2/2 Erziehung PVG 2022 33 Erziehung 2 Educaziun Educazione 2 Die zwangsweise angeordnete Fortführung der Zusam- menarbeit einer Gemeinde mit Schulverbänden kann die Gemeindeautonomie verletzen. – Gegen die zwangsweise angeordnete Zusammenarbeit in Schulverbänden ist die Autonomiebeschwerde in der Form der Verfassungsbeschwerde gegeben (E.1.2). – Die Führung der Volksschule zählt zu den kommunalen Kernaufgaben (E.3.2.3). – Die Gemeinden erfüllen im Grundsatz ihre Aufgaben sel- ber (Art. 50 Abs. 1 GG); dabei können sie zur Erfüllung bestimmter Aufgaben zusammenarbeiten (Art. 52 Abs. 1 GG); sofern wichtige öffentliche Interessen es erfordern, kann die Regierung Gemeinden zu einer Zusammenarbeit verpflichten (Art. 54 Abs. 1 GG); dabei ist allerdings vom Grundsatz der freiwilligen Zusammenarbeit auszugehen; eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit kann die Regie- rung nur aussprechen, wenn ein qualifiziertes öffentli- ches Interesse eine Zusammenarbeit zwingend erfordert und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit eingehalten ist (E.3.2.4). – Im vorliegenden Fall hat die Regierung zu Unrecht sach- fremde öffentliche Interessen (Gebiets- und Gemeindefu- sion) über gewichtige Interessen der Gemeinde (Wahrung der Gemeindeautonomie sowie die kostengünstigere Er- bringung einer kommunalen Kernaufgabe) gestellt (E.3.3). La continuazione ordinata obbligatoriamente della collabo- razione di un comune con le associazioni scolastiche può violare l’autonomia comunale. – Contro l’obbligatoriamente ordinata collaborazione in associazioni scolastiche è dato il ricorso per violazione dell’autonomia comunale sotto forma di ricorso costituzi- onale (consid. 1.2). – La gestione della scuola popolare è uno dei compiti cent- rali a livello comunale (consid. 3.2.3).2/2 Erziehung PVG 2022 34 – Di principio i comuni adempiono autonomamente i loro compiti (art. 50 cpv. 1 LCom); per l’adempimento di determinati compiti, i comuni possono collaborare (art. 52 cpv. 1 LCom); se lo richiedono importanti inter- essi pubblici, il Governo può obbligare i comuni a colla- borare (art. 54 cpv. 1 LCom); tuttavia, deve essere data la precedenza al principio della collaborazione volontaria; il Governo può solo pronunciare un obbligo di collaborazio- ne, se un interesse pubblico qualificato richieda assoluta- mente una collaborazione e se il principio di proporziona- lità è rispettato (consid. 3.2.4). – Nel caso in questione, il Governo ha erroneamente an- teposto interessi pubblici non pertinenti (fusione ter- ritoriale e comunale) a interessi importanti del comune (salvaguardia dell’autonomia comunale ed espletamento più economico di un compito comunale centrale) (con- sid. 3.3). Erwägungen: 1.1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet der Beschluss der Bündner Regierung vom 7. April 2020 (Protokoll Nr. 257/2020) betreffend Schulstruktur D. ; Pflicht zur Fortfüh- rung der Zusammenarbeit im D. . Darin verpflichtete die Re- gierung des Kantons Graubünden die Gemeinde A. gestützt auf Art. 54 des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden (GG; BR 175.050), bis auf weiteres die bisherige Zusammenarbeit mit der Gemeinde E. im Schulverband O. sowie mit den Ge- meinden E. , M. N. und P. im Schulverband Oberstufe D. weiterzuführen. 1.2. Nach Art. 57 Abs. 1 lit. a und lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Bünd- ner Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerde gegen rechtsetzende Erlasse sowie gegen endgültige Entscheide von Gemeinden, von anderen Körperschaften und von selbständigen Anstalten des kantonalen Rechts sowie des Grossen Rates, der Regierung der kantonalen Departemente in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten. Daneben steht der Beschwerdeführerin, welche u.a. eine Verletzung der Gemeindeautonomie rügt, auch die verfas- sungsrechtliche Autonomiebeschwerde nach Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2 KV zu (vgl. Reto CRameRi , Gemeinden im Kanton Graubünden – Auf- gaben und Autonomie, Zürich/St. Gallen 2019, S. 455). Gemäss der Botschaft zum Gemeindegesetz ist bei einer zwangsweise ange-2/2 Erziehung PVG 2022 35 ordneten Zusammenarbeit die Autonomiebeschwerde gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2 KV explizit vorgesehen (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 252). Die vorliegende, be- reits als Verfassungsbeschwerde gekennzeichnete Eingabe erfüllt eindeutig sowohl die Voraussetzungen von Art. 57 Abs. 1 lit. c. VRG als auch Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2 KV. Diesbezüglich ist festzuhalten, dass die Kognition des Verwaltungsgerichts in Verfassungsfragen umfassend ist und der Vorinstanz kein grosser Ermessensspiel- raum zusteht (vgl. PVG 2012 2 E.2a). 1.3. Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den ange- fochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist (Art. 58 Abs. 1 VRG). Nach Art. 60 Abs. 1 VRG ist die Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen. Vorliegend ist die Beschwerdebefugnis der Beschwer- deführerin zweifelsfrei gegeben, da sie durch den Beschluss beson- ders berührt und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhe- bung oder Änderung hat. Die Prüfung der potentiellen Betroffenheit nach Art. 58 Abs. 1 VRG erübrigt sich damit, da die Beschwerdelegi- timation zu bejahen ist. In zeitlicher Hinsicht datiert die Beschwerde vom 20. Mai 2020, womit die 30-tägige Anfechtungsfrist – unter Be- rücksichtigung der damals geltenden bundesrätlichen Verordnung über den Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungsverfahren zur Aufrechterhaltung der Justiz im Zusammenhang mit dem Co- ronavirus sowie der Gerichtsferien – gegen den hier zur Diskussion stehenden Regierungsratsbeschluss vom 7./8. April 2020 eingehal- ten wurde und die Beschwerde frist- und formgerecht beim örtlich, sachlich und funktionell dafür zuständigen Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden erfolgte. Das Verwaltungsgericht entscheidet dabei in Fünferbesetzung (Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG). 3.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der angefoch- tene Beschluss verletze die Gemeindeautonomie. Es fehle an einem gewichtigen öffentlichen Interesse im Sinne von Art. 54 GG, wel- cher die Pflicht zur interkommunalen Zusammenarbeit rechtfertige. Es fehle dabei insbesondere eine Interessenabwägung. Nach An- sicht der Beschwerdegegnerin sei sehr wohl eine Interessenabwä- gung vorgenommen worden. Dabei sei versucht worden, ein Blick fürs Ganze einzunehmen und sein Handeln an den Interessen des gesamten Kantons auszurichten. 3.2.1. Art. 50 Abs. 1 der Schweizerischen Bundesverfas- sung (BV; SR 101) gewährleistet die Gemeindeautonomie nach2/2 Erziehung PVG 2022 36 Massgabe des kantonalen Rechts. Die Gemeinden sind somit In- stitute des kantonalen Rechts, wobei sich der rechtliche Beitrag des Bundes darin erschöpft, die Gemeindeautonomie gerichtlich in dem vom Kanton umrissenen Umfang zu schützen (BGE 143 I 272 E.2.3.1 m.w.H.). 3.2.2. Im Kanton Graubünden kommt der Gemeindeau- tonomie bereits historisch eine grosse Bedeutung zu, verfügten doch bereits im Freistaat der Drei Bünde die damals 48 Gerichts- gemeinden über weitreichende Kompetenzen in der Gesetzge- bung, der Verwaltung und der Rechtsprechung (RasChein /Vital , Bündnerisches Gemeinderecht, 2. Aufl., Chur 1991). Die Regierung hält denn auch in ihrer Botschaft zur Totalrevision des Gemein- degesetzes explizit fest, dass dieses Gesetz ein Rahmengesetz darstelle und folglich der hohen Gemeindeautonomie Rechnung trage. Den Gemeinden werde weiterhin ein möglichst grosser Gestaltungsspielraum für eigene organisationsrechtliche Lösun- gen belassen (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 187). Art. 60 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV; BR 110.100) bezeichnet die Gemeinden als Körperschaften des kantonalen Rechts, während Art. 65 Abs. 1 KV die Gemeindeauto- nomie gewährleistet, wobei sich deren Umfang durch das kanto- nale Recht