B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II Postfach CH-9023 St. Gallen Telefon +41 (0)58 465 25 60 Fax +41 (0)58 465 29 80 www.bundesverwaltungsgericht.ch Geschäfts-Nr. B-6332/2016 stm/bub/lii Z w i s c h e n e n t s c h e i d v o m 21 . N o v e m b e r 2 0 1 6 Besetzung Richter Marc Steiner (Vorsitz), Richter Martin Kayser, Richter Hans Urech, Gerichtsschreiberin Sabine Büttler. In der Beschwerdesache Parteien X.______ AG, vertreten durch Dr. iur. Lukas Pfisterer, Rechtsanwalt, Pfisterer Rechtsanwälte, Entfelderstrasse 17, 5000 Aarau, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Strassen (ASTRA), Rechtsdienst und Landerwerb, 3003 Bern, Vergabestelle, Gegenstand Öffentliches Beschaffungswesen - Ausbau Nordumfahrung Zürich, Erweiterung und Erneuerung der Videoanlage, SIMAP-Meldungsnummer 933119 (Projekt-ID 141328), B-6332/2016 Seite 2 stellt das Bundesverwaltungsgericht fest: A. A.a Am 10. Juni 2016 schrieb das Bundesamt für Strassen ASTRA (im Fol- genden: Vergabestelle) auf der Internetplattform SIMAP (Informationssys- tem über das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz) unter dem Projekttitel "100049, N1/38, 42 Ausbau Nordumfahrung Zürich, D-5.3 VTV - Erweiterung und Erneuerung der Videoanlage im Bereich des ANU-Peri- meters" einen Bauauftrag im offenen Verfahren aus (Meldungsnummer: 918589). Gemäss Ziffer 2.5 der Ausschreibung umfasst der Auftrag na- mentlich die Erweiterung/Erneuerung der Videoanlage im genannten Peri- meter, die Liefe rung und Montage verschiedener Videokameras und die Inbetriebnahme und Tests für Videobildübertragungen und -aufschaltung, Bildauswertung, Bildspeicherung sowie Standstreifenüberwachung. Als Eignungskriterium 1 "Technische Leistungsfähigkeit" verlangt die Vergabe- stelle gemäss Ziffer 3.8 der Ausschreibung ein Referenzobjekt über abge- schlossene Arbeiten mit vergleichbarer Komplexität und aus dem gleichen Fachbereich. Unter dem Eignungskriterium 3 "Schlüsselpersonen" führt die Vergabestelle an, dass der Projektleiter ein Referenzprojekt über abge- schlossene Arbeiten in gleicher Funktion oder in einer Stv.-Funktion mit vergleichbarer Komplexität aus dem gleichen Fachbereich vorzuweisen habe (Ziffer 3.8 der Ausschreibung). A.b In der Folge gingen fristgerecht sechs A ngebote ein, darunter dasje- nige der X._______ AG. A.c Die Vergabestelle teilte der X._______ AG mit Schreiben vom 23. Sep- tember 2016 mit, ihre Offerte sei von der Bewertung ausgeschlossen wor- den, da sie insbesondere die Eignungskriterien 1 -3 nicht erfülle. So stamme das unter EK 1 eingereichte Referenzobjekt nicht von ihr, und auch die angegebenen Jahresumsätze EK 2 würden nicht auf sie zutreffen. Schliesslich sei die angegebene Referenz unter EK 1 und EK 3, einer Tes- tanlage mit nur einer Multifokalkamera, weder in Bezug auf die Komplexität noch bezüglich des Umfangs mit dem ausgeschriebenen Projekt vergleich- bar. Für die Rechtsmittelbelehrung verwies die Vergabestelle auf die elekt- ronische Publikation. A.d Der am 19. September 2016 erteilte Zuschlag wurde am 23. Septem- ber 2016 auf der Internetplattform SIMAP (Meldungsnummer: 933119) pu- bliziert. Der Bauauftrag wurde zu einem Pr eis von Fr. 10'960'809.35 exkl. B-6332/2016 Seite 3 MWST an die Z._______ AG (nachfolgend: Zuschlagsempfängerin) verge- ben. B. Mit Eingabe vom 13. Oktober 2016 erhob die X._______ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht. In der Hauptsache beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung sowohl der sie betreffenden Ausschlussverfügung vom 23. September 2016 als auch des Zuschlagsentscheids vom 19. September 2016. Die Sache sei, unter Kostenfolge zulasten der Vergabestelle bzw. der Zuschlagsempfä ngerin, an die Vorinstanz zur Wiederholung des Vergabeverfahrens zurückzuwei- sen. In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin, es sei der Beschwerde umgehend die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und der Vergabestelle zu untersagen, den Vertr ag mit der Zuschlagsempfängerin abzuschliessen. Weiter sei ihr Einsicht in die Vergabeakten zu gewähren, soweit nicht begründete Geheimhaltungsinteressen geltend gemacht wür- den. Schliesslich sei ihr nach gewährter Akteneinsicht Frist zur Beschwer- deergänzung anzusetzen. Zur Begründung bringt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen vor, ihr unter EK 1 vorgewiesenes Referenzobjekt "(…)" sei mit dem ausgeschrie- benen Auftrag sowohl bezüglich Komplexität als auch bezüglich des gefor- derten Fachbereichs vergleichba r. Damit erweise sich, dass ihr Angebot nicht hätte ausgeschlossen werden dürfen. Ausserdem gehe die Vergabe- stelle fehl, wenn sie annehme, das Referenzobjekt sei nicht von der Be- schwerdeführerin erbracht worden. Das Projekt sei unter der Leitung der Beschwerdeführerin am ehemaligen Hauptsitz der damalig en Y ._______ AG, deren Rechtsnachfolgerin sie sei, durchgeführt worden. Beim Projekt habe es sich um den Aufbau und den Betrieb einer Testanlage zwecks technischer Überprüfung der Videoüberwachung (…) gehandelt. Die Arbei- ten hätten unter vergleichbaren Bedingungen stattgefunden, namentlich unter Verkehr und auf einer Hochleistungsstrasse, und seien von Verkehrs- planern und interessierten Stellen der Vergabestelle begleitet worden (Be- schwerde, Rz. 28). Ferner habe die Vergabestelle parallel zum Referenz- objekt mit der Beschwerdeführerin ein weiteres Projekt mit mobilen Kame- ras erarbeitet. All dies habe die Vergabestelle bei ihrer Beurteilung nicht berücksichtigt (Beschwerde, Rz. 35). Schliesslich habe die Vergabe stelle zu Unrecht angenommen, bei ihrer angegeben Referenz handle sich um eine Testanlage mit nur einer Multifokalkamera, weshalb Umfang und Kom- plexität des Referenzobjektes (EK 1 und EK 3) nicht mit dem ausgeschrie- benen Projekt vergleichbar seien (Beschwerde, Rz. 45). Die Vergabestelle B-6332/2016 Seite 4 habe nicht berücksichtigt, dass das Referenzobjekt der Beschwerdeführe- rin in Bezug auf die Fachbereiche "Videoanlagen, Bildauswertungssystem, Bildspeichersystem oder auch Standstreifenüberwachung" nachgewiese- nermassen dem au sgeschriebenen Projekt entspreche (Beschwerde, Rz. 56). Auch hätten die Arbeiten unter Verkehr, namentlich auf einer Hoch- leistungsstrasse, stattgefunden. Einzig der Perimeter habe dem ausge- schriebenen Volumen nicht entsprochen (Beschwerde, Rz. 56). Hierbei sei allerdings zu berücksichtigen, dass keine Anbieterin in der Schweiz ein in Bezug auf die Anforderungen der Vergabestelle und in Bezug auf die Länge des Perimeters vergleichbares Referenzobjekt hätte vorweisen können, da in der Schweiz bislang kein ver gleichbares Referenzobjekt existiere (Be- schwerde, Rz. 57). Das von der Beschwerdeführerin eingereichte Referen- zobjekt sei von der Komplexität her mit dem ausgeschriebenen Projekt, wie abgefragt auf Hochleistungsstrassen und unter Verkehr durchgeführt, ver- gleichbar (Beschwerde, Rz. 62). Eine identische Komplexität habe die Vergabestelle nicht verlangt (Beschwerde, Rz. 61). Der Vorwurf, die EK 1 und EK 3 seien nicht erfüllt, sei daher falsch. Die Vergabestelle könne nicht bekanntgegebene Kriterien ausser Acht lassen, ihre Bedeutungsfolge um- stellen, andere Gewichtungen vornehmen oder Kriterien heranziehen, die sie zuvor nicht bekanntgegeben habe (Beschwerde, Rz. 64). Wenn die Vergabestelle wie in ihrer Ausschlussverfügung geschehen, nun vorbringe, der Umfang des Referenzobjekts sei nicht vergleichbar, handle sie verga- berechtswidrig (Beschwerde, Rz. 64), denn als