2003 Personalrecht 549 VII. Personalrecht 130 Lohngleichheit; Diskriminierungsverbot. - Eine lohnmässige Ungleichbehandlung aufgrund des Geschlechts ist glaubhaft gemacht; deshalb hat der Arbeitgeber zu beweisen, dass die Entlöhnung diskriminierungsfrei erfolgte (Erw. 1). - Zulässige Gründe für unterschiedliche Entlöhnung (Erw. 2). - Im konkreten Fall lassen sich die Lohndifferenzen aufgrund des un- terschiedlichen Lebensalters und der unterschiedlichen Berufserfah- rung sowie aufgrund der unterschiedlichen Ausbildung objektiv be- gründen, weshalb eine Lohndiskriminierung zu verneinen ist (Erw. 3 - 5). - Verletzung der Begründungspflicht (Erw. 6). Entscheid des Regierungsrates vom 22. Januar 2003 in Sachen R.F. gegen Departement des Innern Aus den Erwägungen 1. a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass sie im Ver- gleich zu ihren männlichen Kollegen, welche eine gleiche Funktion innerhalb ihrer Organisationseinheit innehatten, besoldungsmässig zu Unrecht ungleich behandelt worden sei. Die Lohndifferenz sei weder durch den Altersunterschied noch die unterschiedliche Berufserfah- rung oder die unterschiedliche Aus- und Weiterbildung begründbar. Den für die Stelle nützlichen Weiterbildungskursen der Beschwerde- führerin sei keine Rechnung getragen worden. Die Anstellungsbe- hörde habe die Beschwerdeführerin zudem per 1. April 2000 in der Lohnstufe zurückgestuft, während dies für gewisse Kollegen nicht geschehen sei. Die Einkommensdifferenz lasse auf eine geschlechts- spezifische Ungleichbehandlung schliessen. 550 Verwaltungsbehörden 2003 b) Art. 8 Abs. 3 Satz 3 der Bundesverfassung (BV) vom 18. Ap- ril 1999 wie schon Art. 4 Abs. 2 Satz 3 der Bundesverfassung (aBV) vom 29. Mai 1874 verpflichten die öffentlich- wie auch die privat- rechtlichen Arbeitgeber, Frauen und Männer für gleichwertige Arbeit gleich zu entlöhnen. Mit Erlass des Bundesgesetzes über die Gleich- stellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG) vom 24. März 1995 fand der verfassungsmässige Gesetzgebungsauftrag seine Erfüllung. Das GlG untersagt sowohl die direkte als auch die indirek- te Benachteiligung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern auf- grund des Geschlechts (Art. 3 Abs. 1 GlG), u.a. im Bereich der Entlöhnung (Art. 3 Abs. 2 GlG). Ei ne direkte Ungleichbehandlung betreffend Lohn ist dann gegeben, wenn die Lohnbemessung oder Lohneinstufung an die Geschlechtszugehörigkeit geknüpft wird; von indirekter Ungleichbehandlung bezüglich Lohn spricht man, wenn für die Lohnbemessung formal geschlechtneutrale Massstäbe und Kriterien bestimmend sind, sich die Anwendung dieser Massstäbe oder Kriterien jedoch zum Nachteil von Angestellten eines Ge- schlechts im Vergleich zu denen des andern Geschlechts auswirkt (vgl. Elisabeth Freivogel, in: Margrith Bigler-Eggenberger/Claudia Kaufmann [Hrsg.], Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, Basel, 1997, Art. 3 N 125). Damit eine Lohndiskriminierung vermutet wird, braucht eine solche - im Sinne einer Beweiserleichterung zugunsten der angestell- ten Person - lediglich glaubhaft gemacht zu werden, wodurch die ar- beitgebende Person zum Beweis des Gegenteils berufen ist (Art. 6 GlG). Für eine Glaubhaftmachung braucht nicht die volle Überzeu- gung der entscheidenden Behörde herbeigeführt zu werden; es ge- nügt, wenn eine gewisse Wahrscheinlichkeit für eine Diskriminie- rung in der Entlöhnung spricht, auch wenn die entscheidende Be- hörde noch mit der Möglichkeit rechnet, dass sie tatsächlich nicht vorhanden sein könnte (vgl. BGE 125 III 372). c) Gestützt auf die von den Beschwerdegegnern eingereichten Tabellen mit den Löhnen der Mitarbeitenden kann festgestellt wer- den, dass - mit einer Ausnahme - die männlichen Mitarbeitenden hö- her als die weiblichen eingestuft wurden. (...) Damit liegt es an den Beschwerdegegnern, eine Lohndiskriminierung im Sinne des Art. 3 2003 Personalrecht 551 GlG im Bereich der mit der Arbeitsstelle der Beschwerdeführerin analogen Stellen zu widerlegen. 