Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 17. Juni 2015 (810 14 345) ____________________________________________________________________ Personalrecht Lohnnachzahlung Besetzung Vorsitzender Niklaus Ruckstuhl, Kantonsri chter Christian Haidlauf, Markus Clausen , Edgar Schürmann, Kantonsrichterin Helena Hess, Gerichtsschreiberin Elena Diolaiutti Parteien A.____ , Beschwerdeführer , vertreten durch Dr. Dieter M. Troxler , Ad- vokat gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , 4410 Liestal , Be- schwerdegegner Einwohnergemeinde B.____ , Beschwerdegegnerin, vertreten durch Daniel Borter, Advokat Betreff Lohnnachzahlung (RRB Nr. 1663 vom 4. Novemb er 2014) A. A.____ wurde von der Gemeinde B.____ (Gemeinde) per 1. Oktober 2010 zum Ge- meindepolizisten im Nebenamt gewählt. Aufgrund vers chiedener Vorkommnisse wurde ihm die Nichtwiederwahl per 1. Juli 2012 mündlich anlässlic h der Besprechung vom 23. März 2012 so- wie vom Gemeinderat mit gleichem Datum schriftlich mitgeteilt. Des Weiteren wurde er per so- Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht fort freigestellt, die Entschädigung bis zum Ablauf der Amtsdauer im Rahmen des Durchschnitt- lohnes der letzten 12 Monate bezahlt und die Nichtwied erwahl im amtlichen Organ der Ge- meinde publiziert. In der Folge verlangte A.____ eine begründete Verfügung, welche sich zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses äussere. Am 15. August 2012 teilte die Gemeinde mit, dass keine Veranlassung für den Erlass einer Verfügung b estehe, da eine Nichtwiederwahl nicht begründet werden müsse. B. Am 24. September 2012 erhob A.____, nachfolgend immer vertreten durch Dr. Dieter Troxler, Advokat, beim Regierungsrat des Kantons Basel-L andschaft (Regierungsrat) Be- schwerde. Er beantragte, es sei festzustellen, dass klares R echt verweigert werde, indem es die Gemeinde ablehne, in Bezug auf das Arbeitsverhältn is mit A.____ eine Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung zu erlassen. Die Gemeinde sei anzuw eisen, sich in Form einer anfecht- baren Verfügung insbesondere zu den folgenden Aspekten des Arbeitsverhältnisses mit A.____ zu äussern: "2.1 betreffend angebliche Auflösung des Ar beitsverhältnisses respektive betref- fend die weitere Geltung desselben über den 30.6.201 2 hinaus. 2.2 betreffend die Fragen der Entlöhnung des Beschwerdeführers, insbesondere hinsicht lich des anwendbaren Stundenan- satzes, der Fragen des 13. Gehaltes sowie der Ferienents chädigung. 2.3 betreffend der Verlet- zung der Persönlichkeit des Beschwerdeführers zufolge unsach licher Pressemeldung." In der Vernehmlassung vom 14. November 2012 beantragte die Ge meinde, nachfolgend immer ver- treten durch Daniel Borter, Advokat, die Abweisung de r Rechtsverweigerungsbeschwerde, so- weit darauf einzutreten sei. Mit Beschluss Nr. 2120 hie ss der Regierungsrat am 18. Dezember 2012 die Beschwerde gut und wies die Gemeinde an, eine Feststellungsverfügung zu erlassen. Am 21. Dezember 2012 erhob die Gemeinde gegen den R egierungsratsbeschluss beim Kan- tonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), Beschwerde und beantragte die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses unt er o/e-Kostenfolge. Im Wesentli- chen wurde in der ergänzenden Beschwerdebegründung vom 4. März 2013 geltend gemacht, A.____ habe nie in einem öffentlich-rechtlichen Dienstv erhältnis mit der Gemeinde gestanden, sondern sei durch Wahl nebenamtlich tätig gewesen. Da kein Anspruch auf Wiederwahl beste- he, bedürfe auch die Ankündigung der Nichtwiederwahl und damit der Beendigung eines befris- teten Dienstverhältnisses nicht der Verfügungsform. In se iner Vernehmlassung vom 3. April 2013 beantragte der Regierungsrat, es sei die Beschwerde unter o/e-Kostenfolge abzuweisen. Im Wesentlichen wurde ausgeführt, dass A.____ über ein schutzwürdiges Interesse an der Klä- rung des Rechtszustandes habe, womit auch ein Anspruch auf Erhalt einer entsprechenden Verfügung bestehe. In seiner Beschwerdeantwort vom 4. F ebruar 2013 beantragte A.____, es sei die Beschwerde vorbehaltlos abzuweisen und die Gemein de ausdrücklich anzuweisen, sich materiell zu befassen "– mit den Standpunkten des Beschwer degegners zur angeblichen Auflö- sung des <Dienstverhältnisses> per 30.6.2012; – mit den L ohn- und Ersatzforderungen des Beschwerdegegners gemäss dessen Schreiben vom 15.2.2013". Mit Urteil vom 12. August 2013 (Verfahrensnummer 810 12 373) trat das Kantonsgericht auf die Beschwerde der Gemeinde mit der Begründung nicht ein, diese sei zur Beschwerdeerhebung nicht legitimiert. Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht C. Am 18. Oktober 2013 erliess die Gemeinde eine Verfü gung, in welcher festgestellt wurde, dass der Gemeinderat am 23. März 2012 A.____ schr iftlich und mündlich benachrichtigt habe, dieser sei per 1. Juli 2012 nicht mehr als Ortsp olizist gewählt worden, sowie dass keine Wiederwahl erfolgt sei. D. A.