2000-1796 1425 02.093 Message relatif à la révision totale de la loi fédérale sur la radio et la télévision (LRTV) du 18 décembre 2002 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous avons l’honneur de soumettre à votre approbation le projet et le message concernant une révision totale de la loi fédérale sur la radio et la télévision (LRTV). Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions parlemen- taires suivantes: 1994 P 93.3654 Violence à la télévision. Représentation féminine dans l’instance de recours (CN 18.3.94, von Felten) 1994 P 94.3184 Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision (CN 7.10.94, Reimann Maximilian) 1997 P 97.3009 Participation des diffuseurs privés de programmes télévisés aux redevances de réception (CE 6.3.97, Commission des transports et des télécommunications CE 96.048) 1998 P 97.3453 Radio et télévision. Révision de la législation (CE 18.3.98, Uhlmann) 1998 P 98.3003 Radio Suisse Internationale (CN 20.3.98, Commission de politique extérieure CN 97.085) 1999 P 98.3575 Fonds indépendant pour les médias (CN 19.3.99, Weigelt) 1999 M 98.3509 Télévision suisse. Programmes éducatifs (CN 16.6.99, Suter; CE 17.12.98) 1999 M 98.3391 Programmes éducatifs à la télévision suisse (CE 17.12.98, Simmen; CN 16.6.99) 1999 P 97.3451 Radio et télévision. Révision de la législation (CN 16.6.99, Groupe de l’Union démocratique du centre) 1999 P 99.3080 Admission de la SSR dans le champ d’activité du Contrôle fédéral des finances (CE 16.6.99, Reimann) 2000 P 00.3219 Libre concurrence entre médias indépendants (CN 20.6.00, Commission spéciale CN 00.016) 2000 P 00.3144 Loi sur les médias (CN 6.10.00, Fehr Hans-Jürg) 2000 P 00.3520 Maintien des studios de radio à Berne et Bâle (CN 15.12.00, Joder)1426 2001 P 01.3429 Assurer aux Suisses de l ’étranger la possibilité de s’informer sur l’actualité de leur pays d’origine (CE 11.12.01, Commission des institutions politiques CE) Nous vous prions d ’agréer, Messieurs les Pr ésidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 18 décembre 2002 Au nom du Conseil f édéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 1427 Condensé Depuis la publication de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la radio et la télévision (LRTV), le paysage de la radiodiffusion s’est transformé de façon radicale. L’évo- lution technologique remet notamment en cause les méthodes de régulation. La loi en vigueur ne permet pas de maîtriser les conséquences des boul eversements en cours. Elle n’offre pas de solutions à de nouveaux phénomènes tels que la numéri- sation et la convergence croissante de la radiodiffusion et des télécommunications. Ces dix dernières années, le nombre des programmes étrangers s’est multiplié. En Suisse, les chaînes de télévision des pays voisins détiennent plus de la moitié des parts de marché, ce qui représente un record européen. Cette internationalisation des médias menace de marginaliser le service public suisse. Or, dans un pays pluri- lingue et aussi compl exe que le nôtre, les programmes radiodiffusés qui s’adressent à toutes les couches de la population jouent un rôle crucial, parce qu’ils fondent notre identité commune. L’internationalisation a aussi rendu impossible le modelage politique de tout le paysage médiatique par l’octroi de concessions. La majeure partie des programmes captables en Suisse n’ont pas besoin de concession suisse. Le coût de la procédure d’obtention d’une concession et l’obligation de remplir un mandat de prestations handicapent les diffuseurs privés suisses, qui sont encore défavorisés par rapport à leurs concurrents étrangers par la plus grande s évérité des prescriptions en matière de publicité et de parrainage. Si le régime actuel permet bien de soutenir les diffuseurs locaux grâce aux redevan- ces de réception, il est presque impossible, en revanche, d’affecter les f onds de manière ciblée lors de la répartition de quotes-parts de la redevance. Le système tend plutôt à figer des structures de petite envergure et souvent inefficaces, barrant ainsi la route à une évolution dynamique. La nouvelle loi propose un véritable changement de paradigme: conçu dans une perspective défensive, imposant à tous les diffuseurs un mandat de prestations, avec ses éléments de protectionnisme et son interventionnisme, le système des conces- sions fait place à une politique des médias qui réalise les objectifs constitutionnels notamment par la définition de mandats ciblés, assortis d’une dotation financière. Les seuls diffuseurs ayant désormais besoin d’une concession sont ceux qui tou- chent une quote-part de la redevance ou qui ont un a ccès garanti aux infrastructu- res de transmission. L’axe central du projet de loi est l’exécution du m andat constitutionnel (service public). En concentrant en priorité le produit des redevances sur la SSR, on garan- tit à l’échelon de la région linguistique et à celui du pays un service public capable de tenir tête à la concurrence commerciale étrangère, a vec ses puissants moyens financiers. Pour que la SSR reste en mesure de remplir son mandat, elle pourra aussi se financer sur le marché (publicité et parrainage), mais dans une moindre mesure par rapport aux diffuseurs privés. La SSR peut continuer à se d évelopper, mais son expansion sera contrôlée. La loi lui impose des limites là où le champ d’action des médias privés risquerait d’être entravé inutilement. 1428 La question de savoir si la SSR remplit effectivement son mandat ne peut pas être examinée dans une procédure juridique formelle. Il est prévu d’introduire un comité consultatif ind épendant pourvu d ’une infrastructure professionnelle. Ce comit é consultatif a pour mission d ’observer la création des programmes de la SSR et d ’en informer le public par un rapport. Il s’agit par là de susciter un débat de société sur le service public. En permettant qu ’une partie des redevances de r éception soit versée aux diffuseurs locaux et r égionaux et en d éveloppant ce syst ème par rapport à la LRTV 1991, la nouvelle loi r épond au souhait de la population de b énéficier de programmes de proximité. Le partage des fonds est beaucoup plus cibl é qu ’auparavant et a pour but de faciliter la réalisation de programmes professionnels de haute qualit é. Les diffuseurs qui ne revendiquent ni quote-part de la redevance ni acc ès facilit é aux infrastructures de transmission ne sont plus tenus de participer à la réalisation du mandat constitutionnel. La r églementation de la publicit é est consid érablement assouplie pour les diffuseurs priv és et se rapproche du mod èle européen. Les diffu- seurs qui ne re çoivent pas de soutien financier et dont les programmes ne sont pas captables à l’étranger bénéficient d’une réglementation encore plus libérale. Pour assurer la diversit é du paysage m édiatique, le projet de loi pr évoit des m éca- nismes qui emp êchent la concentration des m édias. Il permet en outre d ’éviter que la collectivité ne se voie priv ée de la couverture d ’événements importants par des contrats d’exclusivité. En ce qui concerne les moyens de transmission, la loi garantit suffisamment de possibilités aux radiodiffuseurs face à la concurrence des fournisseurs commer- ciaux de services de t élécommunications, qui op èrent à grande échelle. La SSR et les diffuseurs qui obtiennent une concession en échange de prestations particuli ères se voient offrir des conditions avantageuses d ’accès aux moyens de diffusion, afin qu’ils puissent atteindre leur public et remplir leurs mandats de prestations. Quant aux nouveaux moyens techniques, la loi fournit toute une panoplie de m éca- nismes souples pour assurer la diversit é des programmes offerts au public. La nouvelle loi couvre exclusivement les programmes radio et TV classiques, et évite ainsi toute surréglementation des nouvelles formes de communication telles que les services en ligne. L’organisation des autorit és se voit également adapt ée aux mutations technologi- ques. Comme la fronti ère entre la radiodiffusion et les t élécommunications devient de plus en plus floue, une seule instance ind épendante sera d ésormais compétente pour r églementer les deux domaines. Les d écisions fondamentales concernant la politique des médias restent en revanche du seul ressort des autorités politiques.1429 Message 1 Partie générale 1.1 Contexte La radio et la t élévision s’adressant au public, elles sont l ’objet de l ’attention vigi- lante de la population et des milieux politiques. En tant que vecteurs des informa- tions politiques, elles jouent un r ôle essentiel pour le bon fonctionnement des sociétés d émocratiques modernes. La d émocratie directe, en particulier, a besoin d’infrastructures de communication qui n ’obéissent pas uniquement aux imp ératifs économiques et qui permettent aux groupes sociaux et aux opinions minoritaires d’avoir accès aux canaux efficaces que sont les m édias électroniques. La radiodiffu- sion remplit aussi un r ôle social croissant en tant que m édia privilégié de divertisse- ment, car le divertissement influence la manière dont les gens perçoivent la réalité et aborde des sujets qui marquent aussi la vie quotidienne. Même si les sp écialistes ne sont pas unanimes en ce qui concerne les effets des médias audiovisuels, on ne saurait prétendre que ceux-ci sont inexistants ne serait-ce qu’en raison du temps que les gens passent tous les jours à écouter la radio et regar- der la t élévision. Cette derni ère, en particulier, est devenue un v éritable agent de socialisation des jeunes, aux côtés de la famille et de l’école. La radio et la t élévision sont devenues des facteurs économiques importants et jouent donc aussi un rôle essentiel sur ce plan. Depuis l’entrée en vigueur de la loi f édérale sur la radio et la t élévision en 1992, la transformation technologique, économique et sociale a été considérable. L’évolution technologique – pensons notamment à la diffusion par satellite et à l’expansion des réseaux c âblés – a fait se multiplier le nombre des programmes étrangers de TV captables en Suisse. Cette internationalisation a pour cons équence que seule une petite partie des programmes offerts par les r éseaux c âblés helv étiques n écessite encore une concession suisse. Dans ce contexte, la volont é du législateur d’autrefois de réglementer tout le paysage radiophonique et télévisuel suisse n’a plus de sens. La r églementation de la radiodiffusion doit garantir que le syst ème remplisse le mandat de prestations fixé par la Constitution qui pr évoit en particulier de permettre la r éalisation de productions suisses de haute qualit é, capables de tenir t ête à la concurrence qui émet de l’étranger. Dans le domaine de la radio-t élévision interna- tionale, l ’identité d ’un petit pays, sa diversit é linguistique et culturelle, ne s ’affir- meront que s ’il trouve lui-m ême la force de r éaliser des programmes ind épendants qui compl ètent l ’offre des grandes r égions linguistiques d ’Europe. Etant donn é la modicité des ressources financières disponibles, il est vital d’en cibler l’utilisation.1430 1.1.1 Régime actuel de la radiodiffusion 1.1.1.1 Constitution Selon la conception suisse, la libert é des médias audiovisuels ne peut pas être mise sur le même pied que celle de la presse ou de l ’opinion.1 Cela ressort du texte m ême de la Constitution f édérale, qui consacre une disposition sp éciale à la radio- télévision et r églemente les médias électroniques de masse plus pr écisément que la presse écrite, par exemple. En soumettant la radiodiffusion à des normes spécifiques, la Constitution entend garantir au mieux la libert é et la diversit é des opinions, y compris dans le domaine des moyens de communication électroniques de masse.2 Le mandat de prestations était déjà défini à l’art. 55bis, accepté le 2 d écembre 1984 par le peuple et les cantons, repris pratiquement tel quel à l’art. 93 de la nouvelle Constitution (Cst.). Selon l’art. 93, al. 2, Cst., «la radio et la t élévision contribuent à la formation et au d éveloppement culturel, à la libre formation de l ’opinion et au divertissement. Elles prennent en consid ération les particularit és du pays et les besoins des cantons. Elles pr ésentent les événements de mani ère fidèle et refl ètent équitablement la diversité des opinions.» De ce rôle politique et culturel de la radio- diffusion découle le mandat de desservir convenablement toutes les r égions du pays. Les zones p ériphériques et de montagne doivent pouvoir capter elles aussi les pro- grammes, lesquels comprendront des émissions qui leur seront consacrées. L’art. 93, al. 2, met l ’accent sur l ’exécution du mandat de prestations et non sur la concurrence économique. La jurisprudence constitutionnelle se concentre sur le public et les programmes. Elle voit dans la radiodiffusion avant tout un service destiné à la collectivit é qu ’il convient de r églementer. La protection du public découle également de l ’art. 93, al. 5, qui pr évoit une instance de recours ind épen- dante pour traiter les plaintes relatives aux programmes. Le Tribunal f édéral a rap- pelé maintes fois que la surveillance des programmes n ’a pas été con çue pour protéger l’individu, contrairement au droit de r éponse, mais bien pour v érifier que les émissions répondent aux intérêts du public et lui permette de se forger librement son opinion, qui représente un élément essentiel de la démocratie.» 3 L’art. 93, al. 4, exprime clairement la volonté de ne pas laisser le marché contrôler le développement des médias électroniques: il astreint l’Etat à prendre en considération la situation et le rôle des autres médias, en particulier de la presse. D’une manière générale, la r églementation de la radiodiffusion au niveau constitu- tionnel se distingue nettement de celle des autres m édias, notamment de la presse, pour lesquels la Constitution f édérale se borne à garantir la libert é et à interdire la censure (art. 17 Cst.); elle ne prévoit pas de mandats pour la presse. Le texte constitutionnel n ’aménage pas le paysage de la radiodiffusion suisse. Il ne règle pas l ’organisation de la radio et de la t élévision (diffuseur public puissant, prépondérance du priv é ou syst ème mixte). La Soci été suisse de radiodiffusion (SSR) n ’est pas mentionn ée. La Constitution ne demande pas que les prestations attendues soient fournies par un diffuseur pr écis, mais par l’ensemble du système de 1 Arrêt du Tribunal Fédéral du 2.2.1972, ATF 98 Ia 73 (82). 2 Cf. Jörg Paul Müller/Franziska B. Grob, Kommentar BV, ad Art. 55bis, révision 1995, glose 35. 3 Arrêt du Tribunal Fédéral du 29.11.1996, ATF 122 II 471 (475 s.).1431 radiodiffusion. En termes pratiques, cela signifie que la mission d éfinie par la Cons- titution est un devoir assign é avant tout à l’Etat. A lui d ’en fixer les grandes lignes dans la l égislation, mais aussi de les mettre en œ uvre dans le cadre de son activit é administrative (en octroyant des concessions, en exer çant sa surveillance, en g érant les fréquences, etc.). 1.1.1.2 Loi sur la radio et la télévision de 1991 Avant l’entrée en vigueur, le 1 er avril 1992, de la loi f édérale du 21 juin 1991 sur la radio et la t élévision (LRTV), le droit des m édias électroniques se limitait presque exclusivement à quelques ordonnances et aux concessions. Le système suisse repose depuis toujours sur la SSR, association de droit priv é née du regroupement de diverses soci étés régionales, qui re çut sa premi ère concession sous le nom de Société suisse de radiodiffusion en 1931. Avec l ’entreprise des PTT, alors comp étente pour la diffusion sur le plan technique, la SSR fut charg ée d’assurer la desserte complète du pays en matière d’émissions de radio, puis, à partir de 1964, de t élévision. La concession de 1931 fut renouvel ée plusieurs fois. Jusqu’à l’autorisation – à titre d’essai – de programmes locaux de télévision câblée, dans les années 1970, la SSR était la seule société suisse titulaire d’une concession. En 1982, le Conseil f édéral promulgua l ’ordonnance sur les essais locaux de radiodiffusion (OER) qui permit à plus de soixante diffuseurs de programmes de radio, de TV et de télétexte d’obtenir une autorisation. La LRTV de 1991 d écoule d ’une philosophie o ù l ’Etat assume l ’organisation du système de radiodiffusion. La loi ne se contente donc pas d ’astreindre la SSR à fournir des prestations sp écifiques de service public et de lui offrir en échange une protection particulière, elle charge en outre les autorit és compétentes d’aménager le paysage radiovisuel selon le mandat constitutionnel. La concession repr ésente l’ins- trument principal de cette politique. Tous les diffuseurs sont soumis au contr ôle de l’Etat et se voient assigner une contribution sp écifique à l’exécution du mandat de la radiodiffusion. Dans l’esprit du l égislateur, l’autorité concédante veille de surcro ît à empêcher une concurrence ruineuse entre les producteurs de radio-t élévision. L’intention implicite est de prot éger les diffuseurs d ’une pression économique excessive, afin que leurs émissions ne soient pas soumises exclusivement à des critères commerciaux et qu’ils puissent aussi r éaliser des prestations journalistiques. Cette protection de la libert é des producteurs est assur ée indirectement par la prudence que la LRTV impose en matière d ’octroi de concessions: les nouveaux diffuseurs ne sont admis que s ’ils peuvent prouver que leur projet est finan çable. Les zones de diffusion doivent être définies en g énéral de fa çon à ce que le diffuseur y trouve de quoi financer ses programmes. Appliqu ées de fa çon stricte, ces dispositions reviennent à partager souverainement le march é et à prot éger de la concurrence les diffuseurs établis, surtout sur les march és locaux et r égionaux. Si l ’autorité comp étente octroie une concession à un diffuseur apr ès avoir évalué les conditions économiques, elle ne peut pas compromettre sa survie financi ère en autorisant d ’autres acteurs dans la même zone de desserte.1432 La LRTV de 1991 tient compte de la structure f édéraliste du pays par le syst ème dit des trois échelons, qui divise le paysage des médias électroniques en trois catégories selon leur zone de desserte: 1 ° locale/r égionale, 2 ° r égion linguistique/nationale, 3° internationale. La quasi-libert é d ’accès au march é est pr évue à l ’échelon local/régional et à l ’échelon international; à l ’échelon de la r égion linguistique ou national, en revanche, la loi prot ège la SSR des concurrents qui pourraient l’empêcher d’exécuter son mandat de prestations (art. 31, al. 1, let. b, LRTV 1991). La loi de 1991 affecte le produit des redevances de r éception en priorit é au finance- ment de la SSR. Les diffuseurs priv és sont censés se financer essentiellement par la publicité et le parrainage. A titre exceptionnel, une quote-part de la redevance de réception peut être vers ée à des diffuseurs locaux ou r égionaux si la zone qu ’ils desservent n’offre pas les ressources n écessaires au financement de leurs program- mes et que la diffusion de ceux-ci r épond à un int érêt public particulier (art. 17, al. 2, LRTV 1991). 1.1.1.3 Accords internationaux La Suisse est li ée par la Convention europ éenne du 5 mai 1989 sur la t élévision transfrontière (CETT; RS 0.784.405), accord par lequel le Conseil de l ’Europe réagissait à la l ’augmentation des diffusions transfrontali ères, elle-m ême cons é- quence de la g énéralisation des satellites. Comme la Directive UE du 3 octobre 19894 sur la t élévision sans fronti ères (Directive TVSF, la CETT a pour premier objet de favoriser les échanges d’informations et d ’idées. Elle garantit la libert é de réception et de retransmission de programmes t élévisés pour autant qu ’ils répondent à certaines exigences minimum en matière de contenu, de publicit é et de parrainage. Si une émission produite dans un Etat membre r épond à ces crit ères, elle peut être captée dans tous les autres Etats membres et retransmise par c âble. La CETT ob éit au principe dit de la Partie de transmission, c ’est-à-dire que l ’Etat où le radiodiffu- seur a son si ège est responsable du respect des r ègles de la CETT. Si une Partie de réception juge qu’une émission viole la CETT, elle n ’a pas le droit d ’en interdire la rediffusion de son propre chef, mais doit s ’adresser à la Partie de transmission (art. 24, al. 1, CETT). Ce n ’est que si la violation all éguée présente un caract ère mani- feste, s érieux et grave que la Partie de r éception peut suspendre provisoirement l’émission contest ée, deux semaines apr ès avoir inform é la Partie de transmission (art. 24, al. 2, CETT). 4 Directive 89/552/CEE du Conseil du 3 octobre 1989 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives à l’’exercice d’’activités de radiodiffusion télévisuelle (JOCE L 331 du 16.11.1989), modifiée par la Directive 97/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 (JOCE L 202 du 30.7.1997). Le Conseil de l’’Europe a adapté la convention européenne en conséquence en 1998. En août 1999, la Suisse a déclaré reconnaître provisoirement l’’applicabilité du protocole de modification de la convention. Le Parlement a entériné cette ratification (cf. message du Conseil fédéral du 6 décembre 1999; FF 2000 1225).1433 La CETT ne couvre pas les programmes radio transfrontaliers, contrairement à ce que souhaitait la d élégation suisse. 5 Elle ne comprend d ’ailleurs pas non plus de réglementation compl ète du domaine t élévisuel; elle ne se prononce pas sur la concession des diffuseurs TV. Les auteurs de la CETT étaient mus par la conviction que celle-ci faciliterait et garantirait le libre échange des idées en Europe. La libert é garantie couvre les mes- sages publicitaires et interdit ainsi à la Suisse de s’opposer à la diffusion de fen êtres publicitaires provenant d ’autres Etats membres. Dans ce cas, la seule protection qu’offre la CETT est que ces messages publicitaires doivent être conformes aux dispositions relatives à la publicité de la Partie de réception (art. 16 CETT). 1.1.2 Evolution du paysage audiovisuel depuis 1991 Adoptée par les Chambres en 1991, la loi f édérale sur la radio et la t élévision a été élaborée au milieu des ann ées 80. Depuis, le paysage audiovisuel a consid éra- blement chang é, comme le constatent sans peine les t éléspectateurs. A l ’aube du XXIe si ècle, ceux-ci ont acc ès à une multiplicit é de programmes vari és, dont le contenu diff ère parfois singuli èrement des formules traditionnelles (multiplication des groupes cibles et des programmes th ématiques destinés à un segment particulier du public, etc.). Dans le monde de la radio, les transformations ont été moins pro- fondes. 1.1.2.1 Evolution dans le monde de la radio Le paysage radiophonique suisse s ’est stabilis é gr âce aux directives concernant la planification des r éseaux d’émetteurs OUC (FF 1994 III 1574), émises en 1994 par le Conseil f édéral, et aux concessions d élivrées aux radios locales par le D éparte- ment fédéral des transports, des communication et de l ’énergie (aujourd’hui Dépar- tement f édéral de l ’environnement, des transports, de l ’énergie et de la commu- nication; DETEC). La situation n ’a cependant pas évolué tout à fait de la m ême manière dans les différentes régions linguistiques. Dans les agglom érations de Suisse al émanique, les radios locales ont en g énéral réussi à s’imposer sur le march é et à rester dans les chiffres noirs, voire à faire des bénéfices; en 2001, la part de march é de la concurrence étrangère y repr ésentait moins de 10 %. En Suisse romande, en revanche, les stations étrangères ont r éussi à pénétrer sur le marché grâce à une stratégie agressive et ont conquis des parts importantes (plus de 16 % en moyenne, avec des pics de 20 % dans certaines r égions frontalières), mena- çant toujours plus les radios suisses. 5 Cf. à ce sujet le message du Conseil fédéral du 16 octobre 1990; FF 1990 III 881. Un protocole additionnel de la convention relatif à la radio, n’’a pas abouti.1434 Une forte concurrence étrangère se fait aussi sentir en Suisse italienne, o ù les émet- teurs priv és ont par ailleurs de la peine à s’imposer face à la toute-puissante SSR (qui accaparait près de 80 % du march é en 2001) et o ù la part de march é des radios privées suisses représente moins de 6 %. Les stations établies dans les r égions périphériques connaissent des difficult és éco- nomiques. Bien qu ’elles d étiennent souvent des parts de march é respectables, la faiblesse du secteur publicitaire ne leur permet pas de s ’autofinancer. Sans les quo- tes-parts de la redevance, l’existence de nombreuses radios locales serait menacée. Considéré dans son ensemble, le public a acc ès à une grande variété de programmes radio suisses. La SSR propose actuellement 17 programmes diff érents (Radio Suisse Internationale comprise), auxquels s ’ajoutent plus de soixante émetteurs conces- sionnés, qui diffusent en général des programmes commerciaux. Bien plus que la t élévision, la radio d épend pour sa diffusion de la voie hertzienne terrestre et donc des fr équences de radiocommunication qui sont le seul moyen de capter les programmes lorsqu ’on se d éplace. Or, il n ’y a pas de fr équences ultra- courtes (OUC) disponibles pour les fournisseurs de programmes radiophoniques à l’échelon de la r égion linguistique ou national, car elles sont occup ées par les pro- grammes de la SSR et les radios locales. Les diffuseurs privés qui souhaitent émettre à l’échelle régionale ou nationale doivent donc passer par le c âble ou le satellite, ce qui les condamne à des parts de march é modestes. La toute r écente norme de diffu- sion numérique DAB (Digital Audio Broadcasting), qui permet de mieux utiliser les fréquences, ne s ’est pas encore impos ée et ne compense donc pas le manque de capacités hertziennes terrestres. Les OUC resteront vraisemblablement le principal moyen de diffusion de radio pendant les 10 à 15 prochaines années. 1.1.2.2 Evolution du domaine télévisuel Lorsque le Conseil f édéral pr ésenta en 1987 le message concernant la loi f édérale sur la radio et la t élévision, la SSR n ’avait guère de concurrents. Par les antennes dites collectives, le public suisse avait tout au plus acc ès à neuf programmes de télévision de radiodiffuseurs publics fran çais (TF1, A2, FR3), allemands (ARD, ZDF, BR3, SW3) et autrichiens (ORF1 et ORF2), auxquels s ’ajoutaient au maxi- mum 16 programmes étrangers par satellite, dont les autorit és f édérales avaient autorisé la retransmission par c âble; à l’époque, le r éseau câblé alimentait quelque 1,2 million de foyers. Ces programmes ne d étenaient donc qu’une part marginale du marché. Ces deux dernières décennies, le nombre des programmes captables par les m énages suisses s ’est multipli é, surtout gr âce à la diffusion par c âble ou satellite. Sur les réseaux câblés citadins, le public a aujourd ’hui le choix entre 60 programmes TV suisses ou étrangers. L’augmentation massive de l ’offre télévisuelle est encore plus manifeste à l’échelle européenne. Lors de l’adoption de la Directive «télévision sans frontières», en 1989, le nombres des programmes TV était encore inf érieur à 50. En 2002, ce nombre a1435 été multiplié par 30 et est sup érieur à 1500.6 Une des tendances constat ées est que les chaînes généralistes sont de plus en plus doubl ées par des programmes th émati- ques dans tel sujet ou segment de public (sport, musique, émissions enfantines, etc.). L’augmentation globale de l ’offre de programmes TV étrangers captables en Suisse n’a pas été accompagn é d ’une évolution comparable de la production nationale. Cela tient essentiellement à la difficult é de financer la t élévision priv ée dans un marché exigu o ù la concurrence étrangère est forte et tr ès appréciée du public. En 2001, on estimait que le march é suisse de la publicit é télévisée rapportait moins de 500 millions de francs par an, dont la SSR absorbait d éjà plus des trois cinqui èmes. En outre, depuis le milieu des ann ées 90, une grande partie des cha înes priv ées allemandes acquièrent de la publicité en Suisse pour des fen êtres publicitaires réser- vées au public helv étique et qui ne peuvent être capt ées qu ’en Suisse. De cette façon, plus de 20 % des recettes de publicit é télévisée suisse vont en Allemagne (et, depuis 2001, en France). Ces conditions rendent difficile le financement des programmes suisses de t élévi- sion. A l ’échelon des r égions linguistiques, les difficult és économiques se sont traduites avant tout par la fermeture, en 2001, des «fenêtres suisses» de RTL/Pro7 et la disparition des programmes priv és Tele 24 et TV3. L ’expérience montre que les déficits des diffuseurs op érant à l’échelle d’une région linguistique sont consid éra- bles d ès qu ’ils cherchent à r éaliser des émissions de niveau professionnel, donc coûteuses. On semble aujourd’hui convaincu que m ême en libéralisant le marché de la publicité télévisée, il est pratiquement impossible de rentabiliser des programmes généralistes qui concurrencent la SSR et les cha înes étrangères capt ées en Suisse. TV3 aurait d û par exemple augmenter consid érablement ses revenus pour atteindre l’équilibre financier. Les seuls diffuseurs viables semblent être ceux qui travaillent avec la SSR (comme Presse TV et Alphavision SA, qui produit Fenster zum Sonntag) ou qui peuvent profiter de synergies avec les grands groupes de m édias (Sat.1 Schweiz, Viva Swizz). Star TV, ind épendant des éditeurs et groupes de m édias, est le seul pro- gramme thématique qui ait r éussi à s’imposer à l’échelon d’une région linguistique. Une autre r éussite est le canal payant Teleclub, dont le programme financ é par des abonnements et non par la publicité, est principalement composé de films de cinéma. A l’échelon local et r égional, les d éficits sont la r ègle. TeleZüri est le seul émetteur régional à pr étention professionnelle qui ait affich é un exercice b énéficiaire. Les autres ne survivent que grâce au financement croisé assuré par la presse écrite ou des radios rentables. Le paysage télévisuel local et régional est caractérisé par la pléthore de diffuseurs et la taille insuffisante de certaines des zones desservies. Les diffuseurs TV doivent en effet atteindre une certaine taille critique pour pouvoir r éaliser régu- lièrement des programmes de qualit é qui trouvent un public suffisant. La pression financière affecte n égativement la qualit é des émissions: on manque souvent de temps et de collaborateurs professionnels pour faire du journalisme s érieux et bien documenté. Trop de petits programmes locaux de t élévision ont droit à une quote- part de la redevance, alors que leurs émissions n’intéressent guère le public et ne se distinguent pas par leur qualité journalistique. 6 Viviane Reding, commissaire européenne, dans son discours du 21 mars 2002, «La révision de la directive ‹télévision sans frontières›», p. 3.1436 En revanche, la SSR a élargi sa palette, qui est pass ée de trois à sept programmes TV en l ’espace d ’une d écennie (deux canaux pour chacune des trois r égions lin- guistiques, plus le programme SF Info depuis 2001). L ’expansion de la SSR se traduit aussi par l ’augmentation du temps d ’émission.7 Malgr é l ’augmentation marquée de la concurrence étrangère, la SSR est parvenue à conserver sa part du marché télévisuel.8 1.1.2.3 Evolution des autres médias Avant de réglementer le domaine de la radio et de la t élévision, il convient de consi- dérer aussi l’évolution des autres m édias, non seulement à cause des interd épendan- ces matérielles et économiques, mais aussi parce que l ’art. 93, al. 4, Cst., pr évoit expressément que la situation et le rôle des autres médias, en particulier de la presse, doivent être pris en considération. La presse quotidienne est plus diversifi ée en Suisse qu ’à l’étranger, et se distingue par son caractère de proximité. Seuls 10 % des quotidiens ont des tirages sup érieurs à 50 000 exemplaires. Si la concurrence fonctionne (encore) assez bien dans les agglomérations urbaines, on observe depuis une tendance marqu ée à la concentra- tion et à la coopération dans le reste du pays. Les effets de ces changements peuvent être négatifs (diminution de la diversit é, perte de la couverture cibl ée de petits terri- toires, mais aussi positifs (renforcement de titres établis, amélioration de la qualit é journalistique). La presse conserve une forte position sur le march é publicitaire. Sa part des recettes totales est nettement plus élevée que dans d ’autres pays, alors que la part de la t élévision frappe par sa modestie. On remarque toutefois que cette position de force a tendance à s’affaiblir (chute de 74 % en 1992 à 70 % en 2001) et que les médias électroniques sont de plus en plus pr ésents sur le marché publicitaire (les recettes publicitaires étaient inférieures à 10 % en 1992 et ont atteint 15 % en 2001)9. Dans le domaine du cinéma, on constate que le nombre de salles et de places s ’est stabilisé ces dix dernières années. Il est toutefois nettement inf érieur qu’à l’âge d’or du cinéma, avant l’apparition de la télévision. Avec ses quelque 430 salles, la Suisse à une densité de cinémas supérieure à la moyenne européenne.10 Les prévisions concernant l ’usage et l ’importance des nouveaux médias électroni- ques, ainsi que leur incidence sur la radio et la t élévision, sont contradictoires. Malgré le d éveloppement rapide d ’Internet en Suisse, on n ’a pas constat é de dimi- nution des heures consacr ées à la radio et à la t élévision. Il est donc loisible d’admettre qu’à moyen terme les offres interactives ne supplanteront pas les m édias traditionnels, qui se distinguent par une consommation plus passive. Il faut plut ôt tabler sur un rapport de compl émentarité e t d e réciprocité: l ’interactivité coexiste 7 1995: 38 767 heures d’émission; 2001: 55 086 heures d’émission (total des programmes de télévision dans toutes les régions linguistiques). 8 Parts de march é des programmes TV de la SSR en 2001: Suisse alémanique, 33,6 %; Suisse romande, 33,7 %; Suisse italienne, 34,0 %. 9 Dépenses nettes en publicité, tiré de la Stiftung Werbestatistik Schweiz (montant pris en compte: presse, médias électroniques sans le parrainage, cinéma, publicité extérieure) 10 Cf. message du 18 septembre 2000 concernant la loi fédérale sur la culture et les productions cinématographiques; FF 2000, 5019.1437 avec la consommation de radio et de t élévision, le comportement des usagers varie. Internet sert surtout à échanger du courrier électronique, à rechercher des informa- tions pr écises et, de plus en plus, à effectuer des t âches quotidiennes comme les paiements ou les achats, alors que la t élévision est plut ôt utilisée comme un moyen de détente. Cependant, les diffuseurs de TV cherchent à créer des synergies entre les deux médias et, par une strat égie croisée, à imposer Internet comme m édia complé- mentaire, afin de fidéliser davantage leur public. 1.1.3 Motifs de la révision 1.1.3.1 Evolution technologique Les progrès technologiques survenus depuis la promulgation, en 1991, de la loi sur la radio et la t élévision sont la cause principale de la transformation radicale du paysage audiovisuel, qui remet en cause les r ègles appliqu ées jusqu ’ici. M ême si dans certains domaines les anciennes technologies, telles que la diffusion par OUC, conserveront leur importance pendant quelques temps, de nouvelles technologies, pour lesquelles la législation actuelle est inadaptée, s’imposent peu à peu. Le moteur de l’évolution technologique est la num érisation, qui consiste à convertir les signaux analogiques en bits, et la convergence qui en résulte. Associée aux techniques de la r éduction et de la compression des donn ées, la numé- risation permet d ’exploiter plus efficacement les infrastructures de transmission. Selon l’infrastructure choisie, la quantit é des donn ées transmises peut être augmen- tée d’un facteur trois à dix, ce qui att énue – sans l’éliminer tout à fait – le problème du manque de fr équences. L’utilisation plus rationnelle des infrastructures de trans- mission permet en outre d ’exploiter une partie des capacit és libérées pour ce qu ’on appelle des canaux de retour. On peut alors concevoir des formes d ’interactivité, qui vont de la t élévision à péage où le client paye la consommation de chaque émission (pay per view) au commerce électronique proprement dit, en passant par le t éléchar- gement de programmes disponibles sur un serveur (vidéo à la demande). La numérisation est aussi à l ’origine de la convergence, c ’est-à-dire la disparition progressive des barrières entre la radiodiffusion et la t élécommunication. Ce proces- sus se manifeste à trois niveaux. – Convergence des réseaux. Autrefois, chaque technique n écessitait son pro- pre réseau. Ainsi, la radio à ondes ultracourtes (OUC) s ’appuie toujours sur un r éseau totalement diff érent de ceux de la t éléphonie mobile. Or, sur le plan purement technique, tous les services num érisés peuvent ou pourront bientôt être transport és par le m ême réseau. Les c âbles, qui servaient uni- quement à transporter les programmes de radio et de t élévision, sont d ésor- mais utilisés pour des applications interactives (p. ex. Internet) tandis que les réseaux de télécommunications à bande large (p. ex. ADSL) sont en mesure de transporter des images anim ées. Du point de vue de la transmission, il revient donc au m ême de mettre en communication des ordinateurs ou des êtres humains ou de transférer du texte, des images ou du son. – Convergence des services. Le passage des syst èmes analogiques au numéri- que, c’est-à-dire la «traduction» de n’importe quel genre d ’information dans une sorte de langage informatique permet de transposer les contenus d ’un1438 média dans un autre m édia. L’ancienne dépendance entre un contenu et son support spécifique de transmission tend à s’effacer, ce qui autorise les com- binaisons les plus vari ées de services ou de m édias jusqu’ici séparés. C’est ce qu’on entend par technologie de multim édia dont le meilleur exemple est Internet: ses possibilit és vont de la communication individuelle (t éléphonie comprise) aux transmissions radio ou TV, même si ces dernières sont encore de mauvaise qualité. – Convergence des terminaux. Les appareils terminaux sont en mesure de dis- tinguer les signaux entrants en fonction des services et, le cas échéant, de les retraduire en informations analogiques. Les services les plus divers peuvent donc converger vers un seul et m ême terminal, où l’usager peut les utiliser. L’ordinateur personnel (PC) permet ainsi aujourd ’hui d’utiliser des services en ligne et de capter des émissions de télévision. Il est toutefois peu probable que la convergence soit un jour absolue. Il est douteux qu’un seul terminal multim édia s ’impose pour tous les services, alors que ceux-ci sont utilisés dans des circonstances tr ès différentes, au travail ou pendant les loisirs, par exemple. La numérisation affecte aussi l ’organisation de la diffusion terrestre. Dans le sys- tème analogique, chaque programme a son propre canal de transmission, c ’est-à-dire qu’à une fr équence donn ée ne correspond qu ’un seul programme. Dans le syst ème numérique, l’unité entre programme et canal dispara ît, dans la mesure o ù plusieurs programmes sont regroup és pour être transmis sur une seule fr équence et un seul réseau, dans une sorte de «conteneur de donn ées», qui peut transporter à la fois des programmes de radio-t élévision ou des t élécommunications (services multim édias ou autres services relevant du droit des t élécommunications). Ce flux de donn ées hétérogènes passe par un seul bloc de fr équences, qui forme lui-même une unité: les données ne peuvent être transmises qu ’ensemble et ne peuvent être réparties entre divers réseaux. Les programmes diffusés dans le même bloc de fréquences sont donc unis par des «liens indissolubles » et partagent la m ême infrastructure et la m ême zone de desserte. Basé sur l’unité du programme et du canal, le régime des transmis- sions défini par l’actuelle LRTV ne répond plus aux exigences. La barrière technique qui s éparait les t élécommunications de la radiodiffusion avait aussi une fonction protectrice, qui dispara ît avec la convergence. Tant que, pour des raisons techniques, certaines infrastructures de transmission et certaines fr équences étaient réservées exclusivement à la radiodiffusion, il n ’y avait pas de concurrence entre radiodiffusion et t élécommunications. Si cela change, les capacit és financières des radiodiffuseurs risquent d ’être dépassées car le coût de la transmission est élevé dans le secteur des t élécommunications. Les radiodiffuseurs, notamment les petits diffuseurs et les diffuseurs locaux qui touchent un public limit é, ne peuvent pas rivaliser avec les fournisseurs de services de télécommunication à vocation commer- ciale qui opèrent à l’échelle internationale. 1.1.3.2 Internationalisation Les r égions linguistiques de la Suisse sont limitrophes de pays beaucoup plus grands, dans lesquels on parle la m ême langue et qui diffusent un nombre consid é- rable de programmes (voir illustration 1 dans l ’annexe: «Les régions linguistiques1439 de Suisse dans leur contexte europ éen»). Les possibilit és offertes par le c âble et le satellite ont rattach é plus étroitement la Suisse au march é international de la radio- diffusion, de la télévision notamment. Les émissions étrangères sont en concurrence directe avec les programmes nationaux. Or la lutte est in égale dans la mesure o ù les programmes étrangers sont g énéralement tr ès suivis en Suisse, alors que les pro- grammes suisses sont confidentiels hors de nos frontières. Le nombre des programmes étrangers proposés n’a cessé de croître depuis 1992. La majorité des m énages suisses est raccord ée à un r éseau câblé offrant une cinquan- taine de programmes étrangers, suivis par plus de la moiti é des t éléspectateurs. Aucun autre pays europ éen n’est aussi ouvert aux programmes étrangers (voir illus- tration 2 de l’annexe: «Parts de marché des différents diffuseurs de programmes de télévision»). La grande accessibilité des programmes étrangers a naturellement des incidences sur le paysage t élévisuel suisse: les cha înes commerciales des pays voisins attirent le public par des émissions de divertissement et des informations à sensation et pous- sent les diffuseurs suisses (SSR comprise) à les imiter pour d éfendre leurs parts de marché. Le service public risque d’en souffrir sur les plans qualitatif et quantitatif. L’internationalisation empêche en outre toute r églementation exhaustive du paysage radiovisuel helvétique car la plupart des cha înes captables en Suisse échappent au régime de la concession. Le protectionnisme s ’est également r évélé impraticable, matériellement et juridiquement parlant. En 1994, pour sauvegarder les int érêts de la SSR, le Conseil f édéral a encore refus é une requ ête du diffuseur allemand RTL concernant une fenêtre de programme suisse. Au vu de l’impossibilité pour la Suisse de contrôler le contenu des fen êtres publicitaires allemandes, il a toutefois assoupli sa politique de concession et admis deux fen êtres de programme allemandes (RTL/Pro 7 et Sat 1). 1.1.3.3 Evolution économique En raison de la lib éralisation des m édias électroniques et du nombre croissant de chaînes priv ées, les facteurs économiques sont devenus d éterminants. L ’arrivée d’acteurs commerciaux dans le domaine de la radiodiffusion a cr éé un march é qui obéit à des règles économiques particulières. Malgré la baisse du prix de certains équipements de production et de transmission, la réalisation de programmes g énéralistes de t élévision coûte de plus en plus cher, d’une part parce que le public est plus exigeant et r éclame des émissions de facture professionnelle, mais surtout parce que le coût des droits de retransmission des films et du sport ont explos é.11 Le montant astronomique de ces frais fixes oblige les diffuseurs à concevoir des programmes destin és à un march é aussi vaste que possi- ble, pour réaliser des économies d’échelle substantielles. Il en r ésulte que la produc- tion d’émissions n’obéit plus aux seuls crit ères journalistiques, mais de plus en plus à des considérations d’ordre économique. Les émissions qui en souffrent le plus sont 11 Depuis 1990 (95 millions), les droits de transmission des championnats du monde de football ont plus que décuplé (environ 1,3 milliard de francs suisses pour les championnats 2002).1440 évidemment celles dont la production est co ûteuse et qui s ’adressent à une minorité de téléspectateurs. Ces impératifs rendent tr ès difficile la production en Suisse d ’émissions à un co ût raisonnable, surtout pour les cha înes de t élévision priv ées. La Suisse se divise de surcroît en trois petits march és correspondant aux r égions linguistiques, qui ne disposent pas d ’un réservoir suffisant de spectateurs pour financer par la publicit é les coûts élevés de production. 12 En Suisse, par rapport aux march és étrangers, la télévision est toujours un m édia régional. La situation se complique aussi du fait de la forte concurrence de la SSR, sans parler de celle des diffuseurs étrangers, qui se financent sur des march és beaucoup plus étendus, disposent de budgets bien plus étoffés, et occupent une place de choix sur le march é publicitaire suisse et dans le cœ ur du public helv étique (voir illustration 3 de l ’annexe: «Revenus de diff érents diffuseurs de programmes de t élévision»). Le grand nombre de cha înes étrangères provoque enfin une saturation dans des secteurs aussi pris és du public que les films ou les feuilletons télévisés, ce qui rend l’accès au marché encore plus difficile. Prognos AG a calculé qu’un nouveau diffuseur de programme TV complet en Suisse alémanique doit obtenir une part de march é de 10 % en moyenne pour encaisser 50 millions de francs par ann ée de recettes publicitaires et de parrainage. 13 Si l ’on considère les parts de march é actuelles (voir illustration 2 de l ’annexe), on constate que cela repr ésente plus que ce que les deux programmes Tele 24 et TV 3 (qui ont disparu) atteignaient ensemble en 2001. Il n’est donc guère étonnant qu’aucune chaîne généraliste privée n’ait pu s’établir au niveau d’une région linguistique. A plusieurs reprises, le Conseil f édéral a octroy é des concessions, mais soit les diffuseurs n ’ont pu commencer leur exploitation pour des raisons économiques (Tell TV), soit ont d û y mettre un terme assez rapidement (Tele 24, TV3). La situation des radios priv ées locales est à peu près stable grâce à la quote-part des redevances, bien que la diffusion de programmes radiophoniques ne soit pas tou- jours une affaire rentable en Suisse. La situation des t élévisions locales est en revan- che beaucoup moins rose. Comme on a renonc é jusqu’ici à une large redistribution des redevances et qu ’expérience faite, il semble bien qu ’il soit impossible de renta- biliser la t élévision locale en Suisse, les émissions doivent être financ ées par d’autres activités (presse, radio) des concessionnaires (financement croisé). Même la r évision de la l égislation ne pourra pas modifier substantiellement les conditions qui p énalisent la radiodiffusion en Suisse, la t élévision en particulier. Il est toutefois n écessaire de lib éraliser davantage le r égime de la publicit é pour am é- liorer les conditions de financement. Il convient aussi de simplifier autant que possi- ble les formalit és administratives qui compliquent l ’accès au march é, à commencer par la procédure coûteuse d’octroi des concessions. Enfin, pour garantir une desserte 12 Il existe de grandes disparités entre les marchés des différentes régions linguistiques. Cela a notamment pour effet que la SSR ne peut remplir le mandat de fournir à toutes les régions linguistiques des programmes de même valeur qu’’en redistribuant les bénéfices provenant de Suisse alémanique aux autres régions. La Suisse alémanique (75 % de la population) fournit 71 % de la totalité des recettes de la SSR mais n’’en utilise que 45 %. La Suisse romande (21 % de la population) fournit 25 % des recettes et en utilise 32 %. La Suisse italienne (4 % de la population) fournit 4 % des recettes et en utilise 22 % (Chiffres pour. 2001; source: SSR, Portrait 2002). 13 Prognos AG, Werbemarkt Schweiz. Etude mandatée par l’’OFCOM, octobre 1998.1441 de programmes de télévision à l’échelon régional, il est indispensable de soutenir les diffuseurs privés régionaux au moyen de fonds publics. 1.1.3.4 Défauts, lacunes et problèmes d’application du régime actuel Les bouleversements évoqués expliquent en partie pourquoi le paysage audiovisuel suisse ne peut plus être réglementé comme l’avait conçu le législateur vers la fin des années 80. Selon la LRTV 1991, il incombe aux autorit és de veiller, par l ’octroi de concessions, à ce que le mandat définit par la Constitution et la loi soit exécuté. 1.1.3.4.1 Possibilités limitées de contrôle par le droit L’exigence qui sous-tend la loi actuelle, consistant à aménager le paysage audiovi- suel suisse selon le mandat constitutionnel, ne peut plus être satisfaite aujourd ’hui. Cela tient notamment au fait que la Suisse fait partie de march és europ éens de radiodiffusion qui sont d élimités par les langues et ne s ’arrêtent pas aux fronti ères nationales. Les téléspectateurs suisses suivent à plus de 50 % des émissions étrangè- res pour lesquelles aucune concession suisse n’a été octroyée. D’autre part, les diffuseurs priv és doivent s ’adapter sans cesse au march é, ce qui rend très difficile de formuler et d’imposer des mandats dans une concession, surtout si les prestations exig ées sont co ûteuses et que leur r éalisation ne permet pas d’espérer un taux d’écoute élevé. Des lacunes se manifestent aussi au niveau de la surveillance. S ’il est possible de définir et de punir l ’inobservation des prescriptions sur la publicit é, il est tr ès diffi- cile, voire impossible, de d éterminer si une prestation obligatoire a été fournie dans le domaine rédactionnel. De même, il est très difficile de ne pas octroyer plus de concessions que ne le permet le potentiel de financement. Les march és publicitaires sont dynamiques, leur évolu- tion est souvent imprévisible et dépendante des fenêtres publicitaires étrangères, qui échappent au contrôle de la Suisse. La surveillance se complique encore du fait que la proc édure appliqu ée est g éné- ralement celle du droit p énal administratif, dont la lourdeur et la complexit é empêchent les autorit és de r éagir rapidement et de tenir compte de l ’évolution dynamique des médias. 1.1.3.4.2 Applicabilité limitée du modèle des trois échelons et problème du partage des redevances La subdivision artificielle, en trois échelons, du march é suisse de la radiodiffusion sur laquelle se fonde la LRTV 1991 est difficilement applicable. Cela tient en partie au fait que, dans les petites r égions linguistiques (avant tout le canton du Tessin), l’échelon local et r égional se confond presque avec celui de la r égion linguistique. Les activités de certains diffuseurs sont également incompatibles avec la r épartition1442 schématique du mod èle des trois échelons. Ainsi, la SSR s ’adresse de plus en plus au public local et régional depuis qu’elle a développé ses émissions de radio locales. Inversement, certains diffuseurs priv és locaux cherchent à étendre leur activit é à l’échelon de la r égion linguistique ou national en échangeant des programmes, en collaborant sur le plan de la production et en créant des pools d’annonces. La mise en œ uvre de la r étrocession d ’une partie des redevances de r éception aux diffuseurs privés s’est aussi r évélée problématique. Il est douteux que la r épartition actuelle des redevances dans le domaine des radios locales favorise toujours l’objectif visé, à savoir améliorer la qualité des informations locales. Le saupoudrage ne semble pas vraiment soulager les maux économiques, mais p érenniser au con- traire des structures de petite envergure, peu efficaces, qui barrent la route aux programmes télévisés professionnels, forcément plus coûteux. 1.1.3.4.3 Faiblesses en ce qui concerne la lutte contre la concentration des médias et l’organisation des autorités La LRTV 1991 s ’est r évélée lacunaire ou insuffisante dans d ’autres domaines, comme la lutte contre la concentration des médias et l’organisation des autorités Contrairement à la l égislation d ’autres pays, la LRTV 1991 ne comprend pas de clauses permettant de lutter contre la concentration des m édias. Celle qui pr évoit que les concessions ne sont octroy ées que si «le requ érant ne met pas en p éril la diversité des opinions et de l ’offre» (art. 11, al. 1, let. g, LRTV 1991) ne s ’est pas révélée efficace pour emp êcher ou éliminer une concentration. Les entreprises des médias doivent respecter le droit g énéral de la concurrence, mais ce dernier ne protège que la concurrence économique, et non celle qui assure la diversit é de l’offre journalistique. D’autre part, les comp étences sont r églées de fa çon différente selon qu ’il s’agit de radiodiffusion ou de t élécommunications. A l ’exception de l ’Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision (AIEP), la radio et la t élévision relèvent essentiellement du Conseil f édéral, du D épartement fédéral de l’environne- ment, des transports, de l ’énergie et de la communication (DETEC) et de l ’Office fédéral de la communication (OFCOM) pour les concessions et la surveillance. Les télécommunications, elles, d épendent en revanche de la Commission f édérale de la communication (ComCom). Au vu de la tendance à la convergence, cette répartition n’est pas sans poser des probl èmes, car la question de savoir si tel service rel ève plutôt de la radiodiffusion que des t élécommunications pourrait provoquer des conflits de compétence. Le régime de la concession et la surveillance (partielle) des radiodiffuseurs par le gouvernement et l’administration posent aussi des probl èmes par rapport à la garan- tie constitutionnelle de l ’indépendance de la radiodiffusion. Le r égime actuel est d’ailleurs contraire à la recommandation du Conseil de l ’Europe concernant1443 l’indépendance et la fonction des autorit és régulatrices dans le domaine de la radio- diffusion14. C’est d ’ailleurs pour sauvegarder cette ind épendance que la surveillance des pro- grammes a été détachée très tôt de l’administration pour être confiée à l’AIEP. Mais le partage des t âches de surveillance entre l ’AIEP et l ’OFCOM provoque de fr é- quents probl èmes. Ainsi, en cas de publicit é clandestine, l ’AIEP examine si les dispositions concernant les programmes ont été enfreintes, tandis que l ’OFCOM étudie la m ême affaire du point de vue des dispositions sur la publicit é. Des diffi- cultés analogues surgissent lorsque une tierce personne revendique le droit d’intervenir dans une émission. Bien que cela soul ève des questions d élicates, liées aux droits fondamentaux de l’individu que l’on a voulu soustraire à l’administration, l’AIEP n’est pas comp étente puisqu ’il ne s ’agit pas d ’émissions déjà diffusées. Le problème de la d élimitation des comp étences occupe m ême le Tribunal f édéral: la haute cour a dû à plusieurs reprises en peu de temps se prononcer sur des conflits de ce genre.15 1.1.3.5 Insuffisance du système actuel Il appert donc que la loi actuelle n ’est pas en mesure de faire face aux cons équences des changements radicaux qui se sont produits. La LRTV 1991 se fondait sur la technologie des ann ées 80 et, face à la concurrence qui s ’amorce avec les t élécommunications, ne peut assurer à la radiodiffusion les capacités de transmission n écessaires. La loi actuelle a en outre été conçue pour la radiodiffusion analogique et ne fournit donc pas de r éponses aux probl èmes de la transmission numérique et de la convergence. La situation des opérateurs privés est insatisfaisante. Ceux-ci doivent se soumettre à une proc édure co ûteuse pour obtenir une concession et ex écuter des mandats de prestations exigeants, tout en étant d éfavorisés sur le plan de la publicit é et du parrainage par rapport à la concurrence étrangère. A l ’échelon local, le droit actuel favorise les petites structures peu efficaces; il empêche une évolution dynamique et ne permet pas le versement cibl é des quotes- parts aux diffuseurs locaux. Enfin, la LRTV 1991 accuse des faiblesses dans plusieurs domaines (organisation des autorit és, mesures contre la concentration des m édias, limitation des voies de droit des diffuseurs, etc.). Ces questions appellent toutes une r évision formelle de la loi qui ob éisse au processus d émocratique et instaure la s écurité du droit. Les nouveaux probl èmes ne sauraient être r ésolus par une simple r éinterprétation des normes en vigueur. Telle est d ’ailleurs l’opinion qui s ’est dégagée des réponses à la procédure de consultation. 14 Recommandation Rec(2000)23 du 20 décembre 2000 du Conseil des ministres aux Etats membres concernant l’’indépendance et la fonction des autorités régulatrices dans le domaine de la radiodiffusion. 15 ATF 125 II 624 ss, 126 II 7 ss, 126 II 21 ss.1444 1.2 Résultats de la procédure préliminaire 1.2.1 Avant-projet mis en consultation en décembre 2000 Le 19 janvier 2000, à la suite d ’un d ébat sur la politique des m édias, le Conseil fédéral a chargé le DETEC d’élaborer un avant-projet de loi sur la radio et la t élévi- sion, lequel a été mis en consultation le 20 décembre 200016. L’avant-projet vise essentiellement à garantir dans toutes les parties du pays un service public selon la Constitution qui soit capable de concurrencer les cha înes étrangères captables en Suisse. A cet effet, le mandat de prestations sera confi é à la SSR, qui touchera les redevances et sera tenue de fournir des prestations qualifi ées. En revanche, ses possibilit és seront l égèrement limitées dans le domaine commer- cial. La publicit é lui reste interdite à la radio et le parrainage sera exclu des pro- grammes. Pour garantir l ’efficacité de la conduite strat égique, l’avant-projet prévoit que le Conseil f édéral nomme la direction sup érieure (conseil d ’administration). La SSR sera dot ée d’un Comité consultatif, charg é de v érifier qu’elle fournit bien les prestations requises. Cet organe n ’est pas une instance de surveillance proprement dite, mais plut ôt un garant de la qualit é qui effectuera essentiellement un travail de relations publiques. Dans le secteur priv é, l ’avant-projet mise avant tout sur le march é et aligne à cet effet les dispositions concernant la publicit é sur le droit europ éen, à quelques exceptions près (maintien de l ’interdiction de la publicit é pour l’alcool). La conces- sion obligatoire est remplac ée par l ’obligation de d éclarer le d ébut de l ’activité; les radiodiffuseurs privés sont dispens és de tout mandat de prestations sp écifique. Les quotes-parts des redevances ne sont plus versées qu’aux radiodiffuseurs qui émettent des programmes en deux langues dans les r égions bilingues. Dans les zones o ù la radiodiffusion a un co ût exceptionnellement élevé, la Conf édération peut accorder une aide. Dans le domaine de la transmission, l ’avant-projet abandonne la concession unique et transf ère la r églementation des aspects techniques au droit des t élécommunica- tions, le tout étant de garantir que la radiodiffusion dispose de suffisamment d’infrastructures de transmission et de privil égier l’accès de la SSR et des diffuseurs qui fournissent des prestations particulières selon le mandat constitutionnel. Le Conseil f édéral reste comp étent pour l ’octroi des concessions, la surveillance financière de la SSR et la fixation du montant des redevances. Une nouvelle com- mission ind épendante sera nomm ée pour les t élécommunications et les m édias électroniques. Elle reprendra les t âches de l ’actuelle ComCom dans le domaine des télécommunications et deviendra l ’instance charg ée de r églementer la radiodiffu- sion. Elle d élivrera les concessions pour les infrastructures de r éseau et procurera aux diffuseurs priv és un acc ès privilégié aux plates-formes de transmission, en leur accordant des droits d ’accès. Elle sera en outre charg ée de la surveillance l égale de tous les diffuseurs. Comme cette commission aura un statut ind épendant, elle pourra se voir confier l ’examen des plaintes contre des émissions diffusées, ce qui signifie 16 Cf. l’’avant-projet mis en consultation et le rapport explicatif, ainsi que le rapport sur la consultation de novembre 2001. (http://www.bakom.ch/fr/aktuell/revision_rtvg/vernehmlassung/index.html).1445 que l ’Autorité ind épendante d ’examen des plaintes en mati ère de radio-t élévision (AIEP) sera elle aussi englobée dans le commission. Le champ d’application de l ’avant-projet de loi n ’est pas li é à une technologie. Les programmes sont soumis au droit de la radiodiffusion, quelle que soit leur infra- structure de transmission. Les services apparent és à la radiodiffusion et qui n ’exer- cent pas d’influence prépondérante sur la formation de l’opinion ne sont plus soumis à la LRTV. 1.2.2 Résultats de la procédure de consultation La consultation sur l ’avant-projet de LRTV a suscit é 206 r éponses. La majorité des participants approuvent les grandes lignes de l ’avant-projet et souhaitent que la SSR continue à assurer un service public efficace et de haute qualit é, et que la r églemen- tation relative aux diffuseurs privés soit assouplie. La plupart des réponses contestent moins les objectifs conceptuels de la loi que leur mise en œ uvre. Certains participants estiment excessives les restrictions impos ées à la SSR ainsi que celles concernant les diffuseurs priv és. S ’agissant de la SSR, les objections portent principalement sur la nomination des membres de la direction supérieure par le Conseil f édéral et l ’interdiction du parrainage; en ce qui concerne les diffuseurs privés, nombreux sont ceux qui demandent un assouplissement encore plus marqué des prescriptions sur la publicit é et le parrainage. Quant à la proposi- tion d’abandonner la distribution de quotes-parts des redevances aux radiodiffuseurs privés, elle a suscit é une majorit é de r éactions négatives. De nombreux participants ont trouvé que la réglementation envisagée était trop touffue. En revanche, certaines voix se sont élevées en faveur du nouveau cap proposé. Après avoir d épouillé les r éponses re çues, le DETEC les a consign ées dans un rapport d ’une soixantaine de pages, qui a été transmis aux m édias, aux milieux consultés ainsi qu ’aux autres int éressés. Le Conseil f édéral en a pris acte le 23 octobre 2001 et a défini de nouveaux éléments en janvier 2002. 1.3 Buts et grandes lignes du projet 1.3.1 Généralités 1.3.1.1 Aperçu Le pr ésent projet de loi se fonde sur l ’avant-projet mis en consultation; il tient compte des résultats de la consultation et ob éit aux directives que le Conseil f édéral a formulées le 23 janvier 2002 sur la politique des médias: – il garantit un service public fort, fourni par la SSR, qui offre des program- mes de même valeur dans toutes les r égions linguistiques, complet, captable dans tout le pays et en mesure de s ’affirmer face à la concurrence internatio- nale en Suisse;1446 – il élargit le champ d’action des diffuseurs priv és en leur facilitant l ’accès au marché (suppression de la concession obligatoire), en les dispensant des mandats de prestations et en alignant largement le r égime de la publicit é sur le droit européen; – il veille à l’équilibre entre la SSR et les diffuseurs priv és, de façon à ce que ceux-ci aient les coud ées franches sur le march é commercial. A cet effet, le régime de la publicit é sera l égèrement asymétrique, la SSR étant soumis à des restrictions plus fortes que les diffuseurs privés; – il prend en compte la n écessité des programmes régionaux et prévoit de ver- ser des quotes-parts des redevances aux cha înes de radio et de t élévision qui réalisent des émissions en faveur des r égions. Pour éviter un saupoudrage inefficace, le nombre des diffuseurs soutenus sera limité; – il offre un accès privilégié aux infrastructures de transmission à la SSR, aux diffuseurs touchant des quotes-parts des redevances, et à ceux qui fournis- sent des prestations particulières; – il garantit qu’en cas de concurrence avec les services de t élécommunication, la radiodiffusion disposera de capacit és suffisantes pour transmettre ses pro- grammes et remplir ainsi son mandat constitutionnel; – il prévoit une panoplie de mesures permettant de faire face aux progr ès tech- niques et r églemente la transmission des programmes de radiodiffusion indépendamment de la technologie utilisée; – il évite toute surr églementation des nouvelles formes de communication (services en ligne, par exemple) et se limite à réglementer les programmes radiodiffusés classiques ayant une portée journalistique; – il adapte l ’organisation des autorit és à l ’évolution technologique, tout en tenant compte de l ’indépendance de la radiodiffusion. Une seule instance indépendante r églementera d ésormais le domaine des t élécommunications, de la radio et de la télévision; – il crée des mécanismes pour combattre la concentration des médias; – il améliore les procédures de surveillance et développe les voies de droit. 1.3.1.2 Maintien d’un service public viable Le système suisse de radiodiffusion doit continuer à garantir le service public tel qu’il est défini par la Constitution. Pour un pays plurilingue, multiconfessionnel et socialement h étérogène comme la Suisse, le bon fonctionnement des outils de communication, des m édias électroni- ques en particulier, est vital. Pour sauvegarder l ’identité commune, mais aussi pour promouvoir la compr éhension et l ’échange entre les diff érentes r égions linguisti- ques, cultures et groupes sociaux, il faut pouvoir compter sur des m édias de masse dynamiques. Malgré la mondialisation, la politique con çue et sanctionn ée d émocratiquement continue à se dérouler largement au niveau national, et n écessite un forum où débat- tre démocratiquement des questions essentielles.1447 Les particularités du march é suisse – sa petite taille et sa fragmentation en r égions linguistiques – ont des incidences sur l ’organisation et le financement du service public. Etant donné que l’internationalisation des médias ne permet plus de prot éger le service public suisse par des mesures protectionnistes, il faut instaurer des condi- tions qui permettent de r éaliser des émissions capables de rivaliser avec les produc- tions professionnelles étrangères diffusées en Suisse. Faute d ’y parvenir, le service public suisse sera marginalis é, dans le domaine de la t élévision en particulier, et ne pourra plus remplir son rôle social et politique. Dans ces circonstances, il s’agit essentiellement de concentrer les maigres ressources disponibles et de fixer un ordre de priorit é dans la d éfinition et le financement des prestations du service public. Sur le plan de l ’organisation, le service public le plus efficace et capable de fonc- tionner à l ’échelon national et des r égions linguistiques sera assur é par un seul diffuseur national, tenu de desservir tout le pays et b énéficiant en retour de la ma- jeure partie des redevances. La SSR restera donc l’acteur principal du service public. Dans une perspective stratégique, elle doit pouvoir s ’orienter selon les tendances du marché e t s e développer en tant qu ’entreprise, en évoluant dans un contexte d’intérêts divergents form é par la r églementation, l ’environnement international dynamique et concurrentiel ainsi que les moyens limit és. Les restrictions à l’action économique de la SSR doivent être justifi ées par un int érêt public pr épondérant. Ainsi, la SSR pourra opposer aux diffuseurs étrangers un adversaire fort, qui produit des émissions de qualité et attrayantes. Il ne faut pas sous-estimer non plus le fait qu ’un diffuseur national incarne l’intégration ou le rassemblement – même symbolique – des régions linguistiques, et que c’est là une des fonctions essentielles du service public en Suisse. Une collabo- ration interne efficace favorise les échanges entre les r égions linguistiques et la compréhension mutuelle. Il convient également d’éviter que le service public ne soit assuré par des diffuseurs diff érents dans chaque r égion linguistique, qui favorise- raient l’identité locale au d étriment des autres r égions et encourageraient la rivalit é plutôt que l ’intégration des différentes parties du pays. Un diffuseur national est en outre mieux à même d’exploiter les effets de synergie, ce dont profitent en fin de compte toutes les r égions linguistiques, et qui contribue à fournir des programmes de même valeur aux r égions linguistiques d éfavorisées sur le plan économique. Par ailleurs, le meilleur moyen d’assurer une présence médiatique efficace de la Suisse à l’étranger est de concentrer les ressources sur un seul diffuseur national. 1.3.1.3 Oui à un service public fort et à davantage de concurrence, non à un système binaire pur La politique suisse en mati ère de radiodiffusion a deux objectifs principaux. Le premier est d ’assurer le service public, ce qui n écessite un diffuseur (public) qui dispose de la force et des moyens n écessaires pour s ’affirmer face à la concurrence des chaînes étrangères. La SSR est condamn ée à adapter la conception de ses pro- grammes en raison de l ’assouplissement des r égimes de la radiodiffusion dans les pays voisins.1448 Dans l’intérêt de la formation démocratique de l’opinion et de la diversit é culturelle, il est d ’autre part souhaitable qu ’il existe une concurrence entre plusieurs cha înes nationales, pour que plusieurs voix puissent se faire entendre. Dans la pratique, ces deux objectifs ne sont cependant que difficilement concilia- bles. Une v éritable concurrence entre plusieurs acteurs de m ême puissance sur un marché (télévisuel) aussi exigu que la Suisse ne serait probablement possible qu ’en affaiblissant le diffuseur officiel ou en subventionnant les diffuseurs priv és. En d’autres termes, il y a conflit d ’objectifs entre l ’idée d ’un service public fort et l’ambition de voir plusieurs chaînes suisses rivaliser entre elles. Si l’on concentre les forces sur le seul diffuseur officiel, la concurrence indig ène en souffrira. Si, au contraire, plusieurs cha înes suisses de m ême force se concurrencent, chacune sera trop faible pour s’imposer vis-à-vis des émissions étrangères. Ce problème existe en tout cas dans le domaine t élévisuel, qui exige de gros moyens financiers et qui est beaucoup plus concurrencé par les émissions étrangères que la radio. Mettre en place plusieurs diffuseurs de m ême force que la SSR et financ és comme elle par les redevances repr ésenterait une charge excessive pour le public suisse, lequel paie d éjà des redevances de r éception tr ès élevées par rapport au reste de l’Europe. Ce dilemme condamne la Suisse à appliquer une politique des m édias différente de celle des grands Etats voisins, o ù coexistent depuis quelques ann ées des syst èmes binaires de cha înes publiques et priv ées, qui sont viables à cause de la taille des marchés. Une strat égie adapt ée aux conditions particuli ères de notre pays ne permet pas d’envisager un syst ème binaire pur et simple. Pour remplir le mandat constitution- nel, il est indispensable de concentrer les forces. Le maintien d ’une radiodiffusion de droit public forte n ’est d ’ailleurs pas qu ’une pr éoccupation suisse, il s ’inscrit dans une tendance européenne générale.17 Simultanément, il s ’agit d ’améliorer les conditions faites aux diffuseurs nationaux privés, surtout par rapport à leurs concurrents étrangers, qui disposent de puissants moyens financiers et commerciaux. On y parviendra entre autres en les affranchis- sant de r ègles qui les handicapent par rapport aux diffuseurs étrangers (notamment dans le domaine de la publicité et du parrainage). 1.3.1.4 Equilibrage du système La concentration des moyens financiers sur la SSR ne signifie pas qu ’il faut renon- cer par principe à la concurrence dans le domaine de la radiodiffusion, mais elle entraîne une distorsion notable de la concurrence sur le march é suisse de la radio- diffusion. Cette inégalité des chances est le prix à payer pour que la SSR reste com- pétitive vis- à-vis des cha înes étrangères. Elle ne saurait n éanmoins abuser de sa 17 Cf. Communication de la Commission concernant l’’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’’Etat, JOCE C 320 du 15.11.2001, p. 4: «Tout en ouvrant le marché à la concurrence, les Etats membres ont estimé qu’’il fallait maintenir des services publics de radiodiffusion afin de garantir la couverture d’’un certain nombre de domaines et la satisfaction de besoins que les opérateurs privés n’’auraient pas nécessairement couverts de façon optimale.»1449 force et de son prestige – dû en bonne partie à des prestations de qualit é financées par la redevance – pour menacer la survie des diffuseurs priv és suisses. Il nous faut donc un cadre juridique qui assure un minimum d ’équilibre entre la SSR et les autres acteurs nationaux du march é. C’est avant tout le r ôle du droit de la concur- rence; cependant, il est également nécessaire d’édicter des dispositions sp écifiques adaptées à la constellation particulière du marché. Le projet de loi pr évoit divers mécanismes qui favorisent la viabilit é économique – et, indirectement, l ’activité journalistique – des diffuseurs priv és. Le premier con- siste à brider plus s évèrement la SSR que les diffuseurs priv és en matière de publi- cité. L’interdiction de la publicit é radio est maintenue, de m ême que les limites à la publicité télévisée fixées par la LRTV 1991. De cette fa çon, la SSR n ’est autorisée ni à développer les interruptions publicitaires ni à faire de la publicité pour le vin ou la bière. Ce régime asymétrique a toutefois ses limites. Le projet renonce à imposer des restrictions à la SSR sur des points qui profiteraient avant tout aux diffuseurs étrangers, comme l ’interdiction de la publicit é t élévisée apr ès 20 heures (voir ci-dessous ch. 1.3.7.2.5.1). Quant à l’expansion commerciale de la SSR, elle se voit entrav ée dans la mesure o ù le projet de loi s’oppose à une éventuelle stratégie de saturation du marché de la part de la SSR, stratégie qui consisterait à couper l’herbe sous le pied à la concurrence en réagissant rapidement à ses initiatives, voire en les devançant à titre préventif. 1.3.1.5 Prise en compte du cadre juridique international La révision de la LRTV s ’inscrit dans un cadre juridique international qui limite la marge de man œ uvre du l égislateur. On citera le R èglement des radiocommunica- tions du 21 d écembre 1959 18 et la Convention europ éenne du 5 mai 1989 sur la télévision transfrontière (CETT), dont il a d éjà été question (voir ch. 1.1.1.3) et qui joue ici un r ôle important. Selon le droit international, la Suisse est en effet tenue d’en respecter les dispositions minimales. Vu que la Directive «télévision sans frontières» de l’UE va dans le même sens que la Convention européenne,19 le respect de cette dernière rend la législation suisse sur la télévision largement compatible avec le droit de la Communaut é europ éenne. Les deux r églementations europ éennes comprennent des dispositions minimales analo- gues (voire identiques) concernant le contenu des émissions (protection de la jeunesse, violence, etc.), la publicité et le parrainage dans les chaînes assujetties. Sur divers points de d étail, les obligations des diffuseurs sont toutefois formul ées diffé- remment, la directive UE étant plus s évère que la CETT, par exemple dans le domaine des quotas pour les productions indépendantes (art. 5 de la directive). Il est judicieux de concevoir la l égislation nationale de sorte qu ’elle soit compatible non seulement avec la CETT, mais aussi avec la directive UE sur la t élévision, puisque c ’est notamment une condition de participation aux programmes UE 18 RS 0.784.403 19 Cette harmonisation a pour but d’’éviter que des chaînes soumises aux deux actes législatifs soient assujetties à des dispositions contradictoires.1450 d’encouragement au cinéma (MEDIA Plus20 et MEDIA Training), qui financent des projets de films europ éens, la distribution et le pr êt d ’œuvres audiovisuelles, ainsi que la formation continue des cinéastes. Les clauses de la CETT (et de la directive UE sur la t élévision) laissent aux Etats membres la possibilit é d ’imposer des r ègles plus s évères ou plus d étaillées aux diffuseurs assujettis (art. 28 CETT). Vu la pr ésence consid érable des programmes étrangers sur le march é suisse, le projet de loi n ’y recourt cependant qu ’avec beau- coup de prudence. Une r églementation plus sévère fausserait en effet la concurrence au détriment des diffuseurs suisses dans les domaines o ù, dans leur Etat d ’émission, leurs concurrents étrangers ne seraient soumis qu ’aux règles minimales de la CETT. Il faut toutefois relever que, sur certains points, m ême les Etats voisins de la Suisse soumettent les diffuseurs relevant de leur souverainet é à des règles plus sévères que ne le sont les normes européennes minimales. 