitsgebot kommt bei der Pachtlandv ergabe nur ab- geschwächte Wirkung zu. Es genügt, wenn die Auswahl sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Ortsansässige Bauern dü rfen bei der Vergabe grundsätzlich bevorzugt werden. Die Vergabebehörde hat im Rahmen sach- lich vertretbarer Gründe einen grossen Ermessensspielraum (E. 4b und c). Aufgrund eines neuen Konzepts für die Verpachtung i hres landwirt- schaftlich nutzbaren Landes kündigte die Stadt Scha ffhausen unter anderem dem in Thayngen ansässigen Bauern X. den seit mehreren Jahren bestehenden landwirtschaftlichen Pachtvertrag. Gegen diese Künd igung erhob X. einer- seits zivilrechtliche Erstreckungsklage und anderer seits Rekurs an den Regie- rungsrat. Der Regierungsrat trat auf den Rekurs nic ht ein. Das Obergericht hob auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde von X. den Ni chteintretensentscheid des Regierungsrats auf, stellte jedoch fest, dass d ie Pachtland-Kündigung nicht aus öffentlich-rechtlichen Gründen rechtswidrig sei. Aus den Erwägungen: 2.– Umstritten ist, ob der Regierungsrat auf den Rekurs des Beschwerde- führers hätte eintreten sollen. 2007 2 a) Der Regierungsrat macht zur Begründung seines Nic hteintretens- entscheids geltend, beim fraglichen Pachtland handl e es sich um Finanz- vermögen der Stadt Schaffhausen. Dieses unterstehe im Aussenverhältnis den Vorschriften des Privatrechts. Anwendbar sei das Bu ndesgesetz über die landwirtschaftliche Pacht vom 4. Oktober 1985 (LPG, SR 221.213.2), wel- ches verschiedene Rechtsmittel kenne. Im vorliegend en Fall komme eine zi- vilrechtliche Klage auf Pachterstreckung in Frage; der Verwaltungsrechtsweg sei daher ausgeschlossen. Das Obergericht sei zwar schon auf Verwaltungs- gerichtsbeschwerden gegen die Pachtlandzuteilung du rch eine Gemeinde- behörde eingetreten, doch gehe es vorliegend nicht um die Pachtland- zuteilung, sondern um die Kündigung eines Pachtvert rags. Die Prüfung, ob eine Kündigung zu Recht erfolgt ist, sei aufgrund d er dargelegten Rechtslage Sache des Zivilrichters. Der Verpächter müsse vor d em Zivilrichter dartun, weshalb er den Vertrag gekündigt habe. Ebenso habe der Zivilrichter die per- sönlichen Verhältnisse zu würdigen, welche nach Auf fassung des Beschwer- deführers bei der Kündigung zu wenig berücksichtigt worden seien. Durch die beim Kantonsgericht erhobene Erstreckungsklage habe der Beschwerdeführer bereits umfassende Rechtsschutzmöglichkeiten wahrge nommen. Für ein pa- ralleles Verfahren vor dem Regierungsrat sei daher kein Raum. Daran ändere nichts, wenn der Beschwerdeführer geltend mache, de r Pachtvertrag sei in Umsetzung eines rechtswidrigen Konzepts gekündigt w orden. Dieses sei ge- gebenenfalls bei der effektiven Neuvergabe zu prüfen, da andernfalls bei einer Änderung des Vergabekonzepts kaum mehr gekündigt werden könnte. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, bei der Pa chtlandvergabe sei nach der Praxis des Kantons Schaffhausen und weiter er Kantone ähnlich wie beim Submissionsverfahren von der Zweistufentheorie auszugehen. Danach werde beim Abschluss von privatrechtlichen Verträge n durch das Gemein- wesen unterschieden zwischen dem privatrechtlichen Vertragsschluss einer- seits und der vorangehenden internen Willensbildung der Behörde anderer- seits. Das Verfahren der internen Willensbildung unterstehe dabei dem öffent- lichen Recht und schliesse mit einer Verfügung ab. Im vorliegenden Fall habe zwar noch keine neue Pachtlandzuteilung stattgefund en, doch bilde die Kün- digung des Pachtvertrags einen Vorakt dazu, welcher als anfechtbare Ver- fügung zu betrachten sei. Daher müsse ihm nicht nur die zivilrechtliche Erstreckungsklage sondern auch der öffentlich-recht liche Rechtsschutz offen stehen. Es sei zwar denkbar, dass das Kantonsgerich t die erwähnte öffentlich- rechtliche Frage als Vorfrage prüfe, doch sei es hi ezu wohl nicht verpflichtet. Über die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit bzw. Re chtmässigkeit der Pacht- kündigung sei daher primär im verwaltungsrechtliche n Verfahren zu be- finden. 