2. a) Die Beschwerdegegner bringen vor, dass die Lohnunter- schiede zwischen drei verschiedenen Mitarbeitern sowie der Be- schwerdeführerin durch mehrere Aspekte - unterschiedliche Berufs- erfahrungen, die Aus- und Weiterbildungen sowie gewisse Zusatz- aufgaben - sachlich gerechtfertigt seien. b) Als nicht diskriminierend werden nach der bundesgerichtli- chen Rechtsprechung in der Regel Unterschiede anerkannt, die auf objektiven Gründen wie Ausbildung, Alter, Dienstalter, Qualifika- tion, Erfahrung, Aufgabenbereich, Leistung oder Risiken beruhen. Weiter können Lohnunterschiede als nicht diskriminierend bezeich- net werden, die nicht unmittelbar die Tätigkeit der Arbeitnehmenden berühren, sondern sich aus sozialen Rücksichten ergeben, wie bei- spielsweise familiäre Belastungen und das Alter. Schliesslich kommt als Rechtfertigungsgrund für Lohnunterschiede die konjunkturelle Lage in Betracht, soweit ihre Berücksichtigung einem wirklichen un- ternehmerischen Bedürfnis entspricht (vgl. BGE 125 I 84). Aller- dings kann auch mit derartigen, formal geschlechtsneutralen Krite- rien unter Umständen eine indirekte Diskriminierung verbunden sein, wie beispielsweise dann, wenn dem Dienstalter zu grosses Gewicht für die Entlöhnung beigemessen wird, ohne Rücksicht auf nach wie vor typischerweise von Frauen zu verzeichnende Karriereunterbrü- che aufgrund familiärer Pflichten. In der Regel vermögen objektive Gründe im umschriebenen Sinne jedoch eine unterschiedliche Ent- löhnung zu rechtfertigen, wenn sie für die konkrete Arbeitsleistung und Lohngestaltung auch wirklich wesentlich sind und entsprechend konsequent die Löhne desselben Arbeitgebers beeinflussen (vgl. zum Ganzen BGE 127 III 215; BGE 125 III 368 mit Hinweisen). c) (...) 3. a) Mit Lohnverfügung vom 15. Mai 1998 stellte das Departe- ment des Innern die Beschwerdeführerin in der Besoldungsklasse 13 mit 10 halben Dienstalterszulagen (DAZ) und einer Bruttobesoldung von Fr. 70'661.45 pro Jahr auf den 1. Juli 1998 ein. A., geb. 1948, wurde dagegen mit Arbeitsantritt am 1. März 1998 als Sachbearbeiter derselben Organisationseinheit in der Besoldungsklasse 14 mit 14 552 Verwaltungsbehörden 2003 halben DAZ und einer Bruttobesoldung von Fr. 78'560.30 eingestuft, was einer jährlichen Einkommensdifferenz von 7'898.85 entsprach (vgl. Übersicht Salärentwicklungen). b) Gestützt auf die Stellenausschreibung verlangte die Anstel- lungsbehörde von den Kandidierenden für die Sachbearbeiterinnen- bzw. Sachbearbeiterstelle (...) folgende Eigenschaften: "Das sind Sie: berufserfahrene, verantwortungsbewusste Persönlichkeit, wel- che auch in hektischen Zeiten den Überblick nicht verliert. Sie verfü- gen über eine kaufmännische Grundausbildung (oder technische Ausbildung mit kaufmännischer Weiterentwicklung) und haben Ihr Wissen praxisorientiert in den Bereichen Aus- und Weiterbildung (Erwachsenenbildung) und/oder Personal erweitert. Gute mündliche und schriftliche Ausdrucksweise, Flair für Administration und gute PC-Anwenderkenntnisse runden Ihr Profil ab." Die Beschwerdeführerin weist in ihrem Lebenslauf nach ihrer obligatorischen Schulausbildung eine dreijährige kaufmännische Be- rufsausbildung, ein Kaderseminar (Migros-Kaderseminar 1), einen Lehrmeisterkurs im Jahre 1995 sowie diverse Informatik-Anwender- kurse und andere Kurse (Arbeitstechnik, Kommunikationstraining und Einführungskurs in die Werbung) aus. Ihre berufliche Erfahrung