U 10 54 1. Kammer URTEIL vom 17. August 2010 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Schülertransport 1. … wohnen mit ihrer Familie in … auf dem Gebiet der Gemeinde …, rund 1.5 km von … entfernt. … liegt als einziges Dorf in der Gemeinde … nicht an der Kantonsstrasse und ist nicht durch öffentliche Verkehrsmittel erschlossen. In … wohnen drei Familien mit schulpflichtigen Kindern. Den Schultransport von … bis … und zurück müssen die betroffenen Familien selber organisieren, wobei die Gemeinde pro Fahrt einen Betrag von Fr. 10.-- bezahlt. Die Gemeinde … übernimmt ausserdem die anfallenden Abonnementskosten für den Transport der Sekundar- und Realschüler, welche in … zur Schule gehen müssen. 2. …, die Tochter der Eheleute …, besucht seit August 2008 das Gymnasium der … (1. Klasse des Untergymnasiums). Die Gemeinde … (nachfolgend nur Gemeinde genannt) bezahlt ihr, wie den Sekundar- und Realschülern, die Kosten für ein ganzjähriges Abonnement für den Postautokurs von … nach .... Anfänglich (offenbar bis 31. Dezember 2008) übernahm die Gemeinde sämtliche Fahrkosten. Im Frühsommer 2009 stellten … der Gemeinde Rechnung für die noch nicht entschädigten Zusatzfahrten für das 1. Halbjahr 2009. Mit Schreiben vom 25. August 2009 antwortete die Gemeinde, dass sich der Gemeindevorstand mit der Abrechnung befasst und beschlossen habe, dass gemäss heutigem Gesetz die Gemeinden lediglich für die öffentliche Schule zuständig seien, welche die Primarschule, die Kleinklasse, die Real- und Sekundarschule umfasse. Jegliche Gesuche um Übernahme der Transportkosten für andere Schulen würden ausnahmslos abgewiesen. Eine Sonderbehandlung könne zu einem Präzedenzfall werden und unabsehbare Folgen haben. Aus diesem Grunde müsse die Gemeinde die Übernahme der Zusatzfahrten ablehnen. 3. In ihrer – undatierten – Antwort teilte … der Gemeinde mit, dass sie ihre Meinung nicht teile. In Art. 48 des Gesetzes über die Volksschulen (SchulG) sei der Schülertransport klar geregelt. Danach sei der obligatorische Schulunterricht unentgeltlich und dazu gehöre auch der Schülertransport. Bis zur Vollendung des 9. Schuljahres sei … schulpflichtig, egal welche Schule sie besuche. Sie bitte daher um Entschädigung der 56 Zusatzfahrten (Fr. 560.--). Die Gemeinde blieb in ihrer Antwort vom 29. September 2009 jedoch bei ihrem Entscheid und verwies auf die Bestätigung des zuständigen kantonalen Departementsekretärs. Daraufhin verlangte … mit Schreiben vom 5. Februar 2010 den Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Mit Datum vom 31. März 2010 erliess die Gemeinde … eine entsprechende Verfügung, worin sie eine Entschädigung der zusätzlichen Transporte („sondas e duront las vacanzas dalla scola publica“) ablehnte. 4. … erhoben am 10. Mai 2010 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag um Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Verpflichtung der Gemeinde …, rückwirkend ab 1. Januar 2009 die anfallenden Kosten für den Transport ihrer Tochter von … bis … für den Besuch des Untergymnasiums an der … bis zur Vollendung des 9. Schuljahres zu übernehmen. Gemäss Art. 48 SchulG habe jede Wohngemeinde jedem Kind den Besuch der Volksschule zu ermöglichen. Sofern es die Verhältnisse erforderten, seien die Gemeinden verpflichtet, den Transport der Schülerinnen und Schüler auf ihre Kosten zu organisieren (Art. 48 Abs. 2 SchulG). Da das Mittelschulgesetz keine diesbezügliche gesetzliche Grundlage enthalte, stelle sich die Gemeinde … auf den Standpunkt, Kosten, welche für das Untergymnasium anfallen, würden nicht übernommen. Aus Art. 48 SchulG gehe nicht klar hervor, dass Schülerinnen des Untergymnasiums während der obligatorischen Schulzeit keine Transportmöglichkeiten eingeräumt werden müssten. Es sei nicht Sinn und Zweck der Regelung, dass die Gemeinden von Schülern in der obligatorischen Schulpflicht beim Besuch einer Mittelschule von den ohnehin alle Oberstufenschüler treffenden Transportkosten entlastet würden. Die Verweigerung der Kostenübernahme stelle damit eine willkürliche und rechtsungleiche Rechtsanwendung im Sinne von Art. 9 der Bundesverfassung (BV) dar. Es liege insofern eine unzulässige Ungleichbehandlung vor, als die Gemeinde für alle anderen Untergymnasiasten, welche in der Nähe der Kantonsstrasse wohnten, sämtliche Transportkosten (Postautoabonnement) übernehme. Eine sachlich ungerechtfertigte Ungleichbehandlung erfolge aber auch im Vergleich zu den anderen Oberstufenschülern von …, die ebenfalls in … zur Schule gingen und denen die Transportkosten für die Strecke … – … vergütet würden. Willkürlich erscheine das Verhalten der Beschwerdegegnerin auch deshalb, weil sie ursprünglich die Übernahme der Kosten zugesagt habe, im August 2009 dann aber rückwirkend verweigerte. 