B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-2559/2013 U r t e i l v o m 4 . A p r i l 2 0 1 4 Besetzung Richterin Marianne Ryter (Vorsitz), Richter Christoph Bandli, Richterin Marie-Chantal May Canellas, Gerichtsschreiber Stephan Metzger. Parteien Verein Seetal-Wagen STW, Dornböschenweg 1, 8240 Thayngen, vertreten durch Thomas Locher, Dornböschenweg 1, 8240 Thayngen und Christoph Felix, Wingertlistrasse 2, 8405 Winterthur, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Verkehr BAV, Abteilung Infrastruktur, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Betriebsbewilligung für historische Fahrzeuge. A-2559/2013 Seite 2 Sachverhalt: A. Der Verein Seetal -Wagen STW unterhält und betreibt historische Schie- nenfahrzeuge und organisiert damit Publikumsfahrten. Am 3. September 2012 erwarb er von der in den Niederlanden ansässigen Museumsbahn Hoorn-Medemblik vier Reisezugwagen sowie ein en Speisewagen und importierte diese am 21. Dezember 2012 in die Schweiz. Die fünf histori- schen Eisenbahnwagen wurden ursprünglich alle in der Schweiz in Ver- kehr gesetzt und waren bis zu deren Export in die Niederlande im Jahr 1984 im Besitz und Betrieb der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB). B. Mit Schreiben vom 7. Januar 2013 ersuchte der Verein Seetal -Wagen STW beim Bundesamt für Verkehr (BAV) um eine Betriebsbewilligung für die Eisenbahnwagen STW Bi 7710, STW Bi 7711, STW Bi 7719, STW Bi 7720, STW WR 10119 sowie STW Zi 609 und STW ABi 4418. C. Mit Verfügung vom 3. April 2013 verweigerte das BAV die Erteilung der Betriebsbewilligung für die aus den Niederlanden importierten Fahrzeuge STW Bi 7710, STW Bi 7711, STW Bi 7719, STW Bi 7720, STW WR 10119 und machte mehrere Auflagen. Hingegen wurde die Betriebsbewil- ligung für die beiden weiteren Fahrzeuge STW Zi 609 und STW ABi 4418, welche bis zur Übernahme durch den Verein Seetal -Wagen STW durch die Bern -Löschberg-Simplon-Bahn (BLS) resp. die Oensingen -Balsthal- Bahn (OeBB) betrieben und gewartet wurden, erteilt. D. Gegen diese Verfügung des BAV vom 3. April 2013 erhebt der Verein Seetal-Wagen STW (Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 6. Mai 2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, "1. Die Verfügung 423.3/2013 -03-21/229 des Bundesamtes für Verkehr (BAV) vom 3. April 2013 sei dahingehend abzuändern, dass die Wagen STW Bi 7710, STW Bi 7711, STW Bi 7719, STW Bi 7720, STW WR 10119 gemäss Art. 83 Abs. 4 EBV als betriebsbewilligt gelten und die Auflage III. Ziff . 4 [recte Auflage 2.4] aufgehoben wird. 2. Eventualiter sei die Auflage III. Ziff. 4 [recte Auflage 2.4] zu präzisieren, dass der Fahrgastraum bis und mit Innenabdeckung keine Stoffe gemäss Ve r- ordnung vom 18. Mai 2005 zur Reduktion von Risiken beim Umgang mit b e-A-2559/2013 Seite 3 stimmten besonders gefährli chen Stoffen, Zubereitungen und Gegenständen (Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung, ChemRRV, [SR 814.81]) en t- halten darf. 3. Subeventualiter sei die Auflage III. Ziff. 4 [recte Auflage 2.4] aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.". Im Weiteren stellt der Beschwerdeführer das Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Massnahme mit dem Gegenstand, das BAV ( Vorinstanz) sei anzuweisen, die von dem faktischen Betriebsverbot betroffenen Fah r- zeuge provisorisch für den kommerziel len Betrieb in der bevorstehenden Sommersaison insofern zuzulassen, als die Verfügung vom 3. April 2013 erfüllt und nicht angefochten wurde, d.h. ohne den Nachweis der Einha l- tung der ChemRRV erbringen zu müssen. Ausserdem beantragt der B e- schwerdeführer, es sei ein Augenschein durchzuführen. Der Beschwerdeführer begründet sein Begehren im Wesentlichen damit, dass die betroffenen Fahrzeuge bereits vor dem 1. Januar 1999 in der Schweiz in Betrieb gesetzt wurden, somit als zugelassen gelten und in das Ver zeichnis der zugelassenen Fahrzeuge aufzunehmen sei en. Es gebe auch keine Anhaltspunkte, dass bereits einmal nach schweizer i- schem Recht zugelassene Fahrzeuge durch einen vorübergehenden Aus- landaufenthalt ihre Zulassung verlieren würden, ziele doch eine Neuz u- lassungspflicht darauf ab, Fahrzeuge, welche ein gewisses Mass an Ä n- derungen erfahren hätten, aus Sicherheitsgründen neu zu überprüfen. Ausserdem fehle eine gesetzliche Grundlage, welche zu einer Asbests a- nierung von historischen Fahrzeugen verpflichte, wobei i n den vom fakt i- schen Betriebsverbot betroffenen Fahrzeugen Asbest lediglich in der Aussenisolation verwendet wurde und keine Auswirkung auf den Inne n- raum ausübe. Eine Gefahr für die Fahrgäste bestehe deshalb nicht und eine sofortige sowie vollständige Asbe stsanierung sei deshalb unverhäl t- nismässig. E. Mit Stellungnahme vom 7. Juni 2013 äussert sich die Vorinstanz nicht zur beantragten vorsorglichen Massnahme, nimmt jedoch zur Sache selbst Stellung. Sie beantragt die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde und macht geltend, Sinn und Zweck der Zulassungsbestimmung sei es, dass diejenigen Fahrzeuge, welche vor dem 1. Januar 1999 in der Schweiz in Betrieb gesetzt wurden und an diesem Stichtag noch in B e- trieb waren, mit einer Betriebsbewilligung auszustatten. Fah rzeuge, wel-A-2559/2013 Seite 4 che hingegen vor diesem Tag ins Ausland gelangten und nach den dort bestehenden Vorschriften gewartet und betrieben wurden, sollten nicht mehr über das Recht verfügen, in der Schweiz ohne weiteres betrieben werden zu können. Was die Sanierungspf licht von historischen Fahrze u- gen anbelange, sei es zutreffend, dass keine diesbezüglichen Vorschri f- ten existieren, doch sei auf das Verbot des Inverkehrbringens von a s- besthaltigen Gegenständen zu beruflichen oder gewerblichen Zwecken sowie auf das Verbot von gesundheitsgefährdenden Materialien für I n- nenausstattungen bei Eisenbahnfahrzeugen hinzuweisen. F. Mit Zwischenverfügung vom 14. Juni 2013 weist das Bundesverwa l- tungsgericht das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen ab. G. Mit Eingabe vom 26. Juni 2013 orientiert der Beschwerdeführer das Bun- desverwaltungsgericht über eine auf Eigeninitiative basierende Analyse der Luft im Innenraum der beiden Fahrzeuge STW WR 10119 und STW Bi 7711 durch die Firma Sulzer Innotec. Er macht geltend, dass die Luft konkret auf vorhandene Asbestfasern untersucht worden sei, doch belege der Analysebericht, dass die Grenzwerte weit unterschritten seien. H. In seiner Replik vom 15. Juli 2013 hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest und macht im Wesentlichen geltend, er tei le die Ansicht über die Auslegung betreffend die Nichterteilung von Betriebsbewilligu n- gen an ausser Dienst gestellte Fahrzeuge, doch hätten die vorliegend zu beurteilenden Fahrzeuge immer – auch während ihres Aufenthalts in den Niederlanden – in Betrieb gestanden und seien nie ausser Betrieb gesetzt oder umgebaut worden. Im Übrigen sei die von der Vorinstanz angewand- te Bestimmung betreffend den Umgang mit besonders gefährlichen Sto f- fen, auf welche sie eine Pflicht zur Asbestsanierung stütze, nicht a n- wendbar. Ausserdem würden in der Schweiz noch zahlreiche Schiene n- fahrzeuge verkehren, welche ebenfalls Asbest enthielten und nicht einer Sanierungspflicht unterstellt würden, da diese ständig in Betrieb waren. I. In ihrer Duplik vom 30. Juli 2013 hält die Vorinstan z an ihren Anträgen und ihrer Rechtsauffassung fest. Zusätzlich sichert sie dem Beschwerde- führer zu, dass die Erteilung der Betriebsbewilligung keine vollständige Asbestsanierung bedinge, sondern lediglich der Nachweis erbracht we r-A-2559/2013 Seite 5 den müsse, dass die Fahrzeuge im Betrieb keinen Asbest freisetzen wür- den. J. In seinen Schlussbemerkungen vom 28. August 2013 weist der B e- schwerdeführer insbesondere auf die durchgeführten Messungen hin und argumentiert, das Aufwirbeln allfälliger Asbestfasern mit dem Föhn erzeu- ge d enselben Effekt, der von der Vorinstanz gefordert werde, wenn sie Messungen während des Betriebs der Fahrzeuge, d.h. auf der Fahrt bei geöffneten Fenstern und vor sowie nach dem Einschalten der Heizung als Messbedingungen festlege. Im Übrigen listet der Be schwerdeführer eine Reihe von Verdienstausfällen durch den Nichtbetrieb der Fahrzeuge s o- wie weitere Kosten auf, ohne jedoch deren Vergütung geltend zu m a- chen. K. Mit Verfügung vom 5. September 2013 hält das Bundesverwaltungsge- richt fest, dass der Beschwerdef ührer Anstrengungen unternommen hat, um die Ablehnungsgründe der Vorinstanz betreffend Asbestbelastung der von der verweigerten Betriebsbewilligung betroffenen historischen Fah r- zeuge zu widerlegen, indem er eine unabhängige Untersuchung vera n- lasste. Zwar e ntsprachen die Untersuchungskriterien nicht in jeder Hi n- sicht den Anforderungen der Vorinstanz, doch ergaben die Messungen, dass die Werte der Asbestbelastung weit unter dem empfohlenen Grenz- wert lieg en. Angesichts dieser Ergebnisse wird die Vorinstanz auf gefor- dert, sich zu einer allfälligen Wiedererwägung zu äussern. L. Mit Schreiben vom 16. September 