B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-3277/2019 U r t e i l v o m 1 4 . N o v e m b e r 2 0 1 9 Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz), Richterin Christine Ackermann, Richter Jürg Steiger, Gerichtsschreiber Basil Cupa. Parteien A. _______, […], vertreten durch Dr. Thomas Wirz, Rechtsanwalt, Hagger Wirz Navarini Rechtsanwälte KLG, […], Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Strassen ASTRA, […], Vorinstanz. Gegenstand Bewilligung des Fahrsimulators Typ "SimDrive 360°" von Degener. A-3277/2019 Seite 2 Sachverhalt: A. A. _______ betreibt die Einzelfirma B. _______, welche dem Import von Fahrsimulatoren des Typs "SimDrive 360°" der Degener Verlag GmbH aus dem deutschen Hannover nachgeht und diese Geräte an Fahrlehrer in der Schweiz verkauft. Am 30. Oktober 2018 erkundigte er sich beim Bundes- amt für Strassen (ASTRA) telefonisch nach der Bewilligungspflicht für den Einsatz von Fahrsimulatoren. Am darauffolgenden Tag teilte das ASTRA A. _______ per Email mit, dass der Einsatz von Fahrsimulatoren, die vom ASTRA nicht bewilligt sind, unzulässig sei, und übermittelte ihm zugleich eine Checkliste betreffend die Anforderungen an einen Fahrsimulator für die Weiterbildung gemäss der Verordnung über die Zulassung vo n Fahr- zeugführern und Fahrzeugführerinnen zum Personen- und Gütertransport auf der Strasse vom 15. Juni 2007 (Chauffeurzulassungsverordnung, CZV, SR 741.521). Diese Checkliste füllte er aus und retournierte sie am 5. bzw. am 19. November 2018 per Email ans ASTRA. Dies mit Beilage einer Bro- schüre des "SimDrive 360°" und dem Hinweis, dass der Einsatz der von ihm importierten Fahrsimulatoren in den europäischen Nac hbarstaaten weit verbreitet sei und sie schwerpunktmässig für die Vorschulung und die Grundschulung von Neulenkern eingesetzt würden. Es folgten beidseits weitere Emails. B. Am 28. Januar 2019 testeten ein Vertreter des ASTRA sowie ein Qualitäts- sicherungsexperte des Schweizerischen Verkehrssicherheitsrats (VSR) den Fahrsimulator des Typs "SimDrive 360°" in einer Fahrschule. Dem Testbericht vom 1. Februar 2019 ist u.a. zu entnehmen, dass teils im deut- schen Verkehrsrecht gebräuchliche Begriffe verwendet würden. So spre- che der integrierte Simulator -Fahrlehrer bspw. von "Parkbremse" anstatt wie in der Schweiz üblich von "Handbremse". Auch entsprächen nicht alle Markierungen und nicht sämtliche Signale den Vorgaben der Verkehrsre- gelverordnung vom 13. November 1962 (VRV, SR 741.11) oder der Signa- lisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV, SR 741.21). Solche Mängel seien zu beheben und die Konformität mit den schweizerischen Verkehrsvorschriften, im Besonderen in terminologischer Hinsicht, jeder- zeit sicherzustellen. Zudem sei eine ausreichende Betreuung der Kund- schaft nötig. Der Fahrsimulator sei grundsätzlich aber bewilligungsfähig. Am 25. April 2019 lieferte A. _______ ausführliche ergänzende Angaben zum Fahrsimulator und informierte das ASTRA dahingehend, dass die mo- nierten Mängel nun behoben seien. Er übermittelte dem ASTRA ebenfalls A-3277/2019 Seite 3 einen Ausdruck des Protokolls einer Übungsfahrt, auf dem sämtliche Feh- ler einer absolvierten Fahrt aufgelistet waren, was als Nachweis diene, dass ein Feedback an die Fahrschülerinnen und Fahrschüler gewährleistet sei. C. Am 16. Mai 2019 auditierte der VSR im Auftrag des ASTRA den Fahrsimu- lator an zwei verschiedenen Fahrschuls tandorten. Dabei wurde laut dem Auditbericht vom 21. Mai 2019 festgestellt, dass die monierten Mängel be- hoben worden seien und das Gerät auch unter Verwendung des Modul s "Virtual Reality" funktioniere. Der VSR gab allerdings die Empfehlung ab, dass Software-Updates zeitlich klar festgelegt werden sollte n, andernfalls das Risiko bestünde, dass die Virtual-Reality-Brille oder der gesamte Fahr- simulator nicht verwendet werden könnte. D. Daraufhin verfügte das ASTRA am 27. Mai 2019 gestützt auf Art. 12 der Verordnung über die Zulassung von Fahrlehrern und Fahrlehrerinnen und ihre Berufsausübung vom 28. September 2007 (Fahrlehrerverordnung, FV, SR 741.522) Folgendes: 1. Der Fahrsimulator Typ "SimDrive 360°" von Degener Verlag GmbH, Hannover (D), wird für die Verwendung in der ersten Aus- bildungsphase bewilligt. 