Eignungskriterium seien einzig Komplexität und Fachbereich definiert worden, nicht aber Umfang (Beschwerde, Rz. 60 und 65). Ausserdem schliesse die Vergabestelle mit ihrer restriktiven Auslegung der Eignungskriterien einen wirksamen Wett- bewerb aus (Beschwerde, Rz. 67). C. C.a Mit superprovisorischer Anordnung vom 14. Oktober 2016 untersagte der Instruktionsrichter der Vergabestelle bis zum En tscheid des Bundes- verwaltungsgerichts über den Antrag betreffend Erteilung der aufschieben- den Wirkung alle Vollzugsvorkehrungen, welche den Ausgang des hängi- gen Beschwerdeverfahrens präjudizieren könnten, namentlich den Ver- tragsabschluss mit der Zuschlagse mpfängerin. Gleichzeitig wurde d ie Vergabestelle ersucht, die vollständigen Akten betreffend das in Frage ste- hende Vergabeverfahren einzureichen und zu den prozessualen Anträgen der Beschwerdeführerin Stellung zu nehmen. Der Zuschlagsempfängerin wurde mit Hinweis auf die Kostenfolgen freigestellt, ebenfalls eine Stellung- nahme zu den prozessualen Anträgen einzureichen. B-6332/2016 Seite 5 C.b Am 17. Oktober 2016 teilte der Instruktionsrichter mit, dass mit Ein- gabe vom 13. Oktober 2016 (Posteingang: 17. Oktober 2016) eine Anbie- terin desselben Vergabeverfahrens ebenfalls eine Beschwerde gegen ih- ren Ausschluss und die Zuschlagsverfügung vom 23. September 2016 ein- gereicht habe (B-6327/2016). Mit Verfügung vom 18. Oktober 2016 erhiel- ten die Beschwerdeführerinnen sodann die Gelegenheit , sich zur Frage betreffend Vereinigung der Verfahren B -6327/2016 und B -6332/2016 zu äussern, wobei der Instruktionsrichter mitteilte, dass die jeweiligen Rügen derart unterschiedlich seien, dass eine Vereinigung prima facie nicht sinn- voll erscheine. D. Mit Eingabe vom 26. Oktober 2016 teilte die Zuschlagsempfängerin mit, sie werde sich nicht am Verfahren beteiligen, solange dieses nur die Frage des Ausschlusses der Beschwerdeführerin betreffe. Auch machte die Zu- schlagsempfängerin Ausführungen zur ihren Geheimhaltungsinteressen in Bezug auf die Verfahrensakten. E. Die Vergabestelle äusserte sich mit Vernehmlassung vom 28. Oktober 2016. Sie beantragt, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten. Eventu- aliter sei das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab zu- weisen. Zur Begründung bringt die Vergabestelle in erster Linie vor, die Beschwerde sei offensichtlich aussichtslos, da es der Beschwerdeführerin wegen des offerierten Preises auch unter der Annahme, sie erfülle die Eig- nungskriterien, nicht gelinge, die Zuschlagsempfängerin zu überholen. Da- her erübrige sich eine Interessenabwägung. Zudem erfülle die Beschwer- deführerin keines der geforderten Eignungskriterien. Weder habe si e ein vergleichbares Referenzobjekt (EK 1) eingereicht, noch beziehe sich die personelle Referenz (EK 3) auf ein vergleichbares Projekt. Schliesslich sei auch das Gesuch um aufschiebende Wirkung aufgrund bestehender Dring- lichkeit sowie Aussichtslosigkeit der Beschwerde abzuweisen. In Bezug auf die Frage der Dringlichkeit macht die Vergabestelle geltend, dass das vor- liegende Projekt im Rahmen des Gesamtprojekts Ausbau Nordumfahrung Zürich (ANU) durchgeführt werde, welches wiederum an diverse andere Projekte grenze. Terminverzögerungen würden einen erheblichen, zusätz- lichen Planungsaufwand und zusätzliche Kosten für Wartezeiten, Sperrun- gen, Nacht- und Wochenendarbeit bedeuten (Vernehmlassung, Rz. 48 ff.). Betreffend das Akteneinsichtsrecht beantragt die Vergabestelle, diese zu beschränken, soweit es sich um die Offerten der Konkurrenten handle. Da-B-6332/2016 Seite 6 mit seien auch der Evaluationsbericht und diverse Vergabeunterlagen ver- knüpft. Diese Unterlagen seien de r Beschwerdeführerin somit nicht zuzu- stellen. Zur Verfahrensvereinigung beantragte die Vergabe stelle, die Be- schwerdeverfahren B-6327/2016 und B-6332/2016 nicht zu vereinigen. F. F.a Mit Eingabe vom 28. Oktober 2016 teilt e die Beschwerdeführerin mit, dass sie einer Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit dem Verfahren B-6327/2016 grundsätzlich zustimmen würde, aber auf einen formellen An- trag auf Vereinigung der Verfahren verzichte. F.b In der Folge verfügte der Instruktionsrichter am 31. Oktober 2016, dass die Verfahren B-6327/2016 und B-6332/2016 nicht vereinigt werden. Ange- sichts ihrer durch die Vergabestelle bestrittenen Legitimation und wegen der geltend gemachten Dringlichkeit erhielt die Beschwerdeführerin aus- serdem Gelegenheit, bis zum 7. November 2016 eine Replik zur aufschie- benden Wirkung einzureichen. G. G.a Am 31. Oktober 2016 gewährte der Instruktionsrichter der Zuschlags- empfängerin in elektronischer Form das rechtliche Gehör zu einem gericht- lichen Abdeckungsvorschlag des Auszugs ihrer Offerte betreffend die Ein- haltung der Eignungskriterien 1 und 3 sowie des entsprechenden Auszugs aus dem Evaluationsbericht der Vergabestelle. G.b Am 1. November 2016 äussert e sich die Zuschlagsempfängerin be- treffend des gerichtlichen Abdeckungsvorschlags in elektronischer Form. Gegen den Vorschlag zur Evaluationstabelle brachte sie keine Einwände vor, wogegen sie hinsichtlich der Offerte dem Gericht einen neuen Anony- misierungsvorschlag einreichte. G.c Am 1. November 2016 stellte der Instruktionsrichter der Vergabestelle den Evaluationsbericht (Dossier 1) in teilweise geschwärzter Form zur frei- gestellten Stellungnahme zu. G.d Am 2. November 2016 teilte die Vergabestelle dem Instruktionsrichter telefonisch mit, dass die an der Evaluation beteiligten Firmen offengelegt werden könnten. Im Rahmen des Zwischenentscheids zur aufschiebenden Wirkung sei die Identität der beteiligten Personen indessen einstweilen ab- zudecken. Gegen den entsprechenden, neu formulierten Abdeckungsvor- schlag brachte die Vergabestelle keine weiteren Einwände vor. B-6332/2016 Seite 7 G.e Mit Verfügung vom 2. November 2016 stellte der Instruktionsrichter die gerichtliche Abdeckung des Offertauszugs der Zuschlagsempfängerin vom 1. November 2016 betreffend Erfüllung der Eignungskriterien 1 und 3 der Beschwerdeführerin zu. G.f Die Vergabestelle reichte mit Stellungnahme vom 2. November 2016 zur Frage der Akteneinsicht betreffend den Evaluationsbericht einen neuen Abdeckungsvorschlag ein, namentlich mit Abdeckung der Angaben zu den beteiligten Personen. G.g Am 3. November 2016 stellte der Instruktionsrichter den Evaluations- bericht in teilweise geschwärzter Form gemäss Fassung vom 2. November 2016 mitsamt der Evaluationstabelle betreffend die Zuschlagsempfängerin vom 31. Oktober 2016 der Beschwerdeführerin zu. H. Mit der Begründung, die Vorakten seien ihr erst jetzt zugestellt worden, be- antragte die Beschwerdeführerin mit Gesuch vom 4. November 2016 eine Fristverlängerung zur Erstattung ihrer Stellungnahme zur aufschiebenden Wirkung. Diese wurde ihr mit Verfügung vom 7. November 2016 bis zum 10. November 2016 letztmals gewährt. I. Mit Replik vom 10. November 2016 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest. Ausserdem rügt sie, dass wenn der Argumentation der Vergabestelle gefolgt würde, die Angebote der Zuschlagsempfängerin und der zweitplatzierten Anbieterin ebenfalls hätten ausge schlossen werden müssen. J. Mit Verfügung vom 17. November 2016 wurde den Parteien der Spruch- körper mitgeteilt. K. Die Vergabestelle reichte am 18. November 2016 (Posteingang: 21. No- vember 2016) unaufgefordert eine Stellungnahme zur Replik der Be- schwerdeführerin ein, welche dieser am 21. November 2016 zur Kenntnis zugestellt wurde, wobei darauf hingewiesen wurde, dass der Entscheident- wurf bereits in Zirkulation gesetzt worden sei. B-6332/2016 Seite 8 L. Auf weitere Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gegen Verfügungen über den Zuschlag oder den Ausschluss in Verga- beverfahren steht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht offen (Art. 27 Abs. 1 i. V. m. Art. 29 Bst. a und d d es Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen, BöB, SR 172.056.1). Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet auch über Gesu- che um Erteilung der aufschiebenden Wirkung (Art. 28 Abs. 2 BöB). 1.2 Für das Verfahren vor dem Bundesver waltungsgericht sind die Vor - schriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) massgebend, soweit das BöB und das Verwaltungs- gerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes be- stimmen (Art. 26 Abs. 1 BöB und Art. 37 VGG). Gemäss Art. 31 BöB kann die Unangemessenheit vor Bundesverwaltungsgericht nicht gerügt wer- den. 1.3 Die Beschwerdeführerin beantragt namentlich, es sei der Ausschluss vom 23. September 2016 sowie der am 23. September 2016 publizierte Zuschlag aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vergabe- stelle zurückzuweisen. Die Vergabestelle habe der Beschwerdeführerin am 23. September 2016 schriftlich mitgeteilt, ihr Angebot sei von der Bewer- tung ausgeschlossen worden, weil die Eignungskriterien 1-3 nicht erfüllt seien. Für die Rechtsmittelbelehrung verwies die Vergabestelle auf die elektronische Publikation. Folglich ist das genannte Schreiben nicht als Verfügung, sondern als Orientierungsschreiben der Vergabestelle zu qua- lifizieren (Urteil des B VGer B-985/2015 vom 25. März 2015 E. 1.4.1; vgl. dazu in Bezug auf den Fristenlauf PETER GALLI/ANDRÉ MOSER/ELISABETH LANG/MARC STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 1271). Auf diese Weise hat die Vergabestelle die Be- schwerdeführerin mit der Publikation des Zuschlags implizit aus dem Ver- fahren ausgeschlossen (Urteil des BVGer B-985/2015 vom 25. März 2015 E. 1.3). B-6332/2016 Seite 9 1.4 Die Beschwerdeführerinnen haben am Verfahren vor der Vergabestelle teilgenommen (Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG) und sind durch die angefoch- tene Verfügung – sie wurden aus dem Verfahren ausgeschlossen bzw. der Zuschlag wurde einer Mitbewerberin erteilt – besonders berührt (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG). Die Aufhebung der Zuschlagsverfügung und damit implizit auch die Aufhebung des Ausschlusses aus dem Vergabeverfahren bzw. die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an die Vergabestelle würde dazu führen, dass die Vergabestelle die Offerte der Beschwerdefüh- rerin zu evaluieren hätte (vgl. zum Ausschluss im offenen V erfahren den Zwischenentscheid des BVGer B-504/2009 vom 3. März 2009 E. 3.2). So- weit die Legitimation der Beschwerdeführerin bestritten wird, ist darauf in E. 4 hiernach näher einzugehen. 1.5 Frist (Art. 30 BöB) und Form (Art. 52 Abs. 1 VwVG) der Beschwerde sind gewahrt. Der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). 1.6 Über das Begehren um Erteilung der aufschiebenden Wirkung im Rah- men der Anfechtung eines Zuschlags bzw. eines impliziten Ausschlusses entscheidet das Bundesverwaltungsgerich t gemäss ständiger Praxis in Dreierbesetzung (Zwischenentscheid des BVGer B-3402/2009 vom 2. Juli 2009, auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19, E. 1.2 mit Hinweisen). 2. 2.1 Das BöB erfasst nur Beschaffungen, welche dem GATT/WTO-Überein- kommen vom 15. April 199 4 über das öffentliche Beschaffungswesen (Government Procurement Agreement [GPA, SR 0.632.231.422]) unter- stellt sind (BVGE 2008/48 E. 2.1 mit Hinweisen). Es ist anwendbar, wenn die Auftraggeberin dem Gesetz untersteht (Art. 2 Abs. 1 BöB), wenn der Beschaffungsgegenstand sachlich erfasst wird (Art. 5 BöB), der geschätzte Wert des zu vergebenden öffentlichen Auftrages den entsprechenden Schwellenwert von Art. 6 Abs. 1 BöB erreicht und keiner der Ausnahmetat- bestände von Art. 3 BöB gegeben ist. 2.2 2.2.1 Die Vergabestelle ist als Bundesamt Teil der allgemeinen Bundesver- waltung und untersteht damit dem BöB (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BöB; vgl. An- hang 1 Annex 1 zum GPA). 2.2.2 Die Vergabestelle hat die vorliegende Beschaffung als Bauauftrag ausgeschrieben (vgl. Ziffer 1.8 der Ausschreibung). Gleichzeitig hat sie die B-6332/2016 Seite 10 Beschaffung hingegen unter der Common Procurement Vocabulary-Refe- renznummer (CPV -Nummer) 32323500 – Video-Überwachungssystem aufgeführt (vgl. Ziffer 2.4 der Ausschreibung), welche einer Lieferung ent- spricht (vgl. Art. 5 Abs. 1 lit. a BöB). Nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c BöB bedeutet der Begriff "Bauauftrag" einen Vertrag über die Durchführung von Hoch - und Tiefbauarbeiten im Sinne von Ziffer 51 der zentralen Produkteklassifi- kation (CPC-Liste) nach Anhang 1 Annex 5 GPA. D ie ausgeschriebenen Arbeiten umfassen namentlich Erweiterung/Erneuerung der Videoanlage im Perimeter ANU ZH, die Lieferung und Montage verschiedener Videoka- meras und die Inbetriebnahme und Tests für Videobildübertragungen und -aufschaltung, Bildauswertung, Bildspeicherung sowie Standstreifen- überwachung. Mit Blick auf die im Beschaffungsprojekt enthaltene Installa- tion bzw. Montage der Videogeräte ist prima facie nicht davon auszugehen, dass es sich um eine reine Lieferung handelt. Es käme hingegen neben der Möglichkeit, dass es sich um eine Bauleistung handelt, grundsätzlich auch eine Dienstleistung in Frage, wobei zu prüfen wäre, ob diese von der Positivliste gemäss Anhang 1 Annex 4 GPA bzw. Anhang 1a der Verord- nung vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB, SR 172.056.11) erfasst wird. Im Zweifelsfall gilt grundsätzlich, dass alles, was sich eher unter der Ziffer 51 der CPC-Liste als unter eine andere Ziffer der CPC-Liste subsumieren lässt, als Bauleistung zu qualifizieren ist (vgl. MARTIN BEYELER, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, Zü- rich/Basel/Genf, 2012, Rz. 942). Die Vergabestelle stellt indessen nicht in Frage, dass das Projekt in den objektiven Anwendungsbereich des BöB fällt. Vorliegend braucht diese Frage denn auch angesichts des Ausgangs des Zwischenentscheids nicht abschliessend beurteilt zu werden (vgl. E. 6 hiernach). 2.2.3 Der Zuschlag wurde zu einem Preis von Fr. 10'960'809.35 exkl. MWST vergeben. Gemäss Art. 6 Abs. 1 Bst. c BöB bzw. Art. 6 Abs. 2 BöB i.V.m. Art. 1 Bst. a bzw. c der Verordnung des Eidgenössischen De- partements für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) vom 23. Novem- ber 2015 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaf- fungswesen für die Jahre 2016 und 2017 (SR 172.056.12) beträgt der Schwellenwert für Dienstleistungen Fr. 230'000.– und für Bauwerke Fr. 8,7 Mio. Demzufolge ist der Schwellenwert unabhängig davon, ob es sich um einen Bauauftrag oder um eine unterstellte Dienstleistung handelt, erreicht. 3. 3.1 Gegenstand des vorliegenden Zwischenentscheids bildet der Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Im Unterschied zu Art. 55 B-6332/2016 Seite 11 Abs. 1 VwVG sieht Art. 28 Abs. 1 BöB vor, dass der Beschwerde von Ge- setzes wegen keine aufschiebende Wirkung zukommt. Demna ch kann diese vom Bundesverwaltungsgericht nur auf Gesuch hin erteilt werden (Art. 28 Abs. 2 BöB). Vorliegend enthält die Beschwerde ein entsprechen- des Begehren. 