2001-2310 505 01.077 Message relatif à la Convention de l’UNESCO de 1970 et à la loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (LTBC) du 21 novembre 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons un projet d’arrêté fédéral visant à ratifier la Convention de l’UNESCO du 14 novembre 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de pro- priété illicites des biens culturels (Convention de l’UNESCO de 1970) ainsi qu’un projet de loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (loi sur le transfert des biens culturels, LTBC), dont nous vous proposons l’adoption. Nous vous demandons en même temps de classer les interventions parlementaires suivantes: 1977 P 76.452 Biens culturels. Exportation (N 19.9.77, Oehen) 1993 P 93.3074 Regroupement de biens culturels (N 18.6.93, Keller Rudolf) 1993 P 93.3028 Convention de l’UNESCO pour la protection des biens cul- turels, signature (N 18.3.93, Commission de la science, de l’éducation et de la culture du Conseil national [91.073]; E 9.6.93) 1993 P 92.3259 La Suisse, plaque tournante du trafic de biens culturels (N 2.6.93, Grossenbacher; E 6.12.93) 1993 M 92.3259 La Suisse, plaque tournante du trafic de biens culturels (N 2.6.93, Grossenbacher; E 6.12.93) Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 21 novembre 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 506 Condensé Durant ces dernières décennies, le commerce international des biens culturels n’a cessé de se dével opper. Mais le négoce légal, qui favorise la compréhension et le respect mutuel par des échanges culturels équitables, n’est pas le seul à s’être intensifié; le trafic illicite des biens culturels a, lui aussi, augmenté au point de porter des atteintes graves, voire irréversibles, au patrimoine culturel de l’humanité. En bien des endroits, il est tombé aux mains de la criminalité organisée. Les spécialistes estiment que le trafic illégal des œuvres d’art est aujourd’hui en tête des délits commerciaux, avec le trafic d’armes et le trafic de stupéfiants. Si, en Suisse et dans d’autres pays européens, les voleurs s’attaquent surtout aux collec- tions privées ainsi qu’aux musées, églises et autres bâtiments publics, les richesses culturelles de la Méditerranée, d’Asie, d’Afrique et d’Amérique latine sont en outre pillées dans les temples, tombeaux et sites archéologiques. Face aux énormes béné- fices que promet le négoce illégal des œuvres d’art, les mesures de protection que peuvent prendre les pays financièrement faibles sont dérisoires. Dans certaines régions, ce déséquilibre a provoqué une véritable catastrophe culturelle, une grande partie des témoins de l’identité, de l’histoire et de la religion régionales ayant disparu. Face à cette situation, la communauté internationale a réagi par une série de mesures visant à mettre un terme au trafic international illicite des biens culturels et à ses séquelles. La Suisse compte parmi les principaux centres mondiaux du marché de l’art. Tou- tefois, elle est fréquemment soupçonnée de servir également de plaque tournante au trafic illicite car, contrairement aux autres grands centres du marché de l’art et à ses voisins européens, elle n’a pas de réglementation nationale régissant l’importation et l’exportation des biens culturels et n’est liée par aucun instrument international de lutte contre le transfert international des biens culturels. La situation devrait changer. Par le présent message, le Conseil fédéral propose en effet aux Chambres de ratifier la Convention de l’UNESCO du 14 novembre 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels (Convention de l’UNESCO de 1970) et leur soumet son projet de loi fédérale sur le transfert inter- national des biens culturels (loi sur le transfert des biens culturels). Le Conseil fédéral voit là un élément essentiel de la politique culturelle et de la politique étrangère suisses. La Convention de l’UNESCO de 1970 a été adoptée le 14 novembre 1970 par la 16 e Conférence générale de l’UNESCO, à Paris. En date du 1 er octobre 2001, 91 Etats l’avaient ratifiée, dont les Etats-Unis et six membres de l’Union euro- péenne. Cette convention, au titre du plus ancien traité destiné à protéger les biens culturels mobiliers en temps de paix, complète la Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (signée à La Haye le 14 mai 1954), que la Suisse a ratifiée en 1962. 507 La Convention de l ’UNESCO de 1970 a pour but d ’améliorer la protection des biens culturels dans les Etats parties et de sauvegarder le patrimoine culturel de l’humanité grâce à la coop ération internationale. Elle fixe les normes juridiques et administratives minimales que les Etats parties doivent appliquer pour juguler le commerce illicite des biens culturels. Ses axes principaux sont la lutte contre le vol, contre les fouilles clandestines et contre l ’importation et l ’exportation illégales des biens culturels. La Convention milite en outre pour la restitution des biens culturels volés et le retour des biens export és illégalement. Elle n’a pas d’effet rétroactif: ses dispositions ne d éploient leur effet qu ’après leur entrée en vigueur dans l ’Etat par- tie. La Convention de l ’UNESCO de 1970 n ’est cependant pas applicable directement: elle astreint seulement les parties à légiférer dans tous les cas o ù les lois et institu- tions existantes n ’en remplissent pas les exigences minimales. Dans le domaine du transfert des biens culturels, le droit suisse pr ésente des lacunes consid érables. C’est pour cette raison que le gouvernement soumet aux Chambres f édérales, en même temps que le présent message, un projet de loi sur le transfert des biens cultu- rels (LTBC), loi qui r ègle l’application de ladite Convention. La loi sur le transfert des biens culturels permettra de barrer la route au commerce ill égal – et morale- ment répréhensible – desdits biens en Suisse. Les abus seront combattus de mani ère ciblée. Le patrimoine culturel bénéficiera d’une meilleure protection. L’ouverture et l’équité des échanges culturels constituent enfin un pilier essentiel de la politique culturelle helvétique. La loi pr évoit diverses mesures. La protection du patrimoine culturel suisse doit être am éliorée par des dispositions r églant l ’exportation des biens culturels d’importance significative appartenant à la Conf édération et l ’instauration d ’un contrôle de l ’exportation aux fronti ères. Le contr ôle à l ’exportation permettra également aux cantons de mieux prot éger leur patrimoine. Le patrimoine arch éo- logique bénéficiera en outre d’une meilleure protection dans le cadre du Code civil. Les autres Etats parties à la Convention pourront mieux prot éger, par des accords bilatéraux, des éléments particulièrement sensibles de leur patrimoine culturel dans les domaines de l’archéologie, de l’ethnologie et de la religion, ainsi que dans celui des archives, contre l ’exportation illicite et la perte d éfinitive. En Suisse, cette pro- tection sera obtenue notamment par un meilleur contr ôle des importations, par la possibilité de restituer les biens culturels import és illégalement et par l ’obligation faite aux marchands d ’art de tenir un registre de leurs acquisitions. Par ailleurs, la Confédération pourra soutenir financi èrement des projets visant à la conservation de biens culturels particulièrement menacés. Autre mesure destinée à lutter contre le transfert illicite des biens culturels, le d élai de prescription acquisitive de biens culturels vol és est prolong é, afin de combattre l’entreposage et la revente de tels objets en Suisse. Enfin, la position des mus ées suisses en mati ère de pr êt international d ’objets doit être améliorée par l’introduction d’une garantie de restitution pour les biens cultu- rels prêtés par une institution étrangère en vue de leur exposition en Suisse. 508 Les mesures ont été conçues de fa çon à déployer leurs effets tout en respectant le principe de la proportionnalit é. La marge de man œ uvre du commerce l égal des biens culturels n ’en sera pas r éduite. Au contraire, la loi sur le transfert des biens culturels contribuera à renforcer la r éputation de comp étence et de s érieux dont jouit la Suisse dans le domaine du commerce des objets d’art.509 Message 1 Partie générale 1.1 Contexte Les biens culturels sont des biens particuliers. Ils sont en effet les sources de l’identité individuelle et collective, les t émoins uniques et irrempla çables de la cul- ture et de l ’histoire. Ils façonnent l’image que l’individu et la soci été se font d ’eux- mêmes et favorisent la coh ésion sociale. Aussi, la protection du patrimoine culturel compte-t-elle de nos jours parmi les tâches primordiales de l’Etat. Par la Convention de La Haye du 14 mai 1954, la communaut é internationale s ’est donn é des r ègles communes pour la protection des biens culturels en temps de guerre. La Suisse l ’a ratifiée en 1962 1. Toutefois, m ême en temps de paix, de nombreuses r égions du globe souffrent de la destruction et de la perte de leur patrimoine culturel; pour elles, le trafic illégal des biens culturels est devenu une menace inquiétante. Ces dernières décennies, la croissance et la mondialisation du commerce internatio- nal ont fortement stimul é le marché des œ uvres d’art. La demande accrue en objets archéologiques et ethnologiques a fait que le commerce ill égal en est devenu très lu- cratif et qu ’il a été repris en plusieurs endroits par la criminalit é organis ée. Il s’accompagne de vols, du pillage et de la destruction de sites arch éologiques, de contrebande et de blanchiment d ’argent. Si tous les pays en p âtissent, ce sont avant tout les régions culturellement riches, mais dont les ressources ou les structures éta- tiques ne suffisent pas à assurer une protection efficace du patrimoine, qui sont les plus touchées. Il est difficile de chiffrer exactement l ’ampleur du trafic international illicite des biens culturels. Par la force des choses, il n ’existe pas de statistiques pr écises à ce sujet. C’est pourquoi les donn ées fournies par les études et les publications les plus récentes doivent être maniées avec prudence. Elles permettent n éanmoins de se faire une idée de l’ampleur du problème. En 1998, plus de 60 000 biens culturels ont fait l’objet d’une déclaration de vol aupr ès d’Interpol et environ 48 000 en 1999, alors même que moins d ’un quart des Etats membres transmettent à Interpol les statisti- ques correspondantes 2. En 1999, par exemple, l ’Italie a annonc é 2042 vols concer- nant un total de 24 598 biens culturels. La m ême ann ée, la France a connu 5988 vols, l’Allemagne 2175, la R épublique tchèque 2077, et la Russie 2684 3. Ces don- nées ne concernent que les biens culturels dont le vol a été déclaré officiellement. Le chiffre effectif est infiniment plus élevé car il s’en faut de beaucoup que tous les vols soient d éclarés ou que la police puisse les enregistrer. Ce probl ème concerne tout particulièrement les découvertes provenant de fouilles clandestines et les objets eth- nologiques ou cultuels d érobés à des communaut és indig ènes. Ces cinq derni ères années, les carabiniers italiens ont confisqu é plus de 120 000 objets arch éologiques provenant de fouilles clandestines. Les experts ont calcul é que seuls 6 % des vases apuliens circulant sur le march é mondial proviennent de fouilles officielles; ils ad- 1 RS 0.520.3/32 2 Pour 1999, cf. la statistique publi ée par Interpol Lyon sur Internet: http://www.interpol.int/Public/WorkOfArt/statistics/StatPlace1999.asp. 3 Les statistiques suisses pour la m ême période sont encore en chantier.510 mettent que, ces dernières années, près de 100 000 tombes ont été pillées et détruites dans les seules Pouilles 4. Des nouvelles analogues nous parviennent de plusieurs parties du monde: les autorit és chinoises estiment que les objets issus de fouilles clandestines constituent désormais le principal produit de contrebande de leur pays. Pour les seules ann ées 1989 et 1990, la Chine a annonc é plus de 40 000 tombes pillées5. A part la Chine, l ’Inde, la Thaïlande et le Népal, c’est surtout le Cambodge qui est menacé du pillage méthodique de ses sites historiques. Ces derni ères années, les célèbres temples d’Angkor ont été dépouillés systématiquement de leurs tr ésors, parfois au moyen d’explosifs. De leur côté, les pays du centre de l’Afrique déplorent essentiellement la disparition du mobilier funéraire et des masques sacrés6. Ainsi, les autorités nigérianes estiment que 90 % des tombeaux de la r égion de Bura ont été pillés, après que la richesse en eut été connue en Europe en 1994. Au Mali, le taux des sites archéologiques pillés est estimé à 70 %. Il n ’en va pas autrement des c élè- bres sites culturels d ’Amérique latine, qui sont dans le collimateur des pilleurs de tombes depuis les ann ées 60. Pour le P érou, les chercheurs estiment actuellement que la moiti é des sites arch éologiques connus du pays ont été victimes de fouilles clandestines, ce qui fait plus de 100 000 tombes pill ées. 90 % des objets p éruviens en or conserv és aujourd ’hui dans les collections du monde entier proviennent de tombes pillées de la région du Batán Grande7. Ces saccages sont aussi pr éjudiciables aux biens culturels qu ’aux communaut és concernées. Souvent, les objets sont endommag és ou détruits dès leur extraction, ou alors les pilleurs d écoupent les grandes pi èces pour pouvoir les transporter plus simplement et plus discr ètement. Le pillage efface aussi irr émédiablement le contexte de la trouvaille, donc une partie essentielle du t émoignage historique d ’un objet ou d’un site archéologique. Mais ce sont les communaut és touchées qui subis- sent le plus grand dommage: elles perdent leur patrimoine culturel, une partie de leur histoire et – pour les objets destinés au culte – de leur tradition religieuse. Les trafics de toute sorte sont de moins en moins tol érés, même dans les Etats o ù le marché de l’art est important. Les objets parvenus dans les collections publiques par des voies douteuses se r évèlent un fardeau gênant, même si leur acquisition remonte à des années. Le débat ne porte pas seulement sur les œ uvres d’art volées à l’époque de la Deuxième Guerre mondiale. Les biens culturels vol és ou sortis ill également de leurs pays d ’origine font aujourd ’hui de plus en plus souvent l ’objet d ’actions en retour. Quelques collections publiques ont choisi de restituer de tels biens culturels 4 Sur l ’ampleur et les méthodes de pillage de fouilles en Italie, voir Rapporto Ecomafia 2001: L’illegalità ambientale in Italia e il ruolo della criminalit à organizzata, Legam- biente, Roma 5 mars 2000, p. 149 à 162. 5 Voir J.D. Murphy, The Peoples Republic of China and the Illicit Trade in Cultural Pro- perty, in: International Journal of Cultural Property , Nr. 2, Vol. 3, 1994, p. 227 à 242. 6 Sur les donn ées en question, voir: Some facts on illicit trafficking in cultural property, in: No to illicit traffic in cultural property , éd. par UNESCO’s Office of Public Information, novembre 2000. 7 Pour des indications sur la nature et l ’étendue du trafic illégal des biens culturels, ainsi que sur les dommages qu’il provoque, voir en outre: Dossier: Contre les pilleurs et les vandales. Sauvons nos trésors, Le courrier de l’UNESCO, avril 2001; Neil Brodie, Jenny Doole, Peter Watson, Stealing History: The Illicit Trade in Cultural Material , McDonald Institute for Archaeological Research mandaté par ICOM Angleterre, Londres 2000; Culture Without Context, McDonald Institute for Archaeological Research, 5/1999; Transfert international de biens culturels. Convention de l ’UNESCO de 1970 et Con- vention d’Unidroit de 1995, rapport du groupe de travail, Berne 1998, p. 3.511 de leur propre chef. La lutte contre le trafic international illicite des biens culturels manifeste en fin de compte un changement d’esprit, une nouvelle notion de la valeur des biens culturels et du respect qui leur est dû. 1.2 Dispositions légales protégeant le patrimoine culturel 1.2.1 Réglementations nationales Pour prot éger compl ètement le patrimoine culturel, il faut à la fois prendre des mesures destin ées aux biens culturels eux-m êmes, comme les inventorier, les conserver et les sauvegarder, et des dispositions juridiques qui tiennent compte de leur caractère et de leur statut particuliers. Tant dans le droit qui r égit la protection des biens culturels que dans celui qui traite des droits r éels, les normes de droit priv é et celles du droit public se recouvrent. Beaucoup d ’Etats prot ègent leur patrimoine arch éologique en d éclarant les d écou- vertes propriété de l’Etat. La Suisse connaît elle aussi des dispositions de cet ordre à l’art. 724, al. 1, du code civil 8. Conform ément à cette disposition, les curiosit és naturelles ou les antiquit és qui n ’appartiennent à personne et qui offrent un int érêt scientifique consid érable deviennent la propri été du canton sur le territoire duquel elles ont été trouvées. D’autres pays, dont les membres de l ’UE, ont édicté des dis- positions particuli ères sur l ’exportation des biens culturels. En Suisse, plusieurs cantons connaissent des dispositions sp éciales concernant l ’exportation des biens culturels, mais il n ’existe pas de r églementation nationale concernant l ’importation et l’exportation de tels biens. Dans divers Etats, les dispositions du droit civil affectent le statut du propri étaire de biens culturels vol és. Les trafiquants avis és exploitent la situation en transf érant les biens culturels d ’origine douteuse dans les Etats dont la l égislation leur est favora- ble. Si un acheteur acquiert de bonne foi un objet dans un Etat privil égiant cette dernière, son titre de propri été sera inattaquable apr ès un certain d élai; l ’objet ne pourra donc plus être réclamé. Par la suite, ce bien culturel pourra aussi être vendu dans un Etat qui n ’admet pas, en principe, le changement de propri étaire d ’objets volés, comme les Etats-Unis et la Grande-Bretagne. Le proc édé ressemble donc à celui utilis é pour blanchir de l ’argent: les biens culturels d ’origine d élictueuse doivent être «lavés» eux aussi, c ’est-à-dire qu ’on les soumet à des op érations qui rendent la d écouverte de leur origine, leur localisation ou leur confiscation impos- sibles9. Les lois nationales prot égeant le patrimoine culturel ne peuvent avoir qu ’un effet limité face à des trafiquants qui op èrent à l ’échelle internationale, car les dispo- sitions de droit public ne sont pas reconnues automatiquement hors du territoire o ù elles ont été édictées. C ’est pourquoi les r églementations nationales doivent être complétées par des outils internationaux, qui les rendent efficaces au-del à des frontières et qui comblent les lacunes juridiques existant entre les Etats. 8 RS 210 9 Voir art. 305 bis du code pénal (CP), RS 311.0; voir aussi Transfert international de biens culturels. Convention de l ’UNESCO de 1970 et Convention d’Unidroit de 1995, rapport du groupe de travail, Berne 1998, p. 90 à 94.512 1.2.2 Instruments internationaux régissant le transfert des biens culturels Les premiers instruments internationaux visant à protéger les biens culturels en cas de conflit armé ont été adoptés à la fin du XIX e siècle: ainsi, l’art. 56 de la Conven- tion de La Haye concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre de 1899 et 1907 pr évoyait que certains biens culturels seraient prot égés de toute saisie et confiscation. Après la Deuxième Guerre mondiale, ces instruments furent compl étés par la Convention de La Haye (pr éparée par l ’UNESCO) du 14 mai 1954, prot é- geant les biens culturels en cas de conflit arm é, et par les protocoles additionnels de 1954 et 199910. La Convention astreint les Etats parties à protéger leurs biens cultu- rels et ceux de l ’étranger en cas de conflit arm é, tout en prescrivant les mesures à prendre. Aux termes de la Convention, les biens culturels sont des biens mobiliers et immobiliers qui revêtent une importance majeure pour le patrimoine culturel. Cette définition des biens culturels propos ée par l ’art. 1 de la Convention de La Haye a servi de mod èle aux r èglements ultérieurs concernant la protection des biens cultu- rels, comme la Convention de l ’UNESCO de 1970, la Convention d ’Unidroit de 1995 et quelques lois cantonales suisses récentes. 1.2.2.1 UNESCO Au d ébut des ann ées 1960, le Mexique et le P érou attir èrent l ’attention de l’UNESCO11 sur les proportions gigantesques du commerce ill égal de biens cultu- rels et la charg èrent de faire adopter un instrument international qui perm ît de sauvegarder le patrimoine culturel de l ’humanité, y compris en temps de paix. En 1964, l ’Assemblée g énérale approuva une r ésolution n ’autorisant l ’importation de biens culturels dans un Etat que si l ’Etat d ’origine d élivrait un certificat d’exportation correspondant. Les Etats étaient en outre cens és collaborer à la lutte contre les trafics illicites 12. Avec le concours de l ’ICOM (Conseil international des musées) et d ’Unidroit (Institut international pour l ’unification du droit priv é), la direction générale de l’UNESCO rédigea alors un rapport sur les mesures à prendre. L’Assemblée g énérale de l ’UNESCO chargea ensuite un groupe d ’experts d ’éla- borer un projet de convention, lequel fut d éposé en 1969 13. L’obligation principale prévue par la convention était que les Etats parties missent g énéralement sur pied 10 RS 0.520.3/32. La Suisse se prépare actuellement à ratifier le Deuxième Protocole du 26 mars 1999 relatif à la Convention de La Haye de 1954, dont l’art. 5 requiert des mesu- res de protection pour les biens culturels en temps de paix. 11 Organisation des Nations Unies pour l ’éducation, la science et la culture. L’UNESCO a été fondée en 1945; elle compte actuellement 188 Etats membres (octobre 1999). L’organisation se propose de contribuer au maintien de la paix et de la sécurité en resser- rant, par l’éducation, la science et la culture, la collaboration entre nations, afin d’assurer le respect universel de la justice, de la loi, des droits de l’homme et des libertés fonda- mentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion, que la Charte des Nations Unies reconnaît à tous les peuples. 12 «Recommendation on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Export, Import and Transfer of Ownership of Cultural Property, 19.11.1964», UNESCO, Records of the General Conference, 13th session, 1964, Resolutions, p. 1481, notamment les al. 4 et 8. 13 UNESCO Doc. SHC/MD/3, annexe (1969) et sa r évision dans UNESCO Doc. SHL/MD/5 annexe III (1970).513 des contrôles pour l ’importation et l ’exportation des biens culturels. Mais les Etats- Unis critiqu èrent cette m éthode. La conf érence diplomatique adapta donc le texte pour tenir compte des objections américaines, ce qui permit aux Etats-Unis – le plus grand et le plus important march é de l ’art au monde – de le ratifier. La Convention de l ’UNESCO concernant les mesures à prendre pour interdire et emp êcher l’importation, l ’exportation et le transfert de propri été illicites des biens culturels (Convention de l ’UNESCO de 1970) a été adoptée le 14 novembre 1970 par la 16 e Conférence générale de l ’UNESCO, à Paris; elle est entr ée en vigueur le 24 avril 1972. Cette Convention est un trait é international multilat éral pour la protection du patri- moine culturel14. En date du 1 er octobre 2001, 91 Etats y ont adh éré, dont six mem- bres de l ’Union europ éenne (Espagne, France, Finlande, Gr èce, Italie et Portugal), ainsi que l’Australie, le Canada et les Etats-Unis. La Grande-Bretagne, le Japon et la Belgique se préparent en ce moment à la ratifier. Quant à la Suisse, elle se pr épare à la ratifier au moyen du présent projet de loi sur le transfert des biens culturels. 1.2.2.2 Unidroit La Convention de l’UNESCO de 1970 n’est pas directement applicable et ne prévoit aucun instrument pour la restitution ou le retour des biens culturels vol és ou expor- tés illégalement, dans le respect des droits de l ’acquéreur de bonne foi. C ’est pour- quoi, en 1984, l ’Institut international pour l ’unification du droit priv é (Unidroit), dont le siège est à Rome, fut charg é par l’UNESCO d’élaborer une convention des- tinée à r égler ces domaines. Une d écennie de travaux pr éparatoires, auxquels la Suisse participa de fa çon d écisive, d éboucha sur l ’adoption de la Convention d’Unidroit du 24 juin 1995 sur les biens culturels vol és ou illicitement export és (Convention d’Unidroit). Elle prévoit essentiellement les dispositions suivantes: – les biens culturels vol és (ou provenant de fouilles ill égales) sont soumis pendant 50 ans (75 pour des cas exceptionnels) à un droit de restitution. Si le bien culturel a été acquis de bonne foi, l’acquéreur a droit à une indemnité équitable; – les biens culturels export és illégalement, dont l ’exportation porte atteinte à des int érêts culturels ou scientifiques importants, sont soumis pendant 50 ans à un droit de retour. Si le bien culturel a été acquis de bonne foi, l’acquéreur a droit à une indemnité équitable. Contrairement à la Convention de l ’UNESCO de 1970, les dispositions de la Con- vention d ’Unidroit sont en principe directement applicables et ne doivent pas être transposées dans le droit national. Pour les relations entre Etats contractants, ces dispositions remplacent le droit mat ériel intra- étatique et donc indirectement, les prescriptions du droit international priv é. La Convention d ’Unidroit renforce les dispositions de la Convention de l ’UNESCO de 1970 qu ’elle compl ète par des règles minimales relatives à la restitution ou au retour de biens culturels. Elle fixe les règles de droit international priv é et de droit international de proc édure qui per- mettent l ’application imm édiate des principes contenus dans la Convention de 14 Pour son contenu, voir ch. 1.4 et 2.1.514 l’UNESCO de 1970. Les deux instruments sont donc mutuellement compatibles et peuvent être mis en œ uvre de façon complémentaire. Au 1er octobre 2001, 15 Etats ont ratifi é la Convention d ’Unidroit, parmi lesquels trois membres de l ’Union européenne, à savoir l ’Italie, le Portugal et la Finlande 15. La France, une des principales places m ondiales du commerce d ’objets d ’art, prépare en ce moment sa ratification. La Suisse a sign é la Convention d ’Unidroit le 26 juin 1996, mais ne l’a pas encore ratifiée. 1.2.2.3 Union européenne L’Union europ éenne16 a adopt é deux instruments r égissant le transfert des biens culturels: La Directive 93/7/CEE du Conseil, du 15 mars 1993, relative à la restitution de biens culturels ayant quitt é illicitement le territoire d ’un Etat membre (Directive 93/7/CEE) a été reprise dans le droit national de tous les Etats membres. Elle «euro- péanise» les clauses protectrices nationales, en astreignant les Etats à appliquer sur leur territoire les interdictions d’exporter prononcées par d’autres Etats membres. Le Règlement (CEE) n o 3911/92 du Conseil, du 9 d écembre 1992, concernant l’exportation de biens culturels contient des prescriptions en mati ère de commerce de marchandises avec des Etats tiers. Il fait d épendre l’exportation des biens cultu- rels hors du territoire de l ’Union europ éenne d’un certificat d ’exportation d élivrée par l ’Etat d ’origine. Son r èglement d ’application, le Règlement (CEE) n o 752/93 , fixe les différents modes d’autorisation et les détails de la procédure d’autorisation. Les instruments de la CE ont été édictés en vue de la r éalisation du marché unique, lequel garantit non seulement la libre circulation des personnes, des services et des capitaux, mais aussi celle des marchandises. Toutefois, l ’art. 30 du Trait é de la CE tolère exceptionnellement des entorses au principe de la libre circulation des mar- chandises. Les interdictions ou restrictions d’exportation, d’importation ou de transit sont notamment autoris ées si elles servent à prot éger les biens culturels nationaux ayant une valeur artistique, historique ou arch éologique. Chaque Etat membre d éfi- nit pour lui-m ême ce qui est bien culturel national au sens du r èglement. En se complétant les uns les autres, les r èglements de la CE établissent un équilibre entre le principe de la libre circulation des marchandises sur le march é unique européen et le besoin des Etats membres d ’inscrire au patrimoine national certains biens d ’une importance culturelle particuli ère pour en emp êcher l ’exode. Ils cr éent entre les Etats membres un syst ème de protection et de collaboration cens é compenser la suppression des contrôles aux frontières intérieures. 15 Jusqu ’à présent, les Etats suivants ont ratifié la Convention ou y ont adhéré: Lituanie, Paraguay, Roumanie, Pérou, Hongrie, Bolivie, Finlande, Italie, Portugal, Croatie, Chine, Equateur, Brésil, El Salvador et Argentine. 16 Le terme d ’Union européenne est utilisé ici dans son acception courante et non au sens juridique. En réalité, seule la Communauté européenne, et non l’Union européenne, a la personnalité juridique et donc le pouvoir d’édicter des normes de droit en son nom pro- pre.515 1.2.2.4 Conseil de l’Europe Dans le cadre du Conseil de l ’Europe, la Suisse a ratifi é deux conventions concer- nant la protection des biens culturels. La Convention culturelle europ éenne du 19 d écembre 1954 17 établit le principe selon lequel chaque Etat partie consid ère les biens culturels europ éens sous son contrôle comme appartenant au patrimoine commun. Les membres du Conseil de l’Europe sont censés prendre les mesures n écessaires pour les prot éger et les rendre plus accessibles. La Convention vise également à prévenir leur exode. Par la Convention européenne du 16 janvier 1992 pour la protection du patrimoine archéologique (révisée), (Convention de Malte) 18, les Etats parties s ’engagent entre autres à tout entreprendre pour annoncer aux instances comp étentes de l ’Etat d’origine les offres de vente de d écouvertes archéologiques susceptibles de provenir de fouilles clandestines ou d ’avoir été d érobées dans des fouilles officielles. Ils s’assurent que les mus ées et institutions qu ’ils contrôlent n’acquièrent pas d ’objets archéologiques issus de fouilles clandestines. Ils s ’engagent enfin à ce que les musées dont les achats ne sont pas soumis à la surveillance de l ’Etat respectent également ces principes. 1.3 La situation en Suisse Depuis la Deuxième Guerre mondiale, la Suisse occupe une pl ace importante sur le marché international de l ’art. Selon les statistiques du commerce ext érieur, les importations de biens culturels ont atteint plus de 1,3 milliards de francs en l ’an 2000 et les exportations plus de 1,4 milliard. De nos jours, la Suisse compte parmi les premi ères places m ondiales du commerce d ’objets d ’art, avec les Etats-Unis, l’Angleterre et la France. Elle le doit en premier lieu à l’expérience et à la comp é- tence de ses marchands d’art, lesquels savent exploiter les conditions attrayantes qui résultent de leurs bons contacts internationaux, de la position g éographique centrale du pays et du développement de ses infrastructures. Les commerçants s érieux ne sont h élas pas les seuls à profiter de ces conditions favorables. La Suisse a la r éputation d’être une plaque tournante du trafic illicite de biens culturels. Elle se voit confront ée à un nombre croissant de demandes d’entraide judiciaire concernant des biens culturels vol és ou export és illégalement, ce que refl ète aussi l ’augmentation du nombre des arr êts du Tribunal f édéral 19. Le droit suisse offre en effet un cadre relativement favorable aux transactions dou- teuses, étant donné que, contrairement aux autres grands march és de l ’art, il accuse un déficit considérable en matière de réglementation non seulement de la protection du patrimoine culturel national, mais aussi du transfert international de biens culturels. 