bestimmt. Die Gemeinden sind insbesondere befugt, ihre Organisation zu bestimmen, ihre Behörden und Verwaltung einzusetzen sowie ihre finanziellen Angelegenheiten zu ordnen (Abs. 2). Art. 62 KV regelt die interkommunale Zusammenarbeit, wobei Abs. 1 festhält, dass die Gemeinden durch Gesetz zur Zu- sammenarbeit verpflichtet werden können. Damit hält sich die Kantonsverfassung an die Standardformel des Bundesgerichts, wonach Gemeinden in einem Sachbereich autonom sind, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich dabei auf die Befug- nis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften be- ziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem gesam- ten Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich vo- raus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Au- tonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E.5.3. m.w.H.).2/2 Erziehung PVG 2022 37 3.2.3. Unbestritten ist zunächst, dass die Führung der Volksschule zu einer kommunalen Kernaufgabe gehört. Gemäss Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Volksschulen des Kanton Grau- bünden (Schulgesetz; BR 421.000) sind die Gemeinden Träger der öffentlichen Volksschule. Die Beschwerdeführerin kommt in die- sem Bereich also die eben umschriebene Autonomie zu in Bezug auf die Art und Weise, wie sie diese Kernaufgabe erfüllen will. 3.2.4. Das kantonale Gemeindegesetz konkretisiert die ver- fassungsmässig garantierte Gemeindeautonomie. So regeln ge- mäss Art. 3 Abs. 1 GG die Gemeinden ihre Angelegenheiten im Rahmen des übergeordneten Rechts selbständig, wobei das kanto- nale Recht ihnen einen möglichst weiten Handlungsspielraum ge- währt. Nach Art. 50 Abs. 1 GG erfüllen die Gemeinden im Grundsatz ihre Aufgaben selber. Dabei können sie zur Erfüllung bestimmter Aufgaben zusammenarbeiten (Art. 52 Abs. 1 GG). Sofern wichtige öffentliche Interessen es erfordern, kann die Regierung Gemein- den zu einer Zusammenarbeit verpflichten (Art. 54 Abs. 1 GG). Dabei ist allerdings vom Grundsatz der freiwilligen Zusammenar- beit auszugehen; nur wenn ein qualifiziertes öffentliches Interesse eine Zusammenarbeit zwingend erfordert und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit eingehalten ist, kann eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit ausgesprochen werden (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 252; CRameRi, a.a.O., S. 454). Erweist sich das Mitwirken einer Gemeinde als unerlässlich, hält der Kanton die Gemeinden in einem ersten Schritt zur eigen- ständigen Regelung der Zusammenarbeit an (Abs. 2). 3.3.1. Vorliegend handelt es sich um eine bereits bestehen- de interkommunale Zusammenarbeit, welche die Beschwerdefüh- rerin beenden will. Fraglich ist also, ob ein qualifiziertes öffentli- ches Interesse im Sinn von Art. 54 Abs. 1 GG gegeben ist, welches der Beschwerdegegnerin erlaubt, die Beschwerdeführerin weiter- hin zur Zusammenarbeit zu verpflichten. 3.3.2. Was als öffentliches Interesse zu gelten hat, kann nicht allgemein festgehalten werden, da der Begriff einerseits ei- nem steten örtlichen, zeitlichen, politischen und gesellschaftlichen Wandel unterliegt und andererseits kein numerus clausus an zu- lässigen öffentlichen Interessen existiert (CRameRi , a.a.O., S. 18 f. m.w.H.). Damit ist die reine Voraussetzung des öffentlichen Inter- esses für Gesetzgebung und Rechtsanwendung von beschränkter Bedeutung; entscheidend ist vielmehr die Qualität und Gewichtung (häfelin /mülleR /Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. Zürich 2020, Rz. 462). Diesbezüglich ist auch die Unterscheidung2/2 Erziehung PVG 2022 38 zwischen Staatsaufgabe und öffentlichem Interesse nicht mass- gebend, da es hauptsächlich auf die Gewichtung ankommt. Im Übrigen charakterisiert die Staatsaufgabe, dass sie in der verfas- sungsrechtlichen Ordnung konkret umschrieben ist (häfelin /m ül- leR /U hlmann , a.a.O., Rz. 464). Die Bildung starker, eigenständiger und sinnvoller Gemeinden ist weder in der Verfassung noch im Gemeindegesetz als Aufgabe explizit vorgesehen, vielmehr legt sie ein für das Handeln und Entscheiden der Regierung relevantes Ziel dar, womit sie ein öffentliches Interesse darstellt. 3.3.3. Wie bereits ausgeführt, räumt Art. 54 Abs. 1 GG der Regierung unter der Voraussetzung wichtiger öffentlicher Interes- sen das Recht ein, Gemeinden zur Zusammenarbeit zu verpflich- ten. Die historische Auslegung lässt dabei auf ein qualifiziertes öffentliches Interesse schliessen, ohne jedoch entsprechende Bei- spiele auszuführen (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 252). Aus der Rechtsprechung ist ebenfalls keine Kasuistik bekannt, die eine Einordnung gestatten würde. Im- merhin finden sich als Konkretisierungshilfe in anderen kantona- len Gemeindegesetzen ähnliche Bestimmungen. So hält § 81 Abs. 1 des zürcherischen Gemeindegesetzes fest, dass der Regierungs- rat Gemeinden zu einer Zusammenarbeit verpflichten darf, wenn wichtige öffentliche Interessen es erfordern. Wichtige öffentliche Interessen liegen dann vor, wenn eine Aufgabe nicht sinnvoll von einer Gemeinde allein erfüllt werden kann oder wenn die Zusam- menarbeit mehrerer Gemeinden die Beteiligung einer oder meh- rere Gemeinden erfordert, die nicht bereit sind, daran mitzuwir- ken. Die zwangsweise Zusammenarbeit kommt dabei nur in Frage, wenn es sich um obligatorische Gemeindeaufgaben wie Wasser- versorgung, Abwasserbeseitigung oder Feuerwehr handelt (tobias Jaag , § 81 N 6 f. in: Jaag /Rüssli /Jenni (Hrsg .), Kommentar zum Zür- cher Gemeindegesetz, Zürich 2017). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt, zählt doch die Führung einer Volksschule unbestritten zu einer kommunalen Kernaufgabe (vgl. Bf-act. 4, S. 12). Diesbezüglich ist allerdings zweierlei festzuhalten: Zum einen wurde diese Bestimmung nur schon im Kanton Zürich nie ange- wendet, was auf eine gewisse Zurückhaltung seitens der dortigen Kantonsregierung sowie hohe Anforderungen an das öffentliche Interesse schliessen lassen (Jaag , a.a.O., § 81 N 3). Zum anderen will im vorliegenden Fall die Beschwerdeführerin die kommunale Kernaufgabe nicht allein erfüllen, sondern lediglich mit einer an- deren Gemeinde, nämlich der Gemeinde B. , zusammenarbei- ten.2/2 Erziehung PVG 2022 39 3.3.4. Daher ist zu klären, ob die Regierung der Beschwer- deführerin vorschreiben darf, mit wem sie diese Zusammenarbeit eingeht resp. ob ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegt, welches diese Verpflichtung rechtfertigt. An einer Ungleichbe- handlung, wie von der Beschwerdeführerin in diesem Zusammen- hang in Anrufung von Art. 8 BV gerügt, fehlt es nur schon deshalb, weil es an zwei gleichen oder ähnlichen Sachverhalten fehlt (vgl. zum Gleichbehandlungsgebot sChweizeR , in: ehRenzelleR /sChindleR / sChweizeR /VallendeR (Hrsg.), Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 8 BV Rz 18 ff. m.w.H.). Im angefochtenen Entscheid wird weder die Gemein- de E. noch eine andere Gemeinde zur weiteren kommunalen Zusammenarbeit im Schulverband O. sowie im Schulver- band Oberstufe D. verpflichtet, sondern einzig die Gemein- de A. . Eine allfällige diesbezügliche Rüge wäre erst gegeben, wenn die Regierung sich bei analogen Bestrebungen anderer Ge- meinden nicht an die von ihr hier geltend gemachten Ausführun- gen halten würde. 3.3.5. Ansonsten ist jedoch nicht ersichtlich, worin das qua- lifizierte öffentliche Interesse bestehen soll, mit welchem die Be- schwerdegegnerin der Beschwerdeführerin die Art und Weise der Zusammenarbeit vorschreiben darf. Die Regierung argumentiert einzig aus der fusionspolitischen Warte und damit themenfremd. Sie führt keine anderen Gründe an, weshalb eine Zusammenarbeit der Gemeinden A. und B. in Bezug auf die Volksschule einem qualifizierten öffentlichen Interesse entgegenstehen würde. Für ein qualifiziertes öffentliches Interesse müssten vielmehr sach- bezogene Gründe wie beispielsweise eine grosse räumliche Dis- tanz oder die unterschiedliche Unterrichtsqualität angeführt wer- den, um den Eingriff in die Gemeindeautonomie zu rechtfertigen. Dass gerade letzteres nicht der Fall ist, lässt die Regierung sogar in ihrer Vernehmlassung erkennen, indem sie die beiden Schulstand- orte bezüglich der Unterrichtsqualität für vergleichbar erachtet. 3.3.6. Auch wenn der Beschwerdegegnerin der von ihr for- mulierte «Blick aufs Ganze» grundsätzlich nicht verwehrt werden soll und die Bildung starker eigenständiger Gemeinden und die damit verbundenen fusionspolitischen Überlegungen durchaus legitime öffentliche Interessen darstellen, so vermögen sie kein qualifiziertes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 54 GG zu be- gründen. Gerade im Hinblick auf die Argumentation zu den Förder- räumen ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, wenn sie unter Berufung auf die Botschaft zur Gemeinde- und Gebietsreform fest-2/2 Erziehung PVG 2022 40 hält, dass die Regierung keine Perimeter zur Festlegung der künf- tigen Gemeindestruktur gesetzt habe, da dies im Widerspruch zur Bottom-Up-Strategie stehen würde. Vielmehr führt die Botschaft aus, dass mittels der Förderräume aufgezeigt werden solle, welche Zusammenschlüsse aus Sicht des Kantons nicht zu fördern seien (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 8/2010-2011, S. 642 ff.). Dem Förderraum kommt also keine rechtliche Wirkung zu. Überdies ist eine regionenübergreifende interkommunale Zu- sammenarbeit durch das Gemeindegesetz per se nicht ausge- schlossen. 3.3.7. Zudem führt auch die Beschwerdeführerin als Ge- meinde und somit Körperschaft des kantonalen Rechts berechtigte öffentliche Interessen ins Feld. Dabei hält bereits die Beschwerde- gegnerin im angefochtenen Entscheid fest, dass ein gewichtiges Interesse der Beschwerdegegnerin darin bestehe, dass die Aufga- be der Volksschule möglichst kostengünstig erbracht werde. An- hand der aktuell vorliegenden Zahlen sei davon auszugehen, dass bei einer Beschulung der A. Kinder in B. beträchtliche Einsparungen resultierten (beschwerdeführerische Akten [Bf-act.] 4, S. 6). Dieses öffentliche Interesse ist – nebst der Wahrung der Gemeindeautonomie – als durchaus qualifiziert zu betrachten. 3.4. Schliesslich wäre selbst dann – wenn ein gewichtiges öffentliches Interesse seitens der Beschwerdegegnerin zu bejahen wäre, die Verhältnismässigkeit des Eingriffs zu bezweifeln. 3.4.1. Verwaltungsmassnahmen müssen, nebst der Eig- nung und der Erforderlichkeit, zumutbar sein. Verlangt ist eine angemessene Zweck-Mittel-Relation, sprich ein vernünftiges Ver- hältnis zwischen konkretem Eingriffszweck und konkreter Eingriffs- wirkung. Für die Bejahung der Zumutbarkeit ist eine Interessensab- wägung vorzunehmen (tsChannen /zimmeRli /mülleR , Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 21 N 16). Was die Interes- sensabwägung betrifft, so kennzeichnet sich ein Abwägungsfehler u.a. dadurch, dass die Behörde die relative Bedeutung der Interes- sen im konkreten Fall verkennt (tsChannen /zimmeRli /m ülleR , a.a.O., § 26 Rz. 43). 3.4.2. Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin im angefoch- tenen Entscheid zwar eine Interessensabwägung vorgenommen. Sie hat allerdings die relative Bedeutung der verschiedenen Inter- essen im konkreten Fall verkannt, da sie das sachfremde Interesse der Gebiets- und Gemeindefusion über die als äussert gewichtig zu bezeichnenden Interessen der Beschwerdegegnerin – nämlich die Wahrung der Gemeindeautonomie sowie die kostengünstigere2/2 Erziehung PVG 2022 41 Erbringung einer kommunalen Kernaufgabe – gestellt hat. Zudem ist der Schulverband O. auch ohne die A. Kinder nicht ernsthaft gefährdet, auch wenn deren Wegzug unbestritten einige Auswirkungen hätte (Bf-act. 5, S. 5). Selbst diesbezüglich hält die Beschwerdegegnerin in ihrer Duplik jedoch fest, dass die Interes- sen der Schulverbände nicht das ausschlaggebende Kriterium bei der Interessenabwägung darstellten (Duplik, S. 9). Somit erweist sich der angefochtene Entscheid – nebst dem Fehlen eines quali- fizierten öffentlichen Interesses – auch als nicht verhältnismässig. V 20 3 Urteil vom 21. April 2022