2000-2479 1605 00.094 Message relatif à l’initiative populaire fédérale «Droits égaux pour les personnes handicapées» et au projet de loi fédérale sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées du 11 décembre 2000 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons un projet d’arrêté concernant l’initiative populaire fédérale «Droits égaux pour les personnes handicapées». Nous vous proposons de la soumettre sans contre-projet direct au vote du peuple et des cantons, en leur recommandant de la rejeter. En outre, nous vous soumettons un projet de loi fédérale sur l’élimination des in- égalités frappant les personnes handicapées ainsi qu’un projet d’arrêté fédéral relatif au financement des mesures prises dans le domaine des transports publics en faveur des personnes handicapées, en vous proposant d’adopter ces deux projets. Enfin, nous vous proposons de classer l’intervention parlementaire: 1999 M 99.3192 Loi sur l’égalité des personnes handicapées (N 08.10.99, Jost Gross; E 06.06.00). Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 11 décembre 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz1606 Condensé L’égalité entre les personnes handicapées et les personnes non handicapées est un sujet politique majeur de ces dernières années. Elle est indissociable de la politique des droits de l’homme et se situe dans le droit fil d’une politique de tolérance et de solidarité entre tous les membres d’une même société. En ce sens, l’objectif général de l’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» mérite d’être soutenu. D’ailleurs, la nouvelle Constitution du 18 avril 1999 a déjà fait sienne cette idée en chargeant les législateurs de la Confédération et des cantons d’éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées (art. 8, al. 4). L’objectif n’étant pas combattu, il convient de dével opper l’instrument le plus pro- pre à mettre en œuvre une politique en faveur de l’égalité pour les personnes handi- capées. L’initiative populaire a été déposée à la Chancellerie fédérale le 14 juin 1999, sous la forme d’un projet rédigé de toutes pièces. Elle dem ande l’introduction dans la Constitution d’une nouvelle disposition qui donne un mandat législatif de pourvoir à l’égalité et de prendre des mesures en vue d’éliminer et de corriger les inégalités existantes. En outre, elle entend garantir directement l’accès aux constructions et aux installations ou le recours à des équipements et à des prestations destinés au public dans la mesure où ils sont économiquement supportables. Le mandat législatif prévu par l’initiative est formulé de manière ouverte. Il ne présente donc pas de différence notable avec celui qui figure déjà à l’art. 8, al. 4, de la Constitution. Il en va, en revanche, autrement de la garantie d’accès aux cons- tructions ou de recours aux prestations. Cette garantie introduit, au niveau consti- tutionnel, un droit subjectif qui vise aussi bien les personnes pri vées que les collec- tivités publiques. Elle porte sur toutes les constructions et installations qui sont mises à la disposition du public, qu’il s’agisse de constructions futures ou existan- tes. Elle couvre des prestations de toute nature, qu’elles soient fournies par des collectivités publiques ou par des personnes pri vées. Elle introduit un régime iden- tique pour les constructions et les prestations; et ce régime implique une obligation d’adaptation qui devra être exécutée dès l’entrée en vigueur de la norme constitu- tionnelle. La seule limite qu’elle reconnaisse est le respect du principe de la pro- portionnalité, considéré en particulier sous son aspect économique. Le droit d’accès ou de recours étant d’application directe, sa mise en œuvre incom- berait aux tribunaux, du moins tant que les législateurs n’auraient pas légiféré. Or cette mise en œuvre implique des choix politiques, qui devraient être pris dans des procédures législatives démocratiques. En outre, un droit d’accès formulé de ma- nière aussi large aurait des conséquences financières considérables pour les parti- culiers et les sociétés privées concernés ainsi que pour les collectivités publiques. Pour ces raisons, nous proposons de soumettre l’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» au vote du peuple et des cantons en leur recom- mandant de la rejeter. L’art. 8, al. 4, de la Constitution donne aux différents législateurs le mandat impé- ratif d’éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées. Pour mettre en œuvre ce mandat de la nouvelle Constitution et pour donner suite à une motion parlementaire transmise en juin 2000 (99.3192), nous avons entrepris de faire une1607 loi. L’élaboration d ’une loi nous para ît la meilleure mani ère d’atteindre l’objectif majeur de l’initiative populaire, qui est de promouvoir l ’égalité pour les personnes handicapées. En ce qui concerne le droit subjectif, une loi f édérale a en effet l’avantage, par rapport à une garantie constitutionnelle, de d élimiter de fa çon précise les domaines dans lesquels des mesures sont n écessaires, de d éfinir l’ampleur de ces mesures, de pr éciser le principe de la proportionnalit é et de fixer le rythme des adaptations. Le projet de loi vise les transports publics, les constructions destin ées au public, les maisons d’habitation de plus de huit logements et les immeubles abritant de nom- breuses places de travail, qu ’ils appartiennent à des personnes priv ées ou à des collectivités publiques. En ce qui concerne les constructions autres que celles rele- vant des transports publics, le r égime applicable ne vise que les objets nouveaux ou rénovés et ne pr évoit donc pas d ’obligation d ’adaptation; en revanche, les cons- tructions li ées à l ’exploitation des transports publics sont soumises à un r égime spécial qui prévoit une telle obligation (sous r éserve que l’adaptation soit économi- quement supportable). C ’est cette diff érence qui justifie que la Conf édération ne contribue aux co ûts suppl émentaires dus au projet de loi que pour les transports publics et non pour les constructions en g énéral. Le projet vise aussi les prestations fournies au public par des collectivit és publiques ou des entreprises concessionnai- res ainsi que celles fournies par des personnes priv ées. Toutefois, l à encore, le régime diffère en fonction de la qualit é du prestataire; pour les personnes priv ées, le projet ne pr évoit qu’une interdiction de la discrimination au sens de l ’art. 8, al. 2, de la Constitution; en revanche, pour les collectivités publiques ou les entreprises concessionnaires, il impose l ’obligation de fournir leurs prestations de mani ère conforme aux besoins des personnes handicapées. Par ailleurs, le projet de loi pr évoit des droits subjectifs en mati ère d’accès à des constructions et à des prestations. Selon le principe de la proportionnalit é cepen- dant, ces droits subjectifs ne sont reconnus que si l ’intérêt concret des personnes handicapées à accéder à la construction ou à la prestation l’emporte sur les intérêts contraires d’une autre personne priv ée ou sur ceux de la collectivit é publique. Le projet fixe un d élai maximal de 20 ans pour l ’adaptation des infrastructures en matière de transports publics. Il permet à la Conf édération d ’accorder aux entre- prises de transports publics des aides en vue de financer une partie des co ûts sup- plémentaires résultant du projet. Enfin, le projet de loi pr évoit des modifications du droit en vigueur en mati ère d’impôts, de circulation routi ère et de t élécommunica- tions. Les cons équences financi ères du projet de loi sont certes importantes, mais elles sont nettement inf érieures à celles qu ’entraînerait l ’acceptation de l ’initiative po- pulaire. Elles varient consid érablement en fonction notamment du champ d’application mat ériel, des standards d ’adaptation requis ou du rythme adopt é pour la mise en œ uvre. Le projet de loi opte pour un mod èle qui repose sur les prémisses suivantes: pour les prestations, exclusion de celles qui sont fournies par des personnes priv ées, sauf s ’il y a discrimination; pour les constructions, pas d’obligation d ’adaptation, sauf dans le domaine des transports publics; dans ce dernier cas, délais d’adaptation de 20 et 10 ans; possibilit és d’adopter des mesures de substitution lorsque que les co ûts occasionnés sont disproportionnés par rapport1608 à l’avantage individuel que retirerait une personne handicap ée de l’adaptation des infrastructures. Le domaine des transports publics est celui o ù les co ûts sont les plus élevés, en raison de l ’obligation d ’adaptation (ce qui le distingue des autres domaines, qui n ’y sont pas soumis). C ’est la raison pour laquelle nous proposons que la Conf édération contribue au financement de ces co ûts jusqu ’à concurrence d’un montant de 300 millions de francs, durant une p ériode de 20 ans. Pour la Confédération, les co ûts annuels r ésultant des mesures pr évues par le projet se situent entre 31 et 47 millions de francs. Le projet de loi met en œ uvre l’art. 8, al. 4, de la Constitution, en tant qu ’il précise certaines notions ind éterminées du mandat l égislatif. Il se fonde, en outre, sur di- verses attributions de compétence matérielle à la Confédération, en particulier dans les domaines des transports publics et de la promotion de l ’intégration des person- nes handicapées.1609 Message 1 Texte et genèse de l’initiative populaire 1.1 Forme et validité 1.1.1 Teneur L’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicap ées» a la teneur suivante1: Art. 4bis (nouveau) 1 Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de sa langue, de son âge, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ou du fait d’une déficience corporelle, mentale ou psychique. 2 La loi pourvoit à l’égalité de droit pour les personnes handicap ées. Elle prévoit des mesures en vue de l ’élimination et de la correction des in- égalités existantes. 3 L’accès aux constructions et aux installations ou le recours à des équi- pements et à des prestations destin és au public sont garantis dans la me- sure où ils sont économiquement supportables. 1.1.2 Aboutissement L’initiative populaire a été déposée le 14 juin 1999. Le 4 ao ût 1999, la Chancellerie fédérale a constaté que l’initiative avait abouti avec 120 455 signatures valables2. 1.1.3 Validité 1.1.3.1 Unité de la forme Conformément à l’art. 139, al. 2, Cst. (art. 121, al. 4, aCst.), une initiative tendant à la révision partielle de la Constitution peut rev êtir la forme d ’une proposition con- çue en termes g énéraux ou celle d ’un projet r édigé. Selon les art. 139, al. 3, et 194, al. 3, Cst., l ’initiative doit respecter le principe de l ’unité de la forme. Ce principe commande que l ’initiative populaire rev ête l ’une des deux formes pr écitées, à l’exclusion de l ’autre3, ce qui implique qu ’un mélange des formes n ’est pas admis. L’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicap ées» revêt exclusi- vement la forme d ’un projet d ’article constitutionnel r édigé de toutes pi èces. Elle respecte donc l’unité de la forme. 1 En ce qui concerne l’adaptation à la nouvelle Constitution, voir ch. 3.2. 2 FF 1999 6591, 1998 3460 3 Art. 75, al. 3, de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP; RS 161.1).1610 1.1.3.2 Unité de la matière Selon les art. 139, al. 3, et 194, al. 3, Cst. (art. 121, al. 3, aCst.), une initiative ten- dant à la révision partielle de la Constitution doit respecter le principe de l ’unité de la matière. Ce principe est respect é lorsqu’il existe un rapport intrins èque entre les différentes parties d’une initiative4. L’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicap ées» propose d’introduire un nouvel article constitutionnel comprenant trois alin éas. L’ensemble de l ’article vise à poser dans la Constitution un principe sp écifique d ’égalité en faveur des personnes handicap ées, en énonçant certains instruments d ’une politique d’égalité (interdiction de la discrimination, mandat l égislatif, garantie d ’un droit d’accès aux installations et prestations destin ées au public). L ’initiative est ainsi composée d’éléments qui ont un étroit rapport entre eux et se compl ètent r écipro- quement. Elle respecte donc l’unité de la matière. 1.1.3.3 Exécutabilité de l’initiative Le constituant n ’a pas pos é express ément le principe de l ’exécutabilité de l’initiative, considérant que cette limite mat érielle à la révision partielle de la Cons- titution allait de soi 5. Mais, selon la pratique suivie par les autorit és fédérales com- pétentes, l ’impossibilité de r éaliser une initiative populaire est une cause d’invalidation. Le principe de l ’exécutabilité commande qu ’une initiative ne pa- raisse pas, d’emblée et par la force des contingences, manifestement irr éalisable. De simples difficultés matérielles ne suffisent pas à conclure à l’inexécutabilité6. L’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicap ées» propose un droit fondamental sp écifique en mati ère d ’égalité de traitement des handicap és. A l’image des autres droits fondamentaux et de leur fonction dans l ’ensemble de l’ordre juridique, ce droit doit lier en priorit é les divers pouvoirs publics dans l’accomplissement de leurs tâches respectives et leur enjoindre de prendre des mesu- res pour le r éaliser (art. 35, al. 1 et 2, Cst.). Le fait que la r éalisation de ce droit dépende aussi (mais non exclusivement) d ’un changement des mentalit és, qui échappe à l’influence de l ’Etat, ne rend pas l ’initiative populaire inex écutable pour autant. En effet, elle donne des injonctions auxquelles les autorités peuvent satisfaire en accordant leur comportement au principe énoncé et, dans les domaines qui échappent à leur influence, elles peuvent agir par l ’exemple, par l’information et par le discours politique. L ’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handi- capées» respecte donc la condition de l ’exécutabilité que pose la pratique des auto- rités fédérales. 4 Art. 75, al. 2, LDP 5 FF 1997 I 441 6 Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, 2e éd., Berne 1997, p. 241.1611 1.1.3.4 Conformité aux règles impératives du droit international Selon les art. 139, al. 3, et 194, al. 2, Cst., une initiative doit respecter les r ègles impératives du droit international. Ce principe commande qu’une initiative tendant à la révision partielle de la Constitution ne viole aucune des r ègles du droit internatio- nal dont la valeur est absolue (jus cogens). Ces r ègles absolues sont celles qui s’imposent impérativement à tous les Etats – qu’ils soient liés ou non par un traité7 – parce qu ’elles établissent les fondements du comportement des nations dans leurs rapports réciproques et s ’avèrent indispensables à la coexistence pacifique des peu- ples et à la dignit é des êtres humains (ainsi, en va-t-il, p. ex., du noyau du droit humanitaire international, des interdictions en mati ère de violence, de torture, d’agression, de génocide). L’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicap ées» ne porte ma- nifestement atteinte à aucune de ces r ègles. Elle respecte donc la condition de la conformité aux règles impératives du droit international. 1.2 Genèse et objectif de l’initiative 1.2.1 Lancement de l’initiative L’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» a été lancée en août 1998. Dans les mois pr écédents, les Chambres f édérales avaient d ébattu du projet de mise à jour de la Constitution et, en particulier, de l ’introduction d ’une nouvelle disposition prescrivant express ément l ’égalité de traitement pour les per- sonnes handicapées. Parallèlement, le Conseil national avait été amené à se pronon- cer sur une initiative parlementaire d éposée le 5 octobre 1995 par le conseiller na- tional Marc Suter 8. Signalons enfin que la r écolte de signatures pour l ’initiative populaire s ’est d éroulée simultan ément à la proc édure r éférendaire relative à la modification du 26 juin 1998 de la loi f édérale sur l ’assurance-invalidité, qui pr é- voyait, entre autres mesures, la suppression des quarts de rentes d ’invalidité. A une large majorité, le peuple suisse a rejet é cette modification le 13 juin 1999 9. Le len- demain, l’initiative populaire était déposée à la Chancellerie fédérale. Comme le montre le rappel de ces diverses proc édures législatives, le lancement de l’initiative populaire est survenu dans un contexte politique de sensibilisation au problème des personnes handicapées et l’initiative populaire est venue compl éter un processus législatif déjà largement engagé. En moins d’un an, l’initiative populaire a recueilli et dépassé le nombre de signatures requis et a pu ainsi être déposée avant le terme l égal. Les signatures recueillies proviennent de toutes les parties de la Suisse10. Le comité d’initiative est compos é principalement de repr ésentants d’organisations d’aide privée aux personnes handicap ées et de membres de partis politiques repr é- sentés au Conseil fédéral. 7 FF 1997 I 369, 441 et les références 8 Voir ch. 2.4.1 9 Voir les résultats de la votation populaire du 13 juin 1999, FF 1999 6571. 10 FF 1999 65921612 1.2.2 Le point de vue des auteurs de l’initiative Les auteurs de l ’initiative d énoncent11 les innombrables obstacles que rencontrent les personnes handicapées dans des domaines essentiels de la vie, tels que l ’école, la formation, le travail, les transports. Ils demandent que ces personnes b énéficient, à l’égal de celles qui ne sont pas handicap ées, de tous les droits de l ’homme reconnus et réclament une meilleure int égration des personnes handicap ées dans la vie quoti- dienne. Les initiants consid èrent que le nouvel art. 8 Cst. r éalise un progr ès important en faveur de la cause qu’ils défendent, mais ils l’estiment insuffisant dans la mesure o ù il ne garantit pas un droit d ’accès aux installations et prestations destinées au public. Or, selon eux, ce droit est essentiel pour faire avancer rapidement et effi cacement le principe de l ’égalité; il permettrait, en effet, aux personnes concern ées d’agir ponc- tuellement devant la justice, sans devoir attendre l ’adoption de lois f édérales ou cantonales, là où des comportements ou des carences violeraient grossi èrement leur droit à l ’égalité. Quant à l ’usage de cet instrument, les auteurs de l ’initiative sont convaincus qu’il serait raisonnable et que les voies de recours ne seraient utilis ées que dans des cas où les inégalités seraient flagrantes et faciles à redresser. Enfin les initiants voient dans la garantie constitutionnelle d ’un droit d ’accès aux installations et prestations destin ées au public une incitation, adress ée aux l égisla- teurs, de hâter l’adoption de lois substantielles et performantes en faveur de l ’égalité de traitement pour les handicap és. En d ’autres termes, cette garantie pousserait la Confédération et les cantons à faire rapidement leur travail législatif. Ce phénomène d’interaction entre le mandat législatif et la garantie d’un droit subjectif direct aurait aussi pour effet d ’enrichir positivement le processus l égislatif en montrant de ma- nière prospective des solutions réalistes et des perspectives prometteuses. 1.3 Délais de traitement Selon l ’art. 29, al. 1 et 2, de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils12 (LREC), le Conseil f édéral doit pr ésenter son message à l ’Assemblée fédérale dans un d élai de 18 mois à compter de la date du d épôt de l ’initiative, s’il soumet au Parlement un acte l égislatif en étroit rapport avec cette initiative. En l’occurrence ce délai échoit le 14 décembre 2000. Selon l’art. 27, al. 1, LREC, l’Assemblée fédérale décide, dans un délai de 30 mois à compter du jour où l’initiative a été déposée, si elle approuve ou non l ’initiative ; en l’occurrence, ce d élai expirerait le 14 d écembre 2001. Toutefois, en vertu de l ’art. 27, al. 5 bis, ce d élai peut être prolong é d ’un an si l ’un ou l ’autre des conseils au moins a pris une d écision sur un acte l égislatif qui a un rapport étroit avec l’initiative populaire. Dans cette hypoth èse, le d élai arriverait à échéance le 14 d é- cembre 2002. 11 Voir le dossier de l’Association initiative populaire en faveur des personnes handicapées, remis à la presse lors du dépôt de l’initiative: «Information aux médias – Dépôt de l’initiative populaire fédérale «Droits égaux pour les personnes handicapées» du 14 juin 1999» (ci-après, Dossier Association initiative populaire). 12 RS 171.111613 2 Généralités 2.1 Situation des personnes handicapées en Suisse 2.1.1 La notion de handicap Pendant longtemps, le handicap a été consid éré comme un écart pr ésenté par un individu par rapport à l’état normal de l ’être humain en bonne sant é et apte à tra- vailler. L’optique médicale et économique a fait que la probl ématique du handicap a été rapportée au niveau de l ’individu. Pourtant, il importe également d’envisager le handicap dans sa dimension socio-culturelle. Tout bien consid éré, le handicap n ’est pas simplement un probl ème individuel. Il r éside bien davantage dans la difficult é de surmonter les probl èmes de la vie quotidienne dans une soci été déterminée et à un stade donn é de son évolution historique. Quant à la dimension culturelle du handicap, elle appara ît dans le fait que des formes de maladies somatiques, psychi- ques et psychosomatiques font l ’objet d’une appréciation au sein de l ’espace socio- culturel que constitue une société donnée et, selon les résultats de cette appréciation, sont soit reconnues, soit ni ées, quand elles ne sont pas «refoulées», par les institu- tions13. C ’est également en fonction de l ’appréciation port ée que se structure l’action individuelle et collective face au handicap. Celui-ci doit être consid éré comme le résultat d’une interaction complexe de facteurs et de «forces» individuels, familiaux, sociaux, économiques, culturels et juridiques. Parmi les éléments de nature systémique qui font obstacle à l ’intégration des handicap és dans la soci été, citons les barri ères architecturales, une prise en consid ération insuffisante par les médias et les transports publics de la situation sp écifique des personnes souffrant d’une d éficience auditive ou visuelle, l ’absence d ’installations sanitaires adapt ées aux handicapés, le nombre insuffisant d ’emplois à temps partiel r éservés à ces per- sonnes, etc. Bref, les structures sociales contribuent à renforcer le handicap, sinon à le créer. Comme tout être humain, la personne handicapée a une vie privée et une vie sociale. La personne victime d ’un handicap doit se poser deux questions existentielles: quelles exigences la soci été me pose-t-elle et comment puis-je m ’en «sortir» malgré mon handicap? C ’est dans le contraste entre ce qui est la norme et ce qui fait écart par rapport à celle-ci que se d éfinit le handicap et qu ’il est jug é. «Il reste à savoir dans quelle mesure le handicap constitue une caract éristique et, plus pr écisément, une d éficience physique, psychique (ou mentale) et dans quelle mesure il n ’est qu’une construction de l ’esprit, ancrée dans la mentalit é sociale, qui vise à mettre à part certains types de personnes » (traduction) 14 - ou qui peut conduire à mettre à part ces personnes 15. «Le terme «handicap» ne renvoie pas à un état de sant é, mais bien à une baisse de comp étences ou à une perte des capacit és fonctionnelles d é- coulant d ’une constitution somatique ou psycho-mentale d éterminée. Cette d éfi- 13 Adriano Previtali, Handicap e diritto, Fribourg 1998, p. 44 et p. 82, note 290. 14 Jörg Paul Müller, Diskriminierung behinderter Personen de constitutione lata et ferenda, in: Erwin Murer (éd.), Eingliederung vor Rente – Eingliederung in die Sackgasse, Berne 1998, p. 1–15, p. 6. 15 Cf. Erwin Murer, Vom Schutz des Starken im Schwachen oder das Bild des Schwachen im Sozialversicherungsrecht, in: Peter Gauch (éd.), Das Menschenbild im Recht, Mélanges, Université de Fribourg, 1999, p. 359–382.1614 cience peut soit constituer un handicap pour la seule personne concern ée ou encore – ce qui est généralement le cas – se répercuter sur des tiers» (traduction)16. L’Organisation mondiale de la santé (OMS) s’efforce aujourd’hui de mettre au point une nouvelle conception globale qui permette d ’apprécier la situation des personnes handicapées. A son stade actuel, le syst ème de classification intitul é «International Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps » est reconsidéré dans une nouvelle optique et élargi à d’autres aspects. Le nouveau syst ème de classification en gestation17 n’est pas ax é uniquement sur les d éficiences des personnes handica- pées. Il prend également en compte les incidences du handicap sur la participation à la vie en soci été. Il distingue quatre niveaux auxquels correspondent les questions suivantes: 1. Atteintes (impairments): quelles sont les fonctions et structures physiques atteintes? 2. Activités (disabilities): en quoi ces atteintes restreignent-elles les activit és et l’autonomie de la personne concernée? 3. Participation (handicap): ce point a trait à l’implication de la personne dans les diff érents domaines de l ’existence. De quelle mani ère et jusqu ’à quel point les troubles de la sant é, les déficiences physiques ou les restrictions de l’activité se répercutent-ils sur la participation de la personne concern ée aux activités, offres et acquis de la vie publique, associative et culturelle? 4. Facteurs contextuels: en quoi (de quelle mani ère et jusqu ’à quel point) les facteurs personnels, les circonstances de la vie, le pass é de la personne et l’histoire de sa famille de m ême que l’ensemble des facteurs qui constituent l’environnement de la personne, auxquels elle a affaire et avec lesquels elle est en interaction, contribuent-ils à restreindre ou, au contraire, à favoriser la participation? Ce nouveau système de classification – on le voit – n’est pas axé sur les causes des troubles de la sant é mais sur les cons équences de ceux-ci. Il se veut un outil de dépistage des effets sociaux du handicap et est conçu pour donner, tant à la personne handicapée qu’à la collectivité, le courage d ’agir en vue d ’obtenir plus d ’autonomie dans la vie quotidienne et des possibilit és de participation plus active dans tous les domaines de l ’existence. Il y a l à, ind éniablement, un changement de mentalit é, puisque les personnes handicap ées, autrefois consid érées comme des objets d’assistance et de soins, deviennent dor énavant dans une plus large mesure des sujets appelés à prendre en main leur existence. 2.1.2 Le handicap, obstacle aux activités de la vie quotidienne et défi existentiel Définir le handicap comme un obstacle aux activit és de la vie quotidienne, c ’est partir de l ’idée que, lors m ême qu’il ne serait pas en pleine possession de tous ses 16 Markus Buri/Walter Weiss, Behinderung, in: Walter Weiss (éd.), Gesundheit in der Schweiz, Zurich 1993, p. 73. 17 Inspiré de Christoph Heinz, Anderer Blick – freiere Sicht, INFORUM 2, 1998, p. 8–13, ainsi que de Judith Hollenweger, «Behinderung» neu denken: Ein Schritt nach vorne?, Revue suisse de pédagogie curative, 12/1998, p. 24–29.1615 moyens physiques et psychiques, l ’homme a pour premier devoir de survivre. C ’est cette conception qui a conduit à établir des typologies du handicap reposant sur des critères diff érents selon qu ’elles r épondaient à des imp ératifs statistiques (p. ex., statistique annuelle de l ’assurance-invalidité [AI], établie par l ’Office f édéral des assurances sociales) ou servaient à définir les conditions à remplir pour avoir droit aux prestations prévues par la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l ’assurance-invalidité (LAI)18 (voir annexes 1 et 2). En sus du critère légal du degré d’invalidité, la statistique de l ’AI opère une distinc- tion entre infirmit é cong énitale et invalidit é par suite de maladie (y compris les troubles psychiques) et invalidit é par suite d ’accident. En outre, elle r épartit les déficiences en groupes et types de dysfonctionnement sur la base de crit ères médi- caux. Elle étudie également la probabilit é de la survenance d ’une invalidit é, en d’autres termes, la probabilit é pour tout un chacun d ’être frappé par une invalidit é au cours de son existence (voir graphique 1 en annexe). L’art. 4 LAI d éfinit l’invalidité à la fois par ses causes et par ses effets: elle est «la diminution de la capacit é de gain, pr ésumée permanente ou de longue dur ée, qui résulte d ’une atteinte à la sant é physique ou mentale provenant d ’une infirmit é congénitale, d’une maladie ou d ’un accident». Dans l’avant-projet de 4 e révision de l’AI, nous précisons les formes que peut prendre le handicap: à la déficience physi- que ou mentale s ’ajoutent les affections psychiques 19. La l égislation sur l ’AI consi- dère qu ’indépendamment de ses causes et des formes qu ’elle peut prendre l’invalidité est un probl ème de subsistance, à caract ère éminemment économique. Aussi le degr é de l ’invalidité se mesure-t-il aux effets que celle-ci exerce sur la capacité de gain. Dans ce contexte, il convient de souligner que le handicap ne doit pas être automati- quement assimil é à une diminution de la capacit é de gain ou à une situation de dépendance économique. Nous en voulons pour preuve les nombreux exemples de personnes très douées qui ont r éussi une carrière professionnelle ou universitaire en dépit d ’une d éficience sensorielle ou d ’une mobilit é réduite. Car le handicap peut être pr écisément un stimulus, un élément qui incite la personne concern ée à faire face à la vie, tant priv ée que sociale, d ’une manière telle qu ’elle force l’admiration. Le faible peut aussi receler une force 20 que sa d éficience physique ou psychique l’incite à exploiter autant que faire se peut et gr âce à laquelle il peut d évelopper des talents particuliers qui compensent son handicap. En tout état de cause, pour pou- voir se réaliser pleinement (dans les limites que lui imposent les atteintes à sa santé), la personne handicapée non seulement doit faire des efforts personnels, mais encore bénéficier de conditions objectives, y compris mat érielles, qui échappent à son influence (voir annexe 3, par. 2.2: couverture du risque d’invalidité). 18 RS 831.20 19 Cf. l’avant-projet de 4e révision de l’AI, envoyé en consultation le 4 juillet 2000. La loi fédérale sur la partie générale des assurances sociales, du 6 octobre 2000, parvient, par la combinaison de son art. 8 avec l’art. 4, al. 1, de la loi sur l’assurance-invalidité qu’elle révise (cf. ch. 8 de l’annexe), à un résultat comparable; cf. FF 2000 4657. 20 Cf. Erwin Murer, Vom Schutz des Starken im Schwachen oder das Bild des Schwachen im Sozialversicherungsrecht, in: Peter Gauch (éd.), Das Menschenbild im Recht, Mélanges, Université de Fribourg, 1999, p. 359 à 382.1616 2.1.3 La personne handicapée et le monde du travail 2.1.3.1 Généralités La plupart des hommes et des femmes qui vivent en Suisse assurent leur subsistance par le produit de leur travail (revenu). Aussi le monde du travail repr ésente-t-il une part essentielle de leur existence. Pouvoir acc éder au march é de l ’emploi et y être apprécié pour ses qualifications professionnelles est donc d ’une importance capitale pour l’individu, économiquement et socialement. La situation g énérale de l ’emploi, le rapport entre l ’offre et la demande, les qualifications requises, l ’évaluation de la performance, l’appréciation par l’employeur des compétences techniques et sociales du candidat à un poste sont autant de facteurs qui d éterminent les chances de l’individu d’accéder au marché du travail, autrement dit de se faire embaucher. Cela vaut aussi pour les personnes handicap ées. Le march é de l ’emploi n’est-il pas, par excellence, le r évélateur de la marge d ’acceptation dont fait montre la soci été à l’égard des personnes handicap ées? Il faut bien voir aussi que les situations indivi- duelles des personnes handicap ées sont tr ès variables: le handicap peut être physi- que, psychique ou mental; il peut être l éger, moyen, grave, simple ou multiple; il peut être patent ou «caché». L’historique de la personne concernée et la mesure dans laquelle elle s ’impliquait dans la vie familiale, professionnelle et sociale avant la survenance du handicap d éterminent de mani ère d écisive sa capacit é à s ’intégrer. Dans ce contexte, force est de rappeler que, dans la majorit é des cas, le handicap ne résulte pas d’une infirmité congénitale ou d ’un accident, mais d ’une maladie surve- nue au cours de l ’existence21. Plus nous avan çons en âge et plus nous risquons d’être atteints d ’un handicap qui nous emp êche d ’être pleinement productifs dans notre profession – quand il ne nous rend pas inaptes à exercer celle-ci22. 2.1.3.2 Ateliers protégés C’est parce que l ’on sait bien que les personnes handicap ées ont de faibles chances de trouver un emploi sur le march é normal du travail que l ’on a cr éé les ateliers protégés. Au début des années nonante, quelque 20 000 personnes gravement handi- capées avaient trouv é un emploi adapt é à leur situation dans quelque 300 de ces ateliers. La moiti é de ces personnes étaient, en outre, h ébergées dans des homes attenants qui leur proposaient également un programme de loisirs. Ce type d’organisation est en harmonie avec le mandat élargi conféré à l’Office fédéral des assurances sociales, mandat qui veut que l ’intégration des personnes handicap ées passe par une activité salariée, un logement et des loisirs23. 21 Cf. les considérations émises à ce sujet au ch. 2.1.4.3. 22 Un homme sur cinq devient rentier AI quelque temps avant d ’atteindre l’âge légal de la retraite. Chez les hommes comme chez les femmes, la maladie est la cause principale de l’invalidité. Le fait de bénéficier d’une rente d’invalide est un phénomène lié au vieillis- sement au même titre que la détérioration de l’état de santé. A ce sujet, cf. ch. 2.1.4.4 et graphique 1 de l’annexe 1. 23 Uli Schwaninger, Behinderte Personen im Arbeitsprozess, in: Walter Weiss (éd.), Gesundheit in der Schweiz, Zurich 1993, p. 82.1617 2.1.3.3 Nouvelles formes d’intégration Depuis le début des ann ées nonante, la situation des personnes handicap ées dans le milieu professionnel s ’est transform ée: jusqu ’à la fin des ann ées quatre-vingt, on s’est avant tout efforc é de cr éer des bases l égales (loi sur l ’AI et les deux r évisions subséquentes) visant à garantir la s écurité sociale des personnes handicap ées, no- tamment par la cr éation d ’institutions offrant des emplois idoines, politique qui a provoqué un fort accroissement des prestations collectives de l’AI ; aujourd’hui, on attache une importance de plus en plus grande à l’intégration en termes quantitatifs, mais aussi et surtout en termes qualitatifs. L ’accent est mis davantage sur les poten- tialités de l ’individu et sur les moyens de l ’aider à assurer son autonomie. Deux éléments sont à l ’origine de ce changement d ’optique: d ’une part, l ’expérience négative des effets d ’exclusion et, de l ’autre, l ’expérience positive des nouvelles formes d’intégration24. L’introduction d ’une allocation d ’assistance (entre 10 et 70 francs par jour), qui a été propos ée dans l ’avant-projet de r évision de l ’AI, vise à permettre à de nombreuses personnes handicapées de vivre non plus dans des homes mais chez elles, dans leur environnement familier, que ce soit dans le cercle familial ou seules dans un logement. Ces allocations devraient être versées directement aux personnes handicapées qui se prennent en charge au quotidien. Elles auraient pour effet d’inciter l’entourage à apporter une aide sur pl ace et de renforcer l ’estime de soi des bénéficiaires. En ce qui concerne la reconversion professionnelle et sociale des personnes qui ont été victimes d ’un accident ou d ’une grave maladie mais qui sont en voie de gu éri- son, il est pr évu que la r éinsertion dans le monde du travail soit assur ée par des institutions sp écialisées (par exemple, la clinique de r éadaptation de la CNA, à Bellikon, AG), en fonction, chaque fois, de la nature et de l ’ampleur de l ’atteinte physique et psychique à la sant é. Parmi les mesures appliqu ées, il en est une qui revêt une grande importance: l ’analyse visant à aider la personne handicap ée dans son choix professionnel. Cette nouvelle optique est en harmonie avec le principe qui sous-tend l ’assurance invalidit é, selon lequel la r éinsertion doit pr évaloir sur la rente. Puisque la plupart des individus assurent leur subsistance économique en exer çant une activit é lucrative, les jeunes qui éprouvent des difficult és à suivre l’enseignement ordinaire 25 doivent pouvoir acqu érir eux aussi une formation profes- sionnelle sanctionn ée par un dipl ôme. C’est pourquoi, dans le cadre de la r évision en cours de la loi f édérale sur la formation professionnelle 26, il est pr évu d’instaurer un encadrement individuel pour les personnes qui éprouvent des difficult és à ap- prendre. La Confédération peut promouvoir cette mesure de soutien individuel (art. 28 et art. 54, al. 2, let. a, ch. 5 du projet). Le texte propos é institue une formation 24 Uli Schwaninger, op. cit., p. 83. A ce sujet, cf. Katharina Kanka et Marc F. Suter, Persönliche Assistenz für Behinderte, Schlüssel zur Selbstverantwortung und Gleichstellung, NZZ, 6 octobre 2000, no 233, p. 16. 25 Il s’agit d’enfants et de jeunes gens qui ont des difficultés d’apprendre, mais dont les facultés intellectuelles sont comparables à celles que l’on trouve en moyenne dans la po- pulation (quotient intellectuel de 75 %, voire supérieur). Certains d’ailleurs sont sur- doués. Mais, pour différentes raisons (p. ex. maturité sociale ou personnelle insuffisante ou manque d’intérêt pour les études, etc.), leurs résultats scolaires sont médiocres. Pour d’autres informations sur la «difficulté d’apprendre», cf. ch. 2.1.4.6. 26 Le message y relatif a été adopté par le Conseil fédéral le 6 septembre 2000; FF 2000 5256.1618 professionnelle pratique débouchant sur un certificat reconnu dans toute la Suisse qui doit donner acc ès au monde du travail. A partir de ce premier niveau de qualifi- cation, les jeunes gens qui en ont les aptitudes peuvent entreprendre un apprentis- sage normal couronné par un certificat fédéral de capacité, une partie de la formation pratique étant prise en compte. 2.1.4 Image statistique des personnes handicapées en Suisse 2.1.4.1 Des statistiques en matière d’invalidité Il n ’existe pas de donn ées pr écises sur le nombre des personnes handicap ées en Suisse. En revanche, grâce à la statistique de l’AI, on sait chaque année combien il y a de b énéficiaires des prestations de l ’AI. Il convient, toutefois, de relever que les chiffres de l’AI ne donnent pas une image compl ète de la situation. Cette statistique recense assurément – en sus des enfants et des jeunes gens invalides – les personnes en âge de travailler qui sont frapp ées d’une invalidité d’au moins 40 % (condition ouvrant droit à la rente AI) ainsi que les invalides qui b énéficient, à titre individuel, d’une autre prestation de l ’AI (mesure d ’instruction, mesure d ’ordre médical, sco- laire ou professionnel et moyens auxiliaires). Mais elle ne fournit pas de renseigne- ments sur les personnes handicap ées qui ne remplissent pas les conditions de l’assurance et, par conséquent, ne reçoivent pas de prestations de l’AI. La statistique de l’assurance-invalidité fait état du nombre des personnes qui, grâce à une première formation soutenue par cette assurance ou à une reconversion profes- sionnelle, ont pu s ’intégrer ou se r éinsérer dans le monde du travail 27. Le cercle des bénéficiaires de l ’AI est également r éduit dans la mesure o ù les conditions de l’assurance peuvent n’être remplies que temporairement. Par exemple, les personnes handicapées qui, ayant opéré une reconversion professionnelle, ne sont plus tributai- res du soutien de l ’AI sont éliminées de la statistique AI. Celle-ci recense unique- ment les personnes qui se voient octroyer une prestation de l ’AI. En revanche, elle ne prend pas en compte toutes celles qui sont parvenues, par des mesures prises à titre privé et des d émarches spéciales – autrement dit sans l ’aide de l ’AI –, à sur- monter leur handicap au point de pouvoir exercer une activit é lucrative. Elle ne fait pas non plus état de l ’effectif des employeurs qui, pour des consid érations d ’ordre social ou des raisons relevant de la gestion d ’entreprise, sont dispos és à embaucher ou à maintenir dans l’entreprise des personnes au rendement restreint. Si la statistique AI ne refl ète qu’imparfaitement la situation dans ce domaine, c ’est aussi en raison du syst ème des assurances sociales, qui combine AVS et AI. En effet, une fois que le b énéficiaire de prestations de l ’AI a atteint l ’âge l égal de la retraite, il est couvert par le r égime de l’assurance vieillesse, qui se substitue à l’AI pour le versement des prestations. A partir de cet âge, la statistique AI ne recense plus que les allocations pour impotents qu ’elle continue de verser à certains bénéfi- ciaires d’une rente AVS. Il s’agit de personnes si gravement handicapées qu’elles ne peuvent faire face aux impératifs de la vie quotidienne sans l’aide d’autrui. En 1998, on comptait 37 781 personnes qui touchaient une allocation pour impotents en sus 27 En 1999, l’AI a soutenu la formation initiale de 5104 personnes et permis la reconversion professionnelle de 11471 personnes grâce à des mesures de recyclage. Statistique de l’AI 1999, tableau 6.2, p. 40.1619 de leur rente AVS 28. Ce chiffre ne rend toutefois pas compte du nombre total de personnes handicap ées bénéficiant de la rente AVS car il exclut toutes celles qui, bien que souffrant d’une déficience, n’ont pas besoin de l’aide d’une tierce personne pour accomplir les activités de la vie quotidienne. Les lacunes de la statistique dans le domaine de l ’invalidité ont fait l ’objet de criti- ques au sein du Parlement. Les deux conseils ont transmis au Conseil f édéral un postulat (97.3393) le priant d’entreprendre les démarches nécessaires pour pallier les lacunes constat ées. Mais, dans l ’intervalle, le Conseil f édéral a justement fait du développement de la statistique des personnes handicap ées un nouvel élément du programme pluriannuel de la statistique f édérale pour les ann ées 1999 –2003. Les moyens financiers n écessaires à cette fin, soit 200 000 francs par an, sont inclus dans le plan financier à partir de 2002. Le co ût total de la statistique envisag ée est estimé à 1,2 million de francs et un ou deux postes de travail. 2.1.4.2 Nombre total des personnes handicapées Selon des estimations qui remontent à 1991 et 1992, la Suisse comptait alors quel- que 650 000 handicapés, dont 80 000 malvoyants et aveugles, 51 000 malentendants et sourds, 10 000 personnes souffrant d ’un handicap mental, et environ 510 000 personnes atteintes d ’un handicap d ’une autre nature. Ces estimations reposent sur la supputation grossi ère qu ’environ le dixi ème d ’une population est atteint d ’un handicap l éger, moyen ou grave. Si l ’on applique ce pourcentage, le nombre total des personnes handicap ées devrait être port é aujourd ’hui à 700 000 environ (pour une population de 7 243 600 millions d ’habitants)29. Selon une autre estimation, il y aurait en Suisse un demi-million de personnes handicap ées classables dans l ’une ou l’autre des catégories susmentionnées30. 2.1.4.3 L’invalidité et ses causes 142 000 personnes, soit 76 % des personnes b énéficiant d ’une prestation de l ’AI, sont devenues invalides à la suite d ’une maladie, 26 000 (14 %) souffrent d ’une infirmité congénitale et 20 000 (11 %) sont devenues invalides à la suite d ’un acci- dent. Ces chiffres mettent en évidence que la maladie l ’emporte – et de tr ès loin – sur les autres causes d’invalidité31. La statistique AI de 1999 distingue 13 catégories d’infirmités ayant pour origine une maladie. Dans les maladies, les troubles psychiques occupent la premi ère place, puisque plus d ’un tiers des rentes AI accord ées par suite de maladie sont le r ésultat 28 Statistique de l’AI 1999, tableau 6.1.1, p. 37. Cf. également la récapitulation des presta- tions fournies par l’assurance-invalidité en 1998, dans l’annexe 2. 29 Uli Schwaninger, Behinderte Personen im Arbeitsprozess, in: Walter Weiss (éd.), Gesundheit in der Schweiz, Zurich 1993, p. 82–85, en particulier p. 82. Voir aussi L’Economie suisse, No 7/2000, p. 20. 30 Cf. Ruedi Prerost, Das Hauptziel heisst selbstbestimmtes Leben, Behinderten- Gleichstellung in der Schweizerischen Bundesverfassung, in: Judith Hollenweger/Heinz Bättig (éd.), Bildungswege zur Selbstbestimmung, Erschwerungen für Studierende mit Behinderungen, Lucerne 1997, p. 27–34, en particulier p. 27. 31 Cf. tableau r écapitulatif dans l’annexe 1.1620 de tels troubles 32. Les dysfonctionnements que causent les maladies sont variables. Cependant, comme leurs r épercussions sur la capacit é de gain induisent la recon- naissance d ’un degr é d ’invalidité d ’au moins 40 %, elles d ébouchent dans le cas d’espèce sur l’octroi d’une rente AI33. Il ressort de la statistique de l ’assurance-accidents (LAA) qu ’en 1993 quelque 300 000 cas d ’accidents et de maladies professi onnels ont été déclarés, soit 30 000 de moins qu ’en 1992. Depuis quelques d écennies on observe en Suisse une r égres- sion du nombre des accidents, des cas d ’invalidité et des d écès dans le cadre du travail. Ce ph énomène s’explique, entre autres raisons, par l ’efficacité des mesures de pr évention adopt ées et par la restructuration profonde qu ’a subie le march é de l’emploi. A noter cependant que certaines branches de l ’économie, telles que la sylviculture, le b âtiment et le g énie civil, les carri ères et les mines ainsi que l’industrie du bois et des meubles, accusent un taux d ’accidents graves nettement supérieur à la moyenne34. Les accidents de la circulation repr ésentent une part importante des accidents non professionnels (environ 120 000, soit 16 %). Le nombre de personnes bless ées dans les accidents constatés par la police s ’élève à 30 000 par ann ée. Les accidents de la circulation occasionnent souvent des blessures graves et des co ûts élevés. En 1988, on estimait que les co ûts sociaux engendr és par les accidents s ’élevaient à 5700 millions de francs au total, dont 316 millions pour les frais de gu érison et 2142 millions pour les frais dus aux pertes de production. Toutefois la statistique n’indique pas le nombre des blessés qui souffrent d’une invalidité permanente 35. 2.1.4.4 Probabilité de toucher une rente AI La probabilité de toucher une rente AI concerne pr ès de 4,2 % de la population en âge de travailler. Plus on avance en âge et plus cette probabilit é s ’accroît rapide- ment, avec cependant des diff érences notables entre les deux sexes. Ainsi le groupe des hommes les plus vieux en âge de travailler est celui qui présente le risque le plus élevé: un homme sur cinq commence à toucher une rente AI peu de temps avant d’avoir droit à la retraite. C ’est principalement à la suite d ’une maladie que l ’on devient bénéficiaire d’une rente AI. Le fait de b énéficier d’une rente AI est un ph é- nomène lié au vieillissement au même titre que la détérioration de l’état de santé36. 58 % des b énéficiaires d ’une rente AI en Suisse sont des hommes. Chez eux, la probabilité de toucher une rente AI est plus élevée d’un tiers que chez les femmes. Si l’on cumule les facteurs de risque principaux «sexe masculin» et «âge avancé», on constate qu ’un tiers de l ’ensemble des b énéficiaires d’une rente AI appartient à la 32 Statistique de l’AI 1999, p. 21 33 Cf. annexe 1, tableaux 1 et 2 34 Hans Ulrich Debrunner, Marcel Jost, Peter W üthrich, Berufsunfälle und Berufskrankheiten, in: Walter Weiss (éd.), Gesundheit in der Schweiz, Zurich 1993, p. 357. 35 Roland Calmonte, Brigitte Herren, Thomas Spuhler, Christophe Koller, Sant é et com- portement de la population suisse face à la santé, résultats détaillés de la 1re enquête suisse sur la santé menée par l’Office fédéral de la statistique, Neuchâtel 1998, p. 62 et 63. En revanche, les causes de décès sont connues puisque 800 à 900 personnes meurent chaque année en Suisse des suites d’un accident de la circulation. 36 Cf. annexe 1, graphique 11621 catégorie des hommes de plus de 50 ans37. Ces facteurs de risque se répètent-ils dans le régime AVS? La statistique AI ne le r évèle pas puisque, d ès que le b énéficiaire d’une rente AI a atteint l ’âge de la retraite AVS, cette rente est remplac ée par une rente AVS. 2.1.4.5 Evolution de l’invalidité depuis 1992 En Suisse, le nombre de b énéficiaires d ’une rente AI a augment é de 3,7 % en moyenne (+ 77 000 personnes) au cours des six dernières années (1992–1998). Dans le même laps de temps, le taux de probabilit é d’être mis au b énéfice des prestations de l’AI est pass é de 5,4 % à 6,6 % de la population assur ée. La diff érence de 1,2 points correspond en réalité à une augmentation de 20 % depuis 1992. Cet accroissement ne saurait être imputé au seul ph énomène du vieillissement de la population assur ée, pas plus qu ’il n’est la cons équence directe de la faiblesse con- joncturelle. En effet, depuis 1992, la probabilit é d ’être atteint par l ’invalidité a augmenté dans toutes les tranches d ’âge, sans exception 38. Puisque plus les gens sont âgés, plus ils risquent d ’être frappés par l ’invalidité, la modification de la py- ramide des âges se traduit par une augmentation des cas d ’invalidité. Entre 1985 et 1995, un cinquième des nouveaux cas déclarés à l’AI étaient dus à ce phénomène39. Par rapport à naguère, on constate que les personnes reconnues invalides pour cause de maladie sont de plus en plus nombreuses à pr ésenter des sympt ômes d’ostéopathie ou des d éficiences des organes du mouvement ou encore à être attein- tes de troubles psychiques (psychoses, névroses et troubles de la personnalité). Alors qu’en 1958 ces deux formes de maladie n’étaient présentes que dans 5 cas sur 10, en 1995 elles étaient à l’origine de 7 invalidités sur 10. 2.1.4.6 Enfants et adolescents mineurs handicapés Les enfants et les adolescents mineurs handicapés se répartissent entre les catégories suivantes40: aveugles et malvoyants, sourds et malentendants, handicap és physiques et malades chroniques, enfants présentant des difficultés d’apprentissage, handicapés mentaux, enfants pr ésentant des troubles du langage et enfants pr ésentant des trou- bles du comportement. Cependant, on ne saurait d éfinir les besoins de soutien des handicap és sur le plan scolaire en fonction de la seule cat égorie de handicap qu ’ils présentent. De récentes tentatives visent à prendre en compte, dans la d éfinition, les rapports entre la nature de l’atteinte spécifique, d’une part, et les activités que l’enfant est à même d’exercer et ses possibilités individuelles de participation, d’autre part. De nombreux enfants et adolescents atteints d ’un handicap physique peuvent être intégrés dans des classes ordinaires, dans la mesure o ù le b âtiment scolaire a été aménagé en cons équence. D ’autres enfants handicap és ont besoin d ’un soutien 37 Statistique de l’AI 1999, p. 20 38 Statistique de l’AI 1999, p. 12 39 Cf. François Donini, Nicolas Eschmann, Anstieg der IV-Rentenbezüger: Er- klärungsansätze, in: Sécurité sociale, no 4, 1998, p. 202–207, en particulier p. 204. 40 Indications fournies par le Secrétariat suisse de pédagogie curative et spécialisée, en date du 7 octobre 2000.1622 spécial, qui peut être soit uniquement scolaire, soit scolaire et extra-scolaire (loge- ment, hygiène corporelle, loisirs, transports, etc.). En Suisse, les enfants pr ésentant des besoins de soutien sp éciaux sont scolaris és sous trois formes diff érentes: dans des écoles sp éciales subventionn ées par l ’AI, dans des classes sp éciales à effectif réduit41, enfin dans des classes ordinaires, leur cas étant suivi par des sp écialistes de la p édagogie curative ou par des services spécialisés (scolarisation intégrée). Dans les écoles spéciales qui sont subventionn ées par l ’AI, les enfants sont r épartis dans des classes et groupes d ’apprentissage diff érenciés selon leurs capacit és d’assimilation. On distingue les enfants aptes à recevoir une instruction scolaire dans les disciplines élémentaires (lecture, écriture et calcul), les enfants aptes à recevoir une éducation pratique (apprentissage de savoir-faire utile pour l’accomplissement des actes de la vie quotidienne) et, enfin, les enfants aptes à acquérir des aptitudes rudimentaires dans le cadre d ’un enseignement individuel (p. ex., apprendre à s’orienter dans l ’espace, à exercer ses sens, à différencier ses r éac- tions en fonction de stimuli externes). L’Office fédéral de la statistique fond dans une seule cat égorie les classes des écoles spéciales au sens de l ’AI et les classes à effectif r éduit existant dans le cadre de la scolarité ordinaire ; il les nomme «classes à programme d ’enseignement sp écial». Dans ce «fourre-tout» statistique, on trouve donc aussi bien l ’enfant l égèrement retardé qui commence sa scolarit é dans une classe de transition que l ’enfant poly- handicapé qui acquiert un savoir-faire ax é sur la vie quotidienne dans une école spéciale. Alors que, dans les classes à effectif r éduit, les élèves sont capables de suivre une formation scolaire de base, c ’est-à-dire d ’acquérir les techniques élé- mentaires (lecture, écriture, calcul), on trouve, dans les écoles sp éciales financ ées par l’AI, deux catégories d’enfants: ceux qui sont en mesure d ’acquérir une forma- tion scolaire et ceux qui ne peuvent acqu érir qu’une formation pratique. La loi sur l’assurance invalidité définit comme il suit la formation scolaire sp éciale: la forma- tion scolaire sp éciale comprend la scolarisation proprement dite ainsi que, pour les mineurs incapables ou peu capables d ’assimiler les disciplines scolaires élémentai- res, des mesures destinées à développer soit leur habileté manuelle, soit leur aptitude à accomplir les actes ordinaires de la vie ou à établir des contacts avec leur entou- rage (art. 19, al. 1, 2e phrase, LAI). Durant l ’année scolaire 1997/98, 792 954 élèves des deux sexes ont fr équenté l’école obligatoire, dont 44 447 (c ’est-à-dire plus de 5 %) dans des classes à pro- gramme d’enseignement sp écial42. Au cours de l ’année scolaire 1998/99, plus de 34 000 enfants ont b énéficié de subsides allou és par l ’assurance-invalidité pour la formation scolaire sp éciale. Près de la moiti é de ces enfants a fr équenté une classe avec programme d ’enseignement sp écial, l ’autre moiti é ayant b énéficié durant la 41 Les classes à effectif réduit font partie intégrante de la scolarité obligatoire. On en distin- gue 5 catégories, qui varient cependant quant à la forme et parfois aussi quant au nom selon les cantons: classes d’introduction (1re année scolaire en deux ans), classes d’intégration (par l’apprentissage de la langue), classes pour enfants ayant des difficultés d’apprentissage, classes pour enfants ayant des troubles du comportement, enfin classes ateliers (dans le degré secondaire I). Indications fournies par l’Institut de pédagogie cura- tive de l’Université de Fribourg en date du 20 octobre 2000. 42 Durant l’année scolaire 1998/99, 47 013 enfants au total on été scolarisés dans une classe à programme d’enseignement spécial, dont 45 % étaient étrangers. Annuaire statistique de la Suisse 2000, 107e année, Zurich 1999, p. 398.1623 période de pr éscolarité ou parall èlement à la scolarit é obligatoire de mesures p éda- go-thérapeutiques43. Plus de la moiti é des enfants qui fr équentent une classe à programme d ’ensei- gnement spécial relèvent de la cat égorie des élèves ayant des difficult és scolaires. Ceux-ci sont n éanmoins capables d ’assimiler les disciplines scolaires élémentaires que sont la lecture, l ’écriture et le calcul. La deuxi ème cat égorie par ordre d’importance est constitu ée par les enfants atteints d ’un handicap mental (18,6 %). S’ils sont aptes – à certaines conditions – à recevoir une instruction pratique, leurs capacités intellectuelles ne leur permettent pas de suivre un enseignement dans les disciplines élémentaires. Dans cette catégorie, on trouve également les enfants poly- handicapés qui ne sont aptes à recevoir qu’une instruction rudimentaire. Les mineurs qui ont besoin de l’aide permanente de tiers pour accomplir les actes ordinaires de la vie (p. ex., s ’habiller, manger) ont droit à une contribution aux frais de soins sp é- ciaux qui est augment ée, s ’ils sont plac és dans un home, d ’une contribution de 56 francs par nuitée (art. 13 du règlement sur l’assurance-invalidité ; RAI)44. Si l’on compare la situation actuelle avec celle des ann ées antérieures, on constate que la proportion repr ésentée par les élèves éprouvant des difficult és à suivre l’enseignement normal s’accroît. Au surplus, la pratique en mati ère de scolarisation dans des classes spéciales varie considérablement d’un canton à l’autre, de sorte que l’on est bien oblig é de relativiser les d éfinitions supposées exactes. Dans les classes à effectif réduit, on trouve 44,6 % d ’enfants étrangers, alors qu’ils représentent – en moyenne nationale – 22 % de l ’ensemble des élèves de l’école obligatoire45. La sur- représentation des enfants étrangers dans les classes à effectif r éduit montre bien l’importance que prennent, comme cause de la difficult é d ’apprendre, les facteurs sociaux ou culturels tels que l’ignorance de la langue. 2.1.4.7 Mobilité réduite La mobilit é constitue un aspect primordial de l ’état de sant é d ’une personne de même qu’une composante essentielle de la qualit é de vie puisqu ’elle d étermine le degré d’autonomie ou, au contraire, de d épendance par rapport à des tiers. La mobi- lité réduite est due surtout à des handicaps corporels. Mais elle peut être due aussi à d’autres handicaps. Les chiffres suivants, qui concernent les personnes affect ées de handicaps corporels, montrent la part qu ’occupent, dans l ’ensemble de la popula- tion, les handicaps touchant à la mobilit é: 15,2 % des hommes et 13,4 % des fem- mes âgés de 25 à 69 ans sont atteints d ’un handicap physique permanent 46. On ne sait toutefois pas avec pr écision combien parmi ces personnes souffrent d ’une mo- 43 Statistique de l’AI 1999, p. 14. 44 RS 831.202. La loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assuran- ces sociales adopte une définition légèrement différente quant à la forme (cf. art. 9 et l’abrogation de l’art. 42, al. 2, LAI); cf. FF 2000 4657. 45 Gabriel Sturni-Bossart, Données du Secrétariat suisse de pédagogie curative et spéciali- sée, avec références aux chiffres de l’Office fédéral de la statistique ainsi qu’à R. Kormann, P. Burgard, H.-M. Eichling, Zur Überrepräsentation von ausländischen Kindern und Jugendlichen in Schulen für Lernbehinderte, in: Revue suisse pour la péda- gogie curative, 3/1999, p. 106–109. 46 Roland Calmonte, Brigitte Herren, Thomas Spuhler, Chrisophe Koller, Santé et compor- tement de la population en Suisse face à la santé, résultats détaillés de la 1re enquête suisse sur la santé 1992/93, Office fédéral de la statistique, Neuchâtel 1998, p. 117.1624 bilité restreinte. Si l ’on admet que c ’est le cas pour la moiti é d ’entre elles (7 % environ), on aboutit au nombre de 300 000 personnes environ. Or une enqu ête de la Conférence des organisations fa îtières de l ’aide priv ée aux handicap és r évèle que seuls 20 à 30 % des b âtiments publics, tels que les bureaux de poste et les églises, des moyens de transport publics et des restaurants seraient actuellement accessibles aux personnes à mobilité réduite 47. 2.2 La personne handicapée, titulaire de droits fondamentaux spécifiques 2.2.1 Evolution générale du droit La Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 et les Pactes des Nations Unies relatifs aux droits de l ’homme (Pacte international du 16 d écem- bre 1966 relatif aux droits civiques et politiques et Pacte international du 16 d écem- bre 1966 relatif aux droits économiques, sociaux et culturels48, tous deux en vigueur pour la Suisse depuis le 18 septembre 1992) ont trait aux droits fondamentaux de la personne. Au cours des d écennies passées, ces textes ont été progressivement com- plétés par des instruments adapt és aux besoins de protection sp écifiques à certaines catégories de personnes. Cette diff érenciation r ésulte, entre autres facteurs, du fait que l’être humain n’est plus appréhendé seulement de façon abstraite, comme mem- bre d’une espèce, mais aussi dans ce qui fait sa spécificité dans le cadre concret de la vie en société, autrement dit en tant qu ’enfant, femme, vieillard ou malade, membre d’une minorité ethnique ou linguistique, etc. Le fait que la communaut é internationale se soit dot ée de tels instruments compl é- mentaires est révélateur d’une approche à la fois sociologique et juridique qui prend davantage en compte la diversit é des vécus dans une soci été. Il refl ète également la volonté d’accorder des droits à tous les êtres humains quel que soit leur statut social: Convention sur les droits politiques de la femme (1952), Convention relative aux droits de l ’enfant (1959) 49, Convention sur l ’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (1965) 50, D éclaration des droits des handicap és mentaux (1971), D éclaration des droits des handicap és (1975), Ann ée internationale des personnes handicap ées (1981), Congr ès mondial de Vienne sur les droits des per- sonnes âgées (1982), adoption des normes standard des Nations Unies sur l ’égalité des droits pour les personnes handicap ées, normes qui sont invoqu ées dans le pr é- ambule de la Déclaration de Salamanque et cadre d’action pour les besoins éducatifs spéciaux (1993)51. Même si la Suisse n ’a pas ratifi é tous ces instruments, elle participe activement à cette évolution générale du droit. Ces conventions et d éclarations de l ’ONU consa- crent le droit de tout individu d ’être traité comme les autres malgr é sa différence et 47 On trouvera des informations générales sur le problème dans le rapport «Discrimination des personnes handicapées en Suisse» publié par la Conférence des organisations faîtières de l’aide privée aux handicapés, 2e édition, Zurich 1998. 48 RS 0.103.1 et 0.103.2. 49 En vigueur pour la Suisse depuis le 26 mars 1997 (RS 0.107; FF 1994 V 1). 50 En vigueur pour la Suisse depuis le 29 décembre 1994 (RS 0.104; FF 1992 III 265). 51 Déclaration de Salamanque et cadre d’action pour besoins éducatifs spéciaux, éditée par la Commission autrichienne pour l’UNESCO et diffusée par DOMINO, Verein für ge- hinderte Menschen, Linz, 1re édition, 1996.1625 en dépit des difficult és, maladies et d éficiences physiques, mentales ou psychiques qui entravent son existence et que l ’on appelle handicaps. Mieux, elles lui recon- naissent le droit de b énéficier de mesures sp éciales de protection et de soutien. Toutes ces conventions de sauvegarde des droits de l ’homme ont en commun de favoriser l’intégration sociale par l’amélioration des conditions de vie. 2.2.2 Un risque réel de discrimination Classer les individus en types et en cat égories permet de simplifier notablement la perception que l ’on a des autres. La propension à établir des cat égories s’explique par le fait que cette mani ère de procéder permet tant à l’individu qu’à la collectivité d’avoir une meilleure vue d’ensemble de la diversité et de la multitude des vécus qui composent la vie en soci été et de faciliter la communication. La situation devient toutefois probl ématique lorsqu ’on en arrive à stigmatiser un groupe de personnes déterminé au point que celles-ci ne sont plus consid érées que sous l ’angle réducteur de représentantes «typiques» du groupe et non pas comme des individus à part en- tière avec leurs particularit és et leurs aspirations, ce qui risque de « fermer » et d’entacher de préjugés les relations sociales de ces personnes. En rangeant les gens dans des cat égories pr éétablies, en d ’autres termes en ne retenant que ce qui est typique dans les rapports sociaux et individuels pourtant extr êmement complexes, on veut ma îtriser plus facilement et plus confortablement ces r éalités sur les plans individuel et collectif. La tendance à classer les gens en cat égories antagonistes facilement définissables (homme-femme, jeune-vieux, bien portant-malade, normal- différent) est s éduisante. Mais elle est aussi perverse, car elle conduit à porter de manière irr éfléchie sur des individus des appr éciations injustes qui peuvent avoir pour effet de les empêcher d’établir des relations sociales et de s ’épanouir. Ces vues réductrices génèrent idées préconçues et préjugés. Elles se font sentir jusque dans les plus fines ramifications de l ’organisation de l ’Etat et de la soci été, dont la dynami- que de développement se nourrit toujours de jugements de valeur et d ’appréciations. «De telles attitudes et appr éciations ( étriquées, faites de pr éjugés et reprises telles quelles sans r éflexion) deviennent discriminatoires à partir du moment o ù elles doivent être qualifiées de n égatives à la lumi ère des valeurs juridiques ou éthiques (de la soci été) et ne sont pas g énérales, mais visent des cat égories sociales bien déterminées» (traduction)52. Le droit s ’efforce de faire barrage à ces discriminations. La doctrine reconna ît que des jugements de valeur entrent dans l ’appréciation de ce qui est identique et de ce qui est diff érent et, partant, dans la d écision de traiter les situations de mani ère identique ou de mani ère différente. Dans tous les cas o ù il y a pes ée entre des int é- rêts publics et des int érêts priv és, autrement dit entre les int érêts de l ’individu et ceux de la collectivit é, on a recours à des jugements de valeur pour justifier toute différence de traitement. De tels jugements sont l ’expression d’une certaine concep- tion du monde, d ’une tradition et d ’un enracinement culturels d éterminés ainsi que d’une certaine conception de l ’homme. Toute mentalit é qui pr étend restreindre directement ou indirectement, de fa çon consciente ou inconsciente, les droits et les possibilités d’épanouissement de cat égories déterminées de personnes est incompa- tible avec l’idéal d’une société ouverte et tol érante. Cet idéal découle de la maxime 52 Regula Kägi-Diener, Medienmacht und Diskriminierung gesellschaftlicher Gruppen am Beispiel des Bildes der Frau in den Medien, PJA 9/1994, p. 1129.1626 qui érige la dignité humaine en valeur supr ême (art. 7 Cst.) et des droits fondamen- taux et libert és garantis à toute personne. En adoptant un tel id éal, la collectivit é s’engage à fournir à toutes celles et à tous ceux qui la composent des conditions d’existence aussi favorables que possible53. Reconnaître et créer de telles conditions pour les personnes handicap ées n’est pas chose évidente. A une époque o ù l ’on a tendance à mesurer et à apprécier la valeur de l’individu essentiellement en fonction de crit ères d ’efficacité économique et/ou à la lumi ère de mod èles de sant é et de paramètres de faisabilit é, il est du devoir de l ’Etat de prendre des mesures cibl ées afin de contrer les tendances à la dévalorisation de l’individu et d’enrayer les méca- nismes de l’exclusion. En usant de son autorit é, le législateur peut faire comprendre que l ’exclusion n ’est pas tol érable. Il peut mettre en œ uvre une politique d’intégration efficace et ouvrir aux personnes handicapées des possibilités nouvelles d’accès à la vie en soci été, contribuant par l à à faire évoluer les consciences et les mentalités. 2.3 Droit comparé 2.3.1 Droit étranger 2.3.1.1 Dispositions spéciales fixées dans la constitution et législations spéciales Allemagne Depuis 1994, la loi fondamentale comporte une disposition sur l ’égalité (art. 3) dont la teneur est similaire à celle de l ’art. 8 Cst. La loi fondamentale d éfinit le handicap comme l’effet d’une atteinte fonctionnelle qui n ’est pas simplement passagère et qui résulte d’un état physique, mental ou psychique anormal. La Cour constitutionnelle fédérale s’est penchée sur le problème de la scolarisation des enfants handicapés et a statué, à la lumi ère des dispositions pertinentes de la loi fondamentale, que ces enfants avaient un droit individuel à être intégrés dans une école ordinaire (scolari- sation int égrée) lorsque cela est r éalisable dans les faits (BVR 9/97 du 8 octobre 1997). Dans l ’état actuel de la jurisprudence, il est impossible de d éterminer avec certitude jusqu’à quel point l’art. 3 de la loi fondamentale produit des effets dans les relations entre particuliers. France La France a adopt é, en 1990, une loi interdisant la discrimination qui r ègle aussi la question de l ’égalité pour les personnes handicap ées. Elle énumère une s érie de sanctions possibles en cas de discrimination (amendes voire peines privatives de liberté dans les cas particuli èrement graves). Depuis l ’adoption de cette loi, un aubergiste, un chauffeur de taxi ou toute autre personne proposant des prestations de services et refusant un client handicap é doit en r épondre devant un tribunal lors- qu’une plainte est déposée. La plainte peut émaner d’un particulier ou d ’une organi- sation, à condition que cette dernière soit en activité depuis cinq ans au moins. 53 Cf. Previtali, op. cit., p. 164.1627 Italie La constitution italienne garantit l ’égalité pour les personnes handicap ées à l’art. 3 (droit à l’égalité) ainsi que par une disposition qui reconna ît aux personnes souffrant d’une incapacité totale ou partielle de travailler un droit à l’éducation, à la formation professionnelle et à l’aide sociale (art. 38). Autriche La loi f édérale de 1990 sur les personnes handicap ées pr évoit différentes mesures (délivrance d’une carte spéciale, facilités dans les transports publics, exon ération de taxes, moyens auxiliaires) qui visent à permettre à ces personnes de participer au mieux à la vie de la société. Espagne Depuis 1992, la constitution espagnole comporte une disposition sp éciale sur les personnes handicap ées (art. 49). Elle oblige les pouvoirs publics à leur accorder l’attention particulière qu’elles nécessitent et à mener en faveur des personnes souf- frant d’un handicap physique ou mental une politique de pr évoyance, de traitement, de r éhabilitation et de r éinsertion. Une loi sur l ’intégration sociale des personnes handicapées (loi 13/1982 du 7 avril 1983) d éfinit les principes constitutionnels notamment en matière d’emploi, de formation, de constructions et de transports. Etats-Unis Les Etats-Unis ont adopt é, dès les années 70, des dispositions l égislatives fort com- plètes pour garantir l ’égalité aux personnes handicap ées. En 1990, le Congr ès a adopté le «American with Disabilities Act (ADA) », une nouvelle loi sur l ’égalité pour les personnes handicap ées de portée beaucoup plus étendue que la pr écédente. Cette loi interdit la discrimination des personnes handicap ées dans les domaines suivants: l'embauche, l'emploi, l ’accès aux équipements publics et le recours aux services publics, l ’utilisation des transports publics et, enfin, l ’utilisation des syst è- mes de communication. Elle contient, par ailleurs, des prescriptions r égissant les activités des Etats de l ’Union et des communes. L ’ADA donne aux personnes con- cernées le droit d’agir en justice pour défendre leurs droits. Les plaintes peuvent être déposées par des particuliers ou par les pouvoirs publics. Des institutions subven- tionnées par l’Etat fédéral peuvent se voir retirer leurs subventions en cas de viola- tion des dispositions de l ’ADA. Diverses commissions publiques ont été cr éées, dont la mission est de recueillir les plaintes. Canada Le Canada a compl été sa constitution par une disposition consacr ée aux personnes handicapées. Par ailleurs, en 1982, il a inscrit dans sa Charte des droits fondamen- taux que «nul ne doit subir de discrimination au motif de sa race, de son apparte- nance nationale ou ethnique, de la couleur de sa peau, de sa religion, de son sexe, de son âge ou de ses déficiences physiques ou mentales».1628 2.3.1.2 Droit du travail Allemagne La loi du 26 ao ût 1986 sur les personnes gravement handicap ées vise à garantir l’intégration sur le marché du travail ainsi que dans la vie professionnelle et sociale des personnes frappées d’un handicap sup érieur à 50 %. L ’instrument-clé défini par cette loi est l ’obligation qu ’elle impose aux employeurs – du secteur priv é et du secteur public – ayant au moins 16 salari és, d’occuper des personnes handicap ées à raison d’au moins 6 % de leur effectif. Pour tout emploi qui est soumis à ce régime et n’est pas occup é par une personne handicap ée, les employeurs doivent acquitter une taxe de 200 DM par mois. En outre, les personnes souffrant d ’un grave handi- cap jouissent d ’une protection sp éciale contre les r ésiliations et peuvent emprunter gratuitement les transports publics locaux (le manque à gagner étant compensé par l’Etat fédéral). Enfin, il existe des ateliers prot égés destinés aux personnes handica- pées qui ne trouvent pas d’emploi sur le marché du travail. Ils assurent à ces person- nes une formation professionnelle et leur procurent une occupation appropriée. France Applicable au secteur priv é, la loi N o 87-157 du 10 juillet 1987 (art. L 323-1 s. du Code de la Santé publique) oblige les entreprises de plus de 20 salari és à embaucher des personnes handicap ées à raison de 6 % de l ’effectif total, sous peine de payer une taxe repr ésentant un multiple du salaire horaire minimum (SMIC). Dans le secteur public, ce sont des commissions sp éciales (Cotorep) qui d éfinissent quelles personnes handicap ées peuvent être admises à travailler dans l ’administration, soit dans des «emplois réservés», soit par voie de «concours aménagés», soit encore sur la base d’un contrat de durée déterminée à l’expiration duquel les rapports de travail peuvent être reconduits de manière définitive. Italie Une nouvelle loi (N o 68 du 12 mars 1999) a instaur é (en reprenant, tout en les mo- difiant, d’anciennes dispositions) une obligation d ’embaucher des personnes handi- capées, échelonnée selon la taille des entreprises. Ainsi, dans celles qui comptent plus de 50 salari és, le «quota de personnes handicap ées» doit être de 7 %. Celles dont l’effectif oscille entre 35 et 50 employ és sont tenues d ’occuper au moins deux handicapés et celles dont l ’effectif compte 15 à 30 personnes, au moins un handica- pé. Les employeurs qui embauchent des personnes handicap ées ont droit à des pri- mes et à certains autres avantages. Autriche La loi sur l ’engagement de personnes handicap ées, qui date de 1970, oblige les entreprises qui ont plus de 25 salari és à embaucher au minimum une personne frap- pée d’un handicap d ’au moins 50 %. L ’entreprise qui ne respecte pas ce quota doit acquitter une taxe compensatoire. Les entreprises qui assurent une formation profes- sionnelle aux personnes handicap ées et celles qui passent des commandes à des institutions pour handicap és bénéficient de primes et de subsides d ’encouragement. La loi assure, en outre, une protection sp éciale aux personnes handicap ées contre la résiliation des rapports de travail (la r ésiliation doit être approuv ée par l ’Office fédéral des affaires sociales et des handicap és [Bundesamt f ür Soziales und Behin- dertenwesen]).1629 Espagne La loi sur l ’intégration (13/1982) traite de la formation professionnelle et de l’intégration (r éintégration) des personnes handicap ées. Elle pr évoit des mesures visant à assurer l’intégration de ces personnes dans le monde du travail, notamment l’obligation pour les entreprises de plus de 50 salari és de réserver 2 % des emplois à des handicap és et une disposition d éclarant nulles les clauses discriminatoires qui pourraient figurer dans les contrats de travail (individuels et collectifs). Les offices du travail tiennent une liste des personnes handicap ées en qu ête d ’un emploi. Au surplus, l ’Etat subventionne la mise en œ uvre des mesures d ’intégration. La loi prévoit également la cr éation d ’emplois prot égés pour les personnes handicap ées dont le pl acement est impossible sur le march é de l ’emploi. Quant aux personnes handicapées qui sont au chômage, elles ont droit à un revenu minimum. Grande-Bretagne En adoptant le «Disability Discrimination Act» en 1995, la Grande-Bretagne a aboli les quotas d ’emplois r éservés aux personnes handicap ées (Disabled Persons Em- ployment Act de 1944). Les employeurs ne sont plus soumis qu ’à une interdiction générale de discriminer les personnes handicap ées, interdiction qui, dans les entre- prises comptant plus de 15 salari és, peut n écessiter divers ajustements visant à met- tre ces personnes sur un pied d ’égalité avec les autres employ és. Les handicap és victimes d ’une discrimination peuvent, dans certaines limites d éfinies par la loi, intenter une action en dommages-int érêts devant le Tribunal du Comt é (County Court). Par ailleurs, le ministre comp étent peut d ébloquer des ressources pour per- mettre à une entreprise d ’occuper une personne handicap ée ou lui assurer une for- mation appropriée. Suède La loi 1970:663 habilite les communes à créer et à exploiter des entreprises g érées selon des crit ères purement commerciaux et qui occupent des personnes handica- pées, lorsque le march é local de l ’emploi ne permet pas de fournir un travail à ces personnes. La nouvelle loi 1999:132, qui interdit toute discrimination à l’égard des personnes handicapées, porte sur la discrimination directe et indirecte (par exemple, fixation de conditions d ’engagement ou de travail apparemment neutres, mais qui conduisent de facto à éliminer les candidatures pos ées par des handicap és). Les mesures discriminatoires peuvent donner lieu à des actions en dommages-int érêts, les personnes int éressées pouvant au besoin se faire repr ésenter par le m édiateur pour les probl èmes des handicap és. En revanche, la l égislation su édoise n ’impose pas de quotas d’emplois réservés aux personnes handicapées. Etats-Unis L’ADA interdit notamment toute discrimination à l ’égard des personnes handica- pées à l ’embauche et au travail. L ’ADA interdit aux employeurs qui g èrent une entreprise publique ou priv ée de plus de 15 personnes d ’exercer une discrimination à l ’encontre de personnes qualifi ées qui souffrent d ’un handicap, que ce soit au niveau de la candidature, de l ’embauche, de l ’avancement, du licenciement, de la rémunération, de la formation continue et du perfectionnement professionnel ou des autres conditions de travail. Les employeurs sont tenus de cr éer les conditions et de mettre en place les structures qui permettent à la personne handicap ée d’exercer son activité dans des conditions normales. Le respect de ces dispositions est contr ôlé par1630 une commission ad hoc, qui est également comp étente pour r ecevoir les plaintes déposées à titre individuel. Au surplus, la l égislation oblige les entreprises qui ont plus de 50 salariés et dont les commandes des pouvoirs publics repr ésentent plus de 50 000 dollars à prendre les dispositions n écessaires pour pouvoir occuper des personnes handicapées (Rehabilitation Act de 1973). Canada Une commission ad hoc est charg ée de superviser l ’application des dispositions antidiscriminatoires contenues dans la constitution et dans la loi de 1977 assurant l’exercice des droits des personnes handicap ées. Dans le secteur de l ’emploi, ces dispositions sont concr étisées par la loi et par le r èglement sur l ’équité en mati ère d’emploi, textes qui datent respectivement de 1995 et 1996 et qui s ’appliquent tant au secteur public qu ’au secteur priv é. Ces textes obligent les employeurs à suppri- mer les obstacles qui pourraient entraver la carri ère des personnes handicap ées. L’Etat central et les provinces ou les territoires se partagent le financement d’institutions et de programmes visant à favoriser l’intégration des personnes handi- capées. En outre, le Minist ère fédéral des ressources humaines dispose d ’un fonds spécial qui sert à financer les mesures d ’intégration. Les personnes handicap ées travaillant dans la fonction publique b énéficient de mesures sp éciales d’ordre tech- nique ou d’une autre nature; ce domaine relève de la compétence d’une Commission de la fonction publique, qui dispose d ’un service de conseils personnalisés. Enfin, le programme intitul é «Pathway», men é en collaboration avec l ’économie priv ée, permet à des cadres de trouver des emplois de stagiaires pour les jeunes handicapés. 2.3.1.3 Aménagements architecturaux Allemagne En Allemagne, le droit de la construction est du ressort des L änder. Les réglementa- tions qu’ils ont adopt ées comportent des prescriptions sur l ’aménagement des espa- ces bâtis en fonction des besoins des handicapés. France Une loi sp éciale (Loi d ’orientation en faveur des personnes handicap ées no 75-335 du 30 juin 1975) dispose que l ’architecture et l ’aménagement des locaux dans les immeubles d’habitation et les bâtiments publics doivent être conçus de telle manière que ces constructions soient accessibles aux pers onnes handicap ées. Deux d écrets (no 78-109 du 1 er février 1978 et n o 78-1167 du 8 d écembre1978) pr écisent cette disposition, notamment en ce qui concerne l’accès en fauteuil roulant, et la d éclarent applicable à toute nouvelle construction tant publique que priv ée. Une autre loi (no 91-663 du 13 juillet 1991) et ses d écrets d ’application instaurent un contr ôle préventif et complètent le code de la construction, de l ’habitation et de l ’urbanisme, notamment en ce qui concerne l ’octroi des permis de construire et l ’accessibilité de bâtiments ouverts au public. Un r écent d écret (no 99-756 du 31 ao ût 1999) r égle- mente en d étail les aménagements à apporter aux rues, pl aces et locaux publics, ou privés mais accessibles au public, pour qu'ils soient adapt és aux besoins des person- nes handicap ées. Les mesures visant à améliorer, pour les personnes handicap ées, l’accès aux services administratifs log és dans des b âtiments anciens sont financ ées par le Fonds interminist ériel pour l ’accessibilité aux personnes handicap ées des1631 bâtiments anciens ouverts au public qui appartiennent à l’Etat, fonds qui est géré par la Commission interministérielle de la Politique immobilière de l’Etat (CPIE). Italie Deux lois au m ême intitul é (Legge n o 118 du 30 mars 1971, Legge n o 13 du 9 janvier 1989, modifi ées par la Legge n o 62 du 27 f évrier 1989) et des d écrets d’application r èglent les mesures à prendre dans les b âtiments tant publics que privés; ils pr évoient notamment des subsides pour les am énagements apport és en faveur des personnes handicap ées. Une autre loi (Legge n o 49/1997) instaure des allégements fiscaux en échange de tels travaux. Autriche En Autriche, le droit de la construction rel ève des L änder. Dans ce domaine, il n’existe donc pas de norme au niveau fédéral. Espagne Au chapitre des constructions, la loi sur l ’intégration(13/1982) comporte des normes obligeant les ma îtres d’ouvrage à tenir compte des besoins des personnes handica- pées lors de nouvelles constructions, de r énovations ou d ’agrandissements de b âti- ments tant publics que priv és. Elle enjoint également aux services administratifs compétents d’assister les particuliers dans la réalisation de tels travaux, voire de leur accorder des subventions à certaines conditions. Pour les constructions subvention- nées, les pouvoirs publics imposent directement les exigences n écessaires (p. ex., aménagement d’ascenseurs accessibles en fauteuil roulant). Grande-Bretagne La Grande-Bretagne ne connaît pas de dispositions légales qui prescrivent des mesu- res d’aménagement des b âtiments pour les besoins des personnes handicap ées. En revanche, les offices locaux du logement (local housing authorities) peuvent accor- der des aides financi ères aux ma îtres d ’ouvrage priv és qui r éalisent les travaux d’adaptation n écessaires. Le Chronically Sick and Disabled Persons Act de 1970 constitue cependant une exception puisque son par. 8 dispose que les établissements d’enseignement et de formation doivent être accessibles aux personnes handicapées. Suède L’art. 4 de la loi 1987:10 prescrit que les constructions collectives doivent avoir une architecture adapt ée aux besoins des personnes handicap ées. Une loi plus r écente, 1993:387, concernant les mesures de soutien des personnes handicap ées reconnaît à celles-ci le droit d ’habiter dans des logements individuels sp écialement équipés, voire – lorsque le handicap est tr ès grave – dans des logements o ù l’on pourvoit à leurs besoins élémentaires (tenue du ménage, repas à domicile, etc.). Etats-Unis Le Fair Housing Act Amendments de 1988 proscrit toute discrimination des person- nes handicapées. En outre les propriétaires qui louent des logements à des personnes handicapées sont tenus de tol érer que des am énagements appropriés y soient appor- tés. Dans les immeubles comprenant plus de trois appartements et équipés d ’un ascenseur qui ont été mis en service apr ès 1991, il est obligatoire de proc éder aux1632 travaux d ’adaptation permettant aux personnes handicap ées d ’avoir acc ès aux lo- caux collectifs et de se déplacer en fauteuil roulant dans les différents logements. Toutes les nouvelles constructions destin ées à devenir des lieux publics doivent être accessibles aux handicapés. L’ADA considère comme lieux publics les commerces, les hôtels, les restaurants, les th éâtres, les salles de réunion, les bureaux, les mus ées, les parcs, les écoles, les installations de sport, les services administratifs, etc. Des études ont montré que le respect de ces prescriptions n ’augmente les coûts de cons- truction que de 0,5 %. Les b âtiments existants doivent être adaptés lorsque les tra- vaux sont facilement réalisables et n’entraînent pas des dépenses excessives. Il s’agit non seulement d ’éliminer les obstacles au passage de chaises roulantes, mais aussi d’équiper les b âtiments pour que les personnes malvoyantes ou malentendantes puissent s ’y d éplacer facilement: syst èmes de guidage auditif, mise à disposition d’interprètes en langue des signes, inscriptions en grands caract ères ou en braille, cassettes, etc. Lorsque la mise en oeuvre de telles mesures repr ésente une charge financière disproportionn ée, il suffit que du personnel d ’accompagnement soit pr é- sent pour s ’occuper des besoins particuliers des personnes handicap ées. Ainsi, le personnel des restaurants doit être disposé à lire la carte à des clients malvoyants. Canada Au Canada, le secteur du logement ressortit par principe aux provinces. Cependant, les art. 5 et 6 de la loi de 1977 assurant l ’exercice des droits des personnes handica- pées interdisent les discriminations, notamment en mati ère d ’hébergement et de location de logements ou de locaux commerciaux. En outre, le minist ère compétent a lancé, par l ’intermédiaire de la Soci été canadienne d ’hypothèque et de logement, des programmes d’aide au logement et d ’adaptation des constructions pour les per- sonnes handicapées. 2.3.1.4 Formation Allemagne Le domaine de la formation est de la comp étence des L änder. Tous ont cr éé des écoles spéciales pour les handicapés. France Des classes sp éciales sont pr évues pour les enfants handicap és. Selon la gravit é du handicap et les soins qu’il implique, ces classes relèvent du Ministère de l’éducation nationale ou du Minist ère des affaires sociales. Quant au Minist ère de la sant é, il coiffe d ’autres institutions destin ées à accueillir des enfants perturb és sur le plan relationnel, handicapés-moteur ou souffrant de d éficiences sensorielles. A l ’échelon du d épartement et des arrondissements, des commissions ad hoc s ’occupent de la prise en charge des enfants handicap és (octroi de bourses, exon ération des frais d’hébergement et de traitement dans des établissements sp écialisés, gratuit é des transports, etc.). La loi n o 87-157 du 10 juillet 1987 pr évoit des mesures incitatives destinées aux entreprises dispos ées à offrir des places d ’apprentissage à des jeunes gens et jeunes filles handicap és. D’autres textes ont trait à l’octroi de bourses uni- versitaires dont peuvent b énéficier, en particulier, les personnes handicap ées issues de milieux modestes; les universités peuvent aussi exempter les étudiants handicapés1633 de l ’obligation de suivre à plein temps les cours (notamment lorsque des raisons médicales s’y opposent). La l égislation prévoit également des dispositions sp éciales en ce qui concerne le déroulement des examens. Italie Dans le degr é primaire, on trouve des agents sp écialement charg és de veiller à l’intégration des enfants handicap és et à la mise en oeuvre des programmes d’enseignement qui leur sont destin és. Une loi (n o 104) du 5 f évrier 1993 pose le principe selon lequel tous les handicap és mineurs ont le droit d ’être scolaris és et prévoit diverses mesures visant à promouvoir la scolarisation des personnes handi- capées: coordination des plans d ’études et des activit és extra-scolaires, formation à la pédagogie spécialisée, etc. La l égislation italienne contient, elle aussi, des dispo- sitions fixant des modalit és sp éciales d ’examen pour les élèves handicap és. Des groupes de travail ad hoc rattach és aux Offices scolaires des provinces sont charg és de mettre en oeuvre toutes ces mesures et de conseiller les personnes auxquelles elles s’appliquent. Ces groupes de travail peuvent aussi proposer des mesures sup- plémentaires ainsi que des am éliorations. L ’intégration des personnes handicap ées au niveau universitaire est régie par des normes spécifiques. Autriche Hormis certaines dispositions du droit f édéral concernant les écoles obligatoires, le domaine de l’éducation ressortit aux Länder. Espagne Les art. 23 et suivants de la loi sur l ’intégration (13/1982) pr évoient des mesures visant à int égrer les personnes handicap ées dans le syst ème éducatif g énéral, sys- tème qui est tenu de mettre à disposition des structures d ’enseignement spécialisé auxquelles les enfants handicapés sont affectés cas par cas sur la base d ’un diagnos- tic pluridisciplinaire. Par ailleurs, des centres d ’accueil sp écifiques peuvent être créés pour les personnes gravement handicapées. Il n’est pas inintéressant de relever que les hôpitaux publics et les cliniques privées, quand plus de la moitié de leurs lits est subventionnée par les pouvoirs publics, ont l ’obligation de créer une unité péda- gogique s’occupant de la scolarisation des écoliers hospitalisés. Les étudiants handi- capés sont, quant à eux, exon érés des taxes d ’étude. Ils peuvent en outre exiger de passer les examens selon des modalités tenant compte de leur déficience. Grande-Bretagne Selon l’Education Act de 1977, il incombe principalement aux parents de pourvoir à ce que leurs enfants – m ême handicap és – re çoivent une éducation appropri ée. S’agissant de la scolarisation des enfants handicap és proprement dite, il existe tou- tefois un «code of practice», qui est établi par le Secr étariat d’Etat compétent et qui fait périodiquement l ’objet de r évisions soumises à l ’approbation des deux Cham- bres du Parlement. Selon ce code, les enfants handicap és doivent – dans la mesure du possible et pour autant que les parents le souhaitent – être scolaris és avec des enfants normaux. Les autorit és comp étentes sont tenues de recenser les enfants handicapés, d’évaluer leur état de santé et d’établir un rapport sur le r ésultat de cette évaluation. Il est loisible aux parents de demander une telle évaluation voire une réévaluation et, s ’ils ne sont pas d ’accord avec les r ésultats, de former un recours devant un tribunal ad hoc. Le code appelle également les autorités à faire tout ce qui1634 est en leur pouvoir pour r épondre aux besoins sp écifiques des personnes handica- pées et à veiller à ce qu’elles soient int égrées dans le cursus scolaire normal. Enfin, quiconque exploite une école, un collège ou une université est tenu de rendre acces- sibles aux handicapés les bâtiments et leurs abords, dans la mesure o ù il n’en résulte pas de dépenses disproportionnées. Suède La législation su édoise pr évoit une multitude de mesures qui visent à assurer aux enfants handicapés une éducation qui soit, autant que possible, de m ême valeur que celle dont b énéficient les enfants normaux. Elles vont de la gratuit é des transports publics à la création de classes spéciales. Etats-Unis La loi sur la réhabilitation (Rehabilitation Act) de 1973 interdit toute discrimination des personnes handicap ées, y compris dans le secteur scolaire. De concert avec le Individuals with Disabilities Education Act et de nombreux textes d ’application, elle garantit à tout enfant handicap é vivant aux Etats-Unis une éducation gratuite et adaptée à son cas. Au besoin, elle peut impliquer des mesures th érapeutiques, des moyens de transport spéciaux, des services de conseils, le recours à un traducteur, la remise de moyens auxiliaires techniques, etc. Les parents sont associ és au d éroule- ment du programme de formation personnalis é de leur enfant. En substance, toutes ces d émarches visent à conf érer aux enfants handicap és une formation dans un contexte qui soit aussi proche que possible de celui dans lequel les enfants normaux sont scolarisés. Canada Au Canada également, le domaine de la formation ressortit principalement aux provinces. Le gouvernement f édéral soutient toutefois leurs efforts par le biais d ’un programme de bourses dans le cadre duquel les personnes handicap ées bénéficient d’un régime spécial. C’est ainsi que dans le degré gymnasial, les handicapés peuvent se voir reconna ître la qualit é d’étudiants à plein temps quand bien m ême leur pr é- sence aux cours ne représente que 40 % d’un programme d’études à plein temps. Par ailleurs, les diplômés invalides peuvent être exemptés de rembourser les bourses qui leur ont été accord ées sous forme de pr êts, s'il est établi que ce remboursement exigerait d’eux des efforts disproportionnés. 2.3.1.5 Transports publics Allemagne La loi sur les personnes gravement handicap ées oblige les entreprises de transports publics à accorder la gratuité à ces personnes sur présentation de la carte ad hoc. Les modalités sont r églées dans une loi sp éciale (loi sur la gratuit é des transports des personnes gravement handicapées du 9 juillet 1979). France La Loi d ’orientation en faveur des personnes handicap ées contient des dispositions qui visent à favoriser la mobilit é desdites personnes. Elles ont trait à la conception1635 des moyens de transports publics, à la cr éation de possibilit és de transports ad hoc, etc. Au surplus, l ’Etat prend à sa charge les frais de d éplacement individuel des écoliers et étudiants handicapés entre leur domicile et l ’établissement où ils se for- ment. Italie La loi n o 21 du 15 janvier 1992 oblige les r égions/provinces et les communes à pourvoir à l’organisation d’un service de taxi et de location de voitures destin é aux personnes handicap ées. Une autre loi (n o 105 du 5 f évrier 1992) a pour objet d’assurer l ’accessibilité des moyens de transports publics aux personnes handica- pées. Elle instaure des allégements fiscaux en échange de la conception de v éhicules adaptés aux besoins des handicapés et de l’aménagement de places de parc réservées pour ceux-ci. Autriche Diverses dispositions du code de la circulation routi ère prescrivent l ’aménagement pour les personnes handicap ées de voies prot égées équipées de rampes d ’accès, voies qui doivent être séparées du reste du trafic; en outre, les autorit és sont tenues de veiller à ce que les personnes handicap ées disposent d ’emplacements de parcage réservés, notamment à proximit é des b âtiments administratifs, des h ôpitaux, etc. Enfin, les personnes handicap ées peuvent voyager à tarif r éduit sur les lignes de la compagnie nationale de chemins de fer. Espagne La loi sur l ’intégration (13/1982) traite également du domaine des transports. Elle dispose, en effet, que les moyens de transport publics doivent être conçus ou modi- fiés pour répondre aux besoins des handicapés. Grande-Bretagne Divers règlements du secr étariat d’Etat – auquel est adjointe une commission con- sultative – fixent des normes minimales auxquelles doit satisfaire l ’équipement des nouveaux taxis pour r épondre aux besoins des personnes handicap ées. Ces r ègle- ments contiennent, en outre, des directives sur la mani ère dont les chauffeurs de taxi doivent assurer le transport desdites personnes. Certaines prescriptions concernent les v éhicules de service public ainsi que les chemins de fer. Enfin, les autorit és peuvent subventionner les mesures visant à améliorer les moyens de transport des personnes handicapées. Suède Deux lois de 1977 disposent que les pouvoirs publics doivent prendre en charge le coût du transport des personnes handicap ées au tarif pratiqu é par les entreprises de transports publics voire à raison d'un montant sup érieur (p. ex., lorsque la personne handicapée a besoin d ’être accompagn ée). Peu importe, en l ’occurrence, que la personne handicap ée se d éplace par n écessité ou pour des motifs purement priv és (vacances, etc.). De surcroît, les pouvoirs publics peuvent subventionner ou financer intégralement l ’acquisition de v éhicules sp écialement équipés pour les personnes handicapées.1636 Etats-Unis Dans le domaine des transports publics également, l ’ADA a apport é de notables améliorations. Depuis le mois d ’août 1990, les entreprises de transports publics ne peuvent mettre en service que des v éhicules auxquels les personnes handicap ées peuvent accéder facilement. Des études ont montr é que l ’installation d’élévateurs a une incidence de moins de 5 % sur le prix d ’achat des v éhicules. Les entreprises privées offrant des liaisons en car entre les agglom érations doivent, elles aussi, mettre à la disposition de leurs clients handicap és des véhicules adaptés, bien qu’un délai de sept ans leur ait été accord é. Les compagnies de chemins de fer ont eu, quant à elles, un d élai de cinq ans pour am énager dans chaque train au moins une voiture à laquelle les handicap és puissent acc éder facilement. Quant au nouveau matériel roulant, il doit syst ématiquement être adapté aux besoins des handicap és en chaise roulante. L ’aviation civile fait l ’objet de dispositions sp écifiques. La loi de 1986 intitul ée «Air Carrier Access Act » interdit aux compagnies a ériennes toute discrimination à l’égard des handicap és. Par ailleurs, elle oblige celles-ci à prendre les mesures n écessaires pour assurer – en principe sans majoration de prix – l’accessibilité des avions et des conditions de transports ad équates auxdites person- nes et pour former le personnel de cabine en conséquence. Canada La loi fédérale sur les transports impose express ément à l’Etat d’exploiter un réseau de transports efficient qui soit également accessible aux pers onnes souffrant d ’un handicap. L’Office des transports du Canada est charg é de veiller à la bonne ex écu- tion de cette disposition et d ’instruire les plaintes émanant des personnes handica- pées. Cet office a édicté plusieurs règlements qui concernent les compagnies mariti- mes, les compagnies ferroviaires et les compagnies aériennes, règlements qui exigent que les moyens de transports soient adapt és aux besoins des handicap és. Un autre règlement a été édicté. Il porte sur la formation du personnel d ’accompagnement en matière d’assistance aux passagers handicapés. 2.3.1.6 Communications Allemagne L’Allemagne pratique un syst ème d ’exonération ou, du moins, de r éduction des redevances radio et TV ainsi que des taxes t éléphoniques pour celles des personnes handicapées qui, en raison de leur handicap, ne sont pas en mesure de suivre des représentations publiques (en d ’autres termes les malvoyants et les malentendants). S’agissant de la t élévision, les pouvoirs publics n égocient actuellement un quota déterminé d ’émissions qui devront être sous-titr ées et/ou doubl ées dans la langue des signes. France L’exonération de la redevance TV est accord ée, à certaines conditions, aux person- nes dont le handicap est tel qu ’il les empêche de pourvoir elles-m êmes aux actes de la vie quotidienne. De m ême, la carte France T élécom est vendue aux personnes aveugles et malvoyantes à des conditions avantageuses. Par ailleurs, France Télécom a mis au point des dispositifs techniques (lumi ères clignotantes, sonnerie renforc ée,1637 etc.) qui visent à permettre ou à faciliter l’utilisation du t éléphone par les personnes malvoyantes ou malentendantes. A la télévision, on connaît, depuis 1983, un certain nombre d ’émissions sous-titr ées pour les besoins des malentendants. Enfin, s’agissant de la pr ésence de l ’administration et d ’autres organismes publics sur Internet, le Gouvernement a émis, en octobre 1999, une circulaire dans laquelle il recommande plus spécialement aux gestionnaires de sites WEB d ’aménager les sites de manière à les rendre accessibles aux handicapés. Italie Hormis l’exonération des taxes d ’abonnement en mati ère de t éléphonie mobile, la législation italienne ne pr évoit pas de mesures sp éciales en faveur des personnes handicapées. Autriche Les personnes handicap ées sont exon érées, à certaines conditions, des taxes t élé- phoniques et des redevances radio et télévision. Espagne Un décret royal (1736/1998) portant promulgation de la loi sur les t élécommunica- tions dispose que les personnes handicap ées doivent pouvoir recourir aux services des t élécommunications aux m êmes conditions que les autres usagers. Une loi r é- gionale concernant l’Andalousie oblige les diffuseurs de service public à prendre sur le plan technique les dispositions permettant de sous-titrer les émissions ou de les traduire en langue des signes. Des recommandations allant dans le m ême sens ont été adressées aux diffuseurs privés. Grande-Bretagne Après entente avec le Chancelier de l’Echiquier, le Secrétariat d’Etat compétent peut accorder des subventions pour la mise au point d’installations de télécommunication adaptées aux besoins des personnes handicap ées ou pour l’amélioration des installa- tions existantes. Une commission institu ée par le Broadcasting Act de 1996 a, en outre, été chargée d’élaborer un code relatif à l’adaptation des services radio et TV aux besoins des handicap és. La mesure minimale envisag ée disposerait que, dans le délai de dix ans à compter du d ébut de la diffusion en num érique, les cha înes de- vront sous-titrer 50% des programmes convenant aux malentendants et assortir 10% des émissions de commentaires destinés aux malvoyants. Suède La l égislation su édoise pr évoit l ’octroi de subsides en vue de l'am énagement d’équipements télétexte et de l' établissement de traductions en braille et en langage des signes. Etats-Unis Pour permettre aux personnes atteintes de surdit é complète ou partielle d ’utiliser les systèmes de communication, les compagnies de t éléphone sont tenues de mettre en place un syst ème de relais sur tout le territoire: 24 heures sur 24, des employ és doivent être à la disposition des personnes souffrant de troubles de l ’ouïe ou de la parole afin de leur permettre de t éléphoner. Ces services ne sont pas payants. Les1638 dispositions nouvelles du Communications Act de 1934, instaur ées par le Telecom- munications Act de 1996, obligent les fabricants d ’appareils de t élécommunication de même que les op érateurs à concevoir des appareils adapt és aux besoins des per- sonnes handicap ées ou à am énager leurs services en fonction de ces besoins. La transposition de ces prescriptions dans des directives, puis dans un projet d’ordonnance, est en cours. La Federal Communications Commission (FCC) super- vise la mise en œ uvre de ladite r églementation. En ce qui concerne Internet, les agences comp étentes (Access Board) ont propos é toute une s érie de normes (qui entraîneront une r évision du Rehabilitation Act 1973/98) visant à garantir que les sites WEB soient am énagés en fonction des besoins des personnes handicap ées. D’autres normes, en vigueur depuis le d ébut de 1998, prescrivent aux entreprises de pratiquer dans une plus large mesure le «close-captioning» de leurs émissions (sous- titrage, description des bruitages, etc.) au moyen de signaux crypt és émis en m ême temps que les signaux principaux. Canada La loi sur l ’accès aux informations fonde le droit de tout un chacun d ’accéder à l’ensemble des informations diffus ées par les services de l ’administration fédérale. Un commissaire à l’information nommé par le parlement et ind épendant du gouver- nement veille au respect de ce droit. En outre, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes impose aux grands organismes de radiodiffusion de sous-titrer toutes les émissions d’information sur l ’actualité locale (m ême celles qui sont transmises en direct). 2.3.2 Droit des cantons 2.3.2.1 Généralités Dans la majorité des cantons il existe déjà, à l’heure actuelle, des dispositions visant de manière spécifique les personnes handicapées. On est toutefois loin de la garantie d’un «standard cantonal ». En effet, alors que pratiquement tous les cantons men- tionnent dans leur constitution le devoir de l ’Etat de prendre en compte les besoins spéciaux des personnes handicap ées, seuls certains d ’entre eux consacrent à ce groupe des dispositions particuli ères dans leur l égislation. Il y en a toutefois trois (TI, GR, VS) qui en ont fait l ’objet de lois spéciales. Ces lois n’ont à vrai dire pas la même port ée; deux d ’entre elles visent une int égration plut ôt g énérale (VS 54 et GR55), alors que la troisi ème s’applique, de fa çon plus cibl ée, à des secteurs d éter- minés (TI56, où la loi pr éconise l’obligation pour l ’Etat de prendre des mesures afin d’assurer l ’intégration des personnes handicap ées sur le plan social et profession- nel). 54 Loi sur l’intégration des personnes handicapées du 31 janvier 1991, Recueil des lois, vol. V, 1850. 55 Legge sulla promozione degli andicappati del 18 febbraio 1979, Collezione sistematica del diritto cantonale, volume II, 440.000. 56 Legge sull’integrazione sociale e professionale degli invalidi (LISPI) du 14 mars 1979, 6.4.7.1.1639 2.3.2.2 Emploi La prise en compte des int érêts des personnes frapp ées d’un handicap varie beau- coup d ’un canton à l ’autre. Cela peut aller d ’un simple encouragement jusqu ’à l’engagement et à l ’intégration des personnes handicap ées dans la politique d’emploi du Conseil d ’Etat (par ex. ZH 57), ou de la mise à disposition de places pour les personnes handicap ées (comme à LU, par ex. 58) à l’obligation d’employer d’anciens collaborateurs devenus invalides ou d ’autres personnes invalides (comme à FR 59). Deux cantons (BS 60 et LU 61), ont introduit l ’obligation de d éclarer les contrats d’apprentissage prévus avec des personnes handicap ées. L’autorité compé- tente doit ensuite v érifier s’il s’agit d’un apprentissage ou d ’une formation élémen- taire au sens de la loi f édérale sur la formation professionnelle 62. Plusieurs l égisla- tions cantonales (entre autres celles de TG 63, du JU 64 et de BE 65) prévoient un sou- tien cantonal particulier pour la formation professionnelle des apprentis handicap és. Relevons encore que dans le canton de B âle-Ville66 des sections sp éciales peuvent être créées, dans le service de l’emploi, en faveur des personnes handicapées. Dans certains cantons, le choix des mesures potentielles tendant à favoriser l’intégration professionnelle des personnes handicap ées est tr ès vaste: par exemple, le Valais67 offre toute une s érie de possibilités, telles que la mise en place de mesu- res incitatives dans le secteur priv é, le soutien à des organisations sp écialisées, la mise à disposition de places semi-prot égées dans l ’administration cantonale, etc. Il s’agit de mesures de type incitatif (p. ex., ouverture de cr édits pour le paiement des salaires des personnes engag ées en emploi semi-prot égé dans l ’administration can- tonale ou possibilit é d’engager des apprentis handicap és en dehors des contingents admis). La législation tessinoise68 prévoit, elle aussi, une grande vari été de mesures tendant à favoriser l ’intégration professionnelle des personnes handicap ées. Le législateur distingue diverses mesures à prendre en matière d’intégration profession- nelle: par exemple, l’engagement direct, par les collectivités publiques, de personnes handicapées69 ou encore la subordination de l ’octroi de subsides ou de 57 Par. 5, let. I, de la Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals du 27 septembre 1998 (177.10), qui prévoit le soutien de l’engagement et de l’intégration des personnes handicapées dans le programme de la politique en matière de personnel du Conseil d’Etat. 58 Par. 82a de la Gesetz über das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (Personalgesetz) du 13 septembre 1988 (SRL Nr. 51). 59 L’Arrêté relatif à l’engagement de personnes invalides du 25.2.1992 (122.70.43) vise à favoriser la réintégration professionnelle des invalides et accorde une attention particu- lière aux anciens collaborateurs devenus invalides. 60 Par. 15 de la Kantonales Gesetz über die Berufsbildung du 21 février 1985 (SG 420.200). 61 Par. 40 de la Vollzugsverordnung zum Bundesgesetz über die Berufsbildung du 24 mai 1982 (SRL Nr. 425). 62 RS 412.10. 63 Par. 10 de la Gesetz über die Berufsbildung du 4 novembre 1985 (412.11). 64 Art. 13 de la Loi sur la formation professionnelle du 13 décembre 1990 (413.11). 65 Art. 18, al. 1, de la Loi sur la formation professionnelle du 9 novembre 1981 (435.11). 66 Par. 1, al. 2, de la Gesetz betreffend die Einführung des Bundesgesetzes über die Arbeits- vermittlung du 22 novembre 1951 (SG 819.500). 67 Art. 11 à 17 de la Loi sur l’intégration des handicapés du 31 janvier 1991 (1850). A relever que l’art. 14 de cette loi prévoit le développement de possibilités d’emploi pour les personnes handicapées en milieu ordinaire et en milieu protégé: il y a donc une vo- lonté clairement exprimée de soutenir l’intégration professionnelle de ces personnes aussi dans le monde professionnel «normal». 68 Legge sull’integrazione sociale e professionale degli invalidi du 14 mars 1979 (6.4.7.1). 69 Art. 9 de la loi1640 l’adjudication de travaux publics à l’obligation faite aux bénéficiaires d’employer de telles personnes70. La loi pr écise en outre que, dans le choix des mesures à adopter, il faut privil égier celles qui favorisent le plus l ’intégration de l ’individu dans la société71. Aux Grisons72 enfin, la loi établit une sorte de hi érarchie des mesures que le canton doit adopter: dans la mesure du possible, engager des personnes handica- pées; sinon, octroyer des subsides ou apporter des conseils aux entreprises priv ées qui leur offrent des places de formation ou de travail. 2.3.2.3 Constructions La plupart des cantons pr évoient, dans ce domaine, des dispositions sur les besoins des personnes handicapées. Certains cantons en tiennent compte en termes g énéraux alors que d ’autres cherchent à r épondre de fa çon plus pr écise à leurs exigences spécifiques. Dans presque tous les cantons, l ’accès aux b âtiments et installations ouverts au public 73 doit être garanti aussi aux personnes handicap ées. Ce sont des critères quantitatifs (tels que la surface de l ’immeuble ou le nombre d’appartements) qui permettent de dire si un b âtiment ou une installation est ouvert au public. Dans ce secteur, certains cantons connaissent m ême des dispositions tr ès d étaillées en faveur des personnes handicapées (par ex. NE74). Plusieurs cantons prescrivent que les besoins des personnes handicap ées doivent être pris en compte lors de la construction ou de la r énovation de b âtiments ou lo- caux commerciaux ou de maisons d ’habitation collectives. Pour la d éfinition des maisons d’habitation collectives, on retient aussi des crit ères de nature quantitative: par exemple, certaines l égislations cantonales (BL 75 ou SG 76) précisent qu’il s’agit de maisons d ’au moins six appartements. Il arrive également que l ’Etat soit tenu d’encourager cette politique d ’habitat par l ’octroi d ’incitations financi ères (par ex. GR et TI77). Ces garanties en faveur des personnes handicap ées sont nuanc ées au nom du prin- cipe de la proportionnalit é: en d'autres termes, on peut renoncer à garantir l ’accès à un bâtiment si une telle garantie engendre des coûts disproportionnés ou si elle entre en conflit avec d’autres intérêts dignes de protection. De cette vue d ’ensemble des différentes législations cantonales en mati ère de cons- truction se d égage une donn ée commune: les mesures en faveur des personnes han- dicapées sont assur ément, pour la plupart, de nature contraignante (en cas de non- respect, l ’autorité peut refuser l ’autorisation de construire), mais les personnes 70 Art. 10 de la loi 71 Art. 11 de la loi 72 Art. 35 de la Legge sugli andicappati (440.000). 73 Centres commerciaux, bâtiments administratifs, tribunaux, églises, écoles, hôpitaux, installations sportives, grands magasins, parcs de stationnement, etc. 74 Les art. 20–22 de la loi sur les constructions du 25 mars 1996 (RSN 720.0) et les art. 9–25 de son règlement d’exécution du 16 octobre 1996 (RSN 720.1) prévoient que l’accès aux constructions doit être en principe garanti aux personnes souffrant de handicaps physiques ou sensoriels. 75 Par. 108, al. 2, de la Raumplanungs- und Baugesetz du 8 janvier 1998 (400). 76 Art. 55bis de la Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht du 6 juin 1972 (sGS 731.1). 77 GR: art. 38 de la Legge sugli andicappati et TI: art. 8b de la LISPI prévoient que le can- ton peut octroyer des subsides pour la construction de maisons d’habitation conformes aux exigences des personnes handicapées.1641 handicapées elles-m êmes n ’ont souvent aucun moyen de se d éfendre, car les lois cantonales ne leur accordent pas de droits subjectifs. Rares sont les cantons qui prévoient un droit de recours. Dans le canton de Lucerne, par exemple, il est pr évu qu’un organe priv é chargé de la d éfense des int érêts des personnes handicap ées en matière de constructions ( «Beratungsstelle f ür behindertengerechtes Bauen ») a le droit de recourir lorsque les constructions ne r épondent pas aux exigences fixées par la loi 78. Dans le même sens, un projet de loi de B âle-Ville («Entwurf eines Bau- und Planungsgesetzes»), impose au Conseil d ’Etat de d ésigner un organe (nomm é lui aussi «Beratungsstelle f ür behindertengerechtes Bauen »), qui aurait un droit de recours analogue. 2.3.2.4 Formation Dans le domaine de l ’éducation, nous sommes en pr ésence d’un standard minimum garanti dans presque tous les cantons: celui du soutien étatique aux écoles spéciales ou aux foyers. En plus de cela, les législations cantonales connaissent différentes mesures visant de manière plus ou moins significative l ’intégration des enfants handicap és dans les classes ordinaires. La majorit é des cantons ont choisi une solution «mixte»: ils pr é- voient l’octroi d’un soutien sp écifique à ces enfants pour leur permettre d ’être en- suite intégrés dans les classes «régulières». Cette approche s'apparente à celle qui est parfois adopt ée pour faciliter l ’intégration des enfants venant d ’une autre r égion linguistique et qui consiste à aménager des cours sp éciaux pour favoriser l'int égra- tion future. Toutefois, la politique d ’intégration des enfants handicapés trouve géné- ralement sa limite dans la n écessité d'éviter que la gravit é du handicap constitue un obstacle sérieux à la scolarité des autres élèves. Parmi les cantons qui poussent le plus à l’intégration scolaire des enfants handica- pés, nous pouvons citer l ’exemple de Saint-Gall79, qui a pos é le principe de la sub- sidiarité des classes sp éciales. L’enseignement spécialisé est destin é aux enfants ou adolescents handicap és mentaux, psychiques, physiques, sensoriels ou pr ésentant des troubles de l'élocution, mais la direction de l’école doit s’assurer périodiquement de la n écessité de maintenir l ’enfant ou l ’adolescent dans ce type de classe 80. En Thurgovie également81, il est prévu qu’un enfant ne suivra une scolarisation s éparée que dans la mesure où il n’y a pas d’autres moyens de résoudre sa difficulté à suivre l’enseignement régulier. Au Tessin82, des services de soutien p édagogique («servizi di sostegno pedagogico ») ont été créés dans le but d ’assister l’enseignant qui enca- dre des élèves pr ésentant des difficult és particuli ères; mais, lorsque la nature du handicap ( «la natura dell ’invalidità») le permet, l ’élève est admis dans une classe 78 Par. 157 et par. 20, al. 1, let. d, de la Planungs- und Baugesetz du 7 mars 1989 (SRL Nr. 735). 79 L’art. 37 de la Volksschulgesetz du 13 janvier 1983 (213.1) prévoit la scolarisation séparée, mais l’art. 40 précise que le Conseil de l’école doit examiner chaque année la possibilité d’intégrer les élèves d’une école spéciale dans une école régulière (et ceux d’une petite classe dans une classe ordinaire). 80 Art. 20 de la loi 81 Par. 9 de la Gesetz über die Volksschule und den Kindergarten du 23 mai 1995 (411.11). 82 Art. 63 de la Legge della scuola du 1er février1990 (5.1.1.1).1642 ordinaire et b énéficie d'un soutien sp écial83. Les cantons de Lucerne et de Zurich 84 vont dans le m ême sens puisqu'ils pr évoient d'int égrer dès que possible les élèves des écoles spéciales dans les écoles ordinaires. La l égislation du canton du Valais 85 va même jusqu'à préciser que le but recherché est l’intégration totale ou partielle des élèves dans les structures ordinaires: l ’intégration constitue ainsi (dans la mesure du possible) la solution visée à long terme. Dans la plupart des cantons la r ègle semble donc être d’intégrer, dès que possible, les élèves handicapés dans les classes (ou écoles) régulières (étant entendu qu ’on ne considère que les handicaps qui n ’affectent pas de mani ère trop grave la capacit é d’apprentissage des élèves). Du côté des jardins d ’enfants, nous pouvons citer l ’exemple des Grisons86, où il est précisé qu’il faut, d ès l’école enfantine, favoriser l ’intégration des enfants handica- pés. Quant au personnel enseignant, la l égislation de Berne87 prescrit que les formations de base doivent aussi pr éparer l'enseignant à faciliter l’intégration des élèves handi- capés dans la classe et dans l’enseignement réguliers. 2.3.2.5 Transports publics Dans ce domaine aussi, les exigences des personnes handicap ées sont prises en compte de manière très différente d’un canton à l’autre. Plusieurs cantons ont choisi une approche cibl ée, en pr évoyant que les v éhicules et installations doivent être équipés de fa çon à pouvoir être utilis és par les personnes handicap ées (par ex. BE88). D ’autres cantons ont choisi une approche diff érente et exigent que les be- soins particuliers des personnes handicapées soient pris en compte lors de la conclu- sion des conventions de prestations (c ’est le cas de ZH et de LU 89). D’autres encore ont prévu des encouragements financiers de la part de l ’Etat sous forme de subven- 83 Art. 18 du Regolamento per l’educazione speciale du 9 juillet 1975 (5.1.2.1). En outre, l’art. 29 précise que ces mesures pédago-thérapeutiques doivent permettre, dans la me- sure du possible, à l’élève handicapé de fréquenter l’école ordinaire. Ces mesures englo- bent des thérapies pour les problèmes sensoriels, moteurs, de perception et du langage. 84 LU: par. 14, al. 1, de la Verordnung über die Sonderschulung du 21 décembre 1999 (SRL Nr. 409), qui prévoit que les enfants handicapés aptes à suivre l’enseignement dans une classe ordinaire avec des mesures pédagogiques intégratives spéciales peuvent y être in- tégrés. Dans le même sens, la législation de ZH: par. 13, par. 14, par. 18, par. 23 et par. 27 du Reglement über die Sonderklassen, die Sonderschulung und Stütz- und Förde- rungsmassnahmen du 3 mai 1984 (412.13). 85 Art. 2 du Décret sur l’enseignement spécialisé du 25 juin 1986 (1083). 86 Art. 1 de la Legge sulle scuole d’infanzia del Cantone dei Grigioni du 17 mai 1992 (420.500). 87 Art. 9, al. 2, let. A, de la loi sur la formation du personnel enseignant du 9 mai 1995 (LFPE, 430.210.1). 88 Art. 5, al. 2, de la loi sur les transports publics du 16 septembre 1993 (762.4), qui pr évoit que les véhicules et les installations doivent en principe être conçus de façon à être acces- sibles aux usagers handicapés. 89 ZH: par. 13a de la Verordnung über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr du 14 décembre 1988 (740.3), qui pose l’exigence de prendre en compte les besoins spécifi- ques des personnes handicapées et d’améliorer leurs possibilités de mouvement. LU: par. 10, al. 2, de la Gesetz über den öffentlichen Verkehr und den schienengebundenen Güterverkehr du 21 mai 1996 (775), qui prévoit que les offres des entreprises de transport doivent prendre en compte les besoins des personnes à mobilité réduite.1643 tions à l ’acquisition de v éhicules par des institutions qui assurent le transport des personnes handicapées (par ex. FR et SG90). A signaler encore la solution adopt ée dans les cantons de B âle-Ville et de B âle- Campagne: ces deux cantons ont conclu une «Vereinbarung über die Beitragsleis- tung an Fahrten von Behinderten », du 13 octobre 1998 (BS, SG 953.930), aux termes de laquelle ils s’engagent à mettre en place une offre de transport des person- nes handicapées (c’est-à-dire une sorte de service de taxi, un transport public orga- nisé avec des moyens privés). 2.3.2.6 Fiscalité Dans certains cantons, des all égements fiscaux sont pr évus pour le contribuable infirme ou pour la personne qui soutient financièrement un membre de sa famille qui est infirme. En général, ce sont les frais résultant du handicap qui sont d éductibles: à Lucerne91, on permet une d éduction limit ée des co ûts li és à l ’invalidité; dans le canton de B âle-Ville92, on pr évoit des d éductions en faveur des personnes n écessi- tant des soins de santé (pour elles-mêmes ou pour un proche); il en va de même dans le canton du Jura 93, où la loi dispose que l ’infirmité du contribuable ou de son con- joint donne droit à des réductions. Certains cantons accordent des d éductions spéciales pour les véhicules à moteur des personnes handicap ées. Ainsi, plusieurs lois cantonales pr évoient l ’exonération de l’impôt lié au véhicule: tel est le cas dans les cantons de B âle-Ville94 et de Neuch â- tel95, où il est dit que les personnes qui souffrent d ’un grave handicap physique ne paient pas l'impôt sur le véhicule pour la voiture qui est indispensable à leurs dépla- cements. Enfin, on trouve des l égislations qui accordent une exon ération de la taxe pour les chiens-guides des aveugles (BS96 et TG.97, par ex.). 90 A FR, la loi sur les transports du 20 septembre 1994 (780.1) dispose, à l’art. 43, que le Conseil d’Etat peut prévoir l’octroi de contributions financières, pour l’acquisition de vé- hicules spéciaux, aux institutions assurant le transport de personnes handicap ées. Dans le même sens, la législation saint-galloise prévoit, à l’art. 15 de la Gesetz zur Förderung des öffentlichen Verkehrs du 25 septembre 1988 (sGS 710.5), la possibilité d’octroyer des contributions étatiques en cas d’adoption de mesures techniques particulières en faveur des personnes handicapées, principe qui est repris aussi par l’art. 2bis de l’Einführungsgesetz zum eidgenössischen Eisenbahngesetz du 7 février 1971 (sGS 713.1). 91 Par. 40, let. h, de la Steuergesetz (SRL Nr. 620). 92 Par. 44, al. 1, ch. 4, de la Gesetz über die direkten Steuern du 22 décembre 1949 (SG 640.100) et par. 22a de l’ordonnance correspondante (du 30 janvier 1990, SG 64.110). 93 Art. 34, al. 1, let. g, et 47, let. d, de la loi d’impôt du 26 mai 1988 (RSJU 641.11). 94 Gesetz über die Besteuerung der Motorfahrzeuge du 17 novembre 1966 (SG 650.500). 95 Art. 2, ch. 8, de la loi sur la taxe des véhicules automobiles, des remorques et des bateaux du 6 octobre 1992 (RSN 761.20). 96 Par. 6, let. b, de la Gesetz betreffend das Halten von Hunden du 21 janvier 1982 (SG 365.100). 97 Par. 9, let. g de la Verordnung des Regierungsrates über das Halten von Hunden du 16 octobre 1984 (641.21).1644 2.4 L’initiative parlementaire Suter et la procédure de consultation de 1999 2.4.1 L’initiative parlementaire Suter Le 5 octobre 1995, M. Marc Suter, d éputé au Conseil national, d éposait l’initiative parlementaire «Traitement égalitaire des personnes handicap ées» (95.418). Y ayant donné suite98, le Conseil national a adopt é ultérieurement une disposition nouvelle (art. 4, al. 3, aCst.), qui comprend trois éléments, à savoir une clause d ’interdiction de la discrimination du fait d ’une d éficience physique, mentale ou psychique, un mandat législatif de réaliser l’égalité entre les personnes handicap ées et les person- nes non handicapées par l’adoption de mesures et d’incitations en vue de compenser ou d ’éliminer les in égalités existantes, enfin un droit subjectif garantissant l ’accès aux constructions et aux installations ainsi qu ’aux prestations qui sont destin ées au public99. Transmis au Conseil des Etats, ce projet a été examiné par la Commission de la sécurité sociale et de la sant é publique de ce conseil. Celle-ci a alors charg é le Conseil fédéral d’ouvrir une proc édure de consultation sur le probl ème de l ’égalité des personnes handicap ées (consultation de l ’automne 1999 100; voir ch. 2.4.2, ci- après). Sur la base des r ésultats de cette consultation et compte tenu de la d écision du Conseil f édéral de pr ésenter un contre-projet à l ’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées», le Conseil des Etats a refusé, le 6 juin 2000, d’entrer en mati ère sur le projet d ’article constitutionnel issu de l ’initiative parle- mentaire101. Nous estimons que cette initiative, dans la version adoptée par le Conseil national en 1998, est inad équate, dès lors qu ’elle consacre, comme le fait aussi l ’initiative po- pulaire, un droit subjectif fond é directement sur la Constitution 102. Or un tel droit pose de nombreux probl èmes au niveau de l ’application et nous renvoyons ici aux raisons qui nous font recommander le rejet de l ’initiative populaire 103. Pour notre part, nous soutenons l ’idée qu ’une loi mettant en œ uvre le principe d ’égalité en faveur des personnes handicap ées est pr éférable à une disposition constitutionnelle difficilement justiciable104. 2.4.2 La procédure de consultation de 1999 2.4.2.1 Généralités La procédure de consultation de l ’automne 1999, qui portait sur les probl èmes liés à l’égalité de traitement des personnes handicap ées, visait à élucider des points tels que la n écessité de l égiférer et le niveau d ’intervention l égislative ad équat, ainsi qu’à recueillir de premi ères estimations quant aux incidences financi ères des nou- 98 BO 1996 N 1160 99 BO 1998 N 1794; rapport et projet d’arrêté de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national; FF 1998 2081. 100 FF 1999 4904. 101 BO 2000 E 269 ss; au moment de l'adoption du présent message, cette initiative parlementaire fait encore l'objet d'une divergence entre les deux conseils. 102 Prise de position orale du Conseil f édéral lors de la délibération de l’initiative parlementaire au plenum du CN; BO 1998 N 1794 ss. 103 Cf. ch. 3 et, en particulier, ch. 3.3 et 3.4. 