VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI V 20 14 1. Kammer als Verfassungsgericht Vorsitz Audétat RichterInnen Racioppi und von Salis Aktuarin ad hoc Hartmann URTEIL vom 4. Mai 2021 in der verfassungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer gegen Gemeinde B._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Markus Janett, Beschwerdegegnerin betreffend Gemeindeversammlung- 2 - I. Sachverhalt: 1. Mit E-Mail an den Gemeindeschreiber der Gemeinde B._____ vom 15. Ok- tober 2020 erhob C._____ Einsprache gegen das öffentlich aufgelegte Protokoll der Gemeindeversammlung der Gemeinde B._____ vom 17. September 2020. Sie kritisierte zwei Passagen, in denen Voten, wel- che sie an der besagten Gemeindeversammlung abgegeben habe, nicht wörtlich korrekt protokolliert worden seien. 2. Am 27. November 2020 fand in der Gemeinde B._____ eine Gemeinde- versammlung statt, wobei das Traktandum 2 die Behandlung des Proto- kolls der Gemeindeversammlung vom 17. September 2020 und dessen Einsprache vorsah. 3. Am 11. Dezember 2020 wurde das Protokoll der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 publiziert. 4. Mit Eingabe vom 15. Dezember 2020 erhob A._____ (nachfolgend: Be- schwerdeführer) Abstimmungsbeschwerde gegen den an der Gemeinde- versammlung vom 27. November 2020 erfolgten Ablauf der Genehmigung des Protokolls der Gemeindeversammlung vom 17. September 2020 mit folgenden Rechtsbegehren: "Die durch den Gemeindepräsidenten erfolgte widerrechtliche Erklärung der Ge- nehmigung des Protokolls der Gemeindeversammlung vom 17.09.2020 sei durch das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zu widerrufen bzw. aufzuhe- ben. Die Politische Gemeinde B._____ sei zu verurteilen/anzuweisen, die Genehmi- gung des Protokolls vom 17.09.2020 anlässlich der nächsten Gemeindever- sammlung nochmals zu traktandieren. Die Abstimmung über die Genehmigung des Protokolls der Gemeindeversamm- lung vom 17.09.2020 sei anschliessend an die korrekte Behandlung der erfolgten Einsprache durchzuführen. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der politischen Gemeinde B._____." Im Wesentlichen führt der Beschwerdeführer aus, dass der Gemeindeprä- sident anlässlich der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 le-- 3 - diglich darauf verwiesen habe, dass gegen das Protokoll der Gemeinde- versammlung vom 17. September 2020 eine Einsprache eingegangen sei. Hierzu habe er ausgeführt, dass diese vom Gemeindevorstand abgelehnt worden sei, worauf keine weiteren Reaktionen erfolgt seien, weshalb das Protokoll, wie publiziert als genehmigt zu gelten habe. Der Hinweis an der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 darauf, dass gegen das Protokoll der Gemeindeversammlung vom 17. September 2020 eine Ein- sprache eingegangen sei, dass diese im Gemeindevorstand behandelt wurde und die Einsprecherin über den Entscheid in Kenntnis gesetzt wurde, stelle für sich gesehen, keine Behandlung der Einsprache bzw. des Traktandums 2 an der Gemeindeversammlung, im Sinne von Art. 29 Abs. 3 der Gemeindeverfassung der Gemeinde B._____ dar, sondern ent- halte lediglich die Information, dass eine Einsprache erhoben worden sei. Folglich sei das Traktandum 2 an der Gemeindeversammlung vom 27. No- vember 2020 nicht gesetzeskonform verabschiedet worden. Das Protokoll hätte gemäss Art. 29 Abs. 3 der Gemeindeverfassung der Gemeinde B._____ durch die Gemeindeversammlung – nach Behandlung der Ein- sprache in der Gemeindeversammlung – durch diese selbst genehmigt werden müssen. Der Gemeindeversammlung sei somit ihr politisches Recht verweigert worden. 