17 RS 0.440.1 18 RS 0.440.5 19 Voir Transfert international de biens culturels. Convention de l ’UNESCO de 1970 et Convention d’Unidroit de 1995, rapport du groupe de travail, Berne 1998, p. 90 à 92; Le Commerce, l’exportation et l’importation des biens culturels en Suisse. Rapport du 21 janvier 1991 du groupe de travail à l’intention de l’Office fédéral de la culture et du Département fédéral de l’intérieur, Berne 1991, p. 10.516 Les articles de la presse internationale qui parlent r égulièrement de biens culturels ayant transité ill également par la Suisse entachent la r éputation de celle-ci en tant que marché de l’art. Les commerçants d’objets d’art établis en Suisse vivent de leur sérieux et de leur comp étence, qui leur valent la confiance des particuliers et des musées du monde entier. Leurs associations ont per çu le danger et r éagi en édictant des codes de déontologie pour prévenir les abus20. Ces mesures ne peuvent toutefois déployer leur effet que si elles sont accompagn ées des soutiens juridiques n éces- saires. Il faut aussi qu ’elles s ’appliquent aux milieux qui n ’appartiennent pas aux associations professionnelles et qui ne se sentent pas liés par les règles du métier. 1.3.1 Partage des compétences entre la Confédération et les cantons En Suisse, le transfert de biens culturels est r églé à différents niveaux. Alors que la réglementation de l ’importation incombe à la Conf édération, celle de l ’exportation est en principe l ’affaire des cantons 21; les seules mesures r éservées au droit f édéral concernent les objets des collections de la Conf édération et les biens culturels d’importance nationale (art. 69 et 54 Cst.)22. 1.3.2 Lacunes du droit suisse Au niveau national, la Suisse ne conna ît pas de r églementation spécifique concer- nant l’importation et l’exportation de biens culturels, qui, sur le plan douanier, sont traités comme des objets d’usage courant. Certains cantons connaissent des prescriptions sp écifiques pour pr évenir l’exode de leur patrimoine culturel: ce sont ceux de B âle-Campagne, de Fribourg, du Jura, de Lucerne, de Nidwald, de Schwyz et du Tessin. Les cantons d ’Argovie, d’Appenzell- Rhodes extérieures, de B âle-Campagne, de Berne (contractuellement), de Fribourg, des Grisons, de Lucerne, de Nidwald, de Soleure, du Tessin, du Valais et (indirec- tement) de Vaud connaissent un droit d ’achat ou de classement en cas d ’expor- tation 23. Ces prescriptions peuvent cependant être éludées facilement dans la prati- que. Ainsi, un canton ne peut emp êcher qu ’un bien culturel prot égé ne passe la frontière, parce que les douanes sont du ressort de la Conf édération et qu’il n’existe pas de base légale pour effectuer un contrôle. Un autre probl ème que connaissent les cantons est la protection de leur patrimoine archéologique. Sur le plan suisse, l ’art. 724, al. 1, CC pr évoit certes que «les curio- sités naturelles ou les antiquit és qui n ’appartiennent à personne et qui offrent un 20 Code d ’éthique du Syndicat suisse des antiquaires et commerçants d’art, du 27 mai 2000. 21 Voir Transfert international de biens culturels. Convention de l ’UNESCO de 1970 et Convention d’Unidroit de 1995, rapport du groupe de travail, Berne 1998, p. 49. 22 Message relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 289; voir aussi l’avis de droit de Jean-François Aubert dans Transfert international de biens culturels, Dokumentation – documentation – documentazione. Avis de droit mandat és par la Confédération, Berne 1998, p. 17 s., 19, 33, 35. 23 Pour les d étails, voir l’avis de droit de Peter Hänni dans Transfert international de biens culturels, Dokumentation – documentation – documentazione. Avis de droit mandat és par la Confédération, Berne 1998, p. 31 ss.517 intérêt scientifique consid érable deviennent la propri été du canton sur le territoire duquel elles ont été trouv ées.» Mais le texte laisse une certaine marge d ’interpré- tation quant à savoir si ces objets passent directement aux mains du canton ou non 24. La plupart des cantons ont édicté des dispositions en vertu desquelles ils revendi- quent la propriété de telles découvertes25. Contrairement à la plupart des Etats europ éens, la Suisse ne dispose pas d ’instances de droit public pour contr ôler et canaliser le trafic international des biens culturels. Les prescriptions étrangères en mati ère d ’exportation ne sont g énéralement pas reconnues, car elles font partie du droit public du pays intéressé. C’est la raison pour laquelle les actions en retour ont peu de chance d’aboutir, en Suisse. S’il est un facteur qui s ’est révélé particulièrement problématique, c’est bien la briè- veté des d élais prévus par le droit suisse pour les actions en retour de biens vol és. L’art. 934, al. 1, CC pr écise en effet qu ’une fois acquise de bonne foi dans le commerce, une chose mobili ère volée ou perdue ne peut plus être revendiquée par son propri étaire originel apr ès cinq ans. Or ce d élai est trop court pour les biens culturels. L’absence de contrôle des importations et exportations de biens culturels, et la possibilit é d ’acquérir de bonne foi, sur le march é, un bien vol é, font de la Suisse un lieu d ’entreposage id éal pour les trafiquants internationaux d ’art. A l’heure qu’il est, un bien culturel d ’origine illicite peut être introduit en Suisse sans difficulté et y être entrepos é cinq ans. Pendant ce laps de temps, il est possible d’établir un titre de propri été valable par un transfert effectif ou fictif à des intermé- diaires moraux ou physiques, facilit é par le r égime suisse de l ’acquisition de bonne foi (notamment dans les ventes aux ench ères)26. Un bien culturel ainsi lav é de ses «souillures juridiques » peut être ensuite revendu, y compris dans les Etats de common law comme les Etats-Unis ou la Grande-Bretagne, bien que le droit de ces pays interdise en principe le changement de mains d’une chose volée. Jusqu’ici, les autorit és suisses n ’ont eu que des possibilit és tr ès limit ées d ’agir contre de tels abus. Certains actes délictueux sont reconnus et réglés, notamment par le droit p énal (art. sur le blanchiment d ’argent: art. 305bis CP27), et, pour les d élits transfrontaliers, loi fédérale du 20 mars 1981 sur l ’entraide internationale en matière pénale (EIMP) 28. Cette loi permet par exemple de livrer des œ uvres d ’art vol ées pour autant qu ’elles servent de moyens de preuve ou qu ’elles proviennent d ’actes criminels. Ces dispositions ne couvrent cependant qu ’une partie strictement d élimi- tée du probl ème. L ’application du droit p énal et la mise en œ uvre de l ’entraide internationale en matière pénale se heurtent de plus en plus à des difficultés dans le cas où les indices sont suffisants pour fonder un soup çon, mais o ù les preuves sont trop maigres pour aboutir à une condamnation pénale. L’administration de la preuve doit en effet obéir à des critères nettement plus sévères lorsqu’il s’agit de condamner quelqu’un que lorsqu ’il s ’agit de trancher une question de propri été litigieuse en 24 Voir Andrea F. G. Rasch èr, Kulturgütertransfer und Globalisierung , Zurich 2000, p. 15 s. 25 Voir l ’avis de droit de Peter Hänni dans Transfert international de biens culturels, Do- kumentation – documentation – documentazione. Avis de droit mandat és par la Confé- dération, Berne 1998, p. 28 à 31. 26 Pour approfondir la question et étudier des exemples suisses, voir Transfert international de biens culturels. Convention de l ’UNESCO de 1970 et Convention d’Unidroit de 1995, rapport du groupe de travail, Berne 1998, p. 90 à 94. 27 RS 311.0 28 RS 351.1518 droit civil. Si le droit p énal permet de confisquer et de restituer des objets sans qu’une personne soit convaincue de délit, la chose est cependant plutôt rare. 1.3.3 Intérêts de la Suisse Les intérêts qui justifient que la Suisse s ’adapte à l’évolution internationale du droit en matière de transfert des biens culturels rel èvent de ses politiques culturelle, ext é- rieure, commerciale et économique. Pour la politique culturelle, la promotion des échanges internationaux est une néces- sité. Nos mus ées, les collections et le commerce d ’objets d ’art ont besoin que les biens culturels d ’origine étrangère puissent entrer en Suisse pour être expos és ou achetés par des collectionneurs suisses. Mais ces échanges ne resteront possibles que dans la mesure o ù les principes de la r éciprocité, de l ’égalité de traitement et de l’autodétermination culturelle seront garantis pour toutes les parties. Pour cela, il faut que la confiance r ègne et qu’elle soit fondée sur la s écurité du droit et la trans- parence. La coopération internationale pour r égler le transfert des biens culturels est un moyen d ’instaurer cette confiance. A l ’étranger, on attend de la Suisse qu ’elle respecte dans ce domaine les int érêts primordiaux tels que la protection du patri- moine culturel. De même, la Suisse a besoin de voir ses int érêts culturels reconnus à l’étranger. Comme marché de premier rang pour les biens culturels et comme pays comptant le plus grand nombre de musées par habitant, la Suisse a tout int érêt à par- ticiper au transfert l égal des biens culturels en tant que partenaire reconnu. Contrai- rement à certains Etats europ éens, comme la France et la Grande-Bretagne, et à d’autres grands marchés de l’art comme les Etats-Unis, elle n ’est cependant partie à aucun r èglement international concernant le transfert des biens culturels. Elle s’expose donc au grief de profiter du trafic illégal de biens culturels. En ratifiant et en mettant en œ uvre la Convention de l ’UNESCO de 1970, la Suisse donnera également un signal politique clair. Elle proclamera sa volont é d’être soli- daire des Etats les plus touch és par la perte de leur patrimoine culturel. La ratifica- tion, par la Suisse, de la Convention de La Haye de 1954 était déjà un pas dans cette direction. En signant la Convention d ’Unidroit en 1996, la Suisse en a reconnu les principes. Elle confirme ainsi l ’importance fondamentale d ’échanges culturels ouverts et équitables à l ’échelle internationale. Par le pass é, la Suisse a d ’ailleurs déjà milit é sur le plan mondial en faveur d ’un engagement culturel en qualit é de membre de l’UNESCO. Dans ce contexte, on peut citer par exemple la Convention de l ’UNESCO du 23 novembre 1972 pour la protection du patrimoine mondial culturel et naturel 29, que la Suisse a d éjà ratifi ée. En vertu des art. 3 et 4 de la Convention, chaque Etat partie est tenu de d ésigner et de délimiter les biens naturels et culturels sis sur son territoire, ainsi que d ’en assurer la protection, la conservation et la mise en valeur. La ratification de la Convention de l ’UNESCO de 1970 est la conséquence logique de cet engagement. En la ratifiant et en la mettant en œ uvre, la Suisse renforcera sa position au sein de l ’UNESCO; elle y gagnera en cr édibilité et pourra mieux défendre ses propres intérêts culturels sur le plan international. En tant que nation commer çante, la Suisse s ’est toujours engag ée en faveur d ’une réglementation multilat érale et juridiquement contraignante du trafic international 29 RS 0.451.41519 des marchandises et des services. Pour un Etat aussi d épendant du commerce extérieur que l ’est la Suisse, de telles r ègles offrent les meilleures garanties pour la prévisibilité et la sécurité du droit, lesquelles constituent à leur tour les prémisses du bon fonctionnement des échanges économiques. Le commerce l égal de l ’art est une nécessité vitale pour les collections artistiques publiques et priv ées de Suisse. Or, pour qu’il puisse fonctionner correctement, il faut que la s écurité et la pr évisibilité du droit président aux relations internationales. Le commerce l égal a d’ailleurs inté- rêt à disposer de bases juridiques claires pour se distinguer du trafic ill égal et ne pas s’exposer à des soupçons et à une condamnation en bloc à cause de quelques brebis galeuses. La protection de la bonne foi dans les rapports juridiques constitue un autre int érêt général, qui touche notamment le commerce de droit priv é. Cela signifie que ces rapports doivent être empreintes de confiance mutuelle et que la confiance justifi ée mérite d ’être prot égée. La cons équence concr ète de ce principe est que celui qui s’est engagé par contrat est tenu de prendre toutes les mesures n écessaires pour rem- plir ses obligations correctement et conformément au droit, et qu’il doit s’abstenir de tout ce qui pourrait l’en empêcher. Ces mesures comprennent le devoir de vigilance, qui exige que l ’objet d’une transaction commerciale soit exempt de d éfaut matériel ou juridique. Le principe de la bonne foi sert à protéger tous les sujets économiques du dol et de l ’exploitation abusive et il garantit la qualit é de la Suisse en tant que place économique et marché de l’art. L’Etat a donc intérêt à ce que le principe de la bonne foi soit respecté dans les affaires. 1.4 Condensé de la Convention de l’UNESCO La Convention de l’UNESCO de 1970 est le premier accord universel concernant le transfert international des biens culturels. Elle a pour objet, d ’une part, de promou- voir la protection des biens culturels dans les diff érents Etats et, d ’autre part, de protéger et de sauvegarder le patrimoine culturel de l ’humanité grâce à la coop éra- tion de tous les Etats. La Convention fixe les normes l égislatives et administratives minimales que doivent appliquer les parties pour sauvegarder le patrimoine culturel et empêcher le trafic ill égal des biens culturels. Ces normes r èglent l ’importation, l’exportation, le retour et la restitution des biens culturels, la transmission des informations, et l ’intégration du commerce et des mus ées. La Convention n ’a pas d’effet rétroactif, ce qui veut dire que ses dispositions n ’entrent en vigueur pour un Etat donné qu’au moment où ce dernier la ratifie. Elle n ’est en outre pas applicable directement, et doit donc être transposée dans la législation nationale. 1.5 Historique des travaux 1.5.1 Travaux préparatoires de l’administration En janvier 1990, l ’Office fédéral de la culture r épliqua à une série de nouvelles, fai- sant état de la vente en Suisse d’objets d’origine douteuse et diffusées par les médias suisses et étrangers, en chargeant un groupe de travail de r édiger un rapport sur les problèmes posés à la Suisse par l ’importation et l ’exportation de biens culturels et d’indiquer les solutions possibles. Le groupe remit son rapport en janvier 1991.520 Comme mesure principale, ce dernier proposait de ratifier et mettre en œ uvre la Convention de l’UNESCO de 1970, et de cr éer un article constitutionnel r églant les compétences de la Confédération en la matière30. 1.5.2 Procédure de consultation concernant la Convention de l’UNESCO de 1970 (1993) Dans son rapport du 25 mars 1992 sur le programme de la l égislature 1991–1995, le Conseil fédéral se proposait d ’aborder le probl ème du trafic ill égal des biens cultu- rels et d ’examiner en particulier la question d ’une disposition constitutionnelle sur l’importation et l ’exportation des biens culturels ainsi que celle de la ratification de la Convention de l ’UNESCO de 1970 31. Il chargea donc le D épartement fédéral de l’intérieur (DFI) de lancer une proc édure de consultation sur la ratification et l’application de la Convention. Le résultat de la consultation de 1993 fut qu ’une majorité écrasante des avis était fa- vorable aussi bien à une compétence fédérale de l égiférer en matière d’importation, d’exportation et de restitution de biens culturels qu’à la ratification de la Convention de l’UNESCO de 1970. Les cantons approuvaient les deux propositions par 22 con- tre 2 et 21 contre 3, tandis que pratiquement toutes les institutions eccl ésiastiques et culturelles, les organisations de coop ération au d éveloppement et les associations féminines se prononçaient en leur faveur. Les partis politiques et les milieux écono- miques étaient partagés en partisans (PS, PDC) et opposants (PRD, UDC); les deux propositions étaient rejetées par les organisations du commerce d ’art, certains col- lectionneurs illustres et quelques musées32. 1.5.3 Procédure de consultation concernant la Convention d’Unidroit (1996) En 1996, le D épartement fédéral de l’intérieur lança une consultation sur la ratifica- tion de la Convention d’Unidroit. Une majorité écrasante des avis était favorable à la Convention et à sa ratification. Celle-ci était soutenue par 23 cantons, le PDC et le PS, l’Union syndicale suisse, les organisations intercommunales et intercantonales, la grande majorit é des organisations culturelles, celles de coop ération au d évelop- pement, les institutions eccl ésiastiques et les associations f éminines. S’opposaient à la ratification les cantons de Berne, B âle-Ville et Gen ève, le PRD et l ’UDC, le 30 Le Commerce, l’exportation et l’importation des biens culturels en Suisse. Rapport du 21 janvier 1991 du Groupe de travail à l’intention de l’Office fédéral de la culture et du Département fédéral de l’intérieur, Berne 1991, p. 27. 31 FF 1992 III 117 32 Résultats de la procédure de consultation portant sur le commerce, l ’importation et l’exportation de biens culturels. Proposition pour l ’établissement d’une compétence fédérale (nouvel al. à l’art. 24sexies Cst.) – Ratification de la Convention de l ’UNESCO de 1970, éd. par l’Office fédéral de la culture, Berne 1995.521 Vorort, l ’Union suisse des arts et m étiers ainsi que les organisations du commerce d’art33. Se fondant sur l ’issue de la proc édure de consultation, le Conseil f édéral signa la Convention d ’Unidroit. Il nomma ensuite un groupe de travail interd épartemental chargé d ’élucider les questions juridiques li ées à la Convention de l ’UNESCO de 1970 et à celle d’Unidroit, ainsi que de coordonner les t âches ultérieures concernant l’ensemble du dispositif. 1.5.4 Groupe de travail interdépartemental (1996–1998) Le groupe de travail interd épartemental Transfert international de biens culturels remit son rapport au Conseil f édéral en ao ût 1998. Etay és par les avis de droit des professeurs J.-F. Aubert (droit constitutionnel), B. Schnyder (droit priv é) et P. Volken (droit international priv é)34, ses travaux concluaient qu ’aucun obstacle, fût-il constitutionnel ou de droit priv é, ne s’opposait à la ratification tant de la Con- vention de l’UNESCO de 1970 que de celle d’Unidroit35. Ayant pris acte du rapport, le Conseil f édéral chargea le DFI de pr éparer le message relatif à la Convention de l’UNESCO de 1970, message qui devait aussi comprendre les modifications concomitantes des lois f édérales. Quant à la Convention d’Unidroit, le Conseil f édéral estimait prématuré de la ratifier. Le DFI fut charg é de suivre l’évolution internationale et de soumettre en temps voulu des propositions au Conseil fédéral. 1.5.5 Auditions publiques (1999) En juillet 1999, l ’instance responsable d’élaborer la loi d ’application de la Conven- tion de l ’UNESCO de 1970, soit l ’Office f édéral de la culture (OFC), publia un document esquissant la conception qu ’il se faisait de la mise en œ uvre des obliga- tions d écoulant de la Convention. En septembre de la m ême année, des auditions publiques eurent lieu sur la base de ce document, auditions auxquelles particip èrent des représentants des cantons, du commerce d’art, des musées et des collectionneurs ainsi que des organisations et associations int éressées actives dans les domaines de la culture, de la science et de la coop ération au développement36. Les suggestions et objections émises lors de ces auditions furent prises en compte dans la suite des travaux relatifs à la loi sur le transfert des biens culturels. 33 Résultats de la procédure de consultation portant sur la Convention d ’Unidroit du 24 juin 1995 sur les biens culturels vol és ou illicitement exportés, éd. par l’Office fédéral de la culture, Berne 1996. 34 Transfert international de biens culturel: Dokumentation – documentation – documenta- zione, Berne 1998. 35 Transfert international de biens culturels. Convention de l ’UNESCO de 1970 et Con- vention d’Unidroit de 1995, rapport du groupe de travail , Berne 1998, p. 121 ss. 36 Auditions publiques des 14, 22 et 24 septembre 1999 sur l ’application de la Convention de l’UNESCO du 14 novembre 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens cultu- rels, Office fédéral de la culture, Berne 1999.522 1.5.6 Procédure de consultation concernant le projet de loi sur le transfert des biens culturels (2000–2001) Le projet de loi sur le transfert des biens culturels (LTBC) fut mis en consultation le 30 octobre 2000 37. La proc édure courut jusqu ’au 31 janvier 2001. Les avis des 26 gouvernements cantonaux, du Tribunal f édéral, de 13 partis politiques, 13 organisa- tions fa îtières de l ’économie, 5 organisations intercommunales ou intercantonales, 8 organisations du commerce d ’objets d’art, 41 organisations culturelles ou scienti- fiques, 9 organisations d ’aide au d éveloppement, 5 organisations ecclésiastiques, 8 organisations f éminines, ainsi que ceux de 14 repr ésentantes ou repr ésentants d’autres milieux intéressés, ont été sollicités. La lettre d’accompagnement demandait une évaluation du projet de loi dans son ensemble, des mesures en faveur de la protection du patrimoine culturel suisse et de celui d ’Etats tiers, de la prolongation des d élais de prescription pour la restitution de biens culturels vol és, des aides financières pour la conservation du patrimoine culturel, ainsi que des r ègles de prudence pour les institutions f édérales, le commerce d ’objets d ’art et les maisons de vente aux ench ères. Sur les 143 intervenants invit és à la proc édure, 85 ont pris position; 30 organisations ou particuliers ont en outre r épondu spontanément. Voici les positions essentielles qui se dégagent des réponses reçues38: Les prises de position r évèlent un large consensus quant à la n écessité d ’une loi fédérale sur le transfert international des biens culturels. Seules quelques r éponses préconisent que l’on se contente d’une adaptation des lois existantes. Il ressort de la grande majorité des prises de position que le projet est consid éré comme bien arti- culé, clair et équilibré dans son ensemble. Les mesures en faveur de la protection du patrimoine culturel suisse rencontrent elles aussi une majorit é d ’approbations. Les mesures pour la protection du patrimoine culturel d ’Etats tiers ont également reçu l’approbation de la grande majorit é des cantons, des partis ainsi que des organisa- tions culturelles et scientifiques. Le PS, 10 cantons ainsi que de nombreuses organi- sations culturelles r éclament encore davantage de protection pour le patrimoine culturel d’Etats tiers dans le cadre de la loi sur le transfert des biens culturels, ainsi que la ratification de la Convention d ’Unidroit. Pour le PRD, les associations fa î- tières de l ’économie priv ée et les organisations du commerce d ’objets d ’art, par contre, les accords bilat éraux propos és ne devraient pouvoir être conclus qu ’avec l’approbation du Parlement. La grande majorité des réponses est en outre favorable à la proposition de prolonger les délais relatifs au droit à la restitution de biens vol és. Pour 8 cantons, le PS et les Verts, les délais devraient être prolongés jusqu’à 50 ans ou la restitution devrait être imprescriptible. Le canton de B âle-Ville, l ’UDC, les organisations du commerce d’objets d’art et les collectionneurs s ’expriment en faveur de d élais de 10 ou de 20 ans. Seule l ’UDC s ’oppose à la possibilit é d ’accorder des aides financi ères pour la conservation du patrimoine culturel. Les r ègles de prudence applicables aux insti- 37 Loi fédérale sur le transfert international de biens culturels (loi sur le transfert de biens culturels, LTBC) Projet. Acte législatif et rapport explicatif , Office fédéral de la culture, Berne 2000. 38 Loi sur le transfert de biens culturels. Rapport sur les r ésultats de la procédure de con- sultation, Office fédéral de la culture, Berne 2001.523 tutions fédérales sont approuvées par la quasi–totalité des prises de position. Certai- nes r éponses, dont celles de 15 cantons, proposent que les r ègles de prudence s’appliquent également aux institutions cantonales (collections et musées publics). Les règles de prudence applicables au commerce d’objets d’art et aux ventes aux en- chères rencontrent une large adh ésion auprès des cantons, du PS, du PDC, du PST, des Verts, du PCS ainsi qu’auprès des organisations culturelles et scientifiques. Pour le canton d ’A r g o v i e , l e P R D , l e P L S , l’UDC, l ’Union suisse des arts et m étiers (USAM) et pour les organisations du commerce d ’objets d ’art, en revanche, les règles de prudence vont trop loin: ces opposants les jugent disproportionn ées et inutiles, et ils renvoient aux dispositions pertinentes des codes de d éontologie de la branche. 1.5.7 Modification du projet de loi à l’issue de la consultation Suite au dépouillement de la consultation, le premier projet de loi sur le transfert des biens culturels39 fut remis en chantier. Voici les modifications de fond qui y ont été apportées: – Le retour, dans l ’Etat dont il est sorti illicitement, d ’un bien culturel intro- duit ill également en Suisse peut d ésormais être suspendu par les tribunaux aussi longtemps que ledit bien sera mis en danger par son rapatriement ou que son usage conforme ne para îtra pas assur é. Ce compl ém ent vise le cas où il y a lieu de pr ésumer que le bien culturel risque d ’être endommag é, détruit ou d étourné sur le march é ill égal après son retour. La modification résulte d’une objection fr équente: beaucoup d ’Etats victimes d ’événements exceptionnels (guerre, guerre civile, occupation ou catastrophe naturelle) sont incapables d’assurer le traitement correct de leur patrimoine culturel. Il suffit de songer à la destruction du patrimoine bouddhique en Afghanistan pour admettre que ces craintes sont fondées (art. 9, al. 2, LTBC). – Les conditions d ’octroi de la garantie de restitution (anciennement «accord de restitution») des biens culturels prêtés pour être exposés en Suisse ont été assouplies. Lors de la consultation, ce v œ u a été exprimé surtout par les ins- titutions organisatrices d’expositions, notamment les mus ées archéologiques et ethnologiques. Pour que ces institutions puissent participer sans entrave aux échanges culturels internationaux, toutes les cat égories de biens cultu- rels peuvent d ésormais b énéficier de la garantie de restitution, les «biens culturels au sens étroit» compris (cf. art. 2, al. 2, LTBC). Dans un grand nombre de cas, comme lors d ’un prêt par le pays d ’origine (découvertes de fouilles syriennes pr êtées par un mus ée syrien, par exemple), on peut partir du principe que les objets sont export és légalement. On renonce en outre à exiger une preuve d étaillée de l ’origine et de la l égalité de l ’acquisition: le fait que les objets prêtés proviennent d’un musée d’un Etat partie offre suffi- samment de garanties que les éventuelles revendications concernant tel objet 39 Loi fédérale sur le transfert international de biens culturels (loi sur le transfert de biens culturels, LTBC) Projet. Acte législatif et rapport explicatif , Office fédéral de la culture, Berne 2000.524 pourront être déposées dans l’Etat en question. Le nouveau libellé tient enfin compte du fait que souvent, des objets pr êtés ne retournent à l ’institution prêteuse qu’après une exposition itinérante (art. 10 à 13 LTBC). – L’obligation faite aux marchands d’art et aux maisons de vente aux ench ères de d énoncer les marchandises vol ées ou import ées ill également qui leur seraient proposées est supprim ée. Lors de la consultation, cette clause avait été qualifi ée de disproportionn ée, surtout par le secteur du commerce d’objets d’art. Le droit suisse prévoit la déclaration obligatoire dans la loi du 20 juin 1997 sur les armes 40, mais on y a renonc é dans d ’autres lois destinées à protéger certains biens personnels. Dans ce contexte, il est donc loisible de renoncer à pareille mesure dans la loi sur le transfert des biens culturels, d’autant plus qu ’on arrivera au m ême résultat si le commerce des objets d’art respecte scrupuleusement son devoir de diligence. – Dans le projet actuel, les t âches du service sp écialisé de la Conf édération (anciennement «service central») sont mieux circonscrites par rapport à cel- les des instances douani ères et de poursuite p énale. On r épond ainsi aux craintes de voir le service sp écialisé se transformer en une sorte de «police culturelle». Le nouveau libell é précise clairement que ce service n ’a aucune obligation ni comp étence en mati ère de contr ôle et de poursuite p énale (art. 18, 19 et 21 LTBC). – Lors de la proc édure de consultation, certains ont d éploré que l’étendue des sanctions soit mal d éfinie et ont donc jug é excessives les dispositions p éna- les. Cette objection a été prise en compte. En ce qui concerne les actes délictueux et les sanctions correspondantes, les dispositions p énales ont été précisées (art. 24 et 25 LTBC). – Dans le cadre de la finalisation du projet de loi, la protection des biens culturels appartenant à la Confédération a été améliorée: lorsque ces derniers figurent dans l ’inventaire fédéral en raison de leur importance particuli ère pour le patrimoine culturel de la Suisse, ils ne pourront plus être acquis ni par prescription ni de bonne foi. Il s ’agit là d’un moyen éprouvé d’empêcher la perte de biens culturels importants pour la communauté (art. 3 LTBC). 1.6 Directives pour l’application de la Convention de l’UNESCO en Suisse 1.6.1 Nécessité d’une loi d’application La Convention est un traité international qui n’est pas directement applicable. Il faut donc le mettre en œ uvre sur le plan national. La Convention est formul ée de fa çon à permettre aux Etats parties d ’adapter à leur situation, leur mentalit é et leurs possibilit és législatives respectives les obligations découlant de certaines dispositions et mesures 41. Ils l ’ont donc appliqu ée de fa çon très variée. Dans les Etats ayant d éjà légiféré en matière de transfert de biens cultu- rels, les travaux législatifs occasionnés par la ratification peuvent se borner à de pe- 40 RS 514.54 41 Cf. UNESCO-Doc. 22 C/93, p. 7.525 tites modifications du droit en vigueur ou n ’être même pas n écessaires. Parce que leur droit appliquait d éjà les principales dispositions de la Convention, des pays comme l’Espagne et le Portugal ont renoncé à édicter quelque norme spéciale que ce fût, tandis que des pays comme l ’Italie et la Finlande s ’en sont dispens és, parce qu’ils en avaient déjà appliqué les obligations essentielles en ratifiant la Convention d’Unidroit, traité applicable directement. Des Etats comme la Russie, la Slov énie ou le Nigeria ont proc édé à de petites retouches de leur l égislation lors de la ratifica- tion. L ’Australie, le Canada, les Etats-Unis et la R épublique tch èque ont édicté chacun une loi d ’application de la Convention de l ’UNESCO de 1970. Comme la Suisse ne connaissait pas jusqu’ici de législation nationale en matière de transfert de biens culturels, il ne lui est pas possible de se contenter d ’adapter des lois existantes. Dans le cadre de la ratification de la Convention, il lui faut donc l égiférer avant de pouvoir mettre en œ uvre les obligations qui en découlent. 1.6.2 Loi sur le transfert des biens culturels (LTBC) 1.6.2.1 Objectifs La loi sur le transfert des biens culturels met en œ uvre toutes les obligations de la Convention pour lesquelles la Conf édération est comp étente. Elle vise une applica- tion différenciée et raisonnable, qui tienne compte également de l’évolution récente du droit international dans l ’Union europ éenne, ainsi que des travaux de l’UNESCO. La loi répond notamment aux objectifs suivants: – créer des bases l égales permettant de lutter contre les abus en mati ère de transfert des biens culturels; – mettre en œ uvre la Convention de l ’UNESCO de 1970, qui n ’est pas appli- cable directement; – renforcer la coop ération internationale dans le domaine du transfert des biens culturels; – adapter la législation aux normes internationales minimales; – favoriser l ’ouverture et l ’équité des échanges internationaux de biens culturels. 