Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2023 140 Arrêt du 17 janvier 2024 IIIe Cour administrative Composition Présidente : Dominique Gross Juges : Dina Beti, Johannes Frölicher Greffier : Pascal Tabara Parties A.________, recourant, représenté par Me Jean-Christophe a Marca, avocat contre COMMISSION DE SURVEILLANCE DES PROFESSIONS DE LA SANTÉ ET DES DROITS DES PATIENTS ET PATIENTES, autorité intimée et COMMUNAUTÉ HÉRÉDITAIRE DE FEU B.________, intéressée Objet Santé publique – Droit d'être entendu Recours du 11 septembre 2023 contre la décision du 20 juin 2023Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. Le Dr A.________, spécialisé en médecine palliative, est médecin adjoint et médecin responsable des soins palliatifs auprès de C.________. B. Feu B.________, né en 1940, souffrait d'un cancer du pancréas à un stade avancé, diagnostiqué en été 2020. Le 14 octobre 2021, il a été admis dans l'unité de soins palliatifs de C.________ où son état s'est péjoré rapidement. Dans la nuit du 17 au 18 octobre 2022, feu B.________ est décédé. Le 4 mars 2022, la communauté héréditaire de feu B.________, et pour elle ses filles D.________ et E.________, a déposé une plainte, rédigée en langue allemande, auprès de la Commission de surveillance des professions de la santé et des droits des patients et patientes à l'encontre du Dr A.________, en lien avec l'hospitalisation de feu B.________ du 14 au 18 octobre 2021. Il lui était reproché d'avoir effectué des soins inadaptés au patient et d'avoir ainsi favorisé son décès. Il lui était en outre reproché de ne pas avoir accordé suffisamment de considération à sa famille. Par courrier du 14 juin 2022, adressé à la Direction médicale de C.________, la Commission de surveillance a informé celui-ci du dépôt de la plainte et l'a invité à entreprendre les démarches nécessaires afin de délier du secret médical les professionnel de la santé ayant été impliqués dans la prise en charge de feu B.________. Le 2 août 2022, la Direction de la santé et des affaires sociales (DSAS) a rendu une décision de levée du secret médical en faveur des professionnels de la santé ayant été directement impliqués dans la prise en charge de feu B.________ lors de son hospitalisation, en particulier le Dr A.________. En date du 29 novembre 2022, le Secrétaire général de C.________ a adressé à la Commission de surveillance la détermination de l'institution, rédigée en allemand, relative à la plainte déposée le 4 mars 2022 par la communauté héréditaire de feu B.________ à l'encontre du Dr A.________. Le 20 juin 2023, la Commission de surveillance a rendu sa décision, rédigée en langue allemande. Elle a rejeté les reproches en lien avec les soins prodigués au patient, mais a retenu en revanche un déficit dans la communication entre le Dr A.________ et la famille de feu B.________, déficit constitutif d'une violation des règles professionnelles relatives à l'accompagnement des personnes en fin de vie. La Commission de surveillance a en conséquence retenu que le Dr A.________ avait violé ses obligations et prononcé un avertissement à son encontre. Elle a en outre mis la moitié des frais de procédure à sa charge. Cette décision a été notifiée à la plaignante, au Secrétariat général de C.________ ["C.________, Generalsekretariat (für Dr. med. A.________)"], à la DSAS et au Service de la santé publique. C. Par acte du 11 septembre 2023, A.________ interjette un recours, en langue française, au Tribunal cantonal contre la décision précitée. Il conclut principalement à l'annulation de la décision et à la clôture définitive de la procédure ouverte à la suite de la plainte du 4 mars 2022, frais et indemnité de partie à la charge de D.________ et E.________. Subsidiairement, Il conclut à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à la Commission de surveillance pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l'appui de son recours, A.