2003-0409 3841 ad 02.063 Rôle du Conseil fédéral et de l’administration fédérale dans la crise Swissair Rapport du 19 septembre 2002 de la Commission de gestion du Conseil des Etats Avis du Conseil fédéral du 30 avril 2003 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, La Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-CE) donne au Conseil fédéral l’occasion de s’exprimer sur l’avancement des travaux réclamés par les interventions parlementaires que le Conseil des Etats a transmises durant la session d’hiver 2002 en s’appuyant sur le rapport de la CdG-CE. Conformément à l’art. 46, al. 1, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11), nous vous soumettons notre avis. Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assu- rance de notre haute considération. 30 avril 2003 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Pascal Couchepin La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz3842 Avis 1 Situation initiale La Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-CE) a d écidé d ’ouvrir une enquête sur les cons équences, pour la Conf édération, de la crise au sein de la com- pagnie suisse d ’aviation Swissair et de l ’interruption des activit és de cette compa- gnie les 2/3 octobre 2001. Axant ses investigations sur d ’éventuelles responsabilités de la Confédération dans ces événements, la CdG-CE a examin é la mani ère dont la Confédération assumait la surveillance dans le domaine de la navigation a érienne, le rôle jou é par elle en sa qualit é d ’actionnaire et de membre du Conseil d ’admi- nistration de SAirGroup ainsi que le comportement du Conseil f édéral et de l’administration fédérale dans la crise Swissair. Sa conclusion est que, dans l’optique actuelle, rien n ’indique que des organes de la Conf édération aient endoss é une responsabilité dans le déroulement de la crise et dans son issue dramatique. Elle voit toutefois des le çons à en tirer, pour la Conf édération, notamment au plan de la surveillance et de la détection précoce. Dans son rapport du 19 septembre 2002, elle invite le Conseil f édéral à étudier certaines questions dans les domaines du droit aérien (compétence d ’octroyer les concessions de lignes, limitation temporelle des autorisations d ’exploiter) et de la l égislation sur l ’assainissement (repr ésentation légale des intérêts dans le processus d’assainissement, ajustement de la LP en faveur de la proc édure d’assainissement) et à formuler une nouvelle politique du transport aérien. Enfin, la commission recommande au Conseil f édéral de soutenir les efforts déployés par l ’industrie aéronautique au plan international pour prot éger les passa- gers de l’arrêt inopiné de l’exploitation d’une compagnie. S’appuyant sur le rapport de la CdG-CE, le Conseil des Etats a transmis dix recom- mandations, une motion et six postulats. Elle a invit é le Conseil f édéral à pr éciser l’avancement des travaux r éclamés par les interventions parlementaires. Telle est la raison d’être du présent rapport. En charge du dossier, le DETEC avait à coordonner et harmoniser les prises de position émanant de quatre départements (DETEC, DFF, DFE, DFJP).3843 2 Rapport du Conseil fédéral sur l’avancement des travaux 2.1 Surveillance exercée par la Confédération sur l’aviation civile (interventions parlementaires se rapportant au chap. 3 du rapport de la CdG-CE du 19.9.2002) Recommandation 1 (02.3459): Renforcement de la surveillance exercée par le DETEC sur l’OFAC Le DETEC doit suivre de plus pr ès les activit és de l ’OFAC et assurer un con- trôle régulier de la surveillance exerc ée par celui-ci. Il doit également améliorer la transparence des activités de l’OFAC en matière de surveillance. Avancement des travaux 1. Stratégie Le Conseil f édéral a motiv é de la mani ère suivante sa volont é d ’accepter ces recommandations (avis du Conseil f édéral du 20.11.02): «Le DETEC pr évoit de faire contrôler régulièrement les activités de surveillance exerc ées par l’OFAC, ceci par le biais d ’un audit externe et sous r éserve des r ésultats de l ’expertise sur la sécurité de l ’aviation civile en Suisse, qu ’il a command ée en septembre 2002. Comme le renforcement de la surveillance implique des ressources suppl émentaires, nous partons de l ’idée que les Chambres f édérales alloueront les moyens financiers nécessaires.» La stratégie que le Conseil fédéral adoptera pour donner suite aux recommandations ressort d’emblée de ce qui précède: – La priorit é va à la surveillance des activit és de l ’OFAC qui sont d étermi- nantes pour la sûreté de l’aviation civile. – La qualité de la sûreté de l’aviation civile en Suisse ne dépend pas seulement de l ’OFAC. D ’autres acteurs jouent un r ôle important: les compagnies d’aviation, les a éroports nationaux, l ’entreprise Skyguide (contr ôlée par la Confédération) ainsi que le Bureau d ’enquête sur les accidents d ’aviation et la Commission fédérale sur les accidents d ’aviation. Des interactions multi- ples lient tous ces organismes, de sorte que c ’est leur ensemble qui forme le «système» dont dépend finalement la sûreté de l’aviation civile. – A la suite des graves accidents de Nassenwil, de Bassersdorf et d ’Über- lingen, le DETEC a d écidé de faire examiner par une entreprise externe, possédant le savoir-faire voulu, l’efficacité et l’efficience de ce système. – Si l’expertise commandée devait conclure que le syst ème actuel ne requiert aucune modification fondamentale, le DETEC fera dor énavant v érifier par des audits externes p ériodiques la mani ère dont l ’OFAC assume les t âches déterminantes pour la s ûreté (ceci vaudra du reste pour tous les offices du DETEC ayant à accomplir des contrôles de sûreté, et non pas seulement pour l’OFAC).3844 – Si l’expertise révèle que l ’OFAC est chargé à juste titre des t âches qui sont les siennes mais ne peut les assumer correctement faute de collaborateurs en nombre suffisant, le Conseil f édéral proposera aux Chambres f édérales d’étoffer le budget du personnel de cet office. Il en irait de m ême si des audits ultérieurs devaient révéler des effectifs trop peu nombreux à l’OFAC. 2. Etat des travaux Le 26 septembre 2002, le DETEC a confi é à l ’entreprise n éerlandaise National Aerospace Laboratory (NLR) le mandat de «rédiger un rapport complet sur l’opportunité des syst èmes de Safety-Regulation et de Safety-Management dans l’aviation civile suisse». L’entreprise mandat ée a entrepris ce travail le 1er octobre 2002 et doit l ’achever pour la fin juin 2003. Le retard de sept semaines par rapport au calendrier initial est principalement dû à la maladie du chef de projet. En outre le DETEC a quelque peu élargi le mandat (p. ex. en demandant des interviews supplémentaires). En simplifiant, on peut dire que le mandat porte sur deux démarches méthodiques: – Dans un premier temps, NLR doit passer en revue les normes et recomman- dations internationales relatives à la mise en place d ’un syst ème efficace de gestion de la s ûreté dans l ’aviation civile et s ’en servir pour d égager les fonctions-clés d’un tel syst ème. Une attention particuli ère sera accord ée aux syst èmes mis en place dans les pays d ’Europe occidentale les plus développés. – Dans un deuxi ème temps, NLR doit analyser le syst ème suisse de s ûreté actuel et le juger à l’aune des conclusions tir ées lors de la premi ère phase. S’il apparaît que les fonctions-clés ne sont pas assumées de façon efficace et efficiente, NLR d ésignera les lacunes et proposera des mesures pour les combler. Autres mesures, calendrier Au mois de janvier 2003, NLR a pr ésenté ponctuellement le rapport interm édiaire exigé par le contrat. Comme il a été convenu, l ’ouvrage se borne aux aspects d éter- minants pour le controlling formel du d éroulement des travaux, sans faire état de résultats provisoires sur le fond. Il en ressort que le mandat est «en bonne voie », malgré un retard non n égligeable en ce qui concerne quelques-unes des nombreuses interviews menées avec des repr ésentants des autorit és, des compagnies a ériennes, des autorités aéroportuaires et de Skyguide. L ’entreprise mandatée n’y est pour rien et estime pouvoir rattraper ce retard. Dès qu ’il sera en possession du rapport final, le DETEC compte le soumettre, comme l’a propos é l ’entreprise mandataire lors de la n égociation du contrat, à un panel de 3 à 5 experts en le priant de r édiger un bref co-rapport. Une partie du panel a déjà été désignée.3845 Recommandation 2 (02. 