1.6.2.2 Condensé de la loi Le projet de loi sur le transfert des biens culturels (LTBC) comprend des dispo- sitions r égissant l ’importation, l ’exportation et le transfert de propri été des biens culturels, ainsi que le retour de biens import és ou export és illégalement. Il pr évoit des mesures qui am éliorent la protection du patrimoine culturel de la Suisse et des autres Etats parties, et qui favorisent les échanges légaux de biens culturels. En voici les grands traits: – L’exportation hors de Suisse de biens culturels est r églée uniquement pour le domaine circonscrit des biens culturels appartenant à la Conf édération (pour le reste des biens culturels, ce sont les cantons qui sont comp étents). Les biens culturels qui rev êtent une importance significative pour le526 patrimoine culturel de la Suisse sont inscrits dans un inventaire f édéral, avec pour conséquence qu’ils sont soustraits au commerce et qu ’il est interdit de les exporter d éfinitivement de Suisse. S ’ils devaient l ’être malgr é tout, le Conseil f édéral s ’efforcerait d ’obtenir leur retour. Les organes douaniers contrôlent l ’exportation de biens culturels hors de Suisse. Ce faisant, ils contrôlent aussi les biens culturels dont l ’exportation est interdite par des dispositions cantonales (art. 3 à 6 et 20 LTBC). – En ce qui concerne l ’importation en Suisse de biens culturels, la loi pr évoit deux mesures: 1° à la demande d’un Etat partie, la Suisse conclut un accord bilatéral qui règle les importations de biens archéologiques, ethnologiques et sacrés, ainsi que d ’archives; 2° le Conseil f édéral peut prendre des mesures temporaires quant à l’importation et l ’exportation de biens culturels prove- nant de territoires victimes d ’événements extraordinaires, comme la guerre ou des catastrophes naturelles, qui men acent le patrimoine culturel de l ’Etat concerné (art. 7 et 8 LTBC). Ce dispositif est compl été par des clauses réglant le retour des biens culturels import és illégalement et l’indemnisation des acquéreurs de bonne foi (art. 9 LTBC). – Au chapitre du transfert des biens culturels, la loi énonce les r ègles aux- quelles sont soumises les institutions f édérales lorsqu ’elles acqui èrent des biens culturels. Elle fixe en outre des r ègles de prudence pour le commerce d’objets d ’art et les ventes aux ench ères. Les personnes qui en font m étier doivent enregistrer l ’origine des biens culturels particuli èrement sensibles, informer leur client èle des r èglements concernant l ’importation et l ’expor- tation, et renseigner les organes douaniers et les autorit és de poursuite pénale lors de leurs enqu êtes (art. 15 à 18 LTBC). Enfin le d élai de pres- cription acquisitive et de restitution des biens culturels vol és est port é à 30 ans (art. 32 LTBC). – Diverses adaptations de lois en vigueur am éliorent la protection du patri- moine culturel de la Suisse et d ’autres Etats en s ’opposant à leur appropria- tion ou à leur transfert ill égal (art. 32 LTBC). A titre compl émentaire, la loi sur le transfert des biens culturels pr évoit la possibilit é que certains projets destinés à sauvegarder le patrimoine culturel b énéficient d ’une aide finan- cière de la Confédération (art. 14 LTBC). – La seule mesure pr évue qui ne d écoule pas d ’une obligation de la Conven- tion est que la Conf édération peut, à la demande d ’une institution culturelle suisse, octroyer une garantie de restitution pour des biens culturels prêtés par une institution étrangère en vue d ’une exposition en Suisse (art. 10 à 13 LTBC). Cette clause répond à un souhait des mus ées de Suisse, lesquels ont besoin de cette garantie pour organiser des expositions internationales. – Enfin, la loi comprend des dispositions compl émentaires concernant les autorités (art. 19 à 21 LTBC), l ’entraide administrative et judiciaire (art. 22 et 23 LTBC), les sanctions (art. 24 à 29 LTBC), les voies de droit et la protection des données (art. 30 LTBC).527 Tableau synoptique des matières réglées par la Convention de l’UNESCO de 1970, le droit fédéral en vigueur et la loi sur le transfert des biens culturels Matière Convention de l’UNESCO (obligations) Droit fédéral (en vigueur) Loi sur le transfert des biens cultu- rels Registres de biens culturels Inaliénabilité des biens cul- turels Inventaire des biens culturels dont l’exportation est ré- glementée (art. 5, let. b) Reconnaissance du droit de chaque Etat partie de classer et dé- clarer inaliénables certains biens culturels qui de ce fait ne doi- vent pas être exportés (art. 13, let. d) Pas de réglementation Inaliénabilité des archives de la Confédération: art. 20 de la loi sur l’archivage Inventaire des biens cultu- rels appartenant à la Confé- dération (art. 3, al. 1) L’inscription à l’inventaire entraîne l’impossibilité d’acquérir et l’imprescriptibilité (art. 3, al. 2, let. a et b) ainsi que l’interdiction de toute ex- portation définitive (art. 3, al. 2, let. c) Les découvertes archéolo- giques faites sur le territoire d’un canton sont inaliéna- bles sans l’autorisation de ce canton (art. 724, al. 1bis CC; art. 32) Exportation de biens culturels Lutte contre l’exportation illicite (art.2, al. 2) Certification des biens culturels dont l’exportation est ré- glementée (art. 6, let. a et b) Pas de réglementation spécifique Exportation temporaire de biens culturels inscrits à l’inventaire fédéral soumise à autorisation (art. 5) Contrôle douanier aux frontières également pour les biens culturels inscrits aux inventaires cantonaux (art. 20, al. 1 et 2 et art. 4) Importation de biens culturels Rapatriement de biens culturels Lutte contre l’importation illicite (art. 2, al. 2) Interdiction d’importer un bien culturel volé dans un musée (art. 7, let. b i) Collaboration avec les Etats parties dont le patrimoine culturel est menacé (art. 9) Collaboration lors de la restitution de biens culturels (art. 13, let. b) Pas de réglementation spécifique Accords internationaux sur l’importation de biens cul- turels dans les domaines de l’archéologie, de l’ethnologie, de la religion et des archives (art. 7) Un Etat partie peut reven- diquer le retour de biens culturels importés illégale- ment (art. 9) Contrôle douanier aux frontières (art. 20, al. 1 et 2) L’entreposage de biens culturels dans un port franc est assimilé à une importa- tion (art. 20, al. 3)528 Matière Convention de l’UNESCO (obligations) Droit fédéral (en vigueur) Loi sur le transfert des biens cultu- rels Restitution de biens cultu- rels volés Renforcement du droit des propriétaires spoliés Restitution de biens culturels volés dans un musée ou une insti- tution similaire – in- demnité pour les ac- quéreurs de bonne foi (art. 7, let. b ii) Admission des actions de revendication de biens culturels perdus ou volés (art. 13, let. c) La propriété peut être revendiquée dans un délai de 5 ans – indemnité pour les acqué- reurs de bonne foi (art. 934 et 728 CC) Prolongation à 30 ans des délais de prescription acquisitive et de restitution pour les biens culturels (art. 934, al. 1bis et 728, al. 1bis CC; art. 32) Collaboration en vue de la protection des biens culturels Information des Etats parties en cas d’offre de biens culturels d’origine suspecte (art. 7, let. a, phrase 2) Collaboration avec les Etats parties dont le patrimoine culturel est menacé de pillage (art. 9) Collaboration en vue de faciliter la restitu- tion ou le rapatriement de biens culturels (art. 13, let. b) Pas de réglemen- tation spécifique Entraide judiciaire internationale en matière pénale Mesures exceptionnelles face à des menaces immi- nentes pesant sur le patri- moine culturel d’un Etat tiers (art. 8) Dépôt en Suisse à titre fi- duciaire de biens culturels menacés (art. 14) Soutien de projets de con- servation du patrimoine culturel d’Etats tiers (art. 14) Entraide administrative et juridique internationale en matière de biens culturels (art. 23) Commerce de biens culturels Lutte contre le trans- fert de propriété illicite de biens culturels (art. 2, al. 2) Devoir d’information et d’enregistrement pour le commerce d’antiquités (art. 10, let. a) Empêchement des transferts de propriété tendant à favoriser l’importation ou l’exportation illicite (art. 13, let. a) Pas de réglemen- tation spécifique Un bien culturel ne peut être cédé que lorsqu’on peut admettre qu’aucune disposition légale n’est en- freinte (art. 16, al. 1) Les acteurs du commerce d’objets d’art informent leur clientèle sur les dispo- sitions réglant l’importation et l’exportation (art. 16, al. 2) Obligation de tenir un registre pour les biens culturels au sens strict (art. 17) Prolongation à 30 ans des délais de prescription des actions en garantie aux art. 196, al. 1bis, et 210, al. 1bis, CO (art. 32)529 Matière Convention de l’UNESCO (obligations) Droit fédéral (en vigueur) Loi sur le transfert des biens cultu- rels Règles d’acquisition pour les mu- sées Les musées et les ins- titutions analogues ne peuvent pas acquérir de biens culturels ex- portés illégalement (art. 5, let. e, et 7, let. a, 1re phrase) Pas de réglemen- tation spécifique Les institutions de la Con- fédération ne peuvent ni acquérir ni exposer des biens culturels volés ou ex- portés illégalement (art. 15) Instauration d’un service compétent Instauration d’un ser- vice compétent en ma- tière de transfert de biens culturels (art. 5, let. a, b et f, art. 6, let. c, et art. 14) Pas de réglemen- tation Service spécialisé rattaché à l’Office fédéral de la cul- ture (art. 19) Garantie de restitution des objets d’exposition Pas de réglementation Pas de réglemen- tation Les objets d’exposition prêtés par l’étranger peuvent bénéficier d’une garantie de restitution (art. 10 à 13) 1.6.2.3 Relations avec les autres lois protégeant le patrimoine culturel de la Confédération En ce qui concerne les rapports du projet de loi avec les lois f édérales du 1 er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) 42, du 6 octobre 1966 sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé (LPBC)43 et du 26 juin 1998 sur l’archivage (LAr) 44, on retiendra que ces lois ne contiennent pas de dispositions relatives à l’importation et à l ’exportation de biens culturels. Il n ’y a donc pas de conflit potentiel. La loi sur le transfert des biens culturels complète la LPN, la LPBC et la LAr dans le domaine du transfert des biens culturels. Elle peut donc être considérée comme une lex specialis. 1.6.2.4 Le projet de loi dans le contexte international Pour le projet suisse de loi sur le transfert des biens culturels, divers mod èles de mise en œ uvre de la Convention de l ’UNESCO de 1970 ont été étudiés. Deux systèmes de contr ôle des importations ont particuli èrement retenu l ’attention: le canadien et l ’étasunien. Le projet de loi suit les grandes lignes de la solution étasunienne, qui r ègle le contr ôle des importations par le biais d ’accords bilatéraux45. Vue à l’échelle mondiale, la r églementation de la CE relative au transfert de biens culturels (cf. ch. 1.2.2.3) représente une solution régionale. Son champ d’application 42 RS 451 43 RS 520.3 44 RS 152.1 45 Voir ch. 3.4.4.530 territorial et mat ériel est moins étendu que celui pr évu par la Convention de l’UNESCO de 1970. Or le projet de loi suisse a pour objet principal d ’appliquer la Convention de l ’UNESCO de 1970 et de mettre sur pied un syst ème spécifique de lutte contre les abus en mati ère de transfert des biens culturels. Comme il existe de nombreuses similitudes entre la Suisse et les membres de l ’Union européenne en ce qui concerne le transfert des biens culturels, les mod èles du droit de l ’Union euro- péenne régissant ces transferts sont pris en compte chaque fois qu ’un emprunt paraît légitime. Il y a donc des parall èles, notamment en ce qui concerne la d éfinition des termes et les d élais pendant lesquels le retour est possible (comparer par exemple l’art. 9 LTBC et l’art. 7, al. 1, directive 93/7/CEE – pour un expos é détaillé, cf. sec- tion 5). La Convention d’Unidroit de 1995 représente, avec la Convention de l’UNESCO de 1970, le second instrument dans le domaine du transfert des biens culturels à l’échelon international (cf. ch. 1.2.2.2). La Suisse a sign é la Convention le 26 juin 1996, marquant ainsi son adh ésion aux objectifs de cette derni ère. Le projet de loi sur le transfert des biens culturels garantit l ’application de la Convention de l’UNESCO de 1970. La loi, tout comme la Convention d ’Unidroit, n’est pas r étro- active, elle prévoit l’indemnisation des acquéreurs de bonne foi et fixe des d élais de prescription relativement longs (30 ans dans le cas de la loi sur le transfert des biens culturels, 50 et 75 ans dans celui de la Convention d ’Unidroit). La loi ne pr éjuge donc en rien d ’une éventuelle ratification de cette convention. Dans la mesure o ù la Convention d ’Unidroit pr évoit des mesures plus rigoureuses et une pleine r éci- procité, elle renforcerait les droits des victimes de vols et prot égerait mieux le patrimoine culturel de la Suisse et celui des Etats tiers; n éanmoins, les problèmes les plus urgents que pose le transfert des biens culturels sont attaqu és de front par la loi sur le transfert des biens culturels. 1.7 Classement d’interventions parlementaires La promulgation de la loi f édérale sur le transfert des biens culturels permet de classer les interventions parlementaires suivantes: Postulat Oehen du 6 octobre 1976 46: cette intervention évoquait la men ace d ’une perte durable de substance dans le domaine des biens culturels suisses, perte qui ne peut être compens ée par les rapatriements effectu és, vu que des objets importants pour la culture suisse sont constamment transférés à l’étranger de façon définitive ou à des fins de sp éculation. Le Conseil f édéral était pri é d ’élaborer les lois et bases juridiques requises pour assurer un droit de pr éemption aux mus ées suisses et pouvoir contr ôler ou interdire l ’exportation d ’objets importants pour la culture suisse. Le Conseil national a transmis cette intervention le 19 septembre 1977 sous forme de postulat. Postulat Keller Rudolf du 4 mars 1993 47: déposée sous forme de motion, cette inter- vention demandait que la Confédération encourage et soutienne les efforts nationaux et internationaux visant à regrouper des biens culturels. Il s ’agissait en particulier de favoriser le regroupement de collections, à condition que la sécurité et la sauvegarde 46 P 76.452: Biens culturels, exportation (N 19.9.77, Oehen). 47 P 93.3074: Regroupement de biens culturels (N 18.6.93, Keller Rudolf).531 des biens concern és fussent garanties. Apr ès réponse du Conseil f édéral, le Conseil national a transmis l’intervention le 18 juin 1993 sous forme de postulat. Motion Grossenbacher du 18 juin 1992 48: l’intervention constatait le r ôle important de la Suisse comme centre d ’opérations illégales portant sur des œ uvres d’art et des biens culturels, rôle qui se serait développé grâce au vide juridique existant. Le Con- seil f édéral était pri é de cr éer le plus rapidement possible un cadre juridique qui stoppe le développement du trafic international illicite des biens culturels en Suisse. Il fallait aussi mettre imm édiatement en chantier la ratification de la Convention de l’UNESCO de 1970 et élaborer la loi d ’application correspondante. La motion faisait état de l ’ampleur que le commerce international d ’objets d ’art avait atteinte au cours de la d écennie précédente. Le n égoce traditionnel tendait à être remplacé par des achats de prestige et de spéculation, quand il n’était pas utilisé pour blanchir de l’argent sale. Or la Suisse jouait un r ôle de plaque tournante pour les op érations illégales portant sur les biens culturels, surtout ceux en provenance des pays de l ’Est et du Tiers-Monde. D ’autre part, les biens culturels suisses d ’importance nationale disparaissaient facilement à l ’étranger. Le Conseil national accepta la motion le 2 juin 1993, tandis que le Conseil des Etats en approuvait une partie sous forme de motion et l ’autre sous forme de postulat. Dans la version transmise par les Chambres, la ratification de la Convention de l ’UNESCO de 1970 figure au titre de mandat impératif confié au Conseil fédéral. On rappellera encore pour m émoire les postulats de m ême teneur des Commissions de la science, de l ’éducation et de la culture du Conseil national et du Conseil des Etats 49, qui demandaient en 1993 qu ’on signe imm édiatement la Convention de l’UNESCO de 1970 et qu ’on édicte des dispositions juridiques pour pr évenir la perte de biens culturels d ’importance nationale et aider les Etats étrangers à sauve- garder leur patrimoine culturel. 2 Partie spéciale 2.1 Convention de l’UNESCO de 1970 2.1.1 But La Convention de l ’UNESCO de 1970 a pour but de promouvoir la protection des biens culturels dans les diff érents Etats et par ailleurs de prot éger et de sauvegarder le patrimoine culturel de l ’humanité gr âce à la coop ération de tous les Etats. Elle vise en premier lieu le trafic international illicite des biens culturels, dans lequel elle voit l ’une des causes principales de l ’appauvrissement du patrimoine culturel des pays d’origine. 48 M 92.3259: La Suisse, plaque tournante du trafic de biens culturels (N 2.6.93, Grossenbacher; E 6.12.93). 49 P 93.3028: Convention de l ’UNESCO pour la protection des biens culturels, signature (N 18.3.93, Commission du Conseil national de la science, de l’éducation et de la culture [91.073]; E 9.6.93).532 2.1.2 Nature juridique Les destinataires de la Convention étant les Etats parties (l égislatif et exécutif), elle ne contient ni droits ni obligations concernant les particuliers. La Convention est un traité international qui n ’est pas applicable directement. Elle doit donc être mise en œ uvre sur le plan national. Les obligations de la Convention peuvent être divisées en obligations spécifiques et en obligations générales 50: – les obligations spécifiques ont un caract ère contraignant. Ce sont les art. 6 (let. a et b), 7 (let. b), 8, 9, 10 (let. b) et 16; – les obligations générales sont valables dans les limites des possibilit és et des ressources d ’un Etat, ou dans le cadre de sa l égislation. Cela signifie que l’Etat conserve une certaine marge de man œ uvre dans l ’application de la Convention. En vertu de l ’art. 31 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des trait és51, les limites de cette latitude sont toujours le libellé du texte et le sens ordinaire à attribuer aux termes du trait é à la lumière de l ’objet et du but de la Convention. M ême si ces dispositions n’ont pas de caractère contraignant, l’Etat partie est tenu d ’entreprendre tout ce qui est possible pour en inscrire l ’application dans sa l égislation. Les art. 2 (al. 2), 5, 6 (let. c), 7 (let. a), 10 (let. a), 13 et 14 formulent des obli- gations générales. 2.1.3 Champ d’application 2.1.3.1 Champ d’application matériel La Convention s’applique aux biens culturels. «Sont considérés comme biens cultu- rels les biens qui, à titre religieux ou profane, sont d ésignés par chaque Etat comme étant d’importance pour l’archéologie, la préhistoire, l’histoire, la littérature, l’art ou la science » (art. 1, phrase introductive). Chaque Etat d écide lui-m ême, dans sa législation en mati ère de protection des biens culturels, ce qu ’il entend par «étant d’importance». La procédure habituelle est de donner des descriptions g énérales ou de dresser un inventaire, ou encore de combiner les deux m éthodes. Les biens considérés doivent en outre entrer dans l ’une des onze cat égories énumérées aux let. a à k de l ’art. 1. Un bien peut d ’ailleurs appartenir à plusieurs cat égories. Ces dernières couvrent la plupart des domaines collectionn és par les mus ées et les archives. Certaines mesures sont toutefois limitées à un domaine restreint. Les mesures pr éco- nisées aux art. 5 (let. a, b et f), 12 et 14 ne s ’appliquent que si le bien culturel fait partie du «patrimoine culturel » au sens de l ’art. 4; la coop ération internationale (art. 9) se limite aux biens archéologiques et ethnologiques. 50 Pour un aper çu thématique des obligations découlant de la Convention, voir Andrea F. G. Raschèr, Kulturgütertransfer und Globalisierung , Zurich 2000, p. 56 ss. 51 RS 0.111533 2.1.3.2 Champ d’application territorial et personnel Les dispositions de la Convention ne s’appliquent qu’aux Etats parties. 2.1.3.3 Champ d’application temporel La Convention ne conna ît pas de disposition g énérale concernant sa dur ée d’application. Seul l ’art. 7 comprend une clause qui restreint aux biens culturels volés apr ès l ’entrée en vigueur de la Convention l ’interdiction d ’importer et la restitution obligatoire. En vertu de l ’art. 28 de la Convention de Vienne du 23 mai 196952 sur le droit des trait és, le principe appliqu é ici est celui de la non- rétroactivité: les dispositions et mesures ne d éploient leurs effets qu ’après l’entrée en vigueur de la Convention dans l’Etat qui l’a ratifiée. 2.1.4 Contenu Définition des biens culturels (art. 1 Convention) Du point de vue matériel, la Convention s’applique aux biens culturels mobiliers. La notion de «bien culturel » est d éfinie à l ’art. 1 en deux parties: «sont consid érés comme biens culturels les biens qui, à titre religieux ou profane, sont d ésignés par chaque Etat comme étant d’importance pour l ’archéologie, la pr éhistoire, l’histoire, la littérature, l’art ou la science »; par ailleurs, l ’objet doit appartenir à une des onze catégories suivantes: sp écimens rares de zoologie, de botanique, de min éralogie et d’anatomie; objets pr ésentant un int érêt pal éontologique; biens concernant l’histoire; produit des fouilles arch éologiques; éléments provenant du d émembre- ment de monuments artistiques ou historiques et des sites arch éologiques; objets d’antiquité ayant plus de cent ans d ’âge; matériel ethnologique; biens d ’intérêt artis- tique; manuscrits rares et incunables, livres, documents et publications anciens d’intérêt sp écial; timbres-poste, timbres fiscaux et analogues; archives; objets d’ameublement ayant plus de cent ans d’âge et instruments de musique anciens. La définition de bien culturel donn ée à l’art. 1 de la Convention de l ’UNESCO de 1970 suit d ’ailleurs celle de l ’art. 1 de la Convention de La Haye du 14 mai 1954 53 pour la protection des biens culturels en cas de conflit arm é. La Suisse a ratifié cette convention le 15 mai 1962 et a proc édé à sa mise en œ uvre par la loi f édérale du 6 octobre 1966 sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé54. Lutte contre le transfert illicite des biens culturels (art. 2 Convention) L’art. 2 d éfinit le but de la Convention, soit de lutter contre l ’importation et l’exportation illicites des biens culturels. L ’al. 1 constate que «les Etats parties à la présente Convention reconnaissent que l ’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels constituent l ’une des causes principales de 52 RS 0.111 53 RS 0.520.3/32 54 RS 520.3 Voir l’avis de droit de P. Volken dans Transfert international de biens cultu- rels. Convention de l’UNESCO de 1970 et Convention d’Unidroit de 1995, rapport du groupe de travail, Berne 1998, p. 11 à 13.534 l’appauvrissement du patrimoine culturel des pays d ’origine de ces biens, et qu ’une collaboration internationale constitue l ’un des moyens les plus efficaces de prot éger leurs biens culturels respectifs contre tous les dangers qui en sont les conséquences.» Selon l’al. 2, les Etats parties s ’engagent à combattre ces pratiques «par les moyens dont ils disposent », notamment en appliquant les lois en vigueur chez eux. Il s ’agit donc d’une obligation d ’ordre général. Des dispositions compl émentaires ne seront édictées que dans les cas où le droit des Etats parties ne remplit pas les conditions de la Convention. Illicéité d’un transfert de biens culturels (art. 3 Convention) L’art. 3 d éfinit les cas o ù le transfert de biens culturels est illicite: «Sont illicites l’importation, l’exportation et le transfert de propri été des biens culturels, effectu és contrairement aux dispositions prises par les Etats parties en vertu de la pr ésente Convention.» Les actes illicites sont donc d éfinis par les dispositions nationales de chaque Etat concernant la protection des biens culturels 55. L ’illicéité de ces actes ne découle pas de la violation d ’autres dispositions l égales, comme celles du droit fiscal, par exemple. Définition du patrimoine culturel (art. 4 Convention) L’art. 4 indique quand un bien culturel fait partie du «patrimoine culturel» d’un Etat. Il s’agit de remplir une des cinq conditions énoncées à l’art. 4, conditions qui ne se réfèrent pas aux rapports de propri été, mais à la nationalit é ou au domicile de l’artiste (art. 4, let. a: «créé sur le territoire de cet Etat »), au lieu d ’une découverte (art. 4, let. b: «trouvé sur le territoire national ») ou au fait que le transfert de propriété ou l ’exportation hors de l ’Etat d ’origine ont été effectués en conformit é avec le droit (art. 4, let. c à e). Lorsqu’un objet est assigné au patrimoine culturel, les mesures fixées aux art. 5 (let. a, b et f), 9, 12 et 14 d éploient leurs effets. Au cas o ù plusieurs Etats comptent un bien culturel dans leur patrimoine culturel (au sens de l’art. 4), l’UNESCO peut offrir ses bons offices aux termes de l’art. 17, al. 5. Création de services de protection (art. 5 Convention) L’art. 5 astreint les Etats parties à instituer un ou plusieurs services qui se consacrent aux tâches multiples de la protection des biens culturels de l ’Etat. Les tâches énumé- rées comprennent l ’élaboration des projets de textes l égislatifs et r églementaires, l’établissement et la tenue d ’un inventaire national de protection, le soutien au développement ou à la cr éation d ’institutions scientifiques et techniques pour assurer la conservation et la mise en valeur des biens culturels, la surveillance des fouilles archéologiques, l’établissement de règles de conduite pour les int éressés, les actions éducatives, la publicit é donn ée à tout cas de disparition d ’un bien culturel (let. a à g). Il s ’agit de nouveau d ’une obligation d ’ordre g énéral, les Etats étant invit és à prendre ces mesures «dans les conditions appropriées à chaque pays». 55 Voir Ridha Fraoua, Convention concernant les mesures à prendre pour interdire et em- pêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propri été illicite des biens culturels (Paris, 1970). Commentaire et aperçu de quelques mesures nationales d ’exécution (Doc. UNESCO CC-86/WS/40), Paris 1986, p. 57 s.535 Certificat d’exportation (art. 6 Convention) L’art. 6 exige que toute exportation en bonne et due forme d ’un bien culturel soit confirmée par une attestation officielle et que les interdictions d ’exporter soient portées à la connaissance du public de fa çon appropriée. Cette obligation concerne l’exportation de biens culturels de leur pays d ’origine, non les biens culturels étran- gers: si l ’Etat r ègle l ’exportation des biens culturels, il doit pr évoir à cet effet un certificat d’exportation56. Le certificat et la publication des prescriptions juridiques liées à la r églementation des exportations doivent garantir la s écurité du droit en matière de transfert de biens culturels. Biens culturels volés ou exportés illicitement (art. 7 Convention) L’art. 7 énonce trois obligations cruciales de la Convention. Tout d ’abord, les musées et institutions similaires ne pourront pas acqu érir un bien culturel sorti illégalement d’un Etat partie et seront tenus d ’informer le pays d ’origine si un tel bien leur est propos é (let. a)57. Il s ’agit encore une fois d ’une obligation d ’ordre général, les Etats étant censés prendre ces mesures «conformément à la l égislation nationale» et d’informer les pays d ’origine «dans la mesure du possible ». La dispo- sition est destin ée à faire reconna ître les mus ées comme des partenaires importants dans le transfert international des biens culturels et à les inciter à donner le bon exemple en matière de traitement des biens culturels. Est en outre interdite «l’importation des biens culturels vol és dans un mus ée ou un monument public civil ou religieux » (let. b i). Le vol doit cependant avoir eu lieu après l’entrée en vigueur de la Convention dans les deux Etats concern és; la r étro- activité est exclue expressément. Enfin, les biens vol és seront restitu és au pays d ’origine à sa demande, «à condition que l’Etat requérant verse une indemnit é équitable à la personne qui est acqu éreur de bonne foi» (let. b ii). L’Etat requérant est tenu de fournir, à ses frais, tout moyen de preuve n écessaire pour justifier sa requ ête de saisie et de restitution. Toutes les dépenses afférentes à la restitution du ou des biens culturels en question sont égale- ment à sa charge. Promulgation de sanctions pénales ou administratives (art. 8 Convention) L’art. 8 astreint les Etats parties à «frapper de sanctions p énales ou administratives toute personne responsable d ’une infraction aux interdictions pr évues aux art. 6, let. b, et 7, let. b», c ’est-à-dire aux dispositions l égales r égissant l ’importation et l’exportation des biens culturels. Coopération internationale dans la lutte contre les pillages arch éologiques et eth- nologiques (art. 9 Convention) L’art. 9 aborde d’autres obligations cruciales de la Convention: tout Etat partie dont le patrimoine culturel est mis en danger par certains pillages arch éologiques et 56 Voir Patrick J. O ’Keefe, Commentary on the UNESCO 1970 Convention on Illicit Traf- fic, Leicester 2000, p. 42 et 56. 57 Voir l ’art. 10, paragraphe ii), de la Convention européenne du 16 janvier 1992 pour la protection du patrimoine archéologique (Convention de Malte, RS 0.440.5), selon lequel les Parties s’engagent à porter à la connaissance des instances compétentes de l’Etat d’origine toute offre suspecte de provenance de fouilles illicites ou de détournement de fouilles officielles.536 ethnologiques peut faire appel aux Etats qui sont concern és. Ceux-ci s ’engagent à participer à toute op ération internationale concert ée, y compris le contr ôle de l’exportation, de l ’importation et du commerce international des biens culturels spécifiques concern és. Enfin, chaque Etat concern é prendra des dispositions provisoires pour prévenir un dommage irrémédiable au patrimoine culturel de l ’Etat demandeur. Il s ’agit d ’une obligation d ’ordre g énéral: chaque Etat est tenu d ’agir «dans la mesure du possible». Les mesures pr évues à l ’art. 9 s ’appliquent en premier lieu aux situations de crise (catastrophes naturelles, guerre civile, etc.) Il peut cependant y avoir des pillages en dehors de toute crise, mais qui menacent le patrimoine culturel d ’un Etat par leur répétition. Les mesures prévues à l’art. 9, 3 e phrase, doivent être prises en attendant qu’une opération internationale concert ée se mette en place. Les mesures prises par chaque Etat peuvent aller de la surveillance des importations jusqu ’à l’interdiction d’importer des biens culturels menacés. Mesures éducatives et obligation, pour les commerçants d’objets d’art, de tenir un registre (art. 10 Convention) L’art. 10, let. a et b, astreint les Etats parties à sensibiliser le grand public à la valeur des biens culturels, au trafic international illicite de ces biens et aux dangers que les vols, fouilles clandestines et exportations ill égales repr ésentent pour le patrimoine culturel. En vertu de l ’art. 10, let. a, les commerçants d’objets d’art sont également astreints «à tenir un registre mentionnant la provenance de chaque bien culturel, le nom et l’adresse du fournisseur, la description et le prix de chaque bien vendu ». Ils devront «informer l ’acheteur du bien culturel de l ’interdiction d ’exportation dont ce bien peut être l’objet». Ils seront enfin invit és à respecter les codes de d éontologie (voir art. 5, let. e Convention). Ces dispositions ont pour but d ’empêcher que des crimi- nels ne «lavent» des biens culturels d ’origine douteuse en les faisant transiter par le marché légal des objets d ’art et n ’en masquent ainsi l ’origine. Le cheminement de biens culturels d ’origine illicite, arriv és sur le march é malgr é les mesures de vigilance, peut être retracé grâce aux registres. Pour imposer ces mesures, les Etats parties prendront des sanctions p énales ou administratives contre toute personne violant les dispositions de l ’art. 10. Il s ’agit une fois de plus d ’une obligation d’ordre général, les Etats n’étant tenus d’agir que «dans la mesure du possible». Pays occupés (art. 11 Convention) L’art. 11 d éclare illicites «l’exportation et le transfert de propri été forc és de biens culturels résultant directement ou indirectement de l ’occupation d ’un pays par une puissance étrangère». Cette disposition ob éit aux principes de la Convention de La Haye du 14 mai 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit arm é, ainsi qu ’au protocole additionnel de 1954 58. La Suisse a ratifi é ces deux textes le 15 mai 1962 et les a mis en œ uvre par la loi f édérale du 6 octobre 1966 sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé (LPBC)59. 