5. Oktober 1994 N 1723 Postulat Fasel sens. La motion de la CER-CN aboutit maintenant à compro- mettre la nécessaire vue d'ensemble du financement des as- surances sociales, assurance-chômage incluse, si bien qu'une solution homogène ne semble plus guère réalisable. De plus, le fait de mettre l'accent essentiel sur le financement par le biais d'un impôt sur les ressources ou la consommation conduit à une transformation fondamentale de l'assurance- chômage qui est, de toutes les branches des assurances so- ciales, celle qui se prête le mieux à être financée par un pour- centage déduit du salaire. Les délibérations parlementaires actuelles sur l'assurance- chômage montrent clairement à quel point il est difficile et compliqué de légiférer en matière d'assurance-chômage. Avant toute décision stratégique de grande portée dans ce do- maine, une analyse minutieuse est indispensable. Du point de vue du Conseil fédéral, le délai déterminé dans la motion ne permet pas de procédera une révision minutieuse tout en pre- nant dûment en considération les problèmes de financement des autres assurances sociales. Schrittliche Erklärung des Bundesrates Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzu- wandeln. Déclaration écrite du Conseil fédéral Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en pos- tulat. David Eugen (C, SG), Berichterstatter: Wir wollen mit der Mo- tion dem Bundesrat den Auftrag erteilen, dem Parlament bis Ende 1996 Grundlagen betreffend eine teilweise bzw. vollstän- dige Finanzierung der Arbeitslosenversicherung über andere Mittel als über Lohnprozente zu unterbreiten. Wir legen Ihnen diese Motion vor, weil wir tatsächlich nicht wissen, wie sich die Arbeitslosigkeit entwickeln wird. Es könnte sein, dass wir wei- terhin rund 150 000 Arbeitslose haben werden. Für diesen Fall müssen wir ein Notventil haben. Wir verlangen daher vom Bundesrat, dass er mindestens die vorbereitenden Massnah- men trifft, um dann eine Vorlage zur Hand zu haben. Diese Motion gehört zum Konzept der Kommission. Ich bitte Sie, die Motion zu überweisen. Delamuraz Jean-Pascal, conseiller fédéral: Si le Conseil fédé- ral partage parfaitement l'objectif exprimé par la motion de la commission, s'il n'a d'ailleurs pas attendu cette motion pour charger, en novembre de l'année dernière, trois départe- ments - celui de l'intérieur, celui des finances et celui de l'économie publique - de travailler à cette vaste révision, le Conseil fédéral a néanmoins encore quelque peu le sens des réalités. Il sait par quelles tribulations le projet de loi que vous venez d'adopter très confortablement, ce dont je vous remer- cie, a passé avant d'arriver au stade parlementaire. Il sait les préparations et les difficultés des consultations auxquelles il a achoppé pendant, non pas des mois, mais des années. Il sait qu'une transformation encore plus fondamentale de la loi sur l'assurance-chômage quant à son financement créera des débats approfondis et très longs. C'est pourquoi le Conseil fédéral pense que le terme de 1996 est difficilement tenable, et c'est parce qu'il est honnête dans l'annonce de ses intentions qu'il préférera laforme du postulat à la forme comminatoire de la motion. C'est là la seule et unique raison de notre volonté de transformer la motion en postulat. J'ajoute que ce n'est nullement un oreiller de paresse, nulle- ment pour se donner du bon temps et pour abandonner cette idée primordiale de la réforme du financement, mais unique- ment pour être réaliste quant à l'échelonnement dans le temps. David Eugen (C, SG), Berichterstatter: Nach den Ausführun- gen von Bundesrat Delamuraz akzeptieren wir die Umwand- lung in ein Postulat - in der Meinung, dass die Zeitlimite von 1996 vom Bundesrat einigermassen eingehalten wird. Überwiesen als Postulat - Transmis comme postulat #ST# 92.3581 Postulat Fasel Missbrauch der Arbeitslosenversicherung Abus dans le domaine de l'assurance-chômage Fortsetzung - Suite Siehe Jahrgang 1993, Seite 173-Voir année 1993, page 173 Le président: Ce postulat a été transmis par notre Conseil le 8 mars 1993. Il s'agit de prendre acte du rapport rédigé en ré- ponse au postulat par le Conseil fédéral. Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 15. September 1993 Im Anschluss an die Überweisung des Postulates Fasel vom 18. Dezember 1992 wurde eine Untersuchung über Missbräu- che im Bereich der Arbeitslosenversicherung durchgeführt Die Zahlen, auf welchen die Untersuchung beruht, betreffen das Jahr 1992. Diese hat sich darauf beschränkt, Informatio- nen über das nicht gesetzeskonforme und als solches sanktio- nierte Verhalten der Versicherten zu gewinnen. Nicht alle sank- tionierten, weil nicht gesetzeskonformen Verhaltensweisen sind aber missbräuchlich im Sinne des vorsätzlichen Erschlei- chens von Versicherungsleistungen. Umgekehrt bezieht sich die Missbrauchsdiskussion in der Bevölkerung auch auf Ver- haltensweisen, die vom geltenden Gesetz nicht sanktioniert und also legal sind. Einige kantonale Behörden waren nicht in der Lage, alle ge- wünschten Angaben beizubringen. Ihnen oblag es in einer Zeit erheblicher Arbeitslosigkeit, prioritär für die Auszahlung der Arbeitslosenentschädigung zu sorgen. Auch scheint es notwendig, ohne jedoch dabei die Missbrauchsproblematik aus den Augen zu verlieren, die Zahlen sowohl auf seilen der Arbeitslosen als auch der Arbeitgeber mit einer gewissen Zu- rückhaltung zu interpretieren. 1. Missbräuche im Bereich der Arbeitslosenentschädigung 1.1 Einstellung in der Anspruchsberechtigung Die Mehrheit der Einstellungen wird infolge ungenügender Ar- beitsbemühungen und selbstverschuldeter Arbeitslosigkeit ausgesprochen. Diese Einstellungsgründe sind jedoch nicht immer als Missbrauch, sondern als Vorschriftswidrigkeiten im Vollzug zu qualifizieren, a Resultate der Umfrage Die Vollzugsorgane haben sich zuerst zu den Fällen der Ein- stellungen in der Anspruchsberechtigung im Sinne von Arti- kel 30 des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslo- senversicherung und die Insolvenzentschädigung (Avig) ge- äussert Die verschiedenen Einstellungsgründe sind: selbstverschul- dete Arbeitslosigkeit, Verzicht auf Lohn- oder Entschädigungs- ansprüche, ungenügende Arbeitsbemühungen oder Ableh- nung einer zumutbaren Arbeit, Nichtbefolgung einer Weisung des Arbeitsamtes, Erteilen unwahrer oder unvollständiger An- gaben sowie zu Unrecht Erwirken von Versicherungsleistun- gen oder der Versuch dazu (Art. 30 Abs. 1 Bst a-fAvig). b. Häufigkeit 1992 haben die Vollzugsorgane bei einer Gesamtzahl von 125000 Bezügern von Arbeitslosenentschädigung 38000 Einstellungen verfügt 1989 wurde im Rahmen einer ähnlichen Umfrage festgestellt, dass bei einer Gesamtzahl von 47 486 Ar- beitslosen 30 263 Einstellungen vorgenommen wurden. Es ist darauf hinzuweisen, dass sich diese Zahlen auf die Ge- samtheit der Einstellungen und nicht auf die in der Anspruchs- berechtigung eingestellten Personen beziehen. Dies ist des- halb von Bedeutung, weil gewisse Personen mehrmals von Einstellungen betroffen sein können.Postulat Fasel 1724 N 5 octobre 1994 Angesichts der damaligen wirtschaftlichen Situation waren die Missbräuche 1989 verhältnismässig zahlreicher als heute, weil sie oft sogenannte Randgruppen betrafen. Zudem könnte der Rückgang der Einstellungen auch eine veränderte Praxis der Verwaltungen widerspiegeln. Unter dem Druck der Priorität, die Arbeitslosenentschädigungen rasch auszuzahlen, haben die Kassen die Verfolgung von Missbräuchen an zweite Stelle gesetzt Überdies hat die Umfrage, die im übrigen nur von der Hälfte der privaten Kassen beantwortet wurde, keine nennenswerten Unterschiede zwischen der Deutschschweiz sowie der West- schweiz und dem Tessin in der Einstellungspraxis aufgezeigt c. Gründe für die Einstellungen der Anspruchsberechtigung Die rund 38 000 Einstellungen im Jahre 1992 wurden aus fol- genden, unterschiedlich zu gewichtenden Gründen ausge- sprochen (eine Person kann von mehreren Einstellungen be- troffen sein): - ungenügende Arbeitsbemühungen: 19 500; -selbstverschuldete Arbeitslosigkeit (beispielsweise wenn ein Arbeitnehmer ein Arbeitsverhältnis von sich aus aufgelöst hat, ohne dass ihm eine andere Stelle zugesichert war): 16300; -Ablehnung einer zumutbaren Arbeit oder Nichtbefolgung von Weisungen des Arbeitsamtes: 1170; - Verzicht auf Lohnansprüche: 740; - unwahre oder unvollständige Angaben: 210; -Arbeitslosenentschädigung zu Unrecht erwirkt oder zu er- wirken versucht: 240. Die Gewichtung der verschiedenen Gründe entspricht den Feststellungen aus dem Jahr 1989. Allerdings kann man ei- nen Rückgang des Anteils der Einstellungen wegen Ableh- nung zumutbarer Arbeitfeststellen. Dies kann mit dem starken Rückgang der offenen Stellen seit 1989 erklärt werden. Während die zugewiesenen Stellen, die von Arbeitslosen ab- gelehnt wurden, in Zeiten der Vollbeschäftigung vakant blie- ben, konnten mehrere Arbeitsämter nunmehr darauf hinwei- sen, dass die 1992 zugewiesenen, aber abgelehnten Stellen durch andere Arbeitslose wiederbesetzt werden konnten. d. Unterschiede oder Ähnlichkeit der Einstellungsfälle Im allgemeinen haben die Kassen keine Unterschiede oder Ähnlichkeiten bezüglich den Einstellungsgründen nach Alter, Geschlecht, Ausbildung, Zugehörigkeit zu einer bestimmten Berufsgruppe oder Nationalität festgestellt e. Angaben des Biga Das Biga hat zusätzlich eine Analyse aufgrund seiner eigenen Datenbanken vorgenommen (Auszahlungssystem der Ar- beitslosenversicherung). Die Zahlen des Biga geben die Anzahl derjenigen Arbeitslosen an, welche eine Einstellung erhalten haben, sowie die Anzahl der total verfügten Einstelltage. Sie geben hingegen keine Auskunft über die Zahl der erlassenen Einstellungsverfügun- gen, dies im Gegensatz zur Umfrage. Die Angaben dieser bei- den Quellen können deshalb nicht direkt miteinander vergli- chen werden. Jahr 1989 1990 1991 1992 Anzahl entschädigte Arbeitslose 54900 58517 114288 200 263 Anzahl eingestellte Arbeitslose 21 770 24668 43795 43933 Kol. 3/2 40% 42% 38% 22% Anzahl Einstelltage 267 099 298513 472 636 466 930 0 Einstell- tage 12,3 12,1 10,8 10,6 Die Abnahme der Einstellungen, die sich aus der Umfrage er- gibt, wird durch die Zahlen des Biga bestätigt Geht man überdies von einer mittleren Taggeldhöhe von 130 Franken aus, beläuft sich die Summe der Einstellungen im Jahre 1992 auf ungefähr 60,7 Millionen Franken. 1.2 Straf bestimmungen Das Biga registrierte rund fünfzehn Urteile, die 1992 von Ge- richten wegen zu Unrecht bezogener Leistungen gemäss Arti- kel 105 Absatz 1 Avig gefällt wurden. Diese Urteile, die dem Biga mitgeteilt wurden, betreffen vor allem folgende Missbräu- che: Die Versicherten bezogen Arbeitslosenentschädigun- gen, ohne der Versicherung mitgeteilt zu haben, dass sie ei- nen Verdienst erzielten oder krank waren und zugleich Lei- stungen einer anderen Sozialversicherung bezogen. Das Biga ist nicht in der Lage, diese Urteile systematisch zu prüfen, so dass ihre Zahl wahrscheinlich noch höher liegen dürfte. Unterschiede und Ähnlichkeit der Fälle Aufgrund der im Postulat Fasel definierten Kriterien können keine besonderen Unterschiede festgestellt werden. 1.3 Entlassung anstelle einer vorzeitigen Pensionierung Mehrere Kassen und kantonale Arbeitsämter haben von Fäl- len Kenntnis erhalten, in denen Arbeitnehmerinnen oder Ar- beitnehmer entlassen wurden, anstatt sie vorzeitig in Pension zu schicken (öffentliche Kassen von ZH, BS, FR, ZG und drei private Kassen; Arbeitsämter von BL, SG, GL, ZG und VD). Sie waren jedoch nicht imstande, quantitative und qualitative An- gaben zu diesem Thema zu machen. 2. Missbräuche im Bereich der Kurzarbeits- und Schlechtwet- terentschädigung Mangels diesbezüglicher Angaben von seilen der Kassen und Arbeitsämter stützen wir uns auf die Ergebnisse von Revisio- nen, die das Biga bei verschiedenen Arbeitgebern 1992 vorge- nommen hat. Im Jahre 1992 hat das Biga 19 Kontrollen - mehrheitlich in Westschweizer Unternehmen - vorgenommen. In zehn Fäl- len (es handelt sich hier um Revisionen, die mehrere Wochen in Anspruch nehmen können) wurden Missbräuche zum Nachteil der Arbeitslosenversicherung festgestellt, was ei- nem Gesamtbetrag von Fr. 344 093.10 entspricht (drei Unter- nehmen verursachten einen Schaden von Fr. 16523.55 im Rahmen von Kurzarbeits- und sieben Unternehmen einen Schaden von Fr. 327 569.55 im Rahmen von Schlechtwetter- entschädigung). Die Missbräuche kamen in vier verschiedenen Formen vor: Die Unternehmungen haben für ihre Arbeitnehmer Ausfallstunden geltend gemacht, obwohl diese in Wirklichkeit während dieser Stunden gearbeitet haben, krank oder verunfallt waren oder ganz einfach überhaupt nicht im Dienste des Arbeitgebers ge- standen haben; ferner gab es jene Fälle, in denen gewisse Un- ternehmungen die von den Versicherten geleisteten Überstun- den bei der Abrechnung nicht abgezogen haben. Wenn das Biga bei Kontrollen solche Unregelmässigkeiten feststellt, erstattet es bei besonders schweren Fällen gegen diese Arbeitgeber Anzeige oder reicht Strafklage ein. Ausser- dem gibt das Bundesamt den betreffenden Kassen die Wei- sung, die zu Unrecht erwirkten Beträge zurückzufordern. Die 19 vom Biga durchgeführten Stichproben sind gewisszah- lenmässig zu gering, um stichhaltige Schlussfolgerungen über Missbräuche im Bereich der Kurzarbeits- oder Schlecht- wetterentschädigung ziehen zu können. Diese Angaben weisen dennoch darauf hin, dass im Bereich der Kurzarbeits- und Schlechtwetterentschädigung Missbräu- che aufgespürt werden könnten, wenn die Eidgenossenschaft über das nötige Personal verfügte, um systematischere Kon- trollen durchführen zu können. 3. Missbräuche im Bereich der Präventivmassnahmen Die kantonalen Arbeitsämter, die zuständigen Stellen für die Genehmigung von Umschulungs-, Weiterbildungs- und beruf- lichen Eingliederungskursen, haben im grossen und ganzen keine besonderen Missbräuche festgestellt Mehrere Arbeits- ämter haben darauf aufmerksam gemacht, dass die Schulgel- der, die von einigen Organisationen verlangt werden, ausge- sprochen hoch erscheinen. Schliesslich seien einige Arbeitgeber dank den Einarbeitungs- zuschüssen (EAZ), die gestützt auf Artikel 65 Avig ausbezahlt wurden, unrechtmässig in den Genuss von billigen Arbeits- kräften gekommen. 4. Schlussfolgerungen Wenn auch die Untersuchung angesichts der Bedingungen, unter denen sie durchgeführt werden musste, ein wenig un- vollständig erscheinen mag, so erlaubt sie dennoch, Schluss- folgerungen über das Ausmass des Phänomens wie auch über die geeigneten Massnahmen, die hier Abhilfe schaffen können, zu treffen. Es hat den Anschein, dass sich die nicht gesetzeskonformen und als solche mit Strafe bedrohten Verhaltensweisen im Be-5. Oktober 1994 N 1725 Postulat Fasel reich der Arbeitslosenentschädigung, soweit sie von der Un- tersuchung erfasst worden sind, seit 1989 vermindert haben. Diese Feststellung erscheint uns, mit Blick auf die 1989 herr- schende wirtschaftliche Lage, zutreffend, da seinerzeit vor al- lem schlecht- oder minderqualifizierte Versicherte Arbeitslo- senentschädigung bezogen haben und sich deren Anteil pro- zentual nicht in gleicher Weise erhöht hat wie die Gesamtzahl der Arbeitslosen. Allerdings kann nicht ausgeschlossen werden, dass Miss- brauchsfälle nicht erfasst worden sind, da die Vollzugsorgane aufgrund der ausserordentlich hohen Arbeitsbelastung ge- zwungen waren, der Auszahlung von Arbeitslosenentschädi- gungen den Vorrang einzuräumen. Immerhin ist aber auch festzustellen, dass aufgrund der Biga-Zahlen 1992 rund 44 000 Arbeitslose eine Einstellung erhalten haben, deren Geldwert sich auf rund 60 Millionen Franken beläuft. Damit ist gesagt, dass nicht gesetzeskonforme Bezüge von Versiche- rungsleistungen von den Vollzugsbehörden auch unter er- schwerten Bedingungen durchaus geahndet werden. Die Be- hörden sind also nicht einfach untätig, sondern bemühen sich im Rahmen ihrer Möglichkeiten, dem geltenden Recht Nach- achtung zu verschaffen. Im Bereich der Kurzarbeitsentschädigung hat man bei 10 von insgesamt 19 vom Biga 1992 kontrollierten Unternehmen Missbräuche entdeckt. Dieses Ergebnis ist jedoch, gemessen an der Gesamtheit der Kurzarbeitsentschädigung beanspru- chenden Unternehmen, nicht repräsentativ. Es ist im übrigen darauf hinzuweisen, dass die gesetzlich als missbräuchlich formulierten und sanktionierten Verhaltens- weisen nicht notwendigerweise der Auffassung entsprechen, wie sie in der Öffentlichkeit besteht. So sieht ein Teil der Bevöl- kerung auch solche Verhaltensweisen, die im Gesetz nicht un- ter Strafe gestellt sind, als missbräuchlich an. Dieser letzte Aspekt gehört zu den wichtigsten Themen der Beratungen im Rahmen der zweiten Teilrevision des Arbeitslo- senversicherungsgesetzes, deren Inkrafttreten für das zweite Halbjahr 1994 vorgesehen ist. Ausserdem sind die Strukturen und Ressourcen, über welche die kantonalen und kommuna- len Arbeitsmarktbehörden für die Vermittlung und Beratung der Arbeitslosen verfügen, dem heutigen Ausmass der Ar- beitslosigkeit nicht mehr angemessen und für die Miss- brauchsbekämpfung wenig geeignet. Deshalb hat der Bundesrat eine Reform der Arbeitsvermittlung in die Wege geleitet. Im Zentrum steht dabei die wesentliche Verstärkung der Beratung und Vermittlung im Sinne einer fachkundigen, effizienten und unbürokratischen Hilfe an die Stellensuchenden. Auf der anderen Seite ist es notwendig, die Infrastruktur für die Datenerhebung und -aktualisierung im Zu- sammenhang mit den Missbräuchen zu stärken. Der Bundesrat ist überzeugt davon, dass diese Massnahmen es erlauben werden, das Missbrauchsphänomen fassbar zu machen und die notwendigen Grundlagen zu schaffen, wel- che für dieses Problem zufriedenstellende Lösungen bringen können. Rapport écrit du Conseil fédéral du 15 septembre 1993 Suite à la transmission du postulat Fasel du 18 décembre 1992, une enquête relative aux abus commis en matière d'as- surance-chômage a été établie. Les chiffres sur lesquels se fonde l'enquête de l'Ofiamt concer- nent l'année 1992. Cette dernière s'est limitée à requérir des informations sur les comportements contraires à la loi sur l'as- surance-chômage et sanctionnés comme tels. Tous les com- portements sanctionnés parce que non conformes à la loi ne sont pas abusifs au sens d'une obtention frauduleuse d'une prestation d'assurance. A l'inverse, la discussion sur les abus, dans la population, porte également sur des comportements qui ne sont pas sanctionnés par la loi en vigueur, et qui sont ainsi légaux Certaines autorités cantonales n'ont pas été en mesure de fournirtous les chiffres demandés. La priorité de ces instances va, en cette période de chômage prononcé, au paiement des indemnités. Aussi, convient-il d'interpréter ces chiffres avec une certaine réserve, tout en prenant au sérieux le phénomène des abus, tant du côté des chômeurs que de celui des em- ployeurs. 