2023 1 Finanzpolitische Reserve; Mitfinanzierung von Grossprojekten ; Kosten- pflichtigkeit des Beschwerdeverfahrens – Art. 12a FHG; Art. 82ter Abs. 4 WahlG. Begriff und Bedeutung der finanzpolitischen Reserve (E. 2.1 f.). Zurückhaltung des Gerichts bei Fragen politischer Natur und Fragen, welche die Gemeindeautonomie betreffen (E. 3). Die Bildung einer finanzpolitischen Reserve für die Mitfinanzierung von Grosspro- jekten setzt voraus, dass das Grossprojekt, mithin ein einmaliges und begrenztes Vorhaben, für das betroffene Gemeinwesen mit einem Vermögenswert verbunden ist (E. 4.6). Der Klimareserve der Stadt Schaffhausen mangelt es an hinreichender inhaltlicher Bestimmtheit und Begrenztheit (E. 5.2). Die Bildung einer finanzpolitischen Reserve berührt die politischen Rechte , na- mentlich das Finanzreferendum, nicht, weshalb das Besc hwerdeverfahren nicht kostenlos ist (E. 7). OGE 60/2023/2 vom 12. Dezember 2023 Veröffentlichung im Amtsbericht Sachverhalt Der Grosse Stadtrat Schaffhausen beschloss am 7. Juni 2022 die Bildung einer finanzpolitischen Reserve in der Höhe von Fr. 12 Mio. für die Mitfinanzierung von Massnahmen für den Klimaschutz und die Anpassung an den Klimawandel. Der Zweck der bis längstens 2031 laufenden Klima-Reserve lautete wie folgt: Mitfinanzierung von Massnahmen für den Klimaschutz und die Anpassung an den Klimawandel (Grossprojekt): a) Massnahmen entsprechend der Ziele und Leitsätze der Klimastrategie, die über übergeordnete gesetzliche Anforderungen oder behördliche Vorgaben hinausgehen und im Gebiet der Stadt Schaffhausen umge- setzt werden oder für die Stadt von besonderer Bedeutung sind; b) Subsidiäre Unterstützung entsprechender Massnahmen Privater, wenn diese ohne diese Unterstützung nicht wirtschaftlich wären; c) Erhaltung und Weiterentwicklung der Labels "Energiestadt Gold" und "Grünstadt Schweiz". 2023 2 Eine von Mitgliedern des Grossen Stadtrats dagegen erhobene Gemeindebe- schwerde wies der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen ab. Das Obergericht in der Besetzung als Gesamtgericht hiess die dagegen erhobene Verwaltungsge- richtsbeschwerde gut und hob den grossstadträtlichen Beschluss auf. Aus den Erwägungen 2. Gemäss Art. 12a Abs. 1 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 20. Februar 2017 (FHG, SHR 611.100) sind finanzpolitische Reserven ein separat ausgewie- sener Bestandteil des Eigenkapitals. Sie dienen dem Zweck der Erhaltung einer stetigen Steuerbelastung im Fall von ausserordentlichen Jahresereignissen. Eine finanzpolitische Reserve kann zur Mitfinanzierung von Grossprojekten sowie zum Auffangen von vorübergehenden Schwankungen des Ergebnisses der Erfolgs- rechnung gebildet werden (Abs. 2). 2.1. Finanzpolitische Reserven sind Bestandteil des Eigenkapitals und werden über die Einlage im ausserordentlichen Aufwand gebildet, wobei deren Bildung nicht zu einem negativen Jahresergebnis führen darf (Art. 12a Abs. 4 und 5 FHG). Die Entnahme von finanzpolitischen Reserven erfolgt über den ausserordentlichen Ertrag (Art. 12a Abs. 5 FHG). Finanzpolitische Reserven beeinflussen das opera- tive Ergebnis im Sinne eines EBITDA nicht (vgl. Auslegung des Schweizerischen Rechnungslegungsgremiums für den öffentlichen Sektor SRS -CSPCP zur Fach- empfehlung 17 vom 18. Juni 