58 RS 0.520.3 et RS 0.520.32 59 RS 520.3537 Protectorats (art. 12 Convention) L’art. 12 d éclare que «les Etats parties à la pr ésente Convention respecteront le patrimoine culturel dans les territoires dont ils assurent les relations internationales et prendront les mesures appropri ées pour interdire et emp êcher l ’importation, l’exportation et le transfert de propri été illicites des biens culturels dans ces terri- toires.» Pour la Suisse, cette disposition n’a qu’un intérêt théorique. Autres obligations (art. 13 Convention) L’art. 13 énonce lui aussi des obligations d ’ordre général que les Etats parties sont tenus de respecter «dans le cadre de la législation de chaque Etat». La let. c concerne la revendication des biens culturels vol és: les Etats parties sont tenus d ’admettre les actions en retour des biens culturels perdus ou vol és. Cette disposition doit être considérée en liaison avec l ’art. 7, let. b, qui pr évoit la restitution des «biens cultu- rels volés dans un mus ée ou un monument public civil ou religieux, ou dans une institution similaire». Les let. a, b et d concernent le retour des biens culturels export és illégalement et la prévention du transfert de propri été de tels biens. Les Etats parties sont tenus d’empêcher, par tous les moyens appropri és, les transferts de propri été de biens culturels tendant à favoriser l’importation ou l’exportation illicites de ces biens (let. a). Leurs services comp étents collaborent en vue de faciliter la restitution à qui de droit, dans les d élais les plus rapides, des biens culturels export és illicitement (let. b). Les Etats parties s ’engagent à collaborer en vue de faciliter la restitution des biens classés inaliénables et exportés illicitement. Financement des services de protection (art. 14 Convention) L’art. 14 invite les Etats parties à «doter les services nationaux de protection du patrimoine culturel d ’un budget suffisant ». Chaque Etat est tenu d ’agir «dans la mesure de ses moyens». Les tâches confiées à ces services sont énumérées à l’art. 5, let. a à g. Accords particuliers (art. 15 Convention) L’art. 15 réserve la possibilité, pour les Etats parties (mais sans les y astreindre), de conclure entre eux des accords particuliers concernant la restitution des biens cultu- rels sortis de leur territoire d ’origine avant l’entrée en vigueur de la Convention. La disposition établit donc que rien n ’empêche les Etats de conclure des conventions relatives à la restitution de biens culturels qui aillent au-del à des principes de la Convention de l’UNESCO de 1970. Rapports (art. 16 Convention) L’art. 16 astreint les Etats parties à présenter des rapports p ériodiques indiquant les dispositions l égislatives et r églementaires et les autres mesures qu ’ils auront adop- tées pour l’application de la Convention. Concours technique de l’UNESCO (art. 17 Convention) L’art. 17 énumère les moyens par lesquels l ’UNESCO peut aider les Etats parties à mettre en œ uvre les obligations d écoulant de la Convention. Cette aide concerne l’information et la formation; la consultation et l ’expertise; la coordination et les bons offices. L’UNESCO peut entreprendre des recherches et publier des études sur les problèmes relatifs à la circulation illicite des biens culturels, recourir à la coopé-538 ration de toute organisation non gouvernementale comp étente, faire, de sa propre initiative, des propositions aux Etats parties en vue de la mise en œ uvre de la Convention et, en cas de litige, offrir ses bons offices afin d’arriver à un accord. Dispositions finales (art. 18 à 26 Convention) Les art. 18 à 26 contiennent les dispositions habituelles concernant les langues officielles, l’entrée en vigueur, la r évision et la d énonciation de la Convention. On notera en particulier que la Convention doit être d énoncée par écrit aupr ès du directeur g énéral de l ’UNESCO et que la d énonciation prendra effet douze mois après réception de l’instrument de dénonciation (art. 23). 2.1.5 Mise en œ uvre des obligations de la Convention La Convention de l ’UNESCO de 1970 astreint les Etats parties à prendre des mesures législatives et administratives dans les domaines o ù ils ne s ’acquittent pas de ses obligations. Pour ce qui est de la Suisse, on peut dire qu ’elle satisfait d éjà à une petite partie des obligations. Ainsi, les t âches énumérées à l ’art. 5, let. c et d , sont d éjà assumées par des services et des institutions de la Conf édération et des cantons. La plupart des obligations qu ’il reste à satisfaire rel èvent de la Conf édération; toutefois, certaines obligations cruciales, visant notamment la protection de leur propre patrimoine culturel, concernent aussi les cantons. 2.1.5.1 Au niveau fédéral La Confédération doit notamment s’acquitter des obligations suivantes d écoulant de la Convention de l’UNESCO de 1970: – lutter contre l ’importation, l ’exportation et le transfert de propri été illicites des biens culturels par les moyens dont les Etats parties disposent (art. 2, al. 2); – contribuer à l ’élaboration des projets de textes l égislatifs et r églementaires en vue de permettre la protection du patrimoine culturel, et notamment la répression des importations, exportations et transferts de propri été illicites des biens culturels importants, cela dans les conditions appropri ées à sa situation (art. 5, let. a); – tenir un inventaire national des biens prot égés dont l’exportation représente- rait un appauvrissement sensible du patrimoine culturel, toujours dans les conditions appropriées à sa situation (art. 5, let. b); –é tablir, à l ’intention des personnes int éressées (conservateurs, collection- neurs, antiquaires, etc.), des r ègles conformes aux principes éthiques formu- lés dans la Convention et veiller au respect de ces r ègles dans les conditions appropriées à sa situation (art. 5, let. e); – diffuser largement la connaissance des dispositions de la Convention dans les conditions appropriées à sa situation (art. 5, let. f);539 – instituer un certificat appropri é par lequel elle sp écifie qu ’elle autorise l’exportation du ou des biens culturels vis és (art. 6, let. a–b) et porter de façon appropriée les interdictions à la connaissance du public (art. 6, let. c); – prendre toutes les mesures n écessaires, conformes à la l égislation nationale, pour empêcher l’acquisition, par les mus ées et autres institutions similaires situés sur son territoire, de biens culturels en provenance d ’un autre Etat partie à la Convention, biens qui auraient été export és illicitement (art. 7, let. a, 1re phrase); – informer l’Etat partie d ’origine des offres de biens culturels sortis illicite- ment du territoire de cet Etat apr ès l ’entrée en vigueur de la Convention (art. 7, let. a, 2e phrase: «dans la mesure du possible»); – interdire l ’importation des biens culturels vol és dans un mus ée ou un monument public civil ou religieux, ou une institution similaire, situ és sur le territoire d’un autre Etat partie (art. 7, let. b i); – restituer à la requête de l’Etat partie d’origine tout bien culturel volé dans un musée, un monument public ou une institution similaire (art. 7, let. b ii); –é dicter des sanctions pénales ou administratives (art. 8); – collaborer avec les Etats parties dont le patrimoine culturel est menac é par des pillages archéologiques ou ethnologiques (art. 9); – dans les conditions appropri ées à sa situation, obliger les commer çants en objets d’art à tenir un registre indiquant la provenance de chaque bien cultu- rel, ainsi qu ’à informer l ’acheteur de l ’interdiction d ’exportation dont ce bien peut être l’objet (art. 10, let. a); – lancer des mesures éducatives quant à la valeur des biens culturels (art. 10, let. b, et 5, let. f); – empêcher les transferts de propri été de biens culturels tendant à favoriser l’importation ou l ’exportation illicites de ces biens «dans le cadre de la législation de chaque Etat» (art. 13, let. a); – collaborer avec les services comp étents d’autres Etats parties «dans le cadre de la l égislation de chaque Etat » en vue de faciliter la restitution à qui de droit, dans les d élais les plus rapides, des biens culturels export és illicite- ment (art. 13, let. b); – dans le cadre de sa législation, admettre une action de revendication de biens culturels perdus ou volés (art. 13, let. c); – dans le cadre de sa l égislation, reconnaître le droit de chaque Etat partie de classer et d éclarer inali énables certains biens culturels qui, de ce fait, ne doivent pas être exportés (art. 13, let. d); – créer un service de protection dot é de moyens suffisants pour assumer «dans la mesure de ses moyens» les tâches résultant de l’application de la Conven- tion (art. 14); – présenter régulièrement des rapports à la Conférence générale de l’UNESCO (art. 16).540 2.1.5.2 Au niveau cantonal Les obligations d écoulant de la Convention de l ’UNESCO de 1970 et qui doivent être mises en œ uvre par les cantons sont les suivantes: – dans les conditions appropri ées au pays, tenir un inventaire des biens pro- tégés dont l ’exportation constituerait un appauvrissement sensible du patri- moine culturel (art. 5, let. b). Les cantons ont la comp étence de r égler l’exportation des biens culturels situés sur leur territoire60. Ils sont astreints à tenir un inventaire des objets dont la sortie du territoire cantonal est r églée par le droit cantonal; – dans les conditions appropri ées au pays, établir, à l’intention des personnes intéressées (conservateurs, collectionneurs, antiquaires, etc.), des r ègles conformes aux principes éthiques formulés dans la Convention et veiller au respect de ces règles (art. 5, let. e); – instituer un certificat appropri é par lequel l ’Etat exportateur sp écifie que l’exportation du ou des biens culturels visés est autorisée par lui (art. 6, let. a à b) et porter de fa çon appropri ée les interdictions à la connaissance du public (art. 6, let. c). Les cantons sont comp étents pour autoriser les expor- tations et publier les interdictions concernant les biens culturels situ és sur leur territoire; – prendre toutes les mesures n écessaires, «conformes à la l égislation natio- nale», pour emp êcher l ’acquisition, par les mus ées et autres institutions similaires situ és sur leur territoire, de biens culturels en provenance d ’un autre Etat partie à la Convention, biens qui auraient été exportés illicitement (art. 7, let. a, 1 re phrase). Les cantons ont la comp étence de pr évoir ces mesures pour leurs propres institutions ainsi que pour celles se trouvant sur leur territoire; – informer l’Etat partie d ’origine des offres de biens culturels sortis illicite- ment du territoire de cet Etat apr ès l ’entrée en vigueur de la Convention (art. 7, let. a, 2 e phrase). Cette notification peut être effectu ée avec le concours des autorit és f édérales et cantonales, dans le cadre de l ’entraide judiciaire et administrative; – lancer des mesures éducatives quant à la valeur des biens culturels (art. 5, let. f, et 10, let. b). Cette tâche peut être assumée au niveau cantonal par les institutions pédagogiques et culturelles. 60 Voir: Transfert international de biens culturels. Convention de l ’UNESCO de 1970 et Convention d’Unidroit de 1995, rapport du groupe de travail, Berne 1998, p. 49; Jean-François Aubert, dans Transfert international de biens culturels, Dokumentation – documentation – documentazione. Avis de droit mandat és par la Confédération, Berne 1998, p. 17 s., 19, 33, 35.541 2.2 Projet de loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (LTBC) 2.2.1 Structure Le projet de loi comprend 33 articles distribu és en onze sections. La premi ère section expose les généralités, à savoir l’objet et le but de la loi, ainsi que les d éfini- tions des termes utilis és. La deuxième traite du contenu et de l ’effet des inventaires de biens culturels. La troisi ème règle l’importation et l ’exportation des biens cultu- rels (importation, exportation, retour). La quatri ème concerne la garantie de restitu- tion des prêts en provenance de l ’étranger. La cinquième traite des aides financi ères destinées à préserver le patrimoine culturel. La sixi ème comprend des dispositions en matière de transferts des biens culturels applicables aux institutions f édérales, au commerce d ’art et aux maisons de vente aux ench ères. La septi ème énumère les autorités désignées dans la loi. La huiti ème règle la collaboration des autorit és dans le cadre de l ’entraide administrative et judiciaire. La neuvi ème expose les dispo- sitions pénales; la dixi ème celles concernant les voies de droit et la protection des données. La onzi ème comprend les dispositions finales, notamment les modifi- cations d’actes législatifs en vigueur. Celles-ci concernent le code civil, le code des obligations, la loi sur la protection de la nature et du paysage, et la loi sur le droit international privé. 2.2.2 Titre et préambule Le titre de la loi indique clairement que celle-ci vise à régler le transfert international des biens culturels. La loi constitue l’interface entre la Convention de l’UNESCO de 1970 et le droit suisse. Le préambule cite les bases constitutionnelles (art. 69, al. 2, et 95, al. 1, Cst.) sur lesquelles se fonde la loi. La question de la constitutionnalité est traitée au ch. 6.1. 2.2.3 Section 1 Dispositions g énérales (art. 1 et 2 LTBC) L’art. 1 nomme l ’objet et le but de la loi, l ’art. 2 donne la d éfinition des termes utilisés. Objet et but (art. 1 LTBC) Selon l ’art. 1, al. 1, l ’objet de la loi sur le transfert des biens culturels est l’importation, le transit, l ’exportation et le retour des biens culturels. La Conf édé- ration entend contribuer ainsi à sauvegarder le patrimoine culturel de l ’humanité et prévenir le vol, le pillage ainsi que l ’importations et l’exportation illicites des biens culturels (art. 1, al. 2). Tout comme la Convention de l ’UNESCO de 1970, la loi se fonde sur l ’hypothèse que l’importation, l’exportation et le transfert de propri été illicites de biens culturels sont une des causes principales de l ’appauvrissement du patrimoine culturel des pays d ’origine (pr éambule et art. 2 Convention) et que ce fl éau ne peut être combattu efficacement que par la coop ération internationale. Les mesures pr évues542 par la loi pour lutter contre le trafic international illicite des biens culturels servent à protéger aussi bien le patrimoine culturel d ’autres Etats (art. 7 et 9, 14, 20 et 32 LTBC) que celui de la Suisse (art. 3 et 7, 20 et 32 LTBC). La loi pr évoit en outre des mesures destinées à favoriser les échanges internationaux légaux de biens cultu- rels entre musées (art. 10 et 13 LTBC). Définitions (art. 2 LTBC) La définition de la notion de bien culturel (art. 2, al. 1) reprend la première partie de l’art. 1 de la Convention de l ’UNESCO de 1970 et renvoie à la seconde partie dudit article, soit l’énumération des catégories d’objets protégés61, à savoir les sp écimens rares de zoologie, de botanique, de min éralogie et d ’anatomie; les objets pr ésentant un int érêt pal éontologique; les biens concernant l ’histoire; le produit des fouilles archéologiques; les éléments provenant du démembrement de monuments artistiques ou historiques et des sites arch éologiques; les objets d ’antiquité ayant plus de cent ans d ’âge; le mat ériel ethnologique; les biens d ’intérêt artistique; les manuscrits rares et incunables, les livres, documents et publications anciens d ’intérêt sp écial; les timbres-poste, timbres fiscaux et analogues; les archives; les objets d ’ameu- blement ayant plus de cent ans d ’âge et les instruments de musique anciens. Lors de la procédure de consultation, certains ont jug é que cette énumération « n’en finissait pas ». Mais cela tient au fait que la Convention doit prot éger les biens culturels de différentes civilisations du monde entier et qu ’en fin de compte, le classement d ’un bien culturel ne saurait d épendre de son support mat ériel, de sa forme ou de sa cat é- gorie. Ce qui importe est la fonction et le sens qu ’un objet rev êt pour une commu- nauté donnée et pour l ’identité culturelle de celle-ci. Dans des cas exceptionnels, ce rôle pourra m ême être tenu par une simple pierre – songeons à celle d ’Unspunnen ou à la Pierre noire de La Mecque. Outre son appartenance à l’une des catégories énumérées ci-dessus, l’objet doit être significatif pour l ’archéologie, la pr éhistoire, l ’histoire, la litt érature, l ’art ou la science, et ce à titre religieux ou profane. La question de savoir quels biens culturels sont importants, et dans quel contexte, est soumise à l’évolution des opinions. Elle ne peut être réglée qu’en tenant compte de la communaut é à laquelle appartient le bien culturel ainsi que du contexte. L ’état de la question dans les d ébats des spécia- listes des sciences citées contribue également à la formation de ce jugement. L’art. 2, al. 2, LTBC d éfinit la notion de bien culturel au sens strict . Il s ’agit des catégories d’objets qui ont en g énéral une importance d éterminante pour l ’identité culturelle d’une communauté et qui, dans de nombreux pays, sont frapp ées spécia- lement par le vol et les exportations illégales. Ce sont: – le produit des fouilles arch éologiques et paléontologiques, à savoir les vesti- ges souterrains ou non d ’anciennes civilisations (traces d ’habitat, offrandes funéraires, mosaïques, fresques, etc.) ainsi que les fossiles; 61 La m éthode consistant à se référer à l’art. 1 de la Convention de l’UNESCO de 1970 est celle de la législation étasunienne, qui désigne comme biens culturels tous les objets énumérés dans l’art. 1, let. a à k, de la Convention, qu’ils aient été désignés expressément ou non comme tels par un Etat [Sec. 302 (6) Cultural Property Implementation Act (CPIA) of 12 January 1983, Public Law No. 97–446, 19 USC. sections 2601–2613].543 – les éléments de monuments, d ’édifices publics, sacr és ou profanes, ou de sites archéologiques (fresques et bas-reliefs de temples, d’églises ou d’autres monuments historiques, etc.); – les objets qui pr ésentent un int érêt ethnologique ou cultuel, ainsi que les objets sacrés. On entend par là les objets qui appartiennent à la vie culturelle d’une communauté, notamment dans le cadre des rites sacr és ou profanes. On songe par exemple aux masques, f étiches, objets rituels, figures et ima- ges sacr ées. Cette cat égorie ne comprend pas les objets fabriqu és pour le marché des beaux-arts ou qui ont perdu leur statut sacr é et transf érés sur le marché des objets d’art. Un exemple de ce genre est fourni par la peinture et la sculpture religieuses europ éennes qu ’on trouve sur le march é, dans la mesure où ces œ uvres ont perdu la fonction premi ère qu’elles remplissaient dans l’exercice des pratiques religieuses; – les archives – quel qu ’en soit le support, donc également les archives sono- res et iconographiques, ou les informations stock ées sous forme électroni- que, pour autant qu ’elles aient une valeur historique ou culturelle. 62 On y range notamment les chartes et autres écrits (manuscrits et publications ra- res), les matériaux iconographiques et sonores, archiv és par des institutions civiles ou religieuses, en fait toutes les archives qui constituent la «mémoire historique» d’une société. Sont exclues par exemple les archives priv ées ou celles d ’entreprises qui ne pr ésentent pas un int érêt culturel ou historique majeur pour la communauté. Ces catégories correspondent en bonne partie aux dispositions de l ’art. 1, let. c, d, f et j, de la Convention de l ’UNESCO de 1970. Ils recoupent aussi assez exactement les cat égories A 1 (objets arch éologiques), A 2 ( éléments d ’œuvres d ’art ou de monuments civils et religieux) et A 11 (archives) énumérées dans l ’annexe de la Directive 93/7/CEE et du R èglement (CEE) n o 3911/32. Dans l ’UE, ces cat égories jouissent également d’un statut particulier, car elles peuvent être protégées indépen- damment de leur valeur p écuniaire. Le fait que l ’art. 2, al. 2, let. c, LTBC range les objets de culte (ou objets sacr és) dans les biens culturels au sens strict se fonde sur l’idée que les objets qui ont une fonction dans une coutume religieuse ont justement une valeur déterminante pour l’identité culturelle. Le rapport entre les deux notions de biens culturels et les dispositions de la loi sur le transfert des biens culturels peut être exposé comme suit. La notion de biens cultu- rels au sens de l ’art. 2, al. 1, LTBC (et art. 1 Convention de l ’UNESCO de 1970) prend effet dans les dispositions suivantes: – Propriété de la Conf édération et rev êtant une grande importance pour le patrimoine culturel: – inscription dans un inventaire fédéral (art. 3, al. 1) – inaliénabilité et interdiction de l’exportation définitive (art. 3, al. 2) 62 Les archives au sens de la pr ésente loi ne correspondent donc pas à la définition donnée à l’art. 3 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l’archivage (RS 152.1), qui se réfère aux documents qui ont été reçus ou produits dans le cadre de l’accomplissement de tâches publiques de la Confédération ainsi qu’aux instruments de recherche et données complé- mentaires nécessaires.544 – droit au retour en cas d’exportation illégale (art. 6, al. 1) – contrôle à la frontière (art. 20); – Soumis à la réglementation cantonale sur l ’exportation et li é à la banque de données de la Confédération (art. 4): – droit au retour en cas d’exportation illégale (art. 6, al. 2) – contrôle à la frontière (art. 20); – Faisant partie du patrimoine culturel d ’un Etat et menac é en raison d ’une situation de crise: – réglementation temporaire de l ’importation en Suisse ou de l ’expor- tation (art. 8, al. 1, let. a) – participation à des actions internationales de sauvegarde (art. 8, al. 1, let. b); – Garantie de restitution pour des pr êts de l’étranger à des expositions suisses (art. 10 à 13); – Aides financières pour la préservation du patrimoine culturel (art. 14); – Interdiction d ’acquisition pour les institutions f édérales en cas de vol, de fouilles illégales ou d’exportation illicite (art. 15); – Interdiction de toute transaction pour le march é de l’art et les ventes aux en- chères en cas de soupçon de vol ou d’importation illicite (art. 16); – Délais de prescription acquisitive et action en retour: 30 ans (art. 32). La notion de biens culturels au sens strict selon l ’art. 2, al. 2, LTBC, qui recouvre une partie sp écifique du patrimoine culturel, trouve son application dans les dispo- sitions suivantes: – Traités internationaux avec des Etats parties à la Convention de l ’UNESCO de 1970, portant sur l ’importation et sur le retour de biens culturels faisant partie du patrimoine culturel (art. 7); – Obligation pour les commerçants d’art et les maisons de vente aux ench ères de tenir un registre (art. 17). La notion de patrimoine culturel (art. 2, al. 3) renvoie à l’art. 4 de la Convention de l’UNESCO de 1970. Elle renvoie à la signification particuli ère que rev êt un bien culturel pour la civilisation du pays concern é. Elle s ’impose notamment quand un bien culturel a été créé par des ressortissants du pays concern é ou par des personnes y ayant élu domicile, ou encore quand il a été trouvé sur son territoire 63. La notion de patrimoine culturel est utilisée dans les dispositions sur le contr ôle des importa- tions et des exportations (art. 3, 7 et 8 LTBC), les aides financi ères (art. 14 LTBC) et les règles d’acquisition concernant les institutions fédérales (art. 15 LTBC). L’art. 2, al. 4, d éfinit les Etats parties comme étant ceux qui ont ratifi é la Conven- tion de l’UNESCO de 1970; l’al. 5 définit comme service spécialisé le service men- tionné à l’art. 19 LTBC. L ’al. 6 d éfinit la notion d ’ importation illicite comme une importation qui contrevient à un accord au sens de l ’art. 7 ou à une mesure au sens de l’art. 8, al. 1, let. a. Cette notion figure aux art. 9, al. 1; 12, al. 2, let. b; 16, al. 1, let. b; 21, al. 1, et 24, al. 1, let. c. 63 Voir aussi ch. 2.1.4.545 2.2.4 Section 2 Inventaires des biens culturels (art. 3 et 4 LTBC) La section 2 traite de l ’inventaire fédéral, de ses effets, et de la possibilit é pour les cantons de relier leurs inventaires à la banque de donn ées de la Conf édération. Ces dispositions permettent de s ’acquitter des engagements découlant des art. 5, 6 et 13, let. d, de la Convention de l’UNESCO de 1970: – art. 5, let. b tenue d’un inventaire national des biens à protéger, dont l’exportation représenterait un appauvrissement notable du patrimoine culturel de l ’Etat concern é (obligation d’ordre général: «dans les conditions appropri ées à cha- que pays»); – art. 13, let. d reconnaissance du droit d ’un Etat partie de d éclarer certains biens culturels inali énables et d ’en interdire l’exportation (obligation d’ordre général: «dans le cadre de la législation de chaque Etat»). Inventaire fédéral (art. 3 LTBC) Les biens culturels appartenant à la Confédération et revêtant une importance signi- ficative pour le patrimoine culturel sont inscrits dans un inventaire f édéral (art. 3, al. 1). L’inscription dans le registre implique que le bien culturel ne peut être acquis ni par prescription ni de bonne foi, que l ’action en revendication ne peut être frap- pée de prescription, et que l’exportation définitive hors de Suisse est interdite (al. 2). Il s ’agit l à d ’un moyen éprouvé de se pr émunir contre la perte de biens culturels importants pour la communaut é. L ’inventaire f édéral ne comprend que les biens culturels appartenant à la Conf édération. On pr éserve ainsi la comp étence des cantons de réglementer l’exportation de leurs biens culturels. Mais ceux-ci auront la possibilité de relier leurs propres inventaires à la banque de donn ées de la Confédé- ration (voir le commentaire de l’art. 4 LTBC). Un bien culturel peut également être radié de l’inventaire fédéral si ce bien a perdu son importance pour le patrimoine culturel (art. 3, al. 3, let. a). Ce serait par exem- ple le cas si de nouvelles d écouvertes remettaient en question la valeur d ’un objet, en permettant de d émontrer qu’il s’agit d’un faux, ou si d ’autres biens culturels de même nature apparaissaient en grand nombre, d épréciant ainsi la valeur unique de l’objet. Le regroupement au sein d ’un ensemble (let. b) constitue un autre motif de radiation. Il est en effet concevable que la r éintégration d’un bien culturel dans son contexte original (édifice religieux, collection, etc.) n écessite l’aliénation de l ’objet. Enfin la radiation est possible si la Conf édération perd ses droits de propri été ou qu’elle y renonce (let. c). On pense ici aux objets sur lesquels un tiers fait valoir un droit l égitime, par exemple en prouvant qu ’ils lui ont été volés, ou à ceux dont la provenance se r évèle apr ès coup moralement contestable, comme c ’est le cas des œ uvres d’art dérobées pendant la Deuxième Guerre mondiale. L’inventaire fédéral est tenu par le service sp écialisé sous forme d’une banque élec- tronique de donn ées (art. 3, al. 4). Cette banque est à la disposition des organes douaniers qui contr ôlent les exportations. La publication des biens culturels rendra en outre pratiquement impossible l ’acquisition d ’un tel bien non seulement en Suisse, mais aussi à l ’étranger. Si un objet inscrit à l ’inventaire f édéral sortait546 illégalement du pays, le retour pourrait en être réclamé auprès d’un Etat partie, en vertu de l’interdiction d’exporter découlant de son classement. Ces mesures assurent donc une meilleure protection contre la perte d éfinitive de tels objets à la suite d ’un vol ou d’une exportation illégale. Inventaires des cantons (art. 4 LTBC) Il relève de la com pétence constitutionnelle des cantons de d éterminer eux-mêmes comment ils entendent prot éger le patrimoine culturel sis sur leur territoire. A pro- pos de la comp étence de la Conf édération en matière de transfert de biens culturels, le message relatif à la nouvelle Constitution f édérale soulignait qu ’il incombe à la Confédération de réglementer l’importation et la restitution des biens culturels, ainsi que l ’exportation des biens culturels d ’importance nationale 64. Cette comp étence fédérale n’affecte cependant pas la comp étence parallèle des cantons de d éterminer comment ils envisagent de prot éger le patrimoine culturel sis sur leur territoire. Les cantons ne se voient pas imposer de limite quant à leur comp étence de d écider librement comment ils entendent r églementer l’exportation de biens culturels hors de leur territoire – pour autant qu ’ils le veuillent 65. Plusieurs cantons connaissent d’ailleurs d éjà de telles r églementations66. La ratification de la Convention de l’UNESCO de 1970 am éliorera l ’efficacité de celle-ci, également en mati ère de mouvements transfrontaliers. L’art. 4 LTBC prévoit en effet que les cantons peuvent relier à la banque de donn ées de la Conf édération leurs inventaires des biens cultu- rels importants pour leur patrimoine et dont ils ont interdit l ’exportation. Les can- tons d écident eux-m êmes du contenu concret de leurs inventaires respectifs. L’inventaire permet de contrôler les exportations à la frontière (cf. art. 20 LTBC). Il permet aussi au Conseil f édéral de r éclamer à un Etat partie, à la demande d ’un canton, le retour imm édiat d ’un bien culturel export é illicitement (art. 6, al. 2, LTBC). Cette mesure améliore en particulier la protection des biens culturels mobi- liers situés dans des endroits ouverts au public, comme les églises, où ils sont plus difficiles à protéger. Lors de la proc édure de consultation, plusieurs participants ont demand é que les biens culturels en mains priv ées ne soient pas inscrits aux inventaires cantonaux. Cette compétence relevant cependant exclusivement des cantons, la loi sur le trans- fert des biens culturels ne peut donner de r éponse. Il faut relever toutefois que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l’interdiction absolue d’exporter un bien cultu- rel détenu par un particulier est une restriction grave des droits de ce dernier; elle équivaut matériellement à une expropriation, qui doit être indemnisée totalement67. On peut donc admettre que les cantons ne recourront que tr ès rarement à l’interdiction absolue d ’exporter des biens culturels appartenant à des particuliers, car ils seraient dans ce cas tenus de verser des indemnit és. Les lois cantonales les plus récentes, comme celle du canton de Berne du 8 septembre 1999 sur la protec- tion du patrimoine, pr évoient que le classement de biens culturels en mains priv ées ne peut s ’effectuer que par contrat écrit entre le canton et le propri étaire dudit 64 FF 1997 I 291 65 Pour le partage des comp étences entre Confédération et cantons, voir ch. 1.3.1; pour la constitutionnalité en général, voir ch. 6. 66 Voir commentaire au ch. 1.3.2. 67 ATF 113 Ia 368; Pra 78/199, p. 522 ss (décision Balli).547 bien68. Ce contrat fixe l ’étendue de la protection et les effets du classement, comme l’inscription du bien à l’inventaire cantonal. 