2. Der Fahrsimulator darf nur unter Anleitung eines Fahrlehrers oder einer Fahrlehrerin verwendet werden. 3. Wird der Fahrsimulator im VKU [Verkehrskundeunterricht] einge- setzt, dürfen dadurch übrige VKU-Themen nicht verdrängt wer- den. Gegebenenfalls müssen VKU -Lektionen zeitlich verlängert werden. 4. Es ist fortlaufend sicherzustellen, dass keine Signale, Markierun- gen, Ausdrücke, etc. in den Fahrsimulator eingepflegt werden, die nicht den Vorgaben der SSV und VRV genügen. Allfällige Fehler sind umgehend zu beheben. 5. Wird der Fahrsimulator an andere Fahrlehrer oder Fahr lehrerin- nen vermietet, müssen sie mit den Vorgaben dieser Verfügung bekannt gemacht werden. Sie haben diese ebenfalls einzuhal- ten. A-3277/2019 Seite 4 6. Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500. – gehen zu Lasten von A. _______. 7. Die durch den Beizug des VSR entstandenen Kosten w erden A. _______ vom VSR separat und direkt in Rechnung gestellt. E. Gegen diese Verfügung des ASTRA (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt A. _______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 27. Juni 2019 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantr agt unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz, den streitbe- troffenen Fahrsimulator ohne Beschränkung auf die erste Ausbildungs- phase zu bewilligen und Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung ersatzlos zu streichen. Überdies seien die Verfahrenskosten gemäss Ziff. 6 der Bewilli- gung angemessen zu reduzieren. F. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 26. August 2019 unter Kostenfolge zu Lasten von A. _______ die Abweisung der Beschwerde. G. Der Beschwerdeführer hält mit Schlussbemerkungen vom 16. September 2019 an seinen eingangs gestellten Anträgen fest. H. Auf die weiteren Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen Doku- mente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwägun- gen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt laut Art. 31 des Verwaltungs- gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden ge- gen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer Behörde nach Art. 33 VGG erlassen wurden und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Der Entscheid der Vorinstanz vom 27. Mai 2019 ist eine Verfügung i.S.v. Art. 5 Abs. 1 VwVG und als Vorinstanz hat eine Organisationseinheit i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG verfügt. Auch liegt keine Ausnahme nach Art. 32 A-3277/2019 Seite 5 VGG vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an d er Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist als Verfahrensbetei- ligter formeller Adressat der angefochtenen Verfügung und durch diese auch materiell beschwert, weil die Vorinstanz seinem Begehren um Bewil- ligung des Fahrsimulators "SimDrive 360°" zwar grundsätzlich nachgekom- men ist, sie aber mit verschiedenen Auflagen versehen hat. Er ist deshalb zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert. 1.3 Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde vom 28. Mai 2019 (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzu- treten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus- übung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 3. Unstrittig ist, dass der Einsatz von Fahrsimulatoren z.B. bei der Altersaus- bildung, der Angewöhnung bei neuen Sehhilfen sowie bei fahrtechnischen oder psychologischen Abklärungen keiner Be willigungspflicht unterliegt. Ebenso ist nach erfolgter Überarbeitung