24 Staatsorganisation 2 Organizzazione dello Stato Kantonsverfassung. Übergangsrecht für den Erlass eines regionalen Richtplanes. Auslegungsgrundsätze für Inter- temporalrecht. Regionalverband. – Anwendbares Recht (E.2). – Auslegungsgrundsätze für Intertemporalrecht (E.3). – Verhältnis des Übergangsrechtes der Kantonsverfas- sung und des Raumplanungsrechtes; Anforderungen an einen Regionalverband (E.4, 5). Costituzione cantonale. Diritto transitorio per l’emana- zione di un piano direttore regionale. Principi dell’inter- pretazione di norme intertemporali. Organizzazione regio- nale. – Diritto applicabile (cons. 2). – Principi dell’interpretazione di norme intertemporali (cons. 3). – Rapporto tra il diritto transitorio della costituzione can- tonale e quello della normativa in materia di pianifica- zione; esigenze che deve soddisfare un’organizzazione regionale (cons. 4, 5). Erwägungen: 2. a) Vorliegend geht es einzig um die übergangsrechtliche Frage, ob der regionale Richtplan Zweitwohnungen nach der bis- herigen Zuständigkeitsordnung bzw. dem bisherigen Verfahrens- recht des Kreises zu erlassen sei oder ob darauf schon die zwin- genden Normen des KRG über die Zuständigkeit und das Verfahren zum Erlass regionaler Richtpläne anzuwenden sei. b) Nach Art. 2 Abs. 2 der geltenden Kreisverfassung gehört die Regionalplanung zu den Kreisaufgaben. Der Kreis hat zur Er- füllung dieser Aufgabe im Jahre 1991 das Regionalplanungsge- setz (RPGOE) erlassen. Art. 10 RPGOE sieht im hier interessieren- den Zusammenhang vor, dass der vom Kreisrat erlassene Richtplan den mittelbar und unmittelbar betroffenen Gemeinden zur Genehmigung vorgelegt werde. Genau dieses Verfahren zum Planerlass ist im angefochtenen Kreisratsbeschluss vorgesehen. 325 2/3 Staatsorganisation PVG 2006 Demgegenüber bestimmt Art. 18 Abs. 2 des am 1. November 2005 in Kraft getretenen KRG, dass für Beschlüsse über Erlass und Än- derungen von regionalen Richtplänen die Delegierten des Regio- nalverbandes (Regionalversammlung) zuständig sind. Dem ent- spricht nach Ansicht der Rekurrenten im Kreis der Kreisrat. In Art. 108 Abs. 2 KRG wird sodann übergangsrechtlich bestimmt, dass dort, wo zur Erfüllung regionaler Planungsaufgaben noch kein Re- gionalverband besteht, sich Zuständigkeit und Verfahren für re- gionale Richtpläne weiterhin nach den von der Regierung geneh- migten Organisationsstatuten richten. Weiter verlangen Art. 69 und 72 KV sowie die Art. 50 ff. GG, insbesondere die Art. 50 Abs. 3 und Art. 57 GG, dass sich die Gemeinden zu öffentlich-rechtlichen Regionalverbänden zusammenschliessen, die Aufgaben regiona- ler Bedeutung von einem Regionalverband erfüllt werden und jede Gemeinde einem Regionalverband angehört. Wiederum übergangsrechtlich sieht Art. 107 Abs. 1 KV vor, dass regionale Or- ganisationen der interkommunalen Zusammenarbeit, die bei In- krafttreten der neuen Verfassung noch keine Regionalverbände im Sinne der Verfassung seien, bis zum 31. Dezember 2006 wie Re- gionalverbände behandelt würden. Im Folgenden ist zu untersu- chen, ob die Anwendung und Auslegung der erwähnten Bestim- mungen es erfordern, den angefochtenen Kreisratsbeschluss aufzuheben. 3. Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut aus- zulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Ausle- gungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, na- mentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zu Grunde lie- genden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissver- ständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen wer- den, u. a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusam- menhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 130 II 49 E. 3.2 S. 53, 129 II 114 E. 3.1 S. 118,125 II 196 E. 3a, S. 244 E. 5a, 125 V 130 E. 5, 180 E. 2a, je mit Hinweisen; VGU R 06 11). Diese allgemeinen, an- erkannten Auslegungsgrundsätze sind auch bei der Ermittlung des Bedeutungsgehaltes von intertemporalrechtlichen Bestimmungen massgebend. Zu berücksichtigen ist dabei, dass Übergangsbe- stimmungen erlassen werden, um die Ablösung von altem Recht2/3 Staatsorganisation PVG 2006 26 zu erleichtern. Im Interesse der Rechtssicherheit sollen etwa uner- wünschte Auswirkungen der neuen Normen auf Tatsachen ver- mieden werden, die sich bereits vor