VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 21 42 5. Kammer Einzelrichter Meisser Aktuar Gees URTEIL vom 6. Juli 2022 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Gian Luca Peng, Beschwerdeführerin gegen Gemeinde B._____, Beschwerdegegnerin und C._____ und D._____, Beschwerdegegner betreffend Baueinsprache- 2 - I. Sachverhalt: 1. Am 10. September 2020 reichten C._____ und D._____ als Eigentümer der Parzelle F._____ der Gemeinde B._____, Fraktion E._____, ein Bau- gesuch zur Umnutzung des Untergeschosses ihres EFH zu Wohnzwecken ein. 2. Dagegen erhob A._____ als Eigentümerin der angrenzenden Parzelle G._____ Einsprache, welche die Gemeinde B._____ teilweise guthiess und die Baubewilligung mit Baubescheid vom 5. Oktober 2020, mitgeteilt am 26. November 2020, wegen fehlendem Nachweis von Parkplätzen ver- weigerte. Es wurde festgehalten, das UG dürfe nur für die in der Baube- willigung vom 2007 erlaubten Nutzung gebraucht werden; eine Wohnnut- zung sei nicht erlaubt. 3. Am 15. Dezember 2020 erstattete A._____ bei der Gemeinde B._____ An- zeige wegen rechtswidriger Vorgänge. So sei das Dachgeschoss rechts- widrig ausgebaut und genutzt worden. In Verletzung des Baubescheids vom 30. November 2020 seien weiterhin nicht bewilligte Bauarbeiten zu sensiblen Tages- und Nachtzeiten durchgeführt worden und das UG trotz auferlegter Nutzungseinschränkung zu Wohnzwecken genutzt worden. Ferner würden jedes Wochenende mehrere Autos auf der Erschliessungs- strasse parkieren und u.a. die Schneeräumung behindern. 4. Mit Schreiben der Gemeinde B._____ vom 16. März 2021 teilte diese C._____ und D._____ und in Kopie an die Anzeigeerstatterin sowie deren Rechtsvertretung mit, die Baukommission habe die Anzeige geprüft und an der Baukommissionssitzung vom 8. März 2021 behandelt. Das Schrei- ben beinhaltete einen Protokollauszug besagter Sitzung, welcher den In- halt der Anzeige zusammenfasste und dass am 5. Februar 2021 vor Ort ein Augenschein durchgeführt sowie die Situation fotografisch festgehal-- 3 - ten worden sei. Sodann wurde aufgeführt, dass "keine rechtswidrigen Aus- bauten festgestellt" worden seien. Zudem wurde erneut darauf hingewie- sen, dass die Räumlichkeiten ohne Baubewilligung nicht zu Wohnzwecken ausgebaut werden dürfen. 5. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 7. Mai 2021 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit folgenden Rechtsbegehren: 1. Der Beschluss vom 8. März 2021 (Feststellungsverfügung) sei aufzuhe- ben und es sei festzustellen, dass rechtswidrige Ausbauten ausgeführt wurden. 2. Eventualiter sei die Angelegenheit in Aufhebung des Beschlusses zur Neubeurteilung an die Gemeinde B._____ zurückzuweisen. 3. [Kostenfolge] In formeller Hinsicht hielt sie zunächst fest, die Beschwerdefrist sei auf- grund ausgebliebener Rechtsmittelbelehrung gewahrt. Zudem sei sie zur Beschwerde legitimiert, da sie ein Interesse an der gerichtlichen Überprü- fung der Feststellungen der Baubehörde habe sowie daran, dass rechts- widrige Bauvorhaben nicht verwirklicht und geduldet werden, nachdem sie dagegen notabene eine Einsprache erhoben habe, die gutgeheissen wor- den sei. Ferner beantragte sie die Durchführung eines Augenscheins. Sie habe mehrfach gerügt, dass das UG seit Anfang 2020 rechtswidrig ausge- baut und offenkundig zu Wohnzwecken genutzt werde; gleiches könne auch für das Dachgeschoss zutreffen. Sie macht eine Verletzung des An- spruchs auf rechtliches Gehör geltend, da sie als Verfahrensbeteiligte we- der zum Augenschein eingeladen sei noch sei ihr die Fotodokumentation zugestellt worden. Der ihrer Ansicht nach rechtswidrige Beschluss ent- spreche nicht den tatsächlichen Gegebenheiten und ermögliche damit die Duldung von nicht bewilligten und rechtswidrigen Bauten. Die im hängigen Parallelverfahren R 20 88 eingereichten Pläne suggerierten ein zu Wohn- zwecken ausgebautes UG.- 4 - 6. In ihrer Stellungnahme vom 22. Juni 2021 beantragte die Baubehörde der Gemeinde B._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin), auf die Be- schwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie vollumfänglich abzu- weisen. Begründend führte sie aus, der im Schreiben vom 16. März 2021 zitierte einstimmige Beschluss stelle keine anfechtbare Feststellungsver- fügung dar, sondern eine blosse Kenntnisnahme der Baukommission über das Resultat des Augenscheins. Diese Verwaltungshandlung sei zumin- dest durch die Beschwerdeführerin nicht anfechtbar, da sie von ihr nicht betroffen sei. Als blosse Anzeigeerstatterin verfüge sie nicht über volle Parteirechte, weshalb sie nicht zum Augenschein eingeladen und ihr auch die Fotodokumentation nicht zugestellt worden sei. Daher liege auch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor. Die Beschwerde sei zudem ver- spätet eingereicht worden. Falls dennoch auf die Beschwerde eingetreten werde, sei sie abzuweisen. So habe die Beschwerdeführerin keine Be- weise für die Behauptungen erbracht, dass das UG und Dachgeschoss rechtswidrig zu Wohnzwecken ausgebaut worden sei. Zudem wurde der Vorwurf zurückgewiesen, die Gemeinde habe nichts unternommen. Es treffe auch nicht zu, dass im Verfahren R 20 88 falsche Pläne eingereicht worden seien. Richtig sei einzig, dass die Pläne des UG nicht den Stand im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung, sondern offenbar einen möglichen späteren Ausbau zeigen würden. Dies sei der Baubehörde jedoch bewusst gewesen und von ihr toleriert worden, da der Ausbaustand des UG im da- maligen Verfahren keine Rolle gespielt habe. 7. In ihrer Replik vom 6. September 2021 hielt die Beschwerdeführerin un- verändert an ihren Anträgen fest. Zur Frist führte sie an, die angefochtene Verfügung sei am 23. März 2021 eingegangen und folglich die Be- schwerde am 7. Mai 2021 fristgerecht eingereicht. Die beantragte Edition der Fotodokumentation bilde die Grundlage des Feststellungsbeschlus- ses. Die Vernehmlassung bestätige, dass im UG ein – Wohnzwecken die-- 5 - nender – Ofen und Kamin bewilligt und eingebaut worden sei. Im Parallel- verfahren stünde eine zusätzliche PV-Anlage, ein neuer Cheminéeofen im UG, ein neues Kamin sowie die zusätzliche Garage zur Diskussion, die offensichtlich mit einer zusätzlichen Wohnnutzung einhergehen würden. Ein als disponibel bewilligter Raum dürfe nicht zu Wohnzwecken genutzt werden. Wenn die Beschwerdegegnerin nun offenbar gewisse Vorarbeiten für einen späteren Ausbau einräume, so bestätige dies bereits rechtswid- rige Ausbauten mit Blick auf die beabsichtigte Wohnnutzung. Ein offenbar neues Baugesuch deute sodann darauf hin, dass bereits ein rechtswidri- ger Ausbau zu Wohnzwecken erfolgt sei. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Gemäss Art. 43 Abs. 3 lit. b des kantonalen Gesetzes über die Verwal- tungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) entscheidet das Verwaltungsge- richt in einzelrichterlicher Kompetenz, wenn ein Rechtsmittel offensichtlich unzulässig oder offensichtlich begründet oder unbegründet ist. Die vorlie- gende Beschwerde ist – wie zu zeigen sein wird – offensichtlich unzuläs- sig, weshalb deren Beurteilung in einzelrichterlicher Kompetenz erfolgen kann. 2. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 16. März 2021 respektive der darin zitierte Beschluss, worin die Beschwerdegegnerin festhielt, dass "keine rechtswidrigen Ausbauten festgestellt" wurden. Zunächst ist zu prü- fen, ob es sich dabei um ein zulässiges Anfechtungsobjekt handelt. 3.1. Unter einer Verfügung versteht sich ein individueller, an den Einzelnen ge- richteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarerer Weise geregelt wird (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge-- 6 - meines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 849). Bei einer Verfügung handelt es sich um eine hoheitliche, einseitige Anordnung einer Behörde. Durch dieses Element grenzt sie sich vom privatrechtlichen Handeln der Verwaltungsbehörden sowie vom verwaltungsrechtlichen Vertrag ab. Indi- viduell-konkret ist eine Anordnung, wenn dadurch das Recht auf einen konkreten Fall für einen individuellen Adressaten angewendet wird. Es ist weiter erforderlich, dass die Verfügung eine Anordnung in Anwendung von Verwaltungsrecht darstellt, wobei es keine Rolle spielt, von welcher Behörde die Verfügung erlassen wird. Ferner muss die Verfügung auf Rechtswirkungen ausgerichtet sein. Das heisst, dass mit ihr in einem kon- kreten Fall Rechte und Pflichten eines bestimmten Privaten begründet, geändert oder aufgehoben werden müssen. Eine Ausnahme davon ist die Feststellungsverfügung, die bestehende Rechte und Pflichten lediglich au- toritativ feststellt. Schliesslich müssen Verfügungen auch verbindlich und erzwingbar sein (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 855 ff.; BGE 121 II 473 E. 2a). 3.2. Vorliegend ist aktenkundig, dass die Beschwerdegegnerin auf die Anzeige der Beschwerdeführerin vom 15. Dezember 2020 mit Schreiben vom 16. März 2021 reagierte und ihr darin offen kundtat, welche Abklärungen sie seit deren Verzeigung getroffen habe und zu welchem Resultat sie da- bei gelangt sei. Unbestritten ist ausserdem, dass jene behördliche Mittei- lung keine Rechtsmittelbelehrung enthielt und damit jeder Hinweis auf eine allfällige Anfechtungsmöglichkeit fehlte, was jedoch an sich einem behörd- lichen Handeln noch nicht den Verfügungscharakter abzusprechen ver- mag. Der Umstand, dass in einer Verfügung keine Rechtsmittelbelehrung enthalten ist, stellt nämlich praxisgemäss keinen Nichtigkeits-, sondern le- diglich einen Anfechtungsgrund dar. Die Rechtsmittelbelehrung dient der Erkennbarkeit der Verfügung als solche, gilt jedoch bei deren Fehlen bloss - 7 - als Indiz; die Verfügungsqualität fällt nicht dahin (vgl. Art. 22 Abs. 2 VRG; PVG 1988 Nr. 79). 3.3. Im vorliegenden Fall handelt es sich jedoch bei dem Schreiben der Ge- meinde vom 16. März 2021 bzw. dem darin zusammengefassten "Be- schluss der Baukommission" vom 8. März 2021 von vorneherein nicht um eine verbindliche und erzwingbare Anordnung an sich. So war das Erledi- gungsschreiben, welches sich auf die erstattete Anzeige bezog, nicht auf Rechtswirkungen ausgerichtet und enthielt nichts, was verbindlich und er- zwingbar wäre. Vielmehr handelt es sich dabei – wie von der Beschwer- degegnerin in ihrer Stellungnahme vom 22. Juni 2021 zutreffend ausge- führt – lediglich um eine blosse Kenntnisnahme der Baukommission über das Resultat des Augenscheins, nämlich, dass keine rechtswidrigen Aus- bauten festgestellt wurden. Es handelte sich lediglich um eine Verwal- tungshandlung, mit welcher keine Rechte oder Pflichten der Beschwerde- führerin als Anzeigeerstatterin begründet, geändert, aufgehoben oder fest- gestellt wurden. Damit mangelt es dem Erledigungsschreiben der Ge- meinde vom 16. März 2021 bzw. dem darin zusammengefassten "Be- schluss der Baukommission" vom 8. März 2021 offensichtlich an Verfü- gungscharakter und damit einhergehend an einem anfechtbaren Ent- scheid für das vorliegende Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsge- richt. 