5. Mit Vernehmlassung vom 11. Januar 2020 beantragte die Gemeinde B._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin), dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei, eventuell sei sie vollumfänglich abzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdeführers. Be- gründend wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass der Beschwerdeführer bereits an der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 von der Behandlung des Traktandums 2 und vom beanstandeten Abstimmungser- gebnis Kenntnis erhalten habe. Infolgedessen habe die Beschwerdefrist am 28. November 2020 zu laufen begonnen. Folglich sei die Beschwerde vom 15. Dezember 2020 verspätet eingereicht worden. Der Beschwerde-- 4 - führer hätte bereits an der Gemeindeversammlung die von ihm in der Be- schwerde angeführten Verletzungen von Verfahrensvorschriften durch den Gemeindevorstand beanstanden oder eine andere Vorgehensweise verlangen können. Zudem habe der Beschwerdeführer in keiner Weise dargelegt, inwiefern er durch den Entscheid der Gemeindeversammlung besonders berührt sei. Der Beschwerdeführer habe sich zu den angebli- chen Auswirkungen der Vorgehensweise des Gemeindepräsidenten auf das Abstimmungsergebnis nicht geäussert. Auch nicht dazu, inwiefern die- ses möglicherweise anders gelautet hätte. Vielmehr habe er dies in der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 stillschweigend geneh- migt. Selbst wenn man das Abstimmungsergebnis als mangelhaft qualifi- zieren würde, läge keinesfalls ein erheblicher Mangel vor, der einen Ein- fluss auf das Abstimmungsergebnis gehabt hätte. Deshalb sei von einer Aufhebung der Abstimmung vom 27. November 2020 abzusehen. 6. Mit Replik vom 14. Januar 2021 machte der Beschwerdeführer geltend, dass sich seine Abstimmungsbeschwerde lediglich auf die Art der Geneh- migung des Protokolls vom 17. September 2020 (an der der Beschwerde- führer nicht teilgenommen habe) durch die Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 beziehe. Der Inhalt des Protokolls vom 17. September 2020 sei korrekt. Er habe erst nach der Publikation des Protokolls von der Gemeindeversammlung vom 27. November am 11. Dezember 2020 Be- schwerde erhoben, da ihm erst nach erfolgter Gemeindeversammlung be- wusst geworden sei, dass das Traktandum 2 nicht verfassungskonform verabschiedet worden sei. Es habe keine Abstimmung über das Traktan- dum 2 gegeben, weshalb er dieser nicht habe zustimmen können. Das Protokoll sei vom Gemeindepräsidenten genehmigt worden. Da er sich un- sicher gewesen sei, ob er an der Gemeindeversammlung vom 27. Novem- ber 2020 alles korrekt mitbekommen habe, habe er die Publikation des Protokolls selbiger abgewartet. Er habe sich nicht zu den Auswirkungen - 5 - der Vorgehensweise des Gemeindepräsidenten auf das Abstimmungser- gebnis geäussert, da die Auswirkungen völlig unerheblich seien. 7. Mit Duplik vom 25. Januar 2021 hält die Beschwerdegegnerin an ihren Rechtsbegehren fest. Die stillschweigende Genehmigung der Protokolle sei in der Gemeinde B._____ nicht nur Usanz, sondern von Art. 29 der Verfassung der Gemeinde B._____ vorgesehen. Da der Beschwerdefüh- rer nicht an der Gemeindeversammlung vom 17. September 2020 teilge- nommen habe, müsste er sich bei der Wiederholung der Abstimmung der Stimme enthalten, da er nicht beurteilen könne ob das Protokoll korrekt sei. Ihm fehle es an einem Rechtsschutzinteresse im Sinne von Art. 50 VRG. Thema der Gemeindeversammlung vom 17. September 2020 sei der geplante Steinbruch von D._____ gewesen, welcher jedoch von der Urnengemeide am 18. Oktober 2020 abgelehnt worden sei. Eine Wieder- holung des Protokolls wäre demnach sinnlos. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die eingereichten Beweis- mittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen einge- gangen. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt bildet vorliegend die an der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 erfolgte Genehmigung des Protokolls vom 17. September 2020. 2. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes zur Beurteilung der vorliegen- den Streitsache ergibt sich aus Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100), wonach das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden wegen Verletzung von verfassungs- mässigen und politischen Rechten beurteilt (vgl. zum Ganzen Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden [VGU] V 14 10a vom 30. - 6 - September 2014). Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Ver- waltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]) beurteilt das Verwaltungsge- richt des Kantons Graubünden als Verfassungsgericht Beschwerden ge- gen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ist daher zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde vom 15. Dezember 2020 sachlich und örtlich zuständig. 3. Im Zentrum der Betrachtungen steht vorerst die Eintretensfrage. In der Be- schwerde wird die Eingabe einleitend als Abstimmungsbeschwerde be- zeichnet. In der Begründung des Beschwerdeführers wird zudem mit der Verletzung der politischen Rechte argumentiert, was bedeutet, dass es sich um eine Stimmrechtsbeschwerde handelt, da im Sinne von Art. 57 Abs. 1 lit. b VRG ein Eingriff in das Stimmrecht geltend gemacht wird. Die Eintretensfrage ist somit unter dem Titel der Stimmrechtsbeschwerde zu prüfen. 4. Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht müssen gewisse Pro- zessvoraussetzungen erfüllt sein, damit das Gericht auf eine Beschwerde eintritt, die Sache inhaltlich (materiell) prüft und einen Sachentscheid fällt. Fehlt es an einer dieser Voraussetzungen, führt das zu einem Nichteintre- tensentscheid (vgl. BERTSCHI, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 50). Objektive Prozessvoraussetzungen einer Beschwerde bilden neben der Zuständigkeit das Vorliegen eines Anfechtungsobjekts und eines zulässi- gen Beschwerdegrundes, die Wahrung der Rechtsmittelfrist sowie ge- wisse Formerfordernisse der Rechtsmitteleingabe. Subjektive Vorausset- zungen an die Person, die ein Rechtsmittel erhebt, sind die Partei- und Prozessfähigkeit sowie die Legitimation. Handelt jemand anderes im Na- men der beschwerdeführenden Person, ist zudem deren Vollmacht erfor- derlich (vgl. BERTSCHI, a.a.O., Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 52). Es gilt demnach auch bezüglich der Prozessvoraussetzungen der Grundsatz - 7 - der Rechtsanwendung von Amtes wegen (vgl. BERTSCHI, a.a.O., Vorbe- merkungen zu §§ 19-28a Rz. 53). Ob eine Stimmrechtsbeschwerde die- sen Anforderungen genügt, hat das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden folglich von Amtes wegen zu prüfen (Art. 4 Abs. 2 VRG). Kommt es zum Schluss, dass eine der fraglichen Prozessvoraussetzun- gen fehlt, tritt es auf die Stimmrechtsbeschwerde folglich nicht ein. An- sonsten untersucht es die Streitsache auf ihre materielle Begründetheit (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs- rechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, N. 693). 5.1. Folglich ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer zur Erhebung der Stimm- rechtsbeschwerde legitimiert ist. 5.2. Zur Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde ist berechtigt, wer im betref- fenden Wahl- oder Abstimmungskreis stimmberechtigt ist (Art. 58 Abs. 2 VRG). 5.3. Vorliegend ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer in der Gemeinde B._____ wahl- und stimmberechtigt ist und somit zur Beschwerdeerhe- bung legitimiert ist. 6.1. Umstritten ist vorliegend, ob die Stimmrechtsbeschwerde vom 15. Dezem- ber 2020 rechtzeitig eingereicht worden ist. Gemäss Art. 60 Abs. 2 lit. b VRG beträgt die Frist bei Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen (also Stimmrechtsbeschwerden) zehn Tage, wobei diese grundsätzlich am Tag nach der Entdeckung des Be- schwerdegrundes zu laufen beginnt, spätestens jedoch mit der amtlichen Bekanntgabe des Ergebnisses einer Wahl oder Abstimmung. Nach Art. 60 Abs. 3 VRG ist, sofern eine amtliche Veröffentlichung erfolgt, diese für den Fristbeginn massgebend. - 8 - 6.2. Der Beschwerdeführer macht dazu geltend, dass die Gemeinde das Pro- tokoll der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020 am 11. De- zember 2020 öffentlich aufgelegt und im Internet aufgeschaltet habe. Dies entspreche einer amtlichen Veröffentlichung, so dass die Anfechtungsfrist erst am 11. Dezember 2020 zu laufen begonnen habe. 6.3. Dieser Argumentation ist nicht zu folgen. Die amtliche Veröffentlichung ei- nes Abstimmungsergebnisses ist immer dann nötig, wenn eine Urnenab- stimmung stattgefunden hat. Die Gemeinden sind