U 11 30 1. Kammer URTEIL vom 21. Juni 2011 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Submission 1. Am 13. Januar 2011 schrieb das … das Los 2 der Baumeister- und Belagsarbeiten für den Abschnitt … der Umfahrung … (Nationalstrasse A…) in einem offenen Verfahren aus. Als Vergabekriterien festgelegt wurden dabei der Preis (50%), der Bauablauf bzw. die Termine (25%) sowie die Qualität (25%). Nachdem am 18. Januar 2011 die in der Ausschreibung erwähnte Begehung stattgefunden hatte, an der unter anderem auch ein Vertreter der A. teilgenommen hatte, gingen innert der bis zum 21. Februar 2011 laufenden Eingabefrist die folgenden acht Offerten ein, die am 24. Februar 2011 eröffnet wurden: 1. A. Fr. 5'686'224.60 2. B. Fr. 5'926'683.55 3. … Fr. 5'969'509.25 4. … Fr. 6'207'909.60 5. … Fr. 6’348'122.50 6. … Fr. 6'593'887.45 7. … Fr. 6'620'906.55 8. … Fr. 7'561'542.90 2. Mit Schreiben vom 2. März 2011 forderte das … die A. zur schriftlichen Beantwortung von angebotspräzisierenden Fragen auf. In Bezug auf NPK 241 Pos. 849.101 wurde die Offertstellerin zur Bestätigung aufgefordert, in der Offerte auch die Bearbeitung der Natursteine auf der Baustelle vor dem Einmauern eingerechnet zu haben. In ihrer Antwort führte die Offertstellerin aus, die Bearbeitung der bauseitig zur Verfügung gestellten Bruchsteine sei nicht in ihrem zu dieser Position offerierten Preis enthalten. Sie sei davon ausgegangen, dass die Bruchsteine ab Deponie … grob bearbeitet zur Verfügung gestellt würden, da die Bearbeitung der Steine in der Position und den besonderen Bestimmungen nicht ausgeschrieben seien. In der Folge wurde das Angebot der A. - wie im Übrigen auch jenes der … - mit der Begründung für ungültig erklärt, die Offertbedingungen würden nicht eingehalten (Präzisierung zum Angebot, die den Submissionsunterlagen widerspreche). Mit Beschluss vom 22. März 2011 (mitgeteilt am 4. April 2011) vergab die … den Auftrag an die B. 3. Dagegen erhob die A. am 15. April 2011 Beschwerde ans Verwaltungsgericht Graubünden mit dem Antrag auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Zuschlag der Arbeiten an die Beschwerdeführerin. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zur Neuvergabe zurückzuweisen. Subeventualiter sei die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung festzustellen: •Zu prüfen sei, welche Leistungen in den Ausschreibungsunterlagen tatsächlich ausgeschrieben worden seien und demnach in den Einheitspreis eingerechnet hätten werden müssen. Gemäss Ausschreibungsunterlagen seien eine Vergütung zu Einheitspreisen nach Massgabe eines Leistungsverzeichnisses ausgeschrieben und die SIA- Norm 118 für anwendbar erklärt worden. Nach Art. 8 dieser SIA-Norm habe das Leistungsverzeichnis die einzelnen Leistungen übersichtlich und vollständig aufzuführen. Ebenfalls zu beachten gelte es Art. 6 Abs. 2 der SIA-Norm 118, wonach die Angaben über den Inhalt des beabsichtigten Vertrags so sein sollen, dass ein anbietender Unternehmer nach der Lektüre der Unterlagen wisse, welche Leistungen der Bauherr von ihm verlange. Es sei also Sache des Bestellers, ein vollständiges und unmissverständliches Leistungsverzeichnis zu erstellen. Bei der hier umstrittenen Position (NPK 241 Pos. 849.101) handle es sich um eine Reserveposition (R-Position) und somit um eine vom Besteller formulierte Position, für welche keine abschliessend definierte NPK-Position passe. Wenn immer möglich solle indessen eine abschliessend definierte Position gemäss NPK gewählt werden, da deren Inhalt sowohl für Planer als auch für Unternehmer klar sei. Demgegenüber bestehe bei selbst gewählten Ausschreibungstexten die Gefahr, dass Missverständnisse über den Umfang und der in dieser Position zu erbringenden Leistungen bestünden. •Entscheidend sei nun die Frage, welche Leistungen sie in die umstrittene Position hätte einrechnen