2000-1045 3537 01.024 Message concernant la révision de la loi sur les stupéfiants du 9 mars 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un projet de révision de la loi sur les stupéfiants du 3 octobre 1951 (LStup). Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions parlemen- taires suivantes: Postulats 1989 P 89.371 Répression des passeuses de drogue (CN 23.6.89, Schmid) 1991 P 91.3030 Toxicomanie. Loi sur la prévention (CN 21.6.91, Neukomm) 1992 P 92.3116 Révision de la loi sur les stupéfiants (CE 8.10.92, Onken) 1996 P 94.3423 Politique de la drogue. Pour une généralisation de la solution des médiateurs scolaires en Suisse (CN 21.3.96, Comby) 1996 P 94.3579 Politique suisse de la drogue (CE 14.3.95, Morniroli; CN 13.6.96) 1996 P 95.3077 Politique en matière de drogue. Révision de la légis- lation (CE 17.9.96, Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats 92.312) 1999 P 97.3515 Service de contact téléphonique pour les consom- mateurs de drogues (CN 4.3.99, Schmied Walter) 2000 P 99.3621 Plantations de cannabis (CN 30.11.00, Simoneschi) 2000 P 99.3657 Plantations de cannabis (CE 7.3.00, Lombardi)3538 Motions 1991 M 90.411 Politique coordonnée de la drogue (CE 2.10.90, Bühler; CN 2.10.91) 1991 M 87.232 Loi sur les stup éfiants. Révision (CN 26.9.90, Commission de la sant é publique et de l’environnement du Conseil national 26.9.91) 1995 M 93.3673 Pr évention de la toxicomanie: Loi (CN 6.10.94, groupe démocrate-chrétien CE 14.3.95) Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 9 mars 2001 Au nom du Conseil f édéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz3539 Condensé A l’origine, la loi fédérale sur les stupéfiants (LStup) se limitait au contrôle des stupéfiants. Sa révision en 1975 a permis d’introduire pour la première fois des mesures médico-sociales et des mesures d’assistance. Le législateur espérait ainsi lutter de manière plus efficace et mieux ciblée contre les problèmes liés à la drogue, toujours plus aigus. Depuis lors, la problématique des dépendances a profondément évolué en Suisse. Par exemple, le nombre de toxicodépendants et de consommateurs occasionnels de stupéfiants et de psychotropes a nettement augmenté depuis le milieu des années quatre-vingt. Selon les données disponibles, il a fallu attendre le milieu des années nonante pour que la consommation de drogues dures se stabilise (consommation d’héroïne en légère baisse, consommation de cocaïne en légère hausse seulement). Comme dans la plupart des autres pays européens, la consommation de cannabis poursuit sa croissance. On notera enfin la propagation rapide de drogues dites lifestyle ou de synthèse, avant tout dans certains milieux de jeunes (p. ex. scène techno). Suite à l’émergence du sida, les personnes dépendantes consommant des drogues par voie intraveineuse ont été confrontées à un risque sanitaire supplémentaire, nécessitant des mesures de prévention ciblées. A la fin des années quatre-vingt et au début des années nonante, les scènes ouvertes qui se dével oppent dans plusieurs villes suisses donnent lieu à un très vif débat souvent passionné, tant au niveau public qu’au niveau politique. Ce débat a permis de sensibiliser de larges couches de la population au problème de la drogue. La présence des scènes ouvertes a contraint les édiles municipaux et cantonaux à cher- cher des solutions adéquates afin de soulager la population touchée. Face à cette situation, les cantons et les communes ont réagi de manière pragmati- que en intervenant de manière ciblée (échange de seringues, fermeture des scènes ouvertes, développement des programmes d’aide aux personnes dépendantes, etc.). En 1991, le Conseil fédéral renforce son engagement dans ce domaine en adoptant un train de mesures en matière de drogue et en mettant l’accent sur la recherche (p. ex. essai scientifique de traitement avec prescription d’héroïne). Sur cette base, une stratégie nationale a été définie: le modèle dit «des quatre piliers» de la politique suisse en matière de drogue. Ce modèle a été largement accepté par les milieux politiques, les professionnels, les cantons et les communes. Cet accueil favorable a également été confirmé à trois reprises lors de scrutins populaires. Ce nouveau modèle a été dével oppé et mis en œuvre presque exclusivement dans le cadre établi par la LStup en vigueur, ce qui n’est pas un hasard. D’une part, la pression des faits a été telle que certaines collectivités particulièrement touchées ont été contraintes de trouver des solutions pratiques sans pouvoir attendre l’aboutis- sement d’une procédure législative. D’autre part, la conception du modèle national a sans cesse été remise sur le métier afin de trouver un consensus et de garantir3540 l’intégration de tous les services comp étents. Enfin, mis à part quelques exceptions, la loi en vigueur s’est avérée suffisamment large pour permettre la mise en œ uvre de mesures innovatrices et à même de répondre à l’évolution de la situation. La révision proposée aujourd’hui constitue donc pour l ’essentiel une adaptation de la loi à la situation qui pr évaut actuellement. Il s’agit en premier lieu de consolider les mesures dont l ’efficacité est éprouvée, de combler les lacunes éventuelles et de créer une base légale pour ancrer les nouvelles possibilit és d’intervention instituées après la r évision de 1975. La r évision de la LStup poursuit essentiellement les ob- jectifs suivants: Adaptation de la loi à la situation pr évalant en Suisse (p. ex. an- crage l égal du mod èle des quatre piliers et du traitement avec prescription d’héroïne) Intégration dans la loi des objectifs prioritaires en mati ère de toxicod épendance (nouvel article définissant les buts de la loi): – dépénalisation de la consommation de cannabis, – renforcement de la protection de la jeunesse, – renforcement ciblé de la répression dans certains domaines, – réglementation adéquate de la culture, de la fabrication et du commerce de cannabis, – uniformisation de l’exécution du droit. Dans la plupart des domaines vis és, les dispositions l égales proposées changeront moins la pratique qu ’elles ne la confirmeront; elles seront aussi utiles aux profes- sionnels chargés d’appliquer les nombreuses mesures qui s’imposent en la matière. La question du cannabis fait ici exception. Etant donn é la situation insatisfaisante qui pr évaut actuellement, il est n écessaire d ’envisager une r éorientation qui ne semble pouvoir être opérée que par une modification de la loi. On estime à quelque 500 000 le nombre de consommateurs r éguliers ou occasionnels de cannabis en Suisse. La loi actuelle r éprimant la consommation de cannabis, il n ’est plus gu ère possible de l’appliquer avec des moyens raisonnables. Par ailleurs, une consomma- tion modérée de cannabis ne met pas la sant é plus en danger que la consommation d’autres substances l également admises. La d épénalisation de la consommation de stupéfiants de type cannabique et de ses actes pr éparatoires s’imposent donc logi- quement. Le l égislateur entend ici à la fois tenir compte de la r éalité sociale et d é- charger du même coup la police et le syst ème judiciaire. En parall èle, des mesures de prévention ciblées doivent permettre de pr évenir une éventuelle banalisation de la consommation du cannabis et assurer une intervention pr écoce lorsque les jeunes connaissent des problèmes. Les faiblesses de la loi actuelle apparaissent au grand jour d ès qu’il s’agit de lutter contre la culture du chanvre servant à la production de stup éfiants et contre la pro- duction et la vente de produits à base de cannabis. Dans ce domaine, l ’application de la loi est tr ès hétérogène et fort on éreuse; il en r ésulte un marché gris très diffi- cile à contrôler, qui s ’est ramifié au-delà de nos fronti ères. D’ailleurs, la n écessité de réviser les dispositions applicables en la mati ère n’est pour ainsi dire pas con-3541 testée. Telle qu’elle est proposée, la révision de la LStup donne au Conseil fédéral la compétence de fixer des priorit és claires en matière de poursuite p énale, compte te- nu du cadre pos é par la loi. Concr ètement, le Conseil f édéral pourra d éfinir par voie d’ordonnance, dans les limites du cadre légal, les conditions dans lesquelles on renoncera à une poursuite p énale. En conséquence, un certain nombre de points de vente sera toléré, de même que la culture du chanvre destin é à la production de stu- péfiants et à la fabrication de produits à base de cannabis, pour autant que les con- ditions fix ées par le Conseil f édéral soient remplies. Simultan ément, des crit ères univoques permettront de faire la distinction entre chanvre industriel et chanvre destiné à la production de stup éfiants et de lutter ainsi plus facilement contre l’exportation de produits du cannabis. La plupart des pays europ éens connaissent les m êmes probl èmes que la Suisse et s’efforcent de les r ésoudre avec les m êmes échecs et les m êmes succès. Il n ’y a pas de panacée au problème des dépendances. Dans ce contexte, il n ’est pas étonnant que les mesures mises en œ uvre en Suisse (échange de seringues, r éduction des risques, traitement avec prescription d’héroïne, etc.) aient suscité un vif intérêt sur le plan international. Certes, la Suisse a également été critiquée. Mais nombreux sont les pays à avoir récemment accordé plus de poids aux questions sanitaires et sociales li ées à la probl ématique des dro- gues ; il en est m ême qui ont repris certains éléments de la politique suisse en ma- tière de drogue en les adaptant à leur situation nationale ou régionale. Au cours des dernières années, la politique men ée par la Suisse en mati ère de drogue a indiscu- tablement acquis un statut et a été suivie avec attention au niveau international. La révision de la LStup suscite elle aussi un int érêt marqué sur le plan international. On peut toutefois s ’attendre à ce qu’elle déclenche aussi bien des critiques que des réactions positives.3542 Message 1 Partie générale 1.1 Contexte 1.1.1 La problématique de la drogue et son évolution En Suisse comme dans la plupart des pays occidentaux, la consommation de drogues illégales n’est devenue un probl ème important qu ’à partir des ann ées 1960. Au d é- but, il s’agissait surtout de produits dérivés du cannabis et de LSD. Au cours des an- nées 1970, l ’héroïne et la coca ïne sont venues s ’y ajouter. En Suisse, les premiers décès dus à une overdose d’héroïne sont constatés en 1972. Notre pays réagit alors à la situation en développant un modèle à trois piliers: répression, prévention et théra- pie. Sur le plan de la r épression, la Confédération crée un Office central pour la r é- pression des stupéfiants et les cantons cr éent les premières unités de police sp éciali- sées dans la lutte contre les stup éfiants. La révision de la LStup en 1975 permet en- suite d’établir les bases légales nécessaires aux mesures préventives et aux th érapies destinées aux toxicodépendants. Depuis 1970, les services ambulatoires, les structu- res de prise en charge r ésidentielle, les centres de consultation et autres r éseaux d’entraide sociale se multiplient. Au début des années quatre-vingt, le sida se r épand rapidement, en particulier parmi les consommateurs de drogues. La pr écarisation des toxicod épendants devient de plus en plus visible. Des sc ènes ouvertes de la drogue sont tol érées dans plusieurs villes. Des services sociaux, tant publics que priv és, apportent leur aide. C ’est le dé- but de ce qu ’on appelle le travail de rue. On commence à distribuer des seringues stériles aux toxicodépendants. En février 1991, le Conseil f édéral adopte un train de mesures baptis é «ProMeDro» visant à r éduire les probl èmes li és à la drogue. Le principe de la r éduction des risques est ainsi introduit pour la premi ère fois à l’échelle nationale et est discut é lors de la premi ère Conférence nationale de 1991 sur la drogue. Au début des années nonante, les scènes ouvertes, surtout le Platzspitz et le Letten à Zurich, troublent gravement l ’ordre public. Simultanément, elles illus- trent l’ampleur du problème et participent à la conscientisation d’un large public tant national qu’international. Les villes, les cantons et la Confédération conjuguent leurs efforts pour mettre en place un modèle à quatre piliers - pr évention, thérapie, réduc- tion des risques et répression -, à quoi s’ajoutent des mesures innovatrices telles que le traitement avec prescription d’héroïne. Ces efforts permettent de fermer les scènes ouvertes. Lors de la deuxi ème Conf érence nationale sur la drogue, qui a lieu en 1995, la politique des quatre piliers est confirmée. En 1968, la police enregistrait 123 infractions à la LStup1, avant tout pour cause de consommation de cannabis. Durant les trois d écennies suivantes, ce nombre n’a ces- sé d’augmenter: il est passé à 8224 en 1980 et à 18 880 en 19902. Sur les 44 343 in- fractions3 enregistrées en 1999, 81 % concernaient exclusivement la consommation 1 Office f édéral de la satistique: Drogues et droit pénal: bilan des vingt dernières années. Statistiques de la criminalité n° 10. Berne 1991. 2 Statistique suisse des stup éfiants 1980 et 1990. Ministère public de la Confédération, Berne. 3 Statistique suisse des stup éfiants 1999. Office fédéral de la police, Berne.3543 de drogues, 9 % le trafic ou la contrebande, 10 % des cas combinaient consomma- tion, trafic et contrebande. Cannabis Le cannabis est actuellement le stup éfiant illégal le plus répandu en Suisse. Selon la dernière enquête sur la sant é (1997), 7 % des personnes entre 15 et 39 ans consom- ment des produits d érivés du cannabis. En 1999, la police a enregistr é 17 350 infractions li ées à la consommation de marijuana et 9669 infractions li ées à la consommation de haschisch. Héroïne En Suisse, on estime à quelque 30 000 le nombre de personnes d épendantes con- sommant des drogues dures (héroïne, cocaïne, etc.). L’héroïne est la drogue qui pose le plus de probl èmes: un potentiel élevé de toxicod épendance, un risque majeur d’infection par voie intraveineuse (sida, hépatites) et un fort taux de mortalité. Parmi les consommateurs de drogues par voie intraveineuse, le nombre de d écès dus au si- da est mont é à 314 cas par an entre 1985 et 1994 pour redescendre ensuite de ma- nière continue à moins de 100 d écès en 1999. Le nombre de personnes d épendantes décédées pour d ’autres raisons (essentiellement suite à une overdose) est pass é de 120 à 419 cas par an entre 1985 et 1992, puis est redescendu à 181 cas en 1999. Cette diminution est imputable aux nombreuses prestations mises sur pied en ma- tière de th érapie et d ’aide à la survie. En 2000, 196 d écès dus aux drogues ont été annoncés, ce qui a repr ésenté pour la première fois depuis 1994 une l égère augmen- tation par rapport à l’année précédente. Durant les ann ées nonante, l ’offre de th éra- pies (en particulier le traitement avec la m éthadone) a été doublée. Actuellement, on estime que sur les 30 000 personnes d épendantes consommant des drogues dures, près des deux tiers suivent une thérapie. En 1999, la police a enregistr é 13 450 infractions à la LStup pour cause de consom- mation d ’héroïne. C ’est nettement moins qu ’en 1993, ann ée o ù le nombre d’infractions pour cause de consommation d ’héroïne a atteint son maximum, soit 20 349 cas. Décès dus aux drogues en Suisse, 1985-2000 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 20003544 Cocaïne et autres drogues Selon plusieurs indicateurs, la consommation d ’héroïne a tendance à diminuer. En revanche, on observe une augmentation de la consommation de psychostimulants (cocaïne, ecstasy). Les d énonciations pour cause de consommation de coca ïne ont passé de 4097 cas en 1990 à 9880 cas en 1999. En 1997, le nombre de personnes ayant consommé de la coca ïne a repr ésenté 3,3 % pour la tranche d ’âge entre 15 et 39 ans. L’arrivée de l ’ecstasy avec la vague techno de ces dix derni ères années reflète une tendance générale en Europe: en 1997, 2,2 % des personnes ayant entre 15 et 39 ans ont consommé cette drogue au moins une fois. 1.1.2 La LStup de 1951 et ses révisions successives Depuis l’entrée en vigueur de la premi ère loi f édérale sur les stup éfiants en 1924, certains stup éfiants sont interdits (opium, feuilles de coca; morphine, h éroïne, co- caïne et leurs d érivés). Cette loi a été remplacée en 1951 par la LStup encore en vi- gueur, laquelle interdit la culture, la fabrication, la vente, la distribution et la d éten- tion d’opiacés, de produits d érivés du coca et du cannabis. Cette LStup avait pour objectif, d’une part, de r églementer l’utilisation de stup éfiants à des fins m édicales, notamment à des fins analgésiques et, d’autre part, de lutter contre l ’abus et le trafic illicite de stup éfiants. Le contr ôle de l ’emploi licite de stup éfiants a été assur é au moyen d’un régime d’autorisation. En 1951, le l égislateur estimait suffisant de contr ôler les opérations en rapport avec les stupéfiants, c’est-à-dire toutes les étapes allant de l ’importation ou de la fabrica- tion à la consommation, pour éviter tout abus. La consommation de stup éfiants étant relativement marginale à l’époque, la sant é publique n ’était pas consid érée comme étant mise en danger. En revanche, le Conseil f édéral avait d éjà reconnu dans son message au Parlement que la toxicod épendance est une pathologie grave et qu ’elle ne devrait pas être poursuivie en tant que crime ou infraction.4 En 1970, la LStup a été adaptée à la Convention unique sur les stup éfiants de 19615. En 1975, le l égislateur a réagi à l’aggravation des probl èmes liés à la drogue en in- troduisant des mesures m édico-sociales, des mesures d ’assistance, une p énalisation différenciée de la consommation et, enfin, le renforcement des dispositions p énales contre le trafic illicite de stup éfiants. Les cantons ont ainsi été chargés de mettre en place les structures d ’information et de conseil n écessaires pour pr évenir tout abus en mati ère de stup éfiants. Ils ont également eu pour mandat de veiller à l’encadrement des personnes nécessitant un traitement ou un soutien. Pour sa part, la Confédération a été chargée de promouvoir, notamment par l ’octroi de subventions, la recherche scientifique dans le domaine des toxicod épendances. La consommation de stupéfiants au sens strict a constitu é, dès lors, une contravention donnant lieu à une poursuite pénale, sauf dans certaines conditions. Le l égislateur a corrigé ainsi la jurisprudence du Tribunal f édéral qui, depuis un arr êt rendu en 1969 6 sur les actes préparatoires à la consommation illicite (p. ex. la d étention de stup éfiants), soumet- tait les consommateurs de stup éfiants aux m êmes sanctions p énales que les trafi- 4 FF 1951 I 861 5 RS 0.812.121.0 6 ATF 95 IV 1793545 quants. Cette révision permettait donc au l égislateur de réduire les peines encourues par les consommateurs et de d épénaliser dans une certaine mesure la consommation au sens strict; la pression des dispositions p énales continuait toutefois de peser sur les consommateurs de stupéfiants afin de pouvoir les amener à suivre une thérapie7. La révision de 1996 s’inscrivait dans le droit fil de l ’adhésion de la Suisse à la Con- vention des Nations Unies de 1971 sur les substances psychotropes 8, de la modifica- tion de la Convention unique de 1972 9 et des adaptations en rapport avec la Con- vention internationale de 1988 10. Cette r évision a introduit le contr ôle des pr écur- seurs, c’est-à-dire certaines substances servant à la fabrication de stup éfiants ou de psychotropes. Dans son principe, la LStup était donc initialement une loi visant à contrôler les opé- rations licites en rapport avec les stup éfiants destinés à des fins médicales et à lutter contre le d étournement de stup éfiants à des fins illicites. A partir de la r évision de 1975, cette approche a évolué vers la prise en consid ération par la loi des probl èmes liés à la consommation de drogue. 1.1.3 La politique fédérale en matière de drogue 1.1.3.1 Le modèle dit «des quatre piliers» En 1991, le Conseil fédéral a donné suite aux recommandations figurant dans le rap- port présenté en 1989 par la sous-commission «Drogue»11 et à la procédure de con- sultation correspondante en d éfinissant une strat égie visant à réduire les probl èmes de drogue. Cette stratégie repose sur quatre piliers: – prévention: empêcher l’entrée dans la consommation illicite; – thérapie: traitement et réintégration des personnes dépendantes; – réduction des risques: aide à la survie pour les sujets en pleine toxicod épen- dance; – répression et contrôle: poursuite pénale de la production illicite, du trafic il- licite et de la consommation illicite de stup éfiants soumis à la loi, doubl ée d’un contrôle strict des opérations licites en rapport avec les stup éfiants afin de prévenir tout détournement de stupéfiants à des fins illicites. Dans un document du 7 septembre 1994, intitulé «Position du Conseil fédéral sur les problèmes actuels li és à la drogue », le Conseil f édéral a d éfini ces quatre piliers comme étant les fondements de sa politique en matière de drogue, compte tenu de la LStup et des conventions internationales. Par ailleurs, le D épartement f édéral de l’intérieur (DFI) a été charg é d ’établir jusqu ’en automne 1995 un rapport à l’intention du Conseil f édéral afin d ’évaluer la n écessité d’introduire une loi cadre sur la prévention de la toxicomanie. Ce rapport n’a pas vu le jour, étant donné que la 7 FF 1973 I 1321 8 RS 0.812.121.02 9 RS 0.812.121.01 10 Convention de 1988 contre le trafic illicite de stup éfiants et de substances psychotropes, pas encore ratifiée par la Suisse. 11 Aspects de la situation et de la politique en matière de drogue en Suisse, rapport de la sous-commission «Drogue» de la Commission fédérale des stupéfiants, OFSP, Berne, juin 1989, cf. ch. 1.1.5.2.3546 question a été traitée par la commission d ’experts chargée d’examiner une r évision de la LStup (rapport «Schild») (cf. ch. 1.2.1.1). 1.1.3.2 Renforcement du modèle des quatre piliers Durant les années suivantes, les mesures engag ées au niveau de la pr évention, de la thérapie et de la r éduction des risques ont été développées et renforcées. Entre 1991 et 1999, l’OFSP a adopté un train de mesures12 lui permettant de lancer ou de soute- nir quelque 300 projets et programmes d’intervention. Par ailleurs, plusieurs trains de mesures ont été mis sur pied en vertu du droit en vi- gueur dans les domaines de la drogue, de l ’alcool et du tabac, concr étisant ainsi la stratégie du Conseil fédéral dans le domaine des dépendances. La répression a également été renforcée. En 1989 d éjà, le D épartement fédéral de justice et police demandait d’accroître les ressources humaines et les locaux à dispo- sition pour assurer le d éveloppement de l ’Office central de lutte contre les stup é- fiants. De manière générale, on a admis que le trafic illicite de stup éfiants, le crime organi- sé et le blanchiment d’argent devaient être sévèrement combattus. Pour en assurer la répression, diverses bases légales ont été créées en dehors de la LStup. Ces disposi- tions ont ou peuvent avoir des effets directs ou indirects sur la lutte contre le trafic illicite de stupéfiants: – les mesures répressives à l’encontre du trafic de stup éfiants à grande échelle ont été complétées par l’introduction dans le code p énal de nouvelles dispo- sitions contre le blanchiment d ’argent et le crime organis é (en vigueur res- pectivement depuis le 1er août 199013 et le 1er août 199414); – la loi f édérale du 7 octobre 1994 sur les offices centraux de police crimi- nelle15 a autorisé la Confédération à mettre sur pied un office central charg é de la lutte contre le crime organisé; – en vigueur depuis le 1er février 1995, la loi f édérale du 18 mars 1994 sur les mesures de contrainte en mati ère de droit des étrangers16 a am élioré notam- ment l’application des mesures p énales à l’encontre des demandeurs d ’asile ou des étrangers passibles d’une peine. Le Parlement a ainsi réagi au nombre croissant de cas de d élinquance parmi les demandeurs d ’asile et les étran- gers, dont les infractions à la LStup atteignent un taux sup érieur, proportion- nellement, aux infractions commises par des Suisses; 12 Intitul é «ProMeDro» (Programme de mesures dans le domaine de la drogue), ce train de mesures est approuvé le 20 février 1991 par le Conseil fédéral et touche aux domaines suivants: prévention auprès de la jeunesse et campagnes de sensibilisation, développement de l’offre thérapeutique, réduction des risques, prévention du sida et aide à la réinsertion, formation continue et perfectionnement, recherche scientifique, épidémiologie, évaluation des résultats, documentation et information, coordination des mesures prises par la Confédération. 13 Art. 305 bis CP, FF 1989 II 961 (RS 311.0) 14 Art. 305 ter CP, FF 1993 III 269 (RS 311.0) 15 FF 1994 I 1125 (RS 360) 16 Cf. FF 1994 I 304 s. / 310 s.3547 – se fondant sur la loi sur les offices centraux de police criminelle et sur la LStup, le Conseil fédéral a édicté, au 1er août 1996, l’ordonnance sur le sys- tème de traitement des donn ées en matière de lutte contre le trafic illicite de stupéfiants17. Cette ordonnance r églemente l’exploitation du syst ème infor- matisé DOSIS par l ’Office central de lutte contre le trafic illicite de stup é- fiants; – pour améliorer l’efficacité des poursuites p énales, le Parlement a adopt é, le 22 décembre 1999, une modification du code p énal18 conférant de nouvelles compétences de proc édure à la Conf édération dans les domaines du crime organisé et de la criminalit é économique. Ces nouvelles comp étences doi- vent permettre d ’améliorer la poursuite p énale du crime organis é à grande échelle; – le Conseil f édéral a pr ésenté au Parlement son message du 1 er juillet 1998 concernant un projet de loi sur l ’investigation secrète19, le message était en- core en discussion devant le Parlement lors de la rédaction du présent texte; – un projet de modification des dispositions g énérales du code p énal suisse a été élaboré; cette modification comprend notamment la r évision des mesures de traitement pr évues par le droit en vigueur (art. 44 CP) à l ’endroit des toxicodépendants: il s’agit d’introduire des dispositions particulières concer- nant le traitement r ésidentiel (art. 60 ss P-CP) et ambulatoire (art. 63 ss P- CP) des d élinquants alcooliques, personnes toxicod épendantes ou pharma- codépendantes, en pr écisant les conditions, le terme et le rapport à la peine prononcée. Cette r évision permet d ’établir le principe selon lequel «il vaut mieux traiter que punir » dans la partie g énérale du CP. Ce principe s ’appli- que dès lors autant aux infractions à la LStup qu ’aux autres d élits régis par les dispositions générales du CP20. Par ailleurs, de nombreux efforts visent à introduire une procédure pénale à l’échelle fédérale afin de faciliter la poursuite des d élits, qui, très souvent, débordent le cadre d’un canton, voire le cadre de la Suisse. (Il s ’agit p. ex. d’instituer de nouveaux ins- truments comme la protection des t émoins ou d ’instaurer le principe d ’opportunité de manière générale, mais modérée.21) 17 Ordonnance DOSIS (RS 812.121.7) 18 FF 2000 66 19 FF 1998 3689 20 Cf. message du 21 septembre 1998 du Conseil f édéral concernant la modification du code pénal suisse (dispositions générales, entrée en vigueur et application du code pénal) et du code pénal militaire ainsi qu’une loi fédérale régissant la condition pénale des mineurs, FF 1999 1787 ss 21 «De 29 à l’unité»: concept d’une unification du droit de procédure pénale, rapport d’une commission d’experts «Vers l’unification du droit de procédure pénale», Département fédéral de justice et police, Berne 19973548 1.1.4 Evolution de la politique internationale en matière de drogue22 Le débat sur la drogue a évolué dans les pays voisins, qui cherchent tous à mettre sur pied une politique équilibrée, attribuant beaucoup d ’importance à la pr évention et à la réduction des risques, et privil égiant la réduction de la demande à la réduction de l’offre. Dans l’ensemble, on constate que tous les pays européens ont tendance à voir dans la pauvreté, le chômage et la marginalisation sociale, par exemple, des facteurs favorisant la toxicodépendance. Le Portugal est en train de r éviser sa loi dans l ’intention de décriminaliser la déten- tion et la consommation de drogues à des fins personnelles, en maintenant toutefois des peines d’ordre (p. ex. retrait du permis de conduire ou du passeport, amende). En France, une recommandation datant de juin 1999 pr évoit que les consommateurs de drogues, en particulier de cannabis, n ’ayant pas commis d ’autres actes punissa- bles en rapport avec la drogue doivent faire l ’objet d’un avertissement au lieu d ’être incarcérés. En Italie, une loi de 1975 a d épénalisé la consommation de drogue, la d étention de cannabis pouvant toutefois donner lieu à des mesures administratives. Cette loi a été durcie en 1990, mais le r éférendum de 1993 a marqu é un retour à la situation ant é- rieure puisque la consommation, la d étention et l’achat de drogue à des fins person- nelles ne sont plus punissables depuis lors. Les sanctions à l’égard des consomma- teurs ne sont plus que d ’ordre administratif. Selon l’association Gruppo Abele23, au- cune étude n ’est en cours sur les effets qu ’a cette nouvelle l égislation sur la con- sommation de cannabis. Au demeurant, il n ’existe aucune statistique d écrivant l’évolution de la consommation de cannabis depuis l ’introduction de la nouvelle l é- gislation, qui est largement approuvée par la population. Il n ’y a du reste aucun pro- jet en cours visant à modifier cette disposition. En Allemagne, la consommation de cannabis fait l ’objet d ’un d ébat depuis que le Tribunal constitutionnel allemand a demand é, en 1994, d ’instaurer des crit ères uni- formes pour la poursuite p énale de la possession de cannabis. Ce tribunal avait alors retenu que la possession de drogues à des fins personnelles est un acte préparatoire à la consommation et n ’est donc pas punissable. Toutefois, il a omis de pr éciser jus- qu’à quelle quantit é cette non-punissabilit é s’applique. La d éfinition de la quantit é admise rel ève d ès lors de la comp étence des L änder; elle et va de 6 grammes en Bavière et dans le Bade-Wurtemberg à 30 grammes dans le Schleswig-Holstein. A l’instar d ’autres pays europ éens, l ’Allemagne parle également de d écriminaliser le cannabis destiné à des fins m édicales: à la fin du mois d ’octobre 2000, le Tribunal constitutionnel allemand a statu é qu’en dépit de l ’interdiction légale, les personnes malades pouvaient demander une permission sp éciale auprès de l ’Institut allemand des produits thérapeutiques. Depuis 1994, quatre villes allemandes ont am énagé des locaux d’injection. Ceux-ci ont toutefois d û attendre la r évision de la loi allemande 22 Cf. à ce propos: Eggenberger Christina, Meyer Matthias, «Auswirkungen von aktuellen Veränderungen der Cannabis-Gesetzgebung auf das Konsumverhalten», Institut suisse de prévention de l’alcoolisme et autres toxicomanies (ISPA), expertise mandatée par l’OFSP, novembre 2000, ainsi que le rapport annuel 2000 de l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) sur la problématique de la drogue dans l’UE, page 29 ss. 23 Grande ONG qui se consacre à la recherche et à la documentation sur les dépendances.3549 sur les stup éfiants et l ’introduction d ’une r églementation compl émentaire sur les exigences minimales en matière d’équipement technique et de gestion pour recevoir en f évrier 2000 le statut d ’institutions l égales. La mise sur pied de ce genre d’institution relève de la compétence des Länder. Une étude financée par l’Union européenne cherche actuellement à déterminer si et dans quelle mesure les locaux d’injection permettent de réduire les comportements à risques des toxicodépendants, si leur état de santé se stabilise ou s’améliore, et s’il y a diminution de l’impact négatif sur la population. Aux Pays-Bas, la consommation de drogues n ’est pas punissable. L ’«Opium Act » hollandais fait toutefois la distinction entre drogues dures et drogues douces. La pos- session de d érivés du cannabis (haschisch, marijuana) jusqu ’à cinq grammes et le commerce dans les «coffeeshops» sont tolérés à certaines conditions. Cette politique vise à s éparer le march é des drogues dures du march é des drogues douces, afin d’éviter que les consommateurs de cannabis n ’entrent en contact avec les drogues dures. Au milieu des ann ées nonante, le gouvernement hollandais et les autorit és communales ont entrepris de r éduire le nombre de «coffeeshops». Depuis 1996, ceux-ci sont soumis à une r églementation plus s évère, reposant pour l ’essentiel sur cinq critères: aucune publicité pour la drogue, aucune drogue dure, aucun acc ès aux jeunes de moins de 18 ans, aucun trouble de l ’ordre public, aucune vente sup érieure à cinq grammes par transaction (jusqu ’en 1996, la limite était fixée à 30 grammes). Le renforcement des contr ôles doit permettre d’assurer l’observation de ces critères. Du coup, le nombre des «coffeeshops» tol érés a pass é de 1200 en 1995 à 846 en 1999. En Belgique, le gouvernement a admis le principe de la d épénalisation de la con- sommation du cannabis à la fin du mois de janvier 2001 et a élaboré un projet de loi prévoyant que la possession de cannabis en petites quantit és ainsi que la culture du cannabis à des fins personnelles ne sont pas punissables. A la diff érence des Pays- Bas toutefois, la vente de cannabis demeure interdite. Le Parlement belge devrait entériner ce projet de loi dans la première moitié de 2001. En Grande-Bretagne, plusieurs parlementaires ont demand é, en juin 2000, de d épé- naliser l’utilisation du cannabis et d ’introduire une vente contr ôlée pour la consom- mation personnelle, comme c ’est le cas en Hollande. En octobre 2000, le Premier ministre Tony Blair s’est prononcé contre la libéralisation du cannabis en repoussant une intervention allant dans ce sens. Le gouvernement britannique a toutefois autori- sé des études scientifiques sur la prescription de cannabis à des fins m édicales. Les résultats de ces études sont attendus pour 2002. Par ailleurs, des programmes de soutien ont récemment été mis sur pied à grande échelle pour réduire la marginalisa- tion sociale des familles pr écarisées. Aucune évaluation des r ésultats n ’est encore disponible à ce sujet. Au Luxembourg, on parle de supprimer les peines d ’emprisonnement et de r éduire les amendes pour la possession de d érivés du cannabis à des fins personnelles, et de durcir en m ême temps les dispositions p énales concernant la consommation et la possession d’autres drogues à des fins personnelles. Que ce soit en Allemagne, en France, en Autriche, en Su ède ou en Espagne, la ten- dance est au d éveloppement, pour les drogues aussi bien l égales qu ’illégales, de nouvelles stratégies mettant l ’accent non pas sur la nature des stup éfiants, mais sur l’état de la toxicodépendance en soi. Depuis 1999, le gouvernement hollandais pour-3550 suit un programme de recherche sur les drogues ill égales et l ’alcool, dirig é par l’Institut hollandais de la santé mentale et des dépendances. Plusieurs pays s ’intéressent à la solution helv étique du traitement avec prescription d’héroïne. Les Pays-Bas (dans le cadre d ’un projet de recherche) et l ’Angleterre of- frent déjà cette forme de th érapie. L ’Allemagne pr évoit de l ’introduire à partir de 2001 dans le cadre d’un projet de recherche. Des projets analogues sont à l’étude en France, en Espagne, en Italie, aux Etats-Unis et au Canada. 1.1.5 Efforts de réforme 1.1.5.1 Rapport du groupe de travail pour l’élaboration des bases d’une loi fédérale sur la prévention des maladies Les premières interventions24 en faveur de la pr évention des maladies, de l’adoption d’une loi sur la sant é ou d ’une loi f édérale sur les d épendances ont été déposées au début des années 1960 déjà. Le groupe de travail pour l ’élaboration des bases d’une loi f édérale sur la pr évention des maladies, dans un rapport paru en 1982, est parvenu à la conclusion que l ’art. 69 de la Constitution 25 pouvait servir de base à une telle loi, que celle-ci devrait d éfinir le but de cette pr évention ( «La Conf é- dération et les cantons prennent des mesures d ’ordre éducatif et préventif en vue de protéger et de promouvoir la sant é») et fixer à cet effet les t âches de la Conf édé- ration et des cantons. Les incidences financières pour la Confédération et les cantons ont été également brièvement présentées dans le rapport, lequel avait été élaboré en tant que contre-projet indirect à l ’initiative populaire «contre la publicit é pour des produits engendrant la d épendance» déposée le 10 avril 1976 par les Jeunes Bons- Templiers Suisses. Le Conseil f édéral avait annonc é qu’il avait l ’intention de sou- mettre au Parlement un projet de loi sur la pr évention durant la l égislature 1979 - 1983. La consultation relative à ce rapport ayant montré qu’une majorité des cantons y étaient opposés (sauf BE et TI), le Conseil f édéral n’a pas poursuivi l ’élaboration de la loi propos ée. Les cantons approuvaient toutefois l ’idée de créer une institution qui organiserait des programmes de pr évention. Cette institution a été fondée sur la base de l’art. 19, al. 2, de la loi f édérale du 18 mars 1994 sur l ’assurance-maladie26, il s’agit de la Fondation suisse pour la promotion de la santé. 24 Pour la liste exhaustive des interventions, voir le rapport du groupe de travail pour l’élaboration des bases d’une loi fédérale sur la prévention des maladies (août 1982, p. 1ss., ch. 11 Historique). 25 Aujourd ’hui: art. 118, al. 2, let. b, Cst. 26 RS 832.103551 1.1.5.2 Aspects de la situation et de la politique en matière de drogue en Suisse: rapport de la sous-commission «Drogue» de la Commission fédérale des stupéfiants, 1989 La sous-commission «Drogue» de la Commission fédérale des stupéfiants avait reçu pour mandat de suivre activement l ’évolution de la situation depuis le rapport de 1983 sur la drogue, rédigé par ladite commission, et depuis le rapport de 1984 sur la méthadone, elle avait été chargée aussi d’élaborer des bases de décision relatives à la future politique fédérale en matière de drogue. Elle a pr ésenté le r ésultat de ses ob- servations dans son rapport de 1989. Dans leurs conclusions, les auteurs rel èvent que la situation a consid érablement évolué depuis 1983 et proposent, dans l ’optique d’une éventuelle révision de la loi, de ne plus soumettre à une sanction p énale la consommation de tous les stup éfiants, de poursuivre plus s évèrement le trafic tr ès r émunérateur de drogues ill égales, d’adoucir les peines encourues par les petits revendeurs toxicod épendants et de sou- tenir les programmes de traitement à la méthadone. 1.1.5.3 Procédures de consultation et votations populaires Procédures de consultation Depuis 1989, neuf proc édures de consultation ont été consacrées à la problématique de la drogue. Il s’agit des objets suivants: – rapport de la sous-commission «Drogue» de la Commission f édérale des stupéfiants, intitulé «Aspects de la situation et de la politique en mati ère de drogue en Suisse» (consultation en 1989); – Convention des Nations Unies de 1988 contre le trafic illicite de stup éfiants et de substances psychotropes (consultation en 1992); – contre-projet direct à l’initiative populaire «Jeunesse sans drogue » (consul- tation fin 1994 - début 1995); – ordonnance sur le syst ème de traitement des donn ées en mati ère de lutte contre le trafic illicite de stup éfiants (ordonnance DOSIS, consultation de mi-1995 à janvier 1996); – rapport de la commission d’experts pour la r évision de la loi f édérale sur les stupéfiants (cf. ch. 1.2.1.1), (consultation de fin avril 1996 à fin juillet, avec prolongation du délai jusqu’à fin août 1996); – révision de la LStup et modification des ordonnances pour un meilleur con- trôle de la culture du chanvre et de la vente des produits tir és du chanvre (consultation de septembre à décembre 1999);3552 – trois consultations ont été consacrées à la prescription médicale d’héroïne: – ordonnance sur l’évaluation de projets visant à prévenir la toxicomanie et à am éliorer les conditions de vie des toxicomanes (consultation de janvier à avril 1992); – audition du 15 janvier 1998 concernant l ’arrêté f édéral urgent sur la prescription médicale d’héroïne; – audition du 8 d écembre 1998 concernant l ’ordonnance sur la prescrip- tion médicale d’héroïne. Au vu des résultats de ces consultations, on peut consid érer que la majorité des can- tons, des milieux sp écialisés et des partis approuvent dans ses principes la politique de la Suisse en matière de drogue. Votations populaires Le 28 septembre 1997, le peuple et les cantons ont clairement rejeté (avec une majo- rité de 71 % de non) l ’initiative populaire «Jeunesse sans drogue ». Le 29 novembre 1998, ils ont également clairement rejet é (avec une majorit é de 73 % de non) l’initiative Droleg «pour une politique raisonnable en mati ère de drogue ». Ces r é- sultats montrent que les succ ès atteints au cours des derni ères années sont appréciés par la population et qu ’un consensus peut s ’établir autour de notre politique en ma- tière de drogue. L’arrêté fédéral sur la prescription m édicale d ’héroïne ayant fait l ’objet d ’un r éfé- rendum, il a été soumis à la votation populaire 13 juin 1999. Il a été accepté par près de 55 % des votants. Il convient de mentionner ici la votation sur le r éférendum contre la loi f édérale sur les mesures de contrainte en mati ère de droit des étrangers. Cet objet ne touche pas directement à la problématique de la drogue, mais constitue une r éaction à la d élin- quance des étrangers et des demandeurs d ’asile contrevenant à la LStup (loi dite «Lex Letten»). Approuvée par 73 % de oui lors du scrutin du 4 décembre 1994, cette loi est entrée en vigueur le 1er février 1995. 1.1.5.4 Motifs pour une nouvelle révision Depuis la révision de 1975, la situation prévalant sur le marché des drogues illégales a évolué et les probl èmes posés par la drogue se sont aggrav és. Les dispositions l é- gales introduites en 1975 n ’ont que partiellement atteint les objectifs vis és. Les faits qui suivent indiquent dans quelle mesure la LStup doit être révisée. – Augmentation du nombre de personnes d épendantes: en augmentation de- puis le d ébut des ann ées septante, la consommation de drogues telles que l’héroïne ou la coca ïne s’est stabilisée vers le milieu des ann ées nonante, en dépit de l ’augmentation massive des d énonciations pour consommation de drogue. La révision de la LStup vise à instaurer la base l égale nécessaire au développement de la prise en charge des toxicomanes dans les domaines de la pr évention, de la th érapie et de la r éduction des risques. Cette prise en charge est déjà en parie réalité et il s ’agit surtout d’assurer le rôle moteur de la Confédération et la coordination des efforts dans ce domaine.3553 – Lacunes dans la prévention et la thérapie: à ces lacunes s’ajoutent des diffé- rences cantonales et des insuffisances au niveau de la planification, de la co- ordination et de la gestion de la qualité. – Réduction des risques et aide à la survie: la situation sanitaire des personnes dépendantes s ’est consid érablement d étériorée au cours des ann ées 1980 suite à l’arrivée du VIH/sida 27. Les stratégies visant à réduire les risques ou à aider les toxicomanes à survivre ont été la réponse politique à cette évolu- tion. Ces strat égies ont été confortées par de nouvelles recherches scientifi- ques, selon lesquelles la consommation de drogues correspond dans la plu- part des cas à une phase de crise passag ère dans la biographie des personnes (le plus souvent des jeunes). En pr éservant l’état de sant é de l ’individu du- rant cette phase, on augmente les chances qu ’a l’individu d’arrêter de con- sommer des drogues. 28 – Durée limit ée de l ’arrêté f édéral relatif au traitement avec prescription d’héroïne: l’arrêté fédéral urgent sur la prescription m édicale d’héroïne est applicable jusqu’à la r évision de la LStup, au plus tard toutefois jusqu ’à la fin de 2004. Sans r églementation adéquate, cette forme de th érapie, destinée à un groupe limité et bien défini de patients29, ne pourrait plus être pratiquée en dépit de son efficacité. – Doute quant à l ’efficacité d e l a répression de la consommation dans l’optique d’empêcher sa propagation: la r épression a pour objectifs princi- paux la lutte contre le trafic illicite et le crime organis é ainsi que le blanchi- ment d’argent. La question de savoir si et dans quelle mesure la p énalisation de la consommation de drogues a un effet dissuasif 30 est vivement d ébattue. Quoi qu’il en soit, l ’étude réalisée en 1999 par G. Hug-Beeli 31 met en évi- dence qu’actuellement, les consommateurs de drogue ne sont poursuivis p é- nalement que si l ’ordre public est perturb é ou si la poursuite de trafiquants l’exige. Bien que la pénalisation de la consommation de drogue ait été intro- duite dans la r évision de 1975 en premier lieu dans un but d ’assistance32 33, elle a avant tout servi d ’instrument pour assurer l ’ordre public et la pr éven- tion g énérale. Par ailleurs, la situation l égale actuelle se traduit – selon l’intensité de la poursuite des consommateurs – par la criminalisation et la stigmatisation des jeunes coupables de délits de consommation au sens strict. La poursuite pénale des consommateurs peut aussi être en contradiction avec les mesures visant à réduire les risques et à aider les toxicomanes à survivre. 27 Cf. à ce propos le message du 19 juin 1995 concernant les initiatives populaires «Jeunesse sans drogues» et «Pour une politique raisonnable en matière de drogue», FF 1995 III 1181 ss, ch. 1 «Drogue: situation en Suisse et sur le plan international». 28 Cf. ibidem, ch. 141, dernier paragraphe. 29 Cf. rapport sur le traitement avec prescription d ’héroïne en 1999 adressé par l’Office fédéral de la santé publique au Conseil fédéral, OFSP, 13 septembre 2000. 30 Cf. étude Hug-Beeli [Ch. 1.2.1.2.3], Bedeutung und Auswirkung der Bestrafung des Konsums von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen und seiner Vorbereitungshandlungen auf die Bekämpfung des Betäubungsmittelmissbrauchs in der Schweiz, ch. 9 «Drogenkonsumverbot und Generalprävention», p. 69 ss. 31 Cf. ibidem, p. 83. 32 Cf. message du 9 mai 1973 concernant la modification de la loi f édérale sur les stupéfiants, ch. 32 (FF 1973 I 1303 ss). 33 Bulletin st énographique du Conseil national du 2 octobre 1974, p. 1455.3554 – Pratiques cantonales diff érentes en mati ère de poursuite p énale: dans de nombreux cantons, les organes de poursuite p énale ont, vu leurs ressources humaines et financi ères limitées, introduit un ordre de priorit é pour le trai- tement des innombrables infractions à la LStup. Selon l ’Office fédéral de la police, la baisse des d énonciations enregistrée en 1999 ne r ésulte pas d ’un recul du march é de la drogue, mais du fait que les ressources à disposition sont accapar ées par les investigations judiciaires à plus grande échelle34 (concernant les co ûts de la poursuite p énale, cf. étude Oggier 35, ch. 1.2.1.2.5). La poursuite p énale des d élits li és à la drogue est donc aujourd’hui déjà très limitée par le manque de ressources des polices canto- nales et par l’ordre de priorité interne qu’elles appliquent. – Cas particulier du cannabis et de ses d érivés par rapport aux autres stup é- fiants tels que l ’héroïne et la coca ïne du point de vue de la culture, de la transformation et du commerce: en ce qui concerne le cannabis, l ’abîme est grand entre la r éalité v écue, les dispositions l égales et leur application. Comme la Commission f édérale pour les questions li ées à la drogue l ’in- dique dans son rapport sur le cannabis 36, le régime d’interdiction n’empêche pas la consommation de cannabis et les consommateurs de cannabis ont ten- dance à ne plus se consid érer comme des consommateurs de drogues. Les risques que pr ésente le cannabis pour la sant é publique doivent être appré- ciés autrement que le législateur ne l’a fait en 1975. 37 38 A l’époque, le cannabis était considéré comme une drogue d ’entrée dans la toxicomanie. On pensait que les propri étés pharmacologiques du cannabis avaient pour caractéristique de pousser les jeunes consommateurs de canna- bis vers la consommation d ’opiacés ou d ’amphétamines. Cette conception a été réfutée dès le rapport de 1989 de la sous-commission de la Commission fédérale des stupéfiants.39 Les recherches les plus r écentes confortent les r ésultats obtenus jusqu ’ici, selon lesquels les effets du cannabis sont moins dangereux pour la sant é que les effets liés à l’alcoolisme ou au tabagisme.40 On avait d ’ailleurs admis en 1975 que le niveau des connaissances scientifiquement d émontrées était en- core insuffisant. La red écouverte des propri étés du chanvre à partir du milieu des ann ées nonante a entra îné un d éveloppement rapide de cette plante. Cette culture n’est soumise à aucun contrôle, ni pénal ni administratif, tant qu ’elle ne sert pas à fabriquer des stupéfiants. On a assisté à l’émergence d’un véritable ré- 34 Office f édéral de la police, Offices centraux de police criminelle, rapport de situation 1999. 35 Kosten der Bestrafung des Konsums von Bet äubungsmitteln und seiner Vorbereitungshandlungen, Office fédéral de la santé publique, rapport W. Oggier, 1999. 36 Cf. ch. 1.2.1.2.1 du rapport sur le cannabis, Commission f édérale pour les questions liées à la drogue. 37 Cf. message du 9 mai 1973 concernant la modification de la loi f édérale sur les stupéfiants, ch. 32 (FF 1973 I 1308 ss). 38 Cf. à ce propos Bernard Roques: «La Dangerosité des drogues»; Rapport au Secrétariat d’Etat à la Santé de la République Française, Editions Odile Jacob, janvier 1999. 39 Aspects de la situation et de la politique en mati ère de drogue en Suisse, rapport de la sous-commission «Drogue» de la Commission fédérale des stupéfiants, OFSP, 1989. 40 Cf. Bernard Roques: «La Dangerosité des drogues»; Rapport au Secrétariat d’Etat à la Santé de la République Française, Editions Odile Jacob, janvier 1999.3555 seau de culture, de production et de distribution de produits tir és du canna- bis. Etant donn é que les autorit és peuvent difficilement prouver la fabrica- tion de stup éfiants, ce r éseau peut tr ès facilement servir à des fins ill égales. Le réseau de distribution du chanvre s ’étend à travers toute la Suisse et relie des boutiques sp écialisées non seulement dans les produits l égaux tir és du cannabis, mais aussi – et surtout – dans ses dérivés illégaux. Le trafic des dé- rivés illégaux du cannabis a ainsi quitt é la rue et est donc s éparé du marché des drogues dures (cocaïne, héroïne). Le nombre des consommateurs de dérivés du cannabis a augmenté. En 1992, selon l’Enquête suisse de sant é de l ’Office fédéral de la statistique, 16,3 % des jeunes Suisses âgés de 15 à 35 ans ont indiqu é avoir déjà consommé du haschisch au moins une fois dans leur vie. En 1997, ils étaient 26,7 % à don- ner la m ême r éponse. Tous les pays de l ’OCDE constatent la m ême ten- dance41. Ainsi, aux Etats-Unis par exemple, la pr évalence à vie42 de la con- sommation de cannabis chez les personnes âgées de 18 ans est pass ée de 32,6 % en 1992 à 49,6 % en 1997. Selon le rapport annuel 1999 de l ’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) 43, l ’Union europ éenne constate une tendance analo- gue. On peut donc en conclure que l ’augmentation du nombre des boutiques de chanvre et des cultures de chanvre n ’est que partiellement responsable de l’augmentation de la consommation des dérivés du cannabis. La perception des probl èmes li és à la drogue variant selon les r égions, la poursuite des consommateurs, des trafiquants et des cultivateurs de chanvre varie considérablement d’un canton à l’autre. La d énonciation policière des consommateurs de drogues douces est appliqu ée avec plus ou moins de rigueur selon les cantons. Dans les cantons de Neuch âtel, de Vaud et d’Argovie, les d énonciations de consommateurs concernent en majorit é le haschisch et la marijuana. Dans les grands cantons alémaniques en revanche, la police se concentre davantage sur les consommateurs d ’héroïne et de co- caïne. Enfin, aussi bien en Suisse qu ’à l’étranger, il existe plusieurs projets de re- cherche sur l ’usage thérapeutique du chanvre. Cette plante n ’est donc plus considérée comme marginale – comme c’était encore le cas en 1975. 1.1.5.5 Objectifs de la révision La pr ésente r évision prend en compte les nouveaux éléments pr ésentés au ch. 1.1.5.4. Elle poursuit plusieurs objectifs: – Définition des objectifs prioritaires en mati ère de toxicod épendance: la LStup en vigueur n’indique aucun objectif. Les nouveaux objectifs prioritai- res sont: la pr évention de la toxicod épendance et de ses cons équences, l’amélioration de la situation sociale et sanitaire des toxicomanes ainsi que 41 Cf. expertise Cesoni, ch. 1.2.1.2.4. 42 Personne ayant d éjà consommé au moins une fois du cannabis durant sa vie. 43 Extended annual report on the state of the drugs problem in the European Union; European Monitoring Center for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA), 1999.3556 l’aide à la d ésaccoutumance. Ces objectifs prioritaires comprennent égale- ment la lutte contre la criminalité et le maintien de l’ordre public. – Adaptation de la loi à la réalité: il s’agit ici de fournir une base l égale dura- ble aux mesures d éjà concrétisées ou largement accept ées par la population et les autorit és. C’est notamment le cas du mod èle des quatre piliers de la politique suisse en mati ère de drogue (pr évention, th érapie, r éduction des risques, répression), du traitement avec prescription d ’héroïne, du renforce- ment du rôle de la Conf édération en mati ère de politique de la drogue et de l’ancrage d’un système de prévention, de thérapie et de réduction des risques valable pour toutes les dépendances. – Dépénalisation de la consommation de cannabis et de ses actes pr épara- toires: cette d épénalisation s ’inscrit dans le droit fil de la r éévaluation des risques li és à la consommation du cannabis et des recommandations du rapport sur le cannabis44, qui suggère de traiter la question du cannabis ind é- pendamment des autres stupéfiants. – Renforcement de la protection de la jeunesse: étant donné la d épénalisation de la consommation de cannabis, il est urgent de communiquer aux jeunes que la consommation et l’abus de stupéfiants restent dans tous les cas indési- rables. Dans ce domaine, les interventions ont pour objectif principal d’assurer le signalement pr écoce des probl èmes de d épendance parmi les jeunes particulièrement exposés, de leur offrir un encadrement, une prise en charge ou une th érapie et de punir plus s évèrement la remise et la vente de stupéfiants à des mineurs. 45 – Réglementation de la culture, de la fabrication et du commerce de cannabis: sur le plan de la poursuite p énale et du contr ôle de ces activit és, la situation actuelle est insatisfaisante pour tous les intervenants. Il s’agit de tirer au clair cette situation et d ’instaurer une solution efficace. Le but des nouvelles dis- positions est de mettre en place dans l’ensemble du pays des réglementations uniformes et applicables. Ces dispositions permettent de tol érer les bouti- ques de chanvre pour autant qu ’elles respectent le cadre impos é par la loi et précisé par voie d ’ordonnance fédérale et qu ’elles ne favorisent pas le tou- risme de la drogue et d ’opérer une distinction stricte entre les produits l é- gaux tirés du cannabis (chanvre utilis é à des fins industrielles) et les d érivés du cannabis utilisés à des fins psychoactives en fixant des teneurs limites en THC ; il s ’agit aussi de tol érer la culture du chanvre utilis é à des fins psy- choactives pour autant que les conditions impos ées par la l égislation soient respectées. – Restriction de l’obligation de poursuivre la consommation de tous les stup é- fiants autres que le cannabis : la consommation des stup éfiants autres que le cannabis et ses actes pr éparatoires ne seront plus poursuivis dans certaines conditions définies de manière uniforme. – Renforcement ciblé de la répression dans certains domaines: en déchargeant la police et les autorit és judiciaires des cas mineurs (d épénalisation de la consommation de cannabis, restriction de l ’obligation de poursuivre la con- sommation de stup éfiants autres que le cannabis et ses actes pr éparatoires), 44 Cf. ch. 1.2.1.2.1 du rapport sur le cannabis de la CFLD, 1999. 45 Cf. à ce propos ch. 1.2.3.4 et 2.2.8.6.3557 on doit pouvoir accorder clairement la priorit é à la lutte contre le trafic de stupéfiants. – Uniformisation de l’application du droit: il s’agit ici de réduire les disparités cantonales au niveau de la mise en œ uvre des quatre piliers et de combler les éventuelles lacunes subsistant encore au niveau de la pr évention, de la théra- pie et de la r éduction des risques. L ’introduction d’un article d éfinissant les buts doit permettre de r ésoudre efficacement les conflits d ’intérêt entre les divers domaines d’intervention. Usage m édical restreint du chanvre et d ’autres substances interdites jus- qu’ici: de nouvelles possibilités médicales doivent être ouvertes. – Atténuation des peines encourues par les petits revendeurs toxicod épen- dants: la LStup en vigueur distingue deux groupes de d élinquants: les con- sommateurs et les trafiquants. Il s ’agit de mieux différencier les dispositions pénales, d’autant que dans la pratique, il est souvent impossible d’établir une distinction claire entre consommateur et trafiquant. A titre d ’exemple, men- tionnons le petit revendeur toxicod épendant qui vend de la drogue unique- ment pour financer son propre approvisionnement en stup éfiants, par oppo- sition au trafiquant non-consommateur qui vend des stup éfiants dans le but d’en tirer les gains les plus élevés possibles. Le juge doit avoir la possibilit é d’être plus souple dans la prononciation des peines afin de pouvoir mieux tenir compte de ces circonstances. Ces objectifs donnent lieu à des propositions concr ètes qui seront pr ésentées en détail au ch. 1.2.3 (points forts de la révision). 1.2 Genèse de la révision 1.2.1 Avant-projets 1.2.1.1 Bases: Recommandations de la commission d’experts Schild pour une révision de la LStup, 1996 En novembre 1994, le D épartement fédéral de l’intérieur a donné à une commission d’experts, pr ésidée par le conseiller d ’Etat J örg Schild (B âle-Ville), le mandat de présenter, avant la fin de l ’année 1995, un rapport sur la r évision de la LStup du 3 octobre 1951. La commission Schild a formul é de nombreuses recommandations (voir ch. 4.1 dudit rapport Schild)46. Elle a notamment dress é une liste de mesures à prendre sur le plan législatif dans certains secteurs de la politique dite des quatre piliers. Prévention: la coordination au niveau national fait d éfaut. Actuellement, l ’offre en matière de pr évention primaire (r éduction du risque d ’entrer dans la d épendance de la drogue) n ’est pas suffisante dans toutes les r égions du pays et elle doit imp érati- vement être développée. Il est n écessaire de d évelopper une sorte de syst ème de si- gnalement précoce pour les jeunes qui ont un comportement à risque, afin d ’éviter qu’ils ne passent à travers les mailles du filet social. 46 Rapport de la commission d ’experts pour la révision de la loi du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants, OFSP, février 1996.3558 Du point de vue de la politique de la sant é, le travail de pr évention est plus difficile lorsque la consommation de drogues est interdite alors que celle d ’autres substances engendrant la dépendance est autorisée. Cette différence de traitement est de nature à remettre en cause, principalement chez les jeunes, la cr édibilité des messages visant à prévenir les comportements de dépendance. Thérapie: actuellement, l’offre thérapeutique est importante, mais la r épartition ré- gionale n’est pas optimale. La coordination entre les diverses aides pour les person- nes d épendantes au sein d ’une m ême r égion et entre les diff érentes r égions n ’est souvent pas assurée. La coordination insuffisante entre offre ambulatoire et offre r é- sidentielle est probl ématique. De plus, le secteur r ésidentiel est caract érisé par des problèmes tenant tant à la qualité qu’à la conception de l ’offre et souffre de probl è- mes aigus de financement. Réduction des risques et aide à la survie : le d éveloppement des institutions tra- vaillant dans le domaine de la réduction des risques et de l’aide à la survie varie d’un canton à l’autre, voire d ’une région à l’autre. Rares sont les villes qui mettent des lieux d’accueil, avec ou sans salle d ’injection, à disposition. Il est n écessaire de d é- velopper l’offre régionale dans le domaine du travail et, plus partiellement, dans ce- lui du logement. Les possibilit és de r éduction des risques dans le secteur de l’exécution des peines font également défaut. Répression et contrôle: la lutte contre le trafic illégal de stupéfiants et le crime orga- nisé, les efforts en mati ère de lutte contre le blanchiment d ’argent et la surveillance des marchés financiers doivent être renforcés. Certaines bases l égales ont d éjà été créées dans ce but, d’autres sont en préparation (cf. ch. 1.1.3.2). Parmi les mesures r épressives, la p énalisation de la consommation et de ses actes préparatoires constitue un cas particulier dans la mesure o ù son efficacité est actuel- lement remise en question. La commission Schild recommande de ne plus poursui- vre pénalement la consommation de stup éfiants quels qu ’ils soient; une nette majo- rité de la commission s’est en outre également prononcée pour la dépénalisation des actes préparatoires à la consommation. Par décision du 19 avril 1996, le Conseil fédéral a autorisé le Département fédéral de l’intérieur à mettre le rapport de la commission Schild en consultation. La majorit é des réponses au sujet des recommandations des experts ont été positives47. Toute- fois, la dépénalisation de la consommation de tous les stup éfiants est la proposition qui a été le plus controversée. 47 Rapport sur les résultats de la consultation concernant le rapport de la commission d’experts à propos de la révision de la LStup (commission Schild), OFSP, Berne, décembre 1996.3559 1.2.1.2 Expertises particulières48 1.2.1.2.1 Rapport sur le cannabis de la Commission fédérale pour les questions liées à la drogue, 1999 Dans ledit rapport, la Commission f édérale pour les questions li ées à la drogue brosse un tableau très complet des questions d’ordre légal, sanitaire, socio-culturel et médical en rapport avec l’utilisation du cannabis et de ses d érivés, à la lumière de la situation prévalant en Suisse. La commission propose de d épénaliser la consomma- tion de cannabis et ses actes pr éparatoires et sugg ère deux variantes en ce qui con- cerne la r églementation du cannabis. La premi ère variante est compatible avec la Convention unique de 1961; elle prévoit la non-punissabilité de la consommation de cannabis et des actes pr éparatoires à la consommation à des fins personnelles, de même qu ’une restriction de l ’obligation de poursuite p énale pour la culture et le commerce du chanvre. La seconde variante, à laquelle elle donne la pr éférence pour des raisons de cohérence – mais qui n’est pas compatible avec la Convention unique – repose sur un mod èle de commerce sous licence, assorti de crit ères d’autorisation bien précis. Ce modèle autoriserait un accès légal au cannabis, mais maintiendrait le commerce sous une réglementation claire. Dans son rapport, la Commission fédérale pour les questions li ées à la drogue expli- que de mani ère exhaustive pourquoi la situation du cannabis appelle une r éévalua- tion. 1.2.1.2.2 Efficacité des mesures de protection de la jeunesse, 1999 (Prof. Martin Killias) Selon plusieurs études – portant avant tout sur les dispositions relatives au «mini- mum drinking age» aux Etats-Unis – rapportées par Martin Killias, il existe une cor- rélation positive entre comportement des consommateurs et prescriptions, m ême si celles-ci ne peuvent être appliqu ées que de mani ère ponctuelle. Cette constatation est confort ée par des études europ éennes portant sur l ’efficacité des lois en soi, c’est-à-dire indépendamment des dispositions pénales et des mesures de contrôle. Martin Killias donc propose le maintien de l ’interdiction générale de la consomma- tion de stupéfiants pour les personnes âgées de moins de 18 ans. 1.2.1.2.3 Effet de la pénalisation de la consommation de stupéfiants et de ses actes préparatoires sur la lutte contre l’abus de stupéfiants en Suisse, 1999 (Dr Gustav Hug-Beeli) Dans son rapport, Gustav Hug-Beeli parvient à la conclusion qu ’il ne faudrait pas renoncer à p énaliser les consommateurs, sous peine d ’entraver la lutte polici ère contre le trafic de stup éfiants et les sc ènes ouvertes serait entrav ée. En lieu et place de la dépénalisation de la consommation, il propose d ’introduire dans la loi le prin- 48 Toutes les expertises sont disponibles sur demande aupr ès de l’OFSP, section Conceptions et recherche, 3003 Berne.3560 cipe d ’opportunité, lequel devrait surtout s ’appliquer lorsqu ’on ne constate aucun comportement portant atteinte à la collectivité. 1.2.1.2.4 Analyse comparative des législations européennes applicables à la consommation de drogues illégales et à ses actes préparatoires, 1999 (Dr Maria Luisa Cesoni)49 Maria Luisa Cesoni compare les l égislations relatives à la consommation de stup é- fiants et leur application dans sept pays europ éens (Allemagne, Espagne, France, Grande-Bretagne, Italie, Pays-Bas et Su ède). Cette comparaison montre clairement que ces dispositions l égales sont sans influence (ni positive, ni n égative) sur la fr é- quence de la consommation. En effet, celle-ci a augment é tant dans les pays menant une politique très répressive (Suède, France) que dans les pays plus lib éraux (Pays- Bas et Espagne). 1.2.1.2.5 Les coûts de la pénalisation de la consommation de stupéfiants et de ses actes préparatoires, 1999 (Dr Willy Oggier) Willy Oggier chiffre à environ 46,2 millions de francs les co ûts de la poursuite et de la répression de la consommation et de ses actes préparatoires pour 1997, les valeurs minimales et maximales étant respectivement de 45,5 millions et de 55,3 millions de francs. Les coûts ont augmenté de plus de 6% entre 1994 et 1997. Willy Oggier es- time à environ 30 millions de francs par an les économies qui seraient réalisées dans les domaines de la police et de la justice si la consommation et ses actes pr éparatoi- res étaient dépénalisés. En admettant que la police et les autorit és judiciaires concentrent leurs efforts, comme nous l ’avons mentionné au d ébut de ce chapitre, sur la lutte contre le trafic de stupéfiants et le crime organisé, elles pourraient bénéficier au moins en partie des économies r éalisées. Le calcul du co ût de la p énalisation de la consommation et de ses actes préparatoires tient compte des coûts occasionnés au niveau de la police, des autorit és judiciaires, des autorit és p énales et de l ’exécution des peines et des mesures. 1.2.1.2.6 Expertises relatives à l’évolution de la consommation de cannabis en cas de dépénalisation L’analyse de la litt érature scientifique disponible à ce sujet ne permet pas d ’établir un rapport entre la s évérité de la l égislation et la pr évalence à vie de la consomma- tion de cannabis dans les différents pays considérés. 49 Titre du rapport original, paru en fran çais: «Usage et actes préparatoires de l’usage de drogues illicites: Les choix en matière d’incrimination; Analyse comparative de sept législations européennes», M.L. Cesoni, mai 1999, Genève.3561 La figure suivante illustre la relation entre la politique suivie et la pr évalence de la consommation de cannabis:50 très lib érale politique très restrictive 121086420 Prévalence de la consommation du cannabis en % de la population adulte 40 30 20 10 0 Suède France Finlande Suisse Danemark Grande-Bretagne Grèce Allemagne Belgique Espagne Pays-Bas Une étude a examin é les cons équences de la d épénalisation de cannabis aux Etats- Unis et en Australie. Onze Etats américains et quelques Etats australiens51 ont allégé leurs dispositions pénales contre l’utilisation du cannabis, notamment en supprimant l’emprisonnement, évitant ainsi les effets n égatifs de l ’emprisonnement sur les per- sonnes concernées et réduisant du même coup les frais de procédure pénale. On ne peut d émontrer que l ’assouplissement des dispositions p énales ait conduit à l’augmentation de la consommation de cannabis et des risques sanitaires et s écuritai- res dans les Etats concernés. Une autre étude52 a examiné les conséquences de la dépénalisation de la consomma- tion de cannabis en Italie. Dans ce pays, la politique de la drogue a beaucoup vari é entre p énalisation et d épénalisation. L ’Italie a introduit dans les ann ées cinquante une loi répressive sur les stup éfiants, laquelle n ’a pas empêché la propagation de la 50 Ce graphique et les commentaires qui s’y rapportent sont tirés de l’étude «Auswirkungen von aktuellen Veränderungen der Cannabis-Gesetzgebung auf das Konsumverhalten», Christina Eggenberger et Matthias Meyer, Institut suisse de prévention de l’alcoolisme et autres toxicomanies (ISPA), expertise mandatée par l’OFSP, novembre 2000. 51 Eric Single et Paul Christie: «The Consequences of Cannabis Decriminalization», Report for the Swiss Federal Office of Public Health, Office fédéral de la santé publique, janvier 2001 52 «Drug Use Criminalization v. Decriminalization: An Analysis in the Light of the Italian Experience» (Luigi M. Solivetti)3562 toxicodépendance vers la fin des ann ées soixante. En 1975, l ’Italie dépénalise alors la consommation de drogues. Au milieu des ann ées quatre-vingt, la forte augmenta- tion de la consommation, en particulier de drogues dures, conduit l ’Italie à durcir à nouveau sa l égislation par le biais d ’amendes administratives. La propagation de la consommation de drogues n’a toutefois pas visiblement été freinée. Dans l’ensemble, on ne peut exclure que la lib éralisation de la législation sur le can- nabis ait un effet à court terme sur la consommation de cannabis. Afin de mieux cer- ner cette probl ématique en Suisse, il faudrait effectuer des études scientifiques plus précises (cf. commentaire concernant l’art. 29a, al. 1, ch. 2.2.9.1). La dépénalisation de la consommation de cannabis ainsi que la pratique tolérée, mais restreinte de la culture et du commerce des d érivés du cannabis sont susceptibles de provoquer une augmentation de la consommation d ’essai chez les adolescents et les jeunes. On peut toutefois partir du principe que cette consommation d ’essai reste un phénomène momentané pour la plus grande majorit é et n’entraîne ni un risque sani- taire accru, ni un risque de d épendance. La part des consommateurs abusant dura- blement du cannabis est aujourd’hui déjà très petite. Le signalement précoce des jeunes confront és à des problèmes d’abus ou de d épen- dance est encore insuffisant. Il faudra donc d évelopper les ressources n écessaires pour assurer un encadrement ad équat des personnes concern ées (cf. art. 3 c). L’Office fédéral de la sant é publique (OFSP) lancera, en étroite collaboration avec les cantons, un programme d ’encouragement à la prévention secondaire et au signa- lement précoce sur une période de cinq ans. Cette mesure doit permettre de pr évenir les effets négatifs éventuels suite à la dépénalisation de la consommation, de l ’achat et de la détention de cannabis. Par ailleurs, l’OFSP examinera si le cadre impos é par la loi est respect é et si le contr ôle des boutiques de chanvre est suffisant. Il faudra également analyser si la p énalisation plus s évère de la remise illicite de stup éfiants aux jeunes est appliquée. 1.2.1.3 Avant-projet du Conseil fédéral Compte tenu des expertises susmentionnées et de sa politique formulée en 199453, le Conseil fédéral propose, dans son avant-projet de loi du 1 er septembre 1999, de don- ner une base l égale aux nouvelles strat égies en mati ère de drogue (en particulier en ce qui concerne le mod èle des quatre piliers) et de combler les lacunes subsistant dans certains domaines de la prévention, de la thérapie et de la réduction des risques. Cet avant-projet prévoit en outre: – de renforcer la protection des mineurs en interdisant toute remise d ’alcool, de tabac et d ’autres substances engendrant la d épendance aux moins de 16 ans; – d’appliquer les mesures des trois piliers de la pr évention, de la thérapie et de la réduction des risques non seulement aux stup éfiants, mais à tous les trou- bles liés à l’addiction; – d’ancrer définitivement la prescription médicale d’héroïne dans la loi; – d’améliorer la coordination entre Confédération et cantons. 53 Cf. ch.1.1.33563 Etant donné les doutes subsistant quant à la p énalisation de la consommation et de ses actes préparatoires, le Conseil fédéral a mis en consultation deux variantes, com- plétées par trois variantes émanant de la Commission de la s écurité sociale et de la santé publique (CSSS-CN) (cf. ch. 1.2.1.4). – La variante 1 (CF1) introduisait une d épénalisation de la consommation et de ses actes pr éparatoires pour tous les stup éfiants, ainsi que le principe de l’opportunité selon le mod èle néerlandais pour la culture du chanvre, la fa- brication et le commerce de ses produits. Le principe de l ’opportunité ne s’appliquait toutefois qu’au marché interne, l ’exportation de chanvre restant punissable. – Selon cette variante, l’interdiction générale de la consommation pour les en- fants et les adolescents était maintenue, avec une application diff érenciée du droit pénal des mineurs. Les petits trafiquants d épendants, qui, jusqu ’à pré- sent, étaient lourdement sanctionnés conformément à l’art. 19, ch. 2, LStup, devaient davantage bénéficier du principe selon lequel «il vaut mieux traiter que punir». – La variante 2 (CF2) proposait une d épénalisation de la consommation et de ses actes préparatoires pour le chanvre uniquement et l ’introduction du prin- cipe de l ’opportunité selon le mod èle néerlandais pour la consommation et ses actes préparatoires pour tous les autres stupéfiants. La culture du chanvre et le commerce de produits d érivés du chanvre restaient interdits et devaient être combattus avec plus d ’efficacité par le biais d ’un r égime d ’annonce obligatoire et d’autorisation. Cette variante pr évoyait les adaptations corres- pondantes des dispositions des ordonnances relatives au chanvre. Ces deux variantes pr évoyaient donc la d épénalisation de la consommation de can- nabis pour les personnes majeures. La consommation de stup éfiants restait toutefois punissable dans tous les cas pour les mineurs. 1.2.1.4 Avant-projet proposé par la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (CSSS-CN) De sa propre initiative, une sous-commission de la CSSS-CN a élaboré trois varian- tes pour la d épénalisation de la consommation de stup éfiants et le petit trafic de d é- rivés du cannabis. La premi ère variante était la variante principale de la sous-commission. Elle pr é- voyait pour l ’essentiel de d épénaliser la consommation de tous les stup éfiants et d’appliquer le principe d’opportunité aux cas mineurs (p. ex. financement de la con- sommation personnelle au moyen du petit trafic) ou comme mesure de soutien à la thérapie. Elle prévoyait également un régime d’opportunité selon le modèle néerlan- dais pour le petit trafic de chanvre. A la différence de la variante 1, la variante 2 maintenait pour l ’essentiel la pénalisa- tion de la consommation pour tous les stupéfiants, sauf pour le chanvre. La variante 3 pr évoyait uniquement le principe d ’opportunité selon le mod èle néer- landais pour la consommation de tous les stup éfiants et le petit trafic de d érivés du cannabis.3564 Retenant les critiques majeures envers la LStup, la sous-commission a élaboré un projet de révision des éléments constitutifs du d élit (art. 19 Lstup), valable pour les trois variantes. Lors de sa s éance du 30 avril 1999, la CSSS-CN a d écidé de demander au Conseil fédéral de mettre aussi en consultation ses trois variantes. Les cinq variantes (CF1 et CF2, CSSS1, CSSS2 et CSSS3) portant sur la r évision des dispositions pénales de la LStup (art. 19 ss) ont donc été mises en consultation. 1.2.2 Procédure de consultation La procédure de consultation concernant la r évision de la LStup et des dispositions des ordonnances relatives au chanvre a dur é de septembre à décembre 1999. Ses r é- sultats ont mis en évidence un large consensus à propos des propositions soumises par le Conseil fédéral54. L’ancrage dans la loi des quatre piliers de la politique f édé- rale en matière de drogue, du traitement avec prescription d ’héroïne et du renforce- ment du rôle directeur de la Confédération n’a pratiquement pas été contesté. L’extension de la pr évention, de la th érapie et de la r éduction des risques à des substances engendrant la d épendance autres que les stup éfiants a été saluée quant à son principe par une large majorit é des cantons, des partis et des organisations sp é- cialisées. Toutefois, l’introduction dans la loi d’une définition plus large de la notion de «produit engendrant la d épendance» a été vivement combattue par les associa- tions économiques de plusieurs branches (alcool, tabac, h ôtellerie, restauration, commerce de détail et publicité). En ce qui concerne les r éponses aux diverses variantes concernant les dispositions pénales, on retiendra les éléments suivants: environ deux tiers des milieux consult és (dont 23 cantons, PDC, PRD, PSS) se sont prononcés en faveur d’une dépénalisation générale de la consommation de cannabis et de ses actes pr éparatoires. Les avis ont divergé quant aux mesures propos ées pour la protection de la jeunesse, telles que l’introduction d’un âge limite pour la consommation de cannabis et le durcissement de l’art. 136 CP (remise de substances nocives à des enfants). En ce qui concerne la culture du chanvre, la fabrication et le commerce de ses produits, les milieux con- sultés (dont 18 cantons, PRD et PSS) ont été en majorit é prêts à tolérer à certaines conditions (principe dit d ’opportunité), voire à contr ôler étatiquement, un march é des dérivés du cannabis. Partisans et adversaires de la d épénalisation de la consom- mation des stup éfiants autres que le cannabis et de ses actes pr éparatoire ont été à peu près aussi nombreux. Si l ’on tient compte, parmi ces adversaires, des avis favo- rables au principe d ’opportunité (comme le propose la variante CF2), la balance penche en faveur de la modification du statu quo. Après répartition des avis selon les cinq variantes, on constate que les variantes du Conseil fédéral sont davantage retenues que les variantes de la CSSS-CN. Le tableau suivant r ésume les propositions concernant les art. 19 ss, telles qu ’elles ont été mises en consultation: 54 Résultats de la procédure de consultation concernant la révision de la loi du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants (LStup) et la modification d’ordonnances en vue d’améliorer le contrôle de la culture du chanvre et du commerce des produits du chanvre, Département fédéral de l’intérieur, septembre 2000.3565 Variantes concernant les dispositions pénales de la LStup (art. 19 ss): Faits CSSS 1 CSSS 2 CSSS 3 CF 1 CF 2 Consommation chanvre/ cannabis permis permis opportunit é permis dès 18 ans permis dès 18 ans consommation autres stup. permis interdit opportunit é permis dès 18 ans opportunité achat, détention, etc. chanvre/ cannabis permis permis opportunit é permis dès 18 ans permis dès 18 ans achat, détention, etc. autres stup. permis interdit opportunit é permis dès 18 ans opportunité fabrication & commerce chanvre/ cannabis opportunité opportunité opportunité opportunité interdit culture du chanvre à des fins psy- choactives opportunité opportunité opportunité opportunité autorisation obligatoire générale culture du chanvre à des fins indus- trielles permis permis permis permis permis annonce obligatoire Concernant la révision des art. 19 ss, cantons et partis se sont exprimés ainsi: Cantons – 9 cantons se sont prononcés pour les variantes CF1/CSSS1, – 9 cantons pour la variante CF2, – 2 cantons pour la variante CSSS2, – 6 cantons ne se sont prononc és pour aucune variante. Sur ces 6 cantons, 3 souhaitaient en rester au statu quo. Pour les 3 autres, aucune des solutions proposées n’était optimale (BL penchait pour la variante CSSS2, JU pour la CF2, mais pour la CF1 en ce qui concerne le cannabis, ZH pour la CF2) Partis Parmi les partis gouvernementaux, le PRD et le PSS ont pench é pour une solution combinant la CF1 et la CSSS1, tandis que le PDC pr éférait la CF2. L ’UDC souhai- tait en rester au statu quo. Dans l’ensemble, la variante CF1 a été préférée. Seuls 3 cantons et l ’UDC se sont prononcés en faveur du maintien du statu quo.3566 1.2.3 Points forts de la révision 1.2.3.1 Intégration dans la loi du modèle des quatre piliers La révision prévue comporte un nouvel article fixant les buts prioritaires de la politi- que fédérale en mati ère de stup éfiants. Cet article vise à accroître l’efficacité de la politique poursuivie en assurant une coordination coh érente entre toutes les mesures prises à cet effet et entre tous les intervenants (cf. ch. 1.1.3.1). Outre ces objectifs, il s’agit également d’ancrer dans la loi le principe des quatre piliers et d ’y introduire les dispositions relatives à la pr évention, à la th érapie et à la r éduction des risques. Les dispositions relatives à la fabrication, les dispositions pénales ainsi que certaines dispositions d’application (p. ex. art. 29 d) ont été partiellement réunies et remaniées dans le cadre du domaine de la r épression et du contr ôle. Les mesures relevant de chacun des quatre piliers ont donc d ésormais une base légale et sont érigées en prin- cipe à l’art. 1a. Cette révision suit les recommandations de la commission Schild, qui pr éconise une stratégie équilibrée, reposant sur quatre piliers compl émentaires, pour le d éveloppe- ment d’une politique fédérale progressiste en matière de drogue. Tous les cantons se sont prononcés en faveur du principe des quatre piliers dans la loi, comme le pro- pose la commission Schild. Ce principe est également largement soutenu parmi les autres milieux consult és et n ’est refusé que par quelques adeptes minoritaire d ’une politique strictement axée sur l’abstinence. 1.2.3.2 Prévention et traitement des troubles liés à l’addiction: approche globale intégrant prévention, thérapie et réduction des risques La proposition d’introduire une nouvelle définition applicable à toutes les substances engendrant la dépendance a soulevé de vives critiques du c ôté des associations éco- nomiques des branches suivantes: alcool, tabac, h ôtellerie, restauration, commerce de d étail et publicit é. Vu ces r éactions, l ’idée d ’une telle d éfinition et le durcisse- ment de l’art. 136 CP (remise de substances nocives à des enfants) ont été abandon- nés. En conséquence, la déclaration des produits, la publicité et les autres restrictions en matière de vente d ’alcool et de tabac resteront r églées en dehors de la LStup, qui continuera de s ’appliquer exclusivement aux op érations en relation avec les stup é- fiants et les substances psychotropes. L’idée d’une politique globale en mati ère de dépendance ayant reçu un large appui, notamment du c ôté des cantons et des sp écialistes de la d épendance, la r évision en tient compte malgré tout. Mais l’élargissement du champ d’application se limite aux mesures prévues au chapitre 1a en matière de prévention, de thérapie et de réduction des risques. L ’objectif est de pr évenir et de traiter les troubles li és à l’addiction et leurs cons équences, quelle que soit la substance à l ’origine de la d épendance. En adaptant la loi à la pratique actuelle de l’assistance aux toxicomanes, on tient compte du fait que le probl èm e de la dépendance ne se r ésume pas uniquement à la subs- tance consomm ée, mais int ègre d ’autres facteurs comme les pr édispositions, l’environnement et le comportement du consommateur. Cette réglementation répond enfin aux deux interventions parlementaires en suspens qui exigent une loi globale sur la prévention des dépendances (cf. ch. 1.2.4).3567 En tant que telles, les op érations en rapport avec les substances engendrant la d é- pendance continuent d’être réglementées par les lois correspondantes. De ce fait, les autres chapitres de la LStup s’appliquent uniquement aux stupéfiants et aux substan- ces psychotropes, tandis que l ’alcool55 et le tabac 56 sont régis respectivement par la loi sur l’alcool et la loi sur les denrées alimentaires. 1.2.3.3 Assise légale définitive pour le traitement avec prescription d’héroïne Admise à des fins thérapeutiques, l’héroïne doit être radiée de la liste des substances interdites (actuel art. 8, al. 1, let. b, LStup). Elle est ainsi mise sur pied d’égalité avec les autres substances de substitution utilis ées à des fins th érapeutiques, telles que la morphine ou la m éthadone. La prescription, la remise et l ’administration de ces substances font l’objet d’une autorisation octroyée par les cantons, conform ément à l’art. 3e, al. 1. Dans le cas de l ’héroïne, les cantons seront donc davantage int égrés dans le contrôle de la prescription, de la remise et de l ’administration d’héroïne. Par rapport aux autres m édicaments de substitution, l ’héroïne gardera n éanmoins son statut particulier et la Conf édération maintiendra également une surveillance parti- culière dans ce domaine. L’autorisation de gérer une institution correspondante con- tinuera d’être octroyée par la Conf édération, qui doit assurer un contr ôle et une sur- veillances adéquats en vertu des conventions internationales. La prescription m édi- cale d’héroïne restera réglée en détail dans une ordonnance f édérale. La révision de la LStup n ’entraînera aucun changement au niveau des conditions de prescription définies en 1998 et 1999 par l ’arrêté fédéral sur la prescription m édicale d’héroïne57 et l’ordonnance correspondante. Grâce à ces conditions restrictives, l ’augmentation du nombre de patients est à la fois lente et très contrôlée, comme le démontrent les chiffres suivants: 55 En date du 7 d écembre 2000, le DFI a mis en consultation diverses ordonnances dans le domaine des denrées alimentaires. L’une des propositions a trait à l’interdiction générale de remettre de l’alcool aux jeunes (jusqu’à 16 ou 18 ans selon la teneur en alcool). 56 L ’interdiction de remettre du tabac aux mineurs est également à l’examen. La consultation relative au programme de prévention du tabagisme pour les années 2001 à 2005 a eu lieu durant l’été 2000. L’évaluation des résultats mettra en lumière les dispositions légales à adapter dans le domaine du tabac. 57 RO 1998 2293 du 9 octrobre 1998.3568 A la fin de 1998, 747 patients suivaient un traitement avec prescription d ’héroïne. Ce nombre est passé à 937 à la fin de 1999, puis à 1038 à la fin de 200058. Quant au nombre de centres de traitement, il est pass é de 16 (fin 1998) à 20 au cours de l’année 2000.59 Les craintes d ’une augmentation non ma îtrisable des traitements avec prescription d’héroïne se sont r évélées non fondées. En maintenant le cadre actuel et en assurant un contr ôle s érieux et une surveillance rigoureuse, il sera possible de ma îtriser à l’avenir également la qualité et le nombre de traitements. 1.2.3.4 Protection de la jeunesse Les deux propositions les plus contest ées du projet de r évision mis en consultation (âge limite fixé à 18 ans pour la d épénalisation de la consommation de stup éfiants, durcissement de l ’interdiction de remettre des substances nocives aux enfants selon art. 136 CP) avaient laiss é plusieurs questions en suspens. Comme on l ’a vu, le durcissement de l ’art. 136 CP a d éclenché de vives critiques parmi les associations économiques. La p énalisation de la consommation pour les jeunes a aussi été par- tiellement mise en question. En conséquence, d’autres mesures efficaces ont été envisagées par un groupe de tra- vail constitué de spécialistes en prévention, en droit p énal et en droit civil ainsi que de représentants des tribunaux de mineurs et des commissions f édérales de la jeu- nesse, de la famille et des probl èmes de drogue. Ce groupe a analys é en d étail les possibilités d ’instaurer une protection efficace de la jeunesse, sans se limiter aux 58 A titre de comparaison: 16 000 patients sont trait és à la méthadone, 1800 patients suivent une thérapie résidentielle visant l’abstinence, 2000 à 3000 suivent un traitement ambulatoire sans substitution. Au total, plus de 20 000 personnes dépendantes (y compris les bénéficiaires de la prescription médicale d’héroïne) suivent une thérapie. 59 Cf. à ce propos aussi le rapport concernant le traitement avec prescription d’héroïne en 1999, adressé par l’OFSP au Conseil fédéral, 13 septembre 2000. Evolution de la prescription médicale d'héroïne 12/98 - 12/00 747774808839873894916934940937 934933937939947 94695196097299310121022103510411038 0 200 400 600 800 1000 1200 Déc 98 Feb 99 Ap r 99 Jun 99 Aug 99 Okt 99 De z 99 Feb 00 Apr 00 Jun 00 Aug 00 Okt 00 De z 00 Nombre de patients3569 dispositions pénales. Il est parti de l’hypothèse que la consommation de cannabis se- rait d épénalisée, la vente de d érivés du cannabis partiellement tol érée, à certaines conditions, et la consommation de drogues dites dures interdite. Le groupe de travail est parvenu aux conclusions qui suivent. Les mesures visant à protéger la jeunesse doivent avoir pour but principal la pro- tection des jeunes contre la consommation et l ’abus de substances engendrant la d é- pendance ainsi que contre les comportements des personnes d épendantes. Cet objec- tif doit être pris en considération dans l’application de la LStup. Pour concrétiser cet objectif, il faut mettre en place les mesures n écessaires au si- gnalement et à l’intervention précoces et au renforcement de la pr évention, en parti- culier auprès des enfants et des adolescents. De surcroît, il faut transmettre le message politique selon lequel la consommation de cannabis demeure indésirable même si elle n ’est plus p énalisée. Il s ’agit en premier lieu de venir en aide aux jeunes particuli èrement exposés et de sanctionner plus s é- vèrement les trafiquants. La dépénalisation de la consommation de stup éfiants ne doit pas être liée à une li- mite d’âge: selon la majorit é du groupe de travail, il faut supprimer la p énalisation de la consommation de stup éfiants pour les jeunes de moins de 18 ans (cf. expertise Killias, ch. 1.2.1.2.2). L ’argumentation repose sur le fait qu ’il n’est pas possible de justifier de manière crédible le traitement inégal des jeunes et des adultes du point de vue pénal. En outre, le droit p énal, en particulier le droit p énal des mineurs, n ’a pas pour objectif d ’assumer une fonction relevant de la pr évention sanitaire. Les possi- bilités du droit pénal et des autorités pénales ne conviennent que partiellement au si- gnalement pr écoce des jeunes particuli èrement expos és. Selon la minorit é du groupe, la pénalisation de la consommation de cannabis en dessous d ’un certain âge doit être maintenue, précisément afin que la menace d’une sanction dissuade les jeu- nes de se lancer dans la consommation de drogues. Toujours selon cette minorit é, ce serait aussi le moyen de signaler les jeunes en situation à risque. Signalement précoce des jeunes particuli èrement exposés et pr évention secondaire: partant de ces réflexions, le groupe de travail propose entre autres que les autorités et les professionnels des domaines éducatif, social, sanitaire et policier puissent annon- cer les jeunes particulièrement exposés à des institutions de traitement ou de prise en charge afin d’évaluer leur cas et de leur fournir, au besoin, un encadrement. Ces pro- fessionnels sont en effet les premiers à pouvoir constater quels sont les jeunes dont la consommation de drogue devient problématique. L’OFSP poursuit actuellement un projet de recherche visant à tester diff érentes ap- proches pratiques en mati ère d’intervention précoce. Les résultats de ces projets pi- lotes font l’objet d’une évaluation scientifique (projet supra-f). L ’objectif de ce pro- jet est de déterminer quelles sont les approches les plus efficaces et d ’en recomman- der la généralisation. Durcissement des dispositions sanctionnant les personnes qui remettent des stup é- fiants à des mineurs de moins de 16 ans : les sanctions applicables dans de tels cas doivent devenir plus sévères. Les propositions du groupe de travail ont été largement reprises dans le projet de r é- vision.3570 1.2.3.5 Dispositions pénales 1.2.3.5.1 Dépénalisation de la consommation de cannabis La dépénalisation de la consommation de cannabis et de ses actes pr éparatoires doit permettre d ’éviter la stigmatisation des consommateurs, en particulier des jeunes. Cette mesure tient compte du fait que le cannabis a un potentiel de risque et de d é- pendance nettement moins grand que l’héroïne, la cocaïne et les amphétamines, mais aussi moins grand que l’alcool et le tabac. Par ailleurs, le cannabis est entr é dans les mœ urs sociales d’une partie non négligeable de la population60. La dépénalisation de la consommation de cannabis et de ses actes pr éparatoires sup- prime le devoir de poursuivre les consommateurs de cannabis. De cette mani ère, les autorités judiciaires et la police sont d échargées des d élits mineurs et l ’application du droit est à nouveau uniforme dans tous les cantons. Cette dépénalisation doit être associée au message que la consommation de substan- ces psychoactives n ’est jamais sans risque. Il s ’agit d’expliquer que les substances psychoactives, comme c ’est d éjà le cas pour les autres substances l égales, ne sont pas un moyen ad équat pour ma îtriser des probl èmes personnels. La diffusion de ce message sera assurée par des campagnes nationales et d’autres mesures préventives. Il s’agit de prévenir tout abus de consommation, non seulement chez les jeunes mais chez tous les consommateurs, à partir du moment o ù ces abus perturbent l ’épa- nouissement de la personnalité ou entrent en conflit avec les besoins et les droits des non-consommateurs. Il faut donc simultan ément mettre en place et d évelopper l’offre de signalement précoce et de conseil. 1.2.3.5.2 Restriction de l’obligation de poursuivre certaines infractions Un nouvel art. 19d introduit le principe selon lequel le Conseil f édéral peut fixer des priorités en matière de poursuite pénale. Si le Conseil fédéral fait usage de cette pos- sibilité, il s’ensuit une limitation de l ’obligation de poursuivre. C ’est d’ailleurs déjà une réalité dans beaucoup de domaines. En Suisse, de nombreux cantons connaissent plusieurs formes d ’appréciation en mati ère de poursuite. Au demeurant, ce pouvoir d’appréciation est prévu par le code pénal à divers art. (art. 66bis, 172ter, 322octies CP). Dans les pays qui connaissent l’obligation de poursuite, la tendance est à la flexibili- sation; à l’inverse, de nombreux pays ne connaissant aucun devoir formel de pour- suite ont été amenés à structurer la marge de man œ uvre des procureurs par des di- rectives. Dans la mesure où plusieurs procureurs travaillent au sein de la même auto- rité, la n écessité d’une coordination ne fait aucun doute. Dans certains cantons, les procureurs généraux ont même établi de véritables «manuels» à l’intention des pro- cureurs de district. La tolérance d’une zone grise dans le domaine de la drogue n ’est pas non plus une sp écificité néerlandaise: rares sont les pays qui pratiquent la tol é- rance zéro dans ce domaine. En revanche, le mod èle néerlandais a pour particularité d’établir un système de tolérance pour les délits en rapport avec les stupéfiants61. Du 60 Rapport sur le cannabis, p. 37. 61 Cf. à ce propos l’article de Martin Killias, paru sous le titre «Entkriminalisierung oder Einschränkung der Strafverfolgungspflicht», Revue pénale suisse 115 (1997), 94-109.3571 point de vue de la protection voulue par l ’art. 164, al. 1, Cst. (c ’est-à-dire la garantie d’une loi formelle), la solution propos ée ne contrevient pas à l’état de droit et cor- respond à la pratique actuelle de nombreux cantons. En effet, on constate une r éduc- tion visible du nombre des poursuites à l’encontre des consommateurs dans certains cantons. Il existe donc bel et bien un pouvoir d ’appréciation considérable en matière de poursuite p énale – praeter legem en quelque sorte –, ce qui n ’est toutefois pas sans risque (délit d’entrave à l’action pénale selon art. 305 CP) pour la police et les autorités judiciaires. En Suisse, la question de l ’appréciation en matière de poursuite a été évoquée pres- que exclusivement pour savoir si les autorit és judiciaires peuvent ne pas poursuivre un comportement sanctionné par le code p énal. Selon la jurisprudence r écente62, les cantons peuvent agir ainsi dans des cas isol és, lorsque des motifs objectifs le justi- fient ; mais ils ne sauraient en aucun cas échapper au droit f édéral en introduisant des règles générales restrictives en matière de poursuite pénale63. Bien que la proc é- dure p énale soit du ressort des cantons, ceux-ci ne seraient donc gu ère habilit és à édicter des dispositions du type de celles qui ont été proposées. Dans la mesure où le législateur fédéral édicte lui-m ême de telles dispositions, les restrictions de l ’obli- gation de poursuivre n ’entrent plus en conflit avec la l égislation f édérale. Cela ne pose pas de probl ème non plus du point de vue de la r éserve l égale ou de l’interdiction de l’arbitraire64 (art. 9 Cst.), d ’autant qu’une réglementation écrite des principes régissant les restrictions de l ’obligation de poursuivre augmente pr écisé- ment la transparence et par conséquent la prévisibilité de l’intervention étatique. Les art. 19 e et 19 f du pr ésent projet d écrivent les actes d élictueux auxquels la res- triction de l’obligation de poursuivre peut s’appliquer. Il s’agit de la consommation de stup éfiants (art. 19 e) et des op érations en rapport avec les d érivés du cannabis (art. 19 f). Dans les deux cas de figure, une poursuite pénale peut s ’avérer inadéquate dans certaines conditions. Il se pourrait aussi que, dans certains cas, les mesures p énales ne permettent pas d ’atteindre les objectifs fixés par la loi aux art. 1 et 1 a, soit pour cause d’inefficacité, soit pour cause de dis- proportionnalité. Toutefois, ces deux cas de figure ne doivent pas être matériellement traités comme une exception du point de vue du droit p énal: il faut d ’une part conserver une cer- taine flexibilité pour réagir à l’évolution rapide du marché de la drogue et des grou- pes concernés. D’autre part, il faut clairement dire que l ’Etat n’entend pas légaliser, ni approuver de manière générale ces infractions, mais qu ’une poursuite pénale peut dans certaines conditions appara ître comme disproportionn ée par rapport à d’autres infractions plus graves, et qu ’on peut par cons équent y renoncer. Gr âce à cet éche- lonnement des priorit és, le l égislateur suisse entend intervenir p énalement l à o ù l’effet est le plus grand. Cette optique est compatible avec les conventions internationales (cf. ch. 5). Le Conseil fédéral est conscient qu ’il reste encore quelques questions à régler dans le domaine de l’exécution, questions qui devront être clarifiées lors de l’introduction de la limitation de l’obligation de poursuivre. 62 Cf. ATF 119 IV 92 cons. 3b. 63 Cf. à ce propos Bernhard Sträuli, «La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de procédure pénale - Thèmes choisis», Revue pénale suisse 114/1 (1996), 60-75. 64 comme indiqu é dans la note 3 de l’ATF cité (cons. 3b).3572 1.2.3.6 Renforcement du rôle de la Confédération Conformément au projet de r évision, la Confédération voit son rôle renforcé dans le domaine de la coordination et du soutien des mesures prises par les cantons. Il s ’agit là d’une exigence exprimée à plusieurs reprises dans le cadre de la consultation rela- tive au rapport Schild (cf. ch. 1.2.1.1) et confirm ée lors de la consultation à propos de la présente révision. La Confédération a près de dix ans d ’expérience en matière de coordination des mesures correspondant aux quatre piliers. Il est donc logique de donner une assise l égale au r ôle moteur de la Conf édération (cf. commentaire concernant l’art. 3h). 1.2.4 Classement des interventions parlementaires Peuvent être classées les interventions parlementaires suivantes, qui demandent une révision de la LStup: 87.232 Motion loi sur les stup éfiants, Révision (Commission de la sant é pu- blique et de l ’environnement, CN 26.9.90, CE 26.9.91): cette motion émane de la Commission f édérale pour la sant é et l ’environnement, qui demande une r évision de la LStup et d ’autres mesures l égales éventuellement nécessaires dans le domaine de la lutte contre la dro- gue. 89.371 Postulat R épression des passeuses de drogue (CN 23.6.89, Schmid Peter): il s ’agit d’éviter que les passeuses de drogue agissant par d é- tresse sociale ne soient condamn ées à des peines exag érément éle- vées, mettant par trop l’accent sur les quantités de drogue convoyées. Cf. à ce propos les commentaires concernant l ’art. 19, al. 4, let. b, ch. 2.2.8.3. 90.411 Postulat Politique coordonnée de la drogue (CE 2.10.90, CN 2.10.91, Bühler): ce postulat demande une r évision de la LStup afin de d éve- lopper les mesures de pr évention en collaboration avec les cantons dans le but de pr évenir la consommation de drogue, d ’améliorer la prise en charge des personnes d épendantes en vue, à long terme, de désaccoutumance, d’intensifier la lutte contre le trafic de stup éfiants et de développer la collaboration internationale pour la lutte contre la production et le commerce de stupéfiants. 92.3116 Postulat Révision de la loi sur les stup éfiants (CE 8.10.92, Onken): le Conseil fédéral est invit é à remettre en question sa politique restric- tive et à libéraliser judicieusement le r égime de la LStup, notamment a u v u d e l’urgente n écessité de d épénaliser la consommation et d’introduire la prescription médicale de drogues. 94.3423 Postulat Politique de la drogue. Pour une g énéralisation de la solution des médiateurs scolaires en Suisse (CN 21.3.96, Comby): ce postulat demande que la Confédération encourage et soutienne financi èrement la mise en place de m édiateurs scolaires, en collaboration avec les cantons et les communes, à titre de mesure préventive.3573 Ce postulat va dans le sens de la pr évention renforc ée telle que l’entend la présente révision. Ce genre de projets sera encourag é [art. 1a, al 2 (nouveau) et art. 3c]. Cette possibilité existe d’ailleurs déjà en vertu du droit actuel. La solution des m édiateurs scolaires a été soute- nue de 1991 à 1998 par l ’Office fédéral de la sant é publique, tant au niveau financier qu’au niveau des compétences. 94.3579 Postulat Politique suisse de la drogue (CE 14.3.95, Morniroli, CN 13.6.96): le Conseil fédéral est prié de développer une stratégie diffé- renciée en matière de drogue, compte tenu du potentiel de risque sp é- cifique à chaque stupéfiant. La dépénalisation de la consommation de cannabis et la restriction de l’obligation de poursuivre la consommation de tous les stup éfiants autres que le cannabis permettent un traitement diff érencié selon les substances considérées. Il est en outre pr évu de mandater une exper- tise analogue au rapport de Bernard Roques, «La Dangerosit é des drogues»65; dans le but de classer les substances engendrant la d épen- dance d’après leur potentiel de risque sanitaire. 97.3515 Postulat Service de contact t éléphonique pour les consommateurs de drogues (CN 4.3.99, Schmied): mise en place d ’une permanence télé- phonique 24 h sur 24. Il ne s’agit pas d’un postulat à transposer dans la loi. La r évision pro- posée, qui introduit le principe des quatre piliers, et d éveloppe la pré- vention, le conseil et la prise en charge, fournit la base l égale néces- saire pour que les cantons et avant tout la Conf édération puissent mettre en œ uvre de tels projets, à l’échelle nationale si nécessaire. 95.3077 Postulat Politique en mati ère de drogue. R évision de la l égislation (CSSS, CE 17.9.96): ce postulat reprend l ’initiative émanant du can- ton de Soleure (92.312) et demande au Conseil f édéral d’examiner la légalisation de la consommation de stup éfiants et le d éveloppement de la pr évention dans le cadre des prochains travaux l égislatifs (cor- respond aux points 1 et 3 de l’initiative cantonale). Peuvent être classées les interventions suivantes, qui demandent l’introduction d’une loi sur la prévention de la toxicomanie: 91.3030 Postulat Loi sur la pr évention de la toxicomanie (CN 21.6.91, Neu- komm): ce postulat demande la cr éation d’une loi sur la pr évention et l’encadrement des personnes d épendantes, visant à établir un système national de prévention des dépendances. 93.3673 Motion Loi sur la pr évention de la toxicomanie: une loi en faveur de la santé (CN 6.10.94, CE 14.3.95): cette motion a été déposée le 17 d é- cembre 1993 par le groupe d émocrate-chrétien. Le but de cette loi est d’introduire une pr évention globale de la toxicomanie: l ’accent ne porte pas sur les substances engendrant la d épendance, mais sur la d é- 65 Cf. note 38.3574 pendance elle-même et ses causes . Dans ses th èses sur la politique de la drogue (Th èses du parti d émocrate chrétien sur la politique en ma- tière de drogue, Berne, octobre 1993), le PDC demande en outre que la LStup soit remplacée par une loi sur la prévention de la toxicomanie afin d’instaurer une politique globale face au probl èm e d e l a dépen- dance et à ses cons équences sanitaires et sociales. La coordination de la prévention, de la thérapie, du contrôle, de la lutte et de la recherche est une tâche à confier à la Confédération. Ces deux interventions sont concr étisées dans la mesure o ù le projet de r évision prévoit des mesures pour la prévention et le traitement des troubles liés à l’addiction au niveau des trois piliers que sont la pr évention, la thérapie et la r éduction des ris- ques Peuvent être class ées les interventions suivantes, qui concernent la culture et le commerce du cannabis ainsi que l’amélioration du contrôle de ces opérations: 99.3621 Postulat Plantations de cannabis (CN 30.11.00, Simoneschi Chiara): ce postulat demande au Conseil f édéral d ’intervenir sans d élai pour empêcher les abus dans le domaine de la culture par m étier et du commerce de cannabis comme stup éfiant et pour am éliorer les con- trôles dans ce domaine. Ce postulat peut être classé, étant donné que l ’ordonnance relative à la restriction de l ’obligation de poursuivre d éfinira en d étail les con- ditions dans lesquelles la culture par m étier et le commerce de canna- bis ne seront pas poursuivis. Un syst ème de contr ôle (p. ex. annonce obligatoire des cultures de cannabis utilis é comme stup éfiant ou des- tiné à des fins industrielles) doit permettre de lutter plus efficacement contre les abus (p. ex. exportations de cannabis). 99.3657 Postulat Plantations de cannabis (CE 7.3.00, Lombardi): ce postulat demande au Conseil f édéral d ’intervenir sans d élai pour emp êcher tout abus dans le domaine de la culture par m étier et du commerce de cannabis utilisé comme stupéfiant et pour améliorer les contrôles dans ce domaine. Ce postulat peut être classé pour les mêmes motifs que le précédent. Deux initiatives cantonales en suspens vont dans le même sens en ce qui concerne la culture et le commerce de cannabis: 97.302 Initiative du canton de B âle-ville: Loi sur les stupéfiants. Produits dé- rivés du cannabis (CN 4.10.99, CE 7.3.00): cette initiative demande de supprimer dans la LStup toute r églementation des d érivés du can- nabis, de mettre le commerce de ces d érivés sous contr ôle étatique et de prendre les mesures n écessaires pour assurer la protection de la jeunesse.3575 98.300 Initiative du canton de Zurich. Nouvelle r églementation pour les pro- duits à base de cannabis (CN 4.10.99, CE 7.3.00): cette initiative de- mande également que la LStup ne fasse plus mention des d érivés du cannabis, et que soient instaur és en parall èle un contr ôle de qualit é, une distribution officielle et des mesures appropri ées pour assurer la protection de la jeunesse. Il convient de mentionner encore à ce sujet la p étition de la Communaut é nationale de travail sur la politique de la drogue (CPD), d éposée le 8 juin 1999 avec 11 739 signatures. Cette p étition demande la d épénalisation de la consommation et de ses actes préparatoires pour tous les stup éfiants. Le Conseil national et le Conseil des Etats ont d écidé, le 23 juin et le 5 octobre 2000, de transmettre respectivement la pétition et une partie de celle-ci au Conseil f édéral afin qu ’il en prenne connais- sance. Durant la session des jeunes de 1996, sept r ésolutions ont été déposées concernant les stup éfiants et les d épendances. Elles demandent l ’introduction d éfinitive de la remise contrôlée de drogues dures, le renforcement simultan é de la lutte contre le trafic de drogue, le d éveloppement des programmes d’occupation visant à réduire le nombre de rechutes, l ’introduction d’une journée nationale annuelle pour la pr éven- tion des d épendances, le lancement d ’un symbole de ralliement à une vie sans d é- pendance, la l égalisation des d érivés du cannabis sous contr ôle étatique, la publica- tion d’un bulletin visant à informer la population sur l ’avancement des connaissan- ces en matière de drogue au niveau international. 2 Partie spéciale Commentaire relatif à la loi dans son ensemble 2.1 Articulation de la de loi La structure générale de la LStup est conserv ée. Les chapitres de la LStup sont r éor- ganisés et en partie pourvus d ’un nouveau titre. Les nouvelles dispositions figurent aux art. 1 et 1a ainsi qu’au chap. 1a, qui définit les trois piliers (prévention, thérapie et r éduction des risques) ainsi que les mesures de coordination, de recherche, de formation et d’assurance qualité. Les réglementations de détail concernant les tâches d’application de la Confédération et des cantons sont r éunies au ch. 5. L’ancien cha- pitre intitulé «Office central» est supprim é et int égré dans la nouvelle section «Tâ- ches de la Confédération». 2.2 Commentaire article par article 2.2.1 Buts (art. 1) (nouveau) Jusqu’à présent, la LStup ne comportait aucun article d éfinissant ses buts g énéraux. Bien qu’il ne s ’agisse pas l à d’une nécessité juridique, il appara ît judicieux de for- muler les buts poursuivis par la LStup dans un article liminaire. Ces buts, d ’impor- tance égale, doivent être conciliés dans toute la mesure du possible. Ces buts ont fait l’objet d’un large débat depuis plusieurs années déjà, en particulier dans le cadre des votations sur les initiatives «Jeunesse sans drogue» et «Pour une politique raisonna-3576 ble en mati ère de drogue » (Droleg). Le refus de ces initiatives 66 confirme que les buts poursuivis par la politique f édérale en mati ère de drogue recueillent l ’assen- timent général de la population. L’article sur les buts traduit l ’approche globale qui pr éside à la nouvelle LStup en matière de santé individuelle et de santé publique. Cette approche est centr ée sur les troubles liés à l’addiction qui non seulement repr ésentent une menace pour la sant é de l ’individu, mais aussi peuvent avoir des cons équences pour la soci été (sant é publique, ordre public et sécurité, économie). Cette approche globale clarifie l ’inter- prétation et est à la base même du principe des quatre piliers et de la politique suisse en matière de drogue. L’al. 1 exprime les buts généraux et les id ées-force du projet de loi: protection con- tre les cons équences dommageables aux plans sanitaire et social des troubles psy- chiques et comportementaux liés à l’addiction, maintien de l’ordre public et de la sé- curité, lutte contre les actes criminels. Comme nous l ’avons mentionné au ch 1.2.3.2, le pr ésent projet de r évision renonce à une d éfinition générale de la notion de substances engendrant la d épendance; par contre, elle introduit la notion de troubles li és à l ’addiction pour la pr évention, la thérapie et la r éduction des risques. Cette notion est issue de la Classification inter- nationale des maladies (CIM-10), établie par l ’Organisation mondiale de la sant é (OMS)67 de l ’ONU. La CIM est devenue la r éférence internationale en mati ère de diagnostic. Cette classification est utilis ée dans de nombreux domaines relevant de l’épi-démiologie ainsi que pour de nombreuses t âches administratives. On citera notamment les analyses de l’état de santé de certaines catégories de la population, la surveillance de l’incidence et de la pr évalence de certaines maladies et d ’autres pro- blèmes sanitaires en rapport avec d’autres variables telles que les caract éristiques ou l’environnement des personnes concern ées. Ainsi, la d éfinition de la d épendance grave, critère d’admission des patients à la prescription m édicale d ’héroïne, est en fait déjà reprise de la CIM-1068. On renonce sciemment dans ce domaine à la notion de maladie, étant donné que les troubles liés à l’addiction donnent lieu à de multiples tableaux cliniques se rappor- tant à l’usage de substances engendrant la d épendance. Ces troubles se manifestent pour toutes les substances, quels que soient leur statut juridique et la facilit é avec laquelle on peut s ’en procurer, qu ’elles soient m édicalement prescrites ou non et qu’il y ait polyconsommation ou non. La CIM-10 69 d éfinit les troubles psychiques et comportementaux provoqu és par l’alcool (F10), les opiac és (F11), les d érivés du cannabis (F12), les s édatifs et les hypnotiques (F13), la cocaïne (F14), d’autres stimulants, y compris la caféine (F15), les hallucinogènes (F16), le tabac (F17), les solvants volatils (F18), la consomma- tion multiple de substances psycho-actives et l ’utilisation d ’autres substances psy- cho-actives (F19): 66 Cf. à ce propos ch. 1.1.5.3. 67 L’édition originale anglaise a été publiée en 1993 par l’OMS sous le titre «International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems, Tenth Revision», Genève, OMS, vol. 2, 1993. 68 L ’ordonnance du 8.3.1999 sur la prescription médicale d’héroïne (RS 812.121.6) définit à l’art. 2, al. 3, la notion de personne gravement dépendante sur la base de la CIM-10. 69 Classification internationale des troubles mentaux, CIM-10 chapitre V, Verlag Hans Huber, Berne, Göttingen, Toronto, 1991, chapitres F10-F19 Troubles mentaux et comportement dus aux aux psychotropes3577 .0 Intoxication aigu ë .1 Utilisation nocive pour la sant é .2 Syndrome de d épendance .3 Syndrome de sevrage .4 Syndrome de sevrage avec d élirium .5 Trouble psychotique .6 Syndrome amn ésique .7 Trouble r ésiduel ou psychotique de survenue tardive .8 Autres troubles psychiques ou comportementaux .9 Troubles psychiques et comportementaux sans pr écision. L’al. 2 définit les mesures visant à atteindre les buts fixés à l’al. 1. La lutte contre les conséquences des troubles li és à l’addiction a d ésormais une valeur égale contrôle des stupéfiants et des précurseurs. Dans les cas où les conséquences des troubles liés à l ’addiction ne peuvent être évitées, la prise en charge des personnes concern ées doit être possible. 2.2.2 Le principe des quatre piliers (art. 1a) (nouveau) Al. 1: la loi définit ici le modèle des quatre piliers, à la base de la strat égie nationale visant à réduire les probl èmes liés à la drogue en Suisse. Ces quatre piliers sont la prévention, la thérapie et les mesures de réinsertion, la réduction des risques et l’aide à la survie, ainsi que la r épression et le contr ôle. Le chap. 1 a comprend les disposi- tions relatives à chacun de ces piliers, sauf le contrôle et la répression qui sont réglés comme jusqu ’à pr ésent aux ch. 3 et 4. En ce qui concerne la r épression, de nom- breux domaines sont r églementés dans d ’autres lois70, p. ex. dans la loi f édérale du 7 octobre 1994 sur les offices centraux de police criminelle, qui autorise la Conf édé- ration à gérer un office central de lutte contre le crime organis é, ou dans le code p é- nal (dispositions pénales sur le blanchiment d’argent et le crime organisé). Outre les mesures pr évues par la LStup et les lois susmentionn ées, il existe encore d’autres dispositions soutiennent les objectifs vis és en mati ère de drogue à l ’art. premier (p. ex. loi sur le travail71, loi sur la formation professionnelle72). 2e al.: la LStup met ici l ’accent sur la protection de la jeunesse, en raison notam- ment, de la d épénalisation de la consommation de cannabis et de la restriction de l’obligation de poursuivre pour la consommation d ’autres stup éfiants. La situation des adolescents doit être particulièrement examinée et prise en compte pour chaque mesure. Etant donné son importance, cet aspect est introduit déjà à l’art. 1a. D’autres mesures concrètes de protection de la jeunesse figurent dans les articles suivants (en particulier les art. 3c, al. 2; 19a; 19f, al. 1, let. a). 70 Cf. ch. 1.1.3.2 71 RS 822.11 72 RS 412.103578 Cet alinéa a été introduit sur recommandation du groupe d’experts chargé d’analyser les mesures pour une protection efficace de la jeunesse (cf. ch 1.2.3.4). 2.2.3 Définitions (art. 2) La plupart des dispositions figurant à l’art. 2 de la loi en vigueur ont été abrogées ou reprises dans les t âches de la Conf édération et des cantons. Ces derniers demeurent compétents pour le contr ôle des stup éfiants aupr ès des professionnels de la sant é, des établissements hospitaliers et des autres institutions sanitaires. Le contr ôle des stupéfiants, qui relève actuellement de l’Office fédéral de la santé publique, sera do- rénavant assur é par l ’Institut suisse des produits th érapeutiques (ISPT) (cf. com- mentaire relatif à la loi sur les produits thérapeutiques, ch. 2.3.1). Ces définitions reprennent en substance les art. 1 et 3 de la loi en vigueur, mais sont toutefois mieux structurées et plus compr éhensibles. Comme dans la loi en vigueur, elles s’appuient sur la terminologie des conventions internationales. Al. 1 : cet alin éa correspond à l ’art. 1, al. 1, de la loi en vigueur. Le chanvre est considéré comme stupéfiant, conformément à la Convention unique de 1961 sur les stupéfiants73 (art. 1, al. 1, let. b et j, en liaison avec le tableau I). Al. 2: cet alinéa correspond à l’art. 1, al. 3, de la loi en vigueur et d éfinit les subs- tances psychotropes. Al. 3: les substances psychotropes sont assimilées aux stupéfiants comme dans la lé- gislation actuelle, notamment en ce qui concerne les dispositions p énales. L’art. 19 s’applique p. ex. aussi à celui qui vend des substances psychotropes sans y être auto- risé. Les cons équences p énales d épendent de la classification de la substance psy- chotrope concern ée dans les listes correspondantes du D épartement f édéral de l’intérieur74. La différence entre stup éfiants et substances psychotropes intervient au niveau du contrôle prévu par le droit d’application. Les stupéfiants sont soumis sans restriction à l’ensemble des dispositions relatives au contr ôle, tandis que certaines substances psychotropes ne sont pas soumises à toutes les prescriptions de contr ôle (et peuvent p. ex. être délivrées en petites quantités sans ordonnance médicale). Al. 4: la d éfinition des pr écurseurs, formulée jusqu ’à présent à l ’art. 3 de l ’ordon- nance sur les précurseurs75, figure désormais dans la loi. Al. 5 et 6: les notions de substances et de pr éparations sont désormais aussi définies dans la loi et constituent le cadre l égal pour l’établissement des listes de stup éfiants, de psychotropes et de pr écurseurs. Conformément au commentaire de l ’ONU con- cernant l’art. 1, let. e, de la Convention unique du 21 f évrier 1971 sur les psychotro- pes, la notion de substance psychotrope englobe également des substances naturelles telles que plantes ou champignons, bien qu ’aucune substance de ce genre ne figure dans les listes correspondantes de la Convention unique. Au demeurant, les champi- gnons sont aujourd’hui déjà assimilés à des plantes par la LStup en vigueur (cf. art. 5 73 RS 0.812.121.0 74 Cf. ATF 124 IV 286 ss, en particulier le considérant 1 75 Ordonnance sur les pr écurseurs et autres produits chimiques utilisés pour la fabrication de stupéfiants et de substances psychotropes (ordonnance sur les précurseurs, OPrec; RS 812.121.3)3579 LStup76). Ces définitions correspondent donc à l’interprétation du droit et à la prati- que actuelles. Les stup éfiants et les psychotropes pr êts à l ’emploi correspondent aux «médica- ments prêts à l’emploi» de la loi sur les produits th érapeutiques (LPT). Cette notion englobe donc le produit pr êt à l’utilisation, l’emballage et la notice d ’emballage, par opposition aux matières premières et aux produits interm édiaires, qui font partie des «substances». Al. 7: jusqu ’à pr ésent, la liste des substances et des pr éparations était établie par l’OFSP, étant donné qu’on voulait pouvoir r éagir rapidement à l’apparition de toute nouvelle substance. Désormais, le Département fédéral de l’intérieur (DFI) est char- gé de consigner dans une ordonnance la liste des stupéfiants, des psychotropes et des précurseurs. Ce transfert de comp étence se justifie dans la mesure o ù l ’inscription d’une substance dans une telle liste entraîne des conséquences importantes et où une telle décision doit désormais être légitimée au niveau d épartemental. La rapidité des réactions législatives n’en souffrira pas, étant donné que le DFI suit en principe les recommandations des organisations internationales compétentes. De surcroît, la nouvelle LPT attribue, dans le domaine des stup éfiants, des tâches lé- gales aussi bien à l’Office fédéral de la sant é publique qu’à l’Institut suisse des pro- duits thérapeutiques (ISPT). Il est donc judicieux que le DFI joue le r ôle d’autorité de surveillance commune pour les deux organisations, en définissant lesdites listes et l’ampleur de l ’intervention étatique selon les stup éfiants (cf. à ce propos aussi ch. 6.2). 2.2.4 Précurseurs (art. 3) Al. 1: mis à part la première et la deuxième phrases, qui ont été abrégées puisque les précurseurs sont déjà définis à l’art. 2, al. 4, cet alinéa demeure inchangé. Al. 3: cet alinéa est abrogé puisque l’établissement d’une liste de précurseurs est déjà délégué au département en vertu de l’art. 2, al. 7. 2.2.5 Laboratoire de référence (art. 3a) Cet article a été déplacé et englobé dans l’art. 29c, al. 1. 2.2.6 Chapitre 1a: Prévention, thérapie et réduction des risques 2.2.6.1 Section 1: Prévention (art. 3b) Jusqu’à présent, la prévention consistait seulement à empêcher la première consom- mation de stup éfiants. Aujourd’hui, cette notion s ’étend également à la pr évention des probl èmes sanitaires et sociaux li és à la consommation de drogue, int égrant également les proches et l ’environnement du sujet touch é. La pr évention classique 76 RS 812.121.13580 est ainsi complétée par des stratégies de promotion de la sant é. Au lieu de se limiter aux risques, ces stratégies visent à mettre en valeur les potentialit és et les ressources du sujet (c ’est-à-dire sa joie de vivre et son go ût pour la vie). Les interventions se situent donc au niveau des structures dans lesquelles le sujet vit, c ’est-à-dire l’école, la place de travail, la commune de domicile ou le quartier urbain. Au niveau du su- jet, les facteurs de protection essentiels sont la sociabilit é, la confiance en soi, le contrôle des pulsions ou la gestion de la pression de groupe. L’Organisation mondiale de la sant é (OMS) d éfinit la sant é comme un ensemble complexe d ’éléments biologiques, psychologiques, sociaux, culturels et économi- ques, mettant l ’accent sur la comp étence de chacun à réguler sa sant é et son bien- être. La promotion de la santé et la prévention visent à développer cette compétence. Les spécialistes de la pr évention orientent leur action toujours plus d ’après le trian- gle «individu – environnement – drogue» et non d ’après les diff érentes substances. L’OMS et les sp écialistes recommandent de consid érer la consommation de drogue comme un comportement à risque et non comme un problème déjà pathologique. On distingue trois niveaux selon leur intensit é: la consommation, l ’abus ou usage nocif et la dépendance. Cette distinction est utile pour la prévention. Si la prévention devait se limiter exclusivement à éviter les premiers contacts avec la drogue, elle laisserait pour compte de nombreux jeunes. En effet, les jeunes ont ten- dance à être toujours plus nombreux à consommer des substances engendrant la d é- pendance, notamment l’alcool, le tabac et le cannabis. Cette tendance n ’est pas près de s’inverser. La prévention poursuit trois objectifs: – dissuader les individus, avant tout les enfants et les adolescents, de consom- mer des substances engendrant la dépendance; –é viter les probl èmes et les effets n égatifs de cette consommation tant pour l’individu que pour la collectivité; – empêcher l ’évolution dangereuse de cette consommation vers l ’abus et la dépendance. Al. 1: cet alinéa reprend en substance l ’ancien art. 15a, al. 1. Pour les raisons signa- lées plus haut, la notion d ’abus de stup éfiants a été élargie aux troubles li és à l’addiction. Cette disposition s ’adresse à tous, donc également aux adultes et vise à réduire toute d épendance et tout abus dans ce domaine. La pr évention doit n éan- moins tenir compte davantage des besoins sp écifiques des jeunes, conform ément au nouvel art. 1a, al. 2, LStup. La priorit é de la prévention se situe donc aupr ès des en- fants et des adolescents; elle consistera essentiellement à renforcer les comp étences sociales, à améliorer l’intégration sociale, à accroître le niveau de qualification sco- laire et professionnel et à sensibiliser l’individu à sa santé, s’inscrivant ainsi dans le droit fil de l ’approche globale poursuivie en mati ère de politique de la sant é. Des mesures spécifiques à chaque substance, visant en particulier une information objec- tive, viennent compléter ce dispositif (cf. commentaire portant sur l ’art. 1a, al. 2, du projet). Cet alinéa donne aux cantons un mandat d ’information et de conseil. Les mesures à prendre en milieu institutionnel ( écoles, centres de loisirs, foyers d ’éducation, etc.) incombent en premier lieu aux cantons et aux communes.3581 La Confédération assure la mise en r éseau et les échanges d ’expériences entre les offres (p. ex. via le programme «Ecole et sant é» avec le concours de la Conf érence des directeurs de l’instruction publique ou via le r éseau des écoles promotrices de la santé avec le concours de la fondation RADIX), coordonne les strat égies et met en œ uvre des mesures à l’échelle nationale (cf. commentaire portant sur l’art. 3h). Al. 2: depuis 1991, la Conf édération n ’a pas seulement soutenu activement la pr é- vention générale des d épendances; elle a aussi plusieurs fois lanc é des programmes de pr évention, d émontrant concr ètement ce qu ’elle peut entreprendre en termes d’information et de sensibilisation à l’échelle nationale. Désormais, les initiatives de la Confédération bénéficieront d’une meilleure assise légale. 2.2.6.1.1 Signalement des troubles liés à l’addiction (art. 3c) Cet article reprend en substance l ’art. 15 de la loi en vigueur. La possibilit é d’annoncer les cas de troubles li és à l’addiction doit permettre le signalement pr é- coce des personnes d éjà victimes ou menac ées de tels troubles. Cette disposition permet de prendre les mesures éventuellement n écessaires dès le d ébut de la con- sommation de substances engendrant la d épendance, avant même d’être en présence d’une dépendance avérée77. L’autorisation d’annoncer les troubles li és à l’addiction est donc un instrument de pr évention. La disposition actuelle existe d éjà depuis 1975; jusqu’ici, elle permettait uniquement aux autorit és publiques (p. ex. autorit és de poursuite p énale), aux m édecins et aux pharmaciens d ’annoncer aux organes d’assistance les abus de stup éfiants entra înant un risque consid érable pour les patients. Cette réglementation est élargie à un double titre: – non seulement les autorit és publiques et les professionnels de la sant é (mé- decins et pharmaciens), mais aussi les professionnels de l ’éducation (p. ex. enseignants), du social (p. ex. assistants sociaux), de la justice (p. ex. tribu- naux et chambres de mineurs) et de la police pourront d ésormais annoncer les cas graves aux organes d ’assistance, sans entrer pour autant en conflit avec leur secret professionnel ou avec la l égislation sur la protection des données. Cet élargissement se justifie dans la mesure o ù les personnes parti- culièrement exposées attirent l’attention de ces professionnels bien avant que les autorit és publiques, les m édecins et les pharmaciens ne se rendent compte de leur situation. Actuellement, on intervient souvent trop tard. En particulier dans le cas des adolescents, on intervient souvent lorsqu ’ils sont déjà socialement marginalis és, voire d éjà en infraction avec la loi (LStup, LCR, etc.). Le seuil d ’intervention doit être plus bas pour les jeunes que pour les adultes. Une situation à risque doit être plus rapidement consid érée comme grave lorsqu’il s’agit d’adolescents. – Le signalement ne doit pas seulement porter sur les abus de stup éfiants, mais sur tous les cas graves de personnes expos ées à la dépendance. Sont réputés graves les cas r épondant aux trois conditions stipul ées à l ’art. 3 c (abus de substances engendrant la d épendance et d épendance, danger consid érable pour le patient, ses proches ou la collectivit é, mesures de protection indi- 77 Message du 9 mai 1973 adress é par le Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale concernant la modification de la loi fédérale sur les stupéfiants (FF 1973 I 1318).3582 quées aux yeux des professionnels). Ces trois conditions doivent être rem- plies simultanément pour que l’annonce soit autorisée. L’autorisation d’annoncer les cas graves est ind épendante de l ’obligation de d énon- cer par le droit pénal et vise à établir une collaboration directe entre ces groupes pro- fessionnels et les organes d ’assistance comp étents. La collaboration existant d éjà actuellement entre les services sociaux, la police et les autorit és pénales – p. ex. à Bâle et à Zurich, où des assistants sociaux font partie des patrouilles de police – est ainsi confortée grâce à une meilleure assise légale. Al. 1: cet alinéa instaure le principe de l ’autorisation d’annoncer et constitue la base légale en vertu de laquelle les donn ées personnelles peuvent être transmises aux ser- vices chargés du traitement et de l ’assistance. Cette autorisation ne doit pas d ébou- cher sur une pratique de d énonciation. Elle est donc li ée à des conditions strictes: seuls des professionnels en relation imm édiate avec la personne concern ée dans le cadre de leur activit é professionnelle sont autoris és à annoncer ce cas. Ils doivent privilégier le bien de la personne; en outre, le cas annonc é doit réellement nécessiter un diagnostic ou une mesure d ’ordre pédagogique ou th érapeutique. Dès réception d’une annonce, les services charg és du traitement et de l ’assistance peuvent évaluer de manière professionnelle si une mesure doit être prise et, le cas échéant, laquelle est la plus judicieuse. Al. 2: cet alinéa garantit que les cantons se dotent de services charg és du traitement et de l’assistance disposant des qualifications professionnelles requises. Al. 3: cet alinéa correspond à l’art. 15, al. 2, de la loi en vigueur et soumet tous les services charg és du traitement et de l ’assistance (et pas uniquement les autorit és comme dans l ’art. 15, al. 2, de la loi en vigueur) au secret de fonction et au secret professionnel. Ces services ne peuvent donc transmettre ces données à des tiers. Al. 4: cet alinéa correspond à l’art. 15, al. 3, de la loi en vigueur. L ’éventuelle obli- gation cantonale de d énoncer les infractions est d ésormais suspendue pour tous les professionnels visés à l’al. 1. 2.2.6.2 Section 2: Thérapie et réinsertion (art. 3d) La thérapie a pour objectif la sortie de la d épendance (abstinence), la promotion de la santé physique et psychique et l ’intégration sociale des personnes d épendantes. Il s’agit de développer le choix de th érapies afin de pouvoir toucher autant de toxico- manes que possible. Par thérapie, on entend les mesures suivantes: thérapies résidentielles visant le sevrage des personnes dépendantes: ces thé- rapies sont assur ées par des institutions de transition, des foyers th érapeuti- ques et des programmes de r éinsertion. Trois quarts des institutions th éra- peutiques offrent des programmes de traitement durant au moins douze mois. Les institutions de transition offrent des th érapies allant de un à six mois. Ces th érapies servent à stabiliser le sevrage physique et à préparer la suite du traitement;3583 traitements et encadrements ambulatoires : il s ’agit de services d ’assistance ambulatoire travaillant à la prévention des abus de stupéfiants et à la prise en charge des toxicomanes. Les unes sont sp écialisées dans le domaine des stu- péfiants, les autres se consacrent à toute la gamme des probl èmes de dépen- dance. Ces institutions aident les sujets à trouver un traitement r ésidentiel et peuvent aussi assumer des traitements de suivi; traitements de substitution (cf. au ch. 2.2.6.2.1) : les personnes d épendantes doivent pouvoir bénéficier d’un traitement leur permettant de r éduire la con- sommation illégale de stupéfiants et d’éviter la propagation du VIH, des h é- patites et d ’autres infections. Concr ètement, il s ’agit avant tout de traite- ments avec prescription de m éthadone ou d ’héroïne. Les traitements avec méthadone peuvent être prodigués aussi bien dans des institutions r ésiden- tielles que dans le cadre de traitements ambulatoires. La prescription m édi- cale d’héroïne est r éservée aux toxicomanes gravement atteints et n ’est of- ferte que par des services appropriés; mesures de r éinsertion: la r éintégration sociale et professionnelle des personnes atteintes de troubles li és à l ’addiction comprend des traitements psychosociaux ou médicaux, voire des mesures d’assistance. Les thérapies et les mesures de r éinsertion sont con çues en fonction du public-cible différents (p. ex. les jeunes ou les femmes). Les objectifs de traitement doivent être fixés de manière réaliste par rapport aux possibilit és des sujets concernés. En consé- quence, la th érapie et la r éinsertion doivent également se fonder sur le ph énomène de dépendance dans son ensemble, et non sur la d épendance à l’égard d’une subs- tance en particulier. C ’est également le seul moyen de ma îtriser le probl ème des mélanges de drogues et de la polytoxicomanie. En Suisse, il existe d éjà une offre assez d éveloppée en mati ère de traitements r ési- dentiels et de traitements ambulatoires. Près de la moitié des dépendants des opiacés sont traités avec la m éthadone, et la prescription m édicale d’héroïne est également reconnue depuis 1999. Il s ’agit maintenant de d évelopper les traitements qui ne se limitent pas à l’offre standard, mais qui s ’adaptent aux besoins individuels. Le but est de mettre en place une offre corres pondant à la demande, ne prenant pas seule- ment en compte les aspects li és à la d épendance, mais aussi ceux qui ont trait à la marginalisation sociale, à la situation du logement, au ch ômage, à l’endettement et aux compétences sociales. Al. 1: cet alinéa reprend pour l’essentiel l’actuel art. 15a, al. 2. Al. 2: la responsabilit é des th érapies et des mesures de r éinsertion incombe aux cantons, qui statuent donc également sur leur financement. Le Conseil f édéral doit toutefois avoir la possibilit é d’intervenir comme coordinateur au niveau des exigen- ces de qualit é auxquelles les th érapies et les mesures de r éinsertion doivent r épon- dre. Il doit pouvoir aussi, après audition des cantons, formuler des recommandations à propos du financement de ces th érapies, compte tenu des diverses sources de fi- nancement, y compris les assurances sociales. Compte tenu de la r épartition des comp étences, la Conf édération peut ainsi veiller activement à la r épartition équitable des co ûts entre cantons. Les co ûts des institu- tions de traitement doivent donc faire l ’objet d ’une p éréquation intercantonale, de manière à faciliter le placement des sujets dans les autres cantons.3584 Cette modification r épond à la n écessité d ’une coordination f édérale, coordination demandée par la motion Gross du 11 juin 1998 (98.3252, D ésintoxication; transfor- mée en postulat par le CN lors de sa s éance du 9 octobre 1998). Cette motion exige la création d’un modèle de financement pour les prestations collectives aux institu- tions œ uvrant dans le domaine de la r éhabilitation des toxicomanes et des alcooli- ques; elle va dans le sens des quatre piliers sur lesquels repose la politique suisse de la drogue. 