Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2022 67 Arrêt du 15 novembre 2022 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann Parties COMMUNAUTÉ HÉRÉDITAIRE DE FEU A.________, recourante, représentée par Me Constantin Ruffieux, avocat contre DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L'ENVIRON- NEMENT (DIME), autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions – Changement d'affectation et constructions réalisés sans droit en zone agricole – Rétablissement de l'état de droit Recours du 14 février 2022 contre la décision du 12 janvier 2022Tribunal cantonal TC Page 2 de 14 considérant en fait A. Feu A.________ était agriculteur et propriétaire de l'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________. Cette parcelle – sur laquelle sont implantés une habitation/rural (partiel), un pavillon, un poulailler et un silo selon les informations ressortant du RF – se situe hors de la zone à bâtir selon le plan d'affectation des zones en vigueur et en cours de révision. B. En 2005, le précité a déposé une demande de permis pour la construction d'un abri pour spa et sauna sur cette parcelle. Le 1 er décembre 2005, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) a délivré une autorisation spéciale pour ce projet, considérant que ce dernier pouvait être assimilé à une transformation partielle au sens de l'art. 24c de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Le 14 décembre 2005, la commune a octroyé le permis sollicité pour ce projet. En 2009, la commune a constaté que le spa et le sauna susmentionnés n'étaient pas utilisés uniquement à des fins personnelles. Elle a requis du propriétaire qu'il mette en conformité son installation de relaxation utilisée à des fins commerciales. Plusieurs échanges ont eu lieu entre ce dernier, la commune, la Préfecture de la Gruyère et le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA). Le 25 juin 2009, la préfecture a indiqué que la mise en conformité devait être effectuée au moyen de la procédure ordinaire, tout en précisant renoncer exceptionnellement à exiger une nouvelle mise à l'enquête publique. Le 16 décembre 2010, le Service de l'agriculture (SAgri) a émis un préavis défavorable. Il a retenu que l'activité exercée pourrait être qualifiée d'activité accessoire non agricole au sens de l'art. 24b LAT mais que, celle-ci n'ayant pas un lien étroit avec l'exploitation agricole, elle ne pouvait être exercée que dans un bâtiment existant qui n'est plus nécessaire à l'exploitation agricole; or, il a considéré que le projet avait pour objet une nouvelle construction. Pour le reste, il a estimé que, sur la base du document comptable produit, le revenu complémentaire issu de l'activité accessoire était nécessaire à la survie de l'entreprise agricole. Le 17 janvier 2011, la préfecture a requis de la commune qu'elle intervienne auprès du propriétaire afin qu'il utilise son installation à des fins privées uniquement ou qu'il dépose un dossier complet en vue d'obtenir une autorisation spéciale de la DIME. Le 14 mars 2011, la commune a répondu à la préfecture qu'au vu du temps écoulé notamment, elle ne voyait pas comment elle pourrait imposer au propriétaire un quelconque déplacement de ses installations. Le 6 septembre 2011, le SeCA a informé le préfet qu'il préaviserait défavorablement une demande d'autorisation spéciale. Le 7 mars 2017, la DIME a constaté que l'utilisation commerciale des installations – spa et sauna – ayant fait l'objet des autorisations de 2005 ne pouvait pas être légalisée par le biais d'une demande de permis de construire et, partant, a ouvert une procédure de rétablissement de l'état de droit. Dans ce cadre, le propriétaire s'est prononcé par courrier daté du 2 avril 2017. Dans sa détermination du 26 septembre 2017, le SAgri s'est référé à son préavis du 16 décembre 2010 et a rappelé que la construction en cause remplit en partie les conditions de l'art. 24b LAT. Il a souligné que le pavillon avait certes été réalisé dans un nouveau volume, mais que l'emplacement Tribunal cantonal TC Page 3 de 14 choisi n'avait pas d'impact négatif sur les sols agricoles. Il a ajouté que cette construction n'était pas de nature à menacer l'exploitation agricole des terrains environnants et qu'aucun intérêt agricole supérieur ne s'opposait à son maintien. Le propriétaire s'est encore déterminé le 10 septembre 2021. C. Par décision du 30 novembre 2021, la DIME a constaté que l'utilisation commerciale de l'abri pour spa et sauna – ainsi que les constructions qui y sont liées – et l'ajout d'une véranda non chauffée n'étaient pas légalisables. Elle a partant interdit au propriétaire d'utiliser l'abri pour spa et sauna – ainsi que les constructions qui y sont liées – pour y exercer toute activité commerciale et a ordonné l'inscription au RF de la mention suivante: "Restriction du droit de la propriété, interdiction d'utilisation à des fins commerciales du bâtiment ddd". Elle a de plus ordonné au propriétaire de procéder à la démolition de la véranda non chauffée d'ici au 28 février 2022. Le 9 décembre 2021, la Communauté héréditaire de feu A.________, composée de E.________, F.________ et G.________, a informé la DIME du décès de A.________ le 22 septembre 2021 et du fait qu'ils étaient désormais propriétaires communs de l'article bbb RF. Elle a demandé que la décision du 30 novembre 2021 soit corrigée sur ce point et notifiée à nouveau. Le 12 janvier 2022, la DIME est entrée en matière sur la demande de révision de sa décision du 30 novembre 2021 et a prononcé une nouvelle décision au contenu similaire à celle du 30 novembre 2021, à savoir que l'utilisation commerciale de l'abri pour spa et sauna – ainsi que les constructions qui y sont liées – et l'ajout d'une véranda non chauffée ne sont pas légalisables. Cette décision fait interdiction à la Communauté héréditaire de feu A.________ d'utiliser l'abri pour spa et sauna – ainsi que les constructions qui y sont liées – pour y exercer toute activité commerciale, précise que la DIME procédera à l'inscription au RF de la mention suivante: "Restriction du droit de la propriété, interdiction d'utilisation à des fins commerciales du bâtiment ddd" et ordonne à la communauté héréditaire de procéder à la démolition de la véranda non chauffée d'ici au 30 mars 2022. D. Par mémoire du 14 février 2022, la communauté héréditaire recourt contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à son annulation. Principalement, elle demande que l'utilisation commerciale du spa et du sauna soit autorisée et que la construction de la véranda non chauffée soit légalisée. Subsidiairement, elle requiert le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour instruction complémentaire dans le sens des considérants et nouvelle décision. Plus subsidiairement, elle sollicite un délai de six mois pour déposer une demande de permis de construire auprès de la préfecture. A l'appui de ses conclusions, la recourante invoque en substance une violation du principe de célérité et de la maxime inquisitoire. Elle rappelle que douze ans se sont écoulés entre la procédure de mise en conformité du pavillon de relaxation initiée en 2009 et la décision attaquée, ce qui constitue selon elle un retard injustifiable. Elle se plaint en outre d'une constatation inexacte et incomplète des faits. En particulier, elle soutient que c'est l'état de fait existant au jour du réaménagement du pavillon de relaxation et de la construction de la véranda non chauffée – à savoir vraisemblablement en 2009 – qui est déterminant en l'espèce. Elle reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir actualisé les faits et les preuves avant de rendre sa décision, en procédant notamment à une inspection des lieux, à un examen complet de l'exploitation du point de vue économique, à une nouvelle consultation des services concernés et à une instruction relative à la substitution de partie, et de ne pas avoir analysé l'applicabilité de l'art. 24a LAT. En outre, la recourante considère que son droit d'être entendu a été violé, dès lors qu'elle n'a pas été invitée à s'exprimer avant le Tribunal cantonal TC Page 4 de 14 prononcé de la décision litigieuse. Elle fait valoir que la procédure de mise en conformité des constructions érigées sans autorisation prévue à l'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) a été violée, en soulevant l'incompétence de la DIME et le caractère prématuré de l'ordre de remise en état. Enfin, elle invoque une violation des dispositions relatives aux autorisations dérogatoires. Selon elle, en constatant qu'une légalisation du changement d'affectation du spa et du sauna était manifestement exclue, l'autorité intimée a omis de conduire un examen complet des conditions de l'art. 24b LAT, qui plus est sur la base des conditions existants au moment du changement d'affectation, soit en 2009. E. Dans ses observations du 20 juin 2022, la DIME conclut au rejet du recours. Elle conteste toute violation du principe de la célérité et de la maxime inquisitoire. Elle est d'avis que les éléments en sa possession étaient suffisants pour fonder sa décision de remise en état litigieuse et justifie la non-application de l'art. 24a LAT. Elle estime qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu pourra être réparé devant le Tribunal cantonal. Pour le reste, elle considère qu'aucune violation de la procédure prévue à l'art. 167 LATeC ne peut être reprochée à la préfecture ou à elle-même et qu'elle a correctement appliqué le droit fédéral, excluant toute légalisation du changement d'affectation du pavillon. Le 11 juillet 2022, la recourante informe le tribunal du fait qu'elle a adressé à l'Autorité foncière cantonale (AFC) une demande de désassujettissement, respectivement de morcellement d'un immeuble agricole et requiert de surseoir à statuer jusqu'à droit connu sur cette demande. Le 14 juillet 2022, le Juge délégué à l'instruction a rejeté cette requête, au motif que la demande adressée à l'AFC n'était pas de nature à influencer la procédure de recours. Dans sa détermination du 13 juillet 2022, la commune souligne que la procédure de désassujettissement en cours permettra peut-être de trouver une solution à cette situation qui dure depuis plusieurs années et pour laquelle elle n'y voit aucun inconvénient vu l'emplacement notamment. Le 18 août 2022, la DIME transmet au tribunal une copie de la requête de désassujettissement du 5 juillet 2022 et le préavis de l'AFC du 10 août 2022. Elle est d'avis que, dans la mesure où aucun des propriétaires de l'article bbb RF n'a exercé d'activité agricole depuis de nombreuses années, c'est à juste titre qu'elle a considéré que la légalisation du changement d'affectation du pavillon était manifestement exclue en application de l'art. 24b LAT. Dans ses contre-observations du 8 novembre 2022, la recourante maintient ses conclusions et les arguments développés dans son recours. Elle souligne encore que rien ne permet de conclure que le pavillon était dès l'origine destiné à une utilisation commerciale. En outre, elle insiste sur le fait que la question du changement d'affectation et celle de la construction de la véranda doivent être distinguées, car les deux événements n'ont pas eu lieu en même temps. De plus, elle estime qu'il doit être tenu compte de la situation de la parcelle, qui consiste – selon elle – en une brèche dans la continuité du tissu bâti. F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droitTribunal cantonal TC Page 5 de 14 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce. 2. La recourante invoque tout d'abord une violation de son droit d'être entendu. Elle reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir donné l'occasion aux héritiers de feu A.________ de s'exprimer avant qu'une décision les concernant ne soit rendue. 2.1. Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 135 I 187 consid. 2.2). Garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de se prononcer et d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 et les références citées). Une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le recourant. En principe, la guérison d'une violation d'une disposition de procédure est cependant exclue lorsqu'il s'agit d'une violation particulièrement importante et elle doit rester l'exception (ATF 126 I 68 consid. 2). Une réparation de la violation du droit d'être entendu par l'autorité de recours peut néanmoins se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009). 2.2. En l'occurrence, il sied de constater que ce n'est que quelques jours après avoir notifié sa décision du 30 novembre 2021 à l'ancien propriétaire que la DIME a été informée du décès de ce dernier par le mandataire de la Communauté héréditaire (cf. courrier du 9 décembre 2021). Dans cette lettre, le mandataire demandait, d'une part, que la décision soit corrigée en ce sens qu'elle doit mentionner les héritiers comme étant propriétaires communs de l'article bbb RF et être notifiée à nouveau à ces derniers et, d'autre part, que le dossier lui soit transmis pour consultation dans les meilleurs délais, précisant que le délai pour recourir sera serré à l'approche des fêtes. A aucun moment, il n'a fait part du souhait de la communauté héréditaire de déposer une éventuelle détermination, laquelle aurait du reste également pu être adressée à l'autorité de manière spontanée. Dans ces circonstances, la Cour de céans s'étonne du fait que la recourante se plaigne dans son mémoire d'une violation de son droit d'être entendu pour ce motif. Quoi qu'il en soit, non seulement l'ancien propriétaire a eu l'occasion de s'exprimer à plusieurs reprises mais en outre le Tribunal cantonal TC Page 6 de 14 mémoire de recours démontre que la recourante a parfaitement saisi la portée de la décision de la DIME dont elle a pu critiquer le contenu sur 19 pages. Par ailleurs, le tribunal dispose en principe du même pouvoir de cognition que la DIME en fait et en droit; ainsi, dans l'hypothèse d'une irrégularité, celle-ci a été réparée devant la Cour de céans. 3. La recourante s'oppose au rétablissement de l'état de droit en affirmant tout d'abord qu'une légalisation était possible et que, partant, l'autorité intimée – qui ne serait de plus pas compétente pour juger du caractère exclu de la légalisation – a violé la loi en ordonnant le rétablissement de l'état de droit alors même que le préfet avait estimé que les travaux n'apparaissaient pas non légalisables. Elle soutient que la DIME ne pouvait ainsi que rendre une décision de refus de l'autorisation spéciale, respectivement qu'elle aurait dû rendre le préfet attentif au fait qu'une demande de permis de construire faisait défaut. Il y a donc lieu de se prononcer sur cette question avant d'aborder celle de la remise en état des lieux. 3.1. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. art. 136 LATeC). L'art. 16a al. 1 LAT prévoit notamment que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir. En l'occurrence, il n'est en soi pas contesté que le changement d'affectation de l'abri pour spa et sauna et la véranda non chauffée ne sont pas nécessaires à une exploitation agricole et qu'ils n'ont pas de vocation agricole, de sorte qu'ils ne sont pas conformes à l'affectation de la zone. Partant, il convient d'analyser si une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT pourrait être délivrée. 3.2. L'examen des conditions des art. 24, 24c, 24d et 24e LAT peut d'emblée être écarté, étant donné qu'il s'agit de constructions hors de la zone à bâtir qui ne sont pas imposées par leur destination (art. 24), qu'il ne s'agit pas d'une installation qui peut être utilisée conformément à sa destination mais qui n'est plus conforme à l'affectation de la zone (art. 24c), qu'il ne s'agit ni d'un bâtiment d'habitation agricole (art. 24d al. 1), ni d'une construction ou installation jugée digne d'être protégée (art. 24d al. 2), et que la construction n'est pas destinée à détenir des animaux (art. 24e). Seule l'application des art. 24a – dont la recourante critique l'absence d'analyse de la part de l'autorité intimée – et 24b LAT peut entrer en considération. Il convient donc de vérifier si les exigences fixées par ces dispositions sont remplies en l'espèce. 3.2.1. Selon l'art. 24a LAT, lorsque le changement d'affectation de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de transformation au sens de l'art. 22 al. 1, l'autorisation doit être accordée aux conditions suivantes: a. ce changement d'affectation n'a pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement; b. il ne contrevient à aucune autre loi fédérale.Tribunal cantonal TC Page 7 de 14 Dans la décision attaquée, la DIME n'a certes pas examiné expressément si les conditions de cette disposition étaient remplies. Cela étant, il appert clairement que cette absence d'examen résulte du fait qu'elle considérait que seule l'application de l'art. 24b LAT pouvait réellement entrer en ligne de compte. La Cour de céans partage cet avis, le projet litigieux ne répondant manifestement pas aux critères de l'art. 24a LAT pour plusieurs raisons. En l'occurrence, le bâtiment abritant le spa et le sauna a fait l'objet d'une autorisation spéciale et d'un permis de construire délivrés les 1er et respectivement 14 décembre 2005. Il n'est pas contesté que l'utilisation de ce pavillon était alors destinée à un usage privé uniquement. De même, il n'est pas non plus contesté qu'avec l'abandon de la production laitière et la reconversion en masseur de l'ancien propriétaire, ce pavillon a rapidement été utilisé dans un but commercial, à tout le moins dès 2009, afin que les clients puissent profiter de l'espace spa et sauna. Cela étant précisé, compte tenu du très court laps de temps entre l'octroi du permis de construire le 14 décembre 2005 et le changement d'affectation constaté en 2009 par la commune – la recourante confirme d'ailleurs dans son mémoire que celui-ci est intervenu à cette période –, il ne saurait être reproché à la DIME d'avoir considéré que la construction du pavillon sur la base du permis de construire de 2005 et le changement d'affectation sont liés matériellement, de sorte qu'il ne s'agit pas d'un changement d'affectation sans travaux au sens de l'art. 24a LAT (cf. sur cet aspect, arrêt TC FR 602 2013 162 du 23 juin 2014 consid. 4). Par ailleurs, le contenu du courrier du 5 juillet 2022 que le mandataire de la recourante a adressé à l'AFC dans le cadre de la requête de désassujettissement vient confirmer ce constat. En effet, il y est indiqué que l'ancien propriétaire, agriculteur, avait décidé de se réorienter professionnellement au début des années 2000 et de se former dans les soins; il y est précisé que celui-ci avait laissé de côté son activité d'agriculteur et construit un petit pavillon de détente attenant à son habitation. Pour le reste, bien que la DIME ait requis de l'ancien propriétaire des renseignements et preuves sur la date de l'utilisation à des fins commerciales et sur les travaux qui ont été effectués pour adapter le pavillon existant, force est de constater que ce dernier n'a pas fourni les précisions demandées, hormis la production du plan du 2 avril 2017. Cela étant, au vu de ce précède et étant donné qu'il n'est pas contesté que début 2009 au moins, le spa et le sauna étaient utilisés à des fins commerciales, la date exacte du changement d'affectation importe peu, tout comme celle de savoir quand les travaux de modifications de l'intérieur ont été effectués. A cela s'ajoute qu'il est manifeste que le changement d'affectation a nécessité des travaux soumis au permis de construire. D'ailleurs, selon les propres déclarations tant de l'ancien propriétaire que de la recourante, le pavillon a été réaménagé de manière à y intégrer une salle de soins au lieu du jacuzzi et une véranda non chauffée, qui sert de salle d'attente et d'accueil, a été ajoutée. Ces affirmations ressortent du reste clairement des plans. En effet, le plan du 2 avril 2017 produit par l'ancien propriétaire laisse apparaître qu'une véranda non chauffée de 4.60 m sur 1.90 m a été construite. En outre, une simple comparaison de ce plan avec le plan faisant partie intégrante du permis de construire de 2005 montre que le pavillon a subi des travaux de transformation; en particulier, au lieu du jacuzzi, une salle de soins a été créée et une douche, des WC, un local technique et un hammam ont été installés. La question de savoir si le changement d'affectation et la construction de la véranda ont eu lieu en même temps – ce que la recourante conteste – peut donc demeurer indécise, puisqu'elle n'est pas déterminante. De plus, le projet a indéniablement des effets sur l'environnement et l'équipement. La fréquentation de ce pavillon par des clients externes – même si sa fréquentation devait se limiter à cinq personnes Tribunal cantonal TC Page 8 de 14 par semaine selon les dires de la recourante – conduit à un usage accru de ce bâtiment, qui entraîne forcément des effets sensiblement nouveaux sur l'équipement et l'environnement, tant en ce qui concerne la production et l'évacuation des eaux usées que s'agissant des allées et venues des clients, ce d'autant plus qu'il ressort du préavis de la commune du 6 octobre 2005 – établi dans le cadre de la procédure ayant abouti au permis du 14 décembre 2015 –, que le SPA ne disposait d'aucun écoulement. Il résulte de ce qui précède que les conditions de l'art. 24a LAT ne sont pas remplies en l'espèce (ni actuellement ni en 2009). 3.2.2. Aux termes de l'art. 24b al. 1 LAT, lorsqu'une entreprise agricole au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR) ne peut subsister sans un revenu complémentaire, les travaux de transformation destinés à l'exercice d'une activité accessoire non agricole proche de l'exploitation dans des constructions et installations existantes peuvent être autorisés. L'exigence découlant de l'art. 24 let. a LAT ne doit pas être satisfaite. L'art. 40 al. 1 let. a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise que l'autorisation d'une activité accessoire non agricole présuppose que celle-ci soit effectuée dans les bâtiments centraux de l'entreprise agricole. Selon l'art. 43a al. 1 OAT, des autorisations ne peuvent être délivrées sur la base de la présente section que si, notamment, la construction n'est plus nécessaire à l'utilisation antérieure conforme à l'affectation de la zone ou imposée par sa destination ou le maintien de cette utilisation est assuré (let. a) et le changement d'affectation n'implique pas une construction de remplacement que n'imposerait aucune nécessité (let. b). Parmi les conditions posées par l'art. 24b al. 1 LAT, l'activité accessoire doit prendre place dans des constructions et installations existantes qui ne sont plus utilisées pour l'activité principale (cf. message relatif à une révision partielle de la LAT du 22 mai 1996, FF 1996 III 485, 508; MUGGLI, Commentaire pratique LAT: Construire hors de la zone à bâtir, 2017, n. 3, 8 et 20; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n. 6). En l'occurrence, comme exposé ci-dessus (cf. consid. 3.2.1), en raison du très court laps de temps entre l'octroi du permis de construire le 14 décembre 2005 et le changement d'affectation intervenu en 2009 selon les déclarations de la recourante, la DIME a à juste titre considéré que la construction de ce bâtiment et le changement d'affectation formaient un tout et que, partant, le pavillon en question a été réalisé dans un nouveau volume et non dans des constructions et installations existantes, ainsi que l'exige l'art. 24b al. 1 LAT. En outre, l'activité accessoire exercée a nécessité l'agrandissement de l'abri pour spa et sauna autorisé en 2005, puisqu'une véranda non chauffée a été construite sans autorisation. Par conséquent, une des conditions cumulatives posées par cette dernière disposition n'est à l'évidence pas remplie. Au demeurant, la construction du pavillon en question – pour un usage privé –, qui avait été autorisée en application de l'art. 24c LAT, n'a jamais eu de vocation agricole. Autrement dit, ce dernier ne peut pas être considéré comme une construction existante qui a perdu son usage agricole initial. Enfin, il peut encore être constaté que les héritiers de l'ancien propriétaire ne semblent pas exercer d'activité agricole. En effet, il ressort de leur demande de désassujettissement, respectivement de morcellement d'un immeuble agricole, adressée à l'AFC que l'habitation a été rénovée – transformation en appartements et local de yoga – et ne sert plus du tout à l'agriculture et que seuls Tribunal cantonal TC Page 9 de 14 le poulailler et les terres autour du poulailler et de l'habitation sont exploitées par un agriculteur qui loue ces objets. Or, l'art. 24b LAT prévoit que les travaux de transformation destinés à l'exercice d'une activité accessoire non agricole proche de l'exploitation dans des constructions et installations existantes peuvent être autorisés lorsqu'une entreprise agricole au sens de la LDFR ne peut subsister sans un revenu complémentaire. Désormais, la condition exigeant d'être en présence d'une entreprise agricole au sens de la LDFR ne semble en outre plus remplie. Les conditions posées par l'art. 24b LAT ne sont ainsi pas respectées en l'espèce et ne l'étaient pas non plus en 2009. Dans ces circonstances, point n'est besoin d'examiner, comme le souhaite la recourante, la situation économique de l'exploitation agricole en 2009. 3.3. Il résulte de ce qui précède que la délivrance d'une autorisation spéciale et d'un permis de construire n'était pas possible en l'espèce pour l'affectation exercée, les aménagements qui y sont liés et la véranda non chauffée hors de la zone à bâtir. Partant, c'est dès lors à bon droit que la DIME a considéré que la légalisation de ceux-ci était exclue, même si aucune demande de permis de construire n'avait été déposée par l'ancien propriétaire, respectivement par la communauté héréditaire. Une légalisation apparaissant d'emblée exclue, la préfecture aurait certes dû formellement ouvrir un dossier pour travaux non conformes, respectivement pour travaux effectués sans autorisation. Etant informée que le SeCA préaviserait défavorablement l'octroi de l'autorisation spéciale, elle aurait dû transmettre le dossier à la Direction, compétente en matière de procédures de rétablissement de l'état de droit en zone agricole, par décision incidente. Cela étant, dans les circonstances de l'espèce, l'absence de décision de transmission formelle à la DIME ne saurait constituer un motif pour annuler la décision litigieuse. Dès lors qu'une légalisation apparaissait d'emblée exclue, la DIME pouvait informer le propriétaire de cette situation et ouvrir la procédure de rétablissement de l'état de droit. En effet, cette façon de procéder permet de respecter le principe d'économie de procédure et d'éviter aux propriétaires des frais de constitution d'une demande de permis de construire dont l'issue paraît d'emblée compromise à ce stade. En outre, les propriétaires ont la possibilité de contester – à l'instar de la recourante dans le cas d'espèce – la décision finale de la DIME, qui doit se prononcer de manière définitive sur l'illégalité de la construction préalablement au rétablissement de l'état de droit. C'est le lieu encore de souligner que certes, dans un premier temps, le préfet a laissé penser qu'une légalisation était envisageable en mentionnant la possibilité de déposer un dossier complet pour le changement d'affectation en vue d'obtenir l'autorisation spéciale de la DIME, avant de transmettre le dossier à la DIME en vue de l'ouverture de la procédure de rétablissement de l'état de droit. Contrairement à ce prétend la recourante, la Cour de céans ne voit pas en quoi ce changement d'avis impliquerait un comportement contradictoire portant atteinte aux droits de la recourante, respectivement de l'ancien propriétaire. En effet, ce faisant, le préfet n'a émis aucune promesse qui le lie – ce d'autant plus que la compétence pour délivrer une autorisation spéciale pour des constructions en zone agricole relève de la DIME – et n'a pas violé les règles de la bonne foi. Il en va de même s'agissant de l'écoulement du temps entre le moment où la commune a constaté le changement d'affectation et les travaux qui y étaient liés et celui où la DIME a rendu la décision litigieuse. Si une telle durée de procédure est certes inhabituelle et regrettable, on ne voit pas en quoi la recourante en aurait subi des désagréments. Au contraire, celle-ci a durant tout ce temps continué à utiliser les installations en question à des fins commerciales alors qu'une telle utilisation n'est pas conforme à la zone. Dans ce contexte, elle relève qu'elle a investi dans l'achat d'un nouveau spa pour moderniser l'espace relaxation. Cela étant, il ressort de la confirmation de commande pour ce nouveau spa que celle-ci a été concrétisée le 26 novembre 2021. Or, depuis la Tribunal cantonal TC Page 10 de 14 lettre de la DIME du 7 mars 2017 au plus tard, l'ancien propriétaire avait été rendu expressément attentif au fait qu'une légalisation était exclue, de sorte qu'elle ne peut rien tirer de cet argument. Au demeurant, dans la mesure où le réaménagement du pavillon a impliqué le remplacement du jacuzzi par une salle de soins – ce qui ressort tant du plan du 2 avril 2017 que des déclarations contenues dans le recours –, se pose la question de l'emplacement du nouveau spa, laquelle excède cependant l'objet du litige. 4. 4.1. L'art. 167 LATeC a la teneur suivante: "1 Lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux. 2 Dans les cas visés à l'alinéa 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue. 3 Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter. 4 Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'alinéa 3." 4.2. Une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité d'effectuer une appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la proportionnalité (arrêts TC FR 602 2020 76 du 21 janvier 2021 consid. 2.2 et les réf. cit.). Le principe de la proportionnalité exige que la décision litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités; cf. également GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 349). Dès lors, le fait qu'une construction soit illégale ne signifie pas encore qu'elle doive être automatiquement démolie (arrêt TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 3.1). Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité (arrêt TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 3.1). Le constructeur peut se voir dispensé de démolir l'ouvrage, lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque l'intéressé a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts publics prépondérants (ATF 111 Ib 213 consid. 6 / JdT 1987 I 564; ATF 123 II 248 consid. 4a). Même si un administré ne peut se prévaloir de sa bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en conformité. Dans ce cas, toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit accepter que, soucieuse de préserver l'égalité devant la loi et l'ordre juridique, celle-ci attache une importance accrue au rétablissement de l'état de droit, sans se préoccuper outre Tribunal cantonal TC Page 11 de 14 mesure des inconvénients de la situation pour la personne touchée (ATF 123 II 248 consid. 4a; 123 II 248 consid. 4a). Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 964 ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1; arrêts TF 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1; 1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1; 1C_109/2014 du 4 mars 2015 consid. 6.5; MUGGLI, Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, 2017, remarques préliminaires relatives aux art. 24 à 24e et 37a LAT, n. 1 et 16; WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, 2006, art. 1 LAT n. 14; BRAHIER/PERRITAZ, LAT révisée, dézonage et indemnisation des propriétaires, 2015, p. 74; cf. également art. 14 al. 2, 16 al. 1, 22 al. 2 let. a et 24 ss LAT). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c, in ZBl 2002 p. 364). Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (arrêts TF 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1; 1C_143/2015 du 13 novembre 2015 consid. 2.4). S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c, in ZBl 2002 p. 364) ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (arrêt TF 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3; pour le tout, cf. arrêt TF 1C_462/2021 du 25 avril 2022 consid. 5.1). 5. C'est à la lumière des principes précités qu'il y a lieu d'examiner le bien-fondé de la décision litigieuse. 5.1. En l'occurrence, l'examen du dossier montre que l'autorité intimée a entendu l'ancien propriétaire, conformément à l'art. 167 al. 3 LATeC, avant d'ordonner la mesure. La recourante, actuelle propriétaire, a informé la DIME du décès de l'ancien propriétaire et sollicité la consultation du dossier, qu'elle a pu effectuer. Elle a cependant renoncé à se déterminer spontanément sur l'affaire, respectivement n'a pas requis de la DIME qu'elle lui impartisse un délai pour ce faire. 5.2. S'agissant de la bonne foi, il est difficilement compréhensible que l'ancien propriétaire, qui de plus était agriculteur, ait pu ignorer la nécessité de devoir disposer d'un permis de construire pour affecter le pavillon à un usage commercial – cet usage étant indiscutable –, respectivement pour effectuer les travaux y relatifs et construire la véranda. En effet, un changement d'affectation est soumis au permis de construire (cf. art. 84 et 85 du règlement fribourgeois du 1 er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, ReLATeC; RSF 710.11). L'ancien propriétaire aurait donc dû se rendre facilement compte du fait que la situation du cas d'espèce était juridiquement précaire et, en conséquence, avec la précaution qu'on aurait pu attendre de lui (ATF 136 II 359 consid. 7.1), il aurait dû procéder à des vérifications avant de changer d'affectation, d'effectuer les travaux y relatifs et de construire la véranda non chauffée. Tribunal cantonal TC Page 12 de 14 Au vu de ce qui précède, il est difficile d'admettre que l'ancien propriétaire pouvait se prévaloir de sa bonne foi. Comme on l'a vu ci-dessus, même dans un tel cas, un administré est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en conformité. 5.3. Sous l'angle de l'intérêt public, il convient de renvoyer à ce qui a été exposé au consid. 5.1 ci-dessus. En outre, il faut tenir compte du fait que le droit fédéral a instauré un contrôle sur l'octroi de dérogations hors des zones à bâtir. L'art. 3 al. 3, 1 ère phrase, LAT prévoit que l'étendue des territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques doit être limitée. Cette règle consacre le principe de la séparation des zones à bâtir, dont la délimitation est imposée par les art. 14 et 15 LAT, et des zones inconstructibles, pour maintenir le plus possible de territoires libres, éviter l'extension excessive ou désordonnée des agglomérations et empêcher la dissémination des constructions. L'art. 24 LAT, relatif aux constructions hors des zones à bâtir, est destiné à assurer la réalisation de cet objectif (ATF 116 Ib 377). La séparation entre zones à bâtir et zones inconstructibles est un principe essentiel d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer comme il a été souligné ci-haut d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b; arrêts TF 1C_207/2015 du 9 septembre 2015 consid. 6; 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c). L'intérêt public poursuivi par l'interdiction d'une affectation manifestement non conforme à la zone et de l'extension d'un bâtiment existant par l'adjonction d'une véranda non chauffée est évident et lèse manifestement la séparation entre terrains à bâtir et terrains inconstructibles. On ne peut donc en aucun cas suivre la recourante qui semble soutenir qu'un vrai intérêt public au rétablissement de l'état conforme au droit fait défaut. En l'espèce, le changement d'affectation du pavillon, les travaux y relatifs et la construction de la véranda non chauffée dans le prolongement du pavillon ont été effectuée en zone agricole. Certes, comme le souligne la recourante, la parcelle sur laquelle est érigée la construction ici litigieuse se situe à proximité directe de la zone résidentielle à faible densité; au vu de la configuration des lieux, on ne voit du reste pas sur quel élément se base la recourante pour affirmer qu'on est en présence d'une brèche dans le tissu bâti si la parcelle se trouve largement entourée de zone agricole. Quoiqu'il en soit, la proximité avec la zone à bâtir ne signifie pas qu'on puisse relativiser l'affectation à la zone agricole et encore moins mettre en doute la conséquence juridique en résultant, soit des règles strictes en ce qui concerne les possibilités de construire. En effet, dans ce contexte, il peut être rappelé que, selon la jurisprudence claire du Tribunal fédéral, on ne saurait tolérer le débordement de la zone constructible en zone agricole même par l'aménagement de jardins privés (cf. arrêts TF 1C_10/2020 du 15 avril 2020; 1C_533/2015 du 6 janvier 2016 consid. 4.3; 1C_533/2015 du 6 janvier 2016; cf. ég. arrêt TF 1C_443/2018 du 3 juillet 2018 consid. 4.4 s.; arrêt TC FR 602 2015 15 du 19 août 2015). Par ailleurs, le fait que, de l'avis de la recourante, le pavillon soit bien intégré au paysage et ne porte pas atteinte aux abords de la ferme ne change rien au constat qui précède. Dans la présente occurrence, les dérogations à la règle ne sauraient en aucun cas être qualifiées de mineures comme le laisse entendre la recourante. En effet, le souhait de cette dernière est d'utiliser ce bâtiment sis en zone agricole à des fins qui ne sont pas conformes à celle-ci. Par ailleurs, une telle utilisation a nécessairement un impact plus grand en terme de trafic et d'environnement qu'une utilisation privée. 5.4. La recourante invoque ses intérêts privés, principalement financiers, en soutenant que la poursuite de l'utilisation commerciale de l'espace wellness – que l'ancien propriétaire décédé exploitait avec son épouse, ayant également suivi des formations dans le domaine des massages – est absolument indispensable à leur famille et à l'entreprise agricole. Selon eux, l'interdiction Tribunal cantonal TC Page 13 de 14 d'utilisation du pavillon à des fins commerciales serait synonyme de perte de l'exploitation et réduirait à néant les efforts d'une famille d'agriculteurs ayant mené à bien une reconversion professionnelle réussie. Il sied d'emblée de rappeler qu'un intérêt financier n'a généralement que peu de poids lorsque l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit est important (arrêt TC FR 602 2014 129 du 19 mai 2016). A cet égard, il peut être relevé que la recourante ne chiffre pas précisément les pertes qu'elle subirait des suites de l'interdiction de l'utilisation commerciale de l'espace wellness. Cela étant, cet aspect n'est en soi pas déterminant, ce d'autant plus que la recourante affirme elle-même qu'en chiffres bruts, le supplément de revenus tiré de l'activité accessoire est modeste. En effet, il ne fait aucun doute que l'épouse de l'ancien propriétaire pourra poursuivre ses activités de massage dans d'autres locaux que ceux du pavillon, mais sans pouvoir offrir les prestations de l'espace wellness en plus. Pour le reste, comme mentionné ci-dessus, l'investissement consenti pour le nouveau spa ne saurait être pris en considération, puisque la commande date de novembre 2021 (cf. consid. 3.3 ci-dessus). L'intérêt financier de la recourante doit céder le pas devant le principe de rang constitutionnel à ne pas tolérer des constructions illégales en zone agricole et au respect de l'égalité devant la loi. 5.5. Enfin, sous l'angle de la proportionnalité de la mesure de rétablissement de droit prononcée par la DIME, il n'existe pas de mesure moins incisive que l'interdiction d'utilisation commerciale du pavillon litigieux. D'ailleurs, la DIME a toléré les installations intérieures effectuées sans autorisation, postérieurement au permis de construire de 2005, soit en particulier les WC et la douche, puisqu'elle n'a pas requis leur remise en état. Quant à la véranda non chauffée, il peut être relevé que le fait de la tolérer exceptionnellement n'est pas apte à préserver les intérêts publics tels que l'égalité devant la loi, l'ordre juridique et l'application uniforme de la loi puisqu'elle créerait un précédent et compromettrait la sécurité du droit et le principe de la séparation des zones à bâtir de celles agricoles. Les intérêts privés relatifs à l'investissement consenti et à la commodité personnelle de pouvoir disposer de cette extension du pavillon n'ont pas le poids suffisant permettant de renoncer à la démolition de cette véranda. Du reste, selon les déclarations de la recourante et de l'ancien propriétaire, cette véranda a été créée pour servir de salle d'attente et d'accueil pour les clients. Dès lors que l'utilisation commerciale du pavillon est interdite, elle a partant perdu son utilité. Il résulte de ce qui précède qu'à l'issue de la pondération des intérêts en présence, il apparaît que le rétablissement de l'état de droit de la véranda non chauffée et l'interdiction d'utilisation commerciale du pavillon sont indispensables pour sauvegarder l'intérêt public prépondérant lié à la protection de la séparation des zones constructibles et des zones inconstructibles et répond pleinement aux exigences du principe de la proportionnalité. 6. Finalement, la jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités). La Cour de céans considère qu'une inspection des lieux, la consultation d'autres services, respectivement une nouvelle consultation des services s'étant déjà prononcés, et la production d'autres documents – notamment une actualisation des preuves – sont inutiles dans le cas d'espèce, dès lors que les pièces versées au dossier – notamment les plans – Tribunal cantonal TC Page 14 de 14 permettent parfaitement de trancher le litige (cf. arrêt TF 1C_10/2019 du 15 avril 2020 consid. 3). En ce sens, la DIME pouvait également renoncer à procéder à ces mesures d'instruction. 7. 7.1. Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté. La décision attaquée est confirmée avec les précisions suivantes. Dès lors que le délai au 30 mars 2022 qui avait été imparti à la recourante par la DIME pour procéder au rétablissement de l'état conforme au droit pour la véranda non chauffée s'est écoulé entretemps, un nouveau délai doit lui être imparti pour s'exécuter. Le ch. 4 du dispositif de la décision litigieuse est ainsi modifié dans le sens que le délai est fixé au 28 février 2023. 7.2. Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure conformément à l'art. 131 CPJA. Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie. la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du 12 janvier 2022 est confirmée. Le délai pour procéder au rétablissement de l'état conforme au droit pour la véranda non chauffée est fixé au 28 février 2023. II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 15 novembre 2022/jfr/vth Le Président : La Greffière-rapporteure :