JAAC60.26 Entscheid des Bundesrates vom 13. März 1995 Art. 72 ss LACI. Art. 96 ss OACI. Programmes d’occupation. Frais à prendre en compte. - Dans ce domaine, les directives des organes d’exécution revêtent une importance particulière; elles reflètent les connaissances des spécialistes en la matière et garantissent que le pouvoir d’appréciation laissé aux autorités d’exécution soit exercé de manière à assurer l’égalité de traitement. Les directives sont constamment adaptées aux nouvelles circonstances; elles n’ont cependant nul caractère de règle juridique. - Ne constitue pas un abus du pouvoir d’appréciation le fait d’exiger que les frais afférants à la rémunération des organisateurs et autres cadres ainsi que les autres frais imputables soient mis en relation avec la rémunération (frais afférants à la rémunération des organisateurs et autres cadres dans un rapport de 15:65), cela d’autant plus que des exceptions sont possibles. Art. 72 ff. AVIG. Art. 96 ff. AVIV . Beschäftigungsprogramme. Anrechenbare Kosten. - Weisungen der Vollzugsorgane sind in diesem Bereich von besonderer Bedeutung; sie bringen die Sachkunde von mit der Materie vertrauten Fachleuten zum Ausdruck und stellen sicher, dass der den Vollzugsbehörden eingeräumte Ermessensspielraum in rechtsgleicher Weise ausgefüllt wird. Die Weisungen werden laufend den veränderten Verhältnissen angepasst; sie haben indes keinen Rechtssatzcharakter. - Es stellt keinen Ermessensmissbrauch dar, wenn verlangt wird, dass Betreuungs- und Begleitkosten sowie die übrigen anrechenbaren Kosten in Relation zum Arbeitsentgelt gesetzt werden (Betreuungs- und Begleitkosten im Verhältnis 15:65), um so mehr als Ausnahmen möglich sind. 1Art. 72 segg. LADI. Art. 96 segg. OADI. Programmi d’occupazione. Spese computabili. - In questo ambito le direttive degli organi d’esecuzione hanno una rilevanza particolare, poiché esprimono la competenza di esperti della materia e assicurano che il margine di apprezzamento concesso agli organi d’esecuzione venga esercitato in modo equo. Le direttive vengono costantemente adattate alle situazioni modificate, ma non sono norme legali. - Esigere che le spese di assistenza, quelle legate al programma e le altre computabili vengano poste in relazione con il salario dei disoccupati (nella proporzione di 15:65) non costituisce un abuso del potere di apprezzamento, soprattutto tenendo conto del fatto che sono possibili eccezioni. I A. Am29.Oktober1993stelltederLeiterderArbeitsintegrationsprogramme desSozialamtes/JugendamtesvonZ.(imfolgendenSozialamt)dem KantonalenAmtfürIndustrie,GewerbeundArbeit(KIGA)einGesuchum einenBeitragausdemArbeitslosenfondsfüreinBeschäftigungsprogrammmit derBezeichnung«LangzeitarbeitslosenprojektS.1994». GemässKonzeptvom28.Oktober1993richtetsichdasProjekt«S.1994» anlangzeitarbeitsloseFürsorgeabhängigemitWohnsitzinZ.,diebeider ArbeitslosenversicherungausgesteuertwurdenundderenBezugsberechtigung beiderArbeitslosenhilfeerloschenist. Angesprochenwerdenmotivierteund arbeitsfähigePersonen,diesicherfolglosumeineErwerbstätigkeitbemüht habenundaufgrundihrerQualifikationenzurZeitaufdemArbeitsmarkt chancenlosgebliebensind. DasZielistdieErhaltungundFörderungderberuflichenVermittlungsfähigkeit sowiediedauerhafteIntegrationindenArbeitsmarkt. DasProjektumfasst80Beschäftigungsplätzeinöffentlichenund privaten,nichtgewinnorientiertenInstitutionen. ImVordergrund stehenEinzelarbeitsplätzeindenstädtischenAltersheimenund Seniorenzentren(einfacheadministrativeHilfsarbeiten;Mithilfein Hausdienst,KüchenundCafeterias;MithilfebeiderBetreuung,Begleitung undPflegederälterenMitmenschen),generellinderVerwaltung (einfacheadministrativeHilfsarbeitenundeinfacheSachbearbeitung),in BegegnungszentrenundFreizeitanlagen(MithilfeimBetrieb)sowieim Umweltschutzbereich(Werkstoffrecycling;MithilfebeiderUmwelt-und Kompostberatung). DanebensindzweiArbeitsgruppenvorgesehen,die