2007 3 b) Zwischen den Parteien ist unbestritten, dass es sic h beim fraglichen Pachtland um Finanzvermögen der Stadt Schaffhausen handelt. Dieses unter- steht im Aussenverhältnis (Verhältnis Staat-Private r) grundsätzlich dem Pri- vatrecht. So bestimmt sich insbesondere die Verpach tung von kommunalem Weideland an Landwirte im Prinzip nach den Vorschri ften des Privatrechts (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zü- rich/St. Gallen 2006, Rz. 2359 ff., S. 504 f., mit Hinweis auf BGE 112 II 35 ff.). Heute ist allerdings anerkannt, dass der Staa t auch bei der privatrechtli- chen Verwaltung des Finanzvermögens an die Verfassu ng, namentlich an die Grundrechte gebunden ist. Er muss also insbesondere die Rechtsgleichheit (Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizerischen Ei dgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) beachten, wobei allerdings nicht völlig klar ist, wer eine Ve rletzung der Grundrechte durch das privatrechtlich handelnde Gemeinwesen gel tend machen kann und auf welchem Weg dies zu rügen ist ( Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 295 ff., insbesondere Rz. 297, S. 60). Wie der Beschwerdefüh rer zu Recht geltend macht, besteht dazu im Kanton Schaffhausen und in e inigen weiteren Kanto- nen eine Rechtsprechung, wonach der Akt der behördl ichen Willensbildung vor dem Vertragsabschluss im Sinn der vom Submissio nsrecht her bekannten Zweistufentheorie als anfechtbare Verfügung betrach tet wird (vgl. dazu Ar- nold Marti, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaffhau sen, Diss. Zürich 1986, S. 112 bei Anm. 46, sowie Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 1992, S. 145 ff., S. 149 Anm. 20, je mit weiteren Hinweisen; vgl. zur Zweistufentheorie auch allgemein Häfe- lin/Müller/Uhlmann, Rz. 287 ff., S. 58 ff.). Es trifft zwar zu, dass die erwähnten Entscheide r egelmässig die An- fechtung der Pachtlandvergabe durch Dritte, nicht d ie Kündigung von Pacht- verträgen gegenüber dem privaten Vertragspartner be trafen, welchem – im Unterschied zu ausgeschlossenen Dritten – im Prinzi p privatrechtliche Rechtsschutzmöglichkeiten offen stehen. Trotzdem er scheint es entgegen der Auffassung des Regierungsrats sinnvoll und richtig, auch gegen die Kündi- gung von Pachtverträgen durch das Gemeinwesen verwa ltungsrechtliche Rechtsmittel zuzulassen. Die Kündigung selber ist z war eine rein privatrecht- liche Willenserklärung (Ausübung eines Gestaltungsr echts), doch geht ihr bei Verträgen eines Gemeinwesens regelmässig eine behör dliche Willensbildung (Beschlussfassung) voraus, welche im Sinn der Zweis tufentheorie als Ver- fügung betrachtet werden kann (vgl. im vorliegenden Fall auch den ausdrück- lichen Beschluss des Stadtrats Schaffhausen vom 6. Juni 2006, welcher den betroffenen Pächtern allerdings erst im Nachhinein bekannt gemacht wurde). Der betreffende behördliche Beschluss kann vor den Zivilgerichten nicht an- gefochten und überprüft werden. Die Zivilgerichte w enden vielmehr das Pri- vatrecht an, welches grundsätzlich von der Vertrags freiheit ausgeht. Zivil- 2007 4 rechtlich