2.2.5 Section 3 Importation et exportation (art. 5 à 9 LTBC) La section 3 traite de l ’importation et de l ’exportation des biens culturels. Les art. 5 à 9 LTBC permettent de s ’acquitter des engagements suivants d écoulant de la Con- vention de l’UNESCO de 1970: – art. 2, al. 2 lutte contre l ’importation et l ’exportation illicites des biens culturels (obligation d ’ordre g énéral: «par les moyens dont ils [les Etats parties] disposent»); – art. 6, let. a et b établissement d ’un certificat confirmant la l égalité de l’exportation d’un bien culturel dont la sortie est r égle- mentée (obligation spécifique); – art. 9 collaboration avec les Etats parties dont le patrimoine culturel est menac é par les pillages arch éologiques ou ethnologiques (obligation spécifique); – art. 13, let. b collaboration entre les services sp écialisés des Etats parties afin de faciliter la restitution, à son propri étaire légitime, d ’un objet export é illicitement (obligation d’ordre général: «dans le cadre de la l égislation de cha- que Etat»). Autorisation d’exporter des biens culturels inscrits dans l’inventaire fédéral (art. 5 LTBC) Il s’agit d’éviter que les échanges culturels et scientifiques, cruciaux pour la politi- que culturelle de la Suisse, ne soient entrav és par l ’inscription d ’un bien culturel dans l’inventaire fédéral. C’est pourquoi l ’exportation temporaire de biens culturels figurant dans l ’inventaire fédéral, notamment à des fins de recherche, de conserva- tion, d’exposition ou pour des motifs analogues, est possible moyennant autorisation du service spécialisé (art. 5, al. 1). Actions en retour intentées par la Suisse (art. 6 LTBC) Si un bien culturel figurant à l’inventaire fédéral a été exporté illicitement, c ’est-à- dire sans l ’autorisation requise, le Conseil f édéral en fait valoir le droit au retour auprès des autres Etats parties; les indemnit és et les frais aff érents sont à la charge de la Conf édération (art. 6, al. 1). Le Conseil f édéral intervient également à la de- mande d ’un canton pour obtenir le retour d ’un bien culturel figurant dans l’inventaire du canton requ érant, si ce bien a été exporté illicitement (art. 6, al. 2). Les indemnités et frais afférents sont alors à la charge du canton. Selon l’Etat concerné, le droit au retour sera actionn é soit par voie de requ ête (pro- cédure diplomatique ou demande d ’entraide judiciaire), soit par la voie ordinaire du dépôt de plainte. Les frais aff érents au retour et qui sont à la charge de la Conf édé- 68 Art. 20 de la loi sur la protection du patrimoine (LPat), RSLB 426.41.548 ration ou du canton requ érant sont comparables aux dommages r ésultant d ’actes illicites, au sens des art. 41 ss du code des obligations (CO) 69. C ’est pourquoi les art. 41 ss CO s ’appliquent aussi aux frais r ésultant d ’une action en retour (art. 6 LTBC). L’auteur du dommage est tenu de le r éparer, pour autant que le demandeur puisse en fournir la preuve (art. 41 et 42 CO). La possibilité de réclamer auprès d’un Etat partie le retour de biens culturels appar- tenant au patrimoine culturel de la Suisse et export és illicitement est la contrepartie exacte du droit, accord é aux autres pays par l ’art. 9 LTBC, de r éclamer le retour de biens culturels importés illicitement en Suisse. Accords (art. 7 LTBC) La loi ne r ègle pas directement l ’importation des biens culturels. Les dispositions concernant celle-ci sont convenues par trait é, dans les limites d éfinies à l ’art. 7: «Afin de sauvegarder des int érêts relevant de la politique culturelle ou de la politi- que extérieure et de protéger le patrimoine culturel, le Conseil f édéral peut conclure des trait és internationaux (accords) portant sur l ’importation et sur le retour des biens culturels». En vertu de l ’al. 2, le Conseil f édéral peut conclure de tels accords si les conditions énumérées aux let. a à d sont remplies: il doit s ’agir d’un bien cul- turel au sens strict (art. 2, al. 2, LTBC), c ’est-à-dire relevant d ’un domaine particu- lièrement sensible (archéologie, ethnologie, religion, archives); ce bien doit apparte- nir au patrimoine culturel de l’Etat partie concerné, au sens de l ’art. 4 de la Conven- tion de l ’UNESCO de 1970; l ’exportation doit être r églementée dans l ’Etat partie par des dispositions visant à sauvegarder le patrimoine culturel – les restrictions d’ordre fiscal n’entrent donc pas en ligne de compte – et l’Etat partie doit garantir la réciprocité à la Suisse. Les règles concernant l ’importation ne prennent pas imm édiatement effet à l’entrée en vigueur de la loi, mais seulement apr ès la conclusion des trait és avec les Etats concernés. La Suisse a d éjà été sollicitée par des Etats qui souhaitent conclure avec elle des accords bilatéraux (Pérou, Equateur). Il est prévu de conclure rapidement de tels accords avec des Etats de la M éditerranée (Gr èce, Turquie, Egypte, etc.), d’Amérique latine, d ’Afrique (Burkina Faso et Mali, etc.) et d ’Asie (Cambodge, etc.). Les trait és bilat éraux que les Etats-Unis concluent depuis les ann ées 80 avec les Etats parties à la Convention de l ’UNESCO de 1970 peuvent servir de mod èles à de tels accords. Dans ces trait és, les biens culturels dont l ’importation est soumise à l’autorisation du pays d ’origine sont class és en diff érentes catégories et d écrits par des caractéristiques qui permettent de les identifier (type, région d’origine, matériau, époque de la cr éation, etc.) 70. Pour aider les particuliers et les commer çants, le Département d’Etat des Etats-Unis, comp étent en la mati ère, publie sur Internet des 69 RS 220 70 Voir par exemple le tout r écent traité entre les Etats-Unis et l’Italie, Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the Republic of Italy Concerning the Imposition of Import Restrictions on Categories of Archaeological Material Representing the Pre-Classical, Classical and Imperial Roman Periods of Ita- ly, January 19, 2001, publié sur Internet à l’adresse http://exchanges.state.gov/education/ culprop/it01agr.html.549 banques de donn ées dans lesquelles chaque cat égorie d’objets est expliqu ée par des exemples illustrés71. Lors de la procédure de consultation, la proposition de limiter la r églementation des importations aux biens culturels au sens strict et d ’effectuer celle-ci par le biais de traités bilatéraux a été largement approuvée. Une partie des r éponses privilégiait ce- pendant le syst ème appliqu é par le Canada, qui d éclare automatiquement ill égale toute importation résultant de l’exportation illégale d’un bien culturel hors d ’un Etat partie. Ce syst ème va en fin de compte plus loin que la Convention d ’Unidroit, puisqu’il ne pr évoit pas d ’autre restriction du champ des importations illicites. En outre, la réciprocité n’est pas garantie lorsqu ’une seule partie reconna ît les interdic- tions d’exporter72. D’autre part, certains ont suggéré de limiter la réglementation des importations aux «œ uvres d ’art éminentes». Mais cette restriction aurait abouti à changer significativement l ’orientation de la loi. Les mesures propos ées visent en effet essentiellement les objets qui ont une importance culturelle significative pour une communauté donn ée, donc aussi le produit des fouilles arch éologiques ou les objets rituels et sacr és, qui n ’ont peut-être qu’une faible valeur commerciale sur le marché international de l’art. La valeur artistique, qui dépend fortement du jugement esthétique, ne correspond pas toujours à l’importance culturelle. C ’est pourquoi la valeur artistique ne devrait pas constituer un crit ère pour les mesures pr évues par la loi sur le transfert des biens culturels. Celle-ci, en vue pr écisément de favoriser la liberté des échanges internationaux pour les œ uvres d ’art, ne range pas parmi les biens culturels au sens strict les cr éations éminentes relevant des arts d ’exposition occidentaux traditionnels que sont la peinture et la sculpture, qu ’elle ne soumet donc à aucune restriction d’importation. Dans le cadre de la proc édure de consultation, la question de savoir si le Conseil fédéral détenait la compétence de conclure de tels accords a également été soulevée. L’art. 166, al. 2, Cst., sp écifie que l ’Assemblée fédérale «approuve les trait és inter- nationaux». Sont cependant exclus de cette approbation de l ’Assemblée fédérale les traités internationaux «dont la conclusion rel ève de la seule comp étence du Conseil fédéral» (art. 166, al. 2, 2 e phrase, Cst.). Cette dispense de l ’approbation parlemen- taire est en outre pr écisée par la loi f édérale du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils (LREC) 73 qui pr écise, à l’art. 47bisb, al. 2, que «le Conseil f édéral peut conclure seul des trait és internationaux lorsqu ’une telle compétence lui est attribu ée par une loi f édérale ou par un trait é international approuv é par l ’Assemblée fédé- rale». Or l ’art. 7, al. 1, LTBC est une loi au sens formel, qui accorde au Conseil fédéral la comp étence de conclure de son propre chef des trait és avec les Etats parties. Sur le plan du contenu, la comp étence du Conseil fédéral de conclure de tels accords se justifie par le fait, d ’une part, que ceux-ci portent sur une question technique et que, d ’autre part, l’art. 7, al. 2, de la loi pose des conditions pr écises à la conclusion de tels accords et définit leur portée. Mesures temporaires (art. 8 LTBC) Afin de mettre à l ’abri le patrimoine culturel d ’un Etat face à la menace d’événements extraordinaires, le Conseil f édéral peut restreindre ou interdire l’importation, le transit et l ’exportation de biens culturels ou les assortir de condi- 71 http://exchanges.state.gov/education/culprop/database.html. 72 Voir ch. 3.3.4. 73 RS 171.11550 tions (art. 8, al. 1, let. a, LTBC), ou encore participer à des actions internationales communes au sens de l’art. 9 de la Convention de l’UNESCO de 1970 (let. b). Cette disposition permet à la Suisse de r éagir rapidement, par des mesures limit ées dans le temps, à des situations extraordinaires. Elle prot ège tous les Etats, qu ’ils soient parties à la Convention ou non. Elle est destin ée à être appliquée avant tout dans les cas où, vu les circonstances extraordinaires, il ne serait pas possible de con- clure des accords bilatéraux ou que cela prendrait trop de temps, par exemple en cas de conflit armé, de guerre civile ou de catastrophe naturelle. Le Conseil fédéral devra décider dans chaque cas la mesure appropri ée et examiner en particulier s’il convient de l’assortir d’une aide financière (art. 14 LTBC) pour la conservation, à titre fiduciaire, des biens s équestrés, ou pour des projets de sauve- garde des biens culturels dans le pays touch é lui-m ême. Les mesures pr évues à l’art. 8 LTBC peuvent être prises dès l’entrée en vigueur de la LTBC. Elles devien- nent caduques si la Suisse conclut avec l ’Etat concerné un accord au sens de l ’art. 7 LTBC. Actions en retour d’autres Etats (art. 9 LTBC) Les actions en retour au sens de l ’art. 9 LTBC concernent les revendications d ’un Etat lorsque celles-ci d écoulent d ’accords conclus selon l ’art. 7 ou d ’une mesure temporaire au sens de l ’art. 8 LTBC. Outre cette action, les Etats peuvent encore et toujours faire valoir les voies de droit usuelles à leur disposition pour obtenir le retour de biens meubles, telles que la rei vindicatio. L’action est intentée contre le détenteur du bien culturel (al. 1). S’il y a des doutes quant à la légitimité de l’action en retour, par exemple parce que le type et l ’apparence du bien culturel ne permettent pas d ’établir nettement qu ’il s’agit du patrimoine culturel de l ’Etat requérant, il incombe à ce dernier de prouver devant le tribunal l’appartenance de l’objet à son patrimoine culturel. Le tribunal peut diff érer l’exécution d ’un retour jusqu ’à ce que le bien culturel ne soit plus mis en danger par ce retour (art. 9, al. 2, LTBC). Le cas se pr ésente par exemple lorsqu ’il y a lieu de pr ésumer que le bien en question sera endommag é, détruit ou d étourné vers le march é clandestin apr ès son retour, contrairement à sa destination coutumière. Ce pourrait notamment être le cas dans les r égions connais- sant une phase d ’instabilité à cause d ’une guerre, d ’une occupation, d ’une guerre civile ou d’une catastrophe naturelle. Les frais découlant de la protection, de la pr éservation et du retour du bien sont à la charge de l’Etat requérant (al. 3). Pour le reste – organisation des tribunaux et juris- prudence en mati ère civile –, sont appliqu ées les dispositions du droit cantonal, conformément aux dispositions sur le partage des comp étences en mati ère civile (art. 122, al. 2, Cst.). L’al. 4 mentionne les d élais pendant lesquels le retour est possible. L ’action en re- tour de l ’Etat requérant se prescrit par un an à compter du moment o ù ses autorit és ont eu connaissance du lieu o ù se trouve l ’objet et de l ’identité du possesseur, mais au plus tard par trente ans apr ès que le bien culturel a été illicitement exporté de son territoire, ce qui correspond aux d élais fixés à l’art. 7, al. 1, Directive 93/7/CEE. On a examiné si, comme le prévoit l’art. 7, al. 1, Directive 93/7/CEE, les biens culturels provenant de collections publiques et ceux appartenant aux Eglises qui sont soumis à une r églementation nationale particuli ère devraient b énéficier d’un délai de pres-551 cription de 75 ans, voire d ’imprescriptibilité. Ce syst ème renforcerait la protection des biens culturels eccl ésiastiques (au sens le plus large) et des collections publi- ques. Mais il serait plus de deux fois plus long que les d élais maximaux connus en Suisse, ce qui para ît disproportionn é à l’heure actuelle. Les d élais proposés lors de la procédure de consultation se sont révélés être une moyenne acceptable. La personne ayant acquis un bien culturel de bonne foi a droit à une indemnit é équitable de la part de l ’Etat requ érant, indemnit é qui sera fix ée d ’après le prix d’achat (art. 9, al. 5, LTBC). Quant à la bonne foi, il faut relever qu ’en vertu de la jurisprudence du Tribunal f édéral concernant l ’art. 3 CC, un devoir accru de vigi- lance est de mise dans les branches commerciales qui sont particuli èrement suscep- tibles de se voir offrir des marchandises d ’origine douteuse, et o ù le risque que ces marchandises souffrent de défauts juridiques est donc plus élevé74. Une personne un tant soit peu exp érimentée dans le commerce des antiquit és est tenue de veiller au risque plus élevé de provenance douteuse des objets qui lui sont offerts et devra donc se montrer particuli èrement vigilante. Pour d écider si l’acquéreur a agi avec la prudence requise, un des crit ères sera par exemple de savoir s ’il s ’est assur é de l’existence d’un permis d ’exportation. Selon l ’art. 7, let. b, ii, de la Convention de l’UNESCO de 1970, l’indemnité doit être «équitable». Le retrait de la jouissance du bien culturel doit s ’effectuer en tenant compte des int érêts publics et de ceux de la personne vis ée par la demande de restitution. L ’al. 6 pr écise en outre que l’indemnité versée pour la restitution d ’un bien culturel sera établie sur la base du prix d’achat. Les débours nécessaires et utiles à la pr éservation et à la conservation du bien culturel seront également pris en compte dans le calcul de l’indemnité. Cette réglementation s’inspire du droit de retour du code civil (cf. art. 934, al. 1, en liaison avec l’art. 939, al. 1, CC) ainsi que des dispositions du code des obligations sur les défauts matériels ou juridiques (art. 195, al. 1, ch. 2, et 208, al. 2, CO) 75. La coordi- nation des dispositions sur le retour pr évues par la LTBC et celles du code civil est ainsi assurée. L’Etat requérant assume les indemnités (art. 9, al. 6, LTBC); la restitution s ’effectue donnant, donnant, c’est-à-dire que le détenteur du bien culturel conserve un droit de rétention tant que l’indemnité n’a pas été versée. 2.2.6 Section 4 Garantie de restitution (art. 10 à 13 LTBC) Depuis quelques ann ées, l’octroi d’une garantie de restitution joue un r ôle de plus en plus grand dans les prêts internationaux entre musées. Avant d’envoyer des objets de leurs collections à une exposition étrangère, de nombreux pr êteurs, parmi les- quels d’importants musées d’art, exigent aujourd ’hui une garantie de restitution de la part des autorit és compétentes du pays h ôte, afin de mettre leur pr êt à l’abri des revendications de tiers et des proc ès concomitants. Lors des auditions publiques et de la procédure de consultation, de nombreux mus ées suisses ont demandé que cette garantie de restitution figure dans la LTBC, afin de pouvoir participer sans entrave au système international de pr êt d ’œuvres d ’art. Deux pays de l ’UE voisins de la 74 ATF 122 III 1 75 Voir ch. 2.2.13.2.552 Suisse, l’Allemagne76 et la France77, connaissent une réglementation analogue. C’est aussi le cas de diff érents Etats parties à la Convention de l ’UNESCO de 1970, comme les Etats-Unis 78 et le Canada 79. La garantie de restitution ne d écoule pas d’une obligation de la convention. Demande (art. 10 LTBC) L’art. 10 pr évoit que le service sp écialisé peut octroyer une garantie de restitution pour des biens culturels pr êtés par un mus ée ou une autre institution culturelle d ’un Etat partie à un musée ou une institution culturelle en Suisse, en vue d ’une exposi- tion. Par «exposition» il faut entendre aussi les expositions itin érantes qui passent par plusieurs Etats et dont les biens culturels retournent, à la fin de l ’exposition, dans l’Etat qui les a pr êtés à l’origine. Sur demande de l ’institution b énéficiaire du prêt en Suisse, le service spécialisé peut délivrer à l’institution prêteuse une garantie de restitution valable pour la dur ée de l ’exposition stipulée dans le contrat de pr êt. Quant à sa structure juridique, le mus ée ou l’institution culturelle de l ’étranger peut être aussi bien un établissement de droit public qu’être en mains privées. La garantie de restitution n ’est pas accord ée pour les biens culturels provenant de collections particulières ou qui sont import és pour d ’autres raisons, par exemple à des fins d’exposition commerciale (foire, galerie marchande, vente aux enchères, etc.). Publication et opposition (art. 11 LTBC) L’art. 11 LTBC r ègle la publication de la requ ête et la proc édure d’opposition lors d’une demande de garantie de restitution. La requ ête est publi ée dans la Feuille fédérale, avec une description pr écise du bien culturel et de sa provenance (art. 11, al. 1, LTBC). Lorsque la requ ête ne remplit manifestement pas les conditions requises, le service spécialisé peut la rejeter sans publication pr éalable dans la Feuille f édérale (art. 11, al. 2, LTBC). Les conditions ne sont manifestement pas remplies lorsque, par exem- ple, la requ ête ne satisfait pas aux exigences formelles ou que le bien culturel a notoirement été annoncé comme ayant été enlevé à son propri étaire sans la volont é de celui-ci. Conform ément à l’art. 11, al. 3, une opposition écrite à la requ ête peut être déposée auprès du service sp écialisé dans les 30 jours à compter de la date de publication. Quiconque a qualit é de partie au sens de l ’art. 6 de la loi f édérale du 20 décembre 1968 80 sur la proc édure administrative peut faire opposition. Sont concernées au premier chef les personnes qui peuvent faire valoir un titre de pro- priété sur le bien culturel en cause. La proc édure d ’opposition permet au service spécialisé de disposer de tous les éléments pertinents avant de prendre une d écision relative à une garantie de restitution. L ’al. 4 précise que seules les parties qui auront 76 Par. 20 Gesetz zur Umsetzung von Richtlinien der Europ äischen Gemeinschaften über die Rückgabe von unrechtmässig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbrachten Kulturgütern und zur Änderung des Gesetzes zum Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung vom 15.10.1998 (KultSchG – BGBl I, 3162). La doctrine allemande tient que cette disposition est compatible avec l’art. 19, al. 4, de la Constitution allemande (Rechtsweggarantie) du 23.05.1949: B. Pieroth und B. Hart- mann: Rechtswegbeschränkungen zur Sicherung des Leihverkehrs mit ausl ändischen Kulturgütern, in: Neue Juristische Wochenschrift 2000, p. 2129 à 2224 (2131 s.). 77 Art. 61, loi n o 94–679 du 8.05.1994. 78 1965 US Federal Act 22 USC para 2549. 79 Section 50 (1), British Columbia Law and Equity Act 1980. 80 RS 172.021553 fait opposition au sens de l ’al. 3 seront admises à participer à la suite de la proc é- dure. En d’autres termes, les parties doivent prendre part à la procédure d’opposition sous peine de perdre leur droit de recourir contre l ’octroi d’une garantie de restitu- tion. Cette restriction de la qualit é de partie dans la proc édure de recours aux seules personnes qui étaient d éjà parties dans la proc édure d ’opposition est adapt ée aux procédures d écisionnelles qui concernent les int érêts d ’un nombre ind éterminé de tiers. Elle est conforme au droit en vigueur: l ’art. 126f de la loi f édérale du 3 f évrier 1995 sur l ’armée et l ’administration militaire81, ainsi que l ’art. 12a, al. 2, de la loi fédérale du 1 er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage 82 prévoient que la voie du recours est r éservée aux seules parties qui auront d éjà pris part à la procédure d’opposition ou à la procédure d’approbation des plans. Octroi (art. 12 LTBC) Le service sp écialisé statue sur les demandes d ’octroi de garanties de restitution (al. 1). Il n ’existe aucun droit à l ’octroi d ’une garantie. La conformit é avec les conditions de l’al. 2 est laissée à l’appréciation du service spécialisé. Une garantie de restitution ne sera octroyée que si personne n’a fait valoir de titre de propriété sur le bien culturel en faisant opposition dans les d élais prévus (al. 2, let. a). De plus, il faut que l ’importation du bien culturel soit licite (al. 2, let. b) c’est-à- dire qu ’elle ne contrevienne ni à un accord au sens de l ’art. 7 ni à une mesure temporaire aux termes de l ’art. 8, al. 1, let a, LTBC. Il est ainsi exclu que des biens culturels faisant l ’objet, de la part de la Suisse, de mesures visant à en interdire l’exportation illicite hors de leur pays d ’origine puissent entrer en Suisse en b énéfi- ciant de l’immunité conférée par la garantie de restitution. Le contrat de pr êt doit en outre stipuler que le bien culturel pr êté, après avoir été exposé en Suisse ou avoir tourné dans plusieurs pays, devra rentrer dans l ’Etat partie d’origine (al. 2, let. c), si bien qu’un tiers qui voudrait faire valoir un droit sur ce bien dans l ’Etat partie en aura la possibilité. Comme il s’agit en l’occurrence d’un Etat partie à la Convention de l’UNESCO de 1970, on peut pr ésumer que les moyens de recours n écessaires au recouvrement de biens culturels y sont disponibles. Effet (art. 13 LTBC) La garantie de restitution est octroy ée sous la forme d ’une d écision à effet tempo- raire et localisé. Aussitôt que la décision est passée en force, elle a pour effet que ni tiers ni autorit és ne peuvent faire valoir de pr étention l égitime sur le bien culturel aussi longtemps que celui-ci se trouve en Suisse. Sont exclues notamment les actions judiciaires en restitution ou en retour, les ordonnances de s équestre, la saisie et la confiscation. On interdit ainsi que les prétentions de tiers sur des biens culturels au bénéfice d’une garantie de restitution puissent être jugées et exécutées en Suisse. La garantie de restitution peut donc, dans certains cas, empi éter sur la garantie constitutionnelle de la propri été (art. 26 Cst.). C’est pourquoi elle doit satisfaire aux principes constitutionnels concernant la restriction des droits fondamentaux (art. 36 Cst.). L ’art. 36 Cst. dispose que toute restriction d ’un droit fondamental doit être fondée sur une base l égale formelle (al. 1), être justifiée par un int érêt public (al. 2) et être proportionn ée au but vis é (al. 3) – c ’est-à-dire que la restriction doit être 81 RS 510.10 82 RS 451554 appropriée et n écessaire à la d éfense d ’un int érêt public – l ’essence des droits fondamentaux étant inviolable (al. 4). La garantie de la propri été est affect ée notamment dans les cas o ù un tiers ne peut plus, en droit suisse, faire valoir ses droits par des actions civiles en revendication de propriété. Contrairement aux droits fondamentaux qui prot ègent la personnalit é, la garantie de la propri été ne garantit qu ’une protection relative contre les restrictions légales. Selon la jurisprudence du Tribunal f édéral, elle ne garantit pas la propri été de façon illimitée, mais seulement à l’intérieur des limites qui lui sont impos ées par la législation dans l ’intérêt général 83. La LTBC constitue la base l égale requise par l’art. 36, al. 1, Cst. pour restreindre la garantie de la propri été. L ’intérêt public réside dans la poursuite de l ’objectif constitutionnel que constituent l ’encoura- gement et l ’intensification des échanges internationaux de biens culturels et, par l à même, l ’enrichissement de la vie culturelle et la promotion de la compr éhension entre les communautés84. Si les musées suisses, quand ils organisent des expositions qui font appel à des œ uvres d ’art étrangères, ne veulent pas rester à la tra îne des musées des pays voisins qui b énéficient d’un tel outil juridique, la politique cultu- relle impose qu ’on adopte un instrument identique ou analogue. Il s ’agit donc bien là d’une restriction de la garantie de la propri été justifiée par un int érêt public, au sens de l ’art. 36, al. 2, Cst. Comme cette restriction fournit un moyen appropri é et indispensable pour garantir le bon fonctionnement des échanges transfrontaliers entre mus ées, le principe de la proportionnalit é (art. 36, al. 3, Cst.) est lui aussi respecté. Enfin, la restriction est limit ée temporellement et mat ériellement, car la garantie de restitution n ’a d’effet que pendant la dur ée d’une exposition et se limite aux objets qui sont en Suisse provisoirement. Le champ d ’application est encore circonscrit par le fait que la garantie de restitution n ’est octroyée que pour les biens culturels provenant d’Etats parties à la Convention de l ’UNESCO de 1970 (art. 10). L’essence du droit fondamental de la propri été est donc prise en compte. Dans la mesure o ù la garantie de restitution affecte la garantie de la propri été, toutes les conditions requises par l ’art. 36 Cst. pour restreindre un droit fondamental sont remplies. La garantie de restitution n ’affecte pas le droit p énal permettant à l ’Etat de pour- suivre les malfaiteurs, conform ément au code p énal suisse, notamment si les biens culturels pr êtés sont vol és ou endommag és pendant qu ’ils se trouvent en territoire suisse. Loin d ’être incompatible avec la garantie de restitution, cette disposition renforce la protection juridique du transfert des biens culturels. Aperçu des mesures prévues par la loi sur le transfert des biens culturels par rapport aux Etats tiers (sections 3 à 5) Le tableau suivant pr ésente les mesures pr évues aux sections 3 à 5 de la loi sur le transfert des biens culturels par rapport aux Etats tiers. Pour les Etats parties à la Convention de l’UNESCO de 1970 qui ont conclu avec la Suisse un accord bilatéral au sens de l ’art. 7 LTBC, toutes les mesures du tableau sont applicables (encadr é le plus large); pour les Etats parties à la Convention de l’UNESCO de 1970, ce sont les 83 ATF 105 Ia 330; voir: Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, p. 598. 84 Au sujet de l ’objectif constitutionnel que constitue l’encouragement des échanges inter- nationaux de biens culturels voir ch. 6.1.555 mesures de l ’encadré interm édiaire; pour tous les autres Etats, ce ne sont que les mesures du plus petit encadré qui entrent en ligne de compte. Mesures concernant les Etats parties à des accords bilatéraux au sens de l’art. 7 LTBC Réglementation de l’importation et de l’exportation des biens culturels au sens strict (art. 7 et 9) Mesures concernant les Etats parties à la Convention de l’UNESCO de 1970 Actions en retour pour les biens culturels illégalement exportés de Suisse (art. 6) Garantie de restitution des prêts (art. 10 à 13) Aides financières pour des projets visant à protéger le patrimoine culturel (art. 14, al. 1, let. b) Mesures concernant tous les Etats Mesures temporaires, concernant l’importation et l’exportation de biens culturels de régions en crise (art. 8, al. 1, let. a) Participation à des actions internationales pour la protection du pa- trimoine culturel (art. 8, al. 1, let. b) Actions en retour lors de violations d’une mesure prévue à l’art. 8 (art. 9) 2.2.7 Section 5 Aides financi ères pour la préservation du patrimoine culturel (art. 14 LTBC) La section 5 traite des aides financi ères pour la pr éservation du patrimoine culturel. Cette disposition d écoule de l ’art. 9 de la Convention de l ’UNESCO de 1970, qui prévoit la collaboration avec les Etats parties dont le patrimoine culturel est menac é par des pillages archéologiques ou ethnologiques. Pour préserver efficacement le patrimoine culturel de l ’humanité, il faut non seule- ment des mesures restrictives pour r éprimer le trafic ill égal de biens culturels, mais aussi des mesures compl émentaires de pr évention. Cette approche a re çu de multi- ples appuis pendant la proc édure de consultation. Il est donc pr évu que la Conf édé- ration puisse participer à des projets de sauvegarde du patrimoine culturel par le biais d’aides financières. La Suisse apporte ainsi sa contribution à la préservation du patrimoine culturel du monde entier. La LTBC pr évoit ( à l ’art. 14, al. 1, let. a) que la Conf édération peut aider finan- cièrement les mus ées (ou institutions analogues) suisses qui gardent en d épôt556 temporaire et à titre fiduciaire des biens culturels appartenant au patrimoine culturel de régions où règne une situation de crise et dans lesquelles le patrimoine culturel est menacé (guerre, guerre civile ou catastrophe naturelle). L ’exemple d ’une telle institution est le Musée afghan de Bubendorf, qui se consacre à la garde, à titre fidu- ciaire, de biens culturels de l’Afghanistan. La condition pour obtenir une aide finan- cière de la Conf édération est que le d épôt à titre fiduciaire a lieu avec l ’accord des autorités de l’autre Etat (al. 2, let. a), ou sous l ’égide de l’UNESCO ou d ’une autre organisation internationale œ uvrant en faveur de la protection du patrimoine culturel (al. 2, let. b). On s ’assure ainsi que le d épôt à titre fiduciaire a bien lieu dans l’intérêt de la population concern ée. Le but final d ’une telle action est toujours le rapatriement des biens culturels après la normalisation de la situation. La Confédération doit aussi pouvoir accorder des aides financi ères à des projets de préservation du patrimoine culturel mobilier d ’autres Etats parties (art. 14, al. 1, let. b). On songera par exemple aux projets destin és à protéger les sites et monuments archéologiques, ou à aider les Etats partenaires à dresser des catalogues et des inventaires, ou encore à conserver et assurer les biens culturels mobiliers. Cette col- laboration représente la suite logique des efforts de la Suisse au sein de l ’UNESCO et sert à consolider les liens de confiance avec les Etats partenaires. Les échanges scientifiques entre la Suisse et l’étranger en profitent également. L’art. 14 LTBC ne donne pas systématiquement droit à une aide financière; c’est à la Confédération de d écider de cas en cas si elle veut accorder une telle aide ou non. L’al. 3 du m ême article constitue la base l égale formelle de la d élégation de la compétence d’octroyer des aides financières à l’Office fédéral de la culture. 