Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 19. Februar 2020 (810 19 237) ____________________________________________________________________ Rechtspflege Verkehrspolizeiliche Anordnung / Rechtliches Gehör Besetzung Vorsitzender Niklaus Ruckstuhl, Kantonsrichter Hans Furer, Daniel Häring, Stefan Schulthess , Kantonsrichterin Helena Hess, Gerichtsschreiber Martin Michel Beteiligte A.____ , Beschwerdeführerin , vertreten durch B.____ gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , Beschwerdegegner Einwohnergemeinde C.____ , Beschwerdegegnerin Betreff Parkverbot / Nichteintreten (RRB Nr. 1131 vom 27. August 2019) A. Die Einwohnergemeinde C.____ publizierte im Amtsbl att Nr. 8 vom 21. Februar 2019 die folgende verkehrspolizeiliche Anordnung: Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht "C.____, Kreuzung D.____/E.____, Höhe Parzelle XXX X/YYYY: Parkieren verboten SSV 2.50 (art. 30) mit Ergänzung "Ganzer Vorplatz, Unterhalt ausgenommen". B. Die Publikation im Amtsblatt war mit einer Rechtsm ittelbelehrung versehen, wonach gegen die Anordnung gemäss § 172 ff. des Gesetzes über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden (Gemeindegesetz, GG) vom 28. Mai 1970 in Verbindung mit dem Ver- waltungsverfahrensgesetz Basel-Landschaft (VwVG BL) vom 13. Juni 1988 innert 10 Tagen, von der Veröffentlichung im Amtsblatt an gerechnet, schriftlich und begründet beim Regierungs- rat Beschwerde erhoben werden kann. C. Am 29. April 2019 (Postaufgabe) erhoben A.____ un d B.____ gegen diese verkehrs- polizeiliche Anordnung Beschwerde beim Regierungsrat unter anderem mit dem sinngemässen Rechtsbegehren, das Parkverbot sei aufzuheben. D. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 1131 vom 27. A ugust 2019 trat der Regie- rungsrat mangels Einhaltung der Rechtsmittelfrist auf die Beschwerde nicht ein. E. Dagegen erhebt A.____, vertreten durch B.____, mit Eingabe vom 9. September 2019 Beschwerde beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantons- gericht), mit den Rechtsbegehren, es sei der RRB Nr. 1 131 vom 27. August 2019 aufzuheben, es sei auf die Beschwerde einzutreten und die durch das " Parkverbot mit Ergänzung" direkt betroffene Beschwerdeführerin und Nutzerin der Liegen schaft F.____ gemäss § 4 Abs. 1 lit. a VwVG BL als Partei anzuerkennen. Zudem sei ihr das rech tliche Gehör zu gewähren. Weiter beantragt die Beschwerdeführerin, in Gutheissung der B eschwerde sei die Beschwerdegegne- rin anzuweisen, das im Amtsblatt publizierte "Parkverbot mit Ergänzung" aufzuheben und eine Ausschilderung insbesondere vor ihrer Zufahrt zu unter lassen. Sodann beantragt die Be- schwerdeführerin, der Beschwerdegegnerin sei das Parkieren vor ihrer Zufahrt zu verbieten und die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, ihr das Parkieren vor ihrer eigenen Zufahrt wie bisher – vorbehältlich einer künftigen Änderung des geltend en Parkierregimes in Aussenquartieren – zu tolerieren, unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdegegnerin. F. Mit Vernehmlassung vom 20. September 2019 schliesst de r Regierungsrat auf Abwei- sung der Beschwerde. G. Die Beschwerdegegnerin beantragt mit Vernehmlassung vom 22. Oktober 2019, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1.1 Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozess- ordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügu ngen und Entscheide des Regie- rungsrats die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kan tonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand nach § 44 VPO noch ein spezialgesetzli cher Ausschlusstatbestand vor-Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht liegen, ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur B eurteilung der Angelegenheit gegeben. Das Kantonsgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (§ 16 Abs. 2 VPO). Es prüft insbe- sondere von Amtes wegen, ob die Eintretens- bzw. Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind. Die Eintretensvoraussetzungen müssen gegeben sein, damit die Rechtsmittelinstanz auf eine Be- schwerde eintritt und diese materiell behandelt. 1.2 Gemäss § 47 Abs. 1 VPO sind zur Beschwerde befugt, w er durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt is t und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat (lit. a), jede ande re Person, Organisation oder Behörde, die durch besondere Vorschrift zur Beschwerde ermächtigt ist ( lit. b) und die vollziehende Behörde der Gemeinde bei Verfügungen und Entscheiden letztinsta nzlicher Verwaltungsbehörden des Kantons (lit. c). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprech ung ist zur Anfechtung von funktio- nalen Verkehrsanordnungen berechtigt, wer die mit der Beschränkung belegte Strasse regel- mässig benutzt, z.B. als Anwohner oder Pendler, während bloss gelegentliches Befahren einer Strasse nicht genügt (BGE 136 II 539 E. 1.1; Urteil d es Bundesgerichts 1C_406/2019 vom 31. Oktober 2019 E. 2, je mit Hinweisen). Beschränkun gen des Parkierens oder die Aufhebung von Parkplätzen können eine spezifische Betroffenheit b ewirken, wenn dadurch die Nutzung einer Liegenschaft verunmöglicht oder erheblich erschwe rt wird; aus der regelmässigen Benüt- zung eines Parkplatzes kann hingegen noch keine Legitimat ion zur Anfechtung von Verkehrs- anordnungen abgeleitet werden, da solche Massnahmen i mmer alle Strassen- bzw. Parkplatz- benützer treffen (Urteil des Bundesgerichts 2A.115/20 07 vom 14. August 2007 E. 3). Die Be- schwerdeführerin ist als Anwohnerin, die durch die Ausnah me vom Parkverbot für Unterhalts- fahrzeuge eine Beeinträchtigung der Zufahrt zu ihrem Grundstück geltend macht, spezifisch betroffen und daher zur Beschwerde legitimiert. 1.3 Zu prüfen ist, ob auf alle Begehren der Beschwerd eführerin eingetreten werden kann. In der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege – dazu ge hört das Beschwerdeverfahren vor dem Kantonsgericht – ist Streitgegenstand das Rechtsverh ältnis, das Gegenstand der ange- fochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt (vgl. R ENÉ RHINOW /HEINRICH KOL - LER /C HRISTINA KISS /DANIELA THURNHERR /DENISE BRÜHL -MOSER , Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, 2014, Rz. 987 und 1051). Streitgegenstand kann nur sein, was bereits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder allenfalls hätt e sein sollen und was gemäss der Dis- positionsmaxime zwischen den Parteien noch strittig ist, was sich wiederum aus den Parteibe- gehren bzw. den Beschwerdeanträgen ergibt (BGE 136 II 462 E. 4.2). Fragen, über die die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat und über die sie nicht entscheiden musste, darf die obere Instanz – abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen – nicht beurteilen, da sie sonst in die funktionelle Zuständigkei t der Vorinstanz oder anderer Behörden eingreifen würde. Ein Antrag, der über das hinausgeht , was von den Vorinstanzen entschieden wurde, oder der mit dem Gegenstand der angefochtenen Verfügung nichts zu tun hat, ist unzu- lässig (vgl. R HINOW /KOLLER /KISS /T HURNHERR /B RÜHL -MOSER , a.a.O., Rz 988; Urteil des Kan- tonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrech t [KGE VV], vom 18. März 2015 [810 14 186] E. 1.3). Die Beschwerdeführerin beantragt unter anderem, die Beschwerdegegne- rin sei anzuweisen, ihr das Parkieren vor ihrer eigenen Zufahrt wie bisher zu tolerieren. Damit verlangt die Beschwerdeführerin sinngemäss die Einräumun g eines privaten Parkplatzes auf Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht öffentlichem Grund, was ausserhalb des Streitgegenstands des vorliegenden Verfahrens liegt, weshalb darauf nicht eingetreten werden kann. 1.4 Mit Ausnahme des zuvor erwähnten Punktes (E. 1.3) si nd die Sachurteilsvoraussetzun- gen erfüllt, sodass insoweit auf die Beschwerde eingetreten werden kann. 2. Bei der Beurteilung der Beschwerde ist die Kognitio n des Kantonsgerichts gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO darauf beschränkt, den ang efochtenen Entscheid hinsichtlich all- fälliger Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts zu über- prüfen bzw. zu prüfen, ob die Beschwerdegegner ein allf älliges Ermessen rechtsfehlerhaft aus- geübt haben. Die Überprüfung der Angemessenheit dage gen ist dem Kantonsgericht verwehrt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario). 3.1 Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht e ine Verletzung des rechtlichen Gehörs und macht insbesondere geltend, sie sei im Vergleich zur übrigen Vielzahl von Adressa- ten durch die Verkehrsanordnung wesentlich schwerwiege nder betroffen und hätte vor dem Erlass der Verkehrsanordnung angehört werden müssen. 3.2 Der Regierungsrat hält dem entgegen, die Publika tion im Amtsblatt sei korrekt erfolgt und die Beschwerdeführerin vermöge keine Gründe geltend zu machen, welche sie unverschul- det an der Wahrung der Beschwerdefrist gehindert hätt en. Daher sei er auf die Beschwerde nicht eingetreten. 3.3.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 u mfasst die Rechte der Parteien auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Entscheidfindung. Bevor die Behörde einen Entscheid trifft, der in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift, hat sie ihn davon in Kenntnis zu setzen und ihm Gelegenheit zu geben, sich vorgängig zu äussern. Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwer- de in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtene n Verfügung. Es kommt mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentscheidung von Bedeutung ist, d.h. die Behörde zu einer Änderung ihres Entscheides veranlasst wird oder nicht (BGE 126 V 130 E. 2b mit Hin weisen). Das kantonale Recht enthält keine weitergehenden Garantien (vgl. § 9 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft [KV] vom 17. Mai 1984 und § 13 VwVG BL). Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Unter d ieser Voraussetzung ist darüber hinaus – im Sinne einer Heilung des Mangels – selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des An- spruchs auf rechtliches Gehör von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörun g gleichgestellten) Interesse der betrof-Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht fenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E. 2.3.2 mit Hinweisen). Die Rüge der Verl etzung des rechtlichen Gehörs ist ange- sichts der formellen Natur des Gehörsanspruchs vor den w eiteren Vorbringen der Beschwerde- führerin zu behandeln (BGE 137 I 195 E. 2.2). 3.3.2 Ob und wem vor dem Erlass von lokalen Verkehrsanord nungen ein Anhörungsrecht zukommt, ist umstritten. Bei lokalen Verkehrsanordnung en handelt es sich um sogenannte All- gemeinverfügungen. Diese regeln zwar eine konkrete Situation, richten sich aber an einen grös- seren, nicht individuell bestimmten Adressatenkreis (BGE 101 Ia 73 E. 3b; U LRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER /F ELIX UHLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, 2016, Rz . 933 ff.). Grundsätzlich gilt ein Anhörungsrecht für Individualverfüg ungen, nicht aber für Rechtssätze. Gegenüber Allgemeinverfügungen als Zwischenform besteht in der Regel kein Anspruch auf individuelle Anhörung; solche Anordnungen werden diesb ezüglich den Rechtssätzen gleich- gestellt. Eine Ausnahme kann dann gelten, wenn einzeln e Personen – als sogenannte Spezial- adressaten – durch die ergangene Anordnung wesentlich sch werwiegender betroffen werden als die übrige Vielzahl der Normaladressaten; ihnen ist eine Gelegenheit zur Äusserung zu gewähren (BGE 119 Ia 141 E. 5c)cc) mit Hinweisen). Ob sich eine Allgemeinverfügung bezüg- lich des Anhörungsrechts eher am Rechtssatz oder an der Indi vidualverfügung orientiert, ergibt sich idealerweise aus der Spezialgesetzgebung (vgl. CHRISTOPH J. ROHNER , Erlass und Anfech- tung von lokalen Verkehrsanordnungen, Diss. 2012, S. 154). 3.3.3 Lokale Verkehrsanordnungen sind bundesrechtlich in der Signalisationsverordnung (SSV) vom 5. September 1979 geregelt. Nach Art. 107 Abs. 1 SSV sind örtliche Verkehrsanord- nungen (Art. 3 Abs. 3 und 4 des Strassenverkehrsgesetzes [SVG] vom 19. Dezember 1958), die durch Vorschrifts- oder Vortrittssignale oder durch a ndere Signale mit Vorschriftscharakter angezeigt werden sowie Parkfelder, die ausschliesslich du rch Markierungen gekennzeichnet werden, von der Behörde zu verfügen und mit einer Rech tsmittelbelehrung zu veröffentlichen. In der Lehre wird im Zusammenhang mit Verkehrsbeschrän kungsmassnahmen die Ansicht vertreten, dass die unmittelbaren Anwohnerinnen und A nwohner einer mit einer Verkehrsberu- higungsmassnahme belegten Strasse, eventuell auch die An wohnerinnen und Anwohner benachbarter Strassen, individuell anzuhören seien (vgl. TOBIAS JAAG , Verkehrsberuhigung im Rechtsstaat, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 87/1986, S. 297 f.). Zu bedenken sind hierbei allerdings die S chwierigkeiten, die für Behörden entstehen können, wenn sie Spezialadressaten vollständig und eindeutig vorgängig eruieren, kontaktieren und anhören müssen, um ihnen den Entscheid auch persönl ich und mit Rechtsmittelbelehrung zu eröffnen. Unter Berücksichtigung, dass eine Verletzung dieser Pflichten auch Konsequenzen für die Gültigkeit der Anordnung haben kann, müssen nach einem Teil der Lehre an ein solches zwingend zu gewährendes Anhörungsrecht hohe Anforderun gen gestellt werden, wofür in der Regel nur ein privater Strasseneigentümer in Betracht fallen soll. Ein solcher soll – im Einklang mit der spezialgesetzlichen Bestimmung von Art. 113 Abs. 1 SSV – in jedem Fall vorgängig zum Entscheid angehört werden (vgl. ROHNER , a.a.O., S. 156 f.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht nach dem in Art. 107 Abs. 1 SSV bundesrechtlich vorgegebenen Ver- fahren kein Anspruch auf Anhörung vor Erlass der Verkehrsa nordnung, sondern eine Äusse-Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht rungsmöglichkeit der Betroffenen besteht erst im Rechtsmit telverfahren (Urteil des Bundesge- richts 2P.109/1994 vom 14. Oktober 1994, in: ZBl 96/1995, S. 512). 3.4 Im vorliegenden Fall hat die Einwohnergemeinde m it der Allgemeinverfügung lediglich die Parkierungssituation vor zwei Grundstücken geregelt und diese zwei Parzellen in der Anord- nung ausdrücklich genannt. Daraus ergibt sich, dass die Beschw erdeführerin und die Grund- eigentümer der Nachbarparzelle wesentlich schwerwiegender betroffen sind als die übrige Viel- zahl der Normaladressaten und ihnen vorgängig zum Erla ss der Allgemeinverfügung das recht- liche Gehör hätte gewährt werden müssen, was die Einwohnergemeinde unterlassen hat. Dem- zufolge ist festzuhalten, dass die Einwohnergemeinde da s Recht der Beschwerdeführerin auf vorgängige Anhörung und Äusserung verletzt hat. 3.5 Da das Kantonsgericht nicht über die gleiche Kogni tion wie die Vorinstanzen verfügt (vgl. vorne E. 2) und der Regierungsrat sich materiell n icht zur Sache geäussert hat, fällt eine Heilung der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Ge hör (siehe vorne E. 3.3.1) ausser Betracht. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der Entscheid des Regierungsrates Nr. 1131 vom 27. August 2019 sowie die Verfügung der Einwohnergemeinde C.____ vom 21. Februar 2019 sind aufzuheben. 3.6 Mit Bezug auf die Frage, wie das rechtliche Gehör den besonders schwerwiegend Betroffenen beim Erlass einer Allgemeinverfügung zu gew ähren ist, steht der Behörde eine relativ erhebliche Ermessensfreiheit zu. Denkbar wäre, das rechtliche Gehör durch Erklärung ihrer Absicht in geeigneten Publikationsorganen verbund en mit der Aufforderung an die Betrof- fenen, sich allfällig vorgängig zu melden, zu gewähren . Denkbar ist ebenso das direkte An- schreiben von den betroffenen Anwohnern. Wie die Einwo hnergemeinde das rechtliche Gehör im konkreten Fall gewähren will, liegt letztlich in deren Ermessen. Demgemäss wird die Angele- genheit an die Einwohnergemeinde zurückgewiesen. 4. Zusammenfassend ist festzustellen, dass der Anspruch der Beschwerdeführerin auf Gewährung des rechtlichen Gehörs verletzt wurde, weshalb in Gutheissung der Beschwerde der RRB Nr. 1131 vom 27. August 2019 sowie die Verfü gung der Einwohnergemeinde C.____ vom 21. Februar 2019 aufzuheben und die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen an die Ein- wohnergemeinde zurückzuweisen ist. 5. Es bleibt noch über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfah- ren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebüh- ren und die Beweiskosten und werden in der Regel der u nterliegenden Partei in angemesse- nem Ausmass auferlegt. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1’400.-- sind dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dem Regierungsrat und der E inwohnergemeinde je zur Hälfte, d.h. in der Höhe von je Fr. 700.--, aufzuerlegen. De r geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1’400.-- ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatte n. Die Parteikosten sind wettzu- schlagen (§ 21 Abs. 1 VPO). Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Soweit auf die Beschwerde eingetreten werden kann, werden in Gutheis- sung der Beschwerde der Beschluss des Regierungsrats RRB Nr. 1131 vom 27. August 2019 sowie die Verfügung der Einwohne rgemeinde C.____ vom 21. Februar 2019 aufgehoben. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.-- werden je zur Hälfte, d.h. im Umfang von je Fr. 700.-- dem Regierungsrat und der Einwohner- gemeinde C.____ auferlegt. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'400.-- wird der Be- schwerdeführerin zurückerstattet. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Kantonsrichter Gerichtsschreiber