1.3.1.6 Adaptabilité et densité de la réglementation La LRTV doit prendre en consid ération l ’évolution rapide de la radiodiffusion et l’incertitude qui en d écoule quant aux probl èmes futurs et à leur r églementation. Elle charge le Conseil f édéral de r égler les d étails, car celui-ci peut pr évoir des solutions d’actualité dans l ’ordonnance d’application et tenir compte de la dynami- que particulière de l’évolution technologique, économique et sociale (voir le partage des délégations législatives au ch. 6.2). La nécessité de formulations souples et aussi concises que possible bute cependant sur certains obstacles. En effet, nombre de dispositions interf èrent avec les droits fondamentaux protégés des diffuseurs de programmes – liberté des m édias (art. 17 Cst.), liberté économique (art. 27 Cst.), autonomie et ind épendance des programmes de radio et de t élévision (art. 93 Cst.) –, des diffuseurs sur le plan strictement tech- niques et d ’autres milieux concern és. Les dispositions qui limitent des libert és garanties par la Constitution doivent avoir une base l égale formelle suffisamment précise. Dans divers domaines, le projet pr évoit des dispositions plus diff érenciées que la LRTV 1991. Cela tient principalement au fait que les diffuseurs ne sont plus oblig és de tous participer à la réalisation du mandat constitutionnel, que l ’on fait davantage de distinction entre les radios et les cha înes de t élévision, et que les nouvelles technologies ouvrent de nombreuses pistes. Mais m ême si la loi est plus longue, la densité normative n’a pas augmenté pour les différents acteurs. 20 Décision 2000/821/CE du Conseil du 20 d écembre 2000 portant sur la mise en œ uvre d’’un programme d’’encouragement au développement, à la distribution et à la promotion des œ uvres audiovisuelles européennes (MEDIA Plus – Développement, Distribution et Promotion)(2001–2005), JOCE L 336 du 30.12.2000.1451 1.3.2 Champ d’application Bien que le l égislateur y soit habilit é par la Constitution, le projet renonce à ouvrir très largement le champ d ’application de la loi et à y assujettir tous les services de télécommunication comprenant des aspects de communication de masse ou qui jouent un certain r ôle dans la formation de l ’opinion. Il admet plut ôt qu ’à vues humaines, les radios et les cha înes de télévision – assorties éventuellement de servi- ces compl émentaires – resteront les m édias dominants et conserveront leur r ôle influent dans la société et la démocratie. La définition du champ d’application reste fortement liée à la notion de programme. La radiodiffusion consiste ainsi à diffuser au moyen d’ondes électromagnétiques une suite d ’émissions destin ées au public en g énéral, ces émissions étant offertes en continu, assemblées par le diffuseur, diffus ées à des heures pr écises, et soustraites par principe à des modifications du public (cette d éfinition étroite a pour corollaire que d ’autres formes de diffusion publique de productions et d ’informations – le télétexte, par exemple – ne sont plus régies par LRTV). Toutes les productions r épondant à cette définition du programme tombent donc en principe sous le coup de la LRTV. Il existe cependant des contenus qui r épondent aux critères formels d’un programme, mais qu’il serait déplacé de soumettre au droit de la radiodiffusion, parce qu ’ils sont d épourvus de tout effet de masse et de tout pouvoir de suggestion (radiodiffusion mineure). Qu ’on pense par exemple à une caméra fixe transmettant en direct des images banales sur Internet (webcam). Faute de portée journalistique, ces productions ne relèveront pas de la LRTV. La question de l ’infrastructure utilis ée pour transmettre un programme ne joue aucun rôle quant à son assujettissement à la LRTV. Car la convergence des r éseaux a pour effet que, dans un avenir proche, presque toutes les infrastructures pourront transporter indiff éremment les t élécommunications et les productions des m édias électroniques (voir ch. 1.1.3.1). Dans ces conditions, les crit ères purement techni- ques ne suffisent plus pour d élimiter commodément le champ d’application du droit de la radiodiffusion. La question du r égime à appliquer à Internet trouve du coup une réponse multiple: dans la mesure où les productions diffusées sur Internet repré- sentent des programmes au sens journalistique ( émissions de t élévision proprement dites, par exemple), elles sont soumises à la LRTV; en revanche, les autres services Internet ne sont pas r égis par le droit de la radiodiffusion. Le crit ère d écisif de la portée journalistique ne rel ève d’ailleurs pas seulement du contenu, mais aussi des conditions d’usage. Tant que, pour des raisons techniques et de qualit é insuffisante de la r éception, les programmes diffus és sur Internet ne seront pas attrayants pour les masses, ils ne pourront être assimilés à des productions de radiodiffusion. Cette restriction est raisonnable. La r églementation ne doit intervenir que l à o ù la communication entraîne des risques av érés pour les processus politiques et sociaux. Telle est bien l ’intention de la Constitution. Il faut en revanche renoncer à r égle- menter les domaines qui échappent à un traitement correct en raison de leur avenir incertain. La question de savoir si, à terme, il faudra cr éer des lois sp écifiques pour de nouvelles applications des techniques de t élécommunication, restera en suspens tant qu’on n’aura pas fait plus d’expériences.1452 On notera que les limites impos ées par le droit g énéral sont valables pour tous les acteurs du marché des médias, qu’ils tombent ou non sous le coup de la LRTV. En ce qui concerne la pr ésentation journalistique, on respectera par exemple les limites imposées par le droit civil (protection de la personnalit é) et le droit pénal (atteintes à l’honneur; interdiction des propos racistes, de la pornographie, des sc ènes de vio- lence et de cruaut é). Il en va de m ême des dispositions concernant la protection des données, du droit de la concurrence, du droit de la sant é, des télécommunications ou du droit d ’auteur. Ainsi, le droit d ’auteur et les droits voisins sont d éterminants quand il s ’agit de garantir l ’accès aux événements publics (art. 80 s.), de conserver les programmes (art. 23) ou de diffuser des programmes étrangers sur des lignes (art. 68, al. 2), pour autant que la loi du 9 octobre 1992 sur le droit d ’auteur (LDA)21 ne prévoie pas d’exceptions à cet égard. 1.3.3 Prescriptions minimales en matière de contenu, surveillance des émissions de type rédactionnel 1.3.3.1 Exigences minimales en matière de contenu des programmes et protection de la jeunesse Tout comme la LRTV 1991, le projet de loi d éfinit des normes minimales concer- nant le contenu des programmes, normes qui s ’appliquent à tous les diffuseurs. En effet, grâce au son et à l ’animation des images, les m édias électroniques exercent une fascination particulière sur les esprits. On attribue donc à la radio et à la télévi- sion un énorme pouvoir de suggestion et de manipulation des masses. Tous les radiodiffuseurs suisses sont tenus d ’observer certains pr éceptes fondamentaux: le respect de la dignité humaine, la présentation fidèle des événements, la protection de la jeunesse, etc. Dans ce domaine central, il ne serait pas judicieux de limiter ces obligations aux seuls diffuseurs b énéficiaires de redevances ou jouissant de privil è- ges d’accès, car ce sont justement les programmes qui ne d épendent pas des rede- vances et sont financés sur le marché qui atteignent souvent un public considérable. Les normes mentionn ées correspondent à celles reconnues comme minimales dans toute l’Europe, à preuve les dispositions de la CETT relatives aux contenus concer- nant la dignit é humaine (art. 7, al. 1), la moralit é publique (art. 7, al. 1, let. a), les scènes de violence (art. 7, al. 1, let. b, CETT) ou la pr ésentation fidèle des événe- ments (art. 7, al. 3). La directive UE sur la t élévision va encore plus loin et ne tol ère aucune dérogation aux prescriptions concernant la protection des mineurs et l ’ordre public (art. 22 et 22a), même pour les chaînes n’émettant pas vers l’étranger. Etant donné les tendances inqui étantes qui se dessinent et qui r ésultent de la course à l’audimat, notamment entre cha înes de télévision, il faut accorder une importance particulière au respect de normes éthiques minimales. Les programmes doivent notamment respecter la dignité humaine et ne pas ravaler les gens au rang de simples objets de voyeurisme. Il convient en revanche d’assouplir l’obligation faite jusqu’ici à toutes les chaînes de présenter le pluralisme des opinions. Etendre cette r ègle aux diffuseurs non conces- 21 RS 231.1. La LDA prévoit par exemple une exception pour les comptes rendus d’’actualité (art. 28, al. 1, LDA).1453 sionnaires ne para ît pas justifi é. L ’autorité comp étente peut garantir le respect du pluralisme par l ’octroi des concessions à des diffuseurs privil égiés qui ont un man- dat de prestations précis à exécuter. La protection de la jeunesse est de plus en plus au centre des pr éoccupations en Suisse et à l’étranger. Le droit en vigueur en tient d ’ailleurs déjà compte. L ’AIEP impose aux radiodiffuseurs suisses les obligations qui d écoulent des prescriptions générales sur les programmes (mandat culturel) et, plus directement, de la CETT (art. 7, al. 2). 1.3.3.2 Application des prescriptions dans le cadre de la surveillance des émissions à caractère rédactionnel Les principes applicables au contenu pr évus aux art. 4 et 5 de la loi d éfinissent des obligations minimales, dont l ’inobservation peut être sanctionnée. Conformément à l’art. 93, al. 5, Cst., la loi pr évoit la surveillance des émissions à caractère rédaction- nel, tâche assumée jusqu’ici par les organes de m édiation des différentes chaînes et par l’AIEP. L’ancien système de surveillance des programmes ayant fait ses preuves, le projet le conserve en y apportant quelques retouches dict ées par l ’expérience, qui sont pr é- sentées plus loin, dans le commentaire détaillé des dispositions (art. 97 à 104). 1.3.3.3 Autres obligations en matière de contenu Les art. 7 (part minimale d ’œuvres europ éennes et de productions ind épendantes; encouragement du cinéma suisse; prise en compte des besoins des personnes handi- capées) et 8 (obligation de diffuser) du projet comprennent d ’autres dispositions concernant le contenu des programmes, lesquelles ne sont toutefois pas soumises à la surveillance sp écifique des émissions à caractère rédactionnel. Il en va de m ême des obligations particulières que la loi impose à la SSR. Certaines ne sont pas justi- ciables (c’est le cas du devoir de contribuer au renforcement des valeurs culturelles du pays, art. 26, al. 3, let. b) ou sont jug ées d’office selon la procédure habituelle de surveillance (obligation éventuelle de diffuser un quota de productions musicales et de films suisses, art. 27, al. 3, let. c). 1.3.4 Service public: rôle central de la SSR, compléments aux échelons local et régional Il a d éjà été dit (voir ch. 1.3.1.2) que la pr éoccupation principale de la politique suisse de radiodiffusion était de maintenir un service public fort, attrayant et de même qualité dans toutes les r égions linguistiques. On a également expliqué pour- quoi un service public comp étitif par rapport aux cha înes étrangères à l’échelon des régions linguistiques ne pouvait être garanti que par la SSR et en concentrant les ressources.1454 Dans un Etat fédéraliste, il faut en outre s’assurer qu’à l’échelon local et régional, on dispose de radios et de programmes de t élévision qui reflètent la vie de ces zones et contribuent à la formation de l’opinion et à l’épanouissement de la culture. Vu la petite taille et le potentiel économique limité de certaines structures f édérales, ces prestations journalistiques – qui complètent celles de la SSR sans les concurren- cer – ne peuvent être financées par le marché. Fournir des informations locales à peu près équitablement dans toutes les zones ne peut être r éalisé que moyennant un soutien financier. Le projet prévoit donc de développer les quotes-parts actuelles des redevances, afin d’assurer aux régions un service public qui compl ète les prestations de la SSR destinées aux régions linguistiques. 1.3.5 Rôle de la SSR La SSR est l ’épine dorsale du service public dans le domaine de la radiodiffusion. Or elle ne pourra remplir sa mission que si son d éveloppement, conform ément au mandat de prestations constitutionnel, est garanti. Elle devra être en mesure de fournir toutes les prestations destin ées aux r égions linguistiques et aux groupes sociaux que l ’on attend d ’un service public dans un march é en pleine évolution (ch. 1.3.5.1). Une attitude dynamique face au march é n’est cependant pas synonyme de d évelop- pement incontrôlé. Plusieurs conditions restent nécessaires: – il convient de pr évoir des m écanismes permettant de v érifier que la SSR réalise effectivement le mandat constitutionnel. Or cet objectif ne saurait être atteint par une simple d éfinition du mandat dans la loi. Un suivi permanent s’impose. C’est à cela que sert le comit é consultatif ind épendant, qui assure une sorte de contrôle de la qualité des programmes de la SSR, et qui lance et structure le d ébat sur le contenu et la r éalisation du service public (ch. 1.3.5.2); – afin de prot éger les radiodiffuseurs priv és et les autres entreprises des médias, les programmes conçus par la SSR ne doivent pas aller au-delà de ce qu’exige le service public ni poursuivre une strat égie offensive de saturation du marché (ch. 1.3.5.3); – l’exécution des taches pr évues par la loi n écessite une organisation adapt ée. Le bon fonctionnement du service public et l ’utilisation rationnelle des redevances de r éception étant fondamentaux, la SSR doit être organisée de manière à pouvoir remplir son mandat effi cacement et avantageusement. Sur ce point, la loi se limite à fixer quelques principes fondamentaux essentiels (ch. 1.3.5.4); – le contrôle rigoureux des finances doit garantir que les fonds publics mis à disposition sont utilis és rationnellement et conform ément au mandat. La réglementation prévue table avant tout sur la responsabilit é de la SSR et ne prévoit l’intervention de l ’autorité que si les m écanismes de contr ôle inter- nes de la SSR se révèlent insuffisants (ch. 1.3.5.5).1455 1.3.5.1 Marge de manœ uvre garantie et service public au sens large Pour pouvoir répondre efficacement à la stratégie offensive des diffuseurs étrangers, la SSR a besoin d ’une certaine latitude pour se d évelopper. Elle doit avoir la sou- plesse nécessaire pour s ’adapter à temps aux changements incessants du march é et aux goûts de la client èle. Le paysage m édiatique se transforme rapidement, mais la direction qu ’il prend n ’est pas toujours s ûre. Il est donc peu judicieux de vouloir inscrire d éfinitivement dans la loi le genre et le nombre des programmes, ou l’étendue des autres activités journalistiques (p. ex. dans le domaine on-line). L’étendue des programmes de la SSR sera donc fix ée par le Conseil f édéral dans la concession. La question d écisive s’agissant des programmes est de savoir lesquels sont nécessaires pour que la SSR puisse remplir son mandat de service public dans des circonstances donn ées. Les paramètres essentiels sont ici l ’évolution du march é des médias, la programmation de la concurrence, les habitudes d ’écoute, le degré de segmentation du public. Il faut en outre tenir compte des effets de l ’offre de la SSR sur les diffuseurs priv és, ainsi que des ressources disponibles. Les cha înes priv ées doivent disposer d ’assez de place (programmes th ématiques, émetteurs r égionaux, etc.). Les programmes ne relevant pas du service public n ’ont pas leur place à la SSR. Vu la petite taille du march é et la difficult é à financer des programmes priv és en Suisse, il para ît peu raisonnable que la SSR s ’y lance. Même si elle ne finan çait pas de telles émissions directement par la redevance, elle profiterait quand m ême du savoir-faire et du prestige acquis gr âce à la redevance, et compromettrait de fa çon intolérable le développement de ses concurrents privés. En ce qui concerne le contenu des programmes, la question cruciale est de savoir si la SSR doit offrir un service public au sens strict, c ’est-à-dire limité en principe à l’information, l’éducation et la culture, ou s ’il faut l ’autoriser à diffuser des émis- sions grand public. Le projet prévoit un service public large qui se refl ète également dans le mandat de la SSR en matière de programme (art. 26), pour les raisons suivantes: La conception restrictive est contraire à la pratique de la plupart des pays dot és d’une radiodiffusion publique. Ainsi, dans sa jurisprudence, la cour constitution- nelle allemande interpr ète tr ès largement la mission de la radiodiffusion publique d’assurer une desserte de base. Les diffuseurs officiels sont cens és fournir à l’ensemble de la population des programmes qui l ’informent dans tous les domaines du mandat classique et qui remplissent ainsi leur r ôle essentiel pour la d émocratie et1456 la vie culturelle 22. La n écessité d ’une conception large du service public est aussi reconnue par la Commission européenne23. La nécessité d’incorporer les divertissements dans le service public r ésulte en pre- mier lieu du r ôle social des émissions de vari étés. De nos jours, la radiodiffusion – la télévision en particulier – est d’abord un média de distraction, dont le rôle est sans doute encore plus important pour la socialisation des citoyens que pour l ’infor- mation politique. Les médias ne représentent pas seulement la r éalité, ils participent à sa construction et contribuent à la rendre accessible à tous. Il serait donc absurde d’interdire les divertissements au service public, alors que ceux-ci jouent un tel r ôle dans l’élaboration des représentations du monde. On peut aussi attendre d’un diffuseur du service public qu’il établisse des normes de qualité dans tous les domaines du programme. Le principe est donc aussi valable pour les émissions de vari étés et m ême, parfois, de sport. Dans la perspective des prestations qu ’on attend de la radiodiffusion, il n ’est pas indiff érent, par exemple, qu’un match international soit commenté avec équité plutôt qu’avec chauvinisme. Les programmes populaires jouent en outre un r ôle particulier pour les diffuseurs publics. Il est vrai que le service public n ’a pas besoin d ’éliminer la concurrence ou de b énéficier d ’une audience forte pour assurer sa survie. Il est toutefois difficile d’imaginer comment la SSR pourrait remplir son r ôle si elle ne s ’adressait qu’à une fraction du public. Si le service public se r ésume à un secteur restreint – tel que l’éducation, l’information ou la culture –, la perte d’audience risque de le marginali- ser, comme c ’est le cas aux Etats-Unis, ou le public broadcasting service n’atteint plus que 3 % de parts de march é. De plus, condamner la radiodiffusion publique à un réduit culturel pourrait avoir des cons équences sur son financement et remettre en cause la légitimité des redevances, à terme. La combinaison, dans l ’offre globale de la SSR, d ’émissions populaires (films, reportages sportifs, etc.) et d ’éléments de service public au sens étroit fonde une «identité journalistique » d ’une grande valeur politique pour notre pays et chacune de ses r égions linguistiques. La diffusion d ’émissions populaires sert aussi à fidéli- ser le public à l ’ensemble des programmes et assure ainsi un meilleur écho aux émissions plus confidentielles. De nos jours, les grandes cha înes de t élévision ont presque toutes leur propre site Internet. De plus en plus, elles mettent au point des strat égies crois ées afin d’exploiter les synergies entre les différents médias. Ces sites web vont de la simple page d ’accueil, qui donne des informations sur le diffuseur et le programme, à la retransmission d ’émissions, voire de programmes complets. En plus de fonctions complémentaires et de l ’approfondissement des sujets des émissions (consultation 22 BVerfGE 73, 158. 23 Cf. Communication de la Commission concernant l’’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’’Etat, JOCE C 320 du 15.11.2001, p. 8, ch. 33: «Toutefois, compte tenu du caractère particulier du secteur de la radiodiffusion, une définition «large» confiant à un organisme de radiodiffusion donné la mission de fournir une programmation équilibrée et variée en application de son mandat tout en conservant un certain taux d’’audience peut être considérée, compte tenu des dispositions interprétatives du protocole, comme légitime au regard de l’’art. 86, par. 2, du traité en ce qu’’elle viserait à la fois à assurer la satisfaction des besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société et à garantir le pluralisme, y compris la diversité culturelle et linguistique.»1457 des archives, acc ès aux banques de donn ées et aux documents, liens vers d ’autres sites, forums, correspondance électronique avec la r édaction, etc.), ces sites offrent aussi des services qui attachent l ’usager au média source (télévision ou radio) par le biais d’Internet. Il s’agit donc toujours, en fin de compte, de fidéliser le public. Dans la mesure o ù cela est indispensable pour faire f ace à la concurrence des gran- des chaînes étrangères, et donc pour accomplir de son mandat, la SSR doit être elle aussi en mesure d ’étendre ses activit és journalistiques à Internet. En vertu du prin- cipe selon lequel les activit és de la SSR financ ées par la redevance doivent être énumérées exhaustivement dans la concession, l ’offre de la SSR sur Internet doit être d écrite dans la concession. En ce qui concerne la SSR, la concession reste l’instrument principal du pilotage gouvernemental dans la nouvelle LRTV. Dans la concession, le Conseil fédéral peut fixer des règles concernant la publicité et le parrainage pour ces services compl émentaires ou exclure compl ètement ces res- sources financières. Cela pourrait être judicieux pour les programmes soumis à des restrictions en mati ère de publicit é et de parrainage, afin d ’éviter que ces disposi- tions ne soient enfreintes par des services en ligne complétant les programmes. 1.3.5.2 Mandat et comité consultatif Le mandat de la SSR se fonde en premier lieu sur l ’art. 93, al. 2, Cst., notamment en ce qui concerne la libre formation de l ’opinion publique, le d éveloppement culturel et l’éducation. Les programmes doivent aussi accorder de la place aux émissions qui s’adressent aux minorit és, qui n ’ont qu ’un int érêt commercial limit é mais qui sont importantes sur le plan social. Le mandat englobe d ’autre part les émissions de divertissement, qui, on l’a vu (ch. 1.3.5.1), rel èvent elles aussi du service public. Un diffuseur public doit offrir des programmes de qualit é. La SSR joue ainsi le r ôle de modèle et donne au public des crit ères de comparaison qui obligent la concurrence privée à s’aligner. Contrairement aux domaines de la poste, des chemins de fer ou des t élécommuni- cations, il est très difficile de fixer des mandats et des normes de qualit é mesurables pour les m édias. Le mandat de la SSR ne saurait être formulé avec une pr écision telle qu’on puisse en évaluer la mise en œ uvre à l’aide de critères de qualité clairs et applicables sur le plan juridique (ce qui est possible dans le domaine des t élécom- munications, o ù la technique est d éfinissable). Ce flou tient à la nature m ême des programmes, qui ne supporterait pas un carcan juridique rigide. La notion m ême de culture ou l ’exigence de contribuer à la formation de l ’opinion sont dynamiques et flexibles, et ne peuvent être définies une fois pour toutes. A cela s ’ajoute que l’indé- pendance des m édias et l ’autonomie des programmes garanties par la Constitution s’accompagnent d ’une marge de man œ uvre incompatible avec une r églementation trop détaillée et un juridisme excessif. Il est donc in évitable que la formulation du mandat de la SSR reste assez abstraite, ce en quoi elle ne diff ère d’ailleurs guère des réglementations étrangères. Reste que l’art. 26 de la nouvelle loi est quand même plus précis que l’art. 26 LRTV 1991. La différence par rapport au r égime actuel tient moins à la formulation, qui reste forcément abstraite, qu’à la manière dont le mandat de service public est cens é être mis concrètement en œ uvre. A l ’heure actuelle, l ’AIEP examine sur plainte, selon1458 une procédure quasi-judiciaire, si les dispositions relatives aux programmes ont été enfreintes dans certaines émissions diffus ées, autrement dit, si la SSR (comme d’autres diffuseurs) n ’a pas respect é les normes minimales fix ées par le droit. Ces contrôles ne sont que ponctuels, ils ne concernent que des émissions isolées et ne portent pas sur l’ensemble d’un programme. Ils ne permettent pas de déterminer si la SSR fournit globalement les prestations positives n écessaires à la soci été et esquis- sées dans le mandat. Aujourd ’hui, la SSR met en grande partie elle-m ême en œ uvre le mandat formul é dans la concession et juge si ses programmes remplissent le mandat légal. Les Conseils du public n ’ont aucune influence à cet égard, car leur organisation et leurs pouvoirs sont tr ès limités. Ils ne sont pas ind épendants, mais font partie de la SSR; le public voit donc dans leurs prises de position des d éclara- tions de la SSR, ce qui en affaiblit singuli èrement la portée. Ces conseils compos és de bénévoles manquent en outre du professionnalisme et des moyens indispensables pour étudier les programmes en profondeur et parler avec autorité. La question de savoir ce que doit être le service public et si la SSR remplit son mandat a une dimension sociale qui appelle un d ébat de société permanent. Il s ’agit d’examiner si la SSR remplit globalement le mandat fix é dans sa concession, ce qui nécessite un suivi permanent qui englobe l’ensemble des programmes. Ces questions ne sont pas d ’ordre juridique, mais politique, au sens le plus large du terme; cepen- dant, elles ne peuvent être tranchées par les organes politiques eux-m êmes, eu égard à l’indépendance de la radiodiffusion vis- à-vis de l ’Etat. Les expériences faites lors de l ’élaboration du rapport du Conseil f édéral sur la place de la culture dans les programmes de la SSR, puis le d ébat des Chambres sur ce m ême rapport, ont d ’ail- leurs bien montr é que le Conseil f édéral et le Parlement ne sont pas les enceintes idoines pour discuter de ces problèmes.24 L’expérience enseigne cependant aussi que le d ébat permanent postul é ici ne s’instaure jamais tout seul. Une des difficult és d’ordre pratique est notamment que les discussions sur les programmes de la SSR sont toujours suscit ées par des émis- sions isolées, souvent peu repr ésentatives de l ’ensemble. On ne dispose en g énéral pas d’un suivi prolong é des programmes. Il para ît dès lors utile de pr évoir dans la loi le débat souhaité. Tel est le but du comité consultatif (art. 41 à 47). Le comit é consultatif n ’est pas con çu comme un organe de surveillance agissant dans un cadre juridique étroit. Organe externe, repr ésentatif et ind épendant, il est censé lancer un d ébat critique sur le service public et accompagner la SSR dans un dialogue institutionnalis é. Il doit être vu comme un garant de la qualit é de l ’en- semble des programmes plutôt que comme un gendarme. Il se concentre sur le suivi de la SSR dans le contexte de l ’évolution g énérale de la radiodiffusion, et publie périodiquement ses constatations. En cas de critique, la SSR est tenue d ’expliquer et de justifier publiquement sa conception du service public et ses prestations en matière de programme et, le cas échéant, de tenir compte des remarques dans la programmation. Son autonomie en mati ère de programmation est toutefois totale, car le comité consultatif est obligé de s’en tenir à des activités de relations publiques (publication de rapports, commentaires, etc.) et n ’est pas habilit é à émettre des directives ou prononcer des sanctions (art. 41, al. 3). 24 Rapport du Conseil fédéral du 16 juin 1997, «La culture dans les médias de la SSR»; BO 1998 E 417 ss.1459 Pour que le comit é consultatif puisse effectuer ses t âches, il faut qu ’il soit ind épen- dant de la SSR et de l ’administration. Il doit en outre disposer d ’un secr étariat professionnel, doté de ressources suffisantes pour suivre et évaluer les programmes, et jeter ainsi les bases d ’un débat objectif. L’objectivité recherchée est dans l ’intérêt de la SSR, en derni ère analyse, et att énue le risque que l ’opinion publique ne juge l’ensemble des programmes sur la base de d érives isolées. Le comit é consultatif ne peut être lié à la surveillance juridique, ni sur le plan structurel, ni quant aux per- sonnes, ce qui impose de s éparer rigoureusement la surveillance juridique propre- ment dite du contrôle de la qualité. Pour des raisons d ’autonomie, la SSR doit avoir la certitude que le d ébat sur le service public ne risque pas d ’être interrompu d’autorité par une procédure officielle. 1.3.5.3 Restriction de la protection des autres diffuseurs et des médias, raisons économiques La politique suisse des médias est caractérisée par un conflit d’objectifs. Nous avons vu plus haut (ch. 1.3.1.3) que la n écessité de concentrer les ressources sur la SSR complique la r éalisation du second objectif, à savoir la mise en place d ’un nombre élevé de radiodiffuseurs. Le dilemme resurgit dans la d éfinition de la marge de manœ uvre de la SSR. D ’une part, il convient d ’accorder à la SSR des moyens suffi- sants et une certaine libert é d ’action pour l ’accomplissement de son mandat, de l’autre il faut la brider l à où les chances des acteurs priv és du marché sont compro- mises inutilement. La SSR ne doit pas être marginalisée, mais elle n’a pas le droit de saturer le marché. Il y a en outre de bonnes raisons économiques pour d élimiter exactement les activi- tés de la SSR. Par rapport à ses concurrents étrangers, la SSR ne dispose que de ressources modestes. Les redevances de r éception sont plus élevées en Suisse que dans les pays voisins, car les march és sont tr ès restreints dans un pays quadrilingue qui compte peu de personnes assujetties. Il est donc vital que l ’affectation des res- sources obéisse à des priorités, dont les grandes lignes figurent dans la loi. 1.3.5.3.1 Concentration de la SSR sur l’échelon national ou de la région linguistique En ce qui concerne les contenus, la SSR doit utiliser les ressources disponibles avant tout pour fournir des prestations qui desservent l ’ensemble du pays, ou tout au moins les r égions linguistiques. Ce principe garantit d ’une part que les r égions linguistiques sont trait ées sur pied d ’égalité et disposent de productions de qualit é, lesquelles exigent une taille critique minimale. D ’autre part, cette concentration sur l’échelon de la r égion linguistique ou national souligne la mission d ’intégration de la SSR et son r ôle dans la promotion de l ’identité nationale. Cette approche évite une fragmentation excessive, qui privilégierait les sujets d’intérêt local, au détriment des sujets nationaux ou r égionaux. Il s ’agit enfin de ne pas entraver inutilement les efforts des diffuseurs qui voudraient se positionner sur les march és locaux ou r égio- naux. La loi leur assigne la t âche – financée partiellement par le produit des rede- vances – de satisfaire les besoins des régions en informations locales.1460 Le projet prévoit cependant de n ’interdire les activités régionales de la SSR que sur le plan t élévisuel (art. 29, al. 1). Le co ût élevé des productions t élévisées milite d’ailleurs contre l’élargissement de l’offre actuelle et la cr éation de fenêtres spécifi- ques, ce qui reviendrait à éparpiller les ressources de la SSR. Comme celle-ci est en outre autorisée à faire de la publicit é à la t élévision – ce qui n ’est pas le cas de la radio –, elle concurrencerait encore davantage les diffuseurs r égionaux priv és. Le problème est moins aigu dans le domaine de la radio. Il y a longtemps que la SSR propose des journaux r égionaux, qui n écessitent d éjà une autorisation f édérale, en raison de la raret é des fr équences. Le maintien des journaux radio r égionaux est justifié non seulement par la qualit é reconnue de l ’offre, qui constitue une contribu- tion importante à la formation de l’opinion, notamment sur le plan politique, et qui a aussi une certaine valeur d ’exemple pour les diffuseurs commerciaux, mais surtout par le fait que les programmes radiophoniques de la SSR repr ésentent un certain contrepoids dans les r égions dominées par un éditeur de presse (comme c ’est le cas en Argovie et aux Grisons), et qu ’ils sont les seuls à pouvoir le faire dans ces zones de monopole local. C’est là effectivement la seule manière de préserver le pluralisme postulé par la Constitution. Les programmes r égionaux complets restent toutefois interdits à la SSR. L à où règne un monopole r égional, les r èg l e s de l a démocratie exigent surtout des informations compl émentaires dans le domaine politique. La SSR peut parfaitement fournir des émissions de ce genre dans des fen êtres régiona- les, sans avoir pour autant besoin de programmes généralistes. 1.3.5.3.2 Programmes thématiques et programmes conçus pour un public cible Le projet de loi assigne à la SSR un r ôle d’intégration. Elle est cens ée contribuer à forger l’unité et l’identité de la société, tout en en exprimant la diversit é, si possible dans chaque programme. Ces derni ères ann ées la r éalité sociale s ’est toutefois modifi ée radicalement. La société a perdu de son homog énéité. La segmentation du public et le progr ès des techniques de transmission num ériques ont pouss é les diffuseurs à proposer de plus en plus de programmes consacr és à des sujets sp éciaux (programmes th ématiques) ou conçus pour un public cible. La SSR ne peut plus atteindre avec un seul programme complet un public segment é, aux besoins et aux attentes diverses. Cela vaut en premier lieu pour la radio, dont le marché est de plus en plus domin é par des diffuseurs qui s ’adressent à un public cible. Mais m ême dans le domaine t élévisuel, les exigences du public ne peuvent plus être satisfaites par un seul programme, le nombre des émissions sportives le montre bien. La SSR doit être en mesure de r éagir aux évolutions du march é afin de pouvoir continuer à atteindre son public. Il serait donc absurde d ’interdire à la SSR de con- cevoir des programmes th ématiques ou destin és à des groupes particuliers. L ’octroi des concessions doit toutefois être subordonné au respect des int érêts des diffuseurs privés. Il faut empêcher toute stratégie d’encombrement du marché par la SSR. Une concession ne sera octroyée que si ces programmes sont de nature à remplir le man- dat de service public, au vu de l ’évolution sociale (art. 28). La SSR s ’inspirera de son mandat de prestations et veillera à respecter sa mission d ’intégration lors de la1461 conception de ses programmes thématiques ou destinés à un public cible: ceux-ci ne doivent pas s ’aligner sur le mod èle des productions commerciales, qui se veulent avant tout consensuelles et divertissantes. Les programmes de la SSR doivent au contraire s’adresser à leur public de fa çon ciblée, pour faciliter aussi la compr éhen- sion des affaires publiques et des autres groupes de la soci été. On exigera ainsi d’une radio pour les jeunes qu ’elle utilise leurs codes pour les int éresser à des sujets sous-représentés dans les autres émissions suivies par la jeunesse. La subordination au service public des programmes th ématiques et de ceux destin és à un public cible implique enfin que la SSR leur attribue une place et un r ôle précis dans la conception globale du service public qu ’elle soumettra à l ’autorité conc é- dante lors du dépôt de la demande de concession. La SSR devra notamment prouver que, sans ces programmes, certaines missions essentielles du service public seraient irréalisables. Cela suffira à limiter le nombre des programmes destinés à des groupes cibles et surtout celui des programmes thématiques. 1.3.5.3.3 Limitation des activités non soumises à concession De nos jours, il est habituel – et inévitable, vu la convergence des différents marchés vers le multimédia – que les radiodiffuseurs élargissent leurs activit és au-delà de la simple production de programmes. On mentionnera certaines interventions sur Internet qui n ’ont pas le caract ère de programmes, le commerce électronique et les fournitures de prestations à des tiers sur le marché libre (dans le domaine du cin éma, par exemple). Il en r ésulte des concurrences in édites à l’époque de la promulgation de la LRTV 1991, et qui ne sont donc pas pr évues dans le droit actuel. Sur Internet, marché où elle offre aujourd ’hui des prestations, la SSR se heurte par exemple à la concurrence d’éditeurs et d’autres fournisseurs de contenus. Or ces activit és sont un bon moyen de rentabiliser des infrastructures co ûteuses et d ’exploiter à fond des productions non moins coûteuses. La liberté d’entreprise de la SSR ne peut cependant être définie dans l’absolu, il faut l’harmoniser avec les int érêts légitimes des autres acteurs du march é, qui, eux, ne sont pas financés par la redevance. Tel est d ’ailleurs le sens l ’art. 93, al. 4, Cst., qui prévoit que «la situation et le r ôle des autres m édias, en particulier de la presse, seront pris en consid ération» lors de la r églementation de la radiodiffusion. Or, sur le marché libre, la SSR est avantag ée par rapport à ses concurrents, m ême si elle ne finance pas indirectement une activit é par la redevance ni n ’abuse de sa position dominante sur le march é selon le droit de la concurrence (art. 7 de la loi du 6 octobre 1995 sur les cartels; RS 251). Etant donn é que, gr âce à la redevance, la SSR est devenue – à l’échelle suisse – un g éant, qu’elle a accumulé un savoir-faire considérable et qu ’elle s’est construite une forte image de marque, ses concurrents ont de la peine à s’imposer, même sur les march és autres que la production de pro- grammes. Quelques exemples illustreront ce propos: – Grâce à son centre de production moderne, la SSR peut offrir à des tiers, sans subventions crois ées, un rapport qualit é-prix que les producteurs de films indépendants en Suisse ne sont pas en mesure de proposer. Le centre étant utilis é à plein rendement, elle peut offrir des conditions plus avanta- geuses que ses concurrents et tirer profit des capacit és et de l ’expérience de son appareil de production.1462 – Lorsque la SSR lance un p ériodique en corr élation avec une émission, les concurrents de la presse écrite subissent des d ésavantages concurrentiels considérables. Ceci reste vrai m ême lorsque les d épenses engagées pour le périodique ne sont pas financ ées par la redevance de r éception et que l’émission de radiodiffusion re çoit une contrepartie pour ses prestations rédactionnelles et pour le transfert d ’image. Ainsi, la revue Ktip, li ée à l’émission populaire Kassensturz, a tr ès rapidement supplant é la revue des consommatrices Prüf mit qui ne b énéficiait pas d’un transfert d ’image com- parable. – La SSR pourrait offrir dans ses programmes télévisés et sur Internet des pos- sibilités de publicit é combinées que ses concurrents en ligne ne sont pas en mesure de proposer. Il faut donc limiter l’expansion de la SSR si ses activit és compromettent le dévelop- pement d’autres entreprises des m édias (art. 32). La d éclaration obligatoire permet au département d’intervenir en cas de dérive et, le cas échéant, d’imposer des condi- tions. Cette possibilité ne vise pas à empêcher tout développement de la SSR, mais à concilier les deux objectifs fix és par la Constitution, soit le service public (art. 93, al. 2, Cst.) et la prise en considération des autres médias (art. 93, al. 4, Cst.), dans un marché en pleine évolution. 1.3.5.3.4 Autres prescriptions concernant l’activité de la SSR Pour rester comp étitive sur un march é dynamique, la SSR doit pouvoir prendre des participations dans des soci étés indépendantes ou leur transf érer certaines activit és, sans pour autant tourner la loi. Elle pourrait par exemple élargir sa palette de pro- grammes sans demander de concession, en acqu érant des participations dans d’autres diffuseurs, ou d évelopper ses autres activit és journalistiques dans une mesure qui nuirait à l’évolution du paysage m édiatique suisse. Certaines alliances à haut risque pourraient mettre à mal les finances de la SSR et donc galvauder la redevance. Toute participation à d’autres diffuseurs de programmes ou entreprises doit par cons équent être soumise à l’approbation du DETEC. Celui-ci étudiera les conséquences d ’une alliance éventuelle sur le paysage m édiatique et fixera le cas échéant des conditions. Sont soumises à l’approbation du DETEC les collaborations financières et structurelles, mais non celles portant sur les programmes (art. 40). Ces dernières sont autoris ées à l ’échelon des r égions linguistiques (la SSR collabore notamment avec Presse-TV AG), mais n écessitent l’autorisation expresse du d épar- tement, qui doit également approuver les contrats de collaboration (voir art. 27, al. 4). Les exigences du service public ne s ’appliquent pas seulement à l’offre, au contenu des programmes ou au comportement d ’entreprise de la SSR, mais aussi au lieu de production des programmes. Sur ce point, il faut tenir compte de la diversit é du pays et des int érêts des r égions. C’est pourquoi l ’art. 30 LRTV exige que les pro- grammes soient produits majoritairement dans les parties du pays auxquelles ils sont destinés. Cette clause, qui tient compte des intérêts légitimes de la Suisse romande et de la Suisse italienne, figure d’ailleurs déjà dans la concession de la SSR (art. 4).1463 Les études d ’audience sont d ésormais r églées par la loi (art. 33). Jusqu ’ici, les données pertinentes étaient collectées par le service de recherche de la SSR et ven- dues aux radiodiffuseurs priv és. Ceux-ci devaient se les procurer aupr ès de Publica Data SA, une filiale de la SSR, qui fixait ses prix en fonction de la taille des diffu- seurs. En Suisse, les diffuseurs priv és n’avaient pas d’autre choix que de recourir au service de recherche de la SSR et cette dépendance a été souvent critiquée. Désormais, le service de recherche de la SSR devra collecter les donn ées de manière scientifique et indépendante; il les vendra à des prix raisonnables. Le Conseil fédéral peut même prescrire un relev é plus pouss é des donn ées dans les r égions de monta- gne et les zones périphériques, de façon à ce qu’en matière d’acquisition de publici- té, les diffuseurs concessionnaires locaux aient les m êmes chances que ceux situ és dans les agglomérations: le service de recherche sera d édommagé sur le produit des redevances de concession. 1.3.5.4 Exigences concernant l’organisation de la SSR La SSR était une association qui s ’est peu à peu d éveloppée jusqu ’à devenir une grande entreprise au double visage. Sur le plan de l ’exploitation, elle est g érée comme une soci été anonyme moderne par des unit és subordonn ées à la direction générale. Bien qu’elle ait subi plusieurs restructurations, la SSR repose toujours sur des soci étés et coop ératives r égionales. Ce syst ème r épond à la volont é d ’assurer une repr ésentation optimale de la population suisse dans l ’organigramme. Malgré tout le respect d û à cette conception d émocratique, il faut reconna ître qu ’elle est souvent peu efficace et qu ’une restructuration s ’impose. Cette r éorganisation doit cependant être entreprise par la SSR elle-m ême et ne peut être impos ée par une modification de la loi. La loi respecte l ’autonomie de la SSR en mati ère d’organisation et ne fixe un cadre juridique que l à o ù il est n écessaire pour garantir le service public et prot éger les diffuseurs privés ou des concurrents sur d ’autres segments du march é. Le nouveau droit permet toujours à la SSR de s ’organiser en s’inspirant du modèle de la soci été anonyme. Le mécanisme d’approbation des statuts de la SSR donne un droit de veto au Conseil fédéral, qui y recourra si les statuts ne tiennent pas suffisamment compte des intérêts publics. La SSR conservera son organisation décentralisée dans laquelle le public est repr é- senté (art. 35, al. 1). La proc édure de consultation a confirm é l’attachement pour ce modèle. La loi renonce à d éléguer au Conseil f édéral la nomination de tous les membres de la direction supr ême (conseil d ’administration, actuellement «Comité du Conseil central ») de la SSR. Cette pr érogative affaiblirait trop les comp étences des organisations décentralisées et serait incompatible avec le principe de l ’indépen- dance de la radiodiffusion vis- à-vis de l ’Etat. Le Conseil f édéral continuera donc à ne nommer qu ’une minorit é des membres de la direction supr ême (art. 36, al. 4). Cette compétence n’a d’ailleurs pas pour but de permettre à des repr ésentants de la Confédération de dicter l ’orientation strat égique ou la conduite des affaires de la SSR. Les personnes nommées par le Conseil fédéral siégeront à la direction suprême sans recevoir d’instructions de la Confédération. La compétence octroyée au Conseil fédéral sert plutôt à assurer un certain équilibre au sein de la direction supr ême et à corriger toute orientation politique ou fédéraliste trop marquée.1464 En revanche, la nomination du directeur g énéral ne sera plus soumise à l ’appro- bation du Conseil fédéral (cf. art. 29, al. 3, LRTV 1991, et art. 9, al. 2, de la conces- sion de la SSR du 18 novembre 1992 25). En approuvant ou en refusant cette nomination, le Conseil f édéral exercerait une influence directe sur la gestion de la SSR, étant donn é que le directeur g énéral est habilit é à édicter des directives et à donner des instructions aux unit és de l ’entreprise. Une telle ing érence du Conseil fédéral serait incompatible avec l ’indépendance et l ’autonomie garanties par la Constitution. La direction supr ême sera renforc ée et habilit ée à exercer toutes les pr érogatives d’un conseil d ’administration moderne, notamment la haute surveillance des per- sonnes chargées de la direction des affaires. Il s’agit de mettre en œ uvre une sorte de répartition des pouvoirs entre la direction supr ême et la direction g énérale, en s’inspirant des principes du gouvernement d ’entreprise. Les mécanismes nécessaires seront créés, notamment la mise en place d ’un organe de r évision interne prévu par la loi, qui sera directement subordonn é à la direction supr ême, ne recevra ses instructions que de celle-ci et fonctionnera pratiquement comme son repr ésentant au sein de l ’entreprise (art. 35, al. 2). Il incombera aussi à la direction supr ême de choisir les personnes charg ées de la conduite des affaires. Enfin, la direction suprême sera dot ée de son propre secr étariat, ind épendant de la direction g énérale tant sur le plan du personnel que de l ’organisation (art. 36, al. 6) et qui lui permettra d’exercer son activité en toute autonomie. 1.3.5.5 Contrôle des finances Etant donn é que la SSR est largement financ ée par les redevances de r éception ( à raison de 75 % actuellement), la loi doit concevoir une surveillance financi ère qui défende les int érêts du public et des contribuables. Cette surveillance se justifie d’autant plus que, contrairement aux entreprises li ées à la Conf édération qui re çoi- vent une aide financi ère de cette derni ère pour leurs prestations d ’intérêt public, la SSR n’est pas soumise à la loi sur le contr ôle des finances ni directement à la haute surveillance parlementaire26Il s’agit en particulier de v érifier si la SSR est g érée de façon efficace et si les redevances de réception sont utilisées correctement. Il incombe évidemment en premier lieu à la SSR de veiller à une gestion efficace et à l ’utilisation correcte des redevances, c ’est-à-dire à la direction g énérale et aux unités de l ’entreprise pour les activit és op érationnelles, et à la direction supr ême pour les t âches de surveillance. S ’agissant de la surveillance financi ère, l’organe de révision interne joue un r ôle important, comparable à celui du Contrôle des finances dans le secteur public. Le d épartement charg é du contr ôle des finances se fonde en premier lieu sur les rapports de la direction supr ême. Ce n ’est que si les rapports restent insuffisants malgré les demandes de pr écision, ou s ’il y a lieu de soup çonner que la SSR ne remplit pas ses obligations quant à la gestion et à l’utilisation des redevances que le 25 FF 1992 VI 514 26 Cf. tableau dans le rapport du 27 f évrier 1998 de la Délégation des finances aux commissions des finances du Conseil national et du Conseil des Etats concernant la haute surveillance sur les finances de la Confédération en 1997 (FF 1998 2714).1465 département peut intervenir et proc éder à des contr ôles complémentaires sur place (art. 39, al. 4). Il peut aussi déléguer cette tâche à des tiers, notamment à des sociétés spécialisées dans la v érification des comptes ou au Contr ôle f édéral des finances, mais sans que la loi du 28 juin 1967 sur le Contr ôle des finances (LCF; RS 614.0) soit applicable. Découlant du principe de subsidiarit é, ce syst ème respecte la responsabilit é de la SSR et évite que son autonomie soit compromise par des interventions h âtives de l’autorité charg ée de la surveillance financi ère. Mais d ès que les m écanismes de contrôle internes de la SSR se r évèlent insuffisants, l ’autorité peut intervenir pour protéger l’intérêt public. 1.3.6 Position des diffuseurs privés 1.3.6.1 Assouplissement de la réglementation En créant un cadre plus lib éral, la nouvelle loi assouplit notablement les prescrip- tions applicables aux radiodiffuseurs privés. Ceux-ci ne sont plus en principe soumis au régime de la concession et sont dans une large mesure dispens és de l ’obligation de remplir le mandat de prestations. Les r ègles concernant la publicit é et le parrai- nage s’alignent largement sur le modèle européen, notamment en ce qui concerne les interruptions publicitaires. Les exigences minimales relatives au contenu r édaction- nel sont abaissées sur certains points. Ainsi, l ’obligation de refléter équitablement le pluralisme des opinions et la diversit é des événements dispara ît (voir ch. 1.3.3.1 supra). 1.3.6.1.1 Maintien de certaines dispositions en matière de radiodiffusion L’assouplissement des r ègles ne va pas jusqu ’à dispenser les diffuseurs de toute obligation. Quiconque diffuse une offre de port ée journalistique qui entre dans le champ d’application de la LRTV doit toujours satisfaire à des exigences juridiques plus élevées que l’éditeur de publications imprimées, par exemple. Il y a à cela deux justifications: d ’une part des consid érations fond ées sur le droit international et la Constitution suisse, de l ’autre les privil èges juridiques dont b énéficient les radio- diffuseurs, même s’ils opèrent sans concession. Une des raisons de traiter diff éremment la presse et les m édias audiovisuels est l’importance – reconnue par la jurisprudence – des m édias électroniques pour la culture d’une société et pour la formation de l’opinion politique en d émocratie. Il est prouvé que, par sa diffusion et son imm édiateté, la t élévision a un plus grand effet sur le public que les autres moyens de communication 27. Il faut aussi relever que pour les enfants et les jeunes, la t élévision joue un r ôle qui d épasse de loin celui de la presse. 27 Arrêt du Tribunal fédéral du 20.8.1997, ATF 123 II 402 (415); voir aussi Cour européenne des droits de l’’homme, Jersild c. Danemark, série A, n° 298, ch. 31.1466 Ces spécificités de la radiodiffusion – de la t élévision, notamment – sont une des raisons de la cr éation de r ègles internationales en mati ère de t élévision. Ainsi, la CETT impose à tous les programmes de t élévision transfronti ères des exigences minimales concernant la programmation (art. 7 ss), la publicit é, le t élé-achat et le parrainage (art. 11 ss). Applicable non seulement aux programmes diffus és vers l’étranger, mais à tous les diffuseurs soumis à la souverainet é de l ’Etat d’émission, la Directive UE «Télévision sans fronti ères» va encore plus loin dans ses prescrip- tions minimales (interdiction de la publicit é, mesures de protection des mineurs et de l’ordre public, etc.). Pour ce qui est de la formation de l ’opinion en d émocratie et de la socialisation en général, la société a besoin de diversit é. Or les impératifs économiques et les efforts des diffuseurs pour réaliser des économies d’échelle sur des marchés de plus en plus vastes font que la t élévision, co ûteuse, tend à la concentration des m édias. Il faut donc que la loi garantisse la diversité nécessaire. Les avantages dont jouissent les diffuseurs justifient leur assujettissement à certaines obligations juridiques. La l égislation suisse ne favorise en effet pas seulement les radiodiffuseurs qui bénéficient d’un soutien financier ou qui ont un acc ès privilégié aux moyens de transmission, elle pr évoit aussi des pr érogatives dont profitent tous les radiodiffuseurs. Ainsi, l ’Etat leur r éserve une certaine capacit é de transmission sur les plates-formes de diffusion, pour les prot éger de la concurrence de fournis- seurs de services de t élécommunication mieux dotés financièrement. Un autre privi- lège l égal est que la diffusion par voie hertzienne de programmes de radio et de télévision est exon érée des redevances de concession de radiocommunication (art. 39, al. 1, 2 e phrase, LTC r évisée), et qu ’en ce qui concerne le montant des émolu- ments (art. 106, al. 2, LRTV et art. 40, al. 1, LTC), il est tenu compte de la capacit é financière limitée d’un radiodiffuseur. Ces privilèges découlent du rôle particulier de la radiodiffusion pour la d émocratie et la soci été, mais ils justifient aussi certaines obligations concomitantes des diffuseurs. Il serait par ailleurs contraire au droit constitutionnel de lib éraliser enti èrement le domaine de la radiodiffusion. L’art. 93, al. 4, Cst. impose en effet de tenir compte de la situation et du r ôle des autres médias, tels que la presse. Tel ne serait pas le cas si toutes les restrictions à la publicité et au parrainage impos ées aux chaînes de télévi- sion commerciales (qui ne b énéficient pas de privil èges de financement ou d ’accès) étaient levées. 1.3.6.1.2 Accès facilité au marché: obligation d’annoncer plutôt que régime de la concession Les chaînes qui ne sont pas financ ées par les redevances ou qui ne revendiquent pas un accès privilégié (droit d’accès) aux moyens de transmission pourront diffuser des programmes sans demander de concession. Ce nouveau syst ème présente l’avantage d’éviter aux int éressés de perdre de longs mois avant de pouvoir émettre et les dispense aussi de payer une redevance de concession. Tout diffuseur intéressé peut ainsi émettre des programmes sans autre formalité de la part de l ’Etat et peut donc acc éder au march é bien plus facilement qu ’aujourd’hui (art. 10 LRTV 1991). Les médias électroniques seront soumis aux mêmes règles que la presse. Les diffuseurs devront seulement annoncer leur intention à la Commission1467 fédérale des t élécommunications et des m édias électroniques avant le d ébut de l’exploitation (art. 3, let. a). Cette innovation élargit la marge de man œ uvre des diffuseurs priv és et r épond également à une tendance du droit européen qui réserve les concessions obligatoires, dans le domaine des télécommunications,28 aux seules ressources limitées. 1.3.6.1.3 Obligation de renseigner, de fournir des rapports et d’enregistrer En plus des obligations mentionnées en matière de contenu et de financement (art. 4 à 15 LRTV), les diffuseurs doivent satisfaire à une série d’exigences d’ordre organi- sationnel et formel. La nouvelle loi ne reprend les dispositions de la LRTV 1991 valables pour tous les diffuseurs suisses que lorsqu ’elles sont n écessaires pour que les autorit és puissent exercer la surveillance ou r épondre à la concentration des médias. La remise des rapports et comptes annuels (art. 20) est réglée de manière à favoriser la transparence. Cette obligation ne concerne que les diffuseurs concessionnaires ainsi que ceux qui sont soumis à des prescriptions particuli ères notamment en vertu du droit international (art. 7). L ’obligation de publier les rapports a aussi été assou- plie. Alors que le r égime actuel prescrit aux diffuseurs de tenir à la disposition du public le compte de r ésultats et le bilan (art. 68, al. 1, LRTV 1991), les rapports annuels et les comptes ne sont plus accessibles a priori au public. Le Conseil fédéral devra peser les biens juridiques d éterminants avant de d écider quelles donn ées issues des rapports annuels peuvent être publiées par la commission (art. 20, al. 3). 1.3.6.2 Concessionnaires privés chargés d’un mandat de prestations Le mécanisme de la concession est maintenu non seulement pour la SSR mais éga- lement pour les diffuseurs priv és qui remplissent un mandat explicite et b énéficient en contrepartie d ’avantages juridiques ou financiers. Le projet de loi pr évoit deux types de concession: – les concessions assorties d ’un mandat de prestations et donnant droit à une quote-part de la redevance ( concessions donnant droit à une quote-part de la redevance; art. 48 ss; ch. 1.3.7.1). Ces concessions peuvent être octroyées aux diffuseurs locaux ou r égionaux priv és qui assurent des prestations de service public dans leur zone d ’émission; en contrepartie, ils touchent une quote-part de la redevance de réception et bénéficient d’un accès garanti aux moyens de transmission. L ’octroi des concessions donnant droit à une quote-part de la redevance est pr évu essentiellement pour les régions dont le potentiel économique est trop faible pour la diffusion de programmes com- 28 C’’est ce que prévoit le nouveau cadre réglementaire défini dans la communication de la Commission européenne COM (1999) 539 et fixé dans la Directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (JO L 108 du 24.4.2002, p. 21).1468 merciaux. Dans les agglom érations, les concessions donnant droit à une quote-part de la redevance peuvent être accord ées à des programmes de radio «alternatifs» et non commerciaux; – les concessions assorties d’un mandat de prestations, mais ne donnant pas droit à une quote-part de la redevance (art. 53). Ces concessions sont accor- dées aux programmes de radio et de télévision locaux ou régionaux, transmis par voie hertzienne, puisqu ’ils assurent également des prestations de service public dans leur zone de diffusion; contrairement aux concessions donnant droit à une quote-part de la redevance, ces concessions sont pr évues pour les régions o ù le potentiel économique est suffisant et o ù le versement d ’une quote-part de la redevance est superflu. Ce type de concession est également octroyé aux diffuseurs op érant à l ’échelon de la r égion linguistique qui diffusent des programmes contribuant dans une mesure notable à l’exécution du mandat constitutionnel; le concessionnaire a un acc ès facilité à la trans- mission hertzienne et a droit à la transmission gratuite par ligne. Ce type de concession garantit que la r éalisation du mandat constitutionnel de la radio et de la t élévision soit respect é lorsque le nombre de fr équences est limit é. Le domaine de la radio (OUC) est le premier vis é. Mais l ’accès au r éseau hertzien pourrait devenir int éressant aussi pour les cha înes de t élévision quand la numérisation se sera généralisée. Les diffuseurs concessionnaires sont soumis à des conditions et à des restrictions particulières, destin ées à assurer l ’exécution du mandat de prestations et li ées au versement des contributions financi ères (pour les b énéficiaires d’une quote-part de la redevance). – Les concessionnaires sont tenus de donner plus d ’informations sur leur situation économique et les rapports de propri été, et doivent r épondre à des exigences plus sévères en matière d’organisation. – Les diffuseurs concessionnaires de programmes de t élévision sont tenus de respecter les prescriptions europ éennes minimales en matière de publicit é et de parrainage. Cette obligation lie m ême les concessionnaires dont les pro- grammes ne peuvent être captés qu’à l’intérieur des frontières et qui ne sont donc pas soumis en principe aux exigences minimales du droit europ éen. Les dispositions r églant le financement commercial sont assouplies pour les concessionnaires qui ne touchent pas de quote-part de la redevance, pour autant qu’ils ne tombent pas sous le coup du droit européen. – Les programmes financés par une quote-part du produit de la redevance ne peuvent être diffus és en dehors de la zone de desserte en r ègle g énérale; leurs diffuseurs ne peuvent collaborer avec d ’autres diffuseurs que de fa çon limitée et sont soumis à une surveillance financière plus rigoureuse. La commission vérifie constamment que les programmes de tous les concessionnai- res remplissent le mandat de prestations. La non-ex écution du mandat peut entra îner la diminution de la quote-part de la redevance touch ée, voire la suppression totale des privilèges liés à la concession. Le transfert de la concession est possible moyen- nant autorisation.1469 1.3.7 Financement des programmes La radiodiffusion suisse se finance de plusieurs fa çons. La principale source est constituée par les redevances de r éception, qui rapportent environ 1,1 milliard de francs par an et vont en premier lieu à la SSR. S ’y ajoutent les recettes de la publi- cité (offres de vente comprises) et du parrainage. En 2001, les rentrées commerciales nettes de toutes les cha înes de radio et de t élévision (fenêtres publicitaires des cha î- nes étrangères comprises) se sont élevées à 637 millions de francs. Les autres sour- ces de financement (contributions f édérales aux programmes de la SSR destin és à l’étranger, cotisations, ventes d ’émissions, marketing et op érations financières) sont secondaires et le resteront après la révision de la loi. Dans un syst ème binaire pur, les programmes de la SSR seraient financ és exclusi- vement par le produit des redevances, les cha înes privées uniquement par les recet- tes commerciales. Vu l ’exiguïté du march é suisse, qui compte peu de personnes assujetties à la redevance et des recettes publicitaires faibles, le dualisme rigoureux est tout simplement irréalisable (voir ch. 1.3.1.3). Prenons la SSR: l ’interdiction de la publicit é à la radio limite ses possibilit és de financement par le marché, mais il est exclu de l ’appliquer à la télévision. Renoncer à la publicit é télévisée entraînerait une baisse des recettes qui ne pourrait être com- pensée ni par des mesures d ’économie de la part de la SSR, ni par le rel èvement de la redevance. Il en résulterait donc un affaiblissement des programmes de la SSR par rapport à la concurrence étrangère. Les recettes publicitaires dont serait priv ée la SSR ne profiteraient d ’ailleurs pas aux autres diffuseurs suisses, mais plut ôt aux fenêtres publicitaires des chaînes étrangères, qui détiennent déjà des parts de marché supérieures à celles des cha înes privées suisses. Enfin, l ’interdiction de la publicit é sur les chaînes de télévision de la SSR priverait l’économie suisse d’une plate-forme extrêmement profitable, surtout aux heures de grande écoute. La SSR est toutefois soumise à des r ègles plus s évères que les cha înes priv ées en mati ère de publicit é télévisée, ce qui peut être interprété comme un aménagement du système binaire. Ce système n’est pas totalement r éalisable pour les diffuseurs priv és non plus. Le financement par le marché est insuffisant pour desservir toute la Suisse en émissions locales ou r égionales. Alors que dans le domaine de la radio ce sont surtout les studios des r égions de montagne ou de la p ériphérie qui ont besoin de sources de financement supplémentaires, les studios de t élévision sont r égulièrement déficitai- res m ême en ville. Pour r ésoudre ce probl ème, le projet pr évoit la possibilit é de verser une quote-part de la redevance aux diffuseurs locaux et régionaux. Le partage de la redevance n ’est pas contraire au principe de la concentration des ressources sur la SSR. Le produit des redevances est de ce fait destin é en premier lieu au financement des besoins de la SSR, et donc du service public. Pour éviter l’éparpillement des forces, on renonce explicitement à soutenir par la redevance les programmes de diffuseurs priv és op érant à l ’échelon national ou de la r égion lin- guistique. Car si l ’on peut fournir un soutien efficace aux diffuseurs priv és à l’échelon local ou régional avec des moyens relativement modestes, c’est impossible à l’échelon national ou de la r égion linguistique. Ces programmes sont toujours en concurrence directe avec la SSR et les cha înes étrangères, et leur comp étitivité ne peut être assurée qu’au prix d ’investissements considérables. Il n ’est pas n écessaire1470 de soutenir les diffuseurs priv és au-delà de l ’échelon local ou r égional, puisque la SSR fournit déjà un service public complet au niveau national. 1.3.7.1 Diffuseurs locaux et régionaux soutenus par la redevance 1.3.7.1.1 But et conditions La Suisse est un Etat f édéraliste bâti sur de petites entit és. Une partie importante de la formation d émocratique de l ’opinion se d éroule à l ’échelon des cantons et des communes. Le projet de LRTV en tient compte et entend assurer ce processus dans les médias électroniques également. Cette intention ne peut cependant être réalisée partout par la voie commerciale. Il est donc opportun de consacrer une partie du produit des redevances au soutien du service public radiodiffus é à l’échelon local ou régional. Le versement des quotes-parts des redevances est cens é s’effectuer dans le cadre des concessions avec mandat de prestations (voir à ce sujet ch. 1.3.6.2). Le projet prévoit deux approches (art. 48, al. 1). L’une consiste à pourvoir les régions privées de ressources financières suffisantes en programmes radiodiffusés qui contri- buent à la formation d émocratique de l ’opinion et au d éveloppement culturel. La seconde vise à faciliter la diffusion, dans les agglomérations, de programmes radiopho- niques non commerciaux, qui donnent la parole aux minorités sociales et linguistiques, diffusent des émissions en langue étrangère et rendent compte des événements cultu- rels. De tels programmes «alternatifs» existent déjà, et sont soutenus par les redevances de r éception. Leurs émissions reflètent l ’hétéro-généité de la population urbaine et fournissent une contribution essentielle à l’inté-gration des personnes d’autres langues. Etant donn é le rendement modeste des redevances suisses (par rapport au reste de l’Europe) et la strat égie de concentration des ressources sur la SSR, la marge de manœ uvre pour soutenir les diffuseurs locaux ou r égionaux est étroite. L’affectation des fonds doit être ciblée et respecter certaines conditions. Le partage des redevan- ces ne doit pas menacer le service public assuré par la SSR. Le montant des rede- vances de réception doit rester supportable pour les consommateurs. Les ressources disponibles doivent être affectées de fa çon à ce que le mandat constitutionnel soit réalisé au meilleur profit des r égions. Il faut donc en premier lieu éviter un saupou- drage inefficace et d’imposer un mandat de prestations aux diffuseurs soutenus. 1.3.7.1.2 Quote-part de la redevance et zones de desserte La premi ère étape consiste à d éterminer quelle sera la part du produit total des redevances affectée globalement aux quotes-parts. La loi pr évoit un plafond de 4 % et laisse le Conseil f édéral libre de fixer dans ce cadre la somme disponible lors du calcul du montant des redevances (art. 50, al. 1). Sur proposition de la commission et apr ès avoir entendu les cantons, le Conseil fédéral fixe le nombre et l ’étendue de chaque zone desservie par un diffuseur sub- ventionné (art. 49, al. 1 et 4). Pour ce faire, il tiendra compte des aspects à la fois politiques, culturels et économiques. Il veillera d ’abord à ce que les zones d éfinies forment une entit é politique ou g éographique ou pr ésentent des liens culturels ou1471 économiques particuli èrement étroits. Les possibilit és de financement à l ’intérieur de la zone desservie doivent permettre au diffuseur de financer son programme moyennant une quote-part appropri ée (art. 49, al. 2). L ’application du crit ère politi- co-culturel tend à circonscrire des zones relativement petites, tandis que celle du critère économique se traduit par des zones plus étendues, qui doivent atteindre une certaine taille pour que leur potentiel permette de financer des productions de qua- lité. Dans la pratique, les deux critères seront pondérés pour aboutir à un compromis dans la d élimitation des diff érentes zones. En principe, une quote-part de la rede- vance ne sera versée qu’à un seul diffuseur radio ou télévision par zone. Le nombre et l ’étendue des zones de desserte variera d ’un média à l ’autre. Il faut tenir compte du fait que dans une bonne partie de la Suisse, il est possible de finan- cer et d’exploiter des programmes radiophoniques sans toucher de quote-part de la redevance. A l’exception des programmes «alternatifs» destinés aux agglomérations, les radios subventionn ées devront donc se limiter aux r égions de montagne et aux régions p ériphériques. La situation est diff érente dans le domaine de la télévision. Ce média reste coûteux et ne peut être exploité à l’échelon régional sans aide finan- cière, à l ’exception de quelques zones extr êmement riches. Il en r ésulte qu ’il faut définir des zones donnant droit à une quote-part de la redevance pour pratiquement toute la Suisse. Les co ûts élevés de la t élévision affectent la taille – et donc le nom- bre – de ces zones. Pour assurer un potentiel de financement commercial suffisant et éviter le partage des quotes-parts entre un trop grand nombre de diffuseurs, il faut que les zones soient beaucoup plus grandes que pour la radio, ce qui r éduit parallè- lement le nombre des concessionnaires. Compte tenu de tous ces param ètres, les télédiffuseurs concessionnaires ne devraient pas être plus de dix à douze pour toute la Suisse. 1.3.7.1.3 Concession et quote-part de la redevance La commission est compétente pour lancer les appels d’offres et octroyer les conces- sions (art. 55, al. 1). S ’il y a plusieurs candidats, la concession ira à celui qui est le plus susceptible de remplir le mandat de prestations d éfini par la loi. Si plusieurs projets satisfont à ce crit ère, la concession sera attribu ée au candidat d épendant le moins d’autres entreprises des m édias (art. 55, al. 2). Ce second crit ère est subor- donné à l’exécution du mandat de prestations, qui a la priorité dans tous les cas. La concession d éfinit un mandat de prestations que le diffuseur subventionn é est tenu de remplir dans son programme. La commission v érifie que les programmes fournissent les prestations attendues. Si tel n ’est pas le cas, des mesures peuvent être prises, qui vont de la communication publique au retrait de la concession, en passant par la réduction de la quote-part touchée (art. 57 et 60, al. 1, let. c). Le concessionnaire touche un montant forfaitaire fix é par la commission pour un laps de temps d éterminé et publi é l or s de l’appel d ’offres. Ce montant est fix é en tenant compte de la somme nécessaire pour fournir un programme appropri é dans la zone prévue, ainsi que des possibilités de financement par le marché existant dans la région (art. 50, al. 2). Le versement de la quote-part de la redevance n ’est pas lié au déficit du diffuseur mais la quote-part ne peut d épasser le pourcentage des co ûts d’exploitation qui est fixé de façon générale par le Conseil fédéral (art. 50, al. 1). On1472 évite ainsi qu’un diffuseur concessionnaire ne réduise ses recherches de financement sur le marché. 1.3.7.1.4 Aide d’Etat selon le droit européen Selon le droit europ éen, le versement de fonds publics à des radiodiffuseurs est une aide d’Etat (art. 87 du Trait é instituant la Communaut é européenne), laquelle n ’est légitime qu’à certaines conditions. Dans une communication de 2001, 29 la Commis- sion europ éenne a publi é les crit ères à appliquer d ésormais pour juger les aides d’Etat versées aux radiodiffuseurs. Le financement public total ou partiel de diffu- seurs est possible notamment aux conditions suivantes: – la mission de service public est définie; – les entreprises soutenues sont mandatées formellement; – l’exécution du mandat et le financement sont contr ôlés par un organisme indépendant; – le crit ère de proportionnalit é est respect é, c ’est-à-dire que le financement public n’excède pas les coûts induits par la mission de service public. Les directives européennes ne peuvent évidemment être respectées dans un syst ème informel d’attribution des quotes-parts des redevances. Il faut au contraire des r ègles et des procédures, qui exigent l’intervention de l’Etat. Le système de concession sur lequel se fonde le présent projet de loi satisfait à ces exigences. 1.3.7.2 Financement par le marché (publicité, offres de vente, parrainage) 1.3.7.2.1 Généralités Les programmes à financement commercial, c ’est-à-dire qui ne sont pas offerts au public contre paiement, doivent se financer par la publicit é (offres de ventes compri- ses) ou le parrainage. En r ègle générale, le diffuseur cède alors du temps d ’émission à des tiers pour diffuser leurs messages commerciaux. Si des tiers ont la possibilit é, moyennant paiement, de se pr ésenter directement ou indirectement dans un programme, le risque existe que le diffuseur abandonne une partie de sa responsabilit é en mati ère de programmation et qu ’il se produise une confusion entre la partie r édactionnelle et les messages diffus és au profit de tiers. Il peut en outre y avoir des publicit és indésirables parce qu ’elles sont contestables du point de vue de la santé ou de l’ordre public. Il faut enfin savoir que le placement de messages publicitaires exerce une certaine influence sur la conception et la structure d’un programme, et qu ’il favorise la diffusion de certains contenus au d étriment d’autres. 29 Communication de la Commission concernant l’’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’’Etat (JOCE C 320 du 15.11.2001, p. 8).1473 Le droit de la radiodiffusion doit donc d éfendre certains int érêts publics en enca- drant le financement des programmes. Il s ’agit par exemple de s éparer clairement la partie r édactionnelle et les messages publicitaires, pour que le public puisse les distinguer clairement. Si des émissions sont financ ées par des tiers, la transparence des flux financiers doit être assurée, afin d’éviter toute manipulation de l ’opinion. Il convient aussi d ’exclure la publicit é de certains contenus. Pour les diffuseurs char- gés d ’un mandat de prestations, on veillera à ce que les prestations exig ées sur le plan du contenu ne soient pas compromises ou supplant ées par la publicit é, en restreignant la durée et le volume de celle-ci. Enfin, un régime financier asymétrique (c’est-à-dire différent pour la SSR et les diffuseurs priv és) pr éservera les chances des diffuseurs commerciaux de s’imposer sur le marché, aux côtés d’une SSR finan- cée essentiellement par la redevance. Conformément à la CETT, le projet de LRTV r ègle le financement des programmes de manière exhaustive: les seules formes de financement autorisées qui se rapportent au programme ou à certaines émissions, ou interf èrent directement avec la pro- grammation en permettant à des tiers se pr ésenter moyennant paiement sont la publicité (offres de vente comprises) et le parrainage. Cela n ’exclut évidemment pas que les diffuseurs exploitent d’autres sources de financement hors de la programma- tion, par exemple en offrant des émissions payantes au public ou en vendant leurs productions à des tiers. La réglementation exhaustive des formes de financement li ées aux programmes résulte aussi de la systématique de la loi, qui englobe sous le terme de publicité toute déclaration publique destin ée à produire l ’effet souhaité par l ’annonceur et qui est diffusée dans un programme moyennant paiement ou contre-prestation analogue (art. 2, let. k). L’orientation g énérale des dispositions concernant le financement visent le m ême objectif. Pour limiter efficacement les formes de financement sur le march é et favo- riser la formation objective de l ’opinion, il est indispensable que les dispositions imposant la s éparation des contenus r édactionnels et publicitaires, l ’identification des messages commerciaux et l ’interdiction de certaines publicit és ne puissent être contournées. Or, l ’intention du l égislateur serait compromise si les diffuseurs r éus- sissaient à se soustraire à la réglementation en exploitant de nouvelles formes – non mentionnées – de financement. 