kann daher – abgesehen von formellen Mäng eln der Kündigung und der Einhaltung der Kündigungsfristen (vgl. Art. 16 ff. LPG) – grundsätzlich nicht geltend gemacht werden, die Kündigung sei an sich – aus inhaltlichen, öffentlich-rechtlichen Gründen – unzulässig. Vielme hr besteht auf ent- sprechende Klage hin grundsätzlich nur Anspruch auf eine Pachterstreckung um maximal sechs Jahre, sofern dies für den Beklagt en zumutbar ist (vgl. Art. 26 ff. LPG). Zwar wäre es denkbar, dass der Zivilrichter vorfra geweise prüft, ob die Kündigung allenfalls aus öffentlich-rechtlichen Grü nden rechtswidrig sein könnte, zumal eine Pachterstreckung grundsätzlich nur möglich ist, wenn eine gültige Kündigung vorliegt (vgl. zur Prüfung fremdr echtlicher Vorfragen all- gemein Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 58 ff., S. 14 ff., mit Hinweisen). Wenn jedoch die für die öffentlich-rechtliche Prüfung gr undsätzlich zuständigen Behörden eine Überprüfung dieser Frage ablehnen bzw . auf entsprechende Rechtsmittel mangels Zuständigkeit nicht eintreten, ist es fraglich, ob die Zi- vilgerichte eine solche Prüfung vornehmen würden, i nsbesondere dann, wenn wie im vorliegenden Fall nicht klar feststeht, dass ein offensichtlicher Rechts- fehler vorliegt. Somit kann nicht davon ausgegangen werden, ein genügender Rechtsschutz bezüglich der öffentlich-rechtlichen Z ulässigkeit der fraglichen Kündigung bestehe auch im zivilgerichtlichen Verfah ren (vgl. zum prekären Rechtsschutz bei privatrechtlichem staatlichem Hand eln auch Arnold Marti, Zürcher Kommentar zum Zivilgesetzbuch, 3. A., Züric h 1998, Art. 6 Rz. 203, S. 1163 f., mit weiteren Hinweisen, und insbesonder e Häfelin/Müller/Uhl- mann, Rz. 297, S. 60). Im Sinn eines umfassenden Rechtsschutzes, wie er n euerdings sowohl auf Bundesebene als auch auf kantonaler Ebene garan tiert ist (vgl. Art. 29a BV; Art. 17 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Schaf fhausen vom 17. Juni 2002 [KV, SHR 101.000]), erscheint es daher als ric htig, gegen die Kündi- gung von Pachtland durch das Gemeinwesen auch die v erwaltungsrechtlichen Rechtsmittel zuzulassen, soweit – wie dies vorliege nd der Fall ist – öffentlich- rechtliche Anfechtungsgründe geltend gemacht werden . Hiefür spricht auch, dass die verwaltungsrechtlichen Rechtsschutzinstanz en aufgrund ihrer be- sonderen Ausbildung und Erfahrung besser als die Zi vilgerichte in der Lage sind, öffentlich-rechtlichen Grundsätzen auch im Be reich des privatrecht- lichen Handelns des Gemeinwesens zum Durchbruch zu verhelfen (vgl. dazu auch die Hinweise bei Arnold Marti, Zusammenlegung von privatrechtlichem und öffentlichrechtlichem Rechtsschutz bei Verwaltu ngsjustizbehörden und Spezialgerichten, ZBl 2000, S. 169 ff.). Es kann in diesem Zusammenhang sodann auch darauf hingewiesen werden, dass nach de m (allerdings erst seit 1. Juli 2007 geltenden) Art. 7a des Gesetzes über d en Rechtsschutz in Ver- waltungssachen vom 20. September 1971 (VRG, SHR 172.200) auch bei Vor- 2007 5 liegen blosser Realakte eine anfechtbare Verfügung verlangt werden kann. Diese Regelung gilt zwar nur für Staatshandeln, des sen Grundlage im öffent- lichen Recht liegt (vgl. dazu für die entsprechende Bundesregelung Enrico Riva, Neue bundesrechtliche Regelung des Rechtsschutzes gegen Realakte, SJZ 2007, S. 337 ff., S. 341). Doch wurde bereits d argetan, dass für die be- hördliche Willensbildung bei der Verwaltung von Fin anzvermögen das öf- fentliche Recht zu beachten ist und insofern öffent lich-rechtliches Staats- handeln vorliegt. Schliesslich wäre es auch rein pr aktisch unsinnig, wenn der Beschwerdeführer zwar nicht die Kündigung selber bzw. den zugrundeliegen- den Beschluss des Stadtrats Schaffhausen, wohl aber später die Neuvergabe anfechten und geltend machen könnte, das Konzept de r Neuverpachtung, auf welcher die Kündigung beruht, sei rechtswidrig. c) Die vorliegende Beschwerde ist somit insofern gutzu heissen, als der angefochtene Nichteintretensentscheid des Regierung srats als Rekursinstanz aufzuheben ist. 3. – ... 