TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 13 239 5a Camera presieduta da Priuli, vicepresidente, e composta da Meisser, presidente, e dal giudice Audétat, attuario ad hoc Plozza SENTENZA del 19 agosto 2014 nella vertenza di diritto amministrativo A._____, e Associazione B._____, rappresentati dall'Avvocato Hermann Just, ricorrente contro Comune X._____, rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Andrea Toschini, convenuto- 2 - C._____, D._____, E._____, F._____, tutti rappresentati dall'Avvocato lic. iur. et oec. Cristina Keller, convenuti concernente domanda di costruzione- 3 - 1. In seguito a contatti preliminari con il Municipio X._____ avuti nel 2011 e dopo aver stipulato un contratto di costituzione di diritto di compera con G._____, proprietario delle particelle no. 1105 e 1052 site in località Y._____, con l’esplicito consenso di detto proprietario, in data 25 gennaio 2012 A._____ ha inoltrato al Comune X._____ una domanda di costruzione per la trasformazione e riattazione degli edifici siti sulla particella no. 1105 avente per oggetto la realizzazione di modifiche interne volte alla trasformazione parziale del vecchio ristorante-albergo in comunità terapeutica che sarebbe quindi stata locata all’Associazione B._____ per la gestione di una stazione per tossicodipendenti. Tramite lettera dell’8 febbraio 2012 il Comune X._____ ha chiesto all’interessato la completazione della domanda di costruzione tramite la presentazione di una relazione tecnica. Preso atto che l’intervento di ristrutturazione dell’immobile era iniziato senza licenza, in data 20 febbraio 2012, il comune ha notificato all’Associazione B._____ il fermo lavori. Il 29 febbraio 2012 A._____ ha inoltrato al comune la relazione tecnica richiesta illustrando gli interventi previsti al fine di realizzare una struttura atta a ospitare persone con problemi di tossicodipendenza nel perseguimento del reinserimento sociale e professionale delle stesse. Contro la domanda di costruzione, pubblicata a decorrere dal 6 marzo 2012, sono pervenute al comune 3 opposizioni sottoscritte da diversi proprietari di immobili siti a Y._____. Dopo aver concesso alle parti l’esercizio del diritto di essere sentite, nel cui contesto gli atti della domanda sono stati ulteriormente completati, tramite decisione del 28 ottobre 2013 il Comune X._____ ha negato al richiedente la licenza per la ristrutturazione degli edifici sulla particella no. 1105 e il contestuale cambiamento di destinazione degli stessi in istituzione stazionaria per il trattamento dei tossicodipendenti. Pure per quanto concerne la realizzazione di 12 posteggi sulla particella no. 1052 - 4 - la domanda è stata respinta. Parallelamente, tramite decisioni separate, sono state accolte le opposizioni di F._____ e di C._____ e cofirmatari. L’opposizione di H._____ è stata invece respinta a causa della carenza di legittimazione. A sostegno della decisione il comune, evidenziando la propria autonomia e l’ampio potere discrezionale in materia, ha, in sostanza, considerato come il cambiamento di destinazione d’uso dell’edificio da albergo-ristorante in centro per la terapia stazionaria dei tossicodipendenti non sarebbe conforme alla destinazione urbanistica della zona nucleo che, ai sensi dell’art. 43 cpv. 1 della legge edilizia del Comune X._____ (LE), comprende la parte tradizionale del comune costituita da edifici e spazi pubblici o privati con particolare valore architettonico e storico-ambientale. Nuove costruzioni sarebbero ammesse per quanto non arrecanti pregiudizio alle caratteristiche architettoniche e ambientali del nucleo. La realizzazione di un centro per il recupero dei tossicodipendenti, pure destinato ad accogliere tossicomani autori di reati e internati in virtù di sentenza penale ai sensi dell’art. 60 CPS, non sarebbe conforme al carattere tradizionale della zona nucleo comunale. 2. Tramite ricorso del 4 dicembre 2013 A._____ e l’Associazione B._____ hanno impugnato tempestivamente la decisione del Comune X._____ in sede di Tribunale amministrativo chiedendo l’annullamento della stessa e la conseguente concessione della licenza edilizia. In via eventuale viene chiesto l’annullamento del decreto e il rinvio degli atti all’istanza convenuta al fine di nuovo espletamento della pratica di licenza edilizia. I ricorrenti precisano come l’Associazione B._____ abbia chiaramente illustrato al comune di voler realizzare una struttura per il ricovero stazionario di persone tossicodipendenti al fine di aiutare le stesse a reintegrarsi socialmente e professionalmente nella società civile. Nella struttura troverebbero posto nove persone maggiorenni. Solo - 5 - eccezionalmente verrebbero accettate persone che, in alternativa alla carcerazione, avessero scelto di sottoporsi alla misura stazionaria nell’istituto autorizzato. Gli ospiti si dovrebbero occupare dei lavori domestici nonché sarebbero attivi nell’officina e nel ristorante che verrebbe riaperto. Sussisterebbe pure la possibilità per taluni degli stessi di esercitare attività all’esterno della struttura in collaborazione con aziende locali. In sintesi, l’Associazione B._____ intenderebbe gestire un istituto caratterizzato da prestazioni di alta qualità. La domanda di licenza edilizia sarebbe stata respinta con l’argomento per il quale le immissioni di carattere immateriale derivanti dalla gestione del centro di recupero dei tossicodipendenti non sarebbero conformi allo scopo della zona nucleo dove verrebbe realizzata la struttura. Tale conclusione sarebbe palesemente sbagliata in quanto derivante da considerazioni non conformi alla fattispecie effettiva. In realtà la struttura non sarebbe destinata ad ospitare tossicodipendenti delinquenti internati tramite sentenza giudiziaria ai sensi dell’art. 60 CPS. L’offerta dell’Associazione B._____ sarebbe volta prioritariamente a persone che perseguirebbero una vita libera da dipendenze. Premessa vincolante per poter accedere alla struttura sarebbe quella di un precedente ricovero per disintossicazione. Solo in via eccezionale verrebbero accolte persone soggette a un programma di sostituzione (metadone/subutex). Le precedenti esperienze negative dell’Associazione B._____ nel comune ticinese di Z._____, addotte dal comune convenuto per motivare la pericolosità sociale degli ospiti e quindi la mancata conformità della struttura alla destinazione urbanistica della zona nucleo, sarebbero fuorvianti e tendenziose. Nella struttura di Z._____, gestita dall’Associazione B._____ fino al 2010, sarebbero stati ospitati, contrariamente a quanto previsto a Y._____, pure giovani disadattati caratterizzati da un alto potenziale di tossicodipendenza ed internati in seguito a decreto della Procura Pubblica. I precedenti di Z._____, quindi, - 6 - già in virtù dei differenti concetti delle strutture, non sarebbero adducibili quale termine di paragone. La maggior parte dei 195 interventi di polizia evidenziati dal comune sarebbero riconducibili a bagatelle quali rientri in ritardo ecc. Durante il periodo dal 2000 al 2009 unicamente 12 interventi sarebbero riconducibili a reati effettivi. Il centro di Z._____ non sarebbe stato chiuso a causa dei precedenti citati bensì in seguito a una revisione pianificatoria che avrebbe impedito il rilascio di una nuova licenza. Durante il mese di novembre 2012 sarebbe stato presentato al comune un concetto relativo alle misure preventive che evidenzierebbe l’impor- tanza di un contatto costante con le autorità locali al fine di risolvere tempestivamente eventuali problemi. In relazione ai posteggi ubicati sulla particella no. 1052 per la cui realizzazione il comune ha negato la licenza la ricorrente ribadisce come gli stessi sarebbero tuttora esistenti e, pur se ubicati in zona “altro territorio comunale”, sarebbero sempre stati usati senza contestazioni di sorta. La possibilità d’uso di detti posteggi non implicherebbe interventi edilizi visto che la metà del piazzale sarebbe già asfaltata mentre la superficie rimanente sarebbe costipata. In tale contesto non sarebbe neppure necessaria una licenza edilizia e i posteggi sarebbero semplicemente stati indicati sui piani quali esistenti. L’ufficio tecnico dei Grigioni, nel proprio scritto del 26 luglio 2013, avrebbe confermato di non sollevare obiezioni contro la sistemazione dei parcheggi esistenti. Le conclusioni esposte nella decisione impugnata, per le quali le immissioni di carattere immateriale derivanti dalla gestione dell’istituto in oggetto si porrebbero in una situazione di forte conflittualità con il carattere del quartiere e quindi renderebbero la struttura non conforme alla destinazione della zona nucleo, colliderebbero con la giurisprudenza del Tribunale Federale riassunta in DTF 136 I 395. L’eventuale portata eccessiva delle immissioni dovrebbe essere valutata caso per caso tenendo conto del carattere e della destinazione d’uso della zona - 7 - interessata. Nel caso concreto non sussisterebbe un potenziale, rilevante, conflitto fra le possibili immissioni e il carattere della zona circostante. Y._____ non sarebbe identificabile in un vero e proprio nucleo bensì sarebbe composto da più agglomerati di case distanti uno dall’altro. L’immobile oggetto del contenzioso confinerebbe con la strada cantonale e una strada nazionale e quindi sarebbe soggetto ai palesi disturbi derivanti dal traffico che ne sminuirebbero la qualità ai fini di vacanza. Il progetto in giudizio non potrebbe essere paragonato né alle attività a luci rosse nei nuclei altamente popolati né alle strutture per l’eutanasia nelle vicinanze dei giardini di infanzia, di case per anziani o di scuole, giudicate dal Tribunale Federale quali fonti di immissioni immateriali in forte contrasto con il carattere abitativo dei quartieri interessati. La stazione di terapia in oggetto sarebbe ubicata in una zona scarsamente sovraedificata e non implicherebbe delle fonti di pericolo rilevanti e quindi in contrasto con il carattere urbanistico della zona nucleo. 3. Nella propria presa di posizione del 20 febbraio 2014 il Comune X._____ chiedeva di respingere il ricorso o, eventualmente, di rinviare la pratica per nuova decisione all’autorità convenuta dopo l’espletamento di una procedura EFZ. La licenza edilizia sarebbe stata trattata dal comune convenuto in base alla pianificazione locale in vigore al momento del rilascio della licenza stessa, cioè in base alla legge edilizia e al piano delle zone approvati dal Governo cantonale il 27.08.1996 e il 16.03.1999. Nel 2012 l’Assemblea comunale X._____ avrebbe approvato la revisione totale della legge edilizia e del piano delle zone, entrata in vigore nel dicembre 2013. Ai sensi dell’art. 89 della nuova legge edilizia le disposizioni di detta normativa sarebbero applicabili a tutte le domande di costruzione e pianificazioni non ancora approvate al momento della sua entrata in vigore. Secondo costante prassi, in mancanza di norme intertemporali - 8 - dettagliate, anche da parte del Tribunale amministrativo andrebbe applicato il diritto in vigore al momento del rilascio della licenza edilizia. Modifiche di diritto intervenute durante la procedura di ricorso non potrebbero essere considerate con l’eccezione di quelle per le quali sussistesse un manifesto interesse pubblico superiore all’applicazione immediata. In ogni caso, le disposizioni della LE riguardanti la zona nucleo (art. 43 vecchia LE/vLE e art. 23 nuova LE/nLE) così come le disposizioni sull’obbligo dei posteggi (art. 87 vLE e art. 72 nLE) non divergerebbero sostanzialmente di modo che non sussisterebbe un interesse pubblico prevalente all’applicazione delle nuove norme. Sulla base di tali conclusioni il comune ritiene applicabili per la valutazione della conformità del progetto alla zona e del numero di posteggi obbligatori, la vLE. Per quanto concerne invece il piano delle zone, con la revisione citata il comune avrebbe ampliato la zona di pericolo elevato 1 in località Y._____ inglobando in tale perimetro l’intera particella no. 1052 interessata dai parcheggi dei ricorrenti. Considerata la manifesta componente di interesse pubblico insita nella zona di pericolo elevato, ai sensi dell’art. 38 cpv. 1 e cpv. 2 LPTC, la pratica dovrebbe essere giudicata tenendo conto del nuovo piano delle zone, rispettivamente del nuovo perimetro della zona di pericolo. L’art. 43 cpv. 1 e 2 nLE, oltre ad imporre l’inserimento della costruzione sotto un profilo prettamente architettonico, vincolerebbe la trasformazione di edifici in zona nucleo al rispetto delle caratteristiche architettoniche ed ambientali degli edifici circostanti così da preservare il valore storico ed ambientale del nucleo. Premettendo l’ampio margine discrezionale riconosciuto all’autorità edilizia locale, il comune convenuto interpreta il vincolo di inserimento ambientale quale obbligo di limitare le attività e le costruzioni a quelle tradizionalmente già presenti nella zona circostante, rispettivamente quale obbligo di evitare attività che possano risultare in contrasto con l’ambiente circostante, inteso come natura degli - 9 - insediamenti già presenti. La zona interessata sarebbe caratterizzata prioritariamente da edifici residenziali con l’unica eccezione del ristorante oggetto della domanda di costruzione dei ricorrenti. La trasformazione di tale ristorante in una struttura volta a permettere l’esecuzione di misure penali e il trattamento di tossicodipendenti autori di crimini o delitti non si conformerebbe all’esigenza di inserimento ambientale prescritta dall’art. 43 vLE. Secondo il comune l’Associazione B._____ non intenderebbe gestire a Y._____ una mera stazione di aiuto per i tossicodipendenti quali ospiti volontari bensì intenderebbe convertire l’attuale ristorante in luogo di trattamento stazionario e di internamento ai sensi degli artt. 56 e segg. CPS, in particolare in luogo di trattamento stazionario di tossicodipendenti condannati all’esecuzione di misure curative in stabilimenti riconosciuti. Quindi, le persone che l’Associazione B._____ intenderebbe ospitare a Y._____ non sarebbero solo tossicodipendenti bisognosi di cure bensì pure autori di reati penali di una gravità tale da implicare l’applicazione delle misure di internamento. Dai piani presentati emergerebbe come l’elemento caratteristico della struttura non sarebbe costituito dall’aspetto residenziale e neppure dall’aspetto commerciale ma sarebbe identificabile in quello dell’istituto di cura, rispettivamente di esecuzione di misure penali. Dette attività non rientrerebbero nel concetto di attività artigianale o commerciale né, tantomeno, in quello residenziale prescritti dall’art. 43 vLE. Di conseguenza, l’attività prevista dai ricorrenti non sarebbe conforme alle prescrizioni che regolano le attività permesse in zona nucleo. Mentre, da un canto, non sussisterebbero problemi relativi alle immissioni materiali, d’altro canto l’attività prevista sarebbe caratterizzata da immissioni ideali o immateriali derivanti particolarmente dalla fonte di pericolo per la collettività costituita dagli ospiti dell’istituto. Dette immissioni immateriali avrebbero sortito il proprio effetto già prima del rilascio della licenza edilizia creando un senso di insicurezza e paura fra - 10 - gli abitanti X._____ e Y._____ sfociato nelle opposizioni edilizie firmate da oltre 60 proprietari di immobili e in una petizione sottoscritta da 593 persone. Come da progetto inoltrato i ricorrenti intenderebbero realizzare sulla particella no. 1052, sita in “altro territorio comunale” nel perimetro della zona di pericolo elevato, un minimo di 12 parcheggi asfaltati. Indipendentemente dalla circostanza che in passato la particella no. 1052 fosse già parzialmente usata quale parcheggio, i ricorrenti non disporrebbero di una licenza edilizia EFZ o di un diritto acquisito e quindi non sarebbero legittimati a trasformare l’area abusivamente adibita a posteggio in un nuovo parcheggio asfaltato e ampliato. La situazione pianificatoria della particella no. 1052 e, in particolare, il vincolo della zona di pericolo elevato escluderebbero a priori la possibilità di rilascio di una licenza edilizia per la realizzazione dei parcheggi indicati nei piani della domanda di costruzione. 4. Con presa di posizione del 20 febbraio 2014 C._____, D._____, E._____ e F._____ proponevano di respingere il ricorso. La loro legittimazione a stare in causa, nell’ottica della prassi dei tribunali amministrativo e federale, sarebbe data in optima forma tenendo conto che l’immobile no. 1087 di C._____ disterebbe meno di 40 metri dall’immobile no. 1105 interessato dal progetto. L’immobile no. 1032 di D._____ e l’immobile no. 1034 di E._____ disterebbero una cinquantina di metri e l’immobile no. 1046 di F._____ disterebbe un’ottantina di metri. Contrariamente a quanto indicato dai ricorrenti nel proprio gravame nel concetto dell’Associazione B._____ agli atti del comune sarebbe espressamente indicata pure la destinazione del centro di terapia quale istituto di accoglienza per persone internate dal giudice ai fini di esecuzione di una pena o misura. Il carattere eccezionale di tale destinazione del centro sollevato dai ricorrenti non sarebbe credibile. La - 11 - trasformazione dell’edificio esistente in centro terapeutico per tossicodipendenti, compresi soggetti criminali, contrasterebbe fortemente con la tradizione della zona nucleo, in modo particolare con la tradizione della zona nucleo di Y._____ caratterizzata da una destinazione meramente abitativa sia per residenti che per villeggianti. Con la realizzazione del centro terapeutico la natura della zona verrebbe completamente alterata. Strutture di pubblica utilità quale quella in giudizio dovrebbero essere realizzate nelle apposite zone destinate agli edifici e impianti pubblici e non nelle zone residenziali. Tale necessità sarebbe pure dettata da necessità di controllo e di ordine pubblico. Nel caso in giudizio l’insediamento del centro terapeutico B._____ a Y._____, in una zona discosta dagli uffici amministrativi, non permetterebbe all’ente pubblico di esercitare convenientemente l’indispensabile sorveglianza a tutela dell’ordine, della sicurezza e della quiete. I precedenti che avrebbero caratterizzato l’attività dell’Associazione B._____ in Ticino imporrebbero al comune convenuto di gestire la pratica con tutta la cautela necessaria onde salvaguardare la sicurezza dei propri cittadini. Premesso che nell’applicazione delle norme concernenti le immissioni di natura immateriale l’amministratore dovrebbe tener conto di tutte le caratteristiche della pratica, del luogo e del tipo di insediamento, nel caso in giudizio l’interesse pubblico alla protezione della sicurezza e della qualità di vita del luogo di villeggiatura interessato porterebbe a concludere sulla sussistenza concreta di immissioni eccessive e quindi sulla mancata conformità del progetto alla zona residenziale. 