Convention des droits de l'homme. Protocoles 6 à 8 24 4 mars 1987 zug bedeutet. Beim relativ grossen Ausländeranteil in der Schweiz haben wir auch eine recht grosse Anzahl in der Schweiz inhaftierte ausländische Staatsangehörige. 1985 waren von den rund 10000 inhaftierten Personen 23 Pro- zent Ausländer, die sich hierzulande in Haft befanden. Bedeutend kleiner ist natürlich die Anzahl der in ausländi- schen Gefängnissen einsitzenden schweizerischen Staats- angehörigen - nicht, weil wir Schweizer besser sind, son- dern weil unser Land kleiner ist. Besonders stossend ist nun nach geltendem Recht die Ungleichbehandlung von Schweizern und Ausländern in der Vollstreckung von im Ausland verhängten freiheitsbe- schränkenden Sanktionen. Ist der Straftäter Schweizer, kann das ausländische Strafurteil in der Schweiz häufig nicht vollstreckt werden. Er muss im Ausland einsitzen. Besser ist der in der Schweiz ansässige Ausländer dran, der im Ausland verurteilt worden ist; er kann seine Strafe weit häufiger in der Schweiz absitzen. Solche Ungleichheiten zu beseitigen oder wenigstens die Möglichkeiten zu ihrer Beseitigung zu schaffen, ist ein wesentlicher Zweck dieses Abkommens. Das Uebereinkommen beruht allerdings auf dem Prinzip der Freizügigkeit; das heisst, der Verurteilte darf nur überstellt werden, wenn er der Ueberstellung in die Heimat zuge- stimmt hat; er hat aber darauf keinen Rechtsanspruch. Die Vertragsstaaten andererseits sind nicht verpflichtet, einem Ersuchen um Ueberstellung stattzugeben. Für das Verfah- ren verweise ich auf die bundesrätliche Botschaft und den Text des Uebereinkommens. Die schweizerischen Strafvollzugsbehörden, so auch die Konferenz der kantonalen Polizei- und Justizdirektoren und die an der Resozialisierung der Strafgefangenen interessier- ten privaten Organisationen begrüssen dieses Ueberein- kommen und seine Ratifikation durch die Schweiz, ebenso die grosse Mehrheit der Kantone. Der Widerstand einiger kleiner Kantone gründet vorwiegend in finanziellen und administrativen Bedenken. Unsere Kommission glaubt aber, dass wir hier nicht abseits stehen dürfen, auch wenn durch die Ratifizierung dieses Abkommens vielleicht gewisse neue Aufgaben und damit verbundene Kosten auf die Strafvollzugsbehörden zu- kommen. Schliesslich noch zur auch hier durchaus denkbaren Unter- stellung des Uebereinkommens unter das fakultative Staats- vertragsreferendum: Zur Erleichterung von Frau Bundesrä- tin Kopp können wir bei diesem Abkommen ankündigen, dass wir der bundesrätlichen Auffassung folgen und von einer Unterstellung absehen wollen, vor allem auch, weil hier nicht gesagt werden kann, dass die Bestimmung des Staatsvertrages innerstaatliches Recht ersetze. Bundesrätin Kopp: Der Präsident der auswärtigen Kommis- sion hat Ihnen den Inhalt dieses Uebereinkommens darge- legt. Ich möchte meinerseits meiner Freude darüber Aus- druck geben, dass die Kommission Ihnen einstimmig ihren Antrag auf Genehmigung unterbreitet. Sie haben gehört, dass das Abkommen zweierlei bezweckt: einerseits sollen die in der Schweiz verurteilten Ausländer, die hier eine Freiheitsstrafe verbüssen, die Strafe in ihrem Heimatland, in ihrer angestammten Umgebung absolvieren können, und anderseits sollen die im Ausland verurteilten Schweizer die Möglichkeit haben, ihre Strafe in der Schweiz abzusitzen. Ich habe den Ausführungen des Kommissionspräsidenten nichts beizufügen und möchte Sie bitten, dem einstimmigen Antrag der Kommission zu folgen. Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière Gesamtberatung - Traitement global du projet Titel und Ingress, Art. 1 und 2 Titre et préambule, art. 1 et 2 Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble Für Annahme des Beschlussentwurfes 34 Stimmen (Einstimmigkeit) An den Nationalrat - Au Conseil national #ST# 86.020 Europäische Menschenrechtskonvention. Protokolle 6-8 Convention des droits de l'homme. Protocoles 6 à 8 Botschaft und Beschlussentwürfe vom 7. Mai 1986 (BBI II, 589) Message et projets d'arrêtés du 7 mal 1986 (FF II, 605) Beschluss des Nationalrates vom 30. September 1986 Décision du Conseil national du 30 septembre 1986 Antrag der Kommission Eintreten Antrag Hefti Protokolle 6 und 7: Nichteintreten Proposition de la commission Entrer en matière Proposition Hefti Protocoles additionnels 6 et 7: Ne pas entrer en matière Affolter, Berichterstatter: Die Ihnen in dieser bundesrätli- chen Botschaft vorgelegten Protokolle stellen einen Bestandteil der schweizerischen Menschenrechtspolitikdar, wie sie vom Bundesrat in seinem Bericht von 1982 einläss- lich skizziert worden ist. Das bundesrätliche Programm in dieser Hinsicht ist weitausgreifend und umfasst nicht nur die europäische Ebene, sondern auch die Bemühungen im Rah- men der KSZE (Konferenz für Sicherheit und Zusammenar- beit in Europa) - eine ellenlange Folge von Tagungen mit eher bescheidenen Resultaten - und schliesslich die univer- selle Ebene, mit den von der Uno initiierten Uebereinkom- men humanitärer Natur, die zum grössten Teil noch der Ratifikation harren. Hier sind wir auf europäischem Boden; es geht um den Weiterausbau der Europäischen Menschenrechtskonven- tion. Mit diesem Geflecht von internationalen Uebereinkom- men und Protokollen soll der schweizerischen Menschen- rechtspolitik Gestalt und Wirkung verliehen werden. Die Schweiz war übrigens an der Ausarbeitung der vorliegenden Protokolle auf parlamentarischer Ebene, im Rahmen des Europarates und auch auf Regierungsebene beteiligt. Ich muss hier allerdings etwas einfügen: Unser Parlament hat in diesen Fragen stets eine kritische Sonde angelegt und ist dem Bundesrat auf seiner Marschroute nicht immer gefolgt. Ich erinnere an die Schwierigkeiten, auf die die Genehmigung der Europäischen Sozialcharta in beiden Räten gestossen ist bzw. immer noch stösst. Die parlamentarische Zurückhaltung gegenüber diesen internationalen Uebereinkommen hat ihren Grund. Es ist vielleicht angezeigt, wenn wir das hier wieder einmal aus- führen. Wir werden stets im Auge behalten müssen, dass durch die Fülle solcher Konventionen, die meist in sehr komplizierter Rechtssprache abgefasst sind, gelegentlich4. März 1987 25 Europäische Menschenrechtskonvention. Protokolle 6-8 und wohl auch immer mehr eine gewisse Unsicherheit und Verwirrung nicht nur in den innerstaatlichen Rechtsbereich, sondern auch in die Rechtsanwendung hineingetragen wird. Von dort stammt wohl auch die deutlich kritischere Haltung im Parlament. Beim Bundesrat fanden wir hier nie besonders grosses Verständnis. Von dort her stammt wohl auch die deutliche Neigung im Parlament, im Zweifelsfall die Unterstellung solcher Abkommen unter das fakultative Staatsvertragsreferendum zu beschliessen. Wenn ich das sage, meine ich, der Bundesrat tue jedenfalls auch in Zukunft gut daran, sehr selektiv an die Unterzeich- nung der vielen im Raum stehenden internationalen Ueber- einkünfte, Konventionen, Protokolle, Zusatzprotokolle, Pakte, Charten usw. heranzugehen. Ein Letztes: Menschenrechtspolitik muss international glaubwürdig bleiben. Wenn ich das sage, meine ich, sie dürfe weder von Grossmächten noch von Staaten mitande- . ren ordnungs- oder gesellschaftspolitischen Verhältnissen und Vorstellungen mit Russen getreten werden, sofern sich diese Staaten - und das ist auch der Fall - ebenfalls zu den Unterzeichnern von Menschenrechtskonventionen irgend- welcher Art und auf irgendwelcher Ebene zählen. Es darf in Fragen des Menschenrechts beispielsweise nicht mit einer östlichen und mit einer westlichen Elle gemessen werden. Ich möchte -obschon das vielleicht eine Frage der Detailbe- ratung ist, aber doch für alle drei Protokolle zutrifft - noch etwas sagen zur Frage der Unterstellung unter das fakul- tative Staatsvertragsreferendum. Diese Frage gab fast mehr zu reden als die Zusatzprotokolle selbst. Wir hatten uns damit schon im Zusammenhang mit den Seeschiffahrtsab- kommen auseinanderzusetzen, deren Ratifizierung wir letz- tes Jahr beschlossen haben. Der Nationalrat hat als Erstrat in der heutigen Vorlage die Frage der Unterstellung unterdas Staatsvertragsreferendum ausgiebig