VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 23 116 5. Kammer Vorsitz Stöhr RichterIn Brun und Audétat Aktuarin Lanfranchi URTEIL vom 20. August 2024 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer gegen Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität Graubünden, Beschwerdegegner und Gemeinde B._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Reto Nigg, Beschwerdegegnerin betreffend Baubewilligung- 2 - I. Sachverhalt: 1. Am 14. September 2023 reichte A._____ ein Baugesuch für den Neubau eines Wohnhauses auf Parzelle 1272, in der Dorfzone von C._____, Gemeinde B._____, ein. Die Bauparzelle grenzt im südlichen Bereich an die Kantonsstrasse (D._____). Das Baugesuch wurde vom 14. September bis am 4. Oktober 2023 öffentlich aufgelegt. Dagegen erhoben E._____ und E.A._____ am 21. September 2023 Einsprache. Das Baubewilligungsverfahren ist bei der Gemeinde hängig. 2. Mit Schreiben vom 10. Oktober 2023 liess das Tiefbauamt Graubünden der Gemeinde B._____ die Zusatzbewilligung des Departements für Infrastruktur, Energie und Mobilität (DIEM) zukommen. In dieser Departementsverfügung erteilte das DIEM unter Bedingungen und Auflagen die Näherbaubewilligung für die Unterschreitung des Strassenabstands. Unter Ziff. 1.2 und Ziff. 10 verfügte das DIEM was folgt: 1.2. Die Anlage ist von ihrem Eigentümer auf eigenen Kosten und ohne Anspruch auf Entschädigung zu entfernen oder zu versetzen, wenn sich dafür ein öffentliches Interesse strassenseits einstellt. 10. Das Grundbuchamt F._____ wird gestützt auf Art. 47 StrG und Art. 23 StrV in Verbindung mit Art. 129 der Grundbuchverordnung angewiesen, auf dem Grundstück Nr. 1272 anzumerken: "Beseitigungsrevers des Kantons Graubünden". Die Kosten der Anmerkung trägt der Gesuchsteller. Diese Zusatzbewilligung wurde der Gemeinde explizit zur Verfahrenskoordination gemäss Art. 88 KRG zugestellt (vgl. Ziff. 12 der Verfügung). Das Tiefbauamt bat die Gemeinde, gestützt auf Art. 55 Abs. 2 KRVO, die Verfügung gleichzeitig mit ihrem Bauentscheid zu eröffnen. 3. Mit Schreiben vom 13. Oktober 2023 verschickte das Bauamt der Gemeinde B._____ die Departementsverfügung an A._____ zur - 3 - Kenntnisnahme. Mit der frühzeitigen Zustellung könnten verfügte Auflagen in die weitere Planung einfliessen und würden nicht zu unnötigen Fragen und Abklärungen führen, so das Bauamt. 4. Am 8. November 2023 erhob A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) gegen die Departementsverfügung des DIEM vom 10. Oktober 2023 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte darin die Aufhebung der Ziff. 1.2 und Ziff. 10 der Verfügung. Eventualiter sei die Auflage/Bedingung gemäss Ziff. 1.2 der Verfügung zu befristen, und zwar bis zum Zeitpunkt der Ausscheidung der D._____ aus dem kantonalen Strassennetz; entsprechend sei auch Ziff. 10 der Verfügung anzupassen. Begründend führte er im Wesentlichen aus, der Beseitigungsrevers stelle einen unverhältnismässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie dar. Die Auflage in Ziff. 1.2 hätte nämlich zur Folge, dass er – für den Fall, dass sich strassenseits irgendein öffentliches Interesse einstellen würde – sein ganzes Einfamilienhaus wieder entschädigungslos abreissen müsste, zumal sich ein Einfamilienhaus ja nicht einfach versetzen oder teilweise zurückbauen lasse. Diese Auflage verstosse umso mehr gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip bzw. die Eigentumsgarantie, als ihm aus Gründen des Denkmalschutzes geradezu nahegelegt worden sei, sein Haus so nahe an die D._____ zu bauen. Das öffentliche Interesse an der Eintragung dieser Auflage im Grundbuch sei im konkreten Fall sehr gering bzw. gar nicht vorhanden, weil eine Verbreiterung der D._____ ausgeschlossen erscheine, müssten doch bei einer Verbreiterung der Strasse gleich mehrere denkmalgeschützte Häuser abgerissen werden. Sodann wäre eine Verbreiterung der Strasse einzig auf seiner Parzelle wohl willkürlich.