2015, Bst. E, ab rufbar unter www.srs-cspcp.ch). Sie führen im Jahr ihrer Bildung zu einem höheren Aufwand und damit zu einem in der Erfolgsrechnung niedriger ausgewiesenen Gewinn. Im Jahr ihrer Entnahme führen sie zu einem höheren Ertrag und folglich zu einem in der Er folgsrechnung höher ausgewiesenen Gewinn oder niedriger ausgewiesenen Verlust. Mit der Bildung ei- ner finanzpolitischen Reserve soll künftiger Aufwand der aktuellen Erfolgsrechnung belastet werden. Die Bildung und Entnahme einer finanzpolitischen Reserve führt weder zu einem Mittelzu - noch zu einem Mittelabfluss in der Geldflussrechnung. Die Bildung einer finanzpolitischen Reserve führt sodann weder zu einer Zunahme der Aktiven noch zu einer Zunahme der Passiven in der Bilanz. Die Summe des Eigenkapitals bleibt unverändert. Dies gilt auch für die Entnahme von finanzpoliti- schen Reserven. Die Bildung einer finanzpolitischen Reserve wandelt einen Teil des "ordentlic hen Eigenkapitals" in ein "gesondertes Eigenkapital" um. Die Ent- nahme einer finanzpolitischen Reserve führt zu einer entsprechenden Rückum- wandlung. Als Bestandteil d es Eigenkapitals, welches letzt lich die rechnerische Differenz zwischen den Aktiven und dem Fremdkapital abbildet, stellt die finanzpo- litische Reserve schliesslich kein Sondervermögen oder "Topf" dar, mit welchem 2023 3 Mittel zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden. Das Bestehen einer finanz- politischen Reserve sagt folglich nichts darüber aus, ob für die entsprechenden Ausgaben tatsächlich Mittel zur Verfügung stehen. Finanzpolitische Reserven kön- nen schliesslich jederzeit zugunsten des ordentlichen Eigenkapitals vorzeitig auf- gelöst werden (vgl. Art. 12a Abs. 6 FHG). 2.2. Die Bedeutung der finanzpo litischen Reserve ist in erster Linie eine politi- sche, nicht eine finanzhaushaltstechnische. Wenngleich die für den Entscheid über Einlagen und Ent nahmen zuständige Behörde (vgl. Art. 12a Abs. 5 FHG: der Kantonsrat bzw. die Gemeindeversammlung oder der Einwohnerrat) selbstredend den vorgegebenen rechtlichen Rahmen zu beachten hat (vgl. Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV, SR 101] sowie Art. 7 Abs. 1 der Kantonsverfassung [KV, SHR 101.000]), ist es eine vorwiegend politische Frage, ob eine finanzpolitisch e Reserve gebildet werden soll. Zwar werden mit der Bildung einer finanzpolitischen Reserve keine bestimmten Mittel reserviert oder zweckgebunden. Es werden keine Mittel geäufnet. Es wird kein Geld auf die Seite gelegt. Über die konkreten Ausga- ben ist von der zuständigen Behörde jeweils ein gesonderter Beschluss zu fällen, der allenfalls unter dem Vorbehalt eines Finanzreferendums steht (vgl. Art. 32 lit. e sowie Art. 33 Abs. 1 lit. d KV). Das Bestehen einer finanzpolitischen Reserve kann indes dazu führen, dass die betroffenen Ausgaben politisch einfacher zu beschlies- sen sind, kommt doch in der Reserve der grundsätzliche Wille des Parlaments oder der Gemeindeversammlung zum Ausdruck, später die dem Zweck der finanzpoliti- schen Reserve entsprechenden Ausgaben tätigen zu wollen. Sodann lassen sich mit finanzpolitischen Reserven Resultate glätten und in der Finanzpolitik lässt sich eine grössere Konstanz erreichen (vgl. dazu Tobias Beljean, Interview in Schaff- hauser Nachrichten vom 11. März 2023, S. 17, "Experte kritisiert Reservetöpfe"; Fachempfehlung SRS-CSPCP, a.a.O., Bst. G). 