3460): Renforcement de la surveillance en matière de capacité économique des entreprises aériennes La CdG-CE invite le Conseil f édéral à cr éer les conditions permettant d ’ac- croître la surveillance de la capacit é économique des entreprises a ériennes. Il faut enjoindre l ’OFAC à modifier sa pratique actuelle. Ses comp étences techni- ques doivent être renforcées pour lui permettre d’évaluer la capacité économique des entreprises aériennes. Celles-ci devraient être tenues d’informer l’autorité de surveillance en cas de difficultés financières. Avancement des travaux Lors de l ’entrée en vigueur, le 1 er juin 2002, de l ’accord sectoriel entre la Suisse et l’Union europ éenne sur le transport a érien, notre pays a adopt é, dans le cadre du troisième volet de mesures de lib éralisation, le r èglement (CEE) n º 2407/92 du Conseil du 23 juillet 1992 concernant les licences des transporteurs a ériens (2407/92, JO CE No. L 240 du 24.8.1992, p. 1). Ce r èglement étant directement applicable dans notre pays depuis le 1er juin 2002, l’OFAC s’y tient depuis cette date sans qu’il ait fallu l ’y enjoindre. Le Conseil f édéral admet qu’avec l’adoption de ce règlement, les conditions juridiques «permettant une surveillance approfondie de la capacité économique des entreprises aériennes» sont remplies. Le règlement 2407/92 prévoit en particulier, pour les entreprises de transport a érien, certaines notifications obligatoires exactement d éfinies dans le domaine financier. Aussi l ’OFAC a-t-il adapt é les derni ères autorisations d ’exploiter et exige-t-il désormais des entreprises de transport a érien qu’elles présentent chaque ann ée, six mois au plus apr ès la cl ôture de l ’exercice, un rapport de gestion certifi é. En outre elles doivent lui remettre, sur demande, un plan d ’entreprise assorti d ’un bilan et d’u n c om pt e de résultats pr évisionnels pour l ’année suivante. Enfin, l ’OFAC peut réclamer d’autres informations conformément à l’annexe au règlement 2407/92. Les connaissances en mati ère d ’économie d ’entreprise dont dispose l ’OFAC suffisent pour appr écier ces documents. Si des cas particuliers requi èrent des qualifications techniques spéciales, l’office fera appel à des experts externes. Autres mesures, calendrier Le r èglement 2407/92 fixe aussi les crit ères applicables en cas de retrait de l’autorisation d ’exploiter. Si l ’autorité de surveillance n ’est pas convaincue de la capacité d’une entreprise aéronautique à honorer ses engagements réels ou potentiels au cours des douze mois suivants, elle peut retirer l ’autorisation. Quand le crit ère subjectif de la «conviction» est-il rempli et quand ne l ’est-il pas? Cette question devra être résolue en accord avec la pratique d éveloppée chez les membres de l ’UE. L’OFAC est en contact avec certains offices europ éens de l’aviation civile et est en train de dresser une liste de critères. Contrairement aux dispositions de la loi (RS 748.0) et de l ’ordonnance sur l’aviation (RS 748.01), le r èglement 2407/92 ne limite pas la dur ée d ’une autorisation d’exploiter, qui reste valable aussi longtemps que l ’entreprise aéronautique respecte les engagements d éfinis par le r èglement. Si ceux-ci ne sont plus honor és, l’autorisation doit être retirée. Dans ces conditions, la limitation de la dur ée prévue par le droit suisse de l’aviation ne se justifie pas, d’autant que les autres autorisations3846 opérationnelles ou techniques n ’y sont pas forc ément soumises. Néanmoins, il n’est pas urgent de modifier la loi et l ’ordonnance sur l ’aviation, car cette limitation n ’a pas de cons équence matérielle pour la capacit é opérationnelle, technique et écono- mique d ’une entreprise d ’aviation et au surplus, la r èglement 2407/92 prime les dispositions de la l égislation suisse. Toutefois, pour des raisons de transparence, le Conseil fédéral fera le n écessaire d’ici à la fin de 2004, au moment de proc éder à d’autres adaptations du droit. Motion 1 (02.3469, transmise comme postulat): Renvoi de la loi fédérale sur l’aviation aux dispositions du droit communautaire La CdG-CE charge le Conseil f édéral de pr ésenter au Parlement un projet de révision de l’art. 27, al. 2, let. c, de la loi sur l’aviation (LA). L’article révisé doit renvoyer aux exigences du r èglement CEE 2407/92 en mati ère de capacit é financière. Avancement des travaux Etant partie int égrante de l ’accord entre la Suisse et l ’Union européenne, le r ègle- ment CEE 2407/92 s ’applique directement à notre pays, sans exiger une modifica- tion du droit suisse (FF 1999 5568 s.). Afin de mieux faire apparaître les dispositions applicables depuis l’entrée en vigueur de l’accord bilatéral sur le transport a érien, nous envisageons une solution à carac- tère avant tout déclaratoire. On peut par exemple assortir l’ordonnance sur l’aviation d’une annexe énumérant tous les r èglements et directives applicables en Suisse depuis le 1er juin 2002 du fait de l’accord sur le transport aérien. Autres mesures, calendrier Si cette solution est adopt ée, la modification de l ’ordonnance sur l ’aviation pourra entrer en vigueur au milieu de 2004. Recommandation 3 (02.3461): Précisions quant au retrait de l’autorisation d’exploitation La CdG-CE invite le Conseil fédéral à définir des procédures et des critères adé- quats et précis permettant à l’OFAC de prendre des mesures d ès que des doutes surgissent quant à la capacit é économique d’une entreprise a érienne. Il doit en particulier pr éciser les conditions du retrait de l ’autorisation d ’exploiter et les étapes de la procédure. Avancement des travaux, autres mesures, calendrier Voir les éclaircissements relatifs à la recommandation 2.3847 Recommandation 4 (02.3462): Examen régulier des conflits d’intérêts potentiels par le DETEC Dans le cadre de sa responsabilit é hi érarchique, le DETEC doit examiner à intervalle r égulier si l ’OFAC et le BEAA ont assum é leurs t âches aupr ès des entreprises aériennes en étant libres de toute imbrication personnelle. Avancement des travaux Comme le Conseil f édéral l ’a d éclaré dans sa r éponse du 20 novembre 2002, le prochain contrôle se fera dans le cadre du mandat d ’experts concernant la s ûreté de l’aviation civile en Suisse, que le DETEC a octroy é en septembre 2002 et qui pren- dra fin en juin 2003. Il est question de l ’avancement de ce mandat sous la recom- mandation 1. Nous renvoyons le lecteur à ce passage. Recommandation 5 (02.3463): Analyse de l’effectif de l’OFAC La CdG-CE invite le Conseil f édéral à réexaminer l’effectif de l ’OFAC tant du point de vue quantitatif que qualitatif et à prendre les mesures qui s ’imposent pour garantir un haut niveau de sûreté de l’aviation civile. Avancement des travaux Le DETEC a men é au cours du premier trimestre 2003 une enqu ête aupr ès des offices afin d ’être informé sur les t âches nouvelles qui leur ont été confiées et sur celles qui ont gagn é de l ’ampleur depuis 2001. Lorsque les r ésultats de ce recense- ment auront été analysés, le d épartement les évaluera et les pond érera. Le DETEC déterminera ensuite les t âches qui feront l ’objet de propositions au Conseil f édéral lors de la synth èse des ressources en personnel, pr évue par le DFF au cours du second semestre. L’OFAC