2007-0531 5477 07.062 Message concernant la modification de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (mesures d’accompagnement liées à l’abrogation de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger) du 4 juillet 2007 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons par le présent message un projet de modification de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (mesures d’accompagnement liées à l’abrogation de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger), en vous proposant de l’adopter. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 4 juillet 2007 Au nom du Conseil fédéral suisse: La présidente de la Confédération, Micheline Calmy-Rey La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 5478 Condensé L’abrogation de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger (Lex Koller) doit être assortie d’une modification de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire. Selon cette modification, les cantons sont tenus de désigner dans leur plan directeur les territoires présentant une concentration élevée de résidences secondaires et de mettre en place des mesures de régulation dans ces territoires. Avec l’abrogation envisagée de la Lex Koller, il faut s’attendre à un accroissement de la demande de résidences secondaires et à une augmentation de la construction dans ce secteur. Une concentration trop élevée risque de porter atteinte à la qualité des paysages qui constituent le capital touristique des régions de montagne. Pour préserver l’attrait du paysage, il convient donc de réguler la construction de rési- dences secondaires. Le Conseil fédéral propose par conséquent de lier l’abrogation de la Lex Koller à la mise en place de mesures d’accompagnement. Les cantons sont appelés à désigner dans leur plan directeur les territoires où des mesures particulières doivent être prises en vue de maintenir une proportion conve- nable de résidences principales et de résidences secondaires. Compte tenu du prin- cipe de subsidiarité, la Confédération se limite à élaborer des prescriptions cadres qui obligent les cantons à intégrer la pr oblématique des résidences secondaires dans leur planification directrice. Pour aut ant que la nécessité d’une intervention soit réelle, le choix des mesures et leur mise en œuvre incombent aux cantons. La solution de passer par la planification directrice cantonale garantit que les mesures estimées nécessaires tiennent compte de la situation spécifique de chaque canton et sont harmonisées avec les obj ectifs cantonaux de développement de l’urbanisation, de l’économie et du paysage. Comme cette solution fait appel à des instruments et procédures d’aménagement du territoire qui ont fait leurs preuves, la mise en œuvre nécessite seulement l’engagement de moyens modestes. Cette appro- che garantit le respect du principe constitutionnel d’une utilisation mesurée du sol. En outre, l’introduction de mesures de régulation de la construction de résidences secondaires selon une coordination régionale et supracantonale permet d’éviter des situations de concurrence malvenues et le simple déplacement des problèmes. 5479 Message 1 Les grandes lignes du projet 1.1 Contexte 1.1.1 Effets de l’abrogation de la Lex Koller sur la demande de résidences secondaires Selon le recensement fédéral de la population 2000, 11,8 % de tous les logements sont habités temporairement. Ce taux vari e considérablement d’un canton à l’autre et dépasse dans les cantons touristiques des pourcentages de 30 % (cf. annexe, tableau 1), et même de 50 % dans plusieurs communes touristiques (cf. annexe, tableau 2). De 1980 à 2000, les logements habités temporairement ont augmenté de 75,3 % , un taux de croissance nettement supérieur à celui du parc total de logements qui n’a crû que de 32,2 %. Suite à l’abrogation de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des person- nes à l’étranger (appelée Lex Koller dans ce qui suit), il faut s’attendre à une aug- mentation sensible de la demande de résidences secondaires, en particulier dans les régions touristiques. On ne dispose pas de données précises sur la part des résiden- ces secondaires en propriété étrangère. Il faut par conséquent se contenter des don- nées sur l’épuisement des contingents autorisés en application de la Lex Koller pour l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger. Le taux d’épuisement des contingents s’est élevé dans les années nonante et oscille depuis 1996 entre 88 % et 99,5 %. 1 Dans les régions urbaines situées en de hors des régions touristiques traditionnelles, les taux de résidences secondaires restent à un niveau comparativement modeste. Ils ont toutefois considérablement augmenté entre 1980 et 2000 (cf. annexe, tableau 1). Les mutations structurelles dans le domaine de l’économie continueront d’entraîner pour un nombre toujours plus grand de personnes actives, un allongement des dis- tances entre le lieu de travail et le dom icile ou l’éloignement des lieux de travail des partenaires actifs d’un même ménage. Malgré l’aménagement d’infrastructures de transport et la réduction des temps de trajet, ces facteurs devraient contribuer à moyen terme à une augmentation de la demande de résidences secondaires dans les villes. Il faut s’attendre à une augmentation de la demande dans les communes qui soumet- tent l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger à des restrictions plus strictes en application de l’art. l3 de la Lex Koller. Avec l’abrogation de la Lex Koller, ces réglementations deviendront caduques par défaut de base juridique. A l’heure actuelle, l’acquisition de logements de vacances par des personnes à l’étranger n’est pas autorisée dans les nombreuses communes qui ne sont pas consi- dérées comme des stations touristiques au sens de la Lex Koller. Il est difficile d’estimer aujourd’hui les possibles développements de la demande de résidences secondaires dans ces communes après l’abrogation de la Lex Koller. 1 Pour des informations complé mentaires, cf. Message du 4 juillet 2007 sur l’abrogation de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger, FF 2007 5455. 