________ se prévaut d'une violation de ses droits dans le cadre de la procédure ayant conduit au prononcé de la décision attaquée. Il fait ainsi valoir que ladite décision a été rendue en violation de son droit d'être entendu en tant qu'elle a été rendue en allemand au terme d'une procédure qui s'est déroulée dans cette Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 langue, qu'il ne maîtrise pas, et dès lors qu'il n'a à aucun moment été entendu par la Commission de surveillance. Le recourant reproche également à cette dernière de s'être fondée uniquement sur la plainte du 4 mars 2022 et la détermination de C.________, sans avoir entendu aucun des membres du personnel soignant ayant participé à la prise en charge de feu B.________. Il relève à cet égard que les filles du défunt étaient dans un profond déni de la fin de vie de leur père. Compte tenu de leur état d'esprit et de leur mécompréhension du caractère urgent de la situation, elles ont mal interprété le ton autoritaire utilisé par le recourant le soir du 17 octobre 2022, sans pour autant que celui-ci, qui n'avait aucune intention de les heurter, n'ait été malveillant ou n'ait outrepassé ses obligations professionnelles. Après avoir donné à la Commission de surveillance l'occasion de se déterminer sur la question de la langue de la procédure, la Juge déléguée a informé, par courriers des 31 octobre 2023 et 3 novembre 2023, toutes les personnes intéressées, que la procédure de recours sera menée en langue française, chacun pouvant cependant adresser ses écritures au Tribunal cantonal dans la langue officielle de son choix. En date du 29 novembre 2023, la Commission de surveillance a produit le dossier de la cause (affaire 2022-02) et indiqué qu'elle n'avait pas d'observations particulières à formuler sur le recours. D.________, au nom de la communauté héréditaire de feu B.________, s'est déterminée le 29 novembre 2023. Elle a confirmé l'intégralité des faits décrits dans la plainte du 4 mars 2022 et indiqué conclure à la confirmation de la décision attaquée. Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties. Les arguments des parties seront repris dans les considérants en droit pour autant qu'ils soient pertinents pour la résolution du litige. en droit 1. 1.1. Les décisions prises par la Direction compétente en matière de santé ou la Commission de surveillance en vertu de la loi fribourgeoise du 16 novembre 1999 sur la santé (LSan; RSF 821.0.1) et de ses dispositions d'exécution sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal (art. 127i LSan en relation avec l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois de procédure et de juridiction administrative [CPJA; RSF 150.1]). En tant que personne atteinte par la sanction prononcée, le recourant est particulièrement touché par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée; la qualité pour recourir doit dès lors lui être reconnue en application de l'art. 76 al. 1 let. a CPJA. Le recours ayant été interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 CPJA) – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le Tribunal peut entrer en matière sur ses mérites.Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 1.2. En ce qui concerne les droits procéduraux de la communauté héréditaire de feu B.________, et en particulier des filles de ce dernier, les remarques suivantes s'imposent. 1.2.1. Selon l'art. 112 CPJA – intitulé dénonciation ou plainte –, chacun peut dénoncer en tout temps à l'autorité supérieure les faits qui appellent dans l'intérêt public une intervention contre une autorité soumise à son pouvoir hiérarchique ou de surveillance (al. 1). Le dénonciateur n'a aucun des droits reconnus à la partie. L'autorité lui indique cependant si une suite a été donnée à sa dénonciation (al. 2). Les procédures particulières de plainte instituées par la législation spéciale sont réservées (al. 3). L'art. 112 CPJA ne fait que reprendre au niveau fribourgeois la solution de principe retenue en droit administratif (cf. arrêts TC FR 601 2021 180 du 29 novembre 2022; 601 2008 125 du 8 septembre 2008; 601 2017 26 du 30 mai 2017, avec références à la doctrine). Le dénonciateur, au sens de l'art. 112 CPJA, est toute personne qui alerte l'autorité compétente sur le comportement contraire au droit d'un agent ou d'une collectivité publique, qu'elle soit lésée par le comportement en cause, auquel cas on parle de plaignant, ou qu'elle considère l'intervention de l'autorité souhaitable, eu égard à l'intérêt public (arrêt TC FR 601 2022 82 du 20 février 2023 consid. 1.3 et les références). En principe, l'administré n'a aucun droit à ce que sa dénonciation soit suivie d'effets, car l'autorité saisie peut, après un examen sommaire, décider de la classer sans suite; le dénonciateur n'a même pas de droit à ce que l'autorité prenne une décision au sujet de sa dénonciation. Par conséquent, la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne pas le droit de recourir contre la décision prise à la suite de la dénonciation et ne confère donc pas la qualité de partie dans cette procédure; pour jouir d'une telle qualité, le dénonciateur doit non seulement se trouver dans un rapport étroit et spécial avec la situation litigieuse, mais aussi pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à ce que l'autorité de surveillance intervienne. (arrêt TF 2C_472/2021 du 1er mars 2022 consid. 5.5; ATF 139 II 279 consid. 2.3; 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 468 consid. 2). 1.2.2 L'art. 112 al. 3 CPJA réserve les procédures particulières de plainte instituées par la législation spéciale. L'art. 43 LSan prévoit que toute personne qui a sujet de se plaindre d'une violation d'un droit que cette loi reconnaît aux patients et patientes peut saisir la Commission de surveillance conformément aux art. 127a ss LSan. Aux termes de l'art. 1 LSan, la loi régit les soins et les autres activités exercées dans le domaine de la santé par des personnes physiques ou morales, de droit privé ou de droit public (al. 1 LSan). Par soin, on entend tout service fourni à une personne, à un groupe de personnes ou à la population, dans le but de promouvoir, d’améliorer, de protéger, d’évaluer, de surveiller, de maintenir ou de rétablir la santé (al. 2). Selon le Message du Conseil d'Etat du 23 mars 1999 (Bulletin officiel des séances du Grand Conseil du canton de Fribourg, 1999, p. 545 ss; ci- après: le Message) accompagnant le projet de loi sur la santé, le terme de "patient" ne doit pas s'interpréter de manière restrictive. La qualité de partie revient ainsi au patient dans les procédures de dénonciation, à la condition qu'il ait reçu un soin (arrêt TC FR 603 2016 112 du 16 février 2018 consid. 2a et les références). En conséquence, selon l'art. 127c al. 1 LSan, le patient ou la patiente qui se plaint de la violation d'un droit qui lui est reconnu par cette loi a qualité de partie. Dans le domaine médical, la qualité de partie, dans la procédure devant la Commission de surveillance, a en revanche été niée au conjoint et au fils d'une patiente traitée dans un hôpital et décédée d'un cancer. Il en est allé de même pour les parents d'une patiente hospitalisée qui s'était défenestrée et dont la chute lui avait été fatale. Par ailleurs, alors que la loi genevoise applicable reconnaît la qualité de partie, notamment, au patient qui saisit la commission de surveillance, les Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 parents ont été considérés comme des tiers. Toutes ces personnes ont par conséquent été qualifiées de dénonciateurs (arrêt TF 2C_472/2021 du 1er mars 2022 consid. 5.5 et les références). 1.2.3. En l'occurrence, ce n'est pas le patient, qui est décédé, qui a déposé la dénonciation, mais ses filles et héritières. Dans leur acte du 4 mars 2022, elles faisaient valoir à cet égard qu'elles avaient un intérêt digne de protection au dépôt de la plainte en tant que héritières, membres de la famille du patient et personnes directement touchées par les actes mis en cause. Cet intérêt leur donne en effet la qualité de dénonciatrices, mais ne saurait leur conférer la qualité de partie, ni dans la procédure par-devant la Commission de surveillance, ni dans la procédure de recours. En effet, même si l'art. 42 al. 2 LSan donne aux proches des personnes en fin de vie le droit d'obtenir une assistance et les conseils nécessaires, seuls les patients peuvent se prévaloir de la qualité de partie en cas de violation de ces droits. Ainsi, dans la mesure où leur qualité de dénonciatrices leur donne le droit de savoir si une suite a été donnée à leur dénonciation, elles ont la qualité d'intéressées au résultat de la présente procédure de recours et seront informées de son résultat. La Commission de surveillance devra de son côté, les informer si une suite a été donnée à leur dénonciation. 1.3. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner, en l'espèce, le grief d'opportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 2. Le recourant se prévaut d'une violation de son droit d'être entendu. 2.1. Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable au sens de l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101), le droit d'être entendu garantit notamment aux justiciables le droit d'être informés et de s'exprimer sur les éléments pertinents du litige avant qu'une décision touchant leur situation juridique ne soit prise, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. Le droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personne, de participer au prononcé de décisions qui lèsent sa situation juridique. Le droit de s'exprimer sur tous les points importants avant qu'une décision soit prise s'applique sans restriction pour les questions de fait (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1 et les références). Le droit d’être entendu, en tant que droit à la participation et à la collaboration, englobe l’ensemble des possibilités qui doivent être accordées à une partie pour lui permettre de faire valoir efficacement son point de vue dans le cadre d’une procédure. La condition préalable au droit d’exprimer son point de vue est une connaissance suffisante du déroulement de la procédure, ce qui équivaut au droit d’être informé à l’avance de manière appropriée d'une procédure et de son contenu essentiel (ATF 144 I 11 consid. 5.3). Le droit d'être entendu est un droit procédural lié à la personnalité des intéressés et les protège d'être réduits à un simple objet de la procédure (STEINMANN/SCHINDLER/ WYSS, in St. Galler Kommentar der Bundesverfassung, 4e éd. 2023, art. 29 n. 58). 2.2. Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 144 IV 302 consid. 3.1 et les références). Sa violation peut cependant être réparée Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 lorsque l'intéressé a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours disposant d'un pouvoir d'examen complet en fait et en droit (arrêt TF 9C_407/2022 du 24 novembre 2022 consid. 3.3 et les références). Même si la violation du droit d'être entendu est grave, une réparation de ce vice procédural devant l'autorité de recours est également envisageable si le renvoi à l'autorité inférieure constituerait une vaine formalité. L'allongement inutile de la procédure qui en découlerait est en effet incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2). Lorsqu'on ne voit pas quelle influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée, sous peine de prolonger inutilement la procédure (arrêt TF 2C_759/2017 du 16 mai 2018 consid. 3.4). 2.3. Les mesures disciplinaires infligées à un membre d'une profession libérale soumise à la surveillance de l'Etat ont principalement pour but de maintenir l'ordre dans la profession, d'en assurer le fonctionnement correct, d'en sauvegarder le bon renom et la confiance des citoyens envers cette profession, ainsi que de protéger le public contre ceux de ses représentants qui pourraient manquer des qualités nécessaires. Les mesures disciplinaires ne visent pas, au premier plan, à punir le destinataire, mais à l'amener à adopter à l'avenir un comportement conforme aux exigences de la profession et à rétablir le fonctionnement correct de celle-ci (ATF 149 II 109 consid. 9.1). L'art. 127c al. 1 LSan prévoit d'ailleurs à cet égard qu'ont qualité de partie dans les procédures ayant pour objet des mesures administratives et disciplinaires non seulement le patient qui se plaint de la violation d'un droit qui lui est reconnu par la loi, mais aussi le professionnel ou l'institution mis en cause. La responsabilité disciplinaire est une responsabilité fondée sur la faute. Celle-ci joue un rôle décisif pour la fixation de la peine et donc dans l'analyse de la proportionnalité de la mesure. Il ne suffit donc pas qu'un comportement soit objectivement fautif (illicéité), c'est-à-dire contraire à une injonction, il faut aussi que l'auteur de l'acte puisse subjectivement se voir imputer un manquement fautif. Cette faute peut être commise sans intention, par négligence, par inconscience et donc également par simple méconnaissance d'une règle (ATF 149 II 109 consid. 