B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 14.02.2017 (1C_129/2016) Abteilung I A-5146/2015 U r t e i l v o m 1 0 . F e b r u a r 2 0 1 6 Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz), Richterin Marianne Ryter, Richterin Kathrin Dietrich, Gerichtsschreiber Bernhard Keller. Parteien Stefanie Hablützel, c/o SRF Schweizer Radio und Fernsehen, Masanserstrasse 2, 7002 Chur, Beschwerdeführerin, gegen Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Holzikofenweg 36, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Öffentlichkeitsprinzip: Zugang zu amtlichen Dokumenten. A-5146/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 15. Juli 2014 beantragte Stefanie Hablützel, Redaktorin und Produzen- tin des Regionaljournals Graubünden des Schweizer Radios und Fernse- hens, beim Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) Zugang zu verschiede- nen amtlichen Dokumenten und Korrespondenz mit dem Amt für Industrie Gewerbe und Arbeit des Kantons Graubünden (KIGA) und den Betreibern des "Designer Outlet Landquart" im Zusammenhang mit der dortigen Sonn- tagsarbeit. B. Mit Stellungnahme vom 31. Juli 2014 verweigerte das SECO den Zugang zu diesen Dokumenten und machte im Wesentlichen geltend, der Zugang würde die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen beein- trächtigen. Der Kanton Graubünden kenne das Öffentlichkeitsprinzip nicht und für die Aufsichtstätigkeiten des SECO sei ein offener Austausch von entscheidender Bedeutung. Ohnehin seien Dokumente, die Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege betreffen, vom öffentlichen Zugang ausgenommen. Schliesslich sei der Schutz der Privatsphäre Dritter zu ge- währen. C. In der Folge gelangte Stefanie Hablützel an den Eidgenössischen Daten- schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB mit einem Schlichtungsan- trag. Am 3. Juni 2015 empfahl der EDÖB die Verweigerung des Zugangs zu drei Dokumenten, die Gewährung des Zugangs zu den übrigen Doku- menten, unter Anonymisierung der Personendaten von Mitarbeitenden des KIGA und von verwaltungsexternen Dritten, soweit sie nicht bereits öffent- lich bekannt seien. D. Mit Verfügung vom 24. Juni 2015 gewährte das SECO den Zugang zu ei- nem Dokument nach Anonymisierung und Schwärzung allfälliger Ge- schäftsgeheimnisse und verweigerte diesen für 7 weitere Dokumente (als Dokumente Nr. 5, 9, 10, 13, 14, 20 und 21 bezeichnet) . Es beruft sich auf eine im Arbeitsrecht verankerte gesetzliche Schweigepflicht und macht überdies eine gesetzliche Ausnahme vom Zugang geltend, weil die Bezie- hung zwischen dem Bund und den Kantonen beeinträchtigt werden könnte. A-5146/2015 Seite 3 E. Am 24. August 2015 erhebt Stefanie Hablützel (Beschwerdeführerin) Be- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht und verlangt die Aufhebung der Verfügung, soweit darin der Zugang zu den 7 Dok umenten verweigert werde (Rechtsbegehren 1) und die Gewährung der vollumfänglichen Ein- sicht in die 7 Dokumente wie sie mit dem Gesuch vom 15. Juli 2014 bean- tragt hatte (Rechtsbegehren 2). Zur Begründung bringt sie vor, das Bun- desgesetz über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel vom 13. März 1964 (ArG, SR 822.11) gehe nicht über das allgemeine Amtsgeheimnis hin- aus und stelle keine Spezialbestimmung zum Bundesgesetz über das Öf- fentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) dar. Ferner sei auch keine Ausnahme vom Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten gegeben. Schliesslich verstosse die Zugangsver- weigerung gegen die Informations- und Medienfreiheit. F. In seiner Vernehmlassung vom 2. November 2015 beantragt das SECO (Vorinstanz) die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, eventuell die Abweisung der Beschwerde und des beantragten Zugangs in Bezug auf ein bestimmtes Dokument. Die Vorinstanz macht geltend, es handle sich bei den betreffenden Dokumenten um Korrespondenz zwischen ihr und dem KIGA. Die Ausnahme vom Zugang zu Dokumenten zum Schutz der Beziehungen zwischen Bund und Kantonen sei vorliegend gegeben, zu- dem seien Spezialbestimmungen vorbehalten; darunter falle die arbeitsge- setzliche Schweigepflicht. Die eine Beilage zu ei nem Dokument stelle ei- nen Verfügungsentwurf dar, dieser sei als nicht fertig gestelltes Dokument vom Zugang ausgenommen. Gleiches gelte auch für die Stellungnahme zu einem nicht fertig gestellten Dokument, andernfalls der bezweckte Schutz der Meinungs - und Willensbildung während Projektarbeiten vereitelt werde. G. In ihren Schlussbemerkungen vom 4. Dezember 2015 hält die Beschwer- deführerin an ihren Rechtsbegehren und ihrer Auffassung fest. Ferner be- streitet sie, dass es sich bei dem einen Dokument um ein nich t fertig ge- stelltes Dokument im Sinn des BGÖ handle. Vielmehr sei eine Stellung- nahme zu einem Entwurf ein fertiges Dokument, nämlich ein sog. Vorbe- reitungsdokument. A-5146/2015 Seite 4 H. Auf die übrigen Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen Schrift- stücke wird in d en nachfolgenden Erwägungen eingegangen, soweit sie entscheidrelevant sind. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerde n gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. f VGG verfügt hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gegen die Verfügung vom 24. Juni 2015 zuständig (vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ, der auf die allgemeinen Bestimmungen über die Bun- desrechtspflege hinweist). 1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In- teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin ist im vorinstanzlichen Verfahren mit ihren Anträgen nicht vollumfänglich durchgedrungen, durch die angefochtene Verfügung auch materiell beschwert und demzufolge ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert. 1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) ist daher einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus- übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). 