2022 1 Öffentlichkeitsgrundsatz; Einsicht in kommunale amtliche Akten – Art. 47 Abs. 3 KV; Art. 8a und Art. 8b OrgG; Art. 144 EG ZGB. Die Einsicht in kommunale amtliche Akten bestimmt sich direkt nach Art. 8a und Art. 8b OrgG i.V.m. Art. 144 EG ZGB (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 3–3.5). OGE 60/2021/24 vom 3. Mai 2022 Veröffentlichung im Amtsbericht Sachverhalt Der Stadtrat Schaffhausen verweigerte der Stiftung X. die Einsicht in das Protokoll der Stadtratssitzung zur laufenden Planung der Entwicklung der Vorderen Breite . Den von der Stiftung X. dagegen erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen ab. Das Obergericht wies die Verwaltungsgerichtsbe- schwerde der Stiftung X. gegen den Rekursentscheid ab. Aus den Erwägungen 2.1. Gemäss Art. 47 Abs. 3 KV informieren die Behörden die Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit und gewähren auf Gesuch hin Einsicht in amtli che Akten, soweit keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Durch Verweis in Art. 102 Abs. 3 KV gilt der Öffentlichkeitsgrundsatz auch für die Ge- meinden (vgl. Dubach/Marti/Spahn, Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kom- mentar, Schaffhausen 2004, S. 132). Darüber hinaus ist der Öffentlichkeitsgrund- satz auch – in fast wörtlicher Übereinstimmung mit Art. 47 Abs. 3 KV – in Art. 21 Abs. 3 der Stadtverfassung Schaff hausen vom 25. September 2011 (StadtV, RSS 100.1) verankert. 2.2. Der Öffentlichkeitsgrundsatz und seine Einschränkungen werden auf Ge- setzesstufe konkretisiert (vgl. OGE 60/2018/30 vom 9. Juli 2019 E. 2, Amtsbe- richt 2019, S. 76 mit Hinweis). Nach Art. 144 des Gesetzes über die Einführ ung des Schweizerischen Zivilg esetzbuches vom 27. Juni 1911 (Einführu ngsgesetz zum ZGB, EG ZGB, SHR 210.100) richtet sich die Einsicht in amtliche Akten nach den Art. 8a und Art. 8b des Gesetzes über die Organisation der Regierungs - und Verwaltungstätigkeit vom 18. Februar 1985 (Organisationsgesetz, OrgG, SHR 172.100). Das Obergericht hat in OGE 60/2020/10 vom 18. Mai 2021 betref- fend Einsicht in Protokolle der Geschäftsprüfungskommission des Grossen Stadt- rats Schaffhausen ausgeführt, die Frage der Einsicht sei auf Grundlage bzw. in sinngemässer Anwendung von Art. 8a und Art. 8b OrgG i.V.m. Art. 144 EG ZGB 2022 2 zu beantworten (E. 4, Amtsbericht 2021, S. 112). Es hat sich damit nic ht vertieft mit der Frage ausei nandergesetzt, ob Art. 8a und Art. 8b OrgG i.V.m. Art. 144 EG ZGB auf die Einsicht in ausserhalb von Zivilverfahren erstellte kommunale amt- liche Akten direkt anwendbar sind. Diese Frage ist vorliegend relevant. Sollten die Bestimmungen direkt anwendbar sein, re gelte das kantonale Recht den Umfang des Öffentlichkeitsprinzips auch auf kommunaler Stufe. Insofern wäre fraglich, ob das Öffentlichkeitspr inzip durch die Gemeinden abwei chend geregelt werden könnte. Sollten die Bestimmungen nicht direkt anwendbar sein, müsste für deren analoge Anwendung eine Lücke vorliegen, welche die Rechtsprechung überhaupt mittels eines Analogieschlusses schliessen könnte. Dies setzte namentlich voraus, dass nicht zuerst der Gesetzgeber zur Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips auf Gemeindeebene tätig werden müsste (vgl. dazu Lorenz Kneubühler, Wie Gerichte dem Gesetzgeber Beine machen, LeGes 2014 40 9 ff.). Die Beschwerdeführerin macht denn auch geltend, für die Einschränkung des verfassungsmässigen Rechts auf Akteneinsicht, auf welches sich ihr Einsichtsgesuch direkt stütze, bestehe keine gesetzliche Grundlage. Eine solche habe die stä dtische Stimmbe völkerung am 23. September 2018 abgelehnt. Art. 144 EG ZGB könne nicht herangezogen wer- den. Dessen Anwendungsbereich sei rein zivilrechtlich und auf die Aktenführung in dem vom Zivilgesetzbuch definierten zivilrechtlichen Bereich beschränkt. 3. Der Anwendungsbereich von Art. 144 EG ZGB ist mittels Auslegung zu er- mitteln. Das Gesetz ist dabei in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrundeliegenden Wertungen teleo- logisch auszulegen. Die Auslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entschei- dung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis des Ge- setzeszwecks. Dabei ist nach einem pragmatischen Methodenpluralismus und nicht nach einer hierarchischen Ordnung der einzelnen Ausle gungselemente vor- zugehen (vgl. OGE 60/2020/31 vom 1 2. Februar 2021, E. 4.3, Amtsbe richt 2021, S. 91). 3.1. Gemäss dem Wortlaut von Art. 144 EG ZGB regelt diese Bestimmung die Einsicht in "amtliche Akten". Das Gesetz definiert den Begriff der amtlichen Akten nicht weiter. Im gewöhnlichen Sprachgebrauch steht "amtlich" synonym für "be- hördlich". Ein Amt oder eine Behörde ist im Allgemeinen eine Stelle, die öffentliche Aufgaben wahrnimmt (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungs- recht, 4. A., Bern 2014, § 5 Rz. 4, S. 31). Der Begriff der amtlichen Akten ist daher 2022 3 grammatikalisch so auszulegen, dass es sich um Akten handelt, die von einer Be- hörde oder einer amtlichen Stelle in Ausübung ihrer öffentlichen Aufgaben angelegt wurden. Dem Wortlaut ist jedoch nicht zu entnehmen, welche Behörden oder amt- lichen Stellen von der Bestimmung erfasst werden, da er in allgemeiner Weise bloss von amtlichen Akten spricht. Zwar könnte die Bestimmung auch kommunale amtliche Akten erfassen. Der Wortlaut ist diesbezüglich jedoch nicht eindeutig. 3.2. Aus systematischer Sicht ist zu beachten, dass sich Art. 144 EG ZGB im Einführungsgesetz zum Zivilgesetzbuch befindet, welches au ch die Zuständigkeit von Gemein debehörden regelt (vgl. Art. 12 ff. EG ZGB). Sodann ist Art. 144 EG ZGB im Einführungsgesetz zum Zivilgesetzbuch unter dem Titel "G. Vorlegung von Urkunden und andern beweglichen Sachen" des sechsten Abschnitts "Obliga- tionenrecht" verortet. Dies deutet da rauf hin, dass die Bestimmung von Art. 144 EG ZGB die Einsicht in amtliche Akten regelt, die im Zusammenhang mit Zivil- rechtsverhältnissen oder zivilprozessualen Verfahren angelegt wurden. Die syste- matische Auslegung spricht eher dagegen, Art. 144 EG ZGB im verwaltungsrecht- lichen Zusammenhang anzuwenden. 3.3. Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 144 EG ZGB ergibt sich, dass diese Be stimmung nach dem Willen des Gesetzgebe rs den im damals neuen Art. 47 Abs. 3 KV statuierten und im ebenfalls neuen Organisationsgesetz konkre- tisierten Öffentlichkeitsgrundsatz auch auf Ebene Justiz und Gemeinden umsetzen soll (vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrate s des Kantons Schaffhausen an den Kantonsrat betreffend das Rechtsetzungsprogramm zur Umsetzung der neuen Verfassung [Anpassung von Rechtserlas sen], Amtsdruckschrift 03 -74, S. 13). Nicht ersichtlich ist d emgegenüber, dass sie auf zivil rechtliche Sachverhalte be- schränkt sein sollte. Im Gegenteil spricht die grundsätzlich umfassende Stossrich- tung des verfassungsmässigen Öffentlichkeitsgrundsatzes (vgl. oben E. 2.1) gegen eine solche Beschränkung. Bereits unter altem Recht war Art. 144 EG ZGB nach obergerichtlicher Praxis nicht auf Zivilverfahren beschränkt. Die ursprüngliche, aus dem Jahr 1911 stammende Fassung von Art. 144 aEG ZGB lautete dabei wie folgt: "Die Einsicht gerichtlicher Akten oder anderer öffentlicher Urkunden ist jedermann gestattet, der ein Interesse daran glaubhaft macht" (OS 12, S. 99). Die Rechtspre- chung wendete diese Bestimmung sowohl auf Strafakten (vgl. OGE 51/2003/39 vom 31. Dezember 2003 E. 3c, Amtsbericht 2003, S. 186; OGE vom 4. Dezember 1987 i.S. T., Amtsbericht 1987, S. 111 ff.) als auch auf verwaltungsrechtliche Akten (vgl. OGE vom 22. Dezember 1989 i.S. Z., Amtsbericht 1989, S. 112 ff.) an und sah amtliche Akten im Allgemeinen erfasst (vgl. OG E vom 1. April 1987 i.S. X., 2022 4 E. 3, Amtsbericht 1987, S. 158). Die historische Auslegung – namentlich im Kon- text des mit dem Inkrafttreten der neuen Kantonsverfassung ausgeweiteten und gestärkten Öffentlichkeitsgrundsatzes – spricht f olglich dafür, dass Art. 144 EG ZGB auf kommunale verwaltungsrechtliche Akten anwendbar ist. 3.4. Der Sinn und Zwe ck von Art. 144 EG ZGB bes teht darin, den in Art. 47 Abs. 3 KV verankerten Öffentlichkeitsgrundsatz für amtliche Akten ausserhalb der kantonalen Verwaltung umzusetzen. Dies schliesst kommunale amtliche Akten mit ein. Eine Beschränkung des Anwendungsbereich s von Art. 144 EG ZGB auf zivil- prozessuale Akten bzw. Akten aus Zivilrechtsverhältnissen würde sodann nicht nur der grundsätzlich umfassenden Stossrichtung des verfassungsmässigen Öffent- lichkeitsgrundsatzes (vgl. oben E. 2.1 und E. 3.3) zuwiderlaufen. Sie würde auch eine Einschränkung gegenüber dem alten Recht bedeuten, was eindeutig nicht Sinn und Zweck der seinerzeitigen Gesetzesrevision gewesen sein kann. Die tele- ologische Auslegung spricht da für, dass kommunale verwaltungs rechtliche Akten von Art. 144 EG ZGB erfasst sind. 3.5. Im Ergebnis sprechen die historische und teleologische Auslegung dafür, dass Art. 144 EG ZGB auf kommunale verwaltungsrechtliche Akten anwendbar ist. Eine solche Auslegung ist vom Wortlaut der Bestimmung gedeckt. Lediglich das systematische Element spricht eher dafür, Art. 144 EG ZGB auf zivilprozessuale Akten bzw. auf Akten aus Zivilrechtsverhältnissen zu beschränken. Die Verortung der Bestimmung in Art. 144 EG ZGB lässt sich indes dadurch erklären, dass die Einsicht in amtliche Ak ten im Allgemeinen bereits unter altem Recht an dortiger Stelle geregelt war. Damit lag es für den kantonalen Gesetzgeber nahe, den Ver- weis, welcher das in Art. 8a un d Art. 8b OrgG geregelte Öffent lichkeitsprinzip auf allen Ebenen und in allen Sachbereiche n des kantonalen und kommunalen Ge- meinwesens umsetzen soll, ebenfalls dort anzusiedeln. Schliesslich bleibt in Bezug auf OGE 60/2018/43 vom 9. Juni 2020 anzufügen, dass dieser Entscheid, wonach Art. 144 EG ZGB den Öffentlichkeitsgrundsatz im Zusammenhang m it Zivilverfah- ren regle (vgl. E. 2.2, Amtsbericht 2020, S. 114), die Einsicht in Akten des Frie- densrichteramts Schaffhausen und somit Akten aus einem Zivilverfahren b etraf. Die Aussagekraft des Entscheids, in welchem sich das Obergericht zu keiner um- fassenden Auslegung von Art. 144 EG ZGB veranlasst sah, ist entsprechend be- schränkt. Im Ergebnis ist Art. 144 EG ZGB so auszulegen, dass diese Bestimmung auch kommunale verwaltungsrechtliche Akten erfasst. Entsprechend dem Verweis von Art. 144 EG ZGB richtet sich die Einsicht in Letztere nach Art. 8a und Art. 8b OrgG.