____ erklärte mit Schreiben vom 28. Oktober 2013 a n die Gemeinde, er müsse ein weiteres Mal Rechtsverzögerung und -verweigerung monieren, da noch immer keine Verfügung vorliege, in welcher sich die Gemeinde mit den hinlän glich bekannten Forderungen (Lohnbasis generell, Lohnnachzahlung, Ferien- und Feiertagsentsch ädigung, 13. Gehalt und Genugtuung) befasse. Er forderte die Gemeinde auf, sich mit den For derungen “verfügungsgerecht“ zu be- fassen. E. Mit Verfügung vom 13. November 2013 stellte die Gemeinde fest, “dass sämtliche Ansprüche von A.____ aus dem Nebenamt als Gemeindepoli zist der Gemeinde B.____, das am 30. Juni 2012 endigte, vollumfänglich abgegolten sind.“ F. Gegen diese Verfügung erhob A.____ am 25. Novembe r 2013 beim Regierungsrat Beschwerde und beantragte unter o/e-Kostenfolge die A ufhebung der Verfügung vom 13. No- vember 2013 und die Feststellung, dass das Arbeitsverhält nis zwischen der Gemeinde und A.____ in Sachen Gemeindepolizist nach wie vor bestehe u nd somit nicht rechtsgenüglich auf- gelöst sei sowie dass die Gemeinde A.____ für die Zeit von Oktober 2010 bis vorläufig Juni 2012 Lohnnachzahlung, 13. Gehalt, Ferien- und Feiert aggeld sowie Genugtuung in definierter Höhe, zuzüglich Verzugszins zu 5 % schulde. Eventuell sei die Gemeinde anzuweisen, auf dem seitens der Beschwerdeinstanz für massgeblich erachteten St undenlohnansatz Nachzahlungen zu berechnen und zu vergüten für die Zeit von Oktober 2 010 bis Ende Juni 2012. Im Eventual- begehren verlangte A.____ die Feststellung, dass fortge setzt klares Recht verweigert werde, indem die Gemeinde sich weigere, betreffend das Arbeit sverhältnis mit A.____ sich in Form einer begründeten Verfügung und umfassend sowie mit R echtsmittelbelehrung zu äussern. Demzufolge sei die Gemeinde anzuweisen, sich zu den form ulierten Ansichten und Forderun- gen unverzüglich in Form einer vollständig begründeten und anfechtbaren Verfügung zu äus- sern. In ihrer Vernehmlassung vom 5. Mai 2014 beantragte die Gemeinde die vollumfängliche Abwei- sung der Beschwerde unter o/e-Kostenfolge mit der Begrü ndung, A.____ sei in ein Nebenamt gewählt worden. Mit ihm sei nie ein Arbeitsvertrag zur Begründung eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses abgeschlossen worden. Gemäss den Bestimm ungen des Personalgeset- zes bestände nur Anspruch auf Vergütung, Auslagenersatz un d Schadenersatz. Nach Ablauf der Amtsperiode am 30. Juni 2012 habe das Dienstverhält nis aufgrund einer Nichtwiederwahl geendet. G. In seinem Beschluss Nr. 1663 wies der Regierungsrat am 4. November 2014 die Be- schwerde ab. Es sei sachlich begründet und nicht zu beanst anden, dass die Gemeinde A.____ als Ortspolizist im Nebenamt und nicht als mit öffentl ich-rechtlichem Arbeitsvertrag angestellten Mitarbeiter beschäftigt habe. Das Begehren um Feststellu ng, dass das Arbeitsverhältnis zwi- Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht schen der Gemeinde und A.____ nach wie vor bestehe und somit nicht rechtsgültig aufgelöst worden sei, werde damit abgewiesen. Da mit dem Ausscheiden aus dem Amt der Anspruch auf Leistungen erlösche, werde auch das Begehren um Lohnnachzahlung, 13. Gehalt sowie Ferien- und Feiertaggeld abgewiesen. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liege nicht vor, weshalb die Beschwerde auch im Eventualbegehren abgewiesen werde. H. Mit Eingabe vom 15. November 2015 erhob A.____ geg en den Regierungsratsbe- schluss beim Kantonsgericht Beschwerde und stellte die Begeh ren, es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zu neuer und vollstä ndiger Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventuell sei in der Sache selbst zu entsche iden und die Gemeinde zu ver- pflichten, dem Beschwerdeführer folgende Ansprüche für die Zeit von November 2010 bis vor- läufig Juli 2012 zu vergüten: “– Lohnnachzahlung minde stens Fr. 10‘024.00, netto. – 13. Gehalt als Lohnzuschlag von 8.33% auf dem massgeblichen Stundenl ohn, insgesamt für die genannte Periode Fr. 2‘573.00, netto. – Feriengeld als Lohnzusc hlag von 8.33% auf dem massgeblichen Stundenlohn, insgesamt für die genannte Periode Fr. 2‘787.00, netto. - Genugtuung in Höhe von Fr. 5‘000.00 wegen schwerer und nachhaltiger Pers önlichkeitsverletzungen. Alle Forde- rungspositionen je zuzüglich Verzugszins zu 5% seit dem 14.8.2012 und alles unter Nachforde- rungsvorbehalt ab August 2012“; alles unter o/e-Kosten folge. In der innert Frist eingereichten Beschwerdebegründung vom 16. Januar 2014 wiederholte d er Beschwerdeführer die in der Beschwerde gestellten Rechtsbegehren. Der Regierungsrat und die Gemeinde beantragten in de r Vernehmlassung vom 19. März 2015 bzw. vom 20. März 2015 die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g: 1. Gemäss § 47 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verfa ssungs- und Verwaltungspro- zessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist zur Beschwerde befugt, wer durch die ange- fochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Inte- resse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Da der Be schwerdeführer Adressat des ange- fochtenen Entscheids ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung hat, die übri- gen formellen Voraussetzungen gemäss den §§ 43 ff. VPO erfüllt sind und die Zuständigkeit des Kantonsgerichts sowohl örtlich als auch sachlich gegeben ist, kann auf die vorliegende Be- schwerde eingetreten werden. 2. In der Beurteilung der vorliegenden gegen den Re gierungsratsbeschluss gerichteten verwaltungsgerichtlichen Beschwerde ist die Kognition de s Kantonsgerichts gemäss § 45 lit. a und b VPO darauf beschränkt, den angefochtenen Entscheid hinsichtlich allfälliger Rechtsver- letzungen zu überprüfen bzw. zu prüfen, ob der Beschwerd egegner ein allfälliges Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat. Im Weiteren kann beurte ilt werden, ob dieser den Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt hat. Die Über prüfung der Angemessenheit des ange- fochtenen Entscheides des Regierungsrats dagegen ist dem Kantonsgericht verwehrt (§ 45 lit. c VPO e contrario). Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht 3.1. Der Beschwerdeführer moniert in seiner Beschwerdeb egründung an das Kantonsge- richt, der Regierungsrat habe den Anspruch auf rechtli ches Gehör verletzt. Die Gemeinde habe ihre Verfügung nicht begründet. Der Regierungsrat habe sich ausschliesslich an die im Rahmen der Vernehmlassung der Gemeinde nachgeschobenen Argument e gehalten und habe gestützt auf diese Argumente, wonach es sich nicht um ein öffentl ich-rechtliches Arbeitsverhältnis, son- dern um eine Wahl in ein Nebenamt handle, entschiede n. Der Beschwerdeführer habe nie die Gelegenheit erhalten, sich mit den Ansichten der Geme inde verfahrensrechtlich korrekt zu be- fassen. Auch der Regierungsrat habe sich mit der Auffassun g des Beschwerdeführers, es liege ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis vor, an keiner Stelle ernsthaft befasst. 3.2.1. Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Sch weizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 haben die Parteien Anspruch a uf rechtliches Gehör. Der Anspruch auf rechtliches Gehör garantiert dem Einzelnen, in allen Ve rfahren staatlicher Einzelfallentschei- dungen mitzuwirken, soweit der in Frage stehende Hohei tsakt ihn belasten könnte (BGE 127 I 56 E. 2b; 127 I 215 f. E. 3a). Zum gefestigten Besta nd des rechtlichen Gehörs zählen in Recht- sprechung und Lehre die Ansprüche auf vorgängige Äusser ung und Anhörung, der Anspruch auf Berücksichtigung der Vorbringen, der Anspruch auf T eilnahme am Beweisverfahren unter Einschluss des Rechts, Beweisanträge zu stellen, das Recht au f Akteneinsicht und das Recht auf einen begründeten Entscheid (JÖRG PAUL MÜLLER , Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 509 ff.; M ICHELE ALBERTINI , Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 202 ff.; Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vo m 5. September 2007 [810 06 199] E. 9.1). 3.2.2. Die Begründungspflicht der Behörden ist Bestan dteil des in Art. 29 Abs. 2 BV veran- kerten Anspruchs auf rechtliches Gehör und ist auch ausdrücklich in § 9 Abs. 3 der Kantonsver- fassung des Kantons Basel-Landschaft (KV) vom 17. Mai 1984 und auf Gesetzesstufe in § 18 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Basel-Landschaft (VwVG BL) vom 13. Juni 1988 festgeschrieben. Die Begründung einer Verfügung entspr icht den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV, wenn die Betroffenen dadurch in die Lage v ersetzt werden, die Tragweite der Ent- scheidung zu beurteilen und sie in voller Kenntnis der Umstände an eine höhere Instanz weiter- zuziehen (U LRICH HÄFELIN /G EORG MÜLLER /F ELIX UHLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz 1705 f.). In diesem Sinne m üssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leite n lassen und auf die sie sich in ihrem Entscheid stützt (BGE 134 I 83 E. 4.1). Es stellt keine V erletzung der Begründungspflicht dar, wenn sich die Entscheidbehörde auf die für den Entschei d wesentlichen Argumente beschränkt (RENÉ RHINOW /H EINRICH KOLLER /C HRISTINA KISS /D ANIELA THURNHERR / DENISE BRÜHL -MOSER , Öffentliches Prozessrecht, Basel 2014, Rz 345). Eine beso nders eingehende Begründung ist notwendig, wenn ein Entscheid schwer in die Rechtsstellu ng des Betroffenen eingreift, wenn komplexe Rechts- oder Sachfragen zu beurteilen sind ode r wenn in einem konkreten Fall von einer konstanten Praxis der Gesetzesanwendung abgewiche n wird (R HINOW /K OLLER /K ISS / THURNHERR /B RÜHL -MOSER , a.a.O., Rz 347; KGE VV vom 13. Februar 2013 [810 12 221] E. 5.1.2). Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht 3.2.3. Der Regierungsrat setzt sich – entgegen der Ansich t des Beschwerdeführers – in seinem Beschluss eingehend über mehrere Seiten mit der R echtsnatur der Beschäftigungsart des Beschwerdeführers bei der Gemeinde auseinander und erklärt, weshalb er zum Schluss kommt, dass es sich um eine Beschäftigung im Nebenamt han dle und die Gemeinde die ent- sprechende gesetzliche Grundlage habe erlassen dürfen. Ei ne Verletzung der Begründungs- pflicht durch den Regierungsrat ist nicht ersichtlich. 3.3.1. Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung des A nspruchs auf rechtliches Gehör auch dahingehend geltend, dass die Gemeinde erst in de r Vernehmlassung an den Regie- rungsrat vom 5. Mai 2014 ihre Verfügung begründet ha be und ihm keine Gelegenheit zur Stel- lungnahme gegeben worden sei. 3.3.2. Als Teilaspekt eines gerechten Verfahrens im Si nne von Art. 29 Abs. 1 BV (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrecht e und Grundfreiheiten [EMRK] vom 4. November 1950) verlangt der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) insbe- sondere, dass die Gerichte die rechtserheblichen Vorbrin gen der Parteien anhören und bei der Entscheidfindung berücksichtigen (BGE 124 I 241 E. 2). D er Anspruch umfasst das Recht, von jeder dem Gericht eingereichten Stellungnahme Kenntnis zu nehmen und sich dazu äussern zu können (BGE 133 I 98 E. 2; 133 I 100 E. 4.5 f. sowie 132 I 42 E. 3.3.3 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschen rechte [EGMR]), unabhängig davon, ob diese neue Tatsachen oder Argumente enthält und ob sie das Gericht tatsächlich zu beeinflussen vermag (BGE 133 I 98 E. 2.1; 133 I 100 E . 4.3 ff.; siehe auch BGE 126 I 172 E. 3c; 125 Ia 113 E. 2a mit Hinweisen). Denn es steht in erster Linie der Partei und nicht dem Richter zu, darüber zu befinden, ob neu beigebrachte Un terlagen eine Stellungnahme rechtfer- tigen (Urteil des Bundesgerichts 2C_688/2007 vom 11. Februar 2008, E. 2.2 mit Hinweisen). 3.3.3. Fraglich ist, ob im verwaltungsinternen Beschwerd everfahren hinsichtlich des rechtli- chen Gehörs dieselben Grundsätze gelten wie im gerichtli chen Verfahren (vgl. etwa BGE 133 I 98 E. 2.1). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung b esteht aufgrund von Art. 29 Abs. 2 BV ein eigentliches Replikrecht, und zwar selbst in jenen Gerichtsverfahren, welche nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallen. F ür die Wahrung des Rechtsanspruchs muss jedoch nicht zwingend ein zweiter Schriftenwechsel a ngeordnet oder eine Frist zur Stel- lungnahme angesetzt werden; vielmehr genügt es in der Regel, eine neu eingegangene Einga- be der Partei zur Kenntnisnahme zu übermitteln und no ch eine kurze Weile mit der Fällung des Entscheids zu warten, damit diese die Möglichkeit hat, sich nochmals zu äussern, wenn sie dies möchte (Urteil des Bundesgerichts 2C_203/2009 vom 13. November 2009 E. 3.2; BGE 133 I 98 E. 2.2). Ein Gericht verletzt diesen Gehörsanspruch nu r dann, wenn es bei der Zustellung einer Vernehmlassung an die beschwerdeführende Partei zum Ausdruck bringt, der Schriftenwechsel sei abgeschlossen, oder wenn die Eingabe mit einer Bemer kung übermittelt wird, aus der die Partei schliessen muss, dass sie keine Stellungnahme mehr abgeben dürfe oder eine ungebe- tene Stellungnahme unerwünscht sei (Urteile des Bunde sgerichts 2C_203/2009 vom 13. No- vember 2009 E. 3.2; 1C_3/2009 vom 8. Juni 2009 E. 2. 1; 2C_688/2007 vom 11. Februar 2008 E. 2.2; BGE 133 I 100 E. 4.8; 132 I 42 E. 3.3). Wen n gar im gerichtlichen Verfahren das Anset- Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht zen einer Frist zur Stellungnahme nicht erforderlich ist, so muss dies umso mehr für das verwal- tungsinterne Verfahren gelten (KGE VV vom 13. Februar 2013 [810 12 221] E. 5.2.2). 3.3.4. Die Vernehmlassung der Gemeinde vom 5. Mai 201 4 wurde dem Beschwerdeführer mit Schreiben des Kantonalen Personalamtes vom 8. Mai 2014 zugestellt. Bis zum Entscheid des Regierungsrats vom 4. November 2014 hätte der Beschwerdeführer beinahe sechs Monate Zeit gehabt, um auf die Vernehmlassung der Gemeinde zu replizieren. Dass mit der fraglichen Zustellung zum Ausdruck gebracht worden wäre, der Schri ftenwechsel sei geschlossen, wird vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. Im Übrigen war der Beschwerdeführer schon vorher – aufgrund der im Zusammen hang mit dem Regierungsratsbe- schluss vom 18. Dezember 2012 und mit dem Urteil des Kant onsgerichts vom 21. August 2013 stehenden Rechtsschriften der Gemeinde – im Bilde über d ie Argumente der Gemeinde, so sind diese z.B. auch in der Vernehmlassung der Gemeind e vom 14. November 2012 an das Kantonale Personalamt, welche dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 20. November 2012 zugestellt wurde, enthalten. Der Regierungsrat hat demzufolge den Anspruch des Beschwerde- führers auf rechtliches Gehör nicht verletzt, indem er den Beschwerdeführer nicht dazu eingela- den hat, zu replizieren. Des Weiteren war der Beschwerd eführer – wie soeben aufgezeigt – bereits bei der Erhebung der Beschwerde an den Regier ungsrat über die Überlegungen der Gemeinde im Bilde und damit in der Lage, die Tragwe ite der Entscheidung zu beurteilen und sie in voller Kenntnis der Umstände beim Regierungsrat anzufechten. Demzufolge läge auch für den Fall, dass es dem Beschwerdeführer nicht möglich gewes en wäre, zu replizieren, keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor. 4.1. Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, dass e s sich bei der Tätigkeit des Ortspolizisten nicht um ein Nebenamt, sondern um ein öf fentlich-rechtliches Anstellungsverhält- nis handelt. Der Regierungsrat und die Gemeinde stellen sich auf den Standpunkt, die Gemein- de habe den Beschwerdeführer als Ortspolizist im Nebena mt und nicht als mit öffentlich- rechtlichem Arbeitsvertrag angestellten Mitarbeiter beschäftigt. 4.2.1. Gemäss § 26 des Gesetzes über die Organisation u nd die Verwaltung der Gemein- den (Gemeindegesetz) vom 28. Mai 1970 sind Gemeindeang estellte im Sinne dieses Gesetzes alle Personen, die in einem Arbeitsverhältnis mit der Gemeinde stehen (Abs. 1). Die Gemeinde kann ihre Angestellten auf Amtsdauer wählen, öffentli ch-rechtlich anstellen oder in besonderen Fällen mit ihnen einen privatrechtlichen Arbeitsvertra g abschliessen (Abs. 2). Die Gemeinden erlassen ein Personalreglement (§ 26a Gemeindegesetz). Die Einwohnergemeinde erlässt eine Gemeindeordnung. Diese regelt die grundlegende Organ isation der Einwohnergemeinde (§ 45 Abs. 1 Gemeindegesetz). Die Einwohnergemeinde erlässt di e für die Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen oder zweckdienlichen Reglemente. Die Reglem ente enthalten alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen (§ 46 Abs. 1 und 2 Gemeinde gesetz). Die Gemeinden können nach Massgabe des Polizeigesetzes eine Gemeindepolizei führen (42 Abs. 3 Gemeindegesetz). 4.2.2. Das vorliegendenfalls anwendbare Personalregleme nt der Gemeinde B.____ (Perso- nalreglement) vom 8. Dezember 1997, welches bis Ende Jun i 2014 in Kraft war, regelt im ers- ten Teil in den §§ 1 bis 3 den Geltungsbereich dieses Ge setzes. Der zweite Teil umfasst die Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht §§ 4 bis 41 und befasst sich mit den Mitarbeiterinnen un d Mitarbeitern. Der dritte Teil (§§ 42 bis 44) trägt den Titel “Behörden und Kommissionen“. Die Schlussbestimmungen bestehen aus den §§ 45 - 47. Nach § 2 Personalreglement ordnet di eses Reglement die Arbeits- und Entlöh- nungsverhältnisse der “vollzeits-, teilzeits- und aushilfsw eise“ tätigen Mitarbeiterinnen und Mit- arbeiter sowie die Rechte und Pflichten und die Vergütungen der Behörden, Kommissionen und nebenamtlich tätigen Personen der Einwohner- und Bürg ergemeinde, soweit nicht kantonales Recht zur Anwendung kommt (Abs. 1). § 3 Personalreglem ent besagt, dass die Mitarbeiterin- nen und Mitarbeiter der Gemeinde im öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis stehen. Die Anstel- lung erfolgt durch die Unterzeichnung eines öffentlich- rechtlichen Vertrages (Abs. 1). Soweit dieses Reglement keine Vorschriften enthält, werden die Bestimmungen der kantonalen Ver- waltung angewendet (Abs. 2). Wie aus den verschiedenen Kapiteln des Reglements ersichtlich ist, regelt das Personalreglement einerseits Näheres zu den Mitarbeitern und andererseits zu den Behörden und Kommissionen. Nähere Bestimmungen zu d en nebenamtlich tätigen Perso- nen finden sich keine. In § 36 Personalreglement finde t sich der Hinweis, dass Entschädigun- gen, die der Gemeinde für die Übernahme gewisser Funktionen zustehen, in die Gemeindekas- se fallen. Für die übrigen Entschädigungen gelten die in der Verordnung 2 zu diesem Regle- ment festgelegten Ansätze. In § 45 (Schlussbestimmung) wi rd festgehalten, dass die Entschä- digung der Behörden, Kontrollorgane, Kommissionen und des Wahlbüros sowie der Chargierten von Feuerwehr und Zivilschutz angepasst werden, sobald die Teuerung über 4 Jahre 6% über- steigt (Anhang zum Reglement). Die übrigen Entschädigun gen setzt der Gemeinderat fest (Verordnung 2). In der vorliegend massgeblichen Fassung der Verordnung 2 zum Personalreglement (Verord- nung 2) vom 8. Dezember 1997 regelt Ziffer 2 die Entschädigung an nebenamtlichen Funktionä- ren. Dies sind gemäss den Ziffern 2.1 bis 2.7 der Ackerb austellenleiter, Asylantenbetreuer, Baumwärter, Rebwärter, Feuerschauer, Ölfeuerungskontr olleur und der Ortspolizist (Ziff. 2.7). Beim Ortspolizisten wird erklärt, dass dieser nach dem S tundenansatz der Gemeinde entlöhnt werde. In Ziffer 3, welcher die Überschrift “Verschied ene weitere Regelungen“ trägt, wird unter dem Untertitel “Nebenamtliche Tätigkeiten“ ausgeführt , dass der Stundenansatz für diverse ne- benamtliche Tätigkeiten Fr. 35.-- betrage. 4.3. Bestritten ist unter anderem, ob die Gemeinde de n Beschwerdeführer aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen zu Recht im Nebenamt beschäfti gt hat und ob im kommunalen Personalreglement allfällige Lücken bestehen (bzw. besta nden, da das Personalreglement in der Zwischenzeit geändert wurde), die durch kantonales Recht zu füllen waren. Des Weiteren kann sich die Frage stellen, ob nicht das Personalreglement und nicht die durch den Gemeinde- rat erlassene Verordnung 2 hätte statuieren müssen, we lche Funktionen im Nebenamt ausge- führt werden. Diese Fragen können jedoch, wie nachfol gend aufzuzeigen sein wird, offen blei- ben. 5.1. Die Gemeinde macht in ihrer Vernehmlassung vom 2 0. März 2015 geltend, dass der Beschwerdeführer die Wahl zum Gemeindepolizisten zu den von der Gemeinde vorgeschlage- nen Bedingungen akzeptiert habe. Weitergehende Erwart ungen (höherer Lohn, Ferienan- spruch, 13. Monatslohn) als in der Wahlbestätigung und im Pflichtenheft festgelegt, habe der Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht Beschwerdeführer nicht haben können. Sich nach der Abw ahl bzw. Nichtwiederwahl auf den Standpunkt zu stellen, es liege ein öffentlich-rechtlich es Dienstverhältnis vor, sei widersprüch- lich, verletzte den Grundsatz von Treu und Glauben und ve rdiene keinen Rechtsschutz. Es ist folglich zu prüfen, ob das Verhalten des Beschwerdeführers widersprüchlich ist. 5.2. Die Bundesverfassung statuiert den Grundsatz von Tre u und Glauben einerseits als Regel für das Verhalten von Staat und Privaten in Art. 5 Abs. 3 BV und andererseits in Art. 9 BV als grundrechtlichen Anspruch der Privaten gegenüber d em Staat auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründen- des Verhalten der Behörden. Der Grundsatz von Treu u nd Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Für den Ber eich des öffentlichen Rechts be- deutet er, dass die Behörden und die Privaten in ihren Rechtsbeziehungen gegenseitig aufei- nander Rücksicht zu nehmen haben. Der Grundsatz von Treu u nd Glauben wirkt sich im Ver- waltungsrecht vor allem in zweifacher Hinsicht aus: Erste ns verleiht er in der Form des soge- nannten Vertrauensschutzes den Privaten einen Anspruch au f Schutz ihres berechtigten Ver- trauens in das bestimmte Erwartungen begründende Verh alten der Behörden. Der Vertrauens- schutz will im Sinne der Rechtsstaatsidee die Privaten gege n den Staat schützen. Zweitens verbietet der Grundsatz von Treu und Glauben als Verbot widersprüchlichen Verhaltens und als Verbot des Rechtsmissbrauchs sowohl den staatlichen Behörden wie auch den Privaten, sich in ihren öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen widersprüc hlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten. In dieser Ausgestaltung bindet das Prinzip von Treu und Glauben also nicht nur den Staat, sondern auch die Privaten und ebenso die verschi edenen Gemeinwesen in ihrem Rechtsverkehr untereinander (HÄFELIN /M ÜLLER /F ELIX , a.a.O., Rz 622 ff.). Auch die Privaten sind im Rechtsverkehr mit den staatlich en Behörden an den Grundsatz von Treu und Glauben gebunden (Art. 5 Abs. 3 BV). Widersp rüchliches Verhalten der Privaten fin- det keinen Rechtsschutz. Widersprüchlich handeln beispielswe ise diejenigen, die eine gegebe- ne Zusage oder Einwilligung, die zur Erlangung eine r sie begünstigenden Verfügung geführt hat, später ausdrücklich oder stillschweigend in Abrede stel len. Die Behörden dürfen allerdings nicht in gleichem Masse auf Erklärungen und Verhaltensweisen von Privaten vertrauen wie um- gekehrt die Privaten auf behördliches Verhalten. Das Ve rtrauen der Behörden muss durch eine vorbehaltlose Zusicherung eines Privaten, die sich auf ein en zulässigen Gegenstand bezieht, begründet werden. Rechtsmissbrauch liegt insbesondere da nn vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wi rd, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will. Rechtsmissbräuchlich handeln können sowohl Private als auch Behörden. 5.3. Die Gemeinde teilte dem Beschwerdeführer mit Sch reiben vom 17. September 2010 mit, dass er zum Gemeindepolizist im Nebenamt per 1. Okto ber 2010 gewählt worden sei. Der Stundenansatz betrage Fr. 35.--. Die Arbeitsrapporte seien monatlich auf der Verwaltung einzu- reichen. Dieses Schreiben trägt die Überschrift “Wahl al s Gemeindepolizist“ und darin wird op- tisch hervorgehoben, dass der Beschwerdeführer “Gemeindepolizist im Nebenamt“ sei. Auch im Stellenbeschrieb/Pflichtenheft, welcher auf den 1. Ok tober 2010 in Kraft trat und dem Be- schwerdeführer mit dem Schreiben vom 17. September 201 0 geschickt wurde, wird klar festge- halten, dass es sich um die Tätigkeit als Gemeindepolizist i m Nebenamt handle und die Wahl Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht des Gemeindepolizisten durch den Gemeinderat erfolge. Des Weiteren wurde darin erklärt, dass zur Regelung des Anstellungsverhältnisses die Bestimmu ngen des Personalreglements und der Verordnungen zum Personalreglement bzw. die A nstellungsbedingungen gemäss Schreiben vom 17. September 2010 gelten würden. Beide Schreiben hat der Beschwerdeführer unterzeichnet der Gemeinde retourniert. Damit war de m Beschwerdeführer unmissverständlich kommuniziert worden, dass er im Nebenamt tätig war, auf grund einer Wahl diese Funktion in- nehatte und der Stundenansatz Fr. 35.-- betrug. Durch die Unterzeichnung dieser zwei Schrift- stücke hat der Beschwerdeführer erklärt, mit den Beding ungen und der Entlöhnung seiner Tä- tigkeit einverstanden zu sein. In den Akten befinden si ch zudem die monatlichen Lohnabrech- nungen für die Zeit vom 1. Oktober 2010 bis Juni 2012 , welche aufgrund der vom Beschwerde- führer eingereichten Arbeitsrapporte und auf der Basis des vereinbarten Stundenlohnes von Fr. 35.-- erstellt wurden. Der Beschwerdeführer war somit im Bilde über die Bedingungen seiner Tätigkeit und hat sich mit diesen unterschriftlich einver standen erklärt. Des Weiteren hat er auch dadurch, dass er die monatlichen Lohnabrechnungen M onat für Monat unangefochten entgegengenommen hat, gezeigt, mit den Bedingungen se iner Tätigkeit einverstanden zu sein. Erst nachdem dem Beschwerdeführer mitgeteilt wurde, dass er per 1. Juli 2012 nicht mehr als Ortspolizist gewählt werde und frühestens eineinhalb Ja hre nach seiner Wahl und der Aufnah- me seiner Tätigkeit, hat er zum ersten Mal geltend gem acht, dass er in einem öffentlich- rechtlichen Arbeitsverhältnis stehe, und Nachforderungen gestellt. Diese Nachforderungen wur- den so berechnet, wie wenn er in der Zeit seiner Täti gkeit in der Lohnklasse 11 und Erfah- rungsstufe 11 eingereiht gewesen wäre und umfassten auch 13% des Gehaltes als Zuschlag für Ferien und den 13. Monatslohn. Die frühestens ein einhalb Jahre nach der Wahl und erst nach der Mitteilung der Nichtwiederwahl vom Beschwerdef ührer kundgegebene Ansicht, bei seiner Tätigkeit als Polizist handle sich nicht um ein Ne benamt zu einem Stundenansatz von Fr. 35.--, sondern um ein öffentlich-rechtliches Anstel lungsverhältnis in der Lohnklasse 11, und die daraus resultierende rückwirkende Lohnforderung ste llen ein widersprüchliches Verhalten des Beschwerdeführers dar, welches keinen Rechtsschutz verdient. 5.4. Zudem finden sich auch keine gesetzlichen Grundlag en, auf welche der Beschwerde- führer seine Forderung stützen könnte. Weder das kommun ale noch das kantonale Recht ent- halten Bestimmungen, aufgrund welcher die bei der Wa hl zu einem Nebenamt vereinbarten Bedingungen knapp zwei Jahre später angefochten werden können mit dem Ziel, rückwirkende Entschädigungsforderungen geltend zu machen. Selbst w enn es sich vorliegend um ein öffent- lich-rechtliches Arbeitsverhältnis handeln würde, wäre di e Frist für eine Anfechtung der Anstel- lungsbedingungen bei Weitem überschritten worden. Auc h für den Fall, dass die Lohnabrech- nungen nicht lediglich als reine schriftliche Bestätigung der vereinbarten Entschädigung, son- dern als Verfügungen zu qualifizieren sind, ist festzuhal ten, dass der Beschwerdeführer auch nie eine Lohnabrechnung angefochten hat, so dass er auc h eine diesbezügliche allfällige An- fechtungsmöglichkeit hat unbenutzt verstreichen lassen (vg l. Entscheid des Bundesverwal- tungsgerichts A-6800/2009 vom 29. Juli 2010 E. 3). Weiter enthält das Personalreglement keine Bestimmung zu der Vorgehensweise bei Lohneinreihungsfehlern. § 18 des kantonalen Dekretes zum Personalgesetz (Personaldekret) vom 8. Juni 2000 stat uiert, wie vorzugehen ist, wenn ein offensichtlicher Fehler bei der Einreihung in eine Lo hnklasse oder bei der Zuweisung einer An- lauf- oder Erfahrungsstufe festgestellt wird. Vorliege ndenfalls wurde zwischen den Parteien nie Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht eine Einstufung in eine Lohnklasse vereinbart. Es kann so mit auch kein Einreihungsfehler im Sinne von § 18 Personaldekret vorliegen. 6.1. Der Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde w eiter geltend, dass die Feststel- lungsverfügung der Nichtwiederwahl vom 5. Oktober 201 4 dem Rechtsvertreter nie zugestellt worden sei, demzufolge sei diese nicht in Rechtskraft e rwachsen. Der Regierungsrat habe dadurch, dass er in seinem Beschluss ausführe, diese Verfügung sei in Rechtskraft erwachsen, den Sachverhalt nicht richtig festgestellt. Da der Besc hwerdeführer die Ansicht vertritt, das Ar- beitsverhältnis sei nie rechtskräftig beendet worden, ent halten seine Rechtsbegehren denn auch den Nachforderungsvorbehalt für die Zeit ab 1. August 2012. 6.2. Nach § 19 Abs. 1 VwVG BL werden Verfügungen den Parteien bzw. deren Vertretun- gen und der Vorinstanz schriftlich eröffnet. Die Bewei slast für die ordnungsgemässe Eröffnung der Verfügung und für den Zeitpunkt der Eröffnung ob liegt der eröffnenden Behörde (R HINOW / KOLLER /K ISS /T HURNHERR /B RÜHL -MOSER , a.a.O., Rz 905). Wird für die Eröffnung einer Verf ü- gung eine Zustellform gewählt, bei welcher der Eingan g beim Adressaten nicht genau nach- weisbar ist, obliegt es der Behörde, den Beweis dafür zu erbringen, dass und an welchem Tag ihr Entscheid dem Adressaten zugestellt worden ist. Der N achweis der Zustellung kann dabei auch aufgrund von Indizien oder gestützt auf die gesam ten Umstände erbracht werden (Urteil des Bundesgerichts 2C_430/2009 vom 14. Januar 2010 E. 2.4 ), etwa durch Zeugen oder bei einer nachweisbaren Reaktion des Betroffenen unter Hi nweis auf die Sendung (Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts A-3474/2013 vom 7. Oktober 2013 E. 3.1 mit weiteren Hinweisen). Gemäss § 12 VwVG BL können sich die Parteien auf jeder Stufe des Verfahrens verbeiständen und, soweit nicht persönliches Handeln erforderlich ist, mit schriftlicher Vollmacht vertreten las- sen. Die Behörde hat bei Vorliegen eines solchen Vertr etungsverhältnisses Mitteilungen an den Vertreter und nicht an den Vertretenen zu machen. Zwe ck dieser Regelung ist es, von vornhe- rein allfällige Zweifel darüber zu beseitigen, ob e ine Mitteilung – etwa die Zustellung von Verfü- gungen und Entscheiden – an die Partei selbst oder an ihren Vertreter zu erfolgen hat, und klarzustellen, welches die für einen Fristenlauf massgebend e Mitteilung ist (vgl. Art. 11 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren [Ve rwaltungsverfahrensgesetz, VwVG] vom 20. Dezember 1968; Urteil des Bundesverwaltun gsgerichts A-3474/2013 vom 7. Oktober 2013 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen). 6.3. Dem Beschwerdeführer wurde die Feststellungsverfügu ng vom 18. Oktober 2013 eingeschrieben und seinem Rechtsvertreter in Kopie zugest ellt. Der Beschwerdeführer hat die- se am 25. Oktober 2013 in Empfang genommen. Mit Einga be vom 28. Oktober 2013 gelangte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers an die Gemeind e und verlangte von der Gemeinde unter anderem, dass sich die Gemeinde mit den hinlängl ich bekannten Forderungen seines Mandanten befasse. Mit Schreiben vom 12. November 2013 an den Rechtsvertreter des Be- schwerdeführers nahm der Rechtsvertreter der Gemeinde Stellung zum Schreiben vom 28. Ok- tober 2013 und wies den Rechtsvertreter des Beschwerdefüh rers darauf hin, dass gemäss Art. 28 der Schweizerischen Standesregeln des SAV die di rekte Kontaktaufnahme mit der Ge- genpartei untersagt sei. Mit dem Schreiben vom 28. Okt ober 2013 verletze er ganz offensicht- Seite 12 http://www.bl.ch/kantonsgericht lich diese Standesregel. Mit E-Mail vom 14. November 2 013 wandte sich der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers an den Rechtsvertreter der Gemeinde und hielt darin fest, dass es die Gemeinde gewesen sei, die sich direkt an seinen Mandant en gewandt habe, so dass er daraus habe schliessen dürfen, die Gemeinde sei nicht mehr anwa ltlich vertreten. Überdies sei es die Gemeinde, die das bestehende Mandatsverhältnis ignoriere . Direkte Kontakte und Mitteilungen an die Adresse seines Mandanten erachte er als unbeachtlich und nicht eröffnet. 6.4. Aus der E-Mail vom 14. November 2013 muss geschlossen w erden, dass der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers die Kopie der Fest stellungsverfügung vom 18. Oktober 2013 erhalten hat und ihm somit gemäss § 19 VwVG BL e röffnet wurde. Dass die Verfügung dem Beschwerdeführer als Adressaten und dem Rechtsvertre ter “nur“ in Kopie zugestellt wur- de, kann daran nichts ändern. Sollte der Beschwerdefüh rer die Verfügung dennoch nicht per Post erhalten haben, so muss aus dieser E-Mail geschlossen werden, dass der Rechtsvertreter durch seinen Klienten in Kenntnis der Verfügung vom 25. Oktober 2013 gelangt war. Obwohl er spätestens am 14. November 2013 in Kenntnis der Verfügu ng war, hat er kein Rechtsmittel da- gegen erhoben. Vielmehr erklärt er, die an seinen Man danten gerichteten Mitteilungen als nicht eröffnet zu betrachten. Sich unter diesen Umständen da rauf zu berufen, dass die Verfügung nicht zugestellt worden und deshalb nicht in Rechtskraf t erwachsen sei, ist als rechtsmiss- bräuchlich zu qualifizieren. Die Verfügung hat somit spätestens am 14. November 2013 als er- öffnet zu gelten und ist demzufolge in Rechtskraft erwa chsen. Soweit der Beschwerdeführer Forderungen für die Zeit nach dem 1. Juli 2012 gelte nd macht, sind diese demzufolge nicht zu hören. 7. Der Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde auc h Genugtuungsansprüche in der Höhe von Fr. 5‘000.-- wegen schwerer und nachhal tiger Persönlichkeitsverletzungen gel- tend. Da er diese nicht substantiiert, ist diese Forderu ng nicht zu behandeln. Die Frage, ob das Kantonsgericht zur Behandlung dieser Forderung überhaupt zuständig wäre, kann folglich offen gelassen werden. 8. Aufgrund der obigen Ausführungen ist die Beschwerd e vollumfänglich abzuweisen. 9. Es bleibt noch über die Kosten zu entscheiden. Gestüt zt auf § 20 Abs. 1 VPO in Ver- bindung mit § 20 Abs. 3 VPO werden die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1‘800.-- dem unterliegenden Beschwerdeführer auferlegt. Die Parte ikosten werden nach § 21 VPO wettge- schlagen. Seite 13 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1‘800.-- werden dem Be- schwerdeführer auferlegt und mit dem geleisteten Koste nvorschuss in der Höhe von 1‘800.-- verrechnet. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Vorsitzender Gerichtsschreiberin Gegen diesen Entscheid wurde am 11. November 2015 beim Bundesgericht Beschwerde (8C_840/2015) erhoben.