2.2.8 Section 6 Transfert des biens culturels (art. 15 à 18 LTBC) La section 6 comprend les r ègles que les mus ées et le commerce d ’art doivent respecter lors du transfert de biens culturels. En tant que m édiateurs artistiques de premier plan, ils jouent en effet un r ôle essentiel dans le traitement correct des biens culturels. La section 5 permet de tenir les engagements suivants d écoulant de la Convention de l’UNESCO de 1970: – art. 5, let. e établir, à l’intention des personnes int éressées (conservateurs, collectionneurs, antiquaires, etc.), des r ègles conformes aux principes éthi- ques formulés dans la Convention et veiller au respect de ces règles (obligation d’ordre géné- ral: «dans les conditions appropri ées à chaque pays»); – art. 7, let. a, 1 re phrase prendre des mesures pour emp êcher l’acquisition par des musées de biens culturels volés ou export és illicitement (obligation d’ordre g énéral: mesures «conformes à la législation nationale»); – art. 7, let. b, i interdire l ’importation des biens culturels volés dans un mus ée ou un monument public557 civil ou religieux, ou une institution similaire, situés sur le territoire d ’un autre Etat partie (obligation spécifique); – art. 10, let. a obliger les commer çants d’objets d ’art à tenir un registre indiquant la provenance de chaque bien culturel, ainsi qu’à informer l’acheteur de l’interdiction d ’exportation dont ce bien peut être l’objet (obligation d ’ordre général: «dans les conditions appropriées à chaque pays»); – art. 13, let. a empêcher les transferts de propri été de biens culturels tendant à favoriser l ’importation ou l’exportation illicites de ces biens (obligation d’ordre g énéral: «dans le cadre de la l égisla- tion de chaque Etat»). Transfert à des institutions de la Confédération (art. 15 LTBC) Selon l ’art. 15, al. 1, les institutions de la Conf édération ne doivent ni acqu érir ni exposer des biens culturels qui ont été volés, dont le propri étaire a été dessaisi sans sa volonté ou qui sont le produit de fouilles illicites. Il en va de m ême pour les biens «qui font partie du patrimoine culturel d ’un Etat et ont été illicitement export és de cet Etat.» Les offres de biens de ce type doivent être annoncées immédiatement au service spécialisé (al. 2). Les exportations illicites de biens culturels n ’appartenant pas au patrimoine culturel d’un autre Etat ne tombent pas sous le coup cette disposi- tion. Par institutions de la Conf édération, on entend les établissements fédéraux de droit public et les fondations de la Conf édération; la disposition s ’applique cepen- dant aussi aux collections de la Conf édération, comme le Musée national, la Biblio- thèque nationale et les collections d’art de la Confédération. Appliquer l’art. 7, let. a, de la Convention de l ’UNESCO de 1970 revient à mettre en œ uvre l’art. 10 de la Convention europ éenne du 16 janvier 1992 sur la protection du patrimoine arch éologique (Convention de Malte) 85, que la Suisse a ratifi ée le 27 mars 1996. Ce dernier article astreint les Etats parties, en ce qui concerne les musées et les autres institutions similaires dont la politique d ’achat est soumise au contrôle de l ’Etat, à prendre les mesures n écessaires afin que ceux-ci n ’acquièrent pas des éléments du patrimoine arch éologique suspects de provenir de d écouvertes incontrôlées, de fouilles illicites ou de d étournements de fouilles officielles (art. 10, al. iii, Convention de Malte). Vu la restriction de la loi au domaine des comp étences fédérales, l’art. 15 LTBC s ’applique exclusivement aux institutions de la Conf édé- ration. Cependant, tous les mus ées publics et priv és appartenant au Conseil inter- national des mus ées (ICOM) se sont engag és à respecter les r ègles d ’éthique qui sous-tendent aussi bien la Convention de Malte que la LTBC. L ’art. 3.2 du code de déontologie des professionnels des mus ées, adopt é par l ’ICOM le 4 novembre 1986 86, précise que le commerce illégal des biens culturels contribue à la destruction des sites historiques et des civilisations locales, de m ême que le vol à l ’échelle nationale et internationale, et qu ’il est donc parfaitement immoral que les mus ées le 85 RS 0.440.5 86 Original anglais et fran çais: Conseil international des musées (éd.), Code de déontologie des professionnels des musées, Paris 1996, p. 22 ss, http://www.icom.org/ethics_rev_fren.html558 soutiennent directement ou indirectement, d ’une fa çon quelconque. Ce code de déontologie invite tous les mus ées à refuser tout objet qui a été acquis en violation des lois du pays d ’origine ou d’un pays de transit, ou qui a été exporté illégalement de ces pays. Ils n’acquerront pas non plus d’objets si leurs responsables ont tout lieu de pr ésumer que leur exhumation r écente et non scientifique a endommag é ou détruit un monument antique ou un site arch éologique, intentionnellement ou non, ou que leur d écouverte n’a pas été annoncée au propriétaire du bien-fonds concern é ou à l ’autorité compétente. Ces crit ères doivent aussi être pris en compte, dans la mesure du possible, quand il s ’agit de d écider de l ’acceptation de pr êts pour des expositions spéciales ou à d’autres fins. S’agissant des dispositions de l ’art. 15 LTBC, la Conf édération adopte donc pour le compte de ses propres institutions les r ègles de conduite qui ont été reconnues par la communauté internationale des mus ées. Cette décision influencera aussi le compor- tement des collectionneurs priv és et publics des cantons. Dans le cadre de la proc é- dure de consultation, 15 cantons se sont prononc és en faveur de telles r ègles de précaution pour leur propre compte87. Commerce d’art et vente aux enchères (art. 16 LTBC) Les personnes exer çant le commerce d ’art ou pratiquant la vente aux ench ères ne peuvent transf érer des biens culturels que si elles ont lieu d ’admettre, au vu des circonstances, que ces biens n ’ont pas été volés, que leur propri étaire n’en a pas été spolié, qu ’ils ne proviennent pas de fouilles illicites (art. 16, al. 1, let a) et qu ’ils n’ont pas été importés en Suisse en violation d’un accord bilatéral au sens de l’art. 7 ou d’une mesure au sens de l ’art. 8, al. 1, let a (art. 16, al. 1, let. b). Les profession- nels du commerce d’art et de la vente aux ench ères sont donc astreints à exercer une vigilance particulière en cas de transfert de biens culturels. Ce devoir est justifi é par le fait que le risque est plus élevé, dans le commerce d ’art et la vente aux ench ères, de se voir offrir des objets d ’origine douteuse. Par ailleurs, on peut partir de l ’idée que les personnes actives dans ces domaines ont des connaissances particuli ères quant au négoce des biens culturels et que la branche leur est familière. Ces connais- sances particulières, ce savoir spécifique et cette familiarité sont des qualités subjec- tives qui permettent de d éterminer le degr é de prudence n écessaire. Le devoir de vigilance pr évu à l ’art. 16 LTBC correspond aussi bien à la doctrine actuelle en matière de diligence, exprim ée dans les dispositions g énérales du code des obliga- tions88, qu’à celle régissant la protection de la bonne foi de l ’acquéreur d’une chose mobilière (art. 934 CC, en liaison avec l ’art. 3 CC)89. La jurisprudence du Tribunal fédéral le confirme: ce dernier exige en effet plus de vigilance des branches profes- sionnelles qui sont expos ées de fa çon particuli ère à des offres de marchandises douteuses et dans lesquelles le risque est donc plus élevé que les marchandises soient entachées de d éfauts juridiques90. Le Tribunal f édéral refuse la protection de 87 Voir: Loi sur le transfert de biens culturels. Rapport sur les r ésultats de la procédure de consultation, Office fédéral de la culture, Berne 2001, ch. 3.1.6. 88 Voir Anton K. Schnyder dans Heinrich Honsell / Nedim Peter Vogt / Wolfgang Wiegand: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Obligationenrecht I , Art. 1 – 529 OR, Bâle 1996, glose 52 s. ad art. 41 CO. 89 Voir Heinz Rey, Die Grundlagen des Sachenrechts und das Eigentum. Grundriss des schweizerischen Sachenrechts, vol. I, Berne 2000, no 1778 et 2118a. 90 ATF 123 II 134, consid. 6, selon lequel une personne expérimentée dans le commerce des antiquités doit veiller au risque accru de l’origine douteuse des objets et exercer donc un surcroît de vigilance.559 la bonne foi à l’acquéreur d’une chose mobilière (art. 934 CC) non seulement en cas de mauvaise foi, mais aussi en cas de négligence, c’est-à-dire lorsque l’ignorance du défaut juridique alléguée par l’acquéreur est due au fait qu ’il a manqué d’exercer la vigilance qu’on était en droit d’attendre de lui dans les circonstances de l’acquisition (art. 3, al. 2, CC)91. Les personnes exerçant le commerce d ’art ou pratiquant la vente aux ench ères sont tenues d’informer leurs clients de la réglementation tant en Suisse qu ’à l’étranger en matière d’importation et d ’exportation (art. 16, al. 2). Le pendant de cette disposi- tion se trouve à l ’art. 19, al. 1, let. e, LTBC, qui permet au commerce d ’art, aux maisons de vente aux ench ères et aux autres milieux int éressés de se renseigner auprès du service sp écialisé. Le non-respect de ces devoirs peut entra îner des sanctions pénales (art. 25, al. 1, let. a, LTBC). Obligation de tenir un registre (art. 17 LTBC) L’art. 17 LTBC prévoit d’obliger les personnes exerçant le commerce d’art ou prati- quant la vente aux ench ères à tenir un registre des acquisitions de biens culturels au sens strict selon l ’art. 2, al. 2, LTBC (al. 1). Les registres doivent mentionner l’origine du bien culturel, le nom et l ’adresse du fournisseur ou du vendeur (avec copie d’une pièce d’identité), la description du bien et son prix d ’achat (al. 2). Les registres et les pi èces justificatives seront conserv és pendant trente ans (al. 3). La disposition de l’art. 17 LTBC s’applique uniquement au commerce professionnel de biens culturels au sens strict, c ’est-à-dire le produit des fouilles arch éologiques et paléontologiques; les éléments de monuments, d ’édifices publics, sacr és ou pro- fanes, ou de sites arch éologiques; les objets qui pr ésentent un int érêt ethnologique ou cultuel, ainsi que les objets sacrés; les archives. L’obligation de tenir un registre définie à l’art. 17 LTBC a notamment pour objet de permettre de reconstituer le parcours des objets mis ill également sur le march é, de retracer l ’historique des importations illicites (art. 7 et 8 LTBC) et de r éprimer le commerce d’objets volés dans les édifices religieux. C ’est un instrument connu du droit actuel: l ’art. 20 de l ’ordonnance du 19 ao ût 1981 sur la conservation des espèces (OCE)92 va d’ailleurs encore plus loin puisqu ’il exige, pour le commerce de certaines esp èces prot égées, de tenir un contr ôle sans lacune des effectifs et d’enregistrer au fur et à mesure toutes les entr ées et sorties, avec nom et adresse du fournisseur ou de l’acheteur. La solution consistant à g énéraliser l ’obligation de tenir un registre à toutes les catégories de biens culturels a été étudiée. Elle permettrait principalement d ’amé- liorer le d épistage des biens vol és. Mais vu la quantit é de biens culturels négociés dans le pays, une telle disposition para ît disproportionn ée. Il faut aussi relever que des associations professionnelles aussi r éputées que le Syndicat suisse des antiquaires et commerçants d’art incitent d éjà leurs membres, dans leur code de déontologie, à établir l ’identité du vendeur et à v érifier si un objet a été vol é ou exporté illégalement93. L’obligation de tenir un registre profite à la client èle, mais aussi aux commer çants d ’art, pour qui il sera d ésormais plus simple d ’établir leur bonne foi en prouvant qu ’ils ont fait tout le n écessaire pour v érifier l’origine d’un 91 Voir ATF 122 III 1 ss à propos de la restitution exigée de l’acquéreur d’une collection d’armes volée. 92 RS 453 93 Code d ’éthique du Syndicat suisse des antiquaires et commerçants d’art, du 27 mai 2000.560 bien culturel. On peut y voir l ’institutionnalisation et le renforcement d ’une pratique déjà encouragée par les codes de conduite du commerce d’art. L’obligation de tenir un registre fix ée dans la LTBC peut être encore consid érée sous un autre angle. Elle est en effet comparable aux dispositions r égissant la comptabilité commerciale (art. 957 ss CO). Celles-ci ne r épondent cependant pas entièrement aux exigences de l ’art. 10, let. a, de la Convention de l ’UNESCO de 1970, car le code des obligations exige seulement que les livres de compte r évèlent la situation financi ère de l ’entreprise, l ’état des dettes et cr éances se rattachant à l’exploitation, de même que le résultat des exercices annuels (art. 957 CO). Le d élai de conservation des livres de compte n ’est en outre que de dix ans (art. 962, al. 1, CO), alors que la LTBC dispose que les registres seront conserv és pendant trente ans. Cette période de trente ans doit être mise en relation avec les art. 9, al. 4 et 5, et 32 LTBC (ajout au code civil des art. 728, al. 1 bis (nouveau), et 934, al. 1 bis (nou- veau) CC). Le délai de prescription acquisitive des biens culturels y est fix é à trente ans, et le d élai maximum de prescription du droit de restitution des biens culturels dont le propri étaire s ’est trouv é dessaisi également à trente ans. L ’obligation de conserver les registres fixée à l’art. 17, al. 3, LTBC n ’atteindra donc le but mention- né plus haut que si elle est également port ée à trente ans. La limiter à dix ans, comme le code des obligations, remettrait en question la coh érence des dispositions de la LTBC. Les inscriptions faites en vertu de l ’art. 17 LTBC ne pourront être consultées par les organes douaniers et les autorit és de poursuite p énale (seuls comp étents pour contrôler l’exécution de la loi) que s’il y a soupçon de contravention à la LTBC. Selon l ’art. 95 Cst., la Conf édération est habilit ée à l égiférer sur l ’exercice des activités économiques lucratives priv ées. Cette disposition lui accorde une large compétence législative pour r églementer les activit és économiques les plus vari ées; la seule restriction qui lui est faite est de respecter le principe de la libert é du commerce et de l ’industrie94. De ce point de vue également, l ’intérêt qualifi é des Etats étrangers à protéger leur patrimoine culturel et celui de la Suisse à protéger le sien et à manifester sa solidarit é internationale justifient l ’obligation de tenir un registre. Les modalités exactes de l’obligation de tenir un registre feront l ’objet d’une ordon- nance. Etant donn é la l égislation fédérale et cantonale en mati ère de protection des données, l’ordonnance devra r égler particulièrement le traitement et la conservation des données personnelles (voir art. 30, al. 2, LTBC). En vertu des dispositions r évi- sées des art. 957, 961, 962 et 963 CO, la tenue électronique des registres sera aussi autorisée. Obligation de renseigner et contrôle (art. 18 LTBC) L’obligation de renseigner faite aux personnes exer çant le commerce d ’art ou pratiquant la vente aux ench ères (art. 18, al. 1) permet aux organes douaniers et aux autorités de poursuite pénale d’accomplir leurs tâches. Cette disposition ne concerne 94 E. Grisel, Liberté du commerce et de l’industrie, vol. II. Berne 1995, gloses 482 à 484, p. 31 s.; René Rhinow, Commentaire de la Constitution f édérale de la Confédération suisse, ad art. 31bis, glose 53; R. Rhinow / G Schmid / G. Biaggini: Öffentliches Wirt- schaftsrecht, Bâle 1998, par. 20, glose 51; avis de droit de Jean-François Aubert, dans Transfert international de biens culturels, Dokumentation – documentation – documen- tazione. Avis de droit mandat és par la Confédération, Berne 1998, p. 14.561 cependant pas les enqu êtes faites dans le cadre de proc édures p énales, qui sont soumises au droit procédural du canton concerné. En compl ément de l ’obligation de renseigner, l ’al. 2 pr écise les comp étences des autorités. Un contr ôle efficace implique le droit d ’inspecter sans pr éavis les locaux commerciaux (salle de vente, d épôt, coffres-forts, etc.) pendant les heures de travail habituelles ainsi que de consulter les documents pertinents. Ces derniers peuvent même être séquestrés, au besoin – s’il y a par exemple soup çon de contravention à la LTBC. Les mesures pr évues à l ’art. 18 LTBC existent sous une forme comparable dans d’autres actes législatifs dont l’exécution nécessite une possibilit é de contr ôle dura- ble. Ainsi, les art. 11 de l ’OCE 95, 34 de la loi f édérale du 9 mars 1978 sur la protec- tion des animaux (LPA) 96 et 42 a de la loi f édérale du 21 juin 1932 sur l ’alcool (LAlc)97 connaissent en particulier l ’autorisation d’inspecter et le droit de consulter les livres. L’art. 29, al. 2, de la loi f édérale du 20 juin 1997 sur les armes (LArm) 98 autorise en outre les autorit és à saisir le mat ériel à charge. De telles mesures de contrôle sont donc connues dans le droit suisse. La possibilit é de s équestrer les documents pertinents recoupe l ’art. 21 LTBC, qui pr écise dans quelles conditions les autorit és de poursuite p énale sont habilit ées à prononcer le s équestre de biens culturels. 2.2.9 Section 7 Autorit és (art. 19 à 21 LTBC) La section 7 d ésigne les autorit és responsables de l ’application de la LTBC et en définit les compétences. Service spécialisé (art. 19 LTBC) L’art. 19 LTBC fournit la base l égale permettant de cr éer un service sp écialisé. Il permet de tenir les engagements suivants d écoulant de la Convention de l ’UNESCO de 1970: – art. 5, let. a contribuer à l ’élaboration des projets de textes l égisla- tifs et r églementaires en vue de permettre la protection du patrimoine culturel, et notamment la r épression des importations, exportations et transferts de propri été illi- cites des biens culturels importants (obligation d ’ordre général: «dans les conditions appropri ées à chaque pays»); – art. 5, let. b tenir un inventaire national des biens à prot éger, dont l’exportation représenterait un appauvrissement notable du patrimoine culturel de l ’Etat concern é (obligation d’ordre général: «dans les conditions appropri ées à cha- que pays»); 95 RS 453 96 RS 455 97 RS 680 98 RS 514.54562 – art. 5, let. f diffuser largement la connaissance des dispositions de la Convention (obligation d ’ordre g énéral: «dans les conditions appropriées à chaque pays»); – art. 6, let. c publier les interdictions d ’exporter (obligation d ’ordre général: «de manière appropriée»); – art. 14 doter les services nationaux de protection du patrimoine culturel d’un budget suffisant pour faire f ace aux obli- gations qu ’entraîne l ’exécution des dispositions de la Convention (obligation d ’ordre g énéral: «dans la me- sure de ses moyens»); – art. 16 pr ésenter des rapports p ériodiques à de la Conf é- rence générale de l’UNESCO (obligation spécifique). Le service sp écialisé est le service administratif d ésigné par la Conf édération. Le Conseil f édéral a l ’intention de confier la t âche à l ’Office f édéral de la culture (OFC), dont d épend d éjà, depuis 1999, le Bureau de l ’art spoli é (traitant sp écifi- quement des biens culturels spoliés pendant la Deuxième Guerre mondiale). Outre la tenue de l’inventaire fédéral et l’octroi de garanties de restitution, le service spéciali- sé exerce essentiellement une fonction d ’appui et de conseil. Il ne dispose d ’aucun pouvoir de police. Sur le plan structurel, son statut est comparable à celui du service de la protection internationale des mineurs, qui d épend de l’Office fédéral de la jus- tice, et dont la conception a donné entière satisfaction. Les tâches du service sp écialisé sont d écrites à l ’al. 1. Elles consistent principale- ment à g érer les rapports avec les cantons, l ’étranger, le commerce d ’art et les milieux intéressés, et à coordonner les travaux. Le service sp écialisé a notamment pour tâche de: – conseiller et assister les autorit és fédérales dans le domaine du transfert des biens culturels et coordonner les travaux (let. a). Il est le centre de comp é- tences national qui r écolte et transmet toutes les informations pertinentes. Il collabore étroitement avec les autorit és douanières, policières et judiciaires. A cet égard, il veille aussi à assister scientifiquement les autorités douanières et policières, par exemple en familiarisant les fonctionnaires des douanes et de la police avec le transfert des biens culturels; – collaborer avec les autorit és cantonales et les conseiller dans le domaine du transfert des biens culturels (let. b). Il s’agit entre autres d’aider les cantons à établir et à interconnecter leurs inventaires de biens culturels (art. 4 LTBC) ainsi qu’à résoudre les probl èmes d’entreposage et de d épôt de biens cultu- rels confisqués; – représenter la Suisse aupr ès des autorit és étrangères dans les questions relevant du transfert des biens culturels (let. c). Cette t âche comprend la préparation d’accords internationaux (art. 7 LTBC), l ’élaboration des bases requises pour les mesures temporaires (art. 8 LTBC) et l ’action en retour auprès d’autres Etats parties (art. 6 LTBC); – collaborer avec les autorit és d ’autres Etats en vue de la protection de leur patrimoine culturel (let. d). Annoncer par exemple les offres de biens cultu- rels exportés illicitement;563 – donner aux personnes exerçant le commerce d’art ou pratiquant la vente aux enchères ainsi qu ’aux autres milieux int éressés des informations concernant le transfert des biens culturels (let. e). Il s ’agit ici avant tout des r églemen- tations concernant les importations et les exportations. Le service sp écialisé facilite l ’accès aux informations pertinentes, par Internet ou sous forme imprimée. A titre d ’aide aux particuliers et aux commer çants, des banques de donn ées illustr ées sont mises à disposition sur Internet et les diverses catégories d’objets y sont pr ésentées par des s éries d’exemples illustrés, ce qui permet aux milieux concernés d’exercer leur devoir de vigilance; –é tablir les rapports p ériodiques demand és par la Conf érence g énérale de l’UNESCO; – tenir l’inventaire fédéral au sens de l’art. 3, al. 4, LTBC (let. f); – délivrer les garanties de restitution au sens des art. 10 à 12 LTBC pour les biens culturels prêtés à des exposants suisses (let. g). Douane (art. 20 LTBC) L’art. 20 définit les t âches et les comp étences des organes douaniers en mati ère de transfert de biens culturels. Les autorit és douani ères contr ôlent les importations et les exportations. En vertu des art. 36 de la loi f édérale du 1 er octobre 1925 sur les douanes (LD) 99 et 50 de l ’ordonnance du 10 juillet 1926 relative à la loi sur les douanes (OLD)100, elles ont le droit de saisir, perquisitionner, v érifier, retenir, faire examiner et confisquer des envois. La loi sur le transfert des biens culturels leur fournit la base l égale leur permettant de retenir des biens dont l ’importation, l’exportation ou le transit sont suspects et de les d énoncer aux autorités de poursuite pénale (art. 20, al. 2, LTBC). L’entreposage de biens culturels dans un port franc est assimilé à une importation (al. 3), ce qui signifie qu’il doit être déclaré. Cette mesure a pour but d ’empêcher que des biens culturels d ’origine douteuse continuent à être entreposés sans risque et sans éveiller l’attention dans des ports francs, comme c ’est encore le cas. Pour contr ôler les importations et les exportations, une ordonnance établira de nouveaux numéros de tarif, par analogie avec la loi f édérale du 13 d écembre 1996 sur le contr ôle des biens (LCB) 101 et les munira d ’une clé. Pour les biens culturels au sens strict, on indiquera d ésormais le pays d ’origine en plus du pays de prove- nance. On indiquera aussi si l’importation ou l’exportation est soumise à des restric- tions en Suisse. Les mesures pr évues aux art. 5, 7 et 8 LTBC sont ainsi mises en œ uvre. Les biens culturels figurant à l ’inventaire f édéral ou dans un inventaire cantonal relié au r éseau central (art. 4 LTBC) ne peuvent être exportés sans autori- sation. Dans la pratique, cela signifie que, pour exporter un tel bien, il faut joindre à l’envoi un permis d ’exportation de la Conf édération ou du canton concern é pour que la douane entre en matière sur la demande. Ce n’est qu’ainsi que l’on satisfera à l’obligation de collaborer à la constatation des faits au sens de l ’art. 13 de la loi fédérale du 20 d écembre 1968 sur la proc édure administrative (PA) 102. Les organes 99 RS 631.0 100 RS 631.01 101 RS 946.202 102 RS 172.021564 douaniers ont un acc ès direct aux inventaires. Les biens culturels dont l ’exportation n’est pas réglementée n’ont pas besoin d’une autorisation d’exportation. Autorités de poursuite pénale (art. 21 LTBC) Si un bien culturel est pr ésumé avoir été vol é, enlev é à son propri étaire sans la volonté de celui-ci, ou import é illicitement en Suisse, les autorit és de poursuite pénale fédérales ou cantonales compétentes en ordonnent la confiscation (art. 21, al. 1, LTBC) et l ’annoncent sans d élai au service sp écialisé (al. 2). Les autorit és compétentes disposent ainsi d’un instrument qui leur permet de réagir rapidement. 2.2.10 Section 8 Entraide administrative et entraide judiciaire (art. 22 et 23 LTBC) L’art. 22 LTBC r ègle l’entraide administrative en Suisse, l ’art. 23 LTBC l ’entraide administrative et judiciaire internationale. Ils permettent de tenir les engagements suivants découlant de la Convention de l’UNESCO de 1970: – art. 7, let. a, 2 e phrase informer l ’Etat d ’origine, partie à la Conven- tion, des offres de [ … ] biens culturels sortis illicitement du territoire de cet Etat (obligation d’ordre g énéral: «dans la mesure du possi- ble»); – art. 8 frapper de sanctions p énales ou administrati- ves toute personne responsable d ’une infrac- tion aux interdictions pr évues (obligation spécifique); – art. 13, let. b faciliter la restitution, à son propri étaire l égi- time, d ’un objet export é illicitement, par la collaboration entre les services sp écialisés des Etats parties (obligation d ’ordre g énéral: «dans le cadre de la l égislation de chaque Etat»). Entraide administrative en Suisse (art. 22 LTBC) L’art. 22 LTBC dispose que les autorit és comp étentes de la Conf édération, des cantons et des communes se transmettent les donn ées nécessaires à l’exécution de la loi et les communiquent aux autorités de surveillance compétentes. Entraide administrative et judiciaire internationale (art. 23 LTBC) L’art. 23 LTBC r ègle l’entraide administrative et judiciaire avec les autorit és étran- gères compétentes ainsi qu ’avec des organisations ou des enceintes internationales. Par organisations ou enceintes internationales, il faut exclusivement comprendre celles dont les membres sont des Etats, comme Interpol. L’al. 2 règle les requêtes en fourniture de données adressées aux autorités étrangères ainsi qu’aux organisations ou aux enceintes internationales. A cet effet, les autorit és suisses compétentes pour l’exécution, la prévention des délits ou la poursuite p énale (cf. art. 19 à 21 LTBC) peuvent transmettre aux services étrangers toutes les données nécessaires pour qu’ils poursuivent leurs recherches à l’étranger et fournissent ainsi565 aux autorités suisses les indications n écessaires pour une procédure dans notre pays. Les dispositions de l ’al. 2 permettent de transmettre des donn ées concernant aussi bien l’importation (let. a: destinataires des biens) que l ’exportation (let. b: livraison de biens culturels). La transmission de donn ées a pour but de faciliter l ’entraide administrative entre des autorit és étrangères, des organisations ou des enceintes internationales et la Suisse. Les donn ées ne pourront cependant être transmises qu’à condition que les autorit és étrangères, les organisations ou les enceintes interna- tionales soient elles-m êmes li ées par le secret de fonction ou par un devoir de discrétion équivalent. L’art. 23, al. 3, LTBC règle l’entraide administrative fournie par la Suisse à des ser- vices étrangers. La disposition correspond à d’autres clauses du même genre figurant dans des lois r écentes, telles que l ’art. 31, al. 2, let. c, de la loi du 10 octobre 1997 sur le blanchiment d ’argent (LBA)103 et l ’art. 38, al. 2, let. c, de la loi du 24 mars 1995 sur les bourses (LBVM)104. Moyennant certaines conditions, les autorit és suis- ses doivent pouvoir transmettre des donn ées aux autorit és étrangères ainsi qu ’aux organisations ou aux enceintes internationales. Le raisonnement qui justifie l’entraide administrative en faveur des entités étrangères est que les autorit és suisses ne recevront de l ’étranger les donn ées nécessaires à l’application de la pr ésente loi que si la Suisse peut elle aussi mettre à disposition de l ’étranger les donn ées néces- saires. L’art. 23, al. 4, LTBC pr évoit la possibilit é de fournir une entraide judiciaire en cas d’infraction à la LTBC. La question se pose de savoir si cette disposition contredit l’art. 3, al. 3, de la loi du 20 mars 1981 sur l ’entraide p énale internationale (EIMP) 105, selon lequel une demande est irrecevable si la proc édure vise un acte qui paraît tendre à diminuer des recettes fiscales ou contrevient à des mesures de politi- que monétaire, commerciale ou économique. Il n ’en est rien: selon la jurisprudence du Tribunal fédéral106, les délits fiscaux sont uniquement ceux qui violent des r ègles concernant la fixation et le pr élèvement de redevances publiques, quelles qu ’elles soient. Or les mesures prévues par la LTBC ne sont ni mon étaires, ni commerciales, ni économiques; ce sont indiscutablement des mesures de politique culturelle et de politique ext érieure, comme l ’indique leur objectif et leur justification. L ’entraide judiciaire internationale peut donc être accordée en cas d’infraction contre les mesu- res régissant l’importation et l ’exportation de biens culturels. Les proc édures appli- cables sont celles de la loi sur l’entraide judiciaire internationale. 2.2.11 Section 9 Dispositions p énales (art. 24 à 29 LTBC) La section 9 traite des dispositions p énales. Elle permet de tenir les engagements suivants découlant de la Convention de l’UNESCO de 1970: – art. 8 pr évoir des sanctions p énales ou administratives (obli- gation spécifique); 103 RS 955.0 104 RS 954.1 105 RS 351.1 106 ATF 110 Ib 82566 – art. 10, let. a obliger les commer çants en objets d ’art, sous peine de sanctions pénales ou administratives, à tenir un registre indiquant la provenance de chaque bien culturel, ainsi qu’à informer l ’acheteur de l ’interdiction d ’exportation dont ce bien peut être l’objet (obligation d ’ordre géné- ral: «dans les conditions appropriées à chaque pays»). Pour la conception des dispositions p énales, et notamment des peines, le projet de LTBC s’inspire de celle de la LPN 107. La LPN a entre autres pour but de m énager et de protéger l’aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les curiosit és naturelles et les monuments du pays, qu ’ils soient d’importance nationale, régionale ou locale, et de promouvoir leur conservation et leur entretien (art. 1, let. a, et 4 LPN). La notion de protection du paysage s ’étend à la protection des monuments historiques qui vise à conserver et à enregistrer les b âtiments historiques et leurs éléments constitutifs108. Cette définition montre que les objets visés par la loi sur la protection de la nature et du paysage sont apparent és aux biens culturels au sens de la loi sur le transfert des biens culturels et qu ’il s’agit donc de biens juridiques comparables. L ’adoption des mêmes dispositions p énales est donc justifi ée et s ’impose surtout pour des raisons d’unité de la législation. Délits (art. 24 LTBC) L’art. 24, al. 1, let. a-e, LTBC énumère les d élits qui, lorsqu ’ils sont commis inten- tionnellement, sont punissables d ’un an d ’emprisonnement ou de 100 000 francs d’amende au plus. Il mentionne l ’importation, la vente, la distribution, la fourniture, l’acquisition ou l ’exportation de biens culturels vol és ou dont le propri étaire a été dessaisi sans sa volont é (art. 24, al. 1, let. a), l ’appropriation illicite du produit de fouilles au sens de l ’art. 724 CC (art. 24, al. 1, let. b), l’importation illicite de biens culturels (en violation d ’un accord au sens de l ’art. 7 ou d ’une mesure au sens de l’art. 8, al. 1, let. a, LTBC) ou la déclaration incorrecte lors de l’importation (art. 24, al. 1, let. c) ainsi que l ’exportation illicite de biens culturels figurant à l’inventaire fédéral ou la déclaration incorrecte lors de leur exportation (art. 24, al. 1, let. d). Les délits relatifs à l’importation et à l’exportation sont d énoncés par les organes doua- niers aux autorités cantonales de poursuite p énale. Selon la jurisprudence du Tribu- nal f édéral, sont consid érées comme importation, exportation et transit toutes les opérations o ù il y a passage d ’une fronti ère nationale 109. L ’art. 24, al. 1, let. e, LTBC concerne les violations des obligations du commerce d ’art et de la vente aux enchères (obligation de tenir un registre au sens de l ’art. 17 LTBC). La violation de l’obligation de tenir un registre m érite une qualification particuli ère par rapport à la contravention à l ’obligation de tenir une comptabilit é r égulière (art. 325 CP 110; sanction: arr êts ou amende). Il ne s ’agit pas, en effet, d ’une simple comptabilit é commerciale, mais de l ’enregistrement de biens mis sur le march é et b énéficiant d’une protection particulière. Le commerce d’art et les maisons de vente aux ench è- res ont une responsabilit é accrue dans ce domaine. La violation de l ’obligation de 107 RS 451 108 Message concernant la r évision de la loi fédérale sur la protection de la nature et du pay- sage, FF 1991 III, p. 1141 s. 109 ATF 119 IV 83, consid. 3b 110 RS 311.0567 tenir un registre est donc comparable à la violation des obligations d écrite à l’art. 166 CP, qui punit de l ’emprisonnement ou de l ’amende les d élits menant à la faillite ou à un acte de défaut de biens. L’art. 24, al. 2, LTBC punit d ’une amende de 40 000 francs au plus les d élits énu- mérés à l ’al. 1 lorsque ceux-ci ont été commis par n égligence. Ces actes restent pourtant qualifiés de délits. Selon le droit suisse, seules les personnes physiques sont punissables. Si la violation des obligations concernant les biens culturels est pratiqu ée par métier (al. 3), il s ’agit d ’un d élit qualifi é, puni de deux ans d ’emprisonnement ou d ’une amende de 200 000 de francs au plus. La notion de «métier» correspond à la défini- tion du Tribunal f édéral en mati ère de droit p énal, qui admet le m étier quand le temps et les moyens consacrés au délit, la fréquence des actes d élictueux en un laps de temps donn é, ainsi que les revenus escompt és et r éalisés, prouvent que l ’auteur des actes d élictueux agit comme s ’il exer çait un m étier. L ’important pour la pr é- somption de m étier est que l ’auteur escompte et se procure relativement r égulière- ment des recettes gr âce à ses actes d élictueux, et que celles-ci repr ésentent une part importante des ressources utilis ées pour financer son existence 111. Les peines pr é- vues par la LTBC – notamment l ’amende maximale – correspondent à cette d éfini- tion du métier. D a n s l a m e s u r e où la peine pr évue à l ’art. 21 est soit l ’emprisonnement, soit l’amende, le juge peut cumuler les deux peines, conform ément au principe énoncé à l’art. 50, al. 2, CP. Lorsque le d élit est passible d ’une peine plus s évère prévue par une autre disposi- tion, cette peine reste r éservée. Il peut s ’agir en l ’occurrence des art. 138 (abus de confiance), 139 (vol), 140 (brigandage), 160 (r ecel) et 305bis (blanchiment d’argent) du CP. Contraventions (art. 25 LTBC) Selon l’art. 25, al. 1, let. a et b, LTBC, les personnes exer çant le commerce d’art ou pratiquant la vente aux ench ères qui ne respectent pas le devoir de diligence et d’information (art. 16 LTBC) ou encore l ’obligation de renseigner et de tol érer les inspections (art. 18 LTBC) sont coupables d ’une contravention. L ’al. 1 porte que la peine est une amende de 20 000 de francs au plus. La clause d ’exception de l ’al. 3 permet aux autorit és de poursuite p énale de renoncer aux poursuites ou aux sanc- tions dans les cas de peu de gravité (principe d’opportunité). Infractions dans les entreprises (art. 26 LTBC) Selon l ’art. 1 de la loi f édérale du 22 mars 1974 sur le droit p énal administratif (DPA)112, le droit p énal administratif n ’est applicable directement que lorsqu ’une autorité administrative fédérale est chargée de poursuivre et de juger des infractions. Contrairement à la partie g énérale du code p énal, applicable dans les autres cas, les art. 6 et 7 DPA connaissent des dispositions sp éciales pour les infractions commises dans une entreprise ou par un mandataire. L ’art. 6, al. 1 et 2, DPA facilite l’identification du responsable de l ’infraction: l’al. 1 concerne l ’auteur de l’acte lui- même, l’al. 2 étend la responsabilit é au chef d ’entreprise, employeur, mandant ou 111 ATF 116 IV 319, consid. 4 et 4c; confirmé par ATF 117 IV 120, consid. 1c 112 RS 313.0568 représenté qui, intentionnellement ou par négligence et en violation d’une obligation juridique, omet de prévenir une infraction commise par le subordonné, le mandataire ou le représentant ou d’en supprimer les effets. L’art. 7 DPA pr évoit une punissabilit é limitée des personnes morales, des soci étés en nom collectif ou en commandite, et des entreprises individuelles. Lorsque l’amende entrant en ligne de compte ne d épasse pas 5000 francs et que l ’enquête rendrait n écessaires à l ’égard des personnes punissables selon l ’art. 6 DPA des mesures d’instruction hors de proportion avec la peine encourue, il est loisible de renoncer à poursuivre ces personnes et de condamner à leur place au paiement de l’amende la personne morale, la soci été en nom collectif ou en commandite ou l’entreprise individuelle. Poursuite pénale (art. 27 LTBC) L’art. 27, al. 1, LTBC précise que la poursuite p énale des délits définis par la LTBC incombe aux cantons. Confiscation de biens culturels et de valeurs (art. 28 LTBC) Alors m ême qu ’aucune personne d éterminée n ’est punissable, la confiscation des biens culturels et des valeurs qui sont l ’objet d’une violation de la loi est ordonn ée par le tribunal comp étent si aucune garantie n ’est fournie quant à la l égalité de leur utilisation ult érieure (art. 28, al. 1, LTBC). Les biens culturels confisqu és sont dévolus à la Conf édération; le Conseil f édéral r ègle leur affectation ult érieure en tenant compte des buts de la pr ésente loi (al. 2). Les biens culturels et les valeurs confisqués peuvent notamment être restitués à leur détenteur légitime ou rapatriés. Obligation de dénoncer (art. 29 LTBC) Les autorit és douani ères et les autorit és de poursuite p énale comp étentes, donc également les organes de police des cantons et des communes, sont tenues de dénoncer au service sp écialisé les infractions à la loi (art. 29 LTBC). Les d énon- ciations permettent à ce dernier de tenir des statistiques du trafic international illicite de biens culturels en Suisse, d ’en suivre l’évolution, et d ’accomplir ainsi ses t âches de consultant. 2.2.12 Section 10 Voies de droit et protection des données (art. 30 LTBC) Selon l ’art. 30, al. 1, les personnes concern ées ont la possibilit é de recourir contre les décisions prises sur la base de la LTBC. La proc édure est r égie par les disposi- tions générales de la proc édure fédérale, c’est-à-dire par la loi f édérale du 15 juin 1934 sur la proc édure p énale (PPF) 113 e t p a r l a D P A114. On notera que pour les questions de politique ext érieure, le Conseil f édéral est la derni ère instance de recours (art. 72 PA 115), en liaison avec l ’art. 100, let. a, de l ’organisation judiciaire du 16 décembre 1943, OJ116). Les autres cas doivent pouvoir être portés en dernière instance devant le Tribunal fédéral par voie de recours administratif (art. 97 OJ ). 113 RS 312.0 114 RS 313.0 115 RS 172.021 116 RS 173.110569 En ce qui concerne le traitement des donn ées personnelles, l ’art. 30, al. 2, LTBC renvoie à la législation sur la protection des données. Le champ d ’application de la loi f édérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD)117 s’étend à toutes les donn ées personnelles. La loi prot ège tant les personnes physiques que les personnes morales, puisque les unes et les autres peuvent voir leurs droits compromis par le traitement des donn ées. Elle s ’applique aussi bien au domaine r égi par le droit public qu ’à celui du droit priv é, et vise à ce que les donn ées ne soient collect ées que par des proc édés licites et conformes à la bonne foi 118. Dans le cadre de la LTBC, des donn ées personnelles seront collect ées surtout en raison de l ’obligation de tenir un registre (art. 17 LTBC). Comme les donn ées dont il est question à l ’art. 17 LTBC sont des informations qui tombent manifestement sous le coup de la LPD, la loi sur le transfert des biens culturels se borne à y renvoyer. 2.2.13 Section 11 Dispositions finales (art. 31 à 33 LTBC) La section 11 règle l’exécution de la loi et énumère les modifications de lois qui re- coupent la LTBC (code civil, code des obligations, loi sur la protection de la nature, loi sur le droit international priv é). Une partie de ces dispositions permet de tenir les engagements suivants découlant de la Convention de l’UNESCO de 1970: – art. 2, al. 2 lutter contre l ’importation et l ’exportation illicites des biens culturels (obligation d ’ordre g énéral: «par les moyens dont ils [les Etats parties] disposent»); art. 7, let. b, ii restituer les biens culturels vol és dans un mus ée ou une institution analogue (obligation spécifique); – art. 13, let. c admettre des actions en revendication de biens cultu- rels perdus ou vol és (obligation d ’ordre général: «dans le cadre de la législation de chaque Etat»); art. 13, let. d reconnaître le droit d ’un Etat partie de d éclarer certains biens culturels inali énables et d ’en interdire l’exportation (obligation d’ordre général: «dans le cadre de la législation de chaque Etat»). 2.2.13.1 Exécution (art. 31 LTBC) L’art. 31 LTBC habilite le Conseil f édéral à édicter les dispositions d ’exécution. Cette compétence découle directement de l’art. 182, al. 2, Cst. Le Conseil fédéral est tenu de respecter le principe de légalité. 117 RS 235.1 118 Message relatif à la loi sur la protection des données, FF 1988 II, p. 441 s.570 2.2.13.2 Modification du droit en vigueur (art. 32 LTBC) L’art. 32 LTBC pr évoit de modifier un certain nombre de lois qui recoupent la LTBC. Il s ’agit du code civil, du code des obligations, de la loi f édérale sur la protection de la nature et du paysage, ainsi que de la loi f édérale sur le droit international privé. Art. 724, al. 1, CC Pour mieux prot éger le patrimoine arch éologique suisse, il convient de compl éter, selon la doctrine actuelle, l ’art. 724, al. 1, CC, dont le libell é manque de pr écision (art. 32 LTBC). On pr écisera donc que le produit des fouilles ne peut être ali éné sans autorisation des autorit és cantonales (art. 32 LTBC – art. 724, al. 1 bis (nou- veau), CC). Si de tels objets sont exhum és ill également et que quelqu ’un se les approprie, le canton peut les r éclamer en Suisse en tout temps et à n’importe qui, ce qui am éliore la protection du patrimoine arch éologique suisse dans le code civil (art. 724 CC), comme l ’avaient demand é divers cantons lors de la proc édure de consultation. Art. 728, al. 1bis (nouveau), et 934, al. 1bis (nouveau), CC S’agissant du trafic international illicite de biens culturels, un des grands probl èmes qu’affrontent actuellement les propriétaires auxquels on a volé de tels biens est celui des délais de cinq ans pour la prescription acquisitive (art. 728 CC) et pour la pres- cription (art. 934 CC); si un bien vol é a été acquis de bonne foi dans le commerce, son propriétaire légitime ne peut plus le revendiquer apr ès cinq ans. La pratique et les comparaisons internationales montrent que ces d élais sont beaucoup trop courts. En relevant à trente ans (art. 32 LTBC) le d élai de prescription acquisitive de l’art. 728 CC et celui de l ’action en revendication de l ’art. 934 CC, nous nous ali- gnons sur les normes internationales. De cette fa çon, non seulement les biens vol és en Suisse et à l’étranger peuvent être réclamés à l’acquéreur de bonne foi pendant trente ans, mais aussi tous les biens culturels dont les possesseurs ont été dessaisis sans leur volonté. Cette règle s’applique aussi aux objets arch éologiques ou pal éon- tologiques exhum és illicitement, pour autant que l ’Etat d ’origine les consid ère comme sa propriété. C’est le cas, par exemple, de l’Egypte, de la Grèce, de l’Italie et de la Turquie, o ù le pillage est consid éré comme un d étournement du produit des fouilles qui d épossède l’Etat d ’origine de son bien (voir aussi art. 724, al. 1, CC). L’art. 728, al. 1 bis (nouveau), réserve les exceptions pr évues par la loi, comme par exemple l ’art. 20 de la loi f édérale du 26 juin 1998 sur l ’archivage119 ainsi que l’art. 3, al. 2, LTBC qui ne prévoient pas de prescription. Signalons encore, dans le contexte de la prolongation des d élais, les avis de droit demandés par la Conf édération au sujet de la Convention de l ’UNESCO de 1970 et de la Convention d’Unidroit, notamment celui du constitutionnaliste J.-F. Aubert. A propos du d élai de prescription de cinquante ans de la Convention d ’Unidroit, le prof. Aubert renvoyait au fait que les dispositions du code civil suisse en mati ère de délais ne sont pas des règles (non écrites) de la Constitution fédérale. «Le législateur fédéral peut donc les modifier, introduire par exemple de longs d élais de prescrip- tion pour des cr éances particulières, sans qu ’il faille pour autant changer la Consti- 119 RS 152.1571 tution.»120 Trente ans équivaut à une génération. Le code civil suisse conna ît un dé- lai de trente ans pour la prescription extraordinaire (art. 662 CC). Cette clause re- monte à la «longissimi temporis praescriptio» du droit romain, qui est également de trente ans. Certaines lois sp éciales pr évoient aussi des d élais de prescription de trente ans, notamment l ’art. 10 de la loi f édérale du 18 mars 1983 sur la responsa- bilité civile en matière nucléaire (LRCN) 121 et l’art. 40 de la loi f édérale du 22 mars 1991 sur la radioprotection (LRaP) 122. Un d élai plus long est en outre pr évu à l’art. 59, let. c (nouveau) du projet Gen-Lex123, destiné à compléter la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE)124. Le projet Gen-Lex est actuellement examiné par le Parlement. Dans le cadre de la proc édure de consulta- tion, la grande majorit é des intervenants se sont prononc és en faveur du rel èvement à 30 ans du d élai de prescription de l ’action en restitution des biens culturels vol és; une minorité s’est prononcée pour des délais plus longs ou plus courts125. Le délai de prescription absolue de trente ans est compl été par un d élai de prescrip- tion relative d’un an: sitôt que le propriétaire légitime a connaissance de l’endroit où se trouve son bien et de l ’identité du d étenteur, il dispose d ’un an pour porter plainte, sinon son droit s ’éteint. Il convient de relever que, pendant les premi ères années suivant un vol, la loi sur le transfert des biens culturels est moins favorable aux propri étaires que le droit en vigueur. Alors qu ’ils peuvent, selon le droit en vigueur, revendiquer la chose pendant cinq ans (art. 934 CC), ils devront dor énavant respecter un d élai d’un an ( à compter du jour o ù le possesseur a pris connaissance du fait) en ce qui concerne les biens culturels. Ce d ésavantage est cependant plus que compensé par le relèvement du délai de prescription absolue à 30 ans. L’art. 934, al. 2, CC, selon lequel une chose acquise de bonne foi dans le commerce ne peut être revendiqu ée que moyennant remboursement du prix d ’achat, reste valide. En vertu de l’art. 939, al. 1, CC, l’acquéreur de bonne foi peut exiger le rem- boursement complet des impenses n écessaires et utiles qu ’il a faites, par exemple pour préserver et conserver le bien culturel. Selon la jurisprudence du Tribunal f édéral en mati ère de bonne foi (art. 3 CC), l’acquéreur est tenu de s ’informer très scrupuleusement s ’il est actif dans les bran- ches commerciales qui sont exposées de façon particulière au risque de se voir offrir des marchandises dont la provenance est douteuse et qui, partant, sont affectées d’un vice juridique. Ce risque particulier existe notamment dans toutes les transactions concernant des marchandises usag ées 126. Toute personne un tant soit peu exp éri- mentée dans le commerce des antiquit és doit veiller au risque accru de l ’origine douteuse des objets et exercer une vigilance particuli ère127. Pour d écider si une per- sonne a fait preuve de toute la prudence n écessaire lors d ’une acquisition, on tient 120 Avis de droit de Jean-Fran çois Aubert dans Internationaler Kulturgütertransfer: Doku- mentation – documentation – documentazione. Avis de droit mandat és par la Confédé- ration, Berne 1998, p. 27 s. 121 RS 732.44 122 RS 814.50 123 FF 2000 2304 ss. 124 RS 814.01 125 8 cantons, le PS et Les Verts pr éconisent un relèvement à 50 ans, voire l’imprescri- ptibilité. Le canton de BS, l’UDC, les organisations du commerce d’objets d’art et les collectionneurs demandent par contre des délais de 10 ou de 20 ans. 126 ATF 113 II 400, consid. 2b, confirmé par ATF 122 III 1, consid. 2a bb 127 ATF 123 II 134, consid. 6572 compte de toutes les circonstances d éterminantes. En font partie, par exemple, les qualités personnelles des parties, comme leur bonne connaissance de la branche, le prix pay é et la consultation des inventaires de biens culturels vol és. Le degr é de vigilance demandé croît en fonction des connaissances et du savoir de l ’acquéreur. Ce dernier est en outre cens é rechercher tous les renseignements dont il peut raison- nablement disposer et consulter les organisations auxquelles il a acc ès. Dans le cas d’objets provenant de fouilles, les sources d ’information peuvent être les publica- tions scientifiques ou les rapports de fouilles publi és. L’art. 936 CC reste r éservé en cas de mauvaise foi: celui qui n’a pas acquis de bonne foi la possession d ’une chose mobilière peut être contraint en tout temps de la restituer au possesseur ant érieur (imprescriptibilité). Lors de la proc édure de consultation, certains collectionneurs ont demand é qu ’on astreigne les victimes d ’un vol à porter plainte, sans quoi elles perdraient leur droit de restitution. La proposition a été étudiée, pour être finalement rejetée. Cette décla- ration obligatoire serait une atteinte disproportionn ée à la garantie de la propri été de la victime d’un vol. Il serait aussi contraire au principe du code p énal, qui ne prévoit pas non plus d ’obligation de signaler le vol, et des art. 934 et 936 CC, qui ne s’appliquent pas seulement aux biens vol és, mais aussi aux objets dont le propri é- taire a été dessaisi sans sa volont é. Dans ce dernier cas, il peut également s ’agir d’objets archéologiques qui se trouvaient dans le sol. Or il est évident qu’on ne sau- rait déclarer la disparition de tels objets, puisqu ’on ignore leur existence avant leur exhumation. Pour imposer pareille obligation, il faudrait disposer d ’un registre reconnu par tous les Etats parties à la Convention, ce qui n ’est pas le cas actuelle- ment. Il est enfin dans l ’intérêt de la victime d ’un vol d ’annoncer et de rendre celui-ci public dans les plus brefs d élais, sinon elle court le risque de voir quelqu ’un acquérir le bien culturel de bonne foi, faute d ’avoir trouvé, lors de ses recherches, des indices mettant en cause la transaction. La victime du vol ne pourrait alors récupérer le bien culturel que contre remboursement du prix payé par l’acquéreur. La Convention de l’UNESCO de 1970 ne pr évoit l’action en restitution de droit pu- blic que pour les biens culturels vol és dans un mus ée, un b âtiment public ou une institution analogue d ’un Etat partie (art. 7, let. b ii). L ’augmentation vertigineuse des vols de biens culturels des derni ères décennies exige cependant une meilleure protection de la victime. Ce principe est notamment mis en œ uvre par l ’art. 3 de la Convention d’Unidroit, qui s ’applique à tous les biens culturels, o ù qu’ils aient été volés. C’est pourquoi, par le pr ésent projet de loi, la Suisse va au-del à des obliga- tions de la Convention de l ’UNESCO de 1970 pour ce qui est de la restitution de biens culturels vol és ou disparus, en adaptant sa l égislation aux normes interna- tionales. La LTBC pr évoit donc à l’art. 32 (ad art. 728, al. 1 bis (nouveau), CC) que tous les propri étaires victimes d ’un vol b énéficient du rel èvement du d élai de prescription absolue à trente ans. Art. 196 bis (nouveau) et 210, al. 1bis (nouveau), CO La relèvement des délais de prescription acquisitive (art. 728, al. 1bis (nouveau), CC) et de prescription du droit à la restitution (art. 934, al. 1 bis (nouveau), CC), port és à trente ans par la loi sur le transfert des biens culturels, offre une meilleure protection au tiers dont les droits priment. L ’acheteur de bonne foi d ’un bien culturel pr ésen- tant un d éfaut matériel ou juridique doit lui aussi disposer d ’une protection compa- rable: l’art. 32 LTBC, avec les art. 196 bis (nouveau) CO et 210, al. 1 bis (nouveau), CO, relève le d élai de prescription à trente ans, aussi bien pour la garantie en cas573 d’éviction (art. 192 ss. CO) que pour la garantie pour les d éfauts de la chose (art. 197 ss. CO). Cela signifie qu ’avec le rel èvement du d élai de prescription l’acheteur b énéficie de la possibilit é de faire valoir pendant trente ans son droit à l’action en garantie contre les d éfauts matériels ou juridiques. Il s ’agit en l ’occur- rence d’un d élai de prescription absolue de trente ans, à compter de la conclusion d’un contrat d’achat. Le délai relatif s’élève quant à lui à un an. Le fait de porter à trente ans le droit contractuel pour l ’acheteur d ’intenter une action en garantie pour d éfaut matériel ou juridique diminue l ’attrait du commerce d’objets d’origine douteuse: le vendeur s’efforcera sans doute d’être plus prudent en affaires s’il sait que l’acheteur peut entamer une action en garantie pour défaut maté- riel ou juridique d’un bien culturel pendant trente ans. L’action en garantie en cas d ’éviction ainsi que celle en garantie contre les d éfauts de la chose se fondent également sur la r éparation du dommage selon les art. 195, 196 et 208 CO. Les dommages-int érêts couvrent à la fois les int érêts positifs et les intérêts négatifs, c.-à-d. aussi bien le dommage subi (prix d’achat, intérêts et débours – cf. art. 939, al. 1, CC) que le manque à gagner. Dans la pratique, la garantie en cas d’éviction (art. 192 ss. CO) d éploie ses effets lorsqu ’un acquéreur doit restituer un bien culturel à un tiers jouissant d ’un droit pr éférable et qui a été dessaisi de son bien sans sa volont é. En se fondant sur le rel èvement à trente ans du d élai de pres- cription acquisitive aussi bien que du délai de prescription du droit à la restitution de biens culturels dont le propriétaire s’est trouvé dessaisi, tel que le prévoit l’art. 32 de la LTBC (art. 728, al. 1bis (nouveau), CC et art. 934, al. 1bis, (nouveau) CO), un tiers jouissant d’un droit préférable bénéficie de la possibilité de faire valoir son droit à la restitution dans le cadre de la garantie contre les d éfauts juridiques selon l’art. 196bis (nouveau) CO pendant trente ans à compter de la signature du contrat de vente. Le relèvement du d élai de prescription se fonde sur la r éflexion que l ’acquéreur d ’un bien culturel ne doit pas assumer seul le risque d’une éviction. L’art. 210, al. 1bis (nouveau), CO règle l’action en garantie pour d éfaut juridique de la chose vendue. Dans le cadre du transfert des biens culturels, cet article peut notamment s’appliquer à un bien culturel dont l ’importation est soumise à une res- triction de droit public selon les art. 7, al. 1, ou 8 LTBC. Lorsqu ’un contrat de vente conclu en Suisse et portant sur un bien culturel provenant d ’un Etat partie enfreint une telle restriction, le bien culturel en question est entaché d’un défaut juridique, au sens de l ’art. 197 CO. Dans ce cas, l ’Etat partie concern é peut exiger le retour du bien culturel dans un d élai de trente ans à compter de son exportation illicite (art. 9 LTBC). Si la restitution cause un dommage à l ’acheteur, celui-ci b énéficie d ’un droit de recours plus étendu, en raison du d élai de prescription pr évu à l ’art 210, al. 1 bis (nouveau), CO: dans la mesure où il ne connaissait ni n’aurait dû connaître le défaut lors de la signature du contrat, il dispose de trente ans pour intenter une action en garantie en raison des d éfauts de la chose (art. 197 ss CO) contre le vendeur. Art. 24, al. 1, let. c, LPN La modification du libell é de l’art. 724, al. 1, CC est reprise à l’art. 24, al. 1, let. c, LPN128. Les deux dispositions sont ainsi harmonisées. 128 RS 451574 Art. 98a (nouveau), LDIP L’art. 98 LDIP 129 est compl été par un art. 98 a. Il pr évoit que soit le tribunal du domicile ou du si ège du d éfendeur, soit celui du lieu o ù se trouve le bien est compétent pour conna ître les actions en retour de biens culturels import és illégale- ment. On se rattache ainsi aux dispositions de la loi du 24 mars 2000 sur les fors (LFors) 130. Aussi bien la loi sur le droit international priv é que la loi sur les fors établissent l’alternative en matière de for: l ’art. 20 LFors pr évoit que le tribunal du domicile ou du siège du défendeur ou celui du lieu o ù l’objet est situé est compétent pour connaître des actions relatives à des droits r éels sur des biens meubles ou à la possession de tels biens; l ’art. 98, al. 1, LDIP établit que les tribunaux suisses du domicile ou, à défaut de domicile, ceux de la r ésidence habituelle du d éfendeur sont compétents pour conna ître des actions r éelles mobili ères; si le d éfendeur n ’a ni domicile ni résidence habituelle en Suisse, les tribunaux suisses du lieu de situation des biens sont compétents (art. 98, al. 2, LDIP). Afin que la proc édure soit la m ême pour le retour de biens culturels import és illicitement au sens de l ’art. 9 LTBC que pour la restitution des biens culturels vol és ou perdus au sens de l ’art. 934 CC, ce sont les tribunaux civils ordinaires qui seront comp étents. Cette disposition se justi- fie par le fait qu ’un bien culturel peut relever à la fois des art. 934 CC et 9 LTBC. Ce cas se pr ésente par exemple lorsque des biens culturels provenant de fouilles clandestines sont propri été de l’Etat d’origine et que la Suisse a pass é avec cet Etat un accord au sens de l ’art. 7 LTBC 131. Signalons enfin que la Convention du 16 septembre 1988 concernant la comp étence judiciaire et l ’exécution des d écisions en mati ère civile et commerciale ( Convention de Lugano )132 ne conna ît pas de disposition particuli ère sur le sujet, abstraction faite de la comp étence générale du tribunal du domicile du défendeur. La reconnaissance et l ’exécution éventuelles de jugements prononc és à l ’étranger sont soumises aux art. 26 ss de la Convention de Lugano et 25 ss LDIP. Pour les jugements prononcés dans un Etat qui n ’est pas partie à la Convention de Lugano les art. 25 ss LDIP s’appliquent. 2.2.13.3 Référendum et entrée en vigueur (art. 33 LTBC) L’art. 33 LTBC contient la disposition habituelle concernant le r éférendum et l’entrée en vigueur. Cette disposition exclut tout effet r étroactif, ce qui signifie que la loi ne s ’applique qu’aux actes ult érieurs à son entr ée en vigueur: les vols, fouilles clandestines ou importations et exportations illicites qui ont eu lieu avant l ’entrée en vigueur de la loi ne tombent pas sous le coup de celle-ci. 129 RS 291 130 RS 272 131 Voir ch. 2.2.5, commentaires ad art. 9 LTBC. 132 RS 0.275.11575 3 Conséquences 3.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel de la Confédération L’adoption d ’une nouvelle loi sur le transfert des biens culturels n écessitera quelques postes de travail suppl émentaires, qui seront surtout affect és au service spécialisé d éfini à l ’art. 19 LTBC. Ce service devra établir, tenir à jour et publier l’inventaire fédéral; il g érera aussi l ’interconnexion avec les inventaires cantonaux (art. 4 LTBC). Il pr éparera en outre les trait és bilatéraux (art. 7 LTBC) et en suivra l’application; à cet égard, une de ses t âches essentielles sera d ’assister les organes douaniers et les autorit és de poursuite p énale dans les questions culturelles (infor- mation, instruction et coordination). D ’autres tâches importantes seront la collabo- ration avec les cantons (conseils, d éfense des int érêts cantonaux) et l ’information des milieux int éressés (collectionneurs, commerce d ’art, mus ées, etc.). Le service spécialisé devra de surcro ît accomplir les tâches liées aux actions en retour de biens culturels, à l’octroi de garanties de restitution et à la collaboration avec les autorit és étrangères. Il s ’agit là de nouvelles t âches légales (prise en charge des obligations internationales), qui conduiront à un surcro ît de travail du service actuellement compétent. Il ne sera donc pas possible d ’accomplir ces t âches sans personnel supplémentaire. Le service spécialisé aura probablement besoin de quatre postes, ce qui constitue une d épense supplémentaire de 640 000 francs, équipement des postes compris133. Le projet pr évoit en outre la possibilit é d ’accorder des aides financi ères pour la préservation du patrimoine culturel (art. 14 LTBC). Ces aides financières nécessitent un cr édit permanent de un million de francs par ann ée. Elles doivent permettre notamment de cofinancer, en collaboration avec l’UNESCO, des projets d’inventaire et des mesures de s écurité pour des mus ées étrangers, ainsi que des projets de fouilles ou de restauration. Pour des cas sp éciaux, n écessitant une intervention rapide en raison du danger imminent de destruction de biens culturels (songeons à l’Afghanistan), des cr édits suppl émentaires seront demand és. Comme il s ’agit de subventions, l’art. 159, al. 3, let. b, Cst. sur le frein aux dépenses est applicable. 3.2 Conséquences dans le domaine de l’informatique La gestion de l ’inventaire f édéral et l ’obligation d ’informer n écessiteront des res- sources informatiques. La mise en place d ’une banque de donn ées pour l ’inventaire fédéral au sens de l’art. 3 LTBC ainsi que le raccordement des inventaires cantonaux au sens de l ’art. 4 LTBC n écessiteront, pour l ’informatique, un investissement uni- que de 500 000 francs pour la conception et la r éalisation d’une banque de donn ées et 25 000 francs par année pour les dépenses courantes (entretien et adaptations). 133 Sur la base d ’une moyenne de 160 000 francs tout compris (salaire, charges, frais d’équipement) par poste de travail.576 3.3 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel des cantons Si les cantons souhaitent b énéficier des mesures de protection de la Convention de l’UNESCO de 1970, ils doivent appliquer celle-ci dans le cadre de leurs attributions. Chaque canton d écide lui-même comment il entend prot éger le patrimoine culturel sur son territoire. Il est notamment libre de r égler ou non la sortie de biens culturels de son territoire. Pour simplifier le contr ôle des exportations à la fronti ère, il est prévu de connecter les inventaires cantonaux de biens culturels à celui de la Conf é- dération en une plate-forme électronique commune. Il est en outre pr évu que le service fédéral spécialisé assiste les cantons sur le plan technique. L’art. 15 LTBC pr écise les r ègles d ’acquisition impos ées aux institutions de la Confédération et s’acquitte ainsi de l’obligation correspondante de la Convention de l’UNESCO de 1970. D ès que celle-ci aura été ratifiée, les cantons qui ne connais- sent pas encore de r ègles analogues pour leurs institutions seront tenus eux aussi d’adopter des mesures de mise en œ uvre. La collaboration entre la Conf édération et les cantons en mati ère d’actions en retour et de d énonciation obligatoire (art. 21, al. 2, et art. 29 LTBC) sera r églée par une ordonnance. Dans ces domaines, il se pourrait que les cantons doivent assumer des charges supplémentaires qui resteront cependant limit ées, car les cantons disposent généralement d éjà des services et des infrastructures n écessaires. Ces charges supplémentaires seront toutefois mod érées par les all égements que les cantons peuvent attendre de la part du service spécialisé de la Confédération. 3.4 Conséquences économiques En vertu des directives du Conseil f édéral du 15 septembre 1999 sur l ’exposé des conséquences des projets d ’actes législatifs fédéraux134, les points suivants doivent être examinés. 3.4.1 Nécessité et possibilité d’une intervention de l’Etat La nécessité et la possibilit é d’une intervention de l ’Etat ont été longuement justi- fiées aux points pr écédents. Il faut cependant souligner encore une fois que le transfert illégal de biens culturels nuit à ces derniers, aux communaut és concernées et au commerce l égal d ’objets d ’art. La lutte contre les abus dans le domaine du transfert des biens culturels exige des mesures et des dispositions juridiques concer- tées à l ’échelon international qui tiennent compte du statut particulier des biens culturels et qui permettent, en cas de danger, de prot éger efficacement le patrimoine culturel de la Suisse et celui de pays tiers. La promulgation de la loi sur le transfert des biens culturels, dans la foul ée de la ratification de la Convention de l ’UNESCO de 1970, est un moyen approprié parce que cette convention internationale (qui n ’est pas applicable directement) constitue d éjà un instrument reconnu dans plusieurs Etats et qu ’elle conc ède en m ême temps au l égislateur une certaine libert é 134 FF 2000 986577 d’appréciation en ce qui concerne la mise en œ uvre. Dans certaines de ses parties, la loi s ’inspire des solutions adopt ées par les Etats-Unis et l ’UE. Elle est donc conforme aux normes internationales. 3.4.2 Impact du projet sur les différents groupes de la société 3.4.2.1 Commerce d’art et maisons de vente aux enchères La Suisse joue un r ôle important sur le march é mondial de l ’art. Même si l’on man- que de statistiques sur le chiffre d ’affaires annuel du commerce d ’art, la valeur des importations d ’«objets d ’art, pi èces de collection et antiquit és» (statistiques du commerce extérieur) a dépassé 1,3 milliard de francs en 2000, celle des exportations 1,4 milliard de francs. La branche compte entre 500 et 700 soci étés dont seule une petite fraction (entre 50 et 70) n égocie des biens culturels au sens strict (art. 2, al. 2, LTBC). Ce petit segment se voit d ésormais imposer les obligations suivantes: respecter la réglementation éventuelle des importations d écoulant d’accords interna- tionaux (art. 7 LTBC) ainsi que les mesures au sens de l ’art. 8 LTBC, tenir un regis- tre et le conserver pendant trente ans (art. 17 LTBC). Les diff érentes branches du commerce doivent être traitées sur un pied d ’égalité, ce qui veut dire notamment que les maisons de vente aux ench ères doivent elles aussi être soumises à ces obligations. L’obligation d ’observer les r églementations éventuelles des importations peut entraîner des charges supplémentaires minimes pour le commerce d ’art, mais celles- ci n ’auront probablement pas de r épercussions financi ères. Les renseignements nécessaires peuvent en effet être obtenus très facilement auprès du service spécialisé (art. 19, al. 1, let. e, LTBC). L ’obligation de tenir un registre ne repr ésente qu’une fraction minime des formalit és que le commerce doit d éjà remplir aujourd ’hui pour satisfaire à la l égislation sur la TVA. Elle profite d ’ailleurs en fin de compte non seulement à la client èle, mais aussi au commer çant d’art, pour lequel il sera d ésor- mais plus facile d ’établir sa bonne foi en prouvant qu ’il a tout mis en œ uvre pour vérifier l’origine d’un bien culturel. Selon les d éclarations faites lors des auditions publiques et lors de la proc édure de consultation, il appert que la plupart des commerçants d ’art tiennent d éjà des registres concernant les acquisitions de biens culturels. Ils doivent en effet pouvoir disposer des donn ées concernant l ’achat et la vente des biens culturels. L ’obligation de conserver les registres pendant trente ans peut causer une charge suppl émentaire, mais qui sera n égligeable et donc tol érable, en particulier gr âce à l’admission de nouvelles technologies dans le domaine de la conservation et de l’établissement de documents obligatoires, admission qui est pr é- vue dans la r évision des dispositions du code des obligations relatives à la compta- bilité commerciale. Le respect du devoir de diligence en mati ère de transfert de biens culturels (art. 16 LTBC) et l ’obligation de renseigner (art. 18 LTBC) n ’auront pas d’incidences économiques pour le commerce d’art. Dans la plupart des cas, il ne sera donc pas n écessaire d ’engager du personnel suppl émentaire pour remplir ces obligations. Le projet est ainsi tolérable pour les PME. Le commerce d ’objets d ’art pourra globalement tirer profit des mesures pr évues. Tout d ’abord, elles chasseront du march é la marchandise ill égale, ce qui limite également le risque, pour les commerçants, de voir leur responsabilité engagée après578 une transaction. Le devoir de diligence, notamment l ’obligation de tenir un registre, vont dans le m ême sens car, dans les cas graves, ils peuvent prot éger les commer- çants des prétentions injustifiées. Par ailleurs, ces mesures contribueront à asseoir la réputation de compétence et de sérieux du commerce suisse d’objets d’art à l’échelle internationale. 3.4.2.2 Musées En matière d’acquisition, le projet de loi contient des dispositions applicables aux institutions de la Conf édération. Ces obligations correspondent pour l ’essentiel au Code de déontologie des professionnels des mus ées, adopté le 4 novembre 1986 par l’ICOM135, que les mus ées se sont impos é d’eux-mêmes. A terme, la vigilance ac- crue exercée lors de l’acquisition de biens culturels permettra d ’éviter que des biens culturels dont l’origine douteuse pourrait devenir un handicap pour les collections et leur réputation n’entrent dans les collections publiques. La possibilit é d’obtenir une garantie de restitution pour les biens culturels entr és temporairement en Suisse à des fins d’exposition r épond à une pr éoccupation importante des mus ées suisses, pour lesquels les échanges internationaux de biens culturels sont vitaux. 3.4.2.3 Recherche On peut s ’attendre à des cons équences positives dans le domaine de la recherche, notamment pour l ’archéologie et l ’ethnologie. Il appert que certains pays sont de plus en plus r éticents lorsqu ’il s ’agit de d élivrer des autorisations de fouiller aux chercheurs issus d ’Etats qui ne s ’engagent pas en faveur de la coop ération interna- tionale en matière de protection des biens culturels. 3.4.3 Implications pour l’économie dans son ensemble Le projet a pour but de lutter contre le commerce ill égal des biens culturels. Le commerce légal ne doit pas être entravé par ces mesures qui, au contraire, lui seront bénéfiques. Le rejet sans ambiguïté du commerce illégal se répercutera positivement sur l’image de la Suisse sur le march é de l’art. Les règles de diligence inscrites dans la loi permettront dor énavant aux commerçants de garantir de fa çon crédible la pro- venance éthiquement et juridiquement irr éprochable des biens culturels faisant l’objet de transactions sur les march és internationaux. Cette garantie est la cl é des échanges internationaux avec les grandes nations commer çantes comme les Etats- Unis. Au plan international, l ’absence d ’une l égislation sur le transfert des biens culturels constitue un handicap pour l ’économie suisse. La mise en œ uvre de la Convention de l’UNESCO de 1970 devrait donc avoir des r épercutions positives sur l’ensemble de l’économie. 135 Texte original en anglais et en fran çais: Conseil international des musées (éd.), Code de déontologie des professionnels des mus ées, Paris 1996, p. 22 ss. http://www.icom.org/ ethics_rev_fren.html579 3.4.4 Autres réglementations entrant en ligne de compte Au chapitre des importations, deux mod èles de r églementation étaient initialement envisagés pour mettre en œ uvre la Convention de l ’UNESCO de 1970, le canadien et l’étasunien. Selon le système canadien, toute exportation ill égale d’un bien cultu- rel à partir d’un Etat partie équivaut automatiquement à une importation illégale. Ce système a l’avantage d’être clair et simple, d’offrir une protection étendue, de traiter tous les Etats parties sur le m ême pied et d ’être immédiatement applicable. Mais en dernière analyse, il va plus loin que la Convention d ’Unidroit, puisqu ’il ne pr évoit aucune restriction du champ des importations ill égales136. En outre, la r éciprocité n’est pas garantie en cas de reconnaissance unilat érale des interdictions d ’exporter. Les Etats-Unis, par contre, appliquent le contr ôle des importations de fa çon nuan- cée: ils concluent avec les Etats concern és des accords bilat éraux compl étant la Convention de l ’UNESCO de 1970, notamment pour les objets arch éologiques, ethnologiques, cultuels et sacr és. Ce syst ème a l ’avantage d ’astreindre les Etats requérants à faire leur part, de pr éciser la r églementation des importations et de circonscrire les domaines probl ématiques. Par exemple, les revendications dispro- portionnées d’Etats étrangers ne doivent pas être admises automatiquement; le trait é bilatéral se fonde sur une entente qui respecte les int érêts spécifiques des deux par- ties. L’inconvénient du mod èle étasunien est d ’être plus compliqu é que le syst ème canadien et de n’être applicable qu’avec un certain retard, selon l ’état d’avancement des traités bilatéraux. La r églementation des importations propos ée à l’art. 7 LTBC se fonde sur la bilat éralité, à l ’instar du syst ème étasunien. Elle rend op érants les avantages de ce mod èle, qui permet une r églementation cibl ée des importations, facile à appliquer pour le commerce, les mus ées et les collectionneurs, mais aussi pour la douane et les autorit és de poursuite p énale. Les traités conclus par les Etats- Unis peuvent servir de mod èles pour ce qui est de d éfinir de fa çon compréhensible et pratique les biens culturels dont l’importation doit être réglée. Concernant l’obligation faite au commerce d’art de tenir des registres conformément à l’art. 17 LTBC (mise en œ uvre de l ’obligation découlant de l ’art. 10, let. a, de la Convention de l ’UNESCO de 1970), une autre approche fond ée sur de nouveaux instruments de gestion publique dits «coopératifs» a également été envisagée. Sur le modèle des conventions pass ées dans le secteur bancaire 137 ou par analogie avec la nouvelle l égislation en mati ère de protection de l ’environnement138, on pourrait imaginer un syst ème de codes d ’autodiscipline des associations de commer çants d’art. Pour qu’une telle solution soit réalisable, il ne faut pas que la branche soit trop fragmentée; un trop grand nombre d ’organisations diff érentes rend la conclusion d’accords et leur contrôle difficiles. En outre, la branche ou ses composants doivent disposer de structures internes fortes, afin que les r ègles d’autodiscipline adopt ées soient vraiment appliquées (sanctions internes en cas de non-respect des obligations de la part d ’un membre). Enfin, dans la mesure du possible, il faut que l ’ensemble des commer çants d ’objets d ’art soient impliqu és afin qu ’aucune brebis galeuse 136 Art. 5, al. 3, de la Convention d ’Unidroit: la convention ne s’applique que si l’Etat dont un bien culturel a été exporté illicitement fournit la preuve que l’exportation porte une atteinte significative à certains intérêts scientifiques ou culturels. Voir Andrea F. G. Raschèr, Kulturgütertransfer und Globalisierung , Zurich 2000, p. 87 ss. 137 Voir la Convention du 28 janvier 1998 relative à l’obligation de diligence des banques (CDB) entre l’Association suisse des banquiers et les banques signataires. 138 Voir art. 41, let. a, LPE (loi sur la protection de l’environnement); RS 814.01.580 n’abuse de la situation au d étriment des autres. Or, contrairement au secteur ban- caire, le commerce d’art ne dispose pas d ’une organisation fortement structur ée. En outre, les sanctions préconisées à l’art. 10, let. a, de la Convention de l’UNESCO de 1970 («sanctions pénales ou administratives ») s’opposent aux solutions «coopérati- ves», étant donné qu’elles ne peuvent pas être appliquées au moyen de conventions de branche. 3.4.5 Aspects pratiques de l’exécution La collaboration entre la Conf édération et les cantons en mati ère d’actions en retour (art. 6) et d ’information (art. 21, al. 2, et art. 29 LTBC) sera r églée par une ordon- nance. Pour faciliter le contrôle des exportations à la frontière, il est prévu de mettre à disposition des cantons, sur le serveur de l ’inventaire f édéral, une plate-forme électronique pour les inventaires cantonaux de biens culturels et d ’en assurer l’interconnexion (art. 4). Il est en outre souhaitable et judicieux de cr éer des instruments uniformes inscrits dans une loi d ’application pour les mesures pr éconisées par la Convention de l’UNESCO de 1970. 4 Programme de la législature Le projet est annoncé dans le rapport sur le programme de l égislature 1999–2003139 (annexe 2, section 1.1 «Relations internationales », rubrique «autres objets »). Il est aussi prévu dans les objectifs du Conseil fédéral 2000 (objectif 4). 5 Rapports avec le droit européen 5.1 Réglementation au sein de l’Union européenne Les actes l égislatifs de l ’Union europ éenne140 r èglent d ’une part la restitution de biens culturels transf érés illicitement au sein de la Communaut é (Directive 93/7/CEE du Conseil, du 15 mars 1993, relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d ’un Etat membre141) et de l ’autre l’exportation de biens culturels hors du territoire de la Communaut é (R èglement (CEE) n° 3911/92 du Conseil, du 9 d écembre 1992, concernant l ’exportation de biens 139 FF 2000 III 2222 140 Le terme d ’Union européenne est utilisé ici dans son acception courante et non au sens juridique. En réalité, seule la Communauté européenne, et non l’Union européenne, a la personnalité juridique et donc le pouvoir d’édicter des normes de droit en son nom pro- pre. 141 JO n o L 74 du 27.3.1993, p. 74; modifi é par la Directive 96/100/CE du Parlement euro- péen et du Conseil du 17 février 1997 modifiant l’annexe de la Directive 93/7/CEE rela- tive à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un Etat mem- bre (JO n° L 60 du 1.3.1997, p. 59).581 culturels142 et R èglement (CEE) n ° 752/93 143). Ces instruments de la CE ont été édictés en vue de la r éalisation du march é unique, dans lequel sont garanties non seulement la libre circulation des personnes, des services et des capitaux, mais aussi celle des marchandises. Toutefois l ’art. 30 du Trait é de la CE tol ère exceptionnelle- ment des entorses au principe de la libre circulation des marchandises. Les interdic- tions ou restrictions d ’exportation, d ’importation ou de transit sont notamment autorisées si elles servent à protéger les trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou arch éologique. Chaque Etat membre d éfinit pour lui-m ême ce qui est bien culturel national au sens du règlement. 5.1.1 Règlement (CEE) no 3911/92 Le Règlement (CEE) no 3911/92 (r èglement de base) contient des r ègles concernant les échanges avec les Etats tiers pour assurer la protection des biens culturels et pr é- voir en particulier des mesures garantissant le contr ôle uniforme des exportations de biens culturels aux fronti ères ext érieures de la Communaut é. Il subordonne l’exportation de biens culturels hors du territoire de l ’Union europ éenne à la présentation d ’une licence d ’exportation de l ’Etat d ’origine. Le R èglement d’application (CEE) n o 752/93 pr écise les diff érents types d ’autorisation et les détails de la procédure d’octroi. Le Règlement de base s ’applique à tous les biens culturels que le droit national de l’Etat d’origine qualifie de tels au sens de l ’art. 30 du Trait é de la CE et qui r épon- dent aux conditions énumérées dans l ’annexe au R èglement. Celle-ci énumère qua- torze catégories de biens culturels et indique les seuils financiers à partir desquels chaque catégorie est prot égée. L’exportation des biens culturels des cat égories A 1 (objets arch éologiques), A 2 (d émembrement de monuments), A 8 (incunables et manuscrits) et A 11 (archives) peut être réglementée indépendamment de leur valeur monétaire. Ces cat égories correspondent grosso modo aux biens culturels au sens strict définis à l’art. 2, al. 2, LTBC, qui nécessitent la protection la plus urgente. Ces biens culturels bénéficient donc aussi d’un statut particulier au sein de l ’UE. Le Rè- glement astreint les Etats membres à soumettre l ’exportation de tels biens culturels hors du territoire de la Communaut é à l ’obtention d ’une licence d ’exportation. L’exportation sans autorisation est illicite depuis le 30 mars 1993. 142 JO n o L 395 du 31.12.1992, p. 1; rectificatif JO n o L 267 du 19.10.1996, p. 30; modifi é par Règlement (CE) no 2469/96 du Conseil du 16 décembre 1996 modifiant l’annexe du Règlement (CEE) no 3911/92 concernant l’exportation de biens culturels (JO no L 335 du 24.12.1996, p. 9) et par R èglement (CE) no 974/2001 du Conseil du 14 mai 2001 modifiant le Règlement (CEE) no 3911/92 concernant l’exportation de biens culturels (JO no L 137 du 19.5.2001, p. 10 s. 143 JO n o L 077 du 31.3.1993, p. 24; modifi é par Règlement (CE) no 1526/98 de la Commis- sion du 16 juillet 1998 modifiant le Règlement (CEE) no 752/93 portant dispositions d’application du règlement (CEE) no 3911/92 du Conseil concernant l’exportation de biens culturels (JO no L 201 du 17.7.1998, p. 47).582 5.1.2 Directive 93/7/CEE La Directive 93/7/CEE met en place un syst ème de restitution qui permet aux Etats membres d’obtenir le rapatriement sur leur territoire de biens culturels situ és dans un autre Etat membre, si ceux-ci ont été classés trésor national au sens de l ’art. 30 du Traité de la CE et qu ’ils ont été transférés illicitement, en violation des l égisla- tions nationales ou du R èglement (CEE) no 3911/92. Elle «européanise» en quelque sorte les clauses nationales de protection en astreignant les Etats membres à appli- quer les interdictions d ’exporter prononcées par d ’autres Etats membres. Le champ d’application matériel de la Directive correspond à celui du Règlement. Un Etat membre peut réclamer la restitution des biens culturels sortis illicitement de son territoire. La Directive r ègle en premier lieu les rapports entre Etats membres, mais elle est aussi applicable si un bien culturel a été exporté dans un Etat tiers, puis importé de l à dans un autre Etat membre. Elle s ’applique à tous les biens culturels transférés illicitement à partir du 1 er janvier 1993 hors du territoire d ’un Etat mem- bre. La Directive impose aux Etats membres de d ésigner une autorit é centrale pour effectuer les t âches prévues par la Directive et introduire les actions en restitution des biens culturels export és illicitement. Elle cr ée un droit au retour si un tr ésor national (au sens de l ’art. 30 du Trait é de la Conseil des Etats) a été transféré illici- tement d’un Etat de l’UE dans un autre. L ’Etat membre qui a classé tel bien culturel comme trésor national a le droit d ’engager une action en restitution. Le possesseur du bien culturel qui l ’a acquis en exer çant la diligence requisea droit à une indem- nité équitable. L’action en restitution se prescrit dans un délai d’un an (délai relatif) à compter de la date à laquelle l’Etat requérant a eu connaissance du lieu o ù se trouvait le bien cul- turel et de l ’identité de son possesseur ou d étenteur; l’action en restitution s ’éteint trente ans (prescription absolue) apr ès l’exportation illicite. Pour les biens culturels provenant de collections publiques et pour les biens ecclésiastiques, le d élai de prescription absolue est prolong é à 75 ans; dans de tels cas, l ’imprescriptibilité est aussi possible. 5.2 Rapports du droit communautaire avec la Convention de l’UNESCO de 1970 Considérées à l ’échelle mondiale, les r églementations communautaires sont des solutions r égionales, qui, du point de vue territorial, vont évidemment moins loin que la Convention de l ’UNESCO de 1970, laquelle est un instrument universel. En outre, le droit communautaire ne traite que de la restitution des biens culturels transférés illicitement au sein de la Communaut é (Directive 93/7/CEE) et de l’exportation de biens culturels hors du territoire de la Communaut é (R èglement (CEE) n o 3911/92). Sur ce point aussi, la Convention de l ’UNESCO de 1970 va plus loin, dans la mesure o ù, en plus des mesures destin ées à la restitution de (certains) biens culturels vol és et export és illicitement, elle pr évoit une s érie de mesures d ’accompagnement (coop ération, information, éducation – art. 5, 9, 10). Une autre diff érence tient au champ d ’application matériel: contrairement à l’art. 1583 de la Convention de l’UNESCO de 1970, les instruments communautaires pr évoient des seuils financiers (point B de l’annexe). 5.3 Rapports de la LTBC avec le droit européen Le projet de loi a été conçu de mani ère à être compatible avec le droit de l ’Union européenne en matière de transfert des biens culturels partout o ù cela était possible. Les similitudes se trouvent par exemple dans la d éfinition des termes. Ainsi, les biens culturels au sens strict (art. 2, al. 2, LTBC), qui b énéficient d’une protection particulière, correspondent dans une large mesure aux cat égories cit ées dans l’annexe de la Directive et du R èglement, lesquelles b énéficient également d ’un traitement sp écial puisqu ’elles peuvent être plac ées sous protection ind épen- damment de la valeur p écuniaire des objets. Les d élais applicables aux actions en restitution sont également similaires. Le délai pour intenter une action en restitution est d’un an, le d élai de prescription absolue est de trente ans (comparer art. 9, al. 4, LTBC et art. 7, al. 1, Directive CE). L’harmonisation du droit suisse et du droit de l ’Union européenne s’arrête là où des solutions spécifiques s’imposent à cause des différences de système et de matière. Le projet de loi suisse a pour premier objet de mettre en œ uvre la Convention de l’UNESCO de 1970 et d ’instaurer un véritable système de lutte contre les abus dans le domaine du transfert des biens culturels. En plus des dispositions sur le contr ôle des exportations et sur la restitution des biens culturels export és illicitement – qui sont aussi les mati ères des r églementations communautaires –, ce syst ème contient donc des prescriptions concernant le contr ôle des importations, la possibilit é r éci- proque d ’ouvrir des actions en restitution des biens culturels pour les Etats ayant conclu des accords bilat éraux avec la Suisse, ainsi que les échanges internationaux et le transfert des biens culturels. Le projet de loi s ’est inspiré des mod èles de la r églementation européenne en ma- tière de transfert des biens culturels chaque fois que cela était justifié, compte tenu des directives évoquées ci-dessus. De cette mani ère, on ne favorise pas seulement l’optimisation de la l égislation suisse en mati ère de transfert des biens culturels – dans la mesure où l’on reprend des idées éprouvées –, on s’assure aussi que les défi- nitions suisses et europ éennes applicables à des éléments essentiels du patrimoine culturel ne divergent pas fondamentalement. 6 Bases juridiques 6.1 Constitutionnalité Le projet de loi sur le transfert international des biens culturels se fonde sur les art. 69, al. 2, et 95, al. 1, Cst.144. S’agissant de l’art. 69 Cst., le message relatif à une nouvelle constitution f édérale145 précise que selon une pratique incontest ée du Conseil f édéral et de l ’Assemblée 144 RS 101 145 FF 1997 I 289 s.584 fédérale la promotion de la culture, au sens large, fait partie des t âches de l ’Etat. Dans les domaines où sa compétence n’est pas inscrite express ément, la Confédéra- tion dispose dans les limites de ses activit és actuelles d ’une comp étence tacite ou fondée sur le droit coutumier. Dans le domaine culturel, la comp étence de la Conf é- dération se limite cependant au secteur de l’administration des prestations. L’art. 69, al. 1, Cst. pr écise que la culture est du ressort des cantons. Sont except és (al. 2) la promotion des activit és culturelles pr ésentant un int érêt national ainsi que l’encouragement de l ’expression artistique et musicale, en particulier par la promo- tion de la formation. L ’art. 69, al. 2, Cst. limite la comp étence de la Conf édération aux activités présentant un intérêt national. Ces comp étences ne se limitent pas à un soutien financier, mais s ’étendent notamment à la préservation du patrimoine cultu- rel. Comme l’expose le Message, il n ’a pas été jugé indispensable d’inscrire dans la Constitution un article concernant le transfert international des biens culturels, puis- que, selon le droit en vigueur, la Conf édération est d éjà compétente en mati ère de promotion des échanges internationaux de biens culturels. Il lui incombe en outre de régler l’importation et la restitution des biens culturels, ainsi que l ’exportation des biens culturels d’importance nationale 146. Selon l ’art. 54 Cst., les affaires étrangères sont du ressort de la Conf édération. Il s’agit d’une compétence générale, qui conf ère en particulier à la Conf édération le droit de conclure des trait és147. En principe, la Conf édération peut m ême conclure des traités sur des objets qui relèvent des cantons. Mais comme il faut éviter de rela- tiviser la répartition des t âches entre la Conf édération et les cantons, la plus grande prudence est de mise. En vertu des consid érations ad art. 69 Cst., la Conf édération dispose de la comp étence de conclure des trait és internationaux en mati ère d’importation et de retour de biens culturels. L’art. 95 Cst. accorde à la Conf édération la comp étence de l égiférer sur l ’exercice des activités économiques lucratives privées. Il s’agit en l’occurrence d’une compé- tence étendue qui l’habilite à édicter à l’échelon fédéral des prescriptions uniformes ou à ordonner simplement leur harmonisation. Elle reste cependant tenue de respec- ter le principe de la libert é économique148. L’art. 17 LTBC (obligation de tenir un registre) règle l’exercice d’une activité économique lucrative privée; en tant que tel, il a également pour base constitutionnelle l’art. 95 Cst. Le projet d ’arrêté fédéral portant approbation de la Convention de l ’UNESCO de 1970 se fonde sur l ’art. 184, al. 2, Cst. Cet article autorise le Conseil f édéral à conclure des trait és internationaux et l ’astreint à les soumettre à l ’approbation de l’Assemblée fédérale. Selon l’art. 166, al. 1, Cst., l’Assemblée fédérale participe à la définition de la politique ext érieure et surveille les relations avec l ’étranger. L’al. 2 ajoute que l’Assemblée fédérale approuve les traités internationaux, à l’exception de ceux dont la conclusion rel ève de la seule comp étence du Conseil f édéral en vertu d’une loi ou d ’un trait é international. La Convention peut être d énoncée en tout temps (art. 23 de la Convention de l’UNESCO). Elle ne prévoit pas l’adhésion à une organisation internationale. Elle n ’entraîne pas non plus une harmonisation multila- térale du droit, puisqu ’elle ne contient pas de dispositions applicables directement. L’arrêté fédéral n’est donc pas sujet au référendum (art. 141, al. 1, let. d, Cst.). 146 FF 1997 I 291 147 FF 1997 I 231 s. 148 FF 1997 I 302585 6.2 Délégation de compétences législatives La compétence législative du Conseil fédéral se fonde sur l ’art. 182, al. 1, Cst. Pour que le principe de l égalité soit respect é, la promulgation d ’ordonnances d épend d’une autorisation exprimée formellement dans une loi (art. 182, al. 1, Cst.). Dans la LTBC, la comp étence du Conseil f édéral d’édicter des r ègles de droit est limit ée à certains objets; objet, but et port ée sont suffisamment définis dans la loi. Le principe de légalité est donc respecté. Les normes de délégation sont: – l’art. 8 qui confère au Conseil fédéral la compétence de prendre des mesures temporaires en vue de prévenir les risques de dommages que des événements extraordinaires font peser sur le patrimoine culturel d ’un Etat. De telles mesures peuvent aussi consister dans l ’adoption d ’une ordonnance du Conseil fédéral; – l’art. 12, al. 3, qui conf ère au Conseil f édéral la comp étence de d éfinir des conditions suppl émentaires pour l ’octroi de la garantie de restitution. Cette disposition doit permettre au Conseil f édéral de réagir face à l’évolution des circonstances et des mentalités, s’agissant des biens culturels; – l’art. 28, al. 2, qui conf ère au Conseil f édéral le mandat de r égler l’affectation des biens culturels et des valeurs dont un tribunal a prononc é la confiscation en raison d ’une infraction à la loi sur le transfert des biens culturels. 6.3 Forme de l’acte législatif En vertu de l ’art. 164, al. 1, Cst., les dispositions importantes qui fixent des r ègles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale.586 Table des matières Condensé 506 1P a r t i e générale 509 1.1 Contexte 509 1.2 Dispositions légales protégeant le patrimoine culturel 511 1.2.1 Réglementations nationales 511 1.2.2 Instruments internationaux r égissant le transfert des biens culturels 512 1.2.2.1 UNESCO 512 1.2.2.2 Unidroit 513 1.2.2.3 Union europ éenne 514 1.2.2.4 Conseil de l ’Europe 515 1.3 La situation en Suisse 515 1.3.1 Partage des compétences entre la Confédération et les cantons 516 1.3.2 Lacunes du droit suisse 516 1.3.3 Intérêts de la Suisse 518 1.4 Condensé de la Convention de l’UNESCO 519 1.5 Historique des travaux 519 1.5.1 Travaux préparatoires de l’administration 519 1.5.2 Proc édure de consultation concernant la Convention de l’UNESCO de 1970 (1993) 520 1.5.3 Proc édure de consultation concernant la Convention d’Unidroit (1996) 520 1.5.4 Groupe de travail interd épartemental (1996–1998) 521 1.5.5 Auditions publiques (1999) 521 1.5.6 Proc édure de consultation concernant le projet de loi sur le transfert des biens culturels (2000–2001) 522 1.5.7 Modification du projet de loi à l’issue de la consultation 523 1.6 Directives pour l’application de la Convention de l’UNESCO en Suisse 524 1.6.1 Nécessité d’une loi d’application 524 1.6.2 Loi sur le transfert des biens culturels (LTBC) 525 1.6.2.1 Objectifs 525 1.6.2.2 Condens é de la loi 525 1.6.2.3 Relations avec les autres lois prot égeant le patrimoine culturel de la Confédération 529 1.6.2.4 Le projet de loi dans le contexte international 529 1.7 Classement d’interventions parlementaires 530 2P a r t i e s péciale 531 2.1 Convention de l’UNESCO de 1970 531 2.1.1 But 531 2.1.2 Nature juridique 532 2.1.3 Champ d’application 532 2.1.3.1 Champ d ’application matériel 532 2.1.3.2 Champ d ’application territorial et personnel 533587 2.1.3.3 Champ d ’application temporel 533 2.1.4 Contenu 533 2.1.5 Mise en œ uvre des obligations de la Convention 538 2.1.5.1 Au niveau f édéral 538 2.1.5.2 Au niveau cantonal 540 2.2 Projet de loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (LTBC) 541 2.2.1 Structure 541 2.2.2 Titre et préambule 541 2.2.3 Section 1 Dispositions g énérales (art. 1 et 2 LTBC) 541 2.2.4 Section 2 Inventaires des biens culturels (art. 3 à 4 LTBC) 545 2.2.5 Section 3 Importation et exportation (art. 5 à 9 LTBC) 547 2.2.6 Section 4 Garantie de restitution (art. 10 à 13 LTBC) 551 2.2.7 Section 5 Aides financières pour la préservation du patrimoine culturel (art. 14 LTBC) 555 2.2.8 Section 6 Transfert des biens culturels (art. 15 à 18 LTBC) 556 2.2.9 Section 7 Autorit és (art. 19 à 21 LTBC) 561 2.2.10 Section 8 Entraide administrative et entraide judiciaire (art. 22 à 23 LTBC) 564 2.2.11 Section 9 Dispositions pénales (art. 24 à 29 LTBC) 565 2.2.12 Section 10 Voies de droit et protection des donn ées (art. 30 LTBC) 568 2.2.13 Section 11 Dispositions finales (art. 31 à 33 LTBC) 569 2.2.13.1 Exécution (art. 31 LTBC) 569 2.2.13.2 Modification du droit en vigueur (art. 32 LTBC) 570 2.2.13.3 Référendum et entrée en vigueur (art. 33 LTBC) 574 3C o n séquences 575 3.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel de la Confédération 575 3.2 Conséquences dans le domaine de l’informatique 575 3.3 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel des cantons 576 3.4 Conséquences économiques 576 3.4.1 Nécessité et possibilité d’une intervention de l’Etat 576 3.4.2 Impact du projet sur les différents groupes de la société 577 3.4.2.1 Commerce d’art et maisons de vente aux enchères 577 3.4.2.2 Mus ées 578 3.4.2.3 Recherche 578 3.4.3 Implications pour l ’économie dans son ensemble 578 3.4.4 Autres réglementations entrant en ligne de compte 579 3.4.5 Aspects pratiques de l’exécution 580 4 Programme de la législature 580 5 Rapports avec le droit européen 580 5.1 Réglementation au sein de l’Union européenne 580 5.1.1 Règlement (CEE) no 3911/92 581588 5.1.2 Directive 93/7/CEE 582 5.2 Rapports du droit communautaire avec la Convention de l ’UNESCO de 1970 582 5.3 Rapports de la LTBC avec le droit européen 583 6 Bases juridiques 583 6.1 Constitutionnalit é 583 6.2 Délégation de compétences législatives 585 6.3 Forme de l’acte législatif 585 Loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (Projet) 589 Arrêté fédéral portant approbation de la Convention de l’UNESCO de 1970 (Projet) 601 Convention de l’UNESCO du 14 novembre 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels 602Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à la Convention de l'UNESCO de 1970 et à la loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (LTBC) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 05 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.077 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 05.02.2002 Date Data Seite 505-588 Page Pagina Ref. No 10 125 984 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.