2013 hält die Vorinstanz an ihrer Rechtsauffassung, wie sie in der Verfügung vom 3. April 2013 geäussert wurde fest , erweitert den zu erbringenden Nachweis auc h auf die zum Betrieb gehörende Instandhaltung und lehnt es ab, ihre Verfügung vom 3. April 2013 in Wiedererwägung zu ziehen. M. Auf die weiteren Ausführungen der Beteiligten wird – soweit entscheidre- levant – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen. A-2559/2013 Seite 6 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesve r- waltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bu n- desgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt und eine der in Art. 33 VGG aufgeführten Vorinstanzen entschi e- den hat. Das BAV ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG und hat dem Beschwerdeführer mit Verfügung vom 3. April 2013 die b e- antragte Betriebsbewilligung für fünf historische Eisenbahnfahrzeuge nicht erteilt und verschiedene Auflagen gemacht. Die Beurteilung der d a- gegen erhobenen Beschwerde obliegt demzufolge dem Bundesverwa l- tungsgericht, zumal eine sich auf das Sachgebiet beziehende Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG nicht besteht. 1.2 Aufgrund erfolgter Gesetzesrevisionen stellt sich die Frage des a n- wendbaren Rechts. Mit Verfügung vom 3. April 2013 verweigerte die Vorinstanz de m Be- schwerdeführer eine Betriebsbewilligung für die Eisenbahnwagen STW Bi 7710, STW Bi 7711, STW Bi 7719, STW Bi 7720, STW WR 10119 (nach- folgend: Eisenbahnwagen) und verfügte Auflagen. Gegen d iese Verf ü- gung erhebt der Beschwerdeführer am 6. Mai 2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Per 1. Juli 2013 wurden sowohl das Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957 (EBG, SR 742.101) als auch die Verordnung über Bau und Betrieb der Eisenbahnen (EBV, 742.141.1) revidiert. Dabei ergab si ch in Bezug auf die Übergangsbestimmungen sowie auf das Fahrzeugregister eine Neunummerierung der Bestimmungen bei gleichbleibendem Inhalt. In der Regel ist dasjenige Recht massgebend, das im Zeitpunkt der Ve r- wirklichung des streitigen Sachverhalts Geltun g hat. Das Bundesverwa l- tungsgericht überprüft deshalb seine Zuständigkeit sowie die Rechtmä s- sigkeit eines angefochtenen Verwaltungsentscheids im Allgemeinen a n- hand der bei dessen Ergehen geltenden Rechtslage (vgl. BGE 139 II 243 E. 11.1, 129 II 497 E. 5.3.2; Urteil des Bundesgerichts 2C_559/2011 vom 20. Januar 2012 E. 1.4 m.w.H.; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-A-2559/2013 Seite 7 5333/2013 vom 19. Dezember 2013 E. 3, A -4465/2013 vom 31. Oktober 2013 E. 1.1 und A-1769/2013 vom 23. August 2013 E. 2.1). Davon ist zwar unter gewissen Umständen abzuweichen (vgl. dazu die vorstehe n- den Zitate und PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2009, § 24 Rz. 20); diese Umstände sind jedoch nicht gegeben. Es ist demzufolge bei der Überprüfung der strittigen Verfügung auf die im Zeitpunkt der Verwirklichung des streitigen Sachverhalts geltenden Bestimmungen de s EBG und der EBV mit Stand am 1. Dezember 2012 bzw. am 1. Juli 2012 abzustellen. 1.3 Das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht richtet sich, soweit das VGG nichts anderes vorsieht, nach dem VwVG (Art. 37 VGG). Danach ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilg e- nommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahm e erhalten hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG), durch die angefochtene Verfügung besonders b e- rührt ist (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). Beim Beschwerdeführer hand elt es sich um einen Ver ein i.S. von Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbu ches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210). Er ist somit als juristische Person konstituiert und damit partei - und prozessfähig. Im Weiteren hat er am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen . Er ist Adressat der angefochtenen Verfügung und insoweit beschwert, als er durch die Nichterteilung der Betriebsbewil- ligung bzw. die verfügte Auflage direkt in seinen Interessen betroffen ist. Die Legitimationsvoraussetzungen sind somit erfüllt und der Beschwerde- führer zur Beschwerdeerhebung legitimiert. 1.4 Auf die im Übrigen frist - (Art. 50 VwVG) und formgerecht (Art. 52 VwVG) eingereichte Beschwerde ist damit einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung grundsätzlich auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens, sowie auf Angemesse n- heit hin (Art. 49 VwVG). Bei der Prüfung der Angemessenheit auferlegt es sich allerdings unter anderem dann eine gewisse Zurückhaltung, wenn technische Fragen und hiermit im Zusammenhang stehende sicherheit s- relevante Einschätzungen im Streit liegen, zu deren Beurteilung die ve r- fügende Behörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist als A-2559/2013 Seite 8 das Bundesverwaltungsgericht. In diesen Fällen prüft das Bundesverwa l- tungsgericht im Wesentlichen, ob die Vorinstanz sämtliche relevanten Gesichtspunkte berücksichtigt hat und sich bei ihrer Entscheidung von sachlichen Überlegungen leiten liess (Urteil des Bundesverwaltungsg e- richts A -634/2009 vom 9. Februar 2010 E. 1.6; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwa l- tungsgericht, Basel 2013, Rz. 2.154; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FE- LIX UHLMANN, Allgemei nes Verwaltungsrecht, 6. Aufl. , Zürich/ St. Gallen 2010, Rz. 446c f.). 3. 3.1 Der Beschwerdeführer verlangt aufgrund von Art. 83 Abs. 4 EBV die Erteilung der Betriebsbewilligung für seine Eisenbahnwagen und macht im Wesentlichen geltend, diese seien vor ihrer Ausfuhr in die Niederlande bereits in der Schweiz mit einer entsprechenden Bewilligung in Betrieb gewesen. Es sei stossend, wenn die Wagen durch den vorübergehenden Betrieb im Ausland unter niederländischer Betriebsbewilligung und Wa r- tung die Zulassung in der Schweiz verlieren würden, seien doch die Vo r- schriften betreffend Betrieb und Unterhalt in den Niederlanden jenen der Schweiz ebenbürtig. Ausserdem seien die Fahrzeuge nie umgebaut, son- dern lediglich mit sicherheits - oder komfortrelevanten Ergänzungen au s- gestattet worden. 3.2 Die Vorinstanz begründet ihren Entscheid, den Eisenbahnwagen die Betriebsbewilligung zu verwehren , damit, da ss diese die Schweiz vor dem 1. Januar 1999 verlassen hätten und somit nicht unter die in Art. 83 Abs. 4 EBV geregelte Übergangsbestimmung fallen würden. Sie macht im Wesentlichen geltend, diese Bestimmung beziehe sich nur auf Fah r- zeuge, welche am Stichtag auch in der Schweiz in Betrieb gestanden und über eine Betriebsbewilligung verfügt hätten. Hingegen sei die Be triebs- bewilligung der in Frage stehenden Eisenbahnwagen des Beschwerd e- führers durch die Ausfuhr in die Niederlande erloschen. 3.3 Art. 83 Abs. 4 EBV bestimmt: "Fahrzeuge, die vor dem 1. Januar 1999 in der Schweiz in Betrieb gesetzt wurden, gelten als zugelassen und wer- den in das Verzeichnis nach Artikel 8 aufgenommen". 3.3.1 Betriebsbewilligungen stellen regelmässig Polizeibewilligungen dar, auf welche bei erfüllten Voraussetzungen ein Anspruch auf Erteilung b e- steht. Sofern sie unbefristet erteilt werden, entfalten sie ihre Gültigkeit auf A-2559/2013 Seite 9 Dauer und müssen widerrufen werden, um ausser Kraft gesetzt zu we r- den. Ein Widerruf kommt insbesondere dann in Frage, wenn sich die B e- willigung – resp. die Verfügung – als ursprünglich oder nachträglich fe h- lerhaft erweist. Letzterer Fall tritt dann ein, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung der Betriebsbewilligung nicht mehr gegeben sind. 3.3.2 Es ist unbestritten, dass die Eisenbahnwagen in den 50er Jahren bei den SBB in Betrieb gesetzt wurden und bis zu ihrer Ausfuhr in di e Niederlande über eine entsprechende Betriebsbewilligung verfügten. Die Eisenbahnwagen waren weiter von ihrer Ausfuhr 1984 bis zu ihrem Verkauf an den Beschwerdeführer in Betrieb. Dies geht aus der durch die Vorinstanz erstellten "Beilage Fahrzeugliste z u Sicherheitsbescheinigung ZR41SB2012-0031-00" hervor, in welcher die in Frage stehenden Eisen- bahnwagen aufgelistet sind und in welcher unter der Rubrik "Betreiber" die Museumsbahn Hoorn – Medemblik auf geführt ist. Die Vorinstanz macht im Übrigen auch nicht geltend, die Fahrzeuge seien während ihres Aufenthalts in den Niederlanden nicht in Betrieb gewesen oder nicht or d- nungsgemäss gewartet worden. 3.3.3 Formell wurde die Betriebsbewilligung nie wiederrufen. Ob die Au s- fuhr in die Ni ederlande diese aufzuheben vermochte und damit Art. 83 Abs. 4 EBV vorliegend nicht zur Anwendung gelangt , kann indes offen bleiben, weil die Vorinstanz a ufgrund der in Art. 10 EBG i.V.m. Art. 2a EBV statuierten Kontrollbefugnis jedes – auch ein mit einer Betriebsbewil- ligung ausgestattetes – Fahrzeug in der Schweiz auf das Vorliegen deren Voraussetzungen resp. auf die Einhaltung der Sicherheitsanforde rungen überprüfen (Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 9 EBV) kann. Demzufolge handelt die Vorinstanz grundsätzlich im Rahmen ihrer Kompetenz, wenn sie die Ei- senbahnwagen vorliegend risikoorientiert auf ihre Betriebssicherheit überprüft und die Herstellung eines vorschriftsgemässen Zustandes a n- ordnet (Art. 2 f. i.V.m. Art. 9 EBV). 4. Der Beschwerdeführer macht im Weiteren geltend, die von der Vorinstanz gemachte Auflage, es sei der Nachweis zu erbringen, dass die Eise n- bahnwagen keine Stoffe gemäss der ChemRRV enthalten würden, en t- behre der gesetzlichen Grundlage und sei unverhältnismässig. Die Vorinstanz bestätigt, dass es in der Schweiz an Sanierungsvorschrif- ten für Eisenbahnwagen fehle, solange diese über eine Betriebsbewill i-A-2559/2013 Seite 10 gung verfüg en und als zugelassen gelten, nicht umgebaut würden und solange von ihnen keine Asbestgefahr ausgehe. Sie entgegnet jedoch, dass gemäss Anhang 1.6 Ziff. 3 Bs t. b ChemRRV das Inverkehrbringen von asbesthaltigen Gegenständen verboten sei und dass Art. 48 Abs. 3 EBV sowie deren Ausführungsbestimmungen Materia lien für die Inne n- ausstattung, welche in geringer Menge beim Einatmen zum Tode führen können, verbiete. De shalb sei es auch nicht unverhältnismässig, den Nachweis zu fordern, dass von asbesthaltigen Fahrzeugen, deren I n- standhaltung im Ausland der Schweizer Aufsichtsbehörde nicht bekannt ist, keine Gefahr für das Leben des Personals und der Reisenden ausg e- he. 4.1 Das Bundesgesetz über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Z u- bereitungen vom 15. Dezember 2000 (Chemikaliengesetz, ChemG, SR 813.1) bezweckt, das Leben und die Gesundheit des Menschen vor schädlichen Einwirkungen durch Stoffe und Zubereitungen zu schütze n (Art. 1) und wird durch die ChemRRV präzisiert. Diese verbietet grund- sätzlich den Umgang mit den in ihren Anhängen geregelten besonders gefährlichen Stoffen, Zubereitungen und Gegenständen oder schränkt ihn ein (Art. 1 Abs. 1 Bst. a ChemRRV). Die Bestimmungen betreffend Asbest sind im Anhang 1.6 der ChemRRV enthalten. Sie beziehen sich u.a. auf asbesthaltige Gegenstände. Als solche gelten Gegenstände, welche A s- best nicht nur als unvermeidliche Verunreinigung enthalten, sowie Geräte und Einrichtungen wie F ahrzeuge, Maschinen, Apparate, die asbesthalt i- ge Bestandteile aufweisen (Anhang 1.6 Ziff. 1 Abs. 3 ChemRRV). Grun d- sätzlich gilt ein Verbot für die Verwendung von Asbest (Anhang 1.6 Ziff. 2 Bst. a ChemRRV), das Inverkehrbringen von asbesthaltigen Zubereitun- gen und Gegenständen (Anhang 1.6 Ziff. 2 Bst. b ChemRRV ) sowie die Ausfuhr von asbesthaltigen Zubereitungen und Gegenständen (Anhang 1.6 Ziff. 2 Bst. c ChemRRV. Im Mittelpunkt der Gesetzgebung betreffend die besonders gefährlichen Stoffe steht insbesondere der gewerbliche oder berufliche Umgang, d.h. die Herstellung, Verarbeitung, Ein- und Ausfuhr sowie der Handel mit den erwähnten Stoffen (Art. 4 Abs. 1 Bst. f – j, 5 ff. ChemG, Art. 2 ChemRRV; vgl. BBl 2000 694 , 714, 722 ff. , 747 ff.). Ihr Ziel soll es sein, die Menge dieser Stoffe, welche sich in Produkte verarbeitet im täglichen Umlauf von Gütern befindet, zu verringern resp. – wie die Bezeichnung der ChemRRV zum Ausdruck bringt – das durch die betreffenden Stoffe b e- wirkte Gefährdungsrisiko zu reduzieren und auf diese Weise die Gesun d- heit der Menschen zu schützen (BBl 2000 720 f.). A-2559/2013 Seite 11 4.2 Dieser Gedanke des Gesundheitsschutzes wurde auch in der G e- setzgebung zum Bau und Betrieb der Eisenbahnen aufgenommen. Art. 48 Abs. 3 EBV bestimmt, dass die Konstruktion, We rkstoffe und I n- nenausstattung der Wagenkasten von Schienenfahrzeugen den gröss t- möglichen Personenschutz und angemessenen Komfort gewährleisten sollen. Im Zentrum dieser Regelung steht somit das Wohlergehen und die Gesundheit der transportierten Personen. Selbst wenn diese Bestimmun- gen nach ihrem Wortlaut wohl primär den Schutz der Insassen von Fahr- zeugen vor "mechanischen" Einwirkungen bei Unfällen beabsichtigt (vgl. Ausführungsbestimmungen zur Eisenbahnverordnung [ AB-EBV] zu Art. 48 Abs. 3 [Stand am 1. Juli 2012]), so kann in ihr auch ein Aspekt des Gesundheitsschutzes im Sinne eines Schutzes vor dem Kontakt mit allen- falls gesundheitsschädigenden Materialien oder deren Inhaltsstoffen ge- sehen werden. Bestätigt wird dies durch Ziff. 2.1 der AB-EBV zu Art. 48 Abs. 3, welche besagt, dass Materialien für Innenausstattung und Fen s- terscheiben keine Zersetzungsprodukte entwickeln dürfen, welche in g e- ringer Menge beim Einatmen, Verschlucken oder bei der Aufnahme über die Haut zum Tode führen oder akute oder chroni sche Gesundheitsschä- den verursachen können. 4.3 Gemäss Art. 3 Abs. 1 ChemRRV i.V.m. Anhang 1.6 ChemRRV ist As- best zu den gefährlichen Stoffen , Zubereitungen und Gegenständen zu zählen. Er fand bis zu seinem Verbot im Jahr 1989 in grossen Mengen z.B. als effizientes Branddämmungsmittel und Isolationsmaterial in vielfäl- tiger Weise Verwendung. Seine Schädlichkeit für die Gesundheit ist e r- wiesen, wobei Asbest bereits dann gefährlich ist, wenn seine Fasern in geringen Mengen eingeatmet werden. Fasern werden freigese tzt, wenn Asbest in seiner fest gebundenen Form bearbeitet (d.h. sägen, bohren, schleifen, fräsen, etc.) wird. In seiner schwach gebundenen Form kann Asbest ausserdem bereits beim Berühren der Materialien oder bei leic h- ten mechanischen Einwirkungen wie z.B . Erschütterungen oder Vibrati o- nen Fasern freisetzen (vgl. Bundesamt für Gesundheit/Verband Schwei- zerischer Elektroinstalla tionsfirmen/SUVA/Hauseigentümerverband Schweiz [HEV; Hrsg ], Asbest, Zürich/Bern 2010, www.suva.ch/asbest; Bundesamt für Gesundheit [B AG, Hrsg.], Asbest im Haus, Bern 2005, S. 4). Das Schweizerische Chemikalienrecht kennt indes selbst bei bestehe n- dem Verbot von Asbest (gemäss Anhang 1.6 Ziff. 2 ChemRRV) keine Pflicht, asbesthaltige Bauten, Fahr zeuge, Gegenstände etc. einer Sani e- rung zu unterziehen. Sogar bei Sanierungsarbeiten müssen asbesthaltige A-2559/2013 Seite 12 Bauelemente nicht zwingend entfernt werden, sondern es genügt das Si- cherstellen, dass diese bei späteren Arbeiten als Gefährdungspotential erkannt werden (vgl. Eidgenössische Koordinati onskommission für A r- beitssicherheit [EKAS], Richtlinie Nr. 6503, Ziff. 5.5, Dezember 2008). 5. 5.1 Die Vorinstanz stützt ihre Auflage vorab auf das Verbot des Inve r- kehrbringens von asbesthaltigen Gegenständen gemäss Anhang 1. 6 Ziff. 2 ChemRRV. Gemäss Art. 4 Abs. 1 Bst. i ChemG wird unter "Inve r- kehrbringen" die Bereitstellung für Dritte und die Abgabe an Dritte sowie die Einfuhr zu beruflichen oder g ewerblichen Zwecken verstanden. Der Hintergrund der Gesetzgebung besteht jedoch darin, den Warenverkehr mit giftigen Substanzen zu reglementieren und zu kontrollieren (vgl. E. 4.1). Die in Frage stehenden Eisenbahnwagen können indes nicht mit ei- nem Konsumprodukt verglichen werden, welches in grösseren Mengen in Verkehr gebracht wird (darauf zielt jedoch die Chemikalien-Gesetzgebung ab; vgl. BBl 2000 694, 728 749, 750 f.). Die Vorinstanz führt in ihrer Stellu ngnahme vom 7. Juni 2013 weiter aus, dass es in der Schweiz an Sanierungsvorschriften für Wagen fehle, s o- lange diese über eine Betriebsbewilligung verfügen oder als zugelassen gelten sowie nicht umgebaut würden und solange von der Asbestbela s- tung keine Gefahr ausgehe. Gemäss Duplik vom 30. Jul i 2013 eracht et sie denn auch den Nachweis, dass die Eisenbahnwagen im Betrieb ke i- nen Asbest freisetzen, als ausreichend und sichert dem Beschwerdefü h- rer zu, die Erteilung der Betriebsbewilligung für die Eisenbahnwagen nicht von einer vollständigen Asbestsanierung abhängig zu machen. Zusammengefasst sind die Eisenbahnwagen dann zu sanieren, wenn von ihnen eine Gefahr für Personal und Passagiere ausgeht. 5.2 Die Vorinstanz verlangt hierfür den Nachweis, dass die Eisenbahn- wagen im Betriebszustand keinen Asbest freisetzen. Nur so könne der in Art. 48 Abs. 3 EBV und der zugehörigen Ausführungsbestimmungen vo r- geschriebenen Pflicht zum Gesundheitsschutz von Passagieren und Pe r- sonal nachgekommen werden. Sie führt aus, der Innenraum eines Fah r- zeugs sei nicht hermetisch abgeschlossen, wodurch jederzeit Asbest durch Luftströme in das Fahrzeug oder in ein angekuppeltes Fahrzeug gelangen könne. Es genüge deshalb nicht, wenn der Fahrgastraum bis und mit Innenabdeckung keinen Asbest enthalte. Vielmehr müsse der A-2559/2013 Seite 13 Nachweis erbracht werden, dass das gesamte Fahrzeug im Betrieb sowie bei der Instandhaltung keinen Asbest freisetze. Die Vorinstanz geht davon aus, dass entsprechende Messungen nach Abschluss der Sanierungsa r- beiten zu erfolgen hätten. Sie legt in ihrer Duplik vom 30. Juli 2013 weiter fest, es seien für den zu erbringenden Nachweis, dass die Eisenbahnwa- gen während des Betriebes (sowie bei der Instandhaltung) keine Asbest- fasern freisetzen würden, Messungen nach bestimmte n Kriterien durc h- zuführen. Diese hätten in allen Fahr zeugen während der Fahrt (also in Betrieb) vor und unmittelbar nach dem Ö ffnen der Fenster sowie bei ei n- geschalteter Heizung zu erfolgen. 5.3 Der Beschwerdeführer führt gegen die Anordnungen der Vorinstanz an, diese enthielten nicht nur einen unzulässige Sanie rungspflicht, son- dern führten auch zu einem faktischen Betriebsverbot. Der Beschwerdeführer liess überdies am 24. Juni 2013 durch die Firma Sulzer Innotec, Winterthur, in den Wagen STW WR 10119 und STW Bi 7720 Asbestmessungen durchführen. Gemäss dem zu den Akten g e- reichten Untersuchungsbericht vom 25. Juni 2013 erfolgten die Messu n- gen während eines Tages in verschlossenen Räumlichkeiten und im Be- triebszustand, allerdings bei stehendem Fahrzeug. Allfällige Faserdepots wurden in der näheren Umgebung mit dem Föhn aufgewirbelt, was die eingeschaltete Heizung und den Fahrtwind simulieren sollte. Der Bericht belegt, dass der nach EKAS Richtlinie 6503 vom Dezember 2008 em p- fohlene Höchstwert von 1000 lungengängigen Asbestfasern pro Kubikme- ter um das 10-fache unterschritten wurde. 5.4 Der Vorinstanz ist insofern zuzustimmen, als zur Gewährung des Ge- sundheitsschutzes der Passagiere der Nachweis zu erbringen ist, dass die Eisenbahnwagen im Betrieb sowie bei der Instandhaltung keinen As- best freisetzen. Auch wenn die Anordnungen der Vorinstanz aufgrund ih- res Fachwis sens zurückhaltend zu prüfen sind, vermögen diese aus nachfolgenden Gründen – insbesondere mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit – jedoch nicht vollumfänglich zu überzeugen. 5.4.1 Der Grundsatz der Verhält nismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bunde s- verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. Apri l 1999 [BV, SR 101]) umfasst drei Elemente, die kumulativ gegeben sein mü s- sen: Eine staatliche Massnahme ist verhältnismässig, wenn sie zur Ve r- wirklichung der im öffentlichen Interesse liegenden Ziele geeignet, erfo r- derlich und zumutbar ist. Geeignet ist sie dann, wenn mit ihr die ang e-A-2559/2013 Seite 14 strebten Ziele erreicht werden können oder sie zu deren Erreichung einen nicht zu vernachlässigenden Beitrag leisten kann (sog . Zwecktauglic h- keit). Die Erforderlichkeit liegt vor, wenn mit keiner gleichermassen g e- eigneten, aber für den Betroffenen weniger einschneidenden Massnahme der angestrebte Erfolg ebenso erreicht werden kann. Sie ist schliesslich nur dann gerechtfertigt, we nn eine angemessene Zweck -Mittel-Relation (sog. Zumutbarkeit) besteht, d.h. der damit verbundene Eingriff in die Rechtstellung des Betroffenen im Vergleich zur Bedeutung der verfolgten öffentlichen Interessen nicht unvertretbar schwerer wiegt (vgl. BGE 136 I 29 E. 4.2; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizer i- sches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 320 ff.). 5.4.2 Wie dargelegt, besteht ein öffentliches Interesse daran, die G e- sundheit von Menschen – vorliegend die Passagiere und das Personal von Eisenbahnfahrzeugen – sowie die Umwelt vor schädlichen Einflüssen durch besonders giftige Stoffe, Zubereitungen und Gegenstände zu schützen. Der Nachweis, dass Fahrzeuge keinen Asbest enthalten oder freisetzen, ist geeignet, dieses Ziel zu fördern, kann dadurch doch eine allfällige Gesundheitsgefährdung rechtzeitig erkannt werden. 5.4.3 Für eine vollständige Sanierung, mithin eine vollständige "Asbes t- freiheit" der Eisenbahnwagen besteht aber nicht nur keine rechtliche Grundlage (vgl. E. 4.3), eine solche ist auch nicht erforderlich, verlangt doch der Nachweis, dass im Betriebszustand keine Gesundheitsgefäh r- dung besteht, nicht in jedem Fall eine vorgängige vollständige Sanierung. Der Nachweis, dass im Betriebszustand keine schädlichen Fasen frei ge- setzt werden, reicht grundsätzlich und ist insofern eine mildere Mas s- nahme. 5.4.4 Dem öffentlichen Interesse steht überdies das private wirtschaftliche Interesse des Beschwerdeführers entgegen, keine unnötig hohen Sani e- rungskosten tragen zu müssen. Eine vorgängige Sanierungspflicht ist auch angesichts der erbrachten Messresultate und der Erkenntnisse über die Eigenschaften von Asbest nicht zumutbar ist , besteht doch keine e r- kennbare unmittelbare Gefahr für die Gesundheit der Passagiere . Die angeordnete Massnahme wahrt demnach kein vernünftiges Verhältnis zwischen dem Eingriffszweck und dessen Wirkung. 5.4.5 Vor diesem Hintergrund erweist sich die verfügte Anordnung des Nachweises, dass die Eisenbahnwagen vollständig asbestfrei frei sein müssen, als unverhältnismässig. Nicht anders verhält es sich , soweit die A-2559/2013 Seite 15 Vorinstanz in ihrer Duplik vom 30. Juli 2013 nach wie vor eine zum Test vorgängige vollständige Sanierung verlangt. Die Verfügung vom 3. April 2013 ist demzufolge bezüglich der Anordnung des Nachweises, dass die Fahrzeuge keinen Asbest enthalten dürfen, aufzuheben. 5.5 Hingegen erweist sich der Nachweis, dass im Betrieb keine Fasern frei gesetzt werden, als erforderlich und auch als zumutbar. Unbestritten ist Asbest zu den besonders gefährlichen Stoffen zu zählen, können doch selbst Erschütterungen oder Vibrationen zur Freisetzung von leicht g e- bundenem Asbest führen . Der Beschwerdeführer hat die Eisenbahnwa- gen testen lassen, jedoch nach Auffassung der Vorinstanz nicht in hinre i- chender Weise. Angesichts der Zurückhaltung, welche sich das Bunde s- verwaltungsgericht bei der Beurteilung technischer Zusammenhänge au f- erlegt (vgl. E. 2), erscheint es angebracht, dass der Beschwerdeführer den Nachweis, dass im Betrieb sowie bei der Instan dhaltung kein Asbest freigesetzt wird, nach den Vorgaben der Vorinstanz zu erbringen hat , er also nochmalige von der Vorinstanz definierte Tests durchzuführen hat. 6. Der Beschwerdeführer beantragt, es sei ein Augenschein durchzuführen. Da der Asbest hinter Verkleidungen verbaut ist und das Nichtvorhanden- sein von Asbestfasern im Innenraum der Eisenbahnwagen wohl kaum sichtbar dargestellt werden könnte, zudem vor allem der Nachweis, dass im Betrieb und bei der Instandhaltung keine Fasern freigesetzt werden, massgeblich ist, muss ein Augenschein vor Ort als wenig ergiebig eing e- stuft werden. In antizipierter Beweiswürdigung ist dieser Antrag deshalb abzuweisen. 7. Zusammenfassend wird festgehalten, dass die in Abschnitt III. Ziff. 2.4 der Verfügung vom 3. April 2013 festgelegte Auflage, es sei der Nachweis zu erbringen, dass die Fahrzeuge keinen Asbest enthalten, aufzuheben und neu festzulegen ist. Der Beschwerdeführer hat lediglich den Nachweis, dass die Eisenbahnwagen im Betrieb sowie bei der Instandhaltung keinen Asbest freisetzen, nach den Vorgaben der Vorinstanz zu erbringen. A-2559/2013 Seite 16 8. Bei diesem Ergebni s gilt der Beschwerdeführer als teilweise obsiegende Partei. Er hat deshalb in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG lediglich Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 750.-- zu tragen (vgl. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Vorliegend wurde im Rahmen des Verfahrens vor Bundesverwaltungsgericht mittels Zwischenverfügung vom 1 4. Juni 2013 auch über ein Gesuch des B e- schwerdeführers betreffend den Erlass vorsorglicher Massnahmen en t- schieden, wobei dieser mit seinem Begehren nicht durchdringen konnte. Diese Zwischenverfügung war aufgrund ihres geringen Umfangs nicht derart gewichtig, als dass es sich rechtfertigen würde, dem Beschwerd e- führer zusätzliche Kosten dafür aufzuerlegen. Die auferlegten Verfah- renskosten werden dem geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- ent- nommen. Die Vorinstanz ist als Bundesbehörde von der Tragung von Ver- fahrenskosten befreit (Art. 63 Abs. 2 VwVG ). Dem Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, da er nicht anwaltlich vertreten ist (Art. 64 Abs. 1 VwVG). A-2559/2013 Seite 17 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen; die Auflage 2.4 der Verf ü- gung vom 3. April 2013 wird aufgehoben und neu festgesetzt: Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, den Nachweis zu erbringen, dass die Fahrzeuge STW Bi 7710, STW Bi 7711, STW Bi 7719, STW Bi 7720 und STW WR 10119 gemäss den von der V orinstanz festzulegenden Krite- rien im Betrieb sowie bei der Instandhaltung keinen Asbest freisetzen. 2. Dem Beschwerdeführer werden Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 750.-- auferlegt. Sie werden dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- entnommen. Der Restbetrag wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Hierzu hat er dem Bundesverwaltungsgericht seine Post - oder Bankver- bindung mitzuteilen. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 423.3/2013-03-21/229; Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Marianne Ryter Stephan Metzger A-2559/2013 Seite 18 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14 , Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesg e- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Frist steht still vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach O s- tern (Art. 46 Abs. 1 Bst. a BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefoch- tene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdefüh- rer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: