B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-360/2010 U r t e i l v o m 3 . D e z e m b e r 2 0 1 3 Besetzung Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), Richterin Maria Amgwerd, Richter Pietro Angeli-Busi, Gerichtsschreiber Said Huber. Parteien Eli Lilly (Suisse) SA, (…), vertreten durch die Rechtsanwälte Dr. iur. Franz Hoffet und lic. iur. Martin Thomann, (…), Beschwerdeführerin, gegen Wettbewerbskommission, (…), Vorinstanz. Gegenstand Sanktionsverfügung: Hors-Liste Medikamente (Publikumspreisempfehlungen für Cialis, Levitra und Viagra). B-360/2010 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Die Pharmaunternehmen Eli Lilly (Suisse) SA (Eli Lilly), Bayer (Schweiz) AG (Bayer) und Pfizer AG (Pfizer) vertreiben unter anderem ih- re (vom Mutterkonzern hergestellten und – bis auf Viagra – zur Zeit noch patentgeschützten) Medikame nte gegen erektile Dysfunktion , Cialis (Eli Lilly), Levitra (Bayer) und Viagra (Pfizer), für die es hierzulande gegen - wärtig noch keine amtlich zugelassenen Generika gibt. Diese auch als "Potenzmittel" bezeichneten Medikamente wirken nicht aphrodisisch, sondern (erst nach entsprechender Stimulation) erektionsfördernd. Ange- sichts ihres gesundheitlichen Gefährdungspotenzials sind diese Arzne i- mittel verschreibungspflichtig (Verkaufskategorie B; vgl. zu den übrigen Kategorien Art. 23-27 der Arzneimittelverordnung vom 17. Oktober 2001 [VAM, SR 812.212.21]), aber n icht auf der krankenversicherungsrechtl i- chen Spezialitätenliste aufgeführt und damit nicht kassenpflichtig (sog. Hors-Liste Medikamente). In der Schweiz waren im Jahr 2006 insgesamt 4'857 Medikamente hei l- mittelrechtlich zugelassen. Die nachfolgende Übersicht schlüsselt die An- teile nach Rezeptpflicht bzw. Freiverkäuflichkeit sowie einer allfälligen Lis- tung in der Spezialitätenliste (SL) auf: (Quelle: Wettbewerbskommission in Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2010/4, S. 650) A.b Am 10. Mai 2005 eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommis- sion (Sekretariat) eine Vorabklärung, da Eli Lilly, Bayer und Pfizer damals zu Cialis, Levitra und Viagra unverbindliche Publikumspreisempfehlungen an Grossisten und Verkaufsstellen abgaben bzw. über eine Datenbank- betreiberin an diese weiterleiten liessen. A.c Angesichts von Anhaltspunkten für unzulässige Wettbewerbsabreden eröffnete das Sekretariat (im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsi- diums) am 26. Juni 2006 eine kartellgesetzliche Untersuchung (1.) gegen die Pharmaunternehmen Eli Lilly, Pfizer und Bayer, (2.) gegen die Gro s- B-360/2010 Seite 3 sisten Galexis AG, Unione Farmaceutica Distribuzione SA, Voigt AG und Amedis-UE AG, (3.) gegen die Datenbankbetreiberin e -mediat AG, (4.) gegen alle in der Schweiz niedergelassenen 1'672 Apotheken sowie (5.) gegen alle dort praktizierenden 3'693 selbstdispensierenden Ärzte. Veröf- fentlicht wurde diese Untersuchung im Schweizerischen Handelsamt s- blatt und im Bundesblatt (BBl 2006 9123). B. Nach einer umfangreichen Untersuchung und nachd em alle Parteien, zum Antrag des Sekretariats vom 2. Februar 2009 Stellung genommen hatten, erliess die Wettbewerbskommission (WEKO) am 2. November 2009 eine 90-seitige Sanktionsverfügung (vgl. RPW 2010/4, S. 649 ff.) mit folgendem Dispositiv: "1. Es wird festgestellt, dass das Veröffentlichen und das Befolgen von Publikumspreisempfehlungen für Cialis, Levitra und Viagra in der bisherigen Form und im bisherigen Umfang eine unzulässige Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 4 KG darstellt. 2. Den Herstellern Pfizer, Eli Lilly und Bayer wird verboten, die Pu b- likumspreisempfehlungen für Cialis, Levitra und Viagra weiterhin zu veröffentlichen. 3. Die Grossisten Galexis, Unione Farmaceutica Distribuzione, Voigt und Amedis-UE und e-mediat dürfen bezüglich dieser Pu b- likumspreisempfehlungen keine Gehilfenhandlungen (z.B. We i- terleiten, Aufbereiten, Publizieren von Preisempfehlungen etc.) mehr vornehmen. 4. Die Hersteller Pfizer, Bayer und Eli Lilly werden für das unter Ziff. 1 dieses Dispos itivs genannte Verhalten für den Zeitraum vom 1. April 2004 bis 31. Dezember 2008 gestützt auf Art. 49a Abs. 1 KG mit folgenden Beträgen belastet: - Pfizer: CHF […] - Eli Lilly: CHF […] - Bayer: CHF […] 5. Im Übrigen wird die Untersuchung eingestellt. 6. Zuwiderhandlungen gegen diese Verfügung können mit Sankti o- nen gemäss Art. 50 bzw. 54 KG belegt werden. B-360/2010 Seite 4 7. Die Verfahrenskosten von i nsgesamt CHF 692'118.- Franken werden den drei Pharmaunternehmen Pfizer AG, Eli Lilly SA und Bayer (Schweiz) AG jeweils zu einem Sechstel, d.h. je CHF 115'353.- Franken, und unter solidarischer Haftung auferlegt. 8. (Rechtsmittelbelehrung) 9. (Eröffnung einzeln) 10. (Eröffnung durch amtliche Publikation)" B.a Zur Begründung wurde festgehalten, Cialis, Viagra und Levitra seien nicht auf der krankenversicherungsrechtlichen Spezialitätenliste aufg e- führt. Deshalb vergüte die Grundversicherung den Patienten die Kosten dieser Medikamente nicht. Da staatlich keine Höchstpreise festgesetzt würden, dürften die "Verkaufsstellen" die Publikumspreise frei festlegen. Insbesondere nach der Auflösung des Vereins Sanphar und der von ihm geregelten Margen- und Rabattordnung, die für alle Arzneimittel auf allen Vertriebsstufen den Wettbewerbsparameter "Preis" ausgeschaltet hatt e, müssten sich die Preise von Hors -Liste Medikamenten durch den "funkt i- onierenden Marktmechanismus" ergeben. B.b Die in den Datenbanken der e -mediat AG, Pharmavista und Galdat, veröffentlichten Publikumspreisempfehlungen für Hors-Liste Medikamente würden über Galdat in die Lieferscheine der Grossisten übernommen und an die Kunden weitergegeben. Die von den meisten Apotheken abonnierte Datenbank Galdat diene dem Austausch spezifischer Artikeldaten für den Betrieb von "Drogerie - und Apothekensystemen am Verka ufspunkt". Ferner diene Galdat der Info r- matisierung der Bestellprozesse. Die Preisempfehlungen würden manuell oder informatikbasiert ins Kassensystem eingegeben und mit den im Ga l- dat enthaltenen bzw. auf Medikamentenpackungen aufgedruckten Art i- kelnummern verbunden. Beim Scannen an der Kasse werde das Arzne i- mittel identifiziert und der empfohlene Preis automatisch eingelesen, s o- fern bei gewährten Rabatten kein anderer Preis ein gegeben werde. Auch im textorientierten Abfrageinstrument Pharmavista seien die F abrikabga- bepreise sowie Publikumspreisempfehlungen enthalten. B.c Ausgehend von diesen Rahmenbedingungen zog die Vorinstanz den Schluss, das untersuchte Verhalten der Parteien unterstehe dem Kartel l- gesetz vom 6. Oktober 1995 (KG, SR 251). B-360/2010 Seite 5 Zu Cialis, Viagra und Levitra bestünden keine wettbewerbsausschlie s- senden Vorschriften einer staatlich vorgesehenen Markt - oder Preisor d- nung oder solche, die Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben besondere Rechten verliehen, weshalb (Preis -)Wettbewerb nicht nur möglich sei, sondern auch gefordert werde. B.d Die Vorinstanz legte ihrer Analyse folgende Wettbewerbsverhältnisse zu Grunde (Quelle: WEKO in RPW 2010/4, S. 674) und hielt dazu fest: B.d.a Trotz anfänglich fast identischer Preise für Cialis, Viagra und Levitra habe eine horizontale Preisabrede nicht nachgewiesen werden können. B.d.b Indessen seien die von Pfizer, Eli Lilly und Bayer veröffentlichten und von den "Verkaufsstellen" überwiegend befolgten Publikumsprei s- empfehlungen drei nebeneinander bestehende vertikale Wettbewerbsab- reden. Diese wirkten sich wie Festpreise aus. Als abgestimmte Verha l- tensweisen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG beseitigten sie den wirksamen Wettbewerb völlig. Dazu hielt die Vorinstanz im Einzelnen fest: B.d.b.a Preisempfehlungen ohne rechtliche Durch setzbarkeit, wonach Richt- oder Listenpreise einzuhalten seien, seien als aufeinander abg e- stimmte Verhaltensweisen aufzufassen. Solche einseitigen Anweisungen B-360/2010 Seite 6 sowie die öffentliche Bekanntgabe von Preisen könnten zu einer kollus i- ven Preisfestsetzung unter Wettbewerbern führen. Davon sei auszug e- hen, wenn mehrere Wettbewerber ihr Marktverhalten bewusst und gewollt dem aufgrund bestimmter Kommunikationselemente antizipierbaren Marktverhalten anderer Wettbewerber anpassten, ohne dass Marktstru k- turen oder exogene Faktoren ein solches Parallelverhalten erzwängen. B.d.b.b Folgende Faktoren legten hier eine den Preiswettbewerb beseit i- gende, abgestimmte Verhaltensweise nahe: (1.) Der hohe Befolgung s- grad, (2.) die weiterhin die Marktteilnehmer massgeblich beeinflussende ehemalige Margenordnung Sanphar, (3.) die Interessenlage der beteili g- ten Unternehmen sowie (4.) weitere Kriterien: (1.) In den Jahren 2005 und 2006 hätten 81.7 % der selbstdi s- pensierenden Ärzte und 89.3 % der Apotheken die Publikum s- preise für Cialis, Viagra und Levitra nach dem empfohlenen Preis festgelegt; die restlichen 18.3 % bzw. 10.7 % hätten die Preise unabhängig davon festgelegt, mehrheitlich mit Abweichungen nach unten von 1.5 % bis mehr als 5 %. Realitätsfremd sei das Argument, die Publikumspreisempfeh lun- gen seien als unverbindliche grobe Orientierungshilfe gedacht gewesen bzw. die Apotheker hätten den Verkaufspreis ausg e- hend von der Betriebskostenstruktur selbständig festgelegt. Die Pharmaunternehmen hätten gewusst, dass ihre Empfehlungen häufig als Pr eisvorgabe wahrgenommen würden, auch wenn sie deren Befolgung angeblich nicht überprüften. Die Datenbanken hätten die Kollusion begünstigt. Die Versuchung sei gross, an der Kasse eingelesene Preisempfehlungen auch einzuhalten. (2.) Zudem sei die unzulässi ge Margen- und Rabattordnung des vor zehn Jahren aufgelösten Vereins Sanphar zumindest eine Mitursache für das heutige System weitgehend eingehaltener Publikumspreisempfehlungen. Bei wirksamem Wettbewerb hätte die Aufhebung von Sanphar einen nennenswerten Teil der "Ver- kaufsstellen" veranlassen müssen, für verschreibungspflichtige Hors-Liste Medikamente unterschiedliche Preise zu verlangen. Indes sei wegen der Empfehlungen die starre Preisordnung bis heute fast unverändert geblieben. Wäre der Preis betriebsw irt- schaftlich berechnet worden, so wäre die Wahrscheinlichkeit g e-B-360/2010 Seite 7 ring gewesen, dass 81.7 % der selbstdispensierenden Ärzte und 89.3 % der Apotheken den gleichen Verkaufspreis verlangten. (3.) Zwar hätten die Pharmaunternehmen keinen Druck auf die "Verkaufsstellen" ausgeübt, die Publikumspreisempfehlungen einzuhalten. Vielmehr hätten diese im Jahre 2004 gedroht, alle substituierbaren Medikamente von Pfizer aus dem Sortiment zu nehmen, sollte Pfizer wie angekündigt die Abgabe der Empfe h- lungen einstellen. Deshalb habe Pfizer die Empfehlungen wieder kommunizieren müssen. Auch Eli Lilly und Bayer hätten nicht darauf verzichten können. Alle hätten die Vorteile dieser Empfehlungen erkannt. Insbeso n- dere die Pharmaunternehmen wären an deren Veröffentlichung interessiert, um so die "Verkaufsstellen" von zu hohen, reputat i- onsschädigenden Medikamentenpreisen abzuhalten. Andere r- seits dienten die Empfehlungen dazu, den "Verkaufsstellen" – ähnlich wie bei San phar – eine erhebliche, über derjenigen von SL-Medikamenten liegende Marge zu sichern. Zudem bestünde dank der Koordination kaum Gefahr, Kunden an "Verkaufsstellen" mit tieferen Medikamentenpreisen zu verlieren. Die Ansicht von Eli Lilly und Pfizer, wonach beide nicht an hohen Margen interessiert seien, da sie zum ge gebenen Fabrikabgabe- preis möglichst viele Einheiten verkaufen und durch die gesetzte Obergrenze die Handelsmargen tief halten wollten, überzeuge nicht. Denn der Preis spiele erst beim Kauf in der Apotheke eine wichtige Rolle. Allerdings existiere auf dieser Stufe zwischen Me- dikamenten kein Interbrand Wettbewerb mehr, weshalb sich zu hohe Verkaufspreise primär negativ auf den Gewinn der "Ve r- kaufsstellen" und nicht auf denjenigen der Hersteller auswirkten. Bei einem überhöhten Verkaufspreis würde ein verschri ebenes Medikament einfach in einer billigeren Apotheke gekauft. (4.) Zwar seien die fraglichen Preisempfehlungen im Internet, d.h. im "Arzneimittel -Kompendium der Schweiz", publiziert und (für Viagra und Cialis) auch auf den Internetseiten der Hersteller. Diese Quelle enthalte jedoch Fachinformationen für Ärzte, Ap o- theken und Spitäler und diene weniger der Information des Publi- kums. Nur wenige Personen suchten und fänden die Preisinfo r- mationen. Zudem sei Publikumswerbung für rezeptpflichtige Ar z-B-360/2010 Seite 8 neimittel h eilmittelrechtlich verboten. Die Kommunikation der Empfehlungen durch automatisierte Kassensysteme lasse die Öf- fentlichkeitsinformation gegenüber der Preisfestsetzung für den Verkauf in den Hintergrund treten. Ausserdem sei eine weitg e- hend eingehalte Empfehlung angesichts der übrigen Umstände selbst dann als Abrede zu qualifizieren, wenn sie im Arzneimittel- Kompendium als "unverbindlich" bezeichnet werde. B.d.b.c Zusammenfassend erachtete die Vorinstanz das Veröffentlichen der fraglichen Empfehlungen sowie de ren "weitgehende" Einhaltung durch die "Verkaufsstellen" als aufeinander abgestimmtes Verhalten von Unternehmen verschiedener Marktstufen, obschon weder eine Verpflic h- tung zum Einhalten noch Sanktionsmechanismen festgestellt worden wa- ren. Die Vorinstanz be zeichnete die Grossisten und die e -mediat als Bind e- glied zwischen den Pharmaunternehmen und den Verkaufsstellen und hielt dazu fest, das Weiterleiten der Preisempfehlungen durch die Gro s- sisten und das entsprechende Zurverfügungstellen im Galdat durch e - mediat seien "Gehilfenhandlungen" zu einer Wettbewerbsabrede, die inskünftig zu unterlassen seien, falls die Abrede unzulässig sein sollte. B.d.b.d Zu den Auswirkungen hielt die Wettbewerbskommission fest, auch in Empfehlungsform gekleidete Wettbewerbsabreden über di e Ein- haltung von Mindest - oder Festpreisen seien als "Festsetzung von Fes t- preisen" aufzufassen, die den Wettbewerb vermutungsweise beseitigten. Entgegen der Auffassung von Eli Lilly, wonach hier keine Abrede über Fixpreise sondern eine über Höchstpreise vo rliege, seien in den Jahren 2005 und 2006 rund 63 % der von Apotheken und 70 % der von selbs t- dispensierenden Ärzten verkauften Cialis-, Viagra- und Levitra-Packungen zum empfohlenen Publikumspreis abgegeben worden. Somit wirkten sich die Preisempfehlungen auf dem Markt wie Fest - und nicht wie Maxima l- preise aus. Daher greife die gesetzliche Vermutung der Wettbewerbsb e- seitigung. B.d.b.e Indes müsste für eine allfällige Widerlegung dieser Vermutung wirksamer aktueller Innenwettbewerb sowie aktueller und potentieller Aussenwettbewerb bestehen, d.h. Wettbewerb unter den A bredebeteilig- ten bzw. Wettbewerb durch die nicht an der Abrede beteiligten "Verkaufs- stellen". Wegen den Besonderheiten vertikaler Abreden sei auf dem rele-B-360/2010 Seite 9 vanten schweizerischen Markt der oral einzunehmen den Medikamente Viagra, Cialis und Levitra der Intr abrand Wettbewerb (Innen - und Aus- senwettbewerb) sowie der Interbrand Wettbewerb zu analysieren. B.d.b.e.a Zur Intensität des Intrabrand Wettbewerbs wurde ausgeführt, der Innen-, Aussen- und Restwettbewerb reiche nicht aus, um die Vermu- tung der Wettbewerbsbeseitigung zu widerlegen. Auch der Verkauf übers Internet wirke nicht disziplinierend. Zur Frage der Marktauswirkungen der durch die Empfehlungen festgelegten Verkaufspreise spiele es eine wich- tige Rolle, wie viele Packungen eine Verkaufsstelle zum empfohlenen Publikumspreis verkauft habe:  Der Anteil der von Apotheken empfehlungsgemäss verkauften P a- ckungen umfasse im Jahr 2005 63.5 % (18.9 % mit Rabatt bzw. 17.6 % ohne Preisempfehlungen) und im Jahr 2006 63.4 % (19.1 % mit Rabatt bzw. 17.5 % ohne Preisempfehlungen).  Der Anteil der zu den Empfehlungen durch selbstdispensierende Är z- te abgesetzten Packungen betrage im Jahr 2005 72.8 % (2.7 % mit Rabatt bzw. 24.5 % ohne Preisempfehlungen) und im Jahr 2006 70.6 % (3.1 % mit Rabatt bzw. 26.3 % ohne Preisempfehlungen). Die Einhaltung der Abreden habe sich im Laufe der berücksichtigten P e- riode stabilisiert. Es seien rund 63 % aller in der Schweiz über Apotheken ausgehändigten Cialis-, Levitra- und Viagra-Packungen zum empfohlenen Publikumspreis verkauft worden. Dieser Prozentsatz belaufe sich auf 70 % der von selbstdispensierende n Ärzten verkauften Medikamente . Nach Angabe der selbstdispensierenden Ärzte und Apotheken, die auf den empfohlenen Preisen Rabatte gewährten, beliefen sich die mit Rabatt verkauften Packungen auf nur 31 % bzw. 39 % der durch diese selbstdis- pensierenden Ärzte bzw. Apotheken abgegebenen Packungen. Somit hätten im Innen-Intrabrand Wettbewerb diejenigen "Verkaufsste l- len", die auf empfohlenen Publikumspreisen Rabatte gewährt hätten, eine marginale Rolle gespielt. Diese Rabatte seien Kundenrabatte gewesen. Betreffend Aussen-Intrabrand Wettbewerb seien in der berücksichtigten Periode bei der Preisfestsetzung nur 18.3 % der selbstdispensierenden Ärzte und 10.7 % der Apotheken von den empfohlenen Preisen abgew i- chen, weshalb sie sich nicht an der Abrede beteiligt hätten. Im Jahr 2006 seien in der Schweiz von allen vertriebenen Cialis -, Levitra- und Viagra-B-360/2010 Seite 10 Packungen nur 26.3 % von selbstdispensierenden Ärzten und 17.5 % von Apotheken verkauft worden. Zwar liesse sich diese Vermutung durch den Nachweis widerlegen, dass auf einem Markt der Preis nicht der allein entscheidende Wettbewerbspa- rameter sei, und es trotz dessen Ausschaltung angesichts anderer Fakt o- ren (wie Qualität der Beratung, Lage der Verkaufsstelle) noch zu einem – wenn auch allenfalls erheblich beeinträchtigten – Rest- oder Teilw ett- bewerb komme. Indes liesse sich die Vermutung hier selbst bei Berüc k- sichtigung von Rest- oder Teilwettbewerb nicht widerlegen. Denn die frag- lichen verschreibungspflichtigen Medikamente dürften nur gegen ärztl i- ches Rezept abgegeben werden, wobei die dafür erforderliche Fachber a- tung beim Arzt stattfinde. In der Apotheke bestehe kein Aufklärungsbedarf mehr, weshalb sich diese nicht durch eine kompetente Beratung "profili e- ren" könne. Selbst wenn eine solche tatsächlich eine Rolle spielen würde, wäre die Beratung nur beim erstmaligen Medikamentenkauf bedeutsam. Weitere nicht preisbezogene Wettbewerbsparameter, welche die Wettb e- werbsintensität zwischen den Verkaufsstellen erhöhen könnten, bestü n- den nicht. Zwar könne auch der Schamfaktor als Parameter bedeutsam sein. Er könne aber von den "Verkaufsstellen" nicht beeinflusst werden. B.d.b.e.b Schliesslich reiche auch der Interbrand Wettbewerb, der zum schwachen Intrabrand Wettbewerb hinzutrete, nicht aus, um die Verm u- tung zu widerlegen: Fraglich sei, inwiefern allfälliger Druck von Interbrand Wettbewerb die Pharmaunternehmen dazu zwinge, den Produktabsatz durch Preisem p- fehlungen zu koordinier en. Denn solange die Preise von Cialis, Viagra und Levitra nicht wesentlich voneinander abwichen, seien diese für die Auswahl eines Präparats nicht entscheidend. Die drei Medikamente dür f- ten nur gegen ärztliches Rezept abgegeben werden. Daher spielten die selbstdispensierenden Ärzte eine zentrale Rolle bei der Auswahl eines der drei Medikamente und für den Interbrand Wettbewerb zwischen den Pharmaunternehmen. Diese wüssten, dass der Publikumspreis ihrer Pr o- dukte für die Wahl des Patienten bloss von untergeo rdneter Bedeutung sei. Erst beim Wiederverkauf sei der Preis nicht mehr sekundär. Im Jahr 2006 seien 63.4 % der von Apotheken abgesetzten Packungen zum empfohlenen Preis verkauft worden. Die Veröffentlichung bzw. Ei n- haltung der Empfehlungen verhindere den Preiswettbewerb. Nur 10.7 % B-360/2010 Seite 11 der Apotheken hätten einen anderen als den empfohlenen Preis ang e- wendet und insgesamt 17.5 % Packungen verkauft. Die Apotheken seien an der Einhaltung der Preisempfehlung stark interessiert . Dies reduziere das Risiko, sich über Apothekerpreise zu konkurrenzieren und garantiere eine interessante Gewinnmarge. B.d.c Aber auch für den Fall, dass die gesetzliche Vermutung als wide r- legt zu betrachten wäre, hielt die Vorinstanz fest, müsse der Wettbewerb als erheblich beeinträchtigt gelten. Die drei vertikalen Abredebündel seien qualitativ und quantitativ erheblich. Schädlich seien die Abreden, weil sie tatsächlich von vielen "Weiterverkäufern" oder Händlern befolgt werden. Nur 36 % bzw. 28 % der vertriebenen Packungen seien zu einem and e- ren als dem empfohlenen Publikumspreis verkauft worden. In diesem Zusammenhang verneinte die Vorinstanz mit eingehender B e- gründung das Bestehen wirtschaftlicher Effizienzgründe, welche die b e- anstandeten Empfehlungen allenfalls hätten rechtfertigen könn en. Insbe- sondere hielt die Vorinstanz eine Rechtfertigung aufgrund der Senkung von Vertriebskosten für nicht plausibel. Auch der Rechtfertigungsgrund der Verbesserung von Produkten und Produktionsverfahren wurde ve r- worfen. Ferner liess die Vorinstanz auch das Argum ent nicht gelten, die Publikumspreisempfehlungen seien wegen des Problems der Doppelmar- ginalisierung gerechtfertigt, wonach Herstellern erlaubt sein soll, Einze l- handelshöchstpreise festzusetzen, um marktmächtige Lieferanten/Händ - ler davon abzuhalten, von den Endkonsumenten eine den Monopolpreis übertreffende Rente einzufordern. B.e Abschliessend legte die Vorinstanz zur Sanktion und ihrer Bemes- sung dar, die Parteien hätten die unzulässigen Wettbewerbsbeschrä n- kungen "verschuldetermassen" bewirkt, wobei einzig Eli Lilly, Pfizer und Bayer direkt zu sanktionieren seien. B.e.a Das Verhalten der drei Pharmaunternehmen und der "Verkaufsste l- len", welche die Publikumspreisempfehlungen eingehalten hätten, sei e i- ne wettbewerbsbeseitigende abgestimmte Verhaltensweise nach Art. 5 Abs. 4 KG. Diese erfülle den Sanktionstatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG. Aber selbst bei widerlegter Vermutung wäre dieser Tatbestand erfüllt, da der Wettbewerb immer noch erheblich beeinträchtigt wäre, ohne dass rechtfertigende Effizienzgründe vorlägen. B-360/2010 Seite 12 Alle Beteiligten hätten die kartellrechtliche Problematik der fraglichen Preisempfehlung erkennen müssen. Die Pharmaunternehmen und die "Verkaufsstellen" hätten sicherstellen müssen, dass die Empfehlungen nicht den Charakter von Festpreisen erhielten. Dies sei unterblieben. Die Pharmaunternehmen hätten erklärt, es sei von untergeordnetem Intere s- se und liege nicht in ihrer Verantwortung, was die "Verkaufsstellen" mit der Preisempfehlung machten. Auch all die "Verkaufsstellen", die aus Be- quemlichkeit die im G aldat gespeicherten Preisempfehlungen direkt übernommen hätten, hätten in Kauf genommen, dass viele andere "Ve r- kaufsstellen" dasselbe tun würden. Vorliegend seien keine falschen Behördeninformationen gegeben wo r- den, die ein schützenswertes Vertrauen begrün den könnten. Weder die Vertikal-Bekanntmachung noch die Aussagen von WEKO -Mitgliedern zur angestrebten EU-Kompatibilität des schweizerischen Kartellgesetzes hät- ten Vertrauen erweckt, da sie nicht vorbehaltlos erfolgt seien. Auch die Preisbekanntgabeverordn ung vom 11. Dezember 1978 (PBV, SR 942.211) sei k eine Vertrauensgrundlage. Diese vermöge die Anwe n- dung des Kartellgesetzes nicht auszuschliessen. Ungeachtet, ob die PBV für rezeptpflichtige Medikamente die Publikation von Preisempfehlungen zulasse, könnten sich die Parteien nicht darauf berufen, da eine unzulä s- sige Abrede über die Festsetzung von Verkaufspreisen vorliege. Selbst wenn nach der besagten Verordnung die Veröffentlichung von Preisem p- fehlungen für Hors -Liste Medikamente erlaubt wäre, würde dies d ie kar- tellrechtliche Unzulässigkeit nicht berühren. Doch sei die unglücklich fo r- mulierte PBV bei der Sanktionsbemessung zu berücksichtigen. Eli Lilly, Pfizer und Bayer (mit dem Veröffentlichen der Publikumsprei s- empfehlungen) sowie die "Verkaufsstellen" (mi t dem Befolgen dieser Empfehlungen) hätten sich zumindest fahrlässig verhalten. Dies sei su b- jektiv vorwerfbar, weshalb diese Parteien für ihr Verhalten ab dem 1. April 2004 grundsätzlich zu sanktionieren seien. B.e.b Gestützt auf detaillierte Ausführungen setzte die Vorinstanz die Sanktion für Eli Lilly auf Fr. (…) fest. Gleichzeitig wurden auch Bayer und Pfizer mit einem Sanktionsbetrag belastet, der für alle drei Unternehmen insgesamt Fr. 5.7 Millionen ausmachte (und entsprechend publiziert wu r- de: vgl. dazu die Medienmitteilung der Wettbewerbskommission vom 27. November 2009, veröffentlicht auf: www.weko.admin.ch > Startseite > Ak- tuell > Medieninformationen > Medienmitteilungen 2009). B-360/2010 Seite 13 B.e.c Indessen verzichtete die Vorinstanz "aus faktischen und prakt i- schen Gründen" darauf, die als mitschuldig bezeichneten "Verkaufsste l- len" zu sanktionieren: Die Untersuchung sei gegen alle tätigen 1'672 Apotheken und 3'693 selbstdispensierenden Ärzte eröffnet worden. Doch sei es kaum vorstel l- bar, wie die Verfahrensrechte aller Parteie n überhaupt gewahrt werden könnten. Es könne nicht in jedem Einzelfall festgestellt werden, ob ein Unternehmen die Publikumspreisempfehlungen tatsächlich befolgt habe. Hausdurchsuchungen bzw. Partei- und Zeugenbefragungen bei mehr als 5'000 Parteien seien ausgeschlossen, was den Rückgriff auf die unge- prüften Selbstdeklarationen in den Fragebögen nahe legen könnte. Indes sei deren Vertrauenswürdigkeit für eine Sanktionierung fraglich. Selbst wenn sich die gesetzesverletzenden "Verkaufsstellen" ermitteln liessen, müsste der Sanktionsbetrag für jedes "Unternehmen" einzeln b e- rechnet werden. Dies sei unverhältnismässig, da viele "Verkaufsstellen" nur einige wenige Schachteln Erektionsmittel verkauft hätten und die Sanktion jeweils nur wenige Franken betrüge. Es w ürde jeden vernünft i- gen Rahmen sprengen, die "Verkaufsstellen", welche eine Preisempfe h- lung befolgt hätten, individuell zu sanktionieren. Die durchschnittliche H ö- he der Bussen stünde in keinem Verhältnis zum dafür erforderlichen Au f- wand. Daher sei gegenübe r den "Verkaufsstellen" auf die Berechnung und Eintreibung einer Sanktion zu verzichten. Trotzdem stelle das Verhal- ten der "Verkaufsstellen", welche die Empfehlungen eingehalten hätten, eine unzulässige, sanktionierbare Wettbewerbsbeschränkung dar. Die ein seitige Sanktionierung der Pharmaunternehmen verletze das Gleichbehandlungsgebot nicht. Auch genüge der Tatbeitrag der Grossi s- ten und der e-mediat nicht für eine Sanktionierung dieser Gehilfinnen. B.f Schliesslich setzte die Wettbewerbskommission die Kosten der Unter- suchung auf insgesamt Fr. 692'118.- fest, wobei sie nur Eli Lilly, Pfizer und Bayer für kostenpflichtig erklärte und von den "Verkaufsstellen", den Grossisten und e -mediat "aus Praktikabilitätsgründen" keine Kosten e r- hob. Für Eli Lilly wurde ein zu tragender Kostenanteil von einem Sechstel der gesamten Kosten, ausmachend Fr. 115'353.