müssen. Nach dem Ausschreibungstext umfasse die Position R 849.101 das Erstellen des Mauerwerkes „inkl. Auflad, Transport und Ablad. Natursteine ab bauseitiger Deponie …“. Die nachfolgende Position R 849.102 laute gleich, allerdings würden dort die Natursteine nicht ab bauseitiger Deponie geliefert, sondern „ab Lieferwerk Unternehmer“. Die beiden Positionen unterschieden sich also einzig insofern, als der Baustoff im ersten Fall durch den Besteller und im zweiten Fall durch den Unternehmer zur Verfügung zu stellen sei. Im einen Fall sei somit der Baustoff im Positionspreis mitzukalkulieren, im anderen Fall nicht. Der Kanton habe die Qualitätsbedingungen für den zu liefernden Baustoff - wie Art. 10 Abs. 3 und Art. 136 Abs. 3 der SIA-Norm 118 für die Lieferung des Baustoffs durch den Bauherrn vorschrieben - definiert und zwar mit dem Hinweis auf das TBA-Blatt Nr. 69-41/44. Darin würden die Eigenschaften der Bruchsteine, die in ein „einhäuptiges Gemischtmauerwerk mit grob verarbeiteten Bruchsteinen“ zu verbauen seien, definiert. Denn dort heisse es, der Bruchstein sei grob bearbeitet und er habe eine bestimmte Ebenflächigkeit und Lagerhaftigkeit aufzuweisen. Damit hätten sowohl die gemäss Position R 849.102 vom Unternehmer zu liefernden Bruchsteine als auch die durch den Besteller zur Verfügung zu stellenden Bruchsteine (R 849.101) diese Eigenschaften zu erfüllen. Da die Bruchsteine gemäss Pos. R 849.101 vom Kanton als Besteller zu liefern seien, sei somit klar, dass sie das Bearbeiten des Baustoffs nicht habe einrechnen müssen. Sie hätte dies nur dann tun müssen, wenn die Bearbeitung in dieser Position ausdrücklich ausgeschrieben worden wäre. Wenn der Kanton erwartet habe, dass der Unternehmer die Steine noch bearbeite, erweise sich das Leistungsverzeichnis als unvollständig. Der Vorwurf, die Präzisierung zum Angebot widerspreche den Submissionsunterlagen, sei daher falsch, weshalb sich die angefochtene Zuschlagsverfügung als unrechtmässig erweise. •Aber selbst wenn die Bearbeitung der Steine - entgegen der vertretenen Auffassung - in der Position R 849.101 tatsächlich hätte eingerechnet werden müssen, erwiese sich der Ausschluss des Angebotes als nicht gerechtfertigt; denn die Bearbeitung der Steine stelle lediglich eine Nebenarbeit dar. Verhielte es sich anders, hätte umso mehr Veranlassung bestanden, diese Arbeit in das Leistungsverzeichnis ausdrücklich aufzunehmen. Daher sei es auch unverhältnismässig und widersprüchlich, ihren Ausschluss von der Vergabe mit der fehlenden Kostenwahrheit zu begründen. 4. a) Mit Vernehmlassung vom 11. Mai 2011 beantragte der Kanton Graubünden die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. •Wesentlich sei, welche Leistungen unter NPK 241 Pos. 849.101 ausgesetzt worden seien bzw. wie diese Position von den Offerenten verstanden werden mussten. Stehe fest, dass die beschwerdeführerische Offerte in diesem Punkt den Submissionsunterlagen widerspreche, sei darzulegen, dass ein Ausschluss vom Verfahren im Lichte des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes gerechtfertigt sei. Bei der zur Diskussion stehenden Leistung handle es sich um eine vom Tiefbauamt Graubünden seit Jahren als Reserveposition in den Leistungsverzeichnissen ausgesetzte Position, für die sich im Handbuch des Tiefbauamtes eine vorgefasste Formulierung finde. In Bezug auf die Bereitstellung der Bruchsteine werde vom Regelfall ausgegangen, dass der Unternehmer die Steine bei einem Steinbruch beziehe. Im Leistungsverzeichnis werde dann die regionale Herkunft der Steine vorgegeben, während der Unternehmer in der Offerte den Steinbruch, von dem er die Steine beziehe, einzutragen habe. Der Unternehmer habe dabei ohne weiteren Beschrieb sämtliche Leistungen in dieser Position einzurechnen, also auch die - gemäss dem jeweils massgebenden und durch einen Verweis in das