B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-7571/2009 U r t e i l v o m 20 . A p r i l 2 0 11 Besetzung Richter Hans Urech (Vorsitz), Richterin Maria Amgwerd, Richterin Vera Marantelli, Gerichtsschreiberin Beatrice Brügger. Parteien A._______, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Peter Galli, Bahnhofplatz 9, Geschäftshaus Viktoria, 8001 Zürich, Beschwerdeführerin, gegen Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS, armasuisse, Einkauf und Kooperationen, Wankdorfstrasse 2, 3003 Bern, vertreten durch Fürsprecher Dr. Wolfgang Straub, Deutsch Wyss & Partner und Dr. Fridolin Walther, Walther Leuch Howald, Zustelladresse: Deutsch Wyss & Partner, Effingerstrasse 17, Postfach 5860, 3001 Bern, Vergabestelle. Gegenstand Beschaffungswesen - BLSV, Beschaffung von Dienstleistungen, Los LOG 4 (Logistik@V; Integration LW/AApot). B-7571/2009 Seite 2 Sachverhalt: A. Mit Publikation im Schweizerischen Handelsamtsblatt (SHAB) Nr. 117 vom 22. Juni 2009 schrieb das Eidgenössische Departement für Verteidi- gung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS , armasuisse (im Folgenden: Vergabestelle) unter dem Projekttitel "BLSV, Beschaffung von Dienstleis- tungen" "IT-Dienste: Beratung, Software -Entwicklung, Internet und Hilf e- stellung" (Ziff. 2.2, 2.4) im selektiven Verfahren (Ziff. 1.6) öffentlich aus. Der Schlusstermin für die Einreichung der Teilnahmeanträge wurde auf den 20. Juli 2009 festgesetzt (Ziff. 1.4). Als Termin für die Bestimmung der ausgewählten Teilnehmer wurde der 7. August 2009 vorgesehen, als Frist für die Einreichung des Angebots der 9. Oktober 2009 genannt (Ziff. 3.12, 3.13). Der detaillierte Aufgabenbeschrieb (Ziff. 2.5) lautete wie folgt: "Das Programm "Betriebswirtschaftliche und logistische Systeme Verteid i- gung" (BLSV) umfasst verschiedene Projekte im Departementsbereich V, die aufgrund der gegenseitigen Abhängigkeiten zusammengefasst und unter e i- ne Programmaufsicht gestellt wurden. Diese Projekte umfassen komplexe, eng miteinander verwobene Aufgaben wie die Neukonzeption der Armeel o- gistik (Log XXI) die Einführung einer Kosten -Leistungsrechnung (KLR) zur Sicherstellung der betriebswirtschaftlichen Führung, die Harmonisierung der Mengen- und Werteflüsse im VBS sowie die Reduktion der komplexen SAP - Landschaft. Das Programm ist insbesondere für die übergeordnete, fachliche und organisatorische Koordination und Steuerung der Projekte verantwor t- lich. Die Umsetzung dieser Projekte erfordert einen enormen Einsatz von personellen Ressourcen und Know -how und kann daher nicht allein mit i n- ternen Mitarbeitenden abgewickelt werden. Aus diesem Grund sollen unte r- stützende Arbeiten ab 2010 an externe Partner vergeben werden. Im Ra h- men der vorliegenden Subm ission werden Dienstleistungen für die Projekte ERP VBS, LOGISTIK@V und SAP V sowie für das Programm Management (PM) beschafft." Das Projekt wurde in Lose unterteilt (Ziff. 2.7). Hier zur Diskussion steht das Los "Los -Nr.: LOG 4 : LOGISTIK@V; Integration LW/AApot, CPV: 72220000 Systemberatung und technische Beratung " mit der Zeitdauer 2010 bis 2015. B. B.a Die Beschwerdeführerin reichte fristgerecht einen Teilnahmeantrag ein. B.b Die Vergabestelle wählte für jedes der Lose die drei besten Anbi e- ter aus (Evaluationsbericht BLSV , 30. 11. 2009, Ziff. 3.6). Die B e-B-7571/2009 Seite 3 schränkung auf drei Teilnehmer hatte sie in den Präqualifikations - unterlagen bekannt gegeben (Präqualifikationsunterlagen BLSV B e- schaffung von Dienstleistungen, Juni 2009, Ziff. 6.1.4). B.c Mit Präselek tionsverfügung vom 6. August 2009 wurde die B e- schwerdeführerin informiert, die Anträge seien auf der Basis der publ i- zierten Eignungskriterien und der erbrachten Nachweise beurteilt wo r- den. Aufgrund der zur Verfügung stehenden Unterlagen werde sie ei n- geladen, ein Angebot unter anderem für das Los LOG 4 einzureichen. Ihr wurden die entsprechenden Unterlagen zugestellt und es wurde auf den im Pflichtenheft genannten Termin verwiesen. C. Die Beschwerdeführerin sowie eine weitere Anbieterin reichten fristg e- mäss ein Angebot ein. Die dritte ausgewählte Anbieterin verzichtete auf die Einreichung eines Angebots (vgl. Evaluationsbericht BLSV Ziff. 4.4.6 Los LOG 4). D. D.a Am 10. November 2009 erteilte die Vergabestelle den Zuschlag an das Konsortium X._______/Y ._______ (Zuschlagsempfängerin). Sie ve r- öffentlichte den Entscheid im SHAB Nr. 222 vom 16. November 2009. Den Zuschlagsentscheid begründete sie wie folgt: "Beste Erfüllung der gestellten Anforderungen gemäss Ausschreibungsunterlagen" (Ziff. 3.3). Als Preisspanne genannt wurde "15'120'000.00 bis 16'146'760.00 CHF" (Ziff. 3.2). Die Veröffentlichung im SHAB e nthält keine Angaben zu den Vergabekriterien (Ziff. 3.1) und der Anzah l eingegangener Angebote (Ziff. 4.3). D.b Der Beschwerdeführerin teilte die Vergabestelle mit Schreiben vom 12. November 2009 mit, ihr Angebot sei nicht berücksichtigt worden. Ausschlaggebend seien insbesondere folgende Punkte gewesen: "Erfüllungsgrad Referenzen VBS (Referenzen ausserhalb Armeeumfeld); Erfüllungsgrad bezüglich Erfahrung im VBS." Im Weiteren wurde die Beschwerdeführerin informiert, wem der Zuschlag erteilt worden sei. D.c Nachdem die Beschwerdeführer in zusätzliche Angaben verlangt hat- te, teilte die Vergabestelle ihr mit Schreiben vom 23. November 2009 Fol- gendes mit: B-7571/2009 Seite 4 "Die Differenzen und damit Nic htberücksichtigung ergaben sich insbesondere aus den folgenden Gründen: - Erfüllungsgrad Referenzen VBS (Ihre Referenzen ausserhalb Armeeu m- feld/Bundesverwaltung) - Erfüllungsgrad bezüglich Erfahrung im VBS - Schlechteres Preis-/Leistungsverhältnis Die aus schlaggebenden Merkmale und Vorteile des berücksichtigten Angebots sind die Erfahrung und Referenzen in der Schweizerischen Bundesverwaltung und VBS und das bessere Preis-/Leistungsverhältnis." E. Mit Eingabe vom 3. Dezember 2009 (Eingang: 7. Dezember 2009), er- gänzt mit Eingabe vom 7. Dezember 2009, erhob die Beschwerdeführerin beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde. Sie stellte folgende Antr ä- ge: "1) Es sei der vorliegenden Beschwerde zunächst superprovisorisch und al s- dann definitiv die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. 2) Es sei der Beschwerdeführerin die volle Akteneinsicht zu gewähren. Nach gewährter Akteneinsicht sei der Beschwerdeführerin - noch vor dem Ergehen des Entscheids über die definitive aufschiebende Wirkung - Gelegenheit zu geben, zu den Unterlagen Stellung zu nehmen. Es s ei ferner ein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen. 3) a) Hauptantrag in der Sache: Die Zuschlagsempfänger seien aus dem Verfahren auszuschliessen und der Zuschlag sei - direkt durch das Gericht - der Beschwerdeführerin zuzuerkennen. Eventualiter sei die Sache an die Vergabestelle zurückzuweisen und diese anzuweisen, den Zuschlag der B e- schwerdeführerin zu erteilen. b) Eventualantrag in der Sache: Es sei der Zuschlag der Vergabebehörde vom 10. November 2009 an das Konsortium X._______/Y._______ aufzuhe- ben und es sei der neu auszufällende Zuschlag direkt an die Beschwerdefü h- rerin zu erteilen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vergabestelle zurückzuweisen. Subeventualiter sei die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Entscheids festzustellen. 4) Alles unter Kosten - und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerd e- gegners, eventualiter der Zuschlagsempfänger." Die Beschwerdeführerin begründete ihre Beschwerde im Wesentlichen damit, dass die Zuschlagsempfängerin vorbefasst bzw. die Vergabestelle befangen sei, die Zuschlagsempfängerin möglicherweise ungenügende Referenzprojekte ausgewiesen habe und die Zuschlags- und Subkriterien willkürlich angewendet worden seien. Im Zusammenhang mit dem Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung verwies sie auf die entspr e- chende Notwendigkeit und die fehlende Dringlichkeit. B-7571/2009 Seite 5 F. F.a Am 7. Dezember 2009 erteilte der Präsident der Abteilung II des Bun- desverwaltungsgerichts der Beschwerde superprovisorisch die aufschi e- bende Wirkung und untersagte der Vergabestelle bis zum Entscheid über den Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung alle Vollzugshan d- lungen, namentlich den Vertragsabschluss mit der Zuschlagsempfäng e- rin. F.b Nachdem die Vergabestelle mit Eingabe vom 4. Januar 2010 sich dem Antrag der Beschwerdeführerin auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung unterzogen hatte und die Zuschlagsempfängerin sich nicht hatte vernehmen lassen, wurde mit Zwischen verfügung vom 6. Januar 2010 der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt. G. G.a Mit Eingabe vom 14. Dezember 2009 reichte die Beschwerdeführerin eine korrigierte Fassung des Beilagenverzeichnisses ein, in wel cher sie die Aktenstücke bezeichnete, die infolge eines überwiegenden Gehei m- haltungsinteresses nicht herauszugeben seien. Sie ergänzte, dass sie bezüglich Edition des Teilnahmeantrags der Zuschlagsempfängerin bereit sei, Gegenrecht zu halten. G.b Mit der oben erwähnten Eingabe vom 4. Januar 2010 (vgl. oben F.b) reichte die Vergabestelle ebenfalls die Akten des Vergabeverfahrens s o- wie das Aktenverzeichnis, auf dem sie