B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-597/2020 U r t e i l v o m 2 3 . F e b r u a r 2 0 2 1 Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richter Jérôme Candrian, Richter Jürg Marcel Tiefenthal, Gerichtsschreiber Andreas Kunz. Parteien Swiss International Air Lines AG, Obstgartenstrasse 25, 8302 Kloten, vertreten durch Dr. iur. Heinrich Hempel, Schiller Rechtsanwälte AG, Kasinostrasse 2, Postfach 1507, 8401 Winterthur, Beschwerdeführerin, gegen Staatssekretariat für Migration SEM, Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Luftfahrt; Verletzung der Sorgfaltspflicht. A-597/2020 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Swiss International Airlines AG (nachfolgend: Swiss) ist ein Luftver- kehrsunternehmen mit Sitz in de r Schweiz. Zwischen dem 7. Juli und 30. Dezember 2017 beförderte Swiss auf den Strecken Boston Logan Interna- tional Airport (BOS) – Zurich Airport (ZRH), São Paulo Guarulhos Interna- tional Airport (GRU) – ZRH, Los Angeles International Airport (LAX) – ZRH, Miami International Airport (MIA) – ZRH und San Francisco International Airport (SFO) – ZRH insgesamt 52 Personen, die nicht über die erforderli- chen Reisedokumente, Visa oder Aufenthaltstitel für die Einr eise in den Schengen-Raum oder für die Durchreise durch die internationale Transit- zone des Flughafens Zürich verfügten (sogenannte inadmissible passen- gers [nachfolgend: INAD]). B. Das Staatssekretariat für Migration SEM teilte Swiss mit Schreiben vom 19. April 2018 mit, dass es sich aufgrund dieser und anderer, in der Ver- gangenheit abgemahnten Vorfälle veranlasst sehe, ein Verwaltungsverfah- ren wegen Verdachts auf Sorgfaltspflichtverletzung zu eröffnen. Gemäss Art. 122a Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Auslä nderinnen und Aus- länder vom 16. Dezember 2005 (AuG, SR 142.20; seit 1. Januar 2019 Bun- desgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration [AIG]) werde eine Sorgfaltspflichtverletzung eines Luftverkehrsunterneh- mens vermutet, wenn dieses INAD befördere. Sie lade Swiss daher ein, innert Frist zu den Vorwürfen Stellung zu nehmen und insbesondere allfäl- lige Exkulpationsgründe im Sinne von Art. 122a Abs. 3 AIG vorzubringen. C. Mit Schreiben vom 15. Juni 2018 nahm Swiss zu den Vorwürfen Stellung. Unter anderem legte sie unter Verweis auf die eingereichten Unterlagen dar, welche erforderlichen und zumutbaren organisa torischen Vorkehren im Sinne von Art. 122a Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 AIG sie traf, um die Beförderung von INAD zu verhindern. D. Mit Verfügung vom 21. Dezember 2018 belastete das SEM Swiss infolge Verletzung ihrer Sorgfaltspflicht durch die Beförderung v on 49 INAD zwi- schen dem 7. Juli und dem 30. Dezember 2017 mit insgesamt Fr. 196'000.--. A-597/2020 Seite 3 Das SEM führte dazu u nter anderem aus, dass es Swiss bezüglich 49 Passagieren weder nach Art. 122a Abs. 3 Bst. a Ziff. 3 AIG noch Art. 122a Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 AIG gelungen sei, sich zu exkulpieren. Obwohl in Bezug auf Art. 122a Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 AIG sämtliche dargestellten Massnahmen und Informationen zu begrüssen seien, vermöge Swiss nicht nachzuwei- sen, dass sie ihre Sorgfaltspflicht hinsichtlich der organisatorischen Vor- kehren ausreichend wahrgenommen habe. Es würden beispielsweise de- taillierte Informationen zum Auswahl- und Einstellungsverfahren des Per- sonals fehlen. Damit bleibe offen, ob die cura in eligendo umgesetzt wor- den sei. Leider schweige sich Swiss auch über die zur Verfügung gestellten technischen Hilfsmittel aus, welche nebst den drei curae gemäss Botschaft vom 8. März 2013 zur Änderung des Ausländergesetzes zur Einhaltung der Sorgfaltspflicht gehören würden. E. In der