5480 1.1.2 Avantages et inconvénients des résidences secondaires Selon l’Office fédéral de la statistique, les appartements de vacances représentent au niveau national environ un quart des nuitées. 2 La valeur ajoutée créée par le secteur des logements de vacances oscille entre 1,5 et 2 milliards de francs. 3 Les apparte- ments de vacances constituent par conséquent un volet important de l’offre touris- tique suisse. Cependant, le taux d’occupation des logements de vacances est très faible et oscille entre 15 et 20 % selon les différentes sources de données 4. Le taux d’occupation des logements qui ne sont pas loués à des tiers est particulièrement faible, ce qui est le cas de la majorité des logements de vacances en Suisse. On table sur une occupation d’environ 5 semaines par année. Selon le micro recensement 2005 sur le comporte- ment de la population en matière de trans ports, l’utilisation de logements de vacan- ces en propre est estimée à quelque 8 sema ines par année, mais ce micro recense- ment tient seulement compte des appartem ents de vacances de la population suisse 5, dont on peut supposer qu’elle occupe ses logements de vacances plus souvent que des personnes à l’étranger. Le nombre croissant d’appartements de vacances est à mettre en regard avec la diminution des lits d’hôtel. Dans les régions touristiques renommées, les fermetures d’hôtels ou leur transformation en résidences de vacances sont en augmentation. A moyen terme, une offre hôtelière insuffisante devient source de problèmes pour une région touristique. Il en résulte un défic it d’infrastructures pour l’accueil de confé- rences ou les voyages de groupe qui contri buent, en particulier pendant la basse saison, à une meilleure occupation et à la renommée d’une destination. De plus, une destination sans offre hôtelière adéquate attirera difficilement l’attention de nou- veaux hôtes ne faisant pas partie d’un cercle d’habitués. En outre, des hôtes dans un appartement de vacances dépensent en général moins d’argent que des hôtes dans un hôtel et les retombées sur la création d’emplois dans la région sont moins impor- tantes. Les résidences secondaires ont des retombées positives sur l’économie régionale essentiellement durant leur construction. El les génèrent un certain volume d’affaires dans le secteur de la construction et du second œuvre. Toutefois, cet avantage n’est que de courte durée et n’a pas forcément de portée régionale car les travaux ne sont pas tous confiés à des entreprises de la région. Une forte demande de résidences secondaires conduit à une augmentation excessive des prix du marché immobilier et locatif. Les logements attrayants et accessibles se raréfient pour la population locale. De plus, les communes sont confrontées à un surcoût considérable des infrastructures communales qu’elles doivent adapter aux périodes d’occupation maximale des résidences secondaires qui, dans le meilleur des 2 Office fédéral de la statis tique, 2003, Hôtellerie et parahôtellerie en Suisse, offre et demande 2002, Neuchâtel. 3 Fédération suisse du tour isme, FST, 2004, Le tourisme suisse en chiffres, Berne. 4 Bieger, Thomas/Beritelli, Pi etro/Weinert, Robert,. 2005, HotBeds, Überwindung sozio- ökonomischer Barrieren bei der Vermietung von privatem Wohneigentum in Schweizer Tourismusregionen, Rapport scientifique, St.-Gall. 5 Office fédéral de la statis tique, Office fédéral du développement territorial; Micro recen- sement 2005 en matière de transports, exploitation des données par l’Office fédéral du développement territorial. 5481 cas, correspondent seulement à quelques semaines par année. Ces coûts sont à la charge des contribuables locaux. Du point de vue de l’aménagement du territoire, les problèmes majeurs sont la consommation élevée de surface urbanisée et le mitage du paysage par des résiden- ces secondaires. La consommation de surf ace urbanisée par lit devrait être plus élevée dans les résidences secondaires que dans l’hôtellerie, même si on inclut les installations telles que les parcs, les locaux de conférence et le logement du person- nel. L’augmentation de la proportion de lits de résidences secondaires entraîne donc tendanciellement une consommation de surface urbanisée plus élevée par lit pour une diminution de la valeur ajoutée moyenne par lit. La multiplication de résidences secondaires entraîne le mitage de paysages de valeur et ternit l’attrait des sites et de l’habitat dans les régions touristiques. Les paysages attractifs constituent le capital du tourisme suisse et, à moyen terme, l’accroissement du parc de résidences secondaires entame ce capital et porte a tteinte à la compéti- tivité du tourisme suisse. 1.1.3 Les raisons d’une nouvelle réglementation Aujourd’hui, la Lex Koller constitue le seul moyen pour la Confédération d’avoir une influence directe dans le domaine de la construction de résidences secondaires. Certes, cette loi n’a pas été édictée au premier chef pour réguler la construction de résidences secondaires, mais elle a contribué, en particulier dans les régions touristi- ques renommées, à freiner le boom de la construction. La Lex Koller n’apporte pas de solution satisfaisante au problème de la régulation des résidences secondaires. Elle est insuffisante et discriminatoire du fait qu’elle ne porte que sur la demande étrangère. Cette loi n’est plus adaptée à notre époque et doit être abrogée. 6 Dans les régions touristiques, il faut s’attendre, par conséquent, à une augmentation de la demande de résidences secondaires et à un accroissement de la construction dans ce secteur. Selon une étude de l’Office fédéral du développement territorial, les communes touristiques présentent un taux supérieur à la moyenne de zones à bâtir non construi- tes par habitant. 