B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-4186/2015 U r t e i l v o m 2 8 . J a n u a r 2 0 1 6 Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richter Jérôme Candrian, Richter Jürg Steiger, Gerichtsschreiber Oliver Herrmann. Parteien mountain wilderness schweiz, Sandrainstrasse 3, 3007 Bern, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Michael Bütler, Gloriastrasse 66, Postfach 860, 8044 Zürich, Beschwerdeführer, gegen Air Zermatt AG, c/o Beat Perren, Bahnhofstrasse 17, 3920 Zermatt, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Philipp Perren, Nobel & Hug Rechtsanwälte, Dufourstrasse 29, Postfach 1372, 8032 Zürich, Beschwerdegegnerin, Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Postfach, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Zugang zu amtlichen Dokumenten. A-4186/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. Der Verein mountain wilderness schweiz (nachfolgend: Gesuchsteller) reichte beim Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL mit E -Mail vom 28. April 2011 eine "Anzeige" wegen zwei vermuteter illegaler Gebirgslandungen mit Helikoptern der Air Zermatt AG ein. Das BAZL teilte dem Gesuchsteller am 21. Juni 2011 mit, es sehe nach Abklärung des Sachverhalts von einem Straf- bzw. Administrativverfahren ab. B. Am 22. Februar 2012 gelangte der Gesuchsteller mit einer "Ergänzung der Anzeige" ans BAZL und ersuchte erneut um Eröffnung einer Untersuchung gegen die Air Zermatt und/oder die Piloten. Das BAZL erwiderte mit Schrei- ben vom 14. Mai 2012, es bestehe auch nach weiteren Abklärung en kein Anlass, ein Straf- oder Administrativverfahren durchzuführen. C. In der Folge erhob der Gesuchsteller am 17. März 2013 eine Aufsichtsbe- schwerde gegen das BAZL, welche das Generalsekretariat des Eidgenös- sischen Departements für Umwelt Verkehr Energie und Kommunikation UVEK mit Entscheid vom 28. Oktober 2013 teilweise guthiess. D. Der Gesuchsteller stellte daraufhin beim BAZL am 14. November 2013 ein "Gesuch um Wiederaufnahme" der Untersuchung und verlangte unter an- derem eine Beurteilung des Sachverhalts in Übereinstimmung mit Art. 37 ff. des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0). Das BAZL teilte dem Gesuchsteller mit Schreiben vom 16. April bzw. 1. Mai 2014 mit, eine erneute Prüfung der Angelegenheit habe ergeben, dass die fraglichen Landungen in Übereinstimmung mit den luftfahrtrechtlichen Grundlagen durchgeführt worden seien. Es sehe sich daher nicht veran- lasst, ein Straf- oder Administrativverfahren durchzuführen. E. Mit E-Mail vom 23. Mai 2014 ersuchte der Gesuchsteller das BAZL um Zu- gang zu zwei im Rahmen der Abklärungen des BAZL entstandenen Doku- menten, einem Schreiben des BAZL an die Air Zermatt bzw. deren Rechts- vertretung vom 9. Januar 2014 sowie dem entsprechenden Antwortschrei- ben vom 24. Februar 2014. A-4186/2015 Seite 3 F. Das BAZL hörte hierauf die Air Zermatt gestützt auf Art. 11 des Öffentlich- keitsgesetzes (BGÖ, SR 152.3) an. Diese teilte mit Stellungnahme vom 12. Juni 2014 mit, sie spreche sich aus grundsätzlichen Überlegungen ge- gen eine Zugangsgewährung aus. Es handle sich bei den Dokumenten, in welche der Gesuchsteller Einsicht verlange, um Akten eines verwaltungs- rechtlichen Aufsichtsbeschwerdeverfahrens, welche gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ nicht vom BGÖ erfasst seien. Über das Akteneinsichts- gesuch sei gestützt auf das Verw altungsverfahrensgesetz (VwVG, SR 172.021) zu entscheiden. G. Nachdem ihr das BAZL in Aussicht gestellt hatte, das Zugangsgesuch teil- weise gutzuheissen, indem sie dem Gesuchsteller anonymisierte Kopien der verlangten Dokumente aushänd ige, gelangte die Air Ze rmatt am 14. Juli 2014 mit einem Schlichtungsantrag an den Eidgenössischen Da- tenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB. Nach erfolglos durchge- führter Schlichtungsverhandlung empfahl der EDÖB dem BAZL mit Emp- fehlung vom 12. Mai 2015, dem Gesuchsteller den Zugang zu gewähren, wobei das Schreiben der Air Zermatt einem früheren Vorschlag des BAZL folgend zu anonymisieren sei. H. Mit Schreiben vom 18. Mai 2015 ersuchte die Air Zermatt das BAZL um Erlass einer formellen Verfügung für den Fall, dass es beabsic htige, der Empfehlung des EDÖB zu folgen. Mit Verfügung vom 3. Juni 2015 wies das BAZL das Einsichtsgesuch des Gesuchstellers ab, indem es ihm kei- nen Zugang zu den beiden herausverlangten Schreiben gewährte. I. Gegen diese Verfügung des BAZL (nachfolgend: Vorinstanz) lässt der Ge- suchsteller (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 6. Juli 2015 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erheben mit dem Antrag, den vorinstanzlichen Entscheid aufzuheben und ihm Zugang zu den verlangten Dokumenten zu gewähren, eventualiter in teilweise anonymisierter Form. J. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 31. August 2015 die Abweisung der Beschwerde. A-4186/2015 Seite 4 K. Die Air Zermatt (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) schliesst in ihrer Be- schwerdeantwort vom 31. August 2015 ebe nfalls auf Abweisung der Be- schwerde. Eventualiter sei der Zugang zu den streitgegenständlichen Do- kumenten zu gewähren und die Sache zur vorgängigen Anonymisierung der Geschäftsgeheimnisse und Personendaten an die Vorinstanz zurück- zuweisen. L. Der Beschwerdeführer hält in seinen Schlussbemerkungen vom 5. Oktober 2015 an seinen Anträgen fest. M. Die Beschwerdegegnerin nimmt mit Eingabe vom 9. November 2015 Stel- lung zu den Schlussbemerkungen des Beschwerdeführers. N. Auf die weiteren Vorbringen der Parte ien und die sich bei den Akten be- findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundes- verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). 1.2 Der Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Adressat des angefochtenen Entscheides, mit welchem sein Zu- gangsgesuch abgewiesen wurde, sowohl formell als auch materiell be- schwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). A-4186/2015 Seite 5 1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge- schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er- messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist nicht an die Anträge oder die rechtlichen Begründungen der Parteien gebunden (Art . 62 Abs. 4 VwVG). 3. Das BGÖ bezweckt die Förderung der Transparenz über Auftrag, Organi- sation und Tätigkeit der Verwaltung (Art. 1 BGÖ). Mit dem im BGÖ veran- kerten Öffentlichkeitsprinzip (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGÖ) mit Geheimhaltungs- vorbehalt (vgl. Art. 7 ff. BGÖ) soll Transparenz geschaffen werden, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen kön- nen. Nebst dem Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-3649/2014 vom 25. Januar 2016 E. 8.1, A-306/2015 vom 28. Dezember 2015 E. 3 und A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 3.1, je m.w.H.). 3.1 Zwischen den Parteien ist zu Recht nicht umstritten, dass vorliegend die Voraussetzungen betreffend den persönlichen Anwendungsbereich des BGÖ (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ) erfüllt sind und es sich bei den beiden Schreiben, zu welchen der Beschwerdeführer Zugang verlangt, um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt. 3.2 Uneinig sind sich die Parteien dagegen hinsichtlich der Frage, ob die vorliegende Angelegenheit in den sachlichen Geltungsbereich des BGÖ fällt, welches in Art. 3 einen Negativkatalog enthält. Das BGÖ gilt nament- lich nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten betreffend Strafverfah- ren und Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 und 5 BGÖ). Ferner ist das BGÖ nicht anwendbar auf die Ein- sichtnahme einer Partei in die Akten eines erstinstan zlichen Verwaltungs- verfahrens (Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ). A-4186/2015 Seite 6 3.2.1 Der Beschwerdeführer wandte sich zunächst mit einer "Anzeige" an die Vorinstanz, ohne zu präzisieren, ob es sich dabei um eine Aufsichts - oder eine Strafanzeige handelte. Die Vorinstanz teilte ihrer seits dem Be- schwerdeführer von Anfang an und wiederholt mit, sie sehe keinen Anlass, ein Straf- oder Administrativverfahren einzuleiten. Sie brachte damit zum Ausdruck, dass sie Abklärungen einerseits im Hinblick auf ein mögliches Aufsichtsverfahren getroffen hatte, andererseits aber auch die Eröffnung eines (Verwaltungs-)Strafverfahrens in Betracht gezogen hatte. Nach der Gutheissung der Aufsichtsbeschwerde verwies auch der Beschwerdefüh- rer selbst mit Schreiben vom 14. November 2013 auf die Art. 37 ff. VStrR und zeigte damit, dass er insbesondere eine verwaltungsstrafrechtliche Untersuchung verlangte. Die Abklärungen der Vorinstanz waren daher zu- mindest auch auf die Einleitung eines Verwaltungsstrafverfahrens gerichtet und dienten der Feststellung eines hi nreichenden Tatverdachts, welcher die formelle Eröffnung einer Untersuchung gerechtfertigt hätte. Sie sind in- soweit vergleichbar mit polizeilichen Ermittlungen (vgl. Art. 306 f. der Straf- prozessordung [StPO, SR 312.0]) im Vorfeld eine r allenfalls durch die Staatsanwaltschaft anhandzunehmenden formellen Straf untersuchung (vgl. Art. 308 ff., insb. Art. 309 StPO). Um die Frage der Anwendbarkeit des BGÖ beantworten zu können, ist deshalb nachfolgend zu prüfen, ob die streitgegenständlichen Dokumente ein "Strafverfahren" im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ betreffen, es sich mithin um Akten eines solchen Strafverfahrens handelt. 