4.– a) In materieller Hinsicht macht der Beschwerdeführer geltend, die ausgesprochene Kündigung sei rechtswidrig, weil sie auf einem Konzept bzw. einem Beschluss des Stadtrats beruhe, mit welchem d ie Rechtsgleichheit, das Willkürverbot, das Verhältnismässigkeitsprinzip sow ie der Grundsatz von Treu und Glauben verletzt würden. Beim fraglichen K onzept handle es sich um eine Verordnung, welche generell-abstrakte Rechtsnormen enthalte. Ob es sich um eine Rechtsverordnung oder eine Verwaltungs verordnung mit Aus- senwirkungen handle, könne offen gelassen werden, da die Rechtsstellung des Beschwerdeführers jedenfalls tangiert werde, zumal das Konzept genaue An- weisungen enthalte, was mit dem gesamten Pachtland während der Zeit- spanne von 2007 bis 2013 zu geschehen habe. Aus pol itischen Gründen solle das vom Beschwerdeführer bisher bewirtschaftete Lan d neu an Schaffhauser Landwirte in Gennersbrunn verpachtet werden, obwohl es sich hierbei im Un- terschied zum Beschwerdeführer nicht um längerfrist ig existenzfähige land- wirtschaftliche Betriebe handle. Zwar möge die Bevorzugung von ortsansässigen Landw irten grundsätz- lich mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar sein, aber nur wenn sachliche Gründe dies rechtfertigen. Dass nur ortsansässige B auern in der Stadt Schaff- hausen Steuern zahlen, vermöge hiefür nicht zu genü gen. Vom Wohnsitz- prinzip werde im Übrigen nicht konsequent, sondern völlig nach Belieben Gebrauch gemacht, könnten doch die Hemmentaler Baue rn ihr Pachtland im Hauental behalten, ebenso die Merishauser Bauern im Durachtal. Einem Landwirt aus Dörflingen, welcher in unmittelbarer N ähe des Beschwerde- führers ebenfalls Land gepachtet habe, sei im Übrig en zunächst gekündet und 2007 6 nun doch wieder eine Weiterverpachtung zugesichert worden. Die in Frage stehenden Flächen seien bis vor wenigen Jahren nich t begehrt gewesen (keine Direktzahlungen; geeignet nur für Raufutter verzehr ende Tiere), was dazu ge- führt habe, dass städtische Bauern entsprechendes L and an Dörflinger Bauern in Unterpacht gegeben hätten. Die Kündigung habe de n Beschwerdeführer auch völlig unvorbereitet getroffen. So sei die Sta dt 1997 mit dem Anliegen der Renaturierung an die Pächter im Gebiet Pfaffens eewiesen herangetreten. Diese hätten hierbei mitgeholfen, ohne für diese Ar beiten und den damit ver- bundenen Ertragsausfall eine Entschädigung zu erhal ten. Es sei ihnen damals eine grosszügige und rücksichtsvolle Behandlung der Pachtverhältnisse zu- gesagt worden, was sich nun als unzutreffend erweise. b) aa) Beim fraglichen Konzept handelt es sich entgegen der Auf- fassung des Beschwerdeführers aufgrund von Form, In halt und Art der Ver- öffentlichung weder um eine Rechts- noch um eine Ve rwaltungsverordnung. Eine rechtssatzmässige Umschreibung der vorgesehene n Neuverpachtung bzw. der massgebenden Auswahlkriterien ist aber auc h nicht erforderlich, weil es nicht um die Nutzung von Verwaltungsvermöge n oder von Sachen im Gemeingebrauch, sondern von Finanzvermögen geht. Di ese ist im Unter- schied zum Gebrauch anderer öffentlicher Sachen nic ht öffentlich-rechtlich, sondern