bzw. vollständiger Anpassung des streitgegenständlichen Fahrsimulators an die schweizerischen Strassen- verkehrsvorschriften unbestritten, dass das Gerät für den Einsatz im Fahr- unterricht grundsätzlich bewilligungsfähig ist. Strittig sind hingegen die mit der Bewilligungserteilung verfügten Auflagen, namentlich der auf die erste Ausbildungsphase beschränkte Einsatz des Fahrsimulators und seine Ver- wendung nur unter Anleitung eines Fahrlehrers oder einer Fahrlehrerin. A-3277/2019 Seite 6 3.1 Eine Nebenbestimmung gestaltet die durch eine Verfügung begründe- ten Rechte und Pflichten entsprechend den konkreten Umständen aus. In Betracht fallen dabei die Befristung, die Bedingung oder die Auflage. Eine Auflage ist die mit einer Verfügung verbundene zusätzliche Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen (siehe HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 906 ff. und DUBEY/ZUF- FEREY, Droit administratif général, 2014, Rz. 882 ff.). Das in Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) niedergelegte Legalitätsprinzip gilt auch für Nebenbestimmungen. Diese brauchen jedoch nicht in jedem Fall aus- drücklich in einem Rechtssatz enthalten zu sein. Ihre Zulässigkeit kann sich auch aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck und dem mit der Haupt- anordnung zusammenhängenden öffentlichen Interesse ergeben (vgl. Ur- teile des Bundesgerichts [BGer] 1C_750/2013 vom 28. April 2014 E. 3.1, 2C_855/2008 vom 11. Dezember 2009 E. 4, 1C_14/2008 vom 25. Februar 2008 E. 5.3; ferner HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 926). Auflagen und Bedingungen, die völlig ausserhalb des Gesetzeszwecks liegen, sind dagegen unzulässig (BGE 117 Ib 172 E. 3). Gleiches gilt in der Regel für Nebenbestimmungen, die nicht sachbezogen sind, d.h. in keinem sachli- chen Zusammenhang zum Prüfungsgegenstand der Hauptanordnung ste- hen (DUBEY/ZUFFEREY, a.a.O., Rz. 891). Nebenbestimmungen müssen zu- dem mit dem Grundsatz der Verhäl tnismässigkeit vereinbar sein, d.h. s ie müssen die Voraussetzungen der Eignung, der Erforderlichkeit und der Verhältnismässigkeit zwischen Zweck und Wirkung des Eingriffs erfüllen (Art. 5 Abs. 2 BV; vgl. Urteile des BGer 1C_402/2016 vom 31. Januar 2018 E. 10.2 f., 2C_855/2008 vom 11. Dezember 2009 E. 4). 3.2 Zunächst ist zu überprüfen, ob die auf die erste Ausbildungsphase be- schränkte Bewilligung des Fahrsimulators (Dispositiv-Ziff. 1 der angefoch- tenen Verfügung) bzw. die Auflage, den Einsatz des Fahrsimulators in der zweiten Ausbildungsphase zu unterlassen, rechtens ist. 3.2.1 Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, sämtliche in Art. 12 FV genannten Voraussetzungen seien erfüllt. Weshalb eine Einschränkung auf die erste Ausbildungsphase nötig und gerechtfertigt sein soll, sei e rs- tens nicht ersichtlich und werde zweitens von der Vorinstanz nicht begrün- det. Es sei denn auch nicht klar, gestützt auf welche Rechtsgrundlage das ASTRA diese Auflage verfügt habe. Die Auflage sei zudem missverständ- lich, weil untechnische Begriffe verwendet würden und nicht klar sei, was das ASTRA mit der "ersten Ausbildungsphase" genau meine. Diese Termi-A-3277/2019 Seite 7 nologie finde sich sonst nirgends im Strassenverkehrsrecht. Die Fahrle h- rerschaft sei im Rahme n ihrer Berufstätigkeit in der Lage, zu antizipieren und ang emessen einzuordnen, in welchen Situationen die Verwendung eines Fahrsimulators sinnvoll sei und wann nicht. Der auf die erste Ausbil- dungsphase beschränkte Einsatz des Fahrsimulators sei darum unzuläs- sig. Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, der Einsatz des streitgegenständli- chen Fahrsimulators sei im Fahrunterricht zur Erlangung des Führeraus- weises zulässig, nicht aber für den Einsatz bei Weiterausbildungskursen für Inhaber eines Führerausweises auf Probe, worunter die zweite Ausbil- dungsphase zu verstehen sei. Ob ein Einsatz auch bei Weiterausbildungs- kursen möglich wäre, sei bei der Geräteprüfung gar nicht getestet worden. Der Beschwerdeführer habe zudem nur darum ersucht, das Gerät im Fahr- unterricht einsetzen zu dürfen, weshalb die verfügte Einschränkung auf die erste Ausbildungsphase gerechtfertigt sei. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, die Auflage sei in der verfügten Formulierung missverständlich. Er beantragt darum, die Auflage sei even- tualiter so umzuformulieren, dass klar zum Ausdruck komme, dass die ge- mäss Art. 12 FV ausgesprochene Bewilligung sich einzig nicht auf die Wei- terausbildung i.S.v. Art. 27e Bst. e der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr vom 27. Oktober 1976 (Verkehrszulassungsverordnung, VZV, SR 741.51) beziehe. 3.2.2 Der Einsatz von Fahrsimulatoren ist im derzeit geltenden Recht in drei verschiedenen Erlassen geregelt: Der erste Normenkomplex findet sich in der Fahrlehrerverordnung. Ge- mäss Art. 12 FV bedarf der Einsatz von Fahrsimulatoren einer Bewilligung durch das ASTRA, wobei jedes System gesondert bewilligt werden muss (Abs. 1). Die Bewilligung wird erteilt, wenn das System auf das schweize- rische Strassenverkehrsrecht zugeschnitten und für die Vermittlung der In- halte und die Erreichung der Ziele der Ausbildung geeignet ist (Abs. 2). Zu- dem definiert Art. 2 Bst. e FV den Begriff des Fahrunterrichts dahingehend, dass es sich dabei um eine theoretische und praktische Ausbildung von Fahrschülern und Fahrschülerinnen im Hinblick auf den Erwerb eines Füh- rerausweises oder der Bewilligung zum berufsmässigen Personentrans- port nach Art. 25 VZV handelt, einschliesslich des Unterrichts mit Hilfe von Fahrsimulatoren. A-3277/2019 Seite 8 Die zweite Regel ist in der Verkehrszulassungsverordnung festgeschrie- ben. Gemäss Art. 27e VZV ist z ur Veranstaltung von Weiterausbildungs- kursen eine Bewilligung erforderlich. Diese wird von der zuständigen Be- hörde des Sitzkantons u.a. erteilt, wenn sie feststellt, dass der Gesuchstel- ler für den Einsatz von Fahrsimulatoren eine Bewilligung des ASTRA vor- weist. Diese wird erteilt, wenn der Gesuchsteller nachweist, dass sich die Fahrsimulatoren für die Vermittlung der Inhalte und zur Erreichung der Ziele der Weiterausbildung eignen (Bst. e). Bei der dritten Regel handelt es sich um einen in der Chauffeurzulassungs- verordnung enthaltenen Verweis. Laut Art. 24 CZV kann e in Teil der Wei- terbildung in Fahrsimulatoren vermittelt werden, wenn diese die Anforde- rungen der Fahrlehrerverordnung erfüllen. 3.2.3 Der Beschwerdeführer ersuchte die Vorinstanz um eine Bewill igung für den Einsatz des Fahrsimulators Typ "SimDrive 360°" der Degener Ver- lag GmbH. Aus den vorliegenden Akten geht hervor, dass er nicht explizit auch eine Bewilligung für die Verwendung des Fahrsimulators bei Weiter- ausbildungskursen i.S.v. Art. 27e Bst. e VZV verlangte, weshalb die Vorinstanz davon ausgehen durfte, er ersuche einzig um eine Bewilligung nach Art. 12 FV. Sie verweist im ersten Satz des Dispositiv denn auch da- rauf, dass sich die Verfügung vom 27. Mai 2019 auf Art. 12 FV stützt. Der Beschwerdeführer stört sich jedoch daran, dass die Vorinstanz trotz dieser an sich klaren Ausgangslage in Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfü- gung festhielt, der Einsatz des Fahrsimulators werde "für die Verwendung in der ersten Ausbildungsphase " bewilligt, weil nicht klar sei, was das ASTRA genau damit meine. Es handelt sich bei der verwendeten Termino- logie ("erste Ausbildungsphase"), wie der Beschwerdeführer zu Recht vor- bringt, nicht um einen Rechtsbegriff. Zwar besteht ein sachlicher Zusam- menhang zur Hauptanordnung, indes könnte ein unbefangener Dritter bei objektiver Betrachtungsweise z.B. geneigt sein zu meinen, der Einsatz des Fahrsimulators werde nur im Sinn eines Pilotversuchs bewilligt. Mit ande- ren Worten kann der