3.2 Das BöB nennt keine Kriterien, welche für die Frage der Gewährung oder Verweigerung der aufschiebenden Wirkung zu berücksichtigen sind. Es können indes die Grundsätze übernommen werden, die Rechtspre - chung und Lehre zur Anwendung von Art. 55 VwVG entwickelt haben. Da- nach ist anhand einer Interessenabwägung zu prüfen, ob die Gründe, die für eine sofortige Vollstreckbarkeit sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können (BGE 129 II 286 E. 3; Zwischenentscheid des BVGer B-6837/2010 vom 16. November 2010 E. 2.1 mit Hinweisen). Dass der Gesetzgeber im BöB den Suspensiveffekt in Abweichung zum VwVG nicht von Gesetzes wegen gewährte, zeigt, dass er sich der Bedeutung dieser Anordnung im Submissionsrecht be- wusst war und eine individuelle Prüfung dieser Frage als notwendig erach- tete, nicht aber, dass er diesen nur ausnahmsweise gewährt haben wollte (vgl. zum Ganzen den Zwischenentscheid des BVGer B-3402/2009 vom 2. Juli 2009, auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19, E. 2.1 mit Hinweisen). 3.3 Liegt ein Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung vor, so ist im Sinne einer prima facie-Würdigung der materiellen Rechtslage in einem ersten Schritt zu prüfen, ob aufgrund der vorliegenden Akten davon auszu- gehen ist, dass die Beschwerde offensichtlich unbegründet ist. Ist dies der Fall, ist die aufschiebende Wirkung von vor nherein nicht zu gewähren. Werden der Beschwerde hingegen Erfolgschancen zuerkannt oder beste- hen darüber Zweifel, so ist über das Begehren um aufschiebende Wirkung aufgrund der erwähnten Interessenabwägung zu befin den. In die Abwä- gung einzubeziehen sind nach der ständigen Praxis der Eidgenössischen Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen (BRK), die sich das Bundesverwaltungsgericht mit dem Entscheid BVGE 2007/13 (E. 2.2) im Grundsatz zu eigen gemacht hat, einerseits die Interessen der Be- schwerdeführerin an der Aufrechterhaltung der Möglichkeit, den Zuschlag zu erhalten, wobei zugleich ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Gewährung effektiven Rechtsschutzes besteht (Zwischenentscheid des BVGer B-6177/2008 vom 20. Oktober 2008 E. 2). Diesen gegenüber ste- hen die öffentlichen Interessen, die die Auftraggeberin wahrzunehmen hat. So wird in der GATT-Botschaft 2 vom 19. September 1994 namentlich fest- gehalten, gegen den automatischen Suspensiveffekt spreche die Gefahr B-6332/2016 Seite 12 von Verzögerungen und erheblichen Mehrkosten (BBl 1994 IV 950 ff., ins- bes. S. 1197; vgl. auch S. 1199; vgl. zum Ganzen den Zwischenentscheid des BVGer B -3402/2009 vom 2. Juli 2009, auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19, E. 2.1). Entsprechend hält das Bundesgericht im Rahmen der Auslegung von Art. 17 Abs. 2 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) fest, dass dem öffentlichen Interesse an einer möglichst raschen Umsetzung des Vergabeentscheides von vornherein ein erhebliches Gewicht zukommt (Ur- teil des BGer 2P.103/2006 vom 29. Mai 2006 E. 4.2.1 mit Hinweisen; in diesem Sinne auch BVGE 2008/7 E. 3.3). Auch allfällige Interessen Dritter, namentlich der übrigen an einem Beschaf fungsgeschäft Beteiligten, sind nach der ständigen Praxis zu berücksichtigen. Ausgangspunkt muss dabei – insbesondere auch in Anbetracht der Zielsetzung von Art. XX Ziff. 2 und 7 Bst. a GPA – die Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes und die Verhinderung von Zuständen sein, welche das Rechtsmittel illusorisch wer- den lassen (BVGE 2007/13 E. 2.2 mit Hinweisen). 4. 4.1 Das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ist nicht nur ab- zuweisen, wenn sich die Beschwerde materiell als offensichtlich unbegrün- det erweist. Vielmehr dringt die Beschwerdeführerin mit ihren prozessualen Anträgen auch dann von vornherein nicht durch, wenn auf die Beschwerde prima facie aller Voraussicht nach nicht eingetreten werden kann (Zwi- schenverfügung des BVGer B -5293/2015 vom 4. November 2015 E. 3.1 m. H.; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 1342 m. H.). Ist dies der Fall, erübrigt sich eine Interessenabwägung (Zwischen verfügung des BVGer B-1470/2010 vom 24. März 2010 E. 3.1 m. H.). 4.2 Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und auf eine Beschwerde einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition (Urteil des BVGer B -6177/2008 vom 25. November 2008 bzw. BVGE 2008/61, nicht publizierte E. 2.1, m. H.). Soweit die Verga- bestelle beantragt, es sei auf die Beschwerde mangels Legitimation nicht einzutreten, ist dieses Begehren auch im Rahmen des Zwischenentschei- des zur aufschiebenden Wirkung zu berücksichtigen. 4.3 Vorliegend macht die Vergabestelle ausdrücklich geltend, der Be- schwerdeführerin fehle die Legitimation, da sie aufgrund des von ihr offe- rierten Preises, welcher mit Fr. 17'096'549.00 deutlich höher sei als jener der Zuschlagsempfängerin, den Nachweis nicht erbringen könne, dass sie reelle Chancen auf den Zuschlag habe (Vernehmlassung, Rz. 4). Es stellt B-6332/2016 Seite 13 sich demnach die Frage, ob die neue bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 141 II 14 E. 4.4) so zu verstehen ist, dass die im offenen Verfahren im Rahmen des Zuschlags ausgeschlossene Anbieterin geltend machen muss, dass sie für den Fall, dass ihre Offerte in die Bewertung einbezogen wird, ei ne reelle Chance auf den Zuschlag hat ( Zwischenentscheid des BVGer B-6327/2016 vom 21. November 2016 E. 1.4). Angesichts dessen, dass das Gesuch um aufschiebende Wirkung, wie nachfolgend auszufüh- ren sein wird , bereits aus anderen Gründen abgewiesen werden muss, kann die Frage der Legitimation im jetzigen Verfahrensstand indessen of- fengelassen werden. Jedenfalls hat die Beschwerdeführerin keine Möglich- keit, den Zuschlag in Frage zu stellen, soweit sich der Auss chluss als rechtskonform erweist (Urteil des BVGer B -985/2015 vom 25. März 2015 E. 1.3 mit Hinweisen). 5. 5.1 In ihrer Mitteilung vom 23. September 2016 begründete die Vergabe- stelle die Nichtberücksichtigung der Offerte der Beschwerdeführerin damit, dass diese insbesondere die Eignungskriterien EK 1 bis EK 3 nicht erfüllt habe. Der wesentliche Grund hierfür sei, dass das angegebene Referen- zobjekt (EK 1) sowie die Jahresumsatzzahlen (EK 2) nicht der Beschwer- deführerin angerechnet werden können: Weder sei das Projekt von der Be- schwerdeführerin durchgeführt, noch seien die Jahresumsätze von der Be- schwerdeführerin erbracht worden . Weiter handle es sich beim Referen- zobjekt unter EK 1 und EK 3 nicht um ein mit dem ausgeschriebenen Pro- jekt vergleichbares Projekt, weil das Referenzobjekt weder einen vergleich- baren Umfang noch eine vergleichbare Komplexität aufweise. Damit könne auch EK 3 von der Beschwerdeführerin nicht erfüllt werden. 5.2 Die Beschwerdeführerin rügt, die Vergabestelle lege die Eignungskri- terien in einer überhöht restriktiven Art aus und verstosse damit gegen das Transparenzgebot (Beschwerde, Rz. 68). Mittels dieser restriktiven Ausle- gung der Eignungskriterien schliesse die Vergabestelle einen wirksamen Wettbewerb aus (Beschwerde, Rz. 68 f.), was sich insbesondere darin ge- zeigt habe, dass vier von sechs Bewerbern ausgeschlossen worden seien (Beschwerde, Rz. 67). Auch gehe die Vergabestelle fehl in der Annahme, das Referenzobjekt sowie die Jahresumsatzzahlen seien der Beschwerde- führerin nicht zuzuordnen. Zwar bestehe die Beschwerdeführerin erst seit Februar 2016, doch sei sie Unternehmensnachfolgerin jenes Unterneh- mens, welches sowohl das Referenzobjekt (EK 1) durchgeführt als auch die angegebenen Jahresumsätze (EK 2) erzielt habe. In beiden Fällen B-6332/2016 Seite 14 gelte, dass si ch die Beschwerdeführerin als Rechtsnachfolgerin den Eig- nungsausweis (Beschwerde, Rz. 37) und die Jahresumsätze (Be- schwerde, Rz. 40 und 42) anrechnen lassen könne. Schliesslich bestreitet die Beschwerdeführerin, dass das von ihr angegebene Referenzobjekt be- züglich Komplexität und Umfang nicht mit dem ausgeschriebenen Auftrag vergleichbar sei (Beschwerde, Rz. 47 ff.). 