3.2.2 Nicht einschlägig ist vorliegend Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ, wel- cher sich – wie sich aus seinem Wortlaut ("Rechtspflege") ergibt – lediglich auf sogenannt streitige, das heisst gerichtliche staats - und verwaltungs- rechtliche Verfahren bezieht (vgl. Urteil des BVGer A -6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.1; SCHWEIZER/WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Öffentlichkeitsgesetz, 2008, Art. 3 N 35 f.). Dasselbe gilt für Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ, welcher das Akteneinsichtsrecht einer Partei des erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens vom Anwen- dungsbereich des BGÖ ausschliesst: Der Beschwerdeführer hatte im vo- rinstanzlichen "Verfahren" – ein förmliches Verfahren eröffnete die Vor - instanz gerade nicht – keine Parteistellung inne (vgl. im Übrigen für eine Aufsichtsanzeige Art. 71 Abs. 2 VwVG, für eine [Verwaltungs-]Strafanzeige Art. 301 Abs. 3 StPO analog). A-4186/2015 Seite 7 4. 4.1 Der EDÖB vertritt die Ansicht, es sei zwischen einer Strafanzeige an die Polizei oder Staatsanwaltschaft und einer Anzeige an die Aufsichtsbe- hörde zu unterscheiden. Im Fall einer Aufsichtsanzeige seien aufsichts- rechtliche Abklärungen zu treffen, um festzust ellen, ob ein Verwaltungs- strafverfahren einzuleiten sei. Diese Verfahrenshandlungen im Vorfeld ei- nes möglichen Verwaltungsstrafverfahrens seien anders als polizeiliche Er- mittlungen nach der StPO – auch wenn ein Vergleich grundsätzlich nach- vollziehbar sei – nicht unter Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ zu subsumie- ren. Andernfalls wären aufsichtsrechtliche Abklärungen, die schliesslich nicht in die Eröffnung eines Verfahrens nach Art. 3 Abs. 1 BGÖ mündeten, von der Öffentlichkeit überhaupt nicht nachprüfbar. S olche Geheimberei- che der Verwaltungstätigkeit seien nicht im Sinne des BGÖ und der dazu ergangenen Rechtsprechung. Die Vorinstanz habe mehrmals ausdrücklich erklärt, kein Straf- und Admi- nistrativverfahren eröffnet zu haben; auch aus den Akten ergebe sich kein solcher Hinweis. Ihr Vorgehen im Nachgang zur Anzeige des Beschwerde- führers sei deshalb als aufsichtsrechtliches Verwaltungshandeln einzustu- fen und das BGÖ vorliegend anwendbar. 4.2 Die Vorinstanz führt an, als Strafverfahren im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ würden auch Verwaltungsstrafverfahren gelten. Der Ge- setzgeber habe mit Art. 3 BGÖ sicherstellen wollen, dass spezialgesetzli- che Verfahrensbestimmungen dem BGÖ vorgingen. Werde ein Dokument im Geltungsbereich des Verwaltungsstrafrechts oder der StPO erstellt, falle es unter die Ausnahmebestimmung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ. Ob Akten Teil eines Strafverfahrens bildeten, hänge nicht von der formellen Einleitung eines solchen ab. Ausschlaggebend sei einzig, ob sie im Hin- blick auf eine mögliche Strafuntersuchung erhoben worden seien. Im Fall der vom Zugangsgesuch erfassten Dokumente habe es sich so verhalten, habe doch allein die Frage geklärt werden sollen, ob ein Verwaltungsstraf- verfahren zu eröffnen sei. Funktional handle es sich dabei um den gleichen Vorgang wie im ordentlichen Strafprozess, wenn die zuständige Behörde aufgrund der vorläufigen Erkenntnisse prüfe, ob ein förmliches Untersu- chungsverfahren einzuleiten sei. Gemäss der herrschenden Lehre zum Strafprozessrecht würden aber Dokumente, welche im Stadium des poli- zeilichen Ermittlungsverfahrens, mithin vor der formellen Eröffnung einer A-4186/2015 Seite 8 Strafuntersuchung entstanden seien, als im Rahmen eines Strafverfahrens erstellt gelten. Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ schliesse daher vorliegend die Anwendung des BGÖ aus. 4.3 4.3.1 Der Beschwerdeführer rügt vorab, die Vorinstanz setze sich mit den gewichtigen Argumenten des EDÖB in dessen Empfehlung nicht auseinan- der und werde damit den Begründungsanforderungen gemäss Art . 35 Abs. 1 VwVG nicht gerecht. 4.3.2 Bei der von ihm bei der Vorinstanz eingereichten Anzeige habe es sich um eine Aufsichtsanzeige – nicht um eine Strafanzeige – gehandelt, damit die Vorinstanz den Sachverhalt als verwaltungsrechtliche Aufsichts- behörde untersuche. Die getroffenen Abklärun gen seien im Rahmen des Verwaltungshandelns erfolgt, die streitgegenständlichen Dokumente dem- nach im Rahmen der normalen Aufsichtstätigkeit im erstinstanzlichen, nichtstreitigen Verwaltungsverfahren entstanden. Die Vorinstanz habe selbst die Ansicht vertreten, die herausverlangten Dokumente seien Teil ei- nes Aufsichtsverfahrens. Sie habe zu verschiedenen Zeitpunkten mitge- teilt, sie sehe von der Eröffnung eines Straf - bzw. Administrativverfahrens ab. Aus diesem Verhalten schliesst der Beschwerdeführer überdies sinnge- mäss, die Vorinstanz bleibe nach dem Vertrauensschutzprinzip an ihre Er- klärungen gebunden, ihr Verhalten sei widersprüchlich und verstosse da- her gegen Treu und Glauben. 4.3.3 In seinen Schlussbemerkungen spricht sich der Beschwerdeführer schliesslich für die Anwendbarkeit des internationalen Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeits- beteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention, SR 0.814.07) aus. 4.4 4.4.1 Die Beschwerdegegnerin bringt vor, es sei anerkannt, dass das ebenfalls in der StPO geregelte polizeiliche Ermittlungsverfahren Teil des Strafverfahrens im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ sei. Im Ver-A-4186/2015 Seite 9 waltungsstrafverfahren übe die beteiligte Behör de die polizeiliche Ermitt- lungstätigkeit aus. Als solche könne nicht erst die formelle Verfahrenseröff- nung bezeichnet werden, da die durch die Verwaltung eingeleitete Unter- suchung gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung dem staatsanwalt- schaftlichen Ermittlungsverfahren entspreche. Würde die polizeiliche Er- mittlungstätigkeit nicht zum (Verwaltungs-)Strafverfahren gerechnet, führte dies dazu, dass polizeitaktische Unterlagen an die Öffentlichkeit gelangten, was die Arbeit der mit der Verfolgung von Verwaltungsstrafrecht betrauten Behörden erheblich beeinträchtigen, wenn nicht sogar verunmöglichen würde. Die Bestimmungen des VStrR stellten eine spezialgesetzliche Regelung dar, welche mit den Normen des BGÖ im Konflikt stünde. Diesem Umstand habe der Gesetzgeber mit Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ Rechnung getra- gen und das Verwaltungsstrafverfahren vom Anwendungsbereich des BGÖ ausgenommen. 4.4.2 Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ gelte ferner nicht nur für hängige Stra- funtersuchungen, die Formulierung "betreffend Strafverfahren" sei weit ge- wählt worden. Dies ergebe sich aus der bundesrätlichen Botschaft zum BGÖ sowie aus dem älteren Datenschutzgesetz (DSG, SR 235.1), wel- ches in Art. 2 [Abs. 2] Bst. c DSG zwar nur hängige Strafprozesse vom An- wendungsbereich ausnehme, dies aber – im Gegensatz zum BGÖ – aus- drücklich so vorsehe. 4.4.3 Die Aarhus-Konvention sei nicht direkt anwendbar (sog. self-execut- ing), sondern richte sich bloss an den nationalen Gesetzgeber. Ferner handle es sich bei den Dokumenten, zu welchen der Be schwerdeführer Zugang verlange, nicht um Informationen über die Umwelt, welche die Aar- hus-Konvention voraussetze. 