2002-0316 2937 02.025 Message concernant le Protocole no 2 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relatif à la coopération interterritoriale du 8 mars 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un projet d’arrêté fédéral portant approbation du Protocole n o 2 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territo- riales relatif à la coopération interterritoriale. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 8 mars 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, An nemarie Huber-Hotz2938 Condensé Le Protocole n o 2 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfron- talière des collectivités ou autorités territoriales relatif à la coopération interterri- toriale est conçu comme un instrument juridique souple qui vise à élargir le champ d’application de la Convention à la collaboration entre régions et autorités locales ne partageant pas une frontière internationale a vec des collectivités territoriales étrangères. La technique législative adoptée est celle du renvoi à la Convention- cadre et à son premier Protocole additionnel relatif à la coopération transfron- talière.2939 Message 1 Partie générale 1.1 Introduction Le Protocole n o 2 du 5 mai 1998 compl ète la Convention-cadre europ éenne sur la coop ération transfrontali ère des collectivit és ou autorit és territoriales (ci-apr ès Convention-cadre ou Convention de Madrid; RS 0.131.1). Un premier protocole (Protocole additionnel) avait été adopté en 1995. Dans le message y relatif (FF 1997 IV 539 ), le Conseil f édéral avait expos é l ’évolution du droit international public dans le domaine de la coopération transfrontalière. La Convention de Madrid du 21 mai 1980 donne les bases juridiques g énérales communes sur lesquelles peut se fonder la coop ération transfrontalière régionale et locale en Europe. Le Protocole additionnel du 9 novembre 1995 constitue un texte de référence qui r épond aux questions de nature juridique qui peuvent se poser au moment de la conclusion d ’un accord de coop ération transfrontalière. Ce Protocole est né de la n écessité de trouver des bases communes entre les diff érents systèmes juridiques nationaux, n écessité rendue encore plus imp érieuse par l ’adhésion des pays de l’Europe centrale et orientale au Conseil de l’Europe. Rappelons que la Convention-cadre est en vigueur en Suisse depuis 1982 et qu ’y ont adhéré vingt-sept Etats membres du Conseil de l ’Europe, dont les pays voisins de la Suisse. Le Protocole additionnel est entr é en vigueur le 1er d écembre 1998, suite à la ratification par la Suisse. Parmi les Etats limitrophes, la France et l ’Allemagne sont Parties contractantes, alors que l ’Italie et l ’Autriche l ’ont sign é mais pour le moment pas encore ratifié. Le Protocole n o 2 a pour objet la coop ération interterritoriale. Par ce terme, on entend la coop ération entre collectivit és territoriales non contigu ës. Cette forme de coopération n’est pas prévue par la Convention-cadre susmentionnée. La n écessité de donner une base juridique à la coop ération interterritoriale a été établie par la Conf érence permanente des pouvoirs locaux et r égionaux de l ’Europe (CPLRE, aujourd ’hui Congr ès des pouvoirs locaux et r égionaux d ’Europe). En 1993, la CPLRE adoptait une r ésolution dans laquelle elle demandait au Comit é des Ministres de r édiger un projet de Convention sur la coop ération interterritoriale. Le Comité des Ministres avait alors charg é les comit és intergouvernementaux respon- sables des autorités locales et r égionales ainsi que de la coop ération transfrontalière de donner suite au projet. Les travaux des experts ont mis en évidence l’inopportunité de mettre au point une convention sp écifique sur la coop ération interterritoriale. En effet, la mati ère peut ais ément être trait ée par r éférence à la Convention de Madrid et à son Protocole additionnel, vu que les probl èmes posés sont de nature analogue. Le Protocole no 2 a été ouvert à la signature le 5 mai 1998 et est entr é en vigueur le 1er février 2001. La Suisse l’a signé le 29 novembre 2001.2940 1.2 Portée du Protocole n° 2 pour la Suisse La Convention de Madrid s ’applique à la coop ération transfrontalière entre collec- tivités territoriales limitrophes. En Suisse, sont vis és les communes et les cantons frontaliers. Or, les cantons de l ’intérieur sont aussi int éressés par cette forme de collaboration. Le Protocole n o 2 permettra d ’intensifier la collaboration entre les r égions non contiguës, qu ’elles bordent ou non une fronti ère internationale. L ’ensemble des cantons et des communes pourra donc s ’en pr évaloir. Le Protocole n o 2 facilitera la coop ération interterritoriale entre les cantons non frontaliers et d ’autres r égions européennes. L’intérêt du Protocole n o 2 pour la Suisse r éside dans le fait qu ’il met sur pied d’égalité les cantons frontaliers et les cantons de l ’intérieur, du point de vue du droit international notamment. Sur le plan du droit interne, les dispositions de la Constitution f édérale concernant les relations des cantons avec l ’étranger s’appliquent à tous les cantons. L ’art. 56 de la Constitution f édérale – il en allait de m ême des art. 9 et 10 de la constitution de 1874 – ne fait pas de distinction entre cantons frontaliers et non frontaliers. Il convient de rappeler ici que les dispositions de la Constitution f édérale règlent les relations des cantons avec les autorit és étrangères qui rev êtent la forme de trait és internationaux. Les relations informelles et les accords de droit priv é ne sont pas visés. L’al. 2 de l’art. 56 de la Constitution pr évoit que les cantons doivent informer les autorités fédérales avant de conclure un trait é avec l’étranger. Ce devoir d ’infor- mation remplace l ’approbation du Conseil f édéral pr évue sous l ’ancien r égime constitutionnel. Les compétences des communes sont régies par le droit cantonal. Le Protocole n o 2 est également important dans l ’optique du programme INTER- REG III de l ’Union europ éenne relatif à la coop ération interr égionale. En Suisse, cette forme de coopération s’est relativement peu développée en dehors du contexte urbain. Le Protocole n o 2 permettra d ’intensifier la coop ération interrégionale – ou interterritoriale – qui, comme l ’a souligné le Conseil f édéral, ne doit pas se limiter aux agglomérations urbaines, mais s ’étendre aux cantons, à des r égions plus éten- dues, ainsi qu ’aux r égions rurales et de montagne; celles-ci pourraient d ès lors bénéficier de l ’expérience et des connaissances des autres r égions europ éennes [cf. message du Conseil fédéral du 17 février 1999 relatif à la promotion de la parti- cipation suisse à l’initiative communautaire de coop ération transfrontalière, transna- tionale et interr égionale (INTERREG III), pour la p ériode 2000 –2006; FF 1999 2439, ch. 122.3]. La participation de la Suisse à l ’initiative communautaire INTERREG III, qui comporte trois volets (A/coop ération transfrontali ère, B/coopération transnationale et C/coop ération interr égionale), est r églée par la loi fédérale du 8 octobre 1999 (RS 616.9) et l ’ordonnance du 22 novembre 2000 (RS 616.92; cf. notamment l’art. 3, en ce qui concerne la coopération interrégionale).2941 1.3 Procédure de consultation La consultation, qui a eu lieu entre mai et ao ût 2001, a int éressé tous les Cantons ainsi que la Section suisse du Conseil des communes et r égions d’Europe, l’Union des villes suisse et l ’Association des communes suisses. Tous les Cantons ont salu é l’adhésion de la Suisse au Protocole n o 2. Dans le m ême sens se sont exprim ées les associations des villes et des communes. 2 Partie spéciale 2.1 Appréciation générale du Protocole no 2 Avec le Protocole n o 2, le Conseil de l ’Europe entend étendre le champ d ’appli- cation de la Convention-cadre et de son Protocole additionnel. En effet, ces deux instruments juridiques multilat éraux ne visent que les r égions frontali ères et ne s’appliquent qu ’aux collectivit és territoriales r égionales et locales des Etats contractants qui ont une fronti ère internationale commune. Le Protocole n o 2 élargit leur champ d ’application à la coop ération tant entre les collectivit és r égionales et locales non contigu ës de deux ou plusieurs Etats limitrophes qu ’entre les collecti- vités territoriales situées dans des Etats qui n’ont pas une frontière commune. L’objectif de la coop ération transfrontalière étant de promouvoir l ’intégration euro- péenne au niveau r égional, il faut éviter de créer des disparités avec les r égions qui, bien qu’elles ne bordent pas une fronti ère internationale, entendent aussi participer au renforcement des échanges et des relations au niveau europ éen. C’est pour cette raison que les bases juridiques cr éées par la Convention-cadre et son Protocole additionnel doivent pouvoir être appliquées par toutes les collectivit és territoriales, indépendamment de leur situation géographique. Constatant que de nombreuses r égions pratiquent d éjà une coop ération inter- territoriale avancée, le Conseil de l ’Europe a voulu cr éer un cadre juridique de r éfé- rence dans le but d’encourager davantage cette forme de collaboration. La technique législative adoptée pour le Protocole n o 2 est celle du renvoi à la Convention-cadre et à son Protocole additionnel. 