5. Nella replica del 31 marzo 2014 i ricorrenti adducono che sia il comune convenuto che gli opponenti coinvolti avrebbero travisato il carattere dell’istituto di riabilitazione descrivendo lo stesso quale struttura per l’espiazione delle pene occupata da tossicodipendenti delinquenti che costituirebbero un pericolo per gli abitanti del luogo. L’istituto oggetto della - 12 - domanda in giudizio non sarebbe paragonabile a quello gestito a Z._____ dall’Associazione B._____. In ogni caso anche gli eventi di Z._____ sarebbero stati esposti dalle controparti in modo scorretto e tendenzioso. I ricorrenti esprimono il loro disappunto per il repentino cambiamento di opinione del comune convenuto che in un primo tempo si sarebbe dimostrato disponibile fomentando così il loro convincimento di ottenere la licenza desiderata e spingendoli a prendere disposizioni ed effettuare investimenti rilevanti. L’affermazione del comune per la quale nell’istituto verrebbero ospitati prioritariamente tossicodipendenti pregiudicati sarebbe completamente falsa. Come illustrato nel ricorso l’istituto sarebbe destinato a persone adulte che intenderebbero sottoporsi a terapia in seguito alla disintossicazione. Tale attività sarebbe sostanzialmente diversa da quella gestita a Z._____ dove, oltre a tossicodipendenti adulti, venivano ospitati pure dei minorenni che avrebbero causato dei problemi in ogni caso meno gravi di quelli descritti dal comune e dagli opponenti. L’edificio interessato non sarebbe sottoposto a un sostanziale cambiamento di destinazione in quanto verrebbe gestito il ristorante e pure gran parte della struttura verrebbe adibita anche in futuro a scopi abitativi. L’agglomerato di Y._____ non sarebbe un’oasi di pace bensì sarebbe caratterizzato da costruzioni sparse e attraversato da una strada nazionale con tutte le immissioni derivanti. Il timore degli abitanti del luogo deriverebbe in gran parte dalla mancanza, rispettivamente dalla falsa informazione e il comune, da parte sua, non avrebbe contribuito a informare la popolazione in modo oggettivo ostacolando altresì ogni tentativo in tal senso da parte dei ricorrenti. I ricorrenti non avrebbero presentato al comune una domanda di licenza edilizia per la realizzazione di 12 posteggi sulla particella no. 1052 ma avrebbero semplicemente presentato un piano con l’indicazione dei posteggi a comprova dell’esistenza degli stessi. In tale contesto sarebbe pure stata presentata all’Ufficio tecnico dei Grigioni una richiesta relativa - 13 - alla sistemazione dei parcheggi esistenti che sarebbe, in linea di massima, stata approvata. In via abbondanziale i ricorrenti aggiungono che i posteggi necessari potrebbero, in ogni caso, essere realizzati pure sulla particella no. 1105. Come già illustrato nel ricorso le immissioni immateriali paventate dai convenuti non sarebbero caratterizzate da un potenziale conflittuale con l’ambiente circostante di portata tale da classificare l’attività quale fonte di forte disturbo e quindi non conforme alla destinazione urbanistica della zona interessata. Le conclusioni dei convenuti sarebbero basate su false supposizioni al riguardo dell’attività svolta dall’associazione B._____ e in particolare al riguardo delle persone ospitate nell’istituto. 6. Tramite la duplica del 13 maggio 2014 il Comune convenuto contesta le relativizzazioni esposte dai ricorrenti in relazione agli ospiti dell’istituto che sarebbe invece, fra l’altro, destinato ad accogliere tossicomani condannati e collocati dal giudice in un’istituzione stazionaria ai sensi dell’art. 60 CPS. Tale dato di fatto risulterebbe espressamente dalla documentazione presentata dall’Associazione B._____. Mentre nei contatti preliminari intercorsi nel 2011 l’Associazione B._____ avrebbe illustrato di voler creare un semplice centro residenziale per persone tossicodipendenti, nella domanda di costruzione tale centro residenziale si sarebbe in parte trasformato in istituto di cura stazionaria di aiuto ai tossicodipendenti e istituto terapeutico stazionario ai sensi dell’art. 60 CPS. Caratterizzante per la struttura stazionaria per tossicodipendenti prevista dai ricorrenti non sarebbero né l’aspetto residenziale né l’aspetto commerciale bensì sarebbe la sua funzione di istituto di cura e recupero dei tossicomani nonché di gestione e reinserimento dei tossicomani condannati a delle misure. Di conseguenza, come nel caso degli ospedali, delle case di cura e delle scuole anche tale struttura dovrebbe essere realizzata in una zona urbanisticamente conforme (zona di cura, zona per edifici pubblici ecc.). - 14 - Né la presenza della strada nazionale né quella della via cantonale sminuirebbero il carattere di zona residenziale con vocazione turistica della frazione di Y._____. L’autorizzazione alla gestione dell’attività rilasciata dalla competente autorità cantonale non terrebbe conto della problematica della sicurezza che sarebbe invece demandata al comune. I ricorrenti non avrebbero comprovato e neppure reso verosimile che il parcheggio sulla particella no. 1052 fosse esistito prima dell’entrata in vigore delle leggi federale e cantonale sulla pianificazione del territorio. Per tale motivo bisognerebbe supporre che detto parcheggio, sito fuori dall’area edificabile, non fosse mai stato autorizzato, ragion per cui si imporrebbe la richiesta di autorizzazione e quindi l’approvazione da parte delle competenti autorità. Il comune avrebbe respinto la domanda di licenza edilizia dopo essere giunto alla conclusione che la struttura terapeutica prevista dai ricorrenti, parzialmente destinata all’esecuzione di misure penali, non rispetterebbe le caratteristiche storiche e ambientali del nucleo. Tale istituto, la cui gestione sarebbe atta a generare immissioni ideali eccessive, si porrebbe in contrasto con il carattere abitativo della zona nucleo. 7. In data 16 maggio 2014 gli opponenti convenuti C._____, D._____, E._____ e F._____ hanno inoltrato la loro duplica approfondendo gli argomenti della presa di posizione e esponendo, in sostanza, delle conclusioni analoghe a quelle del comune. Secondo detti convenuti, dal concetto dell’attività presentato dai ricorrenti emergerebbe palesemente come la struttura ospiterebbe pure persone che dovrebbero scontare pene e misure in alternativa alla detenzione. Un simile istituto, che dovrebbe poter essere controllato e sorvegliato adeguatamente, non sarebbe conforme alla destinazione della zona nucleo di Y._____. La funzione attuale di carattere alberghiero dell’edificio esistente, rispettivamente la funzione abitativa dello stabile, verrebbero - 15 - completamente snaturate in seguito alla gestione di un istituto di cura e misure per il recupero e il reinserimento di tossicodipendenti che, per la sua stessa natura, non potrebbe essere realizzato in una zona residenziale, bensì dovrebbe essere ubicato in una zona di pubblica utilità nei pressi dei servizi pubblici principali. Il Comune X._____ non godrebbe di un’infrastruttura amministrativa sufficiente per accogliere un istituto di misure stazionarie per tossicodipendenti. Considerando in diritto: 1. Ai sensi dell’art. 50 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100), è legittimato al ricorso chiunque risulti colpito dalla decisione contestata e goda di un interesse tutelabile alla sua abrogazione o modifica. Secondo la costante prassi dei Tribunali federale e amministrativo, la legittimazione al ricorso (in passato art. 52 della precedente legge sul Tribunale amministrativo; LTA), viene riconosciuta quando il cittadino, colpito da una decisione, comprova un interesse, anche se meramente di fatto, all’abrogazione o modifica della disposizione stessa. In ogni caso, l’interessato deve sempre ancora essere toccato dalla decisione in maniera tale da rendere concreto l’interesse al giudizio nel merito della pratica. Detto interesse deve rivestire l’intensità tale da poter essere giudicato quale personale e quindi superiore a quello della collettività. Colui che intende impugnare una decisione amministrativa deve quindi dimostrare che, nel caso della mancata abrogazione o modifica della stessa, egli sarebbe soggetto a degli effettivi svantaggi. Di conseguenza, detto interesse, e contrario, implica la salvaguardia di una situazione di fatto a vantaggio del ricorrente, perseguibile tramite la contestazione ricorsuale di un cambiamento che comporterebbe degli svantaggi materiali o ideali (DTF 122 II 369, 121 II 361, 120 Ib 487). Tale prassi - 16 - permette quindi di differenziare il ricorso di diritto amministrativo dal gravame popolare che continua ad essere inammissibile. Inoltre, l’interesse, di regola, deve essere attuale, con la conseguenza che la decisione giudiziaria deve risultare atta ad incidere sulla situazione legale o di fatto del ricorrente, così da evitare delle pratiche dal mero carattere accademico volte unicamente a chiarire una situazione legale astratta (DTF 120 Ib 308). Spetta al ricorrente motivare al Tribunale la propria legittimazione illustrando, a mano della fattispecie concreta, i motivi per i quali egli sarebbe colpito in misura maggiore a quella della collettività nonché gli svantaggi legali o di fatto che comporta nei suoi confronti la decisione stessa. Nel campo del diritto edilizio al fine di riconoscere la prerogativa dell’inte- resse tutelabile e quindi della legittimazione a stare in causa costituisce criterio importante quello della distanza fra il fondo del vicino che solleva le proprie contestazioni e il fondo oggetto della domanda edilizia. Fra l’altro, il Tribunale federale, nella propria sentenza 121 II 174, ha riassunto la prassi al riguardo dell’art. 103 lett. a OG riconoscendo la legittimazione nel caso di distanze di 45 metri, rispettivamente di 70 metri e di 120 metri fra il fondo del ricorrente e quello interessato dall’intervento edilizio. Nella pratica in giudizio appare quindi data la legittimazione a stare in causa perlomeno per i 4 opponenti che si sono pure espressi in sede di Tribunale amministrativo. Peraltro i ricorrenti non sollevano alcuna contestazione in merito alla legittimazione degli opponenti, anzi, nello scritto di ricorso del 4 dicembre 2013, citano quali convenuti ben 61 proprietari, opponenti in sede di procedura davanti all’autorità comunale. Appare pure incontestabile e incontestata la legittimazione attiva al ricorso di A._____ e dell’Associazione B._____ colpiti direttamente dalla decisione edilizia da loro impugnata davanti al Tribunale amministrativo.- 17 - 2. Sotto l’aspetto formale della procedura di assunzione delle prove giova premettere che il tribunale amministrativo non ha ritenuto necessario ai fini del giudizio esperire il sopralluogo postulato dai ricorrenti. Dopo aver esaminato la pratica e quindi focalizzato l’oggetto del contenzioso i giudici amministrativi hanno concluso come il quesito da giudicare, determinante per l’esito del ricorso, rivesta mero carattere giuridico per cui il sopralluogo non avrebbe potuto incidere sul giudizio della corte. In effetti la problematica che caratterizza la pratica è costituita dall’accertamento sulla conformità o meno ai disposti della LE, che reggono l’edificazione e le attività esercitabili nella zona nucleo, del centro di terapia stazionaria per tossicodipendenti che i ricorrenti intendono gestire sulla particella no. 1105. L’ulteriore quesito subordinato è quello relativo all’accertamento della conformità o meno del rifiuto di approvazione della domanda in relazione al parcheggio ubicato sulla particella no. 1052 sita urbanisticamente nel rimanente territorio comunale nel perimetro della zona di pericolo elevato. Anche il giudizio al riguardo di tale quesito riveste un mero carattere giuridico per cui l’esito di un sopralluogo non sarebbe atto ad incidere sulla decisione. La pratica può quindi essere giudicata con piena cognizione di causa sulla base degli atti presentati dalle parti in virtù del doppio scambio di scritti. Il Tribunale amministrativo considera come, malgrado la rinuncia all’espletamento del sopralluogo chiesto dai ricorrenti, il principio fondamentale del diritto di essere sentite delle parti, che deriva direttamente dall’art. 29 cpv. 2 Cost., sia salvaguardato e che l’equità del procedimento sia quindi garantita. 3. Con decisione del 1. febbraio 2010 il Municipio X._____ ha sancito, in applicazione dell’art. 21 LPTC, la zona di pianificazione per le zone di T._____ e Y._____ e per la durata di 2 anni.- 18 - Tenor l’art. 21 cpv. 2 LPTC nella zona di pianificazione non può essere intrapreso nulla che possa ostacolare o contrastare la nuova pianificazione. In particolare progetti di costruzione possono essere autorizzati se non sono in contrasto né con le pianificazioni e prescrizioni passate in giudicato né con quelle nuove previste. In sostanza quindi, durante il periodo della zona di pianificazione, possono essere approvati unicamente i progetti conformi sia al diritto urbanistico vigente che a quello previsto e perseguito con la revisione della pianificazione. La domanda edilizia in giudizio è stata presentata formalmente al Municipio del comune convenuto il 25 gennaio 2012, cioè durante il periodo di zona di pianificazione conclusasi con l’approvazione della revisione da parte dell’assemblea comunale del 12 marzo 2012, oggetto di pubblicazione del 20 marzo 2012 e di approvazione da parte del Governo cantonale del 17 dicembre 2013 con conseguente pubblicazione sul Foglio Ufficiale del Cantone dei Grigioni del 16.01.2014. Come correttamente esposto dal comune convenuto, in mancanza di norme intertemporali dettagliate, in sede di ricorso la pratica deve essere giudicata applicando il diritto in vigore al momento del rilascio della licenza edilizia. Modifiche di diritto che intervengono durante la procedura di ricorso non vanno considerate, ad eccezione di quelle norme per le quali esiste un manifesto interesse pubblico superiore all’applicazione immediata. Ai sensi dell’art. 89 nLE, in conformità a quanto disposto dall’art. 49 cpv. 1 LPTC, la revisione della pianificazione entra in vigore ed è quindi applicabile con l’approvazione del Governo, nel caso concreto quindi l’applicabilità della nLE risale al 17 dicembre 2013. Da parte sua l’art. 89 cpv. 2 della nLE prevede l’applicabilità della stessa a tutte le domande di costruzione e alle pianificazioni non ancora approvate o autorizzate al momento dell’entrata in vigore di detta legge edilizia. - 19 - Il comune convenuto ha emanato la decisione impugnata in sede di Tribunale amministrativo il 21 ottobre 2013 con notifica del 28 ottobre seguente cioè prima dell’entrata in vigore della revisione della pianificazione locale applicando correttamente la LE all’epoca vigente. Il Tribunale amministrativo giudica quindi la pratica esaminando la corretta applicazione del diritto in vigore al momento del rilascio della licenza edilizia contestata senza tenere conto di modifiche del diritto sopravvenute in seguito al rilascio della licenza ad eccezione di quelle norme per le quali esiste un manifesto interesse pubblico superiore all’applicazione immediata (DTF 139 II 263, cons. 6). Per quanto concerne le disposizioni della LE riguardanti i requisiti della zona nucleo (art. 43 vLE e art. 23 nLE) come pure le disposizioni sull’ob- bligo dei posteggi (art. 87 vLE e art. 72 nLE) la revisione pianificatoria non ha apportato modifiche sostanziali che possano imporre l’applicazione della nuova normativa da parte dell’istanza di ricorso. In relazione al piano delle zone bisogna invece tenere conto che la revisione, entrata in vigore dopo il rilascio della licenza edilizia, fra l’altro, ha modificato il perimetro della zona di pericolo in località Y._____ inglobando l’intera particella no. 1052, sulla quale sono previsti i parcheggi dei ricorrenti, in zona di pericolo elevato 1. Tenendo conto del fine di interesse pubblico perseguito dalle limitazioni che caratterizzano la zona di pericolo 1 che è quello di salvaguardare l’incolumità di persone e animali (art. 38 cpv. 1 e 2 LPTC), il Tribunale amministrativo, in tale contesto, giudica la pratica tenendo conto della modifica del piano delle zone contemplata dalla revisione della pianificazione entrata in vigore dopo l’emanazione della decisione comunale in giudizio. 4. a) Come risulta dagli atti i ricorrenti intendono ristrutturare il vecchio ristorante-albergo e l’edificio annesso, siti sulla particella no. 1105 in zona nucleo, in località Y._____ sul territorio del Comune X._____, e quindi - 20 - adibire gli immobili a centro terapeutico per il ricovero stazionario di donne e uomini maggiorenni che, tramite terapia di lunga o corta durata, perseguono una vita futura libera da dipendenze. Secondo le indicazioni contenute nel concetto presentato dall’Associazione B._____ all’autorità comunale e secondo quanto esposto dai ricorrenti nel proprio gravame il centro sarebbe orientato al ricovero e alla cura delle seguenti categorie di pazienti: - persone che, dopo aver terminato il periodo di disintossicazione fisica, perseguono la reintegrazione sociale e professionale, - persone che si trovano in un programma di trattamento sostitutivo (metadone/subutex) e che perseguono una vita futura orientata all’astinenza, - persone che chiedono di svolgere una misura stazionaria in alternativa alla detenzione, - persone che, assistite pedagogicamente, intendono assolvere un processo educativo assieme agli altri ospiti dell’istituto. Tramite la decisione impugnata il comune ha negato la licenza edilizia in quanto, a suo giudizio, la trasformazione dell’edificio in centro terapeutico per tossicodipendenti adibito altresì ad ospitare tossicodipendenti internati in alternativa alla detenzione non sarebbe conforme alla destinazione della zona nucleo prescritta dall’art. 43 vLE. b) Ai sensi dell’art. 43 vLE la zona nucleo comprende la parte tradizionale del comune costituita da edifici e spazi, pubblici e privati con particolare valore architettonico e storico-ambientale. In zona nucleo sono concesse riattazioni, trasformazioni, ampliamenti e ricostruzioni purché siano rispettate le altezze, le volumetrie, le forme, le pendenze, l’orientamento come pure le aperture, i materiali e le caratteristiche architettoniche e ambientali degli edifici esistenti e circostanti. Nuove costruzioni sono ammesse solo nel caso in cui non pregiudicano le caratteristiche - 21 - architettoniche e ambientali del nucleo. L’art. 23 nLE esprime, in sostanza, lo stesso concetto precisando come le costruzioni a scopo commerciale e le aziende artigianali siano ammesse a condizione che non compromettano un sano abitare. Il giudizio del Tribunale amministrativo deve essere emanato nel rispetto di quanto sancito dall’art. 50 cpv. 1 della Costituzione del Cantone dei Grigioni (CostC; CSC 110.100) per il quale l’autonomia comunale deve essere garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. Secondo la giurisprudenza i comuni sono autonomi in materia locale se il diritto cantonale non regola la stessa in maniera esaustiva ma lascia la competenza, totale o parziale, di regolamentazione al comune stesso garantendogli quindi un potere decisionale relativamente ampio. La sfera di autonomia comunale garantita, dipendentemente dal diritto superiore, può consistere nell’emanazione e nell’applicazione di proprie disposizioni comunali come pure nel potere discrezionale adeguato nell’applicazione del diritto cantonale o federale. L’art. 65 cpv. 1 CostC garantisce l’autonomia dei comuni entro i limiti del diritto cantonale. Per quanto concerne il contenzioso in giudizio sulla conformità alla zona del genere di sfruttamento di un edificio, l’autonomia comunale scaturisce dalla Legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC; CSC 301.100) il cui art. 3 cpv. 1 assegna il compito della pianificazione locale ai comuni che devono adempiere autonomamente allo stesso nel quadro del diritto di rango superiore. La stessa LPTC, tramite gli artt. 19 e segg., pone dei requisiti minimi alla pianificazione locale. Infine l’art. 85 cpv. 2 LPTC demanda alla competente autorità comunale il compito di approvare o respingere le domande di licenza edilizia. c) Oggetto del contendere è l’interpretazione del concetto di “rispetto delle caratteristiche architettoniche e ambientali degli edifici esistenti e - 22 - circostanti” nel contesto del cambiamento di destinazione di un complesso da albergo-ristorante in centro stazionario di terapia assistita per pazienti appena usciti dalla disintossicazione fisica, per pazienti sottoposti a un programma di trattamento sostitutivo, per persone internate in sostituzione alla detenzione e per persone che intendono assolvere, assistite pedagogicamente, un processo educativo assieme agli altri ospiti dell’istituto. Nell’ambito del processo di interpretazione di un concetto generico, quale quello del rispetto delle caratteristiche architettoniche e ambientali della zona nucleo, il Tribunale amministrativo è tenuto a rispettare l’ampio margine di autonomia comunale in materia e può quindi censurare l’autorità convenuta solo in caso di palese arbitrio (DTF 136 I 395; 119 Ia 214). I ricorrenti perorano la conformità alla zona nucleo dell’istituto terapeutico gestito dall’associazione ricorrente, volto ad ospitare prioritariamente persone che perseguono una vita libera da dipendenze e solo in via eccezionale pazienti sottoposti a un programma di sostituzione o tossicodipendenti internati in alternativa alla detenzione. Le precedenti esperienze negative in Ticino sarebbero state ingigantite dal comune e, in ogni caso, la struttura a Y._____ sarebbe caratterizzata da un concetto completamente diverso da quella di Z._____ e non prevedrebbe il ricovero di minorenni. Tale struttura non sarebbe quindi atta a generare delle immissioni immateriali o ideali di tale portata da collidere con il carattere della zona nucleo circostante. Fra l’altro, la località di Y._____, attraversata dalle strade cantonale e nazionale e quindi già soggetta a considerevoli immissioni materiali, non costituirebbe un vero e proprio nucleo bensì sarebbe composta da più agglomerati di case distanti uno dall’altro. Secondo i convenuti la trasformazione dell’edificio alberghiero in centro terapeutico per tossicodipendenti, compresi quelli rei di aver commesso - 23 - dei crimini, colliderebbe palesemente con la tradizione turistica e con il carattere squisitamente abitativo della frazione di Y._____ che ne verrebbe snaturata. Come risulta da quanto esposto in precedenza la licenza edilizia è stata negata per la mancata conformità alla zona del progetto di trasformazione a causa delle immissioni immateriali o ideali che deriverebbero dalla gestione dell’istituto in oggetto. Il Tribunale federale, nelle proprie sentenze 136 Ia 395 e 1C_262/2007, ha definito come segue il concetto di immissioni immateriali o ideali: “Immaterielle oder ideelle Immissionen sind Einwirkungen, die das seeli- sche Empfinden verletzen bzw. unangenehme psychische Eindrücke er- wecken. Wenn ein Betrieb zur Folge hat, dass die Umgebung unsicher, unästhetisch oder sonst wie unerfreulich wirkt, so kann dies die Attrakti- vität einer Gegend für Geschäfte und Wohnungen beeinträchtigen. Dabei liegt es in Wesen des Immissionsrechts, dass es nicht anders geregelt werden kann als mit dem weiten Begriff der übermässigen Einwirkung. In jedem konkreten Fall muss festgestellt werden, was anhand der gegebe- nen Umstände als übermässige Einwirkung anzusehen ist.“ Alla luce della prassi e della giurisprudenza illustrate, il Tribunale amministrativo non può che concludere come la decisione del comune convenuto che considera il cambiamento di destinazione del vecchio albergo-ristorante, pur nell’ottica del concetto di gestione esposto dai ricorrenti, quale non conforme alla zona nucleo, non possa essere considerata arbitraria e quindi sia stata emanata nel rispetto dell’ampio potere discrezionale del comune in materia urbanistica. In effetti, l’istituto di cura destinato al ricovero di ex tossicodipendenti che perseguono la reintegrazione sociale e professionale, di persone che si trovano in un programma di trattamento sostitutivo (metadone/subutex) e di persone ree di crimini che intendono assolvere una misura stazionaria in alternativa alla detenzione può essere considerata una casa di cura in palese collisione con il concetto di destinazione della zona nucleo caratterizzato dall’aspetto turistico abitativo e da attività commerciali - 24 - orientate al servizio di turisti e residenti. A maggior ragione un istituto destinato anche ad ospitare persone internate per crimini e delitti ai sensi degli artt. 60 e segg. CP può essere considerato un edificio di pubblica utilità che, nel caso concreto, deve essere caratterizzato da severi parametri di sicurezza nonché ubicato in modo da garantire la tutela dei cittadini e la possibilità di un controllo veloce e efficiente da parte degli organi di polizia. Come correttamente evidenziato dai convenuti l’ubicazione del centro terapeutico B._____ a Y._____, in una zona discosta di tutti i servizi di polizia del comune, non permetterebbe all’ente pubblico di esercitare efficacemente l’indispensabile sorveglianza a garanzia di ordine, sicurezza e quiete. d) Questa corte comprende pure come il comune convenuto non abbia potuto tralasciare di tenere conto, anche nell’ottica della futura gestione dell’istituto a Y._____, dei gravi problemi causati dagli ospiti dell’Associazione B._____ nella struttura di Z._____ chiusa nel 2010, come risulta in modo palese dal rapporto informativo della polizia cantonale ticinese del 19 settembre 2009 agli atti. La relazione dell’Ufficio del servizio sociale cantonale dei Grigioni del 14 marzo 2013 come pure l’autorizzazione alla gestione dell’istituto rilasciata all’Associazione B._____ dal Dipartimento dell’economia pubblica e socialità dei Grigioni il 16 aprile 2013 non possono essere considerate, ai fini del giudizio, atte a giustificare o supportare la conformità alla zona nucleo dell’attività in questione e non sono quindi rilevanti al fini del giudizio. Il Tribunale amministrativo conclude perciò come, nell’accertare la mancata conformità alla zona nucleo della trasformazione del vecchio albergo in istituto stazionario di cura, rispettivamente dell’esercizio dell’attività prevista dai ricorrenti, il comune convenuto abbia agito nel - 25 - rispetto della propria autonomia senza incorrere in arbitrio. Il ricorso nel merito deve quindi essere respinto. Questa Corte è dell’avviso che un simile istituto, rispettivamente una simile attività dovrebbero essere ubicate in specifiche zone destinate agli edifici pubblici o alle case di cura come, fra l’altro, nel caso di due comuni nel cantone, che dispongono di specifiche zone di cura destinate a pensioni, convalescenziari, ospedali e alberghi, dove non possono essere realizzate costruzioni di carattere diverso, oppure come generalmente in tanti altri comuni del Canton Grigioni. 5. I 12 posteggi da realizzare, in applicazione dell’art. 87 vLE, secondo la domanda di licenza edilizia presentata dai ricorrenti risultano previsti sulla particella no. 1052 che si trova di fronte alla particella no. 1105, sull’altro lato della strada comunale, ed è ubicata fuori dalla zona edilizia in zona rimanente territorio comunale. In seguito alla revisione della pianificazione locale la particella no. 1052 è stata inserita completamente nella zona di pericolo elevato 1. Come precedentemente considerato, per quanto concerne la realizzazione dei posteggi, la domanda di licenza edilizia deve essere esaminata applicando la vecchia LE in relazione al numero dei posteggi obbligatori tenendo però conto del nuovo piano delle zone in relazione alle limitazioni imposte dall’aggravio di zona di pericolo 1. Ai sensi dell’art. 74 cpv. 1 v.LE il rimanente territorio comunale comprende quelle aree la cui utilizzazione non è ancora stata stabilita in un piano delle zone. Non sono ammessi edifici e impianti che pregiudicano una futura utilizzazione. Restano inoltre riservate le disposizioni del diritto superiore per le costruzioni fuori dalle zone edificabili. La zona di pericolo elevato definisce le aree minacciate da valanghe, frane, cadute di massi, alluvioni o altri fenomeni naturali. Nella zona di pericolo elevato non possono essere costruiti e ampliati edifici - 26 - destinati a ospitare persone e animali. Gli edifici a ubicazione vincolata che non servono a ospitare persone e animali sono ammessi purché adeguatamente protetti. Secondo i ricorrenti l’area in oggetto sarebbe sempre stata usata quale posteggio per gli utenti del vecchio albergo. L’indicazione del posteggio nei piani della domanda di licenza edilizia sarebbe da intendere meramente quale rinvio al posteggio già esistente, che costituirebbe un diritto acquisito e che verrebbe solo parzialmente asfaltato. I ricorrenti stessi non adducono però alcuna prova a sostegno dell’esistenza del posteggio nel periodo antecedente al 1972 e non producono alcuna licenza edilizia relativa a tale struttura rilasciata durante il periodo seguente a tale data. Alla luce di tale fattispecie l’autorità edilizia del comune convenuto, a giusta ragione, ha negato la licenza edilizia nell’ottica della realizzazione del posteggio, rispettivamente dell’adempimento del dovere di messa a disposizione dei 12 posti auto imposti dall’art. 87 vLE. In ogni caso la realizzazione del posteggio in questione, essendo ubicato fuori dalla zona edificabile, avrebbe dovuto essere oggetto di una domanda di costruzione EFZ ai sensi degli artt. 42 e segg. OPTC. Alla luce dei presupposti illustrati, il parcheggio in questione, senza un permesso di costruzione EFZ che, vista l’ubicazione della particella no. 1052 in zona di pericolo elevato, difficilmente potrà essere rilasciato, non è perciò realizzabile, rispettivamente utilizzabile a tale scopo. Il comune convenuto quindi, a giusta ragione, ha negato la licenza edilizia pure per il motivo della mancanza di un parcheggio realizzato o realizzabile in ossequio ai presupposti legali. 6. Visto l’esito del ricorso che viene integralmente respinto, le spese procedurali, in applicazione dell’art. 73 cpv. 1 LGA, sono a carico dei ricorrenti che, in applicazione dell’art. 78 cpv. 1 LGA, devono altresì - 27 - rifondere agli opponenti convenuti, patrocinati da un avvocato, le spese da loro sostenute nella procedura tenor nota d’onorario del legale. Secondo costante prassi del Tribunale amministrativo non vengono riconosciute quali indennizzabili le spese di cancelleria fatturate dall’avvocato, comprese nella tariffa oraria. Nel caso in giudizio le ripetibili riconosciute tenor fattura del legale del 5 giugno 2014 ammontano a fr. 5'434.50 (IVA inclusa). In applicazione dell’art. 78 cpv. 2 LGA il comune convenuto non gode del diritto all’assegnazione di ripetibili. Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è respinto. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 3'000.-- - e le spese di cancelleria di fr. 580.-- totale fr. 3'580.-- il cui importo sarà versato, in ragione della metà ciascuno, in solido, da A._____ e dell’Associazione B._____ entro 30 giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. A._____ e l’Associazione B._____ sono tenuti a versare in totale, nella ragione della metà ciascuno e in solido, fr. 5'434.50 (IVA inclusa) a C._____, D._____, E._____ e F._____ e altri convenuti a titolo di ripetibili. 4. [Vie di diritto]- 28 - 5. [Comunicazioni] Nella misura in cui l’interposto ricorso al Tribunale federale è stato considerato ammissibile, lo stesso è stato respinto in data 30 marzo 2015 (1C_45/2015).