die von der Akteneinsicht ausz u- nehmenden Akten bezeichnet hatte, ein. G.c Mit Zwischenverfügung vom 13. Januar 2010 wurden die Akten, s o- weit die Vergabestelle kein Geheimhaltungsinteresse geltend gemacht hatte, der Beschwerdeführerin zur Kenntnis gegeben. Die Beschwerd e- führerin erhielt Gelegenheit zur Stellungnahme. G.d Mit Eingabe vom 29. Januar 2010 beant ragte die Beschwerdeführ e- rin zusätzliche Akteneinsicht und nach deren Gewährung die Ansetzung einer erneuten Frist zur Stellungnahme. G.e Der Vergabestelle und der Zuschlagsempfängerin wurde mit Zw i- schenverfügung vom 2. Februar 2010 bzw. 2. März 2010 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. G.f Die Zuschlagsempfängerin antwortete in einer Stellungnahme vom 17. Februar 2010, die Akteneinsicht sei nur soweit zu gewähren, als ihre B-7571/2009 Seite 6 Geschäftsgeheimnisse nicht verletzt würden. Sie führte zudem aus, sie habe darauf verzicht et, sich am Verfahren zu beteiligen, da sie von der Korrektheit des Vergabeverfahrens überzeugt sei. G.g Die Vergabestelle erklärte sich mit Eingabe vom 11. März 2010 mit der Herausgabe der Bewertung der Schlüsselpersonen der Beschwerd e- führerin einverstanden. Soweit weitergehend sei das Akteneinsichtsg e- such abzuweisen. G.h Mit Zwischenverfügung vom 30. März 2010 wurde der Beschwerd e- führerin Einsicht in die Bewertung ihrer Schlüsselpersonen gegeben. Fe r- ner wurde festgestellt, es würde ihr in weitere - in der Zwischenverfügung genannte - Akten Einsicht - teils mit Einschränkungen - gegeben, sobald die Verfügung in Rechtskraft erwachse, bzw. sofern die Vergabestelle und die Zuschlagsempfängerin sich mit der Herausgabe einverstanden erklär- ten, nach Eingang einer entsprechenden Mitteilung. G.i Nach Ablauf der Rechtsmittelfrist wurde mit Zwischenverfügung vom 17. Mai 2010 der Beschwerdeführerin Akteneinsicht gewährt und Gel e- genheit zur Stellungnahme gegeben. G.j Am 16. Juni 2010 reichte die Beschwerdeführerin fristgerecht ergän- zende Ausführungen zur Beschwerdeschrift vom 3. bzw. 7. Dezember 2009 ein. Sie ging ausführlich ein auf die Fragen der Vorbefassung der Zuschlagsempfängerin bzw. Befangenheit der Vergabestelle, der Ref e- renzprojekte der Zuschlagsempfängerin und der willkürlichen Anwendung der Zuschlags- und Subkriterien. H. H.a Der Vergabestelle wurde am 23. Juni 2010 Kenntnis von dieser Ste l- lungnahme gegeben. Sie wurde aufgefordert, bis zum 22. Juli 2010 eine Vernehmlassung in der Hauptsache einzureichen und insbesondere zur Frage der Vorbefassung Stellung zu nehmen. H.b Auf Ersuchen der Vergabestelle wurde diese Frist am 14. Juli 2010 bis zum 23. August 2010 erstreckt. I. Mit Vernehmlassung in der Hauptsache vom 23. August 2010 - mit ver- schiedenen Beilagen - beantragte die Vergabestelle, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei diese abzuweisen. Die als geheim bezeichneten Angaben und Beilagen seien als Amtsgeheimnisse bzw. als Geschäftsgeheimnisse zu behandeln und auch im Falle einer Entscheid-B-7571/2009 Seite 7 publikation nicht offen zu legen. Die Vergabestelle nahm zu den Ausfü h- rungen der Beschwerdeführerin Stellung. Im Weiteren zog sie die ang e- fochtene Verfügung im Sinne einer Motivsubstitution in Wiedererwägung. Sie führte diesbezügli ch aus, die von der Beschwerdeführerin zu Recht gerügten Inkongruenzen bei den Subkriterien seien im Rahmen einer Reevaluation korrigiert worden. Beigelegt wurde hierzu ein Evaluations- bericht vom 20. August 2010 in einer geschäftsgeheimen und einer g e- schwärzten Fassung. J. Die Beschwerdeführerin erhielt Kenntnis von der Vernehmlassung und den nicht als geheim bezeichneten Akten und reichte am 27. September 2010 eine Replik ein. Sie nahm Stellung zu den Vorbringen der Vergabe- stelle in der Ver nehmlassung. Sie bemängelte insbesondere die Tat - sache, dass sich die Vergabestelle auf angeblich geheime Akten berufe, die ihr nicht zur Kenntnis gegeben würden, sowie die Wiedererwägung der Verfügung durch die Vergabestelle, die den Parteien nicht und schon gar nicht vorschriftsgemäss in Sinne von Art. 34 ff. VwVG eröffnet worden sei. K. K.a In einer Duplik vom 12. November 2010 nahm die Vergabestelle hier- zu Stellung. Sie beantragte erneut das Nichteintreten auf die Beschwe r- de, eventuell die Abweisung und hielt an der Geheimhaltung der entspre- chend bezeichneten Akten - auch im Falle ein er Entscheidpublikation - fest. Ferner nahm sie Stellung zu den Ausführungen der Beschwerdefü h- rerin, die sie bestritt, soweit sie nicht Zugeständnisse enthielten oder ausdrücklich als ric htig anerkannt worden seien, und ging auf Einzelhe i- ten der Vorbringen der Beschwerdeführerin ein. Zudem äusserte sie sich zu den Vorwürfen betreffend die Wiedererwägung der Verfügung. K.b Die Stellungnahme der Vergabestelle wurde der Beschwerdeführerin zur Kenntnis zugestellt. L. Auf die dargelegten und weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit sie für den Entscheid erheblich sind, in den nachfolgenden Erwägu n- gen eingegangen . B-7571/2009 Seite 8 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ents prechend auf die Beschwerde einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von A m- tes wegen und mit freier Kognition (BVGE 2007/6 E. 1, BVGE 2008/48 E. 1.2, je mit Hinweisen). 1.1. Für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht sind die Vor- schriften des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) massgebend, soweit das Bu n- desgesetz vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffung s- wesen (BöB, SR 172.056.1) und das Verwaltungsgerichtsgese tz vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 172.32) nichts anderes bestimmen (Art. 26 Abs. 1 BöB und Art. 37 VGG). 1.2. Die Vergabestelle ist als Bundesamt Teil der allgemeinen Bunde s- verwaltung und untersteht daher dem BöB (Art. 2 Abs. 1 lit. a BöB). G e- genstand der Ausschreibung "Los-Nr.: LOG 4 Systemberatung und tec h- nische Beratung LOGISTIK@V; Integration LW/AApot" ist ein Dienstlei s- tungsauftrag im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. b BöB. Der gemäss Art. 1 Bst. b der Verordnung des EVD vom 27. November 2008 über die Anpas- sung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für das Jahr 2009 (AS 2008 5955) i.V.m. Art. 6 Abs. 2 BöB für Dienstleistungsaufträge massgebende Schwellenwert von Fr. 248'950.– wird im vorliegenden Fall überschritten (Preisspanne laut Ziff. 3.2 der Zusc hlagspublikation: Fr. 15'120'000.00 bis 16'146'760.00). Ein Ausnahmetatbestand im Sinne von Art. 3 BöB liegt nicht vor. Demnach sind die Regeln des BöB auf den hier zu beurteilenden Auftrag anzuwenden. 1.3. Gegen Verfügungen über den Zuschlag in Vergabeverfahre n steht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht offen (Art. 2 7 Abs. 1 i.V.m. Art. 29 Bst. a BöB). 1.4. Als nicht berücksichtigte Anbieterin ist die Beschwerdeführerin g e- mäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Die Form der B e- schwerde ist gewah rt (Art. 52 Abs. 1 VwVG) und der Vertreter hat sich rechtmässig ausgewiesen (Art. 11 VwVG) . Der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). 1.5. Der Entscheid über den Zuschlag ist eine durch Beschwerde a n- fechtbare Verfügung (Art 29 Bst. a BöB), welche durch Veröffentlichung nach Art. 24 Abs. 1 BöB zu eröffnen ist (Art. 24 Abs. 2 BöB). Der Friste n- lauf wird jedoch auch ausgelöst durch eine rechtsgenügliche Eröffnung B-7571/2009 Seite 9 des Zustellungsentscheids mittels persönlicher Zustellung an den nicht berücksichtigten Anbieter (vgl. PETER GALLI/ANDRÉ MOSER/ELISABETH LANG/EVELYNE CLERC, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 1. Band, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2007, Rz. 833, mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin wurde mit eingeschriebenem Schreiben vom 12. November 2009 über die Nichtberücksichtigung ihres Angebots b e- nachrichtigt. Die Publikation des Zuschlags vom 10. November 2009 e r- folgte im SHAB vom 16. November 2009. Die Beschwerdeschrift datiert vom 3. Dezember 2009, die bereinigte Ve r- sion der Beschwerde wurde am 7. Dezember 2009 der Post übergeben. Unbestritten ist, dass die Beschwerdeschrift vom 3. Dezember 2009 in- nerhalb der Beschwerdefrist von 20 Tagen (vgl. Art. 30 BöB, Art. 20 VwVG) eingereicht wurde. Die Vergabestelle beantragt aber in ih rer Ver- nehmlassung vom 23. August 2010, es sei von Amtes wegen zu en t- scheiden, ob die ergänzte Beschwerdeversion vom 7. Dezember 2009 fristgereicht eingereicht worden sei. Das Schreiben der Vergabestelle vom 12. November 2009, das zwei Se i- ten umfasst (vgl. Seitennummerierung 1/2 und 2/2), enthält - wie die Be- schwerdeführerin in ihrer Beschwerde vom 3. Dezember 2009 bemängelt - keine Rechtsmittel belehrung und ist nicht als Verfügung gekennzeic h- net. Unabhängig von der Frage, ob es als rechtsgenügliche Eröffnu ng zu betrachten ist, ist festzustelllen, dass die Beschwerdeführerin in der B e- schwerde vom 3. Dezember 2009 sich ausdrücklich vorbehalten hatte, eine Beschwerdeergänzung einzureichen. Selbst wenn die Eingabe vom 7. Dezember 2009 also verspätet eingereicht worden wäre, ist aufgrund des Stillschweigens des Gerichts zu schliessen, dass dem Ersuchen um Einreichung einer Beschwerdeergänzung gemäss Art. 53 VwVG entspr o- chen wurde, bzw. hätte entsprochen werden müssen. Die Eingabe vom 7. Dezember 2009 ist deshalb ebenfalls als ordnung s- gemäss eingereicht zu betrachten. 1.6. Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde einzutreten. 2. 2.1. Die Frage stellt sich, ob die Rüge der Vorbefassung rechtzeitig erh o- ben wurde. B-7571/2009 Seite 10 Der Grundsatz von Treu und Glauben erfordert, festgestellte Mängel so- fort zu rügen (BGE 130 I 241 E. 4.3; Urteil des Bundesverwaltungsg e- richts B -504/2009 vom 3. März 2009 E. 5.3, mit Hinweisen; GAL- LI/MOSER/LANG/CLERC, a.a.O., Rz. 420, MARC STEINER, Das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht in Vergabesachen, in: Mi chael Leupold et al. [Hrsg.], Der Weg zum Recht, Festschrift für Alfred Bühler, Zürich 2008, S. 405 ff., insb. S. 412 mit Hinweisen). Dies gilt insbesondere auch für die Rüge der Vorbefassung, die grundsätzlich zu dem Zeitpunkt, zu welchem der Betroffene Kenntnis von den für eine Vorbefassung sprechenden Tat- sachen hat, zu erheben ist, ansonsten sie als verspätet erhoben und d a- mit als verwirkt anzusehen ist ( GALLI/MOSER/LANG/CLERC, a.a.O., Rz. 683, mit Hinweisen). Vorliegend geht aus den Akten nicht hervor, dass die Beschwerdeführerin die Rüge der Vorbefassung früher hätte erheben können. In ihrer Ve r- nehmlassung in der Hauptsache vom 23. August 2010 betont die Verga- bestelle, dass es im BöB nicht vorgesehen sei, den Anbietern die Namen aller Mitbewerber mitzuteilen (Rz. 26). Es ist aus den Akten nicht ersich t- lich, dass die Beschwerdeführerin vor der Publikation des Zuschlags von der Teilnahme der Zuschlagsempfängerin gewusst hätte. 2.2. Die Vergabestelle beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 23. August 2010 (Rz. 16 ), soweit die Beschwerdeführerin die in den Ausschre i- bungsunterlagen bzw. im Pflichtenheft verwendeten Eignungs - und Z u- schlagskriterien - insbesondere die Bewertung der VBS -Referenzen - bemängle, sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, da diese Kriterien durch Anfechtung der Ausschreibung bzw. der Präqualifikationsverfügung hätten gerügt werden müssen. Erachtet eine Anbieterin die in der Ausschreibung insoweit klar formulie r- ten Eignungskriterien als unzulässig, hat sie diese bereits durch Anfec h- tung der Ausschreibung als rechtsfehlerhaft zu rügen. Tut sie dies nicht, kann sie die Rechtsfehlerhaftigkeit einer Anordnung, die bereits aus sich heraus als rechtswidrig erscheint und deren Bedeutung und Tragweite für die Interessenten ohne weiteres erkennbar ist, im Rahmen der Anfec h- tung des Zuschlages nicht mehr rügen (Zwischenentscheide des Bu n- desverwaltungsgerichts B -504/2009 vom 3. März 2009 E. 5.3, mit Hi n- weisen, B-1687/2010 und B-1689/2010 beide vom 19. Juli 2010 E. 4.3). Die Unterlagen, die den Bewerbern während der zweiten Phase des s e- lektiven Verfahrens abgegeben werden, können grundsätzlich noch mit dem Entscheid über den Zuschlag angefochten werden, unter Vorbehalt des Grundsatzes von Treu und Glauben (BGE 130 I 241 E. 4.1-4.3). B-7571/2009 Seite 11 Soweit die Selektionskriterien und deren Bewertung gerügt werden, ist festzustellen, dass diese sich in den während der zweiten Phase des s e- lektiven Verfahrens abgegeben Unterlagen finden (vgl. Ausschreibung im SHAB Nr. 117 Ziff. 3.9 mit dem Verweis auf die in den Unterlagen g e- nannten Kriterien, Pflichtenheft Los LOG 4 von Juli 2009). Diese wurden der Beschwerdeführerin mit der Präselektionsverfügung vom 6. August 2009 zugestellt. Gewisse Präzisierungen erfolgten zudem erst in der Ver- nehmlassung zur Hauptsache vom 23. August 2010. Es ist nicht ersich t- lich, dass die Beschwerdeführerin diese verspätet gerügt hätte. 3. Die Beschwerdeführerin kann mit der Beschwerde die V erletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Erme s- sens und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb- lichen Sachverhaltes (Art. 49 Bst. a und b VwVG) , nicht aber die Una n- gemessenheit (Art. 31 BöB) rügen. 4. 4.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Zuschlagsempfängerin sei vorbefasst gewesen. 4.2. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt eine Vorbefa s- sung vor, wenn ein Anbieter bei der Vorbereitung eines Submissionsve r- fahrens mitgewirkt hat, sei es durch das Verfassen von Projektgrundl a- gen, durch das Erstellen von Ausschreibungsunterlagen oder durch das Informieren der Beschaffungsstelle über bestimmte technische Spezifik a- tionen des zu beschaffenden Gutes (Urteil des Bundes gerichts 2P .164/2004 vom 25. Januar 2005 E. 3.1). 4.3. Das GATT/WTO-Übereinkommen vom 15. April 1994 über das öffent- liche Beschaffungswesen (Government Procurement Agreement [GPA], SR 0.632.231.422) regelt die Vorbefassung in Art. VI Abs. 4 wie folgt: "Die Beschaffungsstellen dürfen nicht auf eine den Wettbewerb ausschalte n- de Art und W eise von einer Firma, die ein geschäftliches Interesse an der Beschaffung haben könnte, Ratschläge einholen oder annehmen, welche bei der Ausarbeitung der Spezifikationen für eine bestimmte Beschaffung ve r- wendet werden können." 4.4. Das BöB (BöB, SR 172.056.1) enthält keine explizite Regelung der Vorbefassung. Art. 1 BöB, der den Zweck des Gesetzes nennt, hält jedoch Folgendes fest: B-7571/2009 Seite 12 "Der Bund will mit diesem Gesetz: a. das Verfahren zur Vergabe von öffentlichen Liefer -, Dienstleistungs - und Bauaufträgen regeln und transparent gestalten; b. den Wettbewerb unter den Anbietern und Anbieterinnen stärken; c. den wirtschaftlichen Einsatz der öffentlichen Mittel fördern (Abs. 1). Er will auch die Gleichbehandlung aller Anbieter und Anbieterinnen gewährleisten (Abs. 2)." 4.5. Ausgehend von diesen Prinzipien (vgl. unten) regelt die Verordnung vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB, SR 172.056.11) die Vorbefassung seit dem 1. Januar 2010 (Änderung vom 18. November 2009 [AS 2009 6149]) in Art. 21a wie folgt: "Die Auftraggeberin schliesst Anbieter und Anbieterinnen aus einem Verfa h- ren aus, wenn: a. diese an der Vorbereitung der Beschaffung beteiligt waren und der ihnen dadurch entstandene Wettbewerbsvorteil nicht mit geeigneten Mitteln ausg e- glichen werden kann; und b. dieser Ausschluss den wirksamen Wettbewerb unter den Anbietern und Anbieterinnen nicht gefährdet (Abs. 1). Geeignete Mittel, um den Wettbewerbsvorteil auszugleichen, sind insbeso n- dere: a. die Weitergabe aller wesentlichen Angaben über die Vorarbeiten; b. die Bekanntgabe der an der Vorbereitung Beteiligten; c. die Verlängerung der Mindestfristen (Abs. 2)." In den Erläuterungen zur Verordnungsänderung wird darauf hingewiesen, dass sich Art. 21a VöB auf das Gleichbehandlungsgebot aber auch d ie Gebote der Wettbewerbsförderung und des wirtschaftlichen Einsatzes der Mittel (Art. 1 BöB) stützt (Eidgenössisches Finanzdepartement EFD, Er- läuternder Bericht zur Änderung der Verordnung über das öffentliche B e- schaffungswesen [VöB] vom 1. Januar 2010, abrufbar auf der Homepage des Bundesamts für Bauten und Logistik [BBL]: www.bbl.admin.ch). Art. 21a VöB ist auf d as vorliegende Vergabeverfahren nicht anwendbar (vgl. Art. 72b VöB). Anwendbar sind hingegen die dieser Bestimmung zugrunde liegenden Prinzipien von Art. 1 BöB. 4.6. Doktrin und Rechtsprechung befassten sich denn auch bereits vor Inkrafttreten von Art. 21a VöB mit der Vorbefa ssung (vgl. die unten g e- nannte Rechtsprechung und u. a. JEAN BABTISTE ZUFFREY, Les grandes nouveautés en droi t des marchés publics, in : Jean Babt iste Zuffrey/Hubert Stöckli [Hrsg.], Aktuelles Vergaberecht 2010, Zü- rich/Basel/Genf 2010, S. 1 ff., S. 8, mit Hinweis auf PETER GAUCH/HUBERT STÖCKLI, Thesen zum neuen Vergaberecht des Bundes, Fribourg 1999, S. 14 ff.). B-7571/2009 Seite 13 4.7. Das Bundesgericht hält fest, dass e ine Vorbefassung mit dem Gebot der Gleichbehandlung der Anbieter kollidieren kann. Der vorbefasste A n- bieter kann versucht sein, die bevorstehende Beschaffung auf das von ihm angebotene Produkt bzw. die von ihm angebotene D ienstleistung auszurichten. Oder er kann die im Rahmen der Vorbereitung des Su b- missionsverfahrens gewonnenen Kenntnisse bei der Erstellung der Offer- te einsetzen (Wissensvorsprung). Ferner besteht die Gefahr der Beei n- flussung der Verg abebehörde durch den vo rgängigen persönlichen Ko n- takt (Urteil des Bundesgerichts 2P .164/2004 vom 25. Januar 2005 E. 3.1). Das Bundesgericht geht davon aus, dass eine Vorbefassung im Grund- satz den Ausschluss aus dem Submissionsverfahren zur Folge hat. Prä- zisiert wird, dass d er Beweis, dass aus der Mitwirkung im Vorfeld des Submissionsverfahrens kein Wettbewerbsvorteil resultiert, in der Praxis dem betreffenden vorbefassten Anbieter obliegt. Eine Beteiligung am Submissionsverfahren trotz Vorbefassung gilt unter anderem dann als zu- lässig, wenn der bestehende Wissensvorsprung gegenüber den anderen Anbietern nur geringfügig ist oder wenn die Mitwirkung des vorbefassten Anbieters bei der Vorbereitung des Submissionsverfahrens nur unterge- ordneter Natur ist, ferner auch dann, wenn die au sgeschriebene Leistung nur von wenigen Anbietern erbracht werden kann oder wenn die Mitwi r- kung des vorbefassten Anbieters sowie dessen Wissensvorsprung ge- genüber den übrigen Anbietern offen gelegt wird (Herstellung von Trans- parenz). Keine bloss untergeordnete Mitwirkung liegt vor, wenn ein Anbie- ter bei Bauvorhaben mit der Planung oder Projektierung beauftragt wor- den ist, wenn er zur gesamten Submission Studien oder Vorprojekte e r- stellt und zu diesem Zweck die konkreten Verhältnisse vertieft studiert oder wenn er wesentliche Teile oder gar die gesamten Ausschreibungsun- terlagen ausgearbeitet hat (Urteil des Bundesgerichts 2P .164/2004 vom 25. Januar 2005 E.3.3, mit Hinweisen). 4.8. Unter Hinweis auf die Praxis der Rekurskommission für das öffentl i- che Beschaffungswesen (BRK), erachtet auch das Bundesverwaltung s- gericht es als sachgerecht, die Praxis des Bundesgerichts, nach welcher - nur - eine qualifizierte Vorbefassung zum Verbot der Teilnahme am Su b- missionsverfahren führt, für das Bundessubmissionsrecht zu übernehmen (Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts B -4621/2008 vom 6. Oktober 2008 E. 5.3, mit Hinweis auf BRK 2006 -004, auszugsweise publiziert in BR 2006 S. 190; vgl. zur Praxis der Rekurskommission: MAR- TIN BEYELER, Ziele und Instrumente des Ver gaberechts, Z ü- rich/Basel/Genf 2008, S. 77). B-7571/2009 Seite 14 5. 5.1. Das hier zur Diskussion stehende Los LOG 4 ist Teil eines grösseren Projekts, bei dem es um die neue Logistik der Armee geht. 5.1.1. Die Vergabestelle schildert in ihrer Vernehmlassung vom 23. August 2010 ( Rz. 23) de n zeitlichen Ablauf der Ausschreibungen im Zusammenhang mit der Beschaffung einer neuen Logistiklösung für die Logistikbasis der Armee (LBA) wie folgt: 2004 wurde die Beschaffung einer neuen Logistikbasis für die Armee (LBA) ausgeschrieben (als WTO I beze ichnet) und wegen Verdachts einer Abspr a- che zwischen den Anbietern abgebrochen. 2005 wurde die Logistikbasis der Armee erneut ausgeschrieben (als WTO II bezeichnet). Aufgrund von Problemen mit der Zuschlagsempfängerin wurde die Zusammenarbeit aufgelöst. 2007 wurde die Einsatzfähigkeit der IT -Infrastruktur der LBA mittels einer freihändigen Vergabe für dringliche Arbeiten sichergestellt. Aufgrund einer Beschwerde wurde ein Bereich aus der Vergabe herausg e- löst und ausgeschrieben (als WTO III bezeichnet). 2008 wurden im Rahmen eines selektiven Verfahrens Datenlesegeräte und Zubehör für die Supply Chain Automation Lösung beschafft (als WTO IV b e- zeichnet). 2009 wurden Dienstleistungen für das gesamte Programm Betriebswir t- schaftliche und Logistische Systeme Verte idigung (BLSV) beschafft (als WTO V bezeichnet). Die Vergabestelle präzisiert hierzu, dass sich vorang e- gangene Beschaffungen jeweils nur auf einen Teil des BLSV, nämlich das Projekt LOGISTIK@V, bezogen hätten. Das Los LOG 4 sei ein kleiner Teil des WTO V-Verfahrens (Vernehmlassung vom 23. August 2010 Rz. 23). 5.1.2. Inhaltlich reiht die Vorinstanz das zur Diskussion stehende Los LOG 4 im Rahmen dieses Logistikprojekts wie folgt ein ( Vernehmlassung vom 23. August 2010, Rz. 24): "Das Programm Betriebswirtschaftliche und Logistische Systeme Verteidigung (nachfolgend als Programm BLSV bezeichnet) umfasst diverse Projekte, die komplexe, teilweise miteinander verwobene Aufgaben beinhalten. Es beinhaltet unter anderem die Umsetzung der Neukonzeption der Armeelogistik (Ums etzung LOG A XXI), die Einführung einer Kosten -/ Leistungsrechnung entsprechend dem neuen Rechnungsmodell des Bundes (KLR V N/Nrm) sowie die Konsolidierung der gesamten SAP-Landschaft. B-7571/2009 Seite 15 Im Rahmen dieses Programms soll unter anderem das Projekt Logistik@V realisiert werden (siehe dazu Pflichtenheft BLSV allgemeiner Teil, S. 7, A b- bildung 1). Das angefochtene Los LOG 4 stellt neben zahlreichen weiteren Losen ein selbständiges Teilprojekt innerhalb des Projekts Logistik@V dar." Eine Übersicht über das Programm BLSV und die Projekte Logistik@V findet sich auch in den Präqualifikationsunterlagen BLSV Beschaffung von Dienstleistungen, Juni 2009, in Ziff. 3. 5.2. Los LOG 4 wird in der Ausschreibung (vgl. oben Bst. A) umschrieben mit "Logi stik@V, Integration LW/AApot", wobei LW für Luftwaffe und AApot für Armeeapotheke steht. Gemäss den Präqualifikationsunterlagen BLSV Beschaffung von Dienstleistungen , Juni 2009 , umfasst das Los LOG 4 das Modul 11, welches in Ziff. 3.2.1 beschrieben wird als: "Konzept zur Integration der Systeme LW und AApot ( z.B. in Form einer Fit/Gap-Analyse); Erarbeitung von Konzepten zur Schliessung der identifizierten Gap's; Realisierung und Einführung inkl. Datenmigration und Entwicklung von Schnittstellen und Zusatzprogrammen; Aufbau cut over Planung und Unterstützung der Produktivsetzung; Realisierung von Change Requests zur Systemoptimierung." 5.3. Dieses Modul betrifft RE2/RE3 (Präqualifikationsunterlagen BLSV Beschaffung von Dienstleistungen , Juni 2009, Ziff. 3.2.1). Die Realisie- rungseinheiten (RE) sind dabei wie folgt definiert: "RE1/5: Detaillierung und Realisierung des neuen Prozessmodells und Konsolidierung des Systems LBA mit den SA P V per 1.1.2010 zum neuen System V (PSN). Das PSN nutzt Funktionen aus SAP ERP sowie aus der Branchenlösung DFPS (Defence Forces & Public Security). Abschluss geplant per 31.3.2010. RE2: Ablösung des LW -Mandanten und Integration in PSN (SAP ERP / DFPS Lösung) auf Basis der mit RE1 /RE5 implementierten Prozesse per 01.01.2012. RE3: Ablösung des heutigen AApot Systems und weitest mögliche Integration in PSN (SAP ERP / DPFS Lösung) unter Berücksichtigung der gesetzlichen Vorgaben (HMG) per 01.01.2012. RE4: Ausbau der End-zu-End Prozesse, entspricht Phase 3." 5.4. Im vorliegenden Besch werdeverfahren geht es um das L os LOG 4. Massgebend ist deshalb die Frage , ob und inwieweit die Zuschlag s- empfängerin bezüglich dieses Loses vorbefasst ist, d.h. ob sie über einen Wissens- bzw. Wettbewerbsvorteil im Zu sammenhang mit dieser B e- schaffung verfügte. B-7571/2009 Seite 16 5.5. Nicht ausgeschlossen von der Teilnahme ist ein vorbefasster Anbi e- ter, wenn die ausgeschriebene Leistung nur von wenigen Anbietern er- bracht werden kann (Urteil des Bundesgerichts 2P .164 /2004 vom 25. Januar 2005 E.3.3). Dies ist vorliege nd nicht der Fall. So wurden bei der Präqualifikation mehr Angebote zum Los LOG 4 eingereicht, als im selektiven Verfahren berücksichtigt werden konnten (vgl. Evaluationsbe- richt BLSV, 30. November 2009, Ziff. 3.8, Zusagen und Absagen). 5.6. Die Vergabestelle betont, dass die Zuschlagsempfängerin nicht betei- ligt war an Arbeiten im Zusammenhang mit den Ausschreibungsunterl a- gen, de n Präqualifikationsunterlagen oder dem Pflichtenheft ( Vernehm- lassung vom 23. August 2010 , Rz. 44, 52) bzw. am Vergabefahren oder der Vorbereitung der Ausschreibung (Vernehmlassung vom 23. August 2010, Rz. 55). 5.7. Eine Vorbefassung eines Anbieters kann sich jedoch nicht nur au f- grund der Mitarbeit bei den oben genannten Unterlagen ergeben, so n- dern auch Folge anderer Arbeiten oder Informationen sein. So nennt das Bundesgericht neben dem Erstellen von Ausschreibungsunterlagen auch die Verfassung von Projektgrundlagen oder die Informationen über b e- stimmte technische Spezifikationen des zu bearbeitenden Geschäft s (Ur- teil des Bundesgerichts 2P .164/2004 vom 25. Januar 2005 E. 3.1). 5.8. Unbestritten ist, dass sich die Zuschlagsempfängerin mit dem Projekt der Armeelogistik befasste. 5.9. Die Vergabestelle bestätigt insbesondere, dass X._______ mit der Konzeption der Armeelog istik beauftragt war ( Vernehmlassung vom 23. August 2010, Rz. 32, 51, 52), dass X._______/Y ._______ nach W i- derruf des Projekts WTO II für dringende Aufgaben herbeigezogen wurde (Vernehmlassung vom 23. August 2010 , Rz. 36) und an Projekthandb ü- chern - erstellt nach der Methode HERMES - mitarbeitete (Vernehmlas- sung vom 23. August 2010 , Rz. 39). Weiter wird ausgeführt, die Zuschlagsempfängerinnen hätten ein Mandat zur Konzeption der Arme e- logistik (Vernehmlassung vom 23. August 2010, Rz. 55). 5.10. Ebenfalls bestätigt wird von der Vergabestelle, dass A. Z._______ - von Y ._______ (vgl. z.B. den von der Beschwerdeführerin eingereichten Handelsregisterauszug) - die Funktion eines Integrationsmanagers BLSV ausübt. Sie stellt jedoch klar, diese Aufgabe umfasse lediglich die Koordination der notwendigen Arbeiten, damit die einzelnen SAP Systeme miteinander funktionieren würden. Konkret hätte n verschiedene technische Schnittstellen zwischen den Systemen harmonisiert werden B-7571/2009 Seite 17 müssen. Es sei nicht um eine vollständige Integ ration der Systeme gegangen, diese Arbeit stehe beim Los LOG 4 noch bevor ( Duplik vom 12. November 2010, Rz. 13). 5.11. Das Projekthandbuch "Logistik@V Phase 2 Einführung" (vgl. unten) enthält in Ziff. 2.8.1 eine Übersicht über die Projektorganisation. Im Orga- nigramm werden verschiedene Personen der Zuschlagsem pfängerin auf- geführt, und zwar: zwischen PA BLSV und Projekt Logistik@V in den Funktionen Projektmanagement, Programmintegration, Risikomanag e- ment (jeweils eine Person von Y ._______, ohne dass weitere Per sonen genannt werden); unter dem Projekt Logistik@V in den Funktionen Pr o- jektmanagement und Integrationsmanagement (je eine Person von X._______ und Y ._______ neben dem Projektleiter von der Vergabeste l- le). Im dazugehörigen Text wird verwiesen auf eine Weiterführung mit den bisherigen Rollen und Verantwortlichkeiten. 5.12. Die Beschwerdeführerin nennt unter anderem die Mitarbeit der Zuschlagsempfängerin bei m Projekthandbuch "Logistik@V Phase 2 Einführung" als Nachweis einer Vorbefassung. Allein schon aufgrund des Projekthandbuchs stehe fest, dass die Zuschlagsempfängerin infolge ihrer Mitarbeit einen Wissensvorsprung erlangt habe. 5.12.1. In der Beschwerdeschrift (bereinigte Version vom 7. Dezember 2009) verweist sie diesbezüglich nicht abschliessend auf: Seite 9: Die mehrfache Erwähnung der Zuschlagsempfängerin und ihrer Funktionen unter dem Titel Begriffe und Abkürzungen. Seite 10: Die Nennung u nter den referenzierten Dokumenten (Ziff. 1.4) einer Offerte der Zuschlagsempfängerin, wobei vor allem auch das Datum vom 23. September 2009, d.h. kurz vor dem Offerteneinreichungstermin, interessant sei. Seite 19, Abbildung 3: Sie enthalte die Voranalyse namentlich für die LW (d.h. Luftwaffe) und AApot (d.h. Armeeapotheke), d.h. die beiden Bere i- che, welche den Inhalt des Los LOG 4 darstellen würden. Die Voranalyse sei Teil des Auftrags, so dass die Zuschlagsempfängerin zusammen mit der Vergabestelle bereits einen Teil der Offertbearbeitung vorweggeno m- men habe. Diesbezüglich wird verwiesen auf d en Aufgabenbeschrieb im Pflichtenheft Los LOG 4 (S. 5): "Initialisierung und Voranalyse: AApot mit der Zielsetzung, die optimale Integrationslösung für das System AApot in das System (SAP ERP / DPFS Lösung) unter Berücksichtigung der g e- setzlichen Vorgaben (HMG) zu erarbeiten." B-7571/2009 Seite 18 Seite 23: Hier sei ersichtlich, dass die Zuschlagsempfängerin im Rahmen der Zusammenarbeit mit der Vergabestelle auch gleich schon weitere I n- formationen für die Voranalyse erhalten habe und überdies über die L o- gistikschnittstellen zu LW und AApot informiert worden sei. Seite 92: Angesichts der 6475 Manntage des Konsortiums X._______/Y ._______ könne eine massgebliche Involvierung der Zuschlagsempfängerin nicht bestritten werden. In der Replik vom 27. September 20 10 fügt die Beschwerdeführerin hin- zu, es stehe schon aufgrund dieses Projekthandbuchs fest, dass sowohl X._______ wie auch Y ._______ an der Vorbereitung der Unterlagen und des vorliegenden Vergabeverfahrens des Loses LOG 4 derart mitgewirkt hätten, dass sie bezüglich der strittigen Vergabe einen Wissensvorsprung erreicht hätten. D ie Projekthandbücher würden zwar nicht alle Einzelhe i- ten aber doch wesentliche Informationen über die Teilprojekte enthalten. Erwähnt werden nicht abschliessend aus dem Projekthandbuch: Seite 14: In Ziff. 2.2 werde verwiesen auf die Einführung der "institutiona- lisierten übergre ifenden Meetings und Workshops" , welche allen Si t- zungsteilnehmern eine umfassenden Überblick über alle Projekte ermög- lichten. Seite 17: In Ziff. 2.4 würden im "Projektumfang" die Armeeapotheke u nd die Luftwaffe , welche Gegenstand des Loses LOG 4 seien, explizit e r- wähnt. Nur schon wegen des aufgeführten Planungszeitraums bis 2012 in Verbindung mit de m im Projekthandbuch Logistik@V enthaltenen Erkl ä- rungstext werde deutlich, dass der Inhalt des Lose s LOG 4 Gegenstand der erfolgten Studie gewesen sei. Seite 62 f. : Unter Kapitel 6.5.2 "Verantwortlichkeiten", "Lieferobjekt IM4 (Integration SAP V) " werde die L/A ( mit dem Hinweis in einer Fussnote: gemäss den Abkürzungserläuterungen S. 39 des Projekthandbuch be- deute L = "Lead: Führung und Verantwortung" und A = "Ausführung: Mit- arbeiterlast liegt mehrheitlich bei der bezeichneten Partei ") bezüglich I n- tegration und Koordination , insbesondere bei Punkt 12 u.a. "Zulieferung Cutoverplanung ...SAP LW, SAP AApot (mit der Bemerkung in der Fuss- note: also das volle Auftragsvolumen des Loses LOG 4 )…", den Zu- schlagsempfängern übertragen. 5.12.2. Die Vergabestelle bestreitet die Zusammenarbeit mit der Zuschlagsempfängerin beim Projekthandbuch nicht. Sie erklärt abe r, aus dem Inhalt des Projekthandbuchs gehe hervor, dass es sich nicht um eine B-7571/2009 Seite 19 länger d auernde Planung handle. Es sei z.B. keine Meilensteinplanung pro Teilprojekt im 2010 zu finden. Im Abschnitt 2.4.1 seien lediglich allg e- mein zugängliche Informationen da rgestellt. Zudem sei das Handbuch - wie aus Seite 2 hervorgehe - zwischen dem 4. und 12. Oktober 2009 er- stellt worden, d.h. lange nach der Erstellung der Ausschreibungsunterl a- gen und dem Abschluss der Präqualifikation. Das Pflichtenheft Los LOG 4 sei vom 17. Juli 2009. Die im Oktober 2009 erstellten Unterlagen hätten somit nicht zu einem Wissensvorsprung führen können ( Vernehmlassung vom 23. August 2010, Rz. 42, 43, Duplik vom 12. November 2010, Rz. 8). Die Erstellung des Projekthandbuchs sei völlig getrennt von der Erarbe i- tung der Vergabeunterlagen erfolgt. Die Annahme, dass , aufgrund der im Projekthandbuch genannten Namen, diese Personen auch an der Era r- beitung der Vergabeunterlagen mitgearbeitet hätten, entspreche nicht den Tatsachen und könne auch nicht aus den Unterlagen hergeleitet werden (Duplik vom 12. November 2010, Rz. 9). Das Projekthandbuch habe nach der Methode HERMES erstellt werden müssen. In diesen Projekthandb ü- chern seien u.a. die Ausgangssituation sowie die Vision zu beschreiben (Duplik vom 12. November 2010, Rz.10). Die von der Beschwerdeführerin aufgeführte Abbildung 3 auf Seite 19 zeige eine Übersicht über alle Aktivi- täten im Zeitverlauf. Der Projektumfang sei mit einem roten Kasten u m- randet und umfasse nicht die Voranalyse LW und AApot. A uf Seite 19 ff. werde zudem darauf verwiesen, dass die Integration LW und AApot eine spätere Realisierungseinheit 2 und 3 darstelle ( Duplik vom 12. November 2010, Rz.11). Das ebenfalls von der Beschwerdeführerin aufgeführte Lie- ferobjekt IM4 umfasse die Akt ivitäten, die zwingend notwendig gewesen seien, damit das neue System PSN mit dem der LW und der AApot ko m- munizieren könne. Dazu seien einige Schnittstellen zwischen den Syst e- men bearbeitet worden, es sei aber nicht darum gegangen, die Systeme vollständig zu integrieren (Duplik vom 12. November 2010, Rz. 12). 5.12.3. Im Projekthandbuch "Logistik@V Phase 2 - Einführung" wird der Zweck des Dokuments in Ziff. 1.1 definiert als: "Das Projekthandbuch enthält die Planung und Organisation des gesamten Projektes und legt die Grundlagen der Zusammenarbeit und die Qualitätskontrolle, resp. das Änderungsmanagement fest." Der Geltungsbereich wird in Ziff. 1.2 wie folgt umschrieben: "Das Projekthandbuch gilt für die Phase der Einfü h- rung des Projekts LOGISTIK@V." Beim Projekthandbuch handelt es sich um die Version V1.0, mit Ausg a- bedatum 12. Oktober 2009, gültig ab 1. Juli 2009 bis 31. März 2010 (S. 1). Die Änderungsübersicht auf Seite 2 listet "Änderungen" vom 4.10.2009 bis 12.10.2009 auf. Allein aus den Angaben auf S eite 2 betref- fend "Änderungen" lässt sich - entgegen der Behauptung der Vergab e-B-7571/2009 Seite 20 stelle - die Erarbeitung des Handbuchs nicht auf die Zeit vom 4. bis 12. Oktober 2009 beschränken. Zudem wird die Gültigkeit des Han d- buchs gemäss den Angaben auf der Titelseite al s vom 1. Juli 2009 bis 31. März 2010 angegeben, d.h. es geht um eine weit vor den genannten Änderungen beginnende Zeitspanne. 5.13. Die Beschwerdeführerin erwähnt ferner gemeinsame Sitzungen von Personen der Zuschlagsempfängerin mit der Vergabestelle und reicht diesbezüglich verschiedene Unterlagen ein. Die Vergabestelle entgegnet, Sitzungen seien jeweils in offene und interne Teile unterteilt worden. Bei den Diskussionen um die Ausschreibungen seien Mitarbeiter von Anbi e- tern bzw. potenziellen Anbietern jeweils ausgeschlossen worden und hät- ten den Raum verlassen müssen (Vernehmlassung vom 23. August 2010, Rz. 30). Betreffend ein von der Beschwerdeführerin eingereichtes Si t- zungsprotokoll vom 2. Juli 2009 wird erklärt, es habe sich ausschliesslich um eine offene Sitzung gehandelt, und präzisiert: "Es wurde lediglich über die bisherigen Vorarbeiten zur Integration des SAP der Armeeapotheke informiert. Zudem wurde die Grundsatzfrage erörtert, ob die Armeeap o- theke überhaupt zu integrieren sei oder nicht. Es ging hingeg en nicht um die Ausschreibung" (Vernehmlassung vom 23. August 2010, Rz. 31). 5.14. Aus den Akten geht hervor, dass zwei von der Zuschlagsempfänge- rin genannte Referenzprojekte sich auf das Projekt Logistik@V beziehen. Da es sich bei Logistik@V um ein sehr umfangreiches Projekt handelt, würde dies allein noch keinen Schluss auf eine rechtlich relevante Vorbe- fassung bezüglich des hier zur Diskussion stehenden Los LOG 4 zula s- sen. Das Referenzprojekt 2 betrifft die Zeit von 2005 bis 2006. Von grös serem Interesse ist hier d as Referenzprojekt 1. Es bezieht sich auf das "Projekt Logistik@V Phasen Voranalyse, Konzept und Realisierung, Einführung ", betrifft die Zeit von Juli 2007 bis März 2010 und umfasst die Realisi e- rungseinheiten RE1/RE5. Es geht dabei unter anderem um "Grobkonzept und Einführungsstrategie zur Integration der Systeme (...) LW und AApot im Rahmen der Voranalyse ", "Konzeption eine harmonisierten Prozes s- modell geltend für (...) LW und AApot ", "Konzeption und Realisierung der SCA Prozesse für die Funktion Lagermanagement und Instandhaltung geltend für (...) und zukünftig auch für LW und AApot". Der Beschwerdeführerin wurde keine Akteneinsicht in diese Unterlagen betreffend Referenzobjekte gewährt. Da hier nicht zu deren Nachteil auf diese abgestellt wird, ist das Recht auf Akteneinsicht nicht verletzt (vgl. Art. 28 VwVG). B-7571/2009 Seite 21 5.15. Aus dem Gesagten ist zu schliessen, dass die Zuschlagsempfänge- rin über ein Vorwissen bezüglich des zur Diskussion stehenden Projekts verfügte. Dies erwarb sie einerseits i m Rahmen der Arbeiten für die vo r- gängige Realisierungseinheit RE1/RE5, anderseits bei den weiteren, in s- besondere konzeptionellen Arbeiten für die Vergabestelle. 6. 6.1. Ein Vorwissen ist noch kein Grund, einen Anbieter aus dem Verfa h- ren auszuschliessen. Ein Ausschluss setzt voraus, dass ein unzulässiger Wettbewerbsvorteil erwiesen ist (Urteil des Bundesgerichts 2P .164/2004 vom 25. Januar 2005, E. 5.7.3 ; DANIELA LUTZ, Ausstand un d Vorbefas- sung, Grundlagen/Rechtsprechung /Probleme in der Praxis/Wie weiter? in: BR 2004 Sonderheft, S. 45 ff. S. 51 f ., RES NYFFENEGGER/HANS UL- RICH KOBEL, Vorbefassung im Submissionsver fahren, in: BVR S. 49 ff., S.66; vgl. zur Grenze zwischen erlaubter und unerlaubter Mitwirkung i n- folge Vorbefassung: CHRISTOPH JÄGER, Die Vorbefassung im öffentlichen Beschaffungsrecht, Zürich/St. Gallen 2009, S. 195 ff., mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Lehre, wobei auch auf die Frage einer Interesse n- abwägung eingegangen wird). 6.2. Die Vergabestelle betont, dass die Zuschlagsem pfängerin keine Möglichkeit gehabt habe, die Ausgestaltung des Beschaffungsvorhabens zu beeinflussen oder Kenntnisse über Besonderheiten dieser Bescha f- fung zu erlangen, die sie im Rahmen der Offerte zum eigenen Vorteil hä t- te verwerten können ( Duplik vom 12 . November 2010, Rz. 37). Wissen und Kenntnisse aus früheren Aufträgen seien jedoch Bestandteil des u n- ternehmerischen Know-how und der Erfahrung der betreffenden Anbieter und unter dem Gesichtspunkt der Vorbefassung nicht von Bedeutung (Stellungnahme vom 12. November 2010, Rz.38). Ein tatsächlicher Wet t- bewerbsvorteil der Zuschlagsempfängerin, wie er gemäss der Rechtspre- chung nötig wäre, bestehe nicht ( Duplik vom 12. November 2010, Rz. 39). 6.3. Das Bundesgericht hat entschieden, s oweit die Ausführung eines ersten Mandates einem Bewerber "spezielle objektive Kenntnisse" ve r- schafft hat, es sich aus Gründen der Chancengleichheit aufdrängen kann, dass diese Kenntnisse vom öffentlichen Auftraggeber auch den anderen Bewerbern für die Offertstellung zugänglich gema cht werden (vgl. Urteil des Bundesgericht 2P .146/2006 vom 8. November 2006 E. 3.2, mit Hi n- weis insb. auf das Urteil 2P .164/2004 vom 25. Januar 2005 E. 5.7.1). Dass in gewissen Fällen bei einer periodischen Ausschreibung der bishe- rige Leistungserbringer bei der Kalkulation der Offerte für eine neue B-7571/2009 Seite 22 Periode gewisse Vorteile haben kann, wurde jedoch als systemimmanent und nicht als Grund für einen Ausschluss vom Vergabeverfahren betrach- tet, da es dadurch nicht verunmöglicht werde, dass neue Bewerber dank anderer Vorteile günstigere Offerten einreichen können (Urteil des Bun- desgericht 2P .146/2006 vom 8. November 2006 E. 3.3). 6.4. Hier geht es nicht um einen gleichartigen, periodisch ausgeschriebe- nen Auftrag, bei dem ein bisheriger Anbieter naturgemäss aufgrund se i- ner Tätigkeit über gewis se Kenntnisse verfügt, sondern um ein Projekt, das in verschiedene Realisierungseinheiten unterteilt ist, die gesondert vergeben werden. Soweit die Zuschlagsempfängerin die Phase RE1/RE5 bearbeitete, kann analog dazu festgehalten werden, dass auch hier bei der Ausschreibung der folgenden Aufträge derjenige, der den ersten Au f- trag erhielt, nicht schon grundsätzlich ausgeschlossen werden soll, aber bei der folgenden Vergabe die g rundlegenden Prinzipien des Vergab e- rechts zu beachten und insbesondere die Chancengleichheit der Anbieter und der Wettbewerb unter ihnen zu gewährleisten sind. Im vorliegenden Fall kommt aber hinzu, dass die Zuschlagsempfängerin generell in die Konzeption und Realisierung der BLSV und Logistik@V ein bezogen ist und auch deshalb über ein Mehrwissen verfügt. 6.5. Die Vergabestelle wendet ein, selbst wenn die Zuschlagsempfäng e- rin Kenntnis von Werkbeschreibungen gehabt hätte, wäre es ih r aufgrund des nachher gewählten funktionalen Ansatzes nicht möglich gewesen, daraus irgendwelche Vorteile zu ziehen. Im Rahmen der Ausschreibung seien nämlich die Kompetenzen der angebotenen Teams massgeblich gewesen. Zum funktionalen Ansatz wird präzisiert, ausschlaggebend sei das Beschaffungsziel bzw. das Leistungsprogramm, ohne dass die Spezi- fikation der nachgesuchten Leistungen genau umschrieben würde. Das Verfahren werde nicht auf Inhalte sondern auf Kompetenzen fokussiert um allfällige Wissensvorsprünge zu neutralisieren. Somit hätten alle A n- bieter die Möglichkeit gehabt, ihr Angebot auf derselben Basis auszua r- beiten (Vernehmlassung vom 23. August 2010, Rz. 47, 59). 6.6. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies in ihrer Replik vom 27. Sep- tember 2010 und führt aus, es treffe keinesfalls zu, dass der Wissensvo r- sprung der Zuschlagsempfängerin nicht zum Tragen gekommen sei. Auch bei der Wahl einer funktionalen Ausschreibungsmethode bleibe in casu die Tatsache, dass die Anbietenden konkrete Angaben zum "Aufgabe n- verständnis" und zum Lösungsansatz zu machen hätten. Dass ein Wi s- sensvorsprung und entsprechendes Insiderwissen Vorteile biete, brauche nicht weiter erläutert zu werden. Der Wissens - und Zeitvorsprung in der Einarbeitung sei durch keinerlei Massnahmen zugunsten der Mitbewerber B-7571/2009 Seite 23 ausgeglichen worden. Dies habe der Zuschlagsempfängerin erlaubt, ihre Offerte optimal auf die aus Sicht der Vergabestelle richtigen Ressourcen auszurichten (Replik vom 27. September 2009, S. 5 f.). 6.7. Bei einer funktionalen Ausschreibung wird lediglich das Bescha f- fungsziel oder ein Leistungsprogramm vorgegeben ( JÄGER, a.a.O., S. 27, 44 f. , NYFFENEGGER/KOBEL, a.a.O., S. 81 f , GALLI/MOSER/LANG/CLERC, a.a.O., Rz. 237, 250 ). Eine funktionale Ausschreibung kann ohne eing e- hende Fachkenntnisse eines potenziellen Anbieters vorbereitet werden. Damit kann unter Umständen die Prob lematik der Vorbefassung umga n- gen werden ( NYFFENEGGER/KOBEL, a.a.O., S. 82) . In der Praxis verläuft allerdings die Grenze zwischen konkreter und funktionaler Methode nicht so klar. Selbst bei rein funktionalen Ausschreibungen müssen sachg e- rechte Zuschlagskriterien bekannt gegeben werden, andernfalls ist eine transparente Evaluation nicht möglich ( WOLFGANG STRAUB, Beschaffung komplexer Leistungen zwischen Vertragsfreiheit und Beschaffungsrecht, in: AJP 2005 S. 1330 ff., S. 1332). Bei der zur Diskussion stehenden Ver- gabe wurde die Zuschlagsempfängerin in konzeptionelle Arbeiten bezüg- lich des zur Diskussion stehenden Projekts einbezog en. Die so erworb e- nen Kenntnisse können ihr nicht nur bei einer konkreten, sondern auch einer funktionalen Ausschreibung von Nutzen sein (vgl. ferner zur Pro b- lematik der Kontakte zwischen Anbietern und Vergabebehörden bei funk- tionalen Ausschreibungen: NYFFENEGGER/KOBEL, a.a.O., S. 82). 6.8. Aus den Akten geht somit nicht hervor, dass die Vergabestelle ko n- krete Massnahmen ergriffen hätte, um das Mehrwissen der Zuschlags - empfängerin auszugleichen. Auch die Zuschlagskriterien und deren B e- wertung lassen, wie im Folgenden dargelegt wird, keinen solchen Schluss zu. 7. 7.1. So stellt sich i m vorliegenden Fall die Frage der Gleichbehandlung der Anbieter und des Wettbewerb zwischen ihnen nicht nur im Zusa m- menhang mit der Vorbefassung der Zuschlagsempfängerin, sondern auch bei den - von der Beschwerdeführerin gerügten - Zuschlagskriterien und deren Bewertung. Es ist deshalb zu prüfen, ob die Zuschlagsempfängerin dadurch zusätzlich bevorteilt war. 7.1.1. Ziff. 3.9. der Ausschreibung im SHAB Nr. 117 hält fest: "Zuschlagskriterien: aufgrund der in den Unterlagen genannten Kriterien." B-7571/2009 Seite 24 Im BLSV, Beschaffung von Dienstleistungen, Pflichtenheft Los LOG 4 (Ziff. 6) werden die folgenden Zuschlagskriterien und Gewichtungen genannt: Aufgabenverständnis/Lösungsansatz 40% - Erfassung der Aufgabenstellung; - Projektorganisation; - Zusammensetzung Projektteam; - Qualitätsmanagement; - Risikomanagement. Beurteilungsbasis: Beschreibung der angebotenen Leistung. Erfahrungsnachweis der eingesetzten Schlüsselpersonen 50% - Erfahrung der Schlüsselpersonen in vergleichbaren Projekten; - Langjährige Projekterfahrung beim VBS, Bund; - Erfahrung in der Logistik; - Relevante Erfahrungsnachweise gemäss Modulbeschreibung in Kap. 3; - Einarbeitungszeit. Beurteilungsbasis: Beschreibung der angebotenen Leistung; CV; weitere Nachweise. Qualität der Offerte 5% - Gesamteindruck; - Struktur, Darstellung; - Vollständigkeit, Nachvollziehbarkeit; - Nicht unmittelbar dem Verständnis des Angebots dienende Informationen werden negativ bewertet. Beurteilungsbasis: Gesamte Offerte. Bewertung der Anbieterpräsentation 5% - Qualität der Präsentation; - Beantwortung der Fragen; - Eindruck der Schlüsselpersonen. Beurteilungsbasis: Anbieterpräsentation. Festgehalten wird, für die Zuschlagserteilung sei das Preis/Leistungs - verhältnis massgebend, welches nach der folgenden Formel berechnet werde: Preis (Volumen x Tagessatz) Leistung Weiter wird (in Ziff. 6.1) festgelegt, die Bewertung erfolge nach einem Punktesystem für die Zuschlagskriterien inkl. Subkriterien von 0 (schlec h- teste Note) bis 10 (beste Note), das 1er Schritte zulasse. Die Note jedes Zuschlagskriteriums werde mit der Prozentzahl der entsprechenden G e- wichtung multipliziert, so dass sich pro Zuschlagskriterium eine Punktzahl ergebe. B-7571/2009 Seite 25 Für die Bewertung der Leistung gilt nach dem Pf lichtenheft (Ziff. 6.1) die folgende Bewertungsskala: "10 = sehr gut 7 = gut 4 = genügend 1 = ungenügend 0 = unbrauchbar." Die Subkriterien werden im Pflichtenheft nicht gewichtet. 7.1.2. Nach dem Evaluationsbericht BLSV vom 30. November 2009 (vgl. Ziff. 4.4.6 des Berichts) erhielten die Anbieter folgende Punkte: 1. Aufgabenverständnis/Lösungsansatz 40%: Beschwerdeführerin 34.05, Zuschlagsempfängerin 31.95; 3. Qualität der Offerte 5%: Beschwerdeführerin 5, Zuschlagsempfängerin 4.63; 4. Beurteilung der Anbieterpräsentation 5%: Beschwerdeführerin 4.63, Zuschlagsempfängerin 4.59. Der bedeutendste Unterschied zwischen der Beschwerdeführerin und der Zuschlagsempfängerin findet sich im Kriterium: 2. Erfahrungsnachweis der eingesetzten Schlüsselpersonen 50%: Beschwerdeführerin 32.25, Zuschlagsempfängerin 44.06. Das Kriterium war unterteilt in die Subkriterien: - Referenzen 10%; - Qualifikation/Ausbildung/Zertifizierung/Methodenkompetenz 15%; - Praxiserfahrung/Branchenerfahrung/Losspez. Erfahrung in Bezug auf Rolle in Proj. 20%; - Einarbeitungszeit 5%. Nach einer Neuberechnung im Rahmen der Vernehmlassung bei der alle Subkriterien gleich gewichtet wurden (auch bei den Kriterien 1, 3 und 4, wo die Unterschiede aber weiterhin gering blieben), erhielt die Zuschlags- empfängerin beim Kriterium "Erfahrungsn achweis der eingesetzten Schlüsselpersonen" wiederum deutlich mehr Punkt e. Ohne auf die von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen rechtlichen Fragen im Zusa m- menhang mit der ohne Erlass einer neuen Verfügung erfolgten Wiederer- wägung einzugehen, kann hier festgehalten werden, dass weiterhin gros- se Unterschiede zwischen den Anbieterinnen bestehen. 7.1.3. In der Vernehmlassung vom 23. August 2010 führt die Vergabestel- le aus, die bisherigen Erfahrungen seien gemäss dem Bewertungssch e-B-7571/2009 Seite 26 ma des Pflichtenhefts (unter Verweis auf Seite 10, d.h. die oben genannte Ziff. 6.1) wie folgt bewertet worden: 10 Punkte für VBS 7 Punkte für ausländische Armeen 4 Punkte für öffentliche Verwaltung 1 Punkt für andere Referenzen 0 Punkte bei fehlenden Aufgaben. Diese Zuordnung wird in der erwähnten Stellungnahme begründet (vgl. Vernehmlassung vom 23. August 2010, Rz. 63). Zu der Bewertung mit 10 und 7 Punkten hält sie (in Rz. 63) Folgendes fest: "10 Punkte für VBS. Sein technologisches und organisatorisches Umfeld ist in Bezug auf die Komplexität und Integration kaum mit anderen vergleichbar. Spezifika bestehen insbesondere in den Bereichen Rechnungsführung, L o- gistikprozesse, Führung, Einsatz, Doktrin sowie im Zusammenspiel zwischen Miliz- und Verwaltungssystem. Alle diese Eleme nte sind für das hier betro f- fene SAP-System von Bedeutung. 7 Punkte für ausländische Armeen. In diesem Zusammenhang ist zu berüc k- sichtigen, dass sich der Einbezug der Luftwaffe ('Safety and Security' Vorg a- ben sowie Auflagen zum Luftverkehr) und der Armeeap otheke (Auflagen der Swissmedic und des BAG für Produktion und Betrieb) in die bestehenden Prozesse - insbesondere Logistik und Führung - in der Schweiz besonders komplex gestaltet." Weiter erklärt die Vergabestelle in der Vernehmlassung vom 23. August 2010 (in Rz. 61): "Die Mitarbeitenden der Zuschlagsempfängerin brauchen nicht aufgrund e i- ner Vorbefassung mit dem Ausschreibungsgegenstand, sondern wegen ihrer Vertrautheit mit dem Informatikumfeld der schweizerischen Armee weniger Einarbeitungszeit. Die von der Beschwerdeführerin gezogene Schluss - folgerung, dass ihre Mitarbeitenden mit einer vergleichbaren Leistung in a n- deren Projekten besser qualifiziert sind bzw. weniger Einarbeitungszeit brauchten als solche, welche 'vorbereitende' Arbeiten getätigt haben , ist aus verschiedenen Gründen nicht richtig:  Ein vollständig vergleichbares Projekt wurde bisher noch nirgends realisiert. Das Umfeld der ausländischen Armeen unterscheidet sich sowohl in rechtlicher als in organisatorischer und technologischer Hinsicht erheblich vom schweizerischen (..).  Die Integration von bereits mit dem technologischen, fachlichen und organisatorischen Umfeld vertrauten Mitarbeitenden ist leichter und bringt für die Auftraggeberin weniger Risiken. B-7571/2009 Seite 27  Die Einarbeitung von neuen Mitarbeitenden führt nicht nur zu unpr o- duktivem Aufwand der betreffenden Leistungserbringer, sondern auch zu zusätzlichem internen Aufwand auf Seiten der Bestellerin.  Bei Projekten dieser Dimension können Verz ögerungen kaum zum vornherein ausgeschlossen w erden. Da es beim vorliegenden Pr o- jekt um hochqualifizierte Leistungen geht, lassen sich a llfällige Ve r- spätungen nur dann durch einen erhöhten Personaleinsatz kompe n- sieren, wenn die betreffenden Mitarbeitenden bereits mit dem Umfeld des VBS und den dort eingesetzten Technologien vertraut sind.  Ausbildung und Erfahrung auf Altsystemen bringen ebenfalls Vorteile mit sich.  Durch den Beizug erfahrener Mitarbeitender kann sozusagen ein Investitionsschutz aufgrund der bisheri gen Leistungen erreicht werden.  Bestehende Erfahrung im technischen Umfeld wird auch in der Pr i- vatwirtschaft bei der Bewertung des Aufwand - Leistungsverhältnis- ses berücksichtigt." Die Vergabestelle weist aber darauf hin, trotz der hohen Gewichtung h ät- ten auch Unternehmen ohne VBS -Erfahrung reale Chancen auf den Z u- schlag. Geringere Erfahrungen hätte durch preislich günstiger e Angebote vollumfänglich kompensiert werden können ( Vernehmlassung vom 23. August 2010, Rz. 64). 7.1.4. Der Erfahrungsnachweis der eingesetzten Schlüsselpersonen wird, gemäss den Angaben im Pflichtenheft, mit 50 % gewichtet. Es ist nicht eindeutig, ob bei allen Subkriterien die oben genannte Bewertungsskala, bei der auf den früheren Auftraggeber abgestellt wird (VBS, ausländische Armee, etc.), zur Anwendung kam. 7.1.5. Im vorliegenden Fall ist das Angebot der Beschwerdeführerin b e- deutend günstiger (Fr. 15'120'000 Beschwerdeführerin, Fr. 16'146'760 Zuschlagsempfängerin). Deren schlechtere Bewertung, die im Vergleich zum Preis überwog, ist vor allem auf das Kriterium Erfahrung der Schlü s- selpersonen zurückzuführen. Aus den Akten geht hervor, dass die Zuschlagsempfängerin schon für das VBS tätig war und die Mehrheit der Schlüsselpersonen der Zuschlagsempfängerin sich über Erfahrungen beim Projekt Logistik@V ausweisen können . Hierzu kann den Akten ent- nommen werden, dass sich in der Auswertung der Schlüsselpersonen der Zuschlagsempfängerin in der Kolonne "Einarbeitungszeit" bei praktisch allen Schlüsselpersonen der Vermerk "bereits dabei" und die Referenz 1 L@V RE1/5 findet, wobei nach den Ausführungen der Vergabestelle der Vermerk "bereits dabei" bedeutet, "dass keine Einarbeitungszeit notwe n-B-7571/2009 Seite 28 dig ist, da die betreffende Person bereits an entsprechenden Projekten des VBS beteiligt war" (Vernehmlassung vom 23. August 2010, Rz. 6 2). Zwar ist nicht ersichtlich, ob neben dieser Erfahrung bei der Bewertung noch andere Aspekte mitspielten . Auf die grosse Bedeutung der auf den frühere Auftraggeber bezogenen Bewertung weist aber die Begründung der Nichtberücksichtigung der Beschwerdeführerin durch die Vergabestel- le. In ihrem Schreiben vom 12. November 2009 erwähnt letztere den "Er- füllungsgrad Referenzen VBS (Referenzen ausserhalb Armeeumfeld) " und de n "Erfüllungsgrad bezüglich Erfahrung im VBS ". Sie präzisiert e diese Begründung am 23. November 2009 mit dem "Erfüllungsgrad Refe- renzen VBS (Ihre Referenzen ausserhalb Armeeu m- feld/Bundesverwaltung)" sowie dem "Erfüllungsgrad bezüglich Erfahrung im VBS " und dem schlechteren Preis-/Leistungsverhältnis und erklärt, ausschlaggebend seien die Erfahrung und Referenzen in der Schweizeri- schen Bundesverwaltung und VBS wie auch das Preis/Leis tungsverhält- nis (vgl. Sachverhalt Erw. D.b und D.c.). 7.1.6. Das Kriterium "Erfahrung" wirkt sich bereits zu Ungunsten neuer Anbieter aus. Ob dieses aufgrund der zu lösenden Aufgabe gerechtfertigt ist, kann hier offen bleiben. Das Kriterium "VBS -Erfahrung" wie auch die übrigen auf den früheren A uftraggeber bezogenen Kriterien schaffen ei- nen Wettbewerbsnachteil für alle Anbieter, die nicht für die Vergabestelle tätig waren. Anbieter ohne VBS -Erfahrung erleiden bei dieser Bewe r- tungsskala gegenüber solchen mit VBS -Erfahrung einen gewichtigen Nachteil. Sie können höchstens 7 Punkte (statt 10 mit VBS-Erfahrung) er- reichen. Auch diese Punktezahl von 7 kann nur bei Erfahrung für eine ausländische Armee (vgl. oben Erw. 7.1.3) erreicht werden. 7.1.7. Hierzu ist festzustellen, dass es um ein Informatikprojekt geht und deshalb die hohe Bedeutung des früheren Au ftraggebers nicht nachvol l- ziehbar ist. Die entsprechenden Ausführungen der Vergabestelle vermö- gen hier nicht zu überzeugen. Dies gilt umso mehr, als das Kriterium der auf den Auftraggeber bezogenen Tätigkeit - mit geringerem Einfluss - be- reits i m Präqualifikationsverfahren - welches hier nicht in Frage gestellt werden soll - vorhanden war (vgl. neben der Ausschreibung die Vernehm- lassung vom 23. August 2010 , Rz. 70). In der Ausschreibung im SHAB Nr. 117 wurden unter Ziffer 3.7 die Eignungskriterien definiert und unter- schieden zwischen Eignungskriterien mit Ausschlusscharakter (E1 -E10) und bewerteten Eignungskriterien (E11-E16). Das - bewertete - Kriterium E14 hielt fest, der Bewerber müsse über nachweisbare Erfahrung in der Realisierung von ähnlich gelagerten Projekten im Armeeumfeld verfügen und e ine Referenz gelte als vergleichbar, sofern (neben zwei weiteren Kriterien) das Projekt wenn möglich im militärischen Umfeld durchgeführt B-7571/2009 Seite 29 worden sei . Pro Los waren 3 Referenzobjekte anzugeben . S ie wurden, gemäss den eingereichten Unterlagen ( Blatt Referenzobjekte, G2 ), mit maximal 10 Punkten pro Referenz bewertet. Die totale Punktzahl pro Re- ferenz wurde berechnet aus dem Durchschnitt der erzielten Punkte der drei Kriterien Kunde, Volumen und l osspezifische Eignung , wobei b eim Kriterium "Kunde" die Punkte analog derjenigen im Selektionsverfahren bezüglich der bisherigen Erfahrung (d.h. 10 Punkte: VBS; 7 Punkte: aus- ländische Armee; 4 Punkte: öffentliche Verwaltung; 1 Punkt: andere) ver- geben wurden. 7.2. Bei der Auswahl und Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien verfügt die Vergabebehörde über einen breiten Ermessensspielraum, in welchen das Bundesverwaltungsgericht nur unter qualifizierten Vorau s- setzungen eingreift (Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts B-4717/2010 vom 23. September 2010 E. 6.2 mit Verweis auf den Zwi- schenentscheid B -3311/2009 vom 16. Juli 2009 E. 6.2 , mit Hinweisen). Dies entspricht einerseits dem Zweck von Art. 31 BöB und andererseits dem Begriff des wirtschaftlich günstigsten Angebots, wie er in Art. 21 Abs. 1 BöB als massgebend bezeichnet wird. 7.3. Durch das Ermessen erhält die Vergabestelle zwar einen Spielraum hinsichtlich der Wahl der Zuschlagskriterien. Das bedeutet aber nicht, dass sie diesbezüglich völlig frei ist. Sie ist vielmehr an die Verfassung gebunden und muss insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot und das Verhältnismässigkeitsprinzip beachten. Ausserdem sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung zu beachten (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜ L- LER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Z ü- rich/Basel/Genf 2006, Rz. 441 mit Verweis insb. auf BGE 122 I 267 E. 3b und Urteil des Bundesverwaltungsgericht C -1505/2007 vom 26. Februar 2009 E. 7.2). Sinn und Zweck des BöB sind im oben zitierten Art. 1 aufge- führt. 7.4. Wenn die Vergabestelle durch Bewertungskriterien die Gleichb e- handlung und den Wettbewerb unter den Anbie tern derart einschränkt, dass Anbieter, die nicht für bestimmte Auftraggeber, d.h. hier in erster Li- nie die Vergabestelle, tätig waren - ohne dass die grosse Bedeutung die- ses Kriterium s für die Erfüllung des Auftrags relevant scheint - kaum Chancen haben, den Zuschlag zu erhalten, bewegt sie sich ausserhalb des ihr zukommenden Ermessens. Im Zusammenhang mit der vorbefassten Zuschlagsempfängerin erweist sich diese Ermessensüberschreitung als besonders gravierend, da die Zuschlagsempfängerin nicht nur durch ihr Vorwissen, sondern auch info l-B-7571/2009 Seite 30 ge der Selektionskriterien bevorteilt war. Damit war sowohl das Gleichb e- handlungsgebot verletzt wie auch der Wettbewerb zwischen den Anbi e- tern beeinträchtigt. 8. Es erübrigt sich, auf die weiteren Vorbringen, Rügen und Bewei santräge der Beschwerdeführerin einzugehen. 9. 9.1. Aus dem Gesagten geht hervor, dass die Vergabestelle Bundesrecht verletzt hat. Die angefochtene Zuschlagsverfügung ist demnach aufzuh e- ben. 9.2. Gemäss Art. 32 Abs. 1 BöB entscheidet das Bundesverwaltungsg e- richt in der Sache selbst oder weist diese mit verbindlichen Weisungen an die Auftraggeberin zurück. Ersteres wäre vorliegend nur dann am Platz, wenn die Sache nach Aufhebung des angefochtenen Zuschlags als o f- fenkundig spruchreif erschiene und für die Entscheidfindun g insbesonde- re keine (neue) Bewertung der Offerten mehr erforderlich wäre (vgl. dazu das Urteil des Bundesverwaltungsgericht B -891/2009 E. 6.2 mit Verweis auf die Entscheide der BRK 2003-032 vom 15. Juni 2004 E. 5a, 2002-004 vom 26. Juni 2002 E. 7b sowie 2000-009 vom 1. September 2000 E. 5a). Diese Voraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt. Wie oben dargelegt, verfügte die Zuschlagsempfängerin über ein Meh r- wissen. Dieses muss die Vergabestelle im Rahmen des Selektionsverfah- rens berücksichtigen und geeignet e Massnahmen treffen, insbesondere aber die Zuschlagsempfängerin nicht zusätzlich durch die Wahl und A n- wendung der Zuschlagskrit erien bevorteilen. Ferner darf sie im Zusa m- menhang mit den Zuschlagskriterien ihr Ermessen nicht überschreiten und hat insbesondere das Gleichbehandlungsgebot zu beachten und den Wettbewerb unter den Anbietern zu wahren. Die aktuelle Bewertung der Offerten trägt diesen Kriterien nicht Rechnung. Die Sache ist demzufolge zur Neuevaluation des wirtschaftlich günstig s- ten Angebotes im Sinne der vorstehenden Erwägungen an die Vergab e- stelle zurückzuweisen. In die Neubeurteilung einzubeziehen sind die Zuschlagsempfängerin und die Beschwerdeführerin. Die Wahl des weiteren Vorgehens nach Aufh e- bung der angefochtenen Verfügung steht in erster Linie der Vergabestelle zu. Es ist ihr insbesondere freigestellt, ob sie gestützt auf die vorhand e- nen Akten direkt zu neuer, gesetzeskonformer Evaluation und Z u-B-7571/2009 Seite 31 schlagserteilung schreiten oder die Zuschlagsempfängerin und die B e- schwerdeführerin vorab auf fordern will, ihre Offerten in Kenntnis sämtl i- cher (allenfalls noch bekanntzugebender) Vergabekriterien sowie ihrer Gewichtung nachzubessern (vgl. die Urteile des Bundesverwaltungsg e- richts B-891/2009 E. 6.3 und B-5084/2007 vom 28. Januar 2008 E. 3 , mit Hinweis auf den Entscheid vom 5. November 2009 der BRK 2000-005 vom 27. Juni 2000 E. 5). 9.3. Die Beschwerdeführerin rügt die Vergabestelle sei befangen . Es ist daraus jedoch im vorliegenden Fall kein Grund ersichtlich, welcher der Rückweisung der Sache entgegenstehen würde. Zwar geht aus den A k- ten hervor, dass die Vergabestelle mit der Zuschlagsempfängerin eng zu- sammen arbeitet und diese durch die gewählten und angewendeten Z u- schlagskriterien bevorteilt war. Es besteht jedoch kein Hinweis, dass sich dies bei einem Verfahren, das den massgeb lichen verfassungs- und ver- gaberechtlichen Kriterien entspricht, sich auf den Verfahrensausgang auswirken würde. 10. 10.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 63 Abs. 2 VwVG), und der Beschwerde führerin ist der geleistete Kostenvorschuss zurückzuerstatten. 10.2. Der obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin ist ei- ne Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen und ve r- hältnismässig hohen Kosten des Beschwerdeverfahrens zuzusprech en (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Da die Beschwerdeführerin keine Kostennote ei n- gereicht hat, ist die Parteientschädigung aufgrund der Akten zu besti m- men und auf Fr. 18'000.- (inkl. MWSt) festzusetzen (Art. 8 und 14 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschäd i- gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der Zuschlagsempfängerin kann keine Parteientschädigung auferlegt werden, das sie sich nicht mit selbständigen Begehren am Verfahren b e- teiligt hat (Art. 64 Abs. 3 VwVG). Fehlt wie vorliegend eine unterliegende Gegenpartei, ist die Parteientschädigung derjenigen Körperschaft oder autonomen Anstalt aufzuerlegen, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat (Art. 64 Abs. 2 VwVG). B-7571/2009 Seite 32 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeh eissen, d er Zuschlag vom 10. November 2009 wird aufgehoben und die Sache wird zur Neuerteilung des Z u- schlags im Sinne der Erwägungen an die Vergabestelle zurückgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Kostenvorschuss im Be- trag von Fr. 16'000.- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 3. Der Beschwerdeführerin wird zulasten der Vergabestelle eine Parteien t- schädigung von Fr. 18'000.- inkl. MWSt zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs- formular) – die Vergabestelle (Ref-Nr. SHAB Nr. 222; Gerichtsurkunde) – die Zuschlagsempfängerin (Auszugsweise; Einschreiben) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Hans Urech Beatrice Brügger B-7571/2009 Seite 33 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann, soweit davon auszugehen ist, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 Bst. f Ziff. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG. SR 173.110]), innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich -rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtsspr a- che abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene En t- scheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: 2. Mai 2011