5.3 Zunächst ist vorab festzustellen, dass soweit die Beschwerdeführerin die Festsetzung der Anforderungen an die Anbieter nach erfolgtem Zu- schlag als fehlerhaft rügt (Beschwerde, Rz. 68), ihr entgegenzuhalten ist, dass die Eignungskriterien und die beizubringenden Eignungsnachweise bereits in der Ausschreibung vom 10. Juni 2016 bekannt gegeben worden sind. Wohl gilt ein Eignungskriterium namentlich dann als unzulässig, wenn dadurch ohne überwiegende Interessen an der Festlegung derselben die Anzahl möglicher Anbieter derart eingeschränkt werden, dass kein hinrei- chender Restwettbewerb verbleibt (vgl. Urteil des BVGer B-1470/2010 vom 29. September 2010, auszugsweise publiziert in BVGE 2010/58, E. 2; Zwi- schenentscheid des BVGer B-4637/2016 vom 19. Oktober 2016 E. 6.2; E- TIENNE POLTIER, Droit des marchés publics, 2014, Rz. 324). Allerdings hat die Anbieterin, welche die in der Ausschreibung insoweit kla r formulierten Eignungskriterien als unzulässig erachtet, diese bereits durch Anfechtung der Ausschreibung als rechtsfehlerhaft zu rügen. Tut sie dies nicht, kann sie die Rechtsfehlerhaftigkeit einer Anordnung, die bereits aus sich heraus als rechtswidrig erscheint und deren Bedeutung und Tragweite für die In- teressenten ohne weiteres erkennbar ist, im Rahmen der Anfechtung des Zuschlages nicht mehr rügen ( BVGE 2014/14 E. 4.4; Zwischenentscheid des BVGer B-504/2009 vom 3. März 2009 E. 5.3 mit Hinweisen). Entspre- chend ist ihre Rüge, die Formulierung der Eignungskriterien (insbesondere EK 1 und EK 3) sei vergaberechtswidrig, da sie einen wirksamen Wettbe- werb ausschliesse, nicht mehr zu hören (Beschwerde, Rz. 67 f.). 5.4 Im Rahmen eines Submissionsverfahrens ist die Befähigung jedes ein- zelnen Bewerbers zur Ausführung des Auftrags zu prüfen. Art. 9 Abs. 1 BöB bestimmt, dass die Auftraggeberin die Anbieter und Anbieterinnen auffor- dern kann, einen Nachweis ihrer finanziellen, wirtschaftlichen und techni- schen Leistungsfähigkeit zu erbringen. Sie stellt dazu Eignungskriterien auf (vgl. dazu auch Art. VIII Bst. b GPA). Diese Bestimmung wird durch Art. 9 VöB konkretisiert, wonach die Auftraggeberin für die Überprüfung der Eig- nung der Anbieter Unterlagen erheben und einsehen kann. Nach Art. 9 Abs. 2 VöB trägt sie bei der Bezeichnung der notwendigen Nachweise Art B-6332/2016 Seite 15 und Umfang des Auftrages Rechnung. Das Bundesverwaltungsgericht lei- tet in ständiger Rechtsprechung daraus ab, dass die Eignungskriterien auf- tragsspezifisch beziehungsweise leistungsbezogen sein müssen (vgl. Zwi- schenentscheid des BVGer B -1687/2010 vom 19. Juli 2010 E. 4.1, m.H.; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 555 f., m.H.). Gemäss GATT-Bot- schaft 2 (BBl 1994 IV S. 1187 f.) soll der Nachweis auf diejenigen Eignungs- kriterien beschränkt werden, welche wesentlich sind, damit die Anbieterin oder der Anbieter den betreffenden Auftrag erfüllen kann. Die Eignungskri- terien dürfen insbesondere nicht in der Absicht festgelegt werden, gewisse Anbieterinnen oder Anbieter zum vo rnherein auszuschliessen (vgl. Zwi- schenentscheid des BVGer B-504/2009 vom 3. März 2009 E. 5.3). 5.5 Im vorliegenden Fall hatte die Vergabestelle in Ziff. 3.7 der Ausschrei- bung fünf Eignungskriterien festgelegt: "EK 1: Technische Leistungsfähigkeit EK 2: Wirtschaftliche / finanzielle Leistungsfähigkeit EK3: Schlüsselpersonen EK4: Nachweis der Verfügbarkeit EK5: Unterakkordanten" Gemäss Ziffer 3.8 der Ausschreibung mussten in Bezug auf die Eignungs- kriterien 1 bis 3 folgende Nachweise erbracht werden: "Zu EK 1: Für den Anbieter: 1 Referenzobjekt über abgeschlossene Arbeiten mit vergleichbarer Komplexi- tät und aus dem gleichen Fachbereich Zu EK 2: Für den Anbieter: Jahresumsatz Anbieter > Doppelter Jahresumsatz des Auftrages Zu EK 3: Für die vorgesehene Schlüsselperson Projektleiter: 1 Referenzobjekt über abgeschlossene Arbeiten in gleicher Funktion oder Stv.-Funktion mit vergleichbarer Komplexität und aus dem gleichen Fachbe- reich" 5.6 5.6.1 Die im Rahmen der Ausschreibung formulierten Eignungskriterien sind so auszulegen und anzuwenden, wie sie von den Anbietern in guten Treuen verstanden werden konnten und mussten. Auf den subjektiven Wil- len der Vergabestelle bzw. der dort tätigen Personen kommt es nicht an B-6332/2016 Seite 16 (vgl. BGE 141 II 14 E. 7.1; Urteil des BGer 2C_1101/2012 vom 24. Januar 2013 E. 2.4.1; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 566 ff.). Doch ver- fügt die Vergabestelle bei der Formulierung und Anwendung der Eignungs- kriterien über einen grossen Ermessens- oder Beurteilungsspielraum, den die Beschwerdeinstanzen – im Rahmen der Sachverhalts- und Rechtskon- trolle – nicht unter dem Titel der Auslegung überspielen dürfen (vgl. Art. 16 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 [IVöB]; Urteil des BGer 2D_52/2011 vom 10. Febru ar 2012 E. 3.2 m.H.; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 557, Rz. 564 f., mit Hinweis auf die Praxis des Bundesverwaltungsgerichts). Von mehreren möglichen Auslegungen hat die gerichtliche Beschwerdeinstanz nicht die ihr zweckmässig scheinende auszuwähle n, sondern die Grenzen des rechtlich Zulässigen abzustecken (vgl. Urteil des BGer 2C_1101/2012 vom 24. Januar 2013 E. 2.4.1). Bei technisch geprägten Begriffen ist zudem dem Verständnis Rechnung zu tragen, wie es in der Fachwelt verbreitet ist oder im Zusa mmenhang mit dem konkreten Projekt von den Beteiligten verstanden worden ist (vgl. zum Ganzen BGE 141 II 14 E. 7.1). 5.6.2 Da im Beschwerdeverfahren Unangemessenheit nicht gerügt werden kann (vgl. Art. 31 BöB), greift das Bundesverwaltungsgericht ausserdem nur ein, wenn ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt (vgl. Zwischenent- scheide des BVGer B -504/2009 vom 3. März 2009 E. 5.3 und 6.1 sowie B-7393/2008 vom 14. Januar 2009 E. 3.2.2.2; vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, A llgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., 2016, Rz. 442). Dies gilt insbesondere auch in Bezug auf den Entscheid der Vergabestelle darüber, welche als Referenz erwähnten Arbeiten sie als mit der ausgeschriebenen Leistung vergleichbar erachtet (Zwischenent- scheide des BVG er B -4902/2013 vom 29. Oktober 2013 E. 5.3, B - 7393/2008 vom 14. Januar 2009 E. 3.2.2.2; vgl. auch G ALLI/MO- SER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 564 ff.). 5.7 Der Wortlaut des Eignungskriteriums 1 (sowie in Bezug auf das Refe- renzobjekt analog EK 3) ist im vorliegenden Fall grundsätzlich klar: Die Eig- nung eines Anbieters wird explizit davon abhängig gemacht, dass die Re- ferenz eine abgeschlossene Arbeit mit vergleichbarer Komplexität und aus dem gleichen Fachbereich sein muss (vgl. E. 5.5 hiervor). Die Beschwer- deführerin rügt, die Vergabestelle handle vergaberechtswidrig indem sie "vergleichbare Komplexität" im Ergebnis mit "identischer Komplexität" gleichsetze (Beschwerde, Rz. 61). Es stellt sich demnach die Frage, wie die Anbieter die Anforderung "vergleichbare Komplexität" zu verstehen ha- ben. B-6332/2016 Seite 17 5.7.1 In casu wird weder in der Ausschreibung noch im Handbuch Beschaf- fungswesen Nationalstrassen näher definiert, was unter "vergleichbarer Komplexität" zu verstehen ist (Vorakten, Dossier 3; Vernehmlassungsbei- lage 2). Es ist der Beschwerdeführerin daher insofern zuzustimmen, dass die Vergabestelle in der Ausschreibung und deren Unterlagen nicht weiter präzisiert, ob sie ein bestimmtes Mass, d.h. ein e geringe oder hohe Ver- gleichbarkeit, verlangt. Allerdings wird durch das Adjektiv "vergleichbar" zumindest erkennbar, dass die Projekte bezüglich der verlangten Komple- xität mehr Übereinstimmungen als Unterschiede aufweisen müssen. Be- reits aufgrund des Wortlautes wird klar, dass ein Referenzprojekt damit – auch wenn dies lexikalisch begründet werden könnte – zwar nicht identisch aber doch ähnlich bzw. gleichartig sein muss (vgl. Eintrag zu "vergleich- bar", in: DUDEN – Das Synonymwörterbuch, Duden Band 8, 4. Auflage). Es gilt demnach in einem nächsten Schritt die verlangte Komplex ität zu definieren. 5.7.2 Beim zu beschaffenden Auftrag "100049, N1/38, 42 Ausbau Nordum- fahrung Zürich, D-5.3 VTV - Erweiterung und Erneuerung der Videoanlage im Bereich des ANU-Perimeters" handelt es sich gemäss den Angaben der Vergabestelle (Vernehmlassung, Rz. 13), um eine sehr komplexe Projekt- organisation mit vielen Beteiligten und Schnittstellen (Vernehmlassung, Rz. 13 mit Hinweis auf die Organigramme [Vernehmlassungsbeilage 7]). Im Wesentlichen geht es hierbei um die Erweiterung bzw. Erneuerung der Videoanlage im Rahmen des Projektes Ausbau Nordumfahrung Zürich (ANU). Die Beschaffung beinhalte t die Lieferung und Montage von über 300 Spezialkameras für Strassenverkehrsüberwachung und Detektion, die Erschliessung dieser Kameras über Kabel, die Einbindung ins bestehende Netzwerk sowie die Inbetriebnahme der Bildübertragung, -auswertung und -speicherung (Vernehmlassung, Rz. 3). Die Arbeiten müssen teilweise un- ter Verkehr auf einem Abschnitt mit wenig Raum sowie – wie z.B. im Gubrist – teils in Tunnels ausgeführt werden (Vernehmlassung, Rz. 13 mit Hinweis auf eine Fotografie des Gubristportals [Vernehmlassungsbeilage 9]). Ganz allgemein handelt es sich bei der Nordumfahrung Zürich um ei- nen der meistbefahrenen Nationalstrassenabschnitte der Schweiz. Daraus folge, so die Vergabestelle, dass an die Ausführung der Arbeiten erhöhte Anforderungen gestellt werden müsse, und zwar sowohl in Bezug auf d ie Gewährleistung der Sicherheit der eigenen Mitarbeiter und der Verkehrs- teilnehmer (Vernehmlassung, Rz. 13), als auch bezüglich der technischen Anforderungen (Vernehmlassung, Rz. 14). So müsse in technischer Hin- sicht sichergestellt werden, dass die Signale über mehrere kilometerlange Übertragungsstrecken mit Lichtwellenleiter übertragen werden und in ein B-6332/2016 Seite 18 bestehendes Breitband kommunikationsnetzwerk integriert werden (Ver- nehmlassung, Rz. 14 und 34). Allgemein seien die Anforderungen an die integralen Tests der Systeme aufgrund der vielen Wechselwirkungen (Ver- kehrslenkungs- und Lüftungssystemen) sehr hoch (Vernehmlassung, Rz. 14). 5.7.3 Die Beschaffung im Bereich Betriebs - und Sicherheitsausrüstung weist aufgrund der Arbeiten unter Verkehr, der vielen Schnittstellen und des Umfangs eine hohe Komplexität auf (Vernehmlassung, Rz. 4; Evaluations- bericht [Dossier 1], Ziff. 2, S. 4). Dass die Vergabestelle hierbei in erster Linie einem entsprechend den Anforderungen qualitativ hochstehenden Angebot den Zuschlag erteilen will, geht insbesondere aus der Gewichtung des Zuschlagskriteriums Preis mit 40 % hervor (vgl. zum Zuschlagskrite- rium Preis GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 854). Dieses Vorgehen der Vergabestelle entspricht auch dem "Handbuch Beschaffungswesen Nationalstrassen" (8. Auflage; Ziffer 10.1.2.4) für Projekte mit grosser Kom- plexität (vgl. Ziffer 2.1 des Evaluationsberichts, Dossier 1 der Vergabe- stelle). Entsprechend gilt, dass je komplexer der ausgeschriebene Auftrag ist, desto höher dürfen auch die qualitativen und quantitativen Anforderun- gen an das Referenzprojekt sein (Urteil des BVGer B -1470/2010 vom 29. September 2010 E. 4.3). Dass damit der potentielle Anbieterkreis ver- kleinert wird, ist als logische Folge der nicht angefochtenen Ausschreibung in Kauf zu nehmen (E. 5.3 hiervor; vgl. zum eingeschränkten Anbieterwett- bewerb den Zwischenentscheid des BVGer B-4288/2014 vom 25. Septem- ber 2014 E. 6.5). 5.7.4 Vor diesem Hintergrund sind auch die Eignungskriterien 1 und 3 aus- zulegen: An die Vergleichbarkeit der Projekte werden zur Erfüllung der Eig- nungskriterien hohe Anforderungen gestellt (vgl. auch Evaluationsbericht, Ziff. 2, S. 4). Angesichts der hohen Komplexität, hat ein Referenzprojekt ebenfalls gewisse Anforderungen in Bezug auf die Komplexität zu erfüllen. Aus der Tatsache, dass für die Zuschlagserteilung die Qualität und damit die Erfüllung hoher Ansprüche im Vordergrund stehen , ist zu schliessen, dass ein Referenzprojekt bezüglich technischen Anforderungen und Know- how mehrheitlich mit dem ausgeschriebenen Projekt übereinstimmen muss. Anders als die Beschwerdeführerin es rügt (Beschwerde, Rz. 61), bedeutet dies nicht, dass ein Referenzobjekt identisch sein muss (vgl. E. 5.7.1 hiervor sowie in diesem Sinne auch Vernehmlassung, Rz. 16). B-6332/2016 Seite 19 5.8 Die Vergabestelle gibt an, sie habe im Rahmen der Evaluation geprüft, ob sich aus den Komponenten eines Referenzobjektes ergebe, dass Pro- jekte mit ähnlichen Herausforderungen erfolgreich abgeschlossen wurden (Vernehmlassung, Rz. 15). Dabei sei von Bedeutung gewesen, ob Arbeiten in Tunnels ausgeführt wurden, da diese in Bezug auf Ausführung und Ge- währleistung der Sicherheit besonders komplex seien, sowie ob ein genü- gender Strassenbezug und eine ähnlich komplexe Wechselwirkung mit an- deren Systemen und Unternehmen vorhanden sei (Vernehmlassung, Rz. 15). 5.8.1 Unter EK 1 und EK 3 reichte die Beschwerdeführerin dasselbe Refe- renzprojekt "(…)" ein. Die Beschwerdeführerin gibt an, beim von ihr als Re- ferenz angegebenen Projekt handle es sich um das Pilotprojekt zur techni- schen Bewertung der einzusetzenden Videoüberwachungslösung des aus- geschriebenen Auftrages (Beschwerde, Rz. 28; Offerte der Beschwerde- führerin [Beschwerdebeilage 6, nachfolgend: Offerte], Ziff. 2.1, S. 7). Die- ses Pilotprojekt, welches im Zeitraum 2014 -2015 stattfand, habe zum In- halt den Aufbau und den Betrieb einer Testanlage zwecks technischer Überprüfung der Videoüberwachung (…) gehabt. Das Auftragsvolumen be- lief sich auf Fr. 50'000.