4.4.4 Sollte dem Beschwerdeführer Aktenzu gang gewährt werden, seien die Dokumente eventualiter zum Schutz des Geschäftsgeheimnisses der Beschwerdegegnerin sowie der Personendaten der involvierten Dritten und der Angestellten der Beschwerdegegnerin jedenfalls zu anonymisie- ren. 5. Der Beschwerdeführer rügt eine ungenügende Begründung der angefoch- tenen Verfügung und eine Verletzung von Treu und Glauben bzw. des Ver- trauensschutzes durch die Vorinstanz. A-4186/2015 Seite 10 5.1 Die Begründungspflicht ergibt sich aus dem in Art. 29 Abs. 2 der Bun- desverfassung (BV, SR 101) normierten Anspruch auf rechtliches Gehör und ist in Art. 35 Abs. 1 VwVG ausdrücklich geregelt. Es ist nicht erforder- lich, dass sich die entscheidende Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheides Rechenschaft geben und diesen in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf die sich ihr Ent- scheid stützt (BGE 141 IV 249 E. 1.3.1, 140 II 262 E. 6.2, 139 IV 179 E. 2.2; Urteile des BVGer A-3649/2014 vom 25. Januar 2016 E. 3.1.3, A-6674/2014 vom 7. Dezember 2015 E. 4.2 und A-5664/2014 vom 18. No- vember 2015 E. 3). Die angefochtene Verfügung genügt diesen Anforderungen. Aus ihr geht hervor, auf welche Grundlagen und Überlegungen die Vorinstanz ihren Ent- scheid stützte und weshalb sie das Zugangsgesuch des Beschwerdefüh- rers im Ergebnis abwies. Zwar hat die Vorinstanz im Rahmen ihrer Würdi- gung nicht jeden Standpunkt des Beschwerdeführers und alle in der Emp- fehlung des EDÖB enthaltenen Vorbringen erörtert. Aus ihrer Begründung wird jedoch deutlich, weshalb sie den Zugang verweigerte: Sie vertritt die Ansicht, die streitgegenständlichen Dokumente seien allein im Hinblick auf ein Verwaltungsstrafverfahren erhoben worden, für welche s Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ die Anwendbarkeit des BGÖ ausschliesse. Die Begrün- dung ist mithin so abgefasst, dass der Entscheid sachgerecht angefochten werden kann, was der Beschwerdeführer in der Folge denn auch tat. Damit erweist sich die Rüge der mangelhaften Begründung der Verfügung als un- begründet. 5.2 Ein Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben bzw. eine Verletzung des Vertrauensschutzes durch die Vorinstanz ist ebenfalls zu verneinen. Die Vorinstanz hat zwar tatsächlich mehrmals erklärt, kein Ver- waltungsstrafverfahren gegen die Beschwerdegegnerin zu eröffnen. Abge- sehen davon, dass sie dies letztlich auch nicht tat, war und ist es ihr jedoch grundsätzlich unbenommen, infolge besserer Erkenntnis jederzeit auf ei- nen solchen Entscheid zurückkommen ; allenfalls ist sie sogar dazu ver- pflichtet. Ein widersprüchliches Verhalten wäre darin ebenso wenig zu er- blicken wie im Umstand, dass sich d ie Vorinstanz nun darauf beruft, sie habe ihre Abklärungen lediglich im Hinblick auf ein mögliches förmliches A-4186/2015 Seite 11 Verwaltungsstrafverfahren – aber eben noch nicht im Rahmen eines sol- chen – getroffen. Die Äusserungen der Vorinstanz können deshalb nicht als berechtigte Vertrauensgrundlage angesehen werden. Im Übrigen be- hauptet der Beschwerdeführer selbst nicht, gestützt darauf Dispositionen getroffen oder unterlassen zu haben, die nicht ohne Nachteil wieder rück- gängig gemacht oder nachgeholt werden können, und si nd solche auch nicht ersichtlich ( vgl. zum Verbot widersprüchlichen Verhaltens und zum Vertrauensschutz Urteile des BVGer A-4837/2015 vom 25. Januar 2016 E. 5 und A-84/2015 vom 8. Dezember 2015 E. 8.1 m.w.H.). 6. 6.1 Das Verwaltungsstrafrecht ist grundsätzlich ein Teil des (Neben-)Straf- rechts (BGE 120 IV 226 E. 4b S. 237; Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_500/2012 vom 7. Dezember 2012 E. 3.5; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜL- LER, Allgemeines Verwaltungsr echt, 4. Aufl. 2014, § 32 Rz. 56 f.; KÖLZ/ HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 2025; RIEDO/NIGGLI, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes Verwaltungsrecht, 2010, S. 43; JAAG/HÄGGI, in: Waldmann/ Weissenberger [Hrsg.], VwVG Praxiskommentar, 2009, Art. 41 N 33; GÄCHTER/EGLI, in: Auer/Müller/ Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2008, Art. 41 N 33 f.; differenzierend EICKER/FRANK/ACHERMANN, Verwaltungsstrafrecht und Verwaltungs straf- verfahrensrecht, 20 12, S. 16 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N 1171). Dementsprechend verweist das für Verwaltungsstrafverfahren des Bundes geltende VStrR in Art. 2 sub- sidiär auf die allgemeinen Bestimmungen des Strafgesetzbuches (StG B, SR 311.0) und in diversen anderen Bestimmungen auf die StPO ( vgl. Art. 22, 30 f., 41, 43, 58, 60, 80, 82, 89 und 97 VStrR). Das VwVG gilt dem- gegenüber lediglich betreffend Fristen ausserhalb eines Gerichtsverfah- rens und betreffend Akteneinsicht sinngemä ss ( vgl. Art. 31 Abs. 1 und Art. 36 VStrR). Gemäss herrschender Lehre , welche vorab auf die bundesrätliche Bot- schaft (vgl. dazu nachfolgend E. 7.3.1) verweist, fällt das Verwaltungsstraf- verfahren denn auch in den Anwendungsbereich von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ (CHRISTA STAMM-PFISTER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum DSG/BGÖ, 3. Aufl. 2014, Art. 3 BGÖ N 10; SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 3 N 11). A-4186/2015 Seite 12 6.2 Nach überwiegender Ansicht ist sodann bereits das polizeiliche Ermitt- lungsverfahren unter den Begriff des "Strafverfahrens" im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ zu subsumieren (STAMM-PFISTER, a.a.O., Art. 3 BGÖ N 11; SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 3 N 19). 6.3 Kontrovers diskutiert wird in der Doktrin dagegen die Frage, ob sich Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ nur auf hängige oder auch auf abgeschlos- sene Strafverfahren bezieht. 6.3.1 Letzteres wird von Christa Stamm-Pfister bejaht. Angesichts des Ge- setzeswortlauts, der keinen Anhaltspunkt für eine Besc hränkung auf hän- gige Verfahren enthalte, und der unzweideutigen Aussage in der bundes- rätlichen Botschaft sei eine Anwendung des BGÖ auf Dokumente aus ab- geschlossenen Rechtspflegeverfahren – trotz der teilweise gewichtigen Ar- gumente der Befürworter – de lege lata nicht zu rechtfertigen (STAMM-PFIS- TER, a.a.O., Art. 3 BGÖ N 5). Dieser Ansicht scheinen sich – allerdings ohne vertiefte Auseinandersetzung und hauptsächlich mit Verweis auf die Botschaft – weitere Autoren anzuschliessen ( MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH- LER, Prozess ieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.92 Fn. 393; WALDMANN/OESCHGER, in: Waldmann/Weissen berger [Hrsg.], VwVG Praxiskommentar, 2009, Art. 26 N 20). 6.3.2 Rainer J. Schweizer und Nina Widmer bringen demgegenüber vor, Art. 3 BGÖ habe – entgegen der bundesrätlichen Botschaft – nur Geltung für die in der genannten Bestimmung aufgezählten hängigen Verfahren. Weshalb das BGÖ auch auf abgeschlossene Verfahren keine Anwendung finden soll, werde weder in der Botschaft begründet noch gehe ein entspre- chendes Votum aus den parlamentarischen Beratungen hervor. Da in den verschiedenen Spezialgesetzen der Zugang zu Dokumenten für die jewei- ligen hängigen Verfahren bereits geregelt sei, sei der Ausschluss des BGÖ in diesen Bereichen gerechtfertigt, ja sogar notwendig, da ansonsten ver- schiedene Normen kollidieren würden und dies zu Anwendungsproblemen und Rechtsunsicherheit führen könnte. Sobald ein Verfahren rechtskräftig abgeschlossen sei, würden die spezialgesetzlichen Normen hingege n eben gerade nicht mehr gelten (SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 3 N 12). Gleicher Ansicht zu sein scheint Stephan C. Brunner, welcher für die Zu- gänglichkeit von amtlichen Dokumenten betreffend abgeschlossene Ver- fahren nach BGÖ auf diese Lehrmeinung verweist (STEPHAN C. BRUNNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2008, Art. 26 N 19 Fn. 30). Nach Reto Ammann und Renate Lang besteht der Zweck von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ darin, eine Normenkollision zwischen dem BGÖ A-4186/2015 Seite 13 und einem speziellen Verfahrenserlass zu vermeiden, nicht jedoch darin, die Dokumente grundsätzlich dem Geltungsbereich des BGÖ zu entzie- hen. Nach rechtskräftig abgeschlossenem Verfahren sollen deshalb nur , aber immerhin noch Akten vom Anwendungsbereich des BGÖ ausgenom- men bleiben, welche explizit im Hinblick auf das entsprechende Verfahren erstellt worden seien (AMMANN/LANG, in: Passadelis/Rosenthal/Thür [Hrsg.], Datenschutzrecht, 2015, Rz. 25.22). 6.3.3 Nach Ansicht des EDÖB schliesslich sollten erstinstanzliche Akten, welche von der zuständigen Vorinstanz eingereicht wurden, mithin bereits vor Eröffnung des betreffenden Justizverfahrens – und nicht explizit für die- ses – erstellt wurden und zu diesem Zeitpunkt in der Regel auch unter das BGÖ fielen, nach Abschluss des Justizverfahrens grundsätzlich wieder zu- gänglich sein. Auch dann noch vom Geltungsbereich des BGÖ ausge- schlossen blieben dagegen die eigentlichen Verfahrensakten wie Schrif- tenwechsel und Protokolle (EDÖB, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, vom 7. August 2013, Ziff. 2.2.3, < http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/ 00901/00911/index.html?lang=de >, abgeru fen am 28.01.2016; Empfeh- lung des EDÖB vom 18. Dezember 2012 Rz. 18; zum vorliegenden Ver- fahren vgl. vorstehend E. 4.1). 6.4 Nachfolgend ist mittels Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ zu ermitteln, ob die streitgegenständlichen Dokumente unter die genannte Bestimmung fallen, namentlich ob der Begriff "Strafverfahren" auch Ver- waltungsstrafverfahren sowie bereits das polizeiliche Ermittlungsverfahren erfasst und ob diesem entsprechende Abklärungen einer Verwaltungsbe- hörde gleichzustellen sind. Sodann ist zu prüfen, ob der genannte Ausnah- metatbestand nur hängige oder auch abgeschlossene Verfahren ein- schliesst. 7. Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des Sinngehalts einer Gesetzesbe- stimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der Norm; die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachge- brauch ab, wobei die Formulierungen in den Amtssprachen Deutsch, Fran- zösisch und Italienisch gleichwertig sind (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 des Bundesgesetzes über die Sammlungen des Bundesrechts und das Bun- desblatt [Publikationsgesetz, PublG, SR 170.512]). Ist der Wortlaut nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar eindeutiger Wortlaut den wah- ren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf die übrigen Auslegungselemente A-4186/2015 Seite 14 zurückzugreifen. Abzustellen ist nach dem sogenannten Methodenpluralis- mus namentlich auf die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (histori- sche Auslegung), ihren Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen zukommt (systema- tische Auslegung) (vgl. zum Ganzen statt vieler Urteil des BVGer A-2149/2015 vom 25. August 2015 E. 6.2.1 m.w.H.). Die Gesetzesmaterialien sind für die Auslegung zwar nicht unmittelbar ent- scheidend, können aber beigezogen werden, wenn sie auf die streitige Frage eine klare Antwort geben oder dem Gericht als Hilfsmittel dienen, den Sinn einer Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmun- gen kommt den Materialien eine besondere Stellung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis eine andere Lösung weniger nahelegen (BGE 141 II 262 E. 4.2, 141 IV 298 E. 1.3.2, 141 V 221 E. 5.2.1; Urteile des BGer 2C_345/2015 vom 24. November 2015 E. 6.1.1 und 8C_33/2015 vom 14. Oktober 2015 E. 5.1). 7.1 Unter dem Begriff "Strafverfahren" (procédures pénales, procedimenti penali) dürften nach dem allgemeinen Sprachgebrauch in erster Linie die durch die Staatsanwaltschaft geführte Strafuntersuchung sowie das bzw. die allenfalls folgende (n) Gerichtsverfahren (vgl. < http://www.du- den.de/rechtschreibung/Strafverfahren >, abgerufen am 28.01.2016) ver- standen werden. Dem Wortlaut nach schränkt Art. 3 BGÖ den sachlichen Geltungsbereich des BGÖ in zeitlicher Hinsicht nicht ein, weshalb die grammatikalische Aus- legung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ nahelegt, das BGÖ auf amtliche Dokumente sowohl hängiger als auch abgeschlossener Strafverfahren nicht anzuwenden. Allerdings nimmt der Gesetzestext nicht ausdrücklich sowohl laufende als auch abgeschlossene Verfahren vom Anwendungsbe- reich des BGÖ aus. 7.2 Weder das BGÖ noch die Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öf- fentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffent lichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) enthält eine weitere Bestimmung zum sachlichen Geltungsbe- reich des BGÖ. 7.2.1 Das "Strafverfahren" im Sinne der StPO umfasst neben dem staats- anwaltschaftlichen Untersuchungsverfahren und den gerichtlichen Verfah- ren auch das polizeiliche Ermittlungsverfahren. Dies geht aus verschiede- nen Bestimmungen und der Systematik der StPO hervor, etwa aus Art. 299 A-4186/2015 Seite 15 Abs. 1 und Art. 300 Abs. 1 StPO, ebenso aus Art. 5 Abs. 1 StPO und dem Umstand, dass auch die Polizei zu den Strafbehörden gehört, was sich aus der Überschrift des 2. Titels und Art. 12 Bst. a StPO ergibt (vgl. ferner Bot- schaft des Bundesrates vom 21. Dezember 2005 zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts, BBl 2006 1115 Ziff. 1.5.5). Auf das Verwaltungsstrafverfahren des Bundes ist die StPO nicht direkt anwendbar, jedoch verweist das VStrR verschiedentlich auf sie (vgl. vor- stehend E. 6.1). 7.2.2 7.2.2.1 Im Datenschutzrecht regelt Art. 2 Abs. 2 DSG die Ausnahmen vom Geltungsbereich des DSG und bestimmt in Bst. c explizit, dass das DSG unter anderem nicht anwendbar ist auf hängige Strafverfahren. Im bundesrätlichen Gesetzese ntwurf (E-DSG) war dies noch nicht aus- drücklich so vorgesehen (BBl 1988 II 516). In der Botschaft des Bundesra- tes vom 23. März 1988 zum DSG wurde indes festgehalten: "Die Ausnah- meklausel gilt allerdings nur während der Zeit, in der ein [Rechtspre- chungs-]Verfahren hängig ist. Auf die Weiterverwendung der Daten oder die Weitergabe an Dritte nach Abschluss des Verfahrens ist das Gesetz wieder anwendbar, ebenso auf die Aufbewahrung und Vernichtung der Verfahrensakten. […] Aus den gleichen Gründen wie bei den Rechtspre- chungsverfahren […] soll das Datenschutzgesetz auch in Strafverfahren […] keine Anwendung finden" (BBl 1988 II 443). Der Bundesrat war offen- bar der Meinung , dem Zweck der Ausnahmebestimmung (vgl. dazu so- gleich E. 7.2.2.2) entsprechend seien nur pendente Verfahren vom Anwen- dungsbereich des DSG auszunehmen, erachtete es aber nicht als notwen- dig, diese Einschränkung explizit in den Gesetzesentwurf aufzunehmen. Während der parlamentarischen Beratungen wurden die damaligen Buch- staben d, e, f und g von Art. 2 Abs. 2 E-DSG in einem neuen Buchstaben d zusammengefasst. Offenbar wurde bei dieser Gelegenheit das Adjektiv "hängig" in den Gesetzestext aufgenommen, ohne dass damit eine inhalt- liche Änderung beabsichtigt war. Der Berichterstatter im Ständerat führte jedenfalls zum neuen Art. 2 Abs. 2 Bst. d E-DSG – welcher dem heutigen Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG entspricht – aus, es handle sich (bloss) um eine redaktionelle Änderung (AB 1990 S 137, Votum Danioth). Im Nationalrat wurde diese Anpassung ohne Diskussionen angenommen (vgl. AB 1991 N 950 f.). A-4186/2015 Seite 16 7.2.2.2 Die nicht extensiv anzuwendende (vgl. Urteil des BGer 1C_541/2014 vom 13. August 2015 E. 2.2) Ausschlussklausel von Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG beruht auf der Idee, dass hier der Persönlichkeitsschutz durch die Spezialbestimmungen des Prozessrechts für die entsprechen- den Verfahren hinreichend gesichert und geregelt wird. Käme das DSG ebenfalls zur Anwendung, würden sich zwei Gesetze mit zum Teil gleicher Zielsetzung überlagern, was zu Rechtsunsicherheiten, Koordinationsprob- lemen und Verfahrensverzögerungen führen würde (BGE 138 III 425 E. 4.3; Urteile des BGer 4A_188/2015 vom 31. August 2015 E. 3.1 und 1C_224/2014 vom 25. September 2 014 E. 3.2; Urteil des BVGer A-6603/2013 vom 1. Oktober 2014 E. 4.2; ferner Botschaft zum DSG, BBl 1988 II 442 f.). 7.2.2.3 Dem Wortlaut und dem Zweck von Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG folgend ist ein Verfahren hängig, sobald und solange die einschlägigen Verfahrens- vorschriften gelten (BGE 138 III 425 E. 4.3). Der Beginn der Hängigkeit ist somit nach der anwendbaren Prozessordnung zu bestimmen (BEAT RUDIN, in: Baeriswyl/Pärli [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Datenschutzge- setz, 2015, Art. 2 N 34; ROSENTHAL/JÖHRI, in: Rosenthal/ Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzgesetz, 2008, Art. 2 N 31; gl.M. wohl auch MAURER-LAMBROU/KUNZ, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum DSG/BGÖ, 3. Aufl. 2014, Art. 2 DSG N 31). Dasselbe muss für das Ende der Litispendenz gelten. Gemäss der wohl herrschen- den Lehre und der bisherigen Rechtsprechung soll ein Verfah ren solange hängig im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG sein, als gegen den Ent- scheid ein ordentliches oder ausserordentliches Rechtsmittel erhoben wer- den kann (Urteile des BVGer A-5430/2013 vom 28. Januar 2015 E. 1.3.2.9 und A -4202/2007 vom 30. November 2007 E. 4.2.1; MAURER- LAMBROU/KUNZ, a.a.O., Art. 2 DSG N 26; ROSENTHAL/JÖHRI, a.a.O., Art. 2 N 31; a.M. RUDIN, a.a.O., Art. 2 N 35, wonach die Hängigkeit mit der formell rechtskräftigen Erledigung des Verfahrens, mithin mit Ablauf der ordentli- chen Rechtsmittelfrist endet). 7.2.2.4 Unter den Begriff "Strafverfahren" im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG fallen gemäss Lehre und Rechtsprechung auch Verwaltungsstrafver- fahren (Urteil des BVGer A-6603/2013 vom 1. Oktober 2014 E. 4.2; MAU- RER-LAMBROU/KUNZ, a.a.O., Art. 2 DSG N 31; ROSENTHAL/JÖHRI, a.a.O., Art. 2 N 38; vgl. ferner Botschaft zum DSG, BBl 1988 II 443). Gleiches gilt für polizeiliche Ermittlungen, sofern sich diese auf einen konkreten Sach- verhalt bzw. eine bestimmte Person beziehen (sog. gerichtspolizeiliches A-4186/2015 Seite 17 Ermittlungsverfahren), es sich also nicht um generelle Präventivermittlun- gen handelt (Urteil des BVGer A-3144/2008 vom 27. Mai 2009 E. 3.2.3; MAURER-LAMBROU/KUNZ, a.a.O., Art. 2 DSG N 31; ROSENTHAL/JÖHRI, a.a.O., Art. 2 N 39). 