Baurekursgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung G.-Nr. R3.2017.00047 BRGE III Nr. 0115/2017 Entscheid vom 17. August 2017 Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Baurichter Martin Farner, Ersatzrichter Ivo Brogle, Gerichtsschreiber Fabian Vonlanthen in Sachen Rekurrentin Z.-Liegenschaften AG, […] gegen Rekursgegnerinnen 1. Baukommission Wetzikon, Bahnhofstrasse 167, 8620 Wetzikon 2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich betreffend Baukommissionsbeschluss vom 15. März 2017 sowie Verfügung der Baudi- rektion Kanton Zürich BVV Nr. 16 -2063 vom 6. Februar 2017; Verweige- rung der nachträglichen Baubewilligung für Material - und Fahrzeugunter- stand sowie Befehl zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes, ______________________________________________________ R3.2017.00047 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschluss vom 15. März 2017 verweigerte die Baukommission Wet- zikon der Z.-Liegenschaften AG die nachträgliche Baubewilligung für einen bereits erstellten Material - und Fahrzeugunterstand bei ihrem Lagergebäu- de [….] an der Y.-Strasse in Wetzikon. Mit dem kommunalen Entscheid wurde die im koordinierten Verfahren er- gangene Verfügung Nr. BVV 16 -2063 vom 6. Februar 2017 eröffnet, mit welcher die Baudirektion des Kantons Zürich die nachträgliche naturschutz- rechtliche Bewilligung für den Unterstand verweigerte. B. Gegen diese Entscheide erhob die Z.-Liegenschaften AG mit Eingabe vom 21. April 2017 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zü- rich und stellte folgendes Rechtsbegehren: "1. Die angefochtene Verfügung (Dispositivziffer III der angefochtenen Ge- samtverfügung) sei aufzuheben oder deren Nichtigkeit festzustellen. 2. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung (Dispositivziffer III der an- gefochtenen Gesamtverfügung) aufzuheben und die baurechtliche Be- willigung zu erteilen. 3. Subeventualiter sei die angefochtene Verfügung (Dispositivziffer III der angefochtenen Gesamtverfügung) aufzuheben und die Angelegenheit zur weiteren Abklärung des Sachverhalts an die Vorinstanz zurückzu- weisen. 4. Der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und die Baurechtliche Bewilligung zu erteilen. Eventualiter seien Dispositivziffern 2 - 6 des angefochtenen Beschlus- ses aufzuheben und auf eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes solange zu verzichten, bis über die Festsetzung eines Stö- rungspuffers und über die Konformität des Unterstandes mit dem Stö- rungspuffer in einem erneuten Baubewilligungsverfahren entschieden worden ist. 5. Unter Kosten - und Entschädigungsfolgen zulas ten des Rekursgeg- ners." R3.2017.00047 Seite 3 C. Mit Präsidialverfügung vom 25. April 2017 wurde der Rekurseingang vor- gemerkt und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Mit Eingabe vom 24. Mai 2017 reichte die Rekursgegnerin 2 ihre Rekurs- vernehmlassung ein und beantragte die Abweisung des Rekurses unter Kostenfolge zu Lasten der Rekurrentin. Die Rekursgegnerin 1 verzichtete auf Vernehmlassung. E. Auf die Einreichung einer Replik verzichtete die Rekurrentin stillschwei- gend. F. Auf die Parteivorbringen wird, soweit zur Entscheidbegründung erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. Es kommt in Betracht: 1. Die Rekurrentin ist als Adressatin der angefochtenen Entscheide ohne wei- teres zur Erhebung des Rekurses legitimiert (§ 338a des Planungs - und Baugesetzes [PBG]). Da auch die übrigen formellen Voraussetzungen er- füllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 2. Dem Rekurs liegt folgender Sachverhalt zugrunde: Die Rekurrentin erstellte auf dem gemäss der Bau - und Zonenordnung der Stadt Wetzikon (BZO) in der Industrie - und Gewerbezone gelegenen Grundstück [….] an der Y.