- 4 - 5. Mit Stellungnahme vom 4. Dezember (Poststempel) beantragte das DIEM, die Beschwerde sei, soweit auf sie eingetreten werden könne, abzuweisen. Der Beschwerdeführer sei in keiner Weise verpflichtet, den Neubau so nahe als möglich an die kantonale Strassenparzelle zu stellen. Eine derartige Pflicht würde nur bestehen, wenn eine von der Regierung genehmigte Baugestaltungslinie an besagtem Ort festgelegt worden wäre, was nachweislich nicht der Fall sei. Der Beschwerdeführer habe aus freien Stücken seinen Neubau näher an der kantonalen Strassenparzelle geplant, als gesetzlich erlaubt sei. Der Beschwerdeführer könne sich nur dann auf die Eigentumsgarantie berufen, wenn die Einhaltung der strassengesetzlichen Grenzabstände gewährleistet sei. Das DIEM erlasse im Zusammenhang mit Näherbaurechten für Hochbauten praxisgemäss Beseitigungsrevers, wie dies bereits im Vorprüfungsbescheid gegenüber der Leitbehörde (Gemeinde B._____) angedeutet worden sei. Dass ein Beseitigungsrevers zeitlich unbefristet verfügt werde, verstehe sich von selbst. 6. Mit Vernehmlassung vom 5. Dezember 2023 teilte die Gemeinde mit, dass sie im vorliegenden Verfahren darauf verzichte, einen Antrag zu stellen und sich darauf beschränke den Sachverhalt darzulegen und die entsprechenden Akten zukommen zu lassen. 7. In der freiwilligen Replik vom 21. Dezember 2023 (Poststempel) wies der Beschwerdeführer u.a. noch darauf hin, dass der Erlass eines Beseitigungsrevers keine zwingende Folge einer erteilten Näherbaubewilligung sein müsse. Bei Art. 47 Abs. 2 StrG handle es sich um eine "Kann-Vorschrift". 8. Das DIEM verzichtete mit Eingabe vom 10. Januar 2024 (Poststempel) auf die Einreichung einer Duplik.- 5 - 9. Auf die übrigen Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der Erwägungen eingegangen. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Angefochten ist die Departementsverfügung des DIEM (resp. deren Ziff. 1.2 und Ziff. 10 betreffend den Beseitigungsrevers). Dabei handelt es sich um eine koordinationsbedürftige Zusatzbewilligung (vgl. Liste der zu koordinierenden Zusatzbewilligungen des Departements für Volkswirtschaft und Soziales (DVS) vom 1. November 2005, Stand 1. April 2020, Ziffern E2 und E3; abrufbar unter: https://www.gr.ch/DE/publikationen/Verwaltungsverordnungen/Liste%20d er%20zu%20koordinierenden%20Zusatzbewilligungen.pdf). Vorab ist daher zu prüfen, ob diese Verfügung (selbständig) anfechtbar ist. 1.1. Das bundesrechtliche Koordinationsgebot in Art. 25a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) verlangt, dass ein geplantes Bauvorhaben in einem einzigen und einheitlichen Bewilligungsverfahren geprüft wird (sog. Grundsatz der Einheit des Bauentscheids; vgl. hierzu die Urteile des Bundesgerichts 1C_615/2017 vom 12. Oktober 2018 E.2.5 und 1C_266/2018 vom 12. April 2019 E.3.3). Mithin müssen im Baubewilligungsverfahren die für ein Bauprojekt erforderlichen Entscheide unterschiedlicher Behörden sowohl formell (verfahrensmässig) als auch materiell (inhaltlich) koordiniert werden. Gemäss den bundesrechtlichen Minimalanforderungen hat die Koordinationsbehörde für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen zu sorgen (Art. 25a Abs. 2 lit. d RPG). Dadurch sollen widersprüchliche Entscheide vermieden werden (vgl. Art. 25a Abs. 3 RPG; vgl. auch MARTI, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, - 6 - Rz. 46 zu Art. 25a; DUSSY, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr, Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 7.92). Der Sinn dieser Vorschrift besteht aber auch darin, dass sich die Verfahrensbeteiligten ein möglichst vollständiges Bild über die Sach- und Rechtslage machen können und die Rechtsmittelfrist für alle Beteiligten und Teilfragen möglichst gleichzeitig beginnt, damit in einem allfällig anschliessenden Rechtsmittelverfahren auch alle Aspekte gesamthaft in einem Verfahren beurteilt werden können (vgl. MARTI, a.a.O., Rz. 48 zu Art. 25a; vgl. auch Art. 33 Abs. 4 RPG, wonach einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen sind). Nebst der inhaltlichen Abstimmung verfolgt das Koordinationsgebot also auch den Zweck, eine Staffelung der Verfahren und damit die Wiederholung von Einsprache- und Rechtsmittelverfahren zu inhaltlich gleichen oder gleichartigen Streitpunkten zu vermeiden. Der Instanzenzug soll nicht mehrmals durchlaufen werden müssen. Gleichzeitig ist erforderlich, dass die Parteirechte der Einsprache- und Rechtsmittelbefugten und sonstigen Verfahrensbeteiligten nicht beschränkt werden (Urteil des Bundesgerichts 1C_236/2013 vom 4. Februar 2014 E.3.1; siehe auch Urteil des Verwaltungsgerichts [VGU] R 21 108 vom 3. Oktober 2023 E.3.3.4). Auf kantonaler Ebene wird die Koordination bei Zusatzbewilligungen in Art. 88 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) geregelt. Demnach gilt für Bauvorhaben innerhalb der Bauzone die kommunale Baubehörde als Koordinations- bzw. Leitbehörde (Art. 88 Abs. 2 KRG). Nach Art. 88 Abs. 1 KRG besteht eine Koordinationspflicht namentlich in den Fällen, in denen neben einer Baubewilligung und einer allfälligen BAB-Bewilligung zusätzliche Bewilligungen, Genehmigungen oder Zustimmungen weiterer Behörden (Zusatzbewilligungen) erforderlich sind und zwischen den Bewilligungen ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und - 7 - unabhängig voneinander erteilt werden können, sondern inhaltlich und verfahrensmässig in einem Leitverfahren abgestimmt und koordiniert werden müssen (siehe auch VGU R 21 108 vom 3. Oktober 2023 E.3.3.1). Die Verfahrenskoordination wird in Art. 52 - 54 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110) und die Entscheidkoordination in Art. 55 - 59 KRVO näher konkretisiert (vgl. dazu auch Arbeitshilfe zum KRG, DVS, S. 90). Gemäss Art. 55 Abs. 2 KRVO übermitteln die für die Zusatzbewilligung zuständigen Behörden ihren Entscheid sowie einen allfälligen Einspracheentscheid direkt der Gemeinde; die kommunale Baubehörde (als Leitbehörde) eröffnet Entscheide über Zusatzbewilligungen nach Überprüfung der inhaltlichen Abstimmung gleichzeitig mit dem Bauentscheid. Es ist also Sache der Gemeinde – im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens (Leitverfahren) – dafür zu sorgen, dass die verschiedenen Entscheide aufeinander abgestimmt sind, und allenfalls erforderliche kantonale Zusatzbewilligungen dem Gesuchsteller koordiniert und mit einer einheitlichen Rechtsmittelbelehrung eröffnet werden (vgl. Arbeitshilfe zum KRG, S. 90 f.). Die gleichzeitige Eröffnung des Bauentscheids und der Zusatzbewilligung(en) ist, namentlich für die Sicherstellung des gleichzeitigen Beginns der Rechtsmittelfrist für alle Beteiligten und in Bezug auf sämtliche Teilfragen sowie für die Gewährleistung einer gesamthaften Überprüfung des Bauprojekts in einem allfälligen Beschwerdeverfahren, von zentraler Bedeutung. Vom Prinzip der gleichzeitigen Eröffnung kann nach Art. 55 Abs. 3 KRVO unter bestimmten Voraussetzungen – die hier nicht einschlägig sind – abgewichen werden. 1.2. Aus den Akten geht hervor, dass das vorliegende Baugesuch vom 14. September bis am 4. Oktober 2023 öffentlich aufgelegt wurde und während dieser Zeit eine Einsprache eingegangen ist. Das eigentliche Baubewilligungsverfahren ist (mutmasslich wegen des aufgrund der - 8 - vorzeitigen Entlassung der Bauparzelle aus der Planungszone veranlassten Beschwerdeverfahrens R 23 93) nach wie vor bei der Gemeinde hängig. Entsprechend hat die Gemeinde auch noch keinen Bauentscheid erlassen. Da die Gemeinde über die Bewilligungsfähigkeit des konkreten Bauprojekts noch nicht entschieden hat, hätte sie die Zusatzbewilligung des DIEM (noch) nicht eröffnen dürfen. Das Tiefbauamt hatte in seinem Schreiben vom 10. Oktober 2023 die Gemeinde denn auch explizit gebeten, die Zusatzbewilligung gleichzeitig mit ihrem Bauentscheid zu eröffnen (vgl. zudem Ziff. 12 der Departementsverfügung, wonach die vorliegende Bewilligung eine koordinationsbedürftige Zusatzbewilligung darstellt und diese dem Gesuchsteller gleichzeitig mit der Baubewilligung der Gemeinde eröffnet bzw. zugestellt wird). Indem die Gemeinde die Departementsverfügung, vorzeitig, d.h. ohne über das eigentliche Bauprojekt entschieden zu haben, eröffnete, hat sie die Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG i.V.m. Art. 88 KRG und Art. 55 Abs. 2 KRVO verletzt. 1.3. Die vorzeitige Eröffnung der Zusatzbewilligung hat vorliegend dazu geführt, dass sich der Beschwerdeführer – mutmasslich aufgrund der in Ziff. 13 der Departementsverfügung aufgeführten Rechtsmittelbelehrung, wonach gegen diesen Entscheid innert 30 Tagen seit der Mitteilung beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden kann – veranlasst sah, diese Zusatzbewilligung anzufechten. Die selbständige Anfechtbarkeit von Zusatzbewilligungen – ohne dass die entsprechende Baubewilligung erteilt wurde – ist mit dem Koordinationsgebot und dem Grundsatz der Einheit des Bauentscheids indes unvereinbar. Wenn nämlich gegen vorzeitig eröffnete Zusatzbewilligungen isoliert Beschwerde geführt werden könnte, würde dies dazu führen, dass über dasselbe Bauprojekt gleichzeitig verschiedene Verfahren bei unterschiedlichen Behörden (kommunale Baubehörde und Verwaltungsgericht) laufen, ohne dass die - 9 - inhaltliche Abstimmung der Entscheide sichergestellt ist. Bei komplexen Bauprojekten, die mehrere Zusatzbewilligungen erfordern, hätte dies zudem zur Folge, dass sich das Gericht in verschiedenen und zeitlich gestaffelten Verfahren jeweils nur mit Teilfragen ein und desselben Bauprojekts befassen müsste, was wiederum im Widerspruch zu Art. 33 Abs. 4 RPG steht, wonach eine gesamthafte Überprüfung des Bauprojekts in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren zu gewährleisten ist (vgl. hierzu Urteil des Bundesgerichts 1C_236/2013 vom 4. Februar 2014 E.3.1 mit weiteren Hinweisen). Nach dem Gesagten kann auf die Beschwerde gegen die (in Verletzung der Koordinationspflicht vorzeitig eröffnete) Zusatzbewilligung vom 10. Oktober 2023 – zumindest zum jetzigen Zeitpunkt – nicht eingetreten werden. Die selbständige Anfechtung der vorliegenden Departementsverfügung erscheint auch deswegen nicht sachgerecht, weil die Zusatzbewilligung vom Bestand der Baubewilligung abhängt und ohne diese gar keine Rechtswirkungen zu entfalten vermag bzw. gegenstandslos wird, wenn das konkrete Bauprojekt schlussendlich nicht bewilligt werden kann. Ohne die entsprechende Baubewilligung dürfte somit für die Anfechtung der Zusatzbewilligung regelmässig auch das schutzwürdige Interesse bzw. die Legitimation fehlen, sodass auch aus diesem Grund auf eine solche Beschwerde nicht einzutreten ist. 1.4. Aus den vorstehenden Überlegungen ist demnach festzuhalten, dass Zusatzbewilligungen nur zusammen mit dem Bauentscheid, oder zumindest erst nach Vorliegen desselben, angefochten werden können. Dies führt konsequenterweise dazu, dass die Beschwerdefrist für die Anfechtung der Zusatzbewilligungen, die in Verletzung der Koordinationsplicht vorzeitig eröffnet wurden, erst mit der Eröffnung des Bauentscheids zu laufen beginnt (vgl. hierzu auch BGE 116 Ib 50 E.4.b, wonach für getrennt zu treffenden Entscheide, die zwar zeitlich und - 10 - inhaltlich koordiniert, aber getrennt eröffnet werden, dasjenige Rechtsmittel offenzuhalten ist, welches gegen den Entscheid besteht, der im Leitverfahren getroffen wird). Der Rechtsschutz der Bauherrschaft und der übrigen Beschwerdebefugten in Bezug auf die vorzeitig eröffnete Zusatzbewilligung bleibt damit gewahrt. Auf diese Weise wird einerseits sichergestellt, dass die Rechtsmittelfrist für alle Beteiligten und Teilfragen des Bauprojekts gleichzeitig beginnt, und andererseits verhindert, dass über dasselbe Bauvorhaben mehrere unkoordinierte (Beschwerde- )Verfahren laufen. 1.5. Obschon nachvollziehbar ist, dass der Beschwerdeführer gegen die Auflage (Beseitigungsrevers) vorgehen möchte, kann das Verwaltungsgericht auf die vorliegende Beschwerde, aus den oben genannten Gründen, nicht eintreten. Dem Beschwerdeführer bleibt es unbenommen, sobald ihm die Baubewilligung eröffnet wird, die in der Zusatzbewilligung des DIEM enthaltene Auflage betreffend den Revers, innert der dannzumal laufenden Beschwerdefrist, erneut anzufechten. 2.1. In der Regel trägt die unterliegende Partei, in casu der Beschwerdeführer, die Verfahrenskosten (Art. 73 Abs. 1 VRG). Angesichts der Tatsache, dass das vorliegende Beschwerdeverfahren durch die – in Missachtung der Koordinationspflicht – vorzeitig erfolgte Eröffnung der angefochtenen Zusatzbewilligung veranlasst wurde, rechtfertigt sich vorliegend, die Verfahrenskosten, bestehend aus einer Staatsgebühr von CHF 2'000.-- und den Kanzleiauslagen, der zuständigen Koordinationsbehörde, in casu der Gemeinde, aufzuerlegen. 2.2. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen - 11 - (Art. 78 Abs. 2 VRG). Dem DIEM und der Gemeinde wird entsprechend keine Parteientschädigung zugesprochen. III. Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Gerichtskosten, bestehend aus - einer Staatsgebühr von CHF 2'000.00 - und den Kanzleiauslagen von CHF 257.00 zusammen CHF 2'257.00 gehen zulasten der Gemeinde B._____. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]