2.2 Commentaire des articles Le préambule contient des considérations générales, qui ont été évoquées plus haut. Art. 1 La coop ération interterritoriale est d éfinie par opposition à la coop ération trans- frontalière entre collectivités territoriales limitrophes; la coop ération interterritoriale concerne les collectivités non contiguës.2942 Art. 2 Cette disposition reprend l ’art. 1 du Protocole additionnel et r éaffirme le droit des collectivités et des autorit és territoriales de conclure des accords de coop ération interterritoriale avec les collectivités et les autorit és territoriales d’autres Etats, dans le cadre des comp étences qui leur sont attribu ées par leur l égislation nationale et dans le respect des engagements internationaux des Etats Parties à l’accord. En ce qui concerne la Suisse, nous renvoyons aux considérations du point 1.2. L’al. 2 prévoit qu’un accord de coopération interterritoriale engage exclusivement la responsabilité des collectivités ou des autorités territoriales qui l’ont conclu. Art. 3 et 4 Ces dispositions renvoient à la Convention-cadre et à son Protocole additionnel, qui sont les instruments juridiques internationaux de r éférence, s’agissant de la coop é- ration interterritoriale. Afin de tenir compte des éventuelles exigences sp écifiques des deux formes de coop ération, le Protocole n o 2 pr évoit l ’application mutatis mutandis des deux instruments juridiques de référence. Par cons équent, les explications relatives à la Convention-cadre et au Protocole additionnel, tels que les rapports explicatifs du Conseil de l ’Europe et les messages du Conseil f édéral (FF 1981 II 801 , 1997 IV 539 ), sont également valables pour le Protocole no 2, dans la mesure où ces deux instruments juridiques sont applicables à la coopération interterritoriale. Art. 5 L’article précise le sens de l’expression «mutatis mutandis». Art. 6 Le renvoi au Protocole additionnel n écessite la reprise de l ’art. 8 de ce dernier, concernant l’application des dispositions des art. 4 et 5. L’art. 4 du Protocole additionnel pr évoit que l ’organisme de coop ération transfron- talière est r égi exclusivement par le droit de l ’Etat o ù il a son si ège. Les autres Parties contractantes dont rel èvent les collectivit és territoriales parties à l ’accord s’engagent à reconnaître la personnalit é juridique dudit organisme conform ément à leur propre ordre juridique interne. L ’art. 5 pr évoit, de plus, la possibilit é de cr éer des organismes de coop ération transfrontalière de droit public capables de prendre des décisions relevant du droit public dans l ’ensemble du territoire des collectivit és territoriales concernées. Le Conseil f édéral propose d ’opter uniquement pour l ’application des dispositions de l’art. 4 du Protocole additionnel, comme il l ’avait déjà fait lors de l ’approbation de ce dernier. Cette d éclaration pourra être modifiée à tout moment par la suite, en déclarant applicables aussi les dispositions de l ’art. 5 du Protocole additionnel. Parmi les Etats qui ont ratifi é le Protocole n o 2, l ’Allemagne, la Slovaquie et la Suède ont eux aussi d éclaré qu ’ils appliqueraient uniquement les dispositions de l’art. 4 du Protocole additionnel; le Luxembourg applique les dispositions de l ’art. 4 et de l ’art. 5; les Pays-Bas n ’ont fait, à ce sujet, aucune d éclaration, mais avaient2943 déclaré, s ’agissant du Protocole additionnel, qu ’ils appliqueraient les dispositions des deux articles. Art. 7 Aucune réserve n’est admise aux dispositions du Protocole no 2. Art. 8 à 12 Il s’agit de dispositions finales à caractère formel. A noter que l ’adhésion au Proto- cole no 2 n’est consentie qu’aux Etats parties à la Convention-cadre (art. 8, al. 2). 3 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel L’adhésion au Protocole n ’a pas d’incidences à caractère financier pour la Conf édé- ration ni pour les cantons. 4 Programme de la législature L’objet n ’est pas mentionn é dans le rapport sur le Programme de la l égislature 1999–2003 (FF 2000 2168). Il rentre toutefois dans la politique visant à renforcer la coopération transfrontalière. 5 Constitutionnalité La compétence d’adhérer au Protocole d écoule de l’art. 54, al. 1, de la Constitution, qui conf ère à la Conf édération une comp étence g énérale en mati ère de relations extérieures. Le Protocole est soumis à l ’approbation de l ’Assemblée f édérale conformément à l’art. 166, al. 2. Il peut être dénoncé en tout temps, ne pr évoit pas l’adhésion à une organisation internationale et n’entraîne pas d’unification multilaté- rale du droit; le Protocole n ’entre donc pas dans la cat égorie des trait és inter- nationaux sujets au r éférendum facultatif aux termes de l ’art. 141, al. 1, let. d, de la Constitution.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant le Protocole no 2 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relatif à la coopération interterritoriale In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 16 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.025 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 23.04.2002 Date Data Seite 2937-2943 Page Pagina Ref. No 10 126 241 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.