2009 1 Veröffentlichung im Amtsbericht. Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 19 Abs. 1 und Abs. 4 PG; Ar t. 6, Art. 8 Abs. 1 sowie Art. 36 Abs. 1 und Abs. 2 VRG; § 2, § 3 und § 4 Abs. 1 LV. Über- prüfung der Lohnbandeinreihung; Kognition des Obergerichts, erforder- liche Unterlagen, Begründungserfordernis, Akteneins ichtsrecht (OGE 60/2008/20 vom 25. September 2009) Lohneinstufungssysteme beruhen auf zahlreichen Vor gaben, Bewertun- gen und Vergleichen, welche mit erheblichem Ermesse n verbunden sind und besonderes Fachwissen erfordern. Das Obergericht ka nn grundsätzlich nur Rechts- und Verfahrensfehler der Einstufungsentscheide korrigieren (E. 1b). Für die Überprüfung der Lohnbandeinreihung einer b estimmten Funk- tion müssen vollständige Bewertungsunterlagen für d ie betreffende Funktion sowie für die Funktionen im Bereich sachlich berech tigter Quervergleiche vorgelegt werden. Wird die Einreihung trotz entspre chendem Antrag der Be- troffenen ohne diese Unterlagen vorgenommen, so wer den der Anspruch auf eine nachvollziehbare Begründung und das Akteneinsi chtsrecht verletzt; schutzwürdige Interessen, die eine Akteneinsicht au sschlössen, bestehen nicht (E. 2c und d). Die Stelleninhaber der kantonalen Funktion A. akze ptierten ihre Lohn- bandeinreihung nicht. Nach Durchführung des vorgese henen Ombudsverfah- rens verlangten sie einen Entscheid des Regierungsr ats und den vorgängigen Beizug detaillierter Bewertungsakten für ihre eigen e Funktion sowie für ähn- liche Funktionen. Der Regierungsrat lehnte den Akte nbeizug ab und bestätig- te die Lohnbandeinreihung. Auf Verwaltungsgerichtsb eschwerde der Be- troffenen hob das Obergericht den Regierungsratsent scheid auf und wies die Sache an den Regierungsrat zurück. Aus den Erwägungen: 1.– … b) Zu beachten ist, dass mit der Verwaltungsgerichts beschwerde ledig- lich Rechtsverletzungen, Überschreitung oder Missbr auch des Ermessens so- wie unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsfest stellung gerügt werden 2009 2 können (Art. 36 Abs. 1 VRG 1). Wegen blosser Unangemessenheit einer Ver- fügung kann dagegen nicht Verwaltungsgerichtsbeschw erde erhoben werden (Art. 36 Abs. 2 VRG). Dies ist bei der Überprüfung der Lohneinstufung von grosser Bedeutung, da diese regelmässig auf einem Einstufungssystem beruht, das zahlreiche Vorgaben, Bewertungen und Vergleiche umfasst, welche na- turgemäss mit erheblichem Ermessen verbunden sind u nd ein besonderes Fachwissen erfordern. Selbst ein über volle Kogniti on (inklusive Angemes- senheitsprüfung) verfügendes Verwaltungsgericht ist daher nur beschränkt in der Lage, die Einstufung einer konkreten Funktion z u überprüfen und muss sich im Wesentlichen darauf beschränken, allfällige Rechtsfehler der Ein- stufung zu korrigieren. 2 Umso grössere Bedeutung kommt einem korrekten Einstufungsverfahren und der Einhaltung der geltend en Verfahrensgarantien zu. 2.– a) Mit dem Personalgesetz vom 3. Mai 2004 3 wurde ein neues Lohnsystem für das Staatspersonal eingeführt. 4 Gemäss Art. 19 Abs. 1 PG haben die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Anspruch auf einen angemesse- nen Lohn. Dieser richtet sich nach den Anforderunge n und Belastungen der Funktion sowie der Leistung und Erfahrung und berüc ksichtigt auch den Ar- beitsmarkt; bei der Anstellung ist überdies auch di e nutzbringende Erfahrung angemessen zu berücksichtigen. Die Grundsätze der L ohnfestlegung regelt gemäss Art. 19 Abs. 4 PG der Regierungsrat. Dieser hat gestützt auf diese Er- mächtigung eine Lohnverordnung 5 erlassen. Gemäss § 2 LV wird jede Funk- tion analytisch unter Berücksichtigung der Anforder ungen und Belastungen bewertet, wobei die Voraussetzungen für eine ausrei chende Erfüllung der Aufgaben massgebend sind (Abs. 1). Zur Bewertung de r sogenannten Anker- funktionen und zur Plausibilisierung der Schlüsself unktionen setzt der Regie- rungsrat ein Bewertungsteam ein, in welchem die Per sonaldienste, Fachberei- che und Personalverbände vertreten sind (Abs. 2). D ie Schlüsselfunktionen werden grundsätzlich durch Mitglieder des vom Regie rungsrat eingesetzten Bewertungsteams bewertet (Abs. 3). Die weiteren Fun ktionen werden grund- sätzlich durch die im Bewertungsteam vertretenen Pe rsonaldienste bewertet 1 Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 (VRG, SHR 172.200). 2 Vgl. auch das Urteil des Bundesverwaltungsgericht s Nr. A-3627/2007 vom 9. Januar 2008, E. 4.1. 3 Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatsperso nals vom 3. Mai 2004 (Personalgesetz, PG, SHR 180.100). 4 Vgl. dazu auch Vorlage des Regierungsrats vom 17. Juni 2003 betreffend Revision des Per- sonal- und Lohnrechts, insbesondere S. 10 ff. 5 Verordnung über die Entlöhnung des Staatspersonal s vom 27. September 2005 (Lohnverord- nung, LV, SHR 180.101). 2009 3 und haben sich nach den Anker- und Schlüsselfunktio nen auszurichten (Abs. 4). Gemäss § 3 LV ergibt sich der Wert einer Funktion aus der Summe der Einzelbewertungen (Abs. 1). Die im Bewertungste am vertretenen Perso- naldienste ordnen jede Stelle einer Funktion und aufgrund des Funktionswerts einem Lohnband zu (Abs. 2). Gemäss § 4 Abs. 1 LV si nd die Lohnband- zuteilungen der Anker- und Schlüsselfunktionen dem Regierungsrat zur Ge- nehmigung vorzulegen. Die Lohnbandzuteilung der wei teren Funktionen er- folgt durch die im Bewertungsdienst vertretenen Per sonaldienste, sofern sich der Regierungsrat nicht die Genehmigung der Lohnban dzuteilung einzelner weiterer Funktionen vorbehält. Die Personaldienste können dem Regierungs- rat über das zuständige Departement von sich aus we itere Funktionen zur Ge- nehmigung unterbreiten. … b) Im vorliegenden Fall wurde das Einstufungs- und Anfechtungsverfah- ren gemäss den zitierten Bestimmungen durchgeführt. Die Funktion der Be- schwerdeführer wurde als sogenannte weitere Funktio n durch den Personal- dienst vorgenommen, ausgehend von der vom Regierung srat genehmigten Ankerfunktion B. Die Beschwerdeführer sind mit der vorgenommenen Ein- reihung ins Lohnband X. nicht einverstanden und mac hen geltend, ihre Funk- tion entspreche derjenigen der Funktion C., welche wie [die Funktion D.] in Lohnband Y. eingereiht sei. Die Verantwortung [der Funktion D.] sei un- bestrittenerweise höher als diejenige [der Funktion A.]. Allerdings stelle sich die Frage, in welchem Mass die Verantwortung gering er sei … Jedenfalls nicht vertretbar sei die Ungleichbehandlung gegenüber der [Funktion C.]. … c) Hieraus ergibt sich, dass insbesondere die Bewert ung der Funktion der Beschwerdeführer im Verhältnis zu den Funktione n B., C. und D. um- stritten ist. Wie die Beschwerdeführer zu Recht gel tend machen, müssen für die Überprüfung dieser sachlich berechtigten Frage die Bewertungen der ent- sprechenden Funktionen im Einzelnen miteinander ver glichen werden kön- nen. In der vorliegenden Sache ist dies nicht mögli ch, weil die detaillierten Bewertungsunterlagen für die erwähnten Funktionen n icht bekannt sind. 6 Ins- besondere fehlen jegliche Unterlagen zu den Funktio nen C. und D. Die Be- wertungsprotokolle zu den Funktionen B. und A. lieg en zwar vor, doch wer- den darin nur die berücksichtigten Anforderungen un d ihre zeitliche Be- anspruchung angegeben. Ein Anspruch auf Beizug dies er Unterlagen ergibt sich dabei insbesondere aus dem in Art. 29 Abs. 2 BV 7 verankerten Grundsatz des rechtlichen Gehörs, welcher einerseits eine gen ügende und nach- vollziehbare Begründung der Verwaltungsentscheide und die Einsicht der Par- 6 Siehe hierzu E. 2d. 7 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossens chaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101). 2009 4 teien in die entsprechenden Akten verlangt 8, wie dies dementsprechend die hier geltenden Verfahrensregeln von Art. 6 und Art. 8 Abs. 1 VRG vorsehen. d) Was im angefochtenen Regierungsratsentscheid gegen einen ent- sprechenden Aktenbeizug bzw. ein entsprechendes Akteneinsichtsrecht geltend gemacht wird, ist unbehelflich. Schutzwürdige priva te oder öffentliche Inter- essen, welche allenfalls einer Akteneinsicht aufgru nd von Art. 6 VRG ent- gegenstehen könnten, sind nicht konkret dargelegt w orden und auch nicht er- sichtlich. Da im Interesse des Rechtsschutzes ein s trenger Massstab angelegt werden muss, kämen ohnehin nur wichtige öffentliche Interessen wie die Staatssicherheit und der Schutz von Polizeigütern o der besonders schutz- würdige Privatinteressen, insbesondere die Wahrung von Persönlichkeits- rechten oder der Schutz von Geschäftsgeheimnissen, in Frage. 9 Solche Inter- essen sind vorliegend nicht betroffen, zumal es um objektive Funktions- bewertungen, nicht etwa um subjektive Leistungsbewertungen geht, das heisst somit auch keine Personendaten im Sinne der Datensc hutzgesetzgebung vor- liegen. Wie dargelegt, kann die Bewertung der fraglichen F unktionen ohne die entsprechenden Unterlagen nicht sinnvoll überprüft werden. Dementspre- chend erfolgte durch den Regierungsrat, welcher ebe nfalls nicht über die ver- langten Akten verfügte, auch keine nachvollziehbare , auf detaillierten An- gaben beruhende Begründung der Gesuchsabweisung. Vi elmehr wird ledig- lich die Stellungnahme des kantonalen Personalamts wiedergegeben, welches die erfolgte Bewertung nur mit allgemeinen Ausführungen, nicht aber gestützt auf die offengelegten, konkreten Bewertungsunterlag en begründet. Beim ab- gelehnten Akteneinsichtsbegehren handelt es sich so mit keineswegs um eine unzulässige Beweismittelsuche. Vielmehr kann die vo n der Verwaltung vor- genommene Besoldungseinstufung der Beschwerdeführer und der Vergleich mit ähnlichen Funktionen in dem von der Exekutive g eschaffenen Be- wertungssystem aus den erwähnten Gründen ohne entsp rechende Unterlagen nicht vorgenommen werden, was sowohl den Begründung sanspruch als auch das Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführer verletzt. 10 Insofern ist auch der Vergleich mit der Überprüfung der Bewertung einzeln er schriftlicher Prüfun- gen zum vorneherein nicht angebracht, zumal vom Sta at geschaffene Akte zu überprüfen sind, welche genügend begründet werden müssen. 8 Vgl. dazu Gerold Steinmann in St. Galler Kommentar zum Bundesverfassung, 2. A ., Zürich/ Basel/Genf/St. Gallen 2008, Art. 29 Rz. 27 ff., S. 593 ff. 9 Vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Ka ntons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 9 Rz. 1 ff., S. 183 f f.; vgl. auch Art. 47 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (KV, SHR 101.000). 10 Vgl. in diesem Sinn auch das Urteil des Bundesver waltungsgerichts Nr. A-3627/2007 vom 9. Januar 2008, E. 3. 2009 5 Die Einreihung der einzelnen Funktionen ergibt sic h gestützt auf die unter den jeweiligen Anforderungsniveaus beziehungsweise Bewertungsdimensio- nen 11 zugeordneten Kriterien, für die aufgrund einer vor gegebenen Skala Punkte vergeben werden. Es muss daher bekannt sein, welche Kriterien der jeweiligen Bewertungsdimensionen als relevant erach tet und wie diese im Einzelnen gewichtet wurden. Nur so lässt sich überp rüfen, ob eine unter- schiedliche Einreihung der als massgebend zu eracht enden Funktionen, die miteinander zu vergleichen sind, gerechtfertigt ist oder nicht. Da sich die Punktewerte lediglich als Folge der Bewertung zeige n, lässt sich anhand die- ser nichts für den Vergleich der einzelnen Einreihu ngen ableiten; auf deren Beizug kann allenfalls verzichtet werden, wenn dies e für eine Überprüfung der Bewertung nicht erforderlich sind. e) Somit ist der angefochtene Regierungsratsentschei d in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung der Begründungs- pflicht bzw. des Akteneinsichtsrechts aufzuheben. E ine Heilung dieser Ge- hörsverletzungen im vorliegenden Verfahren ist nich t möglich, da dem Ober- gericht nur eine beschränkte Kognition zukommt. 12 Die Sache ist daher an den Regierungsrat zurückzuweisen. Dieser wird vor e inem neuen Entscheid die für eine Überprüfung der angefochtenen Bewertun g und den Vergleich mit den erwähnten ähnlichen Funktionen erforderlich en Grundlagen beizuzie- hen haben und den Beschwerdeführern Gelegenheit geb en müssen, sich zu den vervollständigten Akten vor Erlass des neuen Entscheids zu äussern. 11 Z.B. fachliche Anforderungen, Schwierigkeitsgrad, Verantwortung Führung und Kommuni- kation. 12 Vgl. E. 1b.