9.2). Compte tenu de ce qui précède, une sanction disciplinaire ne peut par conséquent être prononcée qu'après que la personne visée a pu exercer son droit d'être entendue (voir aussi DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 2247). 2.4. En l'espèce, il ressort du dossier de la Commission de surveillance que le recourant, alors même que la plainte du 4 mars 2022 le concernait au premier chef et que la décision attaquée sanctionne exclusivement le recourant et non l'institution pour laquelle il travaille, n'a pas été informé directement du dépôt de la plainte, n'en a pas reçu copie et n'a pas été invité à déposer une détermination. En outre, la décision qui lui infligeait un avertissement ne lui a pas été notifiée directement. L'interlocuteur de l'autorité intimée a été, tout au long de la procédure, exclusivement C.________, par son Secrétariat général. La violation du droit d'être entendu est par conséquent manifeste. 2.5. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). En outre, dans la mesure où les autorités compétentes disposent d'un large pouvoir d'appréciation dans la fixation d'une sanction disciplinaire (voir notamment ATF 148 I 1 consid. 12.2), le Tribunal cantonal examine avec Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 retenue les décisions rendues dans ce contexte, conformément à l'art. 96a CPJA. De plus, une décision relative à une sanction disciplinaire rendue par le Tribunal cantonal priverait le recourant d'une instance de recours, ce qu'il convient d'éviter. Compte tenu de ce qui précède, le recours est admis dans le sens des conclusions subsidiaires. La décision attaquée est annulée et le dossier est renvoyée à la Commission de surveillance pour reprise de la procédure. Elle conférera en particulier au recourant la possibilité de se déterminer sur la plainte du 4 mars 2022 et les autres éléments du dossier, notamment la détermination de C.________, et rendra, cas échéant, une nouvelle décision. 3. Vu l'issue du recours, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 133 CPJA). Il se justifie par ailleurs d'allouer au recourant, qui a obtenu gain de cause sur une conclusion formelle, une indemnité de partie entière à charge de l'Etat de Fribourg (art. 137 al. 1 CPJA), à verser à son mandataire (art. 141 al. 2 CPJA). La liste de frais produite par le mandataire le 8 janvier 2024 fait état de 19.34 heures, dont notamment 3.5 heures pour l'étude du dossier et un entretien avec le client, et 10.5 heures pour la rédaction du recours, le solde étant constitué d'opérations de correspondance courante. Cette durée peut être admise et, au taux horaire de CHF 250.- (art. 8 al. 1 du Tarif des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative du 17 décembre 1991 [Tarif JA; RSF 150.12]), elle donne droit à des honoraires de CHF 4'835.-. Il est précisé que les débours nécessaires à la conduite de l'affaire sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 Tarif JA), et non par un montant forfaitaire. Le mandataire n'ayant pas mentionné le débours effectifs dans sa liste de frais, ils seront fixés ex aequo et bono à CHF 50.- (art. 11 al. 1 Tarif JA). L'indemnité est par conséquent fixée à CHF 5'261.65, TVA par CHF 376.65 (7.7% sur CHF 4'760.- et 8.1% sur CHF 125.-) comprise. (dispositif en page suivante)Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête : I. Le recours est admis dans le sens des conclusions subsidiaires. Partant, la décision du 20 juin 2023 est annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de CHF 2'000.- prestée par le recourant lui est restituée. III. Une indemnité de partie de CHF 5'261.65, TVA par CHF 376.65 comprise, à la charge de l'Etat de Fribourg, est allouée au recourant et versée à Me Christophe a Marca. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 17 janvier 2024/dbe La Présidente Le Greffier