7.2.3 Da Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ im Gegensatz zum älteren Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG darauf verzichtet, die Ausnahmeklausel ausdrücklich auf hän- gige Verfahren zu beschränken, könnte d ie systematische Auslegung – e contrario – nahelegen, der Gesetzgeber habe bewusst auch abgeschlos- sene Justizverfahren vom Geltungsbereich des BGÖ ausnehmen wollen. Allerdings zeigen, wie erwähnt, die Materialien zum DSG, dass die Voraus- setzung der Hängigkeit erst in den parlamentarischen Beratungen aus- drücklich ins Gesetz aufgenommen wurde – und dies offenbar beiläufig –, obwohl bereits die Botschaft davon ausging, die Ausnahmeklausel erfasse nur hängige Verfahren. Im Rahmen der Entstehung des BGÖ waren über- dies weder die Vorschrift im DSG noch die mögliche Unterscheidung von hängigen un d abgeschlossenen Verfahren Gegenstand der Debatten in den eidgenössischen Räten . Es ist daher unklar, ob der Gesetzgeber im BGÖ bewusst eine vom DSG abweichende Regelung traf. Sowohl das DSG als auch die nach dem BGÖ in Kraft getretene StPO sprechen dafür , bereits polizeiliche Ermittlungsverfahren, welche einen konkreten Sachverhalt zum Gegenstand haben, unter den Begriff "Straf- verfahren" im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ zu subsumieren und somit vom Geltungsbereich des BGÖ auszunehmen. 7.3 Beim am 1. Juli 2006 in Kraft getretenen BGÖ handelt es sich um ein relativ junges Gesetz, weshalb eine Abgrenzung von historischer und tele- ologischer Auslegung schwierig und daher nachfolgend auf eine Unter- scheidung zu verzichten ist (vgl. Urteile des BVGer A-3434/2015 vom 15. Dezember 2015 E. 4.3 und A-5557/2015 vom 17. November 2015 E. 5.4, je m.w.H.). 7.3.1 Die Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum BGÖ hält zu dessen sachlichem Anwendungsbereich fest: "Gemäss Artikel 3 [Ab- satz 1] Buchstabe a wird der Zugang zu Dokumenten, die Teil der Verfah- rensakten eines Zivilverfahrens, Strafverfahrens (inklusive Verwaltungs- strafrecht) […] in den Spezialgesetzen geregelt […]. Es werden sowohl die hängigen als auch die abgeschlossenen Verfahren e rfasst. Die entspre- chenden Verfahrensgesetze sind anwendbar und bleiben vorbehalten" (BBl 2003 1989). Ferner: "Der Zugang zu Dokumenten, die die in Artikel 3 A-4186/2015 Seite 18 [Absatz 1] Buchstabe a aufgezählten Verwaltungsrechtspflege- und Justiz- verfahren betreffen, richtet sich nach den anwendbaren Verfahrensgeset- zen" (BBl 2003 2008). Auf die entsprechende Bestimmung im DSG, des- sen Art. 2 Abs. 2 Bst. c, nimmt die Botschaft keinen Bezug. Gemäss Botschaft sollten demnach auch Verwaltungsstrafverfahren in den Anwendungsbereich von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ fallen und diese Ausnahmebestimmung sowohl hängige als auch abgeschlossene Verfah- ren erfassen. Überdies wird deutlich, dass Justizverfahren vom Geltungs- bereich des BGÖ ausgenommen werden sollten, da in solchen Fällen spe- zialgesetzliche Verfahrensbestimmungen die Akteneinsicht regeln und der entsprechende Anspruch weiterhin nach diesen beurteilt werden sollte. 7.3.2 In den parlamentarischen Beratungen gab Art. 3 BGÖ zu keinen we- sentlichen Diskussionen Anlass . Nachdem der bun desrätliche Geset- zesentwurf (vgl. BBl 2003 2048) den Ständerat unverändert passiert hatte (vgl. AB 2003 S 1139), nahm auch der Nationalrat nur redaktionelle Anpas- sungen vor (vgl. AB 2004 N 1257 f.). Im Zweitrat wurde im Rahmen der Eintretensdebatte immerhin ausgeführt, es sei "klar, dass gewisse Bereiche innerhalb der Verwaltung die Gewähr haben müssen, dass z.B. in laufenden Verfahren oder Verhandlungen nicht jedes Dokument grundsätzlich öffentlich sein muss. Auch der Bürger und die Bürgerin haben ein Inte resse daran, dass z.B. bei laufenden Be- willigungsverfahren nicht einfach alle Dokumente grundsätzlich öffentlich sein müssen" (AB 2004 N 1253 ). Dieses Votum von Nationalrat Pfister deutet darauf hin, dass man im Parlament vor allem – oder sogar aus- schliesslich – hängige Verfahren vom Geltungsbereich auszunehmen ge- dachte. Anlässlich der nationalrätlichen Detailberatung zu Art. 3 BGÖ erklärte so- dann der zuständige Bundesrat Blocher: "Das Öffentlichkeitsgesetz gilt ausdrücklich nicht für Dokumente, die ein Jus tizverfahren betreffen. Die Akteneinsicht bei diesen Verfahren wird durch die einschlägigen Verfah- rensgesetze geregelt. Darum ist es also nicht Gegenstand dieses Geset- zes" (AB 2004 N 1258). Daraus erhellt, dass das BGÖ dann nicht zur An- wendung gelangen sollte, wenn spezialgesetzliche Verfahrensbestimmun- gen den Zugang zu amtlichen Dokumenten – konkret den Verfahrensakten – regeln. A-4186/2015 Seite 19 7.3.3 Was den Zugang zu Umweltinformationen anbelangt, genehmigte die Bundesversammlung mit Bundesbeschluss vom 27. September 2013 über die Genehmigung und die Umsetzung der Aarhus-Konvention und von de- ren Änderung (Bundesbeschluss zur Aarhus -Konvention) das genannte Übereinkommen, welches der Bundesrat in der Folge ratifizierte und für die Schweiz auf den 1. Juni 2014 in Kraft setzte (AS 2014 1021 ff.). Die dies- bezüglichen Materialien zeigen, dass Bundesrat und Parlament bei der Ge- nehmigung und Ratifikation der Aarhus-Konvention wohl davon ausgingen, Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ betreffe nur hängige Verfahren , jedenfalls aber eine solche Auslegung in Kauf nahmen (vgl. zum Ganzen nachfolgend E. 7.5.4). 7.3.4 7.3.4.1 Die historisch -teleologische Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ ergibt zusammengefasst, dass der Gesetzgeber mit der Ausnahme- klausel – analog zu Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG – diejenigen Fälle vom An- wendungsbereich des BGÖ ausnehmen wollte, für welche spezielle Ver- fahrensbestimmungen das prozessuale Akteneinsichtsrecht regeln, um so eine Normenkollision zu vermeiden. Das Akteneinsichtsrecht als prozessualer Anspruch kann grundsätzlich nur im Rahmen eines hängigen Verfahrens gestützt auf die besonderen Best- immungen der einschlägigen Verfahrensordnung geltend gemacht werden, denn diese ist bloss bis zur rechtskräftigen Erledigung des Verfahrens an- wendbar. Ausserhalb eines laufenden Verfahrens besteht ein Recht auf Ak- teneinsicht lediglich gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV, wenn ein besonderes schutzwürdiges Interesse an der Einsichtnahme glaubhaft gemacht wer- den kann und keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (vgl. BGE 129 I 249 E. 3; Urteile des BGer 4A_212/2015 vom 4. November 2015 E. 4.2.3 und 2C_387/2013 vom 17. Januar 2014 E. 4.2.1 f.; Urteil des BVGer A-5275/2015 vom 4. November 2015 E. 8.2; vgl. ferner zu Art. 53 Abs. 2 der Zivilprozessordung [ZPO, SR 272] ALAIN MUSTER, in: Gehri/ Jent-Sørensen/Sarbach [Hrsg.], ZPO Kommentar, 2. Aufl. 2015, Art. 53 N 6, MYRIAM A. GEHRI, in: Spühler/Tenchio/Infanger [Hrsg.], Basler Kommentar zur ZPO, 2. Aufl. 2013, Art. 53 N 32, und CHRIS- TOPH HURNI, in: Hausheer/Walter [Hrsg.], Berner Kommentar zur ZPO, 2012, Art. 53 N 69; zu Art. 101 StPO MARKUS SCHMUTZ, in: Nig- gli/Heer/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zur StPO/JStPO, 2. Aufl. 2014, Art. 101 StPO N 4, und FRANZ RIKLIN, StPO Kommentar, 2. Aufl. 2014, Art. 101 N 7; zu Art. 26 ff. VwVG MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, A-4186/2015 Seite 20 a.a.O., Rz. 3.92, und WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 26 N 49). Zu ent- scheiden ist jedoch, ob allenfalls (auch) gestützt auf das BGÖ ein Akten- einsichtsrecht besteht bzw. Zugang zu amtlichen Dokumenten zu gewäh- ren ist. Der Zielsetzung der Kollisionsnorm von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ folgend wäre dem BGÖ die Anwendung zu versagen, sobald und (nur) solange spezialgesetzliche Verfahrensbestimmungen das Akteneinsichtsrecht re- geln. Wann dies der Fall ist, wäre nach dem einschlägigen Prozessrecht zu beurteilen. Ist dieses mangels Hängigkeit des Verfahrens nach dessen rechtskräftigem Abschluss nicht mehr anwendbar, wäre der Zugang zu amtlichen Dokumenten – Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG entsprechend – wieder dem BGÖ zu unterstellen, soweit nicht ohnehin das DSG anwendbar ist. Ob indes de lege lata dem klaren Wortlaut der Botschaft zu folgen ist und auch abgeschlossene Verfahren grundsätzlich vom Geltungsbereich des BGÖ auszunehmen sind, kann offenbleiben, wie noch zu zeigen sein wird. 7.3.4.2 Zur Anwendung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ auf Verwal- tungsstrafverfahren äussert sich nur die Botschaft. Tatsächlich erscheint es dem Bestimmungszweck entsprechend als angebracht, auch solche Ver- fahren vom Geltungsbereich des BGÖ auszunehmen. Zwar verweist das VStrR für die Akteneinsicht auf die Art. 26 ff. VwVG. Beim Verwaltungs- strafverfahren handelt es sich jedoch grundsätzlich um ein Strafverfahren (vgl. vorstehend E. 6.1), was den Ausschluss des Zugangsrechts nach BGÖ rechtfertigt. 7.3.4.3 Zu den gerichtspolizeilichen Ermittlungen findet sich in den Materi- alien kein Hinweis. Die teleologische Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ spricht dafür, das BGÖ bereits auf diese Verfahrenshandlun- gen nicht mehr anzuwenden, soweit sich das Akteneinsichtsrecht schon in diesem Stadium nach speziellem Verfahrensrecht richtet. 7.4 Die klassische Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ ergibt zu- sammengefasst, dass die Ausnahmeklausel einerseits auch Verwaltungs- strafverfahren erfasst und andererseits bereits auf das gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren Anwendung findet. Ob Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ neben hängigen auch abgeschlossene Ver- fahren vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ ausschliesst, ist dage- gen weiterhin unklar. A-4186/2015 Seite 21 7.5 Am 1. Juni 2014 trat für die Schweiz die Aarhus -Konvention (nachfol- gend: AK) in Kraft, welche – neben der Beteiligung der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren und dem Zugang zu Gerichten in Umweltangele- genheiten – den Zugang zu Umweltinformationen zum Gegenstand hat und die Vertragsparteien verpflichtet, diesen sicherzustellen (Art. 4 Abs. 1 AK; zu den drei "Pfeilern" oder "Säulen" der Aarhus -Konvention vgl. die Botschaft des Bundesrates vom 28. März 2012 zur Genehmigung und Um- setzung der Aarhus -Konvention und von deren Änderung [Botschaft zur Aarhus-Konvention], BBl 2012 4324 ). Im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheides war das genannte Übereinkommen bereits ratifizier t und in Kraft getreten . Dass der Beschwerdeführer sein Begehren bei der Vo- rinstanz Ende Mai 2013 und damit noch vor dem Inkrafttreten der Konven- tion eingereicht hatte, ist vorliegend nicht von Bedeutung, da ein Zugangs- gesuch grundsätzlich nach der im Zeitpunkt des Entscheid es herrschen- den Sach- und Rechtslage zu beurteilen ist. Dementsprechend ist die Rechtmässigkeit einer angefochtenen Verfügung in der Regel anhand der bei deren Ergehen geltenden materiellen Rechtslage zu beurteilen (BGE 139 II 263 E. 6, 139 II 243 E. 11.1; Urteile des BVGer A-2571/2015 vom 9. November 2015 E. 3.2 und A-6277/2014 vom 16. Juni 2015 E. 3.2.3). 7.5.1 7.5.1.1 Der Begriff der "Informationen über die Umwelt" wird in Art. 2 Abs. 3 AK präzisiert. Darunter fallen unter anderem sämtliche Informationen über Faktoren wie Lärm sowie Tätigkeiten oder Massnahmen, die sich auf den Zustand von Umweltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Bo- den, Land, Landschaft und natürliche Lebensräume, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestand- teilen auswirken oder wahrscheinlich auswirken. Das eidgenössische Parlament hat im Rahmen der Genehmigung der Aar- hus-Konvention das Umweltschutzgesetz (USG, SR 814.01) angepasst und einen neuen Abs. 8 in Art. 7 USG eingefügt, welcher den Begriff "Um- weltinformationen" definiert als "Informationen im Bereich dieses Gesetzes und im Bereich der Gesetzgebung über den Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, den Schutz vor Naturgefahren, die Walderhaltung, die Jagd, die Fischerei, die Gentechnik sowie den Kli- maschutz". Sodann wurde ein neues 4. Kapitel "Umweltinformationen" in den 1. Titel eingefügt, wobei Art. 10g Abs. 2 USG für das Einsichtsrecht in amtliche Dokumente von Bundesbehörden, welche Umweltinformationen enthalten, auf das BGÖ verweist. A-4186/2015 Seite 22 Die für die Schweiz unverbindliche, aber immerhin rechtsvergleichend her- anzuziehende (vgl. dazu die Botschaft zur Aarhus-Konvention, wonach die massgebenden Bestimmungen über die Umsetzung der Konvention in der Schweiz mit den entsprechenden Bestimmungen in der Europäischen Union weitgehend vergleichbar sind [BBl 2012 4333]) Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Sep- tember 2006 (ABl. L 264/13 vom 25.09.2006) über d ie Anwendung der Bestimmungen der Aarhus-Konvention bezeichnet "Umweltinformationen" in der einleitenden Erwägung Nr. 8 treffend als "Informationen über den Zustand der Umwelt". Im Übrigen übernimmt sie in Art. 2 Abs. 1 Bst. d – ebenso wie die Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 (ABl. L 41/26 vom 14.02.2003) über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen in Art. 2 Abs. 1 – im We- sentlichen die Begriffsdefinition gemäss Aarhus-Konvention. 7.5.1.2 Aus den Akten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer – welcher sich als Umweltorganisation für ein allgemeines Verbot der touristischen Gebirgsfliegerei, insbesondere zum Zweck des Heliskiing, einsetzt (vgl. etwa < http://mountainwilderness.ch/projekte/silence >, abgerufen am 12.01.2016) – sein Einsichtsgesuch stellte, um nachvollziehen zu können, ob die Beschwerdegegnerin im Frühjahr 2011 – zum Zweck einer Repor- tage einer Tageszeitung über Heliskiing – illegale Gebirgslandungen mit Helikoptern durchgeführt hatte. Helikopterflüge, insbesondere Landungen, können sich namentlich aufgrund der verursachten Lärmemissionen nega- tiv auf die Umwelt, vor allem die Tierwelt, auswirken. Die Angaben, zu wel- chen der Beschwerdeführer um Zugang ersucht, sind daher als Umweltin- formationen im Sinne von Art. 2 Abs. 3 AK sowie Art. 7 Abs. 8 USG zu be- trachten. Somit ist d ie Aarhus -Konvention vorliegend grundsätzlich ein- schlägig. 7.5.2 7.5.2.1 Gemäss Art. 190 BV haben die rechtsanwendenden Behörden das Völkerrecht anzuwenden. Die Schweiz folgt dem sogenannten monisti- schen System, wonach Völkerrecht direkt anwendbar ("self -executing") sein kann, ohne dass eine Transformation ins Landesrecht notwendig ist (Urteile des BVGer A -1531/2015 vom 26. Juni 2015 E. 1.3 und B-2612/2011 vom 2. Juli 2013 E. 2.3, je m.w.H.; HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, N 1913). Vorausset- zung dafür ist, dass die betroffene Bestimmung inhaltlich hinreichend be- stimmt und klar ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheid es bilden A-4186/2015 Seite 23 zu können. Die Norm muss mithin justiziabel sein, das heisst es müssen die Rechte und Pflichten des Einzelnen umschrieben und die Adressaten der Norm die rechtsanwendenden Behörden sein. Wie es sich damit ver- hält, ist von diesen zu bestimmen (zum Ganzen BGE 140 II 185 E. 4.2, 136 I 297 E. 8.1, 133 I 286 E. 3.2). Die herrschende Lehre vertritt die Ansicht, zumindest Art. 4 AK sei direkt anwendbar, ohne dass es einer Umsetzung im nationalen Recht bedürfte (ALEXANDRE FLÜCKIGER, La transparence des administrations fédérales et cantonales à l‘épreuve de la Convention d‘Aarhus sur le droit d’accès à l‘information environnementale, Umweltrecht in der Praxis [URP] 2009, S. 786; CHRISTOPH ERRASS, Die Aarhus-Konvention und ihre Umsetzung ins schweizerische R echt, URP 2004, S. 88 f.; DANIELA THURNHERR, Öf- fentlichkeit und Geheimhaltung von Umweltinformationen – Weiterentwick- lung des Umweltvölkerrechts durch die Aarhus-Konvention und deren Be- deutung für das schweizerische Recht, Zürcher Studien zum öffentlichen Recht [ZStöR], Band/Nr. 159, 2003, S. 282 ff.; MARK ERIC BUTT, Die Aus- weitung des Rechts auf Umweltinformation durch die Aarhus -Konvention, 2001, S. 117 f.; EPINEY/SCHEYLI, Die Aarhus-Konvention – Rechtliche Trag- weite und Implikationen für das schweizerische Recht, 2000 [Forum Euro- parecht Band/Nr. 6], S. 53 f.; gl.M. wohl auch MARTIN SCHEYLI, Archiv des Völkerrechts, Band 38/2000, S. 250 f.; a.M., allerdings ohne sich vertieft mit der Frage der direkten Anwendbarkeit der Aarhus-Konvention ausei- nanderzusetzen, ULRICH BEYERLIN, Umweltvölkerrecht, 2000, Rz. 592; der von der Beschwerdegegnerin zitierte DANIEL KETTIGER [Rechtliche Aspekte der aktiven Umweltinformation, Gutachten zuhanden des Bundesamtes für Umwelt BAF U, 2010, < http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publika- tion/01526/?lang=de >, abgerufen am 28.01.2016] behandelt in seiner Publikation – die sich im Übrigen hauptsächlich mit der aktiven Umweltin- formation auseinandersetzt, wohingegen es sich bei der Behandlung eines Zugangsgesuchs um passive Umweltinformation handelt – die "Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit von völkerrechtlichen Verträgen" vor deren Ratifikation. Diese unterscheidet er explizit von der vorliegend fraglichen "direkte[n] Geltung des internationalen Vertrags für die S taaten, die den Vertrag ratifiziert haben [völkerrechtliche Verpflichtung] und das System der Einbeziehung von völkerrechtlichen Verträgen in das Landesrecht [Mo- nismus/Dualismus]" [S. 29 Fn. 78]). 7.5.2.2 Es ist grundsätzlich davon auszugehen, der Gesetzgeber wolle ab- geschlossene und ratifizierte Staatsverträge bzw. internationale Überein-A-4186/2015 Seite 24 kommen gelten lassen; im Zweifel muss innerstaatliches Recht daher völ- kerrechtskonform ausgelegt werden (BGE 130 I 312 E. 1.1, 94 I 669 E. 6a). Dies muss erst recht gelten, wenn der Staatsvertrag nach dem Inkrafttreten des allenfalls widersprechenden nationalen Rechts abgeschlossen wurde (vgl. Urteil des BGer 2C_963/2014 vom 24. September 2015 E. 4.1, zur Publikation vorgesehen). Das nationale Recht ist daher so auszulegen, dass den Anforderungen der Aarhus-Konvention Rechnung getragen wird (EPINEY/FASNACHT/PIRKER/REITEMEYER, Aktive behördliche Information in Umweltangelegenheiten, Rechtsgutachten des Institutes für Europarecht der Universität Freiburg im Auftrag des Bundesamts für Umwelt BAFU [ver- öffentlicht als: Forum Europarecht Band/Nr. 33], 2014, Rz. 5 S. 4 f., < http://www.bafu.admin.ch/recht/01748/index.html?%20lang=de >, abge- rufen am 28.01.2016; vgl. auch BGE 141 II 233 E. 4.3.2, wonach bereits die noch nicht ratifizierte un d daher für die Schweiz noch nicht direkt ver- bindliche Aarhus-Konvention als verpflichtender Leitgedanke oder Inter- pretationsmaxime für das innerstaatliche Recht zu berücksichtigen war). Im Fall eines echten Normenkonflikts zwischen dem Völkerrecht und der nationalen Gesetzgebung geht die bundesgerichtliche Rechtsprechung grundsätzlich vom Vorrang des Völkerrechts aus. Die sogenannte "Schu- bert-Praxis", wonach das staatliche Recht vorgeht, wenn der Gesetzgeber einen Konflikt mit dem Völkerrecht ausdrücklich in Kauf genommen hat, kann jedenfalls nur zur Anwendung gelangen, wenn das Landesrecht jün- geren Datums ist. In neueren Entscheiden hat das Bundesgericht die An- wendung der "Schubert-Praxis" allerdings auch in solchen Fällen vereinzelt verneint (BGE 139 I 16 E. 5.1, 138 II 524 E. 5.1, je m.w.H.). 7.5.3 Der Zugang zu Umweltinformationen kann gemäss Art. 4 Abs. 4 Bst. c AK namentlich verweigert werden, "wenn die Bekanntgabe negative Auswirkungen hätte auf […] laufende Gerichtsverfahren, die Möglichkeit einer Person, ein faires Verfahren zu erhalten, oder die Möglichkeit einer Behörde, Untersuchungen strafrechtlicher oder disziplinarischer Art durch- zuführen". Die betreffenden Angaben dürfen folglich nicht einzig aufgrund ihres Bezugs zu einem Verfahren verweigert werden. Die genannten Ablehnungsgründe sind eng auszulegen (Art. 4 Abs. 4 a.E. AK). 7.5.3.1 Nach dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 4 Bst. c AK kann ein Zugangs- gesuch zu Umweltinformationen einerseits abgewiesen werden, wenn des- sen Gewährung ein hängiges Gerichtsverfahren beeinträchtigte. Bei der A-4186/2015 Seite 25 deutschsprachigen Fassung der Aarhus -Konvention handelt es sich um eine zwischen Deutschland, Österreich und der Schweiz abgestimmte Übersetzung des englischen, französischen und russischen Originaltextes. Es gibt keinen Grund, die französische bzw. englische Formulierung "la bonne marche de la justice" bzw. "the course of justice" nicht dahingehend zu interpretieren, dass damit lediglich "laufende Gerichtsverfahren" ge- meint seien, umso mehr als diese deutsche Formulierung in die Botschaft zur Aarhus-Konvention Eingang fand (BBl 2012 4355) und auch die deutschsprachige Fassung der Aarhus-Konvention bereits den parlamen- tarischen Beratungen zugrunde lag (vgl. BBl 2012 4367 ff.). Ferner stimmt Art. 4 Abs. 4 Bst. c AK insoweit mit Art. 4 Abs. 2 Bst. c der Richtlinie 2003/4/EG überein, die zur Harmonisierung des Rechts der Mitgliedstaa- ten der Europäischen Union – welche wie Letztere selbst die Aarhus-Kon- vention ausnahmslos ratifiziert haben – mit der Konvention beitragen soll und auch in der deutschsprachigen Fassung massgebend ist. Deutschland und Österreich schliesslich haben Art. 4 Abs. 4 Bst. c AK inhaltlich unver- ändert ins nationale Recht aufgenommen (vgl. § 8 Abs. 1 Ziff. 3 des deut- schen Umweltinformationsgesetzes vom 22. Dezember 200 4 und § 6 Abs. 2 Ziff. 7 des österreichischen Umweltinformationsgesetzes vom 27. Juli 1993 [Ausgabedatum]). 7.5.3.2 Sodann kann der Zugang zu Umweltinformationen gemäss Aarhus- Konvention verweigert werden, wenn deren Bekanntgabe die Fairness im Verfahren oder die Durchführung einer strafrechtlichen oder disziplinari- schen Untersuchung ("la possibilité pour toute personne d'être jugée équi- tablement ou la capacité d'une autorité publique d'e ffectuer une enquête d'ordre pénal ou disciplinaire" bzw. "the ability of a person to receive a fair trial or the ability of a public authority to conduct an enquiry of a criminal or disciplinary nature") beeinträchtigen würde. Grundsätzlich ist auch in di esen Fällen davon auszugehen, ein Zugangs- gesuch gemäss Vorgaben der Aarhus-Konvention dürfe nur solange abge- wiesen werden, als ein entsprechendes Verfahren konkret bevorsteht oder läuft, da eine Vereitelung des Untersuchungszwecks bzw. der Fairness im Verfahren nach dessen Abschluss regelmässig nicht mehr droht. 7.5.4 7.5.4.1 Die Botschaft zur Aarhus-Konvention hält fest, deren Ratifizierung erfordere nur geringe Gesetzesanpassungen vor allem im kantonalen A-4186/2015 Seite 26 Recht; auf Bundesebene sei der Anspruch auf Zugang zu Umweltinforma- tionen mit dem BGÖ bereits weite stgehend erfüllt (BBl 2012 4324 und 4341). Der neue Art. 10g Abs. 2 USG verweise für den Anspruch und das Verfahren bei Zugangsgesuchen gegenüber der Bundesverwalt ung auf das BGÖ, weil dieses den Anforderungen von Art. 4 AK grundsätzlich ge- nüge; eine Ausnahme bilde der zeitliche Geltungsbereich (BBl 2012 4351; vgl. dazu Art. 10g Abs. 2 Satz 2 USG i.V.m. Art. 23 BGÖ sowie den ent- sprechenden Vorbehalt der Schweiz zu A rt. 4 AK betreffend Umweltinfor- mationen im Bereich der Kernenergie und des Strahlenschutzes ). In Ziff. 3.2.2 vergleicht die Botschaft die Regelungen über den Zugang zu Umweltinformationen nach der Aarhus-Konvention mit dem BGÖ und hält einleitend fest: "Der nachfolgende Vergleich legt dar, dass das BGÖ, ab- gesehen von den oben erwähnten Ausnahmen [wozu Art. 3 BGÖ nicht ge- hört], den Anforderungen der Konvention genügt" (BBl 2012 4353). Betref- fend "laufende Gerichtsverfahren etc." gemäss Art. 4 Abs. 4 Bst. c AK ge- langt die Botschaft zum Ergebnis, die Regelung in Art. 3 BGÖ sei "de- ckungsgleich" (BBl 2012 4355). 7.5.4.2 In den parlamentarischen Beratungen waren sich Befürworter und Gegner der Vorlage einig, dass die Ratifikation der Aarhus-Konvention zu- mindest auf Bundesebene nur minimale Gesetzesanpassungen erfordern würde, da die Schweiz die Vorgaben der Konvention bereits zu diesem Zeitpunkt zumindest nahezu vollständig erfüllt e, gerade mit Blick auf das Zugangsrecht (vgl. AB 2012 N 1388 ff. und 2013 N 13 ff.; AB 2013 S 546 ff. und 718 ff.). Obwohl die beiden vorberatenden Kommissionen den beiden Räten noch ein Nichteintreten beantragt hatten, traten National- und Stän- derat auf die Vorlage ein und die Bundesversammlung genehmigte die Konvention mit den notwendigen gesetzlichen Änderungen namentlich im USG. Das BGÖ wurde – mangels Notwendigkeit – nicht angepasst (Bun- desbeschluss zur Aarhus-Konvention, AS 2014 1021 ff.). 7.5.4.3 Die Materialien zeigen zusammengefasst, dass das Parlament die Aarhus-Konvention genehmigte und den Bundesrat zu deren Ratifizierung ermächtigte in der Meinung, der im BGÖ geregelte Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten erfülle die in der Konvention vorgesehenen Min- destvoraussetzungen betreffend passive Umweltinformation bereits. Aus diesem Grund bestand für den Gesetzgeber kein Anlass, das BGÖ, na- mentlich dessen Art. 3 Abs. 1, zu modifizieren. Ein Staatsvertrag ist aber ohnehin selbständig aus sich h eraus auszulegen; etwaige widerspre- chende Voten im Rahmen des Ratifizierungsprozesses in einzelnen Mit- gliedstaaten sind unbeachtlich (vgl. BGE 140 V 493 E. 3 m.w.H.; JÖRG A-4186/2015 Seite 27 KÜNZLI ET AL., Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2014 und 2015, ZBJ V 151/2015, S. 771). Die wenigen in an- deren Bereichen – als dem BGÖ – notwendigen Änderungen im innerstaat- lichen Recht wurden vom Bundesrat gemeinsam mit der Aarhus -Konven- tion in Kraft gesetzt (vgl. Bundesbeschluss zur Aarhus -Konvention, AS 2014 1025), weshalb davon auszugehen ist, dass das schweizerische Recht den Anforderungen der Aarhus-Konvention grundsätzlich entspricht bzw. konventionskonform auszulegen ist. 7.5.5 Ein echter Normenkonflikt zwischen Völkerrecht und innerstaa tli- chem Recht – Aarhus-Konvention und BGÖ – besteht demnach nicht, zu- mindest nicht soweit die Konvention vorliegend von Bedeutung ist. Somit kann offenbleiben, ob namentlich Art. 4 AK – wie von der herrschenden Lehre postuliert – self-executing bzw. direkt anwendbar wäre und allfälli- gem widersprechendem nationalem Recht vorginge. Die völkerrechtskonforme Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ gebietet es indessen, im Fall eines Zugangsgesuchs betreffend Umweltinformatio- nen dem BGÖ nur dann gestützt auf die genannte Bestimmung die Anwen- dung zu versagen, wenn das amtliche Dokument, zu welchem Zugang ver- langt wird, ein hängiges Verfahren betrifft. Wie es sich diesbezüglich mit Angaben verhält, welche nicht den Zustand der Umwelt betreffen, muss an dieser Stelle nicht geprüft werden. Dasselbe gilt für die Ausnahmebestim- mung von Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ zum Akteneinsichtsrecht der Parteien im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren. 7.6 Die Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ ergibt insgesamt, dass sich der Zugang zu amtlichen Dokumenten eines Justizverfahrens – zumindest soweit sie Umweltinformationen enthalten – nur dann nicht nach dem BGÖ richtet, wenn das Verfahren noch hängig ist. 8. 8.1 Die beiden vom Beschwerdeführer herausverlangten Dokumente be- treffen unbestrittenermassen kein Gerichtsverfahren. Fraglich ist dagegen, ob sie im Rahmen eines Strafverfahrens im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Bst. a BGÖ erstellt wurden. Die Vorinstanz brachte von Beginn weg zum Ausdruck, sie habe ihre Ab- klärungen auch im Hinblick auf ein mögliches Verwaltungsstrafverfahren – bei welchem es sich im Wesentlichen um ein Strafverfahren handelt (vgl. vorstehend E. 6.1) – vorgenommen. Der Beschwerdeführer seinerseits A-4186/2015 Seite 28 zeigte spätestens mit Schreiben vom 14. November 2013 an, er wolle seine Anzeige primär als (Verwaltungs -)Strafanzeige verstanden haben. Ob die ohne förmliche Eröffnung einer Untersuchung getroffenen Abklärun- gen der Vorinstanz wie gerichtspolizeiliche Ermittlungen unter Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ zu subsumieren sind, kann indessen offenbleiben, wie sogleich zu zeigen ist. 8.2 Als der Beschwerdeführer sein Zugangsgesuch bei der Vorinstanz ein- reichte, hatte ihm diese bereits mitgeteilt, sie sehe von der Einleitung eines förmlichen aufsichts- oder verwaltungsstrafrechtlichen Verfahrens gegen die Beschwerdegegnerin ab. Damit hatte sie erkennen lassen, dass sie ihre Ermittlungen in dieser Angelegenheit abgeschlossen hatte. Es waren folg- lich bereits im Zeitpunkt der Gesuchstellung und erst recht bei Ergehen der angefochtenen Verfügung kein Verfahren bzw. keine Abklärungen im Hin- blick auf ein solches (mehr) gegen die Beschwerdegegnerin in Sachen il- legaler Gebirgslandungen pendent. Wie die Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ gezeigt hat, schliesst diese Bestimmung im Fall eines Zu- gangsgesuchs betreffend Umweltinformatione n jedoch nur hängige Ver- fahren vom Anwendungsbereich des BGÖ aus. Die Vorinstanz verweigerte dem Beschwerdeführer daher zu Unrecht gestützt auf Art. 3 Abs. 1 BGÖ und mit der Begründung, das BGÖ sei nicht anwendbar, die Einsicht in die streitgegenständlichen Dokumente. Dessen Zugangsgesuch fällt in den sachlichen Geltungsbereich des BGÖ und ist somit nach diesem Gesetz zu beurteilen. 8.3 Die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 3. Juni 2015 ist dem- nach aufzuheben und die Beschwerde insoweit gutzuheissen. 9. 9.1 Art. 6 Abs. 1 BGÖ gewährt grundsätzlich jeder natürlichen oder juristi- schen Person ein generelles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Verwaltung verfügt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen werden müsste. Der Zugang zu amt lichen Dokumenten ist jedoch einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern, wenn überwie- gende öffentliche oder private Interessen an der Geheimhaltung einer Of- fenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall ge- mäss Art. 8 BGÖ vorliegt (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 3.2 m.w.H.). A-4186/2015 Seite 29 Ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht bereits aufgrund eines Spe- zialtatbestandes von Art. 7 Abs. 1 BGÖ einzuschränken, aufzuschieben o- der zu verweigern – und ist keine Ausnahme im Sinne von Art. 8 BGÖ ge- geben –, hat die ersuchte Behörde dies zu tun, wenn durch seine Gewäh- rung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen (Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Sodann sind amtliche Dokumente, welche Personendaten enthal- ten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren. Zugangs- gesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, welche nicht anony- misiert werden können, sind nach Art. 19 DSG zu beurteilen (Art. 9 BGÖ) (vgl. zum Ganzen eingehend Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. No- vember 2015 E. 8.1 und 8.3). 9.2 Da die Vorinstanz bereits die Anwendbarkeit des BGÖ auf das Zu- gangsgesuch des Beschwerdeführers verneinte, unterliess sie es zu prü- fen, ob die Einsichtnahme gestützt auf Art. 7 ff. BGÖ einzuschränken, auf- zuschieben oder zu verweigern ist. Die Angelegenheit ist daher zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG; vgl. Ur- teil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 8.4 m.w.H.). Diese wird zu beurteilen haben, ob eine Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ ge- geben ist, und – falls sie dies verneint – gestützt auf Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ eine Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang und dem privaten Interesse an dessen Verweigerung vorzuneh- men haben. 10. 10.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel der unterliegenden Partei auf- zuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG) und die obsiegende Partei hat Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs- gericht [VGKE, SR 173.320.2]). Im Fall einer Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz mit noch offe- nem Verf ahrensausgang gilt nach konstanter Rechtsprechung die be- schwerdeführende Partei als obsiegend, unabhängig davon, ob die Rück- weisung beantragt und ob das entsprechende Begehren im Haupt- oder im Eventualantrag gestellt worden ist (BGE 141 V 281 E. 11.1, 137 V 210 E. 7.1; Urteile des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 9 und A-4186/2015 Seite 30 A-5275/2015 vom 4. November 2015 E. 10.1). Umgekehrt ist die Be- schwerdegegnerin grundsätzlich als unterliegend zu betrachten (vgl. BGE 133 V 450 E. 13, 132 V 215 E. 6.1; Urteil des BGer 9C_266/2015 vom 3. November 2015 E. 6.1, zur Publikation vorgesehen; Urteile des BVGer A-549/2014 vom 18. Januar 2016 E. 19.2, A-5258/2015 vom 7. Januar 2016 E. 6.1 und A-3434/2015 vom 15. Dezember 2015 E. 6). 10.2 Die auf Fr. 2'000.– festzusetzenden Verfahrenskosten (vgl. Art. 1 ff. VGKE) sind demnach ausgangsgemäss der unterliegenden Beschwerde- gegnerin aufzuerlegen, welche überdies in Anwendung von Art. 64 Abs. 2 und 3 VwVG zu verpflichten ist, dem anwaltlich vertretenen Beschwerde- führer eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen. Diese ist mangels Einreichung einer Honorarnote von Amtes wegen aufgrund der Akten zu bestimmen (Art. 14 Abs. 2 VGKE) und angesichts des mutmass- lich notwendigen Zeitaufwandes des Rechtsvertreters des Beschwerdefüh- rers sowie unter Berücksichtigung der von diesem eingereichten Aufstel- lung vom 5. Oktober 2015 auf Fr. 2'500.– (inkl. Auslagen und allfälligem Mehrwertsteuerzuschlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) festzu- setzen (Art. 7 ff. VGKE). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 3. Juni 2015 wird aufge- hoben und die Beschwerde insoweit gutgeheissen. Die Angelegenheit wird zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück- gewiesen. 2. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 2'000.– festgesetzt und der Be- schwerdegegnerin zur Bezahlung auferlegt. Dieser Betrag ist innert 30 Ta- gen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zugunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins er- folgt mit separater Post. Der vom Beschwerdeführer einbezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.– wird ihm nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Er hat dem Bundesverwaltungsgericht hierzu einen Ein- zahlungsschein zuzustellen oder eine Kontoverbindung mitzuteilen. A-4186/2015 Seite 31 3. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.– zu bezahlen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 074.1-00014; Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) – den EDÖB z.K. (B-Post) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Maurizio Greppi Oliver Herrmann Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefoch- tene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: