2000-0097 4391 00.055 Message concernant la loi fédérale sur les documents d’identité des ressortissants suisses du 28 juin 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un projet de loi fédérale sur les documents d’identité des ressortissants suisses. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 28 juin 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz4392 Condensé La loi fédérale sur les documents d’identité des ressortissants suisses est fondée sur l’art. 38, al. 1, de la Constitution fédérale. Elle règle l’établissement des passeports et des cartes d’identité. En outre, elle a pour but d’empêcher les abus relatifs à ces documents ou du moins les limiter. Elle remplace l’ordonnance du 17 juillet 1959 relative aux passeports et l’ordonnance du 18 mai 1994 relative à la carte d’identité suisse. Cette refonte est nécessaire du fait que l’or donnance relative à la carte d’identité ne satisfait pas aux exigences de la loi du 19 juin 1992 sur la pro- tection des données (LPD) et que l’ordonnance relative aux passeports ne contient aucune réglementation concernant le traitement de données et ne permet donc pas la mise en place d’une banque centrale de données pour les documents d’identité (passeports et cartes d’identité) au niveau de la Confédération. La présente loi sur les documents d’identité constituera la base juridique du sys- tème d’information relatif aux documents d’identité («ISA»). Elle permet également l’instauration d’une procédure d’établissement unifiée pour les passeports et les cartes d’identité, créant ainsi un système moderne pour les documents d’identité. Ce système ira de pair avec l’introduction, le 1 er janvier 2003, d’un nouveau passeport pratiquement infalsifiable qui doit correspondre aux normes de l’Organisation de l’aviation civile internationale. Il s’agit de prescriptions concernant la lecture automatisée, exigée par les Etats-Unis pour que les ressortissants suisses puissent séjourner sans visa sur leur territoire. La loi sur les documents d’identité introduit plusieurs nouveautés par rapport aux bases légales en vigueur. Les mêmes émoluments vont par exemple être perçus pour tous les documents d’identité ordinaires. En outre, un passeport sera délivré par personne et l’inscription des enfants dans le passeport de l’un des parents sera supprimée. Les tâches incombant à la Confédération, aux cantons et aux communes seront réparties différemment. L’introduction de l'ISA permettra d’éviter que plu- sieurs passeports soient établis pour la même personne. Des contrôles rapides et simples empêcheront l’usage abusif de documents d’identité, les organes de con- trôle ayant accès aux données. Dans le cadre de la procédure de consultation, le remplacement des ordonnances relatives aux passeports et à la carte d’identité par une base légale formelle et unique sous la forme d’une loi-cadre, a été accueilli favorablement. La création d’un passeport suisse moderne quasi infalsifiable et correspondant aux normes internationales ainsi que la mise en place d'une nouvelle banque de données pour les documents d’identité ont également été approu vées. En revanche, le traitement des données visant à éviter tout usage abusif et la nouvelle procédure d’établissement unifiée pour le passeport et la carte d’identité ont fait l’objet de certaines critiques.4393 Message 1 Partie g énérale 1.1 Point de la situation Le passeport suisse actuel (officiellement formule de passeport, ci-apr ès passeport 85) a été mis en circulation en 1985. M ême s’il n’est que difficilement falsifiable, les substitutions de photographies ont augment é ces derniers temps. Cependant, les contrefaçons sont rares. Par ailleurs, le passeport 85 ne correspond plus aux normes internationales. Son format ne correspond pas à celui qui est prescrit par l ’OACI (Organisation de l ’aviation civile internationale) et ne permet pas une lecture auto- matisée. Cette lacune a été à l ’origine de probl èmes avec les Etats-Unis qui ont laissé entrevoir l ’exclusion de la Suisse du «Visa Waiver Pilot Program » (autorisation d’entrer aux Etats-Unis sans visa pour un s éjour de 90 jours au maxi- mum, cf. l ’interpellation Bangerter au Conseil national n o 98.3172 Voyages aux Etats-Unis, du 28 avril 1998, trait ée au Conseil national le 9 octobre 1998). La création d’un nouveau passeport suisse est donc nécessaire. Un autre problème posé par la situation actuelle d écoule de l ’absence d’une banque centrale de données reliant les autorités d’établissement: toute possibilité de contrôle efficace est dès lors exclue. L’établissement de plusieurs passeports pour une m ême personne ne peut être évité lorsque celle-ci change de canton. L ’ordonnance du 17 juillet 1959 relative aux passeports 1 ne correspond plus aux exigences actuelles de la protection des donn ées; il en est de m ême de l ’ordonnance du 18 mai 1994 relative à la carte d ’identité suisse 2. La loi du 19 juin 1992 sur la protection des données3 (LPD) exige une base l égale pour le traitement électronique de donn ées personnelles sensibles. Pour les passeports du D épartement f édéral des affaires étrangères (DFAE), il manque également une base juridique satisfaisante r épondant aux exigences actuelles. L’élaboration d’une loi sur les documents d ’identité est donc absolument indispen- sable en vue de la cr éation d ’un réseau informatique respectant les principes de la protection des donn ées selon les conceptions juridiques actuelles. Compte tenu de ces circonstances, il y a lieu de faire co ïncider la date de l'entr ée en vigueur de la loi avec celle de l’émission du nouveau passeport suisse. 1.2 R églementation actuelle 1.2.1 Sur le plan national Selon l ’art. 38, al. 1, de la Constitution f édérale (Cst.), la Conf édération r ègle l’acquisition et la perte du droit de cit é par filiation, mariage et adoption, ainsi que la perte de la nationalité suisse et la réintégration dans celle-ci, par la loi f édérale du 29 septembre 1952 sur l ’acquisition et la perte de la nationalit é4 (LN). Se fondant 1 RS 143.2 2 RS 143.3 3 RS 235.14394 sur l’art. 54, al. 2 LN, la Confédération a édicté l’ordonnance relative aux passeports ainsi que l’ordonnance relative à la carte d’identité suisse et a émis tant le passeport que la carte d’identité suisses. Les deux ordonnances r égissent la procédure d’établissement, le refus de d élivrance et le retrait des documents d ’identité ainsi que leur dur ée de validité. Le passeport a une durée de validit é maximale de quinze ans, si l ’on tient compte de la possibilit é de prolongation, tandis que la carte d ’identité est valable dix ans et pour les jeunes jusqu’à l ’âge de quinze ans pendant cinq ans. L ’ordonnance relative à la carte d’identité contient en outre des r ègles concernant la protection et la s écurité des données. La procédure d’établissement du passeport 85 et celle de la carte d ’identité ne sont pas identiques. Le passeport est confectionn é sous forme de livret par une entreprise privée sur mandat du DFJP avant d ’être transmis aux offices de passeport cantonaux qui inscrivent les donn ées personnelles ainsi que les indications suppl é- mentaires, telles que «porteur de proth èse» et apposent la photographie. La carte d’identité, sous forme de carte de cr édit doit quant à elle être demandée directement à la commune de domicile. Elle est personnalis ée au moyen des techniques les plus modernes (digitalisation des donn ées personnelles et de la photographie) par un centre privé spécialisé et en g énéral envoyée directement à la personne qui en a fait la demande. 1.2.2 Contexte international Les recommandations actuelles de l ’OACI et celles dont l ’introduction est propos ée ainsi que les bases juridiques de l ’Union Europ éenne (UE) (cf. ch. 5), de l’Allemagne, de l’Autriche, de la Belgique, de la Su ède, de l’Italie et des Etats-Unis ont fait l’objet d’une analyse. Il a été tenu compte de ces éléments dans le cadre du présent projet dans la mesure o ù ils étaient applicables et compatibles avec le droit suisse. a) OACI L’OACI, fondée à Chicago en 1944, est une organisation des Nations Unies qui se consacre au développement de l’aviation civile en cherchant à éviter les frictions et à la promotion de la coop ération entre les nations et les populations. En ratifiant le traité, un Etat contractant s ’engage à respecter divers principes et conventions. La Suisse est membre fondateur de l’OACI qui comprend actuellement 185 Etats. Afin d ’atteindre ces objectifs, l ’OACI a notamment élaboré et publi é des normes applicables aux documents de voyage, tels que les passeports, les cartes d ’identité et les visas. b) Etats occidentaux L’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l ’Italie, la Su ède et les Etats-Unis ont édicté des bases juridiques plus ou moins d étaillées sous la forme d ’une loi sur les passe- ports. A l ’instar des ordonnances suisses, ces lois r èglent la proc édure d’établissement, le traitement des donn ées, le refus de d élivrance et le retrait. Sur le plan mat ériel, ces actes pr ésentent parfois de grosses diff érences. Les motifs de retrait et de refus de la loi su édoise sont comparables à ceux de la Suisse, mais l’Autriche et la Belgique vont plus loin. Les actes l égislatifs de l'Allemagne et des Etats-Unis sont les plus restrictifs dans ce domaine et attribuent en outre la propri été4395 du passeport à l’Etat, contrairement à d'autres lois. A l ’inverse de la Suisse et de la Suède, l'Allemagne, l ’Autriche, la Belgique et l ’Italie ont pr évu des dispositions pénales dans leur loi. Il existe également des différences quant à la durée de validité. Tandis que pour les adultes, l'Allemagne ( à partir de 26 ans), l ’Autriche, la Suède et les Etats-Unis prévoient une durée de dix ans, le passeport a une durée de validité de cinq ans en Italie. La Belgique, quant à elle, établit des passeports pour une dur ée d’un an à cinq ans. 1.3 R ésultat de la procédure préliminaire 1.3.1 Proc édure préliminaire Au terme des travaux pr éliminaires concernant le projet «documents d’identité» au sein de l’Office fédéral de la police (OFP), en octobre 1998, le Conseil f édéral a mis en consultation, jusqu' à la fin janvier 2000, un avant-projet de loi f édérale sur les documents d’identité des ressortissants suisses, accompagné d’un rapport explicatif. 1.3.2 Grandes lignes de l ’avant-projet et du projet L’avant-projet a été con çu comme une loi-cadre, comme le pr ésent projet. La loi doit être concise, contenir l ’essentiel et être compr éhensible également par des personnes qui n ’ont pas de connaissances juridiques. Il semble n écessaire ou judi- cieux de régler dans la loi les éléments suivants: – le droit au document d’identité, – les motifs de refus et de retrait, – le principe d’une durée de validité limitée, – l'obligation de payer un émolument, – le système d’information relatif aux documents d’identité (ISA) et ses conte- nus, – le droit de traiter des données dans l'ISA, – la procédure d’établissement unifiée des documents d’identité, – le contenu du document, – l'obligation de signaler la perte d’un document, – l'obligation d’annoncer des autorités. La forme de la loi-cadre implique des d élégations au Conseil f édéral. Celui-ci édic- tera une ordonnance d’exécution et la soumettra aux cantons pour avis. 1.3.3 Remarque sur l ’établissement futur des documents d’identité Lorsque les ressortissants suisses demandent un passeport et une carte d ’identité, deux procédures distinctes entrent en ligne de compte aujourd'hui (cf. ch. 1.3.1). A4396 l’avenir, une proc édure unifi ée est pr évue pour l ’établissement des deux types de document d’identité. 1.3.4 R ésultat de la procédure de consultation 1.3.4.1 R ésumé Le 4 octobre 1999, le Conseil f édéral a mis l ’avant-projet de loi f édérale sur les documents d’identité des ressortissants suisses en consultation jusqu ’au 31 janvier 2000. Quatre-vingt-sept destinataires (tribunaux f édéraux, gouvernements canto- naux, partis politiques, diverses organisations) ont été expressément invités à donner leur avis. Cinquante participants ont r épondu. Cinq partis politiques (PRD, PDC, PSS, PLS, UDF) se sont exprim és, tandis qu ’un parti (UDC), les tribunaux f édéraux et quatre organisations ont expressément renoncé à donner leur avis. Dans l’ensemble, l’avant-projet a été accueilli très favorablement. Les participants à la procédure de consultation ont approuv é la cr éation d’un passeport moderne con- forme aux normes internationales et plus difficilement falsifiable. La base l égale unique pour tous les documents d ’identité, l'uniformisation des proc édures d’établissement ainsi que la cr éation d ’une banque de donn ées relative aux docu- ments d’identité, ont également été accueillies favorablement. Les communes ont émis des réserves quant à la procédure d’établissement proposée qu'elles jugent peu innovatrice, mal adapt ée aux besoins des usagers et sans aval politique. L ’actuelle proc édure d ’établissement de la carte d ’identité ayant fait ses preuves, l'intervention des cantons ne semble pas n écessaire. Le canton du Jura se demande si l’on ne devrait pas renoncer, pour des raisons financi ères, à la participa- tion des cantons. Le PSS et les Juristes d émocrates de Suisse ont critiqu é les accès à l'ISA qui, à leur avis, donnent à l ’avant-projet une orientation tr ès répressive. Les résultats de la procédure de consultation sont trait és de manière plus détaillée au ch. 2 du message. 1.3.4.2 Remaniement de l ’avant-projet par le DFJP Le 29 mars 2000, le Conseil f édéral a charg é le DFJP d ’élaborer un message et un projet de loi sur la base des r ésultats de la proc édure de consultation. Le Conseil fédéral a confirmé l'avant-projet sur les points suivants: – le but de l'ISA (art. 11 du projet) ainsi que l'acc ès aux données et la commu- nication des données (art. 12 du projet) seront repris dans le projet de loi; – la proc édure d ’établissement qui pr évoit qu'en Suisse la commune est l’autorité chargée de transmettre les demandes (art. 5 du projet) et le canton l’autorité d’établissement (art. 4 du projet) sera reprise; – il est renoncé à la mention des donneurs d ’organe (concerne l’art. 2 du pro- jet); – les documents d ’identité ne contiendront pas d ’informations biom étriques (concerne l’art. 2 du projet);4397 – les communes seront d édommagées par les cantons compte tenu des co ûts spécifiques aux cantons (concerne l’art. 9 du projet). Les modifications les plus significatives par rapport à l’avant-projet sont les suivan- tes: – le lieu d’origine sera inscrit dans le document d ’identité (art. 2, al. 1, let. e, du projet), tandis que le lieu de naissance est saisi dans l'ISA (art. 11, al. 1, let. b, du projet); – le nom d’alliance peut être inscrit, à la demande du requ érant, sur une page séparée du document d’identité (art. 2, al. 4, du projet); – sur demande, le nom du repr ésentant légal (détenteur de l’autorité parentale, tuteur) (art. 2, al. 5, du projet) peut être inscrit sur une page s éparée du do- cument d’identité des mineurs. 2 Partie sp éciale 2.1 Commentaire des dispositions 2.1.1 Dispositions g énérales Art. 1 Documents d’identité Selon l’al. 1, tout ressortissant suisse a droit à une carte d’identité et à un passeport. Il n’a pas droit à un document d ’identité du DFAE (passeport diplomatique ou de service). La loi établit implicitement que personne n ’a le droit d'avoir deux passeports ou deux cartes d’identité à la fois. Les hommes d’affaires, les guides touristiques ou les personnes voyageant beaucoup ont cependant souvent besoin d'un second document d’identité (passeport remis en échange) afin de pouvoir entrer dans un pays où il leur serait difficile, voire impossible de se rendre, au cas o ù leur premier passeport con- tiendrait un tampon d ’entrée ou un visa d ’un Etat hostile. Un second passeport officiel, sans inscriptions probl ématiques, permettrait d ’éviter ce genre de difficul- tés. L'ordonnance r èglera ces cas particuliers, mais fr équents, conform ément à la pratique actuelle qui a fait ses preuves. Selon l’al. 2 , les documents d ’identité attestent la nationalit é suisse ainsi que l’identité de leur titulaire. Les documents tels que le permis de conduire ou le «crew member certificat» du personnel d ’aviation délivré par l’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC) ne sont donc pas visés par la présente loi. Le Conseil f édéral règle les types de documents (passeport, carte d ’identité, docu- ments d’identité provisoires) ainsi que les particularit és des documents d’identité du DFAE dans l’ordonnance d’application (al. 3). Art. 2 Contenu du document d’identité Le contenu du nouveau document d ’identité doit être défini. Il convient cependant de tenir compte de la place dis ponible et de la lisibilit é du document, chacune des rubriques apparaissant en cinq langues, soit dans les quatre langues nationales et en anglais.4398 Conformément aux normes internationales de l ’OACI, l’al. 1 énumère les donn ées qui doivent être visibles et appara ître sous une forme permettant une lecture auto- matisée. Comme le document doit permettre l ’identification de son titulaire, il con- vient d’indiquer les données nécessaires à cette fin. La taille, la couleur des yeux, la signature ainsi que le lieu d ’origine et le lieu de naissance du titulaire ont fait l’objet de discussions. L’inscription de la taille est maintenue puisqu ’elle contribue à l ’identification (let. g). La taille sera inscrite dans les documents d ’identité des mineurs dès l’âge de quatorze ans. En revanche, la couleur des yeux et des cheveux ne sera pas inscrite étant donn é qu’elle peut être facilement modifiée de nos jours. La signature autographe est également maintenue ( let. h), car elle rend de pr écieux services pour l ’identification des personnes, notamment en cas de falsifications partielles. La signature est d ’ailleurs un élément de base dans les autres documents d’identité européens. L’inscription du lieu d ’origine ou du lieu de naissance, voire des deux, a fait l ’objet de longues discussions. Il était clair d ès le d ébut que la mention de ces deux lieux dans le document d ’identité n’était pas possible pour des raisons pratiques (manque d’espace en raison des indications en cinq langues, risques de confusion). Comme beaucoup de Suisses de souche ou r écemment naturalis és sont traditionnellement attachés à leur lieu d ’origine et que celui-ci est utilis é tant pour les transactions commerciales que dans notre syst ème juridique 5, c'est le lieu d ’origine qui a été retenu (let. e). Si le lieu de naissance est à l’étranger, son inscription peut rendre difficile ou emp ê- cher l ’entrée dans un pays tiers. La mention du lieu d ’origine permet d' éviter ce problème. On sait que, sur le plan international, seul le lieu de naissance est utilis é et que l ’indication du lieu d ’origine peut poser probl ème lors de la v érification de l’identité par des autorités étrangères. Cet élément est pourtant accessoire et ne suffit pas à justifier le passage du lieu d ’origine au lieu de naissance. Comme la place disponible est tr ès limitée, tant sur le passeport que sur la carte d ’identité, on n'ins- crira qu'un seul lieu d ’origine. Les autres lieux d ’origine éventuels, le lieu de nais- sance ainsi que les noms des parents seront enregistr és dans l'ISA et pourront donc être rapidement utilis és pour les v érifications d ’identité ou de l ’authenticité du document. Les citoyens bénéficieront ainsi d'un gain de temps appréciable. Pour des raisons de transparence, la loi pr écise quelles doivent être les donn ées contenues dans la zone du document permettant une lecture automatisée (al. 2). D’office ou sur demande, d ’autres donn ées que celles qui sont indiqu ées à l ’al. 1 peuvent être inscrites sur une feuille s éparée. Pour des raisons d ’espace, cela n ’est possible que pour le passeport. Les restrictions de validit é temporelles ou territoriales doivent être mentionner d’office (al. 3). Le requérant peut faire inscrire des donn ées supplémentaires (al. 4 ). Outre le nom officiel figurant au registre d ’état civil, il est possible de faire inscrire un nom 5 Attestation de la nationalité suisse basée sur le registre des familles de l’office d’état civil du lieu d’origine; les lieux d’origine, de par leur registre des familles, sont bien intégrés dans le système juridique.4399 d’artiste ou celui reçu dans un ordre religieux. L’inscription de ce dernier peut géné- ralement être demandée sans motivation d étaillée, mais celle du nom d ’artiste doit être motivée par la preuve que ce nom rev êt effectivement une certaine importance sur le plan économique et social, afin d'éviter des abus manifestes. Ces détails seront réglés dans l’ordonnance. Conformément à une décision prise en 1970 par le chef du DFJP, une personne peut faire inscrire son nom officiel (nom ou double nom) ou son nom d’alliance sur son passeport ou sa carte d'identit é. Le nom d’alliance est un nom qui a été choisi pour l’usage quotidien par l’un ou par les deux conjoints et qui diffère du nom officiel selon les dispositions du code civil suisse 6 (CC). Le nom d’alliance est composé du nom officiel et du nom qui est porté par l’un des conjoints avant le mariage; il se distingue du double nom par le trait d ’union. Le nom d’alliance n ’a pas de base juridique formelle et n ’est reconnu qu ’en Suisse. En raison de son usage largement r épandu et apprécié en Suisse, le projet de loi pr évoit son maintien. Etant donn é que seul le nom officiel appara ît sur la page des donn ées, aucune confusion n’est à craindre. Des indications concernant des signes particuliers tels que des handicaps (p. ex. surdit é), des proth èses (p. ex. de la hanche) et des implants (p. ex. stimulateur cardiaque) peuvent, en outre, être inscrits sur demande. Ces inscriptions visent à faciliter les voyages et les contr ôles dans les a éroports des personnes concernées. Les critiques formulées lors de la procédure de consultation à l'encontre de ces indications, jug ées discriminatoires, ne sont pas fond ées puisque leur inscription n’est effectuée que sur demande. Le nom du repr ésentant l égal (d étenteur de l ’autorité parentale, tuteur) peut, sur demande, figurer sur les documents d ’identité des mineurs ( al. 5). En effet, les en- fants ne portent pas toujours le nom des parents ou du parent d étenant l ’autorité parentale. En cas de divorce, cette inscription devrait rendre plus difficile l’enlèvement d’un enfant par le parent priv ée de l’autorité parentale («legal kidnap- ping» 7). L ’avant-projet proposait la mention obligatoire du nom du d étenteur de l’autorité parentale. La saisie et la mise à jour de ces donn ées sont tr ès difficiles et les indications non actualis ées sont contre-productives, aussi a-t-on renonc é à la mention obligatoire. Celle-ci n écessiterait en outre un investissement important et pourrait avoir des r épercussions fâcheuses, sans compter son utilit é tr ès discutable pour lutter contre le «legal kidnapping ». Avec la solution retenue, le d étenteur de l’autorité parentale est responsable de l’exactitude des inscriptions. La question de l’inscription de données biométriques dans les documents d ’identité, délicate du point de vue politique et formel, a donn é lieu à des études approfondies et à des comparaisons avec l ’étranger. Les donn ées biométriques sont des caract é- ristiques physiques telles que l ’empreinte digitale ou la structure de l ’iris qui sont liées à la personne de manière indissociable. Elles sont donc parfaites pour identifier une personne. Les donn ées biom étriques du document d ’identité garantissent la sécurité maximale lors de la vérification de l’identité du titulaire du document. Malgré les avantages r éels qu'ellent offrent, les donn ées biométriques ne seront pas utilisées. Il est vrai qu'elles permettraient d'emp êcher l’usage abusive de documents d’identité par des sosies ou l ’utilisation de documents falsifi és. Cependant, les don- nées supplémentaires enregistrées dans l'ISA (noms des parents, lieu de naissance, autres lieux d ’origine, autorit é chargée de transmettre la demande), qui ne sont en principe connues que du titulaire l égitime du document, ainsi que la photographie et 6 RS 210 7 Enlèvement d’un enfant par un parent qui ne détient pas l’autorité parentale ou qui ne la détient pas seul.4400 la signature permettent d' éviter bon nombre d'abus. Cette solution tient compte des craintes de la population concernant les donn ées biom étriques tout en constituant une alternative acceptable. Sur le plan international, il n ’y a actuellement pas de normes r églant l ’utilisation des donn ées biom étriques, mais elles sont à l ’étude à l’OACI. Du point de vue politique, il est int éressant de constater qu ’aucun pays en Europe n ’a encore impos é les donn ées biom étriques pour le passeport et la carte d’identité. Il ne serait pas sens é que la Suisse fasse cavalier seul, d ’autant plus que les appareils de contr ôle nécessaires sont quasiment inexistants. En r ésumé, l'adop- tion des donn ées biom étriques est pr ématurée, mais il faudra suivre attentivement l’évolution internationale dans ce domaine, notamment les travaux de l’OACI. La procédure de consultation a mis en évidence des avis partag és sur les donn ées biométriques. Trois cantons (LU, GR, SZ) et deux organisations (la Conf érence des commandants des polices cantonales de Suisse et la Conf érence suisse des procu- reurs) estimaient les donn ées biométriques indispensables pour la s écurité, mais six cantons (BS, SO, BL, ZG, BE, VD), deux partis (PLS, PSS) et deux organisations (Juristes d émocrates de Suisse, Commissaires suisses à la protection des donn ées) étaient contre. Le PDC convient de l'utilit é des donn ées biom étriques notamment dans la lutte contre la criminalit é internationale, mais estime qu ’il y a lieu d ’en discuter d’une manière plus approfondie. Un canton (GE) souhaitait une mention sp éciale pour les donneurs d ’organes sur le document d’identité. Après avoir examiné le pour et le contre, cette mention n'a pas été retenue car le but des documents d ’identité, c'est-à-dire l’attestation de la natio- nalité e t d e l’identité, n ’a rien de commun avec un don d ’organes. Les donneurs portent une carte sp éciale sur eux ou pourront s ’inscrire dans le registre des trans- plantations qui est à l’étude au sein de l’Office fédéral de la santé publique. D’autres données en lien avec le don d ’organes y figurent d ’ailleurs. Il s’agit de donn ées qui n’ont pas de place dans un document d’identité. Art. 3 Durée de validité Comme nous l'avons dit (cf. ch. 1.2.1), la réglementation actuelle n’est pas identique pour le passeport et la carte d’identité. Il ressort de l’enquête faite auprès des offices cantonaux des passeports, des services f édéraux compétents ainsi que des services de contrôle des documents d’identité (polices cantonales des frontières, police, Cgfr, etc.) que la validit é des passeports et des cartes d ’identité devraient être limit ée, sans possibilité de prolongation. Techniquement, il n ’est pas possible de prolonger la validité d’un document sans endommager la partie de la page des donn ées per- mettant la lecture automatisée. A l ’avenir, la dur ée de validit é du passeport et celle de la carte d ’identité seront identiques. Cette dur ée sera limitée et ne pourra plus être prolongée. Elle sera fix ée par le Conseil fédéral dans l’ordonnance. Les enfants doivent avoir leur propre passeport. L'inscription des enfants dans le document de l’un des parents doit être abandonnée afin de rendre plus difficiles les enlèvements d’enfants et d ’éviter les difficult és relatives à l ’autorité parentale des parents non mariés ou divorcés. Une durée de validité plus courte s ’impose pour les enfants car leurs donn ées personnelles (aspect, taille, signature) sont sujettes à des changements importants.4401 Il est prévu d’établir un document d'identité d'une durée de: – trois ans pour les enfants de 0 à 3 ans; – cinq ans pour les enfants de 3 à 18 ans. Le Conseil f édéral peut pr évoir des exceptions à la dur ée de validit é ordinaire des documents d’identité (trois et cinq ans pour les enfants, dix ans pour les adultes). Elles seront réglées dans l’ordonnance. La durée de validit é des passeports diplomatiques et des passeports de service du DFAE est limitée en fonction des missions. Elle ne peut cependant dépasser dix ans. Les documents d’identité peuvent être égarés ou volés. Le citoyen doit alors avoir la possibilité de faire établir un document d ’identité provisoire en Suisse ou à l’étranger afin de pouvoir rentrer ou sortir du pays ou poursuivre son voyage dans un Etat tiers. Cela est toutefois contraire à la s écurité. Le document provisoire doit dès lors demeurer une exception. Il sera délivré immédiatement, mais sa validité sera limitée à un séjour déterminé à l’étranger. La durée et l’étendue de la validit é seront réglées en fonction des circonstances. Le document provisoire sera restitu é lors du retour en Suisse ou sera retir é par les autorit és d’établissement, conformément à la pratique actuelle. A l ’aéroport de Zurich-Kloten, 95 à 99 % des documents d’identité provisoires sont restitués (80 à 90 % d'entre eux le sont spontanément). En cas de pertes r épétées dans un certain laps de temps, le document d ’identité ordinaire sera établi pour une dur ée restreinte. Les d étails seront r églés dans l’ordonnance. Le document d ’identité sera annul é à l’expiration de la dur ée de validit é ou lors de l’établissement d’un nouveau document et sera restitu é à son titulaire, si ce dernier le souhaite. 2.1.2 Etablissement, perte et retrait des documents d’identité Art. 4 Autorité d’établissement L’autorité d’établissement répond de la conformité des données saisies par l’autorité chargée de transmettre la demande avec les donn ées actualisées contenues dans les registres de l ’état civil. Elle est également responsable de la transmission correcte des donn ées à l'ISA et à l ’entreprise chargée de personnaliser les documents. Elle vérifie l’intégralité, la qualit é et la l égalité des demandes d ’établissement. La même procédure d ’établissement sera appliqu ée au passeport et à la carte d ’identité. De cette manière, on exploitera l ’efficacité des proc édures actuelles en éliminant leurs points faibles. Pour les ressortissants suisses habitant en Suisse, les autorit és d'établissement sont désignées par les cantons (aujourd ’hui office cantonal de «passeports», à l ’avenir service cantonal des «documents d’identité»). Un canton peut choisir de mettre en place une ou plusieurs autorit és d’établissement (p. ex. dans une grande ville). La Confédération met à disposition le matériel et les logiciels informatiques n écessaires en fonction du nombre de suisses domicili és dans le canton. Du mat ériel et des logiciels supplémentaires peuvent être obtenus aupr ès de la Conf édération aux frais des cantons qui assument également les frais supplémentaires de raccordement et de4402 sécurité. Ils peuvent toutefois aussi se r éunir pour exploiter un service commun. Ils décident également de la remise éventuelle de documents d ’identité provisoires par leur autorité d'établissement. Le DFJP veillera uniquement à ce que les normes de sécurité adaptées en fonction des t âches soient respect ées. Le Conseil f édéral peut désigner d’autres autorités d’établissement en Suisse (al. 1). Pour les ressortissants suisses domicili és ou s éjournant à l ’étranger, les autorit és compétentes de la Conf édération sont, en r ègle générale, les ambassades et les con- sulats (al. 2). Afin d’éviter la mention du pays h ôte, les documents d’identité établis à l ’étranger porteront tous la mention «DFAE Berne » à la rubrique de l ’autorité d’établissement. La r églementation des comp étences mat érielles et locales doit être d éléguée au Conseil fédéral (al. 3). Il d ésigne les autorités qui sont en r ègle générale compéten- tes pour établir le document d ’identité d'une personne d éterminée et r ègle les nom- breuses exceptions, notamment pour les globe-trotters, les personnes sans domicile fixe ou les Suisses de l’étranger de passage en Suisse. Art. 5 Demande d’établissement La personne qui souhaite un document d ’identité doit se pr ésenter à l’autorité char- gée de transmettre la demande (dans la commune de domicile ou – en cas de séjour à l’étranger – auprès de la repr ésentation suisse comp étente) et apporter la preuve de son identit é. Si le requ érant est mineur ou interdit, il doit produire l ’autorisation écrite de son représentant légal (parents, tuteur) (al. 1) 8. Le Conseil fédéral règle les détails de la proc édure et peut pr évoir des dérogations à l’obligation de se pr ésenter en personne (al. 2). Les données personnelles sont extraites du registre des familles. Elles seront livr ées par le registre d’état civil informatisé de l’Office fédéral de l’état civil (Infostar) d ès que ce système sera opérationnel. La demande comprend les donn ées devant figurer dans le document d ’identité, le cas échéant d ’autres lieux d ’origine, les noms des parents, l’autorité chargée de transmettre la demande ainsi que des informations sur le motif de la demande (perte, nouvel établissement, etc.), la signature du requ érant et une photographie. Pour les mineurs et les interdits, la signature du repr ésentant légal est n écessaire. Les donn ées sont transmises à l’autorité d’établissement com- pétente. Art. 6 Décision L’autorité d ’établissement comp étente v érifie si les indications contenues dans le formulaire de demande sont compl ètes et exactes. Elle les compare avec celles du système Infostar et, tant que celui-ci ne sera pas op érationnel, en cas de doute avec les inscriptions du registre des familles. Elle est responsable de la saisie et du con- trôle des donn ées. Son acc ès au syst ème Infostar est pr évu dans la base l égale y relative (al. 1) 9. 8 Cf. art. 304, al. 2, CC (représentation) en vertu duquel les tiers de bonne foi peuvent présumer que chaque parent agit avec le consentement de l’autre si les deux sont détenteurs de l’autorité parentale. Le consentement écrit de l’un des parents suffit en règle générale. Si l'autorité chargée de transmettre la demande ou l'autorité d’établissement apprend que l’un des parents s’oppose à l’établissement d’un document, elle exigera le consentement des deux parents. 9 Modification du CC, Tenue informatisée des registres de l’état civil4403 L’autorité d’établissement vérifie en outre la qualité de la photographie et contrôle si un mandat d ’arrêt enregistré dans le syst ème de recherches informatis ées de police (RIPOL)10 a été lancé contre le requ érant. Si toutes les conditions d ’établissement sont remplies, elle transmet les donn ées au centre charg é de confectionner le docu- ment (al. 2). L’art. 24, al. 2, Cst. établit le droit des ressortissants suisses de quitter la Suisse ou d’y entrer. Comme tout droit fondamental, celui-ci peut faire l ’objet de restrictions sous certaines conditions (base l égale suffisante, int érêt public et proportionnalit é). Une restriction peut se traduire par le refus de d élivrer un document d ’identité. L’art. 1, al. 1, du pr ésent projet de loi pr évoit que tout ressortissant suisse a droit à un passeport et à une carte d’identité. Cependant, l’art. 6, al. 3 à 5, habilite les auto- rités à refuser l’établissement d’un document dans certains cas. L’art. 6, al. 3, règle deux cas de refus. Lorsqu ’une autorité suisse a rendu une d éci- sion de saisie de documents d ’identité (let. a) ou lorsque la personne requ érante a déposé ses documents auprès d’une autorité de poursuite ou d ’exécution pénale (let. b), l’établissement du document d ’identité est refus é jusqu ’à ce que la lev ée de la mesure soit communiqu ée à l ’autorité d ’établissement et que l ’inscription corres- pondante soit radiée dans l'ISA (obligation d’annoncer selon l’art. 13). Lorsque le requ érant fait l'objet, pour un crime ou un d élit, d'un mandat d'arr êt figurant dans le RIPOL, l ’autorité d’établissement statue sur le refus en accord avec l’autorité responsable du signalement. Les autres signalements dans le RIPOL ne conduisent pas à un refus de document (al. 4). Si le requérant a commis une infraction dans le pays o ù il a d éposé une demande de document d ’identité aupr ès de l ’autorité d ’établissement (ambassade ou consulat suisse) et qu ’il est poursuivi ou a été condamn é, l ’établissement du document est refusé si l’infraction en question constitue un crime ou un d élit selon le droit suisse et qu ’il y a lieu de craindre qu ’il entend se soustraire à la poursuite p énale ou à l’exécution de la peine ( al. 5, 1 re phrase ). L ’autorité d ’établissement est inform ée par les autorit és étrangères comp étentes qui lui communiquent notamment l’arrestation, la condamnation, l ’interdiction de sortie et la lib ération sous caution. Dans les cas particuli èrement délicats où la sanction p énale prévue est incompatible avec l’ordre public suisse, on établira malgré tout un document ( al. 5, 2 e phrase). C'est le cas si l ’infraction est sanctionn ée par une peine inhumaine ou qui n ’est pas prévue par notre système juridique telle que la peine de mort ou un ch âtiment corpo- rel. La formulation choisie emp êche que les repr ésentations suisses à l’étranger ne facilitent la fuite de d élinquants suisses, mais leur permet d ’établir un document dans les cas d’urgence. Art. 7 Perte La perte d'un document d ’identité doit être signalée immédiatement à la police (en cas de perte à l ’étranger, à la police locale, puis à la police suisse au retour). Par perte on entend également le vol et la d étérioration totale. La police suisse enregis- trera le document perdu dans le RIPOL. Aujourd ’hui, seuls les documents vol és et signalés comme perdus à l’étranger sont enregistrés (7500 cas en 1998). En élargis- 10 La base légale est l’art. 351bis, al. 3, let. h, en relation avec l’al. 4 du code pénal suisse (CP) (RS 311.0). L’ordonnance du 19 juin 1995 sur le système de recherches informatisées de police (RIPOL) (RS 172.213.61) devra être modifiée en conséquence.4404 sant l'enregistrement aux documents d ’identité perdus, on am éliore la s écurité des citoyens. Le grand nombre de documents perdus (30 000 dans le canton de Zurich en 1998) rend indispensable le traitement des pertes au moyen de l ’informatique. Les services de police d ésignés par les cantons ont acc ès à l'ISA pour l’enregistrement des avis de pertes. Ils en tirent les donn ées personnelles et celles concernant le document d ’identité et les compl ètent par les donn ées relatives à la perte avant de les saisir dans le RIPOL qui transmet la perte à l'ISA. De cette ma- nière, les documents d ’identité perdus ou vol és peuvent être bloqués rapidement, ce qui réduit les abus éventuels au minimum. Cette solution r épond au souhait de deux cantons (LU et SZ) et de la Conf érence des commandants des polices cantonales de Suisse qui demandaient que l'enregistrement des documents d ’identité dans la re- cherche d ’objets du RIPOL n'entra îne pas de surcro ît de travail excessif pour la police. Art. 8 Retrait Un document d ’identité doit être retiré (al. 1) lorsque les conditions relatives à son établissement ne sont pas ou ne sont plus remplies (let. a). Il faut également le retirer lorsque l ’identification certaine de son titulaire n ’est plus possible parce que les données qu’il contient (photographie ou texte) ne correspondent plus à la réalité ou ne sont plus lisibles (let. b). Enfin, le document d’identité est retiré lorsqu’il contient des inscriptions inexactes ou non officielles ou qu ’il a été modifi é de toute autre manière (let. c). Les critères du retrait «administratif» selon l’al. 1 doivent être stricts afin de pr éser- ver l'image des documents d ’identité suisses à l' étranger. Les documents qui ne correspondent plus à la r éalité, qui ont été modifiés ou qui sont d éteriorés doivent être saisis par les autorit és frontalières ou polici ères. Les autorit és d ’établissement décident de leur utilisation ultérieure ou de leur retrait. L’al. 2 r ègle l ’invalidation et un cas particulier de retrait. En cas de saisie ou de mandat d'arrêt le service compétent de la Confédération (Section Documents d'iden- tité de l ’OFP) est habilit é, apr ès avoir consult é l ’autorité cantonale comp étente, à retirer ou à annuler le document d ’identité d ’une personne qui se trouve à l’étranger 11. Cette mani ère de proc éder correspond au droit actuel (ordonnance relative aux passeports, art. 10, et ordonnance relative à la carte d’identité suisse, art. 9) ainsi qu’à la jurisprudence en la matière12. Art. 9 Emoluments Le Conseil f édéral r ègle le r égime et le montant des émoluments pour l’établissement du document d ’identité et pour d ’autres actes administratifs qui seront énumérés de manière exhaustive dans l ’ordonnance. Il consultera les cantons qui r èglent les comptes cantonaux et la part des communes. Il est normal que la Confédération n’intervienne pas dans les rapports entre les cantons et les communes. La procédure d’établissement implique que les autorit és chargées de transmettre la 11 La section Documents d'identité de l’OFP dispose de connaissances techniques nécessaires. Ses décisions peuvent faire l'objet d'un recours au service de recours du DFJP et devant le Tribunal fédéral. 12 Arrêt non publié du Tribunal fédéral du 9.3.1992 dans la cause H.N./DFJP, cons. 3b.4405 demande (communes) encaissent les émoluments et que les cantons sont d ébiteurs envers la Confédération. La personnalisation des passeports sera centralis ée, comme celle de la carte d’identité. Dans le cadre de la personnalisation actuelle, qui est d écentralisée, il incombe aux cantons de fixer les émoluments. Il en r ésulte des diff érences de prix considérables pour le m ême produit. Le public en est conscient et s'en plaint 13. Par contre, le prix de la carte d’identité a été unifié en 1994. L’émolument relatif au document d ’identité doit en g énéral couvrir les frais. Le cas échéant, le principe de l ’adéquation est appliqu é. L'émolument doit couvrir les frais des autorit és charg ées de transmettre les demandes, des autorit és d ’établissement, ceux que supporte la Conf édération pour l ’exploitation du syst ème d ’information, l’utilisation de l ’Infostar et ceux du mat ériel et des logiciels informatiques mis gra- tuitement à la disposition des cantons, ainsi que les frais de production et de mat é- riel, les taxes postales et la TVA. Cet émolument ne doit pas générer de profit. Les cantons qui décident d’établir des documents d’identité provisoires doivent faire face à des dépenses plus élevées (service au guichet, appareils, transactions financiè- res, installations de s écurité pour le mat ériel et les locaux, etc.) qui seront couvertes par le prix de ces documents. Les participants à la consultation ont approuv é le prix unique pour les documents d’identité ordinaires et les émoluments qui compensent les frais de toutes les parties concernées tout en restant acceptables du point de vue politique. Le fait que le Con- seil fédéral consulte les cantons pour fixer les émoluments a été apprécié. 2.1.3 Traitement des donn ées Art. 10 Principe S'agissant des activités administratives des cantons et des communes, la Conf édéra- tion ne peut édicter des prescriptions sur la protection des donn ées spécifiques que lorsqu'elle en a la comp étence législative14. Ce principe est pr écisé par la pr ésente disposition. Par conséquent, les dispositions fédérales matérielles sont applicables. Art. 11 Système d’information, but L’art. 17 LPD pr évoit que les organes f édéraux ne sont autoris és à traiter des don- nées personnelles sensibles que si une loi au sens formel le pr évoit expressément. Le but du traitement de donn ées doit être précisé si les donn ées sont collect ées de ma- nière systématique (art. 18 LPD). La création d’un système d’information relatif aux documents d ’identité (ISA) n’est pas contestée: l’OFP exploite d éjà un système analogue pour la carte d ’identité. Un système d’information central pour tous les documents d ’identité est indispensable pour assurer le contrôle de la procédure et sa conformité juridique. 13 Cf. «Beobachter» No 14 du 9.7.1999, sur les émoluments des bureaux de passeport de Suisse alémanique; accessible sur Internet [http://www.beobachter.ch]; «Ktip» No 19 du 29.11.1995, p. 26 s. 14 Cf. message concernant la loi sur la protection des données, FF 1988 II 4334406 L’al. 1 habilite le service comp étent de la Conf édération à exploiter l'ISA o ù sont enregistrées les données inscrites dans le document d’identité (cf. art. 2). Afin d'exé- cuter les t âches prévues par la loi, il y a également lieu de saisir d'autres donn ées dans l'ISA: – l’autorité chargée de transmettre la demande d’établissement (let. a), – la date du premier et du nouvel établissement ainsi que celle des modifica- tions de données figurant sur le document (let. e), – les indications concernant la saisie, le d épôt, le refus d ’établissement, la perte ou le retrait des documents (let. f), – les inscriptions relatives aux mesures de protection concernant des mineurs ou des interdits concernant l’établissement d’un document d’identité (let. g), – la signature du repr ésentant l égal qui a donn é son consentement à l’établissement d’un document d’identité pour un mineur (let. h), – les inscriptions relatives à la perte et la révocation de la nationalité (let. i), – les particularit és des documents d ’identité des personnes qui jouissent de privilèges et d’immunités en vertu de la Convention de Vienne sur les rela- tions diplomatiques 15 et de la Convention de Vienne sur les relations con- sulaires16 (let. j). Les inscriptions pr évues à la lettre f, g et i permettent d ’éviter qu ’un document d’identité soit établi indûment Afin de permettre l'identification rapide et correcte des personnes, les donn ées sup- plémentaires suivantes sont également enregistrées dans l'ISA: – le lieu de naissance (let. b; cf. commentaire de l’art. 2 al. 1), – les lieux d ’origine éventuels qui n ’apparaissent pas sur le document d’identité (let. c), – le nom des parents (let. d). En cas de contr ôle, ces indications suppl émentaires permettent d'identifier le titu- laire légitime du document sans l’ombre d’un doute. Les abus peuvent être décelés à la fronti ère de mani ère rapide et fiable sur la base de questions dont les r éponses sont facilement v érifiables, sans devoir recourir aux donn ées biom étriques politi- quement controversées. Grâce à la loi sur les documents d ’identité, les ressortissants suisses auront un document qui atteste leur nationalit é et leur identit é de mani ère formelle et qui pourra être vérifié rapidement. L’al. 2 justifie le traitement de données dans le contexte indiqué car les données sont enregistrées afin d'empêcher l’établissement de plusieurs documents d ’identité pour la même personne ainsi que l’usage abusif de documents. Lors de la proc édure de consultation, la solution propos ée a suscit é des opinions tranchées, allant de l’approbation sans réserve au rejet total. 15 RS 0.191.01 16 RS 0.191.024407 Art. 12 Traitement et communication des données L’al. 1 désigne les autorit és et les services habilit és à introduire directement des données dans le système d’information. Il s’agit: – du service de la Conf édération charg é de l ’exécution de la pr ésente loi (let. a; soit actuellement la section Documents d’identité de l’OFP), – des autorités d’établissement (let. b), – du centre charg é de confectionner les documents ( let. c), mais uniquement en ce qui concerne la date d’établissement, la date d’expiration, ainsi que les codes selon les normes de l ’OACI et les adaptations techniques d éfinies dans l’ordonnance. L’al. 2 énumère de mani ère exhaustive les autorit és qui sont habilit ées à consulter directement les données de l'ISA par proc édure d’appel. A cet égard, les avis expri- més lors de la procédure de consultation étaient divergeants. Les dispositions des let. a et b n'ont fait l ’objet d’aucune contestation. S'agissant du droit d’accès prévu à la let. a, le PSS a indiqu é sa préférence pour l’art. 23, al. 2, de l’ordonnance relative à la carte d ’identité, qui r éserve l’accès aux personnes autori- sées de la section Documents d ’identité de l ’OFP. En vertu de la loi du 21 mars 1997 sur l ’organisation du gouvernement et de l ’administration (LOGA)17, le Con- seil fédéral subdivise l’administration fédérale en offices et d étermine les tâches qui incombent à chaque office (art. 43 LOGA). Ce transfert de compétence du Parlement au Conseil fédéral a pour cons équence qu’il y a lieu de renoncer, dans la mesure du possible, à désigner des unit és administratives dans la loi. Etant donn é que le droit d’accès sera limité dans l ’ordonnance aux personnes autoris ées de la section Docu- ments d’identité, la let. a ne constitue pas une différence matérielle. Outre les services d éjà cit és, les autorit és de la Conf édération et des cantons qui contrôlent quotidiennement les documents d ’identité et qui sont charg ées d' éviter tout usage abusif doivent avoir acc ès à l'ISA. Afin de v érifier rapidement et effica- cement les identit és en tenant compte des int érêts des personnes contr ôlées, les autorités concern ées ont besoin d'un acc ès direct aux donn ées de l'ISA, afin de réduire le temps d’attente au maximum. En l’occurrence, il s’agit du Cgfr (let. c) et des services de police d ésignés par les cantons ( let. d ). Le service de police de la Confédération chargé du traitement sans d élai des demandes émanant de l ’étranger obtiendra un accès direct uniquement pour les vérifications d’identité (let. e). L’accès des autorités et des services mentionnés aux let. c à e est limité aux vérifica- tions d’identité, lesquelles ne portent que sur l'authenticit é des documents d ’identité présentés. L’accès prévu à la let. d sert également à l’enregistrement et au traitement des pertes et des vols de documents (cf. art. 7). La consultation ou l'utilisation des données à d’autres fins est prohibée. Les avis exprim és sur ce sujet lors de la proc édure de consultation étaient diver- geants. – Sept cantons (SH, AR, SZ, FR, TI, VD, GE), deux partis politiques (PDC, UDF) et quatre organisations (KF 18, FSFP19, Conférence des commandants 17 RS 172.010 18 Konsumentinnenforum Schweiz 19 Fédération Suisse des Fonctionnaires de Police4408 des polices cantonales de Suisse, Conf érence suisse des procureurs) souhai- taient éviter un usage abusif et l'accès des services concernés. – Quatre organisations (ASCHPE 20, Conf érence Suisse des secr étaires muni- cipaux, UVS21 et Association des Communes suisses) estimaient que les or- ganes qui contr ôlent les entr ées et les sorties à la fronti ère et dans les a éro- ports, doivent avoir l ’accès aux données afin de pouvoir v érifier rapidement si le document d ’identité est utilis é de mani ère abusive. L ’accès ne doit ce- pendant pas être accordé aux organes de police puisqu ’il s’agit d’un système d’information créé à des fins administratives. Le nom des parents qui n'est pas nécessaire à l’établissement du document d ’identité est saisi dans l'ISA et pourrait être utilisé à des fins polici ères; de ce fait, il conviendrait de par- ler de système de recherches. – Cinq cantons (BS, BL, ZG, SO, BE) et les Commissaires suisses à la protec- tion des données estimaient que les services mentionnés à l’art. 12, al. 2, let. c à e, exécutent des tâches de police, que les acc ès prévus ne sont pas n éces- saires à l’exécution de la loi et qu'ils ne sont pas inclus dans le traitement des données visant à prevenir les abus. – Le PSS et les Juristes d émocrates suisses sont totalement oppos és à la pr é- vention des abus et par cons équent à l’accès des services et des autorit és qui doivent effectuer des contrôles en vertu de la loi. Contrairement à ce qui a été dit, l'ISA ne saurait être considéré comme une banque de données ou un syst ème de recherches. Les donn ées qu'il contient ne servent qu ’à établir ces documents d’identité et à éviter leur usage abusif. Les citoyens ont droit à ce que l ’on abuse pas de leur identit é et à ce que les v érifications soient rapides et précises puisque les personnes contr ôlées sont retenues. Les longues attentes sont considérées comme des tracasseries administratives. Les v érifications sont n écessai- res, mais doivent cr éer le moins de d ésagrément possible. La cr éation d'un syst ème d'information n'améliorerait guère la situation des personnes concern ées mais ralen- tirait la proc édure et pourrait être une source d'erreurs. L'ISA ne contient pas de signalements et ne permet donc pas d'effectuer des recherches. Si une personne recherchée par la police pr ésente son document d ’identité, l'ISA n ’est d ’aucune utilité. Seule la v érification des donn ées personnelles dans le RIPOL permet de découvrir un signalement. Etant donn é que tous les services mentionn és aux let. c à e ont acc ès au RIPOL, il serait absurde de faire de l'ISA un syst ème de recherches. En dépit de ce qui a été dit, il ne s’agit que d’un système d'information administratif. L’al. 3 permet de transmettre des donn ées à d’autres autorités dans le cadre de l'en- traide administrative. Art. 13 Obligation d’annoncer Afin de garantir le contr ôle et la l égitimité de l' établissement des documents d’identité, les autorités qui décident les mesures suivantes sont tenues de les annon- cer sans délai à la commune de domicile et à l’autorité d’établissement de leur can- ton (al. 1): – la saisie de documents d’identité et la levée de cette mesure (let. a); 20 Association suisse des chefs des contrôles d’habitants et de police des étrangers 21 Union des villes suisses4409 – le dépôt de documents d’identité et la levée de celui-ci (let. b); – les mesures de protection des mineurs et des interdits relatives à l’établissement d’un document d ’identité, ainsi que la lev ée de ces mesures (let. c); – la perte et la révocation de la nationalité (let. d). L’autorité d ’établissement introduit imm édiatement dans l'ISA les donn ées qui lui ont été transmises ( al. 2 ). Lorsqu ’une mesure pr évue aux let. a à c est lev ée, l’autorité d ’établissement radie l ’inscription correspondante dans l'ISA. Si la per- sonne concernée ne possède aucun document enregistré dans l'ISA ou ne fait l ’objet d’aucune autre mention, l ’inscription est radi ée intégralement. Si la d écision émane d’une autorité fédérale, l’annonce doit être faite à l’autorité compétente de la Confé- dération (actuellement la section Documents d’identité de l’OFP; al. 3). Art. 14 Interdiction de tenir des fichiers Cette disposition r ègle la conservation des formulaires de demande n écessaires à l’établissement des documents d ’identité. Les autorit és d ’établissement doivent détruire les demandes (formulaires ou fiches électroniques) après deux mois au plus tard. Ne sont pas concern és les formulaires qui, dans le cadre d ’une proc édure de recours, doivent être conservés jusqu’à ce que la d écision finale soit entrée en force. Les données saisies lors de l ’établissement du passeport 1985, qui sont enregistr ées dans des systèmes d’information ou des fichiers, ne sont pas visées par l'interdiction, pas plus que le syst ème d ’information de la Conf édération relatif à la carte d’identité. Ces donn ées doivent être conserv ées pendant la dur ée de validit é du document d’identité. L’enregistrement de donn ées du document d ’identité dans des rapports de police ou dans le RIPOL, sous forme d'avis de perte, n ’est pas concerné par cette disposition. Art. 15 Dispositions d’exécution Dans le domaine du traitement des donn ées, le Conseil f édéral édicte des disposi- tions réglant la responsabilité relative au système d’information (let. a) et les autori- sations d’accès (let. b), les délais de conservation et de radiation des données (let. c), ainsi que les mesures techniques et organisationnelles ( let. d) telles que les proc édu- res informatisées qui permettent de v érifier une autorisation d ’accès et de maintenir le syst ème ou de sauvegarder l ’historique des donn ées relatives à une personne (informations concernant les documents d ’identité établis ou les pertes signal ées durant les vingt dernières années). 2.1.4 Dispositions finales Les tâches l égales sont ex écutées en premier lieu par les cantons et le DFAE. Le Conseil fédéral exerce la surveillance et édicte les dispositions d’exécution.4410 2.2 Remarques compl émentaires 2.2.1 Propri été du document d’identité Les ordonnances relatives aux passeports et à la carte d ’identité suisse ne contien- nent aucune disposition attribuant la propri été du document à l ’Etat. Lors de la préparation de la pr ésente loi, d'aucuns ont souhait é que les documents d ’identité soient déclarés propriété de l ’Etat, arguant qu ’un document d ’identité saisi par des autorités étrangères pourrait ainsi être restitu é à la Suisse. Une telle disposition permettrait d'appliquer le code p énal22 (CP) (art. 137 ss; infractions contre le patri- moine) pour punir ceux qui auraient remis le document d ’identité à une tierce per- sonne pour qu ’elle puisse en faire usage, l'auraient mis en gage ou l ’auraient détruit ou m ême vendu. Les partisans de cette solution s ’en r éfèrent aux Etats qui l ’ont adoptée (Allemagne, USA, cf. commentaire ch. 1.3.1). Le présent projet de loi ne pr évoit pas de norme r églant la propri été. Elle ne serait pas applicable en Suisse. L'attribution de la propri été à la Conf édération rendrait le droit civil applicable (art. 641 ss. CC). En outre, le simple fait de remettre un docu- ment d ’identité pour louer une voiture ou une chambre d ’hôtel à l ’étranger serait punissable. Les documents d’identité suisses ont une nature juridique particuli ère. Ils sont con- sidérés comme «res extra commercium » car, en tant que documents personnels du titulaire, ils ne sont ni transmissibles ni ali énables ni saisissables 23. Dès lors, il ne peut y avoir de propri été du passeport (ou de la carte d ’identité) et les citoyens suisses ne sauraient en disposer librement. Dans le cadre d ’un recours sur la libert é d’établissement, l’Assemblée fédérale a arrêté en 1875 que les papiers d ’identité ne peuvent être l'objet d’un acte juridique et que toute disposition de droit civil sur des documents d’identité est nulle et non avenue 24. En vertu du droit coutumier interna- tional, il est admis depuis longtemps qu ’un Etat n ’est pas autoris é à disposer du document d ’identité d ’un ressortissant étranger25. Aucune disposition r églant la propriété n'a donc été prévue, ce qui n’a pas été contesté lors de la consultation. 2.2.2 Dispositions p énales Lors de l ’élaboration de l'avant-projet, l'int égration de dispositions p énales dans la LDI a été envisagée. Après avoir pesé le pour et le contre, on y a renonc é. Lors de la consultation, certains ont critiqu é l ’absence de dispositions p énales. Il ressort de l'étude approfondie de la question qu ’il n'est pas n écessaire de pr évoir une norme pénale particulière dans la LDI ou de modifier le CP. Les dispositions actuelles du CP (partie g énérale et art. 252 ss) sont suffisantes. Ce n ’est pas l’absence de dispo- sitions pénales qui va créer des problèmes lors de la poursuite pénale. Des difficultés apparaitront plutôt quand il s’agira d’apporter la preuve des délits. 22 RS 311.0 23 Cf. Rüegg, cartothèque juridique suisse, No 54, ch. II/2; cf. également von Salis, Schweizerisches Bundesrecht, 2e édition, Berne 1903, No 647 24 von Salis, déjà cité 25 Cf. Klaus M. Merdert & Werner Süssmuth, Pass und Passrecht, volume 2, Cologne (Deutscher Gemeindeverlag/Kohlhammer Verlag), 1992, p. 121, pt. 16: en vertu des principes universellement reconnus du droit international public, les Etats ne sont pas autorisés à disposer des passeports d'Etats tiers.4411 3 Cons équences financières et effets sur l’état du personnel 3.1 Sur le plan de la Conf édération La présente loi n ’aura pas de cons équences financières pour la Conf édération. Les investissements n écessaires au d éveloppement et à l ’exploitation de l'ISA, ainsi qu'aux installations informatiques des autorit és d’établissement (appareils périphéri- ques et scanners) seront financ és à l ’avance par la Conf édération, mais les frais imputables (amortissement, r éserves) seront pris en compte dans le calcul des l’émoluments et rembours és à la Conf édération sur sa part de l' émolument (cf. ch. 3.4). Les installations de s écurité n'auront aucune incidence financi ère pour les autorités d'établissement en Suisse et à l'étranger. Selon l ’état actuel de la planification, deux postes seront n écessaires à l a m i s e e n place et à l'exploitation de l'ISA. Si le corps des gardes-fronti ère (Cgfr) et la police ont un acc ès limit é à l'ISA, il faudra mettre en place un bureau de renseignement à l’OFP. Ce service fonctionnant 24 heures sur 24 n écessiterait douze postes suppl émentaires (deux postes fois six pour un service continu d'apr ès l'expérience du Cgfr). Si le bureau est rattach é à une unité qui fonctionne d éjà 24 heures sur 24, six postes seront n écessaires. Ces postes ne peuvent pas être pris sur l’effectif actuel. 3.2 Sur le plan des cantons Les recettes de certains cantons diminueront car l ’établissement du passeport 85 a permis de r éaliser des b énéfices parfois importants. Selon la doctrine et la pratique dominante26, les émoluments auraient pourtant d û respecter les principes de cou- verture et d ’adéquation. Les émoluments excessifs dispara îtront. Les enqu êtes me- nées auprès de différents offices cantonaux de passeport ne permettent pas de d éter- miner les besoins en personnel. A l’avenir, les cantons auront la facult é de d écider du nombre et de l'implantation des services qui établiront les documents d ’identité sur leur territoire (cf. ch. 2.1.1, art. 4). Si les offices de passeports actuels sont d ésignés, aucun investissement ne sera nécessaire. L'installation de services suppl émentaires incombe aux cantons. La structure de ces installations d épendra du service au public (documents d ’identité provisoires). Le DFJP vérifiera uniquement si les normes de sécurité sont respectées. Les cantons peuvent en outre désigner une autorité d’établissement commune. 3.3 Sur le plan des communes Les communes en tant qu’autorités chargées de transmettre les demandes ne subiront pas d'incidences financi ères hormis l'adaptation éventuelle des logiciels. Elles ne sont toutefois pas oblig ées d'utiliser l ’informatique. Par rapport à la proc édure d’établissement de la carte d ’identité actuelle, le traitement des donn ées suppl é- 26 Häfelin Ulrich/ Müller Georg, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3e édition mise à jour, Zurich 1998, n. 2062 ss.4412 mentaires (lieu de naissance, noms des parents) pourra en g énéral être assuré sans augmenter le personnel. Comme les frais de remise du document d ’identité seront couverts, les communes n ’auront aucun frais à supporter (cf. ch. 2.1.2 concernant l'art. 9). 3.4 Cons équences dans le domaine informatique Le système informatique, y compris le syst ème d ’information central (CSI DFJP) ainsi que le mat ériel et les logiciels n écessaires à l ’exploitation des installations doivent être financé à l’avance par la Conf édération. Les frais d ’investissement ne peuvent pas être calculés de mani ère définitive car le projet informatique (Hermes) est encore dans sa phase conceptuelle. L ’acquisition des moyens informatiques dépend de la solution qui est élaborée avec les partenaires de la Conf édération. Les investissements techniques dans le domaine informatique ne devraient pas d épasser l'enveloppe financière de 3,45 millions de francs, mais ils d épendent de l' évolution technique. Les frais annuels retombent dans l ’escarcelle de la Conf édération par le biais de la part des émoluments qui lui revient (env. 250 000 passeports par an); la rémunération du capital (5%), l'amortissement sur quatre ans et les co ûts d’exploitation sont inclus. S'agissant du r éseau, aucun investissement n'est n écessaire car on utilisera les r é- seaux communs de la Conf édération et des cantons (qui seront tous exploit és par l’OFIT). Les frais d’acquisition, les amortissements et les réserves, ainsi que les frais d’entretien sont cependant int égralement pris en compte dans le calcul du prix des documents d’identité. 3.5 Cons équences économiques 3.5.1 N écessité et possibilité d’une intervention de l’Etat L’établissement des documents d ’identité (passeport et carte d ’identité) incombe partout à l ’Etat. Les bases constitutionnelles et l égales de l'action de l ’Etat sont exposées au ch. 1.3.1, al. 1. La cr éation d ’un nouveau passeport est absolument indispensable et nécessite la mise en place d'un système d’information centralisé (cf. ch. 1.1). La LPD exige pour cela une base l égale. Les bases juridiques de la banque de données de la Confédération relative à la carte d’identité sont insuffisantes. 3.5.2 Cons équences pour les différentes catégories d’acteurs de la vie économique et sociale Etant donné que tous les ressortissants suisses ont droit a un document d ’identité et qu’un grand nombre d ’entre eux en fait usage (env. 850 000 documents d élivrés en 1998), la loi aura des cons équences pratiques pour l ’ensemble des citoyens. Environ 250 000 passeports sont établis par année. Le nouveau passeport pr évu par la loi int éresse toutes les personnes qui, gr âce au «Visa Waver Pilot Program», entrent actuellement aux Etats-Unis sans visa, pour un séjour limité à 90 jours (400 000 personnes env. par an). Les Etats-Unis ont menac é4413 d’introduire un visa obligatoire si la Suisse n ’émet pas un passeport permettant la lecture automatisée avant 2003. Un visa pour les Etats-Unis co ûte 70 francs et peut être obtenu en l ’espace d’une semaine (le jour m ême, si l’on se pr ésente personnel- lement à l’ambassade). Les frais de passeports vont augmenter pour les familles. En effet, d ès 2003, chaque personne aura son propre document d ’identité (60 000 inscriptions d'enfants sont effectuées chaque année). L’inscription des enfants dans le passeport des parents ne sera plus possible, afin de rendre plus difficile le «legal kidnapping » (113 cas en 1998 et 103 en 1999) et pour des raisons techniques (lecture automatisée). Malgré un prix de revient plus élevé, le nouveau passeport valable dix ans ne devrait pas coûter plus cher que le prix moyen d ’un passeport 85 d ’une durée équivalente. Un groupe de travail réunissant des représentants de la Confédération, des cantons et des communes calcule actuellement le prix du passeport qui devra couvrir les frais. 3.5.3 Implications pour l ’économie dans son ensemble La loi et le nouveau passeport permettront à environ 400 000 personnes de se rendre aux Etats-Unis sans visa pour un s éjour n'excédant pas 90 jours, et de b énéficier de formalités douanières accélérées. Il est possible que d ’autres pays suivent l ’exemple des Etats-Unis et exigent également un passeport permettant la lecture automatisée. 3.5.4 R églementations envisagées Dans le cadre des travaux l égislatifs, plusieurs solutions concernant des points de détail ont été examinées. La question du lieu d ’origine ou du lieu de naissance, la mention obligatoire du nom du repr ésentant légal dans le passeport des mineurs ou des interdits, la mention du nom d ’alliance, l ’indication de donn ées biom étriques, les autorisations et l ’accès au syst ème d'information, ainsi que l'inscription des passeports et des cartes d ’identité perdus dans le RIPOL ont notamment été étu- diées. Les décisions sont motivées dans la partie correspondante du message. 3.5.5 Aspects pratiques de l ’exécution L'expérience en mati ère d' établissement de passeports et de cartes d ’identité et la conviction que seule une production centralis ée peut garantir la protection des pas- seports modernes contre les falsifications (qualit é constante gr âce aux contr ôles de la qualit é) ont d éterminé le choix d'une proc édure unique pour le passeport et la carte d’identité. Cette procédure tient compte de l ’efficacité et des points faibles des différents syst èmes pr écédents et garantit une ex écution optimalis ée, élaborée d’entente avec les cantons, les communes et les organisations représentatives. 4 Programme de la l égislature La loi sur les documents d’identité est annoncée dans le programme de la l égislature 1999–2003. Le passeport 85, contrairement aux passeports de l ’UE et des Etats4414 d’Amérique du Nord, ne permet pas la lecture automatis ée. La Suisse est depuis longtemps menacée de sanctions, voire d’exclusion du «Visa Waiver Pilot Program» des Etats-Unis. L ’émission d’un nouveau passeport suisse s'imposait donc (cf. ch. 1.1), mais le traitement des données nécessaires n’avait pas une base juridique suffi- sante. La présente loi sur les documents d’identité comble cette lacune. 5 Relation avec le droit europ éen Le présent projet de loi est compatible avec le droit de l ’UE. Les repr ésentants des gouvernements des Etats membres des Communautés européennes, réunis au sein du Conseil, ont demand é l'introduction d ’un passeport uniforme et ont établi dans plusieurs résolutions (Journal officiel des Communaut és européennes No C 241 du 19 septembre 1981, No C 179 du 16 juillet 1982, N o 185 du 24 juin 1986 et N o 200 du 4 ao ût 1995) des exigences minimales concernant la pr ésentation des passeports de l’UE. Celles-ci sont conformes aux recommandations de l ’OACI et s ’y réfèrent parfois directement. Le passeport suisse 2003 fera l'objet d'un appel d'offres selon les normes de l'OMC et sera conforme aux exigences européennes. 6 Bases juridiques 6.1 Constitutionnalit é Le projet est fond é sur l ’art. 38 Cst., en vertu duquel la Conf édération r ègle l’acquisition et la perte de la nationalit é suisse et par cons équent est comp étente pour émettre un document attestant la nationalité suisse. 6.2 D élégation du droit de légiférer Le présent projet vise à fixer les principes les plus importants dans la loi. Il d élègue au Conseil fédéral le droit de légiférer dans les domaines suivants: Art. 1 Documents d’identité Comme il y a plusieurs types de documents d’identité avec des sous-catégories, il est souhaitable que le Conseil f édéral règle la forme et les particularit és des diff érents documents. Art. 3 Durée de validité La réglementation de la dur ée de validit é a un caract ère essentiellement technique. Elle doit être suffisamment souple pour pouvoir s'adapter aux nouvelles conditions. Art. 4 Autorité d’établissement La d ésignation d ’autres autorit és d ’établissement et le r èglement des comp étences ont un caractère technique et doivent être réglés dans l'ordonnance.4415 Art. 5 Demande d’établissement La proc édure de demande a un caract ère purement technique, aussi doit-elle être réglée par le Conseil fédéral dans l'ordonnance. Art. 9 Emoluments Le Conseil fédéral réglera le régime des émoluments dans l'ordonnance et consultera préalablement les cantons. Une certaine souplesse s'impose en la mati ère (modification des taxes postales, etc.). Art. 15 Dispositions d’exécution Les dispositions d ’exécution relatives au traitement des donn ées sont de nature technique et doivent être réglées dans l'ordonnance. 6.3 Forme de l ’acte à adopter En vertu des art. 163 et 164, al. 1, Cst., les actes qui contiennent des dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictés sous la forme d’une loi fédérale. Les arr êtés f édéraux sont r éservés aux actes qui ne contiennent pas de dispositions fixant des r ègles de droit. Selon l ’art. 164, al. 1, c'est notamment le cas des dispositions fondamentales relatives aux droits et aux obligations des personnes (let. c), aux t âches et aux prestations de la Conf édération (let. e) et aux obligations des cantons lors de la mise en œ uvre et de l’exécution du droit fédéral (let. f). L’acte proposé contient de telles dispositions et doit par cons équent être édicté sous la forme d’une loi fédérale. 6.4 Les grandes lignes de l ’ordonnance d’application Le Conseil f édéral pr ésentera un projet d ’ordonnance d ’application lorsque les commissions parlementaires étudieront le projet. Les travaux, auxquels participent des repr ésentants de la Conf édération, des cantons et des communes ont d ébuté l'hiver pass é. Le premier projet d'ordonnance est en cours d ’élaboration et sera disponible en automne 2000. Les questions techniques seront r églées dans les an- nexes. Des directives détaillées seront publiées pour les utilisateurs.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la loi fédérale sur les documents d'identité des ressortissants suisses In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 36 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.055 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 12.09.2000 Date Data Seite 4391-4415 Page Pagina Ref. No 10 124 812 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.