104 BO 1998 N 1800-18011645 velles mesures. Sur 164 organismes consult és, 74 ont fait parvenir leur prise de position. Les r ésultats de la consultation ont été consignés dans le rapport «Egalité de traitement des handicapés – Evaluation de la consultation de l’automne 1999», du 28 janvier 2000, publié par l’Office fédéral de la justice105. 2.4.2.2 Bases juridiques au niveau constitutionnel Le Parti socialiste ainsi que dix autres organismes se sont d éclarés favorables à l’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicap ées» ou à une autre réglementation constitutionnelle de contenu identique telle que l ’initiative parle- mentaire Suter (cf. ch. 2.4.1). Par ailleurs, les cantons de Glaris et de Berne ainsi que 15 autres organismes sont partisans de l ’inscription de droits subjectifs dans la constitution. De nombreux milieux consult és ont en revanche estim é que l’art. 8 Cst. fournit une base juridique suffisante pour permettre l ’adoption d’un programme législatif visant à éliminer les in égalités qui frappent les personnes handicap ées (ZH, BL, SH, VD, FR, AR, GE, UR, SZ, TG, NE, TI; Conf érence des directeurs cantonaux des finan- ces, Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales; PDC, UDC, PLS et 6 autres organisations). Les partis bourgeois (PRD, PDC, UDC) ainsi que les milieux économiques (6 orga- nisations) se sont opposés à un droit subjectif tel que le prévoit l’initiative populaire. Quelques organismes consult és sont hostiles à une r évision de la Constitution tant que l’art. 8 Cst. n’aura pas été mis en œ uvre. 2.4.2.3 Législation future Dans le rapport de la commission du Conseil des Etats qui est à l’origine de la con- sultation de l ’automne 1999, cette commission s ’est d éclarée favorable à l’élaboration imm édiate d ’un programme l égislatif concret, qui pourrait constituer un contre-projet indirect à l ’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées». De nombreux organismes consult és partagent cet avis (SH, ZG, ZH, SZ, TG; CDF, CDAS; PRD, UDC, PDC, PLS; 4 organisations). D ’autres milieux sont partisans d ’un programme l égislatif (BL, TG, SZ, NE, TI, VD, LU; PS; 18 organisations), la plupart d ’entre eux demandant qu ’il soit élaboré rapidement. Par ailleurs, la majorité des organismes consult és privilégient la voie d ’une loi sp éciale, combinée au besoin avec la révision de lois en vigueur. Le besoin de l égiférer a été reconnu par une majorit é des organismes consult és, principalement dans les domaines suivants: transports publics, constructions (am é- lioration de l ’exécution, éventuellement instauration d ’un droit de recours pour les organisations d ’aide aux handicap és), logement (en particulier allocation d’assistance), travail (essentiellement par des m écanismes d ’incitation), communi- cations, formation professionnelle et éducation (scolarisation intégrée). 105 Ce rapport peut être consulté sur le site Internet de l’Office fédéral de la justice (http://www.bj.admin.ch).1646 Quant à la question de la garantie de droits subjectifs sp éciaux en faveur des person- nes handicapées, les avis sont partagés. Quelques milieux se sont déclarés favorables en principe à des droits subjectifs, tandis que d ’autres ne les con çoivent qu ’au ni- veau législatif. D’aucuns sont partisans d'un droit subjectif garantissant l ’accès aux constructions et installations. Une autre question a donn é lieu également à contro- verse: les droits subjectifs ne doivent-ils être introduits qu'apr ès un d élai d’adaptation? Enfin certains milieux consult és se sont oppos és à ce que des droits subjectifs soient conférés au niveau des relations qui lient les particuliers entre eux. De nombreux milieux consult és ont relev é qu ’il n ’était pas possible, dans les cir- constances d’alors, d’évaluer les cons équences financières des mesures envisag ées. Quelques organismes ont estimé qu’en matière de constructions nouvelles, les co ûts supplémentaires seraient relativement modestes (de 2 à 5 % du co ût total de la construction). En revanche, dans le domaine des transports publics, les co ûts pour- raient varier entre 75 millions et 4 milliards de francs, selon le niveau d ’adaptation requis. Quelques organismes consult és ont estim é que l ’augmentation des co ûts engendrée par une scolarisation int égrée serait vraisemblablement compens ée par une diminution des charges pour les écoles sp éciales. Enfin de nombreux milieux consultés considèrent qu’une meilleure int égration des personnes handicap ées peut engendrer des économies ou, du moins, n’entraîner aucune dépense supplémentaire. 3 Analyse et appréciation de l’initiative populaire 3.1 Analyse juridique 3.1.1 Interprétation du texte de l’initiative 3.1.1.1 Généralités L’initiative propose d ’introduire dans la Constitution un nouvel art. 4 bis106, qui formule, en trois alin éas, un droit fondamental à l ’égalité visant, sous r éserve de l’al. 1, spécialement les personnes handicapées. L’art. 4bis poserait donc, par rapport au principe g énéral d ’égalité de l ’art. 4 aCst., une garantie sp éciale en faveur des personnes handicapées. Par sa place ( à la suite de l ’art. 4 aCst.), son champ d ’application matériel (protec- tion de la personne, effets fond és directement sur la Constitution), sa terminologie (discrimination, égalité, garantie), ainsi que par le titre m ême de l’initiative («Droits égaux pour les personnes handicap ées»), l ’article propose d ’introduire un droit fondamental. Ce droit est destin é à exercer, sur le processus politique, les effets que la Constitution accorde aux droits f ondamentaux en général: il doit être réalisé dans l’ensemble de l ’ordre juridique (art. 35, al. 1, Cst.); il s ’impose à l ’ensemble des autorités des différentes collectivités publiques (Confédération, cantons, communes) ainsi qu’aux personnes privées qui accomplissent des t âches étatiques (art. 35, al. 2, Cst.); il s ’applique, dans la mesure o ù il s ’y prête, aussi aux relations qui lient les particuliers entre eux (art. 35, al. 3, Cst.). 106 Le problème de la place et de la numérotation de la nouvelle disposition est traité dans le ch. 3.2 portant sur l’adaptation à la nouvelle Constitution.1647 3.1.1.2 Clause d’interdiction de la discrimination (al. 1) L’al. 1 pose le principe selon lequel nul ne doit subir de discrimination et énumère neuf faits (ou crit ères) susceptibles de conduire à des discriminations, à savoir l’origine, la race, le sexe, la langue, l ’âge, la situation sociale, le mode de vie, les convictions religieuses, philosophiques ou politiques, la d éficience corporelle, mentale ou psychique. Le champ d’application personnel de l ’al. 1 est général et ne vise pas seulement les personnes handicap ées. La proposition d ’insérer cette clause g énérale peut s’expliquer par le fait que l ’initiative s’inscrit encore dans le contexte de l ’ancienne Constitution de 1874, qui ne contenait aucune phrase équivalente. Introduite par le terme «notamment», la liste des faits susceptibles de conduire à des discriminations n ’est pas exhaustive. Elle indique simplement des crit ères dont l’expérience a montr é qu’ils ont souvent servi de motifs à des discriminations. Par ailleurs, l ’énumération ne fixe pas de priorit é entre les diff érents crit ères, qui se situent donc, en principe, tous à un même niveau. Quant à la notion de discrimination, la disposition propos ée ne la d éfinit pas. Ce- pendant nous n ’avons pas d ’éléments permettant de penser que les auteurs de l’initiative donnent à ce terme un sens qui diff érerait de la notion commun ément admise. Au contraire, en se reportant à la gen èse de l ’initiative, il y a tout lieu d’admettre que la notion de discrimination au sens de l ’initiative populaire est la même que celle utilis ée à l’art. 8, al. 2, Cst. Il s ’agit donc d ’une inégalité qualifiée, c’est-à-dire manifeste ou particuli èrement choquante qui peut avoir une connotation dépréciative. L’al. 1 est une norme d ’application directe, c ’est-à-dire qu ’il peut être invoqu é devant le juge sans qu’aucune règle législative l’ait mis en œ uvre. 3.1.1.3 Mandat législatif (al. 2) L’al. 2 se compose de deux phrases: la premi ère donne au l égislateur le mandat impératif de pourvoir à l’égalité pour les personnes handicap ées, la seconde pr évoit l’adoption de mesures en vue d’éliminer et de corriger les inégalités existantes. 3.1.1.3.1 Première phrase La 1re phrase vise les l égislateurs des diff érentes collectivités. Elle ne contient au- cune attribution de comp étence l égislative mat érielle et ne modifie donc pas le partage constitutionnel des compétences107. Cette phrase pose un premier probl ème d ’interprétation du fait de la divergence entre le texte allemand, qui use du terme «Gleichstellung»108, et les textes français et italien, qui recourent aux expressions «égalité de droit »109 et «parità dei diritti »110. 107 Cf. aussi FF 1997 III 521, I 139, 1993 I 1236 s., 1980 I 134. Voir aussi ch. 8.1.1. 108 Cf. le texte de l’initiative populaire dans la version allemande de la Feuille fédérale, BBl 1999 7312, 1998 3967. 109 Cf. ci-dessus, ch. 1.1.1.1648 Le titre de l ’initiative, «Droits égaux pour les personnes handicap ées» ( «Gleiche Rechte für Behinderte» / «Diritti uguali per disabiliti»), pourrait suggérer, à première vue, qu’elle ne vise qu ’une égalité juridique. Toutefois le titre d ’une initiative po- pulaire ne doit pas n écessairement rendre compte de tous les éléments qu’elle con- tient, mais peut se limiter à en exprimer l’idée globale111. Comme nous allons le voir par la suite, l’idée majeure de l’initiative est celle d’une garantie spécifique du prin- cipe de l ’égalité, y compris de l ’égalité de fait. A cela s ’ajoute que le texte de l’initiative déposée a été pr ésenté en allemand et que les versions fran çaise et ita- lienne sont des traductions 112. Il convient donc, pour interpr éter le texte, de se r éfé- rer à la version allemande et de consid érer que l ’art. 4bis, al. 2, 1 ère phrase, garantit l’égalité (Gleichstellung) et non pas seulement l ’égalité de droit (Gleichberechti- gung). Un second probl ème d ’interprétation concerne le contenu m ême de la notion d’égalité (Gleichstellung) dans le contexte de l ’initiative. Selon une interpr étation courante, le terme de «Gleichstellung» ( «égalité» / «ugualianza») se distinguait de celui de «Gleichberechtigung» et visait, jusqu ’à l’adoption de la nouvelle Constitu- tion, une égalité de fait. Cette distinction apparaissait clairement à l’art. 4, al. 2, aCst (égalité des sexes), où la première phrase garantissait l’égalité de droit (en allemand, «… gleichberechtigt ») et la seconde l ’égalité de fait (en allemand, «Gleichstel- lung»)113. Mais les choses ont chang é avec l’entrée en vigueur de la nouvelle Cons- titution. L’art. 8, al. 3, 2 e phrase, pr écise désormais la notion d ’égalité («Gleichstel- lung») en la qualifiant d ’égalité «de droit et de fait » («rechtliche und tats ächliche» / «di diritto e di fatto »). On doit donc constater que l ’adjonction de ces deux mots (droit et fait) a eu pour effet de neutraliser le terme principal ( égalité), qui, d ès lors, ne se borne plus à d ésigner la seule égalité de fait. Toutefois, au moment o ù l’initiative populaire était lanc ée ( été 1998), l ’art. 8, al. 3, 2 e phrase, Cst. faisait encore l ’objet, entre les deux conseils, d ’une divergence sur la qualification de la notion d’égalité114. Il n ’y avait donc pas de certitude quant à la port ée qu’aurait le terme de «Gleichstellung». Il convient dès lors d’interpréter l’art. 4bis, al. 2, indépen- damment de la terminologie utilisée à l’art. 8, al. 3, 2e phrase, Cst. Or une interpr étation ind épendante et syst ématique du texte de l ’initiative montre que l ’al. 2 vise une égalité distincte de la seule égalité de droit pour les raisons suivantes: d ’abord, la garantie de l ’égalité de droit ( «Gleichberechtigung») r ésulte déjà du principe g énéral d’égalité de l’art. 4 aCst. et de l ’interdiction de la discrimi- nation ancr ée à l’art. 4bis, al. 1, propos é par l ’initiative; l ’art. 4bis, al. 2, 1 ère phrase, doit donc logiquement viser autre chose que l ’égalité de droit, faute de quoi il ferait triple emploi avec les deux r ègles pr écitées; ensuite, les termes choisis, selon les- 110 Cf. le texte de l’initiative populaire dans la version italienne de la Feuille fédérale, FF 1999 6256, 1998 3117. 111 Le titre de l’initiative, dans la mesure où il ne mentionne que les personne handicapées, ne rend pas non plus compte du caractère général de la clause de non-discrimination de l’al. 1. Mais il est clair que la portée générale de cette clause ne peut être remise en cause par le titre limitatif de l’initiative. On peut encore ajouter que le titre d’une initiative populaire doit pouvoir être compris dans son sens commun. Or, pour beaucoup de lecteurs, la formule «Droits égaux pour les personnes handicapées» implique aussi les moyens matériels dont ces personnes ont besoin pour exercer leurs droits. 112 Conformément à l’art. 23, al. 2, de l’ordonnance du 24 mai 1978 sur les droits politiques (RS 161.11), les traductions ont été approuvées par les initiants. 113 ATF 125 I 21, cons. 3a, 24 s., et les nombreuses références à la jurisprudence et à la doctrine; FF 1993 I 1177, 1235 s. 114 BO 1998 N 1756–1765, 2364–2366; BO 1998 E 691.1649 quels la loi pr évoit des «mesures» en vue de l ’élimination et de la correction des inégalités existantes ( «Es sieht Massnahmen zur Beseitigung und zum Ausgleich bestehender Benachteiligungen vor» / «Prevede provvedimenti per eliminare e com- pensare svantaggi nei loro confronti »), impliquent une égalité différente de la seule égalité juridique, car l ’élimination et la compensation de normes juridiquement inégalitaires ne r éclament pas des «mesures», mais, plus simplement, le remplace- ment de ces normes vicieuses par des normes conformes au principe d ’égalité juridi- que; enfin, les intentions des auteurs de l ’initiative sont claires: ils visent aussi la garantie d’une égalité de fait115. En ce qui concerne les domaines vis és, le texte de l ’initiative est ouvert. Il ne se concentre sur aucun domaine de l ’activité législative, il n’en exclut aucun, il ne fixe aucune priorité; en d’autres termes, les législateurs sont appelés à légiférer dans tous les domaines du droit, y compris dans ceux qui r èglent les relations entre les parti- culiers (effet horizontal indirect des droits fondamentaux). Toutefois, vu le caract ère ouvert de ce mandat, les l égislateurs disposent d ’une large marge d ’appréciation quant à l’ordre et au rythme de la mise en œ uvre de la r ègle constitutionnelle. Rele- vant des pouvoirs politiques, l ’utilisation de cette marge pourra donc varier d ’une collectivité publique à l'autre. 3.1.1.3.2 Deuxième phrase La seconde phrase précise le contenu de la première en ce qu’elle pose le principe de l’adoption de mesures en vue d ’éliminer ou de corriger 116 les in égalités. Ce faisant, le texte de l ’initiative souligne express ément un aspect important de la politique en matière de r éalisation des droits fondamentaux: les collectivit és publiques doivent non seulement observer un comportement qui ne nuise pas à l ’égalité (devoir d’abstention), mais elles doivent aussi d évelopper une action pour établir l’égalité. En pr éconisant la correction (mieux, la compensation) des in égalités existantes, l’Etat peut m ême être amen é à prendre des mesures positives pour promouvoir l’égalité. L ’article laisse cependant une grande latitude au l égislateur en ce qui concerne le choix des moyens car le terme «mesures» couvre aussi bien des moyens contraignants (obligation de construire de mani ère conforme aux besoins des diff é- rentes personnes handicap ées, quota d ’embauche, etc.) que des proc édés purement incitatifs (aides directes, facilit és ou avantages fiscaux, etc.). Le choix des moyens relève de la marge d’appréciation des législateurs et reste un acte politique. 115 Dans les commentaires imprimés sur les listes de signatures, il était expressément question d’«égalité des chances» («Dirittto di avere pari opportunita»). Consulté sur la question de l’adaptation formelle du texte de l’initiative populaire à la nouvelle Constitution et sur le problème de la traduction française et italienne, le comité d’initiative a tenu à préciser que «le but visé par l’initiative populaire est clairement la réalisation de l’égalité, à la fois dans le droit et dans les faits». 116 Le texte allemand, qui est l’original, recourt au substantif «Ausgleich» (traduit en italien par «compensare»). Or la traduction française, en utilisant le terme de «correction», n’exprime qu’approximativement l’idée de compensation. Il convient donc d’avoir cette idée de «compensation» à l’esprit pour comprendre cette disposition. Nous utiliserons d’ailleurs indifféremment ce terme ou celui de correction dans la suite de nos explications.1650 3.1.1.4 Garantie d’un droit subjectif (al. 3) L’al. 3 garantit l ’accès aux constructions et aux installations ou le recours à des équipements et à des prestations destin és au public dans la mesure o ù ils sont éco- nomiquement supportables. Même si elle forme un alin éa autonome dans l ’ensemble de la norme constitution- nelle, cette disposition est une concr étisation de l’al. 2 de l ’art. 4bis et non de l ’al. 1. A l’appui de cette th èse, on retient que le texte de l ’initiative s’ordonne conformé- ment à une logique qui passe du g énéral (al. 1) au particulier (al. 2). Si l ’on admet cette logique, il appara ît clairement que la garantie de l ’accès ne vise que les per- sonnes handicap ées117 et non pas toutes les personnes susceptibles de souffrir de discriminations au sens de l’al. 1. Pris à la lettre, l ’al. 3 du texte de l ’initiative ne garantit pas express ément le droit à l’accès118, mais l’accès aux installations et prestations destin ées au public. Toutefois l’absence du terme m ême de «droit» ne permet pas de nier que cette disposition confère aux personnes handicap ées un droit subjectif fond é directement sur la Constitution. En effet, dans le contexte juridique des droits fondamentaux, garantir un principe de droit mat ériel revient, en r éalité, à construire un droit subjectif: ga- rantir l’accès, c’est reconnaître un droit à l’accès. On observe une d émarche analo- gue avec la garantie de la propri été donn ée à l ’art. 26, al. 1, Cst., dans lequel le terme de «droit» ne figure pas non plus. Par ailleurs, les auteurs de l ’initiative se sont très clairement exprimés sur la valeur de droit subjectif de cet al. 3, dont ils font la pièce maîtresse et originale de leur initiative 119. Quant au champ d ’application matériel de ce droit, il est également ouvert, comme on l’a déjà vu plus haut pour le mandat; le texte de l ’initiative n’exclut aucune caté- gorie de prestations et n ’en impose aucune a priori. Sont vis és les ouvrages de toute nature (maisons, b âtiments, magasins, gares, salles, stades, piscines, monuments, parcs, sites, etc.) ainsi que tous les types de services (transports, t élécommunica- tions, restaurants, voyages, spectacles, divertissements, etc.). On notera que l ’al. 3 s’applique non seulement aux ouvrages et aux services qui rel èvent de l ’Etat, mais aussi à ceux qui sont propos és par des particuliers (effet horizontal direct). En effet, la notion «destinés au public » ne concerne pas seulement les installations et les prestations relevant de collectivit és publiques, mais aussi celles offertes par les personnes privées. Relevons toutefois que la notion «destinés au public» est sujette à interprétation et, en particulier en ce qui concerne les personnes priv ées, elle n’englobe pas l ’ensemble du domaine priv é. Elle pourrait, par exemple, co ïncider avec la notion utilis ée dans l ’art. 261bis CP ( «prestation destinée à l’usage public»), qui vise le domaine quasi-public, c’est-à-dire celui qui ne bénéficie pas de la protec- tion accordée à la sphère privée120. 117 Cf. aussi le dossier de l'Associaton initiative populaire, «L’accès aux constructions et aux installations ou le recours à des équipements et à des prestations destinés au public …» . 118 A la différence du «droit» à l’égalité de rémunération de l’art. 8, al. 3, 3e phrase, Cst. (art. 4, al. 2, 3e phrase, aCst). 119 Dossier de l'Association initiative populaire, en particulier «Ne pas s’arrêter à mi-chemin – Pourquoi nous déposons aujourd’hui notre initiative populaire fédérale «Droits égaux pour les personnes handicapées» et «L’accès aux constructions et aux installations ou le recours à des équipements et à des prestations destinés au public …» ; voir aussi les délibérations parlementaires portant sur l’initiative Suter (cf. ch. 2.4.1), laquelle comportait une clause proche de celle de l’al. 3 du texte de l’initiative populaire. 120 RS 311.0; FF 1992 III 309.1651 En sa qualit é de droit subjectif, l ’al. 3 peut être directement invoqu é devant une autorité d’application du droit, sans que le l égislateur soit oblig é d’intervenir pour en définir l’objet, l’étendue, les limites, les personnes qualifi ées pour s’en prévaloir, les conditions de proc édure, etc. Le r èglement de toutes ces questions, qui ressortit normalement au législateur, est laissé ici, en principe, aux autorit és d’application du droit. Il est toutefois difficile de pr évoir, de manière générale, le degré de justiciabi- lité de l ’al. 3. Il d épend beaucoup des circonstances de l ’espèce. Il variera notam- ment selon la nature des prestations en cause (am énagement correct de prestations existantes ou cr éation de nouvelles prestations). On peut, en effet, admettre qu ’une autorité d’application du droit puisse, assez ais ément et sans se substituer int égrale- ment au législateur, enjoindre à un prestataire d ’aménager ses prestations ordinaires de manière conforme aux int érêts des personnes handicap ées; ce faisant, il ne rem- place pas le l égislateur, mais vient plutôt préciser les conditions de l ’octroi de pres- tations déjà définies. En revanche, si la prestation r éclamée implique un engagement important, sortant nettement du cadre des prestations traditionnellement fournies, la garantie de l ’al. 3 de l ’initiative perd beaucoup de sa substance et on peut m ême penser que, sans une loi qui l’appuie, elle pourrait rester lettre morte 121. Enfin, l’al. 3 subordonne express ément l’existence du droit d ’accès à son caract ère économiquement supportable. Cette clause se rattache manifestement au principe de la proportionnalité. Selon certains auteurs de l ’initiative, elle aurait m ême pour but de limiter aux seules consid érations économiques les raisons pour lesquelles une prestation pourrait être refusée122. Ce qui impliquerait, par exemple, que des moti- vations d’ordre psychologique ou des consid érations liées au paysage ou au carac- tère esth étique ou historique d ’un site ou d ’un monument ne pourraient pas être prises en compte dans l ’appréciation du caractère supportable de la prestation. Pour notre part, nous consid érons, au contraire, que la clause du sacrifice économique supportable ne constitue qu ’un aspect du principe de la proportionnalit é et que le texte de l ’initiative, en ne mentionnant que cet aspect, ne peut pas être compris comme excluant les autres. On ne peut, en effet, pas tirer argument de l ’insertion de certaines pr écisions dans une r ègle de droit pour en d éduire que tout ce qui n ’y figure pas express ément est exclu (raisonnement a contrario). Nous en concluons que le sacrifice économique insupportable n ’est pas le seul crit ère au regard duquel la garantie du droit d ’accès, telle que la formule l ’initiative populaire, doit être examinée. 3.1.2 Application directe Alors que l ’al. 2 de l ’initiative n écessite une mise en œ uvre par le l égislateur, les al. 1 et 3 sont d ’application directe. En effet, la clause d ’interdiction de la discrimi- nation et celle garantissant un acc ès direct aux prestations peuvent d éployer des effets sans qu ’une législation d’exécution soit n écessaire. Il convient cependant de rappeler que l ’applicabilité directe ne signifie pas que le l égislateur soit priv é de la compétence de l égiférer. Ainsi il pourrait être amené à concrétiser, dans une loi, le 121 Voir une analyse du problème de la justiciabilité en relation avec le droit à des prestations positives fondées directement sur un droit fondamental chez Caroline Klein, La discrimination des personnes handicapées, thèse non encore publiée, p. 98–112. 122 Voir, dans le rapport sur l’évaluation des résultats de la consultation de 1999 (cf. ch. 2.4.1, ci-dessus), les réponses de différentes organisations de personnes handicapées, membres du comité de soutien de l’initiative.1652 droit d ’accès aux installations et prestations, si la r éalisation de ce droit l ’exigeait (comme on l’a vu faire en matière d’égalité des sexes, en particulier pour l’égalité de rémunération)123. 3.2 Adaptation à la nouvelle Constitution 3.2.1 Intégration dans la nouvelle systématique constitutionnelle A la suite de l ’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution, l ’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicap ées» doit être adaptée à la nouvelle sys- tématique constitutionnelle. Aux termes du ch. III de l’arrêté fédéral du 18 décembre 1998 relatif à une mise à jour de la Constitution f édérale (ci-apr ès, arr êté f édéral relatif à la mise à jour) 124, les modifications de la Constitution f édérale du 29 mai 1874 sont adapt ées à la nouvelle Constitution, quant à la forme, par l ’Assemblée fédérale, et l’arrêté fédéral qu’elle adopte à cet effet n’est pas sujet au référendum. Consacrant un droit fondamental à l ’égalité en faveur des personnes handicap ées, l’initiative populaire a un rapport direct avec l’art. 8 Cst. Ce dernier pose, en effet, le principe général de l’égalité (al. 1), il en concr étise une des conséquences juridiques (al. 2) et il garantit, dans ses deux derniers alin éas, les principes sp écifiques de l’égalité entre hommes et femmes (al. 3) et de l ’égalité pour les personnes handica- pées (al. 4). De même que la nouvelle Constitution ne r éserve pas un article séparé à l’égalité des sexes, il n ’y a pas lieu, à notre avis, d ’introduire un article s éparé sur l’égalité des personnes handicap ées. En effet, l à o ù un article s éparé pouvait se justifier dans la systématique de l’ancienne Constitution de 1874 (elle ne comprenait aucune norme spéciale sur les personnes handicapées), il n’en va plus de même dans la nouvelle Constitution, o ù l ’introduction d ’un article s éparé aurait pour cons é- quence que deux dispositions constitutionnelles (l ’article issu de l ’initiative popu- laire et l ’art. 8, al. 4, dont l ’initiative ne demande pas l ’abrogation) traiteraient d’objets du même genre en des termes différents. Un tel effet serait indésirable et n’a pas été souhaité par les auteurs de l’initiative. En outre, on ne voit pas pourquoi, des deux textes sp éciaux sur l ’égalité des sexes et sur celle des handicap és, l’un serait dans l ’art. 8 et l ’autre resterait en dehors. Nous consid érons donc que le sens de l’initiative populaire peut être rendu à l’intérieur même de l’art. 8 Cst. 3.2.2 Intégration de l’al. 1 L’al. 1 de l ’initiative reprend mat ériellement le texte de l ’art. 8, al. 2, Cst. Comme l’énumération des crit ères n’implique aucun ordre de priorit é entre eux, le fait qu ’à l’inverse de l’initiative populaire, le crit ère de l’âge précède celui de la langue dans le texte de la nouvelle Constitution n’a pas d’importance. Etant déjà ancré dans le droit constitutionnel en vigueur, l ’al. 1 de l’initiative popu- laire devient donc sans objet et peut être retranché du texte qui sera soumis au r éfé- rendum. 123 FF 1993 I 1236 124 RS 101; RO 1999 25561653 3.2.3 Intégration de l’al. 2 Cet alin éa donne au l égislateur le mandat de r éaliser l ’égalité pour les personnes handicapées (1re phrase) et d ’adopter des mesures en vue d ’éliminer et de corriger les in égalités existantes (2 e phrase). Mat ériellement l ’al. 2 rel ève du contexte de l’art. 8, al. 4, Cst. La phrase 1 de l’al. 2 de l’initiative ne figurant toutefois pas expli- citement dans l’art. 8, al. 4, Cst., il convient de l’y introduire et d’en faire la phrase 1 de l’art. 8, al. 4, Cst. Quant à la phrase 2 de l ’al. 2 de l ’initiative, elle correspond pratiquement à l’art. 8, al. 4, actuel; cependant étant plus d étaillée puisqu’elle pré- voit non seulement l ’élimination mais aussi la correction (compensation) des in éga- lités existantes, elle doit remplacer le libellé constitutionnel actuel. En ce qui concerne les traductions d éficientes de la notion d ’égalité dans les textes français et italien de l’initiative125, nous pensons qu’elles ne peuvent pas être redres- sées par la pr ésente procédure. Celle-ci n ’a, en effet, pas été con çue pour rectifier des erreurs dans les textes d ’initiative déjà signés par les électeurs. En revanche, il résulte, à notre avis, de l ’interprétation du texte au regard de sa gen èse même que l’al. 2, 1ère phrase, vise l ’égalité (Gleichstellung) et non seulement l ’égalité de droit (Gleichberechtigung)126. 3.2.4 Intégration de l’al. 3 Cet alin éa garantit nouvellement un droit subjectif à l ’accès aux installations et prestations destinées au public. Comme il ne vise que les personnes handicap ées127, il convient, quant à la syst ématique, de l ’intégrer dans la disposition garantissant spécifiquement l ’égalité pour les personnes handicap ées, c ’est-à-dire dans l ’art. 8, al. 4. 3.2.5 Texte adapté à la nouvelle Constitution En accord avec le comit é d ’initiative, nous proposons que l ’initiative populaire, intégrée dans la nouvelle Constitution à la place de l’actuel art. 8, al. 4, soit soumise au vote du peuple et des cantons dans le libellé suivant: Art. 8, al. 4, Cst. 4 La loi pourvoit à l ’égalité de droit pour les personnes handicap ées. Elle prévoit des mesures en vue de l’élimination et de la correction des inégalités existantes. L’accès aux constructions et aux installations ou le recours à des équipements et à des prestations destin és au public sont garantis dans la mesure où ils sont économiquement supportables. 125 Cf. ch. 3.1.1.3.1 126 Cf. ch. 3.1.1.3.1, fin du chapitre. 127 Cf. ch. 3.1.1.4.1654 3.3 Conséquences de l’initiative 3.3.1 Aspects positifs Un aspect positif de l ’initiative est de poser un principe d ’égalité spécifique et d é- taillé en faveur des personnes handicap ées, soulignant ainsi la n écessité d’une poli- tique de promotion de l ’égalité. Une telle garantie peut avoir un effet dynamique et stimulant sur le développement et l’élaboration des différentes législations (fédérales ou cantonales) à venir. En outre, on peut penser, à première vue du moins, que la garantie d ’un droit sub- jectif d’accès aux constructions et prestations destinées au public, qui est le principal enjeu de l’initiative, a l’avantage d’une certaine simplicité et d'une certaine efficaci- té. Simplicit é, dans la mesure o ù ce droit subjectif pourrait contribuer à contenir l’augmentation du volume des r ègles légales. Efficacité, dans la mesure o ù ce droit subjectif serait susceptible d ’entraîner une am élioration cibl ée de la situation des personnes handicapées, c’est-à-dire dans les cas où il y a des manques évidents. 3.3.2 Aspects négatifs Les aspects négatifs résultent principalement de la garantie, au niveau constitution- nel, d’un droit d’accès aux constructions et prestations destin ées au public. En effet, comme on l ’a vu aussi avec la garantie constitutionnelle du salaire égal pour un travail de valeur égale (art. 8, al. 3, Cst.), la mise en œ uvre, par les autorit és d’application, de prétentions juridiques fondées directement sur la Constitution n’est pas aisée: jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi sur l ’égalité entre femmes et hommes du 24 mars 1995 128, les tribunaux ont souvent h ésité, voire renonc é, à tirer du droit subjectif à l’égalité de rémunération des effets contraignants en particulier à l’égard des priv és129. Une des raisons à l ’origine de cette retenue est le sentiment, assez généralisé, selon lequel les choix politiques rel èvent, conformément à la distribution des pouvoirs à l’intérieur de l’Etat, du législateur. En cette qualité, il appartient à ce dernier de d éterminer le champ d ’application et la port ée d’une norme, les b énéfi- ciaires d’un droit, les d ébiteurs d’une obligation, les limites opposables à un droit, les critères déterminants pour op érer une pes ée des int érêts divergents. Toutes ces questions attendent des solutions nuanc ées que la loi formule d émocratiquement. Dès lors que le postulat d ’égalité en faveur des personnes handicap ées d épasse la simple égalité juridique et vise des prestations positives qui doivent être fournies aussi bien par les personnes priv ées que par les collectivit és publiques, la l égitimité démocratique et la sécurité du droit requièrent que ces questions soient tranchées par le l égislateur. Le Conseil f édéral a toujours soutenu l ’idée selon laquelle une loi mettant en œ uvre le principe d ’égalité en faveur des personnes handicap ées était préférable à une disposition constitutionnelle difficilement justiciable130. A titre d ’illustration, nous soul èverons ici quelques questions, auxquelles la dispo- sition constitutionnelle ne donne pas de r éponse et qu’il appartiendrait à la jurispru- dence de trancher: Quelles sont les personnes handicap ées? S’agit-il des personnes invalides au sens de la loi sur l’assurance-invalidité ou le cercle des personnes visées 128 RS 151.1 129 FF 1993 I 1163 130 BO 1998 N 18011655 est-il plus large? Que faut-il entendre par constructions, par installations, par presta- tions destinées au public et sont-elles toutes vis ées par la disposition ou y a-t-il des limites de volume ou de capacit é en de çà desquelles la r ègle constitutionnelle n ’est pas applicable? Quelle est la nature de l ’accès garanti et à quelles conditions? Quels autres intérêts doivent-ils être pris en compte et quels sont les crit ères propres à être utilisés pour op érer la pes ée des int érêts contraires? Faut-il tenir compte d ’une pé- riode d ’adaptation avant d ’exiger des collectivit és publiques ou des particuliers qu’ils se conforment aux exigences de la r ègle constitutionnelle? Qui est tenu de garantir un acc ès conforme aux besoins des handicap és? A quelle autorit é faut-il s’adresser et à quel moment ou à quelle occasion? Qui a le droit de recourir? Comme on le voit, toutes ces questions peuvent recevoir des r éponses très différen- tes, quand bien m ême elles seraient toutes conformes à un esprit d ’égalité. Dans la mesure où la marge d ’interprétation est aussi large, il appartient donc au l égislateur de faire les choix appropriés et de poser les limites du droit à l’égalité. L’ensemble de ces incertitudes ont des effets consid érables sur les cons équences économiques et financi ères de l ’initiative populaire. Nous nous limiterons ici à les signaler et renvoyons, pour le surplus, au chapitre du message qui traite des cons é- quences économiques et financières du projet de loi131. Ainsi les autorités administratives et judiciaires devraient faire face à une augmenta- tion importante du nombre des causes, étant donn é q u e l a m i s e e n œ uvre de l’initiative incomberait en premier lieu à la jurisprudence. L’initiative vise, en matière de constructions, tous les bâtiments destinés au public, y compris ceux qui existent d éjà. Ce r égime implique donc une obligation d ’adapter les infrastructures dès l’acceptation de l’initiative populaire par le constituant. L’initiative aurait aussi, pour les particuliers, des cons équences beaucoup plus lour- des, dans la mesure où elle prévoit les mêmes obligations pour les personnes priv ées et les collectivit és publiques; en effet, le seul crit ère limitatif quant au champ d’application résulte du caractère public de la prestation consid érée. Comme nous le verrons par la suite, le projet de loi que nous proposons am énage, lui, un r égime différent selon que les prestations sont offertes par des particuliers (art. 7, al. 3) ou par des collectivit és publiques (art. 7, al. 2), les premiers n ’étant li és que par l’interdiction de la discrimination, tandis que les seconds ont l ’obligation de rendre leurs prestations conformes aux besoins des personnes handicapées132. Il n’est pas possible d ’évaluer avec pr écision les co ûts qui incomberaient aux pro- priétaires ou aux fournisseurs de prestations, dans la mesure o ù la jurisprudence relative au caractère économiquement supportable des mesures à prendre échappe à toute prévision. Enfin, une adaptation immédiate et générale de l’ensemble du secteur des transports publics aux besoins des personnes handicap ées se chiffrerait à près de 4 milliards de francs. Une obligation d ’adaptation qui ne m énagerait aucune transition et qui ne tiendrait pas compte des infrastructures existantes ou des cycles ordinaires d’amortissement aurait des cons équences économiques insupportables pour les entreprises des transports publics. L à également, il n ’est pas possible de pr évoir la manière dont la jurisprudence appliquera le principe de la proportionnalit é quant au 131 Cf. ch. 5. 132 Voir le commentaire de ces différentes dispositions au ch. 4.3.2.1656 rythme des adaptations. Pour le surplus, nous renvoyons au ch. 5.4.2, qui expose les conséquences économiques du projet de loi dans le secteur des transports publics. En transposant à l ’initiative populaire les évaluations économiques et financi ères établies sur la base du projet de loi, il appara ît donc de mani ère évidente que l’initiative populaire aurait des cons équences financi ères consid érablement plus coûteuses. Quant au mandat l égislatif proposé par l’initiative populaire (art. 8, al. 4, nouveau), nous sommes d ’avis qu ’il n ’apporte pas de changement qualitatif d éterminant par rapport à l’actuel art. 8, al. 4, Cst. Ce dernier est suffisamment large et ouvert pour permettre d’adopter une l égislation propre à favoriser l ’égalité pour les personnes handicapées. En particulier, il permet aussi de formuler, au niveau de la loi, des droits subjectifs. Nous renvoyons sur ce point au chapitre sur la constitutionnalit é du projet de loi133. 3.4 Proposition: rejet de l’initiative et présentation d’un contre-projet indirect Comme nous l ’avons vu pr écédemment, la mise en œ uvre du droit subjectif, qui garantit, sous r éserve de leur caract ère supportable, un acc ès aux constructions et installations ou le recours à des équipements et à des prestations destin és au public, poserait des probl èmes pratiques difficilement surmontables et aurait, pour un tr ès grand nombre de particuliers, de soci étés ou d ’organisations privées, ainsi que pour les collectivités publiques (communes, cantons et Conf édération), des conséquences financières tr ès élevées. En outre, le caract ère impr évisible des obligations que la jurisprudence pourrait être amenée à déduire de ce droit cr ée une ins écurité juridi- que difficilement supportable pour les propri étaires et les prestataires de service, qu’il s ’agisse de particuliers ou de collectivit és publiques. La garantie au niveau constitutionnel d ’un droit subjectif n ’est pas, dans un domaine aussi complexe, la voie adéquate pour promouvoir l ’égalité. Ce sont d ’ailleurs ces consid érations qui nous ont conduits, dans le cadre des d ébats parlementaires relatifs à l’art. 8, al. 4, Cst., à nous opposer aux amendements qui tendaient à introduire un droit subjectif au niveau constitutionnel134. Pour des raisons comparables, il serait inappropri é d’opposer un contre-projet direct à l ’initiative populaire, c ’est-à-dire un texte du niveau constitutionnel, d ès lors qu’une législation en faveur de l ’égalité pour les personnes handicap ées trouve déjà des bases suffisantes dans la Constitution actuelle135. L’élaboration d ’une loi nous para ît la juste mani ère de donner suite à l ’objectif majeur de l ’initiative populaire, qui est de promouvoir l ’égalité en faveur des per- sonnes handicap ées, objectif que nous soutenons pleinement. Une loi f édérale a l’avantage de d élimiter concrètement les domaines dans lesquels des mesures sont nécessaires, de d éfinir l ’étendue de ces mesures, de concr étiser le principe de la proportionnalité et de d éterminer le rythme des adaptations n écessaires. Sur toutes ces questions, il y a des choix politiques à faire et c ’est au l égislateur qu’il appar- tient, en premier lieu, de les faire. 133 Cf. ch. 8.1. 134 BO 1998 N 678, E 992 135 Cf. ch. 8.1.1.1657 En conclusion, nous proposons aux Chambres de recommander le rejet de l’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicap ées» et d’adopter un contre-projet indirect sous la forme d ’une loi mettant en œ uvre le mandat l égislatif de l’art. 8, al. 4, Cst. 4 Contre-projet indirect: projet de loi fédérale sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (loi sur l’égalité pour les personnes handicapées) 4.1 Avant-projet et consultation de 2000 4.1.1 Avant-projet En d écembre 1999, nous avons charg é l e D F J P d’élaborer un avant-projet de loi concrétisant le mandat l égislatif de l ’art. 8, al. 4, Cst. Pr éparé au cours du premier semestre 2000, l’avant-projet a été envoyé en consultation au d ébut du mois de juin 2000. La consultation a été largement suivie136. 4.1.2 Résultats de la consultation Principe d’une loi et conception générale du projet Une majorit é de cantons, partis politiques et organisations consult és ont bien ac- cueilli l’avant-projet, qu’il s’agisse du principe m ême d’une loi, de son orientation générale ou de son but. L ’exécution rapide du mandat constitutionnel a été égale- ment saluée. Le soutien accord é à l’avant-projet est motivé de diff érentes manières: selon trois cantons (GE, NW, VS) et dix organisations, l ’avant-projet répond à une nécessité; deux cantons (AG, OW) et un parti (PRD) appuient l ’avant-projet dans la mesure où il constitue un contre-projet indirect à l’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicap ées». Quant à ceux qui n ’approuvent pas l ’avant-projet, il y a trois cantons (AI, SH, SG) qui rejettent totalement le projet sous sa forme actuelle. Le rejettent également deux partis politiques (PCS, PST) et 10 organisa- tions, qui lui préfèrent le projet DOK 137. But (art. 1) Deux cantons (AG, GE) et six organisations approuvent express ément le but de l’avant-projet et sa formulation. Certains milieux demandent que le but soit défini de manière plus pr écise. Dix organisations sp écialisées et autres organisations int éres- sées d ésirent une formulation plus étendue. D ’autres souhaitent une clause plus générale (pas d’énumération limitative). 136 Cf. le rapport du 11 décembre 2000 sur l’évaluation des résultats de la consultation relative à l’avant-projet de loi fédérale sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées. Ce rapport peut être consulté sur le site Internet de l’Office fédéral de la justice (http://www.bj.admin.ch). 137 L’Association initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» et la Conférence des organisations faîtières de l’aide privée aux handicapés ont élaboré conjointement, à l’occasion de la procédure de consultation sur l’avant-projet, leur propre projet de loi sur l’égalité des personnes handicapées (projet DOK).1658 Définition de la personne handicapée (art. 2) Deux cantons (GE, SO) et cinq organisations approuvent express ément le principe d’une d éfinition ou la formulation propos ée. En revanche, pour plusieurs milieux consultés, la d éfinition est trop large et peut rendre difficiles son interpr étation et son application. Tandis que certains milieux (notamment le PDC et des organisa- tions proches des personnes handicapées) critiquent le fait que la d éfinition se fonde sur une énumération des types de handicaps (physiques, psychiques, mentaux), d’autres milieux (notamment AG, GR, VD et diverses organisations) regrettent que l’avant-projet ne mentionne aucunement les d éficiences sensorielles et celles qui sont liées au langage. Plusieurs milieux proposent une clause ouverte ou pr évoyant de manière générale la participation à la vie en société. Champ d’application (art. 3) Cinq organisations proches des handicap és approuvent express ément le champ d’application proposé, tandis que diff érents milieux (notamment GE, VS, PS, PST) le trouvent trop restreint. A l ’opposé, divers milieux proches notamment des entre- prises de transports ou de l ’économie le trouvent trop large ou pas assez pr écis. Certains milieux regrettent express ément que les domaines de l ’emploi et de l’enseignement soient exclus du champ d’application. Deux cantons (BE, ZG) et une organisation sp écialisée approuvent express ément l’application du projet de loi aux constructions et installations. Deux cantons (BS et AI), la Conf érence suisse des directeurs des travaux publics, de l ’aménagement du territoire et de la protection de l ’environnement, le PRD et une organisation fa îtière de l ’économie ont exprim é leurs doutes quant à la constitutionnalit é d ’une norme fédérale en ce domaine soit au regard du partage constitutionnel des t âches entre la Confédération et les cantons, soit en raison des effets directs tir és de l ’art. 8, al. 4, Cst., quant aux relations qui lient les particuliers entre eux (Drittwirkung). Pour de nombreux milieux consultés, la notion de «rénovation importante» est trop vague et conduit soit à une ins écurité juridique, soit à des difficult és pratiques. Cette notion doit être clairement d éfinie dans une loi au sens formel. Le PDC et le PRD propo- sent de d éfinir l ’importance en fonction du co ût de la r énovation ou de la valeur vénale de la construction ou de l’installation. Quant aux organisations spécialisées et aux autres organisations int éressées, elles trouvent le champ d ’application trop restreint et désirent l’étendre à toutes les constructions et installations accessibles au public; certaines organisations demandent aussi l ’introduction d ’un d élai d’adapta- tion maximal. Enfin, le canton du Tessin propose d ’introduire des mesures incita- tives dans le projet de loi. L’application du projet de loi aux équipements et véhicules accessibles aux usagers des transports publics est approuv ée expressément par cinq organisations. Par con- tre, les cantons de Glaris et Schaffhouse trouvent ces mesures beaucoup trop strictes; le canton des Grisons, de m ême que trois autres organisations int éressées, deman- dent l’introduction, dans le projet de loi, de mesures particuli ères pour les trains à crémaillère, les funiculaires, les t élécabines et les remont ées mécaniques. Quelques milieux consult és regrettent aussi l ’absence de «dies a quo », à l ’instar de ce que prévoient les let. a et c. Le fait de fixer à huit le nombre de logements des habitations collectives au-del à duquel ces derni ères sont soumises à la loi suscite de nombreuses critiques. Seul le canton de Zoug approuve express ément cette r ègle. Le canton de B âle-Ville la1659 trouve injustifiée; trois cantons (BE, NW, SO) et dix organisations estiment qu ’elle est trop haute. A l ’opposé, le canton des Grisons, trois associations économiques faîtières et une autre organisation int éressée la trouvent trop basse. Le PRD propose d’exclure totalement du champ d’application de la loi les habitations collectives. L’application du projet de loi aux prestations destin ées au public est rejet ée par le PRD, par l’UDC et par une organisation int éressée. Différents milieux estiment que la relation entre cette disposition et celles des let. a et b du m ême article doit être approfondie. Quant aux autres limites quantitatives qui soustraient au champ d ’application de la loi certains objets (moins de 50 places ou de 100 m2 de surface), quatre cantons (BE, BL, SZ et VD) ainsi que trois organisations sp écialisées et une autre organisation intéressée proposent leur suppression. Les critiques portent surtout sur le caract ère inadéquat et disproportionn é des chiffres propos és et sur le fait que ces restrictions représentent un pas en arri ère par rapport aux l égislations cantonales sur les cons- tructions. Ces différents milieux proposent soit d’élever les limites quantitatives, soit d’introduire une clause générale imposant le respect du principe de la proportionna- lité. Quant à l ’exclusion des prestations des t élécommunications du champ d’application, aucun canton ou milieu consulté ne l’a approuvée. Principe de la proportionnalité Le respect du principe de la proportionnalit é doit servir de ligne directrice au projet. Les mesures proposées dans le projet de loi doivent être financièrement supportables et techniquement r éalisables. La grande majorit é des milieux consult és reconnaît la nécessité de respecter le principe de la proportionnalit é. Toutefois, six organisations spécialisées ou proches des milieux des personnes handicapées estiment que l’intérêt à la r éalisation du droit fondamental à l ’égalité des personnes handicap ées doit l’emporter sur les considérations liées aux coûts. Problème des droits subjectifs: variante 1 (sans l’art. 5a) et variante 2 (avec l’art. 5a) Vingt et un cantons, quatre partis politiques (PCS, PLS, PRD, UDC), quatre organi- sations économiques fa îtières, neuf autres organisations int éressées, la Conf érence des directeurs cantonaux des transports publics et la Conf érence des directeurs des travaux publics, de l ’aménagement du territoire et de la protection de l ’environ- nement, le Conseil des Ecoles polytechniques f édérales, La Poste, la Coop, cinq organisations particulièrement concernées des transports publics ou des propri étaires refusent les droits subjectifs. Certains milieux s’y opposent non pas dans le principe, mais en raison de probl èmes difficiles à résoudre, compte tenu de la mani ère dont l’avant-projet aménage ces droits (p. ex. BE et SO). Y sont, par contre, favorables quatre cantons (BL, FR, TI, VS), deux partis politiques (PDC, PS), une commission fédérale, trois organisations économiques faîtières, 16 organisations sp écialisées et dix autres organisations int éressées. Au total, l ’octroi de droits subjectifs aux per- sonnes handicapées est rejeté à 48 contre 36. Les opposants ont principalement pour argument que les droits subjectifs sont trop contraignants, qu ’ils poseront des pro- blèmes d’exécution et qu’ils entraîneront une surcharge des tribunaux. Deux cantons (GR, SH) et quelques autres milieux consult és redoutent que l’avant-projet aménage un statut spécial aux personnes handicap ées, voire, pour certains cantons (AR, NE), des droits disproportionnés, et qu’il crée ainsi une inégalité de traitement. Quant aux conséquences financi ères de l ’octroi de ces droits, quatre cantons (AG, AR, SZ,1660 TG), l’UDC, une organisation fa îtière de l ’économie et une autre organisation int é- ressée craignent qu ’elles ne soient importantes. Les cantons d ’Argovie et de Neu- châtel envisageraient un r éexamen de ces droits, si les cons équences économiques étaient connues. L’argument principal des d éfenseurs des droits subjectifs est que le projet de loi est inutile s'il d écrit les in égalités sans donner les moyens de les com- battre efficacement. Les cantons de Berne et de Soleure privilégient un renforcement du droit de recours des organisations. Trois organisations sp écialisées et le PRD ont proposé la cr éation d ’une proc édure d ’arbitrage ou d ’une place d ’ombudsman. Au niveau du droit de procédure, le PDC propose un allégement du fardeau de la preuve à l’instar de ce que prévoit l’art. 6 de la LEg. Mesures dans le domaine du personnel fédéral (art. 6) Sept cantons (GE, NW, SO, SZ, VD, VS, ZG), trois partis politiques (PDC, PS, UDC), deux commissions f édérales, deux organisations économiques faîtières, sept organisations sp écialisées et quatre autres organisations int éressées approuvent expressément les mesures relatives au personnel de la Conf édération. Pour la majo- rité des milieux consult és qui ont pris position sur ce point, la disposition doit être reformulée: notamment pour les cantons des GR et du VS, une commission f édérale, une organisation économique fa îtière, huit organisations sp écialisées et une autre organisation, l ’art. 6 est trop restreint et doit être étendu à tout le secteur public, voire au secteur priv é. Concernant ce dernier, des mesures incitatives doivent être prévues. Deux partis politiques (PLS, PRD), trois associations économiques faîtières et une organisation int éressée rejettent, en revanche, le syst ème de l’art. 6. Enfin, le critère des «qualifications équivalentes» est critiqu é; le PS, sept organisations sp é- cialisées et quatre autres organisations int éressées lui pr éfèrent celui de «qualifica- tions suffisantes». Problème des droits subjectifs en relation avec la disposition sur les mesures dans le domaine du personnel fédéral: variante 1 (sans art. 6a) et variante 2 (avec art. 6a) Huit cantons (GL, GR, JU, OW, SO, TG, UR, ZH), trois partis politiques (PLS, PRD, UDC), une commission fédérale, trois organisations économiques faîtières, La Poste et trois autres organisations int éressées rejettent l ’aménagement propos é des voies de droit garantissant l ’engagement de personnes handicap ées par la Conf édé- ration. Par contre, quatre cantons (GE, LU, NW, VD), trois partis politiques (PCS, PDC, PS), une commission f édérale, trois organisations économiques fa îtières, quinze organisations sp écialisées et huit autres organisations int éressées acceptent les voies de droit. Le rapport est de 34 pour à 19 contre. Les opposants estiment que les voies de droit sont trop contraignantes, qu ’elles entraîneront une surcharge des tribunaux et des in égalités de traitement. Quant au principal argument des d éfen- seurs, il est identique à celui qui est d éveloppé à propos de l ’introduction de droits subjectifs en général (cf. ch. 6, ad art. 5a). Droit de recours des organisations (art. 8) Six cantons (BE, GE, LU, NW, SO, TG), le PS, une commission f édérale, quatre organisations économiques fa îtières, dix organisations sp écialisées, deux autres organisations int éressées approuvent express ément la reconnaissance d ’un droit de recours aux organisations. La Conf érence des directeurs cantonaux des transports publics et la Conf érence des directeurs des travaux publics, de l ’aménagement du1661 territoire et de la protection de l ’environnement rel èvent l ’avantage de cet instru- ment, compar é à celui des droits subjectifs. Un canton (AG, en raison du champ d’application de l’avant-projet et des standards requis), le PRD, l’UDC, trois organi- sations économiques fa îtières, quatre autres organisations int éressées s ’opposent à ce droit de recours. Les opposants estiment que la r éalisation de nombreux projets sera ralentie et que ce droit entra înera une surcharge des tribunaux. Le PRD et une organisation des milieux des transports proposent de rempl acer ce droit de recours par un droit d ’être entendu; au contraire, les cantons de Berne et de Soleure deman- dent le renforcement du droit de recours des organisations, afin qu ’il puisse servir d’alternative aux droits subjectifs de l ’art. 5 a. Au niveau de la proc édure, deux organisations sp écialisées et trois autres organisations proposent un all égement du fardeau de la preuve, au b énéfice de la personne handicap ée. La vraisemblance de l’inégalité doit suffire. Cinq organisations sp écialisées et quatre autres organisations intéressées n’approuvent pas la comp étence donnée au Conseil f édéral de d ésigner les organisations disposant d ’un droit de recours ou la condition pr évoyant cinq ans d’activité; ce d élai doit être réduit. De nombreux milieux demandent un r éexamen de la disposition afin de la rendre plus praticable ou d ’étendre son champ d’application. Plusieurs milieux consult és proposent que ce droit de recours soit inscrit dans les procédures cantonales. Aides financières pour la promotion de programmes (art. 9, al. 3) Plusieurs milieux ont soit critiqu é l ’absence de coordination ou de distinctions claires entre cette disposition et les art. 73 et 74 LAI , soit attir é l’attention sur la nécessité de coordonner les diff érentes mesures (ainsi AR, BL, BS, FR, LU, NE, OW, TG, VD, VS; PDC, PRD; UVS). Dispositions spéciales visant les cantons (art. 11) Cette disposition a donn é lieu à de nombreuses critiques: plusieurs cantons (AG, BE, BL, BS, GL, NE, OW, SZ, ZG) ont critiqu é l’intervention du projet de loi dans leur domaine de comp étence; d’autres milieux, en revanche, estiment que la Conf é- dération est trop prudente et qu’elle se limite excessivement. Pour un parti politique (PDC) et de nombreuses organisations sp écialisées ou int é- ressées proches des personnes handicap ées, le projet doit viser le principe de la scolarisation int égrée ou garantir le libre acc ès à l ’enseignement dans les classes ordinaires; pour certains (notamment GR), cela doit être pr évu d ès le jardin d’enfants. Trois organisations sp écialisées et trois autres organisations int éressées demandent que le projet oblige les cantons à créer les conditions, tant du point de vue du personnel que du point de vue de l ’organisation, qui permettent un ensei- gnement dans les classes ordinaires. Selon le canton du Tessin, quatre organisations spécialisées et deux autres organisations int éressées, le projet ne doit fixer que les lignes directrices de la scolarisation int égrée et en laisser l ’exécution aux cantons. Des modalités de coordination et des d élimitations avec l’art. 19 LAI doivent aussi être trouv ées (AR, BS, FR, NW, TG, UR; PDC; Conf érence des offices de l ’AI). Quant au fait de ne viser que deux types de handicap (surdit é et c écité) ou qu ’une seule méthode de communication pour les malentendants (langue des signes), il est critiqué par de nombreux milieux consultés.1662 Modifications du droit actuel (art. 12) Les r éponses re çues concernent principalement les modifications propos ées en matière d’impôt fédéral direct et d’harmonisation des impôts directs (suppression de la franchise pour la d éduction g énérale des frais li és à l ’invalidité ou introduction d’une nouvelle d éduction sociale pour t âches d’assistance). Pour plusieurs cantons (GR, AG, LU, NW, UR, SZ, ZG et ZH) ainsi que pour le PDC et deux organisations faîtières de l ’économie, ces modifications ne sont pas souhaitables parce qu ’elles compliquent encore davantage le syst ème fiscal pour les particuliers et les adminis- trations fiscales, ou qu ’elles entra înent de nouvelles in égalités, ou qu ’elles sont contraires au syst ème de la LIFD, qui se fonde notamment sur le principe de la capacité économique des contribuables et sur celui des frais effectivement consentis (et non pas sur un manque à gagner). Selon certains cantons (AG, GE et NE), la règle portant sur la suppression de la franchise n ’est pas assez ciblée, dans la mesure où elle profiterait aussi à des personnes qui ne sont pas durablement handicap ées. Deux cantons (NW et VD) revendiquent un syst ème de d éduction d égressif, alors que les cantons de Bâle-Ville et Lucerne le rejettent expressément. Délais d’adaptation pour les transports publics Les délais d’adaptation proposés sont approuvés expressément par six organisations proches des milieux des personnes handicap ées. En revanche, pour de nombreux cantons (AR, BE, BL, BS, FR, GE, GR, SZ, UR, VD, ZH), le PRD, l ’Union des villes suisses et une autre organisation int éressée, les d élais sont trop courts et les adaptations ne pourront se faire que moyennant des co ûts disproportionn és. Les propositions de modification portent principalement sur la prolongation et la flexi- bilité des d élais, voire sur la suppression de l ’exigence d’adaptation en ce qui con- cerne les constructions, les installations et les v éhicules des transports publics (no- tamment BL, BE, GR, OW, UR, VD, ZG, ZH) et sur l’introduction d’une distinction entre les diff érents types de v éhicules (notamment FR). Enfin le canton de Schaffhouse, la Conf érence des directeurs cantonaux des transports publics, l ’UDC (en ce qui concerne les véhicules) et deux organisations int éressées proposent que le projet ne fixe aucun d élai d’adaptation, mais pr évoie un r égime comparable à celui fixé pour les constructions en général (nouvelles ou rénovées). 4.1.3 Remaniements de l’avant-projet Comparé à l ’avant-projet, le projet de loi introduit deux innovations: les droits subjectifs (art. 7, pr évu dans l ’avant-projet seulement à titre de variante 2) et la contribution financière de la Confédération aux coûts supplémentaires induits par le projet de loi pour les transports publics (art. 17). L’avant-projet de loi a été remanié notamment sur les points suivants: – un nouveau titre court a été donné, qui met en évidence l’objectif de la loi (égalité entre les personnes handicapées et les personnes non handicapées); – la définition du but de la loi (art. 1) a été revue dans une perspective plus proche de celle de l’art. 8, al. 4, Cst. (l'égalité plutôt que l’intégration); – l’article sur les d éfinitions (art. 2) inclut dor énavant les d éfinitions de l’inégalité en général (ancien art. 4, al. 2) et en particulier (ancien art. 5, al. 11663 et 2); l’al. 5 de cette m ême disposition pr écise la notion de r énovation (non définie précédemment); – l’article sur le champ d’application (art. 3) a été à la fois étendu et limité; il a été étendu dans la mesure où: 1. il énumère, pour des raisons de logique du syst ème, tous les domaines visés par le projet et soumis à ses principes g énéraux (donc aussi l’aviation civile et les rapports de travail du personnel fédéral); 2. il inclut les b âtiments abritant des locaux de travail d ’une certaine im- portance (à partir de 50 places); 3. il supprime les restrictions quantitatives li ées au volume et au nombre de places, restrictions jug ées injustifi ées par la majorit é des milieux consultés; 4. il a été limité, dans la mesure où la loi ne vise plus les t éléskis et les té- lécabines de moins de 9 places; – un article nouveau r éservant les dispositions cantonales plus favorables (art. 4) a été introduit; – les dispositions qui concr étisaient le principe de la proportionnalit é et limi- taient les droits subjectifs (ancien art. 5a, al. 3 et 4) figurent dorénavant dans un article distinct (art. 8); – la disposition concernant les mesures dans le domaine du personnel f édéral (art. 9) a été modifiée; – la disposition prévoyant des droits subjectifs dans ce m ême domaine (ancien art. 6a) a été supprimée; – l’article sur le droit de recours des organisations (art. 11) a été modifié de manière à lier le droit de recours à la décision portant sur l ’approbation des plans ou sur les proc édures d’admission ou de soumission des v éhicules (là où de telles procédures existent); – l’article prévoyant des aides en faveur de l ’intégration des personnes handi- capées (art. 12, al. 3) a été précisé dans le sens des principes d éveloppés par la nouvelle péréquation financière; – l’article portant sur l ’enseignement de base (art. 14) a été revu de mani ère à ne pas viser seulement les personnes malentendantes et malvoyantes, mais aussi les autres enfants et adolescents handicapés; – l’article pr évoyant des d élais d ’adaptation pour les transports publics (art. 16) a été revu de manière à prolonger ces délais (20 et 10 ans); – la modification des art. 35, al. 1, let. b, et 213, al. 1, let. b, de la loi sur l’impôt fédéral direct (introduction d ’une nouvelle d éduction sociale) a été abandonnée pour des raisons de logique fiscale; – la modification de l’art. 3, al. 4, de la loi sur la radio et la t élévision (obliga- tion d’offrir un nombre appropri é d’émissions télévisées conformes aux be- soins des personnes malentendantes) et celle de l’art. 13, al. 2 bis, de la loi sur l’assurance-chômage (prise en compte des t âches d’assistance pour le calcul de la dur ée de la p ériode de cotisation) ont été abandonn ées, compte tenu des révisions totales imminentes dans ces deux domaines. Pour le reste, nous renvoyons au commentaire des dispositions pertinentes.1664 4.2 Principales options du projet Comme nous l’avons dit en introduction, le problème du handicap et de l’intégration des personnes handicap ées peut être approch é de diverses mani ères138. On peut chercher à agir sur la situation personnelle des handicap és dans l ’intention de les faire bénéficier de conditions de vie équivalentes ou comparables à celles des per- sonnes non handicap ées et de rapprocher leur situation de celle des membres non handicapés de la soci été. Selon cette premi ère approche, c ’est la personne handica- pée qui est visée par l’action étatique et c’est sa situation personnelle que le l égisla- teur va essayer d ’améliorer et de modifier, par exemple en versant des rentes à titre de compensation pour la diminution de la capacit é de gain due à l ’invalidité, en aménageant une scolarisation sp éciale, en favorisant la r éinsertion professionnelle, etc. Cette approche est celle notamment des assurances sociales, en particulier de l’assurance-invalidité e t d e l a p révoyance professionnelle. Elle est essentielle à la garantie d’une vie digne et correspond à un sentiment de justice sociale. Ce pilier social doit être considéré comme une «mesure prise en vue d ’éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicap ées» et, en ce sens, il remplit d éjà une partie importante du mandat de l’art. 8, al. 4, Cst. A cette premi ère approche doit toutefois s ’en ajouter une autre, qui consiste à agir sur l'environnement, afin de diminuer les contingences et les obstacles qui pèsent sur les personnes handicapées. Selon cette seconde approche, c ’est la société elle-même et l’environnement qu’elle crée qui sont vis és par l’action étatique. Celle-ci cherche à exercer une influence sur l’aménagement du cadre général de la vie en soci été afin que les besoins de tous les membres de la collectivit é soient pris en consid ération et que les personnes qui ne correspondent pas à tous égards aux standards reconnus ne deviennent pas, pour autant, des marginaux et des exclus. En d ’autres termes, l’approche «environnementale» porte sur les conditions-cadres de la vie en soci été. Cette approche b énéficie d’ailleurs non seulement aux personnes durablement han- dicapées, mais aussi à toute une population qui, en raison de l ’âge, d’une maladie ou d’un accident, se trouve momentanément handicapée. C’est de cette seconde approche que se r éclame le pr ésent projet de loi. Il apporte des améliorations notables, notamment en mati ère d’accès aux constructions desti- nées au public, de transports publics et de services. En proc édant à une évaluation des effets de la loi, il conviendra ult érieurement d ’examiner si d ’autres mesures doivent être envisagées. Enfin, le projet propose une solution l égislative mixte, qui pr évoit, d ’une part, l’adoption d ’une loi sp éciale concr étisant les notions principales et instituant des mesures dans des domaines de la comp étence fédérale et, d ’autre part, la modifica- tion de lois existantes. 138 Cf. ch. 2.1.1665 4.3 Commentaire du projet 4.3.1 Présentation générale Le projet de loi est divisé en 5 sections. La 1 re section r éunit des dispositions g énérales, qui servent notamment à l’interprétation de la loi et définissent son champ d’application. La 2e section comprend les dispositions centrales du projet: l ’art. 5 d éfinit concrè- tement la forme que prendra l'action de la Conf édération et des cantons et pr écise, par rapport à la d éfinition générale de l ’inégalité, que les mesures de promotion ne constituent pas, en elles-m êmes, des discriminations; l ’art. 6 étend le principe de l’interdiction de la discrimination (in égalité de traitement particuli èrement grave) aux particuliers qui proposent des prestations au public; enfin l ’art. 7, qui est le pivot du syst ème, pr évoit des droits subjectifs propres à r éaliser les obligations d’égalité résultant de la loi, tandis que l ’art. 8, qui est à la fois son corollaire et son tempérament, concrétise le principe de la proportionnalit é. Ces instruments doivent permettre de surmonter les difficult és, souvent tenues pour majeures, li ées à l’exécution du droit, tout en m énageant un équilibre raisonnable entre les diff érents intérêts en présence. La 3 e section rassemble des dispositions qui ne visent que la Conf édération, soit qu’il s ’agisse, pour elle, de jouer un r ôle pilote au niveau d ’une politique de l’emploi favorable à l’engagement de personnes handicap ées, soit qu ’il s’agisse de mettre en œ uvre, dans les domaines relevant de la comp étence fédérale, le mandat d’égalité (normes techniques pour les constructions f édérales ou subventionnées par la Conf édération et pour les concessionnaires de transport de personnes). Cette section comprend aussi un certain nombre de mesures de nature incitative, en parti- culier financi ères, qui doivent contribuer à faire progresser dans les esprits l ’idée d’intégration des personnes handicapées. La 4 e section comprend un article aux termes duquel les cantons doivent prendre des mesures pour que les enfants et adolescents handicap és bénéficient d’un enseigne- ment de base adapté à leurs besoins et leur permettant d ’apprendre les techniques de communications adaptées à leur handicap. La 5 e section r éunit les dispositions propres à mettre en œ uvre la nouvelle loi: l’art. 16 prévoit des d élais transitoires en mati ère de transports publics, qui rendent possible l ’application progressive des nouveaux principes en mati ère d ’égalité, et l’art. 17 habilite la Confédération à accorder des aides financières aux entreprises de transports publics pour faciliter le financement des coûts supplémentaires importants induits par le projet de loi. Enfin, le projet pr évoit d’adapter plusieurs lois f édérales: il propose, en particulier, une am élioration de la situation fiscale des personnes handicap ées, consid érant qu’elles ne sont jamais totalement rembours ées des frais multiples li és à leur handi- cap et que la charge fiscale qui leur incombe (dans l ’imposition directe) peut être psychologiquement plus lourde pour elles que pour les autres contribuables; quant aux autres adaptations de lois, elles font partie des mesures à prendre pour éliminer les in égalités qui frappent les personnes handicap ées (en mati ère de circulation routière et de télécommunications).1666 4.3.2 Commentaire article par article Titre Le titre du projet de loi reprend le libell é même de l’art. 8, al. 4, Cst. et indique ainsi la perspective générale dans laquelle il s’inscrit. Le titre court se réfère expressément à la notion d’égalité, même s’il ne précise pas l’autre terme de la comparaison. Préambule Le préambule renvoie aux quatre articles constitutionnels principaux sur lesquels se fonde le projet de loi. Nous exposons de mani ère plus détaillée ces différentes bases constitutionnelles dans le ch. 8 ci-après. Section 1 Dispositions g énérales Art. 1 But L’art. 8, al. 4, Cst., charge la Confédération d’éliminer les inégalités par des mesures législatives. Le présent projet de loi vise à exécuter ce mandat (al. 1). Si les besoins des personnes handicap ées sont int égrés assez tôt dans la planification, il est possi- ble, dans la majeure partie des cas, d ’éviter les in égalités, sans qu ’il en r ésulte de supplément de coûts ou, du moins, de renchérissement important. Aussi le processus de sensibilisation aux besoins sp écifiques des personnes handicap ées joue-t-il un rôle particuli èrement important dans l ’approche du probl ème. La disposition énu- mère, à titre d’exemples, les domaines qui sont d éterminants quant à la participation et à l ’intégration des personnes handicap ées à la vie sociale, à savoir les contacts sociaux, la formation et l’activité professionnelle, domaines qui impliquent la faculté de communiquer et de se mouvoir sans obstacles (al. 2). De manière générale, les personnes handicap ées ressentent comme une in égalité le fait que leur autonomie est limit ée par leur handicap. Une politique en leur faveur doit donc, dans la mesure où cela est possible et réalisable du point de vue économi- que, tendre à l’élimination de cette in égalité. Le but sup érieur que vise le projet de loi est de créer des conditions générales de vie en société qui permettent aux person- nes handicap ées de mener leur existence sans l ’aide de tiers et de se lib érer ainsi d’un sentiment de d épendance. Toutefois, dans divers domaines, les personnes handicapées doivent pouvoir continuer à recourir aux r éseaux d ’aide individuelle qui restent pr écieux et fonctionnent le plus souvent parfaitement bien. La pr ésente loi ne doit pas entrer en concurrence avec elles. Art. 2 Définitions L’art. 2 définit les notions les plus importantes pour l ’application du projet de loi. L’al. 1 définit la notion de personne handicapée de manière autonome et plus large que ne le fait la l égislation sociale. L’assurance-invalidité, en effet, ne cherche pas à saisir le «handicap» en g énéral, mais op ère avec la notion d ’«invalidité», qu ’elle définit en ces termes:1667 «L’invalidité au sens de la pr ésente loi est la diminution de la capacit é de gain, présumée permanente ou de longue dur ée, qui r ésulte d’une atteinte à la santé physique ou mentale provenant d ’une infirmité cong énitale, d ’une maladie ou d’un accident.»139 Or cette d éfinition n’est pas appropri ée au pr ésent contexte, et cela pour deux rai- sons: d’une part, elle s’attache au critère de la capacité de gain, et cette approche est trop étroite, car le statut des personnes handicap ées dans la soci été ne saurait être appréhendé sous le seul angle de l’activité lucrative; d’autre part, l’origine du handi- cap n’importe guère ici. La loi allemande sur les personnes gravement handicap ées (Schwerbehin- dertengesetz) pose, au par. 3, la définition suivante: Le handicap au sens de la présente loi est l’effet d’une atteinte fonctionnelle, qui n’est pas seulement passag ère et qui r ésulte d’un état physique, mental ou psychique anormal. Est anormal l ’état qui s ’écarte de l ’état typique pro- pre à un âge déterminé. … 140 Les handicaps li és à l ’âge ne tombent donc pas sous le coup de cette d éfinition légale. La loi am éricaine de 1990 sur les personnes handicap ées (American with Disabili- ties Act; ADA) contient une définition intéressante dans la section 3: Appliqué à une personne, le terme «handicap» signifie: a. une d éficience corporelle ou mentale qui limite de manière substantielle l’accomplissement d’une ou de plusieurs activit és majeures de la vie de cette personne; b. le fait qu ’une telle déficience a existé; ou c. le fait d ’être considéré comme atteint d’une telle déficience.141 Mais cette définition ne fait pas la distinction entre la d éficience mentale et la d éfi- cience psychique; il n’apparaît pas clairement si cette dernière est aussi incluse. Le projet de loi vise des domaines tr ès divers. La notion de «handicap» doit donc couvrir de multiples situations et il faut, en cons équence, en donner une d éfinition autonome et d étaillée, ce que fait l ’al. 1. Tandis que la loi f édérale sur l ’assurance- invalidité se r éfère, dans sa version actuelle, à une diminution de la capacit é de gain et la qualifie d ’invalidité, le pr ésent projet de loi d éfinit une perte des capa- 139 Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité; RS 831.20, art. 4, al. 1. Cette définition devait être étendue aux atteintes à la santé psychique par la modification du 26 juin 1998 de la LAI, qui a échoué (pour d’autres raisons) en vote populaire le 13 juin 1999 (FF 1998 3065, 1999 6571). L’avant-projet de révision de l’AI la reprend sur ce point. Cette modification ne fait d’ailleurs qu’entériner la pratique actuelle. Par ailleurs, la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale des assurances sociales parvient, par la combinaison de son art. 8 avec l’art. 4, al. 1, de la loi sur l’assurance-invalidité qu’elle révise (cf. ch. 8 de l’annexe), à un résultat comparable; cf. FF 2000 4657. 140 «Behinderung im Sinne dieses Gesetzes ist die Auswirkung einer nicht nur vorübergehenden Funktionsbeeinträchtigung, die auf einem regelwidrigen körperlichen, geistigen oder seelischen Zustand beruht. Regelwidrig ist der Zustand, der von dem für das Lebensalter typischen abweicht. …» 141 «The term «disability» means, with respect to an individual: a. a physical or mental impairment that substantially limits one or more of the major life activities of such individual; b. a record of such an impairment; or c. being regarded as having such an impairment. »1668 cités fonctionnelles de l ’être humain et la qualifie de d ésavantage (handi- cap/Behinderung). Le cercle des personnes ainsi d éfinies est plus grand: à la diff é- rence de la loi sur l ’assurance-invalidité, le présent projet de loi inclut aussi dans la notion de personnes handicap ées des personnes qui ne sont plus ou qui ne sont pas encore dans la vie active. Ainsi le projet vise aussi les personnes âgées qui sont atteintes d’une perte de fonction permanente due à l’âge (par ex., en cas de mobilit é réduite). Alors que l ’assurance-invalidité compense la perte (parfois seulement potentielle) d’un gain en versant une prestation individuelle sous forme de rente, le présent projet de loi tend, lui, à agir sur l ’environnement social et à améliorer les conditions-cadres de la vie quotidienne (m ême si ce r ésultat est obtenu de mani ère indirecte par des actions ou des recours de personnes handicap ées). L’amélioration de ces conditions-cadres peut b énéficier d’ailleurs à un groupe de population plus large que celui des seules personnes handicapées142. L’al. 2 d éfinit de mani ère g énérale l ’inégalité (Benachteiligung) qui peut frapper une personne handicap ée. Il y a in égalité lorsque les personnes handicap ées et les personnes non handicap ées sont trait ées de manière différente sans que des crit ères objectifs le justifient ou lorsque les personnes handicap ées et les personnes non handicapées sont trait ées de mani ère identique, alors que des crit ères objectifs re- quièrent un traitement diff érent. L’inégalité résulte de d ésavantages qui portent non seulement sur les éléments juridiques de la situation des personnes handicap ées, mais aussi sur les éléments de fait. L ’inégalité se distingue de la discrimination (cf. art. 6). L’al. 2 de l’art. 2 a pour but premier de pr éciser la notion d ’inégalité au sens de l’art. 8, al. 4, Cst.143. Selon l ’al. 3, est une in égalité le fait que l’accès aux constructions, aux installa- tions, aux logements, aux équipements et aux v éhicules des transports publics soit rendu difficile aux personnes handicap ées. Il n ’est pas n écessaire que toutes les entrées soient accessibles aux personnes handicapées; il suffit que l’entrée principale le soit. En revanche, il ne conviendrait pas que le seul acc ès possible soit le monte- charge de l’entrée de service. Quant aux moyens de transport publics, ils sont tenus pour conformes aux besoins des personnes handicap ées s ’ils offrent au moins un accès possible. Il n ’est donc pas n écessaire que tous les v éhicules roulants soient adaptés. Il suffit qu'au moins une voiture-voyageurs par composition soit sp éciale- ment équipée. En ce qui concerne les gares, l ’ordonnance d éterminera quelles sont les gares qui, outre les plus importantes, d énommées gares d ’appui, doivent être équipées de manière conforme aux besoins des personnes handicapées et dans quelle mesure elles doivent l ’être. En outre, comme il a été dit dans le commentaire de l’art. 1, le projet de loi vise à permettre aux personnes handicap ées de mener leur existence, autant qu’il est possible, sans l ’aide de tiers. Mais ceci ne s ’applique que de mani ère tr ès relative aux transports publics. L ’usage autonome des transports publics ne peut pas, en effet, exclure le recours au personnel de l ’entreprise, par exemple pour le maniement d ’un «mobilift». La pr ésence de ce personnel est donc d’une valeur inestimable pour beaucoup de personnes handicap ées. En revanche, il convient d ’éviter que les autres voyageurs soient également sollicit és. En ce qui concerne les habitations collectives, il faut que l ’accès aux différents logements soit garanti; quant à l ’adaptation int érieure des logements eux-m êmes aux besoins des personnes handicapées, elle n ’est pas vis ée par le pr ésent projet de loi, ce domaine devant être réglé par les cantons. 142 Cf. aussi ch. 4.2. 143 Voir, pour plus de détails, ch. 8.1.1669 L’al. 4 définit l’inégalité dans l’accès aux prestations. Par prestations, il faut enten- dre les services offerts au public, qu ’ils le soient par l ’administration, tels le registre foncier, le registre du commerce, ou par des particuliers, telles les manifestations politiques, culturelles ou sportives r égulières, les centres commerciaux, les services bancaires. Sont aussi vis és les services des t élécommunications ainsi que ceux de la radio et de la t élévision. Ces deux domaines évoluent actuellement de mani ère très dynamique, ce qui implique des r évisions fondamentales des lois sp éciales corres- pondantes. Il s ’agira donc de prendre en consid ération, dans ces diff érentes r évi- sions, les besoins des personnes handicap ées. Selon l’issue des révisions et le calen- drier de leur entr ée en vigueur, il conviendra d ’ancrer le principe de la conformit é aux besoins des personnes handicap ées soit dans la pr ésente loi soit dans les textes révisés des deux lois concernées 144. L’al. 5 indique ce qu ’il faut entendre par «rénovation». A la demande de divers milieux consultés, la définition est basée sur la fraction d’une valeur. Art. 3 Champ d’application Le projet de loi vise d ’abord les constructions et les installations ouvertes à tous (let. a); encore faut-il que la personne satisfasse aux autres conditions auxquelles l’accès est subordonn é (paiement du prix ou de l ’émolument d’entrée ou d ’usage, tenue correcte, etc.). Sont vis és, par exemple, les magasins, les banques, les restau- rants, les hôtels, les salles de spectacles, les mus ées, les biblioth èques, les parkings, les parcs publics, les piscines, les plages, les stades. En revanche, ne sont pas vis ées les constructions et installations, non plus que leurs r énovations, pour lesquelles l’autorisation de construire ou de rénover a été accordée avant l’entrée en vigueur de la loi (la date d’octroi de l’autorisation étant déterminante). Le projet de loi s ’applique ensuite à l ’ensemble des équipements et des v éhicules des transports publics qui sont r égis par l ’une des lois mentionn ées (let. b). Sont visés, concr ètement, les gares, les ports et les a éroports et toutes les autres infra- structures liées à l’exploitation de ces transports publics (notamment les systèmes de communication et les système d’émission des billets). Sont aussi vis és les véhicules, c’est-à-dire les trains, les autobus, les trolleybus, les t éléphériques, les bateaux, les avions. Les CFF sont mentionn és s éparément, car l ’exploitation de leur r éseau se fonde non pas sur une concession d’infrastructure, comme c'est le cas pour les autres entreprises de transports publics, mais directement sur la loi f édérale qui les régit 145. Sont en revanche exclus du champ d ’application du projet de loi les t éléskis, les télésièges et les télécabines de moins de neuf places par unité de transport. Le projet de loi porte aussi sur les habitations collectives de plus de huit logements (let. c). Seul l ’accès au b âtiment et à ses étages doit être garanti. En revanche l’aménagement int érieur des logements ne rel ève pas du champ d ’application du présent projet de loi. De m ême que pour les constructions au sens de la let. a, ne sont vis ées ici que les maisons d ’habitation qui sont nouvelles ou qui font l ’objet d’une rénovation. Le projet de loi vise aussi les b âtiments abritant plus de 50 places de travail, lors- qu’ils sont nouveaux ou qu ’ils font l ’objet d’une rénovation (let. d). L à également, 144 Loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications; RS 784.10; loi fédérale du 21 juin 1991 sur la radio et la télévision; RS 784.40. 