est associé à cette démarche. Les résultats de l’étude NLR (cf. recomman- dation 1) seront pris en compte lors de l’examen des éléments qu’il a fournis. S’il en ressort des besoins extraordinaires en personnel, le DETEC pr ésentera au Conseil fédéral, à l’adresse du Parlement, des propositions se r éférant à la recommandation de la CdG-CE. Etant donn é les restrictions que le programme d ’assainissement des finances fédérales impose également dans le domaine du personnel, il ne sera sans doute guère possible de dégager les moyens supplémentaires nécessaires uniquement en redéfinissant les priorit és ou en grevant la r éserve du Conseil f édéral. Le Parle- ment sera donc amen é à décider s’il veut relever le plafonnement pour r épondre à ses exigences. Autres mesures, calendrier Il faut rappeler ici les mesures immédiates prises en faveur de l’OFAC. Le DETEC a accordé à cet office, par des cessions de cr édits internes (transferts au d étriment d’autres offices), un million de francs pour 2002 et 1,4 million pour 2003 au titre de la hausse des frais de personnel. De son c ôté, le Parlement a autoris é par le suppl é- ment I/2002 une augmentation de 1,9 million de francs du cr édit affecté à des pres-3848 tations de tiers pour la mise en œ uvre de mesures sp éciales urgentes. Les montants correspondants se retrouvent dans les budgets pour 2003 et 2004. Postulat 1 (02.3471): Examen de la compétence en matière de concessions de routes La CdG-CE invite le Conseil f édéral à examiner les dispositions de la loi f édé- rale sur l ’aviation relatives à la comp étence en mati ère d’octroi de concessions de routes, et à présenter ses conclusions dans un rapport. Avancement des travaux Les entreprises d ’aviation voulant transporter r égulièrement des passagers et des marchandises sur une ligne a érienne doivent être au b énéfice d’une concession de route. Lorsqu’elles ont leur si ège en Suisse, le DETEC a la comp étence d’octroyer cette concession (art. 28 de la loi sur l ’aviation, LA; RS 748.0). Pour celles qui ont leur siège à l’étranger, c’est en principe l’OFAC qui le fait (art. 30 LA). Aujourd’hui, l’octroi d’une concession de route est une formalit é. Le plus souvent, l’entreprise se voit octroyer des droits de trafic en vertu d ’un accord bilat éral. A l’heure actuelle, la Suisse a pass é de tels accords avec quelque 140 Etats. S ’agissant de l’Union européenne, il existe depuis l ’entrée en vigueur de l ’accord sur le trans- port a érien, le 1 er juin 2002, un r égime tr ès lib éral, garantissant aux compagnies l’accès pratiquement libre aux march és suisse et communautaire. Suite aux mesures de lib éralisation adopt ées à fin mars 2003 lors de la conf érence mondiale de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), il est probable que l ’octroi des droits de trafic et, partant, des concessions de routes d écoulera dor énavant encore davantage du droit international. Les dispositions bilatérales s’appliqueront dès lors obligatoirement, ce qui r éduira la marge de d écision dans l ’octroi d’une concession de route; sachant que les comp é- tences techniques sont r éunies au sein de l ’OFAC, il convient d ’abandonner le régime d ’octroi des concessions à deux niveaux et de transf érer du DETEC à l’OFAC toutes les compétences en la matière. Autres mesures, calendrier Le Conseil fédéral considère qu’il n’y a pas urgence à modifier le droit de la naviga- tion aérienne dans cette affaire. Les adaptations requises entreront donc en vigueur à fin 2004, avec les autres changements prévus. Postulat 2 (02.3472): Examen des dispositions relatives à la limitation de la durée de validité de l’autorisation d’exploitation La CdG-CE invite le Conseil f édéral à examiner les dispositions du droit a érien relatives à la limitation de la dur ée de validit é et au renouvellement de l’autorisation d’exploitation, et à présenter ses conclusions dans un rapport. Avancement des travaux, autres mesures, calendrier Voir les éclaircissements relatifs à la recommandation 2.3849 2.2 Comportement du Conseil fédéral et de l’Assemblée fédérale dans la crise Swissair (interventions parlementaires s’appuyant sur le ch. 4 du rapport) Postulat 3 (02.3473): Détection précoce à l’échelle de l’économie nationale La CdG-CE invite le Conseil f édéral à examiner si la d étection pr écoce de la situation des entreprises importantes pour l’économie ou le système économique suisse n écessite de d évelopper de nouvelles bases l égales ou si de telles bases existent déjà. Etat des travaux Pour r épondre à la question soulev ée par le postulat, il convient d ’abord de faire le tour des instruments existants. Il s ’agit en particulier des participations de la Confédération dans des entreprises priv ées ou semi-publiques, du droit des soci étés, de la surveillance de secteurs particuliers, de l ’assurance-chômage et de la politique macroéconomique. 1. Droit des sociétés Les grandes entreprises qui pourraient avoir une importance pour l ’économie natio- nale sont généralement organisées sous forme de société anonyme. Le droit de la SA s’applique donc à ces entreprises, et il contient plusieurs instruments apparent és à la détection précoce: révision des comptes par des r éviseurs particulièrement qualifiés, surveillance par un conseil d ’administration, convocation de l ’assemblée générale et mesures d’assainissement si la moitié du capital-actions et des r éserves légales n’est plus couverte, etc. S ’y ajoute la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite avec en particulier la possibilit é d ’un sursis concordataire. Enfin, si elles sont cot ées en bourse, elles ont encore l ’obligation de publier les informations pouvant avoir un impact sur le prix des actions. La Conf édération ne dispose pas de capacit és supé- rieures aux particuliers pour juger de l ’évolution de ces sociétés. Le droit comptable est actuellement en révision (voir la réponse à la motion 02.3470, Renforcement des dispositions légales relatives à la pr ésentation des comptes et au contr ôle des entre- prises). 2. Participations de la Confédération A travers ses participations dans des entreprises priv ées ou semi-publiques, la Con- fédération exerce une surveillance sur ces entreprises. Il convient de mentionner en particulier des entreprises importantes pour le syst ème économique comme La Poste, les CFF ou Swisscom, ainsi que la compagnie a érienne Swiss. Selon les cas, la Conf édération est pr ésente dans les organes de direction et est donc avertie de manière précoce en cas de difficult és, ou elle est pr ésente par le biais de la strat égie de propriétaire ainsi qu’en approuvant les comptes. Il convient encore d’examiner si des am éliorations ponctuelles sont n écessaires. De m ême, il faudra examiner la nouvelle situation si la Confédération se sépare de l’une ou l’autre de ces participa- tions (privatisations).3850 3. Surveillance de secteurs réglementés ou soumis à concession Les secteurs dont l’importance pour le reste de l’économie est vitale sont en principe déjà surveillés par la Conf édération. Il peut s ’agir d’anciens monopoles, ou de sec- teurs caractérisés par des externalités. Il convient de mentionner ici le secteur finan- cier avec les banques (surveill é par la Commission f édérale des banques), les assu- rances privées (DFJP), et les assurances sociales, en particulier le 2 e pilier (DFI). Le deuxième secteur est le transport a érien, en particulier la surveillance des compa- gnies aériennes et des aéroports (OFAC). En ce qui concerne les services annexes au transport aérien (p. ex. ex-Swissport, ex-Atraxis), notons que, suite à la faillite de Swissair, des entreprises priv ées ont pu reprendre les activit és de ces soci étés sans qu’il y ait eu de perturbations majeures; il reste toutefois à déterminer s’il subsiste des risques pour l ’économie nationale. Le transport de personnes (rail, bus, naviga- tion) est aussi soumis à concession. La production et la distribution d ’électricité peuvent être vitales pour le reste de l ’économie. La réglementation de ce secteur est en pleine évolution, l ’échec de la loi sur le march é de l ’électricité le 22.9.2002 n’ayant pas résolu définitivement la question. Les comp étences sont partag ées entre la Conf édération (DETEC) et les cantons. Restent les march és du gaz, en voie d’ouverture, ainsi que celui de l ’eau, qui est r églementé par les cantons et les com- munes. Vu l ’hétérogénéité des secteurs r églementés, une approche sectorielle est plus indiqu ée qu ’une approche globale dont le d énominateur commun serait le sauvetage des entreprises en question. 