612 2001-2575 02.009 Rapport sur le vote électronique Chances, risques et faisabilité du 9 janvier 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons le Rapport sur les chances, les risques et la faisabilité du vote électronique en vous proposant d’en prendre acte. Ce rapport expose les aspects politiques, juridiques et techniques du vote électro- nique. Le Conseil fédéral, bien qu’il n’ait rien décidé jusqu’à présent, estime que l’apparition des nouvelles technologies est une chance pour la démocratie. Il souhaite que le présent rapport donne lieu à un large débat et que ce dernier per- mette de savoir si les Chambres appellent de leurs vœux le recours à un instrument moderne, utilisable lors des votations et des élections et si oui, quelles devraient être, selon elles, les conditions générales de sa mise en place. En fonction du résultat des discussions, il élaborera un plan détaillé des mesures à prendre, au nombre desquelles l’harmonisation des registres électoraux du pays devrait figurer en bonne place. Condition sine qua non de l’instauration du vote électronique, cette mesure faciliterait aussi l’exercice des droits politiques au plan fédéral et la réalisation de statistiques. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre très haute considération. 9 janvier 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 613 Contenu Le présent rapport donne un premier aperçu des chances et des risques du vote électronique, mais aussi des problèmes liés à sa mise en place et des solutions possibles; il expose en outre un certain nombre de propositions sur la manière de l’introduire par étapes. Condensé Contexte Ce rapport est la r éponse du Conseil f édéral à la motion sur les Grandes lignes intitulée «Utilisation des technologies de l ’information au profit de la d émocratie directe», dans laquelle des d éputés du Conseil national ont r éclamé un rapport détaillé sur les avantages et les inconv énients du vote électronique (appel é dans cette motion «démocratie électronique»). D’autres interventions parlementaires ont enjoint au Conseil f édéral de pr écipiter l ’arrivée de la soci été de l ’information, notamment l ’utilisation des technologies de l ’information dans le domaine de la démocratie semi-directe. Qu’entend-on par vote électronique? Par vote électronique, on entend ici: – la possibilité de voter par voie électronique (lors de votations populaires ou d’élections); – la possibilité de signer les demandes de r éférendum ou les initiatives popu- laires par voie électronique; – la fourniture, par les autorit és, d’informations sur les votations populaires et sur les élections, et ce, par voie électronique. Le vote électronique peut être introduit par étapes. Même s’il ne l ’est pas et m ême si les autorit és ne peuvent influer sur la question, les moyens de communication électroniques seront de plus en plus utilis és dans les campagnes pr écédant les votations et les élections et modifieront leur dynamique. Chances Les moyens de communication électroniques rendent l ’accès à l ’information plus facile et offrent de nouvelles possibilit és d ’action. Pour la d émocratie, les possi- bilités qu’ils offrent sont des chances à plus d’un titre: – Ils obligent les responsables politiques à revoir les proc édures politiques et à les adapter aux modes de vie d’aujourd’hui; – Ils facilitent la participation des citoyens aux votations et aux élections; – Ils complètent avantageusement les formes traditionnelles de l’exercice des droits populaires; 614 – Ils permettront, on l’espère, de relever le taux de cette participation; – Ils protègent mieux le principe d émocratique «une voix par votant » contre les abus classiques; – Ils permettront à la Suisse de jouer un r ôle de pionnier en mati ère de lutte contre les abus dans ce domaine; – Ils permettront enfin qu ’on en sache plus, avec leur consentement, sur les motifs animant les votants. Risques et défis L’arrivée des nouvelles technologies de l ’information provoque des changements à tous les niveaux. Ces changements sont porteurs de d éfis politiques, mais aussi parfois de risques: – Le vote traditionnel requiert de nouvelles formes; – Le schéma géo-fédéraliste (majorité des cantons, circonscriptions électora- les) pourrait s’estomper; – Le phénomène général d’accélération pourrait nuire au processus de libre formation de l’opinion; – Le foss é (appel é «fracture num érique») s éparant les personnes qui ont accès à Internet de celles qui n ’y ont pas acc ès pourrait être la cause d’inégalités entre les citoyens prenant part à la vie politique; – Il ne faut pas faciliter à outrance l ’aboutissement des initiatives populaires et des demandes de référendum, car la procédure législative ordinaire pour- rait s’en trouver bloquée; – Il faut lutter contre les risques d ’abus. Des particuliers pourraient utiliser ces nouvelles technologies pour frauder et falsifier les r ésultats. A l ’heure actuelle, à peu pr ès n’importe qui peut d évelopper un programme qui fait apparaître une annonce à l’écran, en mémorise une autre et en imprime une troisième. Pannes techniques et sources d ’erreurs sont plus difficiles à localiser dans un syst ème électronique que dans un syst ème normal; le contrôle public du recomptage est alors un r éel casse-tête. Le vote électro- nique, mais aussi la signature d ’initiatives populaires, de demandes de référendum et de listes de candidats au Conseil national causent des problèmes considérables sur le plan de la sécurité technique; – Si beaucoup de probl èmes techniques sont aujourd ’hui connus, tous ne sont pas encore r ésolus. Aucun syst ème de vote électronique ne fonctionnera de manière satisfaisante tant que les électeurs n ’auront pas été convaincus qu’il peut leur permettre, en toute s écurité, de faire usage de leurs droits démocratiques. Le vote électronique exigera des mesures d’accompagnement importantes Conçu comme un simple prolongement technique – mineur – du syst ème actuel, le vote électronique ne fera pas long feu. Pour qu ’il perdure, on devra l ’encadrer de 615 mesures adéquates, notamment sur le plan de l ’information: il faudra informer les citoyens, mais les citoyens devront aussi pouvoir s ’informer eux-mêmes, en passant par des portails spécifiques, en se rendant à la foire aux questions et en s ’abonnant à des messageries. Procéder par étapes L’introduction du vote électronique est une affaire complexe. On ne pourra donc la réaliser – si tant est qu’il le faille – qu’en procédant étape par étape, autrement dit: – en harmonisant tout d ’abord les registres des électeurs ou en en cr éant un registre fédéral unique; – en rendant possibles les votations électroniques; – en rendant possibles les élections électroniques; – en introduisant la signature électronique de demandes de r éférendum ou d’initiatives populaires; – en rendant possible le d épôt électronique de listes de candidats au Conseil national. Pour certaines des solutions techniques, nous proposerons et évaluerons des variantes. Des mesures devront être prises à chacune des étapes pr écitées pour sensibiliser la population. Faisabilité Le Conseil f édéral est d ’avis que le vote électronique est un projet ambitieux, qui nécessitera qu ’on r ésolve des probl èmes complexes dus à la s écurité. Pour qu ’il aboutisse, chacun devra à son niveau (Conf édération, cantons, communes) y travailler avec conviction et r ésolution, l ’Etat ayant en outre la t âche de cr éer les conditions-cadres nécessaires sur le plan politique, juridique et financier.616 Rapport 1 Contexte Les technologies de l’information et de la communication ont fait des progr ès fulgu- rants ces derni ères années, n’épargnant pas les institutions de l ’Etat: autorités de la Confédération, des cantons et des communes, partis et hommes politiques n ’hésitent plus à avoir recours à Internet pour informer le public. De là à proposer que le citoyen puisse faire usage de ses droits politiques à l’aide de l’électronique il n ’y a qu ’un pas que nous franchissons aujourd ’hui. La d émocratie aura-t-elle une nouvelle chan ce? Nul ne le sait encore; toujours est-il que la simpli- fication de l ’exercice du droit de vote s ’inscrit dans un contexte novateur: depuis qu’il a été institué au niveau f édéral (c’est-à-dire depuis le 15 novembre 1994), le vote par correspondance s ’est imposé dans les agglom érations. Dans les cantons de Bâle-Ville et de Genève, plus de 90 % des votants y ont recours. Ailleurs la propor- tion est moins élevée, mais la tendance est identique. 1.1 Mandat du Parlement Plusieurs députés aux Chambres fédérales ont invité le Conseil fédéral à examiner si l’on devait renforcer la société suisse de l’information1 et si oui comment on pouvait s’y prendre. On constate en effet que les pays les plus d éveloppés, europ éens notamment, dotent les uns apr ès les autres leur administration d ’un syst ème d’information sophistiqué. La rapidit é avec laquelle les informations sont diffus ées caractérisant la société d’aujourd’hui, il appartient à chaque Etat de faire tout ce qui est en son pouvoir pour que ses citoyens se familiarisent avec la technique et qu ’ils en utilisent les derniers acquis. Il y va de la comp étitivité de l ’économie. De l ’avis des parlementaires, le Conseil f édéral doit faciliter, intensifier et individualiser l’accès du citoyen aux organes de l’Etat et aux prestations qui sont les leurs. Dans la stratégie qu ’il avait rendue publique le 18 f évrier 1998 (Pour une soci été de l’information), il avait mentionn é qu’il examinerait jusqu ’où les nouvelles techno- logies de l ’information et de la communication pourraient servir l ’expression de la 1 Cf. tout particuli èrement: a. la motion (00.3298) du 19 juin 2000 du groupe radical-d émocratique: «E-Switzerland. Modifications législatives, calendrier et moyens», transmise comme postulat le 6 octobre 2000 par le Conseil national (BO 2000 N 1196); b. le postulat Helen Leumann-W ürsch (00.3347) du 22 juin 2000: «E-Switzerland. Modifications législatives, calendrier et moyens», transmis le 18 septembre 2000 (BO 2000 E 485 s); c. l ’interpellation Briner (00.3242) du 5 juin 2000: «E-government. Stratégie du Conseil fédéral», à laquelle il a été répondu le 18 septembre 2000 (BO 2000 E 485 s); d. le postulat Maya Lalive d ’Epinay (00.3271) du 13 juin 2000: «Sensibilisation à l’importance des technologies de l’information et de la communication», transmis le 6 octobre 2000 (BO 2000 N 1193); e. l ’interpellation Maillard (00.3402) du 23 juin 2000: «Société de l’information. Passer du slogan à une politique concrète et conséquente», que le Conseil national n’a pas encore traitée.617 volonté des électeurs2. Quant aux Suisses de la Cinqui ème Suisse, ils ne peuvent souvent pas exercer leur droit de vote, car leurs bulletins mettent trop longtemps à parvenir en Suisse. On comprend dès lors que le Secrétariat des Suisses de l’étranger presse les autorités d’agir. Evaluer les avantages et les inconvénients possibles du vote électronique La motion «Utilisation des technologies de l ’information au profit de la d émocratie directe»3 réclame un rapport approfondi sur les avantages et les inconv énients de la démocratie directe. Son auteur retient que «les moyens actuels de la «société de l’information» peuvent être une chance pour la d émocratie directe, notamment en ce qui concerne la participation électorale» et que «face au recul généralisé de la parti- cipation électorale, l ’instauration du vote par voie électronique peut, à l ’avenir, jouer un rôle déterminant». Les intervenants parlementaires insistent sur le fait que l ’instauration de la d émo- cratie électronique, en particulier celle du vote électronique, n écessitera certes des études de faisabilité, mais aussi et surtout un large d ébat politique, qu’elle nécessite- ra encore une vaste campagne d ’information du public à ce sujet et l ’établissement d’un budget. 1.2 Organisation des travaux Toujours animé du souci d’agir avec efficacité et de manière coordonnée, le Conseil fédéral a mis en place un gr oupe de coordination Société de l’information et adopt é une stratégie idoine. C ’est dans ce cadre que la Chancellerie f édérale a soulev é la question de la gestion électronique lors de la r éunion d’avril 2000 de la Conf érence des chanceliers d ’Etat. Elle leur a alors expos é les premi ères idées de deux projets possibles: le «vote électronique» et le «Guichet virtuel». Les cantons s’étant montrés très intéressés par ces projets, il a été décidé que des groupes de travail communs, placés sous la direction de la Chancellerie fédérale, seraient chargés de les examiner. Dans l’intervalle, la Chancellerie f édérale a mis sur pied un groupe de travail pour chacun des deux projets en question. Une enquête a r évélé que si tous les cantons souhaitaient prendre part au projet du vote électronique tous n ’avaient pas atteint le m ême stade en mati ère de passage à l’électronique (voir la documentation complémentaire 2). 2 2 e Rapport du groupe de coordination Société de l ’information au Conseil f édéral, Bienne 2000, p.40 ss. 3 Motion 00.3190 du 9 mai 2000 de la commission spéciale 00.016 du Conseil national , intitulée «Utilisation des technologies de l’information au profit de la démocratie directe», transmise le 20 juin 2000 par le Conseil national (BO 2000 N 769), le 3 octobre 2000 par le Conseil des Etats (BO 2000 E 655), à laquelle s’est ajoutée la motion 00.3208 du 29 mai 2000 de la m ême commission spéciale du Conseil national, motion dite «E-Switzerland» [cf. le point 3 (E-démocratie: procédures de vote, y compris les facilités pour les Suisses de l’étranger)], transmise par les deux Conseils aux dates citées précédemment.618 Avant-projet «Vote électronique» Le groupe de travail «Avant-projet Vote électronique» a vu le jour le 30 juin 2000, sur décision de la Chancellerie f édérale. Il comprend des repr ésentants des cantons de Zurich, de Berne, de Saint-Gall, du Tessin, de Gen ève, de Neuch âtel et de l’Office f édéral de la statistique. On a également tenu compte des int érêts des communes et des Suisses de l ’étranger. Ce groupe de travail a men é une enqu ête auprès des cantons, leur demandant qu ’elles étaient les dispositions l égales régissant chez eux le vote électronique, si ce sujet les int éressait et s ’ils avaient d éjà des projets dans ce domaine. Dans la perspective d ’essais pilotes, il a conclu ou est pr êt à conclure des accords avec les cantons de Gen ève, de Neuch âtel et de Zurich. Enfin, il a examin é diverses questions techniques portant sur les syst èmes de vote électronique et les conditions à remplir pour cr éer un registre des électeurs harmo- nisé au plan fédéral. 2 Conditions générales de l’instauration du vote électronique 2.1 Qu’est-ce que le vote électronique? Par vote électronique on entend dans le présent rapport: Le vote électronique (lors de votations ou d’élections) a. le vote de l ’électeur (pour ou contre un objet qui lui est soumis, pour ou contre un ou plusieurs candidats), à tous les niveaux de la vie politique, au moyen de l ’électronique (d’Internet par exemple). S ’y ajoutent l ’attribution et la réception des votes électroniques, leur contrôle et leur comptage; b. les efforts de rationalisation entrepris dans les domaines suivants: consta- tation des r ésultats, statistiques et publication des r ésultats des votations et des élections; c. le soutien apport é par l ’électronique aux activit és administratives des autorités et aux groupements qui posent leur candidature dans la perspective de l’élection du Conseil national. Les demandes électroniques de référendum et les initiatives populaires électroniques: d. la collecte de signatures électroniques, leur vérification et leur comptage. Les informations fournies par les autorités sous forme électronique dans la perspective de votations ou d’élections: e. La fourniture d ’informations ( «Explications du Conseil f édéral et des Chambres», formulaires, etc.) – sous la forme de fichiers électroniques – aux citoyens dans la perspective de votations ou d’élections ; f. La communication: r éponses électroniques aux questions pos ées, aux souhaits ou propositions émis (messageries). Le pr ésent rapport étudiera en priorit é les points figurant aux lettres a) à c), plus accessoirement celui de la lettre d). Les points figurant aux lettres e) et f) seront traités dans le rapport sur le „Guichet virtuel “. Ils constitueront des mesures de619 soutien de l ’exercice des droits politiques et seront également d ’un grand int érêt pour les formes traditionnelles du vote : il est plus facile et moins dispendieux de mettre à jour des informations sur Internet que des notices imprim ées et d éjà distribuées. 2.2 Exigences pratiques Quelque aspect qu ’il puisse rev êtir par ailleurs, le vote électronique doit r épondre dans tous les cas aux critères suivants: a. il doit être aussi facile, aussi pratique et aussi sûr que possible; b. il ne doit en aucun cas d éfavoriser les citoyens qui n ’ont pas acc ès aux moyens électroniques de communication; c. les électeurs doivent pouvoir s ’exprimer en une seule fois, à la fois sur les objets fédéraux, cantonaux et communaux; d. les droits des cantons et des communes ne doivent pas être entamés; e. la proc édure de vote ou d ’élection doit faire appel autant que possible à l’infrastructure existante. Dans la mesure du possible, les appareils qui permettront aux citoyens de voter ne devront pas être équipés de mat ériels ni de logiciels spéciaux (de modules cryptographiques par exemple); f. l ’infrastructure technique doit être fiable. 