Inkrafttreten des neuen Rechts realisiert haben, aber noch eine altrechtliche Behandlung rechtfer- tigen. Übergangsbestimmungen sind vor diesem Hintergrund nicht für sich allein zu verstehen, sondern stets zusammen mit den – materiell-rechtlichen – Neuerungen auszulegen (Meyer/Arnold, Intertemporales Recht, S. 126 f. in ZSR 124 I 115 ff.). Nach der Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts sind neue Verfahrensvorschriften grundsätzlich mit dem Tag des In- krafttretens sofort und in vollem Umfange anwendbar, es sei denn, das neue Recht kenne anders lautende Übergangsbestim- mungen. Dieser intertemporal-rechtliche Grundsatz kommt dort nicht zur Anwendung, wo hinsichtlich des verfahrensrechtlichen Systems zwischen altem und neuem Recht keine Kontinuität be- steht und mit dem neuen Recht eine grundlegend neue Verfah- rensordnung geschaffen worden ist (Meyer/Arnold, a.a.O., S. 135 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). 4. a) Das neue KRG hat gegenüber dem bisherigen Raum- planungsrecht hinsichtlich der Zuständigkeit und des Verfahrens zum Erlass regionaler Richtpläne einen wesentlichen Wandel ge- bracht. Gemäss Art. 53 der alten Raumplanungsverordnung (aKRVO) oblag es den Regionalverbänden, die sowohl öffentlich- als auch privatrechtlich organisiert sein konnten, für die Erstellung regionaler Richtpläne ein Organisationsstatut zu erlassen, welches das Verfahren regelte. Die Gemeinden ihrerseits regelten die Zu- ständigkeit für ihre Mitwirkung im Richtplanverfahren autonom. Demgegenüber ist die Organisationsfreiheit der Gemeinden und Regionalverbände durch das neue Recht stark eingeschränkt wor- den. Die regionalen Richtpläne sind nach Art. 18 Abs. 2 KRG nun- mehr ausschliesslich von den Regionalversammlungen zu erlas- sen. Den Gemeinden kommt damit kein direktes Mitwirkungsrecht mehr zu. Damit wurde für den Erlass von Regionalplänen eine grundlegend neue Zuständigkeits- und Verfahrensordnung getrof- fen. Der Gesetzgeber hat dem durch den Erlass von Art. 108 Abs. 2 KRG insoweit Rechnung getragen, dass er vorsieht, dass sich die Zuständigkeit und das Verfahren für regionale Richtpläne weiter- hin nach den von der Regierung genehmigten Organisationsstatu- ten richtet, wo zur Erfüllung regionaler Planungsmassnahmen noch kein Regionalverband besteht. Diese Bestimmung unter- scheidet nach ihrem Wortlaut nicht, ob es sich bei der bisherigen Trägerschaft der Regionalplanung um eine solche des Privatrech-2/3 Staatsorganisation PVG 2006 27 tes oder des öffentlichen Rechtes handelt, sondern stellt einfach darauf ab, dass noch kein Regionalverband besteht. Diese Rege- lung erweist sich als sinnvoll und zweckmässig. W as unter einem Regionalverband zu verstehen ist, ergibt sich aus den erwähnten Bestimmungen der Kantonsverfassung und des Gemeindegeset- zes. Diesen Regelungen lässt sich entnehmen, dass nicht nur bei privaten, sondern auch bei öffentlich-rechtlichen regionalenTräger- schaften ein namhafter Anpassungsbedarf vorliegen kann, bis aus einer bestehenden Organisationsform ein Regionalverband im Sinne von Verfassung und Gemeindegesetz werden kann. Zu den- ken ist dabei etwa an die Gebietsabgrenzung oder die Gewährlei- stung der politischen Rechte usw. Bis die Gemeinden bzw. die Re- gionen darüber entschieden haben, in welcher Weise sie ihren Regionalverband diesbezüglich ausgestalten wollen, soll deshalb gemäss Art. 108 Abs. 2 KRG eben das bestehende Organisations- und Verfahrensrecht für die Richtplanung weiterhin gelten. Diese Übergangsbestimmung steht in Einklang mit dem erwähnten in- tertemporalrechtlichen Grundsatz, dass bei Kontinuitätsbrüchen das neue Verfahrensrecht nicht unvermittelt gelten soll. Dem steht auch Art. 107 KV nicht entgegen. Danach werden regionale Orga- nisationen der interkommunalen Zusammenarbeit, die bei Inkraft- treten der neuen Verfassung noch keine Regionalverbände im Sinne der Verfassung sind, bis zum 31. Dezember 2006 wie Regio- nalverbände behandelt. Zunächst wird auch hier gemäss dem Wortlaut bei den bestehenden Trägerschaften nicht zwischen pri- vat- und öffentlich-rechtlichen Organisationen unterschieden. Mit dieser Bestimmung ging es darum, bestehenden Trägerschaften eine Frist zur Anpassung ihrer Organisationsstrukturen zu ver- schaffen. Ohne diese Übergangsregelung hätten Trägerschaften, die sich bei Inkrafttreten der neuen Verfassung noch nicht entspre- chend organisiert hätten, ihre regionalen Aufgaben nicht mehr wahrnehmen dürfen, da sie dann eben keine Regionalverbände im Sinne der Verfassung mehr gewesen wären. Dank der Über- gangsbestimmung können sie dagegen bis Ende 2006 wie Regio- nalverbände behandelt werden, obwohl sie ihr Organisationsrecht noch nicht angepasst haben. Dies bedingt aber gerade, dass ihr ei- genes Organisations- und Verfahrensrecht bis dann weiterhin an- wendbar ist. Damit besteht kein Widerspruch zu Art. 108 Abs. 2 KRG. Diese Bestimmung gestattet vielmehr im Gegenteil ebenfalls die Anwendung des bisherigen Verfahrens- und Organisations- rechtes von Trägerschaften, die sich noch nicht förmlich als Regio- nalverband konstituiert haben, im Bereich der Regionalplanung.2/3 Staatsorganisation PVG 2006 28 Die Auslegung der massgebenden Normen nach ihrem Wortlaut und ihrem Sinn ergibt demnach, dass das kantonale Recht die An- wendung von Art. 18 Abs. 2 KRG für regionale Organisationen, die noch kein Regionalverband sind, noch nicht erfordert. b) Die Rekurrenten sind nun freilich der Auffassung, aus den Gesetzesmaterialien, insbesondere den regierungsrätlichen Botschaften, ergebe sich das gegenteilige Resultat. Tatsächlich können die Materialien dahin verstanden werden, dass im Ge- setzgebungsprozess das Augenmerk vor allem auf bestehende privatrechtliche Trägerschaften gerichtet war und die Auffassung herrschte, dass bei den öffentlich-rechtlichen Organisationen kein Anpassungsbedarf bestand. Daraus lässt sich indessen nur, aber immerhin entnehmen, dass im Zuge der Gesetzgebung überse- hen wurde, dass eine Überführung bestehender öffentlich-rechtli- cher Trägerschaften in verfassungskonforme Regionalverbände notwendig werden könnte. Dagegen kann daraus nicht auf einen gesetzgeberischen Willen im Sinne der Rekurrenten geschlossen werden. Selbst wenn dem so wäre, könnte darauf nicht abgestellt werden, da die Auslegung nach dem Wortlaut ergeben hat, dass die Übergangsregelung von KV und KRG auf alle bestehenden Re- gionalorganisationen zu einem sinnvollen Ergebnis führt, da da- durch eben auch die öffentlich-rechtlichen Trägerschaften in die Lage versetzt werden, die notwendigen Anpassungen innert einer gewissen Frist umzusetzen. c) Schliesslich stellen sich die Rekurrenten auf den Stand- punkt, der Kreis erfülle ohnehin alle verfassungsrechtlichen An- forderungen an einen Regionalverband und sei damit bereits ein solcher. Es ist in der Tat nicht von der Hand zu weisen, dass der Kreis so organisiert ist, dass er wesentliche Elemente erfüllt, die einen Regionalverband kennzeichnen. Nach der neuen Verfassung und dem revidierten Gemeindegesetz ist indessen erforderlich, dass die Gemeinden bzw. Regionen förmlich einen Regionalver- band gründen. Dabei ist es keineswegs ausgeschlossen, dass ein Kreis zugleich auch als Regionalverband konstituiert wird. Das be- darf jedoch der demokratischen Beschlussfassung in den Gemein- den, werden doch Regionalverbände gemäss Art. 69 KV von ihnen gegründet. Es ist dabei durchaus denkbar, dass eine bestehende Regionalträgerschaft, auch wenn sie mit einem Kreis identisch ist, sowohl in ihrer Gebietsabgrenzung als auch bezüglich der demo- kratischen Rechte der Regionaleinwohner nicht mehr im gleichen Rahmen weitergeführt wird. Bevor darüber nicht beschlossen worden ist, liegt noch kein Regionalverband im Sinne der neuen2/3 Staatsorganisation PVG 2006 29 Kantonsverfassung vor. Dies scheint auch der Rekursgegner er- kannt zu haben, ist doch im Entwurf zur neuen Kreisverfassung ausdrücklich vorgesehen, dass der Kreis künftig alle regionalen Aufgaben als Regionalverband erfüllt. Zum heutigen Zeitpunkt kann indessen nach dem Gesagten noch nicht davon ausgegan- gen werden, dass es sich beim Kreis um einen Regionalverband im Sinne der Verfassung handelt. 5. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass der Kreisrat zu Recht beschlossen hat, den regionalen Richtplan zu- handen der Genehmigung durch die Kreisgemeinden zu verab- schieden, entspricht doch dieses Verfahren unbestritten Art. 10 RPGOE und ist diese Bestimmung nach dem Gesagten weiterhin anwendbar. Der Rekurs ist infolgedessen abzuweisen. V 06 6 Urteil vom 27. November 2006