4. Assurance-chômage Au cas où une grande entreprise confront ée à des problèmes est obligée de licencier un nombre important d ’employés, la Conf édération dispose des instruments et de l’expérience pour la prise en charge de ces personnes. Comme dans le cas de Swiss- air, les offices cantonaux se d éploient dans l ’entreprise, à travers un office r égional de placement (ORP) sp écialisé. Des placeurs professi onnels provenant d ’autres cantons sont mis à disposition, et l ’ORP peut fonctionner rapidement. L ’assurance- chômage est donc pr éparée à ce type de situation, et une modification de la base légale dans le sens d ’une détection précoce n’est pas n écessaire actuellement pour l’assurance-chômage. 5. Instruments de politique macroéconomique La marche des affaires des entreprises importantes pour l’économie suisse ne dépend pas seulement de consid érations sectorielles, elle d épend aussi de la situation con- joncturelle. La d étection des risques li és à l’évolution conjoncturelle (pr évisions de la BNS concernant l’inflation, prévision de l’écart de production [output gap] pour la politique budg étaire) permet de r éagir à l ’aide des instruments appropri és et de limiter ainsi la probabilité que les entreprises importantes pour l ’économie nationale ne soient confront ées à des difficult és pour des raisons macro économiques. Pour cette raison, il faut accorder une importance particulière aux instruments de politique conjoncturelle, c ’est-à-dire à la politique mon étaire de la BNS et à la politique budgétaire de la Conf édération, des cantons et des communes. Les bases l égales existent et ont fait l ’objet de r évisions r écentes (loi sur la BNS, frein à l’endettement). Ces politiques sont d éjà surveillées en permanence par de nombreu- ses institutions nationales et internationales, publiques et privées.3851 Suite des travaux La suite des travaux portera en particulier sur deux catégories d’entreprises: – les entreprises dans lesquelles où la Confédération détient une participation – les entreprises déjà surveillées par la Confédération. Il s’agira notamment de prendre en compte les réponses aux recommandations 7 et 8 de ce rapport. Si des modifications l égales devraient se r évéler n écessaires sur la base des résultats de ces travaux, le Conseil fédéral prendra les mesures requises. En ce qui concerne les autres entreprises, un examen préliminaire de la liste des plus grandes entreprises suisses montre que celles-ci évoluent dans des secteurs qui ne présentent a priori pas de risques syst émiques; il conviendra n éanmoins de pr éciser ce qu ’on entend par «risque syst émique» (p. ex. monopole, caract éristiques de réseau, absence de repreneur potentiel). Par ailleurs il faut éviter toute confusion des responsabilit és privées et publiques et surtout il faut savoir quelle r éaction la Conf édération devra adopter si elle d étecte une évolution n égative mais n ’entend pas injecter des fonds publics. Une autorit é informée se verrait en effet politiquement oblig ée d’intervenir, et la question de sa responsabilité se poserait alors aussi. En outre, le fait que la Conf édération pourrait intervenir risque de donner de faux signaux à l’économie privée et inciter à renoncer à prendre les mesures qu ’elle aurait adopt ées si elle ne puvent pas compter sur une intervention de l ’Etat. Ceci augmenterait alors la probabilit é qu’une telle interven- tion devienne nécessaire ou qu’elle se répète (risque moral). Enfin, chaque interven- tion de la Conf édération entra îneait des contraintes politiques qui saperaient les efforts de l’entreprise pour redevenir bénéficiaire. Recommandation 6 (02.3464): Examen des participations de la Confédération à des entreprises du secteur privé La CdG-CE invite le Conseil fédéral à examiner la politique de la Conf édération en matière de participation à des entreprises du secteur priv é (les participations existantes doivent également être examin ées de mani ère critique). Il devra en particulier tenir compte des conflits d ’intérêts existants ou potentiels. En ce qui concerne les participations de la Conf édération, le Conseil f édéral est en outre chargé de veiller à ce que celle-ci puisse exercer ses droits en mati ère de con- trôle et d’information de manière critique et durable. Etat des travaux 1. Responsabilité de la Confédération pour ses représentants dans des institutions indépendantes/Représentation de la Confédération auprès de tiers Les discussions, men ées en janvier au sein du Conseil f édéral, sur la responsabilit é de la Conf édération pour les repr ésentants qu ’elle d élègue dans les institutions indépendantes de l ’administration fédérale et la repr ésentation de la Conf édération auprès de tiers ont constitu é le point de d épart des travaux en la mati ère. Sur cette base, les mandats suivants ont été confiés:3852 – compléter et mettre à jour la liste des repr ésentations de la Conf édération auprès de tiers (ChF) –é laborer une proposition en vue de réglementer la responsabilité pour les dif- férents types de repr ésentation; selon les discussions men ées sur le sujet, un renforcement de cette réglementation est souhaité (DFF) –é laborer des dispositions obligatoires concernant la représentation de la Con- fédération au sein des organes de direction d ’entreprises tierces. Ces dispo- sitions porteront en particulier sur les conditions et crit ères relatifs à la délé- gation ou à l’élection de repr ésentants ainsi que sur les informations et les instructions données aux représentants en cas de conflits d’intérêts (DFF). Ces travaux doivent, dans la mesure du possible, être terminés d’ici 2004. 2. Evaluation du dispositif de l’Etat en sa qualité de propriétaire des régies fédérales Le Conseil fédéral et les départements principalement concernés accordent beaucoup d’importance à la sauvegarde intégrale des intérêts de la Confédération en sa qualit é de propri étaire des anciennes r égies f édérales privatis ées il y a quelques ann ées (notamment Swisscom, La Poste, les CFF, Ruag et Skyguide). Afin d ’assurer cette sauvegarde, ils disposent de trois instruments: l ’approbation des objectifs strat égi- ques, l ’élection (ou la non r éélection) des membres des conseils d ’administration (par voie directe ou par le biais de l ’assemblée générale) ainsi que l ’approbation des comptes et du rapport annuel (par voie directe ou par le biais de l ’assemblée géné- rale). Il est particuli èrement important de combiner syst ématiquement les trois instruments susmentionnés afin qu’un processus de gestion se mette en place entre la Confédération en tant que propri étaire et les entreprises. Celui-ci doit permettre de fixer des objectifs, de v érifier leur r éalisation, de d éceler les risques à temps et de prendre, si nécessaire, des mesures correctrices (processus de contrôle de gestion). Il importe de relever que ce dispositif et son application ont fait leurs preuves. Cepen- dant, le DFF étudie actuellement la possibilité de commander, au deuxième semestre 2003, une expertise dans le but de v érifier en d étail si ce dispositif permet de con- server de mani ère durable et pertinente les droits en mati ère d ’information et de contrôle. Il s ’agit d’optimiser le dispositif en question, en modifiant par exemple le contenu des objectifs stratégiques, la composition et la proc édure de nomination des conseils d’administration, les structures et les processus relatifs au contr ôle de ges- tion du point de vue du propri étaire ainsi que de celui de la gestion des conflits d’objectifs et d’intérêts. 