2.2.6.2.1 Thérapies de substitution (art. 3e) Tout traitement a pour but, à terme de rendre le sujet abstinent. Ce but vaut aussi pour les thérapies de substitution. La prescription et la remise de stup éfiants doivent respecter les règles reconnues des sciences m édicales et pharmaceutiques, sous peine d ’être punissables en vertu de l’art. 20, al. 1, let. d, du projet. C ’est valable non seulement pour les th érapies de substitution, mais pour toutes les prescriptions m édicales de stupéfiants, même dans le traitement d’autres maladies. Les dispositions de la loi sur les produits th érapeuti- ques s’appliquent par ailleurs (cf. ch. 231). Lorsqu’elle est destinée au traitement de personnes d épendantes, la prescription mé- dicale de stupéfiants est toutefois soumise à un régime particulier d’autorisation, qui constitue l ’objet du pr ésent article. Ce r égime s’applique à toutes les th érapies de substitution, c’est-à-dire essentiellement à la prescription m édicale de méthadone et d’héroïne. Al. 1: cet alinéa correspond à l’art. 15a, al. 5, de la loi en vigueur. Al. 2: selon les expériences faites en matière de prescription médicale, l’engagement accru de la Confédération pour certains traitements de substitution a, de mani ère gé- nérale, produit des effets positifs dans de nombreux domaines. La majorit é des mé- decins cantonaux appellent la Conf édération à fournir un effort suppl émentaire dans le domaine des th érapies de substitution, en particulier sur le plan de l ’évaluation et de la recherche de nouveaux produits de substitution 78 (cf. à ce propos l ’inter- pellation Schenk [98.3608, liquidée par le CN le 18.9.2000] concernant la remise de méthadone). La recherche de nouvelles substances et l’évaluation des traitements re- quièrent une uniformisation minimale des conditions cadres. Il faut d ès lors donner au Conseil fédéral la compétence, si nécessaire après audition des cantons, de définir ces conditions cadres par voie d’ordonnance. Al. 3: l’héroïne ayant été radiée de la liste des substances interdites (cf. commentaire de l’art. 8, al. 1), la prescription médicale d’héroïne revêt le statut de thérapie recon- nue au m ême titre que le traitement avec m éthadone. Compte tenu de l ’importance politique de cette mesure et de l ’obligation de contr ôler les stup éfiants particulière- ment problématiques (en vertu des dispositions internationales 79), les conditions ca- dre et les crit ères d ’admission à la prescription m édicale d ’héroïne continueront d’être fixés par le Conseil f édéral. L’ordonnance correspondante tient compte d ’une 78 Cf. rapport sur la m éthadone (3e édition) de la Commission fédérale des stupéfiants, groupe de travail «Méthadone» de la sous-commission «Drogue», OFSP, décembre 1995; p. 36f. 79 Cf. art. 2, ch. 5 de la Convention unique de 1961 sur les stup éfiants.3585 part des r ésultats des essais r éalisés dans le domaine de la prescription m édicale de stupéfiants et, d’autre part, des r ésultats obtenus dans le cadre de l ’arrêté fédéral du 9 octobre 1998 sur la prescription m édicale d’héroïne. Par rapport à l’AFU et à la- dite ordonnance, les dispositions relatives à l’octroi de l’autorisation aux institutions et aux patients demeureront inchangées. La prescription médicale d’héroïne a pour objectif d’assurer l’intégration thérapeuti- que et sociale du sujet, d ’améliorer sa sant é physique et psychique, de r éduire le risque d’infection et de transmission du VIH et des h épatites, ainsi que de cr éer des conditions permettant la désaccoutumance durable aux opiacés. La prescription médicale d’héroïne restera, comme c’est le cas selon l ’arrêté fédéral en vigueur, une thérapie pour les personnes dépendantes gravement atteintes qui – ont au moins 18 ans; – sont héroïnomanes depuis au moins deux ans; – ont effectué au moins deux tentatives de traitement en suivant une th érapie reconnue résidentielle ou ambulatoire, ou dont l ’état de sant é ne permet au- cune autre forme de traitement; – présentent des déficits médicaux, psychologiques ou sociaux imputables à la consommation de drogues. Ces critères seront définis non plus dans la loi, mais dans l ’ordonnance fédérale cor- respondante. Cela permettra plus de flexibilit é si l ’expérience à long terme ou des connaissances plus développées requièrent une adaptation. Le Conseil fédéral pourra ainsi réagir aux problèmes qui lui sont pr ésentés dans le cadre des rapports annuels sur ces traitements et en tirer les cons équences au niveau l égislatif. C’est aussi la solution appliquée aux autres programmes de substitution, pour lesquels le Conseil fédéral peut également d éfinir des conditions cadres (y compris les crit ères d’admission). La d écision d ’offrir des traitements avec prescription m édicale d ’héroïne restera réservée aux cantons, puisque les institutions de traitement dans leur ensemble sont placées sous la responsabilité des cantons. Afin d ’assurer le contr ôle qualitatif des traitements avec prescription m édicale d’héroïne et le contr ôle global des traitements avec h éroïne, le Conseil f édéral doit pouvoir édicter des dispositions et contrôler le déroulement des traitements. Al. 4: le traitement des personnes d épendantes et le contr ôle de ce traitement pr é- supposent que les institutions concern ées et les autorit és puissent enregistrer des données personnelles générales, des données sensibles et, le cas échéant, des profils de personnalit é. Les institutions charg ées du traitement avec h éroïne doivent donc pouvoir constituer un fichier de données sur les patients traités. Les données person- nelles doivent également être annoncées aux autorit és cantonales lorsqu ’il s’agit de contrôler par exemple si un traitement avec méthadone est déjà en cours.3586 2.2.6.3 Section 3: Réduction des risques et aide à la survie (art. 3f) Dès le milieu des années quatre-vingt et au début des années nonante, on s’est rendu compte en Suisse que l’aide apportée aux personnes dépendantes ne touchait qu ’une petite partie d’entre elles, c’est-à-dire celles qui veulent vraiment sortir de la d épen- dance. C’était l’époque des scènes ouvertes. De nombreuses personnes d épendantes se trouvaient alors dans un état de d élabrement psychique et physique, mais aussi social, sans compter qu’elles étaient de plus en plus souvent contaminées par le VIH. Les décès par overdose atteignirent un niveau alarmant. C’est alors qu’ont vu le jour des institutions dites «à bas seuil » d’accessibilité, ayant pour but de r éduire les ris- ques et d ’aider les personnes d épendantes à survivre. Ces institutions sont simple- ment des lieux accessibles sans conditions aux toxicomanes. La toxicod épendance repr ésente pour les sujets concern és, le plus souvent jeunes, une période de vie difficile. Pour d ’autres, c’est une maladie dont le traitement peut durer des années. Il s’agit donc aussi de réduire les risques et non pas de vouloir ex- clusivement conduire le toxicomane à l’abstinence. Les mesures dont il s ’agit ici visent en premier lieu à réduire les risques et les con- séquences qu’entraîne la d épendance aux niveaux sanitaire et social. Les sujets at- teints de troubles li és à l’addiction doivent être encadrés si possible d ès le d ébut de la phase de d épendance, de mani ère à ce que cette phase soit autant que possible écourtée et que les sujets puissent la traverser sans sombrer dans la mis ère et le d és- arroi social. Les mesures prises à cet effet augmentent les chances de d ésaccoutu- mance ultérieure. Ces mesures englobent aussi bien les appuis m édicaux à la réduc- tion des risques (pr évention du VIH et des autres infections, centres d ’accueil avec ou sans local d ’injection, distributeurs de seringues, dispensaires de soins m édicaux ambulatoires, prévention du VIH et des hépatites durant l’exécution des peines, etc.) que les appuis sociaux (travail de rue à la recherche des toxicomanes, centres d’accueil à bas seuil, soupes populaires, h ébergements d’urgence, accueil de jour, offres de loisirs, programmes d’occupation, etc.) La LStup en vigueur ne pr évoit aucune mesure en mati ère de r éduction des risques et d’aide à la survie. Pour des motifs de coh érence, ce domaine est r églementé de mani ère analogue au domaine de la thérapie. A ce propos, il convient de rappeler qu’en vertu de la loi sur les épidémies (LEp), les cantons sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour lutter contre les maladies transmissibles (art. 11 LEp 80). Ils sont donc appel és à intervenir p. ex. dans la pr é- vention du VIH (distribution de seringues stériles). 80 RS 818.1013587 2.2.6.3.1 Obligation d’annoncer en cas de mise en danger de la circulation (art. 3g) Cette disposition correspond à l’art. 15a, al. 6, de la loi en vigueur, limit é jusqu’à présent à l’obligation d’annoncer les personnes dépendantes des stupéfiants. Selon le message de 1973 81, les autorit és publiques ont l ’obligation d’annoncer les personnes dépendantes à l’autorité cantonale ou fédérale compétente lorsqu’elles re- présentent un danger pour la circulation publique. Selon le cas, l’autorité compétente peut être f édérale ou cantonale (Office des transports, Office de l ’aviation civile, services cantonaux des automobiles). Par ailleurs, la loi sur la circulation routi ère82 prévoit à l’art. 14, al. 4, que les m édecins peuvent annoncer les patients qui ne sont pas capables de conduire avec s ûreté un v éhicule automobile en raison de maladies ou d’infirmités physiques ou mentales ou pour cause de troubles liés à l’addiction. Le cannabis réduit l’aptitude à conduire un véhicule. Mais il est particulièrement dif- ficile de déterminer à partir de quelle quantit é la consommation devient probl émati- que pour l ’aptitude à conduire et l ’influence du cannabis sur le comportement du conducteur est moins claire que ce n ’est actuellement le cas pour la consommation d’alcool. Quelle que soit la r églementation légale choisie, il faudra examiner de ma- nière approfondie les mesures d’appoint à prendre pour promouvoir en particulier la sécurité du trafic routier. 2.2.6.4 Section 4: Coordination, recherche, formation et assurance qualité Cette section consacre le rôle moteur de la Confédération en matière de coordination de la pr évention, de la th érapie et de la r éduction des risques, dans la fixation des standards de formation, de formation continue et de perfectionnement des sp écialis- tes, et dans la d éfinition de la qualité des mesures d ’assistance. Ce rôle s’étend éga- lement au soutien et à la promotion de la recherche scientifique dans le domaine de la dépendance (tendances, causes et résultat des mesures engagées). 2.2.6.4.1 Coordination (art. 3h) Al. 1: La Confédération soutient les cantons en coordonnant les mesures cantonales de prévention. Elle veille aux échanges d’informations et à la coop ération entre or- ganisations cantonales, communales et priv ées. Elle assure la diffusion des connais- sances scientifiques actuelles, instaure une plate-forme d ’échanges et de discussion et émet des recommandations visant à garantir la qualit é de l ’offre. La deuxi ème phrase correspond à l’art. 15c, al. 3, de la loi en vigueur dans la mesure o ù la Confé- dération peut continuer d ’octroyer des aides financi ères aux cantons et aux organi- sations privées pour les activités relevant de l’application de la loi. La base légale au soutien financier apport é par la Conf édération est ainsi maintenue, sans introduire 81 Cf. Message du 9 mai 1973 concernant la modification de la loi f édérale sur les stupéfiants (FF 1973, 1303 ss) 82 RS 741.013588 néanmoins le principe d ’un subventionnement obligatoire. L ’idée est de continuer à soutenir financièrement certaines mesures comme cela a été le cas jusqu’à présent. Dans le secteur des th érapies résidentielles, la Conf édération assure d éjà une fonc- tion de coordination dans la mesure o ù elle a procédé à l’analyse de l’offre et a fon- dé un organe de coordination en collaboration avec les Conf érences des directeurs cantonaux des affaires sociales et de la sant é publique. La Conf édération sera d é- sormais appelée à développer et à consolider ce r ôle de manière plus globale, en te- nant compte de toutes les offres existant en matière de thérapie et de réintégration. Il est apparu que certains cantons disposaient d’une offre très développée dans certains domaines où d’autres cantons avaient une offre insuffisante. Par ailleurs, des lacunes diverses ont été constat ées au niveau de certaines offres sp écifiques, notamment pour les jeunes et les femmes. Il est donc urgent d ’instaurer une meilleure coordina- tion et une meilleure gestion de l’offre sous la houlette de la Confédération, à qui re- vient le soin de mettre en place une politique d ’information et un contrôle de qualité adéquats. Dans le secteur de la r éduction des risques, l ’élimination des lacunes est également une priorité. Ici aussi, la Confédération est appelée à maintenir son rôle de coordina- tion, étant donn é les grandes disparit és cantonales, notamment en ce qui concerne l’offre de structures «à bas seuil » (p. ex. les centres d ’accueil avec locaux d ’injec- tion). La Confédération peut par exemple intervenir au niveau de la coordination de l’offre dans le domaine de la r éduction des risques et de l ’aide à la survie en unifor- misant les offres de matériel d’injection (flashbox). Al. 2: la Confédération doit avoir la possibilit é de prendre des mesures compl émen- taires de sa propre initiative ou d ’en déléguer la r éalisation à des organisations pri- vées. Al. 3: les tâches prévues à l’al. 1 qui sont déléguées à des organisations privées don- nent lieu à une indemnisation selon les dispositions de la loi sur les subventions83. 2.2.6.4.2 Recherche (art. 3i) Cet article concerne l ’encouragement de la recherche scientifique et reprend en substance l’art. 15c, al. 1 et 2, de la loi en vigueur. Il garantit l ’élaboration des bases scientifiques n écessaires à l ’analyse des tendances, des causes et des effets, ainsi qu’à l’évaluation de l’efficacité des mesures. 2.2.6.4.3 Formation, formation postgrade, formation continue (art. 3j) La diversification de l ’offre en mati ère de th érapie et de r éduction des risques pr é- suppose que les sp écialistes disposent du niveau de formation requis. La LStup ac- tuelle pr évoit déjà l ’encouragement de la formation des sp écialistes pour le traite- ment des personnes dépendantes (art.15c, al. 3). Afin de maintenir un haut niveau de formation dans ce domaine, il faut coordonner au niveau national la formation, la formation postgrade et la formation continue dans le domaine des d épendances. La 83 Loi f édérale sur les aides financières et les indemnités (RS 616.1)3589 Confédération soutient aujourd ’hui d éjà des cours consacr és sp écifiquement à ce problème dans le cadre de programmes d ’études postgrade ou de formation conti- nue. 2.2.6.4.4 Assurance qualité (art. 3k) La Confédération doit se doter des moyens et des instruments n écessaires pour pou- voir fixer des normes de qualit é, en assurer l ’application et le contr ôle. Etant donn é que bon nombre de prestations fournies dans le domaine des d épendances, surtout dans le secteur thérapeutique, donnent lieu à une indemnisation, elles doivent r épon- dre à des crit ères de qualit é contrôlables. La Confédération peut ainsi contribuer au moins à réduire, sinon à empêcher toute prestation éthiquement ou scientifiquement douteuse. 2.2.7 Chapitre 2: Fabrication, remise, acquisition et utilisation de stupéfiants Art. 4, al. 1: la définition des matières premières (art 2, al. 5) englobe des substances telles que les plantes ou les champignons. L ’expression «en vue d ’en extraire des stupéfiants» devient dès lors superflue et peut être biffée. Art.5, al. 1: le terme de permis est remplac é par celui d ’autorisation, qui correspond à l’usage actuel et à la terminologie de l ’ordonnance sur les stup éfiants (OStup; RS 812.121.1). Art. 6, al. 1: cf. commentaire de l’art. 4, al. 1. En ce qui concerne la culture de plan- tes en vue d ’en tirer des stup éfiants, la restriction aux plantes à alcaloïdes a été bif- fée, compte tenu de la définition figurant à l’art. 2, al. 4. 2.2.7.1 Substances et préparations assimilables aux stupéfiants (art. 7) En vertu de l ’art. 2, al. 7, le D épartement fédéral de l ’intérieur (DFI) a d ésormais pour tâche de définir la liste des substances consid érées comme stupéfiants, psycho- tropes ou pr écurseurs. La m ême comp étence est donc transf érée par analogie de l’Office fédéral de la sant é publique, ou de l ’Institut suisse des produits th érapeuti- ques (ISPT), au DFI pour les substances assimilables aux stup éfiants. Selon l’ al. 2, l’Office fédéral de la sant é publique v érifie si ces substances doivent être considé- rées comme stupéfiants, psychotropes ou précurseurs. La décision de classer une substance comme telle ou non incombe toutefois au DFI. Tant que cette d écision n’a pas été prise, ces substances ne peuvent être fabriquées, importées ou export ées, stockées, utilis ées ou mises sur le march é qu ’avec l’auto- risation du DFI. Comme l’expérience l’a déjà montré dans le cas de nouveaux stup éfiants tels que le gamma hydroxybutyrate (GHB), cette r églementation est une mesure d ’appoint ab- solument indispensable si l ’on veut emp êcher que de nouvelles substances, éven- tuellement dangereuses, ou m édicalement inutilisables, non r épertoriées dans les3590 listes internationales de stupéfiants et dont les effets et les cons équences sont encore mal connus, ne parviennent sur le march é suisse de la drogue. Cette mesure con- cerne les fabricants et les commer çants. Les consommateurs de telles substances ne sont toutefois pas punissables en vertu de l ’art. 19b, étant donné qu’il s’agit unique- ment de substances assimilées aux stupéfiants. 2.2.7.2 Régime d’exception pour les substances réputées interdites (art. 8) L’art. 8 r églemente certains stup éfiants et psychotropes dont l ’utilité m édicale est considérée comme moindre ou n ’a pas fait l ’objet de recherches scientifiques suffi- santes. Le risque d ’abus et l ’attrait de ces substances pour le march é noir sont ex- trêmement élevés. C’est pourquoi ces substances sont par principe considérées par le législateur comme étant des substances interdites à la prescription et à la mise sur le marché. Le projet de r évision conf ère une assise l égale à la pratique actuelle de l’Office fédéral de la sant é publique s ’agissant des exceptions en la mati ère et uni- formise les conditions à remplir pour b énéficier du r égime d ’exception (cf. com- mentaire de l’ al. 5). Al. 1, let. b : en vertu de la Convention unique de 1961 sur les stup éfiants84, les par- ties à la convention doivent prendre toutes les mesures qui s ’imposent au vu des propriétés dangereuses des stup éfiants list és au tableau IV. Ils peuvent – mais ne doivent pas – interdire ces substances, sauf pour les besoins de la recherche m édi- cale et scientifique (art. 2, al. 5, let. a et b, de la Convention unique de 1961). La prescription m édicale d ’héroïne est une th érapie r églementée par la LStup. L’héroïne doit logiquement être admise à la prescription. L ’enregistrement de cette substance comme médicament est d’ailleurs imminente. Son classement dans la liste des substances prescriptibles s ’impose donc. Cette substance est d ’ailleurs en cours d’enregistrement à titre de m édicament. Le probl ème majeur de l ’héroïne r éside dans son attrait pour le marché illégal de la drogue. C’est pourquoi, en vertu de l’art. 3e, al. 3 et 4, elle reste soumise à des conditions particulières fixées dans une ordon- nance fédérale sur la prescription médicale d’héroïne. Cette ordonnance se fonde sur les expériences effectuées jusqu’à présent en mati ère de contr ôle des op érations li- cites en rapport avec l’héroïne. En conséquence, la diacétylmorphine (= héroïne) et ses sels peuvent être biffés de la liste des substances interdites. L ’héroïne est ainsi juridiquement mise sur le m ême pied que d’autres substances comparables (p. ex. m éthadone, morphine). Il serait en effet illogique de laisser une substance m édicalement prescriptible et r égulièrement utilisée sur la liste des substances strictement interdites. Al. 1, let. d: l’expression «en vue d’en extraire des stupéfiants» peut être biffée. Sous la législation actuelle, l’administration de la preuve est probl ématique pour les auto- rités de poursuite judiciaire. En vertu de l ’art. 2, al. 1, qui d éfinit notamment la no- tion de stupéfiant, et sur la base de la liste à établir par le DFI en vertu de l ’al. 6, il faudra définir clairement quand le cannabis doit être considéré comme stupéfiant. Al. 5: l’Office fédéral de la sant é publique a constitu é un groupe d ’experts spéciali- sés dans les questions de sida, de toxicod épendance, d’éthique, d’oncologie, de trai- 84 RS 0.812.121.03591 tement de la douleur et de contr ôle des stup éfiants, avec pour mandat d ’évaluer se- lon quels crit ères l’héroïne pourrait également être utilisée pour d ’autres maladies, p. ex. comme analg ésique dans le cadre des soins palliatifs, et si la recherche clini- que et l’utilisation exceptionnelle de substances interdites devaient être admises. Le groupe a également avancé des propositions pour le futur régime d’autorisation. Dans son rapport 85, ce groupe d ’experts parvient à la conclusion qu ’une utilisation médicale restreinte de toutes les substances interdites peut être judicieuse. Une telle possibilité allant dans le sens d ’un «compassionate use», elle ne doit pas être totale- ment exclue. A condition que les mesures de s écurité requises soient respectées, elle peut apporter un soulagement th érapeutique, voire un progr ès thérapeutique. Toute- fois, il faudrait une meilleure classification des substances, par exemple d ’après les caractéristiques pharmacologiques ou d ’après la valeur clinique. P. ex. le THC est actuellement à l’étude dans le cadre d ’essais cliniques portant sur des sujets atteints de sclérose en plaques. La LStup en vigueur ne pr évoit aucune utilisation m édicale limit ée, par exemple pour le «chanvre en vue d’en extraire des stupéfiants» ou le haschisch86. En 1975, le législateur consid érait la valeur m édico-thérapeutique du cannabis comme margi- nale. Selon la pratique actuelle, les d érivés du cannabis obtenus naturellement et dont la teneur en principe actif suffit pour d éclencher un effet psychotrope ne peu- vent être utilisés médicalement87. Des recherches scientifiques tr ès récentes ont tou- tefois démontré que les médicaments obtenus naturellement à partir de chanvre peu- vent tout à fait convenir à certaines indications88. L’al. 5 ouvre d ès lors la porte aux autorisations exceptionnelles pour la recherche scientifique et pour l ’utilisation médicale restreinte de toutes les substances interdi- tes, y compris le chanvre. Cette possibilité profitera surtout aux patients souffrant de sclérose en plaques, de cancer et de sida. Jusqu ’à présent, l’acquisition de ces subs- tances constituait une infraction. Let. a: les conditions relatives aux bonnes pratiques de fabrication, de remise de m é- dicaments non autoris és, de laboratoire et d ’essai clinique doivent être observ ées, quel que soit le médicament. Let. b: les principes et recommandations éthiques doivent être pris en compte. Etant donné que les substances interdites ne sont pas enregistr ées, les principes éthiques doivent être respectés aussi bien dans le cadre de la recherche clinique ( évaluation par un comit é d’éthique) que lors d ’une utilisation m édicale restreinte (information au patient et accord écrit; les autres possibilités thérapeutiques ont abouti à un échec, font défaut ou ne sont pas équivalentes; la prescription augmente de mani ère fonda- mentale l’autonomie du patient). 85 Utilisation exceptionnelle de substances interdites selon art. 8, al. 5, LStup, rapport et recommandations du groupe d’experts «Autorisations exceptionnelles selon art. 8, al. 5, Lstup», OFSP, encore non publié. 86 Cf. question ordinaire Garbani Val érie (CN 00.1028): chanvre de synthèse, 20.3.2000 87 Rapport sur le cannabis, Commission f édérale des stupéfiants, p. 50 88 P. ex. comme analg ésiques, antiémétiques, anxiolytiques, stimulants de l’appétit, etc., notamment chez les patients cancéreux ou sidéens ayant subi une chimiothérapie. Ces effets thérapeutiques ont surtout été démontrés pour le THC. Toutefois, le spectre d’action et les effets secondaires indésirables du THC libéré en fumant la marijuana sont encore mal connus.3592 Let. c: la prescription doit être compatible avec les conventions internationales. Cette disposition figure déjà dans la LStup en vigueur, à l’art. 8, al. 5. Al. 6 : une autorisation exceptionnelle peut également intervenir en vue de la lutte contre toutes les substances interdites, y compris le chanvre. A ce propos, on men- tionnera par exemple le recours aux chiens dressés pour la lutte anti-drogue. Art. 8a: cette disposition est reprise à l’art. 3e, al. 4. 2.2.7.3 Utilisation de stupéfiants enregistrés comme médicaments pour des indications non reconnues (art. 11, al. 1bis) Cette disposition vise à maintenir le contrôle de la prescription par les professionnels de la santé dans des domaines o ù les règles médicales reconnues font encore d éfaut. Un tel emploi ( «off-label use ») échappe actuellement à tout contr ôle. Si l ’OFSP constate, sur la base des annonces de livraison, un approvisionnement en stup éfiants dépassant l ’ordinaire, l ’autorité cantonale comp étente peut s ’enquérir de l ’emploi prévu directement auprès du destinataire. Si cet emploi correspond à une indication reconnue, la prescription conforme peut être vérifiée; en cas d ’emploi off-label, la présente disposition permet d ’obtenir des informations plus compl ètes, notamment sur les risques encourus. La liberté thérapeutique des professionnels de la santé n’est pas restreinte outre mesure par la notification obligatoire et l ’obligation de rensei- gner l’autorité. 2.2.7.4 Privation de liberté à des fins d’assistance Art. 15b: cet article est abrog é, car il n ’a qu’un caractère déclaratoire. La privation de liberté à des fins d ’assistance prévue à l’art. 397a ss CC continue de s ’appliquer aux personnes d épendantes lorsque les conditions pr évues audit article sont rem- plies. Cette mesure ne doit toutefois pas d épasser le cadre de l ’ultima ratio. Comme le mentionne déjà le rapport Schild89, il y a lieu d ’améliorer les conditions cadres au niveau institutionnel, notamment en mettant sur pied, d ’une part, un r éseau d’assistance permettant de réagir rapidement au signalement de personnes en danger et, d’autre part, de nouvelles institutions appropri ées à la privation de libert é à des fins d ’assistance. Ce but ne requiert pas une nouvelle r églementation l égale, mais une adaptation de la pratique. 2.2.7.5 Notification de chaque livraison (art. 16, al. 1) La notification à l ’OFSP (respectivement à l ’ISPT apr ès l ’entrée en vigueur de la LPT) de chaque livraison de stupéfiants correspond à la pratique actuelle. Cette noti- fication s’effectue au moyen d’une formule ad hoc. N’est pas soumise à cette dispo- sition la remise de stupéfiants à leurs patients par les personnes exer çant une profes- sion médicale. 89 ibid., p. 42 ss et p. 70.3593 Al. 2 : cet alinéa est abrogé, étant donné que la notification obligatoire a été intégrée dans l’ al. 1. 2.2.7.6 Rapport obligatoire des entreprises et personnes autorisées à cultiver, à fabriquer et à préparer des stupéfiants (art. 17, al. 3) Comme à l’art. 4, al. 1, la restriction portant sur la culture de plantes à alcaloïdes ou de chanvre en vue d ’en extraire des stupéfiants n’est plus guère praticable. En vertu de la définition de l’art. 2, il faut désigner avec exactitude les matières premières qui sont consid érées en soi comme étant d éjà des stup éfiants. Les mati ères premi ères servant à la fabrication de stup éfiants sont consid érées comme des pr écurseurs et sont soumises à un contrôle spécifique. La teneur actuelle ne correspond donc plus à la nouvelle systématique en matière de stupéfiants. 2.2.7.7 Notification des cultures de chanvre (art. 17a) (nouveau) Selon la d éfinition à l ’art. 2, le chanvre peut être consid éré comme stup éfiant et porté sur les listes correspondantes du D épartement fédéral de l’intérieur. Toutefois, seules les espèces de chanvre à haute teneur en THC entrent dans cette d éfinition et sont soumises par conséquent à un contrôle strict. En l’occurrence la difficulté réside dans le fait que la teneur en THC ne peut être déterminée que peu de temps avant que la plante soit m ûre, et cette teneur d épendant notamment de la dur ée de l’ensoleillement et d ’autres facteurs. Le cultivateur doit être tenu d ’apporter la preuve de la teneur en THC et en assumer le co ût. La culture de toutes les sortes de chanvre ouvrant la porte aux abus, l ’obligation générale de notifier toutes les cultu- res de chanvre doit permettre de garder cette activité sous contrôle (cf. commentaires au ch. 2.2.8.9.2). Cette notification obligatoire peut être considérée comme un cas particulier de contrôle de précurseur, étant donné que le chanvre doit être considéré au moins comme précurseur, si ce n’est comme stupéfiant. La notification comporte l’espèce de chanvre, la superficie cultivée et l’emploi prévu. 2.2.8 Chapitre 4: Dispositions pénales 2.2.8.1 Actes illicites (art. 19, al. 1) Les actes illicites ont été mieux structur és et revus du point de vue terminologique. Les modifications matérielles sont les suivantes: Let. a: les plantes à alcaloïdes et le chanvre ne doivent plus être mentionnés à part, étant donné la d éfinition de l ’art. 2, al. 5. De m ême, il n ’est plus n écessaire de d é- montrer qu’une culture est destinée à l’extraction de stupéfiants. L’administration de cette preuve déterminante étant difficile, elle entravait l’action des autorités chargées de la poursuite pénale. Le cannabis est désormais défini comme stupéfiant selon des critères objectifs, ce qui contribue à la sécurité du droit.3594 Let. e: dans la version allemande, le terme «Verkehr» a été remplacé par celui de «unerlaubter Handel», conformément à la juridiction r écente (ATF 121 IV 293) et par analogie à la terminologie des versions en langues latines («trafic illicite»). Cette disposition englobe également tous les actes de financement en rapport avec le trafic de drogue (ATF 115 IV 263 s.). Etant donn é qu’il s’agit ici seulement de trafic illi- cite, le rôle d’intermédiaire doit être lié à un tel trafic. Let. f: malgr é la critique de la doctrine, les actes pr éparatoires sont consid érés comme illicites, étant donné que les actes illicites au sens des let. a à e ne peuvent souvent pas être démontrés. De même, il est difficile de d émontrer qu’il y a eu ten- tative de commettre une telle infraction. Dans les proc édures p énales longues et complexes, l’auteur ne peut souvent être condamné que pour avoir pris des mesures aux fins de commettre une infraction (cf. commentaire au ch. 2.2.8.3, let. a). A la différence du droit en vigueur, la nouvelle disposition mentionne les actes pr épara- toires après les actes illicites (let. a à e) auxquels ils se rapportent, pour des raisons de logique juridique. 2.2.8.2 «Cas graves» (art. 19, al. 2) La qualification de cas grave vise à r éprimer plus s évèrement les trafiquants non toxicodépendants qui participent au march é noir de la drogue. Ces trafiquants œ u- vrent en effet pour leur profit, sans tenir compte des risques pesant sur la sant é de leur clientèle. Le texte proposé correspond au droit en vigueur, compte tenu des mo- difications suivantes: – Let. a: cette qualification correspond en grande partie au droit existant. La notion de quantit é a été biff ée, car le danger que repr ésente un stup éfiant pour la santé ne dépend pas seulement de ce crit ère, mais aussi d ’autres fac- teurs tels que le risque d ’overdose, la forme d ’application ou le m élange avec d’autres drogues. – Let. b: le crit ère d’affiliation à une bande criminelle a été introduit par ana- logie à l’art. 139, ch. 3, par. 2, CP. Al. 3: comme c’est déjà le cas à l’art. 19, ch. 1, par. 2, de la loi actuelle, la privation de libert é peut être cumul ée avec une amende pouvant aller jusqu ’à 1 million de francs dans les cas réputés graves au sens de l’al. 2. 2.2.8.3 Atténuation de la peine (art. 19, al. 4) (nouveau) Let. a: la peine peut être atténuée en cas d ’actes préparatoires au sens de l ’al. 1, let. f, étant donné que l’infraction en tant que telle n ’a pas encore été commise (cf. dis- positions pénales relatives aux actes préparatoires au sens de l’art. 260bis CP). Let. b: la LStup pr évoit désormais une att énuation de la peine pour les petits trafi- quants toxicod épendants, l’art. 19, al. 2, visant les personnes non toxicomanes qui tirent profit du march é de la drogue. Pour b énéficier de cette disposition, l ’auteur doit être toxicodépendant (et non seulement consommateur, comme c ’est souvent le cas pour les trafiquants de coca ïne; pour la distinction entre consommateurs et per- sonnes dépendantes, voir la classification CIM-10 de l ’OMS) et son trafic de drogue doit exclusivement financer sa propre toxicomanie.3595 Aucune réduction n’est en revanche prévue pour les infractions qualifi ées commises par les passeuses provenant du Tiers-monde90. Le droit pénal en vigueur prévoit déjà suffisamment de règles générales pour d éterminer et adoucir la peine, de sorte qu ’il est déjà possible de prononcer des peines ad équates dans ce genre de cas. A ce pro- pos, on rappellera que les dispositions g énérales du code pénal font l’objet d’une ré- vision qui propose notamment une gamme de sanctions plus étendue ainsi que des possibilités supplémentaires de sursis. 2.2.8.4 Suppression de la faute par négligence La faute par négligence (art. 19, al. 3, LStup) est supprim ée pour les raisons suivan- tes: - cet alinéa n’est guère appliqué en pratique (entre 3 et 18 condamnations par an de 1990 à 199891); - aucune doctrine juridique ne justifie l’élargissement de la punissabilité; - l’argument d ’une pression suppl émentaire sur le dol éventuel n ’est pas con- vaincant; - la poursuite p énale d ’infractions par n égligence n’est pas pr évue par les con- ventions internationales. 2.2.8.5 Etats étrangers (art. 19, al. 5) Le principe d ’universalité posé au ch. 4 de l ’art. 19 actuellement en vigueur, d éfini de mani ère g énérale à l ’art. 6 bis du code p énal (introduit par la loi f édérale du 17 mars 1982, en vigueur depuis le 1 er juillet 1983), est adapt é à la situation juridi- que actuelle. Le code pénal étant une lex specialis, l’art. 6bis CP prévaut sur l’art. 19, al. 5 (ATF 116 IV 246 s.). Sa formulation a donc été reprise. En outre, l’applicabilité de son al. 2 est expressément précisée. 2.2.8.6 Protection de la jeunesse (art. 19a) Cet article se fonde sur l’art. 136 CP, selon lequel celui qui aura remis à un enfant de moins de seize ans ou aura mis à sa disposition des boissons alcooliques, des stup é- fiants ou d’autres substances en une quantité propre à mettre en danger la sant é, sera puni de l’emprisonnement ou de l’amende. Cet article n ’a pratiquement jamais été appliqu é jusqu’à pr ésent. Selon les recom- mandations du groupe de travail «Protection de la jeunesse » (ch. 1.2.3.4), la remise de stupéfiants aux enfants doit être d’autant plus sévèrement poursuivie que la con- sommation du cannabis est d épénalisée (emprisonnement et amende, à la différence de l’art. 136 CP). La responsabilisation des adultes va de pair avec la protection des tiers contre les effets nocifs de la consommation de drogue et avec la r épression en- vers les personnes qui remettent de la drogue à des jeunes. 90 Cf. postulat Schmidt du 8 mars 1989 (P 89.371). 91 Selon r éponse de l’Office fédéral de la statistique du 15 mai 2000.3596 En cas d’application concurrente avec l ’art. 19, al. 1, l ’art. 19a prime sur ce dernier lorsque les actes commis ne concernent que des jeunes. Il y a r éellement application concurrente dans les autres cas (p. ex. vente illégale à des adultes par l ’intermédiaire de passeurs mineurs). Il y a également application concurrente en relation avec l ’art. 19, al. 2. A l’avenir, l ’art. 136 CP ne s ’appliquera donc qu ’aux autres substances (cf. com- mentaire concernant la modification du droit en vigueur, ch. 2.2.10.1). 2.2.8.7 Punissabilité de la consommation de stupéfiants (art. 19b) L’art. 19b prévoit la punissabilité de la consommation de stup éfiants et de ses actes préparatoires (fabrication, acquisition, détention et autres) comme l’art. 19a de la loi en vigueur. Au niveau des sanctions, l ’emprisonnement a été supprim é. En outre, une réserve est ménagée pour les exceptions pr évues à l’art. 19c (dépénalisation de la consommation du cannabis et de ses actes pr éparatoires). Si les conditions stipu- lées à l’art. 37 du projet de r évision des dispositions g énérales du CP sont remplies, l’amende peut être remplacée par un travail d’utilité publique. Dans les cas de pure consommation de stup éfiant, une courte privation de libert é n’est guère judicieuse du point de vue de la proportionnalit é et de l ’absence d’effet socialisant d’une telle sanction. Dans la révision des dispositions générales du CP, le principe de proportionnalit é est express ément établi (art. 56 P-CP); par ailleurs, les courtes peines d ’emprisonnement ne devraient s ’appliquer qu ’exceptionnellement (art. 41 P-CP). La menace de l ’emprisonnement est donc enti èrement supprim ée pour ce genre d’infraction. Il y a lieu de rappeler ici que tous les cas de consommation ill égale de stupéfiants ne doivent pas être poursuivis par les autorit és comp étentes: l ’art. 19 e d éfinit les cas dans lesquels les autorit és de poursuite p énale, y compris la police, renoncent r égu- lièrement à une poursuite pénale. 2.2.8.8 Exception à la punissabilité (art. 19c) Reprenant l’art. 19b LStup, cet article d éfinit les exceptions au principe g énéral de punissabilité de la consommation de stupéfiants selon art. 19b du projet. Sont nouvellement d épénalisés, selon let. a, la consommation de stup éfiants à effet de type cannabique et, selon let. b, les actes pr éparatoires à la consommation per- sonnelle de stupéfiants de type cannabis. Let. a: par stupéfiants à effet de type cannabique, on entend le chanvre et ses d érivés (p. ex. marijuana et haschisch). De mani ère générale, la consommation n’est pas pu- nis- sable. Bien que la consommation de ces produits ne soit plus poursuivie p énalement et que leur trafic soit toléré dans une certaine mesure, ces produits ne sont pas des biens de consommation ordinaires: le chanvre et ses d érivés demeurent des stup éfiants. Une indication médicale et une prescription m édicale de cannabis ne sont envisageables que si les conditions de l ’art. 8 sont remplies, c ’est-à-dire si les conditions de s écu-3597 rité applicables aux m édicaments sont également respectées pour les substances in- terdites. Celui qui consomme ces produits en dehors de tout contr ôle étatique en- dosse la responsabilité des risques éventuels d’effets nocifs. Il incombe en revanche à l ’autorité comp étente d ’informer sur ces risques, conform ément à l ’art. 3 b P- LStup. Let. b: sont d épénalisés les actes pr éparatoires destinés à la consommation person- nelle lorsqu’ils ont été commis «...sans donner à un tiers la possibilit é d’en consom- mer». Cette derni ère condition correspond à la juridiction permanente du Tribunal fédéral en ce qui concerne la distinction entre actes pr éparatoires en vue de la con- sommation personnelle de stup éfiants du type cannabis (d étention, culture, fabrica- tion) et actes préparatoires en vue du trafic de stupéfiants (p. ex. aliénation).92 Seuls les faits retenus aux let. a et d peuvent entrer en ligne de compte à titre d’acte préparatoire à la consommation de cannabis. Dans la plupart des cas, les autres actes délictueux intéressent également des tiers (p. ex. let. c et e) et sont par d éfinition ex- clus de la d éfinition stipul ée à l ’al. 2. Ou bien ces actes sont en rapport avec l’étranger: il convient de souligner que l ’importation, l’exportation et le transit (let. b) demeurent interdits, m ême s’il s’agit de petites quantit és. En effet, la d épénalisa- tion de la consommation de cannabis et de ses actes pr éparatoires est seulement va- lable en Suisse, conform ément au principe de territorialit é du droit p énal (art. 3, ch. 1, par. 1, CP). Les autorit és douani ères doivent donc continuer à d énoncer les in- fractions prévues à l’art. 19, al. 1, let. b, c’est-à-dire l’importation, l’exportation et le transit de stup éfiants. Ces autorit és doivent pouvoir d énoncer d’elles-mêmes les in- fractions de ce genre aux autorités compétentes dans le cadre d ’une dénonciation or- dinaire. En ce qui concerne le contr ôle des exportations, les ressources humaines et financières actuellement à disposition sont d éjà insuffisantes. Environ 0,2 % seule- ment des voyageurs sortant de Suisse sont contr ôlés. Sans augmentation des effec- tifs, les autorités douanières ne peuvent assurer un contrôle intégral des exportations. Si, en dépit des mesures visant à contrôler les boutiques de chanvre et les cultures de chanvre, des effets n égatifs devaient se faire sentir, notamment au niveau des ex- portations de cannabis, il faudrait attribuer aux autorit és douani ères les ressources supplémentaires nécessaires pour éviter d’avoir des problèmes avec les pays voisins. Comme jusqu’à présent, la question de savoir si l ’auteur a agi pour sa propre con- sommation doit être tranchée en dernier ressort par les tribunaux. Lorsqu ’il s’agit de détention, la notion de quantit é devient un crit ère objectif et rev êt à cet égard une importance d écisive. Comme la consommation varie selon les individus, le mode d’administration et la forme du produit, il n ’est pas possible de fixer des valeurs li- mites de port ée g énérale. On peut toutefois partir du principe qu ’il s ’agit de con- sommation personnelle lorsque la quantit é en question correspond au maximum à l’approvisionnement hebdomadaire. Selon les exp ériences faites aux Pays-Bas, on peut admettre que la fabrication et la d étention de plus de 30 grammes de marijuana ne peuvent plus être considérées comme servant à des fins personnelles93. En cas de culture, la quantité admise correspond à dix plantes de taille moyenne. 92 ATF 118 IV 203 93 Cf. brochure «Fragen und Antworten zur niederländischen Drogenpolitik», Service d’information du Ministère des affaires étrangères, 2000, La Haye3598 2.2.8.9 Limitation de l’obligation de poursuivre des infractions (art. 19d) L’art. 19 d attribue au Conseil f édéral la comp étence de fixer des priorit és dans la poursuite pénale de certaines infractions (cf. ch. 1.2.3.5.2). Il pourra donc d éfinir par voie d’ordonnance les conditions dans lesquelles on doit renoncer à poursuivre et à pénaliser la consommation en soi r épréhensible de stup éfiants (art. 19 e), de m ême que la culture, la fabrication et le commerce du chanvre et de ses d érivés (art. 19 f). L’art. 19d - et c ’est là un élément déterminant - attribue au Conseil f édéral le pou- voir et non pas l ’obligation de fixer des priorit és dans la poursuite p énale. En ayant la possibilité d’adapter l’ordonnance, le Conseil fédéral peut réagir rapidement et de manière cibl ée à une situation qui évolue. Si des d éveloppement ind ésirables de- vaient survenir, qui ne peuvent pas être corrigés par voie d ’ordonnance, le Conseil fédéral aurait également la possibilité de redéfinir les priorités et d’abroger l’ordon- nance. Les d élits vis és à l ’art. 19 pourraient alors de nouveau être poursuivis, comme c’est le cas selon la législation actuelle. La question de savoir si le Conseil fédéral fait usage de cette possibilité et dans quels secteurs il en fait usage devra être discutée avec les cantons, qui ont l ’essentiel de la compétence en matière d’exécution de la loi. L’art. 29a prévoit en outre une évalua- tion continue de ce nouvel instrument l égal pour pouvoir, le cas échéant, entrepren- dre les corrections nécessaires. 2.2.8.9.1 Limitation de l’obligation de poursuivre la consommation illicite de stupéfiants (art. 19e) La consommation de stupéfiants, mis à part celle de cannabis, demeure interdite. Le Conseil f édéral peut toutefois d éfinir par voie d ’ordonnance les cas mineurs dans lesquels on peut renoncer à la poursuite et à la p énalisation de consommateurs de stupéfiants autres que le cannabis. Les conditions cadre applicables en la mati ère sont pr écisées à l’art. 19e. Bien que cet article r ègle clairement les conditions auxquelles il peut être d érogé à l ’obli- gation de poursuite (les stup éfiants confisqués sont destinés à la consommation per- sonnelle, la consommation n ’a pas eu lieu en public, aucune possibilit é n’a été don- née à un tiers de consommer), il faut n éanmoins créer la base l égale nécessaire afin de pouvoir pr éciser certains points par voie d ’ordonnance. C’est notamment le cas de la notion de consommation «en public » e t d e l a définition des crit ères de pr é- somption de consommation personnelle et des actions n’induisant pas une possibilité de consommation par des tiers. On doit par exemple pouvoir d éfinir que la consom- mation de drogues dans les centres d ’accueil dot és d ’une assistance m édicale ne donne lieu à aucune poursuite, pas même au niveau de la police. Actuellement, l ’art. 19a, al. 3, LStup est consid éré comme base l égale à cet effet, ce qui a été en partie critiqué par la doctrine. De surcro ît, l’ordonnance doit pouvoir pr éciser dans quels lieux aucun stup éfiant n ’est tol éré, m ême en tr ès petite quantit é. Enfin, elle doit permettre d’introduire des dispositions concernant le microtrafic afin de lutter contre les scènes ouvertes, ou d’autres dispositions visant à faciliter le travail de police. Cette ordonnance est contraignante pour les autorit és de poursuite p énale (police et autorités judiciaires) dans toute la Suisse. On rel èvera toutefois que les autorit és de poursuite pénale pourront tout de m ême enquêter contre des personnes qui rel èvent3599 au premier chef du principe de l ’opportunité selon l ’art. 19e, p. ex. du fait qu ’elles portent sur elles de petites quantit és de drogue et qu ’elles en ont consommé dans un endroit non public, s ’il y a lieu de penser qu ’elles sont en r éalité des trafiquants ou qu’elles ont commis d’autres infractions visées à l’art. 19. Après audition des cantons, le Conseil f édéral pourra déterminer dans quelle mesure il fera usage de son droit à limiter par voie d ’ordonnance l’obligation de poursuivre certaines infractions. 2.2.8.9.2 Limitation de l’obligation de poursuivre la culture, la fabrication et le commerce de chanvre et de ses dérivés (art. 19f) Afin de pouvoir d écider dans quelles conditions la culture de cannabis ainsi que la fabrication et le commerce de d érivés du cannabis (tels que haschisch et marijuana) peuvent être tol érés, plusieurs solutions d étaillées ont été élaborées. Ces solutions sont le fruit d ’intenses discussions avec les repr ésentants des autorit és judiciaires et policières cantonales ainsi qu ’avec les repr ésentants des autorit és douani ères, de l’agriculture, des municipalit és et des offices f édéraux concern és. Un projet d’ordonnance d étaillé existe d éjà, qui doit cependant encore être travaill é, notam- ment pour clarifier des questions d’exécution non encore réglées. De même que l’art. 19e, l’art. 19f permet au Conseil f édéral de pr évoir des disposi- tions limitant l ’obligation de poursuivre les infractions (selon art. 19 d). Ici égale- ment, le Conseil fédéral pourra, après audition des cantons, d écider si et dans quelle mesure il fera usage de son droit à limiter l’obligation de poursuivre les infractions. Commerce Concrètement, le commerce de d érivés du cannabis ne sera tol éré que si le fournis- seur et le trafiquant tiennent une comptabilit é intégrale des op érations. La vente à des personnes de moins de 18 ans est interdite et les acqu éreurs doivent faire l’objet d’un contrôle sérieux (p. ex. domicile en Suisse et âge). Aucune publicit é ne devra avoir lieu et aucune autre substance soumise à la LStup ne devra être proposée. La quantité vendue devra être limitée et l ’ordre public ne devra pas être perturbé. Ces mesures tiennent compte de la pr éoccupation des autres pays, notamment des pays limitrophes, qui craignent qu ’une telle limitation de l ’obligation de poursuivre n’encourage le tourisme de la drogue. Avant d ’édicter une ordonnance, les services fédéraux compétents devront s’entendre avec les organes cantonaux d ’exécution sur la conception des diff érentes prescriptions ainsi que sur la nature, l ’intensité et la fréquence des contrôles à effectuer. Culture et fabrication En ce qui concerne la culture de chanvre et la fabrication de d érivés du cannabis, la réglementation proposée vise essentiellement à établir une distinction univoque entre chanvre industriel et chanvre utilis é comme drogue pour les autorit és charg ées de l’application de la loi et pour les producteurs. Elle vise également à introduire la possibilité de tolérer à certaines conditions la culture de cannabis destin é aux points de vente sis en Suisse. De surcro ît, la r églementation proposée doit faciliter la lutte contre les exportations de cannabis et de ses dérivés.3600 Les dispositions suivantes, dont l ’intégration dans les ordonnances sur le chanvre a déjà été proposée lors de la consultation et qui ont été largement saluées par les auto- rités chargées de l ’application de la loi lors de la consultation, visent à renforcer le contrôle du marché du chanvre: – en ce qui concerne la renonciation à poursuivre la culture de cannabis et la fabrication de ses d érivés, les valeurs limites concernant la teneur en THC, la superficie cultivée et la production maximale au-del à desquelles il y aura poursuite p énale sont d éfinies. Les producteurs devront apporter la preuve convaincante qu’ils ne livrent qu’à des destinataires suisses. S’ils ne peuvent apporter cette preuve ou s ’ils ne remplissent pas l ’une des conditions fix ées, ils devront s’attendre à être sanctionnés en vertu des art. 19 ss, Lstup; – la notification obligatoire de toutes les cultures de chanvre industriel et de chanvre utilisé comme drogue, avec indication de l ’espèce, de la superficie cultivée, du lieu de culture, des destinataires, etc. permettra aux autorit és de contrôler l’ensemble des cultures de chanvre, ce qui facilitera le contr ôle des cultures de cannabis. Les autorit és chargées d’appliquer la loi pourront ainsi contrôler plus facilement les champs de chanvre, les esp èces cultivées et les autres conditions à respecter. La non-notification d ’une culture de chanvre sera sanctionnée dans les cas suivants: – celui qui cultivera du chanvre industriel sans proc éder aux notifications n é- cessaires s’exposera à une sanction administrative en vertu de l ’art. 21, al. 1, let. a, LStup. La restriction de l ’obligation de poursuivre selon les art. 19 d ss. ne s’appliquera pas aux producteurs de chanvre industriel; – celui qui cultivera du cannabis sans procéder aux notifications nécessaires ne sera pas sanctionné seulement en vertu de l ’art. 21, al. 1, let. a, LStup. Celui qui n ’aura pas rempli les conditions établies par l ’ordonnance f édérale sur les exceptions à la poursuite obligatoire sera poursuivi comme jusqu ’à pré- sent pour infractions à la LStup. Il faut également définir le chanvre et ses d érivés, c’est-à-dire la teneur en THC à partir de laquelle le chanvre et ses dérivés seront considérés comme stupéfiants. Le Conseil fédéral doit également avoir pour compétence de fixer par voie d ’ordon- nance les crit ères légaux selon lesquels la culture et la vente de cannabis pourront être tolérées. Exécution Les projets d ’ordonnance seront élaborés avec le concours des autorit és cantonales chargées de l ’application de la loi; et ils garantiront que les conditions susmention- nées ainsi que toute autre condition éventuelle pourront être facilement contrôlées. Les nouvelles dispositions l égales visent à améliorer la situation des autorit és char- gées de l ’application de la loi en r églementant clairement la culture du chanvre, la fabrication et le commerce de ses d érivés et en focalisant les ressources disponibles sur le contrôle de certaines infractions. L’expérience néerlandaise a clairement montré que la décision concernant le nombre de points de vente tol érés doit être prise en étroite collaboration avec la police, le Ministère public et les autorit és politiques locales. De surcro ît, il faut garantir par des contrôles réguliers que les points de vente tolérés observent les conditions cadres définies par le l égislateur. Les Pays-Bas ont r écemment montr é qu ’il est parfaite-3601 ment possible de r éguler le nombre de points de vente en modifiant les conditions cadres. L ’application de la nouvelle r églementation en Suisse peut s ’appuyer sur l’expérience hollandaise à plus d’un titre. Il appartiendra aux cantons de v érifier si les producteurs et les vendeurs de d érivés du cannabis remplissent les conditions qui leur permettent de b énéficier de la limita- tion des poursuites pénales. Les cantons feront effectuer les contr ôles par leur police du commerce et leurs services de l ’agriculture; ces dernier op éreront, par exemple, des contrôles sur place ou examineront les pi èces comptables pour v érifier que les prescriptions sont respect ées. Si ce n ’est pas le cas, ils feront une d énonciation pé- nale. Là encore, la règle sera de discuter en d étail avec les cantons des prescriptions concernant les contr ôles et de clarifier les questions sp éciales en relation avec la preuve que la marchandise est destinée à un acquéreur en Suisse. Exportation Les pays étrangers, notamment les pays limitrophes, expriment de plus en plus leur préoccupation à l’égard de la situation actuelle en Suisse s ’agissant du cannabis. Les zones frontalières ont à faire face à des exportations plus ou moins importantes de dérivés du cannabis de production suisse. S ’il est bien pr évu d’interdire la vente à des personnes domicili ées à l’étranger, il ne devrait cependant pas être possible de l’empêcher dans tous les cas et les contr ôles seront difficiles à faire. De m ême, la vente par internet et la vente par correspondance seront difficiles à surveiller et à empêcher. Un effort de contrôle accru sera ici indispensable. Il y a lieu de souligner que les exportations de stup éfiants demeureront interdites et seront poursuivies p énalement, comme c ’est d éjà le cas actuellement. Le contr ôle général des producteurs de chanvre industriel et de cannabis via la notification obli- gatoire des cultures constitue la mesure la plus efficace pour lutter contre l’exportation de d érivés du cannabis ill égaux vers les autres pays. Les producteurs devront en outre d émontrer de manière crédible que leur production ou leur fabrica- tion est destinée à un tiers suisse (art. 19, al. 1, let. b). En ce qui concerne le contr ôle douanier des personnes et des marchandises, il ne se- ra pas possible d ’assurer un contr ôle sans faille à cause du manque de ressources. C’est d’ailleurs déjà le cas actuellement (cf. aussi ch. 2.2.8.8, commentaire portant sur la let. b). Par le passé, les Pays-Bas ont fait l’objet de critiques répétées de la part de pays voi- sins, qui voyaient se d évelopper rapidement le tourisme de toxicomanes cherchant à s’approvisionner, en particulier, en cannabis. Les autorit és hollandaises ont alors resserré les liens avec les pays voisins pour expliquer la politique poursuivie et pour définir un plan de lutte commun contre le tourisme des toxicomanes. Une étroite collaboration transfrontière s’est alors instaur ée, en particulier avec les polices des régions touch ées. Cette collaboration repose en premier lieu sur l ’échange rapide d’informations ainsi que sur la planification concert ée et la coordination des contr ô- les de police. De surcro ît, une coop ération très étroite a également vu le jour entre les organes de prévention et d’assistance de part et d’autre des frontières. Pour la Suisse, la collaboration avec les pays limitrophes se posera en des termes analogues. Des échanges bilatéraux permettront de présenter la politique suisse de la drogue en g énéral et les nouvelles dispositions l égales en particulier. Dans les r é- gions frontalières, il faudra en outre établir un plan de mesures en étroite collabora- tion avec les organes comp étents de part et d ’autre des fronti ères afin de pr évenir3602 toute évolution indésirable pour nos voisins. Les services f édéraux compétents coor- donneront et favoriseront ces échanges bilatéraux. 2.2.8.9.3 Impôt sur le tabac Etant donn é que la consommation de cannabis à des fins d ’agrément sera tol érée dans une certaine mesure, la question se pose de savoir si les stup éfiants de type cannabis devront être soumis à l ’impôt sur le tabac. Plusieurs arguments parlent contre une telle taxation: – seuls la consommation de cannabis et ses actes pr éparatoires seront d épéna- lisés. L’imposition des consommateurs serait inapplicable; – la culture de cannabis, la fabrication et le commerce de d érivés du cannabis resteront en principe interdits; ils ne pourront donc être imposés, conformé- ment à la pratique actuelle de l’Administration fédérale des douanes; – la perception de cet imp ôt aurait des cons équences d éterminantes pour les producteurs et les autorit és administratives (obligation de s ’annoncer et de s’enregistrer, dépôt d’un revers, établissement d’une comptabilité douanière, observation des dispositions relatives à l’imposition du tabac, etc.). De plus, le contrôle des surfaces cultiv ées, des r écoltes, des livraisons et de l ’emploi du cannabis devrait être élargi et coordonn é avec les autorit és douanières et les autorités cantonales. Le nombre de sujets fiscaux pourrait atteindre plu- sieurs centaines de personnes (cultivateurs, commerces ou les deux). En vertu de l’art. 6, let. a, de la loi fédérale du 21 mars 1969 sur l’imposition du tabac 94, sont assujettis les fabricants du produit pr êt à la consommation. Compte tenu du cercle d ’assujettis, la perception d ’un tel imp ôt serait à la fois compliquée et difficile. 2.2.8.10 Actes illicites particuliers (art. 20 à 22) Art. 20: le cadre p énal a été adapt é à l ’art. 19. Rien ne justifie que les personnes exerçant une profession médicale bénéficient d’un traitement privilégié et d’un allé- gement de la peine en cas d ’acte illicite grave. Sera passible de la prison ou de l’amende quiconque aura fait des opérations avec des substances ou des préparations assimilées à des stupéfiants (let. c). De plus, la qualification de cas grave sera adap- tée à celle de l’art. 19, al. 2. Al. 3: l’infraction par négligence est biffée comme à l’art. 19. Art. 21: cette adaptation permet de préciser la conséquence logique qui découle de la notification obligatoire au sens des art. 11, al. 1 bis, 16 et 17, al. 1 et 17 a. L’article a en outre été restructur é selon le mod èle des dispositions p énales qui pr écèdent: d’abord la sanction, puis les actes illicites donnant lieu à cette sanction. La sanction de deux ans d ’emprisonnement maximum est inhabituelle et ne peut gu ère être mo- tivée de manière objective. Elle est donc biffée. 94 RS 641.313603 Art. 22: l’ancien art. 22 était une norme pénale pour ainsi dire en blanc, qui permet- tait de sanctionner avant tout des infractions aux r ègles administratives du droit d’application afférent à la LStup. La punissabilit é d’un acte ne na ît pas directement de cette norme p énale, mais de sa conjonction avec d ’autres dispositions l égales. Critiquée à plusieurs reprises par la doctrine juridique 95, cette norme a été révisée: les infractions visées sont énumérées aux let. a à c. Selon la let. d, les violations des dispositions d ’application peuvent être d éclarées punissables directement dans les actes législatifs correspondants. Cela correspond au r égime de la loi sur les produits thérapeutiques (cf. art. 87 LPT). Art. 24, al. 2: cet alinéa reprend l’art. 33 de la loi en vigueur. L’art. 27 correspond en substance à l’art. 27 de la loi actuelle. Les r éférences aux actes législatifs cités ont été mises à jour. 2.2.8.11 Poursuite pénale (art. 28 et 28a) Art. 28: l’ al. 1 introduit une réserve en faveur de la proc édure pénale administrative (art. 28a, art. 29b, al. 3). Pour des raisons d ’exhaustivité, il faut également mention- ner ici la possibilit é qu ’a le Minist ère public de la Conf édération d ’intervenir en vertu de l’art. 259 de la loi f édérale sur la proc édure pénale, car la poursuite p énale relève de la comp étence cantonale. Il doit y avoir infraction à une loi f édérale attri- buant un droit spécial de haute surveillance à la Confédération pour que le Ministère public puisse ordonner des recherches, si les actes punissables ont été commis tota- lement ou partiellement à l’étranger ou dans plus d’un canton. La réserve en faveur de l ’art. 340bis du code p énal vise à améliorer l’efficacité et la légalité de la poursuite p énale. Cette mesure constitue une r éponse aux nouvelles formes de criminalit é, notamment au crime organis é, au blanchiment d ’argent et à certaines formes de criminalité économique. Afin d’améliorer la poursuite pénale de crimes complexes organis és à grande échelle, la Conf édération doit b énéficier de compétences supplémentaires. Dans ce domaine, le Minist ère public de la Conf édé- ration doit pouvoir, à certaines conditions, se substituer aux cantons pour ouvrir une procédure d’instruction judiciaire. Il y a donc lieu de pr évoir une base l égale pour l’application de la juridiction fédérale à l’acte considéré.96 Selon l’al. 3, les jugements rendus au niveau cantonal devront être notifiés au Mi- nistère public lorsqu ’il s’agira de cas graves au sens de l ’art. 19, al. 2, dans la me- sure où l’accusation a demandé une peine privative de libert é sans sursis. Cette dis- position doit se référer à la demande de l’accusation et non au jugement afin de pou- voir également inclure les cas o ù le tribunal fédéral admet finalement qu ’il ne s’agit pas d’un cas non qualifi é au sens de l ’al. 2. C ’est précisément ce genre de cas qui pose la question des voies de droit. Art. 28a: les art. 20 à 22 définissent essentiellement des actes d élictueux hautement spécialisés, dont l ’instruction requiert des connaissances particuli ères. Etant donn é que les prescriptions relatives à la proc édure d’autorisation sont élaborées et appli- quées en majeure partie au niveau f édéral, l’autorité fédérale compétente devra éga- 95 Cf. Noll, Revue p énale suisse, 1957, 366 ss. 96 FF 1998 1253; la modification de la loi a été approuvée par le Parlement en date du 22.12.1999.3604 lement en surveiller l ’application et pouvoir ouvrir une proc édure p énale si n éces- saire. L’art. 28 a mentionne donc express ément les autorit és fédérales comp étentes (Office f édéral de la sant é publique, l ’Institut suisse des produits th érapeutiques ISPT après l’entrée en vigueur de la LPT) comme étant compétentes pour l’instruc- tion et le jugement de contraventions et de d élits relevant de la comp étence d’appli- cation de la Conf édération. Etant donn é ses connaissances sp écialisées, l ’autorité fédérale sera mieux à même d’instruire les faits en question. Une telle tâche dépasse- rait le cadre des ressources à disposition des autorit és cantonales de poursuite pénale. Ces infractions pourraient donc éventuellement rester impunies. Le recours à la proc édure p énale administrative offre de surcro ît l’avantage de pouvoir liquider les infractions légères de manière simple, rapide et peu co ûteuse. L’autorité fédérale compétente recevra ainsi la compétence d’instruire des enquêtes et d’établir un man- dat de répression ou une d écision pénale. Si les conditions de l ’emprisonnement ou de toute autre mesure privative de libert é sont réunies, le jugement sera rendu par le tribunal (art. 21, al. 1, DPA). L’auteur faisant l ’objet d’une décision pénale pourra en outre demander à être jugé par un tribunal pénal (art. 72, al. 1, DPA). Si les actes d élictueux relèvent du domaine d ’application cantonal, la poursuite p é- nale incombera aussi aux cantons. Cette solution correspond aux dispositions de la loi f édérale sur les produits th éra- peutiques, ce qui garantit la coh érence entre LStup et LPT également au niveau de l’application. 2.2.9 Chapitre 5: Tâches de la Confédération et des cantons Les tâches attribuées par la LStup à la Conf édération et aux cantons n ’étaient pré- cédemment pas r églées dans un chapitre unique, mais dispers ées dans toute la loi. Elles seront d ésormais r éunies au ch. 5, la section 1 d éfinissant les t âches de la Confédération, la section 2 les tâches des cantons. 2.2.9.1 Section 1: Tâches de la Confédération (art. 29 à 29c) Art. 29: l’al. 1 place l’exécution de la loi sous la haute surveillance de la Conf édéra- tion, comme c’est déjà le cas à l’art. 2, al. 2, ch. 1, pour les contrôles à l’intérieur des frontières. Cette haute surveillance doit permettre de v érifier que les cantons assu- ment les tâches qui leur sont assign ées. Elle englobe des comp étences extrajudiciai- res telles que la permission de demander des rapports aux cantons ou d ’ordonner des inspections97. L’al. 2 instaure le principe de coordination et de coop ération entre la Confédération, les cantons et les organisations directement concern ées telles que les communes ou les institutions. Cet article s ’inscrit dans le droit fil de l ’art. 44 Cst. selon lequel la Confédération et les cantons s ’entraident et collaborent dans l ’accomplissement de leurs tâches. 97 Cf. à ce propos: expertise du 10 novembre 1998 de l’Office fédéral de la justice, in : «Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération», JAAC 64.243605 Il constitue la base l égale indispensable pour instituer ou soutenir des groupes sp é- cialisés r éunissant des repr ésentants des quatre piliers, des responsables aux plans fédéral, cantonal et communal ainsi que des chercheurs et des praticiens. Al. 3: comme à l’art. 30, al. 1, de la loi en vigueur, cet alin éa constitue la base légale pour mandater une commission d ’experts. Actuellement, cette fonction est remplie par la Commission fédérale pour les questions li ées aux drogues (CFS). Forte de 14 membres, elle conseille le gouvernement suisse en matière de dépendances. Art. 29a, al. 1: la première phrase de cet alinéa s’inscrit dans le droit fil de l ’art. 170 Cst., en vertu duquel l ’efficacité des mesures prises par la Conf édération doit faire l’objet d’une évaluation. Celle-ci peut être une autoévaluation, une évaluation par un service spécialisé interne à l’administration fédérale ou une évaluation par des tiers mandatés. On distinguera ici entre les évaluations permanentes des mesures en rela- tion avec la pr évention, la thérapie et la r éduction des risques, et l ’évaluation ponc- tuelle visant à mettre en lumière les effets de la révision de la loi. L’OFSP a d éjà étudié l ’efficacité et l ’économicité de certaines dispositions de la LStup. Par exemple, le traitement avec prescription d ’héroïne a d ’abord fait l ’objet d’un essai clinique et d ’une analyse scientifique, dont les r ésultats, positifs, ont en- suite donné lieu à l’arrêté fédéral urgent en la mati ère. En vue de la pr ésente révi- sion, l’efficacité et les conséquences de la pénalisation de la consommation de stupé- fiant ont également fait l ’objet d ’une analyse scientifique. L ’Office f édéral de la santé publique doit pouvoir procéder à l’évaluation systématique des dispositions de la présente loi afin que la politique suisse de la drogue puisse prendre appui sur des bases scientifiques. Cette comp étence se justifie aussi à la lumi ère des art. 19 d ss, qui constituent une innovation dans le domaine du droit p énal suisse. Demeurent ré- servées les dispositions de la loi du 9 octobre 1992 sur la statistique f édérale (RS 431.01) et de l ’ordonnance du 30 juin 1993 concernant l ’exécution des relev és sta- tistiques fédéraux (RS 431.012.1). Les données collectées par l’OFSP peuvent être transmises sous une forme anonyme à l’Office fédéral de la statistique à des fins de publication. Toute identification des personnes est exclue. Le rapport du DFI au Conseil f édéral se justifie en vertu de l ’importance de l’évaluation effectuée. Al.2: cet alinéa correspond à la 2e phrase de l’art. 15c, al. 3, de la loi en vigueur. Art. 29b: l’al. 1 a été reformulé, mais correspond en substance à l’art. 29, al. 1, de la loi en vigueur. Art. 29c: l’al. 1 correspond à l’art. 3a de la loi en vigueur. Les renvois aux articles ont été adaptés en conséquence. Al. 2: ce nouvel alin éa instaure un Observatoire national des probl èmes de d épen- dance, de mani ère analogue au Laboratoire national de r éférence. Cette disposition se justifie avant tout par le manque de donn ées fiables, r égulières et syst ématiques concernant le problème des dépendances en Suisse, surtout au niveau épidémiologi- que. Un monitorage permanent, eurocompatible et syst ématique des dépendances en Suisse est nécessaire pour mettre en lumi ère les lacunes subsistant dans les trois do- maines de la prévention, de la thérapie et de la réduction des risques. Ce monitorage permettrait également l ’identification pr écoce des nouvelles tendances dans le do- maine des dépendances. Aujourd’hui déjà, la Suisse collabore dans ce domaine avec des institutions internationales (p. ex. le Conseil de l’Europe).3606 Al. 3: cet alin éa correspond pour l ’essentiel à l’art. 3a, al. 2, de la loi en vigueur et autorise la Conf édération à confier à des tiers certaines des t âches de recherche, d’information, de coordination et de suivi des probl èmes de d épendance visées aux deux premiers alinéas. 2.2.9.2 Section 2: Tâches des cantons (art. 29d et 29e) L’art. 29d correspond à l’art. 34 de la loi en vigueur. Les renvois aux articles ont été mis à jour (let. a et b). Il attribue aux cantons une nouvelle comp étence en ce qui concerne l ’annonce des emplois off-label de stup éfiants enregistr és (let. c, cf. ch. 2.2.7.3) et la let. g concernant la surveillance du respect des prescriptions selon l ’art. 19f, al. 2 à 4. Les cantons doivent désigner les autorités et les organes compétents pour l’exécution de la l égislation fédérale et indiquer au DFI quels sont ces autorit és et ces organes. Cette clause constitue la premi ère condition à toute mise en r éseau des autorit és cantonales et fédérales. Art. 29e, al. 1: cet alinéa reprend l ’art. 36 de la loi en vigueur. Il impose aux gou- vernements cantonaux de mettre les donn ées requises à la disposition de l ’Obser- vatoire national des problèmes de dépendance. Cette nouvelle disposition est la con- séquence de l’art. 29c, al. 2. Al. 2: cet alinéa se base sur l’art. 29, al. 3, de la loi en vigueur et dispose que les in- formations doivent en principe être transmises par voie électronique ou directement introduites dans les syst èmes de traitement de donn ées de l ’Office fédéral de la po- lice. Art. 30: l’ al. 1 correspond en substance à l’art. 30, al. 1 ainsi qu ’à l’art. 31, al. 1, 2 et 3, de la loi en vigueur. Art. 31 à 36: abrogés. Ces articles ont été déplacés et réordonnés. 2.2.10 Modification du droit en vigueur 2.2.10.1 Art. 136 CP Les stup éfiants ne sont plus mentionn és à l ’art. 136 CP (remise à des enfants de substances mettant la sant é en danger), étant donné que les actes d élictueux concer- nant les stupéfiants sont réglés à l’art. 19a LStup (cf. commentaire dudit article), loi spéciale en l’espèce. Cet article demeure pour le reste inchangé. 2.2.11 Dispositions transitoires Le droit p énal fédéral connaît le principe de la loi la plus favorable ( lex mitior), en vertu de l’art. 2, al. 2, CP. L ’art. 26 de la loi en vigueur et l ’art. 1, al. 4, du projet de révision mentionnent explicitement que les dispositions générales du code pénal sont applicables si la LStup n’en dispose pas autrement. Les art. 19 d ss r éservent au Conseil f édéral la comp étence de limiter au niveau fédéral l’obligation de poursuivre les infractions à la LStup. Tant qu ’il n’a pas fait3607 usage de cette comp étence, les procédures pénales cantonales s’appliquent sans res- triction. Il y a donc concurrence de comp étence en la mati ère. Ce n ’est que lorsque le Conseil fédéral aura adopté une ordonnance – et non dès l’entrée en vigueur de la loi r évisée – que les dispositions d érogatoires selon l ’art. 19 d primeront sur les règles cantonales de procédure. 2.3 Rapports avec d’autres actes législatifs de la Confédération 2.3.1 Loi sur les produits thérapeutiques La LStup est maintenue en parallèle à la LPT. La question de savoir si et dans quelle mesure ces deux lois doivent rester distinctes à l’avenir doit encore faire l’objet d’un débat de fond. L ’entrée en vigueur de la LPT entra îne une l égère r évision de la Lstup: Les deux lois précisent expressément que le champ d’application de la LPT se limite aux opérations licites en rapport avec les stupéfiants, dans la mesure où ils sont utili- sés comme médicaments (art. 2, al. 1, let. b, LPT; art. 2, al. 1 bis, LStup ou art. 1, al. 4, du projet). La LPT prévaut par principe sur la LStup. Celle-ci s’applique dans les cas où la LPT ne prévoit aucune disposition ou des dispositions moins sévères, par exemple dans le domaine des importations et des exportations. Le contrôle des stup éfiants sera d ésormais effectué non plus par l ’Office fédéral de la santé publique, mais par l ’Institut suisse des produits th érapeutiques. Cet institut sera en particulier comp étent pour l ’octroi des autorisations d ’importation et d’exportation de stup éfiants en vertu de la LStup (remplacement de la d ésignation «Office f édéral de la sant é publique » par «Institut suisse des produits th érapeuti- ques»). La compétence pour l’octroi des autorisations de fabrication et de transformation de stupéfiants l égaux est adapt ée à la LPT. Cette comp étence est d évolue à l ’institut comme pour les m édicaments. Font toutefois exception les substances interdites vi- sées à l ’art. 8 LStup, lesquelles requi èrent toujours une autorisation sp éciale oc- troyée par l’OFSP. En matière de stupéfiants, les tâches de contrôle sont donc en majeure partie transfé- rées de l’OFSP à l’ISPT. L’OFSP pourra en revanche renforcer ses activités dans les domaines de la prévention, de la thérapie, de la réduction des risques et de l’aide à la survie. 2.3.2 Code pénal Les dispositions du code p énal demeurent applicables, voire r éservées, conform é- ment aux art. 26 et 27, al. 1, LStup. Du point de vue de la LStup, la révision en cours des dispositions générales du code p énal (avant tout en ce qui concerne les mesures thérapeutiques) et la nouvelle loi f édérale sur le droit p énal des mineurs jouent un rôle important dans la mesure où elles peuvent également s’appliquer aux infractions à la LStup. La r évision des dispositions g énérales du code p énal prévoit une diff é-3608 renciation et une flexibilisation des sanctions et des mesures p énales et facilite le passage d’une sanction à l’autre. Le droit p énal des mineurs concr étise, outre la s é- paration par rapport au droit p énal des adultes, le principe de la priorit é des mesures éducatives et d’intégration sociale sur la sanction. La révision des dispositions générales du code pénal va donc dans le même sens que la révision de la LStup, selon laquelle la r épression doit servir à lutter en priorit é contre les actes criminels visant à exploiter la dépendance d’autrui. Le présent projet comporte également des dispositions particuli ères concernant la flexibilisation et la tolérance des actes d élictueux sp écifiquement d éfinis par la LStup: il pr évoit par exemple la suppression des courtes peines privatives de libert é pour la consomma- tion de stupéfiants (art. 19b) et l’atténuation de la peine selon l ’appréciation du juge dans le cas de petits trafiquants toxicodépendants (art. 19, al. 4, let. b). 2.3.3 Code pénal militaire Selon l’art. 218, al. 4, CPM, est soumis à la juridiction militaire celui qui, sans droit, pendant le service, aura consomm é intentionnellement ou poss édé des quantités mi- nimes de stup éfiants au sens de l ’art. 1, LStup ou qui, pour assurer sa propre con- sommation, aura contrevenu à l’art. 19, LStup. L’auteur sera puni disciplinairement. Le chef des Forces terrestres a édicté par ailleurs des directives sur les mesures dis- ciplinaires s’appliquant à la consommation de stupéfiants en petite quantité durant le service (directives du 1.1.1998; aide-m émoire 51.29f). Par «petite quantité», on en- tend, au sens de ces directives, la d étention ou la consommation de drogue jusque et y compris 10 grammes de drogue douce (comme le haschisch ou la marijuana). La possession ou la consommation de plus de 10 gramme de d érivés du cannabis, de même que la possession et la consommation de drogues dures tombent sous le coup de la juridiction civile. Il en va de m ême pour les autres actes pr éparatoires au sens de la LStup (p. ex. le commerce). La présente révision créera une discordance entre le droit p énal militaire et le droit pénal civil, étant donné que la consommation de cannabis ne sera plus sanctionn ée en tant que telle à l’avenir. Le droit civil suppute que l’individu consommant des drogues prend divers risques à sa charge. Ces risques sont toutefois particuli èrement graves dans le contexte mili- taire, étant donné le maniement quotidien des armes, des équipements et des v éhi- cules. Le maintien d ’un service ordr é et aussi s ûr que possible exige en outre des membres de l ’armée qu ’ils renoncent à certaines habitudes (de consommation ou autres ) de la vie civile pendant la dur ée du service. Ils sont soumis durant le service à une juridiction particuli ère et doivent par cons équent accepter la restriction de certains droits. Ainsi, le droit militaire pr évoit une interdiction de consommer de l’alcool pour les conducteurs (art. 36 OCM; RS 510.710). C’est pourquoi il se justi- fie de maintenir telle quelle la peine disciplinaire pr évue à l ’art. 218, al. 4, CPM pour la consommation de stupéfiants, cannabis compris.3609 2.4 Droit comparé Il s’agit d’analyser la situation juridique de différents pays, avant tout en ce qui con- cerne la p énalisation des op érations en rapport avec le cannabis et ses d érivés. Les tendances internationales ont déjà été commentées au ch 1.1.4. Les règles adoptées en la matière vont de l ’interdiction absolue de la consommation à des fins personnelles à la tolérance du commerce. Les consid érations qui suivent s ’inspirent essentiellement du rapport Cesoni d éjà mentionné98, qui analyse les dispositions p énales des pays membres de l ’UE en ma- tière de consommation de stup éfiants et d ’actes pr éparatoires, et du rapport sur le cannabis émanant de la Commission fédérale pour les questions liées aux drogues 99. Dans ce domaine, les pays europ éens ont adopt é des r églementations allant de la répression de la consommation simple (France et Su ède) à la d épénalisation aussi bien de l’utilisation que de la possession de cannabis destin é à des fins personnelles (Espagne et Italie). Dispositions légales concernant l’utilisation et la détention à des fins personnelles: Pays: RFA E F GB I NL S Punissabilité de la consommation non sanction administra- tive pour la consom- mation en public oui oui, seule- ment pour opium non non oui Punissabilité de la possession* oui sanction ad- ministrative oui oui sanction adminis- trative oui, mais pas mis en appli- cation oui Alternative thé- rapeutique oui oui oui oui oui oui oui Distinction selon les substances ** non oui non oui oui oui oui * Punissabilit é de la possession à des fins personnelles ou punissabilité de la possession en soi. ** au niveau de la d éfinition des actes punissables. Il subsiste donc des diff érences législatives en d épit de la ratification des Conven- tions uniques sur les stup éfiants (de 1961 et de 1988) et sur les psychotropes (en 1971) par les pays considérés. Dans les pays poursuivant la consommation directement ou indirectement (en r épri- mant l’acte de possession), la police des stup éfiants concentre la majeure partie de ses efforts (RFA, S), voire m ême la quasi-totalité de ses efforts (F, GB) sur la pour- 98 Ch. 1.2.1.2.4 «Usage et actes préparatoires de l’usage de drogues illicites: Les choix en matières d’incrimination; Analyse comparative de sept législations européennes», mai 1999, Office fédéral de la santé publique. 99 ibid., annexe «Profil des pays».3610 suite des consommateurs. Cette activit é répond à des motifs de maintien de l ’ordre (c’est le cas pour la France et la Grande-Bretagne, mais visiblement aussi pour la Suède). Mêm e si la répression de la consommation est parfois justifi ée pour lutter contre le trafic de drogue, aussi bien sur le plan national que sur le plan internatio- nal, ce syst ème ne permet que d ’emprisonner un nombre tr ès limité de trafiquants. Ces emprisonnements sont d’ailleurs beaucoup plus nombreux en Italie et surtout en Espagne (où la consommation n’est pas punie) qu’en France par exemple. Le principe selon lequel «il vaut mieux traiter que punir » n’est que rarement appli- qué. Les consommateurs de drogues constituent une grande partie de la population incarcérée (de 30 à 50 % selon le pays et l ’année), selon le pays consid éré, et même dans les pays les plus tol érants. En revanche, le traitement m édical et psychosocial semble souvent primer sur les mesures administratives en Espagne comme en Italie. Le commerce et la consommation de cannabis sont réglementés comme suit: Allemagne (RFA): aucune distinction n ’est faite entre les diff érentes substances. La consommation de stupéfiants n’est pas punie, tandis que ses actes pr éparatoires sont punissables (p. ex. la possession). La procédure pénale allemande prévoit le principe d’opportunité au niveau judiciaire. En vertu de ce principe, le juge peut renoncer à la poursuite pénale s’il s’agit d’un délit mineur, si la faute est moindre et si aucun int é- rêt public ne justifie la poursuite pénale. La culture de chanvre est interdite. En revanche, la culture de chanvre à des fins uti- litaire est permise à certaines conditions, mais elle doit dans tous les cas être annon- cée. Espagne: ce pays figure parmi les plus tol érants d’Europe. La consommation et la possession de substances ill égales aux fins personnelles n ’y sont pas sanctionn ées. Depuis 1992, la consommation de substances ill égales en public et la possession de telles substances peuvent faire l’objet de mesures administratives (amendes d’ordre). Sont punissables la culture, la fabrication et le commerce ainsi que l ’encouragement et l’aide à la consommation. France: la politique appliquée en matière de drogue suit une ligne plut ôt médicale et distingue nettement entre instruments de répression et mesures thérapeutiques. La France poursuit officiellement une politique plut ôt répressive en mati ère de stu- péfiants. Sont interdits le commerce et la consommation de substances illégales, sans distinction selon le genre de substance. En pratique, toutefois, la France conna ît des disparités assez grandes, tant au niveau policier qu ’au niveau judiciaire (allant de l’arrêt de la procédure à la peine d’emprisonnement sans sursis pour le même délit). Pays-Bas: la situation n éerlandaise présente un int érêt particulier, car ce pays tente d’appliquer une solution pragmatique et suit une politique ax ée sur la r éduction des risques en matière de drogue. La possession de stupéfiants à des fins personnelles est certes punissable, mais elle bénéficie d’une atténuation de la peine en vertu du prin- cipe d ’opportunité, lequel op ère une distinction claire entre cannabis et h é- roïne/cocaïne/LSD d’une part, et entre consommateurs et trafiquants d ’autre part. Le petit trafic à des fins de consommation personnelle est toléré dans les boutiques dites « coffee-shops » à certaines conditions (aucune vente aux adolescents, aucune publi- cité, aucun commerce d’autres stupéfiants, etc.). Ces conditions sont d éfinies par les procureurs généraux par voie de directive.3611 Grande-Bretagne (GB): la possession de stup éfiants est r éprimée. L a mesure de la sanction est clairement différenciée selon la substance en cause. Les délits en rapport avec le cannabis sont moins sévèrement sanctionnés que les mêmes délits en rapport avec d ’autres substances ill égales. Les consommateurs de cannabis sont toutefois poursuivis avec beaucoup d’intensité. Italie (I): distinction entre cannabis et héroïne/cocaïne ainsi qu’entre consommateurs et trafiquants. Les délits en rapport avec la consommation et le petit trafic de canna- bis sont seulement punis de l ’amende d’ordre. En ce qui concerne les consomma- teurs de substances illégales, il y a dépénalisation en vertu du principe d ’opportunité s’il s’agit de petites quantités destinées à la consommation personnelle. Suède (S): la consommation de stup éfiants et ses actes pr éparatoires sont punissa- bles. Aucune différence n’est faite selon les substances. La politique suédoise a pour but fondamental d’instaurer une société exempte de drogue. 3 Conséquences 3.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel De manière générale, le problème de la drogue entraîne des coûts sociaux élevés. Le montant des coûts varie selon le pilier considéré. Les ressources les plus importantes sont affectées à la r épression, tandis que la pr évention fait figure de parent pauvre . L’un des objectif de la pr ésente révision consiste à réduire les disparités financières entre les quatre piliers. Le développement de la pr évention et de l ’assistance signifie des d épenses supplé- mentaires dans les domaines social et sanitaire, tant pour les communes et les can- tons que pour la Conf édération. Toutefois, il n ’est pas besoin de d évelopper l’offre dans tous les secteurs. La Suisse dispose d éjà d’un réseau d’assistance d’un haut ni- veau quantitatif. Il s ’agit plut ôt d ’améliorer la qualit é de l ’offre en l ’adaptant no- tamment aux diff érents groupes cibles, surtout en ce qui concerne les th érapies. Dans d’autres domaines tels que la pr évention, la réduction des risques et la r éinser- tion, certaines r égions de Suisse doivent en revanche veiller au d éveloppement quantitatif de l’offre. A long terme, l ’amélioration de la mise en r éseau et de la coordination ainsi que de la qualité aura un effet réducteur sur les coûts. 3.1.1 De la Confédération La Conf édération devra faire face à des d épenses suppl émentaires, étant donn é qu’elle doit assumer une responsabilité plus grande, avant tout en mati ère de coordi- nation et de monitorage du probl ème des d épendances, de m ême qu’en matière de gestion de la recherche et de transfert des connaissances. Les cantons devront également faire face à des d épenses suppl émentaires inh érentes à l ’amélioration qualitative et quantitative de l ’offre dans les domaines de la th érapie et de la r éduc- tion des risques. Au niveau de la r épression, la r évision de la LStup n ’entraîne au- cune nouvelle charge pour la Conf édération, ni sur le plan des ressources humaines, ni sur le plan des ressources financières.3612 Traitement avec prescription d’héroïne (art. 3e) Selon le message relatif à l ’arrêté f édéral urgent sur la prescription m édicale d’héroïne100, le personnel charg é de surveiller et de contr ôler la prescription m édi- cale d’héroïne était jusqu’à présent engagé pour une dur ée limitée, la charge sala- riale étant financée par un crédit ad hoc. Désormais, il s’agit de créer les emplois né- cessaires à titre permanent, soit trois postes à plein temps pour les t âches inhérentes à la prescription m édicale d’héroïne, c’est-à-dire surtout l ’octroi des diff érentes au- torisations, le contrôle, la coordination générale, l’assurance de la qualité et l’établis- sement des rapports administratifs. Coordination, information et gestion de la qualité (art. 3h) La Confédération doit renforcer la coordination et la gestion de la qualit é des mesu- res prises par les cantons et les organisations priv ées. Il en d écoule des d épenses supplémentaires. L’amélioration de la coordination et de la qualit é des prestations permettra de maximiser l ’efficacité des ressources disponibles. La collecte et le traitement des nouvelles connaissances scientifiques touchant au domaine des d é- pendances en vue d’en assurer le transfert sous une forme accessible au public-cible seront pris en charge par un poste rattaché à l’Office fédéral de la santé publique. Ce système, judicieux, garantira la diffusion des connaissances les plus importantes en matière de d épendance aupr ès de tous les partenaires, en m ême temps et avec la même qualité. Au total, le syst ème suisse de la sant é publique profitera consid éra- blement des mesures f édérales de coordination, surtout gr âce à l’amélioration de la gestion de la qualité dans le domaine thérapeutique. Les tâches de coordination, d ’information, de gestion des connaissances et de ges- tion de la qualité requièrent un poste supplémentaire à temps complet. Recherche scientifique (art. 3i) Outre l’évaluation des dispositions l égales, limitée à cinq ans apr ès l’entrée en vi- gueur de la LStup révisée (cf. Evaluation des mesures l égales [art. 29a, al. 1] et Ob- servatoire [art. 29 c, al. 2]), il faudra mettre en place un monitorage permanent des habitudes de consommation, afin de pouvoir réagir rapidement à l’évolution des ten- dances. Ces habitudes de consommation font certes aujourd ’hui déjà l’objet de sta- tistiques, mais celles-ci ne sont pas assez pr écises pour reconna ître l’évolution des habitudes et pour intervenir de mani ère adéquate et rapide. L ’affinement du monito- rage et la collecte de donn ées suppl émentaires sur les habitudes de comportement ainsi que sur la criminalité entraîneront des coûts supplémentaires. Procédure pénale administrative (art. 28a) L’art. 28 a confère à l ’autorité fédérale compétente (OFSP) une nouvelle t âche: la poursuite et le jugement d ’infractions. Cette t âche ne peut être assumée que si un poste est cr éé à cet effet, comme le montrent les exp ériences faites dans d ’autres domaines o ù la Conf édération poursuit p énalement les infractions relevant de sa compétence (cf. p. ex. message relatif à la loi du 17 f évrier 1998 sur la radioprotec- tion; FF 1988 II 189 ss). Les autres dispositions p énales r évisées n ’entraînent aucune t âche suppl émentaire pour la Confédération, à part la promulgation de directives f édérales sur la poursuite pénale. Il n’y a donc aucune autre dépense supplémentaire dans ce domaine. 100 Message du 18.2.1998.3613 Evaluation des dispositions légales (art. 29a, al. 1) Etant donn é qu ’il n ’y a pas de situation comparable à l ’étranger, il est difficile d’évaluer les conséquences possibles de la r évision de la LStup. Par cons équent, cet aspect doit faire l ’objet d ’une étude quantitative et qualitative. Outre les enqu êtes générales sur l ’évolution des indicateurs et de la pr évalence de la consommation, il conviendra d ’observer en particulier le comportement des consommateurs (p. ex. consommation excessive), l ’attitude des jeunes face au cannabis et aux autres dro- gues (p. ex. minimisation des risques), les effets sur la sant é publique (p. ex. hospi- talisations) et sur le comportement social (p. ex. ph énomènes psychosociaux). De même, il y aura lieu d ’observer le comportement et l ’attitude de la population face au cannabis et aux autres drogues. En parallèle, les mesures visant à assurer la protection de la jeunesse devront aussi être observées, afin de mesurer l ’impact de la suppression partielle des mesures r é- pressives et de vérifier l’efficacité du contrôle de la culture et du commerce du can- nabis (p. ex.: observation des conditions par les boutiques de chanvre). Afin d’obtenir des données fiables, il faudra poursuivre les études décrites ci-dessus pendant au moins cinq ans après l’entrée en vigueur de la loi révisée. La collecte des données sur les dépendances pour le réseau d’information, de conseil et de thérapie «act-info» incombera à l’Office fédéral de la statistique et n écessitera un poste à temps complet. Observatoire (art. 29c, al. 2) L’Observatoire national des probl èmes de d épendance assumera des t âches nouvel- les que la Conf édération et les cantons n ’ont jamais eues dans leur cahier des char- ges. Son mandat de prestations comporte le traitement et l ’interprétation des don- nées, la mise en place du monitorage, l ’élaboration d’indicateurs spécifiques au do- maine des dépendances ainsi que la collaboration avec l ’observatoire homologue de l’Union europ éenne (European Monitoring Center for Drugs and Drug Addiction [EMCDDA], sis à Lisbonne). Ces nouvelles tâches occasionneront chaque année des dépenses supplémentaire (cf. aussi Recherche scientifique [art. 3i] ) et n écessiteront un poste supplémentaire à plein temps. Si la Suisse devient membre observateur de l ’EMCDDA, elle devra supporter des coûts itératifs d’environ 400 000 ECU. Ce montant se base sur l ’exemple de la Nor- vège, qui finance 5,5 % du budget de l ’EMCDDA. Ce montant n ’est pas fixe, car il peut varier en fonction de l’intensité de la collaboration avec cet organe. 3.1.1.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel Comme mentionné au chap. 3.1.1, la Confédération devra faire face à des d épenses supplémentaires Confédération: tâches actuelles Dans son plan financier pour la p ériode 2001-2004, l ’Office fédéral de la sant é pu- blique a pr évu au poste des toxicod épendances un montant de 11,1 millions de francs pour la prolongation des mesures actuellement en cours dans les domaines de la prévention, de la r éduction des risques et de la th érapie (ProMeDro), et 4,1 mil-3614 lions de francs pour la recherche, l ’évaluation, la surveillance épidémiologique et le monitorage. Confédération: nouvelles tâches Les nouvelles t âches doivent être distingu ées selon qu ’il s ’agit de t âches suppl é- mentaires it ératives ou de t âches suppl émentaires de dur ée limit ée, ces derni ères concernant les mesures pr éventives visant à protéger la jeunesse et l ’évaluation des effets produits par la nouvelle loi. a) Effets sur l ’état du personnel Les tâches en rapport avec la prescription m édicale d’héroïne nécessiteront un poste de secrétariat et deux postes de scientifiques (art. 3e). En vertu de l’arrêté fédéral ur- gent du 9 octobre 1998, ces postes étaient jusqu ’à pr ésent temporaires et financ és par le crédit pour la prévention des toxicodépendances (316.3189.102). Un poste de scientifique sera nécessaire pour la gestion de la recherche et le transfert des connaissances (art. 3 h et 3 i), un autre pour la proc édure p énale administrative (art. 28 a) et un autre encore pour l ’Observatoire101 des probl èmes de d épendance (art. 29c). Il faudra aussi un poste de scientifique pour l ’évaluation des mesures pri- ses par la Conf édération et les cantons (art. 29 a) et un poste de scientifique pour la saisie des donn ées dans le domaine de l ’assistance et de la th érapie (art. 29 a). Une étude en cours, financ ée par le cr édit pour la pr évention des toxicod épendances (316.3189.102), a pour objectif l ’élaboration de bases statistiques uniformes à l’échelle suisse dans le domaine de l ’assistance et de la th érapie des toxicod épen- dances. Cette étude est dotée de deux postes limités jusqu’à fin 2002). Un poste de scientifique limit é à cinq ans sera n écessaire pour chacune des activit és suivantes: évaluation des effets de la nouvelle loi (art. 29 a) et renforcement de la prévention dans l ’optique de la d épénalisation de la consommation de cannabis. L’évaluation et l ’observation des mesures l égales permettront notamment de suivre les habitudes de consommation, l’attitude des jeunes et de la population générale par rapport au cannabis et aux autres drogues, les effets sur la sant é publique. En paral- lèle, il faudra renforcer les mesures de pr évention s ’adressant aux jeunes, dans l’optique de la dépénalisation de la consommation de cannabis. Ces postes devraient être mis au budget sans augmenter le crédit ordinaire budgeté au poste du personnel. Au total, dix nouveaux postes sont prévus, dont deux seraient limités à cinq ans. b) Effets sur les ressources financi ères Tâches supplémentaires itératives Afin de pouvoir comparer valablement les habitudes de consommation avant et après l’introduction de la LStup, la collecte des donn ées devra commencer durant l’année en cours. Les ressources nécessaires à l’acquisition des données de base sont prévues dans la strat égie d’action de l ’OFSP et les moyens financiers ont d ’ores et déjà été budgetés dans le plan financier. Les dépenses supplémentaires qu’entraînera l’entrée en vigueur de la loi r évisée n ’ont pas encore été budget ées dans le plan 101 Le «Projet national Politique de la santé» prévoit la mise sur pied d’un Observatoire national de la santé publique, dans lequel l’Observatoire des problèmes de dépendance pourra être intégré, le cas échéant.3615 financier, étant donn é que le Conseil f édéral et le Parlement n ’avaient pas encore, jusqu’ici, rendu leur décision à propos de la révision de la LStup. La révision de la LStup engendrera les dépenses itératives suivantes: Années avant l’adoption de la loi 2001 ann ées suivantes Prestations de tiers Crédit de recherche [316.3189.002] (art. 29a) Evaluation des mesures légales 400 000 600 000 Total 400 000 600 000 Années après l’adoption de la loi 1 ann ées suivantes Prestations de tiers Crédit de recherche [316.3189.002] (art. 3h, 3i, 29a) Observatoire, évaluation et transfert des connaissances, gestion de la recherche 240 000 240 000 Formation/perfectionnement (env. 3000.- par an) [316.3189.003] 8 postes 24 000 24 000 Charges salariales (art. 3e, 3h et 3i, 28a et 29c) [316.3019.016] 7 postes 1 187 000 1 187 000 Charges salariales (art. 29a) [317.3010.010] 1 poste 156 000 156 000 Mesures de prévention Crédit prévention des toxicodépendances (art. 3h) [316.3189.102] coordination et gestion de la qualité 450 000 450 000 Relevés statistiques (art. 29a) [317.3181.001] 100 000 100 000 Autres dépenses Frais de déplacements (env. 4000.-/an) [316.3199.001] 8 postes 28 000 28 000 Total 2 205 000 2 205 000 Tâches supplémentaires de durée limitée Ces tâches nécessiteront deux postes en sus et occasionneront les coûts suivants: Années après l’adoption de la loi 01 02 03 04 05 Mesures préventives Crédit prévention des toxicodé- pendances (art. 29a) [316.3189.102] 900 000 900 000 900 000 900 000 900 000 Charges salariales (art. 29a) [316.3189.090] 2 postes 312 000 312 000 312 000 312 000 312 000 Prestations de tiers Crédit de recherche (art. 29a) [316.3189.002] 600 000 600 000 600 000 600 000 600 000 Total 1 812 000 1 812 000 1 812 000 1 812 000 1 812 0003616 Dépenses supplémentaires uniques L’équipement informatique (mat ériel et logiciel) des postes suppl émentaires et des postes temporaires occasionneront une dépense unique de 60 000 francs, qui devront être portée au crédit (316.4019.015). Nouvelles tâches possibles Si la Suisse devient membre de l ’Observatoire européen des toxicod épendances, il faudra budgeter un montant annuel d’environ 700 000 francs. 3.1.2 Des cantons En ce qui concerne le signalement et l ’intervention pr écoces, les cantons doivent s’attendre à des charges suppl émentaires au niveau des ressources humaines et financières liées à la mise en place et au suivi des programmes d ’encadrement pour des jeunes particuli èrement expos és (art. 3 c). Les d épenses suppl émentaires varieront d’un canton à l’autre suivant la situation de l’offre actuelle. a) Pr évention Aucune donnée exacte n’est disponible quant aux d épenses des cantons et des com- munes au titre de la pr évention. Ces coûts sont souvent intégrés sous diverses rubri- ques dans les charges sociales générales (p. ex. les écoles, les offices de jeunesse, les établissements de th érapie ambulatoire, etc.) Ces d épenses sont estim ées à quelque 30 à 35 millions de francs au total, mais varient consid érablement d ’un canton à l’autre. Tel qu’il est prévu par la loi, le renforcement de la protection de la jeunesse entraînera des dépenses supplémentaires de l’ordre de 3 à 5 millions de francs. b) Th érapie et réduction des risques A l’heure actuelle, entre 250 et 300 millions de francs sont consacr és à la th érapie. La part des communes et des cantons se situe entre 150 et 200 millions de francs. Les d épenses cantonales et communales pour la r éduction des risques varient ac- tuellement entre 200 et 220 millions de francs. Les d épenses totales des cantons et des communes pour la th érapie et la r éduction des risques atteignent actuellement entre 350 et 420 millions de francs. Selon les estimations, les d épenses supplémen- taires à la charge des cantons et des communes repr ésenteront entre 10 % et 15 %, soit entre 35 et 63 millions de francs. En ce qui concerne les th érapies axées sur l ’abstinence, il faudra maintenir l ’offre existante et l’améliorer, voire la diversifier. En ce qui concerne la prescription m édi- cale d’héroïne, une r éduction des co ûts est pr évisible si les caisses-maladie partici- pent davantage aux frais de traitement. Au chapitre de la r éduction des risques et de l’aide à la survie, les mesures à prendre sont nouvelles. Les cantons disposant d ’une offre lacunaire en mati ère de r éduction des risques devront faire face à des co ûts supplémentaires dans ce domaine. c) R épression Les modifications propos ées (dépénalisation de la consommation de cannabis; pro- cédure pénale administrative, etc.) déchargeront la police et les autorit és judiciaires, notamment des d élits mineurs. Le nombre de d énonciations par la police et de pro- cédures pénales simplifiées telles que le mandat de r épression ou l’amende diminue-3617 ront. Selon les estimations prudentes de l ’étude Oggier, ce potentiel d ’économie re- présente 30 millions de francs par an pour les cantons et les communes. Comme cette étude table sur l’hypothèse de la dépénalisation de la consommation de tous les stupéfiants, ces économies ne se r éaliseront pas int égralement. La pr ésente solution vise toutefois à concentrer les ressources à disposition pour la poursuite p énale (po- lice, autorités judiciaires, exécution des peines) davantage sur les cons équences so- ciales de la consommation problématique de drogue et sur le trafic de stupéfiants. Le surcroît de charges d écoulant du contr ôle du commerce de cannabis sera compens é par la d épénalisation de la consommation et par la simplification des proc édures d’enquête. En revanche, il faut pr évoir un surcro ît de charges pour le contr ôle des cultures de chanvre. 3.2 Conséquences sur l’équipement informatique L’Office fédéral de la sant é publique dispose d éjà d’une infrastructure informatique suffisante pour assurer le contr ôle des stup éfiants et des psychotropes. Toutefois, il faudra prévoir des ressources supplémentaires pour équiper les postes requis. 3.3 Conséquences économiques De mani ère g énérale, plus une personne d épendante est rapidement int égrée dans une thérapie, plus les co ûts de traitement sont bas. Plus il y a de patients en traite- ment, plus les autres co ûts (santé publique en g énéral, police, autorit és judiciaires, etc.) diminuent. Un signalement pr écoce et un syst ème d’assistance efficace am éliorent les chances de la désaccoutumance et peuvent contribuer à faire baisser les coûts de l’aide médi- cale d’urgence ainsi que les mesures sanitaires et sociales prodigu ées aux consom- mateurs de drogues. Le renforcement de la pr évention contribue à réduire les co ûts d’assistance et de m édicalisation ultérieurs. Ce principe s ’inscrit dans le droit fil de l’art. 19 de la loi f édérale du 18 mars 1994 sur l ’assurance-maladie, article portant sur la promotion de la prévention des maladies (LAMal; RS 832.10). Outre le sevrage du toxicomane, la th érapie vise aussi directement ou indirectement à réduire les conséquences négatives liées à la consommation de drogue (délits liés à l’acquisition de la drogue, charge que la d épendance repr ésente pour les toxico- manes et leurs proches, etc.) en favorisant leur réinsertion sociale et professionnelle. Dans le rapport Schild de 1996, les co ûts pour les ann ées 1990 à 1994 sont évalués en moyenne comme suit: r épression: 500 millions; th érapie: de 220 à 260 millions; réduction des risques: de 120 à 200 millions; pr évention: de 30 à 35 millions; recherche: 16 millions. 3.4 Effets sur la santé publique et la politique sociale Les principaux éléments de la révision n’auront pas d’effets marquants dans la prati- que. Ils confirmeront plut ôt les solutions pragmatiques actuelles, de m ême que l’activité des professionnels chargés de la mise en oeuvre des nombreuses mesures.3618 En revanche, les dispositions l égales proposées pour le cannabis auront des r éper- cussions notables dans la pratique. Outre qu ’elle s’ajuste à la réalité sociale actuelle et décharge les services de police et de justice, la loi uniformise l’exécution et empê- che que les consommateurs de cannabis soient consid érés comme des « criminels ». La crédibilité de la politique poursuivie en mati ère de drogue s ’en trouvera globale- ment renforcée. Par ailleurs, les marchés non contrôlés et illicites de cannabis seront éliminés au profit d ’un marché toléré, obéissant à des r ègles claires. Le march é de cannabis et celui des drogues dures (cocaïne, héroïne) seront séparés. On évitera ain- si de marginaliser socialement les consommateurs de cannabis et de les mettre en contact avec d ’autres drogues dangereuses. Au niveau de la pr évention, des efforts ciblés permettront d’éviter la banalisation de la consommation de cannabis et de d é- pister aussit ôt que possible les jeunes particuli èrement expos és. Compte tenu des études en rapport avec l ’évolution de la consommation du cannabis en cas de d épé- nalisation, on peut partir du principe que la d épénalisation n ’entraînera pas une augmentation durable de la consommation de cannabis. 4 Programme de la législature Le projet de loi est annonc é pour la l égislature 1999-2003102. Les d épenses supplé- mentaires détaillées au ch. 3.1 ne sont pas comprises dans le plan financier corres- pondant. 5 Rapports avec le droit international D’après la doctrine reconnue, toutes les conventions des Nations Unies ayant trait à la drogue comportent une clause d ’appréciation en faveur des autorit és de poursuite pénale pour chaque type de stup éfiant. Selon la pratique et la doctrine admises dans de nombreux pays, la d épénalisation de la consommation, de la possession aux fins de consommation et de tous les actes pr éparatoires directs aux fins d ’une consom- mation personnelle sont admises comme licites en vertu des conventions internatio- nales. La Convention des Nations Unies de 1988 103 doit être corrigée en vertu du principe de proportionnalité et d’une interprétation constitutionnelle. 5.1 Expertise du Prof. Mark Pieth La solution propos ée ici (d épénalisation de la consommation de cannabis et de ses actes préparatoires, limitation de l’obligation de poursuivre pénalement la culture, la fabrication et le commerce de cannabis) a été soumise au professeur Pieth pour exa- men de la conformit é avec les conventions susmentionn ées104. Ses conclusions sont présentées ci-après. 102 Cf. rapport du 1er mars 2000 du Conseil fédéral sur le programme de la législature 1999- 2003 (FF 2000 2161). 103 Convention des Nations Unies de 1988, United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, Vienne, 20 décembre 1988. 104 «Gutachten zur Konventionsverträglichkeit verschiedener Modelle der Cannabisteilent- kriminalisierung», Prof. Dr. Mark Pieth, Juristische Fakultät Basel, Universität Basel, 15 novembre 20003619 5.1.1 Consommation et petite culture de cannabis Ni la Convention unique de 1961, ni la Convention de 1971 n’obligent à réprimer les actes qualifi és de «personal use offences » (possession aux fins de consommation, remise au fins de consommation collective, petite culture et pr éparation de cannabis pour la consommation personnelle). La réserve constitutionnelle prévue à l’art. 3, ch. 2, de la Convention de 1988 105 de- vrait suffire, selon la doctrine allemande106, pour dépénaliser la consommation. Pour des raisons de sécurité, la réserve prévue dans le message du Conseil f édéral107 doit être apportée lors de la ratification de la Convention. Une dépénalisation légale et g énérale de la consommation et de la culture aux fins de consommation personnelle de cannabis deviendrait ainsi compatible avec les Conventions internationales. 5.1.2 Culture, stockage et commerce En ce qui concerne le commerce r églementé et les livraisons (culture et stockage) selon le modèle des «coffee-shop», la Convention de 1961 laisse quelques questions ouvertes. Comme il s ’agit d’une convention de contr ôle, elle met l ’accent principal sur la surveillance des importations, des exportations, de la production, de la trans- formation et du commerce. Elle n ’interdit pas la culture de chanvre, m ême si elle exige que des mesures particuli ères soient prises en vue d ’éviter les abus. M ême la culture destinée à la fabrication de stup éfiants n’est pas illicite a priori et n ’est donc pas automatiquement sanctionn ée. En revanche, la Convention entend limiter l’utilisation aux fins m édicales et scientifiques (art. 4 de la Convention unique). Au niveau de son application concr ète, la Convention pr ésente des contradictions (en particulier en ce qui concerne le rapport entre l’art. 4 et l’art. 2, ch. 5, let. b, qui n’est pas clair). La question de savoir si l ’art. 36 fixe ou non une obligation de r épression est controvers ée, étant donn é que cet article exige uniquement la r épression du commerce contraire à la Convention. La Convention de 1988 ne change pas la donne juridique, étant donné que la punis- sabilité selon l ’art. 3 I est rendue d épendante de l ’infraction aux Conventions de 1961 et 1971. M ême s’il ne para ît pas exclu que le commerce de cannabis puisse être réglementé selon le principe de la concession, il faut tenir compte, d ’une part, des probl èmes pratiques inh érents au r égime de contr ôle pr évu par la Convention unique et, d ’autre part, du fait que la communaut é internationale interpr ète la Con- vention de 1988 comme une obligation de frapper le commerce d’une peine. Compte tenu du flou juridique de la controverse qui en r ésulte et du climat politique interna- tional, il appara ît indiqué d’opter pour une solution de proc édure p énale en ce qui concerne le petit commerce et les livraisons de cannabis selon le mod èle des «coffee shop». 105 Convention des Nations Unies de 1988, United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, Vienne, 20 décembre 1988. 106 Cf. Kreuzer, Handbuch des Bet äubungsmittelstrafrechts, Munich 1998, § 10 N.62/Köhler, Freiheitlicher Rechtsprinzip und Betäubungsmittelstrafrecht, ZStW 104 (1992), p. 3. 107 Cf. message du 29 novembre 1995 concernant la Convention unique de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes; FF 1996 I 557, ch. 42 Réserves concernant les art. 3, al. 2, 6, 7 et 8.3620 5.1.3 Licéité des dispositions limitant l’obligation de poursuite Les Conventions de 1961, 1971 et 1988 postulent une application du principe d’opportunité (art. 3, ch. 1, let. i, de la Convention de 1988 des Nations Unies). La formulation de l’art. 3, ch. 6, de la Convention de 1988 peut pr écisément être inter- prétée au sens d ’une reconnaissance d ’une politique concentrant ses efforts sur les cas graves de trafic de stup éfiants organis é à l ’échelle internationale. Si la Suisse prévoit malgr é tout une r éserve dans son message concernant la Convention de 1988, c’est par pure s écurité, car il est plus facile d ’apporter une réserve que de d é- noncer ultérieurement une convention. L’expertise parvient à la conclusion que la r évision proposée n’est pas contraire aux conventions internationales en ce qui concerne la consommation, la culture et le petit trafic de cannabis. 5.2 Rapport de l’Institut suisse de droit comparé Les questions au sujet de la conformit é des dispositions propos ées avec les Conventions de l’ONU concernant la drogue ont également été soumises à l’Institut suisse de droit comparé à Lausanne. Ses conclusions sont les suivantes108: 5.2.1 Consommation et petite culture de cannabis La dépénalisation de la consommation de cannabis et de ses actes pr éparatoires sont conformes aux conventions internationales qui, non seulement autorisent les Etats membres à dépénaliser la consommation personnelle (personal use), mais permettent de soustraire à toute peine les actes préparatoires liés directement et exclusivement à la consommation personnelle. 5.2.2 Licéité des dispositions limitant l’obligation de poursuite La Convention de 1988 en particulier reconna ît expressément aux Etats membres le droit de fixer, dans le domaine de la poursuite p énale, des priorités qui sont adaptées à la situation nationale et aux strat égies en mati ère d ’application de la l égislation dans le domaine des stup éfiants. L’art. 19d de la r évision proposée est donc pleine- ment compatible avec les Conventions de l’ONU. 108 Legal opinion concerning the compatibility of proposed national narcotics laws with relevant international conventions, Institut suisse de droit comparé, Lausanne, 5 mars 20013621 5.2.3 Limitation de l’obligation de poursuivre la consommation de stupéfiants La réglementation propos ée visant à limiter l ’obligation de poursuivre la consom- mation de tous stup éfiants, hormis le cannabis, est compatible avec les conventions internationales qui n ’obligent aucunement les Etats membres à poursuivre p énale- ment la consommation personnelle de stupéfiants. 5.2.4 Culture et commerce de cannabis Bien que les dispositions propos ées à l’art. 19f ne soient pas contraires aux conven- tions internationales, il est nécessaire de prendre des mesures qui r épondent aux exi- gences des art. 23 et 30 de la Convention de 1961. Cela veut dire qu ’un organe offi- ciel devra surveiller et contr ôler la culture et le commerce de gros de cannabis, et le commerce de d étail de produits du cannabis devra être confié exclusivement à une entreprise d’Etat ou à des personnes auxquelles une concession aura été accord ée. De ce point de vue, les dispositions propos ées ne sont donc pas enti èrement compa- tibles avec les conventions internationales. 5.3 Appréciation des avis de droit Les deux avis de droit en arrivent pour l ’essentiel aux mêmes conclusions. La seule différence r éside dans la question de savoir si, dans le cas o ù la limitation de poursuite pénale dans les domaines de la culture du cannabis et de la fabrication et du commerce de produits du cannabis serait introduite, les dispositions propos ées sont suffisantes ou si elles devraient être complétées par un système de licence. A ce propos, il y a lieu de remarquer que les Pays-Bas connaissaient également une limitation partielle de l ’obligation de poursuivre dans les domaines cit és et qu ’ils n’ont pas introduit de système de licence. Or le système hollandais n’a encore jamais été contesté dans son principe comme étant non compatible avec les conventions de l’ONU. Il faudra examiner de mani ère approfondie, lors de l ’élaboration des dispositions d’exécution relatives à l ’art. 19 f, si et, le cas échéant, sous quelle forme on peut donner suite aux suggestions de l’Institut suisse de droit comparé. 5.4 Rapports avec le droit européen L’UE n ’a pas de l égislation distincte dans le domaine des stup éfiants. Par cons é- quent les dispositions applicables se fondent sur les conventions internationales de l’ONU (cf. ch. 5) et sur les lois sur les stup éfiants de chaque Etat membre, qui ont chacun leur conception juridique propre. Le projet de révision s’inspire avant tout de la politique pratiqu ée par les Pays-Bas en mati ère de stup éfiants, surtout en ce qui concerne le cannabis. Cette révision n’est donc pas en contradiction avec le droit eu- ropéen.3622 6 Bases légales 6.1 Constitutionnalité 6.1.1 Compétence de la Confédération d’édicter des dispositions pour la lutte contre les troubles liés à l’addiction Selon une expertise du 2 novembre 1978 de l ’Office fédéral de la justice109, l’art. 69 St. englobe toutes les maladies importantes du point de vue de la sant é publique (aujourd’hui: art. 118, al. 2 let. b, St.). Les maladies plus ou moins imputables à l’action volontaire de l’individu tombent également sous le coup de l ’art. 69 Cst. La notion de lutte contre les maladies inclut en outre la prévention. Toutefois, cet article ne saurait servir à justifier n’importe quelle mesure n’ayant qu’un rapport ténu avec la prévention au sens large. Les troubles li és à l’addiction et tous leurs sympt ômes sont incontestablement tr ès répandus ; ils représentent un risque considérable pour la vie de l’individu et peuvent engendrer de graves atteintes à la santé au sens le plus large. Le principe du pr ésent projet est de prévenir immédiatement toute dépendance, quelle que soit la substance en cause. Les mesures relevant de l ’aide à la survie et de la r éduction des risques sont directement en relation avec la lutte contre la détérioration de l’état de santé. Le projet de r évision poursuit uniquement des objectifs imm édiats de promotion de la santé, de sorte qu ’il reste dans le cadre pr évu aux art. 69 et 118, al. 2, let. b, Cst.; l’application de ces dispositions est en premier lieu l ’affaire des cantons 110. Selon une expertise du 18 f évrier 1999 de l ’Office fédéral de la justice, la r évision de la Constitution fédérale ne change pas la situation juridique. 6.1.2 Autres compétences constitutionnelles spécifiques L’art. 118, al. 2, let. a, Cst. prescrit que la Confédération doit, dans les limites de ses compétences, prendre des mesures afin de prot éger la sant é. Selon cet article, la Confédération «légifère sur l ’utilisation ... de stup éfiants...». La Conf édération dis- pose donc express ément d ’une compétence globale en mati ère de stup éfiants. Elle peut ainsi réglementer la fabrication, la transformation, le commerce (y compris les importations et les exportations, le stockage, la remise et l ’approvisionnement) ainsi que l’utilisation de stupéfiants. Outre cette compétence fondamentale que r éserve l’art. 118 Cst. à la Confédération dans le domaine des stup éfiants et des toxicod épendances, la LStup se fonde sur l’art. 64 bis de l ’ancienne Constitution, qui correspond à l ’art. 123 de la nouvelle Constitution, ce qui ne change pas la situation juridique initiale. Selon l ’art. 123, al. 1, Cst., la Conf édération est compétente pour légiférer en matière de droit p énal. En vertu du m ême art. 123, al. 3, l ’organisation judiciaire, la proc édure et l ’admi- nistration de la justice en mati ère de droit p énal sont du ressort des cantons. Cette disposition ne s ’applique toutefois pas de mani ère illimitée. La Conf édération peut 109 Publié dans: Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (JAAC), 1979, cahier 43/II, n° 48 110 Cf. aussi le message du 20 novembre 1996 du Conseil fédéral sur la réforme de la Constitution fédérale (FF 1997 I 1), concernant l’art. 109.3623 édicter des dispositions de proc édure lorsqu’elles sont indispensables pour garantir une application correcte, uniforme et int égrale du droit p énal. C’est l’objectif avoué de la restriction à l ’obligation de poursuite p énale, qui établit un ordre de priorit é dans la poursuite de nombreux d élits en fonction de leur gravit é, et de la juridiction pénale administrative dans le domaine de compétence des autorités fédérales. Déjà dans son message du 23 juillet 1918 concernant le projet de code p énal suisse (FF 1918 I 6 et 7), le Conseil f édéral avait expliqué qu’il était difficile de définir où se situait la fronti ère entre la comp étence législative de la Conf édération en mati ère pénale et la compétence des cantons en matière de réglementation de l’exécution des peines. En principe, la description du contenu et des effets juridiques d ’une peine appartient au droit p énal matériel. La Conf édération est autoris ée à fixer au moins des principes généraux en matière d’exécution des peines. La question de savoir si la comp étence attribuée par l’art. 118 Cst. permet aussi à la Confédération d ’imposer aux cantons des dispositions de proc édure pour l ’appli- cation des sanctions pr évues par la LStup, appelle une r éponse fondamentalement affirmative, comme l’indique l’Office fédéral de la justice dans son avis. Toutefois, les limites à la délégation des compétences législatives doivent être respectées et les droits et devoirs fondamentaux des personnes doivent être définis au niveau de la loi (dans la LStup). Cette condition est largement prise en compte par le pr ésent projet de révision. 6.2 Délégation de compétences législatives En vertu de l ’art. 30, al. 1, LStup, le Conseil f édéral a la comp étence d’édicter des dispositions d’application relatives à la LStup. Le projet de loi pr évoit cette compétence à plusieurs endroits. Cela ne pose de pro- blème dans la mesure o ù le projet de loi d éfinit dans de nombreux cas les principes et, par conséquent, le cadre dans lequel doit s’inscrire la réglementation fédérale. De surcroît, il est judicieux de prévoir cette compétence dans tous les cas où la nécessité d’une r églementation ne peut pas encore être évaluée aujourd ’hui. Dans d ’autres domaines, les comp étences l égislatives r éservées au Conseil f édéral se justifient dans la mesure où il faut pouvoir r éagir rapidement à l’évolution des réalités. Enfin, les dispositions qui exigent une r églementation de d étail importante doivent être édictées par voie d’ordonnance. Les nouveaux domaines dans lesquels le Conseil f édéral peut intervenir par voie d’ordonnance sont les suivants: – définitions des conditions cadre concernant la prescription, la remise et l’administration de stup éfiants pour le traitement de personnes d épendantes (art. 3e, al. 2), soumises à l’autorisation des cantons. En ce qui concerne la prescription médicale d’héroïne, cette compétence existait déjà; – définition des modalit és du traitement des donn ées dans le cadre du traite- ment de personnes d épendantes par des autorit és ou des institutions (art. 3 e, al. 4); – notification obligatoire impos ée aux propri étaires de cultures de chanvre (art. 17a); – limitation de l’obligation de poursuite pénale (art. 19d ss).3624 Les domaines dans lesquels le Conseil f édéral conserve sa compétence d’édicter des ordonnances: – extension du contr ôle des stup éfiants aux pr écurseurs; instauration de l’autorisation obligatoire ou de mesures de surveillance moins s évères telles que l’identification du client, l’obligation de tenir une comptabilit é et l’obli- gation de renseigner (art. 3, al. 1); – dispositions particuli ères sur la prescription m édicale d ’héroïne (art. 3 e, al. 3); – réglementation de d étail concernant le contr ôle p ériodique du d éroulement des thérapies avec prescription d’héroïne (art. 3e, al. 3); – interdiction ou limitation quantitative de la culture de plantes en vue d ’en extraire des stup éfiants, de la fabrication, de l ’importation, de l ’exportation et du stockage de stupéfiants par le détenteur de l’autorisation (art. 6, al. 1); – fixation des émoluments pour les autorisations d ’importation et d ’exporta- tion de stupéfiants (art. 30, al. 2); – dispositions particulières concernant l’acquisition, l’utilisation, le contrôle et le stockage de stupéfiants dans le cadre de l’armée (art. 30, al. 3). La délégation directe par le législateur aux autorités subordonnées au Conseil fédéral est possible dans les m êmes conditions que la d élégation au Conseil f édéral. Toute- fois, l ’importance de l ’objet des dispositions doit être soupes ée: les d écisions im- portantes sont réservées aux échelons supérieurs, tandis que les objets moins impor- tants peuvent et doivent être transférés aux échelons inférieurs. L’importance de la définition de la notion de «substances», aussi bien pour le march é des stup éfiants que pour les dispositions pénales plaide pour un transfert de comp étences de l’office au département. En l ’occurrence, le d épartement compétent a re çu les comp étences d’édicter des ordonnances départementales dans les domaines suivants: –é tablissement d ’une liste de stup éfiants, de psychotropes et de pr écurseurs (art. 2, al. 7); –é tablissement d ’une liste de substances et de pr éparations dont on doit supposer qu’elles ont un effet analogue aux stup éfiants et aux pr éparations visées à l’art. 1 (art. 7, al. 3).3625 Annexe Liste des abréviations FF Feuille f édérale OFSP Office f édéral de la santé publique LStup loi f édérale sur les stupéfiants et les substances psychotropes (RS 812.121) ATF Arr êts du Tribunal fédéral suisse RFA R épublique fédérale allemande PDC Parti d émocrate-chrétien suisse DFI D épartement fédéral de l’intérieur CFS Commission f édérale pour les questions liées aux drogues EMCDDA European Monitoring Center for Drugs and Drug Addiction P-CP Projet de r évision des dispositions générales et du troisième livre du code pénal (21 septembre 1998; FF 1999 1979) UE Union europ éenne PRD Parti radical-d émocratique suisse GB Grande-Bretagne LPT loi sur les produits th érapeutiques (RS ...) CIM-10 Classification internationale des maladies LSD Lysergide MM o t i o n CPM code p énal militaire (RS 321.0) CN Conseil national P Postulat CE Conseil des Etats SS u ède CSSS-CN Commission de la s écurité sociale et de la santé publique du CN ISPT Institut suisse des produits th érapeutiques PSS Parti socialiste suisse RS Recueil syst ématique du droit fédéral CP code p énal suisse (RS 311.0) LCR loi sur la circulation routi ère (RS 741.01) UDC Union d émocratique du centre THC t étrahydrocannabinol (principe actif essentiel du chanvre) ONU Organisation des Nations Unies DPA loi f édérale sur le droit pénal administratif (RS 313.0) OMS Organisation mondiale de la sant é de l’ONU3626 Sources bibliographiques – «De 29 à l ’unité», projet de code f édéral de proc édure p énale, rapport de la commission d’experts «Unification de la procédure pénale», Département fédé- ral de justice et police, Berne 1997 – Service d’information du Minist ère des affaires étrangères, brochure «Fragen und Antworten zur niederländischen Drogenpolitik», 2000, La Haye – Aide-mémoire sur les stup éfiants, chef des Forces terrestres, 23 octobre 1997, ch. 3.2. – Rapport du groupe de travail charg é d’élaborer les bases d ’une loi fédérale sur la prévention des maladies (août 1982). – Rapport de la commission d ’experts sur la révision de la loi du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants, Office fédéral de la santé publique, février 1996 – Rapport de la sous-commission «Drogue» de la Commission f édérale des stupéfiants «Aspects de la situation et de la politique en mati ère de drogue en Suisse», juin 1989. – Rapport sur le traitement avec prescription m édicale d’héroïne en 1999, adres- sé par l ’Office f édéral de la sant é publique au Conseil f édéral, OFSP, 13 septembre 2000. – Rapport du 1 er mars 2000 du Conseil f édéral sur le programme de l égislature 1999-2003 (FF 2000 2229). – Rapport de consultation concernant le rapport de la commission d ’experts sur la révision de la loi sur les stup éfiants (Commission Schild), Office f édéral de la santé publique, Berne, décembre 1996 – Rapport de consultation concernant la r évision de la loi du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants et la modification d ’ordonnances en vue d’améliorer le contr ôle de la culture de chanvre et du commerce des produits du chanvre; D épartement fédéral de l’intérieur, septembre 2000 – Message du 29 novembre 1995 concernant la Convention de 1988 contre le tra- fic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes (FF 1996 I 557). – Message du 9 mai 1973 du Conseil f édéral à l’Assemblée fédérale concernant la modification de la loi fédérale sur les stupéfiants (FF 1973 I 1303 ss). – Message du Conseil f édéral concernant la modification du code p énal suisse (dispositions générales, entrée en vigueur et application du code p énal) et du code pénal militaire ainsi qu ’une loi f édérale régissant la condition p énale des mineurs; FF 1999 1787 ss. – Message du 20 novembre 1996 du Conseil f édéral sur la r éforme de la Consti- tution fédérale (FF 1996 I 666). – Message du 19 juin 1995 concernant les initiatives populaires «Jeunesse sans drogue» et «Pour une politique raisonnable en matière de drogue» (Droleg) (FF 1995 III 1181 ss)3627 – Office fédéral de justice, Surveillance f édérale: définition et modalité. Avis de droit du 10 novembre 1998, in: Jurisprudence des autorit és administratives de la Confédération (JAAC), 64.24 – Office fédéral de la police, Statistique suisse des stupéfiants 1999, Berne. – Office f édéral de la police, offices centraux de police criminelle, rapport de situation, 1999. – Office fédéral de la statistique: Vingt ans de drogue et de droit p énal. Statisti- que criminelle n° 10. Berne 1991. – Cesoni M.L., «Usage et actes pr éparatoires de l’usage de drogues illicites: Les choix en mati ères d ’incrimination; Analyse comparative de sept l égislations européennes», mai 1999, Office fédéral de la santé publique. – Eggenberger Christina, Meyer Matthias, «Auswirkungen von aktuellen Ver än- derungen der Cannabis-Gesetzgebung auf das Konsumverhalten », Institut suisse de pr évention de l ’alcoolisme et autres toxicomanies (ISPA), expertise mandatée par l’OFSP, novembre 2000. – Commission fédérale des stupéfiants, «Rapport sur le cannabis», Office fédéral de la santé publique, 1999. – European Monitoring Center for Drugs and Drug Addiction (E:M.C.D.D.A.) 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Decriminalization: An Ana- lysis in the Light ot the Italian Experience», Office fédéral de la santé publique, janvier 2001. – Bulletin sténographique du Conseil national, 2 octobre 1974, p. 1455 – Sträuli Bernhard, «La jurisprudence r écente du Tribunal f édéral en mati ère de procédure pénale – Thèmes choisis», Revue pénale suisse 114/1 (1996), 60-75.3629 Table des matières Condensé 3539 1P a r t i e générale 3542 1.1 Contexte 3542 1.1.1 La problématique de la drogue et son évolution 3542 1.1.2 La LStup de 1951 et ses révisions antérieures 3544 1.1.3 La politique fédérale en matière de drogue 3545 1.1.4 Evolution de la politique internationale en matière de drogue 3548 1.1.5 Efforts de réforme 3550 1.2 Genèse de la révision 3557 1.2.1 Avant-projets 3557 1.2.2 Procédure de consultation 3564 1.2.3 Points forts de la révision 3566 1.2.4 Classement des interventions parlementaires 3572 2P a r t i e s péciale Commentaire relatif à la loi dans son ensemble 3575 2.1 Articulation de la de loi 3575 2.2 Commentaire article par article 3575 2.2.1 Buts (art. 1) (nouveau) 3575 2.2.2 Le principe des quatre piliers (art. 1 a) (nouveau) 3577 2.2.3 Définitions (art. 2) 3578 2.2.4 Pr écurseurs (art. 3) 3579 2.2.5 Laboratoire de référence (art. 3a) 3579 2.2.6 Chapitre 1a: Prévention, thérapie et réduction des risques 3579 2.2.7 Chapitre 2: Fabrication, remise, acquisition et utilisation de stupéfiants 3589 2.2.8 Chapitre 4: Dispositions pénales 3593 2.2.9 Chapitre 5: Tâches de la Confédération et des cantons 3604 2.2.10 Modification du droit en vigueur 3606 2.2.11 Dispositions transitoires 3606 2.3 Rapports avec d’autres actes législatifs de la Confédération 3607 2.3.1 Loi sur les produits thérapeutiques 3607 2.3.2 Code p énal 3607 2.3.3 Code p énal militaire 3608 2.4 Droit comparé 3609 3C o n séquences 3611 3.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel 3611 3.1.1 De la Confédération 3611 3.1.2 Des cantons 3616 3.2 Conséquences sur l’équipement informatique 3617 3.3 Conséquences économiques 3617 3.4 Effets sur la santé publique et la politique sociale 3617 4 Programme de la législature 36183630 5 Rapports avec le droit international 3618 5.1 Consommation et petite culture de cannabis 3619 5.2 Culture, stockage et commerce 3619 5.3 Licéité des dispositions limitant l’obligation de poursuite 3620 5.4 Rapports avec le droit européen 3621 6B a s e s légales 3622 6.1 Constitutionnalité 3622 6.1.1 Compétence de la Confédération d’édicter des dispositions pour la lutte contre les troubles liés à l’addiction 3622 6.1.2 Autres compétences constitutionnelles spécifiques 3622 6.2 Délégation de compétences législatives 3623 Annexe Liste des abréviations 3625 Sources bibliographiques 3626 Loi fédérale sur les stupéfiants et les substances psychotropes (projet) 3631Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la révision de la loi sur les stupéfiants In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 32 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.024 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 14.08.2001 Date Data Seite 3537-3630 Page Pagina Ref. No 10 125 559 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.