VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI V 14 7 1. Kammer als Verfassungsgericht Vorsitz Audétat Richter Racioppi, Stecher Aktuar ad hoc Bott URTEIL vom 17. März 2015 in der verfassungsrechtlichen Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Markus Janett, Beschwerdeführer gegen Bürgergemeinde X._____, Beschwerdegegnerin betreffend Beschluss Bürgergemeindeversammlung- 2 - 1. Die Bürgergemeinde X._____ verfügt über Statuten und Gemeindegüter- statuten. Art. 14 Abs. 2 der Gemeindegüterstatuten sieht vor, dass die Hälfte des Ertrags der Verpachtung von Bürgerboden, der sogenannte „Bürgernutzen“ an die in X._____ wohnhaften volljährigen Bürgerinnen und Bürger verteilt wird. 2. Am 1. Juli 2012 ist der revidierte Art. 79 Abs. 2 des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden (GG; BR 175.050) in Kraft getreten. Satz 2 die- ser Bestimmung verbietet die Ausschüttung oder Verteilung von Erträgen oder Vermögen an die Mitglieder der Bürgergemeinde. 3. Anlässlich der Bürgergemeindeversammlung im Jahr 2013 beantragte der Bürgerrat der Bürgergemeinde X._____ eine Teilrevision der Gemein- degüterstatuten an die neue Rechtslage. Dieses Ansinnen wurde von der Bürgergemeinde jedoch abgelehnt. 4. An der im darauffolgenden Jahr durchgeführten Bürgergemeindever- sammlung vom 15. April 2014 war wiederum eine Anpassung der Ge- meindegüterstatuten traktandiert. Der Bürgerrat beantragte eine Anpas- sung von Art. 14 der Gemeindegüterstatuten dahingehend, dass anstelle von 50 % des Nutzens künftig ein „Teil […] in Form von Naturalien“ an die in X._____ wohnhaften volljährigen Bürgerinnen und Bürger gehen sollte und der Rest zweckgebunden für die Werterhaltung des Bodens und die Verwaltungskosten der Bürgergemeinde eingesetzt würde. Im Laufe der Diskussion wurden von Teilnehmern der Versammlung zwei Anträge ge- stellt. Einerseits wurde beantragt, dass „ein Teil“ und „der Rest“ im Antrag des Bürgerrats mit „50 %“ zu beziffern seien und anderseits, dass die Teilrevision der Gemeindegüterstatuten zurückzustellen und der Bürger- nutzen weiterhin auszuzahlen seien. Der letztere Antrag, welcher damit begründet wurde, dass andere Bürgergemeinden den Bürgernutzen auch weiterhin auszahlten, wurde mit 12 zu 10 Stimmen angenommen. In der - 3 - Gegenüberstellung mit dem Antrag des Bürgerrats wurde er mit 19 zu 18 Stimmen angenommen. Damit war der Antrag des Bürgerrats abgelehnt. Später in derselben Versammlung wurde der Antrag eines Teilnehmers der Bürgergemeindeversammlung, einen Betrag von Fr. 20‘000.-- für die Auszahlung des Bürgernutzens in das Budget 2014 aufzunehmen, mit 23 zu 17 Stimmen angenommen. 5. Am 2. Mai 2014 erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) Be- schwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden gegen die von der Bürgergemeindeversammlung X._____ am 15. April 2014 be- schlossene Rückstellung der Teilrevision der Gemeindegüterstatuten und Fortführung der Auszahlung von 50 % des Bürgernutzens. Er beantragte die gerichtliche Feststellung der Nichtigkeit des erwähnten Beschlusses unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Bürgergemeinde X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin). Das Feststellungsinteresse begründete der Beschwerdeführer mit der Rechtswidrigkeit von Art. 14 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 16 der Gemeindegüterstatuten angesichts des geltenden Art. 79 Abs. 2 GG und der Erfolglosigkeit des Bürgerrats, diesen Zustand zu korrigieren. Der am 1. Juli 2012 in Kraft getretene revi- dierte Art. 79 Abs. 2 GG sei unabhängig von den Beschlüssen der Be- schwerdegegnerin verbindlich. Ihr sei es daher nicht mehr gestattet, Aus- schüttungen und Verteilungen von Erträgen oder Vermögen an die Mit- glieder der Bürgerversammlung vorzunehmen. 6. Mit Schreiben vom 7. Mai 2014 lud der Instruktionsrichter das Amt für Gemeinden (AfG) zum Verfahren bei. 7. Mit Vernehmlassung vom 22. Mai 2014 wies der Bürgerrat auf dessen schwierige Situation hin, einerseits dem übergeordneten kantonalen Recht zum Durchbruch zu verhelfen und anderseits den gegenteiligen Beschluss der Bürgergemeindeversammlung umzusetzen. Vor diesem - 4 - Hintergrund wurde auf eine Stellungnahme verzichtet und das Verwal- tungsgericht um Klärung der rechtlichen Situation gebeten. 8. Am 28. Mai 2014 liess sich das beigeladene AfG vernehmen. Es be- schrieb zunächst die Praxis verschiedener Bürgergemeinden, welche zum Teil weiterhin die Auszahlung eines Bürgernutzens tätigten, zum Teil aber auch ihre Statuten dem übergeordneten Recht angepasst hätten und kei- nen Bürgernutzen mehr auszahlten. Das AfG würde es deshalb begrüs- sen, wenn das Gericht auf die Beschwerde eintreten und die Angelegen- heit materiell behandeln würde. Das GG enthalte bereits seit seiner Ur- fassung von 1974 ein klares Verbot, Geldbeträge unter den Mitgliedern einer Bürgergemeinde auszurichten. Die Teilrevision habe deshalb keine Rechtsänderung sondern lediglich eine Verdeutlichung mit sich gebracht. Das Verbot, einen Bürgernutzen auszuzahlen, sei historisch bedingt und gründe in der öffentlich-rechtlichen Zweckbindung des Nutzungsvermö- gens. Es stelle sich die Frage, ob Art. 79 Abs. 2 und Art. 82 GG einen all- gemeinen Grundsatz ausdrückten, wonach keinerlei Vermögen einer Bür- gergemeinde deren Herrschaftsbereich verlassen dürfe. Nach Ansicht des AfG liege der Kerngehalt dieser Bestimmungen im Verbot, Vermögen der Bürgergemeinde so abzuführen, dass es nicht mehr für die Erfüllung öf- fentlicher Aufgaben verwendet werden könne, und zwar ungeachtet der Zugehörigkeit der betroffenen Mittel zum Nutzungs- oder Finanzvermö- gen. Jedenfalls die Ausrichtung eines Bürgernutzens in Form von Bargeld sei nicht zulässig, denn sie habe früher und auch heute nicht dem Wesen der Nutzung des Eigentums der Bürgergemeinde entsprochen, welches darin liege, dass die Nutzung strikt im öffentlichen Interesse zu erfolgen habe. Mit der Barauszahlung werde nämlich Eigentum, das seit jeher öf- fentlichen Interessen zu dienen gehabt habe, privatisiert. Dafür lasse sich keine gesetzliche Grundlage finden. Vor diesem Hintergrund widerspre- che der angefochtene Beschluss der Bürgerversammlung vom 15. April 2014 kantonalem Recht. Vielmehr wäre der Vorschlag des Bürgerrats zur - 5 - Neuformulierung von Art. 14 der Güterstatuten zu beurteilen gewesen, welchen die Bürgerversammlung aber verworfen habe. 9. Am 6. Juni 2014 reichte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers seine Honorarnote ein, welche einen Aufwand von insgesamt Fr. 1‘825.20 aus- wies. Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften sowie auf den an- gefochtenen Beschluss wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Streitgegenstand ist vorliegend einzig die Gültigkeit des Beschlusses der Bürgergemeindeversammlung X._____ vom 15. April 2014 betreffend Teilrevision der Gemeindegüterstatuten. Demnach wurde unter Traktan- dum 2 beschlossen, die vom Bürgerrat beantragte Teilrevision zurückzu- stellen und den Bürgernutzen weiterhin auszuzahlen. Nicht Streitgegen- stand bildet somit die Frage, ob der Vorschlag des Bürgerrats, einen Teil des Bürgernutzens in Form von Naturalien auszuzahlen, im Einklang mit Art. 79 Abs. 2 GG steht oder nicht. 2. a) Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht müssen gewisse Pro- zessvoraussetzungen erfüllt sein, damit das Gericht auf eine Beschwerde eintritt, die Sache inhaltlich (materiell) prüft und einen Sachentscheid fällt. Fehlt es an einer dieser Voraussetzungen, führt das zu einem Nichteintre- tensentscheid. Die angerufene Behörde prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind (so mit Bezug auf die Zuständig- keit ausdrücklich Art. 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechts- pflege [VRG; BR 370.100]). Die Prozessvoraussetzungen müssen dabei - 6 - sowohl im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung als auch im Zeitpunkt der Entscheidfällung gegeben sein. Fällt eine Prozessvoraussetzung während der Rechtshängigkeit weg, so ist das Verfahren grundsätzlich als gegen- standslos abzuschreiben (vgl. BERTSCHI, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 50 ff.; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 13 75 und U 14 10 vom 13. Januar 2015 E.3a). b) Gemäss Art. 57 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden als Verfassungsgericht Beschwerden gegen rechtssetzende Erlasse (lit. a), Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstim- mungen (lit. b) sowie endgültige Entscheide von Gemeinden, von anderen Körperschaften und von selbständigen Anstalten des kantonalen Rechts sowie des Grossen Rats, der Regierung und der kantonalen Departemen- te in öffentlichrechtlichen Streitigkeiten (lit. c). Die Zuordnung bestimmt die Beschwerdefrist. Gemäss Art. 60 Abs. 2 VRG beträgt die Frist bei Be- schwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstim- mungen 10 Tage seit Mitteilung des Beschwerdeentscheids (lit. a) oder Entdeckung des Beschwerdegrunds, spätestens jedoch nach der amtli- chen Bekanntgabe des Ergebnisses einer Wahl oder Abstimmung (lit. b). Die anderen Beschwerden sind innert 30 Tagen seit Mitteilung des ange- fochtenen Entscheids oder seit der amtlichen Veröffentlichung einzurei- chen (Art. 60 Abs. 1 VRG). Die in Art. 13 der Statuten der Beschwerde- gegnerin unter Verweis auf das Verwaltungsgerichtsgesetz (VGG; ehe- mals BR 370.100) festgehaltene Beschwerdefrist von 20 Tagen, auf wel- che sich der Beschwerdeführer beruft, ist ohne eigenständige Bedeutung, zumal das VGG ausser Kraft ist. Das VGG und für das Versicherungsge- richt (Art. 49 Abs. 2 VRG) die bisherige grossrätliche Verordnung über das Verfahren in Sozialversicherungsstreitsachen (VVS; BR 542.300) wurden nämlich durch das am 1. Januar 2007 in Kraft getretene VRG ab- gelöst.- 7 - Gemäss Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden (vgl. etwa Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden V 12 6 vom 30. Oktober 2012) gilt für die Anfechtung von Beschlüssen einer Gemeindeversammlung eine Frist von 30 Tagen, solange mit der Be- schwerde nicht explizit die Vorbereitung oder das Zustandekommen des Beschlusses gerügt wird. Diesfalls handelte es sich um eine Stimm- rechtsbeschwerde gemäss Art. 57 lit. b VRG; für welche wie bereits er- wähnt eine Frist von 10 Tagen gilt, welche vorliegend verpasst wäre. Hier liegt jedoch keine Stimmrechtsbeschwerde, sondern eine „normale“ An- fechtung eines Beschlusses einer Bürgergemeindeversammlung vor. Was für Beschlüsse einer Gemeindeversammlung gilt, muss in analoger Weise auch für Beschlüsse von Bürgergemeindeversammlungen gelten. Daraus folgt, dass eine Beschwerdefrist von 30 Tagen zur Anwendung gelangt. Diese wurde im vorliegenden Fall eingehalten, indem der Beschwerdefüh- rer seine Beschwerde gegen den Beschluss vom 15. April 2014 am 2. Mai 2014 zuhanden des örtlich und sachlich zuständigen Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden der Schweizerischen Post übergeben hat. So- mit bleibt vorab noch die Frage der Beschwerdelegitimation zu klären. 3. a) Die Legitimation für die verwaltungsgerichtliche Beschwerde und die vor- liegende Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. c VRG ist in Art. 50 respektive dem hier einschlägigen Art. 58 Abs. 4 VRG in der glei- chen Weise umschrieben. Zur Beschwerde ist jeweils legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat. Legitimationsvoraussetzungen sind somit das Berührtsein und die Betrof- fenheit in schutzwürdigen Interessen, die der sogenannten materiellen Beschwer zuzuordnen sind (vgl. BERTSCHI, a.a.O., § 21 Rz. 10). Dem Er- fordernis des Berührtseins ist die von der Praxis entwickelte Anforderung zuzuordnen, wonach die beschwerdeführende Person stärker als beliebi-- 8 - ge Dritte oder die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand stehen muss (vgl. BERTSCHI, a.a.O., § 21 Rz. 14 m.H.a. BGE 139 II 279 E.2.3 u.a.). Nach einer Standardformulierung des Bundesgerichtes setzt die materiel- le Beschwer voraus, dass die betreffende Person „über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. […] Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerdeführerin durch den Ausgang des Ver- fahrens beeinflusst werden kann“ (BERTSCHI, a.a.O., § 21 Rz. 13 m.H.a. BGE 137 II 30 E.2.2.2 u.a.). Die materielle Beschwer setzt voraus, dass das erfolgreiche Rechtsmittel der beschwerdeführenden Person einen praktischen Nutzen eintragen würde, der sich ergibt, wenn mit der Gut- heissung der Beschwerde ein Nachteil in wirtschaftlichen, materiellen, ideellen oder anderen Interessen abgewendet werden kann. Die rechtli- che oder tatsächliche Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens unmittelbar beeinflusst werden können. Damit wird bezweckt, dass nicht die Verletzung von Rechtsnormen geltend gemacht wird, die der be- schwerdeführenden Person bei einem Obsiegen keine Vorteile bringt (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspfle- ge des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 944 m.H.a. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-385/2012 vom 8. Mai 2012 E.3.2 und BVGE 2009/31 E.3.1). Weiter ist vorauszusetzen, dass das Interesse un- mittelbar und konkret ist. Dies bedeutet, dass bereits mit dem Obsiegen der praktische Nutzen eintreten muss bzw. der drohende Nachteil unmit- telbar abgewendet werden kann. Könnte jedoch die geltend gemachte Beeinträchtigung selbst durch die Gutheissung des Rechtsmittels nicht abgewendet werden, ist das schutzwürdige Interesse zu verneinen (BERTSCHI, a.a.O., § 21 Rz. 15). Sodann müsste die Gutheissung des Rechtsmittels für sich alleine ausreichen, um den vom Beschwerdeführer gewünschten Erfolg zu zeitigen (vgl. BERTSCHI, a.a.O., § 21 Rz. 17). Es - 9 - reicht mit anderen Worten nicht aus, wenn noch weitere Entscheide da- zwischengeschaltet sind (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 945 m.H.a BGE 135 I 43 E.1.4). Kein ausreichendes Rechtsschutzinteresse besteht dann, wenn die Interessen in einem anderen Verfahren gewahrt werden können, z.B. in einem Staatshaftungsverfahren oder in einem Zivilprozess (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 945 m.H.a. Urteil des Bundesge- richtes 2A.288/2006 vom 28. August 2006 E.1.4 sowie BGE 131 II 587 E.4.1.1). Ferner muss das geltend gemachte Interesse aktuell sein, d.h. es muss sowohl im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung als auch im Zeit- punkt der Entscheidfällung gegeben sein (vgl. BERTSCHI, a.a.O., §§ 19- 28a Rz. 55 und § 21 Rz. 24; BGE 137 I 23 E.1.3.1 m.w.H.). Dies ist dann nicht mehr der Fall, wenn der angefochtene Akt im Zeitpunkt des Urteils keine Rechtswirkungen mehr entfalten kann und der Nachteil auch bei ei- ner Gutheissung der Beschwerde nicht mehr behoben werden kann. Die Praxis sieht vom Erfordernis des aktuellen Interesses ab, wenn sich die aufgeworfenen Fragen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umstän- den wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine ge- richtliche Prüfung stattfinden könnte und wenn aufgrund der grundsätzli- chen Natur der Fragen ein hinreichendes öffentliches Interesse an der Beantwortung der (Grundsatz-)Fragen besteht (BERTSCHI, a.a.O., § 21 Rz. 25 m.H.a. BGE 137 I 23 E.1.3.1 u.a.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 946 mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung). Fällt das Rechtsschutzinteresse während hängigem Verfahren dahin, wird dieses als gegenstandslos abgeschrieben (BERTSCHI, a.a.O., § 21 Rz. 26 m.H.a. BGE 136 III 497 E.2.1 u.a.). Allerdings tendiert die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) dazu, das aktu- elle und praktische Rechtsschutzinteresse weit auszulegen, weshalb die Einschränkung des gerichtlichen Rechtsschutzes durchaus als unverhält- nismässig qualifiziert werden könnte, wenn infolge weggefallenen Rechtsschutzinteresses auf eine Beschwerde nicht eingetreten würde - 10 - (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 946 m.H.a. zahlreiche Urteile des EGMR). b) Der Beschwerdeführer beantragt, die Feststellung der Nichtigkeit des un- ter Traktandum 2 der Bürgergemeindeversammlung von X._____ vom 15. April 2014 von derselben getroffenen Beschlusses, die Teilrevision der Gemeindegüterstatuten zurückzustellen und den Bürgernutzen wei- terhin auszuzahlen. Der Beschluss verletze den zum übergeordneten kantonalen Recht gehörenden Art. 79 Abs. 2 GG, gemäss welchem das bürgerliche Vermögen ausschliesslich der Erfüllung von Aufgaben im öf- fentlichen Interesse diene und die Ausschüttung oder Verteilung von Er- trägen oder Vermögen an die Mitglieder der Bürgergemeinde nicht gestat- tet sei. Als Mitglied der Beschwerdegegnerin ist der Beschwerdeführer Adressat des Bürgernutzens und somit vom angefochtenen Beschluss, diesen wei- terhin auszuzahlen, persönlich betroffen. Als praktischer Nutzen aus einer Feststellung der Nichtigkeit dieses Beschlusses kann die Vermeidung von rechtswidrigen Auszahlungen mit drohender Rückabwicklung derselben gesehen werden. Auch ist das Interesse des Beschwerdeführers unmit- telbar und konkret, könnte doch mit der Feststellung der Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses allenfalls eine Disposition der Beschwerde- gegnerin vermieden werden, welche nicht leicht wieder rückgängig ge- macht werden könnte. Die Legitimation des Beschwerdeführers ist des- halb unter diesem Aspekt grundsätzlich zu bejahen. 4. a) Vorliegend stellte der Beschwerdeführer einzig und allein ein Feststel- lungsbegehren, nämlich die Feststellung der Nichtigkeit des angefochte- nen Beschlusses. Nach ständiger Rechtsprechung sind Feststellungsent- scheide jedoch subsidiär zu Leistungs- oder Gestaltungsentscheiden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_410/2014 vom 22. Januar 2015 m.H.a BGE - 11 - 135 II 60 u.a.). Falls der vom Beschwerdeführer geltend gemachte Ver- stoss des angefochtenen Beschlusses also tatsächlich Nichtigkeit nach sich zieht, wurde sein Rechtsbegehren korrekt gestellt. Zieht der vorge- brachte angebliche Verstoss gegen übergeordnetes kantonales Recht je- doch bloss Anfechtbarkeit nach sich, wurde das Rechtsbegehren nicht korrekt gestellt, da in diesem Fall in erster Linie ein Gestaltungsbegehren, mithin die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, hätte beantragt werden müssen. Vorab ist an dieser Stelle daher die Frage zu klären ob der angefochtene Beschluss nichtig oder bloss anfechtbar ist. b) Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur anfechtbar, und sie werden durch Nichtanfechtung rechtsgültig. Nichtig- keit, d.h. absolute Unwirksamkeit einer Verfügung wird nur angenommen, wenn sie mit einem tiefgreifenden und wesentlichen Mangel behaftet ist, wenn dieser schwerwiegende Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge; erforderlich ist hierzu ein ausserordentlich schwerwiegender Mangel. Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzu- ständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Be- tracht (wie z.B. der Umstand, dass der Betroffene keine Gelegenheit hat- te, am Verfahren teilzunehmen). Fehlt einer Verfügung in diesem Sinne jegliche Rechtsverbindlichkeit, so ist das durch jede Behörde, die mit der Sache befasst ist, jederzeit und von Amtes wegen zu beachten (BGE 137 I 273 E.3.1 mit zahlreichen Hinweisen auf die bundesgerichtliche Recht- sprechung u.a.). Vorliegend wird ein Verstoss des angefochtenen Beschlusses gegen übergeordnetes kantonales Recht geltend gemacht. Somit handelt es sich um einen inhaltlichen Mangel. Solche Mängel werden von Lehre und - 12 - Rechtsprechung wie bereits erwähnt nur ganz ausnahmsweise als Nich- tigkeitsgründe anerkannt. Der Mangel muss ausserordentlich schwer wie- gen, damit die Nichtigkeitsschwelle erreicht wird. Dazu gehören z.B. of- fensichtliche Verstösse gegen Grundrechte wie die Anordnung einer Kör- perstrafe (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs- recht, 4. Aufl., Bern 2014, § 31 Rz. 16). Beim geltend gemachten Versto- ss des Beschlusses gegen das GG handelt es sich nur – aber immerhin – um eine Rechtsverletzung; eine besondere Schwere im oben dargelegten Sinn ist indes nicht erkennbar. Da die oben aufgezählten Voraussetzun- gen für die Annahme der Nichtigkeit eines Beschlusses kumulativ erfüllt sein müssen, steht bereits an dieser Stelle fest, dass der angefochtene Beschluss nicht nichtig, sondern bloss anfechtbar ist. Der Vollständigkeit halber werden jedoch trotzdem noch die weiteren Voraussetzungen ge- prüft. Das Erfordernis der offensichtlichen oder leichten Erkennbarkeit des Mangels ist vorliegend gegeben. Gemäss Protokoll der Bürgergemeinde- versammlung vom 15. April 2014 wurde die Tatsache, dass Art. 14 der Gemeindegüterstatuten der Beschwerdegegnerin Art. 79 Abs. 2 GG ver- letzt an dieser und bereits an der vorjährigen Bürgergemeindeversamm- lung vom Präsident der Beschwerdegegnerin thematisiert. Somit war die obgenannte Tatsache zumindest allen Versammlungsteilnehmern be- kannt. Überdies reicht ein Blick ins GG aus, um festzustellen, dass Art. 14 Gemeindegüterstatuten Art. 79 Abs. 2 GG widersprechen könnte. Zuletzt würde jedoch die Annahme der Nichtigkeit des angefochtenen Beschlus- ses die Rechtssicherheit ernsthaft gefährden. Führte dies doch zu einer grossen Unsicherheit bezüglich der Rechtsfolgen für die in der Vergan- genheit von der Beschwerdegegnerin und anderen Bürgergemeinden ausbezahlten Bürgernutzen. Wie bereits erwähnt sind Feststellungsbegehren subsidiär zu Gestal- tungsbegehren und der Beschwerdeführer hat vorliegend einzig die Fest- stellung der Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses beantragt. Da - 13 - auch die Aufhebung des angeblich widerrechtlichen Beschlusses der Bürgergemeindeversammlung X._____ hätte beantragt werden können, mithin ein Gestaltungsbegehren hätte gestellt werden können und der Beschwerdeführer dies unterlassen hat, kann auf die vorliegende Be- schwerde grundsätzlich nicht eingetreten werden. Es stellt sich noch die Frage, ob das gestellte Feststellungsbegehren in ein Gestaltungsbegeh- ren umgedeutet werden könnte. Im vorliegenden Verfahren gilt die Dispo- sitionsmaxime. D.h. die Parteien selbst lösen das Verfahren aus, bestim- men mit ihren Begehren dessen Streitgegenstand und können es durch Anerkennung, Vergleich oder Rückzug beenden. Der Grundsatz, wonach die Parteien den Streitgegenstand bestimmen, hat zur Folge, dass die entscheidende Behörde einer Partei nicht mehr und nichts anderes zu- sprechen darf, als diese beantragt hat. Sie darf aber auch nicht weniger zusprechen, als die Gegenpartei anerkannt hat (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 139 m.H.a. BVGE 2008/16 E.2.2). Demnach kann das vom Beschwerdeführer gestellte Feststellungsbegehren nicht in ein Gestal- tungsbegehren umgedeutet werden. Dies gilt umso mehr, als der Be- schwerdeführer anwaltlich vertreten ist. c) Zusammenfassend ergibt sich nach dem vorstehend Gesagten, dass auf die Beschwerde mangels korrekt gestelltem Rechtsbegehren nicht einzu- treten ist. Der Beschwerdeführer hätte die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses beantragen müssen, damit das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde hätte eintreten können. Allerdings gilt es an dieser Stelle festzuhalten, dass das übergeordnete Recht unabhängig von anderslau- tendem untergeordnetem Recht gilt. D.h. vorliegend gilt Art. 79 Abs. 2 GG unabhängig davon, ob Art. 14 Gemeindegüterstatuten revidiert wird oder nicht. Wenn der Beschwerdeführer die seiner Ansicht nach rechtswidrige Auszahlung verhindern wollte, erscheint die Anfechtung des Budgetent- scheids oder allenfalls der Auszahlung selbst zielführender.- 14 - 5. Vor dem Hintergrund, dass sich das vorliegende Problem gemäss Aus- führungen des AfG auch bei anderen Bürgergemeinden stellt, ist an die- ser Stelle trotz Nichteintreten kurz auszuführen, wie die Praxis einiger Bürgergemeinden, nach wie vor einen Bürgernutzen auszuzahlen, im Lichte von Art. 79 Abs. 2 GG zu beurteilen ist. Vorliegend beschloss die Bürgergemeindeversammlung X._____ Art. 14 der Gemeindegüterstatu- ten nicht zu revidieren. Art. 14 der Gemeindegüterstatuten der Beschwer- degegnerin steht unter dem Titel „2. Verwendung des Bürgernutzens“ und lautet wie folgt: Art. 14 Der Nutzen aus der Verpachtung der Gemeindegüter wird wie folgt aufgeteilt: 50 % geht an die in X._____ wohnhaften Bürgerinnen und Bürger vom erfüllten 18. Al- tersjahr an. 50 % wird vom Bürgerrat zweckgebunden für die Werterhaltung des Bodens und für die Verwaltungskosten der Bürgergemeinde eingesetzt. Dieser kommunalen Bestimmung stehen folgende Formulierungen des GG als höherrangiges kantonales Recht gegenüber: Art. 79 GG 3. Eigentum 1 Der Bürgergemeinde steht das Eigentum zu: a) an den der bürgerlichen Sozialhilfe dienenden Grundstücken und Anstalten, sofern die Bürgergemeinde die Aufgaben der bürgerlichen Sozialhilfe selbst wahrnimmt oder der politischen Gemeinde entsprechende Beiträge leistet; b) an den von ihr bereits am 1. September 1874 ausgeteilten Bürgerlösern; c) an den Grundstücken, die sie seit 1. September 1874 aus eigenen Mitteln erwor- ben hat; d) am Nutzungsvermögen, als dessen Eigentümerin sie bereits im eidgenössischen Grundbuch eingetragen ist oder an dem ihr Eigentum seit 30 Jahren in rechts- genüglicher Weise anerkannt und unangefochten geblieben ist. 2 Das bürgerliche Vermögen dient ausschliesslich der Erfüllung von Aufgaben im öffentli- chen Interesse. Die Ausschüttung oder Verteilung von Erträgen oder Vermögen an die Mitglieder der Bürgergemeinde ist nicht gestattet.- 15 - 3 Die Auslagerung von Vermögen in andere Rechtsträger als die politische Gemeinde ist mit Ausnahme von Artikel 89 Absatz 3 nicht gestattet. Art. 82 GG Bürgerliche Genossenschaften 1 Wo innerhalb der Gemeinde bürgerliche Genossenschaften mit eigenem Vermögen bestehen, haben sie dieses ausschliesslich zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu ver- wenden. 2 Sie sind zu dessen bestimmungsgemässer Verwaltung in gleicher Weise verpflichtet wie die Gemeinde und die Bürgergemeinde. Jede Verteilung von Geldbeträgen unter die Mitglieder, seien es Kapitalerträgnisse oder Erlöse aus dem Verkauf von Grundstücken oder anderen Vermögenswerten, ist ihnen gleich wie den Bürgergemeinden untersagt. Die klaren Wortlaute von Art. 79 Abs. 2 GG und Art. 82 GG verbieten ex- plizit eine Ausschüttung oder Verteilung von Erträgen oder Vermögen an die Mitglieder der Bürgergemeinde. Dies jedenfalls in der Form von Geld- beträgen (Art. 82 Abs. 2 Satz 2 GG). Damit erscheint die nach wie vor be- stehende Praxis einiger Bürgergemeinden, einen Bürgernutzen in Form von Geldbeträgen auszuzahlen, tatsächlich als problematisch und grundsätzlich nicht akzeptabel. Somit wäre es wünschenswert, wenn das AfG handeln und wo nötig konsequent durchgreifen würde. 6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG grundsätzlich dem Beschwerdeführer aufzuerle- gen. Ermessensweise verzichtet das Verwaltungsgericht vorliegend je- doch auf die Auferlegung von Kosten. Eine aussergerichtliche Entschädi- gung steht der Beschwerdegegnerin gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.- 16 - Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Es werden keine Kosten erhoben. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]