– (Beschwerde, Rz. 28; Offerte, Ziff. 2.1, S. 6). Der Aufbau der Testanlage befand sich auf dem Gelände des ehemaligen Hauptsitzes der damaligen Y ._______ AG (heute W._______ AG), unmit- telbar neben der Autobahn A1 in Fahrtrichtung Bern kurz vor der Autobahn- ausfahrt Oftringen (Beschwerde, Rz. 49 mit Hinweis auf Beschwerdebei- lage 12). Diese Testanlage sei erstmalig in der Schweiz aufgebaut worden (Beschwerde, Rz. 51). Weiter sei die Anlage auf Basis der Richtlinie 15002 Pannenstreifenumnutzung der Vergabestelle (Stand 2013) errichtet wor- den (Beschwerde, Rz. 52). Die Beschwerdeführerin gibt zu bedenken, dass die Erkenntnisse aus diesem Testbetrieb immerhin dazu geführt hätte n, dass die Richtlinie per 15. Dezember 201 5 aktualisiert w orden sei (Be- schwerde, Rz. 52). In Bezug auf die Vergleichbarkeit hält die Beschwerde- führerin fest, die Arbeiten der Testanlage hätten unter vergleichbaren Be- dingungen stattgefunden, namentlich unter Verkehr und auf einer Hoch- leistungsstrasse. Bezüglich des geforderten gleichen Fachbereichs, erfülle das Referenzobjekt sämtliche Vorgaben, da es "Videoanlagen, Bildauswer- tungssystem, Bildspeichersystem und Standstreifenüberwachung" bein- halte (Beschwerde, Rz. 56; Offerte, Ziff. 2.1, S. 6). Einzig der Perimeter habe dem ausgeschriebenen Volumen nicht entsprochen (Beschwerde, Rz. 56). B-6332/2016 Seite 20 5.8.2 In Bezug auf das vorliegend strittige Referenzobjekt kommt die Vergabestelle zum Schluss, dass dessen Komplexität eindeutig nicht mit dem ausgeschriebenen Auftrag ve rgleichbar sei (Vernehmlassung, Rz. 39). Auch sei aus den eingereichten Unterlagen der Beschwerdeführe- rin für die Vergabestelle nicht ersichtlich gewesen, inwiefern der vorgese- hene Projektleiter (EK 3) oder die Beschwerdeführerin (EK 1) über Erfah- rungen in den Bereichen Videoanlagen, Bildauswertungssystemen oder Bildspeicher sowie Integration in Leitsystemen, welche mit dem ausge- schriebenen Leistungen vergleichbar seien, verfüge (Vernehmlassung, Rz. 39). Weiter seien aus den eingereichten Unterlagen keine Erfahrungen mit der Erneuerung von Videoanlagen sowie Arbeiten unter Verkehr er- sichtlich (Vernehmlassung, Rz. 39). 5.8.3 Wie unter E. 5.7.1 und 5.7.4 hiervor festgestellt, ist "vergleichbare Komplexität" so zu verstehen, dass die Projekte bezüglich Anforderungen mehrheitlich übereinstimmen müssen. Aus der Ausschreibung geht hervor, dass Erweiterung bzw. Erneuerung der Videoanlage im ausgeschriebenen Perimeter durch Tunnels, offene Strassenabschnitte sowie teils gedeckte Passagen erbracht werden müssen. Entsprechend wichtig ist es, dass ein Anbieter Erfahrungen im Bereich dieses Zusammenspiels ausweist. Eben- falls zu berücksichtigen ist, dass eine VTV -Infrastruktur teils bereits be- steht. Entsprechend sollte ein Anbieter Kenntnisse zu solch ähnlich kom- plexen Wechselwirkungen vorweisen. Wie die Vergabestelle zu Recht aus- führt – und im Übrigen auch berücksichtigt –, deckt das Referenzobjekt der Beschwerdeführerin den Teil der Standstreifenüberwachung (SÜA) ab (Vernehmlassung, Rz. 33 und 39). Die Beschwerdeführerin übersieht aller- dings, dass die Standstreifenüberwachung einzig 13 % des ausgeschrie- benen Projekts (Vernehmlassung, Rz.33) ausmacht. Dass sich dieser An- teil nicht in hinreichendem Masse mit dem gesamten ausgeschriebe nen Auftrag vergleichen lässt, hat die Vergabestelle zu Recht festgestellt (Ver- nehmlassung, Rz. 38 f.). 5.8.4 Die Beschwerdeführerin gibt an, die Tatsache, dass sie einzig eine Kamera eingesetzt habe, sei ihr in Bezug auf die Komplexität nicht anzu- lasten, da die Anzahl eingesetzter Kameras ihrer Ansicht nach an der Kom- plexität eines Projektes nichts Entscheidendes ändere (Beschwerde, Rz. 61 f.). Im Einklang mit der Vergabestelle kann dem nicht gefolgt werden. Im ausgeschriebenen Projekt sind bereits für die Überwachung des Stand- streifens 40 Spezial -IP-Videokameras zu liefern und zu montieren (Aus- schreibung, Ziff. 2.5). Die Signale dieser Kameras sind in das übergeord-B-6332/2016 Seite 21 nete Videomanagementsystem und Leitsystem zu integrieren (Ausschrei- bung, Ziff. 2.5; Vernehmlass ung, Rz. 35). Im Referenzobjekt der Be- schwerdeführerin wurden zwar die Bildauswertung und die Verwendung ei- ner spezifischen Kamera in Bezug auf die Überwachung des Pannenstrei- fens getestet (vgl. Beschwerdebeilage 12, S. 9). Eine Einbettung in ein übergeordnetes Videomanagementsystem ist aus dem Untersuchungsbe- richt allerdings nicht ersichtlich. Anders als im referenzierten Projekt, in dem die eingesetzte Panoramakamera ausserhalb des Autobahnabschnit- tes und einzig an einen Rechner auf dem Gelände der Beschwerdeführerin angeschlossen wurde (Beschwerdebeilage 12, Ziff. 7.1.1, S. 22), wird im ausgeschriebenen Projekt ein um ein vielfaches komplexeres System ver- langt. So müssen die Signale über mehrere kilometerlange Übertragungs- strecken mit Lichtwellenleiter übertragen werden und in ein bestehendes Breitbandkommunikationsnetzwerk integriert werden (Vernehmlassung, Rz. 34). Entsprechend stellen die Beschaffung, Konfiguration sowie Bereit- stellung dieser Übertragungsstrecken ein wesentlicher und komplexer Pro- jektbestandteil dar (Vernehmlassung, Rz. 34). Auch in Bezug auf die In- tegration in ein bestehendes Kommunikationsnetzwerk spielt die Anzahl und Art der eingesetzten Kameras bzw. Systeme eine Rolle. So geht aus dem Referenzobjekt der Beschwerdeführerin nicht hervor, dass die Signale der Kamera in ein übergeordnetes Leitsystem und ein Videomanagement- system eingebunden worden sind (Beschwerdebeilage 12, S. 45 f.; Ver- nehmlassung, Rz. 35). Angesichts dessen, dass die Komplexität des Re- ferenzobjekts bereits aus technischen Gründen als mit dem ausgeschrie- benen Projekt nicht vergleichbar zu bewerten ist, kann offen gelassen wer- den, ob die Arbeiten im Referenzobjekt – wie von der Beschwerdeführerin angenommen und von der Vergabestelle bestritten – "unter Verkehr" durch- geführt wurden (vgl. zur Definition des Begriffs "unter Verkehr" das Urteil des BVGer B-7208/2016 vom 13. März 2016 E. 3.10). 5.8.5 Soweit die Beschwerdeführerin ausserdem rügt, die Vergabestelle habe es versäumt, die weiteren Proj ekte zu berücksichtigen, welche sie gemeinsam mit ihr erarbeitet habe (Beschwerde, Rz. 35), ist sie nicht zu hören. Als Referenzobjekt hat die Beschwerdeführerin einzig das Projekt "(…)" angegeben. Damit hat sie keinen Anspruch darauf, dass ihre Eignung anders als anhand dieser Referenz geprüft wird. Inwieweit die Vergabe- stelle mit der Beschwerdeführerin bereits zusammengearbeitet hat, bzw. die Beschwerdeführerin über weitere vergleichbare Referenzen verfügt (Stellungnahme zur Vernehmlassung, Rz. 21 f.), muss die Vergabestelle nicht berücksichtigen. Es obliegt der Anbieterin, ihre Offerte derart vollstän- dig einzureichen, dass sich der Vergabestelle die Eignung der Anbieterin B-6332/2016 Seite 22 ohne Weiteres ergibt. Unterlässt sie dies, kann sich e ine Anbieterin nicht darauf berufen, die Vergabestelle kenne sie ja bereits. 5.8.6 Bezüglich der ausgeschriebenen Komplexität ist damit festzustellen, dass das Referenzobjekt der Beschwerdeführerin die verlangte Komplexi- tät selbst dann nicht in hinreichendem Masse aufweist, wenn – wie von der Beschwerdeführerin gerügt (Beschwerde, Rz. 65) – einzig auf die techni- sche Komplexität abgestellt wird (vgl. E. 5.8.4 hiervor). Das Referenzobjekt der Beschwerdeführerin deckt mit der Standstreifenüberwachung zwar ei- nen Teil des ausgeschriebenen Auftrages ab. Allerdings kann die hiervon betroffene Komplexität nicht auf den gesamten Auftrag übertragen werden. Die im ausgeschriebenen Auftrag verlangte Komplexität geht weit hierüber hinaus. Ob die Vergabestelle auch die Auftragssumme des Referenzobjek- tes der Beschwerdeführerin, welche mit Fr. 50'000.– lediglich einen Bruch- teil des ausgeschriebenen Gesamtauftragsvolumen von Fr. 10 Mio. aus- macht, als solche beanstandet, kann offen gelassen werden. 5.9 5.9.1 Die Beschwerdeführerin rügt ausserdem in der Sache, die Vergabe- stelle verletze das Gleichbehandlungsgebot indem sie das Angebot der Zu- schlagsempfängerin nicht ausgeschlossen habe (Beschwerde, Rz. 73 ff.). Das von der Zuschlagsempfängerin eingereichte Referenzprojekt erfülle die geforderte Komplexität nicht (Beschwerde, Rz. 74; Replik, Rz. 18). Das Referenzprojekt sei ein Neubauprojekt gewesen, weshalb die Arbeiten we- der unter Verkehr, noch in bestehenden Tunnels durchgeführt worden seien (Replik, Rz. 11 ff.). Auch sei aus den öffentlich zugänglichen Unter- lagen zum Referenzprojekt ersichtlich, dass die Videoüberwachung nur eine Spur pro Fahrtrichtung umfasse (Replik, Rz. 15). 5.9.2 Die Vergabestelle gibt an, die Zuschlagsempfängerin habe als Refe- renzprojekt für EK 1 und EK 3 ein Projekt angegeben, in welchem die V i- deoinstallation auf einer Hochleistungsstrasse sowie einem Tunnel unter Verkehr mit vergleichbarer Länge erneuert und erweitert wurde (Vernehm- lassung, Rz. 19 mit Hinweis auf die Offerte der Zuschlagsempfängerin). Anders als jenes der Beschwerdeführerin, d ecke dieses Referenzprojekt im Wesentlichen dieselben Tätigkeiten wie im ausgeschriebenen Auftrag ab. Insbesondere weise die Zuschlagsempfängerin damit Erfahrungen be- züglich der Erneuerung einer Videoanlage inkl. Integration in ein bestehen- des System mit A rbeiten in Tunnel und unter Verkehr aus (Vernehmlas- sung, Rz. 19). B-6332/2016 Seite 23 5.9.3 Dem Gleichbehandlungsgebot ist nur dann entsprochen, wenn die Überprüfung von Eignungskriterien bei allen Anbietern nach den gleichen Massstäben erfolgt (Urteil des BVGer B -3803/2010 vom 2. Februar 2011 E. 5.4 mit Hinweis auf MARTIN BEYELER, Ziele und Instrumente des Verga- berechts, Die Vergabeprinzipien und ihre Konkretisierung in der Rechtspre- chung der BRK, Zürich 2008, Rz. 187, der insoweit von "Bewertungsgleich- behandlung" spricht; vgl. zum Ganzen den Entscheid der BRK 2003 -032 vom 15. Juni 2004, publiziert in VPB 68.120 E. 2d/aa). Das Gleichbehand- lungsgebot ist im Rahmen der Eignungsprüfung namentlich verletzt, wenn die Vergabestelle einen Anbieter deswegen nicht berücksichtigt, weil er ein bestimmtes Eignungskriterium nicht erfüllt, sie aber bei einem anderen An- bieter, der sich "nicht in erheblicher Weise" vom ausgeschlossenen Anbie- ter unterscheidet, über diese Nichterfüllung hinwegsieht (BEYELER, a.a.O., Rz. 15 mit Hinweisen). Auch ein sel ektiver Verzicht auf die Eignungsprü- fung bei einem oder mehreren als geeignet bezeichneten Anbietern bedeu- tet einen Verstoss gegen die Gleichbehandlungspflicht (Zwischenent- scheid der BRK 2004 -004 vom 4. Mai 2004, teilweise publiziert in VPB 68.89, nicht publizierte E. 2b/cc; BEYELER, a.a.O., Rz. 215). 5.9.4 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist ihr Angebot mit demjenigen der Zuschlagsempfängerin prima facie nicht vergleichbar. An- ders als von ihr behaupte t, handelt es sich beim Referenzprojekt der Zu- schlagsempfängerin nicht um einen Neubau, sondern um eine Erneuerung und Erweiterung (Vernehmlassung, Rz. 19; Offerte der Zuschlagsempfän- gerin [Dossier 9], S. 6 und 10). Dabei wurde die Videoinstallation, welch e mehrere Kameras umfasste, auf einer Hochleistungsstrasse und einem Tunnel mit vergleichbarer Länge erneuert und erweitert. Damit hat die Zu- schlagsempfängerin ein Ref erenzprojekt angegeben, welches über eine vergleichbare Komplexität verfügt. Ob die Arbeiten der Zuschlagsempfän- gerin "unter Verkehr" durchgeführt wurden, kann vorliegend offen bleiben (vgl. E. 5.8.4 hiervor). Anders als beim Projekt der Beschwerdeführerin, weist die Zuschlagsempfängerin Erfahrungen bei der Erweiterung bzw. Er- neuerung von Vide oanlagen in einem vergleichbaren Perimeter sowie Kenntnisse bezüglich der Wechselwirkungen von solchen komplexen Pro- jekten aus (Offerte der Zuschlagsempfängerin, S. 7). Dies kann nicht mit einer Testanlage zu einer Standstreifenüberwachung über eine Länge von rund 300 Metern mittels einer Panoramakamera verglichen werden. Die Vergabestelle hat das Gleichbehandlungsgebot damit prima facie nicht ver- letzt. B-6332/2016 Seite 24 6. In einer Gesamtbetrachtung ergibt sich, dass die Beurteilung der Vergabe- stelle, wonach die Beschwerdeführerin weder EK 1 noch EK 3 erfüllt, prima facie als zutreffend erscheint. Der Ausschluss der Beschwerdeführerin ist damit prima facie aus rechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. In der Folge erweist sich die Beschwerde bezüglich der Beurteilung der Eignungskrite- rien EK 1 und EK 3 prima facie als offensichtlich unbegründet. Fehlende Eignung bzw. das Nichterfüllen der Eignungskriterien führt zum Ausschluss vom Verfahren (BGE 139 II 489 E. 2.2.4 ; Zwischenentscheid des BVGer B-8115/2015 vom 3. Februar 2016 E. 5.8; vgl. auch G ALLI/MO- SER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 580). Es ist daher im jetzigen Zeitpunkt nicht erforderlich, auch die weiteren von d er Beschwerdeführerin erhobe- nen Rügen zu prüfen. Damit ist das Gesuch um Erteilung der aufschieben- den Wirkung abzuweisen, ohne dass eine Interessenabwägung vorzuneh- men ist. Hinsichtlich der von der Vergabestelle geltend gemachten Dring- lichkeit wäre indessen, soweit ersichtlich sein würde, dass eine Verzöge- rung des Projekts mit einem sehr grossen und immer zunehmenden Ver- kehrsaufkommen ein beträchtliches Sicherheitsrisiko für die Verkehrsteil- nehmer beinhaltet, das Interesse der Vergabestelle an der zeitnahen Um- setzung des Projekts als gewichtig zu bezeichnen (vgl. dazu den Zwischen- entscheid des BVGer B-6742/2011 vom 8. März 2012 E. 3.2.3). 7. In Bezug auf die Akteneinsicht ist festzuhalten, dass die Vorakten der Be- schwerdeführerin mit Verfügungen vom 2. und 3. November 2016 in teil- weise geschwärzter Form zugestell t worden sind. Darüber hinaus bean- tragt die Beschwerdeführerin die Offenlegung der Personenangaben des Evaluationsteams (Replik, Rz. 10). Ausserdem behält sie sich weiterge- hende Anträge im Hauptverfahren vor. Dies entspricht der angezeigten Prozessdisziplin, wonach die Akteneinsicht mit Blick auf das für das Zwi- schenverfahren betreffend die Erteilung der aufschiebenden Wirkung gel- tende qualifizierte Beschleunigungsgebot teilweise ins Hauptverfahren ver- schoben werden kann ( GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., R z. 1371). Dementsprechend bleiben instruktionsrichterliche Anordnungen zur Akten- einsicht im Hauptverfahren vorbehalten. Aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Unterlagen ist die Beschwerdeführerin jedenfalls in der Lage, sich ein hinreichendes Bild zur Ausgangslage namentlich mit Blick auf die Anfechtung des vorliegenden Entscheids zu machen (vgl. die Zwischen- verfügung des BVGer B-1470/2010 vom 24. März 2010 E. 7). B-6332/2016 Seite 25 8. Über die Kosten - und Entschädigungsfolgen dieses Zwischenentscheids ist mit dem Entscheid in der Hauptsache zu befinden. Demnach verfügt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Der Antrag der Beschwerdeführerin vom 13. Oktober 2016 auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung wird abgewiesen. 2. 2.1 Die Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin werden einstwei- len abgewiesen, soweit ihnen nicht im Rahmen der Instruktion entsprochen worden ist. 2.2 Anordnungen betreffend die Akteneinsicht und den Schriftenwechsel im Hauptverfahren erfolgen mit separater Verfügung. 3. Über die Kostenfolgen des vorliegenden Zwischenentscheids wird mit dem Endentscheid befunden. B-6332/2016 Seite 26 4. Diese Verfügung geht an: – die Beschwerdeführerin (Rechtsvertreter; Gerichtsurkunde, vorab in elektronischer Form) – die Vergabestelle (Ref-Nr. SIMAP-Projekt-ID 141328; Gerichtsur- kunde, vorab in elektronischer Form) – die Zuschlagsempfängerin (Einschreiben, vorab in elektronischer Form) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Marc Steiner Sabine Büttler Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be- schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 22. November 2016