diskutiert und beschlossen, die Beschlüsse über die Zusatzprotokolle dem fakultativen Staatsvertragsrefe- rendum für multilaterale Rechtsvereinheitlichung im Sinne von Artikel 89 Absatz 3 Buchstabe c der Bundesverfassung zu unterstellen. Unsere Kommission war sich einig über die Unterstellung unter das Referendum. Die Meinungen gingen aber darüber auseinander, ob - wie der Nationalrat dies wollte- multilaterale Rechtsvereinheitlichungen angenom- men werden sollen oder ob auf die Generalklausel - Sie kennen sie aus anderen Zusammenhängen - in Artikel 89 Absatz 4 der Bundesverfassung Bezug zu nehmen sei. Interessanten Lösungen nie abhold - wie das im Ständerat die Regel ist -, haben wir vorerst beschlossen, die Proto- kolle dem Referendum zu unterstellen, aber auf die Angabe der entsprechenden Verfassungsbestimmung im Bundesbe- schluss zu verzichten. Dies aus der Ueberlegung heraus, dass, ähnlich wie bei einem Gerichtsentscheid, das Disposi- tiv sich nicht über die Motive äussern müsse. Auch der Parlamentsbeschluss brauche keine Begründung und Abstützung zu enthalten, sonst müsste man ja bei jedem rechtsetzenden Erlass die Begründung in Klammern mitlie- fern. So überlegt, so beschlossen! Wir haben aber die Rechnung ohne den Wirt, in diesem Fall ohne die findigen Köpfe in der Verwaltung, gemacht. Es ist nachträglich ein «Ukas» des Generalsekretariats aus dem Jahre 1979 ausgegraben wor- den, der sich mit der Formulierung der Referendumsklau- seln befasst und für jeden denkbaren Fall eine pfannenfer- tige Klausel liefert, überall aber unter ausdrücklicher Angabe der massgeblichen Verfassungsbestimmung. Dieser Ukas ist seinerzeit von allen Seiten, auch von unseren Redaktionskommissionen, abgesegnet worden. Selbstver- ständlich sind wir nicht gehalten, uns an diese Art von «Rechtsvereinheitlichung» zu halten respektive an diese redaktionelle Behandlung solcher Fragen. Aber es wäre unklug, es nicht zu tun, da dieser seinerzeitige Beschluss Ordnung in die Materie bringt und eine einheitliche Verwei- sung sicherstellt. Ich habe deshalb der Kommission auf dem Zirkularweg nachträglich Rückkommen auf den ursprüngli- chen Beschluss beantragt und vorgeschlagen, dem Natio- nalrat zu folgen, d. h. für die Protokolle 6 und 7 auf das fakultative Staatsvertragsreferendum für multilaterale Rechtsvereinheitlichung ausdrücklich zu verweisen. Die Kommission hat dies mit 10 zu 1 Stimme beschlossen, womit keine Differenz mehr zum Nationalrat besteht. Ich möchte Sie bitten, die Fahne in diesem Sinn zu korrigie- ren. Ich werde Ihnen bei den einzelnen Protokollen dann noch den genauen Wortlaut unterbreiten. Der Bundesrat vertritt in dieser Frage bekanntlich eine andere Meinung. Er ist allerdings in letzter Zeit verschie- dentlich vom Parlament desavouiert worden, meines Erach- tens zu Recht. Der Bundesrat möchte Artikel 89 Absatz 3 Litera c - eben diese Abstützung auf multilaterale Rechts- vereinheitlichung - restriktiv ausgelegt wissen. Wir haben uns darüber schon bei früheren Gelegenheiten ausgiebig unterhalten. Ich könnte darüber nochmals einen halbstündi- gen Vortrag halten, möchte Ihnen dies aber ersparen und einfach feststellen, dass es sehr gute Gründe dafür gibt, auch hier multilaterale Rechtsvereinheitlichung anzuneh- men und nach Absatz 3 Litera c zu unterstellen. Es lohnt sich meines Erachtens und auch nach Meinung der grossen Mehrheit in der Kommission nicht, hier einen casus belli zwischen beiden Räten zu schaffen und ein Differenz- bereinigungsverfahren zu provozieren. Mit unseren Anträ- gen liegen wir also auf der Linie des Nationalrates. Ich möchte Sie, Herr Präsident, bitten, nun auf die einzelnen Protokolle einzutreten. Ich werde jeweils dazu noch ein paar Ausführungen machen. Hefti: Derartige Konventionen oder Ergänzungen zu Kon- ventionen, wie sie in den Protokollen 6 bis 8 enthalten sind, stiessen im allgemeinen bis jetzt nicht auf ein besonderes Interesse. Ich glaube aber, wir werden diese Haltung etwas ändern müssen, denn je länger je mehr greifen diese Kon- ventionen in Verhältnisse ein, die wir sonst in unserem eigenen Landesrecht regeln, wobei wir auch das Gefühl haben, es sei dort der richtige Ort. Ich begrüsse daher die etwas zurückhaltenden Ausführungen des Herrn Kommis- sionspräsidenten zu Beginn seines Referats. Konventionsrecht wird für uns wie Landesrecht verbindlich. Die bundesrätlichen Botschaften beschränken sich zur Hauptsache auf einen Vergleich zwischen dem Konven- tions- und unserem Landesrecht. Wenn der Bundesrat glaubt, beides sei einigermassen deckungsgleich, so emp- fiehlt er Zustimmung. Diese Betrachtungsweise übersieht meines Erachtens zwei wichtige Punkte: Wünschen wir bei unserm Landesrecht eine Aenderung, so steht dem nichts entgegen. Beim Konventionsrecht dage- gen sind wir blockiert. Gewiss, man kann die Konvention kündigen, aber da sind einmal Fristen einzuhalten. Sodann kann nur die gesamte Konvention gekündigt werden, auch wenn sie uns nur in einem Teil nicht mehr dient, und solche Gesamtkündigungen können, anders als beim Nichtbeitritt, einen ungünstigen Eindruck hervorrufen. Zudem ist es wohl bei den Konventionen 6 und 7 unklar, ob man überhaupt kündigen kann, ohne gleichzeitig auch die gesamte Men- schenrechtskonvention zu kündigen. Die bundesrätliche Botschaft weist auf dieses Problem hin in Ziffer 23 (S. 6 unten), ohne aber eine schlüssige Antwort geben zu können. Zum zweiten Punkt: Die selbständige Auslegung und Anwendung des Konventionsrechtes bleibt uns entzogen. Darüber entscheiden letzten Endes nicht mehr unsere eige- nen Behörden, sondern europäische Instanzen, Menschen- rechtskommission und Gerichtshof. Viele und besonders Nichtjuristen sind geneigt, das Eigengewicht zu unterschät- zen, welches der Auslegung, der Interpretation, gegenüber dem Gesetzes-, bzw. Konventionsrecht zukommt. Wie man sich hier im Zeitpunkt der Zustimmung täuschen kann, müsste auch schon der Bundesrat erfahren. Ich denke an die Menschenrechtskonvention. Der Bundesrat hat in seiner Botschaft und im Plenum ausdrücklich erklärt, diese richte sich nur an den Staat, nicht an den Bürger, sei also nicht self-executing, wie man sagt, bilde nicht übernationales Recht. Wir wissen seit langem, dass genau das Gegenteil zutrifft. - Dann bezüglich des Militärbereiches: Der Bundes-Convention des droits de l'homme. Protocoles 6 à 8 26 4 mars 1987 rat hat in Kommission und Rat und Botschaft erklärt, die Menschenrechtskonvention beziehe sich nicht auf den Mili- tärbereich. Einige Jahre später haben die europäischen Instanzen anders entschieden, also ging auch dort der Bun- desrat von einer unrichtigen Auffassung aus, und das kann sich ständig wiederholen. Nun möchte ich zu den einzelnen Konventionen kommen. Ich beantrage Nichteintreten bei den Protokollen 6 und 7, Eintreten bei Protokoll 8. Protokoll 6 betrifft die Todesstrafe, Protokoll 7 einige bürgerliche Rechte namentlich bezüglich des Strafverfahrens. Ich bin heute keineswegs für die Ein- führung der Todesstrafe, aber das bedeutet nicht, dass man sich diese Möglichkeit verbarrikadieren soll. Ich könnte mir durchaus vorstellen, dass im Zusammenhang mit der Terror- bekämpfung die Todesstrafe einmal angezeigt sein könnte. Nun erlaubt uns diese Konvention nicht einmal, die Todes- strafe im Falle eines nationalen Notstandes einzuführen, eine Klausel, die sonst in der Menschenrechtskonvention üblich ist, sondern eine Ausnahme wird lediglich für Krieg und drohende Kriegsgefahr gemacht. Wenn man bei dro- hender Kriegsgefahr findet, man bedürfe der Todesstrafe, wird man rasch handeln müssen und sie gegebenenfalls auch rasch vollziehen müssen. Wenn nun aber aufgrund der Konvention ein Rekurs an die europäischen Instanzen gemacht wird und diese - wie wir wissen - einige Zeit brauchen, bis sie entscheiden können, ergibt sich daraus, dass der Vorbehalt der drohenden Kriegsgefahr praktisch weitgehend illusorisch sein wird und uns kaum helfen wird, im Sinne des Schutzes von Land und Volk zu handeln, wie wir es wünschen und auch an sich gegenüber unseren Bürgern verpflichtet sind. Zum Protokoll Nummer 7 möchte ich