3. Die Beschwerdeführer erachten die Bildung der stri ttigen Klimareserve als unzulässig, da diese Reserve kein Grossprojekt im Sinne von Art. 12a Abs. 2 FHG mitfinanziere. Unbestritten ist, dass die strittige Klimareserve nicht zum Auffangen von vorübergehenden Schwankungen des Ergebnisses der Erfolgsrechnung gebil- det wurde. Mittels Auslegung ist daher zu klären, was mit dem Begriff der Mitfinan- zierung von Grossprojekten gemeint ist. Das Gericht hat dabei angesichts der politischen Komponente der finanzpolitischen Reserve (vgl. vorne, E. 2.2) eine ge- wisse Zurückhaltung zu üben (vgl. grunds ätzlich Bernhard Ehrenzeller, Politische Fragen vor Verwaltungsgerichten, ZBl 1/2016 S. 3 ff.). Dafür spricht auch die eben- falls zu berücksichtigende Autonomie der Stadt Schaffhausen (vgl. Art. 50 Abs. 1 BV sowie Art. 105 KV). Handkehrum darf sich das Obergericht – zwecks Wahrung 2023 4 der in Art. 29a BV verankerten Rechtsweggarantie – nicht auf eine reine Willkür- prüfung beschränken (vgl. BGE 145 I 52 E. 3.6). 4. Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck u nd den ihm zugrunde liegenden Wertungen teleolo- gisch auszulegen. Die Auslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entschei- dung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis des Ge- setzeszwecks. Dabei ist nach einem pragmatischen Methodenpluralismus und nicht nach einer hierarchischen Ordnung d er einzelnen Auslegungselemente vor- zugehen (vgl. OGE 60/2021/24 vom 3. Mai 2022 E. 3, Amtsbericht 2022, S. 89 f.). 4.1. Aus grammatikalischer Sicht ist weder die Mitfinanzierung noch das Grossprojekt definiert. Der Begriff des Grossprojekts schliesst namentlich nicht aus, dass auch grösser e Vorhaben, die keine Infrastrukturprojekte darstellen, da- runterfallen. Eine grammatikalische Auslegung ist insgesamt wenig ergiebig. Fest- halten lässt sich letztlich kaum mehr, als dass der Begriff des Grossprojekts impli- ziert, dass es sich um ein grösseres Vorhaben handeln muss, ansonsten lediglich von einem Projekt die Rede wäre. 4.2. Aus systematischer Sicht schliesst die Bestimmung von Art. 12a FHG im Kapitel "3.3 Jahresrechnung" an die Bestimmung von Art. 12 FHG an, welche die Grundsätze der Erfolgsrechnung regelt. Die nachfolgenden Art. 13 und Art. 14 FHG befassen sich mit der Investitionsrechnung und der Geldflussrechnung. Daraus lässt sich lediglich schliessen, dass die finanzpolitische Reserve thematisch der Erfolgsrechnung zuzuordnen ist. Für die A uslegung des Begriffs der Mitfinanzie- rung von Grossprojekten lässt sich aus einer systematischen Auslegung nichts ge- winnen. Immerhin ergibt sich aus Art. 12a Abs. 3 FHG, wonach im Bericht zum Antrag auf Bildung einer finanzpolitischen Reserve auch der vorg esehene Zeit- raum anzugeben ist, eine gewisse zeitliche Begrenztheit der Reserve. 4.3. Aus dem Sinn und Zweck der Bestimmung von Art. 12a FHG ergibt sich, dass sich die Mitfinanzierung von Grossprojekten zumindest potenziell auf die Ste- tigkeit der Steuerbelastung auswirken muss. Die Mitfinanzierung eines Grosspro- jekts muss insofern ausserordentlich sein, als dass sie das Potenzial hat, in den von der Realisierung betroffenen Jahren einen höheren Steuerfuss notwendig zu machen. Ein grösseres Vorhaben soll rec hnerisch über mehrere Jahresrechnun- gen verteilt werden. Dies impliziert auch eine gewisse Einmaligkeit und Begrenzt- heit des Vorhabens, was dauernde, wiederkehrende Ausgaben zur Erfüllung öf- fentlicher Aufgaben auszuschliessen scheint (vgl. auch Kantonsrat S chaffhausen, 2023 5 Sitzung vom 23. Januar 2017, Votum Regierungs rätin Rosmarie Widmer Gysel, S. 75: "Diese Reserve kann eben genau nicht nach Lust und Laune verwendet werden. Stattdessen wird sie mit Ihrem Einverständnis zu einem bestimmten Zweck geschaffen, der sich in fünf oder zehn Jahren erledigen wird."). Für wieder- kehrende Ausgaben wären folglich nicht finanzpolitische Reserven zu bilden, son- dern nötigenfalls der Steuerfuss anzupassen. Darüber hinausgehende Anforderun- gen an ein Grossprojekt lassen sich aus einer teleologischen Auslegung nicht ab- leiten. 4.4. Dem historischen Auslegungselement kommt vo rliegend insofern erhöhte Bedeutung zu, als es sich bei der im Jahr 2017 erlassenen Bestimmung von Art. 12a FHG um eine Norm jüngeren Datums handelt (vgl. BGE 14 8 II 475 E. 4.3.1). Für die historische Auslegung sind die Materialien, allen voran die Proto- kolle der Spezialkommission 2016/7, heranzuziehen. Aus diesen ergibt sich zu- nächst, dass die finanzpolitische Reserve nicht für allfällige zukünftige Defizite ge- bildet werden können soll (vgl. Spezialkommission 2016/7, 5. Sitzung vom 26. Ja- nuar 2017, S. 7). Von Regierungsseite wurde auf die Finanzierungen des Kompe- tenzzentrums Tiefbau und der Trainings- und Schiessanlage als Anwendungsfälle der finanzpolitischen Res erve verwiesen (vgl. Spezialkommission 2016/7, 3. Sit- zung vom 26. September 2016, S. 17). Weiter wurde die finanzpolitische Reserve als Instrument anstelle der Möglichkeit zusätzlicher Abschreibungen vorgeschla- gen. In diesem Zusammenhang wurde erwähnt, dass die finanzpolitische Reserve das Verwaltungsvermögen betreffe (vgl. Spezialkommission 2016/7, 3. Sitzung vom 26. September 2016, S. 16). Auch wurde auf den Wegfall der Möglichkeit für Objektsteuern für Grossproje kte hinge wiesen (vg l. Spezialkommission 2016/7, 4. Sitzung vom 28. September 2016, S. 4). In der Spezialkommission wurden zwar Befürchtungen geäussert, die Bestimmung zur Mitfinanzierung von Grossprojekten werde zur Schaffung unnötige r Reserven führen (vgl. Spezial kommission 2016/7, 4. Sitzung vom 28. September 2016, S. 3). Der Begriff des Grossprojekts wurde demgegenüber weder in der Spezialkommission noch im Ratsplenum weiter dis- kutiert. Aus den erwähnten Ausführungen lässt sich aber immerhin ableiten, dass die finanzpolitische Reserve für etw as eingesetzt werden soll , das für das be- troffene Gemeinwesen einen Vermögenswert darstellt. 4.5. Nebst der historischen Auslegung ist schliesslich eine geltungszeitliche Interpretation zu beachten. Hierbei ist zunächst die bisherige parlamentarische Praxis zur Bildung finanzpolitischer Reserven zu berücksichtigen. Seit 2018 wur- den verschiedene finanzpolitische Reserven gebildet, deren Zulässigkeit vor dem Hintergrund von Art. 12a FHG im Kantonsrat zu kontroversen Diskussionen Anlass 2023 6 gab. Die jeweiligen Par lamentsmehrheiten legten den Begriff der Mitfinanzierung von Grossprojekten dabei ausgesprochen weit aus. So wurde im Jahr 2018 eine finanzpolitische Reserve zur Förderung der familienergänzenden Kinderbetreuung im Vorschulalter beschlossen. In den Jahren 2019 und 2020 folgten eine finanzpo- litische Reserve für die Bildung eines Klima -/Energie-Fonds und eine finanzpoliti- sche Reserve für die Äufnung eines Strassenbaufonds. Im Jahr 2020 wurde eben- falls eine finanzpolitische Reserve für eine befristete Steuerse nkung aufgrund der Corona-Krise beschlossen. Namentlich bei der letztgenannten Reserve gestanden sich die verschiedenen politischen Seiten im Kantonsrat gegenseitig zu, dass die Praxis zur Bildung finanzpolitischer Reserven nicht immer mit Art. 12a FHG verein- bar gewesen sei (vgl. Kan tonsrat, 12. Sitzung v om 14. Juni 2021, S. 571 und S. 573 f.; ferner auch im Zusammenhang mit dem Beschluss der finanzpolitischen Reserve für die Bildung eines Klima-/Energie-Fonds, Kantonsrat, 10. Sitzung vom 15. Juni 2020 , S. 492). Angesichts der offen kundigen und wiederholt auch von Kantonsräten selbst ge äusserten Zweifel an der Verein barkeit der parlamentari- schen Praxis mit den Vorgaben von Art. 12a FHG kann der geltungszeitlichen Aus- legung nur untergeordnete Bedeutung zukommen. Sodann lässt sich auch aus den Materialien zur Revision des Art. 12a FHG, über welche am 19. November 2023 abgestimmt wurde, nur wenig für den vorliegenden Fall Relevantes ableiten, zumal die Frage der Rechtmässigkeit der bisherigen Praxis weiterhin umstritten blieb und Einigkeit letztlich einzig dahingehend bestand, dass der noch bis zum Inkrafttreten der Revision vom 15. Mai 2023 geltende Gesetzeswortlaut "nicht das Gelbe vom Ei" sei (vgl. namentlich Protokoll der 7. Sitzung vom 15. Mai 2023, insbeson dere S. 335 bis S. 340). 4.6. Zusammenfassend tragen weder der Wortlaut noch das systematische Ele- ment oder die geltungszeitliche Methode zur Auslegung des Begriffs der Mitfinan- zierung von Grossprojekten bei. Zur Auslegung des Begriffs der Mitfinanzierung von Grossprojekten ist daher auf die aussagekräftigen historischen und teleolo gi- schen Auslegungselemente abzustellen. Dementsprechend setzt die Bildung einer finanzpolitischen Reserve für die Mitfinanzierung von Grossprojekten nach Art. 12a FHG voraus, dass das Grossprojekt, mithin ein einmaliges und begrenztes Vorha- ben, für das betroffene Gemeinwesen mit einem Vermögenswert verbunden ist. 5. Zu prüfen bleibt, ob sich die strittige Klimareserve im Rahmen der hiervor definierten Vorgaben von Art. 12a FHG bewegt. 5.1. Die Stadt Schaffhausen führt in ihrer Eingabe vom 23. Februar 2023 aus, die Klimareserve sei für verschiedene Massnahmen des Klimaschutzes bzw. der Klimaadaption gebildet worden. Die Einzelmassnahmen bildeten ein umfassendes 2023 7 Grossprojekt, welches letztlich in der Umsetzung der vom Grossen Sta dtrat am 21. Februar 2023 verab schiedeten Klimastrategie bestehe. Der Stadt Schaffhau- sen ist zuzustimmen, dass der Klimaschutz bzw. die Adaption an den Klimawandel unterschiedliche Massnahmen be dingt. Der Schu tz vor den bzw. die Anpassung an die schädlichen Auswirkungen des Klimawandels stellt insofern eine öffentliche Querschnittsaufgabe dar (vgl. Pariser Klima übereinkommen vom 12. Dezember 2015 [SR 0.814.012]), derer sich auch die Stadt Schaffhausen angenommen hat. Die finanzhaushaltsrech tliche