<!DOCTYPE html PUBLIC "-//W3C//DTD HTML 4.01//EN"> <html> <head> <title>AGVE 2001 70 S.330</title> <meta charset="utf-8"/><meta content="text/html; charset=utf-8" http-equiv="CONTENT-TYPE"/> <meta content="Weblaw - www.weblaw.ch" name="Publisher"/> </head> <body> <div class="header"><span class="year">2001</span> <span class="title">Verwaltungsgericht</span> <span class="page_no">330</span></div> <div class="page" id="S1"> <div role="main"><br/> [...]<br/> <br/> <span class="ft2"><b>70</b></span> <span class="ft2"><b>Eignungs- und Zuschlagskriterien; Grundsatz der Transparenz.</b></span><br/> <span class="ft2"><b>- Auch in einem offenen Verfahren ist grundsätzlich bereits in der Aus-</b></span><br/> <span class="ft2"><b>schreibung klar zwischen den von den Anbietenden zu erfüllenden</b></span><br/> <span class="ft2"><b>Eignungskriterien und den leistungsbezogenen Zuschlagskriterien im</b></span><br/> <span class="ft2"><b>Sinne von § 18 Abs. 2 SubmD zu unterscheiden (Erw. 3/c/aa).</b></span><br/> <span class="ft2"><b>- Die Ausschreibung muss alle Zuschlagskriterien und deren Gewich-</b></span><br/> <span class="ft2"><b>tung enthalten (Erw. 3/c/bb).</b></span><br/> <br/> <span class="ft3">Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 10. April 2001 in</span><br/> <span class="ft3">Sachen S. AG gegen den Beschluss des Regierungsrats und die Verfügung der</span><br/> <span class="ft3">Psychiatrischen Dienste des Kantons Aargau.</span><br/> <br/> <span class="ft4"><i>Aus den Erwägungen</i></span><br/> <br/> <span class="ft1">2. a) Gemäss Ziffer 10 der öffentlichen Ausschreibung waren</span><br/> <span class="ft1">die folgenden Zuschlagskriterien massgebend:</span><br/> <span class="ft5">- Referenzinstallationen in der Schweiz im Gesundheitsbereich</span><br/> <span class="ft5">Kunden mit vergleichbarer Grösse und Struktur</span><br/> <span class="ft5">- Einführungs-, Entwicklungsplan für TARMED muss vorliegen</span><br/> <span class="ft5">- Vollständigkeit der Offerte</span><br/> <span class="ft5">- Preis (Investitions-, Betriebskosten)/Leistung</span><br/> <span class="ft5">- Genügend Ressourcen, auch im Fachbereich</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2001</span> <span class="title">Submissionen</span> <span class="page_no">331</span></div> <div class="page" id="S2"> <div role="main"><br/> <span class="ft5">- Im Markt etabliertes Softwarehaus</span><br/> <span class="ft5">- Qualitätssicherung</span><br/> <span class="ft5">- Übernahme des Projektes als Generalunternehmer möglich</span><br/> <span class="ft5">- Erfahrung mit Ablösung von Systemen und Datenübernahme</span><br/> <span class="ft1">In Ziffer 6 der Ausschreibungsunterlagen wurde nebst diesen</span><br/> <span class="ft1">Kriterien als weiteres Zuschlagskriterium noch genannt:</span><br/> <span class="ft5">- Angebote im Bereich der Optionen</span><br/> <span class="ft1">b) Sieben der fristgerecht eingereichten Angebote - die beiden</span><br/> <span class="ft1">Angebote lediglich für die Leistungserfassung wurden vom weiteren</span><br/> <span class="ft1">Vergabeverfahren ausgeschlossen - wurden anhand der bekannt ge-</span><br/> <span class="ft1">gebenen Zuschlagskriterien beurteilt. Dabei erfolgte nicht eine</span><br/> <span class="ft1">eigentliche Bewertung, sondern die Angebote wurden daraufhin</span><br/> <span class="ft1">geprüft, ob sie die einzelnen Kriterien erfüllten (vgl. dazu Erw. 3/c</span><br/> <span class="ft1">hienach). Aufgrund dieser Beurteilung wurden zwei weitere Ange-</span><br/> <span class="ft1">bote, deren Ressourcen im Fachbereich als ungenügend angesehen</span><br/> <span class="ft1">wurden, ausgeschieden. Die verbleibenden fünf Angebote (Be-</span><br/> <span class="ft1">schwerdeführerin, M. &amp; P., L. GmbH, E., E. &amp; Y.) wurden nach den</span><br/> <span class="ft1">folgenden (gewichteten) Kriterien mit Punkten bewertet:</span><br/> <span class="ft5">- Kosten einmalige (ohne Leistungserfassung) [Gewicht: 2]</span><br/> <span class="ft5">- Kosten laufend (jährlich) [Gewicht: 1,5]</span><br/> <span class="ft5">- Systemeinführung, Projektleitung, Unternehmen, Sicherheit [Ge-</span><br/> <span class="ft5">wicht: 2]</span><br/> <span class="ft5">- Funktionalität Patientenadministration [Gewicht: 2,5]</span><br/> <span class="ft5">- Funktionalität Finanz- und Rechnungswesen [Gewicht: 2]</span><br/> <span class="ft1">Ausgegangen wurde bei den fünf Angeboten von den folgenden</span><br/> <span class="ft1">Investitionskosten (ohne Leistungserfassung) und Betriebskosten:</span><br/> <br/> <span class="ft1">(Tabellarische Zusammenstellung der Angebote)</span><br/> <br/> <span class="ft1">Um die drei Bereiche Systemeinführung etc., Funktionalität Pa-</span><br/> <span class="ft1">tientenadministration (PA) und Funktionalität Finanz- und Rech-</span><br/> <span class="ft1">nungswesen (FRW) punktemässig gleichwertig zu bewerten, wurde</span><br/> <span class="ft1">das jeweils höchste Resultat auf 1000 Punkte und die anderen Punkt-</span><br/> <span class="ft1">zahlen proportional aufgerechnet. Für die Kosten wurde der tiefste</span><br/> <span class="ft1">Betrag auf 1000 Punkte aufgerechnet und die Differenz der einzelnen</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2001</span> <span class="title">Verwaltungsgericht</span> <span class="page_no">332</span></div> <div class="page" id="S3"> <div role="main"><br/> <span class="ft1">Beträge zum tiefsten Betrag punktemässig vom Maximum abgezo-</span><br/> <span class="ft1">gen. Auf diese Weise ergaben sich die folgenden Bewertungen:</span><br/> <br/> <span class="ft1">(Tabellarische Zusammenstellung der Bewertung)</span><br/> <br/> <span class="ft1">(...)</span><br/> <span class="ft1">3 c) aa) Zunächst fällt auf, dass die Vergabestelle unter dem Ti-</span><br/> <span class="ft1">tel ,,Zuschlagskriterien" nicht nur ,,reine" Zuschlagskriterien im</span><br/> <span class="ft1">Sinne von § 18 Abs. 2 SubmD nennt, sondern auch Eignungskrite-</span><br/> <span class="ft1">rien, Rahmenbedingungen und Ausschlussgründe. Die verlangte</span><br/> <span class="ft1">Vollständigkeit der Offerte beispielsweise ist nach der verwaltungs-</span><br/> <span class="ft1">gerichtlichen Rechtsprechung kein Zuschlagskriterium, sondern wie</span><br/> <span class="ft1">die Wahrung der Eingabefrist eine formelle Anforderung an das An-</span><br/> <span class="ft1">gebot (§ 14 Abs. 1 SubmD). Unvollständige Angebote können vom</span><br/> <span class="ft1">weiteren Verfahren ausgeschlossen werden; betrifft die Unvollstän-</span><br/> <span class="ft1">digkeit wesentliche Punkte, müssen sie sogar ausgeschlossen werden</span><br/> <span class="ft1">(AGVE 1999, S. 345 ff.). Das verlangte Vorliegen eines Einfüh-</span><br/> <span class="ft1">rungs- und Entwicklungsplans für TarMed stellt letztlich eine Rah-</span><br/> <span class="ft1">menbedingung, die entweder erfüllt ist oder nicht, und nicht ein Zu-</span><br/> <span class="ft1">schlagskriterium dar. Die restlichen Kriterien haben, abgesehen vom</span><br/> <span class="ft1">Kriterium Preis/Leistung, weitaus eher den Charakter von Eignungs-</span><br/> <span class="ft1">kriterien denn von Zuschlagskriterien, beziehen sie sich doch auf die</span><br/> <span class="ft1">Anbieter und nicht auf deren Angebote. In einer ersten Runde hat die</span><br/> <span class="ft1">Vergabestelle die einzelnen Angebote denn auch im Sinne einer</span><br/> <span class="ft1">,,Ja"/"Nein"-Beurteilung lediglich daraufhin geprüft, ob sie die ,,Zu-</span><br/> <span class="ft1">schlagskriterien" erfüllten oder nicht, was im Grunde einer Eig-</span><br/> <span class="ft1">nungsprüfung entspricht. Diese erste Runde hatte offensichtlich aus-</span><br/> <span class="ft1">schliesslich den Zweck, für die Ausführung des Auftrags ungeeignete</span><br/> <span class="ft1">Offerenten vom weiteren Verfahren auszuschliessen. Ein solches</span><br/> <span class="ft1">Vorgehen ist auch in einem offenen Verfahren zulässig, denn auch</span><br/> <span class="ft1">hier darf der Zuschlag nur an einen Anbieter erteilt werden, der in</span><br/> <span class="ft1">der Lage ist, die zu vergebenden Leistungen zu erbringen, was eine</span><br/> <span class="ft1">Überprüfung seiner Eignung voraussetzt (VGE III/161 vom 30. No-</span><br/> <span class="ft1">vember 1999 [BE.1999.00254] in Sachen E. AG, S. 11). Zu bean-</span><br/> <span class="ft1">standen ist allerdings, dass diese Eignungsprüfung im vorliegenden</span><br/> <span class="ft1">Fall anhand von Kriterien erfolgt ist, die von der Vergabestelle</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2001</span> <span class="title">Submissionen</span> <span class="page_no">333</span></div> <div class="page" id="S4"> <div role="main"><br/> <span class="ft1">formell ausdrücklich als ,,Zuschlagskriterien" deklariert worden sind.</span><br/> <span class="ft1">Auch in einem offenen Verfahren ist - im Interesse der Transparenz</span><br/> <span class="ft1">des Verfahrens und um Missverständnisse oder Irreführungen der</span><br/> <span class="ft1">Anbietenden auszuschliessen - grundsätzlich bereits in der Aus-</span><br/> <span class="ft1">schreibung klar zwischen den von den Anbietenden zu erfüllenden</span><br/> <span class="ft1">Eignungskriterien und den leistungsbezogenen Zuschlagskriterien im</span><br/> <span class="ft1">Sinne von § 18 Abs. 2 SubmD zu unterscheiden.</span><br/> <span class="ft1">bb) Die für die Vergabestelle im Hinblick auf die verlangten</span><br/> <span class="ft1">Leistungen im Vordergrund stehenden Gesichtspunkte (,,Kosten ein-</span><br/> <span class="ft1">malig", ,,Kosten laufend", ,,Systemeinführung, Projektleitung, Unter-</span><br/> <span class="ft1">nehmen, Sicherheit", ,,Funktionalität Patientenadministration" und</span><br/> <span class="ft1">,,Funktionalität Finanz- und Rechnungswesen" [vgl. Erw. 2/b hie-</span><br/> <span class="ft1">vor]) ergeben sich zum Teil aus den Ausschreibungsunterlagen. So</span><br/> <span class="ft1">wird unter dem Titel ,,Ausgangslage" zunächst festgehalten, das</span><br/> <span class="ft1">Projektteam wolle auf der Basis der Offerten die folgenden Punkte</span><br/> <span class="ft1">beurteilen können:</span><br/> <span class="ft5">- Verfügbarkeit der geforderten Applikationen (eigene oder Integra-</span><br/> <span class="ft5">tion von Drittprodukten)</span><br/> <span class="ft5">- Lösungskonzept technisch und applikatorisch</span><br/> <span class="ft5">- Zu erwartende Kosten (einmalige und wiederkehrende) aufgeglie-</span><br/> <span class="ft5">dert in einzelne Programm-Module auf der Basis des Standardpa-</span><br/> <span class="ft5">ketes inklusive Angabe allfällig erforderlicher Zusatzmodule</span><br/> <span class="ft1">Weitere Hinweise auf die wesentlichen Punkte sind in den Aus-</span><br/> <span class="ft1">schreibungsunterlagen unter Ziffer 4 - ,,Was wir von Ihnen erwarten"</span><br/> <span class="ft1">(,,4.1 Fragen und Informationen" / ,,4.2 Investitions- und Betriebs-</span><br/> <span class="ft1">kosten") - enthalten. Damit konnten die Anbietenden nur bedingt -</span><br/> <span class="ft1">und zwar nicht anhand der als solche deklarierten ,,Zuschlagskrite-</span><br/> <span class="ft1">rien", sondern durch die Ausschreibungsunterlagen als Gesamtes - in</span><br/> <span class="ft1">Erfahrung bringen, welche Aspekte für die Vergabestelle hinsichtlich</span><br/> <span class="ft1">der Zuschlagserteilung relevant sein sollten. Einzig erahnen liess</span><br/> <span class="ft1">sich, wo für die Vergabestelle die Beurteilungsschwerpunkte lagen.</span><br/> <span class="ft1">So lässt sich lediglich aus den Ausschreibungsunterlagen und dem</span><br/> <span class="ft1">Pflichtenheft insgesamt schliessen, dass den qualitativen Gesichts-</span><br/> <span class="ft1">punkten (Leistung, Zuverlässigkeit, Datenschutz, Sicherheit) ein</span><br/> <span class="ft1">grösseres Gewicht beigemessen wurde als dem Preis. Doch hätte</span><br/> <span class="ft1">aufgrund der bekannt gegebenen Zuschlagskriterien durchaus auch</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2001</span> <span class="title">Verwaltungsgericht</span> <span class="page_no">334</span></div> <div class="page" id="S5"> <div role="main"><br/> <span class="ft1">davon ausgegangen werden dürfen, dass der Preis allein nicht in die</span><br/> <span class="ft1">Bewertung miteinbezogen wird, erweist sich doch das in diesem</span><br/> <span class="ft1">Kontext einzig angeführte Kriterium ,,Preis (Investititions-, Betriebs-</span><br/> <span class="ft1">kosten)/Leistung" letztlich als nichtssagend. Die Ermittlung des</span><br/> <span class="ft1">Preis-/Leistungsverhältnisses ist gerade Sinn und Zweck des ganzen</span><br/> <span class="ft1">Vergabeverfahrens, mithin der Würdigung aller Zuschlagskriterien</span><br/> <span class="ft1">(vgl. den Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für das</span><br/> <span class="ft1">öffentliche Beschaffungsrecht [ERKB] vom 1. September 2000, in:</span><br/> <span class="ft1">VPB 65/2001 Nr. 11, S. 130). Die grosse Streuung, welche bezogen</span><br/> <span class="ft1">auf die Eingabesummen der Angebote auszumachen ist, deutet da-</span><br/> <span class="ft1">rauf hin, dass einzelne Anbieter von einer noch höheren Gewichtung</span><br/> <span class="ft1">der Qualität gegenüber dem Preis ausgegangen sind.</span><br/> <span class="ft1">Auf jeden Fall waren die Formulierung und insbesondere die</span><br/> <span class="ft1">Reihenfolge der für den Zuschlag letztlich massgebenden Kriterien</span><br/> <span class="ft1">klarerweise nicht in dem in der öffentlichen Ausschreibung und in</span><br/> <span class="ft1">den Ausschreibungsunterlagen enthaltenen Katalog der Zuschlags-</span><br/> <span class="ft1">kriterien aufgeführt. Insofern erweisen sich auch die Verfügungen</span><br/> <span class="ft1">vom 10. Januar 2001 als unrichtig, wird doch dort zur Begründung</span><br/> <span class="ft1">angeführt: ,,Nach den Zuschlagskriterien mit dem besten</span><br/> <span class="ft1">Preis-/Leistungsverhältnis". Als Zuschlagskriterien wurden nunmehr</span><br/> <span class="ft1">wieder die im Amtsblatt vom 31. Januar 2000 veröffentlichten Krite-</span><br/> <span class="ft1">rien zitiert. Bewertet wurden die fünf im Verfahren verbliebenen</span><br/> <span class="ft1">Angebote jedoch nicht anhand dieser Kriterien, sondern mittels eines</span><br/> <span class="ft1">vierseitigen Beurteilungsschemas, welches sich zumindest inhaltlich</span><br/> <span class="ft1">an die der Matrix vom Mai 2000 zugeordneten Kriterien Funktiona-</span><br/> <span class="ft1">lität Patientenadministration, Funktionalität Finanz- und Rech-</span><br/> <span class="ft1">nungswesen sowie Systemeinführung hält, und mittels der Kosten-</span><br/> <span class="ft1">vergleiche (vgl. Erw. 2/b hievor).</span><br/> <span class="ft1">Gesamthaft betrachtet erweist sich das Vorgehen der Vergabe-</span><br/> <span class="ft1">stelle sowohl bei der Festsetzung und Bekanntgabe der ,,Zuschlags-</span><br/> <span class="ft1">kriterien" in der öffentlichen Ausschreibung und in den Ausschrei-</span><br/> <span class="ft1">bungsunterlagen als auch bei der Beurteilung und Bewertung der</span><br/> <span class="ft1">Anbieter und der Angebote einerseits anhand der deklarierten ,,Zu-</span><br/> <span class="ft1">schlagskriterien" und anderseits aufgrund der nicht ausdrücklich</span><br/> <span class="ft1">bekanntgegebenen, sondern bestenfalls implizit aus den Ausschrei-</span><br/> <span class="ft1">bungsunterlagen zu entnehmenden Kriterien und deren massgeben-</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2001</span> <span class="title">Submissionen</span> <span class="page_no">335</span></div> <div class="page" id="S6"> <div role="main"><br/> <span class="ft1">den Reihenfolge vor dem Hintergrund des fundamentalen Grundsat-</span><br/> <span class="ft1">zes der Transparenz - diesbezüglich in Art. 18 Abs. 3 SubmD, Art. 5</span><br/> <span class="ft1">Abs. 3 BGBM, Art. XII Ziff. 2 lit. h GPA konkretisiert - als nicht</span><br/> <span class="ft1">mehr haltbar.</span><br/> <span class="ft1">cc) Zumindest fragwürdig erscheint das nachträgliche Aus-</span><br/> <span class="ft1">scheiden von zwei Anbieterinnen mangels Eignung, nachdem die</span><br/> <span class="ft1">Vergabestelle diese vorerst in die Bewertung miteinbezogen und sich</span><br/> <span class="ft1">das Angebot der einen dieser Anbieterinnen dabei als das wirtschaft-</span><br/> <span class="ft1">lich günstigste erwiesen hatte. Nicht zu beurteilen ist im vorliegen-</span><br/> <span class="ft1">den Fall, ob die Bedenken der Vergabestelle gegen diese Anbieterin-</span><br/> <span class="ft1">nen berechtigt sind (die entsprechenden Unterlagen wurden von der</span><br/> <span class="ft1">Vergabestelle entgegen der Aufforderung in der Instruktionsverfü-</span><br/> <span class="ft1">gung vom 22. Januar 2001, wonach <i>sämtliche</i> Vorakten einzureichen</span><br/> <span class="ft1">seien, dem Verwaltungsgericht nicht zur Verfügung gestellt). Die</span><br/> <span class="ft1">betreffenden Vorbehalte betreffen ausschliesslich die Eignung und</span><br/> <span class="ft1">hätten bei einer korrekt durchgeführten Vergabe bei eben dieser Prü-</span><br/> <span class="ft1">fung zum Ausschluss führen können. Wird die Eignung aber erst</span><br/> <span class="ft1">nach einer erstmaligen Bewertung des Angebots und in Kenntnis der</span><br/> <span class="ft1">ersten Rangierung eines Anbieters von neuem in Frage gestellt, so</span><br/> <span class="ft1">setzt sich die Vergabestelle zumindest dem Vorwurf eines nicht mehr</span><br/> <span class="ft1">transparenten Verfahrens, wenn nicht gar dem der Willkür aus.</span><br/> <span class="ft1">d) Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass das Vorgehen der</span><br/> <span class="ft1">Vergabestelle sowohl bei der Festsetzung und Bekanntgabe der ,,Zu-</span><br/> <span class="ft1">schlagskriterien" als auch bei der Beurteilung und Bewertung der</span><br/> <span class="ft1">Angebote aufgrund der nicht ausdrücklich bekanntgegebenen Krite-</span><br/> <span class="ft1">rien sowie bezogen auf die zweite Eignungsprüfung nach erstmaliger</span><br/> <span class="ft1">Bewertung intransparent und infolgedessen vergaberechtswidrig ist.</span><br/></div> </div> </body> </html>