ergänzendeHauswartungsarbeitenindenAltersheimen(Mobiliarunterhalt; ReinigungsarbeiteninundumdieLiegenschaften)undUnterhaltsarbeiten imGrünbereichausführen. AlledieseArbeitenbewegensichausserhalb 2derordentlichenBudgetsundStellenpläneundwurdenausschliesslich fürdasProjekt«S.1994»akquiriert;esdürfenwederandereProjekte derArbeitslosenhilfenochdasGewerbekonkurrenziertwerden. Die ArbeitsanleitungerfolgtbeidenEinzeleinsätzendirektamEinsatzort,bei denGruppeneinsätzendagegendurchprojekteigenesPersonal. IntegrierenderBestandteildesKonzeptessindBegleitkurse,dieden BeschäftigungsteilalseinwöchigeBlockkursemit12bis14Teilnehmern ergänzen. InhaltsschwerpunktesindarbeitsmarktlicheThemen,Anstösse zurberuflichenundpersönlichenNeuorientierung,Stellenbewerbungskurse sowiedieVermittlungvonAllgemeinwissen. DerUnterrichterfolgtdurch versiertesPersonalausdemBereichderErwachsenenbildung. DieBetreuungumfassteineindividuelleBeratungundBegleitung derTeilnehmendenundunterstütztdiepersönlicheStabilisierungals VoraussetzungfüreineerfolgreicheIntegrationindieArbeitswelt. DieTeilnehmererhalteneinenStundenlohnvonFr.16.-,wobeisie unterschiedlicheArbeitszeitenaufweisen(gemässBudgettägliche Arbeitszeitenvon4Std. [30Teilnehmer],6Std. [25Teilnehmer]und8.4Std. [25Teilnehmer]). DieindividuellangepassteArbeitszeitumfasstmindestens ein50%-Pensum,wobeischrittweiseeinNormalpensum(42Std./Woche) angestrebtwird. DasVerhältnisPersonal/Teilnehmeristauf1:10festgesetzt. AnPersonal istvorgesehen: 1.0StellenwertefürProjektleitung,3.0Stellenwertefür dieBegleitungvonEinzeleinsätzen,2.0StellenwertefürAnleitungvon Arbeitsgruppenundje1.0StellenwertefürProjektadministrationund DurchführungderBegleitkurse. DieProjektdaueristauf2Jahrevorgesehen,wobeinachdemersten JahrundeinerZwischenauswertungerneutAntraganBundundKanton gestelltwerdensoll. DieProjektverantwortungliegtbeimLeiterder ArbeitsintegrationsprogrammedesJugendamtes. DasGesuchgehtvonTotalkostenvonFr.2921830.-aus,wovonFr.2088650.- alsArbeitsentgeltfürTeilnehmerundFr.700440.-fürdieBesoldung derOrganisatoren,LeiterundLehrkräftevorgesehensind. NachAbzug vonErlösenvonFr.95000.-verbleibengemässGesuchanrechenbare KostenvonFr.2826830.-. DieHälftediesesBetragesdeckederBeitragder Arbeitslosenversicherung;damitverbliebennachGesuchFr.1413415.-, wovondieEigenleistungenvonZ.vonFr.424024.-abzuziehensind. Der RestbetragvonFr.989391.-werdeausdemArbeitslosenfondsbezahlt (VerfügungderkantonalenDirektionderVolkswirtschaftvom24.Februar 1994). MitSchreibenvom25.Oktober1993erklärtederörtlicheGewerbeverband, keinedirekteKonkurrenzierungdurchdasProjektS.1994feststellenzu können. B. Am20.Dezember1993übermitteltedasKIGAdasGesuchdesSozialamtes demBIGA. 3DasKIGAgehtvontotalanrechenbarenKostenvonFr.2921830.-und -nachAbzugderErlöse-vonGesamtkostenvonFr.2826830.-aus. Die Finanzierunggestaltesichwiefolgt: EigenleistungenZ.: Fr.424024.-(= 15%),Arbeitslosenfonds: Fr.989391.-(=35%)undArbeitslosenversicherung: Fr.1413830.-(=50%). DieAufsichtskommissionfürdenAusgleichsfondsder Arbeitslosenversicherung(imfolgendenAufsichtskommission)hat diesesBeitragsgesuchinseinerZusicherungsverfügungvom3.Juni1994nur teilweisegutgeheissen. EntgegendemKIGAwird-ausgehendvondenGesamtkostengemäss SubventionsgesuchvonFr.2921830.--nichtnurderErlösvonFr.95000.- abgezogen,sondernnocheineKürzungvonFr.104044.-vorgenommen,so dasssichanrechenbareKostenvonnochFr.2722786.-ergeben. DieKürzungvonFr.104044.-begründetedieAufsichtskommissiondamit, dassdieBesoldungskostenfürBetreuungundOrganisation15/65des ArbeitsentgeltesandieTeilnehmernichtübersteigendürften. DerBetrag fürdieBesoldungenwerdedahervonFr.700440.-aufFr.481996.-gekürzt. DadieAufsichtskommissiondenPosten«KostenReise/Unterkunftund Verpflegung»vonFr.23302.-aufFr.34082.-erhöhteundeinenzusätzlichen BetragfürProjektierungimUmfangvonFr.103620.-einsetzte,ergab sichfürdieGesamtkosteneinTotalvonFr.2722786.