Leistungsverzeichnis eingebundenen Typenblatt - notwendige Bearbeitung der Steine. Ob der Auflad, der Transport und der Ablad der Steine auf der Baustelle der Lieferant oder der Unternehmer zu besorgen habe, werde nicht weiter präzisiert, da diese Leistungen in jedem Fall in den Einheitspositionspreis Eingang fänden; sei es als Aufwand des Unternehmers, oder sei es als Element des Preises, zu welchem der Steinbruch dem Unternehmer liefere. •Die vorliegende Formulierung von NPK 241 Pos. 849.100 bis 849.102 entspreche dieser bewährten und seit Jahren vom Tiefbauamt so ausgesetzten Position gemäss Handbuch. Verwiesen werde unter dieser Position ausdrücklich auf das Typenblatt Nr. 69-41/44, welches die erforderlichen Leistungen und die Merkmale des „Gemischtmauerwerks MX2“ darlege. Abweichend vom Regelfall könne hier aber der Grossteil der benötigten Natursteine seitens des Tiefbauamtes von einer anderen Deponie (…) zur Verfügung gestellt werden. Entsprechend seien bei den Bruchsteinarbeiten zwei Einheitspreise zu offerieren gewesen (für Mauerwerk mit bauseits zur Verfügung gestellten Bruchsteinen und für Mauerwerk mit Natursteinen ab Lieferwerk Unternehmer). Der einzige Unterschied sei dabei der, dass unter der Pos. 849.101 der Preis für den Baustoff nicht in den Positionspreis einzubeziehen gewesen sei. Bei beiden Positionen sei indessen das Typenblatt Nr. 69-41/44 massgebend, worin festgehalten sei, dass die Bruchsteine vor dem Versetzen grob zu bearbeiten seien; und zwar dermassen, dass im Endergebnis die angegebenen Werte bezüglich Ebenflächigkeit und Lagerhaftigkeit erreicht bzw. die Maximalwerte nicht überschritten würden. Um eine genaue Offertstellung der Position 849.101 zu ermöglichen, seien den Interessenten anlässlich der Begehung Fotos von den zu übernehmenden Steinen präsentiert worden. Man habe zudem die Besichtigung der Steine vor Ort angeboten und darauf hingewiesen, dass die Bearbeitung der Steine nicht zu unterschätzen sei. •Gegenüber der Reserveposition gemäss Handbuch finde sich hier in Pos. 849.101 eine Präzisierung, wonach der Transport (inkl. Auf- und Ablad) vom Unternehmer zu besorgen sei. Die Präzisierung sei notwendig, da dies - im Unterschied zum Regelfall, bei welchem der Unternehmer die Steine zu liefern habe - einen Einfluss auf den Leistungsumfang der Position und den zu offerierenden Positionspreis habe. Hingegen komme der Präzisierung in Pos. 849.102 keine eigenständige Bedeutung zu, da die Kosten für den Transport (inkl. Auf- und Ablad) ohnehin vom Unternehmer zu veranschlagen seien. Im Leistungsbeschrieb des im letzten Jahr ausgeschriebenen Los 1 der Umfahrung … habe man zudem auch das „Aussortieren“ als Bestandteil der fraglichen Position angeführt. Grund dafür sei gewesen, dass die zu beziehenden Steine aus der Schüttung aussortiert werden mussten. Ohne diesen Zusatz wäre es für die Anbieter nicht ersichtlich gewesen, ob auch das Aussortieren einzuberechnen gewesen wäre. Das Tiefbauamt Graubünden achte also stets darauf, dass in der Ausschreibung die nötigen Präzisierungen angebracht würden, falls der Leistungsumfang unklar sein könnte. Hier sei aber klar, dass die Bearbeitung der Steine zur Leistung gehöre; unabhängig davon, ob die Steine vom Kanton zur Verfügung gestellt oder bauseitig zu liefern seien (Einbezug des Typenblatts Nr. 61-41/44). Soweit die Beschwerdeführerin auf die Art. 10 Abs. 3 und Art. 136 Abs. 3 der SIA- Norm 118 verweise, sei dies nicht von Bedeutung, da nicht die Qualität der zur Verfügung gestellten Bruchsteine in Frage stehe, sondern deren grobe Bearbeitung vor dem Versetzen gemäss dem massgebenden Typenblatt. •Liege ein Abweichen von den Submissionsunterlagen vor, so rechtfertige sich der Ausschluss der betroffenen Offerte nur im Falle einer wesentlichen Abweichend. Hier sei dies der Fall, da eine realistische Einschätzung der Leistung „grobe Bearbeitung der Steine vor dem Versetzen“ einen Aufwand von Fr. 70.-- bis 75.-- pro m2 ergebe. Bei einem Ausmass von 1’800m 2 entspreche dies einem Betrag von etwa Fr. 140'000.--. Dieser sei grösser als 2% der Offertsumme, wodurch die Punktierung des Beurteilungskriteriums „Preis“ und somit die Gesamtbewertung beeinflusst werde, weshalb es sich um eine wesentliche und vergaberelevante Position handle. Es seien auch zusätzliche Abklärungen vorgenommen worden, indem der Beschwerdeführerin eine präzisierende Frage zur Bearbeitung der Steine gestellt worden sei. Im Ergebnis habe sich klar gezeigt, dass die Offerte der Beschwerdeführerin nicht sämtliche ausgesetzten Leistungen enthielt, so dass eine Vergleichbarkeit mit den anderen Offerten nicht gegeben war. b) Die B. führte in ihrer Vernehmlassung vom 28. April 2011 aus, dass ihre Offerte aufgrund langjähriger Erfahrung im Tiefbau kalkuliert worden sei. Ihr sei es von Anfang an klar gewesen, dass die Steine für die Erstellung der Bruchsteinmauer gemäss Position NPK 241 Pos. 849.101 bearbeitet werden müssen (wie dies auch bei Steinen ab Werk der Fall sei). 5. Mit nachträglicher Stellungnahme vom 25. Mai 2011 hielt die Beschwerdeführerin fest, dass ihr Vertreter an der Begehung vom 18. Januar 2011 keine Kenntnis davon erhalten, dass die Bearbeitung der Natursteine einzukalkulieren sei. Im Weiteren habe nicht nur sie, sondern auch die … die Bearbeitung der Steine unter der umstrittenen Position nicht offeriert. Damit sei offensichtlich, dass das Leistungsverzeichnis in der umstrittenen Position missverständlich abgefasst worden sei. Die Begehung sei im Übrigen fakultativ gewesen, so dass es ohnehin nicht zulässig sei, dort eine missverständliche Position im Leistungsbeschrieb klarzustellen. Somit erweise sich ihr Ausschluss aus dem Verfahren als rechtswidrig. Selbst wenn bei ihrer Offerte ein Betrag von Fr. 140'000.-- aufgerechnet würde, wäre die Offerte immer noch um rund Fr. 100'000.-- günstiger als jene der berücksichtigten Firma. Daher sei es sachgerecht, das Verfahren nicht zu wiederholen, sondern ihr den Zuschlag zu erteilen. 6. Mit Stellungnahme vom 31. Mai 2011 reichte der Kanton Graubünden die Offerten von sämtlichen Anbietern im vorliegenden Submissionsverfahren ein. Daraus sei ersichtlich, dass sechs von acht Anbietern zu der in Frage stehenden Position NPK 241 R.849.101 keinerlei weitere Vorbehalte oder Präzisierungen angebracht hätten. Dieser Umstand stützte die vertretene Auffassung, dass das abgegebene Leistungsverzeichnis in jeder Hinsicht vollständig und unmissverständlich formuliert sei. Die Vergabeunterlagen enthielten die erforderlichen Mitteilungen über alle Faktoren, welche die Preisberechnung bedingten, vollständig und dergestalt, dass deren Bedeutung richtig beurteilt habe werden können. Das gelte insbesondere auch für die Position NPK 241 R.849.101, deren Leistungsumfang durch den ausdrücklichen Verweis auf das den Vergabeunterlagen beigelegte Typenblatt Nr. 69-41/44 klar definiert sei. Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren ist der am 4. April 2011 durch das Tiefbauamt Graubünden mitgeteilte Ausschluss der Beschwerdeführerin vom Submissionsverfahren infolge nicht eingehaltener Offertbedingungen sowie der gleichzeitig mitgeteilte Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden, den Zuschlag für das Los 2 der Baumeister- und Belagsarbeiten für den Abschnitt … der Umfahrung … (Nationalstrasse A…) der B. zu vergeben. Streitig und zu prüfen ist, ob der Kanton Graubünden die Beschwerdeführerin zu Recht vom Verfahren ausgeschlossen und den Zuschlag an die B. erteilt hat. b) Auf das Verfahren gelangen das GATT/WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (SR 0.632.231.422), die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; BR 803.510) sowie das kantonale Submissionsgesetz (SubG; BR 803.300) und die kantonale Submissionsverordnung (SubV; 803.310) zur Anwendung. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung der Beschwerde ist unbestritten; sie ergibt sich ohne weiteres aus Art. 15 IVöB i.V.m. Art. 25 SubG). Als durch Beschwerde selbständig anfechtbare Verfügung gelten u.a. der Zuschlag und der Ausschluss vom Verfahren (Art. 15 Abs. 1bis lit. d und e IVöB, Art. 25 Abs. 2 lit. c SubG). Da die Beschwerde fristgerecht erfolgt ist (Art. 15 Abs. 2 IVöB, Art. 26 Abs. 1 SubG) und die Beschwerdeführerin i.S.v. Art. 50 VRG zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. VGU U 10 81), ist somit auf die Beschwerde einzutreten. c) Vorweg ist sodann festzustellen, dass mit dem vorliegenden Entscheid in der Hauptsache der beschwerdeführerische Antrag nach Gewährung der aufschiebenden Wirkung obsolet wird. 2. a) Der Kanton Graubünden hat den Zuschlag im vorliegend zu beurteilenden Submissionsverfahren - mit Begründung und unter Berücksichtigung der Vergabekriterien - der B., die das kostengünstigste gültige Angebot eingereicht hatte, erteilt. Die Beschwerdeführerin als tatsächlich wirtschaftlich günstigste Anbieterin wurde infolge nicht eingehaltener Offertbedingungen vom Verfahren ausgeschlossen. Damit gilt es zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin zu Recht vom Verfahren ausgeschlossen wurde. Ist dies der Fall, erübrigen sich zugleich auch weitere Ausführungen zum Zuschlag. Nur wenn sich der beschwerdeführerische Ausschluss vom Verfahren als rechtswidrig erweisen sollte, wäre der erfolgte Zuschlag unter Berücksichtigung der Vergabekriterien zu prüfen. b) Ausschreibungsunterlagen haben nach Art. 11 lit. c und Art. 12 Abs. 1 lit. b SubV in grundsätzlicher Weise den Gegenstand und den Umfang des zu vergebenden Auftrages zu enthalten. Präzisierend und ergänzend schreibt Art. 12 Abs. 2 SubV vor, dass die Ausschreibungsunterlagen die erforderlichen Angaben über alle Faktoren, welche die Preisberechnung bedingen, so vollständig enthalten sollen, dass deren Bedeutung richtig beurteilt werden kann. Die Leistungen sind in besonderen Positionen aufzuführen, wobei sie möglichst objektiv und umfassend zu ermitteln sind. Diese Vorschriften stellen sicher, dass den Anbietern der genaue Leistungsauftrag bekannt ist, sodass sie in die Lage versetzt werden, eine Offerte einzureichen, die den Anforderungen der Ausschreibung entspricht. Jeder Unternehmer soll wissen, welche Leistung er zu erbringen hat, und sich darauf verlassen können, dass der Auftraggeber nicht einen vom ausgeschriebenen abweichenden Auftrag vergibt. Nachträgliche Änderungen des Beschaffungsauftrages oder von Zuschlagskriterien sind demnach unzulässig und führen unter Umständen zu einer Neuausschreibung (vgl. VGU U 10 33; PVG 1999 Nr. 58). c) Nach Art. 22 lit. c SubG ist ein Angebot insbesondere dann von der Berücksichtigung auszuschliessen, wenn der Anbieter ein Angebot einreicht, das unvollständig ist oder den Anforderungen der Ausschreibung nicht entspricht. Nach der Rechtsprechung wird ein strenger Massstab an das Erfordernis der Übereinstimmung zwischen den Grundlagen in der Bauausschreibung und den eingereichten Offerten gelegt, wollen besagte Bestimmungen doch sicherstellen, dass nur ein solches Angebot berücksichtigt werden kann, das vollständig und den Anforderungen genügend eingereicht wurde (vgl. Art. 17 SubG). Den Anbietern soll damit gewährleistet werden, dass keiner der Wettbewerbsteilnehmer bevorteilt wird bzw. alle mit gleich langen Spiessen kämpfen, während für die Vergabebehörden andererseits damit eine klare, übersichtliche und zu keinen Diskussionen Anlass gebende Ausgangslage geschaffen wird. Die Bestimmungen sind wohl streng auszulegen, freilich aber nicht so absolut zu verstehen, dass seitens der Vergabebehörde nachträglich nicht Auskünfte bei den Wettbewerbsteilnehmern eingeholt werden dürften. Schranke solcher nachträglicher Auskünfte bildet indessen stets das Gebot, dass sich durch sie an der Offertgrundlage nichts ändert (vgl. Art. 25 SubV). Allein durch die den Submissionsunterlagen genau entsprechenden Angebote wird nämlich der Vergabebehörde ein aussagekräftiger Überblick über Materialpreis, Materialmengen, Qualität, Löhne, Arbeitszeiten usw. geboten und können die eingegangenen Angebote auf einen Nenner gebracht und rasch verglichen werden. Nur das Vorliegen deviskonformer Offerten ermöglicht mit anderen Worten der entscheidenden Behörde, die einzelnen Angebote im Sinne von Art. 24 SubV zu prüfen (VGU U 10 81; vgl. zum Ganzen PVG 1997 Nr. 60, 1991 Nr. 9, 1990 Nr. 7 und 1989 Nr. 9). d) Diese Praxis wurde dahingehend präzisiert, dass - um sich nicht dem Vorwurf eines überspitzten Formalismus auszusetzen - seitens der Vergabebehörden in Bezug auf die Ungültigerklärung und den Ausschluss von Offerten namentlich dort eine gewisse Zurückhaltung verlangt wird, wo die fehlenden Angaben ohne grossen Aufwand durch diese selbst ergänzt werden könnten oder die Bewertung der Wirtschaftlichkeit eines Angebotes nicht im Entferntesten von diesen Angaben abhängt (so bereits in VGE 697/98; bestätigt in VGU U 99 56, U 00 90, U 01 26, U 01 109, U 07 49, U 10 74). Diese Zurückhaltung drängt sich auch nach Massgabe des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes auf. Gerade mit Blick auf die Ziele des neuen öffentlichen Beschaffungsrechtes, nämlich die Förderung des wirksamen Wettbewerbes unter den Anbietern, die Gewährleistung der Gleichbehandlung aller Anbieter und die Sicherstellung der Transparenz der Vergabeverfahren sowie die wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Mittel, wäre es unverhältnismässig, Angebote wegen untergeordneter Mängel im soeben umschriebenen Sinn vom Wettbewerb auszuschliessen. Dadurch würde Anbietern mit an sich tauglichen Angeboten der Marktzugang verweigert, also die einschneidendste Sanktion des Beschaffungsrechtes ergriffen, was nicht nur eine ungeeignete, nicht notwendige und über die erwähnten Ziele hinausgehende Massnahme wäre, sondern diesen Zielen geradezu zuwiderliefe. Denn durch den Ausschluss an sich wirtschaftlich günstiger, aber mit kleineren Mängeln behafteter Angebote würde der Wettbewerb verzerrt und wäre die wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Mittel nicht mehr gewährleistet. Dies würde darüber hinaus - wie erwähnt - gegen die Verfassungsgrundsätze der Verhältnismässigkeit und des Verbotes des überspitzten Formalismus verstossen. Die Frage, ob ein mit Mängeln behaftetes Angebot vom Wettbewerb auszuschliessen ist oder nicht, kann dabei nicht in generell-abstrakter Weise beantwortet werden, sondern ist anhand der konkreten Umstände des Einzelfalles nach Massgabe der übergeordneten Grundsätze zu prüfen (vgl. PVG 2001 Nr. 41; VGU U 10 20, U 09 36). 3. a) Streitig ist vorliegend die Frage, inwiefern unter der Position NPK 241 R 849.101 der Ausschreibungsunterlagen auch die grobe Bearbeitung der Natursteine in die Kostenberechnung einzubeziehen war. Der Kanton Graubünden vertritt diesbezüglich die Auffassung, insbesondere durch den Verweis auf das TBA-Blatt Nr. 69-41/44 sei der Leistungsumfang dieser Position (u.a. auch Bearbeitung der Bruchsteine) klar definiert. Die Beschwerdeführerin als ausgeschlossene Anbieterin hingegen geht davon aus, dass die Offerenten aufgrund der Ausschreibung in NPK 241 R 849.101 - „inkl. Auflad, Transport und Ablad. Natursteine ab bauseitiger Deponie …“ - davon ausgehen konnten, die grobe Bearbeitung der Natursteine gehe zu Lasten des Lieferanten, d.h. zu Lasten des Kantons Graubünden. b) Der Umschreibung der Position NPK 241 R 849.101 in den Ausschreibungsunterlagen lässt sich zu dieser Frage keine direkte Antwort entnehmen, wird eine Bearbeitung der zu beziehenden Natursteine doch nicht explizit erwähnt. Soweit die Beschwerdegegnerin 1 behauptet, anlässlich der Begehung vom 18. Januar 2011 seien die Interessenten ausdrücklich auf den Faktor der groben Bearbeitung der Natursteine hingewiesen worden und man habe Fotos von der Deponie gezeigt sowie eine Besichtigung der Deponie angeboten, so fehlt hierzu der nötige Beweis. Hinzu kommt, dass eine Teilnahme an dieser Begehung gemäss Ausschreibung nicht obligatorisch war. Der Beschwerdeführerin kann daher nicht vorgehalten werden, sie sei darüber informiert worden, dass die grobe Bearbeitung der Natursteine in den Einheitspreis einzubeziehen sei. c) Es muss daher geprüft werden, wie die Ausschreibung von den Offerenten zu verstehen gewesen war. In der fraglichen Position NPK 241 R 849.101 (Natursteine ab bauseitiger Deponie …) wird ausdrücklich auf das TBA-Blatt Nr. 69-41/44 verwiesen, in dem das „einhäuptige Gemischtmauerwerk mit grob verarbeiteten Bruchsteinen“ definiert wird. Dieses stellt unter dem Begriff „Bruchsteine“ klar, dass die Bruchsteine „vor dem Versetzen grob bearbeitet“ werden müssen, damit sie eine bestimmte Hauptebenflächigkeit (e < 1/3) und eine gewisse Lagerhaftigkeit (f < 1/6) aufweisen. Daraus leitet die Beschwerdeführerin unter Verweis auf Art. 10 Abs. 3 und Art. 136 Abs. 3 der SIA-Norm 118 ab, dass der Kanton als Besteller unter der fraglichen Position NPK 241 R 849.101 bereits grob bearbeitete Natursteine ab der Deponie … zur Verfügung hätte stellen müssen. Denn mit dem Verweis auf das TBA-Blatt Nr. 69-41/44 habe der Kanton die Qualitätsbedingungen i.S. der erwähnten Artikel der SIA-Norm 118 definiert. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Denn durch den Verweis auf das Typenblatt Nr. 69-41/44 werden die ab der Deponie … zu beziehenden Natursteine - wie die Beschwerdegegnerin 1 zu Recht festhält - nicht qualitativ definiert, indem deren Eigenschaften (Gewicht, Dichte etc.) festgelegt werden. Entsprechend sind die von der Beschwerdeführerin angeführten Bestimmungen der SIA-Norm 118 auch nicht einschlägig. Vielmehr wird das in den Ausschreibungsunterlagen erwähnte einhäuptige Gemischtmauerwerk, Mauerwerkstyp MX 2, definiert und es werden die zu verwendenden Materialien konkretisiert. Indem in Bezug auf die Bruchsteine eine grobe Bearbeitung vor dem Versetzen vorausgesetzt wird, so dass diese eine gewisse Hauptebenflächigkeit und einer gewisse Lagerhaftigkeit erreichen, wird zugleich aber auch der von den Anbietern zu erbringende Leistungsumfang - u.a. eine grobe Bearbeitung der zu verwendenden Steine - konkretisiert. Im Weiteren impliziert der in den Ausschreibungsunterlagen verwendete Begriff „Naturstein“ (Positionen NPK 241 R 849.101 und 102) - im Gegensatz zur Verwendung des Begriffs „Bruch- oder Blocksteine“ in der Position NPK 241 R 849.100 bzw. der Verwendung des Begriffs „Bruchstein“ im Typenblatt Nr. 69-41/44 -, dass es sich bei den ab bauseitiger Deponie … zu beziehenden Natursteinen noch nicht um bereits grob bearbeitete Bruchsteine zur Erstellung des Gemischtmauerwerks handelt. Unter diesen Umständen erweisen sich die Ausschreibungsunterlagen nicht als missverständlich und unvollständig, sondern als hinreichend klar und vollständig. d) Im Übrigen gilt der Verweis auf das Typenblatt Nr. 69-41/44 nicht nur für die Position NPK 241 R 849.101 (Natursteine ab bauseitiger Deponie …), sondern auch für die nachfolgende Position NPK 241 R 849.102 (Natursteine ab Lieferwerk Unternehmer). Dabei war es offensichtlich auch der Beschwerdeführerin gemäss ihrer Offertstellung klar, dass die grobe Bearbeitung der Natursteine im Falle des Bezugs „ab Lieferwerk Unternehmer“ (Position NPK 241 R 849.102, offeriert zu Fr. 306.10 pro m 2) selbstverständlich zum unternehmerischen Aufwand zu zählen und entsprechend in die Kostenberechnung einzubeziehen war. Es ist daher nicht nachvollziehbar, wieso dies beim Bezug der Natursteine ab „bauseitiger Deponie …“ (Position NPK 241 R 849.101) nicht der Fall sein sollte; zumal die Beschwerdeführerin selbst in ihrer Beschwerde ausführt, die beiden Positionen unterschieden sich einzig dadurch, dass der Baustoff einmal in den Positionspreis einzukalkulieren war und einmal nicht. Anders wäre die Situation nur, wenn in der fraglichen Position ausdrücklich der Hinweis enthalten wäre, die Natursteine „ab bauseitiger Deponie …“ seien bereits grob bearbeitet. Ein solcher Hinweis fehlt indessen. e) Es bleibt daher beim Hinweis auf das TBA-Blatt Nr. 69-41/44 und in diesem Blatt ist ausdrücklich von der groben Bearbeitung der Bruchsteine vor dem Versetzen, einer bestimmten Hauptebenflächigkeit (e < 1/3) und einer bestimmten Lagerhaftigkeit (f < 1/6) die Rede. Somit musste es für die Offerenten klar sein, dass die Bearbeitung der Steine in jedem Fall in die Kostenberechnung einzubeziehen war. Sechs der acht Offerenten haben dies denn auch richtig verstanden und korrekt umgesetzt. 4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die von der Beschwerdegegnerin 1 erstellten Ausschreibungsunterlagen den Anforderungen von Art. 12 Abs. 2 SubV entsprechen, mithin hinreichend klar und vollständig sind. Daher ist das von der Beschwerdeführerin eingereichte Angebot, das in Bezug auf die Position NPK 241 R 849.101 zweifelsohne unvollständig ist, unter Berücksichtigung der strengen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. hiervor E. 2) nach Art. 22 lit. c SubG grundsätzlich vom Verfahren auszuschliessen; es sei denn, es dränge sich eine Zurückhaltung nach Massgabe des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes auf. Dies ist dann der Fall, wenn die fehlenden Angaben ohne grossen Aufwand durch die Vergabebehörden selbst ergänzt werden könnten oder die Bewertung der Wirtschaftlichkeit eines Angebotes nicht im Entferntesten von den unvollständigen Angaben abhängt. Hier betrifft die Unvollständigkeit indessen eine für die Bewertung der Wirtschaftlichkeit des Angebots wesentliche Position. Unter Zugrundelegung der von der Beschwerdegegnerin 1 geäusserten realistischen Einschätzung der Leistung „grobe Bearbeitung der Natursteine vor dem Versetzen“ mit einem Aufwand von bis zu Fr. 75.-- pro m2 Mauerfläche - welche auch von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt wurde (vgl. nachträgliche Stellungnahme) - resultiert bei einem totalen Ausmass von 1'800 m 2 ein Aufwand von Fr. 140'000.--, den die Beschwerdeführerin nicht in der Offerte berücksichtigt hat. Im Verhältnis zur Offertsumme von etwa Fr. 6 Mio. handelt es sich dabei um eine Abweichung von über 2%. Da die massgebende Bewertungsskala der Zuschlagskriterien hinsichtlich des Elements des Preises unterschiedliche Punkte für Abweichungen von jeweils zwei Prozenten vorsieht, war damit die Überprüfbarkeit der Wirtschaftlichkeit und zugleich auch die Vergleichbarkeit der Angebote an sich (Gesamtbewertung) nicht mehr gegeben (vgl. Bewertungsskala der Zuschlagskriterien; beschwerdegenerische Beilage 8). Entsprechend ist der Ausschluss der Beschwerdeführerin aus dem Verfahren auch unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit zu Recht erfolgt. 5. Damit ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführerin. Eine aussergerichtliche Entschädigung an die nur ihre eigenen Wirtschaftsinteressen (ohne Rechtsanwalt) vertretende berücksichtigte Anbieterin als Beschwerdegegnerin 2 ist nicht geschuldet (Art. 78 Abs. 1 VRG). Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein Anlass. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 12'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 390.-- zusammen Fr. 12'390.-- gehen zulasten der A. und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.