2.3 Exigences juridiques : libre formation de l’opinion des citoyens et expression fidèle et sûre de leur volonté L’art. 34 de la Constitution du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) garantit les droits politi- ques et précise que cette garantie protège la libre formation de l’opinion des citoyens et des citoyennes et l ’expression fid èle et s ûre de leur volont é. Cela implique, d’après l’art. 8 de la loi fédérale sur les droits politiques (LDP; RS 161.1): – une procédure de vote simple; – le contrôle de la qualité d’électeur; – la prévention des abus; – le dépouillement de tous les suffrages; – la sauvegarde du secret du vote. Le Tribunal f édéral consid ère que cela forme un tout indissociable et il le justifie en détail (ATF 121 I 187-195).620 2.4 Le vote électronique – œ uvre commune de toutes les collectivités publiques du pays L’instauration du vote électronique n ’aura de sens que si elle s ’effectue aux trois niveaux (fédéral, cantonal et communal). Il serait en effet regrettable que, le m ême jour, les électeurs puissent voter en ligne sur certains objets et ne puissent pas le faire sur d’autres. Avant de passer à l’action, il faut doncAvant de passer à l’action, il faut d’emblée s’attacher à chercher une solution globale dont la r éalisation soit la plus simple possible. D ’où la n écessité de coordonner les efforts à partir de r ègles dictées par la Conf édération. C’est à cette condition seulement que le syst ème sera compatible pour tous. Cette fa çon de procéder ne devrait toutefois pas emp êcher un canton de se doter de la variante qui lui convienne. Ce qu ’il faut éviter, c’est que chacun d’eux soit obligé de créer, de A à Z, son système. Ce serait inefficient et il en résulterait une confusion extrême aux conséquences financières incalculables. 2.5 Agir aujourd’hui en prévision de demain L’instauration du vote électronique est un projet du futur. Des ann ées seront en effet nécessaires pour le r éaliser, vu la complexit é des syst èmes électroniques requis, les normes de sécurité qu’il faudra respecter pour garantir le secret du vote et emp êcher les utilisations frauduleuses, enfin le temps que prendront l ’organisation et la procédure dans le domaine de l ’exercice des droits politiques.Des analyses seront aussi nécessaires pour déterminer les incidences politiques du vote électronique sur la proc édure de vote (votations et élections) notamment et sur la l égitimité du scrutin. La perc ée fulgurante que l ’électronique op ère dans notre vie de tous les jours montre qu ’on ne pourra relever les d éfis, auxquels n ’échappent pas non plus les droits démocratiques, qu’à condition que la politique intervienne imm édiatement et dise où elle veut qu’on aille. 3 Chances et risques 3.1 Les chances: moderniser la démocratie et la rendre plus attrayante Aujourd’hui les citoyens r éclament un allégement de l’exercice du droit de vote. Le déplacement aux urnes, qui était encore la règle au XIXe siècle, est concurrencé par le vote par correspondance, encore impensable il y a 150 voire 40 ans. Les assembl ées communales ne réunissent plus non plus qu ’un nombre infime des citoyens qui vont régulièrement voter. Ce ne sont que deux aspects de la vie moderne, priv ée ou publique, où l’homme, au lieu de participer personnellement aux événements, utilise les moyens techniques de communication. Internet et les autres moyens de communi- cation électroniques font désormais partie de la vie commerciale et même des relations privées quand le besoin de confidentialité ou la s écurité de la confirmation d ’un acte n’est pas absolument nécessaire. En instaurant le vote électronique, l’Etat fera entrer dans le monde de la politique un ph énomène qui va de soi ailleurs depuis un certain temps.621 a. Compléter les possibilités actuelles Le vote électronique ne supprimera pas les formes traditionnelles de la démocratie que sont le d éplacement aux urnes et le vote par corres pondance, il les compl étera. Il constituera donc une prestation de service pour la grande partie de la population qui utilise Internet à des fins professionnelles ou privées. A l’heure actuelle, ces personnes sont surtout des hommes, des hommes instruits et gagnant bien leur vie. Toutefois, la tendance que l’on observe depuis quelques années montre nettement que cela change et que ce groupe s’élargit et se diversifie. verses études ont en effet révélé que le nombre des utilisateurs d’Internet en Suisse était passé de 7 % de la population en 1996 à 44 % en 2000 et que la Suisse figurait dans le groupe des pays les plus avanc és quant au nombre d’internautes rapporté à la population. Une enqu ête menée récemment par le canton de Gen ève (une enqu ête IPSO de mars 2001) a fait encore appara ître qu’en moyenne un électeur sur deux ou presque (47,2 %) utilisait Internet. Cela permet au Centre d’étude et de documentation sur la démocratie directe (C2D) d’affirmer que la moitié des citoyens du canton du bout du lac sont des cyberélecteurs en puissance 4. b. Simplifier le vote L’introduction de la proc édure électronique permettra aux citoyens d ’exercer leurs droits politiques quand ils le souhaitent et o ù qu’ils se trouvent. Les avantages sont encore plus évidents pour les personnes handicap ées et pour les Suisses de l’étranger, ces derniers ne pouvant pas toujours prendre part aux scrutins comme ils le voudraient, à cause des retards que conna ît l’acheminement du mat ériel de vote expédié par voie postale. c. Fournir l’information plus rapidement Il est plus facile de pratiquer une politique d ’échanges davantage à l ’écoute des citoyens et de fournir à ces derniers des informations fra îches, v éridiques, coh é- rentes, voire renvoyant à d ’autres sources par voie électronique que de mani ère conventionnelle. d. Impact sur la participation électorale Nombreux sont ceux qui attendent de l ’instauration du vote électronique qu ’elle fasse s ’accroître sensiblement la participation aux votations et aux élections. Ils n’ont pas totalement tort puisque l ’instauration du vote par correspondance dans de nombreux cantons et le succ ès qu’il connaît depuis lors a montr é que les électeurs savaient utiliser les facilités qui leur sont accordées. Il n’en demeure pas moins que les experts ne sont pas tous d ’accord sur la question. D’après l’enquête du C2D, l’attrait qu’exerce Internet pourrait bien faire remonter la participation aux scrutins dans certains milieux. Toutefois l ’impact du vote électro- nique sur la participation électorale d épendra largement de la mani ère dont le vote par Internet sera organis é et de la confiance que la population accordera à ce système et à la capacit é des autorit és de maintenir le secret des donn ées électro- 4 Centre d ’étude et de documentation sur la démocratie directe (C2D), Faculté de droit de l’Université de Genève: Le contexte socio-politique et le cadre juridique de l’introduction du e-voting dans le canton de Genève. Rapport rédigé à la demande de la Chancellerie d’Etat. Genève 2001, p. 7–16. L’estimation du C2D se fonde sur une hypothèse de l’évolution du vote dans le canton de Genève qui diffère de l’évolution au plan national. Voilà pourquoi elle est différente de celle que le professeur Wolf Linder a tirée des analyses VOX nationales (cf. ch. 8).622 niques saisies. L ’expérience montre en effet qu ’aujourd’hui encore seule une minorité d’internautes effectue des transactions commerciales en ligne. Des calculs ont fait appara ître une remont ée sensible du taux de la participation électorale dans certains cantons ayant autoris é le vote par correspondance sans conditions; les r ésultats en question n ’ont toutefois pas toujours été confirm és à terme et on a assist é parfois à la tendance inverse. Les causes de la mont ée ou de la baisse de la participation sont toujours inconnues. On sait en revanche qu ’elle varie fortement en fonction des objets soumis au verdict du peuple et selon la situation politique du moment. A c ôté de la remont ée possible du taux de participation due à l’instauration du vote électronique, un autre effet – de substitution celui-l à – est envisageable: les personnes qui votent aujourd ’hui r égulièrement pourraient faire usage de la nouvelle possibilité qui leur est offerte. Le professeur Linder relativise les estimations des effets du vote électronique, qu’elles soient optimistes ou pessimistes, car, dit-il, celles et ceux qui utiliseront spontanément le vote électronique sont en majorité celles et ceux qui vont déjà voter régulièrement, vote électronique ou pas. Aussi faudra-t-il, selon lui, observer soigneusement l ’attitude de celles et de ceux qui ne votent pas r égulièrement aujourd’hui. Il estime à moins de 2% l ’augmentation du taux de participation qui pourrait r ésulter de l ’instauration du vote électronique (voir la documentation complémentaire 12d). e. La possibilité de mieux exploiter les résultats des votations On pourra, dans le cadre des votations électroniques, pr évoir de surcro ît la possi- bilité, pour les votants, de r épondre s ’il le souhaitent à certaines questions ou de s’exprimer par ailleurs sur les objets qui leur sont soumis, ce qui permettra aux politiques de mieux interpr éter les r ésultats, compte tenu des questions donn ées à ces réponses. A condition d ’assurer le strict respect de l ’anonymat des votants, on pourra effectuer des analyses susceptibles de livrer des informations extr êmement précises. Il pourrait en r ésulter un gain d ’influence des citoyens sur les d écisions politiques, un gain indéniable pour la démocratie. f. En bonne position sur le marché grâce à une avance en matière de savoir Avancer rapidement dans la phase de l ’avant-projet permettra à la Suisse de bien se placer sur le march é, vu que la concurrence internationale est rude et que tout sera joué dans peu de temps. Par rapport aux autres pays, la Suisse dispose d ’atouts indéniables en la mati ère: elle a un taux d ’alphabétisation très élevé; l’électricité y est pr ésente partout; le pays est de petite taille, enfin les registres officiels y sont tenus à jour. Vu sa structure f édéraliste et son plurilinguisme, on pourra transposer les résultats de ses expériences dans d’autres pays. g. Le rôle de précurseur de la Suisse Avec son régime de démocratie semi-directe, la Suisse est certes un cas à part dans la communauté des Etats souverains, mais les autres Etats, du moins certains, ont tendance à étendre à terme les droits politiques de leurs ressortissants ou habitants. En instaurant le vote électronique, la Suisse pourrait donc jouer un r ôle de pr é- curseur en la matière et montrer au monde, notamment aux grands Etats et aux orga- nisations supranationales, que l’électronique peut les aider eux aussi à introduire des éléments de la démocratie directe.623 3.2 Les risques: dérégler l’organisation politique et les processus a. La désacralisation du vote Le monopole des consultations populaires appartient depuis toujours à l ’Etat, qui donne aux scrutins des formes tr ès sp écifiques, quasi-rituelles, les distinguant de l’information de tous les jours et rehaussant leur importance. Vouloir les faire passer par les mêmes canaux (Internet p. ex.) que les offres et les sondages habituels, c ’est risquer en quelque sorte de les d ésacraliser, de les confondre avec ces offres et ces sondages. De plus, jusqu’à présent, toute propagande risquant d’influencer l’électeur est interdite dans les bureaux de vote; d ésormais, avec le vote électronique, il sera moins facile de faire respecter ce principe. Une affichette qui clignote à l’écran ou un lien direct avec une page de propagande apparaissant sur la page des votations pourrait tout autant inciter le cyber électeur à émettre un vote pr écipité donc irr éflé- chi, que de la propagande faite devant un bureau de vote traditionnel. A l ’inverse, aucun autre m édia sinon Internet n ’offre aux électeurs autant de possibilit és de se forger une opinion. b. La mise en cause du fédéralisme local L’exercice des droits politiques à grande échelle au moyen du vote électronique pourrait avoir des répercussions sur le fédéralisme suisse, vu qu’il ne serait plus lié à un endroit pr écis et que l ’électeur pourrait voter de n ’importe quel point du globe. Or le propre de la d émocratie helvétique est de lier cet exercice, donc la prise de décisions, à un endroit pr écis du pays. Certains termes comme la majorité des cantons ou les arrondissements électoraux pourraient perdre leur signification. c. Vider les droits politiques de leur sens L’électronique pourrait faciliter consid érablement la t âche de toutes les personnes chargées de r écolter des signatures et de fournir des informations politiques. L’abaissement des co ûts pourrait aussi permettre de faire aboutir initiatives popu- laires et demandes de r éférendum plus facilement, ce qui pourrait faire s ’accroître leur nombre. Or on sait par exp érience qu’un grand nombre de r écoltes simultanées de signatures, et les scrutins qui suivent, peuvent avoir des effets pervers sur la démocratie directe, la bloquer ou embrouiller les citoyens qui ne s ’y retrouvent plus, peinant à distinguer clairement les unes des autres les questions qu ’ils soulèvent et a fortiori à les étudier et à les discuter. La multiplication du nombre des initiatives populaires et des demandes de r éférendum pourrait aussi estomper la diff érence fondamentale qui existe entre une r écolte de signatures, acte politique bien r éel, et un sondage sans cons équences politiques, op éré par un institut priv é. Il faudra donc absolument veiller, quitte à ériger des garde-fous, à maintenir l à aussi notre culture politique de la démocratie directe. d. La fracture numérique Il y aura toujours des personnes qui n ’auront peu ou pas acc ès aux moyens électro- niques de communication, par exemple à Internet. On appelle fracture numérique («digital divide» en anglais) le phénomène qui divise ici la société en deux groupes. Le vote électronique pourrait accentuer le phénomène. Aussi faudra-t-il veiller d’emblée à ce qu’il n’exclue aucun groupe social du processus de d écision démocratique. C’est624 une des raisons pour lesquelles il faudra conserver les formes traditionnelles du vote que sont le dépôt du bulletin dans l’urne et le vote par correspondance. On l ’a d éjà dit, il y a d ’un c ôté des électeurs qui vont r égulièrement voter et qui continueront à le faire, avec ou sans Internet, et de l ’autre ceux qui ne votent pas régulièrement. Ce sont eux qui devront faire l ’objet d’un examen plus attentif. Il est du reste possible que les raisons de l ’existence de la fracture ne tiennent pas en premier lieu à l’utilisation de moyens électroniques. Même si la fracture num érique existe au sein d ’une population d ’électeurs, il n ’est pas dit que le vote électronique la confirmera. e. Les abus possibles de tiers Il est courant que les nouveaux m édias soient utilisés à d’autres fins que celles pour lesquelles ils étaient prévus. Qui met à disposition un outil comme Internet perd vite le contr ôle de son utilisation dans les faits. A c ôté des bienfaits que sont l’amélioration et la simplification de la communication entre l ’Etat et les citoyens, il y des dangers bien r éels qui ont pour nom la propagation de la haine ou de l’idéologie raciste et – plus spécifiquement ici – les tentatives d ’organiser une vente aux enchères des voix d’électeurs (cf. le «voteswap» aux Etats-Unis d’Amérique lors des élections présidentielles de 2000). 3.3 Les défis: les changements auxquels il faut s’attendre Le vote électronique sera bien plus qu ’une technique de plus venant s ’ajouter à un système qui continuerait par ailleurs de fonctionner comme par le pass é: il va révolutionner ce syst ème. Les changements qu ’il provoquera ne seront ni bons ni mauvais. Il faudra n éanmoins les accepter, et m ême, s ’il le faut, les ma îtriser totalement. a. Quel sera l’accueil réservé au vote électronique? La légitimation du droit repose sur le fait que les sujets de droit sont commun ément convaincus que le droit est «juste». Elle découle de la reconnaissance (indispensable pour l’ordre) que le droit est issu d ’une proc édure légitime. Pour le peuple suisse, une décision «mûrit» par étapes, par le dialogue: c ’est ce qui donne leur l égitimité aux décisions issues de la d émocratie directe. Ces étapes prennent du temps, mais elles permettent d ’éviter les r éactions à chaud, toujours risqu ées, et l ’apparition de lacunes, pire de contradictions, dans la l égislation. La question est de savoir comment les acteurs politiques réagiront à de tels changements et s’ils considéreront que les décisions issues du vote électronique sont légitimes. b. Un nouveau rôle pour les partis politiques L’instauration du vote électronique pourrait aussi modifier le r ôle des partis dans la vie politique. D ’une part, le vote électronique pourrait affaiblir leur influence (les partis souffrent depuis des d écennies d ’une perte de pouvoir). Le ph énomène est totalement ind épendant de l ’arrivée, ces derni ères ann ées, des nouvelles techno- logies, mais l’arrivée du vote électronique pourrait le renforcer. D ’autre part, le vote électronique pourrait bien lancer aux partis de nouveau d éfis, vu qu’ils doivent aussi constamment assurer leur pr ésence dans les nouveaux m édias électroniques. Il leur625 en co ûtera toutefois davantage de personnel et plus d ’argent. Une de leurs t âches consistera aussi à adopter dès le début une stratégie adéquate. La crainte qu ’ils pourraient avoir que les élections par Internet ne fassent une nouvelle fois reculer leur influence est infond ée dans le cas des élections selon le système proportionnel. L ’instauration du vote électronique devrait en effet prendre bien plus qu ’une l égislature. Et les élections à la proportionnelle sont des jeux d’équipes: on ne peut gagner des si èges qu’en jouant en force. Il semble donc peu probable que les partis puissent être remplacés par des organes pr ésents sur Internet dont le but serait purement commercial. Quant à la possibilit é de copier des s éries complètes de candidats port és par les groupes d ’intérêts offrant des «pages d’aide à faire son choix », des mesures techniques peuvent l ’empêcher. Elles seront proches de par leur contenu de l’interdiction systématique actuelle de ramasser, de remplir et de distribuer des bulletins de vote modifiés à la main. c. Un échange d’idées politiques plus complexe Les moyens électroniques permettront de mener les campagnes pr écédant les votations et les élections sous des formes bien plus vari ées qu ’aujourd’hui. La fourniture quasi-instantan ée de documents permettra de suivre en permanence le cours de la discussion publique. Cela exigera en contre-partie des intervenants politiques qu ’ils soient pr ésents sur la Toile en permanence et qu ’ils r éagissent immédiatement à toute nouvelle information des adversaires. Il faudra à nouveau davantage d’argent et de personnel. Au moins dans la premi ère phase, les cyber électeurs se distingueront des autres électeurs par leur âge et leur