1.3.7.2.2 Règles concernant les diffuseurs privés Pour les diffuseurs autres que la SSR, les règles concernant la publicité, les offres de vente et le parrainage s ’inspirent des dispositions minimales de la CETT et de la Directive européenne, et sont nettement plus souples que le r égime actuel. Le nou- veau droit permet davantage d’interruptions publicitaires – trois heures quotidiennes d’émissions de vente – la publicit é pour les boissons alcoolis ées fermentées et le parrainage par les entreprises actives dans ce domaine (voir illustration 4 de l’annexe: «Aperçu du système de publicité et de parrainage»). La LRTV est plus s évère que la l égislation européenne dans certains domaines. La publicité politique ou religieuse est interdite, de m ême que celle pour les alcools distillés. La publicit é est interdite dans les émissions pour enfants. Les collabora- teurs réguliers des programmes ne peuvent pas intervenir dans des spots publicitai-1474 res. Ces restrictions ont des motivations politiques ou sanitaires; elles servent à protéger la jeunesse et r épondent à l’exigence de s éparation entre les parties r édac- tionnelles et la publicit é (pour les diff érentes interdictions, voir plus loin le com- mentaire des art. 9 à 15). Pour les programmes de radio et les programmes de t élévision qui ne pouvent pas être capt és à l ’étranger, le Conseil f édéral pourra assouplir les r ègles en ce qui concerne l’insertion et la dur ée de la publicit é. Ces programmes n ’étant pas soumis au droit europ éen, le public d écidera s’il accepte le placement et la quantit é de la publicité. En revanche, les dispositions concernant la s éparation des contenus publi- citaires du reste du programme et leur identification, ainsi que l ’interdiction de certaines publicit és ne sont pas assouplies. Pour que le public puisse d écider s ’il accepte la publicité, il faut qu ’il puisse l ’identifier comme telle. C ’est à cela que servent les dispositions concernant la s éparation et la transparence. Les interdictions de certains contenus tiennent en outre compte de pr éoccupations sociales qui restent valables, qu’un diffuseur soit ou non soumis aux dispositions européennes. Pour les diffuseurs de télévision privés qui touchent une quote-part de la redevance, les prescriptions sur la publicit é et le parrainage sont align ées sur les normes euro- péennes minimales, m ême si leurs programmes n ’y sont pas soumis. Le fait de bénéficier d’une quote-part leur évite d’avoir à exploiter à fond les possibilit és de financement commercial et leur permet d ’abandonner ce march é aux programmes non soutenus par une quote-part. Par ailleurs, l ’exploitation de ressources commer- ciales plus vastes (dur ée et interruptions publicitaires pratiquement illimit ées) pourrait marginaliser les émissions à caract ère r édactionnel et compromettre ainsi l’exécution du mandat de prestations li é à la jouissance d ’une quote-part de la rede- vance. Les radios privées sont soumises aux m êmes interdictions et aux m êmes règles que les t élévisions priv ées concernant la publicit é et la s éparation des contenus. Ces dispositions ne s ’appliquent toutefois pas à l’insertion et à la dur ée de la publicit é, encore que le Conseil f édéral puisse d éclarer applicables certaines r ègles européen- nes, notamment pour les programmes radiophoniques b énéficiant d’une quote-part de la redevance. Si les r ègles européennes en mati ère de publicit é sont assouplies prochainement, il faudra envisager une nouvelle lib éralisation du r égime suisse. Le Conseil f édéral proposera une éventuelle modification de la loi dans le message portant approbation de la révision de la CETT. 1.3.7.2.3 Distinction entre parrainage et publicité Tant la loi actuelle que la CETT et le projet de LRTV distinguent la publicit é du parrainage, et les traitent diff éremment sur le plan juridique. Ainsi, la publicit é doit être clairement s éparée du programme proprement dit; pour une grande partie des diffuseurs, elle est strictement limitée dans le temps. Le l égislateur a int égré le parrainage dans le droit suisse de la radiodiffusion en s’inspirant d’une définition classique du mécénat. Le parrainage permet à un tiers de financer une émission prestigieuse, dont il escompte un transfert d ’image puisque son nom y aura été associé. La mention du nom du parrain dans le programme n ’a1475 donc pas de valeur publicitaire en soi, elle ne l ’acquiert que gr âce au prestige de l’émission parrain ée. Le l égislateur attendait de cette forme de financement un enrichissement qualitatif du programme et l ’augmentation des retransmissions de concerts, d’opéras et de films documentaires.30 Or ces dix derni ères ann ées, le parrainage s ’est profond ément transform é. Etant donné que le public change souvent de programme durant la projection des spots publicitaires ou que son attention se rel âche, les entreprises ont tout int érêt à ce que leurs messages soient placés aussi près que possible de la partie r édactionnelle pour bénéficier de l ’attention du public. Les meilleurs emplacements pour la citation du parrain se situent juste avant et après une émission; ils n’en sont ainsi pas clairement séparés par un signal particulier. On trouve donc aujourd ’hui de plus en plus de messages publicitaires dans les mentions de parrainage, ce qui tend à effacer la distinction entre publicit é et parrainage. On constate aussi l ’érosion constante de la notion classique du m écénat dans le fait que les fonds provenant du parrainage ne financent plus directement une émission déterminée, mais tombent dans l ’escarcelle du diffuseur comme autant de recettes publicitaires. Des émissions très bon marché à des heures de grande écoute – pensons à l’horloge parrainée qui pr écède le journal télévisé – servent presque exclusivement à réaliser des recettes de parrainage sup- plémentaires. L’autorité de surveillance a le plus grand mal à faire respecter la distinction entre les deux formes de financement. Dans la pratique, il est de plus en plus difficile de déterminer si les citations de parrains accompagn ées de messages additionnels (citations élaborées du parrain) présentent ou non un caractère publicitaire prohibé. La distinction entre parrainage et publicit é reste cependant pertinente. Premi ère- ment, les deux formes de financement ont des cons équences juridiques diff érentes. La citation abusive du parrain à des fins publicitaires tend à saper les r ègles qui gouvernent la publicité, ce qui entraîne une distorsion de la concurrence aux d épens des diffuseurs qui respectent les prescriptions. Deuxièmement, on contourne ainsi de plus en plus les interdictions de publicit é li ées à certains programmes, notamment aux émissions radiophoniques de la SSR. La r ègle selon laquelle la citation du parrain ne doit contenir aucune mention à caract ère publicitaire doit donc être maintenue. Cela ne veut pas dire que les citations élaborées du parrain s ’en trouve- raient interdites. En effet, la loi les autorise express ément dans le cadre de certains critères (art. 14, al. 2, 2 e phrase, LRTV). Lors de la d étermination de ceux-ci, il conviendra toutefois d’éviter que ces citations puissent servir à contourner les dispo- sitions en matière de publicité. 1.3.7.2.4 Autorisation limitée de la publicité pour l’alcool A cause de leurs effets sur le psychisme et des d épendances qu’elles peuvent susci- ter, les boissons alcoolis ées ne sont pas des biens de consommation ordinaires. Aussi est-il justifi é d ’examiner à fond l ’assouplissement des r ègles concernant la publicité en leur faveur. Il s ’agit notamment de peser d ’une part les risques pour la santé résultant d ’une lib éralisation partielle de la publicit é pour l ’alcool et d ’autre 30 Message du 28 septembre 1987 concernant la loi fédérale sur la radio et la télévision; FF 1987 III 661, ch. 156.3, p. 695.1476 part le profit économique qu’en retireraient les radiodiffuseurs, les producteurs et les distributeurs d’alcool. Hormis le risque g énéral de dépendance vis-à-vis de l’alcool, la publicité pour l ’alcool compromet la protection de la jeunesse et la s écurité rou- tière; la Conf édération investit chaque ann ée plusieurs millions de francs dans des programmes de prévention de l’alcoolisme. La question de la corr élation étroite entre la publicit é et la consommation d ’alcool est controvers ée. A ceux qui postulent que la publicit é a un effet marqu é sur la consommation, les autres r épondent qu’elle ne sert qu ’à défendre des parts de mar- ché, sans affecter la consommation globale. Ces th èses ont fait l ’objet de nombreu- ses études scientifiques, mais les r ésultats ne sont pas concluants. Les derni ères études attestent cependant qu ’il existe un lien entre la publicit é et la consommation d’alcool, en particulier chez les jeunes. L’autorisation de la publicit é en faveur de l ’alcool à la radio et à la t élévision (art. 10, al. 1, let. b) est modérée et n’augmentera guère le volume de la réclame faite pour les boissons alcoolisées. – Dans les m édias de masse, la publicit é pour l ’alcool est une r éalité; on la trouve dans les journaux et les revues, sur les panneaux d ’affichage et au cinéma. M ême sur les écrans de t élévision suisses, certains programmes étrangers très suivis par les jeunes font quotidiennement de la publicit é pour des boissons alcoolis ées. Les programmes allemands et italiens, qui autori- sent la publicité pour l’alcool, totalisent un tiers du temps d ’écoute des télé- spectateurs suisses al émaniques et italophones. En France, en revanche, la publicité pour l’alcool est interdite à la télévision. – Les effets négatifs de la publicité seront en outre atténués du fait que seule la réclame pour les alcools l égers (comme la bi ère et le vin) sera autoris ée. La publicité pour les eaux-de-vie et les limonades m élangées à faible taux d’alcool (alcopops) fr équemment destinées aux jeunes consommateurs reste interdite. – La publicité pour l ’alcool sera r éservée aux cha înes privées et continuera à être exclue des programmes de la SSR. La publicité pour l’alcool n’augmen- tera donc que dans les émissions des diffuseurs priv és suisses et dans les fenêtres publicitaires des cha înes de t élévision étrangères. Qu ’ils soient radiophoniques ou t élévisés, ces programmes ne totalisent jamais plus d ’un tiers du temps d’écoute, quelle que soit la r égion du pays. La publicit é addi- tionnelle pour l ’alcool sera donc relativement modeste. La conception et la présentation de la publicité pour le vin et la bi ère sont en outre sujettes à des restrictions. Toute publicit é qui associe l ’alcool à un certain style de vie est interdite par la loi (selon le mod èle de la loi sur l’alcool). De plus, les dispo- sitions de la CETT, qui excluent par exemple la pr ésence de mineurs dans les spots ou le lien entre alcool et performance physique, seront reprises dans l’ordonnance sur la radio et la télévision. La libéralisation proposée ne rapportera pas des sommes colossales aux radiodiffu- seurs privés. En 2001, les dépenses totales brutes pour de publicité pour les boissons alcoolisées fermentées (bière, vin, mousseux) dans les m édias suisses s ’élevaient à 44 millions de francs. 31 Si la publicit é pour l ’alcool occupe la m ême place dans les 31 Source: Media Focus, Hergiswil.1477 médias électroniques qu’ailleurs, les radiodiffuseurs suisses priv és (sans les fenêtres publicitaires étrangères) pourraient empocher tout juste 3 millions de francs de recettes publicitaires supplémentaires et quelques contrats de parrainage de plus. Par rapport aux r ecettes brutes globales de 236 millions de francs (2001), 32 la publicit é pour la bière et le vin ne garantira donc ni la survie de diffuseurs priv és en difficulté ni le lancement de nouveaux programmes. Mais elle am éliorera quand m ême la situation pr écaire de certains d ’entre eux. Elle éliminera aussi le d ésavantage des producteurs de bi ère et de vin suisses par rapport à leurs concurrents étrangers, qui sont déjà présents sur les écrans de télévision suisses. La pesée des int érêts de la sant é, des m édias et de l ’économie ne peut s ’effectuer avec une précision scientifique, elle est d’ordre politique. Les arguments mentionnés permettent pourtant de conclure que la lib éralisation propos ée ne fera cro ître que marginalement le volume de la publicité pour l’alcool, si bien qu ’il n’y a pas lieu de redouter une augmentation massive de la consommation d ’alcool. Au vu des avanta- ges financiers qu ’en retireront les diffuseurs et les producteurs de vin et de bi ère suisses, la libéralisation proposée se justifie. 1.3.7.2.5 Régime de la SSR 1.3.7.2.5.1 Principes Comme on l’a vu plus haut (ch. 1.3.1.3), les conditions économiques font qu ’il est impossible d’instaurer un syst ème binaire pur en Suisse. Il est donc logique de ne pas exclure d ’emblée la possibilit é, pour la SSR, de se financer sur le march é. La SSR ne pourra en effet remplir son mandat de prestations qu ’à condition de disposer de moyens suffisants. Sur ce point, les comparaisons avec l’étranger ne servent pas à grand-chose. Il est vrai qu ’en Grande-Bretagne, par exemple, la BBC n ’est pas autorisée à diffuser de la publicit é, et que les cha înes allemandes de droit public ont l’interdiction de le faire apr ès vingt heures. Mais il faut tenir compte du fait que, malgré ces restrictions, les diffuseurs de droit public de ces deux pays disposent, pour leurs seules émissions t élévisées, de budgets annuels infiniment plus impor- tants que la SSR pour tous ses programmes de radio et de t élévision. D’autre part, limiter excessivement les possibilit és de la SSR de se financer sur le march é – par exemple en lui interdisant de faire de la publicité à la télévision après vingt heures –, profiterait essentiellement aux cha înes étrangères et à leurs fen êtres publicitaires en Suisse. Il est cependant justifié de limiter les possibilités commerciales de la SSR davantage que celles des diffuseurs privés. Les restrictions impos ées à la SSR ont avant tout deux buts: éviter d’une part une confusion excessive des contenus publicitaires et journalistiques, assurer d’autre part aux diffuseurs priv és des possibilit és de financement par le march é suffisantes, en compensation du financement de la SSR par la redevance (régime asymétrique). 32 Source: Media Focus, Hergiswil.1478 1.3.7.2.5.2 Détails de la réglementation Quelques restrictions sp écifiques aux programmes de la SSR sont pr évues pour réaliser le r égime asymétrique (voir illustration 4 de l ’annexe: «Aperçu du syst ème de publicit é et de parrainage »). La loi elle-m ême ne pr évoit qu ’une seule restric- tion, à savoir l ’interdiction de la publicit é pour toutes les boissons alcoolis ées (art. 16, al. 2). Cette interdiction est le pendant de la lib éralisation modérée de ce genre de publicité pour les diffuseurs privés (ch. 1.3.7.2.4). En plus de l ’interdiction de la publicit é pour les boissons alcoolis ées, le Conseil fédéral entend inscrire d’autres règles asymétriques dans l’ordonnance, voire dans la concession SSR. La d élégation au Conseil f édéral (art. 16, al. 1) autorise une cer- taine flexibilité pour les développements futurs. Si le marché venait à se transformer profondément, il pourrait être n écessaire de proc éder à des adaptations rapides, possibles par le biais d ’une r évision de l ’ordonnance et de la concession SSR. D’autre part, les nouvelles formes de publicité se multiplient, comme la publicité sur écran partag é (splitscreen) ou la publicit é virtuelle, dont il est impossible de dire aujourd’hui si la SSR doit pouvoir y recourir, en tout ou en partie. Les intentions du Conseil fédéral portent sur les réglementations suivantes: – la publicit é reste interdite dans les programmes radio de la SSR (actuelle- ment dans la concession SSR sur la base de l’art. 18, al. 4, let. b, LRTV); – les interruptions publicitaires pour la SSR demeurent possibles une fois par émission de plus de 90 minutes (art. 18, al. 2, LRTV 1991) ainsi que pen- dant les pauses des manifestations retransmises. En revanche, les interrup- tions ne sont plus autorisées pendant les films; – comme aujourd ’hui, la publicit é (offres de vente comprises) à la SSR ne devra pas dépasser 8 % du temps d’émission quotidien au plus (art. 13, al. 1, let. a, ORTV). Les diffuseurs priv és peuvent en revanche consacrer 15 % au plus de leur programme à la publicit é; cette restriction tombe m ême pour certains d’entre eux; – Les émissions de vente de longue dur ée ne sont pas autoris ées à la SSR; au- trement dit, les offres de vente ne sont possibles que pendant l ’espace réser- vé à la publicit é (8 % du temps de diffusion quotidien ou 12 minutes par heure). En résumé, la liberté commerciale de la SSR est limitée par rapport au r égime actuel dans les domaines suivants: les interruptions publicitaires sont exclues dans les films (contre une interruption autorisée), les offres de vente sont autorisées seulement dans les spots publicitaires (contre une heure par jour en plus du reste de la publicité). Une des raisons qui ont fait qu ’on a renoncé à interdire systématiquement le parrai- nage dans les programmes de la SSR est que beaucoup d ’entreprises ne parrainent des événements sportifs ou culturels que si elles peuvent compter sur une retrans- mission dans les m édias électroniques. L’interdiction du parrainage aurait donc eu des r épercussions intol érables sur la culture et le sport. Lorsqu ’il promulguera l’ordonnance, le Conseil fédéral décidera s’il convient d’interdire à la SSR certaines formes de parrainage qui permettraient au parrain d ’influer sur les contenus r édac- tionnels. On songe ici à ce qu ’on appelle le placement de pr oduit (product place- ment), c’est-à-dire l’insertion de produits du parrain dans une émission moyennant1479 paiement du diffuseur. Ce proc édé n ’est en effet pas tr ès éloigné de la publicit é clandestine. 1.3.7.2.5.3 Motivations des dispositions plus sévères La plupart des restrictions impos ées à la SSR ont pour but de favoriser l ’asymétrie du financement, c ’est-à-dire d’améliorer les possibilit és des diffuseurs priv és de se financer sur le march é. Elles r épondent en outre au mandat constitutionnel (art. 93, al. 4, Cst.), qui impose la prise en consid ération, dans la législation sur la radio et la télévision, de la situation des autres médias – en particulier de la presse. L’interdiction de la publicité dans les programmes radiophoniques de la SSR r épond à cet impératif. Autoriser les radios de la SSR à faire de la publicit é aurait très vrai- semblablement pour cons équence de condamner à la disparition les petites radios locales, qui ne pourraient survivre qu ’à condition de toucher une quote-part nette- ment plus élevée des redevances de r éception. Les diffuseurs locaux seraient consi- dérablement d éfavorisés par rapport à la SSR en ce qui concerne notamment l’acquisition de publicit é nationale. En outre, de nombreux auditeurs appr écient l’absence de publicit é dans les programmes radiophoniques de la SSR, absence qui atténue aussi le risque que des tiers s’ingèrent dans la conception des programmes. La limitation de la durée quotidienne de la publicité et des interruptions publicitaires dans les programmes t élévisés de la SSR est bien établie sur le march é et constitue un facteur essentiel du r égime asym étrique. Une grande partie du public trouve d’ailleurs les interruptions publicitaires g ênantes et attend de la SSR qu ’elle en use modérément, vu le prix de la redevance. L’interdiction absolue de la publicit é pour l’alcool favorise le financement asymétri- que, mais elle a aussi d ’autres raisons. L’asymétrie permet notamment de minimiser les effets n égatifs éventuels d ’une telle publicit é, sans aggraver du m ême coup la situation des diffuseurs priv és. Etant donn é que les cha înes de t élévision de la SSR détiennent les plus grandes parts de march é, les restrictions qui lui sont impos ées font diminuer d ’autant les publicit és pour la bi ère et le vin dans les programmes suisses. En outre, en tant que diffuseur public, la SSR joue un r ôle social particulier, qui augmente sa responsabilit é en mati ère de publicit é. Il serait contradictoire que l’Etat dépense des millions pour des mesures pr éventives contre l’alcoolisme et que le service public, fort de la popularit é acquise grâce aux redevances, offre une plate- forme aux publicités indésirables. La limitation des offres de vente aux blocs publicitaires ordinaires les cantonne à de brefs spots et interdit la diffusion d ’émissions complètes de vente d’une durée beau- coup plus longue. Il serait inconciliable avec la mission de service public que des émissions de vente (dans lesquelles des objets d’usage courant sont vendus sur appel téléphonique) remplacent des émissions à caractère rédactionnel dans les program- mes de la SSR. Ce genre de publicité doit être réservé aux diffuseurs privés.1480 1.3.8 Diffusion 1.3.8.1 Introduction Le but de la politique de la radiodiffusion, qui est de fournir à la population des programmes de radio et de t élévision conformément au mandat constitutionnel, ne peut être atteint que si les émissions atteignent effectivement leur public par les techniques de la t élécommunication. A cet effet, il est indiqu é de fixer des r ègles spécifiques à la radiodiffusion. Il s ’agit en particulier d ’élucider le rapport entre radiodiffusion et t élécommunications, et d ’assurer l ’accès des programmes radio- diffusés aux r éseaux de transmission. Or, à cause de l ’évolution technologique fulgurante des dix derni ères années, ce domaine n ’est pas couvert par la l égislation. Faute d’un cadre précis, on risque donc de se retrouver devant un vide juridique o ù les premiers arriv és seraient les premiers servis. Les radiodiffuseurs seraient en concurrence directe avec les entreprises de t élécommunication, infiniment plus puissantes, pour les m êmes canaux de transmission et les co ûts des productions radiodiffusées augmenteraient. La transmission va du studio au public. Mais la diffusion proprement dite s ’adresse directement à la collectivité, et correspond au signal qui peut être directement capté par le public. Le transport des signaux vers l ’émetteur ou la liaison avec un satellite n’en font pas partie, ces domaines relevant du droit des t élécommunications (art. 2, let. f et g). Contrairement à la loi en vigueur, le projet ne distingue plus la diffusion de la rediffusion. Les expériences faites ont montré que régler différemment la diffusion et la rediffusion donne souvent des r ésultats insatisfaisants et cr ée des disparit és sans fondement. Cette distinction demeure dans le droit international, dans la CETT par exemple, où elle est nécessaire à la définition de l’Etat d’émission. 1.3.8.2 Réglementation à deux niveaux plutôt que concession unique La numérisation a modifi é l’organisation de la diffusion. Dans le syst ème analogi- que, chaque programme a son propre canal de transmission: une fr équence donn ée ne transporte qu ’un seul programme. Ainsi, dans la diffusion par OUC, les pro- grammes radiophoniques se c ôtoient dans la gamme des fr équences et disposent chacun de leur propre fr équence. Dans le système numérique, l’unité du programme et de son mode de transmission dispara ît, dans la mesure o ù plusieurs programmes peuvent être «emballés» dans une sorte de conteneur de donn ées (proc édé «multi- plex») et être diffus és en un seul faisceau, par un seul bloc de fr équences et une seule infrastructure de transmission. En plus de signaux de radiodiffusion, le conte- neur multiplex peut aussi comprendre des signaux de t élécommunication, au sens le plus large: c’est ce qu’on appelle la convergence. Un bloc de fr équences forme une unité, c’est-à-dire que le volume des donn ées ne peut être transmis que comme un tout et ne peut être réparti par exemple sur plusieurs infrastructures de transmission. Les programmes diffusés par le m ême bloc de fr équences partagent obligatoirement la même infrastructure et la même zone de diffusion. Le droit actuel se fonde sur la concession unique: la concession accordée au diffu- seur régit à la fois la diffusion et l ’attribution à chaque programme de son mode de1481 transmission propre, et lui donne le droit d ’utiliser les fr équences nécessaires à cet effet. Au vu du bouleversement technologique actuel, ce syst ème est inadapt é à l’avenir étant donné que le même bloc de fréquences permet de transporter non plus un seul programme, mais plusieurs, sans parler des services de t élécommunication. Même si la diffusion traditionnelle par OUC restera encore longtemps le mode de transmission radiophonique le plus r épandu, la loi doit anticiper l ’évolution tech- nologique. Le projet propose donc d’assouplir le système et d’apporter des solutions spécifiques à chaque cas. La concession unique est remplac ée par une r églementa- tion à deux niveaux: – en ce qui concerne la diffusion, notamment les infrastructures de transmis- sion, le droit des télécommunications sera désormais aussi appliqué aux pro- grammes radiodiffusés; – au niveau des contenus transport és, la distinction subsiste entre la radiodif- fusion (r églementation plus dense, par exemple en mati ère de pr ésentation objective des faits et de limites faites à la publicit é) et les t élécommuni- cations (pas de contr ôle des contenus). La l égislation sur la radiodiffusion doit en outre garantir l ’accès appropri é des productions radiodiffus ées aux infrastructures de transmission. La LRTV 1991 n ’ignore pas enti èrement la distinction entre la production de pro- grammes et leur transmission. Ainsi, les diffuseurs de programmes c âblés reçoivent avec leur concession le droit de diffuser leur programme par ligne, mais ils d épen- dent pour cela des exploitants de r éseaux c âblés titulaires d ’une concession de rediffusion. Le droit en vigueur pr évoit également des m écanismes pour ouvrir l’accès au câble aux concessionnaires, à certaines conditions (art. 47 LRTV 1991). Le modèle proposé s’inscrit dans la ligne du nouveau droit de la communication de l’UE.33 La réglementation européenne unifie le cadre juridique de tous les réseaux et services de communication, en garantissant la neutralit é technologique, c ’est-à-dire quelle que soit la plate-forme technique de transmission. Elle englobe donc tous les réseaux de transmission des programmes radiodiffus és (voie hertzienne, satellites et câbles), mais aussi tous les r éseaux de t élécommunication. Ce syst ème implique deux niveaux de r églementation: dans le domaine de la diffusion, la l égislation est horizontale, sur le mod èle des t élécommunications; dans celui des programmes, les prescriptions spécifiques à la radiodiffusion sont conserv ées, la l égislation est donc verticale. Le modèle européen n’interdit cependant pas que la politique de la radio- diffusion empiète sur le domaine des transmissions; il permet aux Etats membres de 33 Le paquet législatif de l’’Union européenne du 7 mars 2002 comprend une directive «cadre» (Directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques; JOCE L 108 du 24.4.2002, p. 33), une directive «autorisation» (Directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques; JO L 1008 du 24.4.2002, p. 21), une directive «accès» (Directive 2002/19/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’’à leur interconnexion; JOCE L 108 du 24.4.2002, p. 7) ainsi qu ’’une directive «service universel» (Directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques; JOCE L 108 du 24.4.2002, p. 51).1482 prévoir des obligations sp écifiques de transmission pour certains programmes de radio et de télévision.34 1.3.8.3 Diffusion terrestre par voie hertzienne 1.3.8.3.1 Réservation de fréquences pour la radiodiffusion En raison de contraintes juridiques et techniques, certaines fr équences étaient réser- vées uniquement à un usage pr écis. Ce syst ème empêchait dans une grande mesure que les radiodiffuseurs et les fournisseurs de services de t élécommunications ne se fassent concurrence en revendiquant les m êmes fréquences. L’avènement du num é- rique et la convergence qui en r ésulte ont fait tomber ces cloisons. Il est d ésormais possible de transmettre des signaux de radiodiffusion et des services de t élécommu- nication par les m êmes infrastructures. Il en r ésulte une nouvelle concurrence entre la radiodiffusion et les t élécommunications qui pourrait facilement tourner à l’avan- tage des secondes, étant donn é la puissance financi ère des fournisseurs de services de télécommunication qui op èrent souvent à l’échelle internationale. Face à de tels concurrents, les petits radiodiffuseurs qui n ’opèrent qu ’à l’échelon local auront du mal à se procurer les fr équences nécessaires, même si ces fr équences peuvent être exploitées plus efficacement en mode num érique. Vu la demande, surtout de la part des usagers de la téléphonie mobile, la p énurie des fréquences disponibles risque de durer. Il convient de prendre des mesures pour assurer aux radiodiffuseurs les fr équences nécessaires à des conditions raisonnables. Il s ’agit d’ailleurs d’un impératif consti- tutionnel, puisque sinon, la desserte de la population en programmes radiodiffus és serait gravement compromise. A cet égard, le plan national d ’attribution des fr é- quences (PNAF), qui r épartit le spectre des fr équences disponibles entre les diff é- rents usagers conformément aux règlements internationaux, s’impose. Au vu de son importance, le plan, élaboré par la commission, doit être approuv é par le Conseil fédéral (art. 25, al. 2, LTC). Dans un deuxième temps, on définira dans les blocs de fr équences à usage multiple, une bande r éservée exclusivement à la radiodiffusion: elle sera prot égée par une barrière juridique contre la demande de capacit és de transmission de la part des fournisseurs de services de t élécommunications et qui fait augmenter les prix. Pour les fréquences attribuées à la diffusion de programmes de radio et de t élévision par le PNAF, la commission détermine le nombre de programmes pouvant être diffusés, ou des capacités réservées exclusivement aux radiodiffuseurs (art. 64, al. 2, LRTV). 1.3.8.3.2 Concession de radiocommunication En vertu de la l égislation sur les t élécommunications, celui qui diffuse des pro- grammes par voie hertzienne terrestre doit être titulaire d ’une concession de radio- communication (art. 22, al. 1, LTC). Les concessionnaires peuvent être aussi bien 34 Art. 31 de la Directive sur le service universel.1483 des radiodiffuseurs que des tiers, notamment des fournisseurs de services de t élé- communication (art. 61, al. 1, LRTV). Les concessions de radiocommunication sont en g énéral adjug ées à la suite d ’un appel d ’offres public (art. 24, al. 1, LTC). Il y a toutefois des cas o ù il semble raisonnable de renoncer à un appel d ’offres. S ’il fallait par exemple pr évoir des fréquences exclusives (dans le domaine analogique) ou des blocs de fr équences entiers (dans le domaine num érique) pour mettre en œ uvre la concession de diffu- sion octroyée par le Conseil f édéral à la SSR, une mise au concours n ’aurait guère de sens et ne ferait qu ’alourdir la facture du contribuable. En pareil cas, la conces- sion de radiocommunication pourrait être octroy ée à la SSR sans appel d ’offres préalable. Il incombe en g énéral à la commission de d écider si la concession sera adjug ée au plus offrant sur la base de certains crit ères. Le Conseil f édéral réglera les modalités dans l’ordonnance. La desserte de la population en programmes radiodiffus és est un critère de d écision d éterminant. La loi pr évoit des solutions souples, qui tiennent toujours compte des particularit és technologiques du moment. Lors de l ’attribution de fr équences aux programmes radiophoniques diffus és par OUC et soumis au régime de la concession assortie d’un mandat de prestations (art. 48 ss et 53 LRTV), par exemple, le système de la concession unique perdure; la concession assortie d’un mandat de prestations et la concession de radiocommunication correspondante font l’objet d’un seul appel d ’offres. L’adjudication obéira alors aux crit ères d’octroi de la concession assortie du mandat de prestations. Etant donné la pénurie de fr équen- ces OUC, il est pratiquement exclu que des diffuseurs non concessionnaires puissent les exploiter. Avant de lancer l ’appel d’offres, il convient de fixer les conditions d ’utilisation des fréquences. S’agissant des blocs de fréquences utilisés dans le système numérique, il faut notamment conna ître les capacit és réservées à la radiodiffusion et avoir d éter- miné les programmes à acc ès garanti (SSR, autres concessionnaires charg és d ’un mandat de prestations). C ’est pourquoi il est exig é que les concessions pour la diffusion de programmes par voie hertzienne terrestre assorties d ’un mandat de prestations soient octroy ées avant les concessions de radiocommunication corres- pondantes (art. 55, al. 3, LRTV). Ce syst ème permet aussi aux diffuseurs concern és de faire eux-mêmes acte de candidature pour la concession de radiocommunication lors de l’attribution des fréquences correspondantes. Si une concession de radiocommunication est octroy ée exclusivement pour la diffu- sion de programmes de radio et de t élévision, la taxe de r égale n’est pas per çue. Si les fréquences utilis ées servent aussi à transmettre des services de t élécommunica- tion, seule une redevance proportionnelle sera per çue (art. 39, al. 1 et 2 bis, LTC). Lorsque la concession de radiocommunication est octroy ée au plus offrant, la rede- vance de concession correspond au montant offert, d éduction faite des émoluments (art. 39, al. 3, LTC). Comme le produit de la vente n ’est pas pris en compte lors du calcul du prix de l ’adjudication payé par les diffuseurs titulaires d ’un droit d ’accès (art. 65, al. 2, LTRV), la radio jouit d’un droit de faveur en cas de mise aux enchères aussi. Le privilège en matière de taxes de régales est conforme au droit en vigueur et est justifié par le r ôle particulier que la radio et la t élévision jouent dans l ’Etat et la société.1484 1.3.8.3.3 Accès des diffuseurs aux capacités de fréquences Dès lors que les diffuseurs n ’obtiennent plus de concession unique, qui r ègle le domaine de la transmission et l’usage de certaines fréquences, la question se pose de savoir comment les programmes seront diffus és. En principe, le diffuseur a toujours la possibilit é de se procurer les moyens de transmission n écessaires en signant un contrat avec un concessionnaire de radiocommunication. Il peut s ’agir de fréquences déterminées ou, dans un syst ème numérique, de parts de blocs de fr équences réser- vées à la radiodiffusion par la commission, ou encore de fr équences dont le conces- sionnaire dispose à sa guise. Dans ce dernier cas, les conditions seront moins favorables pour le diffuseur, car les moyens de transmission correspondants peuvent aussi intéresser les fournisseurs de services de télécommunication. Les diffuseurs qui contribuent notablement à l’exécution du mandat constitutionnel doivent être privil égiés sur le plan de la transmission. C ’est pourquoi le projet de LRTV prévoit des droits d’accès particuliers pour la SSR ainsi que pour les conces- sionnaires chargés d’un mandat de prestations (art. 63 LRTV). Les concessions d éfinissent dans quels domaines les concessionnaires ont un droit d’accès à la diffusion terrestre par voie hertzienne (art. 34, al. 2, LRTV pour la SSR, art. 48, let. a, et 53, al. 2, LRTV pour les autres concessionnaires). La commission veille à l’aspect technique de la mise en œ uvre de la concession et fixe les fr équen- ces relatives. Un concessionnaire de radiocommunication ayant obtenu les fr équen- ces nécessaires est tenu de diffuser les programmes b énéficiant d ’un droit d ’accès avec une qualit é suffisante. Les diffuseurs lui versent une indemnit é basée sur ses coûts. Si la concession de radiocommunication a été octroyée au plus offrant, le prix d’adjudication n’est pas imputable (art. 65, al. 2, LRTV). On respecte ainsi le prin- cipe selon lequel les radiodiffuseurs ne doivent pas payer de taxes de r égales. Le concessionnaire de radiocommunication n ’est pas d ésavantagé, puisque les droits d’accès sont connus avant les ench ères, qu’ils diminuent la valeur de la concession en jeu et r éduisent donc le prix d ’adjudication. Si le diffuseur avec droit d ’accès et le concessionnaire ne parviennent pas à s ’entendre, la Commission statue sur l’obligation de diffuser et sur les conditions de diffusion (art. 66 LRTV). Les programmes diffusés sans concession ont besoin eux aussi d ’un accès aux infra- structures de transmission. Les fournisseurs de services de t élécommunication garantissent aux diffuseurs l ’accès à des conditions équitables, ad équates et non discriminatoires (art. 61, al. 2, LRTV). Dans une situation de convergence, la s éparation entre les programmes proprement dits et les autres services de communication de masse s’estompe de plus en plus. Les programmes peuvent par exemple être assortis de services compl émentaires avec lesquels ils sont parfois si étroitement liés qu’ils ne peuvent être exploités efficace- ment sans le recours aux services complémentaires. On ignore encore jusqu ’où ira cette fusion entre programme et services compl é- mentaires. Si le march é se développe dans cette direction et que les grands fournis- seurs de programmes élargissent leur offre en cons équence, les diffuseurs suisses seront contraints de s’aligner. L’obligation de diffuser a pour but de garantir que les programmes charg és de rem- plir le mandat constitutionnel atteignent effectivement leur public. Si ces program- mes ne peuvent être exploités qu’avec des services complémentaires, l’obligation de1485 diffuser manquerait sa cible si elle ne portait que sur les programmes proprement dits. C ’est pourquoi le Conseil f édéral a la comp étence d ’étendre, le cas échéant, l’obligation de diffuser aux services associ és (art. 65, al. 3, LRTV). Ceux-ci ne comprennent cependant pas toutes les offres compl émentaires pr ésentant un lien quelconque avec le programme et un int érêt éventuel pour le public. Il doit au con- traire s’agir de services de t élécommunication qui forment une unit é de fonctionne- ment avec le programme et qui sont indispensables à son utilisation (art. 2, let. i, LRTV), autrement dit de services en l’absence desquels le programme ne saurait être exploité profitablement. Les facteurs constituant une unit é de fonctionnement peu- vent être d’ordre technique, mais aussi matériel. 1.3.8.3.4 Soutien à la diffusion de programmes radiophoniques Les coûts de diffusion par voie hertzienne terrestre peuvent varier consid érablement d’une radio à l’autre. Alors qu’une station du Plateau suisse disposant d ’un émetteur placé sur une hauteur (la Dôle ou le Mont-P èlerin, par exemple) atteint beaucoup de monde à peu de frais, il faut dépenser infiniment plus pour couvrir toute une zone de diffusion en montagne. A ces handicaps topographiques s ’ajoute le fait que la publi- cité est beaucoup moins payante dans les r égions de montagne qu ’en ville. Pour atténuer ces disparités entre les différentes zones de desserte, il est pr évu de partici- per aux frais des diffuseurs concessionnaires des r égions de montagne (art. 67 LRTV). 1.3.8.4 Diffusion sur des lignes 1.3.8.4.1 Situation actuelle La diffusion sur des lignes de programmes de radio et de t élévision est essentielle- ment le fait des exploitants de r éseaux câblés, si l’on fait abstraction de la diffusion par Internet, encore peu r épandue. Les fournisseurs jouissent d ’un véritable mono- pole territorial, dans la mesure o ù, dans une zone donn ée, il n’y a en g énéral qu’un seul exploitant de réseau câblé. Il faut s ’attendre à ce que ces monopoles soient bris és d ’ici peu. Le passage des infrastructures classiques de télécommunications aux systèmes à bande large devrait contribuer à ce que plusieurs fournisseurs op èrent sur des lignes et offrent dans une même zone des programmes de radio et de télévision au public. 1.3.8.4.2 Accès aux lignes 1.3.8.4.2.1 SSR et concessionnaires chargés d’un mandat de prestations Comme pour la diffusion par voie hertzienne terrestre, le projet de LRTV part de l’idée que pour la diffusion sur des lignes, les diffuseurs sont libres de se procurer eux-mêmes l’accès aux infrastructures de transmission.1486 Les diffuseurs qui contribuent notablement à l’exécution du mandat constitutionnel doivent être privil égiés sur le plan de la transmission sur des lignes, comme c ’est d’ailleurs déjà le cas actuellement. La loi actuelle pr évoit en effet une obligation de (re)diffuser (must-carry rule) , que les exploitants de r éseaux c âblés sont tenus de respecter sans rémunération (art. 42 LRTV 1991). Les programmes de la SSR ainsi que ceux des concessionnaires charg és d’un man- dat de prestations doivent être transmis gratuitement dans les limites de leur conces- sion (art. 68, al. 1 et 3). Ce principe reprend pour l ’essentiel le droit en vigueur. L’obligation n ’est élargie que dans le cas des diffuseurs de t élévision qui touchent une quote-part de la redevance; aujourd ’hui, ceux-ci ne b énéficient de l ’obligation de rediffuser que s’ils sont diffusés exceptionnellement par voie hertzienne terrestre. La r ègle pr évue dans le projet ne repr ésentera pas une grosse surcharge pour les exploitants de r éseaux câblés, car le nombre des diffuseurs concessionnaires restera très bas dans chaque zone. La gratuité de la diffusion est supportable pour les exploitants de lignes. Une grande partie des programmes qui en b énéficient comprennent des émissions attrayantes, que les fournisseurs de services de t élécommunication peuvent exploiter gratuite- ment et facturer à leurs abonn és. Il ne faut pas oublier non plus que les entreprises de radiocommunication jouissent elles aussi de privil èges, puisqu ’elles peuvent disposer gratuitement de fonds appartenant au domaine public pour y installer et exploiter leurs lignes (art. 35, al. 4, LTC). Enfin, dans les cas de rigueur, le fournis- seur de services de communications pourra exceptionnellement être dédommagé par le diffuseur si l ’obligation de diffuser constitue une charge économique insupporta- ble (art. 68, al. 5, LRTV). L’obligation de diffuser ne concerne pas automatiquement tous les fournisseurs de services de t élécommunications qui diffusent des programmes sur des lignes. Une astreinte g énérale, sans n écessité particuli ère, cr éerait des redondances et serait disproportionnée. Le fournisseur de services de t élécommunication vis é est en premier lieu celui qui diffuse d éjà des programmes dans la zone desservie et qui atteint le plus grand nombre de ménages. Ce n’est que si ses services ne suffisent pas à atteindre tous les m énages qu’un autre fournisseur peut être astreint à l’obligation de diffuser (art. 68, al. 4). Jusqu ’à nouvel avis, ce seront donc les exploitants actuels de réseaux câblés qui y seront soumis. Comme pour la diffusion par voie hertzienne terrestre (voir ch. 1.3.8.3.3), le Conseil fédéral pourra étendre l’obligation de diffuser aux services associés. 1.3.8.4.2.2 Programmes étrangers A l’instar de la SSR et des concessionnaires titulaires d ’un droit d ’accès, certains programmes étrangers peuvent aussi profiter de l ’obligation de diffuser. Le droit d’accès ne leur est pas octroy é par la commission, mais est r églé par le Conseil fédéral dans l’ordonnance (art. 68, al. 2, LRTV). Cette disposition part de l ’idée que le mandat constitutionnel (art. 93, al. 2, Cst.) n’est pas limit é aux seuls m édias nationaux, puisque des diffuseurs étrangers peu- vent contribuer eux aussi de manière notable à l’éducation, au développement cultu- rel ou à la libre formation de l ’opinion. On songe ici notamment à tous les1487 programmes qui favorisent les échanges culturels intereurop éens, comme la cha îne culturelle franco-allemande Arte ou les cha înes 3Sat et TV5, auxquelles la SSR est associée, et qui fournissent un compl ément de qualit é aux émissions de divertisse- ment grand public. Le droit d ’accès ne peut être que gratuit, étant donn é qu ’il serait impossible d’imposer une redevance aux diffuseurs étrangers. L’obligation de diffuser certains programmes étrangers n’a d’ailleurs pas pour but d ’enrichir leurs producteurs, mais de servir le public suisse. 1.3.8.4.2.3 Octroi du droit de diffusion Les diffuseurs non concessionnaires ont aussi droit à ce que les fournisseurs de services de radiocommunication sur des lignes leur garantissent l ’accès à des condi- tions équitables, adéquates et non discriminatoires (art. 61, al. 2, LRTV). Un diffu- seur peut en outre demander à la commission d ’astreindre un fournisseur à la diffusion de son programme. La premi ère condition à remplir est que le programme contribue de fa çon particulière à la r éalisation du mandat constitutionnel. La diffu- sion doit en outre être supportable financièrement et techniquement pour le fournis- seur de services de télécommunication (art. 69, al. 1, LRTV). Ce r égime s’inspire de l ’art. 47 LRTV 1991. Il permet notamment à un diffuseur désireux d ’offrir des programmes de qualit é d ’accéder aux lignes de transmission même s’il entre sur le march é après l’octroi des concessions assorties d ’un mandat de prestations. Pour prot éger les fournisseurs de services de t élécommunication, le système est cependant moins g énéreux que pour les concessionnaires: l ’ayant-droit doit dédommager le fournisseur de ses frais (art. 69, al. 2, LRTV). L’obligation de diffuser pourra aussi s ’étendre aux services associ és d ès que le Conseil fédéral aura réglé les modalités dans l’ordonnance (voir ch. 1.3.8.3.3). 1.3.8.4.2.4 Attribution des canaux L’obligation de diffuser pourrait être vidée de son sens si le fournisseur de services de radiocommunication rel éguait les programmes concern és sur des canaux margi- naux et en rende ainsi l ’accès malaisé au public. La LRTV 1991 pr évient d éjà ce risque (art. 42, al. 6). La nouvelle loi autorise le Conseil f édéral à attribuer des canaux préférentiels aux programmes concernés (art. 68, al. 1 et 2, et 70 LRTV). Ce système est surtout efficace lorsque le public sélectionne ses programmes au moyen d’une télécommande. En revanche, s ’il doit utiliser un syst ème de navigation pour sélectionner ses programmes, il ne suffit plus de r églementer l’ordre de succession de ceux-ci sur le c âble. Dans ce cas, ce sont les dispositions sur le conditionnement technique qui s’appliquent (ch. 1.3.9.2).1488 1.3.9 Conditionnement technique des programmes 1.3.9.1 Introduction Garantir la diversité des programmes et un service public de haute qualité reste lettre morte si l ’offre n’atteint pas le public. Au chapitre de la diffusion, on a vu que la législation sur la radiodiffusion doit aussi veiller à ce que les voies de transmission soient accessibles sans discrimination, notamment pour les programmes relevant du service public. Dans le système analogique (p. ex. OUC), l’accessibilité peut être garantie en favori- sant l’accès des diffuseurs aux infrastructures de transmission. Or, la num érisation de la radiodiffusion a rendu toute la cha îne de transmission beaucoup plus com- plexe. Les programmes radiodiffus és n ’atteignent leur public qu ’après de nom- breuses étapes de conditionnement, o ù les goulets d ’étranglement (bottlenecks) se succèdent. Ces passages oblig és sont souvent contr ôlés par des tiers ou des radio- diffuseurs privilégiés, dits gatekeepers, dont le pouvoir de filtrage des programmes comporte un risque important de discrimination. On ignore encore si le march é imposera l’ouverture de cette cha îne de transmission, ou si certains ne tenteront pas d ’abuser de leur position pour la verrouiller. Les expériences faites jusqu ’ici montrent cependant que le risque n ’est pas purement théorique, mais qu’il s’est bel et bien réalisé dans plusieurs cas.35 Dans ces circonstances, la l égislation doit prendre les devants et garantir l ’accessi- bilité des canaux de transmission afin de sauvegarder le pluralisme des opinions. Le droit de la concurrence apporte parfois certaines r éponses, mais n ’est pas toujours suffisant. Les occasions de s ’imposer sur des march és aussi dynamiques que celui des médias sont souvent très brèves et peuvent être anéanties par l’obstructionnisme des gatekeepers. Certains facteurs relevant de l ’économie de l ’information et des effets de réseau36 ne sont pas suffisamment pris en compte par le droit de la concur- rence, malgré le contr ôle des fusions et la surveillance des abus. Il est donc n éces- saire de fixer un cadre ex ante afin de garantir l ’accès à des infrastructures adéquates. 1.3.9.2 Goulets d’étranglement dans la chaîne de transmission La diffusion numérique se caract érise en premier lieu par le multiplexage, qui con- siste à regrouper divers programmes et services dans un «conteneur de données» et à les transmettre en un seul faisceau. L ’exploitant d ’un syst ème multiplex r épond 35 Voir p.ex. la décision du Conseil fédéral du 5 juin 2001 concernant le décodeur (d-Box) développé par le groupe allemand Kirch que Teleclub SA voulait utiliser pour la réception de programmes de télévision numériques en Suisse. Le Conseil fédéral a confirmé la décision du DETEC en vertu de laquelle Teleclub SA doit utiliser un décodeur doté d’’une interface ouverte et permettant l’’application du système reconnu de cryptage et de décryptage Multicrypt. 36 Il y a effet de réseau lorsque l’’utilité que chacun tire du réseau croît avec le nombre d’’utilisateurs du même réseau. Par exemple, un télécopieur n’’est utile pour quelqu’’un que dans la mesure où d’’autres personnes disposent également d’’un télécopieur et qu’’ils peuvent communiquer.1489 aussi de la répartition du débit de données disponible. Le d ébit alloué aux différents programmes et services conditionne la qualit é de leur r éception et est donc d étermi- nant pour leur comp étitivité. Pour acc éder à la transmission, un diffuseur doit s’assurer un débit suffisant au sein d’un multiplex. Le décodeur (set top box), c’est-à-dire le boîtier que les ménages doivent se procurer pour recevoir les programmes numériques constitue un autre goulet d ’étranglement. Ce boîtier sert en premier lieu à convertir les signaux numériques en données analo- giques afin d’obtenir des images sur l’écran de télévision. Il s’agit là d’une opération standardisée qui ne pose pas de problèmes. Le d écodeur effectue aussi ce qu ’on appelle le conditional a ccess, c ’est-à-dire le cryptage (à l’émission) et le décryptage (à la réception) des programmes. Le fournis- seur a ainsi la possibilit é de d écider quels programmes peuvent être captés par un public déterminé en fournissant aux t éléspectateurs ayants-droit le code correspon- dant. La mise en service proprement dite s ’effectue au moyen d’une carte électroni- que adéquate (smart card) que les abonnés glissent dans le décodeur. Contrairement au procédé de conversion analogique-numérique, l’industrie n’est pas parvenue à s ’entendre sur une norme de cryptage. Il existe donc aujourd ’hui en Europe une foule de systèmes qui ne se «comprennent» pas; autrement dit, le bo îtier capable de déchiffrer la clé A est incapable de lire la cl é B. Cela signifie en principe que pour chaque clé, le public doit acquérir un autre boîtier. Si un diffuseur parvient à saturer le march é avec un bo îtier, tout concurrent offrant un autre syst ème aura beaucoup de peine à s ’établir. Il lui faudra en effet soit convaincre le public d’acheter et de configurer un nouveau bo îtier, ce qui n ’est pas sans difficult é, soit s’assurer par contrat un accès au boîtier du fournisseur dominant, ce qui peut entra î- ner des dépendances gênantes. Il existe des procédés qui permettent de lire plusieurs codes avec un m ême bo îtier, mais leur application ne va pas de soi et n ’est pas disponible sur tous les boîtiers. L’accès conditionnel (conditional a ccess) recouvre le cryptage et le d écryptage, ainsi que la mise en service des cartes électroniques (smart cards), soit ce qu ’on appelle le SAS (Subscriber Authorisation System), mais aussi toute l ’administration des abonnements (Subscriber Management System, SMS) . Par ce biais, il est possi- ble de regrouper plusieurs programmes en bouquets et de n ’offrir au public que des bouquets complets. Le diffuseur qui ne parvient pas à inclure son programme dans un bouquet aura de la peine à atteindre le public. Inversement, un fournisseur qui contrôle le syst ème d’accès pourra d ésavantager ses concurrents en n ’incluant pas leurs programmes dans son bouquet. Le décodeur dispose en outre d ’une interface normalisée (Application Programming Interface, API) comparable au syst ème d’exploitation d ’un ordinateur personnel et qui permet les échanges entre toutes les applications du bo îtier (systèmes de naviga- tion, etc., voir plus bas). Si cette interface est standardis ée et ouverte, des tiers peuvent programmer des applications compatibles avec n ’importe quel boîtier. Mais si un fournisseur met sur le march é un bo îtier dit «propriétaire», il d écide à qui il veut ouvrir l ’interface et l ’accès au bo îtier. A l ’origine, le syst ème API n ’était pas normalisé et il existe encore des plates-formes incompatibles entre elles et avec les applications provenant de tiers. Une interface normalis ée et ouverte a toutefois été mise au point; et elle pourrait devenir une plate-forme universelle. De nombreux radiodiffuseurs et fournisseurs de décodeurs se sont déclarés prêts à utiliser la norme1490 MHP ( Multimedia Home Platform ), mais ces d éclarations d ’intention n ’ont pas toujours été suivies d’effets, et il n ’est pas sûr que la MHP s ’impose comme norme universelle. Le dernier goulet d’étranglement est formé par les systèmes de navigation. Face à la foule de canaux numériques, les téléspectateurs ne peuvent plus s ’orienter sans aide et faire leur choix par t élécommande. Les programmes de navigation (Electronic Programme Guide, EPG) jouent en quelque sorte le r ôle d ’un magazine de pro- grammes de télévision électronique. Ils guident l ’usager en lui présentant des menus thématiques (actualit és, films, sport, etc.) dans lesquels il fera son choix. Il est évident que ces syst èmes de navigation permettent toutes sortes de manipulations. Ainsi, certains programmes peuvent être mis en exergue, alors que d ’autres seront à peine mentionnés, et donc soustraits à l’attention et au choix du public. 1.3.9.3 Mesures prévues Le projet de LRTV regroupe les diff érentes étapes par lesquelles passe un pro- gramme, de la production à la réception, sous le titre de conditionnement technique. Il demande que tous les candidats aux diff érentes applications et services y aient accès à des conditions équitables, appropriées et non discriminatoires (art. 71, al. 1, LRTV). Les programmes au b énéfice d ’un droit d ’accès doivent être clairement signalés dans les systèmes de navigation (art. 71, al. 2, LRTV). Enfin les offres et les services divers doivent être conditionn és de fa çon à pouvoir être «dégroupés» (art. 73, al. 1, LRTV). Afin de garantir le pluralisme des opinions, le Conseil f édéral peut prescrire des interfaces ouvertes ou édicter des prescriptions techniques, notamment des normes (art. 72 LRTV). Il peut aussi imposer le dégroupage (art. 73, al. 2, LRTV). Comme pour la diffusion, le Conseil f édéral peut étendre ces dispositions aux servi- ces associés (voir plus haut, ch. 1.3.8.3.3). 1.3.10 Réception de programmes 1.3.10.1 Liberté de réception La liberté de recevoir tous les programmes suisses et étrangers destinés à la collecti- vité est une libert é fondamentale inscrite dans la Convention europ éenne des droits de l’homme37 (art. 10) et dans la Constitution f édérale (art. 16, al. 3). Ce principe fondamental figure dans la LRTV 1991 (art. 52). La seule restriction tol érée con- cerne la protection du paysage, des monuments et des sites historiques ou naturels (art. 53 LRTV 1991), encore que m ême dans ce cas, il faille tenir compte des int é- rêts légitimes à la libre r éception des programmes qui peuvent être prépondérants. 38 Le r égime des interdictions cantonales visant les antennes respecte le principe de proportionnalité et est repris dans la nouvelle loi (art. 74 et 75). 37 RS 0.101 38 Pour une application du droit en vigueur, voir par exemple l’’arrêt du Tribunal fédéral du 4.2.1994 (ATF 120 Ib 64) concernant l’’interdiction d’’une antenne parabolique.1491 1.3.10.2 Obligation d’annoncer et de payer la redevance L’obligation de payer la redevance de r éception est un élément central du syst ème suisse de radiodiffusion. La redevance, pr élevée dans la plupart des pays europ éens, sera maintenue (art. 76). Les m énages et les entreprises qui ont mis en place ou exploitent un appareil destin é à recevoir des programmes sont d éjà tenus de l’annoncer à l’organe de perception des redevances. Contrairement à ce qui se passe dans d ’autres Etats (en Allemagne, par exemple), la redevance suisse n ’est pas perçue par r écepteur – un syst ème qui entra îne des difficult és pratiques – mais par ménage ou entreprise. La nouveauté réside dans le fait que certaines cat égories d’entreprises peuvent être taxées plus fortement (art. 78, al. 2). Ce syst ème permet une différenciation qui tient mieux compte du principe d ’égalité que les forfaits actuels. Il est logique de moins taxer un artisan que les grandes entreprises de services (h ôtels, grands magasins ou compagnies de transports), qui utilisent la radiodiffusion pour am éliorer la qualit é de leurs prestations et l ’exploitent donc à des fins commerciales. L ’ordonnance pourrait même prévoir une redevance différente en fonction du nombre de chambres dans un hôtel ou de voitures équipées d’une radio dans une compagnie de taxis. L’obligation de payer la redevance implique des mesures contre les resquilleurs, qui demeurent sous la menace d’une poursuite pénale (art. 107, al. 1). L ’amende s’élève à 5000 francs au plus, comme le prévoit déjà l’art. 70 LRTV 1991. 1.3.10.3 Exonération de la redevance et droit des assurances sociales La législation actuelle autorise le Conseil f édéral à exonérer certaines catégories de personnes de la redevance. Le Conseil f édéral a fait usage de cette comp étence pour exonérer les rentiers AVS et AI à faible revenu, étant donné que ces personnes sont souvent limitées dans leur mobilit é et leurs occasions de communiquer, et qu ’elles dépendent donc dans une plus grande mesure de la radio et de la t élévision. En vertu d’un arrêt du Tribunal fédéral qui critiquait l ’ancienne pratique restrictive, la notion de faible revenu est désormais assimilée au droit aux prestations compl émentaires.39 En raison de cette nouvelle r églementation quelque 110 000 à 120 000 personnes supplémentaires seront exonérées de la redevance, ce qui doit être compensé par une hausse de la redevance pour les autres. Le 1 er mai 2002, le Conseil f édéral a donc relevé la redevance de 4,1 %, ce qui fait que la redevance annuelle de r éception radio-télévision des particuliers passera à 450 francs dès 2003. L’exonération de la redevance est une mesure de politique sociale qui se justifie. Il convient toutefois de se demander s ’il est fond é de mettre les co ûts sociaux d écou- lant de l ’exonération de la redevance des personnes b énéficiant des prestations complémentaires à la charge des autres assujettis puisque certains d ’entre eux dispo- sent également d’un revenu modeste. Avec la r églementation de l ’exonération telle que que l’énonce l’actuelle loi sur la radio et la t élévision, chaque ménage soumis à la redevance doit de fait contribuer au subventionnement des prestations compl é- 39 Art. 45, al. 2, ORTV, nouvelle teneur selon le ch. 1 de l’’O du 27 juin 2001 en vigueur depuis le 1er août 2001; RO 2001 1680.1492 mentaires, à raison d ’environ 20 francs par an. En été 2002, le DETEC a pr ésenté aux cantons un projet qui pr évoyait une réglementation dans le cadre de la loi f édé- rale du 19 mars 1965 sur les prestations compl émentaires à l ’assurance-vieillesse, survivants et invalidité (LPC)40. Ce projet proposait de consid érer les redevances de réception comme des frais imputables lors du calcul du montant des prestations complémentaires. Les prestations complémentaires sont versées par les cantons, auxquels la Conf édé- ration rembourse une partie de ces d épenses (moyenne de 21,8 % en 2001). La plupart des cantons consult és ont certes reconnu que la r églementation existante de l’exonération des redevances posait probl ème, mais ils se sont oppos és à la proposi- tion faite par le département qui les aurait grevé davantage encore. C’est la raison pour laquelle le nouveau droit conservera le syst ème actuel d’exoné- ration des redevances. 1.3.10.4 Organe de perception de la redevance Le Conseil f édéral pourra continuer à déléguer la perception de la redevance et les tâches y relatives à une organisation ind épendante (art. 77), comme c ’est déjà le cas (Billag SA). Rien ne change non plus dans le partage des comp étences entre les autorités fédérales et l ’organe de perception. Celui-ci est responsable de l ’enregis- trement des assujettis, du démarchage et des relations publiques, de la facturation et, le cas échéant, des poursuites. S ’il soupçonne que l ’obligation d’annoncer n’est pas respectée, l’organe de perception n ’est pas autoris é à prendre des mesures de con- trainte. Il doit dénoncer le fait à la commission, laquelle peut proc éder à des perqui- sitions et prendre d ’autres mesures de proc édure pénale, à certaines conditions. La commission est également chargée de surveiller l’organe de perception des redevan- ces (art. 77, al. 5). 1.3.10.5 Montant de la redevance Le Conseil fédéral continue à fixer le montant de la redevance de r éception (art. 78 LRTV). Il s’agit là d’une décision éminemment politique, qui doit rester aux mains du gouvernement. La loi énumère les critères sur lesquels le Conseil fédéral fonde sa décision. 1.3.10.6 Maintien de la diversité des programmes et du pluralisme des opinions 1.3.10.6.1 Garantie de l’accès aux événements publics Le problème de l’accès ne se pose pas seulement en ce qui concerne les infrastructu- res de transmission et le conditionnement technique des programmes, il peut aussi toucher les contenus. 40 RS 831.301493 Pour am éliorer leur position, les radiodiffuseurs essaient de s ’assurer l ’exclusivité des reportages sur les grands événements d ’intérêt g énéral et d ’en exclure leurs concurrents. Il peut donc arriver que certains auditeurs ou t éléspectateurs n ’aient plus accès à ces reportages, parce qu ’ils ne sont pas captables en tout lieu pour des raisons techniques ou qu’ils ne sont accessibles qu’aux abonnés (télévision à péage). Le libre accès du public aux informations concernant les événements importants est une condition essentielle de l ’égalité des chances en mati ère d’information, et une prémisse indispensable pour que la radio et la t élévision puissent remplir le r ôle qui leur a été assign é par la Constitution. Il faut donc prot éger plus efficacement les droits du public et les inscrire dans la l égislation. A cet effet, la loi pr évoit deux instruments: le droit à l ’extrait lors d ’événements publics (art. 80) et la liste des événements d’une importance majeure pour la société (art. 81). Le droit à l’extrait permet à tous les diffuseurs int éressés de rédiger et de diffuser de brefs comptes-rendus d ’événements publics, m ême si l ’organisateur en a c édé l’exclusivité à des tiers. Par événements publics on entend des manifestations orga- nisées en Suisse et ouvertes en principe à chacun, tant du point de vue de l ’intention des organisateurs que de la structure et de la conception. On garantit ainsi que la population est au moins sommairement inform ée. Le droit à l’extrait favorise aussi le pluralisme des opinions, car un événement peut être relat é par plusieurs diffu- seurs, sous des perspectives différentes. La LRTV 1991 (art. 7) et son ordonnance d ’application (art. 20) règlent déjà le droit d’exclusivité et les extraits. Le régime actuel a cependant le défaut de ne viser que le diffuseur suisse et non l ’organisateur de l’événement ou la personne qui n égocie les droits. Or, les droits sur des événements publics se d éroulant en Suisse ne sont pas toujours achetés par des diffuseurs suisses mais aussi par des agences spécialisées ou des cha înes de t élévision étrangères. Les droits sont aussi souvent subdivis és en droit de premi ère, deuxi ème ou troisi ème exploitation, avec ou sans sous-licence. L’extension de la loi aux personnes qui n égocient les droits et aux organisateurs d’événements évitera que le droit à l ’extrait ne reste lettre morte. Du point de vue constitutionnel, il n ’y a aucun inconv énient à obliger les organisateurs d ’évé- nements. En effet, l ’art. 93 de la Constitution ne concerne pas uniquement les diffuseurs, mais vise également à contribuer au mieux à la libert é d ’opinion et d’information de toutes les parties, notamment du public. Dans cet article, la Cons- titution exige un résultat précis, à savoir une présentation fidèle et un reflet équitable de la diversit é des événements. Si cette diversit é est mise en p éril, les conditions d’intervention dans le domaine des droits dont jouissent des entreprises autres que les diffuseurs de radio et de t élévision sont alors r éunies. La LRTV 1991 poursuit déjà cet objectif, puisqu ’elle impose des obligations non seulement aux diffuseurs, mais aussi aux exploitants de réseau câblés (art. 39 à 42) ou aux cantons (art. 53). Le problème des contrats d ’exclusivité est encore plus épineux lorsque l ’événement visé n ’est pas seulement public, mais qu ’il a une importance particuli ère pour la société. C ’est par exemple le cas d ’un événement pr ésentant un int érêt pour une partie importante du public d ’une r égion linguistique ou du pays entier. De tels événements doivent être accessibles à une grande partie de la collectivit é et ne sauraient être transmis exclusivement par des cha înes de t élévision à p éage. Vu la tendance des cha înes payantes à acqu érir des droits d ’exclusivité, le Conseil de l’Europe a élargi en 1998 l ’accès du public aux événements d’une importance ma- jeure pour la soci été en r évisant la CETT (art. 9 a) sur la base de la modification1494 antérieure de la directive europ éenne. Le droit suisse a été adapt é en cons équence (art. 20 a ORTV 41). Le DETEC a ensuite adopt é une liste suisse des événements majeurs. Le pr ésent projet inscrit la liste dans la loi. Ainsi, l ’obligation faite aux diffuseurs suisses de respecter les listes dress és par d’autres Etats parties à la CETT est inscrite dans la LRTV (art. 81, al. 3), alors qu ’elle ne figurait jusqu ’ici que dans l’ordonnance. Le r égime prévu par la LRTV va d ’ailleurs au-delà de la r églementa- tion européenne puisqu’il couvre les programmes de télévision et de radio. 1.3.10.6.2 Mesures contre la concentration des médias Considérée sous l ’angle du mandat constitutionnel, la concentration des m édias est un phénomène ambivalent. Elle peut professionnaliser le journalisme et donc am é- liorer la qualité des médias résultant d’une fusion. Pour être capables de fournir des informations indépendantes, les diffuseurs doivent en effet atteindre une taille criti- que et être assez puissants pour préserver leur indépendance économique. D’un autre c ôté, la concentration des m édias menace la diversit é de l ’offre et des opinions. Le Conseil de l ’Europe n’a cessé de souligner le danger qu ’elle représente pour le pluralisme d émocratique et recommande aux Etats membres de cr éer des autorités particulières dans le secteur des m édias ou d ’élargir les comp étences des autorités de r égulation existantes pour lutter contre ce ph énomène.42 La concentra- tion des médias entrave le fonctionnement de la concurrence économique, qui relève en premier lieu de la l égislation sur les cartels. Mais elle menace surtout la diversit é des médias, laquelle est censée permettre au plus grand nombre possible de courants sociaux, politiques, culturels et philosophiques de s ’exprimer. Cet imp ératif majeur de toute l égislation sur la radiodiffusion est inconciliable avec une vision purement économique. La loi du 6 octobre 1995 sur les cartels (Lcart; RS 251) s’applique au march é des médias électroniques et permet à la Commission de la concurrence (Comco) de poursuivre les restrictions illicites à la concurrence (accords illicites 43, pratiques illicites d ’entreprises ayant une position dominante 44, concentrations d ’entre- prises45). Selon la loi, les comp étences de la Comco se bornent cependant aux élé- ments qui relèvent directement de la concurrence économique. Les critères détermi- nants sont donc purement économiques – position dominante sur le march é, entrave au bon fonctionnement de la concurrence, am élioration des conditions de concur- rence sur un autre march é – et ne tiennent pas compte des imp ératifs de la politique des médias. Ainsi, les cons équences d’un changement du march é sur le pluralisme des opinions, la formation de l’opinion ou la richesse de l’offre culturelle ne peuvent être prises en compte par la l égislation sur les cartels. Cette derni ère ne s ’applique pas si un diffuseur se d éveloppe ind épendamment des autres au point de contr ôler l’opinion dans la zone desservie. Il en va de m ême lorsqu ’un diffuseur cesse son 41 RO 1999 1845 42 Recommandation du Comité des ministres du Conseil de l’’Europe R(1999)1 du 19 janvier 1999. 43 Art. 5 et 6 LCart. 44 Art. 7 LCart. 45 Art. 9 et 10 LCart. Le contrôle des fusions d’’entreprises (art. 9, al. 2, LCart) reste inchangé dans le nouveau droit, y compris pour les médias électroniques.1495 activité et qu ’il ne reste plus qu ’un acteur pour assurer la couverture m édiatique publique. Il faut enfin relever que la seule concurrence économique ne suffit pas à garantir la diversit é journalistique. L ’expérience prouve qu ’une concurrence achar- née tend à niveler et à uniformiser l ’offre. Le conflit entre les int érêts économiques journalistiques a incit é la plupart des pays d ’Europe occidentale à régler la concen- tration des médias en tenant compte des particularités de ce marché. Les ressources du droit g énéral de la concurrence ne permettent pas, en Suisse également, de ma îtriser suffisamment les risques que la concentration des m édias fait courir au pluralisme. Les exemples r écents des cantons d ’Argovie (Radio Argo- via, Tele M1 et Aargauer Zeitung appartiennent au m ême propriétaire) et de Saint- Gall (idem pour Radio Aktuell, Tele Ostschweiz et St. Galler Tagblatt), montrent que la concentration des m édias progresse et que la diversit é journalistique risque d’être compromise. La Lcart. s ’applique déjà parallèlement à la l égislation sur la radiodiffusion. Avant d’octroyer une concession à un diffuseur, l ’autorité conc édante veille à ce que le requérant ne mette pas en p éril la diversit é des opinions et de l ’offre dans la zone desservie (art. 11, al. 1, let. g, LRTV 1991). Cette disposition est toutefois abstraite, ce qui est sans doute une des raisons pour lesquelles elle n ’a été appliqu ée que rarement, bien que des processus de concentration aient été constat és et d éplorés depuis des ann ées tant dans le domaine des m édias que dans celui des march és situés en aval et en amont (production de films et de feuilletons télévisés, négoce des droits de retransmission sportive, etc.). L’une des faiblesses du système actuel réside aussi dans le fait que la proc édure d’octroi de la concession est l ’unique moyen de protéger la diversité des opinions et de l’offre. La nouvelle r églementation des concentrations donne aux autorit és de tutelle de la radiodiffusion un outil souple et mieux adapt é que la Lcart., notamment à l ’éva- luation des march és locaux et r égionaux. La formulation ouverte des dispositions permet de tenir compte de toutes les situations sur le plan journalistique. Contraire- ment à la législation des pays voisins, la LRTV suisse renonce à fixer des limites à la propriété ou à chiffrer les parts de marché autorisées. Si la diversité des opinions et de l’offre est en péril – ce qui est probable si un radio- diffuseur ou une autre entreprise active sur le march é de la radio et de la t élévision occupe une position dominante –, l ’autorité n ’est pas tenue d ’édicter des obliga- tions. Il lui appartient de d écider les mesures appropri ées, qui peuvent aller de la protection de la diversité (temps d’antenne réservé à des tiers, adoption d ’une charte assurant la libert é r édactionnelle, etc.) à l ’ordre de restructurer l ’entreprise ou d’abandonner certaines activit és apr ès avoir examin é tous les facteurs pertinents. Une intervention ne se justifie pas toujours, m ême en cas de position dominante, si le march é ne permet pas de concurrence efficace (activit és éditoriales dans les régions périphériques, etc.) et que, pour des raisons économiques, la concentration des ressources est le seul moyen d’assurer la desserte en programmes. Pour établir s’il y a position dominante ou non, la Commission de la concurrence sera consultée. Après avoir examiné les aspects journalistiques en plus des consid é- rations strictement économiques, la Comco établira si une position dominante cons- tatée met effectivement en danger la diversité des opinions et de l’offre.1496 Pour évaluer si la diversité des opinions est compromise, la r éflexion doit porter sur tous les m édias exerçant une influence sur la formation de l ’opinion dans la zone concernée, notamment la presse; mais on se penchera aussi sur les march és situés en aval ou en amont de l ’activité journalistique proprement dite, en particulier sur le négoce des droits et le secteur de la diffusion. Les possibilités d’intervention sont en revanche restreintes. La Constitution limite la comp étence de la Conf édération à la radio et à la t élévision. Autrement dit, si un monopole multim édia avait des r éper- cussions n égatives tant sur la radiodiffusion que sur la presse, l ’intervention de l’Etat devrait se limiter au secteur audiovisuel. Pour lutter efficacement contre les atteintes à la diversit é des opinions, l ’autorité compétente doit être inform ée à temps des concentrations potentielles. La loi y pourvoit par les obligations d ’annoncer et de renseigner pr évues aux art. 17 à 20 LRTV. Le devoir d ’informer ne concerne pas seulement les diffuseurs, mais aussi les acteurs importants qui ont des participations dans le diffuseur, qu ’ils opèrent sur le marché de la radio et de t élévision ou sur des march és apparentés. Il couvre aussi désormais toutes les modifications du capital et des droits de vote, alors que la LRTV actuelle prévoit un seuil de 5 %. 1.3.11 Promotion de la qualité et des recherches sur les médias Pour les m édias, remplir le mandat social et constitutionnel est aussi une affaire de qualité. Il n ’est donc pas surprenant que ces derniers temps les politiciens et les journalistes se soient empar és du d ébat autour de la qualit é, comme le montre le nombre d ’interventions parlementaires sur le sujet. 