vor allem auf Artikel 2 hinweisen. Dieser verlangt, dass, wer von einem Gericht wegen einer strafbaren Handlung verurteilt worden ist, das Recht hat, das Urteil von einem übergeordneten Gericht nachprüfen zu lassen. Die Ausübung dieses Rechtes ein- schliesslich der Gründe, aus denen es ausgeübt werden kann, richtet sich nach dem Gesetz. Hier besteht zum min- desten eine Unklarheit wegen des Rechts derjenigen Kan- tone, welche Straffälle einer einzigen Instanz überweisen, wie z. B. in Zürich dem Schwurgericht und in anderen Kantonen in schweren Fällen direkt dem Obergericht. Ein Weiterzug an das Bundesgericht ist ja nur wegen Rechtsver- letzung möglich, also nicht z. B. zur Ueberprüfung des Tat- bestandes. Man kann sich nun sehr fragen, ob diese beschränkte Ueberprüfung vor Artikel 2 standhält. Man kann die Bestimmung durchaus so auslegen, dass sie sich nur auf das Verfahrensrecht, aber nicht auf den Umfang der Ueberprüfung durch die Zweitinstanz bezieht. Ich würde mich überhaupt nicht wundern, wenn diese Bestimmung innert kürzester Zeit in diesem Sinne ausgelegt werden wird. Ich glaube, das würde aber einen zu tiefen Eingriff in unsere Strafprozessordnung, vor allem in das kantonale Recht, bedingen, wenn nun plötzlich zwei bezüglich der Ueberprü- fung gleich kompetente Instanzen eingesetzt werden müs- sen, wobei dann immer noch als drittes die Rechtsüberprü- fung durch das Bundesgericht bleibt. Ich bin der Auffas- sung, dass wir auch mit dieser Konvention und namentlich mit dieser Bestimmung zu weit gehen. Bis hierher habe ich die beiden Protokolle im Hinblick auf unser Landesrecht betrachtet. Nun muss man sich aber auch die Frage stellen, ob sie notwendig sind im Interesse Europas. Das glaube ich nicht. Bei der Schaffung der Kon- ventionen, namentlich der Menschenrechtskonvention und unserem Beitritt, ging man von den grossen humanitären Grundsätzen aus, die vor Verletzung zu schützen seien. Wo stehen wir heute? Mehr und mehr neigen Europarat, Men- schenrechtskommission und Gerichtshof dazu, sich mit Details zu befassen, die vom Standpunkt der Menschen- rechte aus betrachtet so oder anders geregelt werden kön- nen. Demzufolge ist es zum Schütze der Menschenrechte auch gar nicht nötig, diese durch Konvention oder mittels langwieriger Verfahren regeln zu wollen. Was sind die Folgen eines solchen übertriebenen Konven- tionsrechtes? Was sind die Folgen dieses immer komplizier- teren und schwerfälligeren Verfahrens vor den europäi- schen Instanzen? Es ist ein Anwachsen der Bürokratie, sowohl europäisch wie innerhalb des Landes, denn auch unsere Verwaltung muss sich ja mit diesen Fällen befassen. Das bedeutet Zunahme der Rechtsverzögerungen, Zunahme der Unsicherheit, Zunahme auch der Kosten. Unter diesem Gesichtspunkt bin ich der Auffassung, dass wir gerade auch vom europäischen Standpunkt aus ruhig diesen beiden Konventionen fernbleiben können und dass wir uns damit intern manche Umtriebe, manche Ungereimtheiten und Unsicherheiten ersparen können. Das sind die Gründe, warum ich bei den Protokollen 6 und 7 Nichteintreten beantrage, im Gegensatz zu Protokoll 8. Frau Meier Josi: Die Grosse unseres Rates erlaubt uns, noch miteinander zu sprechen. Deshalb möchte ich mich nun vor allem an Herrn Kollege Hefti direkt wenden und ihn bitten, seinen Antrag zurückzuziehen, mit dem er nicht auf die beiden Zusatzprotokolle 6 und 7 eintreten will. Ich schlage ihm als Argumente für einen Rückzug nur vier von vielen möglichen Gründen vor: - folgerichtige Aussenpolitik, - völkerrechtliche Vertragstreue, - kohärente freiheitliche Grundsatzpolitik und - die Uebereinstimmung der Vorschläge mit dem internen Recht. Zum ersten: Die folgerichtige Aussenpolitik: Im Einverständ- nis mit dem Parlament verfolgt der Bundesrat seit langem eine Menschenrechtspolitik, die sich nicht auf die Hochhal- tung der Grundrechte im Landesinnern beschränkt. Es gehört zum Gedanken der zwischenstaatlichen Solidarität, dem Menschenrechtsschutz auch international zum Durch- bruch zu verhelfen. Frieden und Sicherheit in der Staatenge- meinschaft hängen nicht zuletzt davon ab, dass diese Grundrechte grenzüberschreitend, also in allen Staaten, die Würde des Menschen schützen. Mit dieser Zielsetzung haben sich unsere Vertreter in der KSZE immer wieder für den «dritten Korb» gewehrt. Wer selbst ratifiziert, kann sich auch gegenüber Vertragspart- nern, die gleiche oder ähnliche Instrumente unterzeichnet haben, auf diese Rechte berufen. Aus den gleichen Ueberle- gungen empfahl der Bundesrat in seinen Menschenrechts- berichten Beitritte zu bilateralen und multilateralen Verträ- gen, die sich die Stärkung der Menschenrechte zum Ziel setzen. Die vorliegenden Protokolle stehen vorab im Dienste dieser konstanten, auch im eigenen Interesse liegenden Solidaritätspolitik und verdienen daher unsere ungeteilte Zustimmung. Zum zweiten: Vertragstreue. Bei den Europäischen Gemein- schaften sind wir nicht Mitglied. Trotzdem kommen wir um eine Parallelentwicklung nicht herum. Wir können uns aber mit einer Parallelentwicklung begnügen. Anders beim Euro- parat. Da sind wir Mitglied. Deshalb genügt es hier nicht, etwa zu sagen: «Wir haben ja die betreffenen Einrichtun- gen» oder:« Wir haben ja die Todesstrafe abgeschafft, das reicht!» Da wir beim Europarat Mitglied sind, haben wir als Mitglied Pflichten. Die Vertragstreue fordert von uns, dass wir dessen Zielsetzungen direkt mittragen, dessen Instru- mente mitgestalten und uns nach Treu und Glauben bemü- hen, die Konventionen und Protokolle zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Nichteintreten hat da jedenfalls keinen Platz. Erlaubt sind allerdings Vorbehalte und Erklärung eigener Interpretationen. Zum dritten: Zur kohärenten freiheitlichen Grundsatzpolitik. Sie, Herr Hefti, sind wie ich ein Freund jener grossartigen Kämpfer im kommunistischen Osten, die sich für ihre per- sönlichen Freiheiten so tapfer wehren. Diese Dissidenten nennen sich Menschenrechtsgruppen, denen wir immer wieder unser «Niemals vergessen» zurufen. Wie können wir im Ernst lautstark für sie Menschenrechte fordern und gleichzeitig ablehnen, uns selbst ausdrücklich auf diese Menschenrechte zu verpflichten? Mir erscheint das arg widersprüchlich. Sollten wir nicht ohnehin in unserem Rat- neben der Gebietsfreiheit der Kantone und der Eidgenos- senschaft-140 Jahre nach 1848 endlich auch gleicherweise4. März 1987 27 Europäische Menschenrechtskonvention. Protokolle 6-8 die individuellen Freiheiten, bei denen dem Range nach das Recht auf Leben und die persönliche Unversehrtheit der Handels- und Gewerbefreiheitvorgehen, betonen? Zum vierten: Zur Uebereinstimmung des internen mit dem Konventionsrecht: Die Protokolle 6 und 7 verlangen nichts von uns, das wir nicht schon in unserer Rechtsordnung verankert hätten. Wo nicht unsere eigene Ordnung zweifels- frei bestätigt wird, werden Vorbehalte angebracht oder eigene Auffassungen erklärt. Nicht zuletzt sind das Abkom- men und die Protokolle kündbar; nach unserer Rechtsauf- fassung sind die Protokolle übrigens gesondert kündbar. Der Bundesrat hat das in seiner Botschaft vertreten. Die Todesstrafe in Friedenszeiten - um wieder nur dieses, auch von Ihnen erwähnte Beispiel herauszunehmen - darf doch für uns nicht mehr zur Debatte stehen, wenn wir es mit dem Schutz des Lebens auch nur einigermassen ernst meinen. Auch Terrorismus ist noch kein Anlass, die Todesstrafe neu zu überdenken. Am Verzicht festhalten gegenüber dem Ter- rorismus beweist ja eben erst den fundamentalen Unter- schied zwischen einer bloss der Macht verpflichteten Dik- tatur und unserem Rechtsstaat, der stark genug ist, um selbst in einem Verbrecher oder in einem Terroristen einen Menschen zu sehen, über dessen Leben wir, im Gegensatz zu ihm, nicht verfügen wollen und nicht verfügen dürfen. Teilen Sie wirklich nicht die Ueberzeugung des liberalen Nationalrats Eggli-Genève, - ich persönlich teile sie zutiefst - der sagte: «Consacrer la valeur de la vie humaine au moment où celle-ci est à ce point maîtrisée par d'aucuns, ce n'est pas un mauvais paradoxe et le moment n'est pas si mauvais pour