umfasst u.a. eine rund zweijährige Tätigkeit als Centerleiterin der Klubschule Migros in X. A. absolvierte eine vierjährige Berufslehre als Maschinenzeich- ner und berufsbegleitend die dreijährige Zweitausbildung zum Er- wachsenenbildner. Seine Fähigkeiten bezüglich PC-Anwendung be- zeichnete er als Anwender-Grundke nntnisse. Beruflich war er u.a. ebenfalls als Centerleiter der Klubschule Migros in Y . tätig, im Ge- gensatz zur Beschwerdeführerin allerdings während rund zwanzig Jahren (vgl. Lebenslauf). c) Es ist unbestritten, dass sowohl die Beschwerdeführerin wie auch A. die Anforderungen an die von ihnen bekleidete Stelle erfüll- ten. Im Gegensatz zur Beschwerdefü hrerin weist A. ein Diplom als Erwachsenenbildner vor, welches für die Erfüllung der Funktion als Sachbearbeiter der entsprechenden Organisationseinheit zweifellos von Nutzen ist und auch gemäss Stellenausschreibung explizit er-2003 Personalrecht 553 wünscht war. Die Beschwerdeführerin absolvierte einen Lehrmeister- kurs, Informatikanwenderkurse und ein Kaderseminar, was für die Erfüllung der Funktion unbestrittenermassen teilweise von Nutzen war. Inwiefern die unterschiedlichen Ausbildungen aber für die Funktion und deren Bewältigung einen Einfluss auf die Leist ungen der Stelleninhabenden hatte, ist vorliegend nicht nachgewiesen und kann - wie nachfolgend zu zeigen ist - letztlich offen bleiben. d) Das vor dem 1. April 2001 geltende Lohnsystem stellte für jede Funktion grundsätzlich 3 Besoldungsklassen zur Verfügung, welche ursprünglich je 8 DAZ-Stufen bzw. später 16 halbe DAZ-Stu- fen umfassten. Die einzelnen Lohnsummen zwischen den Minima und Maxima der Besoldungsklassen überschnitten sich, weshalb die- selbe Besoldung in verschiedenen Besoldungsklassen erreicht wer- den konnte (vgl. Besoldungsdekret [Besoldungsdekret] vom 20. Ok- tober 1971 [Änderung vom 20. November 1990, AGS 13 S. 353 ff.]). So entsprach gemäss Einstufungstabelle vom 8. Januar 1996 der Ein- stiegslohn der Beschwerdeführerin von Fr. 70'661.45 in der Besol- dungsklasse 13 mit 10 halben DAZ gleichzeitig ungefähr dem Lohn der Besoldungsklasse 14 mit 6 halben DAZ (Fr. 70'614.75). Bei der Anstellung musste die Anstellungsbehörde die Berufser- fahrung in den für die entsprechende Funktion vorgesehenen Besol- dungsklassen mit einer angemessenen Anzahl DAZ berücksichtigen. A. ist einerseits 15 Jahre älter als die Beschwerdeführerin und weist andererseits rund 16 Jahre mehr Berufserfahrung auf (vgl. Lebens- läufe). Die Differenz beim Einstiegslohn betrug 8 halbe DAZ, wenn man den Lohn der Beschwerdeführerin wie gezeigt ebenfalls in der Besoldungsklasse 14 abbildet. Nach § 30 Abs. 1 Besoldungsdekret erhielten die Beamten, deren Leistungen und Pflichterfüllung befrie- digten, ursprünglich eine DAZ bzw. später eine oder zwei halbe DAZ von jährlich einem Achtel bzw. einem Sechzehntel der Differenz zwischen Minimum und Maximum der betreffenden Besoldungsklas- se, bis das Maximum erreicht war. Eine ausserordentliche DAZ konnte gemäss § 31 Besoldungsdekret durch den Regierungsrat zur Erhaltung vorzüglicher Kräfte oder bei Übertragung qualifizierter Arbeit gewährt werden. In Anbetracht der bedeutend grösseren Berufserfahrung im Zeitpunkt der Anstellung von A. gegenüber der 554 Verwaltungsbehörden 2003 Beschwerdeführerin erscheint somit die Differenz von lediglich 4 ganzen DAZ keineswegs als zu gross. e) Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass es der Anstel- lungsbehörde im Gegensatz zu ihr gelungen sei, A. und andere Ar- beitskollegen von der Kürzung der DAZ per 1. April 2000 auszuneh- men. Die Inkraftsetzung des Lohndekretes vom 30. November 1999 erfolgte auf den 1. Januar 2000 (§ 33 des Lohndekretes). Aufgrund der rechtlichen V orlaufsfrist von vier Monaten war eine Aufhebung des Lohnsystems mit DAZ erst auf den 1. Mai 2000 möglich, wes- halb der Grosse Rat beschloss, die am 1. Januar 2000 erfolgten DAZ- Erhöhungen am 1. Mai 2000 wieder zu kürzen (vgl. § 35 Abs. 2 des Dekretes über die Löhne des kantonalen Personals [Lohndekret] vom 30. November 1999). Die Beschwerdeführerin erhielt - im Gegensatz zu A. - auf den 1. Januar 2000 eine Lohnerhöhung von zwei halben DAZ. Im Gegensatz dazu musste das Gehalt von A. auf den 1. Mai 2000 nicht gekürzt werden, da er bereits zuvor in der DAZ-Stufe 16 war und demzufolge auf den 1. Januar 2000 auch keine Lohnerhö- hung erhalten hatte. f) Die Lohndifferenz zwischen der Beschwerdeführerin und A. nahm lediglich mit der einseitigen Lohnerhöhung vom 1. Januar 2000 ab, während sie ansonsten im Laufe der Anstellungsdauer leicht zunahm (vgl. Übersicht Salärentwicklungen), was einer gleichmässi- gen prozentualen Lohnsteigerung für beide Mitarbeitenden ent- spricht. Damit liegt eine objektiv begründete Lohndifferenz vor, die nicht als diskriminierend im Sinne des GlG und des Gleichheitsgebo- tes der BV zu qualifizieren ist. 4. a) Weiter ist ein Vergleich mit B., geb. 1966, anzustellen. Er wurde auf den 1. Juli 1997 in der Lohnstufe 13 mit 13 halben DAZ eingestellt und in die Lohnstufe 13 mit 16 halben DAZ auf das Jahr 1998 angehoben, wobei im Jahr 1998 eine Lohndifferenz von Fr. 5'644.– resultierte; für das Jahr 1999 bekam er jedoch keine DAZ (vgl. Übersicht Salärentwicklungen), weshalb sich die Lohndifferenz auf Fr. 3'763.– bzw. auf 4 halbe DAZ reduzierte. b) Zu vergleichen ist vorliegend in erster Linie das jeweilige Einstiegssalär, da die damals im Normalfall automatische Lohnerhö- hung durch DAZ für alle Mitarbeitenden systembedingt gleich war. 2003 Personalrecht 555 B. wurde 1997 in der Besoldungsklasse 13 mit 13 halben DAZ ein- gestuft. Die Beschwerdeführerin erzielte dagegen im Jahre 1998 - trotz 2 Jahren mehr Berufserfahrung - eine Einstufung in der Besol- dungsklasse 13 mit 10 halben DAZ; damit bestand eine effektive Differenz von drei halben DAZ. Wie bereits beim Vergleich zu A. aufgezeigt, musste die Anstel- lungsbehörde die bisherige Berufserfahrung der Neueinzustellenden angemessen im Lohnsystem des Kantons Aargau abbilden (vgl. oben Erw. 3d). In analoger Anwendung der Umwandlung von 15 Jahren Unterschied bei der Berufserfahrung zwischen A. und der Be- schwerdeführerin in 8 halbe DAZ wäre bei den 2 Jahren Differenz in der Berufserfahrung zwischen B. und der Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der Anstellungen höchstens eine halbe DAZ mehr zu ihren Gunsten angezeigt gewesen. Nachdem B. aber bereits vor seiner An- stellung beim Kanton Aargau eine für die Funktion wesentliche Erst- ausbildung an der HWV Olten absolviert hatte und bei einer entspre- chenden nichtaargauischen staatlichen Stelle tätig war, drängte sich eine Höherbewertung seiner spezifischen und unbestrittenermassen für die Funktion unentbehrlichen Berufkenntnisse auf. B. begann be- reits im Zeitpunkt der Einstellung zudem mit einer Spezialausbil- dung, welche er mit dem Fachausweis vom 15. Mai 1998 erfolgreich abschloss. Im Zeitpunkt der Anstellung war somit abzusehen, dass B. dank seiner Kenntnis der einschlägigen Gesetzgebung, des Arbeitsin- halts, der in dieser Organisationseinheit verwendeten Spezialsoft- ware und der Abläufe bezüglich Verfügungen und administrative Ab- wicklungen zwischen den staatlichen und privaten Schnittstellen von Beginn weg voll einsetzbar war und kaum Einarbeitungszeit benötig- te. Entsprechend fiel denn auch die Lohnerhöhung auf 1. Januar 1998 aus, indem er nebst den damals systemüblichen zwei halben DAZ zusätzlich eine halbe DAZ für seine Leistungen erhielt. Dagegen be- kam er für 1999 - trotz Übernahme der Stellvertret ung der Gruppen- leiterin, Bewältigung der komplexeren Fälle und Abschluss des Fachausweises - keine Lohnerhöhung, wodurch sich die Salärdiffe- renz zur Beschwerdeführerin verringerte. Die spezifische Berufserfahrung und die Ausbildung von B. wurden demzufolge gegenüber der Beschwerdeführerin mit 4 halben 556 Verwaltungsbehörden 2003 DAZ bewertet. Für die spezifischen beruflichen V orkenntnisse recht- fertigt sich aus Sicht des Regierungsrates die Anerkennung einer hal- ben DAZ, womit die Abbildung der Berufserfahrung bei der Anstel- lung von B. und der Beschwerdeführerin letztlich als ausgeglichen zu bezeichnen sind (Besoldungsklasse 13 mit 10 halben DAZ). Die be- reits abgeschlossene Erstausbildung und die durch die V orbereitung auf den Fachausweis vorhandenen Kenntnisse bewertete die Anstel- lungsbehörde demnach mit 3 halben DAZ, was einem Betrag von Fr. 2'820.– (drei halbe DAZ von rund je Fr. 940.–) entsprach. Wie die Beschwerdeführerin selbst in ihrer Stellungnahme fest- hält, besteht für die Anstellungsbehörde ein Ermessensspielraum von Fr. 2'000.– bis Fr. 3'000.– für die Bewertung der Ausbildung von B.. Für den Regierungsrat ist folglich in Anerkennung und Einhaltung des genannten Ermessensspielraumes ein sachlich objektiv begründ- barer Unterscheidungsgrund gegeben, der auch in diesem Ausmass nicht zu beanstanden ist. 5. Der letzte zum Vergleich beizuziehende männliche Sachbear- beiter ist C., geb. 1973. Er war 1998 in der Lohnstufe 12 mit 2 hal- ben DAZ eingestuft, was einem Lohn von Fr. 59'874.– entsprach (vgl. Übersicht Salärentwicklungen). Angesichts des Unterschiedes von 10 Altersjahren und einer ähnlichen Differenz an Berufserfah- rungsjahren ist eine Lohndifferenz von Fr. 10'787.– im Vergleich zur Lohndifferenz zwischen der Beschwerdeführerin und A., welcher so- gar 15 Jahre älter als diese ist, von Fr. 7'898.85 keineswegs als gering zu bezeichnen, obwohl die Aus- und Weiterbildungen sowie die Be- rufserfahrung der Beschwerdeführerin diesen Unterschied noch zu rechtfertigen vermögen. 6. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass weder aufgrund des Geschlechts noch in anderer ungerechtfertigter Weise eine diskri- minierende Ungleichbehandlung de r Beschwerdeführerin vorlag, weshalb die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen ist. b) Grundsätzlich ist das Beschwerdeverfahren in Personalsa- chen vor dem Regierungsrat mit Kosten verbunden (§ 41 des Geset- zes über die Grundzüge des Personalrechts [Personalgesetz, PersG] vom 16. Mai 2000 i.V .m. § 33 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwal- tungsrechtspflege [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG] vom 9. 2003 Personalrecht 557 Juli 1968). Gestützt auf Art. 13 Abs. 5 GlG und in Anbetracht dessen, dass es sich vorliegend nicht um mutwillige Prozessführung gehan- delt hat, ist das Verfahren kostenlos. c) Die Anstellungsbehörde erliess trotz anderslautender Emp- fehlung der Schlichtungskommission eine mit "27. April 2001" falsch datierte Verfügung, wobei sie ohne konkrete Begründung an der ursprünglichen Entlöhnung festhielt. Damit verstiess die Anstel- lungsbehörde gegen die aus § 23 VRPG und den allgemeinen Ver- waltungsgrundsätzen fliessende Begründungspflicht von Verfügun- gen, welche den Begehren der Betroffenen nicht voll entsprechen. Der Beschwerdeführerin war es demzufolge nicht möglich, bereits in der eigentlichen Beschwerdeschrift ihre Antragsbegründungen zu formulieren. Ungeachtet des Ausgangs des Verfahrens rechtfertigt sich deshalb der Ersatz der Hälfte der Parteikosten zu Lasten der Staatskasse (§ 36 VRPG).