Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 1. Juni 2022 (810 21 172) ____________________________________________________________________ Gemeinderecht Vertrag über eine Versorgungsregion gemäss Altersbetreuungs- und Pflegegesetz / An- forderungen des Gemeindegesetzes an die Organisationsform Besetzung Vizepräsident Daniel Ivanov, Kantonsrichter Stef an Schulthess, Markus Clausen, Niklaus Ruckstuhl, Kantonsrichterin Ana Dettwiler, Gerichtsschreiber Marius Wehren Beteiligte Einwohnergemeinde Binningen , Curt Goetz-Strasse 1, 4102 Binningen, Beschwerdeführerin Einwohnergemeinde Schönenbuch , Neuweilerstrasse 10, 4124 Schönenbuch, Beschwerdeführerin beide vertreten durch Dr. Peter Vetter, Rechtsanwalt gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , 4410 Liestal, Be- schwerdegegner Einwohnergemeinde Allschwil , Baslerstrasse 111 , 4123 Allschwil , Beigeladene Betreff Vertrag über die Versorgungsregion Allschwil-Bi nningen-Schönenbuch (RRB Nr. 949 vom 29. Juni 2021) Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht A. Mit Beschluss vom 10. Juni 2020 genehmigte der Einwoh nerrat Allschwil den Vertrag der Einwohnergemeinden Allschwil, Binningen und Schön enbuch über die Versorgungsregion Allschwil – Binningen – Schönenbuch (Versorgungsregion A BS). Der Beschluss wurde im All- schwiler Wochenblatt vom 19. Juni 2020 publiziert. B. Am 22. Juni 2020 erhob A.____ gegen den Beschluss des Einwohnerrats Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft. Er stel lte das Begehren, der Vertrag über die Versorgungsregion ABS bzw. dessen Genehmigung durch den Einwohnerrat Allschwil sei aufzuheben. Eventualiter seien § 4 Abs. 1-4 sowie § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 des Vertrags aufzu- heben. C. Mit Entscheid vom 29. Juni 2021 wies der Regierungsr at die Beschwerde von A.____ ab (Ziff. 1). Gleichzeitig ordnete er gegenüber der Versorgungsregion ABS im Sinne einer auf- sichtsrechtlichen Weisung gestützt auf § 166 des Gesetzes über die Organisation und die Ver- waltung der Gemeinden (GemG) vom 28. Mai 1970 an, da ss Beschlüsse der Delegiertenver- sammlung der Versorgungsregion als Anträge an die Geme inderäte der Vertragsgemeinden zu behandeln seien. Beschlüsse könnten nur durch die Zustimmu ng der Gemeinderäte sämtlicher Vertragsgemeinden gefällt werden. Die Vertragsgemein den würden des Weiteren angewiesen, alsbald dafür besorgt zu sein, den Vertrag entsprechend mit übergeordnetem Recht in Überein- stimmung zu bringen (Ziff. 2). D. Mit Eingabe vom 12. Juli 2021 erhoben die Einwoh nergemeinden Binningen und Schönenbuch, beide vertreten durch Dr. Peter Vetter, Rechtsanwalt, gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 29. Juni 2021 Beschwerde beim Kanto nsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Sie stellen das Begehren, es sei Z iff. 2 des angefochtenen Entscheids unter o/e-Kostenfolge aufzuheben. E. In seiner Vernehmlassung vom 25. November 2021 bean tragt der Regierungsrat, es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. F. Mit Replik vom 17. Januar 2022 hielten die Beschwerd eführerinnen an den gestellten Begehren fest. Der Regierungsrat hielt mit Duplik vom 1. März 2022 ebenfalls an seinen Begeh- ren fest. G. Mit Verfügung vom 21. März 2022 wurde der Fall der Kammer zur Beurteilung über- wiesen. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1. Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozess- ordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügu ngen und Entscheide des Regie- rungsrats die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kan tonsgericht, Abteilung Verfas- sungs- und Verwaltungsrecht, zulässig. Aufsichtsrechtliche Ma ssnahmen können von den Ge- Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht meinden praxisgemäss gestützt auf § 47 Abs. 1 lit. c VPO mit der verwaltungsgerichtlichen Be- schwerde beim Kantonsgericht angefochten werden (vgl. Urt eil des Kantonsgerichts Basel- Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 1. November 2017 [810 17 125] E. 3.1 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführ erinnen sind demnach befugt, gegen die Erteilung der strittigen aufsichtsrechtlichen Weisungen Beschwerde beim Kantonsgericht zu erheben. Da auch die weiteren formellen Voraussetzunge n erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. 2. Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde können g emäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Festste llung des Sachverhalts gerügt wer- den. Die Beurteilung der Angemessenheit ist dem Kanton sgericht dagegen – abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen – untersagt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO). 3.1 Angefochten sind die aufsichtsrechtlichen Weisungen de s Regierungsrats gegenüber der Versorgungsregion ABS, wonach Beschlüsse der Delegie rtenversammlung als Anträge an die Gemeinderäte der Vertragsgemeinden zu behandeln se ien und nur durch die Zustimmung der Gemeinderäte sämtlicher Vertragsgemeinden gefäll t werden könnten und wonach der Ver- trag insofern mit übergeordnetem Recht in Übereinstimmung zu bringen sei. 3.2 Zur Begründung erwog der Regierungsrat, dass sich die Versorgungsregionen auf- grund des in § 4 Abs. 3 des Altersbetreuungs- und Pflege gesetzes (APG) vom 16. November 2017 enthaltenen Verweises in den im Gemeindegesetz v orgesehenen Formen der Zusam- menarbeit von Gemeinden organisieren müssten. Bei der Bildung der Versorgungsregionen komme einerseits die Organisation in Form eines Zweckverba nds (§§ 34c ff. GemG) und an- derseits der Abschluss eines Vertrags (§ 34 Abs. 1 lit. a GemG) in Frage. Die Beschwerdefüh- rerinnen und die Einwohnergemeinde Allschwil hätten si ch für eine vertragliche Lösung ent- schieden. Der Vertrag der Versorgungsregion ABS sehe mi t der Fachstelle Alter eine gemein- same Amtsstelle und mit der Delegiertenversammlung ein Organ vor, welches durch Wahl be- stellt werde und über diverse selbständige Entscheidungsbefugnisse, insbesondere die Kompe- tenz zum Abschluss von Leistungsvereinbarungen, verfüge. Di e Möglichkeit mehrerer Gemein- den, auf vertraglicher Basis Kompetenzen an eine gemei nsame Behörde zu übertragen, sei gemäss § 34b Abs. 1 GemG auf den Schulrat, die Sozialhi lfebehörde und die Baubewilligungs- behörde beschränkt. Ausserdem sei eine Übertragung von be hördlichen Kompetenzen im Rahmen eines Zweckverbands zulässig. Die im Vertrag über die Versorgungsregion ABS vor- gesehene Delegation von selbständigen Entscheidungsbefu gnissen an eine Delegiertenver- sammlung der beteiligten Gemeinden sei mit Blick auf § 34b Abs. 1 GemG nur über den Weg des Zweckverbands möglich. Da es sich bei der Versorgungsreg ion ABS um eine vertragliche Verbindung von Gemeinden und nicht um einen Zweckverband handle, sei die Einsetzung einer Delegiertenversammlung mit selbständigen Entscheidungsb efugnissen unzulässig. Demnach sei im Sinne einer Sofortmassnahme sicherzustellen, dass d ie zuständigen Gemeindeexekuti- ven alle für eine ordnungsgemässe Verwaltung der Verso rgungsregion notwendigen Beschlüs- se fassen könnten. Die "Beschlüsse" der Delegiertenversamm lung seien übergangsweise, zur Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht Sicherstellung der Handlungsfähigkeit der Versorgungsregion, als Anträge an die Gemeinderäte der drei Vertragsgemeinden zu verstehen. 4.1 Gemäss § 3 GemG unterstehen die Gemeinden der Auf sicht des Kantons (Abs. 1). In Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises beschränkt sich d ie Aufsicht des Kantons auf eine Rechtskontrolle mit dem Zweck, Rechtsverletzungen, R echtsverzögerungen und Willkür- entscheide der Gemeindeorgane zu verhüten (Abs. 2). Dem eigenen Wirkungskreis gleichge- stellt ist derjenige Teil des übertragenen Wirkungskreise s, bei dem das kantonale Recht den Gemeinden eine erhebliche Entscheidungsfreiheit einrä umt (Abs. 3). Die Aufsicht des Kantons ist im Einzelnen in den §§ 166 ff. GemG geregelt. Nach § 166 Abs. 1 GemG übt der Kanton im eigenen Wirkungskreis und in dem diesem gleichgestellten Teil des übertragenen Wirkungs- kreises (§ 3 Abs. 3 GemG) der Gemeinden bei festgestellte n Rechtswidrigkeiten und bei nicht ordnungsgemässer Führung der Verwaltung seine Aufsicht unter anderem durch die Erteilung verbindlicher Weisungen aus (Ziff. 2). In dem nicht in den Autonomiebereich fallenden Teil des übertragenen Wirkungskreises steht den zuständigen Organ en des Kantons das allgemeine Weisungsrecht zu (§ 166 Abs. 2 GemG). Der Kanton übt d ie Aufsicht über die Gemeinden, so- weit nicht aus der Gesetzgebung etwas anderes hervorge ht, durch den Regierungsrat aus (§ 167 Abs. 1 GemG). 4.2 Der Regierungsrat erliess die strittigen Weisungen gestützt auf § 166 Abs. 2 GemG. Er ging mithin davon aus, dass die aufsichtsrechtlichen Massn ahmen nicht den Autonomiebereich der Gemeinden betreffen. Die Beschwerdeführerinnen st ellen sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass die im APG geregelte Altersbetreuung und die spitalexterne Pflege zwar im übertragenen Wirkungskreis der Gemeinden anzusiedeln se ien. Sie gehörten jedoch zu jenem Teil des übertragenen Wirkungskreises, welcher dem eigen en Wirkungskreis gleichzustellen sei. Eine Weisung gestützt auf § 166 Abs. 2 GemG komme im vorliegenden Fall somit gar nicht in Frage (Beschwerdebegründung, Rz. 6.4). Dazu ist fes tzustellen, dass das Gemeindegesetz hinsichtlich der vorliegend in Frage stehenden Formen de r Zusammenarbeit von Gemeinden, auf welche § 4 Abs. 3 APG verweist, eine abschliessende (kantonalrechtliche) Regelung ent- hält. Inwiefern den Beschwerdeführerinnen bei der Anw endung der entsprechenden Bestim- mungen eine erhebliche Entscheidungsfreiheit im Sinne von § 3 Abs. 3 GemG zukommen soll, ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführer innen auch nicht substantiiert dargelegt. Davon unabhängig ist festzustellen, dass dem Kanton gemä ss § 166 Abs. 1 Ziff. 2 GemG auch im übertragenen Wirkungskreis der Gemeinden bei festges tellten Rechtsverletzungen ein Wei- sungsrecht zukommt. Der Regierungsrat war somit in jedem Fall befugt, den am Vertrag über die Versorgungsregion ABS beteiligten Gemeinden im F alle einer Rechtsverletzung bzw. eines Widerspruchs des Vertrags zum kantonalen Recht verbindliche Weisungen zu erteilen. 5.1 In der Sache machen die Beschwerdeführerinnen zusa mmengefasst geltend, im Ver- trag über die Versorgungsregion ABS seien wesentliche Kompetenzen einer interkommunalen Delegiertenversammlung als gemeinsamer Behörde übertra gen worden. Die vom Regierungs- rat vertretene Auffassung, wonach die Schaffung einer g emeinsamen Behörde nur in den in § 34b Abs. 1 GemG genannten Fällen zulässig sei, sei un zutreffend. Mit der Pflicht zur Bildung von Versorgungsregionen seien die Gemeinden faktisch gezwun gen, gemeinsame Einrichtun- Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht gen zu schaffen. Ohne solche müssten alle Beschlüsse eine r Versorgungsregion stets in allen Gemeinden von den zuständigen Gremien beraten und gef asst werden, was aus Gründen der Handlungsfähigkeit der Versorgungsregionen kaum denkb ar sei. Nach dem Sinn und Zweck von § 4 Abs. 3 APG sowie mit Blick auf die Gesetzesmater ialien sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber den Gemeinden bei der Organisation d er Versorgungsregionen weitreichende Freiheiten habe einräumen wollen. Letzteres könne nur bedeuten, dass eine vertragliche Lö- sung zur Verfügung stehen müsse, welche eine Kompetenz übertragung auf gemeinsame Be- hörden zulasse. Eine gemeindegesetzliche Regelung, welche eine Kompetenzübertragung ge- radezu verbieten würde, sei nicht ersichtlich. Der Reg ierungsrat gehe zu Unrecht davon aus, dass der Gesetzgeber den Gemeinden nur mit einer