2000-1231 3655 00.050 Message relatif à une modification de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants (nouvelles prescriptions sur les placements du Fonds de compensation de l’AVS) du 5 juin 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous avons l’honneur de vous soumettre, par le présent message, un projet de mo- dification de la loi sur l’AVS relatif aux nouvelles prescriptions sur les pl acements du Fonds de compensation de l’AVS, en vous proposant de l’approuver. En outre, nous vous demandons de classer l’intervention parlementaire suivante: 1999 M 99.3252 Loi fédérale sur l’AVS. Suppression de l’interdiction des placements en actions étrangères (N. 8.10.99, Commission de gestion du Conseil national; E 22.3.2000) Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 5 juin 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz3656 Condensé Jusqu’à la 10e révision de l’AVS (1997), il était interdit au Fonds de compensation de l’AVS d’effectuer des placements en actions ou en participations analogues. Cette interdiction a été levée par la 10 e révision de l’AVS; c’est ainsi qu’a été ac- cordée l’autorisation de placer, dans une mesure limitée, les actifs du Fonds en actions ou en participations analogues. Cette autorisation ne s’applique cependant qu’aux entreprises suisses. La théorie moderne des marchés financiers enseigne depuis plusieurs années – et l’évolution effective le confirme – qu’à quelques exceptions près, une performance plus élevée peut être réalisée avec un portefeuille composé d’actions internationales et diversifiées qu’avec un portefeuille comprenant exclusivement des actions suisses. Les prescriptions en matière de placement de la SUVA, des assurances-vie et, sur- tout, de la prévoyance professionnelle, ont été adaptées en ce sens ces dernières années. Au vu du mandat du conseil d’administration du Fonds de l’AVS et d’une recommandation des commissions de gestion des deux Conseils, il y a donc lieu d’introduire aussi dans l’AVS la possibilité de diversifier les placements, en autori- sant l’acquisition d’actions étrangères. Pour tenir compte d’une motion de la com- mission de gestion du Conseil national, l’adaptation requise de l’art. 108 de la loi sur l’AVS doit être séparée de la 11 e révision de l’AVS et être réalisée pour le 1er janvier 2001 déjà.3657 Message 1 Partie g énérale 1.1 Point de la situation Lors de l’introduction de l ’assurance-vieillesse et survivants (AVS) en 1948, il était interdit au Fonds de compensation de l ’AVS d’effectuer des placements en actions ou en participations analogues. Cette disposition est rest ée valable jusqu ’à l’entrée en vigueur de la 10 e révision de l ’AVS en 1997. Avec cette r évision, l’interdiction d’acquérir des actions inscrite dans la loi f édérale du 20 d écembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS 831.10) a été levée; il est d ésormais possible de placer les actifs du F onds, dans une mesure limit ée, en actions et en participations analogues. Le Conseil fédéral a exposé (cf. le message du 5 mars 1990 concernant la 10 e révision de l ’assurance-vieillesse et survivants; FF 1990 II 1 ss, p. 109) que, à l’origine, cette interdiction avait été édictée de crainte que le Fonds de compensation de l ’AVS n’exerce une certaine emprise sur le march é des capitaux, ou m ême ne provoque, à longue échéance, une étatisation à froid des entreprises. Entre-temps, les conditions économiques et, principalement, le march é des capitaux ont fondamentalement changé. Le Conseil fédéral s’est référé à la situation des 2 e et 3e piliers, lesquels étaient autorisés à effectuer des placements en actions de soci étés ayant leur si ège en Suisse et en participations analogues, et a alors propos é qu’une compétence d écisionnelle à cet effet soit accord ée au conseil d ’administration du Fonds de compensation de l’AVS. A l’époque, selon la conception du conseil d ’administration du Fonds de compensa- tion de l ’AVS, l’acquisition d ’actions d’entreprises suisses uniquement devait per- mettre au Fonds de disposer non seulement de valeurs financi ères nominales, mais aussi de valeurs réelles, ces dernières se révélant à la longue plus aptes à garantir le pouvoir d ’achat que les valeurs nominales. L ’autorisation d ’acquérir des actions d’entreprises suisses constituait ainsi une premi ère ouverture tout en minimisant les risques, puisqu ’on évitait dans le m ême temps les risques de change li és à l ’achat d’actions étrangères. Après l’entrée en vigueur de la 10 e révision de l ’AVS et apr ès des travaux pr élimi- naires de grande ampleur pour donner une nouvelle orientation à la politique de placements, le conseil d ’administration du Fonds de compensation de l ’AVS (en vertu des art. 108 et 109 LAVS) a édicté des directives concernant la nouvelle poli- tique de placement. Toutefois, la formulation de l ’art. 108, al. 1, LAVS n ’autorise que les participations aux entreprises suisses. En 1997, des actifs lib érés par l’arrivée à échéance de certains placements furent réinvestis dans d’autres catégories de placement. Ainsi, 500 millions de francs furent investis en actions suisses et 500 millions de francs en obligations en devises étrangères. En 1998, 1 milliard suppl é- mentaire a été investi en actions suisses et, en 1999, 2 autres milliards ont été placés de manière identique. Selon la politique d ’investissement actuelle, environ 40 % de la fortune du Fonds de compensation de l ’AVS (vraisemblablement environ 8 mil- liards de francs) seront plac és par tranches successives en actions, en obligations libellées en devises étrangères et dans des fonds de pl acement immobiliers. Ces montants n’entrent ni dans la part de fortune du Fonds affect ée à la réserve structu- relle, soit celle qui est pr évue pour absorber les exc édents de d épenses structurels des ann ées à venir, ni dans la part de fortune du Fonds consacr ée à la r éserve de3658 fluctuation, soit la r éserve pouvant être mise à contribution lorsque des besoins imprévus en capitaux surgissent. Ces actifs peuvent donc être investis dans une perspective à long terme. 1.2 Rapport des commissions de gestion des Chambres fédérales En 1997, les commissions de gestion des Chambres f édérales ont fait examiner le mandat et les objectifs du Fonds de compensation de l ’AVS en mati ère de place- ment. Elles ont mandat é l ’Organe parlementaire de contr ôle de l ’administration (OPCA) en vue d’élaborer un rapport d’expert. Sur la base de ce rapport de l’OCPA, du 14 novembre 1997, elles ont formul é diverses recommandations, qu ’elles ont soumises pour avis au Conseil fédéral (FF 1999 2272). Avec la recommandation 1, les commissions prient instamment le Conseil fédéral de modifier l’art. 108, al. 1, LAVS en substituant à la notion „d’intérêt convenable “ celle de „rendement optimal correspondant aux revenus r éalisables sur le march é“. La notion „d’intérêt convenable“, comme précepte de placement en l ’absence d'ob- jectifs ou de principes clairs en mati ère de placement d écoulant d’une norme l égale est en effet jugée trop vague et donne lieu à des interprétations trop larges. Les actifs du Fonds ne doivent en aucun cas être engagés pour atteindre des buts peu rentables de politique r égionale ou de politique économique. Les pl acements doivent pr ésen- ter des rendements équivalents à ceux du marché. Avec la recommandation 5, les commissions de gestion prient le Conseil f édéral d’examiner s’il est opportun et d éfendable de modifier l ’art. 108, al. 1, LAVS de manière à permettre l ’élargissement et la diversification des possibilit és de place- ment du Fonds de compensation. Les commissions se sont en effet demand é s’il ne serait pas judicieux d ’assouplir davantage les dispositions l égales de façon à autori- ser également d ’autres types de placement (comme p. ex. l ’acquisition d ’actions étrangères), ce qui permettrait d’élargir la marge de manœ uvre du conseil d’adminis- tration. Les exp ériences effectuées depuis 1985 dans le domaine de la pr évoyance professionnelle justifieraient une telle ouverture. Dans son avis du 3 f évrier 1999 sur le rapport des commissions de gestion des Chambres f édérales du 9 juillet 1998 concernant le Fonds de compensation de l’AVS (FF 1999 2272), le Conseil f édéral fait part de la convergence de ses vues avec celles exprimées dans le rapport sur ces points. Il se r éfère à ses propositions exprimées dans le cadre de la 11 e révision de l ’AVS, où la notion „d’intérêt conve- nable“ est remplac ée par une formulation plus moderne et o ù l ’interdiction d’acquérir des actions étrangères est levée. 1.3 Message concernant la 11 e révision de l’AVS La th éorie moderne des march és financiers et l ’évolution effective des march és boursiers enseignent qu ’un portefeuille diversifi é comprenant aussi des actions étrangères permet d’obtenir à long terme une performance plus élevée qu’un porte- feuille compos é exclusivement d ’actions suisses. Les directives s ’appliquant aux investissements de la SUVA, des assurances vie et, surtout, de la pr évoyance profes- sionnelle ont été adaptées en conséquence ces dernières années (dans la pr évoyance3659 professionnelle, pour la derni ère fois le 1 er avril 2000, avec pour cons équence une extension des possibilités de placement, les restrictions concernant les placements en actions et en devises ayant été assouplies). Sur mandat du conseil d’administration du Fonds de compensation de l’AVS et pour donner suite à la recommandation déjà citée des commissions de gestion des Cham- bres f édérales, le Conseil f édéral a propos é dans son message du 2 f évrier 2000 concernant la 11e révision de l’assurance-vieillesse et survivants et le financement à moyen terme de l ’assurance-vieillesse, survivants et invalidit é (FF 2000 1771) que l’AVS puisse également b énéficier d ’une diversification internationale du march é des actions. A cette fin, il a inclus dans ledit message un projet de modification de l’art. 108, al. 1, LAVS. 1.4 Liquidation d ’une intervention parlementaire Une motion de la commission de gestion du Conseil national, du 10 juin 1999, „Loi fédérale sur l ’assurance-vieillesse et survivants: suppression de l ’interdiction des placements en actions étrangères“ (99.3252), qui fut acceptée par le second conseil le 22 mars 2000, charge le Conseil f édéral de pr ésenter aux Chambres f édérales un projet d ’abrogation de l ’art. 108, al. 1, 2 e phrase, afin de permettre au Fonds de compensation de l’AVS d’effectuer des placements en actions étrangères. Ce projet de loi devra être distinct de celui de la 11 e révision de l’AVS afin de pouvoir entrer en vigueur au plus tard au 1er janvier 2001. Dans le développement de cette motion, il est exposé que l’interdiction d’acquisition d’actions étrangères constitue un obstacle à une large diversification des placements. Un portefeuille diversifié, notamment au niveau international, permet d ’obtenir une performance plus élevée à risque égal qu ’un portefeuille compos é exclusivement d’actions suisses. Un tel portefeuille augmente aussi la s écurité des placements par une répartition des risques plus équilibrée. A l’heure actuelle, il n’existe plus aucune raison objective d’imposer pour les pl acements de l’AVS des restrictions plus s évè- res que celles applicables au 2 e pilier, du moment que les principes r égissant les placements (sécurité, rendement, liquidité) sont respectés. Le but de la motion est atteint avec le pr ésent message; cette motion peut donc être classée. 1.5 Proposition de suppression de l ’interdiction des placements en actions étrangères La proposition de modification de l ’art. 108, al. 1, LAVS contenue dans ce message et visant la lev ée de l ’interdiction, pour le Fonds de compensation de l ’AVS, des placements en actions étrangères, est identique à celle figurant dans le message concernant la 11e révision de l’AVS. La suppression des restrictions l égales quant à la nature et au montant des place- ments permet aussi de tenir compte, avec la globalisation des march és, de la perte d’influence des fronti ères nationales et des facteurs de d étermination spécifiques à chaque pays pour chaque type de pl acement. La distinction, par exemple, entre „actions suisses“ et „actions étrangères“ devient toujours plus artificielle lorsqu ’on3660 considère des entreprises actives globalement. La comp étence de d éfinir une strat é- gie de placement optimale et la res ponsabilité en la mati ère doivent être confi ées sans réserve au conseil d’administration du Fonds de compensation. 2 Partie sp éciale: commentaire de la modification légale proposée L’adaptation propos ée de l ’art. 108, al. 1, LAVS pr évoit deux modifications mat é- rielles. Dans la première phrase, la notion „d’intérêt convenable“ est remplacée par celle de „rendement conforme aux conditions du marché“, ce qui correspond à la recomman- dation 1 du rapport des commissions de gestion des Chambres f édérales (cf. ch. 1.2 ci-dessus). La deuxi ème phrase est biff ée, de sorte que l ’obligation de n ’effectuer des place- ments qu’en actions suisses est levée. 