Einschub " für die Verwendung in der ersten Ausbil- dungsphase" auf unterschiedliche Art und Weise interpretiert werden und ist in diesem Sinn missverständlich. Dabei ergibt sich bereits aus dem ers- ten Satz des Dispositivs der angefochtenen Verfügung hinreichend klar, dass die Bewilligung gestützt auf Art. 12 FV, und damit für den Fahrunter- richt zur Erlangung eines Führerausweises (vgl. Art. 2 Bst. e FV), nicht aber für die Weiterausbildung im Sinn von Art. 27e Bst. e VZV, erteilt wird. A-3277/2019 Seite 9 3.2.4 Vor diesem Hintergrund erweist sich die Auflage, wonach der Fahrsi- mulator nur "für die Verwendung in der ersten Ausbildungsphase" bewilligt wird bzw. sein Einsatz bei Weiterausbildungskursen zu unterlassen sei, als unnötig und ist daher antragsgemäss zu streichen. 3.2.5 Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass der Verordnungsgeber ent- schieden hat, Art. 27e Bst. e VZV per 1. Januar 2020 ersatzlos aufzuheben (AS 2019 195), womit künftig die Bewilligungspflicht für die Verwendung von Fahrsimulatoren bei Weiterausbildungskursen für Inhaber eines Füh- rerausweises auf Probe hinfällig werden wird. 3.3 Weiter ist zu prüfen, ob die Auflage gemäss Dispositiv-Ziff. 2 der ange- fochtenen Verfügung, wonach die Verwendung des streitgegenständlichen Fahrsimulators nur unter Anleitung bzw. Aufsicht eines Fahrlehrers oder ei- ner Fahrlehrerin erfolgen darf, rechtmässig verfügt wurde. 3.3.1 Der Beschwerdeführer bringt u.a. vor, der Einsatz eines Fahrsimula- tors ziele nicht auf die Substitution des Fahrunterrichts auf der Strasse, sondern stelle eine Ergänzung dessen dar. Der Fahrsimulator solle Grund- fertigkeiten vermitteln und gleichzeitig auf den Unterricht auf der Strasse vorbereiten. Dadurch könnten Ängste abgebaut werden. Der Fahrsimulator sei so konzipiert, dass der Unterricht in kleine Lerneinheiten gegliedert ver- mittelt werden könne. Die Schwierigkeit werde kontinuierlich gesteigert. Es sei aber klar, dass ein Fahrsimulator nicht alleine geeignet sei, alle Ausbil- dungsziele eines Fahrlehrers zu vermitteln. Der Unterricht auf der Strasse werde unabdingbar bleiben. Wie die Fahrausbildung unter diesen Grun d- voraussetzungen erfolge, liege nicht zuletzt in der Methodenfreiheit der Un- terrichtsgestaltung durch die Fahrlehrerschaft. Das ASTRA bleibe zudem eine Antwort auf die Frage schuldig, wie die verlangte Anwesenheit eines Fahrlehrers seiner Ansicht nach denn konkret ausgestaltet sein sollte. Die Vorinstanz versteht die Ausführungen des Beschwerdeführers zusam- mengefasst dahingehend, der Zweck des Fahrsimulators bestehe darin, den Fahrlehrer zu ersetzen. Sie erachtet einen Präsenzrückgang der Fahr- lehrerschaft als Sicherheitsrisiko und lehnt dies darum grundsätzlich ab. Dennoch sei es seitens des ASTRA nicht nötig, dass ständig ein Fahrlehrer neben dem Fahrsimulator stehen müsse, insbesondere dann nicht, wenn mehrere Fahrsimulatoren gleichzeitig im einem Raum im Einsatz stünden. Es müsse aber ein Fahrlehrer präsent sein, der unterstützend eingreifen und zu Hilfe kommen könne. Der Fahrsimulator weise nur auf begangene Fehler hin, erkläre Zusammenhänge aber nicht, so z.B. wie es zu Fehlern A-3277/2019 Seite 10 kommen konnte, was deren Auswirkungen hätten sein können oder was künftig besser gemacht werden sollte. Solche Rückmeldungen seien aber die zentralen Elemente des Fahrunterrichts. Die Auflage, wonach der Fahr- simulator unter Anleitung bzw. Aufsicht eines Fahrlehrers verwendet wer- den müsse, sei darum nötig. 3.3.2 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der Verordnungsgeber die Möglichkeit des Einsatzes von Fahrsimulatoren im Fah runterricht grund- sätzlich vorsieht. Wie bereits erwähnt, können Fahrsimulatoren laut Art. 2 Bst. e FV als Hilfe im Fahrunterricht zur Erlangung des Führerausweises eingesetzt werden, wobei die Bewilligung für deren Einsatz erteilt wird, wenn das System auf das schweizerische Strassenverkehrsrecht zuge- schnitten und für die Vermittlung der Inhalte und die Errei chung der Ziele der Ausbildung geeignet ist (Art. 12 Abs. 2 FV). Ebenso wurde bereits da- rauf hingewiesen, dass die Software des streitbetroffenen Fahrsimulators überarbeitet und mittlerweile vollständig an die schweizerischen Strassen- verkehrsvorschriften angepasst wurde. Somit verbleibt mit Blick auf Art. 12 Abs. 2 FV zu prüfen, ob das Gerät für die Vermittlung der Inhalte und die Erreichung der Ziele der Ausbildung geeignet ist. 3.3.3 Gemäss Anhang 12 Ziff. II VZV müssen Motorfahrzeugführer zu je- der Zeit Fähigke iten haben und Verhaltensweisen zeigen, die sie in die Lage versetzen, ihr Fahrzeug zu beherrschen, um keine gefährlichen Ver- kehrslagen zu verursachen bzw. richtig zu reagieren, falls eine solche Si- tuation dennoch eintritt. Als weiteres Ziel des Fahrunterr ichts sollen sie in der Lage sein, die Strassenverkehrsvorschriften zu beachten, insbeson- dere diejenigen, die Strassenverkehrsunfälle verhüten und für einen flüssi- gen Verkehr sorgen sollen. Des Weiteren sollen Motorfahrzeugführer fähig sein, durch rücksichtsvolles Verhalten gegenüber den anderen zur Sicher- heit aller – und insbesondere der schwächeren – Verkehrsteilnehmer bei- zutragen sowie umweltschonend und sparsam zu fahren. Das Beherr- schen dieser Fähigkeiten wird im Rahmen der praktischen Führerprüfung getestet (vgl. Art. 22 VZV). 3.3.4 Bei der Beantwortung der Frage, ob ein bestimmter Fahrsimulator zur Erreichung der genannten Ziele geeignet ist, verfügt das ASTRA als zu- ständige Bewilligungsbehörde über einen Beurteilungs - und Ermessens- spielraum. Dieser ist indes pflichtgemäss auszuüben, insbesondere muss sich die Vorinstanz dabei vom Sinn und Zweck der anzuwendenden Rege- lung leiten lassen und neben dem Willkürverbot auch das Rechtsgleich-A-3277/2019 Seite 11 heitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und das übergeordnete Ge- setzesrecht beachten (BGE 145 I 52 E. 3.6; Urteil des BGer 1C_181/2018 vom 7. Februar 2019 E. 5.1). 3.3.5 Das ASTRA ging von der Grundannahme aus, der streitgegenständ- liche Fahrsimulator ziele letztlich darauf ab, die Fahrlehrerschaft zu erset- zen. Basierend auf dieser Annahme, sowie wegen der Möglichkeit des un- mittelbaren Eingreifens durch eine Fahrl ehrperson und dem Bedürfnis nach einer direkten Rückmeldung an die Fahrschülerinnen und -schüler, begründet die Vorinstanz die Notwendigkeit der verfügten Auflage. Dabei übersieht sie, dass die rechtlichen und tatsächlichen Anforderungen an die praktische Führerprüfung, wie in Art. 22 VZV i.V.m. Anhang 12 Ziff. II VZV festgeschrieben, trotz des möglichen Einsatzes von Fahrsimulatoren un- verändert bleiben. Es ist aktenkundig, dass der Beschwerdeführer die ge- nannte Grundannahme des ASTRA mehrfach zu korrigieren versuchte, in- dem er darlegte, der Fahrsimulator solle lediglich die Grundfertigkeiten des Fahrens vermitteln, auf den praktischen Unterricht auf der Strasse vorbe- reiten und mögliche Ängste der Fahrschülerinnen und -schüler abbauen. Er weist in diesem Zusammenhang auch darauf hin, dass der streitbe- troffene Fahrsimulator im europäischen Ausland zur Grundschulung einge- setzt werde und bereits weit verbreitet sei. Daraus wird erkennbar, dass ein allfälliger Einsatz eines Fahrsimulators keineswegs auf eine Unterminie- rung der Bedeutung oder des Werts der Fahrlehrerschaft abzielt, sondern bereits erprobte Methoden der bestehenden Fahrunterrichtsangebote le- diglich durch ein neues Le hrmittel im Rahmen des technologischen Fort- schritts – dem Fahrsimulator – ergänzt werden sollen. Vor diesem Hinter- grund erweist sich die seitens der Vorinstanz getroffene Grundannahme, wonach Fahrsimulatoren den Ersatz der Fahrlehrerschaft bezwecken wür- den, als unhaltbar, zumal das ASTRA nicht darzulegen vermochte, wie die verfügte Auflage hinsichtlich der Anwesenheit einer Fahrlehrperson bei der Verwendung eines Fahrsimulators in der Praxis konkret umgesetzt werden sollte. Ihr Einsatz stellt, wie die Erfahrungen im Ausland zeigen, denn auch kein Sicherheitsrisiko dar, weil Übungsfahrten auf der Strasse mit Blick auf die praktische Führerprüfung unabdingbar bleiben. Die bei Übungsfahrten auf der Strasse erworbenen Fähigkeiten werden im Rahmen der prakti- schen Führerprüfung getestet und bewertet (Art. 22 VZV). Inwiefern sich der Einsatz von Fahrsimulatoren als neuartiges Lehrmittel in der Schweiz durchsetzen wird oder nicht, ist vorliegend nicht massgebend. 3.3.6 Vor diesem Hintergrund ist die in Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung festgehaltene Auflage antragsgemäss zu streichen. A-3277/2019 Seite 12 4. Es bleibt über die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens sowie die Kos- ten und Entschädigungen des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesver- waltungsgericht zu befinden. 4.1 Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens, welche in Dispositiv-Ziff. 6 der angefochtenen Verfügung auf Fr. 2'500.– festgesetzt wurden, erweisen sich unter Berücksichtigung der Gründe für den vorliegenden Verfahrens- ausgang als übersetzt bzw. erscheinen die durch das ASTRA veranschlag- ten Aufwände als nicht vollumfänglich notwendig. Sie sind daher um die Hälfte zu reduzieren und neu in der Höhe von Fr. 1'250.– festzusetzen. 4.2 Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Auf die Erhebung von Kosten ist entsprechend zu verzichten. Dem obsie- genden Beschwerdeführer ist der Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten. 4.3 Der obsiegenden Partei ist für das Verfahren vor Bundesverwaltungs- gericht eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnis- mässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschä- digung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (vgl. Art. 8 ff. VGKE). Wird wie vorliegend keine Kostennote ein- gereicht, setzt das Gericht die Parteientschädigung aufgrund der Akten fest (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Der Beschwerdeführer ist vorliegend als obsiegend anzusehen und hat da- her einen Anspruch auf eine Parteientschädigung , zumal er durch einen Rechtsanwalt vertreten ist . Unter Berücksichtigung der Komplexität des Falles, der eingereichten Rechtsschriften und des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwandes für das vorliegende Verfahren hält das Bundesverwal- tungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.– (inkl. Auslagen und MWST) als angemessen. Dieser Betrag ist der Vorinstanz zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aufzuerlegen (Art. 64 Abs. 3 VwVG). A-3277/2019 Seite 13 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen. Dispositiv- Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung vom 27. Mai 2019 wird aufgehoben und Dispositiv-Ziff. 1 derselben wird wie folgt neu formuliert: "Der Einsatz des Fahrsimulators Typ "SimDrive 360°" von Degener Verlag GmbH, Han- nover (D), wird bewilligt." 2. Die Verfahrenskosten für das Verfahren vo r der Vorinstanz werden auf Fr. 1'250.– festgesetzt. 3. Für das vorliegende Beschwerdeverfahren werden keine Kosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.– wird diesem nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur- teils zurückerstattet. Hierzu ha t er dem Bundesverwaltungsgericht seine Kontoangaben bekannt zu geben. 4. Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft die- ses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 3’500.– zu bezahlen. 5. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz ([…]; Einschreiben) – Das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Christoph Bandli Basil Cupa A-3277/2019 Seite 14 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: