<!DOCTYPE html PUBLIC "-//W3C//DTD HTML 4.01//EN"> <html> <head> <title>AGVE 2007 120 S.465</title> <meta charset="utf-8"/><meta content="text/html; charset=utf-8" http-equiv="CONTENT-TYPE"/> <meta content="Weblaw - www.weblaw.ch" name="Publisher"/> </head> <body> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Gemeinderecht</span> <span class="page_no">465</span></div> <div class="page" id="S1"> <div role="main"><br/> <span class="ft1"><b>III. Gemeinderecht</b></span><br/> <br/> <br/> <br/> <span class="ft3"><b>120 Initiative; Referendumsfähigkeit des zustimmenden Einwohnerratsbe-</b></span><br/> <span class="ft3"><b>schlusses zu einer Initiative, deren Gegenstand dem obligatorischen</b></span><br/> <span class="ft3"><b>Referendum unterliegt; Abstimmungserläuterungen bei Einwohnerrats-</b></span><br/> <span class="ft3"><b>gemeinden.</b></span><br/> <br/> <span class="ft4">Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabtei-</span><br/> <span class="ft4">lung, vom 23. April 2007 in Sachen A. und B. gegen die Einwohnergemeinde</span><br/> <span class="ft4">X.</span><br/> <br/> <span class="ft5"><i>Aus den Erwägungen</i></span><br/> <br/> <span class="ft6">4. a) Nach § 60 des Gesetzes über die Einwohnergemeinden</span><br/> <span class="ft6">(GG) vom 19. Dezember 1978 kann ein Zehntel der Stimmberech-</span><br/> <span class="ft6">tigten in Form einer allgemeinen Anregung oder eines ausgearbeite-</span><br/> <span class="ft6">ten Entwurfes die Behandlung von Gegenständen, die in die Zustän-</span><br/> <span class="ft6">digkeit der Gesamtheit der Stimmberechtigten oder des Einwohner-</span><br/> <span class="ft6">rates fallen, beim Präsidenten des Einwohnerrates verlangen. Unbe-</span><br/> <span class="ft6">strittenermassen untersteht im vorliegenden Fall der Gegenstand der</span><br/> <span class="ft6">Initiative dem obligatorischen Referendum, da er auf eine Änderung</span><br/> <span class="ft6">im Bestand von Gemeinden abzielt (vgl. § 57 lit. b GG).</span><br/> <span class="ft6">b) Das kantonale Recht sieht für das Verfahren zur Behandlung</span><br/> <span class="ft6">eines Initiativbegehrens, welches dem obligatorischen Referendum</span><br/> <span class="ft6">untersteht, folgende Regelung vor:</span><br/> <span class="ft7">,,§ 61 GG (Verfahren: obligatorisches Referendum)</span><br/> <span class="ft7">1. Unterliegt der Gegenstand der Initiative dem obligatorischen Refe-</span><br/> <span class="ft7">rendum, so ist innert eines Jahres seit Einreichung der Initiative die Urnen-</span><br/> <span class="ft7">abstimmung anzuordnen. In Ausnahmefällen kann beim Departement des</span><br/> <span class="ft7">Innern (heute: Departement Volkswirtschaft und Inneres) um eine Fristver-</span><br/> <span class="ft7">längerung nachgesucht werden.</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">466</span></div> <div class="page" id="S2"> <div role="main"><br/> <span class="ft7">2. Ist das Initiativbegehren in Form einer allgemeinen Anregung ge-</span><br/> <span class="ft7">stellt worden und stimmt der Einwohnerrat demselben zu, so ist eine ent-</span><br/> <span class="ft7">sprechende Vorlage auszuarbeiten und diese zur Abstimmung zu unterbrei-</span><br/> <span class="ft7">ten.</span><br/> <span class="ft7">3. Wird das Initiativbegehren als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht,</span><br/> <span class="ft7">so ist dieser mit dem Antrag auf Annahme oder Verwerfung zur Abstim-</span><br/> <span class="ft7">mung vorzulegen."</span><br/> <span class="ft6">In der Gemeindeordnung der Stadt X. (GO) findet sich zum</span><br/> <span class="ft6">Verfahren einer dem obligatorischen Referendum unterstehenden In-</span><br/> <span class="ft6">itiative folgende Regelung:</span><br/> <span class="ft7">,,§ 8 GO (Verfahren beim obligatorischen Referendum)</span><br/> <span class="ft7">1. Unterliegt der Gegenstand der Initiative dem obligatorischen Refe-</span><br/> <span class="ft7">rendum, so wird innert eines Jahres seit der Einreichung der Initiative die</span><br/> <span class="ft7">Urnenabstimmung angeordnet; vorbehalten bleibt die vom Departement des</span><br/> <span class="ft7">Innern in Ausnahmefällen zu erteilende Fristverlängerung.</span><br/> <span class="ft7">2. Ist das Initiativbegehren in Form einer allgemeinen Anregung ge-</span><br/> <span class="ft7">stellt und stimmt der Einwohnerrat demselben zu, so ist eine entsprechende</span><br/> <span class="ft7">Vorlage auszuarbeiten und zur Abstimmung zu bringen. Lehnt der Einwoh-</span><br/> <span class="ft7">nerrat das Initiativbegehren ab, so unterstellt er es mit dem Antrag auf Ver-</span><br/> <span class="ft7">werfung der Urnenabstimmung. Stimmen die Stimmberechtigten der allge-</span><br/> <span class="ft7">meinen Anregung zu, so ist eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten und</span><br/> <span class="ft7">innert einem Jahr seit der Volksabstimmung zur Abstimmung zu bringen.</span><br/> <span class="ft7">3. Wird das Initiativbegehren als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht,</span><br/> <span class="ft7">so ist dieser mit dem Antrag auf Annahme oder Verwerfung, in diesem Falle</span><br/> <span class="ft7">evtl. mit einem Gegenvorschlag, zur Abstimmung vorzulegen."</span><br/> <span class="ft6">aa) Zu den beiden aufgeführten Bestimmungen ist festzuhalten,</span><br/> <span class="ft6">dass in jenen Fällen, wo das Verfahren durch das kantonale Recht</span><br/> <span class="ft6">vorgegeben ist, keine Abweichungen im kommunalen Recht möglich</span><br/> <span class="ft6">sind. Dies ist insoweit zu beachten, als die Stadt X. Bestimmungen</span><br/> <span class="ft6">des kantonalen Rechts nicht wörtlich, sondern nur sinngemäss in die</span><br/> <span class="ft6">Gemeindeordnung übernommen hat.</span><br/> <span class="ft6">bb) Wie sich aus den aufgeführten Bestimmungen in Gemein-</span><br/> <span class="ft6">degesetz und Gemeindeordnung ergibt, ist das anzuwendende Ver-</span><br/> <span class="ft6">fahren unterschiedlich ausgestaltet, je nachdem, ob ein Initiativbe-</span><br/> <span class="ft6">gehren in Form einer allgemeinen Anregung oder eines ausgearbei-</span><br/> <span class="ft6">teten Entwurfs eingereicht wird. Es ist deshalb notwendig, das vor-</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Gemeinderecht</span> <span class="page_no">467</span></div> <div class="page" id="S3"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">liegende Initiativbegehren einer der beiden Formen zuzuordnen. Für</span><br/> <span class="ft6">die Qualifizierung sind folgende Aspekte zu berücksichtigen: Mit der</span><br/> <span class="ft6">Initiative in Form der allgemeinen Anregung richten die Initianten an</span><br/> <span class="ft6">den Einwohnerrat die verbindliche Anweisung, eine Vorlage zu be-</span><br/> <span class="ft6">schliessen, die ihren Wünschen und Absichten entspricht. Sie um-</span><br/> <span class="ft6">schreiben dabei im Initiativtext möglichst klar die zu beachtenden</span><br/> <span class="ft6">Gesichtspunkte und Richtlinien, so dass der von ihnen verfolgte</span><br/> <span class="ft6">Zweck und die zu dessen Erreichung erforderlichen Mittel offenbar</span><br/> <span class="ft6">werden, und der Einwohnerrat so in die Lage versetzt ist, die Vorlage</span><br/> <span class="ft6">entsprechend ihrem unverfälschten Willen auszuarbeiten. Im Gegen-</span><br/> <span class="ft6">satz dazu ist die Initiative in Form des ausgearbeiteten Entwurfs als</span><br/> <span class="ft6">solche vollziehbar und bedarf keiner weiteren Ausarbeitung durch</span><br/> <span class="ft6">den Einwohnerrat. Geht es darum, über die Form einer Initiative zu</span><br/> <span class="ft6">entscheiden, so ist von materiellen Gesichtspunkten auszugehen, ins-</span><br/> <span class="ft6">besondere dann, wenn es sich um Initiativen auf Erlass von Verwal-</span><br/> <span class="ft6">tungsakten handelt. Danach wäre eine Initiative als ausgearbeiteter</span><br/> <span class="ft6">Entwurf zu betrachten, wenn ihr Begehren inhaltlich derart um-</span><br/> <span class="ft6">schrieben und fixiert ist, dass der Einwohnerrat zur materiellen Ge-</span><br/> <span class="ft6">staltung nichts mehr beitragen kann und ihm in dieser Beziehung</span><br/> <span class="ft6">völlig die Hände gebunden sind (AGVE 1980, S. 512).</span><br/> <span class="ft6">Das Initiativbegehren der IG Zusammenschluss X.-Y. beauftragt</span><br/> <span class="ft6">den Stadtrat, Projektunterlagen auszuarbeiten sowie ein Vereini-</span><br/> <span class="ft6">gungsprojekt für die Gemeinden X. und Y. - unter Einbezug allfällig</span><br/> <span class="ft6">weiterer Gemeinden - zu initialisieren. Insofern zielt das Begehren</span><br/> <span class="ft6">klarerweise auf die Ausarbeitung einer Vorlage ab, mit welcher der</span><br/> <span class="ft6">Zusammenschluss von X. und Y. auf den Zeitpunkt 1. Januar 2010</span><br/> <span class="ft6">vollzogen werden kann. Aus diesem Verständnis des Initiativbegeh-</span><br/> <span class="ft6">rens folgt, dass es sich um eine allgemeine Anregung handelt. Entge-</span><br/> <span class="ft6">gen der Auffassung des Stadtrates kann die Initiative nicht einfach</span><br/> <span class="ft6">vollzogen werden. Würde man dessen Argumentation folgen, so be-</span><br/> <span class="ft6">deutet dies nichts anderes, als dass der Stadtrat nur beauftragt wäre,</span><br/> <span class="ft6">Verhandlungen über ein Vereinigungsprojekt durchzuführen. In die-</span><br/> <span class="ft6">sem Falle bräuchte er im Anschluss an die Verhandlungen keine</span><br/> <span class="ft6">Vorlage auszuarbeiten (die Ausarbeitung einer Vorlage ist keine reine</span><br/> <span class="ft6">Vollzugshandlung). Dies ist aber eindeutig nicht gemeint. Selbst der</span><br/> <span class="ft6">Stadtrat äussert sich dahingehend, dass die Initiative zur Ausarbei-</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">468</span></div> <div class="page" id="S4"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">tung einer Vorlage zu Handen des Einwohnerrates führen muss. Der</span><br/> <span class="ft6">Text der zu erarbeitenden Vorlage ist aber durch die Initianten nicht</span><br/> <span class="ft6">vorbestimmt (wie es bei einem ausgearbeiteten Entwurf der Fall</span><br/> <span class="ft6">wäre). Die Argumentation des Stadtrates geht auch fehl, wenn er</span><br/> <span class="ft6">meint, dass für die Umsetzung des Begehrens keine Bearbeitung</span><br/> <span class="ft6">durch den Einwohnerrat erforderlich sei. Zwar richtet sich die Initia-</span><br/> <span class="ft6">tive vordergründig alleine an den Stadtrat, was nicht weiter unge-</span><br/> <span class="ft6">wöhnlich ist, da die Durchführung von Verhandlungen zu den typi-</span><br/> <span class="ft6">schen Aufgaben einer Exekutive gehört. Doch geht es bei der Um-</span><br/> <span class="ft6">setzung der Initiative nicht ohne Einbezug des Einwohnerrates, da</span><br/> <span class="ft6">letztlich dieser über die vom Stadtrat erarbeitete Vorlage zu</span><br/> <span class="ft6">beschliessen hat, bevor sie den Stimmberechtigten zur Abstimmung</span><br/> <span class="ft6">unterbreitet wird. Insofern ist die Situation bezüglich der Qualifika-</span><br/> <span class="ft6">tion, ob allgemeine Anregung oder ausgearbeiteter Entwurf, ver-</span><br/> <span class="ft6">gleichbar einer Staatsvertragsinitiative, wie sie einige Kantone ken-</span><br/> <span class="ft6">nen. Diesbezüglich gilt: Bezieht sich ein Begehren auf Abschluss ei-</span><br/> <span class="ft6">nes Vertrages, das heisst auf einen erst zu schaffenden Vertrag, so</span><br/> <span class="ft6">wird mit der Annahme des Begehrens die Regierung beauftragt, den</span><br/> <span class="ft6">Vertrag mit dem Partner auszuhandeln. Da der Vertrag erst nach den</span><br/> <span class="ft6">Verhandlungen zustande kommen wird, kann ein entsprechendes</span><br/> <span class="ft6">Initiativbegehren aus praktischen Gründen nur in Form einer allge-</span><br/> <span class="ft6">meinen Anregung eingereicht werden (vgl. Hangartner/Kley, Die</span><br/> <span class="ft6">demokratischen Rechte in Bund und Kantonen, Zürich 2000,</span><br/> <span class="ft6">N 2210).</span><br/> <span class="ft6">c) Dem Gemeindegesetz wie auch der Gemeindeordnung der</span><br/> <span class="ft6">Stadt X. lässt sich für das Verfahren von Initiativbegehren, deren Ge-</span><br/> <span class="ft6">genstände dem obligatorischen Referendum unterliegen und welche</span><br/> <span class="ft6">in Form von allgemeinen Anregungen eingereicht werden, nichts an-</span><br/> <span class="ft6">deres entnehmen, als dass nach der Zustimmung des Einwohnerrates</span><br/> <span class="ft6">eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten und innert Jahresfrist zur</span><br/> <span class="ft6">Abstimmung zu bringen ist. Somit muss festgestellt werden, dass</span><br/> <span class="ft6">sich zumindest aus derjenigen Bestimmung, welche das Verfahren</span><br/> <span class="ft6">zur Behandlung von Initiativen regelt, deren Gegenstand dem obli-</span><br/> <span class="ft6">gatorischen Referendum unterliegt, für die hier interessierende Frage</span><br/> <span class="ft6">nach der Referendumsfähigkeit des zustimmenden Einwohnerratsbe-</span><br/> <span class="ft6">schlusses keine Antwort entnehmen lässt. Nachdem in § 61 GG bzw.</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Gemeinderecht</span> <span class="page_no">469</span></div> <div class="page" id="S5"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">§ 8 GO die Frage der Referendumsfähigkeit des zustimmenden Ein-</span><br/> <span class="ft6">wohnerratsbeschlusses nicht geregelt ist, sind diejenigen Bestim-</span><br/> <span class="ft6">mungen im Gemeindegesetz und allenfalls ergänzend in der Ge-</span><br/> <span class="ft6">meindeordnung der Stadt X. heranzuziehen, welche das Referendum</span><br/> <span class="ft6">regeln (§§ 57, 58 und 66 GG bzw. §§ 4 und 5 GO).</span><br/> <span class="ft6">d) Der Einwohnerratsbeschluss muss einer von drei Kategorien</span><br/> <span class="ft6">zugeordnet werden, welche im Nachfolgenden behandelt werden. Er</span><br/> <span class="ft6">untersteht entweder dem obligatorischen oder dem fakultativen</span><br/> <span class="ft6">Referendum oder ist nicht referendumsfähig.</span><br/> <span class="ft6">aa) Das kantonale Recht regelt in § 57 GG diejenigen Be-</span><br/> <span class="ft6">schlüsse, welche der Gesamtheit der Stimmberechtigten zum Ent-</span><br/> <span class="ft6">scheid vorgelegt werden müssen. Unter lit. f wird den Gemeinden die</span><br/> <span class="ft6">Möglichkeit eingeräumt, dass sie weitere Geschäfte dem obligatori-</span><br/> <span class="ft6">schen Referendum unterstellen. Die Stadt X. hat von dieser Mög-</span><br/> <span class="ft6">lichkeit in § 4 GO Gebrauch gemacht. Weder § 57 GG noch § 4 GO</span><br/> <span class="ft6">unterstellen die zustimmenden Einwohnerratsbeschlüsse dem obli-</span><br/> <span class="ft6">gatorischen Referendum. Somit untersteht der fragliche Einwohner-</span><br/> <span class="ft6">ratsbeschluss nicht dem obligatorischen Referendum.</span><br/> <span class="ft6">bb) Das kantonale Recht regelt das Verfahren für das fakultative</span><br/> <span class="ft6">Referendum in § 58 GG folgendermassen:</span><br/> <span class="ft7">,,§ 58 GG Fakultatives Referendum</span><br/> <span class="ft7">1. Gegen alle übrigen positiven und negativen Beschlüsse des Ein-</span><br/> <span class="ft7">wohnerrates kann von einem Zehntel der Stimmberechtigten innert 30 Ta-</span><br/> <span class="ft7">gen, von der Veröffentlichung an gerechnet, das Referendum ergriffen wer-</span><br/> <span class="ft7">den, soweit der Einwohnerrat nicht eine endgültige Entscheidbefugnis be-</span><br/> <span class="ft7">sitzt.</span><br/> <span class="ft7">2. Der Einwohnerrat kann ein Sachgeschäft auch von sich aus der Ur-</span><br/> <span class="ft7">nenabstimmung unterstellen."</span><br/> <span class="ft6">Die Gemeindeordnung der Stadt X. hat diese Regelung in § 5</span><br/> <span class="ft6">Abs. 1 GO übernommen. Das kantonale Recht statuiert mit dieser</span><br/> <span class="ft6">Bestimmung im Grundsatz ein allgemeines und umfassendes Parla-</span><br/> <span class="ft6">mentsbeschlussreferendum. Kennzeichnend dafür ist etwa auch, dass</span><br/> <span class="ft6">keine Unterscheidung zwischen positiven und negativen Beschlüssen</span><br/> <span class="ft6">gemacht wird. Soweit der Einwohnerrat nicht eine endgültige Ent-</span><br/> <span class="ft6">scheidungsbefugnis besitzt, ist gegen alle Parlamentsbeschlüsse das</span><br/> <span class="ft6">fakultative Referendum möglich. Dies hat auch für den hier in-</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">470</span></div> <div class="page" id="S6"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">teressierenden Fall zu gelten. Hätte man die Anwendung des allge-</span><br/> <span class="ft6">meinen Grundsatzes von § 58 Abs. 1 GG in Bezug auf § 61 GG aus-</span><br/> <span class="ft6">schliessen wollen, hätte man dies dort ausdrücklich regeln müssen.</span><br/> <span class="ft6">cc) Das kantonale Recht regelt die Zuständigkeit des Ein-</span><br/> <span class="ft6">wohnerrates in § 66 GG. Danach entscheidet der Einwohnerrat end-</span><br/> <span class="ft6">gültig über Geschäfte, die ihm durch die Gemeindeordnung oder die</span><br/> <span class="ft6">Satzungen eines Gemeindeverbandes übertragen werden (Abs. 2). In</span><br/> <span class="ft6">die endgültige Zuständigkeit des Einwohnerrates fallen auch Be-</span><br/> <span class="ft6">schlüsse, die ihrer Natur nach nicht dem Referendum unterstellbar</span><br/> <span class="ft6">sind (Abs. 3). Die Stadt X. hat diese Regelung in § 5 Abs. 2 GO</span><br/> <span class="ft6">sinngemäss übernommen. Zu den Beschlüssen, die wesensgemäss</span><br/> <span class="ft6">nicht dem Referendum unterstellbar sind, gehören etwa die Ent-</span><br/> <span class="ft6">scheide des Einwohnerrates über den Gang und den Ablauf des par-</span><br/> <span class="ft6">lamentsinternen Meinungsbildungs- und Entscheidungsverfahrens</span><br/> <span class="ft6">oder die Wahlbeschlüsse (siehe dazu im Einzelnen: Andreas Bau-</span><br/> <span class="ft6">mann, Aargauisches Gemeinderecht, 3. Auflage, Aarau 2005, S. 213</span><br/> <span class="ft6">f.). Die Gemeindeordnung der Stadt X. kennt keine Regelung, wo-</span><br/> <span class="ft6">nach ein zustimmender Einwohnerratsbeschluss zu Initiativen in</span><br/> <span class="ft6">Form einer allgemeinen Anregung, deren Gegenstand dem obligato-</span><br/> <span class="ft6">rischen Referendum unterliegt, in die endgültige Entscheidungsbe-</span><br/> <span class="ft6">fugnis des Einwohnerrates fällt. Auch handelt es sich bei dem fragli-</span><br/> <span class="ft6">chen Einwohnerratsbeschluss nicht um einen formellen Beschluss,</span><br/> <span class="ft6">der wesensgemäss nicht dem Referendum unterstellbar ist. Es muss</span><br/> <span class="ft6">deshalb bei der Feststellung bleiben, dass gegen den fraglichen Ein-</span><br/> <span class="ft6">wohnerratsbeschluss das fakultative Referendum ergriffen werden</span><br/> <span class="ft6">kann.</span><br/> <span class="ft6">dd) Somit lässt sich das Fazit ziehen, dass die Systematik des</span><br/> <span class="ft6">Gemeindegesetzes den Gemeinden einen gewissen Gestaltungsspiel-</span><br/> <span class="ft6">raum lässt. Machen sie davon keinen Gebrauch, kommt die Regelung</span><br/> <span class="ft6">von § 58 GG zum Zuge. Danach untersteht der Einwohnerratsbe-</span><br/> <span class="ft6">schluss vom 5. Mai 2006 über die Zustimmung zur Initiative der 'IG</span><br/> <span class="ft6">Zusammenschluss X.-Y.' dem fakultativen Referendum. (...)</span><br/> <span class="ft6">6. Die beiden Beschwerdeführer beanstanden in ihren Abstim-</span><br/> <span class="ft6">mungsbeschwerden die vom Stadtrat verfasste Abstimmungsbot-</span><br/> <span class="ft6">schaft als einseitig und irreführend. In der einen Beschwerde wird im</span><br/> <span class="ft6">Wesentlichen kritisiert, dass sich die Stimmberechtigten aufgrund der</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Gemeinderecht</span> <span class="page_no">471</span></div> <div class="page" id="S7"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">vorliegenden Informationen kein ganzheitliches Bild machen konn-</span><br/> <span class="ft6">ten. So seien den Befürwortern zuwenig Platz eingeräumt und die</span><br/> <span class="ft6">Argumente des Einwohnerrates völlig übergangen worden. In der</span><br/> <span class="ft6">anderen Beschwerde wird vorgebracht, dass wesentliche Informatio-</span><br/> <span class="ft6">nen, wie etwa in Bezug auf die auszuarbeitenden Projektunterlagen</span><br/> <span class="ft6">gefehlt hätten. Auch hier wird das Fehlen der Argumente des Ein-</span><br/> <span class="ft6">wohnerrates gerügt.</span><br/> <span class="ft6">a) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politi-</span><br/> <span class="ft6">sche Stimmrecht gibt jeder Bürgerin und jedem Bürger einen An-</span><br/> <span class="ft6">spruch darauf, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das</span><br/> <span class="ft6">nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und un-</span><br/> <span class="ft6">verfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 114 Ia 43). Nach ständiger</span><br/> <span class="ft6">Rechtsprechung ist die Wahl- und Abstimmungsfreiheit verletzt,</span><br/> <span class="ft6">wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläute-</span><br/> <span class="ft6">rungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und</span><br/> <span class="ft6">über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch informiert</span><br/> <span class="ft6">(BGE 117 Ia 46). Jeder Stimmberechtigte soll seinen Entscheid ge-</span><br/> <span class="ft6">stützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Mei-</span><br/> <span class="ft6">nungsbildung treffen können (BGE 119 Ia 272).</span><br/> <span class="ft6">b) Gemäss § 33 Abs. 2 der Verordnung über die Initiative und</span><br/> <span class="ft6">das Referendum in Gemeindeangelegenheiten (VO IRG) vom</span><br/> <span class="ft6">29. Juni 1981 ist der Gemeinderat in der Organisation mit Einwoh-</span><br/> <span class="ft6">nerrat verpflichtet, den Stimmbürgern und Stimmbürgerinnen bei</span><br/> <span class="ft6">Urnenabstimmungen über Initiativen und Referenden neben den</span><br/> <span class="ft6">übrigen Abstimmungsunterlagen einen erläuternden Bericht abzuge-</span><br/> <span class="ft6">ben. Gemäss § 26 Abs. 2 VO IRG hat der Gemeinderat darin die Ar-</span><br/> <span class="ft6">gumente des Referendumskomitees in angemessener Form zu be-</span><br/> <span class="ft6">rücksichtigen. Ansonsten enthält das Gemeinderecht keine Vorschrif-</span><br/> <span class="ft6">ten über die inhaltliche Gestaltung der Erläuterungen. Die Behörden</span><br/> <span class="ft6">sind aber verpflichtet, die Tragweite und die Bedeutung der Abstim-</span><br/> <span class="ft6">mungsvorlage wahrheitsgemäss, ausgewogen, sachlich und ausrei-</span><br/> <span class="ft6">chend darzustellen (Baumann, a.a.O., S. 505). Die Abstimmungsbot-</span><br/> <span class="ft6">schaften verfolgen nicht das Ziel, den Stimmbürger abschliessend</span><br/> <span class="ft6">und umfassend zu informieren. Sie stellen zunächst nur sicher, dass</span><br/> <span class="ft6">der Gemeinderat die behördlichen Argumente geltend machen kann</span><br/> <span class="ft6">und in der Öffentlichkeit Gehör findet (Baumann, a.a.O., S. 506 f.).</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">472</span></div> <div class="page" id="S8"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Behörde nicht</span><br/> <span class="ft6">zur Neutralität verpflichtet, wohl aber zur Objektivität (BGE 119 Ia</span><br/> <span class="ft6">273). In der Organisationsform mit Gemeindeversammlung ist der</span><br/> <span class="ft6">Gemeinderat nicht gehalten, die in der Gemeindeversammlung gefal-</span><br/> <span class="ft6">lenen Argumente den Stimmberechtigten nochmals schriftlich vorzu-</span><br/> <span class="ft6">legen. Vielmehr nimmt der Gemeinderat mit seinen Erläuterungen</span><br/> <span class="ft6">unabhängig von der Gemeindeversammlung gegenüber den Stimm-</span><br/> <span class="ft6">bürgern und Stimmbürgerinnen sein unmittelbares Antrags- und Be-</span><br/> <span class="ft6">gründungsrecht wahr. In der Organisation mit Einwohnerrat dagegen</span><br/> <span class="ft6">übt der Gemeinderat die Aufgabe der Vorberatung und Antragstel-</span><br/> <span class="ft6">lung primär gegenüber dem Gemeindeparlament aus. In seinen Er-</span><br/> <span class="ft6">läuterungen über den Gegenstand der Urnenabstimmung erfüllt er</span><br/> <span class="ft6">nicht nur die Funktion als Antragssteller, sondern auch als Informator</span><br/> <span class="ft6">über die Behandlung der Vorlage im Gemeindeparlament. Der Ge-</span><br/> <span class="ft6">meinderat hat demzufolge in den Erläuterungen den Beschluss des</span><br/> <span class="ft6">Einwohnerrates und dessen hauptsächliche Argumente wiederzuge-</span><br/> <span class="ft6">ben. Soweit sich die Ziele und Absichten des Gemeinderates davon</span><br/> <span class="ft6">unterscheiden, soll er seine Erwägungen denjenigen des Einwohner-</span><br/> <span class="ft6">rates gegenüberstellen (Baumann, a.a.O., S. 509 / vgl. dazu auch</span><br/> <span class="ft6">Michel Besson, Behördliche Informationen vor Volksabstimmungen,</span><br/> <span class="ft6">Diss. Bern 2003, S. 248 f.).</span><br/> <span class="ft6">c) Die Abstimmungsbotschaft des Stadtrates X. lässt sich fol-</span><br/> <span class="ft6">gendermassen beschreiben: Auf den ersten zwei Seiten findet sich</span><br/> <span class="ft6">eine Zusammenfassung mit dem Initiativtext, der Beschlussfassung</span><br/> <span class="ft6">im Einwohnerrat, dem Hinweis auf das Referendum sowie einer ab-</span><br/> <span class="ft6">lehnenden Empfehlung des Stadtrates. Auf weiteren 11 Seiten wie-</span><br/> <span class="ft6">derholt der Stadtrat seinen Bericht für die Einwohnerratssitzung vom</span><br/> <span class="ft6">5. Mai 2006. Darin legt er ausführlich und eingehend seine die Initia-</span><br/> <span class="ft6">tive ablehnende Haltung dar. Im Weiteren folgen je eine Seite mit</span><br/> <span class="ft6">Argumenten der beiden Komitees (Initiativ- und Referendums-</span><br/> <span class="ft6">komitee). Schliesslich endet die Botschaft mit einer Seite von Argu-</span><br/> <span class="ft6">menten des Stadtrates, welche gegen das Initiativbegehren sprechen</span><br/> <span class="ft6">sowie der Abstimmungsfrage. Aus dieser Schilderung geht hervor,</span><br/> <span class="ft6">dass die vorliegende Botschaft den oben aufgezeigten Anforderun-</span><br/> <span class="ft6">gen, welche durch Lehre und Praxis entwickelt wurden, nicht zu ge-</span><br/> <span class="ft6">nügen vermag.</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Gemeinderecht</span> <span class="page_no">473</span></div> <div class="page" id="S9"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">aa) Dabei fallen die fehlenden Argumente des Einwohnerrates</span><br/> <span class="ft6">am schwerwiegendsten ins Gewicht. Der Stadtrat verkennt, dass es in</span><br/> <span class="ft6">der vorliegenden Konstellation, wo seine Absichten von denjenigen</span><br/> <span class="ft6">des Einwohnerrates abweichen, nicht angeht, seinen Standpunkt in</span><br/> <span class="ft6">den Mittelpunkt zu rücken. Vielmehr sollen die Abstimmungserläute-</span><br/> <span class="ft6">rungen zum Ausdruck bringen, weshalb der Einwohnerrat (mit 31 Ja-</span><br/> <span class="ft6">gegen 10 Nein-Stimmen) das Initiativbegehren unterstützt hat. Dazu</span><br/> <span class="ft6">lässt sich der Botschaft nichts entnehmen. Der in den Erläuterungen</span><br/> <span class="ft6">vorhandene Hinweis auf die Internetpublikation des Einwohnerrats-</span><br/> <span class="ft6">protokolls kann dieses Erfordernis nicht ersetzen. Die Argumentation</span><br/> <span class="ft6">des Einwohnerrates muss schon in der Botschaft selbst enthalten</span><br/> <span class="ft6">sein. Was der Stadtrat dagegen einwendet, vermag nicht zu überzeu-</span><br/> <span class="ft6">gen. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Argumente (der Mehrheit)</span><br/> <span class="ft6">des Einwohnerrates nicht hätten in die Botschaft übernommen wer-</span><br/> <span class="ft6">den können. Wie sich dem Protokoll entnehmen lässt, haben sich</span><br/> <span class="ft6">einzelne Fraktionen klar für die Vorlage geäussert. Die jeweils ge-</span><br/> <span class="ft6">nannten Argumente hätten problemlos in die Erläuterungen übertra-</span><br/> <span class="ft6">gen werden können. Dem steht auch nicht entgegen, dass im Ein-</span><br/> <span class="ft6">wohnerrat über das Initiativbegehren kontrovers diskutiert wurde. So</span><br/> <span class="ft6">hätten auch die Argumente der Minderheit des Einwohnerrates in der</span><br/> <span class="ft6">Botschaft erwähnt werden können, sofern sich diese denn von den</span><br/> <span class="ft6">Argumenten des Stadtrates oder des Referendumskomitees unter-</span><br/> <span class="ft6">schieden hätten. Die Abstimmungsbotschaft erweist sich demzufolge</span><br/> <span class="ft6">als unvollständig und unausgewogen.</span><br/> <span class="ft6">bb) Im Weiteren erscheint auch die vollständige, unbearbeitete</span><br/> <span class="ft6">Übernahme des für den Einwohnerrat bestimmten Berichts in die</span><br/> <span class="ft6">Botschaft problematisch, da dieser Bericht seiner Funktion gemäss</span><br/> <span class="ft6">einzig die Haltung des Stadtrates widerzuspiegeln braucht. Nachdem</span><br/> <span class="ft6">dieser ohnehin (nur) die Haltung des Stadtrates zur Initiative wieder-</span><br/> <span class="ft6">gibt, führt er zusammen mit den anderen Passagen in der Botschaft,</span><br/> <span class="ft6">welche ausdrücklich noch einmal die Argumente des Stadtrates ge-</span><br/> <span class="ft6">gen die Initiative darlegen, zu unnötigen Redundanzen, welche die</span><br/> <span class="ft6">Ausgewogenheit der Botschaft ebenfalls in Frage stellen.</span><br/> <span class="ft6">cc) In einer Gesamtwürdigung der Abstimmungserläuterungen</span><br/> <span class="ft6">lässt sich feststellen, dass die Ausführungen des Stadtrates ganz all-</span><br/> <span class="ft6">gemein die gewisse Zurückhaltung und Distanz, wie sie hier geboten</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">474</span></div> <div class="page" id="S10"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">gewesen wären, vermissen lassen (vgl. Baumann, a.a.O., S. 506).</span><br/> <span class="ft6">Nachdem die vom Stadtrat verfasste Botschaft unzulässigerweise die</span><br/> <span class="ft6">Argumente des Einwohnerrates unberücksichtigt lässt und die</span><br/> <span class="ft6">Ausgewogenheit auch in anderer Hinsicht beeinträchtigt ist, muss sie</span><br/> <span class="ft6">insgesamt als mangelhaft eingestuft werden.</span><br/> <span class="ft6">d) Zu prüfen bleibt, welche Folgen den mangelhaften Abstim-</span><br/> <span class="ft6">mungserläuterungen zu geben sind. Nachdem die Auswirkungen sich</span><br/> <span class="ft6">nicht ziffernmässig ermitteln lassen, muss ein Einfluss aufgrund der</span><br/> <span class="ft6">Umstände auf das Abstimmungsergebnis im Bereich des Möglichen</span><br/> <span class="ft6">liegen. Dabei ist insbesondere auf die Grösse des Stimmenunter-</span><br/> <span class="ft6">schiedes, die Schwere des konstatierten Fehlers und dessen Bedeu-</span><br/> <span class="ft6">tung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Kann die</span><br/> <span class="ft6">Möglichkeit, dass die Beschlussfassung ohne den Mangel anders</span><br/> <span class="ft6">ausgefallen wäre, als derart gering eingestuft werden, dass sie nicht</span><br/> <span class="ft6">mehr ernsthaft in Betracht kommt, so wird von einer Kassation abge-</span><br/> <span class="ft6">sehen (AGVE 1992, S. 499). In Würdigung aller Umstände erscheint</span><br/> <span class="ft6">ein anderer Ausgang der Abstimmung über das Initiativbegehren</span><br/> <span class="ft6">'Zusammenschluss der Gemeinden X. und Y.' als ausgeschlossen.</span><br/> <span class="ft6">Dabei ist zunächst festzuhalten, dass in den Abstimmungserläuterun-</span><br/> <span class="ft6">gen zwar die Argumente des Einwohnerrates fehlen, dafür aber die</span><br/> <span class="ft6">Initianten ausgiebig zu Wort gekommen sind. Insofern sind in der</span><br/> <span class="ft6">Abstimmungsbotschaft die massgeblichen Argumente, welche für die</span><br/> <span class="ft6">Annahme der Initiative sprechen, enthalten. Sie kann somit zwar als</span><br/> <span class="ft6">unvollständig und unausgewogen, aber nicht als völlig einseitig</span><br/> <span class="ft6">bezeichnet werden. Weiterhin ist bei der Entscheidung darüber, in-</span><br/> <span class="ft6">wieweit der erläuternde Bericht des Stadtrates die Willensbildung</span><br/> <span class="ft6">verfälscht haben könnte, zu berücksichtigen, dass die behördliche</span><br/> <span class="ft6">Botschaft keineswegs die einzige Informationsquelle gewesen ist, um</span><br/> <span class="ft6">sich über die Abstimmungsvorlage eine Meinung zu bilden und ein</span><br/> <span class="ft6">Urteil zu fällen. Im vorliegenden Falle hat ein umfassender Abstim-</span><br/> <span class="ft6">mungskampf stattgefunden, so dass letztlich alle Argumente aus-</span><br/> <span class="ft6">reichend eingebracht werden konnten. Pro und Contra des Initiativ-</span><br/> <span class="ft6">begehrens wurden in der Presse ausführlich diskutiert. Angesichts</span><br/> <span class="ft6">des sehr deutlichen Abstimmungsresultates (1'157 Ja- gegen 1'991</span><br/> <span class="ft6">Nein-Stimmen) lässt eine Einschätzung nur den Schluss zu, dass die</span><br/> <span class="ft6">Vorlage auch ohne die mangelhafte Abstimmungsbotschaft abgelehnt</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Gemeinderecht</span> <span class="page_no">475</span></div> <div class="page" id="S11"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">worden wäre. Das angefochtene Abstimmungsergebnis bringt daher</span><br/> <span class="ft6">den wirklichen Willen der Stimmberechtigten zum Ausdruck, wes-</span><br/> <span class="ft6">halb eine Kassation der Abstimmung zu unterbleiben hat.</span><br/></div> </div> </body> </html>