3 Cons équences 3.1 Cons équences financières pour la Confédération et les cantons La proposition de modification des prescriptions sur les pl acements du F onds de compensation n ’entraîne aucune r épercussion sur la contribution de la Conf édéra- tion ni sur la contribution des cantons à l’AVS, car celles-ci sont fix ées en propor- tion des dépenses de l’AVS et non de ses recettes. 3.2 Cons équences financières pour l’AVS L’élargissement de l ’éventail des placements peut am éliorer tant la s écurité et la liquidité que la rentabilité du Fonds de compensation de l’AVS. Les placements en actions ont permis de r éaliser une meilleure performance que ceux effectués selon les critères en vigueur avant la 10e révision de l’AVS; alors que les placements produisaient un rendement annuel moyen, calcul é sur une d écennie, de 5,5 %, les actions suisses acquises selon la strat égie du Fonds de compensation de l’AVS ont connu une performance de 13 % environ en 1997, de plus de 15 % en 1998 et de 8,2 % en 1999. Les r ecettes suppl émentaires issues du placement en actions, recettes dont l ’évolution est impr évisible, ne sont toutefois pas suffisantes pour contribuer de manière conséquente au rétablissement de l’équilibre financier de l’AVS. La mise en œ uvre des propositions de financement suppl émentaire présen- tées dans la 11 e r évision de l ’AVS, à savoir le rel èvement de la TVA par étapes, reste indispensable.3661 3.3 Cons équences macro-économiques La modification propos ée de l ’art. 108, al. 1, LAVS constitue mat ériellement une mesure de dérégularisation, qui ne produit cependant aucun effet direct sur les assu- rés ou sur d ’autres groupes sociaux. Dans la mesure o ù le conseil d ’administration du Fonds de compensation disposera dor énavant d’un instrument économique sup- plémentaire pour réaliser sa politique de placement, cette modification ne peut, tout au plus, qu'encourager la concurrence. 3.4 Effets sur l ’état du personnel La modification propos ée entra îne pour le Fonds AVS une extension qualitative, mais non quantitative, de l ’activité consacr ée aux placements, du point de vue de l’effectif du personnel. 3.5 Cons équences dans le domaine informatique La modification proposée ne produit aucun effet sur l ’informatique de la Confédéra- tion. 4 Programme de la l égislature La modification projet ée de l ’art. 108, al. 1, LAVS figure d éjà parmi les mesures proposées par le message concernant la 11 e révision de l ’AVS, lequel est inscrit au Programme de la l égislature 1995–1999 (FF 1996 II 293 ss [317], objets des Gran- des lignes R 16). Cette modification de l ’art. 108, al. 1, LAVS doit ainsi être retirée de la 11e révision de l’AVS grâce à la présente proposition, afin d ’être réalisée plus tôt, d'ici à 2001. 5 Relation avec le droit europ éen Les mesures proposées en vue d ’optimaliser les placements du F onds de compensa- tion de l ’AVS ne heurtent pas de prescriptions de droit europ éen (droit du Conseil de l’Europe et droit de la Communaut é européenne), car ce droit ne conna ît pas de dispositions en mati ère de placement des capitaux des r égimes légaux de s écurité sociale. 6 Compatibilit é avec la nouvelle péréquation financière La modification l égale proposée ne touche aucunement la r épartition des t âches en matière d ’assurances sociales, examin ée dans le cadre des travaux sur la nouvelle péréquation financière entre la Confédération et les cantons.3662 7 Constitutionnalit é La modification de l ’art. 108, al. 1, LAVS se fonde sur les art. 111, al. 2, et 112, al. 1, de la Constitution fédérale.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message du 5 juin 2000 relatif à une modification de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (nouvelles prescriptions sur les placements du Fonds de compensation de l'AVS) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 29 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.050 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 25.07.2000 Date Data Seite 3655-3662 Page Pagina Ref. No 10 124 720 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.