Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 4. Juli 2012 (810 11 400) ____________________________________________________________________ Personalrecht Kein rückwirkender Anspruch auf Inkonvenienzzulagen auf Ferienlohn Besetzung Vizepräsident, Bruno Gutzwiller, Kantonsrichter Markus Clausen, Helena Hess , Christian Haidlauf, Edgar Schürmann , Gerichtsschreiber Daniel Gfeller Parteien A.____ , Beschwerdeführer, vertreten durch Dr. Jonas Schweighauser, Advokat, gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft , 4410 Liestal, Beschwerdegegner Betreff Rückwirkender Anspruch auf Inkonvenienzzulagen auf Ferienlohn (RRB Nr. 1539 vom 08.11.2011) A. A.____ ist Mitarbeiter des Kantonsspitals B.____. Er arbeitet im Fixzeitenmodell mit unterschiedlichen Arbeitszeiten, weshalb er für Nacht-, Samstags-, Sonntags- und Feiertagsar- beit Anspruch auf Inkonvenienzzulagen hat. Seit dem 1. Januar 2009 besteht während den Fe- rien für dauerhaft und regelmässig bezogene Inkonvenienzzulagen ein Anspruch ab dem ersten Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht Tag. Am 25. November 2010 stellte A.____ Antrag auf r ückwirkende Auszahlung der Zulagen für regelmässig geleistete Nacht-, Samstags-, Sonntags- und Feiertagsleistung auf den Ferien- lohn für die Zeitspanne vom 1. Januar 2004 bis und mit 31. Dezember 2008. Mit Verfügung vom 30. November 2010 hat das Kantonsspital B.____ den Ant rag des Beschwerdeführers unter Hinweis auf die korrekte Umsetzung des Regierungsratsbeschlu sses Nr. 1527 vom 4. Novem- ber 2008 abgewiesen. Mit Schreiben vom 7. Dezember 201 0 hat A.____, vertreten durch Dr. Jonas Schweighauser, Advokat, gegen diese Verfügung Besch werde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) erhoben. Mit Regierungsratsbeschluss vom 8. November 2011 (RRB Nr. 1539) hat der Regierungsrat die Beschwerde abgewiesen. Unter anderem verwies der Regie rungsrat auf einen Entscheid des Verwaltungsgerichts (VGE) vom 29. März 2000 (VGE vom 29. März 2000, 810 99 139). Das Gericht habe damals entschieden, dass solche Zulagen le diglich geschuldet seien, wenn die Arbeit auch tatsächlich geleistet werde. Die Auslegung des Regierungsrates, dass im basel- landschaftlichen Recht Zulagen nicht als Lohnbestandteil e gelten würden, würde sich als sach- lich und begründet erweisen. Ausserdem führte der Regie rungsrat aus, dass allfällige Ansprü- che inzwischen verwirkt wären. B. Gegen diesen Entscheid erhob A.____, wiederum ver treten durch Dr. Jonas Schweig- hauser, mit Schreiben vom 18. November 2011 Beschwerde beim Kantonsgericht Basel- Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), und beantragte, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben werde und i hm rückwirkend per 1. Januar 2004 bis und mit 31. Dezember 2008 die Schichtzulagen auf d em Ferienlohn im Umfang von Fr. 3'000.-- nebst 5% Zins ab dem 1. Januar 2009 zu zusprechen sei. Mit Beschwerdebegrün- dung vom 30. Januar 2012 hielt der Beschwerdeführer an seinen Rechtsbegehren fest. C. Mit Vernehmlassung vom 2. April 2012 beantragte da s Kantonale Personalamt die Ab- weisung der Beschwerde. D. Auf Aufforderung des Gerichts hin reichte das Kanto nale Personalamt mit Schreiben vom 27. April 2012 Protokolle der Sitzungen der Arbei tsgemeinschaft Basel-Landschaftlicher Personalverbände zu den Akten. Mit Schreiben vom 3. Mai 2012 beantragte der Beschwerde- führer durch seinen Rechtsvertreter, dass der