2002-1778 6359 02.060 Message concernant la modification de la loi sur l’asile, de la loi fédérale sur l’assurance-maladie et de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants du 4 septembre 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons ci-joint, accompagné du présent message, un projet de modi- fication de la loi sur l’asile, de la loi fédérale sur l’assurance-maladie et de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants, en vous demandant de l’approuver. En même temps, nous vous proposons de classer les interventions parlementaires suivantes: 1998 P 98.3070 Mesures urgentes contre les abus dans le domaine de l’asile (E 17.6.98, Loretan Willy) 2000 M 99.3567 Prise en charge des soins des requérants d’asile (E 21.12.99, Commission de la sécurité sociale et de la santé publique, CE 99.064, N 21.3.00) 1999 P 99.3131 Augmentation des dépenses dans le domaine de l’asile. Analyse (N 22.12.99, Bührer) 2000 P 00.3058 Durcissement de la procédure en matière d’asile (N 5.10.00, Groupe radical-démocratique) 2000 M 00.3058 Durcissement de la procédure en matière d’asile (N 5.10.00, Groupe radical-démocratique; E 6.6.00) 2000 P 00.3069 Amélioration de la procédure d’asile (E 6.6.00, Merz) 2000 M 00.3069 Amélioration de la procédure d’asile (E 6.6.00, Merz; N 5.10.00) 2001 P 01.3586 Possibilité d’examiner les cas de rigueur dans le domaine de l’asile (N 10.12.01, Aeppli) 2002 P 01.3323 Combler les lacunes de la pratique en matière d’asile (N 22.3.02, Dunant) 2000 M 00.3588 Asile. Obligation pour les cantons de rendre compte de leurs prestations (N 23.3.01, Aeppli, Wartmann)6360 Nous vous prions d ’agréer, Madame la Pr ésidente, Monsieur le Pr ésident, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 4 septembre 2002 Au nom du Conseil f édéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 6361 Condensé Les propositions de révision sont nées des premières expériences faites a vec la loi sur l’asile (LAsi) totalement révisée et entrée en vigueur le 1 er octobre 1999, de la récente jurisprudence internati onale et de la mise en œuvre de différentes dispo- sitions législatives proposées en mars 2000 par le groupe de travail paritaire «Fi- nancement de l’asile» en vue d’introduire, dans le domaine de l’asile, des mesures incitatives de nature financière. Les dispositions relatives au principe de l’Etat tiers sûr, la procédure d’asile et la possibilité de faire recours dans les centres d’enregistrement et les aéroports, le statut des personnes admises aujourd’hui à titre provisoire, de même que les nou- veaux modèles de financement dans le domaine de l’asile et les modifications apportées au secteur de la santé et à l’AVS/AI constituent la pierre angulaire du projet de révision partielle de la LAsi. Principe de l’Etat tiers sûr Conformément au principe de l’Etat tiers sûr proposé, les requérants d’asile ayant, avant de déposer leur demande d’asile, séjourné dans un Etat tiers sûr dans lequel ils peuvent retourner doivent être renvoyés dans ce pays sans qu’il ne soit entré en matière sur leur requête. Le Conseil fédéral doit être habilité à désigner des Etats tiers sûrs, parmi lesquels figurent essentiellement les pays voisins de la Suisse. Toutefois, la loi doit également définir des dérogations audit principe. Procédure d’asile et possibilité de recours dans les centres d’enregistrement et les aéroports La possibilité de faire recours dans le cadre de la procédure d’asile a ccélérée et dans les aéroports doit être à la fois a xée sur l’exécution des renvois et adaptée à l’évolution de la jurisprudence en droit international public. Désormais, les requé- rants d’asile disposeront de cinq jours ouvrables pour déposer leur recours. De même, la Commission suisse de recours en matière d’asile (CRA) sera, en principe, tenue de rendre sa décision dans ce délai. Adaptée aux procédures d’asile engagées sur le territoire suisse, la procédure à l’aéroport est conçue comme une procédure complète et a ccélérée. Le requérant peut se voir attribuer l’aéroport comme lieu de séjour mais il peut attaquer cette décision en tout temps auprès de la CRA. Lorsqu’un renvoi effectué à partir d’un centre d’enregistrement est imminent, l’Office fédéral des réfugiés (ODR) peut en assurer l’exécution, en or donnant une détention en vue du renvoi d’une durée maximale de vingt jours. La CRA est com- pétente pour procéder au contrôle judiciaire de la légalité de la détention. Statut des personnes admises aujourd’hui à titre provisoire En lieu et place de l’admission provisoire sous sa forme actuelle, deux nouveaux statuts doivent être crées. Les requérants d’asile qui ne remplissent pas les condi- tions nécessaires pour obtenir le statut de réfugié et dont le renvoi est considéré par 6362 les autorités suisses comme n ’étant ni licite ni raisonnablement exigible sont dor é- navant admis pour raisons humanitaires. Cette mesure, qui facilite notamment l’accès au marché du travail, ne doit cependant pas être accordée aux d élinquants. Quant aux personnes dont le renvoi n ’est pas possible, elles ne seront admises qu ’à titre provisoire et leur statut restera donc inchang é par rapport à celui prévu par le droit en vigueur. Nouveaux modèles de financement L’aide sociale dans le domaine de l ’asile doit être financ ée par des enveloppes budgétaires. D ’où le passage d ’un syst ème de financement pr évoyant des forfaits individuels établis sur la base de d écomptes cantonaux à un syst ème de paiement direct effectué par la Confédération à partir de données électroniques. Trois forfaits globaux sont pr évus: le premier pour couvrir les frais engendr és par les personnes faisant l ’objet d ’une proc édure, les personnes à prot éger sans autorisation de séjour, les personnes admises pour raisons humanitaires et celles admises à titre provisoire, le deuxi ème pour r égler les d épenses occasionn ées par les personnes dont le renvoi est en cours d ’exécution et le troisi ème pour financer l ’aide sociale accordée aux r éfugiés reconnus pendant les premi ères ann ées de leur s éjour en Suisse et aux personnes à prot éger titulaires d ’une autorisation de s éjour. Dans l’ensemble, ces forfaits garantissent aux cantons un volume de financement corres- pondant à ce qu’ils perçoivent à l’heure actuelle pour ces groupes de personnes. La surveillance financi ère exercée dorénavant par la Conf édération devra permet- tre d’analyser les diff érentes méthodes de travail et d ’organisation appliqu ées par les cantons et d ’en comparer l ’efficacité. Cette analyse contribuera à évaluer les conséquences de l ’introduction des forfaits globaux et, au besoin, à proposer d ’en modifier la structure ou les montants. Modifications apportées au secteur de la santé (LAMal) Les modifications apport ées à la LAMal pr évoient avant tout d ’exclure les requ é- rants d’asile de l’effectif des assurés déterminant pour la compensation des risques. Conformément aux modifications de la LAsi touchant le secteur de la sant é, les requérants qui b énéficient de l ’aide sociale doivent pouvoir être limit és dans le choix de leurs assureurs et fournisseurs de prestations. Modifications de la LAVS Les requérants d ’asile qui n ’exercent pas d ’activité lucrative six mois apr ès avoir déposé leur demande d’asile sont obligatoirement assurés auprès de l’AVS/AI/APG. La plupart des requérants ne séjournant que provisoirement en Suisse, il en d écoule une charge administrative importante pour les cantons. C ’est pourquoi la nouvelle réglementation prévoit une suspension du paiement des cotisations. Lorsqu ’un ris- que survient ou que les conditions de r ésidence de l ’intéressé en Suisse sont réglementées, cette suspension est lev ée et les cotisations sont pr élevées rétroacti- vement dans les limites de la prescription.6363 Message 1 Partie générale 1.1 Remarque liminaire A l’heure actuelle, plusieurs projets de loi dans le domaine des étrangers et de l’asile font l ’objet de d ébats politiques. Les projets propos és par le Conseil f édéral sont tous plus ou moins sur le point d’être introduits ou traités et touchent dès lors de très près le présent projet de r évision de la loi sur l ’asile. Ainsi, on constate des corr éla- tions avec la loi f édérale sur le s éjour et l ’établissement des étrangers (LSEE, nou- vellement LEtr), avec la r évision partielle de la LSEE lanc ée par le Parlement en matière de mesures coercitives (00.420 initiative parlementaire [Hess] «Détention en phase préparatoire lors d ’abus en mati ère d’asile»), avec la r évision totale de la loi sur la nationalit é, avec la nouvelle loi sur le syst ème d ’information «Etrangers 2000», avec la loi f édérale sur l ’analyse génétique humaine, avec la r évision totale de l ’organisation judiciaire f édérale (adoption du message du Conseil f édéral le 29 février 2001). A noter encore l ’initiative populaire fédérale «contre les abus dans le droit d’asile» de l’UDC, pour laquelle le Conseil f édéral a adopt é son message le 15 juin 2001. Conscient de cette interd épendance, le Conseil f édéral proc édera à l ’analyse des différents actes l égislatifs à la lumi ère de chacun des actes concern és. Aussi faut-il s’assurer, lors de chaque modification dans l ’un des actes l égislatifs cités, de bien tenir compte de ses éventuelles répercussions sur les autres actes l égislatifs, qui doi- vent à leur tour pouvoir être modifiés et complétés. 1.2 Principales modifications dans le domaine de la procédure d’asile et de l’exécution des décisions Le projet de révision de la loi sur l ’asile prévoit d’importantes modifications dans le domaine de la procédure, de l’exécution des décisions de renvoi et de l ’aide sociale. Ses principaux enjeux concernent la r églementation en mati ère d ’Etat tiers s ûr, la procédure d’asile et les possibilit és de recours dans les centres d ’enregistrement et les aéroports, le nouveau statut des personnes admises à titre provisoire à ce jour, le nouveau modèle de subventionnement des cantons et l ’introduction d’une taxe sp é- ciale en lieu et place de l’obligation de fournir des sûretés. 1.2.1 Principe de l’Etat tiers sûr Rappel des faits Le principe de l ’Etat tiers sûr a pour objet le renvoi, dans le cadre d ’une procédure accélérée, de requ érants d ’asile pouvant trouver protection dans un pays tiers s ûr. Pour ce faire, il faut, d’une part, qu’ils entretiennent un lien particulier avec ce pays, d’autre part, que ce dernier respecte le principe du non-refoulement. Conform ément à la r églementation en vigueur, un requ érant d’asile peut être renvoyé dans un Etat6364 tiers à titre préventif, autrement dit au cours de la proc édure engagée en Suisse, si la poursuite de son voyage dans ce pays est possible, licite et raisonnablement exigible (cf. art. 23 et 42 LAsi [actuels]). Compte tenu de la jurisprudence de la CRA (arr êt de principe JICRA 2000/01) concernant l ’art. 31 de l ’ordonnance 1 sur l ’asile rela- tive à la procédure (OA 1; RS 142.311), cette réglementation s’est, dans l’ensemble, révélée inefficace. C’est pourquoi le Conseil f édéral a d éjà manifest é à plusieurs reprises lors d’interventions parlementaires (cf. motion Merz, 00.3069, am élioration de la proc é- dure d’asile; motion Groupe radical-démocratique, 00.3058, durcissement de la pro- cédure d ’asile; heure des questions Heberlein, 00.5040) sa volont é d ’élaborer une réglementation de l ’Etat tiers qui soit pratique, efficace et ax ée sur l ’exécution des renvois. Par cons équent, il propose de repenser, comme suit, le principe de l ’Etat tiers sûr. Grandes lignes du nouveau principe de l’Etat tiers sûr La présente réglementation prévoit que les requ érants ayant s éjourné dans un Etat tiers s ûr avant de d époser leur demande d ’asile en Suisse et pouvant y retourner seront renvoy és dans ce pays sans qu ’il ne soit entr é en mati ère sur leur requ ête. Pour ce faire, certaines conditions doivent, en principe, être remplies: d’une part, les intéressés doivent avoir s éjourné dans le pays en question, d ’autre part, ils doivent pouvoir y trouver protection. La notion d ’Etat tiers s ûr englobe également les pays où le requ érant aurait d éjà obtenu l ’asile ou une protection effective comparable («first countries of asylum ») avant d ’arriver en Suisse. Etant donn é que le principe de l’Etat tiers s ûr a notamment pour priorit é de permettre l ’exécution efficace des décisions de renvoi, une garantie de r éadmission émanant de l’Etat tiers est requise. Cette nouvelle r églementation fait clairement la distinction entre les Etats s ûrs en général et les Etats que le Conseil f édéral désigne comme étant sûrs. S’agissant des premiers, les autorit és comp étentes en mati ère d ’asile doivent, pour tout renvoi, prouver que le pays en question est s ûr, c ’est-à-dire qu ’il respecte le principe du non-refoulement. Quant aux seconds, il n’est plus nécessaire d’apporter la preuve de la sûreté, celle-ci étant présumée. Néanmoins, cette pr ésomption peut être attaquée par le requérant. Dans le cadre de la proc édure de consultation, de nombreux participants ont deman- dé à ce que soient prévues des dispositions légales permettant de déroger au principe de l’Etat tiers sûr. Cette requête a été prise en compte dans la loi. Ainsi, l ’exécution d’un renvoi dans un pays tiers ne sera, par exemple, pas ordonn ée si le requ érant d’asile a des parents proches en Suisse. Substitution du renvoi préventif par la décision de non-entrée en matière Conformément à la r églementation en vigueur figurant à l’art. 42 LAsi, les person- nes ayant fui en Suisse, en passant par un Etat tiers, pour y demander l ’asile peuvent être renvoyées préventivement dans ce pays, m ême si la proc édure d’asile est pen- dante, pour autant que la poursuite de leur voyage soit possible, licite et raisonna- blement exigible. Cette mesure s’applique également aux requérants dont l’entrée en Suisse a été refus ée à l ’aéroport. La r ègle selon laquelle un requ érant d ’asile est autorisé à séjourner en Suisse jusqu ’à la fin de la proc édure (cf. art. 42, al. 1, LAsi) n’est donc pas valable dans ces cas. La personne renvoy ée à titre pr éventif doit6365 demander depuis l ’Etat tiers la poursuite de la proc édure d’asile ouverte en Suisse, sans quoi sa requête sera classée. La réglementation actuelle en mati ère de renvoi pr éventif impose le fardeau de la preuve aux autorités chargées d’ordonner l’exécution d’une décision de renvoi dans un Etat tiers s ûr. Il leur faut effectivement prouver que l ’intéressé a s éjourné vingt jours dans le pays en question. Par ailleurs, les motifs de non-entr ée en matière pré- sentent une lacune. En effet, il y a aujourd ’hui lieu d ’entrer en mati ère sur une de- mande d’asile même si le requ érant a auparavant été débouté dans un Etat tiers. En outre, il peut arriver qu ’un Etat tiers ne s ’estime pas comp étent pour entamer une procédure d’asile, la procédure ouverte en Suisse n ’étant pas encore close et n ’ayant pas encore force de droit. Cette situation peut d éboucher sur un conflit de comp é- tences insoluble. Eu égard aux solutions eurocompatibles, il importe d ’éviter ce type de conflits. C’est pourquoi le projet propose de r égler désormais définitivement, par une d écision de non-entr ée en mati ère, tous les cas qui ne faisaient à ce jour que l’objet d’une décision de renvoi préventif (cf. art. 23, al. 1, let. b, LAsi pour les cas à l’aéroport et art. 34, al. 3, LAsi pour les cas en Suisse). 1.2.2 Procédure d’asile et possibilités de recours dans les centres d’enregistrement et dans les aéroports Rappels des faits Suite au remaniement de la r églementation en matière d’Etat tiers sûr, les personnes renvoyées dans un Etat tiers feront dor énavant l’objet d’une décision de non-entr ée en matière en lieu et place d’une décision de renvoi à titre préventif. La réglementation en vigueur pr évoit que, lors d ’une décision de non-entr ée en ma- tière, le recours n’ait pas d’effet suspensif et que l ’exécution immédiate puisse donc être ordonnée (art. 45, al. 2, LAsi [actuel]). Le requérant d’asile dispose alors d ’un délai légal de 24 heures pour d époser auprès de la CRA une demande de r établisse- ment de l’effet suspensif. Cette réglementation a été vivement critiquée dans le cadre de la proc édure de consultation relative à la r évision partielle de la loi sur l ’asile. Dans son expertise pour le Haut Commissariat des Nations Unies pour les r éfugiés (HCR), le Professeur Walter K älin est arrivé à la conclusion que, à la lumi ère de la jurisprudence internationale r écente, le d élai de 24 heures va à l’encontre du droit international public et sera également anticonstitutionnel à l ’avenir, en raison de l’introduction des garanties générales de procédure (cf. art. 29a Cst.). Cette critique a donné lieu à une nouvelle conception de la proc édure d’asile accélé- rée menée dans les centres d ’enregistrement et les a éroports et des possibilit és de recours dont elle est assortie. Nouvelle procédure de recours dans les centres d’enregistrement et dans les aéroports Le requ érant d ’asile dispose d ésormais d ’un d élai de cinq jours ouvrables pour introduire un recours contre une décision matérielle d’asile ou de renvoi rendue dans le cadre d ’une proc édure à l ’aéroport ou contre une d écision de non-entr ée en matière. Le recours a un effet suspensif. Si, lors d ’un recours, la CRA renonce à un6366 échange d’écritures et qu ’aucune autre d émarche ne s ’avère nécessaire en ce qui la concerne, elle rend sa décision dans un délai de cinq jours ouvrables. Procédure d’asile à l’aéroport Lorsqu’un requérant dépose une demande d ’asile dans un a éroport suisse, ses don- nées personnelles et ses empreintes digitales sont relev ées. Il est ensuite proc édé à une audition sommaire sur son itin éraire et ses motifs d ’asile. S ’il appara ît, apr ès cette première audition, que la proc édure d ’asile risque de durer plus de 20 jours avant qu ’une d écision de premi ère instance ne soit rendue, par ex. si de longues investigations sont n écessaires, on lui attribue un canton pour la dur ée de la proc é- dure. Si, à ce stade de la proc édure d éjà, il appara ît au contraire que la demande d’asile sera probablement accept ée, il y a également lieu de lui attribuer un canton. Dans les autres cas, notamment lors de d écisions de non-entr ée en mati ère ou de décisions matérielles faciles à justifier, la proc édure d’asile se d éroule à l’aéroport. Si, après 20 jours, aucune d écision d’asile n’a été rendue ou que la demande d ’asile est accordée, le requérant se voit attribuer un canton. L’ODR est désormais en mesure de prendre toutes les décisions, même matérielles, à l’aéroport, comme c’est déjà le cas pour les demandes d ’asile déposées dans un cen- tre d’enregistrement et traitées dans le cadre d’une procédure en Suisse. Par ailleurs, dans les cas pr évus par la loi, il sera d ésormais possible de proc éder à une audition fédérale directe à l’aéroport en présence d’un représentant d’une œ uvre d’entraide. En outre, l’ODR sera habilité, à l’avenir, à attribuer les requ érants d’asile à un can- ton directement à l ’aéroport, c ’est-à-dire sans en informer pr éalablement le centre d’enregistrement. Ainsi dot é de nouvelles comp étences en mati ère d ’attribution et d’une compétence décisionnelle élargie, l’ODR pourra mener à l’aéroport une pro- cédure d’asile comparable en tous points à celle menée sur le territoire suisse. L’implication des œ uvres d ’entraide dans les proc édures conduites à l ’aéroport et l’élargissement de la protection des droits rendent obsol ète, sur le plan juridique, le droit de veto du HCR pr évu dans la réglementation actuelle concernant la proc édure à l’aéroport (cf. art. 23, al. 3 [actuel]). De plus, la coopération avec le HCR se pour- suit conformément à l’art. 113 de la loi sur l ’asile. Il demeure ainsi une base l égale habilitant le HCR à superviser le respect du principe du non-refoulement à l’aéroport au sens de la directive R (94) 5. Attribution d’un lieu de séjour à l’aéroport L’ODR d écide, au plus tard 48 heures apr ès le d épôt d ’une demande d ’asile à l’aéroport, si l’entrée en Suisse est refusée et s’il doit être assigné un lieu de séjour à l’aéroport. Cependant, cette mesure ne concerne que les requ érants d’asile pour les- quels une d écision d’asile et de renvoi peut être rendue dans un d élai prévisible et dont le renvoi est ex écutable à court terme. Dans les autres cas de figure – p. ex. lorsque la proc édure de premi ère instance dure plus de 20 jours – l ’intéressé est attribué à un canton. Cette mesure peut intervenir à tout moment de la proc édure à l’aéroport. Il ne peut être attribué un lieu de s éjour à l’aéroport ou, dans des cas exceptionnels, un autre lieu approprié (par ex. hôpital) que pour une dur ée n’excédant pas 60 jours. Ces 60 jours sont r épartis comme suit: 20 jours au maximum pour la proc édure de première instance, 5 jours ouvrables pour le d élai de recours, 5 jours ouvrables pour6367 le délai de traitement de la CRA et enfin 30 jours pour l ’exécution de la d écision de renvoi. La durée de d étention dépend du moment auquel la d écision de renvoi ex é- cutoire a été prise. Comme auparavant, la décision de refus de l ’entrée en Suisse peut faire l ’objet d’un recours auprès de la CRA jusqu ’à la notification de la d écision d’asile ou de renvoi de première instance. Un recours contre l ’attribution d’un lieu de séjour à l’aéroport ou dans un autre leu appropri é (hôpital) ou encore – après une décision de renvoi en vigueur – dans la prison en vue de l ’exécution du renvoi peut, quant à lui, être interjeté en tout temps auprès de la CRA. Avant l’attribution, le requérant d’asile est informé de ses droits et de ses devoirs dans le cadre de la proc édure d’asile par écrit et dans une langue qu’il comprend. Nouvelle procédure dans les centres d’enregistrement et mesures de contrainte Conformément au droit en vigueur, une personne frapp ée d ’une d écision de non- entrée en mati ère peut, sans v érification judiciaire, être mise en d étention pendant 72 h en vue de garantir l ’exécution du renvoi (cf. d étention en vue du renvoi, art. 112, al. 3, LAsi [actuel]). Cependant, le nouveau d élai de recours de cinq jours ouvrables et l ’effet suspensif du recours font dispara ître ce type de d étention. Afin de garantir l ’exécution du renvoi lorsqu ’une d écision de non-entr ée en mati ère est prononcée au centre d’enregistrement – notamment lors de renvois dans un Etat tiers sûr – de nouveaux éléments constitutifs de la détention en vue du renvoi sont pr évus (cf. art. 13 b, al. 1, let. d, LSEE). La d étention ne doit toutefois jamais exc éder 20 jours et ne peut être ordonn ée que si l ’exécution du renvoi est possible dans ces délais. Cela signifie qu ’une mise en d étention est exclue si l ’exécution du renvoi nécessite de longues investigations quant à la nationalité et à l’identité du requérant. Contrairement à ce que pr évoyait le droit en vigueur, le nouveau type de d étention en vue de l ’exécution du renvoi, vis é à l’art. 13b, al. 1, let. d, de la loi f édérale du 26 mars 1931 sur le s éjour et l ’établissement des étrangers (LSEE), n ’est pas li é au comportement subjectivement r épréhensible du requ érant d’asile, comme par ex. la dissimulation de l’identité. Il s’agit d’un état de fait plus objectif. Les conditions de détention sont conformes au droit international et à la Constitution, pour autant que la mesure puisse être considérée comme adéquate. Cette mesure est donc en confor- mité tant avec le droit international qu ’avec la Constitution puisque, d ’une part, la durée de la d étention ne peut exc éder 20 jours et que, d ’autre part, elle ne peut être ordonnée qu’à l’appui d’éléments concrets indiquant que le renvoi pourra être exé- cuté rapidement. Etant donné qu’il possède les connaissances requises pour apprécier la possibilité de procéder rapidement à l ’exécution d ’un renvoi, c ’est à l ’ODR qu ’il incombera désormais d’ordonner la d étention en vue de l ’exécution du renvoi. Par analogie, la CRA est charg ée des v érifications nécessaires à l’instruction dans les proc édures à l’aéroport. Lorsque le renvoi ne peut pas être exécuté dans les 20 jours et que les conditions d’une détention en vue de l ’exécution du renvoi sont remplies au sens de l’art. 13b LSEE, la possibilité d’ordonner la mise en détention demeure réservée aux seuls cantons.6368 1.2.3 Nouveau statut juridique des personnes admises à titre provisoire à ce jour Les modifications ci-apr ès relatives au statut des personnes actuellement admises à titre provisoire figurent dans la LSEE. Or, si le Parlement adopte ces dispositions, elles seront intégrées à la révision totale de la LSEE (cf. message du Conseil f édéral du 8 mars 2002 concernant la nouvelle loi fédérale sur les étrangers [LEtr]). 1.2.3.1 Rappel des faits Lorsqu’un requ érant d ébouté ne peut être rapatri é dans son pays d ’origine ou de provenance, son renvoi n’étant ni licite au regard du droit international public ni rai- sonnablement exigible ni techniquement possible, la suite de son s éjour en Suisse est, jusqu’à présent, exclusivement réglementée au moyen de l’admission provisoire. Cette dernière a été conçue comme une mesure de substitution à un renvoi non ex é- cutable à court terme. L ’existence d ’une situation de d étresse personnelle grave conformément à l’art. 44, al. 3, LAsi (actuel) constitue un autre élément justifiant une admission à titre provisoire. C’est la Suisse qui d écide si l’exécution du renvoi est illicite ou n ’est pas raisonna- blement exigible, ou encore s ’il existe une situation de d étresse personnelle grave. En règle générale, les raisons ayant conduit à une admission provisoire restent vala- bles pendant plusieurs ann ées. Mais l ’exécution du renvoi peut également être impossible par exemple parce que le pays d’origine n’est pas disposé à coopérer à la réadmission de son ressortissant. Il en r ésulte que les int éressés restent souvent en Suisse pendant des années. La notion juridique de l ’admission provisoire, créée à l’origine pour réglementer un séjour de courte dur ée, ne prend plus en compte la situation actuelle de mani ère adéquate; au quotidien, elle occasionne des difficultés dans le domaine de l’encadre- ment et engendre souvent des frais suppl émentaires élevés. En vertu de l ’art. 13, let. f, de l ’ordonnance limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21), les can- tons peuvent certes délivrer une autorisation de s éjour aux personnes admises à titre provisoire. Cependant, en pratique, ils font diff éremment usage de cette possibilit é (à cause notamment du transfert des co ûts de l ’assistance au canton concern é); ce qui entraîne des inégalités juridiques. Dans le cadre du projet concernant une r évision partielle de la loi sur l ’asile, mis en consultation en juin 2001, le Conseil f édéral a proposé d’accorder, dans des cas pr é- cis, le droit à une autorisation de s éjour aux requ érants d’asile. Ces derniers obtien- draient ainsi une autorisation de s éjour si, après six ans de proc édure ordinaire, leur demande n’a toujours pas fait l ’objet d’une décision exécutoire et s ’ils se trouvent dans une situation de détresse personnelle grave. S’agissant des personnes admises à titre provisoire, le Conseil f édéral prévoyait de leur donner le droit de transformer leur admission provisoire en autorisation de séjour à l’échéance d’un délai de six ans à compter de leur admission provisoire. Cette mesure viserait à favoriser l ’inté- gration des personnes s éjournant depuis d éjà longtemps en Suisse. Or, les partici- pants à la consultation se sont majoritairement montr és critiques à l’égard de cette proposition. Les cantons et quelques partis ont effectivement vu dans la r églementa- tion proposée une ingérence dans les compétences cantonales et un transfert tant des6369 problèmes que des co ûts aux cantons. En revanche, la majorit é des organisations non étatiques ont soutenu cette proposition bien qu ’elles considèrent que les d élais envisagés sont trop longs. 1.2.3.2 Réglementation future Généralités Cette proposition du Conseil f édéral vise, d ’une part, à répondre aux critiques émi- ses, d ’autre part, à prendre en consid ération le fait que l ’objet principal de cette mesure, à savoir améliorer l’intégration des personnes admises à titre provisoire, n’a pas été contesté par les participants à la consultation. Par ailleurs, le Conseil f édéral a, le 8 mars 2002, adopt é le message concernant la nouvelle LEtr. Dans le chapitre consacr é à l’intégration (cf. art. 51 à 57 LEtr), les objectifs et les principes de la politique d ’intégration sont concr étisés pour la pre- mière fois à l’échelle fédérale. De m ême, des mesures d ’encouragement allant plus loin que l’octroi d’aides financières sont également proposées pour la premi ère fois. Il importe de préciser que l’intégration doit permettre aux étrangers de participer à la vie économique et sociale en particulier. En accord avec les chartes sur l ’intégration mises au point par diff érents cantons et villes, l ’art. 51, al. 2, du projet de LEtr pr é- voit que seules les personnes étrangères séjournant légalement en Suisse, et dont le séjour risque fort de se prolonger, doivent être intégrées. La proposition relative aux renvois ne pouvant être exécutés, avancée dans le cadre de la présente révision partielle de la loi sur l ’asile, est axée sur ces principes. Elle a été pr éparée par les offices concern és en étroite coop ération avec la Commission fédérale des étrangers (CFE). La proposition visant à accorder aux requ érants le droit à une autorisation de séjour est, par contre, rejetée. Admission pour raisons humanitaires et admission provisoire Les crit ères appliqu és aujourd ’hui pour d éterminer si l ’exécution d ’un renvoi est illicite, impossible ou n ’est pas raisonnablement exigible et si l ’intéressé se trouve dans une situation de d étresse personnelle grave demeurent inchang és. Par cons é- quent, l ’introduction de la nouvelle notion d ’admission pour raisons humanitaires n’entraînera pas une hausse du nombre des personnes s éjournant en Suisse , puis- qu’elle ne vise qu ’à adapter le statut juridique des int éressés. Les modifications sui- vantes sont proposées: Les personnes pour lesquelles l ’exécution du renvoi n ’est pas possible, par exemple pour des raisons techniques ou parce que leur pays d ’origine n ’est pas dispos é à coopérer, seront à l’avenir admises à titre provisoire. La notion d ’admission provi- soire correspond à celle prévue par le droit en vigueur. Elle signifie que la pr ésence des intéressés en Suisse n’est pas définitive et qu’ils sont tenus de quitter le pays. En revanche, les personnes pour lesquelles la Conf édération a constat é que l ’exé- cution du renvoi était illicite ou n’était pas raisonnablement exigible doivent b énéfi- cier d’un meilleur statut, puisque l ’expérience montre que leur séjour en Suisse a de fortes chances de se prolonger. Il ne serait, par ex., pas raisonnable d ’exiger d’un patient en dialyse de rentrer dans son pays d ’origine tout en sachant que ce pays ne6370 dispose que de peu d ’appareils de dialyse et qu ’un traitement ne pourrait en aucune façon lui être garanti. C ’est pourquoi, contrairement à l’admission provisoire, l ’ad- mission pour raisons humanitaires pr évoit des mesures d ’intégration et donc un meilleur statut juridique pour les int éressés. Toutefois, elle n ’a pas pour objectif principal d’encourager les intéressés à s’installer définitivement en Suisse. En effet, les mesures d’intégration prévues ont surtout pour objet de faciliter les conditions de séjour des int éressés tant qu ’ils se trouvent en Suisse, de sorte qu ’ils soient mieux acceptés socialement (par ex. en suivant un cours de langue cibl é) et qu ’ils puissent acquérir une ind épendance financi ère. Lesdites mesures permettent d ’une part aux personnes admises pour raisons humanitaires d ’entretenir leurs qualit és relationnel- les et, d’autre part facilitent un éventuel retour dans leur pays d ’origine. Dans cette logique, le l égislateur a pr évu que l ’admission pour raisons humanitaires ne donne pas droit à une autorisation d ’établissement, même si les int éressés se trouvent en Suisse depuis plusieurs années. En définitive, il appartiendra aux cantons de d écider de leur accorder ou non une autorisation de séjour. Les procédures d’asile devraient être closes le plus rapidement possible dans le res- pect des normes de qualit é. Si, après quatre ans, la demande d ’un requérant n’a tou- jours pas donn é lieu à une d écision, celui-ci devra être admis pour raisons humani- taires, pour autant que l ’exécution de son renvoi occasi onne pour lui une situation de d étresse personnelle grave. Il importe de pr éciser que les crit ères caract érisant une situation de détresse personnelle grave demeurent inchangés. En outre, une admission provisoire peut, apr ès quatre ans, se transformer en une admission pour raisons humanitaires, à moins qu’il n’existe un motif d’exclusion. Motifs d’exclusion/Levée de l’admission Si l ’exécution du renvoi est impossible et si cette impossibilit é est imputable au requérant d’asile, ce dernier ne sera pas admis à titre provisoire et l’exécution de son renvoi sera maintenue. Cette remarque concerne notamment les personnes dissimu- lant leur identit é ou leur nationalit é. Les personnes provenant de pays qui ne per- mettent pas le rapatriement sous contrainte de leurs ressortissants, mais autorisent leur retour volontaire, ne seront pas non plus admises à titre provisoire. De même, les étrangers condamnés à une longue peine privative de libert é en Suisse ou à l’étranger ne b énéficieront ni de l ’admission pour raisons humanitaires, ni de l’admission provisoire. Cette mesure s’applique également à ceux qui ont gravement ou à plusieurs reprises porté atteinte à la sécurité ou à l’ordre publics en Suisse ou à l’étranger, ou qui compromettent la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse. Dans de tels cas, les autorités compétentes seront tenues de proc éder à l’exécution du ren- voi. Si ce dernier n ’est pas licite, l ’intéressé fera l’objet d’une admission provisoire. Tel est notamment le cas des r éfugiés n’étant pas dignes d ’obtenir l’asile ou r épon- dant à des motifs d’exclusion. Les conditions requises pour faire l’objet d’une admission pour raisons humanitaires ou d ’une admission provisoire sont régulièrement examin ées par l ’Office fédéral. Lorsque ces conditions ne sont plus r éunies, à savoir lorsque l ’exécution du renvoi est redevenue licite, raisonnablement exigible ou possible, les mesures d ’admission sont en g énéral lev ées. Lorsque le renvoi est redevenu licite ou raisonnablement exigible mais que son exécution reste impossible, la personne est admise à titre pro-6371 visoire, pour autant que l ’impossibilité de l ’exécution du renvoi ne lui soit pas imputable. Si, une fois l ’admission pour raisons humanitaires ou l ’admission provisoire pro- noncée, les motifs d ’exclusion au sens de l ’art. 14 a, al. 6, LSEE sont constitu és, l’office lève la mesure, notamment à la demande de la police des étrangers ou de l’Office fédéral de la police. Il est alors g énéralement procédé à l’exécution du ren- voi. Toutefois, si le renvoi reste illicite, il ne peut être accord é qu ’une admission provisoire. Statut juridique et questions financières A l ’entrée en vigueur des modifications de la LAsi, il faudra s ’attendre à ce que 2500 personnes par an en moyenne soient admises pour raisons humanitaires. Le statut juridique des personnes admises pour raisons humanitaires tient plus large- ment compte des besoins d’intégration. S’agissant de l’accès au marché du travail et du regroupement familial (cf. art. 38 et 39 OLE), les conditions à remplir sont, par analogie, en principe les m êmes que pour les titulaires d ’une autorisation de s éjour. Dans le cadre de l ’indemnisation, la Conf édération versera un forfait pour favoriser l’intégration professionnelle, sociale et culturelle. Cette mesure devrait notamment encourager les requ érants à prendre des cours de langue et à suivre une formation professionnelle. Pour ce faire, la Conf édération peut d écider de n ’accorder les sub- ventions supplémentaires qu’à des groupes précis (p. ex. les jeunes) et de ne les ver- ser que si certains objectifs socio-politiques sont atteints. La Conf édération indemnise les cantons jusqu ’à ce que les int éressés obtiennent une autorisation de séjour, mais jusqu ’à concurrence de sept ans à compter de leur entr ée en Suisse. Cette restriction vise à inciter les autorit és cantonales à encourager les efforts d’intégration des personnes admises pour raisons humanitaires. S ’agissant des per- sonnes admises à titre provisoire, les cantons seront indemnis és jusqu’à ce que les intéressés obtiennent une autorisation de séjour ou quittent la Suisse. Les dispositions transitoires pr écisent que le nouveau droit s ’applique, en principe, aux personnes admises à ce jour à titre provisoire d ès l’entrée en vigueur des nou- velles dispositions. La Confédération peut verser aux cantons une subvention en vue de l ’intégration des personnes admises pour raisons humanitaires. Celle-ci peut également être liée à la réalisation d’objectifs socio-politiques ou n ’être versée qu’à des groupes précis, notamment aux jeunes en âge de suivre une formation. Une dis- position transitoire édictée en faveur des cantons garantira que les personnes d éjà admises à titre provisoire au moment de l ’entrée en vigueur de la nouvelle loi et entrées en Suisse depuis plus de sept ans ne seront pas directement plac ées sous la responsabilité financière des cantons. 1.2.4 Persécutions non étatiques Rappel des faits La question de savoir si l ’ODR, soutenu par la Commission f édérale des r éfugiés (CFR), doit, en mati ère de reconnaissance du statut de r éfugié, abandonner sa th éo- rie de l ’imputabilité au profit d ’une théorie de la protection est d ébattue depuis un certain temps. Un tel changement signifierait qu ’à l’avenir, non seulement les persé-6372 cutions étatiques, mais aussi celles perp étrées par des tiers priv és seraient consid é- rées comme déterminantes pour la reconnaissance du statut de r éfugié. A cet égard, le HCR a invité tous les Etats à adopter la théorie de la protection, entre autres pour que la persécution de nature sexuelle puisse être mieux prise en compte dans la d éfi- nition du statut de r éfugié mentionnée par la Convention relative au statut des r éfu- giés (RS 0.142.30). L’intention de l ’ODR d’adopter la th éorie de la protection a suscit é diverses inter- ventions parlementaires, notamment les interpellations Heberlein (01.3352 Ip) et Beerli (01.3366 Ip). S’il apparaît clairement, dans la réponse à l’interpellation dépo- sée par M me Beerli, qu ’un changement de pratique en la mati ère relève de la com- pétence de l ’ODR, il a également été assur é au Conseil des Etats que la question serait approfondie dans le message concernant la révision partielle de la LAsi. La pratique des Etats Dans la perspective d ’un changement de pratique, une enqu ête a été menée auprès de 18 pays d ’accueil. Elle a r évélé que dix d ’entre eux ( à savoir la Belgique, le Danemark, la Finlande, la Gr èce, l’Irlande, le Luxembourg, l ’Autriche, le Portugal, l’Espagne et la Nouvelle-Z élande) ont d ’emblée fondé leurs r églementations juridi- ques sur la th éorie de la protection. Cinq autres Etats l ’ont également adoptée dans l’intervalle (les Pays-Bas, la Norv ège, la Su ède, le Canada et l ’Australie). Pour sa part, la France conna ît un statut comparable à la théorie de la protection (l ’asile ter- ritorial). Quant à l’Italie, elle est indécise. Dans sa nouvelle loi sur l ’immigration, l’Allemagne prévoit d’accorder aux person- nes persécutées par des tiers priv és un statut de «kleines Asyl». D éfini conformé- ment à la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des r éfugiés (RS 0.142.30), leur statut juridique serait, sur le plan du droit d ’asile, l égèrement moins favorable que celui des personnes victimes de persécutions étatiques. Ces per- sonnes devraient toutefois pouvoir bénéficier de toutes les mesures d’intégration mi- ses en œ uvre par l ’Etat. Ainsi, cette r églementation revient à reconnaître la th éorie de la protection. En conclusion, la proposition de la Commission europ éenne visant l’adoption d’une directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la proc édure d’octroi et de retrait du statut de r éfugié (COM [2001]510; 2001/0207 [CNS]) pr é- voit, à l ’art. 9, de reconna ître les pers écutions non étatiques dans toute l ’Union européenne. Conséquences d’un changement de pratique pour la Suisse Dans les rangs politiques, le reproche formul é à l’encontre du projet de changement de pratique est qu’il risque d’accroître l’attrait de la Suisse comme terre d’accueil. A ce reproche on peut objecter que les diff érents pays (le Danemark, l ’Autriche, l’Espagne et le Portugal) appliquant la th éorie de la protection comptent moins de requérants d’asile que la Suisse. Pr écisons qu’il n’existe pas de statistiques différen- ciant les réfugiés reconnus victimes de persécutions étatiques de ceux ayant subi des persécutions non étatiques. Afin d ’évaluer les cons équences d ’un changement de pratique pour la Suisse, on peut se baser sur l ’effectif des personnes admises actuellement à titre provisoire en raison du caract ère illicite de l ’exécution de leur renvoi, soit 79 personnes en 20006373 et 135 en 2001. Par cons équent, il faut s’attendre à un surcroît de 100 personnes par an qui obtiendraient le statut de r éfugié au lieu d ’être admises pour raisons humani- taires. Conséquences d’un changement de pratique pour les personnes concernées Reconnaître le statut de r éfugié à des personnes victimes de pers écutions non étati- ques signifie qu ’elles pourraient jouir des garanties de la Convention relative au statut des réfugiés et de la loi sur l ’asile. Ainsi, ces r éfugiés reconnus obtiendraient d’emblée une autorisation de s éjour et pourraient pr étendre à une autorisation d ’éta- blissement cinq ans apr ès leur entr ée en Suisse. Cette solution pr ésente nombre d’avantages pour les int éressés: libert é de changer de canton, possibilit é d ’exercer une activité lucrative indépendante, meilleures perspectives sur le march é du travail en général, obtention d ’un document de voyage pour r éfugié statutaire et donc sup- pression de l’obligation de visa pour voyager en Europe, etc. Pour les raisons évoquées, le Conseil f édéral pr éconise le changement de pratique mentionné ci-dessus. 1.3 Les principales modifications apportées dans le domaine de l’aide sociale Pour le domaine de l ’aide sociale, la pr ésente révision de la LAsi repr ésente l’abou- tissement d’une évolution qui s’est étalée sur plusieurs années: débutant en 1994 par l’introduction des premiers forfaits, elle s ’est poursuivie en 1998 lorsque le syst ème des forfaits a été élargi et la responsabilit é en mati ère d ’assistance aux r éfugiés transférée aux cantons. Par ailleurs, il est pr évu d ’introduire un certain nombre de nouveaut és dans le domaine de la surveillance financi ère en vue d ’y apporter davantage de transpa- rence. Pour ce faire, il convient d ’analyser les diff érentes m éthodes de travail et d’organisation pour lesquelles les cantons ont opt é et de comparer l ’efficacité des moyens mis en œ uvre dans les diff érents cantons. De plus, il est propos é de substi- tuer l ’obligation de fournir des s ûretés et de rembourser les frais par une taxe spéciale. Enfin, dans le domaine de la sant é, il est pr évu d ’inscrire dans la loi le principe selon lequel les cantons peuvent limiter les requérants d’asile, les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et les personnes à prot éger sans autorisation de s éjour dans le choix de l ’assureur ou du fournisseur de presta- tions (cf. ch. 2.5). Quant à l’AVS et à l’AI, il s’agit d’introduire une nouvelle r égle- mentation en matière de cotisations minimales, applicable tant aux requérants d’asile qu’aux personnes faisant l ’objet d ’une admission pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et n’exerçant pas d’activité lucrative (cf. ch. 2.6).6374 1.3.1 Nouveaux modèles de financement dans le domaine de l’asile 1.3.1.1 Rappel des faits Durant les ann ées 90, les d épenses dans le domaine de l ’asile n ’ont cess é d’augmenter. Lorsque la crise dans les Balkans a atteint son paroxysme en 1999, elles se sont mont ées à environ 1,5 milliard de francs. Le succ ès du programme d’aide au retour au Kosovo a eu pour cons équence un renversement de la tendance, de sorte que le budget de l’ODR oscille aujourd’hui entre 900 millions et un milliard de francs. Au cours de l’année 1999, un groupe de travail mixte 1, composé de repré- sentants de la Conf édération et des cantons, a analys é le financement dans le domaine de l’asile, mis en évidence les problèmes principaux et propos é de nouvel- les solutions. Celles-ci pr éconisent un accroissement de l ’efficacité, qui se traduirait par une r éduction des co ûts inh érents au domaine. Durant l ’été 2000, le rapport final2 a été soumis aux gouvernements cantonaux dans le cadre d ’une procédure de consultation. Le Conseil f édéral s’est inspiré du rapport et des r ésultats de la proc é- dure de consultation pour formuler ses propositions. La réduction du montant des forfaits, cons équence de la r évision de l ’ordonnance 2 du 11 août 1999 sur l’asile relative au financement (OA 2), a fait baisser à un niveau minimal les frais occasionnés dans les domaines de l ’assistance et de l ’encadrement par les personnes relevant du domaine de l ’asile et d épendant de l ’aide sociale. Après cette correction, seuls deux facteurs pourraient comprimer les d épenses des pouvoirs publics: une r éduction de la dur ée du s éjour en Suisse des requ érants d’asile d éboutés et/ou une augmentation du nombre des personnes exer çant une activité lucrative. Or, l ’influence des autorit és sur ces facteurs est tr ès limitée. En revanche, l’ODR et la CRA peuvent influer sur la durée de la procédure, tout comme les cantons sur celle de l’exécution des renvois et sur l’accès au marché du travail. Malheureusement, le système actuel de calcul et de répartition des subventions fédé- rales dilue ces responsabilit és; il est m ême à la source de mesures incitatives de nature institutionnelle contraires à l ’objectif vis é. Le financement accord é par la Confédération est proportionnel au nombre de personnes d épendant de l ’aide sociale. Lorsque le nombre des demandes est élevé, augmente rapidement ou dimi- nue lentement, les cantons peuvent facilement couvrir les co ûts fixes et même cons- tituer des r éserves. Ainsi, il est plut ôt défavorable, financièrement parlant, pour les cantons d ’exécuter rapidement les renvois ordonn és par les autorit és f édérales, le comble étant que ceux qui s ’engagent le moins dans ce domaine se trouvent favori- sés. De m ême, ce syst ème avantage les cantons, les communes et les tiers priv és dont les flux d ’information relatifs aux d éparts volontaires ou non contr ôlés sont ralentis ou impr écis. Cette situation n ’encourage donc ni le contr ôle qualité néces- saire ni la mise en œ uvre d ’outils informatiques performants. Ces m êmes raisons n’incitaient pas les cantons à délivrer des autorisations de travail ou à occuper des personnes admises, pour des raisons l égitimes, à titre provisoire et dont le s éjour en Suisse se prolongeait. 1 Ci-après groupe de travail Financement du domaine de l ’asile. 2 Rapport «Incitations individuelles et institutionnelles dans le domaine de l’asile» du 9 mars 2000 du groupe de travail Financement du domaine de l ’asile à l’attention du Département fédéral de justice et police.6375 Par ailleurs, l ’actuelle répartition des subventions f édérales favorise les cantons et les communes qui s ’engagent un minimum en faveur des personnes relevant du domaine de l’asile, et qui transfèrent ainsi les coûts sociaux à la charge de la collec- tivité, de grandes villes ou d ’autres cantons. Ce surcro ît des co ûts r ésulte d ’un manque d ’encadrement, de perspectives ou de contr ôle auquel sont expos és les requérants d’asile, en particulier les plus jeunes d’entre eux. De plus, le d éficit de transparence en mati ère de contr ôle aggrave la situation. Les répercussions sociales et financi ères de l ’aide sociale et de l ’encadrement sont mal saisies et peu prises en compte. Les informations publi ées au sujet des exc édents et des pertes r ésultant des prestations financ ées essentiellement par la Conf édération pêchent par leur manque de cohérence et de systématique. Enfin, le syst ème actuel se caract érise par sa lourdeur administrative. L ’établisse- ment et la transmission des donn ées servant de base au remboursement des frais li és à l’aide sociale ne peuvent être entièrement saisis par voie électronique ni au niveau local ni à l’échelle nationale; en effet, ces op érations sont r éalisées dans des envi- ronnements informatiques qui diff èrent non seulement d ’un canton à un autre, mais aussi d’une commune à une autre. A l’heure actuelle, des dizaines de personnes sont chargées de saisir et de v érifier ces donn ées; un travail r épétitif qui ne leur apporte que peu de satisfaction. Pour sa part, l ’ODR doit orienter sa surveillance financi ère vers le contrôle des listes individuelles et l’examen d’erreurs isolées; l’office ne peut donc se consacrer que dans une mesure limit ée à l’analyse des systèmes cantonaux et à l’appréciation des risques. 1.3.1.2 Objectifs et principes directeurs de la nouvelle orientation Objectifs Le nouveau système de financement envisag é doit corriger les distorsions qui vien- nent d’être présentées et introduire des mesures incitatives de nature institutionnelle cohérentes avec les objectifs de la politique d ’asile de la Confédération. C’est pour- quoi le Conseil f édéral propose de financer l ’aide sociale dans le domaine de l ’asile au moyen d ’enveloppes budg étaires (passage d ’un syst ème de financement forfai- taire, prévoyant le versement de forfaits individuels établis sur la base de d écomptes cantonaux, à un syst ème de paiement direct, les paiements étant effectu és par la Confédération à partir de donn ées électroniques) et entend poursuivre, par ce biais, les objectifs suivants. La responsabilité financière et la responsabilit é opérationnelle coïncideront dans la mesure du possible. Ainsi, la Confédération prendra en charge l’intégralité des coûts de l’aide sociale pour les personnes faisant l ’objet d’une procédure ou encore admi- ses pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, ainsi que pour les personnes à protéger sans autorisation de s éjour, la dur ée de leur s éjour en Suisse d épendant essentiellement des décisions prises par l’ODR ou la CRA. En revanche, les cantons assumeront tout au moins une partie de la responsabilit é financière pour les presta- tions d ’assistance vers ées à des personnes se trouvant encore en Suisse en d épit d’une décision d’asile négative et d ’une décision de renvoi rendue par les autorit és fédérales et tardivement mise à exécution par les autorités cantonales.6376 C’est avant tout en am éliorant l’efficacité du syst ème qu’il sera possible de r éaliser des économies, notamment en r éduisant la dur ée du s éjour en Suisse des personnes dont la demande d ’asile a été définitivement rejetée. D’autres réductions de d épen- ses semblent possibles si l’on diminue (ou tout au moins si l ’on stabilise) les dépen- ses de santé et si l’on encourage les départs volontaires dans le cadre de programmes de reconstruction et d’aide au retour. Dans l’exécution de cette mission commune, la Conf édération assumera la respon- sabilité stratégique et laissera les cantons libres de choisir les moyens et les formes opérationnelles les plus appropri és à leur situation particuli ère. L’ODR dirigera la politique sociale dans le domaine de l ’asile en fixant des objectifs et renoncera, dans la mesure du possible, à restreindre la marge de man œ uvre des cantons par des directives. Les autorit és comp étentes d éfiniront en commun les objectifs de politique sociale qu’elles poursuivront dans le domaine de l ’asile. Elles les communiqueront aux parlements compétents et à l’opinion publique. Elles mesureront les r ésultats atteints et évalueront les motifs de succès ou d’échec. Le nouveau syst ème réduira les d épenses administratives, notamment en évitant la saisie et la transmission de donn ées relatives à des cas particuliers et de pi èces comptables. Enfin, la surveillance financière exercée à l’échelle de la Confédération, des communes et des cantons se fera de manière coordonnée et complémentaire. Principes directeurs Le financement du domaine de l ’asile par enveloppes budg étaires, c ’est-à-dire au moyen de forfaits globaux, doit se faire dans le respect de principes directeurs qui garantissent la cohérence de la politique adopt ée, la mise en place d ’un fédéralisme moderne et la réalisation d’économies administratives. Le changement de la m éthode de financement de l ’aide sociale ne doit pas compor- ter, en soi, un transfert des charges vers les cantons ni induire des d épenses addi- tionnelles pour la Conf édération ou pour les assurances sociales. Dans un premier temps, l’effet budgétaire de la r éforme sera donc substantiellement neutre pour les cantons comme pour la Confédération. Par la suite, si les conditions-cadres demeu- rent inchangées, des économies pourront être escomptées pour l’ensemble du secteur public. La répartition des chances et des risques entre les partenaires de la politique d’asile permettra d ’atteindre l’effet escompté des mesures incitatives de nature ins- titutionnelle. A ce titre, il convient de mentionner que plusieurs participants à la procédure de consultation ont émis le souhait que la Confédération prenne en charge l’intégralité des frais inh érents au domaine de l ’asile. Or, dans la constellation poli- tique et financi ère actuelle, le Conseil f édéral ne voit aucune marge de man œ uvre qui permettrait de modifier la r épartition des t âches entre la Conf édération et les cantons. Les tâches que les cantons accomplissent dans les domaines de l ’éducation e t d e l a sécurité, par exemple, continueront de leur incomber. La Conf édération limite effectivement ses subventions à l’aide et à la politique sociales. L’allocation de subventions sous forme d ’enveloppes budgétaires renforcera la col- laboration entre les cantons et la Conf édération, dans un contexte institutionnel renouvelé. Il s’agira, par une r épartition des tâches qui reflète mieux les possibilit és et les avantages comparatifs de chaque niveau institutionnel, d ’assurer de fa çon optimale la formulation et l ’exécution d ’une politique sociale dans le domaine de6377 l’asile. Le dialogue entre la Conf édération et les conf érences des directions canto- nales compétentes sera intensifi é et conduira à la d éfinition d’objectifs communs, à l’appréciation critique des r ésultats atteints, ainsi qu ’à la formulation de priorit és politiques et opérationnelles. La mise en place du nouveau système de financement doit r éduire la charge admi- nistrative de la Conf édération et des cantons. Les petits cantons disposant de res- sources modestes en mati ère de personnel doivent également pouvoir y participer. Respecter ce principe ne signifie toutefois pas nier la n écessité d’adapter les structu- res cantonales aux nouveaux d éfis, entre autres gr âce à une meilleure coop ération intercantonale dans des domaines sp écifiques comme les programmes d’occupation, la gestion des soins de sant é ou la promotion du retour volontaire dans les pays de provenance. Enfin, la transition d ’un système de financement par forfaits individuels à un sys- tème de financement par forfaits globaux n écessitant du temps, elle devrait s ’éche- lonner sur plusieurs ann ées. En effet, il conviendra de concevoir et d ’introduire de nouveaux systèmes de gestion à tous les niveaux du domaine de l ’asile, de m ême que des banques de données contenant des statistiques fiables. Le Conseil fédéral est conscient de la complexité de la tâche à laquelle il faut s’atteler dès maintenant et ne mettra en vigueur les nouvelles dispositions qu ’après une période de transition con- venue avec les cantons. 1.3.1.3 Financement de la politique sociale dans le domaine de l’asile au moyen d’enveloppes budgétaires Le Conseil f édéral propose de modifier en profondeur l ’actuel système de finance- ment de l ’aide sociale dans le domaine de l ’asile afin de poursuivre ses objectifs prioritaires dans le respect des principes mentionn és. Cette réforme exige une modi- fication des art. 88, 89 et 91 de la LAsi; ces derniers d éfinissent aujourd ’hui en détail les co ûts et les activit és de l ’aide sociale cantonale qui peuvent être couverts par un financement f édéral. A l ’avenir, cette r églementation devrait être moins détaillée dans la loi. A ce niveau, seuls seront ainsi fix és les principes directeurs du mandat confi é aux cantons, s ’agissant de l ’allocation de l ’aide sociale dans le domaine de l ’asile. Il ne serait, en effet, pas opportun de pr évoir dans la loi des réglementations complexes et n écessairement modifiables susceptibles d ’influer sur la gestion des enveloppes budg étaires. Toutefois, certains principes directeurs importants continueront d ’y figurer, tel le principe selon lequel le montant des for- faits est fixé sur la base des frais probables résultant de mesures économiques. Le Conseil fédéral suggère d’introduire trois forfaits globaux: un premier pour cou- vrir les frais occasionnés par les personnes faisant l’objet d’une procédure d’asile ou encore admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, ainsi que par les per- sonnes à protéger sans autorisation de s éjour; un deuxi ème pour régler les dépenses concernant les personnes dont le renvoi est en cours d ’exécution; et un troisi ème pour financer l’aide sociale accordée aux réfugiés reconnus pendant leurs premi ères années de s éjour en Suisse et aux personnes à protéger titulaires d ’une autorisation de s éjour. R éunis, ces forfaits assureront aux cantons un volume de financement global comparable à celui dont ils b énéficient actuellement pour ces cat égories de personnes.6378 1.3.1.3.1 Financement de l’aide sociale accordée aux requérants dont la procédure d’asile est en cours et à d’autres personnes relevant du domaine de l’asile La Conf édération versera aux cantons un forfait global destin é à couvrir les frais encourus par requ érant au cours de la proc édure d ’asile, par personne b énéficiant d’une admission pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et par personne à protéger sans autorisation de s éjour. Ce forfait couvrira les besoins vitaux (h éberge- ment, nourriture, vêtements, assurance-maladie et encadrement de base) et garantira des conditions de vie acceptables à toutes les personnes concern ées. A l ’heure actuelle, l ’ODR estime le montant d éterminant pour le calcul du forfait à environ 36–39 francs3 par personne et par jour. Une partie du forfait, fix ée en pour-cent de la somme totale, devra être versée aux cantons en fonction du rendement et des objectifs à atteindre; elle permettra d’honorer les r ésultats atteints par les cantons dans les domaines socio-politiques considérés comme prioritaires par la Confédération. En vue d ’adapter le forfait à la situation des diff érents cantons, l ’ODR pr évoit notamment de prendre en compte les possibilit és qu ’ont les personnes relevant du domaine de l’asile d’y trouver un emploi et la taille moyenne des ménages. Personnes admises pour raisons humanitaires Outre le forfait ordinaire pr écité, les cantons obtiendront une subvention unique pour chaque personne admise pour raisons humanitaires destin ée à promouvoir la prise de mesures (cours de langue ou formations professionnelles) visant à accélérer l’intégration des int éressés. Combinée à une am élioration du statut juridique, cette indemnisation supplémentaire doit permettre de rendre, le plus t ôt possible, ces per- sonnes financièrement indépendantes. Le versement de cette somme peut d épendre de la r éalisation d’objectifs socio-politiques ou être effectué sur la base de conven- tions de prestations; il peut également être limité à certaines catégories de personnes, par exemple les jeunes en âge de suivre une formation. Le forfait ordinaire sera ver- sée aux cantons jusqu ’à ce que les int éressés obtiennent une autorisation de s éjour, mais tout au plus pendant les sept années suivant leur entrée en Suisse. En ce qui concerne les personnes qui, au moment de l ’entrée en vigueur de la loi, sont d éjà admises à titre provisoire et remplissent les conditions n écessaires pour bénéficier d’une admission pour raisons humanitaires, la Conf édération doit égale- ment être en mesure de verser, dans le cadre d ’une disposition potestative, un forfait d’intégration à leur attention. Il convient de souligner que le versement de ce forfait peut être limité à une certaine cat égorie de personnes et d épendre de la r éalisation d’objectifs socio-politiques. Une disposition transitoire garantira aux cantons que les personnes déjà admises provisoirement au moment de l ’entrée en vigueur de la nou- 3 C’est d’une part en coopération avec les représentants des cantons et d’autre part sur la base de l’analyse des données disponibles que le montant définitif du forfait sera déterminé. Pour ce faire, on se fondera sur l’établissement d’un budget virtuel (comparaison des résultats des calculs budgétaires en utilisant tant les méthodes habituelles que celles proposées dans le message).6379 velle loi et entr ées en Suisse depuis plus de sept ans ne tomberont pas directement sous leur responsabilité. 1.3.1.3.2 Financement de l’aide sociale accordée aux personnes dont le renvoi est en cours d’exécution Caractéristiques du forfait global Les cantons perçoivent un forfait unique par personne pendant la dur ée du processus d’exécution des renvois, calculé sur la base de la dur ée moyenne de ce processus en Suisse. Le calcul du forfait tiendra compte des nationalit és, qui, en moyenne, restent très longtemps ou tr ès bri èvement dans ce processus. Cette mesure permettra de limiter le risque financier encouru par les cantons devant encadrer des personnes séjournant longtemps en Suisse.. Le forfait se monterait à environ 35 francs par per- sonne et par jour. La phase d’exécution des renvois débute avec l’entrée en force de la décision d’asile négative et s’achève avec l’exécution du renvoi suite à un départ contrôlé ou non, au rapatriement ou à l’obtention d’une autorisation de séjour. L’art. 43, al. 2, LAsi dispose que lorsqu ’une demande d ’asile a été rejetée par une décision exécutoire, l’autorisation d ’exercer une activit é lucrative s ’éteint à l’expi- ration du délai fixé au requérant pour quitter le pays. Sans autorisation de travailler, le requ érant n ’a également plus le droit de percevoir d ’éventuelles allocations de chômage. C ’est pourquoi les personnes dont le renvoi est en cours d ’exécution dépendent de l’aide sociale au plus tard à l’expiration de leur délai de départ lorsque leur renvoi n’a pas pu être exécuté faute, par exemple, de documents de voyage. Le processus d’exécution des renvois est momentanément interrompu en cas de sus- pension de la proc édure, d’admission pour raisons humanitaire, d ’admission provi- soire ou de protection provisoire. Pendant cette interruption, le canton per çoit le même forfait que celui qui lui est vers é pour les personnes faisant l ’objet d’une pro- cédure d’asile, calculé sur la base de l ’effectif moyen enregistré au trimestre pr écé- dent. Un forfait d’intégration unique peut être versé en plus en faveur des personnes admises pour raisons humanitaires. Evaluation des mesures incitatives et des risques Eu égard au nombre élevé de renvois en suspens et à la dur ée, souvent tr ès longue, de l ’exécution des renvois, l ’accélération du processus d ’exécution des renvois représente une mesure d’économie très prometteuse. Si la Confédération ne fournit aucune pr écision quant au montant de ce forfait, c ’est qu’il dépend avant tout de la dur ée moyenne du processus d ’exécution des renvois. Le montant calcul é sur cette base constitue une donn ée suffisamment r éaliste pour inciter les cantons à se maintenir le plus possible au-dessous de la durée moyenne de l’exécution des renvois en Suisse et à encourager les départs volontaires, même pen- dant la phase d ’exécution des renvois. C ’est la raison pour laquelle la dur ée moyenne de l’exécution des renvois en Suisse baisse continuellement.6380 Cependant, pour atteindre un tel r ésultat, les autorit és f édérales et les cantons se doivent de mettre sur pied une proc édure d ’obtention des documents de voyage la plus efficace possible, ce qui ne va pas sans une bonne collaboration entre les can- tons et la Division Rapatriements de l ’ODR. De leur c ôté, les autorit és f édérales veilleront, pour autant que cette mission appartienne à leur domaine d ’influence, à soutenir efficacement l ’exécution des renvois de fa çon à réduire les co ûts de l ’aide sociale. Quant à l’allégement du fardeau administratif pr évu, il se ferait sentir aux niveaux tant fédéral que cantonal. Le syst ème actuel prévoit que les prestations d ’assistance ne sont plus vers ées à l’expiration d’un délai de 30 jours apr ès la date butoir fix ée pour le d épart du requ érant. Une prolongation de ce d élai en cas d ’impossibilité d’exécuter le renvoi fait l ’objet d’un examen individuel qui doit être ordonn é pour être à son tour soumis à un contr ôle. Le passage de ce syst ème individuel à un sys- tème de forfaits globaux devrait permettre d ’investir de mani ère plus judicieuse les ressources ainsi libérées. 1.3.1.3.3 Financement de l’aide sociale pour les réfugiés reconnus et les personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour La Confédération verse aux cantons, par personne, un forfait global servant à cou- vrir les frais occasionnés par: – les réfugiés ayant obtenu l’asile, – les réfugiés admis pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, – les réfugiés titulaires d’une autorisation d ’établissement lorsque la Conf édé- ration garantit la prise en charge des frais qu ’ils génèrent (notamment lors- qu’il s’agit de personnes âgées ou handicapées) et – les personnes à prot éger titulaires d ’une autorisation de s éjour (50 % du forfait, cf. art. 88, al. 2, en vigueur). Outre les besoins de subsistance, le forfait global couvre les frais qu ’occasionnent des mesures d ’intégration individuelles telles que l ’enseignement d ’une langue nationale, le soutien dans la recherche d’un emploi et les mesures liées au marché du travail qui d épendent de diverses institutions et non de l ’assurance-chômage. Le financement direct, par la Conf édération, de projets d ’intégration sp éciaux men és dans le cadre du projet d ’intégration coordonné par l’Organisation suisse d’aide aux réfugiés (OSAR) se poursuivra également à l’avenir. Le forfait global repr ésente un moyen id éal pour motiver les cantons à faire preuve d’initiative et à agir de mani ère globale. Ils auront notamment pour t âche de mettre en place les mesures d ’encadrement, de soutien et d ’intégration qui contribueront à une intégration sociale et économique rapide et durable. Le choix des mesures pro- pres à atteindre ce but rel èv e d e l a c o m pétence et du pouvoir d ’appréciation des cantons ainsi que de leurs d élégués. Toutefois, il convient de pr éciser que tout can- ton refusant de prendre les mesures n écessaires pour promouvoir l ’intégration des personnes susmentionn ées en supporte les cons équences puisque l ’aide financi ère6381 versée par la Conf édération en faveur de certaines cat égories de personnes s ’éteint au bout d’un certain temps. 1.3.1.4 Effets économiques et financiers des mesures incitatives de nature institutionnelle Dans leur ensemble, les nouvelles formes de financement ne modifieront pas la répartition des charges entre la Confédération et les cantons. L’enveloppe budgétaire réservée à l ’aide sociale destin ée aux personnes faisant l ’objet d ’une proc édure d’asile et aux r éfugiés reconnus dont la Conf édération est responsable couvrira les dépenses occasionnées, tout en laissant aux cantons la possibilit é de constituer des réserves grâce à une efficacité accrue. Le paiement forfaitaire de l ’aide sociale pen- dant la phase d ’exécution des renvois permettra de financer la dur ée moyenne du séjour en Suisse des personnes concern ées, assurant par l à même à l’ensemble des cantons un financement ad équat. En d éfinitive, la Conf édération ne profitera du changement de syst ème de financement que si les nouvelles mesures incitatives de nature institutionnelle induisent une r éduction4 de la dur ée du s éjour en Suisse des personnes relevant du domaine de l ’asile et si un nombre additionnel de personnes admises pour raisons humanitaires int ègrent le march é du travail. En revanche, conformément à la logique de tout syst ème de mesures incitatives, chaque canton pris individuellement pourra r éaliser des r éserves ou subir des pertes, selon que sa performance dans le domaine social et dans l ’exécution des renvois est meilleure ou moins bonne que celle de la moyenne des autres cantons. En tout cas, et c ’est là un point essentiel, aucun canton n ’est à priori avantagé ou désavantagé par la composi- tion et l ’utilisation des forfaits globaux. Chaque canton pourra tirer parti de ses avantages comp étitifs (taille, organisation, march é du travail) pour obtenir des résultats satisfaisants dans l ’intérêt de la collectivit é et de la politique nationale en matière d’asile. L’octroi d’une admission pour raisons humanitaires à plusieurs milliers de person- nes actuellement admises à titre provisoire aura probablement un effet positif sur les finances fédérales et un effet neutre à légèrement positif sur les finances cantonales. Ces bénéfices prévisibles justifient le fait que la Conf édération soutienne des mesu- res visant à promouvoir l ’intégration au sein d ’un syst ème de formation ou dans l’exercice d’une activité professionnelle. A l’avenir, les dépenses liées aux nouvelles mesures d ’intégration sont cens ées être au moins équilibrées sinon r éduites gr âce aux économies r éalisées dans le domaine de l ’aide sociale, les personnes admises pour raisons humanitaires acquérant plus rapidement leur indépendance financière. 1.3.1.5 Introduction de nouveaux modèles de financement La Confédération et les cantons sont conjointement charg és de la politique sociale appliquée dans le domaine de l ’asile. Il est donc indispensable que les dispositions réglementant le financement et l ’orientation strat égique de cette politique soient le fruit d ’un dialogue impliquant tous les acteurs concern és. Dans cette logique, les 4 Ainsi, si l’on réduisait d’un jour la durée moyenne du séjour, la Confédération parviendrait à réaliser des économies se chiffrant à au moins 500 000 francs par an.6382 propositions contenues dans le pr ésent message ont d éjà été discut ées avec des experts cantonaux. Par ailleurs, début 2002, l’ODR a commencé à établir son budget et sa planification financière dans le domaine de l ’aide sociale en appliquant, en parall èle, les m étho- des de financement en vigueur et les nouveaux modèles proposés dans le cadre de ce message. Confronter les planifications financières réelle et virtuelle permettra à tous les acteurs concernés d’évaluer les effets et les cons équences du modèle de finance- ment envisagé. Un groupe de travail mixte (GT), composé d’experts de l’ODR, de la Conférence des directrices et directeurs des d épartements cantonaux de justice et police (CCDJP), de la Conf érence des directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS) et de la Conférence des directeurs cantonaux des finances, a été créé à cette fin et a d ébuté ses travaux en novembre 2001; son mandat consiste à comparer et à analyser les donn ées de la Conf édération et celles des cantons, le but de cette démarche étant de mettre en évidence d’éventuels risques financiers qui n ’auraient pas encore été pris en compte. Il s ’est ensuite agi de d éfinir, dans le cadre de l’élaboration de l ’ordonnance, des mesures permettant de pr évenir ces risques. L’étape suivante visait à tester la viabilit é du mod èle de financement d éfinitif, pro- posé à l’issue de la procédure de consultation, en situation de crise, si par exemple la Suisse devait subitement conna ître un afflux massif de personnes en qu ête de pro- tection qui repartiraient au bout de quelques mois, comme ce fut le cas en 1999 et en 2000, au plus fort du conflit du Kosovo. 1.3.1.6 Transparence et surveillance financière Transparence accrue au niveau fédéral Grâce à un fractionnement du budget de l ’ODR affect é à l ’assistance qui tienne compte des objectifs en mati ère de politique sociale, d ’asile et de migration, la Confédération sera mieux à même de cerner ses engagements dans ces domaines, dans la mesure où le Conseil fédéral et le Parlement auront davantage de possibilit és de fixer des objectifs stratégiques et de contrôler la répartition des moyens financiers entre les cantons. L’analyse des donn ées d éterminantes, les indicateurs li és aux r ésultats relatifs au forfait global octroy é aux personnes faisant l ’objet d’une procédure et les r ésultats du controlling de la proc édure et de l ’exécution des renvois devraient permettre l’évaluation, du moins approximative, du rapport co ût-efficacité des activités soute- nues par l’ODR. Nouvelles modalités de la surveillance financière de la Confédération et leurs répercussions Dans le cadre du nouveau mod èle de financement dans le domaine de l ’asile, les cantons recevront des envel oppes budg étaires calculées sur la base du nombre des personnes relevant du domaine de l ’asile enregistr ées dans la banque de donn ées AUPER2 ( à l ’avenir «Etrangers 2000 »). Ce calcul est donc effectu é ind épendam- ment des co ûts auxquels les cantons doivent effectivement faire face dans l ’accom- plissement de leurs t âches li ées à l ’asile. Il s ’ensuit que les cantons devront supporter eux-m êmes les cons équences financi ères d ’une mauvaise gestion de ce6383 budget. Aussi les autorit és cantonales chargées de la surveillance financi ère auront- elles à c œ ur de surveiller ce domaine plus étroitement. La qualit é des prestations fournies par l ’administration cantonale influera donc à moyen terme indirectement sur l ’ampleur des moyens financiers mis à sa disposition par la Conf édération. Néanmoins, la responsabilit é politique et l ’obligation de rembourser les frais o cca- sionnés par l ’assistance de base reviennent toujours à la Conf édération. Cette der- nière s’assurera donc de la transparence des comptes cantonaux relatifs à l’asile (art. 95 LAsi) et veillera à disposer de chiffres fiables, produits par un syst ème cantonal jugé efficace, lorsqu ’il s’agira d’acquiescer ou non à une demande d ’augmentation des subventions fédérales. Les nouveaux modèles de financement mettent un accent particulier sur les effets de l’intervention des pouvoirs publics dans le domaine de l ’asile. D’où l’importance de définir clairement les objectifs afin d ’évaluer l’efficacité des mesures en établissant le rapport entre les moyens investis et les r ésultats atteints dans le domaine de la politique d ’asile au sens strict (proc édure, reconnaissance, recours, d épart) et dans celui de la politique sociale (cohabitation, paix sociale, formation, retour volontaire, activité lucrative, intégration des réfugiés reconnus). L’analyse des diff érentes organisations et m éthodes de travail des cantons et leur comparaison en termes d ’efficacité constituent la cl é de vo ûte de la surveillance financière de la Conf édération. Elles contribuent à évaluer les r épercussions des forfaits globaux et, au besoin, à proposer d’en modifier la structure ou les montants. La publication des comptes annuels cantonaux et communaux permettra de porter à la connaissance du public et des parlements cantonaux les r ésultats financiers de l’administration dans le domaine de l ’asile. La révision de la loi pr évoit, à cet effet, que les organisations actives dans le domaine de l ’asile touchant des subventions fédérales soient tenues de mettre à disposition leurs d écomptes et autres donn ées déterminantes. Les nouvelles dispositions relatives à la surveillance financière prévoient de rempla- cer les contr ôles actuellement effectu és sur des cas particuliers par une analyse et une évaluation portant sur l ’ensemble du système. De plus, les risques que pourrait comporter ce nouveau syst ème devraient pouvoir être minimisés, voire totalement supprimés. Les versements de la Conf édération aux cantons sont calcul és sur la base des don- nées saisies dans le système AUPER2. La somme versée par la Confédération à cha- cun des cantons dépend dans une large mesure de la pr écision, de la fiabilité et de la rapidité avec lesquelles les donn ées recueillies par les autorit és cantonales en matière d’assistance sociale et de police des étrangers sont traitées et transmises aux organes intéressés. C’est pour cette raison que l’ODR portera une attention soutenue à cette question en s ’engageant à améliorer la qualit é des informations trait ées par les cantons et à assurer leur transmission dans les délais aux autorités compétentes.6384 1.3.2 Droits et obligations 1.3.2.1 Introduction Au cours de ces derni ères ann ées, l ’idée s ’est impos ée dans le domaine de l ’aide sociale que le bénéficiaire certes bénéficie de droits, mais qu’il est également soumis à un certain nombre d ’obligations, notamment celle de fournir une contribution, sachant que le respect de ses obligations se r épercutera directement sur ses condi- tions de vie. C ’est donc dans l ’optique d ’établir une coh érence entre les droits et obligations des requ érants d’asile et les prestations sociales qu ’ils touchent (ou leur revenu potentiel) que la loi sur l ’asile est soumise à une révision. En vue de concr é- tiser ces principes dans le contexte de la proc édure d’asile, différentes propositions ont été mises en consultation. Toutefois, certaines d ’entre elles ont échoué soit à cause de l’opposition des cantons directement concern és par les mesures propos ées, soit pour des raisons pratiques ou financières. Toutefois, l’application de mesures visant à r éduire l ’aide sociale à l ’échéance du délai de d épart ou à limiter l ’accès au march é du travail ne n écessite aucunement une base légale fédérale. D’une part, certaines l égislations cantonales prévoient déjà ce type de dispositions. D ’autre part, la comp étence en mati ère de versement des prestations d ’aide sociale est, en principe, cantonale. Par cons équent, il semble inutile de rajouter une législation fédérale en la matière. Le point suivant ne traite que des droits et obligations individuels sur lesquels la Confédération peut ou doit intervenir directement. Les domaines concern és sont l’accès au march é du travail et l ’introduction d ’une taxe sp éciale rempla çant l’obligation de fournir des s ûretés et de rembourser les frais. S ’agissant de l ’accès aux prestations de sant é et de la nouvelle r églementation applicable en mati ère de cotisations minimales AVS/AI des requ érants d’asile et des personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, lire les commentaires figurant aux ch. 2.5 et 2.6. 1.3.2.2 Requérants d’asile et personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire: accès au marché du travail Rappel des faits/Réglementation actuelle L’exercice d’une activité lucrative est interdit aux requ érants d’asile durant les trois premiers mois suivant le d épôt de leur demande. Si, pendant ce laps de temps, ils sont d éboutés en premi ère instance, le canton peut proroger cette interdiction de trois mois supplémentaires (cf. art. 43 LAsi [actuel]). L’autorisation d ’exercer une activit é lucrative s ’éteint à l ’échéance du d élai de départ imparti au terme de la proc édure d’asile, lorsque celle-ci a abouti à une déci- sion n égative entr ée en force, m ême si l ’intéressé fait usage de voies de recours extraordinaires. Il appartient aux autorit és cantonales du march é du travail de d écider en mati ère d’octroi de permis de travail. La priorit é accordée aux demandeurs d ’emploi natio- naux s ’applique également dans le cas des requ érants d ’asile et des personnes6385 actuellement admises à titre provisoire, qui ne peuvent donc obtenir d ’autorisation de travailler que s ’il y a p énurie de main-d ’œuvre nationale. Il incombe également aux autorités cantonales du march é du travail de d écider à quels secteurs ont acc ès les requérants d’asile et les personnes actuellement admises à titre provisoire. S’agissant de l ’argument selon lequel la r églementation actuelle en mati ère d’accès au marché du travail accro ît l’attrait de la Suisse comme terre d ’accueil, il est infir- mé par une étude scientifique5 menée par le Forum suisse pour l ’étude des migra- tions (FSM) sur mandat de l ’ODR. Cette derni ère conclut effectivement que les critères économiques tels que la r églementation en mati ère d ’accès au march é du travail ne sont, pour les requ érants d’asile, pas d éterminants dans le choix du pays de destination, qui repose bien plus sur la pr ésence de membres de la famille ou d’un réseau social. En revanche, l’adoption de mesures ad équates sur le marché du travail peut permet- tre de contrecarrer en partie l’effet de mesures prises par des Etats voisins qui indui- sent des phénomènes de migration secondaire vers la Suisse. Une autre étude6 a révélé, d’une part, que la demande de main-d ’œuvre relevant du domaine de l’asile (il s’agit, en général, de travailleurs à bas salaires recrutés au bas de la hiérarchie du marché du travail) s’était stabilisée sur le marché du travail suisse entre 15 000 et 17 000 personnes, d’autre part, que même si davantage de requérants offraient leurs services, le nombre de postes à pourvoir ne suivrait sans doute pas. De plus, la constance des chiffres et le niveau des postes occup és semblent indiquer que les requérants d’asile ne sont pas en concurrence avec des Suisses sur le march é du travail et qu ’ils ne le sont que dans une faible mesure avec les autres travailleurs étrangers. Accès au marché du travail des personnes admises pour raisons humanitaires: nouveau système de mesures incitatives La révision partielle de la LAsi prévoit l’introduction de mesures financières incitant les cantons à octroyer les permis de travail aux personnes admises pour raisons humanitaires plutôt qu’aux requérants d’asile ou aux personnes admises à titre pro- visoire. Ces derniers resteront soumis à la r églementation en mati ère d ’accès au marché du travail applicable actuellement aux personnes admises provisoirement à ce jour. En revanche, les personnes admises pour raisons humanitaires b énéficieront désormais des mêmes conditions que les étrangers titulaires d’un permis de séjour et autorisés à exercer une activité lucrative. Il est dans l’intérêt de la Confédération d’intégrer au marché du travail les personnes dont le s éjour en Suisse se prolongera (en particulier celles admises pour raisons humanitaires), de sorte qu ’elles ne soient plus exclusivement tributaires de l ’aide sociale. En effet, toute personne exer çant une activit é lucrative peut subvenir à ses 5 «Asyldestination Europa, Eine Geographie der Asylbewegungen, Denise Efionayi, Milena Chimenti, Janine Dahinden, Etienne Piguet» du Forum suisse pour l’étude des migrations, Neuchâtel, décembre 2000 (en allemand seulement). 6 Etienne Piguet, Jean-Hugues Ravel, «Les demandeurs d’asile sur le marché du travail suisse». 1996–2000. Rapport de recherche 19/2002 du Forum suisse pour l’étude des migrations. Neuchâtel: SFM/FSM.6386 propres besoins, de m ême, au moins en partie, qu ’aux besoins de sa famille. 7 S’agissant de l’attribution des autorisations de travail, il est également recommandé aux cantons de tenir compte de la volont é des int éressés de coop érer avec les auto- rités au cours de la proc édure d’asile. Cette directive est d ’ailleurs renforcée par la nouvelle r églementation de la Conf édération en mati ère de financement de l ’aide sociale, qui r écompense les cantons favorisant les personnes admises pour raisons humanitaires dans l’octroi des permis de travail. Les modalités de calcul du forfait vers é en faveur des personnes admises pour rai- sons humanitaires et des personnes à protéger sans autorisation de s éjour permettent d’introduire des mesures incitatives tendant à favoriser l ’emploi de ce groupe de personnes. Ainsi, les cantons autorisant un plus grand nombre de personnes admises pour raisons humanitaires à travailler pourront en retirer un avantage financier, la Confédération leur octroyant, dans une mesure limit ée, des enveloppes budg étaires, même si les intéressés n’ont pas occasionné de frais d’aide sociale. A l’inverse, favoriser l’occupation de requ érants d’asile serait plus n éfaste pour les finances des cantons. En effet, ils ne toucheront pas d ’indemnités au titre de l ’aide sociale fournie aux requérants d’asile exerçant une activité lucrative et aux membres de leur famille. Globalement, cette mesure incitative entra înera un glissement de l’emploi des requ érants d ’asile vers l ’emploi des personnes admises pour raisons humanitaires. Compétence du Conseil fédéral d’édicter une interdiction de travailler de durée limitée pour les requérants d’asile Dans le cadre de la proc édure de consultation du projet de r évision partielle de la LAsi, il a été proposé d’habiliter le Conseil f édéral à édicter une interdiction de tra- vailler de durée limitée pour les requ érants d’asile. Deux arguments ont été avancés à l’appui de cette proposition: d ’une part, en termes de comparaison internationale, la Suisse fait partie des pays dans lesquels les requérants d’asile ont accès au marché du travail relativement rapidement, ce facteur renfor çant vraisemblablement son attrait à leurs yeux; d ’autre part, selon le droit en vigueur, le Conseil f édéral n’est pas compétent pour prendre les mesures d ’orientation qui pourraient s ’imposer dans ce domaine. Comme il a d éjà été indiqué, les modalit és d’accès au march é du travail ne consti- tuent pas un facteur décisif dans le choix du pays de destination du requérant d’asile. Une interdiction générale de travail n’aurait donc pas un effet dissuasif d éterminant. Il convient n éanmoins de donner au Conseil f édéral la comp étence d’édicter, dans des situations extraordinaires, une interdiction de travailler de dur ée limitée appli- cable à certains groupes de requ érants d’asile. Il importera toutefois de veiller à ce que cet instrument ne soit pas mis en œ uvre de fa çon discriminatoire. Il ne devrait notamment s’appliquer que s’il permet d’influer sur le nombre des demandes d ’asile déposées dans des situations particuli ères, même si cette mesure ne permettra pas d’éviter toute augmentation du nombre des demandes. Tel serait notamment le cas si 7 Pour 1000 personnes supplémentaires, l’aide sociale coûte entre 13 et 14,5 millions de francs à la Confédération. Si le nombre de salariés augmentait de cent personnes, le budget de la Confédération à ce titre serait allégé de 2,6 à 3 millions de francs, étant donné que ces personnes entretiendraient également les membres de leur famille .6387 un phénomène de migration secondaire risquait de se produire en provenance d ’un autre Etat d’accueil procédant à des renvois. 1.3.2.3 Remboursement des frais par le versement d’une taxe spéciale Rappel des faits D a n s l a m e s u r e où l ’on peut raisonnablement l ’exiger, les frais d ’assistance, de départ et d ’exécution du renvoi, ainsi que ceux occasionn és par la proc édure de recours doivent être remboursés, même si l ’intéressé n ’exerce pas d ’activité lucra- tive (cf. art. 85, al. 1). Cette disposition est notamment justifi ée lorsqu’une personne se retrouve en possession d’un avoir inespéré (par ex. héritage ou gain au loto). Par ailleurs, l’obligation de fournir des s ûretés et de rembourser les frais a été intro- duite en 1992 pour les requ érants d’asile et étendue en 1994 aux étrangers admis à titre provisoire. Cette mesure a permis de r églementer à l’échelle fédérale l’obliga- tion de rembourser les frais d ’assistance, de d épart et d ’exécution du renvoi, ainsi que ceux occasionn és par la proc édure de recours. L ’obligation ainsi faite aux requérants d’asile et aux personnes admises à titre provisoire de verser 10 % de leur salaire sur un compte s ûretés a permis à la Conf édération d ’encaisser près de 100 millions de francs en neuf ans. Appliqué depuis lors aux requérants d’asile, aux personnes admises à titre provisoire et aux personnes à protéger sans autorisation de s éjour, ce système comporte cepen- dant plusieurs lacunes connues depuis longtemps. A noter tout d ’abord les lacunes inhérentes au système, qui engendrent une charge de travail consid érable, puisqu’il s’agit de compenser les frais occasionnés par les sûretés fournies. Le fait que l ’ODR doive non seulement se charger de l’encaissement des sûretés auprès des employeurs mais aussi verser les soldes positifs aux personnes anciennement soumises à l’obli- gation de verser des sûretés, constitue une charge administrative supplémentaire. Certes, le système décrit (obligation de verser des s ûretés et de rembourser les frais) a fait l’objet d’une constante amélioration au cours de son existence. N éanmoins, au vu du fardeau administratif et financier qu ’il repr ésente aujourd ’hui, son remanie- ment intégral s’impose. Introduction d’une taxe spéciale La présente révision de la LAsi pr évoit de remplacer l ’actuelle obligation de verser des sûretés et de rembourser les frais (SiR ück) par une taxe sp éciale. A la demande de l ’ODR, l ’Institut pour le droit fiscal à Berne a proc édé à une expertise, dont l’objet était d’examiner les possibilit és de percevoir une taxe aupr ès de requ érants d’asile, de personnes admises à titre provisoire et de personnes à protéger sans auto- risation de séjour (sans établir le décompte des frais liés à l’aide sociale). L’Institut a conclu qu ’une telle redevance pouvait, en principe, être l également per çue, pour autant qu ’elle remplisse un certain nombre de conditions. En particulier, il doit exister un lien ( équivalence) entre l’affectation de cette taxe et le cercle des person- nes qui y sont assujetties. Ce groupe de contribuables ne doit donc se voir imputer que les co ûts occasionn és par l ’ensemble du groupe en question (y compris leurs6388 parents proches). Enfin, l ’obligation de s ’acquitter de cette taxe devrait être limitée dans le temps. En s’acquittant d’une taxe spéciale perçue mensuellement sur leur salaire, les requ é- rants d’asile, les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et les personnes à prot éger sans autorisation de s éjour continueront à participer à la couverture des frais li és à l’aide sociale. Contrairement au syst ème en vigueur, les frais occasionnés par le requ érant ne seront cependant plus compens és par les s ûre- tés fournies. Limitées à dix ans à partir du premier jour de travail, les cotisations se monteront probablement à 100 francs par mois. Afin de ne pas p énaliser davantage les bas salaires, un revenu minimal a été fixé, au-dessous duquel le contribuable sera exonéré de la taxe. Restent ainsi soumis à l’obligation de s ’acquitter de la taxe sp é- ciale les requ érants d ’asile, les personnes faisant l ’objet d ’une admission pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et les personnes à protéger sans autorisa- tion de s éjour, pour autant qu ’ils exercent une activit é lucrative, ind épendamment des coûts engendrés au cas par cas. Selon les estimations de l ’ODR, ce nouveau syst ème devrait g énérer des recettes annuelles brutes de l ’ordre de 13,5 à 14,4 millions de francs (calcul bas é sur un nombre de places de travail occup ées par des requ érants d ’asile, des personnes admises pour raisons humanitaires et des personnes admises à titre provisoire se situant entre 15 000 et 16 000). R éduisant les frais de traitement d ’environ 1 million de francs, il devrait permettre de réaliser des économies se chiffrant à environ 2 mil- lions de francs par an. Le revenu annuel net devrait donc osciller entre 12,5 et 13,4 millions de francs. Même si les recettes nettes restent ainsi plut ôt constantes, le rap- port coût-bénéfice sera, en revanche, sensiblement meilleur à l’avenir. La saisie des valeurs patrimoniales La saisie des valeurs patrimoniales a été introduite en 1995 dans le but de couvrir, du moins en partie, les frais qui ont été ou qui seront occasionnés en particulier dans le domaine de l ’aide sociale. Les valeurs patrimoniales saisies ont été déposées sur le compte de sûretés individuel du requ érant ou de la personne admise à titre provi- soire. Lorsque survient un motif de d écompte, ces valeurs sont compens ées par les frais effectivement engendrés ou ceux que l’on présume avoir été occasionnés. Les revenus et le montant de la saisie des valeurs patrimoniales n ’ont pas cess é de diminuer ces quatre derni ères années. Le même constat est de mise si l ’on compare le pourcentage dans le cadre des saisies de valeurs patrimoniales aux r ecettes globa- les des comptes «sûretés». La saisie desdites valeurs occasi onne une charge admi- nistrative accrue, que ce soit pour les cantons ou pour la Conf édération, d ’autant plus que chaque saisie doit être notifi ée et rembours ée en cas de recours accept é. Pour ces raisons, le Conseil f édéral a propos é, dans le projet soumis à consultation, de remplacer l’obligation de verser des sûretés et de rembourser les frais par un autre système et d ’abandonner la saisie des valeurs patrimoniales. Alors que le nouveau système proposé dans le projet soumis à consultation a été soutenu par la majorité, la plupart des cantons se sont oppos és à la levée de la saisie des valeurs patrimoniales, avant tout parce qu ’elle leur sert de mesure pr éventive dans le milieu de la drogue. Suite à la prise de position des cantons, le Conseil f édéral a d écidé de conserver la saisie des valeurs patrimoniales, estimant qu ’il devait respecter l’avis et le besoin de la majorité des cantons.6389 Les conditions n écessaires à une saisie de valeurs patrimoniales sont les m êmes qu’auparavant (cf. art. 86, al. 4, LAsi [actuel]). Lorsque la possession de valeurs patrimoniales présentant un int érêt du point de vue p énal est prouv ée, il y a confis- cation. Si au contraire elle n’est pas prouvée, la saisie des valeurs patrimoniales peut constituer, d ’une part, une contribution au remboursement des co ûts de l ’aide sociale (la saisie n ’est donc pas un imp ôt), d’autre part, un moyen indirect pour les autorités cantonales de ma îtriser la petite d élinquance. Outre la saisie des valeurs patrimoniales, l’application conséquente de la circonscription sur un territoire ou de l’interdiction de p énétrer dans une r égion d éterminée (mesures de contrainte, cf. art. 13e LSEE) peut être un moyen probant de lutter contre la petite criminalité. Tout comme la taxe sp éciale, la saisie des valeurs patrimoniales ne sera plus com- pensée par les frais occasionn és. En revanche, la dur ée d’assujettissement à la taxe spéciale sera raccourcie en fonction de la saisie des valeurs patrimoniales. Des reve- nus supplémentaires engendrés par la saisie des valeurs patrimoniales sans raccour- cissement de la dur ée de soumission à la taxe sp éciale iraient à l’encontre du prin- cipe d’équité. Si les saisies de valeurs patrimoniales devaient être compensées par les coûts effectivement occasionnés, de nouveaux comptes individuels devraient être ouverts, ce que la taxe spéciale devrait justement permettre d’éviter. Si une saisie des valeurs patrimoniales a lieu durant les premiers mois de la proc é- dure d’asile, la totalit é de la saisie doit être remboursée à des fins incitatives lors- qu’il est avéré que le requérant a quitté le pays dans les sept mois suivant le dépôt de la demande d’asile. 1.4 Résultats de la procédure préliminaire Lors de sa séance du 15 juin 2001, le Conseil f édéral a chargé le Département fédé- ral de justice et police (DFJP) d ’organiser par écrit une proc édure de consultation relative au projet de révision partielle de la LAsi et aux modifications y afférentes de la LSEE et de la LAMal. Ladite proc édure de consultation s ’est déroulée du 20 juin au 20 septembre 2001. Le DFJP a re çu 86 avis au total. Tous les cantons, de m ême que le PRD, le PSS, le PDC, le FPDC, l ’UDC et le PES se sont exprim és. L’OSAR et le Haut Commissariat des Nations Unies pour les r éfugiés (HCR), entre autres, lui ont également fait parvenir des r éponses. Le Conseil f édéral a pris acte des r ésultats de la procédure de consultation en date du 24 avril 2002, qui ont ensuite été publiés. Principe de l’Etat tiers sûr La majorité des cantons, le PRD, le PDC, de m ême que l ’Union des villes suisses (UVS), l ’Association des communes suisses (ACS) et l ’Union suisse des arts et métiers (USAM) sont favorables à l’introduction de la r églementation propos ée en matière d’Etat tiers s ûr et s ’accordent à dire qu ’une modification de la r églementa- tion en vigueur s ’impose. Pour leur part, le PSS, les œ uvres d’entraide, les organi- sations eccl ésiastiques et les ONG ont demand é qu ’il soit renonc é à appliquer la réglementation en mati ère d’Etat tiers s ûr lorsque les int éressés ont des attaches en Suisse. Par ailleurs, les requérants d’asile doivent pouvoir réfuter, preuves à l’appui, la pr ésomption du Conseil f édéral selon laquelle un Etat tiers est r éputé sûr; dans cette perspective, il importe que les exigences en mati ère de preuve soient peu éle- vées. Ces deux objections ont été prises en compte dans le projet de loi.6390 L’exigence visant à définir légalement les pays tiers qualifi és de sûrs par le Conseil fédéral a, quant à elle, été rejetée. En effet, il n ’est pas possible d ’énumérer dans la loi de façon exhaustive tous les crit ères caractérisant les Etats tiers r éputés sûrs. De plus, aucun crit ère de ce genre ne figure dans la r églementation relative aux pays tiers sûrs. Il importe cependant d’exposer les critères fondamentaux dans le cadre du présent message. En fait, seuls les pays europ éens et en particulier les pays limitro- phes de la Suisse seront, en principe, consid érés comme des Etats tiers s ûrs. C’est pourquoi la participation du HCR et des ONG dans la d ésignation des Etats tiers sûrs n’est pas appropriée. Par ailleurs, les participants à la consultation ont exig é que, dans le cadre du projet de modification de la r églementation en mati ère d ’Etat tiers s ûr, il soit également tenu compte de l’évolution de la jurisprudence internationale relative à la CEDH, de même que de l’introduction prévue dans la Constitution d’une garantie en matière de voies de recours (cf. art. 29 a Cst.; RS 101). Cette requ ête a été prise en consid éra- tion et le d éroulement de la proc édure de recours applicable en cas de proc édure accélérée repensé en conséquence. Décisions de renvoi non exécutables: mesures de substitution Les avis des participants à la proc édure de consultation ont diverg é sur la question des mesures de substitution pr évues en cas d ’impossibilité d’exécuter une d écision de renvoi. La majorité des cantons, le PDC, le PRD et l ’UDC ont notamment repro- ché à la r églementation envisagée dans le cadre du projet de loi de conduire à un transfert des co ûts de la Conf édération aux cantons. En outre, ils ont soulign é que les mesures propos ées constituaient une ing érence de la Conf édération dans les affaires des cantons. De plus, elles p énaliseraient les étrangers, les exigences requi- ses en matière de procédure d’admission étant plus élevées. Il a également été relevé que l’actuelle réglementation des cas de rigueur, figurant dans l ’OLE (RS 823.21), tenait déjà compte de la n écessité de réglementer les séjours en Suisse. Par ailleurs, les opposants ont jug é inadmissible de d éléguer au Conseil f édéral la comp étence d’édicter des dispositions plus favorables, s ’agissant des conditions requises pour reconnaître l’existence d’une situation de d étresse personnelle grave. Ils proposent de ne pas s ’attacher à réglementer les cons équences des proc édures longues, mais d’éviter que les proc édures ne tra înent en longueur en inscrivant dans la loi des délais d’ordre impartis à l’ODR et à la CRA, à l’échéance desquels les proc édures devront être closes. Enfin, ils ont demand é qu’il soit fait preuve de retenue dans la création de nouveaux droits. Les int éressés devraient notamment continuer de prou- ver leur volonté de s’intégrer, même six ans après avoir été admis à titre provisoire. Les partisans de la r églementation proposée (le PSS, le PES, les œ uvres d’entraide et les organisations eccl ésiastiques) pr éconisent de donner plus rapidement droit à une autorisation de s éjour. Ils sugg èrent, par cons équent, de maintenir le d élai de quatre ans actuellement applicable aux personnes en situation de d étresse person- nelle grave et de r éexaminer la situation m ême apr ès la cl ôture de la proc édure d’asile. Les participants à la proc édure de consultation s ’entendent sur le fait qu ’un certain nombre de personnes admises à titre provisoire ne pourront ou ne devront vraisem- blablement – pour ne pas dire certainement – plus quitter la Suisse et qu ’il faut donc faciliter leur int égration. Toutefois, les avis divergent sur la question de savoir comment améliorer l’intégration de ces personnes et qui devra, à l’avenir, prendre en6391 charge les frais occasionn és par les personnes tributaires de l ’assistance. Compte tenu de ces critiques, le Conseil f édéral a charg é le DFJP de mettre au point une solution susceptible de recueillir un large consensus politique. Nouveaux modèles de financement dans le domaine de l’aide sociale L’introduction d ’un forfait global visant à indemniser les cantons pour les co ûts encourus dans le domaine de l ’aide sociale a été saluée par la majorit é des cantons, de même que par le PDC, le PRD et l’UDC. Cette large approbation porte tant sur le modèle dans ses grandes lignes que sur l ’introduction de mesures incitatives de nature institutionnelle visant à réaliser des économies grâce à une plus grande effi- cacité, plut ôt que par le biais de nouvelles coupes financi ères. Les partisans de ce système s’accordent à penser que le nouveau mod èle de financement ne devrait pas entraîner un transfert des co ûts vers les cantons. Par ailleurs, ils souhaitent que les cantons puissent se prononcer sur le texte des ordonnances, la norme de d élégation inscrite dans la loi n ’étant à leur sens pas formul ée de façon assez restrictive. Cette exigence est prise en compte dans la mesure o ù des travaux portant notamment sur la définition des bases de calcul de forfaits sont d éjà menés en étroite coop ération avec les cantons. Ainsi, le syst ème de financement envisag é est actuellement test é avec le concours des cantons; ces op érations consistent à calculer les d épenses en fonction du nouveau système, en comparaison des indemnités versées aujourd’hui. Il a également été soulign é qu ’il importait de maintenir le principe selon lequel, d’une part, l ’intégralité des frais encourus dans le domaine de l ’aide sociale étaient couverts à condition de trouver des solutions peu on éreuses, d ’autre part, les frais administratifs ne devaient pas être inclus dans le forfait global. Cette double exi- gence a pu être satisfaite. Enfin, les cantons ont émis le vœ u que le passage au nouveau syst ème n’intervienne pas avant 2005. En effet, la date de l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation dépend essentiellement du calendrier des d ébats parlementaires. La possibilit é d’édicter une r églementation transitoire ou d ’adapter le calendrier de l ’entrée en vigueur des nouvelles dispositions demeure toutefois réservée. 2 Partie spéciale 2.1 Commentaires relatifs aux modifications de la LAsi 2.1.1 Chapitre 2 Requ érants d’asile Art. 6a Autorité compétente Pour des raisons li ées à la systématique législative, l’actuel art. 25 est ins éré dans la section 1 (Généralités) du chapitre 2 de la LAsi. De plus, cette disposition est com- plétée par deux autres alinéas eu égard au principe de l’Etat tiers sûr. L’al. 1 correspond exactement à l’actuel art. 25. L’al. 2, let. a, reprend la teneur de l’actuel art. 34, al. 1, selon lequel le Conseil f édé- ral peut d ésigner les Etats d ’origine ou de provenance exempts de pers écutions (ré- glementation relative aux pays r éputés sûrs). Cette disposition a été d éplacée pour des raisons li ées à la systématique. En effet, il s ’agit ici de la r églementation d’une6392 compétence. Par ailleurs, pour des raisons r édactionnelles, le terme d ’«Etat» a été remplacé par celui d ’«Etat d’origine ou de provenance ». Cette modification doit, en outre, mettre davantage en évidence la diff érence avec la r églementation fixée à la let. b (Etat tiers sûr). Il n’est cependant, en aucun cas, question de modifier le fond. L’al. 2, let. b , délègue au Conseil f édéral la comp étence de d ésigner les Etats tiers sûrs. Les Etats tiers consid érés comme s ûrs par le Conseil f édéral se diff érencient des autres Etats tiers en ce sens qu ’ils reposent sur la pr ésomption l égale selon laquelle ils offrent une protection efficace contre le refoulement dans un Etat pers é- cuteur. Les Etats tiers s ûrs n’ayant pas été désignés comme tels par le Conseil f édé- ral et vers lesquels des renvois sont effectu és doivent remplir les m êmes conditions. Faute toutefois de pouvoir s’appuyer sur une présomption légale, il convient de pro- céder à un examen au cas par cas, qui permettra de v érifier s ’il est av éré qu ’il n’existe pas dans l’Etat tiers de protection efficace contre le refoulement (cf. art. 34, al. 4, let. c LAsi). Tout comme pour les Etats d ’origine ou de provenance s ûrs, le Conseil f édéral dis- pose d’une certaine marge de manœ uvre pour désigner les Etats tiers sûrs. Toutefois, cette dernière est clairement délimitée par la loi; seuls les pays respectant le principe du non-refoulement peuvent être désignés comme étant sûrs. Cela suppose nécessai- rement qu’ils aient ratifié et qu’ils respectent: – la Convention europ éenne des droits de l ’homme (Convention du 4 novem- bre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales; CEDH; RS 0.101), et – la Convention relative au statut des r éfugiés (Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés; RS 0.142.30), ou – des normes juridiques équivalentes. Par ailleurs, le Conseil f édéral s’inspirera en particulier de la recommandation n ° R [97] 22, émise par le Conseil de l ’Europe et adopt ée le 25.11.1997 par le Conseil des Ministres, qui fixe les conditions fondamentales de la d ésignation et de la procé- dure relative aux renvois dans les Etats tiers et exige, par exemple, la ratification et le respect du Pacte international du 16 d écembre 1966 relatif aux droits civils et po- litiques (RS 0.103.2) et de la Convention du 10 d écembre 1984 contre la torture et autre peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (RS 0.105). Les motifs s ’opposant à l ’exécution du renvoi constituent un obstacle suppl émen- taire, aussi bien lors de renvois dans les pays d ’origine ou de provenance que dans un Etat tiers. Seuls les Etats dont la stabilit é politique garantit que les droits mentionn és dans les conventions précitées et les principes de l ’Etat de droit seront respect és peuvent être considérés comme des Etats tiers s ûrs. Il n’est cependant pas n écessaire d’énumérer toutes les conventions relatives aux droits de l ’homme, l’obligation de respecter le principe du non-refoulement faisant d éjà état implicitement des conventions concer- nées. Du reste, le Conseil f édéral compte se limiter aux Etats membres de l ’Union européenne, notamment aux pays qui sont nos voisins.6393 Al. 3 Le Conseil fédéral doit régulièrement examiner, comme c’est le cas actuellement, si les pays d’origine ou de provenance ainsi que les Etats tiers remplissent toujours les conditions pour être considérés comme des pays s ûrs. Cet alin éa, d’une part, rem- place la derni ère partie de la phrase figurant à l’actuel art. 34, al. 1, LAsi, d ’autre part, précise également que les d écisions du Conseil f édéral relatives à la d ésigna- tion des Etats tiers sûrs seront périodiquement examinées. Art. 10 Saisie et confiscation de documents Al. 5 En vertu de l’art. 28 de la Convention relative au statut des r éfugiés, toute personne reconnue réfugiée en Suisse a droit à un titre de voyage pour réfugié. Les documents de voyage et pièces d’identité nationaux des réfugiés reconnus sont déposés dans les dossiers de l’ODR. Le fait de poss éder de tels documents ult érieurement peut signi- fier que l ’intéressé s ’est replac é volontairement sous la protection de son Etat d’origine et qu ’il n’a donc plus besoin d ’être protégé par la Suisse. Conform ément au droit en vigueur, seuls les documents nationaux des requ érants d’asile pouvaient être saisis par l ’ODR (cf. art. 10, al. 1). L ’introduction de l ’al. 5 doit d ésormais combler cette lacune en étendant cette mesure aux passeports et pi èces d ’identité nationaux des r éfugiés reconnus. L ’ODR peut ainsi examiner, dans le cadre d ’une procédure de r évocation de l ’asile, si l ’intéressé ne b énéficie pas à nouveau de la protection des autorités de son pays. Art. 14 Relation avec la procédure de la police des étrangers Al. 1 La modification propos ée est d ’ordre r édactionnel: la notion de «rechtskräftige Ablehnung» doit être concrétisée et englober également les demandes d ’asile clas- sées suite à un retrait, comme c’est déjà le cas dans la version française actuelle de la loi. Art. 17 Dispositions de procédure particulières Al. 3 En vertu de la Convention relative aux droits de l ’enfant (RS 0.107 ), les mineurs non accompagnés ont droit à une protection particuli ère. Conform ément au droit suisse en vigueur, les autorit és cantonales comp étentes sont donc d éjà aujourd ’hui tenues de prendre des mesures tut élaires en faveur de ces personnes. Lorsqu ’il n’est pas possible de d ésigner immédiatement un tuteur ou un curateur, une personne de confiance doit être chargée de défendre les intérêts du mineur pendant la dur ée de la procédure d’asile. Conformément à l’actuel al. 3, la prise de mesures tut élaires et la d ésignation d’une personne de confiance pr ésupposent l’attribution du mineur à un canton (cf. art. 27, al. 3, LAsi). A l ’avenir, il doit être possible de rendre des d écisions concernant des mineurs non accompagnés et d ’exécuter leur renvoi alors qu ’ils se trouvent encore au centre d ’enregistrement. Ainsi, que ce soit dans le cadre d ’une proc édure à6394 l’aéroport ou au centre d’enregistrement, des mesures tutélaires doivent être prises et une personne de confiance doit être d ésignée lorsque des mesures proc édurales déterminantes pour la prise de d écision allant au-delà d’une audition sommaire sont nécessaires. L’art. 17, al. 3, mentionne enfin les cas dans lesquels une personne de confiance doit être d ésignée. Le Conseil f édéral estimant qu ’à ce sujet, il n ’est pas n écessaire de prendre d’autres mesures, la derni ère phrase de l ’actuel art. 17, al. 3 (d élégation de compétence au Conseil fédéral) doit être biffée. Al. 4 S’agissant des proc édures menées à l’aéroport et dans les centres d ’enregistrement, l’office r églera par voie d ’ordonnance les modalit és d ’accès à un conseil et une représentation juridiques. Art. 17a (nouveau) Emoluments pour prestations Conformément à l’art. 4 de la loi f édérale instituant des mesures destin ées à amélio- rer les finances f édérales (RS 611.010), le Conseil f édéral édicte des dispositions prévoyant la perception d ’émoluments appropri és pour les d écisions et les autres prestations de l ’administration fédérale. Cette nouvelle disposition doit, à l ’avenir, permettre à l’ODR de facturer les émoluments et les d ébours d écoulant de presta- tions fournies à des tiers. L’ODR procède régulièrement, sur mandat de tiers, à des analyses visant à détermi- ner la langue et la provenance de requ érants (analyses LINGUA). La Conf édération doit également pouvoir facturer les émoluments et les débours qui résultent de telles prestations. Ces prestations seront cependant gratuites pour les cantons et les com- munes, dans la mesure où elles seront fournies à leur seule intention. Art. 22 Procédure à l’aéroport La structure chronologique de cet article est une nouveaut é: l’al. 1 comprend d ésor- mais les mesures à prendre pour d écider de l ’octroi d ’une autorisation d ’entrée en Suisse. L ’al. 2 d étermine les conditions de refus de cette entr ée et l ’al. 3 d éfinit l’attribution du lieu de séjour qui en résulte. L’al. 4 définit la procédure précédant le refus de l’entrée en Suisse et l’attribution d’un lieu de séjour, qui est d écrit à l’al. 5. Enfin, l’al. 6 confère aux autorités fédérales la compétence d’attribuer, à l’aéroport, un requ érant d ’asile à un canton et expose la suite de la proc édure d ’asile à l’aéroport applicable dans les autres cas. Al. 1 Pour les personnes d éposant une demande d ’asile dans un a éroport suisse, les don- nées suivantes sont relev ées: renseignements personnels, empreintes digitales (ex- cepté pour les jeunes de moins de 14 ans), photographie, audition sommaire concer- nant l’itinéraire et les motifs de d épart du pays d ’origine ou de provenance. Il peut être dérogé à cette règle, par exemple pour les mineurs accompagnés par un adulte. Les compétences prévues par le pr ésent alinéa permettent de mener une proc édure d’asile complète à l ’aéroport. Ces comp étences correspondent, quant au fond, aux tâches des autorit és dans les centres d ’enregistrement au sens de l ’art. 26, al. 2, LAsi. En principe, les personnes d éposant une demande d ’asile à l’aéroport ne sont6395 pas autorisées à séjourner sur le territoire suisse jusqu’à la cl ôture de la procédure. La distinction par rapport à l’art. 26 est donc justifiée, lequel fait partie de la section «Procédure de première instance». Outre cet alinéa, l’al. 6 (compétence pour l’attribution à un canton) et l ’art. 23, al. 1 (compétence d écisionnelle élargie) doivent être mentionn és explicitement car ils contribuent à compl éter la proc édure d ’asile à l ’aéroport. La proc édure d ’asile à l’aéroport étant complète, les d écisions de renvoi ordonn ées sur place restent évi- demment exécutoires dans l’éventualité d’une entrée en Suisse. L’al. 2 décrit la deuxième étape de la proc édure à l’aéroport. Les autorit és vérifient si les conditions d ’une autorisation d ’entrée en Suisse en vue d ’une proc édure d’asile sont remplies. Cet alin éa correspond, quant au fond, à l’actuel al. 1. L ’intro- duction reformul ée d éfinit plus clairement les donn ées sur lesquelles l ’autorité se fonde pour refuser l’entrée en Suisse et assigner un lieu de séjour à l’aéroport. Al. 3 Lorsque l’Office fédéral des r éfugiés refuse l’entrée en Suisse, il assigne un lieu de séjour au requérant d’asile. En principe, la proc édure d’asile se déroule à l’aéroport à condition qu ’à la lumière des données mentionnées à l’al 1, on puisse s ’attendre à ce qu ’une d écision de non-entr ée en mati ère soit rendue ou à ce que la demande d’asile fasse l ’objet d ’une d écision n égative fond ée et à ce que l ’exécution d ’une éventuelle décision de renvoi ne semble pas d ’emblée impossible. Un éventuel ren- voi n ’est pas consid éré comme impossible, par exemple, lorsque des documents d’identité nationaux sont disponibles ou qu ’un Etat tiers garantit qu ’il réadmettra la personne concern ée. Si les renseignements mentionn és à l ’al. 1 laissent supposer que la demande d’asile sera acceptée, le requérant d’asile se voit attribuer un canton de résidence conformément à l’al. 6. De plus, l ’al. 3 énonce, comme auparavant, l ’obligation de la Conf édération de fournir un logement appropri é et de veiller à l’utilisation adéquate des locaux. Dans le cadre des travaux pr éparatoires de l ’ordonnance, le Conseil f édéral se penchera sur les modalités du séjour à l’aéroport. L’al. 4 décrit la procédure de refus de l’entrée en Suisse et d’attribution d’un lieu de séjour. Cet alin éa reprend en substance l ’actuel al. 3. L ’attribution d ’un lieu de séjour doit cependant être définie plus en d étail. En principe, les requ érants d’asile séjournent dans la zone de l ’aéroport. Ils doivent cependant être inform és qu ’une éventuelle hospitalisation ne modifie en rien la d écision de refus de l ’entrée sur le territoire suisse ou l ’assignation d’un lieu de s éjour. Ils doivent en outre savoir que, après une éventuelle d écision de renvoi ex écutoire, ils peuvent être maintenus en détention dans une prison en vue du refoulement, pendant 60 jours au maximum après le d épôt de leur demande d ’asile. Il doit enfin leur être indiqu é que, pendant ces 60 jours, la CRA est l ’autorité compétente pour les recours contre les refus de l’entrée en Suisse, l ’assignation d’un lieu de s éjour, le lieu, la l égalité et la propor- tionnalité de la mise en détention, ainsi que contre les décisions d’asile et de renvoi. Avant un éventuel refus de l ’entrée en Suisse et l ’attribution d’un lieu de s éjour, le droit d’être entendu doit être accordé à la personne concern ée. La d écision doit lui être envoyée dans les deux jours suivant le d épôt de la demande; les voies de droit doivent être indiquées.. Le d élai actuel de 48 heures a été remplacé par un d élai de deux jours. Contrairement à l’ancienne réglementation, la nouvelle exprime ainsi les6396 délais conform ément à l ’art. 20 de la loi f édérale sur la proc édure administrative (PA; RS 172.021), selon laquelle un d élai ne peut pas expirer durant un week-end ou un jour g énéralement admis comme f érié mais seulement le jour ouvrable sui- vant. Comme auparavant, le requ érant d ’asile doit en outre avoir l ’occasion de se faire assister. Le déroulement de la nouvelle proc édure à l’aéroport devra être précisé par voie d’ordonnance. La garantie de l ’accès à un conseil ou à une repr ésentation juri- dique sera également réglementée dans ce cadre. Il s ’agira en outre de d éfinir les modalités de l ’accès aux informations relatives à la proc édure d ’asile ainsi qu ’aux moyens de communication. L’al. 5 d éfinit le lieu o ù s éjournent les personnes auxquelles l ’entrée en Suisse a provisoirement été refusée. Phr. 1: Lorsqu’un requ érant se voit refuser l ’entrée en Suisse, il lui est, en r ègle générale et par analogie avec la r églementation actuelle, assigné un lieu de séjour dans la zone de transit de l ’aéroport. Toutefois, la nouvelle réglementation prévoit également la possibilit é de lui assigner un autre lieu appro- prié, un hôpital, par exemple, s’il est malade. Cette mesure permet de lui assigner, si besoin est, un lieu de séjour en dehors de ladite zone, sans formellement l’autoriser à pénétrer sur le territoire suisse. Par cons équent, il n ’est pas nécessaire de l’attribuer à un canton pour la durée de la procédure d’asile. Toutefois, la dur ée de cette assignation ne peut exc éder en tout 60 jours (cf. ch. 1.2.2 «Déroulement de la proc édure à l ’aéroport» et annexe 2 «Tableau synoptique de l ’actuelle et de la nouvelle proc édure d ’asile à l ’aéroport»). Cette mesure est privative de liberté. Or, conformément à l’art. 5, ch. 1, let. f, CEDH, une personne peut être priv ée de sa libert é a f i n d e l’empêcher de p énétrer irr égulière- ment sur le territoire ou si une éventuelle procédure d’expulsion est en cours contre elle. Il importe de pr éciser qu ’à la diff érence des requ érants ayant d éposé leur demande d’asile dans un centre d ’enregistrement, les personnes qui pr ésentent leur requête à l’aéroport ne sont pas encore entr ées en Suisse. Cette mesure privative de liberté ordonn ée dans le cadre de la proc édure à l ’aéroport vise donc à emp êcher qu’une personne ne pénètre irrégulièrement sur le territoire suisse. Outre la légalité, une mesure privative de libert é doit également être proportionnelle au sens de l ’art. 36 de la Constitution f édérale. C ’est pourquoi l ’assignation d ’un lieu de s éjour à l ’aéroport est bien moins s évère qu ’une d étention en vue de l’exécution du renvoi. S ’il est possible de rendre une d écision d ’asile dans les 20 jours et que cette derni ère est rendue à l’aéroport en premi ère instance, le main- tien de la d étention permettra de garantir l ’exécution du renvoi. La n écessité du maintien de la d étention se justifie par le fait qu ’une mesure moins s évère que la détention à l ’aéroport suite à une d écision de renvoi ex écutoire m ènerait à une situation grotesque, la personne concern ée devant être autorisée à entrer sur le terri- toire aux fins de l ’exécution de la d écision de renvoi. De m ême, seul le maintien de la détention à l’aéroport ou dans une prison en vue du refoulement peut permettre d’exécuter de manière efficace les décisions de refus d’entrer en Suisse et de renvoi. Par ailleurs, les requ érants peuvent, en tout temps, former un recours aupr ès de la CRA contre la d écision leur assignant un lieu de s éjour au sens des al. 2 et 3 (cf. art. 108, al. 4, LAsi). Phr. 2: En présence d’une décision de renvoi ex écutoire, l’intéressé peut être main- tenu en détention en vue de l ’exécution du renvoi ( à condition de respecter la dur ée6397 maximale de l’assignation, fixée à 60 jours). Cette disposition est n écessaire en rai- son de l ’obligation de l ’autorité de garantir une bonne organisation. Cette mesure doit s’appliquer, en particulier, aux requ érants ayant un comportement r écalcitrant lors du transit à l’aéroport. Une mesure relevant du droit p énal n’est cependant pas nécessaire. A l’échéance du d élai de 60 jours ou une fois le requ érant attribué à un canton, les autorit és cantonales peuvent ordonner une d étention en vue de l ’exécu- tion du renvoi conformément à l’art. 13b, al. 1, let. a à c, LSEE. Al. 6 Phr. 1: l’al. 6 conf ère à l’ODR une nouvelle comp étence, à savoir celle d ’attribuer les requérants d’asile directement à un canton depuis l ’aéroport. Conformément au droit en vigueur, les requ érants, s ’ils sont entr és en Suisse, doivent se pr ésenter d’abord dans un centre d’enregistrement. Etant donné que, selon le présent projet, la procédure à l ’aéroport couvre d éjà les d émarches administratives (cf., à ce sujet, l’al. 1) normalement entreprises dans le cadre de la proc édure engag ée au centre d’enregistrement, la nouvelle compétence attribuée à l’ODR se justifie. La phr. 2 définit la suite de la proc édure pour les personnes auxquelles on a refus é l’entrée en Suisse et attribu é un lieu de s éjour, conformément aux art. 29, 30, 36 et 37, entre autres. Par analogie avec les proc édures d’asile engagées sur le territoire suisse, une audition f édérale directe pourra être menée à l’aéroport, en pr ésence de représentants d’œuvres d’entraide, dans les cas prévus par la loi. Dans les autres cas, il convient d’accorder aux requérants le droit d ’être entendu. Il r ésulte de la partici- pation des œ uvres d’entraide à l’audition que le droit de veto du HCR pr évu par le droit en vigueur (cf. art. 23, al. 3, de l ’actuelle LAsi) est superflu du point de vue juridique. Art. 23 Décisions à l’aéroport Al. 1 Si l’entrée en Suisse n’est pas autorisée, en principe l’ODR doit dorénavant pouvoir rendre les m êmes décisions à l’aéroport que dans le cadre d ’une proc édure menée sur le territoire suisse. Outre les d écisions de non-entr ée en mati ère (cf. let. b), il devra être également possible de rendre des décisions quant au fond, y compris dans les cas o ù des mesures d ’instruction suppl émentaires ou un examen de la vraisem- blance des allégations sont requis (cf. let. a). Suite à l’extension des compétences en matière de décisions et d’attributions prévue par l’art. 22, al. 6, LAsi, la proc édure à l’aéroport s’apparente à la procédure menée sur le territoire suisse. S’il est prévisible qu’une d écision d ’asile positive soit rendue, l ’intéressé sera, conform ément à l’art. 22, al. 1, en corr élation avec l ’art. 21, al. 1, autoris é à entrer en Suisse. La décision d’asile sera rendue sur le territoire helvétique. Al. 2 Concernant le déroulement de la proc édure à l’aéroport, cf. ch. 1.2.2 et explications relatives à l’art. 22. En raison du nouveau concept, les actuels al. 3 et 4 sont supprimés.6398 Art. 25 Autorité compétente Pour des raisons relatives à la systématique, l’art. 25 est repris dans sa totalit é dans l’art. 6, al. 1 (cf. commentaire sous cet article). Art. 32 Motifs de non-entrée en matière Al. 2, let. d Les motifs de non-entrée en matière mentionnés à l’actuelle let. d figurent, pour des raisons de systématique, dans le nouvel art. 34, al. 3. Par cons équent, l’art. 32, al. 2, let. d, peut être supprimé. Al. 2, let. e Le motif de non-entrée en matière mentionné à l’actuelle let. e regroupe la procédure applicable en cas de demandes multiples et celle applicable apr ès le retrait de la demande. En application de la l égislation en vigueur, il était systématiquement ren- du une décision de non-entr ée en matière dans ces cas, sauf lorsque des événements justifiant la reconnaissance de la qualit é de r éfugié s ’étaient produits dans l’intervalle. En cas de retrait de la requ ête, une d écision de classement est rendue sans que la qualit é de réfugié ne fasse l ’objet d’un examen sur le fond. Il en r ésulte qu’en cas de demande de r éouverture de la proc édure, il y a également lieu d’examiner les événements survenus avant la d écision de classement. Or, l ’énoncé de l’art. 32, al. 2, let. e (actuel), ne tient compte que des événements qui se sont pro- duits après une telle d écision. C’est pourquoi il convient de r églementer la réouver- ture de la procédure dans un article séparé (cf. commentaires relatifs à l’art. 35a). Art. 34 Non-entrée en matière en l’absence de risque de persécution à l’étranger Désormais, cet article ne contient que la r églementation relative aux pays r éputés sûrs (cf. al. 2 [actuel]) et le principe de l’Etat tiers sûr (cf. al. 3). L’al. 1 conférait au Conseil f édéral la comp étence de d ésigner des Etats de prove- nance sûrs (safe countries). Pour des raisons de syst ématique, cette disposition est supprimée et reprise telle quelle à l’art. 6a, al. 2, let. a (cf. explications relatives à cet article.). Al. 2 Le terme «Beschwerde» n’est pas correct ici pour des raisons relatives à la systéma- tique, puisqu ’il ne s ’agit ici que de la proc édure de premi ère instance. Il est donc abandonné. Il est naturellement toujours possible de d époser un recours contre une décision en se fondant sur cet alinéa. Le reste de l’alinéa n’est pas modifié. Al. 3 Il convient de remplacer le renvoi pr éventif prévu à l’art. 42, al. 2 ( actuel) (cf. chap. 1.2.1) par une décision de non-entrée en matière, qui met un terme à la procédure. Suite à l’abrogation du renvoi pr éventif et à la modification de la r églementation re- lative aux Etats tiers, l’art. 42, al. 2 et 3, est supprimé et l’art. 34 remanié.6399 Let. a Il y a lieu de ne pas entrer en mati ère sur une demande lorsque le requérant peut être renvoyé dans un Etat tiers consid éré comme sûr par le Conseil f édéral. Les crit ères que doit réunir un Etat tiers pour être réputé sûr sont énumérés à l’art. 6a. Le critère d écisif justifiant l ’exécution d ’un renvoi dans un Etat consid éré comme sûr par le Conseil f édéral est le s éjour pr éalable dans cet Etat. Ni la dur ée de ce séjour ni l ’existence d ’un lien particuli èrement étroit entre le requ érant d ’asile et l’Etat tiers en question ne seront d éterminants pour pouvoir ordonner l ’exécution du renvoi. De m ême, la question de savoir si une proc édure d’asile est pendante dans cet Etat ou a d éjà abouti à une d écision n’a aucune importance. Toutefois, la possi- bilité de retourner dans un Etat tiers d ésigné par le Conseil f édéral comme étant sûr présuppose que la r éadmission de l ’intéressé par l ’Etat tiers concern é soit garantie. A d éfaut, les autorit és suisses charg ées de l ’asile ne pourraient pas proc éder à l’exécution du renvoi dans cet Etat tiers et il serait donc inutile de pr évoir cette pos- sibilité. Avant de qualifier un Etat d ’«Etat tiers s ûr» conformément à l ’art. 6 a, le Conseil fédéral doit s’assurer que ce dernier a inscrit dans sa l égislation les principes fonda- mentaux du droit international public et qu ’il les observe. En premier lieu, cet Etat doit respecter le principe du non-refoulement. Par conséquent, lorsqu’elles renvoient un requérant d’asile dans un Etat tiers d ésigné comme sûr par le Conseil f édéral, les autorités suisses partent de la pr ésomption selon laquelle l ’intéressé ne sera pas exposé au non-respect de ce principe et que les motifs s ’opposant à l’exécution du renvoi au sens de l ’art. 44 seront pris en compte. Le fardeau de la preuve du con- traire incombe au requérant. Let. b: Outre les pays qualifiés de sûrs par le Conseil f édéral, il existe d ’autres Etats tiers dans lesquels il est possible d ’ordonner l’exécution d’un renvoi. M ême en cas de renvoi dans l ’un de ces Etats, la dur ée du s éjour ou l ’existence d’un lien étroit qu’entretiendrait le requ érant avec ce pays ne joue aucun r ôle. En outre, le fait qu’une procédure d’asile soit pendante ou déjà close dans cet Etat n’est pas non plus déterminant dans ce cas de figure. Toutefois, la possibilit é pour le requ érant de retourner dans un Etat tiers suppose que ce dernier ait garanti aux autorit és suisses compétentes en matière d’asile qu’il acceptait de réadmettre l’intéressé. Contrairement à la pratique en vigueur pour les Etats tiers s ûrs désignés par le Con- seil fédéral, les autorit és compétentes en mati ère d’asile doivent, avant tout renvoi dans un autre Etat tiers, v érifier que ce dernier respecte le principe du non- refoulement conform ément à l ’art. 5, al. 1. Elles doivent en outre s ’assurer qu ’il n’existe pas de motifs s ’opposant à l ’exécution du renvoi. Lorsqu ’il est d émontré qu’un requérant risque d’être poursuivi dans un Etat tiers au sens de l ’art. 3, le ren- voi dans cet Etat est illicite et est donc d ’emblée exclu. Le cas échéant, la demande doit être examinée quant au fond, bien que le renvoi dans l ’Etat d’origine ou de pro- venance puisse toujours être envisagé. A l’inverse de ce qui est pr évu dans le cadre de la r églementation dite de safe coun- try (cf. al. 2) ou d ’autres motifs de non-entr ée en mati ère (par ex. en cas de non- entrée en matière sur la demande d ’un étranger sans papiers), le renvoi ordonn é en application du principe de l’Etat tiers sûr ne sera pas effectué dans un pays d’origine ou de provenance jug é sûr mais dans un Etat tiers r éputé sûr qui, par d éfinition, ne saurait être un Etat pers écuteur. En effet, si la pr ésence d ’indices de pers écution6400 dans l’Etat d’origine de l’intéressé ne permettait pas d’appliquer le principe de l’Etat tiers sûr, l’application concr ète de ce principe serait quasiment impossible. Il n ’en reste pas moins que ledit principe de l ’état tiers sûr connaît des dérogations, et qu’il ne s’appliquera pas, pour raisons humanitaires, aux personnes ayant manifestement qualité de réfugié. Let. c: Il convient de ne pas entrer en mati ère sur la demande d’asile d’une personne pouvant poursuivre son voyage dans un Etat pour lequel elle poss ède un visa et auprès duquel elle peut trouver protection. La let. c correspond à l ’art. 23, al. 1, let. c (actuel), même si des modifications d’ordre rédactionnel y ont été apportées. La let. d correspond, quand au fond, à l’actuel art. 42, al. 2, let. a. Ce dernier garantit l’eurocompatibilité de la législation suisse en la matière (Convention de Dublin). La teneur de la let. e correspond à celle de l’actuel art. 42, al. 2, let. c. Al. 4 Dans les cas mentionn és aux let. a à c, l ’ODR peut, en vertu de l ’al. 4, d écider de rendre une d écision mat érielle en lieu et place d ’une d écision de non-entr ée en matière. La let. a complète donc logiquement l’al. 3, let. e. En effet, si un Etat tiers est dispo- sé à réadmettre un requérant ayant des proches parents sur son territoire ou entrete- nant des liens étroits avec d ’autres personnes qui y vivent, il doit en être de m ême pour la Suisse. Si le requ érant a des proches parents ou entretient des liens étroits avec des personnes vivant dans notre pays, la Suisse ne doit pas ordonner son renvoi dans un Etat tiers. Quant au fond, les notions «proches parents» et «personnes avec lesquelles le requ érant entretient des liens étroits» doivent être reprises telles qu’elles figurent aux actuels art. 23, al. 1, let. d, et 42, al. 2, let. c. La let. b doit empêcher que des personnes étant manifestement de véritables réfugiés n’aient pas acc ès à la proc édure d ’asile. En effet, une stricte interpr étation de la réglementation relative aux Etats tiers permettrait de renvoyer dans un Etat tiers également des personnes qui manifestement remplissent les conditions requises pour obtenir la qualit é de r éfugié. Cette situation irait donc à l ’encontre de la tradition humanitaire de la Suisse, à laquelle le Conseil f édéral est tr ès attaché. C’est pour- quoi une exception est justifiée. Let. c: Lorsque le Conseil f édéral a d ésigné un Etat tiers comme étant sûr, il peut être présumé que le requ érant n’aura pas à craindre que cet Etat ne respecte pas le principe du non-refoulement vis é à l’art. 5, al. 1, ou qu ’il ne tienne pas compte de motifs s’opposant à l’exécution du renvoi. La let. c d éfinit le fardeau de la preuve, qui permettra au requ érant de r éfuter cette pr ésomption. Ainsi, il suffit que l ’inté- ressé donne des indications selon lesquelles l ’Etat tiers en question risque de ne pas respecter ce principe. Il peut, en principe, fournir ces indications dans le cadre de la première audition ou du droit d ’être entendu. Si tel est le cas, il ne pourra pas être ordonné de renvoi dans cet Etat. Par ailleurs, en pr ésence d’indices montrant que le requérant est menac é, dans cet Etat, d ’une pers écution au sens de la Convention relative au statut des r éfugiés, son renvoi dans cet Etat est donc, par d éfinition, exclu. En effet, dans ce cas de figure, cet Etat ne pourrait être qualifié d’Etat tiers sûr.6401 Art. 35a Classement de la demande et non-entrée en matière après la réouverture d’une procédure d’asile Al. 1 Pour des raisons relevant du droit de la proc édure, il convient de distinguer les deux cas de figure susceptibles d’aboutir à une décision de non-entrée en matière, à savoir la demande multiple au sens de l ’art. 32, al. 2, let. e, et la r éouverture de la proc é- dure d ’asile (cf. à ce sujet explications relatives à l ’art. 32, al. 2, let. e). Toute demande de protection contre des pers écutions introduite suite à une d écision de classement entraîne la r éouverture de la proc édure initiale afin qu ’une décision sur le fond et de non-entr ée en mati ère puisse être rendue. La r éouverture de la proc é- dure d’asile présente des avantages par rapport à l’ouverture d’une nouvelle proc é- dure. D’une part, l ’intéressé reste ainsi attribu é au m ême canton; d ’autre part, elle permet d’économiser une nouvelle procédure au centre d’enregistrement. Al. 2 Il n’est pas entré en matière sur une demande de réouverture de la procédure lorsque la demande d ’asile a été préalablement classée, à moins qu ’il n’existe des éléments propres à justifier la qualité de réfugié. Une décision de classement est généralement rendue lorsque le requ érant a retir é sa demande d ’asile une fois que la police des étrangers a réglementé son séjour suite à un mariage ou lorsqu ’il est passé à la clan- destinité. Lorsque, apr ès une d écision de classement, un requ érant maintient sa demande d’asile ou dépose une nouvelle requête, la réouverture de la procédure doit être consignée dans une décision incidente. Il obtiendra ensuite le droit d ’être enten- du. Lorsque les arguments avanc és dans le cadre du droit d ’être entendu se rappor- tent à la période se situant entre le classement du dossier et la r éouverture de la pro- cédure, il y a lieu de proc éder à une audition en vertu des art. 29 et 30 (cf. art. 36, al. 1, let. c). Il s ’agira ensuite de d éterminer si le requ érant a d éjà fait l ’objet d’une audition au cours de la proc édure interrompue. Si tel n ’est pas le cas, il sera soumis directement à une audition. En revanche, aucune audition n ’est nécessaire lorsque le requérant ne fait valoir, lors de l ’usage de son droit d ’être entendu, que des argu- ments déjà allégués. Art. 36 Procédure précédant les décisions de non-entrée en matière L’al. 1 énumère les cas dans lesquels il y a lieu de proc éder à une audition au sens des art. 29 et 30 avant qu ’une décision de non-entr ée en mati ère ne soit rendue. Il importe également de mener une telle audition avant de rendre une d écision de non- entrée en matière assortie d’un renvoi dans un Etat tiers. Par ailleurs, si le cas énon- cé à la let. b est repris tel quel, celui mentionn é à la let. c est nouveau et d écoule de l’introduction, à l’art. 35a, du motif de non-entrée en matière après la réouverture de la procédure d’asile. L’al. 2 détermine, comme aujourd ’hui, dans quels cas seul le droit d ’être entendu est accordé au requ érant. Cet alin éa est compl été par l ’art. 35a, qui pr écise les cas dans lesquels une audition n’est pas nécessaire. Il en va ainsi en cas de r éouverture de la proc édure d’asile lorsque, en exer çant son droit d’être entendu, le requ érant d’asile ne fournit aucune indication propre à justi- fier la qualité de r éfugié ou l ’octroi de la protection provisoire, ou encore n ’avance aucun nouvel argument. De même, une audition ne s ’impose pas lorsque s ’applique6402 un autre motif de non-entr ée en mati ère que celui évoqué à l ’art. 35 a, al. 3, en présence duquel l’octroi du droit d’être entendu suffit. Art. 41 Autres mesures d’instruction Al. 3 (nouveau) L’art. 41, al. 1, LAsi habilite l ’ODR à engager d ’autres mesures d ’instruction et à demander des renseignements aux représentations suisses à l’étranger pour rendre sa décision. Par ailleurs, des collaborateurs de l ’office sont, en coop ération avec le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), d étachés auprès des repr ésen- tations suisses des principaux pays de provenance en vue de mener des enqu êtes sur place. Leur contribution est essentielle à l’ODR puisqu’ils permettent d’éclaircir sur place des situations complexes qui, sans leur aide, ne pourraient pas l ’être ou ne le pourraient que difficilement. Dans les Etats o ù la Suisse n ’est pas repr ésentée, l ’ODR se doit d ’entretenir d’étroites relations avec les autorit és compétentes. Ainsi, dans le cadre de la coop é- ration internationale avec les autorités partenaires, par ex. avec l’Allemagne, l’office adresse ses demandes de renseignements à leurs collaborateurs en mission dans les pays de provenance des requ érants d ’asile. Leur contribution doit se limiter, pour des raisons de protection des donn ées, à répondre à des questions d ’ordre général et à fournir des supports d ’information (cartes, publications rares, etc.). C ’est l à une restriction considérable. Aussi le Conseil f édéral doit-il, afin de pouvoir également demander des renseignements sur des cas individuels, avoir la possibilit é, prévue à l’al. 3, de conclure avec des Etats tiers des accords de coop ération. Ce faisant, il doit s’assurer du respect des dispositions de la LAsi en mati ère de protection des don- nées visées à l’art. 98. C’est surtout dans le cadre du retour des requ érants d ’asile que les organisations internationales peuvent se voir confier des missions sp écifiques sur place, telles qu’encadrer et accueillir les rapatri és dans leur pays d ’origine ou leur fournir des informations. A l’heure qu’il est, l’ODR collabore d éjà avec l’Organisation interna- tionale pour les migrations (OIM) et le Centre international pour le d éveloppement de politiques migratoires (CIDPM), entre autres. Une telle coop ération constitue un instrument de travail essentiel, ces organisations disposant de vastes r éseaux dans différents Etats de provenance et permettant, par l à même, d’effectuer sur place des enquêtes à la fois efficaces et peu co ûteuses, et de transmettre des informations sur la situation dans lesdits pays. Afin de continuer à favoriser la coop ération interna- tionale de la Suisse, le Conseil f édéral doit donc aussi pouvoir conclure des accords de coop ération avec les organisations internationales. L à encore, il convient de s’assurer que les dispositions de la LAsi sur la protection des donn ées énoncées à l’art. 98 sont respectées. Art. 42 Séjour pendant la procédure d’asile Les actuels al. 2 et 3 ont été modifiés conformément à la nouvelle r églementation relative aux Etats tiers et repris dans l ’art. 34, al. 3. En outre, cette modification résulte de l ’abrogation du renvoi pr éventif assorti du retrait de l ’effet suspensif du recours. Le titre médian de l’article est adapté à l’al. 1, qui est maintenu.6403 Art. 43, al. 3bis (nouveau) Autorisation d’exercer une activité lucrative L’interdiction de travailler doit être limitée dans le temps et à certaines catégories de requérants d ’asile. Cette base l égale doit permettre au Conseil f édéral de r éagir à certaines situations ou crises sans être oblig é d ’invoquer le droit d ’urgence. Par ailleurs, la limitation de la dur ée de l ’interdiction de travailler est cens ée éviter la migration secondaire en provenance d ’autres Etats d ’accueil (cf. également, à ce sujet, le ch. 1.3.2.2). Section 5 Ex écution du renvoi et mesures de substitution Le compl ément apport é au titre doit permettre de clarifier la teneur de l ’article suivant: Art. 44 Renvoi, admission pour raisons humanitaires et admission provisoire Dans la partie g énérale du message, le ch. 1.2.3 expose le bien-fond é d’une refonte des mesures de substitution. L’art. 44, quant à lui, énumère les cas dans lesquels une admission pour raisons humanitaires s ’impose et ceux qui ne doivent donner lieu qu’à une admission provisoire. En principe, l’ODR ordonne l’admission pour raisons humanitaires dans les cas sui- vants: – lorsque l’exécution du renvoi est illicite, – lorsque l’exécution du renvoi n’est pas raisonnablement exigible et – lorsque quatre ans se sont d éjà écoulés au moment o ù la d écision d ’asile négative est rendue et qu ’une situation de d étresse personnelle grave prévaut. Lorsque l ’exécution du renvoi n ’est pas possible, l ’ODR prononce une admission provisoire. Si cette impossibilit é est imputable au requ érant, l’admission provisoire est exclue (cf. ch. 1.2.3.2). Cette mesure concerne en particulier les personnes dis- simulant leur identité ou leur nationalit é. L’exécution du renvoi est alors maintenue (cf. art. 14a, al. 6, let. c). Les critères applicables aujourd ’hui pour d éterminer si l ’exécution d ’un renvoi est illicite, n’est pas raisonnablement exigible ou est impossible, ou si une situation de détresse personnelle grave pr évaut, ne sont en rien modifi és. Un renvoi sera p. ex. illicite lorsqu’il peut être présumé qu’à son retour dans son pays une femme sera la- pidée pour adultère. Les modifications résultant de la nouvelle conception ne portent ainsi que sur le statut juridique. Cependant, l’admission pour raisons humanitaires ne doit pas être accordée à toutes les personnes dont l ’exécution du renvoi est illicite ou ne peut être raisonnablement exigée. Les exceptions y aff érentes, de m ême que la lev ée et la nature du nouveau statut, sont définies aux art. 14a à 14c LSEE.6404 Art. 45 Teneur de la décision de renvoi Al. 1, let. b Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons humanitaires. Al. 2 Les décisions de non-entrée en matière, de même que toutes les d écisions rendues à l’aéroport, sont d ésormais assorties d ’un d élai de recours de cinq jours ouvrables. Les recours ont un effet suspensif. C ’est pourquoi il ne sert à rien d ’ordonner l’exécution immédiate du renvoi. Cet alinéa est donc abrogé. Art. 46 Exécution des décisions par les cantons Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons humanitaires. 2.1.2 Chapitre 3 Octroi de l ’asile et statut des réfugiés Art. 51 Asile accordé aux familles Al. 3 Les enfants nés en Suisse de parents r éfugiés sont également reconnus comme réfu- giés. Par analogie avec l’al. 1, il convient toutefois de tenir compte de circonstances particulières, notamment lorsque les parents ne poss èdent pas la même nationalité et que l’un des deux seulement a la qualité de réfugié en Suisse. En principe, un enfant doit obtenir au minimum le m ême statut que le parent qui n ’est pas r éfugié. Ainsi, un enfant dont l ’un des parents est r éfugié et l ’autre ressortissant allemand ne doit pas obligatoirement obtenir le statut de réfugié. Al. 5 Dans le cadre de l ’admission pour raisons humanitaires, le regroupement familial concernant les r éfugiés auxquels l ’asile a été refus é est d ésormais r églementé à l’art. 14c, al. 3bis, LSEE. Art. 52 Admission dans un Etat tiers Al. 1 L’art. 52, al. 1, let. a et b (actuel) est en étroite relation avec le nouveau concept de l’Etat tiers sûr (cf. art. 34, al. 3 et 4). L’art. 52, al. 1 (actuel), prévoit qu’un requérant n’obtiendra pas l’asile et sera renvoyé dans un Etat tiers s ûr, indépendamment de sa qualité de r éfugié, pour autant que les conditions énoncées aux let. a et b soient remplies. Cette disposition est cependant en contradiction avec le nouveau principe de l’Etat tiers sûr, selon lequel il faut renoncer à l’application de ce principe au sens de l’art. 34, al. 3, et examiner quant au fond une demande d ’asile lorsqu’il est évi- dent que le requ érant poss ède la qualit é de r éfugié au sens de l ’art. 3 (cf. art. 34, al. 4, let. b). Or, il n ’est pas logique d ’entrer d ’abord en mati ère sur une demande6405 d’asile conformément à l’art. 34, al. 4, et de la refuser ensuite en invoquant l ’art. 52, al. 1 (actuel). Le maintien de l ’art. 52, al. 1 (actuel), serait donc contraire à la déro- gation au principe de l ’Etat tiers vis ée à l ’art. 34, al. 4, let. b. En cons équence, l’art. 52, al. 1, est supprimé. Art. 59 Effets (du statut de réfugié) Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notionqu ’est l’admission pour raisons humanitaires. Art. 60 Règlement des conditions de résidence Al. 1 et 2 L’expression «ordnungsgemässer Aufenthalt » a conduit, à plusieurs à reprises, à refuser injustement d ’accorder une autorisation d ’établissement à des r éfugiés reconnus. Par «ordnungsgemässer Aufenthalt», on a souvent entendu un s éjour non pas régulier, mais réglementé par une autorisation de s éjour. La version française du texte de loi utilise l ’expression «séjourne légalement». Dans le message concernant la révision totale de la LAsi, le terme «ordnungsgemäss» est défini comme «réguliè- rement et sans interruption ». Etant donn é ces différences de sens et un arr êt du Tri- bunal fédéral récemment rendu dans ce sens (2A.165/2000), une adaptation r édac- tionnelle des deux alinéas s’impose. Ainsi, le terme «ordnungsgemäss» figurant dans le texte de loi allemand est remplac é par «rechtmässig» de façon à être en harmonie avec la version française. Selon la r églementation souhait ée par le l égislateur, l ’autorisation d ’établissement ne doit pouvoir être refusée que lorsque la personne a été condamnée par une auto- rité judiciaire pour crime ou d élit (cf. art. 10, al. 1, let. a, LSEE) ou encore lorsque sa conduite, dans son ensemble, et ses actes permettent de conclure qu ’elle ne veut pas s’adapter à l’ordre établi dans le pays qui lui offre l ’hospitalité ou qu ’elle n’en est pas capable (cf. art. 10, al. 1, let. b, LSEE). Le fait de d épendre, d’une manière continue et dans une large mesure, de l ’assistance conformément à l ’art. 10, al. 1, let. d, LSEE ne constitue donc pas un motif de refus. Pourtant, l ’art. 10, al. 1, let. b, LSEE a, à plusieurs reprises, donn é lieu à une interpr étation de la part des cantons, qui, considérant que si une personne d épend de l’assistance c’est parce qu’elle n’est pas dispos ée à s ’adapter à l ’ordre établi, refusent de lui d élivrer l ’autorisation d’établissement. Les r éfugiés reconnus restant, en principe, d éfinitivement en Suisse, il importe d ’éviter de dresser des obstacles inutiles à leur int égration. C’est pourquoi il y a lieu d ’améliorer la formulation par analogie avec l ’art. 61, let. b et c, du message concernant la nouvelle loi fédérale sur les étrangers (LEtr). Art. 61 Activité lucrative (des réfugiés) Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons humanitaires.6406 Art. 64 Extinction Al. 3 (nouveau) La Suisse ne peut reconnaître comme réfugiés que des étrangers. Il est évident qu’un réfugié reconnu comme tel par notre pays qui acquiert la citoyennet é suisse n’a plus besoin du statut de réfugié en Suisse. Actuellement, le statut de réfugié doit toutefois être levé par décision. Désormais, l’acquisition de la citoyenneté suisse doit pouvoir entraîner automatiquement l’extinction du statut de réfugié. 2.1.3 Chapitre 5 Aide sociale Section 1 Octroi de prestations d’aide sociale et d’allocations pour enfants Art. 80 Compétence Al. 1 Il ne s’agit ici que d’une adaptation d’ordre rédactionnel de l’actuel texte français au texte allemand. Al. 2 Avant l ’entrée en vigueur de la r évision totale de la LAsi, la Conf édération était compétente pour octroyer les prestations d ’aide sociale aux r éfugiés, mais elle pou- vait confier cette t âche à des tiers (cf. art. 31 LAsi du 5 octobre 1979). Le droit en vigueur aujourd’hui a transféré aux cantons la compétence d’octroyer les prestations d’aide sociale aux r éfugiés. La Conf édération n ’est rest ée compétente que dans le domaine des centres d ’enregistrement et des centres d ’intégration pour groupes de réfugiés. Dans le cadre de la révision totale de la LAsi, la possibilité de confier à des tiers les tâches liées aux centres d’intégration (comme prévu dans la LAsi du 5 octo- bre 1979) n ’a, par inadvertance, pas été introduite. Il importe donc maintenant de combler cette lacune en prenant également en consid ération l ’art. 178 Cst., selon lequel seule la loi peut confier des tâches de l’administration à des tiers. Art. 82 Prestations d’aide sociale Compte tenu des diff érents forfaits vers és à ce jour par la Conf édération aux can- tons, le montant pr évu au titre des prestations d ’aide sociale des requ érants d’asile était d éfini. Il était ainsi possible de verser aux requ érants d ’asile des prestations inférieures à celles accord ées aux b énéficiaires nationaux. En introduisant un sys- tème de forfaits globaux, le nouveau syst ème de financement ne d éfinit plus le montant des prestations d ’aide sociale. Il convient donc de compl éter l’art. 82 pour permettre aux cantons qui ne disposent pas de la base l égale nécessaire de continuer à verser des prestations inférieures aux requérants d’asile.6407 Art. 83 Limitation des prestations d’aide sociale Al. 2 (nouveau) Les prestations d’aide sociale perçues indûment doivent être intégralement rembour- sées. Dans la pratique, cette évidence a suscité bien des d ébats, l’art. 83 n ’évoquant que la possibilit é de r éduire, de supprimer ou de refuser d ’allouer les prestations sociales sans toutefois aborder l ’obligation de rembourser celles ayant d éjà été per- çues. L’art. 85, quant à lui, est entièrement consacré à l’obligation de rembourser les prestations d’aide sociale dûment perçues, pour autant que le remboursement puisse être raisonnablement exig é. Par cons équent, il s ’avère nécessaire, pour des raisons de transparence, de compl éter la loi de fa çon à fixer le remboursement des presta- tions sociales perçues indûment. Art. 84 Allocations pour enfants Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons humanitaires. Section 2 Obligation de rembourser les frais et taxe spéciale Le titre de la section 2 a été adapté suite au remplacement de l ’obligation de fournir des sûretés par la taxe spéciale. Art. 85 Obligation de rembourser Al. 3 et 4 Les modifications apport ées aux al. 3 et 4 sont dues à la proposition de lever l’obligation de fournir des s ûretés et à l ’introduction de la taxe sp éciale (cf. art. 86a). Art. 86 Sûretés L’obligation de fournir des s ûretés étant remplacée par la taxe sp éciale (cf. art. 86a) et la saisie des valeurs patrimoniales (cf. art. 86b), l’art. 86 peut être supprimé. Art. 86a Taxe spéciale L’obligation de fournir des s ûretés et de rembourser les frais, en vigueur actuelle- ment, constitue une solution tr ès laborieuse sur le plan administratif, d ’une part, l’ODR devant encaisser les s ûretés aupr ès des employeurs, d ’autre part, les frais occasionnés devant être compens és par les recettes obtenues. Les am éliorations apportées à ce système n’ont pas été très bénéfiques. C’est pourquoi un projet enti è- rement nouveau s ’imposait, prévoyant que les requ érants d’asile et les personnes à protéger sans autorisation de s éjour exer çant une activit é lucrative continuent de participer aux frais, tout en limitant les charges administratives. Le syst ème ne peut être réellement simplifié que si les comptes personnels sont clos et si plus aucune compensation n ’est effectuée entre les frais occasionn és et les recettes encaiss ées. C’est ce que permet le nouveau projet bas é sur la taxe sp éciale (cf. à ce sujet égale-6408 ment art. 14c, al. 6, LSEE, qui pr évoit que les dispositions relatives à la taxe sp é- ciale et les dispositions p énales s ’appliquent aussi aux personnes faisant l ’objet d’une admission pour raisons humanitaires ou d’une admission provisoire . L’art. 164, al. 1, Cst. prescrit express ément que toutes les dispositions importantes qui fixent des r ègles de droit doivent être édictées sous la forme d ’une loi f édérale. Conformément à la let. d, les dispositions fondamentales relatives à la qualit é de contribuable, à l ’objet des imp ôts et au calcul du montant des imp ôts en font notamment partie. Dans le cas pr ésent, les requérants d’asile et les personnes à pro- téger sans autorisation de s éjour, de m ême que les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, rel èvent de la qualit é de contribuable. La percep- tion, par cette cat égorie de personnes, d ’un revenu issu d ’une activit é lucrative constitue l’objet des imp ôts ou, en d ’autres termes, l’élément motivant le recouvre- ment de la taxe. Le montant de cette derni ère est d éfini comme étant une part du revenu. Cette part ne doit pas d épasser 10 % dudit revenu. Le Conseil f édéral fixe le montant exact de la taxe par voie d ’ordonnance. La dur ée d ’assujettissement à la taxe ne peut pas exc éder dix ans à partir de l ’exercice de la premi ère activit é lucrative. Al. 1 Le nouveau projet de taxe sp éciale pr évoit qu ’un montant fix é par voie d ’ordon- nance doit être déduit du salaire des personnes actuellement tenues de fournir des sûretés (à l’exception des r éfugiés et des personnes à protéger sans autorisation de séjour) et crédité à la Confédération. Ainsi, toutes les personnes actives assujetties à la taxe sp éciale participent aux frais occasionn és par les personnes (en tant que groupe) exerçant une activité lucrative et par celles dont elles ont la charge. Il n ’y a plus lieu de compenser les frais qu ’elles ont elles-m êmes r éellement occasionn és. Quoi qu ’il en soit, l ’assujettissement à la taxe sp éciale est limit é dans le temps (cf. al. 2). Du fait que les personnes assujetties à la taxe spéciale remboursent seule- ment les frais qu ’elles-mêmes en tant que groupe et leur famille ont o ccasionnés (équivalence), que l ’assujettissement à la taxe sp éciale est limit é dans le temps et que le montant maximal de la taxe est fixé par la loi, la disposition est conforme à la Constitution. Les autorités cantonales continueront à ne délivrer les autorisations de travail que si cette taxe est payée. Al. 2 L’employeur est tenu de déduire directement la taxe sp éciale du revenu et de la ver- ser à la Confédération. Le montant de la taxe ne doit pas exc éder 10 % du revenu et est fixé par le Conseil fédéral (cf. al. 3). L’assujettissement à la taxe spéciale ne doit en outre pas durer plus de dix ans à partir de l’exercice de la première activité lucra- tive. Al. 3 Le montant à virer, qui doit être fixé par voie d ’ordonnance, s ’élèvera vraisembla- blement à environ 100 francs par mois. A l ’heure actuelle, 10 % du salaire brut de l’intéressé est viré sur un compte personnel. Dans tous les cas, le montant de la taxe spéciale fix é par le Conseil f édéral ne doit pas être sup érieur aux 10 % pr élevés actuellement. Les participants aux travaux pr éliminaires relatifs à la modification de la loi proposaient de n ’assujettir à la taxe sp éciale que les salaires bruts mensuels d’au moins 1300 francs, sachant que le montant de la taxe s ’élèvera vraisemblable-6409 ment à 100 francs par mois. Une fois que la durée d’assujettissement aura commencé à courir, il ne sera pas interrompu, pas m ême en p ériode de ch ômage. Ainsi, celui qui aura touch é un salaire mensuel de plus de 1300 francs pendant dix ann ées inin- terrompues aura, en s ’acquittant de la taxe sp éciale, contribué à hauteur de 12 000 francs au maximum aux frais occasionnés par toutes les personnes actives, quels que soient les frais que lui et sa famille auront occasionn és. L ’introduction de la taxe spéciale permet, par rapport au droit en vigueur, de moins grever le budget des per- sonnes exerçant une activit é lucrative. Aujourd ’hui, les personnes qui touchent un salaire mensuel de 1300 francs contribuent aux frais o ccasionnés à hauteur de 130 francs. Les petits salaires, comme les apprentis, les employés à temps partiel, les étudiants et souvent les femmes, seront donc lib érés de toute contribution. Les chif- fres susmentionnés n’ont pas encore été définitivement fixés par le Conseil f édéral, mais ils seront de cet ordre de grandeur. Le Conseil f édéral fixera en outre les modalités de paiement, ainsi que la proc édure de rappel et les éventuelles taxes y afférentes. Al. 4 Les t âches li ées à la taxe sp éciale doivent pouvoir, tout comme celles en rapport avec l’obligation de fournir des s ûretés, être confiées à des tiers (cf. art. 86, al. 5, LAsi [actuel]). Art. 86b Saisie des valeurs patrimoniales Les al. 1 et 2 correspondent à l’actuel art. 86, al. 4, LAsi. Les conditions relatives à la saisie des valeurs patrimoniales restent donc les mêmes. Al. 3 et 4 Pour toute saisie de valeurs patrimoniales, la dur ée d’assujettissement à la taxe sp é- ciale sera raccourcie proportionnellement au montant de la taxe. Ainsi, si la taxe spéciale mensuelle s’élève à 100 francs, pour une saisie des valeurs patrimoniales de 500 francs, la dur ée d’assujettissement sera raccourcie de cinq mois. Si l ’assujettis- sement à la taxe sp éciale n’a pas encore commenc é parce qu ’aucune activité lucra- tive n’a encore été exercée, la durée de l’assujettissement sera raccourcie de manière fictive, à partir du début du futur emploi. A partir du moment o ù l ’obligation de s ’acquitter de la taxe sp éciale a pris fin, il n’est plus possible, par souci d ’équité, de saisir des valeurs patrimoniales. Reste toutefois réservé l’art. 85, al. 1, pour autant que le remboursement soit raisonnable- ment exigible (par ex. en cas d’héritage ou de gain au loto). Al. 5 Si une saisie des valeurs patrimoniales a été effectuée durant les premiers mois de la procédure d’asile, elle devra, à titre de mesure incitative, être remboursée intégrale- ment à la demande du requ érant, à condition qu ’il quitte r égulièrement la Suisse dans les sept mois suivant le d épôt de sa demande d ’asile. En outre, cette mesure évite, par exemple, qu ’une somme d épassant largement les frais effectifs ne soit prélevée à un requérant qui quitterait le territoire au bout d’un mois seulement.6410 Art. 87 Restitution des montants perçus au titre des sûretés L’obligation de fournir des sûretés étant remplacée par la taxe spéciale, l’art. 87 peut être supprimé. 2.1.4 Chapitre 6 Subventions f édérales Art. 88 Indemnités forfaitaires Al. 1 A quelques exceptions pr ès, les cantons devront être indemnisés de mani ère forfai- taire, par la Conf édération, de leurs frais d écoulant de la mise en œ uvre de la LAsi. La réglementation en vigueur doit donc être reprise et d éveloppée en vue de simpli- fier le système, qui, actuellement basé sur différents forfaits accordés en fonction du statut de l’intéressé et du type de frais à rembourser, devra désormais reposer sur un forfait global octroyé en fonction du statut de l’intéressé ou de l’état de la procédure. Trois différents forfaits sont pr évus. Un premier forfait est vers é pour la dur ée de la procédure, ainsi que pour les personnes à prot éger sans autorisation de s éjour, les personnes admises pour raisons humanitaires et les personnes admises à titre provi- soire. Il doit permettre de couvrir les besoins essentiels (cf., à ce sujet, ch. 1.3.1.3.1). Il peut, en partie, être lié à la réalisation d’objectifs ou au rendement du canton con- cerné. Un deuxième forfait est versé pour la durée de l’exécution du renvoi (cf., à ce sujet, ch. 1.3.1.3.2) et un troisi ème pour les r éfugiés reconnus durant les premi ères années de leur s éjour en Suisse, ainsi que pour les personnes à prot éger titulaires d’une autorisation de s éjour (cf., à ce sujet, ch. 1.3.1.3.3). Cette nouvelle r églemen- tation ne doit entra îner aucun report des co ûts de la Conf édération sur les cantons. En effet, les forfaits globaux doivent, en principe, permettre de rembourser les m ê- mes frais que ceux support és aujourd’hui par les cantons dans le domaine de l ’aide sociale. Les frais rembours és au moyen des forfaits globaux sont donc équivalents aux subventions fédérales dont il est fait mention aux art. 88 à 91, al. 1, 2 et 5, de la LAsi. Si l’introduction des forfaits globaux ne doit avoir aucune cons équence finan- cière pour la Confédération ni pour les cantons, on peut toutefois s ’attendre à ce que le passage au nouveau système de financement se répercute, à l’avenir, positivement sur leurs comptes. Le forfait accordé pour la dur ée de l’exécution du renvoi, en par- ticulier, devrait accro ître l ’efficacité dans ce domaine et, par l à même, réduire les frais pour tous les acteurs concernés (cf., à ce sujet, ch. 1.3.1). Al. 2 à 4 Les al. 2 à 4 définissent les types de frais couverts par le forfait global, de même que les groupes de personnes concern és. Les actuels al. 2 à 5 sont abrog és, le nouveau système de forfaits les rendant caducs (cf., à ce sujet, également explications figurant au ch. 1.3.1.3).6411 Art. 89 Fixation des indemnités forfaitaires Al. 1 Il importe de maintenir le principe selon lequel le Conseil f édéral fixe le montant des forfaits sur la base des frais probables résultant de mesures peu onéreuses. Al. 2 La forme et le montant du forfait, ainsi que la dur ée et les conditions de son octroi au sens de l’art. 88 sont fixés par le Conseil fédéral. Le forfait pourra également être défini en fonction du statut de l ’intéressé et de la dur ée de son s éjour en Suisse et tenir compte des différences de prix entre les cantons (par ex. au niveau des loyers et des primes d ’assurance). Le calendrier pr évu pour la mise en œ uvre de cette r égle- mentation est pr écisé dans la partie g énérale du pr ésent message (cf., à ce sujet, le ch. 1.3.1.3). Al. 3 La Confédération peut faire d épendre le versement d ’une partie des forfaits de la réalisation d’objectifs socio-politiques. Elle peut ainsi assumer sa responsabilit é sur le plan stratégique tout en laissant le champ libre aux cantons pour mettre en œ uvre les mesures. Il est ainsi prévu qu’une partie du forfait global en faveur des personnes faisant l’objet d’une procédure, des personnes à protéger sans autorisation de s éjour et des personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire ne soit ver- sée qu’à condition d’avoir atteint certains objectifs socio-politiques (cf. également, à ce sujet, ch. 1.3.1.3.1 et explications relatives à l’art. 88, al. 1). Les dispositions de l’actuel al. 3 sont couvertes par le nouvel al. 2 et par la r églementation prévue par le nouvel art. 88. Al. 4 Les forfaits feront, au besoin, l ’objet d’un réexamen et seront adapt és au rench éris- sement. Art. 91 Autres contributions Al. 1 et 2 Les al. 1 et 2 sont abrogés, l’introduction des forfaits globaux les rendant caducs. La suppression de ces alin éas ne signifie pas pour autant que la Conf édération cessera de rembourser ces frais aux cantons. Ces frais seront d ésormais inclus dans les for- faits globaux. Al. 2bis Compte tenu des souhaits exprim és lors de la proc édure de consultation, la contri- bution forfaitaire qu ’il était prévu de verser aux cantons au titre des frais adminis- tratifs ne sera pas comprise dans le forfait global et fera l ’objet d’une indemnisation distincte. Al. 4 Le champ d ’application de l ’al. 4 s ’étendra aux personnes admises pour raisons humanitaires (cf. également, à ce sujet, les explications figurant sous le ch. 1.2.3).6412 Al. 5 L’al. 5 est abrog é, l’introduction des forfaits globaux rendant également obsolète le versement de cette subvention. Les frais encourus par les cantons à ce titre seront remboursés dans le cadre desdits forfaits (cf. également, à ce sujet, les explications figurant au ch. 1.3.1.3). Art. 93 Aide au retour et prévention de la migration Destinées avant tout à clarifier certains points, les modifications refl ètent les exp é- riences accumulées dans la pratique depuis l’introduction de la disposition. L’ajout, dans le titre m édian, de la notion de pr évention de la migration prend en considération la modification de la teneur de la disposition. En outre, la norme de compétence correspondante a été introduite (art. 54, al. 1, Cst.) dans le pr éambule de la loi. Al. 1, let. a Les services-conseils en vue du retour, d ésormais mentionn és sous la let. a, sont financés par l’ODR depuis le 1 er janvier 1997 et font d éjà, dans l ’ordonnance 2 sur l’asile relative au financement (OA 2), partie intégrante des projets menés en Suisse. Cette mesure s ’étant avérée, en particulier dans le cadre des programmes d ’aide au retour en Bosnie et au Kosovo, être un élément-clé de l ’aide au retour, l ’ODR doit continuer de subventionner sa mise en œ uvre et d’apporter un soutien logistique aux personnes charg ées de dispenser les conseils en vue du retour. La s éparation des services-conseils en vue du retour des autres projets men és en Suisse souligne le caractère autonome de cet aspect de l’aide au retour. Al. 1, let. b La let. b correspond à l’actuelle let. a. Al. 1, let. c Du point de vue de l ’efficacité, l’aide au retour et l ’exécution des rapatriements se complètent. En déchargeant les autorités nationales et en encourageant les pays con- cernés à r éadmettre leurs propres ressortissants, les programmes men és dans les Etats de provenance peuvent effectivement faciliter, voire permettre l ’exécution des rapatriements. Ici encore, les exp ériences acquises dans le cadre du programme d’aide au retour au Kosovo sont déterminantes. Al. 1, let. d En principe, il incombe à l’Etat d’origine d’assurer les soins m édicaux de ses res- sortissants. L’aide au retour de nature m édicale ne peut remplacer cette prestation étatique. En effet, l ’aide prévue dans le domaine m édical constitue une aide transi- toire et à la réintégration et est, en r ègle générale, versée sous la forme d ’un forfait. Là encore, la nouvelle formulation correspond à la pratique actuelle et vise unique- ment à clarifier, dans le cadre de la loi, la r églementation contenue aujourd’hui dans l’ordonnance.6413 Al. 1bis (nouveau) et 2 En cas de risque manifeste de migration en Suisse, il peut s ’avérer judicieux de chercher à le limiter à court terme en adoptant des mesures cibl ées dans l’Etat ou la région de provenance. Il est ainsi prioritaire de proposer aux personnes fuyant un conflit ou une catastrophe d’autres lieux de séjour dans leur région de provenance et de mettre sur pied des campagnes d’information. Si les mesures visant à pr évenir la migration et à soutenir l ’exécution des renvois font déjà partie intégrante de programmes d’aide au retour menés à l’étranger, il im- porte désormais de créer une base légale expresse pour les mettre en œ uvre de façon autonome. Par ailleurs, ces mesures ne sont pas coûteuses: les frais qui en résultent à court terme permettent d ’éviter des frais d ’assistance (plus élevés) en Suisse (pr é- vention de la migration) ou de les amortir (soutien à l’exécution des renvois). Art. 95 Surveillance Al. 1 à 3 Les subventions virées par la Confédération doivent désormais être calculées à partir des données saisies dans le système AUPER2 et non plus sur la base des d écomptes établis par les cantons. S ’agissant de la surveillance financi ère, les m éthodes utili- sées pour analyser et évaluer les systèmes sont nouvelles. Si le contr ôle des cas par- ticuliers ne constitue plus la priorit é en mati ère de surveillance financi ère, il reste néanmoins possible d ’y recourir à titre subsidiaire. Le remaniement de la sur- veillance financière permet de renoncer: –à la vérification des décomptes établis conformément aux prescriptions, – ainsi qu’à l’énumération des dispositions de la loi sur les subventions (LSu; RS 616.1) et de la loi sur le contrôle des finances (LCF, RS 614.0), prévues par la réglementation en vigueur. Il favorise: – les contrôles du système, les flux d’informations et les analyses d’effet, – la transparence de l ’organisation et des chiffres portant sur le domaine de l’asile, – la coopération entre la Conf édération et les organes cantonaux charg és de la surveillance financière, – ainsi que l ’information réciproque et la coordination en ce qui concerne la planification, le déroulement des opérations et les résultats. La Confédération a la possibilit é de proc éder elle-même à des v érifications ou de s’appuyer sur des informations, ainsi que sur des r ésultats émanant de v érifications déjà effectuées par les autorités cantonales. L’introduction du forfait global entra înant la disparition de la majeure partie des décomptes établis par les cantons à l’adresse de la Confédération, elle devrait se tra- duire par une réduction considérable de la charge administrative.6414 2.1.5 Chapitre 7 Traitement de donn ées personnelles Art. 97 Communication de données personnelles à l’Etat d’origine ou de provenance Al. 1 La nouveauté réside dans la derni ère phrase, selon laquelle il est interdit de divul- guer à l ’Etat d ’origine ou de provenance des informations se rapportant au d épôt d’une demande d’asile. Selon la pratique actuelle, les autorit és du pays d ’origine ne reçoivent aucune information sur la demande d ’asile d éposée, m ême si elle a été rejetée. Dans un souci de transparence, il importe de consacrer ce principe par la loi. Afin de préserver les intérêts de la personne frappée d’une décision de renvoi lors de la prise de contact avec son Etat d ’origine ou de provenance, l ’ODR ne prend con- tact avec l ’autorité concern ée du pays d ’origine en question qu ’au nom du DFJP pour se procurer les documents de voyage requis. Afin de justifier les d émarches ainsi entreprises, l’office déclare seulement que l ’intéressé ne poss ède pas d ’autori- sation de s éjour en Suisse et qu ’il est tenu de quitter le territoire helv étique. Le même procédé est d ’ailleurs employé lorsqu’il s’agit de se procurer des documents de voyage pour des étrangers n’ayant pas déposé de demande d ’asile et devant quit- ter la Suisse. Al. 2 La France, l ’Allemagne et l ’Autriche entreprennent, en principe, les d émarches visant à l’obtention des papiers d ès qu’une décision d’asile négative a été rendue en première instance. Selon la l égislation suisse en vigueur, il n ’est possible de prendre contact avec les autorités de l’Etat d’origine ou de provenance de l ’intéressé dans le but de se procu- rer des documents de voyage qu’en présence d’une décision de renvoi exécutoire. Le problème rencontr é par la Suisse dans le cadre de sa politique des migrations se situant au niveau non plus de la proc édure, mais de l ’exécution des renvois, l ’office s’est efforcé d’améliorer cet aspect. Conformément à la disposition actuelle, il peut arriver qu ’il ne soit pas possible d’entreprendre les d émarches visant à l ’obtention des papiers lorsque la personne frappée d ’une d écision de renvoi et faisant l ’objet d ’une d étention en vue de l’exécution du renvoi a d éposé un recours aupr ès de la CRA et que l ’exécution de son renvoi est, par l à m ême, report ée. La r églementation en vigueur en mati ère d’obtention de documents de voyage est ainsi contraire aux dispositions de l’art. 13b, al. 3, LSEE, selon lesquelles les d émarches nécessaires à l’exécution du renvoi ou de l’expulsion doivent être entreprises sans tarder. Afin d ’établir une con- cordance dans le temps et ainsi pouvoir acc élérer l’exécution du renvoi, il doit donc être possible d ’entreprendre ces d émarches dès que la d écision de d étention en vue du renvoi est rendue. Si l ’intéressé voit son recours rejet é, la prise de contact avec les autorités de son pays d ’origine ou de provenance ne lui aura port é aucun pr éju- dice. Si, en revanche, il est donn é suite à son recours et si l ’asile lui est accord é, la protection nécessaire lui sera également accordée en Suisse (cf. let. b).6415 Il y a également lieu d ’entreprendre ces d émarches plus rapidement en cas de demandes d ’asile abusives ayant d ébouché sur une d écision de non-entr ée en matière. Certes, cette possibilité était déjà prévue par l’art. 4, al. 1, let. c, de l ’ordon- nance du 11 ao ût 1999 sur l ’exécution du renvoi et de l ’expulsion d ’étrangers (OERE; RS 142.281), mais elle doit maintenant être inscrite dans la loi. Il n ’est pas entré en matière sur une demande d’asile lorsqu’elle revêt, par exemple, un caractère abusif et qu ’il peut, par cons équent, être renoncé à un examen mat ériel des motifs d’asile avancés. Là encore, il importe de s ’assurer qu ’en cas de rejet d ’un recours interjeté par l ’intéressé auprès de la CRA, la prise de contact avec les autorit és de son pays d’origine ou de provenance ne lui serait pas pr éjudiciable. S’il était toute- fois donné suite à son recours contre la décision de non-entrée en matière et si l’asile lui était octroyé (ce qui est extr êmement rare), il obtiendrait la protection n écessaire en Suisse. Lors de décisions de non-entr ée en matière au sens de l ’art. 34, al. 3, LAsi, la prise de contact pr ématurée avec les autorit és de l ’Etat d ’origine ou de provenance est obsolète. Le cas échéant, on procèdera à un renvoi dans un Etat tiers. S’agissant de la prise de contact avec les autorit és des pays d ’origine ou de prove- nance, il convient toutefois de souligner qu ’en vertu de l ’art. 6 de la loi f édérale sur la protection des donn ées (LPD; RS 235.1) « aucune donn ée personnelle ne peut être communiqu ée à l ’étranger si la personnalit é des personnes concern ées devait s’en trouver gravement menac ée ». Il y a lieu de tenir compte de cet imp ératif dans l’intégration dans la LAsi de dispositions l égales en matière de protection des don- nées. A cet égard, l’art. 97, al. 1 prescrit d éjà qu’il est interdit de communiquer à un Etat d ’origine ou de provenance des donn ées personnelles si cette communication met en danger le requ érant concerné ou ses proches. Par cons équent, si des indices laissent à penser qu ’une prise de contact avec l ’Etat d’origine ou de provenance de l’intéressé l’expose, lui ou ses proches, à un danger, il conviendra d’y renoncer. Dans tous les autres cas pr évus à l’al. 2, il faut toujours qu ’une décision de renvoi exécutoire soit rendue avant de pouvoir prendre contact avec l ’Etat d’origine ou de provenance. Al. 3 Le catalogue des données susceptibles d’être communiquées à l’Etat d’origine ou de provenance des intéressés a été adapté ou complété comme suit: Let. a: Outre les modifications rédactionnelles, il doit être possible de communiquer non seulement le nom et le pr énom des parents, mais aussi, s ’agissant des parents, toutes les donn ées énumérées sous la let. a, pour autant que cela soit utile à l’iden- tification de la personne renvoy ée. Il va de soi que seules les donn ées nécessaires sont communiqu ées. Le lieu de naissance doit d ésormais également pouvoir être communiqué. Let. b: Il importe que les donn ées les plus importantes et le plus fr équemment com- muniquées (indications relatives aux passeports ou à d ’autres pi èces d ’identité) soient maintenant expressément mentionnées dans la loi. La let. c: correspond à l’actuelle let. b6416 Let. d: Par analogie avec l ’art. 98, al. 2, let. d, il doit également être possible de communiquer, entre autres, des indications concernant la teneur de documents, tels que les extraits de naissance, les livrets scolaires, les permis de conduire ou les diplômes, lorsque ces données permettent d’établir l’identité de l’intéressé. Let. e: Let. c (actuelle) reprise telle quelle. Let. f: Il doit être possible de communiquer également les données qui permettent de garantir l’entrée de l ’intéressé dans l ’Etat de destination et d ’assurer la s écurité des agents d’escorte, notamment à l ’arrivée dans ledit Etat. L ’Etat charg é du rapatrie- ment doit pouvoir transmettre, entre autres, les donn ées suivantes: nombre d ’agents d’escorte, motifs justifiant le d éploiement des moyens de contrainte pr évus, heure d’arrivée dans l ’Etat de destination, remise des documents de voyage. Il doit aussi pouvoir communiquer, et ce, dans l ’intérêt de l ’Etat de destination, les mesures de sécurité qu’il souhaite voir appliqu ées par ce dernier en vue de la remise de la per- sonne rapatriée. Art. 98 Communication de données personnelles à des Etats tiers et à des organisations internationales Al. 2 Le catalogue des donn ées a été, par analogie avec l ’art. 97, adapt é et compl été comme suit: Let. a: Outre l ’adaptation rédactionnelle sur la base de l ’art. 97, al. 2, let. a, il doit être possible de communiquer également la derni ère adresse connue dans l ’Etat d’origine ou de provenance de l’intéressé, ainsi que son lieu de naissance. Let. b: Reprise telle quelle. Let. c: Par analogie avec l ’art. 97, al. 3, let. c, il importe de mentionner express é- ment les empreintes digitales et les photographies. Let. d: Let. c (actuelle) reprise avec des modifications d’ordre rédactionnel. Let. e: Par analogie avec l’art. 97, al. 2, let. e Let. f: Par analogie avec l’art. 97, al. 2, let. f. Let. g: Let. d (actuelle) reprise telle quelle. Let. h: Let. e (actuelle) reprise telle quelle. Let. i: Let. f (actuelle) reprise telle quelle. Art. 98a (nouveau) Coopération avec les autorités de poursuite pénale Les requérants d’asile lourdement soup çonnés d’avoir commis un crime de guerre, un crime contre l’humanité ou tout autre grave d élit ne peuvent, en aucun cas, b éné- ficier du statut de r éfugié (cf. art. 1, Section F, let. a, de la Convention relative au statut des r éfugiés). Néanmoins, lorsque le rapatriement de ces personnes n ’est pas licite en vertu de conventions internationales, les int éressés sont actuellement admis à titre provisoire. Or, il est choquant et insatisfaisant que commettre de tels crimes n’entraîne pas de conséquences.6417 C’est pourquoi l ’ODR ou la CRA devra, également à l ’avenir, communiquer aux autorités de poursuite pénale tous les cas de requ érants d’asile lourdement soupçon- nés d’avoir enfreint le droit international public. Il faut donc que cette pratique soit inscrite dans la loi afin qu’elle soit portée à la connaissance du public et qu ’elle pro- duise un effet dissuasif à l’égard des requérants d’asile susceptibles d’avoir commis un crime de guerre. De plus, une base l égale serait ainsi cr éée, qui permettrait la transmission d’informations aux autorit és de poursuite p énale, les donn ées person- nelles étant transmises dans le respect des exigences pos ées par la l égislation en matière de protection des données. Art. 99 Empreintes digitales et photographies Al. 2 à 4 Au moment de l’entrée en vigueur, le 1 er octobre 1999, de la LAsi du 26 juin 1998, le système automatique d ’identification des empreintes digitales (AFIS) d épendait du DFJP. Dans le cadre de la réorganisation de l’Office fédéral de la police (OFP), il a été décidé de le confier à cet office à partir du 1 er juillet 2000. Les modifications prévues sur ce point découlent de la prise en compte de cette décision. Conformément à l’al. 4, la concordance avec des empreintes digitales pr écédemment enregistrées sera désormais également portée à la connaissance du Corps de gardes- frontière, ce dernier étant, depuis quelque temps, en mesure de relever les emprein- tes des pouces des personnes contr ôlées à la fronti ère. Il est donc imp ératif de lui communiquer le r ésultat des examens dactyloscopiques. Le catalogue a été adapt é aux besoins. Al. 7, let. c Le relevé des empreintes digitales vise notamment à empêcher les abus commis par les personnes entrant plusieurs fois sur un territoire et d éposant des demandes sous différentes identités. Le d élai de dix ans à partir de la date d ’entrée, prévu pour les personnes à prot éger, est cependant trop court. En effet, les travailleurs immigr és pourraient également être admis comme personnes à protéger par le Conseil f édéral si une guerre éclatait dans leur Etat d ’origine. Or, les empreintes digitales de tra- vailleurs immigrés entr és en Suisse il y a des ann ées sont, dans des cas extr êmes, détruites avant même la levée de la protection provisoire. Une fois que cette protec- tion est lev ée, la destruction pr ématurée des empreintes digitales ne permet donc plus d ’atteindre l ’objectif premier, qui consiste à d étecter les demandes multiples. Afin d’éviter les probl èmes à l’avenir, il semble donc justifi é de fixer un d élai plus long, semblable à celui applicable aux requérants d’asile. Art. 100 Système d’enregistrement Al. 1 Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons humanitaires.6418 Al. 2bis (nouveau) Il importe de cr éer une base l égale en vertu de laquelle les personnes ayant fait de fausses déclarations en violation de leur obligation de collaborer devront supporter les frais occasionn és par la rectification de ces donn ées dans le syst ème d ’enre- gistrement. Art. 102a (nouveau) Statistiques sur les bénéficiaires de l’aide sociale Selon le système d’indemnisation en vigueur, les cantons remettent à la Conf édéra- tion une liste trimestrielle indiquant le nom des personnes percevant une aide sociale. Le nouveau mod èle de financement propos é dans le cadre de la r évision de la loi abolit ce transfert de donn ées. Toutefois, pour pouvoir exercer un contr ôle sur les indemnités versées aux cantons, l ’office aura toujours besoin de donn ées et de chiffres se rapportant à l’aide sociale octroyée aux requérants d’asile, aux personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, aux personnes à protéger et aux réfugiés. Le domaine de l ’aide sociale n ’est pas inclus dans les statistiques de l’ODR. Or, à l ’avenir, les donn ées, telles que la part des effectifs d épendant de l’aide sociale, la part des personnes percevant une aide partielle et, pour ces der- niers, la part des prestations propres et de celles prises en charge par les assurances sociales, les indicateurs mesurant l ’impact de l ’aide sociale et les caract éristiques démographiques des intéressés, seront collectées. Toutefois, au lieu de proc éder lui-même à la collecte de ces donn ées, l’ODR peut recourir aux services de l ’Office f édéral de la statistique (OFS), qui r éalise, en coopération avec les cantons, les statistiques suisses en mati ère d ’aide sociale. L’élargissement du mandat de l ’OFS aux donn ées relatives aux b énéficiaires de l’aide sociale relevant du domaine de l ’asile fait l’objet d’un accord de coop ération entre l ’ODR et l ’OFS. Pour les services concern és, cette collecte de donn ées n’engendre pas des d épenses importantes. Ce projet ne doit pas entra îner une aug- mentation sensible des d épenses résultant de la cr éation éventuelle de postes. Pour des raisons li ées à la protection des donn ées, le transfert, par l ’OFS, de donn ées à l’ODR doit être consacré par la loi, même s’il s’agit de données anonymes. 2.1.6 Chapitre 8 Voies de droit Art. 105 Compétence Al. 1, let. a et b, ainsi que d à f La nouvelle formulation, d’une part, est plus simple sur le plan linguistique, d ’autre part, elle assure l ’uniformité des voies de droit s ’agissant de l ’admission pour rai- sons humanitaires ou à titre provisoire et, enfin, d éfinit quelle autorit é est comp é- tente pour statuer sur une demande visant à la gratuit é de la proc édure, lorsque les autorités ayant pr écédemment statu é ont accord é l ’objet principal de la requ ête. Comme c’est le cas actuellement, la CRA reste comp étente pour tous les recours concernant l’octroi et le refus de l ’asile ou de la protection provisoire ou encore la fin de l ’asile ou de la protection provisoire (les nouvelles let. a et b regroupent les actuelles let. a, b et d). Par ailleurs, elle doit également être compétente pour tous les recours concernant l’admission pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, indé-6419 pendamment du fait que l ’auteur de la demande rel ève du droit de l ’asile ou des étrangers (cf. let. e et f; cf. également explications relatives à l’art. 20 LSEE). Al. 1, let. g Concernant les recours form és contre les d écisions relatives au refus d ’entrer en Suisse et à l’assignation d’un lieu de séjour à l’aéroport, dans un autre lieu approprié (cf. art. 22, al. 4, 1 re phrase) ou contre la d étention dans une prison en vue de l’exécution du renvoi suite une d écision de renvoi ex écutoire (cf. art. 22, al. 4, 2e phrase), la CRA reste comp étente. Pour des raisons li ées à la syst ématique, la réglementation de la comp étence est revue dans le pr ésent article (cf. art. 108 [ac- tuel]). Al. 1, let. h Suite à une d écision de non-entr ée en mati ère rendue dans un centre d ’enregistre- ment, l ’ODR peut ordonner une d étention en vue du renvoi, pour autant que l’exécution du renvoi soit imminente (cf. explications sous ch. 1.2.2. et relatives à l’art. 13b, al. 1, let. d, LSEE). Cette nouvelle mesure étant ordonn ée par l ’ODR et non par les autorit és cantonales, il incombe d ésormais à la CRA de statuer sur les recours y aff érents. Cette situation pr ésente d ’ailleurs l ’avantage qu ’une seule et même autorité est comp étente pour examiner la d écision d’asile et de renvoi, ainsi que la légalité et l’adéquation de la détention. Art. 107 Décisions incidentes susceptibles de recours Al. 3 Pour des raisons li ées à la syst ématique, la possibilit é d’interjeter recours contre le refus de l’entrée en Suisse conformément à l’art. 22, al. 1, et l ’assignation d’un lieu de séjour en vertu de l ’art. 22, al. 4, sera dor énavant régie par l ’art. 108. En cons é- quence, l’al. 3 est abrogé. Art. 108 Délais de recours S’agissant de l ’art. 108, al. 1 (actuel), cf. explications relatives à l ’art. 105, al. 1, let. g. S’agissant de l ’art. 108, al. 2 (actuel), cf. explications relatives à l ’art. 109, al. 3. Al. 1 Cet alin éa rappelle la teneur de l ’art. 50 PA (RS 172.021). Cette disposition était déjà valable. Les alin éas suivants comportant des d érogations à cette disposition, il semble justifié, pour des raisons de compréhension, de le mentionner explicitement. Al. 2 Une nouvelle notion a été cr éée afin de r épondre aux critiques formul ées à l’occasion de la proc édure de consultation au sujet des possibilit és de recours actuelles dans le cadre de la proc édure d ’asile acc élérée men ée dans les centres d’enregistrement et à l ’aéroport (cf. ch. 1.2.2). Ainsi, il est pr évu qu ’un requ érant d’asile puisse recourir aupr ès de la CRA contre une d écision d ’asile et de renvoi rendue sur le fond dans le cadre d’une procédure menée à l’aéroport ou une décision de non-entrée en matière dans les cinq jours ouvrables suivant la notification.6420 Al. 3 Le pr ésent alin éa correspond, quant au fond, à l ’art. 108, al. 1 (actuel), quoique ayant subi des modifications d’ordre rédactionnel. Al. 4 Conformément à la réglementation actuelle, plus pr écisément à l’art. 108, al. 1, LA- si, il est possible de recourir contre la d écision d’assignation d’un lieu de s éjour à l’aéroport jusqu’à ce que la d écision de renvoi soit rendue en premi ère instance. En vertu de l ’art. 5, ch. 4, CEDH (RS 0.101), toute personne priv ée de sa libert é a le droit d’introduire un recours devant un tribunal afin qu ’il statue à bref d élai sur la légalité et la proportionnalit é d e s a détention. C ’est pourquoi il est pr évu que l’assignation d’un lieu de séjour dans le cadre de la procédure à l’aéroport (ainsi que la détention dans un autre lieu appropri é au sens de l ’art. 22, al. 4, 1 re phrase et la détention dans une prison en vue de l ’exécution du renvoi au sens de la 2 e phrase) et la nouvelle détention en vue du renvoi dans les centres d ’enregistrement, conformé- ment à l’art. 13b, al. 1, let. d, LSEE, puissent être attaquées devant la CRA en tout temps jusqu’à l’exécution de la décision de renvoi entrée en force. Al. 5 Etant donné que les d élais de recours sont g énéralement brefs et vu l ’intérêt d’une procédure accélérée, il semble justifi é de reconnaître la validité des documents juri- diques transmis par télécopie (fax). L’art. 52, al. 2 et 3, PA doit toutefois être pris en considération. Art. 109 Délais de traitement des recours Al. 1 Adaptation rédactionnelle au nouvel élément constitutif de la non-entr ée en matière introduit à l’art. 35a. Al. 2 Le projet de loi pr évoit que la CRA dispose, en principe, d ’un d élai de cinq jours ouvrables pour rendre ses d écisions sur les recours form és dans le cadre d ’une pro- cédure d’asile accélérée menée à l’aéroport ou dans un centre d ’enregistrement. S’il est nécessaire de procéder à un échange d’écritures ou à d’autres actes de procédure, le d élai de traitement imparti à la CRA se fondera sur l ’al. 1, pour autant qu ’il s’agisse de recours contre des décisions de non-entrée en matière. Al. 3 S’agissant des recours interjetés contre l’assignation d’un lieu de s éjour à l’aéroport ou dans un autre lieu appropri é et contre la d étention en vue de l ’exécution du renvoi conformément à l’art. 13b, al. 1, let. d, LSEE (RS 142.20), la CRA rend, en général, une d écision immédiate sur la base du dossier sans qu ’il n’en soit d ébattu entre les parties.6421 Art. 110 Délais de procédure Al. 4 La nouvelle procédure en matière de recours pr évoit de faire passer le d élai de pro- cédure à deux jours tout au plus afin d ’améliorer le déroulement du recours, de faci- liter l ’apport de moyens de preuve dans le cadre de la proc édure à l ’aéroport (cf. art. 22, al. 4, et 108, al. 4, LAsi) et d ’améliorer les conditions de d étention en vue de l ’exécution du renvoi dans les centres d ’enregistrement (cf. art. 13 b, al. 1, let. d, LSEE). Art. 111 Procédure simplifiée Al. 1 Il s’agit d’une adaptation, d ’ordre systématique, aux modifications de la proc édure de recours, en particulier aux dispositions de l ’art. 108. Comme dans la r églementa- tion en vigueur, il doit être possible de renoncer à un échange d’écritures dans les cas de recours visiblement infond és, de recours contre les d écisions interdisant l’entrée en Suisse rendues à l’aéroport et contre l ’attribution d ’un lieu de s éjour à l’aéroport. Cette possibilit é sera d ésormais étendue aux recours contre la mise en détention au sens de l ’art. 13 b, al. 1, let. b, LSEE. Tous les documents essentiels pour d écider d ’ordonner cette d étention doivent en effet être pr ésentés à la CRA: décision d’octroi de l ’asile ou de renvoi, par ex. copies des documents de voyage, garantie d’une représentation diplomatique, documents de voyage de remplacement ou documents similaires, permettant de supposer que l’exécution du renvoi sera pos- sible dans un d élai de 20 jours. De m ême, des certificats m édicaux écrits doivent être présentés pour prouver que la personne concern ée n’est pas apte à être mise en détention. Il s ’agit en fait d ’une disposition potestative, à laquelle il ne peut être dérogé qu’en faveur de l’auteur du recours. Al. 2 Outre les comp étences actuelles, c ’est désormais un juge unique qui statue sur les recours contre l ’ordre de d étention au sens de l ’art. 13 b, al. 1, let. d, LSEE (RS 142.20). Cette disposition est justifi ée dans les commentaires de l ’al. 1, en par- ticulier par le fait que l ’ensemble des documents n écessaires à la d écision doivent être présentés par écrit à la CRA. Art. 112 Effets d’une voie de droit extraordinaire Pour les proc édures de recours engag ées suite à des d écisions de non-entr ée en matière et des d écisions rendues à l ’aéroport, il est dor énavant pr évu un d élai de recours de cinq jours. Tout recours a un effet suspensif (cf., à ce sujet, ch. 1.2.2, explications relatives aux art. 23, al. 2, 42, al. 3, et 108). Ainsi, la d étention de courte dur ée en vue de l ’exécution du renvoi mentionn ée à l ’art. 112, al. 1 à 3 (actuels), devient obsolète. C’est pourquoi il y a lieu d’abroger les trois alinéas. L’art. 112 reprend donc uniquement l ’al. 4 (actuel) tel quel. L’article ne comprenant plus aucune disposition relative à l’effet suspensif et à l’exécution immédiate de la décision de renvoi, mais contenant seulement des dispositions relatives à l ’effet d’une voie de droit extraordinaire, son titre est également modifié en conséquence.6422 2.1.7 Chapitre 10 Dispositions pénales concernant le chapitre 5, section 2 Art. 115 Délits Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu ’est la taxe sp éciale visée à l’art. 86a. Art. 116a (nouveau) Amendes d’ordre A l ’heure qu ’il est, l ’encaissement des s ûretés aupr ès des employeurs pose pro- blème. En effet, en vertu de l ’art. 115, let. c, ils peuvent se soustraire à leur respon- sabilité en arguant, par analogie avec les charges sociales, qu ’il n’y a pas violation du devoir de garder les fonds n écessaires à disposition. En effet, tant que l’employeur n’a pas versé les sûretés dues, mais qu’il est en mesure de le faire à tout moment, il dispose des fonds n écessaires pour s ’acquitter de son obligation. Cette situation s ’est accompagn ée de proc édures administratives en mati ère d ’encaisse- ment aussi coûteuses qu’inutiles. L’introduction d ’une amende d ’ordre (par analogie avec l ’art. 91 de la loi f édérale sur l’assurance-vieillesse et survivants [LAVS]) doit constituer un signal clair aux yeux des employeurs n ’ayant, malgré un rappel, toujours pas vers é la taxe sp éciale dans les délais. 2.2 Commentaires relatifs aux modifications de la LSEE Art. 6a (nouveau) En vertu de l ’arrêté fédéral approuvant la convention du 27 avril 1972 relative au statut des apatrides (RS 855.1), l’aide sociale des apatrides est r égie par les disposi- tions relatives à l’aide sociale fournie aux r éfugiés, lesquelles figurent aux chapitres 5 et 6 de la LAsi. Cependant, ne pr écisant pas la dur ée pendant laquelle l ’aide sociale des apatrides relève de la compétence de la Confédération, la réglementation en vigueur est incomplète. Cette lacune devrait être comblée en appliquant aux apa- trides les dispositions r égissant le droit des r éfugiés à une autorisation de s éjour ou d’établissement et la d élivrance de ce permis à ces personnes. Sachant, à cet égard, que les dispositions relatives au statut des apatrides s’appuient, en droit international comme en droit interne, sur des principes semblables à ceux en vigueur pour les réfugiés, il est justifi é de pr évoir pour les apatrides un r égime analogue à celui des réfugiés en matière d’aide sociale. Art. 13b Al. 1, let. d (nouvelle) Etant donné que la détention en vue de l ’exécution du renvoi dite «de courte durée» a été supprimée suite au r éaménagement de la proc édure de recours (cf. ch. 1.2.2 et explications relatives à l’art. 112), il s’agira de prévoir une autre mesure pour garan-6423 tir l’exécution des renvois. Pour ce faire, il convient d ’introduire un nouvel élément constitutif de la d étention en vue de l ’exécution du renvoi. L ’intérêt public d ’une telle mesure r éside dans la possibilit é de garantir l ’exécution effective d ’une d éci- sion de renvoi rendue suite à une décision de non-entrée en matière. Comme tous les motifs justifiant une d étention en vue du renvoi, le nouveau motif introduit vise à garantir son ex écution. Au regard du droit international public, sa base légale est la m ême que pour les autres motifs figurant à l ’art. 5, ch. 1, let. f, CEDH (RS 0.101). Contrairement aux éléments constitutifs actuels de la d étention en vue du renvoi, ce nouveau motif n ’est pas li é à un comportement susceptible de faire l’objet de reproches subjectifs, comme par exemple la violation d ’une interdic- tion d’entrer sur le territoire. En cela, il se distingue des motifs existants, lesquels ne peuvent par exemple s’appliquer que s’il est prouv é que l’intéressé risque de passer à la clandestinité ou s’il a transgressé une interdiction d’entrer en Suisse. Il existe deux conditions objectives pour ordonner ce type de détention: 1. La d étention ne peut être ordonn ée qu ’à l ’encontre de personnes frapp ées d’une d écision de non-entr ée en mati ère, conformément aux art. 32 à 35 a LAsi, notifiée dans un centre d’enregistrement. Ainsi, la détention est limitée à des personnes dont la demande d ’asile est abusive (par ex. en cas de dissi- mulation de l’identité, de non-respect de l ’obligation de collaborer, de d épôt abusif de demandes d’asile ou si les intéressés n’ont pas besoin de protection en Suisse – décision «safe-country», renvoi dans un Etat tiers sûr). 2. L ’exécution du renvoi doit être imminente, autrement dit le renvoi doit pou- voir être exécuté dans les 20 jours au maximum suivant la notification de la décision. Bien que la notion d ’«imminence» ne soit pas pr écisément définie juridiquement parlant, il n ’en demeure pas moins qu ’elle est interpr étée de façon très restrictive, étant donné que la dur ée maximale de la d étention est fixée à 20 jours. Pour pouvoir ex écuter le renvoi dans un d élai de 20 jours, un certain nombre de conditions devront être remplies. En premier lieu, l’identité et la nationalit é de la personne tenue de quitter la Suisse devront être connues. En deuxi ème lieu, s ’agissant des documents de voyage, plu- sieurs cas de figure se pr ésentent: soit l’intéressé est en possession de docu- ments valables, soit la repr ésentation diplomatique comp étente en a garanti l’établissement, soit encore il doit être possible, d ’expérience, de se les pro- curer en l’espace de quelques jours. En troisi ème lieu, le départ doit pouvoir être organisé, c’est-à-dire qu ’il doit être possible de se procurer les billets d’avion dans les 20 jours tout au plus et de mettre en place une éventuelle escorte. Dans le cadre de la r évision de la loi, la possibilit é de garantir l’exécution du renvoi avec des mesures moins contraignantes que la d étention a été examinée. De telles mesures, comme par exemple l ’attribution du requ érant d’asile à un canton assortie de l’obligation de se pr ésenter tous les jours au poste de police seraient cependant moins efficaces. L ’autorité compétente devra malgr é tout v érifier au cas par cas si l’ordre de détention est nécessaire et proportionnel.6424 Al. 2 Conformément à l ’al. 1, let. d, la dur ée maximale de la d étention est limit ée à 20 jours pour des raisons de proportionnalit é. Aucune prolongation de la d étention n’est possible. Demeure r éservée aux cantons la possibilit é de mettre une personne en détention en vue de l ’exécution du renvoi pour d ’autres motifs. Le cas échéant, ces 20 jours doivent être d éduits de la dur ée maximale de d étention fix ée à neuf mois. Il en va de même pour les jours de d étention qu’une personne tenue de quitter la Suisse a effectu és dans un centre de d étention en vue de l ’exécution du renvoi conformément à l’art. 22, al. 4, dernière phrase, LAsi. Art. 13c Al. 1: Les autorités cantonales continuent d ’ordonner la mise en d étention pour tous les motifs de d étention en vue du renvoi susceptibles d ’être invoqués à ce jour. Le nouveau motif pouvant être invoqué conformément à l’art. 13b, al. 1, let. d, déroge à cette règle. En effet, c ’est l’ODR qui sera comp étent à cet égard, étant donn é qu’il est évident qu ’il possède le savoir-faire n écessaire pour examiner si les conditions qui y sont rattach ées sont remplies. L ’office rend donc les d écisions d ’asile et de renvoi. Par ailleurs, il garde d ’éventuels documents d ’identité et de voyage. A la demande des cantons, la Division Rapatriements, administrativement rattach ée à l’ODR, procure des documents de voyage valables. Cette division conna ît les démarches à accomplir dans les pays concern és pour obtenir ces documents, d émar- ches tr ès diff érentes d ’un pays à l ’autre. Gr âce à leur savoir-faire, les autorit és fédérales sont plus à mêmes d’apprécier l’imminence de l ’exécution du renvoi. Par conséquent, ce transfert de compétences est tout à fait justifié. Al. 2: E n c a s d e r e c o u r s , l a détention ordonn ée conform ément à l ’art. 13 b, al. 1, let. d, est examinée par la CRA quant à sa légalité et à sa proportionnalit é (cf. com- mentaires relatifs à l’art. 108, al. 4, LAsi). Cette distinction par rapport aux autres motifs de détention se justifie par le fait qu ’une mise en d étention ordonnée par une autorité fédérale doit également être examinée par un tribunal f édéral. Il en r ésulte qu’une seule et même autorité judiciaire peut être chargée de mener la proc édure de recours engagée contre une d écision d ’asile et de mise en d étention. Cette mesure permet, d ’une part, de mettre à profit les connaissances sp écifiques des autorit és compétentes en matière d’asile, d’autre part, de décharger les autorités cantonales. Par conséquent, la compétence relative aux tâches policières, à savoir l’arrestation et la mise en détention, incombe aux autorités cantonales. La Confédération participe à hauteur de 130 francs par détenu et par jour aux frais occasionnés par la détention en vue de l’exécution du renvoi, dans la m ême mesure donc que pour les autres motifs de détention en vue du renvoi conform ément à l’art. 15, al. 1, de l ’ordonnance sur l’exécution du renvoi et de l’expulsion d’étrangers (OERE). Art. 14a Al. 1 Les motifs justifiant l ’introduction de nouvelles mesures de substitution sont expo- sés dans la partie g énérale du message, sous ch. 1.2.3. Par analogie avec l ’art. 44, al. 2, LAsi, l ’al. 1 pr écise à quels étrangers n’ayant pas obtenu l ’asile l ’admission pour raisons humanitaires est accordée.6425 Les al. 2 et 3 correspondent aux actuels al. 3 et 4. Al. 4 Par analogie avec l ’art. 44, al. 6, LAsi, l ’al. 4 pr écise à quels étrangers n’ayant pas obtenu l’asile l’admission provisoire est accordée. Celle-ci concernera les personnes dont l’exécution du renvoi n ’est pas possible, alors qu ’elle serait licite et raisonna- blement exigible. Si cette impossibilit é est imputable au requ érant, l ’admission provisoire est exclue (cf. ch. 1.2.3.2 et l ’al. 6, let. c). Cette mesure concerne en par- ticulier les personnes dissimulant leur identit é ou leur nationalit é ou trompant les autorités à ce sujet. L’exécution du renvoi est alors maintenue. Al. 5 La premi ère phrase correspond à l ’actuel art. 14 a, al. 2, LSEE, qui pr écise dans quelles conditions l ’exécution d ’un renvoi est consid érée comme impossible. Si l’impossibilité d ’exécuter cette d écision perdure au-del à de quatre ans apr ès que l’admission provisoire a été prononc ée, il y a lieu d ’examiner s’il est envisageable de transformer cette mesure en une admission pour raisons humanitaires. Il est entendu que les dérogations visées à l’al. 6 s’appliquent également à ces cas. Al. 6 Si l’exécution du renvoi n ’est pas raisonnablement exigible ou est impossible et si l’on est en pr ésence d’un des motifs énoncés dans le pr ésent alin éa, l’intéressé ne sera admis ni pour raisons humanitaires ni m ême à titre provisoire. Au contraire, tout sera mis en œ uvre pour exécuter son renvoi. Il est toutefois possible de d éroger exceptionnellement à cette r ègle lorsqu ’il serait choquant de refuser d ’octroyer l’admission pour raisons humanitaires ou à titre provisoire; tel serait notamment le cas si une personne avait été condamnée, dans son Etat de provenance, à une longue peine privative de libert é sans avoir manifestement fait l ’objet d ’une proc édure pénale conforme aux principes d’un Etat de droit. Al. 7 Si l ’exécution du renvoi est illicite sous l ’angle du droit international public et si l’on est en pr ésence des motifs énoncés à l’al. 6, let. a ou b, l ’intéressé sera seule- ment admis à titre provisoire. Le renvoi est également illicite dans le cas des réfugiés n’ayant pas obtenu l ’asile. Néanmoins, en l ’absence des motifs énoncés à l’al. 6, le réfugié sera admis pour raisons humanitaires. Dans le cas contraire, il ne sera admis qu’à titre provisoire. Art. 14b Al. 1 L’al. 1 a été adapté pour intégrer la nouvelle notion d ’admission pour raisons huma- nitaires. En outre, la possibilit é d’engager une action en justice conf érée au Minis- tère public de la Conf édération a été supprimée. En effet, cette attribution remonte à l’introduction de la disposition relative à l ’internement d ’étrangers et n ’a, par mégarde, pas été supprimée lors de son abrogation.6426 Al. 2 Les conditions qui ont conduit à prononcer une admission pour raisons humanitaires ou une admission provisoire sont p ériodiquement examin ées par l ’office. Lorsque ces conditions (ex écution du renvoi illicite, impossible ou pas raisonnablement exi- gible) ne sont plus remplies, l ’office l ève la mesure de substitution et ordonne l’exécution du renvoi. S ’il appara ît, apr ès la lev ée de l ’admission pour raisons humanitaires, que l ’exécution du renvoi n ’est pas possible, la personne concern ée est provisoirement admise, pour autant que l ’impossibilité de l ’exécution du renvoi ne lui soit pas imputable. Al. 2bis Lorsqu’une personne admise pour raisons humanitaires ou à titre provisoire remplit les conditions au sens de l ’art. 14a, al. 6, a posteriori, l’office lève l’admission pour raisons humanitaires ou l ’admission provisoire sit ôt qu’il en prend connaissance et ordonne l ’exécution du renvoi. Tant la police cantonale des étrangers que l ’Office fédéral de la police peuvent également en demander l ’examen. Cependant, même si les éléments de l ’art. 14a, al. 6, sont r éunis, l’exécution du renvoi ne peut pas être ordonnée pour les personnes dont le renvoi est illicite au regard du droit interna- tional public. Le cas échéant, l’admission pour raisons humanitaires est transform ée en admission provisoire. Al. 3 A l’exception d’une modification d ’ordre rédactionnel, l’al. 3 correspond, quant au fond, à la dernière phrase de l’actuel al. 2. Art. 14c Al. 1 et 2 Ces alinéas ont uniquement été adaptés à la nouvelle notion qu ’est l’admission pour raisons humanitaires. Ils n’ont pas subi d’autres modifications quant au fond. Al. 3 S’agissant des personnes admises pour raisons humanitaires qui, selon toute vrai- semblance, resteront d éfinitivement en Suisse, il importe de leur am énager les meilleures conditions possibles pour favoriser leur int égration rapide et optimale. Or, un des premiers facteurs d ’intégration est l’accès au marché du travail et, par l à même, à l’indépendance financière. C’est pourquoi il convient de leur ouvrir l ’accès au marché du travail au m ême titre qu’aux étrangers titulaires d’une autorisation de séjour permettant l’exercice d’une activité lucrative. En revanche, les personnes admises à titre provisoire devraient, comme c ’est le cas aujourd’hui, n’obtenir de permis de travail que si le march é du travail et la situation économique le permettent (cf. art. 14c, al. 3, LSEE [actuel]. Al. 3bis et 3ter Le regroupement familial sera autoris é à certaines conditions pour les personnes admises pour raisons humanitaires, lorsqu ’il apparaît qu’elles risquent de s ’installer définitivement en Suisse. La famille ne doit notamment pas b énéficier de l ’aide sociale. Dans des cas de rigueur, il doit être possible de renoncer à la condition exi-6427 geant que les personnes concern ées disposent de ressources financi ères suffisantes pour entretenir leur famille. Ces d érogations doivent être concr étisées par voie d’ordonnance. Le regroupement familial pourra être autoris é, en particulier, si la personne admise pour raisons humanitaires a plusieurs enfants à charge et si, quoi- que ayant un revenu assuré, celui-ci est d’une façon générale trop bas pour subvenir aux besoins de sa famille. Al. 4 Les virements de subventions seront effectu és non plus sur la base des d écomptes établis par les cantons, mais à partir des donn ées saisies dans les banques de don- nées électroniques au moment du versement. En cons équence, le terme «décompte» peut être supprimé dans le présent alinéa. Actuellement, les dispositions des chapitres 5 et 6 de la LAsi applicables aux r éfu- giés s’appliquent également aux réfugiés admis à titre provisoire. Une interpr étation strictement grammaticale conduirait à penser que la Conf édération est tenue de sub- venir aux besoins des r éfugiés provisoirement admis jusqu ’à ce qu ’ils obtiennent une autorisation d ’établissement, même si le canton leur a volontairement d élivré une autorisation de séjour. Or le canton prêt à délivrer une autorisation de police des étrangers doit également, conform ément à la comp étence constitutionnelle en matière d ’aide sociale (cf. art. 115 Cst.), supporter les frais qui en r ésultent. La Confédération ne peut donc être obligée de prendre en charge les frais d’aide sociale de personnes poss édant une autorisation de s éjour, même si elle y était auparavant tenue en pr ésence d ’une admission provisoire ou d ’une admission ordonn ée pour raisons humanitaires. Al. 5 Les cantons doivent être indemnisés des frais encourus au titre de l ’aide sociale ver- sée aux personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire dans le cadre de la forfaitisation globale, comme c ’est actuellement le cas pour les requ é- rants d’asile et, en principe, pour les personnes admises à titre provisoire. En revan- che, le remboursement des co ûts d ’aide sociale des r éfugiés admis pour raisons humanitaires ou à titre provisoire sera équivalent aux montants forfaitaires pour réfugiés, dont une partie est aussi destin ée à l ’intégration. Pour chaque personne admise pour raisons humanitaires, une contribution unique sera apport ée pour l’intégration professionnelle, sociale et culturelle. Cette contribution peut être sub- ordonnée à la r éalisation d ’objectifs socio-politiques et peut être limitée à certains groupes de personnes (p. ex. personnes en formation). S ’agissant de la forme du forfait, cf. ch. 1.3.1.3 Al. 5bis Les cantons sont indemnis és au titre des frais occasionn és par les personnes et les réfugiés bénéficiant d’une admission pour raisons humanitaires pendant une dur ée limitée à sept ans suivant l ’entrée des int éressés en Suisse. Pour chaque personne admise pour raisons humanitaires, les cantons per çoivent, outre les forfaits ordinai- res susmentionnés, une contribution unique destin ée à encourager la prise de mesu- res d ’intégration. Le versement de cette indemnit é suppl émentaire, de m ême que l’amélioration du statut de cette cat égorie de personnes entendent encourager les intéressés à accéder à une indépendance financière le plus rapidement possible. Il est donc justifié que l’obligation de rembourser les frais soit limit ée dans le temps. Les6428 cantons sont ainsi encourag és à favoriser une int égration rapide des int éressés, qui risquent de prolonger leur s éjour en Suisse. Ils ont en effet int érêt à ce que ces per- sonnes soient le mieux int égrées possible lorsque l ’obligation faite à la Conf édéra- tion de rembourser les frais prendra fin. Al. 6 Les personnes assujetties à la taxe sp éciale doivent être les m êmes que celles actuellement tenues de fournir des s ûretés et de rembourser les frais. L ’obligation, à laquelle sont également soumises les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, de s ’acquitter d ’une taxe sp éciale est ainsi mentionn ée. Les dispositions valables pour les requ érants d ’asile et les personnes à prot éger sans autorisation de s éjour sont également applicables aux personnes admises pour raisons humanitaires et à celles admises à titre provisoire. Les employeurs de ces personnes sont soumis aux m êmes dispositions p énales que les employeurs de requérants d’asile. Al. 7 (nouveau) Les dispositions concernant l ’assurance-maladie des requ érants d ’asile et des per- sonnes à protéger sans autorisation de s éjour s’appliquent également, par analogie, aux personnes admises pour raisons humanitaires et à celles admises à titre provi- soire (cf. à ce sujet ch. 2.5.2). Art. 14e Al. 2, let. b Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons humanitaires. Al. 2, let. d Par mégarde, il avait été omis d’adapter cette disposition dans le cadre de la r évision totale de la loi. Il y a donc été remédié. Il n ’en résulte aucun changement quant au fond. Art. 15 Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons humanitaires. Art. 20 Compétence en matière de recours Jusqu’ici, la compétence en matière de recours contre les d écisions de l ’office rela- tives à l ’admission provisoire des personnes relevant du domaine des étrangers appartenait au Département fédéral de justice et police. Pour les personnes relevant du domaine de l’asile en revanche, c’est la CRA qui est compétente. Afin de garantir une jurisprudence homog ène, seule la CRA sera dor énavant compétente pour con- naître des recours introduits contre les d écisions de l ’office en mati ère d’admission pour raisons humanitaires et d ’admission provisoire. Ainsi, la CRA ne sera plus seulement compétente pour les recours form és contre le refus d ’octroyer une admis- sion pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, mais aussi pour les recours con-6429 cernant l’octroi ou la lev ée de ces mesures. L ’art. 105, al. 1, LAsi a été adapté en conséquence. 2.3 Commentaires relatifs aux dispositions transitoires Les pr ésents commentaires relatifs aux dispositions transitoires inscrites dans la LAsi concernent également les dispositions transitoires, pratiquement identiques, figurant dans la révision de la LSEE. Al. 1 A partir de l ’entrée en vigueur de la pr ésente loi, le d écompte des comptes s ûretés devra être établi conformément non pas au droit actuellement en vigueur, mais au nouveau droit ou aux pr ésentes dispositions transitoires, qui ont fait l ’objet de sim- plifications. Ne plus établir les d écomptes sur la base de l ’ancienne législation per- mettra de solder efficacement et rapidement tous les comptes personnels et de passer au nouveau système à moindre coût. Al. 2 Toute personne dont le compte affiche un solde inf érieur à 12 000 francs, mais exer- çant une activit é lucrative depuis d éjà plus de dix ans, ne sera plus assujettie à la taxe spéciale. S’agissant, par contre, des personnes ayant travaill é moins de dix ans, elles le seront à compter de l ’entrée en vigueur de la pr ésente loi. La dur ée de coti- sation sera réduite proportionnellement aux sûretés déjà versées. Al. 3 Toute personne possédant plus de 12 000 francs sur son compte sera exempt ée de la taxe spéciale. Cette mesure concernera notamment une majorit é de personnes ayant été admises à titre provisoire dans le cadre de l ’«Action humanitaire 2000 » décidée par le Conseil f édéral. La somme maximale de 12 000 francs sera saisie sur le compte, ind épendamment des frais r éellement occasionn és par le titulaire et sa famille. Tout exc édent lui sera restitu é. Pour les familles poss édant plusieurs comptes, la somme maximale de 12 000 francs sera saisie sur chacun des comptes. Al. 4 Tout montant saisi ant érieurement sur le compte s ûretés sera pris en consid ération. Si, par exemple, suite à une d écision incidente, la somme de 7000 francs a d éjà été saisie et si le solde du compte s ’élève, à l ’entrée en vigueur de la pr ésente loi, à 6000 francs, la saisie ne pourra porter que sur la somme maximale de 5000 francs. Toute somme supérieure à 12 000 francs sera remboursée au titulaire du compte. Al. 5 et 6 Les al. 5 et 6 définissent les cas dans lesquels l’ancien droit reste applicable. Al. 7 Le nouveau droit s ’applique à toutes les autres proc édures pendantes au moment de l’entrée en vigueur de la pr ésente loi, à l’exception des procédures pendantes visées aux al. 5 et 6 de la disposition transitoire pr évoyant, à certaines conditions,6430 l’application de l ’ancien droit. Les al. 1 à 4 des dispositions transitoires r églemen- tent la procédure de liquidation «unique» des comptes. Al. 8 et 9 (disposition transitoire ne concernant que la LSEE) Sur la base des indications saisies dans les banques de donn ées électroniques de l’Office f édéral des r éfugiés et de l ’Office f édéral des étrangers concernant les personnes admises à titre provisoire, ces derni ères pourront au moment de l ’entrée en vigueur des modifications de la loi sur l ’asile soit conserver leur statut, soit obte- nir celui de personne admise pour raisons humanitaires. La dur ée pendant laquelle une personne admise à titre provisoire aura s éjourné en Suisse sera prise en compte lorsqu’elle acquérra le statut de personne admise pour raisons humanitaires. Si les conditions de l’admission pour raisons humanitaires ou de l ’admission provisoire ne sont plus remplies, le statut peut être lev é à tout moment (cf. art. 14 b LSEE). Le Conseil fédéral règle les modalités du changement de statut (par ex. établissement de nouvelles pièces d’identité). En outre, avant l ’entrée en vigueur de la r évision de la loi sur l ’asile, l’office vérifiera, sur la base des dossiers personnels, quelles adapta- tions concernant les personnes admises à titre provisoire sont n écessaires afin de garantir la qualité des données électroniques. Il s’agira notamment de contrôler si les éléments constitutifs au sens de l’art 14a, al. 6, let. a et b, sont r éunis dans le cas des personnes admises à titre provisoire dont l ’exécution du renvoi ou de l ’expulsion n’est pas possible et qui ont ce statut depuis plus de quatre ans au moment de l’entrée en vigueur de la révision de la loi sur l’asile. La Confédération pourra accorder à certains groupes de personnes, par exemple aux jeunes en âge de suivre une formation, un montant unique dans le cadre du forfait global. L ’octroi de ce montant pourra être li é à la r éalisation d ’objectifs socio- politiques. Par analogie avec l ’art. 14c, al. 5 bis (nouveau), le forfait global destin é à cette catégorie de personnes sera vers é pour une dur ée limit ée à un maximum de sept ans à compter de l’entrée en Suisse. Le Conseil fédéral doit en outre avoir la possibilit é de prévoir une réglementation en faveur des cantons, qui garantira que les personnes d éjà admises à titre provisoire au moment de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi et entr ées en Suisse depuis plus de sept ans ne tomberont pas directement sous la responsabilité financière des cantons. Al. 10 S’agissant des recours pendants form és en vertu de l ’art. 20, al. 1, let. b, LSEE, le Service des recours du DFJP statuera toujours sur les proc édures pendantes au moment de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi. 2.4 Commentaires relatifs à la révision de la loi d’organisation judiciaire Art. 100 Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons humanitaires, de l’art. 100, let. b, ch. 5.6431 2.5 Commentaires relatifs aux modifications apportées dans le domaine de la santé Il faut d’abord préciser que, pour des raisons relevant de la technique l égislative, les dispositions l égales n’utilisent que la notion d ’«admission provisoire », tandis que, dans les commentaires ci-dessous, il sera également question d’«admission pour rai- sons humanitaires». La disposition du point II, al. 2 (en annexe à l’art. 116a, LAsi), garantit que la terminologie sera modifiée dès l’entrée en vigueur de la révision de la LAsi. La proposition du Conseil f édéral visant à ma îtriser les co ûts de la sant é dans le domaine de l ’asile comprend deux points: premi èrement, le principe fix é jusqu ’ici par voie d ’ordonnance, consistant à permettre aux cantons de limiter les requ érants d’asile, les personnes à protéger sans autorisation de s éjour et les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire dans le choix de leur assureur et de leur fournisseur de prestations, doit être inscrit dans la LAsi. Deuxi èmement, le canton pourra, soit choisir parmi les assureurs offrant d éjà des formes particuli ères d’assurance de base en vertu de la LAMal, soit parmi ceux qui donnent d ésormais la possibilité de limiter le choix du fournisseur de prestations pour les seuls requ érants, les personnes à prot éger sans autorisation de s éjour et les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire. 2.5.1 Remarques générales sur les modifications de la LAMal La tradition humanitaire de notre pays devrait également se refl éter dans les soins médicaux accord és aux requ érants d ’asile, aux personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et aux personnes à prot éger sans autorisation de séjour. Or, il n ’est possible d ’intégrer ces personnes dans notre syst ème de sant é qu’en leur garantissant un encadrement m édical accordant l ’importance due aux traumatismes ou à d ’autres circonstances les ayant pouss ées à chercher refuge en Suisse. La question du financement de ces soins se pose alors rapidement et doit trouver réponse dans le cadre d’une assurance. C’est également pour cette raison que les requ érants d ’asile, les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et les personnes à prot éger sans autorisation de s éjour appartiennent au cercle des personnes obligatoirement soumises à la LAMal. La solution du syst ème d’assurance n’est en soi par remise en cause et n ’a pas à l ’être. Il s ’agit toutefois d’élaborer des solutions adaptées à la situation, qui ne repr ésenteront pas une charge financière et administrative d émesurée, ni pour les cantons responsables de leur application ni pour les assureurs. C ’est la raison pour laquelle la pr ésente révision prévoit des restrictions exclusivement pour les requ érants d ’asile, les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et les personnes à prot éger sans autorisation de séjour qui bénéficient de l’aide sociale. Ainsi, la pr ésente révision vise, d ’une part, à maintenir l ’éventail et la qualit é des prestations prévues dans la LAMal pour tous, d ’autre part, à aménager des systèmes qui tiennent compte des sp écificités de la situation et pr évoient un financement conforme à la LAMal.6432 Le système actuel, qui se fonde d éjà sur la LAMal, s ’est révélé onéreux au niveau aussi bien des finances que de l ’investissement administratif. En effet, à la fin des années 90, la Suisse a accueilli un grand nombre de requ érants d ’asile dont l’admission par quelques assureurs a mis en évidence les probl èmes liés à une ges- tion administrative complexe et aux co ûts globalement plus élevés qu ’ils engen- draient. Pour tenter d ’y remédier, le Conseil f édéral a propos é au Parlement, dans son message du 18 ao ût 1999 (FF 1999 7144) concernant l ’arrêté fédéral sur des mesures urgentes dans la compensation des risques de l ’assurance-maladie, d’exclure les requ érants d’asile, les personnes admises à titre provisoire et les per- sonnes à protéger sans autorisation de s éjour de l ’effectif déterminant pour la com- pensation des risques. Le Conseil f édéral voulait ainsi all éger la charge financi ère pesant sur un petit nombre d ’assureurs qui satisfaisaient à l’obligation d’assurer ces personnes. Le Parlement a refus é d’entrer en matière, mais a n éanmoins adopté une motion (CSSS-E, 99.3567), par laquelle il demandait au Conseil f édéral de proposer une solution uniforme pour la prise en charge des soins des requ érants d’asile, des personnes admises à titre provisoire à ce jour et des personnes à protéger sans auto- risation de s éjour, qui tienne compte des int érêts des int éressés, des assureurs, des cantons et de la Confédération. Par la suite, l ’expert mandat é conjointement par l ’Office f édéral des assurances sociales (OFAS) et l ’ODR pour examiner un mode de financement ad équat a cons- taté et confirmé que la compensation des risques demeurait le problème principal. Sur la base de ces r éflexions et convaincu que le syst ème de financement pr évu par la LAMal ne doit pas pour autant subir de modifications substantielles, le Conseil fédéral propose, dans la pr ésente révision, des solutions cibl ées prenant en consid é- ration, d ’une part, les imp ératifs administratifs et financiers des cantons, d ’autre part, les exigences des assureurs, dont les chiffres ont d émontré que les frais de cette catégorie de personnes étaient plus élevés que ceux du reste de l’effectif des assurés. Par ailleurs, les modifications propos ées reposent sur la limitation du choix des fournisseurs de prestations et la mise en place d ’un mod èle de «gatekeeping». D’autre part, le Conseil fédéral suggère une deuxième mesure, qui consiste à utiliser la part de la prime qui, d ’après la LAMal, devrait revenir au fonds de compensation des risques pour couvrir les co ûts de sant é plus élevés. En effet, le syst ème de la compensation des risques instaur é par la LAMal sert, en principe, à équilibrer les différents risques entre les effectifs d ’assurés. Partant du principe que les hommes jeunes occasionnent des frais m édicaux moins élevés, les assureurs doivent verser, pour cette cat égorie d ’assurés, une contribution en faveur de la compensation des risques et re çoivent, en contrepartie, une redevance pour les personnes pr ésentant des risques plus élevés du point de vue technique de l ’assurance. Ce m écanisme évite ainsi une chasse aux «bons risques » et fait en sorte que la communaut é des assurés bénéficie d’un équilibre entre les assureurs, en termes financiers. Or, en r ègle g énérale, de nombreux requ érants d ’asile sont des hommes jeunes. L’assureur doit assumer des frais plus élevés pour ces personnes en raison de leur mauvais état de santé et malgré tout, en vertu de la LAMal, verser une contribution au fonds de compensation des risques. Dans ce cas bien pr écis, on constate ainsi que le mécanisme de la compensation des risques ne peut correctement remplir sa fonc- tion équilibrante. Au contraire, pour cet effectif particulier, l ’assureur assume une double charge financière.6433 C’est pour ces raisons que le Conseil f édéral propose à nouveau d’exclure les requé- rants d’asile, les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et les personnes à protéger sans autorisation de s éjour de l’effectif déterminant pour la compensation des risques. Outre les avantages financiers, cette mesure pr ésente également l’avantage de s ’intégrer aisément au syst ème actuel. En effet, envisager, par exemple, des primes spécifiques pour les requérants d’asile, les personnes admi- ses pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et les personnes à protéger sans autorisation de s éjour qui couvriraient les co ûts effectifs et qui seraient par cons é- quent particuli èrement élevées n écessiterait également un m écanisme de calcul de primes spécifique. Celui-ci impliquerait une charge administrative disproportionn ée pour l’assureur et donc une charge financi ère pour les cantons et la Conf édération. Maintenir le système actuel signifierait que l’ensemble des assurés devrait supporter des primes tendanciellement plus élevées. Enfin, gr âce aux possibilit és de ma îtriser les coûts, un plus grand nombre d ’assureurs pourrait être incité à conclure des con- trats-cadre avec les cantons. Les chiffres des années de 1998 à 2000 ont démontré que, sans les contributions à la compensation des risques, l’assurance des requérants d’asile, des personnes admises à titre provisoire et des personnes à protéger sans autorisation de s éjour aurait prati- quement couvert les co ûts effectifs. Si cette mesure avait été adopt ée, quelque 44 000 requérants d’asile, personnes admises à titre provisoire et personnes à proté- ger sans autorisation de s éjour tributaires de l ’aide sociale auraient été exclus, en mars 2001, de l’effectif des assurés déterminant pour la compensation des risques. En conclusion, ces mesures à deux volets (financement conforme aux r ègles appli- cables aux formes particuli ères d ’assurance et exclusion de l ’effectif d éterminant pour la compensation des risques des requérants d’asile, des personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et des personnes à protéger sans autorisa- tion de s éjour) permettent aux cantons de respecter les imp ératifs budg étaires et n’occasionnent pas de charges administratives importantes pour les assureurs. Par- tant, elles r épondent aux exigences formul ées dans la motion de la CSSS-E (99.3567). En outre, elles visent à encourager les assureurs à conclure avec les can- tons des contrats-cadre correspondants. 2.5.2 Remarques générales concernant la modification de la LAsi Les explications suivantes s ’appliquent également aux personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire (cf. art. 14 c, al. 7 du projet de r évision de la LSEE). Les requérants et les personnes à protéger sans autorisation de s éjour sont soumis à l’assurance obligatoire conform ément à la loi f édérale du 18 mars 1994 sur l ’assu- rance-maladie (LAMal; RS 832.10) et peuvent d ès lors choisir librement leur assu- reur et leur fournisseur de prestations. Or, en raison des guerres qui s évissent dans leur état d’origine ou de provenance, l ’état de la sant é de ces personnes est souvent précaire. Par ailleurs, face à des syst èmes de sant é bien plus perfectionn és que ceux existant dans leur Etat d ’origine, elles se sentent souvent d ésemparées (ex: libre choix de son m édecin traitant). A cela viennent s ’ajouter des probl èmes de6434 communication, constituant l ’une des principales raisons de visites r épétées chez le médecin. Aussi le groupe de travail sur le financement du domaine de l ’asile a-t-il soulign é, dans son rapport final, que la mission prioritaire des cantons consistait à introduire des systèmes permettant de limiter les requ érants et les personnes à prot éger sans autorisation de séjour dans le choix de leur assureur et de leur fournisseur de presta- tions. Ensuite il s’agira, selon le groupe de travail, d ’examiner de manière approfon- die si les personnes vis ées (requérants et personnes à protéger sans autorisation de séjour) doivent être exclues de l ’assurance-maladie et si certaines prestations m édi- cales doivent être réduites. Le principe d’une réglementation de l’accès à l’assurance a reçu un écho favorable lors de proc édure de consultation aupr ès des cantons. En revanche, l’idée de réduire les prestations m édicales a été rejetée par la majorité des cantons, tout d’abord pour des raisons éthiques, car on craint qu ’elle ne mène à une discrimination, ensuite parce qu ’elle pose des probl èmes de mise en œ uvre et de délimitation. La limitation prescrite dans le choix de l ’assureur et du fournisseur de prestations permet aux cantons de mieux contr ôler l’accès des requérants d’asile et des person- nes à protéger sans autorisation de séjour au système de santé. Cela garantit les soins médicaux nécessaires aux personnes concern ées par l’instauration conséquente d’un système de «gatekeeping» et d’éviter ainsi des visites r épétées chez le m édecin sans motif. Ces mesures permettent de r éaliser des économies directes, car elles agissent sur le co ût de la sant é, mais également indirectes puisqu ’en orientant une personne soumise à l’assurance obligatoire vers un ou plusieurs assureurs, les cantons all ègent considérablement la charge administrative. L’ordonnance 2 du 11 ao ût 1999 relative au financement avait d éjà énoncé le prin- cipe selon lequel les cantons limitaient les requ érants et les personnes à prot éger sans autorisation de s éjour dans le choix de leur assureur et de leur fournisseur de prestations. La possibilit é d ’une restriction dans le domaine de l ’assistance existe donc depuis longtemps. La plupart des cantons ont us é de cette possibilit é pour res- treindre le choix des assureurs en concluant des accords-cadre avec les assurances- maladie. Ainsi, la charge administrative des cantons mais aussi des assureurs est nettement allégée. Cependant, tr ès peu de cantons ont limit é les personnes dans le choix de leur fournisseur de prestations. Sur la base de ces réflexions, il a été décidé d’énoncer dans une loi le principe selon lequel les cantons ont la possibilit é de limiter les requ érants et les personnes à pro- téger sans autorisation de séjour aussi bien dans le choix de leur assureur que de leur fournisseur de prestations. La cons écration de ce principe dans la loi s ’explique avant tout pour des raisons institutionnelles. Quant au caract ère avant tout dispositif de cette mesure, il est d û au fait que les cantons sont tenus quant au but mais libres quant aux moyens de l’atteindre. En raison du manque de donn ées concrètes dans ce domaine, il n ’a pas encore été possible d’évaluer l’effet d’une réglementation de l’accès à l’assurance. Toutefois, la situation ne cesse de s ’améliorer, au point qu ’une première évaluation pourra être entreprise en 2002. Une application continue de ces mesures devrait permettre si ce n’est de baisser les coûts de la santé, du moins de les stabiliser.6435 Deux remarques essentielles sont ressorties de la proc édure de consultation. La pre- mière concernait l’énoncé de la réglementation en question. Celui-ci donnait en effet l’impression que les cantons pouvaient eux-mêmes proposer des formes particulières d’assurance en tant qu’assureurs, alors que ce n ’est cependant pas le cas. Il s ’agirait plutôt de donner la possibilité aux cantons de limiter le choix des assureurs (art. 82a, al. 2, LAsi), le cas échéant de le limiter à des assurances proposant des formes parti- culières d’assurance. De même, comme c’est déjà le cas à l’heure actuelle, les can- tons doivent avoir la possibilit é de diriger les requ érants d’asile et les personnes à protéger sans autorisation de séjour vers des fournisseurs de prestations s électionnés par eux, indépendamment des assureurs concernés. Cette disposition a donc été cor- rigée pour ne plus prêter à confusion. Une deuxi ème remarque, provenant du milieu des assureurs, mais également des fournisseurs de prestations, mentionne la possibilit é pour les assureurs de cr éer des formes particulières ouvertes uniquement aux requérants et aux personnes à protéger sans autorisation de s éjour. En principe, lorsque les assureurs cr éent une forme par- ticulière d’assurance, celle-ci doit être ouverte à toute personne assur ée. Toutefois, s’agissant des requérants et des personnes à protéger sans autorisation de s éjour, ils sont d éjà limit és dans leur choix du fournisseur par les cantons. Il ne serait pas équitable de ne pas laisser les assureurs organiser la m ême structure avec toutes les garanties contenues dans la LAMal. Cette possibilit é, à l’instar de ce qui est pr évu pour les cantons, est inscrite dans la LAsi. Les assureurs souhaiteraient en outre pouvoir fixer des primes en fonction des co ûts effectifs, mais cette proposition, qui d éroge au syst ème de la fixation des primes prévus dans la LAMal, est rejetée. En effet, l ’exclusion des personnes concern ées de la compensation des risques, qui vise pr écisément à all éger les charges des assureurs, leur permettra de couvrir les éventuels frais suppl émentaires avec le montant correspondant à cette contribution qui n’est plus due. 2.5.3 Commentaires relatifs aux dispositions proprement dites 2.5.3.1 LAMal Les modifications de la LAMal propos ées dans le projet soumis à consultation ont été sources de malentendus. Les cantons peuvent certes jouer un r ôle de «gatekee- per» mais ne peuvent pas offrir leur propre assurance. Afin de clarifier la situation, cette disposition n ’apparaîtra plus dans la LAMal, mais dans l ’art. 82a de la loi sur l’asile. Art. 105a Effectif des assurés déterminant pour la compensation des risques La compensation des risques dans l ’assurance obligatoire des soins permet de com- penser les frais des assur és, qui diff èrent en fonction de l ’âge et du sexe. Selon ce principe, les assureurs doivent par exemple verser une contribution pour les jeunes assurés de sexe masculin ( «bons risques»), tandis qu ’ils reçoivent un montant com- pensatoire pour les assurés plus âgés de sexe féminin («mauvais risques»).6436 Les requérants d’asile appartiennent g énéralement au groupe des jeunes assur és de sexe masculin. N éanmoins, en raison des circonstances (par ex. syst ème des soins médicaux lacunaire dans l’Etat de provenance, traumatismes ou blessures de guerre), ils génèrent, comparativement aux autres assur és de leur cat égorie, des d épenses de santé sup érieures, au point que les primes ne suffisent plus à couvrir à la fois la contribution et les d épenses de santé. Si le nombre de requ érants d’asile, de person- nes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et de personnes à proté- ger sans autorisation de s éjour qui s éjournent en Suisse et qui b énéficient de l ’aide sociale était exclu de l ’effectif des assur és d éterminant pour la compensation des risques, les assureurs ne devraient plus verser de contribution pour ce cercle de per- sonnes et disposeraient de ce fait de la totalit é des primes pour couvrir les d épenses de santé. L’al. 1 définit le cercle des assurés devant être exclu de l’effectif déterminant pour la compensation des risques. Il s ’agit des requ érants d ’asile, des personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et des personnes à protéger sans auto- risation de s éjour qui s éjournent en Suisse et qui b énéficient de l ’aide sociale. Afin de pouvoir exclure le groupe d ’assurés d éfini à l ’al. 1 de leur effectif d éterminant pour la compensation des risques, les assureurs peuvent n éanmoins avoir besoin de renseignements et de documents de la part des autorit és administratives, en particu- lier des cantons et des communes, ainsi qu’exceptionnellement de la Confédération. L’al. 2 crée la base légale nécessaire à cet échange de données. L’al. 3 crée la base légale indispensable à la transmission à l’OFAS de données con- cernant le cercle d ’assurés à déduire de l ’effectif déterminant pour la compensation des risques. Ces donn ées lui sont effectivement n écessaires dans la mesure o ù elles lui permettent, entre autres, non seulement de v érifier les donn ées des assureurs, mais aussi de suivre l ’évolution des d épenses de sant é occasionnées par ce groupe de personnes. 2.5.3.2 LAsi Art. 82a Assurance-maladie pour requérants d’asile et personnes à protéger sans autorisation de séjour Les explications suivantes s ’appliquent également aux personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire (cf. art. 14 c, al. 7, du projet de r évision de la LSEE). Al. 1 Toutes les formes d ’assurance proposées aux requ érants d’asile et aux personnes à protéger sans autorisation de s éjour doivent , sous r éserve des al. 2 à 6, être confor- mes aux dispositions prévues par la LAMal. Cela signifie en particulier que les assu- reurs fixeront le montant des primes pour ces formes particuli ères d’assurance con- formément aux dispositions de la LAMal; que des primes plus basses n ’entreront donc en ligne de compte que si la forme d ’assurance en question s ’avère avanta- geuse; et queles primes de r éférence et donc les primes maximales ne devront en aucun cas être supérieures au montant de la prime ordinaire de la région en question. Par ailleurs, toutes les prestations obligatoires en vertu de la LAMal seront garanties6437 et devront être fournies par les fournisseurs de prestations mentionn és aux art. 36 à 40 LAMal. Al. 2 La présente réglementation permettra aux cantons de limiter les requ érants d’asile et les personnes à protéger sans autorisation de s éjour dans le choix de leur assureur. Les cantons pourront ainsi, par exemple, affilier ce cercle de personnes aupr ès d’un assureur au moyen d ’un contrat-cadre. Il ne s ’agit pas ici d ’un contrat collectif au sens habituel du terme, mais davantage d’une convention sur les éventuelles charges supplémentaires devant être assum ées par les assureurs en vue d ’accroître l ’effi- cacité du syst ème en simplifiant les d émarches administratives li ées à l ’assurance- maladie des requ érants d ’asile et des personnes à prot éger sans autorisation de séjour. Si un tel contrat n ’est pas envisageable, les cantons doivent avoir la possi- bilité de se concentrer sur quelques assureurs seulement. Ils pourront donc influer davantage sur les dépenses de santé (grâce au système du «gatekeeping») et les frais administratifs. Dans la mesure o ù ils ont la possibilit é de reprendre des mod èles de «gatekeeping» déjà existants (HMO, m édecin de famille), la pr ésente r églementation permet aux cantons de prescrire, conformément à l’art. 41, al. 4, LAMal, des formes d’assurance particulières aux requérants d’asile et aux personnes à protéger sans autorisation de séjour. Ces derniers se voient, par l à même, restreints dans le choix, d ’une part, de leur fournisseur de prestations et, d’autre part, de leur assureur. Al. 3 Les cantons doivent également avoir la possibilité de mettre eux-mêmes sur pied, en coopération avec les fournisseurs de prestations mentionnés aux art. 36 à 40 LAMal, des systèmes de «gatekeeping» pour les requ érants d’asile et les personnes à proté- ger sans autorisation de séjour. Une telle possibilit é peut s’imposer lorsque les assu- reurs ne proposent aucun modèle de «gatekeeping» ou HMO dans le canton (cf. à ce sujet message du 18 septembre 2000 concernant la r évision partielle de la loi f édé- rale sur l ’assurance-maladie, FF 2001 733, 735; obligation faite aux assureurs de proposer dans toute la Suisse des formes d ’assurance particulières et un choix res- treint de fournisseurs de prestations) ou que les mod èles mis sur pied par les cantons apparaissent comme la meilleure solution. Dans certaines circonstances, les mod èles proposés par les cantons peuvent permettre de g érer plus efficacement l ’accès au système de santé en sélectionnant des fournisseurs de prestations sp écialisés ou par- lant plusieurs langues. Al. 4 Les assureurs sont habilit és à proposer une forme d ’assurance impliquant un choix limité de fournisseurs de prestations pour les seuls requ érants et les personnes à protéger sans autorisation de s éjour. Sur le plan administratif, cette solution laisse une plus grande marge de man œ uvre tant aux assureurs qu ’aux cantons, qui est la bienvenue eu égard aux coûts. Al. 5 Le Conseil fédéral fixera dans le cadre d’une ordonnance les modalités et les critères selon lesquels il conviendra de limiter le choix de l ’assureur et des fournisseurs de prestations. Afin de garantir des soins de qualit é et un acc ès adéquat au syst ème de6438 santé, une norme de d élégation s’impose. Mais dans tous les cas, le choix du four- nisseur de prestations ne devra pas réduire le catalogue des prestations garanti par la LAMal. Al. 6 Les cantons et les assureurs peuvent convenir de la suppression de la participation aux coûts. Cette possibilité existe déjà pour les formes particulières d’assurance pré- vues par la LAMal (art. 64, al. 6, let. c, LAMal, en corr élation avec l ’art. 99 OAMal). L’extension de cette possibilité aux al. 2 et 4 du pr ésent article permet aux cantons de r éaliser des économies et les incite à exploiter les formes particuli ères d’assurance impliquant un choix limit é de fournisseurs de prestations. De plus, elle permet aux assureurs de réduire leurs frais administratifs, étant donné la suppression de la participation aux coûts. Al. 7 Tant que les requérants d’asile et les personnes à protéger sans autorisation de séjour bénéficient de l’aide sociale, le canton doit assurer les soins médicaux nécessaires et, partant, prendre en charge les primes de l ’assurance-maladie. Ces frais lui sont tou- tefois remboursés par la Conf édération dans le cadre du forfait global accord é pour les personnes faisant l ’objet d ’une proc édure (cf. à ce sujet ch. 1.3.1.3.1). Cepen- dant, afin d ’éviter l’allocation d’une double subvention due à la r éduction des pri- mes conformément à l ’art. 65 LAMal et à l ’octroi du forfait global, il importe de suspendre le droit de ces personnes à une r éduction des primes jusqu ’à ce qu ’elles ne soient plus d épendantes de l ’aide sociale ou qu ’elles puissent pr étendre à une autorisation de séjour. En conséquence, aussi longtemps que les requérants d’asile et les personnes à prot éger sans autorisation de s éjour per çoivent des prestations de l’aide sociale, ils se verront priv és du droit à la r éduction des primes garanti par la loi. Cette mesure doit désormais être inscrite dans la loi. 2.6 Commentaires relatifs aux modifications de la LAVS Il faut d’abord préciser que, pour des raisons relevant de la technique l égislative, les dispositions l égales n’utilisent que la notion d ’«admission provisoire », tandis que, dans les commentaires ci-dessous, il sera également question d’«admission pour rai- sons humanitaires». La disposition du point II, al. 2 (en annexe à l’art. 116a, LAsi) garantit que la terminologie sera modifiée dès l’entrée en vigueur de la révision de la LAsi. Art. 14, al. 2bis (nouveau) Selon le droit en vigueur, les requ érants d’asile, les personnes admises à titre provi- soire et les personnes à prot éger sans autorisation de s éjour qui n ’exercent pas d’activité lucrative doivent obligatoirement être affili és aupr ès des assurances AVS/AI/APG, d ès qu ’ils sont domicili és en Suisse 8, 9 . Pour éviter aux autorit és 8 Revue de l’état civil 1985 p. 361 ss; ATF 113 II 5 9 Art. 1, al. 1, let. a, LAVS6439 cantonales une charge administrative disproportionn ée, à savoir enregistrer les per- sonnes qui quitteront le pays à brève échéance, un délai de carence a été introduit, le 1er janvier 1997, dans le cadre d ’une ordonnance. Ainsi, les requ érants d ’asile n’exerçant pas d ’activité lucrative sont lib érés de l ’obligation de s ’assurer pendant les six premiers mois suivant le d épôt de leur demande 10. En revanche, les requ é- rants dont le statut de réfugié a été reconnu seront assurés avec effet rétroactif dès la date du d épôt de leur requ ête. Les cantons se sont d ’emblée opposés à cette r égle- mentation, qui entraîne à leur sens un surcroît de charges administratives. Le nouvel al. 2 bis prévoit de suspendre la perception des cotisations pour les requ é- rants d’asile, les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et les personnes à protéger sans autorisation de s éjour (ci-après requérants d’asile) qui n’exercent pas d’activité lucrative. En cas de survenance de l’événement assuré ou si les conditions de s éjour en Suisse de l ’intéressé donnent lieu à une r églementation, la suspension sera lev ée, et les cotisations seront per çues rétroactivement dans les limites du délai de prescription11. Cette mesure éviterait d’enregistrer les requérants d’asile n ’exerçant pas d ’activité lucrative et de percevoir des cotisations pour ce groupe de personnes, sans pour autant les lib érer d’une façon générale de l ’obliga- tion de s’assurer. En cas de sinistre, les intéressés pourront prétendre aux prestations prévues dans la mesure o ù les conditions requises seront remplies. Les éventuelles prestations versées seront ainsi fonction des cotisations per çues rétroactivement. Si le séjour de l’intéressé en Suisse est r églementé par la suite (obtention d ’une autori- sation de s éjour, reconnaissance du statut de r éfugié), la situation de ce dernier à l’égard des assurances sociales sera également r égularisée, et les cotisations dues seront perçues rétroactivement. Certes, cette solution présente le risque de voir appa- raître une lacune de cotisations et donc des pertes de prestations lorsque le s éjour des intéressés se prolonge (s ’agissant en particulier des personnes admises pour rai- sons humanitaires ou à titre provisoire), étant donn é que le droit de percevoir des cotisations r étroactivement se prescrit par cinq ans au maximum. 12 Dans ce cas, il n’est pas possible d’assurer une parfaite égalité de traitement entre ce groupe de per- sonnes et les autres assur és. En revanche, les personnes qui repartent ne seront pas saisies dans le système d’assurance en l’absence de perception de cotisations. La situation des requ érants d’asile diffère de celle des autres assur és en ce sens que les premiers ne séjournent le plus souvent que temporairement en Suisse. Or, le but des cotisations est, d ’une part, de financer les prestations vers ées actuellement, d’autre part, de constituer des réserves qui permettront de verser les prestations dues ultérieurement, par exemple une fois que l’assuré prendra sa retraite. Dans la mesure où les intéressés ne sont pas ressortissants d ’un Etat avec lequel une convention de sécurité sociale a été conclue et remplissent les formalit és requises avant de quitter la Suisse, les cotisations sont restitu ées à la collectivit é publique de sorte que ni le premier ni le second objectif n’est atteint. Dans cette perspective, on peut consid érer que percevoir des cotisations pour ce groupe de personnes équivaut à «tourner dans le vide» et qu’une différenciation se justifie au regard de l’art. 8 Cst.13 10 Art. 2, al. 2, RAVS 11 Art. 16 LAVS 12 Art. 16, al. 1, LAVS 13 Cf. Häfelin und Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Auflage, Zürich 2001, ch. 750 ss, en part. 756 ss et jurisprudence mentionn ée; Thürer, Aubert et Müller, Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, ch. 37 ss.6440 La réglementation envisagée permettra de réduire les coûts. En 2000, les cantons ont estimé à un montant compris entre 19 et 22,5 millions de francs les d épenses liées à l’obligation d ’assurer les requ érants d ’asile et les personnes admises à titre provi- soire indigents. En parall èle, la suppression de la possibilit é d ’exiger, en cas de départ, le remboursement des cotisations minimales versées soulagera les cantons14. Les conventions de sécurité sociale conclues entre la Suisse et certains Etats de pro- venance des requ érants d’asile15 garantissent, en principe, une égalité de traitement entre les ressortissants des deux pays contractants. Or, en pr ésence de circonstances particulières, la réglementation proposée pourrait conduire à s’écarter légèrement de ce principe. Si l’on part de la situation actuelle (quelque 32 000 requ érants d’asile en âge de tra- vailler et n ’exerçant pas d ’activité lucrative), la nouvelle r églementation pourrait entraîner, pour les assurances AVS, AI et APG, des pertes pouvant aller jusqu ’à 12 millions de francs. Toutefois, ce chiffre ne tient compte ni des personnes qui ne seront pas enregistr ées en raison de la bri èveté de leur s éjour 16, ni des rembourse- ments versés aux cantons, ni enfin des personnes qui sont lib érées de l’obligation de verser des cotisations, compte tenu de celles vers ées par leur conjoint. Ce chiffre devrait être revu à la baisse en conséquence. 3 Conséquences pour les finances et le personnel 3.1 Conséquences pour la Confédération Nouveaux modèles de financement Cf. à ce sujet les explications relatives au ch. 1.3. Le Conseil f édéral fixe le montant des nouveaux forfaits, de sorte que la modifica- tion du syst ème n ’ait aucune r épercussion sur le budget de la Conf édération. Par ailleurs, les nouvelles formes de financement dans leur ensemble ne modifieront pas la r épartition des d épenses entre la Conf édération et les cantons. N éanmoins, les nouvelles mesures incitatives de nature institutionnelle, en particulier celles intro- duites pour la phase de l ’exécution des renvois, risquent d ’avoir une r épercussion positive sur le montant des d épenses publiques. En effet, elles augmenteront l’efficacité des administrations f édérale et cantonales et de leur coop ération. Une réduction d ’environ 10 % du temps d ’exécution permettrait d ’économiser pr ès de 20 millions de francs. Une augmentation de 5 % du nombre des personnes admises pour raisons humanitaires et exerçant une activité lucrative permettrait une réduction des dépenses d’aide sociale de pr ès de 5 millions de francs, m ême si cette augmen- tation était due à une baisse du nombre de requ érants d’asile exerçant une activit é lucrative. Il est donc justifi é que les personnes admises pour raisons humanitaires puissent être intégrées au marché du travail sur une période plus longue. Par ailleurs, 14 Art. 4, al. 5, OR-AVS; RS 831.131.12 15 Actuellement, d’après les statistiques de l’Office fédéral des réfugiés (état au 30 avril 2002), environ 40 % des personnes du domaine de l’asile proviennent des nouveaux Etats indépendants de l’ex-Yougoslavie et de la Turquie. 16 Cf. art. 2, al. 2, RAVS6441 l’efficacité accrue au sein de l ’administration permettra au personnel d ’accomplir différentes missions socio-politiques. Le nouveau syst ème de forfait global incite davantage les cantons à faire des économies au titre des personnes admises pour rai- sons humanitaires et des personnes en phase de renvoi. Taxe spéciale D’après les statistiques sur l ’obligation de fournir des s ûretés et de rembourser les frais, entre 14 000 et 16 000 personnes exer çaient une activit é lucrative ces trois dernières années et étaient, de ce fait, soumises à cette obligation. Le m ême groupe de personnes devant être assujetti à la taxe sp éciale, ce chiffre peut être utilis é comme base de calcul pour évaluer les recettes à venir. Des estimations prudentes, fondées sur le fait qu ’un quart environ de ces personnes ne sera pas tenu de s’acquitter de la taxe sp éciale en raison d ’un revenu trop faible, laissent supposer que 13 à 14 millions de francs pourront être perçus par an. Si l ’on déduit les frais administratifs, il faut s ’attendre à des recettes nettes de l ’ordre de 12 à 13 millions de francs. Cette somme correspond d ’ailleurs à peu pr ès à la moyenne des recettes annuelles nettes enregistrées de 1995 à 2000 (12 millions de francs). Conséquences des autres modifications Actuellement, il est impossible de chiffrer les cons équences financi ères des autres modifications prévues dans les domaines de la proc édure et de l ’exécution des ren- vois. Toutefois, on peut partir du principe que les dispositions propos ées auront des conséquences dans l ’ensemble positives. En effet, certains frais pourront être sup- primés étant donné que de nombreuses normes permettent d’espérer une accélération de la proc édure et une am élioration de l ’exécution des renvois. Par cons équent, la durée de séjour des personnes frapp ées d’une décision de renvoi dans le cadre de la procédure d’asile pourrait être nettement raccourcie. Ainsi, l’application du principe de l’Etat tiers s ûr pourrait influer sur ladite dur ée de s éjour, surtout si, comme on l’espère, il a également, au sens d ’une mesure pr éventive, une r épercussion sur les personnes qui peuvent déjà trouver protection dans un autre Etat. 3.2 Conséquences pour les cantons et les communes Comme mentionn é au ch. 3.1, les nouvelles formes de financement, dans leur ensemble, ne modifieront pas la r épartition des charges entre la Conf édération et les cantons. Il y aura cependant de légers reports entre les cantons, car la conception des nouveaux forfaits favorise la r éalisation d ’objectifs socio-politiques ainsi que l’efficacité de la proc édure d ’exécution des renvois. (cf. à ce sujet les explications relatives au ch. 1.3.1.3.1 et 1.3.1.3.3). Il incombe aux cantons de r épartir les forfaits entre les communes, et l ’introduction des forfaits globaux n’aura aucune conséquence financière directe. Une bonne colla- boration entre les départements concernés dans les cantons est néanmoins nécessaire pour que l’application des moyens soit efficace. Le budget total prévu par la Conf é- dération pour l’aide sociale apportée aux personnes dont la procédure est en cours et aux réfugiés reconnus couvrira les frais y aff érents. Chaque canton peut avoir une couverture des frais excédentaire ou insuffisante, selon la manière dont il répartit ses prestations dans le domaine social et met en œ uvre les d écisions de renvoi par6442 rapport aux autres cantons. Toutefois, il importe qu ’aucun canton ne soit a priori avantagé ou d ésavantagé par ces forfaits étant donné que chacun peut tirer parti de ses avantages d ’ordre concurrentiel (taille, organisation, march é de l ’emploi) pour obtenir des r ésultats satisfaisants. C ’est pourquoi il faut également s’attendre à une amélioration de l’efficacité au sein de l’administration. 3.3 Conséquences dans le secteur informatique Les nouvelles r églementations se r éféreront à l ’infrastructure existante en mati ère informatique. Des prototypes des logiciels n écessaires au calcul des forfaits globaux ont d’ores et déjà été mis au point et sont fonctionnels. 3.4 Conséquences politico-économiques Modèles de financement Dans la pratique, les nouveaux mod èles de gestion n ’auront aucune cons équence d’ordre macroéconomique. En effet, il ne s ’agit pas de la gestion de nouvelles acti- vités mais d’une forfaitisation de d épenses de l’Etat déjà existantes (cf. ch. 1.3). La partie flexible des forfaits globaux, qui d épend d’indicateurs sociaux, incite à préfé- rer l’insertion au marché du travail des personnes admises pour raisons humanitaires plutôt que des requérants d’asile. On devrait donc assister à une légère augmentation du taux d’occupation de ce groupe de personnes. Ce transfert d’activités entre requé- rants d’asile et personnes admises pour raisons humanitaires n ’augmentera que dans une faible mesure le nombre total de requ érants et de personnes admises pour rai- sons humanitaires exer çant une activit é lucrative et n ’aura ainsi qu ’une influence minime sur le marché du travail. C’est également ce qui ressort d’une nouvelle étude déjà mentionnée, qui a montr é que le nombre de places de travail dis ponibles pour les requ érants d ’asile et les personnes admises à titre provisoire est relativement constant. Les conséquences macro-économiques seront donc minimes. Vu que la du- rée du séjour en Suisse des personnes actuellement admises à titre provisoire est en moyenne plus longue, on peut esp érer un avantage économique induit par l ’aug- mentation du nombre de personnes exer çant une activit é lucrative au sein de ce groupe et, à l’avenir, de celui des personnes admises pour raisons humanitaires. Comme la marge de man œ uvre des cantons demeure inchang ée, dans la mesure o ù ils accomplissent eux-m êmes les t âches qui leur incombent dans le domaine de l’asile ou qu ’ils les confient à des tiers, il faut s ’attendre à ce que les nouveaux modèles de financement n ’aient pratiquement aucune incidence économique majeure. Taxe spéciale La transformation de la constitution de sûretés en un montant forfaitaire pour la taxe spéciale r éduit l ’investissement administratif de l ’employeur lors du calcul des dépenses. Néanmoins, cet aspect ne doit pas influencer sa d écision d’embaucher une personne du domaine de l’asile.6443 Pour une personne travaillant à plein temps, la taxe sp éciale est normalement inf é- rieure au montant des sûretés actuelles; elle a donc tendance à encourager l’exercice d’une activité lucrative et à diminuer la dépendance à l’assistance. Accès au système de santé (assurances, caisses-maladie) La possibilité de limiter l ’accès aux fournisseurs des prestations et aux assureurs a un effet r égulateur direct sur le march é des assurances et de la sant é, puisqu ’elle limite la libre concurrence entre les m édecins et les assureurs. En cons équence, on peut s’attendre à une réduction des futurs co ûts de la sant é des requérants d’asile et des personnes admises à titre provisoire. Cela contribuera d ’une part à diminuer les dépenses des cantons et des assureurs et, d ’autre part, à réduire les rentrées d’argent dans le domaine de la sant é. Toutefois, il convient de noter qu ’une restriction dans le choix de l ’assureur était déjà possible auparavant et que la plupart des cantons la pratiquaient (cf. à ce sujet également ch. 2.5). Interdiction d’exercer une activité lucrative La compétence du Conseil f édéral consistant à d écréter une interdiction de travail limitée à certains groupes de requ érants d’asile n’a pratiquement aucune incidence directe sur l ’économie, car une telle interdiction n ’a g énéralement qu ’un effet minime sur le nombre de requ érants d ’asile et de personnes admises à titre provi- soire exerçant une activité lucrative17 (cf. ch. 1.3.2.2). 4 Programme de la législature Les modifications apport ées à la LAsi dans le cadre de sa r évision partielle r épon- dent aux objectifs fix és dans le programme de la l égislature 1999–2003 du Conseil fédéral (cf. Rapport du 1er mars 2000 sur le Programme de la législature 1999–2003: Objectif 11, R24, par. 1; FF 2000 2194). 5 Relation avec le droit européen Domaine de l’asile: évolution au sein de l’UE Entré en vigueur le 1 er mai 1999, le Trait é d’Amsterdam (TCE18) prévoit la mise en place d’un espace de liberté, de sécurité et de justice, garantissant la libre circulation des personnes, des marchandises et des capitaux, ainsi que la libre prestation des services. La création d’un espace commun en matière d’asile et de réfugiés constitue l’une des conséquences de cette évolution. L’art. 63 TCE définit différentes mesures visant à harmoniser les dispositions dans le domaine de l ’asile, qui seront mises en application d’ici à 2004. A ce jour, l ’UE a adopté les instruments juridiques qui sui- vent dans les délais prévus conformément à l’art. 63 TCE: 17 Forum suisse pour l’étude des migrations, Etienne Piguet, Jean-Hugues Ravel: Les demandeurs d’asile sur le marché du travail suisse 1996–2000, rapport de recherche 19/2001. 18 Traité du 2 octobre 1997 instituant la Communaut é européenne, en vigueur depuis le 1er mai 1999 (JO C 340 du 30 novembre 1997, p. 173 ss)6444 – Décision du Conseil du 28 septembre 2000 portant cr éation d ’un Fonds européen pour les réfugiés19. – Directive du Conseil 2001/55/CE du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l ’octroi d’une protection temporaire en cas d ’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir ces pers onnes et supporter les conséquences de cet accueil20. La directive suivante a été accept ée au niveau politique mais n ’a pas encore été adoptée: – Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les Etats membres21. Conformément à l ’art. 63 TCE, la Commission a propos é les actes juridiques suivants: – Proposition du 20 septembre 2000 pour une directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la proc édure d’octroi et de retrait du sta- tut de réfugié dans les Etats membres22. – Proposition du 12 septembre 2001 pour une directive du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les res- sortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir pr étendre au statut de réfugié ou de personne qui, pour d ’autres raisons, a besoin d ’une protection internationale.23. La Convention de Dublin constitue un autre élément clé pour la cr éation d’un sys- tème d ’asile commun, car elle permet de d éterminer l ’Etat comp étent pour traiter une demande d’asile24. L’art. 63 TCE prévoit que cette coopération entre les Etats de l’UE, qui relève actuellement du droit international public, soit inscrite dans le droit communautaire et fasse l’objet d’un règlement «Dublin II»25. Il existe de nombreux instruments se rapportant à la Convention et visant à son application et à son développement. Parmi les plus importants, il faut mentionner les 19 JO L 252 du 6 octobre 2000, p. 12 ss 20 JO L 212 du 7 août 2001, p. 12 ss 21 Proposition 9098/02 ASILE 28 du Conseil du 17 juin 2002; dernière version publiée; JO C 213 E du 31 juillet 2001, p. 286 ss 22 JO C 62 E du 27 février 2001, p. 231 ss 23 JO C 51 E du 26 février 2002, p. 325 ss 24 Convention relative à la détermination de l’Etat responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des Etats membres des Communautés européennes – Convention de Dublin (JO C 254 du 19 août 1997, p. 0001 ss) 25 Proposition du 26 mars 2002 d’un règlement du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des Etats membres par un ressortissant d’un pays tiers (dernière version publiée JO C 304 du 30 octobre 2001, p. 192 ss)6445 règlements concernant la cr éation du système «Eurodac»26 pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application efficace de la convention de Dublin. La Convention d’application de l’Accord de Schengen du 19 juin 1990 27 et l’Acquis de Schengen comportent des d écisions et des directives touchant aux domaines de l’asile et des migrations, en particulier en ce qui concerne le retour, comme par exemple la directive relative à la reconnaissance réciproque des décisions portant sur le renvoi de ressortissants d’Etats tiers. Politique commune de l’UE en matière d’asile A l’occasion du sommet europ éen de Laeken, les Etats membres ont élaboré le pro- jet d ’une politique commune en mati ère d ’asile et de migrations, «qui respecte l’équilibre n écessaire entre la protection des r éfugiés, conformément aux principes de la convention de Gen ève de 1951, l ’aspiration légitime à une vie meilleure et la capacité d’accueil de l’Union et de ses Etats membres». Selon les décisions prises au sommet europ éen de Séville des 20 et 21 juin 2002, le Règlement Dublin II (instrument juridique succ édant à la Convention de Dublin) devra être adopt é par le Conseil europ éen avant la fin de l ’année 2002. Lors du sommet de Séville, il a en outre été décidé qu’une définition commune de la notion de réfugié et qu’une procédure standard commune seraient adoptées d’ici juin 2003. Compatibilité de la législation suisse avec le droit européen La législation suisse en mati ère d’asile répond à la majorité des conditions minima- les pos ées par la Commission dans sa proposition de «directive sur les normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de r éfugié dans les Etats membres»; elle va m ême parfois au-del à. La Suisse ne satisfait toutefois pas aux normes minimales pr évues sur un point: sa proc édure d ’asile ne pr évoit que deux niveaux. En effet, l ’ODR traite la demande en premi ère instance et la CRA rend une d écision définitive en deuxi ème instance, alors que l ’UE prévoit une pro- cédure d’asile à trois niveaux. Il convient également de relever des disparit és par rapport au projet de «directive concernant l ’établissement de normes minimales relatives aux conditions que doi- vent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir pr étendre au statut de r éfugié ou de personne qui, pour d ’autres raisons, a besoin d ’une pro- tection internationale» (dite «protection subsidiaire»). Dans la perspective d’un pays non-membre de l ’UE, il reste cependant difficile d ’estimer l’importance de ces dis- parités, compte tenu du manque de pr écision des formulations et des d éfinitions choisies. Une br ève analyse du texte montre n éanmoins que la directive part d ’une notion de la pers écution au sens large (reconnaissant la pers écution non étatique), 26 Règlement (CE) nº 2725/2000 du Conseil du 11 d écembre 2000 concernant la création du système «Eurodac» pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application efficace de la convention de Dublin (JO L 316 du 15 décembre 2000, p. 1 ss) et Règlement (CE) n° 407/2002 du Conseil du 28 février 2002 fixant certaines modalités d’application du règlement (CE) n° 2725/2000 concernant la création du système «Eurodac» pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application efficace de la convention de Dublin (JO L 62 du 5 mars 2002, p. 1 ss) 27 Convention d’application de l’Accord de Schengen du 14 juin 1985 (JO L 239 du 22 septembre 2000, p. 19 ss)6446 que la possibilit é de fuite à l’intérieur du pays est formul ée de fa çon restrictive et que les personnes tombant sous le coup d ’une protection subsidiaire jouissent d ’un statut plus favorable que celles admises à titre provisoire en Suisse. La notion d’admission pour raisons humanitaires se rapproche de la protection subsidiaire du droit europ éen, même si le statut des personnes admises pour raisons humanitaires ne correspond pas en tous points au statut des personnes b énéficiant de la protection subsidiaire au sens du droit europ éen; c’est pourquoi le cercle des personnes à qui s’applique l’admission pour raisons humanitaires est plus large que celui de la pro- tection subsidiaire. La proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d ’asile dans les Etats membres pr ésente des incoh érences sur deux points. Tout d’abord, la proposition de directive pr évoit d’ouvrir l’accès au marché du tra- vail au plus tard un an apr ès le dépôt de la demande d ’asile. Or, une interdiction de travail limitée dans le temps pour certaines cat égories de requ érants, comme celle prévue par l’art. 43, al. 3bis, LAsi, ne pourrait pas d épasser cette période. Ensuite, la demande de restitution de contributions d ’aide sociale d ûment perçues pourrait être en contradiction avec la proposition de directive. Cependant, à l ’heure actuelle il n’est pas possible de l ’affirmer avec certitude, la formulation des dispositions en question étant imprécises. Négociations bilatérales II sur Schengen et Dublin Le 11 juillet 2002 s ’est tenu à Bruxelles le premier round de n égociations concer- nant une association de la Suisse aux structures de Schengen et de Dublin. Le règlement «Dublin II», qui n ’a pas encore été édicté, doit servir de base aux n égo- ciations relatives à Dublin. L’adoption du règlement nécessite l’unanimité au sein de l’UE. Or, le projet existant est encore tr ès controversé. Quelques Etats membres ont adopté des l égislations contradictoires, et des consultations juridiques concernant plusieurs points sont encore en cours. En l ’absence d ’une version d éfinitive du règlement, l ’UE n ’ayant, par ailleurs, pas encore d ésigné pr écisément les actes législatifs que la Suisse devra reprendre (il reste à régler, par. ex., la question de sa- voir si une association de la Suisse aux structures de Dublin est li ée au respect des normes minimales en mati ère de proc édure), il n ’était pas possible de prendre en compte les éventuelles adaptations nécessaires dans le cadre de ce projet de r évision de la loi. Une association de la Suisse à Schengen et à Dublin pourrait, par ex., exi- ger un certain nombre de modifications dans le droit de la proc édure, comme par ex. la mise au point d ’une «procédure préliminaire» aux fins de d éterminer l’Etat com- pétent pour traiter une demande d’asile. Bilan Si la cr éation d’un espace commun en mati ère d’asile et de r éfugiés prend plus de temps que pr évu, elle prend forme peu à peu, gr âce à l’adoption d ’actes législatifs décisifs tels que le r èglement concernant la cr éation du système «Eurodac», la déci- sion portant cr éation d’un Fonds europ éen pour les r éfugiés, la directive relative à des normes minimales pour l ’octroi d ’une protection temporaire en cas d ’afflux massif de personnes d éplacées ainsi que la proposition de directive relative à des normes minimales pour l ’accueil des demandeurs d ’asile dans les Etats membres,6447 qui sera bient ôt adopt ée. Les n égociations entre la Suisse et l ’UE sur Schen- gen/Dublin, qui seront bientôt entamées, permettront également de savoir plus préci- sément quels acquis communautaires la Suisse devra adopter. Les projets connus visant l ’adoption de nouveaux actes l égislatifs communautaires sont encore assez peu parlants pour la Suisse. En effet, ces propositions vont, sur des points essentiels, à l ’encontre des positions et des int érêts d ’un certain nombre d’Etats membres; elles sont donc rejet ées ou font encore l ’objet d’une consultation juridique. S ’agissant de certains points importants, il est donc encore impossible, pour l’heure, de savoir quels seront les acquis communautaires dans les domaines de l ’asile et des migrations au moment de l ’élargissement de l ’UE en 2004. Une chose est sûre: les futurs acquis requerront le consensus de tous les Etats membres; certains de ces Etats ont d ’ailleurs entrepris de revoir enti èrement leur l égislation nationale, compliquant ainsi le processus législatif de l’UE. Relation avec la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) Les dispositions intéressant le domaine de l ’asile sont, en particulier, les art. 3 et 13 CEDH. L’art. 3 CEDH dispose que nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou d égradants. Le principe du non-refoulement qui en découle se retrouve à l ’art. 5 LAsi. Par ailleurs, la nouvelle r églementation en matière d’Etat tiers sûr (cf. art. 6a du projet de loi) prescrit que le respect effectif du principe du non-refoulement au sens de l ’art. 5, al. 1, LAsi doit être garanti. Par conséquent, la nouvelle disposition prévue est conforme à la CEDH. L’art. 13 CEDH pr évoit que toute personne dont les droits et libert és reconnus par cette convention ont été viol és doit pouvoir former un recours effectif devant une instance nationale. La proc édure de recours dans le cadre d ’une proc édure d ’asile accélérée a donc été repensée et prévoit un délai de recours de cinq jours ouvrables. Tous les recours ont un effet suspensif. Cette mesure permet de corriger la r égle- mentation dite «de 24 heures », qualifiée par la doctrine de contraire au droit inter- national public. 6 Constitutionnalité Le projet d ’amendement de la LAsi repose sur l ’art. 121 Cst. (comp étence législa- tive de la Confédération en matière d’octroi de l’asile). Selon l’art. 54, al. 2, Cst., il peut d ésormais également être l égiféré dans le domaine de la pr évention de la migration (cf. art. 93 LAsi).6448 Annexe 1 Tableau synoptique: nouveau statut juridique des personnes actuellement admises à titre provisoire Admission provisoire (statut actuel) Admission pour raisons humanitaires (nouveau) Admission provisoire (nouveau) Condition L’exécution du renvoi: – n’est pas licite – n’est pas raisonnablement exigible – est impossible – L’intéressé est frappé d’une décision de renvoi dont l’exécution n’est pas licite (y compris pour les réfugiés n’ayant pas obtenu l’asile, par ex. en présence de motifs subjectifs survenus après la fuite). – L’intéressé est frappé d’une décision de renvoi dont l’exécution n’est pas raisonnablement exigible. – L’intéressé se trouve dans une situation de détresse personnelle grave. – L’intéressé tombe sous le coup d’une admission provisoire de- puis quatre ans (en sont exceptés les criminels). – Il est impossible d’exécuter la décision de renvoi. Exceptions /G215 Conséquence L’intéressé compromet la sécurité publique. /G215 Exécution du renvoi (sauf si l’exécution du renvoi n’est pas licite) – L’intéressé est frappé d’une longue peine privative de liberté. – L’intéressé compromet la sécurité publique. /G215 Exécution du renvoi (l’exécution du renvoi n’est pas raisonnablement exigible) ou prononcé d’une admission provisoire (l’exécution du renvoi n’est pas licite) – L’intéressé a provoqué lui-même l’impossibilité du renvoi. – L’intéressé est frappé d’une longue peine privative de liberté. – L’intéressé compromet la sécurité publique. /G215 Exécution du renvoi sauf lorsque celle-ci n’est pas licite au regard du droit international public6449 Admission provisoire (statut actuel) Admission pour raisons humanitaires (nouveau) Admission provisoire (nouveau) Levée La mesure est levée lorsque les conditions ne sont plus réunies. – Vérification périodique – La mesure est levée lorsque les conditions déterminant le caractère illicite ou non exigible de l’exécution du renvoi ne sont plus réunies. – La situation de détresse personnelle grave est examinée à la demande du canton. – Vérification périodique – La mesure est levée lorsque les conditions déterminant l’impossibilité de l’exécution du renvoi ne sont plus réunies Exercice d’une activité lucrative – Exercice d’une activité salariée dépendante pour autant que le marché du travail et la situation économique le permettent. – Conditions analogues à celles des étrangers titulaires d’une autorisation de séjour (permis B) – Exercice d’une activité salariée dépendante pour autant que le marché du travail et la situation économique le permettent Regroupement familial – Possible si le canton est prêt à octroyer une autorisation de séjour et – si les conditions énumérées aux art. 38 et 39 OLE sont réunies – Possible si la famille ne touche pas l’aide sociale. – Le Conseil fédéral est habilité à prévoir des dispositions plus souples (par ex. prévoir que l’obligation de subvenir financiè- rement aux besoins de la famille ne doit être que partiellement satisfaite). – Possible uniquement si le canton délivre une autorisation de séjour (permis B) et si – les conditions énumérées dans la LSEE sont remplies Indemnisation des cantons – Jusqu’à l’octroi de l’autorisation de séjour – Sinon illimitée – Jusqu’à l’octroi de l’autorisation de séjour – Jusqu’à concurrence de sept ans après l’entrée en Suisse – Jusqu’à l’octroi de l’autorisation de séjour – Sinon illimitée Intégration – Aucune – Il peut être versé un montant supplémentaire pour des cours de langue ou une formation professionnelle (= dans le cadre du forfait global). – Cette prestation peut être limitée à certaines catégories de personnes. – Elle peut être liée à la réalisation d’objectifs socio-politiques. – Aucune6450 Admission provisoire (statut actuel) Admission pour raisons humanitaires (nouveau) Admission provisoire (nouveau) Personnes admises à titre provisoire: dispositions transitoires applicables à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi Abrogé– Le nouveau droit s’applique, excepté pour les questions de financement. – La Confédération peut verser un forfait en vue de l’intégration, limiter le versement de ce forfait à certaines catégories de personnes (par ex. aux jeunes en âge de suivre une formation) ou lier le versement dudit forfait à la réalisation d’objectifs socio-politiques. – L’indemnisation est assurée jusqu’à concurrence de sept ans après l’entrée en Suisse. – Dispositions transitoires pour les cantons, afin que les personnes actuellement admises à titre provisoire ne tombent pas immé- diatement sous la responsabilité des cantons à l’entrée en vi- gueur de la nouvelle loi. Le nouveau droit s’applique.6451 Annexe 2 Tableau synoptique: modalités actuelles et nouvelles de la procédure à l’aéroport Procédure à l'aéroport comprenant une protection juridique étendue 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 semaine 1 Possibilité de contester l'attribution en tout temps. Décision de la CRA " sans délai", en règle générale sur la base du dossier Possibilité de maintenir la détention en vue de l'exécution du renvoi Décision de la CRA : 6 semaines en cas d'échange d'écritures ou d'autres actes de procédure semaine 5 semaine 6 semaine 7 semaine 8 procédure : 20 jours délai de recours de 5 jours décision de la CRA dans les 5 jours Durée restante des 60 jours de détention en zone de transit en vue de l'exécution du renvoi semaine 2 semaine 3 semaine 4 Contestation de l’attribution CRA Délai de recours : 30 jours6452 Annexe 3 Tableau synoptique: modalités actuelles et nouvelles de la procédure dans les centres d’enregistrement Procédure au centre d'enregistrement selon le droit en vigueur 123456789 ################################################### 24 h. Procédure au centre d'enregistrement assortie d'une proc édure de recours étendue 123456789 ################################################### semaine 5 semaine 6 semaine 7 semaine 8 CRA 48 h. Délai de recours : 30 jours Procédure : 20 jours ouvrables, conform ément à l'art. 37 LAsi semaine 1 semaine 2 semaine 3 semaine 4 Procédure : 20 jours ouvrables, conform ément à l'art. 37 LAsi brève détention en vue de l'exécution du renvoi semaine 8semaine 1 semaine 2 semaine 3 semaine 4 Détention en vue de l'exécution du renvoi: 20 jours Délai de recours de 5 jours Décision de la CRA dans les 5 jours semaine 5 semaine 6 semaine 76453 Table des matières Condensé 6361 1P a r t i e générale 6363 1.1 Remarque liminaire 6363 1.2 Principales modifications dans le domaine de la proc édure d’asile et de l’exécution des décisions 6363 1.2.1 Principe de l ’Etat tiers sûr 6363 1.2.2 Proc édure d’asile et possibilités de recours dans les centres d’enregistrement et dans les aéroports 6365 1.2.3 Nouveau statut juridique des personnes admises à titre provisoire à ce jour 6368 1.2.3.1 Rappel des faits 6368 1.2.3.2 R églementation future 6369 1.2.4 Persécutions non étatiques 6371 1.3 Les principales modifications apportées dans le domaine de l’aide sociale 6373 1.3.1 Nouveaux modèles de financement dans le domaine de l’asile 6374 1.3.1.1 Rappel des faits 6374 1.3.1.2 Objectifs et principes directeurs de la nouvelle orientation 6375 1.3.1.3 Financement de la politique sociale dans le domaine de l’asile au moyen d’enveloppes budgétaires 6377 1.3.1.3.1 Financement de l ’aide sociale accordée aux requérants dont la procédure d’asile est en cours et à d’autres personnes relevant du domaine de l’asile 6378 1.3.1.3.2 Financement de l ’aide sociale accordée aux personnes dont le renvoi est en cours d’exécution 6379 1.3.1.3.3 Financement de l ’aide sociale pour les réfugiés reconnus et les personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour 6380 1.3.1.4 Effets économiques et financiers des mesures incitatives de nature institutionnelle 6381 1.3.1.5 Introduction de nouveaux mod èles de financement 6381 1.3.1.6 Transparence et surveillance financi ère 6382 1.3.2 Droits et obligations 6384 1.3.2.1 Introduction 6384 1.3.2.2 Requ érants d’asile et personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire: accès au marché du travail 6384 1.3.2.3 Remboursement des frais par le versement d’une taxe spéciale 6387 1.4 Résultats de la procédure préliminaire 6389 2P a r t i e s péciale 6391 2.1 Commentaires relatifs aux modifications de la LAsi 63916454 2.1.1 Chapitre 2: Requ érants d’asile 6391 2.1.2 Chapitre 3: Octroi de l ’asile et statut des réfugiés 6404 2.1.3 Chapitre 5: Aide sociale 6406 2.1.4 Chapitre 6: Subventions f édérales 6410 2.1.5 Chapitre 7: Traitement de donn ées personnelles 6414 2.1.6 Chapitre 8: Voies de droit 6418 2.1.7 Chapitre 10: Dispositions p énales concernant le chapitre 5, section 2 6422 2.2 Commentaires relatifs aux modifications de la LSEE 6422 2.3 Commentaires relatifs aux dispositions transitoires 6429 2.4 Commentaires relatifs à la révision de la loi d’organisation judiciaire 6430 2.5 Commentaires relatifs aux modifications apportées dans le domaine de la santé 6431 2.5.1 Remarques générales sur les modifications de la LAMal 6431 2.5.2 Remarques générales concernant la modification de la LAsi 6433 2.5.3 Commentaires relatifs aux dispositions proprement dites 6435 2.5.3.1 LAMal 6435 2.5.3.2 LAsi 6436 2.6 Commentaires relatifs aux modifications de la LAVS 6438 3C o n séquences pour les finances et le personnel 6440 3.1 Conséquences pour la Confédération 6440 3.2 Conséquences pour les cantons et les communes 6441 3.3 Conséquences dans le secteur informatique 6442 3.4 Conséquences politico-économiques 6442 4 Programme de la législature 6443 5 Relation avec le droit européen 6443 6 Constitutionnalité 6447 Annexes 1 Tableau synoptique: nouveau statut juridique des personnes actuellement admises à titre provisoire 6448 2 Tableau synoptique: modalit és actuelles et nouvelles de la procédure à l’aéroport 6451 3 Tableau synoptique: modalit és actuelles et nouvelles de la procédure dans les centres d’enregistrement 6452 Loi sur l’asile (Projet) 6455 Loi fédérale sur l’assurance-maladie (Projet) 6479 Loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants (Projet) 6481Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la modification de la loi sur l'asile, de la loi fédérale sur l'assurance- maladie et de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 45 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.060 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 12.11.2002 Date Data Seite 6359-6454 Page Pagina Ref. No 10 126 716 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.