3. Sauvegarde des intérêts de la Confédération en sa qualité de propriétaire de Swiss La Confédération doit sauvegarder par d ’autres moyens ses int érêts dans la compa- gnie aérienne Swiss, à laquelle elle participe à raison de quelque 20 %. Dans ce cas, elle doit exercer son influence par l ’intermédiaire d ’une personne, nomm ée par le Conseil fédéral, qui la repr ésente au sein du conseil d ’administration. D’un point de vue purement juridique, il s ’agit d’un membre ordinaire du conseil d ’administration élu par l ’assemblée g énérale (conform ément à l ’art. 707, al. 3, CO); le Conseil fédéral a renoncé volontairement à une nomination au sens de l ’art. 762 CO (repr é- sentant de l’Etat). Ainsi, le représentant de la Confédération doit satisfaire avant tout aux obligations générales de tout membre du conseil d ’administration. Eu égard aux3853 montants publics importants qui ont été engag és et aux risques non n égligeables qu’une telle op ération entraîne, l ’obligation d ’informer que les repr ésentants de la Confédération doivent respecter a été convenue par écrit avec les chefs du DETEC et du DFF. Ceux-ci sont en outre régulièrement informés au sujet des dossiers traités par le conseil d ’administration et de l ’évolution des affaires. Les directeurs de l’autorité de surveillance et de r égulation (OFAC) ainsi que de l ’office compétent pour les questions économiques (seco) re çoivent également ces renseignements. L’information des cantons et des commissions parlementaires est aussi r églementée. Cet échange régulier d’informations a fait ses preuves. Dans la perspective actuelle, il n’est donc pas nécessaire de modifier ce système. 4. Stratégie de participation aux entreprises de transport Il faut en revanche vérifier les rapports liant la Conf édération à quelque 50 entrepri- ses de transport. Ces participations sont souvent plut ôt al éatoires et d écoulent de circonstances ou d ’événements particuliers. Jusqu ’ici, aucune strat égie proprement dite n’a été suivie. C’est pourquoi le DETEC a chargé l’office compétent d’examiner ces participations dans le but d ’élaborer à moyen terme de nouvelles bases juridi- ques pour l’aménagement du paysage ferroviaire suisse. Recommandation 7 (02.3465): Développement précoce de scénarios possibles La CdG-CE invite le Conseil fédéral, dans des situations de crise susceptibles de toucher la Confédération de manière importante, à esquisser le plus t ôt possible des scénarios décrivant les évolutions et les r épercussions possibles sur la Con- fédération. Le cas échéant, il est en outre charg é de pr éparer des d écisions sous réserve et de constituer un état-major de crise. Recommandation 8 (02.3466): Coordination et poursuite du développement de la détection précoce par la Confédération La CdG-CE invite le Conseil f édéral à garantir la coordination des organes de détection précoce de l’administration fédérale et de faire lui-même preuve d’une plus grande sensibilit é en mati ère de d étection précoce de crises et d éfis politi- ques potentiels. Elle attend en particulier qu ’il développe un syst ème de d étec- tion précoce qui intègre la situation des entreprises qui jouent un r ôle important pour l’ensemble du système économique suisse. Etat des travaux Rappelons tout d ’abord que le Conseil f édéral a accept é les deux recommandations susmentionnées en émettant quelques réserves importantes: la d étection précoce des risques relatifs aux entreprises jouant un r ôle important pour l ’économie et, son corollaire, le développement précoce de scénarios, ne doivent en aucun cas entra îner la confusion des responsabilit és entre les organes des entreprises et les services étatiques. Il est donc n écessaire de veiller à ce que de telles activit és n’émettent pas de faux signaux ou ne donnent d ’incitations susceptibles de favoriser l ’occurrence d’un risque moral. Enfin, il faut également prendre en consid ération le fait que des3854 entreprises ayant fait l ’objet de d étection pr écoce de la part de la Conf édération pourraient subir des dommages consid érables, dommages dont la Conf édération pourrait être appelée à répondre. Cependant, le Conseil f édéral partage l ’avis de la CdG-CE selon laquelle ces ques- tions ne doivent pas être éludées sous pr étexte qu’elles sont difficiles à résoudre. Il estime au contraire que leur étude doit permettre de rattacher à des crit ères bien définis les activités de détection précoce et de développement de scénarios possibles. La position du Conseil f édéral s’appuie notamment sur le fait que la Conf édération assume une responsabilit é majeure seulement pour les entreprises soumises à sa surveillance. Pour les entreprises qui ne le sont pas, la Conf édération ne dispose pas des informations n écessaires à une d étection pr écoce syst ématique des risques et, même si elle en disposait, il n ’est pas garanti qu ’elle serait en mesure d ’en tirer les conclusions appropri ées. Les entreprises dont la Conf édération est l ’actionnaire majoritaire ou dont elle d étient un nombre important de parts doivent être considé- rées comme des cas à part. Ces entreprises peuvent également occasi onner des risques significatifs du point de vue syst émique. D étecter ces risques de mani ère précoce et écarter ainsi, dans la mesure du possible, les dangers qui peuvent en découler pour le patrimoine de la Conf édération et l ’économie suisse constitue une tâche qui s’inscrit dans le cadre de la sauvegarde des int érêts de la Confédération en sa qualité de propriétaire (voir plus haut). Autres mesures, calendrier 1. Analyse des risques Afin de d évelopper de mani ère ciblée la d étection précoce des risques, une analyse des risques à grande échelle a été commandée il y a une ann ée. Elle expose dans les grandes lignes les risques qu ’encourt la Conf édération, fait ressortir et d écrit les principaux risques de grande port ée. Les résultats de cette analyse seront remis sous peu au Conseil f édéral en m ême temps que des propositions pour la suite des tra- vaux. Il s’agira d’abord d’élaborer une politique des risques en d éfinissant la straté- gie, le champ d’application et la responsabilité en matière de gestion des risques. Le but vis é est de syst ématiser et, le cas échéant, d ’approfondir la connaissance des risques, de renforcer la prise de conscience des personnes charg ées de les g érer, de désigner les risques et de combler les lacunes. A cette première étape s’ajoute encore la mise en œ uvre de cette gestion au niveau des principaux risques. Celle-ci com- prend un approfondissement de l ’analyse des risques et l ’élaboration des mesures permettant de les éviter ou de les r éduire ainsi que la mani ère de traiter les risques résiduels (assurance). Une analyse compl ète et une gestion g énéralisée des risques impliquent des moyens financiers et des ressources en personnel. Or, ceux-ci ne sont disponibles que dans une mesure limit ée. Les travaux de mise en œ uvre ne pourront donc s’effectuer que progressivement. 