2001-0420 475 02.088 Message relatif à la loi fédérale sur la fondation Musée national suisse du 29 novembre 2002 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous avons l’honneur, par le présent message, de soumettre à votre approbation le projet de loi fédérale sur la fondation Musée national suisse, ainsi que le projet d’arrêté fédéral concernant le plafond de dépenses 2005–2008 de ladite fondation. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 29 novembre 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 476 Condensé Le Musée national suisse (MNS) est une vitrine importante culturelle de la Suisse et de ses habitants. Il doit pouvoir remplir sa mission – qui est de collectionner les objets ayant une importance historique et culturelle et de les rendre accessibles au public – en s’appuyant sur des bases nouvelles. Reprendre les collections de la Confédération, les exposer et les présenter au public suisse et étranger, offrir des possibilités de formation, contribuer à la recherche, sont des prestations qui doivent être fournies par une organisation de l’administration fédérale d écentralisée dispo- sant d’une plus grande autonomie. Les principaux interlocuteurs du MNS se trou- vent hors de l’administration et sont organisés en entreprises. Un nouveau statut ju- ridique permettra donc de tenir compte des conditions actuelles et de la transfor- mation du MNS en un groupe de huit établissements. Le nouveau statut juridique permet au groupe de répondre davantage aux besoins de ses visiteurs et de réagir plus rapidement aux questions d’actualité. Parallèle- ment, le MNS doit être capable d’exploiter à fond son potentiel économique et amé- liorer sensiblement son autofinancement. Le statut de fondation facilite en outre le gain de fonds extérieurs et l’obtention de donations. C’est pour toutes ces raisons qu’il est proposé d’émanciper le Musée national suisse et d’en faire une fondation de droit public dotée de la personnalité juridique. Elle sera pilotée par la Confédération. Le Conseil fédéral nomme l’organe de direc- tion stratégique, soit un conseil de fondation de sept membres au plus, ainsi que le directeur ou la directrice responsable des opérations. Il octroie un mandat de pres- tations de plusieurs années, concrétisé par une convention de prestations annuelle entre le Département fédéral de l’intérieur et la fondation. L’organe de contrôle examine régulièrement les finances et les outils de gestion, tandis que la fondation est soumise à la surveillance juridique complète de l’Office fédéral de la culture. La rémunération, par la Confédération, du mandat de prestations reste la source de fi- nancement principale du MNS. Les tâches de la future fondation sont définies par la loi. Elles consistent à collec- tionner une sélection aussi représentative que possible d’objets historiques, ainsi qu’à présenter et étudier les liens historiques. Le MNS doit encourager l’étude de la genèse du présent et donner ainsi des impulsions pour modeler l’avenir. Se pencher sur l’origine et l’histoire de notre pays signifie aussi aborder l’identité personnelle de chacun et celle de notre collectivité. C’est ainsi que le MNS peut contribuer à donner un sens au présent et à renforcer la cohésion du pays. Le choix des sujets abordés n’a cependant pas pour seul but de renforcer l’identité nationale, mais aussi de favoriser le dialogue entre les civilisations et par conséquent l’ouverture sur l’extérieur. 477 Le capital d’exploitation du MNS est constitu é par ses objets historiques et ses col- lections culturelles, mais aussi par ses b âtiments m êmes, qui pr ésentent un attrait particulier des points de vue de l ’architecture, du cadre ou de l ’urbanisme. Pour autant qu ’elle le soit, la Conf édération en reste propri étaire, tout en accor- dant à la fondation l ’usufruit des objets de collection. Le rapport de droit relatif aux biens-fonds et aux b âtiments est régi par un contrat de droit public. Le person- nel du MNS reste engag é et assur é sur la base de la loi sur le personnel de la Confédération (LPers). Le Mus ée national suisse a été inaugur é à Zurich en 1898. Le si ège romand du Château de Prangins a été ouvert en 1998. Le MNS compte en outre six d épen- dances ext érieures dans toute la Suisse. En 2001, le groupe comptait quelque 120 postes à temps complet, r épartis entre 212 collaboratrices et collaborateurs, alors que 106 autres personnes travaillaient dans les services de direction et de surveillance et que 120 étaient charg ées de mandats divers. Le personnel a g éré quelque 800 000 objets et huit expositions permanentes, sans parler des 18 exposi- tions temporaires. En 2001, toujours la maison m ère, le siège romand de Prangins et les six dépendances extérieures ont accueilli 435 609 visiteurs (436 505 en 2000).478 Message 1 Partie générale 1.1 Contexte 1.1.1 Création à Zurich Le Mus ée national suisse (MNS) fut fond é en 1890 par un arr êté de l ’Assemblée fédérale.1 Il était «destiné à recevoir et à conserver, d ’après un plan d éterminé, les antiquités nationales importantes au point de vue de l ’histoire et des beaux-arts »2 et à les exposer dans ses locaux. 3 L ’arrêté fondateur ne pr écisait pas encore le lieu d’implantation du MNS. Il formulait cependant des conditions pour le lieu que l’Assemblée fédérale désignerait comme si ège. Le canton ou la ville choisie devait mettre gratuitement à disposition un b âtiment convenablement situé, équipé et digne d’accueillir la collection.4 En outre, les candidats devaient int égrer leurs collections historiques dans celles de la Conf édération, afin qu ’elles puissent être exposées au Musée national. Ils en gardaient toutefois la propri été.5 De nombreux candidats se mirent alors sur les rangs en d écrivant à l ’Assemblée f édérale les collections et objets qu’ils entendaient mettre à disposition de la future institution, voire lui offrir. 6 Des particuliers, familles et organisations zurichoises proposaient aussi d ’im- portantes contributions au Mus ée national, dont une donation de l ’Antiquarische Gesellschaft. Ses objets figurent toujours parmi les plus importants des fonds.7 A u t e r m e d e v i f s débats, Zurich fut d ésigné comme si ège du Mus ée national. 8 La décision était due en bonne partie aux biens culturels, collections et autres contribu- tions propos ées. La Ville de Zurich construisit alors la maison m ère, qui se dresse toujours dans les jardins du Platzspitz. Les collections et donations annonc ées furent remises au Mus ée national. Voil à pourquoi le Mus ée national est li é au canton de Zurich et à ses habitants non seulement du fait de son si ège, mais aussi de par ses précieuses collections. De son c ôté, la Confédération avait déjà commencé à acqué- rir et collectionner des biens culturels, tout en soutenant les collections cantonales. Dès 1898, une grande partie de ces acquisitions fut également transférée au Mus ée national. 1 AF du 27 juin 1890 concernant la création d’un musée national suisse (RS 4 235). 2 Ibidem, art. 2. 3 Ibidem, art. 6. 4 Ibidem, art. 5. 5 Ibidem, art. 5 s. 6 Cf. «Zürich’s Bewerbung – Zürich und das Schweizerische Landes-Museum, den hohen eidgenössischen Räthen gewidmet», Zurich, décembre 1890, acte distribué à tous les membres de l’Assemblée fédérale d’alors. 7 Cf. contrat du 21 décembre 1889 et promesse de don du 18 juin 1891 de l’Antiquarische Gesellschaft Zürich. 8 AF du 18 juin 1891 concernant le siège du usée national (RS 4 239).479 1.1.2 Siège romand du Château de Prangins Depuis la Deuxi ème Guerre mondiale, la Commission f édérale du Mus ée national (CMN) se pr éoccupait activement de trouver un si ège romand pour le MNS. Ses efforts aboutirent avec le concours des cantons de Vaud et Gen ève, qui avaient acquis le domaine de Prangins en 1974 et en firent cadeau à la Conf édération, à condition que le MNS y installe son si ège romand. L ’idée était d ’y présenter une exposition permanente de l ’histoire et de la culture de la Suisse aux XVIII e et XIXe siècles, complétée par des expositions temporaires. Prangins jetterait un pont culturel entre les diff érentes régions linguistiques de Suisse. 9 L’Assemblée fédérale accepta la donation et institua le siège romand de Prangins en 1984.10 Lancée en 1983, la restauration du ch âteau se heurta à des difficultés imprévues qui en retard èrent l ’ouverture. Celle-ci put cependant avoir lieu pour le centenaire de l’inauguration du Mus ée national suisse, le 18 juin 1998, en pr ésence de Mme Ruth Dreifuss, conseill ère fédérale, et des gouvernements cantonaux de Vaud et de Genève. Les jardins à la fran çaise du ch âteau avaient également été reconstitués et furent ouverts au public. Le Conseil f édéral avait accord é une haute priorit é à la transformation du Ch âteau de Prangins en si ège romand du MNS. A cause de leur dur ée, les travaux co ïnci- dèrent avec la mise en place du Forum de l ’histoire suisse, à Schwyz, et partielle- ment aussi avec la reprise et la construction du nouveau b âtiment du Mus ée des au- tomates à musique (Seewen SO), ainsi qu ’avec la rénovation du Musée de la B ären- gasse (Zurich). Il fallut donc repousser entre autres la r énovation de la maison mère, bien que la gravit é des dégâts et l’insécurité concomitante aient n écessité une r éno- vation partielle en 1994. 1.1.3 Le Musée national au sein de l’administration fédérale Dès 1890, l ’autorité charg ée d ’administrer le Mus ée national «sous la haute sur- veillance du Conseil fédéral» fut la Commission fédérale du Musée national (CMN), qui en élisait aussi la direction. Vu l ’affectation spéciale des immeubles, b âtiments, installations et collections d ’objets, ainsi que les comp étences de la CMN, le Mus ée national fut qualifi é dans le Message fondateur et par une partie de la doctrine sub- séquente comme un «établissement non autonome ».11 Par la suite, il fut assimil é à un office fédéral du D épartement de l ’intérieur, y compris lors de la r éorganisation de l ’administration f édérale en 1979. En 1989, la Biblioth èque nationale suisse, l’Office fédéral de la culture et le Musée national furent regroupés pour constituer le nouvel Office fédéral de la culture, mais sans que la loi de 1890 ne soit modifiée. 9 Cf. Message du 17 août 1983 concernant l’installation du siège romand du Musée national suisse au Château de Prangins VD; FF 1983 III 1025. 10 LF du 5 octobre 1984 modifiant l’AF concernant l’institution d’un Musée national suisse; RO 1985 152. 11 Cf. Tomas Poledna (avec la collaboration de Matthias Hauser), Rechtsgutachten (Avis de droit) betreffend eine neue Rechtsform des Schweizerischen Landesmuseums, manuscrit Zurich, 6 janvier/27 avril 1999, p. 28; ci-apr ès: Poledna, Rechtsgutachten.480 1.1.4 Naissance d’un groupe de musées La loi a été conçue dans l’idée d’une institution limitée à un seul b âtiment à Zurich. En 1984, on l ’a vu, le MNS a été compl été par un si ège romand au Ch âteau de Prangins.12 Le Mus ée national s ’étant enrichi entre-temps de six d épendances exté- rieures, on utilise depuis 1998 le nom de groupe MUS ÉE SUISSE pour d ésigner la maison mère de Zurich (avec son centre de collection d ’Affoltern), le siège romand du Château de Prangins et les six dépendances extérieures. Le tableau suivant donne une vue d’ensemble des membres du groupe: Membres du groupe MUSÉE SUISSE Nom Fondation/ réouverture Centres d’intérêt Base l égale Collaborateurs / surf. d’exposition Visiteurs en 2001 (2000) Musée national suisse, Zurich 1898 histoire de la civili- sation, de la pré- histoire à nos jours LF du 27.6.1890 163/18 13 13 000 m2 250 505 264 249 Château de Prangins (siège romand) 1998 histoire de la civilisation de 1750 à 1920 (de l’Ancien Régime à la Première Guerre mondiale environ) LF du 5.10.1984 9/45 3600 m 2 45 624 30 382 Château de Wildegg 1912 am énagement du paysage: château, jardins et ferme testament de Julie von Effinger 1912 14/7 6090 m 2 37 346 34 063 Musée suisse des douanes, Cantine di Gandria/TI ouvert en 1935, rattaché au MNS en 1978 histoire des douanes, conditions d’existence des gardes-frontières contrat avec la Direction supérieure des douanes 1978 (personnel de la Direction supérieure des douanes) 320 m 2 22 406 20 799 Maison de la corporation Zur Meisen, Zurich 1956 collections zuri- choises et suisses de porcelaines et faïences, XVIII e s. bail à loyer de 1955 (personnel de la maison mère) 320 m 2 19 261 19 721 Musée de la Bärengasse, Zurich 1976/1999 histoire des mœ urs Ville de Zurich, 1730–1800 contrat Confédé- ration/Ville de Zurich et statuts de la fondation 1975 9/8 900 m 2 8 489 16 123 12 LF du 5 octobre 1984 modifiant l’AF concernant l’institution d’un Musée national suisse; RO 1985 152. 13 Par opposition au personnel fixe: experts, auxiliaires, collaborateurs payés par le canton de Zurich, surveillants (employés temporaires à Wildegg, par exemple).481 Nom Fondation/ réouverture Centres d’intérêt Base l égale Collaborateurs / surf. d’exposition Visiteurs en 2001 (2000) Forum de l’histoire suisse, Schwyz 1995 histoire de la civilisation et des mœ urs helvétiques, 1300–1800 7 e centenaire de la Confé- dération 1991; contrat avec le canton de Schwyz 1990 6/11 1660 m 2 19 500 15 015 Musée des automates à musique, Seewen SO; collection H. Weiss- Stauffacher, D r h.c. 1990/2000 instruments de musique mécaniques; collection Heinrich Weiss- Stauffacher, D r h.c. contrats Confédé- ration/famille Weiss; Confédé- ration/canton de Soleure; LF du 27.6.1890 11/17 2600 m 2 32 478 36 153 14 1.1.5 Collections du Musée national En tant que «musée national », le MNS a r éuni des collections de r éférence sur l’histoire de l’art et de l’artisanat de toute la Suisse, qui sont uniques par leur diver- sité, leur ampleur et leur richesse. Ces collections couvrent une p ériode allant de la préhistoire jusqu’à nos jours, et sont d ’un intérêt national, voire international, dans certains domaines.15 Dès sa fondation, le MNS put profiter des trésors amassés par des collectivités et des institutions, des familles et des particuliers, étant donné que collectionner les objets de valeur avait été reconnu comme une importante tâche politique et culturelle dès le XIXe siècle. En collectionnant et en sauvegardant des objets significatifs, on essaya très tôt de conserver l ’histoire des a ïeux et celle du temps pr ésent. C’est pour cette raison que les collections constitu ées au fil des si ècles forment une part essentielle de l’identité nationale. Ces vingt ou trente prochaines années, les changements des rapports sociaux et de la pyramide des âges lanceront un immense défi à la politique de collection des mus ées d’histoire, et tout particuli èrement à celle du MNS. Aujourd ’hui d éjà, la tradition selon laquelle les collections et les objets sont transmis d ’une génération à l’autre ne va plus de soi. La mutation fulgurante des modes de vie raccourcit la dur ée d’existence de beaucoup d ’objets courants et rend inutiles et superflues des cat égo- ries entières d’objets quotidiens et utilitaires. Seule une strat égie ciblée des mus ées d’histoire préviendra la perte d’objets importants. 14 Après fermeture partielle, le Musée des automates à musique a été rouvert le 25 mars 2000. 15 Il s’agit des domaines suivants: découvertes archéologiques, sculpture sur bois, art du portrait, arts graphiques, photographie, céramique, poterie d’étain, métaux précieux, moules à pâtisserie, ameublement et décoration d’intérieur, numismatique, vitrail, textiles et costumes, armes et objets militaires, drapeaux.482 1.1.6 Etudier, entretenir et conserver Collectionner les biens culturels importants fait partie des activit és du MNS. Les techniques d ’étude, d ’entretien et de conservation de ces biens, en constante évo- lution, sont directement li ées à cette activit é. Sur ce plan, le MNS a acquis un immense savoir-faire et a largement contribué aux progrès de la recherche appliquée, ce dont profitent désormais la science, la recherche et l ’enseignement, en Suisse et à l’étranger. Certaines branches de la sauvegarde du patrimoine culturel qui étaient liées autrefois directement au MNS se sont émancipées et sont devenues des institu- tions à part entière, comme la conservation des monuments ou l’archéologie. 1.1.7 Communication Longtemps, la communication a été consid érée comme une partie n égligeable du travail de collection. Cette indiff érence se traduisait notamment par l ’absence de moyens financiers et de sp écialistes. Pour intensifier la transmission du savoir li é aux collections, la communication a donc été constitu ée en activit é autonome. Le but de cette réorganisation était de professionnaliser un secteur qui gagne de plus en plus d’importance comme facteur du succ ès des «produits muséologiques» (exposi- tions, etc.). Dans les musées, les historiennes et les historiens ont fait la preuve qu ’ils sont des experts lorsqu’il s’agit de trouver le sens d ’un objet, de le classer et de l ’expliquer dans son contexte historique. Or, les sp écialistes en mus éologie (p. ex. les m édia- teurs culturels) ont un autre regard. Ils partent des centres d ’intérêts des visiteurs du musée pour tel ou tel produit. La combinaison des talents des sp écialistes de l’histoire et des sp écialistes de la communication transforme l ’éducation en événe- ment. Dans les musées, la perspective classique de l ’histoire de l’art attribue aux objets de collection une «aura» intrinsèque qui se communique spontan ément à l’observateur. Cette conception sous-tend les expositions o ù les objets figurent au premier plan et sont censés transmettre des connaissances historiques, isol ément les uns des autres. Cette d émarche fonctionne quand les objets sont assez c élèbres ou d ’une qualit é esthétique telle qu ’ils déclenchent des associations d ’idées et des d écouvertes, mais elle échoue si les objets restent étrangers au public et qu ’ils ne lui sont pas expli- qués. La collaboration interdisciplinaire des sp écialistes des collections et de ceux de la communication conférera une nouvelle convivialit é aux expositions. La convivialit é consiste non seulement à aménager agréablement les lieux, mais surtout à déceler et identifier les int érêts et les go ûts du public, à y r éagir et à y r épondre. Les mus ées d’histoire classiques doivent ainsi r éétudier et red éfinir leur r ôle dans la soci été de l’information.483 1.1.8 Le Musée national, reflet de son histoire Le MNS est fortement marqu é par son histoire. A l ’époque de sa fondation, la récolte des objets était guidée par la recherche des racines de la communaut é et de son identité nationale. Les collections refl ètent la foi dans le progr ès de la civilisa- tion humaine et pr ésentent simultanément les anc êtres du Moyen Age et leur tradi- tion d’héroïsme guerrier comme des modèles. Au début du XXe siècle, le MNS devint de plus en plus un mus ée des arts appliqués, tandis que la notion de culture se restreignait à la création artistique individuelle. La nouvelle conception misait sur l ’aspect intemporel du «grand art » e t l e M N S p u t ainsi faire l ’économie du contexte historique. Parall èlement, la vie quotidienne ne parut plus digne de figurer dans l ’histoire et disparut presque enti èrement du MNS dans les années 1930. Depuis les années 1950, les musées suisses ont complètement changé de visage, une nouvelle fois. Plusieurs domaines de collection jug és sans int érêt historique susci- tèrent ailleurs une attention accrue et donnèrent lieu à l’ouverture d’établissements très différents des mus ées d’histoire classiques. L ’exemple typique de cette évolu- tion est le Mus ée suisse des transports de Lucerne, qui expose l ’histoire de la technique en tant qu’élément porteur de l’identité suisse. La conséquence de cette évolution est qu ’aujourd’hui, les collections du MNS dans le domaine des arts appliqu és restent très importantes, tandis que l ’histoire de la vie quotidienne et celle de la technique pr ésentent quelques lacunes, qui ne peuvent être comblées sans autre. Cependant, les centres d ’intérêt cultivés jusqu’ici ne sauraient être négligés, car ce sont eux qui font l’originalité du MNS. Aujourd’hui, l’objectif est clairement d éfini: sur la base de ses collections encyclo- pédiques, le MNS assume la fonction de mus ée national de la civilisation et de l’histoire au sens large, des origines à nos jours. Le MNS doit faire face à un double d éfi. Il lui faut d ’une part transmettre à travers des pr ésentations attrayantes et à la port ée de chacun une vision de l ’histoire qui corresponde aux attentes contemporaines et, de l ’autre, se positionner au sein d ’un paysage riche et vari é de mus ées et de collections. Pour assumer cette t âche, il est nécessaire de collaborer avec les autres mus ées suisses d ’envergure nationale et les autres collections appartenant à la confédération, pour exploiter les synergies poten- tielles. 1.2 Mutations sociales et tendances évolutives du Musée national 1.2.1 Rôle de l’histoire au XXIe siècle L’histoire a perdu une partie de l ’importance qu ’elle avait nagu ère comme rep ère dans le monde et dans la communauté. Après la croyance dans l’histoire sacrée, c’est aussi la foi dans le progr ès moral constant de l ’humanité qui p âlit, alors que toutes deux avaient été des moteurs de la conscience historique et que leurs effets se fai- saient sentir jusque dans la vie quotidienne. La «fin de l ’histoire» n ’est certes pas484 encore en vue, mais la capacit é de l ’histoire à donner un sens à la vie semble s’amenuiser. On peut cependant constater des tendances oppos ées. Les changements fulgurants qui affectent la vie quotidienne actuelle favorisent – comme il y a cent ans – la quête des racines. Sur ce plan, l ’histoire redevient un facteur identitaire. Ce ne sont toute- fois plus les grandes institutions, comme l’Eglise et l’Etat, qui cristallisent l’identité, mais une foule de petits groupes de r éférence, qui se compl ètent et restent de taille humaine, comme la famille, le lieu de travail ou la musique qu ’on aime. On s’attend aussi, dans tous les m édias, à ce que l ’histoire soit pr ésentée de mani ère à susciter l’émotion et le sentiment d’authenticité. C’est là une des grandes chances qui s’offrent aux musées d’histoire et à leurs expo- sitions. La g énéralisation des mondes virtuels fait qu ’il est de plus en plus rare de disposer concr ètement d ’un objet historique. Le rayonnement d ’un «témoin de l’histoire» est une chose que seul un mus ée peut offrir. C’est là que doit commencer la quête de sens dans un mus ée, tout en abordant les questions que le pr ésent pose à l’histoire. Il faut que le MNS pr ésente l’histoire de fa çon telle que le grand public soit en mesure d ’établir un lien avec sa vie quotidienne. L ’émotion et l ’aventure doivent occuper davantage de place dans les musées suisses du XXIe siècle. 1.2.2 Vivre l’histoire Ces derni ères ann ées, les exigences en mati ère de transmission de l ’histoire ont beaucoup changé. A l ’époque de la fondation du MNS, on pensait qu ’exposer des objets historiques suffisait pour informer, instruire et divertir. Aussi la loi de 1890 concernant la cr éation d’un musée national se bornait-elle à stipuler que les collec- tions seraient «exposées» dans les locaux dudit musée. 16 Avec les médias de masse modernes comme le cin éma, la radio, la t élévision et les moyens audiovisuels, les exigences du public n ’ont cessé d’augmenter et continuent à évoluer, notamment avec l ’entrée dans l’ère de l’Internet. Les objets et les collec- tions n’ont certes pas perdu de leur importance en tant que m édia, mais il faut plus que jamais les «mettre en sc ène» et les ins érer dans un contexte compr éhensible pour le public. Exposer des objets pr écieux ou historiques ne suffit plus pour fasci- ner le grand public. Le musée doit donc procurer le sentiment d ’une aventure v écue. Cela implique des expositions en phase avec l ’actualité qui, à c ôté des pr ésentations audiovisuelles, offrent aussi des lieux o ù s ’attarder. Les prestations compl émentaires telles que visites guidées, manifestations parallèles, publications, restaurants et boutiques, ont leur importance. Elles seront adaptées à chaque exposition et permettront au visiteur d’appréhender cette visite au musée comme une expérience totale, qui lui laissera un souvenir agréable. 16 Art. 6 AF du 27 juin 1890 concernant la création d’un musée national suisse; RS 4 237.485 L’éventail toujours plus large des prestations fournies par le MNS exige une colla- boration accrue avec d’autres branches, notamment en matière de marketing. Simul- tanément, les exigences croissent en mati ère d’architecture, notamment sur le plan de l ’adaptabilité e t d e l’espace. L ’architecture des mus ées joue d ’ailleurs un r ôle éminent par son effet symbolique.17 1.2.3 Lien entre le présent et le passé L’importance de l ’histoire pour la soci été doit sans cesse être étudiée et expliqu ée. Aussi importe-t-il que le musée facilite l’accès au passé et en fasse ressortir la portée pour le présent. Pour le grand public, l’histoire devient intéressante et stimulante dès qu’il peut établir un lien avec le pr ésent. Si les visiteurs sont touch és et interpell és sur le plan émotionnel, ils se sentent personnellement impliqués dans l’histoire. C’est pourquoi le musée doit être aussi un forum o ù discuter des probl èmes de l’ac- tualité. Il doit pouvoir participer aux d ébats de soci été contemporains sans prendre unilatéralement parti. Parce qu ’il est un centre de l ’histoire de la civilisation, le musée peut offrir un regard particulier à la fois sur le passé et le présent. Il contribue ainsi à forger l’identité à travers le dialogue des cultures et à donner un sens au pr é- sent. 1.2.4 Le musée, lieu de spectacle Le musée contribue d’autant plus à donner sens au présent et à forger l’identité qu’il est perçu comme une institution de confiance, qui garantit continuit é et authenticit é dans un monde éphémère. L’intérêt du public ne diminue donc pas, mais il évolue. Lors d ’une enqu ête18, presque les trois quarts des Suisses interrog és ont r épondu qu’ils allaient surtout au musée lorsqu’il présentait une exposition temporaire. 