Zulässigkeit der Klimare serve lässt sich allerdings nicht im Abstrakten beurteilen. Entscheidend ist die konkrete Ausgestaltung der Klimareserve, wie sie am 7. Juni 202 2 vom Grossen Stadtrat beschlossen wurde. Demnach wurde die Klimareserve zur Mitfinanzierung (i) von Massnahmen ent- sprechend der Ziele und Leitsätze der Klimastrategie, die über übergeordnete ge- setzliche Anforderungen oder behördliche Vorgaben hinausgehen und im Gebiet der Stadt Schaffhausen umgesetzt werden oder für die Stadt von besonderer Be- deutung sind, (ii) der subsidiären Unterstützung entsprechender Massnahmen Pri- vater, wenn diese ohne diese Unterstützung nicht wirtschaftlich wären, und (iii) der Erhaltung und Weiterentwicklung der Labels "E nergiestadt Gold" und "Grünstadt Schweiz" gebildet. Die Klimareserve bezieht sich auf grösstenteils unbestimmte Massnahmen in der Erfüllung der Querschnittsaufgabe des Klimaschutzes und der Klimaadaption und im Ergebnis somit auf aus der Aufgabenerfüllung resultierende wiederkehrende Ausgaben, wofür die finanzpolitische Reserve nicht zur Verfügung steht (vgl. vorne, E. 4.3 f.). Die fraglichen Massnahmen richten sich sodann nach der vorhandenen Klimareserve, nicht umgekehrt, wurde doch gemäss Bericht und Antrag der GPK des Grossen Stadtrats eine "erfolgsneutrale Gegenfinanzierung" von Klimamassnahmen beschlossen (vgl. Bericht und Antrag der GPK vom 25. Mai 2022 zur Jahresrechnung 2021, S. 3). Letztlich mangelt es der auf neun Jahre angelegten Klimareserve an hinreichender inhaltlicher Bestimmtheit und Begrenzt- heit (vgl. vorne, E. 4.3). 5.2. Im Ergebnis steht das Instrument der finanzpolitischen Reserve nach Art. 12a FHG für die strittige Klimareserve nicht zur Verfügung. Entgegen einer im Grossen Stadtrat vertretenen Auffassung stellt die Klimareserve keine "sehr sehr weite Auslegung" von Art. 12a FHG dar (vgl. Protokoll der Sitzungen Nr. 9 + 10 des Grossen Stadtrats vom 7. Juni 2022, S. 25), sondern eine Gesetzesanwendung, die über den Anwendungsbereich dieser Bestimmung hinausgeht. Auch zeitweise fragwürdige Usanzen des Kantonsrats (vgl. vorne, E. 4.5) ändern nichts daran, dass die kommunale Rechtsanwendung auf einer nicht vertretbaren Gesetzesaus- legung beruht. Der Beschluss des Grossen Stadtrats vom 7. Juni 2022 zur Bildung 2023 8 der Klimareserve und zur Genehmigung der Jahresrechnung 2021 der Einwohner- gemeinde Schaffhausen erweist sich damit als rechtswidrig. 6. Die Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten a ls begründet. Sie ist gutzuheissen. Der angefochtene Beschluss des Regierungsrats und der Beschluss des Grossen Stadtrats vom 7. Juni 2022 über die Genehmigung der Jahresrech- nung 2021 der Einwohnergemeinde Schaffhausen (Traktandum 2, Ziffer 2) und die Bildung der Klimareserve (Traktandum 2, Ziffer 6) sind aufzuheben. 7. Die Bildung einer finanzpolitischen Reserve berührt die politischen Rechte, namentlich das Finanzreferendum, nicht. Entsprechend liegt dem Beschwerdever- fahren auch nicht mittelbar eine Stimmrechtsangelegenheit zu Grunde (zur analo- gen Anwendung von Art. 82 ter Abs. 4 des Wahl gesetzes vom 15. März 1904 [SHR 160.100] vgl. OGE 60/2020/19 vom 12. März 2021 E . 5, nicht publiziert im Amtsbericht 2021, S. 104 ff.), weshalb das Beschwer deverfahren nicht kostenlos ist. […]