5. Die Gemeinde beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 1. Juni 2010 die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht habe einen verfassungsmässigen Anspruch auf eine Vergütung der Schulwegkosten für das Untergymnasium vor rund 2 Jahren abgelehnt. Art. 19 BV beinhalte keine Gewährung eines kostenlosen Transports ins Untergymnasium. Allenfalls beinhalte die Rechtsgleichheit das Gebot, die Kosten insoweit zu übernehmen, als diese auch beim Besuch der Sekundar- oder Realschulen anfallen würden. Genau dies werde vorliegend gewährleistet, indem … der Transport finanziert werde, soweit sie das Postauto benütze bzw. soweit sie zusammen mit den Sekundar-, Real- und Primarschülern zur Haltestelle gebracht werde. Das Mittelschulgesetz sehe keine Entschädigung für die Schulkosten vor und eine analoge Anwendung des Volksschulgesetzes sei aufgrund dessen völlig anderer Zielorientierung nicht angebracht. Es bestehe somit kein gesetzlicher oder verfassungsmässiger Anspruch auf Vergütung der Schulwegkosten in die Mittelschulen, auch nicht, soweit die Schüler sich noch in der obligatorischen Schulzeit befänden. Dabei handle es sich nicht etwa um eine Lücke, sondern um eine bewusste Weglassung. Den Beschwerdeführern möge diese Differenzierung kleinlich erscheinen. Die Gemeinde müsse aber weitsichtiger handeln und ihren Blick nicht nur auf den konkreten Einzelfall richten. 6. In ihrer Replik vom 14. Juni 2010 halten die Beschwerdeführer fest, dass … für Fahrten zwischen … und … die Transporte lediglich unentgeltlich mitbenützen könne. Die Fahrt werde jedoch nicht bezahlt, wenn keine Sekundar-, Real- und Primarschüler transportiert würden oder exakt so viele Schüler transportiert werden wie Plätze in einem Auto zur Verfügungen stünden. … werde in diesem Fall als „überzählig“ betrachtet. Daneben bezahle die Gemeinde auch die Fahrten an Samstagen und während den Ferien der Sekundar-, Real- und Primarklassen nicht. Die Verweigerung der Kostenübernahme erweise sich in beiden Fällen als rechtswidrig, willkürlich und verstosse offensichtlich gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit. Das Bundesgericht habe bewusst offen gelassen, ob die Garantie von Art. 19 BV nicht derart auszulegen sei, dass auch Gymnasiasten unterer Stufe darunter fallen würden. Soweit ersichtlich habe das Verwaltungsgericht die Frage nicht entschieden, ob die Kostenregelung von Art. 48 Abs. 2 SchulG nun auf Untergymnasiasten Anwendung finden würde oder nicht. Das Bundesgericht habe klar festgehalten, dass Überlegungen der Rechtsgleichheit es gebieten würden, dass das zuständige Gemeinwesen wenigstens jenen Teil der (notwenigen) Transportkosten eines Gymnasiasten während der obligatorischen Schulzeit übernehme, welchen es auch bei Besuch der Sekundarschule tragen müsste. Dementsprechend müsste die Gemeinde auch die Transportkosten von und nach … vollständig übernehmen. Hinzu komme, dass auch unter den Untergymnasiasten Ungleichheiten geschaffen würden. Schüler, welche weiter entfernt wohnten, bekämen das Streckenabonnement nach … ebenfalls kostenlos. 7. Die Gemeinde machte in ihrer Duplik vom 23. Juni 2010 unter anderem geltend, es treffe nicht zu, dass die Fahrten von und nach … für … entschädigungslos blieben, wenn das Fahrzeug bereits voll besetzt sei und wegen … ein zweites Fahrzeug verwendet werden müsse. Entschädigungslos blieben nur zusätzliche Fahrten, welche mit einem 7plätzigen Fahrzeug gemacht würden, obschon damit alle Kinder gleichzeitig mitgenommen werden könnten. Der Vorgabe des Bundesgerichts, die Kosten insoweit zu übernehmen, als diese auch beim Besuch der Sekundar- und Realschule anfallen würden, werde durch die vorliegende Regelung genüge getan. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist die Verfügung der Gemeinde … vom 31. März 2010. Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Beschwerdegegnerin verpflichtet ist, die zusätzlichen Privattransporte für die Tochter der Beschwerdeführer zur Postauto-Haltestelle auszurichten, wenn die Sekundar- und Realschüler keinen Unterricht haben, sei es an Samstagen oder während deren Ferien. 2. a) Grundsätzlich gewährleistet Art. 19 BV als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Aus dieser Garantie ergibt sich auch der Anspruch auf Übernahme von Transportkosten, wenn der Schulweg wegen übermässiger Länge oder Gefährlichkeit dem Kind nicht zugemutet werden kann (Urteile des Bundesgerichts 2P.101/2005 vom 25. Juli 2005, E.1 und 2P.101/2004 vom 14. Oktober 2004, E. 3.1). Das Bundesgericht hat im Entscheid BGE 133 I 156 klar festgehalten, dass der Besuch des Untergymnasiums nicht unter den „Grundschulunterricht“ falle und somit auch keinen Anspruch auf die Übernahme von Transportkosten bewirke, obschon der Unterricht noch innerhalb der obligatorischen Schulzeit liegen würde. Es bestehe keine verfassungsrechtliche Verpflichtung der Kantone, die notwendigen Transportkosten für den Besuch des Untergymnasiums (vollständig) zu übernehmen. b) Gemäss Art. 48 Abs. 1 SchulG hat die Wohngemeinde jedem Kind den Besuch der Volksschule zu ermöglichen und ist nach Abs. 2 verpflichtet den Transport auf ihre Kosten zu organisieren, sofern es die Verhältnisse erfordern. Diese Bestimmung betrifft jedoch nur die Volksschule, worunter die Primar-, die Sonder-, die Real- und die Sekundarschule fallen, nicht jedoch die Gymnasien (Art. 4 SchulG). Die Regelungen zum Gymnasium finden sich im Gesetz über die Mittelschulen. Dieses enthält jedoch keinerlei Regelung bezüglich der Übernahme von Transportkosten. Eine Anwendung der Regelung des SchulG auf die Mittelschule, wie dies die Beschwerdeführer vorschlagen, ist vorliegend nicht möglich. Art. 48 SchulG spricht ausdrücklich von der Volksschule und schliesst damit die Anwendung auf Mittelschulen aus. Es finden sich auch keine Angaben im Gesetz, die darauf schliessen lassen würden, dass das Schulgesetz sinngemäss auch für Mittelschulen Anwendung findet, wie dies bezüglich Privatschulen eindeutig in Art. 3 SchulG geregelt wurde. Eine Verpflichtung, Transportkosten für den Besuch der Mittelschule zu übernehmen, ergibt sich unter diesen Umständen auch nicht aus dem kantonalen Schulgesetz oder Mittelschulgesetz. 3. a) Die Beschwerdeführer machen jedoch geltend, im konkreten Fall sei es willkürlich und rechtsungleich, wenn die Gemeinde anderen Untergymnasiasten und den Sekundar- und Realschülern, welche denselben Schulweg haben, sämtliche Transportkosten vergüte, dies jedoch der Tochter der Beschwerdeführer verweigere. Das Rechtsgleichheitsgebot ist verletzt, wenn ein Erlass oder eine Handlung rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen; er verstösst gegen das Willkürverbot, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist. Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 132 I 157 S. 163). Das Nämliche gilt vorliegend für die Rechtsanwendung. b) Obschon die Schüler von …, welche einerseits in die Real-/Sekundarschule gehen oder andererseits das Gymnasium der … besuchen, in … zur Schule gehen müssen, ist deren tatsächliche Situation nicht dieselbe. So haben die (Unter-) Gymnasiasten an Samstagen Schule und nicht zur selben Zeit Ferien wie die restlichen Schüler, welche ebenfalls in … zur Schule gehen. Das Gymnasium gehört nicht mehr zu den Volksschulen, wird in einem separaten Gesetz geregelt und es besteht keine rechtliche Grundlage für einen Anspruch auf Erstattung der Transportkosten. Gleich ist einzig die Tatsache, dass sowohl die Real- und Sekundarschüler als auch die (Unter-) Gymnasiasten denselben Schulweg haben. Die Gemeinde übernimmt denn auch sämtliche Kosten, die während der üblichen Schulzeit anfallen. In Zeiten, in denen der Schulweg nicht gleich ist, d.h. wenn die Real- und Sekundarschüler nicht zur Schule gehen, übernimmt die Gemeinde jedoch nur einen Teil der Kosten, indem sie ein Jahresabonnement für die Strecke … zur Verfügung stellt. Die Gemeinde trägt folglich sämtliche Kosten, die anfallen würden, wenn die Tochter der Beschwerdeführer die Sekundarschule besucht hätte. Die unterschiedliche Behandlung der Real- und Sekundarschüler und den (Unter-) Gymnasiasten von … ist aufgrund der vorliegenden Ungleichheit sachlich gerechtfertigt. c) Alle (Unter-) Gymnasiasten der Gemeinde … erhalten ein Jahresabonnement nach … zur Benützung der öffentlichen Verkehrsmittel. Die Beschwerdeführer wohnen jedoch in …, welches nicht durch die öffentlichen Verkehrsmittel erschlossen ist. Der Transport von … zur Postautohaltestelle wird unter anderem von den Beschwerdeführern selbst durchgeführt. Insofern ist die tatsächliche Situation bei den Beschwerdeführer eben gerade nicht gleich, wie bei den anderen (Unter-) Gymnasiasten, die an der Hauptstrasse wohnen. Eine Gleichbehandlung ist denn auch nur solange nötig, als tatsächlich Gleiches vorliegt. Da die Beschwerdeführer nicht an der Kantonsstrasse wohnen, können sie gerade nicht verlangen, gleich behandelt zu werden wie Familien, welche an der Kantonsschule wohnen. Die Ungleichbehandlung ist somit auch hier aufgrund der vorliegenden Unterschiede sachlich gerechtfertigt d) Die Verfügung der Gemeinde vom 31. März 2010 verstösst infolgedessen nicht gegen das Gebot der Rechtsgleichheit. Die Ungleich- als auch die Gleichbehandlung werden durch sachliche Gründe gestützt. Auch der Vorwurf der Willkür ist diesbezüglich zu verneinen, denn die Verfügung entspricht der Rechtsprechung des Bundesgerichts und stützt sich sowohl auf das geltende Recht als auch auf sachliche Gründe. 4. Die Beschwerdeführer rügen des Weiteren, dass die Gemeinde anfänglich die Transportkosten gänzlich übernommen habe und dass ihnen die weitere Übernahme zugesichert worden sei. Gemäss Art. 9 BV wird das Vertrauen auf behördliche Zusicherungen geschützt und widersprüchliches Verhalten der Behörden verboten. Praxisänderungen stellen insofern keine Verletzung von Art. 9 BV dar, als ernsthafte und sachliche Gründe dafür sprechen, die Änderung grundsätzlich erfolgt und das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung gegenüber demjenigen an der Rechtssicherheit überwiegt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2006, N 509 ff.). Vorliegend ist der Gemeindevorstand zum Ergebnis gelangt, dass die Gemeinde von Gesetzes wegen nur für die Primar-, Real- und Sekundarschule sowie für Kleinklassen zuständig sei und somit für sämtliche andere Schulen keine Transportkosten übernehmen könne. Als Begründung wird angeführt, der Gemeindevorstand müsste sich immer wieder mit Anfragen betreffend Übernahme von Transportkosten befassen. Indem die Gemeinde nun festlegte, welche Kosten sie übernimmt, hat sie ihre Praxis konkretisiert und angepasst. Die Änderung stützt sich somit auf ernsthafte und sachliche Gründe und führt zu mehr Klarheit bezüglich eines allfälligen Anspruchs auf die Übernahme von Transportkosten. Sie erfolgt grundsätzlich und gilt für sämtliche nicht unter die Volksschule zu zählenden Schulen. Das Interesse an der nun richtig erkannten Rechtsanwendung überwiegt das Interesse der Rechtssicherheit, führt sie doch selbst zu mehr Rechtssicherheit. Des Weiteren ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführer vorliegend keine Massnahmen getroffen oder Dispositionen getätigt haben, welche sie in Kenntnis der anstehenden Praxisänderung nicht trotzdem auf sich genommen hätten. Insofern ist die Praxisänderung zulässig und widerspricht nicht dem Grundsatz von Treu und Glauben. 5. Das Argument der Beschwerdeführer, die Gemeinde würde durch den Besuch des (Unter-)Gymnasiums Schulgeld einsparen und könnte das Ersparte mit den Transportkosten verrechnen, vermag ebenso nicht zu überzeugen. Die Gemeinde ist nicht verpflichtet, eventuelle Ersparnisse aufgrund des Besuchs einer nicht unter die Volksschulen zu zählenden Schule mit Kosten, welche den Schülern nun neu anfallen, zu verrechnen. 6. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit als rechtmässig und die dagegen erhobene Beschwerde ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang gehen die Kosten des Verfahrens zulasten der Beschwerdeführer (Art. 73 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG]). Gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG steht der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zu. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 800.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 248.-- zusammen Fr. 1'048.-- gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.