17 Cf. Hans Joachim Klein (avec la collaboration de Jennifer Stiebel et Monica Trinca), «Im Meinungsspiegel – Wie das Schweizerische Landesmuseum von Bev ölkerung und Touristen wahrgenommen wird », Zeitschrift für Schweizerische Archäologie und Kunstgeschichte, vol. 57, 2000/cahier 1, Zurich 2000, p. 50, ci-apr ès: Klein, Meinungsspiegel Landesmuseum; Matthias Frehner, «Wie Mr. Krens die Museumswelt auf den Kopf stellt», NZZ FOLIO, octobre 2000, p. 20 ss, notamment p. 29, «Die spektakuläre Hülle ist das Hauptereignis». 18 Klein, Meinungsspiegel Landesmuseum, p. 39.486 Cet intérêt persistant pour les expositions est prouv é par la courbe positive des visi- teurs en 2000: Nombre des visiteurs des expositions temporaires et permanentes 1898–2000487 Si l’on s’en tient cependant aux visiteurs de la seule exposition permanente, la ten- dance s’inverse: Nombre des visiteurs des expositions permanentes 1898–2000 L’attrait des expositions permanentes diminue à long terme. Dans ses établisse- ments, le MNS ne peut plus se contenter d ’offrir comme attraction principale des expositions permanentes conçues pour une assez longue dur ée ou un tour d ’horizon de l ’histoire de la civilisation. Il lui faut se distinguer par ses expositions tempo- raires, mais en les inscrivant dans une perspective plus vaste: doter les objets de collection et les informations fournies d’émotions particulières. 19 Les établissements du MNS doivent être actifs sur une ou plusieurs scènes à même d’offrir aux visiteurs un programme vari é de manifestations (events). Si le MNS ne veut pas devenir un 19 Philippe Della Casa, Christine Keller, Christof Kübler, Thomas Lörtscher et al., Konzept- studie IV: Konzeptstudie für das Neue Landesmuseum unter spezieller Berücksichtigung des Aufgabenbereichs «Wissenschaft», polycopié, Zurich, 28 mai 2002, p. 9 (ci-après: Konzeptstudie IV).488 lieu culturel poussiéreux, il lui faut contribuer aux discussions qui agitent les esprits en renouvelant la présentation de ses objets.20 1.2.5 Musée national et Internet L’expansion d’Internet a transformé d’une manière particulière l’information au sein de la soci été. Un établissement de formation, d ’information et de loisirs tel que le MNS ne saurait donc se soustraire à ce média. Dans «l’océan Internet», le MNS doit se pr ésenter de fa çon à avoir les meilleures chances d ’être remarqu é. Il lui faut mettre constamment son image à jour, car les attentes du public ne cessent de croître. Sur ce plan comme sur d’autres, le MNS est soumis à une concurrence mon- diale. Il est cependant évident que le meilleur site Internet ne remplacera jamais l’authenticité du musée et de ses collections comme lieu d ’échanges variés et parti- culiers. 1.2.6 Mutations structurelles du public et des collections L’évolution sociale n ’affecte toutefois pas seulement la mani ère de vulgariser l ’his- toire, elle concerne aussi l ’activité de collectionneur du Mus ée national. De nom- breuses institutions et collections sont menacées, parce que les grandes tendances de la soci été rendent plus difficile le passage du t émoin aux g énérations suivantes. Cette évolution concerne notamment les soci étés et les associations qui, outre leurs activités propres, ont souvent aussi apport é leur soutien à des collections et à des musées. Même pour des mus ées aussi importants que le Mus ée alpin, lanc é par le Club Alpin Suisse (CAS), assurer l ’avenir va constituer un immense d éfi. Il s ’agira donc d’instaurer une politique suisse des musées qui poursuive des objectifs clairs et définisse des priorités. Sur ce plan, le MNS peut fournir des études préliminaires importantes. 1.2.7 Prémisses de la promotion de la culture La récession des ann ées 90 a favoris é l’intérêt des administrations publiques et de leurs services pour les méthodes de gestion déjà éprouvées dans l’économie, notam- ment la gestion par objectifs, enveloppes budg étaires et mandats de prestations. Or ces modèles présentent des avantages dans le domaine de la culture parce qu ’ils laissent plus de latitude dans l’exécution des tâches. Un musée national chargé de répondre aux attentes décrites plus haut devra toutefois disposer à l ’avenir de ressources suppl émentaires. Et comme les contributions de l’Etat n ’augmenteront gu ère, il s ’agit de trouver de nouvelles sources de finance- ment. Grâce à la multiplicité de ses t âches et de ses activit és, le MNS peut s ’avérer un partenaire int éressant pour les sponsors et pour d ’autres formes de collaboration avec les particuliers. Il doit d évelopper ces possibilit és de gains suppl émentaires. 20 Kathrin Oester et Basil Rogger, Hängen am Museum, expertise de l’Institut Gottlieb-Duttweiler, Rüschlikon/Zurich 2001, p. 22; Konzeptstudie IV, p. 3 et 14 ss.489 Plus le MNS est en mesure de se pr ésenter de fa çon attrayante et de consolider sa réputation, plus le gain découlant du transfert d’image sera grand. La Confédération ne peut cependant éluder sa responsabilit é financière à l’égard du MNS et continuera donc d’en assurer le financement de base. Le lien avec la Conf é- dération garantit de surcroît que, même en collaborant avec des particuliers, le MNS remplira intégralement sa mission culturelle. 1.3 Le Musée national et son environnement 1.3.1 Les musées suisses et la coordination La Suisse est le pays d ’Europe qui compte le plus de mus ées par habitant. Au sein du Conseil international des mus ées (ICOM, International Council of Museums), sa section est la troisi ème par la taille, apr ès la France et l ’Allemagne. La Suisse devance ainsi les Etats-Unis. Bien que le MNS soit l ’un des plus grands mus ées de Suisse, le fédéralisme et la répartition spécifique des tâches et des compétences dans le cadre de la politique culturelle helv étique ne lui valent pas un statut hi érarchique ou un r ôle particulier. Il n ’y a pas non plus d ’organe de coordination officiel des musées, qui sont simplement regroup és volontairement au sein de l ’Association des musées suisses (AMS). En 2000, celle-ci comptait plus de neuf cents membres, et il y a chaque année quinze à vingt nouvelles adhésions. 1.3.2 Vue d’ensemble des musées suisses Il existe en Suisse des mus ées de toutes tailles et de tous genres, qui peuvent être classés selon leur vocation ou leur système d’organisation. Le classement en fonction du syst ème d’organisation distingue en premier lieu deux grandes catégories: les musées publics et les établissements privés. Les musées publics comprennent ceux de la Conf édération, des cantons et des com- munes, mais aussi ceux des districts et des associations communales à vocation spé- cifique. A côté du MNS, certains établissements cantonaux comptent parmi les plus grands musées de Suisse. Les collections des mus ées cantonaux couvrent en g énéral des domaines tels que les beaux-arts, l ’histoire, l’archéologie, l’histoire naturelle et militaire de leur territoire. Mais la majorit é des musées ont une implantation locale. Ils sont souvent fort petits et ne peuvent pas toujours être dirigés par des profession- nels pour des raisons financières. L’édition la plus récente du Guide suisse des musées (1998) distingue dix catégories de musées, mais l’attribution à une catégorie donnée n’est pas toujours facile.490 Vocation Suisse romande Suisse italienne Suisse al émanique et rhéto-romane Total Beaux-arts 30 15 69 114 Arts appliqués 8 0 8 16 Sciences naturelles 15 3 36 54 Histoire 14 4 70 88 Archéologie 10 4 8 22 Ethnologie 4 4 7 15 Musées militaires 6 2 7 15 Histoire locale 46 16 220 282 Techniques 20 0 33 53 Artisanat 10 0 76 86 Thème particulier 28 17 73 118 Total 191 65 607 863 Les musées privés sont des acteurs importants. On peut en distinguer trois sortes: les musées d’entreprise, ceux centr és sur une personnalit é illustre, enfin ceux relevant d’une chaîne internationale de musées. Les mus ées priv és r épondent souvent à des tendances d ’actualité; ils misent sur des sc énographes chevronn és et des th èmes éprouvés, dans un cadre architectural moderne. Les inaugurations et les nouveaux projets de mus ées privés suscitent donc souvent un grand intérêt et enregistrent un vif succès auprès du public et des médias. Pour les mus ées publics, cela signifie une concurrence bienvenue. Il convient ici de ne pas sous-estimer le soutien accord é aux mus ées priv és par les collectivit és publiques qui finissent d ’ailleurs parfois par devoir assumer l ’entière responsabilité de telles institutions. 1.3.3 Autres collections et musées principaux de la Confédération A la fin du XIXe siècle, pour conserver son patrimoine culturel, le jeune Etat f édéral fonda les Archives f édérales, la Biblioth èque nationale suisse et le Mus ée national suisse, d’où un certain partage des tâches. Les donations et les cadeaux faits au Con- seil fédéral furent ainsi attribu és à des institutions diff érentes. Les acquisitions de la Fondation Gottfried-Keller et la constitution de la Collection f édérale d’art, sur la base de l’encouragement des beaux-arts par la Conf édération, ont donné naissance à divers établissements et collections f édéraux d ’histoire de la culture. En voici les principaux:491 Autres collections et musées principaux de la Confédération Nom Base juridique Importance, enrichissement, origine Administration Collection fédérale des beaux-arts AF du 2.12.1887 concernant l’avancement et l’encouragement des arts en Suisse 21, AF du 18.12.1917 concernant le développement des arts appliqués 22 Env. 16 200 objets provenant de: – l’encouragement des arts – divers concours d’aménagement (les arts dans le bâtiment, par exemple) – donations L’une des plus grandes et des plus importantes collections d’art moderne et d’art décoratif suisse à partir de 1874 Section Art et design de l’Office fédéral de la culture – décoration de bâtiments importants de l’administration fédérale et de représentations suisses à l’étranger – prêts permanents aux musées d’art suisses – prêts temporaires pour des expositions Collection de la Fondation fédérale Gottfried-Keller Contrat de 1890 concernant la donation de la fortune de Lydia Welti-Escher à la Confédération. Fondation destinée à l’acquisition d’objets d’art importants de toutes les époques, pour empêcher leur exportation Env. 5000 objets ainsi que le couvent St-Georges à Stein- am-Rhein La principale et la plus précieuse collection aux mains de la Confédération La Commission de la Fondation fédérale Gottfried-Keller décide des achats d’objets et de leur gestion Les œ uvres d’art sont en général exposées dans des musées de toute la Suisse à titre de prêt permanent Museo Vela, Ligornetto Testament de Spartaco Vela (1891) – Oeuvres des artistes Vincenzo, Lorenzo et Spartaco Vela – peinture et arts graphiques lom- bards, photographies du XIX e siècle – maison d’artiste constituant une œ uvre d’art totale Section Art et design de l’Office fédéral de la culture En plus de l’activité du musée et des expositions, comprend un atelier et un logement pour artistes Collection Oskar Reinhart «am Römerholz», Winterthour Donation de 1958 Quelque 200 œ uvres d’art européen, du gothique tardif aux classiques de l’époque moderne («Schule des Sehens») Section Art et design de l’Office fédéral de la culture 21 RS 442.1 22 RS 442.21492 On rappellera en outre que de nombreuses successions d ’écrivains sont d éposées aux Archives littéraires suisses et les portfolios artistiques au Cabinet des estampes de la Biblioth èque nationale suisse. Les Archives f édérales recueillent les succes- sions et la documentation concernant des personnages illustres de l ’histoire contem- poraine. 1.3.4 Soutien fédéral à d’autres musées Jusqu’ici, la Conf édération a fait preuve de retenue en mati ère de soutien aux musées. Cela s’explique par le nombre élevé de ceux-ci en Suisse, par le fait que ce sont les cantons qui sont comp étents et que la nouvelle Constitution confirme ce système fédéraliste. La Confédération a accordé quelques aides financières à un petit nombre de mus ées, au titre de la politique culturelle ou de la politique des mus ées, mais pour les investissements et non pour les frais d ’exploitation. Pour des raisons de politique ext érieure, le Mus ée de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, à Genève, re çoit une aide f édérale, et divers d épartements financent, sur des bases juridiques variables, le Mus ée des transports de Lucerne et l ’Ecomusée de Ballen- berg, au-dessus de Brienz. Divers projets ont en outre touch é des subsides parfois importants du Fonds des monnaies comm émoratives, mais ces derniers étaient liés à des activités précises. Malgré des collections importantes, la Conf édération n’entre- tient pas, ou plut ôt n’a pas créé de musée de l’armée, et ce pour des raisons d ’ordre essentiellement financier. La question d ’un soutien financier se pose en particulier pour les mus ées qui, sans être propri été de la Conf édération, n ’en ont pas moins une envergure nationale et assument des tâches négligées par la Confédération. Du point de vue de la politique culturelle, il importe de consid érer dans une perspective nationale comment la Con- fédération pourrait aider les mus ées concernés à remplir leurs tâches et garantir leur sécurité financière, y compris par un éventuel cofinancement subsidiaire. Cela n ’a évidemment de sens que si l ’on est dispos é à assumer les co ûts cons écutifs de l’opération. Malgr é la situation toujours pr écaire des finances f édérales, la chose n’est cependant pas tout à fait exclue, à condition de la justifier de mani ère convain- cante dans le cadre d’une conception générale – mais très souple – de la mission des musées suisses. Pareille conception est pr évue dans le cadre de la mise en œ uvre du nouvel article constitutionnel sur la culture (art. 69 Cst.). Elle sera élaborée par l’Office fédéral de la culture, avec le concours des villes, des cantons et des organi- sations culturelles. 1.3.5 Encourager la coopération Dans le paysage bigarré des musées suisses, des possibilit és importantes de collabo- ration n’ont pas encore été exploitées. On manque souvent, pour cela, des ressources financières et humaines n écessaires. La crainte de la concurrence ou certains juge- ments de valeurs entravent aussi l ’approfondissement de la coop ération. Il faudrait pourtant collaborer davantage, à l’avenir, surtout dans le cadre des pr êts d’objets et des échanges d’expositions. A cela s ’ajoute le partage du savoir-faire en mati ère de conservation, de restauration et de gestion des collections. Il s ’agira aussi d ’éviter autant que possible les doublons.493 Sur ce chapitre, le MNS a un rôle important à jouer. En tant qu’institution nationale, il doit se faire une vue d’ensemble des activités des autres musées d’histoire du pays et de les documenter, sans toutefois porter atteinte au statut et aux comp étences des cantons. Il remplira ainsi sa mission, qui est de sauvegarder un choix aussi repr é- sentatif que possible de t émoins mat ériels de la culture suisse avec le concours d’autres institutions analogues. Le MNS n’est en effet pas en mesure de couvrir à lui seul, sans la moindre lacune, l ’histoire complète et le patrimoine culturel de tout le pays. D ’où l ’importance du devoir de documentation et de communication men- tionné plus haut. Pour ce faire, le MNS doit et peut s ’appuyer sur le potentiel et la dispersion géographique de la maison mère, du siège romand et de ses autres d épen- dances extérieures. Grâce à sa taille, son exp érience et ses infrastructures, il peut en outre offrir de pr écieuses prestations de services aux autres mus ées. En intensifiant comme prévu la collaboration et le partage des t âches avec d’autres musées, le MNS pourra choisir et collectionner ses objets de façon plus ciblée. 1.3.6 Un pont entre l’éducation et la science A l ’avenir, le MNS ne recherchera pas seulement la collaboration avec d ’autres musées et institutions analogues. Pour participer au d ébat de soci été, il organisera non seulement ses propres congr ès et manifestations, mais renforcera ses liens avec les institutions éducatives et scientifiques. C ’est dans ce sens qu ’après le «Festival Science et Cit é» de mai 2001, il a conclu un accord avec la f ondation Science et Cité, la direction de l ’EPF de Zurich et le Collegium Helveticum. Le nouveau MNS accueillera un centre «Science et Cité» destiné à favoriser le dialogue entre science, société, économie et politique. L ’objectif éducatif se voit ainsi r éalisé dans un envi- ronnement varié et stimulant. Les questions complexes seront pr ésentées de fa çon intelligible. Cette collaboration interdisciplinaire inclura encore la Haute école de pédagogie de Zurich (communication de l ’histoire) et celle des arts appliqu és (con- ception et essais de nouvelles m éthodes de transmission du savoir). Ainsi, l ’une des tâches du MNS, la transmission des connaissances, sera étendue aux sciences exac- tes, à l’éducation, à la recherche appliquée et au développement industriel. 1.4 Le Musée national suisse dans le contexte international 1.4.1 Concurrence et collaboration En tant qu ’institution nationale, le MNS ne doit pas se mesurer uniquement aux autres musées de Suisse, mais aussi et avant tout à l’environnement international. La gestion actuelle des collections correspond au niveau de la mus éologie internatio- nale et jouit d ’une excellente r éputation. Pour ce qui est de la communication, par contre, le MNS devra redoubler d’efforts pour atteindre les normes internationales. Ces derni ères ann ées, le MNS a cultiv é de plus en plus la collaboration avec les musées des pays voisins. Cette coop ération s ’est manifest ée dans des expositions communes ( «Libertés tardives », «Les Alamans», «Léonard de Vinci »), mais aussi dans une collaboration plus pouss ée au sein des organisations internationales de musées. Le MNS a aussi jou é un r ôle actif dans des projets d ’aide ou de soutien,494 comme les efforts des mus ées suisses en faveur de la sauvegarde du mus ée national de Sarajevo. Il continuera de collaborer à l’avenir avec les Etats voisins, les r égions frontalières et leurs grandes villes. Les r égions concern ées sont avant tout la Bavière, le Vorarlberg, la Lombardie et le bassin l émanique. Il s’avère que l’impos- sibilité, pour la Suisse, de participer aux programmes mus éologiques de l’UE est un handicap. 1.4.2 Réforme des musées dans certains Etats d’Europe Telle qu’elle est propos ée, la r éforme du MNS n ’est pas un processus isol é. Elle a des précurseurs et des parallèles dans d’autres Etats européens. Au cours des ann ées 80, la Grande-Bretagne avait déjà commencé à transformer ses musées nationaux en établissement indépendants de droit public ou priv é. Le modèle britannique fit rapi- dement école, même si l’émancipation des musées nationaux ne se d éroula pas de la même façon partout. Les motifs décisifs de la réforme étaient le défaut de rentabilité et le manque de souplesse; dans tous les cas, le management et son savoir-faire sp é- cifique furent développés, mais avec des différences de rythme et de statut juridique. On commentera ci-dessous les r éformes réalisées aux Pays-Bas et en Autriche. La procédure utilisée aux Pays-Bas a largement servi de modèle au présent projet de loi. L’exemple autrichien illustre un autre type d’émancipation de musées fédéraux. Aux Pays-Bas, les nouvelles conditions g énérales ont été n égociées pendant plu- sieurs années entre le l égislatif, les minist ères et les mus ées. En cons équence de la tendance dominante, d ès la fin des ann ées quatre-vingt, à d écentraliser les presta- tions de l ’Etat, les mus ées furent retir és au Minist ère de la culture et convertis en fondations indépendantes, qui re çurent les objets des collections en pr êt permanent pour trente ans. L ’Etat loue les b âtiments aux fondations, mais leur en r étrocède le loyer à titre de subvention. Avant l ’émancipation, les collections et les immeubles avaient été amenés à un niveau convenable. D ’entente avec le mus ée concern é, le Ministère de la culture fixe les buts du mus ée ainsi que ses objectifs financiers dans une sorte de mandat de prestations. Un conseil de fondation nomm é par le Ministère choisit la direction du mus ée , m a i s ne s e mêle pas des t âches op érationnelles. Un service officiel de contrôle surveille la bonne gestion des collections. Il est encore trop t ôt pour porter un jugement d éfinitif sur les cons équences de la réforme. Les mus ées n éerlandais se laissent en tout cas guider davantage par les besoins des visiteurs et sont mieux sensibilis és aujourd ’hui au rapport qualit é-prix de leurs projets. En Autriche, le gouvernement a d écidé à la fin de l ’automne 1998 d ’accorder successivement leur ind épendance aux mus ées f édéraux et a mis rapidement cette décision en œ uvre. La r éorganisation était inspir ée de plans d ’économies, et ni le personnel ni les associations des mus ées n ’avaient été impliqu és dans l ’opération. Le statut juridique choisi est celui de l ’établissement scientifique (Wissenschaftliche Anstalt), qui met grosso modo les mus ées sur le m ême plan que les universit és. La réforme s ’est effectu ée en deux étapes, la premi ère consistant à d éterminer des enveloppes budgétaires, après quoi eut lieu la conversion en établissement scienti- fique. Les mesures d’économies fixées et les difficultés liées au calcul des d épenses antérieures ont abouti à des enveloppes budg étaires tr ès serr ées et semblent avoir495 conduit certains mus ées dans une impasse financi ère parfois dramatique. Quelques musées ont même dû fermer provisoirement leurs portes faute de fonds. Dans le cas de l ’Autriche, il est impossible de se prononcer d éfinitivement, et sur le fond, et sur le problème des finances. Il n’est guère possible de juger si l ’efficacité a été améliorée, vu que les plans sont constamment remplac és par de nouvelles direc- tives. Les directives sur le contenu n ’ont pas été négociées avec les Ministères et ne sont pas suffisamment pr écises pour permettre de fixer des priorit és. Les m éca- nismes de contr ôle r éclamés lors du d ébat politique semblent n ’avoir pas encore déployé leurs effets. Etant donné qu’en Allemagne, ce sont les Länder qui sont souverains en mati ère de culture, la comparaison doit être faite avec les Landesmuseen et non avec les Bun- desmuseen, les liens de ces derniers avec l’Etat ne pouvant être comparés à ceux des autres musées nationaux d’Europe. Au niveau des Länder, les choses bougent aussi, notamment à Hambourg, où les mus ées ont été transformés en 1999 en fondations indépendantes de droit public selon le mod èle néerlandais. Il ressort des premi ères expériences que les mus ées se sentent à l ’aise apr ès l ’abandon de la comptabilit é publique. On constate une concurrence accrue entre les mus ées pour obtenir les faveurs du public, des sponsors et des m écènes. Les mus ées tiennent plus grand compte des besoins du public et se montrent plus conscients de leur r ôle de presta- taires de services. Les pays centralis és comme la France ne peuvent adopter les mod èles de r éforme néerlandais ou britanniques. Mais dans ces pays aussi la pression sur les mus ées publics croît pour les obliger à obtenir davantage de fonds propres avec les m êmes effectifs et le m ême cadre financier. S ’il reste impensable de changer le statut juri- dique ou d’accorder l’autonomie décisionnelle, l’exploitation des musées, du moins de la partie qui concerne le public, est parfois confi ée – et de plus en plus souvent – à des soci étés privées. Dans les mus ées nationaux, le nombre des gestionnaires par rapport à l’effectif du personnel est en hausse. On peut en dire autant du Portugal ou de l ’Espagne, alors qu ’en Scandinavie, les musées conçoivent leur réforme dans le sens du partage fédéraliste. 1.5 Réflexions sur le statut d’autonomie Pour pouvoir réagir aux exigences décrites ci-dessus, le MNS a besoin de davantage de latitude et de liberté d’action. Le projet de loi propose donc de le doter de la per- sonnalité juridique et de le laisser organiser son exploitation ind épendamment de l’administration. On examinera ci-dessous en d étail les effets possibles d ’une telle émancipation.496 1.5.1 Financement L’avantage pour le MNS d ’être une unit é de l ’administration f édérale centrale est que son financement est pr évisible dans le cadre du budget f édéral et du plan financier. En plus des fonds allou és par le budget, la section Mus ée national bénéfi- cie de prestations parfois consid érables de la part des autres offices, et cela dans les domaines des immeubles (entretien, maintien de la valeur, constructions), du per- sonnel, des publications et de l ’informatique. Les principes financiers de la Conf é- dération, les autorit és sup érieures et les instances de contr ôle garantissent que les fonds sont utilisés correctement. L’inconvénient d’appartenir à l’administration est que, quand il s ’agit de trouver et d’engager des fonds de tiers, d’accumuler et de dépenser du capital d’exploitation et des réserves, ou encore de r éagir rapidement à des événements imprévus ou à des variations du marché, les possibilités sont limitées. Il est vrai qu’un Fonds du musée a déjà été créé en 1903 pour assouplir le principe d ’annuité et de sp écification. Ce fonds a permis de reverser à l ’exploitation certains gains r éalisés par le mus ée. L’ordonnance de 1997 sur le transfert de droits du MNS 23 a ouvert la possibilit é de commercialiser les biens relevant de l ’administration. Le MNS manque toutefois de réserves suffisantes qui puissent être investies rapidement pour des expositions et des manifestations sp éciales et pour mettre au point des produits d ’actualité. Les offres subites d ’objets de collection ne peuvent être accept ées. Transf érer rapide- ment des fonds d’un poste budgétaire à l’autre est malaisé. Les exploitants du MNS, direction comprise, n ’ont souvent pas la vue d ’ensemble des moyens effectivement dépensés. L ’indépendance du mus ée favoriserait la transparence des co ûts et des dépenses. Le MNS déciderait lui-même comment engager au mieux ses moyens, tout en respectant les conditions-cadres fixées dans la loi. 1.5.2 Personnel Appartenir au personnel de l ’administration fédérale permet de b énéficier de solu- tions éprouvées. La classification des fonctions et l ’échelle des salaires ont notam- ment été mises au point gr âce à une longue pratique et à une jurisprudence étoffée. L’entreprise est dispensée d’entretenir à grands frais son propre service du personnel et des salaires, ainsi que de mettre en place son propre système d’assurances. Le per- sonnel jouit d ’une grande s écurité en ce qui concerne l ’emploi et les prestations salariales ou autres. Les nombreux échelons de la voie de service et la conception parfois trop sch éma- tique de la r églementation sur le personnel peuvent poser probl ème à une unit é comme le MNS. Le recrutement de nouveaux collaborateurs doit être approuvé par de nombreuses instances, ce qui interdit souvent de r éagir rapidement ou d ’offrir un salaire conforme au march é et des conditions d ’emploi correspondantes. Ces der- nières années, le profil et le niveau de formation de certains m étiers spécifiques aux musées ont compl ètement changé. Une petite unit é administrative de la Conf édéra- 23 Ordonnance du 1er mai 1997 concernant le transfert temporaire à des tiers de droits d’utilisation et d’exploitation du Musée national suisse (Ordonnance sur le transfert de droits du Musée national suisse); RS 432.37.497 tion n’a guère de chance de faire reconnaître ces mutations. L’autonomie permettrait d’agir plus directement. 1.5.3 Direction Pour la direction, le fait d ’être intégrée dans une hi érarchie administrative pr ésente l’avantage de partager les comp étences entre les diff érents échelons des instances supérieures et les fonctions de la Commission du Mus ée national suisse (CMN). Le budget et la présentation des comptes sont assumés par d’autres services. La respon- sabilité politique finale incombe au Département ou au Conseil fédéral. Créer une institution dot ée de la personnalité juridique, de ses propres organes et de la liberté d’agir à sa guise simplifierait les structures et clarifierait les comp étences. Le MNS serait beaucoup plus facile à diriger de la sorte. 1.5.4 Liberté d’action Le statut de service de l ’administration f édérale pr ésente l ’avantage de r égler les rapports juridiques avec les tiers sur la base du droit public. Le paiement d ’entrées ou de prix d ’achat est imposé par le r èglement des redevances, le r èglement interne par le pouvoir r églementaire d ’un établissement public. A certains donateurs d’objets, une institution li ée étroitement à l’administration fédérale peut inspirer da- vantage de confiance qu ’une personne morale ind épendante. Le recours au tribunal administratif est en général plus simple. D’un autre c ôté, l ’absence de la personnalit é juridique et l ’impossibilité d ’agir spontanément se r évèlent être des obstacles, étant donn é qu ’elles interdisent d’acquérir directement des droits et d’assumer des obligations. Il est plus difficile de collaborer avec les institutions cantonales ou communales, les grands donateurs ou d’autres partenaires parce que, dans de nombreux cas, les comp étences ne sont pas clairement délimitées. L’obtention de la personnalit é juridique faciliterait la gestion des affaires et favoriserait l’autonomie de l’exploitation. 1.5.5 Risques de l’autonomie Plusieurs arguments militent en faveur de l ’autonomie de l ’exploitation du mus ée, de sa séparation d’avec l’administration fédérale centrale et de la création d’une per- sonne morale ind épendante. Il ne faut pas oublier cependant les risques possibles. Le conseil de fondation pourrait intervenir trop fortement dans les op érations ou n’exercer qu’une surveillance hésitante. La fondation pourrait trop axer son activit é sur le court terme. Il s ’agira par cons équent de contr ôler, dans le cadre de la sur- veillance, si le mandat et la convention de prestations sont respectés.498 1.5.6 La réforme de l’administration des années 90 Dans la foulée de la r éforme du gouvernement et de l ’administration lancée dans la seconde moitié des années 90, le Conseil f édéral a décidé d’introduire le système de la gestion ax ée sur les r ésultats. Ce syst ème implique que les t âches ou les offices fédéraux soient classés en quatre cercles. Ce faisant, le Conseil fédéral reconnaît une tendance à la délocalisation vers les deuxi ème et troisième cercles qui comprennent les t âches qui sont en partie ex écutées dans les conditions de concurrence du marché. Les activités du MNS n ’appartiennent certainement pas au premier cercle, qui est celui des tâches relevant de la politique et de la souverainet é de l’Etat. Mais elles ne relèvent pas non plus du quatri ème cercle, dont les prestations doivent être fournies et financ ées uniquement sur le march é et en r égime de concurrence. Il faudra en effet que la collectivité continue à assumer la majeure partie du mandat de collection et de conservation confi é au MNS. D ’un autre côté, le travail de communication du MNS l’oblige à s’engager sur les march és extrêmement compétitifs des services, de la formation et des loisirs. Dans ce domaine, il peut encaisser des recettes, s ’en pro- curer grâce à des partenariats, ou encore trouver l ’appui de m écènes désintéressés. Vu que cette t âche autonome est bien circonscrite et que les activit és soumises à la concurrence rel èvent essentiellement de l ’exploitation, l ’attribution au troisi ème cercle est la solution la plus judicieuse. En font d éjà partie l ’Institut f édéral de la propriété intellectuelle (IPI) et l ’Institut suisse des produits th érapeutiques (Swiss- medic). En revanche, RUAG SUISSE, CFF SA et Swisscom sont des organisations du quatrième cercle. Le deuxi ème cercle comprend les unit és dites GMEB, c ’est-à- dire basées sur la gestion par mandat de prestations et enveloppe budg étaire (art. 44 LOGA 24), comme l ’Office fédéral de topographie, l ’Office fédéral de la communi- cation (OFCOM), MétéoSuisse, etc.; n’étant pas autonomes, ces offices ne jouissent pas de la personnalité juridique. Le modèle des quatre cercles est une image pratique et un sch éma utile pour expli- quer et illustrer la réforme de l’administration. Il n’a pas de base légale et n’a pas été soumis au processus l égislatif. Fondée sur d’autres prémisses, la LOGA établit trois catégories: – administration fédérale centrale, compos ée des d épartements et de la Chan- cellerie fédérale (art. 2, al. 1 et 2, LOGA; art. 6, al. 1, let. a à d, et 4, et art. 7 OLOGA25); – administration f édérale d écentralisée (art. 2, al. 3, LOGA; art. 6, al. 1, let. e et f, et 4, et art. 8 OLOGA); – organisations ext érieures à l ’administration f édérale et charg ées de t âches fédérales (art. 2, al. 4, LOGA). 24 LF du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA); RS 172.010 25 Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA); RS 171.010.1499 Alors que les offices GMEB appartiennent à l ’administration f édérale centrale (art. 2, al. 2, LOGA, art. 7, al. 3, OLOGA), les établissements et entreprises auto- nomes sont class és dans l ’administration fédérale décentralisée (art. 8 OLOGA). Ils ont en propre la personnalité juridique, les organes, les comptes et le budget. 1.6 Avenir d’une fondation de droit public 1.6.1 Evaluation du meilleur statut juridique Dès le d ébut des ann ées 90, s ’inspirant de la r éforme des mus ées n éerlandais, le Musée national, sa commission (CMN) et l ’Office fédéral de la culture ont étudié et mis en discussion de nouvelles formes d ’organisation et d ’exploitation. Ils ont éga- lement demandé au professeur Tomas Poledna un avis de droit sur une éventuelle réorganisation du MNS et le statut juridique à lui donner, avis remis en 1999. 26 L’avis de droit examine les différents statuts juridiques possibles en droit priv é et en droit public et leurs avantages et inconv énients par rapport à l’exécution des t âches du MNS. Il constate finalement qu’une fondation de droit public dot ée de la person- nalité juridique est la solution qui convient le mieux au groupe MUSÉE SUISSE. Voici les consid érations qui motivent ce choix. De nombreux biens et avoirs f édé- raux ont d éjà été d étachés du patrimoine f édéral pour être confiés au MNS à titre d’affectation spéciale. Pour une telle «fortune liée», le statut juridique le plus appro- prié est celui de l’établissement, qui comprend les établissements proprement dits et les fondations. A ces institutions, le droit suisse oppose les organisations corpora- tives (société, coopérative, société anonyme, etc.), qui sont fond ées sur une associa- tion de personnes. 27 La caract éristique de l ’organisation corporative est que l ’asso- ciation des personnes physiques qui la constitue exprime la volont é de la personne morale, alors que pour les établissements, c’est la volont é du fondateur qui d éter- mine les activit és. Les fondations n ’ont d’ailleurs pas de membres, elles n ’ont que des «destinataires», qui sont les bénéficiaires des prestations de la fondation. Dans le domaine culturel, la forme de la fondation ind épendante, c ’est-à-dire dot ée de la personnalité juridique, a fait ses preuves depuis longtemps, et elle est particuli ère- ment appréciée des mécènes. Dans les fondations, on distingue la fondation de droit priv é (art. 80 ss CC) de celle de droit public, qui est créée par une loi spéciale. Pour le MNS, la fondation de droit privé n ’entre pas en ligne de compte, étant donn é que la volont é du fondateur ne peut être modifi ée que dans une certaine mesure et tr ès difficilement annul ée. La fondation de droit public peut en revanche être aménagée en fonction des buts de ses activités par l ’acte l égislatif requis pour sa cr éation. Au besoin, l ’adaptation peut s’effectuer par le biais d’une révision de la loi. Une telle fondation jouit donc d ’une grande liberté économique et entrepreneuriale. D’autre part, les droits de nomination réservés à l’Etat, les procédures d’approbation des budgets, le contr ôle des comptes, des finances et des t âches ainsi que l ’exercice de la haute surveillance permettent aux services fédéraux chargés de la politique culturelle de suivre de pr ès les activités de la fondation. Sur la base de cet avis de droit et de l ’avant-projet de loi qu ’il con- 26 Poledna, Rechtsgutachten (cf. note 7). 27 Cf. Hans Michael Riemer, «Die Stiftungen», Berner Kommentar, Berne 1981, glose 16, p. 35, ci-après: Riemer, Stiftungen.500 tenait, un groupe de pilotage, pr ésidé par Hans Wehrli, ancien conseiller municipal et pr ésident de la CMN, a été charg é par le D épartement f édéral de l ’intérieur d’élaborer un projet de modification du statut juridique du MNS. Son travail se fonde sur un rapport de stratégie du directeur du MNS.28 1.6.2 Une réforme en trois étapes pour aboutir au «Nouveau Musée national» La transformation du MNS en fondation s ’accompagne d’un développement radical de l ’entreprise, qui concerne en particulier le personnel et l ’organisation. Mais ce n’est là qu’un des trois volets de la r éforme, qui comprend encore un projet dit Teil- projekt Bau (étude des exigences sp écifiques concernant la maison m ère; centre de collections d’Affoltern et musée provisoire) et le Teilprojekt Museum 21 (exploita- tion moderne du nouveau b âtiment; communication et nouvelle image du MNS). Les trois projets sont étroitement liés. Le volet «Développement de l’entreprise», qui fait partie de la conversion en fonda- tion, se concentre sur une réorganisation et une restructuration internes qui corres- pondent au nouveau statut juridique. L’idée directrice est le service à la clientèle. En conséquence, l’organisation sera conçue de bas en haut. Le calendrier actuel permet de concevoir d ’abord la nouvelle organisation, de la mettre en pl ace, puis de la tes- ter. A cet effet, on essaie aujourd ’hui de doter le MNS de suffisamment de per- sonnes qui soient à m ême de diriger, planifier et mettre en œ uvre une v éritable entreprise, notamment dans le domaine du personnel, des comptes et des finances. De nouvelles conceptions sont appliqu ées aux divers secteurs du mus ée: des objec- tifs de prestation sont fix és et mis en œ uvre dans l ’exploitation. Dans une premi ère étape, les indicateurs de rendement, les normes et les cadres financiers ont été élabo- rés au niveau des groupes de production et des produits, avant d ’être d éveloppés avec les premières projections financières en un plan financier. Ce n ’est qu’une fois cette base mise en place que la f ondation pourra entamer son exploitation et r éaliser ses objectifs avec de bonnes chances de succès. Tous ces pr éparatifs ne sont que les pr émisses du projet majeur: la r énovation et l’extension de la maison m ère de Zurich. D ès ses débuts, le MNS a en effet souffert du manque de pl ace. En 1906 déjà eurent lieu les premi ères discussions concernant une extension du b âtiment. Mais il fallut attendre la fermeture d ’urgence, en 1994, suite à la d écouverte de graves d éfauts de construction et des dangers qu ’ils repré- sentaient, pour qu ’on prenne les premi ères mesures. On entama alors l ’assainisse- ment du bâtiment existant, qui date de 1898, et la construction d ’une extension. Un montant fut inscrit dans le plan financier. En avril 2000, une nouvelle étape fut entam ée: le lancement d ’un grand concours d’idées, largement ouvert. Il s ’agissait de proposer des solutions architecturales et urbanistiques répondant au programme fix é. Un concours de projets a été lancé en 2001 sur la base des r ésultats du concours d ’idées. En juin 2002, un jury internatio- nal a attribu é le premier rang (sur 29) au projet du bureau d ’architectes zurichois 28 Andres Furger, «Das Schweizerische Landesmuseum auf dem Weg ins 21. Jahrhundert», Zeitschrift für Schweizerische Archäologie und Kunstgeschichte, vol. 57, 2000/cahier 1, Zurich 2000, p. 95; ci-après: Furger, Weg ins 21. Jahrhundert.501 Christ & Gantenbein. Avec son extension du c ôté de la Limmat et du Platzspitz, ce projet cr ée un nouvel ensemble, tout en respectant l ’ancien mus ée. Les nouvelles ailes fournissent des acc ès suppl émentaires au MNS, ce qui permet de r éaliser la conception muséographique adoptée. La rénovation et l ’extension ont pour objet de cr éer une attraction architecturale et un centre de communication accueillant, qui seront les f ondements de la future stra- tégie de marketing du musée. Traiter les questions d ’actualité, élargir les collections pour inclure le pr ésent et renouveler toutes les expositions permanentes est une manière d’augmenter l’attrait du musée. Le Musée national de Zurich n ’est-il pas la source principale des recettes et des revenus du groupe MUS ÉE SUISSE? Or les objectifs en matière de collection, de communication et d ’autofinancement ne pour- ront être atteints sans une nouvelle architecture et des équipements modernes, qu ’il s’agisse de l’exploitation ou de l’activité muséologique. Le projet de r énovation et d ’extension de la maison m ère représente un investisse- ment de plus de cent millions de francs. Il n écessite des décisions rapides, prises par des personnes et une hi érarchie compétentes, et cela dans la perspective de la future fondation, de l ’entreprise d éveloppée et du MNS de l ’avenir (volet Museum 21 ). Pour gérer professionnellement le projet, il faut donc commencer par d évelopper le musée. Le statut juridique de la fondation permet de disposer des comp étences nécessaires et de les exercer rapidement. Il s’agit en effet, en adoptant l ’organisation idoine et en effectuant les travaux pr éparatoires nécessaires, d’éviter les difficult és qui surgissent souvent dans les grands chantiers de la Confédération. Le nouveau statut juridique, Museum 21 ainsi que la r énovation et l ’extension du siège zurichois sont donc des projets et des processus étroitement imbriqués, où le succès d’un volet dépend de la réussite des autres. 1.6.3 Perspectives de l’avenir de la fondation Les possibilit és et les chances d ’une fondation Mus ée national suisse se r ésument ainsi: – Le financement de base du groupe MUS ÉE SUISSE doit continuer à être assuré par la Conf édération. Mais l ’aménagement de conditions d ’exploi- tation entrepreneuriales, indépendantes des contraintes politiques auxquelles est soumise l’administration fédérale, permet d’utiliser les fonds fédéraux de manière plus efficace. – Les formalit és administratives peuvent être simplifi ées, les contr ôles rem- placés partiellement par des éléments de concurrence et des m écanismes du marché. Il s’agit de développer une institution relevant du service public. – Ce sont les besoins des visiteurs et d ’autres groupes int éressés qui d éter- mineront les activit és. Il faut que la sauvegarde et la communication des témoins mat ériels de notre patrimoine culturel r épondent davantage à des critères professionnels, entrepreneuriaux et axés sur la prestation de services. Le partage des tâches stratégiques et opérationnelles entre le conseil de fon- dation et la direction va dans le même sens.502 – A c ôté du financement de base assur é par la Conf édération, le MNS doit davantage s’autofinancer par le biais des recettes provenant des entr ées, de la vente d’illustrations, de droits et de licences, et des services qu ’il fournit. Toutes les formes de collaboration – notamment le sponsoring autoris é dans le cadre du mandat officiel – et d’appui seront exploitées. La fondation con- tinuera à rechercher des dons non affectés. Le but à moyen terme est de dou- bler le montant des recettes provenant du sponsoring et d’autres donateurs. La nouvelle structure permettra enfin au MNS de r éaliser son plus vaste projet depuis sa fondation, il y a plus d ’un siècle: la rénovation et l’extension de la maison mère de Zurich. 1.7 Résultats de la consultation des cantons d’implantation 1.7.1 Conception de la consultation Etant donn é que le pr ésent projet se concentre sur une r éorganisation et une nou- velle manière d’exécuter une t âche fédérale, il n ’a pas été lancé de proc édure ordi- naire de consultation. Il convenait cependant d ’associer aux travaux l égislatifs pré- paratoires la Ville de Zurich et les cantons d’implantation de musées du MNS. Vu la portée culturelle de l ’entreprise, des organisations li ées à des t âches muséologiques ont également été invitées à donner leur avis. Parmi les collectivit és invitées à se prononcer, ont r épondu les cantons de Zurich, Vaud, Gen ève, Schwyz, Soleure, Argovie et Tessin, ainsi que la Ville de Zurich (VZH); parmi les organisations culturelles, l ’AMS et ICOM Suisse (ICOM/AMS) ont rendu une r éponse commune, à laquelle s ’ajoute l’avis de la Soci été suisse des traditions populaires (SSTP). Le canton de Lucerne a en outre remis une prise de position officielle relative au Musée suisse des transports (Lucerne). Son propos est soutenu express ément par la Conférence des gouvernements de Suisse centrale. D ’autres avis ont été reçus de la part du Groupe de travail suisse pour l ’archéologie du Moyen Age et de l ’Epoque moderne (SAM), l ’Association suisse pour ch âteaux et ruines, la Commission fédérale des monuments historiques (CFMH), l ’Antiquarische Gesellschaft Z ürich (AGZ) et d’un particulier (part.). Le nombre des avis reçus est donc de 19. 1.7.2 Accueil fait au projet et à ses principaux éléments L’intention et l’ensemble du projet sont approuv és dans dix réponses, dont celles de cinq cantons (ZH, SZ, SO, GE, TI ainsi que ICOM/AMS, SSTP, SHAS), alors que deux cantons (AG, VD) et un particulier s ’y opposent. Les avis positifs jugent qu’une «autonomisation» participerait d ’un processus innovateur permettant de mieux s’adapter aux exigences croissantes du public, de renforcer le rayonnement international du musée et de garantir le mandat de collection, si important sur le plan politique (ZH). Le projet s ’inscrit dans la philosophie de l ’administration axée sur les résultats, qui convient parfaitement dans le cas des institutions culturelles (SO). Elle ouvre la voie à une intensification de la coop ération avec les musées cantonaux503 (TI). Les prises de position qui rejettent globalement le projet jugent que la structure et le statut juridique ne sont pas d éterminants pour l ’efficacité et l ’attrait d ’un musée, mais que le plus important est la qualit é et le rayonnement des collections et des expositions ainsi que la confiance en la direction du mus ée. La nouvelle struc- ture entra înerait des surco ûts (AG). Avec sa conception centralisatrice, le projet impliquerait une direction omnipotente qui ne tiendrait pas compte des sp écificités, des fonctions et de la signification politique des diff érents musées et qui ferait fi du principe de gestion reposant sur deux directions (Zurich et Prangins) dot ées de pré- rogatives équivalentes (VD). La loi oublie de mentionner Prangins (VD, GE). Le statut juridique proposé est approuvé dans neuf réponses (cinq cantons: ZH, SZ, SO, AG, TI ainsi que VZH, ICOM/AMS et SSTP) et rejet é dans quatre (deux cantons: VD, GE et ainsi que CFMH et part.). Neuf r éponses (les sept cantons consultés ainsi que VZH et SSTP) approuvent à la fois le but propos é dans le projet de loi, les t â- ches du MNS et le cadre g énéral de la politique culturelle, mais trois les d ésapprou- vent (ICOM/AMS, CFMH). Organisation, exploitation et financement de la fonda- tion sont accept és par six avis (quatre cantons: ZH, SZ, SO, TI ainsi que VZH et SSTP), parfois avec des r éserves quant au financement, tandis que six se montrent critiques, voire négatifs (AG, VD, GE, ICOM/AMS, SHAS). Le pilotage politique et la surveillance, par la Conf édération, de la future fondation, recueillent l ’approba- tion de huit avis (cinq cantons: ZH, SO, AG, GE, TI ainsi que VZH et SSTP), alors que trois (un canton: VD et ICOM/AMS) sont critiques. 1.7.3 Autres remarques Les principales autres remarques demandent une prise en compte plus marqu ée des mérites de la Ville, du canton et de la population zurichoise ainsi que de leur enga- gement matériel en faveur du MNS (ZH). Quand la future fondation sera amen ée à collaborer avec d ’autres institutions, il faudra veiller à ce que les partenaires soient sur un pied d’égalité, surtout s’il s’agit de petites institutions (SZ). Il faudrait étudier la possibilit é de cr éer un fonds d ’achat permettant de r éagir rapidement en cas d’offre imprévue. Quant à la souplesse recherch ée, elle peut aussi être obtenue par une simple enveloppe budg étaire, sans modification du statut juridique (AG). L’organigramme envisagé pour la nouvelle fondation fait pressentir une concentra- tion des pouvoirs à Zurich, mais il serait pr éférable d’avoir à Prangins et à Zurich des directions disposant des m êmes droits et comp étences (VD). L ’autonomie du siège romand de Prangins doit être inscrite dans la loi. Il importe que le MNS reste décentralisé pour continuer à attirer des m écènes de toutes les r égions du pays. La Suisse romande risque d ’être sous-repr ésentée dans un conseil de fondation trop restreint (GE). Le MNS doit être doté d’un capital initial convenable et d ’une sub- vention régulière. Il doit pouvoir utiliser ses b énéfices et ses r éserves pour consoli- der sa propre position. Il manque une d éfinition exacte de la mission du MNS, le mandat de collection ne peut être rempli qu ’incomplètement et d ’autres institutions en assument certaines parties. Dans l ’intérêt national, il convient donc d ’élucider et de définir une fois pour toutes la responsabilit é du secteur public et celle de la Con- fédération à l’égard de ces autres institutions (AMS/ICOM). Les obligations envers la science ne sauraient être oubliées. Il est inconcevable d’agir en entrepreneur auto- nome sans disposer d ’une grande libert é en mati ère de constitution de r éserves (art. 21). Il faut supprimer l ’art. 13, al. 5, qui pr évoit que la Conf édération peut504 aliéner des objets du MNS, étant donné que des modes passag ères et des ordres de priorité peuvent entraîner des ventes inconsidérées et des pertes culturelles irrempla- çables (SAM, Association suisse pour ch âteaux et ruines, AGZ). Le projet de loi étant très marqué par les consid érations d’ordre économique, l’exécution de la mis- sion culturelle passe à l ’arrière-plan. Il convient de fixer des limites claires à la commercialisation. Les collections ne sauraient être soumises à des modes passa- gères et à des influences d’ordre politique (CFMH). 1.7.4 Prise en compte des avis dans le projet Le présent message et le projet de loi prennent en compte la plupart des avis et pr é- occupations exprimés. – Le r ôle de la Ville et du canton de Zurich dans la cr éation du MNS et le choix de son emplacement ont été soulignés par une nouvelle rédaction de la section 1 de la loi et par des additions dans d’autres textes. – Traiter sur un pied d ’égalité les institutions partenaires est d éjà un souci du MNS. A Schwyz, les autres mus ées reçoivent des offres en permanence. La fondation ne pourra pas pratiquer d’autre politique, ne serait-ce que pour des raisons commerciales. – Le fonds d ’achat est une vieille pr éoccupation du MNS; s ’il ne peut être réalisé actuellement, c’est pour des raisons de politique budgétaire. – Le seul instrument de l ’enveloppe budgétaire ne suffit pas pour instaurer à la fois la comptabilit é d’entreprise, la libert é d’action, la souplesse des op éra- tions et la rapidité des procédures en matière de personnel. Le nouveau statut juridique a des ambitions réformatrices plus vastes. – L ’établissement à Zurich du si ège de la nouvelle personne morale fait que c’est de l à que viendront la direction des affaires et certaines impulsions importantes. Il faut cependant distinguer la personne morale, soit la fonda- tion, des établissements proprement dits, soit le «Musée national» de Zurich et le Ch âteau de Prangins. Le groupe MUS ÉE SUISSE g ère en outre six autres établissements à titre de d épendances extérieures. L’objet de la pr é- sente loi n’est pas de régir les établissements, mais bien de régler la création, l’organisation et les m écanismes de la future fondation. Pour souligner l’égalité de Prangins et de Zurich, ces sites sont nomm és comme musées de la fondation dans la loi. 29 Les six d épendances extérieures sont aussi men- tionnées, mais elles se situent à un niveau inférieur. Si l’on a renoncé à fixer l’autonomie de tel ou tel établissement, c ’est pour que la fondation garde une grande marge de man œ uvre et que la loi reste aussi concise que pos- sible. Plus la fondation est libre en tant que groupe de mus ées, plus elle pourra accorder d’autonomie à ses établissements, notamment au Château de Prangins – ce qui est d ’ailleurs déjà le cas actuellement. Avec ses organisa- tions de soutien au Château de Prangins, le système actuel est déjà largement décentralisé et n’a plus qu’à être développé. 29 Art. 3, al. 1.505 – La repr ésentation romande au sein du futur conseil de fondation est un souci majeur du Conseil f édéral. La CMN actuelle compte d éjà sept membres, dont trois représentent les cantons de Vaud, Genève et Zurich, un la Ville de Zurich, deux les cantons du Tessin et de Schwyz. L ’art. 10 LMu mentionne expressément les int érêts des cantons de Vaud et de Gen ève et exige qu ’ils soient pris en compte dans la composition du conseil de fondation. 30 On a donc tenu le plus grand compte possible des pr éoccupations des cantons romands donateurs du Château de Prangins. – Le projet de loi pr évoit la possibilité, pour la fondation, d ’avoir des activités commerciales accessoires et de constituer des r éserves convenables. Cela permettra de voir dans quelle mesure la fondation pourra lib érer du capital- risque pour ses activités entrepreneuriales. – La mission de la fondation et son mandat de collection sont d étaillés dans la loi, une des pr émisses étant que la fondation n ’est pas la seule institution chargée de constituer des collections. Il lui incombe cependant d ’assumer une fonction de coordination et de d éveloppement. C’est dans ce cadre qu ’il convient de d éfinir son r ôle vis-à-vis des autres institutions et de leurs col- lections. – La loi pr écise que la fondation peut d évelopper des activités de recherche31, que ses collections doivent rester accessibles aux savants 32, mais elle l’astreint aussi à tendre activement la main aux scientifiques et aux cher- cheurs. Elle doit remplir cette obligation de service public m ême quand elle fournit des prestations à des tiers33 ou qu’elle recherche des fonds.34 – La disposition sur l ’aliénation, par la Conf édération, d’objets dont la fonda- tion n’aurait plus besoin a été supprimée. – Le projet de loi astreint la fondation à collectionner et à faire largement con- naître le patrimoine culturel du pays. Il d éfinit donc son mandat. L ’acte législatif précise cependant davantage qu ’auparavant comment la fondation est censée assumer ce mandat. L ’attention ne doit pas se porter uniquement sur les questions scientifiques et mus éologiques. Il s ’agit entre autres de tenir davantage compte des crit ères économiques dans l ’exploitation. Le souci de communication doit tenir compte des int érêts, des v œ ux et des besoins du public, et les prestations commercialisables doivent pouvoir être rémunérées. – La fondation g ère ses collections conform ément aux modalit és convenues dans le mandat et dans la convention de prestations. Son travail est suivi et contrôlé par les différents organes compétents de la Confédération. – La personnalit é juridique autonome de la fondation aurait plut ôt tendance à la protéger des modes et des ingérences politiques. 30 Art. 10, al. 2, 2e phrase. 31 Art. 2, al. 2, let. c. 32 Art. 2, al. 2, let. a, 1re phrase. 33 Art. 5, al. 1, 2e moitié de la phrase. 34 Art. 17, al. 2, 2e moitié de la phrase.506 1.8 Requête du Musée suisse des transports (Lucerne) Le canton de Lucerne a saisi l ’occasion de la consultation pour déposer et appuyer une requ ête du Mus ée suisse des transports. La Conf érence des gouvernements de Suisse centrale (Uri, Schwyz, Obwald, Nidwald, Lucerne et Zoug) soutient la demande lucernoise et la requête du Musée des transports. Dans sa requ ête, le Mus ée des transports souligne son importance en tant que col- lection et centre de documentation. Il se targue d ’être le musée le plus fr équenté de Suisse et de bénéficier de l’engagement personnel et de l’attachement sentimental de la population et des milieux politiques de toutes les r égions linguistiques de Suisse. Etant donné les profonds changements intervenus cette derni ère décennie, le soutien intellectuel et financier accordé par les entreprises de transport et de communication (La Poste, Swisscom, les CFF et Swissair) s ’est d éplacé ou a disparu. Malgr é un degré d’autofinancement élevé et de nouvelles attractions (cinéma IMAX), le Musée des transports n ’est plus en mesure de se financer comme par le pass é et de pour- suivre son exploitation avec les soutiens restants. Le Mus ée des transports, le canton de Lucerne et la Conf érence des gouvernements de Suisse centrale demandent que, dans le cadre de la politique nationale des mus ées, le Musée des transports soit int é- gré dans la planification actuelle du MNS et qu ’il se voie doté d’un mandat de pres- tations rémunéré. Le 18 mars 2002, cette requ ête a été relayée par le d épôt, au Con- seil national, de la motion Widmer, «Musée national suisse. Mandat de prestations au Musée suisse des transports». Le MNS bénéficie d’une grande expérience en matière de reprise, d’intégration et de réorganisation de mus ées. Ses t âches prioritaires pour les ann ées à venir consistent cependant à mener à bien son d éveloppement, à se transformer en fondation, à con- solider son organisation ainsi qu ’à r énover et agrandir le si ège central à Zurich. Avec les ressources actuellement à sa disposition, le MNS ne saurait assumer de tâches opérationnelles supplémentaires. En raison de sa taille et des probl èmes non résolus, l’intégration du Musée suisse des transports d épasse les capacités existantes du MNS en tant que centre fédéral de compétence en matière de musées. Il faut admettre que les tentatives menées jusqu’ici pour assainir le Musée suisse des transports n ’ont pas port é leurs fruits. Ces prochaines ann ées, il faudra proc éder à l’inventaire et à l’analyse des biens immobiliers, des collections, des compétences de l’équipe du mus ée, de la situation sur le march é au regard des contextes national et international et de l ’évolution de mus ées comparables à l’étranger. La question du principe et des modalit és d’une éventuelle intégration au Mus ée national ne pourra être étudiée et résolue que lorsque ces analyses auront été faites. Le Conseil fédéral prévoit d’adopter une approche en trois étapes. La première con- siste à charger le Mus ée suisse des transports d ’analyser à fond sa situation et d’élaborer un projet de r éorganisation. A la lumière de ce travail, la deuxi ème étape sera la conclusion d ’un nouveau contrat de prestations valable à partir de 2004, en prolongement du contrat actuel (31 d écembre 2003). Outre la Conf édération, les parties à ce contrat avec le Mus ée suisse des transports devront être la Ville et le canton de Lucerne ainsi que les autres cantons de Suisse centrale. En une troisi ème étape, on étudiera enfin si le Mus ée suisse des transports peut être rattach é à la future fondation Musée national suisse.507 2 Partie spéciale: commentaire du projet de loi 2.1 Commentaire par article 2.1.1 Titre et préambule Le titre annonce la mati ère de la loi, la circonscrit par rapport à la l égislation et désigne sa place dans le classement syst ématique. Il indique que la loi est l ’acte portant cr éation de la fondation du mus ée de la Conf édération. C ’est de lui qu ’on peut tirer le nom «fondation Musée national suisse». Le préambule nomme l’autorité législatrice et cite la base constitutionnelle. La com- pétence d’édicter la loi découle de l’art. 69, al. 2, Cst. Selon l ’art. 69, al. 2, Cst., «la Conf édération peut promouvoir les activit és cultu- relles présentant un intérêt national et encourager l’expression artistique et musicale, en particulier par la promotion de la formation ». Cette compétence limitée aux acti- vités d’intérêt national «concerne le patrimoine culturel, la cr éation artistique et la diffusion de la culture».35 Le MNS, lui, travaille dans les domaines de la sauvegarde de la culture 36 et de la communication. Selon l ’al. 3 de l ’article sur la culture, la Confédération tient compte, dans l ’accomplissement de ses t âches, de la diversit é culturelle et linguistique du pays. Ce devoir de diligence englobe aussi les objets et témoins importants de l ’histoire culturelle que les services f édéraux utilisent dans l’accomplissement de leurs t âches. En ce qui concerne les objets et t émoins maté- riels, le mandat constitutionnel est mis en œ uvre à l’art. 14 LMu. 2.1.2 Dispositions générales (section 1) Art. 1 But L’art. 1 stipule le but de la loi et en r ésume le contenu. Le patrimoine culturel de notre pays doit être conservé et rendu accessible. A l’art. 2, al. 1, de ses statuts du 14 juin 1974, le Conseil international des mus ées (ICOM) d éfinit le mus ée comme «un établissement permanent, à but non lucratif, qui est au service de la société et de son développement, qui est accessible au public, et qui collectionne, conserve, étudie, fait conna ître et expose des t émoins matériels de l ’humanité et de son environnement à des fins d ’étude, de formation et de loisirs.»37 Les t âches du MNS, soit la collection et la communication, doivent éga- lement être assurées à l’avenir. 35 Message relatif à une nouvelle constitution fédérale; FF 1997 I 290. 36 Hans Rainer Künzle, Schweizerisches Bibliotheks- und Dokumentationsrecht, Schulthess, Zurich 1992, § 2, glose 15, p. 17; ci-après: Künzle, Bibliotheksrecht. 37 Cité d’après le code professionnel de l’ICOM du 4 novembre 1986 (International Council of Museums (dir.), ICOM-Statutes – ICOM-Code of Professional Ethics, Paris 1996, p. 22 ss.508 Art. 2 Forme juridique et siège Cet article définit la forme juridique et le siège de la fondation. L’art. 2, al. 1, instaure une fondation de droit public. La nouvelle personnalit é juri- dique et la jouissance de droits civils qui en d écoule naissent à l’entrée en vigueur de la loi (art. 28, al. 1). La fondation Mus ée national suisse est une fondation de la Confédération qui, en cas de dissolution, reviendrait à l’Etat avec tous ses équipe- ments, sa fortune et ses engagements. La personnalité juridique entra îne l’autonomie de la fondation en mati ère d’organi- sation et de gestion. Etant donn é qu’elle a son propre financement, il lui faut être indépendante du compte d’Etat de la Confédération et posséder sa propre comptabi- lité (al. 2). Ce statut implique qu ’elle gère elle-même les fonds en esp èces (trésore- rie, gestion des liquidit és), notamment en ouvrant un compte courant aupr ès de la Confédération (cf. art. 18). La loi sur les finances de la Conf édération ne s’applique pas aux fondations ind épendantes (déduction a contrario de l’art. 1 LFC). En con- séquence, et en adoptant une comptabilit é analogue à celle des soci étés anonymes (cf. art. 20), la Fondation peut aussi assurer les résultats de l’exploitation. Pour éviter les difficultés liées à un nom impos é par la loi, celui-ci n ’est pas presrit. Il est important toutefois que ce dernier se distingue du nom de la fondation pour le Musée national suisse, institution de droit priv é créée par la Soci été pour le Mus ée national suisse afin de soutenir le MNS. En vertu de la pratique établie par le Tribu- nal fédéral, la fondation doit être inscrite au registre du commerce d ès lors qu’elle a des activit és commerciales. 38 Il est souhaitable de choisir une d énomination utili- sable dans toutes les langues nationales et qui se rattache au nom actuel. La fondation a son si ège à Zurich. On souligne ainsi la collaboration étroite et les rapports particuliers avec le canton et la Ville de Zurich, en raison de prestations lors de la création du Musée national et dans la sauvegarde commune du patrimoine culturel fédéral et cantonal (al. 1). La d ésignation du si ège ne doit cependant pas être confondue avec celle d ’un ou plusieurs bâtiments. Cela importait en 1890 (maison mère, Zurich) et en 1984 (si ège romand du Ch âteau de Prangins), parce qu ’il s ’agissait alors de fixer les sites du MNS. La pr ésente loi d éfinit le si ège d’une personne morale et non des b âtiments, collections ou sites d’exploitation. En matière de responsabilit é, la nouvelle fondation est soumise à la loi f édérale sur la responsabilit é. 39 Si, au m épris de la loi, un tiers subit un dommage de la part d’employés ou d’organes de la fondation dans l’exercice de leur fonction, le premier responsable est la fondation. Si celle-ci ne peut assumer le d édommagement, la Confédération intervient pour le montant non couvert (art. 19, al. 1, let. a, LRCF). Elle peut ensuite se retourner contre l ’organe ou l ’employé coupable. Si la Conf é- dération est elle-m ême la victime du dommage, elle peut se retourner directement contre l’organe ou l ’employé coupable; dans ce cas, la fondation est responsable à titre subsidiaire (art. 19, al. 1, let. b, LRCF). S ’il y a litige entre la fondation et un tiers ou entre la fondation et la Conf édération à propos des dommages et int érêts réclamés, la fondation a le droit de rendre des d écisions, qui peuvent être contestées 38 Voir aussi Riemer, Stiftungen, note 494, p. 310. 39 LRCF; RS 170.32.509 en dernière instance devant le Tribunal f édéral par un recours de droit administratif (art. 19, al. 3, LRCF). Dans la pr ésente loi, on s ’est inspir é essentiellement des r églementations pr évues pour l ’IPI et Swissmedic, de fa çon à conserver les m êmes modèles de pilotage et éviter de nouvelles dispositions spéciales. 2.1.3 Domaines d’activité (section 2) Art. 3 Tâches Cet article énumère les t âches de la fondation. La fondation continuera à gérer les collections d’intérêt historique et culturel de la Conf édération et à s’en servir pour faire conna ître notre cadre historique. Elle encouragera la collaboration entre les musées suisses et contribuera à favoriser la coh ésion nationale, la recherche d ’iden- tité et les échanges. – Le mus ée en tant qu ’institution. La premi ère tâche attribuée à la fondation est la gestion de ses musées (al. 1). Or tous les établissements du MNS n’ont pas le m ême rang juridique. Le si ège et le site de l ’établissement principal ont été fixés à Zurich par une loi. C ’est également une loi qui a cr éé le siège romand du Ch âteau de Prangins et l ’a d éfini comme «passerelle entre les cultures». Une modification du nombre ou des t âches de ces établissements ne pourrait donc être effectuée que moyennant une adaptation de la loi par l’Assemblée fédérale. – I l e n v a d i f féremment des six autres établissements du groupe MUS ÉE SUISSE, dits d épendances ext érieures. L ’Assemblée f édérale est l ’organe compétent pour cr éer des nouveaux d épendances ext érieures. Le Conseil fédéral peut dissoudre des d épendances extérieures, le conseil de fondation disposant d’un droit de proposition (art. 16). – Fonctions principales. Il n ’y a pas beaucoup d ’organisations qui pr ésentent une palette aussi vaste de produits, de services et d ’activités qu’un musée.40 Ces nombreuses activit és sont d ’ailleurs class ées de fa çon tr ès diff érente. Une démarche fréquente consiste à distinguer quatre fonctions principales: collectionner, conserver, étudier (recherches, documentation) et diffuser (expositions, manifestations, publications, forums d ’idées). La d éfinition de l’ICOM se fonde également sur ces quatre fonctions, mais y ajoute une cin- quième: les expositions. 41 Le pr ésent projet de loi distingue deux fonctions principales, tout comme son pr édécesseur de 1890: collectionner (al. 2, let. a) et diffuser (al. 2, let. b), mais y ajoute la recherche (al. 2, let. c). – Constitution de collections d ’intérêt historique et culturel. Vu l ’ampleur des collections du MNS, il ne sera jamais possible d ’utiliser et de mettre en valeur en même temps tous les objets et t émoins. En fait, chaque g énération et chaque époque interrogent de fa çon différente les collections ou tel objet 40 Cf. Vera Lückerath, Angebotsgestaltung bei Kunstmuseen im Spannungsfeld zwischen Bildungsauftrag und Markterfolg, Bamberg 1993, p. 111 ss. 41 Code professionnel de l’ICOM du 4 novembre 1986.510 isolé. On ne peut donc pr édire quelles collections et quels objets prendront un nouveau sens et une nouvelle importance à l ’avenir. C ’est pourquoi il faut concevoir les collections de fa çon plus large que cela ne para ît néces- saire ou prévisible, aujourd’hui et à moyen terme, pour le travail de commu- nication ou de recherche futur. Il faut notamment les compl éter jusque dans le présent.42 Le but du travail de collection est de constituer un «fonds repré- sentatif» (al. 2, let. a, 2 e phrase), puisque les biens culturels mat ériels ne peuvent tous être conservés.43 Ce fonds repr ésentatif ne doit d ’ailleurs pas être constitué par le seul MNS. Conform ément à sa mission de d éveloppe- ment et de coordination (let. d), ce dernier veillera plut ôt à fournir de la documentation et une vue d ’ensemble du travail de collection r éalisé pour les objets de valeur historique de notre pays, et à répartir les t âches, ce qui permettra aussi de m énager les ressources. Pour l ’exécution de ces travaux, on respectera des normes de qualit é: compl étude, actualit é, souci des groupes cibles et professionnalisme, innovation, respect du f édéralisme, devoir éthique de prudence44 et transparence du discours. – Conservation. Dans les activit és muséologiques, le travail de collection est étroitement li é à la conservation, la restauration, l ’étude, la constitution d’une documentation et la sauvegarde (al. 2, let. a, 3 e verbe). Avec les con- servateurs-restaurateurs, les curateurs ont la responsabilit é de g érer à titre fiduciaire les objets confi és à leur garde. Ce travail exige de vastes connais- sances dans les domaines de l ’histoire, de la culture, du savoir-faire de la technique et des matériaux. – Communication. De nos jours, la communication doit être comprise dans un sens plus large qu ’autrefois. Elle doit pouvoir entre autres disposer des objets de collection d ’autres musées et appliquer les techniques de la mise en scène. Tout compte fait, c ’est aussi la communication qui justifie la col- lection. Elle permet d’éviter le risque et le reproche de«rigidité muséale» des objets dans les rayons et les dépôts. En plus des imprimés, la communication se sert de plus en plus des moyens et m édias audiovisuels, d ’une part pour faire conna ître les fonds et les expositions du MNS, de l ’autre pour offrir une contribution autonome, le «musée virtuel» (cf. ch. 1.2.5). – Fonction politique du mus ée. Le présent projet de loi part de l ’idée que col- lectionner des objets et témoins de l’histoire et de la culture et les montrer en les replaçant dans leur contexte sont des t âches politiques. Expliquer le pr é- sent de notre pays à partir du passé est une manière de poser les fondements de la compr éhension mutuelle, de l ’identité et de la coh ésion nationale. Ce rôle peut être renforcé par l ’échange d’objets de collection et d ’activités de communication entre les régions linguistiques et culturelles de Suisse (al. 3), ce qui a d ’ailleurs été l’un des buts de la cr éation du si ège romand de Pran- gins. Le MNS renforcera également sa présence au Tessin (al. 4). Le renfor- cement de l’identité et de la coh ésion nationale aidera à son tour les gens à affronter non seulement les questions li ées à l’intégration européenne, mais aussi celle de la croissance des interd épendances au niveau mondial. F ace à 42 Cf. notamment Furger, Weg ins 21. Jahrhundert, p. 96. 43 Cf. Künzle, Bibliotheksrecht, § 14, glose 4, p. 311. 44 Cf. en particulier le Code professionnel de l’ICOM du 4 novembre 1986.511 la mutation profonde des grandes institutions sociales, le mus ée peut fournir des explications et favoriser le dialogue interculturel (al. 3). La caractéristique des activit és d’un musée est de combiner objets, mise en scène et architecture. Le travail de communication exploite notamment l’atmosphère de bâtiments sis dans des cadres particuliers, comme la maison mère dans le parc du Platzspitz, à Zurich, le si ège romand du Ch âteau de Prangins, ou le domaine seigneurial de Wildegg, avec sa grande ferme. La combinaison des bâtiments, des collections, des expositions et des personnes qui y travaillent cr ée un espace appropri é pour toutes sortes d ’échanges et d’expériences. Le sp écialiste des mus ées Dieter Bogner souligne qu ’à part les travaux de recherche et de collection, la t âche d’un musée reste encore et toujours d ’améliorer les conditions d ’existence du pays. 45 La d éfinition de l’ICOM considère également le musée comme étant «au service de la société et de son d éveloppement».46 L ’idée qui inspirait la cr éation de mus ées au XIXe si ècle était de donner au pays de nouvelles id ées en permettant aux gens de voir, d’essayer et de s’instruire. L’important est qu’un musée axe ses prestations sur les besoins du pr ésent, d émontre leur enracinement dans le passé et ose jeter un coup d’œil sur l’avenir. – Les objets de collection en tant que «biens culturels». Au musée, les princi- paux supports de la communication et de l ’information ne sont pas le dis- cours et la théorie, mais bien les objets. Ceux-ci sont qualifi és de «significa- tifs sur le plan de l ’histoire culturelle » (al. 2, let. a) ou, plus simplement, «d’objets de collection». Or ces «objets de collection» sont des «biens cultu- rels» au sens de l ’art. 1 de la Convention de l ’UNESCO.47 Les objets sont des biens culturels «meubles». La mission de la fondation est ainsi claire- ment dissociée de celle de la conservation des monuments, qui se consacre avant tout aux immeubles. Bien qu ’un objet de mus ée reste toujours le même, il peut sans cesse être «interrogé» de mani ère diff érente et faire d écouvrir de nouvelles corr élations. Il permet aussi de v érifier des hypothèses et des corr élations plus anciennes. C ’est cette authenticit é, ce témoignage et «l’innocence» des objets de collection qui font la particularit é et la force des mus ées. La g énéralisation actuelle des exp ériences v écues indirectement et les voyages dans le monde entier ont pour corollaire le besoin d’aventures authentiques et d ’enracinement dans la r éalité locale. Le musée répond à ces deux besoins. On peut dire des objets de collection d ’un mus ée ax é sur l ’histoire de la culture ce qu’on dit des chefs-d’œuvre conservés dans les musées d’art: «Les œ uvres d ’art historiques se trouvent dans les mus ées parce qu ’elles ont perdu leur patrie originelle – l’église, le ch àteau, la villa du marchand. En général, elles ont aussi perdu leur destination premi ère. Dans leur nouvel environnement, le musée, elles ont dû trouver un cadre approprié, si possible 45 «Museum der Zukunft. Konrad Tobler will vom Museums-Berater Dieter Bogner wissen, wie Museen Publikum anlocken » Interview, Berner Zeitung du 19 février 2000. 46 Code professionnel de l’ICOM du 4 novembre 1986. 47 Texte, cf. FF 2002 602 ss; Message du 21 novembre 2001 relatif à la Convention de l’UNESCO de 1970 et à la loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (LTBC); FF 2002 505 ss. La Suisse n’a pas encore ratifié la Convention de l’UNESCO de 1970, qui ne s’applique donc pas encore à notre pays.512 unique. La conception initiale du mus ée pouvait avoir été chronologique: présenter la succession historique des œ uvres par pays, style ou tendance. De cette façon, les musées ont créé – chacun pour soi, mais tous ensemble – une vision (en évolution perp étuelle) de l ’histoire de l ’art bas ée sur les œ uvres anciennes. C ’est de l à que les mus ées tirent leur autorit é. Ils sont l’instance qui distingue le vrai du faux, le pr écieux du banal, sans pr éjugé d’ordre économique: le lieu de l ’authenticité et de la qualit é tangible (donc vérifiable). [ … ] Le mus ée continue à être responsable des crit ères, de la qualité et de l’authenticité de l’art, quels que soient les r ésultats. Il conserve aussi la responsabilit é de tracer les contours de l ’évolution de l ’art. Mais cela ne saurait s’effectuer sans connaître l’histoire. Et comme le musée est là pour instruire les gens, cela ne va pas non plus sans communication, autre- ment dit sans discours ni concepts. La mission du musée lui vient en effet du siècle des Lumières [...]» 48 – Conservation de biens culturels importants pour le pays. Une raison impor- tante de la cr éation du Mus ée national à la fin du XIX e siècle a été la vente de biens culturels suisses à l’étranger. La fondation Musée national suisse se voit également confier pour t âche de combattre «l’exportation des biens culturels importants» (al. 2, let. e). La protection juridique des biens cultu- rels suisses et de ceux d ’autres Etats sera assur ée par la loi f édérale sur le transfert international des biens culturels (LTBC), actuellement discut ée à l’Assemblée fédérale.49 – Le mus ée en tant que facteur économique. L ’impact économique de la culture et l ’importance des mus ées ont été étudiés du point de vue des retombées financières indirectes, et leur r ôle éminent dans ce domaine a été mis en lumière.50 La culture est un atout important pour la r éputation d’une cité et attire les touristes. On d écouvre aussi de plus en plus la valeur des objets en possession des mus ées, de leurs illustrations et de leurs liens avec l’histoire et la petite histoire (r écits), en tant que mati ère première des futu- res industries bas ées sur le savoir et de la soci été de l ’information. Les mu- sées, leurs collections et leurs archives se voient attribuer une valeur écono- mique et financi ère qu’on ne leur soup çonnait pas auparavant. Il n ’y a ce- pendant pas que la culture qui doive être considérée comme un facteur éco- nomique. Sur des marchés saturés, la compétitivité des entreprises dépend de plus en plus du «facteur culturel de l’économie».51 Cette énumération des t âches du musée circonscrit et d élimite le champ d ’action de la fondation, comme le veut le principe de spécialité.52 48 Traduction de propos tenus par M. Uwe M. Schneede (directeur de la Kunsthalle de Hambourg), in: «Besinnungslose Experimente», DIE ZEIT n° 51, 13 décembre 2001, p. 48. 49 Cf. Message du 21 novembre 2001 relatif à la Convention de l’UNESCO de 1970 et à la loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (LTBC); FF 2002 505. 50 Cf. DFE (éd.), Die Volkswirtschaft, Berne, novembre 1993, 11/90, p. 18 ss. 51 Cf. Martin Roth in Martin Roth, Tom Stromberg, Spiegel der Gesellschaft, Streit- gespräch, Die Kultur AG (dir. Andreas Grosz et Daniel Delhaes), Hanser, Munich/Vienne 1999, p. 87; cf. aussi plus haut, ch. 1.2.11. 52 Cf. Rhinow/Schmid/Biaggini: Wirtschaftsrecht, § 18, glose 104, p. 387; Knapp: SBVR, § 1, glose 32, p. 12.513 Art. 4 Modes d’accomplissement des tâches Cet article règle la façon de mener à bien les activités de la fondation. Pour que la fondation puisse exploiter son potentiel commercial, pratiquer une ges- tion entrepreneuriale, appliquer des conceptions économiques et axer ses prestations sur les besoins de la client èle, il faut lui accorder les moyens n écessaires. Ceux-ci comprennent en particulier toutes les formes de coop ération avec d’autres organisa- tions (let. a). Il s ’agit en premier lieu de la collaboration avec d ’autres mus ées (échanges d’expositions, de spécialistes ou de services), mais le transfert d ’image en faveur d’un sponsor en fait aussi partie. La collaboration avec d ’autres musées peut cependant signifier aussi la cr éation de services communs, par exemple pour mieux exploiter des connaissances peu demandées. La fondation doit avoir la possibilit é de participer à de telles institutions communes (let. b). Acquérir une participation signi- fie que la fondation peut prendre des parts dans une soci été ou l ’acheter intégrale- ment. Elle doit aussi avoir la possibilit é – comme c’est déjà le cas pour le MNS – de transférer des droits d’exploitation commerciale ou désintéressée à des tiers, moyen- nant rémunération. Si aucune collaboration n ’est possible et qu’on ne parvient pas à fonder une société commune, la fondation a la possibilité de fonder seule une société de services par exemple, et d’en offrir les prestations à d’autres musées (let. c). Dans ce cas, la fondation doit pouvoir acquérir des biens-fonds (let. d). Ces possibilités d’action s’inspirent de la l égislation sur la Poste et sur l ’entreprise de t élécommunications de la Conf édération. Les actes juridiques ne sont toutefois pas illimit és, mais sont restreints à ce qui est n écessaire à l ’accomplissement des tâches de la fondation, comme le veut de principe de sp écialité (art. 4, phrase intro- ductive). Aucun fonds f édéral ne peut être détourné de son affectation initiale. Fort de ce principe, on pourra pr évoir éventuellement des prescriptions appropri ées pour protéger les buts du mus ée. Les modalit és de l ’accomplissement des t âches s’appliquent aussi bien à l ’exécution de la mission fondamentale et du mandat de prestations qu’aux activités commerciales. Art. 5 Activités commerciales accessoires Cet article r ègle les activit és entrepreneuriales de la fondation. Il instaure une base juridique qui permet à la fondation de mettre dans une mesure limit ée ses biens matériels et son savoir-faire à la disposition de tiers, pour autant que cela n ’entrave pas l’exécution de ses t âches et que le jeu de la concurrence n ’en soit pas affect é. Cette possibilité correspond à ce que la Constitution tol ère comme activité commer- ciale accessoire pour les unités de l’administration décentralisée. La mission légale de la fondation ainsi que le mandat et les conventions de presta- tions qui en découlent lui imposent de fournir des prestations en faveur de la Conf é- dération, du public, des sp écialistes et de tiers. Au-del à de ces services, le mus ée dispose cependant encore d ’un large champ d ’action commercial, notamment en ce qui concerne les droits aff érents à ses objets de collection et à leurs illustrations; il peut aussi accorder des licences à des boutiques ou à des services de restauration, ou encore commercialiser son savoir-faire.514 L’activité «entrepreneuriale» de l ’Etat ne doit pas être confondue avec la notion d’«entreprise publique».53 Il est vrai qu ’une grande partie de l ’activité entrepreneu- riale des pouvoirs publics s ’effectue sous la forme des entreprises publiques. Mais à c ôté de celles-ci, certaines unit és de l ’administration centrale exercent aussi des activités commerciales annexes.54 Certaines ressources de l ’administration sont exploitées à des fins commerciales sans que la tâche originelle de l’administration en soit affect ée. On exploite ainsi un potentiel économique de l ’administration qui resterait sinon en friche. On parle parfois d ’exploitation subsidiaire des ressources administratives.55 Quand a-t-on le droit d ’exercer une activit é commerciale acces- soire ? Il est douteux que le seul int érêt financier pour l ’exploitation maximale des infrastructures publiques suffise à justifier l’exercice d’activités commerciales acces- soires. On devra exiger en g énéral que telle activit é repr ésente une contribution à l ’accomplissement de la t âche principale de l ’unité concern ée, ce qui est par exemple le cas quand un musée commercialise des reproductions de ses œ uvres d’art (mandat culturel) ou que l ’Office fédéral de topographie vend les droits de repro- duction de ses cartes au prix du marché.56 En vertu du principe de l égalité, il faut en outre exiger que l’exercice d’une activité commerciale (accessoire) se fonde sur une base légale suffisamment claire, même si elle n ’est pas mentionn ée expressément.57 Pour satisfaire au principe de l égalité58, il convient donc de cr éer dans le pr ésent projet de loi une base l égale claire, fondant des activit és limitées de la future fonda- tion. Dans la mesure o ù le principe de sp écialité ne suffirait pas à circonscrire ces activités aux t âches spécifiques d’un musée, les limites suivantes sont encore pr é- cisées: – Relation étroite avec les t âches de la fondation. La fondation ne peut envi- sager d’activités commerciales accessoires qu’en rapport étroit avec son but et sa mission culturelle. Le potentiel se trouve donc du c ôté de l’exploitation des travaux scientifiques, des banques de donn ées, des connaissances sp éci- fiques en matière de conservation et du processus. – Interdiction d ’entraver l ’accomplissement des t âches. Une autre limitation imposée est que la fondation n ’a pas le droit de se concentrer sur ses acti- vités accessoires au d étriment de ses t âches principales. Si cette situation se présentait, il y aurait violation de la pr ésente loi. L ’autorité de surveillance serait tenue d’intervenir. Une disposition analogue figure dans l’énumération des prestations de services annexes de l ’Institut suisse de m étéorologie (art. 4, al. 2, LMét59). – Respect des lois du march é. La fondation doit avoir la possibilit é d ’inter- venir sur le march é, de prendre des risques commerciaux limit és, de d écou- vrir ainsi les v œ ux de sa client èle et d ’acquérir un nouveau savoir-faire, ce qui stimulera son activité. 53 Rhinow/Schmid/Biaggini: Wirtschaftsrecht, § 18, glose 10, p. 361. 54 Ibidem, § 18, glose 12, p. 361. 55 Ibidem, § 18, glose 17, p. 362. 56 Rhinow/Schmid/Biaggini: Wirtschaftsrecht, § 18, glose 83, p. 381; cf. également Lisbeth Sidler, «Aspekte einer gewinnstrebigen Staatstätigkeit», Gesetzgebung heute 1994/3, p. 11 ss. 57 Rhinow/Schmid/Biaggini: Wirtschaftsrecht, § 18, glose 84, p. 38 s. 58 Ibidem, § 18, glose 102 ss, p. 386 s.; Knapp, SBVR, VII § 2, glose 106. 59 LF du 18 juin 1999 sur la météorologie et la climatologie (LMét; RS 429.1).515 – Activit és accessoires possibles. L ’al. 2 énumère à titre d ’exemple quelques activités accessoires possibles. La majeure partie de ces activit és consistera en services fournis aux nombreux autres musées suisses de petite et moyenne dimension, dont les besoins o ccasionnels dans le domaine de la constitution et de l’entretien des collections, mais aussi dans celui de certains aspects de la communication, ne sont couverts par aucun prestataire (let. a). D ’autre part, pour attirer le public, les mus ées doivent aujourd ’hui proposer toute une gamme de services dans les domaines de la vente et de la consomma- tion, tels que caf étéria, restaurant, boutique ou produits des sponsors. Dans ces domaines, coopérer avec d’autres musées est une solution qui s ’impose. Par ailleurs, la fondation a aussi la possibilit é de n ’être pas elle-m ême la prestataire de tels services, mais de les faire g érer par des tiers (let. b). Elle dispose en outre de salles et de b âtiments anciens et attrayants, dont l’ambiance se pr ête à toutes sortes de manifestations (concerts, tournage de films, banquets). Des jardins particuliers comme ceux de Prangins ou de Wildegg sont tr ès prisés du public, surtout quand des professionnels y pro- posent des visites guidées. Ces manifestations doivent pouvoir être commer- cialisées de façon appropriée (let. c). – Respect des lois de la concurrence. Conc éder de pareils droits d ’exploitation implique cependant qu’on réaffirme le principe de la neutralité en matière de concurrence: la fondation doit absolument être soumise aux m êmes r ègles que les éventuelles entreprises privées avec lesquelles elle pourrait entrer en compétition. A cet effet, il faut notamment prendre en compte les privil èges effectifs que repr ésente le fait de disposer d ’infrastructures avantageuses et d’investissements financés par les pouvoirs publics, et interdire dans tous les cas le subventionnement crois é. Non seulement le projet de loi interdit le subventionnement croisé, mais il instaure aussi un instrument de contr ôle de la s éparation des co ûts dans la comptabilit é d ’exploitation. Une fois les coûts et les recettes des diff érentes prestations attest és, il est possible de découvrir lesquelles auraient b énéficié d ’une «subvention» provenant de l’enveloppe financière fédérale (al. 3). De surcroît, la fondation est tenue d ’observer les mêmes règles que les pres- tataires privés pour ses activit és commerciales accessoires (al. 4). Alors que l’al. 3 impose la neutralit é en matière de concurrence de l ’intérieur, c’est-à- dire sous l ’angle de l ’exploitation du mus ée, en excluant le subventionne- ment croisé et en stipulant des crit ères de transparence, l ’al. 4 procède pour ainsi dire de l’extérieur en partant du point de vue des concurrents éventuels. A l’égard de ceux-ci, la fondation ne peut b énéficier d’aucun avantage dans l’exercice de ses activit és commerciales accessoires. Une disposition ana- logue figure dans la loi sur la Poste, laquelle est soumise aux m êmes règles que les opérateurs privés pour les services dits libres (art. 9, al. 3, LPO 60). – Champ d ’application limité. Toutes ces précautions strictes ne sauraient faire oublier que l ’exploitation d ’un mus ée ne laisse en fait qu ’une place fort limitée aux activit és commerciales. Elles ont n éanmoins pour objet d ’éviter que, corseté de la sorte, le mus ée n’entame une activité étrangère à sa voca- tion. A l ’heure qu ’il est, il est difficile de pr édire le r ôle que les activit és 60 LF du 30 avril 1997 sur la poste (RS 783.0).516 commerciales accessoires vont jouer pour la fondation. Le march é de ces activités est en soi limit é, on l ’a vu, et il n ’a pas encore été exploité par des initiatives privées, ce qui laisse penser que son rendement doit être maigre. Dans ces conditions, conférer à la fondation la possibilit é d’exercer des acti- vités accessoires n ’en para ît que plus d éfendable, tant du point de vue de l’équité en mati ère de concurrence que de celui des crit ères requis pour qu’une institution fédérale exerce des activités commerciales. Art. 6 Collaboration avec la Confédération Cet article r ègle la collaboration future de la fondation avec la Conf édération et l’utilisation de ses musées par le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale. – Conseils. La Conf édération, en l’occurrence l’organe responsable de la poli- tique culturelle (l’Office fédéral de la culture), doit pouvoir associer ou con- sulter la fondation pour préserver des biens culturels importants ou pour élu- cider des questions historiques. Elle peut donc exploiter les comp étences clés acquises ces derni ères ann ées par le MNS dans le cadre de l ’organi- sation d’expositions importantes61, de l’extension de Wildegg et de la r éou- verture du Mus ée des automates à musique (let. a). Le Conseil f édéral peut aussi consulter la fondation lors de la pr éparation d’actes législatifs concer- nant son domaine d’activité. – Gestion des donations faites à la Conf édération. La Conf édération re çoit régulièrement des donations de biens culturels et collections – parfois même accompagnés de biens-fonds. Le Conseil f édéral doit pouvoir charger la fondation de les administrer, surtout s ’il s’agit de biens culturels physiques, c’est-à-dire d ’objets de collection et de mus ées entiers (let. c). Il n ’est pas judicieux, en effet, que l ’administration fédérale gère encore plusieurs petits musées en sus de la fondation et de son groupe de musées. – Manifestations officielles. La fondation est tenue de mettre à disposition – en particulier du Conseil f édéral et de l ’Assemblée fédérale – ses b âtiments et leurs collections pour des manifestations officielles. Ainsi, non seulement les établissements culturels se voient conf érer une affectation suppl émen- taire, mais les contacts avec la Confédération en sortent renforcés (al. 2). Art. 7 Collaboration internationale Cet article règle les activités internationales de la fondation et du Conseil f édéral en matière de muséologie. La fondation se voit confier un mandat explicite et complet concernant la coopération internationale. L’article précise que le Conseil fédéral a la compétence de conclure des traités internationaux en la matière. A l ’avenir, la collaboration internationale pratiqu ée par le Mus ée national ne se poursuivra pas seulement au niveau des grands mus ées nationaux des autres pays. Elle sera aussi renforc ée au niveau des r égions voisines, comme la Lombardie, l’Allemagne du sud, le Vorarlberg ou le bassin l émanique (al. 1). Sur ce plan, les 61 «L’or des Helvètes» (1991), «Manessische Liederhandschrift» (1991), «Ciel, enfer, purgatoire» (1994), «Les Alamans» (1997), «Leonardo da Vinci» (2000) et «Die Erde von oben» (2001).517 échanges d’objets de collection et d ’expositions – ces dernières conçues souvent en commun – ont pris de plus en plus d ’importance. C’est à dessein que le fond et la forme des échanges n’ont pas été précisés, de façon à ne pas entraver les évolutions futures. Si n écessaire, le Conseil f édéral pourra conclure de son propre chef – c’est-à-dire sans demander l ’approbation du Parlement (art. 166, al. 2, Cst.) – des trait és inter- nationaux pour r égler des questions d ’ordre muséologique et les échanges culturels concomitants. L ’al. 2 fixe cette comp étence relatives aux trait és portant sur les échanges entre mus ées et sur la coordination internationale en mati ère de mus éo- logie. 2.1.4 Mandat de prestations et convention de prestations (section 3) L’art. 8 établit la manière dont la Confédération pilote la fondation: le Conseil f édé- ral établira des mandats pluriannuels de prestations, et le d épartement compétent des conventions annuelles de prestations. La fondation travaillera sur mandat de la Conf édération. En contrepartie, l ’Etat financera la majeure partie de l ’activité de la fondation. Il faut donc qu ’il ait une influence proportionnelle à sa responsabilit é sur la conduite et les activit és de la fondation. – Mandat de prestations et loi sp éciale. Dans les mandats de prestations, on fixe (plus ou moins clairement) des buts à atteindre avec certains moyens matériels et financiers, et moyennant un certain degr é d ’autonomie. Les entreprises publiques gérées par mandat de prestations b énéficient la plupart du temps d’une marge de manœ uvre entrepreneuriale accrue. Ce système est censé améliorer le rendement des prestations fournies par l ’Etat.62 Les orga- nisations rattachées au troisième cercle et dotées de la personnalité juridique (comme Swissmedic) sont pilot ées, sur le plan strat égique, par des mandats de prestations fixés dans une loi sp éciale. Ces mandats de prestations se dis- tinguent du syst ème de «gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire (GMEB) » qui r égit le deuxi ème cercle. Les unit és GMEB se voient confier leurs mandats de prestations sur la base de l ’art. 44 LOGA. Les mandats de prestations con çus en vertu de cet article ne peuvent être confiés qu ’à «certains offices et groupements » (art. 2, al. 2, LOGA). Or la fondation n ’est ni un office ni un groupement, mais une «unité de l’administration décentralisée» (art. 2, al. 3, LOGA) dot ée de sa propre per- sonnalité juridique. La base juridique de son mandat de prestations est l’art. 8, al. 1, du projet de loi. Une consultation du parlement n ’est donc pas nécessaire. «La participation du Parlement n ’est pas requise pour des man- dats de prestations confiés à des instituts du troisième cercle.»63 62 Rhinow/Schmid/Biaggini: Wirtschaftsrecht, § 18, glose 79, p. 379. 63 Message concernant une loi fédérale sur les médicaments et les dispositifs médicaux (Loi sur les produits thérapeutiques, LPT); FF 1999 3151.518 – Dur ée du mandat de prestations. Le Conseil f édéral confie p ériodiquement un mandat de prestations à la fondation du Mus ée national. Il le fera en général au début de chaque l égislature, soit tous les quatre ans. En vertu de l’art. 32 de la loi sur les finances de la Conf édération64, c ’est à la m ême cadence que l ’Assemblée fédérale doit approuver le mode de financement, soit l’enveloppe financière (art. 17, al. 3, du projet de loi). Pour ne pas lier inutilement les mains du Conseil fédéral, on renonce cependant comme pour la LOGA, à inscrire le rythme de quatre ans dans la loi. Sur la base du man- dat de prestations établi par le Conseil f édéral, le Département de l’intérieur (DFI) et la fondation concluent chaque année une convention de prestations. – Indemnit é. L ’indemnité fix ée par l ’Assemblée f édérale sera partag ée en tranches annuelles correspondant aux conventions de prestations, tranches qui doivent encore être approuv ées lors du d ébat annuel de l ’Assemblée fédérale sur le budget, avant d’être versées. – Autres garde-fous. Les conventions de prestations feront l ’objet de contrôles pendant et après leur exécution grâce à un système élaboré de rapports et de controlling, et un droit d ’approbation du budget, des comptes, du rapport annuel et du rapport sur l ’exécution du mandat de prestations (art. 8, 10, let. d, e, h et 12). L ’Office fédéral de la culture exerce en outre une sur- veillance juridique étendue sur la fondation (art. 27). Enfin, le mod èle de pilotage retenu confie au Conseil f édéral le soin de nommer le conseil de fondation et sa pr ésidence (art. 10), ainsi que le directeur ou la directrice (sur proposition du conseil de fondation, art. 11). 64 LFC, RS 611.0.519 Le modèle de pilotage peut être schématisé comme suit: Période Tous les 4 ans Annuellement Echelon Base Rapport Base Rapport Assemblée fédérale Conseil fédéral Département fédéral de l’intérieur Office fédéral de la culture A. AF avec plafond de dépenses (session d’automne) B. Mandat de prestations (novembre) C. Rapport sur l’exécution du mandat de prestations (novembre) D. Convention de prestations (décembre) E. Rapport annuel (mi-avril) FONDATION Conseil de fondation Commentaire du modèle de pilotage A. Arrêté fédéral avec plafond de dépenses Sur la base d ’un message du Conseil f édéral et du mandat de prestations, l ’Assem- blée fédérale prend connaissance des priorit és de la fondation Mus ée national suisse et fixe l’enveloppe financière fédérale sous forme de plafond de dépenses. B. Mandat de prestations Le Conseil f édéral confie un mandat de prestations à la fondation Mus ée national suisse. Il y fixe en particulier la nature, l ’ampleur et la port ée des prestations cultu- relles devant être fournies par la fondation. Il d éfinit notamment les «produits» des domaines principaux que sont les collection, la communication et la gestion.520 C. Rapport sur l’exécution du mandat de prestations En m ême temps qu ’elle r édige sa demande pour obtenir un nouveau mandat de prestations, la fondation remet au D épartement fédéral de l ’intérieur (DFI) un rap- port sur la manière dont elle accomplit son mandat pendant la période en cours. Si le DFI en fait la demande, ce rapport peut être complété par un rapport d ’experts sur les deux groupes de produits «collections» et «communication». D. Convention de prestations La convention de prestations est la forme que prend chaque ann ée le mandat de prestations quant aux r ésultats matériels et financiers à obtenir pour chaque produit. Elle r ègle en outre certaines conditions g énérales d ’exploitation, comme les prix facturés et les modalit és de paiement. La convention est arr êtée entre le DFI et la fondation. Elle représente donc l’instrument par lequel le DFI pilote la fondation. E. Rapport annuel Dans son rapport annuel, la fondation informe des r ésultats obtenus par produit et groupe de produits, et les compare avec les objectifs fix és dans la convention de prestations. Au niveau des groupes de produits, elle proc ède en outre à un état des lieux stratégique par rapport aux buts fix és dans le mandat de prestations. Font par- tie intégrale du rapport annuel le rapport d ’activité proprement dit, les comptes de l’année et le rapport de l’organe de contrôle de la fondation Musée national suisse. La fondation est tenue d ’annoncer spontan ément et en tout temps au D épartement fédéral de l’Intérieur et à l’Office fédéral de la culture les événements importants qui mettraient en cause l’exécution du mandat ou de la convention de prestations. Le Contrôle fédéral des finances vérifie la conformité juridique des op érations de la fondation en tenant compte de sa législation spéciale (art. 8, al. 1, let. d, LCF65). L’al. 3 de l ’art. 8 contient une clause importante: les mandats et conventions de prestations passés avec la fondation peuvent être modifiés, à condition toutefois que l’indemnité soit, si nécessaire, adaptée en conséquence. 2.1.5 Organisation (section 4) Art. 9 Organes Cet article d éfinit les organes de la personne morale. La fondation effectuera ses actes juridiques par l ’intermédiaire de son conseil de fondation, de son directeur ou sa directrice, et d’un organe de contrôle. Les dispositions concernant l ’organisation sont volontairement lapidaires. Il s ’agit de laisser suffisamment de latitude au conseil de fondation pour am énager et modi- fier les structures et procédures internes. 65 LF du 28 juin 1967 sur le Contrôle fédéral des finances; RS 614.0.521 Art. 10 Conseil de fondation Le mode de nomination de l’organe suprême de la fondation est précisé et ses tâches sont énumérées de façon non exhaustive. Le conseil de fondation est con çu comme responsable de la stratégie. Le conseil de fondation et sa pr ésidence sont d ésignés par le Conseil f édéral (al. 2). Les dispositions applicables figurent dans l ’ordonnance sur les commissions 66 (art. 18 ss, Organes de direction des entreprises et des établissements de la Conf é- dération). Il faudra veiller en particulier à ce que les femmes soient repr ésentées de façon appropri ée. A part les r égions linguistiques, il convient de tenir compte du rôle particulier que jouent le canton et la Ville de Zurich à l’égard du MNS. Ont en outre un droit particulier à être repr ésentés les cantons donateurs de Vaud et Genève, ainsi que ceux o ù sont implant ées les d épendances extérieures. En ce qui concerne la taille du conseil, le nombre maximal de sept membres s’inspire à dessein de l’ordonnance sur les commissions. Cela permet d’une part de réunir suffisamment de connaissances sp écialisées, de savoir financier et d ’expérience de direction; de l’autre, la liberté d’action n’est pas entravée et il n ’est pas nécessaire de former des «groupes de travail », ce qui serait sans doute indispensable si le nombre des membres était plus élevé. Il importe que la plus grande partie du conseil de fon- dation soit compos é d’experts indépendants de l ’administration et des milieux poli- tiques, ce qui permettra d ’exploiter pleinement la libert é d’action que conf ère à la fondation le statut de personne morale ind épendante. Cette ind épendance devra en particulier se montrer dans une activit é culturelle imaginative et dans le succ ès des initiatives commerciales de la fondation. Dans les r éponses à la consultation, le soin apporté à la composition du conseil de fondation est jug é décisif. On craint qu ’un compromis trop helvétique ne bloque l ’activité de la fondation. Ind épendance, sens des affaires et exp érience économique sont les pr émisses indispensables pour le choix des membres du conseil de fondation. Le conseil de fondation prend les d écisions fondamentales et strat égiques con- cernant les activit és de la fondation (al. 3, let. a). Il propose notamment au Conseil fédéral un ou une candidate pour le poste de directeur/directrice (al. 3, let. b, en liai- son avec l’art. 11, al. 1). Comme la fondation aura rang d’employeur en vertu de son appartenance à l’administration fédérale décentralisée, le conseil de fondation rédige le règlement du personnel, qui doit être approuv é par le Conseil f édéral (let. j; cf. aussi le commentaire de l ’art. 24). Il prend enfin les d écisions qui lui incombent du fait de son statut d ’employeur au sens de la loi f édérale régissant la Caisse f édérale de pensions (loi sur la CFP, let. k). Le conseil de fondation doit approuver la strat égie et l’organisation de la fondation. Il n ’est pas pr évu qu ’il soit habilit é à intervenir d ’autorité dans le traitement des dossiers particuliers, car c ’est le directeur ou la directrice qui est responsable des affaires au niveau opérationnel. 66 Ordonnance du 3 juin 1996 sur les commissions extra-parlementaires, les organes de direction et les représentants de la Confédération (ordonnance sur les commissions); RS 172.31.522 Art. 11 Direction La loi indique les grandes lignes des t âches et du r ôle du directeur ou de la direc- trice: lui incombent la gestion op érationnelle de la fondation et sa repr ésentation à l’extérieur. La direction est seule responsable des affaires courantes à l ’égard du conseil de fondation. La direction op érationnelle et la repr ésentation générale de la fondation incombent donc à la direction. Est r éservée au conseil de fondation la repr ésentation de la fon- dation lors de l ’élaboration du mandat et de la convention de prestations (art. 10. let. c). La forte position de la direction est soulign ée par le fait qu ’elle est nomm ée par le Conseil f édéral. Le choix d ’un ou plusieurs candidats incombe au conseil de fondation (art. 10, al. 1, let. b; art. 11, al. 1). Comme dans d ’autres cas, le Conseil fédéral se réserve une marge de man œ uvre, dans la mesure o ù il peut repousser une proposition ou en demander une autre. Le directeur ou la directrice est le sup érieur hiérarchique des autres membres de la direction et dirige la fondation avec eux selon l ’organigramme interne, en respectant les principes de la d élégation et de la d éfinition concertée d’objectifs. La direction prépare notamment les plans et décisions stratégiques qui devront être approuvés par le conseil de fondation. Le directeur ou la directrice est responsable de la conduite des affaires à l’égard du conseil de fondation et a droit de proposition en mati ère de nomination des autres membres de la direction. Les services sp écialisés et les divers b âtiments du MNS peuvent avoir leur propre direction, ce qui permet de mieux tenir compte des exigences du f édéralisme et des particularismes linguistiques et culturels. Le conseil de fondation dispose à cet égard de compétences suffisantes, qu’il exercera en général sur la base des propositions de la direction (art. 10, let. g). Art. 12 Organe de révision Cet article institue l’organe de contrôle externe de la fondation. L’organe de révision rend ses comptes aussi bien au Conseil f édéral qu’au Département et au conseil de fondation. Sa mission va au-del à du contrôle des finances et comprend aussi le con- trôle de l’exécution des tâches et des rapports. 2.1.6 Objets de collection et musées (section 5) Cette section est consacr ée aux principaux éléments du capital d ’exploitation de la fondation, soit les objets de collection, les mus ées et les bien-fonds. C ’est avec eux qu’elle remplit ses tâches. Art. 13 Objets de collection appartenant à la Confédération Cet article r ègle les titres de propri été de la Conf édération et de la fondation en ce qui concerne les objets de collection appartenant à la Conf édération. La fondation n’obtient que l ’usufruit des objets et collections. La Conf édération en reste la pro- priétaire.523 La propri été des objets de collection appartenant à la Conf édération ne sera pas transférée à la fondation. Cette solution correspond au mod èle n éerlandais, qui a également été repris à Hambourg (voir ch. 1.4.2). Un des éléments déterminants est que la Confédération continue de prendre à sa charge les risques afférents aux objets de collection (art. 22, al. 2). La fondation jouira cependant d ’un droit d ’utilisation étendu, en accord avec sa mission culturelle (art. 3). Elle n ’aura simplement pas le droit de disposer des objets dont elle a l ’usufruit, ce droit restant r éservé au pro- priétaire. Les objets de collection de la Conf édération sont transf érés à la fondation en usu- fruit pour un siècle au plus. Nous partons de l ’idée qu’avant ce terme, la loi aura été révisée et la base juridique modifi ée ou prolong ée. Il est judicieux de toute fa çon qu’il y ait une telle contrainte à réviser la loi avant cette échéance. On a d éjà vu que les objets de collection du MNS constituent des biens culturels 67 pour lesquels le droit international a mis au point de nouvelles formes de protection juridique (Convention de l ’UNESCO de 1970 et Convention Unidroit de 1995). La Suisse n’a pas encore ratifié ces deux instruments, mais le message relatif à la ratifi- cation de la Convention de l ’UNESCO de 1970 est pr êt: il accompagne le projet de loi sur le transfert des biens culturels (LTBC), soumis actuellement à l ’Assemblée fédérale.68 Ce projet de loi pr évoit notamment la protection des objets de collection appartenant à la Confédération. Les biens culturels appartenant à la Confédération et qui revêtent une importance essentielle pour le patrimoine culturel de notre pays ne peuvent être acquis ni par prescription acquisitive ni de bonne foi, et l ’action en revendication ne peut être frappée de prescription (art. 3 LTBC). Leur exportation définitive hors de Suisse est également interdite, alors qu’une exportation temporaire reste possible pour restauration ou à des fins scientifiques, ou encore – comme jus- qu’ici – à titre de pr êt à une exposition. La protection des fonds des Archives f édé- rales définie dans la loi sur l ’archivage69 est ainsi étendue aux objets de collection de la Confédération. Afin de la mettre en œ uvre pour les objets et t émoins du MNS, il faut que la fondation prenne les mesures d éfinies par la LTBC, telles que l ’inven- taire des fonds et la publication des listes. Commentaire par alinéa: L’al. 1 établit l’usufruit de la fondation. Celui-ci s’applique aux collections et objets de collection appartenant à la Conf édération. Les objets de tiers sont confi és à la fondation selon les rapports convenus de cas en cas (voir art. 15, al. 2). L ’usufruit des choses mobili ères s’établit par leur transfert à l’usufruitier (art. 746, al. 1, CC). Comme la fondation se subroge au MNS à l’entrée en vigueur de la loi et qu ’elle détient les objets, l’usufruit commence à ce moment-là (art. 28, al. 1). L’usufruit est la seule servitude personnelle et le seul droit r éel limité qui ne s ’éta- blisse pas seulement pour les biens-fonds, mais aussi pour les objets meubles, les droits et le patrimoine. 70 Plus pouss é que le bail à loyer ou le pr êt à usage, «il con- fère à l’usufruitier [… ], un droit de jouissance complet sur la chose » (art. 745, al. 2, 67 Cf. ch. 2.2.3. 68 FF 2002 505. 69 LF du 26 juin 1998 sur l’archivage (LAr); RS 152.1. 70 Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Heinrich Honsell (dir.), Bâle/Francfort-sur-le-Main 1998; ZGB – Müller, art. 745, notes 1 et 8.524 CC), donc aussi sur les droits aff érents et toutes les valeurs p écuniaires ou autres qualités utilisables des objets physiques. Pour les choses mobili ères, l ’usufruit s’établit «par le transfert [physique] à l ’usufruitier» (art. 746 CC). Etant donn é la forte position du d étenteur et la protection simultan ée du propri étaire, l’usufruit est la meilleure solution pour les objets de collection. Comme la propri été et la jouissance restent des choses distinctes dans l ’usufruit, le code civil tend à ne pas laisser ce dernier durer ind éfiniment et à regrouper à l’échéance le droit d ’utilisation étendu et le titre absolu de propri été. L ’usufruit s’éteint donc par la mort de l ’usufruitier ou, si celui-ci est une personne morale, par la dissolution de celle-ci (art. 749, al. 1, CC). Cependant, m ême pour les personnes morales, «l’usufruit ne peut durer plus de cent ans » (art. 749, al. 2, CC). Il peut toutefois être renouvelé ou prolongé. L’al. 2 règle les titres de propri été des nouvelles acquisitions. Gr âce au cr édit pour achats (art. 17, al. 1, let. b) ainsi à d ’éventuels pr êts de tr ésorerie, la fondation acquerra constamment de nouveaux objets pour compl éter ses collections. Ceux-ci seront automatiquement propriété de la Confédération, même s’ils restent aux mains de la fondation en vertu du droit d ’usufruit. A contrario, on peut d éduire de l ’al. 2 que les objets de collection acquis avec des moyens autres que ceux de la Conf édé- ration deviennent propri été de la fondation. Ce sera notamment le cas des objets donnés ou légués expressément à la fondation. L’usufruit est réglé dans un contrat de droit public entre le Conseil f édéral et la fon- dation (al. 3). Bien que l ’institution juridique utilis ée relève du droit priv é, le rap- port juridique cr éé est soumis au droit public, et en particulier à la procédure admi- nistrative, plus simple que la procédure civile.71 Ce rapport est une des dérogations à l’art. 25 LMu, qui soumet en principe les relations juridiques de la fondation au droit privé. L’al. 4 limite la dur ée de l ’usufruit à celle de la validit é de la loi, la dur ée de l’usufruit étant toutefois d ’un si ècle au plus, conform ément à l ’art. 749, al. 2, CC. Mais il est précisé que l’usufruit peut être renouvelé. L’al. 5 règle un cas particulier: la restitution d ’objets à la Conf édération de collec- tion lui appartenant. Le mandat de collection que doit remplir la fondation est vaste. A cet effet, la direction devra élaborer un plan de collecte et d ’acquisition qui sera approuvé par le conseil de fondation. Un tel plan contient forc ément aussi un sys- tème de restitution. Il faut songer que, pour de simples raisons de pl ace et de co ût, les collections du Mus ée ne peuvent cro ître indéfiniment. Il s ’agit donc d ’élaborer des règles générales, qui fixent les critères de sélection, les procédures de restitution et les approbations à requérir. Propriétaire de la plupart des objets, la Conf édération participera à ce processus par le truchement du DFI, respectivement de l ’Office fédéral de la culture, et devra d écider le cas échéant du sort des objets que la fonda- tion ne compte plus exploiter. Les objets re çus en cadeau, assortis de conditions spéciales ou soumis à des rapports de droit particuliers ne peuvent être aliénés. 71 Knapp: SBVR, § 3, glose 68, p. 25: «Ce renvoi (au CO ou au CC) a pour effet de transformer les règles du CO ou du CC en règles de droit public»; Riemer, Stiftungen, glose 495, p. 310 s.525 Le MNS est r égulièrement confronté à des demandes de tiers concernant la restitu- tion d’objets qu’il a acquis licitement, en toute transparence, ou qui lui ont été con- fiés par les propri étaires l égitimes. Ces demandes ne sont souvent pas fond ées en droit, mais ont un motif politique, raison pour laquelle elles doivent aussi être exa- minées au niveau politique. Comme la fondation n ’est qu ’usufruitière et que la Confédération reste propri étaire des objets de collection, ce sera au Conseil f édéral de trancher. Ces demandes de restitution doivent être distinguées de celles relevant du transfert international de biens culturels.72 Alinéa 6. La fondation doit rester la seule organisation de la Confédération à gérer et à exposer une collection compl ète de l ’histoire de la culture. Aussi, les nouveaux objets ou collections qui échoient à la Conf édération lui seront-ils transf érés. Comme cela peut entra îner une surcharge de travail et de d épenses, il faudra si nécessaire adapter le mandat et la convention de prestations, mais aussi l ’indemnité. Cette clause n ’affecte en rien les comp étences des Archives f édérales ni le mandat de collection et de diffusion de la Bibliothèque nationale. Art. 14 Collections constituées dans le cadre de l’accomplissement des tâches fédérales Cette disposition règle le mandat de collection confi és aux autres services f édéraux. La loi astreint ces services à conserver eux-m êmes les objets particuli èrement pré- cieux qu’ils rencontrent dans leur domaine d’activité et de les prêter temporairement à la fondation si elle leur en fait la demande. De nombreux services fédéraux exécutent leurs tâches à l’aide d’objets, d’appareils, de machines, de v éhicules, d ’équipements, etc., qui sont autant de «témoins maté- riels de la culture du pays ». La section Logistique de l ’OFCL (ex-OCFIM) d étient par exemple une collection de machines à écrire et de dictaphones couvrant toute l’histoire de ces appareils, l’OFCL a une collection de meubles, les douanes ont leur propre musée et la Monnaie f édérale a une collection des monnaies et billets de la Confédération. Ces collections, mais aussi certains objets isol és, doivent être préser- vés. Le mandat de collection est toutefois limit é à «une collection d ’objets choisis qui revêtent une importance particuli ère sur le plan de l ’histoire culturelle » (al. 1). Pour des raisons d ’infrastructure et de co ût, la fondation n ’est pas en mesure de gérer int égralement et de compl éter ces collections sp éciales. Il faut cependant qu’elle ait la possibilit é d ’emprunter temporairement et gratuitement ces objets et collections pour son activit é (al. 2). On satisfera ainsi également au mandat consti- tutionnel assigné à la Confédération qui est de tenir compte de la diversit é culturelle du pays (art. 69, al. 3, Cst.). Art. 15 Objets de collection appartenant à des tiers Cet article d éfinit le statut juridique des objets de collection n ’appartenant pas à la Confédération, parmi lesquels figure le «stock de base » apport é par le canton de Zurich. Le pr êt permanent institu é par l ’ancienne loi est remplac é par des accords contractuels. Les prestations de la fondation seront en principe rémunérées. 72 Cf. Message du 21 novembre 2001 relatif à la Convention de l’UNESCO de 1970 et à la loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (LTBC); FF 2002 505, en particulier 535.526 De nombreux objets et collections du Musée national appartiennent en fait au canton de Zurich, à la Ville de Zurich, à la Zentralbibliothek et à d’autres organisations du canton. Dès 1890, ils ont été mis à disposition du MNS pour qu ’il puisse entamer son activité.73 En 1889 d éjà, l’Antiquarische Gesellschaft Zürich faisait don (condi- tionnellement) de ses collections au futur MNS pour inciter l ’Assemblée fédérale à en fixer le siège à Zurich. Ce cadeau comprenait des objets de collection qui comp- tent toujours parmi les pi èces les plus importantes de l ’exposition permanente. Les droits et devoirs du canton et de la Ville de Zurich, des organisations zurichoises et de la fondation doivent être adaptés aux circonstances actuelles. Il faut en particulier que les prestations particuli ères fournies par la fondation et, indirectement, par la Confédération, soient au moins r émunérées au prix co ûtant, dans lequel entre une partie des frais g énéraux. La loi sur la fondation abroge en contrepartie les obliga- tions spéciales du canton et de la Ville de Zurich en tant que cofondateurs, ainsi que celles des organisations propriétaires de collections d’intérêt historique et culturel. De nouveaux arrangements doivent aussi être conclus avec les tiers ayant pr êté ou confié d’une quelconque mani ère des objets au MNS (al. 2). La fondation adaptera progressivement ces rapports de droit à la nouvelle base juridique. En vertu des dis- positions transitoires, elle reprendra la place de la Conf édération dans les rapports de droit existants (art. 28, al. 1). Si les partenaires de la fondation sont oppos és au transfert des rapports de droit à la fondation, ils ont la possibilité de résilier l’accord, de reprendre leur objet ou leur collection au MNS, et d ’en disposer à leur guise. Cette possibilité découle du régime juridique général de la propri été et n’a donc pas besoin d’être mentionnée expressément dans la loi. L’indépendance juridique et la libert é d’action de la fondation lui conf èrent aussi le droit de prendre en charge des objets d’intérêt culturel appartenant à des tiers, que ce soit en prêt permanent, en dépôt, pour la simple exploitation des droits aff érents, ou selon tout autre rapport de droit. Elle peut donc remplir son mandat de collection avec tout objet de musée, même si elle n’en n’est pas la propriétaire. 2.1.7 Bien-fonds et musées (art. 16) Cet article règle le partage, entre la Conf édération et la fondation, de la propri été et de la jouissance des mus ées et des autres biens-fonds n écessaires à l ’exploitation. Musées et biens-fonds restent propri été de la Confédération, mais sont mis à la dis- position enti ère et durable de la fondation. Le rapport de droit est r églé dans un contrat de droit public. Une des caractéristiques des musées est leur architecture particuli ère ou encore leur prestige historique. Ils sont souvent situés dans un paysage séduisant ou occupent en ville un emplacement de choix. Leurs particularit és architecturales, leur long évité supérieure à la moyenne et leur qualit é de monument historique exigent un entretien extrêmement co ûteux. La r éfection est en g énéral compliqu ée. L ’aménagement et l’équipement extérieur et intérieur des bâtiments jouent ainsi un r ôle important dans l’exploitation et le succès commercial de la fondation, celle-ci doit donc pouvoir les gérer de façon entièrement libre. 73 Art. 5 AF du 27 juin 1890 concernant la création d’un musée national suisse; RS 4 236, art. 5.527 Il faut tenir compte de fa çon appropri ée de ces conditions-cadre dans le contrat passé entre la fondation et la Confédération, qui reste propri étaire des biens-fonds et est repr ésentée par l ’Office f édéral des constructions et de la logistique (OFCL), l’organe responsable de la gestion des immeubles civils de la Conf édération74: les biens-fonds sont mis à la disposition de la fondation de telle sorte que celle-ci ait une grande libert é d ’action lui permettant de continuer à satisfaire aux exigences d’un musée compétent et rentable et à remplir ses t âches légales. Néanmoins, cette liberté est limit ée en particulier par le fait que les transformations apport ées aux biens-fonds ne peuvent affecter leur apparence ext érieure ni leur statique, à moins que les autorisations nécessaires aient été demandées, et les normes de sécurité et les procédures respect ées. Si n écessaire les immeubles font l ’objet d ’un contr ôle, qui devra être inscrit dans le mandat de prestations. Dans l ’ensemble, une considération et un devoir d’information réciproques sont à la base du rapport contractuel. Grâce à cette réglementation sur mesure de la propri été des immeubles, la fondation bénéficie d ’une grande libert é d ’action en mati ère d ’exploitation et d ’activité (art. 16). Commentaire par alinéa: L’al. 1 établit que, pour accomplir ses t âches, la fondation dispose des mus ées et biens-fonds utilisés jusqu’ici par le MNS. Le groupe MUSÉE SUISSE comprend actuellement la maison m ère de Zurich et le siège romand du Ch âteau de Prangins, ainsi que six d épendances extérieures, soient le Château de Wildegg, la Maison de la corporation zur Meisen à Zurich, le Mus ée de la B ärengasse à Zurich, le Mus ée suisse des douanes à Cantine di Gandria (pro- priété administr ée par la Direction g énérale des douanes), le Forum de l ’histoire suisse à Schwyz, et le Mus ée des automates à musique (collection Heinrich Weiss- Stauffacher) à Seewen (SO). La maison m ère de Zurich poss ède des d épendances auxiliaires où sont logés l’archéologie, les laboratoires de recherche et les ateliers de restauration. La plus importante de celles-ci est le Centre de collection d ’Affoltern am Albis. Lors de l ’établissement du rapport de droit, il faudra tenir compte de la situation particuli ère du Forum de l ’histoire suisse (Schwyz) et du Mus ée de la Bärengasse (Zurich). La propri étaire de ce dernier est la Ville de Zurich, qui est te- nue d’en assurer l ’entretien. Quant à l’ancien arsenal de Schwyz, la Conf édération n’en est que l’usufruitière. Ensuite est stipul é que le rapport de droit sera un contrat de droit public entre la fondation et la Conf édération, repr ésentée par l ’Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL). L ’important est que les biens-fonds devront être préservés dans un état convenable pour l’affectation convenue, compte tenu des moyens finan- ciers dont dispose la Confédération. Est donc pr évu aussi la fixation d ’une indemnit é, qui peut être compens ée ou remise. 74 Cf. Ordonnance du 14 décembre 1998 et du 14 juin 2002 concernant la gestion de l’immobilier et la logistique de la Confédération (OILC); RS 172.010.21.528 Tous les biens-fonds déjà exploités par le MNS actuel et qui seront mis à disposition de la future fondation doivent être évalués par la Conf édération avant que la fonda- tion n ’entame son activit é. L ’estimation tiendra compte de l ’origine, du caract ère public et de l’affectation des immeubles. Elle ne peut donc s’appuyer ni sur la valeur marchande, ni sur les méthodes courantes d’évaluation. La transparence des co ûts ainsi obtenue dans le domaine des immeubles du MNS permettra de conna ître exactement les d épenses effectu ées par la Conf édération. Tant les d épenses que les investissements en rapport avec les biens-fonds doivent figurer dans les instruments de pilotage et les plans financiers de la fondation et de la Confédération. Enfin est d éfinit la comp étence quant à la transformation des d épendances ext é- rieures appartenant à la Confédération. Cette disposition ne concerne pas les établis- sements cr éés par l ’Assemblée f édérale, à savoir la maison m ère de Zurich et le siège romand de Prangins. La transformation éventuelle de ces établissements néces- siterait une d écision de l ’Assemblée f édérale. Selon ce projet de loi l ’Assemblée fédérale peut attribuer à la fondation l’exploitation d’autres dépendances extérieures. Mais le Conseil f édéral peut à la demande du conseil de fondation supprimer des établissements affiliés existants. On peut penser aussi à des fusions ou à l’incorpora- tion d’autres musées dans la fondation, laquelle est con çue comme instance fa îtière (principe de la holding) et l ’organe spécialisé central de la Confédération en matière de musées. Si elle incorpore d ’autres musées à la fondation, l ’Assemblée fédérale s’assurera qu ’elle dispose des moyens financiers n écessaires pour en int égrer les biens-fonds au portefeuille immobilier de la Conf édération et garantir la pr éserva- tion de la valeur des biens-fonds concern és. Les trois grands projets actuellement en cours, il est exclu que le MNS envisage de nouvelles incorporations ces prochaines années, ses forces étant toutes engagées, de même que et ses moyens financiers. 2.1.8 Financement (section 6) Art. 17 Modes de financement Cet article établit de quelle manière la fondation et son exploitation sont financ és. A côté de l ’indemnité, le cr édit d’achat versés par la Conf édération, la fondation doit se procurer elle-m ême des recettes et rechercher des contributions de tiers. L ’enve- loppe financière approuvée par l’Assemblée fédérale et les critères du calcul de l ’in- demnité sont fixés par la loi. La conversion du MNS en fondation de droit public a aussi pour but de permettre au groupe MUS ÉE SUISSE de se procurer des ressources suppl émentaires. Celles-ci comprennent d’une part le produit des entr ées, les montants per çus pour divers ser- vices, la cession de droits et la commercialisation d ’autres produits, ainsi que les concessions accordées aux boutiques et restaurants. De l ’autre, les formes d éjà pra- tiquées de partenariat seront poursuivies dans le cadre des possibilit és autorisées par la politique culturelle, y compris le sponsoring par des tiers. La fondation s’efforcera de trouver des mécènes. La Confédération continue à assurer le financement de base de l ’exécution du man- dat culturel (art. 8, al. 3; art. 17, al. 1, let. a). Pour la maison m ère et les d épen- dances extérieures, les cantons d ’implantation doivent participer aux frais d ’exploi-529 tation au moins à concurrence des accords actuels. Il ne faut pas perdre de vue que, dans le domaine culturel, l ’Etat reprend souvent à sa charge des installations, mais que les co ûts subs équents de ces reprises ou cadeaux ne sont pas r églés et qu ’ils viennent s’ajouter, sans compensation, à la charge initiale. Le MNS s ’est vu confier ainsi l’exploitation du si ège romand de Prangins, du Forum de l ’histoire suisse de Schwyz, cadeau de la Conf édération au peuple suisse 75, et du Mus ée des automates à musique. Il entend assumer ces nouvelles t âches et les surco ûts afférents en am é- liorant son degr é d’autofinancement. Il souhaite avoir une certaine libert é d’action et, endosser certaines responsabilit és,afin de pouvoir r éaliser les actifs qui seraient déjà disponibles aujourd’hui ou qui sont pr évisibles. Il convient en outre de fixer un ordre rigoureux de priorit és, de d évelopper le partage des t âches avec d ’autres musées, de revoir les m éthodes de gestion pour agir plus rationnellement et plus efficacement, enfin de se rapprocher davantage de la client èle. Grâce aux fonds pro- venant de tiers, le MNS sera en mesure de gagner un suppl ément de qualité, qualité qui, à la base, doit être garantie par les indemnit és que la Conf édération verse pour l’exécution du mandat de prestations. L’al. 1 énumère les principaux modes de financement de la fondation, en commen- çant par le plus important: l ’indemnité allouée par la Conf édération (let. a). Celle-ci est complétée par un cr édit d’achat (let. b), qui remplace les moyens allou és chaque année au budget du MNS en vertu de l ’arrêté fédéral du 5 mars 1970 concernant le crédit pour l’acquisition d’antiquités nationales.76 L’al. 2 astreint la fondation à s ’efforcer de se procurer des recettes et des contri- butions de tiers. Pour ces derni ères, on a d éjà vu qu ’elles comprenaient les revenus résultant des partenariats de sponsoring. Mais il faut aussi y inclure les contributions de mécènes, c’est-à-dire les dons désintéressés, que la fondation doit rechercher tout aussi activement, car sur ce terrain elle se trouve en concurrence avec une foule d’institutions analogues engagées dans la recherche de fonds. Des objectifs concrets devront donc être mentionn és dans le mandat et la convention de prestations. Toutefois la fondation ne s ’engagera jamais au point que l ’exécution de ses t âches en serait compromise, par exemple si un sponsor fixait des conditions excessives ou demandait des droits exclusifs, ou qu ’un donateur douteux entachait la cr édibilité d’une institution de la Confédération. L’al. 3 constitue (avec l ’art. 167 Cst.) la base juridique des arr êtés concernant l’indemnité destin ée à financer les mandats de prestations (art. 8). L ’instrument choisi est le plafond de d épenses (art. 32 LFC), qui permet d ’accorder un crédit plu- riannuel, soit, en général, pour les quatre ans de la l égislature. Cette solution répond à la n écessité, pour la fondation, de planifier ses activit és et son financement sur plusieurs années. Les grandes expositions doivent m ême être conçues bien plus de quatre ans à l’avance et doivent pouvoir b énéficier des investissements correspon- dants. L’al. 4 établit le lien entre le mandat de prestations et l ’indemnité. Cette derni ère doit permettre de r éaliser le mandat. Le calcul de l ’indemnité tient compte des pos- sibilités d ’autofinancement de la fondation, par exemple sur la base du plan d’exploitation de la première période de prestations ou, par la suite, sur celle du plan financier. 75 Cf. FF 1989 III 858 76 RS 432.313530 Le plafond de d épenses pour 2005-2008 demand é dans l ’arrêté fédéral particulier a dû être calculé et évalué longtemps à l’avance. Les bases ont été fournies par le bu- siness plan et par le plan financier y aff érent. C’est pourquoi le Conseil f édéral – au vu notamment de la situation financi ère actuelle de la Conf édération – a fixé le pla- fond de d épenses à un niveau relativement bas. S ’il devait s ’avérer que ce plafond ne correspond pas aux possibilit és r éelles de la fondation à cr éer, les tranches annuelles devraient être adapt ées dans le cadre des accords a nnuels de prestations entre le D épartement et la fondation. Le Conseil f édéral demanderait alors à l’Assemblée fédérale, dans le cadre de la discussion annuelle du budget, la somme effectivement nécessaire. Art. 18 Paiements et emprunts Cet article r ègle les paiements entre la Conf édération et la future fondation, et pr é- voit la possibilité de prêts de la part de la Confédération. Il est à l’avantage de la fondation de pouvoir effectuer la majeure partie de ses op é- rations de tr ésorerie par le biais de la Conf édération. La fondation disposera d ’un compte courant auprès de la Conf édération, les conditions étant fixées dans un con- trat de droit public (al. 4). L ’avantage est en outre r éciproque si la fondation peut placer temporairement ses excédents auprès de la Confédération. L’Administration fédérale des finances (AFF) est habilit ée à octroyer des avances et des pr êts de tr ésorerie aux services, entreprises et établissements de la Conf édéra- tion. Elle garantit de toute fa çon la solvabilit é permanente de la fondation. 77 Cette dernière est responsable de sa gestion financi ère. Elle doit pouvoir recourir à de tels emprunts, mais seulement en des circonstances exceptionnelles, par exemple pour acquérir des objets de collection qui risquent de quitter le pays (voir aussi art. 3, al. 2, let. e). La possibilit é d’obtenir rapidement des pr êts de trésorerie permet aussi d’acheter des expositions dont les d élais d ’obtention des droits sont parfois tr ès courts. La loi pr évoit encore cette possibilit é pour les projets de grande envergure (al. 3). En revanche, les investissements, notamment l ’achat de terrains, ne peuvent être financ és de la sorte. Ces pr êts de tr ésorerie sont d ’ailleurs pr évus également dans les lois d ’organisation des CFF, de la Poste et des entreprises d ’armement (RUAG). Il reste à fixer une procédure rapide qui en règle l’octroi et le versement. Art. 19 Rémunération Cette disposition règle les émoluments perçus par la fondation. Ils seront conformes au marché, mais aussi au mandat de la fondation. Celle-ci devra en particulier les publier. La fondation agira en g énéral en tant que sujet de droit priv é et réglera ses rapports avec des tiers sur la base du droit priv é (voir art. 25). 78 Elle n’aura donc pas besoin de justifier ses recettes par rapport à un tarif de droit public, mais pourra percevoir des émoluments conformes au march é et fixer ses tarifs de son propre chef. La fondation est n éanmoins tenue d ’observer ses obligations vis- à-vis du public – sa 77 Art. 35, al. 2 LFC (LF du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération; RS 611.0). 78 Cf. Künzle, Bibliotheksrecht, § 2, gloses 43 et 46, p. 24 s.; Riemer, Stiftungen, glose 494, p. 310.531 mission éducative à l ’égard des enfants et des jeunes, par exemple, auxquels elle doit offrir la gratuit é, ou alors des prix à leur port ée. Quant aux services cantonaux spécialisés et aux enseignants et chercheurs suisses ou étrangers, elle leur offrira des tarifs sp éciaux, proches des co ûts effectifs, pour respecter sa vocation de service public. C’est pourquoi elle agira «dans les limites admises par son mandat». Au nom de la transparence, la fondation est tenue de publier ses tarifs, qui doivent être com- préhensibles. Art. 20 Etablissement des comptes et réserves Cet article stipule comment la fondation est cens ée tenir et rendre ses comptes, et comment elle formera des réserves. Le système d’établissement des comptes prescrit s’inspire du droit de la société anonyme. L’une des cons équences les plus marqu ées de la conversion du Mus ée national en fondation est l’obligation de tenir sa propre comptabilit é (art. 2, al. 2). La fondation n’est plus soumise au droit budgétaire de la Confédération. Ce n’est qu’à partir de ce moment qu’elle acquiert v éritablement son enti ère liberté d’action. Un autre aspect non moins important est le r ôle que jouent la tenue et la reddition des comptes dans le contrôle de l ’équilibre financier et, d ’une manière plus g énérale, dans la gestion financière d ’une entreprise. L ’al. 1 soumet l ’établissement des comptes de la fon- dation aux prescriptions r égissant les comptes annuels des soci étés anonymes (art. 662a CO). Comme la fondation, en tant qu ’institution juridique, diff ère sur de nombreux points des soci étés anonymes, les prescriptions s ’appliquent «par analo- gie». Pour les soci étés anonymes, les principes de pr ésentation correcte exigent que les comptes annuels permettent de se faire une image aussi fid èle que possible de la fortune et des b énéfices, en indiquant aussi les chiffres de l ’exercice précédent. Les principes et exigences en vigueur sont les suivants: exhaustivit é, clarté, concision, prudence, continuit é de l ’activité, pr ésentation et crit ères d ’évaluation inchang és. Les compensations actif/passif et d épenses/recettes sont interdites. Les dispositions sur la comptabilité commerciale (art. 957 à 964 CO) s’appliquent à titre subsidiaire. Les prescriptions du CO ne sont cependant que des premiers rep ères grossiers. Pour faciliter la comparaison des comptes annuels et en am éliorer la valeur informative, donc la transparence, le secteur priv é a mis au point des normes complexes et limi- tatives sur la reddition des comptes. En Suisse, on reconna ît les trois syst èmes suivants de présentation des comptes: – RPC Recommandations relatives à la présentation des comptes, de la commission spécialisée de la fondation RPC en Suisse79; – IAS International Accounting Standards de la Fédération internationale des comptables (IFAC); – US GAAP US Generally Accepted Accounting Standards (principes reconnus de la comptabilité aux Etats-Unis). Ces normes ont pour but d ’assurer au intéressés, notamment aux actionnaires, colla- borateurs et autres « stakeholders » des entreprises, qu ’ils disposeront d ’une image fidèle ( « true and fair view ») de la fortune, des finances et des b énéfices d ’une entreprise donn ée. Le choix d ’un système affecte la pr ésentation des comptes, par 79 http://www.fer.ch532 exemple le bilan d’ouverture et, avec une certaine tol érance, le calcul et l’évaluation des valeurs qui y sont report ées. On ne sait pas pr édire pour l’heure quel système la fondation adoptera. La commission RPC vient de conclure la proc édure de consul- tation à propos de la norme RPC 21, «Présentation des comptes des organisations à but non lucratif », qui prend aussi en consid ération les soci étés soutenues par l ’Etat, financées par des dons et qui ont une activit é commerciale limit ée. La plupart des entreprises fédérales des troisi ème et quatri ème cercles appliquent le syst ème RPC, mais l’IPI, qui a opté les normes IAS, ne regrette pas son choix.80 Le choix dépendra en particulier des exigences en mati ère de transparence, de comparabilit é et de con- trolling, ce dernier étant assuré par les services fédéraux. Il serait également possible de pr ésenter la cl ôture des comptes selon diff érents syst èmes. De toute fa çon, le recours à une norme bien connue et r épandue facilite le recrutement de collabora- teurs des services financiers et le travail de l ’organe de contr ôle ainsi que celui du Contrôle fédéral des finances. La pr ésentation des comptes a un r ôle important en ce qui concerne les activit és commerciales accessoires. Les comptes d’exploitation devant en effet renseigner sur les coûts de chaque prestation de service, elle ferait appara ître les subventions croi- sées et ferait autres distorsions de la concurrence (voir le commentaire de l’art. 5). La définition de la pr ésentation des comptes et le fait qu ’elle s’inspire des prescrip- tions du droit de la soci été anonyme ne fondent cependant pas une base juridique qui obligerait la Conf édération à financer le passage à une autre caisse de pensions ou à un autre système de normes comptables, le conseil de fondation d ût-il en d éci- der ainsi. Pour assurer l’équilibre financier à moyen et à long terme de la fondation, il importe que, malgré le financement assuré par la Confédération, il soit possible de constituer des réserves pour couvrir les risques impr évus et les fluctuations des recettes mais aussi les investissements prévus. Sur ce point aussi, le r égime de la société anonyme fournit des repères. Si les réserves sont trop élevées ou qu’elles ne se justifient plus, la Confédération peut en tenir compte lors de l ’établissement de l ’indemnité en la diminuant, le cas échéant d ’une partie de la somme provisionn ée. Les r éserves peuvent aussi être prises en compte lors de l ’établissement de l ’indemnité si elles dépassent un plafond raisonnable et sont disproportionn ées par rapport au bilan annuel de la fondation. Art. 21 Assurance Cet article règle l’assurance des risques encourus par les objets de collection et l ’ex- ploitation de la fondation. C ’est en principe à la fondation qu ’il incombe d ’assurer ces risques, en tant qu ’usufruitière des objets de collection. La Conf édération peut toutefois aussi le faire, à titre subsidiaire (al. 2). Jusqu’ici, la Conf édération prenait elle-m ême à sa charge les risques inh érents à la conservation et au transport des objets des collections – les siens comme ceux de tiers – lors d’échanges culturels. Assurer des objets de mus ée soulève plusieurs pro- 80 Cf. Christian Bock, «Die Bedeutung von Rechnungslegungsstandards für öffentliche Unternehmen: das Eidgenössische Institut für Geistiges Eigentum als Beispiel», Der Schweizer Treuhänder 75 (2001), 3/01, p. 225–230; Rapport sur l’activité du Contrôle fédéral des finances en 1997, destiné à la Délégation des finances des Chambres fédérales et au Conseil fédéral, 6 février 1998; FF 1998 2772.533 blèmes: comment couvrir des biens culturels uniques et irrempla çables, n ’existant souvent qu’à un seul exemplaire, et les rembourser en cas de sinistre? Si une collec- tion unique d ’œuvres d’art est anéantie dans un incendie, elle ne pourra jamais être remplacée ou compensée en argent. Dans pareil cas, on évalue souvent une «valeur de reconstitution », c’est-à-dire les d épenses qu ’entraînerait la constitution, par des achats sur le march é répartis sur plusieurs ann ées, d’une collection comparable. Si un objet de collection était endommagé, le MNS le ferait réparer par ses spécialistes; dans ce cas, seuls les co ûts de restauration joueraient un r ôle. Ces questions et bien d’autres devrant être tirées au clair par un assureur privé. L’administration fédérale a été chargée de procéder à une analyse compl ète des risques et de pr éparer les bases d’une décision sur la question d ’une assurance par des tiers. Ces études auront un impact sur la manière dont la future fondation g érera le dossier. Pour le moment, on garde à titre subsidiaire la possibilit é d’en rester au statu quo, à savoir la prise en charge de l ’assurance par la Conf édération (al. 2). Ce syst ème d’auto-assurance est d’ailleurs une tendance internationale. En principe, cependant, c ’est à la fondation qu’il incombe d ésormais de veiller à ce que les valeurs qui lui sont confi ées et ses risques d’exploitation soient assur és. Cela implique entre autres des assurances res- ponsabilité civile, y compris à l’égard de la Confédération. Le principe est judicieux, parce qu’en tant qu’instance spécialisée, la fondation est mieux équipée pour évaluer les risques et assumer la responsabilit é d ’une assurance convenable. Les primes d’assurance constitueront de nouveaux postes du budget «dépenses» de la fondation. Art. 22 Impôts Cette disposition règle le statut fiscal de la fondation, qui est exon érée de tout impôt direct, mais reste soumise à certaines taxes et redevances indirectes. L’exonération des impôts directs perçus par toutes les collectivités publiques est une mesure importante de soutien financier indirect. Elle comprend les taxes commu- nales sur les billets d ’entrée. Elle ne constitue cependant pas une exemption g éné- rale, ce qui serait injuste par rapport à d’autres institutions publiques. La fondation continuera à payer les contributions dites causales, les imp ôts fonciers et les droits de transfert. En ce qui concerne les redevances f édérales, les régimes de la TVA, de l’impôt anticipé (y compris les dispositions d ’exécution cantonales) et des droits de timbre restent applicables. 2.1.9 Rapports de travail (section 7) Art. 23 Droit du personnel Cet article r ègle les droits des collaboratrices et des collaborateurs de la fondation. Cette dernière est soumise aux r èglements concernant les conditions contractuelles valables pour les cadres supérieurs de la Confédération. La future fondation sera en effet une «unité administrative d écentralisée» (art. 2, al. 3, LOGA) ou un «établissement ou entreprise autonome » (art. 8, al. 3, OLOGA). Ces unités administratives sont couvertes par le champ d ’application de la LPers «si les lois sp éciales n’en disposent pas autrement » (art. 2, al. 1, let. e, LPers). L ’éven- tualité de dispositions sp éciales n’est pas envisag ée pour le moment. Les bases du droit du personnel de la fondation sont donc la loi sur le personnel de la Conf édéra-534 tion (LPers), l’ordonnance sur le personnel de la Confédération (OPers)81 et l’ordon- nance du DFF du 6 d écembre 2001 concernant l ’ordonnance sur le personnel de la Confédération (O-OPers)82. En vertu de l ’art. 3, al. 2, LPers, le Conseil f édéral octroiera à la fondation le statut d’employeur. Ce transfert de compétence aura lieu à la date d’entrée en vigueur de la LMu, moyennant une addition à l’art. 2 de l’ordonnance-cadre LPers.83 La direction à l’égard de la fondation prend les d écisions de l’employeur du «reste du personnel» 84, mais c’est au conseil de fondation qu’il incombe de «conclure, modifier et résilier les rapports de travail »85 des membres de la direction. Ce partage des comp étences devra être pr écisé dans une ordonnance du conseil de fondation approuv ée par le Conseil fédéral (art. 10, al. 3, let. j, LMu). Cette ordonnance d éfinira aussi les con- ditions d’engagement des membres de la direction et mentionnera les rares d éroga- tions aux prescriptions de l ’Opers, qui r égissent aussi les rapports de travail de la fondation. On tient compte ainsi de la n écessité, pour la fondation, de jouir d ’une plus grande liberté d’action. Le Conseil f édéral a repris le d ébat mené publiquement et dans les milieux parle- mentaires sur les salaires des cadres et, plus g énéralement, sur les conditions con- tractuelles valables pour les cadres sup érieurs des entreprises et institutions proches de la Confédération, et il a publi é un rapport le 21 juin 2001. Le compte rendu con- cernant les conditions d ’engagement, de r étribution et d ’indemnisation doit être uniformisé et soumis au Conseil f édéral et à la D élégation des finances des Cham- bres fédérales. De plus, le Conseil f édéral a d écidé d’établir des principes r égissant l’indemnisation, la r étribution, les bonus, la pr évoyance professionnelle ainsi que d’éventuelles prestations supplémentaires pour les fonctions de direction. Ces r ègles et principes s ’appliquait aussi aux conseils de fondation, aux membres de la direc- tion ainsi qu ’aux collaboratrices et aux collaborateurs de la future institution qui seront rémunérés sur une base comparable. Il est aussi pr évu d’appliquer les r ègle- ments de la loi sur le personnel de la Conf édération, auxquels on renvoie dans l’al. 2. Art. 24 Prévoyance professionnelle Cet article établit que la pr évoyance professionnelle des collaboratrices et des colla- borateurs de la fondation est assurée par la Caisse fédérale de pensions. Pour le 2e pilier, les collaboratrices et les collaborateurs de la fondation restent affi- liés à la Caisse fédérale de pensions. Selon l’art 1, al. 1, let. d, et l’art. 8 de la loi sur la CFP 86, la pr évoyance professionnelle «des unit és administratives d écentralisées 81 Ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (OPers; RS 172.220.111.3). 82 Ordonnance du DFF du 6 décembre 2001 concernant l’ordonnance sur le personnel de la Confédération (O-OPers; RS 172.220.111.31). 83 Ordonnance-cadre du 20 décembre 2000 relative à la loi sur le personnel de la Confédération (Ordonnance-cadre LPers; RS 172.220.11). 84 L’art. 2, al. 4, OPers distingue les directrices et les directeurs d’offices et leurs suppléant(e)s du «reste du personnel». 85 Pour la définition des «décisions de l’employeur», cf. art. 2, al. 1, OPers. 86 LF du 23 juin 2000 régissant la Caisse fédérale de pensions (Loi sur la CFP; RS 172.222.0).535 visées à l’art. 2, al. 3, LOGA » est assur ée par la Caisse f édérale de pensions «si les lois spéciales n’en disposent pas autrement ». Or la LMu ne pr évoit pas de r égime spécial. Différentes d écisions concernant l ’aménagement de la pr évoyance professionnelle des collaboratrices et des collaborateurs, comme l ’établissement des parts de salaire assurées (art. 4, al. 2, loi sur la CFP) ou le financement des rentes d ’invalidité (art. 5, al. 4, loi sur la CFP), sont prises par l ’employeur. La fondation rev êt ici la qualité d’employeur, car l’art. 3, let. c, loi sur la CFP stipule que les unit és adminis- tratives d écentralisées dot ées de la personnalit é juridique sont des employeurs au sens de la loi. L’art. 24 LMu ne constitue cependant pas une base juridique qui obligerait la Con- fédération à financer le passage à une autre caisse de pensions ou à un autre système de normes comptables. 2.1.10 Rapports de droit (section 8) Art. 25 Cet article établit que la fondation traite avec ses partenaires et sa client èle selon le droit privé, d’égal à égal. Cela ne signifie pourtant pas que la future fondation pourrait renoncer au respect des droits fondamentaux, au principe de l ’égalité de traitement ou à celui de la propor- tionnalité. Toutes ces obligations restent en vigueur. Il faut d ’ailleurs rappeler que, comme la plupart des autres services de la Conf édération, le MNS a d éjà recouru aux formes du droit priv é dans ses relations avec des tiers, par exemple quand il achetait un objet de collection à un antiquaire. D ésormais, tous les rapports de droit de la fondation seront soumis au droit priv é, sauf ceux o ù la loi pr évoit expressé- ment le droit public, par exemple les relations avec la Conf édération ou avec le canton et la Ville de Zurich. De par la nature de ces actes juridiques, il est évident que les mandats et les conventions de prestations ainsi qu ’en règle générale les rap- ports relevant de la législation sur le personnel ont un caractère de droit public. 2.1.11 Surveillance (section 9) Art. 26 Cette disposition r ègle la surveillance exerc ée par la Conf édération et les droits qui en découlent. Pour des raisons relevant de l ’Etat de droit et de la d émocratie, la surveillance effi- cace est le corollaire indispensable de l ’autonomie accrue.87 La fondation étant une institution financ ée majoritairement par des fonds publics, elle sera soumise à la surveillance étendue du Conseil f édéral (al. 1). Il ne s ’agit cependant pas d ’un con- trôle étroit de l’opportunité des opérations quotidiennes, mais de ce qu ’on appelle la 87 Rhinow/Schmid/Biaggini: Wirtschaftsrecht, § 18, glose 79 in fine, p. 379.536 surveillance juridique, dont le but est de v érifier que l’utilisation des ressources cor- respond à la t âche légale et aux bases juridiques de la fondation, et si le mandat et les conventions de prestations sont respect és (al. 2). L’organe de révision peut aussi être chargé de tâches de surveillance, puisqu’il rend compte au «propriétaire», repré- senté par le Conseil f édéral, des examens auxquels il a proc édé (art. 12 LMu). La surveillance juridique implique le droit de consulter tous les documents pertinents et la charge d’établir le mandat et le contrat de prestations. La fondation est en outre soumise au Contr ôle fédéral des finances (CDF) en vertu de la haute surveillance parlementaire et de la surveillance exerc ée par le Conseil fédéral (art. 8, al. 1, let. d, LCF 88). Le CDF v érifie le bon ordre et la conformit é au droit de la gestion financière de la fondation, ainsi que sa rentabilité (art. 5 LCF). En tant que fondation nationale de droit public, la fondation Mus ée national suisse n’est pas soumise à la surveillance des fondations du D épartement fédéral de l’inté- rieur (selon l ’art. 84 CC). Mais, conform ément à sa loi sp éciale, elle est soumise à une surveillance juridique qui est à la fois plus stricte et plus générale. 2.1.12 Dispositions finales (section 10) Art. 27 Abrogation du droit en vigueur Cet article statue que tous les actes l égislatifs actuels et qui concernent le Mus ée national seront abrog és pour être remplacés par la pr ésente loi, au moment de son entrée en vigeur. La base l égale du MNS est constitu ée essentiellement par l ’arrêté fondateur du 27 juin 1890, à quoi s’ajoute un arrêté fédéral de 1902 portant sur une r évision par- tielle: les économies r éalisées sur les cr édits sp éciaux destin és à l ’acquisition d’objets de collection revenaient dans les caisses de l ’Etat et non au fonds du Musée. Comme la fondation ne fera plus partie de l ’administration fédérale centrale et qu ’elle aura la personnalit é juridique, ce r èglement est d épassé. Au chapitre du Musée national, le budget f édéral comprenait d ’autre part chaque ann ée une rubri- que destinée à l’acquisition d’objets de collection. Cette rubrique ne se fondait pas sur l ’arrêté fondateur de 1890, mais, à l ’origine, sur l ’arrêté fédéral concernant la sauvegarde des antiquit és nationales puis, d ès 1959, sur l ’arrêté fédéral concernant le crédit pour l ’acquisition d ’antiquités nationales. Dans la pr ésente loi, cette base juridique a été reprise et d éveloppée à l ’art. 17, al. 1, let. b. Les ordonnances d’application bas ées sur l ’arrêté fondateur de 1890, à savoir l ’ordonnance sur les émoluments et celle concernant la Commission du Musée national, seront abrogées à la date où le Conseil fédéral aura fixé l’entrée en vigueur de la loi. 88 LF du 28 juin 1967 sur le Contrôle fédéral des finances (LCF); RS 614.0.537 Art. 28 Création de la fondation et transition Cet article r ègle le transfert des droits et devoirs du Mus ée national à la nouvelle personne morale. La fondation existera à partir de l ’entrée en vigueur de la loi. Le Conseil fédéral peut prendre les d écisions nécessaires au fur et à mesure de l ’avan- cement des préparatifs. Le passage à la fondation s ’effectuera en plusieurs étapes, que le Conseil f édéral fixera au fur et à mesure, s éparément ou en bloc, selon l ’état des travaux pr épara- toires. – Dans un premier temps, le Conseil f édéral mettra la loi en vigueur (art. 30, al. 2), ce qui marquera la naissance de la personnalit é juridique de la fonda- tion (art. 28, al. 1), laquelle se subrogera au MNS (al. 1, 2e phrase). – L ’entrée en vigueur de la loi entra înera la nomination du conseil de fonda- tion. En vertu de la répartition des compétences prévue sous réserve dans les dispositions transitoires pour la nomination de la direction op érationnelle (art. 10, al. 3, let. b, et art. 11, al. 1), celui-ci proposera dans un premier temps la nomination de la direction. La fondation sera op érationnelle aussi- tôt cette nomination faite. – La Conf édération a conclu des accords avec plusieurs cantons, ainsi qu ’avec le canton et la Ville de Zurich, et des particuliers. Dans la mesure o ù la fon- dation se présentera comme nouveau sujet de droit aux c ôtés de la Conf édé- ration, ces accords devront être réexaminés, voire renégociés le cas échéant. Les réponses à la consultation ont montr é que les cantons concern és sont en principe disposés à continuer d’assumer leurs anciennes tâches en reconnais- sant que les accords conclus avec la Conf édération sont aussi valables avec la fondation (al. 1). – Le Conseil f édéral doit ensuite veiller au transfert à la fondation des valeurs, droits et obligations du MNS et en fixer la date (al. 2). Il faudra dresser un certain nombre d ’inventaires (pour autant qu ’ils n’exis- tent pas d éjà). Il est pr évu d ’inscrire au registre foncier le contrat de droit public concernant le rapport juridique relatif aux biens-fonds (art. 28, al. 2, let. a). Les inventaires des collections et des objets de collection existent d éjà. Le Conseil f édéral peut les approuver (art. 28, al. 2, let. b). L ’usufruit en est transféré à la fondation (art. 13). L ’usufruit des choses mobili ères s ’établit par le transfert à l ’usufruitier (art. 746, al. 1, CC). Comme la fondation se subroge au MNS à l ’entrée en vigueur de la loi (art. 28, al. 1) et qu ’elle reprend tous les biens-fonds et b âtiments, y compris ceux abritant des col- lections et des objets de collection, elle entre imm édiatement en possession, donc en jouissance, des objets. Une clause compl émentaire permet au Con- seil fédéral de fixer la date à partir de laquelle les autres droits et obligations en rapport avec la fondation ont force de droit (art. 28, al. 3, let. c). – Comme la fondation est une nouvelle personne morale, la loi doit statuer que c’est à elle qu’est transféré le solde du fonds sp écial du musée (art. 28, al. 3, let. a). Ce fonds sera ensuite dissous.538 – Le Conseil f édéral veillera ensuite à ce que soit établi un bilan d ’ouverture de la fondation, bilan sur lequel se fondera la présentation des comptes. – Une étape importante de la naissance de la fondation sera le d ébut de la première p ériode d ’activité, qui pourra être fix é vraisemblablement au 1er janvier 2005. Comme il pourrait en r ésulter une p ériode transitoire pour une partie de 2004, p ériode pendant laquelle la fondation ne disposera pas encore de l ’indemnité, il faudra qu ’elle puisse s ’appuyer sur les cr édits alloués au MNS et solliciter les services des offices assumant des t âches interdépartementales et des offices fournissant des prestations de transfert, comme les services de l’administration fédérale centrale (art. 28, al. 4). Art. 29 Transfert des rapports de travail Cet article établit les cons équences qu ’auront sur les rapports de travail la fin du rapport de service avec le MNS et la naissance de la nouvelle personne morale. Ceux-ci ne sont pas r évoqués pour être recréés, ils sont prolong és et transf érés. Les avantages liés à l’ancienneté ne sont pas perdus. La répartition des compétences pour la nomination de la directrice ou du directeur, qui pr évoit un droit de proposition de la part du conseil de fondation (art. 10, al. 3, let. b) et le droit de nomination de la part du Conseil f édéral (art. 11, al. 1), sera appliqu ée également lors du passage du Musée national à la fondation (art. 29 in fine). En ce qui concerne la prévoyance professionnelle, il n’est pas nécessaire que la LMu prévoie une disposition sp éciale pour le passage de l ’ancien au nouvel employeur. En vertu de l ’art. 1 loi sur la CFP, tant les membres de l ’administration f édérale centrale que ceux des unités administratives décentralisées sont assurés par la Caisse fédérale de pensions. Le changement mentionn é est assimil é à un changement de poste au sein de l ’administration centrale. Le changement d ’«employeur» 89 n ’ac- tionne donc pas les prestations de libre-passage. 2.2 Commentaire de l’arrêté fédéral allouant un plafond de dépenses à la fondation Musée national suisse pour la période de 2005 à 2008 La fondation doit pouvoir travailler selon son plan d ’exploitation le plus rapidement possible après l’entrée en vigueur de la LMu. Dans l ’état actuel des pr éparatifs, le montant de l ’indemnité n écessaire pour la premi ère p ériode du mandat de presta- tions peut d éjà être calcul ée. C ’est pourquoi un premier plafond de d épenses est soumis à l’Assemblée fédérale en même temps que la loi. Préambule L’arrêté fédéral se fonde sur l ’art. 167 Cst., en vertu duquel l ’Assemblée f édérale arrête les dépenses de la Conf édération. L’art. 17, al. 3, LMu permet à l’Assemblée fédérale de décider de l’indemnité par un arrêté fédéral simple. 89 Selon la définition de la loi sur la CFP, qui n’est pas identique à celle de la LPers.539 Art. 1 Cet article nomme le montant du plafond de d épenses et le nombre d ’années pour lequel il est valable. Le montant est sollicité pour la période allant de 2005 à 2008. Comme il a été dit ci-dessus dans le commentaire relatif à l’art. 17, il a fallu calculer et évaluer le plafond de d épenses longtemps à l’avance. C’est pourquoi le Conseil fédéral l’a fixé à un niveau relativement bas. Il demandera par cons équent les parts annuelles à l’Assemblée fédérale, en fonction des besoins des activit és de la fonda- tion. Le premier mandat de prestations quadriennal de la fondation exigera, selon les estimations faites dans le cadre de l ’élaboration du business plan, une participation directe de la Confédération d’un montant de 111 millions de francs. Cette somme ne comprend pas les éventuelles indemnit és dues à l ’OFCL pour la jouissance des biens-fonds. L’entretien et la r énovation des b âtiments n’ont pas été pris en compte non plus. Pour le calcul de cette somme, voir ch. 3.1.1. D’après le business plan et le master plan, la fondation aurait besoin chaque ann ée d’une enveloppe f édérale située entre 27,9 et 27,6 millions de francs. C ’est proba- blement pendant la p ériode 2005 –2008 qu ’auront lieu la r énovation et l ’extension de la maison m ère de Zurich, qui est en m ême temps la principale ressource finan- cière du groupe MUS ÉE SUISSE. Sa fermeture occasi onnera certes quelques éco- nomies, mais le déménagement provisoire et d’autres frais provoqueront de leur côté des surcoûts importants, sans parler du manque à gagner sur les entr ées. Il est pro- bable que les économies et les surco ûts s’équilibreront plus ou moins pendant cette période. Art. 2 Pur arr êté de financement, promulgu é sur la base d ’une autorisation énoncée dans une loi fédérale, le présent arrêté n’est pas sujet au r éférendum. Il s’agit d’un arrêté fédéral simple (art. 163, al. 2, Cst.). 3 Conséquences 3.1 Conséquences pour les finances et le personnel 3.1.1 Conséquences pour la Confédération 3.1.1.1 Vue d’ensemble Le Conseil fédéral entend transformer le MNS en une personne morale sans charger pour autant la Conf édération d ’un fardeau financier annuel plus lourd. L ’intention est plutôt qu’avec une indemnité inchangée, la fondation soit en mesure d’obtenir un rendement plus élevé en se comportant en entrepreneur. D’ici à ce que le MNS actuel ait revêtu son nouveau statut, il y aura encore des coûts de restructuration, qui seront comptabilis és séparément sous le titre de «Renouvel- lement de l’exploitation» et sollicités dans le budget. Ce cr édit couvrira encore d ’autres besoins financiers temporaires durant la m ême période: d’une part la préparation, par le MNS, des travaux de rénovation et d’exten- sion de la maison mère de Zurich, de l ’autre la refonte interne compl ète de l’exploi-540 tation. Ces groupes de co ûts sont inscrits sous les titres «Préparation construction » et «Renouvellement du musée». Ils ne seront pas précisés davantage ici. 3.1.1.2 Compte de résultats prévisionnel La base du plan financier est le montant des ressources que la Conf édération met actuellement à disposition du MNS. Or celles-ci n ’apparaissent pas toutes dans le budget de l’Office fédéral de la culture, dont d épend le MNS. Le MNS b énéficie en effet de nombreuses prestations des offices assumant des tâches interdépartementales notamment. Le budget futur de la fondation affichera donc une contribution f édérale plus élevée que la somme des contributions attest ées actuellement dans le budget de la Confédération comme étant destinées au MNS. Basé sur le budget 2002, le tableau ci-dessous montre le compte de r ésultats prévi- sionnel du MNS, avec d ’une part les postes destin és au MNS qui figurent explicite- ment dans les comptes et le budget de la Conf édération (dépenses directes). Ils sont inscrits avec les co ûts supplémentaires engendrés par la cr éation de la fondation. Il en résulte un «plan des d épenses» annuel de 21,887 millions de francs, auquel est ajouté, par rapport aux volumes budg étaires réels pour l ’année 2003, un l éger fac- teur de correction (couverture insuffisante des co ûts, par exemple dans le domaine de la s écurité). D’autre part, le compte de r ésultats prévisionnel affiche les presta- tions (parfois estim ées) des autres offices f édéraux, ainsi que les contributions des cantons et de tiers (charges supplémentaires MNS).541 Compte de résultats prévisionnel 2003 Musée national suisse Charges (en milliers de francs) Recettes/financement (en milliers de francs) A. D épenses directes A ’. Budget OFC, part MNS 1. Personnel 14 531 1’. Personnel 14 531 2. Biens et services 7 356 2’. Biens et services 7 356 3. = Dépenses directes (fondation) 21 887 3’. = Enveloppe f édérale directe 21 887 B. Charges suppl. MNS 6 325 B’. Prestations compl émentaires d’offices fédéraux en faveur du MNS 1. Indemnité pour jouissance des immeubles gratuite 1 ’.O F C L ( gérant de la Confédération) 2. Petit entretien 1 300 2’. OFCL 3 321 3. Contrats de maintenance 875 3’.O F C L 4. Imprimés1 146 4’.O F C L 5. Téléphone, portos, frais bancaires 750 5’. AFF 750 6. Entretien véhicules 40 6’. DDPS 40 7. Mobilier 80 7’.O F C 8 0 8. Gestion du personnel 384 8’. OFPers 384 9. Administration PUBLICA 60 9’.C F A 6 0 10. Organe de révision 50 10’.C D F 5 0 11. Exploitation CCSAP 200 11’. OFIT/CCSAP 250 12. Exploitation réseau (OFIT) 50 12’.O F I T 13. Frais d’informatique CSI DFI 320 13’. SGDFI 320 14. Assurance objets 800 14’. Assurance de la Confédération 800 15. Divers (y compris conseil de fondation et enquêtes sur le public) 270 15’. Divers 270 16. = Charges totales (Fondation) 28 212 16’. = Enveloppe f édérale indirecte 28 212 C. Autres charges MNS C ’. Recettes propres MNS 1. Acquisitions 1 000 1’. Recettes, ventes 1 455 2. Autres dépenses 1 500 2’. Contributions cantonales 345 3’. Legs/donations 700 4. = Autres charges (fondation) 2 500 4’. = Recettes et dons 2 500 D. = Total charges (fondation) 30 712 D’. = Total produits (fondation) 30 712 Commentaire du compte de résultats prévisionnel: Le groupe A comprend les d épenses de personnel et de biens et services figurant actuellement au budget de la Conf édération, auxquelles sont ajout és de l égers fac- teurs de correction.542 Le groupe B énumère diverses charges et prestations. 1. Les co ûts des immeubles de la Confédération étant imputés globalement au crédit de l’OFCL, ceux des biens-fonds du MNS ne sont pas compta- bilisés s éparément. Comme il incombera d ésormais au Conseil f édéral d’établir ces coûts et de décider s’ils doivent être pris en compte ou non dans l’indemnité, aucun montant n’a été indiqué. 2. à 4. Le petit entretien sera d ésormais à la charge de la fondation, m ême s’il est assuré par l’OFCL. Il doit donc être pris en compte dans le budget de la fondation. Celle-ci devra aussi assumer les contrats de maintenance gérés actuellement par l ’OFCL. Les charges de l ’OFCL diminuent d’autant. 5. Les frais de t éléphone, de portos et de banque sont assumés actuellement par l’Administration fédérale des finances. 6. Les v éhicules de service actuels sont acquis et entretenus par le DDPS. 7. Le budget du mobilier du MNS est g éré par l ’Office fédéral de la cul- ture. 8. La gestion du personnel o ccasionne des co ûts à l’Office fédéral du per- sonnel (OFPers). Elle sera d ésormais assum ée par la fondation. Les coûts estimés se basent sur une évaluation des coûts de la d élocalisation (outsourcing) de la gestion du personnel. Cette charge ne peut être retranchée du budget de l’OFPers. 9. Il en va de m ême des charges de la Caisse f édérale de pensions (future Publica) pour le MNS. 10. Le Contr ôle fédéral des finances exerce son activit é sur la base de son propre budget. Les charges pour l ’organe de r évision additionnel pr évu par la loi doivent être assumées par la fondation. Il s’agit d’une nouvelle charge, qui ne figurait pas jusqu’ici au budget de la Confédération. 11. à 13. Les prestations d ’informatique fournies par l ’OFIT et le Centre de ser- vices informatiques du DFI doivent être désormais payées par la fonda- tion, qu’elles soient fournies par l’OFIT, le CSI ou un bureau externe. 14. La pratique constante de la Conf édération a été d’assurer elle-même la majeure partie de ses risques. Dans les rares cas o ù de grands sinistres sont survenus, elle les a couverts par des cr édits suppl émentaires. De nouvelles charges n’apparaîtront que si la fondation ne peut plus recou- rir à l’assurance de la Confédération. Jusqu’ici, le budget de la Confédé- ration ne comprend en effet pas de rubrique pour des primes d ’assurance externe. 15. Le conseil de fondation se subroge à la Commission du Mus ée national et en reprend les charges financi ères. Les enqu êtes aupr ès du public seront une nouvelle charge: elles fourniront des indications sur le ren- dement de l ’activité du MNS (art. 170 Cst.). Ces charges ne figuraient pas jusqu’ici au budget de la Confédération.543 Le tableau ci-dessus montre que les prestations ne peuvent pas toutes être attribuées à un office ou à un poste du budget de la Conf édération, souvent parce qu ’elles n’existaient pas (assurance objets, par exemple). Les surco ûts qui en r ésultent se situent cependant dans des limites raisonnables. Certains montants font partie de for- faits (tels que frais de téléphone, de port et de banque ou d ’entretien des immeubles) qui ne doivent pas diminuer malgré la création de la fondation. Le groupe C affiche les charges que le MNS a assum ées lui-m ême gr âce à ses recettes, aux contributions des cantons et aux dons non affect és de tiers (donations de mécènes, dispositions testamentaires). 3.1.1.3 Estimation des recettes En l’an 2000, le MNS a per çu des entrées pour la première fois. Les futures recettes ont été estimées sur la base des entr ées 2000 et 2001. Il faut tenir compte du fait que, de 2005 à 2008, pendant la fermeture – pour cause de rénovation et d’extension – de la maison mère de Zurich (qui encaisse près de deux tiers des entr ées), il y aura sans doute un recul marqu é des recettes. Apr ès la r éouverture, on esp ère une aug- mentation importante des entrées. Le double d’entrées (en deux ans) par rapport aux années d’avant la fermeture est considéré comme un objectif réaliste. 3.1.1.4 Plan financier de 2005 à 2008 Budget ordinaire R égime enveloppe financière Valeur en millions de francs 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total 4 ans Charges directes 21.9 21.9 21.9 21.9 21.9 21.9 21.9 87.6 Charges supplémentaires 6.3 6.3 6.3 6.3 6.3 6.3 6.3 25.2 Autres charges 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 10.0 Total charges fondation 30.7 30.7 30.7 30.7 30.7 30.7 30.7 122.8 Recettes –2.2 –2.5 –2.7 –2.7 –2.8 –2.9 –3.0 –11.4 Enveloppe financière fédérale 28.5 28.2 28.0 28.0 27.9 27.8 27.7 111.4 Taux de couverture des coûts en % 7.2 8.1 8.8 8.8 9.1 9.4 9.8 9.3 On a déjà été signalé que le plafond de d épenses a été calculé et évalué longtemps à l’avance. C’est pourquoi le Conseil f édéral – au vu notamment de la situation finan- cière actuelle de la Conf édération – a fixé le plafond de d épenses à un niveau rela- tivement bas. Si ce montant devait s ’éloigner trop fortement des conditions r éelles, le Conseil fédéral demanderait alors à l’Assemblée fédérale, dans le cadre de la dis- cussion annuelle du budget, le montant effectivement n écessaire. L’autorité de sur- veillance trouvera dans le reporting financier de la fondation les informations rela- tives aux dépenses nécessaires à l’exécution du mandat de prestations.544 3.1.1.5 Charges pour biens-fonds La transformation du MNS en une personne morale ind épendante fait que les biens- fonds sont mis à sa disposition dans le cadre d ’un contrat de droit public, ce qui impliquerait le versement d ’une indemnit é (fictive) à l ’OFCL estimée à 14,2 mil- lions de francs par an. 90 L a v a l e u r vénale des biens-fonds laiss és en usufruit est estimée à environ 400 millions de francs. 3.1.2 Conséquences pour les cantons Le projet n ’entraîne pas de charges suppl émentaires pour les cantons. Les cantons d’implantation ne devraient a priori pas non plus connaître de variations notables. 3.1.3 Conséquences pour les autres musées La transformation du MNS en une fondation n ’aura pas d ’impact direct sur les autres musées, même si une concurrence accrue dans certains secteurs n ’est pas à exclure. D’un autre côté, la fondation est tenue de coop érer et de coordonner, en sa qualité de musée national. A ce titre, elle pourra apporter un soutien immatériel. Elle sera aussi vraisemblablement en mesure d ’offrir à des conditions avantageuses ses services et son savoir-faire aux cantons et aux petits mus ées communaux et r égio- naux. Nous considérons que le changement de statut du MNS aura des effets essen- tiellement positifs sur les autres musées. 3.2 Conséquences dans le secteur informatique L’environnement informatique doit être enti èrement réaménagé pour ce qui est de ses applications administratives. En effet, les applications BVPlus et le syst ème REFICO ne seront plus de mise. Il faudra reconsid érer les rapports avec le service informatique du DFI (SGDFI). Un mod èle de gestion informatique devra être éla- boré dans le cadre des travaux de transformation, la d élocalisation (outsourcing) étant une option à examiner sérieusement. Les co ûts d’informatique figurent au ch. 3.1.1.2 dans le budget théorique et au ch. 3.1.1.4 dans le plan financier. 3.3 Conséquences pour le personnel Le MNS sait la part d écisive que ses collaboratrices et ses collaborateurs ont dans son succès. C’est pourquoi ils sont associ és étroitement aux divers projets en cours. La fondation reprend les collaboratrices et les collaborateurs aux conditions exis- tantes. La formation et le perfectionnement seront intensifi és pour leur permettre de maîtriser encore mieux le renouvellement de l’exploitation. 90 Estimation de l’OFCL du 10 avril 2002.545 3.4 Egalité entre femmes et hommes Les efforts déployés aujourd’hui pour promouvoir l’égalité entre femmes et hommes sont intégrés au processus de transformation. Ils se traduisent par une plus forte pr é- sence des femmes dans l’institution, notamment aux postes de cadres. 3.5 Conséquences économiques Un musée national attrayant, avec un si ège à Prangins et six autres établissements, ne peut avoir que des r épercussions positives sur le pays en termes de marketing; il représente une plus-value touristique, sans parler des avantages li és à la cr éation d’emplois qualifi és et de l ’effet d ’appel sur les prestations du secteur priv é. L’accueil de congr ès à Prangins, à Zurich ou dans les d épendances extérieures est également une possibilit é à étudier de pr ès. D ’une fa çon g énérale, les investisse- ments de la Conf édération seront d ésormais mieux exploit és et mieux commercia- lisés. Avec leurs collections et leurs objets, leurs reproductions et leurs droits, les musées sont en effet d ’importants d épositaires de «matières premières» dans notre société de l’information et du savoir. Les r épercussions du projet de loi sur l ’écono- mie peuvent donc être qualifiés de positives. 3.6 Frein aux dépenses Afin de limiter les d épenses, l’art. 159, al. 3, let. b, Cst. statue que s ’ils entra înent de nouvelles d épenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses p ériodiques de plus de 2 millions de francs, les cr édits d ’engagement et les plafonds de d épenses doivent être soumis à l ’approbation de la majorit é des membres de chaque conseil. Du point de vue du droit budg étaire, la cr éation d’une fondation de droit public dotée d’une personnalité juridique propre ainsi que la d éci- sion portant octroi d ’une enveloppe financi ère constituent une d épense nouvelle. 91 Les dépenses récurrentes engagées pour la fondation exc èdent le seuil de l ’art. 159 Cst. Aussi le projet de loi est-il soumis au frein des dépenses. 4 Programme de la législature Le projet est mentionné dans le programme de la l égislature 1999–2003 du 1 er mars 2000 (FF 2000 2230). 91 Rhinow/Schmid /Biaggini: Wirtschaftsrecht, §18, glose 64 in fine, p. 375.546 5 Bases juridiques 5.1 Constitutionnalité Le projet se fonde sur l’art. 69, al. 2, Cst. Nous renvoyons le lecteur aux explications données dans le commentaire du titre et du préambule. 5.2 Forme de l’acte à adopter Selon les art. 163 et 164, al. 1, Cst., les dispositions importantes fixant des r ègles de droit doivent rev êtir la forme d ’une loi f édérale. Appartiennent à cette cat égorie les dispositions fondamentales relatives aux t âches et aux prestations de la Conf édéra- tion ainsi qu ’à l’organisation et à la proc édure des autorit és fédérales. Le projet de loi contient de telles dispositions. Aussi doit-il être édicté sous la forme d ’une loi fédérale. Cette dernière est sujette au référendum (art. 141, al. 1, let. a, Cst.). En vertu de la comp étence de l ’Assemblée fédérale de voter les d épenses (art. 167 Cst.) et sur la base de l ’art. 17, al. 3 du projet de loi, l ’arrêté fédéral concernant le plafond de d épenses peut rev êtir la forme d ’arrêtés fédéraux simples non sujets au référendum (art. 163, al. 2, Cst.). 5.3 Délégation de compétences législatives En vertu de son statut d ’employeur, le conseil de fondation se voit d éléguer le soin d’élaborer le règlement du personnel, mais sous r éserve de l’approbation du Conseil fédéral. Le conseil de fondation est habilit é par ailleurs à édicter des prescriptions internes sous forme de r èglements. Il ne s ’agit pas ici de d élégation de comp étence l égis- lative. Comme il n ’y a pas besoin pour le moment de clauses d ’exécution suppl é- mentaires, on a renoncé à une disposition expresse sur la d élégation de compétences législatives. 5.4 Rapports avec le droit européen Le projet est sans incidence dans l’optique du droit européen.547 Table des matières Condensé 476 1P a r t i e générale 478 1.1 Contexte 478 1.1.1 Création à Zurich 478 1.1.2 Siège romand du Château de Prangins 479 1.1.3 Le Musée national au sein de l’administration fédérale 479 1.1.4 Naissance d’un groupe de musées 480 1.1.5 Collections du Mus ée national 481 1.1.6 Etudier, entretenir et conserver 482 1.1.7 Communication 482 1.1.8 Le Musée national, reflet de son histoire 483 1.2 Mutations sociales et tendances évolutives du Musée national 483 1.2.1 Rôle de l’histoire au XXIe siècle 483 1.2.2 Vivre l’histoire 484 1.2.3 Lien entre le présent et le passé 485 1.2.4 Le musée, lieu de spectacle 485 1.2.5 Musée national et Internet 488 1.2.6 Mutations structurelles du public et des collections 488 1.2.7 Pr émisses de la promotion de la culture 488 1.3 Le Musée national et son environnement 489 1.3.1 Les musées suisses et la coordination 489 1.3.2 Vue d ’ensemble des musées suisses 489 1.3.3 Autres collections et musées principaux de la Confédération 490 1.3.4 Soutien fédéral à d’autres musées 492 1.3.5 Encourager la coop ération 492 1.3.6 Un pont entre l ’éducation et la science 493 1.4 Le Musée national suisse dans le contexte international 493 1.4.1 Concurrence et collaboration 493 1.4.2 Réforme des musées dans certains Etats d’Europe 494 1.5 Réflexions sur le statut d’autonomie 495 1.5.1 Financement 496 1.5.2 Personnel 496 1.5.3 Direction 497 1.5.4 Liberté d’action 497 1.5.5 Risques de l ’autonomie 497 1.5.6 La réforme de l’administration des années 90 498 1.6 Avenir d’une fondation de droit public 499 1.6.1 Evaluation du meilleur statut juridique 499 1.6.2 Une réforme en trois étapes pour aboutir au «Nouveau Musée national» 500 1.6.3 Perspectives de l’avenir de la fondation 501 1.7 Résultats de la consultation des cantons d’implantation 502 1.7.1 Conception de la consultation 502548 1.7.2 Accueil fait au projet et à ses principaux éléments 502 1.7.3 Autres remarques 503 1.7.4 Prise en compte des avis dans le projet 504 1.8 Requête du Musée suisse des transports (Lucerne) 506 2P a r t i e s péciale: commentaire du projet de loi 507 2.1 Commentaire par article 507 2.1.1 Titre et préambule 507 2.1.2 Dispositions g énérales (section 1) 507 2.1.3 Domaines d’activité (section 2) 509 2.1.4 Mandat de prestations et convention de prestations (section 3) 517 2.1.5 Organisation (section 4) 520 2.1.6 Objets de collection et mus ées (section 5) 522 2.1.7 Bien-fonds et musées (art. 16) 526 2.1.8 Financement (section 6) 528 2.1.9 Rapports de travail (section 7) 533 2.1.10 Rapports de droit (section 8) 535 2.1.11 Surveillance (section 9) 535 2.1.12 Dispositions finales (section 10) 536 2.2 Commentaire de l’arrêté fédéral allouant un plafond de dépenses à la fondation Musée national suisse pour la période de 2005 à 2008 538 3C o n séquences 539 3.1 Conséquences pour les finances et le personnel 539 3.1.1 Conséquences pour la Confédération 539 3.1.1.1 Vue d ’ensemble 539 3.1.1.2 Compte de r ésultats prévisionnel 540 3.1.1.3 Estimation des recettes 543 3.1.1.4 Plan financier de 2005 à 2008 543 3.1.1.5 Charges pour biens-fonds 544 3.1.2 Conséquences pour les cantons 544 3.1.3 Conséquences pour les autres musées 544 3.2 Conséquences dans le secteur informatique 544 3.3 Conséquences pour le personnel 544 3.4 Egalité entre femmes et hommes 545 3.5 Conséquences économiques 545 3.6 Frein aux dépenses 545 4 Programme de la législature 545 5 Bases juridiques 546 5.1 Constitutionnalit é 546 5.2 Forme de l’acte à adopter 546 5.3 Délégation de compétences législatives 546 5.4 Rapports avec le droit europ éen 546549 Loi fédérale sur la fondation Musée national suisse (Loi sur le Musée national suisse, LMu) (Projet) 550 Arrêté fédéral allouant un plafond de dépenses à la fondation Musée national suisse pour la période 2005–2008 (Projet) 560Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à la loi fédérale sur la fondation Musée national suisse In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 05 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.088 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 11.02.2003 Date Data Seite 475-549 Page Pagina Ref. No 10 126 974 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.