sexe. Ils devraient donc être moins sensibles qu ’eux aux arguments développés en chaîne et n’être influençables que pendant tr ès peu de temps: en effet, ils voteront et se procureront les informations sit ôt après avoir être entrés dans le syst ème, chacun d ’eux à un moment diff érent. Ceci aussi pourrait renchérir le coût de l’information politique. d. Une rude concurrence pour les formes de vote traditionnelles Les coûts suppl émentaires qui r ésulteront de l ’exercice des droits politiques men é en parall èle (vote traditionnel d ’un c ôté, vote électronique de l ’autre) pourraient entraîner à la longue la suppression de ce double système. L’instauration du vote électronique n’a de sens que s ’il est utilis é aux trois niveaux (Confédération, cantons, communes). Elle pourrait aussi avoir des cons équences – plus ou moins grandes selon le cas – sur les cantons à «landsgemeinde», et plus particulièrement sur leurs communes: on ne peut en effet exclure que l ’introduction du vote électronique à large échelle n ’amène pas les citoyens à exiger de ne plus devoir voter qu’avec le nouveau système, ce qui pourrait signifier à terme la fin des assemblées de citoyens. Il est vrai que ce n ’est pas la perspective du vote électro- nique qui a provoqué leur remplacement par le vote aux urnes, ph énomène qu’on ne peut pas non plus qualifier d ’antidémocratique, le vote en public à main lev ée n’étant guère de nature à assurer le secret du vote. e. Un raccourcissement du processus de libre formation de l’opinion du citoyen L’accélération de la diffusion de l ’information et du rythme des scrutins et des récoltes de signatures pourrait restreindre la durée des débats politiques et raccourcir le temps de maturation de l ’opinion du citoyen, tous éléments sans lesquels la626 démocratie ne saurait exister. Cette accélération est-elle une chance ou un risque? La réponse d épend assur ément de la mani ère dont chacun per çoit le ph énomène d’accélération de la vie de tous les jours. Quoi qu ’il en soit, il faudra, ici aussi, respecter certains d élais si l ’on veut éviter que l ’exercice des droits d émocratiques ne se réduise à des consultations populaires non-stop. f. Un flot d’informations électroniques L’offre non structur ée d ’informations sur Internet est susceptible, dans le cas des votations dont le th ème est politiquement complexe, d ’irriter voire de d érouter totalement une grande partie des électeurs. La commercialisation de la communi- cation électronique, le manque de transparence et, disons-le, le manque de respon- sabilité des émetteurs et des sources d ’information pourraient avoir des retomb ées négatives sur la discussion politique. La masse d ’informations présentes sur Internet met à rude épreuve le citoyen qui souhaite y voir clair. Le fait d ’avoir accès à une importante quantit é d ’informations n ’est pas en soi synonyme de transparence. Le citoyen doit d ’abord faire un tri, puis prendre connaissance des informations qu ’il cherche, enfin les assimiler. Les responsables du vote électronique devront donc impérativement étiqueter comme telles les informations officielles accessibles par Internet, en faisant en sorte qu ’elles se distinguent tr ès nettement des informations non officielles. La pr ésence simultan ée, sur un m ême support, d ’informations officielles et d’informations non officielles est un nouveau d éfi pour le processus de libre formation de l’opinion du citoyen. g. Des incidences sur le comportement des votants Le comportement des votants r ésulte d’une part de leurs int érêts personnels et des valeurs dont ils se r éclament, mais aussi du milieu familial et du milieu profes- sionnel dont ils sont issus, d ’autre part des informations qu ’ils ont reçues de tiers et des autorit és ainsi que de la campagne de vote proprement dite. Le transfert de toutes ces informations sur Internet pourrait toutefois modifier leur comportement et provoquer en eux une r éaction émotionnelle, la fin de la campagne et le vote étant très rapproch és. N’oublions pas cependant qu ’Internet sera de plus en plus utilis é lors des campagnes précédant les votations et les élections, que le vote électronique fasse son apparition ou non, et que l ’information continuera à emprunter aussi les canaux traditionnels. h. Des incidences sur la composition de l’électorat actif S’il n ’y a pas d ’augmentation sensible de la participation aux scrutins, on pourra partir du principe que l ’instauration du vote électronique n ’aura gu ère modifi é la composition actuelle de l ’électorat actif. Le professeur Linder estime qu ’il est peu probable qu ’on assiste à une aggravation de la sous-repr ésentation de certaines catégories socio-démographiques. 3.4 Un défi de taille: le maintien de la sécurité Le secret du vote et la sûreté du vote exprimé L’un des points-cl és de la mise en place du vote électronique est la garantie du secret du vote, dont on remarquera qu ’elle n’a jamais été inscrite explicitement dans la Constitution f édérale, mais qu ’elle est incontestablement reconnue par la loi, par627 la jurisprudence et par la doctrine 5. Le secret du vote n ’est pas un but en soi; c ’est un moyen de garantir les droits des électeurs et d ’assurer la libert é de l ’électeur. Tout électeur doit pouvoir voter sans qu ’il soit possible – ni lors du vote, ni apr ès – de savoir comment il a voté. Il faut éviter aussi toute intervention non d ésirée par lui qui pourrait fausser la libre formation de son opinion et l ’expression de cette opinion. La protection du secret du vote électronique ne devra pas être inférieure à ce qu ’elle est aujourd ’hui pour le vote tout court. Une protection du type de la protection s évère qui pr évaut pour le vote par correspondance devrait suffire. Elle est déjà suffisamment complexe pour le vote électronique. La sécurité technique La communication électronique reste sujette à des pannes. Internet est un r éseau hétérogène complexe ne faisant l ’objet d ’aucun contr ôle de s écurité global. Crash d’ordinateurs, fausses man œ uvres, erreurs de programmes, mais aussi attaques externes et autres malveillances pourraient paralyser le vote électronique. Nous reviendrons en détail sur ces aspects au chapitre 4. L’impossibilité pratique d’opérer les contrôles et les recomptages traditionnels Le vote traditionnel – y compris le vote par bulletin manuscrit et les fiches de saisie permettant le comptage électronique des voix – repose sur l ’existence bien r éelle d’un registre électoral, de certificats de capacit é civique, de bulletins, de fiches de saisie, d’une urne, de signatures manuscrites, etc. Les endroits o ù peuvent s ’opérer des manipulations sont donc visibles au sens propre, ce qui permet – en cas de panne ou d ’abus – d ’opérer des contr ôles ou des recomptages au vu et au su de chacun. Les électeurs ont, selon les circonstances, m ême droit à un recomptage des suffrages qui ont été comptés de manière traditionnelle (ATF 114 Ia 47). Dans le cas du vote électronique, cette mesure ne pourra r établir la confiance tant que le savoir technique ne sera pas plus r épandu. Il n ’est pas exclu que les informaticiens puis- sent, dans certains cas, d éceler les sources d ’erreur et reconstituer la cha îne des étapes, mais le simple scrutateur du bureau électoral ne pourra plus lui s ’assurer par lui-même du bon d éroulement du scrutin. Le groupe comprenant jusqu ’à pr ésent uniquement les électeurs et les autorit és devra d ésormais s’ouvrir aux techniciens, qui ne seront pas forc ément d étenteurs du droit de vote. Il pourra en r ésulter une perte de confiance. Voil à pourquoi il est essentiel que le contr ôle, lors de l’instauration du vote électronique, soit op éré par des responsables techniques et politiques jouissant de la confiance des citoyens. Nul ne sait pourtant si cela suffira. Conclusion Le vote électronique, quelles que soient les formes qu ’il prendra, ne devra pas être instauré avant que les questions de s écurité, de secret du vote et d ’élimination des abus n’aient trouvé réponse. La démocratie est affaire de confiance et sans confiance aucune démocratie ne peut survivre. 5 cf. entre autres Pierre Tschannen: Stimmrecht und politische Verst ändigung. Bâle/Francfort-sur-le-Main 1995, p. 134 ss, avec de nombreux renvois.628 3.5 Comparaison avec les pays étrangers A comparer l ’exercice des droits politiques en Suisse et à l ’étranger, on se rend compte immédiatement que la Suisse est tr ès différente des autres pays. Aussi est-il pratiquement impossible de tirer des conclusions sur les chances et les risques li és à l’introduction du vote électronique chez nous. La Suisse ne peut pas plus copier les expériences des autres, son syst ème (registres des électeurs, secret du vote, facilit és de vote, vote obligatoire, droits populaires) étant trop différent des leurs. Les autres pays ne sont guère plus avancés que nous A en croire ce que rapportent les m édias, les projets de vote électronique des autres pays ne sont guère plus avancés que les nôtres. Certains d’entre eux ont uniquement simulé à distance, sur Internet, les élections de collectivit és territoriales publiques 6. D’autres élections, non publiques cette fois, ont eu lieu à distance, toujours sur Internet, à diverses occasions 7. Les élections par Internet à Brest (en septembre 2000) et à Paris (en mars 2001) ont uniquement eu lieu dans des bureaux électoraux. Quant à l’Australie, elle a expérimenté le vote électronique en octobre 2001, mais l à encore dans des bureaux de vote, au moyen d’un réseau interne. Des registres des électeurs moins au point En Suisse, les registres des électeurs sont tenus à jour. L ’enregistrement est fait d’office et inclut tous les électeurs qui ont cette qualit é en vertu du droit, ce qui est loin d’être le cas partout ailleurs. Pas ou peu de facilités de vote Le système suisse des facilit és de vote est unique en son genre. Moins de la moiti é des pays membres de l ’Union européenne autorisent à l’heure actuelle par exemple le vote par correspondance (ce sont l ’Allemagne, le Danemark, la Grande-Bretagne, l’Irlande, les Pays-Bas, le Portugal, et la Su ède) et quand ils le font, c ’est le plus souvent avec une extrême parcimonie. 6 cf. les explications d étaillées d’Oliver René Rüss: Wahlen im Internet. Wahlrechtsgrundsätze und Einsatz von digitalen Signaturen. In: Multimedia und Recht 2 (2000), p. 73; C. Bieber: E-Voting und Interaktivität, Zur Rahmung elektronischer Wahlprozesse. Studie für die Schweizerische Bundeskanzlei. Manuskript Giessen 2001, p. 9; Centre d’étude et de documentation sur la démocratie directe (C2D) / Faculté de droit de l’Université de Genève: Le contexte socio-politique et le cadre juridique de l’introduction du e-voting dans le canton de Genève. Rapport rédigé à la demande de la Chancellerie d’Etat, Genève 2001, 22–32. 7 Elections primaires chez les D émocrates en Arizona le 11 mars 2000, élections internes chez les radicaux italiens le 8 décembre 2000, élection de la direction d’Internet Corporation for Assigned Names and Numbers ICANN, du 1er au 10 octobre 2000, élections du Conseil des Etudiants à Osnabrück en février 2000 et à Ume /c3/c11/c54/c88 ède) en mai 2001. Le total des personnes qui ont pris part à ces élections via Internet n’atteint même pas le chiffre de 100 000 sur toute la planète.629 Les droits populaires La plupart des Etats d émocratiques connaissent les consultations populaires directes (référendum ou autre) sur tel ou tel objet, mais c ’est toujours sous une forme qui comporte d ’importantes restrictions et qui par cons équent est loin d ’égaler celles que nous connaissons. Certains connaissent le pl ébiscite, consultation ordonn ée par les autorités sans que les citoyens l’ait demandée et sans qu’il y ait eu une récolte de signatures. Les conditions de l ’exercice du droit de vote et des autres droits popu- laires sont résumées, pour un certain nombre de pays, au tableau 1.630 Tableau 1 Tableau comparatif des conditions à remplir en Suisse, dans les Etats de l’UE et aux USA pour introduire le vote électroni- que Critère Mise à jour des registres élec- toraux Secret du vote Facilités de vote Vote obligatoire Droits populaires Périodicité initiative populaire libre Etats souverains d’office sur annonce personnelle 2–4 ans 1 an 6 mois 3 mois Non inscrit explicitement dans la constitution inscrit explicitement dans la constitution aucune restreintes larges assorti de sanctions Lex imperfecta aucun uniquement au guichet officiel plébiscite du gouvernement uniquement au guichet à 2 niveaux à 1 niveau Comparabilité avec la Suisse X (aux colonnes b–g pour la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la Finlande, la Grande-Bretagne, la Grèce, l’Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et la Suède et aux colonnes s–u pour l’Espagne) signifie qu’on n’a pas tenté de faire de comparaison détaillée car les différences sont trop grandes entre l’Etat en ques- tion et la Suisse) pas de concordance concordance partielle concordance A bcdef gh i kl m nopqr st uvw Belgique X X X X X X – Danemark X X X X X X – Allemagne – q: au plan fédéral; s/t: dans les Länder Finlande X X X X X X – France – n: élection du Sénat uniquement; p: toutes les autres élections + les plébiscites Grèce X X X X X X – Grande-Bretagne X X X X X X – Irlande X X X X X X – r: + le référendum obligatoire sur toute révision de la constitution Italie ~631 Critère Mise à jour des registres élec- toraux Secret du vote Facilités de vote Vote obligatoire Droits populaires Périodicité initiative populaire libre Etats souverains d’office sur annonce personnelle 2–4 ans 1 an 6 mois 3 mois Non inscrit explicitement dans la constitution inscrit explicitement dans la constitution aucune restreintes larges assorti de sanctions Lex imperfecta aucun uniquement au guichet officiel plébiscite du gouvernement uniquement au guichet à 2 niveaux à 1 niveau Comparabilité avec la Suisse X (aux colonnes b–g pour la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la Finlande, la Grande-Bretagne, la Grèce, l’Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et la Suède et aux colonnes s–u pour l’Espagne) signifie qu’on n’a pas tenté de faire de comparaison détaillée car les différences sont trop grandes entre l’Etat en ques- tion et la Suisse) pas de concordance concordance partielle concordance A bcdef gh i kl m nopqr st uvw Luxembourg X X X X X X – Pays-Bas X X X X X X – Autriche – Portugal X X X X X X – Suède X X X X X X – Suisse n: à SH uniquement; p: partout ailleurs Espagne X X X X X X X X X – r: + l’initiative populaire législative USA – k/l/m/n: dans certains Etats de l’Union; p/q: Etat fé- déral + certains Etats de l’Union; u: dans certains Etats de l’Union632 4 Aspects de la sécurité 4.1 Exigences en matière de sécurité Une sécurité au moins aussi grande que pour les procédures traditionnelles Le fonctionnement des systèmes de vote électronique et de la récolte électronique de signatures devra dans tous les cas être sûr et être protégé contre des risques et des influences potentiels de l’extérieur. Le nouveau système devra en effet être aussi sûr que le système actuel, ce qui ne veut pas dire qu ’il devra l’être à 100 %. Le syst ème actuel comprend du reste, en raison de nos traditions d émocratiques issues du f édé- ralisme, de tr ès nombreux m écanismes des droits politiques qui n ’ont jamais été unifiés et qui emp êchent la pr évention efficace des abus. Les registres des électeurs étant encore souvent tenus à la main par les autorités communales, selon des critères propres à chaque canton, on ne peut, vu le d élai de récolte des signatures (18 mois), empêcher qu’un citoyen signe par exemple une initiative populaire dans un canton, déménage dans un autre et la signe encore dans ce canton. Le syst ème des urnes itinérantes, des urnes d ’hôpital, mais aussi le vote par procuration, en plus des procédures actuelles que sont le d épôt individuel du bulletin de vote dans l ’urne unique et le vote par correspondance, ouvrent la porte aux abus. L’existence de petites communes et la grande mobilit é des individus rench érissent en outre la tenue à jour conventionnelle des registres des électeurs et alourdissent de plus en plus le syst ème. Or le nombre des consultations populaires et la cadence à laquelle elles se suivent font que ces registres doivent être tenus à jour en quasi- permanence, ce qui est source de difficultés, notamment pour les administrations des petites communes qui sont souvent au bout de leurs capacit és. Quant aux grandes communes des agglomérations, elles se plaignent d ’avoir de plus en plus de peine à recruter des scrutateurs parmi les citoyens. En fin de compte, il n ’y a de tol érance zéro ni pour le d épouillement des bulletins des élections et des votations, ni pour l’aboutissement des initiatives populaires et des demandes de r éférendum. Cette tolérance zéro serait impossible à atteindre en un temps raisonnable par des moyens conventionnels. Sécurité du vote électronique: les exigences Les exigences en mati ère de s écurité des syst èmes de vote électronique sont les suivantes: a. il doit être impossible de capter, de modifier ou de détourner les suffrages du vote électronique; b. aucun tiers ne doit pouvoir prendre connaissance des suffrages du vote élec- tronique; c. seules les personnes autoris ées à voter doivent pouvoir voter; d. aucune personne autoris ée ne doit avoir plus d’une voix; e. la protection des donn ées doit être assurée. f. en cas de panne, aucun suffrage du vote électronique ne doit se perdre. Mesures techniques envisageables pour y parvenir: a. installation de pare-feu (firewalls); b. s éparation stricte des données sur les citoyens et des suffrages;633 c. stockage sur des serveurs s éparés des donn ées sur les citoyens et des r ésul- tats des consultations populaires; d. installation d ’un grand nombre de serveurs, dans des locaux à haute sécurité; e. s écurité de la transmission des suffrages. Seule l ’expérience permet de dresser la liste de tous les risques encourus, raison pour laquelle on préparera des projets pilotes (cf. à ce sujet le ch. 5.4). 4.2 Infrastructure technique minimale pour assurer la sécurité Avant de fixer les exigences auxquelles devront r épondre certaines configurations, qu’il s’agisse du matériel ou des logiciels, il faudra élaborer une strat égie cohérente en mati ère de s écurité, qui devra aussi porter sur les b âtiments, les locaux, la communication, l’accès et d ’autres aspects de l ’infrastructure. Il s ’agit surtout d ’un travail technique, qui devra être accompli par des spécialistes. Une infrastructure technique minimale pourrait comprendre les éléments suivants: a. une possibilit é, dans chaque bureau électoral, de détecter les votes doubles; b. deux fournisseurs d ’accès ind épendants l ’un de l ’autre pour éviter toute défaillance du transfert des données; c. des pare-feu à plusieurs niveaux; d. plusieurs serveurs de sécurité dont la fonction est de d écrypter les demandes entrantes, et de crypter les résultats; e. plusieurs serveurs du registre des électeurs (copie du registre r éduit aux informations essentielles, tirées du registre des habitants); f. plusieurs serveurs d’enregistrement des suffrages pour attester les r ésultats des scrutins. Ces conditions minimales, correspondant à l ’état actuel de la technique, doivent obligatoirement être remplies et garanties de multiples fa çons, à tous les niveaux (Confédération, cantons, communes). L ’équipement en question doit en outre supporter sans problème des pics de 100 000 demandes et plus par heure. 4.3 Problèmes techniques L’introduction du vote électronique entra înera des probl èmes techniques non négligeables du fait de la diversit é des syst èmes et des applications à prendre en compte: la diversit é des navigateurs ( «browsers») et des syst èmes d ’exploitation, raccordés par les fournisseurs les plus divers, engendrera un syst ème extrêmement complexe. A chaque niveau, des probl èmes de compatibilit é risquent d ’apparaître. En plus, l ’utilisation des diff érentes applications ne sera pas non plus ais ée pour tous. Il faudra aider les électeurs en cas de probl èmes et pr évoir la cr éation d ’un «helpdesk» accessible en tout temps.634 4.4 Identification et sécurité Un des aspects particuliers de la sécurité est de savoir comment on peut, avec le vote électronique, identifier les votants tout en respectant le secret du vote, de mani ère à éviter les abus? 4.4.1 Principes d’identification Trois cas de figure sont possibles pour l’identification électronique d’une personne: a. Un code d’identification pour plusieurs applications et plusieurs contacts L’électeur reçoit un code qui permet de l ’identifier pour toutes les applications et tous les contacts. A cet égard il faudra étudier les synergies entre le vote électro- nique et la carte d’identité numérique. b. Un code d’identification pour une seule application, mais plusieurs contacts L’électeur reçoit un code qui permet de l’identifier pour une application particuli ère, quel que soit le nombre des contacts futurs. L ’exemple est celui des cartes de cr édit utilisées pour les transactions commerciales ou des cartes bancaires permettant d’avoir accès à un compte. c. Un code d’identification contact par contact L’électeur reçoit un code qui permet de l ’identifier par exemple à l’occasion d’une élection ou d’une votation, code semblable à ceux que proposent les banques à leurs clients qui consultent leur compte bancaire à distance (liste de codes à biffer apr ès l’emploi). 4.4.2 Moyens d’identification On dispose aujourd ’hui de moyens d ’identification qui ont fait leurs preuves. La liste ci-après ne saurait être exhaustive puisqu ’on teste constamment de nouveaux systèmes. Nous ne citerons que les plus courants: a. Un mot de passe ou un code NIP (numéro d’identification personnelle) L’utilisateur d ’un syst ème électronique utilise une cha îne de caract ères (lettres ou chiffres) lui permettant d’entrer dans le système en question. En plus du code NIP 1, on peut exiger un code NIP 2 (la date de naissance de l ’utilisateur, un autre code provenant d’une liste à biffer, etc.). b. Une carte renfermant des données personnelles Les types les plus courants sont: 1. La carte SIM (Subscriber-Identity-Module-Card), qui est une puce utilis ée dans les t éléphones portables et qui contient les informations permettant d’utiliser la ligne t éléphonique d ’un abonn é, de m ême que d ’autres rensei- gnements sur ce dernier. Transmises et v érifiées, ces données peuvent servir à identifier une personne;635 2. La carte CD, qui est un mini CD-ROM de la taille d ’une carte de cr édit et que peuvent lire toutes les stations CD-ROM que l ’on trouve dans le commerce; 3. La carte à puce, qui est une carte en plastique de la taille d ’une carte de crédit dans laquelle se trouve une puce électronique contenant des donn ées; certains types de cartes à puce peuvent ex écuter des programmes simples, par exemple procéder à des vérifications de données, en crypter, en traiter ou opérer des transactions. Principes et moyens d ’identification sont dans une certaine mesure combinables à souhait. Les banques demandent à leurs clients qui souhaitent effectuer une trans- action à distance (achat par carte de cr édit, retrait d ’argent à un Bancomat, etc.) d’entrer leur code NIP, et parfois en plus un code figurant sur une liste à biffer (moyen d’identification suppl émentaire valable pour un contact). Moyen d ’identi- fication globale ou dans le cadre d ’une application pr écise, les cartes porteuses d’information sont surtout utilis ées quand il s ’agit de v érifier un grand nombre de données, de modifier des donn ées personnelles ou d ’effectuer des transactions. Ces systèmes d ’identification pr ésentent, chacun à leur niveau, des avantages et des inconvénients; certains d ’entre eux sont utilisables partout, mais pas sur n ’importe quel appareil. A l ’inverse, les syst èmes utilisables sur n ’importe quel appareil sont moins sûrs. Les avantages et les inconv énients des moyens d ’identification les plus courants sont résumés ci-après (tableau 2):636 Tableau 2 Avantages et inconvénients des divers moyens d’identification No Moyen d’identification Critère Carte SIM Code NIP 1 Code NIP 2 Carte CD Carte à puce 1C o ûts de fabrication des codes (logiciel) Oui NATEL néces- saire Oui Oui En plus, couverture du code NIP Oui Oui Coûts ad- ministratifs supplé- mentaires (gestion des codes) 2C o ûts administratifs pour la gestion des codes Oui Non Non Oui Oui 3C o ûts de fabrication supplémentaires pour les bulletins de vote Aucun Faibles Faibles (question subsi- diaire) Aucun Aucun 4 Frais de logistique ElevésF a i b l e s F a i b l e s Elevés Elevés 5M a t ériel Non Non Non Non Oui informatique supplé- mentaire Problèmes de matériel informati- que possi- bles selon le format 6 Identification Mani- feste Manifeste Manifeste Manifeste Manifeste 7 Authentification Pas ma- nifeste Pas mani- feste Pas mani- feste Pas mani- feste Pas mani- feste 8 Support d ’installation nécessaire Non Non Non Non Oui 9C o ûts du helpdesk Faibles Faibles 10 S écurité Elevée Suffisante Elevée Elevée Elevée Les cases grises montrent les inconv énients, les blanches les avantages d ’un moyen d’identification (état en 2001; l ’évolution dans ce domaine est tr ès rapide, de sorte que les avantages et les inconv énients expos és ci-dessus devront être r éexaminés avant la mise en œ uvre concrète).637 4.5 Menaces extérieures pesant sur la sécurité Les systèmes de vote électroniques sont vulnérables à trois endroits: a. les serveurs de soutien (back office); b. les appareils des utilisateurs finaux (PC client, NATEL); c. les voies de communication (entre les utilisateurs finaux et les serveurs de soutien). d. la d élivrance des moyens d’identification. Tandis que les serveurs et les appareils des clients peuvent être attaqués surtout par des virus de toute espèce (notamment par des chevaux de Troie), ce sont les refus de service (denials of service) qui menacent directement les voies de communication (blocage d’un serveur d û à une surcharge volontaire de ce dernier par des requ êtes journalisées erronées ou incompl ètes). Les appareils des utilisateurs finaux peuvent être manipulés de mani ère à ce que des personnes non autoris ées puissent voir ou enregistrer le contenu de l ’écran, les donn ées saisies ou les échanges de communi- cation effectu és à l ’aide d ’appareils p ériphériques raccord és. Toutes ces attaques peuvent être d éclenchées de n ’importe quel endroit de la plan ète. Le changement très rapide des logiciels et l ’apparition de formes de virus toujours nouvelles font qu’il est n écessaire de tester les syst èmes de vote électronique ( élections et votations) par Internet en quasi-permanence. Mesures de protection contre les attaques de l’extérieur Diverses mesures peuvent empêcher ces attaques. Ce sont: a. adopter la m éthode du logiciel libre, qui consiste à accorder à n’importe qui l’accès au code source; b. effectuer le vote électronique à partir d ’un r éseau priv é virtuel (Virtual Private Network (VPN), accessible uniquement à certaines personnes bien définies (dans le cas pr ésent les électeurs) et dans un but bien pr écis (élections ou votations); c. fournir à chaque électeur un disque CD contenant programmes et paramètres adéquats (lui permettant de se connecter et de voter): d. mettre en place un pool de modems g éré par les pouvoirs publics, pool qui se composerait de nombreux modems raccord és à un centre de calcul de l’administration. Les électeurs pourraient alors raccorder un de ces modems à leur ordinateur domestique et entrer ainsi directement en contact avec l’administration par l ’intermédiaire de leur ligne t éléphonique, ce qui leur éviterait de passer par Internet. Toutefois, il n ’est pas s ûr du tout qu ’un tel pool de modems soit techniquement réalisable. e. adopter la m éthode du r étro-appel (call-back): tout vote doit ainsi être confirmé par un rappel (téléphonique).638 Résultat intermédiaire On partira en général des principes suivants: a. Qui dit davantage de s écurité dit, dans certains cas, moins de confort, donc plus de difficultés à faire accepter un système sûr. L’évolution de la techni- que permettra peut-être une plus grande sécurité sans perte de confort. b. Plus la s écurité est élevée, plus les frais augmentent. c. Tant qu ’il faudra recourir à des composants du syst ème d ’exploitation, l’ordinateur d’un électeur sera susceptible d ’être attaqué par des virus. Seul un CD contenant un syst ème d’exploitation complet permettrait d’exclure ce risque. Une telle solution est cependant très onéreuse. d. Les attaques de refus de service ne mettent pas la s écurité du syst ème en danger, mais elles emp êchent l ’électeur d ’entrer dans le syst ème. Qualita- tivement ce risque n ’est pas diff érent des risques li és aux syst èmes de vote conventionnels, comme ce fut le cas à Brigue et dans les environs en 1993, où il n’y a pas eu de scrutin pour cause d ’intempéries. Ces attaques peuvent être contr ées lorsqu ’elles émanent d ’un seul exp éditeur ou de quelques expéditeurs. Dans le pire des cas, le serveur doit être fermé. Il faut alors se rendre aux urnes pour exercer ses droits politiques. e. Plus un syst ème est conçu dans le sens de l’ouverture, plus il est souple, plus il est transparent, plus il est efficient et plus il a de chances d ’être bien accepté par les utilisateurs. f. Les syst èmes électroniques ne peuvent être contrôlés que par des proc édures techniques dépendant du système lui-même. Les systèmes commerciaux sont souvent peu transparents, ce qui rend le contrôle plus difficile. g. Si le recours à la m éthode du logiciel libre (un large public ayant acc ès à toutes les parties du programme) semble peu souhaitable, les services techniquement et politiquement responsables doivent pouvoir avoir un acc ès total au texte source. 4.6 Lésés et bénéficiaires du détournement du vote électronique Le vote électronique est un ph énomène complexe, car il implique un grand nombre d’acteurs, soit toutes les personnes qui l ’utilisent et toutes celles qui, d ’une façon ou d’une autre, participent à l ’élaboration des r ésultats. Si, en cas de fausse manipu- lation électronique bancaire (somme débitée p. ex. à tort), il est possible de rectifier l’erreur, on ne pourra pas rétrocéder son vote à un électeur qui en aura été dépossédé en cas d ’erreur ou de malveillance, car il y aurait incompatibilit é avec le secret du vote. En outre, il est impossible, dans le cas du vote électronique, de fixer des r ègles claires sur la responsabilité, le lésé étant ici la collectivité (et non un particulier) et le gain escompté moins évident. On peut schématiser les différences comme suit:639 Tableau 3 Lésés et bénéficiaires du détournement du vote électronique. Comparaison avec le bancomat Critère En cas de perte ou de remise à autrui de la carte bancaire électronique du certificat électronique de capacité civique Lésé(e) le titulaire de la carte la collectivité Bénéficiaire(s) la personne d étentrice de la carte, à tort ou à rai- son, et qui en fait un usage frauduleux – les électeurs ne souhaitant pas voter (> le suffrage risque d’être vendu) – les personnes qui n’ont pas (ou plus) la qualité d’électeur et qui veulent voter. 4.7 Gestion de la sécurité et des risques Gérer la sécurité du vote électronique, c’est plus que prot éger isolément chacun des composants de ce système. Il s’agit bien plus de respecter les principes suivants: La réponse aux menaces qui pèsent sur la sécurité porte un nom: la gestion des risques La s écurité permanente et absolue est une illusion. Les attaques malveillantes, à coup de «maliciels», (logiciels qui portent bien leur nom!), vont se multiplier, toutes tendant à bloquer le fonctionnement d ’applications ou de la communication par Internet. Des virus risquent d ’apparaître dans des domaines jusqu ’ici pr éservés: la téléphonie mobile, les syst èmes de guidage et de r égulation de la circulation, les réfrigérateurs, les accessoires électroniques de voitures ou les acc élérateurs cardia- ques. Ils n ’épargneront pas non plus la signature électronique. Les d égâts qui en résulteront seront de deux types: des «contrats» falsifi és et des «votes» erron és. L’accroissement ex ponentiel de la complexit é des syst èmes et des r éseaux infor- matiques y contribuera largement, la complexit é étant l’ennemi no 1 de la s écurité. La r éponse à toutes ces menaces porte un nom: c ’est la gestion des risques. Une analyse des risques devra montrer par quels moyens – dont le co ût devra être proportionnel aux effets attendus – il sera possible de les écarter. Les mesures de sécurité doivent former un concept global La sécurité se compose de plusieurs éléments constituant un tout. Les attentes en la matière se complètent les unes les autres et forment au total un concept de s écurité. Les éléments en question ne peuvent d évelopper leurs effets propres que dans le contexte global. Pour bien prot éger un système d’attaques de virus ou de toute autre action malveillante, il faut associer au processus tous les intervenants. Un concept de sécurité doit être présent à tous les niveaux de l’application Des mesures de s écurité doivent être prises à tous les niveaux de l ’application d’un système. Le projet pilote du canton de Zurich (cf. ch. 5.4.3) pr évoit par exemple d’assurer la sécurité à quatre niveaux (cf. le graphique 1):640 Graphique 1 Les quatre niveaux de sécurité du projet de vote électronique du canton de Zurich a. La sécurité technique Le syst ème doit être construit de mani ère à prot éger proc édures et donn ées des attaques (hackers), mais aussi à empêcher, en cas de fausse man œ uvre, les ruptures de programmes et les pertes de donn ées qui s ’ensuivent. Les mesures techniques à prendre seront fonction de l ’état d ’avancement de la technologie. Elles devront obligatoirement augmenter avec l ’accroissement de la complexit é de la technologie et faire l’objet d’adaptations permanentes et d ’un contrôle régulier de la qualit é. La sécurité technique est un aspect primordial, mais ce n’est pas tout. b. La sécurité issue de l’organisation fonctionnelle et de l’organisation structurelle du système Dans ce domaine, le plus grand potentiel de s écurité est fourni par l ’organisation fonctionnelle, qui doit permettre de réagir de manière très souple aux défaillances de la s écurité. Il ne faut par cons équent pas qu ’elle d épende de certaines techniques particulières et de certains appareillages spécifiques. c. La protection grâce au droit pénal Il faudra revoir à la hausse les sanctions p énales susceptibles de dissuader les personnes qui s ’attaqueraient – à titre de passe-temps – au syst ème de s écurité du vote électronique. Reste à savoir si cela devra se faire en r évisant le code p énal suisse ou s’il est envisageable de conclure un accord international.641 d. La sécurité par les utilisateurs Enfin, le comportement des utilisateurs d ’un système peut aussi être ou non un gage de sécurité. On peut exiger des concepteurs qu ’ils veillent dans la mesure du possi- ble à ce que ces m êmes utilisateurs ne puissent, volontairement ou non, attenter à la sécurité du syst ème. Les mesures techniques de s écurité ne devraient gu ère, voire pas du tout, être d éléguées aux utilisateurs, faute de quoi leur int érêt pour le vote électronique sera de courte durée. Il ne faudrait pas non plus que la sécurité soit telle que seules les personnes dou ées pour la technique puissent voter en ligne. On renoncera totalement à faire payer aux utilisateurs des mesures qui pourraient entraîner des économies. Le maintien des procédures conventionnelles réduira la dépendance à l’égard du vote électronique. En introduisant le vote électronique comme possibilit é venant s ’ajouter aux systèmes conventionnels et non les rempl acer, on évitera que la d émocratie soit totalement tributaire de la disponibilit é pr écaire des moyens de communication électroniques. 4.8 Conclusion: la gestion de la sécurité est une décision politique La question de savoir quel degr é de s écurité un syst ème doit atteindre pour que sa réalisation vaille la peine, quel confort il doit offrir aux utilisateurs et donc quel suc- cès il est susceptible de rencontrer aupr ès d’eux n’est pas une question technique, mais une question politique. Politique l’est tout autant la décision. Définir la gestion des risques est aussi l ’affaire des responsables politiques. Pour fixer un seuil minimal de sécurité il faut procéder à une analyse impartiale des forces et des faiblesses de tous les syst èmes conventionnels actuels et futurs. Un des prin- cipaux dangers li és au vote électronique est le fait que les r ésultats du vote pour- raient être manipul és, sans qu ’un recomptage permette de le d écouvrir. Il faudra donc montrer quels risques de manipulation peuvent affecter les diff érentes étapes de la proc édure et comment ils peuvent être exclus ou limit és. Les responsables politiques devront d écider si le syst ème choisi peut satisfaire aux exigences compte tenu des risques r ésiduels. En tout cas, un syst ème aussi d élicat ne pourra être opérationnel que lorsque son effi cacité et sa fiabilit é auront été test ées, ce qui prendra du temps et nécessitera beaucoup de minutie. Actuellement, au plan f édéral, il n ’existe ni des normes de qualit é concernant les syst èmes électoraux, ni des normes de s écurité concernant les applications informatiques d élicates. Sur le marché, aucun appareil purement électronique actuellement disponible ne garantit un fonctionnement aussi fiable que celui qu ’offrent les possibilit és de contr ôle conventionnelles.642 5 Mise en œ uvre du vote électronique 5.1 Etapes 5.1.1 Mise en œ uvre en quatre étapes Etant donn é la situation, une mise en oeuvre échelonnée du vote électronique semble être la seule solution envisageable. Une fois pleinement op érationnel, le vote électronique consistera en effet en un système complexe impliquant de nombreux participants à plusieurs niveaux diff é- rents. A cela s ’ajoute le fait qu ’on manque actuellement d ’expériences concrètes en matière de vote électronique (votations et élections), et qu ’on est encore totalement inexpérimenté concernant la r écolte électronique de signatures. En proc édant par étapes, on pourra acqu érir des connaissances dans des domaines pr écis pour ensuite les appliquer à d’autres domaines. Electeurs, politiques et autorit és devront s ’habituer aux nouvelles proc édures et structures et apprendre à les utiliser. La mise en place du vote électronique ne sera concluante que si elle est spontan ément accept ée par les personnes directement concernées. L’acceptation sera plus grande si l ’introduction se fait par étapes claires et distinctes. Celles-ci pourraient s’échelonner comme suit: 1re étape: la votation électronique Les citoyens doivent pouvoir exprimer leur volont é politique non seulement en se rendant aux urnes ou en votant par correspondance, mais aussi en recourant à des moyens informatiques, et cela aux niveaux f édéral, cantonal et communal. Cette phase portera sur la transmission, le contr ôle, le d écompte et la diffusion des résultats, le maintien du secret et la garantie de la sécurité. 2e étape: l’élection électronique Dans une deuxième phase, les exp ériences acquises lors de la premi ère étape seront appliquées au domaine plus complexe des élections, et notamment de l ’élection du Conseil national. Dans un premier temps, le d éroulement de l ’élection proprement dite, à savoir le vote ainsi que le d écompte et le dépouillement des bulletins de vote, s’effectuera par voie électronique; les listes de candidats ne seront pas concernées. 3e étape: la récolte de signatures électroniques A ce stade, il sera possible, pour ceux qui le souhaitent, de signer et d ’examiner des initiatives populaires et des demandes de référendum par voie électronique. 4e étape: les listes électroniques de candidats A l’issue de cette derni ère étape, les listes de candidats pour l ’élection du Conseil national seront déposées, contrôlées et validées par voie électronique. 5.1.2 Réalisation simultanée des étapes à tous les niveaux politiques L’introduction du vote électronique n’a de sens que s ’il est appliqu é simultanément aux niveaux f édéral, cantonal et communal. Les électeurs seraient d éconcertés si, lorsqu’ils sont appelés à se prononcer sur des objets à la fois fédéraux, cantonaux et643 communaux, ils ne pouvaient voter en ligne que pour les objets f édéraux et devaient se rendre aux urnes ou voter par correspondance pour les autres objets; sans compter le fait que ce serait tout à fait contraire au but recherché. Cela ne veut pas dire que le système doive être introduit au m ême moment dans toute la Suisse; une mise en œ uvre par canton serait concevable, à condition que les communes concern ées soient de la partie. 5.1.3 Utilisation en parallèle des procédures traditionnelles et du vote électronique Comme tous les citoyens n ’ont pas acc ès aux infrastructures électroniques ou que certains d’entre eux risquent de les accepter plus difficilement, le vote électronique devra être mis en place de telle sorte que, du moins pendant un certain temps, les citoyens puissent continuer à recourir aux proc édures traditionnelles. On pourrait toutefois imaginer de nombreuses possibilit és permettant de saisir et de traiter les données par voie électronique à partir de documents de vote traditionnels. 5.1.4 Autres travaux préliminaires avant et entre les différentes étapes Avant de mettre en œ uvre les diff érentes étapes, on peut proc éder à des travaux préliminaires. Certains d ’entre eux sont d éjà r éalisés, d ’autres peuvent l ’être facilement. a. Travaux préliminaires déjà réalisés – La Chancellerie fédérale publie déjà maintenant sur Internet les Explications du Conseil fédéral dans toutes les langues officielles. – Les consignes de vote avec les dates et les objets sont transmises aux cantons et aux communes par voie électronique. Peu à peu, les demandes de pr éci- sions deviendront par cons équent superflues, et les informations seront plus rapides, plus précises, plus complètes et plus accessibles à tous. – Aujourd’hui déjà, la Chancellerie f édérale met à la disposition des citoyens sur Internet, pour chaque référendum ou chaque initiative populaire fédérale en cours, des listes à télécharger et à signer, ce qui permet par exemple aux Suisses de l’étranger de savoir rapidement quels sont tous les objets en cours et de se procurer immédiatement les listes pour les signer. b. Le guichet virtuel de la Confédération Parallèlement au projet «vote électronique», la Conf édération et les cantons ont lancé un projet conjoint, à savoir le «guichet virtuel ». Ce dernier vise, dans un premier temps, à cr éer un portail commun permettant d ’accéder à l ’offre d ’infor- mation de la Conf édération, des cantons et des communes. Gr âce à un syst ème simple et convivial, les utilisateurs pourront trouver facilement l’autorité compétente pour r ésoudre leur probl ème. Dans un second temps, un vaste portail de commu- nication et de transaction sera cr éé. La Conf édération mettra à disposition la plate-forme technique n écessaire. Le guichet virtuel conna îtra une premi ère phase d’exploitation et de d éveloppement à la fin de 2002. L ’exploitation normale du644 guichet virtuel enti èrement d éveloppé devrait d ébuter en 2005. Si le vote électro- nique est introduit, les structures du guichet virtuel seront naturellement aussi utilisables à cette fin. c. Autres travaux préliminaires facilement réalisables Certains travaux pr éliminaires peuvent être effectués aisément avant que les étapes soient entièrement réalisées. Les voici: – Les formulaires d’attestation collective concernant des r éférendums ou des initiatives populaires (art. 62, al. 4, LDP) peuvent être établis par la Conf é- dération et mis à la disposition des communes sur Internet. La banque de données de la Chancellerie f édérale devra pouvoir être consultée en vue de l’établissement d’attestations collectives pour les initiatives populaires et les référendums f édéraux. Des sources d ’erreurs consid érables à l ’origine de signatures non valables qu ’on ne saurait imputer aux signataires et aux comités seront ainsi supprim ées, et le travail des communes s ’en trouvera allégé. – Les formulaires des résultats des votations populaires f édérales peuvent être établis par la Conf édération et mis à la disposition des cantons et des communes sur Internet. Gr âce à des m écanismes de contr ôle électroniques (contrôle de plausibilit é), des erreurs co ûteuses pourront ainsi être imm é- diatement repérées, corrigées et supprimées partiellement ou totalement lors de la transmission; en outre, le travail de la Conf édération, des cantons et des communes s ’en trouvera all égé. Ce raisonnement s ’applique tant aux résultats provisoires le dimanche des votations qu’à la validation définitive. – Les formulaires des r ésultats de l ’élection du Conseil national peuvent être établis par la Conf édération et mis à la disposition des cantons et des com- munes sur Internet. L à aussi, des erreurs co ûteuses pourront être en partie évitées. – S’agissant des listes de candidats au Conseil national, la Chancellerie f édé- rale peut établir sur Internet des formulaires types et les mettre à la dispo- sition des cantons, qui les proposeront à leur tour sur Internet aux groupements intéressés. Ces derniers devront pouvoir télécharger les listes de candidats et les remplir. Il faudra encore attendre quelque temps avant qu’il soit possible de signer et de déposer ces listes de candidats sur Internet. De même, le contr ôle électronique des doubles candidatures sur une m ême liste et des candidatures dans plusieurs cantons n ’interviendra que beaucoup plus tard. 5.2 Registres des électeurs Adaptation et harmonisation des registres des électeurs L’adaptation des registres des électeurs est une condition indispensable de l’introduction du vote électronique. Les registres des électeurs servent à identifier les participants à des votations, élections et récoltes de signatures en cas de deman- des de référendum et d’initiatives, et à contrôler leur qualité d’électeur. A cet effet il faut comparer les critères d’identification fixés avec des données telles que l’identité et les crit ères r égissant le droit de vote, etc., contenues dans une ou plusieurs645 banques de donn ées. Un tel registre ne se distingue d ’un registre des habitants traditionnel (nom, prénom, adresse, état civil, date de naissance, etc.) que par le fait qu’il contient en outre des indications sur l ’exercice des droits politiques (obtention du droit de vote, interdictions éventuelles, etc.). Il suffirait donc de compl éter les registres des habitants par des indications sur des Suisses de l ’étranger ayant le droit de vote et d’établir à partir de là, au moyen de filtres, un registre des électeurs réduit, qui servirait de banque de donn ées; celui-ci ne mentionnerait pas les personnes n’ayant pas le droit de vote, ni – pour celles qui l ’ont – les indications qui ne sont d’aucune utilit é pour l ’exercer. La Conf édération et les cantons n ’auraient acc ès qu’aux indications qui concernent le droit de vote. Aujourd’hui déjà chaque commune tient un registre des habitants. On économiserait du temps et de l ’argent si on s ’en servait pour élaborer un tel registre des électeurs. Dans certains cas, cependant, les diff érentes autorités tiennent les registres des élec- teurs de manière très différente. Il faut donc commencer par harmoniser les registres. La question est de savoir si cette harmonisation doit se faire de fa çon centralisée ou non. Approches possibles Le groupe de travail de la Chancellerie f édérale a examiné trois approches possibles à cet égard: a. Un registre fédéral virtuel mis à jour en fonction des mutations annoncées (solution décentralisée) Cette approche correspond dans une large mesure au statu quo. En r ègle générale, les communes tiennent les registres des électeurs, contrôlent la qualit é d’électeur et dépouillent les r ésultats des élections et des votations. Le cas échéant, les cantons mettent à disposition des programmes informatiques pour le d éroulement du scrutin et pour la tenue des registres des électeurs. Le plus souvent, ce sont les communes qui sont responsables, en toute ind épendance, de la tenue des registres des électeurs et du déroulement des élections et des votations. b. Un registre fédéral virtuel permanent Les cantons se fondent sur un registre des électeurs g éré au niveau cantonal et alimenté par les communes. Ils sont responsables des registres des électeurs et du déroulement électronique des votations et élections et mettent à disposition les moyens informatiques n écessaires. Un organe institu é par la Conf édération se charge, le cas échéant, des t âches de coordination et d ’organisation, en regroupant les différents registres des électeurs des cantons en un registre national et en inter- venant par exemple dans les domaines de l’attribution de moyens d’identification ou de l’examen de candidatures dans plusieurs cantons en cas d’élections. c. Une banque de données centralisée au plan fédéral Les votations, les élections et les registres des électeurs sont organis és de fa çon centralisée par la Conf édération. Seules quelques t âches d ’exécution sont confi ées aux cantons et aux communes, notamment l ’alimentation des registres. Une organi- sation centrale met à disposition le serveur et les programmes pour le vote électro- nique. Une centralisation aussi pouss ée risquerait de miner la conception f édéraliste de l’Etat en Suisse et nécessiterait des modifications constitutionnelles importantes.646 Avantages et inconvénients des différentes solutions Chaque solution a ses avantages et ses inconv énients. Du point de vue technique, l’introduction d ’un mod èle centralis é offrirait probablement le plus d ’avantages. Mais cette solution présuppose des investissements coûteux et la mise sur pied d’une organisation complexe entra înant des frais d ’exploitation consid érables. Politique- ment elle impliquerait un abandon important, de la part des communes et des cantons, de leur autonomie et ind épendance en mati ère de tenue des registres des habitants. Enfin, elle ne serait réalisable qu’à moyen ou à long terme tout au plus. Un modèle décentralisé (interconnexion des registres des habitants des communes) serait plus rapide à instaurer et moins coûteux pour la Confédération. Il impliquerait toutefois la mise sur pied d ’une infrastructure correspondante dans les 26 cantons; sa mise en exploitation dans l’ensemble de la Suisse prendrait donc aussi du temps. Il faut aussi savoir que diff érents cantons s ’efforcent déjà d’harmoniser leurs regis- tres. Des progr ès importants en mati ère d’uniformisation des registres des habitants ont aussi été réalisés dans le contexte des mesures prises par la Conf édération lors du dernier recensement de la population. La nécessité et le besoin d ’uniformiser des registres et d’en faire des banques de donn ées iront croissant ces prochaines ann ées, indépendamment de la question du vote électronique. Ces travaux faciliteront aussi la mise en oeuvre du vote électronique. Tout nouveau mod èle pour la tenue des registres des électeurs devra b énéficier du soutien des cantons et des communes. Une d écision pour ou contre un certain modèle dépendra donc avant tout des décisions prises par les cantons. Quelle que soit l ’approche retenue, il faudra prendre en compte les travaux r éalisés dans le cadre de la mise en œ uvre de l ’art. 65, al. 2, de la Constitution. Le Conseil fédéral a inscrit au Programme de la l égislature 1999 –2003 la mise en œ uvre de cette disposition. Le 4 avril 2001, il a d écidé de coordonner le vote électronique avec ces travaux. La Chancellerie f édérale et l’Office fédéral de la statistique (OFS) ont posé les jalons nécessaires. 5.3 Modification du droit 5.3.1 Harmonisation des registres des électeurs L’harmonisation des registres des électeurs présuppose la création d’une base juridi- que suffisante. La nouvelle Constitution conf ère certes à la Conf édération, à l ’art. 65, al. 2, la comp étence de l égiférer sur l ’harmonisation et la tenue des registres officiels, mais uniquement pour rationaliser la collecte. Il y a donc lieu de se deman- der si cette base constitutionnelle suffit aussi pour l ’élaboration, à l ’échelon de la loi, de dispositions en mati ère d ’harmonisation en vue de l ’institution du vote électronique ou si – vu l’objectif légèrement différent – une nouvelle base constitu- tionnelle s’impose. On pourrait renoncer à une nouvelle base constitutionnelle tout au plus si, gr âce à l’harmonisation des registres des habitants à des fins statistiques, toutes les conditions requises en vue de la pr éparation de copies pour le registre des électeurs étaient automatiquement r éunies. L ’harmonisation des registres des électeurs présuppose en tout cas que des mesures ad équates soient prises au niveau des registres des habitants. L’Office fédéral de la statistique prépare actuellement les bases juridiques nécessaires à cet effet.647 5.3.2 Vote électronique Les exigences formelles concernant les votations et les élections ainsi que les r éfé- rendums et les initiatives populaires sont fix ées dans la LDP et l ’ordonnance du 24 mai 1978 sur les droits politiques (ODP; RS 161.11); pour les Suisses de l’étranger, elles le sont par la loi et l’ordonnance sur les droits politiques des Suisses de l’étranger (RS 161.5 et 161.51). Ces actes présupposent bien entendu que les votations et les élections s’effectuent de façon traditionnelle au moyen de bulletins de vote. Certaines dispositions pr évoient aussi d’autres formes de transmission de l ’information. La loi f édérale sur les droits politiques prévoit à l’art. 5, al. 1, à propos de l’exercice du droit de vote , que «les bulletins de saisie d élivrés par les cantons en vue d ’informatiser le d épouillement des scrutins» sont «assimilés» aux bulletins de vote et aux bulletins électoraux offi- ciels. Pour l’élection du Conseil national , cette disposition est encore compl étée par l’instruction selon laquelle «les cantons qui remplacent les bulletins électoraux par des bulletins de saisie» «font parvenir en plus aux électeurs un document où figurent les indications relatives à tous les candidats, la d énomination des listes ainsi que les apparentements et les sous-apparentements» (art. 33 LDP). S’agissant de l’élection du Conseil national et des votations fédérales, «le Conseil fédéral peut autoriser les gouvernements cantonaux à édicter des dispositions dérogeant à la pr ésente loi s ’ils entendent utiliser des moyens techniques nouveaux pour établir les résultats des scrutins. L’utilisation de moyens techniques nouveaux » est toutefois «soumise à l’autorisation du Conseil fédéral» (art. 84 LDP). Pour ce qui est des votations populaires, «le gouvernement cantonal charge les services officiels désignés à cet effet par le droit cantonal (autorit és des communes, cercles ou districts) de communiquer imm édiatement, par t éléphone, par t éléfax ou par tout autre moyen électronique adéquat, les résultats du scrutin au service central cantonal appel é à les recueillir » (art. 5, al. 1, ODP). S ’agissant de la proc édure permettant de soumettre des listes en vue de l ’élection du Conseil national, le Conseil fédéral peut, conform ément à l’art. 8, al. 3, ODP, «exceptionnellement … , sur demande d ûment motivée, autoriser un canton à modifier les formules ». Cette procédure vise avant tout à faciliter la constatation électronique des résultats. Déjà l o r s d e l’élaboration de la LDP, les dispositions sur les moyens techniques avaient été motiv ées express ément par «l’emploi d ’ordinateurs électroniques»8 et sous réserve de l ’autorisation du Conseil f édéral. Cette derni ère devait être donnée «lorsque les moyens techniques qu ’on se (proposait) d ’utiliser (convenaient) et (étaient) suffisamment s ûrs»; ils devaient notamment «permettre de sauvegarder le secret du vote». L’assimilation des bulletins de saisie électroniques aux bulletins de vote et bulletins électoraux officiels lors de la r évision du 18 mars 1994 a été motivée par le fait que «la technique permettant d ’effectuer les scrutins » avait «considérablement évolué depuis la date de l ’entrée en vigueur de la loi sur les droits politiques »9. Le fait est que, par la suite, le traitement électronique des donn ées devait mettre en évidence des possibilit és de rationalisation, de contr ôle et d ’accélération en mati ère de constatation des r ésultats lorsque, pour rempl acer les bulletins de vote et les 8 FF 1975 I 1379 9 FF 1993 III 436s.648 bulletins électoraux classiques, des bulletins de saisie électroniques – tels que ceux qui avaient fait leurs preuves lors des élections au Grand Conseil tessinois d ès 1979 – furent admis pour les scrutins f édéraux, sous r éserve de mesures de contr ôle (problème de la responsabilité). Lors des m êmes efforts de r évision, le Conseil f édéral avait toutefois refus é de proposer déjà une base juridique pour le vote électronique domestique10. Il ajoutait: «Les conditions pour qu ’on l’autorise ne sont pas encore r éunies; il suffit de penser aux problèmes du transfert des donn ées, des abus possibles et surtout de la protec- tion du secret du vote. Nous suivons toutefois de très près l’évolution qui s’esquisse, avec en perspective la possibilité de tester de nouvelles méthodes dans le cadre de la réforme du gouvernement.» 5.3.3 Conclusion a. Les bases juridiques actuelles ne pr évoient la possibilit é de recourir à des moyens électroniques que pour la constatation des r ésultats. S ’agissant de l’exercice du droit de vote par les Suisses de l ’étranger, notamment, quelques lacunes subsistent. Ces lacunes doivent être comblées tout d’abord par des propositions de bases juridiques pour les projets pilotes concern és dans le cadre d ’une r évision de la l égislation f édérale sur les droits politiques, qui a fait l ’objet d ’une proc édure de consultation entre juin et septembre 2001. Le 30 novembre 2001, le Conseil f édéral a soumis un message contenant de telles propositions aux Chambres f édérales. Dès que les modifications l égislatives demand ées seront en vigueur, des projets pilotes sélectionnés pourront aussi être autorisés pour des scrutins fédéraux. b. On ne sait pas encore, à l’heure qu’il est si, apr ès l’harmonisation des regis- tres des habitants à des fins statistiques, d ’autres mesures d ’harmonisation s’imposeront pour l ’uniformisation des registres des électeurs. Le cas échéant, ces dernières nécessiteraient de nouvelles bases constitutionnelles. c. Les votations populaires f édérales sont le plus souvent ex écutées par des autorités cantonales. En cas d ’exécution par voie électronique, des modifi- cations de la l égislation sur la protection des donn ées pourraient s ’avérer nécessaires. 5.4 Projets pilotes C’est dans le cadre de projets pilotes qu ’il convient de tester et d ’évaluer des solutions concr ètes à certains probl èmes techniques et organisationnels, s ’agissant en particulier de la s écurité, de la faisabilit é et de l ’acceptation par la population et de la participation de divers groups à leur r éalisation. Des projets pilotes sont notamment en cours dans les cantons de Gen ève, Neuchâtel et Zurich. Leur int érêt réside aussi dans le fait que chaque canton a choisi une voie diff érente. Les cantons de Neuchâtel et de Gen ève disposent d éjà des bases l égales nécessaires. Le canton de Zurich doit encore les élaborer. 10 FF 1993 III 435649 5.4.1 Le projet pilote genevois Vote électronique Le canton de Gen ève a lanc é un projet pilote concernant le vote électronique. Le premier vote en ligne devrait avoir lieu en 2002. Conception globale d’une administration en ligne Le projet de vote électronique s ’inscrit dans le cadre d ’une conception globale du canton de Genève visant la création d’une administration en ligne; celle-ci comprend aussi d’autres domaines, tels que l ’accès à Internet pour tous et la cr éation de servi- ces interactifs en ligne, un projet pr évoyant la mise en place d ’un guichet universel destiné à accroître la qualit é des services administratifs et la cr éation d’un «Intranet Etat» pour faciliter la communication interne et renforcer le service public. Gen ève se prête particulièrement à un tel projet pilote, et cela pour trois raisons: premi ère- ment, la législation cantonale autorise le Conseil d’Etat à introduire à titre d’essai un procédé électronique; deuxièmement, le vote par correspondance – utilisé par 90 % des votants – y est très largement répandu et, troisièmement, le registre des électeurs de ce canton est déjà centralisé et informatisé. Identification au moyen d’un code secret et de l’année de naissance Pour identifier les votants, maintenir le secret du vote et en garantir la s écurité, le canton de Gen ève a choisi une proc édure qui se rapproche le plus possible des expériences réalisées avec le vote par correspondance et qui ne repr ésente donc pour l’électorat qu ’une extension dudit vote qu ’il conna ît d éjà bien: l ’identification du votant s’effectuera à l’aide d’un mot de passe imprim é sur le mat ériel de vote dans une zone cach ée. L’électeur qui souhaite voter en ligne devra gratter ce cache pour faire apparaître son code et pourra ainsi acc éder – à condition d’indiquer encore son année de naissance – au système de vote électronique, où il pourra voter au moyen d’un «bulletin de vote électronique». Il ne sera pas possible de voter une seconde fois. Ce syst ème rendra superflues toute annonce pr éalable à l ’administration de même que la gestion co ûteuse des codes d ’identification. En outre il permettra à tous, dès le début, de voter par voie électronique. Il est pr évu de remplacer ultérieu- rement l’identification au moyen d ’un code secret par une cl é électronique ou une carte électronique. Conservation des suffrages dans une «urne électronique» Les «bulletins de vote » «déposés» en ligne seront conserv és ind épendamment du registre des électeurs, dans une urne électronique, qui sera en fait un fichier crypt é. La cl é permettant d ’y acc éder sera en possession des personnes qui contr ôlent le dépouillement du scrutin pour le compte des électeurs. L’urne électronique ne sera vidée qu ’au moment du d épouillement. Son contenu viendra s ’additionner aux suffrages exprimés par correspondance et dans les bureaux de vote. Procédure simple pour empêcher que des électeurs votent deux fois Lorsque le code sur une carte de légitimation n’est plus masqué, la qualité d’électeur devra être contr ôlée au bureau de vote, ce qui permettra d ’empêcher qu ’une personne ayant vot é en ligne vote une seconde fois. Le dernier d élai pour voter en ligne sera le samedi midi avant la votation; ensuite, il ne sera plus non plus possible de voter par correspondance.650 Introduction après un essai concluant La première étape du projet consistera en une «opération à blanc» dans des condi- tions aussi proches que possible de la r éalité. Celle-ci aura lieu en milieu scolaire dans le cadre de la formation civique et en marge d ’une prochaine votation f édérale et cantonale. En cas de succ ès, le vote électronique pourra être introduit officielle- ment. 5.4.2 Projet pilote neuchâtelois Toutes les prestations disponibles dès le début Les projets neuchâtelois en matière d’exercice des droits politiques par voie électro- nique et de signature électronique s’inscrivent dans un projet plus g énéral visant la création d ’un guichet virtuel unique. Etant donn é les infrastructures existantes et l’intense collaboration entre le canton et les communes, le canton de Neuch âtel a décidé d’offrir, dès le d ébut, la plupart des prestations li ées au vote électronique, à savoir: – le vote électronique lors des votations aux plans communal, cantonal et fédéral; – le vote électronique lors des élections aux plans communal (Conseil communal), cantonal (Grand Conseil, Conseil d ’Etat et Conseil des Etats) et fédéral (Conseil national); – la signature électronique d ’initiatives et de demandes de r éférendum aux plans communal et cantonal. Votations et élections dès la fin de 2002 Dès la fin de 2002, il devrait être possible de voter en ligne lors de votations et d’élections aux plans cantonal et communal. Le vote électronique est con çu de manière à compléter les deux systèmes de vote existants (vote par correspondance et vote traditionnel aux urnes). Il doit ouvrir une ère nouvelle et permettre de voter indépendamment du lieu et de la distance. Signature électronique dès la fin de 2002 Le projet de signature électronique est un peu moins ambitieux que le vote électro- nique. Grâce à la signature électronique, les demandes de r éférendum et les initia- tives pourront être signées manuellement ou en ligne. Le contr ôle formel rel èvera toujours des autorit és communales neuchâteloises. Cette nouvelle prestation devrait être offerte dès la fin de 2002. Collaboration étroite entre le canton et les communes Les projets neuchâtelois concernant l’exercice électronique des droits politiques et la signature électronique reposent certes sur une organisation d écentralisée du vote au niveau des 62 communes du canton, mais aussi, dans le domaine informatique, notamment en matière de gestion des registres des habitants et des infrastructures de communication (r éseau informatique, site Web et Intranet), sur une collaboration étroite entre le canton et les communes:651 – 55 communes sont raccord ées au r éseau informatique neuch âtelois. Les activités administratives pour 98 % de la population peuvent donc s ’effec- tuer en ligne. – 58 communes utilisent les applications g érées par le service informatique de la ville de Neuchâtel, ce qui correspond à 93 % de la population (4 commu- nes, dont celle du Locle, ont leur propre système). – Le canton de Neuchâtel dispose d’une banque de données centrale contenant des donn ées personnelles mises à jour chaque soir sur la base de fichiers provenant des communes raccord ées ou de disquettes dans le cas des communes non raccordées. – Les trois principaux centres informatiques du canton – le Centre électro- nique de gestion de la ville de Neuch âtel, le Service informatique communal de La Chaux-de-Fonds et le Service cantonal du traitement de l ’information – ont décidé conjointement en 2001 de cr éer un guichet virtuel unique pour tous les habitants. Vote au guichet virtuel au moyen d’un mot de passe Le vote électronique sera une prestation parmi d ’autres offertes par le guichet virtuel. L’électeur souhaitant voter par voie électronique devra d ’abord obtenir les droits d ’accès généraux au guichet virtuel; sur demande et apr ès avoir prouv é son identité, l’internaute ayant le droit de vote obtiendra un code d ’accès et un mot de passe. Ce procédé s’apparente au système actuel du télébanking. Vote moyennant un simple code secret supplémentaire Lors de chaque scrutin, un registre central des électeurs sera d ’abord créé. Chaque électeur se verra ensuite attribuer, sur la base de ce registre, un code confidentiel unique, qu ’il recevra en m ême temps que le mat ériel de vote. Pour voter en ligne, l’internaute devra prouver son identit é au guichet virtuel au moyen du code d ’accès et du mot de passe et ensuite acc éder à la transaction «vote électronique». Pour le vote proprement dit, il devra indiquer en outre son code secret unique. Il sera possible de voter en ligne jusqu ’au samedi à minuit. Les suffrages exprim és seront enregistrés dans une urne électronique crypt ée. Sur la base du registre central des électeurs, des suffrages exprim és en ligne et des cartes de l égitimation remises (par correspondance ou dans les bureaux de vote), on s ’assurera que chaque électeur n’a voté qu ’une fois. Lors du d épouillement, les suffrages exprim és par voie électro- nique seront additionnés aux autres. Mesures de sécurité Les mesures de sécurité suivantes, notamment, sont prévues: – séparation stricte entre les différentes données (aucune traçabilité); – confidentialité absolue des r ésultats des votations et des élections par le cryptage de tous les suffrages; – accès sécurisé au guichet virtuel moyennant indication du nom, d ’un mot de passe et d ’une s équence de chiffres ou d ’une carte électronique. Avant l’obtention de la clé d’accès, il faudra faire une demande officielle ou signer un contrat de coopération fixant les droits et les obligations des deux parties;652 – sécurité supplémentaire lors du vote grâce à l’utilisation d’un code personnel et confidentiel; – tests pr éalables des solutions sur un échantillon de la population (issu des administrations cantonales et communales); – contrôle externe des programmes informatiques, de la s écurité de l ’environ- nement informatique et de la sécurité de l’accès aux applications; – installation de pare-feux à différents niveaux; – information de la population par les m édias, le guichet virtuel et les documents concernant chaque votation ou élection. 5.4.3 Projet pilote zurichois Procédure de vote électronique malgré des structures décentralisées Le projet pilote zurichois vise à instaurer, durant les ann ées 2001 à 2003, un système électronique pour les votations et les élections. Le canton de Zurich entend ainsi prouver que, même en ayant des structures décentralisées comme la plupart des autres cantons, il peut mettre en place un syst ème aussi vaste. La première tâche qui s’impose consiste à créer un registre cantonal des électeurs. La difficulté réside dans le fait que ce canton pr ésente une organisation particuli èrement d écentralisée. Il comprend de toutes petites communes comptant moins de deux cents électeurs, mais aussi la ville de Zurich avec ses 216 000 électeurs. A cela s’ajoute le fait que chaque commune utilise son propre syst ème informatique et g ère son propre registre des habitants ou des électeurs sur des systèmes différents. Registre des électeurs décentralisé tenu par le canton Le registre cantonal des électeurs permet de voir les tableaux des banques de données des communes, regroup és au niveau du canton ( «view»). Ce registre est tenu par le canton de Zurich, les communes sont charg ées de fournir les donn ées et de les mettre régulièrement à jour, et elles en sont aussi propri étaires. Il ne s’agit pas d’un registre de l ’habitant centralis é; un tel registre serait certes souhaitable, mais difficilement réalisable au plan politique. Mise à disposition et entretien d’un système de vote électronique par le canton Le canton met à disposition un syst ème électronique pour les élections et les votations; il assure la gestion et la maintenance de ce syst ème et de ses composants. En outre il acquiert, installe et exploite les composants centraux du syst ème et les systèmes informatiques n écessaires au fonctionnement des proc édures de vote électroniques (votations et élections). Code d’accès et code-barres pour avoir le droit de voter Avant chaque votation ou élection, un registre des électeurs virtuel est cr éé. Un registre des électeurs virtuel est une banque de donn ées qui est recr éée à partir du registre des habitants lors de chaque votation ou élection. Chaque électeur re çoit alors un code num érique g énéré automatiquement, qui sert de cl é d ’identification. Le code num érique sert de code d ’accès au syst ème de vote électronique. Il est imprimé sur la carte de légitimation, en même temps qu’un code-barres, qui est aussi fourni par le syst ème. Lors du vote par correspondance ou du vote traditionnel aux653 urnes, on s’assure, à l’aide du code-barres, que la personne n’a pas déjà voté; si c’est le cas, le suffrage est nul ou la carte de l égitimation est retir ée à la personne au bureau de vote. Comme, dans le canton de Zurich, ce sont les communes qui sont chargées du d épouillement des r ésultats des votations et des élections, il faut qu’elles disposent des appareils n écessaires, qu ’elles aient acc ès aux donn ées pertinentes du registre virtuel des électeurs et qu ’elles re çoivent les donn ées des suffrages électroniques. Système de vote polyvalent Le canton de Zurich est le seul des trois cantons pilotes à mettre sur pied un système de vote adapt é à tous les terminaux actuellement commercialis és, tels que les ordi- nateurs personnels, les t éléviseurs, les t éléphones portables, les organiseurs, etc. La configuration du syst ème, l’organisation structurelle et l ’organisation fonctionnelle tiendront compte de cette diversité. 6 Coûts et avantages 6.1 Investissements nécessaires à court terme A court terme, l ’introduction des applications du vote électronique nécessitera sans aucun doute des investissements importants. A l ’heure actuelle, on ne peut toutefois qu’estimer les coûts de l’opération. D’une part, les d éveloppements techniques dans le domaine de l ’informatique et de la communication électronique sont difficiles à évaluer. D ’autre part, les conditions techniques et les infrastructures disponibles devraient s’améliorer avec le temps. En 2010 il ne devrait plus y avoir beaucoup de communes ne disposant pas d ’outils informatiques et de moyens de communication électroniques. Cette évolution vers une informatisation compl ète des structures administratives devrait aussi influer favorablement sur les co ûts, des infrastructures supplémentaires requises pouvant, le cas échéant, être développées sur la base des infrastructures existantes. Il est toutefois aussi difficile de quantifier de telles économies que celles dues à l’érosion des prix que l ’on constate, depuis plusieurs années, dans le domaine des composants électroniques. Pour ces motifs, le groupe de travail de la Chancellerie f édérale a établi deux estimations de co ûts oppos ées en rapport avec l ’introduction des syst èmes de vote électronique. Alors que l ’estimation maximale se fonde sur des communes et des bureaux de vote d épourvus de toute infrastructure, l ’estimation minimale table sur l’existence pr éalable d ’infrastructures. En outre les deux mod èles divergent aussi quant à la configuration du mat ériel («hardware»). Si l’estimation maximale se base plutôt sur le type «client lourd » («fat client») (chaque utilisateur externe disposant d’un ordinateur complet dot é d’un système d’exploitation et d ’applications locales qui communiquent avec un serveur), l ’estimation minimale se fonde sur le principe du «client proche » ( «thin client ») (l’application s ’effectuant sur le serveur, l’utilisateur ne poss édant pas d ’applications et étant simplement reli é à un serveur sur lequel se d éroulent les op érations qu ’il effectue, toutes les saisies et les commandes étant retransmises par un r éseau). Ce deuxi ème syst ème pr ésuppose beaucoup moins de mat ériel informatique et pour ainsi dire aucun logiciel chez le client. Dans ce dernier cas, les co ûts seraient donc particuli èrement faibles pour ce qui est de la p ériphérie, et la plus grande partie des frais de mat ériel et de logiciel654 concerneraient le serveur. Le tableau 4 indique les co ûts d’investissement, d’exploi- tation et de maintenance estimés pour les différentes solutions envisagées. L’estimation maximale (620 millions de francs) et l ’estimation minimale (400 mil- lions de francs) sont fond ées sur l ’hypothèse selon laquelle quatre scrutins en moyenne seront organis és chaque ann ée, le nombre de communes ne changera pas considérablement et le nombre de bureaux de vote par commune aura tendance à décroître (du fait des nouvelles possibilit és offertes aux électeurs, ils seront toujours moins nombreux à se rendre aux urnes). Des baisses de co ûts pourraient d écouler de l ’exploitation de connaissances et d’expériences r ésultant de la mise en place – actuellement en cours dans l ’admi- nistration fédérale, les cantons et les organisations priv ées – d’infrastructures pour l’utilisation de signatures électroniques (infrastructure à clé publique ICP). Tableau 4 Coûts totaux liés à l’introduction du vote électronique pour les dix premières années (estimations) En millions de francs Maximum Minimum Coûts pour 3000 communes Frais d’investissement uniques 22.50 0.00 Frais annuels récurrents cumulés sur dix ans 135.00 51.00 Coûts supplémentaires par scrutin cumulés sur dix ans 300.00 300.00 Total pour 3000 communes 457.50 351.00 Coûts pour 26 cantons Frais d’investissement uniques 29.12 2.86 Coûts annuels récurrents cumulés sur dix ans 76.18 0.44 Coûts supplémentaires par scrutin cumulés sur dix ans 30.28 21.00 Total pour 26 cantons 135.58 24.30 Coûts pour la Confédération Frais d’investissement uniques 2.10 1.35 Coûts annuels récurrents cumulés sur dix ans 5.33 4.28 Coûts supplémentaires par scrutin cumulés sur dix ans 18.84 18.50 Total pour la Confédération 26.27 24.13 Coûts totaux à la charge des pouvoirs publics (estimation) Pour 3000 communes 457.50 351.00 Pour 26 cantons 135.58 24.30 Pour la Confédération 26.27 24.13 Total des coûts totaux à la charge des pouvoirs publics pour les dix premières années (estimation) 619.35 399.43655 6.2 Economies potentielles à long terme L’introduction du vote électronique, loin de n ’engendrer que des co ûts, permettra aussi de r éaliser des économies. L’exploitation extensive de bureaux de vote pour- rait ainsi être rationalis ée, et les électeurs pourraient renoncer au mat ériel de vote qui leur est envoy é pour le vote par correspondance. A long terme, des économies substantielles pourraient aussi être réalisées s’agissant du contr ôle des signatures et de la qualit é d ’électeur, du d épouillement du scrutin et du contr ôle des listes de candidats. Pendant des d écennies, les économies purement financières risquent toutefois d ’être inférieures aux co ûts totaux estim és. Des estimations du groupe de travail de la Chancellerie fédérale prévoient un potentiel d ’économies annuel de 15 millions de francs pour l ’ensemble des pouvoirs publics. Ces économies devraient avoir des effets tout au plus dans vingt ans. Le potentiel d ’économies le plus important r éside dans l’automatisation des attestations de la qualité d’électeur. Lorsqu’on compare les coûts et les avantages, il faudrait tenir compte du fait que les mécanismes de sécurité serviront non seulement au vote électronique mais aussi au commerce électronique. Les co ûts liés à la s écurité ne devront pas être supportés à chaque fois. Il ne serait donc guère judicieux que chaque domaine assume à nouveau ces coûts d’investissement généraux en faveur de la s écurité. Si ce sont les pouvoirs publics qui doivent les prendre à leur charge, on peut imaginer qu ’ils utiliseront aussi ces investissements pour leurs propres mécanismes de décision. 6.3 Coûts indirects La mise en place du vote électronique entraînera d’autres coûts, indirects, tant pour les organismes étatiques que pour les tiers: Le vote électronique créera aussi une demande de nouvelles prestations dans la vie politique, qui n écessiteront d ’importantes ressources humaines et financi ères. De plus en plus, la Conf édération, les cantons, les communes, les partis et les asso- ciations devront informer et communiquer sous forme électronique, en plus des informations conventionnelles qu ’ils donnent d éjà. Des co ûts suppl émentaires résulteront de la nécessité de présenter les informations en ligne de fa çon attrayante, bien que les pages d ’accueil n’aient qu’une durée de vie de quelques semaines. La «clientèle» étant réduite, ces frais suppl émentaires risquent d ’être, proportionnelle- ment, encore bien plus élevés pour les scrutins cantonaux et communaux que pour les campagnes pr écédant les votations f édérales. Les comit és de partisans et d’opposants intervenant dans le cadre des campagnes électorales auront, s ’il existe parallèlement différentes possibilités de vote (se rendre aux urnes, voter par corres- pondance et voter en ligne), des d épenses suppl émentaires li ées à la publication d’informations en ligne. Ces dépenses risquent d’être d’autant plus importantes qu’il apparaîtra techniquement possible et politiquement n écessaire d ’adapter r égulière- ment les arguments avancés à l’évolution du débat public.656 7 Suite des travaux et calendrier Parallèlement aux projets pilotes, l ’élaboration d ’un registre des électeurs f édéral doit avoir la priorit é absolue, car sinon, la r éalisation d’un système de vote électro- nique n’est pas possible. Cette élaboration doit avoir lieu en deux étapes: a. harmonisation des registres communaux des habitants et des électeurs conformément aux prescriptions fédérales; b. élaboration d ’un registre des électeurs f édéral électronique – r éel ou entièrement ou partiellement virtuel. Conformément aux étapes prévues au ch. 5.1, les priorit és suivantes devront ensuite être respectées: a. Mise en place d ’un système électronique pour les votations; b. Mise en place d ’un système électronique pour les élections; c. Mise au point de proc édures permettant de signer des initiatives et des demandes de référendum sous forme électronique (signature électronique). La cr éation d ’une signature électronique fait d éjà l ’objet de discussions au plan fédéral dans d’autres contextes (cf. p. ex. avant-projet de loi f édérale sur la signature électronique (LFSél), projet de loi f édérale sur les services de certification dans le domaine de la signature électronique (SCS él), FF 2001 5458 ss, projet de loi fédérale sur le Tribunal fédéral, FF 2001 4076 ss). Parallèlement à la mise en place des syst èmes électroniques pour les votations et les élections, les offres des autorit és en matière d’information (guichet virtuel, adminis- tration en ligne, publication de textes officiels sur Internet, instructions, etc.) doivent être développées et adaptées. Nous recommandons donc l ’observation du calendrier suivant pour les prochaines étapes devant permettre l’exercice électronique des droits politiques: Calendrier 2002 Examen du rapport par les Chambres; r évision de la LDP concernant la base légale des projets pilotes; 2003 Evaluation des r ésultats des d élibérations; élaboration du projet, éva- luation des solutions possibles; projets pilotes genevois, neuch âtelois et zurichois; 2004 Evaluation de tous les projets pilotes; esquisse d ’une solution; avant- projet des modifications l égislatives en vue de l ’harmonisation des registres des électeurs; procédure de consultation aupr ès des cantons, des partis et d’autres organisations intéressées; 2005 Evaluation de la proc édure de consultation, choix de solutions, message aux Chambres fédérales. C’est la mise en oeuvre subs équente des modifications l égales à tous les échelons étatiques qui devrait prendre le plus de temps et n écessiter le plus de ressources humaines et financi ères. On peut d éjà dire aujourd ’hui que la mise au point de l’exercice électronique des droits politiques constitue un projet extr êmement ambitieux, qui nécessitera beaucoup d’endurance.657 8 Conclusions – tour d’horizon politique 8.1 Le contexte technologique et sociétal est en pleine évolution La mise en place du vote électronique doit être jugée à la lumière de l ’évolution de la technique et de la soci été, à laquelle nous assistons aujourd ’hui. Il est certes difficile de pr évoir cette évolution dans le d étail; à peine a-t-on fait des pronostics, qu’ils sont d éjà dépassés. Les exp ériences de ces derni ères années prouvent cepen- dant une chose: ce qui n ’est encore qu ’à peine imaginable aujourd ’hui ira peut- être déjà de soi demain. En quelques ann ées seulement, des instruments tels qu ’Internet ou la t éléphonie mobile sont devenus des moyens de communication et de trans- action universels, dont le monde des affaires et les particuliers ne pourraient plus se passer. L’utilisation d’Internet par les t éléphones mobiles est en pleine expansion et pourrait bient ôt se g énéraliser. En outre la technique ne cesse de d évelopper des instruments et des programmes plus conviviaux. L’attitude de la soci été face aux nouvelles techniques de communication évolue au même rythme. Les individus s ’adaptent et leur comp étence technique va croissant. La ma îtrise de ces nouveaux instruments évolue en l ’espace d ’une g énération d’élèves: en six ans, des outils tels que l ’ordinateur personnel, alors consid érés comme des appareils sp éciaux en la possession de quelques-uns, sont devenus des instruments quotidiens à la portée de tous pour les loisirs, les études et la vie profes- sionnelle. Toute d écision concernant le vote électronique devra aussi tenir compte de cette évolution fulgurante des comportements. 8.2 Le vote électronique est une chance Le vote électronique est une chance pour la d émocratie suisse. Il offrira aux citoyens une nouvelle forme d’accès à la politique et pourra ainsi les inciter à s’impliquer da- vantage. En outre il permettra aux citoyens – notamment aux Suisses de l ’étranger – de participer plus aisément à la vie politique. Si le vote électronique est une chance pour la Suisse, c ’est cependant aussi parce que notre pays dispose de nombreux avantages comparatifs au plan international: la Suisse est un pays de haute technologie, dont la population peut ais ément accéder aux moyens de communication pr écités, et avec lesquels elle est donc d éjà bien fa- miliarisée. Conform ément à sa conception de la d émocratie, les électeurs doivent pouvoir influer aussi simplement et directement que possible sur des d écisions poli- tiques, et les autorit és doivent être proches des citoyens et pratiquer la transparence à leur égard. Les votations et les élections étant fréquentes dans notre pays, cela vaut la peine de créer des infrastructures techniques à cet effet. 8.3 La sécurité technique: un préalable indispensable Pour que chacun puisse avoir confiance dans le fonctionnement des votations, élections et r écoltes de signatures par voie électronique, il faut que la s écurité soit garantie à tous égards. Il faut élaborer et tester des normes et des syst èmes de sécurité, qui font encore d éfaut à l’heure actuelle. C ’est là un immense d éfi techni- que. Il faudra suffisamment de temps pour le relever si on ne veut pas que le projet658 d’introduction du vote électronique échoue. Aujourd ’hui il n ’existe pas de normes de qualité et de s écurité fédérales régissant les applications informatiques sensibles concernant des syst èmes de vote. L ’Etat n ’est toutefois pas seul à avoir de tels problèmes de sécurité, et sur le plan technique, il ne devra pas les r ésoudre tout seul. Il pourra s ’inspirer de solutions auxquelles travaillent l ’économie et la science. En outre, la soci été n ’en est pas à ses premiers balbutiements en la mati ère; en effet, l’utilisation de proc édures de communication et de transaction électroniques est largement répandue dans beaucoup de secteurs économiques et parmi les autorités. 8.4 Les responsables politiques devront répondre à des questions et prendre des décisions Le vote électronique ne peut consister en un simple enrichissement d ’un syst ème fonctionnant pour le reste de mani ère inchang ée. Il influencera et modifiera sen- siblement les processus d émocratiques et la culture politique. Les responsables politiques devront prendre position, d éfinir des conditions-cadre et prendre des mesures pour éviter toute dérive. Le choix des mesures de s écurité nécessitera aussi des d écisions politiques. L ’introduction du vote électronique entra înera, le cas échéant, aussi d ’importantes adaptations l égislatives. Les questions suivantes, notamment, nécessiteront un débat politique: a. Comment faire en sorte que personne ne soit désavantagé? L’introduction de proc édures électroniques pour l ’exercice des droits politiques pourrait d ésavantager les personnes qui n ’y ont pas acc ès. Les responsables poli- tiques devront faire tout leur possible pour que le vote électronique ne creuse pas encore le foss é num érique et qu ’aucun groupe de population ne soit pr étérité. Le vote électronique ne doit pas se substituer aux procédures de vote conventionnelles. b. Comment parer au risque de dérive vers une démocratie «instantanée»? L’utilisation de moyens électroniques peut accélérer et faciliter l ’exercice des droits politiques. En m ême temps, elle pr ésente un risque de d érive vers une d émocratie «instantanée»: la fronti ère entre les votations populaires contraignantes et les son- dages d’opinion non contraignants pourrait s ’estomper; des d écisions impopulaires pourraient être sans cesse remises en question par de nouvelles propositions de la même teneur. Les citoyens finiraient par renoncer à participer aux d écisions politiques. Or, pour la l égitimité des décisions issues de la d émocratie directe, il est essentiel que le processus de d écision se déroule sous la forme d ’un dialogue et que les diverses étapes fassent l’objet d’un débat nourri. Tout cela prend du temps, mais diminue aussi le risque d ’une réaction excessive et irr éfléchie de m ême que d ’une législation erratique et instable. Le monde politique devra songer à prendre des mesures contre de telles cons é- quences. Comment le statut particulier des votations pourra-t-il être sauvegardé par rapport aux simples sondages d ’opinion non contraignants, si les votations ont lieu par voie électronique? Comment l ’exercice des droits politiques peut-il être r égle- menté de mani ère à ce que les processus de d écision d émocratiques continuent à fonctionner? Il faudra peut- être envisager de nouvelles formes rituelles du vote électronique, qui mettront en évidence l’importance de la proc édure de d écision de l’Etat. Les quorums et les d élais de r écolte des signatures pour les demandes de référendum et les initiatives populaires devront peut-être aussi être revus.659 Ajoutons encore que, lors de la simplification du vote par correspondance dans les années 90, pour ainsi dire aucune attention n ’avait été accord ée aux questions concernant la formation de la volont é politique et le pouvoir d ’intégration sociétal des d écisions de d émocratie directe prenant la forme de rituels. Les travaux conceptuels sur le vote électronique peuvent être con çus comme un moyen de rattrapage. c. Quels gains peut-on escompter – combien peut-on raisonnablement dépenser? Les responsables politiques devront d écider combien d ’argent peut être consacré à l’introduction du vote électronique. Cela pr ésuppose aussi une d écision quant à l’estimation des gains immat ériels pour la d émocratie et quant à la meilleure fa çon pour l ’Etat de r épondre à l ’évolution de la technique et de la soci été. Les co ûts seront dans tous les cas tr ès élevés (cf. les estimations au ch. 6), et les gains finan- ciers ne pourront être estimés que dans des d écennies, sans compter le fait qu ’ils resteront certainement modestes. L ’introduction du vote électronique entra înera en outre des co ûts: l ’Etat devra mettre à la disposition des citoyens des informations et des prestations d ’assistance électroniques suppl émentaires. Il incombera aux responsables politiques de d écider à combien peuvent s ’élever les d épenses finan- cières nécessaires pour réaliser des gains immatériels difficilement chiffrables. d. Comment évaluer les effets du vote électronique pour les groupements politiques? La mise en place du vote électronique touchera encore d ’autres acteurs sur la sc ène politique. Les partis et les comit és engagés dans des campagnes pr écédant les vota- tions seront sollicit és davantage tant sur le plan organisationnel que financi èrement et en matière de personnel, notamment aussi du fait que les campagnes électorales et celles précédant les votations se d éroulent parallèlement à divers niveaux. Ces cam- pagnes deviendront peut- être plus co ûteuses. Il se peut que le vote électronique affaiblisse les possibilit és d’influence de certains partis. Dans quelle mesure faut-il contrer de telles évolutions? Dans quelle mesure les frais supplémentaires incombant aux partis et aux comit és peuvent-ils être acceptés, dans quelle mesure des groupe- ments disposant de faibles moyens risquent-ils d’être encore plus désavantagés, dans quelle mesure de tels d ésavantages doivent-ils être compens és? Les groupements politiques devront décider quelle position ils entendent adopter face à de tels effets. e. Comment évaluer la virtualisation de la controverse politique? Avec l’introduction des nouveaux m édias, les votations populaires et les élections, mais aussi les r écoltes de signatures concernant des initiatives populaires et des demandes de r éférendum se d érouleront de plus en plus à l ’écart de la vie sociale faite d’échanges de vues et de controverse. 80 % de la communication entre indi- vidus s ’effectue de fa çon non verbale. Ce type de communication risque donc de disparaître en bonne partie. La politique peut-elle s ’en passer? Comment entend-elle compenser cette perte? f. Comment peut-on garantir la sécurité du vote électronique? Même si de nombreux éléments de la s écurité du vote électronique doivent être assurés par des mesures techniques, le monde politique devra tout de m ême prendre des d écisions de principe: il devra d éfinir la gestion des risques au plan global et en assumer la responsabilit é: quelle s écurité et à quel prix? Selon les estimations actuelles, des questions politiques joueront in évitablement un r ôle majeur à cet660 égard. Comme on le sait, plus on laisse un large cercle de personnes acc éder sur une longue dur ée à un syst ème, plus ce syst ème risquera d ’être attaqu é. Il est évident qu’un syst ème est beaucoup moins vuln érable s ’il n ’est accessible que quelques semaines (et non quelques mois). Plus un processus de d écision dure – par exemple une votation ou la r écolte de signatures pour une initiative populaire ou une demande de r éférendum – plus le secret et la s écurité du vote risquent d ’être compromis, et plus les mesures de protection contre de tels dangers seront co û- teuses. Cela pourrait signifier que, pour des raisons de s écurité, il serait pr éférable de raccourcir les d élais impartis pour la r écolte des signatures plut ôt que d’augmenter le nombre de signatures requises. Mais une telle mesure pourrait à nouveau désavantager ceux qui n’ont pas accès aux moyens électroniques ou qui ne veulent pas les utiliser. Le monde politique est-il pr êt à lier l’exercice des droits politiques à un raccourcis- sement des délais impartis pour le vote et la r écolte de signatures pour les initiatives populaires et les demandes de r éférendum? Des questions analogues pourraient se poser en rapport avec les scrutins populaires. Faudrait-il, pour des raisons de s écu- rité, envisager des délais nettement plus courts pour le vote électronique que pour le vote par correspondance et le vote traditionnel dans les bureaux de vote? g. Conclusion L’introduction du vote électronique requiert des mesures de s écurité de grande ampleur et entra înera des co ûts élevés. Pour savoir si le projet vaut la peine d ’être poursuivi, il faudra voir quelle forme concr ète prendra le vote électronique et comment sera évalué son apport à la r éalisation des objectifs supr êmes de la démocratie suisse. Ce sont là des décisions politiques. Le Conseil f édéral espère que le débat sur le présent rapport donnera de précieuses impulsions et qu’il en ressortira un consensus sur les exigences politiques auxquelles devra satisfaire le vote électro- nique dans une démocratie semi-directe. 8.5 La demande sera décisive Le vote électronique devra lui-m ême faire ses preuves sur le march é. C ’est son utilisation par les citoyens qui d éterminera s ’il est judicieux ou non. Les respon- sables politiques devront r éfléchir comment ils pourraient favoriser son usage, par exemple en élaborant des consignes et en mettant à disposition, à temps, des terminaux accessibles à tous. Il n ’est cependant pas question qu ’ils pr évoient des «récompenses» pour ceux qui l ’utilisent. Le fait est que la Suisse dispose de nombreuses autres possibilit és de vote conviviales (l ’électeur peut se rendre aux urnes, voter par correspondance sans devoir en faire la requ ête et – dans certains cantons – sans devoir affranchir l ’enveloppe, voter par anticipation, et en plus – dans certains cantons – voter par procuration ou voter au moyen d ’une urne d’hôpital ou d’une urne itinérante). 8.6 Procédure par étapes La complexité de la t âche et l’importance du problème de la s écurité requièrent une procédure par étapes minutieusement conçue:661 a. Harmonisation des registres des électeurs La tâche prioritaire consiste à harmoniser les registres des électeurs, car sinon, le vote électronique ne pourra pas être concrétisé judicieusement au plan suisse. Cette tâche doit en soi être accomplie ind épendamment du vote électronique. Pour des raisons liées à l’histoire de notre pays et au f édéralisme, cela fait 153 ans que cette question est en suspens. Aujourd’hui, si le projet échoue, ce serait plutôt à cause des coûts élevés qu ’il implique qu ’en raison de l ’opposition des communes et des cantons qui pourraient craindre un moins bon fonctionnement du syst ème. Cela étant, le but de l’instauration du vote électronique ne doit pas être perdu de vue dans le cadre des efforts visant à uniformiser les registres des électeurs. Soucieux d’atteindre ce but plus éloigné, le Conseil fédéral estime qu’il est juste de s ’attaquer prioritairement et sans tarder à l ’harmonisation des registres des habitants et des électeurs, au-del à des fins statistiques. Cette t âche à elle seule prendra plusieurs années. Elle apportera toutefois aussi des avantages et permettra d ’exploiter des synergies (notamment pour les travaux de r ecensement de la population) indépendamment de la mise en place concrète du vote électronique. b. Projets pilotes Parallèlement à l ’harmonisation des registres des habitants et des électeurs, il conviendra, dans diff érents cantons, de mener des projets pilotes de vote électro- nique, qui r évéleront les probl èmes qui se posent. Ils viseront une solution au plan fédéral impliquant un risque calculé. Dans l’intervalle, l’évolution de la technique se poursuivra, de sorte que de nombreux probl èmes en suspens seront petit à petit réglés. Ainsi, les risques, qui sont encore consid érables à l ’heure actuelle, seront successivement réduits. Les partis politiques peuvent eux aussi utiliser les ann ées qui nous s éparent de la mise en œ uvre du vote électronique pour trouver des r éponses et des solutions aux questions qui les concernent. Une telle proc édure tient aussi compte des avertissements en mati ère de s écurité contenus dans les diff érents rapports d ’experts sur la mise en place du vote électro- nique aux Etats-Unis. c. Conclusion Si, au cours de la prochaine l égislature, la premi ère étape (création des bases juri- diques n écessaires à l ’harmonisation g énérale des registres des habitants et des électeurs) est mise en chantier sans tarder, le vote électronique pourra être r éalisé dans les meilleurs d élais, dans un esprit prospectif mais non moins empreint de modération.662 Glossaire de termes techniques asymétrique (cryptographie) /G197cryptographie Authenticité = une personne physique, une information ou une proc édure sont réputées authentiques lorsque la preuve peut être faite qu’elles sont identiques avec une personne, une information ou une procédure connues d’une autre source Authentification = examen de l ’authenticité d’une personne, d’une information ou d’une procédure. Dans le cadre des technologies de la communication, l’authentification sert à vérifier que l’information provient bien de la source indiquée. Pour ce faire, on a généralement recours aux techniques de cryptage des infrastructures à clef publique (cryptographie asymétrique /G197 cryptographie) carte à puce (angl. smart card) = carte en plastique de la taille d ’une carte de crédit, comportant une puce électronique stockant des données et exécutant des programmes simples carte CD = CD-Rom en format carte de visite qui permet de stocker jusqu’à 100 MB; en option, peut être muni d’une puce ou d’une piste magnétique carte SIM = en anglais «Subscriber-Identity-Module-Card»: dans un téléphone mobile, support de données stockant les données personnelles et le NIP de l’utilisateur. La carte SIM permet l’accès au réseau d’un fournisseur de téléphonie mobile cheval de Troie = programme autonome à fonction destructrice cachée. Dans le système d’exploitation d’un ordinateur, il passe souvent inaperçu; il peut ouvrir l’accès à un serveur, détruire des données importantes ou lire des mots de passe Client = ordinateur (p. ex. station fixe ou appareil portable) qui utilise les données, les ressources ou les périphériques d’un serveur client lourd (angl. fat client) = ordinateur complet dot é d’un système d’exploitation et d’appli- cations locales, communiquant avec un serveur (/G197 thin client) client proche (angl. thin client) = ordinateur à capacités réduites relié par réseau à un serveur. Il s’agit pour l’essentiel d’une unité de saisie, le serveur exécu- tant les applications cryptographie (symétrique / asymétrique) = transformation de donn ées à l’aide d’algorithmes mathémati- ques dans le but de les rendre illisibles pour les personnes non autorisées. Pour des raisons de sécurité, la procédure est modifiée par une clef dans chaque cas particulier. La procédure est dite symétrique lorsque la même clef est appliquée lors du cryptage et du décryptage. Elle est dite asymétrique lorsque les clefs diffèrent: le cryptage intervient à l’aide d’une clef publique, et le décryptage au moyen d’une clef secrète (clé privée) connue du seul destina- taire de l’envoi663 fossé numérique fracture numéri- que =i n égalité substantielle entre deux ou plusieurs groupes de population face à la répartition et à l’utilisation des techno- logies de l’information et de la communication fournisseur (angl. provider) =s o c i été ou organisation qui, par le biais de son propre serveur, offre des services spécifiques liés à Internet (accès, conception de sites, hébergement de pages WWW, etc.) logiciel libre (angl. Open source software) = logiciel dont le code source est public maliciel (angl. malware) =d e l ’anglais «malicious software»: logiciels destinés à en- dommager ou détruire un système, tels les /G197 virus ou les /G197 chevaux de Troie NIP (angl. PIN) = num éro d’identification personnel: numéro d’identification attribué à une personne et permettant de vérifier le droit d’accès de cette dernière à un système électronique pare-feu (angl. firewall) =m a t ériel ou logiciel contrôlant les flux d’informations entre deux ou plusieurs réseaux et les protégeant des accès non autorisés réseau privé vir- tuel (angl. Vir- tual Private Net- work VPN) =r éseau global sur Internet obtenu par le raccordement de pos- tes de travail individuels ou des ordinateurs d’une petite unité (par exemple ordinateurs personnels à domicile) à un réseau partiel (p. ex. réseau local / LAN) rétro-appel (angl. call back) = possibilit é de renforcer la sécurité en exigeant du serveur contacté qu’il rappelle le correspondant Serveur = ordinateur g érant un système d’exploitation, des programmes et des données accessibles à plusieurs utilisateurs serveur de sou- tien (angl. back office server) = serveur pilotant ou ex écutant en arrière-plan des procédures ou des programmes signature digitale /G197signature électronique signature élec- tronique = suite de bits g énérée (cryptage) par le texte à signer et la clé privée du signataire, et indissociablement liée à l’information. La signature électronique utilise la cryptographie asymétrique (/G197 cryptographie). La signature sert dès lors à établir quele texte provient bien du signataire. Par rapport aux signatures manuscrites, les signatures électroniques présentent encore d’autres avantages: l’authenticité de l’information peut être contrôlée par un ordinateur, moyennant l’emploi de la clé publique du signataire. Tant que la clé privée reste secrète, seuls des moyens disproportionnés permettent de falsifier l’information symétrique (cryptographie) /G197cryptographie Validation = proc édure de contrôle permettant d’établir si une entrée, p. ex. un NIP ou un mot de passe, autorise l’accès à un système664 Virus = programme de petite taille endommageant ou d étruisant des systèmes d’exploitation, des applications ou des données. Les virus se répandent en se mêlant de façon autonome à d’autres données vote électronique = possibilit é pour les électeurs de s’exprimer par voie électroni- que lors d’élections ou de votations (par Internet, téléphone portable, etc.) Sources: Trique Roland (Linux-France): «Le Jargon fran çais»; dictionnaire en ligne à l’adresse http://www.linux-france.org/prj/jargonf/ Office de la langue française (Québec): «Le grand dictionnaire terminologique», en ligne à l’adresse http://www.granddictionnaire.com/_fs_global_01.htm «Terminologie d’Internet», en ligne à l’adresse http://www.olf.gouv.qc.ca/ressources/internet/index/index.htm665 Documentation complémentaire D’autres informations sont contenues dans la documentation publi ée sous forme électronique: 1. Bibliographie 2. Enqu ête auprès des cantons 3. Registres des habitants et des électeurs 4. Probl ème de l’identification 5. Secret du vote, obligation de vote et droits populaires dans les Etats souverains du monde 6. Menace potentielle 7. Avantages et inconv énients des diverses mesures de sécurité 8. Election du Conseil national: constatation des r ésultats 9. Evaluation des co ûts et potentiel d’amortissement 10. Projets pilotes 11. Vote par correspondance, par cantons 12. Rapports d ’experts: a. Centre d ’étude et de documentation sur la d émocratie directe (c2d), Faculté de droit de l ’Université de Genève: Le contexte socio-politique et le cadre juridique de l ’introduction du e-voting dans le canton de Genève. Rapport rédigé à la demande de la Chancellerie d’Etat, Genève 2001 b. Christoph Bieber: E-Voting und Interaktivit ät, Zur Rahmung elektro- nischer Wahlprozesse, Studie f ür die Schweizerische Bundeskanzlei, Giessen 2001. c. Gottlieb Duttweiler Institut f ür Wirtschaft und Gesellschaft (GDI), Report E-Voting f ür die Schweizerische Bundeskanzlei, R üschlikon/ Zürich 2001. d. Wolf Linder, Gutachten zum E-Voting, Bern 2001. e. Dieter J. Niedermann, E-Voting, Staatspolitisch-praktische Aspekte aus kantonaler und Gemeindesicht, Sankt-Gallen 2001. f. Monique R. Siegel, Auswirkungen der Cyberdemokratie (im beson- deren E-Voting) auf unsere Gesellschaft, Feldmeilen 2001. Cette documentation peut être obtenue auprès de M. Christian Salchli (adresse élec- tronique christian.salchli@bk.admin.ch, adresse postale Chancellerie f édérale, e-Government, Hallwylstrasse 15, CH-3003 Berne), ou consult ée et t éléchargée à l’adresse http://www.admin.ch/e-gov/.666 Table des matières Contenu 613 Condensé 613 1 Contexte 616 1.1 Mandat du Parlement 616 1.2 Organisation des travaux 617 2 Conditions générales de l’instauration du vote électronique 618 2.1 Qu’est-ce que le vote électronique? 618 2.2 Exigences pratiques 619 2.3 Exigences juridiques: libre formation de l’opinion des citoyens et expression fidèle et sûre de leur volonté 619 2.4 Le vote électronique – œ uvre commune de toutes les collectivités publiques du pays 620 2.5 Agir aujourd’hui en prévision de demain 620 3 Chances et risques 620 3.1 Les chances: moderniser la démocratie et la rendre plus attrayante 620 3.2 Les risques: dérégler l’organisation politique et les processus 623 3.3 Les défis: les changements auxquels il faut s’attendre 624 3.4 Un défi de taille: le maintien de la sécurité 626 3.5 Comparaison avec les pays étrangers 628 4 Aspects de la sécurité 632 4.1 Exigences en matière de sécurité 632 4.2 Infrastructure technique minimale pour assurer la sécurité 633 4.3 Problèmes techniques 633 4.4 Identification et sécurité 634 4.4.1 Principes d ’identification 634 4.4.2 Moyens d’identification 634 4.5 Menaces extérieures pesant sur la sécurité 637 4.6 Lésés et bénéficiaires du détournement du vote électronique 638 4.7 Gestion de la sécurité et des risques 639 4.8 Conclusion: la gestion de la s écurité est une décision politique 641 5 Mise en œ uvre du vote électronique 642 5.1 Etapes 642 5.1.1 Mise en œ uvre en quatre étapes 642 5.1.2 Réalisation simultanée des étapes à tous les niveaux politiques 642 5.1.3 Utilisation en parall èle des procédures traditionnelles et du vote électronique 643 5.1.4 Autres travaux préliminaires avant et entre les différentes étapes 643 5.2 Registres des électeurs 644667 5.3 Modification du droit 646 5.3.1 Harmonisation des registres des électeurs 646 5.3.2 Vote électronique 647 5.3.3 Conclusion 648 5.4 Projets pilotes 648 5.4.1 Le projet pilote genevois 649 5.4.2 Projet pilote neuch âtelois 650 5.4.3 Projet pilote zurichois 652 6C oûts et avantages 653 6.1 Investissements nécessaires à court terme 653 6.2 Economies potentielles à long terme 655 6.3 Coûts indirects 655 7 Suite des travaux et calendrier 656 8 Conclusions – tour d’horizon politique 657 8.1 Le contexte technologique et sociétal est en pleine évolution. 657 8.2 Le vote électronique est une chance. 657 8.3 La sécurité technique: un préalable indispensable 657 8.4 Les responsables politiques devront r épondre à des questions et prendre des décisions 658 8.5 La demande sera décisive 660 8.6 Procédure par étapes 660 Glossaire de termes techniques 662 Documentation complémentaire 665Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Rapport sur le vote électronique: Chances, risques et faisabilité In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 05 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.009 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 05.02.2002 Date Data Seite 612-667 Page Pagina Ref. No 10 125 988 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.