B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Cour III C-2892/2013 A r r ê t du 9 m a i 2 0 1 4 Composition Christoph Rohrer (président du collège), David Weiss, Daniel Stufetti, juges, Pascal Montavon, greffier. Parties Commune A._______, recourante, contre Office fédéral des assurances sociales, Effingerstrasse 20, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Loi fédérale sur les aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants (décision du 23 avril 2013). C-2892/2013 Page 2 Faits : A. A.a Par une demande d'aides financières pour les structures d'accueil pa- rascolaire (sur formulaire type) , adressée à l'Office fédéral des assura n- ces sociales (OFAS) et enregistrée le 30 janvier 2013, la commune A._______ requit un soutien financier pour "l'ouverture d'une nouvelle structure" parascolaire allant êtr e effective au 1 er mars 2013 offrant 20 places matin/midi/après-midi. Elle indiqua que la structure concernait le site "B._______", qu'en tant que telle la structure existait déjà et allait o u- vrir à nouveau après fermeture, qu'en l'occurrence la commune A._______ reprenait une structure privée non subventionnée exploitée sous l'enseigne " C._______". La demande ne donna pas d'information sur la structure préexistante outre la mention de 6 places et d'un bilan d'exploitation équilibré et indiqua pour la nouve lle structure des bilans prévisionnels bénéficiaires d'exploitation sur 6 années (y compris les contributions cantonales et communales) pour 26 places (annexe pce TAF 1). A.b Sur demande de l'OFAS vu les données incomplètes quant à une éventuelle reprise de structure existante, la commune précisa sa dema n- de par le dépôt d'une demande complétée reformulée datée du 14 mars 2013. Dans celle -ci la commune A._______, qui regroupe 9 villages d e- puis 2009, fit état que depuis 2012 la Crèche communale de A._______ comprenait les sites de D._______ et E._______, qu'au 1 er janvier 2012 les structures d'accueil pré - et para - scolaires devaient être séparées , qu'une structure d'accueil " C._______" indépendante a vait été sollicitée d'élargir son offre et qu'au vu des charges liées et de la nécessité d'un encadrement professionnel cette entité a vait été intégrée au 1 er mars 2013 aux structures d'accueil pré - et para - scolaires communales afin d'offrir des places para -scolaires, du fait que la Crèche communale n'o f- frait que des places pré-scolaires. La commune souligna qu'avec la cré a- tion de 20 places elle répondait à la demande de parents qui dès le 1 er mars 2013 n'aurait eu aucune possibilité de placement pour leurs enfants (annexe 3 pce TAF 5). A.c A l'occasion d'un entr etien téléphonique entre l'OFAS et Mme F._______, collaboratrice communale, en date du 11 avril 2013 , il fut pré- cisé que 20 places d'accueil para -scolaire étaient offertes depuis le mois d'août 2012 par " C._______", et que la gestion de cette offre de plac es C-2892/2013 Page 3 avait été transférée à la commune au 1er mars 2013 (cf. entretien relaté par l'OFAS, pce TAF 5 p. 2). B. Par décision du 23 avril 2013 l'OFAS rejeta la demande d'aides financi è- res transmise le 30 janvier 2013 pour la structure d'accueil para -scolaire "B._______" au motif que les 20 places annoncées offertes depuis le 1 er mars 2013 l'étai ent déjà au mois d'août 2012 par "C._______" et qu'en outre l'offre d'accueil n'a vait été ni modifiée, ni augmentée, qu'en cons é- quence les conditions d'octroi d'une aide financière n'étaient pas remplies (annexe 2 pce TAF 5). C. Contre cette décision la Commune interjeta recours en date du 23 mai 2013 auprès du Tribunal de céans concluant au fond à l'octroi de l'aide f i- nancière requise pour les 20 places d'accueil parasc olaire proposées par la crèche communale , subsidiairement au renvoi du dossier à l'OFAS pour nouvelle décision au sens des considérants. Dans son recours la Commune relata qu'en août 2012 " C._______" offrait l'équivalent d'une douzaine de place s d'accueil, que l'offre d'accueil parascolaire avait été élargie et elle fit valoir que c'était à tort que l'OFAS avait rejeté sa d e- mande d'aides financières pour " B._______" au motif qu'il n'y avait pas eu de nouvelles places créées. Elle indiqua que l'entité "C.______" était toujours active et offrait un accueil du matin dans différents villages de la région, la cantine de midi sur E._______ et les devoirs surveillés dans trois villages, que ses prestations étaient fondamentalement différentes de celles de la Crèche communale offrant l'accueil parascolaire complet d'une structure de jour, laquelle avait été augmentée de 20 nouvelles pla- ces d'accueil parascolaire (pce TAF 1). D. Par décision incidente du 29 mai 2013 le Tribunal de céans requit de la Commune une avance sur les frais de procédure de 2'000. - francs, mon- tant dont elle s'acquitta dans le délai imparti (pce TAF 2 s.). E. Par réponse au recours du 20 septembre 2013 l'OFAS conclut à son re- jet. Il rappela les faits à sa connaissance et nota que selon l'entretien du 11 avril 2013 il avait été confirmé que la Commune avait repris au 1 er mars 2013 l'accueil parascolaire des 20 places existantes d e l'entité "C._______" et qu'en conséquence il n'y avait pas eu de création de no u- velles places d'accueil. Il souligna que l' offre de place avait bel et bien C-2892/2013 Page 4 augmenté depuis août 2012 et qu'au 1er mars 2013 la Crèche communale avait repris les nouvelles places sans qu'il y ait eu à cette date augmenta- tion de l'offre d'accueil parascolaire. Elle indiqua que le fait que "C._______" poursuive son activité n'était pas déterminant dans la mes u- re où cette entité se concentrait dès lors sur ses activités et objectifs pr i- maires (pce TAF 5). F. Par réplique du 21 octobre 2013 l a Commune maintint ses conclusions. Elle souligna que les aides financières pouvaient également être acco r- dées à des structures existantes qui augmentaient de manière significat i- ve son offre, qu'en l'occurrence l'offre de la structure "B._______" à D._______ offrait des prestations, de même type que l'accueil préscolai- re, différentes de celles de " C._______" et que de ce fait l'offre par ra p- port à cette dernière entité avait donc été significativement augmentée. Elle fit valoir que l'interprétation de la loi par l'OFAS était trop restrictive (pce TAF 7). G. Par duplique d u 21 novembre 2013 l'OFAS maintint sa détermination. Il releva que l'offre d'accueil , proposée antérieurement par " C._______", n'avait pas augmenté puisque la structure d'accueil "B._______" conti- nuait d'être ouverte 5 jours par semaine le matin, à midi et l'après -midi et disposait de 20 places. Il releva que la poursuite des activités de "C._______" n'était pas déterminante (pce TAF 9). Par une dernière détermination du 17 décembre 2013 la Commune main- tint ses conclusions, soulignant l'augmentation de l'offre d'accueil par la création des 20 places en mars 2013. Elle nota que l'Office de l'accueil extra familial du Canton de Neuchâtel avait reconnu les places nouvell e- ment crées au printemps 2013 ou vrant le droit pour la commune à une subvention cantonale pour les places créées (pce TAF 11). Droit : 1. 1.1 Sous réserve des exceptions – non réalisées en l'espèce – prévues à l’art. 32 LTAF, le Tribunal de céans, en vertu de l’art. 31 LTAF, connaît des r ecours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA prises par les autorités mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF. En C-2892/2013 Page 5 particulier, les décisions rendues par l'OFAS concernant les aides financières à l'accueil extra -familial pour enfants peuvent être contestée s devant le Tribunal administratif fédéral conformément à l’art. 33 let. d LTAF, celui -ci étant dès lors compétent pour connaître de la présente cause. 1.2 La procédure devant le Tribunal administratif fédéral est régie par la PA, pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). 1.3 La qualité pour agir selon l'art. 48 al. 1 PA appartient à quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire, est spécialement atteint par la décision attaqu ée et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. La recourante doit être touchée directement, et non de manière indirecte ou médiate (ATF 135 I 43 consid. 1.4, ATF 135 II 145 consid. 6.2). La recou - rante a manifestement qualité pour agir. 1.4 Déposé en temps utile et dans les formes requises par la loi (art. 50 et 52 al. 1 PA), et l'avance de frais de procédure requise ayant été effe c- tuée dans le délai imparti, le recours est recevable. 2. 2.1 Le recours de droit administratif est ouvert pour violation du droit f é- déral (y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation), pour consta- tation inexacte ou incomplète des faits pertinents ou pour inopportunité (art. 49 PA). Le Tribunal administratif fédéral n'est en aucun cas lié par les motifs invoqués à l'appui du recours (art. 62 al. 4 PA). Il peut s'écarter des considérants juridiques de la décision attaquée aussi bien que des arg u- ments des parties. 2.2 Selon une jurisprudence constante, une autorité peut limiter sa cogn i- tion et examiner avec retenue les appréciations de l'autorité de première instance, pour autant que la nature de l'objet du litige s'oppose à un ex a- men illimité de la décision attaquée ( MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Pr o- zessieren vor dem Bundesverwaltingsgericht, 2ème éd. 2013, p. 88 ss, n° 2.149 ss et les réf. cit.; JÉROME CANDRIAN, Introduction à la procédure administrative fédérale, 2013, n° 180). Le Conseil fédéral – qui était com- pétent avant la création du Tribunal administratif fédéral pour juger en dernière instance des causes en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas un droit – avait pour pratique constante de n'examiner la décision de l'administration qu'avec une certaine retenue C-2892/2013 Page 6 (JAAC 61.83, 59.5 et 55.17). Cependant, dans la mesure où le recourant conteste l'interprétation et l'application de prescriptions légales ou s'il se plaint de vices de procédure, l'autorité de recours doit examiner les griefs soulevés avec pleine cognition, sous peine de déni de justice formel (ATF 106 Ia 1 et, parmi d'autres, JAAC 45.43 qui se réfère expressément à cet- te jurisprudence; voir également MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, op. cit., p. 90 s., n° 2.154 ss). L'autorité de céans a adhéré à cette jurisprudence dans son arrêt du 30 novembre 2007 dans la cause C-2561/2007. 3. L'objet de la contestation est le bien -fondé de la décision de l'OFAS d'avoir rejeté la demande d'aides financières déposée par la Commune recourante en faveur de la structure d'accueil parascolaire "B._______" du fait que cette structure avait repris au 1 er mars 2013 les places d'a c- cueil existantes de "C._______" sans augmentation de places d'accueil. 4. Le droit applicable est déterminé par les règles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminant se sont produits (ATF 137 V 105, consid. 5.3.1, ATF 136 V 24 consid. 4.3, ATF 131 V 9 consid. 1, ATF 130 V 445 consid. 1.2 et les réf.) sous réserve de dispositions transitoires contraires. 5. 5.1 La loi fédérale du 4 octobre 2002 sur les aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants (ci-après: la loi fédérale; RS 861) est entrée en vigueur le 1 er février 2003. Sa validité arrêtée initialement au 31 janvier 2011 a été prolongée au 31 janvier 2015 (RO 2011 307). Aux termes de l'art. 1 er al. 1 de la loi fédérale, la Confédération octroie, dans la l imite des crédits ouverts, des aides financières à la création de places d'accueil extra -familial pour enfants afin d'aider les parents à mieux concilier famille et travail ou formation. Selon l'al. 2 les aides fina n- cières fédérales ne sont allouées que si les cantons, les collectivités l o- cales de droit public, des employeurs ou d'autres tiers fournissent une participation financière appropriée. De ces dispositions en combinaison avec les art. 2 al. 1 (bénéficiaires des aides) et 4 al. 1 et 3 (crédit d'engagement, moyens à disposition) de la loi fédérale, il appert que la législation ne donne pas de droit formel à ces C-2892/2013 Page 7 aides financières, les demandes ne pouvant être admises que dans la l i- mite du crédit voté. Les dispositions de la loi fédérale du 5 octobre 1 990 sur les aides fina n- cières et les indemnités (loi sur les subventions, LSu; RS 616.1) s'appl i- quent au surplus au cas d'espèce (art. 2 al. 1 LSu). 5.2 Les aides financières peuvent être allouées aux structures d'accueil de jour, aux structures d'accueil para scolaire pour enfants jusqu'à la fin de la scolarité obligatoire, ainsi qu'aux structures coordonnant l'accueil familial de jour (art. 2 al. 1 de la loi fédérale). Les aides financières sont destinées en priorité aux structures nouvelles, mais elles peuven t être al- louées également aux structures existantes qui augmentent leur offre de façon significative (art. 2 al. 2 de la loi fédérale). L'art. 5 de l'ordonnance du 9 décembre 2002 sur les aides financières à l'accueil extra -familial pour enfants ( ci-après: l'ordonnance; RS 861.1) énonce les conditions d'octroi des aides financières spécifiquement pour les structures d'accueil parascolaire. Selon son al. 3 est considérée comme une augmentation significative de l'offre des structures d'accueil parascolaire: a. une augmentation d'un tiers du nombre de place d'a c- cueil, mais au minimum de 10 places, ou b. une extension des heures d'ouverture par l'augmentation d'un tiers du nombre de blocs horaires, mais au minimum de 50 blocs horaires par année. L'art. 5 al. 4 de l'ordonnance énonce qu'une structure qui change d'org a- nisme responsable ou qui ouvre à nouveau n'est pas considérée comme une nouvelle structure d'accueil parascolaire. Les aides financières sont accordées pendant trois ans au plus (art. 5 al. 4 de la loi fédérale). 5.3 L'art. 6 al. 1 de la loi fédérale dispose que les demandes d'aides f i- nancières doivent être adressées à l'OFAS. L'al. 2 prévoit que les stru c- tures d'accueil collectif de jour et d'accueil parascolaire doivent déposer leur demande a vant l'ouverture de la structure ou l'augmentation de l'offre. L'art. 10 al. 2 de l'ordonnance précise que les demandes d'aide financière complètes doivent être présentées à l'OFAS avant l'ouverture de la stru c- ture, l'augmentation de l'offre ou la réalisation de la mesure, mais au plus tôt quatre mois auparavant. C-2892/2013 Page 8 Selon l'art. 11 al. 1 de l'ordonnance l'office transmet la demande d'aide f i- nancière à l'autorité compétente du canton dans lequel l'accueil doit être offert ou la mesure réalisée pour avis. L'aut orité cantonale doit nota m- ment répondre aux points énoncés par la disposition qui ont trait au concept et à la réalisation de la structure d'accueil. Il n'apparait pas du dossier que l'OFAS a it consulté l'autorité cantonale compétente. Mais cette consultat ion n'est pas requise si les conditions d'octroi des aides financières (par ex. nombre de places, critères de l'augmentation de l'offre) ne sont pas remplies déjà sur les plans quantita- tifs. 5.4 Aux termes de l'art. 12 de l'ordonnance, l'office statue par voie de dé- cision sur le droit aux aides financières et sur leur durée. En l'espèce l'OFAS , sur la base du dossier qui lui a été adressé par la Commune, a rejeté la demande au motif qu'il n'y avait pas augmentation significative de l'offre d'accueil extra -familial en raison de la reprise des 20 places d'accueil par la crèche communale, in casu "B._______", au 1er mars 2013 alors que ces places étaient déjà existantes dans le cadre de "C._______", entité qui nouvellement offr e des prestations parallèles d'accueil parascolaire selon ses buts primaires. 6. 6.1 L'OFAS a rejeté la demande sur la base de la constatation que les 20 places d'accueil parascolaire offertes depuis le 1 er mars 2013 par la Commune sur le site "B._______" à D.______ étaient celles mêmes pré- cédemment offertes par "C._______" depuis la période transitoire mise en place en août 2012. Il n'appert toutefois pas du dossier des chiffres et des explications claires permettant de suivre l'évolution des structures d'accueil depuis 2012. Au contraire des informations paraissent contradic- toires ou prêtent à confusion. Le dossier remis par la commune à l'appui de la demande d'aides financières comprend des chiffres non en adéqua- tion avec les places effectives (par ex. 6 places antérieurement au 1 er mars 2013 et 26 places d'accueil ultérieurement alors que 20 places semblent avoir été reprises selon les constatations de l'OFAS ). Il ne per- met pas de clarifier si effectivement depuis le 1 er mars 2013 il y a une augmentation effective de 20 places d'accueil parascolaire compte tenu également de la structure toujours active " C._______" ou s i éventuelle- ment une augmentation de l'offre déterminante au sens de l'art. 5 al. 3 de l'ordonnance peut être retenue. C-2892/2013 Page 9 6.2 L'OFAS fait principalement état d'un entretien téléphonique du 11 avril 2013 avec Mme F._______, collaboratrice communale, comme élément déterminant ayant clarifié la situation de fait sur le vu du dossier insuff i- samment documenté. Ce recours au contenu d'un entretien téléphonique relève certes de la constatation des faits prévue par l'art. 12 let. b et c PA et de l'obligation de l'administration d'entreprendre les recherches néce s- saires que l'on peut raisonnablement exiger d'elle pour élucider la situ a- tion de fait (ATF 112 Ib 65, 67 ; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit a d- ministratif, 2011, n° 1562) . Il sied cependant de relever que l'administr a- tion ne saurait rendre une décision sur des faits qu'elle a établi s sans au préalable solliciter de l'administré une prise de position sur ceux -ci car le mode de procéder revient à violer le droit d'être entendu de l'administré . Généralement l'apport oral d'éléments nouveaux doit faire l'objet d'un procès-verbal, d'une consignation écrite sur lequel/laquelle la part ie inté- ressée et concernée est invitée à se prononcer si l'autorité entend en tirer un désavantage pour la partie intéressée et concernée. Il lui appartient en effet de participer à l'administration des preuves ( MOOR/POLTIER, Droit administratif II, 3ème éd., 2011, p. 298). 6.3 En conséquence, il se justifie de renvoyer le dossier à l'OFAS afin qu'il invite la Commune à compléter clairement une nouvelle fois sa d e- mande avec tous les éléments propres à rendre une décision en connais- sance de cause (évolution des places d'accueil pré-scolaires et para - scolaires / évolution de l'offre des entités "B._______" et "C._______" au 1er janvier 2012, au 1er août 2012, au 1er janvier 2013, au 1er mars 2013). 7. Vu ce qui précède le recours est partiellement admis dans le sens du renvoi du dossier à l'autorité inférieure pour complément d'instruction (art. 61 PA), détermination, invitation éventuelle à la commune à se déterminer sur des constatations autres que celles présentées par la commune et nouvelle décision. 8. 8.1 Vu l'issue du recours il n'est pas perçu de frais de procédure et l'avance de frais de 2'000. - francs versée par la recourante lui est re m- boursée. 8.2 Par le renvoi du dossier à l'autorité inférieure pour complément d'in s- truction il doit être considéré que la recourante a eu gain de cause, mais n'ayant pas agi en étant représentée par un mandataire professionnelle, C-2892/2013 Page 10 ni n'ayant eu des frais indispensables et relativement élevés, elle ne sa u- rait se voir allouer une indemnité de dépens (art. 64 al. 1 PA a contrario). 8.3 La présente décision n'est pas sujette à recours, la législation en la matière ne donnant pas un droit formel aux aides financières sollicitées (cf. supra 5; art. 83 let. k LTF; arrêt du TF 2A.95/2004 du 18 février 2004 consid. 2). (le dispositif figure sur la page suivante) C-2892/2013 Page 11 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est admis en ce sens que l a décision dont est recours est a n- nulée et le dossier retourné à l'autorité inférieure pour complément d'ins- truction et nouvelle décision. 2. Il n'est pas perçu de frais de procédure et l'avance de frais de 2'000.- ver- sée en cours de procédure est restituée à la recourante. 3. Il n'est pas alloué de dépens. 4. Le présent arrêt est adressé : – à la recourante (Acte judiciaire) – à l'autorité inférieure (n° de réf. _ ; Recommandé) Le président du collège : Le greffier : Christoph Rohrer Pascal Montavon Expédition :