- Strasse in Wetzikon einen Unterstand für einen vorbestehenden Container R3.2017.00047 Seite 4 sowie für Material und Fahrzeuge, ohne hierfür vorgängig um eine bau- rechtliche Bewilligung ersucht zu haben. In der Folge wurde die Rekurrentin aufgefordert, ein nachträgliches Baugesuch einzureichen, woraufhin die Baudirektion des Kantons Zürich die naturschut zrechtliche Bewilligung für die Baute verweigerte. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Unterstand sei lediglich ca. 25 m vom Moorrand des Robenhauserriets ent- fernt und befinde sich daher im Bereich des Störungspuffers. Da die Baute im Widerspruch zu den Schutzzielen der Pufferzone stehe, sei die Erteilung einer naturschutzrechtlichen Bewilligung nicht möglich. Aufgrund der ver- weigerten naturschutzrechtlichen Bewilligung der Baudirektion des Kantons Zürich verweigerte auch die Baukommission We tzikon die Erteilung der nachträglichen kommunalen Baubewilligung, obwohl sie der Ansicht war, dass das Bauvorhaben aus kommunaler Sicht bewilligungsfähig wäre. Ge- gen die beiden Verweigerungen richtet sich der vorliegende Rekurs. 3.1. Die Rekurrentin bringt in ihrer Rekursbegründung zunächst vor, die ange- fochtene Verfügung der Baudirektion sei mangels Zuständigkeit des Amtes für Landschaft und Natur (ALN) bzw. mangels Erforderlichkeit einer Beurtei- lung durch das ALN aufzuheben. Das ALN habe in Bezu g auf seine Zu- ständigkeit erwogen, es prüfe, ob eine naturschutzrechtliche Bewilligung für Bauten und Anlagen im Geltungsbereich einer überkommunalen Schutz- verordnung betreffend Naturschutz erteilt werden könne. Es werde aber zu Recht nicht behauptet, das Bauvorhaben liege im Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzverordnung. Die Grenze der geschützten Moor- landschaft sei identisch mit der Bauzonengrenze. Der streitbetroffene Un- terstand liege zwar teilweise in der Zone VII gemäss Schutzverordnung (Weiler- und Siedlungsrandzone). Diese Zone diene aber der Einordnung von Bauten und Anlagen in das Orts - und Landschaftsbild sowie der guten landschaftlichen Gestaltung des Übergangsbereiches zwischen Siedlung und offener Landschaft. Mit dieser Zone würden keine naturschutzrechtli- chen Zwecke verfolgt. Entsprechend bedürfe das Bauvorhaben auch keiner naturschutzrechtlichen Bewilligung. 3.2. Gemäss Ziffer 1.4.1.1 des Anhangs zur Bauverfahrensordnung (BVV) prüft das ALN, ob eine naturschutzrechtliche Bewilligung für Bauten und Anlagen im Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzanordnung oder eines R3.2017.00047 Seite 5 überkommunalen Inventars betreffend Naturschutz (inkl. Bundesinventare der Hoch- und Flachmoore und der Auengebiete) erteilt werden kann. Die Baudirektion und die Volkswirtschaftsdirektion erliessen mit Verfügung vom 27. Mai 1999 die Verordnung zum Schutz des Pfäffikerseegebiets (Natur - und Landschaftsschutzgebiet mit überkommunaler Bedeutung in den Ge- meinden Fehraltorf, Pfäffikon, Seegräben und Wetzikon ; SchutzVO), und stellten damit den Pfäffikersee, dessen Ufer und die umgebende Land- schaft unter Schutz. Sie gliederten das Schutzgebiet in verschiedene Zo- nen, unter anderem in eine Weiler - und Siedlungsrandzone (Zone VII), in der der streitbetroffene Unterstand teilweise l iegt. Gegen diese Verordnung erhoben diverse Rekurrenten Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zü- rich. Mit Entscheid vom 19. Juni 2002 hiess der Regierungsrat den Rekurs teilweise gut und hob die Verordnung zum Schutz des Pfäffikerseegebiets unter anderem insoweit auf, als sie zwischen dem Chämtnerbach und der Seegräbnerstrasse eine Weiler - und Siedlungsrandzone anstelle einer dort notwendigen Pufferzone festlegte. Die Sache wurde an die Baudirektion und die Volkswirtschaftsdirektion zurückgewiesen und dies e wurden einge- laden, im Abschnitt zwischen dem Chämtnerbach und der Seegräb- nerstrasse ausreichend dimensionierte Pu fferzonen festzusetzen (RRB Nr. 960/2002 vom 19. Juni 2002, Dispositivziffer II). Die Umsetzung dieser Vorgabe bzw. die Festsetzung der Puffe rzonen im fraglichen Abschnitt ist bis heute nicht er folgt, wofür die Rekursgegnerin 2 zahlreiche (hier nicht weiter interessierende) Gründe vorbringt. Der Um- stand, dass sich das Bauvorhaben in einem Gebiet befindet, das aufgrund der bloss teilweise rechts kräftigen Schutzverordnung derzeit nicht erfasst ist, führt vorliegend indes nicht dazu, dass deswegen eine Zuständigkeit des ALN entfällt. Bis zum Erlass neuer Schutzanordnungen bleibt im Be- reich der aufzuhebenden Weiler - und Siedlungsrandzone zwischen de m Chämtnerbach und der Seegräbnerstrasse die Verordnung zum Schutz des Pfäffikersees vom 2. Dezember 1948 (aSchutzVO) weiterhin anwendbar (vgl. Ziff. 13 der SchutzVO; so auch RRB Nr. 960/2002 vom 19. Juni 2002, E. 5 f). Bei dieser - durch den damals zustän digen Regierungsrat erlasse- nen - altrechtlichen Schutzverordnung handelt es sich zweifelsfrei um eine überkommunale Schutzanordnung betreffend Naturschutz, die gestützt auf Ziffer 1.4.1.1 des Anhangs zur Bauverfahrensordnung (BVV) eine Zustän- digkeit des AL N begründet. Das streitgegenständliche Bauvorhaben liegt denn auch im Bereich, der von der aSchutzVO erfasst ist (vgl. GIS - Browser, Karte "Überkommunale Natur - und Landschaftsschutzverordnun- R3.2017.00047 Seite 6 gen", mit horizontalen violetten Linien markierter Bereich, abrufb ar unter http://web.maps.zh.ch). Demnach ist für den streitbetroffenen Unterstand eine naturschutzrechtliche Bewilligung des ALN erforderlich. Die rekurrenti- sche Rüge, die angefochtene Verfügung der Baudirektion sei mangels Zu- ständigkeit des ALN bzw. mange ls Erforderlichkeit einer Beurteilung durch das ALN aufzuheben, ist somit unbegründet. 4.1. Das ALN begründet die Verweigerung der naturschutzrechtlichen Bewilli- gung damit, das Bauvorhaben stehe im Widerspruch zu den Schutzzielen des Störungspuffers. Um di e ungeschmälerte Erhaltung der nationalen Flachmoor-Objekte sicherzustellen, seien ökologisch ausreichende Puffer- zonen auszuscheiden, die negative Einflüsse aus dem Umfeld verhinder- ten. Dazu gehöre neben der Verhinderung von Nährstoffeinträgen und der Sicherstellung der hydrologischen Verhältnisse gemäss Moorhandbuch des BUWAL auch die Funktion einer Pufferzone gegenüber weiteren Gefähr- dungen für die biotopspezifische Pflanzen - und Tierwelt. Diese Pufferzone bezwecke die Verhinderung von Störungen durch Bew egung, Licht, Lärm etc. Zur Klärung dieser Frage sei im Auftrag der Fachstelle Naturschutz ein Fachgutachten erstellt worden (Gutachten "Störungspuffer Robenhauser- riet" von Hintermann und Weber AG vom Juni 2012). Dieses komme zum Schluss, dass im vorliegen den Fall in einem 100 m breiten Streifen ab Moorrand Bewegungsstörungen, Einschränkungen der Weitsicht und künst- liche Lichtquellen zu vermeiden seien. Das Vorhaben des geplanten Unter- stands liege rund 25 m vom Moorrand entfernt und damit im Bereich des Störungspuffers, weshalb es im Widerspruch zu den Schutzzielen stehe. 4.2. Die Rekurrentin hält dem im Wesentlichen entgegen, es sei nicht ersicht- lich, inwiefern der Unterstand im Widerspruch zu den erwähnten Schutzzie- len stehe. Das vom ALN angeführte Gutach ten könne allenfalls als Grund- lage für eine Änderung der SchutzVO oder für eine Neufestsetzung eines Störungspuffers dienen, wobei in diesem Fall noch zu entscheiden wäre, welche Empfehlungen der Gutachter zu übernehmen wären und welche nicht. Dass aber sä mtliche Bauten in einem 100 -Meter-Streifen ab dem Moorrand verboten würden, sei nicht zu erwarten, insbesondere auch an- gesichts der aktuellen Richt - und Nutzungsplanung in Wetzikon . Ein sol- R3.2017.00047 Seite 7 ches Bauverbot sei umso unrealistischer, als damit eine materielle Enteig- nung der überbauten Flächen am Südrand des Moores einherginge, was massive Entschädigungsforderungen nach sich zöge. Auch das Gutachten gehe im Übrigen nicht davon aus, dass innerhalb des erwähnten 100 - Meter-Streifens effektiv ein Bauverbot nötig sein werde. 