7 Si aucune mesure n’est prise, les zones urbanisées ne tarderont pas à atteindre une extension considérable dans ces communes. Compte tenu de la consommation élevée de surface urbanisée qu’elle induit, de la dégradation du paysage qui en découle et du faible taux d’occupation des résidences secondaires (cf. ch. 1.1.2), cette évolution est incompatible avec le principe constitutionnel d’une utilisation mesurée du sol. L’attrait touristique d’une destination ne dépend pas seulement des atouts d’une commune particulière, mais d’une région entière. Cet élément est pris en compte également dans l’approche suivie par Suisse tourisme en matière de marketing touristique. Ainsi, une commune ne profite que de manière limitée de mesures de régulation prises individuellement et auxquelles les communes voisines renoncent. De plus, les problèmes sont simplement déplacés lorsque chaque commune ou 6 Message du 4 juillet 2007 sur l’abrogation de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger, FF 2007 5455. 7 Office fédéral du développeme nt territorial ARE, 2005, Rapport 2005 sur le développe- ment territorial, Berne. 5482 canton fait cavalier seul. Ces dernières a nnées, quelques communes ont reconnu la nécessité d’agir et introduit des mesures de régulation de la construction de résiden- ces secondaires ou préparent des mesures allant dans ce sens. Il s’agit toutefois de solutions de portée locale. La Confédération doit encourager les cantons à prendre des mesures au niveau régional et supra cantonal qui puissent assurer un développe- ment territorial équilibré et coordonné. En tant que secteur essentiel de l’économie et des exportations au niveau national et régional, le tourisme joue un rôle primordial, raison pour laquelle il bénéficie de mesures d’encouragement de la Confédération (crédits en faveur de l’hôtellerie, Innotour, réduction du taux de TVA pour les prestations de l’hôtellerie). Pour conduire une politique touristique conséquent e, la Confédération ne peut pas admet- tre une dégradation du capital du tourisme su isse – à savoir l’attrait des paysages alpins – par la multiplication de résidences secondaires. Il est par conséquent néces- saire d’inciter les cantons à réguler la construction de résidences secondaires dans le cadre de leur plan directeur. 1.1.4 Historique Depuis le refus de l’entrée de la Suisse dans l’espace économique européen (EEE) en 1992, des voix qui demandent l’abrogation, ou du moins l’assouplissement, de la LFAIE se sont fait entendre de diverses parts; une commission d’experts a dès lors été instituée8. Dans son rapport9, cette dernière arrive à la conclusion que les cantons et les communes doivent prendre, en cas d’abrogation de la LFAIE, des mesures d’accompagnement en matière d’aménagement du territoire et, au besoin, également en droit fiscal, afin de parer aux dével oppements non désirés dans le domaine de la construction des résidences de vacances et secondaires. La Confédération devrait donc édicter des prescriptions cadres qui garantissent que les cantons et les commu- nes prendront les mesures nécessaires. Parallèlement aux travaux conduits par cette commission d’experts, le Conseil fédéral a alors proposé d’assouplir cette lo i sans toutefois remettre en cause son noyau dur (notamment le contingentement des logements de vacances pour les personnes à l’étranger). Ce projet a été rejeté lors de la votation populaire du 25 juin 1995 par 53,6 % de non. Compte tenu de ce résultat, l’étude des mesures préconisées dans le rapport de la commission d’experts n’a pas été poursuivie. En 2002, le groupe radical-démocratique PRD a déposé une motion, classée en 2004, qui charge le Conseil fédéral de préparer un projet d’abrogation de la Lex Koller. Dans le message du 28 mai 2003 c oncernant une modification de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger, le Conseil fédéral a souligné qu’il était nécessaire, parallèlement à l’abrogation de cette loi, d’étudier des mesures de remplacement, en particulier dans le droit de l’aména- gement du territoire, et a chargé le DETEC de faire le tour des solutions envisa- geables. Un projet de mesures d’accompagnement relevant de la loi fédérale sur 8 Message du 4 juillet 2007 sur l’abrogation de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger, FF 2007 5455, ch. 1.4. 9 Rapport de la Commission d’experts char gée d’examiner les conséquences d’une abroga- tion de la loi sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger. Remis au DFJP en avril 1995. 5483 l’aménagement du territoire a été mis en consultation du 10 novembre 2005 au 28 février 2006. Le 22 novembre 2006, au vu des résultats de la procédure de consultation 10, le Conseil fédéral a chargé le DETEC d’élaborer un projet allant dans le sens de ce premier projet et de préparer le présent message. 1.2 Solutions étudiées Parmi les mesures d’accompagnement envi sageables simultanément à l’abrogation de la Lex Koller, trois variantes ont été examinées: un contingentement des résiden- ces secondaires au niveau national, des mesures fiscales et une réglementation passant par les plans directeurs cantonaux. La Confédération ne dispose pas de la compétence nécessaire à l’introduction d’un contingentement de la construction et de la vente de résidences secondaires. De plus, une telle réglementation aurait pour effet de restreindre considérablement la marge de manœuvre des cantons et des communes et rendrait difficile la recherche de solutions régionales adaptées. Du fait de la mise en place de nouvelles procédures, cette mesure nécessiterait un surcroît considérable de bureaucratie. Cependant, le contingentement peut constituer une solu tion appropriée au niveau cantonal ou communal. Il est loisible aux cantons et aux communes de le prévoir. Le droit fédé- ral ne s’y oppose pas. Plusieurs expertises 11 effectuées dans le cadre de l’élaboration du paquet fiscal rejeté par le peuple le 16 mai 2004 sont arrivées à la conclusion que le prélèvement par la Confédération d’un impôt sur les résidences secondaires ne serait pas conforme à la Constitution. L’introduction d’une imposition des résidences secondaires au niveau cantonal est néanmoins envisageable sous réserve de l’interdiction constitutionnelle d’une double imposition par les cantons (art. 127, al. 3 Cst). Il faut par ailleurs se demander si une imposition des résidences secondaires est une mesure d’accom- pagnement adéquate. En particulier dans les sites touristiques prestigieux où on s’attend à une pression exacerbée de la demande, la clientèle intéressée dispose d’une très forte capacité financière. Un tel impôt parviendrait difficilement à la dissuader d’acheter une résidence secondaire. Du fait que le plan directeur cantonal est un instrument qui a fait ses preuves pour assurer la coordination du développement terri torial, il semble naturel de l’utiliser pour maîtriser le problème des résidences secondaires (cf. ch. 1.3). Cette approche permet de garantir une vision d’ensemble et coordonnée au niveau national de la politique des résidences secondaires. De plus, elle laisse aux cantons une grande latitude pour trouver des solutions adaptées aux conditions locales. Parmi les trois 10 Rapport sur les résultats de la consultation sur la modification de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (mesures d’accompagnement liées à l’abrogation de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger), mai 2006, http://www.admin.ch/ch/f/gg/pc/documents/1202/Ergebnisbericht_f.pdf 11 Cagianut, Francis/Cavelti, Ulrich, 2003, Gutachten über die Verfassungsmässigkeit der vom eidgenössischen Parlament beschlossenen Vorschriften im Bundesgesetz über die Änderung von Erlassen im Bereich der Ehe- und Familienbesteuerung, der Wohneigen- tumsbesteuerung und der Stempelabgaben, 20 juin 2003; Office fédéral de la justice, 2000, Gutachten zum Systemwechsel bei der Besteuerung des selbstgenutzten Wohn- eigentums, 14 janvier 2000; Athanas, Peter/Bürgy, Dominik, 2004, Gutachten zur Zweit- wohnungsbesteuerung gemäss Steuerpaket 2001, avril 2004. 5484 variantes étudiées, cette solution est la pl us appropriée et peut être mise en œuvre sans nécessiter de bureaucratie excessive. Elle fait donc l’objet du présent message. 1.3 La nouvelle réglementation proposée Une modification de la loi fédérale su r l’aménagement du territoire est proposée pour obliger les cantons à désigner dans leur plan directeur cantonal les territoires où des mesures particulières doivent être prises en vue de maintenir une proportion convenable de résidences principales et de résidences secondaires. Les cantons définiront en collaboration avec les comm unes concernées les objectifs et les mesu- res à mettre en œuvre dans ces sites. Fondé sur la répartition des compétences en matière d’aménagement du territoire prévue par l’art. 75 Cst., le rôle de la Confédé- ration est limité à l’élaboration d’une prescription cadre. Il appartient aux cantons de définir les mesures qu’ils prennent et celles dont ils entendent déléguer la mise en œuvre aux communes. Cela leur laisse le choix de mesures différenciées et adaptées aux données locales. Il peut s’agir par exemple de la fixation de quotas ou de contingents, de la délimitation de zones affectées principalement aux résidences principales ou secondaires dans les plans d’affectation, de coefficients minimums d’utilisation du sol, de taxes compensatoires ou encore de mesures fiscales ou de politique foncière. La modification de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire proposée nécessite une adaptation du plan directeur cantonal dans les cantons concernés. Le cas échéant, une adaptation du plan d’affectation communal sera également nécessaire selon l’approche préconisée par chaque canton. Les cantons et les communes doi- vent par conséquent disposer d’un délai de trois ans à compter de l’entrée en vigueur de la révision de la loi. Pour éviter une période de vide législatif qui pourrait entraî- ner un boom de la construction de résidences secondaires, l’abrogation de la Lex Koller ne doit intervenir qu’après expiration de ce délai, soit trois ans après l’entrée en vigueur de la révision de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire. 12 Dans les dispositions transitoires, il est également prévu que les communes n’ayant pas encore arrêté de mesures à l’expiration de ce délai de trois ans ne pourront autoriser aucune nouvelle résidence secondaire aussi longtemps que les mesures nécessaires n’auront pas été prises. Pour soutenir les cantons et les communes dans leur mise en œuvre, l’administration fédérale prévoit de constituer un groupe de travail composé de représentants des offices fédéraux compétents et des cantons les plus concernés. Ce groupe sera char- gé d’élaborer des recommandations pour la mise en œuvre des mesures d’accom- pagnement relatives à l’aménagement du territoire et d’assurer la coordination. A titre de recommandations, une aide à la mise en œuvre proposera notamment des critères et des valeurs-limites utiles pour la désignation des secteurs qui nécessitent une réglementation spéciale des résidences secondaires. Elle devra également indi- quer quelles mesures cantonales et communales sont efficaces et dans quelles cir- constances celles-ci le sont. Ces éléments pourraient être précisés par voie d’ordon- nance dans le cas où de telles recommandations s’avéreraient insuffisantes. 12 Message du 4 juillet 2007 su r l’abrogation de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger, FF 2007 5455. 5485 L’objectif de la nouvelle réglementation proposée consiste à obliger les régions concernées à maîtriser la construction de résidences secondaires au moyen du plan directeur cantonal. Cela permettra d’a tténuer les conséquences non désirées de l’abrogation de la Lex Koller sur le marché des résidences secondaires sans toutefois restreindre la compétence des cantons en matière d’aménagement du territoire. 1.4 Justification et appréciation de la solution proposée 1.4.1 Arguments en faveur de la solution proposée La solution préconisée présente l’avantage décisif d’instaurer l’égalité de traitement entre demande intérieure et étrangère; elle permet de mettre fin à la discrimination des étrangers qui découle de la Lex Koller. De plus, cette approche s’intègre aux instruments et procédures d’aménagement du territoire existants, qui ont fait leurs preuves, et permet une mise en œuvre avec des moyens relativement simples qui ne nécessitent pas de bureaucratie supplémentaire. L’intégration des mesures à la planification directrice cantonale en tant qu’instru- ment de maîtrise du développement territo rial garantit que la problématique des résidences secondaires sera intégrée à une vision d’ensemble des possibilités et des perspectives de développement touristique des cantons, puis harmonisée avec les objectifs cantonaux de développement de l’urbanisation, de l’économie et du paysage. Cela garantit une approche coordonnée du développement des régions touristiques qui permet d’éviter des situations non souhaitées de report des problè- mes ou de concurrence. Par ailleurs, le plan directeur cantonal crée les conditions favorables à une réglementation coordonnée au niveau supracantonal car la colla- boration entre cantons est obligatoire pour l’établissement ou l’adaptation des plans directeurs cantonaux. La solution proposée n’oblige à agir par le biais de l’aménagement du territoire que lorsque cela est effectivement nécessaire. Comme le réexamen périodique des plans directeurs est l’occasion d’examiner s’il est nécessaire d’intervenir dans le domaine des résidences secondaires, le projet garantit que chaque canton identifiera en temps utile une situation problématique et pourra prendre les mesures nécessaires. Il se pourrait en effet que la demande de résidences secondaires se déplace et touche des territoires dans lesquels une intervention ne se justifie pas à l’heure actuelle. Cette possibilité ne peut pas être exclue dans les zones urbaines où les taux de résidences secondaires sont en augmentation. La solution proposée laisse aux cantons une grande latitude pour trouver des solu- tions adaptées aux conditions locales. Par le biais de l’approbation des plans direc- teurs et du rapport sur l’état des travaux relatifs au plan directeur au sens de l’art. 9, al. 1, de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1), la Confédération dispose de suffisamment de possibilités de coordonner l’application de ces mesures dans les cantons et d’assurer la cohérence avec les objectifs et les principes de la politique d’organisation du territoire de la Confédé- ration. 5486 1.4.2 Avis et réponses donnés lors de la consultation précédant les débats parlementaires Tous les cantons, 10 partis politiques, 43 organisations, 4 particuliers et 2 communes ont rendu une réponse sur l’objet mis en consultation. La modification proposée de la loi fédérale sur l’aménagement du terr itoire a été saluée par une majorité de participants à la consultation et a été bi en accueillie par les deux tiers des cantons. Le PS et les Verts, ainsi que plusieurs organisations réclament des mesures plus énergiques. Certaines réponses expriment même un refus de l’abrogation de la Lex Koller tant que des mesures d’accompagnement plus énergiques ne sont pas prévues. Certains participants proposent un contingentement des résidences secondaires au niveau national. A ces réponses positives s’oppose une forte minorité, qui plaide pour une abrogation de la Lex Koller sans mesures d’accompagnement. Partagent cet avis: 9 cantons, notamment les Grisons et le Valais, le PRD, le PDC, l’UDC et le PLS ainsi que diverses organisations, actives en particulier dans l’économie et l’immobilier. 1.5 Coordination des tâches et des finances Du fait que la solution proposée est intégrée aux instruments et procédures existants tant au niveau fédéral que pour la mise en œuvre dans les cantons et les communes, seule une très légère augmentation des dépenses est attendue. Aucun coût supplé- mentaire n’est à attendre pour la Confédération. 1.6 Droit comparé et rapport avec le droit européen 1.6.1 Droit comparé Les résultats d’une enquête sélective montrent que plusieurs pays voisins ont pris des mesures en vue de maîtriser la construction de résidences secondaires. Dans le Bade-Wurtemberg, de nombreuses communes touristiques font usage du droit qui leur a été conféré de prélever un impôt sur les résidences secondaires au titre d’impôt local sur le luxe. Cet impôt local se rapporte aux dépenses dépassant le cadre de la satisfaction des besoins vitaux généraux et concerne, par conséquent, les résidences secondaires. En outre, les communes touristiques prélèvent souvent des taxes de séjour, en général sous la forme d’un forfait annuel. En Bavière, les communes à vocation essen tiellement touristique peuvent soumettre à autorisation la constitution ou la division de la propriété de logements afin d’empêcher la prolifération de résidences secondaires. De plus, les communes peuvent conclure des contrats d’urbanisation permettant de garantir la couverture des besoins de logements de la population locale. En Italie, il n’existe pas de base légale au niveau national ou régional. Il est loisible aux communes de prévoir des mesures de réglementation de la construction de résidences secondaires dans leurs plans d’aménagement ou de réserver certaines zones à des logements de vacances. 5487 La Conférence autrichienne pour l’organisation du territoire (ÖROK) recommande aux communes essentiellement tributaires d’ activités touristiques de n’autoriser les logements de vacances que dans les zones prévues à cet effet. Les Länder sont en outre invités à élaborer une réglementation plus restrictive dans les secteurs qui posent problème. La décision de prévoir de telles mesures incombe toutefois aux Länder et aux communes. Dans le Land du Vorarlberg, la construction ou l’utilisation de résidences secon- daires n’est possible que dans les zones prévues à cet effet et avec l’autorisation de la commune concernée. Font exception les régions qui ne sont pas confrontées à une demande considérable de logements de vacances. Font exception également les logements utilisés par le propriétaire comme résidence principale pendant plus de cinq ans. Ces résidences peuvent être utilisées comme logements de vacances par le propriétaire, les membres de sa famille et ses héritiers. Dans la pratique, les com- munes usent de façon très restrictive de cette réglementation en place depuis 1973, si bien que le nombre de logements de vacances reste limité. Le Land du Tyrol a adopté une réglementation qui instaure des quotas. Selon ces prescriptions, des résidences de loisirs ne peuvent être construites que dans les zones prévues à cet effet par la commune et da ns les limites du contingent fixé par la commune pour la zone concernée. Cette régl ementation tyrolienne s’avère être très efficace. Ces exemples mettent en évidence la pluralité des approches de la problématique des résidences secondaires. L’élément le plus frappant est certainement la sévérité des réglementations instaurées avec succès en Autriche. 1.6.2 Rapport avec le droit européen Les mesures visant à mieux maîtriser le développement des résidences secondaires sur tout ou partie du territoire national correspondent aux objectifs généraux de la politique suivie par les Etats européens en matière de développement durable du territoire. 1.7 Mise en œuvre L’élaboration et l’adaptation des plans directeurs cantonaux sont de compétence cantonale, raison pour laquelle l’adaptation des plans directeurs cantonaux prévue par la modification proposée est elle aussi l’affaire des cantons. Le Conseil fédéral examine dans le cadre de la procédure d’approbation des plans directeurs cantonaux si les cantons appliquent convenablement cette disposition et si la coordination entre les cantons est effective. Comme le plan directeur est un instrument existant, qui a fait ses preuves, aucun problème particulier de mise en œuvre n’est à craindre. Dès lors que le droit fédéral s’en tient à des dispositions cadres et qu’il recourt à l’instrument bien connu du plan directeur cantonal, il ne devrait en principe pas être nécessaire de le préciser par voie d’ordonnance. La notion de «proportion conve- nable» de l’art. 8, al. 2 est certes un concept juridique indéterminé; mais il devrait suffire d’en préciser les contours dans le cadre du guide d’application prévu (cf. ch. 1.3 ci-dessus). Quant à la disposition trans itoire, elle ne saurait faire l’objet de 5488 dispositions d’exécution dès lors que son application est limitée dans le temps; au demeurant, elle est suffisamment claire et précise par elle-même. La mise en œuvre par les cantons nécessite une base de données statistique fiable. Pour l’année 2000, il a été possible de faire référence aux chiffres relatifs aux loge- ments habités temporairement, fournis par le recensement fédéral de la population. Dans le futur, la saisie de ces données ne sera pas poursuivie sur la base du recen- sement fédéral, mais sur celle d’un registre . Le projet de liaison entre le Registre fédéral des bâtiments et logements et le re gistre de la population ainsi que le recen- sement révisé des logements vides permettra de disposer de données fréquemment relevées et couvrant l’ensemble du territoire sur les logements habités en perma- nence, temporairement occupés ou vides. Ces données ne seront toutefois dispo- nibles que lorsque l’harmonisation des registres sera totalement achevée et que le recensement des logements vides aura été restructuré sur la base du Registre fédéral des bâtiments et logements. Au niveau communal, les communes disposent d’autres sources de données, notamment les décomptes de taxes de séjour ou le registre fiscal. 2 Commentaire des dispositions 2.1 Modification de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire; art. 8, al. 2 (nouveau) Le droit fédéral doit faire obligation aux cantons de désigner, dans leur plan direc- teur, les territoires dans lesquels le nombre de résidences secondaires est susceptible de compromettre un développement équilibré du territoire. Dans le respect du carac- tère de loi-cadre de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire ainsi que de l’autonomie des cantons, la disposition proposée se borne à fixer une règle générale, mais néanmoins impérative, qui oblige les cantons à rechercher des solutions de régulation de la construction de résidences secondaires au niveau de la planification directrice. Elle laisse aux cantons, voire aux communes, le choix des mesures les plus appropriées en fonction des circonstances régionales et locales. Quant à la Confédération, il lui incombera de s’assurer, dans le cadre de la procédure d’appro- bation des plans directeurs (cf. art. 11 LA T), que les cantons confrontés à de tels problèmes ont effectivement arrêté les mesures nécessaires. 2.2 Dispositions transitoires de la modification de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire Les cantons et les communes concernés disposeront, pour procéder aux adaptions des plans directeurs cantonaux là où elles s’imposent, ainsi que pour mettre en vigueur d’autres mesures éventuelles, que ce soit au niveau cantonal ou communal, d’un délai de trois ans à compter de l’entr ée en vigueur de l’adaptation du droit de l’aménagement du territoire. Laisser une période de vide législatif pourrait favoriser une multiplication malvenue des résidences secondaires, en particulier dans les régions touristiques prestigieuses. Pour éviter cela, il faut s’assurer que les mesures d’accompagnement relevant de l’aménagement du territoire puissent déployer leurs effets dès l’entrée en vigueur de l’abrogation de la Lex Koller. Cette abrogation ne doit donc intervenir que trois ans après l’entrée en vigueur de la présente modifi- 5489 cation de la loi. De cette façon, on assure la coordination dans le temps entre l’abrogation de la Lex Koller et la présente modification de la LAT. Afin que ce délai soit effectivement respecté et à défaut d’autre sanction possible envers les cantons et communes qui n’auraient pas arrêté les mesures d’aména- gement du territoire nécessaires en temps voulu, il faut prévoir que la construction de résidences secondaires et la transformation de résidences principales ou d’hôtels en résidences secondaires ne pourront plus être autorisées lorsque les mesures qu’appelle le droit fédéral n’auront pas été arrêtées à l’échéance du délai prescrit. A partir de cette date, les autorisations de nouvelles résidences secondaires seraient bloquées dans les cantons et les communes faisant preuve de négligence, jusqu’à ce que les dispositions nécessaires soient prises. Aux yeux du Conseil fédéral, cette disposition est à la fois nécessaire et adéquate; il y a donc lieu de la maintenir en dépit des objections soulevées dans le cadre de la consultation. Si l’on veut éviter que l’abrogation de la Lex Koller débouche sur un vide législatif, il est impératif que les mesures d’accompagnement relevant de l’aménagement du territoire déploient leurs effets dès l’entrée en vigueur de cette abrogation. Et imposer un délai n’a de sens que si son non respect est assorti d’une sanction. Quant à l’atteinte qu’une telle réglementation porte à la garantie de la propriété, voire à la liberté économique, e lle n’a rien d’exorbitant par rapport à d’autres contraintes justifiées par les nécessités de l’aménagement du territoire et sa conformité à la Constitution n’est pas douteuse (cf. ch. 5.1 ci-après). Une solution plus sévère pourrait être de bloquer les autorisations de nouvelles résidences secondaires dès l’entrée en vigueur de la modification de la LAT; sans doute la plus sûre et la plus efficace, ce tte solution serait toutefois excessivement rigoureuse. Lors de la consultation, le délai de trois ans a souvent été jugé trop court, bien que certains l’ont aussi estimé conve nable voire trop long. Face à la nécessité d’agir sans retard et d’éviter un report excessif de l’entrée en vigueur de l’abrogation de la Lex Koller, le délai proposé apparaît comme le plus approprié. Il contraint certes les autorités concernées à agir rapide ment; mais l’objectif est tout à fait réali- sable dès lors qu’il s’agit d’apporter une mo dification circonscrite à l’instrument bien maîtrisé qu’est le plan directeur cantonal et selon des procédures éprouvées; quant aux mesures à prendre au niveau communal, elles peuvent être élaborées dans le même délai. Au demeurant, la problématique des résidences secondaires est bien connue dans les cantons et communes les plus concernés et diverses réglementations sont déjà en vigueur. En outre, les grandes lignes du présent projet de loi ont été annoncées depuis un certain temps déjà. Pour ces raisons, la contrainte prévue par la disposition transitoire doit être considérée comme appropriée et raisonnablement proportionnée. 3 Conséquences 3.1 Conséquences au niveau fédéral Du fait que la nouvelle réglementation est intégrée aux instruments et procédures existants et éprouvés, la Confédération n’a pas lieu d’en attendre des conséquences notoires sur l’état du personnel ou sur le plan financier. 5490 3.2 Conséquences aux niveaux cantonal et communal La nouvelle réglementation va obliger les can tons à adapter leur plan directeur can- tonal. Ces travaux pourront être intégrés au réexamen périodique des plans direc- teurs, de sorte que les coûts supplémentaires seront limités. Par ailleurs, les charges cantonales en rapport avec l’application de la Lex Koller disparaîtront. Les cantons devront examiner périodiquement dans quelle mesure les démarches prévues dans le plan directeur cantonal sont mises en œuvre dans les régions et communes concernées. Comme les mesures communales seront en principe inté- grées dans les plans d’affectation comm unaux, eux-mêmes soumis à l’approbation du canton, cet examen pourra être effectué dans le cadre des procédures existantes et n’entraînera pas conséquent qu’un surcroît négligeable de dépenses. Suivant l’approche choisie par le canton, l’adaptation des plans directeurs cantonaux entraînera celle des plans d’affectation. Cela n’implique toutefois qu’un surcroît limité et temporaire de travail et de coûts pour les communes du fait que l’abro- gation de la Lex Koller entraînera dans de nombreuses communes des dépenses, avec ou sans la mise en vigueur de la solution proposée. Les communes qui avaient adopté une réglementation plus stricte en application de l’art. 13 LFAIE (cf. ch. 1.1.1) devront de toutes façons recherch er des solutions de rechange. De même, les communes confrontées à une pression accrue se verront dans la nécessité d’agir et de trouver individuellement des remèdes. Or, l’introduction au niveau communal de solutions coordonnées et soutenues par le canton devrait être plus efficiente et surtout plus efficace que si chaque commune prend individuellement des mesures. L’application concrète des mesures au niveau local est l’affaire des communes. Une enquête a été menée en 2004 auprès des communes qui appliquent, aujourd’hui déjà, des mesures permettant de canaliser la construction de résidences secondaires, telles notamment la planification de zones réservées principalement aux résidences prin- cipales, des coefficients minimums d’utilisation du sol, des systèmes de bonus ou de malus, des taxes compensatoires, des contingentements ou des mesures de politique foncière. L’enquête a montré que leur mise en œuvre ne pose pas de problème majeur lorsque les communes prennent certaines mesures d’accompagnement, comme la tenue d’un cadastre des résiden ces principales ou la mise en place de contrôles périodiques par échantillonnage. 3.3 Conséquences économiques Une réglementation des résidences secondaires par la loi fédérale sur l’aménagement du territoire constituera une contribution à une politique de croissance durable. Elle encouragera en particulier le maintien de la compétitivité du tourisme suisse en préservant l’attrait des paysages et des sites et en améliorant la capacité concurren- tielle de l’hôtellerie vis-à-vis des résidences secondaires. 5491 3.4 Autres conséquences 3.4.1 Effets sur la politique étrangère Le projet devrait avoir des retombées positives sur la politique étrangère du fait qu’il supprime la discrimination actuelle entre la demande intérieure et étrangère. 3.4.2 Effets sur l’environnement et le paysage Il y a lieu de s’attendre à des effets positifs sur l’environnement et le paysage car le projet permettra d’empêcher une extension indésirable des surfaces construites et préservera des paysages précieux et attractifs. 3.4.3 Effets sur l’aménagement du territoire Le projet présente une approche convergente avec les buts et principes de l’amé- nagement du territoire: il contribue à une utilisation mesurée du sol, à la préservation d’un milieu bâti harmonieusement aménagé et à la création de conditions favorables à l’économie. Il est également en concordance avec la Stratégie 2002 du Conseil fédéral pour le développement durable. 3.4.4 Effets sur les villes, les agglomérations et les régions de montagne Les régions touristiques de montagne seraient les premières concernées par le projet. Cependant, les régions urbaines connaisse nt, depuis 1980, une très forte augmenta- tion du nombre de résidences secondaires. On ne peut par conséquent pas exclure que ces régions doivent, à moyen terme, intervenir elles aussi dans ce domaine. La solution qui passe par la planification directrice offre une base juridique permettant, le cas échéant, d’inclure les régions urbaines. 3.4.5 Conséquences sociales Le projet aura des effets positifs en particulier pour la population locale des régions touristiques confrontées à une forte demande de résidences secondaires car il favo- rise la mise à disposition de surfaces habitables attractives et accessibles pour la population locale. 4 Rapport avec le Programme de législature Le présent projet n’est pas explicitemen t mentionné dans le rapport sur le Pro- gramme de la législature 2003 à 2007 (FF 2004 1035). Cependant, il correspond à l’objectif 2: «Préserver l’espace vital conformément au développement durable» (ch. 4.2) et «Maintenir un développement durable et équilibré du territoire» (ch. 4.2.1). 5492 5 Aspects juridiques 5.1 Constitutionnalité et conformité aux lois Les modifications préconisées dans le présent message se fondent sur l’art. 75 de la Constitution fédérale. Dans le respect du caractère de loi-cadre de la LAT et de l’autonomie des cantons, elles tendent à une utilisation judicieuse et mesurée du sol et à une occupation rationnelle du territoire. Elles sont conformes également aux buts et principes définis aux art. 1 et 3 LAT. Leur application concrète incombe aux cantons, pour autant qu’ils soient concernés, cantons qui disposent d’une grande latitude pour trouver des solutions adaptées aux conditions locales. La mesure prévue à l’al. 2 des dispositions transitoires apporte certes une restriction à la liberté des cantons et des communes. Elle est toutefois nécessaire, à défaut d’autre sanction possible, et n’est pas excessive compte tenu de l’importance de l’intérêt public visé et de sa limitation dans le temps. Des mesures tendant à limiter les résidences secondaires sont conformes aussi bien à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.; cf. ATF 117 Ia 143, 112 Ia 66) qu’à la liberté économique (art. 27 Cst.; ATF 112 Ia 71) dès lors qu’elles visent un intérêt public indéniable et qu’elles respectent le principe de la proportionnalité, ce dernier prin- cipe étant d’autant mieux assuré que le choix des mesures les plus appropriées peut être déterminé en fonction des circonstances locales. 5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse Les modifications proposées dans le prés ent message sont compatibles avec les accords internationaux conclus par la Suisse et, en particulier, avec les accords conclus entre la Suisse et l’Union européenne. 5493 Annexe Tableau 1 Logements habités temporairement en 1980 et en 2000 Logements habités temporairement en 2000 Evolution de 1980 à 2000 Canton En valeur absolue En % de tous les logements Logements habités temporairement Parc total de logements ZH 33 861 5,7 % 314,9 % 28,3 % BE 45 623 9,8 % 49,6 % 23,3 % LU 11 441 7,5 % 130,7 % 44,3 % UR 1 978 12,5 % 31,3 % 29,6 % SZ 5 526 10,0 % 30,9 % 55,6 % OW 3 606 22,4 % 16,4 % 41,5 % NW 2 113 12,5 % 45,8 % 55,9 % GL 2 916 15,2 % 34,4 % 20,2 % ZG 3 979 9,3 % 304,8 % 62,8 % FR 10 454 9,9 % 100,9 % 55,9 % SO 6 729 6,0 % 280,6 % 34,2 % BS 8 395 7,9 % 208,0 % 8,2 % BL 6 489 5,5 % 270,2 % 33,5 % SH 2 611 7,5 % 228,4 % 23,6 % AR 2 790 11,1 % 14,7 % 22,9 % AI 668 11,0 % 9,5 % 29,1 % SG 18 965 9,2 % 79,1 % 35,8 % GR 47 902 37,1 % 41,5 % 41,4 % AG 13 435 5,6 % 379,0 % 44,5 % TG 7 983 7,9 % 258,0 % 47,3 % TI 45 175 24,4 % 42,3 % 33,5 % VD 43 481 13,4 % 104, 0 % 33,7 % VS 61 614 35,7 % 27,2 % 38,9 % NE 6 431 7,9 % 71,7 % 14,5 % GE 22 912 11,2 % 118,9 % 23,7 % JU 2 742 8,8 % 42,3 % 23,5 % CH 419 819 11,8 % 75,3 % 32,2 % Source: Calculs ARE à partir des données du recensement fédéral de la population de 1980 et de 2000 5494 Tableau 2 Communes comptant plus de 500 logements habités temporairement et plus de 50 % de logements habités temporairement Commune Canton Logements habités temporairement En valeur absolue En % de tous les logements Saint-Luc VS 845 82,8 % Grimentz VS 856 81,8 % Laax GR 2307 80,9 % Falera GR 872 78,8 % Silvaplana GR 1531 77,4 % Ayer VS 871 74,0 % Obersaxen GR 993 72,7 % Vaz/Obervaz GR 3083 72,6 % Leukerbad VS 2108 72,5 % Bellwald VS 570 72,2 % Betten VS 742 72,1 % Randogne VS 2406 70,7 % Gryon VD 1231 69,7 % Savognin GR 880 68,2 % Vex VS 1186 67,7 % Celerina/Schlarigna GR 1201 67,5 % Flims GR 2225 66,3 % Mollens (VS) VS 655 66,2 % Champéry VS 1008 65,8 % San Nazzaro TI 531 65,1 % Bagnes VS 4690 65,1 % Ronco sopra Ascona TI 643 64,8 % La Punt-Chamues-ch GR 555 64,8 % Oberiberg SZ 606 64,3 % Nendaz VS 4061 64,26 % Brissago TI 1547 63,9 % Bürchen VS 538 63,7 % Grächen VS 890 62,3 % Sils im Engadin/Segl GR 538 62,2 % Mesocco GR 985 61,9 % Ormont-Dessus VD 1061 61,4 % Vals GR 632 61,2 % Wildhaus SG 911 61,1 % Lenk BE 1514 60,5 % Flühli LU 1069 60,4 % 5495 Commune Canton Logements habités temporairement En valeur absolue En % de tous les logements Olivone TI 560 60,3 % Lens VS 2073 59,9 % Arosa GR 1829 59,6 % Montana VS 1284 58,5 % Ormont-Dessous VD 842 58,3 % Engelberg OW 2021 58,2 % Orselina TI 552 57,4 % Val-d’Illiez VS 813 57,3 % Saas Fee VS 864 56,4 % Hasliberg BE 611 55,7 % Ollon VD 2880 55,1 % Salvan VS 601 55,0 % Rougemont VD 547 55,0 % Tujetsch GR 790 54,6 % Adelboden BE 1722 53,4 % Vionnaz VS 717 52,6 % Lauterbrunnen BE 1414 52,4 % Zuoz GR 556 52,1 % Chalais VS 1084 51,2 % Evolène VS 767 51,0 % Alt St. Johann SG 571 50,6 % St. Moritz GR 2233 50,6 % Troistorrents VS 1515 50,3 % Source: Calculs ARE à partir des données du recensement fédéral de la popu- lation de 2000 5496 Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (mesures d'accompagnement liées à l'abrogation de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2007 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 31 Cahier Numero Geschäftsnummer 07.062 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 31.07.2007 Date Data Seite 5477-5496 Page Pagina Ref. No 10 140 810 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.