allerdings auch berech- tigt, für Gemeindeversammlungsbeschlüsse die amtliche Veröffentlichung in den üblichen Publikationsorganen vorzuschreiben respektive vorzuse- hen. Dort, wo diese amtliche Publikation vorgesehen ist, löst erst diese den Fristenlauf für die Anfechtung aus. In Art. 29 Abs. 2 der Gemeinde- verfassung B._____ ist indessen eine solche amtliche Publikation der Pro- tokolle vorgesehen. Was der Beschwerdeführer jedoch als amtliche Ver- öffentlichung gedeutet haben will, ist die Bekanntmachung des Protokolls der Gemeindeversammlung im Hinblick auf dessen Genehmigung an der kommenden Gemeindeversammlung. Zweck ist also nicht die Bekanntma- chung des Abstimmungsergebnisses bzw. des Ablaufs der Gemeindever- sammlung, sondern die Bekanntgabe des Wortlautes des zu genehmigen- den Protokolls (vgl. VGU V 12 E.2b vom 30. Oktober 2012 E.2b bestätigt durch das Urteil des Bundesgerichts 1C_663/2012 vom 9. Oktober 2012 E.5). Der Beschwerdeführer rügt eben gerade nicht eine falsche Protokol- lierung bzw. ein falsches Wortprotokoll der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020, sondern eine falsche Vorgehensweise bei der Be- schlussfassung bezüglich Abänderung des älteren Protokolls. Gerade weil der Beschwerdeführer an der Versammlung vom 27. November 2020 an- wesend war, hätte er den gerügten Mangel melden müssen bzw. kann er sich nicht auf die Publikation des Protokolls als neuer Fristbeginn stützen – er macht wie bereits dargelegt nicht geltend, dass das jüngste Protokoll falsch sei. Selbst wenn die Veröffentlichung in der Verfassung der Ge-- 9 - meinde B._____ vorgesehen ist, erfolgt damit also kein neuer Fristenlauf. Lediglich wenn der Beschwerdeführer einen Fehler im Wortlaut rügen würde, von dem er eben erst durch Publikation des Protokolls selbst Kenntnis erhält, würde die Frist mit dem Tag der Publikation beginnen. Massgebend ist einzig, dass eine Frist ab dem Zeitpunkt der Kenntnis- nahme eines Fehlers zu laufen beginnen soll und nicht durch die Publika- tion zusätzlich verlängert werden soll. 6.4. Die Garantie der politischen Rechte verlangt einen wirksamen Rechts- schutz, wobei angesichts der wichtigen staatspolitischen Funktion der di- rekten Demokratie die Aufhebung und Wiederholung von Wahlen und Ab- stimmungen, wenn immer möglich, verhindert werden soll. Nach gefestig- ter Praxis des Verwaltungsgerichts sind Stimmberechtigte daher gehalten, erkennbare Mängel im Ablauf der Gemeindeversammlung bereits vor der abschliessenden Behandlung des Geschäfts anzubringen, zumindest aber noch während der Gemeindeversammlung, damit allfällige Fehler ohne Verzögerung behoben werden können. Diesbezüglich entspricht es langjähriger Praxis des Verwaltungsgerichts, dass Fehler in der Vorberei- tung und in der Durchführung des Abstimmungsverfahrens schon vor oder spätestens anlässlich der Gemeindeversammlung gerügt werden müssen (PVG 1990 Nr. 2; 1986 Nr. 4; VGU U 00 124A vom 4. Dezember 2001 E.1b; U 00 121 vom 20. Dezember 2000 E.1 f.). Es ist nämlich stossend und verletzt den in Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizeri- schen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) verankerten Grundsatz von Treu und Glauben, wenn ein Stimmberechtigter in Kenntnis eines Verfahrens- mangels erst den Ausgang der Abstimmung abwarten würde, um dann beim Vorliegen eines missliebigen Abstimmungsergebnisses ein Rechts- mittel zu ergreifen (vgl. PVG 1986 Nr. 4, bestätigt in PVG 2012 Nr. 3; Urteil des Bundesgerichts 1C_537/2012 vom 25. Januar 2013 E.2.3). Allzu hohe Anforderungen dürfen dabei allerdings nicht gestellt werden. Vielmehr kann in solchen Fällen die Beschwerde nur dann als treuwidrig angesehen - 10 - werden, wenn ein offensichtlicher Verfahrensfehler vorliegt, der bei ge- bührender Sorgfalt seitens der Stimmberechtigten ohne weiteres erkenn- bar gewesen wäre. Ist der Mangel auch unter Anwendung der pflicht- gemässen Sorgfalt nicht leicht erkennbar, ist eine Beschwerde demge- genüber als zulässig anzusehen, obwohl die Stimmberechtigten anlässlich der Gemeindeversammlung die Verletzung ihrer politischen Rechte nicht gerügt haben (vgl. PVG 1986 Nr. 4, 1979 Nr. 2. 1990 Nr. 2, PVG 1970 Nr. 6, 1976 Nr. 8; VGU U 12 118 vom 5. Februar 2013 E.2b, je m.w.H.). Auch das Bundesgericht hat dazu schon wiederholt ausgeführt, dass mit einer Beschwerde gegen Vorbereitungshandlungen nicht bis zur Abstimmung oder Wahl zugewartet werden dürfe, sondern solche Vorkehrungen sofort angefochten werden müssten. Unterlasse dies die stimmberechtigte Per- son, obwohl nach den Verhältnissen ein sofortiges Handeln geboten und zumutbar gewesen wäre, verwirke sie das Recht zur Anfechtung des Ab- stimmungs- oder Wahlresultats (Urteile des Bundesgerichts 1C_596/2017 vom 19. April 2018 E.2.2 und 2.3, 1C_100/2016 vom 4. Juli 2016 E.3.1 ff.). Die Beschwerdefrist beginnt in diesen Fällen in jenem Moment zu laufen, in dem die betroffene stimmberechtigte Person Kenntnis von der mangel- behafteten Vorbereitungshandlung erhalten hat (BGE 118 Ia 415 vom 24. Juni 1992 E.2.a m.w.H.). 6.5. Laut Art. 36 Abs. 4 der Gemeindeverfassung von B._____ ist die Verlet- zung von Zuständigkeits- und Verfahrensbestimmungen bei gegebener Zumutbarkeit sofort zu beanstanden. Andernfalls entfällt das Beschwerde- recht. Diese Vorschrift entspricht wörtlich Art. 21 Abs. 3 des Gemeindege- setzes (GG; BR 175.050). 6.6. Fakt und ausdrücklich anerkannt ist, dass der Beschwerdeführer anläss- lich der Gemeindeversammlung vom 27. November 2020, an der er per- sönlich teilgenommen hat, weder Fragen noch Einwände zu der Geneh- migungserklärung des Gemeindepräsidenten zum Protokoll vom 17. Sep- tember 2020 äusserte, obwohl er dies hätte tun können und müssen, - 11 - wollte er wie hier eine Verletzung der politischen Rechte und der Gemein- deverfassung im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde rügen. Der Be- schwerdeführer hat die nach seiner Ansicht angeblichen Verletzungen von Verfahrensvorschriften durch den Gemeindevorstand weder beanstandet noch eine andere Vorgehensweise verlangt. Dies hat er entgegen Art. 36 Abs. 4 der Gemeindeverfassung von B._____ unterlassen, indem er sich während der Gemeindeversammlung weder hierzu äusserte, noch direkt nach der Gemeindeversammlung Einsprache erhob. Das Protokoll der Gemeindeversammlung wurde stillschweigend genehmigt. Unter Anwen- dung der pflichtgemässen Sorgfalt, wäre für ihn der Mangel im Ablauf der Gemeindeversammlung während dieser leicht erkennbar gewesen. Viel- mehr hat er die Publikation des Protokolls vom 11. Dezember 2020 abge- wartet und erst daraufhin Einsprache erhoben. Dass das Ergebnis anders lauten hätte können, wenn ausdrücklich abgestimmt worden wäre, macht er nicht geltend. Damit ist das Abwarten des Beschwerdeführers, um nachträglich den Rechtsmittelweg zu beschreiten, rechtsmissbräuchlich (vgl. PVG 2012 Nr. 3 E.2.c). Der Beschwerdeführer hat sowohl die Be- handlung des Traktandums 2 als auch vom beanstandeten Abstimmungs- ablauf Kenntnis erhalten. Dies löst die Frist aus (VGU V 13 5 vom 19. Au- gust 2014 E.1b und 3b). Demnach war der 28. November 2020 der erste Tag der Beschwerdefrist von 10 Tagen, welche am 7. Dezember 2020 ab- gelaufen war. Die Beschwerde vom 15. Dezember 2020 wurde somit ver- spätet eingereicht. 6.7. Zusammenfassend ergibt sich nach dem vorstehend Gesagten, dass die am 15. Dezember 2020 eigereichte Stimmrechtsbeschwerde verspätet er- folgte. Da es somit an einer notwendigen Prozessvoraussetzung fehlt, ist darauf nicht einzutreten. 7. Die Verfahrenskosten sind sodann dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Der nicht anwaltlich vertretene Be- schwerdeführer ist praxisgemäss nicht zu entschädigen. Aufgrund der Tat-- 12 - sache, dass die Beschwerdegegnerin lediglich in ihrem amtlichen Wir- kungskreis obsiegt hat, ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 78 Abs. 2 VRG).- 13 - III. Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Gerichtskosten, bestehend aus - einer Staatsgebühr von CHF 750.00 - und den Kanzleiauslagen von CHF 266.00 zusammen CHF 1'016.00 gehen zulasten von A._____. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]