3. Das BGÖ verleiht jeder Person, die amtliche Dokumente einsehen möchte, einen subjektiven, individuellen Anspruch hierauf, welchen sie gegebenen- falls gerichtlich durchsetzen kann (vgl. BGE 136 II 399 E. 2, 133 II 209 E. 2.1; statt vieler Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 4.1 und 7). Der vorliegende Fall fällt in den Anwendungsbereich des A-5146/2015 Seite 5 BGÖ, da die Vorinstanz Teil der Bundesverwaltung ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ; s.a. Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013 E. 5). Der Zu- gang zu amtlichen Dokumenten kann jedoch eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn überwiegende private oder öffentliche Inte- ressen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (s.a. BGE 136 II 399 E. 2). Vorbehalten sind zudem spezialgesetzliche Bestimmun- gen, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen (Art. 4 BGÖ). 4. Es ist zu Recht unbestritten, dass es sich bei den umstrittenen Schriftstü- cken um amtliche Dokumente im Sinn von Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt. Die Vorinstanz macht geltend, der schriftliche Austausch zwischen ihr und dem kantonalen Arbeitsinspektorat im Zusammenhang mit dem Outlet Land- quart unterstehe der Schweigepflicht gemäss Art. 44 ArG, die dem BGÖ vorgehe. Es handle sich um Auskünfte und amtliche Akten im Zusammen- hang mit der Aufsicht und dem Vollzug des ArG, für die entsprechenden gemeldeten oder festgestellten Tatsachen bestehe die Schweigepflicht. Die Schweigepflicht gehe über das Amtsgeheimnis hinaus und schütze in- volvierte Privatpersonen, die Missstände und Gesetzesverstösse meldeten oder zu Auskünften verpflichtet seien und dabei darauf vertrauten, dass die Information nicht an Aussenstehende weitergegeben würde. Zudem werde die Zusammenarbeit zwischen den Behörden beim Gesetzesvollzug geför- dert, wofür die Vertraulichkeit essenziell sei. Art. 44 ArG sei mit denjenigen, die in der Botschaft beispielhaft als vorrangig bezeichnet worden sind, ver- gleichbar, habe schon vor Inkrafttreten des BGÖ bestanden und gehe vor. 4.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, Art. 44 ArG könne nicht als Spezi- albestimmung im Sinn von Art. 4 BGÖ gelten , sie bezeichne nicht be- stimmte Informationen als geheim, sondern beziehe sich praktisch auf die gesamte Tätigkeit von Behörden im Zusammenhang mit dem ArG. Art. 44 ArG bringe einzig das bei ihrem Inkrafttreten im Jahr 2000 noch geltende allgemeine Amtsgeheimnis zum Ausdruck. Die Schweigepflicht bezwecke, Personen zu schützen, also die Arbeitgeber und Arbeitnehmer, nicht aber offenkundige und allgemein zugängliche Informationen. Der EDÖB habe in den ihm vorliegenden Dokumenten keine sensiblen Informationen z u den Betreibern des Outlet oder der von ihnen Beschäftigten festgestellt, denen Geheimnischarakter zukommen könnte. A-5146/2015 Seite 6 4.2 Der EDÖB vertritt die Auffassung, Art. 44 ArG sei nicht als Spezialbe- stimmung im Sinn von Art. 4 BGÖ zu qualifizieren, da sie sich auf die Fest- legung einer absoluten Schweigepflicht beschränke und inhaltlich nicht über das allgemeine Amtsgeheimnis hinaus gehe. Vielmehr habe das BGÖ das Amtsgeheimnis sowie alle vergleichbaren, allgemein formulierten Schweigepflichtnormen relativiert. 4.3 Gemäss Art. 4 BGÖ bleiben spezielle Bestimmungen anderer Bundes- gesetze vorbehalten, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen (Bst. a), oder von diesem Gesetz abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (Bst. b). Vorbehalten sind Geheimhaltungsvorschriften aus sämtlichen Bereichen des Bundesrechts, mit denen einer Information Geheimnischarakter zuerkannt wird. Ob es sich bei einer Norm um eine Geheimhaltungsvorschrift in diesem Sinn han- delt, ist durch Auslegung zu bestim men, wobei auch als "vertraulich" be- zeichnete Angaben oder die Anordnung zum "Stillschwiegen" darunter fal- len können ( CHRISTINA STAMM-PFISTER, in: Maurer -Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum DSG/BGÖ, 3. Aufl., 2014 [nachfolgend: BSK DSG/BGÖ], Rz. 6 f. zu Art. 4 BGÖ). Das allgemeine Amtsgeheimnis gemäss Art. 22 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1) stellt jedoch keine solche vorbehaltene Geheimhaltungsvor- schrift dar, da dieses Ausfluss des vor Inkrafttreten des BGÖ geltend en Geheimhaltungsgrundsatzes war. Das BGÖ beschränkt vielmehr den An- wendungsbereich des Amtsgeheimnisses auf diejenigen Informationen, die nicht öffentlich zugänglich sind (Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2 003, BBl 2003 1963 , S. 1990 [nachfolgend Botschaft BGÖ]; STAMM-PFISTERER, BSK DSG/BGÖ, Rz. 8 zu Art. 4 BGÖ). In der Literatur wird darauf hingewiesen, dass spezi- algesetzliche Geheimhaltungsnormen häufig breit formuliert und deren Tragweite oft nicht ohne weiteres klar sind. Mitunter bringen sie bloss in abgewandelter Form das Amtsgeheimnis zum Ausdruck. Welche Informa- tionen konkret zu schützen sind, ist daher in Koordination mit dem BGÖ und durch Auslegung festzustellen ( BERTIL COTTIER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008 [nachfolgend: Kom- mentar BGÖ] Art. 4 N . 10; STAMM-PFISTERER, BSK DSG/BGÖ, Rz. 9 zu Art. 4 BGÖ). 