<!DOCTYPE html> <html lang="de"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="content"> <div class="para"> </div> <div class="para">Bundesgericht </div> <div class="para">Tribunal fédéral </div> <div class="para">Tribunale federale </div> <div class="para">Tribunal federal </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <img height="74" src="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/displayimage.php?id=2018-10-25-1C_498-2017.1&amp;type=gif" width="95"/> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>1C_498/2017</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>Urteil vom 25. Oktober 2018</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>I. öffentlich-rechtliche Abteilung</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Besetzung </div> <div class="para">Bundesrichter Merkli, Präsident, </div> <div class="para">Bundesrichter Karlen, Kneubühler, </div> <div class="para">Gerichtsschreiber Schoch. </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Verfahrensbeteiligte </div> <div class="para">Erben der A. A.________, nämlich: </div> <div class="para">B.A.________, und </div> <div class="para">C.A.________, </div> <div class="para">Beschwerdeführer, </div> <div class="para">alle vertreten durch Rechtsanwalt Albert Staffelbach, </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <i>gegen</i> </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Bausektion der Stadt Zürich, </div> <div class="para">Amtshaus IV, Lindenhofstrasse 19, </div> <div class="para">Postfach, 8021 Zürich, </div> <div class="para">Baudirektion des Kantons Zürich, </div> <div class="para">Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich. </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Gegenstand </div> <div class="para">Baubewilligung, </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 13. Juli 2017 (VB.2017.00068). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>Sachverhalt:</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>A.</b> </div> <div class="para">Mit Beschluss vom 15. Juni 2016 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der Erbengemeinschaft A. A.________ die nachträgliche Baubewilligung für die Nutzungsänderung eines Parkplatzes mit 21 Abstellplätzen auf dem Grundstück Kat.-Nr. WD8942 am X.________weg. Die Bewilligung wurde mit der Auflage erteilt, innert 60 Tagen ab Rechtskraft dieses Beschlusses die folgende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grundbuch anmerken zu lassen: "21 Autoabstellplätze auf der Parzelle Kat.-Nr. WD8942 mit entsprechendem Zufahrts- und Zugangsrecht gelten als Abstellplätze für die Parzelle Kat.-Nr. WD8418. Deren rechtliche oder tatsächliche Aufhebung bedarf der Zustimmung der Baubehörde (Art. 4 f. PPV, <span class="artref">§ 321 Abs. 2 PBG</span>)." </div> <div class="para">Mit gleichzeitig eröffneter Verfügung vom 26. April 2016 erteilte die Baudirektion des Kantons Zürich eine Ausnahmebewilligung gemäss <span class="artref">Art. 24c RPG</span> (SR 700). Dies unter der Nebenbestimmung, dass die 21 Abstellplätze ausschliesslich dem Hotel Y.________ dienen und nicht anderweitig vermietet werden dürfen. </div> <div class="para">Hiergegen erhob die aus B. A.________ und C. A.________ bestehende Erbengemeinschschaft A. A.________ Rekurs an das Baurekursgericht, welches das Rechtsmittel am 16. Dezember 2016 abwies. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>B.</b> </div> <div class="para">Mit Urteil vom 13. Juli 2017 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die Beschwerde der Erbengemeinschaft A. A.________ dagegen ab, soweit es darauf eintrat. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>C.</b> </div> <div class="para">Die Erbengemeinschaft A. A.________ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben. </div> <div class="para">Die Baudirektion schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht und die Bausektion der Stadt Zürich beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat auf eine Stellungnahme verzichtet. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>Erwägungen:</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>1.</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>1.1.</b> Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid über eine baurechtliche Bewilligung (<span class="artref">Art. 82 lit. a, <artref id="CH/173.110/86/1/d" type="start"></artref>Art. 86 Abs. 1 lit. d und <artref id="CH/173.110/90" type="start"></artref>Art. 90 BGG</span><artref id="CH/173.110/86/1/d" type="end"></artref><artref id="CH/173.110/82/a" type="end"></artref>). Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen; ein Ausschlussgrund nach <span class="artref">Art. 83 BGG</span> liegt nicht vor. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>1.2.</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>1.2.1.</b> Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nach <span class="artref">Art. 89 Abs. 1 BGG</span> berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b), und zudem ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>1.2.2.</b> Die Stadt Zürich bestreitet die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführer und auch das Verwaltungsgericht sprach ihnen diese ab. Sie hätten die Zuweisung der Abstellplätze zum Y.________ in ihrem Gesuch um Erteilung einer neuen Baubewilligung vom November 2015 zumindest sinngemäss selber beantragt. Wenn sie diese nun anfechten würden, erscheine dies treuwidrig sowie widersprüchlich und entbehre eines schutzwürdigen Interesses. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>1.2.3.</b> Die Beschwerdeführer halten entgegen, sie hätten das betreffende Baugesuch nur eingereicht, weil das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich dies fälschlicherweise von ihnen verlangt habe. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>1.2.4.</b> Gemäss den insoweit unbestrittenen Erwägungen der Vorinstanz wurden die Abstellplätze Ende der 1960er-Jahre erstellt und eine vertragliche Regelung mit der Stadt Zürich dokumentiert ihr Bestehen. Demnach hatte die Stadt Zürich Kenntnis davon, dass die Parkplätze gebaut wurden, bevor mit dem Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) am 1. April 1976 eine entsprechende Bewilligungspflicht eingeführt wurde. So ist denn auch nicht strittig, dass diese unter die Besitzstandsgarantie fallen; das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich hätte dies ebenfalls wissen können bzw. müssen. Dennoch forderte es die Beschwerdeführer mit Schreiben vom 11. September 2015 auf, die Parkplätze abzubrechen, oder deren Bestandesgarantie nachzuweisen und mitzuteilen, für welchen Zweck diese nach der Auflösung der Dienstbarkeit mit dem Hotel Z.________ verwendet werden sollten, oder dafür ein Baugesuch einzureichen. Demnach hat die Stadt Zürich die Einreichung des Baugesuchs in der vorgelegten Form veranlasst. Unter diesen Umständen erscheint das Vorgehen der Beschwerdeführer nicht als treuwidrig oder widersprüchlich. Folglich haben diese ein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung der Baubewilligung vom 15. Juni 2016 und damit auch des angefochtenen Urteils. </div> <div class="para">Die Beschwerdeführer haben ferner am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen (<span class="artref">Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG</span>) und sind als Eigentümer der streitgegenständlichen Parkplätze vom angefochtenen Entscheid besonders berührt. Sie sind somit zur Beschwerdeführung berechtigt. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>2.</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>2.1.</b> Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung. Die vorinstanzliche Erwägung, wonach die Parkplätze bereits zum Zeitpunkt ihrer Errichtung rechtlich eine - im Hinblick auf eine Hauptnutzung - dienende Funktion hatten und in ihrer Nutzung nicht frei gewesen seien, treffe offensichtlich nicht zu. Richtig sei vielmehr, dass die Bestandesgarantie für die Parkplätze auch deren freie Nutzung durch die Eigentümer beinhalte. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>2.2.</b> Das Bundesgericht legt seinem Urteil den vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt zugrunde (<span class="artref">Art. 105 Abs. 1 BGG</span>), den es nur berichtigen oder ergänzen kann, wenn er offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von <span class="artref">Art. 95 BGG</span> beruht (<span class="artref">Art. 97 Abs. 1 und <artref id="CH/173.110/105/2" type="start"></artref>Art. 105 Abs. 2 BGG</span><artref id="CH/173.110/97/1" type="end"></artref>; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=19&amp;from_date=14.10.2018&amp;to_date=02.11.2018&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F137-III-226%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page226">BGE 137 III 226</a> E. 4.2 S. 234 mit Hinweisen). Die Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie auf diese Weise rechtsfehlerhaft ist und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (<span class="artref">Art. 97 BGG</span>). </div> <div class="para">Ein Urteil, dem es an den für die Prüfung der Gesetzesanwendung notwendigen tatsächlichen Grundlagen fehlt, ist bundesrechtswidrig. Der insofern lückenhaft festgestellte Sachverhalt beruht in diesem Fall auf einer Rechtsverletzung im Sinne von <span class="artref">Art. 95 BGG</span>. Mit der Wesentlichkeit der nicht vorhandenen Angaben geht zudem einher, dass die Behebung dieses Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. Eine in der Weise unvollständige Sachverhaltsfeststellung ist deshalb unrichtig im Sinne von <span class="artref">Art. 97 Abs. 1 BGG</span>. Der angefochtene Entscheid ist diesfalls aufzuheben und die Sache gemäss <span class="artref">Art. 107 Abs. 2 BGG</span> zur ergänzenden Tatsachenfeststellung und neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. zum Ganzen <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=19&amp;from_date=14.10.2018&amp;to_date=02.11.2018&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F133-IV-293%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page293">BGE 133 IV 293</a> E. 3.4.2 S. 295 f. mit Hinweisen). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>2.3.</b> Die Vorinstanz führt aus, auf den streitbetroffenen Grundstücken habe seit 1964 ein Bauverbot bestanden. Danach habe keine Überbauung erfolgen dürfen, mit Ausnahme der "Erstellung einer Parkanlage, einschliesslich eines Schwimmbassins, zwei Tennisplätzen und der damit verbundenen unterirdischen Räumlichkeiten". Somit seien die Parkplätze bereits bei ihrer Errichtung im Zusammenhang mit den erwähnten Anlagen gestanden und hätten nicht frei genutzt werden dürfen. Demnach hätten diese vom Zeitpunkt ihrer Entstehung an eine dienende Funktion gehabt. Folglich beinhalte die Bestandesgarantie nicht deren freie Nutzung. Später hätten die Parkplätze aufgrund einer privatrechtlichen Dienstbarkeit dem auf dem westlich benachbarten Grundstück stehenden Z.________ als Besucherparkplätze gedient. Nachdem das Z.________ mit einer Tiefgarage ergänzt worden sei, sei diese gelöscht worden. Dadurch sei die Verbindung zwischen den Abstellplätzen und einer bestimmten Grundstücksnutzung unterbrochen worden. Mit der Löschung der Dienstbarkeit sei somit eine Änderung der Benutzung vonstatten gegangen, was eine Neuzuweisung der Parkplätze erforderlich gemacht habe. Es sei nicht zu beanstanden, dass dafür ein Verfahren eingeleitet und durchgeführt worden sei. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>2.4.</b> Die 21 Parkplätze liegen unbestrittenermassen in einer Freihaltezone, auf welche <span class="artref">Art. 24 ff. RPG</span> Anwendung finden (<span class="artref">§ 40 PBG</span>), und bilden eine bestimmungsgemäss nutzbare, nicht mehr zonenkonforme Anlage, die in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt ist (<span class="artref">Art. 24c Abs. 1 RPG</span>). Strittig und zu prüfen ist, ob der Bestandesschutz sich auch auf die freie und selbständige Nutzung der Abstellplätze erstreckt. Dazu ist auf den Stand der Gesetzgebung und die tatsächlichen Verhältnisse im für die Anwendbarkeit des <span class="artref">Art. 24c RPG</span> massgeblichen Zeitpunkt abzustellen. Dies ist derjenige der Zuweisung zum Nichtbaugebiet (vgl. <span class="artref">Art. 42 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]</span>), wozu in der Regel auf das Inkrafttreten des eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes am 1. Juli 1972 abgestellt wird (vgl. Urteil 1C_464/2016 vom 7. Juni 2017 E. 3.2 mit Hinweis). </div> <div class="para">Die Vorinstanz leitet aus dem Bauverbot von 1964 ab, die Parkplätze hätten im massgeblichen Zeitpunkt den darin genannten Anlagen gedient. Wie aus den Akten hervorgeht, wurde das Bauverbot jedoch mittels einer zivilrechtlichen Dienstbarkeit begründet, weshalb es nur privatrechtliche Wirkungen erzeugen kann. Daher steht der Stadt Zürich frei, zu dessen Geltendmachung den Zivilweg zu beschreiten. In öffentlich-rechtlicher Hinsicht vermag das Bauverbot den 21 Parkplätzen hingegen keinen dienenden Zweck zu begründen. Die Vorinstanz durfte den Bestandesschutz der Parkplätze nicht allein gestützt auf diesen Umstand auf eine dienende Funktion beschränken. </div> <div class="para">Aus den weiteren tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz geht nicht schlüssig hervor, ob im massgeblichen Zeitpunkt eine rechtliche Verbindung zwischen den Parkplätzen und einer bestimmten Hauptnutzung bestand oder nicht. In dieser Hinsicht unerheblich ist namentlich die erst im Jahre 2000 erfolgte Zuweisung zum Hotel Z.________. Auch aus den übrigen dem Bundesgericht vorliegenden Akten ergeben sich keine relevanten Aufschlüsse dazu. Bei dieser Sachlage erweist es sich als unmöglich, zu beurteilen, ob der Bestandesschutz sich auf die freie Nutzung der 21 Parkplätze erstreckt. Die Sachverhaltsfeststellungen sind insoweit lückenhaft. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>2.5.</b> Die Beschwerde ist gutzuheissen und die Sache zur Vornahme ergänzender Abklärungen und zur Neubeurteilung im Sinne der vorstehenden Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>3.</b> </div> <div class="para">Bei diesem Verfahrensausgang sind für das bundesgerichtliche Verfahren keine Gerichtskosten zu erheben (<span class="artref"><artref id="CH/173.110/66/4" type="start"></artref><artref id="CH/173.110/66/1" type="start"></artref>Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG</span><artref id="CH/173.110/66/4" type="end"></artref><artref id="CH/173.110/4" type="end"></artref>). Die Stadt Zürich hat die Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Bundesgericht zu entschädigen (<span class="artref"><artref id="CH/173.110/68/2" type="start"></artref><artref id="CH/173.110/68/1" type="start"></artref>Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG</span><artref id="CH/173.110/68/2" type="end"></artref><artref id="CH/173.110/2" type="end"></artref>). Das Verwaltungsgericht wird mit dem neuen Entscheid auch über die Kosten und Entschädigungen im vorinstanzlichen Verfahren neu zu befinden haben. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b> Demnach erkennt das Bundesgericht:</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>1.</b> </div> <div class="para">Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 13. Juli 2017 aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>2.</b> </div> <div class="para">Es werden keine Gerichtskosten erhoben. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>3.</b> </div> <div class="para">Die Stadt Zürich hat den Beschwerdeführern für das Verfahren vor dem Bundesgericht eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.-- zu bezahlen. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>4.</b> </div> <div class="para">Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Bausektion der Stadt Zürich, der Baudirektion des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Lausanne, 25. Oktober 2018 </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung </div> <div class="para">des Schweizerischen Bundesgerichts </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Der Präsident: Merkli </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Der Gerichtsschreiber: Schoch </div> </div></body></html>