privatrechtlich geregelt. Öffentlich-rechtl iche Vorschriften über die Bewirtschaftung des Finanzvermögens sind somit zwar möglich, aber nicht erforderlich (vgl. dazu bzw. zur entsprechend besch ränkten Geltung des Grundsatzes der Gesetzmässigkeit der Verwaltung Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 368 ff., insbesondere Rz. 413 ff., 421, S. 78 f f., sowie Rz. 2359 ff., S. 504 f.; zur erforderlichen generell-abstrakten Regelung der Auswahlkriterien bei Sachen im Gemeingebrauch auch Jaag, S. 165). Um eine rechtsgleiche und willkürfreie Zuteilung des Pachtlands sicherzustell en, genügen daher Grund- sätze oder Konzepte, wie sie etwa aus dem Planungs- und Umweltrecht oder andern Politikbereichen bekannt sind. Dies gilt ums o mehr, als der Beschwer- deführer selber ausführt, es ergäben sich aus dem e rwähnten Konzept genaue Anweisungen, was mit dem gesamten Pachtland in der Zeitspanne von 2007 bis 2013 zu geschehen habe. Obwohl es sich nicht um eigentliche Rechtssätze handelt, können die entsprechenden Grundsätze und A nweisungen richterlich überprüft werden, soweit sie – wie dies vorliegend unbestrittenerweise zutrifft – Grundlage für angefochtene und rechtlich zu prüfe nde Anwendungsakte bilden. Dabei ist freilich darauf hinzuweisen, dass dem Obergericht als Ver- waltungsgericht eine auf Sachverhalts- und Rechtsfr agen beschränkte Ko- gnition zukommt; nicht überprüft werden können demg egenüber reine Er- messensfragen (Art. 36 Abs. 1 und 2 VRG). bb) Generell ist zu beachten, dass dem Gleichbehandlu ngsgebot im Be- reich der Pachtlandvergabe – ähnlich wie bei der Zo nenzuordnung im Raum-2007 7 planungsrecht – nur eine abgeschwächte Wirkung zuko mmen kann, denn es liegt im Wesen dieser Landvergabe, dass nicht alle Interessenten berücksich- tigt werden können. Selbst wenn sich mehrere Intere ssenten in gleicher oder ähnlicher Lage befinden, muss eine Auswahl getroffe n werden. Verfassungs- rechtlich muss es daher genügen, dass die Auswahl sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist, soweit nicht besondere Garantien bestehen (insbesondere das sich aus der Wirtschaftsfreiheit ergebende Prin zip der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen). Das Gebot der Rechtsgleichhei t fällt insoweit prak- tisch mit dem Willkürverbot zusammen (vgl. dazu für die Benützung des öf- fentlichen Grunds BGE 132 I 100 f. E. 2.2 [= Praxis 2007 Nr. 2] und für das Bau- und Planungsrecht BGE 116 Ia 195 E. 3b mit Hin weis, Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 121 ff., S. 38 f., mit Hinweisen; zum grossen Ermessensspielraum b ei der Pachtvergabe auch Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 Rz. 91, S. 676). cc) Gemäss dem vom Stadtrat gutgeheissenen Neuverpachtungskonzept der Stadt Schaffhausen vom 25. Mai 2006 hat die Entwicklung der Landwirt- schaftspolitik den Druck auf die Landwirte zur Erwe iterung der durchschnitt- lichen Betriebsgrösse erhöht, und die Landwirte sin d auch aufgrund des Stands der Technik in der Lage, wesentlich mehr Lan d zu bewirtschaften als noch vor zehn oder zwanzig Jahren. In diesem Zusamm enhang haben offen- bar die Landwirte aus der Stadt Schaffhausen die Fo rderung aufgestellt, dass grundsätzlich kein städtisches Land mehr an Auswärt ige zu verpachten sei. Auch wurde der Vorwurf erhoben, die Verpachtung des städtischen Landes erfolge zu wenig transparent und bevorzuge einseiti g bisherige Pächter. Dies hat zur Schaffung des umstrittenen Neuverpachtungsk onzepts geführt (Ziff. 2 des Konzepts). Dieses Neuverpachtungskonzept sieht nun einerseits generelle Voraussetzungen an die Pächter vor (Haupterwerb aus Landwirtschaft, um- weltfreundliche Bewirtschaftung [nach ÖLN- oder Bio -Normen], Besitz der nötigen Fachkenntnisse und Berechtigung zum Bezug v on Direktzahlungen [daher Maximalalter 65]; Ziff. 3.2 des Konzepts) un d bestimmt andererseits, Pächter aus der Stadt Schaffhausen würden bei der Zuteilung von Pachtland privilegiert , wobei aus historisch-sozialen Gründen Ausnahmen v orgesehen sind (Ziff. 3.3 des Konzepts). dd) Damit stellt sich die Frage, ob die Privilegierung der städtischen Landwirte sachlich vertretbar sei. Nach der Rechtsprechung de s Bundes- gerichts ist es grundsätzlich mit dem Gleichbehandl ungsgebot bzw. dem Willkürverbot vereinbar, die in einem Gemeinwesen N iedergelassenen hin- sichtlich der Benützung öffentlicher Anstalten oder öffentlicher Sachen besser zu stellen als Auswärtige. Das Bundesgericht führt dazu aus, dies lasse sich nicht nur mit der Steuerpflicht der Einheimischen, sondern auch damit be- 2007 8 gründen, dass die öffentlichen Anlagen, die ein Gem einwesen mit seinen ei- genen Mitteln erworben bzw. erstellt hat, zulässige rweise in erster Linie für die Einwohner dieses Gemeinwesens gedacht seien (BG E 121 I 286 E. 5c mit weiteren Hinweisen). Diese Erwägungen betreffen öff entliche Sachen im Gemeingebrauch und Anstalten, müssen aber umso mehr auch für das Finanz- vermögen gelten, zumal in diesem, grundsätzlich der privatrechtlichen Tätig- keit des Gemeinwesens überlassenen Bereich eher wen iger strenge Anforde- rungen an die Gleichbehandlung gelten dürften. Es k ann in diesem Zu- sammenhang darauf verwiesen werden, dass nach herrs chender Auffassung auch beim vergleichbaren Problem der Vergabe von ko mmunalen Wohnun- gen Ortsansässige privilegiert werden dürfen (vgl. Jaag, S. 166). ee) Eine Einschränkung dieser Betrachtungsweise kann si ch allerdings dann ergeben, wenn das sich aus der Wirtschaftsfreiheit ergebende Prinzip der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen eine Gleichstellung von ortsansässi- gen und auswärtigen Bewerbern erfordert. Dieses Prinzip ist heute namentlich im Bundesgesetz über den Binnenmarkt vom 6. Oktober 1995 (BGBM, SR 943.02) konkretisiert, welches den Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz für die Ausübung ihrer Erwerbstätigk eit auf dem gesamten Gebiet der Schweiz freien und gleichberechtigten Zu gang zum Markt garan- tiert (vgl. dazu den Zweckartikel von Art. 1 Abs. 1 BGBM). Wie das Bundes- gericht dazu in einem kürzlich ergangenen Entscheid festgestellt hat, löst die- ses Gesetz allerdings das besondere Problem nicht, wie vorzugehen ist, wenn der zur Verfügung stehende Raum nicht ausreicht, um jedermann eine Be- willigung für den Marktzutritt zu erteilen, welche Frage sich in dem zu ent- scheidenden Fall stellte (Verweigerung eines Markts tands an einer lokalen Messe gegenüber einem auswärtigen Marktfahrer aus P latzgründen). Das Bundesgericht hat aber immerhin festgestellt, auch in einem solchen Fall müsse dem sich aus Art. 3 BGBM ergebenden Diskrimin ierungsverbot trotz- dem so weit wie möglich Rechnung getragen werden. E ine gewisse Be- vorzugung der lokalen Händler und Vereine sei zwar grundsätzlich zulässig, um den Erfolg und den Besuch des Jahrmarkts sicherz ustellen, woran ein be- rechtigtes öffentliches Interesse liege, und es dür fe auch berücksichtigt wer- den, dass es für die örtlichen Anbieter eher schwie rig sei, an vergleichbaren auswärtigen Veranstaltungen teilzunehmen. Die beste hende, nach Regionen abgestufte Präferenzordnung, welche auswärtige Inte ressenten praktisch