46 L ’Etat et l ’administration doivent cependant s ’abstenir de toute intervention sur la qualit é du journalisme ne serait-ce que parce que celle-ci est difficile à définir. En outre, toute intervention de la puissance publique allant au-del à de la garantie des normes minimales sont incompatibles avec la liberté des médias. Le soutien à la formation et au perfectionnement des journalistes (art. 84) est une manière indirecte de promouvoir la qualité des programmes de radio et de t élévision. Scientifiques et praticiens des m édias s’entendent pour reconnaître que les cours de formation et de perfectionnement constituent la mesure la plus efficace pour favoriser la qualité.47 D a n s s a réponse à la motion Fehr (CN 00.3144) 48, le Conseil f édéral a annoncé qu’il était prévu de développer l’exigence de qualité dans la LRTV révisée. Dans le domaine des médias électroniques, la SSR est seule à disposer d’un système professionnel de formation et de perfectionnement. La plupart des radios et cha înes de télévision privées ne peuvent s’offrir ce luxe. Elles dépendent donc des cours bon marché offerts par des institutions ind épendantes, lesquelles ne peuvent survivre sans l’aide de l’Etat. Ainsi, les cours de radio et de t élévision donnés dans les prin- cipales écoles de journalisme ( Medienausbildungszentrum de Kastanienbaum, 46 Cf. par exemple l’’interpellation Baumann du 3.09.1999 «Journalistes. Ethique professionnelle» (99.3443) et la motion Fehr du 24.3.2000 «Loi sur les médias» (00.3144) qui demande notamment des dispositions sur l’’assurance de la qualité dans le domaine de l’’offre de base. 47 Cf. par exemple la charte «Die Qualität im Journalismus», in NZZ du 17.9.1999, p. 33. 48 http://www.parlament.ch/afs/data/f/gesch/2000/f%5Fgesch%5F20003144.htm1497 Lucerne, Centre romand de la formation des journalistes, Lausanne) d épendent déjà dans une large mesure de subventions fédérales prises sur les recettes des redevances de concession. Sans l ’aide de la Conf édération, ces institutions seraient menac ées. Or, l ’expérience a montr é que la modicit é relative de ces investissements – qui seront désormais financés par les ressources générales de la Confédération (art. 84) – n’empêche pas des r ésultats extr êmement positifs. Le rapport co ûts-bénéfices est donc particulièrement élevé. L’évolution du secteur des m édias se caract érise par son dynamisme et sa com- plexité. L ’expérience a montr é que les milieux politiques, les autorit és et l ’admi- nistration ne sont plus en mesure de suivre les processus en cours et d ’acquérir les connaissances qu ’il faut pour concevoir une r églementation appropri ée par leurs propres moyens. Les recherches scientifiques sur la radio et la t élévision fournissent donc aux milieux professionnels et aux autorit és des indications utiles en mati ère de contenu des programmes, de comportement du public, de tendances du march é, de progrès techniques et de potentiel commercial des innovations. Le soutien constant de la recherche permet de préserver un vivier suisse d ’institutions et de disposer en permanence des comp étences n écessaires. Depuis 1993, quelque cent études et enquêtes ont été soutenues au moyen des 7 millions de francs pr élevés sur les rede- vances de concession . Elles ont fourni notamment des renseignements sur les pers- pectives de la numérisation, la mise en place d ’un système permanent d’observation des programmes et la comparaison internationale du service public. La poursuite de cette t âche (art. 85) au moyen des redevances de concession (art. 24) est donc d’intérêt public. 1.3.12 Organisation des autorités En Suisse, contrairement à de nombreuses autres d émocraties49, les concessions pour la diffusion de tous les programmes de radio et de t élévision, chaînes privées comprises, ont toujours été accordées par le pouvoir ex écutif et ses unit és adminis- tratives (Conseil f édéral, DETEC, voire OFCOM dans les cas de manifestations ponctuelles). Ce sont également eux qui exercent la surveillance sur les radiodiffu- seurs, sauf en matière de programmes, où la surveillance a été déléguée depuis 1983 à l ’Autorité ind épendante d ’examen des plaintes en mati ère de radio-t élévision (AIEP).50 Le domaine des t élécommunications dépend en revanche de la Commis- sion fédérale de la communication (ComCom), qui est ind épendante de l ’adminis- tration. Cette différence de régime n’est pas sans poser des problèmes: – elle est contraire à la tendance internationale, qui est de d éléguer l’octroi de concessions et la surveillance des programmes de radio et de t élévision à des instances indépendantes du gouvernement, pour pr éserver autant que possi- ble les producteurs des ingérences de toute nature (politique, sociale ou éco- nomique). Le Comit é des ministres du Conseil de l ’Europe a recommand é 49 Etats-Unis: Federal Communications Commission (FCC); Grande-Bretagne: Independent Television Commission (ITC), Independent Radio Authority (IRA); Allemagne: Landesmedienanstalten; France: Conseil supérieur de l’’audiovisuel (CSA); Italie (depuis peu): Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM). 50 Arrêté fédéral du 7 octobre 1983 sur l’’Autorité indépendante d’’examen des plaintes en matière de radio-télévision (AIEP).1498 aux Etats membres d ’instituer des autorit és de r égulation ind épendantes ayant une exp érience dans le domaine de la radiodiffusion. 51 La radiodiffu- sion indépendante de l ’Etat que pr éconise la Constitution f édérale s’accom- mode d’ailleurs mieux d’une autorité indépendante de l’administration; – le partage des comp étences entre l ’OFCOM (surveillance g énérale de la radiodiffusion) et l’AIEP (surveillance spécifique des programmes) n’a cessé de susciter des probl èmes, qui ont souvent d û être r églés par le Tribunal fédéral52. Le regroupement de toute la surveillance sous une seule autorit é permet de r épartir plus clairement les comp étences et de r éunir le contr ôle des émissions à caractère rédactionnel, de la publicit é et du parrainage. On évite ainsi des redondances qui existent actuellement dans le domaine de la publicité clandestine et on clarifie les compétences; – les compétences en matière de radiodiffusion (Conseil f édéral et DETEC) et de télécommunications (ComCom) sont d éléguées à des organes diff érents, ce qui peut causer des conflits. Etant donn é la convergence croissante entre la radiodiffusion et les t élécommunications, il est peu judicieux de pr évoir deux autorit és ind épendantes distinctes. Une autorit é de r égulation unique pour les domaines de la radiodiffusion et des t élécommunications permet d’éviter des frais d ’administration et de coordination superflus, ainsi que la dispersion des comp étences et des connaissances techniques. C ’est le sys- tème appliqué aux Etats-Unis et, depuis peu, en Italie. La loi pr évoit donc une refonte des autorit és (voir illustration 5 de l ’annexe: «Pré- sentation simplifiée de l’organisation des autorités»). L’octroi des concessions, sauf celle de la SSR, doit être d élégué lui aussi à une commission ind épendante. La définition des besoins sociaux couverts par la SSR et la formulation de son mandat de prestations sont en effet des t âches politiques qui doivent être assumées par une autorité politique: le Conseil f édéral. On trouve d ’ailleurs un partage analogue des compétences en matière de radiodiffusion entre l ’Etat et les autorit és indépendantes dans plusieurs Etats d’Europe, par exemple en Allemagne et en Grande-Bretagne. En ce qui concerne la surveillance, la nouvelle Commission des t élécommunications et des m édias électroniques (commission) regroupe toutes les comp étences. Elle reprend les tâches de l’OFCOM dans de domaine financier et administratif, et celles de l’AIEP s’agissant des programmes radiodiffus és. Il s ’agit là de questions juridi- ques à proprement parler, qui n ’ont pas la m ême portée politique que la concession de la SSR. A l ’exception du contr ôle des finances, la surveillance de la SSR in- combe donc aussi à la commission. La concentration de la surveillance de tous les diffuseurs s’impose aussi pour garantir l’égalité de traitement. 51 Recommandation Rec(2000)23 du 20 décembre 2000 du Conseil des ministres aux Etats membres concernant l’’indépendance et les fonctions des autorités de régulation dans le secteur de la radiodiffusion. Cette recommandation attache beaucoup d’’importance à l’’indépendance des autorités de radiodiffusion vis-à-vis de l’’économie et de la politique. Elles doivent travailler sans directives et être protégées de toute ingérence. 52 ATF 125 II 624, 126 II 7, 126 II 21.1499 1.3.12.1 Organisation actuelle des autorités en matière de radiodiffusion et de télécommunications A l’entrée en vigueur de la LRTV et de la LTC (1992), les t âches administratives concernant la radiodiffusion et les t élécommunications ont été confi ées au nouvel Office f édéral de la communication (OFCOM).53 La cr éation d ’un office unique, compétent à la fois pour les t élécommunications, la radio et la t élévision, permet d’examiner et de r ésoudre les probl èmes d écoulant de la convergence à un stade précoce. La libéralisation des t élécommunications entraînée par la r évision totale de la LTC n’est pas restée sans effet sur l’organisation des autorités. Depuis le 1er janvier 1998, les principales d écisions concernant l ’application du droit des t élécommunications sont prises par la ComCom, qui est ind épendante de l ’administration. La cr éation d’une commission ind épendante de l ’Etat avait pour but d ’établir une s éparation entre le propri étaire (la Conf édération, actionnaire majoritaire de Swisscom) et l’Etat en tant qu ’arbitre du march é des t élécommunications. Il fallait d ’autre part transférer à une autorit é ind épendante du march é toutes les t âches de droit public dévolues jusque-là aux Telecom PTT.54 L’OFCOM instruit les dossiers de la ComCom. Il pr épare les affaires trait ées par celle-ci et applique ses d écisions. Il exécute en outre les t âches qui lui sont confi ées par la loi et par la ComCom, notamment dans le domaine des concessions, de la surveillance, du contrôle radio et des installations de télévision. La création de la ComCom n ’a pas modifié les compétences en matière de radiodif- fusion. Celles-ci sont toujours exerc ées par le Conseil f édéral et le DETEC, qui se fondent sur les dossiers pr éparés par l ’OFCOM. L ’OFCOM a donc deux ma îtres. Quand il s ’agit de la radiodiffusion ou de la l égislation, il travaille pour le compte du Conseil fédéral et du DETEC et selon leurs directives. Pour l ’application du droit des télécommunications, il est toutefois au service de la ComCom. 1.3.12.2 Partage des tâches entre le Conseil fédéral et la commission La nouvelle loi confie elle aussi l ’aménagement politique du paysage m édiatique aux autorit és politiques, c ’est-à-dire au Parlement et au Conseil f édéral (ou au DETEC). Le Conseil f édéral d éfinit et r ègle le service public, notamment en octroyant à la SSR une concession qui définit l’ampleur de ses prestations journalistiques et fixe le nombre et le type de programmes n écessaires à la r éalisation de son mandat. Pour l’échelon local et r égional, le Conseil f édéral établit les conditions g énérales d’admission des diffuseurs charg és d’un mandat de prestations donnant droit à une quote-part de la redevance. Cette t âche consiste entre autres à fixer le nombre et 53 L’’effectif de l’’OFCOM a considérablement augmenté en raison de la libéralisation des télécommunications et de la multiplication des diffuseurs locaux. 54 Les principales étant la gestion des fréquences, les normes techniques, la représentation de la Suisse dans les organes d’’harmonisation internationaux, l’’octroi des concessions de radiocommunication sans services de télécommunication.1500 l’étendue des zones de desserte, de m ême que la part des redevances affect ées au soutien des diffuseurs. M ême si le Conseil f édéral est tenu de respecter les avis ou les propositions du comité consultatif et de la commission (art. 27, al. 2; et 49, al. 2, LRTV), ses d écisions affectent la marge de man œ uvre de la commission, car les programmes de la SSR et ceux des diffuseurs qui touchent une quote-part de la redevance restreignent les parts de march é et la quantit é de fr équences disponibles pour les autres diffuseurs. En ce qui concerne l ’attribution des fr équences, le Con- seil fédéral définit un cadre en approuvant le plan national d ’attribution des fréquen- ces (art. 25, al. 2, LTC). La compétence législative et le pouvoir réglementaire du Conseil fédéral sont confor- mes au principe fondamental qui veut que le gouvernement élu démocratiquement fixe les grandes lignes de la politique des médias. Etant donné que la commission est une sorte de centre de compétence en matière de radio et de télévision, il est logique que le Conseil fédéral puisse la consulter pour préparer la législation. La commission est essentiellement chargée de la surveillance et de l ’application du droit, lesquelles sont donc confi ées à une instance ind épendante de l ’administration. Selon le système proposé, la commission est en outre l’organe de surveillance générale pour toutes les questions de radiodiffusion et de télécommunication 55 et reprend ainsi les tâches financières et administratives effectuées aujourd’hui par l’OFCOM. En tant qu’organe de surveillance ind épendant, la commission examinera aussi les plaintes contre les émissions à caractère rédactionnel, tâche qui incombait jusqu’ici à l’AIEP: il est à noter que la chambre correspondante de la commission prendra ses décisions en toute indépendance par rapport au reste de la commission. L’activité de la commission ne se bornera donc pas à des tâches purement administratives, mais comprendra aussi l’arbitrage de litiges. Il lui incombera notamment de traiter les recours contre les déci- sions de l’organe de perception des redevances (art. 77, al. 5, LRTV). La commission disposera de comp étences décisionnelles importantes mais sa marge de man œ uvre restera limit ée. Il lui appartiendra essentiellement de prendre des décisions sur des cas d ’espèce, susceptibles de recours, et non pas de traiter des questions fondamentales de politique des m édias. Sa comp étence l égislative sera limitée aux affaires techniques et administratives. 1.3.12.3 Organisation et statut de la commission La commission est une autorit é coll égiale permanente, ind épendante de l ’adminis- tration et dot ée de pouvoirs d écisionnels propres. Elle n ’est pas int égrée dans la hiérarchie administrative, n ’agit pas selon les directives d ’une autorit é sup érieure 55 A l’’exclusion de la surveillance financière et du contrôle des finances de la SSR. Comme la SSR est financée essentiellement par la redevance de réception, dont le Conseil fédéral fixe le montant et règle la répartition, il est logique que le DETEC vérifie si les ressources ont été utilisées rationnellement.1501 (art. 88 LRTV)56 et jouit d ’une grande autonomie en mati ère d ’organisation, puis- qu’elle s’organise elle-même (art. 89 LRTV). Pour son organisation et sa gestion, elle se donne un r èglement qui doit être approuv é par le Conseil f édéral (art. 89, al. 4, 2e phrase, LRTV). La loi ne restreint la libert é d’organisation de la commis- sion que dans la mesure o ù elle précise que seront cr éées des chambres jouissant de leur propre comp étence décisionnelle et que les d écisions de principe doivent être prises par l ’ensemble de la commission. En outre, la chambre responsable de la surveillance des programmes est entièrement indépendante dans son activit é juridic- tionnelle et ne relève de la commission que sur le plan administratif. La commission dispose d’un secrétariat autonome (art. 90 LRTV), dont la direction est nomm ée par le Conseil fédéral (art. 90, al. 2, LRTV). La Commission est une commission dite d écisionnelle57, comme la Commission fédérale des banques, la Commission de la concurrence, la Commission f édérale des maisons de jeu ou la Commission f édérale de la communication, et une unit é de l’administration d écentralisée.58 Elle n ’est pas dot ée de la personnalit é juridique. Rattachée administrativement au DETEC, elle est soumise à la haute surveillance du Parlement en tant qu’organe chargé de tâches de la Conf édération (art. 169 Cst.), ce qui autorise les Chambres à observer sa structure, ses tâches et son activité, mais non à intervenir dans des dossiers particuliers. L’activité de la commission est soumise aux r ègles du droit g énéral de la Conf édé- ration. Elle est donc tenue de respecter les dispositions relatives à la protection des données (comme le prescrit d’ailleurs expressément l’art. 92 LRTV) et à l’aménage- ment du territoire. 1.3.12.4 Intégration de l’OFCOM dans le secrétariat de la commission Etant donné que le Conseil f édéral et le DETEC abandonnent leurs comp étences en matière de surveillance et d ’octroi des concessions aux diffuseurs priv és, l’OFCOM peut être dissous en tant qu ’unité administrative distincte pour devenir le secr étariat de la commission. La double subordination de l ’OFCOM, qui d épendait du Conseil fédéral et du DETEC en mati ère de radiodiffusion, mais de la ComCom pour les télécommunications dispara ît du m ême coup. La commission et son secr étariat fonctionneront comme la Commission de la concurrence. La plus grande partie du personnel et des tâches de l’OFCOM passeront à la nouvelle commission. Une petite 56 Sauf en ce qui concerne les accords internationaux que le Conseil fédéral peut conclure dans le cadre de la loi. La possibilité pour le Conseil fédéral de déléguer sa compétence pour les accords de nature technique ou administrative existe déjà (art. 74, al. 2bis, LRTV 1991). Elle s’’impose dans un domaine en perpétuelle évolution, où il faut agir vite. Le Conseil fédéral déléguera cette compétence – attribuée aujourd’’hui au DETEC ou à l’’OFCOM (art. 56, al. 2, ORTV) – à la commission, à laquelle il pourra donner des instructions (art. 101, al. 2). Il s’’agit uniquement d’’accords sans portée sur la politique des médias. 57 Art. 5 de l’’ordonnance du 3 juin 1996 sur les commissions extra-parlementaires, les organes de direction et les représentants de la Confédération (ordonnance sur les commissions); RS 172.31. 58 Cf. art. 8 de l’’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’’organisation du gouvernement et de l’’administration (OLOGA); RS 172.010.1.1502 partie du personnel restera au DETEC pour ex écuter les tâches liées à la concession de la SSR et à la législation. Globalement, l’effectif devrait rester stable. 1.3.12.5 Compétence de la commission en matière de surveillance des émissions à caractère rédactionnel En 1983, le Parlement a transf éré la surveillance du contenu des programmes (de l’objectivité e t d e l a d i v e r s i té notamment) à une autorit é d ’examen des plaintes indépendante de l ’administration. Le choix d ’une autorité indépendante a été déter- miné par la conviction que la surveillance des programmes constituait un domaine sensible, qu’il importait de ne pas abandonner à l’administration fédérale, pour des raisons touchant l’ordre démocratique et la politique des médias. Cet argument, déterminant lors de la création de l’AIEP, n’est plus pertinent puisque la commission jouira de l’indépendance souhaitée remplissant ainsi les conditions de l’art. 93, al. 5, Cst. Le nouveau r égime tient compte des particularit és de la sur- veillance des émissions à caractère rédactionnel, dans la mesure o ù la chambre de la commission chargée de la surveillance des programmes jouit d ’une entière indépen- dance dans sa compétence juridictionnelle (art. 89, al. 2). Quant au reste de la com- mission, il n ’a aucune comp étence en mati ère de surveillance des émissions à caractère rédactionnel. En revanche, la chambre responsable de la surveillance des programmes n ’a pas la compétence de statuer sur l ’octroi des concessions. Cette s éparation des comp éten- ces protège efficacement les diffuseurs du risque de voir des diffuseurs sanctionn és indirectement pour avoir enfreint les dispositions sur le contenu des émissions à caractère rédactionnel. 1.3.12.6 Nomination et composition de la commission Le Conseil f édéral nomme la commission et en choisit le pr ésident et le vice- président (art. 86, al. 2). Cette comp étence du Conseil f édéral est usuelle pour les commissions d écisionnelles, comme la Commission de la concurrence 59, la Com- mission f édérale des banques 60 ou la Commission de la communication 61, et ne constitue en aucun cas une atteinte à l ’indépendance de la commission ou de ses membres. Elle s’appliquait d’ailleurs à la nomination des membres de l ’AIEP62, qui sera désormais rattachée à la commission sur le plan administratif. La commission se compose de 15 à 21 sp écialistes indépendants. Cet effectif élevé s’explique par la multiplicit é des t âches de la commission, aussi responsable du domaine des t élécommunications, multiplicité qui n écessite la cr éation de plusieurs chambres dotées chacune d ’un savoir sp écifique. Pour effectuer correctement leurs tâches complexes, les membres de la commission devront être des professionnels 59 Art. 18, al. 1, LCart. 60 Art. 2, al. 1, de la loi du 8 novembre 1934 sur les banques et 46, al. 1, de la loi du 18 décembre 1998 sur les maisons de jeu. 61 Art. 56, al. 1, LTC. 62 Art. 58, al. 1, LRTV 1991.1503 chevronnés. La question de l’emploi à temps complet se posera sérieusement pour le président et le vice-président. La taille de la commission doit non seulement permettre l ’exécution correcte des nombreuses tâches qui lui incombe, mais aussi donner une large assise à ses d éci- sions. Les r égions linguistiques devront donc être repr ésentées de mani ère appro- priée au sein de la commission. 1.3.13 Surveillance, sanctions et voies de droit 1.3.13.1 Introduction La l égislation sur la radiodiffusion, à l ’instar d ’autres domaines, doit pr évoir des mesures qui assurent l ’application de la loi. Le bon fonctionnement de la concur- rence n écessite notamment une surveillance efficace. S ’il est possible de faire des affaires en toute ill égalité et sans que les autorit és puissent intervenir efficacement, les concurrents honnêtes sont systématiquement pénalisés. La surveillance dans le domaine de la radiodiffusion pr ésente cependant quelques particularités, qui d écoulent notamment du principe de l ’indépendance et de l ’auto- nomie du diffuseur. Les mesures de surveillance doivent respecter ce droit fonda- mental et ne sauraient se transformer en actes de censure. La plus grande retenue s’impose également lors de la recherche de documents ou d ’autres moyens de preuve, parfois nécessaires pour qu’une procédure de surveillance puisse aboutir, car les mesures de contrainte telles que les perquisitions ou les saisies au si ège de l’entreprise peuvent rapidement empi éter sur la libert é des r édacteurs ou d ’autres droits protégés. Etant donn é que la radiodiffusion est ind épendante de l ’Etat, il est par ailleurs exclu que l ’administration se substitue aux diffuseurs sous quelque forme que ce soit. En outre, la radiodiffusion est un domaine qui évolue rapidement et qui se caract é- rise par une forte cr éativité. Les diffuseurs r éagissent tr ès vite et adaptent leurs programmes. En raison de la longueur des proc édures de recours, les d écisions en matière de surveillance sont souvent obsol ètes quand elle ont enfin force de chose jugée et la surveillance ne parvient pas à suivre l’évolution de la radiodiffusion. Même après la r évision totale de la LRTV, les autorit és de surveillance se verront toujours confront ées à ces probl èmes inh érents au syst ème. Toutefois le projet prévoit quelques améliorations ponctuelles résultant de l’expérience pratique. 1.3.13.2 Sanctions administratives, contraventions Les sanctions pécuniaires sont un outil indispensable de la surveillance. Elles ont un effet très dissuasif en r éduisant considérablement les avantages commerciaux r ésul- tant de pratiques illicites. La confiscation du gain illicite n’est toutefois pas toujours suffisante, notamment lorsque ce gain n ’est tout simplement pas chiffrable ou que les contrats et les documents n écessaires à l ’établissement des faits sont introuva- bles, sinon au prix de mesures de contrainte disproportionnées.1504 La concession obligatoire ayant disparu, l’efficacité des sanctions économiques n’en prend que plus d ’importance. Quand tous les diffuseurs sont obligatoirement con- cessionnaires, l ’inobservation des r èglements peut être punie par des restrictions, voire le retrait de la concession. Mais si ces possibilit és d’intervention au niveau de la concession disparaissent, comme le prévoit le projet de LRTV pour une partie des diffuseurs, il ne reste que la menace et l ’exécution de sanctions économiques pour imposer le droit. Jusqu’ici, les sanctions p écuniaires étaient prononcées dans les proc édures de droit pénal administratif. Or ce système, essentiellement conçu pour les personnes physi- ques, s’est avéré inadéquat dans le domaine de la radiodiffusion puisque les groupes assujettis à la surveillance sont des personnes morales. A cela s ’ajoute la lourdeur d’une procédure pénale, inefficace dans un milieu aussi dynamique que les m édias, où il importe de pouvoir réagir rapidement. Les sanctions administratives, qui s ’inspirent de syst èmes pratiqu és dans d ’autres domaines (art. 60 LTC et 50 ss LCart), sont un nouvel instrument d ’intervention dans le secteur de la radiodiffusion. L ’autorité de surveillance a la possibilit é – mais non l’obligation – de prononcer une sanction. La confiscation du gain illicite devrait généralement suffire (art. 95, let. b, LRTV). Le plafond fixé à 10 % du chiffre d ’affaires moyen des trois derniers exercices peut sembler élevé (art. 96, al. 1, LRTV). La r évision n’a toutefois pas pour but de rele- ver les sanctions p écuniaires, lesquelles n ’ont pratiquement jamais d épassé une fraction du plafond autoris é par la loi. L ’objectif est de remplacer le forfait fixe par un plafond variable afin de décourager les entreprises qui pourraient trouver rentable de ne pas respecter leurs obligations l égales. Ce ne sont d ’ailleurs pas tant les diffu- seurs que les organisateurs de manifestations sportives, qui ont tout int érêt à refuser de fournir un extrait (art. 96, al. 1, let. e, LRTV), qui sont visés. Le montant de la sanction d épend de critères objectifs comme la gravit é de l’infrac- tion (dur ée de l ’infraction, public touch é, etc.) et la situation financi ère de l ’entre- prise concernée (art. 96, al. 3). Les responsabilit és personnelles ne sont pas d étermi- nantes et ne doivent donc pas être établies. Si l ’infraction est commise intentionnellement, les dispositions p énales (art. 107 LRTV) s’appliquent aux personnes physiques. 1.3.13.3 Voies de droit Le droit en vigueur exclut le recours au Tribunal f édéral si l ’autorité comp étente refuse l’octroi d’une concession de radiodiffusion ou si celui-ci est contest é par un concurrent. Selon l ’organisation judiciaire du 16 d écembre 1943 (OJ; RS 173.110), le recours de droit administratif n ’est pas recevable contre l ’octroi ou le refus de concessions auxquelles la l égislation fédérale ne confère pas un droit (art. 99, al. 1, let. d, OJ). L’absence de voies de recours fait probl ème, parce qu’elle soustrait les atteintes à la liberté des m édias et à la libert é d’entreprise à l’examen judiciaire. L ’exclusion du recours est notamment contestable du point de vue de la CEDH, dont l ’art. 13 pr é- voit express ément le droit à un recours effectif devant une instance nationale. La garantie de l’accès au juge est également prévue dans la Cst. (art. 29a dans sa teneur1505 selon la réforme de la justice acceptée le 12 mars 2000). L’exclusion prévue à l’art. 99 OJ n’est donc plus compatible avec la nouvelle disposition constitutionnelle. L’art. 105 LRTV augmente les voies de droit en accordant la possibilité de recourir, contre l’octroi ou le refus de concessions, à la commission de recours ind épendante du d épartement.63 Il s ’agit cependant d ’éviter que l ’examen judiciaire ne retarde l’octroi des concessions, vu que l ’appel d’offres relatifs aux concessions de radio- communication dépend de l ’octroi antérieur des concessions aux diffuseurs charg és d’un mandat de prestations. Il convient donc de pr évoir une seule instance de recours qui n ’aboutisse pas au Tribunal f édéral. Ce faisant, la LRTV exploite la possibilité offerte par l ’art. 191, al. 3, Cst. (dans sa teneur selon la r éforme de la justice) de limiter l’accès au Tribunal fédéral en excluant certains domaines. Une autre exception au principe de la double instance de recours pour les actes relavant de la souverainet é de l ’Etat est pr évue à l’art. 105, al. 1, 3 e phrase, LRTV en ce qui concerne la surveillance du contenu des émissions à caractère rédaction- nel. La réglementation proposée reprend le système actuel. Elle tient compte du r ôle spécifique et des particularit és proc édurales de la surveillance des programmes, comme la LRTV 1991 qui pr évoit que les d écisions de l ’AIEP peuvent être atta- quées directement devant le Tribunal f édéral. Dans ce domaine, il ne serait gu ère judicieux de pr évoir quatre instances de recours (organe de m édiation, commission, commission de recours, Tribunal fédéral). Les d écisions concernant la concession de la SSR restent soustraites à l ’examen judiciaire car le Conseil f édéral est l ’autorité conc édante. Or, le recours de droit administratif n ’est pas recevable contre ses d écisions, à quelques exceptions pr ès, lesquelles ne sont cependant pas pertinentes dans ce cas. 1.3.14 Dispositions transitoires La mise en œ uvre du nouveau droit n écessite dans certains domaines de vastes préparatifs notamment en ce qui concerne le partage des redevances et l ’établis- sement de nouvelles proc édures de concession. Ces op érations prendront du temps mais ne doivent pas retarder inutilement l’entrée en vigueur de la loi. C’est pourquoi il faut prévoir des dispositions transitoires qui règlent le droit applicable. Sont prorogés les concessions radio et télévision ainsi que les droits des diffuseurs à la diffusion et aux quotes-parts de la redevance pour une p ériode transitoire de cinq ans au plus (art. 112 à 114 et 115, al. 2, LRTV). Le d élai échoit dès que les autorités compétentes auront mis en place les nouvelles dispositions sur l ’accès aux moyens de transmission et le partage des redevances. Sont également prorogées de deux ans au plus les anciennes concessions de lignes et de rediffusion par voie hertzienne (art. 115 et 116 LRTV), dont les titulaires recevront une nouvelle concession comme fournisseurs de services de télécommunication ou concessionnaires de radiocommu- 63 Dans le cadre de la révision totale de l’’organisation judiciaire fédérale (voir message du Conseil fédéral du 28 février 2001; FF 2001, 4000), il est prévu d’’instituer un Tribunal administratif fédéral. Si ce dernier est institué avant l’’entrée en vigueur de la loi sur la radio et la télévision, le recours sera adressé au Tribunal administratif fédéral et non pas à la commission de recours du département.1506 nication selon la LTC. Quant à la SSR, l ’art. 117 pr évoit un d élai de transition qui permettra d’adapter la concession au nouveau droit avant son renouvellement. 1.4 Modification du droit en vigueur 1.4.1 Loi sur la procédure administrative et organisation judiciaire L’art. 3, let. e bis, de la loi f édérale du 20 d écembre 1968 sur la proc édure adminis- trative (PA)64 excluait l ’applicabilité de cette loi aux plaintes portant sur des émis- sions de radio et de télévision déposées devant l’autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio et de t élévision (AIEP). Etant donn é que, selon la nou- velle LRTV, la PA est également applicable dans le domaine de la surveillance des émissions à contenu r édactionnel (voir explications relatives à l ’art. 94, al. 3), la disposition d’exception de la PA doit être abrogée par la révision de la LRTV. La modification de l ’art. 100 de l ’organisation judiciaire est trait ée ci-après dans le commentaire de l’art. 61 LTC. 1.4.2 Loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications 1.4.2.1 Rapport entre les modifications proposées et la future révision partielle de la LTC Le Conseil fédéral ne prévoit pas seulement de modifier la LTC dans le cadre de la révision de la LRTV mais aussi de l’harmoniser avec la législation européenne. Afin de respecter l’unité de la matière, certaines modifications proposées dans le projet de LRTV envoyé en consultation ont en été détachées pour être intégrées dans le projet de révision de la LTC.65 Les présentes modifications de la LTC sont pour la plupart des corollaires obligés de la révision de la LRTV, comme la transformation de l ’OFCOM en secr étariat de la commission (voir ch. 1.3.12.4) ainsi que la r églementation de la diffusion radiopho- nique dans la LTC (voir ch. 1.3.8.2). Les modifications suivantes sont de moindre importance pour la politique des t élé- communications et n’ont pas de lien étroit avec la LRTV: – la modification de l’art. 13 LTC et les nouveaux art. 13 a et 13b LTC répon- dent à la promesse faite au pr éposé fédéral à la protection des donn ées, de donner le plus t ôt possible une base l égale au traitement et à la transmission des données66, 64 RS 172.021 65 Le projet de révision partielle de la LTC (et de l’’ordonnance sur les services de télécommunication) a été mis en consultation en juillet 2002 (disponible à l’’adresse http://www.bakom.ch/fr/aktuell/ull/index.html) 66 Message du 25 août 1999 concernant la création et l’’adaptation des bases légales nécessaires au traitement des données personnelles; FF 1999 8381.1507 – les art. 13, 58 et 60 LTC étendent le champ d’application de certaines dispo- sitions des concessionnaires aux fournisseurs de services de t élécommunica- tion, voire à toutes les personnes soumises à la loi (élimination des lacunes), – les art. 11 et 61 LTC, de m ême que l’art. 100, al. 1, let. z, OJ, simplifient les voies de droit, conformément à la révision totale de l’organisation judiciaire. 1.4.2.2 Transmission de programmes radiodiffusés La LTC en vigueur que la transmission technique d ’informations au moyen de techniques de t élécommunication et exclut de son champ d ’application la diffusion et la rediffusion des programmes de radio et de t élévision (art. 2 LTC 1997). Or cette distinction est obsol ète, car elle ne tient pas compte de la convergence, qui permet aujourd ’hui de transmettre les programmes de radio et de t élévision sur la même plate-forme que les services de t élécommunication. Le nouveau syst ème prévoit donc de r égler le contenu des programmes de radiodiffusion dans la LRTV et leur transmission au moyen de techniques67 dans la LTC (art. 2 LTC). Tous les exploitants de r éseaux hertziens doivent d ésormais obtenir une concession de radiocommunication (art. 22 ss LTC) ou de services de t élécommunication (art. 4 ss LTC); les exploitants de lignes qui diffusent aussi des programmes de radio et de t élévision doivent obtenir une concession (art. 4 ss LTC). Quiconque veut obtenir une concession doit notamment garantir qu ’il respecte les dispositions de la LRTV sur la diffusion de programmes, ainsi que les dispositions d ’exécution perti- nentes (art. 6, al. 1, let. b, LTC). 1.4.2.3 Organisation des autorités Une grande partie des propositions de modification de la LTC concernent l’organisation des autorit és. Les comp étences de la ComCom sont élargies au domaine de la radiodiffusion et la ComCom elle-m ême devient la Commission des télécommunications et des médias électroniques (commission). L’OFCOM devenant le secrétariat de la commission, toutes les t âches qui lui étaient attribuées jusqu’ici par la LTC doivent être transférées à la commission. Il s ’agit des t âches suivantes: obligation d’annoncer (art. 4, al. 2), interconnexion (art. 11), obligation d ’informer (art. 13), desserte du territoire (art. 18), gestion et contr ôle des fr équences (art. 25 ss), gestion et attribution des ressources d ’adressage (art. 28), installations de t élé- communication (art. 31 ss), droit p énal administratif (art. 55), surveillance et voies de droit (art. 58 ss), exécution (art. 62). L’organisation, la composition et le financement de la commission, ainsi que les tâches et le personnel du secr étariat, étant désormais réglés par la LRTV, il suffit de compléter l’art. 56 LTC par un renvoi aux art. 86 ss LRTV. 67 La diffusion est la transmission, par des techniques de télécommunication, de programmes destinés au public en général (art. 2, let. g, LRTV).1508 1.5 Classement des interventions parlementaires Le Conseil fédéral a examiné les postulats transmis relatifs à la loi sur la radio et la télévision (voir proposition de classement au d ébut du pr ésent message). S ’ils sont compatibles avec la r évision et les exigences constitutionnelles, ils seront mis en œ uvre par le présent projet. Le 16 juin 1999, deux motions de m ême teneur concernant les programmes éduca- tifs de la télévision suisse (98.3509; 98.3391) ont été transmises. Elles chargeaient le Conseil fédéral d’édicter dans le cadre de l ’exécution de son mandat constitutionnel (art. 67 Cst.), les bases l égales nécessaires à la cr éation d ’une télévision éducative faisant appel aux nouvelles technologies de l ’information. Cette t élévision devait offrir des programmes taill és sur mesure, en fonction des besoins sp écifiques de notre pays et ces programmes devaient être garantis sur le plan du financement et de la diffusion. Le pr ésent projet de loi reprend les grandes lignes de ces motions. Le mandat astreint expressément la SSR à contribuer à la formation du public (art. 26, al. 3, let. c LRTV). Le comit é consultatif veillera à l’exécution du mandat et mettra en évidence les éventuels manquements de la SSR. Lorsqu ’il fixera le montant de la redevance, le Conseil f édéral veillera à allouer des fonds suffisants au financement des programmes éducatifs. Dans la mesure o ù il pr évoit d’affecter une partie de la redevance à des services en ligne de la SSR n écessaires à l’exécution du mandat, le projet permet d ’utiliser les nouvelles technologies de communication à des fins éducatives (art. 27, al. 3, let. b, LRTV). Il serait cependant contraire à l’esprit de la révision de d éfinir le genre et le nombre des programmes de t élévision de la SSR dans la loi (voir plus haut les considérations au ch. 1.3.5.1). 2 Commentaire des dispositions 2.1 Loi sur la radio et la télévision 2.1.1 Titre 1 Champ d ’application, définitions Art. 1 Champ d’application Le champ d ’application de la loi correspond pour l ’essentiel à celui de la LRTV 1991: le point principal reste le programme. Les r ègles r égissant la radiodiffusion s’appliquent à des offres destin ées à la collectivit é sous forme de programmes sus- ceptibles d’exercer un effet particulier sur le grand public. La nouvelle loi s ’en tient à ces limites et ne r ègle pas les services personnalis és (voir ch. 1.3.2). Telle est également l’approche de la Convention europ éenne du 5 mai 1989 sur la t élévision transfrontière (CETT) 68, dont l ’art. 1 fait également r éférence au programme. La définition formelle du programme est d ésormais d éfinis dans la loi (art. 2, let. a, définitions LRTV; voir également le commentaire relatif à l’art. 2). Pour réaliser les objectifs constitutionnels assign és à la radio et à la télévision, il ne suffit pas de r églementer l ’activité des diffuseurs proprement dite. En effet, des problèmes d’accès se posent à différents niveaux sur lesquels il convient de l égifé- rer. C’est pourquoi la loi sur la radio et la télévision régit non seulement la diffusion, 68 RS 0.784.4051509 mais également le conditionnement technique , la transmission et la réception des programmes (al. 1, 1re phrase). Il est conforme à cette approche globale, qui entend à la fois servir les processus d émocratiques et culturels et satisfaire les besoins du public, que les prescriptions l égales ne s ’appliquent pas qu ’aux diffuseurs de pro- grammes mais également aux entreprises susceptibles d ’empêcher le libre acc ès à l’information (on songe notamment aux organisateurs de manifestations publiques), sans oublier les pouvoirs publics (tels que les autorit és compétentes pour autoriser les antennes de réception). A plusieurs égards, la nouvelle r églementation r étrécit quelque peu le champ d’application de la loi sur la radio et la t élévision par rapport au texte de 1991. Elle abandonne notamment la cat égorie des productions et des informations pr ésentées de manière similaire à des programmes de radio et de t élévision (art. 1, al. 1, LRTV 1991). La disparition de cette cat égorie g énérale n ’aura gu ère d ’impact dans la mesure où la réglementation de cette matière est restée lettre morte dans la pratique, sauf en ce qui concerne les services de télétexte. D’autre part, l’al. 2 limite les services r égis par la loi aux programmes ayant une certaine portée journalistique. Sont ainsi exclus les services toujours plus nombreux qui, bien qu ’ils s ’adressent au public et satisfassent aux autres crit ères formels attachés à la notion de programme, ont une port ée journalistique si t énue qu’il ne se justifie pas de les réglementer. Cela vaut notamment pour les sc ènes de la vie quoti- dienne captées par les «webcam» de particuliers et retransmises par l ’Internet sans aucun travail journalistique. Toutefois, les offres influen çant directement la formation de l ’opinion n ’ont pas le monopole de la port ée journalistique. Le champ d ’application de la loi ne se limite pas au domaine politique ou culturel au sens étroit. Les émissions de divertissement ont souvent un impact social sur l ’élaboration de la vision du monde et des opinions ainsi que sur la gen èse des tendances de la soci été (voir ch. 1.3.5.1 supra). Les émissions musicales par exemple, ou les programmes de vente ont également une certaine portée journalistique. Les contenus de ce genre peuvent avoir une audience considérable et, de ce fait, susciter un formidable int érêt chez les annonceurs. Le risque que des m éthodes de vente d éloyales soient utilisées dans les programmes de vente justifie que l’on légifère dans ce domaine. On ajoutera que les programmes de vente sont aussi des émissions de télévision au sens de la CETT. La portée journalistique limitée peut être liée au contenu d’un service. C’est notam- ment le cas, compte tenu de la perception que nous en avons actuellement, pour l’indication de l ’heure exacte, les mesures li ées à l’observation de l ’environnement ou les images m étéorologiques sans traitement r édactionnel, les renseignements sur les services de l ’administration ou les horaires des transports publics. La capacit é d’un diffuseur de mettre en place un service susceptible de capter l ’attention du grand public dans la dur ée dépend essentiellement des ressources humaines et orga- nisationnelles dont il dispose. La port ée journalistique limit ée peut aussi r ésulter de causes techniques. Cela se v érifie notamment lorsque la qualit é de la transmission d’un service est mauvaise (p. ex. images floues, trop petites et saccad ées) et n’a pas l’impact normal pour un média électronique de masse.1510 Il convient de renoncer à l’énumération dans la loi d ’un catalogue tel que celui de l’art. 25, al. 3, de l ’ordonnance du 6 octobre 1997 sur la radio et la t élévision.69 La portée journalistique est une notion dynamique qui d épend dans une tr ès large mesure de l ’évolution de l ’offre des m édias audiovisuels, des progr ès techno- logiques et des conditions concr ètes de production et d ’utilisation des m édias consi-dérés. Une d élimitation judicieuse n ’est envisageable que si les autorit és compétentes sont capables de r éagir avec souplesse aux transformations à venir. De ce point de vue, la r évision formelle de la loi est une proc édure trop lourde. D ’autre part, la sécurité du droit exige que cette délimitation obéisse à des règles générales et abstraites. Le Conseil f édéral définira les crit ères applicables dans une ordonnance et les reverra le cas échéant. Lorsqu’un diffuseur conteste qu ’une offre entre dans le champ d ’application de la loi, il peut exiger que la commission rende une d écision en constatation, laquelle pourra faire l’objet d’un recours. Art. 2 Définitions Programme (let. a) La loi contient d ésormais une d éfinition des caract éristiques formelles des pro- grammes de radio et de t élévision. Celle-ci correspond dans une large mesure aux formulations que l ’on trouve dans la CETT et la directive TVSF 70. La notion de programme est d éfinie en-dehors de toute consid ération technologique; en d ’autres termes, la technologie de t élécommunication employ ée pour la transmission n ’est pas déterminante pour établir si un service revêt ou non le caractère d’un programme (à ce sujet, voir également ch. 1.3.2 supra). Un programme est constitué d’une série d’émissions transmises par des techniques de télécommunication et destinées au public en général. Cette définition s’applique éga- lement aux programmes cryptés dans la mesure o ù chacun est autoris é à acquérir un décodeur. En revanche, les services qui s’adressent exclusivement à un cercle fermé de destinataires, tels que les employés d’une entreprise déterminée par exemple et qui ne peuvent être reçus que par ceux-ci, ne sont pas destinés au public en général. Le critère du déroulement fixé dans le temps exige que le service soit programmé par le diffuseur et que le public ne puisse pas influencer le moment de la diffusion ni la séquence des émissions. Les auditeurs ou les t éléspectateurs ne peuvent que suivre le programme en cours ou le quitter. Cette limitation aux programmes proprement dits a pour cons équence que certains contenus, tels ceux qui sont mis à la disposi- tion du public par un serveur et qui peuvent être commandés à tout moment (vidéo à la demande), ne sont pas consid érés comme des programmes. En revanche, il y a lieu de qualifier de radiodiffusion la vid éo «presque» à la demande ( Near video on 69 RO 1999 2903. La disposition de l’’ORTV relative aux informations de faible portée journalistique ne concerne pas la question du champ d’’application mais concrétise les programmes qui peuvent être diffusés sans concession par un réseau câblé. 70 Directive 89/552/CEE du Conseil du 3 octobre 1989 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives à l’’exercice d’’activités de radiodiffusion télévisuelle (JOCE L 331 du 16.11.1989, p. 51), modifiée par la Directive 97/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 juin 1997 (JOCE L 202 du 30.7.1997, p. 60); http://www.europa.eu.int./comm/dg10/avpolicy/twf/tvconsd.html1511 demand): le programme est r épété à intervalles r éguliers sur le m ême canal ou en alternance sur diff érents canaux, de sorte que les t éléspectateurs peuvent y acc éder au moment qui leur convient le mieux. La loi fixe un crit ère formel suppl émentaire: celui de la continuité de l ’offre. Sont dès lors exclus les contenus qui ne sont propos és au public que sporadiquement. Ces offres isolées ne sont pas en mesure de fid éliser une audience et ne poss èdent donc pas l’une des caract éristiques essentielles leur permettant d ’avoir l’effet propre aux programmes de radio et de t élévision. M ême si un contenu isol é peut avoir une grande importance journalistique (p.ex. retransmission en direct sur Internet d ’un événement politique ou social), il n’est pas nécessaire d’assujettir ce type de services à la législation sur la radio et la télévision. Emission (let. b) La notion d’émission repose sur un crit ère formel: elle est d éfinie comme une partie de programme formant une entit é. L’unité matérielle dépend de l ’impression géné- rale laissée au public par la forme et le contenu de l’émission.71 Emissions à caractère rédactionnel (let. c) La notion de programme est vaste dans la mesure o ù elle inclut tous les contenus transmis dans une s équence établie. Elle ne comprend pas uniquement des contenus journalistiques mais également les spots publicitaires ou les offres de vente. Il est n écessaire d ’opérer une distinction juridique entre les émissions à caract ère rédactionnel d’une part, et les autres éléments de programme d ’autre part. Ainsi, le devoir d ’objectivité et l ’obligation de s éparer l ’information et le commentaire ne s’appliquent-ils qu ’aux émissions à caract ère r édactionnel. Par ailleurs, la sur- veillance dans ce domaine est assurée par une procédure qui tient compte des enjeux juridiques particuliers li és à l’activité rédactionnelle. Enfin, le projet exige expres- sément que le r édactionnel et les autres éléments de programme soient nettement séparés de façon que les téléspectateurs et les auditeurs puissent déterminer aisément si une émission poursuit un objectif journalistique ou commercial. Le projet de loi donne de l’émission à caractère rédactionnel une définition a contrario dans la mesure où sont considérées comme telles toutes les émissions sauf les messages à vocation commerciale. Ainsi, l’activité éditoriale comprend non seulement les pro- ductions journalistiques du diffuseur lui-m ême mais également la transmission de produits fournis (films ou clips, p. ex.), laquelle r ésulte aussi d ’une décision – d ’un choix – journalistique. Entrent également dans la partie rédactionnelle du programme les citations de parrains, qui sont assimilées à des annonces du diffuseur au public. Diffuseur (let. d) La d éfinition du diffuseur correspond à celle du droit actuel (art. 2, al. 1, LRTV 1991) dans la mesure où elle retient comme critère l’élaboration et la composition de programmes. La qualité de diffuseur est importante pour établir la responsabilit é en matière de radiodiffusion, c’est-à-dire pour déterminer qui doit veiller au respect des obligations légales. L’élément essentiel est que la diffusion de programmes se définit comme une activité éditoriale et non pas technique (comme le pr écise l’art. 1, let. b, de la directive TVSF). 71 Arrêt du Tribunal fédéral du 13.2.2001, ATF 127 II 79 E. 5a S. 86.1512 Programme suisse (let. e) Conformément aux principes g énéraux du droit, le l égislateur suisse ne peut sou- mettre à certaines obligations que les diffuseurs dont les programmes rel èvent de sa juridiction souveraine. Dans les domaines transfrontaliers comme la t élévision, les règles concernant le champ d’application territorial revêtent une importance particu- lière, comme le prouvent les prescriptions détaillées de la législation européenne. La CETT (art. 5), de m ême que la directive europ éenne TVSF (art. 2), r èglent en détail les cas dans lesquels un diffuseur de programmes est soumis à la juridiction souveraine d ’un Etat contractant et dans lesquels ce dernier, en qualit é d ’Etat de transmission, est tenu de veiller au respect des prescriptions en vigueur. Sont notamment soumis à la juridiction de l ’Etat de transmission les diffuseurs de pro- grammes qui y sont établis, le rattachement ne r ésultant pas exclusivement du si ège effectif mais également du lieu o ù sont prises les d écisions sur l ’élaboration des programmes. L’art. 2, let. e, est plus qu ’une simple redondance de la r ègle de com- pétence qui figure dans la CETT et lie donc d éjà la Suisse. La r éférence à la con- vention européenne ne signifie pas que le partage des comp étences n’est valable que vis-à-vis des Etats membres de la convention. Les r ègles de comp étence s’appliquent aussi aux programmes télévisés qui ne viennent pas d’un Etat partie à la convention. La deuxi ème phrase étend la port ée des r ègles aux programmes de radio. Transmission au moyen de techniques de télécommunication (let. f) La définition de la transmission par des techniques de t élécommunication est celle de l’art. 3, let. c, LTC. Diffusion (let. g) La d éfinition de la diffusion comme la transmission, au moyen de techniques de télécommunication, de programmes destin és au public en g énéral reprend celle de l’art. 2, al. 2, de la LRTV de 1991. Toutefois, le transport du signal du studio du diffuseur vers l’émetteur ou l’envoi du signal (uplink) sur un satellite ne constituent plus une diffusion selon le nouveau droit. Service de télécommunication (let. h) La définition du service de t élécommunication reprend celle de l ’art. 3, let. b, de la LTC. Service associé (let. i) En ce qui concerne le service associ é, voir les explications donn ées ci-dessus au ch. 1.3.8.3.3 in fine. Conditionnement technique (let. j) En ce qui concerne le conditionnement technique, voir les explications donn ées ci-dessus au ch. 1.3.9. Publicité (let. k) Lorsqu’un programme est financ é par la publicit é, le diffuseur met à la disposition des annonceurs, moyennant r émunération ou contrepartie similaire, l ’audience qu’il s’est acquise par des contenus éditoriaux pour leur permettre de diffuser des messa- ges publicitaires.1513 La définition de la publicit é est large. Outre les messages commerciaux, elle inclut notamment la promotion d ’idéaux politiques ou religieux et les appels de dons rémunérés à des fins de bienfaisance. Il n’est pas nécessaire qu’elle invite à conclure un acte juridique. Il suffit que l ’un ou l’autre des objectifs de l’annonceur soit pour- suivi. La d éfinition de la publicit é correspond donc à la d éfinition actuelle (voir art. 11, al. 1, ORTV) et à celle de la CETT (art. 2, let. f), tandis que la directive TVSF (à l’art. 1, let. c) se limite aux aspects commerciaux. La publicit é inclut toutes les formes de financement se r éférant directement au programme ou à des émissions isolées qui ne remplissent pas les conditions particu- lières du parrainage (voir ch. 1.3.7.2.1 supra). Ces formes de financement ont un impact direct sur l ’élaboration du programme dans la mesure o ù, contre r émuné- ration, des tiers peuvent intervenir. L’autopromotion est également considérée comme de la publicité au sens de l’art. 2, let. f, CETT. On entend par l à les émissions publicitaires que le diffuseur émet en son propre nom dans le cadre de son propre programme. Ce rattachement de l’autopromotion à la publicité est destiné à éviter les distorsions de concurrence qui se produiraient si un diffuseur pouvait promouvoir ses propres biens et services en-dehors des émissions de publicit é proprement dites alors que cette possibilit é ne serait pas accordée à des tiers pour des produits de m ême nature. Ne sont en revan- che pas consid érés comme de l ’autopromotion, et donc de la publicit é (comme la réglementation européenne; voir art. 12, al. 4, CETT et art. 18, al. 3, directive euro- péenne TVSF), les messages du diffuseur concernant ses propres programmes ou des émissions isolées faisant partie de ses programmes ainsi que les annonces con- cernant les produits connexes, tels que les livres ou les cassettes recommand és pour des motifs journalistiques dans le cadre d’une émission. Offres de vente (let. l) Les offres de vente sont une forme particuli ère de publicit é, qui se distingue des autres par le fait que le public a la possibilit é imm édiate, en cours de diffusion, d’accepter l’offre proposée par téléphone ou par un autre moyen de communication. Sauf en ce qui concerne la dur ée autoris ée, les offres de vente sont soumises aux mêmes dispositions que les autres formes de publicit é. La d éfinition des «offres de vente» correspond à celle de l ’«émission de vente » du droit actuel (art. 11, al. 2, ORTV) et du «télé-achat» des textes europ éens (art. 2, let. g, CETT et art. 1, let. f, de la directive TVSF). Emission de vente (let. m) Lorsque les offres de vente sont diffus ées sans interruption pendant plus de quinze minutes, on parle d ’émission de vente. Les émissions de vente peuvent, plus encore que les offres de vente d ’une dur ée plus courte, b énéficier de la prolongation du temps d ’émission. Dans une émission de vente, l ’intégralité du temps de trans- mission est consacr é à la pr ésentation et à la description des biens et des services proposés. L ’«émission de vente » correspond à la «fenêtre d ’exploitation pour les émissions de t élé-achat» au sens des dispositions europ éennes (art. 12 CETT et art. 18 bis de la directive TVSF). Programme de vente (let. n) Les programmes constitu és d’offres de vente et éventuellement d’autres formes de publicité et qui n ’ont de ce fait aucun contenu éditorial entrent également dans le1514 champ d’application de la loi. Celle-ci est donc conforme à la r églementation euro- péenne ( «programmes exclusivement consacr és au t élé-achat», art. 18ter CETT et «chaînes consacrées exclusivement au télé-achat», art. 19 de la directive TVSF). Les programmes de vente sont aussi soumis aux dispositions relatives à la séparation et à l’identification de la publicité et à la publicité interdite au sens de la présente loi. Parrainage (let. o) Le parrainage est un moyen de financement à part enti ère et n ’est pas une forme secondaire de publicit é. Il se distingue de celle-ci principalement par le fait qu ’il porte sur certaines émissions, que les r éférences au parrain font partie de ces émis- sions et ne sont pas s éparées du programme éditorial (voir également à ce sujet le ch. 1.3.7.2.3 supra). Compte tenu de ces caract éristiques, le risque que des bailleurs de fonds externes influencent les contenus éditoriaux est consid érablement plus élevé que dans la publicité, laquelle n’a, en règle générale, pas de rapport étroit avec des émissions à caractère rédactionnel. La définition du parrainage correspond dans une large mesure à celles qu ’en donne le droit actuel (art. 16, al. 1, ORTV) et les textes europ éens (art. 2, let. h, CETT et art. 1, let. e, de la directive TVSF), à cette différence que le projet de loi renonce à mentionner expressément les personnes physiques ou morales qui ne sont pas enga- gées dans des activit és en rapport avec la radiodiffusion ou la production d ’œuvres audiovisuelles (art. 16, al. 1, ORTV). Cette mention, qui s ème la confusion plus qu’elle n ’éclaicit les choses, signifie tout simplement que la coproduction d’émissions par plusieurs diffuseurs ou par des diffuseurs et des producteurs indépendants ne doit pas être considérée comme du parrainage. Pour la clart é de la définition du parrainage, ce point secondaire peut tout à fait être pr écisé dans l’ordonnance. Il est important de pr éciser que le financement indirect rel ève lui aussi du parrai- nage. Le financement est indirect lorsque le diffuseur de programmes obtient de tiers des biens ou des services qui seront utilis és pour la production de l ’émission parrai- née. On consid ère par exemple également comme du parrainage le placement de produits dans une émission (Product Placement) ou la fourniture de prix pour un jeu-concours. 2.1.2 Titre 2 Diffusion de programmes suisses 2.1.2.1 Chapitre 1 Dispositions g énérales 2.1.2.1.1 Section 1 Obligation d ’annoncer et régime de la concession Art. 3 En lieu et place du r égime actuel de concession g énérale, la nouvelle loi ( à l’instar de l ’art. 4 de la loi sur les t élécommunications) pr évoit un syst ème à plusieurs niveaux. En principe les diffuseurs de programmes sont simplement soumis à une obligation de d éclarer. Seuls les diffuseurs qui ont des droits et des obligations particuliers auront une concession.1515 La let. a fait obligation à tous les diffuseurs de programmes suisses de radio ou de télévision de s ’annoncer pr éalablement à la commission. L ’obligation de d éclarer porte avant tout sur la nature des programmes diffus és et sur la personne du diffu- seur (responsabilité en matière de radiodiffusion). Si un diffuseur ne remplit pas cette obligation, la commission peut lui infliger une sanction administrative (art. 96, al. 2, let. a, LRTV). La SSR et les diffuseurs charg és d ’un mandat de prestations donnant droit à une quote-part du produit de la redevance de r éception (art. 48 LRTV) ou qui ont au moins accès à la diffusion par voie hertzienne terrestre (art. 53 LRTV) obtiendront une concession. La lettre b précise que ces diffuseurs sont soumis à des obligations particulières qui vont au-delà de la simple déclaration et du respect des prescriptions de la loi. 2.1.2.1.2 Section 2 Principes applicables au contenu du programme Art. 4 Exigences minimales quant au contenu du programme Toutes les émissions des programmes de télévision et de radio doivent satisfaire aux exigences minimales fix ées à l’al. 1 . Il s ’agit ici d ’exigences justiciables que la commission vérifie dans le cadre de ses activités de surveillance. Elles ne concernent pas que le domaine éditorial mais également la publicit é, y compris les offres de vente. L’Autorité ind épendante d ’examen des plaintes en mati ère de radio-t élévision (AIEP) a, jusqu ’à présent, déduit l’obligation de respecter les droits fondamentaux d’autrui, et en particulier la dignité humaine, du mandat culturel incombant aux diffuseurs.72 Les dispositions en cause visent à empêcher l’instrumentalisation et la commercialisation de l ’être humain transform é en objet non consentant du voyeu- risme. Les droits fondamentaux d ’autrui peuvent par exemple être viol és par des émissions qui enfreignent l ’interdiction de toute discrimination (art. 8, al. 2 Cst., voir également l’art. 12, al. 2 de la directive TVSF). Il para ît justifié de mentionner expressément dans la nouvelle loi et de pl acer en tête des règles minimales applica- bles à tous les diffuseurs de programmes, le respect de la dignit é humaine et des droits fondamentaux qui rev êtent une importance capitale dans une soci été d émo- cratique et sont de plus en plus malmen ées dans les m édias audiovisuels (voir à ce sujet le ch. 1.3.3.1 supra). Ces exigences minimales figurent également à l’art. 7 CETT, qui interdit express é- ment les émissions contraires aux bonnes m œ urs (al. 1, let. a), celles qui mettent en valeur la violence ou sont susceptibles d ’inciter à la haine raciale (al. 1, let. b). Juridiquement, l’obligation faite aux diffuseurs de respecter les droits fondamentaux d’autrui ne va pas de soi; en effet, ces grands principes constitutionnels lient avant tout l ’Etat. La r églementation de la loi sur la radio et la t élévision a pour cons é- quence que dans ce domaine, les droits fondamentaux doivent aussi être respectés dans les rapports entre particuliers. Elle concrétise ainsi l’art. 35, al. 3, Cst. 72 Décision de l’’Autorité indépendante d’’examen des plaintes en matière de radio- télévision, JAAC 54.47; voir également la décision de l’’AIEP, JAAC 61.70.1516 Les al. 2 à 4 et r èglent les exigences minimales applicables aux émissions r édac- tionnelles et se fondent sur la réglementation de la LRTV de 1991. Le principe de la présentation fidèle des événements (al. 2) joue dans la pratique de l ’Autorité indé- pendante d ’examen des plaintes en mati ère de radio-t élévision un r ôle nettement plus important que les autres dispositions concernant les programmes. La jurispru- dence formule cette exigence fondamentale pour la formation de l ’opinion du public de la fa çon suivante: l ’émission en cause doit permettre au public de se faire sa propre opinion. 73 Cette exigence est d ésormais reprise dans le texte de la loi afin de donner plus de force à la pr ésentation fidèle des événements. La nouvelle disposi- tion précise le champ d ’application de ce principe en le limitant express ément aux émissions ayant un contenu informatif. Pour ce qui est des émissions de divertisse- ment, la formation de l’opinion n’est pas concernée au point de devoir être protégée par l’obligation d ’objectivité. Il n ’est donc pas n écessaire de soumettre, par exem- ple, les questions d ’un jeu-concours pos ées au cours d ’une émission de divertisse- ment (et les r éponses qualifi ées de correctes par la r édaction)74 à un contr ôle de l’objectivité dans le cadre d’une procédure de surveillance formelle. L’al. 3 correspond à la disposition actuelle de l ’art. 6, al. 1, 1 re phrase, de la LRTV de 1991 qui a rarement été appliquée. Le pluralisme exigé à l ’al. 4 figure à la fois dans la Constitution (art. 93, al. 2, 3e phrase) et dans la LRTV de 1991 (art. 4, al. 1, 2 e phrase). Dans la pratique de l’Autorité indépendante d’examen des plaintes en mati ère de radio-t élévision, cette disposition a eu moins de r épercussions que l ’obligation d ’objectivité; elle n ’a en effet été appliqu ée qu’à titre exceptionnel et surtout aux émissions portant sur des élections ou des votations. La formulation retenue dans la nouvelle loi tient compte du fait que cette disposition n’est justiciable qu’à certaines conditions et qu ’elle présente avant tout un caract ère incitatif (programmatique). L’obligation de pluralit é ne se r éfère pas aux émissions prises individuellement mais à l ’ensemble du programme. L ’observation de cette obligation ne peut être contr ôlée que dans le cadre d ’une plainte contre plusieurs émissions diffusées pendant une certaine p ériode. (L’équilibre des émissions électo- rales peut également être jugé sur la base de l’objectivité.) Sont exemptés de l’obligation de diversit é les programmes qui ne sont pas financ és par une quote-part du produit des redevances de r éception, qui n’ont aucun privilège en matière de diffusion et qui n ’ont de ce fait pas besoin d ’une concession, comme les cha înes th ématiques ou les radios diffus ées exclusivement par c âble. Ils sont généralement diffusés dans une r égion o ù un grand nombre de diffuseurs assurent déjà un pluralisme tel que le public dispose d ’une libert é de choix suffisante qui rend inutile le respect de la diversité dans chaque programme. Ce raisonnement peut également s’appliquer aux diffuseurs concessionnaires qui op èrent dans des r égions bien desservies (par exemple les agglom érations) et qui diffusent des programmes complémentaires forcément non équilibrés (art. 48, al. 1, let. b). La commission peut les exempter de l’obligation de diversit é si l’offre globale dans la r égion considérée garantit une pluralité suffisante (2e phrase). 73 Voir l’’arrêt du Tribunal fédéral du 1.12.1995, ATF 121 II 359 cons. 3, p. 363. 74 L’’Autorité indépendante d’’examen des plaintes en matière de radio-télévision a dû effectuer un tel contrôle dans sa décision b. 429 du 9 mars 2001.1517 Art. 5 Emissions à contenu préjudiciable pour la jeunesse Cette disposition est une adaptation à la r églementation de la CETT (art. 7, al. 2), selon laquelle la diffusion d ’émissions pr éjudiciables à la jeunesse est interdite lorsqu’en raison de l ’horaire de transmission, des enfants ou des adolescents sont susceptibles de les regarder. Dans sa jurisprudence, l ’Autorité indépendante d’exa- men des plaintes en mati ère de radio-t élévision a imposé aux diffuseurs suisses une restriction portant sur l ’horaire de transmission en se fondant directement sur la convention européenne.75 Les nouvelles possibilit és de consommation t élévisuelle différée76 semblent toute- fois devoir restreindre considérablement la portée de l’heure de transmission comme instrument de protection de la jeunesse. A l ’instar de la directive TVSF (art. 22), la loi opte donc pour une solution plus compl ète et donne au Conseil f édéral la com- pétence de prescrire d ’autres mesures appropri ées. L’art. 22, al. 3, de la directive TVSF pr évoit qu ’un avertissement acoustique ou un symbole visuel signale la diffusion d ’un programme pr éjudiciable aux mineurs. On pourrait aussi envisager, par exemple, que le diffuseur soit obligé de coder de tels programmes pour qu ’ils ne soient accessibles qu ’aux parents, comme cela se fait d éjà aux Etats-Unis pour les émissions présentant des scènes de violence («violence chip»). Art. 6 Indépendance et autonomie L’al. 1 précise que, sauf compétence spécifique prévue par la loi, les autorit és n’ont aucune instruction à donner aux diffuseurs (comme l’art. 5, al. 2, LRTV 1991). Comme l’art. 5, al. 1, LRTV 1991, l ’al. 2 de la nouvelle loi pose le principe de la liberté des diffuseurs mais établit leur responsabilité quant au contenu des program- mes. Cette norme traduit dans la loi le principe constitutionnel (art. 93 Cst.) selon lequel liberté et responsabilité vont de pair. Cette norme de responsabilité s’applique non seulement à la partie r édactionnelle des programmes mais également à la publicité. L’al. 3 reprend la teneur de l ’art. 5, al. 3, de la LRTV de 1991. Toutefois, la situa- tion juridique a chang é depuis l ’entrée en vigueur de la LRTV dans la mesure o ù, comme l ’a jug é le Tribunal f édéral, le refus du droit d ’antenne fond é sur la loi pouvait, dans certains cas exceptionnels, poser probl ème du point de vue des droits de l’homme, raison pour laquelle le droit devait offrir une protection efficace. 77 Bien que la LRTV ne conf ère à personne le droit à l’antenne, celui-ci peut exceptionnel- lement être déduit de la Constitution ou de la convention europ éenne des droits de l’homme et les litiges y relatifs doivent être portés devant les autorit és compétentes. La loi pose donc les r ègles nécessaires au chapitre consacr é à la surveillance sur le contenu des émissions rédactionnelles (art. 97 ss). 75 Voir notamment la décision de l’’AIEP b. 380 du 23.4.1999 (24 Minuten mit Cleo), Medialex 1999, p. 179. 76 Grâce à leur grande capacité de mémoire, les terminaux numériques intégrés dans les appareils récepteurs facilitent la consommation différée d’’émissions enregistrées sur le disque dur. 77 Arrêts du Tribunal fédéral du 26.3.1993, ATF 119 Ib 241 et 119 Ib 250.1518 Art. 7 Autres obligations imposées aux diffuseurs de programmes de télévision nationaux ou destinés aux régions linguistiques Les dispositions relatives au quota d ’œuvres europ éennes et de productions ind é- pendantes (al. 1 et 2) , à la promotion cin ématographique suisse (al. 3) , ainsi qu ’à l’adaptation d’une part équitable et repr ésentative des émissions pour les malenten- dants (al. 4) concernent exclusivement certains diffuseurs de programmes de t élé- vision qui ne sont pas forcément concessionnaires Les al. 1 et 2 adaptent le droit suisse à la directive TVSF (et en partie à la CETT) en ce qui concerne le pourcentage minimum d ’œuvres européennes et de productions indépendantes. C’est pourquoi cette disposition ne fait r éférence qu’aux catégories de diffuseurs de programmes de t élévision vis ées par la directive TVSF. Cette réglementation s’inspire de l ’idée que l ’Europe a besoin d ’une industrie cin émato- graphique et t élévisuelle performante pour rester comp étitive sur ce march é essen- tiel. Soutenir les producteurs ind épendants contribue également à garantir une certaine diversité dans la production des programmes. Les œ uvres suisses appartien- nent évidemment à la cat égorie des œ uvres europ éennes vis ées, comme le pr écise expressément le texte de loi. A la lumi ère de cette disposition, peu importe que les diffuseurs s’acquittent de leur obligation en diffusant des œ uvres suisses ou d’autres pays européens. L’al. 1 concerne la SSR, laquelle doit fournir des prestations allant au-del à de ce qu’exige le droit europ éen. Les autres diffuseurs de programmes ne sont concern és que dans la mesure o ù ils sont vis és par la directive TVSF. L ’art. 9 de la directive tolère une exception au r égime des quotas pour les «émissions de télévision à carac- tère local qui ne font pas partie d ’un réseau national». Selon la terminologie suisse, sont tenus de respecter l ’obligation de l’al. 2 les diffuseurs opérant au niveau natio- nal ou dans les régions linguistiques. Les diffuseurs visés par cette disposition ne sauraient s’acquitter de leurs obligations en recourant uniquement à des œ uvres anciennes. L’art. 5, 2e phrase, de la directive TVSF exige expressément une proportion adéquate d’«œuvres récentes». La directive TVSF pr écise que les Etats veillent au respect des quotas chaque fois que cela est r éalisable et par des moyens appropri és. Les diffuseurs de programmes de t élévision vis és ne d éfinissent pas eux-m êmes l ’étendue des prestations qu ’ils doivent fournir; ils sont tenus de satisfaire aux exigences minimales dans la mesure où cela est objectivement possible. Dans leur rapport annuel (art. 20), les diffuseurs indiquent dans quelle mesure ils ont rempli les objectifs fix és par la loi. Le cas échéant, ils doivent expliquer pourquoi il est objectivement impossible d ’exiger d’eux qu’ils satisfassent aux exigences d éfinies par la loi. Cette situation est notam- ment envisageable dans le cas d ’offres restreintes qui s’adressent au public avec des programmes th ématiques sp écifiques (informations, sport, musiques particuli ères, autres contenus non européens, etc.). Sur d ’autres points, les auteurs du projet ont renonc é – principalement pour des raisons linguistiques – à reprendre textuellement les normes de la directive TVSF. Celle-ci contient une d éfinition d étaillée de ce qu ’il faut entendre par une «œ uvre européenne» (art. 6 de la directive TVSF) et exclut les informations, le sport, les jeux, la publicit é, les services de t élétexte et le t élé-achat du temps de diffusion qui doit être r éservé aux œ uvres europ éennes (art. 4 et 5 de la directive TVSF). Des1519 formulations conformes aux normes européennes seront intégrées dans l’ordonnance d’application. L’al. 3 oblige tous les diffuseurs de programmes de t élévision nationaux ou destin és aux r égions linguistiques, dont le programme comprend des films, à contribuer à l’encouragement du cin éma suisse. L ’objectif de politique culturelle visant à promouvoir la production cin ématographique nationale et la diversit é de l ’offre cinématographique78 ne doit pas se limiter aux seuls films projet és dans les salles de cinéma, mais doit inclure également les m édias électroniques. Dans les pays limi- trophes tels que la France ou l’Allemagne, les diffuseurs de programmes sont soumis à des obligations comparables en mati ère d ’encouragement du cin éma. La comp é- tence de la Conf édération d ’imposer une telle obligation (et de pr élever une taxe lorsque les exigences l égale ne sont pas respect ées) se fonde sur les dispositions constitutionnelles en matière de cinéma (art. 71 Cst.) et de radio et télévision (art. 93 Cst.)79. Les diffuseurs de programmes de t élévision mentionn és à l ’al. 3 doivent investir chaque année 4 % de leurs recettes brutes dans la production ou la coproduction de films suisses, ou encore dans l ’acquisition de droits correspondants. La notion de film suisse est définie à l’art. 2 LCin. Lorsque le montant investi est moins élevé que le pourcentage fix é, les diffuseurs doivent verser une taxe de compensation corres- pondant à la diff érence entre les d épenses engag ées pour des films suisses et la limite supérieure de 4 % (1re phrase). Les diffuseurs concern és rendent compte de l’accomplissement de ces obligations dans leur ra pport annuel (art. 20); celui qui aura donn é de fausses indications pourra être puni d ’une sanction administrative (art. 96, al. 2, let. f). La r églementation laisse au diffuseur le choix entre une prise en consid ération directe de la production cin ématographique suisse ou le paiement d ’une taxe de compensation. Le principe de cette r églementation est similaire à celui de la taxe visant à promouvoir le cinéma qui a été introduite dans la LRTV 1991 (art. 31, al. 2, let. e; en vigueur depuis le 1 er août 2002) lors de la r évision de la LCin. Cette taxe visant à promouvoir le cin éma, d’un montant maximal de 4 % des recettes brutes, doit être versée à l’Office fédéral de la culture selon l ’ORTV, qui a été adapt ée à cette occasion (art. 20b: l’affectation du produit de la taxe est r égie par l’art. 15, al. 2 et 3, LCin80). Cette affectation sera aussi d éterminante pour la nouvelle r églemen- tation. La 2 e phrase de l’al. 3 étend le cercle des diffuseurs de programmes de t élévision soumis à la taxe aux diffuseurs de programmes de télévision étrangers qui proposent 78 Cet objectif, fixé à l’’art. 71 Cst., a été concrétisé dans la loi du 14 décembre 2001 sur le cinéma (LCin; RS 443.1). 79 Selon le mandat prévu à l’’art. 93, al. 2, Cst., la radio et la télévision contribuent entre autres au développement culturel. La prise en considération de la production cinématographique suisse fait donc partie intégrante de ce mandat. 