Initiative parlementaire (Spoerry) 2128 N 17 décembre 1985 #ST# 85.226 Parlamentarische Initiative (Spoerry) Volksinitiative und Gegenentwurf Initiative parlementaire (Spoerry) Initiative populaire et contre-projet Wortlaut der Initiative vom 6. Februar 1985 Artikel 27 des Geschäftsverkehrsgesetzes sowie die entspre- chenden Bestimmungen der Geschäftsreglemente des Nationalrates und des Ständerates sind in dem Sinne anzu- passen, dass bei Abstimmungen über Volksinitiativen, denen ein Gegenentwurf gegenübergestellt wird, in Abände- rung der heute geltenden Abstimmungspraxis die Bundes- versammlung zuerst zur Volksinitiative Stellung zu nehmen hat und erst anschliessend über den vorgeschlagenen Gegenentwurf entscheidet. Texte de l'initiative du 6 février 1985 II convient, par une revision de l'article 27 de la loi sur les rapports entre les conseils et des dispositions correspon- dantes des règlements du Conseil national et du Conseil des Etats, de modifier la procédure de vote en vigueur, afin que l'Assemblée fédérale se prononce d'abord sur l'initiative populaire et ensuite sur le contre-projet qui lui est opposé. Herr Fischer-Hägglingen unterbreitet namens der Petitions- und Gewährleistungskommission den folgenden schriftli- chen Bericht: 1. Inhalt und Begründung der Initiative Am 6. Februar 1985 reichte Frau Nationalrätin Spoerry eine parlamentarische Initiative in der Form der allgemeinen Anregung ein. Sie beantragt, «Artikel 27 des Geschäftsver- kehrsgesetzes sowie die entsprechenden Bestimmungen der Geschäftsreglemente des National rates und des Stände- rates in dem Sinne anzupassen, dass bei Abstimmungen über Volksinitiativen, denen ein Gegenentwurf gegenüber- gestellt wird, in Abänderung der heute geltenden Abstim- mungspraxis die Bundesversammlung zuerst zur Volksin- itiative Stellung zu nehmen hat und erst anschliessend über den vorgeschlagenen Gegenentwurf entscheidet.» Frau Spoerry begründet ihren Vorstoss wie folgt (gekürzte Fassung): Artikel 121 Absatz 6 der Bundesverfassung hält fest, dass die Bundesversammlung Volk und Ständen einen Gegenent- wurf zu einer Volksinitiative unterbreiten kann, wenn sie der Volksinitiative nicht zustimmt. Das Parlament muss sich daher zuerst darüber klar werden, ob es sich mit dem Anliegen und der Form der Volksinitiative einverstanden erklären kann oder nicht. Wenn dieser Entscheid negativ ausfällt, kann es dem Volk einen Gegenentwurf vorlegen. Nach konstanter Praxis unterbreitet der Bundesrat und die vorberatenden parlamentarischen Kommissionen dem Par- lament im Beschlussentwurf ihrer Vorlage zuerst die Initia- tive, dann den Gegenvorschlag und zuletzt die Empfehlung zuhanden des Souveräns. Von bisher 22 Vorlagen mit Volks- initiativen und Gegenvorschlag folgten deren 20 dem darge- stellten Muster, und auch die bundesrätlichen Beschlusses- entwürfe zu hängigen Initiativen mit Gegenentwurf weisen diese Reihenfolge auf. Dies führt im Parlament bei der artikelweisen Beratung dazu, dass zuerst über die Initiative abgestimmt wird, sofern das Parlament nicht einen anderen Abstimmungsmodus beschliesst. Bei der Volksinitiative über die Mitbestimmung der Arbeit- nehmer hat der Ständerat 1974 aufgrund einer Anregung aus dem Plenum zuerst über die Initiative und erst dann über den Gegenvorschlag abgestimmt. Bei der Preisüberwa- chungsinitiative hat die Ratspräsidentin im Januar 1982 dem Nationalrat beantragt, entgegen dem Beschlussesentwurf zuerst über die Initiative abzustimmen, was anstandslos gutgeheissen wurde. Der Ständerat hat in der Folge dieses Verfahren übernommen. Bei der Volksinitiative «Recht auf Leben» wurde im Juni 1984 der Antrag, zuerst über die Initiative abzustimmen, aus dem Rat gestellt. Der Präsident lehnte diesen Antrag mit dem Hinweis auf die konstante Praxis des Parlamentes ab. Die grosse Kammer folgte dieser Ablehnung mit deutlichem Mehr. Wenn der Gegenvorschlag zuerst zur Abstimmung gelangt, müssen die Befürworter der Initiative diesen ablehnen, weil sonst der Gegenvorschlag obsiegen könnte, womit das Schicksal der Volksinitiative vordem Parlament gemäss Art. 121 Abs. 6 BV besiegelt wäre. Ein Gegenvorschlag ist nur möglich, wenn man der Volksinitiative nicht zustimmt. In diesem Sinne ist dem Parlament das doppelte Ja verfas- sungsmässig untersagt. Kommt jedoch die Volksinitiative zuerst zur Abstimmung, wie es der Verfassungstext vorzuge- ben scheint, und wird sie vom Rat nicht gutgeheissen, kann der reformwillige Parlamentarier bei der zweiten Abstim- mung über den Gegenvorschlag diesem als «zweitbeste» Lösung zustimmen. Falls verschiedene Varianten von Gegenvorschlägen zur Diskussion stehen sollten, so wären diese zuerst als Unterabänderungsanträge einander gegen- überzustellen. Die obsiegende Variante käme dann zur Abstimmung, wenn das Parlament die Initiative ablehnt und sich anschliessend entscheiden muss, ob es dem Souverän einen Gegenvorschlag unterbreiten will oder nicht. Man kann sich zur Aenderung des eingespielten Abstim- mungsverfahrens vor dem Volke (Ermöglichung des doppel- ten Ja) stellen, wie man will. Unerlässlich erscheint in jedem Fall, dass man zuerst und vor allem die Frage prüft, ob nicht in erster Linie dem reformwilligen Parlamentarier der prä- zise Ausdruck seines politischen Willens ermöglicht werden muss. Durch die Umstellung des Abstimmungsverfahrens im Parla- ment kann dieses Ziel erreicht werden. Die Reihenfolge der Abstimmung in der Bundesversammlung bei Volksinitiati- ven und Gegenvorschlag muss daher im obgenannten Sinne dringend überprüft werden. 2. Vorgehen der Kommission Die Petitions- und Gewährleistungskommission gab am 16. April 1985 der Initiantin und dem Bundeskanzler Gelegen- heit, sich zur parlamentarischen Initiative zu äussern, und führte eine allgemeine Aussprache durch. Sie beauftragte den Rechtsdienst des Sekretariates der Bundesversamm- lung, Lösungsvorschläge zu unterbreiten. Am 14. Oktober 1985 führte die Kommission die in Art. 21ter GVG vorgesehene Vorprüfung durch. Sie beschloss mit 14 gegen 0 Stimmen, bei einigen Enthaltungen, dem Rat zu beantragen, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben. 3. Erwägungen der Kommission 3.1. Die Kommission geht von der heutigen Regelung aus, welche vorsieht, dass der Bundesrat der Bundesversamm- lung jeweils einen Bundesbeschluss nach folgendem Schema unterbreitet: «Art. 1 Abs. 1 Die Volksinitiative .... vom .... wird Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet. Abs. 2 •Die Volksinitiative verlangt die Aufnahme eines neuen Arti- kels .... in die Bundesverfassung mit folgendem Wortlaut:.... Art. 2 Abs. 1 Gleichzeitig wird Volk und Ständen ein Gegenentwurf der Bundesversammlung zur Abstimmung unterbreitet. Abs. 2 Die Bundesversammlung schlägt vor, einen neuen Artikel.... mit folgendem Wortlaut in die Bundesverfassung aufzuneh- men: .... Art. 3 Die Bundesversammlung empfiehlt Volk und Ständen, die Volksinitiative zu verwerfen und den Gegenentwurf anzu- nehmen.»17. Dezember 1985 N 2129 Parlamentarische Initiative (Spoerry) Einzig bei zwei Volksinitiativen (Nutzbarmachung der Was- serkräfte, BEI 1908 IV 493 - 496; Ordensverbot, BBI 1930 II 439 - 441) wurde von diesem Schema abgewichen. Das Abstimmungsverfahren im Parlament ergibt sich aus dem Aufbau des Bundesbeschlusses: Auf den obligatori- schen Eintretensentscheid folgt die Beratung und Abstim- mung über die einzelnen Artikel. Dieses Abstimmungsverfahren ist von der Bundesversamm- lung nicht vorgeschrieben. Artikel 121 Abs. 6 sagt in Satz 2 lediglich: «Im Falle der Nichtzustimmung (zum ausgearbei- teten Entwurf der Initianten) kann die Bundesversammlung einen eigenen Entwurf ausarbeiten oder die Verwerfung des Vorschlages beantragen und ihren Entwurf oder Verwer- fungsantrag gleichzeitig mit dem Initiativbegehren der Abstimmung des Volkes und der Stände unterbreiten.» «Im Falle der Nichtzustimmung» bedeutet, dass die Bundesver- sammlung nicht gleichzeitig die Initiative zur Annahme emp- fehlen und einen eigenen Gegenentwurf vorschlagen kann. Eine konkrete Anweisung über das Abstimmungsverfahren im Parlament kann aus dieser Bestimmung nicht herausge- lesen werden. Es gibt auch keine Bestimmung im Geschäftsverkehrsge- setz oder in den Ratsreglementen, die sich speziell auf das Abstimmungsverfahren bei Volksinitiativen mit Gegenent- wurf beziehen würden. Die Ratsreglemente enthalten aller- dings eine allgemeine Regel über die Reihenfolge der Abstimmung bei verschiedenen Anträgen (Art. 74 GRN; Art. 67 GRS). 3.2. Die Kommission stellt fest, dass der gegenwärtige Auf- bau des Bundesbeschlusses in den eidgenössischen Räten immer wieder zu Unsicherheiten geführt hat. Dass die Arti- kel 2 und 3 des Bundesbeschlusses gelegentlich gemein- sam behandelt worden sind, erklärt sich daraus, dass Arti- kel 2 notwendigerweise hinfällig wird, falls die Bundesver- sammlung bei Artikel 3 beschliesst, Volk und Ständen entweder die Annahme oder die Ablehnung des Gegenent- wurfes vorzuschlagen. Der Beschluss über Artikel 2 hat demnach einen vorläufigen Charakter, der aber aus dem Wortlaut von Artikel 2 Absatz 1 nicht hervorgeht: «Gleichzei- tig wird Volk und Ständen ein Gegenentwurf der Bundesver- sammlung zur Abstimmung unterbreitet.» Dieser Wortlaut führt dazu, dass in der Praxis nur die überzeugten Anhänger des Gegenentwurfes dem Artikel 2 zustimmen. Wer die Initiative annehmen oder ohne Gegenentwurf ablehnen will, lehnt in der Regel bereits Artikel 2 ab, obwohl er an sich seinen Entscheid erst bei Artikel 3 beim Beschluss über die Abstimmungsempfehlung fällen müsste. 3.3. Die heutige Formulierung des Bundesbeschlusses hat demnach zwei Nachteile: - Sie schafft Unklarheit über das Abstimmungsverfahren. - Ein Gegenentwurf wird der Initiative nur dann gegenüber- gestellt, falls er die erste Abstimmung in Artikel 2 überstan- den hat. Dies vermindert die Erfolgsaussichten des Gegen- entwurfes und bevorteilt die beiden Alternativen Annahme oder Verwerfung der Initiative. Die Kommission bejaht deshalb die Zweckmässigkeit und die Notwendigkeit einer neuen Regelung und beantragt, dem Anliegen der Initiantin Folge zu geben. Die Kommission erachtet die Schaffung einer ausdrücklichen Regelung des Abstimmungsverfahrens bei Volksinitiativen mit Gegenent- wurf im Geschäftsverkehrsgesetz und/oder in den Ratsregle- menten als die gangbare Lösung. Diese soll konkrete Anwei- sungen enthalten und verhindern, dass taktische Ueberle- gungen zu einem von der Regel abweichenden Vorgehen führen. Die neue Regelung hat sich nach Meinung der Kommission insbesondere vom Prinzip der Gleichwertigkeit von Initiative und Gegenentwurf leiten zu lassen. Sie soll dem Anliegen der Initiantin Rechnung tragen, die eine mög- lichst grosse politische Ausdrucksmöglichkeit der Mitglie- der der Räte wünscht. Schliesslich sollte das Abstimmungs- verfahren möglichst einfach sein, und das einzelne Ratsmit- glied sollte die Bedeutung seiner Stimmabgabe ohne weite- res erkennen können. 3.4. Die Kommission hat sich gefragt, ob der Weg über eine Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes und der Ratsregle- mente, wie ihn die Initiantin vorschlägt, richtig ist oder ob nicht der Bundesrat beauftragt werden sollte, die Bundesbe- schlüsse betreffend Volksinitiativen mit Gegenentwurf in Zukunft anders zu gliedern. Die Kommission verwarf diese Möglichkeit. Ein neu geglie- derter Bundesbeschluss könnte zwar das Anliegen der Initiantin verwirklichen und dazu führen, dass die Räte nach der Bereinigung des Gegenentwurfes zuerst die Abstim- mung über die Volksinitiative durchführen, jedoch - in der Praxis - nicht verhindern, dass während der Debatte ein Ordnungsantrag angenommen wird, der ein anderes Abstimmungsverfahren vorsieht. Die Kommission vertritt auch die Meinung, dass das Parla- ment in dieser Sache selber tätig werden soll, da es um das parlamentarische Verfahren geht. Der Aufwand für die Schaffung der entsprechenden Bestim- mungen dürfte den Rahmen der ordentlichen Arbeit einer ständigen Kommission nicht sprengen. Stimmt der Rat dem Antrag der Kommission zu, kann davon ausgegangen wer- den, dass diese innert eines Jahres einen entsprechenden Bericht mit Vorschlägen unterbreitet. Antrag der Kommission Die Kommission beantragt, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Proposition de la commission La commission propose de donner suite à l'initiative parle- mentaire. Fischer-Hägglingen, Berichterstatter: Ich habe zu diesem Geschäft an und für sich materiell nichts zu sagen, sondern wir haben festgestellt, dass im Text ein stark sinnwidriger Satz enthalten ist, der eigentlich gerade das Gegenteil von dem sagt, was Frau Spoerry in ihrer Begründung sagen wollte. Zuhanden des «Amtlichen Bulletins» möchte ich diesen Satz ausdrücklich berichtigen, und zwar heisst es im dritten Absatz auf Seite 1 in der Begründung des ausgeteil- ten Texts: «Dies führt im Parlament bei der artikelweisen Beratung dazu, dass zuerst über die Initiative abgestimmt wird, sofern das Parlament nicht einen ändern Abstim- mungsmodus beschliesst.» Frau Spoerry wollte jedoch fol- gendes sagen: Dies führt im Parlament bei der artikelweisen Beratung dazu, dass zuerst über den Gegenentwurf und erst anschliessend über die Initiative abgestimmt wird, sofern das Parlament nicht einen anderen Abstimmungsmodus beschliesst. Das also zuhanden des Protokolls. Ich bitte Sie, dem Antrag der Kommission zuzustimmen und der parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Präsident: Die Kommission beantragt, der parlamentari- schen Initiative Folge zu geben. Ein anderer Antrag ist nicht gestellt. Sie haben so beschlossen. Ich beantrage Ihnen, hier unsere Sitzung zu unterbrechen. Ich muss Ihnen ankündigen, dass wir gezwungen sind, mor- gen, Mittwoch abend, nebst der Nachmittagssitzung noch eine Nachtsitzung abzuhalten. Die genauen Sitzungszeiten, werden Ihnen morgen bekanntgegeben. Schluss der Sitzung um 12.35 Uhr La séance est levée à 12 h 35Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Parlamentarische Initiative (Spoerry) Volksinitiative und Gegenentwurf Initiative parlementaire (Spoerry) Initiative populaire et contre-projet In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1985 Année Anno Band V Volume Volume Session Wintersession Session Session d'hiver Sessione Sessione invernale Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 10 Séance Seduta Geschäftsnummer 85.226 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 17.12.1985 - 08:00 Date Data Seite 2128-2129 Page Pagina Ref. No 20 013 943 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. 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