2. Responsabilité à titre subsidiaire Bien que l ’analyse des risques se limite essentiellement à l’administration fédérale au sens strict, les participants au projet ont tent é d’esquisser une vue d’ensemble des organisations pour lesquelles la Conf édération doit, conform ément à l’art. 19 de la loi sur la responsabilit é, répondre à titre subsidiaire. Sur la base de travaux pr épara- toires effectués par le DFF, le Conseil f édéral a trait é ces questions complexes au début de l ’année 2003 d éjà. Il a ensuite charg é le DFF de poursuivre les travaux3855 d’inventaire qu’il avait commenc és et de lui soumettre, d ’ici l ’automne 2004, une proposition relative aux possibilit és de r éduire les risques que la Conf édération encourt en raison de la responsabilit é à titre subsidiaire (suppression g énérale ou particulière pour chaque entreprise de la responsabilit é à titre subsidiaire ainsi que d’autres responsabilités ou garanties de la Confédération). 3. Stabilité de la place financière suisse La réglementation et la surveillance étatiques se font particuli èrement sentir dans le domaine financier. On peut donc estimer que, dans ce domaine, les t âches de détec- tion précoce des risques mentionn ées plus haut sont accomplies. Cette r églementa- tion a pour but de prot éger les investisseurs, le fonctionnement et l ’intégrité de la place financière. Les activités de surveillance ax ées sur la pr évention des problèmes de liquidités et de solvabilit é de certaines entreprises ainsi que sur les probl èmes de vulnérabilité systémique constituent une tâche permanente de la Banque nationale et des autorit és de surveillance des march és financiers. Le dialogue informel entre la Commission fédérale des banques (CFB), la BNS, l ’OFAP et le DFF concernant les questions de stabilité du système financier s’est renforcé en raison notamment de la chute considérable des prix sur les march és boursiers et de l ’incertitude pesant sur les perspectives économiques ainsi que de leurs cons équences sur les secteurs des banques et des assurances. Un renforcement des possibilités d’action au niveau de la détection pr écoce des risques est en cours dans le cadre de modifications l égales actuellement en préparation. Une partie de la r évision de la loi sur la Banque natio- nale permettra à la BNS de disposer d ’une comp étence formelle pour assurer la stabilité du syst ème et notamment pour surveiller les syst èmes de paiement et de règlement des op érations sur titres, comp étence qu ’elle assumera en collaboration avec la CFB. La loi sur la surveillance des assurances, enti èrement révisée, qui sera soumise au Parlement au printemps 2003, comprend la r églementation sur la sur- veillance des groupes et des conglom érats, qui consacre formellement la solution unique telle qu’elle est déjà pratiquée aujourd’hui. 4. Autorité intégrée de surveillance des marchés financiers Des mesures institutionnelles visant à renforcer la surveillance des assurances seront ensuite préparées. Une commission d’experts instituée par le Conseil f édéral à la fin de l ’année 2001 (commission d ’experts Zimmerli) a notamment pour t âche d ’éla- borer une proposition en vue d ’introduire une surveillance int égrée des march és financiers. Dans l’intervalle, elle a terminé ses travaux concernant la partie relative à l’organisation de la nouvelle autorit é «Surveillance fédérale des march és financiers (SFMF)». Celle-ci rev êtira la forme d ’un établissement de droit public dot é de sa propre personnalit é juridique. Dans un premier temps, cette autorit é regroupera la CFB et l’OFAP, qui a été transféré au DFF par arr êté du Conseil fédéral du 26 mars 2003. L ’intégration technique et institutionnelle des deux autorit és peut permettre d’une part de répondre à l’augmentation des exigences en matière de surveillance et, d’autre part, de combler les lacunes involontaires existant notamment dans le domaine de la surveillance des banques et des assurances. Une plus grande autono- mie de l’autorité sur les plans op érationnel et financier ainsi que l ’harmonisation de certains instruments de surveillance doivent permettre de cr éer les conditions d ’une surveillance efficace permettant de détecter les risques le plus tôt possible.3856 5. Surveillance du deuxième pilier Des modifications en matière de réglementation et de surveillance prenant en consi- dération les évolutions futures sont également introduites dans le domaine de la prévoyance professionnelle. La surveillance des marchés financiers et la surveillance dans le domaine de la pr évoyance professionnelle présentent d’importants points de convergence qui parlent en faveur d ’une surveillance de nature plus pr évisionnelle pour ce dernier. Ainsi les institutions de pr évoyance, en leur qualit é d’investisseurs institutionnels, sont exposées aux facteurs de risques des marchés financiers (risques de marché, de solvabilit é et de liquidit és, entre autres). La surveillance de la pr é- voyance professionnelle constitue de ce fait une tâche complexe car elle consiste à la fois à tenir compte, comme il se doit, de la s écurité des placements et à assurer la prévoyance dans le cadre g énéral du syst ème des trois piliers. M ême si le syst ème suisse du deuxi ème pilier s ’avère stable et qu ’il supporte tr ès bien la comparaison avec les systèmes en vigueur à l’étranger, un développement de la surveillance dans ce domaine est possible et constitue un objectif à viser, et ce aussi bien sur le plan matériel que sur le plan institutionnel. C ’est pourquoi le Conseil fédéral a décidé, au début de cette ann ée, d’instituer une commission d ’experts dans le but de renforcer la surveillance sur le deuxième pilier. Cette commission a pour tâche d’élaborer d’ici fin 2003 une analyse et des recommandations ainsi que de proposer des dispositions légales d’ici fin 2004. En outre, en été 2003, elle soumettra au Parlement un message demandant une modification urgente de la loi sur la pr évoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidit é (LPP) portant sur des mesures d ’assainissement des institutions de prévoyance. 6. Aéroport de Zurich-Kloten Enfin, une observation financi ère plus stricte sera d éveloppée pour l ’aéroport de Zurich-Kloten. L’obligation des aéroports de présenter à l’OFAC ainsi qu’au prépo- sé à la surveillance des prix leur situation financi ère lors de la modification ou de la fixation des taxes d ’aéroport est le crit ère de r éférence qui permet d ’évaluer si une augmentation de prix est abusive ou si elle enfreint les bases l égales. Se fondant sur un syst ème d ’indicateurs appropri é, l ’OFAC effectue r égulièrement un examen sommaire de la situation économique de la société aéroportuaire Unique. De plus, la société en question informe l’OFAC sur les bouclements trimestriels. Sur cette base, l’OFAC communique r égulièrement ses conclusions au DETEC à l ’intention du Conseil fédéral. Une surveillance d ’une plus grande port ée sous la forme de v érifi- cations de la gestion et des comptes n écessiterait une r évision de la loi qui devrait notamment fixer une obligation absolue de fournir des informations ainsi que la collaboration des entreprises aéroportuaires. Pour diverses raisons, le Conseil fédéral rejette une telle surveillance. Il rappelle que l ’entreprise Unique est soumise aux dispositions du droit sur les soci étés anonymes figurant aux art. 728 ss CO. Pour cette raison, tant le rapport annuel que la cotation en bourse garantissent une certaine transparence.3857 2.3 Autres évaluations et conclusions (interventions parlementaires s’appuyant sur le ch. 5 du rapport) Motion 2 (02.3470): Renforcement des dispositions légales relatives à la présentation des comptes et au contrôle des entreprises La CdG-CE invite le Conseil f édéral à renforcer les dispositions du droit des obligations dans le domaine de la pr ésentation des comptes et du contr ôle des entreprises, au besoin dans une nouvelle loi. Etat des travaux 1. Présentation des comptes et révision: Le 29 janvier 2003, le Conseil f édéral a examiné une note de discussion concernant la suite de la proc édure en mati ère de r évision du droit comptable. Il a charg é le DFJP de remanier l’avant-projet de loi sur l’établissement et le contrôle des comptes annuels (LECCA) et l’avant-projet d’ordonnance sur l’agrément des contrôleurs des comptes (OACC). Pour cet exercice, une attention particuli ère sera port ée aux der- niers d éveloppements internationaux dans le domaine du droit comptable et à la situation des PME (rapport co ûts/bénéfices des nouvelles r églementations). En collaboration avec le DFF, il s ’agira d ’élaborer une proposition de r églementation des rapports entre droit comptable et droit fiscal, qui assure la neutralit é fiscale et qui permette de parvenir à une transparence accrue lors de l ’établissement des comptes annuels. Depuis lors, les choses ont évolué au niveau international et la nouvelle r églementa- tion des organes de contr ôle devra en tenir compte. En raison de la rapide mise en œ uvre de la loi am éricaine Sarbanes-Oxley – et des implications de cette l égislation sur les entreprises suisses et leurs r éviseurs – la n écessité d ’une r églementation légale devient toujours plus pressante, notamment pour ce qui est de la surveillance des organes de contrôle. C’est ce qui ressort de divers contacts et discussions men és avec l ’autorité am éricaine de surveillance de la bourse (Securities and Exchange Commission, SEC) et la nouvelle autorit é américaine de surveillance des organes de révision (Public Company Accounting Oversight Board, PCAOB). C’est la raison pour laquelle, à la fin mars 2003, le DFJP a d écidé de retirer de la LECCA les dispositions relatives au contr ôle des comptes et à l’agrément des con- trôleurs des comptes et de les pr ésenter, en automne 2003, dans un message com- plémentaire qui traiterait également de la question de la surveillance des organes de contrôle. Au final, la proc édure envisagée aboutit à scinder la LECCA en deux projets par- tiels. Le premier traitera du devoir de contr ôle, des qualifications professionnelles et de l’agrément des contr ôleurs des comptes, des exigences concernant leur ind épen- dance, de la surveillance des r éviseurs et de la responsabilit é des organes de con- trôle. Le deuxi ème projet partiel contiendra les dispositions mat érielles concernant la comptabilité et l’établissement des comptes annuels. La nouvelle fa çon de proc éder dépeinte ci-dessus pourra entra îner un l éger retard dans la pr ésentation de ce3858 deuxième message par rapport au calendrier pr évu à l’origine; toutefois ce message devrait pouvoir être publié au cours du premier semestre 2004. L’Office f édéral de la justice a charg é le professeur Giorgio Behr (Saint-Gall) de préparer, pour chacun des deux volets de la r évision, un projet de loi et un rapport explicatif. 2. Contrôle des entreprises: Depuis le début de 2001, une vingtaine d ’interventions parlementaires ont été dépo- sées invitant le Conseil f édéral, notamment, à examiner le droit suisse à la lumi ère des principes de la «Corporate Governance » (syst ème de l ’équilibre des pouvoirs, dit de «checks and balances » dans la soci été anonyme) en particulier dans les domaines suivants: – droits et devoirs des associés; protection des actionnaires minoritaires – publication des indemnit és et des participations des membres du conseil d’administration et de la direction –é tablissement et contrôle des comptes annuels. L’Office fédéral de la justice a dès lors institué un groupe de travail baptis é «Corpo- rate Governance », dont font partie les professeurs Peter B öckli (B âle), Claire Hu- guenin (Zurich) et Fran çois Dessemontet (Lausanne). Ce groupe a été charg é d’examiner la compatibilité du droit des soci étés anonymes avec les principes de la «corporate governance », d ’établir un rapport d ’ici à l ’automne 2003 et, le cas échéant, de proposer des modifications législatives. Suite des travaux, calendrier 1. Présentation des comptes et révision: Le Conseil f édéral pr ésentera, en automne 2003, un message sur la r évision des comptes et, au cours du premier semestre 2004, un message sur le droit comptable. 2. Contrôle des entreprises: Un avant-projet sur la «corporate governance» devrait être envoyé en proc édure de consultation au cours du premier semestre 2004. Le 16 avril 2003, le Conseil f édéral a décidé d’examiner en priorit é la probl ématique de la transparence des indemnit és accordées aux membres des organes dirigeants des sociétés; il devrait ainsi mettre un avant-projet en consultation en automne 2003 déjà. Postulat 4 (02.3474): Rapprochement des divers intérêts dans le cadre du processus d’assainissement La CdG-CE invite le Conseil f édéral à examiner les dispositions de la LP r égis- sant l’assainissement et les soci étés afin de d éterminer s’il ne conviendrait pas de pr évoir la cr éation d ’une fonction de «commissaire» responsable de l’assainissement. Celui-ci serait charg é de rapprocher les int érêts divergents et de les coordonner en fonction de l’assainissement projeté.3859 Postulat 5 (02.3475): Ajustement de la LP en faveur de la procédure d’assainissement La CdG-CE invite le Conseil f édéral à examiner comment la LP en vigueur permet de tenir compte de la volont é de favoriser l ’assainissement et comment elle pourrait encore mieux en tenir compte. Il analysera les domaines qui posent problème dans la pratique. Il veillera en particulier à tenir compte des exp érien- ces que les autorit és de concordat ont faites avec les entreprises de SAir Group concernées par le sursis concordataire. Etat des travaux/Réalisation La grande r évision de la LP de 1994 a transform é la proc édure concordataire (art. 293 ss LP) en une véritable procédure d’assainissement. Le droit révisé présente d’importantes similitudes avec la proc édure de «réorganisation» du droit am éricain (chap. 11 de la loi américaine sur les faillites). Les principaux aspects de cette procédure sont les suivants: – un temps de r éaction réduit permet une protection rapide contre l ’exécution forcée (possibilité de décréter immédiatement un sursis concordataire provi- soire) – la proc édure concordataire peut m ême être engag ée d ’office lorsque l’entreprise débitrice est menacée de faillite et qu ’un concordat paraît possi- ble – le r ôle du commissaire au sursis concordataire est renforc é. Il peut agir comme un «trustee» ou un «examiner» et peut être nommé immédiatement. Les compétences du commissaire peuvent ainsi être adaptées de cas en cas (réglementation souple); – le refinancement est facilité par la possibilit é d’aliéner ou de grever un actif immobilisé même pendant le sursis (avec une autorisation du juge); les det- tes nouvellement contractées sont traitées en priorité – la durée prévue pour un sursis concordataire est sensiblement allong ée (elle peut atteindre deux ans dans les cas particulièrement complexes). La nouvelle réglementation de la procédure concordataire dans la LP réalise ainsi les principales exigences auxquelles une proc édure d ’assainissement moderne doit satisfaire. Le droit suisse continue cependant de se distinguer nettement du droit américain par le statut qu’il accorde aux créanciers. En droit suisse, il est impensable de procéder à un assainissement par le biais d ’un concordat contre la volont é d’une certaine proportion des créanciers. Le droit américain, en revanche, prévoit la procé- dure dite du «cram down»: le juge peut d éclarer obligatoire un plan de r éorganisa- tion auquel les créanciers n’ont pas souscrit, pour autant que ce plan paraisse équita- ble. Ainsi, aux Etats-Unis, l ’objectif de l ’assainissement est clairement prioritaire. En Suisse, par contre, priorit é est donn ée à la pes ée des int érêts, ce qui ressort d’ailleurs de la notion de concordat. Les solutions permettant un assainissement ne sont pas imposées par une autorité mais négociées entre les parties concernées.3860 La LP révisée a, par ailleurs, fait ses preuves dans la