Abteilung III C-500/2009 {T 0/2} U r t e i l v o m 2 6 . J a n u a r 2 0 1 0 Richter Andreas Trommer (Vorsitz), Richter Blaise Vuille, Richter Jean-Daniel Dubey, Gerichtsschreiberin Denise Kaufmann. A._______, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Visum zu Besuchszwecken. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Besetzung Parteien GegenstandC-500/2009 Sachverhalt: A. Die 1984 geborene kubanische Staatsangehörige B._______ (im Fol- genden: Gesuchstellerin) beantragte am 12. November 2008 bei der Schweizerischen Botschaft in Havanna ein Visum für einen dreimonati- gen Besuchsaufenthalt bei A._______ (im Folgenden: Gastgeber bzw. Beschwerdeführer) in Luzern. Die Schweizer Vertretung weigerte sich, ein Visum in eigener Kompetenz zu erteilen, und leitete das Gesuch zur Prüfung und zum Entscheid an die Vorinstanz weiter. B. Zum Antrag begrüsst, holte das Amt für Migration des Kantons Luzern beim Gastgeber ergänzende Auskünfte ein und leitete diese an die Vorinstanz weiter. Letztere lehnte es in einer Verfügung vom 30. De - zember 2008 ab, das beantragte Besuchsvisum zu erteilen. Dies im Wesentlichen mit der Begründung, die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise nach einem Besuchsaufenthalt könne nicht als gesi- chert betrachtet werden. Die Gesuchstellerin lebe in einer Region, aus der als Folge der dort herrschenden wirtschaftlichen Verhältnisse ein anhaltend starker Zuwanderungsdruck festzustellen sei. Komme hinzu, dass der kubanische Staat seinen Bürgern besondere Reiserestriktio- nen auferlege; sie benötigten ein nationales Rückreisevisum und gäl- ten nach einer Landesabwesenheit von mehr als 11 Monaten als defi- nitiv ausgewandert mit der Folge, dass ihnen die Wiedereinreise nach Kuba versagt werde. Bei der Gesuchstellerin seien weder berufliche noch gesellschaftliche Verpflichtungen, aber auch keine familiären Ver- antwortlichkeiten erkennbar, die trotz dieser Verhältnisse besondere Gewähr für eine Wiederausreise aus der Schweiz bieten könnten. C. Mit Beschwerde vom 25. Januar 2009 beantragt der Gastgeber beim Bundesverwaltungsgericht implizit die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und die Erteilung des Besuchsvisums. Zur Begründung bringt er sinngemäss vor, die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, dass die Wiederausreise nach einem Besuchsaufenthalt nicht gesi- chert wäre. Die Gesuchstellerin habe durchaus familiäre Verpflichtun- gen; sie müsse sich täglich um ihren herzkranken Vater kümmern und könne schon deshalb nicht länger als drei Monate in der Schweiz blei- ben. Im Weiteren legt der Beschwerdeführer sein persönliches Interes- se an dem geplanten Besuchsaufenthalt dar: Er habe die Gesuchstel- Seite 2C-500/2009 lerin (und deren Familie) im Jahre 2007 auf Kuba kennen gelernt. Seit- her sei er zweimal pro Jahr dorthin gereist, und zwischen ihm und der Gesuchstellerin habe sich eine enge Beziehung entwickelt. Um sich gegenseitig noch besser kennen lernen zu können, hätten sie nun den dreimonatigen Besuchsaufenthalt in der Schweiz geplant. Ihm selbst sei es aus beruflichen Gründen nicht möglich, für eine derart lange Zeit nach Kuba zu reisen. Zusammen mit der Beschwerde reichte der Beschwerdeführer diverse Unterlagen ein (Belege über von ihm unternommene Reisen nach Kuba in den Jahren 2007 und 2008, eine ihn betreffende Lohnabrech- nung, die Bestätigung eines kubanischen Spitals und ein handschriftli- ches Schreiben der Gesuchstellerin). D. Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 20. Februar 2009 an der angefochtenen Verfügung fest und schliesst auf Abweisung der Beschwerde. E. Der Beschwerdeführer seinerseits machte von dem ihm eingeräumten Recht auf Replik keinen Gebrauch. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden ge- gen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des BFM, mit denen die Erteilung eines Vi- sums zu Besuchszwecken verweigert wird. In dieser Materie urteilt das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundes- gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG). Seite 3C-500/2009 1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be- schwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts- erheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be- schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge- mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge- bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent- scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur- teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003). 3. Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtun- gen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Bot- schaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189). 4. 4.1 Zur Einreise in den Schengen-Raum für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten benötigen sogenannte Drittstaatsangehörige, d.h. Bürger eines nicht zu diesem Raum gehörigen Staates (vgl. zu den Schengen-Assoziierungsabkommen Anhang 1 Ziffer 1 des Bun- desgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG, SR 142.2]), gültige Reisedokumente, die zum Grenz- übertritt berechtigen, und ein Visum, sofern dieses erforderlich ist (vgl. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204] i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Bst. a und b der Verordnung [EG] Nr. 562/2006 des Europäischen Parla- ments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschafts- Seite 4C-500/2009 kodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen [nachfol- gend: Schengener Grenzkodex bzw. SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1-32]; vgl. auch Art. 5 Abs. 1 Bst. a AuG ). Im Weiteren müssen sie den Zweck und die Um stände ihres beabsichtigten Aufenthalts bele- gen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK; vgl. auch Art. 5 Abs. 1 Bst. b AuG). Sie dürfen zu- dem nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreisever- weigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die in- ternationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Art. 5 Abs. 1 Bst. d und e SGK; vgl. auch Art. 5 Abs. 1 Bst. c AuG). 4.2 Ist nur ein vorübergehender Aufenthalt vorgesehen, verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass die Wiederausreise gesichert ist. Damit wird keine zusätzliche, lediglich im nationalen Recht verankerte Einreisevoraus- setzung aufgestellt. Vielmehr handelt es sich dabei um dieselbe Frage- stellung wie bei der nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderlichen Über- prüfung des Aufenthaltszwecks. Die Angabe des vorübergehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtserklärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen. So verlangt insbesondere die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die diplo- matischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom 22.12.2005, S. 1–149), im Zusammenhang mit dem Entscheid über den Visumsantrag eine Einschätzung des Migrationsrisikos (vgl. ABl. C 326, S. 10). Im Zusammenhang mit der Überprüfung des Aufent- haltszwecks kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung bezüglich des Merkmals der gesicherten Wiederausreise angeknüpft werden (vgl. hierzu anstelle vieler die Urteile des Bundesverwaltungs- gerichts C-1509/2008 vom 13. Februar 2009 sowie C-3013/2008 vom 14. Februar 2009 jeweils E. 5.2 und E. 5.3). 5. In Anhang I zur Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1–7) sind diejenigen Staaten aufgelistet, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen. Kuba ist in diesem Anhang aufgeführt, weshalb die Ge- suchstellerin der Visumspflicht unterliegt. Seite 5C-500/2009 6. 6.1 Zur Prüfung des Kriteriums der gesicherten Wiederausreise muss ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu lassen sich in der Re- gel keine verlässlichen Feststellungen, sondern lediglich Prognosen treffen. Dabei sind sämtliche Umstände des konkreten Einzelfalles zu würdigen. 6.2 Anhaltspunkte zur Beurteilung der Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise können sich aus der allgemeinen Situation im Her- kunftsland der Besucherin oder des Besuchers ergeben. Einreisegesu- che von Bürgerinnen und Bürgern aus Staaten bzw. Regionen mit poli- tisch oder wirtschaftlich vergleichsweise ungünstigen Verhältnissen können darauf hindeuten, dass die persönliche Interessenlage in sol- chen Fällen nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Ein- reisebewilligung in Einklang steht. 6.2.1Die mit dem Ende des sog. Kalten Krieges einhergegangene po- litische und wirtschaftliche Neuausrichtung traditionell befreundeter Staaten hat Kuba in eine schwerwiegende Wirtschaftskrise gestürzt, deren Folgen für die einheimische Bevölkerung anhalten. Das Land lei- det unter einem grossen Defizit in den Bereichen Infrastruktur, Indus- trie und Landwirtschaft und ist gezwungen, den überwiegenden Teil (80 %) seines Lebensmittelbedarfs zu importieren. Eine langsame Er- holung zeichnete sich ab, wird jedoch von der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise wieder beeinträchtigt. Die von der Staatsführung unter Raúl Castro angekündigten und teilweise auch eingeleiteten Massnahmen zur Stärkung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit Ku- bas wirken sich bisher kaum auf den Alltag der Bevölkerung aus. Ein Übergang von der sozialistischen Planwirtschaft zu Marktwirtschaft und Privateigentum wird von diesen Massnahmen nicht angestrebt, weshalb es an Leistungsanreizen fehlt. Das durchschnittliche monatli- che Salär in Kuba beträgt umgerechnet etwa 15 Euro. Ein grosser Teil der Grundbedürfnisse kann nur in konvertibler Währung und zu Prei- sen gedeckt werden, die deutlich über den Vergleichspreisen in Euro- pa oder den USA liegen. Der Zugang zu konvertibler Währung be- stimmt denn auch den Lebensstandard der Bevölkerung. Schätzungs- weise 40 % der Bürger erhalten Überweisungen von im Ausland leben- den Verwandten (Quellen: Deutsches Auswärtiges Amt, im Internet un- ter www.auswaertiges-amt.de > Länder, Reisen und Sicherheit > Kuba > Wirtschaft [Stand Oktober 2009], US Department of State, im Inter- Seite 6C-500/2009 net unter: <http://www.state.gov > Cuba [Stand August 2008], beide Seiten besucht am 28. Dezember 2009). 6.2.2Mangels ausreichender Zukunftsperspektiven ist die Zahl der Emigranten in den letzten Jahren auf ein Rekordniveau gestiegen. Zwi- schen 1999 und 2006 haben mehr als 250'000 Kubaner – somit im Schnitt mehr als 30'000 jährlich – der Insel den Rücken gekehrt. Anga- ben der von der Emigration besonders betroffenen US-Behörden zufol- ge dürfte diese Zahl im Jahr 2007 noch deutlich höher gelegen haben. Sie umfasst vor allem junge und gut ausgebildete kubanische Staats- angehörige (vgl. Neue Zürcher Zeitung vom 3. März 2008: "Kultureller Aderlass mit Folgen"). Die Bereitschaft, das Land auf der Suche nach besseren Lebensbedingungen zu verlassen, wird erfahrungsgemäss dort noch begünstigt, wo im Ausland bereits ein minimales Bezie- hungsnetz (Verwandte oder Bekannte) besteht. Im Falle der Schweiz führt dies angesichts der strengen fremdenpolizeilichen Zulassungs- praxis nicht selten zur Umgehung ausländerrechtlicher Bestimmungen. Dabei geht es nicht etwa allein um die Möglichkeit, dass ein Asylge- such eingereicht wird, sondern genauso um eine Vielzahl anderer denkbarer Dispositionen, die darauf hinauslaufen, die Verpflichtung zur Wiederausreise zu umgehen. 6.2.3Im Zusammenhang mit der generellen Risikoeinschätzung hat die Vorinstanz vorliegend zu Recht auch auf die restriktiven Reisevor- schriften hingewiesen, denen kubanische Staatsbürger unterliegen. Demnach brauchen Kubaner für die Ausreise aus ihrem Heimatland bzw. die Rückkehr dorthin ein von den nationalen Behörden zu ertei- lendes Rückreisevisum. Eine Auslandabwesenheit darf insgesamt 11 Monate nicht überschreiten. Danach gilt der Bürger als definitiv ausge- wandert und die Rückkehr wird – vorbehältlich des Ausgangs eines speziellen Verfahrens – von den kubanischen Behörden verweigert (vgl. M ICHAEL KIRSCHNER , Kuba: Legale und illegale Aus- und Einreise, Schweizerischen Flüchtlingshilfe, Bern 2006 sowie JUDITH MACCHI , Kuba: Rückkehr, Schweizerische Flüchtlingshilfe, Bern 2009 und die dort zi- tierten Quellen). Es versteht sich von selbst und bedarf keiner weiteren Erläuterung, dass solche restriktiven Normen Emigrationswillige – ein- mal im Ausland – dazu verleiten können, die Verpflichtung zur Wieder- ausreise so lange hinauszuzögern, bis sie von den Behörden des Auf- enthaltsstaates zwangsweise nicht mehr durchgesetzt werden kann. Seite 7C-500/2009 6.2.4Angesichts der geschilderten Umstände im Heimatland der Ge- suchstellerin ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise von Besuchern aus Kuba ge- nerell als hoch einschätzt. 6.3 Bei der Risikoanalyse sind allerdings nicht nur solch allgemeine Um stände und Erfahrungen, sondern auch sämtliche Gesichtspunkte des konkreten Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt einer gesuch- stellenden Person im Heimatland beispielsweise eine besondere be- rufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verantwortung, kann dieser Um stand durchaus die Prognose für eine anstandslose Wiederausrei- se begünstigen. Umgekehrt muss bei Personen, die in ihrer Heimat keine besonderen Verpflichtungen haben, das Risiko für ein fremden- polizeilich nicht regelkonformes Verhalten (nach bewilligter Einreise zu einem Besuchsaufenthalt) hoch eingeschätzt werden. 6.3.1Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine 26-jährige, un- verheiratete und kinderlose Frau. Über ihre familiären Verhältnisse ist nur bekannt, dass vor Ort noch ihr Vater und weitere Angehörige unbe- kannten Verwandtschaftsgrades leben. Im Sinne einer eigentlichen Verpflichtung wird in der Beschwerde geltend gemacht, der Vater sei herzkrank und die Gesuchstellerin müsse sich täglich um ihn küm- mern. Über die Art und Intensität der Betreuung äusserte sich der Be- schwerdeführer aber nicht. Da die Gesuchstellerin ohne zwingenden Grund gleich für volle drei Monate in die Schweiz reisen möchte, kann angenommen werden, dass die Betreuung des Vaters auch für längere Zeit von Drittpersonen wahrgenommen werden könnte. Bei der Ge- suchstellerin sind demnach keine zwingenden familiären Verpflichtun- gen erkennbar, welche die Prognose einer anstandslosen und fristge- rechten Wiederausreise begünstigen könnten. 6.3.2Die Gesuchstellerin geht keiner Erwerbstätigkeit im Sinne einer Festanstellung mit geregeltem Einkommen nach. Der Beschwerdefüh- rer gab in diesem Zusammenhang in seinen schriftlichen Auskünften gegenüber dem Amt für Migration des Kantons Luzern an, die Gesuch- stellerin arbeite als Putzfrau in privaten Haushalten. Sie selbst be- zeichnete sich in ihrem Visumsantrag als Hausfrau ("ama de casa"). Über die wirtschaftlichen Verhältnisse (Einkommen, Vermögen), in de- nen die Gesuchstellerin und ihre Angehörigen leben, lässt sich aus den Akten kein Bild gewinnen. Gegenüber der Schweizer Botschaft in Havanna gab die Gesuchstellerin auf die Frage, wie sie ihren Lebens- Seite 8C-500/2009 unterhalt bestreite, zur Antwort, sie werde von ihrem Freund regelmäs- sig finanziell unterstützt (schriftliche Auskünfte vom 30. Oktober 2008). Damit dürfte ihre Existenz vor Ort zwar gesichert sein. Davon, dass sie und ihre Familienangehörigen sich in einer besonders vorteilhaften wirtschaftlichen Situation befinden würden, ist aber nicht auszugehen. 6.3.3Die Gesuchstellerin selbst schliesst eine Emigration auch gar nicht aus. In ihrer schriftlichen Stellungnahme vom 30. Oktober 2008 äusserte sie gegenüber der Schweizerischen Vertretung in Havanna, sie wolle erst schauen, wie es ihr hier gefalle, bevor sie über eine Hei- rat entscheide. Was auf den ersten Blick danach aussehen könnte, dass sich jemand an die migrationsrechtlichen Regeln halten und die allfällige Heirat und anschliessende Aufenthaltsregelung zum Gegen- stand eines neuen, aus dem Ausland einzuleitenden Verfahrens ma- chen will, endet in Wirklichkeit häufig darin, dass solche Schritte schon während des Besuchsaufenthalts verwirklicht werden, oder aber – für den Fall, dass sich die Freundschaft nicht vertieft – versucht wird, die Verpflichtung zur Wiederausreise auf andere Weise zu umgehen. Ohne an der Integrität und den guten Absichten des Beschwerdeführers in seiner Eigenschaft als Gastgeber zweifeln zu wollen, ist doch mit in Betracht zu ziehen, dass nebst den kulturellen Gegensätzen bei Gast und Gastgeber auch ein markanter Altersunterschied besteht. 6.4 Vor dem aufgezeigten allgemeinen und persönlichen Hintergrund durfte die Vorinstanz davon ausgehen, dass keine hinreichende Ge- währ für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise der Ge- suchstellerin nach einem Besuchsaufenthalt besteht. 7. D ie angefochtene Verfügung ist im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist daher abzuweisen. 8. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird der unterliegende Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1, 2 und 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent- schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]). Dispositiv S. 10 Seite 9C-500/2009 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvor- schuss verrechnet. 3. Dieses Urteil geht an: - den Beschwerdeführer (Einschreiben) - die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] retour) - das Amt für Migration des Kantons Luzern ad LU [...] Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Andreas Trommer Denise Kaufmann Versand: Seite 10