A bteilung I A -705/2007 {T 0/2} U rteil vom 6. A ugust 2007 M itw irkung: R ichter André M oser (Vorsitz), R ichter Jürg Kölliker, R ichterin Salom e Zim m erm ann, G erichtsschreiber Adrian M attle. A ._______, Beschw erdeführerin, vertreten durch H errn Fürsprecher Beat Zürcher, gegen Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im B ereich Inform ations- und O bjektsicherheit (IO S), Vorinstanz betreffend Personensicherheitsprüfung. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. A._______ ist seit August 2002 in der Bundesverw altung beschäftigt und seit dem 1. O ktober 2004 fest als O bjektchefin R einigung beim Bundesam t X._______ angestellt. B. D ie Leiterin Personalbereich (...) des Bundesam tes X.______ beantragte die D urchführung einer erw eiterten Sicherheitsprüfung für A._______, w eil diese als Angestellte der Bundesverw altung m it regelm ässigem Zugang zu „geheim “ klassifizierten Inform ationen einzustufen sei. M it U nterschrift vom 10. N ovem ber 2004 stim m te A._______ der Sicherheitsprüfung zu und er- m ächtigte die Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich In- form ations- und O bjektsicherheit (Fachstelle) zur Erhebung der erforderli- chen D aten. Auf G rund von im Verlauf des Verfahrens eingegangenen Ak- ten bzw . Auskünften, näm lich einem Auszug aus dem Betreibungsregister (...), w onach auf den N am en der zu prüfenden Person ein Verlustschein im Betrag von Fr. 839.35 registriert w ar, und zw ei Strafurteilen aus den Jah- ren 1992 und 1994, gem äss denen sich die zu prüfende Person der W ider- handlung gegen das Betäubungsm ittelgesetz und der Begünstigung schul- dig gem acht hatte, leitete die Fachstelle eine erw eiterte Sicherheitsprüfung m it Befragung ein. C . Am 29. August 2005 führte die Fachstelle m it der zu prüfenden Person eine Befragung durch. D abei w urden Fragen zum schulischen und berufli- chen W erdegang, zur m om entanen beruflichen Tätigkeit, zu den finanziel- len Verhältnissen, zum Privatleben und zu den erw ähnten Strafurteilen ge- stellt. Anschliessend holte die Fachstelle, w elche von A._______ hierzu einzeln erm ächtigt w orden w ar, folgende Auskünfte über diese ein: Einen Arztbericht über ihren G esundheitszustand, einen Bericht ihrer Psychothe- rapeutin sow ie einen Bericht über ihre finanzielle Lage vom Sozialdienst (...). D . M it Schreiben vom 8. Februar 2006 teilte die Fachstelle A._______ m it, dass sie beabsichtige, eine R isikoverfügung m it Auflagen oder eine negati- ve R isikoverfügung zu erlassen. Es bestehe die G efahr, dass sie in ihrer sicherheitsem pfindlichen Funktion O pfer von Erpressungsversuchen w er- den könnte. Ihre Verhaltensw eise in der Vergangenheit lasse sie als ver- einfacht beeinflussbar und vereinfacht zugänglich erscheinen, w as ihre In- tegrität, Zuverlässigkeit und Vertrauensw ürdigkeit in Frage stelle. Ihre fi- nanzielle Situation und ihre psychische Verfassung w ürden eine passive Bestechlichkeit begünstigen. Ihr bis vor ein paar Jahren geführter Lebens- w andel, ihre dam aligen Kontakte zum D rogenm ilieu und die begangene Begünstigung liessen ihre Person für die auszuübende Funktion als nicht geeignet erscheinen. D as R isiko, dass über einzelne Bundesangestellte M eldungen m it einem solch hohen Spektakelw ert an die Ö ffentlichkeit ge- langen, könne nicht eingegangen w erden. E. M it Eingabe vom 27. Februar 2006 nahm A._______, vertreten durch ei- nen Anw alt, Stellung und m achte geltend, der Erlass einer negativen R isi- koverfügung bzw . einer R isikoverfügung m it Auflagen sei unter Berück-3 sichtigung der aktuellen U m stände insgesam t nicht verhältnism ässig. Ihre G rundrechtsposition sei höher zu gew ichten als das öffentliche Interesse der Verm eidung von Sicherheitsrisiken, w eshalb eine positive R isikoverfü- gung zu erlassen sei. Sie m acht geltend, dass keine Erpressbarkeit m ehr vorliege, da sie inzw ischen den Arbeitgeber über ihre problem atische Ver- gangenheit aufgeklärt habe. Ausserdem sei ihre Integrität, Vertrauensw ür- digkeit und Zuverlässigkeit inzw ischen positiv zu beurteilen. Zusam m en m it der Stellungnahm e reichte A._______ verschiedene Arbeitszeugnisse aus den Jahren 1998 bis 2002 ein, in w elchen sie als zuverlässig und pflichtbew usst beschrieben und ihre Arbeitsleistung positiv beurteilt w ird. W eiter bestätigte ihr ein Zw ischenzeugnis des m om entanen Arbeitgebers vom 24. Februar 2006 Pflichtbew usstsein, Kom petenz und G ew issen- haftigkeit in ihrer Funktion. D ie Arbeitgeberin sei m it den erbrachten Leistungen sehr zufrieden und hoffe w eiterhin auf die D ienste von A._______ zählen zu können. D ie Lehrerin von drei der vier Kinder äusserte sich in einem Schreiben anerkennend über das Verhältnis von A._______ zur Schule und zu ihren Kindern. F. Ebenfalls am 27. Februar 2006 stellte A._______ bei der Fachstelle ein G esuch um G ew ährung unentgeltlicher R echtspflege im Verw altungsver- fahren einschliesslich anw altlicher Verbeiständung. G . Am 6. D ezem ber 2006 erliess die Fachstelle eine R isikoverfügung m it Auf- lagen. D ie