ratifier ce protocole»? Bedenken wegen der Tragweite des Begriffes «unmittelbare Kriegsgefahr» sind, wie die Botschaft das richtig ausführt, angesichts der bisherigen schweizerischen Praxis verfehlt. Die Frage nämlich, ob wir uns in einer solchen Gefahr befänden, müssen wir gegebenenfalls selbst beurteilen. Unsere Interpretation des Gefahrenbegriffes muss nach Treu und Glauben auch vom Europarat als akzeptiert gelten, wenn unser Beitritt trotz der entsprechenden Erklärungen nicht zurückgewiesen wird. Zum Schluss komme ich zur Ihrer Darstellung, der Bundes- rat habe sich bei der Menschenrechtskonvention sehr geirrt und sei von einer falschen Auffassung ausgegangen. Ich meine, dass diese Behauptung durch die Wiederholung einfach nicht wahrer wird. Der Bundesrat hat damals schon in seinen Kommentaren gesagt, dass er ohnehin im Begriff sei, die entsprechenden Bestimmungen in unserem Militär- recht zu ändern. Er war deshalb der Auffassung, ein entspre- chender Vorbehalt sei deshalb nicht notwendig. Man hat uns also gesagt, dass diese Aenderungen bevorstünden und im Lichte der Konvention nötig würden. Im Grunde haben Sie offenbar zutiefst Angst vor der Indivi- dualbeschwerde. Dort kommt direkt zur Auswirkung, was in den Konventionen steht. Dazu möchte ich Ihnen doch den letzten Satz in Erinnerung rufen aus dem 3. Bericht über die Schweiz und die Konventionen des Europarates. Dort steht - und auch diese Meinung dürfen wir sicher teilen -: «Der Bundesrat ist nach wie vor der Ueberzeugung, dass die Individualbeschwerde ein sehr wertvolles Instrument ist, und er teilt die Auffassung, dass das Selbstvertrauen eines Staates, der sich dieser Individualbeschwerde öffnet, weit höher zu veranschlagen.ist als das eines Staates, der sich dieser Einrichtung verschliesst. Gerade die Praxis der Indivi- dualbeschwerde zeigt, dass wir mit unserer bundesgerichtli- chen Praxis Bestand haben und uns nicht zu scheuen brau- chen.» Ich glaube deshalb, dass diese Angst abgelegt werden darf und dass wir somit Gründe genug haben, um auf diese Vorlage in ihrer Gesamtheit, also auf alle drei Protokolle, einzutreten und ihr zuzustimmen. Muheim: Die Aeusserungen unseres Kollegen Hefti wider- spiegeln die heute noch gültige Meinung weiter Kreise unse- res Volkes. Es ist daher richtig, dass die Ratifikation dieser Protokolle zum Anlass genommen wird, um wieder einmal die Position unseres Rates in Sachen Menschenrechtspoli- tik festzulegen. Die Menschenrechtsentwicklung muss ohne Euphorie ver- folgt und gefördert werden. Das ist eine ganz natürliche, politisch notwendige und von mir unterstützte Entwicklung, soweit sie im Rahmen der europäischen Kulturtradition erfolgt. Die Europäische Menschenrechtskonvention und die damit verbundenen Protokolle beruhen auf einer Gei- steshaltung, die uns Schweizern und unserer europäisch- abendländischen Entwicklung voll entspricht. Daher ist es grundsätzlich richtig, dass wir diese Entwicklung mitma- chen. Das soll uns jedoch nicht davon abhalten, jene Indivi- dualbeschwerden, die eher von Aussenseitern und Queru- lanten nach Strassburg «getragen» werden, kritisch und ablehnend zu betrachten. Es gibt aber auch Fälle, in denen ich als Schweizer erklären muss: Die vom Strassburger Gerichtshof geäusserte Ansicht war richtig, obwohl sie uns auf den ersten Anhieb keineswegs passte. Ich bin mit Herrn Hefti in einem Punkt einverstanden: In der Armeefrage herrschte, als die Menschenrechtskonvention zur Debatte stand, in diesem Rat zu wenig Klarheit. Das ist nun aber vorbei; wir haben inzwischen das Militärstrafge- setz angepasst, ob unter etwas Druck oder nicht, ist nun heute belanglos. Die neue Disziplinarordnung war notwen- dig; ob sie heute dem Soldaten wirklich dient, darüber kann man geteilter Meinung sein. Es ist daran zu erinnern, dass in diesem Saal seither schon mehrfach folgende Frage eingehend beraten wurde: Liegt es in unserem Interesse und entspricht es unserer politi- schen Grundanschauung über Menschenrechte, dass unser Land bei der Weiterentwicklung der EMRK mitwirkt und dass unser Land akzeptiert, dass der EMRK-Gerichtshof in Strassburg Entscheidungen bei Individualbeschwerden trifft? Ich erinnere Sie u. a. an das Postulat unseres heutigen Ständeratspräsidenten Dobler von 1977. Er wollte damals vom Bundesrat wissen, ob wir durch die Praxis der Strass- burger Instanzen nicht übermässige Souveränitätseinbus- sen erfahren. Die Ausführungen des Bundesrates und die damaligen Debatten haben gezeigt: Es ist ein Souveränitäts- verlust in dem Sinne, als wir die richterliche Hoheit des EMRK-Gerichtshofes anerkennen, dies aber nur in einem Bereich - und nur unter den einengenden Bedingungen der Individualbeschwerde -, wo wir ja im Grunde genommen unsere eigene nationale Haltung und unsere Grundüberzeu- gungen von «Menschenrechten» bestätigt sehen. Wenn die Debatte ganz grundsätzlich geführt wird, ist doch daran zu erinnern, dass wir heute drei Protokolle mit ganz konkreten Inhalten beraten; es kann schon gar nicht darum gehen, Fragen einer Kündigung zu diskutieren. Im 6. Zusatz- protokoll - im Bereich der Todesstrafe - ist zu beachten, dass in Kriegs- und ähnlichen Situationen der Verzicht auf die Todesstrafe ausser Kraft gesetzt werden kann. Ich bitte die Vertreterin des Bundesrates, mir in diesem Zusammen- hang zu erklären, ob meine Ansicht richtig sei, wonach die Ausnahme in Artikel 2 des 6. Zusatzprotokolls - eben die Möglichkeit, in Kriegsfällen die Todesstrafe einzuführen - einen Sonderfall der allgemeinen Vorbehalts- oder Not- standsklausel des Artikels 15 Absatz 3 der Menschenrechts- konvention darstellt. Dort haben wir für Notstandssituatio- nen ganz allgemein die Möglichkeit, bestimmte Menschen- rechte ausser Kraft zu setzen, wenn es die allgemeine Not- lage des Landes erfordert. Auch bei sehr differenzierter Betrachtung und unter Mitein- bezug der «Stimmung im Volk» ist das Eintreten auf diese drei Protokolle gerechtfertigt und erscheint notwendig, da wir damit in drei konkret erkennbaren Schritten unsere allgemeine Menschenrechtspolitik bestätigen und er- gänzen. Schmid: Ich unterstütze den Antrag des Herrn Kollegen Hefti und bin mit dessen Grundanliegen einverstanden. Selbstver- ständlich kann es sich heute nicht darum handeln, wie Herr Muheim ausgeführt hat, den Ausstieg aus der EMRK zu diskutieren. Es läge an sich in der Logik der Dinge, dieseConvention des droits de l'homme. Protocoles 6 à 8 28 4 mars 1987 drei Protokolle ohne weitere Diskussion zu genehmigen. Aber ich glaube doch, es gibt Gründe, das nicht zu tun. Im Rahmen der EMRK standen und stehen wir zum Teil heute noch auf eindeutig schwankendem Boden, schwan- kend insoweit, als trotz aller Ueberredungskünste nicht weg- diskutiert werden kann, dass wir bezüglich der Rechtsnatur der EMRK brandschwarz angelogen worden sind. Ich ver- weise darauf, dass in der Botschaft des Bundesrates zur EMRK seinerzeit tatsächlich davon gesprochen wurde, dass die EMRK nicht self-executing sei. Es ist richtig, was Herr Hefti gesagt hat: Es wurde uns und dem Schweizervolk dargelegt-an sich sicher in guten Treuen, aber im Nachhin- ein hat es sich als falsch erwiesen -, dass mit einer Zustim- mung zur EMRK kein direkt anwendbares Recht geschaffen werde. Wir haben im Laufe der Zert nun tatsächlich erfahren müs- sen - das mir letzte bekannte Bundesgerichtsurteil ist das Urteil 111 1a 239 ff-, dass ausdrücklich davon ausgegangen wird, dass das EMRK-Recht self-executing sei. Mit anderen Worten: Wir haben durch den Beitritt zur EMRK ganz klar- entgegen dem, was wir glaubten - Recht geschaffen, das innerstaatlich praktisch Verfassungsrang hat und direkt anwendbar ist. Wir haben das übrigens seinerzeit ohne irgendeinen Referendumsvorbehalt geschaffen. Wenn dem nun so ist, dann muss ich einfach sagen - anknüpfend an die Diskussion von gestern in Sachen Gewaltentrennung -: Wir haben hier eine Gewaltentrennung in optima forma. Der Bundesrat sagt, es ist nicht self-executing, das Bundesge- richt sagt, es ist self-executing. Das letzte Wort hat in der Schweiz bekanntlich das Bundesgerich|t. Daher bin ich der Auffassung: Wir sollten im Rahmen der EMRK überhaupt keine Weiterungen zulassen, mit denen wir auf Vertragsweg neues eidgenössisches Verfassungsrecht schaffen. Das ist abzulehnen. Wo es nötig ist, das zu tun - da bin ich wieder mit Herrn Muheim einverstanden -, wo wir materiell mit den Zielsetzungen der EMRK übereinstimmen, wo wir in den Grundsätzen mit den Menschenrechtsgedanken einverstan- den sind, sollten wir dies dadurch tun, dass wir eigenständig internes Recht schaffen, aber nicht auf dem Vertragsweg. Ich glaube, sehr viel der Brisanz, die diesen Dingen anhängt, könnte aufgehoben werden, wenn wir uns dazu verstehen könnten, in Zukunft diese direkte Transformation, oder eben diese self-executing-Theorie, aufzugeben und Verträge so abzuschliessen, dass sie erst in Kraft treten, wenn wir sie intern zu schweizerischem Recht gemacht haben. Ich möchte in diesem Zusammenhang allerdings dem National- rat und unserer Kommission einen Kranz winden, dass sie auf die Idee gekommen sind, diese Abkommen überhaupt dem Staatsvertragsreferendum zu unterstellen. Damit hat man immerhin die Möglichkeit, dass sich das Volk noch äussern kann. Das ist bereits ein Vorteil. Weil aber trotzdem nach wie vor ein grosses Unbehagen bleibt, weil immer wieder die Erfahrung gemacht wird, dass auf dem Wege der Aussenpolitik die innerstaatliche Kompe- tenzordnung aus den Angeln gehoben wird, habe ich die Auffassung, dass wir ein Zeichen setzen und keine weiteren Schritte auf diesem Wege tun sollten. Ich unterstütze daher den Antrag Hefti und bitte Sie, ein gleiches zu tun. Jagmetti: Im Gegensatz zu meinem Vorredner möchte ich Ihnen beantragen, auf alle drei Konventionen einzutreten und diesen Protokollen beizutreten. Dass die Europäische Menschenrechtskonvention self- executing ist, darüber besteht heute kein Zweifel mehr. Ich muss Ihnen sagen, dass ich eigentlich etwas erstaunt bin, dass ursprünglich ein Zweifel bestand. Ebenso klar ist hin- gegen, dass die Sozialcharta, die wir ja nicht genehmigen wollten, nicht self-executing ist und dass hier entscheidende Unterschiede bestehen. Mit der Referendumsklausel stimme ich daher den Konven- tionen zu. Ich finde es nachträglich auch erstaunlich, dass wir die Europäische Menschenrechtskonvention ohne Refe- rendumsklausel angenommen haben. Aber die Rechtslage war damals eben anders. Wir haben ja nicht zuletzt deswe- gen das Staatsvertragsreferendum neu gestaltet. Ich bin deshalb auch froh, dass diese Zusätze jetzt im normalen Rechtssetzungsverfahren - wenn man das so bezeichnen kann - genehmigt werden. Nun zur Konvention 6: Todesstrafe. Mit den Wertmassstä- ben, denen ich mich verpflichtet fühle, ist die Todesstrafe ausserhalbvon Krieg und Kriegsgefahr nicht zu vereinbaren. Deshalb kann ich dem Inhalt der Konvention mit Ueberzeu- gung zustimmen. Sie entspricht meinen Wertüberzeugun- gen und den Massstäben, die ich selbst an die Gesetzge- bung anlegen würde. So habe ich hier nicht nur keine Schwelle, sondern ich begrüsse den Beitritt der Schweiz zu dieser Konvention sehr. Herr Hefti hat gesagt, der nationale Notstand könnte uns zwingen, die Todesstrafe einzuführen. Wir sind uns aber doch bewusst, dass wir das nur auf dem Wege der Rechts- setzung tun könnten, dass diese Rechtssetzung auch eine gewisse Zeit beanspruchen würde und dass die Möglichkeit der Kündigung der Protokolle vorhanden ist. Allerdings ist das für uns nicht das Entscheidende. Ich kann mir schwer- lich vorstellen, dass wir in einem nationalen Notstand die Todesstrafe einführen würden, wenn weder Krieg noch Kriegsgefahr bestehen. Wir werden doch einen nationalen Notstand mit der Einführung der Todesstrafe, mit der Verur- teilung zum Tode und mit der Vollstreckung einer Todes- strafe nicht bewältigen. Deshalb bitte ich Sie aus Ueberzeu- gung, diesem Verbot der Todesstrafe ausserhalb von Krieg und Kriegsgefahr zuzustimmen. Was die Konvention 7 betrifft, teile ich die Vorbehalte von Herrn Hefti deshalb nicht, weil bei der Lektüre von Artikel 2 Ziffer 1 Satz 1 die Bedenken, die er geäussert hat, meines Erachtens ausgeräumt werden. Die Ausübung dieses Rechts, also das Beschreiten des Rechtsmittelweges, ein- schliesslich der Gründe, die dabei geltend gemacht werden können, richtet sich nach dem Gesetz. Die Ueberprüfungs- befugnis würde sich also nach dem nationalen Recht rich- ten. Deshalb habe ich die Bedenken, für die ich prima vista Verständnis habe, hier nicht. Herr Hefti hat die Notwendigkeit dieser Konventionen in Frage gestellt. Es geht aber nicht darum, ob wir heute solche Konventionen für ausarbeitungsbedürftig halten oder nicht. Sie sind ausgearbeitet worden. Die Frage für uns ist die, ob wir uns den Wertmassstäben anschliessen wollen, die darin zum Ausdruck kommen, und für diese Wertmass- stäbe bitte ich Sie zu optieren. Bundesrätin Kopp: Mit Botschaft vom 7. Mai 1986 hat der Bundesrat den Räten drei Protokolle zur Europäischen Men- schenrechtskonvention unterbreitet. Der Bundesrat beab- sichtigt, diese drei Europaratsinstrumente zu ratifizieren, und er beantragt Ihnen deren Genehmigung. Der Kommissionspräsident hat sich zu den einzelnen Kon- ventionen noch nicht ausgesprochen, aber ich nehme an, dass er das noch tun wird. Deshalb werde ich mich zu den einzelnen Konventionen später äussern und mich vorläufig mit dem Nichteintretensantrag von Herrn Hefti befassen. Ich glaube, Frau Meier hat Ihnen die wesentlichen Gründe bereits geliefert. Menschenrechtspolitik ist unteilbar. Als Mitglied des Europarates ist die Schweiz gehalten, diejeni- gen Verträge, die dem innerstaatlichen Recht und ihrer Rechtsauffassung entsprechen, ebenfalls zu ratifizieren. Ich glaube auch nicht, dass die Bedenken, die Herr Hefti den Protokollen gegenüber umschrieben hat, gerechtfertigt sind. Herr Jagmetti hat Sie auf den Text von Artikel 2 auf- merksam gemacht. Der Begleitbericht zu diesem Artikel zeigt, dass die Bedenken nicht begründet sind. Hier steht wörtlich: «L'examen par une juridiction supérieure est réglé différemment dans les divers Etats membres du Conseil de l'Europe. Dans certains pays, cet examen peut se limiter, selon les cas, à l'application de la loi, tel le recours en cassation. D'autres pays connaissent l'appel, qui permet de porter devant une juridiction supérieure aussi bien les faits que les points de droit. Cet article laisse à la législation interne le soin de déterminer les modalités de l'exercice de4. März 1987 29 Europäische Menschenrechtskonvention. Protokolle 6-8 ce droit, y compris les motifs pour lesquels il peut être exercé (§ 18).» Sie sehen also, dass hier das Landesrecht zum Zug kommt. Die drei Protokolle, die wir hier unterbreiten, entsprechen vollumfänglich dem schweizerischen Recht. Wir nehmen keine Verpflichtung auf uns, die nicht bereits Inhalt inner- staatlichen Rechts wäre. Deshalb beantrage ich Ihnen, den Nichteintretensantrag von Herrn Ständerat Hefti, unterstützt von Herrn Schmid, abzu- lehnen. Affolter, Berichterstatter: Ich möchte Sie ebenfalls bitten, den Antrag von Herrn Hefti abzulehnen, bin allerdings froh über die heute stattfindende Diskussion. Wir werden dieses Jahr mit einer Reihe von weiteren internationalen Ueberein- kommen dieser oder jener Art konfrontiert. Für die Arbeit der Kommission für auswärtige Angelegenheiten ist es wich- tig, auch einmal die Meinung des Rates aus grundsätzlicher Sicht zu erfahren. Deshalb hat der Antrag von Herrn Hefti tatsächlich zu dieser wertvollen Auseinandersetzung mit diesen Fragen geführt. Vielleicht wurde aus den Demarchen von Herrn Schmid und von Herrn Hefti erkennbar, worauf ich schon eingangs hinwies, nämlich dass ein gewisses Misstrauen in unserem Lande gegenüber diesen Ueberein- kommen besteht. Wir können nicht einfach darüber hinweg- gehen. Ich glaube, dass nun aber gerade bei den Zusatzprotokollen, die hier in Frage gestellt werden, diese Bedenken nicht gerechtfertigt sind. Ich wiederhole nicht mehr, was von meinen Kommissionskolleginnen und -kollegen gesagt wor- den ist. Ich möchte nur beifügen: Die Schweiz ist der Euro- päischen Menschenrechtskonvention vor 13 Jahren beige- treten. Sie hat damit eine Aufgabe übernommen, die auch dem Artikel 1 der Aufgaben des Europarates entspricht, auf dessen Arbeiten diese Konvention zurückgeht und wo es heisst: «Diese Aufgabe wird von den Organen des Rates erfüllt durch Beratung von Fragen von gemeinsamen Inter- esse .... durch den Abschluss von Abkommen und durch gemeinschaftliches Vorgehen auf wirtschaftlichem, sozia- lem, kulturellem und wissenschaftlichem Gebiet und auf den Gebieten des Rechts und der Verwaltung sowie durch den Schutz und die Fortentwicklung der Menschenrechte und Grundfreiheiten.» Das ist eine Programmatik, der wir in diesem Lande bis jetzt gefolgt sind und die auch die Grund- lage für die Ratifikation der heute zur Diskussion stehenden Protokolle abgibt. Ich muss aber hier die Aussagen von Frau Meier etwas relativieren: Wir haben damit keineswegs die rechtliche Ver- pflichtung übernommen, alles, was uns von den Mitglied- staaten des Europarates vorgesetzt wird, zu übernehmen und auch späteren Erweiterungen der Menschenrechtskon- vention zuzustimmen. Es ist uns vollkommen freigestellt, jedes dieser Uebereinkommen nach allen Seiten genau zu überprüfen; wir sind auch vollkommen frei zu beschliessen, dass wir nicht eintreten. Auf der anderen Seite haben Bundesrat und Parlament bis jetzt dem Ausbau des Schutzes der Menschenrechte jeweils dann ihre Gefolgschaft nicht verweigert, wenn mit Rücksicht auf unsere innerstaatlichen Rechtsverhältnisse solches ver- antwortbar, wenn es damit vereinbar erschien. Das ist wohl das massgebende Kriterium; und gerade bei diesen hier behandelten Protokollen scheinen mir solche Bedenken kaum am Platz. Auf Detailfragen, wie sie Herr Hefti aufgeworfen hat,-werden wir bei der Behandlung der einzelnen Protokolle vielleicht noch zurückkommen. Wenn wir aber grundsätzlich nicht auf diese Protokolle eintreten würden, bedeutete das, Herr Schmid, tatsächlich bereits den Beginn des Ausstiegs aus der Menschenrechtspolitik unseres Landes. Wahrscheinlich möchten wir das alle nicht. Dieser Zug ist abgefahren, wir sind eingestiegen; ob damals mit oder ohne Referendum, ist heute nicht mehr von Bedeutung. Ich glaube, wir können immer noch dazu stehen. M. Aubert: Si je prends la parole, de manière un peu inusi- tée, après le chef du département et le président de la commission, c'est parce que mon excellent collègue M. Schmid m'a beaucoup étonné tout à l'heure, du moins si j'ai bien compris ses propos. M. Schmid disait que c'était sous l'empire d'une erreur qu'en 1974 certains membres de ce Parlement avaient approuvé la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, pensant qu'il s'agissait d'une convention qui n'était qu'obligationnelle et non d'application directe. M. Schmid voudra bien m'excuser si j'ai mal compris sa démonstration. Quand je l'ai entendue, je me suis dit: je vais courir à la bibliothèque pour voir ce que disait le Conseil fédéral dans les messages qui ont précédé l'approbation de la convention par l'Assemblée fédérale. Je crois qu'il y a un malentendu, ou plutôt que, si M. Schmid pense qu'il y a un malentendu, c'est lui qui entend mal. Le message du Conseil fédéral du 4 mars 1974 est très clair. Il dit très clairement que la Convention européenne de sauve- garde des droits de l'homme sera d'application directe, à l'égal d'une disposition constitutionnelle ou d'une disposi- tion législative. Quant au niveau exact, si c'est du droit constitutionnel ou du droit législatif, vous savez qu'il y a encore dispute sur ce point dans la doctrine et la jurispru- dence. Je vais maintenant vous lire ce que je trouve dans la Feuille fédérale. J'aurais dû le faire plus vite, seulement, à mon âge je descends lentement l'escalier et je le remonte encore plus lentement. Je suis arrivé après que Mme Kopp avait déjà pris la parole. Je vais vous lire les deux phrases qui me parais- sent importantes. Elles se trouvent dans la Feuille fédérale 1974, volume I, page 1043. C'est naturellement la version française que j'ai sous les yeux. «Pour notre part», disait le Conseil fédéral, «nous estimons que la Convention euro- péenne des droits de l'homme, une fois ratifiée par la Suisse, prendra place dans notre ordre juridique interne en tant que droit conventionnel international, ayant au moins le rang d'une loi fédérale». Au bas de la page: «Seuls les droits et libertés qui peuvent être considérés comme directement applicables - et là on trouve les termes anglais consacrés, self-executing - pourront faire l'objet d'un recours de droit public au Tribunal fédéral». «Nous avons admis», poursuivit le Conseil fédéral, «dans notre premier rapport, du 9 décem- bre 1968, que la plupart des droits garantis par la convention se prêtent à une application immédiate par les autorités nationales». Je ne vois vraiment pas en quoi l'Assemblée fédérale a été induite en erreur par le Conseil fédéral. On peut regretter l'adhésion, certains d'ailleurs ont voté non. On peut aussi regretter qu'il n'y ait pas eu de référendum, je l'ai regretté pour ma part, j'ai voté la clause du référendum facultatif, avec M. Schwarzenbach, de l'autre côté de cette maison. Mais il faut bien se rappeler qu'à ce moment-là on était encore sous l'empire de l'ancien article 89, alinéa 4, qui, interprété strictement, ne donnait peut-être pas ouverture à cette clause. Je l'ai regretté, mais c'était un autre droit constitutionnel que nous avions en 1974. Bref, j'ai le sentiment que nous savions ce que nous faisions. Et puis, depuis douze ans, depuis le mois de novembre 1974, ce système fonctionne. Le Tribunal fédéral a rendu des milliers d'arrêts en appliquant directement la convention; on pouvait prévoir qu'il le ferait, il l'a fait. Je ne veux pas revenir sur des points qui ont déjà été abordés dans cette discussion, mais j'aimerais répéter que, face aux autorités supranationales, nous ne nous en sommes pas mal tirés du tout. C'est à peine si la commission nous a donné tort une douzaine de fois et la Cour euro- péenne nous a donné tort trois fois en douze ans. C'est là un palmarès qu'on peut montrer. Bundesbeschluss A - Arrêté fédéral A Abstimmung - Vote Für den Antrag der Kommission (Eintreten) 27 Stimmen Für den Antrag Hefti (Nichteintreten) 8 StimmenConvention des droits de l'homme. Protocoles 6 à 8 30 4 mars 1987 Bundesbeschluss B - Arrêté fédéral B Abstimmung - Vote Für den Antrag der Kommission (Eintreten) 27 Stimmen Für den Antrag Hefti (Nichteintreten) 7 Stimmen Bundesbeschluss C - Arrêté fédéral C Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière Bundesbeschluss betreffend das 6. Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention vom 28. April 1983 über die Abschaffung der Todesstrafe Arrêté fédéral relatif au Protocole additionnel no 6 à la Convention européenne des droits de l'homme, du 28 avril 1983, concernant l'abolition de la peine de mort Detailberatung - Discussion par articles Titel und Ingress Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Titre et préambule Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Angenommen - Adopté Art. 1 Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Affolter, Berichterstatter: Ich habe Ihnen noch einige Aus- führungen zu jedem Zusatzprotokoll in Aussicht gestellt. Ich werde das kurz machen. Mit dem Zusatzprotokoll Nr. 6 werden die Vertragsparteien verpflichtet, die Todesstrafe in Friedenszeiten abzuschaffen bzw. nicht wieder einzuführen. Der Bundesrat und Ihre vorberatende Kommission glauben, dass man dies für die Schweiz verantworten könne, da der Verzicht auf die Todes- strafe in Friedenszeiten eine in unserem Rechtsempfinden fest verankerte Regelung sei. Wir werden anlässlich der Ratifizierung von der Schweiz aus in einer Erklärung an den Generalsekretär des Europarates unsere Rechtsgrundlagen für die Anwendung der Todes- strafe in Kriegszeiten oder bei unmittelbar drohender Kriegsgefahr zur Kenntnis bringen. Davon war vorhin schon die Rede. Gleichzeitig wird der Bundesrat den Generalsekre- tär auf den Umstand hinweisen, dass die Wiedereinführung der Todesstrafe in der Schweiz auch durch Notrecht erfol- gen und unser Land bei unmittelbarer Kriegsgefahr im Sinne der Konvention auch in Zukunft die Todesstrafe mit- tels Notrecht einführen könne. Es wäre vielleicht gut, wenn Frau Bundesrätin Kopp noch auf die Frage, die in der Diskussion aufgeworfen wurde, eingehen würde, ob in Fäl- len eines nationalen Notstandes unter Umständen auch die Notrechtsklausel angerufen werden könnte. Bundesrätin Kopp: Die Meinungen über die Todesstrafe gehen seit jeher weit auseinander. Tatsache ist aber, dass seit Inkrafttreten des Strafgesetzbuches im Jahre 1942 die Todesstrafe in Friedenszeiten in der Schweiz abgeschafft ist. Neu am 6. Zusatzprotokoll ist, dass sich die Staaten vertrag- lich verpflichten, die Todesstrafe in Friedenszeiten abzu- schaffen bzw. nicht wieder einzuführen. Sie engen demnach ihren Handlungsspielraum ein. Wir glauben, dies für die Schweiz verantworten zu können, ist doch der Verzicht auf die Todesstrafe in Friedenszeiten eine in unserem Rechts- empfinden fest verankerte Regelung. Die Frage, die aufgeworfen wurde, nämlich ob bei einem nationalen Notstand die Todesstrafe eingeführt werden könnte, ist mit einem Nein zu beantworten. Protokoll Nr. 6 geht nicht soweit, dass die Todesstrafe bei inneren Unruhen wieder eingeführt werden könnte, sondern nur bei Krieg oder bei unmittelbarer Kriegsgefahr. Im übrigen hat Ihnen der Kommissionspräsident bereits mitgeteilt, wie es sich im Falle eines Krieges verhalten würde, so dass ich hier auf weitere Ausführungen verzichten kann. Angenommen - Adopté Art. 2 Antrag der Kommission Dieser Beschluss untersteht dem fakultativen Staatsver- tragsreferendum für multilaterale Rechtsvereinheitlichun- gen (Art. 89 Abs. 3 Bst. c BV). Art. 2 Proposition de la commission Le présent arrêté est sujet au référendum facultatif sur les traités internationaux entraînant une unification multilaté- rale du droit (art. 89, 3e al., let. c, est.). Affolter, Berichterstatter: Im Gegensatz zu dem, was auf der Fahne steht, lautet der Vorschlag der Kommission nunmehr für das Protokoll Nr. 6: «Dieser Beschluss untersteht dem fakultativen Staatvertragsreferendum für multilaterale Rechtsvereinheitlichungen (Art. 89 Abs. 3 Bst. c BV).» Für die Begründung dieser Unterstellung verweise ich auf das, was ich beim Eintreten ausgeführt habe. Muheim: Es ist hier in aller Form nochmals zu bestätigen, was unser Kommissionspräsident bereits sagte: Nur um eine Differenzbereinigung zu vermeiden, stimmen wir dieser Lösung zu. Wir behalten uns aber für die zukünftigen Texte völlige Freiheit vor, ob überhaupt und wie weit diese «Regelung» nicht doch wieder aus Abschied und Traktanden fallen solle. Denken Sie an die juristischen Konsequenzen, wenn Sie bei jeder Rechtssetzung in Klammern oder im Text anzugeben hätten, nach welcher Regelung der Verfassung oder des Gesetzes ein Erlass gefasst wird! Ich möchte in diesem Sinne das Votum unseres Präsidenten Affolter nochmals zu Protokoll bestätigen. Frau Meier Josi: Ich unterstreiche, was Kollege Muheim eben gesagt hat, und füge seiner Bemerkung noch eine weitere hinzu. Persönlich halte ich es für falsch, multilaterale Rechtsverein- heitlichung anzunehmen, wenn wie im Protokoll 6 die Abschaffung der Todesstrafe in Friedenszeiten in unserem Recht schon besteht und durch ein Referendum bestätigt wurde. Diese Bestimmung über die multilaterale Rechtsver- einheitlichung wollte doch eigentlich verhindern, dass auf internationalem Weg ohne Referendum eine Bestimmung neu eingeführt wird. Aber da über die Unterstellung unter das Referendum an sich Konsens besteht und es sich nicht lohnt, im Differenzverfahren über die beiden Absätze von Artikel 89 BV noch lange zu debattieren, habe ich keinen Antrag gestellt. M. Aubert: Je comprends très bien ce qu'a dit M. Muheim. Nous restons libres à l'avenir de formuler la clause référen- daire comme bon nous semble et de ne pas viser l'article ou l'alinéa de la constitution qui nous paraît servir de base au référendum. Je voudrais toutefois émettre un avis person- nel: la pratique actuelle est sage et je souhaite que le Conseil la poursuive. Ce n'est pas comme un référendum législatif, pour lequel on sait bien que c'est l'alinéa 2 de l'article 89 qui s'applique. Pour le référendum en matière de traités, on a diverses4. März 1987 31 Europäische Menschenrechtskonvention. Protokolle 6-8 catégories, et des catégories très différentes les unes des autres. Je voudrais bien, en particulier, qu'on sente que les catégories de l'alinéa 3 sont exclusives de la catégorie de l'alinéa 4 et que la catégorie de l'alinéa 4 est exclusive des catégories de l'alinéa 3. Si un arrêté d'approbation est sou- mis au référendum à cause de l'alinéa 3, il n'y a plus de pouvoir discrétionnaire pour l'Assemblée fédérale sur l'ali- néa 4. Et le pouvoir discrétionnaire de l'Assemblée fédérale sur l'alinéa 4 existe dès lors que l'arrêté d'approbation ne tombe pas sous le coup de l'alinéa 3. Il y a donc quelque chose de juste dans la pratique actuelle. Alors ne créons pas de divergences avec le Conseil national. C'est d'abord une remarque de sagesse pragmatique. Mais essayons aussi de voir ce qu'il y a de bon dans la pratique que nous suivons depuis quelques années. Bundesrätin Kopp: Ich habe durchaus Verständnis für das Problem, das Ständerat Muheim aufgeworfen hat. Sie haben sich jetzt in dem Sinne geäussert, dass Sie, um keine Diffe- renz zum Nationalrat zu schaffen, das Staatsvertragsrefe- rendum gemäss Artikel 89 Absatz 3 Buchstabe c beschlies- sen wollen. In Zukunft werden Sie sich doch überlegen müssen, ob das der richtige Weg ist, da man - wie dies Frau Ständerätin Meier bereits gesagt hat - hier beim besten Willen nicht von einer multilateralen Rechtsvereinheitli- chung sprechen kann. Sollte es aber Ihrem politischen Wunsch entsprechen, dass vermehrt das fakultative Referendum angerufen werden kann, dann wäre es in der Zukunft - ich spreche ausdrück- lich von derZukunft-wohl richtiger, das Staatsvertragsrefe- rendum gemäss Artikel 89 Absatz 4 anzurufen. Aber ich teile die Auffassung Ihrer Kommission, dass es sich im konkreten Fall kaum lohnt, eine Differenz zum Nationalrat zu schaffen. Angenommen gemäss Antrag der Kommission Adopté selon la proposition de la commission Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble Für Annahme des Beschlussentwurfes 25 Stimmen Dagegen 4 Stimmen Bundesbeschluss betreffend das 7. Zusatzprotokoll vom 22. November 1984 über eine Ergänzung der Europäischen Menschenrechtskonvention Arrêté fédéral relatif au Protocole additionnel no 7, du 22 novembre 1984, complétant la Convention européenne des droits de l'homme Titel und Ingress Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Titre et préambule Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Angenommen - Adopté Art. 1 Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Affolter, Berichterstatter: Ganz kurz noch zum Inhalt des Zusatzprotokolls Nr. 7. Wie schon in der Eintretensdebatte erwähnt, wird mit diesem Protokoll die EMRK im Bereich der bürgerlichen und politischen Rechte weiter ausgebaut. Wesentlich sind in diesem Zusammenhang die Vorbehalte, die angebracht werden. Der eine Vorbehalt wird im Zusam- menhang mit Artikel 1 (politische Ausweisungsfälle) gemacht, wo der Vollzug keinen Aufschub erleiden kann. In solchen Fällen muss der betroffenen Person nach dem Vollzug die Wahrnehmung der Parteirechte eingeräumt wer- den. Herr Hefti hat schon darauf hingewiesen. Wenn der Bundesrat nach einer gründlichen Prüfung des Sachverhal- tes die Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit verbindlich feststellt, erübrigt sich aber eine Anhörung nach vollzogener Ausweisung. Bei Artikel 5 haben Sie eine Einfügung, die im Nationalrat angebracht worden ist. Aufgrund eines Antrages von Herrn Fischer-Sursee wurde diese Bestimmung (Regelung betref- fend Familiennamen und Bürgerrechtserwerb) auf bestimmte Uebergangsvorschriften des Ehegüterrechtes ausgeweitet. Sie finden diesen Vorbehalt in Artikel 1 Absatz 1 Alinea 2 des Bundesbeschlusses. Bundesrätin Kopp: Der Kommissionspräsident hat den wesentlichen Inhalt kurz zusammengefasst. Ich teile Ihnen nur