Folge liess Swiss mit Schreiben vom 1. Februar 2019 beim Bundes- verwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung des SEM vom 21. Dezember 2018 führen (Verfahren A-597/2019). Unter anderem rügte sie dabei eine Verletzung der Untersuchungsmaxime durch die Vorinstanz. F. Mit Schreiben vom 9. Mai 2019 eröffnete das SEM erneut ein Verwaltungs- verfahren gegen Swiss wegen Verletzung der Sorgfaltspflicht. Grund dafür waren 43 INAD, welche Swiss zwischen dem 1. Januar und 8. Dezember 2018 auf den Strecken BOS – ZRH, SFO – ZRH, LAX – ZRH und MIA – ZRH transportiert haben soll. Das SEM gewährte Swiss gleichzeitig eine Frist bis 10. Juni 2019, um im Rahmen des rechtlichen Gehörs zu den Vor- würfen Stellung zu nehmen und insbesondere Ex kulpationsgründe im Sinne von Art. 122a Absatz 3 AIG geltend zu machen. G. Innert verlängerter Frist beantragte Swiss mit Schreiben vom 5. Juli 2019 die Verfahrensaussetzung aufgrund des rechtshängigen Parallelverfah- rens A -597/2019 beim Bundesverwaltungsgericht. Mit Verfügung vom 20. August 2019 wies das SEM das Sistierungsgesuch ab und gewährte Swiss eine Nachfrist zur Ergänzung ihrer Stellungnahme. H. Mit Stellungnahme vom 3. September 2019 hielt Swiss an ihrer im Verfah- ren A-597/2019 dargelegten Rechtsauffassung fest und verwies auf die dem SEM und dem Bundesverwaltungsgericht vorliegenden Akten. A-597/2020 Seite 4 I. Mit Verfügung vom 17. Dezember 2019 belastete das SEM Swiss wegen der Verletzung der Sorgfaltspflicht durch die Beförderung von 42 Personen auf den Strecken BOS - ZRH, SFO - ZRH, LAX - ZRH, MIA- ZRH zwischen dem 1. Januar und dem 8. Dezember 2018, die nicht über die für die Ein- reise in den Schengen-Raum bzw. für die Durchreise durch die internatio- nalen Transitzonen der Flughäfen erforderlichen Reisedokumente, Visa oder Aufenthaltstitel verfügen und denen die Einreise verweigert wurde, mit Fr. 168'000.--. J. Im Verfahren A-597/2019 hiess das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 27. Januar 2020 die Beschwerde der Swiss vom 1. Februar 2019 ge- gen die Verfügung des SEM vom 21. Dezember 2018 gut. Es hob die Ver- fügung auf und wies die Sache zwecks weiterer Abklärungen im Sinne der Erwägungen an das SEM zurück. Zusammengefasst kam das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, dass das SEM seine Aufklärungspflicht und damit einhergehend den Untersu- chungsgrundsatz verletzt habe . Obwohl nach der letzten Eingabe der Swiss offensichtlich noch diverse Angaben zu den geltend gemachten Ex- kulpationsgründen gefehlt hätten, habe das SEM letztere sanktioniert. Dies sei zu Unrecht erfolgt, weil Swiss mit dem Einreichen der Unterlagen ihre Mitwirkungsbereitschaft signalisiert habe und das SEM aus Treu und Glau- ben verpflichtet gewesen wäre, Swiss mitzuteilen, weshalb es die Unterla- gen als nicht genügend erachte und zu präzisieren, welche Ergänzungen oder Erklärungen es von ihr noch erwarte. Ein solcher Hinweis wäre pro- zessökonomisch unbedenklich, ve rhältnismässig sowie angesichts der Höhe der drohenden Sanktion und der verwaltungssanktionsrechtlichen Natur des Verfahrens angezeigt gewesen. Die vorinstanzliche Verfügung sei daher aufzuheben und zur Durchführung eines gründlichen Beweisver- fahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. Urteil des Bundesverwal- tungsgerichts [BVGer] A -597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.4.3 und E. 5.5). K. Gegen die Verfügung vom 17. Dezember 2019 des SEM (nachfolgend: Vo- rinstanz) lässt Swiss (nachfolgend: Beschwerdefüh rerin) mit Schreiben vom 31. Januar 2020 beim Bundesverwaltungsgericht ebenfalls Be- schwerde führen (Verfahren A-597/2020). Darin beantragt sie in Gutheis-A-597/2020 Seite 5 sung der Beschwerde die Aufhebung der Verfügung des SEM vom 17. De- zember 2019 