Beschwerdegeg ner ein im Protokoll der Finanz- und Kirchendirektion vom 30. Mai 2008 erwähntes externes Gutachten zu den Akten einzurei- chen habe. Mit Verfügung vom 4. Mai 2012 forderte die instruier ende Gerichtspräsidentin den Regierungs- rat auf, dem Gericht sämtliche Vorakten inklusive allfälli ger Gutachten, Aktennotizen etc. bis 4. Juni 2012 einzureichen. Mit Schreiben vom 23. Mai 2 012 erklärte das Kantonale Personal- amt, dass bereits sämtliche Verfahrensakten dem Kantonsgericht eingereicht worden seien. Bei dem vom Beschwerdeführer erwähnten Gutachten handle es si ch um eine Stellungnahme mit grundsätzlichen Überlegungen, welche im Zusammenhang m it einer vorgängigen verwaltungs- internen Entscheidfindung in Auftrag gegeben worden sei. Es gehöre folglich nicht zu den Ver- Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht fahrensakten, sondern stelle lediglich ein verwaltungsinternes Dokument dar, das grundsätzlich nicht dem rechtlichen Gehör der Parteien und damit nicht dem Akteneinsichtsrecht unterstehe. Mit Schreiben vom 29. Mai 2012 wurde der Antrag auf Beizug des strittigen Gutachtens und auf Akteneinsicht in dasselbe vom Beschwerdeführer erneuert. Mit Schreiben vom 30. Mai 2012 forderte das Gericht den Beschwerdegegner auf, das erwähn- te Gutachten einzureichen damit anschliessend über die Frage des Akteneinsichtsrechts ent- schieden werden könne. Mit Schreiben vom 11. Juni 2012 be antragte der Regierungsrat, nun- mehr vertreten durch Dr. Dieter Völlmin, es sei davon ab zusehen, die "Stellungnahme zur ge- planten Aenderung der Verordnung zur Arbeitszeit betre ffend Inkonvenienzzulagen" vom 14. Mai 2008 von C.____ zu den Akten des Verfahrens A.__ __ gegen den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft zu nehmen oder davon den Richterinnen und Richtern oder dem/der Gerichtsschreiber/in und/oder der Gegenpartei bzw. sein em Rechtsvertreter auf andere Weise davon Kenntnis zu geben. E. Mit Verfügung vom 19. Juni 2012 entschied die Prä sidentin des Kantonsgerichts, dass die fragliche Stellungnahme nicht zu den Akten genomm en und an den Regierungsrat zurück- gesandt werde. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g: 1. Auf die vorliegende form- und fristgerecht einger eichte Beschwerde kann ohne weite- res eingetreten werden. 2. In der Beurteilung der vorliegenden gegen den Re gierungsratsbeschluss gerichteten verwaltungsgerichtlichen Beschwerde ist die Kognition des Kantonsgerichts gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b des Gesetzes über die Verfassungs- und V erwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 darauf beschränkt, den angefochtenen Entscheid hinsichtlich allfälliger Rechtsverletzungen zu überprüfen bzw. zu prüfen, ob de r Beschwerdegegner ein allfälliges Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat. Im Weiteren kan n beurteilt werden, ob dieser den Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt h at. Die Überprüfung der Angemessenheit des angefochtenen Entscheides dagegen ist dem Kantonsgeri cht verwehrt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario). Unbestimmte Rechtsbegriffe hingegen sind der Auslegung zugänglich. Diese Auslegung durch die Verwaltungsbehörden kann vom Kanton sgericht uneingeschränkt über- prüft werden (U LRICH HÄFELIN /G EORG MÜLLER /F ELIX UHLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, Rz 446b). Allerdings ist fes tzuhalten, dass auch bei unbestimmten Rechtsbegriffen unter Umständen eine gewisse Zurückhaltun g bei der Überprüfung durch eine gerichtliche Instanz angezeigt ist (HÄFELIN /M ÜLLER / UHLMANN , a.a.O., Rz 446c f., mit Hinweisen auf Bundesgerichtsentscheide). 3. Vorweg kann festgehalten werden, dass gegen den mi t Schreiben vom 19. Juni 2012 verfügten Nichtbeizug der Stellungnahme vom 14. Mai 2008 zu den Verfahrensakten und damit Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht gegen die Verweigerung der Akteneinsicht in dieses Sch riftstück keine Einsprache erhoben wurde. Damit gelangt die Verfügung vom 19. Juni 2012 in Rechtskraft, weshalb die genannte Stellungnahme nicht Inhalt der Verfahrensakten bildet. 4. Vorliegend umstritten ist, ob der Beschwerdeführer Anspruch auf rückwirkende Aus- zahlung der Zulagen für regelmässig geleistete Nacht-, S amstags-, Sonntags- und Feiertags- leistung auf den Ferienlohn für die Zeitspanne vom 1. Januar 2004 bis und mit 31. Dezember 2008 hat. Diesbezüglich wird vom Regierungsrat geltend gemacht, dass allfällige Ansprüche jedenfalls gemäss § 56 des Dekrets zum Personalgesetz (Personaldekret) vom 8. Juni 2000 verwirkt oder verjährt wären. Der Beschwerdeführer bringt dagegen vo r, die genannte Bestimmung statuiere eine Verjährungsfrist und nicht eine Verwirkungsfrist. Bei einer Verwirkungsfrist handle es sich um einen wesentlichen Inhalt, welcher gemäss § 36 der Verfassung des Kantons Basel- Landschaft (KV) vom 17. Mai 1984 auf Gesetzesstufe zu regeln sei. Beim Personaldekret hand- le es sich aber nicht um einen Erlass auf Gesetzesstufe. 4.1.1 Die Verwirkung unterscheidet sich von der Verjährun g in verschiedenen Punkten. Sie übt volle Rechtswirkung aus, das bedeutet, dass sie unabh ängig von einer allfälligen Einrede vom Gericht immer von Amtes wegen geprüft wird. Verwirkungsfristen können nicht aufgehoben oder unterbrochen werden. Mit der Verwirkung geht di e Forderung unter. Es bleibt auch keine Naturalobligation bestehen (BGE 111 V 135 ff. E. 3b; 112 V 185 ff. E. 2; 119 V 298 ff. E. 4a und b; vgl. dazu A TTILIO GADOLA , Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, in : Aktuelle Ju- ristische Praxis [AJP] 1995, S. 56). 4.1.2 Aus der Entstehungsgeschichte des § 56 Personaldekret ergibt sich, dass der Landrat zweifellos eine Verwirkungsfrist einführen wollte. Der Titel dieser Bestimmung wurde nämlich explizit von der Vorgängerbestimmung in § 64 im ehemali gen Dekret zum Beamtengesetz vom 17. Mai 1979 von "Verjährungsfrist" in "Verwirkungsfrist" umbenannt. Damit ist davon auszuge- hen, dass der Landrat sich bewusst war, dass allfällige ver mögensrechtliche Ansprüche der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gegenüber dem Kant on aus dem Arbeitsverhältnis verwirken und nicht verjähren sollten und dies auch so gewollt war. 4.1.3 Des Weiteren bringt der Beschwerdeführer vor, da ss es sich bei den Verwirkungsfris- ten um wichtige Bestimmungen handelt, die auf Geset zesstufe zu regeln seien. Die Bestim- mung von § 56 Personaldekret sei nicht im formellen Ge setzgebungsverfahren, sondern in ei- ner Vollziehungsverordnung zum Personalgesetz und desh alb nicht wie gefordert vom Gesetz- geber erlassen worden. § 36 Abs. 1 KV bestimmt, dass die Befugnis zum Erlass grun dlegender und wichtiger Bestim- mungen vom Gesetzgeber nicht auf andere Organe übertr agen werden dürfe. Des Weiteren hält § 67 Abs. 1 lit. d KV fest, dass der Landrat die v om Kanton ausgerichteten Besoldungen, Pensionen und Ruhegehälter regelt. Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht Da die Kantonsverfassung selbst den Landrat ermächtigt, di e Besoldung der Kantonsangestell- ten umfassend zu regeln, ist zweifellos davon auszugehen, dass der Landrat damit auch befugt ist, selbst zu bestimmen, ob solche vermögensrechtlichen An sprüche verjähren oder verwirken. Die Frage, ob es sich bei der Regelung von Verjährung s- und Verwirkungsfristen bzw. bei der Änderung einer Verjährungs- in eine Verwirkungsfrist, um eine grundlegende und wichtige Be- stimmung im Sinne von § 36 KV handelt, kann demzufolge offen gelassen werden. Somit ergibt sich, dass § 56 Personaldekret eine Verwi rkungsfrist statuiert und demzufolge vermögensrechtliche Ansprüche der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gegenüber dem Kanton aus dem Arbeitsverhältnis innert eines Jahres, nachdem di e Mitarbeiterin oder der Mitarbeiter von der Möglichkeit eines Anspruchs Kenntnis erhalten hat, spätestens aber vor Ablauf von fünf Jahren seit ihrer Entstehung, geltend gemacht werden können. Werden diese Fristen nicht ein- gehalten, so sind diese vermögensrechtlichen Ansprüche verwirkt. 4.2 Spätestens mit Inkraftsetzung der revidierten Bestim mungen der Verordnung zur Ar- beitszeit am 1. Januar 2009 – mit welchen geregelt wur de, dass Inkonvenienzzulagen aus- drücklich bei der Berechnung des Ferienlohns zu berücksichtig en sind – hat die Möglichkeit bestanden von einem allfälligen Anspruch im Sinne der im vorliegenden Verfahren geltend ge- machten Forderung Kenntnis zu erhalten. Damit hat die Verwirkungsfrist zu laufen begonnen. Da die Verwirkungsfrist nicht unterbrochen werden kann, ist die Verwirkung eingetreten, da Ge- spräche zwischen den Personalverbänden und der Verwaltung in Bezug auf rückwirkende Be- rücksichtigung der Inkonvenienzzulagen bei der Berechnung d es Ferienlohnes erst im Jahre 2010 stattfanden. Die Frage, ob solche generellen Gespr äche geeignet sind, als Geltendma- chung der vermögensrechtlichen Ansprüche des Beschwerdefü hrers im Sinne von § 56 des Personaldekrets behandelt zu werden, kann – da die Gespr äche jedenfalls erst mehr als ein Jahr nach dem 1. Januar 2009 stattfanden – offen gelasse n werden. Der Beschwerdeführer selbst hat seine Ansprüche erst mit Schreiben vom 25. Novem ber 2010 geltend gemacht und damit ebenfalls mehr als ein Jahr, nach dem die Möglich keit bestanden hat, von den fraglichen Ansprüchen Kenntnis zu erhalten. Damit ergibt sich, dass die geltend gemachten Ansprüche jedenfalls verwirkt sind, weshalb die vorliegende Beschwerde abzuweisen ist. 5. Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor Kantonsge richt kostenpflichtig. Die Verfahrens- kosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel und in angemessenem Ausmass ganz oder teilweise der unterliegen den Partei – im vorliegenden Fall dem Beschwerdeführer – auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO) u nd mit dem geleisteten Kostenvor- schuss verrechnet. Die ausserordentlichen Kosten werden wet tgeschlagen (vgl. § 21 Abs. 1 VPO). Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.-- (inkl. Auslagen) gehen zu Lasten des Beschwerdeführers und werden mit dem geleist eten Kos- tenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'400.-- verrechnet. 3. Die ausserordentlichen Kosten werden wettgeschlagen. Vizepräsident Gerichtsschreiber