mit, dass sich der Bundesrat dem Vorbehalt des Natio- nalrates ebenfalls anschliessen kann. Angenommen - Adopté Art. 2 Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Angenommen -Adopté Art. 3 Antrag der Kommission Dieser Beschluss untersteht dem fakultativen Staatsver- tragsreferendum für multilaterale Rechtsvereinheitlichun- gen (Art. 89 Abs. 3 Bst. c BV). Art. 3 Proposition de la commission Le présent arrêté est sujet au référendum facultatif sur les traités internationaux entraînant une unification multilaté- rale du droit (art. 89, 3e al., let. c, est.). Affolter, Berichterstatter: Artikel 3 lautet nach der Vorstel- lung der Kommission gleich wie Artikel 2 im Protokoll Nr. 6, nämlich: «Dieser Beschluss untersteht dem fakultativen Staatsvertragsreferendum für multilaterale Rechtsverein- heitlichungen (Art. 89 Abs. 3 Bst. c BV).» Angenommen gemäss Antrag der Kommission Adopté selon la proposition de la commission Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble Für Annahme des Beschlussentwurfes 26 Stimmen Dagegen 1 Stimme C Bundesbeschluss betreffend das 8. Protokoll vom 19. März 1985 über eine Aenderung der Europäischen Menschen- rechtskonvention, die namentlich zur Beschleunigung der Verfahren vor der Menschenrechtskonvention führen soll Arrêté fédéral relatif au Protocole no 8, du 19 mars 1985, modifiant la Convention européenne des droits de l'homme, en vue notamment d'accélérer la procédure devant la Commission européenne des droits de l'homme Titel und Ingress Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des NationalratesSéjour et établissement des étrangers. Loi fédérale 32 4 mars 1987 Titre et préambule Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Angenommen - Adopté Art. 1 Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Affolter, Berichterstatter: Hier kann ich mich sehr kurz fas- sen. Das Zusatzprotokoll Nr. 8 trägt der oft allzulangen Dauer des Verfahrens vor den Organen der Europäischen Menschenrechtskonvention (Menschenrechtskommission) Rechnung. Man betrachtete den bisherigen Zustand als unhaltbar, weil die Wirkung der durch die Konvention geschützten Menschenrechte so in Frage gestellt wurde. Die Neuerungen möchte ich Ihnen hier nicht im einzelnen schil- dern. Wir können nicht ausschliessen - das würde dann in Rich- tung dessen gehen, was Herr Hefti ausgeführt hat -, dass sich dieses erste Massnahmenpaket, das in Richtung Erleichterung des Verfahrens geht, als ungenügend erwei- sen wird und dass wir dann vielleicht später noch auf tief- greifendere Reformen eintreten müssen, um die Wirkung der durch die Konvention geschützten Menschenrechte wirklich sicherzustellen. Angenommen - Adopté Art. 2 Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Affolter, Berichterstatter: Hier haben wir keine Unterstellung unter das Staatsvertragsreferendum. Es bleibt beim Vor- schlag, wie er auf der Fahne steht. Angenommen - Adopté Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble Für Annahme des Beschlussentwurfes 30 Stimmen (Einstimmigkeit) An den Nationalrat - Au Conseil national #ST# 86.049 Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer. Aenderung Loi fédérale sur le séjour et rétablissement des étrangers. Modification Botschaft und Gesetzentwurf vom 17. September 1986 (BBI III, 249) Message et projet de loi du 17 septembre 1986 (FF IM, 233) Antrag der Kommission Eintreten Proposition de la commission Entrer en matière Matossi, Berichterstatter: Im Jahre 1984 haben beide Kam- mern eine Motion des Nationalrates überwiesen, in welcher der Bundesrat aufgefordert wurde, im dritten Abschnitt des geltenden ANAG, also des Gesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, in Artikel 23 und 24 die Straf- bestimmungen zu ändern mit dem Ziel, die Schwarzarbeit von Ausländern gezielter und wirkungsvoller zu bekämpfen. Unser Rat überwies diese Motion relativ knapp mit 22 zu 15 Stimmen. Am Anfang meines Eintretensreferates möchte ich aus- drücklich festhalten, dass wir mit dieser Aenderung nicht die Gesamtproblematik der Schwarzarbeit, welche von Schwei- zern und Ausländern geleistet wird, erfassen können und wollen. Es geht vielmehr um einen Teilbereich, nämlich um die von Ausländern geleistete Schwarzarbeit. Damit ist gesagt, dass wir die zur Diskussion stehende Revision der Strafbestimmungen des ANAG im Zusammenhang mit der von unserem Land verfolgten Ausländerpolitik und mit unserer Asylpolitik sehen müssen. Unsere Ausländerpolitik hat zum Ziel, einerseits die Zulassung neueinreisender Aus- länder zu begrenzen und andererseits die Eingliederung der Ausländer, welche sich hier langfristig aufhalten, zu fördern. Durch Schwarzarbeit werden diese Ziele unterlaufen, ganz abgesehen davon, dass die qualitative Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur und der Arbeitsmarktbedingungen auch für Schweizer Arbeiter beeinträchtigt wird, wenn sich ein Teil der in der Schweiz beschäftigten Ausländer der behördlichen Kontrolle entzieht. Zweitens liegt die Bekämpfung der Schwarzarbeit im Inter- esse der im Asylbereich getroffenen und vorgesehenen Massnahmen, weil immer wieder versucht wird, den Aufent- halt von Schwarzarbeitern in der Schweiz mit einem Asylge- such zu verlängern. Gerade dieser letztgenannte Umstand unterstreicht die Notwendigkeit und auch die Dringlichkeit der vom Bundesrat vorgeschlagenen Gesetzesänderung. Leider reichten die bis jetzt getroffenen Massnahmen nicht aus, um zu verhindern, dass weiterhin Ausländer ohne Bewilligung zur Arbeitsaufnahme einreisen. Ich zähle diese bisherigen Massnahmen ganz summarisch auf: internatio- nale Zusammenarbeit - also internationale Arbeitsorganisa- tion und zwischenstaatliche Komitees zur Auswanderung, Ausdehnung der Visumspflicht, Erschwerung der Voraus- setzungen für die Visumserteilung, Verschärfung der Vor- schriften über die Grenzkontrolle und personelle Verstär- kung der Grenzkontrollorgane. Ich komme kurz zur Vernehmlassung. Ich schicke voraus, dass die im Ausländergesetz, welches im Jahre 1982 vom Volk verworfen wurde, enthaltenen Strafbestimmungen über die Beschäftigung von Ausländern ohne Bewilligung im Abstimmungskampf kaum bestritten waren. Diese Annahme wird in der Vernehmlassung bestätigt. Sämtliche Kantone sprachen sich für eine Ergänzung der Strafbestim- mungen im ANAG zur Bekämpfung von Schwarzarbeit von Ausländern aus. In unserem Falle erhält also die Stimme der Kantone ein entscheidendes Gewicht, sind diese doch gemäss Artikel 15 des Gesetzes für den Vollzug verantwort- lich. Es heisst dort: «Die Kantone erlassen die zur Durchfüh- rung dieses Gesetzes auf ihrem Gebiet erforderlichen Vor- schriften, sie bezeichnen die zuständigen Behörden und bestimmen deren Befugnisse und Obliegenheiten. Die kan- tonalen Ausführungsbestimmungen bedürfen der Genehmi- gung durch den Bundesrat.» So viel zur Tätigkeit der Kan- tone. Das Resultat des Vernehmlassungsverfahrens widerspiegelt sich im vorliegenden Gesetzesentwurf vom 17. September. Es sind vor allem drei Punkte: 1. Die Bestimmung über die Anwendung des neuen Rechts auf hängige Strafverfahren wurde ersatzlos gestrichen. 2. Dem Begehren nach einem besonderen Straftatbestand für Schlepper und professionelle Schlepperorganisationen wurde entsprochen. 3. In bezug auf die Strafandrohung beziehungsweise dem Strafmass bei Beschäftigung der Ausländer ohne Bewilli- gung wurde eine mittlere Lösung zwischen den zu weit gehenden und den weniger weit gehenden Anträgen der Kantone gewählt. Zur Arbeit der Kommission. In der Eintretensdebatte im letzten Herbst zeigte sich bald, dass die Vorlage nicht ganzSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Europäische Menschenrechtskonvention. Protokolle 6-8 Convention des droits de l'homme. Protocoles 6 à 8 In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1987 Année Anno Band I Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 03 Séance Seduta Geschäftsnummer 86.020 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 04.03.1987 - 08:00 Date Data Seite 24-32 Page Pagina Ref. No 20 015 354 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.