4.3.1 Es ist daher zu ermitteln, ob der von der Vorinstanz geltend gemachte Art. 44 ArG eine Geheimhaltungsnorm darstellt, die den allgemeinen Best- immungen des BGÖ vorgeht (vgl. auch Urteil des BVGer A-5111/2013 vom 6. August 2014 E. 4.1). A-5146/2015 Seite 7 Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung, wo- bei Ausgangspunkt jeder Auslegung der Wortlaut einer Gesetzesbestim- mung ist. Ist dieser nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf die übrigen Aus- legungselemente zurückzugreifen; abzustel len ist insbesondere auf die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ihren Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen (systematische Auslegung) zukommt (sog. "Methodenpluralismus"; vgl. BGE 13 7 III 217 E. 2.4.1; Urteil des BGer 1C_156/2011 vom 15. Juli 2011 E. 3.5.1; vgl. statt vieler Urteil des BVGer A-1265/2011 vom 3. Juli 2012 E. 2.6). Es sollen all jene Methoden kombi- niert werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben ( ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwalt ungsrecht, 6. Aufl., 2010, Rz. 217). Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu wäh- len, die der Verfassung entspricht (BGE 134 II 249 E. 2.3, 131 II 710 E. 4.1; BVGE 2007/41 E. 4.2, Urteil des BVGer A-1265/2011 vom 3. Juli 2012 E. 2.6). 4.3.2 Art. 44 Abs. 1 ArG trägt die Marginalie "Schweigepflicht" und legt fest, dass Personen, die mit Aufgaben nach diesem Gesetz be traut sind oder dabei mitwirken, gegenüber Dritten über Tatsachen, die ihnen bei ihrer Tä- tigkeit zur Kenntnis gelangen , Stillschweigen zu wahren haben. Gleiches gilt auch für Tatsachen, die im Rahmen von Auskünften und der Einsicht in amtliche Akten gemeldet oder festgestellt worden sind, die von kantonalen Behörden und der Vorinstanz im Zusammenhang mit der Aufsicht und dem Vollzug des Gesetzes gegenseitig erteilt worden sind (Art. 44 Abs. 2 ArG). Die Bekanntgabe von Daten richtet sich nach Art. 44a ArG und setzt ein begründetes Gesuch und die schriftlich oder aufgrund der Umstände zu vermutende Einwilligung der betroffenen Person voraus. Anonymisierte Personendaten dürfen ohne Zustimmung der betroffenen Person weiterge- geben werden zu Zwecken der Statistik, der Forschung oder Planung von Schutzmassnahmen. Der Wortlaut von Art. 44 ArG entspricht demjenigen der französischen (obligation de garder le secret , Les personnes … sont tenues de garder le secret à l'égard des tiers sur les faits …) und der ita- lienischen Sprachfassung (obbligo del secreto, Le persone … sono tenute al segreto nei confronti di terzi sui fatti…). Nach dem Wortlaut werden somit sämtliche Tatsachen, die im Zusammenhang mit den Aufgaben nach dem ArG festgestellt oder erfahren werden, umfassend der Schweigepflicht un- terstellt, nicht nur bestimmte Angaben. A-5146/2015 Seite 8 4.3.3 Zur Systematik ist festzuhalten, dass Art. 44 ArG sich im VI. Kapitel des Gesetzes findet, das dessen Durchführung regelt . Innerhalb dieses Kapitels ist die Bestimmung dem zweiten Abschnitt über die "Aufgaben und Organisation der Behörden" zugeordnet. In diesem Abschnitt sind zudem die Aufgaben der Kantone, des Bundes und der Arbeitskommission gere- gelt. Die Bestimmung ist somit allgemeiner Natur und hält in grundsätzli- cher Weise fest, wie mit Tatsachen umzugehen ist, die im Rahmen der Durchführung des Gesetzes , also der Bestimmungen über den Gesund- heitsschutz und die Plangenehmigung (II. Kapitel), die Arbeits- und Ruhe- zeit (III. Kapitel), die Sonderschutzvorschriften (IV. Kapitel) und d ie Be- triebsordnung (V. Kapitel) festgestellt werden oder mitgeteilt worden sind. Auch systematische Gesichtspunkte lassen darauf schliessen , dass es sich um eine absolute und umfassende Schweigepflicht handelt, mithin um das Amtsgeheimnis. 4.3.4 Die aktuelle und vorliegend anwendbare Fassung von Art. 44 ArG wurde im Rahmen de s Bundesgesetzes vom 24. März 2000 über die Schaffung und die Anpassung gesetzlicher Grundlagen für die Bearbeitung von Personendaten (AS 2000 1891) geändert. Mit diesem Änderungser- lass wurden die gesetzlichen Grundlagen für die Bearbeitung besonders schützenswerter Personendaten und von Persönlichkeitsprofilen geschaf- fen oder angepasst und die Anforderungen des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (DSG; SR 235.1) erfüllt (vgl. Botschaft des Bundesrates über die Schaffung und die Anpassung gesetzlicher Grundla- gen für die Bearbeitung von Personendaten vom 25. August 1999 [BBl 1999 9005], nachfolgend Botschaft Anpassung). In Bezug auf das Arbeits- gesetz wird besonders hervorgehoben, dass dieses auch die Bearbeitung besonders schützenswerter Personendaten im Zusammenhang mit der Gesundheit der Arbeitnehmer vorsehe, weshalb es für die Erhebung und Bearbeitung dieser Daten einer gesetzlichen Grundlage im ArG selber be- dürfe. Zudem wurde ausgeführt, es seien Anpassungen bei der Schweige- und Auskunftspflicht notwendig und eine neue Regelung für den Umgang mit Daten im Zusammenhang mit Informations- und Dokumentationssyste- men (vgl. Botschaft Anpassung, S. 9034). Zu Art. 44 ArG wird ferner aus- geführt, die Schweigepflicht erstrecke sich neu auf alle Personen, die mit Aufgaben des Arbeitsgesetzes betraut sind, so auch auf Sachverständige und Fachinspektorate (Botschaft Anpassung, S. 9036). Das Parlament hat die Änderung des ArG ohne Diskussion und einstimmig angenommen (AB 1999 N 2598, AB 2000 S 9). Im Zentrum des neuen Artikels stand demnach eine Regelung für die Bearbeitung besonders schützenwerter Personen- daten. Der Übergang zum Öffentlichkeitsprinzip und dessen Auswirkungen A-5146/2015 Seite 9 oder eine Präzisierung der geheim zu haltenden Tatsachen war damals je- doch kein Thema. In seiner ursprünglichen Fassung (AS 1966 57) verpflichtete Art. 44 ArG Personen, die mit dem Vollzug oder der Aufsicht betraut sind oder dabei mitwirken, und die Mitglieder der Eidgenössischen Arbeitskommission über die Tatsachen, die ihnen bei ihrer Tätigkeit zur Kenntnis gelangen, das Amtsgeheimnis zu wahren. In der Botschaft des Bundesrates an die Bun- desversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Arbeit in In- dustrie, Gewerbe und Handel vom 30. September 1960 (BBl 1960 II 909, S. 1000) wird dazu ausgeführt, es handle sich um eine "Pflicht zur Geheim- haltung gewisser Vorgänge oder Verhältnisse, deren Kenntnis über einen bestimmten, amtlich oder dienstlich damit befassten Pe rsonenkreis nicht hinausdringen soll". Es ist somit mit Blick auf die Entstehungsgeschichte festzustellen, dass Art. 44 ArG ursprünglich das Amtsgeheimnis verankerte und in seiner revidierten Fassung zusätzlich den Datenschutz bezüglich besonders schützenswerter Personendaten gewährleistet und die notwen- dige gesetzliche Grundlage für die Bearbeitung dieser Daten bildet. 