80 L’’art. 15 LCin régit l’’octroi et la répartition des moyens. Aux termes de l’’al. 2, le produit des contributions des diffuseurs de programmes de télévision doit être réaffecté à l’’encouragement du cinéma. Chaque année, l’’office répartit les moyens à disposition entre les différents domaines mentionnés dans la loi (art. 3 à 6 LCin: création et exploitation de films suisses et de films coproduits par des producteurs suisses et étrangers, aides financières pour les festivals de cinéma, archivage de films, coopération internationale, formation et formation continue des personnes travaillant dans la branche cinématographique, etc.).1520 des fen êtres de programmes suisses et diffusent des films dans leur programmes principaux. Le droit en vigueur impose déjà des obligations similaires.81 L’al. 4 contribue à l’intégration des malentendants et des malvoyants 82 et concrétise ainsi l’art. 8, al. 4, Cst. Dans le message relatif à l’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicap ées», le Conseil f édéral constate que la t élévision oc- cupe une place d éterminante dans notre soci été et qu ’elle est un puissant moyen de communication et d’intégration. Cette obligation ne s’applique qu’aux diffuseurs qui s ’adressent à un vaste public et ont donc une forte audience (et un chiffre d’affaires proportionnel). Elle ne concerne pas, en revanche, les diffuseurs dont l’offre de programmes est régionale ou locale. Le choix des moyens appropri és (p.ex. traduction en langage des signes ou sous- titrage pour les malentendants et commentaires diffus és en mode bi-canal pour les malvoyants) est laissé aux diffuseurs. Apr ès avoir consult é les diff érents intéressés, la part des émissions considérée comme équitable et repr ésentative sera réglée dans l’ordonnance. Il ne faut pas perdre de vue que ces mesures entra înent des frais non négligeables pour les diffuseurs. 83 La SSR devra de toute fa çon fournir des presta- tions plus étendues mais elle a d éjà, sous l ’empire de la LRTV 1991, accompli des efforts consid érables dans le domaine du personnel et de l ’organisation.84 La présente disposition se r éfère aussi bien aux malentendants qu ’aux malvoyants. En pratique toutefois, la part équitable des émissions adapt ées aux malvoyants sera nettement moins importante que celle destinée aux malentendants. Sous le r égime actuel, l ’assurance-invalidité (AI) prend en charge à peu pr ès la moitié des co ûts de sous-titrage de la SSR. En vertu de la loi f édérale du 19 juin 1959 sur l ’assurance-invalidité (art. 74 LAI; RS 831.20), l ’AI verse en effet des subventions aux organisations de malentendants, qui utilisent une partie de ces fonds pour le sous-titrage d’émissions. La question des sources de financement n’est pas encore réglée car elle doit tenir compte de la loi sur l ’égalité pour les handicapés adoptée le 13 décembre 2002 par le Parlement. Cette loi contient une disposition qui permet de cofinancer sur les ressources g énérales de la Conf édération l ’adaptation d’émissions télévisées en faveur des handicapés 85. 81 Ainsi, l’’art. 4 de la concession du 22 juin1998 octroyée à Sat. 1 Schweiz (fenêtres de programmes) astreint le diffuseur à verser une contribution destinée à promouvoir la production cinématographique suisse. 82 Voir le message du 11 décembre 2000 relatif à l’’initiative populaire fédérale «Droits égaux pour les personnes handicapées» et au projet de loi fédérale sur l’’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées, FF 2001 II 1605, ch. 4.4.5 83 Le sous-titrage d’’émissions, par exemple, nécessite des logiciels spéciaux et requiert du personnel spécialement formé: pour chaque émission sous-titrée, la SSR emploie au moins trois personnes pour sous-titrer une émission. 84 Dans le cadre de son mandat de prestations, la SSR fournit des services de sous-titrage destinés aux malentendants. Selon les données 2001 de Télétexte Suisse SA, la chaîne SF DRS sous-titre chaque année près de 1550 heures de son temps d’’antenne (moyenne quotidienne de 4,5 heures sous-titrées), la TSR 750 heures (près de 2 heures quotidiennes sous-titrées) et la TSI 550 heures (près d’’une demi-heure sous-titrée par jour). La SSR participe à hauteur de 1,4 million de francs au coût global de l’’opération qui s’’élève à 2,55 millions de francs. Le reste, soit 1,15 million de francs, proviennt des subventions accordées par l’’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) aux associations de malentendants. 85 La Confédération peut soutenir les mesures prises pour rendre les émissions télévisées accessibles aux handicapés de l’’ouïe ou de la vue (art. 14, al. 4, de la loi du 13 décembre 2002 sur l’’égalité pour les handicapés).1521 Art. 8 Obligation de diffuser L’art. 8 fait obligation à tous les diffuseurs suisses, m ême à ceux qui ne sont pas concessionnaires, d ’insérer gratuitement dans leur programme les communiqu és urgents de la police ainsi que les alertes et les instructions de comportement émanant des autorités. Le diffuseur qui ne se conformerait pas à cette obligation s’expose aux sanctions administratives que la commission peut prononcer (art. 96, al. 2, let. b). Les al. 1 et 2 correspondent pour l ’essentiel aux dispositions de l ’art. 6 de la LRTV de 1991. On notera toutefois la disparition de l ’obligation de diffuser des d éclara- tions officielles des autorit és ou de leur accorder suffisamment de temps pour s’exprimer (art. 6, al. 3, let. c, LRTV 1991): d énuée d’importance pratique, elle était critiquée par la doctrine et n ’est guère justifiable dans un syst ème fondé sur l ’indé- pendance des médias à l’égard de l’Etat. L’al. 1 précise la nature des communiqu és à diffuser dans l ’intérêt public, lesquels doivent être indispensables au maintien de l’ordre et de la s écurité publique ou de la sécurité des personnes (cf. art. 19, al. 1, ORTV). Il convient de noter que les diffu- seurs n’ont aucune responsabilit é juridique à l’égard du contenu des communiqu és. Si le contenu d ’un communiqué est litigieux, les mesures prises dans le cadre de la surveillance du contenu des émissions rédactionnelles prévue par la loi sont exclues. De plus, le diffuseur n ’encourt aucune responsabilit é civile ou p énale car il ne peut être sanctionné pour s’être acquitté de son obligation l égale de diffuser le communi- qué litigieux. Même si tous les diffuseurs suisses de programmes de radio et de t élévision diffu- sent les communiqués prévus par la loi, l’information de l’ensemble de la population suisse n’est pas garantie car une part consid érable de la consommation m édiatique porte sur des programmes étrangers. L’information de l ’ensemble de la population relève plut ôt des fournisseurs de services de t élécommunication qui peuvent, par exemple, diffuser un avertissement par le c âble de la t élévision. L ’al. 3 donne au Conseil f édéral la possibilit é d ’étendre ces obligations aux simples diffuseurs comme c’est d éjà le cas dans le droit des t élécommunications (voir l ’art. 47 LTC relatif aux prestations lors de situations extraordinaires). 2.1.2.1.3 Section 3 Publicit é et parrainage Art. 9 Identification de la publicité La séparation stricte entre la partie r édactionnelle d ’un programme et la publicit é (al. 1) est une règle fondamentale du journalisme, tr ès largement admise au-del à du domaine de la radiodiffusion. Elle s ’applique donc à tous les diffuseurs de pro- grammes de radio et de t élévision. Le public ne peut se faire une opinion objective que s’il est en mesure de distinguer les d éclarations de la r édaction des contenus du programme financés par des tiers (voir ch. 1.3.7.2.2 supra). La 1 re phrase de l ’al. 1 correspond d’ailleurs aux normes-cadre européennes (art. 13, al. 1, CETT et art. 10, al. 1, de la directive TVSF) et figure d éjà dans le droit en vigueur (art. 18, al. 1, LRTV 1991).1522 L’al. 2, formulé de façon plus stricte que la prescription minimale europ éenne, vise lui aussi à séparer la publicité et des programmes rédactionnels. La présence dans les émissions publicitaires de personnes participant r égulièrement à des émissions d’information ou d’actualité politique (art. 13, al. 4, CETT) est interdite mais, d ’une façon plus générale, également celle des personnes qui participent régulièrement à la partie r édactionnelle d ’un programme. Comme le pr écise d éjà la LRTV 1991, le Conseil fédéral peut pr évoir des exceptions pour les diffuseurs dont les ressources financières sont limitées. Les modalit és de la s éparation seront r églées dans l ’ordonnance d ’application, comme l ’indique la 2e phrase de l ’al. 1 . L ’exigence minimale europ éenne selon laquelle la publicit é et le t élé-achat doivent être clairement s éparés des autres élé- ments du programme par des moyens optiques et/ou acoustiques (art. 13, al. 1, CETT) sera reprise dans l ’ordonnance. Le signal acoustique à la radio, notamment dans les longues émissions commerciales (comme les émissions de vente par exem- ple) ne permet plus guère de garantir la transparence requise. La dur ée des messages publicitaires individuels et des offres de vente diffus ées à la radio devra donc être limitée dans l ’ordonnance. A la t élévision également, certaines formes de finance- ment externe peuvent entra îner une confusion entre les contenus r édactionnels et publicitaires des émissions. C’est notamment le cas des nouvelles formes de publi- cité telles que la publicité virtuelle ou le partage des écrans (split screen). Le Conseil fédéral pourra pr évoir des solutions ad équates ou interdire certaines formes de publicité dans l’ordonnance. Art. 10 Interdictions L’interdiction de la publicité pour les produits du tabac ( al. 1, let. a), pour les médi- caments n écessitant une ordonnance (al. 2) et pour les boissons distill ées (al. 1, let. b) est dictée par des considérations sanitaires. L’interdiction de la publicit é pour les boissons distill ées figure aussi dans la loi f édérale du 21 juin 1932 sur l ’alcool (Lalc; RS 680). Par rapport à la l égislation en vigueur 86, ces dispositions sont un assouplissement, dans la mesure o ù la publicit é pour la bi ère, le vin et le cidre est autorisée (voir ch. 1.3.7.2.4). Elles sont toutefois plus restrictives que les normes minimales européennes, qui autorisent la publicit é pour toutes les boissons alcooli- sées. Plusieurs Etats européens ont cependant des législations encore plus sévères, et certains interdisent toute publicité pour l’alcool. Afin de prot éger la sant é, (voir aussi ch. 1.3.7.2.4), la publicité pour les boissons alcoolisées est soumise à certaines restrictions de contenu. Ainsi, l’al. 1, let. b (2e phrase) limite la publicit é pour les boissons alcoolis ées à des indications ou des représentations ayant directement trait au produit et à ses propri étés. Une telle r é- glementation s’applique déjà à la publicit é pour les boissons distill ées dans tous les médias (voir art. 42b, al. 1, Lalc; RS 680). Elle interdit par exemple que la consom- mation d’alcool soit repr ésentée comme étant liée à un certain style de vie ( «publi- cité Lifestyle»). 86 La réglementation applicable à la publicité pour l’’alcool pourrait faire l’’objet d’’une modification anticipée de la loi par le Parlement (initiative parlementaire Schmid-Sutter Carlo; FF 2002 6580 et 6595).1523 La 3e phrase de la let. b autorise le Conseil f édéral à prévoir d’autres dispositions dans l ’ordonnance d ’application afin de prot éger la sant é et la jeunesse. Il s ’agit avant tout d ’exclure le recours à des mineurs ou l ’association de l ’alcool aux per- formances physiques. Les restrictions sont calquées sur les normes européennes (art. 15, al. 2, CETT et art. 15 de la directive TVSF). Les restrictions concernant les médicaments reprennent la r églementation actuelle. Elles tiennent compte du fait que les m édicaments présentent des risques de d épen- dance qui doivent les exclure des offres de vente et de toute forme de publicit é pour certains. L’al. 2 correspond aux normes europ éennes (art. 15, al. 3 et 5, CETT et art. 14 de la directive TVSF); l ’interdiction est r églée dans la loi du 15 d écembre 2000 sur les produits thérapeutiques (RS 812.21). L’interdiction de la publicité politique (al. 1, let. c) vise en premier lieu à empêcher que la formation d émocratique de l ’opinion puisse être influenc ée unilat éralement par des acteurs économiques en position dominante; par ailleurs, elle doit pr éserver l’indépendance des diffuseurs de toute ing érence politique. Par rapport au droit actuel (art. 18, al. 5, LRTV 1991), l’interdiction de publicité à caractère politique est plus limit ée puisqu ’elle ne s ’applique plus que lorsque le processus d émocratique est directement influenc é, dans la perspective des consultations populaires et des élections. Il s ’agit notamment d ’empêcher que le prolongement de la campagne électorale dans la publicit é diffusée par les médias électroniques ne fasse consid éra- blement augmenter les frais de campagne des partis et des associations, d éfavorisant ainsi les organisations ne disposant pas d’importants moyens financiers. Les partis politiques et les personnes occupant des fonctions officielles doivent être considérés en toutes circonstances et en tout temps comme des acteurs politiques soumis de ce fait à une interdiction g énérale de publicit é. En outre, en p ériode électorale, les candidats sont également soumis à cette interdiction. La publicit é concernant certains th èmes n’est interdite que lorsque ceux-ci sont l ’objet de vota- tions populaires. La restriction apport ée à l’interdiction de la publicit é politique d écoule notamment de l ’arrêt rendu dans l ’affaire «Association contre les fabriques d ’animaux» dans lequel la Cour europ éenne des droits de l ’homme a critiqué le champ d ’application trop large de l ’interdiction suisse.87 Les organisations de protection de l ’environne- ment, les groupements économiques et les syndicats notamment, qui poursuivent des objectifs politiques ponctuels ou permanents ne seront plus exclus, a priori, de la publicité. Il en va de m ême des th èmes qui peuvent avoir des cons équences politi- ques, comme les probl èmes énergétiques, le droit du bail ou l ’adhésion à l’Europe. La nouvelle définition ne permettra pas d ’éviter tous les probl èmes de d élimitation. Les termes «parti politique» et «candidat», de même que l’instant à partir duquel un thème devient politique, c ’est-à-dire li é à un scrutin, devront être d éfinis dans l’ordonnance. L’interdiction actuelle de la publicité religieuse (art. 18, al. 5, LRTV 1991) a elle aussi été considérablement restreinte (al. 1, let. d). Seule est désormais expressément interdite la publicit é pour des appartenances religieuses ainsi que pour les institu- tions et les personnes qui les représentent. Cette formulation plus restrictive limite le risque que l’interdiction entre en conflit avec la liberté d’opinion ou de religion. 87 Arrêt de la Cour européenne des droits de l’’homme dans l’’affaire «Vgt Verein gegen Tierfabriken» du 28.9.2001 (requête nº 24699/94).1524 L’interdiction actuelle de la publicité clandestine (art. 15, al. 2, ORTV 1991) et de la publicité subliminale (art. 15, al. 1, let. f, ORTV 1991) a été reprise à l’al. 3. Les exigences minimales applicables aux programmes de radio et de t élévision (art. 4, al. 1 et 3, LRTV ) sont également valables pour les émissions publicitaires. L’al. 4 formule des exigences sp écifiques pour le contenu de la publicit é. Les let. a et c reprennent la formulation de la directive TVSF (art. 12), la let. b celle de l’ordonnance en vigueur (art. 15, al. 1, let. d, ORTV) et de la CETT (art. 11, al. 2). Art. 11 Insertion de publicité dans les programmes de télévision La limitation de la publicit é dans les émissions 88 poursuit un objectif: prot éger les œ uvres artistiques, les consommateurs et l ’indépendance r édactionnelle contre l’influence des bailleurs de fonds. Les al. 1 et 2 reprennent les exigences minimales de la CETT et de la directive TVSF qui instaurent un rapport équilibré entre les intérêts financiers du diffuseur de programmes de t élévision et les int érêts du public et de la cr éation artistique, mais en simplifiant la formulation parfois ambigu ë. Par rapport au droit actuel, la nouvelle r églementation élargit consid érablement les possibilités d ’interruptions publicitaires. Jusqu ’à pr ésent, les interruptions d ’émis- sions formant une unité n’étaient autorisées que pendant les pauses naturelles lors de la transmission d ’événements et une seule fois dans les émissions de plus de 90 minutes (art. 18, al. 2, LRTV 1991 et art. 12, al. 2, ORTV). L’al. 1 pose la règle que la publicité (offres de vente comprises) est ins érée entre les émissions à caractère rédactionnel et qu ’elle doit être groupée en écrans. Les autres alinéas énumèrent les interruptions publicitaires possibles. Les interruptions publicitaires sont tout d ’abord autorisées pendant les pauses natu- relles ordinaires lors de la transmission d ’événements (al. 2). L ’interruption des autres émissions est soumise à certaines conditions. Elle ne doit en aucun cas porter atteinte à l’intégrité et à la valeur des émissions (al. 3). Le renvoi à l’art. 15, al. 2, rappelle que les émissions pour enfants ne peuvent être interrompues par de la publicité. Cette disposition est plus stricte que les normes europ éennes selon les- quelles les émissions pour enfants peuvent faire l ’objet d ’une interruption publici- taire dès lors qu’elles durent plus de 30 minutes. Les interruptions publicitaires doivent être ins érées entre les parties autonomes d’une émission; mais la loi ne prescrit pas de laps de temps minimum entre deux interruptions. Les émissions qui ne sont pas constitu ées de parties autonomes peu- vent être interrompues toutes les 20 minutes au maximum (al. 3, let. a). Selon l’al. 3, let. b, les longs métrages de cinéma peuvent être interrompus par de la publicité une fois par p ériode complète de 45 minutes. Les films d ’une durée supé- rieure à 90 minutes peuvent être interrompus encore une fois s ’ils durent au moins 20 minutes de plus qu ’une période complète de 45 minutes. Les intervalles de 45, 90, 110 minutes (puis: 155, 200, 245, etc.) apr ès lesquels les interruptions publici- taires sont autorisées découlent du droit européen. La m ême r ègle s ’applique aux t éléfilms car on leur attribue une valeur artistique comparable à celle des longs métrages de cinéma. 88 La réglementation applicable aux interruptions publicitaires pourrait faire l’’objet d’’une modification anticipée de la loi par le Parlement (initiative parlementaire Schmid-Sutter Carlo; FF 2002 6580 et 6595).1525 L’al. 3, let. c, mentionne les autres cat égories d’émissions pour lesquelles les inter- ruptions publicitaires sont limit ées. Les émissions d ’information, les magazines d’actualité politique, les documentaires et les émissions religieuses ne peuvent être interrompus que si la dur ée de l’émission est d’au moins 30 minutes. L ’al. 4, enfin, interdit toute interruption publicitaire pendant la transmission de services religieux. La notion de «durée programmée d ’une émission» que l ’on trouve aux let. b et c signifie que les éventuelles interruptions publicitaires doivent être prise en compte dans la durée de l’émission considérée (principe brut). Le Conseil f édéral peut pr évoir dans l ’ordonnance des dispositions moins restricti- ves en matière d’interruption publicitaire pour les programmes de t élévision qui ne sont pas soumis aux r ègles minimales européennes (al. 5), tels que les programmes de t élévision qui ne peuvent pas être capt és à l ’étranger, ce qui englobe tous les services diffus és exclusivement sur des lignes suisses ainsi que les programmes locaux ou r égionaux diffus és par voie hertzienne terrestre qui, pour des raisons techniques, ne peuvent être reçus au-delà de la fronti ère. Un tel assouplissement est exclu pour les programmes de télévision financés par une quote-part de la redevance de r éception (r épartition de la redevance). Le soutien apport é par la redevance de réception et la sp écificité du mandat de prestations justifient la limitation des inter- ruptions publicitaires dans ces programmes (voir aussi ch. 1.3.7.2.2). Art. 12 Durée de la publicité dans les programmes de télévision La réglementation de la dur ée de la publicit é (al. 1 à 5) correspond aux r ègles mini- males européennes (art. 12 CETT et art. 18 et 18a de la directive TVSF). La règle selon laquelle les appels en faveur d’œuvres de bienfaisance et les messages d’intérêt public diffus és gratuitement ne doivent pas être comptés comme temps de publicité n ’est pas inscrite dans la loi. Comme par le pass é, cet aspect secondaire devra être réglé dans l ’ordonnance (cf. art. 13, al. 3, ORTV). De m ême, la p ériode de référence pour le calcul de la dur ée horaire maximale de la publicit é sera fix ée dans l ’ordonnance. Conform ément aux normes europ éennes, la «période horaire » débutera à l’heure ronde. Alors que le temps de transmission maximal consacré par jour et par heure aux spots publicitaires correspond au droit actuel (art. 13, al. 1, let. b ORTV), la nouvelle loi élargit considérablement les possibilités des diffuseurs en ce qui concerne les offres de vente et s ’adapte aux textes europ éens. Les émissions de vente peuvent être diffusées pendant trois heures par jour au plus (al. 4). En outre, la nouvelle loi permet de diffuser des programmes exclusivement consacr és aux offres de vente, sans contenu r édactionnel. La dur ée des spots publicitaires dans ce type de pro- grammes est limitée (al. 5). Les programmes de t élévision qui ne peuvent être captés à l’étranger n’entrent pas dans le champ d ’application de l ’art. 12. Les diffuseurs concern és peuvent donc diffuser de la publicit é sans restriction. Les diffuseurs qui touchent une quote-part de la redevance de r éception (al. 6) doivent toutefois respecter les dispositions relatives à la durée maximale de la publicité. Pour les programmes de t élévision qui ne sont pas financ és par une quote-part de la redevance mais qui peuvent être captés à l’étranger et sont par cons équent soumis aux dispositions europ éennes, le Conseil f édéral, sur la base de l’al. 7, adaptera ou1526 même supprimera la limite journali ère (al. 1) et horaire (al. 3) pour permettre la diffusion d’émissions publicitaires plus longues telles que «publi-reportages», émis- sions publicitaires continues ou «infomerciales». Conform ément à la l égislation européenne, la seule limite applicable à cette catégorie d’émissions publicitaires est le plafond de 20 % du temps d ’émission quotidien fix é à l’al. 2 (voir art. 12, al. 1, CETT et art. 18, al. 1, directive TVSF). L’ordonnance précisera la notion d’émission publicitaire de plus longue durée. Art. 13 Publicité dans les programmes de radio Conçues pour les programmes t élévisés, les normes europ éennes sur les interrup- tions publicitaires ne peuvent être transf érées telles quelles à la radio, dont les programmes ont en g énéral une structure diff érente. L’art. 11 LRTV ne s ’applique donc pas aux programmes radiophoniques. Le Conseil f édéral peut cependant décla- rer certaines de ses dispositions applicables aux radiodiffuseurs chargés d’un mandat de prestations donnant droit à une quote-part de la redevance, notamment l’interdiction d ’interrompre des parties compl ètes d ’émission, et à celle d ’inter- rompre les émissions d’informations d’une durée inférieure à 30 minutes. Le Conseil fédéral édictera aussi des r ègles concernant la durée de la publicit é pour les diffuseurs de programmes de radio qui touchent une quote-part de la redevance. Si la dur ée de la publicit é n’était plus limitée, les programmes financ és par la rede- vance pourraient être submergés par les contenus publicitaires ce qui compromettrait l’exécution de leur mandat de prestations. On rappellera à ce propos la limitation de la dur ée de certains messages publicitaires dans les programmes radiophoniques (voir les explications relatives à l’art. 9 LRTV supra). Art. 14 Parrainage Comme le parrainage, contrairement à la publicit é, est étroitement li é à des émis- sions à caract ère r édactionnel qu ’il sert à financer, il risque plus d ’influencer les contenus r édactionnels des programmes. L ’art. 14 prend en compte les risques particuliers que le parrainage comporte pour l ’indépendance dans la cr éation des programmes (voir ch. 1.3.7.2.3 supra) ainsi que pour la libre formation de l’opinion. Cette disposition rappelle la responsabilit é du diffuseur en ce qui concerne les émissions à caractère rédactionnel et son obligation de prot éger le contenu de celles- ci de toute ing érence (al. 1). Il est en outre interdit de proposer des biens ou des services offerts par le parrain ou par des tiers dans des émissions parrainées (al. 3, 1 re phrase). Cette r ègle vaut également pour les citations du parrain, qui appartien- nent à la partie rédactionnelle du programme. Les citations élaborées du parrain sont autorisées dans le cadre de certains crit ères (al. 3, phrase 2) . Cela signifie que la mention du parrain peut être complétée par de brefs messages additionnels, notam- ment sur le secteur d ’activité du parrain. Les crit ères déterminant l’admissibilité de citations élaborées doivent avant tout être fix és selon la phrase 1 de l ’al. 3: les déclarations à caractère publicitaire ne sont pas autoris ées dans les émissions parrai- nées, ce qui signifie qu’elles sont également interdites dans les citations élaborées du parrain. Cette r églementation correspond à la pratique établie selon le droit actuel- lement en vigueur et tient compte de l ’obligation de s éparer la publicit é de la partie rédactionnelle du programme. L’obligation de nommer les parrains vise à garantir la1527 transparence et, de ce fait, la libre formation de l ’opinion. Cette obligation est rem- plie par la citation du parrain au d ébut ou à la fin de chaque émission parrainée et par la mention du rapport de parrainage (al. 2). L’art. 14 reprend la teneur des r ègles minimales européennes, notamment en ce qui concerne la responsabilit é du diffuseur (al. 1), les exigences minimales en mati ère d’identification du parrain (al. 2) , l ’interdiction de certaines publicit és (al. 4) et l’interdiction de parrainer les émissions d ’information et les magazines à contenu politique (al. 5). La nouveauté par rapport à la disposition actuelle r éside dans le fait qu ’une seule citation du parrain, au début ou à la fin de l’émission, suffit à assurer la transparence voulue (al. 2). La loi prescrit actuellement la double citation, au d ébut et à la fin de l’émission (art. 19, al. 2, LRTV 1991). Selon l’al. 4 , les entreprises qui fabriquent ou offrent principalement des produits interdits de publicit é ne peuvent pas parrainer d ’émissions. Cela correspond aux dispositions européennes, de même que l’exception faite à la deuxième phrase pour les entreprises du secteur de la santé (voir art. 18, al. 2, CETT et art. 17, al. 3, direc- tive TVSF). Les personnes physiques ou morales vis ées par la premi ère phrase du fait de l ’interdiction de la publicit é pour le tabac, les spiritueux, la politique ou la religion, sont exclues du parrainage dans tous les cas. Cette interdiction frappe notamment les candidats aux élections, les partis politiques, les Eglises, les fabri- cants de cigarettes et de spiritueux. Art. 15 Protection des mineurs Contrairement aux adultes qui, pour autant que les prescriptions en mati ère de séparation et de transparence soient respect ées dans les programmes, savent g énéra- lement distinguer les messages journalistiques de ceux qui ont une vocation com- merciale, les enfants sont souvent incapables de le faire. C ’est sur ce constat que se fondent les dispositions de protection des mineurs du présent article. L’al. 1 formule un certain nombre de r ègles à observer dans l’élaboration des publi- cités qui s ’adressent aux mineurs ou dans lesquelles apparaissent des mineurs et s’inspire des normes europ éennes (art. 11, al. 3, CETT et art. 16, al. 1, de la direc- tive TVSF) en reprenant la teneur de l ’ordonnance actuelle (art. 15, al. 1, let. e, ORTV). Le Conseil fédéral précisera l’objectif légal dans le cadre de l’ordonnance. L’interdiction de toute interruption publicitaire dans les émissions pour enfants (al. 2) tient compte du fait que les enfants ne sont g énéralement pas en mesure de faire une diff érence entre les contenus r édactionnels et les messages publicitaires d’une émission. Les r ègles europ éennes n ’interdisent l ’interruption des émissions pour enfants que lorsque celles-ci durent moins de 30 minutes (art. 14, al. 5, CETT et art. 11, al. 5, de la directive TVSF); certains pays europ éens, comme l’Allemagne et l ’Autriche vont plus loin et interdisent toute interruption publicitaire dans les émissions pour enfants. La notion d ’«émission pour enfants » sera pr écisée dans l’ordonnance. L’interdiction d ’adresser les offres de vente aux mineurs (al. 3) correspond à une règle européenne (art. 11, al. 4, CETTet art. 16, al. 2, de la directive TVSF). L’al. 4 permet au Conseil f édéral d’édicter certaines règles concernant le parrainage dans l ’intérêt de la protection des mineurs. L ’interdiction totale du parrainage des1528 émissions pour enfants serait en revanche disproportionn ée. Afin de respecter l’interdiction des interruptions publicitaires, le parrain ne doit toutefois pas appara î- tre en cours d ’émission. On interdira en outre le placement de pr oduits (product placement), qui est proche de la publicit é clandestine et particulièrement susceptible d’influencer les enfants. Art. 16 Dispositions particulières pour la SSR Pour assurer la qualit é du service public et am éliorer les possibilit és commerciales des diffuseurs priv és, la publicit é et le parrainage dans les programmes de la SSR sont soumis à des règles supplémentaires (en ce qui concerne le principe de la r égu- lation asym étrique, voir le ch. 1.3.7.2.5 supra). La loi ne pr évoit cependant que l’interdiction de la publicit é pour les boissons alcoolis ées ( al. 2 ), tandis que les autres restrictions sont fixées par le Conseil fédéral en vertu de l’al. 1. La délégation au Conseil fédéral permet de réagir rapidement aux nouveaux d éveloppements et de trouver des solutions appropriées. L’al. 1 permet au Conseil f édéral de r égler les modalit és de la r églementation asy- métrique dans l ’ordonnance ou dans la concession SSR. Le Conseil f édéral a l’intention d’édicter les règles suivantes (voir à ce sujet les explications donn ées au ch. 1.3.7.2.5.2): – interdiction de la publicit é dans les programmes de radio. Comme par le passé, certaines formes d ’auto-promotion destinées au premier chef à fidéli- ser les auditeurs ne sont pas concern ées; il s ’agit notamment d ’offres con- cernant la vente d’enregistrements d’émissions ou d’articles de peu de valeur présentant un lien étroit avec les programmes radio de la SSR, – les restrictions actuelles concernant la dur ée de la publicit é et les interrup- tions publicitaires sont maintenues. Cela signifie que la dur ée de la publicité ne doit pas d épasser 8 % du temps de diffusion quotidien dans les program- mes de télévision et que les interruptions publicitaires sont limit ées aux pau- ses naturelles lors de la transmission d ’événements et aux émissions de plus de 90 minutes, – en outre, les interruptions publicitaires dans les longs métrages de cinéma et dans les téléfilms sont totalement interdites à la SSR, – les offres de vente ne pourront plus être diffusées par la SSR que dans les limites du temps imparti à la publicit é; la SSR ne pourra donc pas diffuser d’émissions ou de programmes de vente. En plus de ces règles, il est possible que le Conseil f édéral impose à la SSR d’autres restrictions sp écifiques. Ainsi, il peut restreindre, voire interdire compl ètement, la publicité ou le parrainage pour certains programmes, comme c’est le cas aujourd’hui pour «SF Info». Il peut exclure certaines formes de parrainage, comme le placement de produits, proche de la publicit é clandestine, qui sont difficilement compatibles avec la formation de la libre opinion du public. Il a également la possibilit é d’interdire la publicit é pour d ’autres produits que les boissons alcoolis ées. Par ailleurs, l’al. 1 permet au besoin d ’édicter, également pour de nouvelles formes de communication commerciale, des r ègles asym étriques, concernant par exemple la publicité diffusée sur des écrans partagés (splitscreen) ou la publicité virtuelle.1529 L’al. 1 règle aussi expressément le reste de l’offre journalistique de la SSR qui n’est pas compris dans le programme (p. ex. t élétexte, services en ligne). En limitant spécifiquement la publicit é et le parrainage, il vise à empêcher que la SSR ne con- currence les entreprises priv ées dans ce domaine et à éviter le contournement des interdictions de principe (interdiction de la publicit é pour le tabac, l ’alcool, les médicaments soumis à ordonnance, la politique ou la religion). L’al. 2 prévoit l’interdiction totale de la publicité pour les boissons alcoolisées. Pour éviter le contournement de cette interdiction par le parrainage, ce dernier est exclu pour les entreprises actives dans la fabrication ou le commerce de boissons alcooli- sées, telles que les brasseries ou les négociants en vin. 2.1.2.1.4 Section 4 Obligation de d éclarer, obligation de renseigner, obligation de remettre les rapports et les comptes annuels et obligation d’enregistrer Art. 17 Obligation d’annoncer les recettes de la publicité et du parrainage L’annonce des r ecettes brutes de la publicit é et du parrainage est indispensable au calcul de la redevance de concession dont doivent s ’acquitter les diffuseurs de programme de radio ou de télévision selon l’art. 24. Art. 18 Obligation d’annoncer les participations Les diffuseurs sont tenus de d éclarer les modifications du capital et des droits de vote, afin de lutter contre la concentration des m édias. L’obligation de publier les participations importantes dans d’autres entreprises met les médias électroniques sur le m ême pied que les journaux et les p ériodiques, qui sont tenus de donner ces indications dans chaque édition (art. 322, al. 2, CP). Art. 19 Obligation de renseigner La loi limite l ’obligation de renseigner aux situations pour lesquelles les autorit és ont effectivement besoin des renseignements pour s ’acquitter des t âches que leur assigne la loi. L ’autorité chargée de la surveillance, notamment des finances et des mesures contre la concentration des m édias prévues par la loi89, a besoin des rensei- gnements et des documents des diffuseurs (al. 1). La publication des comptes est indispensable à la surveillance financière des diffuseurs qui reçoivent une quote-part de la redevance de r éception (art. 48). L ’obligation de renseigner ne se limite pas aux procédures formelles, elle est également valable pour les contr ôles ponctuels de l’autorité de surveillance. 89 L’’art. 40 Lcart impose aux parties à des ententes, aux entreprises puissantes sur le marché, à celles qui participent à des concentrations d’’entreprises ainsi qu’’aux tiers concernés de fournir aux autorités en matière de concurrence tous les renseignements utiles et de produire toutes les pièces nécessaires.1530 L’al. 2, let. a, étend l ’obligation de renseigner aux entreprises ou aux personnes physiques économiquement li ées aux diffuseurs. Aujourd ’hui, les entreprises de radio et de t élévision sont g énéralement intégrées dans des groupes m édiatiques, de sorte que les rapports de propri été doivent être considérés dans leur globalit é. Afin de pr évenir les concentrations, il faut conna ître les participations que les (gros) actionnaires d ’un diffuseur priv é d étiennent dans d ’autres m édias; par ailleurs, la commission doit également pouvoir disposer d ’informations sur les activit és des entreprises dans lesquelles un diffuseur à lui-m ême des participations. Ce n ’est qu’ainsi que l ’on pourra avoir une vue d ’ensemble des éventuelles influences exer- cées sur la diversité de l’offre et du paysage médiatique. Pour des raisons de propor- tionnalité toutefois, l ’obligation de renseigner ne porte que sur les participations importantes. Cette restriction tient compte des critiques formul ées lors de la proc é- dure de consultation et selon lesquelles il ne se justifiait pas de demander des comptes à quelqu’un qui ne détiendrait qu’une seule action. L’obligation de renseigner ou de produire des documents n ’est limit ée que par le droit de refuser un renseignement ou la production d ’un document (al. 3). A l’instar de la LCart (art. 40), la loi sur la radio et la télévision renvoie à l’art. 16 PA. Le droit de refuser le t émoignage protège notamment le secret de r édaction. Les d étenteurs de secrets professionnels ou d ’affaires sont également exemptés de l ’obligation de renseigner ou de produire des documents (art. 16, al. 2, PA). Art. 20 Rapport et comptes annuels L’obligation de remettre à la commission le rapport et les comptes annuels garantit aux autorit és l ’accès aux informations n écessaires sur les diffuseurs charg és d ’un mandat de prestations (art. 26, 48 et 53 LRTV). En outre, elle s ’applique aux diffu- seurs qui proposent des programmes de télévision nationaux ou destin és aux régions linguistiques et sont donc soumis, selon l ’art. 7, à l ’obligation de diffuser et de produire des œ uvres europ éennes ainsi que de promouvoir le cin éma suisse. Ils doivent rendre compte dans leur rapport annuel de la fa çon dont ils se sont acquitt és de cette obligation. En revanche, l ’ordonnance exemptera d ’autres diffuseurs de l’obligation de remettre un rapport et les comptes annuels. Comme la plupart des diffuseurs sont des soci étés anonymes, ils doivent de toute mani ère rendre un rap- port et des comptes annuels en vertu du code des obligations (art. 662 CO; RS 220). Avant de publier le rapport annuel (al. 2 et 3) , la commission ou le Conseil f édéral devra peser les int érêts en pr ésence, afin de garantir la plus grande transparence possible dans les m édias électroniques conform ément à la CETT (art. 6), tout en respectant l’intérêt légitime des diffuseurs à la protection des donn ées et à la confi- dentialité. Art. 21 Données statistiques Contrairement à la LRTV 1991 le projet contient une disposition sur les donn ées statistiques. Les autorit és l égislatives et la commission ont besoin de ces donn ées pour v érifier l ’efficacité des normes en vigueur et appliquer le droit de mani ère adéquate.1531 Art. 22 Enregistrement et conservation des émissions L’obligation d ’enregistrer et de conserver toutes les émissions pendant au moins quatre mois au moins est d éjà prévue à l’art. 69 LRTV 1991. Elle est indispensable au contrôle du respect des dispositions l égales dans les programmes. A cet effet, le programme doit être intégralement enregistré, c’est-à-dire aussi bien les émissions à caractère r édactionnel que la publicit é. Seuls les devoirs du diffuseur vis- à-vis de l’autorité de surveillance sont vis és. En ce qui concerne l ’enregistrement et l’archivage à d ’autres fins, le diffuseur est tenu de respecter la loi f édérale du 9 octobre 1992 sur le droit d’auteur (RS 231.1). Il n ’est pas n écessaire d ’enregistrer les émissions lorsqu ’on peut raisonnablement présumer qu ’un programme n ’enfreint pas les prescriptions l égales. C ’est notam- ment le cas des programmes de radio sans publicit é qui diffusent de la musique sans l’intervention d’un animateur. L’ordonnance exemptera les programmes de ce genre. Art. 23 Dépôt légal La disposition concernant dépôt légal permet au Conseil fédéral, comme aujourd’hui (art. 69, al. 3 LRTV 1991), d ’obliger les diffuseurs à tenir à la disposition du public les enregistrements de leurs émissions. Elle tient compte du rôle essentiel de la radio et la télévision dans l ’évolution de la soci été. Les émissions produites par les diffu- seurs publics ont notamment une haute et durable importance politique, culturelle, historique et scientifique. Pour protéger le patrimoine audiovisuel, le Conseil fédéral peut exiger un archivage syst ématique si celui-ci n ’est pas assur é convenablement. Aucune obligation de ce genre n ’existe à ce jour ni ne d écoule d’autres dispositions telles que la loi du 18 d écembre 1992 sur la biblioth èque nationale 90 ou la loi du 26 juin 1998 sur l ’archivage91. La question de l ’obligation l égale des diffuseurs pourrait par ailleurs être réglée par une loi sur le d épôt légal proprement dit s ’appli- quant non seulement aux documents électroniques mais également aux écrits. La r églementation concernant le d épôt des programmes est plus compl ète que la LRTV 1991 dans la mesure où les diffuseurs que le Conseil fédéral oblige à déposer des programmes peuvent être indemnisés de leurs frais (al. 1, 2 e phrase) . La SSR entreprend d éjà, sans obligation l égale, des efforts consid érables pour conserver dans les meilleures conditions des émissions d ’information pr ésentant une valeur historique. Elle est assistée par MEMORIAV, l’association pour la sauvegarde de la mémoire audiovisuelle suisse, et par ses institutions fondatrices, notamment les Archives fédérales, la Phonoth èque nationale et la Biblioth èque nationale. L ’archi- vage s’effectue d’une part dans les unit és régionales, là où le matériel est accessible pour la production, et dans une mesure plus modeste aux Archives f édérales, à la Phonothèque nationale et à la Biblioth èque nationale. La conservation à long terme des programmes de la SSR doit être financ ée par la redevance de r éception. Si l’obligation actuelle devait être étendue dans une mesure pr écisée dans l ’ordon- nance, les frais supplémentaires pourraient être pris en charge par la caisse fédérale. Les diffuseurs de programmes de radio et de t élévision privés n’ont pas élaboré une stratégie comparable à celle de la SSR, notamment en raison du co ût de l’archivage professionnel, bien trop élevé pour de petites entreprises. Sans aides publiques, les 90 RS 432.21 91 RS 152.11532 diffuseurs privés ne seront pas en mesure de s électionner les émissions à conserver et d’assurer leur archivage. 2.1.2.1.5 Section 5 Redevance de concession Art. 24 La redevance de concession est per çue sur les recettes que les diffuseurs tirent de la publicité et du parrainage et est ensuite indirectement r éinvestie dans la radiodiffu- sion par la promotion de projets de recherche dans le domaine des m édias et le financement des études d’audience. Le financement des études d’audience (art. 33) par la redevance permet notamment de redistribuer les ressources aux diffuseurs qui opèrent dans les régions défavorisées. Malgré l’inclusion des recettes du parrainage, le produit de la redevance de conces- sion devrait baisser, car les exploitants de r éseaux câblés et les diffuseurs non con- cessionnaires ne seront plus soumis à la redevance. Cette diminution des recettes ne sera pas non plus compens ée par la ré-injection totale de la redevance dans la radio- diffusion (actuellement, la majeure partie des recettes tombe dans les caisses f édé- rales). 2.1.2.2 Chapitre 2 Soci été suisse de radiodiffusion et télévision 2.1.2.2.1 Section 1 Mandat et concession Art. 25 Principe Cet article distingue la SSR des diffuseurs commerciaux et met en valeur le service public. L’obligation, exprim ée dans la 1re phrase , de fournir un service d ’utilité publique figure aujourd’hui dans les statuts de la SSR (art. 2, al. 4). La 2e phrase précise que l’activité de la SSR n’a pas de but lucratif. Certes, la radio- diffusion publique a un poids économique considérable, ne serait-ce qu’en raison de la redevance qui lui rapporte plus d ’un milliard de francs par an. Mais cette dotation financière n’est que le moyen dont la SSR dispose pour fournir à la collectivit é les prestations pr évues par le mandat de prestations. L ’absence de but lucratif ne s’oppose pas à la gestion rationnelle des fonds publics. Elle n ’interdit pas davantage que la r éflexion et l ’action de la SSR soient fond ées par l ’esprit d ’entreprise. La SSR doit notamment affronter ses concurrents sur le march é de l ’audience et de la publicité et veiller à ce que le service public ait la place qui lui revient. Elle doit par ailleurs, comme les autres acteurs, s ’imposer dans les secteurs situ és en amont et en aval de la diffusion de programmes proprement dite, tels que le commerce des droits de retransmission de films et de manifestations sportives ou l ’acquisition de capaci- tés de diffusion par satellite. Cependant, à la diff érence des autres entreprises, la SSR ne vise pas à réaliser un profit commercial. En revanche, le but lucratif n ’est1533 pas exclu pour les activités qui ne relèvent pas du service public proprement dit mais doivent toutefois rester dans les limites fixées par l’art. 32 LRTV. Art. 26 Mandat Cette disposition fixe les grandes lignes du mandat qui serviront également de références au comit é consultatif (en ce qui concerne le mandat en g énéral, voir le ch. 1.3.5.2 supra). Elle ne sert toutefois pas de base à la surveillance exerc ée par la commission. Le mandat porte avant tout sur les programmes de la SSR. Il peut également concer- ner indirectement d’autres offres journalistiques, par exemple des services en ligne, nécessaires à l’exécution du mandat (art. 27, al. 3, let. b). Certaines formulations correspondent à celle de la LRTV 1991 et de la concession de la SSR. L ’al. 1 énumère des objectifs g énéraux, alors que l ’al. 3 vise la mise en œ uvre journalistique du mandat de service public dans le programme. L’al. 1, let. a, oblige la SSR à assurer, tant du point de vue technique qu ’au niveau du contenu des programmes, le service universel: – elle doit tout d ’abord fournir à toutes les r égions linguistiques des program- mes de radio et de t élévision complets et de m ême valeur dans les trois langues officielles. Cette exigence r ésulte de la conviction que la libre for- mation de l ’opinion et le d éveloppement culturel dans les r égions linguis- tiques ne sont possibles que si l ’offre m édiatique est suffisante. L’équivalence des programmes est pr évue à l’art. 3, al. 1, 1 re phrase, de la concession de la SSR qui établit que celle-ci remplit son mandat «en diffu- sant des programmes de m ême valeur dans toutes les langues officielles ». Comme le romanche n ’est pas une langue officielle (voir l ’art. 70, al. 1, Cst.), l ’al. 2 mentionne express ément la r égion d ’expression romanche. Cette mention particulière ne signifie cependant pas que l ’offre en romanche doit être développée. Actuellement, la SSR propose un programme de radio et des émissions de télévision (diffusées par SF DRS) dans cette langue; – la SSR doit également tenir compte des particularismes locaux et sociaux de chaque r égion linguistique et veiller à ce que ceux-ci soient suffisamment représentés dans les programmes. Les programmes de la SSR ne doivent donc pas s ’adresser uniquement à la majorit é mais laisser une place aux points de vue minoritaires et aux programmes culturels ne correspondant pas au goût dominant. C’est ce qu’on entend par «fournir des programmes com- plets»; – l’obligation de fournir un service universel ne concerne pas seulement le contenu des programmes mais a également des aspects techniques. La SSR doit diffuser ses programmes de telle sorte que les contenus atteignent effec- tivement leurs objectifs. La population doit donc être techniquement en mesure de recevoir les programmes à un coût raisonnable. L’al. 1, let. b, reprend l’art. 3, al. 1, 2 e phrase, de la concession de la SSR et établit le rôle intégrateur et identitaire de cette derni ère. Dans ses programmes, la SSR doit représenter les diff érentes cultures et favoriser leur d éveloppement. Elle doit notamment contribuer aux échanges entre ces cultures et favoriser ainsi la compr é- hension réciproque et la communication interculturelle. La SSR joue notamment son1534 rôle intégrateur en contribuant à la coh ésion des r égions linguistiques par ses pro- grammes. Enfin, le service public doit contribuer à encourager les processus de communication qui font de la Suisse une nation d émocratique n ée d ’une volont é politique commune et fondée sur la compréhension entre les cultures et les groupes. Il ne suffit pas pour cela de prendre en consid ération les besoins des cantons, ex- pressément cités dans la loi (d éjà mentionn és à l ’art. 26, al. 2, 1 re phrase, LRTV 1991 et dont l ’importance a été rappelée par plusieurs participants à la procédure de consultation), il faut par exemple également tenir compte de ceux de minorit és (notamment des personnes de langue maternelle étrangère) ou des int érêts sp écifi- ques des différentes générations. L’al. 1, let. c, charge la SSR d ’élaborer une offre m édiatique destin ée à l’étranger. L’étendue de celle-ci est précisée à l’art. 31. L’al. 3, précise les points essentiels et les objectifs du mandat de la SSR: La let. a définit le mandat dans le domaine de l ’information. Les diffuseurs priv és doivent aussi respecter l ’obligation d’objectivité (art. 4, al. 2). Mais la SSR doit en outre contribuer activement à la formation de l’opinion et, en particulier, donner des informations complètes. La n écessité vitale pour une d émocratie directe, de relayer les informations politiques au sens le plus large, est l ’essence m ême du service public. C ’est dans ce domaine que les diffuseurs publics se d émarquent de leurs concurrents. Ainsi, en Europe, la part de l ’information dans les programmes des chaînes publiques est deux fois plus importante que dans ceux des cha înes privées. Les émissions d’information du service public doivent servir de mod èle aux concur- rents privés. La let. b définit le mandat culturel qui ne porte pas uniquement sur la diffusion d’émissions mais également sur leur production. La SSR ne doit pas se limiter à diffuser des œ uvres culturelles et à rendre compte de la vie culturelle, elle doit produire elle-même de la culture (pièces radiophoniques, séries télévisées), encoura- ger la cr éation culturelle ind épendante en commandant des œ uvres à des cr éateurs suisses et, dans la mesure de ses possibilit és, offrir à ceux-ci des plates-formes de diffusion dans ses programmes. La let. c souligne l’importance du r ôle formateur des m édias qui, du fait de l ’inté- gration de la formation dans la Constitution (art. 93, al. 2, Cst.), a acquis un poids supplémentaire. La formation ne doit pas se limiter à la t élévision scolaire mais s’étendre au perfectionnement des adultes et au grand public. Dans le cadre du mandat de formation, la SSR doit en outre contribuer dans ses programmes à déve- lopper l’esprit critique et la responsabilit é du public et à développer sa comp étence en matière de m édias. La SSR traitera donc de probl èmes éthiques dans des émis- sions critiques. La let. d montre que le service public ne s ’arrête pas à l’information et à la culture au sens strict et que le financement d ’émissions de divertissement au moyen de la redevance se justifie également (à propos de l ’importance du divertissement pour le service public, voir le ch. 1.3.5.1 supra). Dans ce domaine aussi, un diffuseur public peut jouer un rôle de modèle et faire de la qualité un enjeu. La guerre de l ’audimat à laquelle se livrent notamment les programmes commerciaux a mis en lumi ère la nécessité pour la SSR de respecter, pr écisément dans le domaine du divertissement, un code éthique. Son mandat lui interdit notamment de ridiculiser des personnes ou des minorités.1535 L’al. 4 oblige la SSR, lorsqu ’il s’agit de th èmes d’intérêt national, à ne pas utiliser le dialecte mais une langue officielle. Cette r églementation correspond dans une large mesure à l’art. 3, al. 6, de la concession SSR et cr ée une base légale. La notion de langue officielle dans sa forme standard est conforme à la terminologie actuelle; elle est aussi utilisée dans l’avant-projet de loi sur les langues d’octobre 2001. Art. 27 Concession Eu égard au rôle central que la SSR continuera à jouer dans le syst ème de radiodif- fusion suisse, son droit à la concession sera maintenu (al. 1). Cette concession est essentielle à la mise en œ uvre du service public. Les prestations minimales n écessaires à l’exécution du mandat constitutionnel et le coût de celles-ci définissent le service public. La question est essentiellement politi- que. Il est d ès lors logique que le Conseil f édéral reste l’autorité concédante, que la procédure d ’octroi s ’inscrive dans une politique m édiatique plus large et que les milieux intéressés soient consult és (al. 2). Les avis de la commission, qui dispose d’une connaissance approfondie du paysage m édiatique suisse et du comit é consul- tatif, qui conna ît le processus de cr éation des programmes de la SSR et peut par exemple contribuer à établir si la SSR doit créer un programme supplémentaire pour s’acquitter de son mandat de prestations, sont particuli èrement importants à cet égard. La concession détermine tout d’abord le nombre et le type de programmes de radio et de télévision (al. 3, let. a) . Elle permet également de formuler des mandats sp éci- fiques pour certains services afin de garantir que la palette de programmes de la SSR s’adresse à l’ensemble de la population et inclue des th èmes susceptibles de ne pas correspondre à un besoin de la majorité. La concession fixe en outre le volume des autres offres journalistiques financées par la redevance de r éception (al. 3, let. b ) qui, sans être des programmes proprement dits (selon l ’art. 2, let. a, LRTV) ni n écessiter de concession (comme le t élétexte), peuvent être n écessaires à l ’exécution du mandat de prestations de la SSR. Aujourd’hui, presque tous les gros diffuseurs proposent d éjà des offres complémen- taires, g énéralement des services en ligne, li ées aux programmes proprement dits, qui apportent aux téléspectateurs et aux auditeurs des compl éments destinés à fidéli- ser le public. Pour rester comp étitive, la SSR doit pouvoir disposer des m êmes armes que ses concurrents et offrir les services nécessaires à cette fin. La concession définit donc la totalité des offres de la SSR financées par la redevance de r éception. Le droit suisse satisfait ainsi aux exigences de la Commission euro- péenne, en vertu desquelles le mandat de service public, qui justifie un financement au moyen de la redevance, doit être d éfini avec pr écision dans un acte officiel. 92 Comme pour les programmes, les seules autres offres journalistiques admises sont celles qui sont n écessaires à l ’exécution du mandat. Cette exigence est, elle aussi, conforme à la ligne de la Commission europ éenne, laquelle exclut le recours à la redevance pour financer les activit és qui ne satisfont pas aux besoins «démocra- tiques, sociaux et culturels de chaque société.» 92 Communication de la Commission concernant l’’application aux services publics de radiodiffusion de règles relatives aux aides d’’état, JOCE 320 du 15.11.2001, ch. 40.1536 L’al. 3, let. c, prend en compte la création musicale et cin ématographique suisse, prise en compte qui a souvent suscit é des débats et des interventions parlementaires. Cette disposition est conforme au principe de subsidiarit é: la SSR et les auteurs de musique et de cin éma suisses doivent s ’entendre sur les aspects quantitatifs et les modalités. Si aucune solution ad équate n’est trouvée dans le cadre de cette autor é- gulation, le Conseil f édéral peut fixer des conditions g énérales et, le cas échéant, imposer des quotas. Ceux-ci, contrairement au mandat g énéral prévu par la loi, sont justiciables et soumis à la surveillance juridique de la commission. Selon l’al. 4, le département peut obliger la SSR à offrir des programmes réalisés en collaboration avec d’autres diffuseurs des r égions linguistiques. Cette collaboration est déjà prévue par la concession de la SSR de 1992 (art. 5). SF DRS 2 collabore aujourd’hui avec Presse TV SA 93 (pour les émissions Cash-TV, Format NZZ, etc.) et avec Alphavision SA 94 (Fenster zum Sonntag). Le d épartement doit approuver non seulement la collaboration mais aussi les modalit és contractuelles, comme la cession de temps d’émission. La SSR fera donc un usage mesur é de la collaboration et uniquement pour remplir le mandat de service public. Lorsqu ’il soumet la SSR à certaines obligations, le d épartement doit faire preuve de retenue et respecter l’autonomie en matière de programmes. La 2e phrase de l’al. 4 prévoit que le d épar- tement fixe les modalités de collaboration en respectant l ’autonomie de la SSR et en tenant compte de ses besoins. Cela vise aussi bien le choix des diffuseurs concern és que l ’aménagement de la collaboration, notamment lors de la fixation des temps d’émission. Par ailleurs, la formulation de l ’al. 4 garantit que le d épartement tient compte des besoins de la SSR lorsqu’il établit les modalités de la collaboration. L’al. 5 prévoit que la concession peut être modifiée avant son échéance si les condi- tions réelles ou légales ont changé ou si la modification est nécessaire pour préserver des int érêts importants. Cette possibilit é était d éjà pr évue à l ’art. 14, al. 1, LRTV 1991. L ’autorité compétente est le d épartement; il peut ordonner une modification d’office ou à la demande de la commission. Si la SSR conteste sa d écision, elle peut saisir la commission de recours, puis le Tribunal fédéral. 2.1.2.2.2 Section 2 Offre journalistique Art. 28 Programmes conçus pour un public cible et programmes thématiques L’exécution du mandat de prestations, qui met l ’accent sur la cohésion, l’échange et la compréhension mutuelle entre les diff érents groupes, suppose que la SSR offre principalement des programmes complets. Un trop grand compartimentage th émati- que des programmes et le morcellement de l ’offre destinée aux diff érents segments du public serait en contradiction avec son mandat. La disposition de l ’art. 28 prévoit par conséquent, à l’intention de l ’autorité concédante, que les programmes th émati- ques et ceux qui sont conçus pour un public cible doivent être autorisés avec mesure et uniquement s’ils sont appropriés pour l’exécution du mandat. En outre, elle exige expressément que l ’autorité compétente tienne compte des possibilit és de d évelop- 93 Voir concession octroyée à Presse TV SA du 18.9.1995; FF 1995 IV 588 94 Concession Alphavision SA du 5.11.1997; FF 1997 IV 11991537 pement des autres diffuseurs. Les programmes thématiques ou conçus pour un public cible et diffusés par la SSR ne doivent pas simplement servir à fidéliser l’audience ou à conquérir le march é mais poursuivre des objectifs compatibles avec le mandat de prestations (pour les consid érations générales sur les programmes th ématiques de la SSR ou ceux conçus pour un public cible, voir ch. 1.3.5.3.2 supra). Art. 29 Limitation de l’offre régionale La SSR doit concentrer ses prestations journalistiques sur les programmes nationaux ou destin és aux r égions linguistiques. C ’est la raison pour laquelle la loi pose des limites à la diffusion de programmes qui s ’adressent au public d ’une petite r égion (voir ch. 1.3.5.3.1 supra). Selon l’al. 1, la SSR ne peut pas diffuser de programmes r égionaux. Le traitement de thèmes spécifiquement locaux ou r égionaux dans les émissions habituelles de la SSR diffusées dans les r égions linguistiques n’est pas visé. Il est interdit de diffuser dans certaines régions seulement des programmes dont le contenu concerne exclusi- vement les régions en question. L’al. 2 pr évoit une exception puisqu ’il permet la diffusion de fen êtres r égionales dans les programmes radiophoniques (journaux r égionaux). De facto, ces services sont déjà soumis à une autorisation du département, dans la mesure où ils dépendent de l ’attribution d ’une fréquence particuli ère pour être diffusés par voie hertzienne terrestre, attribution qui suppose la modification de l ’annexe à la concession. Le régime de l’autorisation est désormais expressément prévu dans la loi. Art. 30 Production de programmes En qualité de diffuseur de service public, la SSR ne doit pas, en mati ère de produc- tion de programmes, se laisser guider uniquement par des consid érations de rentabi- lité économique mais prendre également en consid ération les sensibilit és et les intérêts régionaux. Cette exigence s’appuie sur la conviction que les circonstances et les besoins r égionaux ne trouveront une expression suffisante dans les programmes que si les producteurs de ces programmes ont eux-m êmes une certaine proximit é avec les régions considérées et peuvent ainsi se familiariser avec les particularismes locaux. D’autre part, il y a lieu de tenir compte du fait que les structures de produc- tion fédéralistes et la r épartition harmonieuse des emplois entre les r égions favori- sent les prises de conscience identitaires. Il convient donc d ’inscrire dans la loi un certain nombre d’exigences minimales (voir ch. 1.3.5.3.4 supra). La disposition s’inspire de l ’art. 4 de la concession de la SSR selon lequel les pro- grammes destinés à une région linguistique doivent être produits dans cette région. Art. 31 Offre journalistique destinée à l’étranger A l’origine, les services de la SSR destin és à l’étranger se limitaient à la diffusion d’un programme de radio sur ondes courtes (Radio Suisse International; RSI) fondée sur une concession propre. Au fil du temps et gr âce aux progr ès technologiques, l’offre destin ée à l ’étranger s ’est consid érablement étoffée: gr âce au satellite, les programmes de RSI sont d ésormais diffusés dans le monde entier et les radios des régions linguistiques peuvent être re çues dans toute l ’Europe. Dans le domaine télévisuel, la SSR est également pr ésente dans les programmes internationaux o ù1538 elle diffuse des émissions dans le cadre de diff érentes coopérations (TV5, 3Sat) et produit pour le compte de «Présence Suisse» le magazine «Swiss World», rediffusé par des cha înes étrangères. Enfin, l ’offre de la SSR, sur Internet, d ésormais relayée par «swissinfo.org», a gagn é en importance ces derni ères ann ées, notamment pour les Suisses de l ’étranger. Dans ce contexte, il ne se justifie gu ère de rattacher les services de la SSR destin és à l’étranger à des technologies d éfinies ou de les limiter à certaines offres de programmes. Le projet de loi formule un mandat général pour l’étranger (art. 26, al. 1, let. c) et en abandonne les modalit és pratiques à la concession. Le Conseil f édéral devra en particulier d éfinir avec quels m édias et quels programmes le mandat devra être exécuté. Celui-ci contient deux éléments. Les offres de la SSR doivent à la fois encourager le maintien de relations étroites entre les Suisses de l’étranger et la patrie et favoriser la présence de la Suisse à l’étranger ainsi que la compréhension pour ses intérêts. Comme ce mandat est fortement marqu é par des consid érations de politique étran- gère et que le financement commercial des offres s’y rapportant n’est pas possible, il ne saurait être question ni d ’un financement exclusif par la redevance ni d ’un finan- cement commercial. Il est prévu que la Confédération rembourse les frais à raison de la moitié (al. 3). La base de calcul d éterminante à cet égard est le mandat de presta- tions conclu entre la Conf édération et la SSR qui fixe le montant maximal des co ûts (al. 1). La prise en charge par la Conf édération de la moitié des coûts correspond au régime actuel. L’expression «en règle générale» tient compte du fait que la Conf édé- ration ne prend aujourd’hui en charge que tout juste 50 % des coûts bien que le droit en vigueur prévoit une prise en charge d ’«au moins la moitié des coûts» (art. 20, al. 3, LRTV 1991). La nouvelle disposition ne modifiera pas consid érablement l’enga- gement financier de la Confédération. Outre le mandat permanent, le Conseil f édéral peut, en situation de crise, conclure avec la SSR un accord portant sur des mandats de prestations particuliers afin de contribuer à la compr éhension internationale (al. 2). L ’exécution de ces mandats sera financée en totalité par les ressources de la Confédération (al. 3). 2.1.2.2.3 Section 3 Autres activit és de la SSR Art. 32 Activités non prévues dans la concession L’art. 32 assure l ’équilibre entre l ’esprit d’entreprise de la SSR, fondamentalement souhaitable, et la n écessité de prot éger les op érateurs plus faibles (voir les consid é- rations générales du ch. 1.3.5.3.3 supra). L’al. 1 sert à protéger les autres entreprises de médias contre les activités non régle- mentées par la concession que la SSR peut exercer en faisant usage de sa libert é économique. Les activités de la SSR, dont le financement est majoritairement assur é par la redevance, ne doivent pas porter atteinte inutilement à la position ou à la mission d’autres entreprises de m édias. La Constitution impose à la Conf édération de prendre en compte leurs int érêts (art. 93, al. 4, Cst.). Conform ément à cette dis- position constitutionnelle, le terme de m édias doit être pris au sens large et inclure, outre la presse et l ’industrie cinématographique, par exemple les activit és en ligne. Cette disposition ne pr évoit pas un r égime d ’autorisation mais impose à la SSR1539 d’annoncer préalablement ses activités non réglementées par la concession et permet aux autorités d’intervenir, le cas échéant. L’al. 2 soumet une éventuelle intervention du d épartement au principe de la propor- tionnalité. Une interdiction n’entre en ligne de compte qu’en dernier ressort lorsque, en d épit des charges impos ées, l ’activité pr évue par la SSR entrave exag érément l’exécution du mandat ou les possibilit és de d éveloppement d’autres entreprises de médias. Art. 33 Etudes d’audience Pour attirer les annonceurs, les diffuseurs priv és doivent disposer des donn ées qui montrent les parts de march é d étenues par leurs programmes et leurs parts d ’au- dience. Toutefois, ils ne peuvent pas collecter eux-m êmes ces donn ées et d épendent pour cela d’organisations qui disposent des compétences et de l’infrastructure requises. Aujourd’hui, c’est le Service de la recherche de la SSR qui collecte les donn ées et les vend aux diffuseurs priv és par l ’intermédiaire de «Publica Data ». La pr ésente disposition établit cette pratique au niveau l égal et garantit que les donn ées sont collectées dans l’intérêt de la radiodiffusion dans son ensemble. L’al. 1 confie un v éritable mandat de prestations à la SSR et en pr écise le cadre. Il importe notamment que les données soient collectées de manière scientifique et sans ingérence de la part des milieux concern és. Le Service de la recherche doit donc disposer de l ’autonomie n écessaire et être ind épendant des int éressés. Afin de garantir la qualit é scientifique des travaux, il convient d ’engager des experts ind é- pendants et de les charger du contr ôle de la collecte des donn ées. Il existe d éjà un organe chargé du monitoring. Enfin, le Service de la recherche peut charger des tiers de collecter les données. Cela correspond aussi à la pratique actuelle, puisque le Service de la recherche collabore avec l’institut de sondage IHA-GfK AG d’Hergiswil. Selon l’al. 2, l’activité du service de recherche et la place de celui-ci au sein de la SSR doivent être précisés dans les statuts. Ceux-ci conf éreront notamment au ser- vice l’autonomie nécessaire pour qu’il puisse relever les données scientifiquement et en toute ind épendance. En outre, il convient d ’élaborer des m écanismes permettant de vérifier la qualit é scientifique des travaux. Les statuts seront soumis à l ’appro- bation du département. Dans l’intérêt public, le DETEC et la commission doivent conna ître le marché de la radiodiffusion. Il est donc logique de leur fournir gratuitement les donn ées nécessai- res (al. 3). Ces donn ées sont utiles à tous les diffuseurs, pour orienter leur activit é commerciale. Il est donc normal qu ’elles leur soit remises contre paiement. On se réfère ici aussi à la pratique actuelle de la SSR. Les charges aff érentes à la collecte des données et à leur mise en forme doivent être réparties entre la SSR et les diffu- seurs privés en fonction des avantages et des frais. Le Conseil f édéral précisera dans l’ordonnance les données qui doivent être mises à disposition. A l’heure actuelle, les donn ées sont collect ées en fonction des besoins de la SSR. Les données concernant les agglom érations sont donc plus fiables, vu le nombre de sondages, que celles concernant les r égions de montagne et les r égions p ériphéri- ques. Les diffuseurs opérant dans ces régions sont donc défavorisés, alors qu’ils sont déjà pénalisés par la faiblesse relative du potentiel économique local. Selon l ’al. 3, le Conseil fédéral peut décider d’augmenter le nombre de sondages dans les r égions1540 de montagne et les r égions périphériques, pour que les diffuseurs concessionnaires disposent de donn ées de même qualité que ceux situ és dans les agglom érations. Le surcoût qui en r ésulte pour la SSR sera compens é par la redevance de concession (al. 4). Comme celle-ci est due par tous les concessionnaires, ce sont eux qui paient la compensation des inégalités régionales. 2.1.2.2.4 Section 4 Diffusion des programmes de la SSR Art. 34 La réglementation du service public dans le domaine de la radio et de la t élévision a également une composante technique. En effet, il ne suffit d ’assurer la production des programmes. Il faut encore que l’offre atteigne le public (voir ch. 1.3.8.1 supra). La loi doit donc indiquer comment et à quelles conditions les programmes de la SSR seront diffusés. La LRTV 1991 garantit la diffusion des programmes de radio et de t élévision de la SSR. Selon l ’art. 28, al. 1, les programmes de t élévision destin és aux diff érentes régions linguistiques doivent être diffusés dans toute la Suisse, au titre des échanges linguistiques. L ’art. 28, al. 2, LRTV 1991 pr évoit en outre qu ’un programme de radio dans chacune des langues allemande, fran çaise et italienne est diffus é sur l’ensemble du territoire suisse, dans la mesure où la diffusion de programmes locaux et régionaux le permet. Cette r églementation est adapt ée à la diffusion analogique mais n’est plus assez souple à l’heure de la technologie numérique. Il est impossible de pr évoir l’évolution de la situation et donc de fixer dans la loi le nombre de programmes nécessaires au service public minimum et qui doivent, le cas échéant, être captables hors de leur r égion linguistique. L’art. 34 se limite à énoncer des principes sans d étailler la diffusion des programmes de la SSR. La formulation garantit toutefois qu ’une part appropri ée des programmes puisse être reçue en tout temps dans les autres régions linguistiques. Selon l’al. 1, les programmes de radio et de t élévision de la SSR doivent être diffu- sés au moins dans la r égion linguistique concern ée (1re phrase). Les seules d éroga- tions (2e phrase) possibles sont celles de l ’art. 29, al. 2 (fen êtres régionales dans les programmes de radio). La 3e phrase permet au Conseil f édéral la possibilit é d’astreindre la SSR à diffuser certains programmes à l ’échelle nationale, voire internationale. La 4e phrase oblige le Conseil f édéral à faire effectivement usage de cette possibilit é et à garantir une offre appropri ée de programmes de radio et de télévision de la SSR dans les autres r égions linguistiques. Les programmes de la SSR assurent ainsi le service universel dans toute la Suisse et dans toutes les langues officielles. Selon l’al. 2, le Conseil f édéral définit dans la concession de la SSR la zone (p. ex. la Suisse romande) de diffusion des programmes relevant de la concession ainsi que les moyens techniques de diffusion (p. ex. c âble, OUC ou satellite). Comme la nouvelle r églementation de la diffusion par c âble ne pr évoit pas de radiodiffusion automatique ni pour la radio ni pour la t élévision, le Conseil fédéral règlera la ques- tion chaque fois qu ’il octroiera une concession pour un programme de la SSR. Les modalités techniques de la diffusion hertzienne (p. ex. les fr équences) dans la con-1541 cession de radiocommunication, laquelle est r égie par le droit des t élécommunica- tions, seront réglées par la commission. Les modalités pratiques de l ’accès des programmes de la SSR aux diff érentes infra- structures de diffusion, tel qu’il est prévu par le Conseil fédéral, seront réglées par la SSR; en cas de litige avec un fournisseur de services de t élécommunication, elle peut saisir la commission (art. 66). Cette dernière a par ailleurs pour tâche de veiller, lors de la planification des fr équences, à ce qu ’il y ait suffisamment de capacit és pour assurer la diffusion par voie hertzienne terrestre des programmes de la SSR (art. 64, al. 1). 2.1.2.2.5 Section 5 Organisation et financement Art. 35 Organisation de la SSR Le projet de loi respecte l ’autonomie organisationnelle de la SSR et se limite, comme la LRTV 1991, à fixer le cadre l égal n écessaire à l ’efficacité du service public (concernant l ’organisation de la SSR, voir le ch. 1.3.5.4 supra). L ’organi- sation de la SSR s ’inspire aujourd’hui fortement du mod èle de la soci été anonyme. C’est judicieux pour une entreprise de cette taille et rien ne s’y oppose tant que la loi n’en dispose pas autrement. La SSR doit s’organiser de manière à garantir une gestion rationnelle et l ’utilisation des redevances de r éception conforme à l ’affectation pr évue ( al. 1, let. b ), selon l’art. 38, al. 1. Pour ex écuter son mandat, la SSR doit proposer des programmes de m ême valeur pour toutes les r égions linguistiques et encourager la compr éhension r éciproque et les échanges entre celles-ci. Ces exigences s ’appliquent également à l’allocation des ressources aux unit és sises dans les r égions linguistiques (al. 1, let. c). La desserte de toutes les r égions linguistiques n ’est possible que gr âce à la p éréquation finan- cière interne. A l ’heure actuelle les programmes de la Suisse romande et du Tessin ne peuvent être produits qu’avec l’appui financier de la Suisse alémanique. Le public doit être représenté (al. 1, let. d) , afin d’associer à l’organisation la popu- lation à laquelle les programmes de la SSR s ’adressent. La loi ne pr écise pas la forme de cette association. Le projet de loi oblige la SSR à respecter les conditions de travail usuelles dans la branche (al. 1, let. e) et à s éparer l ’activité r édactionnelle des activit és de nature économique (let. f). L’al. 2 inscrit dans la loi l ’organe de révision interne qui existe d éjà. Cet organe de révision n’est pas ind épendant de la SSR, mais est l ’instrument principal dont dis- pose la direction supérieure pour exercer la surveillance financi ère (art. 39 LRTV) à laquelle il est directement et exclusivement subordonné. L’al. 3 fonde la compétence du Conseil f édéral en mati ère d ’approbation des statuts et reprend l ’art. 29, al. 2, LRTV 1991.1542 Art. 36 Direction supérieure La conduite stratégique de la SSR est assur ée par la direction sup érieure, un organe comparable au conseil d ’administration des soci étés anonymes (en ce qui concerne la position et la fonction de la direction sup érieure au sein de la SSR, voir le ch. 1.3.5.4 supra). Conformément à l’art. 716a du code des obligations (RS 220), l’al. 2 énumère les attributions de la direction sup érieure, dont la tâche principale est la conduite strat é- gique de l ’entreprise. La direction sup érieure nomme et r évoque les personnes chargées de la gestion et de la repr ésentation (al. 2, let. a) . Elle exerce en outre la haute surveillance sur les personnes chargées de la gestion et peut émettre des direc- tives à leur intention (let. b). Enfin, elle organise la comptabilit é, le contr ôle finan- cier et la planification financi ère (let. c). Ses comp étences sont plus étendues que celles du Conseil central qui est actuellement l ’instance supr êm e d e l a S S R . E n revanche, la direction de l ’ensemble de l ’entreprise et la direction g énérale des programmes de la SSR incombent toujours au directeur g énéral, qui est responsable envers l’autorité concédante (voir l’art. 8, al. 2, de la concession SSR de 1992). La SSR fixe elle-m ême dans ses statuts le mode de nomination des membres de la direction supérieure. La Confédération contrôle la composition de cet organe dans la mesure où elle peut se prononcer sur la proc édure de nomination lors de l ’appro- bation des statuts et o ù le Conseil f édéral nomme un tiers des membres de la direc- tion supérieure (al. 4). Mais les membres de la direction supérieure ne sont soumis à aucune directive. Pour exercer la surveillance au sein de la SSR, la direction sup érieure doit impérati- vement être indépendante du secteur op érationnel de l ’entreprise. Afin de renforcer cette ind épendance, la loi dote la direction sup érieure de son propre secr étariat (al. 6). Le projet de loi r ègle également les incompatibilités entre les niveaux op éra- tionnel et strat égique. La structure et l ’organisation de la direction sup érieure relè- vent de la SSR. La direction sup érieure peut instituer des comit és et leur d éléguer certaines t âches. Elle peut par exemple nommer un comit é d ’audit compos é de membres possédant des connaissances dans le domaine du contrôle financier. Dans le domaine de la production des programmes, la direction supérieure agit sur le plan strat égique, sans toutefois intervenir dans les affaires courantes relatives aux programmes. L’al. 3 renforce en outre l ’indépendance des producteurs au sein de la SSR. Art. 37 Financement La SSR n ’a pas de but lucratif et fournit un service d ’utilité publique (art. 25). Ce principe se traduit dans son financement. Selon l ’art. 37, la SSR se finance essen- tiellement par la redevance de r éception. Elle peut se financer sur le march é pour autant que la loi n ’en dispose pas autrement. Cette disposition établit le principe binaire: la redevance est la principale source de financement mais comme elle n ’est pas suffisante au vu des particularit és suisses, d ’autres ressources doivent être exploitées. Le système binaire pur n’est pas applicable (voir ch. 1.3.1.3 et 1.3.7).1543 Art. 38 Utilisation des ressources financières La SSR est financ ée en grande partie par la redevance de r éception, c’est-à-dire par des fonds publics pour qu ’elle puisse remplir son mandat. Il est donc normal qu ’elle respecte certaines règles pour l’utilisation de ces fonds. L’al. 1 exige que la SSR et les entreprises qu ’elle contrôle utilisent leurs ressources selon les principes de la bonne pratique. La SSR doit exploiter ses moyens de manière rationnelle et conforme aux prescriptions, en veillant au maintien durable de l’entreprise compte tenu de la réalisation de son mandat. Le critère de rationnalité découle de la loi fédérale du 28 juin 1967 sur le Contr ôle fédéral des finances (LCF; RS 614.0) et inclut l ’économie, le rapport co ût – utilité, et l’efficacité 95. Les princi- pes de financement lient également les entreprises contr ôlées par la SSR, afin d’éviter le transfert de certaines activit és à des filiales telles que Publisuisse ou la société de production tpc, ne permettent d ’ignorer les r ègles applicables à l ’uti- lisation des fonds. L ’ordonnance précisera ce qu ’il faut entendre par une entreprise contrôlée par la SSR. C’est, au premier chef, la direction supérieure de la SSR et les organes charg és de la direction supérieure des entreprises contr ôlées qui sont responsables de l ’utilisation rationnelle et conforme aux prescriptions des moyens financiers (al. 2). La direction supérieure de la SSR et l ’organe de révision qui lui est adjoint peuvent examiner la comptabilité et tous les documents importants de la SSR et des entreprises contr ô- lées par cette dernière (al. 3). Si certaines conditions sont remplies, le d épartement peut obliger la SSR à consti- tuer des réserves (al. 4). Si la SSR renonce à une activit é dont le financement a été pris en compte pour fixer le montant de la redevance, le d épartement peut ordonner à la SSR de constituer des r éserves correspondant au montant en cause. Cette dispo- sition protège les intérêts de ceux qui paient la redevance et évite qu’une augmenta- tion de celle-ci ne serve d ’autres fins que celles prévues. Lorsque les sommes en jeu sont n égligeables il n ’y a pas lieu de constituer des r éserves. L’ordre n ’est donn é que lorsque la SSR abandonne des projets d ’envergure, qui ont d éterminé le mon- tant de la redevance. Art. 39 Surveillance financière La surveillance financière vise à garantir l’application des principes de financement (voir à ce sujet les considérations générales formulées au ch. 1.3.5.5). Le budget, les comptes annuels et le plan financier de la SSR sont aujourd ’hui soumis à l’approbation du d épartement (art. 56 LRTV 1991). Les proc édures d ’approbation se sont r évélées trop lourdes et incompatibles avec l ’entreprise moderne, disposant de m écanismes de r égulation et de contr ôle efficaces, qu ’est devenue la SSR. Le projet augmente la responsabilit é de la SSR, mise sur les m écanismes d ’autoré- gulation et subordonne l ’intervention de l ’autorité au principe de la subsidiarit é. L’indépendance et l ’autonomie de la SSR sont donc prot égées contre les contr ôles indus de l’autorité de surveillance. 95 Art. 5, al. 2, de la loi fédérale du 28 juin 1967 sur le Contrôle fédéral des finances (RS 614.0).1544 L’al. 1 oblige la SSR et les entreprises qu ’elle contr ôle à tenir leur comptabilit é selon les prescriptions du droit des soci étés anonymes et selon les normes d ’éta- blissement des comptes reconnues par les bourses suisses. Le d épartement se fonde essentiellement sur le rapport de la direction sup érieure pour exercer sa surveillance (al. 3). Ce rapport porte sur les comptes de groupe (al. 2, let. a), les comptes annuels, le budget, la planification financi ère et le rapport annuel de la SSR et des entreprises qu ’elle contr ôle (al. 2, let. b) . Les modalit és seront précisées dans l’ordonnance. Le département peut en outre exiger des rensei- gnements compl émentaires (al. 3, 2 e phrase) . Dans son rapport intitul é «La sur- veillance fédérale sur la radio et la t élévision – l ’exemple de la Soci été suisse de radiodiffusion et télévision (SSR)»96, la Commission de gestion du Conseil des Etats admet que l ’autorité de surveillance financi ère se fonde sur le rapport de la SSR, mais recommande que les instruments et m écanismes de contr ôle internes à la SSR soient v érifiés p ériodiquement (contr ôles du syst ème). C ’est dans ce but que le département peut exiger de la direction sup érieure de la SSR et des organes charg és de la direction sup érieure des entreprises contr ôlées des renseignements sur la manière dont ils ont assumé leurs responsabilités (al. 3, 3e phrase). Le d épartement ne peut contr ôler directement la SSR ou les entreprises qu ’elle contrôle que si le rapport de la direction sup érieure est lacunaire et que la SSR n ’y remédie pas dans le délai qui lui aura été imparti ou s’il existe un soupçon fondé que les principes de financement n ’ont pas été respect és (al. 4) . Ces conditions étant réunies, le d épartement peut effectuer des contr ôles sur place à la SSR ou dans les entreprises qu’elle contrôle. Il peut charger le Contr ôle fédéral des finances ou des experts indépendants tels que des fiduciaires, de ces contrôles financiers. Comme aujourd ’hui, la LCF n ’est pas applicable (al. 5) . De ce fait, la remise du rapport à la D élégation des finances des Chambres f édérales ne s ’applique pas. Le Contrôle des finances ne rendra compte qu ’au département chargé de la surveillance financière prévue à l’art. 14 LCF. Cette disposition reprend celle de la LRTV 1991, voulue par les Chambres pour prot éger l’indépendance de la SSR et emp êcher que, par le biais de la surveillance financi ère, l ’Assemblée f édérale et ses organes n’exercent une influence sur les programmes de radio et de télévision. Les contrôles de pure opportunit é ne sont pas autoris és (al. 6). Cette disposition est destinée à éviter que, sous couvert de contrôle financier, l’autorité puisse remettre en cause l ’opportunité d ’une d écision, voire influencer la conception de certaines émissions. La commission peut prononcer des sanctions administratives si la SSR contrevient à une décision prise par le DETEC en tant qu ’autorité de surveillance financière (voir commentaire ad art. 94, al. 6). Art. 40 Participations financières L’art. 40 dispose que toute prise de participation financi ère de la SSR dans des diffuseurs ou dans d ’autres entreprises, par exemple dans le domaine des m édias écrits ou dans celui de la production, est soumise à l ’approbation du d épartement (voir à ce sujet le ch. 1.3.5.3.4 supra). 96 Rapport du 10 novembre 1997 de la CdG-E et avis du Conseil fédéral du 22 avril 1998 (FF 1998 1631 3577).1545 L’approbation n’est nécessaire que pour les coopérations financières et structurelles, c’est-à-dire celles qui sont étrangères aux programmes. La fourniture de programmes et la réalisation de coproductions ne sont pas visées. Avant d ’autoriser une participation, le d épartement devra mettre en balance les intérêts de la SSR et la nécessité de préserver la diversité du paysage médiatique. La participation dans un diffuseur actif principalement en Suisse ne doit pas compro- mettre le d éveloppement du march é de la radiodiffusion ni permettre à la SSR d’étendre ses activit és de radiodiffusion au-del à des programmes pr évus dans la concession et contourne de la sorte les restrictions qui lui sont impos ées en matière de programmes régionaux (art. 29 LRTV). En revanche, les participations dans des diffuseurs de programmes de radio et de t élévision internationaux, tels qu ’Euronews posent moins de probl èmes. En plus des r épercussions éventuelles sur d ’autres acteurs du march é, le d épartement doit tenir compte des risques financiers et entre- preneriaux encourus par la SSR avant de prendre une d écision. La SSR dispose de ressources limitées et ses participations ne doivent pas l ’empêcher d ’exécuter son mandat. 2.1.2.2.6 Section 6 Comit é consultatif Art. 41 Tâche Le comité consultatif n’est pas un organe de surveillance mais il exerce une fonction d’observation et d ’information principalement dans l ’intérêt du public (sur la t âche du comité consultatif, voir le ch. 1.3.5.2 supra). L’al. 1 montre l ’aspect duratif de l ’activité du comit é. Il observe la cr éation des programmes de la SSR et informe le public de ses constatations. Cette observation découle du mandat. Le comit é consultatif doit d éterminer si la SSR fournit dans ses programmes les contributions positives constitutives du service public. La 2 e phrase de l’al. 1 souligne que le mandat de prestations ob éit à une dynamique et que son exécution tient compte de l’évolution de la société et du paysage médiatique. L’al. 2 permet au Conseil f édéral d ’exploiter les observations et l ’expérience du comité consultatif pour définir sa politique des médias. La procédure de consultation prévue dépasse le cadre de l ’audition des milieux int éressés. Le comit é consultatif sera consult é non seulement avant la promulgation de dispositions formul ées de manière générale et abstraite, mais aussi avant d ’examiner les demandes de conces- sions de la SSR ou de fixer le montant de la redevance de réception. Le comité consultatif ne prend pas de décisions susceptibles de recours s’il lance des débats publics. Sa fonction d ’observateur et d ’initiateur du d ébat public lui interdit de donner des directives à la SSR ou de la sanctionner (al. 3). Le fait que la SSR soit de facto contrainte d ’accepter le débat et d ’expliquer pourquoi elle estime ses pres- tations suffisantes ou d’exposer les réformes qu’elle envisage n’est pas une sanction mais l’objectif même du comité consultatif. L’al. 4 exclut l ’application de la PA, car le comit é consultatif n ’agit pas en qualit é d’autorité de surveillance dot ée d ’un pouvoir de d écision et son activit é ne fonde aucune obligation juridique. L ’art. 46, al. 2, qui oblige la SSR à fournir les rensei-1546 gnements nécessaires et à produire les documents requis est l ’unique dérogation à ce principe. Art. 42 Composition L’al. 1 formule les conditions à remplir pour si éger au comit é consultatif. La pre- mière exigence porte sur la qualification des membres: ceux-ci doivent poss éder des compétences scientifiques ou journalistiques pour pouvoir observer et évaluer les programmes selon des crit ères objectifs. Le comit é consultatif sera ainsi en mesure de fonder le débat de société sur le service public de la SSR sur des bases objectives. Les membres du comit é consultatif doivent être ind épendants. Cela implique no- tamment qu’ils ne doivent pas être au service de la SSR ni faire partie d ’un pouvoir exécutif politique, conform ément à l ’art. 43, al. 2, LRTV. Mais l ’indé-pendance requise est également incompatible avec un poste fixe chez un diffuseur concurrent de la SSR. Sur le plan de l ’organisation, il y a lieu de tenir compte des cultures, des besoins et des aspirations propres aux diff érentes r égions linguistiques et de pr évoir trois chambres distinctes charg ées d ’observer les programmes r éalisés dans les trois langues officielles: les programmes de la SSR destin és aux r égions linguistiques seront donc essentiellement évalués (mais pas exclusivement; voir à ce sujet l ’art. 45, al. 1, LRTV) par des repr ésentants des régions concernées. La chambre DRS se chargera à la fois des programmes en allemand et en romanche, raison pour laquelle cette chambre comportera au moins un représentant de la Suisse rhéto-romane. L’al. 2 charge le Conseil f édéral de nommer une partie des membres du comit é consultatif et pr évoit également la cooptation, afin de pr évenir une centralisation excessive et d ’éviter que le comit é consultatif soit trop proche de l ’Etat. Les neufs membres nommés par le Conseil f édéral d ésignent ensemble six autres membres, dont trois seront choisis parmi les personnes propos ées par la SSR. Les membres nommés par le Conseil f édéral ne sont pas tenus d ’accepter les pr opositions de la SSR: ils peuvent refuser quelqu ’un et demander à la SSR de leur proposer d ’autres personnes. Art. 43 Indépendance La formulation de cette disposition met en évidence l’importance de l’indépendance du comit é consultatif de la SSR. Avec le secr étariat professionnel (art. 45, al. 3, LRTV), c’est la principale différence par rapport au r ôle actuel des repr ésentants du public au sein de la SSR. Une évaluation cr édible de l ’exécution du mandat de prestations par la SSR ne peut être effectuée que par un organe externe totalement indépendant de la SSR (al. 1, 2 e phrase), sans lien professionnel avec elle (al. 2). Les membres des pouvoirs exécutifs à tous les niveaux ne peuvent pas faire partie du comité consultatif afin d’assurer l’indépendance de celui-ci vis-à-vis de l’Etat. Art. 44 Rapport La principale activit é du comit é consultatif consiste à établir des rapports p ériodi- ques destin és au public. Dans son rapport annuel, le comit é consultatif informe le public de ses observations et des évaluations effectuées sur cette base.1547 Le comité consultatif peut également procéder à des analyses portant sur l ’exécution de certains éléments du mandat de prestations et publier des rapports. Il peut par exemple vérifier dans quelle mesure la SSR remplit son mandat culturel ou si elle accorde suffisamment de place à la production musicale et cinématographique suisse dans ses programmes. Le comité consultatif a le droit de consulter les documents concernant les program- mes de la SSR (art. 46, al. 2, LRTV). Il n ’a pas pour autant le droit de publier des secrets d’affaires de la SSR dans ses rapports puisqu ’il est express ément prévu que le comité consultatif respecte le secret d’affaires de la SSR. Art. 45 Organisation L’al. 1 établit une r ègle découlant à la fois des besoins sp écifiques des diff érentes régions linguistiques et de la subdivision organisationnelle du comit é consultatif, selon laquelle les chambres du comit é travaillent s éparément. Les questions de portée générale seront traitées par les chambres r éunies (2e phrase). Ce sera notam- ment le cas des questions relatives à la desserte des r égions linguistiques en pro- grammes de même valeur, à la promotion des échanges entres les diff érentes parties du pays, à la coh ésion nationale et à l ’offre de la SSR destin ée à l ’étranger. L’énumération n’est pas exhaustive. Le comit é consultatif peut également élargir le débat à d ’autres questions. La pr ésente disposition met en lumi ère, au niveau du comité consultatif, la double fonction de la SSR qui consiste d ’une part à prendre en compte les sp écificités des r égions linguistiques et d ’autre part à promouvoir dans une optique nationale la compréhension réciproque et les échanges culturels. L’al. 2 établit l’autonomie du comité consultatif en matière d’organisation et prévoit que celui-ci se dote d ’un règlement interne soumis à l’approbation du Conseil f édé- ral. C ’est dans ce r èglement que seront notamment r églées les comp étences en matière d’engagement du personnel du secrétariat. L’observation et l’évaluation systématique des programmes de la SSR est une lourde tâche qui ne peut être menée à bien qu ’au moyen d ’une infrastructure profession- nelle permanente. Le secr étariat du comit é consultatif, pr évu à l’al. 3, n’a pas que des attributions administratives; il s ’acquitte de l ’observation et de l ’évaluation et prépare les rapports du comit é consultatif. Les observations à long terme et les évaluations nécessitent l’emploi de plusieurs collaborateurs à plein temps. Le finan- cement est assuré par le produit des redevances de réception (art. 47 ). Art. 46 Coopération de la SSR Le comité consultatif et la SSR dialogueront; ce dialogue entre les deux institutions doit s’établir dès le stade de l’observation des programmes et de leur évaluation. L’al. 1 impose au comit é consultatif de consulter les repr ésentants de la SSR, notamment avant de publier ses rapports, il prendra acte de l’avis de la SSR. Pour accomplir ses tâches, le comité consultatif doit pouvoir compter sur l’aide de la SSR. L’al. 2 oblige cette dernière à fournir au comité consultatif les renseignements et les documents qu ’il demande. Cette obligation d écoule du fait que le comit é consultatif a besoin des informations de la SSR pour être en mesure de juger si celle- ci s’acquitte correctement de son mandat. Sa mission ne se limite pas à analyser le contenu des émissions diffus ées. Il doit également savoir comment les ressources1548 financières et personnelles ont été utilisées. Le comité consultatif doit pouvoir juger si leur affectation a été judicieuse en regard du r ésultat diffus é e t s i l a définition d’autres priorités permettrait à la SSR de mieux s’acquitter de son mandat. Le secret de r édaction garanti par la constitution (art. 17, al. 3, Cst.) limite évidemment l’obligation de coopérer. Si la SSR et le comit é consultatif, dans un cas d ’espèce, ne sont pas d ’accord sur l’étendue de l ’obligation de coop érer, le comit é consultatif peut faire appel au DETEC ( al 3 ). La Commission f édérale pour la protection des donn ées et de la transparence prévue dans le projet de loi f édérale sur la transparence de l ’adminis- tration (LTrans)97 aura le recul n écessaire pour peser les int érêts en pr ésence. Si la Ltrans entre en vigueur, la comp étence du DETEC sera transf érée à la commission fédérale pour la protection des données et du public. Art. 47 Financement Les frais du comit é consultatif s ’élèveront à 2 ou 3 millions de francs par ann ée au plus. Ils seront couverts par la redevance de r éception. Ce financement est logique puisque le comit é consultatif doit v érifier si la SSR s ’acquitte de son mandat de prestations dont l ’exécution est en majeure partie financ ée par la redevance de réception. Il effectue donc un contr ôle de qualité dans l’intérêt de ceux qui paient la redevance. 2.1.2.3 Chapitre 3 Autres diffuseurs charg és d’un mandat de prestations 2.1.2.3.1 Section 1 Concessions assorties d ’un mandat de prestations et donnant droit à une quote-part de la redevance Art. 48 Principe L’art. 48 énumère les crit ères appliqu és par la commission pour octroyer des con- cessions assorties d’un mandat de prestations et donnant droit à une quote-part de la redevance (voir également le ch. 1.3.7.1 supra). L’al. 1 détermine les diffuseurs susceptibles d ’obtenir un soutien et fixe les condi- tions relatives au contenu des programmes. Seule la diffusion de programmes locaux et régionaux peut être soutenue. Il s ’agit de desservir les r égions économiquement faibles en programmes de radio et de t élévision qui fournissent les prestations pr é- vues par le mandat constitutionnel au niveau local et régional (let. a). D’autre part, il s ’agit de permettre la diffusion, dans les agglom érations, de pro- grammes de radio non commerciaux destin és aux minorit és, qui proposent des émissions en langues étrangères et consacrés plus particulièrement à la vie culturelle 97 Le Message du 12 février 2003 relatif à la loi fédérale sur la transparence de l’’administration (loi sur la transparence, LTrans). L’’article 16 du projet traite de la commission fédérale de la protection des données et de la transparence (les explications à ce sujet se trouvent dans le message, p. 60; http://www.ofj.admin.ch/themen/oeffprinzip/bot-f.pdf).1549 (let. b). L’ordon-nance précisera ce qu ’il faut entendre par «non commercial» ainsi que les d érogations éventuelles au principe de l ’absence de publicit é et les possibi- lités de parrainage. Le fait que ces diffuseurs soient soutenus par la redevance et que leur financement commercial soit accessoire leur permet de diffuser des programmes qui ne dépendent pas d’importantes parts de marché et qui apportent un compl ément aux programmes de radio traditionnels. Selon l’al. 2 , les concessionnaires ont droit à une quote-part de la redevance de réception calculée selon l ’art. 50 et vers ée chaque ann ée. En outre, leur concession et les art. 65 et 68 leur donnent droit à l’accès à la diffusion à des conditions parti- culièrement favorables. Les concessions font l ’objet d’appel d’offres pour les zones de desserte fixées selon l’art. 49 LRTV. Pour chaque zone de desserte, il est accord é une concession avec mandat de prestations et quote-part de la redevance (al. 3). L’al. 4 règle le contenu minimal des concessions assorties d ’un mandat de presta- tions et donnant droit à une quote-part de la redevance. Chaque concession indi- quera la zone de desserte et le mode de diffusion (let. a) , ainsi que le mandat de prestations, les conditions d ’exploitation et d ’organisation nécessaires à son ex écu- tion (let. b). Les mandats de prestations sont r églés à l’art. 48, al. 1, let. a et b, et s’appliquent à la zone de desserte concern ée. En plus du mandat de prestations proprement dit, les concessions peuvent contenir des exigences en mati ère d’exploitation et d ’organisation afin d ’assurer l’exécution de ce mandat. Elles peu- vent notamment pr évoir des conditions pour la formation des professionnels du programme ou des dispositions visant à garantir l ’indépendance de l ’activité cr éa- trice, telles que l ’obligation de r édiger une charte r édactionnelle (voir également l’art. 51, al. 1, LRTV). Selon la let. c, les concessions peuvent également prévoir des mesures pr éventives contre la concentration des m édias ou des dispositions visant à favoriser la transpa- rence. Le programme doit être diffusé seulement dans la zone de desserte d éfinie dans la concession (al. 5). Les diffuseurs doivent se concentrer sur leur zone de desserte et ne pas proposer un programme commercialement destin é à des zones plus int éres- santes situ ées en-dehors de la zone pr évue dans la concession. D ’autre part, cela permet d’éviter que les diffuseurs op érant dans des zones urbaines empi ètent sur le marché de leurs voisins et que leur manque à gagner doive être compens é par la redevance. Le Conseil fédéral peut prévoir des dérogations à ce principe, notamment la diffusion en ondes ultracourtes de programmes de radios locales par des r éseaux câblés qui est d éjà autorisée sans restrictions aujourd ’hui et qui, en raison du mode d’utilisation de la radio, essentiellement mobile, n ’a guère de cons équences négati- ves. Par ailleurs, si l ’Internet devait s ’établir comme moyen de diffusion au m ême titre que les réseaux câblés, il serait possible de limiter sa diffusion à un territoire. Art. 49 Zones de desserte Le Conseil f édéral fixe le nombre et l ’étendue des zones de desserte, selon la pr é- sente disposition (voir également le ch. 1.3.7.1.2 supra). Selon l’al. 1 , le Conseil f édéral d étermine le nombre et l ’étendue des zones de desserte pour lesquelles des concessions donnant droit à une quote-part du produit de la redevance sont octroy ées. Il d étermine également le type de diffusion pour chaque concession. Un seul diffuseur de radio et de t élévision b énéficiant de la1550 redevance est pr évu pour chaque r égion géographique. Le Conseil f édéral rend ses décisions sur proposition de la commission et apr ès avoir entendu notamment les cantons. Cette proc édure permet de s ’assurer que la d écision politique concernant les zones de desserte est adapt ée aux moyens techniques disponibles, notamment aux fréquences, et qu’elle tient compte des impératifs du fédéralisme. Selon l’al. 2 , les zones de desserte des diffuseurs commerciaux ayant droit à une quote-part de la redevance (voir art. 48, al. 1, let. a, LRTV) doivent, comme aujourd’hui (art. 22 LRTV 1991), pr ésenter une cohésion interne particuli ère (al. 2, let. a) et disposer de moyens financiers suffisants. La quote-part de la redevance envisagée doit être prise en compte dans le calcul des moyens financiers disponibles (al. 2, let. b). L’al. 2, let. a, a une port ée essentiellement journalistique et culturelle. Les r égions doivent présenter une certaine homog énéité. Elles sont g énéralement délimitées par les fronti ères cantonales ou correspondent aux esp aces de communication dans lesquels les contacts entre les habitants sont particuli èrement intenses gr âce aux infrastructures de communication communes. L ’homogénéité découle également de la langue, de l’appartenance régionale subjective ou des mouvements pendulaires. L’al. 2, let. b, tient compte du fait que les programmes de qualit é réalisés par des professionnels supposent toujours un investissement financier consid érable et dépendent donc de ressources suffisantes. Ce crit ère vise à empêcher un morcelle- ment indésirable du point de vue économique et le galvaudage de la redevance en raison d’un éparpillement excessif. Les moyens financiers n écessaires varient selon les m édias. Cela a pour cons équence que les zones de desserte doivent être plus vastes pour les programmes de t élévision que pour ceux de la radio. Le nombre de diffuseurs de télévision ayant droit à une quote-part de la redevance de r éception ne devrait pas dépasser dix ou douze en Suisse. Comme la taille des zones de desserte, la situation de la concurrence d étermine la rentabilité de la diffusion de programmes. L ’expérience montre que l’investissement augmente en même temps que la concurrence (en raison des exigences plus grandes dans le domaine du marketing, des salaires plus élevés, etc.). Il semble donc oppor- tun de faire preuve de mesure lorsque les zones de desserte de diffuseurs b énéficiant de quote-parts de la redevance se chevauchent. Vu les ressources limit ées provenant de la redevance il ne serait pas judicieux de cr éer des situations de concurrence artificielles en autorisant largement les chevauchements lors de la fixation des zones de desserte. En effet, il faudrait alors compenser les d épenses suppl émentaires résultant de telles situations en augmentant le montant des quote-parts de la rede- vance attribuées. Les chevauchements de zones de desserte sont indiqu és lorsqu’une région donn ée entretien des rapports économiques et culturels avec deux zones de desserte différentes. En outre, les chevauchements sont parfois in évitables pour des motifs techniques, notamment en raison de la situation des réseaux de lignes ou dans le cas de la diffusion hertzienne terrestre. Ces conditions ne s ’appliquent pas aux zones de desserte des programmes de radio non commerciaux diffus és dans les agglom érations selon l ’art. 48, al. 1, let. b , LRTV. L ’agglomération d éfinit l ’étendue territoriale de la zone de desserte et le potentiel économique n’a guère d’importance, dans la mesure où les diffuseurs n’ont pas de vocation commerciale.1551 Les zones de desserte des programmes commerciaux d ’un m ême média (radio ou télévision) soutenus par une quote-part de la redevance ne doivent pas se recouper (al. 3). Des exceptions sont possibles lorsqu ’un recoupement est inévitable pour des raisons techniques dans le domaine de la diffusion par voie hertzienne terrestre ou à cause de l ’emplacement des r éseaux câblés. Des recoupements peuvent par ailleurs être souhaitables lorsque certaines r égions constituent une entit é avec plusieurs zones de desserte. Comme les diffuseurs non commerciaux et les autres stations de radio sont compl émentaires, le recoupement de leur zone de desserte avec celle des radios commerciales ne pose pas de problème. Le Conseil f édéral doit tenir compte de l ’évolution du paysage m édiatique et pou- voir adapter le nombre et l ’étendue des zones de desserte en cons équence (al. 3). Il doit examiner la situation au plus tard apr ès dix ans. En cas de changement pendant la durée de la concession, les droits des diffuseurs concern és doivent être préservés (voir art. 59 et 60 LRTV). La commission peut effectuer des adaptations minimes concernant l’étendue des zones, mais pas leur nombre. Avant de soumettre au Conseil f édéral un d écoupage des zones de desserte ou une modification importante des zones existantes, la commission entend les cantons et, le cas échéant, d ’autres milieux int éressés (al. 4). L’ordonnance pr écisera ce qu ’il faut entendre par modification mineure ou importante. Art. 50 Quotes-parts de la redevance L’al. 1 établit le cadre g énéral de la r épartition de la redevance, qui sera pr écisé par le Conseil fédéral. La part attribuée aux programmes locaux et régionaux s’élèvera à 4 % au plus du produit total de la redevance de r éception. Lorsqu’il fixe le montant de la redevance (art. 78 LRTV), le Conseil f édéral détermine si ce montant doit être atteint. Il d éfinit ensuite le pourcentage maximum que doit repr ésenter ce montant par rapport aux frais d ’exploitation du diffuseur (al. 1, 2 e phrase). Actuellement, la limite est fix ée à 25 % et à 50 % pour les diffuseurs sans soutien publicitaire (art. 10, al. 2, ORTV). Cette limite incite les diffuseurs soutenus par la redevance à fournir leurs propres prestations commerciales et les dissuade de r éduire les coûts en supprimant des prestations. La quote-part du produit de la redevance est fix ée pour une p ériode donn ée avant l’octroi de la concession. Elle est communiqu ée lors de l ’appel d’offres (al. 2). Le montant est forfaitaire et n ’est plus limit é comme aujourd ’hui, à la couverture d ’un éventuel déficit. Son plafond est le pourcentage maximum, fix é par le Conseil f édé- ral, que doit repr ésenter le montant de la quote-part par rapport aux co ûts d’exploi- tation du diffuseur (al. 1, 2 e phrase) . Les diffuseurs ayants droit disposent ainsi d’une marge de s écurité bien plus grande en ce qui concerne l ’exploitation et la planification, ce qui devrait se r épercuter favorablement sur l ’exécution du mandat de prestations. La quote-part de la redevance allou ée à un diffuseur de programmes de radio ou de télévision doit lui permettre de couvrir les frais de production du programme pr évu dans la concession qui ne peuvent être financ és par la publicit é et le parrainage (al. 2, 2e phrase). Le potentiel commercial de la zone de desserte d étermine le mon- tant de la quote-part. Entrent notamment en ligne de compte l ’audience et l’étendue géographique de la zone de desserte ainsi que son potentiel économique, mesuré au pouvoir d’achat ou à la capacité contributive de la population (al. 2).1552 L’al. 3 précise que la quote-part de la redevance de r éception est une subvention et que, par cons équent, les dispositions de la loi f édérale du 5 octobre 1990 sur les subventions (RS 616.1) s’appliquent. Art. 51 Obligations des diffuseurs concessionnaires bénéficiant d’une quote-part de la redevance L’obligation principale d ’un diffuseur bénéficiant du soutien de la redevance est de diffuser un programme remplissant le mandat de prestations d éfini à l’art. 48, al. 1, (al. 1). Le Conseil fédéral peut, dans l’ordonnance, prévoir d’autres obligations pour garantir l’exécution du mandat et édicter des dispositions visant à garantir la libert é des médias. Il peut notamment imposer une charte rédactionnelle (3e phrase). L’utilisation des moyens financiers, la comptabilit é et l ’organisation (al. 2) sont également réglées. Les concessionnaires comme la SSR qui sont en partie financ és par la redevance doivent utiliser les moyens financiers de mani ère rationnelle et conforme aux prescriptions. Aux fins de la surveillance financi ère (art. 52), les diffuseurs doivent en outre s éparer les prestations en rapport avec le programme bénéficiant d ’une quote-part de la redevance des autres activit és éventuelles dans leur comptabilité. Ces obligations s ’appliquent également aux entreprises contr ôlées par le conces- sionnaire et qui fournissent des prestations en rapport avec le programme, telles que le démarchage publicitaire, par exemple (al. 2, 3 e phrase). L’art. 51 ne définit pas exhaustivement les obligations des concessionnaires charg és d’un mandat de prestations donnant droit à une quote-part de la redevance. D ’autres obligations d écoulent des éventuelles conditions de la concession (art. 48 al. 4, let. c, LRTV ), telles que l ’obligation de s éparer les activit és r édactionnelles des activités économiques et celle de respecter les conditions de travail usuelles dans la branche. En outre, les dispositions sur la concentration des m édias (art. 82 et 83 LRTV ) peuvent également créer des obligations pour les concessionnaires, si des mesures s’avèrent nécessaires pour garantir la diversité des opinions. Un diffuseur soutenu par la redevance est autoris é à collaborer avec d ’autres diffu- seurs. Cette collaboration, souvent judicieuse du point de vue économique, ne doit toutefois pas compromettre l’exécution du mandat de prestations ou l ’indépendance dans la cr éation du programme (al. 3). L’association de plusieurs diffuseurs locaux ou régionaux ayant droit de la redevance en vue de diffuser un programme supra- régional est interdite si elle rel ègue à l’arrière-plan la partie du programme consa- crée à la région de desserte. Art. 52 Surveillance financière La commission vérifie si les moyens financiers ont été utilisés de manière rationnelle et conforme aux prescriptions en se basant sur les comptes, le budget et le plan financier du concessionnaire (al. 1) . La commission peut exiger des informations complémentaires ou proc éder à des contr ôles sur place (al. 2) . Elle doit alors res- pecter le principe de la proportionnalité. La commission peut, si n écessaire, étendre ces mesures de surveillance aux person- nes soumises à l’obligation de renseigner selon l ’art. 19, al. 2, let. a à c, LRTV. Il peut s’agir d’entreprises de radiodiffusion ou actives sur un march é apparenté, qui1553 sont contrôlées par le concessionnaire ou le contr ôle d’entreprises qui lui procurent de la publicité ou du parrainage ou d ’entreprises qui produisent plus de la moiti é de son programme. Si la commission constate que les moyens financiers n ’ont pas été utilisés de mani ère rationnelle ou conforme aux prescriptions, elle peut revoir à la baisse la quote-part ou en exiger la rétrocession. Pour prot éger l ’indépendance des diffuseurs, l’al. 3 interdit les contr ôles de pure opportunité. 2.1.2.3.2 Section 2 Concessions assorties d ’un mandat de prestations ne donnant pas droit à une quote-part de la redevance Art. 53 Des concessions peuvent être accordées à des diffuseurs qui, à l’instar des b énéfi- ciaires de la quote-part, remplissent un mandat de prestations dans leurs programmes (al. 1), mais n’opèrent pas dans des zones économiquement faibles et n’ont donc pas besoin de subventions. Ce type de concession vise avant tout à favoriser les pro- grammes qui contribuent à l’exécution du mandat constitutionnel (art. 93 Cst.) lors de l’attribution des rares fr équences et se limite aux programmes qui sont transmis par voie hertzienne terrestre. Les concessionnaires bénéficient des mêmes conditions d’accès aux moyens de transmission par voie hertzienne terrestre que les ayants droit à la quote-part (art. 63, let. b, LRTV) et peuvent aussi diffuser gratuitement leurs programmes sur les réseaux de lignes (art. 68, al. 1, let. b, et al. 3, LRTV). La concession assortie d ’un mandat de prestations sans quote-part de la redevance est surtout pr évue pour les programmes locaux et r égionaux diffus és dans des régions économiquement favoris ées o ù les diffuseurs financ és commercialement (al. 1, let. a) ne reçoivent pas de concessions donnant droit à une quote-part de la redevance. Les programmes de radio locaux ou r égionaux diffusés sur ondes ultra- courtes dans les agglom érations urbaines financi èrement fortes, comme Zurich, entrent dans cette catégorie. D’autre part, des concessions assorties d ’un mandat de prestations sans quote-part de la redevance peuvent être octroyées aux diffuseurs de programmes destin és aux régions linguistiques qui contribuent particuli èrement à l ’exécution du mandat constitutionnel (al. 1, let. b ). Il n ’est pas pr évu de soutenir ces programmes par la redevance. On peut toutefois se demander si les offres de cette nature pourront être financées sur un march é déjà largement satur é. Il conviendra d ’évaluer les besoins avant de lancer un appel d ’offres pour les capacit és de diffusion destin ées à des programmes non financés par la redevance. La concession d éfinit l ’accès du point de vue tant g éographique que mat ériel et concrétise le mandat de prestations (al. 2). La commission peut imposer des condi- tions à un concessionnaire pour garantir l ’exécution du mandat de prestations ou l’indépendance de la programmation. Elle v érifie si le mandat de prestations est rempli (art. 57, al. 1 LRTV); en revanche, contrairement aux concessionnaires bénéficiant d ’une quote-part de la redevance, les diffuseurs non soutenus ne sont soumis à aucune restriction quant à la diffusion et à la collaboration, ni à une sur- veillance particulière.1554 2.1.2.3.3 Section 3 Dispositions r égissant les concessions Art. 54 Conditions d’octroi de la concession Les conditions g énérales qui doivent être remplies pour obtenir une concession donnant droit à une quote-part de la redevance ou une concession d ’accès, corres- pondent pour l ’essentiel aux conditions d ’octroi du droit en vigueur (art. 11, al. 1, LRTV 1991). A cela s’ajoutent les conditions garantissant la bonne ex écution du mandat de pres- tations et qui constituent le pendant des droits du concessionnaire, telles que l’obligation de séparer les activités rédactionnelles des activités économiques (al. 1, let. e) et le respect des conditions de travail usuelles dans la branche (al. 1, let. d). L’octroi d ’une concession à une personne morale sous contr ôle étranger ou à une personne physique de nationalit é étrangère est possible pour autant que l ’Etat con- cerné accorde la réciprocité (al. 2). Art. 55 Procédure d’octroi Selon l ’al. 1 , la commission octroie g énéralement les concessions à la suite d ’un appel d’offres. Des dérogations sont possibles pour des concessions limit ées dans le temps ou dans l ’espace assorties d ’un mandat de prestations mais ne donnant pas droit à une quote-part de la redevance. La commission décide quels milieux entendre sur les candidatures. Elle proc ède à une consultation avant d ’octroyer les conces- sions donnant droit à une quote-part de la redevance et les autres concessions lors- qu’elles sont importantes. Elle entendra au moins les cantons concernés. Lorsqu’il y a plusieurs candidats, la commission octroie la concession au diffuseur qui est le mieux à même de remplir le mandat de prestations (al. 2). A cet égard, elle devra notamment s ’assurer que les candidats disposent des ressources humaines et financières nécessaires pour fournir les prestations promises. Lorsqu ’une concession arrivée à échéance refait l’objet d’un appel d’offres, le concessionnaire ne peut faire valoir aucun droit au renouvellement de la concession. Les prestations qu ’il a four- nies précédemment entrent en ligne de compte lors de l ’évaluation des capacités des candidats à remplir le mandat de prestations. Si plusieurs candidatures sont équivalentes de ce point de vue, c ’est la promotion de la pluralité des médias et des opinions ou la lutte contre la concentration des m édias qui devient le crit ère de d écision: la concession est octroy ée au candidat qui est le moins d épendant d ’autres diffuseurs et d ’autres entreprises de m édias. Toutefois, l’aptitude à remplir le mandat de prestations est d éterminante, le second critère n’est que subsidiaire. En règle générale, les concessions pour la diffusion de programmes par voie hert- zienne terrestre sont octroy ées avant l ’appel d ’offres public des concessions de radiocommunication correspondantes (al. 3). Cette fa çon de proc éder pr ésente l’avantage que les candidats à l ’attribution de fr équences savent d ’emblée quelles obligations la concession de radiocommunication leur imposera en mati ère de diffu- sion. En ce qui concerne la transmission analogique, il sera parfois judicieux de joindre la proc édure pr évue à l ’art. 55 LRTV à l ’octroi d ’une concession de1555 radiocommunication. On pourra ainsi conserver la concession unique (voir le ch. 1.3.8.2) dans le domaine des OUC. Art. 56 Durée et extinction de la concession Comme le droit en vigueur (art. 12 LRTV 1991), les concessions ne seront pas octroyées pour une dur ée indéterminée. Le paysage audiovisuel doit être régulière- ment examiné et rester ouvert à de nouveaux diffuseurs pour qui l ’obtention d ’une quote-part de la redevance ou d ’un droit d’accès ne peut être interdite. D’autre part, lorsqu’elle fixe la durée des concessions, la commission doit également tenir compte des intérêts légitimes des diffuseurs concessionnaires qui doivent pouvoir planifier leurs activités journalistiques et commerciales. Art. 57 Exécution du mandat de prestations La commission v érifie si le concessionnaire remplit effectivement son mandat de prestations (al. 1). Ce contrôle est le plus souvent ponctuel. Chaque diffuseur devrait être contrôlé au moins une fois par année. A cet effet, la commission peut faire appel à des organismes ou à des experts extérieurs. Elle peut notamment confier des man- dats d’étude à des universités. Si la commission parvient à la conclusion qu ’un concessionnaire ne s ’acquitte pas de son mandat de prestations, elle constate cet état de fait et le communique au concessionnaire et au public (al. 2). Elle ne pourra prendre d ’autres mesures que si elle constate l’année suivante que le diffuseur ne fournit toujours pas les prestations prévues en matière de programme (al. 3). La commission peut alors réduire la quote- part du concessionnaire ou restreindre, suspendre ou retirer la concession, selon l’art. 60. Art. 58 Transfert de la concession Comme par le pass é, le transfert de la concession à un autre diffuseur est soumis à l’approbation de la commission. Celle-ci doit v érifier si le nouveau diffuseur est en mesure de fournir les prestations fix ées par la concession et s ’il remplit les autres conditions (art. 54). Contrairement au r égime actuel (art. 13 LRTV 1991), l ’al. 1 n’exige pas l ’autorisation pr éalable de la commission. Cette exigence est souvent difficile à satisfaire. C ’est précisément lorsqu’un diffuseur rencontre des difficult és financières qu’il a intérêt à ce que le transfert soit rapide. C ’est pourquoi la nouvelle réglementation exige seulement une annonce pr éalable de la part du diffuseur con- cessionnaire (en vertu de l ’art. 96, al. 2, let. k, la commission peut prononcer une mesure administrative en cas d ’inobservation de cette obligation) et non pas une autorisation formelle de la commission avant la réalisation du transfert. En règle générale, la commission dispose de trois mois pour évaluer l’opération et intervenir le cas échéant (al. 2) . Ce d élai tient compte de l ’intérêt des personnes concernées à un règlement rapide de la situation. L’al. 3 règle le transfert économique comme le droit en vigueur (art. 13, al. 2, LRTV 1991). Si le transfert concerne plus de 20 % du capital ou des droits de vote, la transaction est soumise à autorisation. Le nouveau droit soumet dans certains cas le transfert économique à autorisation sans que le seuil des 20 % ne soit atteint.1556 Art. 59 Modification de la concession La commission peut modifier certaines dispositions de la concession avant son expiration, si les conditions de fait ou de droit ont évolué de sorte que la sauvegarde d’intérêts publics importants l ’exige. Bien que la modification ne concerne pas la partie contractuelle de la concession et ne restreigne en aucune mani ère les droits acquis du concessionnaire, une indemnit é appropri ée apparaît justifiée dans certai- nes circonstances. Tout d édommagement est exclu lorsque l ’adaptation est dict ée par des int érêts nationaux importants, par exemple parce que l ’accès privilégié à la diffusion est temporairement suspendu en raison d ’une catastrophe. Aucune indem- nité n’est due lorsque la modification r ésulte de l’extension des obligations interna- tionales de la Suisse. La simple modification d’une fréquence numérique ne donne pas droit à un d édom- magement parce qu’elle ne concerne pas la concession de diffusion de programmes telle qu’elle est prévue par la LRTV, mais la concession de radiocommunication du fournisseur de services de télécommunication, laquelle relève de la LTC. La modifi- cation des fr équences occasi onne pourtant des frais au diffuseur, mais ils ne sont généralement pas suffisants pour justifier un dédommagement. Art. 60 Restriction, suspension et retrait de la concession Cette disposition correspond pour l ’essentiel au droit en vigueur (art. 15 LRTV 1991). Elle permet à la commission de r éagir si le concessionnaire contrevient à ses obligations (al. 1, let. a à d) ou de prendre des mesures pour prot éger des int érêts nationaux importants (let. e). La restriction, la suspension ou le retrait de la conces- sion d écoule g énéralement d ’une proc édure de surveillance (art. 95, let. c et d). Selon l ’al. 1, let. c , une telle mesure peut cependant r ésulter d’une vérification de l’exécution du mandat de prestations (art. 57). La commission appliquera cette mesure avec retenue et respectera le principe de la proportionnalit é. Les diffuseurs peuvent attaquer les d écisions de la commission devant la Commission ind épen- dante de recours du d épartement puis devant le Tribunal f édéral (art. 105, al. 1, 1re phrase). 2.1.3 Titre 3 Transmission et conditionnement technique des programmes 2.1.3.1 Chapitre 1 R ègles générales Art. 61 Principe La loi r ègle différemment la cr éation des programmes proprement dite et la trans- mission par des techniques de t élécommunication. Elle s ’écarte ainsi du syst ème actuel de concession unique qui couvre à la fois la cr éation des programmes et la diffusion technique (pour les motifs ayant dicté ce choix, voir le ch. 1.3.8.2 supra). L’al. 1 reprend le principe énoncé à l’art. 1, al. 1, 2e phrase, selon lequel la transmis- sion (et donc la diffusion destinée au public en général) de programmes est régie par la LTC. Pour la diffusion de programmes par voie hertzienne terrestre, cela signifie que le diffuseur doit être titulaire d ’une concession de radiocommunication (art. 22 ss LTC). La diffusion sur des lignes est d ésormais subordonnée au droit des1557 télécommunications. La concession de rediffusion sur des lignes, qui rel ève du droit de la radiodiffusion est caduque (art. 39 ss LRTV 1991). La réglementation différente de la diffusion des programmes et de leur transmission n’empêche pas les diffuseurs d ’exploiter individuellement ou collectivement un réseau pour diffuser leurs programmes et de devenir concessionnaires selon le droit des télécommunications. Ils sont de toute fa çon soumis au r égime des télécommuni- cations pour leurs activités de transmission. Lorsque les diffuseurs ne sont pas fournisseurs de services de t élécommunication la question de l ’accès aux capacit és de transmission se pose. La loi se fonde sur la liberté contractuelle entre les parties. Le fournisseur de services de t élécommunica- tion ne doit toutefois pas abuser de sa position sous peine de fausser le jeu. A l’instar du droit europ éen 98 et du Rundfunkstaatsvertrag allemand (§ 53, al. 7), l’al. 2 garantit l’accès à des conditions équitables, adéquates et non-discriminatoires pour tous les programmes. Les conditions sont r éputées équitables dès lors qu ’elles ouvrent à différents diffuseurs des possibilit és équivalentes de recourir aux services d’accès. Elles sont jug ées adéquates lorsque le fournisseur de services de t élécom- munication offre ses capacit és de transmission d ’une manière qui refl ète le rapport coût-utilité, lorsqu ’il pr ésente une offre contractuelle transparente qui pr écise tous les éléments essentiels et lorsqu ’il n ’influence en aucune mani ère le contenu du programme. Les conditions ad équates portent donc également sur d’autres éléments que ceux qui sont li és à la r émunération. Les conditions d ’accès sont r éputées non discriminatoires lorsque le fournisseur de services de t élécommunication offre l’accès aux mêmes conditions à tous les diffuseurs, sauf motif objectif justifiant une différence. L’absence d’un motif objectif peut être présumée lorsqu ’un fournisseur offre l’accès à une entreprise dans laquelle il d étient une participation financi ère à d’autres conditions qu ’aux autres entreprises. L ’al. 2 interdit à l ’exploitant d ’un réseau câblé ou d ’une plate-forme num érique de refuser de diffuser un programme de forte audience au motif que celui-ci fait concurrence au programme qu’il diffuse. L’al. 3 précise que la disposition de la LTC concernant les prestations lors de situa- tions extraordinaires (art. 47 LTC) ne s ’applique pas uniquement au domaine de la communication individuelle mais également à la diffusion de programmes de radio et de t élévision. Les dispositions pertinentes s ’appliquent également lorsque le diffuseur assure lui-m ême la diffusion technique de son programme. La pr ésente disposition met en œ uvre le rapport du Conseil f édéral du 30 novembre 2001 aux commissions de la politique de s écurité des Chambres fédérales «Sécurité des infra- structures de radiodiffusion et de t élécommunication en Suisse lors de situations extraordinaires» qui demande l ’application de l ’art. 47 LTC dans le secteur de la radiodiffusion (ch. 4.2.5.2. in fine). Art. 62 Restrictions Les entreprises charg ées du transport des signaux radio par des techniques de t élé- communication n’encourent en principe aucune responsabilit é pour le contenu des programmes. A la demande de la commission, elles doivent cependant limiter ou 98 Art. 5, al. 3, de la directive 2002/19/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’’à leur interconnexion, JOCE n° L 108 du 24.4.2002, p. 7, («directive accès»).1558 suspendre la transmission d ’un programme si celui-ci contrevient au droit interna- tional en matière de télécommunications ou de programmes. Selon l ’al. 1, let. a, la commission peut intervenir lorsque la transmission de pro- grammes contrevient au droit international des t élécommunications. Tel est par exemple le cas lorsque des programmes radiodiffus és sont transport és sur des fr é- quences que le R èglement du 21 d écembre 1959 des radiocommunications 99 a réservé pour d ’autres utilisations. L ’al. 1, let. b, concerne les engagements interna- tionaux qui lient la Suisse en mati ère de programmes. En tant qu ’Etat de transmis- sion, la Suisse doit veiller selon l ’art. 5, al. 1, CETT à ce que les programmes des diffuseurs relevant de sa souverainet é soient conformes aux dispositions relatives à la programmation et au financement commercial (art. 7 à 18 de la CETT). Comme le nouveau régime permet aux diffuseurs suisses d ’émettre même sans concession, la menace du retrait de celle-ci devait être remplac ée par un moyen efficace d’empêcher la diffusion transfrontali ère de programmes illicites. En pareil cas, il faut pouvoir intervenir au niveau de la transmission par les techniques de t élécom- munication. La diffusion des programmes destin és au public en g énéral n’est pas seule concer- née. Dans certaines circonstances, la Suisse ne peut remplir les obligations qui lui incombent en qualit é d ’Etat de transmission que si elle est en mesure d ’intervenir sur le transport du signal vers les installations de diffusion. C ’est notamment le cas de la diffusion par satellite. Comme les satellites eux-m êmes ne rel èvent générale- ment pas de la souverainet é suisse, la diffusion de programmes illicites ne peut être empêchée efficacement que si le signal de transmission émis de la Suisse vers les satellites (uplink) est supprimé. C’est pour cette raison que la présente disposition ne règle pas la diffusion mais simplement la transmission. L’al. 1 permet en outre d ’intervenir contre les programmes illicites de diffuseurs étrangers. S’il s’agit de programmes de t élévision émis par un pays signataire de la CETT, la Suisse doit respecter la proc édure prévue en cas de violations all éguées de la convention (art. 24 ss CETT). Toute intervention de l’Etat contre la diffusion d ’un programme est une atteinte aux droits fondamentaux (libert é des m édias, libert é économique) du diffuseur et du fournisseur de services de t élécommunication. La commission doit agir avec la plus grande retenue. Le contenu des programmes ne fera l ’objet d’une intervention qu’en cas d’infractions graves et répétées (al. 1, let. b). Il faut en outre pr évoir une protec- tion juridique efficace contre les mesures de l ’autorité. Comme le pr écise l’al. 2, le recours est ouvert tant au diffuseur de programme concern é qu ’au fournisseur de services de télécommunication en cause. Comme la d écision rendue par la commis- sion est fondée sur le droit de la radiodiffusion (et non pas sur celui des t élécommu- nications), les voies de droit sont celles pr évues par la LRTV (art. 105). Le Tribunal fédéral peut être saisi. Selon l’al. 3, les programmes des diffuseurs priv és ayants droit à une quote-part de la redevance ne peuvent en principe pas être diffusés hors de la zone fix ée par le Conseil f édéral dans la concession (voir également à ce sujet les commentaires relatifs à l ’art. 48, al. 5, LRTV). Contrairement à l ’al. 1, cette disposition ne s’applique pas aux contenus illicites d ’un programme. Elle est destinée à protéger le 99 RS 0.784.4031559 système de la radiodiffusion, lequel prévoit que la SSR, comme les diffuseurs locaux ou régionaux, diffuse des programmes de m ême valeur dans l ’ensemble de la zone de concession. 2.1.3.2 Chapitre 2 Diffusion de programmes par voie hertzienne terrestre Art. 63 Programmes à accès garanti Cette disposition d éfinit les programmes auxquels l ’accès à la diffusion par voie hertzienne terrestre est garanti. Elle vise à favoriser les programmes qui contribuent notablement à l ’exécution du mandat constitutionnel. Les programmes de la SSR (let. a), et ceux diffus és en vertu d ’une concession assortie d ’un mandat de presta- tions (let. b) peuvent donc faire l ’objet de cette transmission . Le droit d ’accès n’existe que dans la mesure où la concession prévoit la diffusion par voie hertzienne terrestre. Art. 64 Fréquences pour les programmes de radio et de télévision Cette disposition pr éserve les int érêts de la radiodiffusion lors de l ’attribution des fréquences de radiocommunication ( à ce sujet, voir le ch. 1.3.8.3.1 supra). Selon l’al. 1, 1re phrase, le mandat de prestations constitutionnel qui garantit une desserte suffisante de la population tenant compte des particularit és du pays et des besoins des cantons en programmes de radio et de t élévision est le principal crit ère d’attribution. La commission doit notamment veiller à ce que les programmes de la SSR diffusés par voie hertzienne terrestre, ainsi que ceux des diffuseurs locaux et régionaux touchant une quote-part de la redevance de r éception et ceux des autres diffuseurs titulaires d’un droit d ’accès, disposent de capacit és de diffusion suffisan- tes (al. 1, 2e phrase). Le plan national d ’attribution des fr équences approuv é par le Conseil f édéral (PNAF; art. 25, al. 2, LTC) fixe les capacit és de transmission qui, dans le respect des accords internationaux, sont utilis ées pour la diffusion de programmes de radio et de t élévision. Avant que les fr équences soient mises à la disposition de la radio- diffusion, la commission détermine la zone de diffusion (al. 2, let. a) c’est-à-dire les zones qui seront desservies grâce à l’utilisation de ces fréquences. D’autre part, la commission r éserve dans les diff érentes fr équences ou blocs de fréquences les capacit és de transmission qui ne peuvent être utilis ées que pour la diffusion de programmes de radio et de t élévision (al. 2, let. b). Une telle s éparation sera nécessaire notamment dans le domaine de la diffusion num érique. La technique numérique permet de diffuser au moyen de fréquences radio des services qui ne sont pas soumis à la LRTV parce qu ’ils ne constituent pas des programmes. Cela peut servir les int érêts des diffuseurs dans la mesure o ù le financement de la diffusion peut ainsi être réparti entre plusieurs fournisseurs – y compris ceux du domaine des télécommunications. L ’utilisation de fr équences radio pour des applications de télécommunication ne doit cependant pas priver la radiodiffusion des capacit és de transmission nécessaires à l’exécution du mandat constitutionnel (al. 1 ).1560 L’al. 3 règle la desserte de la population en programmes de radio et éventuellement de télévision lors de situations extraordinaires. La commission doit veiller en temps utile à ce que des ressources suffisantes soient disponibles pour la diffusion. Elle se conformera à la décision du Conseil f édéral du 27 ao ût 1980 concernant la pr épara- tion de la desserte radio en cas de catastrophes, de crises ou de guerres. Art. 65 Obligation de diffuser et conditions de diffusion Les diffuseurs ne peuvent exercer le droit à la diffusion découlant de leur concession que si les fournisseurs de services de t élécommunication qui assurent cette diffusion respectent leurs obligations. L ’exercice du droit d ’accès ne pose aucun probl ème lorsque le diffuseur est également le fournisseur de services de t élécommunication, ce qui est la règle dans le domaine de la diffusion par ondes ultracourtes. La loi et la concession règlent les autres cas. L’al. 1 renvoie à la concession du diffuseur qui fixe la zone et le type de diffusion. La concession de radiocommunication contient des informations sur les capacit és réservées à la radiodiffusion et sur les droits d ’accès imposés. En outre, la loi fait obligation au fournisseur de services de t élécommunication de diffuser le pro- gramme avec un degré de qualit é suffisant, notamment afin d ’éviter la compression ou la r éduction excessive des donn ées transmises. L ’ordonnance pr écisera les exi- gences concernant la qualité de la transmission. Si le titulaire de la concession de radiocommunication faisait payer la diffusion de programmes de radio ou de t élévision au prix du march é, de nombreux diffuseurs dont les moyens sont modestes compar és à ceux des fournisseurs de services de télécommunication opérant sur le plan international, devraient renoncer. Pour prot é- ger les diffuseurs, l ’al. 2 prévoit qu’ils ne versent qu ’une indemnité alignée sur les coûts pour la diffusion de programmes à accès garanti. Le Conseil f édéral précisera dans l’ordonnance le calcul des co ûts imputables (2e phrase); les dispositions de la LTC relatives à l’interconnexion (art. 11 LTC) pourraient être reprises. La 3e phrase précise que si la concession de radiocommunication est octroy ée au plus offrant, le prix d ’adjudication n ’est pas imputable. Il n ’en d écoule pas de charge excessive pour le titulaire de la concession de radiocommunication. Comme les programmes à diffuser sont g énéralement connus avant la mise aux ench ères, le prix de vente est bas. Le syst ème s ’autorégule. En outre, les int érêts l égitimes de la radiodiffusion sont pris en compte si les fr équences ne sont pas attribu ées au plus offrant: en pa- reils cas, les fournisseurs de services de t élécommunication ne paient pas la rede- vance de concession pour les fr équences utilisées pour la radiodiffusion (art. 39, al. 1 et 2bis, LTC). L’al. 3 permet au Conseil f édéral d’étendre, par une modification de l ’ordonnance, l’obligation de diffuser aux services associ és aux programmes à accès garanti afin que ces derniers puissent être exploités conformément à leur but. Les services asso- ciés constituent une unit é de fonctionnement avec les programmes (voir l ’art. 2, let. i, LRTV ainsi que les explications fournies sous ch. 1.3.8.3.3 in fine ). Il est difficile de dire aujourd’hui si cette extension de l ’obligation de diffuser sera n éces- saire. L ’al. 5 permettra au Conseil f édéral d ’adapter l ’ordonnance à l ’évolution technique.1561 Art. 66 Procédure de conciliation et de décision Le pr ésent article règle la proc édure à suivre si le diffuseur et le titulaire d ’une concession de radiocommunication ne parviennent pas à s’entendre sur l ’existence et l’étendue de l’obligation de diffuser un programme ou sur la r émunération. Si les parties ne trouvent pas un accord dans un d élai de trois mois à compter de l ’octroi de la concession, elles peuvent saisir la commission (al. 1). Pour d éterminer la rémunération appropri ée, la commission se fonde sur des valeurs comparatives suisses ou étrangères pour autant que les parties ne fournissent aucun moyen de preuve permettant de s ’en écarter (al. 2). Le droit du diffuseur à diffuser imm édia- tement ses programmes ne doit pas être compromis par un désaccord sur la compen- sation financière. Les conséquences pourraient être graves si son arrivée sur le marché était retardée. Selon l’al. 3, la commission peut fixer provisoirement les conditions finan- cières qui seront valables jusqu’à ce qu’elle ait rendu une décision définitive. L’al. 4 rend applicables à la procédure et à l’obligation de renseigner les dispositions de la LTC relatives à l’interconnexion. Art. 67 Soutien à la diffusion de programmes radiophoniques Cette disposition permet de compenser les frais occasionn és par la situation g éogra- phique dans le domaine de la diffusion par voie hertzienne terrestre de programmes radiophoniques dans les régions de montagne (voir ch. 1.3.8.3.4 supra). Seuls les diffuseurs concessionnaires charg és d ’un mandat de prestations donnant droit à une quote-part de la redevance peuvent être indemnisés. La contribution de l’Etat aux d épenses supplémentaires engagées pour la diffusion par des techniques de t élécommunication ne se justifie que pour leurs programmes. Le montant de l’indemnité accordée ne dépend pas du contenu du programme mais uniquement du coût de la diffusion par voie hertzienne terrestre. Les prestations allou ées n ’ont aucun rapport avec le subventionnement des diffuseurs de programmes radiophoni- ques locaux et r égionaux par la redevance pour des services de programme destin és à leur zone de desserte. Elles ne sont donc pas prises en compte pour le calcul du pourcentage des coûts d’exploitation du diffuseur qui ne doit pas d épasser la quote- part de la redevance (art. 50, al. 1). Cette indemnit é vise à soutenir les r égions que leur situation g éographique défavorise sur le plan des techniques de diffusion. Les zones reculées ne doivent pas être privées des programmes radiophoniques diffus és par voie hertzienne terrestre. Cet imp ératif de la politique r égionale sera donc finan- cé par la Confédération. L’ordonnance précisera les programmes qu ’il convient de soutenir et les conditions (al. 2). 2.1.3.3 Chapitre 3 Diffusion sur des lignes Art. 68 Diffusion sur des lignes de programmes à accès garanti et de programmes étrangers Cette disposition confirme l ’obligation de diffuser ou de rediffuser gratuitement certains programmes. L’art. 42 LRTV 1991 soumettait l ’accès gratuit à la diffusion1562 sur des lignes à la condition, d ’ordre technique, qu ’un programme soit distribu é par voie hertzienne terrestre dans la zone consid érée (voir à ce sujet et à propos de la gratuité le ch. 1.3.8.4.2.1 supra). Selon la nouvelle r églementation, le programme doit faire l ’objet d ’une concession dans la zone de desserte et contribuer à l’exécution du mandat de prestations constitutionnel (al. 1). Contrairement au r é- gime actuel, les programmes de t élévision de la SSR et les programmes radiophoni- ques au niveau des r égions linguistiques diffus és par voie hertzienne terrestre ne seront plus automatiquement rediffusés. Le Conseil fédéral fixera dans la concession les programmes de la SSR qui pourront faire l ’objet d’une diffusion sur des lignes ainsi que les zones de desserte (art. 34, al. 2, LRTV). L’al. 2 permettra au Conseil f édéral de donner au public suisse acc ès à certains programmes de télévision ou de radio étrangers si ceux-ci fournissent une contribu- tion particulière à la r éalisation du mandat de prestations constitutionnel (voir à ce sujet le ch. 1.3.8.4.2.2 supra). L’al. 3 établit le droit des diffuseurs à la diffusion sur des lignes et fixe les condi- tions. Ce droit est limité par les possibilités techniques du fournisseur de services de télécommunication. L’art. 42, al. 3, LRTV 1991 permet d éjà de dispenser en partie le concessionnaire de l ’obligation de (re)diffusion lorsque celle-ci ne peut lui être imposée en raison des capacit és insuffisantes qui sont à sa disposition. Les diffu- seurs ne sont pas tenus de payer la diffusion de leurs programmes. Le versement d’une indemnité appropriée peut être envisagé à titre d’exception (al. 5). Comme la diffusion par voie hertzienne terrestre, la diffusion sur des lignes doit être assurée avec un degré de qualité suffisant. Les modalités seront réglées dans l’ordonnance. Si les diffuseurs ayants droit et les fournisseurs de services de t élécommunication ne parviennent pas à s’entendre sur l’obligation de diffuser un programme, ils pourront saisir la commission (al. 4). Celle-ci d écidera au cas par cas si les conditions de l’obligation de diffuser sont remplies. Cette obligation vise à permettre au public dans son ensemble d ’accéder aux programmes diffus és sur des lignes. Cet objectif détermine les fournisseurs de services de t élécommunication qui devront diffuser gratuitement les programmes. L’al. 4, 1 re phrase, précise que l’obligation de diffuser intéresse au premier chef les fournisseurs de services de t élécommunication qui diffusent déjà des programmes de t élévision ou de radio sur des lignes dans la zone de desserte considérée. Les exploitants de réseaux câblés qui disposent d’ores et déjà d’un monopole de fait dans le domaine de la diffusion sur des lignes sont donc visés. Si d ’autres fournisseurs de services de t élécommunication se mettent à diffu- ser des programmes et s’établissent sur le marché de la diffusion, il faudra également les soumettre à l’obligation de diffuser et pr évoir plus d ’un fournisseur de services de télécommunication par zone. Selon l’al. 5, les fournisseurs de services de t élécommunication auxquels l ’exécu- tion de l ’obligation de diffuser gratuitement certains programmes de radio ou de télévision occasi onne des frais insupportables seront indemnis és. Cette disposition ne sera appliquée que dans des cas exceptionnels afin de ne pas remettre en cause le principe de la gratuité de la diffusion. Comme pour la diffusion par voie hertzienne terrestre, l’al. 6 permet d ’étendre l’obligation de diffuser sur des lignes aux services dits associ és, c ’est-à-dire aux services qui sont nécessaires à l’exploitation des programmes (art. 2, let. i, LRTV).1563 Art. 69 Diffusion d’autres programmes La loi doit également protéger les int érêts légitimes des diffuseurs qui veulent faire diffuser des programmes qui ne font pas l ’objet d ’une concession. Leur activit é serait condamnée si le fournisseur de services de t élécommunication leur refusait la diffusion sur des lignes. Le fournisseur doit garantir l ’accès à la diffusion à des conditions équitables, adéquates et non discriminatoires (art. 61, al. 2, LRTV). En vertu de l ’al. 1 , les diffuseurs peuvent demander une d écision contraignant les fournisseurs de services de t élécommunication à diffuser un programme. Cette possibilité est déjà prévue par le droit en vigueur (art. 47, al. 1, LRTV 1991), contre remboursement des frais. Avant de rendre une d écision contraignante en application de cette disposition, la commission mettra en balance les int érêts du diffuseur et du public, et ceux du fournisseur de services de t élécommunication. Contrairement à la r églementation actuelle, l ’existence de capacit és disponibles sur le r éseau de lignes concern é ne justifie pas à elle seule l’obligation de diffuser. Il faut tout d ’abord que le programme concern é contribue particuli èrement à l’exécution du mandat de prestations constitutionnel (al. 1, let. a) , circonstance que le diffuseur devra rendre cr édible dans sa requ ête. Les crit ères que doivent remplir les diffuseurs concessionnaires (art. 48 et 53) pourraient s ’appliquer. La commission doit également vérifier si la zone retenue par le diffuseur pour la diffusion sur des lignes est bien choisie d’un point de vue journalistique et économique. L’obligation de diffusion n ’a de sens que si l ’on peut raisonnablement l ’imposer au fournisseur de services de t élécommunication. A cet égard, on tiendra compte des capacités de transmission disponibles et de la rentabilité de la diffusion (al. 1, let. b). Le manque de capacit és disponibles n ’empêche cependant pas que la diffusion soit ordonnée. Le cas échéant, un fournisseur de services de télécommunication peut être contraint de retirer un programme de sa grille afin de permettre la diffusion d ’un programme dont la commission juge le contenu particuli èrement int éressant. La commission examine également quel est l ’impact économique de l ’obligation de diffuser sur l’exploitant du réseau. Ce dernier devra documenter ses frais. Conformément au droit en vigueur, le diffuseur ayant droit est tenu de rembourser les frais du fournisseur de services de t élécommunication (al. 2). Selon son inter- prétation de l ’art. 47, al. 1, let. d, LRTV 1991, l ’OFCOM estime que le diffuseur ayant droit n’a pas à participer aux frais totaux engag és dans l’infrastructure globale du réseau, car les exploitants de r éseaux câblés ne couvrent g énéralement pas leurs frais au moyen des contributions financi ères des diffuseurs mais avec celles de leurs abonnés. Les diffuseurs doivent donc en premier lieu rembourser à l’exploitant du réseau les frais techniques et salariaux suppl émentaires occasionn és par l ’intro- duction du signal du programme dans le r éseau et payer le transport du signal vers les stations de t ête des r éseaux câblés.100 Ces consid érations restent valables pour l’application de la nouvelle disposition. 100 Décision de l’’OFCOM du 26 novembre 2001 concernant la rediffusion du programme de Radio 105 Classic sur les réseaux de Cablecom, ch. 18.1564 La décision de rediffusion doit indiquer les services de programme que le diffuseur doit fournir. La commission retire le droit à la diffusion sur lignes au diffuseur qui ne fournit pas les prestations convenues (al. 3). Dans ce cas, elle r évoque sa d éci- sion, après avoir entendu le diffuseur concerné. A l’instar des dispositions r égissant la diffusion de programmes, l ’al. 4 permet au Conseil fédéral d’étendre la rediffusion aux services associés. Art. 70 Attribution des canaux Cette disposition permet de pr évoir dans l ’ordonnance des mesures visant à éviter que des programmes devant être rediffusés ne soient rel égués sur des canaux inint é- ressants (voir à ce sujet le ch. 1.3.8.4.2.4 supra). Les programmes de la SSR qui, selon le Conseil f édéral, doivent pouvoir être reçus dans une zone d éterminée (art. 34) seront diffus és en priorit é sur les canaux pr éfé- rentiels. Les autres diffuseurs charg és d ’un mandat de prestations pourraient aussi être privilégiés. Les mandats de prestations n ’ont de sens que si le public a acc ès au programme prévu. Il en va de m ême des programmes étrangers qui peuvent faire l’objet d’une diffusion gratuite sur des lignes en raison de la nature particuli ère de leurs contenus (art. 68, al. 2). 2.1.3.4 Chapitre 4 Conditionnement technique des programmes Art. 71 Principes Les dispositions relatives au conditionnement technique des programmes s ’appli- quent plus particulièrement aux technologies numériques (voir à ce sujet le ch. 1.3.9 supra). L’al. 1 définit le champ d ’application. Avant d ’atteindre le public, un programme passe par diff érents stades de conditionnement technique. Le pr ésent chapitre r ègle les dispositifs techniques (tels que les d écodeurs destin és à la r éception des pro- grammes numériques), les logiciels correspondants (p. ex. Application Programming Interface; API), mais aussi les services et d’autres prestations connexes telles que les systèmes de comptabilisation utilis és pour la commercialisation de programmes ou les aides à la navigation permettant de s électionner les programmes. Les pr ésentes dispositions ne visent donc pas uniquement les diffuseurs de programmes selon la LRTV ou les fournisseurs de services de télécommunication selon la LTC. La loi garantit aux diffuseurs et aux fournisseurs de services de t élécommunication un accès à des conditions équitables, appropriées et non discriminatoires. L ’art. 61, al. 2, pr évoit les m êmes conditions pour les programmes. Nous renvoyons donc au commentaire de cette disposition. En ce qui concerne le conditionnement technique, les fournisseurs de services de t élécommunication font également partie des ayants droit. Eux aussi doivent être protégés contre les désavantages qui pourraient résulter des différentes étapes du conditionnement technique.1565 L’al. 2 vise la m ême protection que la disposition concernant l ’attribution des canaux dans le syst ème de diffusion traditionnel sur des lignes (art. 70). Le public doit pouvoir acc éder sans difficult é particuli ère aux programmes «prioritaires» diffusés en num érique; ceux-ci ne doivent pas dispara ître dans la multitude des autres programmes propos és. Celui qui propose des aides à la navigation pour le choix des programmes doit s ’assurer que le public puisse s ’informer sans difficult é sur l’existence des programmes auxquels il doit avoir acc ès. Les mesures à prendre pour atteindre cet objectif d épendront de l’évolution technique. Il faut toutefois que la présentation des programmes, qui appara ît une fois lanc ée l’aide à la navigation, laisse une place au moins équivalente aux programmes auxquels le public doit avoir accès, sans n écessiter une s élection suppl émentaire par les utilisateurs. Ces pro- grammes doivent être immédiatement visibles. Quiconque entend exercer son droit d ’accès à des dispositifs ou des services de conditionnement technique à des conditions équitables, ad équates et non discrimi- natoires doit conna ître les conditions pratiques de l ’accès. L ’al. 3, let. a, pr évoit donc une obligation de transparence pour les exploitants et les fournisseurs de services ou de dispositifs de conditionnement technique. Les tiers qui peuvent démontrer leur int érêt légitime ont droit à l’information, ce qui est g énéralement le cas de ceux qui demandent un accès spécifique. Pour pouvoir appliquer effi cacement les dispositions sur le c onditionnement techni- que, la commission doit obtenir les informations n écessaires. C’est pourquoi l ’al. 3, let. b, prescrit que les exploitants et les fournisseurs de services de conditionnement fournissent tous les renseignements et documents nécessaires à la commission. A l ’instar des normes concernant la diffusion des programmes, l ’al. 4 donne au Conseil fédéral la possibilit é d’étendre les dispositions sur le conditionnement aux services associés. Dans un domaine marqu é par une évolution technologique rapide, les men aces à la diversité des opinions sont difficiles à prévoir. L’al. 5 donne donc à la commission la possibilité de r éagir avec souplesse et rapidit é. Il lui permet en effet d ’intervenir en temps utile si les intérêts constitutionnels sont menacés. La commission respecte- ra strictement le principe de la proportionnalit é dans tous les cas et ses d écisions seront susceptibles de recours (voir art. 105). Le Conseil f édéral devra toutefois édicter, par voie d ’ordonnance, les dispositions n écessaires sit ôt qu ’une situation dangereuse aura été identifiée. Art. 72 Interfaces ouvertes et spécification technique Les dispositifs techniques ou les services de conditionnement technique de pro- grammes sont le passage obligé pour que les programmes atteignent le public; de ce fait, ils représentent un risque pour la diversit é des opinions, que le Conseil f édéral évitera dans la mesure du possible en édictant les dispositions n écessaires. L’expé- rience a montré que les systèmes propriétaires présentent un danger particulier pour la diversité des opinions. La loi prévoit donc la possibilité de prescrire des interfaces ouvertes qui ne rendent pas les tiers d épendants des syst èmes propriétaires. Certai- nes normes pourraient s ’avérer nécessaires. Le Conseil f édéral peut donc r égler les spécifications techniques des dispositifs concern és afin de garantir la diversit é des opinions, selon l’état de la technique.1566 Art. 73 Dégroupage Les programmes et les services ayant pour but le conditionnement technique de programmes – on songera notamment aux syst èmes d ’accès ou à la gestion d’abonnements – sont souvent propos és sous forme de bouquets. L ’utilisateur ne peut donc souscrire que des offres globales. Cela peut avoir des inconv énients, par exemple lorsque l ’exploitant du r éseau câblé ne peut int égrer dans son r éseau des programmes indépendants ou installer son propre syst ème d’autorisation d ’accès et se trouve contraint de prendre le bouquet, ou lorsque qu ’un système de codage ne peut être utilis é que si la gestion des abonnements est également confi ée à l’opérateur du système, ce qui implique le transfert des données relatives aux clients. La loi ne pr évoit pas un d égroupage syst ématique, qui serait disproportionn é. Le dégroupage doit toutefois être possible techniquement à des conditions avantageuses (al. 1). Cette disposition permet d ’exiger le d égroupage lorsqu ’il s ’impose pour préserver la diversit é des opinions. Le Conseil f édéral peut édicter dans l’ordonnance les dispositions nécessaires (al. 2). La présente disposition permet, avec les art. 71 et 72, de remplir les exigences de l’annexe 1 concernant les syst èmes d ’accès conditionnel de la directive «accès» (2002/19/CE)101. 2.1.4 Titre 4 R éception des programmes 2.1.4.1 Chapitre 1 Libert é de réception Art. 74 Liberté de réception Cette disposition correspond à l’art. 52 LRTV 1991. Il convient de relever qu ’elle ne vise pas uniquement les restrictions émanant de l ’Etat. Elle peut notamment s’appliquer à la réalisation des droits fondamentaux dans les relations entre particu- liers (art. 35, al. 3, Cst.), en cas de litiges opposant bailleurs et locataires à propos de l’installation d’antennes paraboliques. Dans le domaine de la diffusion par satellite notamment, la libre r éception des programmes est une préoccupation majeure de l’Union Européenne.102 Art. 75 Interdictions cantonales d’installer des antennes Cette disposition fait écho à la r églementation de l ’art. 53 LRTV 1991 et établit le principe de la proportionnalit é ( à ce sujet, voir les explications du ch. 1.3.10.1 supra). Seul l ’al. 1, let. b, a été légèrement modifié. Toute personne doit pouvoir, même sans l’antenne extérieure demandée, accéder aux programmes habituellement 101 Directive 2002/19/CE relative à l’’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées ainsi qu’’à leur interconnexion, JO L 108 du 24.4.2002, p. 7 (directive «accès»). 102 La communication de la Commission européenne du 27.6.2001 COM (2001) 351 concernant l’’application des principes généraux de la libre circulation des marchandises et des services – art. 28 et 49 CE – en matière d’’utilisation des antennes paraboliques, énumère un certain nombre de conditions en ce qui concerne les restrictions apportées à l’’installation et à l’’exploitation d’’antennes paraboliques. Est illicite en particulier la taxation spécifique des antennes paraboliques.1567 captés dans la r égion. Cette garantie est g énéralement offerte, dans le domaine de la télévision, par les exploitants de r éseaux c âblés. La r éception de programmes de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre au moyen des antennes traditionnel- les placées sur le toit des maisons a quasiment disparu, raison pour laquelle il n ’y a plus lieu de prendre comme r éférence les programmes qui peuvent être re çus «au moyen d’une antenne individuelle d ’un prix et d ’une dimension raisonnables » (voir l’art. 53, al. 1, let. b, LRTV 1991). L’al. 2 prévoit que l ’intérêt à la r éception de programmes suppl émentaires peut, dans certains cas exceptionnels, primer la n écessité de prot éger les paysages, les monuments et les sites historiques ou naturels. Cet int érêt doit aussi être interprété à la lumière des besoins du public qui sont en constante évolution. Un intérêt majeur à la réception d’un programme donné n’existe pas uniquement chez des personnes de langue étrangère mais également chez celles qui entendent b énéficier des program- mes th ématiques sp écialement adapt és à leurs besoins. A cet égard, on songera notamment aux programmes conçus pour les malvoyants ou malentendants. 2.1.4.2 Chapitre 2 Redevance de r éception Art. 76 Obligation de payer la redevance et d’annoncer Cette disposition découle de l’interprétation de l’art. 55 LRTV 1991 et en inscrit les principes dans la loi (voir ch. 1.3.10.2 supra). Les redevances de r éception sont une taxe de r égale, due ind épendamment des programmes suisses ou étrangers qui peuvent être captés103 ou le sont effectivement. L’obligation de payer la redevance ne na ît pas seulement lors de l ’exploitation d’un appareil de réception, mais dès le moment o ù un tel appareil a été mis en place (al. 1). Par analogie avec la jurisprudence concernant la l égislation sur les télécommuni- cations, un appareil est mis en place lorsqu ’il peut être exploité moyennant quelques gestes simples (raccordement à une alimentation électrique ou insertion d ’une an- tenne, par exemple) 104. Les m énages ou les entreprises qui ne disposent que de récepteurs mobiles (autoradios, par exemple) sont soumis à la redevance. L’obligation d ’annoncer permet de mettre en œ uvre l ’obligation de payer la rede- vance. Son d ébut et sa fin sont pr écisés. L ’annonce doit être faite à l ’organe de perception avant la survenance du fait qui d étermine l’obligation de payer (al. 2) . Tout changement de la situation doit également être annoncé, notamment s ’il n’y a plus d ’appareils exploit és ou mis en place. Cette a nnonce est d éterminante pour l’extinction de l’assujettissement, car l’obligation de payer ne s ’éteint qu’à la fin du mois suivant la communication de la nouvelle situation à l ’organe de perception (al. 4). L’al. 3 ne change rien au principe selon lequel l ’assujettissement commence avec la la mise en place ou l ’exploitation d ’un appareil. Pour les calculs, il est cependant plus simple, administrativement, de fixer le d ébut de l’obligation au premier jour du mois suivant lequel le fait déterminant l’obligation est survenu. 103 Arrêt du Tribunal fédéral du 19.6.1995, ATF 121 II 183. 104 Sur la mise en place, voir ATF 107 IV 152.1568 L’al. 5 habilite le Conseil f édéral à régler les modalit és des obligations d ’annoncer et de payer la redevance. Comme par le pass é, c’est au niveau de l ’ordonnance que seront précisés la forme de la d éclaration105, ainsi que ce qu ’il faut comprendre par réception privée ou commerciale (voir art. 42 ORTV) 106. Le Conseil fédéral peut en outre exempter certaines cat égories de personnes de l ’obligation de payer la rede- vance et d ’annoncer. Aujourd ’hui, les personnes ayant leur domicile à l ’étranger, celles qui vivent dans des établissements m édico-sociaux et n écessitent des soins importants, les autorit és fédérales ou encore le personnel des repr ésentations diplo- matiques sont exempt és de l ’obligation de d éclarer (art. 43 ORTV), de m ême que certaines catégories de personnes à revenu modeste (art. 45 ORTV; voir à ce sujet l’exonération des redevances pour raisons sociales, ch. 1.3.10.3 supra). Art. 77 Organe de perception de la redevance La présente disposition reprend la possibilit é de d éléguer la perception de la rede- vance à une organisation ind épendante (voir le ch. 1.3.10.4 supra). Cette organisa- tion est chargée du recouvrement de la redevance et des tâches y relatives (comme la dénonciation des contraventions à l’obligation de déclarer, la poursuite des mauvais payeurs et le versement du produit de la redevance; voir l’art. 48, al. 2, ORTV). Afin de clarifier les comp étences, la 2e phrase de l ’al. 1 précise que l ’organe de percep- tion est habilité à rendre des décisions et qu’il peut intervenir dans les procédures de faillite en qualité d’autorité administrative au sens de l ’art. 79 LP. 107 Pour d étermi- ner les obligations d ’annoncer et de payer la redevance, l ’organe de perception peut avoir besoin de donn ées sensibles au sens du droit de la protection des donn ées, comme le degr é d’impotence de personnes vivant en EMS (art. 43, let. b, ORTV). La 3e phrase de l ’al. 1 fournit la base l égale sp éciale n écessaire au traitement de telles données. L’al. 2 fournit à l ’organe de perception la base l égale n écessaire pour obtenir les données dont il a besoin. Comme plus de 90 % des m énages possèdent un appareil de radio ou de t élévision, l’organe de perception doit pouvoir se baser sur des don- nées fiables pour établir l’obligation de d éclarer. Aucun fichier d ’adresses complet et à jour n’est disponible sur le march é, d’autant plus que quiconque peut s ’opposer à ce que son adresse soit communiqu ée à des tiers. C ’est la raison pour laquelle les communes et les cantons doivent remettre à l’organe de perception, sur demande, les données non sensibles énumérées de fa çon exhaustive par la loi. La mention de l’appartenance à un m énage est n écessaire pour éviter que des demandes de rensei- gnements superflues soient adressées à plusieurs personnes faisant m énage commun (la redevance est due par m énage et non par personne). L ’organe de perception peut exiger, pour des raisons pratiques, que les donn ées lui soient fournies sur support électronique. Il est tenu de d édommager de façon appropriée l’autorité qui lui four- 105 L’’art. 41, al. 2, ORTV (en vigueur depuis le 1er août 2001; RO 2001 1680) exige la forme écrite. Cette exigence pourrait bientôt être caduque en raison des progrès techniques. 106 Les directives administratives de l’’OFCOM du 6.8.2001 concernant l’’interprétation de l’’obligation d’’annoncer la réception de programmes et de payer la redevance ont précisé les programmes et appareils nécessitant une déclaration et les modalités de l’’obligation de payer la redevance. Une partie de ces règles pourra être reprise dans l’’ordonnance. 107 Cette solution est conforme à l’’interprétation du droit en vigueur; voir l’’arrêt du Tribu- nal fédéral du 5 novembre 2001, ATF 128 III 39.1569 nit les donn ées. Il ne rembourse que les frais suppl émentaires occasionn és aux cantons et aux communes par la remise des données (al. 2, 2e phrase ). Les al. 3 et 4 règlent les obligations de l ’organe de perception en mati ère de protec- tion des donn ées. En tant qu ’autorité au sens de l ’art. 1, al. 2, PA, il est soumis aux dispositions pertinentes de la LPD. Les pr ésentes dispositions contiennent certaines obligations spécifiques concernant les donn ées fournies par les services de contr ôle de l’habitant des communes et des cantons. L’al. 5 place l ’organe de perception sous la surveillance de la commission, qui reprendra dans ce domaine les tâches actuellement confiées à l’OFCOM. Art. 78 Montant de la redevance de réception La pr ésente disposition fixe les crit ères dont le Conseil f édéral doit tenir compte pour d éterminer le montant de la redevance de r éception. Comme par le pass é, ce montant ne varie pas en fonction du nombre de programmes re çus par les personnes assujetties à l ’obligation de d éclarer ni de la qualit é de r éception de ces program- mes.108 L ’adaptation du montant de la redevance aux conditions individuelles de réception ne serait pas réalisable pour des raisons pratiques, ou alors entra înerait des frais de gestion disproportionnés.109 L’al. 1 énumère aux let. a à d les facteurs déterminants pour la fixation du montant de la redevance. En tête de liste figurent les besoins de financement de la SSR et du comité consultatif. Le Conseil f édéral ne tiendra pas compte seulement des besoins de la SSR et des diffuseurs ayant droit à une quote-part de la redevance, mais veille- ra aussi à ce que le montant de la redevance soit raisonnable pour les assujettis. En outre, le soutien accordé aux programmes locaux et régionaux, mentionné à la let. c, ne doit pas excéder 4 % du produit total de la redevance de r éception (art. 50, al. 1). Les dépenses engagées par les autorit és pour la gestion des fr équences et les plans des réseaux d’émetteurs ne seront plus financées par le produit de la redevance, mais en partie par l’émolument prélevé en vertu de l’art. 40 LTC et en partie par le budget de la Confédération. L’al. 2 donne express ément au Conseil f édéral la comp étence de soumettre les particuliers et les entreprises commerciales à un régime différent, mais également de prévoir une redevance plus élevée pour l ’exploitation commerciale de la r éception des programmes (voir à ce sujet le ch. 1.3.10.2 supra). L’ORTV en vigueur n ’opère qu’une distinction tr ès rudimentaire entre la r éception à titre priv é et la r éception à titre professionnel (art. 44, al. 1, ORTV): la redevance per çue pour la r éception à titre professionnel est plus élevée d’environ 25 %. L ’échelle de la redevance para ît trop peu étendue dans la mesure o ù une petite entreprise artisanale avec un poste de radio dans l ’atelier paiera la m ême redevance qu ’un grand h ôtel qui met à disposi- tion de ses clients la radio et la t élévision dans toutes les chambres et fait payer cette prestation supplémentaire. La consultation du Surveillant des prix pr évue à l’al. 3 est conforme à la loi et à la pratique actuelles. Le Conseil f édéral prendra en consid ération les comp étences spécifiques des deux nouvelles instances: la commission et le comit é consultatif. Eu égard au fait que la d écision sur le montant de la redevance a une dimension politi- 108 Voir à le sujet ATF 121 II 183 cons. 3b/bb p. 187. 109 Arrêt du Tribunal fédéral du 19.6.1995, ATF 121 II 183 cons. 4b/aa p. 189.1570 que, le Conseil f édéral peut s ’écarter des recommandations des diff érents instances consultées. Il n’en reste pas moins que pour des raisons de transparence, le gouver- nement devra faire connaître de façon suffisamment claire pour le public, les raisons qui l’on amené à s’écarter des recommandations reçues. L’al. 4 reprend la pratique actuelle selon laquelle la redevance – à l’exception de la quote-part de la redevance – ne figure pas dans le compte d ’Etat. L’intégration du produit total de la redevance dans le compte d ’Etat ne serait pas opportune, car elle aurait pour cons équence une augmentation peu souhaitable de la quote-part de l’Etat. Art. 79 Redevances d’utilisation pour la diffusion par voie hertzienne terrestre La possibilité de percevoir des redevances en application du droit cantonal est d éjà prévue par l’art. 43, al. 2, LRTV 1991. Notamment dans les cantons de montagne, il importe qu’une entreprise (par exemple Tele R ätia dans le canton des Grisons) soit chargée de la desserte et que cette t âche coûteuse soit financ ée par un pr élèvement obligatoire.110 2.1.5 Titre 5 Mesures de protection de la diversit é et de promotion de la qualité des programmes 2.1.5.1 Chapitre 1 Garantie de l ’accès aux événements publics Art. 80 Droit à l’extrait lors d’événements publics Cette disposition garantit le libre acc ès aux informations concernant les événements publics. Un extrait de quelques minutes au plus r épond au besoin d ’information du public et ne constitue pas une atteinte disproportionn ée à la libert é économique de l’organisateur de l ’événement et de ses partenaires (voir aussi le ch. 1.3.10.6.1 supra). Les événements publics au sens de l ’al. 1 sont en premier lieu des manifestations organisées en Suisse et qui, conform ément à la volonté de leur organisateur, doivent être accessibles à chacun. Mais il peut également s ’agir d ’événements impr évus auxquels seuls certains diffuseurs auront acc ès. Or, cette disposition ne s ’applique qu’aux événements potentiellement accessibles à chacun et qui sont déjà relayés vers les grands m édias publics par un diffuseur primaire ou exclusif. L ’organisateur de l’événement reste donc libre de refuser toute pr ésence de m édias audiovisuels lors de sa manifestation. Le droit à l’extrait trouve une autre restriction dans la l égisla- tion sur le droit d ’auteur. La LRTV ne limite pas le droit à l’extrait à la t élévision. Son application pratique dans le domaine de la radio est toutefois incertaine. L’al. 2 n’oblige pas uniquement le diffuseur titulaire de droits de diffusion primaire ou de droits d ’exclusivité, mais également l ’organisateur de l ’événement public. 110 En ce qui concerne la perception de la redevance par Tele Rätia, voir également l’’arrêt du Tribunal fédéral dossier no 2P.169/1999 du 12.9.2000 (Medialex 2000, p. 225).1571 L’un et l ’autre doivent veiller à ce que tout diffuseur int éressé ait la possibilit é d’obtenir un extrait rendant compte de l ’événement en question. Cette obligation concerne en premier lieu l ’organisateur lors de l ’attribution des droits de diffusion, laquelle ne doit pas aboutir au torpillage du droit à l ’extrait. C ’est la raison pour laquelle les droits d ’exploitation primaires ou exclusifs doivent toujours être accor- dés sous r éserve du droit à l ’extrait d ’autres diffuseurs. Le diffuseur titulaire de droits de diffusion primaire ou de droits d ’exclusivité et l ’organisateur de l ’événe- ment doivent tol érer la pr ésence d ’autres diffuseurs et mettre à leur disposition le signal nécessaire pour réaliser l’extrait. Sur ce point, ils sont soumis à une obligation légale de contracter fondée sur le droit public. L’al. 3 définit l’étendue du droit à l’extrait. Celui-ci comprend l ’accès au signal de transmission demand é à des conditions raisonnables (signal a ccess) et l ’accès au lieu de l’événement (physical access). Les autres diffuseurs ont le droit d ’accéder au signal de transmission produit par le diffuseur primaire ou exclusif et trait é par sa régie (let. b). Si le diffuseur primaire le demande, le diffuseur tiers doit ins érer la mention de l ’origine du son et de l ’image ainsi que le logo du diffuseur primaire. Pour le surplus, la r éalisation de l ’image ou du son sera n égociée par les parties. L’accès au signal fait l ’objet d’une rémunération appropriée. Ne doivent être payés que les frais g énéraux suppl émentaires occasionn és par la mise à disposition du signal (par exemple les frais relatifs au mat ériel ou au personnel), et non pas une indemnité pour d ’éventuels droits d ’exclusivité. Cette r ègle correspond à celle de l’actuel art. 20, al. 4, ORTV. L’accès à l’événement (al. 3, let. a) doit être accordé dans la mesure où la technique et l’espace disponible le permettent. La d écision à cet égard incombe en priorit é à l’organisateur de l ’événement. Le diffuseur au b énéfice d ’un contrat d ’exclusivité doit en principe tol érer la pr ésence sur place d ’un ou de plusieurs tiers diffuseurs. Ces derniers ont ainsi notamment la possibilit é de produire leurs propres images d’ambiance ou de r éaliser des interviews, ce qui permet aux diffuseurs r égionaux et locaux de mieux informer leur public que par une simple reprise du signal. L’al. 4 permet à la commission d ’intervenir afin d ’imposer le respect du droit à l’extrait. Ces mesures visent l ’organisateur de l ’événement et le diffuseur primaire ou exclusif. Toutes les personnes tenues au respect des dispositions relatives au droit à l’extrait sont passibles de sanctions administratives si elles contreviennent à leur obligation l égale de fournir aux int éressés un extrait lors d ’événements publics (art. 96, al. 1, let. e). Des mesures p énales administratives peuvent également être prononcées contre celui qui contrevient à une d écision exécutoire de la commission (art. 107, al. 2). Art. 81 Libre accès aux événements d’une importance majeure pour la société La formulation de la future loi reprend la teneur d ’une disposition arr êtée par le Conseil fédéral le 23 juin 1999 concernant la diffusion d ’événements d’une impor- tance majeure pour la soci été (art. 20 a ORTV), introduite dans l ’ordonnance à la suite de la révision de la convention européenne sur la télévision transfrontière. En règle générale, un événement revêt une importance majeure pour la soci été dès lors qu ’il est de nature à éveiller l’attention non seulement d ’une audience limit ée affichant des int érêts sp écifiques mais également celle du public au sens le plus1572 large, comme dans le domaine du sport par exemple, les jeux olympiques, la finale de la coupe du monde de football ou la finale de la coupe suisse. Les événements entrant en ligne de compte à ce titre ne sont pas choisis de cas en cas mais font l’objet d ’une liste tenue à jour par le d épartement. A l ’heure actuelle, cette liste contient essentiellement des manifestations sportives. La plus grande partie du public au sens de l ’al. 1 est atteinte lorsque l ’événement considéré peut être capté librement dans chacune des r égions linguistiques par les foyers raccordés au câble. Pour que ce libre accès général soit réalisé, il ne suffit pas que les conditions techniques permettent potentiellement d ’atteindre la plus grande partie du public (par exemple par la r éception directe via satellite). Il faut que la réception soit effectivement possible, c ’est-à-dire que le public concern é soit en mesure, avec l ’infrastructure de r éception dont il dispose, d ’accéder r éellement à l’événement. L’al. 2 concerne la liste des événements nationaux et internationaux ayant une importance majeure pour la soci été. En vertu de l ’art. 20a ORTV, cette liste existe en Suisse depuis l ’année 2000. La nouvelle r églementation va plus loin que la dis- position actuelle dans la mesure o ù elle garantit le libre acc ès aux événements ayant une importance majeure pour la soci été non seulement par la t élévision mais égale- ment par la radio. L’al. 3 reprend une obligation qui figure actuellement dans l ’ordonnance (art. 20 a al. 4, ORTV) et qui impose aux diffuseurs suisses de respecter les listes établies par les Etats parties à la convention europ éenne sur la t élévision transfronti ère. Dans l’intérêt d ’une solution euro-compatible, cette obligation peut être inscrite dans l’ordonnance pour les Etats li és uniquement par la directive TVSF et non pas par la convention europ éenne. Toutefois, cela suppose que les Etats concern és respectent également la liste suisse au nom du principe de la réciprocité. 2.1.5.2 Chapitre 2 Mesures contre la concentration des médias Art. 82 Mise en danger de la diversité des opinions et de l’offre La disposition relative à la concentration des m édias doit pr évenir dans toute la mesure du possible la mise en danger de la diversit é des opinions et de l ’offre. L’art. 82 énumère les conditions qui doivent être r éunies pour qu ’un tel danger puisse être admis. Le critère est l’existence d’une position dominante sur le marché, la loi distinguant à cet égard deux situations (al. 1): une position dominante susceptible de constituer une menace pour la diversit é des opinions et de l ’offre peut concerner un diffuseur de programmes dans son domaine m édiatique, c’est-à-dire par exemple une station de radio sur le march é concern é (concentration horizontale; let. a ). En outre, la diversité peut aussi être menacée par l ’imbrication des relations d ébordant du mar- ché d ’un m édia donn é. On songera par exemple à la situation dans laquelle une entreprise, dans une région donnée, contrôle aussi bien les diffuseurs de programmes de radio et de t élévision, que des m édias de la presse écrite (concentration diago- nale). Entrent finalement en ligne de compte les situations dans lesquelles une entreprise active sur le march é de la radio et de la t élévision occupe une position1573 dominante non seulement sur le plan journalistique mais également sur un ou plusieurs marchés liés au domaine des m édias, en amont ou en aval (concentration verticale; let. b). Une telle situation est r éalisée par exemple lorsqu ’un diffuseur de programmes de t élévision intervient également comme fournisseur de services de télécommunication (march é situ é en aval) ou dans la n égociation des droits de diffusion (marché situé en amont). La let. b vise d ’une part les cas de ce genre et concerne d’autre part les tendances à la concentration observées sur les marchés liés au domaine des m édias, tendance v érifiée par exemple lorsqu ’un fournisseur de services de t élécommunication occupe une position dominante sur le march é de la diffusion technique. Pour déterminer si la diversit é des opinions est menac ée, la loi prend en compte la totalité du système médiatique et pas seulement la position occupée par un diffuseur. La notion de position dominante sur le march é reprend une terminologie propre à la LCart (al. 2). Dans ce contexte, il sera judicieux, lorsqu ’on vérifiera si les éléments constitutifs de la position dominante sont r éunis, de consulter l ’autorité charg ée d’interpréter la LCart, c ’est-à-dire la Commission de la concurrence. Le rapport de cette dernière sur l ’existence d’une position dominante est soumis à la libre appr é- ciation des autorit és comp étentes en mati ère de radiodiffusion, mais celles-ci ne s’écarteront de la prise de position de la Commission de la concurrence que pour des motifs pertinents. Si, dans un cas précis, la commission constate après avoir consulté la Comco qu’il y a position dominante sur le march é, elle ne doit pas automatiquement conclure que la diversit é des opinions et de l ’offre est menac ée. Elle doit tout particuli èrement examiner si cette position dominante met effectivement en péril la diversité. Art. 83 Mesures Si, en application de l’art. 82, la commission constate que la diversité de l’opinion et de l’offre est menacée, elle peut prendre des mesures pour y remédier (al. 1). Afin de limiter le plus possible la p ériode d’incertitude des entreprises concern ées, la com- mission rend sa d écision en g énéral dans les trois mois qui suivent la r éception de l’avis de la Commission de la concurrence. Alors que l ’angle choisi pour établir l’existence d’une position dominante est large et couvre tout le syst ème médiatique, la marge d ’intervention est plus étroite. Des mesures ne peuvent être prises qu’à l’encontre d’entreprises actives sur le marché de la radio et de la télévision. Si, par exemple, les relations unissant une entreprise de la presse écrite et un diffuseur de programmes de t élévision donnent naissance à une position dominante sur le march é, les mesures destin ées à combattre la mise en danger de la diversité des opinions devront se limiter à la chaîne de télévision. Cette restriction r ésulte de la comp étence constitutionnelle de la Conf édération (art. 93 Cst.) qui porte sur le domaine de la radio et de la t élévision et ne s ’étend pas aux médias en g énéral. Entrent en ligne de compte comme entreprises actives «sur le marché de la radio et de la t élévision» susceptibles de faire l ’objet des mesures prévues à l’art. 83, les op érateurs qui exercent une activit é au sens de l ’art. 1, al. 1, LRTV, c’est-à-dire qui sont actifs dans le domaine de la diffusion, du conditionne- ment technique et de la transmission de programmes.1574 Le principe de la proportionnalit é joue un r ôle décisif dans l ’application des mesu- res. Celles-ci doivent tout d ’abord être propres à pr éserver, voire à am éliorer la diversité des opinions et de l ’offre. Elles ne doivent pas aller au-del à de ce qui est absolument n écessaire pour atteindre le but recherch é (interdiction de prendre des mesures excessives). Enfin, les mesures prises doivent rester supportables pour leur destinataire. Lorsque la commission examine si les mesures qu ’elle compte prendre sont supportables, elle doit notamment tenir compte du fait que dans le paysage médiatique suisse, dont les dimensions sont modestes, les tendances à la concentra- tion sont souvent in évitables pour des raisons économiques. Les m édias doivent parfois d épasser une certaine taille critique et disposer de capacit és financi ères suffisantes pour être en mesure de fournir des prestations journalistiques de qualit é et de niveau professionnel. Une mesure prise pour prot éger la diversit é ne doit pas rendre impossible ces prestations. Cela serait en contradiction avec le mandat de prestations constitutionnel assigné à la radio et à la télévision. L’al. 2, conformément au principe de la proportionnalit é, met à la disposition de la commission un catalogue de mesures déclinées dans un ordre progressif d ’incidence et d’efficacité. La let. a prévoit des mesures qui garantissent la diversit é sans influencer la structure de l’entreprise concernée. Cette disposition mentionne en premier lieu l ’obligation de mettre un temps d ’antenne à disposition de tiers ind épendants ou de collaborer avec d ’autres op érateurs. En outre, la commission peut exiger la cr éation d ’une commission de programmes ind épendante charg ée d ’observer l ’activité d ’antenne sous l’angle de la diversit é et de consigner dans un rapport le r ésultat de ses obser- vations. Enfin, la commission peut ordonner l ’adoption d’une charte rédactionnelle, cette dernière mesure tendant à garantir l’indépendance de la r édaction à l’égard de l’entreprise qui l ’emploie. Il conviendra de pr éciser ces conditions dans l ’ordon- nance, notamment la notion de «temps de transmission destiné à des tiers». En application de la let. b, la commission peut exiger d’une entreprise qu’elle adapte ses structures et son organisation. Certaines unit és peuvent être détachées et devenir autonomes. La mesure prévue à la let. c est la plus incisive: elle permet à la commission d’exiger d’une entreprise qu ’elle se s épare de certains domaines ou de certaines participa- tions, c’est-à-dire qu’elle en cède également le contrôle économique. 2.1.5.3 Chapitre 3 Formation et perfectionnement des professionnels du programme Art. 84 L’importance de la formation et du perfectionnement des professionnels du pro- gramme pour le syst ème médiatique suisse a été largement mise en évidence plus haut (voir le ch. 1.3.11). L ’art. 84 cr ée les bases l égales n écessaires et charge la commission de r égler les crit ères d’octroi et de d écider du versement des contribu- tions.1575 2.1.5.4 Chapitre 4 Recherche Art. 85 Cette disposition permet de poursuivre le soutien à la recherche (voir aussi, à ce sujet, le ch. 1.3.11). Le Conseil f édéral établit les conditions auxquelles la commis- sion peut soutenir financièrement des projets de recherche concernant les médias. 2.1.6 Titre 6 Commission des t élécommunications et des médias électroniques Art. 86 Composition L’ampleur de la tâche de la commission, qui couvre un domaine technique complexe (voir ch. 1.3.12 supra), exige de ses membres des connaissances sp écifiques éten- dues. L’al. 1 implique que lors de la nomination de la commission, le Conseil f édé- ral tienne compte en premier lieu de la qualification technique des membres et que d’autres crit ères, tels que l ’appartenance à un parti ou certaines consid érations de politique régionale, ne revêtent qu’une importance secondaire. Selon l’al. 2, c’est le Conseil f édéral qui nomme les membres de la commission. Il en d ésigne également le pr ésident ainsi que le vice-pr ésident. Il peut y avoir plu- sieurs vice-pr ésidents, par exemple les pr ésidents des diff érentes chambres de la commission. Un autre aspect essentiel est l ’indépendance des membres de la commission à l’égard d’intérêts particuliers, et notamment économiques. L’autorité de r égulation ne doit pas seulement être ind épendante de l ’Etat, il faut aussi qu ’elle puisse tra- vailler sans devoir ménager les acteurs du marché des médias et des télécommunica- tions. L ’al. 3 concrétise cette exigence d ’indépendance en pr écisant les activit és incompatibles avec la fonction de commissaire et pr évient ainsi d’éventuels conflits d’intérêts. La LRTV 1991 contient d éjà une telle disposition applicable aux mem- bres de l ’Autorité indépendante d’examen des plaintes (art. 58, al. 4, LRTV 1991). En outre, les membres de la commission doivent observer les r ègles générales sur la récusation prévues à l’art. 10 PA. Art. 87 Tâches La compétence de la commission est r ésiduelle: la commission s’acquitte des tâches relevant de la LTC et de la l égislation sur la radiodiffusion qui ne sont pas transf é- rées explicitement à une autre autorit é. On rel èvera particulièrement la comp étence de la commission dans le domaine des télécommunications. L’art. 87 énumère de fa çon non exhaustive les t âches de la commission dans le domaine de la radio et de la t élévision. Les grands domaines d ’activité de la com - mission ne sont pas seulement la surveillance et le traitement des recours, mais aussi l’octroi de concessions aux diffuseurs (let. a) ou les mesures contre la concentration des médias (let. b), sans compter une multitude de t âches typiquement administra- tives, telles que l ’établissement de statistiques (art. 21) ou la r épartition du produit des redevances de concession (art. 24).1576 La commission peut exploiter son savoir non seulement pour les questions d ’appli- cation du droit, mais aussi dans le domaine de la pr éparation des lois et des ordon- nances, si le d épartement comp étent l ’en charge (let. f). Le Conseil f édéral peut même déléguer entièrement cette t âche à la commission s ’il ne s ’agit que de ques- tions administratives ou techniques, et que la politique g énérale des m édias n’entre pas en ligne de compte (art. 109, 2 e phrase). La commission peut aussi conclure des accords internationaux et repr ésenter la Conf édération dans des organisations inter- nationales (art. 110, al. 2). Art. 88 Autonomie La commission est autonome. Le Conseil f édéral ni aucune autre instance adminis- trative ne sont autoris és à influencer les actes particuliers de la commission par des directives, à se saisir des affaires ou à annuler ses décisions. La présente disposition cr ée la base l égale formelle qui permet de d étacher la com- mission de l ’organisation administrative. Cette autonomie est justifi ée par l ’intérêt public: soustraire la mise en œ uvre de la loi dans le domaine de la radio et de la télévision à l’influence directe de la politique et renforcer l ’indépendance et l ’auto- nomie des diffuseurs conformément à la Constitution (art. 93, al. 3, Cst.; voir égale- ment ch. 1.3.12 supra). En outre, dans le domaine des t élécommunications, les raisons qui plaident pour l’indépendance de l’instance de régulation ont déterminé la création d’une commission de la communication dans la LTC de 1997. 111 La nou- velle organisation garantit à la fois la bonne ex écution des t âches prévues par la loi et la protection juridique nécessaire. Art. 89 Organisation La loi ne fixe pas le nombre des chambres ni ne r ègle leurs comp étences dans les détails. La commission s ’organise elle-m ême et se dote d ’un r èglement interne soumis à l’approbation du Conseil f édéral (al. 4). Ce dernier exercera cette comp é- tence avec retenue en respectant la marge de man œ uvre que la loi m énage à la com- mission dans le domaine de l’organisation. En ce qui concerne l ’organisation de la commission, la loi se limite à fixer des conditions g énérales dans deux domaines essentiels. Elle prescrit d ’une part un système de chambres (al. 1, 1 re phrase), les d écisions de principe étant toutefois prises par l’ensemble de la commission (al. 1, 2e phrase). Les décisions prises par le plénum servent à garantir l’application cohérente du droit dans les questions fonda- mentales touchant à l’ensemble des activités de la commission. D’autre part, la loi contient des exigences minimales en ce qui concerne l ’aménage- ment du domaine, particulièrement sensible sur le plan politique et m édiatique, de la surveillance du contenu des émissions à caract ère r édactionnel, domaine qui était jusqu’à présent confié à une autorité spéciale, qui n’exerçait aucune autre activité de surveillance, l’Autorité ind épendante d ’examen des plaintes en mati ère de radio et de t élévision (al. 2). Les contenus journalistiques, particuli èrement expos és aux ingérences de l’autorité sont prot égés par la Constitution. Il faut donc que la cham- bre compétente puisse exercer ses activités de surveillance indépendamment du reste de la commission. Elle est ind épendante dans sa comp étence juridictionnelle et ne 111 Message relatif à la révision de la LTC; FF 1996 III 1361.1577 fait partie de la commission en tant qu ’autorité de surveillance des programmes que sur les plans administratif et organisationnel (phrase 1). Lorsqu’elle examine les plaintes dirig ées contre les émissions à caractère rédaction- nel, la commission ne peut prononcer d ’autre sanction que celles qui sont express é- ment prévues à cet effet. Le diffuseur de programmes ne doit pas avoir à craindre de conséquences sur la proc édure d’octroi de la concession, essentielle pour lui. La 2e phrase du présent alinéa établit une séparation organisationnelle. La commission, en tant que commission d écisionnelle, est soumise à l’ordonnance du 3 juin 1996 sur les commissions 112 (al. 2). Afin que l’organisation de la commis- sion corresponde à son r ôle de cet organe et aux particularit és de ses t âches, l’al. 2 permet également au Conseil f édéral de s ’écarter de l ’ordonnance sur les commis- sions dans l’ordonnance sur la radio et la télévision. Afin d’assurer une meilleure prise en charge des t âches, le r èglement peut pr évoir qu’une partie de la commission (p. ex. la pr ésidence) édicte des mesures provision- nelles au cours d ’une proc édure ou rende des d écisions de moindre importance (al. 5). L’al. 6 prévoit que les t âches confiées au secr étariat sont fix ées dans le r èglement interne. La délégation au secrétariat de décisions de moindre importance est expres- sément pr évue (al. 5, 2 e phrase) . L ’attribution des t âches est r églée de mani ère générale et abstraite dans le r èglement approuvé par le Conseil f édéral, comme dans le règlement de la Commission fédérale de la communication 113. Lorsque le partage des compétences entre la commission et le secr étariat est r églé sans ambiguïté dans la loi (par exemple à l’art. 60, al. 3, LTC ou à l’art. 98, al. 4, LRTV), il ne peut plus être modifié par le règlement. Les compétences susceptibles d’être déléguées corres- pondent dans les grandes lignes aux t âches qui étaient confi ées jusqu ’à pr ésent à l’Office f édéral de la communication. En mati ère de droit de la radiodiffusion, certaines attributions ne peuvent être déléguées, notamment l ’octroi de concessions de longue durée, le prononcé de mesures contre la concentration des médias, la prise de décisions dans le cadre de la surveillance des émissions à caractère rédactionnel ainsi que le prononc é de sanctions dans le cadre de la proc édure de surveillance générale. Art. 90 Secrétariat L’Office fédéral de la communication constituera pour une bonne part le secr étariat de la commission et se chargera des t âches op érationnelles (voir le ch. 1.3.12.4 supra). Le secrétariat prépare les dossiers de la commission. Il lui soumet des propo- sitions et ex écute ses d écisions (al. 1). Confier les t âches de pr éparation et d’instruction au secr étariat et les d écisions à la commission vise à acc élérer les procédures tout en fondant le d écisions rendues sur un examen approfondi des dossiers. La direction du secr étariat est nomm ée par Conseil f édéral (al. 2, 1 re phrase), le reste du personnel par la direction (3e phrase). 112 RS 172.31 113 Art. 8 du règlement interne du 6 novembre 1997 de la Commission fédérale de la communication (RS 784.101.115).1578 Art. 91 Information du public Comme c’est le cas pour d ’autres commissions d écisionnelles (notamment la Com- mission de la communication; art. 57, al. 1, LTC), l ’al. 1 astreint la commission à remettre chaque ann ée un rapport d ’activité au Conseil f édéral. Ce rapport informe le gouvernement sur les questions fondamentales relevant du champ d ’activité de la commission et peut donner lieu à une éventuelle modification de l’ordonnance ou de la loi. L’activité de la commission est soumise au principe de la transparence au sens le plus large du terme. Cela s ’explique en particulier par le caract ère éminemment public de la radio et de la t élévision. La transparence trouve toutefois une limite dans l’intérêt légitime du diffuseur concerné à protéger ses secrets d’affaires (al. 2). Art. 92 Protection des données Comme les autres organes de la Confédération, la commission est liée par la législa- tion sur la protection des donn ées. L ’al. 1 contient la base l égale n écessaire au traitement des données sensibles. La commission ne pourra utiliser ces donnés que si elle en a besoin pour remplir les t âches qui lui incombent en vertu de la loi. On songera notamment aux proc édures p énales dirig ées contre des personnes qui ont enfreint l’obligation l égale d’annoncer un appareil de r éception à l ’organe de per- ception de la redevance (art. 107, al. 1). Art. 93 Financement La commission est financ ée autant que possible au moyen des émoluments perçus. Alors que selon la LTC, les émoluments doivent couvrir les frais (art. 40 LTC), rien de tel n ’est prévu dans le domaine de la radiodiffusion (art. 106 LRTV). Le finan- cement int égral par les émoluments n ’est donc pas possible. Les activit és de la commission, qui continue d ’exécuter une t âche d’intérêt public et permet de mettre en œ uvre les exigences constitutionnelles, devront être financées par la caisse f édé- rale dans la mesure n écessaire. Cela est conforme, pour l ’essentiel, à l’ordre juridi- que actuel qui ne pr évoit pas, dans le domaine de la radiodiffusion, le financement intégral des activités de régulation par les émoluments. 2.1.7 Titre 7 Surveillance et voies de droit 2.1.7.1 Chapitre 1 Surveillance g énérale 2.1.7.1.1 Section 1 Proc édure Art. 94 L’activité de surveillance de la commission consiste à veiller au respect de la loi, de son ordonnance d ’application, des concessions et du droit international, tel que la convention europ éenne sur la t élévision transfronti ère (al. 1). La commission ne surveille pas seulement les diffuseurs auxquels elle a octroy é une concession ou qui lui sont annonc és, mais aussi la SSR (sauf pour la surveillance financi ère). Si la commission constate une violation de la concession de la SSR, elle peut prendre elle-même des mesures; mais elle peut aussi s ’adresser au d épartement et demander1579 la modification, la restriction ou la suspension partielle de la concession (art. 95, let. d). La surveillance ne porte pas seulement sur les diffuseurs mais sur toutes les person- nes et entit és soumises aux dispositions applicables, notamment les fournisseurs de services de t élécommunication ou les conditionneurs de programmes, les organisa- teurs d ’événements publics (art. 80) ou les entreprises concern ées par les disposi- tions sur la concentration des médias (art. 82). La surveillance sert uniquement à v érifier et à imposer le respect du droit en vi- gueur. L ’al. 2 interdit donc, comme l ’art. 56, al. 1, LRTV 1991, les contr ôles de pure opportunit é. La surveillance ne doit pas être exclusivement technique. La commission ne doit jamais perdre de vue les droits fondamentaux sup érieurs que sont notamment la libert é d’opinion du public, la libert é de création des profession- nels des médias, sans oublier l ’autonomie des diffuseurs garantie par la constitution (art. 17 et 93, al. 3, Cst.). L ’interdiction de toute surveillance sur la production et la préparation des programmes est destin ée à pr évenir la censure sous toutes ses formes. L’al. 3 déclare applicables les dispositions de la PA dans la mesure o ù la LRTV n’en dispose pas autrement. Cette r ègle est particuli èrement importante dans le domaine de la surveillance concernant le contenu des émissions de type r édaction- nel. Actuellement, la PA ne s ’applique pas int égralement à la proc édure de sur- veillance des programmes, au motif qu ’une émission ne peut être qualifi ée de décision susceptible de recours. Certaines particularit és proc édurales (p. ex. les conditions de l égitimation et la gratuit é de la proc édure) sont également réglées de manière spéciale dans la loi. Lorsque celle-ci ne pr évoit rien, il appara ît judicieux d’appliquer directement les dispositions de la PA qui ont fait leur preuve, au lieu de se limiter à une application par analogie114. L’al. 4 mentionne la possibilit é de mesures de surveillance provisionnelles qui, conformément aux principes g énéraux du droit administratif, peuvent être prises même en l’absence d’une base légale formelle et qui ne se limitent pas à des procé- dures de surveillance. Cette disposition établit que le domaine des programmes, particulièrement sensible, est prot égé des mesures provisionnelles (2e phrase ). L’exclusion des mesures provisionnelles dans le cadre d ’une proc édure de sur- veillance des émissions à caract ère r édactionnel prot ège la libert é d ’expression contre des interventions s ’apparentant à la censure. Les autorit és en charge de la radiodiffusion ne doivent pas avoir pour t âche d’évaluer les infractions potentielles aux dispositions sur le contenu des programmes (art. 4 et 5 LRTV) avant diffusion et prononcer des interdictions préventives. En revanche, les éléments de programmes qui n ’ont pas de caract ère r édactionnel (les spots publicitaires ou les offres de vente) ne sont pas concern és par l’interdiction des mesures provisionnelles. Une intervention pr éventive n’est toute- fois possible que dans des cas exceptionnels, notamment lorsque des contenus commerciaux enfreignent manifestement des interdictions, en particulier en mati ère de publicité pour les produits du tabac ou les spiritueux. 114 Pour des exemples d’’application des garanties de la PA, voir notamment ATF 116 Ib 37 cons. 4e, 121 II 29 E. 2b, 122 II 471 cons. 2.1580 Cette disposition r ègle uniquement les comp étences des autorit és en charge de la radiodiffusion. Elle ne s ’applique pas aux mesures provisionnelles fond ées sur une base l égale figurant dans une autre loi f édérale. Ainsi le tribunal civil comp étent peut-il interdire à titre provisionnel la diffusion d ’une émission de radio ou de télévision en vertu de l ’art. 28c du code civil si cette mesure a été demandée pour protéger la personnalité et si les conditions légales sont remplies. L’al. 5 souligne le caractère particulier de la surveillance du contenu des émissions à caractère rédactionnel. Comme sous le r égime actuel (art. 58, al. 2, LRTV 1991), il est prévu de juger seulement des émissions déjà diffusées. Tout comme l ’AIEP, la chambre compétente de la commission n ’a pas à intervenir de son propre chef dans ce domaine particulièrement sensible, mais seulement à la suite d’une plainte. La surveillance financière de la SSR est r églée de façon spéciale. Selon l ’al. 6, elle incombe au département, puisque le Conseil fédéral fixe le montant de la redevance. Les résultats de la surveillance financi ère du DETEC servent de base de d écision au Conseil fédéral pour fixer le montant de la redevance, mais aussi à vérifier que le montant fixé était correct. Le DETEC est donc une autorit é de surveillance au sens de l’art. 96, al. 1, let. a. Cette disposition permet à la Commission de prononcer une sanction administrative si la SSR contrevient à une d écision rendue par le DETEC en tant qu’autorité de surveillance. 2.1.7.1.2 Section 2 Mesures en cas de violations du droit Art. 95 Généralités Comme sous le r égime actuel (art. 67 LRTV 1991), l ’autorité de surveillance dis- pose d’une palette de mesures auxquelles elle peut recourir lorsqu ’elle constate une violation du droit. La priorit é va au r établissement du droit. En revanche, en raison de l ’autonomie des programmes, l ’autorité de surveillance ne peut ordonner l’exécution par substitution. Elle ne peut ni ordonner la diffusion d ’une émission ni même, a fortiori, la produire et la diffuser afin de supprimer un abus (voir les expli- cations au ch. 1.3.13.1 supra). Contrairement au droit en vigueur, la diffusion de programmes, à l ’exception de ceux de la SSR, n ’est plus li ée à l’octroi d’une concession. Le retrait de la conces- sion ne peut donc plus servir à interdire la diffusion d ’une émission. Le retrait de la quote-part de la redevance ou de la concession de diffusion n ’affecte pas le droit de diffuser des programmes mais entra îne la perte du droit, d écoulant de cette conces- sion, au soutien par la redevance ou à l’accès privilégié. Si la violation du droit a été commise dans le cadre du programme, la responsabilit é du diffuseur est engag ée. En vertu de l ’art. 2, let. d, ce dernier r épond envers l ’Etat du respect des prescriptions applicables à la radiodiffusion. En revanche, cette disposition ne permet pas d ’ouvrir une procédure contre le commanditaire d’un spot publicitaire ou d’une mention de parrain illicites. Si l’infraction a permis à ses auteurs de r éaliser un gain, la commission peut exiger qu’ils c èdent à la Conf édération l ’avantage financier ainsi obtenu (let. b). Cette mesure sert à rétablir le droit. C ’est la raison pour laquelle l ’obligation de cession porte sur le gain r éalisé (principe du revenu net). L ’autorité de surveillance doit1581 prendre en compte les d épenses engag ées par le responsable pour financer son comportement illicite. La d écision d ’ordonner la cession des revenus ind ûment réalisés est laiss ée à la libre appr éciation de la commission. Ce pouvoir d ’appré- ciation doit être exerc é scrupuleusement. La commission accordera une attention particulière au principe de l’égalité devant le droit. Art. 96 Sanctions administratives Cette disposition permet à la commission de prononcer des sanctions administratives en cas de violations du droit (voir à ce sujet le ch. 1.3.13.2 supra). Pour des motifs relevant de la s écurité du droit, la loi énumère exhaustivement les infractions justi- fiant une sanction. Ce faisant, elle op ère une distinction entre les infractions graves (al. 1) et celles qui le sont moins (al. 2). L’al. 1 s’applique aux infractions graves et fixe la limite sup érieure de la sanction à 10 % du chiffre d ’affaires réalisé en moyenne par l ’entreprise en cause au cours des trois derniers exercices. Si l ’entreprise ne totalise pas encore trois ann ées d’activité, le montant maximal de la sanction fera l ’objet d ’une évaluation au prorata. Les modalités de calcul seront fix ées dans l ’ordonnance. En r ègle générale, la sanction ne représentera qu’une fraction du maximum légal. Des sanctions plus élevées sont possibles lorsque la violation des prescriptions légales est motiv ée par un calcul commercial et qu ’elle procure à son auteur un avantage financier considérable qui ne peut être chiffré avec précision, ni être absor- bé par la confiscation pr évue à l’art. 95, let. b. On songera notamment à l ’organi- sateur d ’un événement public qui a conclu un contrat d ’exclusivité lucratif qui compense également le refus d’accorder le droit à l’extrait prévu par la loi (art. 80). L’al. 2 établit la liste exhaustive des infractions de moindre gravité et fixe une limite supérieure moins élevée que l ’al. 1 pour les sanctions administratives: celles-ci ne doivent en effet pas dépasser la somme de 10 000 francs. La distinction entre infractions graves et moins graves n ’exclut pas les nuances dans chacune de ces deux cat égories. Il n ’est donc pas exclu qu ’une infraction pr évue à l’al. 1 soit punie d ’une sanction d ’un montant inf érieur au maximum fix é à l’al. 2, c’est-à-dire inférieure à 10 000 francs. Le catalogue des infractions donnant lieu à des sanctions administratives montre que les mesures de surveillance ne s ’adressent pas qu ’aux diffuseurs. Sont également concernés les fournisseurs de services de télécommunication (al. 1, let. d, et 2, let. l), les organisateurs d’événements publics (al. 1, let. e) ou les entreprises vis ées par les mesures contre la concentration des médias (al. 1, let. g). L’al. 3 énumère les critères servant à fixer la quotit é de la sanction. En t ête figurent la gravit é de l ’infraction et la situation financi ère des auteurs. Le principe de la proportionnalité commande par exemple qu ’un diffuseur local dont le compte d’exploitation est déficitaire ne soit pas sanctionné aussi lourdement qu’un diffuseur actif sur la sc ène internationale et financi èrement puissant. Toutefois, la sanction administrative n’est pas li ée à la faute du responsable. Si une infraction est consta- tée, elle peut être sanctionnée sans qu ’il faille apporter la preuve du comportement répréhensible des responsables de l’entreprise concernée.1582 2.1.7.2 Chapitre 2 Surveillance du contenu des émissions de type rédactionnel Par rapport à la surveillance g énérale, la proc édure de surveillance du contenu des émissions à caractère rédactionnel présente certaines particularités: dans ce domaine éminemment sensible, aucune mesure provisionnelle ne peut être envisag ée en raison de l ’interdiction de toute censure pr éalable (art. 94, al. 4); en outre, si elle constate une violation du droit, la commission ne dispose que de possibilit és de sanction limitées (art. 103, al. 3 et 4). Par ailleurs, la commission ne peut intervenir d ’office (art. 94, al. 5) mais unique- ment sur plainte, et la proc édure de surveillance proprement dite est pr écédée, comme aujourd’hui, d’une procédure de médiation (art. 97 à 99). Enfin, la loi tient compte de l’intérêt particulier du public à la surveillance du conte- nu des émissions à caractère rédactionnel et établit que les d élibérations de la com- mission sont publiques (art. 103, al. 1). 2.1.7.2.1 Section 1 Proc édure de réclamation auprès de l’organe de médiation Art. 97 Organes de médiation Pour l’examen des violations des dispositions r égissant les programmes, la nouvelle loi prévoit, elle aussi, une procédure distincte de l’activité de surveillance habituelle, procédure qui s ’ouvre par une m édiation. Contrairement au droit en vigueur, les diffuseurs ne doivent plus d ésigner chacun un organe de m édiation. On a constat é que les organes de médiation mandatés par les diffuseurs privés étaient fréquemment sous-occupés et n’avaient, de ce fait, pas l ’occasion d’acquérir l’expérience requise. Lorsqu’ils étaient saisis, ils avaient souvent de la peine à mener la proc édure con- formément à la loi. Le projet évite cette difficult é en instituant pour chaque r égion correspondant à une des trois langues officielles un organe de m édiation ind épen- dant auquel peuvent faire appel tous les diffuseurs privés (al. 1, 1re phrase). Contrai- rement aux exp ériences plut ôt n égatives faites avec les instances de m édiation privées, les organes de m édiation r égionaux-linguistiques de la SSR ont fait leurs preuves115 et remplissent une fonction essentielle. Le r égime actuel sera donc main- tenu à la SSR (al. 2). L’expression «émissions à caractère rédactionnel» (al. 3, let. a; voir également les explications relatives à l ’art. 2, let. c) indique clairement qu ’il s ’agit de contenus journalistiques – c’est-à-dire du programme au sens strict – qui, eu égard à la liberté des médias, doivent être soustraits au contr ôle de l ’Etat. Selon la jurisprudence du Tribunal f édéral, il n ’y a en revanche aucune raison de recourir à une proc édure distincte lorsque sont en cause des dispositions sur la publicit é, fixant par exemple des limites au financement commercial pour des raisons de politique sanitaire.116 115 En ce qui concerne la raison d’’être et l’’utilité de la procédure de médiation, voir ATF 123 II 115 ss 116 Arrêt du Tribunal fédéral du 13.1.00, ATF 126 II 21 (25; spot publicitaire pour de la bière sans alcool).1583 La procédure particulière de surveillance des programmes ne s ’applique plus seule- ment aux émissions diffus ées mais également aux litiges portant sur l ’accès au programme (al. 3, let. b, et 101, al. 3, let. b) . Comme ces questions touchent la création des programmes au sens le plus étroit, il convient de les soumettre à la même procédure que les réclamations contre les émissions à caractère rédactionnel. La LRTV n ’établit pas formellement le droit des tiers à l ’accès au programme; pourtant, le refus d’accorder cet accès peut parfois poser probl ème, notamment sous l’angle de la Constitution ou de la convention europ éenne des droits de l ’homme (voir les explications relatives à l’art. 6, al. 3). Cela ne vaut pas seulement pour les canaux r édactionnels mais également pour l ’accès à la partie publicitaire du pro- gramme.117 Il est probable que le refus d’un diffuseur ne sera qu’exceptionnellement jugé contraire au droit. La conciliation de points de vue oppos és et la recherche d’une solution amiable seront g énéralement plus ais ées dans le cadre plus informel de la proc édure de m édiation que dans une proc édure de surveillance normale. Cependant, si les parties ne parviennent pas à s ’entendre, le litige peut être port é devant la commission (art. 100, al. 1, let. b). Art. 98 Réclamation Les règles concernant les r éclamations sont les mêmes que celles de l ’art. 60 LRTV 1991. Art. 99 Traitement En ce qui concerne le traitement des r éclamations, la future loi reprend dans une large mesure le système actuel (art. 61 LRTV 1991). La seule nouveaut é réside dans les dispositions r églant le sort des frais figurant à l ’al. 5. Une telle disposition s’impose car les diffuseurs – à l’exception de la SSR – ne g èrent plus, ni ne finan- cent – les organes de m édiation. Si, dans le syst ème actuel, le diffuseur prend tou- jours à sa charge les frais de proc édure (de son propre organe de m édiation), il sera désormais lib éré de cette obligation si la r éclamation était purement proc édurière. Cette mesure ne se justifie pas si une réclamation est manifestement infondée. Il faut qu’elle résulte d’un comportement chicanier et de mauvaise foi. C ’est notamment le cas lorsque l ’intéressé a, de fa çon réitérée, saisi l ’organe de m édiation de r éclama- tions semblables, toutes vouées à l’échec. 2.1.7.2.2 Section 2 Proc édure de plainte auprès de la commission Art. 100 Qualité pour agir Du fait de la nouvelle organisation des autorit és, la s éparation entre la surveillance des programmes (respectivement la surveillance des émissions de type rédactionnel) et les activit és générales de surveillance n ’a plus vraiment lieu d ’être. L’évaluation 117 Le litige né autour de la diffusion d’’un spot promotionnel pour la protection des animaux est exemplaire à cet égard; voir à ce sujet l’’ATF 123 II 402 et l’’arrêt de la CEDH concernant l’’affaire «Vgt. Verein gegen Tierfabriken c. Suisse» du 28.6.2001 (requête n° 24699/94; disponible à l’’adresse www.echr.coe.int).1584 ne rel ève plus de deux autorit és différentes (l ’Office fédéral de la communication d’une part, int égré dans la hi érarchie administrative, et l ’Autorité ind épendante d’examen des plaintes en mati ère de radio-t élévision d’autre part, ind épendante de l’administration centrale). Tant les proc édures g énérales de surveillance que les procédures de surveillance des émissions r édactionnelles se d éroulent devant la commission, qui satisfait à l’exigence prévue à l’art. 93, al. 5, Cst. Les diff érences ne se situent donc non plus en premier lieu au niveau de l’autorité de jugement, mais à celui de la procédure. La différence principale réside dans le fait que l ’autorité, dans le cadre de la proc é- dure spécifique de surveillance concernant le contenu des émissions de type r édac- tionnel, ne peut agir que sur plainte (art. 94, al. 5) . Si la commission peut agir d’office pour des spots publicitaires ou des offres de vente, elle n ’est en revanche pas autorisée à le faire pour des contributions rédactionnelles. Actuellement (art. 63 LRTV 1991), les conditions de l égitimation concernant la surveillance des émissions r édactionnelles diff èrent d éjà sur plusieurs points des règles g énérales de la PA. La nouvelle r églementation conserve en particulier la possibilité d’une plainte populaire (al. 2). Pour déposer une telle plainte, 20 signatu- res suffisent toujours, les exigences l égitimes des petites minorit és sont donc res- pectées sans imposer de charge exag érée aux diffuseurs. Cette r églementation poursuit le m ême objectif que la plainte en mati ère de programmes, c ’est-à-dire qu’elle vise tout d ’abord à garantir l ’intérêt public à la libre formation de l ’opinion dans le respect de l’indépendance et de l’objectivité. Le DETEC a toujours qualit é pour saisir la commission (al. 4). Sous le r égime de la LRTV 1991, le département n’a pas fait usage de cette possibilité. A l ’instar de la loi en vigueur, la nouvelle r églementation garantit aux personnes physiques et aux autorit és touch ées dans leur domaine d ’activité la possibilit é de déposer une plainte individuelle. Ce droit est étendu aux personnes morales (al. 1), comme le pr évoyait la r églementation applicable avant l ’entrée en vigueur de la LRTV 1991118, la restriction actuelle ayant fait l ’objet de critiques dans la jurispru- dence. L’al. 1, let. b, établit que le refus d ’accorder l’accès au programme justifie égale- ment le d épôt d’une plainte aupr ès de la commission. Mais seul celui qui s ’est vu refuser l’accès au programme peut d époser une plainte. Il s ’agit donc d ’une atteinte à des droits pr ésumés et non d ’un int érêt g énéral. Dans ce domaine, la plainte populaire n’est pas prévue. Dans le contexte d ’une telle plainte, le refus d ’un diffu- seur d’accorder à un tiers l ’accès au programme n ’a de cons équence que lorsqu ’il entraîne une infraction aux dispositions en mati ère de programmes, par exemple pour cause de partialité dans la présentation de l’émission. Art. 101 Délai et forme de la plainte L’al. 1 reprend la réglementation actuelle (art. 62, al. 1, LRTV 1991). 118 Art. 14, let. c, de l’’arrêté fédéral du 7 octobre 1983 sur l’’autorité indépendante d’’examen des plaintes en matière de radio-télévision (RO 1984 153).1585 L’al. 2 prévoit, pour clarifier la situation juridique, que le d épartement doit s’adresser directement à la commission. Le recours à l ’organe de m édiation serait absurde en l’occurrence. L’al. 3 délimite le champ d’application de la procédure particulière à la surveillance des émissions à caract ère r édactionnel, et énumère les motifs de plainte possibles dans ce domaine. Le champ d ’application est plus étroit que celui du droit en vigueur puisque seule une violation des art. 4 à 5 de la loi ainsi que des dispositions internationales (CETT) peut faire l ’objet d ’une plainte, et non pas l ’inobservation d’autres dispositions l égales ou de conditions relatives au contenu figurant dans les concessions des diffuseurs. En cas de violation des dispositions sur la publicit é ou le parrainage dans la partie r édactionnelle du programme, la commission peut interve- nir d’office dans le cadre de son activit é générale de surveillance, sur d énonciation ou de son propre chef (voir art. 94, al. 5). La let. b établit que la question de l ’accès au programme ne peut pas être contestée sous l’angle de l’opportunité. L’autonomie du diffuseur en mati ère de programme d étermine les contenus qu ’il entend diffuser. Il ne doit tolérer une atteinte à cette liberté garantie par la Constitution (art. 93, al. 3, Cst.) que si son refus enfreint des dispositions l égales (p.ex. l’interdiction de discri- mination). Art. 102 Entrée en matière, échange d’écritures A l’instar du droit en vigueur (art. 63, al. 3, LRTV 1991), l ’al. 1 découle de l ’idée selon laquelle la surveillance du contenu des émissions à caractère rédactionnel ne vise pas en premier lieu à prot éger les droits individuels, mais à garantir la libre formation de l’opinion. Pour cette raison, la commission peut statuer sur des plaintes qui ne remplissent pas toutes les conditions formelles (p.ex. sur le plan de la l égiti- mation ou de la motivation). En revanche, il faut dans tous les cas qu ’une plainte ait été d éposée pendant le d élai pr évu. La loi ne permet pas à l ’autorité d ’intervenir d’office en cas d’infraction aux dispositions sur le contenu des émissions rédaction- nelles. Les al. 2 et 3 reprennent pour l’essentiel l’art. 64, al. 1 et 3, LRTV 1991. La suspen- sion est d ésormais également possible lorsqu ’une proc édure administrative est en cours pour la m ême affaire. La commission peut agir d ’office pour violation de l’interdiction de publicit é clandestine dans une émission qui fait par ailleurs l ’objet d’une plainte pour violation de l’obligation de présentation fidèle des événements. Art. 103 Décision Désormais, la commission doit prendre ses décisions lors de délibérations publiques. L’al. 1 prévoit une exception pour le cas o ù des intérêts privés dignes de protection s’opposent à la pr ésence du public. Une plus grande transparence est souhaitable dans un domaine aussi sensible que celui de la diffusion de contenus r édactionnels à la radio et à la t élévision. En outre, la publicit é des d écisions pourrait leur donner l’impact qui a manqué aux décisions écrites de l’AIEP.119 119 Le caractère public des délibérations est également conforme aux exigences posées dans le postulat Reimann (94.3184), qui demande que dans le domaine de la surveillance des programmes, l’’information concernant les décisions et leurs motivations soit transmise rapidement.1586 Dans le cadre de la surveillance des émissions à caract ère r édactionnel, l ’autorité rendra, comme aujourd ’hui, une simple d écision de constatation ( al. 2). En plus de la panoplie d ’instruments déjà disponibles, l ’al. 4 prévoit la possibilit é de menacer le diffuseur d ’une sanction administrative pour violation r épétée des principes fondamentaux relatifs ou contenu des émissions à caractère rédactionnel. Le respect des exigences minimales en matière de contenu est plus difficile à vérifier du fait de la suppression du r égime de la concession. Pour un nombre consid érable de diffu- seurs, la menace de retrait de la concession n ’est plus applicable pas plus que la révocation du droit d ’émettre, même en cas de violation grave et r épétée des dispo- sitions en mati ère de programme. N éanmoins, les dispositions élémentaires en matière de contenu doivent également être respectées par les diffuseurs non conces- sionnaires; dans le domaine de la t élévision transfrontière, cette obligation est con- traignante pour la Suisse (CETT). Concernant les sanctions administratives dans le domaine des contenus r édactionnels, la loi est beaucoup plus restrictive que dans le domaine des infractions aux dispositions en mati ère de publicité et de parrainage, et tient compte de la probl ématique particuli ère des atteintes à la libert é des m édias (art. 17, Cst.). Du fait que la commission doit express ément menacer le contrevenant de la sanction et qu ’elle ne peut le faire qu ’après deux infractions semblables, la sanction administrative ne peut être prononcée avant une troisi ème infraction. Cette sanction ne peut en outre être prononc ée qu ’en cas d ’infraction à des dispositions particulières (art. 4, al. 1, et 5, ainsi que le refus illicite d ’accorder l’accès au conte- nu du programme). Les dispositions des al. 2 à 4 de l ’art. 4 vont plus loin que les dispositions minimales de la CETT. Par ailleurs, l ’inobservation de l ’obligation d’objectivité (que la CETT ne conna ît que pour les émissions d’information) a une portée différente d ’une atteinte à la dignit é humaine. Une pr ésentation d épourvue d’objectivité peut faire l’objet d’un débat et être corrigée, tandis qu’une atteinte à la dignité humaine ou l ’apologie de la violence peut provoquer des dommages irr épa- rables. La possibilité de sanctionner le refus r épété d’accorder l’accès au contenu du programme est nécessaire pour protéger les intérêts légitimes des ayants droits. En revanche, la possibilit é controvers ée et jamais utilis ée d ’infliger une amende pouvant aller jusqu ’à 5000 francs aux personnes ayant contrevenu gravement ou de façon répétée aux dispositions en mati ère de programme (art. 70, al. 1, let. c, LRTV 1991) n’existe plus. Au vu de l’organisation complexe des entreprises de radiodiffu- sion, il n ’est pas justifi é de poursuivre p énalement certains professionnels du pro- gramme au moyen d ’autres instruments que ceux pr évus par le code p énal (CP; RS 311.0) et la loi f édérale du 19 d écembre 1986 contre la concurrence d éloyale (LCD; RS 241). Art. 104 Frais Cette disposition correspond à l’art. 66 LRTV 1991.1587 2.1.7.3 Chapitre 3 Voies de droit Art. 105 Pour des raisons de l égalité, il est indispensable que les litiges soient jug és en der- nière instance par un tribunal ind épendant également dans le domaine de la LRTV (et de la LTC). La r églementation en mati ère de voies de droit garantit l ’accès au tribunal, conformément à l’art. 29a Cst. (garantie de l’accès au juge). D’une manière générale, tout litige relevant du droit de la radiodiffusion et de celui des t élécommu- nications peut être déféré à une autorité judiciaire. Les voies de droit doivent être organisées de sorte que l ’intéressé puisse voir son affaire examinée de mani ère suffisante par une instance ind épendante. Il faut toute- fois que les litiges soient r églés le plus rapidement possible. Ces deux exigences n’ont pas toujours le m ême poids, aussi la loi pr évoit des solutions diff érentes. Une affaire passe normalement devant la commission, puis devant la commission de recours du d épartement (si cette instance devait être remplac ée par le Tribunal fédéral administratif lors de l ’entrée en vigueur de la LRTV, celui-ci serait saisi), et enfin devant le Tribunal f édéral (al. 1). Les d écisions de la commission concernant l’octroi ou le refus d ’octroyer une concession pourront être examin ées par une autorité judiciaire (voir à ce propos et concernant les motifs de l ’examen par une instance unique le ch. 1.3.13.3 supra). La SSR dispose de recours équivalents contre les d écisions du d épartement, notam- ment dans le domaine de la surveillance financière (art. 39) ou lorsque la concession est assortie de charges, limit ée ou suspendue (art. 95, let. d). La SSR n ’a toujours aucune possibilité de recours contre les d écisions du Conseil f édéral, notamment en cas de refus de modification de la concession. De m ême, les conditions fixées par le Conseil f édéral concernant les diffuseurs locaux et r égionaux financ és par une quote-part de la redevance ne peuvent pas faire l’objet d’un recours (art. 48). Concernant la surveillance des émissions de type r édactionnel, la loi pr évoit que les recours contre les d écisions de l ’autorité ind épendante (aujourd ’hui l ’AIEP, dorénavant la commission) soient interjet és directement au Tribunal f édéral (al. 1, 3 e phrase; voir les explications ci-dessus, ch. 1.3.13.3). 2.1.8 Titre 8 Emoluments Art. 106 Les tâches prévues dans la loi sur la radio et la t élévision sont assum ées par diff é- rentes autorités (la commission, le Conseil f édéral et le d épartement), dont les acti- vités sont soumises à émolument. Selon l ’al. 1 , les activit és liées aux concessions (let. a) et aux proc édures de surveillance (let. b), le traitement des demandes (let. d) et les d écisions rendues par les autorit és (let. c) sont soumises à émolument. L’autorisation des journaux régionaux dans les programmes radio de la SSR (art. 29, al. 2) ou de la participation financi ère de la SSR à d’autres entreprises (art. 40) par le département, l’approbation d ’un transfert de concession (art. 58) par la commis- sion, les d écisions concernant les modalit és de diffusion et l ’obligation de diffuser dans le domaine de la diffusion hertzienne terrestre (art. 66) ainsi que de la diffusion1588 sur des lignes (art. 69), les d écisions adress ées aux organisateurs d ’un événement public (art. 80, al. 4) ou les mesures ordonnées par la commission en vue de protéger la diversité de l’offre et des opinions (art. 83) sont toutes soumises à émolument. A la différence des émoluments perçus dans le domaine des télécommunications, qui doivent couvrir les coûts (art. 40 LTC), les frais d écoulant des activités des autorités dans le domaine de la radiodiffusion ne sont pas enti èrement compens és. Tout d’abord parce que la radiodiffusion fournit une contribution importante à la forma- tion de l’opinion et au développement culturel et sert donc l’intérêt public. En outre, la couverture compl ète des co ûts serait exag érée pour les petits diffuseurs. Elle risquerait de mettre en danger leur survie économique et nuirait en fin de compte à la diversité des opinions. Le principe de causalit é est pris en compte en fonction des capacit és économiques des assujettis. Lorsqu ’il fixe les montants des émoluments, le Conseil f édéral tient compte des frais administratifs, mais peut également prendre en consid ération les capacités économiques limitées des assujettis (al. 2). L’al. 3 permet à l’autorité de r éclamer des sûretés à l’assujetti lorsque la proc édure est longue et coûteuse. L’expérience a montré que lorsqu’une concession est refusée, le requérant se montre souvent peu enclin à s’acquitter d’un émolument. 2.1.9 Titre 9 Dispositions p énales Art. 107 Contraventions Afin de faire respecter l ’obligation de d éclarer, des mesures efficaces contre les resquilleurs s’imposent. L’al. 1 prévoit donc, comme l ’art. 70, al. 1, let. a, LRTV 1991, une sanction sous la forme d’une amende de 5000 francs au plus. Les nouvelles sanctions administratives rendent caduc le catalogue des sanctions prévu à l’art. 70 LRTV 1991, qui s’applique principalement aux diffuseurs. L’al. 4 permet à la commission de ne pas appliquer de sanction en cas de violation de l ’obligation de d éclarer selon l ’al. 1, de non-respect d ’une d écision ex écutoire selon l’al. 2 ou de remise de fausses indications selon l ’al. 3, à la condition toutefois qu’il s’agisse d’un cas sans gravité. Art. 108 Compétence et procédure Selon l’al. 1, le jugement et la poursuite des infractions sont r églés par la loi f édé- rale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (RS 313.0). La poursuite des resquilleurs entra îne chaque ann ée un nombre consid érable de procédures pénales (plus de 2000 personnes sont amend ées chaque ann ée). Dans le domaine des proc édures de masse, g énéralement trait ées de mani ère courante, il serait absurde que la commission se charge de la poursuite et du jugement de chaque infraction. Ces t âches peuvent donc, conform ément à l ’al. 2 , être d éléguées au secrétariat, qui reprend celles actuellement dévolues à l’OFCOM. L’al. 3 permet à la commission de consulter la banque de donn ées de l ’organe de perception pour la poursuite pénale des resquilleurs.1589 2.1.10 Titre 10 Dispositions finales 2.1.10.1 Chapitre 1 Ex écution, abrogation et modification du droit en vigueur Art. 109 Exécution Les questions de fond en matière de politique des m édias et des télécommunications ne doivent pas être traitées par la commission, mais par les autorit és politiques. Du fait de l ’évolution technologique, structurelle et économique fulgurante de ces domaines, le l égislateur fédéral ne peut fixer que les grandes lignes de la politique des m édias et des t élécommunications. La 1re phrase donne au Conseil f édéral la compétence d’édicter dans l’ordonnance des dispositions qui compl ètent celles de la loi. La 2e phrase déroge au principe selon lequel la comp étence d’exécution est unique- ment entre les mains du Conseil f édéral, alors que la commission se charge de l’application du droit. Le Conseil f édéral peut faire appel à l’expérience de la com- mission en mati ère de l égislation. La possibilit é de d élégation pour les questions administratives et techniques concerne un domaine dans lequel il ne s ’agit pas d’édicter des dispositions ayant une port ée en matière de politique des médias. Cette compétence reste réservée au Conseil fédéral, qui peut faire appel aux connaissances de la commission et charger celle-ci de préparer les actes législatifs (art. 87, let. f). Art. 110 Accords internationaux et représentation dans des organismes internationaux La possibilité pour le Conseil fédéral de conclure des accords internationaux dans le domaine de la radio et de la t élévision (al. 1) est déjà prévue à l’art. 74, al. 2, LRTV 1991, qui cite comme exemple les trait és ayant pour objet le cadre juridique de la radiodiffusion transfronti ère, la constitution de diffuseurs internationaux et les principes de collaboration en mati ère de programmes. Les Chambres f édérales restent comp étentes pour les trait és revêtant une importance fondamentale en ma- tière de politique des médias. Selon le droit en vigueur, le Conseil f édéral peut déléguer au DETEC la compétence de conclure des accords internationaux ayant un contenu technique ou administratif (art. 74, al. 2 bis, LRTV 1991). Vu que le nouvel organe comp étent est ind épendant de l’administration, l’al. 2 transfère cette comp étence à la commission. L ’interven- tion du Conseil f édéral (ou du d épartement compétent) demeure justifi ée dans les domaines où l’accord international concerne principalement la SSR, comme c ’est le cas pour la collaboration avec des diffuseurs étrangers en mati ère de programme (TV 5). Par contre, l ’intervention de la commission se justifie dans ses domaines de compétence, tels que la surveillance des radiodiffuseurs. La r ègle n’est pas valable uniquement pour la conclusion d ’accords, mais également pour la repr ésentation au sein des organismes internationaux tels que la Plate-forme europ éenne des instances de régulation de l ’audiovisuel (EPRA – European Platform of Regulatory Authori- ties). Le Conseil fédéral chargera la commission de le repr ésenter pour les questions techniques. Afin de garder la haute main sur les questions essentielles de la collabo- ration internationale, le gouvernement peut, exceptionnellement, donner des directi- ves à la commission.1590 2.1.10.2 Chapitre 2 Dispositions transitoires Art. 112 Concessions radio et télévision Selon l ’al. 1 , les concessions octroy ées aux diffuseurs radio et t élévision sous le régime de la LRTV 1991 conservent leur validit é. Ce point est particuli èrement important pour les diffuseurs de programmes diffus és par voie hertzienne terrestre, étant donn é que le droit d ’utiliser ces moyens de diffusion doit être garanti. Sont notamment concernées la concession SSR, celle de Radio Suisse International (SRI), les concessions pour les programmes de radios locales diffus és par OUC et pour les télévisions locales utilisant des fr équences VHF/UFH. A ces concessions s ’ajoutent les concessions fond ées sur la loi en vigueur qui pourraient être octroyées pour les programmes de radio et de t élévision diffusés par voie hertzienne terrestre num éri- que (par DVB ou DAB). Les concessions qui conservent leur validit é gardent éga- lement leur caract éristique de concession unique, c ’est-à-dire que dans le cas des programmes diffus és par voie hertzienne terrestre, la concession octroy ée selon l’ancien droit règle également la diffusion. Pour les diffuseurs de programmes diffus és exclusivement sur des lignes , le fait que la concession reste valable est important dans la mesure o ù l’ancienne réglementa- tion garantit la diffusion de leurs programmes selon l ’art. 47, al. 1, LRTV 1991. Les décisions pertinentes ont effet tant que les obligations de diffusion des exploitants de lignes ne sont pas établies dans le cadre du nouveau droit (art. 115, al. 2, let. b, et 3). Si un diffuseur renonce express ément à sa concession, il perd la possibilit é d’invoquer l’art. 47 de l ’ancien droit, mais ne doit plus s ’acquitter de la redevance de concession. La validité de la concession est également déterminante pour ceux qui touchent une quote-part de la redevance de r éception. Jusqu ’à l ’octroi des concessions assorties d’un mandat de prestations donnant droit à une quote-part de la redevance selon les art. 48 ss, les diffuseurs concessionnaires peuvent faire valoir le droit à une quote- part de la redevance en application de l’ancien droit (art. 114). L’al. 2 règle les concessions de la SSR et des diffuseurs qui offrent des programmes en collaboration avec la SSR (art. 31, al. 3, LRTV 1991). Les concessions de la SSR, de SRI, de T élétext SA, de Presse TV et d ’Alphavision arrivant à échéance à fin 2002 ont été prolongées par le Conseil f édéral jusqu’à fin 2008. Apr ès l’entrée en vigueur de la LRTV, la SSR se verra octroyer une nouvelle concession. D ès ce moment, les concessions de la SSR et des diffuseurs susmentionn és fond ées sur l’ancien droit seront r ésiliées. Les diffuseurs offrant des programmes en collabora- tion avec la SSR n ’auront plus besoin de concession. La collaboration sera r églée dans des contrats approuvés par le département (art. 27, al. 4). Les al. 3 et 4 permettent de prolonger les concessions octroy ées selon l’ancien droit de cinq ans au maximum à compter de l ’entrée en vigueur de la loi. De cette fa çon, on garantit le temps n écessaire à la transition. Un droit de r ésiliation s ’impose en particulier pour les concessions de diffusion par voie hertzienne terrestre, afin que les fréquences puissent être planifiées en temps utile et qu ’un appel d ’offres public puisse être lancé pour les concessions de radiocommunication.1591 Les diffuseurs sont en principe soumis au nouveau droit, même s’ils diffusent encore sur la base d ’une concession octroyée selon l’ancien droit. Concernant le traitement des concessions octroy ées selon l ’ancien droit, les al. 5 et 6 indiquent quelles sont les dispositions du nouveau droit qui s’appliquent. Art. 113 Plan des réseaux des émetteurs Pour que la commission puisse prolonger les concessions des radios locales OUC pendant la p ériode de transition (voir art. 112, al. 4), les directives concernant la planification des r éseaux d ’émetteurs OUC sur lesquelles elles se fondent doivent également être prolongées120. L’art. 113 donne au Conseil f édéral la possibilité de le faire, et lui permet en outre de modifier les directives pendant la p ériode de transi- tion. Art. 114 Quotes-parts de la redevance de réception L’art. 114 LRTV garantit une quote-part de la redevance aux diffuseurs locaux et régionaux de programmes de radio et de t élévision durant la p ériode de transition jusqu’à l’octroi des concessions aux bénéficiaires selon le nouveau droit. Le nombre des diffuseurs ayant droit à une quote-part sera gel é lors de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi dans la mesure o ù seuls les concessionnaires selon l ’ancien droit pour- ront être subventionnés. Les critères du droit aux subventions et de calcul du mon- tant restent valables pour ces diffuseurs (al. 1). Aux termes de l’al. 2, la commission peut attribuer des quotes-parts de la redevance à des diffuseurs concessionnaires selon l ’ancien droit qui commencent à émettre durant la p ériode de transition. Afin de ne pas nuire à l ’application du nouveau droit, la commission utilisera cette possibilit é avec circonspection, notamment en cas d ’octroi d ’une concession à de nouveaux diffuseurs locaux et r égionaux de télévision utilisant la technique DVB-T avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi. Art. 115 Concessions de ligne Les exploitants de r éseaux de lignes diffusant des programmes de radio et de t élévi- sion (exploitants de r éseaux câblés) sont titulaires d ’une concession octroy ée selon la LRTV; à l’avenir toutefois, ils auront besoin, à l’instar de tous les autres fournis- seurs de services de t élécommunication, d ’une concession de t élécommunication selon les art. 4 ss LTC. Afin d ’éviter toute interruption d ’exploitation ou situation illégale lors de l ’entrée en vigueur de la LRTV, les concessions de ligne conservent leur validité jusqu’à leur transformation en concessions LTC (al. 1). Jusqu’à ce qu ’une décision soit prise concernant les programmes à diffuser sur des lignes dans la zone concern ée (al. 3), les titulaires d ’une concession de ligne restent soumis, selon l’al. 2, aux dispositions de la LRTV en vigueur concernant la rediffu- sion (art. 42, al. 2 à 4, LRTV 1991). En outre, ces exploitants doivent continuer à diffuser les programmes qui font l’objet d’une concession selon l’ancien droit et qui ont droit à la diffusion selon l’art. 47, al. 1, LRTV 1991. Cette obligation est valable 120 Les directives en vigueur ont été arrêtées le 31 août 1994 (FF 1994 III 1574) et modifiées depuis.1592 jusqu’à ce que la commission ait v érifié s’il convient de la remplacer par une obli- gation de diffuser selon l’art. 69. Art. 116 Concession de rediffusion Comme les concessions de ligne, les concessions de rediffusion de programmes par voie hertzienne terrestre restent valables jusqu ’à ce qu ’elles soient transform ées en concessions LTC. Art. 117 Dispositions transitoires concernant la SSR La LRTV entraîne des modification que la SSR ne peut pas mettre en œ uvre avant l’entrée en vigueur de la loi sans investissements excessifs. Il s’agit notamment de la remise de données concernant l’utilisation des programmes selon les dispositions du Conseil fédéral (let. b) et de la nouvelle organisation (let. c). Ces dispositions seront mises en œ uvre lors du renouvellement de la concession SSR (voir art. 113, al. 2). Art. 118 Procédures de surveillance pendantes Le nouveau droit apporte des modifications importantes en ce qui concerne l’étendue des obligations à remplir (par exemple l ’assouplissement des dispositions en matière de publicité pour les diffuseurs priv és), l’autorité compétente pour l’exé- cution des procédures de surveillance (commission indépendante au lieu de l ’office) et les cons équences juridiques des infractions à la loi (suppression de dispositions pénales, introduction de sanctions administratives). Etant donn é que les proc édures de surveillance durent souvent plus d ’une ann ée jusqu ’à la d écision ex écutoire, il convient d’accorder une attention particulière au droit transitoire. L’al. 1 établit le principe selon lequel les proc édures administratives et p énales pendantes sont jugées non plus par l ’office mais par la commission qui applique les nouvelles dispositions en matière de procédure. Le nouveau cadre juridique ne doit pas inciter à enfreindre les dispositions de la LRTV 1991 dans la perspective d ’un jugement plus favorable. L ’al. 2 prévoit donc que les infractions commises avant l ’entrée en vigueur de la nouvelle loi seront jugées selon les dispositions jusqu’alors en vigueur et éventuellement punies par des sanctions. Il s ’ensuit qu ’une infraction commise pendant la p ériode o ù la LRTV 1991 est applicable ne peut entra îner aucune sanction administrative d écoulant du nouveau droit. Les dispositions de l ’ancien droit ne s ’appliquent toutefois que dans le domaine administratif de la LRTV. En ce qui concerne les dispositions p énales (art. 70 ss LRTV 1991), le principe du droit le plus favorable (lex mitior, art. 2, al. 2, en relation avec l’art. 102 CP), qui gouverne l ’ensemble du droit pénal fédéral, est valable.1593 2.2 Loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications Art. 11 Interconnexion La 1re phrase de l ’al. 4 en vigueur, qui pr évoit une voie de droit diff érente de celle de la nouvelle let. z de l ’art. 100, al. 1, OJ, est supprim ée, afin d ’harmoniser les voies de recours dans le domaine du droit des télécommunications. Les litiges entre fournisseurs de services de t élécommunication portant sur des accords d ’interconnexion – et ceux-l à seulement – restent de la comp étence des tribunaux civils (al. 4). Il n’est pas encore possible aujourd ’hui d’évaluer les conséquences d’une extension de l’obligation d’interconnexion à la diffusion de programmes de radio et de t élévi- sion, notamment par les r éseaux câblés classiques. L’al. 6 prévoit donc une d éroga- tion à l’obligation d’interconnexion pour la radiodiffusion. Si une ouverture devait cependant s’avérer nécessaire à l’avenir (elle n’a pas été souhaitée par l’UE dans le cadre juridique des t élécommunications), le Conseil f édéral a la comp étence, selon l’al. 6, 2e phrase, d’étendre par voie d’ordonnance le champ d’application du régime de l’interconnexion à la diffusion de programmes de radio et de télévision. Art. 13 Information par la commission L’obligation d ’informer incombant à l ’office (d ésormais: commission) se limite selon le droit en vigueur au nom et à l ’adresse des concessionnaires, ainsi qu ’à l’objet de la concession et aux droits et obligations propres à la concession. Les fournisseurs de services de t élécommunication soumis à concession n ’étaient pas concernés par cette disposition. La modification propos ée vise à assurer la transpa- rence concernant les fournisseurs en Suisse, pour tous les int éressés, et notamment les clients. La base légale nécessaire en vertu de la protection des donn ées est créée. Si l’intérêt public est suffisant, l ’al. 2 permet en particulier de publier sur l ’Internet les mesures de surveillance prononc ées contre les fournisseurs de services de t élé- communication, conformément aux art. 3, let. c, ch. 4, et 19, al. 3, LPD (exigence d’une loi au sens formel pr évoyant l ’accès aux donn ées sensibles par proc édure d’appel). L’al. 3 règle l’information et la publication de donn ées sur les proc édures de surveillance ou les proc édures p énales en cours. Les motifs justifiant l’information ou la publication doivent primer l ’intérêt au secret digne de protection des parties (notamment en proc édure p énale administrative). C ’est par exemple le cas quand la commission informe les personnes qui ont dénoncé le comportement en cause. Il est également concevable de publier l ’ouverture d’une procédure dans les cas qui intéressent particulièrement le public.1594 Art. 13a Traitement des données Le nouvel art. 13a constitue une base légale complète pour le traitement des données dans le domaine des télécommunications.121 L’art. 13 a est la base l égale formelle qui permet à la commission de traiter des données personnelles (y compris des profils de la personnalit é et des données sur les poursuites et les sanctions administratives ou p énales) nécessaires à l’exécution des tâches qui lui incombent en vertu de la l égislation sur les t élécommunications. La réglementation exhaustive tient compte de manière adéquate des exigences liées à la protection des données. Une réglementation plus stricte et plus d étaillée – au niveau de la loi – des donn ées à collecter serait absurde dans un domaine aussi dynamique que celui des t élécommunications; en outre, elle emp êcherait la commission de remplir les t âches qui lui incombent et nuirait au d éveloppement du march é des télécommunications en Suisse. Le Conseil fédéral pourra tenir compte de l’évolution de la situation dans les dispositions d’exécution (al. 3). Art. 13b Assistance administrative L’art. 13 b d écrit les conditions auxquelles la commission peut, dans le cadre de l’assistance administrative, transmettre des données à d’autres autorités en Suisse ou à l’étranger. Il n’est pas n écessaire de mentionner express ément le principe g énéralement appli- cable selon lequel l’assistance administrative n’intervient que dans des cas fondés. La transmission d ’informations statistiques à des services de statistiques publics ou privés est réglée à l’art. 76, al. 2, de l ’ordonnance du 31 octobre 2001 sur les servi- ces de télécommunication (OST122). «L’application de la l égislation sur les t élécommunications» inclut aussi l ’exécution des sanctions prononcées en vertu de la présente loi. Art. 24 Octroi de la concession L’octroi de la concession de radiocommunication par appel d ’offres public (adjudi- cation selon certains crit ères ou mise aux ench ères) est une forme particuli ère de 121 Selon la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1), les organes fédéraux ne sont en droit de traiter des données personnelles que s’’il existe une base légale. Les exigences sont encore plus élevées lorsqu’’il s’’agit de données sensibles selon l’’art. 3, let. c, LPD, ou de profils de la personnalité. Aux termes de l’’art. 17, al. 2, ces données ne peuvent être traitées que si une loi au sens formel le prévoit expressément. Il est dérogé à ce principe notamment dans le cas où l’’accomplissement d’’une tâche clairement définie dans une loi au sens formel exige absolument le traitement de ce type de données (art. 17, al. 2, let. a, LPD). Dans son message du 25 août 1999 concernant la création et l’’adaptation des bases légales nécessaires au traitement de données person- nelles (FF 1999 8381), le Conseil fédéral a soumis un projet de loi sur la création et l’’adaptation de bases légales concernant le traitement de données personnelles. Les prin- cipes relatifs à la protection des données dans le domaine des télécommunications étaient toutefois exclus de ce projet, car la réorganisation de l’’OFCOM, le 1er janvier 1998, à la suite de la libéralisation du secteur des télécommunications, a eu des répercussions con- sidérables sur les tâches en matière de protection des données. L’’OFCOM a donc été autorisé à achever plus tard les travaux préalables à l’’adaptation des dispositions légales (FF 1999 8411). 122 RS 784.101.11595 l’octroi de concession. Pour cette proc édure, les dispositions de la loi f édérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative123 ne sont pas toujours ad équates. Lors de l ’octroi d ’une concession par appel d ’offres public, l ’autorité doit le plus souvent procéder à une évaluation des divers éléments. Il ne s ’agit pas de constater les faits au sens traditionnel (art. 12 PA), mais d ’établir si les candidats à la conces- sion seront en mesure de remplir leurs engagements. Dans une telle proc édure, les candidats sont beaucoup plus impliqu és que lorsqu’ils sont tenus de collaborer dans le cadre d’une procédure administrative ordinaire (art. 13 PA), car il leur appartient d’établir un dossier de candidature d étaillé e t d e l e c o m p léter sur demande de l’autorité. Etant donné que plusieurs candidats participent à un appel d’offres public, la protection des secrets d ’affaires est cruciale. C’est pour cette raison que, dans les domaines de la consultation des pi èces (art. 26 ss PA), du droit d ’être entendu (art. 30 et 31 PA) ainsi que de la notification et de la motivation des d écisions (art. 34 et 35 PA), des r ègles sp écifiques peuvent s ’avérer n écessaires. Ainsi, l’art. 24, al. 2, LTC octroie au Conseil f édéral la comp étence de d éroger aux r ègles de la PA pour la proc édure en premi ère instance et la proc édure de recours. La procédure doit cependant toujours respecter les principes de l ’objectivité, de la non- discrimination et de la transparence, tout en garantissant la confidentialit é des don- nées fournies par les candidats. Les règles applicables s’inspirent en grande partie du système prévu par la loi fédérale du 16 décembre 1994 sur les marchés publics124. Les appels d ’offres ne doivent pas être retardés de mani ère injustifiée, voire emp ê- chés, par le d épôt d’un recours. Ce danger existe en particulier dans les cas o ù les candidats préfèreraient qu’un appel d ’offres pour des fr équences radio soit retard é, pour des raisons financi ères ou techniques. En cas de retards ou de reports, les fournisseurs de services de t élécommunication soumissionnaires devraient compl è- tement revoir leurs plans commerciaux et financiers et renouveler leurs garanties bancaires qui peuvent s ’élever à des dizaines de millions de francs pour les ventes aux enchères. Le fardeau serait alors insupportable pour les entreprises candidates. Des retards auraient toutefois également des répercussions négatives sur le d évelop- pement du march é suisse des t élécommunications et donc sur la pl ace économique suisse. C’est la raison pour laquelle, aux termes de l’art. 24, al. 3, LTC, les décisions préjudicielles et les autres d écisions incidentes ne sont pas, en tant que telles, sus- ceptibles d’un recours. Les décisions finales ne sont pas visées. Art. 25 Gestion des fréquences Le plan national d ’attribution des fr équences ne sera plus élaboré par l ’office, puis approuvé par la commission, mais élaboré par la commission et approuv é par le Conseil fédéral. Etant donn é que l’approbation du plan d ’attribution des fr équences entraîne des choix politiques importants (d étermination des fr équences à usage militaire ou civil, répartition des fréquences prévues pour les télécommunications ou la radio et la t élévision), l’approbation du Conseil f édéral s’impose (voir les expli- cations au ch. 1.3.8.3.1 supra). 123 RS 172.021 124 RS 172.056.11596 Art. 35a Autres raccordements L’art. 35a correspond pour l ’essentiel à la r églementation prévue à l’art. 41 LRTV 1991. Vu l ’extension du champ d ’application de la LTC (transmission d ’informa- tions et de programmes de radio et de t élévision), la libert é de raccordement est désormais r églée dans cette loi. L ’art. 35 a s ’appliquera donc à tous les types de raccordements, à l’exception de ceux qui doivent être mis à disposition dans le cadre du service universel (art. 16 LTC). Art. 36 Droit d’expropriation et de co-utilisation Bien que l’al. 2 reste inchangé matériellement (à l’exception du nouveau partage des compétences), son champ d ’application est étendu aux installations de radiodiffu- sion. Il remplace ainsi l’art. 20b LRTV 1991 (utilisation commune d’installations de radiodiffusion ou de télécommunication). Art. 39 Redevances de concession de radiocommunication L’al. 1, 2e phrase, prévoit qu’aucune redevance n’est perçue pour les concessions de radiocommunication destinées exclusivement à la diffusion de programmes de radio ou de t élévision. Cette disposition ne s ’applique toutefois qu ’à la diffusion selon l’art. 2, let. g, LRTV, c’est-à-dire à la dernière partie du tronçon de transmission qui rend le programme imm édiatement accessible au public. La transmission du signal de radiodiffusion aux émetteurs de diffusion est donc soumise à la redevance rele- vant du droit des télécommunications. Si les fr équences servant à la radiodiffusion sont utilis ées simultan ément pour transmettre d ’autres informations (p.ex. des services de t élécommunication), la transmission est soumise à une redevance de concession proportionnelle à l ’usage (al. 2bis). Aujourd’hui, les fr équences sont mises presque gratuitement à la disposi- tion des radiodiffuseurs. A l ’avenir, l’exploitant de r éseau ne pourra pas r épercuter la redevance de concession de radiocommunication sur les diffuseurs de radio et de télévision (art. 65, al. 2, 3 e phrase, LRTV). Lorsque la commission octroie des fr équences au plus offrant, elle indique lors de l’appel d’offres la gamme de la plate-forme de fr équences réservée aux programmes de radiodiffusion et le nombre de places dans cette gamme qui reviennent à la SSR ou aux diffuseurs priv és par leurs droits d ’accès. La partie non r éservée du spectre des fréquences est mise à la disposition du concessionnaire radio. Ces charges, ainsi que l’impossibilité de r épercuter le prix d ’adjudication sur la SSR et les diffuseurs ayant des droits d’accès, influencent la valeur de la fr équence et réduisent le prix de la mise aux ench ères à la valeur des fr équences qui sont à la libre disposition du concessionnaire radio. Cela permet de minimiser le risque que l ’adjudicataire paie un prix excessif qu’il ne peut ensuite pas répercuter. Selon l’al. 3 en vigueur, la redevance de concession correspond au montant offert, déduction faite des émoluments. Le nouvel al. 3 pr écise que les émoluments n’englobent que les frais découlant de l’appel d’offres, de la procédure et de l’octroi de la concession de radiocommunication. Ils ne comprennent donc pas les frais subséquents découlant de la gestion des fr équences, de la surveillance, des modifi- cations ou des adaptations de concessions. Ces frais sont factur és s éparément aux concessionnaires comme émoluments. Cette façon de faire correspond à la pratique1597 actuelle (voir art. 7 de l ’ordonnance du DETEC du 22 d écembre 1997 sur les émo- luments dans le domaine des télécommunications125). Art. 40 Emoluments Le nouvel al. 1bis permet de d éroger au principe de la couverture des co ûts pour la diffusion de programmes de radio et de t élévision. Le droit en vigueur r ègle l’ensemble de la diffusion dans la LRTV 1991, laquelle ne pr évoit pas d ’émolu- ments couvrant les co ûts. Etant donn é qu’à l’avenir la diffusion de programmes de radiodiffusion relèvera de la LTC, une disposition spéciale s’impose. Des émoluments couvrant les frais d écoulant des activit és administratives li ées à la radiodiffusion – notamment de la gestion des fréquences – seraient tôt ou tard réper- cutés sur les producteurs de programmes. Ces émoluments sont en premier lieu à la charge du diffuseur, et n ’incombent directement au producteur de programmes que s’il diffuse lui-même son programme. En revanche, si un tiers s ’occupe de la diffu- sion sous sa responsabilit é selon le droit des t élécommunications, il r épercute les émoluments sur le producteur de programmes. La couverture totale des co ûts n’est pas indispensable car la radiodiffusion fournit des prestations en faveur de la culture et de la d émocratie En outre, les diffuseurs suisses n ’ont souvent pas les moyens de s ’acquitter de taxes couvrant les co ûts. L’introduction d ’émoluments couvrant les co ûts irait à l ’encontre de l ’objectif du projet de loi, qui vise à instaurer de meilleures conditions g énérales pour les pro- ducteurs privés. Aux termes de l’art. 41, al. 2, LTC, il appartient au d épartement de fixer dans quelle mesure les diffuseurs de radio et de t élévision sont effectivement exon érés des émoluments LTC. Il peut prévoir des émoluments plus bas pour les programmes qui fournissent des prestations conformes au mandat constitutionnel. Art. 58 Surveillance Le champ d ’application de l ’art. 58 ne se limite plus aux concessionnaires, mais concerne toutes les personnes soumises au droit des t élécommunications. Une lacune est ainsi comblée dans le système de surveillance de la LTC puisque, selon le droit en vigueur, aucune mesure de surveillance ne peut être prise contre les fournis- seurs de services de t élécommunication annonc és (mais pas concessionnaires) et contre les titulaires de num éros attribu és individuellement (p. ex. 0800, 09XX), même s’ils sont également soumis à la LTC. L’al. 1 mentionne également la LRTV, de sorte que les r ègles de diffusion sp éciales de la LRTV s’appliquent aussi aux fournisseurs de services de télécommunication. Selon l ’al. 3 , la commission peut également édicter des mesures provisionnelles dans le cadre de la procédure de surveillance. 125 RS 784.106.121598 Art. 60 Sanctions administratives A l ’instar de l ’art. 58, l ’al. 1 ne s ’applique plus uniquement aux fournisseurs de services de t élécommunication, mais aux entreprises en g énéral, et notamment aux titulaires de numéros attribués individuellement. En outre, il n ’est plus n écessaire de réaliser un gain pour qu ’une sanction soit pro- noncée. La sanction vise à imposer la loi, et peu importe qu’une entreprise réalise un gain grâce à une infraction. L ’art. 58, al. 2, let. b, permet de confisquer l ’avantage financier illicitement acquis. L’al. 1 a été complété de façon à ce qu’une sanction administrative puisse aussi être prononcée en cas d ’infraction au droit applicable. Ce compl ément permet de sanc- tionner des entreprises non concessionnaires en cas d ’infractions graves, sans qu ’il soit nécessaire de les sommer auparavant de cesser l ’infraction. La commission peut ainsi garantir l ’application du droit des t élécommunications dans un march é qui évolue rapidement et où des sociétés importantes sont prêtes à courir des risques. Etant donn é que le gain r éalisé du fait de l ’inobservation est souvent impossible à chiffrer, il ne repr ésente pas un crit ère approprié pour d éterminer le montant maxi- mal de la sanction (triple du gain). Il est donc remplac é par le paiement d ’un mon- tant pouvant aller jusqu ’à 10 % du chiffre d ’affaires annuel r éalisé en Suisse, d éjà prévu dans le texte en vigueur, mais calcul é sur une base plus large correspondant à la moyenne des trois derniers chiffres d’affaires annuels. L’al. 3 mentionne les crit ères les plus importants pour fixer le montant de la sanc- tion et respecte le principe de la proportionnalité. Art. 61 Voies de droit L’art. 61, al. 1 , en vigueur a été introduit en application de l ’art. 98, let. f, de l’organisation judiciaire du 16 d écembre 1943 (OJ)126; en effet, le droit f édéral doit prévoir explicitement le recours de droit administratif devant le Tribunal f édéral, pour qu’il soit recevable contre les d écisions prises par des commissions f édérales. Faute de droit à l’octroi d’une concession, l’octroi ou le refus de concessions rel ève de l’autorité concédante, le Tribunal f édéral ne peut toutefois pas contr ôler l’octroi d’une concession par la ComCom. 127 Cet état de fait est pr éoccupant sur le plan constitutionnel. Le complément apporté par l’art. 61, al. 1, permet de v érifier égale- ment les décisions de la commission. De plus, les d écisions de la commission et du secrétariat pourront toutes faire l ’objet d ’un recours aupr ès de la commission de recours. La commission de recours est l ’autorité de contr ôle unique et de derni ère instance: sa décision est définitive (cf. la modification de l ’art. 100, al. 1, OJ). La r églementa- tion choisie correspond à celle de l ’art. 27, al. 1, de la loi f édérale du 16 d écembre 1994 sur les march és publics (LMP) 128 et se justifie notamment en raison de l’évolution rapide du domaine des t élécommunications, et de ses param ètres techni- 126 RS 173.110 127 Dans son arrêt du 7.5.1999, ATF 125 II 293, le Tribunal fédéral motive sa décision en renvoyant à l’’art. 99, al. 1, let. d, OJ, selon lequel le recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral n’’est pas recevable contre l’’octroi ou le refus de concessions auxquelles la législation fédérale ne confère pas un droit. 128 RS 172.056.11599 ques, commerciaux et économiques. L ’expérience a montr é que lorsque les d éci- sions sont prises à plusieurs niveaux, les d écisions finales tombent trop tard pour un secteur aussi dynamique. Cette lenteur complique consid érablement l’entrée sur le marché de nouveaux fournisseurs de services de t élécommunication et peut même la rendre inutile. Des études ont montr é que les clients sont peu enclins à quitter le fournisseur qu ’ils ont choisi. Dans le secteur de l ’interconnexion, de l ’octroi de concessions (sur appels d ’offres ou au plus offrant) ou de la surveillance, notam- ment, il est indispensable de prendre rapidement des d écisions pour que la concur- rence fonctionne. Pour les m êmes raisons, la commission de recours doit rendre une d écision défini- tive dans les six mois à compter de la réception du recours (al. 1, 1re phrase). L’art. 100, al. 1, let. z, OJ permet de recourir devant le Tribunal f édéral contre les décisions de la commission de recours concernant les sanctions administratives (art. 60 LTC). La double juridiction en matière de sanctions met en œ uvre l’art. 2 du Protocole n ° 7 du 22 novembre 1984 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales129 et l’art. 14, al. 5, du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques130. Comme nous l ’avons dit plus haut, la proc édure d ’appel d ’offres pour les conces- sions dans le domaine des t élécommunications est comparable à la proc édure de soumission. Il est donc justifi é de reprendre à l’al. 2 la solution de l ’art. 28 LMP 131 en ce qui concerne la r églementation de l ’effet suspensif. Si un recours avait auto- matiquement un effet suspensif et emp êchait par exemple l ’octroi d’une concession dans le domaine de la t éléphonie mobile jusqu ’à la d écision finale, cela pourrait entraîner des retards et des frais suppl émentaires consid érables (voir explications relatives à l’art. 24 LTC). Les exp ériences faites lors de la lib éralisation du march é des télécommunications ont montré que seule l ’arrivée rapide de nouvelles entrepri- ses stimule le march é et rend la concurrence efficace. Les requ êtes l égitimes sont néanmoins prises en compte car la commission de recours peut accorder l ’effet suspensif sur demande (art. 61, al. 2, 2e phrase). Lorsque la r évision totale de l ’organisation judiciaire sera entr ée en vigueur, les décisions de la commission et du secr étariat pourront faire l ’objet d ’un recours au Tribunal fédéral administratif, qui décidera en dernière instance. Art. 62 Exécution L’al. 2 habilite le Conseil f édéral à déléguer à la commission, et non plus à l’office, le soin d’édicter les prescriptions techniques et administratives nécessaires. Cette délégation permet d ’éviter les conflits d ’intérêts car la Conf édération est à la fois le législateur et l’actionnaire majoritaire de Swisscom, ex-monopole d ’Etat. Les compétences techniques et les connaissances pratiques dont disposeront la commis- sion et son secr étariat plaident également en faveur d ’une délégation. Les prescrip- tions techniques et administratives ne servent d ’ailleurs qu ’à mettre en œ uvre la constitution, la LTC et les sept ordonnances du Conseil f édéral dans le domaine des télécommunications. 129 RS 0.101.07 130 RS 0.103.2 131 RS 172.056.11600 Art. 64 Accords internationaux et représentation dans des organismees internationaux En raison de la r éorganisation des autorit és, le Conseil f édéral doit d éléguer à la commission et non plus à l’office, la compétence de conclure des accords portant sur des questions techniques ou administratives. Il peut lui donner des directives à cet effet. 3 Conséquences 3.1 Conséquences pour les finances et le personnel 3.1.1 Conséquences pour la Confédération, les cantons et les communes La révision de la LRTV entraîne pour la Confédération des charges supplémentaires dans divers domaines. Les dépenses les plus importantes ne sont toutefois pas g éné- rées par de nouvelles tâches. – Selon le nouveau droit, les co ûts relatifs à la gestion des fr équences dans le domaine de la radiodiffusion ne seront que partiellement couverts par les émoluments. Aux termes de l’art. 40, al. 1 bis, LTC, le principe de couverture des coûts ne s ’applique pas lorsque la gestion concerne des concessions de radiocommunication servant à la diffusion de programmes de radio ou de télévision. La part des 7 millions de francs annuels utilis és pour la gestion des fr équences qui gr èvera les finances f édérales d épendra de la mani ère dont le d épartement réglementera les émoluments. Les charges suppl émen- taires de la Conf édération seront compens ées par la redevance de r éception qui, selon le droit en vigueur, sert à financer ces frais. Dans d’autres domaines, les charges augmenteront car des prestations seront cr éées ou étendues. – Vu que la redevance de concession diminue, l ’encouragement à la formation et au perfectionnement des professionnels du programme (environ 2 millions de francs par année) devra être financé par les finances fédérales (voir art. 84 LRTV). – Le soutien à la diffusion de programmes radiophoniques dans les régions de montagne (selon l ’art. 67 LRTV) entra înera des frais suppl émentaires de l’ordre de 1,5 million de francs par an. – Des frais additionnels d écouleront également de l ’application de l ’art. 23 LRTV (dépôt légal). La loi habilite le Conseil fédéral à obliger les diffuseurs à déposer leurs programmes et à les indemniser de leurs frais. La caisse fédé- rale ne sera grevée que si le Conseil fédéral exerce sa compétence et fixe une indemnité. Etant donn é que les prestations de la SSR continueront vraisem- blablement à être financées par la redevance de r éception, la Conf édération devra essentiellement dédommager les diffuseurs privés. Le soutien de l’offre de la SSR destin ée à l’étranger (art. 31 LRTV) ne devrait pas entraîner de charges suppl émentaires pour la Conf édération. La r églementation des coûts pr évue vise à maintenir le statu quo. Aujourd ’hui, la Conf édération assume1601 près de la moiti é des frais. En 2001, sa contribution s ’élevait à un peu moins de 21 millions de francs; elle devrait baisser à 17 millions de francs avant 2005 en raison des mesures d ’économie. Les prestations SSR en situation de crise selon l’art. 31, al. 2, LRTV peuvent occasi onnellement entra îner des d épenses suppl é- mentaires pour la Conf édération. Ces prestations sont toutefois exceptionnelles et sont soumises à la conclusion d’une convention entre le Conseil fédéral et la SSR. La création de la Commission ind épendante des t élécommunications et des m édias électroniques n’augmentera pas nécessairement les besoins en personnel car le secréta- riat de la commission sera constitué pour l’essentiel par l’Office fédéral de la commu- nication (OFCOM). En revanche, le renforcement de la commission et sa profes- sionnalisation pourraient générer des dépenses supplémentaires modérées. La nouvelle commission comprendra 21 membres au maximum. La Commission de la communica- tion (7 membres) et l’Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio- télévision (9 membres) cesseront d’être des organes indépendants puisque la première sera intégrée à la commission alors que la seconde lui sera rattachée. Une partie de l ’OFCOM int égrera l ’organe du d épartement qui sera charg é d’exécuter les tâches législatives du Conseil fédéral et du département concernant la SSR. Etant donné que des effets de synergie dispara îtront du fait de la s éparation du département et de la commission, il faudra compter avec une faible augmentation des besoins en personnel. Au demeurant, le projet n’a pas de conséquences sur les finances ou le personnel des cantons et des communes. L’obligation faite aux cantons et aux communes de mettre à disposition de l ’organe de perception des redevances les donn ées du contr ôle des habitants (art. 77, al. 2) sera indemnisée. 3.1.2 Frein aux dépenses Selon l ’art. 159, al. 3, let. b, Cst., les dispositions relatives aux subventions, qui entraînent de nouvelles d épenses périodiques de plus de 2 millions de francs, doi- vent être adoptées à la majorité des membres de chaque conseil. Les nouvelles d épenses qui ne sont pas encore chiffrables, telles que l ’adaptation des émissions de télévision des diffuseurs priv és pour les malentendants et les mal- voyants, le dépôt légal des programmes, les frais de personnel suppl émentaires pour la commission et l ’administration fédérale, ne devraient pas d épasser 2 millions de francs par an. Par ailleurs, le financement des prestations de la SSR en situation de crise ne devrait pas atteindre la limite des 20 millions de francs pr évue par la Cons- titution pour les nouvelles dépenses uniques. 3.1.3 Conséquences pour la redevance de réception et pour la SSR Le présent projet de r évision n’entraîne pas de co ûts supplémentaires significatifs à répercuter sur la redevance, d éjà très élevée en comparaison europ éenne. Cet aspect est extrêmement important car plus les redevances augmentent, plus le public remet en question leur légitimité et, en fin de compte, le service public.1602 La redevance de réception ne sera plus grev ée par le co ût de la gestion des fr équen- ces et des plans de r éseau des émetteurs (quelque 7 millions de francs) qui sera pris en charge par les finances f édérales (en partie gr âce aux émoluments). Par contre, l’attribution d ’une quote-part de la redevance aux diffuseurs locaux ou r égionaux (12 millions de francs) entra înera des frais suppl émentaires. Les besoins financiers additionnels dépendront de la mesure dans laquelle le Conseil f édéral fera usage de sa comp étence en mati ère de fixation de la quote-part de la redevance (4 % du produit de la redevance au maximum ce qui correspond actuellement à quelque 45 millions de francs; voir ch. 1.3.7.1). La création du comité consultatif (2 à 3 millions de francs; voir ch. 1.3.5.2) g énérera également des frais. Les besoins financiers supplémentaires de l ’ordre de 29 millions de francs au maximum, r ésultant de ces modifications correspondent à environ 2,5 % du produit annuel des redevances qui s’élève actuellement à 1,1 milliard de francs. Les restrictions commerciales suppl émentaires subies par la SSR (interdiction des interruptions publicitaires dans les longs m étrages et limitation des offres de vente) et les frais additionnels r ésultant de sa nouvelle organisation (renforcement de la direction) n ’ont que peu de poids. On peut supposer que leurs effets seront n égli- geables en regard d’autres facteurs comme les fluctuations du marché publicitaire, et qu’elles ne devront donc guère être compensées par des redevances supplémentaires. 3.2 Effets sur l’environnement La révision de la LRTV n ’aura vraisemblablement pas d’effets sur l’environnement, en particulier en ce qui concerne le rayonnement non ionisant (RNI) des émetteurs hertziens terrestres. Comme le projet de loi est d élibérément neutre pour ce qui est des techniques de transmission, il n ’entraînera aucune modification du cadre juridi- que ni dans le domaine de la radio, ni dans celui de la t élévision; la densit é de ces réseaux de diffusion n’augmentera pas et leur construction ne sera pas facilitée. 3.3 Conséquences dans le secteur informatique La révision totale n ’aura pas de r épercussions techniques, financi ères ou organisa- tionnelles dans le secteur de l’informatique. 3.4 Conséquences économiques 3.4.1 Nécessité d’une intervention de l’Etat La partie g énérale expose pourquoi le syst ème de radiodiffusion ne peut remplir le mandat de prestations constitutionnel lorsque les seules r ègles du march é s ’appli- quent (voir plus haut, ch. 1.1.1.1, 1.1.3.3 et 1.3.1.2). En effet, les contributions particulières à la formation démocratique de la volonté et au développement culturel ne peuvent g énéralement être financées dans leur totalit é par l ’économie privée. A cela s ’ajoute le fait que le march é suisse de la radiodiffusion – r éparti dans des régions linguistiques de grandeurs variables, caract érisé par sa petite taille par rap-1603 port à l’étranger et soumis à une forte concurrence étrangère – présente de mauvai- ses conditions générales pour une radiodiffusion commerciale. La Suisse ne peut dès lors pas renoncer à une régulation étatique. D’ailleurs, aucune des 206 contributions fournies suite à la consultation ne pr éconisait un abandon complet de l ’intervention étatique. Il est toutefois essentiel que le pr ésent projet se détache de la notion de couverture compl ète du territoire et donne une nouvelle marge de manœ uvre aux radiodiffuseurs privés. Ainsi, celui qui ne demande aucune part de la redevance ou aide de l ’Etat pour acc éder aux infrastructures de diffusion peut entrer sur le marché sans être au préalable contrôlé par l’Etat et sans passer par une procédure d’octroi de concession de longue haleine. 3.4.2 Impact du projet sur les différents milieux concernés La r églementation du domaine de la radio et de la t élévision a tout d ’abord des répercussions sur les diffuseurs. La SSR restera de loin le principal acteur du marché suisse, et la loi ne modifie pas en profondeur son financement (au sujet des cons é- quences financières pour la SSR, voir ch. 3.1.3). La principale source de r ecettes de la SSR demeure la redevance de r éception (près de 1,1 milliard de francs en 2001); le financement compl émentaire issu des recettes commerciales (notamment de la publicité et du parrainage; b énéfices nets de 305 millions de francs en 2001) est maintenu (voir motifs au ch. 1.3.7.2.5). Cette disposition est particuli èrement im- portante pour les entreprises de publicit é, qui conservent ainsi leur principale plate- forme dans les m édias électroniques: en 2001, plus de 10 % des r ecettes publicitai- res brutes de l’ensemble des médias en Suisse ont été absorbées par les programmes télévisés de la SSR; la t élévision réalise 18,2 % (685 millions de francs) du chiffre d’affaires publicitaire brut total, la radio 3,4 %. La loi révisée améliore les possibilités économiques des diffuseurs privés en matière de financement commercial (avant tout en ce qui concerne la publicit é pour les boissons alcoolis ées et les interruptions publicitaires). De plus, l ’extension de la répartition des quotes-parts de la redevance renforcera le domaine local et r égional. Le nouveau mode de distribution de la redevance vise à renforcer les structures économiques; dans le domaine de la t élévision surtout, il vise en effet à réduire le nombre des b énéficiaires de la quote-part et à concentrer l ’aide sur des diffuseurs plus importants qui peuvent v éritablement fournir les prestations souhait ées. Les nouvelles r ègles continuent à assurer aux diffuseurs l ’accès aux infrastructures de diffusion, tout en prévenant la hausse importante des coûts de diffusion. La loi garantit à d’autres sociétés actives dans les médias (p. ex. dans le domaine de la presse ou des services en ligne) une meilleure protection contre une éventuelle stratégie d’éviction du marché par la SSR (voir plus haut, ch. 1.3.5.3). La presse n’est qu’indirectement touchée par la r évision. Sur le march é publicitaire, elle devrait en effet être confront ée à davantage de concurrence en raison de l’assouplissement partiel des dispositions sur la propagande politique et surtout sur la publicité pour les boissons alcoolis ées. Les recettes publicitaires brutes du vin et de la bière se montaient en 2001 à environ 44 millions de francs. Etant donn é que la part des médias électroniques à cette somme est de moins d ’un 5e et que la SSR, en tant que leader du march é, ne profite pas de l ’assouplissement de la publicit é pour1604 les boissons alcoolis ées, l’effet de transfert des d épenses publicitaires devrait toute- fois être limité. Il convient également de tenir compte du fait qu ’en Suisse alémani- que, les entreprises de presse et les diffuseurs ne se positionnent souvent pas en tant que concurrents mais font souvent partie d’une même société de médias. Le projet prend en considération les intérêts du secteur audiovisuel (art. 7, al. 1 et 2) ainsi que de la musique et du cinéma suisses (art. 27, al. 3, let. c, et 7, al. 3). La r évision totale se r épercute également sur les fournisseurs de services de t élé- communication qui diffusent des programmes de radio et de t élévision. En Suisse, il existe quelque 450 exploitants de r éseaux c âblés qui desservent 2,7 millions de raccordements (état janvier 2002) (pr ès de la moiti é – 1,2 million – sont exploit és par Cablecom SA). Ils sont déliés de l’obligation de payer une redevance de conces- sion (1 franc par raccordement), mais sont toujours tenus de diffuser certains pro- grammes gratuitement (obligation de rediffuser; voir plus haut, ch. 1.3.8.3); le nombre de programmes à diffuser ne devrait pas varier considérablement. Dans le domaine de la diffusion hertzienne terrestre, les fournisseurs de services de télécommunication pourront agir de mani ère autonome en tant que concessionnaires de radiocommunication. Leur marge de d éveloppement économique sera toutefois limitée, puisqu’ils doivent diffuser certains programmes donn és à un prix align é sur les coûts. Vu que les obligations de diffusion sont connues au moment de l ’adjudi- cation de la concession, les charges sont pr évisibles, ce qui influence le prix d’adjudication en faveur des concessionnaires (voir ci-dessus les explications concernant l’art. 65 LRTV). Les modifications pr évues n’entraîneront vraisemblablement pas de charges finan- cières suppl émentaires importantes pour les 2,7 millions de personnes ou entit és s’acquittant de la redevance de r éception (voir ch. 3.1.3). Le projet garantit leur accès à l’information. En effet, il garantit non seulement la fourniture par la SSR du service public dans tout le pays, ainsi qu ’un meilleur contrôle du respect du mandat de prestations par le nouveau comit é consultatif, mais également la desserte en programmes de proximité soutenus par les redevances par des diffuseurs priv és. En élargissant l ’éventail des mesures contre la concentration des m édias, le projet encourage la diversit é des programmes. De plus, il garantit l ’accès aux événements publics et d’une importance majeure pour la société. 3.4.3 Implications pour l’économie dans son ensemble Le projet vise à développer le rôle de la radiodiffusion. L’approche juridique ne peut toutefois transformer radicalement la situation suisse. L ’étroitesse de nos march és régionaux-linguistiques – en comparaison avec nos voisins – et la forte concurrence étrangère limitent considérablement le développement économique du secteur priv é, notamment dans le domaine de la t élévision. A cela s ’ajoute que la loi conf ère à la SSR une position de force lui permettant de fournir un service public efficace, ce qui restreint inévitablement la marge de manœ uvre des fournisseurs priv és. Etant donn é la saturation des marchés européens, il ne faut pas non plus compter sur l ’essor de la diffusion depuis la Suisse de programmes destin és aux autres pays europ éens. Dans ce contexte, m ême la nouvelle r églementation ne peut garantir une croissance im- portante du secteur de la radiodiffusion qui se r épercuterait fortement sur l’ensemble de l’économie.1605 3.4.4 Autres réglementations entrant en ligne de compte Diverses possibilités de r églementation ont été examinées au cours des travaux de révision. Les solutions suivantes ont été rejetées: un syst ème binaire pur fond é sur un diffuseur public financ é uniquement par la redevance et des diffuseurs priv és financés exclusivement de manière commerciale (voir motifs plus haut, ch. 1.3.1.3), l’adjudication de concessions de service public ou le subventionnement de certaines prestations de service public fournies par tous les diffuseurs. La note de discussion du Conseil fédéral du 19 janvier 2000, ch. 2.4.3.4, expose les raisons du rejet de ces modèles 132. Si d ’autres formes d ’organisation sont concevables, elles pr ésentent cependant des inconv énients majeurs par rapport à la concentration des ressources sur la SSR. Vu la concurrence étrangère, la dispersion des moyens entre plusieurs diffuseurs marginaliserait les émissions suisses de service public et les priverait largement de leur r ôle social. En outre, l ’encouragement de certaines prestations de service public fournies par tous les diffuseurs est difficilement applicable et entra î- nerait des frais administratifs disproportionn és car il n ’est guère possible de distin- guer pr écisément les prestations de service public m éritant d ’être soutenues des autres contributions. 3.4.5 Aspects pratiques de l’exécution La nouvelle loi entraîne la suppression du r égime général de la concession. Cela n ’a toutefois que des r épercussions limit ées sur l ’exécution de la loi car la SSR, les ayants droit à une quote-part de la redevance et les diffuseurs ayant un acc ès privilé- gié à la diffusion sont toujours soumis à la concession. L ’exécution de la loi sera quelque peu facilit ée grâce aux simplifications mentionn ées dans le domaine de la surveillance (voir ch. 1.3.13, ainsi que les explications relatives à l’organisation des autorités, ch. 1.3.12). Dans l’ensemble, la révision totale n’entraînera pas de modifi- cations radicales en matière d’exécution. 4 Programme de la législature Le projet est annonc é dans le programme de la l égislature 1999 –2003 (FF 2000 2169, ch. 2.5). 5 Rapports avec le droit européen La compatibilité avec la Convention du Conseil de l ’Europe sur la t élévision trans- frontière et avec la directive europ éenne TVSF est l ’un des principaux éléments du présent projet de révision (voir à ce sujet les explications données au ch. 1.3.1.5). 132 http://www.admin.ch/uvek/doku/presse/2000/f/00012002.pdf1606 La LRTV 1991 ne satisfait pas enti èrement aux exigences de la directive TVSF (notamment le quota d ’œuvres audiovisuelles europ éennes et de productions ind é- pendantes, selon les art. 4 à 6 de la directive). Le pr ésent projet de r évision com- prend les adaptations nécessaires et élimine les différences. Des explications concernant les dispositions du droit international figurent dans le commentaire des articles de loi. 6 Bases juridiques 6.1 Constitution Tout comme la LRTV 1991, la r évision totale de la loi se fonde essentiellement sur l’article constitutionnel sur la radio et la t élévision (art. 93 Cst.) et, pour les ques- tions de technique de diffusion, sur l ’art. 92 Cst., qui donne à la Conf édération la compétence de réglementer les télécommunications. La disposition constitutionnelle sur la radio et la t élévision autorise notamment la Conf édération à prendre des mesures qui favorisent la formation de l ’opinion ou la contribution des m édias électroniques au développement culturel (art. 93, al. 2, Cst.). Au sens large, le man- dat culturel englobe aussi le soutien à la musique, le respect de la diversité culturelle et linguistique du pays, et la promotion du dialogue entre les communaut és linguis- tiques. La l égislation sur la radio et la t élévision contribue ainsi aussi à mettre en œ uvre l’article sur la culture (art. 69 Cst.) et l ’article sur les langues (art. 70 Cst.). Les dispositions spécifiques concernant la prise en compte de la production audiovi- suelle suisse (art. 7 et 27, al. 3, let. c, LRTV) se fondent en outre sur l ’art. 71 Cst., qui donne à la Confédération la compétence d’encourager la production et la culture cinématographique en Suisse. Aux termes des art. 92 et 93 Cst., la Conf édération peut r églementer la radio, la télévision et les autres formes de diffusion ressortissant aux t élécommunications publiques, mais elle n’a pas cette compétence dans le secteur de la presse écrite. Du point de vue constitutionnel, la proposition de quelques participants à la consulta- tion de r égler certains domaines du projet de r évision dans une loi portant sur tous les médias n’est pas réalisable.133 Le projet de loi se limite à régler la mise en œ uvre optimale de la libert é e t de l a diversité des opinions dans le domaine de la radio et de la t élévision. Il porte à la fois sur la production des programmes de radiodiffusion, sur leur conditionnement technique, leur diffusion et leur r éception et sur l ’accès des diffuseurs aux événe- ments publics ainsi que sur les mesures contre la concentration des m édias dans le secteur des entreprises actives sur le marché de la radio et de la télévision. 133 Il n’’est par conséquent pas non plus possible de mettre en oeuvre le postulat Fehr Hans- Jürg (P 00.3144) qui demandait une loi unique sur les médias.1607 6.2 Délégation de compétences législatives Selon l’art. 43, al. 2, de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils 134, le Conseil f édéral doit motiver les d élégations de comp étences en mati ère de l égis- lation dans les messages concernant des lois f édérales. A part la comp étence géné- rale d ’édicter des dispositions d ’exécution (art. 109 LRTV et 62, al. 1, LTC), le présent projet prévoit des délégations de compétences en matière de législation dans divers domaines. Ainsi, le Conseil fédéral règle: dans le champ d’application de la loi; – les critères selon lesquels les offres de faible port ée journalistique sont ex- clues du champ de la loi (art. 1, al. 2), – l’extension de l ’obligation de diffuser aux services associ és (art. 65, al. 3; art. 68, al. 6; art. 69, al. 4, et art. 71, al. 4); dans le domaine de la publicité: – la r églementation de certaines formes de publicit é afin d ’en permettre l’identification (art. 9, al. 1), – la possibilit é pour les collaborateurs de diffuseurs dont les ressources sont limitées de paraître dans des émissions publicitaires (art. 9, al. 2), – la promulgation de dispositions visant à prot éger la jeunesse et la sant é en matière de publicité pour l’alcool (art. 10, al. 1, let. b, 3e phrase), – l’applicabilité à certains programmes de t élévision des règles concernant les interruptions publicitaires (art. 11, al. 5), – l’applicabilité aux programmes de radio des dispositions concernant les in- terruptions publicitaires et la durée des émissions de publicité (art. 13), – la promulgation de dispositions visant à protéger la jeunesse en mati ère de publicité et de parrainage (art. 15, al. 1 et 4), – la promulgation de restrictions plus s évères à l’égard de la SSR en mati ère de publicité et de parrainage (art. 16, al. 1); dans le domaine des obligations des diffuseurs hors de la programmation: – l’exemption de l’obligation de fournir des rapports (art. 20, al. 1), – les exigences quant au contenu des rapports et à leur publication (art. 20, al. 3), – les modalit és de la collecte et de l ’utilisation des donn ées statistiques (art. 21, al. 4), – l’exemption de l’obligation d’enregistrer (art. 22, al. 1), – l’obligation de conserver les programmes (art. 23, al. 1), ainsi que les crit è- res de s élection des programmes à conserver, les conditions techniques et l’indemnisation des diffuseurs (art. 23, al. 2), – le montant de la redevance de concession (art. 24, al. 2); 134 LF du 23.3.1962 sur la proc édure de l’’Assemblée fédérale ainsi que sur la forme, la publication et l’’entrée en vigueur des actes législatifs (RS 171.11).1608 s’agissant de diffuseurs chargés d’un mandat de prestations autres que la SSR: – la fixation de la quote-part globale de la redevance attribu ée aux diffuseurs privés et du pourcentage maximum de la participation aux frais d ’un diffu- seur (art. 50, al. 1), – la définition d’autres obligations (art. 51, al. 1); en mati ère de diffusion et d ’adaptation des programmes, ainsi qu ’en mati ère de transmission: – les crit ères de soutien aux programmes de radio des r égions de montagne (art. 67, al. 2), – l’obligation de diffuser des programmes étrangers (art. 68, al. 2), – les dispositions concernant les interfaces ouvertes pour le conditionnement technique (art. 72) et pour le dégroupage (art. 73, al. 2); en matière de redevances de réception: – l’obligation de s’annoncer et de payer la redevance ainsi que l ’exemption de ladite obligation (art. 76, al. 5), – le montant de la redevance de réception (art. 78, al. 1 et 2); dans d’autres domaines: – l’extension aux fournisseurs de services de t élécommunication de l ’obliga- tion de diffuser (art. 8, al. 3), – les modalités du soutien à la recherche (art. 85), – les dérogations à l’ordonnance du 3 juin 1996 sur les commissions (art. 89, al. 3; RS 172.31), – les dispositions compl émentaires concernant le traitement des donn ées dans le domaine des télécommunications (art. 13a, al. 3, LTC). La commission a la compétence suivante: –é dicter les prescriptions techniques et administratives (art. 109 LRTV et 62, al. 2, LTC). Les délégations découlent de l’évolution rapide du monde de la radiodiffusion et des télécommunications, qui entraîne une relative incertitude quant aux problèmes futurs et aux règles à fixer. Le r èglement des modalités est d élégué au Conseil f édéral qui peut pr évoir des solutions modernes dans l ’ordonnance et tenir compte du dyna- misme considérable de l’évolution technologique, sociale et économique. Régler ces problèmes au niveau de la loi alourdirait les proc édures de révision et retarderait les adaptations indispensable, au d étriment des radiodiffuseurs ou des entreprises de télécommunication suisses. (Sur la n écessité et les limites des d élégations de com- pétences législatives, voir aussi ch. 1.3.1.6). Selon la répartition des délégations législatives entre les autorités, le Conseil fédéral se voit attribuer toutes les r églementations à fort contenu politique, tandis que la commission ind épendante ne peut édicter que des r èglements administratifs ou techniques, mais sans portée politique, par l’entremise du Conseil fédéral.1609 Annexe Les régions linguistiques de Suisse dans leur contexte européen (La taille des cercles est proportionnelle au nombre d ’habitants parlant la langue concernée; la présentation se limite aux langues officielles; source: OFCOM) Illustration 1 Population RFA et Autriche: 91 millions Population France et Belgique francophone: 63 millions Population Italie: 58 millions Population Suisse alémanique: 5,1 million Population Suisse romande: 1,8 million Population Suisse italienne: 0, 3 million1610 Parts de marché des différents diffuseurs de programmes de télévision en Suisse romande aux heures de grande écoute, en 2002, du lundi au dimanche, de 18 à 23 heures (Source: Service de recherche SSR) Illustration 2 31.51611 Revenus de différents diffuseurs de programmes de télévision Il est difficile d’obtenir des chiffres exacts pour les diffuseurs étrangers, raison pour laquelle le graphique ne présente que des ordres de grandeur. (source: OFCOM) Illustration 3 2 320 2150 2400 2500 2550 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 Léma n B leu TSR 1+2 France 2 TF 1 RTL ( Allema gne) ZDF millions de fr.1612 Aperçu du système de publicité et de parrainage (La réglementation qui sera probablement adoptée dans l’ordonnance est en italique; les autres données sont celles du projet LRTV) Illustration 4 SSR Radio SSR TV Radios/TV privées avec redevance Autres TV, transfrontières autres TV et radios Publicité tabac, polit., relig., spiritueux non Publicité bière et vin non oui Publicité pour les médicaments non m édicaments sans ordonnance Publicité max./jour – 8 % 20 % libre Spots publicitaires max./jour (sans offres de vente) – 8 % 15 % libre Spots max./heure – 12 minutes libre Offres de vente (sans émissions de vente) non max. 12 min./h. max. 20 % par jour, max. 12 minutes par heure libre Emissions de vente non non par jour: max. 8 émissions pendant 3 heures libre Interrup. pub. dans transmissions en direct – dans les pauses naturelles de l’événement transmis Interruptions publi- citaires dans films – non une fois après 45, 90, 110 minutes Interruptions pub. dans informations, documentaires, émiss. religieuses – une fois après 90 min. une fois après 30, 50, 70 minutes libre éventuelle réglemen- tation dans l’ordonnance Interruptions publi- citaires dans autres émissions – une fois après 90 min. entre les parties autonomes de l’émission, ou à 20 minutes d’intervalle libre Parrainage oui1613 Schéma de l’organisation des autorités Illustration 5 /G53/G68/G71/G76/G82/G3/G72/G87/G3/G87/G112/G79/G112/G89/G76/G86/G76/G82/G81 /G55/G112/G79/G112/G70/G82/G80/G80/G88/G81/G76/G70/G68/G87/G76/G82/G81/G86 /c54/c54 /c53 /c39/c76/c73/c73/c88 /c86 /c72/c88 /c85 /c86/c3 /c85/c68/c71/c76/c82/c3/c72 /c87 /c3 /c55/c57/c3 /c83 /c85 /c76/c89 /c112 /c86/c3 /c68 /c89 /c72/c70/c3 /c70/c82/c81/c70/c72/c86/c86 /c76/c82/c81 /c39/c76/c73 /c73 /c88 /c86 /c72/c88 /c85/c86 /c3/c85 /c68 /c71 /c76/c82/c3/c72/c87/c3/c55/c57 /c3 /c83 /c85 /c76/c89 /c112/c86 /c3 /c86/c68/c81 /c86 /c3/c70/c82/c81 /c70 /c72/c86 /c86/c76 /c82 /c81 /c38 /c82 /c81 /c86 /c72 /c76 /c79/c3 /c73/c112 /c71 /c112 /c85/c68 /c79 /c85/c72/c86/c83 /c17 /c3/c71/c112/c83/c68 /c85 /c87 /c72/c80 /c72/c81/c87 /c38/c82/c80/c76 /c87 /c112/c3 /c70 /c82 /c81/c86 /c88 /c79 /c87/c68 /c87/c76 /c73 /c50 /c70/c87/c85/c82/c76/c3/c71/c72/c86/c3/c70/c82 /c81/c70/c72 /c86/c86/c76/c82/c81/c86/c15 /c86/c88/c85/c89/c72/c76/c79 /c79 /c68/c81/c70/c72 /c3/c73/c76/c81/c68/c81/c70/c76/c113/c85/c72 /c54 /c88 /c85 /c89 /c72 /c76 /c79 /c79 /c68 /c81 /c70 /c72 /c3 /c77 /c88 /c85 /c76 /c71 /c76 /c84 /c88 /c72 /c50 /c70 /c87 /c85 /c82 /c76 /c3 /c71 /c72 /c86 /c3 /c70 /c82 /c81 /c70 /c72 /c86 /c86 /c76 /c82 /c81 /c86 /c15 /c86 /c88 /c85 /c89 /c72 /c76 /c79 /c79 /c68 /c81 /c70 /c72 /c3 /c77 /c88 /c85 /c76 /c71 /c76 /c84 /c88 /c72 /c54 /c88 /c85 /c89 /c72 /c76 /c79 /c79 /c68 /c81 /c70 /c72 /c3 /c77 /c88 /c85 /c76 /c71 /c76 /c84 /c88 /c72 /c50 /c69/c86/c72/c85/c89/c68/c87/c76/c82/c81 /c71/c72/c86/c3/c83/c85/c82/c74/c85/c68/c80 /c80 /c72/c86 /c38 /c82/c80 /c80 /c76/c86/c86/c76/c82/c81/c3/c71 /c72/c86/c3/c87/c112 /c79 /c112/c70 /c82/c80 /c80 /c88/c81/c76 /c70/c68/c87 /c76/c82/c81/c86/c3 /c72 /c87/c3/c71/c72/c86/c3/c80 /c112/c71 /c76/c68 /c86/c3 /c112 /c79/c72/c70 /c87/c85 /c82/c81/c76/c84/c88/c72 /c86 /c39/c76/c68/c79/c82/c74/c88/c72/c3/c70/c85/c76/c87/c76/c84/c88/c72 /c38 /c82 /c80 /c83 /c112 /c87 /c72 /c81 /c70 /c72 /c86 /c3 /c71 /c72 /c3 /c79 /c68 /c3 /c38 /c82 /c80 /c38 /c82 /c80 /c3 /c68 /c70 /c87 /c88 /c72 /c79 /c79 /c72 /c38 /c82 /c81 /c71 /c76 /c87 /c76 /c82 /c81 /c86 /c3 /c74 /c112 /c81 /c112 /c85 /c68 /c79 /c72 /c86 /c85 /c112 /c83 /c68 /c85 /c87 /c76 /c87 /c76 /c82 /c81 /c3 /c71 /c88 /c3 /c83 /c85 /c82 /c71 /c88 /c76 /c87 /c71 /c72 /c3 /c79 /c68 /c3 /c85 /c72 /c71 /c72 /c89 /c68 /c81 /c70 /c72 /c53/c68/c87 /c87/c68/c70/c75 /c112/c72/c29 /c3/c20/c3/c70/c75/c68/c80/c69/c85/c72/c3/c71/c72/c3/c86/c88/c85 /c89/c72/c76 /c79/c79 /c68/c81/c70/c72/c3/c71/c72/c86 /c3 /c83/c85 /c82 /c74/c85/c68/c80/c80 /c72/c86 /c68/c89/c72/c70/c3/c70/c82/c80 /c83 /c112/c87 /c72/c81 /c70 /c72/c3/c77/c88 /c85/c76/c71/c76 /c70 /c87 /c76 /c82 /c81 /c81/c72 /c79 /c79 /c72 /c3 /c76/c81 /c71/c112/c83/c72 /c81 /c71/c68/c81/c87/c721614 Table des matières Condensé 1427 1P a r t i e générale 1429 1.1 Contexte 1429 1.1.1 Régime actuel de la radiodiffusion 1430 1.1.1.1 Constitution 1430 1.1.1.2 Loi sur la radio et la t élévision de 1991 1431 1.1.1.3 Accords internationaux 1432 1.1.2 Evolution du paysage audiovisuel depuis 1991 1433 1.1.2.1 Evolution dans le monde de la radio 1433 1.1.2.2 Evolution du domaine t élévisuel 1434 1.1.2.3 Evolution des autres m édias 1436 1.1.3 Motifs de la révision 1437 1.1.3.1 Evolution technologique 1437 1.1.3.2 Internationalisation 1438 1.1.3.3 Evolution économique 1439 1.1.3.4 D éfauts, lacunes et problèmes d’application du régime actuel 1441 1.1.3.4.1 Possibilit és limitées de contrôle par le droit 1441 1.1.3.4.2 Applicabilit é limitée du modèle des trois échelons et problème du partage des redevances 1441 1.1.3.4.3 Faiblesses en ce qui concerne la lutte contre la concentration des médias et l’organisation des autorités 1442 1.1.3.5 Insuffisance du système actuel 1443 1.2 Résultats de la procédure préliminaire 1444 1.2.1 Avant-projet mis en consultation en d écembre 2000 1444 1.2.2 Résultats de la procédure de consultation 1445 1.3 Buts et grandes lignes du projet 1445 1.3.1 Généralités 1445 1.3.1.1 Aper çu 1445 1.3.1.2 Maintien d ’un service public viable 1446 1.3.1.3 Oui à un service public fort et à davantage de concurrence, non à un système binaire pur 1447 1.3.1.4 Equilibrage du syst ème 1448 1.3.1.5 Prise en compte du cadre juridique international 1449 1.3.1.6 Adaptabilit é et densité de la réglementation 1450 1.3.2 Champ d’application 1451 1.3.3 Prescriptions minimales en matière de contenu, surveillance des émissions de type rédactionnel 1452 1.3.3.1 Exigences minimales en matière de contenu des programmes, protection de la jeunesse 1452 1.3.3.2 Application des prescriptions dans le cadre de la surveillance des émissions à caractère rédactionnel 1453 1.3.3.3 Autres obligations en mati ère de contenu 14531615 1.3.4 Service public: r ôle central de la SSR, compléments aux échelons local et régional 1453 1.3.5 Rôle de la SSR 1454 1.3.5.1 Marge de man œ uvre garantie et service public au sens large 1455 1.3.5.2 Mandat et comit é consultatif 1457 1.3.5.3 Restriction de la protection des autres diffuseurs et des médias, raisons économiques 1459 1.3.5.3.1 Concentration de la SSR sur l ’échelon national ou de la région linguistique 1459 1.3.5.3.2 Programmes th ématiques et programmes conçus pour un public cible 1460 1.3.5.3.3 Limitation des activit és non soumises à concession 1461 1.3.5.3.4 Autres prescriptions concernant l ’activité de la SSR 1462 1.3.5.4 Exigences concernant l ’organisation de la SSR 1463 1.3.5.5 Contr ôle des finances 1464 1.3.6 Position des diffuseurs priv és 1465 1.3.6.1 Assouplissement de la r églementation 1465 1.3.6.1.1 Maintien de certaines dispositions en mati ère de radiodiffusion 1465 1.3.6.1.2 Acc ès facilité au marché: obligation d’annoncer plutôt que régime de la concession 1466 1.3.6.1.3 Obligation de renseigner, de fournir des rapports et d’enregistrer 1467 1.3.6.2 Concessionnaires priv és chargés d’un mandat de presta- tions 1467 1.3.7 Financement des programmes 1469 1.3.7.1 Diffuseurs locaux et r égionaux soutenus par la redevance 1470 1.3.7.1.1 But et conditions 1470 1.3.7.1.2 Quote-part de la redevance et zones de desserte 1470 1.3.7.1.3 Concession et quote-part de la redevance 1471 1.3.7.1.4 Aide d ’Etat au sens du droit de l’UE 1472 1.3.7.2 Financement par le march é (publicité, offres de vente, parrainage) 1472 1.3.7.2.1 G énéralités 1472 1.3.7.2.2 R ègles concernant les diffuseurs privés 1473 1.3.7.2.3 Distinction entre parrainage et publicit é 1474 1.3.7.2.4 Autorisation limit ée de la publicité pour l’alcool 1475 1.3.7.2.5 R égime de la SSR 1477 1.3.7.2.5.1 Principes 1477 1.3.7.2.5.2 Détails de la réglementation 1478 1.3.7.2.5.3 Motivations des dispositions plus s évères 1479 1.3.8 Diffusion 1480 1.3.8.1 Introduction 1480 1.3.8.2 R églementation à deux niveaux plutôt que concession unique 14801616 1.3.8.3 Diffusion terrestre par voie hertzienne 1482 1.3.8.3.1 R éservation de fréquences pour la radiodif- fusion 1482 1.3.8.3.2 Concession de radiocommunication 1482 1.3.8.3.3 Acc ès des diffuseurs aux capacités de fré- quences 1484 1.3.8.3.4 Soutien à la diffusion de programmes radiophoniques 1485 1.3.8.4 Diffusion sur des lignes 1485 1.3.8.4.1 Situation actuelle 1485 1.3.8.4.2 Acc ès aux lignes 1485 1.3.8.4.2.1 SSR et concessionnaires chargés d’un mandat de prestations 1485 1.3.8.4.2.2 Programmes étrangers 1486 1.3.8.4.2.3 Octroi du droit de diffusion 1487 1.3.8.4.2.4 Attribution des canaux 1487 1.3.9 Conditionnement technique des programmes 1488 1.3.9.1 Introduction 1488 1.3.9.2 Goulets d ’étranglement dans la chaîne de transmission 1488 1.3.9.3 Mesures pr évues 1490 1.3.10 Réception de programmes 1490 1.3.10.1 Liberté de réception 1490 1.3.10.2 Obligation d’annoncer et de payer la redevance 1491 1.3.10.3 Exonération de la redevance et droit des assurances sociales 1491 1.3.10.4 Organe de perception de la redevance 1492 1.3.10.5 Montant de la redevance 1492 1.3.10.6 Maintien de la diversité des programmes et du pluralisme des opinions 1492 1.3.10.6.1Garantie de l’accès aux événements publics 1492 1.3.10.6.2Mesures contre la concentration des médias 1494 1.3.11 Promotion de la qualité et des recherches sur les médias 1496 1.3.12 Organisation des autorités 1497 1.3.12.1 Organisation actuelle des autorités en matière de radiodiffusion et de télécommunications 1499 1.3.12.2 Partage des tâches entre le Conseil fédéral et la commission 1499 1.3.12.3 Organisation et statut de la commission 1500 1.3.12.4 Intégration de l’OFCOM dans le secrétariat de la commission 1501 1.3.12.5 Compétence de la commission en matière de surveillance des émissions à caractère rédactionnel 1502 1.3.12.6 Nomination et composition de la commission 1502 1.3.13 Surveillance, sanctions et voies de droit 1503 1.3.13.1 Introduction 1503 1.3.13.2 Sanctions administratives, contraventions 1503 1.3.13.3 Voies de droit 15041617 1.3.14 Dispositions transitoires 1505 1.4 Modification du droit en vigueur 1506 1.4.1 Loi sur la proc édure administrative et organisation judiciaire 1506 1.4.2 Loi du 30 avril 1997 sur les t élécommunications 1506 1.4.2.1 Rapport entre les modifications propos ées et la future révision partielle de la LTC 1506 1.4.2.2 Transmission de programmes radiodiffusés 1507 1.4.2.3 Organisation des autorit és 1507 1.5 Classement des interventions parlementaires 1508 2 Commentaire des dispositions 1508 2.1 Loi sur la radio et la télévision 1508 2.1.1 Titre 1 Champ d’application, définitions 1508 2.1.2 Titre 2 Diffusion de programmes suisses 1514 2.1.2.1 Chapitre 1 Dispositions g énérales 1514 2.1.2.1.1 Section 1 Obligation d ’annoncer et régime de la concession 1514 2.1.2.1.2 Section 2 Principes applicables au contenu du programme 1515 2.1.2.1.3 Section 3 Publicit é et parrainage 1521 2.1.2.1.4 Section 4 Obligation de d éclarer, obligation de renseigner, obligation de remettre les rapports et les comptes annuels et obligation d’enregistrer 1529 2.1.2.1.5 Section 5 Redevance de concession 1532 2.1.2.2 Chapitre 2 Soci été suisse de radiodiffusion et télévision 1532 2.1.2.2.1 Section 1 Mandat et concession 1532 2.1.2.2.2 Section 2 Offre journalistique 1536 2.1.2.2.3 Section 3 Autres activit és de la SSR 1538 2.1.2.2.4 Section 4 Diffusion des programmes de la SSR 1540 2.1.2.2.5 Section 5 Organisation et financement 1541 2.1.2.2.6 Section 6 Comit é consultatif 1545 2.1.2.3 Chapitre 3 Autres diffuseurs charg és d’un mandat de prestations 1548 2.1.2.3.1 Section 1 Concessions assorties d ’un mandat de prestations et donnant droit à une quote-part de la redevance 1548 2.1.2.3.2 Section 2 Concessions assorties d ’un mandat de prestations ne donnant pas droit à une quote- part de la redevance 1553 2.1.2.3.3 Section 3 Dispositions r égissant les concessions 1554 2.1.3 Titre 3 Diffusion et conditionnement technique des programmes 1556 2.1.3.1 Chapitre 1 R ègles générales 1556 2.1.3.2 Chapitre 2 Diffusion de programmes par voie hertzienne terrestre 1559 2.1.3.3 Chapitre 3 Diffusion sur des lignes 1561 2.1.3.4 Chapitre 4 Conditionnement technique des programmes 15641618 2.1.4 Titre 4 Réception des programmes 1566 2.1.4.1 Chapitre 1 Libert é de réception 1566 2.1.4.2 Chapitre 2 Redevance de r éception 1567 2.1.5 Titre 5 Mesures de protection de la diversit é et de promotion de la qualité des programmes 1570 2.1.5.1 Chapitre 1 Garantie de l ’accès aux événements publics 1570 2.1.5.2 Chapitre 2 Mesures contre la concentration des m édias 1572 2.1.5.3 Chapitre 3 Formation et perfectionnement des profes- sionnels du programme 1574 2.1.5.4 Chapitre 4 Recherche 1575 2.1.6 Titre 6 Commission des télécommunications et des médias électroniques 1575 2.1.7 Titre 7 Surveillance et voies de droit 1578 2.1.7.1 Chapitre 1 Surveillance g énérale 1578 2.1.7.1.1 Section 1 Proc édure 1578 2.1.7.1.2 Section 2 Mesures en cas de violations du droit 1580 2.1.7.2 Chapitre 2 Surveillance du contenu des émissions de type rédactionnel 1582 2.1.7.2.1 Section 1 Proc édure de réclamation auprès de l’organe de médiation 1582 2.1.7.2.2 Section 2 Proc édure de plainte auprès de la commission 1583 2.1.7.3 Chapitre 3 Voies de droit 1587 2.1.8 Titre 8 Emoluments 1587 2.1.9 Titre 9 Dispositions p énales 1588 2.1.10 Titre 10 Dispositions finales 1589 2.1.10.1 Chapitre 1 Exécution, abrogation et modification du droit en vigueur 1589 2.1.10.2 Chapitre 2 Dispositions transitoires 1590 2.2 Loi du 30 avril 1997 sur les t élécommunications 1593 3C o n séquences 1600 3.1 Conséquences pour les finances et le personnel 1600 3.1.1 Conséquences pour la Confédération, les cantons et les communes 1600 3.1.2 Frein aux d épenses 1601 3.1.3 Conséquences pour la redevance de réception et pour la SSR 1601 3.2 Effets sur l’environnement 1602 3.3 Conséquences dans le secteur informatique 1602 3.4 Conséquences économiques 1602 3.4.1 Nécessité d’une intervention de l’Etat 1602 3.4.2 Impact du projet sur les différents milieux concernés 1603 3.4.3 Implications pour l ’économie dans son ensemble 1604 3.4.4 Autres réglementations entrant en ligne de compte 1605 3.4.5 Aspects pratiques de l’exécution 16051619 4 Programme de la législature 1605 5 Rapport avec le droit européen 1605 6 Bases juridiques 1606 6.1 Constitution 1606 6.2 Délégation de compétences législatives 1607 Loi fédérale sur la radio et la télévision (Projet) 1620Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à la révision totale de la loi fédérale sur la radio et la télévision (LRTV) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 08 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.093 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 04.03.2003 Date Data Seite 1425-1619 Page Pagina Ref. No 10 127 062 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.