Fachstelle stellte in der Verfügung fest, dass A._______ als teil- w eise erhöhtes Sicherheitsrisiko erachtet w erde und em pfahl zum Schutz des Bundesam tes X._______ und der Eidgenossenschaft folgende Aufla- gen: W ährenddem der Zugang zu „vertraulich“ klassifizierten Inform ationen uneingeschränkt gew ährt w erden könne, sei der Zugang zu „geheim “ klassifizierten Inform ationen zu verw ehren. D ie Fachstelle w ies den Arbeit- geber an, A._______ in den in der Verfügung definierten H ochsicherheits- häusern nicht einzusetzen. D as Eintreten eines Ereignisses w erde insge- sam t m it einer begrenzten, aber dennoch vorhandenen W ahrscheinlichkeit beurteilt, der in einem solchen Fall entstehende m ögliche Schaden jedoch als gross erachtet. Es bestehe ein erhöhtes Erpressungsrisiko. D ie began- genen D elikte, die N otw endigkeit psychotherapeutischer G espräche sow ie eine vereinfachte Beeinflussbarkeit und Zugänglichkeit w ürden die Ver- trauensw ürdigkeit von A._______ einschränken. Sie verfüge über keine Ersparnisse, m üsse sich vom Sozialdienst finanziell unterstützen lassen und es bestehe ein Verlustschein in der H öhe von Fr. 839.35. D ie W ahr- scheinlichkeit eines Bestechungsversuchs w ie auch der dadurch allenfalls verursachte Schaden seien als niedrig einzustufen. H . G egen die Verfügung der Fachstelle (Vorinstanz) erhebt A._______ (Be- schw erdeführerin) am 26. Januar 2007 Beschw erde beim Bundesverw al- tungsgericht. Sie verlangt die Aufhebung der Verfügung. D ie Vorinstanz habe ihr Erm essen in unzw eckm ässiger W eise ausgeübt und den Sachver- halt unvollständig erhoben. D ie Beschw erdeführerin m acht geltend, dass keine Erpressbarkeit m ehr vorliege. Sie habe als integer, vertrauensw ürdig und zuverlässig zu gelten. Sie w erde zum heutigen Zeitpunkt vom Sozial- am t nicht m ehr finanziell unterstützt und eine passive Bestechlichkeit sei 4 zu verneinen. D er Beschw erde liegt eine Bestätigung ihrer Psychothera- peutin bei, w onach die von der Patientin angestreben Ziele erreicht und als Folge davon die Behandlung abgeschlossen w orden seien. I. Ebenfalls am 26. Januar 2007 hat A._______ beim Bundesverw altungsge- richt ein G esuch um G ew ährung unentgeltlicher R echtspflege im Verfahren vor Bundesverw altungsgericht einschliesslich anw altlicher Verbeiständung gestellt. M it Zw ischenverfügung vom 27. M ärz 2007 hat der Instruktions- richter dem G esuch entsprochen und den Vertreter der Beschw erdeführe- rin als am tlichen Anw alt bezeichnet. J. M it Vernehm lassung vom 19. April 2007 hält die Vorinstanz an ihrer Verfü- gung fest und beantragt die Abw eisung der Beschw erde. Für die Beurtei- lung der Erpressbarkeit kom m e es nicht darauf an, aus w elchem G rund bestim m te Ereignisse bestim m ten Personen verschw iegen w ürden. Bei der Beurteilung der Integrität, Vertrauensw ürdigkeit und Zuverlässigkeit m üsse berücksichtigt w erden, dass die G efahr eines R ückfalls in die Sozialphobie oder in die D rogensucht nicht ausgeschlossen w erden könne. Bezüglich passiver Bestechlichkeit m acht die Vorinstanz geltend, dass die Beschw er- deführerin nicht als finanziell unabhängig eingestuft w erden könne, da sie m onatlich eine staatliche Alim entenbevorschussung beziehe und die Ver- lustscheine nicht nachw eislich abbezahlt w erden könnten. K. Zusam m en m it der Vernehm lassung reicht die Vorinstanz dem Bundesver- w altungsgericht ein Schreiben vom 17. April 2007 ein, in w elchem sie von der Beschw erdeführerin um Beurteilung des G esuchs vom 27. Februar 2006 um G ew ährung der unentgeltlichen R echtspflege im Verw altungsver- fahren ersucht w ird. D ie Vorinstanz erachte sich hierfür nicht zuständig und bitte das Bundesverw altungsgericht über das G esuch im Sinne seiner Zw ischenverfügung vom 27. M ärz 2007 zu entscheiden. M it Zw ischenver- fügung vom 27. April 2007 w eist das Bundesverw altungsgericht das Schreiben der Beschw erdeführerin zuständigkeitshalber an die Vorinstanz zurück. L. M it abschliessender Stellungnahm e vom 11. M ai 2007 hält die Beschw er- deführerin an den erhobenen R ügen und der Beschw erde insgesam t fest. D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. 1.1 G em äss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes- verw altungsgericht (Verw altungsgerichtsgesetz, VG G , SR 173.32) beurteilt das Bundesverw altungsgericht Beschw erden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. D ezem ber 1968 über das Verw al- tungsverfahren (Vw VG , SR 172.021), sofern keine Ausnahm e nach Art. 32 VG G vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VG G genann- ten Behörden. D ie Verfügung der Fachstelle vom 6. D ezem ber 2006 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Vw VG dar und die Fachstelle ist nach Art. 33 Bst. d VG G eine zulässige Vorinstanz des Bundesverw altungsge-5 richts. D as Bundesverw altungsgericht ist daher zuständig für die Behand- lung der vorliegenden Beschw erde. 1.2 N ach Art. 48 Abs. 1 Vw VG ist zur Beschw erde berechtigt, w er vor der Vor- instanz am Verfahren teilgenom m en hat oder keine M öglichkeit zur Teil- nahm e erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzw ürdiges Interesse an deren Aufhebung hat (Bst. c). D ie Beschw erdeführerin ist als von der Prüfung betroffene Person und als Adressatin der angefochtenen Verfügung zur Beschw erde berechtigt. D ie Beschw erde w urde gem äss Art. 50 Abs. 1 Vw VG fristge- recht eingereicht und die Beschw erdeschrift entspricht den Form erforder- nissen von Art. 52 Abs. 1 Vw VG . 1.3 D a die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschw erde einzu- treten. 2. 2.1 Ziel der Personensicherheitsprüfung ist es, bei Personen, w elche eine nach Art. 19 Bst. a-e des Bundesgesetzes vom 21. M ärz 1997 über M ass- nahm en zur W ahrung der inneren Sicherheit (BW IS, SR 120) sensible Ar- beit verrichten oder verrichten w ürden, Sicherheitsrisiken aufzudecken. N ach Art. 20 Abs. 1 BW IS w erden im R ahm en der Personensicherheitsprü- fung sicherheitsrelevante D aten über die Lebensführung der betroffenen Person erhoben, insbesondere über ihre engen persönlichen Beziehungen und fam iliären Verhältnisse, ihre finanzielle Lage, ihre Beziehungen zum Ausland und Aktivitäten, w elche die innere und äussere Sicherheit in rechtsw idriger W eise gefährden könnten. Ü ber die Ausübung verfassungs- m ässiger R echte w erden keine D aten erhoben. D as BW IS dient der Siche- rung der dem okratischen und rechtsstaatlichen G rundlagen der Schw eiz sow ie dem Schutz der Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung (Art. 1 BW IS). D er Bundesrat hat in der Botschaft ausgeführt, eine der heikelsten und inten- sivsten Bedrohungen der inneren Sicherheit entstehe dann, w enn an be- sonders w ichtigen Schlüsselpositionen eingesetzte Personen Verrat übten, gegen den Staat selber arbeiteten oder seine Institutionen auf rechtsw idri- ge Art verändern w ollten. Es sollten nur Personen eingesetzt w erden, die nicht erpressbar seien und G ew ähr bieten w ürden, das ihnen entgegenge- brachte Vertrauen nicht zu m issbrauchen (BBl 1994 II 1147). Als Sicher- heitsrisiken im Sinne des BW IS gelten insbesondere Terrorism us, verbote- ner N achrichtendienst, gew alttätiger Extrem ism us, krim inelle H andlungen, Korruption, finanzielle Problem e, Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und ex- zessiver Lebensw andel (vgl. Entscheide der R ekurskom m ission VBS [R EKO VBS] vom 6. April 2006 [470.07/05] E. 4b und vom 19. November 2004 [470.10/04] E. 3a). 2.2 N ach Art. 21 Abs. 1 Bst. a-d der Verordnung vom 19. D ezem ber 2001 über die Personensicherheitsprüfungen (PSPV, SR 120.4) kann die Fachstelle eine positive R isikoverfügung, eine R isikoverfügung m it Auflagen, eine ne- gative R isikoverfügung oder m angels D atenverfügbarkeit eine Feststel- lungsverfügung erlassen. D ie Verfassungsm ässigkeit der letzteren hat die R EKO VBS im Entscheid vom 28. Januar 2004, veröffentlicht in 6 Verw altungspraxis der Bundesbehörden (VPB) 70.27 E. 2, offen gelassen. Vorliegend hat die Vorinstanz ein m ögliches Sicherheitsrisiko im Sinne des BW IS unter den Titeln „Erpressbarkeit“, „Integrität, Zuverlässigkeit, Vertrauensw ürdigkeit“ und „passive Bestechlichkeit“ geprüft und eine R isikoverfügung m it Auflagen erlassen, w eil sie die Beschw erdeführerin in ihrer Funktion als teilw eise erhöhtes Sicherheitsrisiko einstuft. D ie Beschw erdeführerin ist der Ansicht, dass die Vorinstanz eine positive R isikoverfügung hätte erlassen m üssen und dass die Auflagen nicht gerechtfertigt seien. Sie verlangt die Aufhebung der R isikoverfügung, w eil die Vorinstanz ihr Erm essen in unzw eckm ässiger W eise ausgeübt habe und die Sachverhaltsfeststellung unvollständig sei. 3. 3.1 Vor Bundesverw altungsgericht kann auch die unrichtige bzw . unvollständi- ge Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt w erden (Art. 49 Bst. b Vw VG ). U nvollständig ist die Sachverhaltsfeststellung, w enn nicht alle für den Entscheid rechtsw esentlichen Sachum stände berücksichtigt w urden (ALFR E D KÖ LZ/ISABELLE H ÄN ER , Verw altungsverfahren und Verw al- tungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, N . 630). D as Bun- desverw altungsgericht untersucht den Sachverhalt grundsätzlich von Am - tes w egen (Art. 12 Vw VG ). Es kann den von der Vorinstanz zugrundege- legten Sachverhalt berichtigen oder ergänzen, insbesondere w enn Zw eifel an dessen R ichtigkeit bestehen. D ie Parteien sind in einem Verfahren, w el- ches sie durch ihr Begehren einleiten, jedoch verpflichtet, an der Feststel- lung des Sachverhaltes m itzuw irken (Art. 13 Abs. 1 Bst. a Vw VG ). Eine Beschw erde hat neben den Begehren deren Begründung m it Angabe der Bew eism ittel zu enthalten (Art. 52 Abs. 1 Vw VG ). D as Bundesverw altungs- gericht ist nicht verpflichtet, über die tatsächlichen Vorbringen der Parteien hinaus den Sachverhalt vollkom m en neu zu erforschen (KÖ LZ/H ÄN E R , a.a.O ., N . 674 ff.). M assgebend für den Entscheid des Bundesverw altungs- gerichts ist der Sachverhalt im Zeitpunkt des Beschw erdeentscheids. D ie Beschw erdeführerin kann som it in ihrer Beschw erde neue Tatsachen oder neue Bew eism ittel geltend m achen und zw ar unabhängig davon, ob diese schon vor der Vorinstanz hätten geltend gem acht w erden können (Ent- scheid der Eidgenössischen Personalrekurskom m ission [PR K] vom 22. Juni 2001, veröffentlicht in VPB 66.7 E. 2b; KÖ LZ/H ÄN ER , a.a.O ., N . 615; AN D R É M O SER , in: André M oser/Peter U ebersax, Prozessieren vor eidgenös- sischen R ekurskom m issionen, Basel 1998, R z. 2.80). 3.2 Vorliegend hat das Bundesverw altungsgericht bei seinem Entscheid insbe- sondere das Schreiben der Psychotherapeutin vom 24. Januar 2007, w el- ches der Vorinstanz bei ihrem Entscheid noch nicht vorlag, m itzuberück- sichtigen. Ausserdem geht es davon aus, dass die Beschw erdeführerin zum heutigen Zeitpunkt vom Sozialam t finanziell nicht m ehr unterstützt w ird. Auf die R üge der Beschw erdeführerin, dass es die Vorinstanz im R ahm en der Prüfung der Erpressbarkeit offenbar unterlassen habe, sich zu inform ieren, w eshalb die Beschw erdeführerin ihr privates U m feld nur teilw eise über ihre problem atische Vergangenheit inform iert hat, ist im R ahm en der Erw ägungen zu dieser Frage näher einzugehen. Ansonsten 7 m acht die Beschw erdeführerin keine konkreten Angaben, inw iefern die Vorinstanz nicht alle für den Entscheid rechtsw esentlichen Sachum stände berücksichtigt habe. D as Bundesverw altungsgericht entscheidet daher auf G rund der ihm vorliegenden Akten des Verfahrens vor der Vorinstanz sow ie der Vorbringen der Beschw erdeführerin und der Vorinstanz im Beschw erdeverfahren. 4. D as Bundesverw altungsgericht entscheidet grundsätzlich m it uneinge- schränkter Kognition. G erügt w erden kann auch die U nangem essenheit ei- ner angefochtenen Verfügung (Art. 49 Bst. c Vw VG ). D abei geht es um die Frage, ob die zu prüfende Verfügung, w elche die Verw altungsbehörde nach dem ihr zustehenden Erm essen im Einklang m it den allgem einen R echtsprinzipien in einem konkreten Fall erlassen hat, nicht zw eckm ässi- ger hätte anders lauten sollen. D as Bundesverw altungsgericht darf ohne hinreichenden G rund jedoch nicht sein eigenes G utdünken an die Stelle des Erm essens und des technischen W issens der fachkundigen Verw al- tungsbehörde setzen (BG E 130 II 449 E. 4.1 m it H inw eisen; BG E 129 II 331 E. 3c; vgl. auch M O SER , a.a.O ., R z. 2.59 ff., insbesondere 2.62; KÖ LZ/H ÄN E R , a.a.O ., R z. 617 f., 644 f.). Vorliegend hat das Bundesverw al- tungsgericht zu prüfen, ob ein hinreichender G rund ersichtlich ist, dass die Beurteilung der fachkundigen Vorinstanz, w onach die Beschw erdeführerin in ihrer Funktion ein teilw eise erhöhtes Sicherheitsrisiko im Sinne des BW IS darstellt, hätte anders ausfallen m üssen. 5. Vorw eg ist festzuhalten, dass nicht m assgebend ist, ob die Beschw erde- führerin am Vorliegen eines allfälligen Sicherheitsrisikos ein Verschulden trifft oder nicht. W eiter dürfen in die Beurteilung des Sicherheitsrisikos kei- ne sozialen Ü berlegungen einfliessen. N icht relevant ist ferner die Q ualität der Arbeitsleistung der Beschw erdeführerin (zu diesen drei Ü berlegungen vgl. Entscheide der R EKO VBS vom 4. D ezem ber 2006 [470.01/06] E. 3d und und vom 6. April 2006 [470.07/05] E. 3b und c). Soziale Aspekte und die positive Arbeitsleistung der Beschw erdeführerin können hingegen vom Arbeitgeber beim Entscheid über die Form der W eiterbeschäftigung m itbe- rücksichtigt w erden, zum al dieser nicht an die Beurteilung der Fachstelle gebunden ist (Art. 21 Abs. 4 Satz 2 BW IS). 6. 6.1 D ie Vorinstanz ist der Ansicht, dass bei der Beschw erdeführerin der G rad der Erpressbarkeit erhöht sei und dass die Zielattraktivität als hoch einzu- stufen sei, falls die als „geheim “ klassifizierten Inform ationen nicht vor- schriftsgem äss geschützt bzw . eingeschlossen w ürden. D ie Beschw erde- führerin m acht geltend, dass sie nicht erpressbar sei, w eil sie ihre proble- m atische Vergangenheit dem Arbeitgeber inzw ischen anvertraut habe. D ass nur ein Teil ihres privaten U m feldes darüber inform iert sei, dürfe bei der Beurteilung der Erpressbarkeit keine R olle spielen, w eil der G rund des Schw eigens nicht bekannt sei bzw . w eil die Vorinstanz es versäum t habe, sich darüber zu inform ieren. D ass m ögliche tem poräre Sicherheitslücken eine Erpressbarkeit m itbegründen w ürden, sei nicht nachvollziehbar. 6.2 Es ist zu berücksichtigen, dass das R isiko einer Erpressung dadurch ge-8 m indert w ird, dass die Angestellten der Bundesverw altung gehalten sind, klassifizierte Inform ationen vor D ritten, so auch vor dem R einigungsperso- nal, zu schützen bzw . einzuschliessen (vgl. Entscheid der R EKO VBS vom 6. April 2006 [470.07/05] E. 4b). D iese Pflicht ergibt sich für m ilitärische In- form ationen aus der Verordnung vom 1. M ai 1990 über den Schutz m ilitäri- scher Inform ationen (Inform ationsschutzverordnung, SR 510.411) bzw . den entsprechenden Ausführungsbestim m ungen und für zivile Inform atio- nen aus Art. 12 Abs. 2 der Verordnung vom 10. D ezem ber 1990 über die Klassifizierung und Behandlung von Inform ationen im zivilen Verw altungs- bereich (SR 172.015). D as R isiko einer Erpressung kann jedoch durch die- se Inform ationsschutzvorschriften nicht ausgeschlossen w erden. Einer- seits m uss in Betracht gezogen w erden, dass diese nicht im m er eingehal- ten w erden, andererseits ist auch trotz Einhalten der Vorschriften nicht auszuschliessen, dass Inform ationen unberechtigten Personen zugänglich gem acht w erden könnten, w ie z.B. m ittels C om puterw anzen (Key-Logger). 6.3 D as R isiko einer Erpressung ist kleiner, w enn das persönliche U m feld und der Arbeitgeber über den „M akel“, der für eine Erpressung verw endet w er- den könnte, unterrichtet sind (Entscheid der R EKO VBS vom 6. April 2006 [470.07/05] E. 4b m it H inw eisen). D er Beschw erdeführerin ist daher inso- fern R echt zu geben, dass die Inform ierung des Arbeitgebers über ihre Vergangenheit und die begangenen D elikte die Erpressbarkeit gem indert hat, w obei die Vorinstanz dies beim Erlass der Verfügung auch berück- sichtigt hat. D er U m stand, dass die Beschw erdeführerin ihren Arbeitgeber m öglicherw eise deshalb inform iert hat, w eil der auf ihr lastende D ruck auf G rund der Personensicherheitsprüfung zugenom m en hat, spielt für die Frage der Erpressbarkeit keine R olle. D ass das private U m feld der Be- schw erdeführerin nur teilw eise über die betreffenden Ereignisse inform iert ist, beurteilt die Vorinstanz dagegen zu R echt als Erhöhung des Erpres- sungsrisikos, da die verschw iegenen Inform ationen geeignet erscheinen, für eine Erpressung verw endet zu w erden. D er G rund, w eshalb die Be- schw erdeführerin ihr privates U m feld nur teilw eise inform iert hat, und der Einw and der Beschw erdeführerin, dass die Vorinstanz es versäum t habe, sich darüber zu inform ieren, sind für die Beurteilung der Erpressbarkeit nicht relevant. D ie Vorinstanz hat im Ü brigen bereits anlässlich ihres Schreibens vom 8. Februar 2006 festgehalten, dass das private U m feld nur teilw eise infor- m iert sei und aus diesem U m stand – neben der Tatsache, dass zu diesem Zeitpunkt der Arbeitgeber noch nicht inform iert w ar – geschlossen, dass eine erhöhte Erpressungsgefährdung vorliegen dürfte. D ie Beschw erdefüh- rerin hätte daher die M öglichkeit gehabt, im R ahm en der G ew ährung des rechtlichen G ehörs oder spätestens im R ahm en des Beschw erdeverfah- rens darzulegen, w eshalb das N ichtinform ieren eines Teils ihres privaten U m feldes für die Erpressbarkeit nicht relevant sein sollte. D er Einw and der Beschw erdeführerin, dass die Vorinstanz es versäum t habe, sich darüber zu inform ieren, aus w elchem G rund die Beschw erdeführerin gew isse Er- eignisse ihrem privaten U m feld teilw eise verschw iegen habe, bliebe daher ohnehin bedeutungslos.9 7. 7.1 U nter dem Titel „Integrität, Zuverlässigkeit, Vertrauensw ürdigkeit“ prüft die Vorinstanz, ob darauf vertraut w erden kann, dass die Beschw erdeführerin bei der Ausübung der Tätigkeit, m it w elcher sie betraut w orden ist, loyal zu ihrer Aufgabe steht. 7.2 D ie Vorinstanz ist der Ansicht, die Vertrauensw ürdigkeit der Beschw erde- führerin sei auf G rund der begangenen D elikte eingeschränkt. D ie Be- schw erdeführerin hat im D ezem ber 2004 eine Spezialistin für Psychiatrie und Psychotherapie aufgesucht. D ie Befragung der Ärztin durch die Vorin- stanz hat ergeben, dass bei der Beschw erdeführerin Angstzustände auf der Basis einer ängstlichen Persönlichkeit m it m ehreren Zeichen einer so- zialen Phobie festgestellt w orden seien. D ie soziale Phobie äussere sich bei ihr vor allem m it einer Tendenz zur Verm eidung schw ieriger sozialer Situationen. D er psychische Zustand der Beschw erdeführerin habe sich nach Beginn einer Therapie gebessert, sie sei seit einigen M onaten stabil. D ie Ärztin hat jedoch die Fortsetzung der psychotherapeutischen G esprä- che em pfohlen. D ie Vorinstanz ist von einer bestehenden psychischen In- stabilität der Beschw erdeführerin ausgegangen und hat die Aussage der Beschw erdeführerin, w onach sie die Psychotherapie begonnen habe, um endlich „N ein“ sagen zu können, und den U m stand, dass diese in der Ver- gangenheit m it verschiedenen frem dländischen M ännern Beziehungen ein- gegangen ist, deren H erkunft und U m feld sie zum Teil nicht kannte, im Sinne einer vereinfachten Beeinflussbarkeit und Zugänglichkeit gew ertet. D ie Beschw erdeführerin m acht geltend, sie habe als integer, vertrauens- w ürdig und zuverlässig zu gelten. Sie verw eist auf die lange D auer seit der Begehung der D elikte bzw . der erfolgreichen und ärztlich bestätigten Ü ber- w indung der D rogensucht, die bereits bei der Vorinstanz eingereichten Ar- beitszeugnisse und das Schreiben der Lehrerin der Kinder. G em äss Bestä- tigung der Psychotherapeutin habe sie die von ihr angestreben Ziele er- reicht und als Folge davon sei die Behandlung abgeschlossen w orden. 7.3 N icht jede Verurteilung w egen einer krim inellen H andlung m acht eine Per- son zum Sicherheitsrisiko. Vielm ehr ist zu fragen, ob die Art des D eliktes, die U m stände oder die Bew eggründe R ückschlüsse auf C harakterzüge des Beschw erdeführers zulassen, w elche einen R isikofaktor darstellen. W eiter spielt eine R olle, ob es sich um ein einm aliges Vergehen handelt oder ob die betroffene Person w iederholt delinquiert hat oder ob gar davon ausgegangen w erden m uss, dass W iederholungsgefahr besteht. Zu be- rücksichtigen ist auch, w ie lange das D elikt beziehungsw eise die Verurtei- lung zurückliegt. Bei der Beurteilung des sich im D elikt m anifestierenden Sicherheitsrisikos m uss auch der Frage nachgegangen w erden, ob seither U m stände hinzugetreten sind, w elche die Verurteilung in den H intergrund treten oder anders beurteilen lassen, d.h. ob sich die R isikobeurteilung zu- gunsten der zu überprüfenden Person geändert habe (Entscheide der R EKO VBS vom 26. August 2003 und vom 27. O ktober 2004, veröffentlicht in VPB 70.48 E. 7 und VPB 70.25 E. 3a). 7.4 Eine Verurteilung w egen Besitzes und Konsum s von unerlaubten Betäu-10 bungsm itteln kann bei sehr sensitiven Aufgaben genügen, die Vertrauens- w ürdigkeit einer Person in Frage zu stellen (Entscheid der R EKO VBS vom 6. April 2006 [470.07/05] E. 4e m it H inw eis). D er U m stand, dass sich die Beschw erdeführerin der W iderhandlung gegen das Betäubungsm ittelge- setz schuldig gem acht hat, ist bei der Beurteilung ihrer Vertrauensw ürdig- keit m itzuberücksichtigen. D abei ist von der Vorinstanz richtigerw eise be- achtet w orden, dass das U rteil fünfzehn Jahre zurückliegt, die Beschw er- deführerin vor elf Jahren das M ethadonprogram m erfolgreich beendet hat und seither nicht m ehr rückfällig gew orden ist. So bestätigen zw ei Zeugnis- se des Arztes der Beschw erdeführerin vom 8. Septem ber 2005 und vom 28. D ezem ber 2006, dass diese das M ethadonprogram m , w elches sich als voller Erfolg erw iesen habe, im Juli 1996 planm ässig beendet habe und dass sich seither nicht der geringste Verdacht auf einen R ückfall oder fort- gesetzten D rogenm issbrauch ergeben habe. U nter diesen U m ständen kann, obw ohl ein R ückfall in die D rogensucht auch nach längerer Absti- nenz nicht völlig auszuschliessen ist, von einer geringen W iederholungs- gefahr ausgegangen w erden. 7.5 D er Tatbestand der von der Beschw erdeführerin begangenen Begünsti- gung gehört zu den strafbaren H andlungen gegen die R echtspflege. Auf G rund der Art des geschützten R echtsgutes ist eine Verurteilung w egen Begünstigung besonders geeignet, die Vertrauensw ürdigkeit der Be- schw erdeführerin im H inblick auf die staatliche Sicherheit zu beeinträchti- gen. W iederum hat die Vorinstanz richtigerw eise berücksichtigt, dass die Tat über zehn Jahre zurückliegt, die Beschw erdeführerin in der Zw ischen- zeit nicht m ehr straffällig gew orden ist und seit längerem in geordneten Verhältnissen lebt. Andererseits zeigt sich die Beschw erdeführerin, indem sie im R ahm en der persönlichen Befragung ausgesagt hat, dass sie nicht verstehen könne, w eshalb sie dam als verurteilt w orden sei, nicht einsichtig in Bezug auf die begangene Tat, w as ihre Vertrauensw ürdigkeit bzw . In- tegrität w iederum schm älert. 7.6 Eine psychische Instabilität kann die Vertrauensw ürdigkeit einer Person beeinträchtigen. Eine vertrauensw ürdige Person m uss auch m it schw ieri- gen Situationen konfrontiert w erden können, ohne dass es sie aus der Bahn w irft (Entscheid der R EKO VBS vom 6. April 2006 [470.07/05] E. 4e). Aus diesem G rund m uss die Tatsache, dass die Beschw erdeführerin bis vor kurzem auf G rund einer sozialen Phobie psychotherapeutische H ilfe in Anspruch nahm , in die Beurteilung der Vertrauensw ürdigkeit m itein- fliessen. Zugunsten der Vertrauensw ürdigkeit der Beschw erdeführerin spricht, dass sie die Psychotherapie offenbar erfolgreich beendet hat. Es ist jedoch unklar, ob die Beschw erdeführerin in Zukunft dauerhaft psy- chisch stabil sein w ird und schw ierige Situationen problem los w ird m eistern können. W ie die Vorinstanz in der Vernehm lassung anführt, ist ein R ückfall in eine psychische Instabilität nicht gänzlich auszuschliessen. D ie Vorinstanz hat richtigerw eise berücksichtigt, dass die Beschw erdefüh- rerin in der Vergangenheit unter Sicherheitsaspekten eher problem atische Beziehungen eingegangen ist. Zw ar ist die frem de H erkunft ehem aliger Le- benspartner kein taugliches Kriterium zur Beurteilung der Vertrauensw ür-11 digkeit der Beschw erdeführerin. D ass die Beschw erdeführerin, w ie sie an- lässlich der persönlichen Befragung durch die Vorinstanz angegeben hat, durch ihren ersten Ehem ann in Kontakt m it H eroin gekom m en ist, danach m ehrere M onate m it einem M ann zusam m en gew esen ist, w elchem sie aus Angst vor einer Entführung des gem einsam en Kindes vorgegeben hat, dass sie das Kind vor der G eburt abgetrieben habe, und dass sie auch bei ihrem zw eiten von ihr getrennt lebenden Ehem ann befürchtet, dass er im Falle einer Scheidung die beiden gem einsam en Kinder entführen könnte, zeugt von einer gew issen Leichtfertigkeit beim Eingehen von Beziehungen. Zugunsten der Vertrauensw ürdigkeit der Beschw erdeführerin spricht, dass sie in den letzten Jahren nicht m ehr leichtfertig Beziehungen eingegangen ist. 7.7 D er Beschw erdeführerin ist insofern R echt zu geben, dass die positiven Äusserungen über ihre Arbeitsleistung und ihr gutes Verhältnis zur Schule ihrer Kinder für die Beurteilung ihrer Vertrauensw ürdigkeit nicht gänzlich unbedeutend und gebührend m itzuberücksichtigen sind. Andererseits ge- ben Arbeitszeugnisse nur Auskunft darüber, ob eine Person m it Bezug auf die Erfüllung ihrer arbeitsvertraglichen Pflichten belastbar, zuverlässig und vertrauensw ürdig ist. D ie Äusserungen der Lehrerin beziehen sich in erster Linie auf das Verhältnis der Beschw erdeführerin zur Schule und zu ihren Kindern. Für die hier entscheidende Frage, ob die Beschw erdeführerin über die für die Verneinung eines Sicherheitsrisikos im Sinne von BW IS und PSPV notw endige Integrität, Zuverlässigkeit und Vertrauensw ürdigkeit verfügt, sind die Arbeitszeugnisse und das Schreiben der Lehrerin hinge- gen nicht von vorrangiger Bedeutung. 8. 8.1 U nter dem Titel „passive Bestechlichkeit“ prüft die Vorinstanz, ob die finan- zielle Situation der Beschw erdeführerin ein erhöhtes Bestechungsrisiko begründet. O bw ohl die Beschw erdeführerin über keine Ersparnisse verfü- ge, sich vom Sozialam t finanziell unterstützen lasse und ein Verlustschein in der H öhe von Fr. 839.35 bestehe, stuft die Vorinstanz die W ahrschein- lichkeit eines Bestechungsversuchs sow ie den dadurch m öglicherw eise er- w achsenden Schaden als niedrig ein. D ie Beschw erdeführerin m acht in der Beschw erdeschrift geltend, dass sie nunm ehr vom Sozialam t nicht m ehr finanziell unterstützt w erden m üsse und der Betrag des Verlustschei- nes als vernachlässigbar erscheine, w eshalb eine passive Bestechlichkeit verneint w erden könne. In der Vernehm lassung zur Beschw erde äussert die Vorinstanz die Ansicht, dass die Beschw erdeführerin nicht als finanziell unabhängig eingestuft w erden könne, da sie eine m onatliche staatliche Ali- m entenbevorschussung beziehe, und betont, dass die finanzielle Situation der Beschw erdeführerin nicht der H auptgrund, sondern lediglich ein As- pekt der Ü berlegungen sei, w elche sie veranlasst habe, eine R isikoverfü- gung m it Auflagen zu erlassen. 8.2 Eine im Verhältnis zur finanziellen Leistungsfähigkeit hohe Verschuldung einer Person kann ein erhöhtes Bestechungsrisiko und dam it ein Sicher- heitsrisiko im Sinne des BW IS begründen. Allerdings ist bei Vorhanden-12 sein von Schulden eine gew isse Toleranzgrenze zu fordern. N icht jede Verschuldung lässt eine geprüfte Person zum relevanten Sicherheitsrisiko im Sinne des BW IS w erden (Entscheid der R EKO VBS vom 21. M ai 2001, veröffentlicht in VPB 66.26 E. 6). D ie Beschw erdeführerin benötigt von der Sozialhilfe keine finanzielle U nterstützung m ehr. D ie von ihr m onatlich be- zogene staatliche Alim entenbevorschussung begründet keine finanzielle Abhängigkeit und ist für die Beurteilung des Bestechungsrisikos unerheb- lich. O bw ohl die Beschw erdeführerin kein nennensw ertes Verm ögen hat und ihre finanzielle Leistungsfähigkeit – w ie aus der Zw ischenverfügung des Bundesverw altungsgerichts vom 27. M ärz 2007 über die G ew ährung der unentgeltlichen R echtspflege hervorgeht – eingeschränkt ist, verm ag das Bestehen eines Verlustscheins in der H öhe von bloss Fr. 839.35 kein erhöhtes R isiko einer passiven Bestechung zu begründen. 9. 9.1 Für die Beurteilung, ob die Beschw erdeführerin in ihrer Funktion ein erhöh- tes Sicherheitsrisiko im Sinne des BW IS darstellt, ist das konkrete Schutz- interesse des Staates zu beachten. Entscheidend ist die genaue Funktion bzw . Tätigkeit der betroffenen Person bzw . deren Sicherheitsem pfindlich- keit. Je höher die Sicherheitsem pfindlichkeit ist, desto eher liegt ein Si- cherheitsrisiko vor (Entscheid der R EKO VBS vom 19. N ovem ber 2004 [470.10/04] E. 3b). D ie Bejahung eines relevanten Sicherheitsrisikos im Sinne des BW IS kann auf G rund der Sum m e m ehrerer R isikoquellen ge- rechtfertigt sein, auch w enn einzelne R isikoquellen für sich genom m en kein relevantes Sicherheitsrisiko darstellen w ürden (vgl. Entscheid der R EKO VBS vom 27. O ktober 2004, veröffentlicht in VPB 70.25 E. 6a). D ie Vorinstanz ist bei ihrem Entscheid w ie jede Verw altungsbehörde an den G rundsatz der Verhältnism ässigkeit gebunden (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV). D ie Verfügung m uss dem nach im H inblick auf das im öffentlichen Interesse an- gestrebte Ziel erforderlich sein; sie hat zu unterbleiben, w enn eine gleich geeignete, aber m ildere M assnahm e für den angestrebten Erfolg ausrei- chen w ürde. Ausserdem m uss der angestrebte Zw eck in einem vernünfti- gen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Beschw erdeführer auferlegt w erden (BG E 131 V 107 E. 3.4.1, BG E 130 I 65 E. 3.5.1 je m it H inw eisen; U LR IC H H ÄFELIN /G EO R G M Ü LLER /FELIX U H LM AN N , Allgem eines Verw al- tungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, R z. 581). Für die Beurteilung, ob der angestrebte Zw eck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen für die Beschw erdeführerin steht, ist eine sorgfältige Abw ägung der entge- genstehenden öffentlichen und privaten Interessen vorzunehm en. 9.2 D ie Beschw erdeführerin hat nicht nur Zugang zu verschiedenen G ebäu- den, in w elchen „vertraulich“ klassifizierte Inform ationen vorhanden sind, sondern ausserdem zu drei H ochsicherheitshäusern, in w elchen „geheim “ klassifizierte Inform ationen bearbeitet w erden. Sie besitzt einen Passepar- tout-Schlüssel für die erw ähnten G ebäude und ihre Arbeitszeiten dauern von 1530 bis 2000 U hr, w eshalb sie sich nach Arbeitsschluss der m eisten Verw altungsm itarbeiter oft allein in den betreffenden R äum lichkeiten auf- hält. Auf G rund dieser U m stände ist die Sicherheitsem pfindlichkeit der Funktion der Beschw erdeführerin als hoch einzustufen. W eil die 13 W eitergabe von „geheim “ klassifizierten Inform ationen an unberechtigte D ritte einen besonders grossen Schaden anrichten könnte, ist das G eheim haltungsinteresse grösser als bei „vertraulich“ klassifizierten Inform ationen. D eshalb ist eine differenzierte Beurteilung des Sicherheitsrisikos für den Zugang zu Inform ationen dieser beiden Kategorien gerechtfertigt. 9.3 Auf G rund ihrer problem atischen Vergangenheit und insbesondere der von ihr begangenen D elikte erscheint die Beschw erdeführerin – trotz Berück- sichtigung der positiven Entw icklung in den letzten Jahren – im H inblick auf ihre Funktion nicht vollständig vertrauensw ürdig und es besteht ein er- höhtes R isiko einer Erpressung. Es kann offen bleiben, inw iew eit die ver- schiedenen geprüften Elem ente je für sich genom m en genügen w ürden, eine R isikoverfügung m it den entsprechenden Auflagen zu erlassen, je- denfalls rechtfertigen sie in ihrer Sum m e dieses Ergebnis: D ie von der Vor- instanz gem achten Auflagen sind geeignet, eine schw ere Beeinträchtigung der staatlichen Sicherheit zu verhindern, indem der Beschw erdeführerin der Zugang zu R äum lichkeiten zu verw ehren sei, in w elchen „geheim “ klassifizierte Inform ationen bearbeitet w erden. Eine m ögliche m ildere M assnahm e, w elche zum gleichen Erfolg führt, ist nicht denkbar. D ie Be- schw erdeführerin könnte ihre Funktion beispielsw eise nicht erfüllen, w enn sie nur w ährend der üblichen Arbeitszeiten der Verw altungsm itarbeiter Zu- gang zu den betreffenden R äum lichkeiten hätte. Zw ar erscheint die W ahr- scheinlichkeit einer Beeinträchtigung der staatlichen Sicherheit durch die Beschw erdeführerin insgesam t als begrenzt. Angesichts der G rösse des m öglichen Schadens überw iegt das öffentliche Interesse der staatlichen Sicherheit im Falle des Zugangs der Beschw erdeführerin zu den G ebäu- den m it „geheim “ klassifizierten und dam it besonders sicherheitssensiblen Inform ationen jedoch ihre persönlichen Interessen. D ie Beurteilung der Vorinstanz, w onach der Beschw erdeführerin der Zu- gang zu „vertraulich“ klassifizierten Inform ationen uneingeschränkt ge- w ährt w erden kann, der Zugang zu „geheim “ klassifizierten Inform ationen jedoch ein erhöhtes Sicherheitsrisiko im Sinne des BW IS darstellt, ist da- her im Ergebnis richtig und die R isikoverfügung m it Auflagen verhältnis- m ässig. 10. G estützt auf vorstehende Erw ägungen erw eist sich die Beschw erde als un- begründet und ist abzuw eisen. 11. 11.1 Es w erden keine Verfahrenskosten erhoben, da die Beschw erdeführerin m it Zw ischenverfügung des Bundesverw altungsgerichts vom 27. M ärz 2007 von der Bezahlung der Verfahrenskosten befreit w orden ist (vgl. Art. 65 Abs. 1 Vw VG ). 11.2 D ie Entschädigung für den am tlich bestellten Anw alt w ird in Anw endung von Art. 7 ff. des R eglem ents vom 11. D ezem ber 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverw altungsgericht (VG KE; SR 173.320.2) auf Fr. 5'000.-- festgesetzt.14 D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erde w ird im Sinne der Erw ägungen abgew iesen. 2. Es w erden keine Kosten erhoben. 3. D em am tlich bestellten Anw alt w ird zu Lasten der G erichtskasse eine Ent- schädigung von Fr. 5'000.-- zugesprochen. 4. D ieses U rteil w ird eröffnet: - der Beschw erdeführerin (m it G erichtsurkunde) - der Vorinstanz - dem G S VBS (m it G erichtsurkunde) D er vorsitzende R ichter: D er G erichtsschreiber: André M oser Adrian M attle R echtsm ittelbelehrung G egen das vorliegende U rteil kann eine Beschw erde in öffentlich-rechtlichen Angelegen- heiten beim Bundesgericht erhoben w erden. D ie Beschw erde ist innert 30 Tagen seit der Eröffnung des angefochtenen U rteils zu erheben. D ie R echtsschrift ist in einer Am tsspra- che abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung m it Angabe der Bew eism ittel und die U nterschrift zu enthalten. Sie m uss spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen H anden der Schw eizerischen Post oder einer schw eizerischen diplom atischen oder konsularischen Vertretung übergeben w erden (vgl. Art. 42, 46, 48, 54 und 100 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [Bundesgerichtsgesetz, BG G ], SR 173.110). 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