und die Einstellung des Verfahrens gegen sie wegen Verlet- zung von Sorgfaltspflichten. Eventualiter sei von Sanktionen gemäss Art. 122a AIG abzusehen. Subeventualiter sei die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Vo- rinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht verlangt Swiss die Sis- tierung des Verfahrens bis zum Eintritt der Rechtskraft des Urteils des Bun- desverwaltungsgerichts vom 27. Januar 2020 im Verfahren A-597/2019. L. Mit Verfügung vom 11. März 2020 sistiert der Instruktionsrichter das Ve r- fahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des vor Bundesverwaltungsge- richt mit Urteil vom 27. Januar 2020 erledigten Beschwerdeverfahrens A-597/2019. M. Nachdem das Urteil A -597/2019 des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Januar 2020 in Rechtskraft erwachsen ist, hebt der Instruktionsrichter die Sistierung des Verfahrens mit Verfügung vom 31. März 2020 auf und ersucht die Vorinstanz um Einreichung einer Vernehmlassung. N. Innert erstreckter Frist teilt das SEM dem Bundesverwaltungsgericht mit Schreiben vom 19. Juni 2020 mit, dass es im Lichte des rechtskräftigen Entscheids in der Beschwerdesache A-597/2019 auf das Einreichen einer Vernehmlassung verzichte. O. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol- genden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen A-597/2020 Seite 6 nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), so- fern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im genannten Sinn und ist von einer zulässigen Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG erlassen wor- den. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwal- tungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zu- ständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.2 Auf die im Übrigen frist - und formger echt eingereichte Beschwerde (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich unrichtiger oder un- vollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechts- fehler bei der Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (vgl. Art. 49 VwVG). 3. Luftverkehrsunternehmen müssen alle ihnen zumutbaren Vorkehren tref- fen, damit sie nur Personen befördern, die über die für die Einreise in den Schengen-Raum oder für die Durchreise durch die internationalen Transit- zonen der Flughäfen erforderlichen Reisedokumente, Visa und Aufent- haltstitel verfügen (Art. 92 Abs. 1 AIG). Indirekt sollen damit die Einreise verhindert und durch exterritoriale Kontrollen die Grenzen ins Ausland ver- schoben werden (CHRISTOPH ERRASS, Carrier Sanctions als Beispiel aus- gelagerter und exterritorialer Grenzkontrolle und als Beispiel von Verwal- tungssanktionen, in: Breitenmoser/Lagodny/Uebersax [Hrsg.], Schengen und Dublin in der Praxis, 2018, S. 186). Als zumutbare Vorkehren im Sinne von Massnahmen für Luftverkehrsunternehmen nach Art. 92 Abs. 1 AIG gelten die sorgfältige Auswahl, Instruktion und Überwachung des Perso- nals (vgl. Art. 92 Abs. 2 AIG i.V.m. Art. 32 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204]) sowie die zweck- mässige Organisation des Check-in und der Einsteigekontrolle und die Be- reitstellung der erforderlichen technischen Ausstattung (vgl. Art. 32 Abs. 1 Bst. b VEV). Gemäss Art. 32 Abs. 2 VEV ist mit den Massnahmen nach A-597/2020 Seite 7 Art. 32 Abs. 1 VEV sicherzustellen, dass vor der Abreise kontrolliert wird, ob die für die Einreise in den Schengen-Raum oder für den Flughafentran- sit erforderlichen Reisedokumente, Visa und Aufenthaltstitel gültig und an- erkannt sind (Bst. a), Fälschungen oder Verfälschungen von Reisedoku- menten, Visa oder Aufenthaltstiteln, die für geschulte Personen mit durch- schnittlichem Sehvermögen von blossem Auge erkennbar sind, erkannt werden (Bst. b), erkannt wird, wenn