5.1. Gemäss Art. 18a Abs. 1 und 3 des Bundesgesetzes über den Natur - und Heimatschutz (Natur- und Heimatschutzgesetz, NHG) bezeichnet der Bun- desrat nach Anhörung der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung, bestimmt deren Lage und legt die Sc hutzziele fest. Das Gebiet Roben- hauserriet/Pfäffikersee gehört zu den Flach - bzw. Hochmooren von natio- naler Bedeutung gemäss Anhang 1 zur Verordnung über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung (Flachmoorverordnung, FMV) und zur Verordnung über den Schutz der Hoch- und Übergangsmoore von nati- onaler Bedeutung (Hochmoorverordnung, HMV). Gemäss Art. 4 FMV und Art. 4 HMV müssen die Objekte ungeschmälert erhalten werden. Gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. d der Verordnung über den Natur - und Heimatschutz (NHV) werden Biotope insbesondere geschützt durch die Ausscheidung ökologisch ausreichender Pufferzonen (s. zum Umgebungsschutz auch § 17 Abs. 1 Kantonale Natur- und Heimatschutzverordnung [KNHV]). 5.2. Wie vorstehend ausgeführt, ist die Festsetzung der Pufferzonen im Ab- schnitt, in dem sich der streitbetroffene Unterstand befindet, noch nicht er- folgt. Dementsprechend liegt das Bauvorhaben zum gegenwärtigen Zeit- punkt auch nicht in einer naturschutzrechtlichen Pufferzone. Dennoch hat das ALN dem Bauvorhaben die naturschutzrechtliche Bewilligung mit der Begründung verweigert, dieses stehe im Widerspruch zu den Schutzzielen des Störungspuffers. Diese Begründung ist insofern unpräzise, als der ge- planten, aber noch nicht festgesetzten Pufferzone keine negative V orwir- kung im Sinne von § 234 PBG zukommt. Beurteilungsgrundlage für das Bauvorhaben bildet demnach nicht Art. 5 Abs. 3 FMV (wonach Bauten und Anlagen in Pufferzonen zulässig sind, sofern sie das Schutzziel nicht beein- trächtigen), sondern die allgemeine Bes timmung von Art. 4 FMV und Art. 4 HMV, wonach die Objekte ungeschmälert erhalten werden müssen. R3.2017.00047 Seite 8 5.3. Streitig ist, ob der fragliche Unterstand mit der gesetzlichen Vorgabe der ungeschmälerten Erhaltung des Moorgebiets vereinbar ist oder dieser ent- gegensteht. Was unter dem Begriff der ungeschmälerten Erhaltung im Ein- zelnen zu verstehen ist, wird weder in der FMV noch in der HMV abschlies- send definiert. Der gesetzlichen Regelung lässt sich aber immerhin ent- nehmen, dass dazu insbesondere auch die Erhaltung und Förderung der standortheimischen Pflanzen - und Tierwelt und ihrer ökologischen Grund- lagen sowie die Erhaltung der geomorphologischen Eigenart gehört. Art. 5 FMV und HMV enthalten sodann eine nicht abschliessende Aufzählung von geeigneten Schutz - und Unter haltsmassnahmen, die die Kantone zur un- geschmälerten Erhaltung der Objekte zu treffen haben. Dazu gehört unter anderem auch ein grundsätzliches Verbot der Errichtung von Bauten und Anlagen innerhalb des geschützten Objekts (Art. 5 Abs. 2 lit. b FMV bzw. Art. 5 Abs. 1 lit. b HMV). In Pufferzonen sind demgegenüber Bauten und Anlagen zulässig, sofern sie das Schutzziel nicht beeinträchtigen (Art. 5 Abs. 3 FMV bzw. im Ergebnis ebenso Art. 5 Abs. 2 HMV). 5.4. Nach der gesetzlichen Regelung muss demnach jedes Ba uvorhaben mit dem Gebot der ungeschmälerten Erhaltung vereinbar sein, unabhängig da- von, ob es sich in einer Pufferzone befindet oder nicht. Ob dies der Fall ist, ist jeweils im Einzelfall anhand des konkreten Bauvorhabens und der damit verbundenen Immissio nen und anderweitigen Beeinträchtigungen zu prü- fen. Keinesfalls kann die gesetzliche Regelung indes dahingehend verstan- den werden, dass in einem 100 m breiten Streifen ab dem Moorrand sämt- liche Bauvorhaben unzulässig sind. Ein solches generelles Bauverbot findet in der gesetzlichen Grundlage keine Stütze und wäre wohl auch mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht vereinbar. Zu diesem Schluss ist das ALN indes in der angefochtenen Verfügung gekommen, nachdem es erwog, das Bauvorhaben sei schon allein e deswegen nicht bewilligungsfä- hig, weil es rund 25 m vom Moorrand entfernt sei. Daran ändert auch das erwähnte Gutachten nichts. Dieses hält lediglich fest, dass Bewegungsstö- rungen, Einschränkungen der Weitsicht und künstliche Lichtquellen in ei- nem 100 m breiten Streifen ab dem Moorrand zu vermeiden seien. Mit der Frage, inwiefern und in welchem Ausmass der streitbetroffene Unterstand störende Immissionen generiert oder sich anderweitig nachteilig auswirkt, hat sich das ALN indessen nicht auseinandergesetz t. Da aber potentiell R3.2017.00047 Seite 9 auftretende Störungen von den konkreten Aktivitäten und Nutzungen im Umfeld des Moorperimeters abhängig sind, lässt sich die Vereinbarkeit des streitgegenständlichen Bauvorhabens mit dem Gebot der ungeschmälerten Erhaltung ohne die Be antwortung dieser Frage nicht beurteilen. Insbeson- dere ist aufgrund des an der nördlichen Parzellen - bzw. Bauzonengrenze bestehenden Sichtschutzes in Form eines üppigen Gehölzes unklar, inwie- fern der Unterstand eine zusätzliche Störung der Weitsicht bewirk en soll. Betreffend potentielle Bewegungsstörungen wurde sodann der Umstand nicht berücksichtigt, dass der Unterstand einen Platz beschlägt, der schon bisher als Containerplatz und Werkplatz für das bestehende Gewerbe ge- nutzt wird. Entgegen der Meinung des ALN ist bei der Prüfung der Verein- barkeit des streitgegenständlichen Bauvorhabens mit dem Gebot der unge- schmälerten Erhaltung des geschützten Moorgebiets der Umstand, dass die Parzelle bereits überbaut ist und gewerblich genutzt wird, zum jetzigen Zeitpunkt durchaus zu berücksichtigen . Entscheidend ist, ob und inwiefern das streitgegenständliche Bauvorhaben das Schutzziel zusätzlich beein- trächtigt. Sodann ist bei einer allfälligen, durch den Biotopschutz bedingten Einschränkung der zonengemässen Nutzung da s Gebot der Verhältnis- mässigkeit zu beachten, wiederum mit einer gesamtheitlichen Betrachtung unter Berücksichtigung der bestehenden Nutzung. Nicht stichhaltig ist auch das Argument des ALN, der heutige Zustand werde mit neuen Bauten per- petuiert, was den Rahmen der Bestandesgarantie sprenge. Damit insinuiert das ALN zum einen, die bestehende Nutzung des Baugrundstücks sei nicht mit dem Biotopschutz zu vereinbaren und damit rechtswidrig, und zum an- deren, es sei auf lange Sicht hin die Beseitigung dieser Rech tswidrigkeit anzustreben, indem die Nutzung längerfristig aufgegeben wird, weshalb ei- ne Perpetuierung des heutigen Zustandes unstatthaft wäre. Ersteres beruht auf einer ungenügenden Sachverhaltsabklärung und ist nicht erstellt. So- dann begründet nicht jegli che Beeinträchtigung der Schutzziele ein über- wiegendes öffentliches Interesse an der längerfristigen Beseitigung der auf dem Baugrundstück bestehenden Gebäude und Aufgabe der Nutzung, so dass keine neuen Bauten mehr zulässig wären, auch wenn von diesen kei- ne weitergehende Störung ausgeht. 6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Dispositivziffer III der angefochte- nen Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 6. Februar 2017 und R3.2017.00047 Seite 10 der Beschluss der Baukommission Wetzikon vom 15. März 2017 in teilwei- ser Gutheissung des Rekurses aufzuheben sind und die Sache zur weite- ren Untersuchung im Sinne vorstehender Erwägungen und zum Neuent- scheid an die Baudirektion zurückzuweisen ist. [….]