3.4. Auf die Begründung der Gemeinde in ihrer Stellungnahme vom 22. Juni 2021, der im Schreiben vom 16. März 2021 zitierte einstimmige "Be- schluss" stelle keine anfechtbare Verfügung dar, sondern eine blosse Kenntnisnahme der Baukommission über das Resultat des Augenscheins, erfolgte vonseiten der Beschwerdeführerin in ihrer Replik vom 6. Septem- ber 2021 denn auch keine gegenteiligen Ausführungen. Stattdessen be- schränkte sie sich darin auf die Einhaltung der Frist gemäss Art. 22 Abs. 2 VRG wegen unterbliebener Rechtsmittelbelehrung, die beantragte Foto-- 8 - dokumentation sowie auf im Parallelverfahren R 20 88 vermeintlich rechts- widrig bewilligte und vollzogene Ausbauten wie Kamin und Cheminéeofen. 3.5. Es bleibt anzumerken, dass es, selbst wenn es sich um eine Verfügung handeln würde, zweifelhaft ist, ob die Beschwerdeführerin als blosse An- zeigeerstatterin – im Gegensatz zu ihrer davon abzugrenzenden Rolle als Einsprecherin im parallel laufenden Baubewilligungsverfahren – zur Be- schwerde legitimiert wäre. So ist kein praktischer Nutzen ersichtlich, wel- cher der Anzeigeerstatterin im Falle des Obsiegens entstehen würde. Dies kann vorliegend jedoch offengelassen werden, da das Erledigungsschrei- ben nicht als anfechtbare Verfügung zu qualifizieren ist. Auch gilt es zu beachten, dass das blosse Erstatten einer Anzeige dem Anzeiger selbst praxisgemäss keine Parteistellung vermittelt und die Gemeinde daher auch nicht verpflichtet war, der Beschwerdeführerin die Teilnahme am Au- genschein zu ermöglichen. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör wäre daher zu verneinen (vgl. BGE 133 II 468 E. 2; Urteil des Bun- desgerichts 1C_505/2017 vom 15. Mai 2018 E.2.3). Im zuletzt zitierten Ur- teil sowie im Urteil 1C_286/2016 vom 13. Januar 2017 (vgl. E.5.2.2 und 5.3) verneinte das Bundesgericht sodann ein praktisches Interesse an der Durchführung nachträglicher Baubewilligungs- bzw. Baupolizeiverfahren bezüglich rechtskräftig bewilligter Bauten, nachdem geltend gemacht wor- den war, die errichteten Gebäude entsprächen nicht den seinerzeit erteil- ten Baubewilligungen bzw. den bewilligten Plänen. 4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Schreiben der Gemeinde vom 16. März 2021 bzw. der darin zusammengefasste "Beschluss" der Baukommission vom 8. März 2021 keine Verfügung und somit kein zuläs- siges Anfechtungsobjekt darstellt. Dies führt als Folge der Nichterfüllung der Prozessvoraussetzungen zu einem Nichteintreten auf die Beschwerde vom 7. Mai 2021 als offensichtlich unzulässiges Rechtsmittel. Selbst wenn die Prozessvoraussetzungen gegeben wären und auf die Beschwerde ein-- 9 - getreten werden könnte, wäre diese wohl als offensichtlich unbegründet abzuweisen, zumal lediglich der Umstand, dass in den Baugesuchsunter- lagen des Parallelverfahrens R 20 88 – neben dem darin ersuchten Bau- projekt (Garage, in roter Farbe mit der Bezeichnung "neu") – der als "be- stehend" bezeichnete und in schwarzer Farbe bezeichnete Grundriss noch nicht bereits eine zu Wohnzwecken bewilligte Umnutzung nachzu- weisen vermag. So hielt die Beschwerdegegnerin in ihrer Stellungnahme vom 22. Juni 2021 fest, die Pläne des UG würden nicht den Stand im Zeit- punkt der Gesuchseinreichung zeigen, was ihr jedoch bewusst gewesen und von ihr toleriert worden sei, da der Ausbaustand des UG im damaligen Verfahren keine Rolle gespielt habe. 5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die unterliegende Partei die Kos- ten zu tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG). Die Staatsgebühr wird vorliegend im Sinne von Art. 75 Abs. 2 VRG auf CHF 500.-- festgesetzt und zusammen mit den Kanzleiausgaben der Beschwerdeführerin auferlegt. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Or- ganisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (Art. 78 Abs. 2 VRG). Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass. III. Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Gerichtskosten, bestehend aus - einer Staatsgebühr von CHF 500.-- - und den Kanzleiauslagen von CHF 238.-- zusammen CHF 738.--- 10 - gehen zulasten von A._____. 3. [Rechtsmittel] 4. [Mitteilungen]