-. DerBeitragder ArbeitslosenversicherungbetrugdaheraufgrunddieserVerfügung Fr.1361393.-. C. GegendieseVerfügungreichtedasSozialamtam30.Juni1994beim BundesrateineVerwaltungsbeschwerdeeinundbeantragte,seinem GesuchbeziehungsweisedemAntragdesKIGAvollzuentsprechenunddie anrechenbarenKostenaufFr.2826830.-festzusetzen. Esseidavonauszugehen,dassdiedurchschnittlichenKostenjeTeilnehmer undBeschäftigungsmonatbeikollektivenBeschäftigungsprogrammen Fr.5200.-nichtüberschreitendürftenunddieanrechenbarenKostenfür BesoldungdesPersonals(BetreuungundBegleitung)nichtmehrals15/65 derTeilnehmerentschädigungenausmachendürften. AlsUmstände,die eineKostenüberschreitungrechtfertigten,würdenlokaleundregionale Gegebenheitenanerkannt. ImvorliegendenFallseidieTeilnehmerentschädigungmitFr.16.-/Stunde bewussttiefangesetztworden,umzuverhindern,dassAusgesteuerte durchhoheLöhneinBeschäftigungsprogrammenvondernötigen beruflichenNeuorientierungabgehaltenwürden;dieDurchschnittskosten proTeilnehmerundBeschäftigungsmonatbetrügensoblossFr.4136.-. NurausdiesemGrundergebesichimVerhältnisBesoldungskosten Personal/TeilnehmerentschädigungeneineÜberschreitungdesGrenzwertes umFr.104044.-. WärendiemaximalenBesoldungsansätzeausgenütztworden, sohättedieszurvollenGutheissungdesBeitragsgesuchsgeführt. 4GehemanvoneinermöglichenTeilnehmerentschädigungvonFr.20.40 aus,sokommemanaufeineTeilnehmerentschädigungvonFr.2662650.- (Fr.2088650.-: 16´Fr.20.40),undvondiesemArbeitsentgeltseibeider BerechnungderzulässigenBetreuungs-undBegleitkostenauszugehen. Die monatlichenGesamtkostenproBeschäftigtenbetrügendannFr.5200.-. D. DieAufsichtskommissionbeantragteam26.September1994dieAbweisung derBeschwerde. DasBIGAhabeineinemKreisschreibenvom1.Mai1993dieKriterien betreffenddieBestimmungdersubventionierbarenKostenpräzisiertund dabeieingrundsätzlichesVerhältnisvon15:65zwischendenBetreuungs-und BegleitkostenunddemArbeitsentgeltandieProgrammteilnehmerfestgelegt. Damitsollenkosten-günstigeundtrotzdemeffizienteMassnahmenermöglicht werden,dievonmöglichstvielenErwerbslosengenutztwerdenkönnen. DieOrganisatorensollenangehaltenwerden,einedenBetreuungs-und BegleitkostenentsprechendangemesseneAnzahlTeilnehmerimProgrammzu beschäftigen;zudemsollmitdieserRegelungeinerechtsgleicheBehandlung allerGesuchegesichertwerden. ImeinzelnenhieltdieAufsichtskommissionfest,sieseinichtvoneinem StundenlohnvonFr.16.-,sondernvonFr.18.-ausgegangen(beieinem höchstmöglichenBetragvonFr.19.45[undnichtFr.20.40,wiedasSozialamt anführe]). Manhabeesdahervorliegendnichtmiteinembesonderstiefen Lohnansatzzutun. GründefüreineausnahmsweiseBewilligunghöherer Betreuungs-undBegleitkostenseienkeineauszumachen;dasGesuch führeauchkeinesolchenGründean. SchliesslichhabedasBIGAanlässlich derPrüfungdesGesuchesdenunterdenBetreuungskostenbudgetierten BetragvonFr.103620.-fürdenProjektleitervolldenProjektierungskosten zugewiesenunddamitdieverfügteKürzungentsprechendverringert. DasSozialamthieltdieBeschwerdemitReplikvom25.Oktober1994aufrecht undmachteimHinblickaufdiespezifischeZielgruppederausgesteuerten, nunfürsorgeabhängigenArbeitslosenbesondereUmständefürhöhere Personalkostengeltend. Zudementsprächendiegeringendurchschnittlichen KostenvonwenigeralsFr.4200.-proTeilnehmerundBeschäftigungsmonat demZiel,dieArbeitslosigkeitmitdenzurVerfügungstehendenMitteln kostengünstigundeffizientzubekämpfen. EntgegenderAufsichtskommission werdedaranfestgehalten,dassdieTeilnehmerentschädigungsehrtief gehaltensei. (...) II 1. GemässArt.72und75Abs. 1desBGvom25.Juni1982überdie obligatorischeArbeitslosenversicherungunddieInsolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz[AVIG],SR837.0)entscheidetnachArt.89 Abs.4AVIGdieAufsichtskommissionübergrössereBeschäftigungsprogramme. AlsgrössereBeiträgeimSinnedieserBestimmunggeltengemässArt.99Abs.2 derVvom31.August1983überdieobligatorischeArbeitslosenversicherung 5unddieInsolvenzentschädigung(Arbeitslosenversicherungsverordnung [AVIV],SR837.02)beierstmaligenGesuchen-wiedieshierderFallist- BeiträgeüberFr.600000.-(Änderungvom30.Juni1993,AS 1993 2580). VerfügungenaufgrunddesAVIGsindmitBeschwerdeanfechtbar (Art.100inVerbindungmitArt.5VwVG).Beschwerdeinstanzgegen VerfügungenderAufsichtskommissionistderBundesrat,soferndie VerwaltungsgerichtsbeschwerdeandasEidgenössischeVersicherungsgericht ausgeschlossenist(Art.129AVIVinVerbindungmitArt.129des BundesgesetzesüberdieOrganisationderBundesrechtspflegevom 16.Dezember1943,Bundesrechtspflegegesetz[OG],SR173.110). Nachdemfür BeiträgeanBeschäftigungsprogrammefürArbeitslosekeinRechtsanspruch besteht(VPB51.17,mitHinweisen),istdieVerwaltungsgerichtsbeschwerde andasEidgenössischeVersicherungsgerichtgemässArt.129Bst.cOG ausgeschlossen. DieBeurteilungdervorliegendenBeschwerdefälltdaher indieZuständigkeitdesBundesrates(Art.72ff. VwVG).Daranhatdie OG-Revisionvom4.Oktober1991,mitwelcherfürverschiedeneSachgebiete ausdemBereichdesEVDeineRekurskommissioneingesetztwurde,nichts geändert(AS 1992 288). 2. DasSozialamtalsfürdieOrganisationundDurchführungdesProjektsS. verantwortlicheVerwaltungseinheitvonZ.istnachArt.75Abs.1AVIGin VerbindungmitArt.64AVIGzurEinreichungvonBeitragsgesuchenberechtigt. AlsGesuchstellerinundVerfügungsadressatinistesdurchdieangefochtene VerfügungberührtundhatsomiteinschutzwürdigesInteresseanderen AufhebungoderÄnderung(Art.48Bst.aVwVGundArt.102Abs.1AVIG). Aufdieimübrigenform-undfristgerechteingereichteBeschwerdeistdaher einzutreten. 3.1. DasArbeitslosenversicherungsgesetzwilldenversichertenPersonennicht nureinenangemessenenErsatzunteranderemfürErwerbsausfällewegen Arbeitslosigkeitgarantieren,eswillzudemdrohendeArbeitslosigkeitverhüten undbestehendeArbeitslosigkeitbekämpfen(Art.1AVIG). NachArt.7Abs. 2AVIGleistetdieVersicherungzurVerhütungund BekämpfungderArbeitslosigkeitfinanzielleBeiträge a. anUmschulung,WeiterbildungundEingliederung; b. fürVersicherte,dieausserhalbihresWohnortesArbeitannehmen; c. anweitereMassnahmen. DieseweiterenMassnahmenbehandeltdasAVIGim3.Abschnittdes 6.Kapitels(Art.72-75AVIG). 3.2. NachArt.72AVIGkanndieVersicherungdievorübergehende BeschäftigungvonArbeitslosenimRahmenvonProgrammenöffentlicheroder privater,nichtaufGewinngerichteterInstitutionenzurArbeitsbeschaffung oderWiedereingliederunginsErwerbslebendurchfinanzielleBeiträge fördern. SolcheProgrammedürfenjedochdieprivateWirtschaftnicht unmittelbarkonkurrenzieren. BeiträgefürdievorübergehendeBeschäftigung vonArbeitslosenwerdeninderRegelausgerichtet,wennderKantonebenfalls einenangemessenenBeitragleistet(Art.96Abs.1AVIV). 6EineKonkurrenzierungderPrivatwirtschaftdurch«S.1994»liegtnichtvor, unddererforderlicheBeitragdesKantons(Arbeitslosenfonds)istgesprochen worden. 3.2.1. DieBeiträgefürdievorübergehendeBeschäftigungvonArbeitslosen betragen20-50%deranrechenbarenKosten. DerBundesratbestimmt dieEinzelheiten,insbesonderedieanrechenbarenKostenunddie Beitragsabstufung(Art.75Abs.1AVIG). BeibesondersschwererArbeitslosigkeitkannfürBeschäftigungsprogramme derBeitragssatz(vonsonst20%-40%,Art.98Abs.1und2AVIV)auf50%erhöht werden(Art.98Abs.3AVIV). 3.2.2. AlsanrechenbareKostengelteninderRegel(Art.97AVIV): a. dieBesoldungdererforderlichenOrganisatorenundLeiter; b. dasArbeitsentgeltfürArbeitslose,diemitZustimmungoderaufWeisung derkantonalenAmtsstelleamBeschäftigungsprogrammteilnehmen; c. dieKostenfürdieBeschaffungdererforderlichenAusrüstung,Materialien undLehrmittel; d. diePrämienfürdieUnfall-undSachversicherung; e. dieungedecktenKosten,wenndieTeilnehmerunentgeltlichoderzunicht kostendeckendenPreisenUnterkunftundVerpflegungerhalten; f. dieerforderlichenTransport-undReisekostenzumEinsatzort. Projektierungs-undRaumkostenkönnenangerechnetwerden,wenndie Verhältnisseesrechtfertigen. 4. StreitigisthieralleindieKürzungderanrechenbarenKosten,welche dieAufsichtskommissiondamitbegründethat,dieBesoldungskosten fürBetreuungundOrganisationüberstiegendasVerhältnis15:65zum ArbeitsentgeltderTeilnehmer. NichtumstrittensinddasProjekt«S.1994» ansichsowiedieweiterenBeitragsvoraussetzungen,insbesonderedieHöhe derübrigenanrechenbarenKosten. UnbestrittenistauchderBeitragssatzvon50%,deneinKreisschreibendes BIGAvom22.April1993abeinerArbeitslosenquotevon2.5%-dieinZ. klarüberschrittenist-fürGebietemitbesondersschwererArbeitslosigkeit vorsieht. DerBeschwerdeführermachtgeltend,dieDurchschnittskostenpro TeilnehmerbeimProjektS.1994betrügenblossFr.4136.-,wogegendie RichtliniendesBIGAeinenHöchstbetragvonFr.5200.-proTeilnehmer zuliessen. DieanrechenbarenKostenfürBetreuungundBegleitung dürftennachdenmassgeblichenRichtliniennichtmehrals15/65der Teilnehmerentschädigungenausmachen,dochseienKostenüberschreitungen zulässig,wenndieslokaleundregionaleGegebenheitenrechtfertigten. SolcheUmständesiehtderBeschwerdeführerdarin,dassbewussttiefe Teilnehmerentschädigungenangesetztwordenseien,damitAusgesteuerte 7nichtvoneinerberuflichenNeuorientierungabgehaltenwürden. Die AusrichtunghöhererEntschädigungenfürdieTeilnehmerhättezurvollen GutheissungdesBeitragsgesuchsgeführt. 5. NachArt.110AVIGbeaufsichtigtderBundesratdieDurchführung desGesetzes. DieAufsichtwirddurchdasBIGAwahrgenommen;das BundesamtfürSozialversicherung(BSV)beaufsichtigtdieErhebungder Beiträge. DieAufsichtsbehördensorgeninsbesonderefürdieeinheitliche Rechtsanwendung. SiekönnendenVollzugsorganenWeisungenerteilen. DiesesindhiervonbesondererBedeutung,dakeinRechtsanspruchauf BeiträgeanArbeitsbeschaffungsprogrammebesteht(vgl. vorne,E.1). Zudem überträgtArt.75Abs.1AVIGdieRegelungderEinzelheitenbetreffend dieanrechenbarenKostendemBundesrat,derseinerseitsinArt.97AVIV nurgenerelleRegelnaufgestellthat. Eswardahernaheliegend,dassdie EinzelheitenaufdemWegedesErlassesvonRichtlinien(Kreisschreiben undWegleitungen)geregeltwurden. DiesebringenhierdieSachkunde vonmitderMateriebeschäftigtenFachleutenzumAusdruck( Gygi Fritz,Bundesverwaltungsrechtspflege,2.Aufl.,Bern1983,S.290f.; Imboden Max / Rhinow René A. / Krähenmann Beat ,Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,Nr.9,Basel/FrankfurtamMain1976/1990), undmitihnenwirdsichergestellt,dassderdenVollzugsbehördeneingeräumte ErmessensspielrauminrechtsgleicherWeiseausgefülltwird(vgl. BGE116Ib 158,117Ib231,118Ib166und119Ib41). KreisschreibenundWegleitungenhabenalsVerwaltungsverordnungenkeinen Rechtssatzcharakter;siedürfennichtüberdieRechtsnormenhinausgehen, aufwelchesiesichstützen,undsindfürdieBeschwerdeinstanznichtbindend (Häfelin Ulrich / Müller Georg ,GrundrissdesAllgemeinenVerwaltungsrechts, Zürich1993,S.24f.). 6. NachArt.49VwVGüberprüftderBundesratangefochteneVerfügungen nichtnuraufVerletzungvonBundesrecht,einschliesslichÜberschreitungund MissbrauchdesErmessens,sondernauchaufihreAngemessenheithin. Die angefochteneVerfügungwirddahergrundsätzlichaufalleErmessensfehler hinüberprüft,nichtnuraufjene,welcheRechtsverletzungendarstellen(Gygi, a.a.O.,S.315f.;Häfelin/Müller,a.a.O.,Rz.1368). InsoweitderBeschwerdeführersinngemässauchdieRichtliniendesBIGA kritisiert,machtereineUnterschreitungdesErmessensgeltend;errügt, beimErlassderRichtlinienseieinansichnaheliegenderLösungsansatz nichtberücksichtigtwordenbeziehungsweisedievomBIGAgewählte Lösungschliesseeineandere,sachlichebensozutreffendeLösung ungerechtfertigterweiseaus. DamitwirddieGesetzmässigkeitderRichtlinien inFragegestellt;dieseRechtsfragebeurteiltderBundesratmitvoller Kognition. Gehtesindesdarum,obdieVerwaltungimEinzelfalldasihreingeräumte ErmessenrichtigausgeübthatundobeinEntscheidangemessenist,so weichtderBundesratnichtohneNotvonVorinstanzenab,welchesichdurch besonderenSachverstandauszeichnenodergestütztauffachmännische Gutachtenentscheiden(Häfelin/Müller,a.a.O.,Rz.374ff. und385f.). 8IndiesemSinneistimfolgendenzuprüfen,obdievomBIGAerlassenen KreisschreibenundWegleitungenGesetzundVerordnungentsprechenundob diegestütztaufdieerwähntenRichtlinienerlasseneVerfügungBundesrecht verletztoderalsunangemessenerscheint. 7. DasBIGAhatper1.Januar1992dasKreisschreibenüberdiekollektiven PräventivmassnahmenunddieEinarbeitungszuschüsseerlassenundesam 1.Mai1993und1.Oktober1993ergänzt. ZurBegründungderangefochtenenVerfügunghatsichdie AufsichtskommissioninsbesondereaufdasKreisschreibenvom1.Mai1993 berufen. DiesesKreisschreibenführtalsMaximalansätze(obersteKostenlimite)bei kollektivenBeschäftigungsprogrammeneinenProzentsatzvon65%für Arbeitsentgeltundeinensolchenvon15%fürBetreuungundBegleitung fest. Dierestlichen20%betreffendieübrigenanrechenbarenKosten. Das Kreisschreibensetztdie65%Arbeitsentgeltunddie15%Betreuungund BegleitungdamitinRelationzudeninsgesamtanrechenbarenKosten,mithin inklusiveübrigeanrechenbareKosten(vgl. vglE.3.2.2). Zusätzlichstatuiert diesesKreisschreibennochdiemaximaleKostenlimitevonFr.5200.-pro BeschäftigtenundMonat. IneinerWegleitungvom12.November1993betreffendZweifelsfällebeider KürzungvonanrechenbarenKostenbeiBeschäftigungsprogrammen(im folgendenWegleitung)hatdasBIGA-inAbweichungvondenKreisschreiben- ergänzenddenGrundsatzaufgestellt,dassdieBetreuungs-undBegleitkosten (15%)sowiedieübrigenKosten(20%)imVerhältniszumArbeitsentgeltund nichtzudenGesamtkostenzuberechnensind. DadieRegelunggemässWegleitungfürdenBeschwerdeführergünstiger ausfälltalsjenenachKreisschreiben [20]unddieseAbweichungvonihmdenn auchnichtbeanstandetwird,kanninderFolgevonderRegelunggemäss Wegleitungausgegangenwerden. ImKreisschreibenvom1.Mai1993gingdasBIGAfürkollektive BeschäftigungsprogrammevonTotalkostenproMonatundBeschäftigten vonFr.5200.-undeinemmaximalenmonatlichenArbeitsentgeltfürdie TeilnehmervonFr.3380.-aus. DaeinBeschäftigungsmonatnachdiesem Kreisschreiben168Stundenumfasste,ergabdieseinenStundenlohnvon Fr.20.10. ImKreisschreibenvom1.Oktober1993istdermaximaleStundenlohn aufFr.19.45herabgesetzt,dieminimaleArbeitszeitdagegenauf174 Stundenheraufgesetztworden. DerMaximalbetragvonFr.3380.-pro Beschäftigungsmonatbliebdamitpraktischunverändert(174´Fr.19.45= Fr.3384.30). 8. DerBeschwerdeführerbezahlteinArbeitsentgeltvoninsgesamt Fr.2088650.-,wasproBeschäftigungsmonatFr.3193.65ausmacht (Fr.2088650.-: 654). AusbezahlthatereinenStundenlohnvonFr.16.-, wobeidieTeilnehmerunterschiedlicheArbeitszeitenaufweisen(tägliche Arbeitszeitenvon4Std. [30Teilnehmer],6Std. [25Teilnehmer]und8.4Std. [25Teilnehmer]). LautZiff.2.3.a. desKreisschreibensvom1.Oktober1993 istdabeizubeachten,dassalsArbeitsentgeltderBruttolohnzuverstehenist, jedochabzüglichArbeitgeberanteilSozialversicherungsabgaben. 9DieTeilnehmererhalteneinenLohnvonbruttoFr.16.-proeffektivgearbeitete Stunde. DieindividuellangepassteArbeitszeitumfasstmindestensein 50%-Pensum,wobeischrittweiseeinNormalpensum(42Std./Woche) angestrebtwird. DieMindestbeschäftigungvon2088Std. proJahr(174´12) wurdevon25Teilnehmernmit2184Std. überschritten(52´5´8.4),vonden übrigendagegenklarunterschritten. Dierelativtiefendurchschnittlichen BesoldungskostenproTeilnehmererscheinendaherimvorliegendenFallnicht besondersaussagekräftig. ZutreffendistaufgrunddesbruttobezahltenStundenlohnsvonFr.16.-die Feststellung,dassnocheinetwashöhererStundenlohnhätteausbezahlt werdendürfen. DerBeschwerdeführerhatdenStundenlohntatsächlicheher tiefangesetzt,ohnedassindesvoneinemsehrtiefenNiveaugesprochen werdenkönnte. DerBeschwerdeführerkritisiertsinngemässdieRegelunginderWegleitung, welchedieKostenfürBetreuungundBegleitunginRelationzuden GesamtkostenbeziehungsweisezumArbeitsentgeltsetzt,undverlangt anstelledesseneineflexiblereRegelung,diesichinersterLiniean dasmaximalzulässigeArbeitsentgelthält. WerdeimRahmeneines BeschäftigungsprogrammseinkleineresArbeitsentgeltausgerichtetund dafürmehrindieBetreuungundBegleitunginvestiert,sobewirkediesnicht nureineSenkungderAusgaben,sondernverhindereauch,dassArbeitslose wegendergutenBezahlungimRahmenderBeschäftigungsprogrammevon einerberuflichenNeuorientierungabgehaltenwürden. Esliegedahernichtim InteressederSache,dieBezahlungtiefererStundenlöhnemitKompensation durchteilweisehöhereBetreuungs-undBegleitkostenzuverhindern. GehemanvoneinermöglichenTeilnehmerentschädigungvonFr.20.40pro Stundeaus,sokommemanaufTeilnehmerentschädigungenvoninsgesamt Fr.2662650.-(Fr.2088650.-: 16´Fr.20.40);vondiesemArbeitsentgelt seibeiderBerechnungderzulässigenBetreuungs-undBegleitkosten auszugehen. DamiterhöhtensichdieGesamtkostenaufFr.3400000.-,waspro BeschäftigtenundMonatFr.5200.-ergebe. MachtmandiegleicheRechnungmitdemmassgeblichenmaximalen StundenlohnvonFr.19.45(vgl. vorne,E.7),sokommtmanaufFr.2539015.- (Fr.2088650.-: 16´Fr.19.45). DieGesamtkostenwürdensichdannum Fr.450365.-(Fr.2539015.-minusFr.2088650.-)aufFr.3372195.-erhöhen (Fr.2921830.-+Fr.450365.-),womitsichbei654Beschäftigungsmonaten nochzulässigemonatlicheGesamtkostenvonFr.5156.25ergäben. DieAufsichtskommissionbegründetdievonihrfestgelegteKorrelation zwischenBetreuungs-undBegleitkostensowieübrigenanrechenbaren KostenzudenGesamtkostenbeziehungsweisezumArbeitsentgelt-das heisstdieKürzungdesBundesbeitragesumFr.104044.--damit,so kostengünstigeundtrotzdemeffizienteMassnahmenzuermöglichen, dievonmöglichstvielenErwerbslosengenutztwerdenkönnen. Die OrganisatorenvonBeschäftigungsprogrammensollenangehaltenwerden, beibestimmtenanfallendenBetreuungs-undBegleitkostenaucheine entsprechendangemesseneZahlvonTeilnehmernindenProgrammenzu 10beschäftigenunddieOrganisationzurationalisieren. Imweiterensollmitden WeisungeneinerechtsgleicheBehandlungallerGesuchebetreffendkollektive Beschäftigungsprogrammesichergestelltwerden. 9. DerBeschwerdeführervermagnichtdarzutun,dassdieRichtliniendes BIGAgegenGesetzoderVerordnungverstossen. WennderBeschwerdeführer eineinzelnesElementderRichtlinienhervorhebtunddiesemeine überragendeBedeutungeinräumt,ohneesindengesamtenKontext einzubinden,sobegründeterdadurchnochkeineErmessensunterschreitung beimErlassderRichtlinien,umsoweniger,alsdieRichtlinienAusnahmen vorsehenundlaufenddenneuenGegebenheitenangepasstwerden. Esbleibtdaherzu prüfen,obdie Aufsichtskommissionbei ihremEntscheiddas ihreingeräumteErmessenfehlerhaftausgeübthat,insbesondereauch,obsie ihrErmessenmissbrauchtoderunangemessenentschiedenhat. EinErmessensmissbrauchlägevor,wenndieAufsichtskommission nachunmassgeblichenGesichtspunkten,insbesonderewillkürlichund rechtsungleichentschiedenhätte(Häfelin/Müller,a.a.O.,Rz.377ff.). IndiesemSinnekönntediesinngemässeRügedesBeschwerdeführers verstandenwerden,eineBerechnungderanrechenbarenKosten nachseinenVorstellungenentsprechebesserSinnundZweckder Beschäftigungsprogramme;dieLösunggemässKreisschreibenund WegleitungendesBIGAseinichtflexibelundformalistisch. DerBundesratgehtjedochmitderAufsichtskommissiondarineinig,dass dieimKreisschreibengewählteLösunginSachenanrechenbareKostenein sinnvollesMittelzurOptimierungderBeschäftigungsprogrammedarstellt. Die gewählteLösunghatsichdennauchbisjetztbewährt,undvoneinersinn-und zweckwidrigenLösungkanndaherkeineRedesein. WerdenBetreuungs-undBegleitkostensowiedieübrigenanrechenbaren KosteninRelationzumArbeitsentgeltgesetzt(undzwarbetr. Betreuungs- undBegleitkostenimVerhältnis15:65),mitanderenWorteneinbestimmtes VerhältniszwischenArbeitsentgeltandieTeilnehmerunddenBetreuungs- undBegleitkostenverlangt,sobildetdieseingrundsätzlichprobatesMittel, dievorhandenenGeldersinnvollzumWohlederArbeitsloseneinzusetzen, insbesondereangesichtsderMöglichkeit,inAusnahmefällenvondiesem Verhältnisabzuweichen(vgl. hinten,E.10)undKostenüberschreitungen zuzulassen. DerBeschwerdeführerhatinkeinerWeisedarzutunvermocht, dassdasProjektS.1994nichterfolgreichhättedurchgeführtwerdenkönnen, wenndenRichtliniendesBIGAnachgelebtwordenwäre. WirdnochinBetrachtgezogen,dassderBundesratbeiderÜberprüfungder AusübungdesErmessenswieauchderAngemessenheitvonEntscheiden nichtohneNotvonVorinstanzenabweicht,dieüberbesondereSachkenntnis verfügen,soergibtsich,dassdieRügedesBeschwerdeführersnurdannzu schützenwäre,wennsichdievonihmvorgeschlageneBerechnungsweise einerseitsalsklarsachgerechtererwieseunddiesdasInteresseaneiner rechtsgleichenBehandlungallerGesuchstellerüberwöge. DiesisthierindesnichtderFall: OhnedetaillierteRichtlinienbetreffend diefürBeschäftigungsprogrammeanrechenbarenKostenwärendiese Programme-beziehungsweisederenMitfinanzierungdurchdenBund-auf gesamtschweizerischerEbenegarnichtrealisierbar. Streitigkeitenwären 11vorprogrammiertundhemmteneinezügigeBehandlungderBeitragsgesuche. Esisthierunausweichlich,dassdasindieserMaterieüberbesondere SachkundeverfügendeBIGAFinanzierungsrichtlinienerarbeitetund davonspäternurabgewichenwird,wennsichdieswirklichaufdrängt. DavonistauchderGesetzgeberausgegangen,derhierbewusstaufkonkrete BestimmungenverzichteteunddasWeiteredenVollzugsorganenüberliess. EineNotwendigkeit,vondenFinanzierungsrichtliniendesBIGAabzuweichen, siehtderBundesrathiernicht,insbesonderedademBeschwerdeführerdie wesentlichenKreisschreibenbekanntseinmussten,alserdasProjektS.1994 startete. OffenbarhaterdieentsprechendenRegelungenbeziehungsweise derenFolgenabernichtbeachtet,weshalbersichimnachhineinmiteiner Beitragskürzungkonfrontiertsah. UmdieseSituationzuvermeiden,hätteder BeschwerdeführerdieseFragenvorgängigderRealisierungdesProjektsmit denzuständigenBundesbehördenabklärenkönnen. Esistzwarzutreffend,dassdieangefochteneKürzungdesBundesbeitragesbei höherenTeilnehmerentschädigungennichtvorgenommenwordenwäre,doch stelltdiesnureineTeilsichtderGesamtproblematikdar. Esistnämlichdarauf hinzuweisen,dasssichdasVerhältnisvonBetreuungs-undBegleitkosten zumArbeitsentgeltderTeilnehmernichtnurdurchhöhereStundenlöhne, sondernauchdurcheineStraffungderOrganisationodereinegrössereZahl vonTeilnehmernverändert. DazuzeigtdieTatsachederlaufendenÜberarbeitungderKreisschreiben desBIGA,dassdiesesdieBedingungenfürdieFinanzierungder BeschäftigungsprogrammejeweilsdenverändertenBedürfnissenanpasst. AufdenvorliegendenFallbezogensiehtesallerdingskeinenAnlass zueinerÄnderung,bestehtdochhinsichtlichderOrganisationvon BeschäftigungsprogrammeneingenügendflexiblerRahmen,deresbei derentsprechendenSorgfaltermöglicht,Beschäftigungsprogrammeder verschiedenstenArtimSinnedesAVIGdurchzuführen. AusdiesemGrunderechtfertigtsichhierimnachhineinkeinVerzichtaufdie nachKreisschreibenerforderlicheBeitragskürzung. 10. Esistdahernurnochzuprüfen,obdieVoraussetzungenfüreine ausnahmsweiseKostenüberschreitungvorliegen: Kostenüberschreitungenwerdennurzugelassen,wennderKantonderen RechtfertigungimGesuchbegründet,washiernichtderFallwar. Zudem müssenspezielleUmständevorliegen,insbesondere: -PersönlicheSituationundbesondereSchwierigkeitenderbeschäftigten Person. -Tätigkeiten,dieeinerbesonderenBegleitungbedürfenoderdieaus SicherheitsgründenmitZusatzkostenverbundensind. -LokaleoderregionaleBesonderheiten,welchedieKostenerheblich beeinflussen. SolchebesondereUmständehatderBeschwerdeführernichtnamhaftmachen können. DerblosseHinweisaufdiestarkeArbeitslosigkeitinZ.unddie besonderskritischeSituationderLangzeitarbeitslosenstellenkeinebesondere UmständeimSinnedieserAusnahmeregelungdar. 1211. DieBeschwerdeistdemzufolgeabzuweisen. [20]b. BasisArbeitsentgelt: ausgehendvonFr.3194.-(Fr.2088650.-: 654 Beschäftigungsmonate)ergeben15%Betreuungs-undBegleitkostendie SummevonFr.481996.-(Fr.2088650.-×15: 65;wobeidanndieübrigen KostenFr.642662.-ausmachen). 13Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 60.26 - Entscheid des Bundesrates vom 13. März 1995 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 1996 Année Anno Band 60 Volume Volume Seite --- Page Pagina Ref. No 150 003 020 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.