pratique. Le 6 février 2003, lors de la réunion de la Chambre de commerce am éricano-suisse, à laquelle participait le commissaire au sursis concordataire de SAirGroup, il a été, en effet, relev é que les instruments que le droit en vigueur met à disposition sont tout à fait ad équats. Les problèmes pratiques ne proviennent pas des lacunes que comporterait la loi mais bien de la manière de procéder des responsables dans les cas d’espèce. Bien souvent, les autorit és ne sont appel ées à intervenir que tardivement, des plans d ’assai- nissement solides et mûrement réfléchis font défaut, de sorte qu’en fin de compte, la liquidation est la seule solution envisageable (concordat par abandon d ’actif ou faillite). Quoi qu ’il en soit, m ême dans de telles circonstances, la LP en vigueur permet d’assainir au moins les parties de l ’entreprise qui sont susceptibles de survi- vre: elles peuvent être détachées de l’entreprise insolvable pendant le sursis concor- dataire déjà, soit pour être constituées en entités autonomes, soit pour être vendues à un tiers. Une telle procédure a été utilisée dans les cas de Swissair et de Swiss Dairy Food. Il faut encore souligner que le nouveau droit s’est révélé adéquat non seulement pour les faillites de grande ampleur, mais aussi dans le domaine des PME, comme en attestent les résultats disponibles à ce jour du test PME auquel le seco proc ède en ce moment. Suite des travaux, calendrier L’évaluation de la n écessité de poursuivre la r évision de la proc édure concordataire continue. S’il s’avère que le droit concordataire suisse doit faire davantage de place a des objectifs d ’assainissement, ce ne sont pas des questions de proc édure qui seront au cœ ur du débat. En effet, les instruments prévus par le droit en vigueur sont en principe suffisants; en outre, ils n ’ont jusqu’ici pas été totalement exploit és dans la pratique. La discussion devrait donc plutôt porter sur des aménagements au niveau du droit matériel. On pourrait ainsi remettre fondamentalement en cause l ’intangibilité de certaines positions de droit matériel en cas de faillite (p. ex. le sort des contrats à long terme, ou des s écurités comme le droit de gage, etc.). Le d ébat sur l ’applicabilité de l’art. 333 CO (transfert des rapports de travail en cas de vente de l ’entreprise) lors des faillites et des proc édures concordataires constitue un premier pas dans cette direction. Cette question est actuellement à l’étude dans le cadre des travaux l égisla- tifs relatifs aux plans sociaux (CAJ-CN). Dans le d ébat sur l ’opportunité de pr évoir des allégements matériels en faveur des entreprises impliqu ées dans une proc édure d’assainissement, il convient n éanmoins de ne pas sous-estimer le risque de favori- ser un comportement irresponsable (ce que le droit am éricain nomme le «moral hazard») et, de manière plus générale, d’affaiblir la force obligatoire du droit.3861 Recommandation 9 (02.3467): Reformulation de la politique du transport aérien En raison des développements internationaux, la CdG-CE invite le Conseil f édé- ral à reformuler la politique suisse du transport a érien et à d éfinir le r ôle de l’Etat en matière de maintien de l ’infrastructure aéronautique. A cette occasion, il examinera également le rôle de la Commission fédérale de l’aviation. Avancement des travaux En acceptant le postulat Kurrus (01.3375) et la recommandation de la CdG-CE, le Conseil fédéral s’est engagé à rédiger au cours de la pr ésente législature un rapport sur la politique suisse du transport aérien. Le postulat invite le Conseil fédéral à soumettre au Parlement pour la fin de 2001 un rapport sur l ’apport de la Conf édération à la m ise en œ uvre d’une politique suisse prospective dans le domaine du transport aérien. Dans son développement, il évoque l’importance décisive d’une aviation performante pour le d éveloppement économi- que et social du pays. En outre, le dernier rapport du Conseil fédéral sur le sujet a été soumis au Parlement en 1953. Contrairement à d ’autres Etats europ éens, et à la différence de ce qui a été fait pour les transports ferroviaires et routiers, la Suisse ne dispose pas d ’une politique du transport a érien fond ée sur un large consensus et servant de base au bon développement de l’aviation. Etant donn é les circonstances (crise Swissair), le rapport n ’a pas pu être établi comme prévu pour la fin de 2001. Autres mesures, calendrier La Commission fédérale de l’aviation, organe consultatif du Conseil f édéral, assume un r ôle central dans l ’élaboration du rapport; elle sera à la fois un groupe de réflexion et le seul organe externe consulté au cours de la procédure de participation. La commission se verra tout d ’abord soumettre certaines questions fondamentales, groupées par thèmes. Le résultat de ses d élibérations fera l’objet d’une comparaison synoptique avec les conclusions ou d écisions correspondantes de l ’OFAC, du DETEC et du Conseil f édéral. Les diff érents points de vue seront alors communi- qués au chef du DETEC qui devra au besoin fixer des directives politiques et des orientations à respecter dans la r édaction du rapport. Deux r éunions avec la Com- mission de l ’aviation ont d éjà eu lieu, o ù les questions fondamentales du transport aérien, du contrôle aérien et de l’infrastructure ont été évoquées. Un canevas comment é a été établi ainsi qu ’un calendrier. Parall èlement, l ’OFAC prépare son rapport, qui doit toutefois traiter de toute la politique de l’aviation et non pas seulement du transport a érien, afin de r épondre aux v œ ux du postulat du con- seiller national Kurrus. Lors de ses deux prochaines s éances, les 8 mai et 13 juin 2003, la commission traitera des questions de collaboration internationale et d’industrie du transport aérien, puis de la formation à la navigation aérienne. Le rapport devra être remis à fin 2003 au plus tard au Conseil fédéral pour adoption.3862 Recommandation 10 (02.3468): Soutien en faveur des mesures contre les effets d’une interruption inopinée du service de vol La CdG-CE recommande au Conseil f édéral de suivre et de soutenir les efforts des transporteurs a ériens à l’échelon international qui visent à protéger les pas- sagers contre les effets d’une interruption de vol d’une compagnie aérienne. Avancement des travaux L’industrie de l’aviation n’a pas encore beaucoup progress é dans son engagement à offrir librement des prestations non pr évues dans les contrats en cas de suppression de tous les vols (grounding). De son c ôté, la Suisse a activement soutenu les efforts qui ont abouti à un engagement volontaire à protéger les consommateurs. Ainsi deux compagnies d ’aviation et deux a éroports suisses ont sign é les deux engagements volontaires pris par l ’industrie europ éenne de l ’aviation, soit les Airline Passenger Service Commitments et les Airport Voluntary Commitments on Air Passenger Service. L’OFAC en surveille l’application. Autres mesures, calendrier En contact r égulier avec l ’International Air Transport Association (IATA) et l’Association of European Airlines (AEA), l ’OFAC soutiendra les efforts de l’industrie en vue de formuler des engagements volontaires. Lorsque de tels enga- gements seront pris, la Suisse s ’efforcera encore de leur assurer l ’appui le plus large de la part de l’industrie aéronautique de notre pays.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Rôle du Conseil fédéral et de l'administration fédérale dans la crise Swissair. Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats du 19 septembre 2002. Avis du Conseil fédéral In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 24 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.063 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 24.06.2003 Date Data Seite 3841-3862 Page Pagina Ref. No 10 127 376 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.