1. Abus dans le domaine de l'indemnité de chômage 1.1 Suspensions La majorité des cas de suspension sont prononcés pour re- cherches de travail insuffisantes et chômage imputable à l'as- suré. Or, ces motifs ne sont pas toujours à assimiler à des abus, mais à la non-observation des dispositions légales et des règlements d'application. a. Résultats de l'enquête Les organes d'exécution se sont d'abord prononcés sur les cas de suspension du droit à l'indemnité au sens de l'article 30 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'in- demnité en cas d'insolvabilité (Laci). Les différents motifs de suspension sont le chômage imputa- ble à l'assuré, la renonciation à des prétentions de salaire, la recherche d'emplois insuffisante, le refus d'un travail convena- ble ou la non-observation des prescriptions de l'office du tra- vail, les indications fausses ou incomplètes et l'obtention ou la tentative d'obtention d'indemnités indues (art. 30 al. 1er let. a-f Laci). b. Fréquence En 1992, alors qu'il y avait environ 125 000 bénéficiaires d'in- demnités de chômage, les caisses de chômage et les offices cantonaux du travail ont décidé quelque 38 000 cas de sus- pension. En 1989, lors d'une enquête analogue, 30 263 sus- pensions ont été prononcées, alors qu'il y avait 47 486 chô- meurs. Il convient de préciser que ces chiffres correspondent à l'en- semble des suspensions et non pas aux personnes suspen- dues, certaines d'entre elles pouvant avoir été frappées de plu- sieurs suspensions. Vu la situation économique de l'époque, les cas d'abus étaient proportionnellement plus importants en 1989 qu'aujourd'hui dans la mesure où ils touchaient souvent des assurés qualifiés de marginaux. Par ailleurs, cette diminution des suspensions pourrait refléter un changement de la pratique administrative. Les caisses, se voyant contraintes d'accorder la priorité au paiement rapide des indemnités, auraient relégué au deuxième plan la recherche des abus. En outre, l'enquête à laquelle seule la moitié des caisses pri- vées a d'ailleurs répondu, n'a pas révélé une proportion diffé- rente de suspensions entre la Suisse alémanique, Suisse ro- mande et le Tessin. c. Suspensions selon les causes Les quelque 38 000 suspensions décidées en 1992 l'ont été pour les causes suivantes qui peuvent revêtir des degrés de gravité différents (plusieurs suspensions possibles pour une même personne): - recherche de travail insuffisante: 19 500; - chômage imputable à l'assuré (p. ex le travailleur a résilié son contrat sans s'être assuré d'avoir un autre emploi): 16300; - refus d'un travail convenable ou non-observation des pres- criptions de l'office du travail: 1170; - renonciation à des prétentions de salaire: 740; - indications fausses ou incomplètes: 210; - obtention ou tentative d'obtention d'indemnités indues: 240. On relèvera que l'ordre d'importance des différentes causes de suspension est analogue à celui constaté en 1989. On re- marque toutefois une diminution des suspensions pour refus d'un travail convenable par rapport aux autres suspensions. Celle-ci peut s'expliquer par le recul important des postes va- cants sur le marché de l'emploi depuis 1989. Alors qu'en période de plein emploi des postes refusés par des chômeurs restaient vacants, plusieurs offices du travail ont indiqué que les postes de travail assignés et refusés en 1992 ont pu être repourvus par d'autres chômeurs. d. Distinctions ou ressemblances des cas de suspension Les organes d'exécution n'ont, de manière générale, pas relevé de distinctions ou ressemblances entre les cas de sus- pension selon l'âge, le sexe, la formation ou l'appartenance à un groupe de professions données ainsi que la nationalité.Postulat Fasel 1726 N 5 octobre 1994 e. Données de l'Ofiamt L'Ofiamt a par ailleurs procédé à une analyse auprès de sa propre banque de données (système informatique de paie- ment de l'assurance-chômage). Les données de l'Ofiamt indiquent le nombre de chômeurs ayant fait l'objet de suspensions ainsi que le nombre total de jours de suspension. Elles ne donnent cependant aucune in- formation sur le nombre de décisions de suspension, contrai- rement à l'enquête. Les chiffres de ces deux sources ne peu- vent par conséquent pas être mis directement en parallèle. Année 1989 1990 1991 1992 Nombre de chômeurs indemnisés 54900 58517 114288 200 263 Nombre de chômeurs sanctionnés 21770 24668 43795 43933 Col. 3/2 40% 42% 38% 22% Nombre de jours de suspension 267 099 298513 472 636 466 930 0 des jours de susp. 12,3 12,1 10,8 10,6 La diminution des suspensions qui ressort de l'enquête est donc confirmée par les données de l'Ofiamt De plus, la somme totale représentée par les suspensions en 1992 s'élève, si l'on prend une indemnité journalière moyenne de 130 francs, à environ 60,7 millions de francs. 1.2 Dispositions pénales L'Ofiamt a recensé une quinzaine de décisions judiciaires ren- dues en 1992 par les tribunaux pour obtention frauduleuse des prestations selon l'article 105 alinéa 1er Laci. Ces déci- sions, notifiées à l'Ofiamt, concernent principalement les abus suivants: les assurés ont perçu des indemnités de chômage sans déclarer à l'assurance-chômage qu'ils réalisaient un gain ou qu'ils étaient malades et touchaient simultanément des indemnités d'une autre assurance sociale. L'Ofiamt n'est pas en mesure de contrôler systématiquement ces décisions, de sorte qu'il est fort probable que leur nombre dépasse celui indiqué. Distinctions et ressemblances des cas Aucune distinction particulière n'a pu être établie en fonction des critères définis par le postulat Fasel. 1.3 Licenciement en lieu et place d'une retraite anticipée Plusieurs caisses et offices cantonaux du travail ont eu connaissance de cas de licenciements de travailleurs ou tra- vailleuses en lieu et place d'une mise à la retraite anticipée (caisses publiques de ZH, BS, FR, ZG, et trois caisses privées; offices du travail de BL, SG, GL, ZG et VD). Ils n'ont toutefois pas été en mesure de donner des indications quantitatives ou qualitatives à ce sujet 2. Abus dans le domaine de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail et d'intempéries Faute d'indication à ce sujet de la part des caisses et des offi- ces du travail, nous nous baserons sur les résultats provenant de révisions effectuées par l'Ofiamt auprès de différents em- ployeurs en 1992. L'Ofiamt a procédé à 19 contrôles auprès d'entreprises durant l'année susmentionnée. Des abus ont été constatés au détri- ment de l'assurance-chômage à l'occasion de dix de ces contrôles (il s'agit ici de révisions approfondies qui peuvent porter sur plusieurs semaines) pour un montant total de 344093.10 francs (préjudice de 16523,55 francs causé par trois entreprises dans le cadre de la réduction de l'horaire de travail et préjudice de 327 569,55 francs causé par sept entre- prises dans le cadre de l'indemnité en cas d'intempéries). Les abus commis ont été de quatre ordres. Les entreprises ont fait valoir des heures perdues pour des travailleurs, alors que ceux-ci avaient travaillé durant ces heures, étaient malades ou accidentés ou n'étaient simplement plus au service de l'em- ployeur. De plus, certaines entreprises n'ont pas déduit les heures supplémentaires effectuées par des assurés. A la suite de ces contrôles, l'Ofiamt a déposé une dénoncia- tion ou une plainte pénale contre les employeurs dans les cas les plus graves. Par ailleurs, instruction a été donnée aux cais- ses concernées d'exiger la restitution des montants versés à tort L'échantillon de 19 contrôles effectués par l'Ofiamt est certes trop restreint pour tirer des conclusions sur les abus commis dans le domaine de la réduction de l'horaire de travail et en cas d'intempéries. Ces données tendent néanmoins à démontrer que des abus pourront être décelés dans les domaines de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail et en cas d'intempéries dès que la Confédération disposera des ressources en per- sonnel nécessaires pour procédera des contrôles plus systé- matiques. 3. Abus dans le domaine des mesures préventives Les offices cantonaux du travail, organes compétents pour l'approbation de cours de reconversion, perfectionnement et intégration professionnels, n'ont de façon générale pas constaté d'abus particuliers en matière de cours. Toutefois, plusieurs offices du travail ont relevé que les frais d'écolage demandés par certaines organisations leur paraissaient parti- culièrement élevés. Enfin, quelques employeurs auraient bénéficié abusivement de main-d'oeuvre à bon marché grâce aux allocations d'initia- tion au travail (AIT) versées selon l'article 65 Laci. 4. Conclusions Même si ce rapport est quelque peu incomplet, compte tenu des conditions dans lesquelles il a dû être effectué, il permet tout de même de tirer des conclusions concernant l'ampleur du phénomène ainsi que la marche à suivre en vue d'y remé- dier. Il apparaît que les comportements contraires à la loi sanction- nés dans le domaine de l'indemnité de chômage, tels que re- censés par l'enquête, ont diminué depuis 1989. Cette consta- tation nous paraît correcte dans la mesure où, eu égard à la si- tuation économique en 1989, le chômage touchait souvent des assurés qualifiés de marginaux, alors que depuis lors ce groupe n'a pas augmenté dans les mêmes proportions que le total des chômeurs. On ne peut cependant pas exclure des cas d'abus non enregi- strés en raison de la surcharge de travail des organes d'exécu- tion qui se sont vus contraints d'accorder provisoirement la priorité à l'indemnisation des chômeurs. Néanmoins, on doit encore relever que, sur la base des chiffres de 1992 de l'Ofiamt, environ 44 000 chômeurs ont subi une suspension, pour un montant approximatif de 60 millions de francs. Ainsi, cela signifie qu'une obtention de prestations d'assurance de manière non conforme à la loi est sanctionnée par les organes d'exécution même dans des conditions difficiles. Les autorités ne sont ainsi pas simplement inactives, mais s'efforcent de faire respecter le droit en vigueur dans la mesure de leurs pos- sibilités. Dans le domaine de l'indemnité en cas de réduction de l'ho- raire de travail, des abus ont été décelés dans 10 entreprises sur 19 entreprises ayant fait l'objet d'une révision de la part de l'Ofiamt en 1992. Ce résultat repose sur un échantillon trop restreint pour être représentatif du comportement de l'ensem- ble des bénéficiaires. De manière générale, il convient de rappeler que les compor- tements contraires à la loi ne recouvrent pas nécessairement l'idée que s'en fait l'opinion publique. Ainsi, une partie de la population considère comme abusifs certains comporte- ments qui, actuellement, ne sont pas sanctionnés par la loi. Ce dernier aspect fera partie des points essentiels qui seront discutés dans le cadre de la 2e révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage, dont l'entrée en vigueur est envisagée au second semestre de 1994. Par ailleurs, les structures et les ressources dont disposent les autorités cantonales et communales responsables du marché du travail pour conseiller et placer les chômeurs ne sont pas proportionnées à l'ampleur actuelle du chômage ni adaptées à la lutte contre les abus. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral a engagé une réforme du service de placement qui doit principalement consister à renforcer les services de consultation et de place- ment dans le sens d'une aide compétente, efficace et non bu- reaucratique aux demandeurs d'emploi. D'autre part, il conviendra d'optimaliser l'infrastructure permettant de saisir et de mettre à jour les données relatives aux abus.5. Oktober 1994 N 1727 Motion des Ständerates Le Conseil fédéral est convaincu que ces mesures permettront de mieux appréhender le phénomène des abus et, par consé- quent, de créer ainsi les bases nécessaires permettant d'ap- porter des solutions satisfaisantes à ce problème. Antrag der Kommission Kenntnisnahme vom Bericht Proposition de la commission Prendre acte du rapport Angenommen -Adopté #ST# 93.3312 Motion des Ständerates (Delalay) Arbeitslosenversicherung. Förderung von Arbeitsplätzen und Privatinvestitionen Motion du Conseil des Etats (Delalay) Assurance-chômage. Promotion de l'emploi et des investissements privés Wortlaut der Motion vom 21. September 1993 Der Bundesrat wird beauftragt, im Rahmen der Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes bei den Unternehmen hinsichtlich der Schaffung von Arbeitsplätzen eine positive und dynamische Haltung zu fördern. Er prüft unter anderem, ob es zweckmässig ist, Unternehmen, die in der Schweiz Arbeitsplätze schaffen, zu ermächtigen, von Bundes-, Kantons- und Gemeindesteuern befreite buchmäs- sige Rückstellungen anzulegen. Die Höhe dieser Rückstellun- gen wäre beispielsweise proportional zur Anzahl versicherter Arbeitskräfte und zu den AHV-Beiträgen. Ein zusätzlicher Reaktivierungseffekt könnte mit der Auflage erzielt werden, diese Rückstellungen innert nützlicher Frist für die direkte Tilgung der neuen, für den Betrieb notwendigen In- vestitionen zu verwenden. Texte de la motion du 21 septembre 1993 Le Conseil fédéral est chargé, lors de la révision de la loi sur l'assurance-chômage, de promouvoir une attitude positive et dynamique des entreprises en matière de création d'emplois. Il examinera, entre autres, l'opportunité d'autoriser les entre- prises qui créent des postes de travail en Suisse, à constituer des réserves comptables non soumises aux impôts fédéraux, cantonaux et communaux. Ces réserves seraient, par exem- ple, proportionnelles au nombre de travailleurs nouvellement assurés et aux salaires AVS. Un effet de relance accru pourrait être obtenu par l'affectation obligatoire de ces réserves, dans un délai raisonnable, à l'amortissement direct de nouveaux investissements néces- saires à l'exploitation. David Eugen (C, SG) unterbreitet im Namen der Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) den folgenden schriftlichen Bericht: 1. Beschluss des Ständerates Der Ständerat überwies die Motion am 21. September 1993 mit 15 zu 7 Stimmen. Der Bundesrat, der mit den Zielen der Motion, nicht aber mit dem hierfür vorgeschlagenen Instru- mentarium einverstanden war, hatte beantragt, sie in ein Po- stulat umzuwandeln. 2. Mitbericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit Ohne weitere Diskussion empfiehlt die SGK-NR in ihrem Mit- bericht vom 21. April 1994 der WAK-NR, die Motion als Postu- lat zu überweisen. Erwägungen der Kommission An ihrer Sitzung vom 9. Mai 1994 schloss sich die Kommission der Stellungnahme des Bundesrates an: Dem Bund fehlt die verfassungsmässige Grundlage, um die vom Motionär gefor- derten Steuererleichterungen zu gewähren. Diese Steuerer- leichterungen werden davon abhängig gemacht, dass die Kantone analoge Steuererleichterungen gewähren. Von die- ser Möglichkeit ist bis anhin Gebrauch gemacht worden, um die Bildung steuerbefreiter Arbeitsbeschaffungsreserven zu ermöglichen. Ferner stellt sich die Frage, ob das vorgeschlagene Instru- ment einen Anreiz für gewichtige Neuinvestitionen bilden kann. Die Unternehmen würden wahrscheinlich die steuerbe- freiten Rückstellungen vor allem für bereits vorgesehene Ar- beiten verwenden. Die Voraussetzung, wonach nur die Unter- nehmen, die in der Schweiz Arbeitsplätze schaffen, solche Rückstellungen bilden können, würde eine ausgedehnte Kon- trolle durch die kantonalen Steuerverwaltungen und somit ei- nen beträchtlichen Mehraufwand für die Verwaltungen mit sich bringen. Auch ist darauf hinzuweisen, dass grosszügig bemessene Ab- schreibungssätze hier eine Alternative zu den vom Motionär verlangten Steuerbefreiungen bilden, weil sie einfach anzu- wenden sind. Sie ermöglichen die Bildung von Reserven und bewirken dadurch einen Steueraufschub. 1978 wurden die Abschreibungssätze für die direkte Bundessteuer um ein Drit- tel erhöht, und in der Folge haben die allermeisten Kantone diese Regelung ebenfalls übernommen. Schliesslich bleibt zu bemerken, dass sich die vom Motionär vorgeschlagene Lösung nicht im Rahmen des Arbeitslosen- versicherungsgesetzes, sondern nur im Rahmen der entspre- chenden Steuergesetze umsetzen liesse. David Eugen (C, SG) présente au nom de la Commission de l'économie et des redevances (CER) le rapport écrit suivant: 1. Décision du Conseil des Etats Le Conseil des Etats a transmis la motion, le 21 septembre 1993, par 15 voix contre 7. Le Conseil fédéral proposait de la transmettre sous forme de postulat, car s'il est d'accord avec les objectifs exposés par la motion, il diverge quant aux moyens formels à engager. 2. Corapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique Sans discussion, elle recommande à la CER-CN, dans son rapport du 21 avril 1994, de transmettre la motion sous forme de postulat. Considérations de la commission La commission a siégé le 9 mai 1994. Elle se rallie à l'avis du Conseil fédéral. En effet, la Confédération ne dispose pas d'une base constitutionnelle qui permette d'octroyer des allé- gements fiscaux tels que suggérés par le motionnaire. Ces al- légements fiscaux dépendent de ce que les cantons peuvent accorder et, jusqu'à maintenant, c'est la solution qui a été rete- nue pour faire bénéficier les réserves de crise d'allégements fiscaux On peut en outre se demander si l'instrument préconisé peut dégager des investissements importants. Il est vraisemblable que les entrepreneurs auraient avant tout recours à des réser- ves exemptées d'impôts pour des travaux déjà prévus. La condition selon laquelle seules les entreprises créant des em- plois en Suisse pourraient constituer de telles réserves exige- rait une surveillance importante qui incomberait aux admini- strations fiscales cantonales et représenterait, pour elles, une tâche supplémentaire importante. Par ailleurs, il est à signaler que des taux d'amortissement gé- néreux constituent une alternative aux exonérations propo- sées, car ils sont simples à appliquer. Ils permettent la consti-Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Postulat Fasel Missbrauch der Arbeitslosenversicherung Postulat Fasel Abus dans le domaine de l'assurance-chômage In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1994 Année Anno Band III Volume Volume Session Herbstsession Session Session d'automne Sessione Sessione autunnale Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 13 Séance Seduta Geschäftsnummer 92.3581 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 05.10.1994 - 08:40 Date Data Seite 1723-1727 Page Pagina Ref. No 20 024 509 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.