4.3.5 Aus den vorangehenden Erwägungen ergibt sich, dass der vom Ge- setzgeber verfolgte Zweck der Schweigepflicht nach Art. 44 ArG in erster Linie eine ausdrückliche Bestätigung des Amtsgeheimnisses ist. Alle Per- sonen, die mit Aufgaben aus dem ArG betraut sind oder daran mitwirken, sollen über dabei wahrgenommene Tatsachen Stillschweigen bewahren. Anlässlich der letzten Revision wurd e – den Vorgaben des DSG entspre- chend – zudem der Schutz besonders schützenswerter Personendaten bzw. deren Bearbeitung geregelt. 4.3.6 Mit Art. 44a ArG verfügt das Gesetz über eine Regelung zur Bekannt- gabe von Daten. Da die entsprechende Bestimmung in Umsetzung der An- forderungen des DSG erlassen worden ist, kommt dem Begriff Daten die- selbe Bedeutung wie im DSG zu, mithin sind darunter Personendaten zu verstehen (Art. 3 Bst. a DSG). Demgegenüber ist der in Art. 44 ArG ver- wendete Begriff Tatsachen umfassender, er erfasst jegliche Art von Sach- verhalten und Informationen, nicht nur personenbezogene. Soweit Perso- nendaten betreffend, könnte Art. 44 und 44a ArG eine Spezialregelung im Sinn von Art. 4 BGÖ darstellen, im Übrigen handelt es sich nach den vo- rangegangenen F eststellungen bei Art. 44 ArG jedoch um eine Ausprä- gung des allgemeinen Amtsgeheimnisses und kann nicht als lex specialis gelten. A-5146/2015 Seite 10 Mit Bezug auf die sozialversicherungsrechtliche Schweigepflicht hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil A -5111/2013 vom 6. August 2014 in E. 4.3 festgehalten, dass für die Rangordnung zwischen Normen der glei- chen Erlassstufe zwei Regeln massgebend sind: Der Vorrang der lex posterior gegenüber der lex pri or sowie der Vorrang der lex specialis ge- genüber der lex generalis, wobei der mit dem Inkrafttreten des Öffentlich- keitsgesetzes verbundene Paradigmenwechsel klar für die Anwendung der lex-posterior-Regel spricht. Diese beiden Regeln führen im Falle eines äl- teren Spe zialgesetzes zu widersprüchlichen Ergebnissen , insbesondere wenn die älteren Geheimhaltungsbestimmungen offensichtlich bewusst nicht geändert wurden. Im Ergebnis erkannte das Bundesverwaltungsge- richt in jenem Fall den Vorrang des BGÖ, zumal Gegenstand des Zugangs- gesuchs keine persönlichen, den Gesundheitszustand betre ffende Daten waren (vgl. Urteil des BVGer A -5111/2013 vom 6. August 2013, E. 4.4 - 4.6). Gleiches muss in Bezug auf die arbeitsgesetzliche Schweigepflicht gelten: Einerseits handelt es sich um eine Ausprägung des Amtsgeheimnisses, da sie alle festgestellten oder mitgeteilten Tatsachen umfasst. Das Amtsge- heimnis wurde indessen mit dem Erlass des BGÖ eingeschränkt. Ander- seits wurde beim Erlass des BGÖ die arbeitsgesetzliche Schweigepflicht nicht thematisiert, an dieser somit nicht bewusst und in Abweichung vom Öffentlichkeitsprinzip festgehalten. 4.4 Die Auslegung von Art. 44 ArG ergibt somit, dass diese Bestimmung Ausdruck des Amtsgeheimnisses ist, jedenfalls soweit es nicht um beson- ders schützenswerte Personendaten geht. Gegenstand des Beschwerde- verfahrens ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten über den Sonntags- verkauf im "Designer Outlet Landquart" und keine Daten über die Gesund- heit oder andere besonders schützenswerte Personendaten bestimmter Personen. Art. 44 ArG stellt daher vorliegend keine vorbehaltene Spezial- bestimmung dar, die dem BGÖ vorgeht. Ob der Zugang zu den amtlichen Dokumenten zu gewähren ist oder nicht, beurteilt sich daher nach den Bestimmungen des BGÖ. 5. Die Vorinstanz macht geltend, dem Zugang stehe der Ausnahmetatbe- stand von Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ entgegen. Gemäss dieser Bestimmung könne der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwi- schen Kantonen beeinträchtigt werden können . Der Kanton Graubü nden A-5146/2015 Seite 11 kenne das Öffentlichkeitsprinzip nicht und habe daher von der Vertraulich- keit der Korrespondenz ausgehen dürfen. Aus der Entstehungsgeschichte dieser Ausnahmebestimmung gehe hervor, dass sie insbesondere in der- artigen Konstellationen gelten soll; sind Dokumente beim Kanton nicht zu- gänglich, soll auch die Bundesbehörde diese unter Verschluss halten kön- nen. Der Austausch mit der kantonalen Behörde sei sehr offen gewesen und in einer Zeit erfolgt, in der der Kanton in der Angelegenheit "Designer Outlet Landquart" unter grossen medialen Druck stand. D as Vertrauens- verhältnis und damit di e Beziehung zwischen ihr und dem Kanton könne durch die nachträgliche Offenlegung der Korrespondenz gegenüber den Medien beeinträchtigt werden. 5.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die vorgebrachte Ausnahme gegeben sei. Die Korrespondenz sei zu einem Zeitpunkt erfolgt, indem das BGÖ in Kraft gewesen sei, weshalb allen Beteiligten klar sein musste, dass die Dokumente unter das bundesrechtliche Öffentlichkeitsprinzip fallen. Ein offener Austausch von Informationen im Rahmen des Vollzugs des ArG sei im Übrigen auch mit denjenigen Kantonen möglich, die ebenfalls das Öf- fentlichkeitsprinzip kennen. Der EDÖB habe festgestellt, dass die umstrit- tenen Dokumente keine sensiblen Daten enthielten. Es bestehe daher kein ernsthaftes Risiko für eine erhebliche Beeinträchtigung der Beziehung zwi- schen dem Bund und dem Kanton Graubünden. Zudem verstosse eine Verweigerung des Zugangs gegen die in Art. 16 und 17 BV garantierte In- formations- und Medienfreiheit. 5.2 Der EDÖB wies ebenfalls darauf hin, dass das Öffentlichkeitsprinzip auf Bundesebene bekannt war und daher nicht darauf vertraut werden durfte, die Korrespondenz mit der Vorinstanz bleibe vertraulich. Die Offen- legung sei durch den Gesetzesz weck abgedeckt, werde dadurch für die Öffentlichkeit ersichtlich, in welcher Weise die verschiedenen Aufsichtsbe- hörden auf Bundes- und kantonaler Ebene zusammenwirken und ihren ge- setzlichen Auftrag erfüllen, namentlich wie die Oberaufsicht über den Voll- zug durch die Kantone wahrgenommen werde. Es sei für ihn zumindest nicht ohne weiteres nachvollziehbar, weshalb eine Offenlegung der Doku- mente die Basis des gegenseitigen Vertrauens zerstören und einen offenen Austausch sowie die Zusammenarbeit erheblich erschweren oder gar ver- unmöglichen sollte. Zu bedenken gebe es schliesslich, dass es zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung der Kantone führen würde, wenn solche ohne Öffentlichkeitsprinzip bei derselben Ausgangslage bevorteilt würden. A-5146/2015 Seite 12 5.3 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Doku- menten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können. Es ist daher zu prüfen, ob die Vorinstanz diese Bestimmung korrekt ausgelegt und angewandt hat. 5.3.1 Das Bundesverwaltungsgericht hatte hierzu in allgemeiner Weise und unter Hinweis auf die Lehre festgehalten, mit dieser Bestimmung solle vor allem berücksichtigt werden, dass gewisse K antone kein Öffentlich- keitsprinzip kennen oder dieses anders definieren. Folglich ist die Ausnah- mebestimmung primär auf Dokumente anwendbar, die von einem Kanton erstellt wurden, der einen weniger weit gehenden Zugang zu amtlichen Do- kumenten kennt als der Bund (Urteil des BVGer A-1177/2014 vom 2. Feb- ruar 2015 E. 4.2.3 m.H.). In der Literatur wird ferner ausgeführt, die Möglichkeit zur Umgehung von kantonalem Recht durch eine grosszügige Bundesgesetzgebung könne die Beziehungen Bund – Kantone beeinträchtigen, sofern es sich nicht um ein belangloses Dokument handle. Für vom Bund erstellte Dokumente setze die Ausnahme voraus, dass ein Kanton mit restriktiverer Zugangsre- gelung als der Bund der ausschliessliche Adressat sei und darin Informati- onen wiedergegeben würden, die in einem von diesem Kanton erstellten, nicht zugänglichen Dokument enthalten waren ( COTTIER/SCHWEIZER/WID- MER, in Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, 2008, Rz. 35 ff. zu Art. 7 BGÖ). 5.3.2 Aus dem verwendeten Wortlaut ergibt sich, dass die Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Verhältnisses für die Anwendung der Ausnahme aus- reicht. Diesem Ergebnis entsprechen auch die anderen Sprachfassungen: In der französischen Sprachfassung findet sich die Umschreibung "… lors- que l'accès … risque de compromettre les relations entre la Confédération et les cantons…" und in der italienischen "… se può compromettere i rap- porti tra la Confederazione e i Cantoni…". 5.3.3 Unter systematischen Gesichtspunkten ist festzustellen, dass au ch bei anderen Ausnahmebestimmungen in Art. 7 BGÖ die Formulierung "be- einträchtigt werden kann" (bzw. können) verwendet wird, nämlich in Art. 7 Abs. 1 Bst. d, f und g BGÖ sowie Art. 7 Abs. 2 BGÖ. Der Gesetzgeber hat jedoch bei den Anforderungen an eine Ausnahme teilweise differenziert und vereinzelt strengere Voraussetzungen aufgestellt: So bedarf die Aus- nahme nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ die Möglichkeit einer wesentlichen A-5146/2015 Seite 13 Beeinträchtigung, während in Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ das Verb "kann" weggelassen wurde, also die blosse Möglichkeit einer Beeinträchtigung für jenen Tatbestand noch nicht ausreicht. Aus der Systematik ergibt sich dem- nach, dass die Anforderungen an eine Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ etwas weniger streng sind als etwa die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b B GÖ. Für die Auslegung ist ferner wesentlich, dass Art. 6 Abs. 1 BGÖ das Öffentlichkeitsprinzip festschreibt und jeder Person das Recht einräumt, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Aus- künfte über deren Inhalt zu erhalten. Es besteht somit eine Vermutung zu- gunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Die Beweislast für eine Ausnahme trägt die Behörde; sie muss zur Widerlegung der Vermu- tung des freien Zugangs beweisen, dass die in Art. 7 und 8 BGÖ aufge- stellten Ausnahmefälle gegeben sind (vgl. BVGE 2011/52 E. 6; eingehend aus der neueren Praxis Urteil e des BVGer A-5489/2012 vom 6. Oktober 2013 E. 4-7 und A-1177/2014 vom 2. Februar 2015 E. 4.3). Dem Ausnah- mecharakter entsprechend muss die Beeinträchtigung von einer gewissen Erheblichkeit sein und ein ernsthaftes Risiko bestehen, dass sie eintritt (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Rz. 4 zu Art. 7 BGÖ). 5.3.4 In der Botschaft BGÖ, S. 2011 wird zu dieser Ausnahme vom Öffent- lichkeitsprinzip ausgeführt, sie verbiete die Erteilung von Auskünften oder die Veröffentlichung von Informationen, die geeignet sind, die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen unter sich zu beeinträchtigen. Die Bekanntmachung von Dokumenten aus Kantonen, die das Öffentlichkeitsprinzip nicht oder mit abweichender Tragweite ken- nen und die deswegen auf Grund kantonalen Rechts geheim sind, könne unter Umständen die Beziehungen zwischen dem Bund und diesem Kan- ton beeinträchtigen. Der Ständerat als Erstrat hatte diese Bestimmung diskussionslos ange- nommen (AB 2003 S 1141 ). Demgegenüber beantragte die Staatspoliti- sche Kommission des Nationalrates mit Stichentscheid des Präsidenten die Streichung dieser Ausnahmebestimmung (vgl. AB 2004 N 1261 f.). Zum Streichungsantrag wurde im Nationalrat ausgeführt, es sei eine zu weitge- hende Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip und eine Gummibestimmung. Die übrigen Ausnahmegründe würden auch für die Geheimhaltung kanto- naler Informationen ausreichen, namentlich der Schutz der behördlichen Meinungs- und Willensbildung und v on Entscheidungsgrundlagen für an- stehende politische und administrative Entscheide (Votum Gross, AB 2004 N 1261). Die absolute Formulierung, wonach alle Dokumente, welche die Beziehungen zwischen Bund und Kantonen beeinträchtigen können, vom A-5146/2015 Seite 14 Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen werden sollen , gehe zu weit . Prak- tisch alles Missliebige könnte als Ausnahme definiert werden und wäre dann nicht mehr der Öffentlichkeit zugänglich (Votum Wyss, AB 2004 N 1262). Für die Beibehaltung von Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ wurde argumen- tiert, man wolle den Kantonen das Öffentlichkeitsprinzip nicht indirekt auf- zwingen. Die Pflege der guten Beziehungen zwischen Bund und Kantonen sei ein selbstverständliches und wichtiges Element unseres föderalistisch organisierten Staatswesens (Votum Fluri, AB 2004 N 1261). Bundesrat Blo- cher ergänzte, es sei eine wichtige Bestimmung. Die Kantone würden dem Bund viele Informationen liefern. Wenn sie jedoch damit rechnen müssen, dass diese Informationen wegen des Öffentlichkeitsprinzips des Bunde s bekannt gegeben werden, würden sie dafür sorgen, dass der Bund diese Informationen nicht mehr bekäme . Der Bund sei daran interessiert, dass die Kantone ihm die Informationen liefern (AB 2004 N 1262). Der National- rat lehnte den Streichungsantrag schliesslich mit 90 zu 55 Stimmen ab und schloss sich dem Beschluss des Ständerates, und damit dem Vorschlag des Bundesrates, an (AB 2004 N 1262). Damit geht aus der Entstehungs- geschichte der Zweck der Bestimmung bzw. der Wille des Gesetzgebers deutlich hervor. Historische und teleologische Gesichtspunkte ergeben somit, dass be- wusst eine eher grosszügige Abweichung vom Öffentlichkeitsprinzip und dem allgemeinen Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 BGÖ) zuguns- ten derjenigen Kantone, die eine weitergehenden Geheimhaltung als der Bund kennen, ins BGÖ aufgenommen wurde. Die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen solle nicht beeinträchtigt werden und der Bund weiterhin auch Informationen , die nach kantonalem Recht geheim sind, erhalten. In Abweichung vom Öffentlichkeitsprinzip darf gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ der Zugang Dritter zu entsprechenden Dokumen- ten verweigert werden. 5.3.5 Die Beschwerdeführerin bringt zudem vor, die Ausnahmebestim- mung von Art. 7 Abs. 1 sei verfassungskonform auszulegen, wobei insbe- sondere die Informations- (Art. 16 BV) und Medien freiheit (Art. 17 BV) zu berücksichtigen sei. Es trifft zu, dass Gesetze verfassungskonform auszu- legen sind (vgl. vorne, E. 4.3.1 a.E.). Hinsichtlich der Informationsfreiheit ist zu beachten, dass Art. 16 Abs. 3 BV nur ein Recht gewährt, Informatio- nen aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen. Sie ist also be- schränkt auf jene Informationen, die nach den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften der Öffentlichkeit zugänglich sind ( JÖRG PAUL MÜLLER/ MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., 2008, S. 522 f.). A-5146/2015 Seite 15 Demzufolge ergibt sich die Qualifikation einer Quelle als allgemein zugäng- lich aus den anwendbaren gesetzlichen Vorschriften, für amtliche Doku- mente somit aus dem BGÖ, weshalb die Informationsfreiheit keinen An- spruch auf Einsicht in geheime Dokumente bzw. auf weitergehende Zu- gangsrechte gewährt (vgl. Urteile des BVGer A-1156/2011 vom 22. Dezem- ber 2011 E. 11.1, A-127/2014 vom 13. Oktober 2014 E. 3.1; vgl. auch ANDREAS KLEY/FLORIAN ZIHLER, Geschichtswissenschaftliches Arbeiten im Rahmen der Kommunikationsgrundrechte, in: Medialex 2003, S. 85 f.). Die Medienfreiheit sichert den ungehinderten Nachrichtenfluss und den freien Meinungsaustausch; sie schützt auch – unabhängig von der Zu- gänglichkeit der Quelle – die Recherchetätigkeit der Journalisten zur Her- stellung von Medienerzeugnissen und zu deren Verbreitung in der Öffent- lichkeit (BGE 137 I 8 E. 2.5; vgl. auch MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 438, 441 und 443 f. sowie REGINA KIENER/WALTER KÄLIN, Grundrechte, 2007, S. 215). Die Medienfreiheit räumt – abgesehen von der Pflicht des Staates, die freie Kommunikation in den Medien vor privaten Übergriffen zu schüt- zen (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 475) – bloss Abwehrrechte ein. Sie ge- bietet mithin dem Staat le diglich, die Recherchetätigkeit der Journalisten nicht zu hindern, vermittelt den Journalisten aber keinen unmittelbarer An- spruch auf staatliche Leistung (Urteil des BVGer A-1156/2011 vom 22. De- zember 2011 E. 11.2; ANDREAS KLEY/ESTHER TOPHINKE, in: Ehrenze ller/ Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesver- fassung – Kommentar, 2. Aufl., 2008 , Rz. 18 zu Art. 17 sowie GIOVANNI BIAGGINI, BV-Kommentar, 2007, Rz. 7 zu Art. 17). Die Herausgabe eines Dokuments stellt jed och eine staatliche Leistung dar, weshalb die Be- schwerdeführerin aus der Medienfreiheit keinen über das BGÖ hinausge- henden Anspruch auf Zugang herleiten kann. Festzuhalten bleibt ferner, dass die Grundrechte vorliegend nicht einge- schränkt werden und überd ies mit der in Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ veran- kerten Ausnahme eine gesetzliche Grundlage für die Einschränkung von Grundrechten bestehen würde. 5.4 Zusammenfassend ergeben die verschiedenen Auslegungselemente übereinstimmend, dass aus Rücksicht auf die jenigen Kantone, die keine dem BGÖ vergleichbare Regelung kennen , eine Ausnahme vom Öffent- lichkeitsprinzip ins Gesetz aufgenommen worden ist. Für die Anwendung der Ausnahme ist d ie begründete Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Beziehungen zwischen dem Bund un d den Kantonen erforderlich, aber A-5146/2015 Seite 16 auch genügend. Mithin sind keine allzu hohen Anforderungen an diese Ausnahme zu stellen. 5.5 Es ist unbestritten, dass der Kanton Graubünden zurzeit keine dem BGÖ entsprechende Regelung kennt und daher eine Verweigerung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten nach Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ grund- sätzlich in Frage kommt ist. Es ist im Übrigen notorisch und war Gegen- stand der Berichterstattung in den Medien, dass d ie in den Dokumenten behandelte Angelegenheit, die Sonntagsverkäufe im Outlet Landquart, po- litisch brisant ist und erhebliche Interessen des Kantons betrifft. Sie hat denn auch bereits zu Unstimmigkeiten zwischen dem Kanton Graubünden und dem Bund geführt. Die Möglichkeit, dass die Offenlegung der Doku- mente die Beziehung zwis chen dem Bund und dem Kanton Graubünden beeinträchtigt, ist daher grundsätzlich gegeben. Zu prüfen bleibt , ob die Vorinstanz dies für jedes einzelne Dokument aus hinreichenden Gründen bejaht hat. 5.5.1 Die Vorinstanz verweigerte den Zugang zum Dokument Nr. 5 "Kor- respondenz KIGA GR / SECO" vom März 2013. Dabei handelt es sich um eine per E -Mail unterbreitete Frage des KIGA an die Vorinstanz und die ebenfalls per E -Mail erfolgte Antwort der Vorinstanz darauf. Der Kanton Graubünden durfte nach der vorangehend erläu terten Rechtslage davon ausgehen, dass seine Anfrage und der darin unterbreitete Sachverhalt ver- traulich behandelt werden und bleiben. Die Anfrage steht im direkten Zu- sammenhang mit de r brisanten Angelegenheit, weshalb sie nicht als be- langlos eingestuft werden kann. Die Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Verhältnisses zwischen dem Kanton Graubünden und dem Bund durch eine Offenlegung dieses Dokuments ist daher zu bejahen, insbesondere erscheint es möglich, dass bei Gewährung des Zugangs inskünftig ähn li- che Anfragen unterbleiben könnten und dadurch die Oberaufsicht durch die Vorinstanz bzw. eine (erstinstanzliche) einheitliche Anwendung des ArG er- schwert würde. Die Verweigerung des Zugangs durch die Vorinstanz ge- stützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ ist daher nicht zu beanstanden. 5.5.2 Das Schreiben des KIGA an die Vorinstanz vom 28. März 2012 (Do- kument Nr. 9) ist eine Stellungnahme zur Anwendung von Art. 19 Abs. 6 ArG und die Antwort auf die Aufforderung der Vorinstanz vom 21. März 2012 (Dokument Nr. 10), den Sachverhalt zu klären und Bericht zu erstat- ten. Gegenstand dieser Korrespondenz ist einzig die im ArG vorgesehene Möglichkeit von vier Sonntagsverkäufen pro Jahr und nicht der generelle A-5146/2015 Seite 17 Sonntagsverkauf. In einen Teil der Korrespondenz ist überdies ein von Drit- ten mandatierter Anwalt einbezogen, weshalb die Geheimhaltungserwar- tungen von vornherein geringer sind. Insgesamt ist in Bezug auf diese bei- den Dokumente von einer eher geringen Bedeutung auszugehen. Soweit die darin auch gegenüber anderen Adressaten g eäusserten Standpunkte mittlerweile nicht bereits bekannt sind, ist jedenfalls nicht ersichtlich, inwie- fern deren Offenlegung eine begründete Möglichkeit bergen soll, das Ver- hältnis zwischen dem Bund und dem Kanton Graubünden zu beeinträchti- gen. Da die Voraussetzungen für die Ausnahme nicht ersichtlich sind, ist folglich der Zugang den Dokumenten Nr. 9 und 10 zu gewähren. 5.5.3 Umstritten ist ferner der Zugang zu einer Stellungnahme der Vor - instanz vom 20. Oktober 2010 an das KIGA zu einem von diesem unter- breiteten Verfügungsentwurf (Dokument Nr. 13). Auch in Bezug auf dieses Dokument durfte der Kanton Graubünden die Vertraulichkeit erwarten und er betrifft einen wesentlichen Aspekt der erwähnten heiklen Angelegenheit. Ausserdem erscheint das Dokument geeignet, einen teilweisen Einblick in die nicht öffentlich zugängliche Meinungsbildung im Kanton Graubünden zu gewähren. Eine Offenlegung dieses Dokuments bringt die realistische Möglichkeit mit sich, das Verhältnis zwischen dem Bund und dem Kanton Graubünden zu beeinträchtigen. Die Zugangsverweigerung durch die Vor- instanz erweist sich daher als rechtmässig. 5.5.4 Mit dem Schreiben vom 20. November 2009 (Dokument Nr. 14) sen- det die Vorinstanz dem KIGA eine Kopie ihrer Antwort an eine Gewerk- schaft zur Sonntagsarbeit im Outlet Landquart und gibt zudem mit wenigen Worten ihre dort geäusserte Auffassung nochmals wieder. Beim Dokument Nr. 14 handelt es sich der Sache nach um ein Übermittlungsschreiben. Für die Frage des Zugangs erscheint daher wesentlich, dass d ie Vorinstanz den Zugang zur genannten Antwort gewährt hatte, der Inhalt somit dem Öffentlichkeitsprinzip untersteht. Unter diesen Umständen bestand kein Anlass, eine vertrauliche Behandlung des Inhalts zu erwarten. Die Gewäh- rung des Zugangs offenbart demnach weder neue Informationen noch wird darin auf Angaben abgestellt, die vom Kanton Graubünden allenfalls in der Erwartung vertraulicher Behandlung geliefert worden sind. Insgesamt ergibt sich damit, dass die Voraussetzungen für die Anwendung des Aus- nahmetatbestands gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ nicht erfüllt sind. Der Zugang zum Dokument Nr. 14 ist daher zu gewähren. 