aus- schliesse, sei jedoch verfassungswidrig (BGE 132 I 101 f. E. 2.2 [= Praxis 2007 Nr. 2]). ff) Auch aus diesem Entscheid kann aber nicht geschloss en werden, dass die Bevorzugung ortsansässiger Landwirte bei Pachtl andvergabe durch ein Gemeinwesen unzulässig sei. Zunächst ist darauf hin zuweisen, dass das um- strittene Konzept durchaus Ausnahmen vorsieht, in welchen auswärtige Land-2007 9 wirte berücksichtigt werden sollen (Ziff. 3.3 des K onzepts). Überdies stehen vorliegend nicht öffentliche Sachen im Gemeingebrau ch in Frage, sondern Finanzvermögen, bei dessen Bewirtschaftung das Geme inwesen mehr Spiel- raum haben muss als bei der Regelung der Benutzung von öffentlichen Sa- chen (Strassen, Plätze), welche zweckgemäss der Öff entlichkeit oder – bei gesteigertem Gemeingebrauch – zumindest einem gröss eren Kreis von Be- rechtigten zur Verfügung stehen sollen. Und schlies slich geht es im vor- liegenden Fall gar nicht um den Marktzutritt , sondern um die Zurverfügung- stellung einer Produktionsgrundlage (Boden für landwirtschaftliche Pro- duktion). Insoweit aber kann sich ein Landwirt eben so wenig auf die Gleich- behandlung von Gewerbegenossen berufen wie ein im R ahmen der An- siedlungspolitik eines Gemeinwesens nicht berücksic htigter Gewerbetreiben- der. Aus der Wirtschaftsfreiheit bzw. dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen kann nicht abgeleitet werden, d ass ein Gemeinwesen einem andern Interessenten ebenfalls Land für die P roduktion zur Verfügung stellen müsse. Der Beschwerdeführer beruft sich den n auch zur Begründung seiner Beschwerde nicht oder jedenfalls nicht ausdr ücklich auf die Wirt- schaftsfreiheit bzw. den daraus abgeleiteten besond eren Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, sondern nur a uf das allgemeine Gleichbehandlungsgebot sowie auf das Willkürverbot. Somit aber kann nicht gesagt werden, die in Ziff. 3.3 des Neuverpachtungs konzepts vorgesehene Privilegierung städtischer Landwirte bei der Pachtlandvergabe sei an sich ver- fassungswidrig. c) aa) Der Beschwerdeführer macht allerdings geltend, das Neu- verpachtungskonzept mache vom Wohnsitzprinzip nach Belieben Gebrauch oder eben nicht, indem zahlreiche und verschiedenar tigste Ausnahmen vor- gesehen seien. Es werde offensichtlich mit ganz unt erschiedlichen Ellen ge- messen; die städtischen Behörden liessen sich hierb ei von Argumenten und Motiven leiten, welche in keiner Weise mit rechtsstaatlichen Grundprinzipien, insbesondere der Rechtsgleichheit und dem Verbot wi llkürlichen Handelns zu vereinbaren seien. Wie bereits dargelegt, entsprich t es grundsätzlich einer sachgerechten Vergabepolitik, wenn in begründeten S onderfällen Ausnahmen vom Wohnsitzprinzip vorgesehen werden. Dem Beschwer deführer ist aller- dings darin Recht zu geben, dass die städtischen Be hörden sich bei der Ab- weichung vom Wohnsitzprinzip ebenfalls an die Grund sätze der Rechts- gleichheit und des Willkürverbots zu halten haben. So wäre es unzulässig, wenn sie einzelne auswärtige Landwirte in gleicher oder ähnlicher Situation ohne sachliche Gründe bei der Pachtlandvergabe berü cksichtigen, andere da- gegen ausschliessen würden. bb) In den vom Beschwerdeführer angeführten Fällen best ehen aber grundsätzlich sachliche Gründe, welche eine abweich ende Behandlung bzw. 2007 10 eine ausnahmsweise Berücksichtigung auswärtiger Landwirte zu rechtfertigen vermögen. So trifft es zu, dass die Hemmentaler Bau ern nahe Anfahrtswege zum Land im Hauental haben, was ökologisch vorteilh aft ist, und es darf im Rahmen des weiten, der Stadt zustehenden Ermessens berücksichtigt werden, dass die beiden Gemeinden zur Zeit Fusionsverhandlu ngen führen. Auch was das Land im Durachtal anbetrifft, ist es richtig, d ass eine besondere geo- graphische Nähe zu Merishausen besteht. Im Übrigen soll auch im Durachtal mehr Land als bisher an städtische Bauern verpachte t werden. Hinsichtlich des Pachtlands Pfaffenseewiesen weist der Regierung srat demgegenüber zu Recht darauf hin, dass die für die Neuverpachtung v orgesehenen Genners- brunner Bauern nicht nur städtische Bauern sind, so ndern auch nicht längere Anfahrtswege als der Beschwerdeführer haben, was na ch dem Gesagten grundsätzlich eine Privilegierung gegenüber dem Beschwerdeführer bzw. eine Neuzuteilung zu begründen vermag. Inwieweit die län gerfristige Existenz- fähigkeit der verschiedenen Betriebe zu berücksicht igen ist, muss sodann grundsätzlich dem Ermessen der Stadt Schaffhausen a ls Verpächterin über- lassen bleiben. Klar ist lediglich, dass ein Verzicht auf eine Sel bstbewirtschaftung bzw. eine Vergabe durch städtische Landwirte in Unterpac ht an auswärtige Land- wirte mit dem Konzept bzw. den massgebenden Grundsä tzen nicht vereinbar wäre und zu einer Neuregelung der Pacht führen müss te. Ebenfalls geprüft werden müsste im konkreten Fall, ob es zulässig sei , entgegen den ursprüng- lichen Absichten der Beschwerdegegnerin 1 einem Lan dwirt aus Dörflingen Land in unmittelbarer Nähe des vorliegend umstritte nen Pachtlands doch wieder pachtweise zur Verfügung zu stellen, wie die s der Beschwerdeführer geltend macht. Dies könnte allenfalls einen Anspruc h des Beschwerdeführers auf Gleichbehandlung bei der Neuverpachtung begründen. cc) Im Übrigen aber ist nicht dargetan und aufgrund ein er summarischen Prüfung von Ziff. 3.3 des Konzepts auch nicht ersichtlich, dass sich die städti- schen Behörden bei der Zulassung auswärtiger Landwi rte zur Pachtland- vergabe in einzelnen Gebieten von unsachlichen Kriterien hätten leiten lassen. Zwar mögen einzelne vorgesehene Ausnahmen diskutabe l sein, doch werden dafür durchwegs sachliche Gründe vorgebracht. Ist m an mit diesen nicht ein- verstanden, müsste daher gegen dieses Konzept eher auf politischem Weg vorgegangen werden. Es kann daher jedenfalls nicht gesagt werden, das der Kündigung zugrundeliegende Neuverpachtungskonzept s ei rechts- oder gar verfassungswidrig. d) Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Künd igung treffe ihn völlig unvorbereitet, kann darauf hingewiesen w erden, dass dieser Um- stand durchaus im zivilgerichtlichen Erstreckungsve rfahren berücksichtigt werden kann bzw. muss. Dasselbe gilt für weitere ko nkrete bzw. persönliche 2007 11 Umstände (vgl. dazu Art. 27 Abs. 4 LPG). Entgegen d er Auffassung des Be- schwerdeführers kann dagegen aus den geltend gemach ten, aber nicht näher substanzierten Erklärungen der Stadt Schaffhausen i m Zusammenhang mit einer vor zehn Jahren vorgenommenen Renaturierung n icht aufgrund von Treu und Glauben ein rechtlicher Anspruch auf Forts etzung des Pachtverhält- nisses abgeleitet werden. Allenfalls können entspre chende Umstände dagegen ebenfalls im Rahmen des zivilrechtlichen Pachterstr eckungsverfahrens be- rücksichtigt werden. e) Somit ergibt sich, dass die angefochtene Kündigung des Pachtvertrags nicht aus öffentlich-rechtlichen Gründen unrechtmäs sig ist. Der entsprechen- de Eventualantrag des Beschwerdeführers (Feststellu ng der Rechtswidrigkeit der ausgesprochenen Kündigung) ist somit abzuweisen und es ist festzustel- len, dass die angefochtene Pachtland-Kündigung nich t aus öffentlich-recht- lichen Gründen rechtswidrig ist.