Anpa ssung des Gemeindegesetzes hätte erlauben können, mittels Vertrag eine gemeinsame Behö rde für eine Versorgungsregion einzu- setzen. Das Gemeindegesetz und das APG stünden normhier archisch auf gleicher Stufe. Der Gesetzgeber könne das Gemeindegesetz somit durch Bestimmu ngen ergänzen, die im APG eingefügt würden. Entsprechend habe vorliegend keine Ve ranlassung bestanden, zunächst die §§ 91 ff. GemG um eine kommunale Spezialexekutive zu e rweitern und diese anschliessend in die Liste von § 34b Abs. 1 GemG einzutragen. Vielmehr dränge es sich auf, die Zulassung einer speziellen Behörde in jenem Gesetz zu regeln, welches die Aufgabe selbst umschreibe. Bei der Organisation des Kindes- und Erwachsenenschutzes sei der Gesetzgeber in gleicher Weise verfahren und habe für die regionale Aufgabenbewälti gung, welche die Gemeinden vertraglich regelten, eine interkommunale Behörde vorgesehen und diese dem Gemeindegesetz mit § 34b bis als Spezialregelung eingefügt. Mit der Möglichkeit, d ie Regionen vertraglich zu organi- sieren, habe der Gesetzgeber zumindest implizit zugelassen, dass auch auf vertraglicher Ebene gemeinsame Behörden eingerichtet werden könnten. 5.2 Der Regierungsrat entgegnet im Wesentlichen, dass § 34b Abs. 1 GemG die gesetzli- che Grundlage darstelle für die Schaffung von interkomm unalen Behörden auf vertraglicher Grundlage. Diese Bestimmung regle abschliessend, dass eine interkommunale Behörde ledig- lich für einen gemeinsamen Schulrat, eine gemeinsame Sozialhilfebehörde sowie eine gemein- same Baubewilligungsbehörde möglich sei. Soweit mit der Einführung des APG eine Kompe- tenzübertragung auf eine interkommunale Behörde bea bsichtigt gewesen wäre, hätte eine Fremdänderung von § 34b Abs. 1 GemG erfolgen müssen. Mit der Aufhebung von a§ 97 GemG sei ausdrücklich festgelegt worden, dass keine Zersplitterung von exekutiven Befugnissen mehr stattfinden solle. Entgegen der Auffassung der Beschwerd eführerinnen sei damit keine fakti- sche Unmöglichkeit einer vertraglichen Lösung verbunden. Namentlich bestehe die Versor- gungsregion ABS aus lediglich drei Gemeinden, was die Handlungsfähigkeit erleichtere. Mit ihrem Vorgehen versuchten die Beschwerdeführerinnen, i n unzulässiger Art und Weise die Vorgaben des Gemeindegesetzes zu umgehen. Anders als in anderen Rechtsbereichen, wo die Akteure Zusammenarbeitsformen beliebig ausgestalten könn ten, stehe im basellandschaftli- chen Gemeinderecht nur eine geschlossene Zahl von Zusamm enarbeitsformen zur Verfügung, deren freie inhaltliche Ausgestaltung beschränkt sei (Form zwang). Die Gemeinden könnten unter diesen vorgeprägten Zusammenarbeitsformen wähle n. Unzulässig sei jedoch eine die zwingenden Schranken der Ausgestaltungsfreiheit überschr eitende Mischung von verschiede- nen Zusammenarbeitsformen, wie sie im Fall der stritt igen Delegiertenversammlung vorliege. Die vom Gesetzgeber eingeräumte Möglichkeit, zwei verschie dene Organisationsformen Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht (Zweckverband, vertragliche Lösung) zu wählen, bedeute n icht, dass die diesbezüglichen Vor- gaben des Gemeindegesetzes unbeachtlich wären. 5.3.1 Gemäss § 4 Abs. 1 APG schliessen sich die Gemeinde n zur Planung und Sicherstel- lung der Versorgung der Bevölkerung mit Angeboten zu r Betreuung und Pflege nach diesem Gesetz zu Versorgungsregionen zusammen. Die Versorgungsregionen organisieren sich in den im Gemeindegesetz vorgesehenen Formen der Zusammenarb eit von Gemeinden (§ 4 Abs. 3 APG). 5.3.2 Das Zusammenwirken der Gemeinden ist in den §§ 34 ff. GemG geregelt. Nach § 34 Abs. 1 GemG können die Gemeinden für die gemein same Aufgabenerfüllung mit anderen Gemeinden Verträge abschliessen (lit. a); gemeinsame A mtsstellen, Kommissionen oder Be- hörden einsetzen (lit. b); Zweckverbände oder Anstalten gründen (lit. c). Als rechtliche Grund- formen der Zusammenarbeit von Gemeinden sieht das base llandschaftliche Gemeindegesetz – im Einklang mit der Regelung in anderen Kantonen – d ie Zusammenarbeit in vertraglicher Form und diejenige im Rahmen selbständiger Rechtsträger (Z weckverband, Anstalt) vor. Die vertrag- liche Zusammenarbeit ist dadurch gekennzeichnet, dass meh rere Gemeinden Aufgaben ge- meinsam erfüllen, ohne einen eigenen Rechtsträger zu scha ffen. Entsprechend ist diese Zu- sammenarbeitsform der einfachen Gesellschaft ähnlich. B eim Zweckverband handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Körperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit, welche von zwei oder mehr Gemeinden zur gemeinschaftlichen Erfüllung b estimmter Aufgaben gebildet wird (vgl. NANDO STAUFFER VON MAY , Regionale Aufgabenerfüllung und demokratische Rechte, Bern 2018, Rz. 51; MARKUS RÜSSLI , Das neue Zürcher Gemeindegesetz – ausgewählte Themen , in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 120/2019, Rz. 51 ff.). 5.3.3 Die Befugnis mehrerer Gemeinden, auf vertragli cher Basis gemeinsame Kommissio- nen oder Behörden einzusetzen, wird in den §§ 34a ff . GemG unter dem Titel "Gemeinsame Organe" konkretisiert. Danach können mehrere Gemeinden einerseits durch Vertrag eine ge- meinsame, ständige, beratende Kommission einsetzen (§ 34 a Abs. 1 GemG). Zudem sieht § 34b GemG unter dem Titel "Gemeinsame Behörden" vo r, dass mehrere Gemeinden durch Vertrag anstelle der eigenen Behörde gemäss den §§ 91 , 92 oder 95 eine gemeinsame Behör- de einsetzen können (Abs. 1). Die gemeinsame Behörde übt dieselben Aufgaben und Befugnis- se aus wie die vormals gemeindeeigenen und untersteht denselben Bestimmungen (Abs. 3). Im Weiteren statuiert § 34b bis Abs. 1 GemG, dass die Einwohnergemeinden die Kindes- un d Er- wachsenenschutzbehörden durch Vertrag bestellen. Ausserh alb einer vertraglichen Zusam- menarbeit steht den Gemeinden die Möglichkeit offen, mit dem Zweckverband einen eigenen Rechtsträger mit selbständig entscheidungsbefugten Organen zu gründen (§ 34c ff. GemG). 5.4.1 Der streitgegenständliche Vertrag über die Vers orgungsregion ABS regelt, dass die Einwohnergemeinden Allschwil, Binningen und Schönenbu ch die Versorgungsregion ABS ge- mäss § 4 APG bilden (§ 1 Abs. 1). Der Vertrag sieht di e Schaffung einer Delegiertenversamm- lung vor, welche aus den von den Vertragsgemeinden be stimmten Delegierten besteht (§ 3 Abs. 1). Jede Vertragsgemeinde delegiert zwei Mitglied er, darunter ex officio das geschäfts- kreisführende Mitglied des jeweiligen Gemeinderats, un d bestimmt das Wahlorgan für ihre De- Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht legierten (§ 3 Abs. 2 und 3). Die Delegiertenversamml ung nimmt alle Aufgaben und Kompeten- zen wahr, die durch das APG und die APV der Versorgungsregion zugewiesen sind (§ 3 und 4). Sie ist unter anderem zuständig für die Erstellung und Verabschiedung des Versorgungskon- zepts gemäss § 20 APG und den Abschluss von Leistungsvereinbaru ngen gemäss § 21 APG (§ 4 Abs. 3 lit. a und b). Im Weiteren sieht der Vert rag die Schaffung einer Informations- und Beratungsstelle (Fachstelle Alter) vor, welche einerseits das Informations- und Beratungsange- bot abdeckt, und anderseits die Beschlüsse der Delegierte nversammlung vorbereitet und um- setzt (§ 8). 5.4.2 Die Versorgungsregion ABS ist unbestrittenermasse n auf vertraglicher Basis und nicht als Zweckverband organisiert. Entsprechend handelt es sich bei der im Vertrag vorgesehenen Delegiertenversammlung – ungeachtet ihrer Bezeichnung – nicht um ein Organ im Sinne von § 34e GemG. Unbestritten ist zudem, dass die Delegierte nversammlung Behördencharakter im Sinne von § 6 Abs. 1 GemG aufweist. Strittig ist, ob die Einsetzung einer gemeinsamen Behör- de im Fall einer vertraglich organisierten Versorgungsregion zulässig ist bzw. ob der Vertrag der Versorgungsregion ABS diesbezüglich mit dem kantonalen Recht vereinbar ist. 5.4.3 Wie bereits dargelegt (E. 5.3.3 hiervor), lässt das Gemeindegesetz die Einsetzung ge- meinsamer Behörden durch Vertrag nicht uneingeschränkt, sondern lediglich im Fall des Schul- rats (§ 91), der Sozialhilfebehörde (§ 92) und der Ba ubewilligungsbehörde (§ 95) zu (§ 34b Abs. 1 GemG). Dem Wortlaut von § 34b Abs. 1 GemG lässt sich kein Hinweis auf eine nicht abschliessende Aufzählung entnehmen, beispielsweise dur ch die Verwendung von Worten wie "insbesondere" oder "namentlich". Bis zur Teilrevision des Gemeindegesetzes im Jahr 2011 stand den Gemeinden demgegenüber noch die Möglichkeit offen, gestützt auf § 34b Abs. 1 GemG durch Vertrag gemeinsame Behörden im Sinne von a § 97 GemG einzusetzen. Nach a§ 97 Abs. 1 GemG waren die Gemeinden berechtigt, ne ben den in den §§ 91, 92 und 95 vor- gesehenen Behörden für besondere Verwaltungszweige (ko mmunalrechtliche) Kommissionen einzusetzen und diesen einzelne, sonst dem Gemeinderat zustehende Befugnisse zu übertra- gen (vgl. B ENNO BUCHER , Die Stellung des Gemeinderats im basellandschaftlich en Gemeinde- organisationsrecht, Liestal 1983, S. 89 ff.). Mit der T eilrevision des Gemeindegesetzes vom 22. September 2011 wurde a§ 97 GemG ersatzlos aufgeho ben. In der entsprechenden Land- ratsvorlage wird ausgeführt, dass die Gemeinden kaum mehr Gebrauch von den "Kommissions- Spezialexekutiven" machen würden und sich dabei immer wi eder rechtsformelle Probleme im Bereich der Verfügungen gegenüber Bürgerinnen und B ürgern ergeben hätten. Da nur die Ge- meindeebene die Eigenheit von Spezialexekutiven (Schul räte, Sozialhilfebehörden und Vor- mundschaftsbehörden) kenne, solle die Zersplitterung de r Exekutivgewalt auf die drei genann- ten Spezialexekutiven beschränkt und die Kommissions-Spezi alexekutive aufgehoben werden (vgl. Landratsvorlage [Nr. 2011-047] vom 22. Februar 2011 betreffend Teilrevision der Kantons- verfassung und des Gemeindegesetzes, S. 20). Die Aufhebu ng von a§ 97 GemG bzw. die Streichung dieser Bestimmung aus § 34b Abs. 1 GemG füh rt dazu, dass die Gemeinden auf interkommunaler Ebene nicht mehr frei sind, durch Vert rag beliebige Behörden mit selbständi- gen Entscheidungsbefugnissen einzusetzen. Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht 5.5.1 Die Beschwerdeführerinnen verweisen auf den Umstan d, dass das Gemeindegesetz in § 34b bis mit der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde eine wei tere vertraglich eingesetzte interkommunale Behörde vorsehe, ohne dass eine Anpassung von § 34b Abs. 1 GemG erfolgt sei (Replik, Rz. 3.2.3 ff.). 5.5.2 Zutreffend ist, dass § 34b bis GemG den Gemeinden aufträgt, die Kindes- und Erwach - senenschutzbehörden durch Vertrag zu bestellen. Im Fall der Kindes- und Erwachsenenschutz- behörde besteht mit § 34b bis GemG jedoch eine Sonderregelung bzw. eine ausdrückliche ge- setzliche Grundlage für die vertragliche Organisationsform dieser Behörde. Bei der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde handelt es sich zudem nach der Syst ematik des Gemeindegeset- zes nicht um eine "gemeinsame Behörde" im Sinne von § 34 Abs. 1 lit. b bzw. § 34b GemG. Die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde wird in § 34b Abs. 1 GemG nicht aufgeführt und in § 47 Abs. 1 Ziff. 14 ter , welcher die Genehmigung von Verträgen mit reglemen tswesentlichem Inhalt durch die Gemeindeversammlung regelt, neben de n gemeinsamen Behörden gesondert erwähnt. Auch besteht für den Vertrag über die Kinde s- und Erwachsenenschutzbehörde inso- fern eine Sonderregelung im Gemeindegesetz, als diese r im Gegensatz zum Vertrag über eine gemeinsame Behörde nicht dem obligatorischen Referendu m unterliegt (§ 48 Abs. 1 lit. a bis GemG). Schliesslich hält § 6 Abs. 1 bis GemG ausdrücklich fest, dass die Kindes- und Erwach- senenschutzbehörden nicht als Gemeindebehörden gelten. Das Gemeindegesetz enthält für die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde und die "gemeinsamen Behörden" demnach jeweils gesonderte Regelungen. Eine entsprechende Regelung b zw. Spezialnorm, wie sie für die Kin- des- und Erwachsenenschutzbehörde besteht, lässt sich in Bezu g auf vertraglich eingesetzte Behörden von Versorgungsregionen weder dem Gemeindeg esetz noch § 4 Abs. 3 APG, wel- cher in allgemeiner Weise auf die im Gemeindegesetz v orgesehenen Formen der Zusammen- arbeit verweist, entnehmen. Die Beschwerdeführerinnen können aus ihrem Verweis auf die Re- gelung der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde in § 3 4b bis GemG somit nichts zu ihren Gunsten ableiten. 5.6.1 Die Beschwerdeführerinnen berufen sich für ihr V orbringen, wonach § 4 Abs. 3 APG den Versorgungsregionen die Befugnis einräume, auf ve rtraglicher Basis gemeinsame Behör- den einzusetzen, zudem auf die Gesetzesmaterialien. 5.6.2 Den Erläuterungen der Landratsvorlage zu § 4 AP G kann entnommen werden, dass die Planung und Sicherstellung der Versorgung der Bevö lkerung mit Angeboten zur Betreuung und Pflege sinnvollerweise regional erfolge. Gemäss § 4 Abs. 3 APG müssten sich die Versor- gungsregionen in den im Gemeindegesetz vorgesehenen Fo rmen der Zusammenarbeit von Gemeinden organisieren. Dadurch werde ausgeschlossen, dass sich eine Versorgungsregion in einer privatrechtlichen Rechtsform organisiere, da solche für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben grundsätzlich nicht geeignet seien. In Frage komme somit zunächst eine Organisation als Zweckverband (§§ 34c ff. GemG). Damit könne erreicht wer den, dass die Versorgungsregion eine eigene Rechtspersönlichkeit aufweise, was es ihr erlaube, gegenüber den Leistungser- bringern als Vertragspartner aufzutreten und die nach diesem Gesetz erforderlichen Leistungs- vereinbarungen direkt abzuschliessen. Zudem seien in der Rechtsform des Zweckverbands die internen Entscheidungsprozesse und Mitspracherechte geregel t. Weiter stehe es den Gemein- Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht den jedoch auch frei, sich innerhalb einer Versorgungsr egion durch den Abschluss eines Ver- trags nach § 34 Abs. 1 lit. a des Gemeindegesetzes zu or ganisieren. Bei dieser Form der Zu- sammenarbeit weise die Versorgungsregion keine eigene Rechtspersönlichkeit auf (vgl. Vorla- ge an den Landrat [Nr. 2017-139] betreffend Altersbe treuungs- und Pflegegesetz [APG] vom 4. April 2017 [Landratsvorlage APG], S. 12). 5.6.3 Der Vernehmlassungsentwurf des APG hatte demgeg enüber noch vorgesehen, dass die Versorgungsregionen zwingend als Zweckverbände organi siert sein müssen. In der Folge wurde von verschiedener Seite das Anliegen geäussert, di e Organisationsform der Versor- gungsregionen nicht durch den Kanton vorzuschreiben. Es wurde vorgeschlagen, dass sich die Versorgungsregionen nach den im Gemeindegesetz vorgeseh enen Formen der Zusammenar- beit organisieren können. Damit könne den Gemeinden m ehr Freiheit bei der Bildung der Ver- sorgungsregionen zugestanden werden (Landratsvorlage APG, S. 22 f.). Anlässlich der Bera- tung des APG im Landrat wiesen insbesondere die Landr äte Peter Brodbeck und Regula Meschberger darauf hin, dass der Spielraum der Gemeind en bei der Bildung der Versorgungs- regionen nicht eingeschränkt werden solle, was mit der Neuformulierung von § 4 APG gewähr- leistet sei. Damit könnten die Gemeinden wählen, ob sie einen Zweckverband oder eine Koope- ration auf vertraglicher Ebene anstrebten (vgl. Protoko ll zum Beschluss des Landrats Nr. 1790 vom 16. November 2017). 5.6.4 Aus den Gesetzesmaterialien geht nach dem Gesagten im Wesentlichen hervor, dass der Gesetzgeber den Gemeinden bei der Organisation der Versorgungsregionen einen mög- lichst grossen Spielraum überlassen wollte. Mit der Auf hebung der ursprünglich vorgesehenen Beschränkung auf die Organisationsform des Zweckverbands sollte den Gemeinden namentlich ermöglicht werden, die Versorgungsregionen anstelle ei nes Zweckverbands auch auf vertragli- cher Basis zu organisieren. Ein entsprechender Spielrau m wurde den Gemeinden bereits im Gesetz über die Betreuung und Pflege im Alter (GeBPA) vom 20. Oktober 2005 eingeräumt, dessen § 4 Abs. 3 statuierte, dass die Gemeinden ihre Au fgaben nach Massgabe des Gemein- degesetzes gemeinsam wahrnehmen können. Die Beschwerd eführerinnen räumen ein, dass sich weder § 4 Abs. 3 APG noch den Gesetzesmaterialien eine ausdrückliche Ermächtigung entnehmen lässt, auf vertraglicher Basis gemeinsame Behö rden der Versorgungsregionen ein- zusetzen (Replik, Rz. 6.1). Soweit sie geltend machen, dass Versorgungsregionen ohne ab- schliessend entscheidungsbefugte Behörden faktisch nicht h andlungsfähig seien, unterlassen sie es, konkret darzulegen, inwiefern dies in Bezug auf die Versorgungsregion ABS, welche drei Gemeinden umfasst, der Fall sein soll. Dass bei Versorgu ngsregionen mit einer Vielzahl von Gemeinden die Organisationsform des Zweckverbands gegenü ber einer vertraglichen Zusam- menarbeitsform allenfalls geeigneter ist, mag zutreff en, kann jedoch nicht dazu führen, aus § 4 Abs. 3 APG eine in Widerspruch zu § 34b Abs. 1 GemG steh ende implizite Ermächtigung des Gesetzgebers zur Einsetzung gemeinsamer Behörden abzuleiten. 5.7 Schliesslich können die Beschwerdeführerinnen auch a us dem Verweis auf die Ge- meindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung de r Schweizerischen Eidgenossen- schaft [BV] vom 18. April 1999) nichts zu ihren Gunsten ableiten. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Gemeinden in einem Sachbereich aut onom, wenn das kantonale Recht Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder t eilweise der Gemeinde zur Rege- lung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche En tscheidungsfreiheit einräumt. Der ge- schützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum E rlass oder Vollzug eigener kom- munaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kan- tonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (vgl. BGE 136 I 395 E. 3.2.1 mit Hinweisen). Den Gemeinden kommt bei der Anwendung von § 4 Abs. 3 APG insofern ein Spielraum zu, als ihnen diese Regelung hinsichtlich der Organisation der Versorgungsregionen keine einschrän- kenden Vorgaben macht. Namentlich wurde die ursprüngl ich vorgesehene Beschränkung auf die Organisationsform des Zweckverbands aufgehoben. Demg egenüber sind die Formen der Zusammenarbeit von Gemeinden, auf welche § 4 Abs. 3 AP G verweist, im Gemeindegesetz abschliessend geregelt. Die Gemeinden haben die Verso rgungsregionen nach Massgabe der entsprechenden Vorgaben zu organisieren, ohne dass ih nen diesbezüglich ein Spielraum zu- kommen würde. 6. Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist festzustell en, dass die im Vertrag über die Versorgungsregion ABS eingesetzte Delegiertenversammlung als gemeinsame Behörde mit den Vorgaben des Gemeindegesetzes über das Zusammenwir ken von Gemeinden nicht ver- einbar ist und insbesondere in Widerspruch zu § 34b A bs. 1 GemG steht. Der Regierungsrat wies die Gemeinden der Versorgungsregion ABS somit zu Recht im Sinne einer Sofortmass- nahme an, Beschlüsse der Delegiertenversammlung als Anträge an die jeweiligen Gemeinderä- te zu behandeln und den Vertrag mit übergeordnetem R echt in Übereinstimmung zu bringen. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. 7. Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel in angemessenem Ausmass der ganz oder teilweise unterliegenden Partei auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'500.-- sind ausgangsgemäss den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen. Die Parteikosten sind wettzuschlagen (§ 21 Abs. 1 VPO). Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'500.-- werden den Be- schwerdeführerinnen auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'500.-- verrechnet. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Vizepräsident Gerichtsschreiber