ein Reisedokument, Visum oder Auf- enthaltstitel offensichtlich nicht der zu befördernden Person zusteht (Bst. c) und sich die zulässigen Aufenthaltstage oder Einreisen aufgrund der Stempelungen des Reisedokuments ermitteln lassen (Bst. d). Wie sich das Luftverkehrsunternehmen organisiert, damit dieses Ziel eingehalten wer- den kann, ist aus Sicht des Staates irrelevant. Im vorliegenden Fall hat er allerdings geringfügig in die Organisationsstruktur der Luftverkehrsunter- nehmen eingegriffen und diese in Art. 32 Abs. 1 VEV implizit verpflichtet, Organisationsvorschriften zu erlassen (zweckmässige Organisation). Diese sollen Abläufe und mögliche Massnahmen standardisieren, damit das gesetzliche Ziel bestmöglich erreicht wird. Für die unmittelbare Umset- zung dieser Organisationsvorschriften ist das Luftverkehrsunternehmen selbstverantwortlich (vgl. ERRASS, a.a.O., S. 192). In der Praxis sind indes vielfach andere Unternehmen, sog. Ground Handler wie etwa die Swissport, für die „Grenzkontrollen“ zuständig ( ERRASS, a.a .O., S. 195; zum Ganzen Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 3.4). Ein Luftverkehrsunternehmen, das seine Sorgfaltspflicht nach Art. 92 Abs. 1 AIG verletzt, wird mit Fr. 4000 pro beförderte Person, die nicht über die erforderlichen Reisedokumente, Visa oder Aufenthaltstitel verfügt, be- lastet. In schweren Fällen beträgt die Belastung Fr. 16’000 pro Person. In leichten Fällen kann von der Eröffnung eines Verfahrens abgesehen wer- den (Art. 122 a Abs. 1 AIG). Eine Verletzung der Sorgfaltspflicht wird ve r- mutet, wenn das Luftverkehrsunternehmen Personen befördert, die nicht über die für die Einreise in den Schengen -Raum oder für die Durchreise durch die internationalen Transitzonen der Flughäfen erforderlichen Reise- dokumente, Visa oder Aufenthaltstitel verfügen und denen die Einreise ver- weigert wird (Art. 122 a Abs. 2 AIG). Keine Verletzung der Sorgfaltspflicht liegt hingegen vor, wenn das Luftverkehrsunternehmen entweder nach Art. 122a Abs. 3 Bst. a AIG beweist, dass die Fälschung oder Verfälschung ei- nes Reisedokuments, Visums oder Aufenthaltstitels nicht offensichtlich er- kennbar war (Ziff. 1), nicht offensichtlich erkennbar war, dass ein Reisedo- kument, Visum oder Aufenthaltstitel nicht der beförderten Person zusteht (Ziff. 2), das Ermitteln der zulässigen A ufenthaltstage oder Einreisen auf- grund der Stempelung des Reisedokuments nicht ohne Weiteres möglich A-597/2020 Seite 8 war (Ziff. 3) oder es alle erforderlichen und zumutbaren organisatorischen Vorkehren getroffen hat, um zu verhindern, dass es Personen befördert, die nicht über die für die Einreise in den Schengen -Raum oder für die Durchreise durch die internationalen Transitzonen der Flughäfen erforder- lichen Reisedokumente, Visa und Aufenthaltstitel verfügen (Ziff. 4). Zu letz- terem gehören die cura in eligendo, instruendo und custodiendo und die Sorgfalt bei der Ausrüstung (technische Infrastruktur beim Check -In und bei der Einstiegskontrolle), was den Massnahmen nach Art. 35 Abs. 1 Bst. a und b VEV entspricht ( ERRASS, a.a.O. S. 205 ; vgl. ferner zu den drei curae Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 3.4). Wenn das Luftverkehrsunternehmen glaubhaft macht, zur Beförderung einer Person genötigt worden zu sein, liegt ebenfalls keine Verletzung der Sorgfalts- pflicht vor (Art. 122a Abs. 3 Bst. b AIG). Gelingt der Beweis des Gegenteils nicht, so trifft die Vermutung zu: Das Luftverkehrsunternehmen hat seine Sorgfaltspflicht verletzt und ist zu sanktionieren ( ERRASS, a.a.O., S. 205 ; zum Ganzen Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 3.4). 4. Die Beschwerdeführerin rügt wie im Verfahren A -597/2019, dass die An- wendung von Art. 122a AIG gegen die in Art. 6 Abs. 2 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) und Art. 32 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) statuierte Unschulds- vermutung verstossen würde. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich zu dieser Frage bereits im Urteil vom 27. Januar 2020 eingehend geäussert und die Vereinbarkeit von Art. 122a AIG mit Art. 6 Abs. 2 EMRK und Art. 32 Abs. 1 BV bejaht (vgl. Urteil BVGer A-597/2017 vom 27. Januar 2020 E. 4.4.1 ff.). Der Beschwerdeführerin ist daher mit Verweis auf die dortige Begründung nicht zu folgen. 5. Weiter macht die Beschwerdeführerin erneut geltend, dass die Vor - instanz die Untersuchungsmaxime verletzt habe. 5.1 Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, dass die in Art. 122a AIG vorgese- hene Vermutung der Sorgfaltspflichtverletzung die Vorinstanz nicht davon entbinde, eine Untersuchung durchzuführen und im Einzelnen nachzuwei- sen, dass das Luftverkehrsunternehmen seine Sor gfaltspflicht verletzt habe. Art. 122a AIG könne höchstens die Bedeutung haben, dass die Sorg- faltspflichtverletzung vermutet und das Luftverkehrsunternehmen sanktio-A-597/2020 Seite 9 niert werden dürfe, wenn es die Mitwirkung an der Aufklärung des Sach- verhalts verweigere ode r es dem Luftverkehrsunternehmen im Rahmen der vom SEM zu führenden Untersuchung nicht gelinge, die Einhaltung der Sorgfaltspflicht nachzuweisen. Die Vorinstanz müsse sicherstellen, dass der entscheiderhebliche Sachverhalt ermittelt und eine Sanktion nur a uf- grund eines vollständig ermittelten Sachverhalts ausgesprochen werde. Nach Erhalt ihrer Stellungnahme sei die Vorinstanz zwar zum Schluss ge- kommen, dass sie den Nachweis der Einhaltung der Sorgfaltspflicht (noch) nicht erbracht habe. Die Vorinstanz habe ihr dies aber vor der Ausfällung ihres Entscheids nicht mitgeteilt und ihr auch keine Gelegenheit gegeben, ihre Stellungnahme zu ergänzen und weitere Beweismittel einzureichen. Stattdessen habe die Vorinstanz nach Erhalt der Stellungnahme mehrere Monate verstreichen lassen und dann den ange fochtenen Entscheid aus- gefällt. Dies sei mit dem Untersuchungsgrundsatz unvereinbar. Vielmehr hätte die Vorinstanz ihr mitteilen müssen, welche weiteren Nachweise er- forderlich seien, und ihr die Gelegenheit geben müssen, diese Nachweise nachträglich zu erbringen. 5.2 Nachdem die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 3. Sep- tember 2019 an die Vorinstanz auf ihre Ausführungen und Unterlagen im Verfahren A-597/2019 verwiesen hatte, verwies die Vorinstanz ihrerseits in der angefochtenen Verfügung auf ihre Ausführungen in der Sanktionsver- fügung vom 21. Dezember 2018 und in ihrer Vernehmlassung vom 16. Ap- ril 2019 im Verfahren A-597/2019. In jenem Verfahren hatte die Vorinstanz das Gelingen des Exkulpationsbeweises des Art. 122a Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 AIG verneint, da die Beschwerdeführerin beispielsweise keine Angaben zur Umsetzung der cura in eligendo oder den zur Verfügung gestellten Hilfsmittel gemacht habe (vgl. oben E. D). Zur gerügten Verletzung des Un- tersuchungsgrundsatzes hatte sie zusammengefasst geltend gemacht, dass es in Bezug auf den Exkulpationsbeweis von Art. 122a Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 AIG den Luftverkehrsunternehmen obliege, ihr im Rahmen des recht- lichen Gehörs die notwendigen Informationen zu den getroffenen organi- satorischen Vorkehren zur Prüfung zu unterbreiten. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern der Beschwerd eführerin nach Gewährung des rechtlichen Ge- hörs und der bewilligten Fristverlängerung noch weitere Möglichkeiten hät- ten eingeräumt werden müssen, um zusätzliche Nachweise und Erklärun- gen einzureichen (vgl. Urteil B VGer A -597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.2). A-597/2020 Seite 10 5.3 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich im Urteil A -597/2019 vom 27. Januar 2020 ausführlich mit der Tragweite der Untersuchungsmaxime in Verfahren wie dem vorliegenden auseinandergesetzt und dabei Folgen- des festgestellt: In Verfahren betreffend Sorgfaltspflichtverletzungen durch Luftverkehrsun- ternehmen gemäss Art. 122 AIG gilt die Untersuchungsmaxime nach Art. 12 VwVG. Demzufolge ist die Vorinstanz zur Feststellung der materi- ellen Wahrheit verpflichtet und hat nicht nur für die Luftverkehrsunterneh- men belastende, sondern auch begünstigende Tatsachen zu ermitteln. Sie trifft sowohl für die Vermutungsbasis als auch grundsätzlich für einen von einem Luftverkehrsunternehmen allfällig geltend gemachten Exkulpations- tatbestand nach Art. 122a Abs. 3 Bst. a und b AIG die subjektive Beweislast bzw. Beweisführungslast. Dies gilt umso mehr, als dass es sich vorliegend um ein Verwaltungsverfahren mit pönalem Charakter im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt, in welchem die strafprozessualen Verfahrensgaran- tien und somit besonders die Unschuldsvermutung zu beachten sind. Dem- gegenüber trifft ein Luftverkehrsunternehmen aufgrund seiner Interessen- lage und Sachkenntnisse eine erhöhte Mitwirkungspflicht. Es liegt daher an ihm, einen der Tatbestände in Art. 122 a Abs. 3 Bst. a und b AIG geltend zu machen und die entsprechenden Beweismittel einzureichen, zumal die Vorinstanz zur Ermittlung des Sachverhalts auf die Kooperation der Luft- verkehrsunternehmen angewiesen ist. Die Vorinstanz ist jedoch gehalten, mittels geeigneten Instr uktionsmassnahmen darauf hinzuwirken, dass ihr ein Luftverkehrsunternehmen jene Unterlagen samt Erläuterungen liefert, welche es ihr beispielsweise im Falle von Art. 122a Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 AIG erlauben, die an den einzelnen Flughäfen getroffenen Vorkeh ren zur Ver- hinderung der Beförderung von INAD zu beurteilen (vgl. zum Ganzen Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 4.3 m.H.). Die Vorinstanz kann sich nicht damit begnügen, Eingaben summarisch als nicht genügend zu qualifizieren. Gerade wenn das L uftverkehrsunternehmen seine Mitwir- kungsbereitschaft signalisiert, indem es gewisse Unterlagen einreicht, hat die Vorinstanz zu erläutern, weshalb sie diese als nicht genügend erachtet und zu präzisieren, welche Ergän zungen oder Erklärungen sie vom Luft- verkehrsunternehmen erwartet (vgl. Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Ja- nuar 2020 E. 5.3.3 und 5.4.3). Dabei muss die Vorinstanz nicht einzelne spezifische Urkunden benennen. Es genügt, wenn sie das betreffende Luft- verkehrsunternehmen auf die Unvollständigkeit der Eingaben aufmerksam macht und gesondert nach Abflugort zur Einreichung sämtlicher sachdien- licher Unterlagen samt Erläuterungen zur Auswahl, Instruktion und Über- wachung der Personen bzw. Ground Handler, der Organisation des Check-A-597/2020 Seite 11 in und der Einsteigekontrolle sowie zur technischen Ausstattung auffordert. Spricht sie stattdessen direkt die Sanktion aus, verletzt sie ihre Aufklä- rungspflicht und damit den Untersuchungsgrundsatz (vgl. Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 5.4.3). 5.4 5.4.1 Das Beweisthema hinsichtlich den zumutbaren organisatorischen Vorkehren ergibt sich aus Art. 32 Abs. 1 Bst. a und b VEV (vgl. oben E. 3). In ihrer Stellungnahme vom 3. September 2019 an die Vorinstanz verwies die Beschwerdeführerin diesbezüglich auf die ihr und dem Bundesverwal- tungsgericht im Verfahren A-597/2019 bereits vorgelegten Akten. Diese be- trafen wie im vorliegenden Verfahren unter anderem die Abflugsorte BOS, SFO, LAX und MIA. 5.4.2 Im Vorverfahren des Verfahrens A-597/2019 hatte die Beschwerde- führerin folgende Urkunden zu den Akten gegeben: «Instruktion der Hand- ling Agenten in der Standardklausel gemäss Standard Ground Handling Agreement (SGHA), Mainagreement Annex A, Ziffer 2.2.3», «Instruktion gemäss Group Passenger Manual (GPM) 3.5.2 Checking Travel Documents (Auszug aus dem LH Group Passenger and Baggage Ma- nual)», «Überwachung mittels täglicher Briefings oder Check-In-Agenten», «Stationsleiter Manual über die Rolle und Verantwortlichkeit», «Informatio- nen an die Stationsleiter bezüglich INAD Vorfälle», «Monatliche Qualitäts- reports über die Fälle von Offloads oder INADS» sowie «Übersicht trans- portierter Fluggäste vs. INAD Fälle». Zudem wies sie die Vorinstanz darauf hin, dass die in den USA stationierte deutsche ALO die Stationen schulen würden (vgl. Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.4.1). Die Unterlagen geben Auskunft über das von den Ground Handler einzuhal- tende Prozedere bezüglich der Kontrolle der Reisepapiere, die überwa- chende Rolle des Station Managers sowie das Reporting festgestellter INAD an die Station Managers. Soweit ersichtlich machte die Beschwerde- führerin damit rudimentäre Angaben zur Instruktion und Überwachung der Ground Handler (cura in instruendo und custodiendo) sowie zur Organisa- tion des Check-in und der Einsteigekontrolle. Sie wurden jedoch nur in all- gemeiner Form und nicht gesondert nach Abflugort gemacht (vgl. BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.4.2). Im Beschwerdeverfahren A-597/2019 reichte die Beschwerdeführerin mit Beschwerde vom 1. Februar 2019 weitere Unterlagen samt Erläuterungen A-597/2020 Seite 12 zu den drei curae, den technischen Vorkehren sowie zum Prozedere des Check-In ein (Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.5). 5.4.3 Wie im Verfahren A-597/2019 zeigte die Beschwerdeführerin mit dem Verweis auf die bereits offengelegten Unterlagen ihre Mitwirkungsbereit- schaft bzw. den Willen, den Beweis des Gegenteils anzutreten. Im Unter- schied zum Verfahren A-597/2019 lagen der Vorinstanz aufgrund der Ein- gaben in jenem Beschwerdeverfahren sogar noch zusätzliche Unterlagen vor. Die Vorinstanz wäre aus diesem Grund verpflichtet gewesen, der Be- schwerdeführerin mitzuteilen, weshalb sie die vorliegenden Unterlagen (immer) noch als nicht genügend erachte und zu präzisieren, welche Er- gänzungen oder Erklärungen sie von ihr noch erwarte (vgl. oben E. 5.3). Mithin wäre es der Vorinstanz auch im vorliegenden Verfahren zuzumuten gewesen, die Beschwerdeführerin auf die fehlenden Angaben hinzuwei- sen. Ein solcher Hinweis wäre prozessökonomisch unbedenklich, verhält- nismässig sowie angesichts der Höhe der drohenden Sanktion und der ver- waltungssanktionsrechtlichen Natur des Verfahrens angezeigt gewesen (so bereits Urteil BVGer A -597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.4.3). Die Vorinstanz scheint dies auch anzuerkennen, nachdem sie mit Verweis auf das rechtskräftige Urteil A-597/2019 vom 27. Januar 2020 des Bundesver- waltungsgerichts auf eine Vernehmlassung verzichtete. 5.5 Die Beschwerdeinstanz entscheidet in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zu- rück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Dies ist v or allem dann angezeigt, wenn in Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes Abklärungen und Wertungen unterblieben sind, die für einen Entscheid in der Sache unabdingbar sind. Gerade wenn es sich um technische Fragen handelt, die besondere Sach- kenntnis bedingen, ist es nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, als erste Instanz in einem Fachbereich zu entscheiden, in dem ein gewisser Beurteilungsspielraum der fachkundigeren Vorinstanz besteht ( BVGE 2012/21 E. 5.1; Urteile BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.5 und B-798/2012 vom 27. November 2013 E. 10). Die Beschwerdeführerin versucht in ihrer Beschwerde die Einhaltung ihrer Sorgfaltspflicht zu beweisen. Die Vorinstanz äussert sich in ihrer Vernehm- lassung nicht dazu. Auch im Rahmen der Sanktionsverfügung hatte sie nicht dargelegt, inwiefern die Beschwerdeführerin in Bezug auf die im vor- liegenden Verfahren relevanten INAD ihr e Sorgfaltspflichten nicht genü- gend wahrgenommen haben soll, was insofern eine Verletzung ihrer Be- gründungspflicht darstellt (vgl. dazu statt vieler Urteil BVGer A-2566/2019 A-597/2020 Seite 13 vom 19. Mai 2020 E. 6.3 m.w.H). Mangels fachkundiger Erstbeurteilung durch die Vorinstanz ist es dem Bundesverwaltungsgericht daher nicht möglich, sich materiell fundiert mit der Frage, ob die Beschwerdeführerin an den einzelnen Abflugsorten zumutbare Vorkehren zur Verhinderung von INAD getroffen hat, auseinanderzusetzen. Die vorinstanzliche Verfügung ist deshalb aufzuheben und zur Durchführung eines gründlichen Beweis- verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie hat die Beschwerdefüh- rerin aufzufordern, ihr die aus ihrer Sicht noch fehlenden Unterlagen samt allfälligen Erläuterungen nachzureichen. Falls der Beweis des Gegenteils der Beschwerdeführerin nicht gelingen sollte, hätte die Vorinstanz dies ge- sondert nach Abflugort eingehend zu begründen. Nur so würde das Bun- desverwaltungsgericht im Falle einer erneuten Beschwerde in die Lage versetzt, den vorinstanzlichen Entscheid auf seine Rechtmässigkeit hin zu überprüfen (so auch Urteil BVGer A -597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.5). 6. Im Ergebnis ist die Beschwerde gutzuheissen. Die Verfügung der Vo- rinstanz vom 17. Dezember 2019 ist aufzuheben und die Sache zwecks weiterer Abklärungen im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück- zuweisen. Bei diesem Ausgang braucht au f die weiteren Rügen der Be- schwerdeführerin nicht eingegangen zu werden. 7. Es bleibt über die Kosten und Entschädigungen des Beschwerdeverfah- rens zu befinden. 7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerde- führerin obsiegt vollumfänglich, weshalb ihr der geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 8‘500.-- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur- teils zurückzuerstatten ist. Die unterliegende Vorinstanz trägt keine Verfah- renskosten (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 7.2 Obsiegt eine Partei, so hat sie Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs- gericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführe- rin reichte keine Kostennote ein. Unter diesen Umständen bestimmt das Bundesverwaltungsgericht die geschuldete Parteientschädigung aufgrund A-597/2020 Seite 14 der Akten (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Für den vorliegenden Fall wird diese unter Berücksichtigung der bereits im Verfahren A-597/2019 gemachten Aufwen- dungen, auf welche die Beschwerdeführerin zurückgreifen konnte, auf Fr. 4'000.-- festgesetzt und der Vorinstanz auferlegt. (Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) A-597/2020 Seite 15 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung vom 17. Dezember 2019 wird aufgehoben und die Sache zwecks weiterer Abklärungen im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Kostenvorschuss von Fr. 8‘500.-- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 3. Die Vorinstanz ha t der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- zu be- zahlen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. COO.2180.101.7.879894 / 323.313/2019/ 00004; Einschreiben) – das Generalsekretariat EJPD (Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Maurizio Greppi Andreas Kunz A-597/2020 Seite 16 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un- terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: