Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale du canton de Berne Rathausgasse 1 3011 Bern Telefon +41 (31) 633 79 20 Telefax +41 (31) 633 79 09 www.gef.be.ch sk RA Nr. 2013-523 B E S C H W E R D E E N T S C H E I D vom 14. Januar 2014 in der Beschwerdesache zwischen X Beschwerdeführer vertreten durch… gegen Y Vorinstanz betreffend die Verfüg ung der Vorinstanz v om 12. April 2013 (bezüglich Disziplinarverfahren; Anordnung einer Verwarnung) I. Sachverhalt 1. X (nachfolgend: Beschwerdeführer) ist Facharzt FMH für Psychiatrie und Psychoth e- rapie. Er arbeitet in einer Praxisgemeinschaft in Bern. Anlässlich umfangreicher Ermittlungen in einem Sittlichkeitsdelikt war die Kantonspolizei im Jahre 2010 auf verschiedene Hinweise gestossen, die auf Medikamentenabgaben durch den Beschwerdeführer in dessen Praxis hindeuteten. Nachdem Y (nachfolgend: Vorinstanz) durch die Kantonspolizei auf diese f ragli-2 chen Zustände hingewiesen worden ist1 und das Kantonsapothekeramt (KAPA) am 11. März 2011 eine unangemeldete Kurzinspektion zwecks Kontrolle der Heilmittelbestände in der Pr a- xis des Beschwerdeführers durch geführt hatte,2 eröffnete die Vorinstanz mit Schreiben vom 23. Mai 2011 ein Disziplinarverfahren gegen den Beschwerdeführer . Eröffnet wurde das Di s- ziplinarverfahren wegen unzulässiger Führung einer Privatapotheke sowie Abgabe von Ar z- neimitteln, die der Betäubungsmitt elgesetzgebung unterstehen und teilweise in der Schweiz nicht zugelassen sind. Am 28. November 2011 belegte die Vorinstanz den Beschwerdeführer mit einer disziplina r- rechtlichen Busse von Fr. 2‘000.00. 2. Gegen diese Verfügung reichte der anwaltschaftlich vertretene Beschwerdeführer am 29. Dezember 2011 bei der Gesundheits - und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (GEF) Beschwerde ein. Er beantragte, die „ausgesprochene Busse sei aufzuheben und angemessen zu reduzieren, eventuell durch einen Verweis zu ersetze n.“ Die Vorinstanz beantragte in ihrer Beschwerdevernehmlassung vom 6. Februar 2012 die Abweisung der Beschwerde. Die GEF hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 19. Dezember 2012 gut, hob die angefoch- tene Verfügung auf und wies die Sache zur Abklärung des rechtserheblichen Sachverhaltes und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurück. 3. Mit Schreiben vom 18. Februar 2013 teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit, sie beabsichtige ohne die Erhebung weiterer Beweismassnahmen aufgrund des unbestritten gebliebenen Umstandes, dass der Beschwerdeführer ohne Bewilligung eine Privatapotheke geführt habe, sowie gestützt auf die in den Akten vorhandenen Beweismittel eine Verwarnung auszusprechen. Dazu wurde dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör gewährt. 4. Mit Verfügung vom 12. April 2013 verwarnte die Vorinstanz den Beschwerdeführer wegen der Verletzung von Berufspflichten durch unbewilligte Führung einer Privatapotheke. 1 Vgl. unpaginierte Akten der Vorinstanz (nachfolgend: Vorakten) 2 Vgl. Bericht Kurzinspektion des KAPA vom 11. März 2011 in den Vorakten 3 5. Gegen diese Verfügung gelangte der Beschwerdeführer mit Beschwerde vom 21. Mai 2013 an die GEF. Er beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. 6. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die GEF leitet,3 holte die Vorak- ten ein und führte den Schriftenwechsel durch. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Beschwerd e- vernehmlassung vom 5. Juli 2013 die Abweisung der Beschwerde. Auf die Rechtsschriften und Akten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfo l- genden Erwägungen eingegangen. II. Erwägungen 1. Sachurteilsvoraussetzungen a) Angefochten ist die Verfügung der Vorinstanz v om 12. April 2013. Diese ist gemäss Art. 62 Abs. 1 Bst. a VRPG4 bei der GEF als der in der Sache zuständigen Direktion anfecht- bar. Die GEF ist somit zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. b) Der Beschwerdeführer ist Verfügungsadressat und damit ohne Weite res zur B e- schwerdeführung gemäss Art. 65 Abs. 1 VRPG legitimiert. c) Der unterzeichnende Anwalt ist gehörig bevollmächtigt. d) Auf die gemäss Art. 67 i.V.m. Art. 32 VRPG form - und fristgerecht eingereichte B e- schwerde ist einzutreten. 2. Anspruch auf rechtliches Gehör a) Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Er begründet dies damit, dass die Vorinstanz die angefochtene Verfügung auf eine Zusammenstellung von M e- 3 Art. 10 der Verordnung vom 29. November 2000 über die Organisation und die Aufgaben der Gesundheits- und Fürsorgedirektion (Organisationsverordnung GEF, OrV GEF; BSG 152.221.121) 4 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 4 dikamentenbezügen stütze, die dem Beschwerdeführer nie zur Stellungnahme unter breitet worden sei. b) Die Vorinstanz macht in ihrer Beschwerdevernehmlassung vom 5. Juli 2013 geltend, bereits im Verwaltungsverfahren betreffend die mit Rückweisungsentscheid aufgehobene Ver- fügung vom 28. November 2011 sei auf die Arzneimittelbezüge des Beschwerdeführers bei der Z AG hingewiesen worden. Der Beschwerdeführer, dem seine eigenen Bestellu ngen bei der Z AG bekannt sein müssten, habe diese Arzneimittelbezüge zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellt. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liege daher nicht vor. c) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist in Art. 29 Abs. 2 BV5, Art. 26 Abs. 2 KV6 und Art. 21 ff. VRPG normiert und dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt er ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Das rechtliche Gehör gewährleistet somit jene Befu g- nisse die sicherstellen, dass die Parteien ihren Standpunkt spezifisch mit Blick auf den im je- weiligen Verfahren zu treffenden Hoheitsakt wirksam zur Geltung bringen können. Der G e- hörsanspruch beschlägt in erster Linie Sachverhaltsfragen, wo die Beteiligten ein uneing e- schränktes Recht auf Äusserung haben. 7 In Art. 24 VRPG ausdrücklich normiert ist sodann der Anspruch der Parteien, zum Ergebnis des Beweisverfahrens Stellung zu nehmen. Dieser Anspruch entfaltet seine Wirkung, wenn Beweismassnahmen im Sinne von Art. 19 Ab s. 1 VRPG getroffen worden sind. Dazu gehört namentlich die Edition von Akten, soweit es sich nicht nur um allgemein zugängliche und einsehbare Unterlagen handelt. 8 Weder das VRPG noch die Rechtsprechung unterscheiden bezüglich des Anspruchs auf rechtliches Gehör resp. betreffend den Anspruch, zum Ergebnis des Beweisverfahrens Stellung zu nehmen, zwischen Verwaltungs- und Verwaltungsjustizverfahren. Die gesetzlichen wie bundesgerichtlichen Vo r- gaben gelten demnach auch in Verwaltungsverfahren. 9 d) Der Sachverhalt betreffend der gerügten Gehörsverletzung ergibt sich aus den Akten folgendermassen: Mit Schreiben vom 18. Februar 2013 hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör zur beabsichtigten Disziplinarmassnahme gewährt. In diesem Schreiben ist dem B e- schwerdeführer mitgeteilt worden, dass die Vorinstanz von der Erhebung weiterer Bewei s- massnahmen absehe. Sie hielt fest, dass der Vorwurf der unbewilligten Medikamentenabgabe auch im vor angehenden Beschwerdeverfahren unbestritten geblieben sei. Beweismittel über die Arzneimittelbezüge des Beschwerdeführers für den Zeitraum von Januar 2007 bis März 5 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) 6 Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1) 7 Vgl. statt vieler: BVR 2012/28, E. 2.3.1, mit Hinweisen 8 BVR 2011/27, E. 2.2, mit Hinweisen 9 BVR 2009/328, E. 2.4, mit Hinweisen 5 2011 fänden sich in den Akten. Mit Stellungnahme vom 22 Februar 2013 hat sich der B e- schwerdeführer zur beabsichtigten Disziplinarmassnahme geäussert. Den Vorwurf, unbewilligt Arzneimittel abgegeben zu haben, hat er nicht bestritten. Auch die erwähnten Beweismittel hat der Beschwerdeführer in der genannten Eingabe nicht in Frage gestellt. Die Begründung der angefochtenen Verfügung enthält sodann „zur Veranschaulichung“ der Arzneimittelbezüge des Beschwerdeführers bei der Z AG für den Zeitraum von Januar 2007 bis Dezember 2010 eine tabellarische Auflistung der bezogenen Stimulanzien. Die angefochtene Verfügung stützt sich demnach offensichtlich auf die fraglichen, im Schreiben vom 18. Februar 2013 erwähnten Beweismittel. Bei diesen Beweismitteln handelt es sich klarerweise nicht um allgem ein zugängliche und einsehbaren Dokumente. Der aus Art. 24 VRPG fliessende Anspruch, zu besagten Beweismit- teln Stellung nehmen zu können, greift entsprechend den obigen Ausführungen also grund- sätzlich. Es stellt sich demnach die Frage, ob mangels Kenntnisg abe dieser Beweismittel durch die Vorinstanz wie gerügt das rechtliche Gehör verletzt worden ist. e) Aktenkundig ist, dass Unterlagen zu den Arzneimittelbezügen des Beschwerdeführers bei der Z AG für das Jahr 2010 bereits Gegenstand des Verwaltungsverfahrens betreffend die aufgehobene Verfügung vom 28. November 2011 waren. Die Tabellen für die Bezüge der Jahre 2007 bis 2009 sind jedoch, wie aus den Vorakten unverkennbar hervorgeht, erst nach dem Rückweisungsentscheid der GEF vom 19. Dezember 2012 zu den Akten der Vor-instanz gelangt. Dokumente zu Arzneimittelbezügen bei der Z AG für die Jahre vor 2010 waren somit tatsächlich nicht Gegenstand des Verfahrens bis und mit Rückweisungsentscheid vom 19. Dezember 2012. Entsprechend waren diese Unterlagen dem Beschwerdeführer bis dahin nicht bekannt. Auch seit vorgenanntem Rückweisungsentscheid sind die besagten Tabellen dem Beschwe r- deführer durch die Vorinstanz unbestrittenermassen nicht zur Kenntnis nahme zugestellt wor- den. Ob die Vorinstanz dadurch den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt hat, kann aus- nahmsweise aus nachfolgenden Überlegungen im Ergebnis jedoch offen gelassen werden. f) Indem die Vorinstanz mit Schreiben vom 18. Februar 2013 einerseits darauf hingewie- sen hat, in den Akten befänden sich Beweismittel zu Arzneimittelbezügen des Beschwerde- führers bei der Z AG für die Jahre 2007 bis und mit 2010, hat sie ausdrücklich offengelegt, auf welche Beweismittel sie ihre Verfügung alsdann stützen wird. Zumindest über die Existenz der massgebenden Beweismittel ist der Beschwerdeführer demnach vor Erlass der Verfügung in Kenntnis gesetzt worden. Ob mit einem solchen Hinweis dem Anspruch auf rechtliches Gehör genügend nachgekommen werden kann, ist fraglich, jedoch auch nicht per se auszuschlies- sen. Bemerkenswert ist an dieser Stelle, dass der Beschwerdeführer, insbesondere da er a n- waltschaftlich vertreten ist, bereits zu diesem Zeitpunkt hätte erkennen müssen, dass ihm o f-6 fenbar nicht alle in den Akten befindlichen Beweismittel zur Kenntnis zug estellt worden sind. Grundsätzlich wäre ihm zu diesem Zeitpunkt daher zumutbar gewesen, Einsicht in die Verfah- rensakten zu verlangen. Da die Vo rinstanz mit demselben Schreiben vom 18. Februar 2013 jedoch auch ausdrücklich festgehalten hat, von der Erhebung weiterer Beweismassnah men werde abgesehen, hat sie diesbezüglich widersprüchliche Aussagen gemacht. Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführer damit nämlich irrtümlich glauben lassen, es sei kein Beweisverfah- ren durchgeführt worden. Insbesondere vor diesem Hintergrund erscheint durchaus zweifel- haft, ob der Hinweis auf die Existenz der massgebenden Beweismittel im Schreiben der V o- rinstanz vom 18. Februar 2013 zur Wahrung des rechtlichen Gehörs tauglich war. Der Voll- ständigkeit halber ist an dieser Stelle zudem darauf hinzuweisen, dass die Argumentation der Vorinstanz, das rechtliche Gehör sei hinreichend gewährt, da dem Beschwerdeführer seine eigenen Arzneimittelbezüge bekannt sein müssten, nicht zu greifen vermag . Gemäss Art. 24 VRPG besteht ein grundsätzlicher Anspruch auf Stellungnahme zum Ergebnis eines Beweis- verfahrens, auch wenn Beweismittel dem Beschwerdeführer aus anderen Gründen allenfalls bereits bekannt sind.10 g) Eine allfällige Gehörsverletzung konnte im vorliegenden Verfahren jedoch folgenlos geheilt werden. Die Rechtsprechung l ässt nämlich die Heilung einer Gehörsverletzung zu, wenn die Rechtsmittelbehörde in der Frage, in denen das rechtliche Gehör verletzt ist, die gleiche Überprüfungsbefugnis hat wie die Vorinstanz und das Versäumte nachholen kann. Dem Betroffenen darf daraus kein Nachteil erwachsen. 11 Dass dem so ist , ist nachfolgend darzulegen: Indem die angefochtene Verfügung in einer tabellarische n Zusammenstellung die massg e- benden Daten aus den fraglichen Beweismitteln widergibt, war der Beschwerdeführer zum Zeitpunkt der Beschwerdeführung bereits in voller Kenntnis der ihm vorgeworfenen Verfe h- lungen. Er konnte seine Beschwerde in Kenntnis aller massgebenden Daten führen und b e- gründen. Entsprechend hat er auch nach Kenntnisnahme der Beweismittel im vorliegenden Beschwerdeverfahren an seinen Anträgen festgehalten. Die Kenntnisnahme der fraglichen Beweismittel hat demnach offenbar keinen Einfluss auf die Rechtsbegehren des Beschwerde- führers gehabt. Erwähnenswert bleibt an dieser Stelle, dass der Beschwerdeführer weiterhin auch weder die Beweismittel an sich noch deren Richtigkeit anzweifelt. Ein Nachteil durch eine Heilung der allfälligen Gehörsverletzung im vorliegenden Verfah ren erwächst dem B e- schwerdeführer damit offensichtlich nicht. 10 BVR 2011/27, E. 2.3 11 Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 21 N. 16 7 Da der Beschwerdeführer auch weiterhin an seinen Rechtsbe gehren festhält, kann die Hei- lung der allfälligen Gehörsverletzung zudem folgenlos bleiben und ist bei der Kostenverlegung nicht zu berücksichtigen.12 3. Rechtmässigkeit der Beweiserhebung Der Beschwerdeführer bringt pauschal vor, dass die Vorinstanz die Beweismittel bei der Z AG auf fragwürdige oder gar illegale Weise beschafft haben könnte. Inwiefern dem so sein kön n- te, begründet er in keiner Weise. Damit kommt der Beschwerdeführer seiner Substantii e- rungspflicht nicht nach. Auf das pausch ale Vorbringen, welches zudem lediglich als Frage aufgeworfen wird, ist nicht näher einzugehen. Umso weniger, da sich in den Akten keine Hin- weise auf eine rechtswidrige Edition der fraglichen Tabellen finden und nicht ersichtlich ist, inwiefern Art. 19 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 150 ff. ZPO13 verletzt sein sollte. Der Vollständigkeit halber wird der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang auf Art. 58 Abs. 4 HMG14 hin- gewiesen. 4. Verzicht auf angeordnetes Beweisverfahren a) Der Beschwerdeführer bringt weiter sinngemäss vor, die Vorinstanz habe die ang e- fochtene Verfügung unter Missachtung der Erwägungen des Rückweisungsentscheides vom 19. Dezember 2012 erlassen. b) Handlungsanordnungen in Rückweisungsentscheiden werden grundsätzlich mit dem Entscheid selber rechtskräfti g. Dies in Abweichung des Grundsatzes, dass sich die Recht s- kraft eines Entscheides nur auf das Dispositiv erstreckt. Handlungsanordnungen in Erwägun- gen von Rückweisungsentscheiden sind damit für die Vorinstanz wie auch die Beschwerd e- behörde verbindlich.15 Die Anordnung zu umfassenden Sachverhaltsabklärungen ist damit mit dem Rückweisungsentscheid vom 19. Dezember 2012 grundsätzlich rechtskräftig geworden. 