-, ausgeschieden. B-360/2010 Seite 14 C. Diese Sanktionsverfügung focht Eli Lilly (Beschwerdeführerin), anwaltlich vertreten durch Dr. iur. Franz Hoffet und lic. iur. Martin Tho mann, am 18. Januar 2010 beim Bundesverwaltungsgericht an mit den Begehren: "1. Der Entscheid der Weko vom 2. November 2009 in Sachen Unters u- chung betreffend die Preise von Cialis, Levitra und Viagra (22 -0326: Hors-Liste Medikamente) sei vollumfänglich aufzuheben und die Unte r- suchung sei ohne Folgen für Eli Lilly einzustellen. 2. Eventualiter sei der Entscheid der Weko vom 2. November 2009 in S a- chen Untersuchung betreffend die Preise von Cialis, Levitra und Viagra (22-0326: Hors-Liste Medikamente) in Bezug auf die gegen Eli Lilly ve r- hängte Sanktion (Ziffer 4 des Dispositivs) aufzuheben. 3. Subeventualiter sei der Entscheid der Weko vom 2. November 2009 in Sachen Untersuchung betreffend die Preise von Cialis, Levitra und V i- agra (22-0326: Hors-Liste Medikamente) in Be zug auf die von Eli Lilly zu tragenden Verfahrenskosten (Ziffer 7 des Dispositivs) insoweit aufzuh e- ben, als sie bezüglich der Untersuchung einer horizontalen Wettb e- werbsabrede angefallen sind. 4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Staates." Gleichzeitig stellte die Beschwerdeführerin vier Verfahrensanträge: "1. Die Akten der Vorinstanz seien für das Beschwerdeverfahren beizuzi e- hen. 2. Es sei mit der Beschwerdeführerin eine öffentliche Parteiverhandlung durchzuführen. 3. Alle Informatio nen und Beilagen, welche als Geschäftsgeheimnisse g e- kennzeichnet sind, seien als Geschäftsgeheimnisse zu behandeln und Dritten weder während des Verfahrens noch im Fall einer Entscheidpubl i- kation offen zu legen. 4. Im Falle einer Entscheidpublikation sei der Publikationstext vorgängig der Publikation Eli Lilly vorzulegen, damit Eli Lilly diesen auf Geschäftsg e- heimnisse prüfen kann." C.a Vorab rügt die Beschwerdeführerin , die Vorinstanz habe ihr rechtl i- ches Gehör verletzt und den Sachverhalt unzulänglich erstellt. C.a.a So sei ihr nicht genügend Zeit eingeräumt worden, um in der vor - instanzlichen Anhörung Stellung zu nehmen. Ferner habe die Vorinstanz wichtige Vorbringen gar nicht oder nicht ernsthaft in Betracht gezogen. B-360/2010 Seite 15 Unzureichend sei die Begründung zum angeblich h ohen Befolgungsgrad, zumal die Vorinstanz ihre Berechnungen dazu nie offen gelegt habe. Un- brauchbar sei die Analyse des Einhaltungsgrades auch, weil die Vori n- stanz die Rabattgewährung fälschlicherweise als Einhaltung der Prei s- empfehlungen betrachtet habe. C.a.b Insbesondere habe die Vorinstanz für ihre Behauptungen nicht den erforderlichen Vollbeweis erbracht: Sie ziehe Rückschlüsse aus Umstä n- den, die angeblich für andere Hersteller gelten würden und präsentiere aggregierte Tatsachen für alle drei Hersteller gem einsam, wie etwa den angeblich gesamthaften Einhaltungsgrad für Cialis, Levitra und Viagra. C.b Des Weiteren bemängelt die Beschwerdeführerin, die durchgeführte Untersuchung sei nicht mit den in Art. 6 Abs. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und G rundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK, SR 0.101) festgehaltenen Anforderungen vereinbar. C.c Zur Sache wird kritisiert, die Vorinstanz habe den Markt falsch abg e- grenzt und dabei übersehen, dass legale wie illegale Importe von Med i- kamenten gegen erektile Dysfunktion über das Internet einen erheblichen Wettbewerbsdruck erzeugten. Zudem umfasse der Produktmarkt nicht nur die drei oralen Medikamente, Cialis, Levitra und Viagra, sondern auch andere, mit oralen Medikamenten substituierbare Behandlungen. C.d Des Weiteren sei für verschreibungspflichtige Medikamente Publ i- kumswerbung verboten, weshalb Apotheken und selbstdispensierende Ärzte nicht mit tieferen Preisen werben dürften. Dies verunmögliche ein kompetitives Umfeld. Abgesehen davon s ei auch im benachbarten Au s- land das Preisniveau für Cialis nicht wesentlich tiefer. C.e Die Vorinstanz habe einen "leading case" zu den vertikalen Publ i- kumspreisempfehlungen zu Cialis, Levitra und Viagra erlassen wollen. Diese Produkte seien w illkürlich aus mehr als 2'700 Hors -Liste Medika- menten ausgewählt worden, für die mehrheitlich ebenfalls Preisempfeh- lungen bestünden. Doch eigneten sich diese Produkte angesichts spezifi- scher Marktgegebenheiten nicht für die "Statuierung eines Exempels". C.e.a Fälschlicherweise h alte die Vorinstanz diese Preisempfehlungen wegen des angeblich hohen Befolgungsgrades für unzulässig. Dies aber liefe auf ein per -se-Verbot solcher Empfehlungen hinaus. Hersteller dürf- ten Publikumspreisempfehlungen abgeben; unzulässig seien nur Abreden oder abgestimmte Verhaltensweisen über Fest- oder Mindestpreise. Hier B-360/2010 Seite 16 habe indes niemand bewusst und gewollt zusammengewirkt. Mangelhafte Fragebögen, eine unverständliche Aus wertung der Antworten sowie ein methodisch falsches und statistisch nicht releva ntes Vorgehen hätten zum behaupteten hohen Einhaltungsgrad der Empfehlungen von 81.7 % der selbstdispensierenden Ärzte bzw. 89.3% der Apotheken geführt. Kor- rekt berechnet betrage der Einhaltungsgrad zwischen 34.6 % und 38.9 % der 2005 in Apotheken am meisten verkauften Cialis-Packungen. C.e.b Auch sei keines der in der Vertikalbekanntmachung vom 28. Juni 2010 genannten Kriterien erfüllt. Die Preisempfehlungen seien allgemein zugänglich abgegeben worden, nicht mit der Ausübung von Druck oder der Gewährung spezifischer Anreize verbunden gewesen und ausdrüc k- lich als unverbindlich bezeichnet worden. Insofern wären die Preisemp- fehlungen für Cialis, f alls sie fälschlicherweise für Abreden gehalten wür- den, keine Vereinbarung über einen Fest- oder Mindestpreis, sondern sie wirkten vielmehr als pro-kompetitive Preisobergrenze. C.e.c In diesem Zusammenhang habe die Vorinstanz zu Unrecht die Sanphar-Margenordnung für relevant erachtet, nachdem Sanphar vier Jahre vor der Markteinführung von Cialis aufgelöst worden sei und d es- halb nicht hätte berücksichtigt werden dürfen. Zudem sei die aktenkund i- ge Tatsache ignoriert worden, dass die Publikumspreisempfehlungen für Cialis nicht nach Sanphar festgelegt worden seien. C.e.d Schliesslich stünden die strittigen Publikumspreisempfehlungen für Cialis insbesondere mit dem Wettbewerbsrecht der EU im Einklang. C.f Zu Unrecht gehe die Vorinstanz von einer Beseitigung bzw. erhebl i- chen Beeinträchtigung des Wettbewerbs aus. Die Vermutung der Wet t- bewerbsbeseitigung liesse sich durch den starken Interbrand Wettbewerb und beträchtlichen Intrabrand Wettbewerb widerlegen, abgesehen davon, dass der Wettbewerb zudem nicht einmal erheblich beeinträchtigt wäre. C.g Aber selbst wenn, wie behauptet, der wirksame Wettbewerb erheb- lich beeinträchtigt wäre, liesse sich dies aus Gründen der wirtschaftlichen Effizienz rechtfertigen, da die Publikumspreisempfehlungen für Cialis die Transaktionskosten senken, einen Preisanstieg und eine doppelte Marg i- nalisierung verhindern würden (unter gleichzeitiger Erhöhung des Dienst- leistungsniveaus bzw. der Marktdurchdringung). C.g.a Diesbezüglich betont die Beschwerdeführerin , die Verkaufsstellen verfügten über ungenügende Informationen für eine individuelle Kostenal-B-360/2010 Seite 17 lokation auf die (teilweise nur in sehr geringen Mengen) verka uften Medi- kamente. Bestenfalls würden sie ohne die Empfehlungen eine einheitliche Marge für sämtliche Hors -Liste Medikamente berechnen, die wohl höher als jene wäre, die aus den Preisempfehlungen resultiere. C.g.b Auch für Krankenkassen und Zusatzversicherer, die für "ED - Medikamente" Kosten übernähmen, seien die Empfehlungen ein notwe n- diger Orientierungspunkt, um den rückerstattungsberechtigten Maxima l- preis festlegen zu können. C.g.c Insgesamt seien Publikumspreisempfehlungen für Cialis woh l- fahrtssteigernd, da sie einen "senkenden Einfluss auf die Höhe der Publ i- kumspreise" hätten. C.h Aber auch wenn diese Argumente nicht zuträfen, wäre eine Sanktion ausgeschlossen. Sie verstiesse gegen das Vertrauensprinzip, zumal nach den Äusserungen von Mitgliedern der Vorinstanz das in der EU wettb e- werbsrechtlich zulässige Verhalten auch in der Schweiz erlaubt sei. Zur Frage der Zulässigkeit von Publikumspreisempfehlungen hätte zudem auch die Preisbekanntgabeverordnung vom 11. Dezem ber 1978 (PBV, SR 942.211) Vertrauen geschaffen. Insbesondere habe der Fall "Scott Bi- kes" – als einziges Präjudiz der Vorinstanz zu Preisempfehlungen – be- rechtigtes Vertrauen in die Zulässigkeit ihres Verhaltens geschaffen. Inso- fern sei die Vorwerfbarkeit des Verhaltens und damit eine Sanktionierung ausgeschlossen. C.i Im Eventualstandpunkt schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, die ihr auferlegte Sanktion sei falsch berechnet worden. Wenn überhaupt vorhanden, sei ihr Verschulden sehr gering. Die Verletzung habe weder einen negativen Einfluss auf die Einzelhandelspreise gehabt noch die Konsumenten geschädigt. Sie habe kein Interesse an einem ho- hen Einhaltungsgrad der Empfehlungen. Auch sei die Bedeutung des r e- levanten Marktes im Vergleich zum Volumen anderer Medikamente g e- ring. Daher wäre eine symbolische Sanktion angemessen. D. Am 20. April 2010 informierte das Bundesverwaltungsgericht durch amtli- che Publikation im Bundesblatt alle von der Vorinstanz nicht direkt ang e- schriebenen Adressaten der Sanktionsverfügung, dass dagegen am 18. Januar 2010 Beschwerde erhoben worden war (vgl. BBl 2010 2518). B-360/2010 Seite 18 E. E.a Am 12. Juli 2010 liess sich die Vorinstanz nach erstreckter Frist mit dem Antrag vernehmen, die Beschwerde sei unter Kostenfolge abzuwe i- sen. E.b Am 19. August 2010 räumte das Bundesverwaltungsgericht der B e- schwerdeführerin die Gelegenheit ein, zur vorinstanzlichen Vernehmla s- sung bis zum 20. September 2010 Stellung zu nehmen. F. F.a Nach verlängerter Frist reichte die Beschwerdeführerin am 19. Okt o- ber 2010 ihre Stellungnahme ein. Darin hält sie an den Rechtsbegehre n ihrer Beschwerde fest. F.b Am 26. Oktober 2010 liess das Bundesverwaltungsgericht dieses Schreiben der Beschwerdeführerin sowie die Kopie eines Ergänzungs- gutachtens vom 8. Oktober 2010 der Vorinstanz zur Kenntnis zukommen. G. Mit Zwischenverfügung vom 18. Nove mber 2010 sistierte das Bunde s- verwaltungsgericht das vorliegende Verfahren, unter Vorbehalt eines g e- genteiligen Antrags der Parteien, bis zur Eröffnung der Entscheide des Bundesgerichts zu den bundesverwaltungsgerichtlichen Urteilen B - 2050/2007 vom 24. Feb ruar 2010 (in Sachen Swisscom/Mobil termi- nierung; veröffentlicht in BVGE 2011/32 und in RPW 2010/2, S. 242 ff.) und B-2977/2007 vom 27. April 2010 (in Sachen Publigroupe/Kommissi - onierungsrichtlinien; veröffentlicht in RPW 2010/2, S. 329 ff.). H. H.a Mit Schre iben vom 2. Dezember 2010 beantragte die Beschwerd e- führerin dem Bundesverwaltungsgericht, der Vorinstanz sei "Frist anz u- setzen, eine (freigestellte) Vernehmlassung zur Stellungnahme der B e- schwerdeführerin vom 19. Oktober 2010 einzureichen". H.b Am 9. Dezember 2010 verzichtete die Vorinstanz darauf, zu den Ver- fahrensanträgen der Beschwerdeführerin Stellung zu nehmen , und stellte es dem Ermessen des Gerichts anheim, über eine allfällige Sistierung bzw. Fristansetzung zu entscheiden. B-360/2010 Seite 19 H.c Mit Zwischenverfügung vom 13. Dezember 2010 hielt das Bunde s- verwaltungsgericht fest, ein eigentlicher zweiter Schriftenwechsel sei nie eröffnet worden. Gegenwärtig bestünden keine Gründe, die verfügte Si s- tierung aufzuheben, indes werde die Vorinstanz bei der Wiederaufnahme des Verfahrens Gelegenheit für eine Stellungnahme erhalten. I. Am 6. Februar 2013 hob das Bundesverwaltungsgericht die Sistierung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens auf, nachdem das Bundesg e- richt am 29. Januar 2013 die Begründung des öffentlich beratenen Urteils 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 im Fall Publigroupe SA (teilweise publ i- ziert in BGE 139 I 72) schriftlich eröffnet hatte. Gleichzeitig lud das Bundesverwaltungsgericht die Vorinstanz ein, sich bis zum 1. März 2013 zu der ihr am 26. Oktober 2010 zugestellten Ste l- lungnahme der Beschwerdeführerin vom 19. Oktober 2010 vernehmen zu lassen. J. J.a Nach erstreckter Frist nahm die Vorinstanz am 28. März 2013 dazu Stellung. J.b Am 9. April 2013 liess das Bundesverwaltungsgericht diese Stellun g- nahme der Beschwerdeführerin mit der Mitteilung zukommen, ein weit e- rer Schriftenwechsel dränge sich nicht auf. J.c Am 18. April 2013 reichte die Beschwerdeführerin eine "Replik" zu den Ausführungen der Vorinstanz ein, welche dieser am 24. April 2013 zur Kenntnis zugstellt wurde. K. K.a Mit Eingabe vom 3. Juni 2013 erklärte die Beschwerdeführerin, sie verzichte "auf die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung , weshalb sie ihren Verfahrensantrag Nr. 2" zurückziehe. K.b Dieses Schreiben wurde der Vorinstanz am 5. Juni 2013 zur Kenntnis gebracht. B-360/2010 Seite 20 L. Mit Schreiben vom 3. September 2013 informierte die Instruktionsrichterin die Beschwerdeführerin, dass sich in einem ebenfalls hängigen B e- schwerdeverfahren zur gleichen Sanktionsverfügung Fragen zum sog. "fil rouge" gestellt hätten, die auch eine gewisse B edeutung für das vorli e- gende Verfahren hätten. Gleichzeitig liess die Instruktionsrichterin der Beschwerdeführerin eine anonymisierte Kopie der Zwischenverfügung B -364/2010 vom 3. Se p- tember 2013 zukommen, woraus ersichtlich ist, dass die entsprechenden "fils rouges" der Untersuchung 22-0326 als Interna – mangels Beweiseig- nung – in keinem Beschwerdeverfahren als Bestandteil der Akten anz u- erkennen seien. M. Auf die dargelegten und die weiteren Argumente der Verfahrensbeteilig- ten wird, soweit jene für das Urteil erheblich sind, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1. Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 2. November 2009 stellt eine Verfügung nach Art. 5 Abs. 1 Bst. a des Verwaltungsverfahrens- gesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Das Bu n- desverwaltungsgericht ist nach Art. 31 des Ver waltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerdeinstanz gegen Verf ü- gungen gemäss Art. 5 VwVG, die von eidgenössischen Kommissionen er- lassen werden (Art. 33 Bst. f VGG). Darunter fällt auch die von der Vori n- stanz erlassene Verfügung. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Behandlung der vorliege n- den Beschwerde zuständig. 1.2. Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Tei l- nahme erhalten hat (Bst. a; vgl. BGE 133 II 181 E. 3.2), durch die ang e- fochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). B-360/2010 Seite 21 Das schutzwürdige Interesse besteht gemäss höchstrichterlicher Rech t- sprechung im praktischen Nutzen, den eine Gutheissung der Beschwerde einem Verfügungsadressaten verschaffen würde oder – anders ausg e- drückt – im Umstand, einen Nachteil w irtschaftlicher, ideeller, materieller oder anderweitiger Natur zu vermeiden, welchen die angefochtene Verf ü- gung mit sich bringen würde (vgl. für viele BGE 133 V 188 E. 4.3.1). Das "besondere Berührtsein" nach Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG ist keine sel b- ständige und damit kumulativ zum schutzwürdigen Interesse (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG) zu erfüllende Legitimationsvoraussetzung, sondern eine Präzisierung desselben (BGE 133 V 188 E. 4.3.1 mit Hinweisen). Diese Legitimationsvoraussetzungen bezwecken, die Popularbeschwerde auszuschliessen (vgl. ISABELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Rz. 12 zu Art. 48 VwVG). 1.2.1. In der angefochtenen Verfügung vom 2. November 2009 wird der Beschwerdeführerin im Wesentlichen vorgeworfen, sie sei – im Zeitraum vom 1. April 2004 bis am 31. Dezember 2008 – durch das Veröffentlichen von Publikumspreisempfehlungen für Cialis an einer unzulässigen Wet t- bewerbsabrede im Sinne von Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 4 KG beteiligt gewesen. Das Veröffentlichen sowie das Befolgen der Cialis -Publikums- preisempfehlungen habe sich als Verhaltensabstimmung auf den Markt wie ein Festpreis ausgewirkt, was den Intrabrand Preiswettbewerb unter den "Verkaufsstellen" in sanktionswürdiger Weise beseitigt habe. Deshalb wurde die Beschwerdeführerin verpflichtet, eine Verwaltungssanktion von Fr. (…) sowie Verfahrenskosten von Fr. 115'353. – zu bezahlen (vgl. Dispositiv-Ziffern 1, 4 und 7 der angefochtenen Verfügung). Gleichzeitig wurde ihr verboten, die Publikumspreisempfehlungen für Cialis weiterhin zu veröffentlichen (vgl. Dispositiv-Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung). 1.2.2. Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz tei l- genommen. Sie ist durch die angefochtene Verfügung insoweit besonders berührt, als sie darin verpflichtet worden ist, (1.) eine Verwaltungssanktion sowie Verfahrenskosten zu bezahlen und (2.) inskünftig die Veröffentl i- chung von Publikumspreisempfehlungen für Cialis zu unterlassen. Insofern ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerde grundsätzlich legit i- miert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). B-360/2010 Seite 22 1.2.3. Soweit die Beschwerdeführerin indes die "vollumfängliche" Aufhe- bung der angefochtenen Verfügung beantragt, ist sie durch die Dispositiv- Ziffer 3, welche ein gegenüber den Grossisten Galexis, Unione Farm a- ceutica Distribuzione, Voigt und Amedis-UE und e-mediat ausgesproche- nes Verbot von "Gehilfenhand lungen" enthält, weder di rekt betroffen, noch vermöchte sie als sog. Drittbeschwerdeführerin ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung geltend zu ma chen. Dies nimmt sie zu Recht auch nicht in Anspruch. Inwiefern schliesslich die Beschwerdeführerin durch die Dispositiv-Ziffer 5 (Einstellung der Untersuchung) bzw. die Dispositiv-Ziffer 6 (Verweis auf Art. 50 und 54 KG), die sich auf eine Wiederholung der ex lege geltenden Rechtsordnung erschöpft, beschwert sein könnte, ist nicht ersichtlich. Insoweit ist auf die Beschwerde ebenfalls nicht einzutreten. 1.3. Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), die Vertreter haben sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 46 ff. VwVG). 1.4. Auf die Beschwerde ist daher insoweit einzutreten, als darin die Au f- hebung der Sanktion (und der dazugehörenden Feststellung einer unz u- lässigen Abrede), die Aufhebung der auferlegten Verfahrenskosten sowie die Aufhebung des Veröffentlichungsverbots für Publikumspreisempfe h- lungen verlangt wird. 2. In formeller Hinsicht stellt die Beschwerdeführerin vier als "Verfahrensan- träge" bezeichnete Begehren, die sich auf die ordnungsgemässe Führung dieses Verfahrens beziehen. 2.1. Der erste Antrag betrifft den Beizug der vorinstanzlichen Akten. Das Bundesverwaltungsgericht hat hier im Rahmen des vom Untersuchung s- prinzip (Art. 12 VwVG) beherrschten Beschwerdeverfahrens die Akten der Vorinstanz sowie die fraglichen Stellungnahmen beigezogen. 2.2. Ihren Antrag auf Durchführung einer "öffentlichen Parteiverhandlung" hat die Beschwerdeführerin am 3. Juni 2013 schriftlich zurückgezogen. B-360/2010 Seite 23 2.3. Die beiden weiteren Verfahrensanträge , welche im Ergebnis auf die Wahrung der Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdeführerin zielen, sind im Rahmen der Verfahrensführung zu berücksichtigen. Das Bundesverwaltungsgericht hat Entscheide grundsätzlich anonym i- siert zu veröffentlichen (Art. 29 Abs. 2 VGG i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 des I nformationsreglements für das Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006, SR 173.320.4). Es wird die für die Wettbewerbsbehö r- den nach Art. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege geltende Pflicht zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen sinngemäss ebenfalls zu befolgen haben. 3. Des Weiteren rügt die Beschwerdeführerin in formeller Hinsicht, die ange- fochtene Verfügung sei in Missachtung von Art. 6 Abs. 1 EMRK ergangen und bereits deshalb aufzuheben. 3.1. Nach Art. 6 Abs. 1 EMRK (zitiert im Sachverhalt unter C.b) hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivi l- rechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie e r- hobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unpartei i- schen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem faire n Verfahren, öffent- lich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. 3.2. Die Beschwerdeführerin hält diese Bestimmung aus folgenden Grü n- den für verletzt: Jede beschuldigte Person habe Anspruch darauf, dass die gegen sie e r- hobene "strafrechtliche Anklage" von einem unabhängigen Gericht beu r- teilt werde. Insofern müsse zwischen der Untersuchungs- bzw. der Ankla- gebehörde und der Entscheidbehörde eine klare Trennung bestehen. Z u- dem müssten die Verfahrensparteien vor der Entscheidbehörde verfa h- rensrechtlich glei chgestellt werden. Ausser bei Massenbagatelldelikten dürfe eine Verwaltungsbehörde keine Strafkompetenz ausüben. Mangels klarer Trennung zwischen Untersuchungs - und Entscheidbehör- de und angesichts der Interessenbindungen gewisser ihrer Mitglieder sei die Vorinstanz kein unabhängiges Gericht im Sinne der Bundesverfa s- sung und der EMRK. Insofern müsse der Entscheid schon deshalb unab- hängig von seinem Inhalt aufgehoben werden. Auch sei der Anspruch auf ein gesetzmässiges Gericht verletzt worden, da ein Mitglie d der Vori n- stanz an der Sanktionsverfügung mitgewirkt habe, ohne an der Anhörung teilzunehmen. B-360/2010 Seite 24 3.3. Dem hält die Vorinstanz im Wesentlichen entgegen, die rechtlichen Anforderungen an ein unabhängiges Gericht seien erfüllt worden. Es rei- che aus, wenn eine Sankti onsverfügung durch lediglich eine gerichtliche Instanz mit voller Kognition überprüft werden könne. Nicht nachvollziehbar sei der Vorwurf, der Anspruch auf ein gesetzmässi- ges Gericht sei verletzt worden. Denn sie sei nicht nur beim Entscheid, sondern auch anlässlich der Parteianhörungen beschlussfähig und "o r- dentlich zusammengesetzt" gewesen. Zudem sei die Anhörung protokol- liert worden, so dass sich ihr abwesendes Mitglied umfassend habe i n- formieren können. 3.4. Die Rügen der Beschwerdeführerin zu Art. 6 EMRK erweisen sich im Lichte der jüngsten höchstrichterlichen Rechtsprechung (BGE 139 I 72 E. 2.2 und E. 4), welche die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsg e- richts (BVGE 2011/32 E. 4.2 und E. 5) bestätigt hat, als unbegründet. 3.4.1. In seinem wegweisenden Urteil hat das Bundesgericht erkannt, dass kartellrechtliche Sanktionen nach Art. 49a KG einen strafrechtlichen bzw. strafrechtsähnlichen Charakter haben, weshalb bei solchen Sanktio- nen die Garantien von Art. 6 und Art. 7 EMRK s owie von Art. 30 und Art. 32 BV anwendbar sind ( BGE 139 I 72 E. 2; BVGE 2011/32 E. 4.2 ). Weiter hat das Bundesgericht – mit Verweis auf das Urteil des Europäi- schen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 27. September 2011 in S a- chen Menarini Diagnostics S.R.L. (Nr. 43509/08, §§ 57 ff.) – festgehalten, dass in Kartellverfahren (mit hohen Bussgeldern) die Anforderungen von Art. 6 EMRK auch erst im Verwaltungsgerichtsverfahren erfüllt werden können. Insofern dürfe die Verwaltung im Verwaltungsverfahren Sankti o- nen mit strafrechtlichem Charakter aussprechen, wenn im nachfolgenden Gerichtsverfahren die Vorgaben von Art. 6 EMRK eingehalten werden (BGE 139 I 72 E. 4.4; BVGE 2011/32 E. 5.5). Dazu hat das Bundesgericht betont, d er gerichtliche Entscheid über die kartellre chtliche Sanktion müsse – entsprechend Art. 6 EMRK sowie Art. 30 BV – mit voller Kogniti- on in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht erfolgen , dass heisst die für das Verfahren rechtserheblichen Tatsachen müssten ermittelt und der so festgestellte Sachverh alt unter die entsprechenden Rechtsvorschriften subsumiert werden. Auch müsse das Gericht die Sanktion uneing e- schränkt auf ihre Vereinbarkeit mit dem massgeblichen Recht unter Ei n- schluss des Verfassungsrechts und den Grundsätzen r echtsstaatlichen Handelns (Art. 5 BV), namentlich des Verhältnismässigkeitsprinzips, überprüfen können. Auch wenn dem angerufenen Gericht volle Kognition B-360/2010 Seite 25 in Rechts- und Tatsachenfragen zukommen müsse, sei es indessen nicht ausgeschlossen, dass es in Bereichen des "Sachverständigenermes- sens", vor allem in besonderen Rechtsbereichen, seine Kognition unter bestimmten Voraussetzungen zurücknehmen dürfe (BGE 139 I 72 E. 4.5). 3.4.2. Nach der massgeblichen Rechtsprechung (BGE 139 I 72 E. 4.6; BVGE 2011/32 E. 5.6) steht fest, dass die Beurteilung des vorliegenden Sanktionsverfahrens – durch das (mit voller Kognition ausgestattete und diese auch wahrnehmende) Bundesverwaltungsgericht – den Anford e- rungen von Art. 6 EMRK genügt. Insofern kann entgegen den Darlegu n- gen der Beschwerdeführerin der Umstan d, dass die Vorinstanz unbestri t- tenermassen kein Gericht im Sinne von Art. 6 EMRK ist (BGE 139 I 72 E. 4.3; offengelassen in BVGE 2011/32 E. 5.4), durch das Vorhandensein einer richterlichen Instanz mit voller Kognition, das heisst hier durch das Bundesverwaltungsgericht, kompensie rt werden (vgl. BGE 139 I 72 E. 4.4 f.; BVGE 2011/32 E. 5). Bei dieser Sachlage kann sich – entgegen der Beschwerdeführerin – im Verfahren vor der Vorinstanz auch nicht die Frage stellen, ob der A n- spruch auf ein ordentlich zusamme ngesetztes Gericht im Rahmen der Anhörungen vor der Vorinstanz hätte verletzt werden können. Die Vori n- stanz ist, wie bereits erwähnt, kein Gericht, und musste nach Art. 21 KG, um beschlussfähig zu sein, (lediglich) mindestens die Hälfte der Mitgli e- der aufweisen, was unbestrittenermassen der Fall war. Hinzukommt, dass Art. 6 Abs. 1 EMRK nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge- richts für Verfahren vor der Vorinstanz – entgegen den Andeutungen der Beschwerdeführerin – keinen Anspruch auf eine öffentlich e Verhandlung begründet. Nach Art. 30 Abs. 2 Satz 2 (1. Hälfte) KG, kann die Vorinstanz eine Anhörung beschliessen , sie ist jedoch nicht dazu verpflichtet und wird eine solche vorab dann durchführen, wenn sie zusätzlichen Untersu- chungsbedarf sieht (vgl. Ur teil des Bundesverwaltungsgerichts B - 2050/2007 vom 24. Februar 2010 E. 6.2.2). Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, inwiefern die beanstandete Zusammensetzung der Vo r- instanz anlässlich der Anhörung vom 7. September 2009 im Widerspruch zu Art. 6 EMRK stehen könnte. 4. Für die wettbewerbsrechtliche Beurteilung de r Rechtmässigkeit der ve r- hängten Sanktion ist neben den karte llgesetzlichen Normen (vgl. E. 4 .1) insbesondere der heilmittelrechtliche Regulierungsrahmen (vgl. E. 4 .2) von entscheidender Bedeutung. B-360/2010 Seite 26 4.1. Im Rahmen seiner Wettbewerbspolitik erlässt der Bund nach Art. 96 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) Vorschriften gegen volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettb e- werbsbeschränkungen. Gestützt auf diese verfassungsrechtliche Kompetenznorm wurde das Kar- tellgesetz (zitiert im Sachverhalt unter B.c ) erlassen. Es bezweckt, volks- wirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und an- deren Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und damit den Wet t- bewerb im Interesse einer freiheitlichen marktwirtschaftlichen Ordnung zu fördern (Art. 1 KG). 4.1.1. Es gilt für Unternehmen des privaten und des öffentlichen Rechts, die Kartell - oder andere Wettbewerbsabreden treffen, Marktmacht au s- üben oder sich an Unternehmenszusammenschlüssen beteiligen (Art. 2 Abs. 1 KG). Als Unternehmen gelten sämtliche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienstleistungen im Wirtschaftsprozess, unabhängig von ihrer Rechts- oder Organisationsform (Art. 2 Abs. 1bis KG). Nach Art. 3 Abs. 1 KG sind Vorschriften vorbehalten, soweit sie auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften: (a.) die eine staatliche Markt - oder Preisord- nung begründen; (b.) die einzelne Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten. 4.1.2. Nach Art. 4 Abs. 1 KG gelten als Wettbewerbsabreden rechtlich er- zwingbare oder nicht erzwingbare Vereinbarungen sowie aufeinander ab- gestimmte Verhaltensweisen von Unternehmen gleicher oder verschiede- ner Marktstufen, die eine Wettbewerbsbeschränkung bezwecken oder bewirken. Nach Art. 5 Abs. 1 KG sind Abreden unzulässig, die den Wettbewerb auf einem Markt für bestimmte Waren oder Le istungen erheblich beeinträch- tigen und sich nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz rechtfert i- gen lassen, sowie Abreden, die zur Beseitigu ng wirksamen Wettbewerbs führen. Wettbewerbsabreden sind durch Gründe der wirtschaftlichen Eff i- zienz gerechtfertigt, wenn sie: (a) notwendig sind, um die Herstellungs - oder Vertriebskosten zu senken, Produkte oder Produktionsverfahren zu verbessern, die Forschung oder die Verbreitung von technischem oder beruflichem Wissen zu fördern oder um Ressourcen rationeller zu nutzen; B-360/2010 Seite 27 und (b) den beteiligten Unternehmen in keinem Fall Möglichkeiten eröf f- nen, wirksamen Wettbewerb zu beseitigen (Art. 5 Abs. 2 KG). Nach Abs. 3 von Art. 5 KG wird die Beseitigung wirksamen Wettbewerbs bei folgenden Abreden vermutet, sofern sie zwischen Unternehmen g e- troffen werden, die tatsächlich oder der Möglichkeit nach miteinander im Wettbewerb stehen: (a) Abreden über die direkte oder indirekte Festse t- zung von Preisen; (b) Abreden über die Einschränkung von Produktions-, Bezugs- oder Liefermengen; (c) Abreden über die Aufteilung von Märkten nach Gebieten oder Geschäftspartnern. Gemäss Abs. 4 von Art. 5 KG wird die Beseitigung wirksamen Wettbewerbs auch vermutet bei Abreden zwischen Unternehmen verschiedener Marktstufen über Mindest - oder Festpreise sowie bei Abreden in Vertriebsverträgen über die Zuweisung von Gebieten, soweit Verkäufe in diese durch gebietsfremde Vertrieb s- partner ausgeschlossen werden. 4.1.3. Die Wettbewerbskommission trifft die Entscheide und erlässt die Verfügungen, die nicht aus drücklich einer anderen Behörde vorbehalten sind (Art. 18 Abs. 3 erster Satz KG). Sie entscheidet auf Antrag des Sek- retariats mit Verfügung über die zu treffenden Massnahmen oder die G e- nehmigung einer einvernehmlichen Regelung (Art. 30 Abs. 1 KG). 4.1.4. Nach dem am 1. April 2004 in Kraft getretenen Art. 49 a KG (AS 2004 1387 f.) können Unternehmen bei gewissen unzulässigen Wettb e- werbsbeschränkungen direkt mit Sanktio nen belastet werden, wobei Abs. 1 von Art. 49a KG vorsieht: "Ein Unternehmen, das an einer unzuläss igen Abrede nach Artikel 5 A b- sätze 3 und 4 beteiligt ist oder sich nach Artikel 7 unzulässig verhält, wird mit einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet. Artikel 9 Absatz 3 ist sinng e- mäss anwendbar. Der Betrag bemisst sich nach der Dauer und der Schw e- re des unzulässigen Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das U n- ternehmen dadurch erzielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen." 4.2. 4.2.1. Das Heilmittelgesetz (zitiert im Sachverhalt unter C.c) soll zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier gewährleisten, dass nur qualitativ hoch stehende, sichere und wirksame Heilmittel in Verkehr g e- bracht werden (Art. 1 HMG) . Es soll zudem: (a) Konsumentinnen und Konsumenten von Heilmitteln vor Täuschu ng schützen; (b) dazu beitra-B-360/2010 Seite 28 gen, dass die in Verkehr gebrachten Heilmittel ihrem Zweck entsprechend und massvoll verwendet werden; (c) dazu beitragen, dass eine sichere und geordnete Versorgung mit Heilmitteln, einschliesslich der dafür nöt i- gen fachlichen Information und Beratung , im ganzen Land angeboten wird (Art. 1 Abs. 2 HMG). Das HMG gilt u.a. nach Art. 2 Abs. 1 Bst. a HMG für den Umgang mit Heilmitteln (Arzneimittel und Medizinprodukte), insbesondere für die Herstellung und das Inverkehrbringen. 4.2.1.1 Gemäss Art. 4 Abs. 1 Bst. a HMG gelten als Arzneimittel Produkte chemischen oder biologischen Ursprungs, die zur medizinischen Einwi r- kung auf den menschlichen oder tierischen Organismus bestimmt sind oder angepriesen werden, insbesondere zur Erkennung, Verhütung oder Behandlung von Krankheiten, Verletzungen und Behinderungen (…). 4.2.1.2 Nach Art. 23 Abs. 1 HMG werden die Arzneimittel in Kategorien mit und ohne Verschreibungspflicht eingeteilt. Der Bundesrat legt die Ein- teilungskriterien fest, wobei d as Institut jedes v on ihm zugelassene Ar z- neimittel einer Kategorie zuordnet (vgl. Art. 23 Abs. 3 HMG) . Verschrei- bungspflichtige Arzneimittel abgeben dürfen: (a) Apothekerinnen und Apo- theker auf ärztliche Verschreibung und in begründeten Ausnahmefällen auch ohne ärztliche Ver schreibung; (b) weitere Medizinalpersonen en t- sprechend den Bestimmungen über die Selbstdispensation; (c) entspre- chend ausgebildete Fachpersonen unter der Kontrolle von Personen nach den Buchsta ben a und b (Art. 24 Abs. 1 HMG). Bei der Verschrei- bung und der Abgabe von Arzneimitteln müssen die anerkannten Regeln der medizinischen und pharmazeutischen Wissenschaften beachtet we r- den (Art. 26 Abs. 1 HMG). Ein Arzneimittel darf nur verschrieben werden, wenn der Gesundheitszustand der Konsumentin oder des Konsumen ten bzw. der Patientin oder des Patienten bekannt ist (Art. 26 Abs. 2 HMG). 4.2.1.3 Nach Art. 27 Abs. 1 HMG ist der Versandhandel mit Arzneimitteln grundsätzlich untersagt. Nach dem Abs. 2 dieses Artikels wird eine Bewil- ligung nur erteilt, wenn: (a) für das betreffende Arzneimittel eine ärztliche Verschreibung vorliegt; (b) keine Sicherheitsanforderungen entgegenst e- hen; (c) die sachgemässe Beratung sichergestellt ist; (d) eine ausre i- chende ärztliche Überwachung der Wirkung sichergestellt ist. Nach den Absätzen 3 und 4 regelt der Bundesrat die Einzelheiten und d ie Kantone erteilen die Bewilligung. 4.2.1.4 Zur Frage der Werbung und Preisvergleichen legt Art. 31 Abs. 1 HMG fest, dass g rundsätzlich zulässig ist: (a) Werbung für alle Arten von B-360/2010 Seite 29 Arzneimitteln, sofern sie sich ausschliesslich an Personen richtet, die die- se Arzneimittel verschreiben oder abgeben; (b) Publikumswerbung für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel. Nach Art. 31 Abs. 2 HMG re- gelt der Bundesrat die Voraussetzungen für die Bekanntgabe von Prei s- vergleichen für verschreibungspflichtige Arzneimittel. Er kann zum Schutz der Gesundheit und zum Schutz gegen Täuschung die Werbung für b e- stimmte Arzneimittel oder Arzneimittelgruppen beschränken oder verbi e- ten sowie für die grenzüberschreitende Werbung Bestimmungen erlassen (Art. 31 Abs. 3 HMG). Unzulässig ist Werbung: (a) die irreführend ist oder der öffentlichen Or d- nung und den guten Sitten widerspricht; (b) die zu einem übermässigen, missbräuchlichen oder unzweckmässigen Einsatz von Arzneimitteln ve r- leiten kann; (c) für Arzneimittel, die in der Schweiz nicht in Verkehr g e- bracht werden dürfen (Art. 32 Abs. 1 HMG). Nach Art. 32 Abs. 2 Bst. a HMG ist unter anderem die Publikumswerbung unzulässig für Arzneimittel, die nur auf ärztliche Verschreibung abgeg e- ben werden dürfen. 4.2.1.5 Nach Art. 33 Abs. 1 HMG dürfen Personen, die Arzneimittel ve r- schreiben oder abgeben, und Organisationen, die solche Personen b e- schäftigen, für die Verschreibung oder die Abgabe eines Arzneimittels geldwerte Vorteile weder gewährt noch angebote n noch versprochen werden. Personen, die Arzneimittel verschreiben oder abgeben, und O r- ganisationen, die solche Personen beschäftigen, dürfen für die Verschrei- bung oder die Abgabe von Arzneimitteln geldwerte Vorteile weder fordern noch annehmen (Art. 33 Abs. 2 HMG). Zulässig sind jedoch: (a) geldwer- te Vorteile von bescheidenem Wert, die für die medizinische oder pha r- mazeutische Praxis von Belang sind; (b) handelsübliche und betriebswirt- schaftlich gerechtfertigte Rabatte, die sich direkt auf den Preis auswir ken (Art. 33 Abs. 3 HMG). 4.2.2. Gestützt auf die Artikel 31 -33 HMG hat der Bundesrat am 17. Ok- tober 2001 die Arzneimittel-Werbeverordnung (AWV, SR 812.212.5) e r- lassen. Diese regelt nach Art. 1 Abs. 1 die Fach- und die Publikumswer- bung für verwendungsfertige Arzn eimittel (Arzneimittel) der Human - und der Veterinärmedizin. 4.2.2.1 Nach Art. 2 Bst. a AWV gelten als Arzneimittelwerbung alle Mass- nahmen zur Information, Marktbearbeitung und Schaffung von Anreizen, B-360/2010 Seite 30 welche zum Ziel haben, die Verschreibung, die Abgabe, den Verkauf, den Verbrauch oder die Anwendung von Arzneimitteln zu fördern. Nach Art. 2 Bst. b AWV gilt als Publikumswerbung die Arzneimittelwerbung, welche sich an das Publikum richtet . Demgegenüber gilt als Fachwerbung die Arzneimittelwerbung, die sich an zur Verschreibung, Abgabe oder zur e i- genverantwortlichen beruflichen Anwendung von Arzneimitteln berechti g- te Fachpersonen richtet (Art. 2 Bst. c AWV). 4.2.2.2 Nach Art. 14 AWV ist Publikumswerbung nur erlaubt für Arzneimit- tel der Verkaufskategorien C, D und E nach der Arzneimittelverordnung (zitiert unter A.a ), es sei denn, sie werde durch gesetzliche Bestimmu n- gen eingeschränkt oder verboten. 5. 5.1. Einer der Auslöser für die vorinstanzliche Untersuchung – und der Hauptstreitpunkt im vo rliegenden Beschwerdeverfahren – sind die Publi- kumspreisempfehlungen, welche die Beschwerdeführerin vom 1. April 2004 bis am 31. Dezember 2008 für ihr Arzneimittel Cialis veröffentlichte. Da auch ihre Konkurrentinnen, Pfizer und Bayer, für ähnliche Medikamen- te solche Empfehlungen publizierten und weil angesichts des Preisn i- veaus für diese Medikamente der Verdacht auf wettbewerbswidrige Pra k- tiken aufkam, führte die Vorinstanz bei über 800 Marktteilnehmern eine langjährige und mit grossem Erhebungs - und Auswertungsaufwand ver- bundene Untersuchung durch, um die Wettbewerbssituation unter den Marktakteuren im Allgemeinen sowie um unter anderem die wettbewerbli- chen Auswirkungen der strittigen Preisempfehlungen auszuleuchten. Die Vorinstanz prüfte im Wesentlichen d ie konkreten Wettbewerbsbedin- gungen auf dem Vertriebsmarkt für Cialis, Levitra und Viagra. Ausgehend von der zutreffenden Perspektive, dass der "Absatzmarkt für Medikamen- te" insofern kein "normaler Markt" ist, als nur Apotheken und selbst dis- pensierende Ärz te zum Arzneimittelverkauf gesundheitspolizeilich zuge- lassen sind ( vgl. angefochtene Verfügung Rz. 283), berücksichtigte die Vorinstanz den Umstand , dass Cialis, Levitra und Viagra als "komplexe Produkte" wegen des nicht zu unterschätzenden Gefährdungspotenzials für die Gesundheit rezeptpflichtig sind und "Anwenderkenntnisse" verlan- gen, weshalb Patienten zur Untersuchung und Beratung einen Arzt auf- suchen müssten (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 280), bevor ihnen a l- lenfalls das medizinisch indizierte Medikament verschrieben werden darf. B-360/2010 Seite 31 Angesichts der damit verbundenen komplexen rechtlichen Verhältnisse auf diesem – krankenversicherungs-, heilmittel- wie auch medizinalbe- rufsrechtlich – regulierten "Medikamenten-Markt" ging die Vorinstanz in den folgenden drei denkbaren Konstellationen der Frage nach, ob erheb- liche Wettbewerbsbeeinträchtigungen vorliegen könnten und zwar,  ob erstens unter den Pharmaherstellerinnen Wettbewerb für Cialis, Viagra und Levitra herrsche (sog. Interbrand Wettbewerb ["Marken im Wettbewerb"], nachfolgend unter E. 5.2),  ob zweitens diese Medikamente auch auf der nachgelagerten Stufe des Grosshandels bzw. der Apotheken zueinander im Wettbewerb stünden (ebenfalls Interbrand Wettbewerb, nachfolgend unter E. 5.3) und schliesslich  ob drittens die Apotheken bzw. selbstdispensierenden Ärzte sich un- tereinander bei den einzelnen Medikamenten jeweils einen Preiswett- bewerb lieferten (Intrabrand Wettbewerb ["Wettbewerb innerhalb der Marke"], nachfolgend unter E. 5.4). 5.2. 5.2.1. Anfänglich prüfte die Wettbewerbskommission bestehende A n- haltspunkte für horizontale Absprachen zwischen der Beschwerdeführ e- rin, Bayer und Pfizer, wobei sie bereits in einem frühen Stadium ihrer U n- tersuchung zum Schluss kam, dass sich horizontale Abreden i m Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG nicht rechtsgenüglich erhärten liessen ( vgl. ang e- fochtene Verfügung Rz. 305-321). 5.2.1.1 Zum Interbrand Wettbewerb zwischen Cialis, Viagra und Levitra, hielt die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung fest, angesichts n a- hezu identischer Publikumspreisempfehlungen zu diesen Medikamenten (insbesondere betreffend die jeweils empfohlenen Tagesdosierungen) hätten Mitte 2006 Anhaltspunkte für eine horizontale Preisabrede zw i- schen der Beschwerdeführerin, Pfizer und Bayer bestanden. Indesse n habe die Marktanteilsentwicklung gezeigt, dass die Einführung von L e- vitra im Jahr 2003 und diejenige von Cialis im Jahr 2004 die Marktanteile von Viagra stark reduziert hätten. Die korrelierende Verkaufsentwicklung der drei "Produkte" bestätige d e- ren Zug ehörigkeit zum gleichen sachrelevanten Markt. Dieser sei stark gewachsen, so dass der Wettbewerb zwischen den drei Medikamenten B-360/2010 Seite 32 zu einer Übertragung von Marktanteilen zugunsten der Beschwerdeführe- rin geführt habe. Anfänglich seien die Preisunterschiede zwischen Cialis, Viagra und Levitra marginal gewesen. Erst nach Verfahrenseröffnung hät- ten sich die Preise etwas auseinander entwickelt: Während Bayer den Preis für Levitra nicht und Pfizer denjenigen für Viagra nur moderat ang e- hoben hätten, habe die Beschwer deführerin den Preis für Cialis meh r- mals erhöht. Seit kurzer Zeit bestehe ein gewisser, wenn auch nicht g e- wichtiger Preisunterschied zwischen den drei Medikamenten. Zunächst habe die Marktpräsenz von Viagra die Preisbestimmung der Neueintretenden beeinflusst. Pfizer habe ihr Produkt gegen erektile Funk- tionsstörungen 1998 neu auf den Markt gebracht und damals den Fabri k- abgabe- und den Publikumspreis (inkl. die von den Vertreibern geforderte handelsübliche Marge) selber bestimmen können, ohne Konkurrenten Rechnung tragen zu müssen. So habe Pfizer eine Monopolrente erzielt und während Jahren von den Informationen zum Verhalten der Kons u- menten und deren Einstellungen zum Medikament profitiert . Bayer habe seit der Markteinführung von Levitra die Preispolitik von Pfizer angenom- men und den Verteilern nicht eine geringere Marge vorschlagen können als diejenige von Pfizer, ansonsten diese Viagra bevorzugt hätten. A n- fänglich habe auch die Beschwerdeführerin di ese Strategie gewählt, sich aber später davon gelöst und die Fabrikabgabepreise unter Beibehaltung einer interessanten Marge für die Verkaufsstellen erhöht. Im Ergebnis liesse sich eine horizontale Preisabsprache zwischen den drei Pharmaherstellerinnen nicht nachweisen. Denkbar sei vielmehr ein erlaubtes Parallelverhalten bzw. eine Preisführerschaft: Bei der Preisfest- legung seien die Beschwerdeführerin und Bayer dem "Price-Maker (Pfi- zer)" gefolgt. Wären die Publikumspreisempfehlungen von Cialis bzw. Le- vitra beim Markteintritt, d.h. als die Eigenschaften und Wirkunge n dieser "Produkte" noch unbekannt waren, deutlich über denjenigen des damal i- gen Marktführers Pfizer gelegen, hätte dies möglicherweise einen ne n- nenswerten Marktanteilsgewinn verhindert. Wäre umgekehrt der Preis für diese neuen Medikamente deutlich unterha lb des Preises von Viagra festgesetzt worden, hätte dies möglicherweise anfänglich zu einem Wechsel der "Konsumenten" von Viagra weg zu Cialis oder Levitra g e- führt. Als Reaktion hätten die Konkurrenten die Preise reduzieren mü s- sen, was schliesslich die Margen aller geschmälert hätte. Insbesondere die Beschwerdeführerin habe, um sich von der Konkurrenz abzuheben, eine eigene Preispolitik verfolgt, als im Laufe der Zeit die Vor- B-360/2010 Seite 33 und Nachteile von Cialis, Levitra und Viagra (wie unterschiedliche Wi r- kungsdauer, Nebenwirkungen) sichtbar und für die Patienten neben dem Preis auch andere Kaufkriterien wichtig geworden seien: Um die Vorteile von Cialis (insbesondere die viel längere Wirkungsdauer) zu betonen, habe die Beschwerdeführerin den Preis höher angesetzt und seither auch auf höherem Niveau beibehalten und trotzdem Marktanteile gewinnen können. In diesem Zusammenhang scheint unbestritten zu sein, dass die B e- schwerdeführerin ihre Ex -factory-Preispolitik für Cialis zu keinem Zeit- punkt nach Sanphar ausgerichtet hat (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 317 und Vernehmlassung Rz. 18) und insofern eine un abhängige Preisstrategie verfolgt hatte. 5.2.1.2 Des Weiteren beurteilte die Vorinstanz auch die Auswirkungen der Publikumspreisempfehlungen auf den Wettbewerb zwischen den Pha r- maunternehmen und kam zum Schluss , dass auf dieser Ebene die zent- rale Rolle den selbst - und den nichtselbstdispensierenden Ärzten zu- komme, zumal diese im Interesse des Patienten eines der drei Medik a- mente auswählen müssten. Da sich die Publikumspreise der drei Medi- kamente sehr ähnelten, hätten die Beschwerdeführerin, Bayer und Pfizer mit ihren Produkten gegen erektile Funktionsstörungen einen Wettbewerb zu führen, der primär die Produktwirksamkeit und Produktverträglichkeit betreffe (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 141 und 222). Im gleichen Sinn vertritt auch die Beschwerdeführerin die se Auffassung und betont, die Vorinstanz reduziere fälschlicherweise den I nterbrand Wettbewerb weitgehend auf Preiswettbewerb, obschon der Wettbewerb hauptsächlich von Wirksam keit und Sicherheitsüberlegungen getrieben werde und der Preis von geringer Bedeutung sei. 5.2.1.3 Zu dieser Fragestellung wird d er Befund der Vorinstanz, wonach die drei Pharmaunternehmen jedenfalls den Wettbewerb zwischen Cialis, Levitra und Viagra nicht durch irgendwelche horizontal wirksamen Abre- den im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG beeinträchtigt hätten, von der B e- schwerdeführerin geteilt. Dazu hält diese fest, der herrschende starke In- terbrand Wettbewerb habe zu einer Marktanteilsverschiebung zu Gunsten von Cialis geführt, das innerhalb von vier Jahren seit Markteinführung die Verkäufe des bisher marktführenden Viagra fast habe egalisieren können. B-360/2010 Seite 34 5.2.1.4 Die von der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin im Wesentl i- chen übereinstimmend beurteilte Frage, w ie die Verhältnisse des Inter- brand Wettbewerbs auf der Stufe der drei Herstellerinnen in der sanktio- nierten Periode im Einzelnen zu werten sind, braucht nachfolgend nicht näher erörtert zu werden, zumal selbst die Vorinstanz den Wettbewerb zwischen der Beschwerdeführerin, Pfizer und Bayer f ür die vorliegend angefochtene Sanktionierung der Beschwerdeführerin nicht als massgeb- lich (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 197) bzw. als bedeutungslos ( vgl. angefochtene Verfügung Rz. 223) erachtet. Auch soweit die vorliegenden Akten Aufschluss zu geben vermögen, sind für das Bundesverwaltungsgericht keine Anhaltspunkte ersichtlich, welche die Feststellungen und Schlussfolgerungen der Vorinstanz zum im fragl i- chen Zeitraum festgestellten, wirksamen Interbrand Wettbewerb zwischen Cialis, Levitra und Viagra in Frage stellen könnten. Ob und mit welcher In- tensität – nach dem Ablauf de s Patentschutzes für Viagra am 23. Juni 2013 – der absehbare Eintritt von Generika (insbesondere) den Inter- brand Preiswettbewerb unter den besagten drei Medikamenten verschär- fen könnte, wird sich noch erweisen müssen . Darüber kann zur Zeit nur spekuliert werden (und dürfte wohl auch Gegenstand künftiger Marktbe o- bachtungen durch die Vorinstanz bzw. deren Sekretariat werden). Diese Ü berlegungen zeigen, dass nach der übereinstimmenden Auffa s- sung der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin der Interbrand Wettb e- werb auf der Stufe der Herstellerinnen für den sanktionierten Zeitr aum keinerlei kartellrechtliche Probleme aufwirft. Insofern hat das Bundesver- waltungsgericht auch nicht weiter auf die ausführlichen Argumente der Beschwerdeführerin zu den angeblich positiven Auswirkungen ihrer Pub- likumspreisempfehlungen auf den Wettbewerb mit ihren Konkurrentinnen (vgl. Beschwerde Rz. 251 ff.) einzugehen, indem, wie die Beschwerdefüh- rerin beispielsweise geltend macht, ihre Empfehlungen zu einer verbe s- serten Marktdurchdringung und einer Erhöhung des Dienstleistungsn i- veaus geführt hätten (vgl. Beschwerde Rz. 272 ff.). 5.3. 5.3.1. In Bezug auf die zweite Fragestellung, ob Cialis, Levitra und Viagra auch auf der nachgelagerten Vertriebsstufe des Grosshandels bzw. der Apotheken zueinander im Wettbewerb stehen, vertritt die Vorinstanz eine differenzierte Sichtweise. B-360/2010 Seite 35 5.3.1.1 Auf der Grosshandelsstufe habe unter Grossisten im f raglichen Zeitraum grundsätzlich Wettbewerb geherrscht (vgl. angefochtene Verfü- gung Rz. 294). 5.3.1.2 Demgegenüber erachtet die Vorinstanz, dass die heilmittelgesetz- liche Verschreibungspflicht den Interbrand Wettbewerb unter den Apothe- ken gänzlich ausschalte, da verschreibungspflichtige Medikamente nur gegen ärztliches Rezept verkauft werden dürfen ( vgl. angefochtene Ver- fügung Rz. 67, 141, 164 und 224) und deshalb ein Kunde nicht auf billige- re Substitute ausweichen kann, wenn er mit seinem Rezept das ihm ve r- schriebene Medikament abholen (oder per Post von einer zugelassenen Versandapotheke zusenden lassen) will. Insofern geht die Vorinstanz jedenfalls im Ergebnis von einer heilmittelge- setzlich vorgegebenen Rahmenordnung aus, welche auf der Vertriebsstu- fe den Preis wettbewerb unter den drei Arzneimitteln Cialis, Levitra und Viagra ausschliesst. Folgerichtig bezieht sich die vorinstanzliche Kritik an den Preisempfehlungen auch nicht auf den Interbrand Preiswettbewerb. 5.3.2. Dazu im Widerspruch scheint die etwas apodiktisch gefasste Aus- sage der Vorinstanz zu stehen, wonach die den Markt regulierenden Vor- schriften "den Wettbewerb" nicht ausschlössen (vgl. angefochtene Verf ü- gung Rz. 164). Vielmehr sei "im Bereich der drei Medikamente Cialis, L e- vitra und Viagra (Preis -)Wettbewerb nicht nur möglich, sondern auch g e- fordert" (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 87). Dieser Standpunkt ist in dieser, den Interbrand wie auch den Intrabrand Wettbewerb gleichermas- sen umfassenden absoluten Formulierung kaum haltbar, wie in den nach- folgenden E. 8 und E. 9 noch zu vertiefen sein wird. Zwar bestehen, was zu Recht auch nicht bestritten wird, keine gesund- heitspolizeilichen oder heilmittelrechtlichen Normen, die auf der Stufe der Hersteller im Sinne eines Vorbehaltes nach Art. 3 Abs. 1 KG den dortigen Interbrand Wettbewerb ausschliessen würden (vgl. E. 5.2). Wie indessen in der E. 5.3.1.2 gezeigt wurde, schaltet die heilmittelgesetzliche Ver- schreibungspflicht bereits auf der nachgelagerten Vertriebsstufe den In- terbrand Wettbewerb unter den Apot heken gänzlich aus , was zu Recht unstrittig und deshalb auch nicht weiter zu erörtern ist. 5.4. 5.4.1. Den sanktionswürdigen kartellrechtlichen Verstoss ortet die Vori n- stanz erst bei der dritten untersuchten Fragestellung, nämlich ob und i n-B-360/2010 Seite 36 wiefern der Intrabrand Preiswettbewerb vorab unter den Apotheken und den selbstdispensierenden Ärzten für die einzelnen Medika mente spiele bzw. wie sich die Publikumspreisempfehlungen auf der Stufe des Ve r- kaufs von Cialis wettbewerblich auswirkten. Hier wirft die Vorinstanz der Besc hwerdeführerin vor, sie habe sich durch das Veröffentlichen ihrer Publikumspreisempfehlungen für Cialis (vom 1. April 2004 bis am 31. Dezember 2008) an einer unzulässigen Wettb e- werbsabrede nach Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 4 KG beteiligt. Das Ver- öffentlichen und das Befolgen dieser Empfehlungen (durch Apotheken und selbstdispensierende Ärzte) habe sich – angesichts der gleichgerich- teten Interessenlage von Pharmaherstellerinnen und Verkäufern – als Verhaltensabstimmung wie ein Festpreis ausgewirkt. Dies habe unter den Verkaufsstellen den Intrabrand Preiswettbewerb für Cialis beseitigt. 5.4.2. Der streitgegenständliche Bussenbetrag gegenüber der Beschwe r- deführerin wurde denn auch einzig auf dieser sachverhaltlichen Grundla- ge ausgefällt (vgl. E. 1.2.1). 6. 6.1. Die Vorinstanz hält zur Anwendbarkeit des Kartellgesetzes fest, be- züglich Cialis, Levitra und Viagra bestünden keine na ch Art. 3 Abs. 1 KG vorbehaltenen Vorschriften einer staatlich vorgesehenen Markt - oder Preisordnung, die (jedenfalls auf der "Verteilerstufe") den Intrabrand Preiswettbewerb grundsätzlich verunmöglichen wür den (vgl. angefocht e- ne Verfügung Rz. 87). Deshalb hätte nach Auffassung der Vorinstanz oh- ne die strittigen Publikumspreisempfehlungen für Cialis unter den Apo- theken bzw. selbstdispensierende n Ärzten ein wirksamer Intrabrand Preiswettbewerb entstehen müssen ( vgl. angefochtene Verfügung Rz. 227). 6.2. Die Beschwerdeführerin verwirft diesen Standpunkt kurz zusammen- gefasst mit den Argumenten, die Vorinstanz habe den Einfluss verkannt, den (1.) das Werbeverbot für verschreibungspflichtige Medikamente, (2.) der Interbrand Wettbewerb auf der Stufe der Ärzte, (3.) der Internethandel und (4.) der "Schamfaktor" auf den Wettbewerb hätten. Im Wesentlichen beklagt sie, Apotheken und selbstdispensierende Ärzte dürften für verschreibungspflichtige Medikamente nicht mit tieferen Pre i- sen werben, was ein kompetitives Umfeld verunmögliche. Die Vorinstanz habe das für solche Medikamente geltende Werbeverbot nie berücksic h-B-360/2010 Seite 37 tigt, was erstaune, nachdem die Vorinstanz in ih ren Bemerkungen zum Entwurf eines revidierten schweizerischen Heilmittelgesetzes die negat i- ven Wirkungen dieses Verbots auf den Preiswettbewerb anerkannt habe. Die Vorinstanz sei von falsch erhobenen Marktverhältnissen ausgega n- gen. Unter Rückgriff auf eine n bedeutend weiteren, auch Psychother a- pien, "Injektionsmethoden" sowie den legalen wie auch illegalen Internet- handel umfassenden relevanten Markt schätzt die Beschwerdeführerin die Auswirkungen der Publikumspreisempfehlungen auf den Intrabrand Preiswettbewerb unter den Apotheken und selbstdispensierenden Ärzten im Unterschied zur Vorinstanz als positiv ein. 6.3. Vorab ist auf die strittige Abgrenzung des relevanten Marktes einz u- gehen, auch wenn in der angefochtenen Verfügung diese Frage erst bei der Prüfung der "Intensität des Wettbewerbs", d.h. bei der Prüfung der Marktauswirkungen der strittigen Publikumspreisempfehlungen (im Z u- sammenhang mit einer allfälligen Umstossung der gesetzlichen Verm u- tung nach Art. 5 Abs. 4 KG), diskutiert wird (Kapitel B.4 .2.2.1 der ange- fochtenen Verfügung [Rz. 162 ff.]). Denn erst danach lässt sich die Frage überhaupt beantworten, ob – für den hier als massgeblich zu erachtenden relevanten Markt – tatsächlich, wie sinngemäss behauptet wird, vorbehaltene Vorschriften nach A rt. 3 Abs. 1 KG bestehen, welche, wie die Beschwerdeführerin im Ergebnis rügt, den Intrabrand Preiswettbewerb auf der Stufe der Apotheken und selbstdispensierenden Ärzte in einem so erheblichen Ausmass beei n- trächtigen, dass die sanktionierte Wettbewerbss ituation nicht hauptsäc h- lich durch die Publikumspreisempfehlungen verursacht sein könnte. Wären hier, was von Amtes wegen zu prüfen ist, tatsächlich die Vorau s- setzungen von Art. 3 Abs. 1 KG zu bejahen, würde dies der angefocht e- nen Sanktionsverfügung bereit s die Legitimationsgrundlage entziehen, nachdem diese Verfügung, wie in der E. 5.4 erwähnt, einzig mit dem a n- geblich kausal durch die Empfehlungen verursachten Ausschluss von Intrabrand Preiswettbewerb auf der Stufe der Apotheken und selbstdi s- pensierenden Ärzte begründet wurde und der Beschwerdeführerin auch im horizontalen Verhältnis keine Wettbewerbsbeschränkungen vorgewo r- fen werden können (vgl. E. 5.2 f.). Soweit nach Art. 3 Abs. 1 KG vorbehaltene Vorschriften auf einem ko n- kreten Markt den materiellen Anwendungsbereich der Bestimmungen des B-360/2010 Seite 38 Kartellgesetzes einschränken, worauf in der nachfolgenden E. 8 näher einzugehen ist, wäre die Vorinstanz in einem solchen "wettbewerbsfreien" Marktbereich materiell-rechtlich gar nicht ermächtigt, sanktionierend ei n- zugreifen (vgl. VINCENT MARTENET/BENOÎT CARRON, in: Martenet/Bo - vet/Tercier [Hrsg.], Commentaire Romand, Droit de la concurrence [CR Concurrence], 2. Aufl., Basel 2013, Rz. 12 f. zu Art. 3 Abs. 1 KG; PETER MÜNCH, in: Amstutz/Reinert [Hrsg.], Basler Kommentar zum Kartellgesetz [BSK-KG], Basel 2010, Rz. 22 zu Art. 3 Abs. 1 KG). 7. 7.1. Das Kartellgesetz definiert den Begriff des relevanten Markts nicht. Eine entsprechende Definition , welche für Un ternehmenszusammen- schlüsse, für Wettbewerbsabreden und das Verhalten marktbeherrschen- der Unternehmen gilt und für die nachfolgende Beurteilung massgeblich ist (vgl. BGE 139 I 72 E. 9. 2.1), lässt sich Art. 11 Abs. 3 der Verordnung vom 17. Juni 1996 über die Kontrolle von Unternehmens zusammen- schlüssen (VKU, SR 251.4) entnehmen. 7.1.1. Nach Art. 11 Abs. 3 Bst. a VKU umfasst der sachliche Markt alle Waren oder Leistungen, die von der Marktgegenseite hinsichtlich ihrer Ei- genschaften und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks als substit u- ierbar angesehen werden. Demnach erfolgt die Definition des sachlichen Marktes aus Sicht der Marktgegenseite; deren Optik ist dafür massgebend, ob Waren oder Dienstleistungen miteinander im Wettbewerb stehen. Dies hängt davon ab, ob sie vom Nachfrager hinsichtlich i hrer Eigenschaften und des vo r- gesehenen Verwendungszwecks als substituierbar erachtet werden . Ent- scheidend ist die funktionelle Austauschbarkeit ( sog. Bedarfsmarktkon- zept) von Waren und Dienstleistungen aus Sicht der Marktgegenseite , wobei daneben weitere Methoden zur Bestimmung der Austauschbarkeit der Waren und Dienstleistungen aus Sicht der Nachfrager bestehen (BGE 139 I 72 E. 9.2.3.1, BGE 129 II 18 E. 7.3.1; BVGE 2011/32 E. 9.1). 7.1.2. Der räumliche Markt umfasst das Gebiet, in welchem die Marktg e- genseite die den sachlichen Markt umfassenden Waren oder Leistungen nachfragt oder anbietet (Art. 11 Abs. 3 Bst. b VKU). B-360/2010 Seite 39 7.2. 7.2.1. Als relevant bezeichnet die Vorinstanz den schweizerischen Markt der oral einzunehmenden Medikamente gegen erektile Funktionsstöru n- gen mit den "P rodukten" Cialis, Viagra und Levitra. Begründet wird dies wie folgt: Den Pharmaunternehmen und "Verkaufsstellen" stünden – als Markt - gegenseite – Patienten gegenüber, die an Erektionsstörungen leidend ein Bedürfnis nach Erektionsmitteln hätten. Für die Ab grenzung des sachlich relevanten Marktes sei bei Arzneimitteln der Anatomical Therapeutic Chemical Classification Index (ATC-Klassifikation) massgebend. Seit 2008 bildeten "Produkte" gegen Erektionsstörungen eine eigene ATC -3- Kategorie mit den Mitteln Viagra (mit dem Wirkstoff Sildenafil), Cialis (Wirkstoff Tadalafil), Levitra (Wirkstoff Vardenafil), Caverject/Caverject DC bzw. Muse (beide mit dem Wirkstoff Alprostadilum). Gemäss der Patienteninformation von Bayer habe jeder zehnte Mann aus körperlichen und/oder psychischen Gründen gelegentlich Probleme, eine Erektion zu bekommen oder beizubehalten (wegen Änderungen in Mu s- keln und Blutgefässen und ungenügender Blutmenge im Penis). Nach zunächst rein psychologischen Therapiemethoden und ersten Schwel l- körperprothesen in den 1960 -er Jahren seien später Gefässoperationen aufgekommen. 1982 seien direkt in den Penis einspritzbare Substanzen entdeckt worden. Mit der Einführung 1998 von oral einzunehmende PDE5-Inhibitoren durch Pfizer sei die Therapieeffektivität "d ramatisch verbessert" worden. Für den Patienten vorteilhaft sei die Therapie mit Filmtabletten, weil der Nichturologe die Behandlung vornehmen könne. Cialis, Viagra und Levitra wirkten gleich: Erektionen entstünden durch ein Gleichgewicht zweier körpereigenen Substanzen: die eine führe zu Ere k- tionen, die andere lasse sie abklingen. Bei gestörtem Gleichgewicht ble i- be die Erektion aus oder lasse vorzeitig nach. Die Erektionsmittel wirkten durch die Hemmung der zweiten Substanz (PDE5) mit der Folge einer Gefässerweiterung und einer verbesserten Durchblutung des Penis. Dies erlaube Männern mit Erektionsstörungen, auf sexuelle Stimulation zu r e- agieren. Unterschiedlich seien die Medikamente einzig betreffend Sta n- darddosierung, Einnahme bzw. Kontraindikationen, Wir kungsdauer (Via- gra/Levitra: 4-10 h; Cialis: bis 36 h), Halbwertszeit und Nebenwirkungen. Dennoch seien diese Medikamente im Wesentlichen untereinander su b- stituierbar und gehörten daher zum selben sachlichen Markt. B-360/2010 Seite 40 7.2.2. Alternative Therapien zur Behandlung von Erektionsstörungen bil- den gemäss der Vorinstanz:  Das kassenpflichtige Medikament Caverject; dieses werde vom Pat i- enten unmittelbar vor dem Geschlechtsverkehr in seinen Penis inj i- ziert und führe – anders als bei Cialis/Levitra /Viagra – direkt (ohne Nervenstimulationen oder sexuelle Reize) zu einer Erektion. Nachte i- lig sei die umständlichere und schmerzhaftere Handhabung (10 -15 % der Patienten klagten über Gliedschmerzen). Zudem drohten bei u n- sachgemässer Applikation mehrstündige schmerzhafte Dauererekti o- nen, Verletzungen von Harnröhre/Gefässen/Nerven oder Penisdefo r- mation. Caverject werde deshalb nur angewendet, wenn die orale Behandlung bei sehr schweren Krankheitsformen nicht angezeigt sei (wie nach radikaler Prostatektomie oder bei Querschnittlähmung).  Muse (Minizäpfchen/Gel) werde vor dem Geschlechts verkehr mittels "Applikator" in die Harnröhre gebracht, um sich von dort in die Peni s- schwellkörper auszubreiten und – ohne Nervenstimulation bzw. sexu- elle Reize – eine Erektion auszulösen (Nachteile: zuweilen Brennen in der Harnröhre, unangenehmere Handhabung und deutlich weniger hohe Erfolgsrate als Cialis/Levitra/Viagra, zudem teurer).  Mit der Vakuumpumpe werde am Penis ein Unterdruck erzeugt, damit die sich füllenden Blutgefässe eine Gliedversteifung bewirkt en. Mit ei- nem Gummiband an der Penisbasis werde der Abfluss des venösen Bluts verhindert und die Erektion aufrecht erhalten. Nötig dafür seien genaue Instruktion, Geschicklichkeit und Partnereinverständnis.  Beim Implantieren einer mechanischen Schwellkörperprothese (sog. "Penisprothese") werde das intrakavernöse Penisgewebe irreversibel geschädigt und der Schwellkörper verliere jegliche Erektionsfähigkeit. Diese radikale Behandlung erfordere eine besonders sorgfältige D i- agnose, da psychogene Störungen ausgeschlossen sein müssten. Andere Behandlungsformen wie psychosexuelle Therapien (bei Angst vor Versagen, Partnerschaftskonflikten, Depressionen usw.), Hormonthera- pien (bei Hormonstörungen) oder chirurgische Eingriffe (bei venösen Lecks) seien nur bei fachärz tlich diagnostizierter Erkrankung indiziert, bi l- deten aber keine Alternativen für Cialis, Viagra und Levitra. 7.2.3. Da Erektionsstörungen mit oral einzunehmenden Medikamenten einfach behandelt werden könnten, seien die oben erwähnten Therapieal-B-360/2010 Seite 41 ternativen zurückgedrängt worden. Der behandelnde Arzt müsse immer die individuelle Situation seines Patienten beachten und die mildeste The- rapie verschreiben, weshalb die Wahl meistens auf Cialis, Viagra oder Levitra fallen dürfte. Erst beim Scheitern dieser Behandlung käm en die Alternativen in Frage. Daher seien andere Therapien nur beschränkt mit den drei PDE5-Inhibitoren austauschbar, also keine (nahen) Substitute. 7.2.4. Cialis, Viagra und Levitra würden primär über Apotheken, erst in zweiter Linie über selbstdispensierende Ä rzte und nur seh r beschränkt über Spitäler (0.1 -0.7 %) vertrieben. Zusätzlich könnten diese Medik a- mente auch im Internet gekauft werden; dieser Vertriebsweg sei alle r- dings inoffiziell und rechtlich umstritten. Zwar sei aus Sicht der Nachfr a- ger der relevant e Markt lokal (bezüglich Apotheken und selbstdispensi e- renden Ärzten), aber trotzdem national abzugrenzen (ohne Berücksicht i- gung grenznaher ausländischer Apotheken, deren Preise von Cialis, Vi- agra und Levitra die Konsumenten nicht besonders interessieren dürften). Entgegen der Beschwerdeführerin und Pfizer, die auf die Rolle des leg a- len bzw. illegalen Internetvertriebs und die Bedeutung zulässiger Importe für den Eigengebrauch hingewiesen hätten, sei der Markt keineswegs i n- ternational zu fassen. Der Kauf di eser "Produkte" über das Internet sei nicht zu berücksichtigen, da nicht ersichtlich sei, inwiefern Internetkäufe die Pharmaunternehmen unter Druck setzten. Der hier massgebende Wettbewerb spiele zwischen den Verkaufsstellen, welche die drei Med i- kamente über offizielle Vertriebskanäle bezögen und nicht zwischen den Pharmaunternehmen. Vertriebskanäle, welche die gesetzlichen Besti m- mungen missachteten, seien keine Alternative zum heilmittelrechtlich z u- gelassenen Medikamentenkauf in Apotheken oder "per Versand apothe- ken" und gehörten daher nicht zum relevanten Markt. Insbesondere ille- gale, d.h. bei nicht zugelassenen Stellen und ohne Rezepte erfolgende, Käufe im Internet seien für den um seine Gesundheit besorgten "Nac h- frager" keine Alternative, da ein Verzicht auf ärztliche Untersuchung ris i- koreich und die Gefahr gross sei, gesundheitsschädliche Fälschungen zu erhalten. 7.3. 7.3.1. Dem widerspricht die Beschwerdefü hrerin: Sie hält dafür, dass Im- porte von Medikamen ten gegen erektile Dysfunktion über das Internet unabhängig von ihrer rechtlichen Zulässigkeit einen erheblichen Wettb e- werbsdruck ausübten. Gemäss Swissmedic habe rund ein Drittel aller i l-B-360/2010 Seite 42 legalen Arzneimittelimporte im Jahr 2008 "ED -Medikamente" betroffen. Praktische Schwierigkeiten bei der Analyse des Ausmasses von illegalen Importen rechtfertigten es nicht, solche Importe insgesamt zu ignorieren. 7.3.2. Ebenfalls zu Unrecht habe die Vorinstanz Psychotherapien vom sachrelevanten Markt ausgeschlossen . Unterschiedliche Patienten b e- vorzugten "un terschiedliche Produkte aus Gründen der Verlässlichkeit, Sicherheit, Dauer der Erektion, Flexibilität (entsprechend ihrer sexuellen Aktivität), usw.". Da Patienten auf Behandlungsmethoden unterschiedlich reagierten und verschiedene Nebenwirkungen auftreten könnten, würden unterschiedliche Behandlungsmethoden benötigt. Psychotherapie sei f ür die geschätzten dreissig Prozent von Fällen, denen eine psychische U r- sache zu Grunde liege, und die zusätzlichen zwanzig Prozent, die sowohl auf organische als auch auf psychischen Ursachen beruhten, "eine sub- stituierbare Behandlungsmethode" (vgl. Beschwerde Rz. 114). 7.4. 7.4.1. In ihren Eingaben wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die sachliche und räumliche Marktabgrenzung der Vorinstanz, indem sie vor allem den illegalen Internethandel mit häufig gefälschten Medikamenten in die Marktabgrenzung mit einbeziehen lassen möchte. Gleichzeitig ve r- langt sie insbesondere auch den Miteinbezug von Psychotherapien, die die Vorinstanz als marktfremd ausgeklammert hat (vgl. E. 7.2.2). Soll indes eine Marktabgrenzung den wirtschaftlichen Realitäten gerecht werden, was erst eine Analyse der konkreten Wettbewerbsverhältnisse auf dem für relevant erachteten Markt ermöglicht, dann muss die Frage allfälliger Substitutionsbeziehungen für medikame ntöse Therapien im Lichte des einschlägigen Gesundheitsrechts und im Kontext der ärztli- chen Behandlung "erektiler Dysfunktion " – als behandlungsbedürftiges Leiden – erörtert werden. Insofern trifft der vorinstanzliche Standpunkt, wonach die an Erektionsstö- rungen leidenden Patienten die "Marktgegenseite" der Pharmaunterneh- men und der Verkäufer bildeten (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 166), nicht zu; insbesondere wenn auch die entscheidende Rolle des ve r- schreibenden Arztes berücksichtigt und veranschlagt wir d, dass der Pat i- ent eben nicht einfach unmittelbar als "Konsument" eines Konsumproduk- tes den entsprechenden "Anbietern" bzw. "Verkaufsstellen" (Apotheken und selbstdispensierenden Ärzten) gegenüber tritt, sondern dass er das B-360/2010 Seite 43 Heilmittel erst nach einer ärzt lichen Untersuchung bei entsprechender In- dikation verschrieben erhalten kann. Im Widerspruch zum oberwähnten Standpunkt räumt die Vorinstanz, wenn auch in anderem Zusamme n- hang, immerhin ein, dass sich der "Konsument bzw. Patient" in einem ers- ten Schritt vo n einem Arzt untersu chen lassen müsse, wobei jener nach der Diagnosestellung letztlich entscheide, welches Medikament er ve r- schreiben wolle, auch wenn sein Patient ein gewisses Mitspracherecht bei der Wahl der Behandlungsmethode (z.B. Filmtablette oder int rakaver- nöse Injektion) haben dürfte (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 81). Ebenfalls korrekt hält die Vorinstanz fest, dass Medikamente gegen ere k- tile Dysfunktion wegen des erheblichen Gefährdungspotenzials für die Gesundheit rezeptpflichtig sind und fundierte Anwenderkenntnisse ver- langen, was einen Arztbesuch notwendig macht (vgl. angefochtene Ve r- fügung Rz. 280). Die nicht zu unterschätzende Wichtigkeit einer sorgfält i- gen ärztlichen Untersuchung wird auch durch den Umstand unterstrichen, dass die erektile Dysfunktion eines Patienten unter Umständen bloss ein Symptom für eine dahinterliegende schwerere Erkrankung sein kann (vgl. PSYCHREMBEL, Klinisches Wörterbuch, 262 . Aufl., Berlin /New York 2010, S. 605 f.). Auch das Bundesgericht hat in einem strafrechtlichen Urteil zu Viagra, das sich mit Cialis vergleichen lässt, die ihm vorgelegte oberg e- richtliche Einschätzung bestätigt und festgehalten, die Einnahme von Vi- agra könne unter bestimmten Umständen di e Gesundheit gefährden. E i- ne solche Gefährdung könne eintreten, wenn der "Konsument" gewisse Prädispositionen wie Herzkrankheiten aufweise, oder wenn er noch ande- re, mit Viagra unverträgliche Medikamente einnehme. Ein medizinischer Laie könne die Informati on in der Packungsbeilage zwar verstehen, sei jedoch ohne ärztliche Beratung nicht in der Lage, die gesundheitlichen Risiken aus Wechselwirkungen mit anderen Medikamenten zu erkennen (Urteil des Bundesgerichts 6B_115/2008 vom 4. September 2008 E. 2.3.1). 7.4.2. Demnach ist für die sachliche Marktabgrenzung nach Art. 11 Abs. 3 Bst. a VKU vom Therapiebedürfnis des an "Erektionsstörungen" leide n- den Patienten auszugehen, der zum Arzt geht, um nach einer sorgfältigen Diagnose seiner körperlichen und seelischen Verfassung einen Therapie- vorschlag zu erfahren (insbesondere auch unter Darlegung allfälliger B e- handlungsrisiken und allfälliger Therapiealternativen). Weil Ärzte bei rezept pflichtigen Präparaten gewissermassen als "Ver- brauchsdisponenten" ihrer Patienten fungier en (vgl. PETER HEER, Zum B-360/2010 Seite 44 Begriff des "wirksamen Wettbewerbs" am Beispiel des Pharmamarktes, in: Schürmann [Hrsg.], Probleme des Kartellverwaltungsrecht, Bern 1991, S. 123) und gleichzeitig als "akkreditierte Gesundheitsspezialisten" das Verschreibungsmonopol für rezeptpflichtige Medikamente besitzen (vgl. BALZ HÖSLY, Arzt und Politik, in: Kuhn/Poledna [Hrsg.], Arztrecht in der Praxis, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2007, S. 66 und S. 92), muss zunächst das öffentlich -rechtlich sowie privat -rechtlich komplex strukturierte Arzt- Patientenverhältnis – im Kontext der gesundheitsrechtlich relevanten Normen und mit Blick auf die beruflich -gesellschaftliche Stellung des Arz- tes – vertieft dargestellt werden. Erst dieses Vorgehen erlaubt eine sac h- gerechte Analyse der strittigen Wettbewerbsproblematik. Dies drängt sich auch umso mehr auf, als die Vorinstanz den selbstdis- pensierenden und ebenfalls wettbewerbswidriger Praktiken bezichtigten Ärzten eine ökonomisch wichtige Rolle beim Verkauf rezeptpflichtiger "ED-Medikamente" zuspricht und dafür hält, diese seien an Massnahmen zur Steigerung des eigenen Medikamentenabsatz es interessiert, da pharmazeutische Unternehmen ihre Produkte "nicht über " selbstdispen- sierende Ärzte verkauften, sondern "mit ihnen" (vgl. angefochtene Verf ü- gung Rz. 253). Damit scheint die Vorinstanz andeuten zu wollen, bei der Behandlung von Patienten würde die Entscheidung über die Verwendung von Arzneimitteln nicht primär nach medizi nisch-pharmazeutischen, son- dern nach eigennützigen finanziellen Überlegungen gefällt. 7.4.2.1 Im heutigen System der Gesundheitsversorgung tragen Ärzte ge- wichtige gesellschaftspolitische Aufgaben: Sie sind nicht nur Träger grosser Verantwortung, sie werden auch gesetz- lich mit einer gewissen Monopolstellung, vor allem dem Verschreibung s- recht für Arzneimittel, ausgestattet (vgl. HÖSLY, a.a.O., S. 66). Zudem e r- halten nach dem Bundesgesetz über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 (KVG, SR 832.10) zugelassene Är zte durch das System der Bezahlung ihrer Leistungen durch die obligatorische Krankenversiche- rung eine gewisse wirtschaftliche Sicherheit. Nicht zu unterschätzen ist auch ihr Privileg , für Versicherer und Behörden Arztberichte anzufertigen sowie ihre Patienten aus medizinischen Gründen mit Arztzeugnissen im Beruf und als Staatsbürger von ihren Pflichten zu dispen sieren (vgl. HÖS- LY, a.a.O., S. 72; HANSPETER KUHN/GIAN ANDREA RUSCA/SIMON STETTLER, Rechtsfragen der Arztpraxis, in: Kuhn/Poledna [Hrsg.] , a.a.O., S. 288 , wonach der Arzt "Notar der Nation" sei). B-360/2010 Seite 45 Daneben unterstehen Ärzte g esetzlichen Meldepflichten zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und der Gesundheit betroffene r Patienten (MARIO MARTI/PHILIPP STRAUB, Arzt und Berufsrecht, in: Kuhn/Pol edna [Hrsg. ], a.a.O., S. 257). Daher weist Paul Richli – mit zustimmendem Verweis auf Peter Saladin – darauf hin, dass Ärzte und Ärztinnen keine "gewöhnliche" Gewerbetre i- bende sind, sondern in einem besonderen Netz von Rechten und Pflic h- ten stehen ( RICHLI, Instrumente des Gesundheits - und Lebensmitte l- schutzes im neuen Heilmittelgesetz vor dem Hintergrund der Grundrec h- te, AJP 3/2002, S. 347 Fn. 49). 7.4.2.2 Diese Privilegien und Pflichten sind an ein rigoroses System von Zulassungen, Bewilligungen und weiteren Vorsc hriften gebunden (vgl. HÖSLY, a.a.O., S. 66). Dies soll sicherstellen, dass Ärzte nicht nur über die praxisnotwendigen fachlichen Qualifikationen verfüg en, sondern dass sie ihre Kenntnisse sorgfältig und gewissenhaft anwenden und die mit dem Arztberuf verbundene hohe Verantwortung im sozialen, ethischen und persönlichen Bereich wahrnehmen können. Der hohe Gefährdungsgrad ärztlicher Tätigkeit erklärt die beträchtliche Normendichte, welche dem Schutze der Gesellschaft dient (vgl. MARTI/STRAUB, a.a.O., S. 233). 7.4.2.2.1. So benötigt etwa, wer berufsmässig und entgeltlich selbständig als Arzt arbeiten will, eine Bewilligung nach Art. 34 ff. des Medizinalberu- fegesetzes vom 23. Juni 2006 (MedBG, SR 811.11). Die se Berufsaus- übungsbewilligung zur selbständigen Tätigkeit (auch "Praxisbewilligung" genannt) visiert als Polizeierlaubnis das Polizeigut der öffentlichen G e- sundheit an (MARTI/STRAUB, a.a.O., S. 238) und bezweckt, das Publikum vor unfähigen und pflichtverletzenden Personen zu schützen sowie das Vertrauen aufrechtzuerhalten, das die Gesellschaft Ärzten entgegenbringt (MARTI/STRAUB, a.a.O., S. 238). 7.4.2.2.2. Ausserdem müssen selbständig tätige Ärzte, die ihre Leistun- gen zu Lasten d er obligatorischen Krankenpflegeversicherung erbringen wollen, über eine entsprechende Zulassungsbewilligung verfügen ( vgl. MARTI/STRAUB, a.a.O., S. 245; KUHN/RUSCA/STETTLER, a.a.O., S. 305 ff., sowie zur Zulassungsordnung des KVG: TOMAS POLEDNA, Arzt und Kran- kenversicherung, in: Kuhn/Poledna [Hrsg.], a.a.O., S. 393 ff.). 7.4.2.2.3. Nach den in Art. 40 MedBG verankerten Berufspflichten üben Ärzte ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft aus und halten sich dabei B-360/2010 Seite 46 an die Grenzen der fachlichen Kompetenzen, die sie während der Aus -, Weiter- und Fortbildung erworben haben ; insbesondere haben sie unter anderem folgende Pflichten zu beachten:  Nach Art. 40 Bst. d MedBG machen sie nur Werbung, die objektiv ist, dem öffentlichen Bedürfnis entspricht und weder irreführend noch aufdringlich ist – untersagt sind demnach Anpreisungen und Heilversprechen (vgl. MARTI/STRAUB, a.a.O., S. 249).  Nach Art. 40 Bst. e MedBG wahren sie bei der Zusammenarbeit mit Angehörigen anderer Gesundheitsberufe ausschliesslich die Interessen der Patientinnen und Patienten und handeln unabhä n- gig von finanziellen Vorteilen. Das heisst insbesondere unzulässig sind Provisionszahlungen an überweisende Ärzte oder die A n- nahme geldwerter Vorteile für die Verschreibung oder die Abgabe eines Arzneimittels (vgl. Art. 33 Abs. 2 HMG, vgl. dazu im Einze l- nen URS SAXER, Korruption im Arzneimittelhandel – zum Vorteils- verbot gemäss Art. 33 HMG und dessen Koordination mit Art. 56 Abs. 3 KVG, AJP 12/2002, S. 1463 ff.; MARTI/STRAUB, a.a.O., S. 249 f.; UELI KIESER, Heilmittel, in: Poledna/Kieser [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht Band VIII. Gesun d- heitsrecht [SBVR VIII – Gesundheitsrecht], Basel/Genf/München 2005, Rz. 48 , S. 172; THOMAS EICHENBERGER/MARIO MAR- TI/PHILIPP STRAUB, Die Regulierung der Arzneimittelwerbung, recht 2003/6, S. 227 und S. 236; URSULA EGGENBERGER STÖCKLI, Arzt und Heilmittel, in: Kuhn/Poledna [Hrsg.], a.a.O., S. 485 f.). Insofern ist d er Arzt entsprechend dem von ihm abgelegten Hippokrati- schen Eid einzig auf das Wohl des individuellen Patienten v erpflichtet (RAINER J. SCHWEIZER/BENEDIKT VAN SPYK, Arzt und Forschung, in: Kuhn/Poledna [Hrsg.], a.a.O., S. 536 und S. 541). Diese Berufspflichten sind disziplinarrechtlich von Bedeutung, weshalb einem betroffenen Patienten nur die Anzeige an die Aufsichtsbehörde of- fen steht (WALTER FELLMANN, Arzt und das Rechtsverhältnis zum Patie n- ten, in: Kuhn/Poledna [Hrsg.], a.a.O., S. 140; MARTI/STRAUB, a.a.O., S. 246). Mit dem Disziplinarrecht soll sichergestellt werden, dass Ärzte ih- re Berufsplichten beachten (vgl. MARTI/STRAUB, a.a.O., S. 257). 7.4.2.3 Traditionell ist der Arzt der Experte, der dem Betroffenen im Krankheitsfall hilft, seine Gesundheit wieder herzustellen, aber auch im B-360/2010 Seite 47 klassischen Sinne eine Vertrauensperson (HÖSLY, a.a.O., S. 63). Insofern umfasst die Kerntätigkeit der Ärzte primär die individuelle Betreuung von Patientinnen und Patienten, das Erkennen, Behandeln und Heilen von Krankheiten (HÖSLY, a.a.O., S. 60; SCHWEIZER/VAN SPYK, a.a.O., S. 536 und S. 541 f.). Dabei schuldet d er Arzt dem Patienten eine auf die Wiederherstellung seiner Gesundheit ausgerichtete Behandlung nach den Regeln der ärztl i- chen Kunst. Mit seinem Wissen und Können muss er auf den erwünsch- ten Erfolg hinwirken , wobei er jedoch nicht e inen bestimmten Erfolg schuldet. Insofern muss er einzig für eine auf Wiederherstellung der G e- sundheit ausgerichtete, sorgfältige Behandlung einstehen ( FELLMANN, a.a.O., S. 118). 7.4.2.4 Im Rahmen seiner Kerntätigkeit hat der Arzt den Patienten mit den Mitteln moderne r Diagnostik zu untersuchen, um zu einer richt igen Diagnose zu gelangen. In deren Rahmen hat der Arzt gewissenhaft zu prüfen, was für den Patienten erforderlich und ausreichen d ist, indem e i- ne Indikation für eine bestimmte Heilbehandlung oder diagnostische U n- tersuchung zu stellen ist. Insofern obliegt es dem Arzt, die im Einzelfall richtige Therapie zu wählen und darauf zu achten, dass keine Unverträ g- lichkeiten bestehen (FELLMANN, a.a.O., S. 123 f.). 7.4.2.4.1. Der Arzt verfügt in der Diagnose wie in der Bestimmung ther a- peutischer Massnahmen oftmals über einen Entscheidungsspielraum, wenn mehrere Therapien in Frage kommen (sog. Therapiefreiheit; vgl. FELLMANN, a.a.O., S. 122; RICHLI, a.a.O., S. 345). Bei seinem Entschluss hinsichtlich der anzuwendenden Behandlungsmethode darf sich der Arzt nur von den anerkannten Regeln der Heilkunde und von seinem Gewi s- sen leiten lassen. Zudem muss er die gebotene Sorgfalt beachten und im Einverständnis mit dem Patienten handeln (THOMAS GÄCHTER/DIANA TREMP, Arzt und seine Grundrechte, in: Kuhn/Poledna [Hrsg.], a.a.O., S. 21). Indirekt eingeschränkt wird seine Therapiefreiheit indes durch den Leistungskatalog der Krankenversicherung, da die obligatorische Grun d- versicherung nur die darin aufgeführten Leistungen übernimmt ( GÄCH- TER/TREMP, a.a.O., S. 39). 7.4.2.4.2. Bei der anschliessenden Behandlung hat der Arzt nach den al l- gemein anerkannten Grundsätzen der medizinischen Wissenschaft zu verfahren, die zur Erreichung des gesteckten Ziels bestimmt und geeignet sind; er hat die passende Therapie anzuwenden, allenfalls die richtigen B-360/2010 Seite 48 Medikamente zu wählen und diese richtig zu dosieren (FELLMANN, a.a.O., S. 123 f.). Dabei muss der Arzt das Gebot der Wirtschaftlichkeit beachten (vgl. Art. 32 Abs. 1 und 56 Abs. 1 KVG). 7.4.2.4.3. In diesem Zusammenhang erlauben d ie kantonalen Gesun d- heitsgesetze in der Regel allen Ärzten (und Zahnärzten) im Rahmen ihrer Fachkompetenzen die unmittelbare Anwendung von Heilmitteln sowie die Abgabe in Notfällen, bei Hausbesuchen und bei der Erstversorgung. Di e- se Art der Abgabe ist anerkannter Teil ärztlicher Berufsausübung. Hingegen ist die Führung einer Privatapotheke und die Abgabe von Ar z- neimitteln im Sinne der Selbstdispensation, d.h. des Verkaufs von Med i- kamenten anstelle der Ausstellung eines in der Apotheke ein zulösenden Rezepts (EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., S. 475), nicht in allen Kantonen anerkannt (vgl. EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., S. 461; vgl. Art. 37 Abs. 3 KVG, wonach die Kantone bestimmen, unter welchen Voraussetzungen Ärzte und Ärztinnen mit einer kantonalen Bewilligung zur Führung einer Apotheke den zugelassenen Apothe kern und Apothekerinnen gleichg e- stellt sind; dabei berücksichtigen sie insbesondere die Zugangsmöglic h- keiten der Patienten und Patientinnen zu einer Apotheke ; vgl. POLEDNA, Arzt und Krankenversicherung, a.a.O., S. 403). Dazu hält das Bundesgericht in ständiger Praxis fest, der Schutz der Apo- theken vor Konkurrenz durch Ärzte entspreche einem öffentlichen Int e- resse: Eine breite, regionale Streuung der Apotheken und damit ein dic h- tes Apothekennetz diene der optimalen Versorgung der Bevölkerung mit Medikamenten (EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., S. 476 mit Verweis auf BGE 111 Ia 184, BGE 118 Ia 175, BGE 119 Ia 433, Urteil des Bundesge- richts 2P .52/2001 vom 24. Oktober 2001 ). In einem jüngeren Urteil hat das Bundesgericht betont, dass die Regelungen der Selbstdispensat ion nicht den Kern der ärztlichen Tät igkeit, sondern nur einen potenz iellen Nebenbereich derselben betreffen, welcher aufgrund der ausbildungsb e- dingten Aufgabenteilung zwischen Ärzten und Apothekern so oder so von untergeordneter Bedeutung bleiben muss und legitimerweise nicht zu e i- nem wichtigen Teil der ärztlichen Erwerbstätigkeit werden darf . Insofern muss die Selbstdispensation für den Arzt von untergeordneter Bedeutung bleiben (vgl. BGE 131 I 205 E. 3.2). B-360/2010 Seite 49 Bei Arzneimitteln ist zudem zu beachten, dass solche nach Art. 26 Abs. 2 HMG nur verschrieben und abgegeben werden dürfen, wenn der G e- sundheitszustand der Patientin oder des Patienten bekannt ist ( EGGEN- BERGER STÖCKLI, a.a.O., S. 474 f. ; KIESER, a.a.O., Rz. 38, S. 167 f.). Als Sorgfaltsmassstab gilt nach Art. 26 Abs. 1 HMG, dass bei der Verschre i- bung und der Abgabe von Arzneimitteln die anerkannten Regeln der m e- dizinischen und pharmazeutischen Wissenschaften beachtet werden müssen. Der Umgang mit Heilmitteln ist ausserordentlich stark reguliert und s o- wohl das Heilmittel - als auch das Krankenversicherungsrecht enthalten neben den Rechten auch verschiedene Pflichten, die Ärzte bei der Ve r- schreibung, Anwendung oder Abgabe von Heilmitteln erfüllen müssen. Diese Pflichten schränken die ärztliche Wirtschaftsfreiheit (vgl. RICHLI, a.a.O., 347) zwar ein, sind jedoch durch das öffentliche Interesse am Schutz der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt ( vgl. Art. 118 Abs. 1 so- wie Abs. 2 Bst. a BV; EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., S. 474). 7.4.2.5 Aus der auftragsrechtlichen Treuepflicht (vgl. Art. 398 Abs. 2 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]) des Arztes folgt ei- ne umfassende Pflicht zur Aufklärung des Patienten. Diese ist aus medi- zinischer Sicht Teil der Therapie, indem sie hilft, das Vertrauensverhältnis zwischen Arzt und Patient zu festigen (FELLMANN, a.a.O., S. 168). Insofern soll der Patient in verständlicher Form über die Vor- und Nachtei- le sowie die Risiken der Behandlung und möglicher Alternativen informiert werden (FELLMANN, a.a.O., S. 170), wobei sich die Aufklärung nach den Informationsbedürfnissen des Patienten zu richten hat und Informations- defizite beseitigen soll ( FELLMANN, a.a.O., S. 174). Insbesondere sind Ärzte verpflichtet, ihre Patienten über die korrekte Anwendung der von ih- nen verschriebenen oder abgegebenen Heilmittel zu informieren und sie ausdrücklich über allfällige unerwünschte Wirkungen oder Interaktionen aufzuklären (EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., S. 476). 7.4.2.6 Mit Blick auf den vorliegende Fall ist insbesondere die Pflicht des Arztes wichtig, den Patienten über die wirtschaftlichen Aspekte eines Ein- griffs aufzuklären, vor allem was die Kosten eines teuren, von der Kran- kenversicherung nicht gedeckten Eingriffs betrifft. Dazu gehört die Aufklä- rung über den Selbstbehalt bei Originalpräparat en und Generika sowie die Frage, ob Heilmittel vergütet werden , zumal verschriebene Arzneimit- tel von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung nur bezahlt wer-B-360/2010 Seite 50 den, wenn sie in der Spezialitätenliste (vgl. Art. 52 Abs. 1 Bst. b KVG) stehen (vgl. FELLMANN, a.a.O., S. 127 und S. 132 f. mit Hinweisen ; EG- GENBERGER STÖCKLI, a.a.O., S. 477). 7.4.2.6.1. Demgegenüber übernimmt die obligatorische Krankenpfleg e- versicherung grundsätzlich die Kosten für die Leistungen, welche der Di- agnose oder Behandlung einer Krankheit und ihrer Folgen dienen (Art. 25 Abs. 1 KVG). Erfasst sind dabei die Untersuchungen, Behandlungen und Pflegemassnahmen, die ambulant, bei Hausbesuchen, stationär, teilstat i- onär oder in einem Pflegeheim durchgeführt werden ( POLEDNA, Arzt und Krankenversicherung, a.a.O., S. 401). 7.4.2.6.2. Nach Art. 43 Abs. 1 KVG erstellen Leistungserbringer ihre Rechnungen nach Tarifen oder Preisen, wobei die Preise im ärztlichen Bereich keine Rolle spi elen, da ärztliche Leistungen im Rahmen der Ge- samtrevision Arzttarif und Spitalleistungska talog (TARMED) abgerechnet werden (vgl. POLEDNA, Arzt und Krankenversicherung, a.a.O., S. 408). 7.4.2.6.3. Zu beachten ist schliesslich, dass die Sozialversicherung eine gewinnorientierte Tätigkeit der Sozialversicherungsträger grundsätzlich ausschliesst, weshalb sich Ärzte bei ihrer Tätigkeit zu Lasten der sozialen Krankenversicherung auch nicht (oder nur äusserst beschränkt) auf die Wirtschaftsfreiheit berufen können. Denn der Arzt ist im Rahmen der so- zialen Krankenversicherung als sogenannter "Leistungserbringer" Teil des Versicherungssystems und soll seine Leistungen auf die Zwecke der s o- zialen Krankenversicherung ausrichten, wie dies im Ergebnis aus Art. 56 Abs. 1 KVG hervorgeht (vgl. BGE 130 V 37 7; POLEDNA, Arzt und Kra n- kenversicherung, a.a.O., S. 416 f.). 7.4.3. Vor d iesem vielschichtigen Hintergrund lässt sich die Frage der sachlichen Marktabgrenzung wie folgt beantworten: 7.4.3.1 Das komplex strukturierte Rechtsverhältnis, in das Ärzte und Pati- enten bei Heilbeha ndlungen erektiler Dysfunktion eingebunden sind, zeigt, dass ausgehend vom Therapiebedürfnis des Patienten – entgegen der Vorinstanz – nur der behandelnde Arzt als diejenige "Marktgegense i- te" zu erachten ist, deren Perspektive letztlich als entscheidend betrachtet werden kann zur Beantwortung der Frage, welche Behandlu ngsmethode mit einer medikamentösen PDE5 -Inhibitor-Therapie allenfalls substituier- bar ist. B-360/2010 Seite 51 7.4.3.1.1. Denn es liegt in seiner therapeutischen Verantwortung (vgl. E. 7.4.2.4) für die jeweils individuelle Patientensituation mit Blick auf das Therapieziel das bestgeeign ete Präparat (bzw. die beste Therapieform) auszuwählen, so dass ein rationaler Arzneimittelentscheid gesichert ist (vgl. HEER, a.a.O., S. 123). Hierbei zeigt sich aber, dass die einzelnen Patienten – je nach diagnosti- ziertem Krankheitsbefund und Krankheits bild und der dafür konkret ind i- zierten Therapieform – in verschiedene, voneinander zu unterscheidende "Nachfragegruppen" fallen. Dies wiederum erlaubt im Sinne der Vori n- stanz durchaus den Schluss, dass, wenn nach ärztlicher Diagnose bei e i- ner erektilen Fun ktionsstörung eine Therapie grundsätzlich mit oral ei n- zunehmenden Medikamenten, wie Cialis, Levitra oder Viagra, indiziert sein sollte, eine entsprechend zu therapierende Nachfragegruppe ausz u- scheiden, was vorliegend den sachrelevanten Markt auf die entspr echen- de PDE5-Inhibitoren einschränkt. Diese Sicht vertritt auch Peter Heer, der einleuchtend anmerkt, dass pro Therapiegruppenteilmarkt in der Regel unterschiedliche Wirksubstanzen und Therapieverfahren im Wettbewerb stehen können, nachdem die Nachfrage be i rezeptpflichtigen Arzneimittel n insofern funktional au f- gespalten ist, als der Arzt nach seiner Diagnose das therapiewirksamste Präparat auswählt und der Patient es für seine Heilbehandlung einnimmt (HEER, a.a.O., S. 122 f.). Insofern spielt bei Arzneimitteln der Wettbewerb innerhalb derjenigen Produkte, die ärztlich-indikatorisch als äquivalent anzusehen sind (HEER, a.a.O., S. 127 Fn. 13 mit Verweis auf Erich Hoppmann, wonach "d as Abgrenzungskriterium [zur Feststellung des sachlich relevanten Marktes] die subjektiv-funktionelle Austauschbarkeit im Sinne der ärztl ich-indikatorischen Äquivalenz" ist, weshalb die Au s- tauschbarkeit aus der Sicht des "verständigen Arztes" zu erfolgen habe). 7.4.3.1.2. Offengelassen werden muss an dieser Stelle die von der Vori n- stanz – im Zusammenhang mit der Charakterisierung von Cialis als "Life Style-Medikament" (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 81 und 280) – an- geschnittene und heftig umstrittene Frage, unter welchen Voraussetzu n- gen "Erektionsstörungen" überhaupt als " regelwidrigen Krankhe itszu- stand" im Sinne des Krankheitsbegriffs von Art. 1a Abs. 2 Bst. a KVG an- erkannt werden können (vgl. Art. 3 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ ATSG, SR 830.1]). Denn dies würde einzig die hier nicht zur Diskussion stehen- de Frage betreffen, ob die erwähnten Präparate für eine Aufnahme in die B-360/2010 Seite 52 Spezialitätenliste (vgl. im Sachverhalt unter A.a) in Betracht kommen und damit krankenversicherungsrechtlich vergütungspflichtig werden könnten (vgl. BGE 129 V 32 E. 4.2.3). 7.4.3.2 Im Lichte dieser Überlegungen lässt sich – entgegen den detai l- lierten Ausführungen der Beschwerdeführerin – der Standpunkt der Vo r- instanz nicht beanstanden, dass neben der Oralmedikamentation (mit Ci- alis, Levitra und Viagra) allenfalls konkret indizierte Therapiealternativen, wie insbesondere Psychotherapien, nicht als nahe Substitute der drei o b- genannten PDE5 -Inhibitoren gelten können, zumal je nach medizinisch indizierter Therapie ganz unterschiedliche Nachfragegruppen aus zu- scheiden sind. Diese Perspektive der Marktabgrenzung steht dem von der Beschwerd e- führerin mit Nachdruck betonten Umstand nicht entgegen, dass Erekt i- onsstörungen bei vielen Patienten auch auf rein psychologische Faktoren zurückgeführt werden können (vgl. PSYCHREMBEL, a.a.O., S. 605 f.), wes- halb aus medizinischer Sicht primär (medikamentfreie) Psychotherapien indiziert sein könnten. Diesfalls könnten Cialis, Viagra und Levitra kons e- quenterweise auch nicht als medizinisch indizierte Alternativen in Betracht fallen (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 184 und 188), selbst wenn g e- wisse Patienten als "persönlichen Konsumwunsch" rein psychisch veru r- sachte Erektionsstörungen allenfalls lieber medikamentös behandeln la s- sen möchten. Hier läge es in der Verantwortung de s Arztes das Problem der Medizinalisierung von Alltagsnöten ( HÖSLY, a.a.O., S. 82) im Lichte seiner Berufspflichten (vgl. E. 5.4.2.2.3) ernst zu nehmen und mit den an- gemessenen, milderen Therapieformen einer ungerechtfertigten Medikali- sierung gesundheitlic her Beschwerden entgegenzuwirken (vgl. HÖSLY, a.a.O., S. 63). 7.4.3.3 Soweit die Vorinstanz jedoch – neben den Apotheken – auch auf der Stufe der selbstdispensierenden Ärzte von einem "Verkaufsmarkt" für Levitra, Cialis und Viagra auszugehen scheint, sind Zweifel angebracht: Der selbstdispensierende Arzt handelt als Vertreter eines Heilberufs mit strengen berufsethischen Verpflichtungen (vgl. E. 7.4.2.2.3). Er unte r- sucht, diagnostiziert und verschreibt ein Medikament nach einer sorgfältig zu erstellenden Diagnose (E. 7.4.2.3 ff.), weshalb er – entgegen dem was die Vorinstanz anzudeuten scheint, hier nicht einfach als "Verkäufer" dem Apotheker gleichgestellt werden kann (vgl. E. 7.4.2.4.3 sowie insbes. BGE 131 I 205 E. 2.2, wonach zwischen Apothekern und Ärzten [solange B-360/2010 Seite 53 diesen der unbeschränkte Handverkauf verwehrt bleibt] keine direkte Konkurrenz besteht, sowie Urteil des Bundesgerichts 2P .287/2002 vom 22. Dezember 2003 E. 2.3). Hinzukommt, dass , wie bereits in der E. 7.4.3.1.1 erwähnt , auch die "Nachfrageseite" (des von der Vorinstanz auf der Stufe der selbstdispe n- sierenden Ärzte angenommenen Marktes), d.h. die Patienten, durch die zwingend vorgesehene medizinische Beratung in ihrer Wahlfreiheit ei n- geschränkt werden. Wünscht ein Patient eine bestimmte Arznei, wie Cia- lis, Viagra oder Levitra, so kann er diese nicht einfach "kaufen", sondern er erhält sie nur nach gründlicher ärztlicher Untersuchung und bei en t- sprechender Diagnose und Verschreibung. Auf diese Besonderheiten der von der Vorinstanz beleuchteten "Abgab e- stellen" im relevanten Markt, der sich von einem Markt für beliebige Ko n- sumgüter ganz wesentlich unterscheidet, ist im Rahmen der wettb e- werblichen Beurteilung zurückzukommen (vgl. die folgenden E. 9.3.1.3.3 und E. 9.3.2.4.2). 7.4.3.4 Im Kontext dieser gesundheits - und heilmittelrechtlich stark reg u- lierten Marktordnung ist die Ansicht der Beschwerdeführerin, wonach der angeblich weit verbreitete illegale Internethandel (mit Medikamenten g e- gen erektile Dysfunktion ) auch in die sachliche Marktabgrenzung hätte mit einbezogen werden müssen, zu verwerfen: Wie die Vorinstanz zu Recht betont, können "rezeptfrei" und bei nicht z u- gelassenen "Händlern" erfolgende, illegale Käufe im Internet nicht als (l e- gale) Substitute für – die erst nach sorgfältiger ärztlicher Untersuchung indizierten und deshalb verschriebenen – Originalpräparate anerkannt werden, zumal Apotheken (einschliesslich zugelassene Internetapoth e- ken) und selbstdispensierende Ärzte die Echtheit und Integrität der v on ihnen verkauften Medikamente garantieren können, was bei den illegalen Quellen nutzenden "Internethändlern" nicht der Fall ist. Jedenfalls kann der illegale Internetmarkt nicht deshalb in der sachlichen Marktabgrenzung berücksichtigt werden, weil es eine leichtsinnig -risiko- freudige Nachfragegruppe gibt, die das unkalkulierbare Risiko auf sich nimmt, allenfalls gesundheitsschädliche Fälschungen zugesandt zu erhal- ten, und sich deshalb auf das Wagnis illegaler Internetbestellungen (und den damit verbundenen erheblichen Gesundheitsrisiken) einlassen will. B-360/2010 Seite 54 7.4.4. Auch der von der Vorinstanz rein national abgegrenzte räumlich re- levante Markt lässt sich nicht beanstanden. Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführerin, wie übrigens teilweise auch die Vorinstanz (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 191), den Einbe- zug des illegalen Internethandels auch unter dem Gesichtspunkt der räumlichen Marktabgrenzung erörtert, bringt sie gegen die erfolgte B e- grenzung auf den inländischen Markt keine weiteren Argumente vor. So l- che sind auch nicht ersichtlich. Die Vori nstanz hat sich mit diesen G e- sichtspunkten in der angefochtenen Verfügung hinreichend auseinande r- gesetzt, weshalb auf die entsprechenden zutreffenden Erwägungen ve r- wiesen werden kann (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 190-199). Somit ist für die nachfolgende Analyse der auf die Schweiz beschränkte Markt für die oral einzunehmenden Arzneimittel Cialis, Viagra und Levitra massgebend. 8. Als Nächstes müssen, wie in der E. 6.3 angesprochen, Sinn und Tragwei- te von Art. 3 Abs. 1 KG im verfassungsrechtlichen Kontext vertieft darge- stellt werden. Erst danach kann untersucht werden, ob für den vorliegend relevanten Markt tatsächlich vorbehaltene Vorschriften bestehen. 8.1. Art. 3 Abs. 1 KG lautet wie folgt: "1 Vorschriften sind vorbehalten, soweit sie auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften: (a.) die eine staatliche Markt - oder Preisordnung begründen; (b.) die einzelne Unterne h- men zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten." Dieser Artikel zielt, wie die Marginalie "Verhältnis zu anderen Rechtsvo r- schriften" zeigt, darauf ab, die Anwendung des Kartellgesetzes mit der Anwendung allfälliger bundes -, kantonal - oder gemeinderechtlicher Vo r- schriften zu koordinieren, die "Wettbewerb" einschränken bzw. aufheben. Mit dieser Koordinationsnorm soll ein allfälliger Konflikt gelöst werden, der sich daraus ergeben kann, dass spezialgesetzliche Vorschriften im W i- derspruch zum materiellen Kartellrecht stehen ( MARTENET/CARRON, CR Concurrence, a.a.O., Rz. 8 zu Art. 3 Abs. 1 KG). Art. 3 Abs. 1 KG ist in diesem Zusammenhang im Lichte von Art. 94 BV zu sehen , wonach sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirt- schaftsfreiheit (Art. 27 BV) halten (Abs. 1), wobei Abweichungen von die-B-360/2010 Seite 55 sem Grundsatz, insbesondere auch gegen den Wettbewerb gerichtete Massnahmen, nur zulässig sind, wenn sie in der Bundesverfassung vo r- gesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (vgl. Abs. 4). 8.1.1. Die Wirtschaftsfreiheit, die nach Art. 27 Abs. 2 BV insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaf t- lichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung umfasst und als Indiv i- dualrecht primär als Abwehrrecht gegenüber dem Staat konzipiert ist, ga- rantiert die wirtschaftspolit ische Grundentscheidung für ein System des freien Wettbewerbs und der Schaffung eines einheitlichen schweizer i- schen Wirtschaftsraumes ( vgl. KLAUS A. VALLENDER, in: Ehrenzeller/ Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesve r- fassung [St. Galler Kommentar] , 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 3 und 6 ff. zu Art. 27 BV sowie Rz. 4 f. zu Art. 94 BV). Dieser ordnungspolitische Grundentscheid bedeutet vor allem die Absage an eine merkantilistische Wirtschaftslenkung zugunsten des Grundsatz es freien Wettbewerbs und individueller wirtschaftlicher Selbst bestimmung (VALLENDER, a.a.O., Rz. 1 zu Art. 27 BV). Demnach folgt nach Klaus A. Vallender aus Art. 94 Abs. 1 und Abs. 4 BV ordnungspolitisch (1.) die Bin- dung an die zentralen Elemente des "Marktmechanismus" und (2.) das Verbot einer Verzerrung oder gar Ausschaltung des "Spiels von Angebot und Nachfrage " und folglich des "Preismechanismus" (a.a.O., Rz. 7 zu Art. 94 BV; vgl. dazu BVGE 2011/32 E. 11.3.1.2 mit vielen Hinweisen zum Denkmodell des " Zusammenspiels von Ange bot und Nachfrage " im marktwirtschaftlichen Preisbildungsprozess). Die zentrale Frage aber, wie weit privates Wirtschaften durch Wettbewerb oder allenfalls durch Kartelle erfolgen darf, lässt sich aus der Abwehrfunk- tion der Grundrecht sgarantien allein nicht beantworten . H ier stellt sich vielmehr die Frage nach der Geltung der Wirtschaftsfreiheit unter Privaten (sog. Drittwirkung). Dies wiederum bedingt eine Auslegung von Art. 94 BV im Kontext von Art. 27 BV, Art. 96 BV sowie Art. 35 Abs. 3 BV ( VALLEN- DER, a.a.O., Rz. 18 zu Art. 94 BV sowie Rz. 51 zu Art. 27 BV; RETO JA- COBS, St. Galler Kommentar, a.a.O., Rz. 4 zu Art. 96 BV ), worauf später einzugehen ist (vgl. E. 6.3.5). 8.1.2. Die Wirtschaftsfreiheit gilt indessen nicht absolut. Vielmehr darf sie nach den allgemeinen, in Art. 36 BV umschriebenen Regeln für Grun d- rechtseingriffe eingeschränkt werden ( BGE 131 I 223 E. 4.1; VALLENDER, a.a.O., Rz. 49 zu Art. 27 BV). B-360/2010 Seite 56 8.1.2.1 Grundsätzlich zulässig und damit grundsatzkonform sind Eingriffe, die mit dem ordnu ngspolitischen Grundentscheid der Bundesverfassung für eine wettbewerbsgesteuerte Privatwirtschaft im Einklang stehen. Dazu zählen verhältnismässige, wirtschaftspolizeiliche Massnahmen, also Massnahmen, welche der Gefahrenabwehr (Polizeigüterschutz im B e- reich der Wirtschaft) dienen, sowie bestimmte Vorschriften, die "polize i- verwandte" sozialpolitische Ziele verfolgen, und andere Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit, die nicht wirtschaftspolitisch motiviert sind ( VALLEN- DER, a.a.O., Rz. 50 f. zu Art. 27 BV so wie Rz. 5 zu Art. 94 BV; vgl. dazu BGE 132 I 282 E. 3.3, BGE 131 I 223 E. 4.2). 8.1.2.2 Grundsatzwidrig sind demgegenüber Eingriffe, die vom Grundsatz der Wirt schaftsfreiheit abweichen, indem sie sich beispielsweise gegen den Wettbewerb richten. Zu denken ist an wirtschaftslenkende Eingriffsmassnahmen, die als wirt- schaftspolitische oder standespolitische Massnahmen ein strukturpolit i- sches Ziel verfolgen, wie die Erhaltung eines bestimmten Gewerbes oder bestimmter Bewirtschaftungsformen, Schutz gegen Konkurrenz, St eue- rung von Angebot und Nachfrage, Preisvorschriften, Kontingente, Ei n- fuhrverbote usw. (VALLENDER, a.a.O., Rz. 5 f. zu Art. 94 BV; vgl. BGE 131 I 205 E. 2.3.1 zum Konkurrenzschutz durch kantonal e Selbstdispensati- onsverbote und E. 2.3.2 zur Aufgabenteilung zwischen Apotheken und Ärzten für die Leistungserbringung innerhalb der Krankenversicherung [vgl. auch E. 7.4.2.4.3]). Solche Eingriffe sind prinzipiell verboten, weil sie dem verfassungsrechtlichen Vorentscheid widersprechen, ökonomische Entscheidungen den Privaten zu überlassen. Ausnahmsweise zulässig sind solche grundsatzwidrigen Massnahmen nach Art. 94 Abs. 4 BV, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen sind oder durch kantonale Realrechte begründet werden ( VALLENDER, a.a.O., Rz. 52 ff. zu Art. 27 BV; JACOBS, a.a.O., Rz. 18 zu Art. 96 BV). In- sofern ist ohne besondere Verfassungsgrundlage auch eine staatliche Bedürfnislenkung ausgeschlossen (BGE 131 I 223 E. 4.2). Wo allerdings die Marktkoordination zu suboptimalen Ergebnissen führt, wie z.B. im Bereic h öffentlicher oder meritorischer Güter, wie intakte Na- tur, saubere Luft, sauberes Wasser (usw.), hat der Staat durch Massnah- men der Wirtschaftspolitik für Korrekturen zu sorgen, die letztlich der Wirtschaftsfreiheit dienen ( VALLENDER, a.a.O., Rz. 12 f. zu Art. 94 BV). B-360/2010 Seite 57 Daher sind in zahlreichen Artikeln der Bundesverfassung Vorbehalte für grundsatzwidrige Massnahmen des Bundes vorgesehen (vgl. Art. 100 Abs. 3 BV zur Konjunktur, Art. 101 Abs. 2 BV zur Aussenwirtschaft, Art. 102 Abs. 2 BV zur Landesversorgung, Art. 103 BV zur Strukturpolitik, Art. 104 Abs. 2 BV zur Landwirtschaft ; vgl. zu allen JOHANNES REICH, Grund- satz der Wirtschaftsfreiheit, Zürich/St. Gallen 2011, N. 923; vgl. VALLEN- DER, a.a.O., Rz. 60 zu Art. 27 BV und REICH, a.a.O., N. 924 zu impliziten Abweichungskompetenzen). Nicht grundsatzwidrig hingegen sind a ngesichts ihres freiheitsfördernden Zweckes alle Eingriffe, die den freien Marktzugang gewährleisten, sei es gegenüber dem Staat mittels Binnenmarktgesetz vom 6. Oktober 1995 (BGBM, SR 943.02) , sei es gegenüber Priva ten mittels Kartellgesetz (VALLENDER, a.a.O., Rz. 55 ff. zu Art. 27 BV). 8.2. Mit dem ordnungspolitischen Grundentscheid für eine Privatwirtschaft (Art. 27 und Art. 94 BV) und dem Auftrag, gegen volkswirtschaftlich oder sozial schädliche A uswirkungen von Kartellen oder anderen Wettb e- werbsbeschränkungen vorzugehen (Art. 96 BV) , räumt der Bundesve r- fassungsgeber zwar dem Koordinationsprinzip Wettbewerb einen beso n- deren Stellenwert ein. Dennoch wird dieses P rinzip nicht verabsolutiert, da der verfassungsrechtliche Auftrag darauf beschränkt ist, einzig gegen volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen vorzugehen ( VALLENDER, a.a.O., Rz. 20 zu Art. 94 BV ; JACOBS, a.a.O., Rz. 13 f. zu Art. 96 BV). Mit dem Grundentscheid für eine grundsätzlich wettbewerbsgesteuerte Privatwirtschaft folgt der Verfas sungsgeber der Erfahrung, dass wirksa- mer wirtschaftlicher Wettbewerb in der Regel günstige und erwünschte ökonomische Ergebnisse zeitigt , wie beispielsweise die freie Entfaltung des wirtschaftenden Individuums, Wohlstandsförderung, Steuerung der Einkommensverteilung, Förderung von Anpassung und Innovation, opt i- male Faktorallokation (vgl. ROGER ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, 2. Aufl., Bern 2005, Rz. 20-41; JACOBS, a.a.O., Rz. 16 zu Art. 96 BV; RICHARD WHISH/DAVID BAILEY, Competition Law, 7. Aufl., Oxford/New York 2012, S. 4 ff.). Deshalb besteht heute ein Konsens zur Frage, dass wirk- samer Wettbewerb im Regelfall für die Wirtschaft ein nützliches Organisa- tionsprinzip ist (VALLENDER, a.a.O., Rz. 24 zu Art. 94 BV). Nicht zu übersehen ist jedoch, dass die Bundesverfassung dem Staat ei- ne Vielzahl von Verantwortungen im Bereich der Wirtschaft und in and e-B-360/2010 Seite 58 ren Politikbereichen zuweist, die teilweise auch Abweichungen von der Wirtschaftsfreiheit erlauben oder gar gebieten (VALLENDER, a.a.O., Rz. 25 zu Art. 94 BV) . So ist beispielsweise d ie Sozialversicherung der Wir t- schaftsfreiheit weitgehend entzogen (vgl. BGE 132 V 6 E. 2.5.2 f.; BGE 130 I 26 E. 4.3 und E. 6.2, wonach kein Anspruch darauf besteht, in b e- liebiger Höhe Leistungen zu Lasten der sozialen Krankenversicherung zu generieren). Insbesondere die in der E. 8.1.2.2 erwähnten verfassungsrechtlichen E r- mächtigungen zu gesetzlichen Ausnahmen vom Wettbewerbsprinzip tr a- gen der wohl kaum mehr strittigen Erkenntnis Rechnung, dass in gewi s- sen Konstellationen das Wettbewerbsprinzip nicht die von ihm erwünsc h- ten Ergebnisse zu bewirken vermag (vgl. zur ökonomischen Diskussion für viele WHISH/BAILEY, a.a.O., S. 9-15; GUNNAR NIELS/HELEN JENKINS/ JAMES KAVANAGH, Economics for Competition Lawyers, Oxford/New York 2011, S. 17 ff.; MATHIAS BINSWANGER, Sinnlose Wettbewerbe – Warum wir immer mehr Unsinn produzieren, Freiburg im Breisgau /Basel/Köln 2010, S. 39 ff. sowie nachfolgend E. 8.2.1.1). Deshalb können fallweise nach Art. 94 Abs. 4 BV Massnahmen gegen den Wettbewerb angezeigt sein, insbesondere dann wenn ein Zielkonflikt zwischen einer wettbewerbsg e- steuerten Ordnung und punktuell für höherrangig erachteten Zielsetzu n- gen auftritt, der die in den E. 8.1.2.1 oder E. 8.1.2.2 geschilderten Kons- tellationen betreffen kann (vgl. dazu die nachfolgende E. 8.3.5 sowie INGO SCHMIDT, Wettbewerbspolitik und Kartellrecht, 9. Aufl., München 2012, S. 142 ff.). 8.2.1. Bevor jedoch vor diesem verfassungsrech tlichen Hintergrund die nach Art. 3 Abs. 1 KG zu klärende Abgrenzungsfrage beurteilt werden kann, ob und, wenn ja, inwiefern allenfalls auf einem bestimmten Markt "vorbehaltene" – d.h. Wettbewerb nicht zulassende – Vorschriften ta t- sächlich bestehen, müssten bereits in genügender Konkretisierungsdichte die genauen ökonomischen Wesensmerkmale des jeweils in Frage st e- henden und als schutzwürdig zu erachtenden "Wettbewerbs" festgestellt werden (können), dessen (allenfalls) unzulässige Beeinträchtigung (bzw. Sanktionierung) auf einem bestimmten Markt zur Diskussion steht. 8.2.1.1 Diese Feststellung wird indes durch die normative Offenheit des Kartellgesetzes erheblich erschwert: Denn der Kartellgesetzgeber de finiert den ordnungspolitisch zu schü t- zenden "wirksamen Wettbewerb" (vgl. Art. 5 Abs. 3 und 4 KG) – als das B-360/2010 Seite 59 grundlegende marktwirtschaftliche Koordinationsprinzip – im Kartellg e- setz nirgends, weil er ein Wettbewerbsverständnis postuliert, das "in e n- ger Anlehnung an die moderne Markt - und Wettbewerbstheorie kein en allgemeingültigen Rezepten verpflichtet ist" (Botschaft des Bundesrates vom 23. November 1994 zu einem Bundesgesetz über Kartelle und ande- re Wettbewerbsbeschränkungen [Botschaft 1994], BBl 1995 I 512; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B -4037/2007 vom 29. Februar 2008 E. 4.2.2 mit Hinweisen [RPW 2008/2, S. 361 ff.] ; VALLENDER, a.a.O., Rz. 25 zu Art. 94 BV, wonach sich die Wirtschaftsverfassung der Bundes- verfassung nicht mit einem bestimmten wirtschaftswissenschaftlichen Ordnungsmodell gleichsetzen lässt; JACOBS, a.a.O., Rz. 3 und 17 zu Art. 96 BV). 8.2.1.1.1. Eine kartellgesetzliche Definition von Wettbewerb wird als ver- zichtbar erachtet, weil in der Wirtschaftswissenschaft und in der Indust- rieorganisationslehre kein Konsens darüber herrscht, wie der Wettb e- werbsgrad auf einem bestimmten Markt konkret zu ermitteln ist. Insb e- sondere fehlen Wirtschaftsindikatoren, die eine definitive Beantwortung dieser Frage erlauben würden (so der Befund im Bericht der Parlamenta- rischen Verwaltungskontrollstelle des Bundes [Das Kartellrecht: Standort- bestimmung - Bericht vom 11. Oktober 20 00, BBl 2001 3346, insbes. S. 3366], zitiert vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil B -4037/2007 vom 29. Februar 2008 E. 4.2.2). Hinzuweisen ist darauf, dass auch im Recht der Europäischen Union eine klärende Definition von Wettbewerb fehlt (HELGE PEUKERT, Das Wettb e- werbskonzept der EU aus Sicht der Wirtschaftswissenschaften, in: Blan- ke/Scherzberg/Wegner, Dimensionen des W ettbewerbs, Tübingen 2010, S. 89 f., wonach in der EU eine wettbewerbstheo retische Erörterung oder ein klares Leitbild fehlen sowie S. 103, wonach in der EU das eher rud i- mentäre wettbewerbspolitische Leitbild Zuflucht nehme "zu einem gewis- sen technokratischen Effizienzdenken und dem Schutzpanzer der form a- len Ökonomie [als Zielersatz?]"; WHISH/BAILEY, a.a.O., S. 19 ff.; GERHARD WIEDEMANN, in: Wiedemann [Hrsg.], Handbuch des Kartellrechts, 2. Aufl., München 2008, § 1 N. 3, S. 3). 8.2.1.1.2. So fehlt es zwar keineswegs an (z.T. gegenläufigen) Definiti o- nen des Wettbewerbs, aber an allgemeiner A kzeptanz eines für zutre f- fend gehaltenen wirtschaftlichen Begriffs davon, der wiederum der Wir t- schaftspolitik als operables Leitbild dienen könnte (vgl. HARALD EN- KE/ADOLF WAGNER, Zur Zukunft des Wettbewerbs – in memoriam Karl B-360/2010 Seite 60 Brandt [1923 -2010] und Alfred E. Ott [1029 -1994], Marburg 2012, S. IX f.). Daher wird in den Wirtschaftswissenschaften generell keine essentialist i- sche Definition des Wettbewerbs vertreten, sondern es wird versucht, ihn durch die Beschreibung verschiedener Dimensionen zu erfassen: Von der Verhaltensdimension aus gesehen, lässt er sich durch ein versuchtes Übertreffen und Rivalität beschreiben ("Konfrontation statt Kooperation"). Strukturell betrachtet, wird auf die nötige (Mindest-)Anzahl der Akteure oder das ausreichende Vorliegen von marktvermittelten Angeboten oder Nachfragen rekurriert. Darüber hinaus lässt sich Wettbewerb auch von den Wirkungen/Marktergebnissen, den Zielen (Wachstum, Effizienz, Ve r- teilung), den Voraussetzungen (Preis -Mengen-Konkurrenz) her ken n- zeichnen oder hinsichtlich seiner dynamischen (erwünschten) Eige n- schaften, z.B. der "schöpferischen Zerstörung" ( im Sinne von Joseph Schumpeter) und der Ermöglichung von Innovationen . Schliesslich wird Wettbewerb auch als Ausdruck eines institution alisierten Regelsystems beschrieben, das notwendig ist, damit die Gesamtwohlfahrt steigernde Wirkungen von ihm ausgehen, wobei die Frage der Notwendigkeit, Breite und Tiefe solcher regulatorischer Eingriffe die wirtschaftspolitische Streit- frage überhaupt ist (PEUKERT, a.a.O., S. 81). Dies ist letztlich der Grund dafür, dass sich insbesondere auch dem Kar- tellgesetz kein operabler Massstab entnehmen lässt, um "wettbewerbl i- che" von "wettbewerbswidrigen" Marktprozessen unterscheiden zu kö n- nen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-4037/2007 vom 29. Februar 2008 E. 4.2.2 mit Verweis auf den Entscheid der REKO/WEF FB/2004 -4 vom 4. Mai 2006 E. 6.2 in Sachen 20-Minuten, veröf fentlicht in RPW 2006/2, S. 347 ff. mit Hinweisen; bestätigt im Urteil des Bundesgerichts 2A.327/2006 vom 22. Februar 2007, veröf fentlicht in RPW 2007/2, S. 331 ff.; vgl. auch BVGE 2011/32 E. 4.5.1; vgl. für viele zur vergleichba- ren Situation in der EU SIMON BISHOP/MIKE WALKER, The Economics of EC Competition Law : Concepts, Application and Measu rement, 3. Aufl., London 2010, S. 49 ff.). 8.2.1.2 Insofern obliegt es den Wettbewerbsbehörden, die im Kartellg e- setz offen formulierte Wettbewerbspolitik (als Wirtschaftsprozesspolitik) zu konkretisieren und zu implementieren, wobei der Verzicht auf allzu fe i- ne Di fferenzierungen in Kauf zu nehmen ist und einzig sicher gestellt werden kann, dass die vom "Wettbewerb als vielgestaltigen, dynam i- schen Prozess erwarteten statischen und dynamischen Funktionen" zur B-360/2010 Seite 61 "Sicherung der allokativen und dynamischen Effizienz der Märkte" ausrei- chend erfüllt werden ( vgl. Entscheid der REKO/WEF FB/2004 -4 E. 6.2.2 in Sachen 20-Minuten, a.a.O., mit Verweis auf die Botschaft 1994, a.a.O., S. 512 f.; BINSWANGER, Sinnlose Wettbewerbe, a.a.O., S. 35 f.). Denn idealtypisch gesehen, was auch als die Legitimation der marktwirt- schaftlichen Ordnung angesehen wird (VALLENDER, a.a.O., Rz. 78 zu Art. 27 BV) , hat "funktionierender Marktwettbewerb" die Aufgabe dafür zu sorgen, dass durch eine optimale Anpassung der Produktion die Bedürf- nisse der Nachfrager möglichst effizient und preisgüns tig befriedigt we r- den (vgl. dazu BINSWANGER, Sinnlose Wett bewerbe, a.a.O., S. 15; WHISH/BAILEY, a.a.O., S. 4 ff.; JACOBS, a.a.O., Rz. 16 zu Art. 96 BV). Oftmals wird dieser Wettbewerb auch aufgeschl üsselt nach dominanten Wettbewerbsparametern verstanden, d.h. nach den Gesichtspunkten, die für die jeweilige Marktgegenseite für den Geschäftsabschluss bedeutsam sind, wie beispielsweise der Preis, die Qualität und/oder der Service (vgl. ZÄCH, a.a.O., Rz. 47, HEER, a.a.O., S. 129 Fn. 16), weshalb dementspre- chend von Preiswettbewerb, Qualitätswettbewerb bzw. Servicewettb e- werb die Rede sein kann (vgl. BGE 129 II 18 E. 8.3.4 und E. 9). 8.3. Bei dieser komplexen Ausgangslage hat der Gesetzgeber bei der rechtlichen Regelung der jeweiligen Wirtschaftsbereiche – angesichts der dort agierenden Akteure und ihrer Interessen – im Lichte der jeweils für massgeblich erachteten privaten und öffentlichen Interessen die Frage normativ zu entscheiden, ob und inwieweit das Wettbewerbsparadigma in einer bestimmten Wirtschaftssphäre überhaupt wirtschaftlich oder sozial wünschbare Ergebnisse zeitigt oder aber durch vorbehaltene Vorschriften gemäss Art. 3 Abs. 1 KG gemeinwohlverträglich relativiert werden muss, wenn in dieser Sp häre der Wettbewerb die ihm zugedachte gemeinwoh l- förderliche Steuerungsfunktion nicht zu leisten vermag. 8.3.1. Zur Erläuterung von Art. 3 Abs. 1 KG hielt der Bundesrat in seiner Botschaft zum Kartellgesetz fest, das schweizerische Wirtschaftsrecht enthalte eine Reihe von öffentlich -rechtlichen Vorschriften, die das freie Spiel von Angebot und Nachfrage – mithin die Wettbewerbsverhältnisse – beeinträchtigten. Die Eingriffe erfolgten durch den verfassungsmässig l e- gitimierten Gesetzgeber und fänden in Bereichen stat t, in denen der Markt als Regelsystem der Wirtschaftsbeziehungen seine Funktionen nicht oder nicht hinlänglich erfülle (Botschaft 1994, a.a.O., S. 537). B-360/2010 Seite 62 Dazu zählten auch Fälle des sogenannten Marktversagens, in denen das Marktsystem nicht in der Lage sei, höherstehenden Interessen ( wie bei- spielsweise Gerechtigkeits- oder Verteilungsüberlegungen) Rechnung zu tragen (Botschaft 1994, a.a.O., S. 538). Nach Auffassung des Bundesrats zeigten die Bereiche des Marktversagens vielschichtige Problemlagen auf, für w elche unterschiedliche gesetzgeberische Lösungsansätze zur Verfügung stünden (Botschaft 1994, a.a.O., S. 538). Je nach Intensität des Marktversagens und dessen Gewichtung hinsichtlich der betroffenen öffentlichen Interessen habe der Gesetzgeber differenzie rte Lösungen zu entwickeln. So könne es sich aufdrängen, für den gesamten vom Mark t- versagen betroffenen Bereich eine staatliche Markt- oder Preisordnung zu erlassen, die anstelle des freien Spiels von Angebot und Nachfrage die Allokationsfunktionen zwischen den interessierten Wirtschaftsteilnehmern erfülle. Die politische Gewichtung des betroffenen Bereiches könne j e- doch auch nur eine punktuelle staatliche Intervention notwendig machen, indem es zur Lösung des Marktversagens allenfalls genügen könne, dass einzelnen Wirtschaftsteilnehmern besondere Rechte zur Erfüllung der an- stehenden öffentlichen Aufgaben zugesprochen werden. Diesen tatsäch- lichen Gegebenheiten trage der Gesetzesentwurf Rechnung, indem er e i- ne differenzierte Regelung enthalte je nachdem, ob d as marktwirtschaftli- che System grundsätzlich durch eine staatliche Ordnung substituiert we r- de oder ob bloss einzelne Teilaspekte eines Wirtschaftsbereichs dem Wettbewerbsprinzip entzogen seien (Botschaft 1994, a.a.O., S. 538). Zu der in Art. 3 Abs. 1 Bst. a KG genannten "staatlichen Markt - oder Preisordnung" hielt der Bundesrat fest, der Gesetzesentwurf anerkenne, dass staatliche Markt - oder Preisordnungen den Wettbewerb in einem bestimmten Wirtschaftsbereich ausschliessen könnten, wie das Parade- beispiel des sektoriellen Wettbewerbsausschlusses in der Landwirtschaft zeige. Diesfalls beabsichtige der Kartellgesetzgeber nicht, mit dem Erlass von Wettbewerbsvorschriften derartige staatliche Markt - oder Preisor d- nungen in Frage zu stellen. Diese sollten auch unte r dem neuen Kartel l- gesetz vollumfänglich weiterbestehen können, vorausgesetzt, dass es bei ihrer Schaffung tatsächlich die Absicht des Gesetzgebers gewesen sei, das Wettbewerbsprinzip für den fraglichen Wirtschaftsbereich ausz u- schalten. Soweit jedoch die s taatliche Markt - oder Preisordnung eines wirtschaftlichen Teilbereichs für wettbewerbliches Verhalten und damit die Anwendung wettbewerbsrechtlicher Kriterien Raum lasse, sei das Ka r- tellgesetz anwendbar – gegebenenfalls unter Berücksichtigung des z u- sätzlichen Vorbehalts in Bst. b von Art. 3 Abs. 1 KG ( Botschaft 1994, a.a.O., S. 538). B-360/2010 Seite 63 8.3.2. Dieser Entwurf zu Art. 3 Abs. 1 KG ist vom eidgenössischen G e- setzgeber ohne Modifikationen und ohne Diskussionen zu den soeben z i- tierten bundesrätlichen Überlegungen übernommen worden (AB 1995 N 1073; AB 1995 S 852; MARTENET/CARRON, CR Concurrence , a.a.O., Rz. 7 zu Art. 3 Abs. 1 KG). 8.3.3. Ausgehend von einer prinzipiell umfassend geltenden Wettb e- werbsordnung wird im Kartellgesetz anerkannt, dass der Wettbewerb in bestimmten Bereichen aus politischen Gründen durch gesetzliche Vo r- schriften ausgeschlossen sein kann (BGE 129 II 497 E. 3.3.1). Wie indessen Jürg Borer zutreffend anmerkt, lässt sich dem Wortlaut von Art. 3 Abs. 1 KG nicht entnehmen, welche Qualität die jeweiligen Vo r- schriften haben müssen, die zu einem Ausschluss des Wettbewerbspri n- zips führen ( BORER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, 2. Aufl., Zürich 2005, Rz. 3 zu Art. 3 KG). Insofern sind diesem Autor z u- folge auch wettbewerbsausschliessende Vorschriften als nach Art. 3 Abs. 1 KG "vorbehalten" anzuerkennen, bei denen sich der Wille des Geset z- gebers, Wettbewerb nicht zuzulassen, nicht stringent nachweisen lasse (BORER, a.a.O., Rz. 4 zu Art. 3 KG). Dieser Meinung hat sich das Bu n- desgericht in BGE 129 II 497 (E. 3.3.2) angeschlossen: "Selon les travaux préparatoires et une partie de la doctrine, l'art. 3 al. 1 LCart n'en- tre en ligne de compte que lorsque l'intention du législateur était d'exclure effect i- vement un secteur donné de la concurrence (FF 1995 I 539 s.; BISCHOF, op. cit., p. 160; PALASTHY, op. cit., p. 304; SCHMIDHAUSER, op. cit., n. 13 ad art. 3 LCart). Selon les règles générales d'interprétation, qui sont aussi valables dans le droit de la concurrence, il ne faut pas comprendre par là que la volonté express e du législ a- teur historique d'exclure un domaine de la concurrence doit être absolument ét a- blie. On ne saurait l'exiger, ne serait -ce que parce qu'il existe des prescriptions qui ont été adoptées à une époque où le droit des cartels ne s'appliquait pas aux activi- tés étatiques, si bien que le législateur ne pouvait soustraire délibérément un d o- maine à la concurrence. Il est donc suffisant - mais nécessaire - que le secteur concerné ne soit pas soumis au droit de la concurrence selon une interprétation o r- dinaire de la réglementation spéciale en cause ( CARRON, op. cit., n. 32 ad art. 3 LCart). Cela peut aussi résulter implicitement du fait que la loi contient des règles qui ne sont pas compatibles avec la concurrence ( BORER, op. cit., n. 4 ad art. 3 LCart; RENTSCH, op. cit., p. 179)." Somit kann nach der Auffassung des Bundesgerichts ein Wettbewerbs- ausschluss durch gesetzliche Vorschriften auch implizit – ohne eine B-360/2010 Seite 64 nachgewiesene gesetzgeberische Absicht – erfolgen, soweit sich solche Vorschriften mit dem Wettb ewerbsprinzip nicht vereinbaren lassen (BGE 129 II 497 E. 3.3.2; MÜNCH, BSK-KG, a.a.O., Rz. 7 zu Art. 3 Abs. 1 KG; a.M. BRUNO SCHMIDHAUSER, in: Schmidhauser/Homburger/Hoffet/ Ducrey [Hrsg.], Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Z ürich 1997, Rz. 12 zu Art. 3 KG) . Doch will das Bundesgericht insofern eine eher restriktive Auslegung der in Art. 3 Abs. 1 Bst. a und b KG beispielhaft aufgezählten Arten von (wettbewerbsausschliessenden) Vorschriften ge l- ten lassen, als mit Blick auf die wettbewerbsorientie rte Wirtschaftsverfas- sung (Art. 94 Abs. 4 und Art. 96 Abs. 1 BV) ein Wettbewerbsausschluss nur dann anzunehmen ist, wenn "une législation claire" wettbewerbswid- riges Verhalten anordnet oder erlaubt (BGE 129 II 497 E. 3.3.3; MARTE- NET/CARRON, CR Concurrence, a.a.O., Rz. 26 zu Art. 3 Abs. 1 KG). Als Beispiel erwähnt das Bundesgericht in BGE 129 II 497 (E. 5.4.9) den Ge- sundheitsbereich: "Il en va de même dans le domaine de la santé où les hôpitaux publics sont fina n- cés partiellement par des fonds publics, ce qu i entrave l'accès des hôpitaux privés à la concurrence ou son exercice, mais cela a été voulu par le législateur, si bien que les art. 5 et 7 LCart ne sont pas applicables (DPC 1998 p. 562, ch. 12 ss p. 564/565; DPC 1999 p. 184, consid. 6 p. 197; RAMA 4/19 97 p. 257, consid. 11.2 p. 268; CLERC, op. cit., n. 102 ad art. 7 LCart; MARGARETA LAUTERBURG, Gesundheits- und Versicherungsmärkte - kartellrechtliche Fragen in der Praxis der Wettbewerb s- behörde, in Hürlimann/Poledna/Rübel [éd.], Privatisierung und Wettbewerb im G e- sundheitsrecht, Zurich 2000, p. 101 ss, 111 s.)." 8.3.4. Somit ist davon auszugehen, dass die in Art. 3 Abs. 1 KG erwäh n- ten vorbehaltenen wettbewerbsrelevanten Normen insofern die kartellg e- setzlichen Bestimmungen zu verdrängen vermögen, als sie k einen Raum für Wettbewerb lassen (PETER HÄNNI/ANDREAS STÖCKLI, Schweizerisches Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bern 2013, Rz. 160 f.). Daher ist unter dem Blickwinkel von Art. 3 Abs. 1 KG im Einzelfall nicht nur zu prüfen, ob staatliche Marktregulierungen (od er marktwirksame Massnahmen) den Wettbewerb in einem bestimmten Bereich ausschliessen, sondern vor a l- lem auch, inwieweit, das heisst mit welcher Intensität, sie dies zu tun vermögen (MÜNCH, BSK-KG, a.a.O., Rz. 6 zu Art. 3 Abs. 1 KG ). Infolge- dessen bleiben kartellrechtliche Bestimmungen nur insoweit anwendbar, als einzelne Wettbewerbsparameter vom staatlichen Eingriff unberührt bleiben (vgl. MÜNCH, BSK-KG, a.a.O., Rz. 15 zu Art. 3 Abs. 1 KG). B-360/2010 Seite 65 8.3.5. Aus BGE 129 II 497 (E. 3.3.3) schliesst die herrschende Lehre, die Auslegung vorbehaltener Vorschriften nach Art. 3 Abs. 1 KG müsse zum Ergebnis führen, die betreffende staatliche Regulierung ziele darauf ab, mit Hilfe eines Wettbewerbsausschlusses ein Marktversagen zu korrigie- ren (für viele MARTENET/CARRON, CR Concurrence, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 3 Abs. 1 KG; MÜNCH, BSK-KG, a.a.O., Rz. 7 f. zu Art. 3 Abs. 1 KG mit Hi n- weisen; SCHMIDHAUSER, a.a.O., Rz. 12 f. zu Art. 3 KG). Damit wäre an sich einzig die in der E. 8.1.2.2 angesprochene Kategorie "grundsatzwi d- riger Eingriffe" in die Wirtschaftsfreiheit angesprochen, wie beispielsweise die in Bst. a von Art. 3 Abs. 1 KG namentlich genannte "staatliche Markt - oder Preisordnung", welche massgebende Wettbewerbsparameter (wie z.B. Produktion oder Preisgestaltung) aus wirtschaftspoli tischen Gründen den Marktkräften entzieht (HÄNNI/STÖCKLI, a.a.O., Rz. 164 f.). Indessen zeigt gerade der vorliegende, im gesundheitspolizeilich und s o- zialpolitisch hochnormierten Gesundheitswesen angesiedelte Kontext (vgl. E. 7.4.2), dass sorgfältig differenziert werden muss: 8.3.5.1 Zwar ist einzuräumen, dass regelmässig primär die Frage im Vo r- dergrund stehen dürfte, ob der gesetzgeberische Entscheid (explizit oder implizit) darauf gerichtet war, aus wirtschaftspolitischen Gründen wettbe- werbsausschliessende Vorsch riften zu erlassen, weil wegen Markt- versagens das Zusammenwirken der interessierten Wirtschaftsteilnehmer nicht durch freien Wettbewerb, sondern ganz oder teilweise durch Gru p- penvereinbarung, zentralplanwirtschaftlich oder anders koordiniert we r- den soll (vgl. dazu ZÄCH, a.a.O., Rz. 279; PEUKERT, a.a.O., S. 83 f., sowie die vorstehende E. 8.1.2.2). Nach der Auffassung von Ueli Kieser zählt dazu auch, w ie in der E. 7.4.2.6 erwähnt, die gesundheits- und sozialpolitisch motivierte Preis- aufsicht des Bundes für die (nach Art. 52 Abs. 1 Bst. b KVG) auf die Spe- zialitätenliste gesetzten Arzneimittel ( KIESER, a.a.O., Rz. 4, S. 146 f. mit Hinweisen; REICH, a.a.O., N. 926; URS JAISLI, in: Eichenberger/Jaisli/ Richli [Hrsg.], Basler Kommentar zum Heilmittelgesetz, Basel/Genf/Mün- chen 2006, Rz. 40 zu Art. 31 HMG): Wie die Vorinstanz diesbezüglich grundsätzlich richtig festhält, legt das Bundesamt für Gesundheit für solche Medikamente – als Pflichtleistun- gen in der obligatorischen Krankenversicherung – den (maximalen) Ex- factory- und Publikumspreis fest, was "die Anwendung des Kartel lgeset- zes in Frage" stelle (vgl. Ziff. 62 der angefochtenen Verfügung). Auch B-360/2010 Seite 66 wenn die Formulierung der Vorinstanz dies nicht so deutlich zum Au s- druck bringt, kann damit nur gemeint sein, da ss der gesundheits- und so- zialpolitisch motivierte staatliche Eingriff in die Preisordnung letztlich eine preiswettbewerbsfreie Verkaufssphäre schafft, was eine Anwendung des Kartellgesetzes im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a KG ausschliesst. 8.3.5.2 Wie indes die in Art. 3 Abs. 1 KG erwähnte, lediglich beispielhafte Aufzählung (ersichtlich am klaren Gesetzeswortlaut "insbesondere"/"no - tamment"/"in particolare ") zeigt, sind damit Konstellationen keineswegs ausgeschlossen, in denen auch einzig aus polizeilichen Gründen, d.h. zum Schutz besonder s hochstehender Rechtsgüter wie die Gesundheit, durch Vorschriften in einem entscheidenden Ausmass auf das Zusa m- menwirken der interessierten Wirtschaftsteilnehmer Einfluss genommen wird, so dass bestimmte Formen von Wettbe werb (wie z.B. Preis - oder Qualitätswettbewerb) dadurch alleine – oder kumulativ durch gegebenen- falls hinzukommende weitere kausal wettbewerbsbeeinflussende Fakt o- ren – verunmöglicht werden. Insofern kann Art. 3 Abs. 1 KG nicht nur die Funktion zukommen, d er Abgrenzung wirtschafts- oder sozialpolitischer Ausnahmebereiche zu dienen (ZÄCH, a.a.O., Rz. 279 ), was mit den be i- spielhaft aufgezählten Kategorien in den Bst. a und b von Art. 3 Abs 1 KG statuiert wird (vgl. BGE 129 II 497 E. 3.3.1). Vielmehr bestehen auch ge- sundheitspolizeiliche Ausnahmebereiche, die in ihrer Regulie rungsdichte gewisse Formen wirksamen Wettbewerbs faktisch unmöglich machen können, wie bereits in den E. 5.3.1.2 und E. 5.3.2 erwähnt. Damit ist auch das Vorhandensein einer weiteren, von L ehre und Recht- sprechung bisher noch nicht diskutierten Normenkategorie belegt, die nicht einfach nur auf eine wirtschafts - oder sozialpolitische Korrektur von Marktversagen ausgerichtet ist, sondern in gewissen Bereichen bestim m- te Formen von Wettbewerb im Interesse höher gewichteter Rechtsgüter rechtlich und faktisch auszuschliessen vermag. Dass neben wirtschafts- und sozialpolitischen auch polizeiliche Gründe auf einem bestimmten Markt Wettbewerb nicht zulassen können, unte r- streicht den herrschenden Grundk onsens, dass Wettbewerb letztlich als ein Mittel der Gemeinwohlverwirklichung und nicht als Selbstzweck zu be- trachten ist (vgl. für viele HÄNNI/STÖCKLI, a.a.O., Rz. 111 f.; BINSWANGER, Sinnlose Wettbewerbe, a.a.O., S. 66; vgl. für die gleiche Lage in der E U HERMANN-JOSEF BLANKE/ALEXANDER THUMFART, Generalbericht, in: Bla n- ke/Scherzberg/Wegener, a.a.O., S. 22; MASSIMO MOTTA, Competition Po- licy – Theory and Practice, 12. Aufl., Cambridge/New York 2009, S. 14). B-360/2010 Seite 67 Dies wird gerade im Gesundheitsbereich deutlich, wo die schwierige S u- che nach einer qualitativ hochstehenden allgemeinen Gesundheitsve r- sorgung zu vernünftigen Kosten gesetzgebungspolitisch immer wieder hohe Wellen aufwirft (vgl. beispielhaft BGE 128 V 272 E. 7 zum geset z- geberisch gewollten, wettbewerbsfeindlichen Charakter d es d ringlich- keitsrechtlich eingeführten Risikoausgleichs zur Verhinderung der geziel- ten Anwerbung von so genannten "guten Risiken" durch Krankenvers i- cherer). Da das heutige System der Gesundheitsversorgung "kostentrei- bend" ausgelegt is t, dreht sich die gesundheitspolitische Debatte vorab um die Frage, wie die gesetzlichen Rahmenbedingungen und "Anreizsys- teme" zu gestalten sind, damit schliesslich auch die erwünschte Qualität stimmt (vgl. HÖSLY, a.a.O., S. 85). 9. 9.1. Die Vorinstanz begründet ihren Standpunkt, wonach auf dem rele- vanten inländischen Verkaufsmarkt (für Cialis, Levitra und Viagra, vgl. E. 7) der (von ihr als schutzwürdig betrachtete) Intrabrand Preiswettbe- werb nicht durch vorbehaltene Vorschriften im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG verunmöglicht werde, wie folgt: 9.1.1. Vorab bestünden keine kartellgesetzausschliessenden Vorschriften, welche im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. b KG die von der Untersuchung betroffenen Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit bes on- deren Rechten zur Festsetzung der Preise von Cialis, Viagra und Levitra ausstatten würden. Auch existierten keine staatlichen Vorschriften zur Preisgestaltung von Hors-Liste Medikamenten. Wolle der Staat den Preiswettbewerb in einem bestimmten Bereich be schränken, habe er gesetzlich ein Monopol zu schaffen oder einen Tarif zu fixieren. Indessen sei eine staatliche Mark t- ordnung nur anzunehmen, wenn der Gesetzgeber das Wettbewerbspri n- zip für den fraglichen Bereich habe ausschalten wollen. Vorliegend be- stünde kein krankenversicherungsrechtlicher Vorbehalt. Ein kartellg e- setzausschliessender staatlicher Eingriff in die Preisordnung bestehe ei n- zig bei den auf der Spezialitätenliste aufgeführten, kassenpflichtigen M e- dikamenten, deren (maximale) Fabrikabgabe - und Publikumspreise vom BAG festgesetzt werden. Da dies nur für Medikamente auf der Spezialitä- tenliste gelte, seien im Umkehrschluss nach dem Willen des Gesetzg e- bers die Preise für Hors -Liste Medikamente vom freien Markt und im Wettbewerb zu bestimmen. B-360/2010 Seite 68 9.1.2. Auch heilmittelrechtlich seien keine vorbehaltenen Vorschriften e r- sichtlich. Zwar existiere mit der Verschreibungspflicht und dem absoluten Publikumswerbeverbot eine gewisse Marktregulierung. Doch diese wirke sich – mangels staatlich verordneter Höchstpreise – nicht auf die Prei s- festsetzung aus. Intrabrand Wettbewerb (mit dem Preis als Hauptwettb e- werbsparameter) sei unter Apotheken grundsätzlich möglich, nicht aber Interbrand Wettbewerb zwischen den verschiedenen Medikamenten, da diese in der Apotheke nur gegen ärztliches Rezept verkauft würden. 9.1.3. Schliesslich bestünden auch keine lauterkeitsrechtlichen Vorschri f- ten, welche bezüglich der fraglichen Empfehlungen die Anwendung des Kartellgesetzes ausschliessen würden. Insbesondere die gesetzliche Pflicht zur Preisan gabe schütze den Konsumenten vor unlauterem Wet t- bewerb und irreführenden Preisen. Doch werde keine staatliche Markt - oder Preisordnung statuiert, die Preiswettbewerb ausschalten wolle. Da r- auf sei auch nicht Art. 18 Abs. 2 PBV gerichtet, wonach Hersteller, Impor- teure und Grossisten den Konsumenten Preise oder Richtpreise bekannt geben oder jenen bestimmte Preislisten, Preiskataloge und dergleichen zur Verfügung stellen dürfen, sofern die betreffenden Preise im zu b e- rücksichtigenden Marktgebiet für die überwi egende Menge tatsächlich gehandhabt werden. Fraglich sei, ob die Abgabe von Preisempfehlungen für rezeptpflichtige Medikamente überhaupt von der ratio legis der Preisbekanntgabeverord- nung erfasst werde, da solche Medikamente erst nach ärztlicher Unters u- chung und Rezeptverschreibung gekauft werden könnten. Die Preisb e- kanntgabepflicht bzw. die Mö glichkeit, Konsumenten (Richt -)Preise b e- kannt zu geben, legten keine massgeblichen ökono mischen Parameter (wie die Preis gestaltung) fest, sondern dienten vielmehr d er Förderung des Wettbewerbs, indem Konsumenten aufgrund der Preisbekanntgabe Produkte miteinander vergleichen und ihre Wahl treffen könnten. Daran ändere auch der im Kapitel "Werbung" stehende Art. 13 Abs. 2 PBV nichts, wonach Hersteller, Importeure und G rossisten für die Werbung "Richtpreise bekanntgeben" könnten. Denn heilmittelrechtlich sei für Cia- lis, Levitra und Viagra jegliche Publikumswerbung verboten. 9.1.4. Des Weiteren macht die Vorinstanz, ohne jedoch auf die heilmitte l- rechtliche Ordnung näher einzugehen, geltend, angesichts der heterogen strukturierten Verkaufsstellen hätte die Aufhebung der Margen - und Ra- battordnung Sanphar vor rund zehn Jahren bei funktionierendem Wet t- bewerb einen nennenswerten Teil der Apotheken und selbstdispensieren-B-360/2010 Seite 69 den Ärzte veranlassen müssen, für verschreibungspflichtige Hors -Liste Medikamente un terschiedliche Preise zu verlangen . Wegen der Publ i- kumspreisempfehlungen sei die starre Preisordnung bis heute nahezu unverändert geblieben (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 129). Die Veröf- fentlichung und die Einhaltung der Empfehlungen verhindere den Prei s- wettbewerb, dem die "Verkaufsstellen" ohne Empfehlungen ausgesetzt wären, und sichere gleichzeitig Herstellerinnen und Verkaufsstellen eine "bequeme Marge" (vgl. Vernehmlassung Rz. 69). Auf diese Weise würden "Verkaufsstellen" die Höhe des Fabrikabgabepreises weniger in Frage stellen. Die Boykottdrohungen gegenüber Pfizer hätten gezeigt, dass die Apotheken vor allem Preisempfehlungen wollten, die ihnen eine intere s- sante Marge einräumten. Diese Erwartungen erfülle die Berechnungswei- se der Pharmaunternehmen, weshalb die Apotheken die Empfehlungen auch einhielten. Auf diese Weise würden die "Verkaufsstellen" ihre Ste l- lung gegenüber den Kunden verbessern, Rabattdiskussionen vermeiden und höhere Preise durchsetzen. Die weitgehende Einhaltung der Prei s- empfehlungen habe neben der hohen Marge weitere Vorteile: Dank K o- ordination bestünde kaum Gefahr, Kunden an "Verkaufsstellen" mit tief e- ren Medikamentenpreisen zu verlieren. Insbesondere hätten die drei Hersteller über eine vertikale Restriktion den Wettbewerb als Verfahren zur Entdeckung der effizientesten Vertrieb s- form beeinträchtigt: (1.) Die preisempfehlenden Pharmaunternehmen seien an effizienten (dichten, qualitativ hohen und kostengünstigen) Ver triebsstrukturen inte- ressiert, wären aber in einem Interessenskonflikt zwischen den Vor - und Nachteilen von mittels Publikumspreisempfehlungen festgesetzten En d- verbraucherpreisen. (2.) Apotheken seien an einem effizienten Vertrieb im eigenen Geschäft und primär an Massnahmen interessiert, die den eigenen Absatz positiv fördern. Sie hätten jedoch auch ein Interesse an effizienten Vertriebsw e- gen auf dem Medikamentenmarkt. (3.) Die Haupttätigkeit der selbstdispensierenden Ärzte bestehe in der Pa- tientendiagnose und weiteren Behandlungsleistungen. Zweitrangig sei der Medikamentenverkauf. Dennoch seien selbstdispensierende Ärzte für den Verkauf rezeptpflichtiger Medikamente wichtig. Denn die Pharmau n- ternehmen versuchten, über jene die "Kunden" zu erreichen, da die se nicht direkt beworben werden dürften. Pharmaunternehmen verkauften B-360/2010 Seite 70 somit nicht über die (selbstdispensierenden) Ärzte, sondern mit ihnen. Denn diese erhielten dafür geldwerte Vorteile sowie handelsübliche R a- batte. Die aus der Medikamentenabgabe entstehe nden Kosten würden durch die mit der Empfehlung sichergestellten Marge gedeckt. Deshalb interessierten sich selbstdispensierende Ärzte auch für Massnahmen, die den eigenen Medikamentenabsatz steigerten. 9.1.4.1 Jede einzelne Publikumspreisempfehlung wirke sich "zu erst auf den Intrabrand Wettbewerb aus", indem deren hohe Befolgung "zu wei t- gehend einheitlichen Publikumspreisen auf dem Markt" führe und "den Preis als Wettbewerbsparameter für das jeweilige Medikament" ausschal- te ( vgl. Vernehmlassung Rz. 65). Darüber hi naus wirkten sich die drei Publikumspreisempfehlungen "kumulativ " auf den gesamten relevanten Markt aus . In ihrer kumulativen Wirkung beschränkten die Publikum s- preisempfehlungen neben dem Intrabrand Preiswettbewerb auch die Wettbewerbsfähigkeit der Apotheken untereinander. Zudem würden d ie kumulativen Wirkungen dieser E mpfehlungen den Preiswettbewerb auf dem ganzen Markt ausschalten bzw. zumindest erheblich beschränken (vgl. Vernehmlassung Rz. 65). 9.1.4.2 Apotheken könnten mit tieferen Preisen als den empfohlenen ver- suchen, mehr "Konsumenten" von Cialis, Viagra und Levitra zu gewinnen; die Herabsetzung des einheitlichen Packungspreises würde durch erhö h- te Verkäufe wettgemacht werden. Daher sei für den Intrabrand Wettb e- werb bedeutsam, in welchem Masse der "Patient/K unde" die Möglichkeit habe, diejenige Apotheke zu wählen, die das verordnete Produkt billiger als der empfohlene Preis anbiete. Sehr wahrscheinlich würde ein "Kunde, der den Preiswettbewerb heute nicht spielen" sehe, mehr Zeit für die R e- cherche nach dem ti efsten Medikamentenpreis aufwenden, wenn die Empfehlungen nicht mehr eingehalten würden. Die Apotheken seien an der Einhaltung der Preisempfehlung stark interessiert, weil dies das Ris i- ko reduziere, sich über Apothekerpreise zu konkurrenzieren, und gleic h- zeitig eine interessante und fixe Gewinnmarge garantiere. 9.2. Die Beschwerdeführerin wendet gegen diese Sicht ein, die Publ i- kumspreisempfehlungen für Cialis vermöchten den Intrabrand Wettb e- werb nicht zu beseitigten. 9.2.1. Die Vorinstanz habe weder in der Verfügung noch in der Vernehm- lassung das gesetzliche Werbeverbot für verschreibungspflichtige Med i-B-360/2010 Seite 71 kamente berücksichtigt, was den Preiswettbewer b von vornherein stark begrenze. 9.2.1.1 Medikamente gegen erektile Dysfunktion seien verschreibung s- pflichtig und deshalb nicht mi t herkömmlichen Konsumgütern vergleic h- bar. Für die Verschreibung eines solchen Medikaments sei der Preis w e- niger wichtig als die Wirksamkeit und die Sicherheit des entsprechenden Produkts. Die Vorinstanz habe übersehen, dass nach Heilmittelgesetz die Schaffung finanzieller Anreizen für die Verschreibung von Medikamenten ebenso untersagt sei, wie die Publikumswerbung für solche Arzneimittel. Allein die blosse Information über den Preis von Arzneimitteln stelle We r- bung dar, wenn sie bestimmt und geeignet sei, das Konsumverhalten zu beeinflussen. So sei es nicht zulässig, für Produkte gegen erektile Dy s- funktion im Allgemeinen und ohne Nennung eines spezifischen Produktes zu werben. Insofern könnten "Verkaufsstellen" tiefere Preise gar nicht als kompetitiven Vorteil nutzen. Wegen des regulatorischen Umfelds könnte ein Apotheker, welcher – ent- sprechend einem im Sinne der Vorinstanz "idealen Wettbewerb" auf der Ebene der Verkaufsstellen – mit dem Slogan "Viagra nur CHF 50!" wer- ben würde, nach den Strafbestimmungen des Heilmitttelgesetzes mit Ge- fängnis und mit Busse bestraft werden. Diese einschneidende Reguli e- rung schliesse im Markt für Medikamente gegen erektile Dysfunktion wirksamen Wettbewerb zwar nicht ganz aus, schränke diesen aber in sehr erheblichem Masse ei n. Dieser Umstand sei für die Beurteilung der Publikumspreisempfehlungen wichtig, weil es den angeblich hohen B e- folgungsgrad dieser Empfehlungen erklären würde. 9.2.1.2 Insofern hätten die Preisempfehlungen auch nicht als Anknü p- fungspunkt für die von der Vorinstan z behaupteten Kollusion unter Ei n- zelhändlern dienen können. Denn eine solche sei nur denkbar, wenn Ei n- zelhändler oder Hersteller in der Lage wären, die Einhaltung der Prei s- empfehlungen zu überwachen und Abweichler zu bestrafen. Angesichts der grossen Anzahl von annähernd 5'000 Verkaufsstellen, von denen vie- le nur winzige Mengen von Cialis und anderen "ED -Produkten" verkauf- ten, sei eine Kollusion höchst unwahrscheinlich. Insbesondere das g e- setzliche Werbeverbot stünde einer Kollusion entgegen, weil Einzelhän d- ler, welche allfällige "Abweichler" ebenfalls mit einer Preissenkung bestra- fen möchten, diese nicht bewerben dürften. B-360/2010 Seite 72 9.2.2. Sodann begleite ein gewisser "Schamfaktor" den Kauf von Med i- kamenten gegen erektile Dysfunktion. Dieser Faktor sei entgegen der Vorinstanz kein Wettbewerbsparameter. Vielmehr beeinflusse er das Ver- halten von Patienten, indem diese nicht die nächstgelegene, sondern wei- ter entfernte Apotheken bevorzugten, in denen man sie nicht persönlich kenne. Ein "shopping around" zum Auffinden des günstig sten Angebots sei unwahrscheinlich, zumal Patienten nicht mehrfach ihre vermeintliche "Unzulänglichkeit" enthüllen wollten. 9.2.3. Wären die einschlägigen Marktverhältnisse unter Berücksichtigung des regulatorischen Umfeldes ernsthaft und umfassend geprüft worden, hätten sich die wohlfahrtsteigernden Auswirkungen der Publikumsprei s- empfehlungen für Cialis gezeigt. 9.3. Bevor in der nachfolgenden E. 9.3.2 die von Amtes wegen zu klären- de Hauptfrage zum angeblichen Wettbewerbsausschluss durch vorbehal- tene Vorschriften untersucht werden kann, ist in der E. 9.3.1 vertieft auf die einzelnen Argumente der Vorinstanz zu den auf dem relevanten Markt jeweils herrschenden Wettbewerbsverhältnissen näher einzugehen. 9.3.1. 9.3.1.1 Zu Recht unbestritten und nicht weiter zu prüfen s ind die Darl e- gungen der Vorinstanz, wonach hier keine vorbehaltenen Vorschriften nach Art. 3 Abs. 1 Bst. b KG im Sinne einer Ausstattung der Pharm a- herstellerinnen (als "Angebotsseite") mit besonderen Rechten zur Erfü l- lung öffentlicher Aufgaben zur Diskussion stehen (vgl. angefochtene Ve r- fügung Rz. 85 f.). 9.3.1.2 Des Weiteren geht die Vorinstanz, wie bereits in der E. 8.3.5.1 ge- zeigt wurde, von der zutreffenden (und ebenfalls unbestrittenen) Anna h- me aus, dass bei kassenpflichtigen Medikamenten staatlich in die Prei s- ordnung eingegriffen wird, indem die (maximalen) Fabrikabgabe - und Publikumspreise amtlich festgesetzt werden, was die Anwendung des Kartellgesetzes nach Art. 3. Abs. 1 Bst. a KG ausschliesst. Dass jedoch, wie die V orinstanz geltend macht, ausgehend von d ieser Prämisse im Umkehrschluss die Preise aller Hors-Liste Medikamente vom "freien Markt" und im Wettbewerb bestimmt werden müssten, kann jedenfalls lediglich in Bezug auf den Interbrand - und den Intrabrand - Wettbewerb der nicht verschreibungspflichtigen Hors-Liste Medikamente unbedingte Geltung beanspruchen, da hier weder die Verschreibung s-B-360/2010 Seite 73 pflicht (vgl. Art. 23 Abs. 1 HMG, zitiert in E. 4.2.1.2) noch ein Publikum s- werbeverbot (vgl. Art. 31 Abs. 1 HMG, zitiert in E. 4.2.1.4) wettbewerb s- beschränkende Wirkunge n entfalten können (und auch keine weiteren einschlägigen Faktoren ersichtlich sind). 9.3.1.3 Zu hinterfragen ist jedoch die Erwägung der Wettbewerbsko m- mission, wonach für Cialis , Levitra und Viagra keine wettbewerbsau s- schliessenden Vorschriften einer staatlich vo rgesehenen Markt - oder Preisordnung bestünden (Art. 3 Abs. 1 Bst. a KG), was (Preis -)Wett- bewerb ermögliche (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 87). Dies trifft – entgegen der Vorinstanz – lediglich in Bezug auf die horizontale Ebene des Interbrand Wettbewerbs und da auch nur teilweise zu. 9.3.1.3.1. Wie bereits in der E. 5.2 aufgezeigt, finden sich keine nach Art. 3 Abs. 1 KG vorbehaltenen Vorschriften, welche auf der Stufe der Hersteller einem Interbrand Preiswettbewerb entgegenstehen würden. 9.3.1.3.2. Indessen bestehen solche V orschriften auf der Stufe der Ap o- theken (vgl. E. 5. 3.1.2, E. 5.3.2 und E. 8.3.5.2 ). Diese können deshalb nicht miteinander in einen Interbrand Wettbewerb treten, zumal das R e- zept für ein bestimmtes Medikament den Bezug eines Konkurrenzproduk- tes ausschliesst. Zu Recht wird denn auch von niemandem geltend g e- macht, dass sich die Publikumspreisempfehlungen für Cialis unter diesem Blickwinkel kritisieren liessen. 9.3.1.3.3. Anders wiederum ist die Lage auf der Stufe der selbstdispe n- sierenden Ärzte zu beurteilen: Die Vorinstanz erachtet im Ergebnis eine Diskussion über möglichen Interbrand Preiswettbewerb auf dieser Stufe als von untergeordneter Bedeutung (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 141 und 222), da dort nicht der Preis der primäre Wettbewerbsp ara- meter sei. Vielmehr hätten die Pharmahersteller mit ihren Arzneimitteln auf dieser Stufe einen Qualitätswettbewerb (vgl. E. 8.2.1.2) zu führen, der sich auf die Wirksamkeit und Verträglichkeit der entsprechenden Produk- te bezieht. Auch wenn die Bedeutsam keit des hier angesprochenen Qualitätswett- bewerbs nicht zu bestreiten ist, trägt die Vorinstanz indes mit ihrer nicht näher belegten Behauptung, wonach der Arzneimittelpreis erst beim Kauf in der Apotheke eine wichtige Rolle spiele (vgl. angefochtene Verfü gung Rz. 141), den Besonderheiten ärztlicher Behandlung nicht genügend Rechnung. Hier wird übersehen, dass der Preis insofern bereits auf der B-360/2010 Seite 74 Stufe der behandelnden Ärzte eine wichtige Rolle spielt, als den Arzt bei der Verschreibung des Medikaments eine w esentliche Aufklärungspflicht trifft, wie in der E. 7.4.2.6 gezeigt wurde. Denn der Arzt, unabhängig d a- von, ob er selbst dispensieren darf oder nicht (vgl. E. 7.4.2.4.3) , muss seinen Patienten nach der Diagnose beim Therapievorschlag (und einer allfälligen Information zu therapeutischen Alternativen) über die preisliche Seite von Arzneimitteln (insbesondere auf deren allfällige Nichtkasse n- pflichtigkeit) aufmerksam machen. So wurde denn im Untersuchungsve r- fahren etwa zu Recht von ärztlicher Seite verschieden tlich darauf hing e- wiesen, dass d er Arzt seine Patienten, gerade weil die fraglichen nich t- kassenpflichtigen Arzneimittel zur Behandlung erektiler Dysfunktion so ausgesprochen teuer sind, auch über die (stark) preisreduzierende Mög- lichkeit des sogenannten "pill-cutting" aufzuklären habe. Dabei wird so verfahren, dass der Arzt im Einvernehmen mit seinem Patienten die ve r- gleichsweise billigere, aber (im Vergleich zur therapieindizierten Dosis) mit doppeltem Wirkstoffgehalt versehene Pille verschreibt, welche der Pa- tient entsprechend der ärztlichen Therapieanweisung vor der Einnahme mit einem sog. "pill-cutter"-Gerät halbieren muss (unter Aufbewahrung der Resthälfte für die nächste Einnahme). 9.3.1.4 Nicht zu folgen ist der Vorinstanz auch, wenn sie etwas apodi k- tisch dafür hält, dass der Staat, wenn er bereichsspezifisch Wettbewerb beschränken wolle, ein Monopol zu schaffen oder einen Tarif zu fixieren habe (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 60). Hier scheint sie zu überse- hen, dass nicht nur Konstellationen existieren, in denen der Gesetzgeber vom (bewussten) Willen getragen ist, aus übergeordneten (vorab wir t- schafts- oder sozialpolitischen) Gründen Wettbewerb (in allen oder nur bestimmten Formen, vgl. E. 8.2.1.2) zu beschränken oder auszuschalten (vgl. E. 8.3.5.1). Abgesehen von einer staatlichen Preisbestimmung, welche den entspr e- chenden Preiswettbewerb zwingend ausschliesst (vgl. E. 8.3.5.1 und E. 9.3.1.2), kann nämlich auch eine rechtliche bzw. faktische, nicht auf Preisregulierung gerichtete Ordnung, soweit sie gewisse Wettbewerbs- formen wesentlich einzuschränken vermag, wirksamen Preiswettbewerb ausschliessen (vgl. E. 8.3.5.2) oder jedenfalls in so erheblichem Mass e schwächen, dass allfällige andere wettbewerbsbeschränkende Faktoren kaum mehr kausal ins Gewicht zu fallen vermögen. Wie in der E. 8.3.5.2 gezeigt wurde, werden von Art. 3 Abs. 1 KG auch vorbehaltene Vorschriften erfasst, mit deren Hilfe einzig aus polizeilichen B-360/2010 Seite 75 Gründen, d.h. zum Schutz besonders hochstehender Rechtsgüter (wie die Gesundheit), in einem entscheidenden Ausmass auf das Zusammen- wirken der interessierten Wirtschaftsteilnehmer Einfluss genommen wird, so dass bestimmte Formen von Wettbewerb (wie z.B. Preis- oder Quali- tätswettbewerb) dadurch alleine – oder gegebenenfalls kumulativ durch hinzukommende weitere Faktoren – verunmöglicht werden. Auch ohne die explizite Absicht des Gesetzgebers, Wettbewerb ( oder allenfalls nur eine spezifische Form davon) ausschalten zu wollen, können gesetzliche Normierungen den Wettbewerb faktisch ausschalten oder (in graduell un- terschiedlichem Masse) erschweren (vgl. E. 8.3.5). Ob hier eine solche Konstellation vorliegt, ist nachfolgend zu unters u- chen. 9.3.2. Die Vorinstanz anerkenn t zu Recht , dass der von ihr ausgeschi e- dene relevante Markt durch die heilmittelrechtliche Verschreibungspflicht und das Publikumswerbeverbot reguliert wird (angefochtene Verfügung Rz. 67). Dass sich diese Regulierung nach Ansicht der Vorinstanz mangels staat- lich verordneter Höchstpreise nicht auf die Preisfestsetzung auswirke (vgl. angefochtene V erfügung Rz. 67), ist auch insofern richtig, als den Apothekern (bzw. den selbstdispensierenden Ärzten) keine staatlichen Preisvorgaben gemacht werden, die bereits a priori Preiswettbewerb aus- schliessen würden. Indessen ist nach den in der obigen E. 9.3.1 ange- stellten Überlegungen der vorinstanzliche Schluss nicht zwingend, wo- nach sich vorab die vom absoluten Publikumswerbeverbot geprägte Marktregulierung mangels staatlicher Höchst preise nicht auf die Prei s- festsetzung auswirke und eben deshalb Intrabrand Preiswettbewerb (mit dem Preis als dem massgeblichen Wettbewerbsparameter) unter Apothe- ken grundsätzlich möglich sein müsse. Diese Sichtweise übersieht die Existenz anderer wettbewerbsbeschrä n- kender Faktoren, weshalb nachfolgend, wie die Beschwerdeführerin zu Recht fordert, die praktische Tragweite des Publikumswerbeverbots z u- sammen mit dem "Schamfaktor" näher zu beleuchten und deren Auswi r- kungen auf die konkret strittigen Wettbewerbsverhältnisse zu untersuchen sind. 9.3.2.1 Die in der Wirtschaftsfreiheit enthaltene Freiheit unternehmer i- scher Betätigung (vgl. E. 8.1.1) gewährleistet – neben der freien Wahl (1.) B-360/2010 Seite 76 der Mitarbeiter (BGE 122 I 44 E. 3/b/cc), (2.) der Organisation (BGE 135 V 237 E. 4.2) und (3.) der Geschäftsbeziehu ngen (BGE 129 III 35 E. 6.1) – insbesondere auch die Freiheit der Werbung (BGE 128 I 295 E. 4b, BGE 123 I 201 E. 4, BGE 118 Ib 356 E. 4/c, Urteil des Bundesgerichts 2C_559/2011 vom 20. Januar 2012 E. 4.2; VALLENDER, a.a.O., Rz. 20, 22 zu Art. 27 BV; JAISLI, a.a.O., Rz. 14 zu Art. 31 HMG). In BGE 1 23 I 201 E. 4 hat das Bundesgericht zur Wichtigkeit der Werbung festgehalten, diese sei in einem marktwirtschaftlichen System "une manière naturelle, voire nécessaire, de pratiquer la vente, car les producteurs et les nég o- ciants doivent renseigner les cons ommateurs sur les prix et les qualités de leurs marchandises". 9.3.2.1.1. Für den Gesundheitsbereich jedoch steht die im Heilmittelg e- setz nicht näher definierte Arzneimittelwerbung, welche als Oberbegriff für die Fach- und Publikumswerbung gebraucht wird, in einem Spannungs- feld zwischen Gesundheitsschutz und Umsatzförderung ( JAISLI, a.a.O., Rz. 16, 19 und 31 zu Art. 31 HMG). Nach Art. 2 Bst. a AWV gehören zur Arzneimittelwerbung – verstanden als kommerzielle Kommunikation (BGE 125 I 417 E. 3a, BGE 120 Ib 142 E. 3a; URSULA EGGENBERGER STÖCKLI, Arzneimittel -Werbeverordnung, Bern 2006, Rz. 9 zu Art. 2 AWV) – alle Massnahmen zur Information, Marktbearbeitung und Schaffung von Anreizen, die zum Ziel haben, die Verschreibung, die Abgabe, den Verkauf, den Verbrauch oder die Anwen- dung von Arzneimitteln zu fördern ( EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., Rz. 8 ff. und 15 ff. zu Art. 2 AWV; vgl. zur Absatzwerbung als Massnahme, um Konsumverhalten [absatzfördernd] zu beeinflussen , Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB 67.134 E. 4.1.2 sowie EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., Rz. 10 zu Art. 2 AWV). 9.3.2.1.2. Nach Art. 2 Bst. b AWV gilt als Publikumswerbung die Arznei- mittelwerbung, die sich an das Publikum, d.h. an Nicht -Fachleute, richtet (vgl. JAISLI, a.a.O., Rz . 28 ff. zu Art. 31 HMG; EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., Rz. 26 zu Art. 2 AWV). Sie umfasst nach Art. 15 AWV (a.) Anzei- gen in Zeitungen, Zeitschriften und Büchern, Prospekte, Plakate, Run d- briefe usw.; (b.) Werbung auf Gegenständen; (c.) Anpreisungen mittels Einsatzes audiovisueller Mittel und an derer Bild -, Ton- und Datenträger und Datenübermittlungssysteme, wie zum Beispiel im Internet; (d.) A n- preisungen anlässlich von Hausbesuchen und Vorträgen vor Laien; (e.) Anpreisungen in Arztpraxen, Tierarztpraxen sowie an den Abgabestellen (Schaufenster, Behälter für Verkaufsware usw.) sowie (f.) die Abgabe von B-360/2010 Seite 77 Mustern. Insofern umfasst die Publikumswerbung zahlreiche Massna h- men der Wort -, Ton- und Anschauungswerbung sowie die Wertwerbung. Massgebend ist nicht das Medium, sondern der Zweck der Massnahme. Somit gilt Art. 15 AWV umfass end und zwar unabhängig von der Art der Werbung oder vom Werbemedium (EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., Rz. 4 zu Art. 15 AWV). Zu beachten ist, dass der Geltungsbereich der Publ i- kumswerbung weit gefasst ist, indem nicht nur Herstelle r oder Vertreiber eines Arzneimittels, sondern generell alle Personen, die für ein Arzneimit- tel gegenüber dem Publikum Werbung machen, darunterfallen ( JAISLI, a.a.O., Rz. 32 zu Art. 31 HMG). 9.3.2.1.3. Von dieser ans Publikum gerichteten Werbung zu untersche i- den ist die nach Art. 31 Abs. 1 Bst. a HMG auch für verschreibungspflich- tige Arzneimittel grundsätzlich zulässige Fachwerbung (JAISLI, a.a.O., Rz. 22 ff. zu Art. 31 HMG). Darunter ist nach Art. 2 Bst. c AWV die Ar z- neimittelwerbung zu verstehen, die sich an zur Ver schreibung, Abgabe oder zur eigenverantwortlichen beruflichen Anwendung von Arzneimitteln berechtigte Fachpersonen richtet. 9.3.2.1.4. Nicht als Werbung gelten demgegenüber nach Art. 1 Abs. 2 Bst. c AWV alle Informationen allgemeiner Art über die Gesundheit oder über Krankheiten, sofern sich diese weder direkt noch indirekt auf b e- stimmte Arzneimittel beziehen (wie Packungsmaterial oder Arzneimittelin- formation; JAISLI, a.a.O., Rz. 33 ff. zu Art. 31 HMG). 9.3.2.2 Nach Art. 31 Abs. 1 HMG ist Werbung für Arzneimittel grundsät z- lich erlaubt, wobei Publikumswerbung nur für rezeptfrei erhältliche Arz- neimittel gemacht werden darf (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte [Heilmittelgesetz, HMG] vom 1. März 1999 [Botschaft HMG], BBl 1999 III 3453, S. 3517). Insofern gilt die Freiheit der Werbung nicht absolut und insbesondere dann nicht, wenn zum Polizeigüterschutz verhältnismässige gesundheit s- polizeiliche Einschränkungen angezeigt sind (vgl. JAISLI, a.a.O., Rz. 17 zu Art. 31 HMG; Urteil des Bundesgerichts 2C_367/2008 vom 20. November 2008 E. 4.1; EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., Rz. 12 zu Art. 2 AWV), we l- che die Sicherheit der Herstellung und den Schutz der Patienten bezw e- cken und in mehr oder weniger starkem Ausma ss das Wettbewerbsve r- halten auf dem entsprechenden Markt zu beeinflussen vermögen (vgl. HEER, a.a.O., S. 123): B-360/2010 Seite 78 9.3.2.2.1. Von nicht sachgerecht in Verkehr gebracht en Heilmitteln kann eine erhebliche Gefahr für die öffentliche Gesundheit – als besonders hochwertiges R echtsgut (BGE 118 Ia 427 E. 6b) – ausgehen ( KIESER, a.a.O., Rz. 15, S. 154 mit Verweis auf VPB 2003 IV 1340 f.). Da der G e- sundheitsschutz eine (grundrechtskonforme) Einschränkung der Wir t- schaftsfreiheit zulässt ( KIESER, a.a.O., Rz. 15 , S. 154 f. mit Hinweisen), steht im Heilmittelgesetz die gesundheitspolizeiliche Zwecksetzung im Vordergrund (vgl. Art. 1 Abs. 1 HMG). Mit ihr soll verhindert werden, dass Patientinnen und Patienten zu viele oder nicht die optimalen Arzneimittel einnehmen (BGE 123 I 201 E. 4; KIESER, a.a.O., Rz. 15 , S. 154 mit Hin- weisen sowie Rz. 44 , S. 170; JAISLI, a.a.O., Rz. 46 zu Art. 31 HMG); TO- MAS POLEDNA, Allgemeiner Überblick, SBVR VIII – Gesundheitsrecht, a.a.O., Rz. 48, S. 32). Mit anderen Worten geht es beim erstrebten Schutz der öffentlichen Ge- sundheit um die Bekämpfung eines übermässigen oder missbräuchlichen Konsums therapeutis cher Substanzen (BGE 123 I 201 E. 5a; EICHEN- BERGER/MARTI/STRAUB, a.a.O., S. 232; EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., Rz. 44 und 48 zu Art. 2 AWV sowie Rz. 53 zu Art. 5 AWV; RICHLI, a.a.O., S. 344 ff.). Auf diese Weise dient das Heilmittelgesetz, welches frei von sozialpolitisch motivierten Regelungen ist, dem Anl iegen einer zweckent- sprechenden sowie massvollen Verwendung von Heilmitteln (EICHENBER- GER/MARTI/STRAUB, a.a.O., S. 233 und S. 235). 9.3.2.2.2. Aus den oberwähnten gesundheitspolizeilichen Gründen ist nach Art. 32 Abs. 2 Bst. a HMG Publikumswerbung für Arzneimittel, die nur auf ärztliche Verschreibung hin abgegeben werden dürfen, unzulä s- sig. Nach Art. 21 AWV ebenso unzulässig ist auch: (a.) das Bewerben von Indikationen oder Anwendungsmöglichkeiten, für die es eine ärztliche oder eine tierärztliche Diagnose oder Behandlung braucht; (b.) jede au f- dringliche, marktschreierische Werbung; (c.) Werbung, die den Anschein erweckt, es handle sich um einen redaktionellen Beitrag; (d.) das Entg e- gennehmen von Arzneimittelbestellungen anlässlich von Hausbesuchen, Ausstellungen, Vorträgen, Werbefahrten und dergleichen sowie auf Grund von adressierter Direktwerbung; (e.) die direkte Abgabe von Arzneimitteln zum Zwecke der Verkaufsförderung; (f.) das Abgeben von Gutscheinen für Arzneimittel; (g.) jede Aufforderung zur Kontaktnahme mit der Zula s- sungsinhaberin; (h.) die Durchführung von Wettbewerben. Mit der Beschränkung der Publikumswerbung auf Arzneimittel, die nicht verschreibungspflichtig sind, soll insbesondere verhindert werden, dass B-360/2010 Seite 79 sich Patienten mit Krankheiten, die einer ärztlichen Diagnose und Ther a- pie bedürfen, selbst behand eln oder als Folge solcher Werbung von i h- rem Arzt bestimmte Arzneimittel verlang en (Botschaft zum HMG, a.a.O., S. 3518; EGGENBERGER STÖCKLI, a.a.O., Rz. 7 zu Art. 3 AWV sowie Rz. 5 zu Art. 14 AWV). 9.3.2.2.3. Mit diesem umfassend ausgestalteten Publikumswerbeverbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel wird allen Apotheken und selbs t- dispensierenden Ärzten generell verboten, in Werbemedien für solche Produkte mit Preis- oder Sachinformationen auf das eigene Angebot au f- merksam zu machen, was ihnen erst erlauben würd e, sich von der "Ko n- kurrenz" zu profilieren. Dies ist insofern wichtig, als für Nachfrager von Wirtschaftsgütern im Vo r- feld von Kaufentscheidungen in der Regel die Suche nach Preisinformati- onen sehr bedeutsam ist (vgl. SEBASTIAN VAN BAAL, Das Preissuchverhal- ten der Konsumenten – Ein verhaltensökonomisches Erklärungsmodell auf der Basis der Theorie des Anspruchsniveaus, Diss. Köln 2011, S. 1). Voraussetzung dafür wäre indessen Markt- bzw. Preistransparenz (vgl. dazu JOCHEN SCHUMANN/ULRICH MEYER/WOLFGANG STRÖBELE, Grundzü- ge der mikro -ökonomischen Theorie, 9. Aufl., Berlin 2011, S. 216). Bei – idealtypischer – Preistransparenz kennen alle Marktteilnehmer vollstä n- dig, zutreffend und aktuell die am jeweiligen Markt angebotenen Leistu n- gen und deren Preise. Ökonomisch betrachtet verschärft eine hohe Preis- transparenz für die Anbieter die Risiken, die mit einer zu hohen Preisfes t- setzung verbunden sind, da die hohe Preistransparenz zu vermehrter Preisflexibilität führt, indem Preisveränderungen von Konkurrenten schnell marktwirksam werden. Wie hoch der Grad an Preistransparenz auf einem Absatzmarkt tatsächlich ist, hängt wesentlich vom Umfang der Werbemöglichkeiten für die abzusetzenden Produkte ab sowie von einem allfälligen Aufwand für die nachfrageseitige Information sbeschaffung. In- sofern spielen die Werbemöglichkeiten für die Markt - wie auch Prei s- transparenz eine entscheidende Rolle. Dürfen verschreibungspflichtige Medikamente weder von Herstellern, noch von Apotheken noch von selbstdispensierenden Ärzten beworben werden, fehlen den Endkonsumenten die entsprechenden Informationen, welche für Preistransparenz unabdingbar sind. Insbesondere entfällt die Möglichkeit, sich über das Internet zu den Preisen zu informieren. Zur Bedeutung dieses umwälzenden Informationskanals halten Arnold Picot und Rahild Neuburger zutreffend fest ( PICOT/NEUBURGER, in: Hoeren/ B-360/2010 Seite 80 Sieber [Hrsg.], Multimedia -Recht, 31. Ergänzungslieferung, Stand: 2012, Rz. 111-113): "Das Internet verändert jedoch nicht nur die Anzahl der potenziellen Konkurre n- ten. Es führt vor allem zu einer größeren Transparenz über vorhandene Produkte und Konditionen. Die typischen Märkte der klassischen Ökonomie lassen sich durch einen geringen bis mittleren Grad an Markttransparenz charakterisieren. Dies bedeutet, dass die Nach frager nur einen geringen bis mittleren Überblick über die Zahl der Anbieter sowie über Preis und Qualität der Angebote haben. Die zunehmende Durchdringung der Märkte mit Internet und Informations - und Kommunikationstechniken sowie die damit e inhergehende umfassende und al l- zeitige Verfügbarkeit von Informationen auch für Nachfrager führen zu einer ste i- genden Markttransparenz. Nachfrager können sich bei gleichen Transaktionsko s- ten in Form von Such - und Informationskosten weitaus mehr Informationen über Anbieter, Produkte, Leistungen und insbesondere Preise einholen als dies früher der Fall war." Mit dem fraglichen Publikumswerbeverbot für verschreibungspflichtige Medikamente wird Apotheken und selbstdispensierenden Ärzten unte r- sagt, sich durch Werbung (i rgendwelcher Art) gegenüber der Konkurrenz mit preislich günstigeren Angeboten im Bewusstsein der Patienten zu präsentieren. Damit lässt dieses Werbeverbot die Markttransparenz für solche Medikamente entfallen oder schränkt sie zumindest sehr stark ein. Insofern bedeutet das Publikumswerbeverbot für Cialis nach der informa- tionsökonomischen Theorie der Werbung eine sogenannte "negative Markttransparenz", und ist insofern mit stark eingeschränkten "Mark t- transparenzeffekten" verbunden (vgl. dazu BURKHART MENKE, Die moder- ne, informationsökonomische Theorie der Werbung und ihre Bedeutung für das Wettbewerbsrecht, dargestellt am Beispiel der vergleichenden Werbung, GRUR 1993, S. 718 ff.). Damit schafft das in Art. 32 Abs. 2 Bst. a HMG (i.V.m. Art. 14 und Art. 21 AWV) verankerte Publikumswerbeverbot im Interesse des Gesundheit s- schutzes im Ergebnis eine praktisch preiswettbewerbsfreie Sphäre, was zweifellos ein einschneidender Eingriff in den Wettbewerb, insbesondere in die Wirtschaftsfreiheit, bedeutet (vgl. KIESER, a.a.O., Rz. 12 , S. 150 f.; vgl. insbes. auch HELMUT KÖHLER, in: Köhler/Born kamm, Beck'sche Kurzkommentare – Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb, 30. Aufl., München 2012, Rz. 13.28 zu § 4 D-UWG, wonach mit staatlichen Werbe- verboten hoheitlich in den We ttbewerb zwischen Privaten eingegriffen wird; EICHENBERGER/MARTI/STRAUB, a.a.O., S. 232). B-360/2010 Seite 81 9.3.2.3 Dieser Umstand erhält umso mehr Gewicht, wenn er insbesonde- re vor dem Hintergrund folgender Überlegung gesehen wird: Wenn eine abgestimmte Verhaltensweise nach Art. 4 Abs. 1 KG, wie die Vorinstanz zutreffend darlegt (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 93 ff.), ei- ne Wettbewerbsbeeinträchtigung bewirken bzw. bezwecken muss, so setzt dies voraus, dass im fraglichen Markt Wettbewerb auch in einem hinlänglichen Masse möglich s ein muss, indem Marktverhältnisse her r- schen sollten, welche den, wie auch immer umschriebenen und als schützenswert postulierten Wettbewerb (vgl. E. 8.2.1.1 ff.) in genüge n- dem Ausmass zulassen, so dass dieser in der Folge auch durch entspr e- chende kartellwi drige Abreden oder abgestimmte Verhaltensweisen – (zumindest) direktkausal – beeinträchtigt werden könnte. 9.3.2.3.1. Gegen diese Sichtweise liesse sich einwenden, dem im Kartel l- gesetz nicht definierten Begriff des wirksamen Wettbewerbs (vgl. E. 8.2.1.1) lasse sich k einerlei Untergrenze für die herrschende Wettb e- werbsintensität entnehmen, welche das Bedürfnis nach Schutz gegen al l- fällige zusätzliche private Beschränkungen entfallen liesse. So gesehen liesse sich argumentieren, bei einem durch Publikumswerbeverbote "r e- duzierten Wettbewerbsrahmen" könne dem Kartellgesetz allenfalls sogar noch eine viel höhere Bedeutung zukommen als bei "frei herrschendem Wettbewerb". Dazu ist einzuräumen, dass tatsächlich nicht jegliche staatliche, den Wettbewerb tangierende Marktinterve ntion zu einer Ausschaltung d es Wettbewerbs (verstanden als Rivalitätsprinzip ) führt. Indes drängt sich unabweisbar die Frage auf, bei welcher Intensität eines entsprechenden Eingriffs in die konkret in Frage stehende "Wettbewerbsstruktur" bzw. in den konkreten "Wettbewerbsprozess" davon auszugehen wäre, dass eine den Wettbewerb beeinträchtigende Regelung noch genügend Raum für eine sinnvolle Anwendung wettbewerbsrechtlicher Prinzipien lässt. 9.3.2.3.2. Obschon alle Apotheken, wie die Vorinstanz zu Recht einräumt (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 252), ein Interesse an einem effizienten Vertrieb und an Massnahmen haben mögen, die primär den eigenen A b- satz fördern, nimmt ihnen das Publikumswerbeverbot ihr wirksamstes Kommunikationsinstrument für Preiswettbewerb aus der H and, nämlich die Preiswerbung. B-360/2010 Seite 82 Solange das aus gesundheitspolizeilichen Erwägungen eingeführte Pu b- likumswerbeverbot (E. 9.3.2.2.1 f.) eine wirksame Preispublizität unter Apotheken und selbstdispensierenden Ärzten nicht erlaubt, lässt sich, wie bereits erwähnt, keine für Patienten leicht zugängliche Preistransparenz herstellen. Genau diese Transparenz wäre aber eine unabdingbare Vo r- aussetzung für wirksamen Intrabrand Preiswettbewerb unter Apotheken und selbstdispensierenden Ärzten, wie ihn die Vorinstanz fordert. Denn der vom Kartellgesetzgeber postulierte wirksame Wettbewerb bedarf des Mediums der Werbefreiheit (vgl. E. 9.3.2.1). Dies wird besonders deutlich, nachdem sich Apotheken sowie selbstdispensierende Ärzte nur mit dieser Freiheit, ihre Produkte umfassend bewerben zu dürfen, gegenüber ihren "Konkurrenten" als "bessere Geschäftspartner" positionieren können, wenn sie mit günstigeren Preisen auf sich aufmerksam machen wollen. Aber selbst diese Einschätzung ist zumindest in Bezug auf selbstdispe n- sierende Ärzte fragwürdig, wenn das rechtlich und psychologisch ko m- plex strukturierte Arzt–Patientenverhältnis im Lichte der gesundheit s- rechtlich relevanten Normen (E. 7.4 .2), insbesondere seiner berufseth i- schen Pflichten (E. 7.4.2.2.3 und E. 7.4.2.4.2) betrachtet und bedacht wird, dass der Medikamentenverkauf für den Arzt nur eine untergeordnete Rolle spielen darf (vgl. E. 7.4.2.4.3 und E. 7.4.3.3; BGE 131 I 205 E. 3.2). Dass, wie die Vorinstanz meint , die Werbung für Medikame nte gegen erektile Dysfunktion nicht a priori verboten sei, sondern eine allgemeine Werbung für entsprechende Produkte ohne konkrete Nennung eines b e- stimmten Arzneimittels erlaubt wäre (vgl. angefochte ne Verfügung Rz. 67), ist nicht relevant, da die Vorinstanz eine Form des Preiswettbe- werbs auf der Stufe der Apotheken und selbstdispensierenden Ärzte schützen möchte, den sie – kausal betrachtet – einzig durch die Empfeh- lung als beseitigt erachtet. 9.3.2.3.3. Erneut zu betonen ist, dass es – entgegen den Ausführungen der Vorinstanz – hier nicht um eine allfällige wirtschaftspolitische Interven- tion in den "marktwirtschaftlichen Mechanismus der Preisbildung" geht, sondern um die wirtschaftspolizeiliche Intervention in den Wettbewerb zum Schutz der Patienten vor übermässigem oder unsachgemässem Medikamentenkonsum sowie zur Verhinderung unsachlicher Einflus s- nahme auf den verschreibenden Arzt (vgl. E. 9.3.2.2.2). Diese hoheitliche Intervention ist als Publikumswerbeverbot ausgestaltet und beschränkt die Marktauftrittsmöglichkeiten der Apotheken und der selbstdispensi e- renden Ärzte in so entscheidendem Ausmass, dass sinnvoller Intrabrand-B-360/2010 Seite 83 Preiswettbewerb, wie ihn die Vorinstanz postuliert, bereits im Ansatz als illusorisch erscheint, wie die Beschwerdeführerin zu Recht rügt. Wird daher Preiswettbewerb bereits durch Werbeverbote faktisch veru n- möglicht, muss von einer gesundheitspolizeilichen Rahmenordnung au s- gegangen werden, welche einer kartellgesetzlichen Intervention insofern Schranken setzt, als bereits die Möglichkeit sinnvollen Preiswettbewerb zu betreiben, wirksam unterbunden wird und zwar durch die im öffentl i- chen Interesse liegenden gesundheitspolizeilichen Vorschriften zur Ve r- hinderung von Medikamentenmissbrauch und ver antwortungsloser Selbstmedikation (vgl. E. 9.3.2.2.1). Mit anderen Worten führt das Publ i- kumswerbeverbot – als absolutes Verbot wirtschaftlicher Kommunikation zur Herstellung von Preistransparenz auf dem fraglichen Markt – zu einer so weitgehenden Ausschaltung des Wettbewerbsprinzips, dass nicht nur kein genügender Raum für die Anwendung wettbewerbsrechtlicher Pri n- zipien mehr besteht, sondern erst Recht kaum noch Raum verbleibt für die von der Vorinstanz erhobenen wettbewerbsrechtlichen Vorwürfe. 9.3.2.3.4. Für diese Sichtweise spricht insbesondere auch der Umstand, dass der Bundesrat in Art. 31 Abs. 2 HMG beauftragt wird, die Vorausset- zungen für die Bekanntgabe von Preisvergleichen für verschreibung s- pflichtige Arzneimittel zu regeln. In seiner Botschaft zum Heilmittelgesetz hielt der Bundesrat fest (a.a.O., S. 3517): "Das Publikum benötigt andererseits aber Informationen, damit es vom Wettb e- werb profitieren kann. Beispielsweise soll ein Patient ohne grosse Suchkosten mögliche Preisunterschiede von Arzneimitteln ermitte ln können. So sollen n a- mentlich auch die Krankenkassen ihre Versicherten auf günstige Bezugsquellen aufmerksam machen dürfen. Absatz 2 hält deshalb die Zulässigkeit von Preisve r- gleichen bei verschreibungspflichtigen Arzneimitteln auch für den Fall fest, da ss diese Art Werbung sich ans Publikum richtet. Um der Gefahr zu begegnen, dass unter dem Vorwand von Preisvergleichen in erster Linie für das Produkt gewo r- ben wird und somit die Werbeverbotsvorschriften gemäss Artikel 32 umgangen werden, erhält der Bundes rat den Auftrag, die genauen Bedingungen zu defini e- ren, die diese Art Anpreisung respektieren muss. Mit diesen Regeln soll jede Werbung, die direkt oder indirekt eine Mengenausweitung verursachen könnte, untersagt bleiben." Dieser Rechtsetzungsauftrag kann sinnvollerweise nur als Ausdruck dafür aufgefasst werden, dass der Gesetzgeber hier ein Korrektiv gegen fe h- lenden Preiswettbewerb setzen wollte, sich also von der Einsicht leiten B-360/2010 Seite 84 liess, dass gerade durch das Publikumswerbeverbot (für verschreibung s- pflichtige Arzneimittel) der von der Vorinstanz geforderte Preiswettbewerb in einem Ausmass verhindert wird, was den entsprechenden Rechtse t- zungsauftrag zur Ermöglichung von Preisvergleichen notwendig machte. Denn ohne diese "Gegenausnahme" zum Publikumswerbever bot für ver- schreibungspflichtige Arzneimittel, welche erst das Terrain für (freilich g e- sundheitspolizeilich eingeschränkte) Preisvergleiche ermöglichen würde, lässt sich – mangels Preistransparenz – ein wirksamer Preiswettbewerb kaum denken, wie der Bundes rat in seiner Botschaft mit der Wendung ("vom Wettbewerb profitieren") klar zum Ausdruck bringt (Botschaft zum HMG, a.a.O., S. 3517). Damit wird zutreffend unterstellt, dass ohne (staatlich regulierte) Bekanntgabe von Preisvergleichen, welche erst die für Preiswettbewerb notwendige Preistransparenz herstellen könnte, "das Publikum" vom Wettbewerb eben nicht profitieren könne. Anzumerken ist, dass der Bundesrat den ihm in Art. 31 Abs. 2 HMG über- tragenen Rechtsetzungsauftrag bis heute nicht umgesetzt hat (vgl. VPB 70.92 E. 4.1). 9.3.2.4 Ob allerdings die mit dem heilmittelrechtlichen Publikumswerb e- verbot verbundene "negative Markttransparenz" für sich alleine (und rein abstrakt betrachtet) bereits ausreich t, um als vorbehaltene Vorschrift im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG gelten zu können, wie die Beschwerdeführerin meint, kann hier offengelassen werden, wenn nachfolgend die Wirkung des Publikumswerbeverbots vor dem Hintergrund des von der Beschwe r- deführerin beklagten "Schamfaktors" beleuchtet wird. 9.3.2.4.1. Während die Beschwe rdeführerin in diesem Zusammenhang rügt, das Publikumswerbeverbot wirke sich erheblich auf den wirksamen Intrabrand Preiswettbewerb aus, blendet die Vorinstanz diesen Gesicht s- punkt völlig aus, indem sie betont, insbesondere die Apotheken seien an der Einhaltung der Preisempfehlung stark interessiert, weil dies das Ris i- ko reduziere, sich über Apothekerpreise zu konkurrenzieren, und gleic h- zeitig eine interessante und fixe Gewinnmarge garantiere (vgl. angefoc h- tene Verfügung Rz. 226). 9.3.2.4.2. Mit der Beschwerdeführerin ist davon auszugehen, dass das für Apotheken und selbstdispensierende Ärzte geltende Publikumswerbeve r- bot deren Auftrittsmöglichkeiten auf dem Markt (mit Blick auf den von der Vorinstanz geforderten wirksamen Preiswettbewerb) ganz entscheidend einschränkt (vgl. E. 9.3.2.2.3 ff.), wobei der bei "Erektionsstörungen" vo r-B-360/2010 Seite 85 handene, psychologisch nicht zu unterschätzende "Schamfaktor" das Verhalten des Patienten bei der Suche nach (und beim Besuch in) Ap o- theken wohl kaum in w ettbewerbsförderlicher Weise zu beeinf lussen vermag. In diesem Zusammenhang bemängelt die Beschwerdeführerin die Diktion der Vorinstanz, welche den "Schamfaktor" als Wettbewerbsparameter be- zeichnet (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 216), diesen aber wegen des- sen Abhängigkeit vom potenz iellen Kä ufer (und der fehlenden Beei n- flussbarkeit durch die einzelnen "Verkaufsstellen") nicht als wirksamen Parameter gelten lassen will (angefochtene Verfügung Rz. 216; Replik Rz. 9b). Demgegenüber misst die Beschwerdeführerin diesem Faktor e i- ne grosse Bedeutung für die fraglichen Wettbewerbsverhältnisse im u n- tersuchten Markt zu. 9.3.2.4.3. Entgegen der Meinung der Vorinstanz ist der Schamfaktor als wettbewerbserschwerende psychologische Grösse ein Parameter von nicht zu unterschätzender Relevanz, wenn die Frage zu prüfen i st, ob dieser zusammen mit dem Publikumswerbeverbot (als ebenfalls stark wettbewerbserschwerender regulatorischer Parameter) geeignet ist, ko n- kret zu einem Wettbewerbsausschluss zu führen. So dürfte es wohl kaum überraschen, dass ein ärztliches Rezept für Cialis vom Patienten wohl in der Regel als schamerregendes "Attest" seiner "Impotenz", "Erektionsschwierigkeiten" oder gar "Unzulänglichkeiten als Mann" aufgefasst werden dürfte , was auch die grosse Wirksamkeit des "Schamfaktors" als wettbewerbsbeeinflussender, psychologischer Par a- meter erklären mag. Die nicht zu leugnende Möglichkeit, dass der an Erektionsstörungen le i- dende Patient den Preis bei Apotheken oder selbstdispensierenden Är z- ten nachfragen kann, um sich so ein Bild über die Preisverhältnisse und eine allfällige Rabattbereitschaft der "Verkaufsstellen" machen zu können, kann angesichts der Wirksamkeit des "Schamfaktors" vernachlässigt werden. Insofern vermöchte die Auskunftsermächtigung der Apotheker die preiswettbewerbs unterdrückende Auswirkung des heilmittelgesetzl i- chen Werbeverbotes wohl kaum wirksam zu kompensieren. Dass, wie die Beschwerdeführerin glaubt, auch insofern etwas Restwettbewerb existi e- ren könnte, als Patienten des Preises wegen bei Apotheken "herumtele- fonieren", kann wohl kaum ernsthaft als der Preiswettbewerb bezeichnet werden, den sich die Vorinstanz idealtypisch als schützenswert vorzustel-B-360/2010 Seite 86 len scheint. Mit anderen Worten erweist sich ein etwaiger Preisvergleich der Patienten durch direkte Preisabfragen bei Apotheken oder gar selbst- dispensierenden Ärzten angesichts des "Schamfaktors" als eher unwah r- scheinlich. Denkbar wäre aufgrund des "Schamfaktors" allenfalls ein Preisvergleich, indem ein Patient bei mehrmaligen Bezügen in verschi e- denen Apotheken diejenige mit dem günstigsten Preis ermittelt hat und inskünftig dort seinen Bedarf an solchen Medikamenten deckt. Abges e- hen von diesem Fall, dürfte der Schamfaktor regelmässig dazu führen, dass die ohnehin schon aufgrund des Werbeverbots äusserst stark ein- geschränkte Preistransparenz durch das Konsumentenverhalten noc h- mals eingeschränkt wird, so dass wohl kaum mehr ausreichende Prei s- transparenz vorliegen dürfte. Für die Plausibilität dieses Gedankengangs spricht die grosse Bedeutung des "Schamfaktors", die sich indirekt am unbestrittenermassen rasanten Anstieg des (grösstenteils illegalen) Internethandels mit den Arzneimitteln Cialis, Levitra und Viagra ablesen lässt. Dies wiederum hängt ganz offen- sichtlich mit der hochgeschätzten Anonymität des Internets zusammen. Gerade weil wegen des "Schamfaktors", wie die Beschwerdeführerin e r- klärt, "sehr viele Nachfrager von ED -Medikamenten Risiken in Kauf" zu nehmen bereit sind, die objektiv betrachtet aus der Sicht eines um seine Gesundheit besorgten "Konsumenten" nicht zu verant worten seien (vgl. Replik Rz. 56), ist wohl kaum damit zu rechnen, dass Patienten (mit dem ihre "Erektionsstörung" attestierenden Arztreze pt) grosse Recherchen nach der billigsten Apotheke unternehmen werden. 9.3.2.5 Wie vorstehend gezeigt wurde, ist der wettbewer bliche Einfluss des heilmittelrechtlichen Publikumswerbeverbots auf den Intrabrand Preiswettbewerb (zwischen Abgabestellen) nicht nur erheblich . Vielmehr muss, mit dem Schamfaktor zusammen betrachtet, von einer so erhebl i- chen Einschränkung des fraglichen Preiswettbewerbs ausgegangen wer- den, dass im vorliegenden Fall funktional betrachtet eine heilmittelrechtl i- che Regulierung anzunehmen ist, die angesichts der besonderen wet t- bewerbsdeterminierenden Umstände (Schamfaktor) im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG "für bestimmte Waren" (Cialis, Levitra und Viagra) Wettbewerb, das heisst den (von der Vorinstanz als beseitigt betrachteten) Intrabrand Preiswettbewerb auf der Stufe der Apotheken und selbstdispensierenden Ärzte nicht zulässt. Insofern ist das Kartellgesetz in der strittigen Konstellation nicht anwen d- bar, was der angefochtenen Verfügung die Grundlage entzieht (E. 6.3). B-360/2010 Seite 87 9.3.2.5.1. Vor diesem Hintergrund vermag die Ansicht der Vorinstanz, wonach – kausal betrachtet – einzig die Veröffentlichung und Einhaltung der Empfehlungen den Preiswettbewerb verhindere, weshalb Apotheken mit tieferen als den empfohlenen Preisen versuchen könnten, mehr "Ko n- sumenten" von Cialis, Levitra und Viagra zu gewinnen und durch erhöhte Verkäufe die entsprechenden "Verluste" der Preisherabsetzung wet tzu- machen, ebenso wenig zu überzeugen, wie die Auffassung, wonach ein "Kunde, der den Preiswettbewerb heute nicht spielen" sehe, wahrschei n- lich mehr Zeit für die Recherche nach dem tiefsten Medikamentenpreis aufwenden würde, wenn die Empfehlungen nicht meh r eingehalten wü r- den (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 225). Hier hätte sich die Vorinstanz wohl fragen müssen, auf welche legale (insbesondere nicht den illegalen Internethandel umfassende) Weise sich denn die vermeintlichen "Kunden", d.h. die an Erektionsstörungen leiden- den Patienten, über tiefere Medikamentenpreise orientieren könnten, wenn das Publikumswerbeverbot einen direkten Preisvergleich a priori verunmöglicht und sich der "Schamfaktor" angesichts der Natur des M e- dikaments derart auswirkt, dass woh l kaum ernsthaft mit Nachfragen in Apotheken bzw. mit Preisverhandlungen zu rechnen ist. Mit anderen Wor- ten muss hier wohl insbesondere das Publikumswerbeverbot als Faktor gewichtet werden, welcher die Informations- und Vergleichsmöglichkeiten und damit die Preistransparenz und Preispublizität in einem Ausmass e r- schwert, dass der hinzutretende Schamfaktor – als wirksame psychologi- sche Barriere – den in Frage stehenden Preiswettbewerb geradezu au s- schliesst. Insofern dürfte auch die Auffassung der Vorinstanz, wonach bei überhöhten Verkaufspreisen ein verschriebenes Medikament einfach in einer anderen, billigeren Apotheke gekauft würde (vgl. angefochtene Ver- fügung Rz. 141), wohl kaum der Lebenswirklichkeit entsprechen. 9.3.2.5.2. Inwiefern die Ansicht der Beschwerdeführer in, wonach sich die Publikumspreisempfehlungen für Cialis auf dem relevanten Markt insg e- samt generell "pro-kompetitiv" auswirkten, braucht hier nicht näher unte r- sucht zu werden. 9.3.3. Angesichts dieses Ergebnisses muss auf die in der E. 9.1.3 zur Preisbekanntgabeverordnung aufgeworfenen Fragen nicht näher eing e- gangen werden. Ebenso erübrigt sich eine Diskussion der weiteren Rügen, wonach die Publikumspreisempfehlungen nicht Bestandteil einer unzulässigen vert i-B-360/2010 Seite 88 kalen Wettbewerbsabrede gewesen seien und, selbst wenn dies bejaht würde, angesichts von Rechtfertigungsgründen zulässig wären. Ebenfalls nicht weiter zu prüfen sind die gerügten angeblichen verfa h- rensrechtlichen Mängel der angefochtenen Verfügung (wie insbes. die un- genügende vorinstanzliche Beweisführung, die Verletzung des Bestimmt- heitsgebots sowie die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör). 10. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Wettbewerbskommission mit der verfügten Sanktion sowie dem Veröffentlichungsverbot für die stritti- gen Publikumspreisempfehlungen Bundesrecht verletzt. 10.1. Obschon die Vorinstanz den "Absatzmarkt" für die (wegen ihres g e- sundheitlichen Gefährdungspotenzials) verschreibungspflichtigen Med i- kamente Cialis , Viagra und Levitra angesichts der gesundheitspolizeil i- chen Regulierung grundsätzlich zu Recht nicht als einen "normalen Markt" bezeichnet, unterstellt sie im Widerspruch dazu im Ergebnis doch einen gewöhnlichen Konsumgütermarkt, ohne die Auswirkungen des Z u- sammenspiels zwischen heilmittelgesetzlichem Publikumswerbeverbot und dem psychologisch wirksamen "Schamfaktor" auf den Intrabrand Preiswettbewerb sorgfältig zu analysieren. Insbesondere würdigt sie die Besonderheiten der Rolle selbstdispensierender Ärzte in der Behandlung ihrer Patienten nicht gebührend. Wie in der E. 9 det ailliert aufgezeigt wurde, vermögen beim strittigen M e- dikament Cialis die heilmittelgesetzlichen Rahmenbedingungen (Ve r- schreibungspflicht sowie Publikumswerbeverbot) angesichts des psych o- logisch wirksamen "Schamfaktors " (als wettbewerbsbeschränkender P a- rameter) den Intrabrand Preiswettbewerb auf der Stufe der Abgabestellen in einem Ausmasse auszuschalten, dass hier von einem gesetzlichen Vorbehalt im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG auszugehen ist (E. 9.3.2.5). 10.2. Insofern hat die Vorinstanz in der angefochtenen Ver fügung zu Un- recht in der Veröffentlichung von Publikumspreisempfehlungen für Cialis eine nach Art. 49a Abs. 1 KG sanktionswürdige – und zudem nach Art. 30 Abs. 1 KG verbotswürdige – Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 4 KG angenommen. Erweist sich damit die zu Lasten der Beschwerdeführerin ausgesproch e- ne Sanktion sowie das entsprechende Veröffentlichungsverbot als rech t- lich nicht haltbar, muss die angefochtene Verfügung insoweit als bunde s-B-360/2010 Seite 89 rechtswidrig aufgehoben werden. Die Beschwerde is t deshalb, soweit darauf eingetreten werden kann (E. 1. 4), begründet und gutzuheissen. Dementsprechend sind die Ziffer 1 insgesamt sowie die Ziffern 2 und 4 des Verfügungsdispositivs, soweit sie sich auf die Beschwerdeführerin beziehen, aufzuheben. 10.3. Bei diesem Verfahrensausgang ebenfalls aufzuheben ist die Ziff. 7 des Verfügungsdispositivs, soweit sich diese auf die Beschwerdeführerin bezieht. Aufgrund des vorstehenden Ergebnisses darf die Beschwerd e- führerin nicht zur Tragung der vorinstanzlichen Verfahrensk osten ver- pflichtet werden, zumal sich die zu Beginn bestehenden Anhaltspunkte hinsichtlich einer allfällig unzulässige n Wettbewerbsbeeinträchtigung, welche die Eröffnung der Untersuchung veranlasst hatten, nicht erhärtet hatten (vgl. Art. 53a KG i.V.m. Art. 3 Abs. 2 Bst. c der Gebührenverord- nung KG vom 25. Februar 1998 [GebV-KG, SR 251.2]). 10.4. Da die Beschwerdeführerin im Wesentlichen obsiegt, erübrigt sich eine Diskussion ihrer weiteren Rügen, wonach die strittigen Publikum s- preisempfehlungen nicht Bestandteil einer unzulässigen vertikalen Wet t- bewerbsabrede gewesen seien und, selbst wenn dies bejaht würde, a n- gesichts von Rechtfertigungsgründen zulässig wären. Ebenfalls nicht wei- ter zu prüfen sind die gerügten angeblich en Verfahrensmängel der ange- fochtenen Verfügung (E. 9.3.3). 11. 11.1. 11.1.1. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt in der Entscheidung s- formel die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibg e- bühren und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unte r- liegt di ese nur teilweise, so werden die V erfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 11.1.2. Bei diesem Verfahrensausgang ist die Beschwerdeführerin über- wiegend obsiegende Partei, zumal im W esentlichen die Verpflichtung zur Bezahlung der Sanktion sowie das Veröffentlichungsverbot für die Prei s- empfehlungen für Cialis im Streite lagen. Deshalb sind der Beschwerd e- führerin in stark ermässigtem Umfang, d.h. zu 1/20, Verfahrenskosten aufzuerlegen, soweit auf ihre Beschwerde nicht einzutreten ist (vgl. E. 1.2.3). B-360/2010 Seite 90 11.1.3. Diese Kosten machen insgesamt Fr. 900.– aus und werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 18'000.– verrechnet, weshalb der Beschwerdeführerin der Restbetrag von Fr. 17'100. – nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten sein wird. 11.2. 11.2.1. Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiege n- den Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuspr e- chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Gemäss Art. 10 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun desverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 (VGKE, SR 173.320.2) werden insbesondere das Anwaltshonorar nach dem no t- wendigen Zeitaufwand des Vertreters oder der Vertreterin bemessen (Abs. 1). 11.2.2. Das Bundesverwaltungsgericht trifft den Entscheid über die Pa r- teientschädigung von Amtes wegen und, sofern vorhanden, aufgrund der Kostennote, sowie den Akten und in der Regel ohne eingehende Begrü n- dung. Für die erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten ihrer Rechtsvertretung ist der Beschwerdeführerin, da sie übe r- wiegend obsiegt, eine reduzierte Parteients chädigung zuzuspre chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 2 VGKE ). Soweit eine Parteientschädi- gung nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann, wird sie der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat (Art. 64 Abs. 2 VwVG). 11.2.3. Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat keine Kostenno- te eingereicht und ihre notwendigen Auslagen nicht nachgewiesen. Die entsprechende Parteientschädigung ist aufgrund der Akten und nach frei- em richterlichem Ermessen , unter Berücksichtigung der Kürzung auf Fr. 50'000.– (inkl. MWST) festzusetzen (Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG; Art. 7 Abs. 1, Art. 8, Art. 13 Bst. a und Art. 14 Abs. 2 VGKE). B-360/2010 Seite 91 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, gutgeheissen. Die Zif- fern 1, 2, 4 und 7 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung werden, soweit sie sich auf die Beschwerdeführerin beziehen, aufgehoben. 2. Der Beschwerdeführerin werden (ermässigte) Verfahrenskosten von Fr. 900.– auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 18'000. – verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 17'100. – wird der B e- schwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 3. Der Beschwerdeführerin wird zulasten der Vorinstanz eine leicht reduzier- te Parteientschädigung von Fr. 50'000.– (inkl. MWST) zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs- formular) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 22-0326; Gerichtsurkunde) – das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Vera Marantelli Said Huber B-360/2010 Seite 92 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14 , Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesg e- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Be gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die B e- weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizul e- gen (Art. 42 BGG). Versand: 10. Dezember 2013