VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 18 53 1. Kammer Vorsitz Audétat RichterIn Racioppi, von Salis Aktuarin Hemmi URTEIL vom 6. Oktober 2020 in der Streitsache A._____, B._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Fadri Ramming, Beschwerdeführerinnen gegen Gemeinde C._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Duri Pally, Beschwerdegegnerin betreffend Verkehrsbeschränkung Gemeindestrasse- 2 - I. Sachverhalt: 1. Für die Gemeindeversammlung von C._____ vom 13. Dezember 2007 war ein Kreditbegehren über CHF 3 Mio. zum Kauf von 55 öffentlichen Park- plätzen im Parkhaus D._____ traktandiert. Im Rahmen der Debatte stellte E._____ den Antrag, die Vorlage mit der Auflage zu verknüpfen, dass die Strasse F._____ für den Durchgangsverkehr gesperrt werde. Trotz an der Gemeindeversammlung geäusserter Bedenken über die Zulässigkeit die- ses Antrags sprachen sich 109 Stimmbürgerinnen und -bürger für die Ver- knüpfung der Kreditgewährung mit der Auflage, dass die Strasse F._____ für den Durchgangsverkehr gesperrt werde, aus, 68 Stimmbürgerinnen und -bürger waren dagegen. In der anschliessenden Abstimmung wurde der Kredit von CHF 3 Mio. mit 128 zu 38 Stimmen gesprochen. Dieser Be- schluss erwuchs unangefochten in Rechtskraft. 2. Nach Erstellung des Parkhauses D._____ sperrte die Gemeinde C._____ nach öffentlicher Auflage der Anordnung und Durchführung des Einspra- cheverfahrens die Via F._____ zwischen der Ausfahrt des Parkhauses und dem Dorfplatz für den Durchgangsverkehr (Fahrverbot, Zubringerdienst ge- stattet) mit Wirkung per 14. Dezember 2012. 3. Im Jahr 2018 beabsichtigte der Gemeindevorstand C._____, die Via F._____ zwischen der Ausfahrt des Parkhauses D._____ und dem Dorf- platz im Einbahnverkehr (in Richtung Dorfplatz) freizugeben. Nach Eingang der Genehmigung durch die Kantonspolizei Graubünden wurde die ge- plante neue Verkehrsregelung amtlich publiziert. Die zwei dagegen erho- benen Einwendungen wies der Gemeindevorstand mit Beschluss vom 11. Juni 2018 unter Festhaltung an der publizierten Verkehrsanordnung ab. Der Gemeindevorstand liess den Einsprechern am 14. Juni 2018 je eine entsprechende Stellungnahme zukommen und publizierte seinen Be- schluss am 28. Juni 2018. Gegen diesen Beschluss wurde kein Rechtsmit- tel erhoben. Die neue Verkehrsanordnung trat per 17. August 2018 in Kraft. - 3 - 4. Am 7. September 2018 erhoben die Stockwerkeigentümergemeinschaft A._____ und B._____ (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Anträgen, die vom Gemeindevorstand C._____ mit Wirkung per 17. August 2018 verfügte Aufhebung des Fahrverbots für den motorisierten Verkehr auf der Via F._____ und damit die Öffnung dieser Strasse für den motorisierten Ver- kehr als Einbahnstrasse (ab Höhe Ausfahrt des Parkhauses D._____) in Richtung Dorfplatz sei für nichtig zu erklären. Zudem sei die Gemeinde C._____ anzuweisen, unverzüglich den rechtmässigen Zustand wiederher- zustellen; unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Gemeinde C._____. Die Beschwerdeführerinnen begründeten ihre An- träge im Wesentlichen damit, dass der Gemeindevorstand mit seiner Ver- fügung betreffend Aufhebung der Strassensperrung in Verletzung der sachlichen Zuständigkeit einen rechtskräftigen Beschluss der Gemeinde- versammlung nachträglich abgeändert habe, was unter den gegebenen Umständen deren Nichtigkeit zur Folge habe. 5. Die Gemeinde C._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 8. Oktober 2018 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Sie begründete ihren Standpunkt hauptsächlich damit, dass die Beschlussfassung über Verkehrsanordnungen in die alleinige Kompetenz des Gemeindevorstandes falle. Die Gemeindeversammlung 2007 hätte somit den Gemeindevorstand diesbezüglich gar nicht ein- schränken können. Im Übrigen sei der Gemeindevorstand der verkehrs- technischen Nebenbestimmung zum Kreditbeschlusses 2007 nachgekom- men; für spätere Verkehrsanordnungen verfüge er über die nötige Sach- kompetenz. Die Verkehrsanordnung 2018 leide somit nicht an einem offen- sichtlichen und leicht erkennbaren Zuständigkeitsmangel. 6. Am 15. Oktober 2018 hielten die Beschwerdeführerinnen replicando an ih- ren Anträgen fest und vertieften ihre Argumentation. - 4 - 7. Mit Duplik vom 26. Oktober 2018 hielt auch die Beschwerdegegnerin an ihren Anträgen fest und vertiefte ihren Standpunkt. 8. Am 1. November 2018 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführe- rinnen seine Honorarnote ein. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie die vorliegenden Akten wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Er- wägungen eingegangen. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Das Begehren, die Nichtigkeit eines Beschlusses festzustellen, ist an keine Frist gebunden. Die Nichtigkeit ist jederzeit und von sämtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten (vgl. BGE 139 II 243 E.11.2; Urteil des Bundesgerichts 8C_242/2020 vom 9. September 2020 E.6.2). Die Be- schwerdelegitimation der Beschwerdeführerinnen als Anstösser an die Via F._____ erscheint klar und wird von der Beschwerdegegnerin auch nicht bestritten (vgl. Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. 2.1. Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, dass es sich beim Beschluss vom 13. Dezember 2007 betreffend Kauf von 55 öffentlichen Parkplätzen im Parkhaus D._____ um eine finanzrechtliche Vorlage gehandelt habe, für welche die Gemeindeversammlung zuständig gewesen sei. Die Verknüp- fung mit der Auflage, die Via F._____ für den Durchgangsverkehr zu schliessen, sei zulässig gewesen, weil sie in einem engen sachlichen Zu- sammenhang zum Kreditbegehren gestanden habe. Der damals gefasste Beschluss unterliege deshalb den finanzrechtlichen Zuständigkeiten und nicht den verkehrsrechtlichen. Die Gemeindeversammlung habe denn auch gar keine Verkehrsanordnung verfügt, sondern mit der beschlosse-- 5 - nen Auflage den Gemeindevorstand beauftragt, zur Absicherung der Inves- tition eine Verkehrsanordnung zu treffen. So habe der damalige Gemein- devorstand nach Fertigstellung des Parkhauses im Jahr 2012 die entspre- chende Verkehrsanordnung verfügt. Die seinerzeitigen Einwendungen habe er mit der Begründung abgewiesen, dass der Kredit für das Parkhaus D._____ von der Gemeindeversammlung mit der Auflage verknüpft worden sei, dass die Via F._____ für den Durchgangsverkehr gesperrt werde, und dieser demokratisch gefällte Entscheid aus Sicht des Gemeindevorstandes zu respektieren und auch umzusetzen sei. 2.2. Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, dass eine von der Gemein- deversammlung angeordnete Verkehrsbeschränkung – als Auflage inter- pretiert – genauso nichtig wäre, wie wenn die Gemeindeversammlung eine Baubewilligung erteilen würde. Werde die Sperrung der Via F._____ als Suspensivbedingung interpretiert, so sei dies rechtlich zulässig, denn damit werde die alleinige Zuständigkeit des Gemeindevorstandes betreffend Ver- kehrsanordnungen nicht beschränkt. Indem der Gemeindevorstand im Jahr 2012 nach pflichtgemässem Ermessen die Strasse für den Durchgangsver- kehr gesperrt habe, sei er seiner Verpflichtung nachgekommen. Demnach habe der Gemeindevorstand sechs Jahre später die bestehende Verkehrs- anordnung unter Anwendung seines pflichtgemässen Ermessens auch wieder ändern können. 2.3. Vorliegend stellt sich zunächst die Frage, ob die Verknüpfung der Kredit- vorlage 2007 betreffend Kauf von 55 öffentlichen Parkplätzen im neu zu erstellenden Parkhaus D._____ mit der Auflage, die Via F._____ für den Durchgangsverkehr zu schliessen, in einem genügend engen und sachli- chen Zusammenhang zum Kreditbegehren steht. Weil es sich um einen Neubau eines Parkhauses handelte, an welchem sich die Beschwerdegeg- nerin mit ihrer Kostenbeteiligung von rund CHF 3 Mio. massgeblich betei- ligte (das Parkhaus umfasst insgesamt 169 Parkplätze, wovon 75 öffentlich sind, beschwerdeführerische Akten [Bf-act.] 4 S. 318 ff.), ist nach Auffas-- 6 - sung des streitberufenen Gerichts ein genügend enger und sachlicher Zu- sammenhang zwischen dem Kreditbeschluss vom 13. Dezember 2007 und der besagten Verkehrsanordnung gegeben. Eine Beschlussfassung darü- ber war daher auch ohne vorgängige Traktandierung zulässig (vgl. PVG 2006 Nr. 1 und 2012 Nr. 6). Die erwähnte Verknüpfung ist somit – entspre- chend dem vorgebrachten Antrag von E._____ anlässlich der Gemeinde- versammlung vom 13. Dezember 2007 und dem ersten Vermerk im dazu- gehörigen Protokoll (vgl. Bf-act. 4 S. 321 f.) – als Auflage anzusehen. Wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht ausführen, wurde die Verkehrsanord- nung betreffend Schliessung der Via F._____ für den Durchgangsverkehr nicht durch die Gemeindeversammlung beschlossen. Vielmehr wurde der Gemeindevorstand durch den Beschluss vom 13. Dezember 2007 betref- fend Verknüpfung der Kreditgewährung mit der besagten Auflage damit be- auftragt, die entsprechende Verkehrsanordnung zu erlassen. Dies hat der damalige Gemeindevorstand im Jahr 2012 denn auch getan (vgl. Bf-act. 5, 6 und 7), sodass die sachlichen Zuständigkeiten jederzeit gewahrt blieben. 3.1. Die Beschwerdeführerinnen sind weiter der Ansicht, dass es sich bei der Verknüpfung der Kreditvorlage mit einer Verkehrsanordnung um eine dau- ernde finanzrechtliche Auflage handle. Die von der Beschwerdegegnerin im Widerspruch zu der von ihr in den Jahren 2007 und 2012 eingenomme- nen Haltung konstruierte Zweiteilung mit unterschiedlichen Zuständigkeiten sei nicht rechtmässig und auch unredlich. 3.2. Die Beschwerdegegnerin argumentiert demgegenüber, dass Verkehrsan- ordnungen – wie Richt- und Nutzungspläne – nicht in alle Ewigkeit festge- legt seien, sondern an veränderte Verhältnisse und/oder Bedürfnisse an- gepasst werden müssten. Verkehrsanordnungen müssten dabei sogar ein- facher abänderbar sein als Richt- und Nutzungspläne, weil für jene der Grundsatz der Planbeständigkeit nicht gelte. Die Nebenbestimmung zum Kreditbeschluss 2007 sehe keine Regelung darüber vor, wer für spätere Anpassungen des Verkehrsregimes auf der Via F._____ zuständig sei. - 7 - Deshalb gelte die generelle Zuständigkeit des Gemeindevorstandes für den Erlass von Verkehrsanordnungen, welche in Art. 4 des kommunalen Polizeigesetzes festgehalten sei. Auch aus diesem Grund erweise sich die in Rechtskraft erwachsene Verkehrsanordnung vom 28. Juni 2018 als rech- tens. 3.3. Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz hat sich im Entscheid 12 VGE 897/98 vom 29. Dezember 1998 (SZ) mit der Frage befasst, ob und inwieweit die Exekutive gegenüber Projekten, für die das Volk einen Kredit bewilligt hat, Abänderungen anbringen kann. In der dort zitierten Li- teratur und Rechtsprechung heisst es etwa (F. HUWYLER), dass der Ge- meinderat an die wesentlichen Grundzüge des vom Volke beschlossenen Projekts gebunden sei und nur geringfügige Abänderungen vornehmen dürfe; etwas freier sei der Gemeinderat nur dort, wo die Gemeindever- sammlung eine Ausgabe nicht aufgrund eines detaillierten Projekts, son- dern lediglich aufgrund einer allgemeinen Studie bewillige, wie das vor al- lem bei Budgetbeschlüssen oft der Fall sei. Eine weitere Stimme (CH. HIL- LER) führt aus, dass bei der Beurteilung der Gebundenheit der Exekutive an den Kreditbeschluss die Frage eine Rolle spiele, ob der gesprochene Kredit als Verpflichtung oder als Ermächtigung verstanden werde; unzuläs- sig sei jedenfalls eine totale Umgestaltung eines Projekts durch die Exeku- tivbehörde nach Annahme der Finanzvorlage; kleinere Anpassungen seien aber erlaubt (Hinweis auf TH. BÜHLER). Das Bundesgericht habe das Thema unter dem Aspekt der gebundenen Ausgabe behandelt (BGE vom 4. Juli 1973, ZBl 1973, S. 494 ff.) (vgl. zum Ganzen: EGV-SZ 1998, 12, S. 40). 3.4. Im vorliegenden Fall war das Projekt betreffend Bau des Parkhauses D._____ und Kauf von 55 öffentlichen Parkplätzen in diesem Parkhaus be- kannt und konkret (vgl. Bf-act. 3 und 4 S. 318 ff.). Gerade dieser Umstand führte ja dazu, dass im Rahmen der Debatte an der Gemeindeversamm- lung vom 13. Dezember 2007 die Verknüpfung der Kreditvorlage mit der - 8 - Auflage betreffend Verkehrsbeschränkung thematisiert und anschliessend darüber Beschluss gefasst wurde (vgl. Bf-act. 4 S. 321 f.). Dies spricht prima vista dafür, dass die Exekutive von der besagten Auflage nicht oder nicht stark abweichen darf. Umgekehrt dürfte diese Bindungswirkung mit der Zeit abnehmen. Wie bereits dargelegt, hat der damalige Gemeindevor- stand die Auflage betreffend Verkehrsbeschränkung im Jahr 2012 1:1 um- gesetzt (vgl. vorstehend E.2.3). Sechs bzw. elf Jahre später ist es nach Auffassung des angerufenen Gerichts grundsätzlich möglich, wieder davon abweichen, zumal die Verkehrsanordnungen ja in seinen Zuständigkeits- bereich fallen (vgl. Art. 4 des Polizeigesetzes der Beschwerdegegnerin). Zudem gibt es auch objektive Gründe für die strittige Verkehrsanordnung betreffend Freigabe der Via F._____ zwischen der Ausfahrt des Parkhau- ses D._____ und dem Dorfplatz im Einbahnverkehr in Richtung Dorfplatz. So haben Abklärungen des Gemeindevorstandes im Vorfeld der Anord- nung gezeigt, dass die Sperrung der Via F._____ für den motorisierten Ver- kehr beträchtliche Umwege erforderlich machte und damit letzten Endes ungewollten und vermeidbaren Mehrverkehr generierte. Ausserdem führte die Beschwerdegegnerin in ihren Schreiben vom 14. Juni 2018 an die Ein- sprecher aus, dass die Via F._____ aufgrund der zahlreichen Ausnahmen für Anwohner, Zubringerdienste, Besucher, Gäste und Lieferdienste nie ganz verkehrsfrei gewesen sei. Mit der flankierenden Massnahme von Tempo 30 sei auch die Sicherheit der Fussgänger gewährleistet. Für Letz- tere und insbesondere für die Schülerinnen und Schüler würden mit der G._____, H._____ und I._____ attraktive und sichere alternative Verbin- dungen bestehen (vgl. beschwerdegegnerische Akten [Bg-act.] 7 S. 2 f. und 8 S. 2 f.). Vor diesem Hintergrund kommt das angerufene Gericht zum Schluss, dass der Gemeindevorstand die anlässlich der Gemeindever- sammlung vom 13. Dezember 2007 beschlossene Auflage betreffend Ver- kehrsbeschränkung bzw. das seit dem 14. Dezember 2012 bestehende Verkehrsregime auf der Via F._____ im Jahr 2018 abändern und eine neue - 9 - Verkehrsanordnung erlassen durfte. Bei diesem Ergebnis erübrigen sich Ausführungen zur Frage der Nichtigkeit. 4. Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfah- rens tragen die unterliegenden Beschwerdeführerinnen gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG die Gerichtskosten. Mehrere Beteiligte an einem gemeinsam verlangten oder veranlassten Verfahren haften für die Kosten in der Regel solidarisch (Art. 72 Abs. 2 VRG). Die Staatsgebühr wird im Rahmen von Art. 75 Abs. 2 VRG auf CHF 2'500.-- festgesetzt und sie wird zusammen mit den Kanzleiauslagen den unterliegenden Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte und unter solidarischer Haftung untereinander auferlegt. Der obsie- genden Beschwerdegegnerin steht gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG keine Par- teientschädigung zu. III. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend aus - einer Staatsgebühr von CHF 2'500.-- - und den Kanzleiauslagen von CHF 212.-- zusammen CHF 2'712.-- gehen je zur Hälfte und unter solidarischer Haftung untereinander zulasten der Stockwerkeigentümergemeinschaft A._____ und von B._____. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]