5.5.5 Schliesslich ist der Zugang zur E-Mail-Korrespondenz zwischen dem KIGA Graubünden und der Vorinstanz vom 9. bzw. 3. Februar (Dokument A-5146/2015 Seite 18 Nr. 20) und vom 15 Januar 2009 (Dokument Nr. 21) zu prüfen. Die Aus- gangslage ist vergleichbar mit derjenigen in Dokument 5 : Auf eine Sach- verhaltsdarstellung und Frage des KIGA bezüglich Sonntagsarbeit im Out- let Landquart antwortet die Vorinstanz. Der Kanton Graubünden durfte und darf demnach auch hinsichtlich dieser Korrespondenz in der heiklen Ange- legenheit eine vertrauliche Behandlung erwarten. Es leuchtet zudem ein, dass die Offenlegung des E-Mail-Verkehrs berechtigte Geheimhaltungser- wartungen enttäuschen und das Verhältnis zwischen dem Bund und dem Kanton Graubünden beeinträchtigen kann. Die Vorinstanz hat daher zu Recht den Zugang zu den Dokumenten Nr. 20 und 21 verweigert. 5.6 Amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, sind nach Möglich- keit vor der Einsic htnahme zu ano nymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Dabei sind unter Personenangaben alle Angaben zu verstehen, die sich – wie vorliegend die Namen einzelner Mitarbeitender der öffentlichen Verwaltung – auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (vgl. Art. 3 Bst. a DSG). Anonymisierung bedeutet, die Personendaten zu entfernen oder so- weit unkenntlich zu machen, dass eine Reidentifizierung ohne unverhält- nismässigen Aufwand vernünftigerweise nicht mehr möglich ist (BVGE 2011/52 E. 7.1; Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.1; AMMANN/LANG, in: Passadelis/Rosenthal/Thür [Hrsg.], Datenschutzrecht, 2015, § 25 Rz. 25.60; ISABELLE HÄNER, BSK BGÖ/DSG, Rz. 5 zu Art. 9 BGÖ mit Hinweisen). Vorliegend betrifft das Zugangsgesuch amtliche Do- kumente zu einem bestimmten Sachverhalt und nicht zu konkret bezeich- neten Personen. Die Namen der Mitarbeitenden der öffentlichen Verwal- tungen können daher ohne weiteres anonymisiert werden. Diese sind da- her vor der Gewährung des Zugangs zu anonymisieren. 5.7 Zusammenfassend erweist sich die Verfügung der Vorinstanz, soweit darin der Zugang zu den Dokumenten Nr. 5, 13, 20 und 21 verweigert wird, als rechtens. Hingegen hat die Vorinstanz den Zugang zu den Dokumenten Nr. 9, 10 und 14 unter Anonymisierung der Namen der Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltungen zu gewähren, da der Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ nicht erfüllt ist. Die Beschwerde ist somit teilweise gut- zuheissen. 6. Bei diesem Ergebnis ist das zusätzliche Vorbringen der Vorinstanz in Be- zug auf Dokument Nr. 13, wonach auch eine Stellungnahme zu einem nicht fertig gestellten Dokument nicht als amtliches Dokument im Sinn von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ gelte, nicht zu prüfen. A-5146/2015 Seite 19 7. 7.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Unterliegt diese nur teilweise, so werden sie ermässigt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesb ehörden auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Für Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse beträgt der Rahmen für die Gerichtsgebühr Fr. 200 bis Fr. 5'000.— (Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun- gen vor dem Bundesverwa ltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Be- schwerdeführerin obsiegt in Bezug auf einen Teil der Dokumente, zu denen ihr der Zugang zu gewähren ist, während ihr zu den übrigen der Zugang verweigert wird. Sie unterliegt daher etwa hälftig und hat demzufolge die Hälfte der auf Fr. 1'000.— festzusetzenden Verfahrenskosten , also Fr. 500.— zu tragen. Dieser Betrag ist dem gele isteten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.— zu entnehmen, der Restbetrag von Fr. 1'500.— nach Ein- tritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. 7.2 Teilweise obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine gekürzte Par- teientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 und 2 VGKE). Diese umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslage der Partei (Art. 8 Abs. 1 VGKE). Die Beschwerdeführerin hat das Zugangs- gesuch im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit gestellt und war nicht anwalt- lich vertreten. Es sind ihr somit keine ersatzfähigen Kosten angefallen. Bundesbehörden haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Es sind daher keine Parteientschädigungen zuzusprechen. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Ziffer 2 der Verfügung de r Vorinstanz vom 24. Juni 2015 wird insoweit aufgehoben, al s der Zugang zu den Dokumenten 9, 10 und 14 verweigert wird. Die Vorinstanz wird an- gewiesen, der Beschwerdeführerin Zugang zu diesen Dokumenten zu ge- währen unter Anonymisierung der Namen der Mitarbeitenden der öffentli- chen Verwaltung. A-5146/2015 Seite 20 2. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 3. Der Beschwerdeführerin werden reduzierte Verfahrenskosten von Fr. 500.— auferlegt. Dieser Betrag wird dem geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von Fr. 1'500.— wird nach Eintritt der Rechts- kraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Hierzu hat die Beschwerde- führerin dem Bundesverwaltungsgericht ihre Post- oder Bankverbindung anzugeben. 4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 5. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Einschreiben) – dem Generalsekretariat WBF (Gerichtsurkunde) – den EDÖB (Einschreiben) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Christoph Bandli Bernhard Keller A-5146/2015 Seite 21 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden ( Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be- weismittel sind, soweit sie der Beschwerdef ührer in Händen hat, beizule- gen (Art. 42 BGG). Versand: