C our I A -83/2007 {T 0/2} A rrêt du 16 août 2007 C om position : M m es et M . les Juges C laudia Pasqualetto Péquignot, M arianne R yter Sauvant et D aniel R iedo. G reffier: M . Loris Pellegrini. M ._______ recourant, contre B illag SA , avenue de Tivoli 3, 1700 Fribourg, intim ée, O ffice fédéral de la com m unication (O FC O M ), 44, rue de l'Avenir, case postale 1003, 2501 Bienne, autorité attaquée, concernant les redevances de réception de télévision. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Faits : A. M ._______ est annoncé auprès de Billag SA (O rgane suisse d'encaissem ent des redevances de réception des program m es de radio et de télévision) pour la réception des program m es de radio et de télévision depuis le m ois d'avril 2003. Les redevances trim estrielles à sa charge s'élèvent à Fr. 112,60 (42,25 francs pour la réception de radio à titre privé et 70,35 francs pour la réception de télévision à titre privé). Pour les deux prem iers trim estres de l'année 2005 - soit du 1er janvier au 31 m ars et du 1er avril au 30 juin -, l'intéressé ne s'est acquitté que d'un m ontant de Fr. 59,85 par trim estre, soit au total Fr. 119,70, frustrant ainsi Billag SA de la som m e de Fr. 105,50. Il estim ait que la redevance relative à la réception de télévision devait être ram enée à Fr. 17,60 dès lors que le nom bre de chaînes de télévision avait été réduit. Sur réquisition de Billag SA, l'O ffice des Poursuites et Faillites d'Aigle a notifié un com m andem ent de payer (poursuite n° 386135) à l'intéressé pour une som m e de Fr. 135,50 (108,05 francs correspondant aux redevances im payées pour la période du 1er janvier au 30 juin 2005 et 27,45 francs au titre d'indem nité pour rappel). Les frais d'établissem ent du com m andem ent de payer se m ontaient à Fr. 30.- et ceux d'encaissem ent à Fr. 5.-. B. Par décision du 27 m ars 2006, Billag SA a levé l'opposition form ée par l'intéressé au com m andem ent de payer pour un m ontant total de Fr. 135,50. Q uant aux frais de poursuites, ils suivraient le sort de la poursuite. C . Le 21 novem bre 2006, l'O ffice fédéral de la com m unication (O FC O M ) a très partiellem ent adm is le recours de l'intéressé du 21 avril précédent en ce sens que les redevances dues à Billag SA pour les deux prem iers trim estres de l'année 2005 s'élevaient au total à Fr. 105,50 et non à Fr. 108,05. D . Le 3 janvier 2007, M ._______ a interjeté recours de droit adm inistratif contre cette dernière décision auprès du Tribunal adm inistratif fédéral. Il a conclu à son annulation et à ce que le Tribunal ordonne la réduction de la redevance m ensuelle pour la réception de télévision à titre privé ainsi que la suppression des indem nités supplém entaires requises par Billag SA. D ans leurs prises de position respectivem ent des 14 et 19 m ars 2007, l'O FC O M et Billag SA concluent au rejet du recours.3 Le Tribunal adm inistratif fédéral considère : 1. Aux term es des articles 31 et 33 let d de la loi sur le Tribunal adm inistratif fédéral du 17 juin 2005 (LTAF, R S 173.32), le recours auprès du Tribunal adm inistratif fédéral est recevable contre les décisions au sens de l'article 5 de la loi fédérale sur la procédure adm inistrative du 20 décem bre 1968 (PA, R S 172.021), rendues en particulier par les départem ents et les unités de l'adm inistration fédérale qui leur sont subordonnées ou adm inistrativem ent rattachées. L'O FC O M est une unité de l'adm inistration fédérale centrale (cf. annexe de l'ordonnance sur l'organisation du gouvernem ent et de l'adm inistration du 25 novem bre 1998 [O LO G A, R S 172.010.1] par renvoi de son article 6 al. 4). La décision de cette autorité satisfait aux conditions prévalant à la reconnaissance d'une décision au sens de l'art. 5 PA et ne rentre pas dans le cham p d'exclusion de l'art. 32 LTAF. C ela étant, le Tribunal adm inistratif fédéral est com pétent pour connaître du litige. 2. 2.1 D ans un prem ier grief, le recourant fait valoir que la procédure de recours en m atière de redevance de réception de radio et de télévision ne respecte pas le droit du justiciable à ce que sa cause soit jugée par un tribunal indépendant et im partial garanti par les art. 6 al. 1 de la C onvention de sauvegarde des droits de l'hom m e et des libertés fondam entales conclue à R om e le 4 novem bre 1950, entrée en vigueur pour la Suisse le 28 novem bre 1974 (C ED H , R S 0.101) et 30 al. 1 de la C onstitution fédérale de la C onfédération suisse du 18 avril 1999 (C st., R S 101). A son avis, seul le Tribunal adm inistratif fédéral jouit de l'indépendance et de l'im partialité nécessaire. Les m ontants litigieux étant souvent faibles et les frais à engager pour porter l'affaire jusqu'à cette autorité judiciaire étant particulièrem ent im portants, la quasi totalité des justiciables renoncent à défendre leurs droits, si bien que la garantie des articles précités est vidée de sa substance. Il s'étonne aussi du fait que Billag SA soit légitim ée à lever l'opposition à la poursuite qu'elle a elle-m êm e requise. 2.2 Selon l'art. 6 C ED H , tout personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablem ent, publiquem ent et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et im partial, établi par la loi, qui décidera en particulier des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil. 2.2.1 C ette disposition im plique notam m ent l'existence d'une contestation réelle et sérieuse. Elle peut concerner aussi bien l'existence m êm e d'un droit que son étendue ou ses m odalités d'exercice. L'issue de la procédure doit être directem ent déterm inante pour le droit en question. L'art. 6 C ED H ne vise pas à créer de nouveaux droits m atériels qui n'ont pas de fondem ent légal dans l'Etat concerné, m ais à accorder une protection procédurale aux droits reconnus en droit interne. Il régit uniquem ent les contestations relatives à des droits de caractère civil que l'on peut considérer, au m oins 4 de m anière défendable, com m e reconnus en droit interne (ATF 127 I 115 consid. 5, 125 I 209 consid. 7 et les nom breuses références citées). En droit suisse, les redevances de radio et de télévision sont des taxes de régales. Elles ne sont pas perçues en contrepartie de la réception de program m es déterm inés, suisses ou étrangers, m ais uniquem ent pour l'utilisation d'un service de m onopole de l'Etat. Leur m ontant ne dépend donc pas du nom bre ou de la qualité de réception des program m es disponibles (ATF 121 II 183, traduit au JT 1997 I 168; arrêt du Tribunal fédéral 2A.200/2006 du 22 septem bre 2006 consid. 2.3, cf. aussi D EN IS BAR R ELET, D roit de la com m unication, Berne 1998, p. 175-176). La taxe de réception s'apparente ainsi davantage à une taxe étatique et non à la contre-prestation à un service. D ans ces conditions, on peut douter que le recourant puisse soutenir de m anière plausible et défendable qu'il a un droit - de surcroît de caractère civil -, en vertu du droit interne, à l'octroi d'une réduction des redevances de télévision en raison de la dim inution du nom bre de program m es diffusés. R ien n'im pose cependant de trancher ici ces questions, dès lors qu'en l'espèce, l'art. 6 C ED H - à supposer qu'il fût applicable - n'est de toute m anière pas violé. 2.2.2 En effet, la C ED H n'im pose pas qu'un accès im m édiat à un tribunal soit garanti, m ais seulem ent que dans la procédure relative aux litiges concernant des prétentions de droit privé ou dans l'action pénale, il soit am énagé la possibilité de saisir un tribunal jouissant d'une pleine cognition en fait et en droit. L'interposition d'une autorité adm inistrative qui ne satisferait pas aux réquisits de l'art. 6 C ED H , n'est donc pas exclue (cf. ATF 128 III 39 consid. 4b, 125 II 417 consid. 4d, 121 V 109 consid. 3c; AR TH U R H AEFLIG ER / FR AN K SC H Ü R M AN N , D ie Europäische M enschenrechtskonvention und die Schw eiz, 2èm e éd. Berne 1999, p. 133-134; LO U IS ED M O N D PETTITI / EM M AN U EL D ÉC A U X / PIER R E -H EN R I IM B ER T in: La C onvention européenne des droits de l'hom m e, com m entaire article par article, 2èm e éd. 1999, ad art. 6, p. 263). O r, la C our de céans offre toute les garanties d'indépendance et d'im partialité requises par l'art. 6 C ED H , ce qui n'est d'ailleurs pas contesté en l'occurrence. Elle jouit en outre d'un plein pouvoir d'exam en, com m e l'exige cette norm e conventionnelle. 2.3 L'art. 30 C st. prévoit en particulier que toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, com pétent, indépendant et im partial. C ette disposition constitutionnelle, en tant qu'elle garantit l'indépendance et l'im partialité du tribunal, a une portée qui se recoupe avec celle de l'art. 6 C ED H (cf. ATF 121 V 109 consid. 3a : qui prévoyait que l'art. 58 aC st avait une portée équivalente à celle de l'art. 6 C ED H s'agissant de la garantie d'indépendance et d'im partialité du tribunal). 5 Aussi, doit-on adm ettre, pour le m otif développé au considérant 2.2.2 ci- dessus que cette disposition constitutionnelle n'est pas violée non plus. C e prem ier grief du recourant est dès lors m al fondé. 2.4 Q uant à la critique du recourant contre le systèm e d'encaissem ent de la redevance - Billag étant légitim ée à lever elle-m êm e l'opposition frappant un com m andem ent de payer qu'elle a elle-m êm e fait notifier - elle n'a pas été jugée com m e contraire au droit non plus (ATF 128 III 39). R ien ne justifie que le TAF s'écarte de cette jurisprudence. 3. 3.1 Le recourant se plaint ensuite d'une violation du principe de la légalité. Il soutient que l'art. 44 al. 4 de l'O rdonnance sur la radio et la télévision du 6 octobre 1997 (O R TV, R S 784.401) sur lequel se fonde Billag SA pour percevoir la som m e de Fr. 27,45 au titre d'indem nités supplém entaires, n'a pas de base légale suffisante. A son avis, il appartient au C onseil fédéral de réévaluer sa base de calcul en fonction des critères prévus dans la loi et de fixer la redevance de réception en tenant com pte de tous les frais engendrés par sa perception. 3.2 Le 1er avril 2007, sont entrées en vigueur la nouvelle loi fédérale du 24 m ars 2006 sur la radio et la télévision (LR TV; R S 784.40), abrogeant celle du 21 juin 1991 (R O 1992 601), ainsi que la nouvelle ordonnance sur la radio et la télévision du 9 m ars 2007 (O R TV; R S 784.401) rem plaçant, quant à elle, l'ordonnance du 6 octobre 1997 (R O 1997 2903). En règle générale, s'appliquent aux faits dont les conséquences juridiques sont en cause, les norm es en vigueur au m om ent où ces faits se produisent. Le nouveau droit ne s'applique pas aux faits antérieurs à sa m ise en vigueur, la rétroactivité n'étant adm ise qu'exceptionnellem ent (arrêt du Tribunal adm inistratif fédéral A-2255/2006 du 4 juillet 2007, consid. 3.1). En l'espèce, il n'y a pas lieu de s'écarter de la règle générale, de sorte que le litige doit s'apprécier à la lum ière de la loi et de l'ordonnance en vigueur jusqu'au 1er avril 2007. Au dem eurant, le nouveau droit ne fait que reprendre le systèm e m is en place par la LR TV et l'O R TV en ce qui concerne l'obligation de payer les redevances (cf. M essage du C onseil fédéral relatif à la révision totale de la loi fédérale sur la radio et la télévision du 18 décem bre 2002, FF 2003 1491 et 1567) et les indem nités supplém entaires. 3.3 A l'instar du Tribunal fédéral, lorsque le Tribunal adm inistratif fédéral se prononce sur une ordonnance du C onseil fédéral fondée sur une délégation législative, il ne peut pas contrôler si la délégation elle-m êm e est adm issible, m ais doit se contenter d'exam iner si le C onseil fédéral reste dans les lim ites des pouvoirs conférés par la loi. Il lui incom be d'exam iner si le but fixé dans la loi peut être atteint et si le C onseil fédéral a usé de son pouvoir conform ém ent au principe de la proportionnalité (ATF 118 Ib 367 consid. 4). En outre, lorsque la délégation accorde au C onseil fédéral un large pouvoir d'appréciation pour réglem enter la m atière, le Tribunal adm inistratif fédéral n'est pas habilité à substituer sa 6 propre appréciation à celle du C onseil fédéral et se lim ite à contrôler si l'ordonnance est contraire à la loi ou à la C onstitution (cf. ATF 131 II 562 consid. 3, 122 II 465 consid. 2a, 120 Ib 97 consid. 3a, 118 Ib 367 consid. 4). 3.4 Selon l'art. 55 al. 2 let. c aLR TV, le C onseil fédéral fixe le m ontant de la redevance en tenant com pte des frais encourus au titre de la gestion et de la surveillance des fréquences et de la perception de la redevance. Il lui appartient en particulier de régler les m odalités d'application (art. 55 al. 3 aLR TV). Aux term es de l'art. 44 al. 4 aO R TV, l'organe d'encaissem ent peut percevoir des indem nités supplém entaires de 5 francs pour un rappel écrit et de 20 francs pour une poursuite intentée à juste titre. Il découle de la lettre de la disposition légale précitée que le C onseil fédéral dispose de la faculté de percevoir des frais liés à la perception des redevances et d'en fixer les m odalités. Le C onseil fédéral a choisi de ne pas inclure les frais de rappel et de poursuite dans le m ontant de la redevance de perception, m ais de les percevoir uniquem ent lorsqu'ils s'avèrent nécessaires dans un cas particulier. C ette m anière de procéder d'une part n'outrepasse pas le large pouvoir d'appréciation dont le C onseil fédéral dispose et d'autre part apparaît bien plus équitable et praticable que celle soutenue par le recourant. O n ne voit pas en effet, qu'il eût été conform e à la loi de m ettre à la charge de la totalité des personnes assujetties au paiem ent de la taxe les frais causés par la petite proportion d'entre elles qui ne satisfont pas à leur obligation. Par ailleurs, les m ontants perçus à ce titre ne paraissent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour couvrir les dépenses occasionnées par les dém arches que doit faire l'organe de perception et sont donc proportionnés au but visé. Le recourant ne conteste au dem eurant pas la quotité de l'indem nité m ise à sa charge. Aussi, doit-on retenir en l'occurrence que l'art. 44 al. 4 aO R TV est conform e à la délégation législative prévue à l'art. 55 aLR TV. Il en découle que les frais d'encaissem ent, par Fr. 27,45 sont conform es à la loi. Le grief du recourant est donc m al fondé. 4. Le recourant fait égalem ent valoir la violation du principe d'équivalence. Il explique que la SSR n'a pas accom pli une partie de ses tâches. Alors qu'elle est en particulier tenue de diffuser les program m es dans l'ensem ble du pays, seules deux chaînes de télévision sont diffusées sur le territoire de sa com m une. A son avis, com m e le C onseil fédéral n'a pas prévu de réduction du m ontant de la redevance, la situation n'est pas conform e à l'esprit de la taxe régalienne dont la contre-prestation, en term e de valeur objective, ne doit pas être disproportionnée. Il est vrai que les redevances de réception pour la radio et la télévision sont soum ises au principe d'équivalence, qui est une expression du principe de la proportionnalité dans le dom aine des contributions 7 publiques. U ne taxe ne doit donc pas être m anifestem ent disproportionnée au regard de la valeur objective de la prestation; elle doit aussi rester dans les lim ites du raisonnable (ATF 121 II 183 consid. 4a, 109 Ib 308 consid. 5b). Il ne faut cependant pas perdre de vue que ces redevances, on l'a vu (cf. consid. 2.2.1), sont des taxes de régales et ne sont pas dues en contrepartie de la réception de program m es déterm inés, m ais bien pour le droit de se livrer à une activité faisant l'objet d'un m onopole réservé à la C onfédération, à savoir la possibilité de recevoir des program m es de radio et de télévision. C es taxes sont perçues indépendam m ent du m ode d'utilisation des appareils de radio ou de télévision (réception directe, par câble ou par satellite) et des program m es reçus; elles sont liées à la m ise en service d'un appareil récepteur (et à l'autorisation nécessaire à cet égard) et à la régale de la C onfédération dans le dom aine des télécom m unications (ATF 121 II 183 consid. 3a et les références citées). Par ailleurs, com m e l'a indiqué le Tribunal fédéral dans sa jurisprudence, le législateur a renoncé à prévoir un tarif différencié, selon le nom bre de program m es disponibles ou la qualité de réception. Il était conscient que tant pour des m otifs techniques que financiers, il ne serait pas toujours possible de desservir de m anière équitable toutes les régions de la Suisse. Le Tribunal fédéral a aussi relevé que si la redevance était fixée en fonction des possibilités de réception, cela nécessiterait des dispositions d'exécution disproportionnées; un certain schém atism e est donc inévitable dans ce dom aine (ATF 121 II 183 consid. 4b). En outre, les critères m entionnés à l'art. 55 al. 2 aLR TV, dont le C onseil fédéral doit tenir com pte pour fixer le m ontant de la redevance, prennent en considération l'intérêt public à la production et à la diffusion de program m es suisses de radio et de télévision, m ais il ne s'agit là que d'élém ents généraux pour la fixation d'une redevance concernant la réception de l'ensem ble des program m es. Ainsi, la dim inution du nom bre de program m es de télévision diffusés par la SSR dans la com m une du recourant n'est pas déterm inant en l'espèce et ne dém ontre en rien que la SSR n'accom plirait que partiellem ent ses tâches. D 'autant d'ailleurs que tous les program m es de la SSR restent disponibles par le câble sur l'ensem ble du territoire (cf. JAAC 68.101 consid. 4.1 in fine) et que le particulier n'a en principe pas un droit à recevoir tous les program m es suisses ou étrangers (cf. ATF 121 II 183 consid. 3b/aa). S'agissant du m ontant de la redevance elle-m êm e, en 1983, le Tribunal fédéral a qualifié de m odeste des redevances m ensuelles de réception de télévision fixées à Fr. 11,50 ou Fr. 14,50. D ans un arrêt ultérieur du 19 juin 1995 publié aux ATF 121 II 183, il s'est référé à la doctrine selon laquelle des m ontants doubles ou triples seraient encore supportables. D ans ce m êm e arrêt, il a retenu que des redevances m ensuelles de 8 réception de télévision de Fr. 19,30 n'étaient contraires ni à la loi ni à la C onstitution. En 2005, lesdites redevances s'élevaient à Fr. 22,90 - sans TVA - conform ém ent à l'art. 44 al. 1 de l'O R TV, en vigueur jusqu'au 31 m ars 2007. Elles sont à peine plus élevées que celles de 1995 et ne correspondent de loin pas au triple des redevances existant en 1983. C ela étant, on ne saurait retenir, en l'occurrence, une violation du principe d'équivalence. 5. Le recourant relève enfin qu'il n'est pas équipé pour la réception num érique par voie hertzienne terrestre ou par voie satellitaire, si bien que sa situation ne saurait être com parable à celle de celui qui dispose du m atériel perm ettant de capter un signal num érique terrestre ou satellitaire. En conséquence, sa redevance devrait être adaptée en fonction de l'offre de program m e diffusée par voie hertzienne terrestre en form at analogique. C e grief tom be à faux. O n l'a vu, le législateur a renoncé à prévoir un tarif différencié, selon le nom bre de program m es disponibles. C eci est égalem ent valable s'agissant du m ode de réception: s'il eût déjà été excessivem ent com pliqué d'adapter la redevance au nom bre de program m es disponibles, il eût été encore bien davantage de l'adapter aux m oyens techniques de réception à disposition des personnes assujetties. En l'occurrence, les redevances litigieuses se rapportent à une période où le recourant pouvait encore capter deux chaînes de télévision avec son récepteur, si bien que la redevance est due dans sa totalité. Enfin, dans une décision du 12 m ars 2004, le C onseil fédéral a précisé que la restriction de la diffusion par voie hertzienne était lim itée dans le tem ps afin de pouvoir garantir à nouveau en tem ps voulu la couverture nationale, et dans la m êm e m esure qu'avant, grâce à une technologie am éliorée tant sur la plan de la qualité que de la quantité. C ette restriction est au dem eurant justifiée par l'intérêt public et respecte le principe de proportionnalité; les m énages suisses pouvant toujours capter tous les program m es de la SSR par câble ou par satellite et une aide financière étant m êm e prévue pour les m énages qui ne disposeraient pas de ressources financières suffisantes pour acquérir les récepteurs par satellite indispensables (JAAC 68.101 consid. 4.2, cf. aussi arrêt du Tribunal fédéral 2A.200/2006 du 22 septem bre 2006 consid. 2.3). Le recourant, à supposer qu'il ne dispose pas des m oyens nécessaires pour acquérir les appareils nécessaires à une réception com plète des program m es diffusés par la SSR , pourrait donc toujours dem ander une telle aide. C elle-ci est toutefois indépendante du paiem ent de la redevance dont toute personne disposant d'un appareil de réception de program m es de télévision doit s'acquitter. 6. M al fondé, le recours doit être rejeté. Le recourant qui succom be supportera les frais de procédure, com prenant l'ém olum ent d'arrêté, les ém olum ents de chancellerie et les débours. Vu le R èglem ent concernant les frais, dépens et indem nités fixés par le Tribunal adm inistratif fédéral (FITAF; R S 173.320.2), ceux-ci seront fixés à Fr. 500.-.9 Ils seront com pensés avec l'avance qu'il a versée. Aucune indem nité de dépens ne lui sera allouée (art. 64 al. 1 PA et 7 FITAF a contrario). Par ces m otifs, le Tribunal adm inistratif fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté. 2. Les frais de justice d'un m ontant de Fr. 500.- sont m is à la charge du recourant et sont com pensés avec l'avance de frais qu'il a versée. 3. Il n'est pas alloué de dépens. 4. Le présent arrêt est com m uniqué : - au recourant (acte judiciaire) - à Billag SA (acte judiciaire) - à l'autorité attaquée (recom m andé) - au Secrétariat général du D ETEC (acte judiciaire) Le Président du collège Le G reffier C laudia Pasqualetto Péquignot Loris Pellegrini Voies de droit Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral à Lausanne dans un délai de 30 jours dès sa notification. Le m ém oire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les m otifs et les m oyens de preuve, et être signé. Il doit être rem is au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral, soit à l'attention de ce dernier, à la Poste Suisse ou à une représentation diplom atique ou consulaire suisse (cf. art. 42, 48, 54 et 100 LTF). D ate d'expédition :