12 BVR 2009/328, E. 2.3 13 Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272) 14 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21) 15 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 72 N. 4 8 c) Vorliegend nun hat die Vorinstanz jedoch zu Gunsten des Beschwerdeführers Vorwür- fe bezüglich ihm ursprünglich vorgehaltener Verfehlungen fallen gelassen. Insofern hat sie die diesbezüglichen Sachverhalte nicht, wie mit Rückweisungsentscheid angeordnet, besser a b- geklärt. Dies war, nachdem die Vorwürfe nicht aufrechterhalten worden sind, selbstredend nicht me hr notwendig. Dass zugunsten des Beschwerdeführers mehrere disziplinarrechtlich massgebende Vorwürfe fallen ge lassen worden sind, kann nun nicht zulasten der Vorinstanz als Abweichung der Handlungsanordnungen im Rückweisungsentscheid zu Sachverhaltsab- klärungen beurteilt werden. Insofern ist die Beschwerde unbehelflich. 5. Vorinstanzliche Sachverhaltsermittlung bezüglich der Abgabe von Stimulanzien a) Der Beschwerdeführer macht geltend, lediglich der Bezug von Arzneimitteln könne an sich keine Pflichtverletzung darstellen, sondern allerhöchstens deren Abgabe vermöge dies zu tun. Pflichtverletzungen seien jedoch einzelfallweise nachzuweisen, was vorliegend nicht erfolgt sei. Der Beschwerdeführer macht demnach sinngemäss geltend, der ihm vorgeworfene Sachverhalt sei nicht hinreichend erstellt. b) Die Behörden sind in Anwendung von Art. 18 Abs. 1 VRPG verpflichtet, den Sachve r- halt von Amtes wegen festzustellen (Untersuchungsgrundsatz). Die Sachverhaltsfeststellung umfasst das Zusammentragen, Nachprüfen und Bewerten der Sachumstände (Tatsachen), die für die Rechtsanwendung massgebend sind, d.h. die Behörde erhebt den rechtserhebl i- chen Sachverhalt. Hat sie Zweifel an der Vollständigkeit oder Richtigkeit des rechtserhebl i- chen Sachverhaltes, sind weitere Untersuchungen angez eigt.16 Unvollständig ist die Sachver- haltsfeststellung, wenn die Behörde nicht alle für den Entscheid wesentlichen Sachumstände bzw. Beweismittel erhoben hat. 17 Rechtserhebliche Sachumstände sind beweisbedürftig. Wenn die entscheidende Behörde aufgrund der erhobenen Beweise zur Überzeugung gelangt ist, dass eine Tatsache so wie behauptet oder angenommen besteht, gilt diese als bewiesen. Absolute Gewissheit ist nicht erforderlich. 18 Es genügt ein so hoher Grad an Wahrscheinlic h- keit, dass keine vernünftigen Zwei fel bleiben. Die Wahrheitsüberzeugung der Behörde muss auf konkreten Gründen, der allgemeinen Lebenserfahrung und der praktischen Vernunft ber u- hen.19 c) Vorliegend ist u nbestritten, dass der Beschwerdeführer in den Jahren 2007 bis 2010 Arzneimittel bei der Z AG gemäss den in den Vorakten enthaltenen Tabellen bezogen hat. 16 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 18 N. 8 17 BVR 2004/446, E.4.2, mit Hinweisen 18 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 19 N. 6 19 BVR 2009/385, E. 4.3.2, mit Hinweisen 9 Auch unbestritten ist die Richtigkeit der in der Tabelle wiedergegebenen Mengen. De mnach hat der Beschwerdeführer bei der Z AG in den Jahren 2007 bis und mit 2010 St imulanzien gemäss der tabellarischen Übersicht in der angefochtenen Verfügung bezogen. Im Grundsatz bleibt zudem unbestritten, dass der Beschwerdeführer in seiner Praxis unerlaubterweise Ar z- neimittel an Patienten abgegeben hat.20 Fraglich ist nun, ob diese aktenkundigen Arzneimittelbezüge als Beweis für die von der V o- rinstanz vorgeworfene Abgabe von Stimulanzien ausreichen oder nicht, wie der Beschwerde- führer vorbringt. d) Dazu ist vorab festzuhalten, dass der Beschwerdeführer mit seinem Vorbringen, er habe nicht alle durch ihn bezogenen Arzneimittel selber abgegeben, nichts zu seinen Gunsten ableiten kann. Als Arzt trägt der Beschwerdeführer sachlogisch für die in seinem Namen b e- zogenen verschreibungspflichtigen Arzneimittel die alleinige Verantwortung. Die Verwendung dieser Arzneimittel, namentlich der in der angefochtenen Verfügung aufgeführten Stimulanz i- en, ist daher vollumfänglich dem Beschwerdeführer zuzurechnen. e) Erwiesen und zudem unbestritten ist wie erwähnt die Menge der durch den Beschwe r- deführer in den Jahren 2007 bis 2010 bez ogenen Stimulanzien bei der Z AG. Zweifelsfrei ergibt sich aus den Vorakten, dass der Beschwerdeführer über die Jahre in regelmässigen Abständen immer wieder dieselben Stimulanzien bezogen hat. 21 Mit anderen Worten bestand in seiner Praxis regelmässig Bedarf an den selben Stimulanzien und der Beschwerdeführer hat diese in den erwiesenen Mengen immer wieder bestellt. Zu welchem anderen Zwecke als der Abgabe an Patienten der Beschwerdeführer nun diese Stimulanzien bezogen haben soll, ist weder ersichtlich noch bringt der Beschwerdeführer andere denkbare Zwecke vor. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung wie auch der praktischen Vernunft ist der einzig erdenkliche Grund, weshalb ein Arzt über Jahre regelmässig dieselben Stimulanzien bezieht, deren Ab- gabe an Patienten. Die Vorinstanz durfte also ohne Weiteres davon ausgehen, dass die unbestrittenerweise durch den Beschwerdeführer bezogenen Stimulanzien von diesem an Patienten abgegeben worden sind. Durch die sich in den Vorakten befindlichen Beweismittel betreffend der Arznei- mittelbezüge ist demnach auch der rechtserhebliche Umstand, dass in diesem Ausmass Ar z- neimittel an Patienten abgegeben worden sind, hinreichend bewiesen. Vernünftige Gründe, die Zweifel an dieser Überzeugung aufkommen liessen, bringt der Beschwer deführer b e- zeichnenderweise keine vor. Zudem scheint erwähnenswert, dass er bisher auch nie bestrit- ten hat, unbewilligt Arzneimittel an Pati enten abgegeben zu haben; so bestreitet er dies auch 20 Vgl. Beschwerde vom 21. Mai 2013 sowie auch Rückweisungsentscheid der GEF vom 19. Dezember 2012, E. 3.a) 21 Vgl. Tabellen der Z AG in den Vorakten 10 im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht im Grundsatz . Zu Recht ist die Vorinstanz de m- nach aufgrund der konkreten Unterlagen, der allgemeinen Lebenserfahrung und der prakt i- schen Vernunft zur Überzeugung gelangt, dass der Beschwerdeführer Stimulanzien im Au s- mass der erwiesenermassen bezogenen Mengen an Patienten abgeg eben hat. Der diesbe- zügliche Sachverhalt ist von der Vorinstanz hinreichend ermittelt worden. 6. Berufspflichtverletzung durch Führung einer Privatapotheke a) Der Beschwerdeführer rügt, die Verletzung v on Selbstdispensationsvorschriften reiche nicht aus, um eine Berufspflichtverletzung zu begründen. Die Generalklausel von Art. 40 lit. a MedBG22 sei vorliegend zu Unrecht angerufen worden. b) Es erscheint fraglich, ob auf diese Rüge überhaupt einzutreten ist . Der Beschwerd e- führer hatte diese Rüge bereits in der Ve rwaltungsbeschwerde vom 29. Dezember 2011 vor- gebracht gehabt, worauf diese Frage im Rückweisungse ntscheid vom 19. Dezember 2012 bereits beurteilt w urde. Handlungsanweisungen, massgebende Grundsätze und Entsche i- dungsspielräume in Erwägungen von Rückweisungsentscheiden sind wie bereits erwähnt für die Vorinstanz und die Beschwerdebehörde verbindlich. 23 Da jedoch im Dispositiv des Rüc k- weisungsentscheides nicht ausdrücklich auf die Erwägungen hingewiesen worden ist, wird die Rüge vorliegend erneut abgehandelt. c) Die Regeln zur selbstständigen Ausübung von universitären Medizinalberufen, wozu auch Ärztinnen und Ärzte gehören, sind im MedBG umschrieben (Art. 1 und 2 MedBG). Die Berufspflichten der selbstständigen Medizinalpersonen sind in Art. 40 MedBG geregelt; die dort normierten Pflichten gelten für alle selbstständigen Medizinalpersonen, es handelt sich um einheitlich und abschliessend durch das MedBG geregelte Berufspflichten. Die Kantone sind nicht befugt, weitere solche zu schaffen. 24 Daran ändert nichts, dass sich eine Berufsre- gelverletzung auch aus der Verletzung allgemeiner Pflichten des Bundesrechts oder des ka n- tonalen Rechts ergeben kann.25 Selbstständige Medizinalpersonen üben ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft aus; sie ha l- ten sich an die Grenzen der Kompetenzen, die sie im Rahmen der Aus -, Weiter- und Fortbil- dung erworben haben (Art. 40 lit. a MedBG). Gemäss Botschaft zum MedBG handelt es sich 22 Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG; SR 811.11) 23 Vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 72 N. 4 24 Vgl. Botschaft vom 3. Dezember 2004 zum Bundesgesetz über die universitären Medizinalberufe (Medizinalbe- rufegesetz, MedBG), BBl 2005 228 25 Walter Fellmann, in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont (Hrsg.), Kommentar zum MedBG, 2009, Art. 40 N 40 f. 11 bei dieser Norm um eine Generalklausel; 26 diese wird durch die Pflicht, den Beruf „sorgfältig und gewissenhaft “ auszuüben, qualifiziert. Bei den von der Generalklausel in Art. 40 lit. a MedBG erfassten Pflichten kann es der Lehrmeinung entsprechend nur um Pflichten gehen, welche eine qualitativ hochstehende und zuverlässige medizinische Versorgung der Bevölk e- rung sicherstellen sollen. Es geht um Pflichten, welche die Voraussetzungen dafür bilden, dass Medizinalpersonen mit universitärer Ausbildung ihre gesetzlichen Funktionen wirksam wahrnehmen können. Ansatzpunkt dazu bildet die Vertrauenswürdigkeit. Die Berufspflichten, namentlich die Pflicht, den Beruf sorgfältig und gewissenhaft auszuüben, sollen die Mediz i- nalpersonen zu einem achtungs - und vertrauenswürdigen Verhalten anhalten. Eine diszipl i- narrechtlich relevante Pflichtverletzung liegt daher nur vor, wenn eine Verfehlung über ihre Auswirkungen im Einzelfall hinaus geeignet ist, das Vertrauen in die Kompetenz und Integrität der betroffenen Medizinalperson zu beeinträchtigen. 27 Das Erfordernis der Vertrauenswürdi g- keit dient dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit. Die Voraussetzung muss nicht nur im Verhältnis zum Patienten, sondern auch im Verhältnis zu den Behörden erfüllt sein.28 Die Medizinalperson hat Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der B e- rufsausübung zu bieten.29 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann insbesondere die bewilligungslose Aufnahme einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit geeignet sein, Bede n- ken hinsichtlich der Vertrauenswürdigkeit der betreffenden Person zu wecken.30 Gleiches gilt, wenn Medizinalpersonen ander e Vorschriften des Bundesrechts oder des ka n- tonalen Rechts, namentlich der kantonalen Gesundheitsgesetze, verletzen. Auf Bundesebene ist etwa an das BetmG 31 oder das HMG zu denken. Solche Verstösse können gleichzeitig die Pflicht der Medizinalperson, ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft auszuüben, verletzen. Jedoch ist dazu erforderlich, dass das Vergehen so schwer wiegt, dass damit die Vertrauen s- würdigkeit der Medizinalperson in Frage gestellt ist.32 d) Die Abgabe verschreibungspflichtiger Arzneimittel ist in Art. 24 HMG geregelt. Mediz i- nalpersonen dürfen verschreibungspflichtige Arzneimittel entsprechend den Bestimmungen über die Selbstdispensation abgeben (Art. 24 Abs. 1 Bst. b HMG). Soweit Betäubungsmittel im Sinne des Betäubungsmittelgesetzes als Heilmit tel verwendet werden, fällt diese Verwe n- dung auch in den Anwendungsbereich des Heilmittelgesetzes (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. b HMG). Die Selbstdispensation, das heisst der Verkauf von Heilmitteln durch die behandelnden Är z- tinnen und Ärzte direkt und nicht üb er eine öffentliche Apotheke, ist nicht Gegenstand der Heilmittelgesetzgebung, da das Heilmittelgesetz den Schutz der Gesundheit von Mensch und 26 Vgl. Botschaft MedBG, a.a.O., S. 228 27 Vgl. Walter Fellmann, a.a.O., Art. 40 N. 52 28 BGer 2C_848/2009 vom 11. Mai 2010, E. 2, mit Hinweisen 29 BGer 2C_68/2009 vom 14. Juli 2009, E. 2.3, mit Hinweisen 30 BGer 2P.159/2003 vom 29. September 2003, E. 4.3.2.1 31 Bundesgesetz vom 3. Oktober 1951 über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe (Betäubungsmittel- gesetz, BetmG; SR 812.121) 32 Vgl. Walter Fellmann, a.a.O., Art. 40 N. 58 12 Tier bezweckt (vgl. Art. 1 HMG). Soweit nach Ansicht des Bundesrates eine bundesrechtliche Richtungsweisung geboten ist, findet sich diese in Art. 37 Abs. 3 KVG33.34 Demnach liegt die Regelungskompetenz zu den Voraussetzungen, unter welchen die Ärztinnen und Ärzte mit einer kantonalen Bewilligung zur Führung einer Apotheke den zugelassenen Apothekern und Apothekerinnen gleichzustellen sind, bei den Kantonen . Entsprechend hat der Kanton Bern unter dem Titel Heilmittelversorgung neben dem Grundsatz, wonach sich der Umgang mit Heilmitteln nach der Heilmittelgesetzgebung des Bundes, dem GesG 35 und den darauf g e- stützten Ausf ührungsbestimmungen des Regierungsrates richtet (Art. 31 GesG), die Selbs t- dispensation in Art. 32 GesG geregelt. Danach können Ärzte in Ortschaften, in denen die Not- fallversorgung mit Arzneimitteln nicht durch mindestens zwei öffentliche Apotheken gewäh r- leistet ist, zur Führung einer Privatapotheke ermächtigt werden. e) Vorliegend wird nicht geltend gemacht, der Beschwerdeführer habe die Regeln zur Selbstdispensation eingehalten. Namentlich bestreitet der Beschwerdeführer – zu Recht – nicht, dass die abgegebene Menge an Stimulanzien die bewilligungsfreie Notfall- und Erstver- sorgung deutlich übersteigt. A ufgrund der nachgewiesenen Menge an abgegebenen Stim u- lanzien bestehen denn auch keinerlei Zweifel, dass der Beschwerdeführer sich weit au s- serhalb der bewilligun gsfrei zulässigen Arzneimittelabgabe bewegt hat. Beispielhaft und ein- fach kann dies an der Menge des abgegebenen Ritalins Tabl 10 mg aufgezeigt werden: Als Erstversorgung gilt die einmalige Abgabe der kleinsten Originalpackung eines Präparates. 36 Dies ist beim genannten Stimulans eine Packung à 30 Stück. Indem der Beschwerdeführer im Jahre 2007 praktisch pro Kalendertag eine und in den Jahren ab 2008 pro Arbeitstag (ausge- hend von 260 Arbeitstagen jährlich) gar durchschnittlich 2 Packungen à 200 Stück Ritalin Tabl 10 mg abgegeben hat, hat er dieses Stimulans deutlich über die zulässige Erst- und eine all- fällige Notfall versorgung hinaus abgegeben. Die Tatsache der unbewilligten Führung einer Privatapotheke gilt demnach vorliegend zweifelsfrei und unbestrittenermassen als erwiesen. f) Werden Heilmittel durch einen Arzt wissentlich unter Missachtung d er gesetzlichen Betriebsbewilligungspflicht gemäss Art. 32 GesG abgegeben, berührt dies die Art der ärztl i- chen Berufsausübung. Dies, da der betroffene Arzt durch solche s Verhalten seine Gesinnung offenbart, sich rechtswidrig zu verhalten, was wiederum seine Vertrauenswürdigkeit beschlägt. Mit anderen Worten betrifft solches Verhalten die Sorgfältigkeit und Gewissenhaftigkeit seiner Berufsausübung, welches gemäss vorangehenden Ausführungen auch im Verhältnis zu den Behörden erfüllt sein muss. Ein selbstständiger Arzt, mithin also Inhaber einer Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung im Sinne des MedBG, der in Ausübung seiner bewilligten 33 Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) 34 Vgl. Botschaft vom 1. März 1999 zu einem Bundesgesetz über die Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittel- gesetz, HMG), BBl 1999 3511 35 Gesundheitsgesetz vom 2. Dezember 1984 (GesG; BSG 811.01) 36 Siehe Antwort des Regierungsrates vom 9. Februar 2011 auf die Frage Nr. 4 der Interpellation Nr. 163-2010 13 Berufstätigkeit den gesetzlichen Grundsatz einer Betriebsbewilligungspflicht, die ausdrücklich für ihn vorgesehen ist, missachtet, beschlägt demnach die in Art. 40 lit. a MedBG verankerten Berufspflichten. Dies im Gegensatz zum Sachverhalt, wo der Arzt den Grundsatz der B e- triebsbewilligung beachtet und dann allenfalls diese Betriebsbewilligung verletzt; in einem so l- chen Fall würden für die polizeiliche Bewilligung vorgesehene Normen an sich und dadurch (allenfalls) kantonales Recht verletzt; entsprechend läge keine Bundesrechtsverletzu ng durch die Art der Berufsausübung vor. g) Durch das Gesagte ist jedoch nicht geklärt, ob vorliegend Berufspflichten im Sinne von Art. 40 lit. a MedBG lediglich betroffen oder denn auch tatsächlich verletzt sind. Dies ist a b- hängig von der Schwere des rechts widrigen Verhaltens und aufgrund desselben zu überpr ü- fen. Die Schwere des rechtswidrigen Verhaltens beurteilt sich vorli egend insbesondere am vo r- sätzlich dauerhaften rechtswidrigen Verhalten des Beschwerdeführers, an der abgegebenen Menge an sich und dem Umstand, dass es sich bei den abgegebenen Arzneimit teln um Sti- mulanzien handelt. Erstens hat sich der Beschwerdeführer über Jahre hinweg wissentlich über die gesetzliche Bewilligungspflicht hinweggesetzt , was als vorsätzlich dauerhaftes rechtswidriges Verhalten beurteilt wird. Gemäss der Tabelle der angefochtenen Verfügung hat der Beschwerdeführer pro Arbeitstag durchschnittlich im Jahre 2007 rund fünf, im Jahre 2008 rund acht, 2009 gut elfeinhalb und im Jahre 2010 zwölfeinhalb Packungen an Stimulanzien abgegeben. Diese Menge wird als hoch bis sehr hoch qualifiziert. Beispielsweise ist fraglich, ob der Beschwerdeführer im Jahre 2010 zwölf oder mehr Konsultationen täglich hatte. Au s- gehend von zwölf Konsultationen ergibt dies durchschnittlich eine Abgabe pro K lient, was durchaus als hohe bis sehr hohe Menge zu beurteilen ist. Die Schwere des rechtswidrigen Verhaltens erhöht sich zudem, da es sich bei den abgegebenen Arzneimitteln um Stimulanz i- en handelt, die als Betäubungsmittel verschärfteren Regeln unterstehen als anderweitige Arz- neimittel. Die im Umgang mit Betäubungsmitteln vorgesehene erhöhte Sorgfaltspflicht ist zum Schutze der Gesundheit infolge suchtbedingter Störungen der Psyche und des Verhaltens, wie auch anderen möglichen negativen Folgen, vorgesehen.37 Die Missachtung dieser beson- deren Sorgfaltspflichten zum Schutze der Gesundheit fällt zusätzlich zu Ungunsten des B e- schwerdeführers ins Gewicht. An dieser Stelle kann darauf verwiesen werden, dass für das Ausmass der unerlaubten Ar z- neimittelabgabe die Ausführungen des Beschwerdeführers in seiner Stellungnahme vom 6. November 2013 gänzlich unbedeutend sind. Er errechnet in dieser Stellungnahme, wie vi e- le Rezepte in der Gruppenpraxis des Beschwerdeführers in den Jahren 2007 bis 2009 durc h- schnittlich pro P atient abgegeben worden sind. Dem Beschwerdeführer werden jedoch Ve r- 37 Vgl. Art. 1 BetmG 14 fehlungen durch die Abgabe von Stimulanzien und nicht in Zusammenhang mit der en Ver- schreibung vorgeworfen. h) Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Verhalten des Beschwerd e- führers die gemäss den obigen Ausführungen notwendige Vertrauenswürdigkeit klarerweise beschlägt. Durch die Führung einer Privatapotheke im nachgewiesenen Umfang und unter Würdigung der Schwere seines diesbezüglich rechtswidrigen Verhaltens hat der Beschwerde- führer Berufspflichten im Sinne der Generalklausel von Art. 40 lit. a MedBG eindeutig verletzt. 7. Verhältnismässigkeit a) Der Beschwerdeführer rügt, die Disziplinarstrafe hätte nicht mehr erlassen werden dürfen, da der Beschwerdeführer längst auf jegliche Selb stdispensation verzichtet habe. Er rügt somit sinngemäss, die Disziplinarmassnahme sei unverhältnismässig. b) Das Disziplinarwesen dient mehreren Zwecken. So soll es generalpräventiv wirken, um die Medizinalperson zur Einhaltung der Berufspflichten anzuhalte n. Zum anderen wirkt es spezialpräventiv: D ie fehlbare Person soll von erneuten Verfehlungen abgehalten werden. Letztlich kann es auch purgativ wirken.38 Von besonderer Bedeutung für das Disziplinarwesen ist das Verhältnismässigkeitsgebot. Die disziplinarische Massnahme muss geeignet, erforder- lich und zweckmässig sein, die vorgenannten angestrebten Ziele zu erreichen.39 Dazu gehört auch die Prüfung, ob die zwischen der Pflichtverletzung und der Ausfällung der Massnahme verstrichene Zeit diese nicht überflüssi g macht. Das Bundesgericht ist diesbezüglich jedoch eher zurückhaltend und geht davon aus, dass die absolute Verjährung den zeitlichen Rahmen absteckt und weniger die Verhältnismässigkeit.40 c) Prüft man die vorgebrachte Rüge unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit, kann festgestellt werden, dass die mildeste der vorgesehenen Disziplinarmassnahmen angeordnet worden ist (vgl. Art. 43 MedBG). Diese Tatsache in Verbindung mit den dargelegten Verfeh- lungen des Beschwerdeführers, nament lich zu wiederholen ist sein dauerhaft rechtswidriges Verhalten sowie dessen Ausmass, erscheint die angeordnete Massnahme für das general - wie das spezialpräventive Ziel zweifellos verhältnismässig. Die Vorinstanz hat bei der Anwen- dung ihres Auswahlermessens , das zum Erlass der milde sten Massnahme geführt hat , zu- gunsten des Beschwerdeführers offenkundig berücksichtigt, dass der Beschwerdeführer die 38 Tomas Poledna, , in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont (Hrsg.), Kommentar zum MedBG, 2009, Art. 43 N. 8 ff. 39 Tomas Poledna, a.a.O., Art. 43 N. 12 40 Tomas Poledna, in: Schaffhauser/Kieser/Poledna (Hrsg.), Das neue MedBG, Universität St. Gallen, 2008, Band 49, S. 128 N. 20 f, mit Hinweisen 15 Selbstdispensation offenbar eingestellt hat. Allein gestützt auf diesen Umstand jedoch ganz von einer Disziplinarmassnahme abzusehen, wäre angesichts des Ausmasses der Verfehlun- gen des Beschwerdeführers unverhältnismässig gewesen, auch unter dem spezialpräventiven Aspekt. Keine Rolle spielen kann dabei vorliegend , dass seit Kenntnisnahme durch die V o- rinstanz bisher drei Jahre vergangen sind. Ein grosser Teil dieser Zeit ist durch Rechtsmitte l- verfahren verstrichen. Dies rechtfertigt selbstredend nicht, von gesetzlich vorgesehenen Dis- ziplinarmassnahmen abzusehen. Andere Gründe als den zeitlichen Aspekt , weshalb die Disziplinarmassnahme unverhä ltnis- mässig sein soll, bringt der Beschwerdeführer weder vor noch sind solche ersichtlich. d) Unter dem Gesichtspunkt der Verjährung kann zur vorgebrachten Rüge Folgendes festgehalten werden: Die relative Verjährungsfrist liegt bei zwei Jahren ab Kenntnisnahme der Pflichtverletzung durch die Aufsichtsbehörde . Fristunterbrechend wirken alle Untersuchungs - oder Prozesshandlungen, welche die Aufsichtsbehörde, eine Strafverfolgungsbehörde oder ein Gericht vornimmt, soweit dies mit dem beanstandeten Vorfall zusamm enhängt. Die abso- lute Verjährung liegt bei zehn Jahren nach dem beanstandeten Vorfall. Vorliegend ist die Vorinstanz mit Schreiben vom 29. Dezember 2010 erstmals auf allfällige Arzneimittelabgaben durch den Beschwerdeführer hingewiesen worden. Mit der Eröffnung des Disziplinarverfahrens am 11. März 2011 hat die Vorinstanz Unter suchungshandlungen aufgenommen, die fristunterbrechend wirken. Darauf folgte ein fristunterbrechendes B e- schwerdeverfahren, das erst mit Entscheid vom 19. Dezember 2012 abgeschlossen worden ist. Offensichtlich sind die Pflichtverletzungen des Beschwerdeführers somit weder relativ noch absolut verjährt. 8. Kosten a) Die Verfahrenskosten, bestehend aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 VRPG), werden der unterliegenden Partei auferlegt, es se i denn, das prozessuale Verhalten einer Partei g e- biete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigten, keine Verfahren s- kosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG). 16 Vorliegend unterliegt d er Beschwerdeführer vollumfänglich. Die Ve rfahrenskosten, pauschal festgesetzt auf Fr. 1‘400.00, werden dem Beschwerdeführer zur Bezahlung auferlegt (vgl. Art. 19 Abs. 1 GebV41). b) Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht deren prozessuales Verhalten oder die beso nderen Umstände eine andere Teilung oder die Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als g e- rechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Der unterliegende Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf einen Parteikostenersatz. III. Entscheid 1. Die Beschwerde vom 21. Mai 2013 wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten, festgesetzt auf Fr. 1‘400.00, werden dem Beschwerdeführer zur Bezahlung auferlegt. Eine separ ate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft e r- wachsen ist. 3. Parteikosten werden keine gesprochen 41 Verordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV; SR 154.21) 17 IV. Eröffnung - Vortreter des Beschwerdeführers , inkl. der angefochtenen Verfügung im Original, per GU - Vorinstanz, [Adresse]per Kurier DER GESUNDHEITS- UND FÜRSORGEDIREKTOR sig. Perrenoud Philippe Perrenoud Regierungsrat Rechtsmittelbelehrung Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit schriftlicher und begründeter Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern angefoch- ten werden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in 2 Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und greifbare Beweismittel sind beizulegen.