145 Loi f édérale du 20 mars 1998 sur les chemins de fer fédéraux; RS 742.31.1670 seul l’accès à l’entrée du bâtiment doit être adapté aux besoins des personnes handi- capées. En revanche l ’aménagement intérieur ne rel ève pas du champ d ’application du présent projet. Il convient de relever, d ’ailleurs, que, dans la mesure o ù un em- ployeur a engag é une personne handicap ée, il doit assurer, aujourd ’hui d éjà (en règle générale avec le soutien financier de l’assurance-invalidité), l’aménagement du poste de travail et, conform ément à la l égislation f édérale sur le travail, celui des locaux de travail et des équipements, notamment sanitaires, de mani ère telle que l’ensemble de son personnel puisse en faire usage. A cet égard, les obligations qui lui incombent ne résultent pas du présent projet de loi, mais des autres prescriptions fédérales en matière de protection des travailleurs. Le projet de loi vise, enfin, les prestations destin ées au public, qu ’elles soient four- nies par des personnes priv ées, des collectivit és publiques (communes, cantons, Confédération), par les CFF ou par des entreprises auxquelles ces collectivit és ont accordé des concessions (let. e). Comme le précisent les let. a, b et e de l ’art. 3, le projet de loi ne vise les construc- tions, les installations, les équipements, les v éhicules et les prestations que dans la mesure où ils sont accessibles au public. Est accessible au public une prestation qui est destin ée à un nombre ind éterminé de personnes (p. ex., propos ée par voie publicitaire). Les constructions qui sont adapt ées aux besoins des personnes handicap ées lors de leur édification ou de leur transformation ne sont pas soumises à un r égime d’adaptation constante qui tiendrait compte des derniers d éveloppements de la tech- nique. Un r éexamen de la conformit é de ces constructions n ’est n écessaire qu ’à l’occasion de nouveaux travaux de r énovation au sens de l ’art. 2, al. 5, du projet de loi. Enfin, la let. f mentionne, pour des raisons de transparence et de coh érence, les rapports de travail r égis par la loi sur le personnel de la Conf édération. L’art. 9 ne fait que préciser les obligations que la Confédération a déjà dans ce domaine. Art. 4 Rapport avec le droit cantonal Dans la procédure de consultation, quelques milieux ont critiqu é le fait que l ’avant- projet de loi fixait des standards minimaux qui restaient en de çà de ceux du droit cantonal. Or l ’intention n’est évidemment pas d ’empêcher les cantons de poser des règles plus progressistes. Aussi l’art. 4 a-t-il été introduit pour pr éciser que la future loi ne prévaudrait pas sur un droit cantonal ou communal plus favorable. Section 2 Elimination des in égalités Art. 5 Mesures de la Confédération et des cantons L’al. 1 s’adresse à la Confédération comme aux cantons et les charge de prendre les mesures nécessaires pour supprimer les inégalités ou – là où cela n’est guère réalisa- ble – pour les compenser. Les mesures doivent aussi agir de mani ère préventive et empêcher la naissance même de ces inégalités. Par ailleurs, la 2 e phrase dispose que ces mesures doivent tenir compte des besoins particuliers des femmes handicap ées, soulignant ainsi la volont é d’éliminer la double discrimination dont elles souffrent. Le problème de la double discrimination se pose en particulier en relation avec la1671 formation professionnelle (orientation vers des m étiers traditionnellement f éminins) et les prestations en mati ère d ’assurances sociales (mesures de r éinsertion profes- sionnelle d’une femme handicapée n’exerçant pas d’activité lucrative). L’al. 2 précise que les mesures conf érant des avantages mat ériellement justifiés aux personnes handicap ées sont permises et qu ’elles ne constituent pas, à l ’égard des personnes non handicap ées, une atteinte au principe de l ’égalité juridique. Ces mesures doivent, en r ègle générale, être limitées dans le temps ou circonscrites à un domaine d ’application étroit. La disposition s ’inspire de l ’art. 3, al. 3, de la loi fédérale sur l’égalité entre femmes et hommes146. Art. 6 Prestations de personnes privées Cet article pose le principe selon lequel l’interdiction de la discrimination au sens de l’art. 8, al. 2, Cst. ne vaut pas seulement dans les relations entre l ’Etat et les particu- liers, mais aussi dans celles qui lient les particuliers entre eux (effet horizontal). La discrimination est une in égalité qualifi ée, c ’est-à-dire une diff érence de traitement manifeste ou particuli èrement choquante qui peut avoir une connotation d éprécia- tive. Appliqué à une personne priv ée, le principe de non discrimination n ’entraîne cependant pas pour cette personne l ’obligation de prendre des mesures particuli ères (positives) pour éliminer des in égalités de fait. Elle ne l ’oblige pas davantage à adopter des comportements égalitaires et ne lui interdit pas de diff érencier ses pres- tations en fonction de ses clients. En d ’autres termes, cette disposition a pour but de pr évenir des comportements ségrégationnistes graves qui tendent à exclure les personnes handicap ées de certai- nes activités de peur que leur seule pr ésence ne trouble la qui étude ou les habitudes sociales de la client èle habituelle. Ainsi un restaurateur ne saurait refuser à une personne mentalement handicapée l’accès à son établissement, par seule crainte que la présence de cette personne handicapée ne dissuade sa clientèle habituelle de venir chez lui et sans qu ’il ait des indices suffisants pour penser que cette personne com- promettra l’ambiance et la tranquillit é de son établissement. Dans la mesure o ù la personne handicap ée ne trouble pas l ’ordre et la biens éance des lieux et o ù son comportement n’est pas de nature à perturber les autres clients, il serait discrimina- toire de lui en refuser l ’accès. Cette norme vise donc des comportements particuli è- rement choquants et contraires à la tolérance que se doivent mutuellement les diff é- rents membres d’une même société. En revanche, elle n ’oblige pas les particuliers à adapter leurs prestations de mani ère conforme aux besoins des handicap és. Et, pour reprendre l’exemple du restaurateur, l ’art. 6 n ’entraîne pas pour lui l ’obligation de faire imprimer sa carte en écriture braille afin qu ’une personne malvoyante puisse passer sa commande de mani ère autonome. L ’aménagement d’une offre de presta- tions adapt ée aux besoins des personnes handicap ées rel ève de l ’autonomie de la volonté et est donc laiss é à l’initiative des particuliers. Un comportement actif à cet égard peut contribuer à rendre une offre de services attractive et constituer aussi un atout supplémentaire au niveau de la concurrence. L’interdiction de la discrimination s ’adresse aux personnes priv ées qui fournissent des prestations destin ées au public, c ’est-à-dire qui les offrent, en principe, à cha- cun. Le terme général de «prestation» couvre tout un ensemble de services offerts au 146 RS 151.1.1672 public. Sont principalement visées les prestations du commerce de détail, des restau- rants, des h ôtels, des piscines, ainsi que les prestations culturelles telles que les spectacles. Art. 7 Droits subjectifs Comme nous l ’avons vu pr écédemment147, le droit cantonal, en particulier dans le domaine de la construction, est relativement substantiel; c ’est plut ôt au niveau de l’exécution que l’on constate un d éficit. En prévoyant des voies de droit (actions ou recours), le projet de loi conf ère aux personnes handicap ées les instruments propres à mieux faire respecter le droit en vigueur. De ce fait, le contr ôle en mati ère d’exécution incombe, pour une part non n égligeable, aux personnes concern ées, ce qui contribue à réduire le coût du contrôle administratif. L’al. 1 pose le droit de saisir le tribunal ou l ’autorité administrative pour lui deman- der l ’élimination d ’une in égalité dans l ’accès à des constructions, installations, logements, ainsi qu ’aux équipements et v éhicules des transports publics que l’ordonnance déterminera (cf. art. 10, al. 1). C’est le propriétaire de l’ouvrage qui est responsable. Est aussi responsable la personne priv ée qui donne en location des locaux ou une partie d ’entre eux à une collectivit é publique ou à une entreprise de services au bénéfice d’une concession. L’al. 2 confère aux personnes handicap ées le droit de saisir le tribunal ou l ’autorité administrative pour lui demander l ’élimination de l ’inégalité dans l ’accès à une prestation qu ’offrent au public les CFF, les entreprises concessionnaires ou les collectivités publiques. L’al. 3 r ègle les pr étentions juridiques que les personnes handicap ées peuvent faire valoir à l’égard des personnes priv ées, lorsque celles-ci leur refusent ou leur offrent une prestation de mani ère discriminatoire. Il y a, par exemple, discrimination lors- qu’un gérant ou propriétaire de piscine publique refuse, par principe, à une personne handicapée l’accès à son établissement de bain. En cas de discrimination, le projet de loi prévoit une indemnité. Quant à la qualité pour agir ou recourir, elle est r égie par les r ègles ordinaires en la matière: celui qui veut se pr évaloir d’un droit subjectif au sens de l ’art. 7 doit ap- porter la preuve qu’il est handicapé au sens du projet de loi (art. 2, al. 1) et que, dans le cas concret, il fait l’objet d’une inégalité ou d’une discrimination. Le droit d’action ou de recours est ouvert d ès l’entrée en vigueur de la loi dans tout son champ d ’application, donc aussi à l’encontre des entreprises de transports pu- blics. Toutefois, en pr évision des frais d ’adaptation particulièrement élevés qui leur incombent, l’art. 16 accorde à celles-ci un délai transitoire de dix, voire de vingt ans, pour leur permettre d ’échelonner leurs travaux. Il appartiendra aux autorit és d’application de d écider si une adaptation des constructions, installations ou v éhi- cules peut être exig ée avant l ’expiration du d élai transitoire, ou si l ’offre d ’une solution de rechange peut suffire (voir l’art. 8, al. 2, du projet). Art. 8 Proportionnalité Cette disposition pr écise le principe de la proportionnalit é et permet aux tribunaux et aux autorit és administratives d ’appliquer des crit ères sévères pour proc éder à la 147 Cf. ch. 2.3.2.1673 pesée des intérêts. Elle sert aussi à inclure dans cette pes ée la dimension temporelle (voir les d élais de l ’art. 16). Dans les transports publics, en particulier, le caract ère acceptable d ’une adaptation d épend essentiellement du facteur temps. Consid éré globalement, l’effort à fournir pour éliminer une inégalité doit être économiquement supportable, compar é à l ’avantage qu ’en tirerait une personne handicap ée (al. 1, let. a). Les droits subjectifs trouvent aussi des limites dans les int érêts prépondérants de la protection de l ’environnement, de la protection de la nature ou du patrimoine, monuments y compris (al. 1, let. b), ou de la s écurité du trafic ou de l ’exploitation (al. 1, let. c). Si un propri étaire néglige de prendre les dispositions n écessaires lors de la construction d ’un bâtiment ou lors d ’une rénovation, la pes ée des int érêts que commande l’al. 1, let. a, sera op érée sur la base des co ûts suppl émentaires que ce propriétaire aurait d û consentir au moment o ù il a fait proc éder aux travaux. Ces coûts devraient le plus souvent être nettement inf érieurs à ceux que requerra l’adaptation ultérieure. Selon l’al. 2, la pesée d’intérêts, quand elle concerne les transports publics, se fait en tenant compte des délais qui leur sont accord és et des programmes d ’adaptation aux besoins des personnes handicap ées qui en r ésultent. Cette disposition renforce le principe de la proportionnalité afin de tenir compte du fait que les transports publics, à la différence des autres propri étaires ou prestataires concern és par le projet de loi, doivent adapter leurs infrastructures existantes dans les vingt ans qui suivront l’entrée en vigueur de la loi. Cette relativisation est n écessaire, compte tenu du fait que les droits subjectifs ne doivent pas avoir pour effet de vider de leur substance le sens des d élais d ’adaptation. En effet, en ce qui concerne les infrastructures exis- tantes, les droits subjectifs ont principalement, sinon exclusivement, pour fonction d’empêcher que des adaptations faciles à réaliser soient retard ées. Mais ils ne doi- vent pas avoir pour conséquence de modifier le concept de mise en œ uvre développé par la Confédération dans le cadre de l ’octroi des aides financi ères (art. 17, al. 3) ni les plans d ’investissements d éveloppés par les entreprises. C ’est en ce sens que l’autorité devra tenir compte de ces d élais d ’adaptation. Il ne s ’agit en aucun cas, pour elle, de provoquer des investissements, ni d ’ordonner la mise en pl ace de solu- tions de remplacement qui seraient inconciliables avec les plans d ’exploitation et d’investissement ou avec la gestion commerciale des entreprises. Les consid érations économiques auront, au regard de l ’intérêt qu’il y a à éliminer une inégalité, plus de poids imm édiatement apr ès l ’entrée en vigueur de la loi qu ’à l ’approche de l’expiration des d élais d'adaptation. Des solutions de rechange doivent être admises lorsqu’elles sont moins ch ères que l ’élimination compl ète, mais co ûteuse, de l’inégalité et qu ’elles am éliorent n éanmoins r éellement la situation des personnes handicapées. L’al. 3 renforce le principe de la proportionnalit é, en ce sens qu’il permet au juge ou à l’autorité administrative de ne pas ordonner l ’élimination intégrale de l ’inégalité, mais de recourir, quand la cause n ’est pas évidente, à une mesure plus nuanc ée adaptée au cas d ’espèce. La collectivité concernée, les CFF ou une autre entreprise concessionnaire doivent donc prévoir une solution de rechange lorsque l ’exercice du droit subjectif de la personne handicap ée se heurte au principe de la proportionnali- té. Ainsi pourrait être compensée, du moins autant qu ’il est possible, une in égalité dont l ’élimination totale ne saurait raisonnablement être exig ée. En revanche, les personnes privées ne seront pas tenues de prendre de telles mesures de substitution dans l ’hypothèse o ù le tribunal constaterait que l ’élimination de l ’inégalité dans l’accès à une construction serait disproportionnée.1674 L’al. 4 prévoit que le tribunal, quand il fixera l ’indemnité due en vertu de l’art. 7, al. 3, tiendra compte des circonstances de l ’espèce, de la gravité de la discrimination et de la valeur de la prestation litigieuse. Il ne pourra toutefois fixer une indemnit é supérieure à 5000 francs. Section 3 Dispositions sp éciales visant la Confédération Généralités concernant les art. 9 à 13 L’art. 8, al. 4, Cst., ne fonde pas de comp étences matérielles nouvelles en faveur de la Confédération mais lui conf ère seulement un mandat l égislatif. Celle-ci ne peut donc pas édicter de prescriptions en mati ère d ’égalité des personnes handicap ées dans des domaines de la comp étence originaire des cantons. En revanche, elle peut, dans les domaines qui lui sont propres, adopter des mesures – modèles – pour com- battre les inégalités de droit et de fait. S’y prêtent particulièrement bien les domaines dans lesquels elle remplit le r ôle d’employeur ou de ma ître d’œuvre, ainsi que ceux où elle offre des prestations par l ’intermédiaire d’entreprises qu’elle contrôle (trans- port de personnes, poste). Art. 9 Mesures dans le domaine du personnel La Conf édération a un r ôle pilote à jouer. A cet effet, elle doit, en sa qualit é d’employeur, pratiquer une politique d ’embauche favorable aux personnes handica- pées. Toutefois, afin de conserver une certaine flexibilit é dans la mise en œ uvre de cette mesure, nous avons délibérément renoncé à fixer un quota d’emploi. A la diff érence de la solution propos ée ici, l ’Allemagne connaît, rappelons-le, une réglementation beaucoup plus stricte, qui fixe dans la loi formelle un quota minimal précis: les employeurs publics ou priv és qui occupent plus de seize personnes doi- vent employer au moins 6 % de personnes gravement handicap ées. Si ce quota n ’est pas atteint, une somme de 200 DM doit être versée mensuellement à un fonds pour chaque poste qui n ’est pas occupé conformément à la loi148. Une mesure aussi con- traignante, applicable même aux privés, ne nous paraît pas adéquate. La réglementation s’applique au domaine de la loi f édérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Conf édération149 (al. 3). Pour le reste, nous renvoyons aux explica- tions formulées dans le ch. 5.2.1. Art. 10 Prescriptions sur les normes techniques L’al. 1 oblige le Conseil f édéral à prendre des dispositions sur l ’aménagement, conforme aux besoins des personnes handicap ées, des infrastructures des transports publics, c’est-à-dire des gares, des haltes, des arr êts, des a éroports, des v éhicules et des systèmes de communication et d ’émission des billets. Ces dispositions d étermi- neront, en particulier, quelles sont les gares qui doivent être adapt ées aux besoins des personnes handicap ées et selon quel standard. Une harmonisation technique est la meilleure manière de créer des réseaux de transports aussi continus qu ’il est pos- sible (sans rupture) et de disposer de moyens auxiliaires universellement utilisables. Les milieux intéressés seront évidemment associés à la préparation de ces règles. 148 Cf. ch. 2.3.1.2. 149 FF 2000 2105; RO ...; RS ...1675 L’al. 2 donne une base légale expresse aux Instructions du Conseil fédéral du 6 mars 1989 concernant les mesures à prendre en faveur des infirmes dans le domaine de la construction150. Selon l’al. 3, il s’impose de revoir p ériodiquement les prescriptions à la lumière des progrès techniques réalisés. De plus, le Conseil fédéral peut, lorsque cela est justifié, pratiquer un renvoi aux normes établies par des organisations privées. L’al. 4 autorise le Conseil f édéral à adopter des solutions diff érentes selon qu ’il s’agit d’infrastructures ou de véhicules anciens ou nouveaux. Art. 11 Droit de recours des organisations Cette disposition r ègle le droit de recours des organisations qui, en vertu de leurs statuts, se consacrent à la cause des personnes handicap ées. Ont qualit é pour recou- rir les organisations qui sont actives au niveau national et qui existent depuis plus de dix ans. Le Conseil fédéral désigne les organisations pouvant former recours afin de faciliter l’établissement de leur qualité pour recourir (al. 1). Ce droit de recours se limite aux proc édures fédérales portant sur l ’approbation de plans (al. 2) ou sur l ’octroi de concessions (al. 3). L ’objet du recours est la d écision qui a pour cons équence de cr éer une in égalité au sens de l ’art. 2 du projet de loi. Peuvent être ainsi attaquées les décisions en matière de communication (concessions de services de t élécommunication, concessions de diffusion de programmes t élévi- sés) ou de transports publics (approbation de plans de constructions et proc édures d’admission ou de soumission des véhicules). Les al. 4 et 5 rassemblent des r ègles sur la communication des d écisions et sur d’autres questions de procédure en des termes analogues à ceux de la loi f édérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement 151. Généralités concernant les art. 12 et 13 Comme cela a souvent été souligné dans les deux proc édures de consultation pr écé- dentes152, les règles de droit ne suffisent pas à résoudre tous les probl èmes liés à la situation des personnes handicap ées dans notre société. Les progrès en cette matière dépendent largement de l ’évolution des mentalit és et la soci été doit r éapprendre, d’une certaine mani ère, à c ôtoyer les diff érences et à vivre dans une collectivit é mélangée, où les membres n ’ont pas n écessairement les mêmes facultés individuel- les. Ce processus d épasse d ’ailleurs largement la question des personnes handica- pées et s’étend aussi aux différences d’ethnies, de cultures, de langues et de nationa- lités; il s ’inscrit, en ce sens, dans la probl ématique générale de la tol érance collec- tive153. Les articles sur les mesures d’encouragement visent précisément à contribuer à un changement de mentalité et à mettre sur pied une politique qui aide les particu- liers à suivre ce processus d ’évolution. Les programmes pr éconisés devraient per- mettre de développer des modèles innovateurs d ’intégration des personnes handica- pées. 150 FF 1989 I 1452 151 Art. 55; RS 814.01 152 Cf. ch. 2.4.2 et 4.1.2. 153 Cf. aussi ch. 2.1.1676 Les art. 12 et 13 fournissent la base l égale n écessaire pour que la Conf édération puisse encourager l ’intégration des personnes handicap ées et accorder des aides financières. En revanche, ils ne constituent pas des r ègles d’organisation. En effet, dans la mesure o ù la nouvelle t âche est attribu ée à une unit é de l ’administration centrale, la question de l’attribution ne doit pas être réglée dans la loi formelle, mais au niveau de l’ordonnance du Conseil fédéral154. Art. 12 Programmes en faveur de l’intégration des personnes handicapées L’art. 12 pr évoit la possibilit é, pour la Conf édération, de d évelopper des program- mes d ’intégration des personnes handicap ées. L ’application de ces programmes repose sur le consentement des personnes impliqu ées; il ne s ’agit en aucun cas d’imposer des mesures. Pour plus de clart é, l ’al. 2 énumère les principaux d ’entre eux, mais la liste n ’est pas exhaustive. Le but de ces programmes est d ’essayer de tester, avec l’appui des autorit és, un certain nombre de mesures ou de formes inno- vatrices d’intégration. Nous pensons, en particulier, à des programmes d’intégration de personnes mentalement ou psychiquement handicap ées dans la scolarit é ordi- naire, moyennant un soutien du corps enseignant et un accompagnement p édagogi- que ad équats. D ’autres programmes pourraient viser l ’intégration des personnes handicapées dans la vie professionnelle, moyennant, l à également, un accompagne- ment psychologique à la place de travail ou l ’aménagement de conditions particuliè- res de travail. D’autres programmes encore pourraient consister à soutenir les efforts entrepris en vue de permettre aux personnes handicap ées de vivre de mani ère auto- nome. Ces mesures viseraient, par exemple, à intéresser les habitants de r ésidences d’habitation collective ou de quartiers à aider des voisins handicap és à mener une vie autonome, en suscitant des comportements de solidarit é et de responsabilit é entre les divers r ésidents. Enfin, on pourrait chercher à favoriser, dans le cadre de manifestations réputées, la présence active des personnes handicap ées, plutôt que de développer des manifestations parallèles (p. ex., en matière de concours sportifs). Quant à l’al. 3 de la disposition, il permet à la Confédération de se limiter à partici- per à l ’élaboration de tels programmes. Vu le savoir-faire dont disposent depuis longtemps les organisations d’aide aux personnes handicapées, on peut même penser que la Conf édération concentrera ses efforts sur une telle action de soutien. Cette forme d ’action est d ’ailleurs conforme au principe de la subsidiarit é de l’intervention de l ’Etat. Par participation, on entend notamment la collaboration au niveau du d éveloppement de concepts, la mise à disposition d ’infrastructures ou le versement d’aides financières. Dans ce dernier cas, les principes g énéraux qui régis- sent les subventions sont applicables, en particulier l ’obligation des responsables du programme de fournir une prestation propre correspondant à leur capacité économi- que (art. 7 de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions 155). Les destinataires des aides financières peuvent être les collectivités publiques elles-mêmes ou leurs servi- ces et leurs établissements ainsi que les organismes qui, de par leurs statuts, se con- sacrent à l’aide aux personnes handicap ées. En outre, conform ément aux principes développés dans le cadre de la nouvelle p éréquation financière, les aides financières ne sont versées qu’aux organisations actives au niveau national ou au niveau d ’une région linguistique. En revanche, les particuliers ou les entreprises qui d éveloppe- raient eux-mêmes des programmes d ’intégration de personnes handicap ées ne peu- 154 Cf. ch. 4.3.5. 155 RS 616.11677 vent pas, dans le cadre de cette disposition, b énéficier des aides financi ères directes de la Confédération. Notons enfin que cette disposition n’introduit pas un droit à des subventions. Ces aides devront être coordonnées avec celles versées par l’assurance-invalidité au titre de ses propres mesures d ’encouragement (art. 73 et 74 LAI) et, en vertu du principe énoncé à l’art. 75, al. 2, LAI, l’assurance continuera à n’intervenir que dans la mesure o ù d ’autres aides f édérales ne sont pas accord ées. L ’art. 12 du pr ésent projet ne modifie donc pas cette situation. Par ailleurs, dans la mesure o ù la tâche de coordination des diverses aides pose des probl èmes d’organisation, ceux-ci doivent être réglés au niveau des ordonnances du Conseil f édéral, conformément aux princi- pes applicables en matière de droit d’organisation. Art. 13 Information, conseil et évaluation Cette disposition fournit la base l égale permettant à la Conf édération de mener une politique d ’information et de conseil en faveur des personnes handicap ées. L’al. 1 porte sur une information globale, qui doit sensibiliser l ’opinion publique aux pro- blèmes spécifiques des personnes handicap ées et inciter les preneurs de d écisions à tenir compte, en temps utile, des revendications justifi ées venant de leurs milieux. L’al. 2 vise une information concr ète, destinée à des personnes cibl ées. L’al. 3 con- sacre un principe d ésormais indispensable de toute politique publique, à savoir l’évaluation des mesures prises et de la politique adopt ée. Cette évaluation doit permettre de contrôler les orientations principales, de les corriger, s ’il y a lieu, et de vérifier s’il convient de poursuivre la tâche. La Confédération doit pouvoir, en outre, évaluer des mesures prises par d ’autres instances, en particulier les mesures prises par des organismes privés auxquels elle accorde des aides financières. Section 4 Dispositions sp éciales visant les cantons Art. 14 En matière d’instruction primaire, la Confédération ne peut que concrétiser la notion d’enseignement de base suffisant contenue dans le mandat l égislatif de l ’art. 62, al. 2, Cst.156. Aux termes de l ’al. 1, les cantons sont tenus d ’offrir aux enfants et aux adolescents handicapés un enseignement de base adapt é à leur handicap. Le projet de loi ne détermine cependant pas la nature des mesures à prendre. Il appartient aux cantons de choisir – sous réserve des intérêts des élèves handicapés – s’ils entendent réaliser ce mandat dans le cadre de la scolarisation ordinaire ou dans celui d ’une scolarisa- tion spéciale. L’al. 2 pr écise, de mani ère ponctuelle, la notion d ’enseignement de base suffisant. Un tel enseignement doit comporter le développement des différentes facultés néces- saires pour apprendre et exercer un métier ainsi que pour faire f ace de manière auto- nome aux exigences de la vie moderne, ce qui implique la capacit é de s’exprimer157. A cet égard, les personnes malentendantes ou malvoyantes disposent actuellement de diverses techniques leur permettant de communiquer directement avec leur entou- 156 Cf. aussi ch. 8.1. 157 M. Borghi, in Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 27 (1988), no 33 s.1678 rage; la langue des signes ou l ’écriture braille en font partie. Les techniques de communication constituent, pour les personnes concern ées, la condition centrale de leur intégration dans la soci été. Aussi l’apprentissage de ces techniques doit-il faire partie des mati ères qui leur sont obligatoirement dispens ées au titre de l’enseignement de base au sens de l’art. 62 Cst. L’al. 2 prescrit donc aux cantons d ’y pourvoir. Section 5 Dispositions finales Art. 15 Modifications du droit en vigueur Voir le ch. 4.3.3. Art. 16 Délais d’adaptation pour les transports publics En ce qui concerne les transports publics, il y a lieu de distinguer les infrastructures construites et les v éhicules (al. 1), d ’une part, des syst èmes de communication et d’émission des billets (al. 2), d ’autre part. Le délai de dix ans que pr évoyait l’avant- projet pour l’adaptation des infrastructures a fait l’objet de nombreuses critiques lors de la procédure de consultation; en particulier les cantons et les entreprises de trans- ports l’ont jugé irréaliste. Compte tenu de la dur ée de vie de ces infrastructures et véhicules, un d élai d ’adaptation de vingt ans para ît appropri é. Quant aux cons é- quences du facteur temporel sur le montant des coûts, nous renvoyons au ch. 5.4.2. En revanche, un d élai plus court, fix é à dix ans, se justifie pour l ’adaptation des systèmes de communication et d’émission des billets (al. 2). Rappelons encore, dans ce contexte, que, pendant la dur ée du d élai d’adaptation, il est possible de faire valoir des droits subjectifs, toutefois dans une mesure limit ée (cf. art. 8, al. 2). L’al. 3 concrétise cette limitation. En effet, en proc édant à la pesée des int érêts, l ’autorité d ’application devra tenir compte des concepts de mise en œ uvre et des priorités fixées pour l’octroi des aides fédérales (art. 17, al. 3) ainsi que de la politique d ’investissements et d ’exploitation commerciale des entreprises de transports publics. Art. 17 Aides financières de la Confédération Les entreprises de transports publics sont expos ées à la tr ès forte concurrence du trafic privé. Si elles ne veulent pas courir le risque de provoquer un repli vers ce trafic, elles ne peuvent donc reporter que tr ès partiellement sur leurs usagers l’accroissement des co ûts résultant de nouvelles mesures. Par ailleurs, une diminu- tion de leur offre de prestations aurait les m êmes conséquences. Aussi est-il indis- pensable que la Conf édération puisse s ’engager financièrement en faveur des trans- ports publics, ce qui permettra d ’accélérer l ’adaptation des infrastructures aux be- soins des personnes handicapées (al. 1). Conformément à l’al. 2, les aides financi ères sont accordées pour toutes les mesures prévues à l ’art. 16; elles ne le sont toutefois que pour les dur ées des d élais d’adaptation fixés à l’art. 16, al. 1 et 2, du projet de loi. Apr ès quoi, elles deviennent caduques de plein droit. L ’al. 2 pr évoit, pour les aides de la Conf édération, un pla- fond de d épenses. Ce plafond est fix é par l ’Assemblée fédérale sous la forme d ’un arrêté simple. Selon le projet d ’arrêté de financement qui accompagne le projet de1679 loi, il s ’agirait d’un montant de 300 millions de francs, r éparti sur 20 ans pour les aides fondées sur l ’art. 16, al. 1, et sur 10 ans pour les aides fond ées sur l ’art. 16, al. 2. Un concept de mise en œ uvre définissant les priorités de ce programme d’aides sera établi en collaboration entre différentes unités de l’administration. 4.3.3 Modification du droit en vigueur 1. Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct 158 Art. 33, al. 1, let. hbis (nouvelle) Les milieux des personnes handicap ées demandent que l ’ensemble des frais provo- qués par leur handicap soit d éductible du revenu imposable (suppression de la tota- lité de la franchise personnelle), car la franchise, qui varie d ’ailleurs d’un canton à l’autre, est per çue comme une sorte de «pénalisation» des personnes handicap ées: celles-ci auront, en effet, de mani ère permanente, à faire face à davantage de frais qu’une personne non-handicap ée. Afin de mieux tenir compte de cette situation particulière aux personnes handicap ées, nous proposons de lib érer le contribuable qui est handicapé au sens du pr ésent projet de loi d ’une partie ou de la totalit é de la franchise personnelle pr évue par l ’art. 33, al. 1, let. h, LIFD. La solution propos ée fixe deux seuils: si les frais assum és représentent entre 8 et 10 % du revenu net, ils sont déductibles jusqu’à concurrence des 2/3; s’ils dépassent 10 % du revenu net, ils sont int égralement d éductibles (suppression de la franchise). Consid éré dans son ensemble, le syst ème proposé donne lieu, pour le contribuable handicap é, aux d é- ductions suivantes: – les frais provoqu és par la maladie, les accidents ou l ’invalidité ne sont pas déductibles s’ils représentent moins de 5 % du revenu net (franchise maxi- male); – les frais sont déductibles pour la part qui excède les 5 % du revenu net (fran- chise maximale); – toutefois, dès que les frais représentent plus de 8 % et moins de 10 % du re- venu net, ils sont déductibles à raison de 2/3 (franchise réduite); – les frais sont d éductibles entièrement s’ils représentent plus de 10 % du re- venu net (franchise totalement supprimée). Cette solution permettrait d ’alléger la charge fiscale des personnes handicap ées les plus touchées, c’est-à-dire de toutes celles qui doivent consacrer de mani ère durable une partie importante de leur revenu à des frais inh érents à leur handicap. La for- mulation proposée ne permet de faire bénéficier du nouveau système que les person- nes handicapées au sens de l’art. 2, al. 1, du projet de loi. Dans l’avant-projet de loi sur les handicap és, envoyé en consultation le 4 juin 2000, nous proposions d ’introduire une d éduction sociale pour t âches d’assistance (modi- fication des art. 35, al. 1, let. b, et 213, al. 1, let. b, LIFD) 159. Nous avons toutefois renoncé à cette proposition, consid érant qu’une telle déduction s’accordait mal avec 158 LIFD; RS 642.11 159 Cf. ch. 1 de l’art. 12 (Modification du droit en vigueur) de l’avant-projet de loi sur les handicapés.1680 le système fiscal en vigueur, qui veut que les d éductions soient accord ées en fonc- tion des frais effectifs consentis et non de frais hypoth étiques tels qu ’un manque à gagner. 2. Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes 160 Art. 9, al. 2, let. h Cette modification est le corollaire de l’adjonction d’une let. hbis à l’art. 33, al. 1, de la loi sur l ’impôt f édéral direct (cf. ch. 1, ci-dessus). Il appartient aux cantons de décider dans quelle mesure ils entendent échelonner la déduction de la franchise. 3. Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière 161 Art. 8, al. 2, 2e phrase L’article sur le but de la loi est élargi et exige dor énavant expressément la confor- mité aux besoins des personnes handicap ées. Cette r évision fournit la base l égale nécessaire en vue des adaptations des ordonnances d ’exécution, par exemple de l’ordonnance du 19 juin 1995 concernant les exigences techniques requises pour les véhicules routiers162. 4. Loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications 163 Art. 16, al. 1, let. e, et al. 1bis (nouveau) Une interprétation conforme à la Constitution (art. 8) permettrait vraisemblablement de déduire ces nouvelles obligations du texte actuel de la loi pr écitée et de les pr é- voir au niveau de l ’ordonnance. Toutefois, il nous a paru judicieux de marquer clairement dans le texte l égal la volont é d ’adapter au nouvel esprit d ’égalité les infrastructures et les services offerts. Quant au contenu de l ’actuel al. 1, let. e, il est transféré dans le nouvel al. 1a. Le nouvel al. 1a doit garantir que le service universel sera offert dans tout le pays à des conditions comparables à celles qui prévalent pour les autres usagers. Il s ’agit, d’une part, d’assurer la qualité technique et l ’adaptation constante au progr ès et, d ’autre part, de pr évenir l’imposition de surtaxes pour les coûts supplémentaires. L’obligation vise les concessionnaires du service universel. Il n’est toutefois pas nécessaire d’adapter toutes les cabines t éléphoniques aux besoins des personnes handicap ées. Là où, en raison d ’une forte demande, il y a plusieurs cabines, par exemple dans les gares, il suffit qu’une au moins y soit conforme. 160 RS 642.14 161 RS 741.01 162 RS 741.41 163 RS 784.101681 4.3.4 Arrêté fédéral relatif au financement des mesures prises dans le domaine des transports publics en faveur des personnes handicapées L’art. 17 du projet de loi pr évoit que la Conf édération participe par des aides finan- cières aux coûts supplémentaires qui résultent de l’adaptation des transports publics aux besoins des personnes handicap ées. Le plafond de d épenses est fix é dans un arrêté fédéral séparé. Voir le commentaire de l’art. 17 du projet de loi au ch. 4.3.2. 4.3.5 Questions d’organisation Nous avons examin é s ’il était n écessaire d ’instituer un organe ind épendant, tel qu’une commission administrative permanente, un d élégué ou un pr éposé sp écial aux problèmes spécifiques des personnes handicapées (solution décentralisée). Les milieux proches des personnes handicap ées souhaitent l ’institution d’un organe de cette nature. Au niveau formel, cela impliquerait qu’il soit institué par la loi. D’autres milieux demandent la cr éation, au sein de l ’administration centrale, d ’une unité spécifique, chargée de la nouvelle t âche (solution centralis ée). A la diff érence de la première, la solution centralisée ne suppose pas une base légale formelle. Relevons d’abord que, quelle que soit la nature de l ’organe chargé de la nouvelle tâche, son action impliquera une étroite collaboration avec les organismes cantonaux ou priv és d éjà en place, lesquels disposent du savoir-faire, de l ’expérience et des connaissances indispensables au d éveloppement d’une politique efficace de promo- tion de l’égalité pour les personnes handicapées. La solution décentralisée aurait l’avantage de conférer une légitimité particulière à la nouvelle tâche, dont l ’importance et l ’enjeu sont consid érables pour les personnes handicapées. Pour être opérationnel, un organe d écentralisé devrait être appuyé par un secrétariat bien doté. La solution d écentralisée présente cependant les d ésavanta- ges suivants: dispersion des efforts et risque de double emploi avec les unit és de l’administration s’occupant déjà de t âches de promotion des int érêts des personnes handicapées (p. ex., au sein de l ’Office fédéral des assurances sociales, de l ’Office fédéral du personnel, de l ’Office f édéral des transports), d éveloppement de l’appareil administratif et lourdeur de la gestion, co ûts vraisemblablement plus élevés. La solution centralis ée (unité autonome ou rattachement à une unit é préexistante) a les avantages suivants: acc ès facilit é aux informations, facult é d ’intervention pr é- coce et concrète dans les processus l égislatifs ou de d écision, mécanismes dévelop- pés de collaboration, proximit é des organes administratifs en charge des dossiers (transports, communications, constructions). Au vu des différents arguments que nous venons d ’évoquer, nous proposons d ’opter pour la solution centralis ée, qui permet une meilleure approche globale des probl è- mes. Dans l’hypothèse où cette solution serait retenue, l ’attribution interne des t âches et des compétences de d écision incomberait au Conseil f édéral (art. 43 et 47 de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l ’administration164). Il résulte des premiers 164 RS 172.0101682 échanges du vue qui ont eu lieu au sein de l ’administration que le domaine de l’intégration des personnes handicapées présente des convergences importantes avec les domaines politiques traditionnels du Département fédéral de l’intérieur, dont l’un des objectifs est de promouvoir des conditions sociales propres à assurer le bien-être des personnes vivant en Suisse. A ce titre, il veille, conform ément à l ’art. 1 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l ’organisation du D épartement f édéral de l’intérieur165, à la protection contre les risques sociaux ainsi qu ’à la lutte contre la discrimination et à la promotion de l ’égalité des chances (art. 1, al. 2, let. a et f). En outre, les t âches dont l ’exécution incombera à la Conf édération (campagnes d’information, promotion de l ’égalité à travers des programmes visant l ’intégration des personnes handicap ées dans les structures sociales, activit és de conseil) pr ésen- tent des similitudes avec celles ex écutées au sein du D épartement f édéral de l’intérieur, ce qui pourrait cr éer entre elles des synergies bienvenues. Ainsi est-il prévu d’attribuer l’exécution des nouvelles t âches à l’Office fédéral des assurances sociales, ce qui permettrait d ’assurer la cohérence des deux approches politiques du problème de l ’intégration des personnes handicap ées (approche individuelle et approche environnementale). Cet office sera également chargé de veiller à la coordi- nation des décisions prises dans les autres unités administratives. Quant aux cons équences que ces nouvelles t âches auront sur l ’état du personnel et les finances de la Confédération, nous renvoyons au ch. 5.2.2. 4.4 Autres révisions législatives 4.4.1 Généralités D’autres révisions législatives en cours contribuent à la mise en œ uvre d’une politi- que d ’égalité et d ’intégration des personnes handicap ées. Nous rappelons ici bri è- vement les principales r évisions qui ont d éjà fait l ’objet de propositions au Parle- ment ou qui feront l'objet d'une proposition pendant la pr ésente législature encore. Par ailleurs, des mesures propres à réaliser l’intégration des personnes handicap ées dans le domaine du travail sont actuellement à l’étude. 4.4.2 Révision de la loi fédérale sur la formation professionnelle Le projet de loi sur la formation professionnelle 166, dont un des buts est d’encourager et de développer l’égalité des chances de formation (art. 3, let. c), pose les bases l égales qui permettent de proposer des offres de formation compl ètes et ciblées. Ainsi la diff érenciation accrue de la formation initiale (apprentissage, for- mation professionnelle pratique, écoles professionnelles sp écialisées, maturité pro- fessionnelle), de la formation professionnelle sup érieure (examens professionnels, écoles sup érieures sp écialisées) et de la formation continue à des fins profession- nelles permettra de répondre de manière plus adéquate aux besoins et aux demandes différentes des personnes. L ’amélioration de la perm éabilité entre les fili ères (prin- 165 RS 172.212.1; RO 2000 1837 166 Message du 6 septembre 2000 relatif à une nouvelle loi sur la formation professionnelle et projet de loi; FF 2000 5256.1683 cipe en vertu duquel il n ’y a pas de dipl ôme sans raccordement), l ’introduction de méthodes et d ’instruments d’évaluation divers (abandon de l ’examen au sens strict du terme au profit de proc édures de qualification) et la possibilit é de d éroger aux durées usuelles de formation (art. 14, al. 2) sont autant de r ègles qui contribuent à la souplesse du nouveau r égime de formation professionnelle. Ce r égime est aussi intéressant pour les personnes handicap ées, dont le cursus de formation est souvent, par la force des choses, non lin éaire ou se d éroule à un rythme diff érent de celui suivi par les personnes non handicapées. Par ailleurs, le projet de loi permet à la Conf édération de verser des forfaits aux cantons, notamment pour l ’offre d ’encadrement professionnel individuel (art. 54, al. 2, let. a, ch. 5, en relation avec l ’art. 28), ainsi que des subventions pour des prestations particulières d’intérêt public, notamment pour des prestations en faveur de groupes d éfavorisés (art. 56, al. 1, let. d, en relation avec l ’art. 7) ou pour des mesures en faveur du maintien dans la vie active et de la r éinsertion professionnelle (art. 56, al. 1, let. e, en relation avec l’art. 36, al. 2). Le nouveau régime proposé tend donc à réaliser un équilibre adéquat entre le souci d’individualiser les formations en fonction des besoins diff érents des individus et celui de garantir la qualit é de la formation. La nouvelle loi propos ée correspond donc à l’esprit de l ’art. 8, al. 4, et constitue, en ce sens, une des mesures propres à éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées. 4.4.3 Révision de l’assurance-invalidité L’un des buts poursuivis par cette r évision est l ’amélioration des prestations de l’assurance-invalidité, en particulier l ’introduction d ’une allocation d ’assistance.. Dans notre message relatif à la 1 re partie 167 d e l a 4e r évision de l ’assurance- invalidité, nous annoncions d éjà l ’introduction d ’une allocation de cette nature 168. Nous avons maintenu cette proposition dans le cadre de la proc édure de consultation sur le projet de révision de l’AI, ouverte le 4 juillet 2000169. Selon l’avant-projet envoyé en consultation, l ’allocation d’assistance est destin ée à remplacer l ’actuelle allocation pour impotent, la contribution aux frais de soins spéciaux pour les mineurs impotents et la contribution aux frais de soins à domicile. Elle viserait à augmenter l’autonomie des personnes handicapées qui nécessitent une assistance, en leur donnant les moyens financiers d'adopter un mode de vie auto- nome. Il s ’agit donc d ’une mesure d éterminante pour l ’intégration des personnes handicapées dans la vie sociale quotidienne. Conformément au modèle envisagé, la personne invalide au sens de l ’AI aurait droit à l ’allocation d ’assistance si les conditions l égales sont r éalisées (besoin d’assistance, délai de carence d’un an et domicile en Suisse). Le montant de l ’allocation varierait selon l' étendue du besoin d ’assistance, c’est-à- dire en fonction de la capacité de l'intéressé à accomplir les actes ordinaires de la vie de mani ère durable, sans l ’aide d ’autrui, ou en fonction de la surveillance qu'il 167 Initialement scindée en 2 parties, la révision de l’AI a été réunie en une seule procédure à la suite du refus de la loi du 26 juin 1998 (FF 1998 3065, 1999 6571). 168 FF 1997 IV 141, 156 169 FF 2000 3540; voir les art. 42 à 42quater de l’avant-projet de révision de la LAI et le rapport explicatif de juin 2000, ch. 231, p. 26 ss.1684 requiert. Pour une personne adulte, l ’allocation serait vers ée sous la forme d ’un montant forfaitaire mensuel, calcul é en pour-cent de la rente de vieillesse. Pour les mineurs, l’allocation serait versée pour chaque journée passée à la maison. L’amélioration des prestations r ésultant de la nouvelle allocation d ’assistance béné- ficierait principalement aux enfants et aux jeunes qui vivent dans leur famille ainsi que, lorsqu ’elles vivent à domicile, aux personnes handicap ées adultes et aux per- sonnes handicapées qui souffrent d’un léger handicap psychique ou mental. Pour les personnes qui vivent à domicile, l'allocation d'assistance serait deux fois plus élevée que l'actuelle allocation pour impotent. En outre, l ’avant-projet pr évoit d ’accorder une allocation sp écifique, à titre de suppl ément pour soins intensifs, aux jeunes mineurs gravement handicap és dont l ’état requiert des soins constants. Enfin, le droit à une allocation d ’assistance serait introduit en faveur des personnes handica- pées qui souffrent d’un léger handicap psychique ou mental. Les co ûts suppl émentaires li és à l ’introduction de l ’allocation d ’assistance sont estimés à 153 millions de francs (au prix de 2000). Comme le pr évoit déjà, en ma- tière d ’allocations pour impotent, la loi f édérale du 8 octobre 1999 sur l ’Accord entre, d ’une part, la Conf édération suisse et, d ’autre part, la Communaut é euro- péenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes 170, les co ûts induits par les allocations d ’assistance devraient être pris en charge enti èrement par les pouvoirs publics, à raison de 87,5 % par la Conf édération et de 12,5 % par les cantons (cf. art. 77, al. 2, et 78, al. 2, de l ’avant-projet de révision de la LAI). Cette réglementation du financement a pour but d ’éviter l’obligation de devoir exporter, dans les pays de l’Union européenne, les prestations p écuniaires en cas de vieillesse et d’invalidité, quand celles-ci sont financ ées par les cotisations des employeurs et des salariés171. 4.4.4 Mécanismes d’incitation à l’emploi L’intégration des personnes handicapées dans la société dépend de manière détermi- nante de leur int égration dans la vie professionnelle. Or une personne handicap ée rencontre souvent beaucoup plus de difficult és à accéder au march é du travail et à commencer une carri ère professionnelle qu ’une personne non handicap ée. Ces difficultés sont, en partie, imputables à des préjugés tenaces que seule une politique d’incitation peut espérer renverser. Comme nous l ’expliquions dans le rapport accompagnant l ’avant-projet de la 4e révision de l’AI, un groupe de travail interne, conduit par le D épartement fédéral de l ’intérieur (OFAS), a examin é divers m écanismes d ’incitation à l ’emploi172 de personnes handicap ées. Sur la base de ces travaux, nous avons constat é, dans un premier temps, que l ’introduction de ces m écanismes, qui impliquent l'octroi de contreparties substantielles aux employeurs, notamment sous forme d’aides financiè- res ou de d éductions fiscales, ne pouvait se faire dans le cadre de la 4 e révision de 170 FF 1999 7841 171 Voir le rapport explicatif de juin 2000 sur l’avant-projet de révision de la LAI, ch. 4.1, ad art. 77, p. 84. 172 «Mécanismes d’incitation à l’emploi des personnes handicapées», rapport du groupe de travail «Mécanismes d'incitation», du 26 mars 1999. Diffusé par l’OFAS, ce rapport a fait l’objet d’un compte-rendu dans le journal «Sécurité sociale», 6/1999, p. 293 ss1685 l’AI173. Mais le problème mérite d’être approfondi dans la perspective plus large du nouveau mandat législatif posé par l’art. 8, al. 4, Cst. A cet effet, nous avons charg é le Département fédéral de l ’économie (seco/Direction du travail) de poursuivre, en collaboration avec le D épartement fédéral de l ’intérieur, le D épartement fédéral de justice et police et le Département fédéral des finances, l’examen de la question et de présenter, d’ici l’été 2001, un rapport compl émentaire sur la n écessité d’introduire des mécanismes d’incitation à l’emploi et sur l ’analyse de ces m écanismes, compte tenu des données économiques et structurelles actuelles du march é du travail. Sur la base de ce rapport, nous d éciderons s ’il conviendra de proposer aux Chambres d’adopter des mesures l égislatives complémentaires, de mani ère à concrétiser, dans le domaine de l ’emploi et du travail, le mandat d ’égalité en faveur des personnes handicapées. 4.4.5 Révision de la loi fédérale sur la radio et la télévision La télévision occupe une place d éterminante dans notre soci été et elle est un puis- sant moyen de communication et d ’intégration. Aussi les milieux d'aide aux person- nes handicap ées demandent-ils avec insistance que les besoins sp éciaux de ces dernières soient pris en consid ération lors de la programmation. Actuellement à peu près la moitié des coûts de la Société suisse de radiodiffusion et de t élévision (SSR) afférents au sous-titrage des émissions est support ée indirectement par l ’assurance- invalidité. En effet, celle-ci verse, sur la base de l ’art. 74 de la loi sur l ’assurance- invalidité, des subventions aux organisations privées d’aide aux invalides, lesquelles affectent une partie de ces subventions au financement du sous-titrage de program- mes de la SSR. Le sous-titrage des émissions, développé de manière appropriée, doit dorénavant faire partie du service public. C’est dans cette perspective que nous proposions, dans l ’avant-projet de loi sur les handicapés, envoyé en consultation le 4 juin 2000, une modification de la loi f édé- rale du 21 juin 1991 sur la radio et la t élévision 174. Cette modification pr évoyait l’obligation, pour les diffuseurs au niveau national ou au niveau d'une r égion lin- guistique, de diffuser un nombre appropri é d’émissions conformes aux besoins des malentendants (art. 3, al. 4, nouveau) 175. Compte tenu du fait que cette loi fait ac- tuellement l’objet d’une révision totale, nous avons renoncé à notre proposition dans le cadre du pr ésent projet de loi. Mais nous en reprendrons l ’idée dans le projet de révision de la LRTV, de mani ère à fixer précisément les obligations qui incombent, en vertu du principe de l ’égalité de traitement des personnes handicap ées, aux con- cessionnaires du service public et aux autres diffuseurs b énéficant de concessions d’accès. 173 4e révision de l’AI, rapport de juin 2000, ch. 261, p. 60. 174 LRTV; RS 784.40 175 Cf. ch. 5 de l’art. 12 (Modification du droit en vigueur) de l’avant-projet de loi sur les handicapés.1686 4.4.6 Révision de la loi fédérale sur l’assurance-chômage A la diff érence de la loi f édérale sur l ’assurance-vieillesse et survivants (art. 29septies)176, la loi fédérale sur l’assurance-chômage177 ne comptabilise pas dans la dur ée de cotisation les p ériodes durant lesquelles un assur é s ’est consacr é à la prise en charge de proches au bénéfice d’une allocation pour impotents (bonification pour tâches d’assistance). Elle ne connaît qu’une bonification pour tâches éducatives (art. 13, al. 2 bis). Or les t âches d ’assistance repr ésentent une valeur économique indéniable même si elles ne constituent pas une activit é économique rétribuée et la personne qui s ’y consacre ne devrait pas être d éfavorisée par rapport à d ’autres travailleurs. L’absence d’une telle bonification peut aussi avoir un effet dissuasif, en amenant certaines personnes à renoncer à prendre en charge des proches handicap és. La réglementation actuelle doit donc être reconsid érée à la lumi ère du mandat de l’art. 8, al. 4, Cst. Dans l’avant-projet de loi sur les personnes handicap ées, envoyé en consultation le 4 juin 2000, nous proposions de compl éter l’art. 13, al. 2 bis, LACI par une disposi- tion nouvelle aux termes de laquelle la p ériode consacrée à des t âches d’assistance serait express ément assimil ée à celle consacr ée à des t âches éducatives178. Nous évoquions aussi la possibilité de procéder par voie d’interprétation de l’art. 14, al. 2, LACI (Libération des conditions relatives à la période de cotisation)179. Les milieux consultés, dans la mesure o ù ils ont pris position sur la question 180, se sont déclarés très majoritairement favorables à la modification de l ’art. 13, al. 2 bis, LACI. Cette solution est pr éférée à celle de l’interprétation pour d ’évidentes raisons de transparence et de sécurité du droit181. Néanmoins, nous avons d écidé de suspendre l ’examen de cette question dans le cadre du présent projet de loi et de lui trouver une solution ad équate lors de la pro- chaine révision de la LACI182. 4.4.7 Travaux relatifs à une loi fédérale sur les langues officielles de la Confédération et sur la promotion de la compréhension entre les communautés linguistiques et culturelles de la Suisse Un groupe de travail paritaire Conf édération-cantons est charg é de pr éparer un avant-projet de loi mettant en œ uvre l’art. 70 Cst. Cet avant-projet devrait être en- voyé en consultation au cours du premier trimestre 2001. 176 RS 831.10 177 LACI; RS 837.0 178 Cf. ch. 6 de l’art. 12 (Modification du droit en vigueur) de l’avant-projet de loi sur les handicapés. 179 Cf. Commentaire de l’avant-projet, p. 23. 180 La plupart des milieux consultés n’ont pas fourni de réponse sur la partie de l’avant- projet de loi qui portait sur les modifications du droit en vigueur (cf. aussi ch. 4.1.2). 181 Se sont prononcés en faveur de cette modification les cantons de LU, ZG, GR, GE, le Tribunal fédéral des assurances, la Commission fédérale pour les questions féminines (sous réserve d’une adaptation du texte) et deux organisations économiques; une seule organisation économique a expressément demandé de renoncer à cette modification. 182 L’avant-projet de révision de la LACI est en consultation jusqu’au 7 décembre 2000. Il ne prévoit pas la modification de l’art. 13, al. 2bis, dont il est question ici. L’examen de ce point se fera lors de la préparation du message et du projet de loi relatifs à la LACI.1687 Sur la base des premi ères analyses du groupe de travail, des mesures d ’encou- ragement pourraient être prises pour soutenir les cantons dans le domaine de la formation scolaire et professionnelle des enfants malentendants et malvoyants (pro- motion, par exemple, de la langue des signes ou de l ’écriture braille), ou les organi- sations privées qui contribuent à promouvoir l’apprentissage des différentes langues adaptées aux besoins des personnes handicapées de l’ouïe ou de la vue. 4.4.8 Nouvelle péréquation financière Par rapport à la nouvelle p éréquation financière (NPF), le pr ésent projet de loi n é- cessite, en particulier, que soit examin ée la question des aides financi ères pour les programmes visant à am éliorer l ’intégration des personnes handicap ées dans la société (art. 12, al. 3, du projet de loi). En outre, l ’art. 4 (Rapport avec le droit can- tonal) et l ’art. 14 (Dispositions sp éciales visant les cantons) ont aussi des aspects connexes avec la NPF. Comme elle s'inscrit dans une approche globale, la politique d ’intégration des per- sonnes handicap ées s ’étend à de nombreux domaines l égislatifs et l ’idée d ’inté- gration doit être concrétisée dans chacun d ’eux (tâche transversale). Au sens de la NPF, elle constitue donc, en partie, une t âche commune de la Conf édération et des cantons. Un d ésenchevêtrement partiel peut être r éalisé. Ainsi, en mati ère d ’aides financières pour les programmes d ’intégration, la Conf édération ne soutiendra que les programmes d’importance nationale et ne participera au financement d ’organisa- tions publiques ou priv ées que si elles travaillent au niveau national ou au niveau d’une région linguistique. Cette solution correspond à celle retenue dans le domaine des prestations collectives de l ’AI183. La base constitutionnelle (actuellement art. 112, al. 6, Cst.) sur laquelle reposent les mesures d ’encouragement prévues par l’art. 12, al. 3, du projet se trouve, dans le projet NPF, à l’art.112ter (subventionnement de l’aide privée à la vieillesse et aux invalides)184. En ce qui concerne les aides financières de départ en faveur des entreprises de trans- ports publics (art. 17 du projet), il s ’agit d’aides destinées aux entreprises de trans- port et, en ce sens, elles ne relèvent pas directement de la NPF. 5 Conséquences du projet de loi 5.1 Généralités Les chiffres relatifs aux conséquences financières qui sont indiqu és ici ne d écoulent pas de calculs pr écis mais reposent, pour la plupart, sur des estimations grossi ères. Cela s’explique par le fait que nous n ’avons dispos é que d ’un bref laps de temps pour élaborer le contre-projet indirect à l’initiative populaire. De surcroît, il manque encore, au stade actuel, les prescriptions sur les normes techniques, prescriptions indispensables pour chiffrer les cons équences financi ères. Enfin, le concept que 183 Voir «La nouvelle péréquation financière entre la Confédération et les cantons», rapport final présenté le 31 mars 1999 par l’organisation de projet instituée conjointement par le Département fédéral des finances et par la Conférence des gouvernements cantonaux, ch. 4.4.3, p. 72 ss. 184 Voir p. 12 de l’annexe A du rapport NPF.1688 nous avons choisi ne permet que des estimations. En effet, une partie essentielle des dispositions du projet se borne à viser un but, qui est d ’assurer aux personnes handi- capées l’accessibilité aux b âtiments et prestations, mais ne prescrit ni aux collecti- vités publiques ni aux personnes priv ées concernées la manière dont ce but doit être atteint. Selon le concept qui sous-tend le projet de loi, les co ûts des mesures prises au titre de l’égalité des personnes handicap ées sont, en r ègle générale, à la charge des col- lectivités publiques ou des personnes priv ées qui les ordonnent. Ainsi donc, dans certains cas, les propriétaires de constructions et d’installations accessibles au public de m ême que les fournisseurs de prestations devront supporter des co ûts suppl é- mentaires. Si les bénéficiaires des mesures préconisées par le projet sont en premier lieu des personnes handicap ées, de nombreuses autres personnes en profiteront également, en particulier les personnes âgées et les adultes accompagn és d’enfants en bas âge. Or, il s ’agit l à de groupes d émographiques importants: en 1998, la Suisse comptait 325 800 enfants dont l ’âge n ’excédait pas quatre ans. La m ême année, le nombre des personnes âgées de 65 à 79 ans s ’élevait à 798 143, et celui des personnes de plus de 80 ans à 281 655. On peut supposer que, ces prochaines années, l’écart entre le nombre des personnes âgées et celui des jeunes ne fera que s’élargir, à l ’instar de l ’espérance de vie. Enfin, il convient de noter qu ’en r ègle générale toutes les personnes sont expos ées au risque de devenir un jour invalides par suite de maladie, d ’accident ou pour d’autres raisons. Ce risque s ’accroît nette- ment au fur et à mesure que l ’on avance en âge (cf. annexe 1, graphique 1). Ainsi donc, les am éliorations des infrastructures et des prestations telles qu ’elles sont prévues dans le projet de loi profiteraient non seulement au groupe cible des person- nes handicapées, mais aussi et dans une large mesure à une autre part importante de la population. 5.2 Conséquences pour la Confédération 5.2.1 Conséquences financières Adaptation de constructions et installations Le 6 mars 1989, nous avons édicté des «Instructions concernant les mesures à pren- dre en faveur des infirmes dans le domaine de la construction »185. Elles d éclarent impérative la norme SN 521 500/1988 «Constructions adaptées aux personnes han- dicapées» du Centre suisse d’études pour la rationalisation du bâtiment (CRB). Cette norme s’applique tant aux constructions nouvelles qu ’aux agrandissements et trans- formations de b âtiments existants. Le projet de loi conf ère donc une base l égale expresse à ces directives (art. 10, al. 2). S ’agissant des immeubles de la Conf édéra- tion et des b âtiments qu ’elle subventionne, nous estimons que l ’augmentation des coûts de transformation et de r énovation résultant des nouveaux standards serait de l’ordre de 2 à 5 %. En 1998, les pouvoirs publics ont investi au total 6,7 milliards de francs dans la construction, dont 343 millions dans des b âtiments d ’habitation. Le volume des constructions de la Conf édération, qui varie d ’année en ann ée, repr ésente en moyenne 200 millions de francs, de sorte que, dans ce secteur, les co ûts suppl é- 185 FF 1989 I 1452; cf. ch. 4.3.2, ad art. 10.1689 mentaires devraient osciller entre 4 et 10 millions de francs. S ’agissant des quelques coopératives de logement comptant plus de huit logements et destin ées au personnel fédéral, les adaptations n écessaires devraient renchérir les travaux de r énovation de 10 à 20 %. Le volume total des constructions que la Conf édération subventionne chaque année s’élève à 800 millions de francs. La part à sa charge, qui varie selon les types de construction, s ’élève en moyenne à 20 %, de sorte que les am énage- ments en faveur des personnes handicap ées devraient se traduire annuellement par des co ûts suppl émentaires de l ’ordre de 3 à 8 millions de francs. Sur les quelque 15 000 logements en coopérative que la Confédération a aménagés pour son person- nel, trois quarts environ sont situ és dans des habitations collectives comprenant huit appartements et plus. Les travaux de r énovation et de transformation de ces immeu- bles coûtent en moyenne 20 millions de francs par an, de sorte que l ’on peut estimer que les travaux d ’adaptation aux besoins des personnes handicap ées entraîneraient annuellement des frais supplémentaires oscillant entre 2 et 4 millions de francs. Quant aux am énagements qui devront être exécutés dans les b âtiments relevant du Conseil des Ecoles polytechniques f édérales, on peut les chiffrer à quelque 10 millions de francs 186. Cette d épense sera étalée sur une p ériode dont la dur ée dépend du rythme de rénovation. Dans l’accomplissement de ses t âches, la Conf édération doit tenir compte à la fois des besoins des personnes handicap ées et des imp ératifs de la protection des monu- ments. Le respect de ces imp ératifs lors de l ’adaptation de certaines constructions aux besoins des personnes handicap ées pourrait se traduire par des co ûts suppl é- mentaires, qui ne peuvent toutefois être chiffrés que de cas en cas. Dans le domaine des routes, les travaux d ’adaptation ne devraient entra îner que des charges suppl émentaires modiques pour la Conf édération. En revanche, l ’aména- gement des voies de secours des tunnels en fonction des besoins des personnes handicapées pourrait renchérir sensiblement le coût de ces travaux. Les coûts susmentionnés devront être couverts dans les limites des cr édits allou és, ce qui peut impliquer une redéfinition dans l’ordre des priorités. Adaptation des prestations de la Confédération La Conf édération fournit diverses prestations accessibles à un large public. Men- tionnons, par exemple, celles de la Biblioth èque nationale, du Mus ée national à Zurich et à Prangins, de l ’Office du registre du commerce, des Archives f édérales, de l’Ecole fédérale de gymnastique et de sport à Macolin ainsi que celles des Ecoles polytechniques fédérales de Zurich et de Lausanne. En principe, les prestations de ces institutions doivent être accessibles aux pers onnes handicap ées. Les am énage- ments à apporter ne devraient avoir qu ’une ampleur modeste et, partant, n ’entraîner que des coûts supplémentaires négligeables. Frais de personnel Le projet de loi devrait avoir, pour les personnes handicap ées, des incidences b éné- fiques puisqu’il améliorera leurs perspectives de se faire engager par la Conf édéra- tion. Une augmentation du nombre de personnes engag ées au titre des nouvelles 186 Les deux postes les plus importants sont l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich (EPFZ; 5,3 millions de francs) et le Laboratoire fédéral d’essais des matériaux et de recherches (LFEM; 3 millions de francs).1690 mesures pourrait se traduire, dans l ’hypothèse où il s’agit de personnes handicap ées ayant, malgr é leur handicap, un rendement professionnel de 100 %, par certains coûts supplémentaires liés notamment à l’aménagement et à l’adaptation des postes de travail. Ces coûts sont impossibles à chiffrer dans l’état actuel des choses. L’emploi de personnes qui, en raison de leur handicap, ne peuvent remplir leurs tâches professionnelles int égralement entraînera des d épenses supplémentaires plus importantes. A l ’heure actuelle, la Conf édération consacre annuellement 7,5 mil- lions de francs à la r émunération d ’environ 160 personnes ainsi handicap ées. Comme il n ’est pas possible de pr évoir le taux d ’accroissement du nombre de ces personnes par rapport à l’ensemble de l ’effectif du personnel f édéral, nous ne som- mes pas en mesure de fournir une évaluation financière dans ce domaine. Les coûts susmentionnés devront être couverts dans les limites des cr édits allou és, ce qui peut impliquer une redéfinition de l’ordre des priorités. Frais de procédure Les droits d’action ou de recours conf érés aux personnes handicap ées visent à con- traindre les propri étaires ou les fournisseurs de prestations n égligents à s’exécuter. Dans quelle mesure sera-t-il fait usage de ce droit? Il est impossible de le dire pour l’instant. Le projet de loi pr évoit des délais d’adaptation pour les transports publics, si bien que les personnes priv ées et publiques vis ées par les nouvelles obligations disposent d’un laps de temps appropri é pour prendre les mesures n écessaires. Tou- tefois la pr étention à l ’élimination de l ’inégalité ou à l ’octroi d ’une solution de remplacement est justiciable dès l’entrée en vigueur de la loi. Celle-ci aura donc, d ès ce moment, un effet pr éventif sur les fournisseurs de prestations et les propri étaires d’immeubles. En conséquence, le potentiel de conflits devrait être assez restreint, de sorte qu’il ne faut pas s’attendre à une multitude d’actions en justice. Le droit de recours accordé aux organisations d’aide aux personnes handicapées leur permet d’intervenir assez t ôt dans la proc édure (lors de l ’approbation de plans ou d’une procédure d’admission ou de soumission, ou, à défaut, lors de l ’octroi d’une concession). Il garantit que les int érêts des personnes handicap ées seront pris en compte dès le stade de la conception des prestations, ce qui est de nature à limiter très fortement le nombre des recours qui pourraient être introduits par les personnes concernées parce qu ’elles n’ont pas pu acc éder à l’une ou l ’autre prestation (droits subjectifs au sens de l ’art. 7). A l ’heure actuelle, il est impossible d ’estimer le nom- bre des recours qui seront introduits ni, partant, la charge de travail suppl émentaire qui en résultera pour les autorit és de recours concern ées. L’expérience acquise avec les organisations actives dans le domaine de la protection de l ’environnement mon- tre, cependant, que le droit de recours est un instrument dont on use avec mod éra- tion et, dans la majorité des cas, à bon droit 187. Par ailleurs, en instaurant un droit de recours en faveur des organisations d ’aide aux personnes handicap ées, le législateur crée un instrument à d éfaut duquel force serait de mettre en pl ace un appareil de contrôle ad hoc au sein de l’administration. 187 Cf. l’expertise de A. FLÜCKIGER, CH. A. MORAND, TH. TANQUEREL, Evaluation du droit de recours des organisations de protection de l’environnement, Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage, Berne 2000.1691 Programmes en faveur de l’intégration et de l'information Les art. 12 et 13 habilitent la Confédération à mettre sur pied des programmes visant l’intégration des personnes handicap ées dans différents domaines ainsi qu ’à partici- per aux programmes mis sur pied par des tiers. On sait par exp érience qu’une politi- que crédible d’intégration passe inéluctablement par des campagnes d’information et de sensibilisation. Si l ’on veut que cette politique se mette en place avec toute l’efficacité voulue, il conviendra, durant la p ériode initiale, d ’y consacrer 5 à 8 millions de francs par année. Evaluations Les mesures adoptées feront périodiquement l’objet d’une expertise visant à évaluer leur efficacité et leur pertinence (impact). Les évaluations ainsi obtenues permettront aux autorités politiques de d évelopper la politique d ’intégration des personnes han- dicapées en l ’affinant. On peut estimer que les mesures d ’évaluation engendreront annuellement des coûts de l’ordre de 250 000 francs. Transports publics Le projet de loi est cens é se traduire par une acc élération du rythme des travaux d’aménagement de l ’infrastructure, notamment dans le domaine des transports pu- blics. Dans ce secteur, les rythmes ordinaires de renouvellement et de r énovation sont nettement trop lents (ils peuvent aller jusqu’à 50 ans). Pour nombre de tron çons qu’ils desservent, les transports publics sont tributaires du soutien financier des pouvoirs publics. Aussi, durant la phase transitoire pr évue à l’art. 16, la Conf édéra- tion et les cantons devront-ils supporter conjointement les co ûts suppl émentaires engendrés par l’adaptation des constructions, installations et véhicules des transports publics aux besoins des personnes handicapées. La clef actuelle de répartition des charges entre la Conf édération et les cantons dans le domaine des transports publics n ’est en rien affect ée par le pr ésent projet de loi. C’est pourquoi l ’art. 17 pr évoit que la Conf édération comme les cantons doivent accorder, dans les limites de leurs comp étences respectives en mati ère de finance- ment des transports publics, des aides financi ères aux entreprises concern ées. La Confédération pr évoit, quant à elle, un plafond de d épenses de 300 millions de francs r éparti sur une dur ée de 20 ans. Pour de plus amples d étails sur les co ûts engendrés dans le domaine des transports publics, cf. le ch. 5.4.2. Assurances sociales Le projet de loi ne modifiera en rien les prestations individuelles au sens des art. 16 à 19 et de l’art. 21 de la loi f édérale sur l’assurance-invalidité188. En revanche, il y a des recoupements entre certaines des prestations collectives de l’assurance-invalidité (art. 73 s. LAI) et les mesures pr évues aux art. 12 et 13 (programmes, information, conseil) du présent projet de loi. Toutefois, comme le projet de loi vise à compléter la panoplie des mesures instaur ées par la LAI, il ne devrait avoir aucune incidence financière sur l ’assurance-invalidité. Au niveau de l ’ordonnance, il importera, ce- pendant, d’assurer la coordination des mesures fondées sur ces deux lois189. 188 LAI; RS 831.20 189 Voir ch. 4.3, ad art.12, et ch. 4.3.5.1692 En visant une plus forte int égration des personnes handicap ées dans le monde du travail, la loi permettra, selon les cas, d ’alléger les charges non seulement de l’assurance-invalidité, mais encore – et dans une mesure non n égligeable – de l’assurance-chômage. On sait, en effet, que les personnes handicap ées qui sont au chômage tout en étant aptes au placement ont le m ême statut que les ch ômeurs non handicapés et ont donc droit aux prestations de l’assurance-chômage. Recettes fiscales Les modifications que nous proposons d’apporter à la loi fédérale sur l’impôt fédéral direct se traduiront par un all égement de la charge fiscale pour les contribuables handicapés. Les donn ées statistiques faisant d éfaut, il est impossible pour l ’instant de chiffrer l ’ampleur de cet all égement. Toutefois, la perte de recettes fiscales de- vrait être relativement limitée. Les différentes mesures prévues par le projet de loi visent à faciliter la participation de ces contribuables à la vie en société et, partant, à les intégrer plus largement dans le monde du travail. La r émunération qu ’ils obtiendront en exer çant une activit é professionnelle se traduira par un accroissement des recettes fiscales (impôts directs et indirects) qui, pour l’instant, ne peut pas non plus être chiffré de manière fiable. Informatique La nouvelle loi ne devrait avoir aucune incidence sur le secteur de l’informatique. 5.2.2 Effets sur l’état du personnel Plusieurs unit és administratives, notamment l ’Office f édéral des transports, ont institué un service charg é des probl èmes des personnes handicap ées. Afin de per- mettre un traitement global de ces probl èmes (exécution de la loi en g énéral, con- seils, prise en charge des programmes d ’intégration), il importe cependant de cr éer a u s e i n d e l’Administration g énérale de la Conf édération une unit é administrative qui serait chargée en particulier de coordonner les travaux entrepris par les services spécialisés existants et d ’harmoniser les crit ères appliqu és par ceux-ci. L ’accom- plissement de ces tâches exige la création de trois à quatre postes supplémentaires. Il est prévu de rattacher cette unité administrative au Département fédéral de l’intérieur (vraisemblablement à l ’Office f édéral des assurances sociales), qui sera dot é des moyens nécessaires190. 190 Cf. aussi 4.3.5.1693 5.2.3 Récapitulation des conséquences financières Les coûts suppl émentaires annuels à l a c h a r g e d e l a C o n fédération se r épartissent comme suit: Mesures Coûts estimés (en million de francs/année) Immeubles de la Confédération 4 –10 Subventions pour les constructions cofinancées par la Confédération 3–8 Logements en coopérative du personnel fédéral 2 –4 Immeubles relevant des EPF191 2 Programmes d’intégration et conseil 5 –8 Evaluations 0,25 Subsides aux transports publics 192 15 Total 31,25 à 47,25 5.2.4 Frein aux dépenses Dans le but de limiter les d épenses, l’art. 159, al. 3, let. b, Cst. dispose que les dis- positions relatives aux subventions ainsi que les cr édits d ’engagement et les pla- fonds de d épenses, s ’ils entra înent de nouvelles d épenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles d épenses p ériodiques de plus de 2 millions de francs, doivent être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil. Tel est le cas de l ’art. 17 du projet de loi et du projet d ’arrêté fédéral relatif au financement des mesures prises dans le domaine des transports publics en faveur des personnes handicapées. 5.3 Conséquences pour les cantons et les communes 5.3.1 Conséquences financières Adaptation de constructions et installations Les législations cantonales en mati ère de construction sont modernes puisqu ’elles tiennent compte, dans une large mesure, des besoins des personnes handicap ées193. On peut donc partir de l ’hypothèse que l’adaptation des constructions cantonales et communales accessibles au public ne devrait pas occasionner de coûts supplémentai- 191 On peut estimer la dépense totale à 10 millions de francs. Elle sera répartie sur les pro- chaines années, selon le rythme de rénovation. Dans le tableau, on part de l’hypothèse que cette dépense sera étalée sur 5 ans. 192 Il est prévu un plafond de dépenses de 300 millions de francs réparti sur 20 ans (cf. art. 16 et 17). 193 Cf. ch. 2.3.2.3.1694 res notables puisque lesdites l égislations obligent, d ’ores et d éjà, les ma îtres d’œuvre à prendre en compte les impératifs des personnes handicapées dans le cadre des nouvelles constructions et souvent aussi lors de r énovations. La même remarque vaut pour les installations dont les cantons ou les communes sont responsables (parcs, piscines, stades, etc.). C’est au niveau des voies pi étonnes qu ’il y a lieu de prendre certaines mesures. Toutefois, le projet de loi ne pr évoit l’adaptation de ces voies aux besoins des per- sonnes handicap ées que dans les constructions nouvelles et lors de r énovations de grande ampleur. Ainsi donc, les cantons et les communes ne sont pas tenus d’adapter immédiatement les voies pi étonnes existantes aux besoins des personnes handicapées. Il est probable qu ’à l’avenir de plus en plus de services à l’usager seront informati- sés (renseignements sur le registre du commerce, contacts avec le service du con- trôle des habitants, vote électronique, etc.). Cette évolution pourrait rendre moins impérieuse la n écessité d ’adapter les b âtiments anciens qui n ’ont pas encore été aménagés en conséquence. Adaptation des prestations des cantons Les cantons et les communes fournissent à un large public des prestations tr ès diver- ses: en matière de registres (registres foncier, du commerce et de l ’état-civil), instal- lations de loisirs et de sport, mus ées, théâtres, etc. En principe, ces prestations doi- vent être accessibles aux pers onnes handicap ées. Toutefois, dans l ’état actuel des choses, il est impossible de chiffrer les travaux d’adaptation nécessaires à cet effet. Domaine scolaire Le projet de loi exige, en particulier, que les cantons fassent en sorte que les enfants malentendants et malvoyants puissent apprendre la langue des signes ou l ’écriture braille dans le cadre de l ’enseignement de base. L à encore, l ’intégration dans la société doit, en règle générale, avoir la préséance sur des solutions moins co ûteuses, développées dans le cadre d’une scolarisation spéciale. Frais de procédure En ce qui concerne l ’incidence des droits subjectifs (action ou recours au sens de l’art. 7 du projet), nous renvoyons au ch. 5.2.1. Transports publics Dans le secteur des transports publics, ainsi que nous l ’avons exposé au ch. 5.2.1, il est n écessaire que les collectivit és publiques allouent des moyens suppl émentaires pour accélérer le rythme des travaux de modernisation. En principe, le projet de loi ne modifiera en rien la clef de r épartition des charges entre la Conf édération et les cantons dans le domaine des transports publics. C ’est pourquoi l ’art. 17 prévoit que la Conf édération comme les cantons doivent accorder, dans les limites de leurs compétences respectives en matière de financement des transports publics, des aides financières aux entreprises concern ées. Compte tenu du d élai d ’adaptation de 20 ans, on peut supputer que les cantons, à l’instar de la Conf édération, auront à sup- porter une charge suppl émentaire de quelque 300 millions de francs, r épartie toute- fois sur la p ériode susmentionnée. Pour de plus amples d étails sur les co ûts engen- drés dans le domaine des transports publics, cf. ch. 5.4.2.1695 5.3.2 Effets sur l’état du personnel L’application du projet de loi n ’implique pas la cr éation d’unités administratives ad hoc au niveau des cantons ou des communes. Elle ne devrait donc avoir qu ’une incidence négligeable sur l’état du personnel. 5.4 Conséquences économiques 5.4.1 Accessibilité des constructions et installations L’aménagement des constructions et installations accessibles au public profitera au premier chef aux personnes à mobilit é r éduite et aux personnes aveugles ou mal- voyantes, personnes qui doivent être consid érées comme handicap ées au sens du projet de loi. Les adaptations susmentionn ées faciliteront également l’existence des personnes âgées, dont la mobilité et l’acuité visuelle ont baissé, ainsi que des adultes accompagnés d’enfants en bas âge. Il est à noter que, dans presque tous les cantons, le droit des constructions contient des prescriptions qui obligent les ma îtres d ’oeuvre à tenir compte des besoins des personnes handicapées194. Le projet de loi provoquera donc un rench érissement des constructions bien inférieur à celui auquel il faudrait s’attendre s’il fallait procéder à tous les aménagements nécessaires; en réalité, compte tenu du caractère moderne des législations cantonales, les co ûts suppl émentaires ne devraient repr ésenter qu ’une fraction de ce montant. Depuis les ann ées quatre-vingt d éjà, les habitations qui b énéficient des mesures d’encouragement de la construction de logements prises par la Conf édération sont, pour la plupart, conformes aux prescriptions sur l ’adaptation des constructions aux besoins des personnes handicap ées, de sorte que, dans ce secteur, la loi ne devrait entraîner que des co ûts suppl émentaires modiques. Elle ne concerne qu ’environ 20 % des immeubles. Dans ceux-ci, les frais suppl émentaires seront principalement causés par l ’installation d ’ascenseurs (+ 4 %), par les am énagements ext érieurs, notamment lorsque l ’immeuble est situ é sur un terrain en pente ou que ses fonda- tions ont été établies dans un sous-sol particulier (terrain rocheux, niveau élevé de la nappe phréatique, etc.: + 4 à 6 %). En revanche, dans le secteur de la construction de logements non soutenue par l ’Etat, la proportion d ’immeubles à aménager est plus élevée. Elle se situe aux alentours de 60 % puisque, dans ce secteur, la norme SN 521 500 n ’a été jusqu ’ici appliqu ée que parcimonieusement. Dans chaque cas, les aménagements exigés par la loi devraient, comme dans le secteur b énéficiant de l’encouragement de la Conf édération, se traduire par des co ûts suppl émentaires pouvant atteindre 4 à 10 %. De mani ère résumée et globale, nous pouvons estimer que, dans le secteur de la construction de logements, les am énagements qui doivent être apport és en faveur des personnes handicap ées rench ériront de 2,5 % en moyenne les co ûts totaux (terrain inclus), qu ’il s’agisse de nouvelles constructions ou de rénovations importantes. L’obligation d’adapter aux besoins des personnes handicap ées les b âtiments acces- sibles au public rench érit les coûts de construction desdits b âtiments de 1 à 5 %, ce 194 Cf. ch. 2.3.2.3.1696 dont profite le secteur de la construction (ma îtres d ’état, fabricants d ’ascenseurs, entreprises de jardinerie, paysagistes). Les locataires d’immeubles de plus de huit logements b énéficieront d ’un confort accru (ascenseurs, accès exempts de seuils et d ’escaliers). Le propriétaire peut, dans la mesure o ù la situation r égnant sur le march é le permet, r épercuter sur les loyers les coûts supplémentaires engendrés par les am énagements faits en faveur des per- sonnes handicapées. Les propri étaires seront concernés par la nouvelle loi dans la mesure o ù, ayant construit une habitation collective de plus de huit logements, ils seront tenus d ’en assurer l’accessibilité aux personnes handicap ées, la même obligation valant lors de rénovations d ’envergure. Quelque 17 milliards de francs ont été consacrés par des personnes privées à la construction d ’habitations et quelque 10 milliards à d’autres constructions. En 1998, on a construit en Suisse 3437 habitations collectives com- prenant au total 20 305 logements. Quiconque, en qualité de propriétaire, exploite un hôtel, un restaurant, un bar ou un tea-room ou en confie la g érance à un tiers 195, sera tenu d’en aménager les locaux et installations de fa çon à ce qu'ils soient adapt és aux besoins des personnes handica- pées, que l’établissement soit neuf ou qu ’il subisse une rénovation importante. Dans quelle mesure l ’offre ainsi am éliorée permettra-t-elle aux entreprises de l ’hôtellerie et de la restauration de gagner de nouveaux clients? Et jusqu ’à quel point la r éper- cussion des co ûts suppl émentaires sur les prix entra înera-t-elle une baisse de la clientèle? Il est impossible de répondre avec précision à ces questions. Les propriétaires d’autres bâtiments accessibles au public (p. ex., centres commer- ciaux, b âtiments destin és à accueillir des manifestations ouvertes au public, ban- ques) seront également tenus, lors de constructions nouvelles ou de r énovations importantes, de prévoir les aménagements nécessaires aux personnes handicapées. A la longue, les b âtiments qui n ’auront pas été adapt és à ces besoins passeront pour désuets et non conformes aux standards, appr éciation qui pourrait bien se traduire par une baisse de la clientèle. Le projet de loi devrait être bénéfique au secteur secondaire . En effet, les am énage- ments des constructions que le projet implique induiront de nombreuses commandes supplémentaires qui profiteront aux entreprises des secteurs des machines (par ex. ascenseurs) et de l’appareillage électrique et électronique. 5.4.2 Accessibilité des transports publics Parmi les domaines auxquels s’applique le projet de loi, celui des transports publics occupe une place centrale. Souvent, s ’agissant de personnes handicap ées, on a ten- dance à envisager des solutions faisant appel à des moyens de transport individuels plutôt que collectifs. Pourtant, le projet de loi vise à créer les conditions propres à permettre aux personnes handicap ées de mener une existence aussi proche que possible de celle des personnes exemptes de handicap, ainsi qu ’à les intégrer dans la vie quotidienne. C ’est pourquoi, dans la mesure o ù il n ’en résulte pas de d épenses 195 Nombre d’hôtels en 1999: 5826 ; nombre de restaurants, tea-rooms et bars en 1998: 20 577.1697 disproportionnées, la mobilité des personnes handicap ées doit être assurée de préfé- rence par les moyens de transport publics plut ôt que par des moyens individuels spécialement adaptés et ce, quand bien même leur coût direct pourrait être inférieur. En 1996, les chemins de fer titulaires d ’une concession, y compris les CFF, ont transporté 329,6 millions de personnes, chiffre auquel il faut ajouter les 183,7 mil- lions de voyageurs transport és par d ’autres moyens (chemins de fer à cr émaillère, funiculaires, téléphériques, etc.). Quant aux trams, trolleybus et bus, ils accueillent chaque ann ée 1,1 milliard de passagers. En 1997, les d épenses totales des CFF se sont mont ées à 6631,4 millions de francs, les indemnit és pour les prestations de service public s ’élevant pour leur part à 2360,6 millions. La m ême année, les com- pagnies de chemin de fer bénéficiant d’une concession ont d épensé un montant total de 1552,8 millions de francs et encaiss é 640,2 millions de francs d ’indemnités pour les prestations de service public. Afin d’évaluer les co ûts qu ’engendrera la mise en oeuvre du projet de loi dans le secteur des transports publics, l ’Office fédéral des transports a proc édé à une en- quête auprès des entreprises de transports de toutes les cat égories (chemins de fer à voie normale et à voie étroite, bus, trams, t éléphériques et funiculaires, bateaux). Il ressort de cette enqu ête que ce sont les chemins de fer qui devront supporter – de loin - les co ûts les plus élevés. Les chiffres ci-apr ès tablent sur les hypoth èses sui- vantes: chaque convoi est équipé d’une voiture adapt ée aux besoins des personnes handicapées; dans les gares principales ainsi que dans un certain nombre d ’autres gares et stations bien d éterminées (gares d’appui), la hauteur des quais est de 55 cm si la voie est normale et de 35 cm si la voie est étroite. Par ailleurs, il était convenu que les v éhicules pr ésentant une r éserve restreinte de puissance ne seraient pas équipés. Ces hypothèses posées, on estime que le co ût total de la mise en oeuvre de la loi oscillera – toutes cat égories de moyens de transport confondues – entre 264 millions de francs (si le délai d’adaptation est de 25 ans) et 985 millions de francs (si le d élai d ’adaptation est de 15 ans) 196. A eux seuls, les travaux d ’adaptation des stations coûteront, selon le d élai, de 185 à 488 millions de francs, le co ût des amé- liorations des systèmes d’information oscillant, pour sa part, entre 2,5 et 20 millions de francs. Ces chiffres font bien ressortir que l ’ampleur des charges engendr ées par l’aménagement des transports publics d épend du d élai d ’adaptation fix é par le l é- gislateur. Plus ce d élai est long, moins elles sont élevées. Sans aides financi ères supplémentaires de la Confédération, les entreprises de transports publics devraient, pour pouvoir couvrir les co ûts additionnels susmentionn és, prendre de nouvelles mesures de rationalisation ou encore r éduire leurs prestations ou augmenter leurs tarifs. Les transports publics perdraient ainsi nettement de leur attrait par rapport au trafic privé. L’obligation d ’adapter les b âtiments et installations aux besoins des personnes handicapées vaut aussi pour le secteur de l ’aviation civile. Toutefois, le projet de loi ne devrait occasi onner aux compagnies a ériennes et aux a éroports que des co ûts 196 Dont 8,8 millions de francs à la charge des entreprises de transport par bus, 1 million à la charge de La Poste, 190 millions à celle des chemins de fer à voie normale, 59,7 millions à celle des chemins de fer à voie étroite, 4 millions à celle des téléphériques et funiculai- res, enfin 720 000 francs à la charge des compagnies de navigation, dans l’hypothèse où le délai d’adaptation serait de 25 ans. Un délai de 15 ans induirait la répartition suivante: entreprises de transport par bus: 48 millions de francs; La Poste: 19,2 millions; trams: 3,9 millions; chemins de fer à voie normale: 609 millions; chemins de fer à voie étroite: 294,2 millions; téléphériques et funiculaires: 8 millions; compagnies de navigation: 2,4 millions.1698 supplémentaires négligeables. En effet, toutes les compagnies ont mis au point un programme d ’accueil et d ’accompagnement des passagers handicap és. De m ême, dans une large mesure, l ’infrastructure des aéroports est, d’ores et déjà, adaptée aux besoins des personnes handicapées. 5.4.3 Construction et équipement des véhicules Le projet de loi permettra à la Conf édération de mieux adapter la l égislation sur la circulation routi ère, en particulier les prescriptions sur la construction et l’équipement des véhicules, aux besoins des personnes handicapées. L’aménagement des nouveaux v éhicules des transports publics par la route ( éléva- teur latéral, rampe d’accès électrique, aire réservée aux chaises roulantes) occasion- nera des coûts supplémentaires de l’ordre de 15 000 francs par v éhicule. En tablant sur un parc de quelque 5000 bus et 900 trams dont le d élai de renouvellement est de 15 ans, on parviendrait à des co ûts supplémentaires d’environ 6 millions de francs par ann ée. L ’adaptation des v éhicules existants serait plus on éreuse et ne serait économiquement guère proportionnée. Le projet de loi devrait être bénéfique au secteur secondaire. L ’obligation d’adapter les véhicules aux besoins de ces personnes se traduira par des commandes suppl é- mentaires pour l’industrie des machines et des appareillages électriques et électroni- ques et pour l’industrie des véhicules (véhicules ferroviaires, bus). 5.4.4 Prestations Le projet de loi a des incidences sur les fournisseurs priv és de prestations commer- ciales et culturelles accessibles au public (cin émas, th éâtres, restaurants, h ôtels, télévision, stades, d étaillants, opérateurs Internet, etc.). Sont en particulier compris dans le champ d ’application de la loi une bonne vingtaine de th éâtres régulièrement subventionnés, quelque 450 salles de cin éma exploitées à titre commercial et, enfin, quelque 900 mus ées. Quiconque offre des prestations au public ne saurait, de ma- nière générale, en interdire l’accès aux personnes handicapées et ainsi les désavanta- ger en raison de leur handicap. Le projet de loi, cependant, n’oblige pas à adapter les prestations proprement dites aux besoins des handicap és. Ainsi, le propri étaire d’un cinéma n’a aucune obligation de projeter un film sous-titr é ni de doter la salle de moyens acoustiques destinés aux malentendants. Les journaux ne sont pas non plus tenus d’avoir une édition en écriture braille. Les propriétaires des bâtiments dans lesquels sont offertes des prestations sont tenus d’aménager ceux-ci en fonction des besoins des personnes handicap ées, dans le cadre de constructions nouvelles ou de r énovations intégrales. Les travaux nécessai- res porteront non seulement sur l’accès au bâtiment, mais encore sur tous les espaces accessibles au public tels que le hall d ’entrée, les W-C, etc. Les propri étaires de bâtiments abritant des commerces de détail devront veiller, par exemple, à ce que les locaux de vente et les caisses soient accessibles en fauteuil roulant et à ce que les ascenseurs puissent être empruntés sans problème par les aveugles et malvoyants.1699 En accroissant la mobilit é des personnes handicap ées, les adaptations apport ées aux transports publics devraient profiter indirectement à l ’industrie touristique, qui pourrait perdre cependant d’autres clients par suite du renchérissement des coûts. En ce qui concerne les prestations des collectivités publiques, cf. ch. 5.2.1 et 5.3.1. 5.4.5 Informatique Le fait que le nombre de services offerts sur des plates-formes informatiques telles qu’Internet ne cesse de s’accroître facilite la vie quotidienne de nombreuses person- nes handicapées. L’informatique ouvre de nouvelles perspectives de communication et permet le téléachat de biens et de marchandises, avantage dont profitent en parti- culier les personnes à mobilité réduite. Grâce à des moyens auxiliaires adapt és, les malvoyants sont ordinairement en mesure de lire et de r édiger des textes à l’écran. La notion de prestation au sens du projet de loi englobe également les services offerts sur Internet. Il convient de veiller à ce que ceux qui peuvent int éresser les personnes handicapées ne soient pas communiqu és exclusivement par l’image, cette technique ne convenant gu ère, pour ne pas dire pas du tout, aux malvoyants. En matière d’informatique également, les collectivit és publiques sont tenues d ’adapter leurs prestations aux besoins des personnes handicap ées, les fournisseurs priv és n’ayant, dans ce domaine, que l ’obligation de respecter l ’interdiction des discrimi- nations. Il faut cependant bien admettre qu ’en ce qui concerne Internet, r éseau de communication mondial, l’impact que peut avoir la législation suisse est très limité. 5.4.6 Télécommunications Les services de t élécommunication ont une importance capitale pour les personnes handicapées. Aussi doivent-elles pouvoir y acc éder avec le moins d ’obstacles possi- ble. L ’opérateur qui assure le service universel est tenu d ’exploiter un r éseau de cabines publiques. Or, pr ésentement, on assiste en la matière à une concentration de l’offre en certains endroits et à une rar éfaction de l'offre dans d'autres zones. L’ordonnance du 6 octobre 1997 sur les services de t élécommunication (OST) pr é- voit l’installation de cabines publiques dans les endroits o ù le besoin s’en fait sentir, mais au moins une par commune politique 197. Ces cabines doivent être adaptées, si elles ne l ’ont pas d éjà été, aux besoins des personnes souffrant d ’une d éficience sensorielle et des personnes à mobilité réduite. Les cabines t éléphoniques publiques exploit ées par Swisscom sont toutes équipées d’un amplificateur de son. Elles permettent également le raccordement i nductif d’appareils acoustiques ainsi que l ’utilisation d ’un appareil de transcription des communications. Toutefois, à l ’heure actuelle, 30 % seulement d ’entre elles sont accessibles en fauteuil roulant. Si, compte tenu du rythme de re nouvellement usuel, Swisscom adapte chaque ann ée 300 cabines sur les quelque 5700 qui ont besoin d’être aménagées, la Suisse ne disposera d ’un réseau complet de cabines accessibles aux handicap és que dans une vingtaine d ’années. La modernisation imm édiate de ces cabines coûterait quelque 35 millions de francs. Il serait également envisageable d’équiper les personnes à mobilité réduite d’un téléphone mobile. Le nombre de ces 197 Cf. art. 15, let. e; RS 784.101.11700 personnes étant approximativement de 35 000, le co ût de l’opération se chiffrerait à 10 millions de francs environ. Toutefois, comme toutes les personnes handicap ées ne peuvent pas faire un usage optimal du t éléphone mobile et qu ’au surplus, en téléphonie mobile, les communications co ûtent plus cher, il ne peut s ’agir l à que d’une solution de rechange d'un int érêt tr ès relatif. De surcro ît, l ’entretien et le renouvellement de ces appareils sont assez onéreux. 5.4.7 Emissions destinées aux sourds et aux malentendants Afin de rendre la t élévision accessible aux pers onnes sourdes ou malentendantes, il y a lieu d ’assurer systématiquement le sous-titrage ou la traduction en langue des signes d’un certain nombre d ’émissions soigneusement sélectionnées qui sont diffu- sées à l’échelle nationale ou dans une région linguistique. A la SSR, le coût du sous- titrage s’élève à 2,55 millions de francs, dont 1,15 million sont pris en charge par l’assurance-invalidité. Dans l ’hypothèse o ù l ’on étendrait l ’obligation de diffuser des émissions sous-titr ées ou traduites en langue des signes à tous les diffuseurs offrant des programmes à l’échelle nationale ou dans une r égion linguistique, ceux- ci devraient supporter des co ûts supplémentaires comparables à ceux qui sont occa- sionnés à la SSR (cf. ch. 4.4.5). 5.4.8 Conséquences pour les employeurs privés Le projet de loi ne contient pas de dispositions obligeant les employeurs priv és à occuper des personnes handicap ées ou pr évoyant des m écanismes d ’incitation à l’emploi de telles personnes. Dans la teneur propos ée ici, la loi ne devrait donc pas avoir d’incidence notable pour les employeurs du secteur priv é. Dans le cadre de la 4e révision de l ’AI, divers m écanismes d’incitation ont, d ’ores et d éjà, fait l ’objet d’une analyse 198. Toutefois, le co ût de tels m écanismes étant ind éterminé pour l’instant et les effets que l ’on peut en escompter n ’apparaissant pas clairement, nous avons renonc é à approfondir cet aspect dans le pr ésent message. Cependant, un groupe de travail interd épartemental étudie la question dans les d étails. Il d éposera son rapport en été 2001199. 5.5 Aspects pratiques de l’exécution Le projet de loi d éfinit des standards minimums pour des domaines (transports publics, constructions, communications, enseignement) d éjà réglés par l ’Etat, qu ’il s’agisse de la Conf édération ou des cantons; mais il ne r égit pas de domaines nou- veaux ni ne d étermine de procédures nouvelles. Ainsi la d éfinition des in égalités, si elle confère aux règles actuelles une perspective plus large dès lors que leur applica- tion doit tenir compte des besoins des personnes handicap ées, n’institue pas en elle- même des procédures, mais vient se greffer sur celles qui existent d éjà. L’exécution de la loi ne r éclame donc pas d’instances ni de proc édures administratives spéciales 198 «Mécanisme d’incitation à l’emploi des personnes handicapées», Rapport du groupe de travail «Mécanismes d'incitation» du 26 mars 1999. 199 Cf. ch. 4.4.41701 qui viendraient doubler celles d éjà en place. Elle implique, au contraire, la prise en considération des int érêts des personnes handicap ées dans le cadre des proc édures ordinaires, en particulier lors des proc édures d ’autorisation de construire, d ’adop- tion de plans ou d ’octroi de concessions. En ce sens, elle respecte le principe de la coordination des proc édures, d ès lors que c ’est l ’autorité charg ée de trancher la question principale de fond qui devra aussi examiner l ’adéquation et la conformit é des installations aux besoins des personnes handicapées. Quant à la durée des procédures, elle ne devrait pas, apr ès la période d’ajustement à la nouvelle loi, être rallong ée du seul fait qu ’il faudra tenir compte de nouvelles exigences légales en matière de constructions ou d’offres de prestations. A cet égard, l’aménagement de délais d’adaptation confortables permet aux entrepreneurs d ’anti- ciper à temps les mesures concr ètes à prendre pour rendre leurs installations con- formes aux besoins des personnes handicapées. Par ailleurs, il est pr évu que la Conf édération adopte des normes techniques nou- velles. Ces normes seront élaborées après consultation des milieux concern és (can- tons, entreprises de transports, organisations d ’aide aux handicapés). Elle peut aussi légiférer en renvoyant à des normes techniques élaborées par des particuliers. En ce qui concerne les droits subjectifs, leur mise en œ uvre rel ève des autorit és ordinairement compétentes d’après les règles de procédure des diverses collectivit és publiques considérées (tribunaux cantonaux, autorit és administratives cantonales ou fédérales). En revanche, la loi ne requiert pas l ’institution d ’une instance sp éciale chargée de l ’exécution. Au niveau f édéral, l’exécution de la loi incombera, en pre- mier lieu, aux unit és de l ’administration centrale dans le cadre de leur domaine de compétence ordinaire (transports, constructions et logistique, communications, protection sociale, personnel fédéral, etc.). Relevons, enfin, que le fait d ’accorder aux organisations d ’aide aux personnes han- dicapées le droit de recourir permet de concentrer les proc édures sur des questions centrales et peut contribuer à prévenir la multiplication des actions individuelles et la dispersion des efforts. 6 Programme de la législature L’égalité juridique entre les personnes handicap ées et les autres membres de notre société ainsi que l ’élimination des inégalités qui frappent les personnes handicap ées constituent l ’objet des Grandes lignes R20 du Programme de la l égislature 1999 – 2003200 e t l a p résentation du projet de loi et du message est annonc ée dans l’annexe 2 (section 3.1 «Sécurité sociale; sant é publique », rubrique «Objets des Grandes lignes»)201. 200 FF 2000 2192; cf. aussi 2207. 201 FF 2000 22291702 7 Droit international 7.1 Organisation des Nations Unies (ONU) 7.1.1 Recommandations et programmes Il y a longtemps déjà que les Nations Unies et d ’autres organisations internationales se préoccupent des droits des personnes handicap ées. Au cours des ann ées septante, l’Assemblée générale de l’ONU a adopté deux déclarations202 relatives aux droits de ces personnes. Une ann ée après la cl ôture de l ’Année internationale des personnes handicapées (1981), elle a adopt é le Programme Mondial d ’Action (PMA) concer- nant les personnes handicapées203. Afin de laisser aux Etats et aux organisations un délai suffisant pour mettre en œ uvre le PMA, l ’Assemblée générale a proclam é les ann ées 1983 à 1992 «Décennie des Nations Unies pour les personnes handicapées»204. L’un des résultats essentiels de la Décennie a été l’adoption par l ’Assemblée générale, en 1993, des R ègles standard sur l ’égalisation des opportunit és pour les personnes handicap ées205. Si ces r ègles n’ont pas une port ée juridique impérative, elles n’en obligent pas moins les gouver- nements à prendre, du moins sur les plans politique et éthique, des mesures propres à assurer l’égalité de traitement aux personnes handicapées. 7.1.2 Conventions 7.1.2.1 L'interdiction générale de la discrimination posée par les Pactes Dans le domaine des droits de l ’homme, il n ’existe encore aucun instrument inter- national contraignant qui traite sp écifiquement des droits des personnes handica- pées. Toutefois, les conventions, en particulier les plus r écentes, se r éfèrent parfois aux personnes handicap ées. Les Pactes des Nations Unies de 1966 ne contiennent, eux non plus, aucune disposition traitant express ément des droits des personnes handicapées. Celles de leurs clauses qui posent le principe de l ’interdiction générale de la discrimination206 ne citent pas le handicap parmi les critères susceptibles d’être à l’origine d’une discrimination. Mais les personnes handicap ées peuvent, évidem- ment, se prévaloir de cette clause générale. 202 Déclaration des droits des personnes handicapées, du 9 décembre 1975 (Résolution 3447 [XXX]) et Déclaration des droits du déficient mental, du 20 décembre 1971 (Résolution 2856 [XXVI]). 203 Adopté par l’Assemblée générale le 3 décembre 1982, Résolution A/37/52. 204 Résolution 37/53. 205 Annexe à la Résolution A/48/96 de l’Assemblée générale du 20 décembre 1993. 206 Art. 2 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Pacte I); art. 2 et 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (Pacte II).1703 7.1.2.2 Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels En 1994, le Comit é des droits économiques, sociaux et culturels a adopt é à propos du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Pacte I207) une Observation g énérale qui a trait aux personnes souffrant d ’un handicap208. Le projet de loi sur l ’égalité pour les handicap és satisfait à plusieurs des exigences qui y sont formulées. En relation avec l’art. 6, qui garantit à toute personne le droit d ’obtenir la possibilité de gagner sa vie par un travail librement choisi ou accept é, le comité, s’inspirant des règles standard mentionnées plus haut, exige que les personnes handicap ées aient la même possibilit é que les autres de trouver un travail productif et r émunéré sur le marché de l’emploi. Afin que cette égalité soit effective, il importe, estime le comité, d’éliminer tout d ’abord les obstacles qui les emp êchent d ’accéder à une place de travail (ch. 22). Sur ce point, le comit é ne se borne pas à mentionner l ’accessibilité en fauteuil roulant; il exhorte les gouvernements à veiller à ce que les moyens de transport soient aussi accessibles aux pers onnes atteintes d ’un handicap. En effet, estime le comité, l’accessibilité à des moyens de transport appropri és et, au besoin, adaptés au cas individuel constitue pour une personne handicap ée la condition sine qua non pour qu ’elle puisse exercer presque tous les droits garantis par le Pacte I (ch. 23). En ce qui concerne l ’art. 7, qui reconna ît le droit qu ’a toute personne de jouir de conditions de travail justes et favorables, le comit é relève qu’un travailleur handica- pé ne doit subir aucune discrimination ni en mati ère de r émunération, ni en ce qui concerne les autres conditions de travail, dans la mesure o ù il fournit un travail de valeur égale à celui des autres travailleurs (ch. 25). L’art. 15 du Pacte I reconna ît à chacun le droit de participer à la vie culturelle et de bénéficier du progrès scientifique. Il s’agit là d’un droit important si on le consid ère dans le contexte du projet de loi sur l ’égalité pour les personnes handicap ées. Les règles standard pr écédemment citées prévoyaient déjà que «les Etats devraient faire en sorte que les handicap és aient la possibilit é de mettre en valeur leur potentiel créatif, artistique et intellectuel ». Les Etats doivent également veiller à ce que les personnes handicapées aient accès aux activités culturelles ainsi qu ’aux installations de loisirs et de sport et aux infrastructures touristiques (ch. 36). En outre et de ma- nière générale, ils doivent attirer l ’attention de la population sur le fait qu ’une per- sonne handicap ée a les m êmes droits que les autres personnes de fr équenter les restaurants, les hôtels, les installations de loisirs et les manifestations culturelles (ch. 39). 207 RS 0.103.1 208 Observation générale no 5 [11] (1994). Le comité y relève l’obligation qu’ont les Etats parties de «prendre des mesures concrètes pour réduire les désavantages structurels et ac- corder un traitement préférentiel approprié aux personnes souffrant d’un handicap, afin d’arriver à assurer la participation pleine et entière et l’égalité, au sein de la société, de toutes ces personnes» (ch. 9). A cet égard, il souligne que non seulement les pouvoirs pu- blics mais encore le secteur privé sont soumis à une réglementation visant à garantir un traitement équitable aux personnes souffrant d’un handicap (ch. 11).1704 7.1.2.3 Convention relative aux droits de l’enfant L’art. 2 de la Convention relative aux droits de l’enfant du 20 novembre 1989209 cite expressément le handicap parmi les crit ères discriminatoires. Au surplus, l ’art. 23 reconnaît aux enfants mentalement ou physiquement handicap és le droit de «mener une vie pleine et d écente, dans des conditions qui garantissent leur dignit é, favori- sent leur autonomie et facilitent leur participation active à la vie de la collectivité». 7.1.3 Organisation internationale du travail En ce qui concerne les droits des personnes handicap ées dans le monde du travail, l’Organisation internationale du travail a adopt é la Convention n o 159 et la Recom- mandation no 168 concernant la réadaptation professionnelle et l’emploi des person- nes handicapées210. La Suisse a ratifié ladite convention le 20 juin 1985. Celle-ci est entrée en vigueur pour la Suisse une ann ée plus tard 211. La loi sur l ’égalité pour les personnes handicapées contribuera, dans une mesure non n égligeable, au respect de l’objectif de cette convention, à savoir «garantir que des mesures de r éadaptation professionnelle appropri ées soient accessibles à toutes les cat égories de personnes handicapées et promouvoir les possibilit és d’emploi des personnes handicap ées sur le marché libre du travail» (art. 3). 7.2 Conseil de l’Europe 7.2.1 Recommandation Le Conseil de l ’Europe, également, s’est préoccupé des droits des personnes handi- capées. En 1992, a été adopt ée la Recommandation N o R (92) 6 du Comit é des ministres aux Etats membres relative à une politique coh érente pour les personnes handicapées. Elle appelle les gouvernements à veiller à ce que les personnes handi- capées soient, dans toute la mesure du possible, int égrées dans le monde du travail ainsi que dans la vie sociale et culturelle, ce qui implique qu ’elles puissent avoir accès aux bâtiments et moyens de transport212. 209 RS 0.107 210 Cf. également la Recommandation no 99 (1955) concernant la réadaptation profession- nelle et l’emploi des invalides. 211 RS 0.822.725.9; FF 1984 II 438 212 Le problème de la discrimination des personnes handicapées continue de faire l’objet de travaux au sein du Conseil de l’Europe. Ainsi le Comité pour la réadaptation et l’intégration des personnes handicapées (CD-P-RR) et un de ses groupes de travail ont procédé à une récapitulation et à une analyse comparative des législations topiques des Etats membres (le groupe de travail a déposé son rapport en octobre 2000).1705 7.2.2 Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et Protocole no 12 En la cause Botta contre Italie 213, la Cour europ éenne des droits de l ’homme a d û statuer sur la question de savoir si l’Italie pouvait être tenue de pourvoir à ce qu’un établissement de bains priv é permette à des personnes handicap ées d ’accéder à la plage et à la mer et leur rende accessibles les installations sanitaires. La Cour a dénié qu’une telle obligation puisse d écouler de l ’art. 8 de la Convention europ éenne de sauvegarde des droits de l ’homme et des libert és fondamentales (CEDH) 214, qui garantit le respect de la vie privée et familiale215. Dans la cause X. et Y. contre Pays- Bas216, elle a en revanche jug é que l ’on pouvait inf érer du m ême art. 8 CEDH que l’Etat avait une obligation de s ’ingérer, parce que le l égislateur a le devoir de sanc- tionner le viol de personnes handicapées. L’art. 14 CEDH interdit toute discrimination dans l ’exercice des droits et libert és garantis par ladite convention et ses protocoles additionnels. L ’énumération des critères discriminatoires qui figure dans cette disposition n ’est pas exhaustive. Toute distinction qui serait fond ée sur le handicap et qui ne se justifierait pas objective- ment serait couverte au titre de la clause subsidiaire interdisant la discrimination du fait de «toute autre situation »; cette clause recouvre toutes les caract éristiques sus- ceptibles de distinguer une personne. Toutefois l ’art. 14 CEDH n ’a pas de port ée autonome. Aussi ne peut-on s’en prévaloir qu’en relation avec d’autres droits garan- tis par la CEDH ou ses protocoles additionnels. Notons que jusqu ’à présent la Cour n’a pas eu à statuer, sous l ’angle de l ’art. 14, sur des cas de discrimination de per- sonnes handicapées 217. Le Protocole n o 12 à la CEDH vise à conférer à l ’art. 14 CEDH une applicabilit é générale et autonome. Adopt é par le Comit é des ministres le 27 juin 2000, il est ouvert à la signature depuis le 4 novembre 2000. Il entrera en vigueur apr ès qu ’il aura été ratifi é par dix Etats membres. A l ’heure actuelle, on ne sait pas encore l’attitude qu’adoptera la Cour à l’égard du Protocole no 12, lorsqu’elle sera saisie de plaintes concernant les droits de personnes handicapées. En prévision de la signature et de la ratification de ce protocole, nous ferons procéder à une analyse fouillée de la législation interne et nous consulterons les cantons. Une chose est s ûre cependant: le projet de loi sur l ’égalité pour les personnes handicap ées est conforme aux exigen- ces posées par la CEDH. 213 Arrêt du 24 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998, 412 s. 214 RS 0.101 215 «Or en l’espèce, le droit revendiqué par M. Botta, à savoir celui de pouvoir accéder à la plage et à la mer loin de sa demeure habituelle pendant ses vacances, concerne des rela- tions interpersonnelles d’un contenu si ample et indéterminé qu’aucun lien direct entre les mesures exigées de l’Etat pour remédier aux omissions des établissements de bains privés et la vie privée de l’intéressé, n’est envisageable» (ch. 35 de l’arrêt). 216 Arrêt du 26 mars1985, Série A no 91. 217 Cela n’a pas non plus été le cas dans les arrêts Botta c/Italie, cf. ch. 39, et X. et Y. c/Pays- Bas, cf. ch. 32.1706 7.2.3 Charte sociale européenne La Suisse a signé la Charte sociale européenne le 6 mai 1976, mais ne l’a pas encore ratifiée. Cet instrument mentionne expressément les personnes handicapées lorsqu’il traite du droit à la formation professionnelle (art. 10). L’art. 15, quant à lui, énumère les mesures à prendre pour garantir le respect du droit à la formation professionnelle des personnes handicap ées ainsi que leur int égration ou leur r éinsertion dans le monde du travail et dans la vie en société. 7.3 Communauté européenne Le projet de loi que nous proposons est, dans une large mesure, en harmonie avec le droit de la Communaut é europ éenne (CE), qui, depuis 1999, date de l ’entrée en vigueur du Trait é d ’Amsterdam, s’est dot ée expressément de comp étences dans le domaine de l’intégration des personnes handicap ées218, compétences qui sont issues d’un nouveau concept en mati ère de protection des droits de la personne 219. La nouvelle conception, qui met l’accent tant sur la prévention que sur l’élimination des obstacles concrets et non plus sur l ’assistance, reconnaît aux personnes handicap ées les m êmes droits fondamentaux que ceux reconnus aux autres personnes et leur garantit l’égalité des chances quant à la participation à la vie de la communauté. Selon la nouvelle clause de non-discrimination que contient l ’art. 13 du Trait é ins- tituant la Communauté européenne (Traité CE), le Conseil peut – sur proposition de la Commission et après avoir entendu le Parlement européen – adopter à l’unanimité des mesures propres à combattre les discriminations, notamment celles qui sont fondées sur le handicap. Conformément à la Déclaration no 22, annexée à l’acte final d’Amsterdam et relative aux personnes handicap ées, les institutions de la Commu- nauté doivent tenir compte des besoins des personnes handicap ées dans le processus d’harmonisation des prescriptions juridiques visant à réaliser le marché unique. Cet art. 13 du trait é ne confère donc pas à la personne handicap ée des droits directs dont elle pourrait, avant m ême que des dispositions d ’exécution aient été adoptées, se pr évaloir devant les autorit és judiciaires nationales. En revanche, l ’art. 21 du projet de Charte européenne des droits fondamentaux pose une interdiction g énérale de la discrimination, notamment à l’égard des personnes handicap ées. Quant à l’art. 26, il leur garantit l ’intégration sur les plans social et professionnel ainsi que la participation à la vie de la communaut é220. La Charte communautaire des droits 218 Les multiples résolutions, décrets, décisions, rapports, conclusions et communications adoptés antérieurement par les organes communautaires aux fins d’éliminer les discrimi- nations à l’égard des personnes handicapées et de favoriser leur intégration n’avaient pas de portée juridique contraignante. Cf. communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité des affaires économiques et sociales ainsi qu’au Comité des régions, concernant certaines mesures adoptées par l’Union aux fins de lutter contre les discriminations COM (1999) 564 final du 25.11.1999, annexe II. 219 Voir la résolution du Conseil des Ministres du 20 décembre 1996 sur l’égalité des chan- ces des personnes handicapées, J.O.C.E 1997 C 12 , p. 1. Selon ce nouveau concept, les différents obstacles qui empêchent les personnes handicapées de bénéficier de chances égales et de participer pleinement à la vie de la communauté doivent être répertoriés et éliminés. 220 «L’Union reconnaît et respecte le droit des personnes handicapées à bénéficier de mesu- res visant à assurer leur autonomie, leur intégration sociale et professionnelle et leur par- ticipation à la vie de la communauté.»1707 sociaux des travailleurs du 9 d écembre 1989 statuait déjà (au numéro 26) que toutes les personnes handicapées, quelles que soient la cause et la nature de leur handicap, devaient pouvoir b énéficier de mesures compl émentaires concrètes propres à favo- riser leur int égration professionnelle et sociale, lesdites mesures devant – aux fins de faciliter les conditions de vie et compte tenu des capacit és des personnes concer- nées – s’étendre aux domaines de la formation professionnelle, de l ’ergonomie, de l’accessibilité, de la mobilit é, des moyens de transport et du logement 221. Le prin- cipe de non-discrimination des personnes handicap ées peut, en d éfinitive, être inter- prété à la lumi ère des normes d éfinissant la politique sociale (art. 136 à 145 du Traité CE) et portant sur la protection de la santé (art. 152 du Traité CE). Le 27 novembre 2000, le Conseil, se fondant sur l ’art. 13 du Trait é CE, a édicté la Directive 2000/78/CE portant cr éation d’un cadre g énéral en faveur de l ’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail222. Cette nouvelle directive fait partie du même train de mesures que la Directive relative à la mise en œ uvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de r ace ou d ’origine ethnique223 et que le Programme d ’action communautaire de lutte contre la discri- mination224. Une fois mise en œ uvre par les Etats membres d ’ici trois à six ans, la nouvelle directive conf érera, sur tout le territoire de la Communaut é, un droit sub- jectif à ne pas subir de discrimination fond ée sur la religion ou les convictions, sur un handicap, sur l’âge ou sur l’orientation sexuelle, en ce qui concerne l’emploi et le travail225. Le champ d ’application de cette directive vise l ’accès à un emploi ou à une profession (y compris les crit ères de sélection et les conditions de recrutement), la promotion, la formation professionnelle et la formation continue, les conditions d’emploi et de travail (y compris les conditions de licenciement et de r émunération), ainsi que l’affiliation à une organisation de travailleurs ou d’employeurs; la directive s’applique, en outre, à toutes les personnes, tant dans le secteur public que dans le secteur privé. Quant à la protection juridique (art. 9), les personnes qui font valoir une atteinte à leur droit ont la facult é de se pr évaloir du principe de l ’égalité devant une autorité judiciaire et/ou administrative, ou encore devant une autorit é de conci- liation, même si les rapports de travail ont cess é. La directive ne remet toutefois pas en cause les dispositions des droits nationaux qui fixent un d élai pour intenter ac- tion 226. L’exercice du droit d’agir en justice est, en outre, renforc é par le fait que les organisations sont habilit ées à recourir au nom des personnes l ésées (recours d’organisation). En ce qui concerne le fardeau de la preuve, il appartient à l’intimé, si les faits établis permettent de présumer l’existence d’une discrimination directe ou indirecte, de prouver qu ’il n’y a pas eu violation du principe de l ’égalité de traite- ment (art. 10). Aux fins d ’éliminer les discriminations des personnes handicap ées, les autorit és communautaires se sont jusqu ’ici principalement efforc ées d ’instaurer une égalité 221 Cf. J.O.C.E. 1997 C 12, p.1. 222 Cf. J.O.C.E. 2000 L 303, p. 16. 223 Directive 2000/43/CE du 29 juin 2000 portant application du principe de l ’égalité de traitement sans discrimination fondée sur la race ou l’origine etnique, J.O.C.E 2000 L 180, p. 22. 224 J.O.C.E. 2000 L 303, p. 23. 225 La discrimination fondée sur le sexe est la seule à ne pas être citée dans cette énuméra- tion. Cependant, elle est, d’ores et déjà, l’objet d’une ample réglementation communau- taire datant des années septante ainsi que d’une clause du Traité CE (art. 141) permettant de prendre les mesures ad hoc dans le domaine de l’emploi. 226 Cf. l’arrêt rendu par la CJE en la cause C-185/97, Coote contre Granada Hospitality Ltd.,Rec. 1998, I-5199.1708 des chances au niveau de l ’embauche et d’assurer l’intégration des personnes handi- capées sur le march é du travail, ces efforts s ’ajoutant aux mesures g énérales d’intégration et de promotion de l ’égalité des droits227. En revanche – et en dépit de nombreuses interventions parlementaires – la Communaut é europ éenne n ’a pas encore adopté de mesures et normes juridiques visant à éliminer les discriminations auxquelles sont exposées les personnes handicapées en matière de transports publics et privés et, partant, à favoriser leur mobilité228. 8 Bases juridiques 8.1 Constitutionnalité du projet de loi 8.1.1 Art. 8, al. 4 Le projet de loi met en œ uvre l’art. 8 Cst., c ’est-à-dire le mandat que l ’al. 4 de cet article donne au législateur. L’al. 4 s’adresse au législateur cantonal aussi bien qu ’au législateur fédéral, chacun étant chargé d’agir dans les domaines o ù il est comp étent. Or, selon l ’interprétation qu’en donnent ordinairement la pratique 229 et la doctrine 230, la garantie f édérale d’un droit fondamental ne conf ère pas, à elle seule, de comp étence nouvelle au législateur f édéral. En d ’autres termes, dans la mesure o ù la garantie d ’un droit fondamental est comprise comme impartissant un mandat au l égislateur – ce que l’art. 35, al. 1, Cst, fait, de mani ère globale, pour tous les droits fondamentaux 231 –, elle ne modifie pas pour autant le partage des comp étences entre la Confédération et les cantons et le l égislateur f édéral n ’interviendra que dans les domaines que la 227 Cf. Résolution du Conseil du 17 juin 1999 concernant l ’égalité des chances à accorder aux personnes handicapées en matière d’emploi (J.O.C.E 1999 C 186, p. 3); Résolution du Conseil du 22 février 1999 relative aux Lignes directrices de la politique de l’emploi pour 1999 (J.O.C.E 1999 C 69, p. 2). 228 Cf. Recommandation du Conseil relative à la délivrance d’une carte de stationnement aux personnes handicapées (J.O.C.E 1998 L 167, p. 25). La Commission s’attelle actuelle- ment à la mise au point du libellé définitif d’une Directive sur la construction et l’équipement des véhicules omnibus, directive qui comprendra des prescriptions visant à améliorer l’accessibilité des personnes à mobilité restreinte auxdits moyens de transport (cf. J.O.C.E 1972 C 72, p. 22). 229 Voir, p. ex., le message du Conseil fédéral concernant le projet de loi sur l’égalité entre femmes et hommes, du 24 février 1993, FF 1993 I 1236 (où la compétence du législateur fédéral a été fondée sur l’art. 4, al. 2, mais aussi sur les art. 34ter et 64 aCst.). De la même manière, il a été admis qu’une loi fédérale sur l’aide à la presse ne pouvait pas se fonder sur la garantie fédérale de la liberté de la presse, mais qu’il fallait, pour lui assurer une base, introduire dans la Constitution fédérale une nouvelle disposition (qui, jusqu’à maintenant, n’a pas été adoptée); cf. D. Barrelet, Droit de la communication, 1998, p. 15–16, nos 46 à 48. 230 Cf. F. Fleiner – Z. Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1949, p. 90–91, 242– 243 (il est vrai que Z. Giacometti partait de l’idée, aujourd’hui contestée, qu’en principe un droit fondamental, parce qu’il est directement applicable, se passe de législation d’exécution); Y. Hangartner, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, II, 1982, p. 55; U. Häfelin / W. Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4e éd., 1998, p. 99, no 282. On trouve une opinion plus nuancée, c’est-à-dire moins négative, chez: P. Saladin, in Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 3 (1986), no 182; J. F. Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, vol. I, 1991, no 699, p. 500 et 501; J. P. Müller, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, 1982, p. 127. 231 FF 1997 I 193 s.1709 Constitution fédérale soumet à sa compétence; le soin d ’agir dans les autres domai- nes incombe au législateur cantonal232. Cette conception, qui s ’explique par le souci de ne pas d énaturer le partage consti- tutionnel des comp étences, s’applique surtout à des garanties de droits fondamen- taux traditionnels (p. ex., la libert é de la presse, la libert é religieuse, la libert é de réunion), qui ne sont pas assorties d ’un mandat l égislatif spécifique. A leur égard, seul le mandat législatif global de l’art. 35, al. 1, Cst. est applicable. Si, en revanche, le droit fondamental est accompagné d’un mandat législatif spécifique, fondé sur des notions qui ont besoin d ’être interprétées, il peut être problématique de laisser aux organes d’application du droit (autorit és cantonales, tribunaux, Conseil f édéral dans l’exercice de son pouvoir de surveillance) le soin de les d éfinir dans des cas d’espèce. Il est plus conforme au principe d émocratique, de m ême qu ’à l ’idée de l’unité du droit f édéral et de la pr évisibilité de son contenu, d ’en charger le l égisla- teur fédéral. Rappelons, dans ce contexte, que le Parlement a débattu, au siècle dernier déjà, de la question de la concr étisation d ’un droit fondamental en relation avec un mandat législatif. C ’était à propos de la notion d ’enseignement «suffisant», utilis ée par l’art. 27, al. 2, aCst. (art. 19 et 62, al. 2, Cst.). Si, en 1874, l ’annonce expresse d’une réglementation fédérale fut écartée, c’est que le Parlement, pour une raison politi- que, craignait une intervention f édérale de nature pr éventive et centralisatrice et lui préférait un contr ôle exercé par les juges et par les autorit és de surveillance 233. La question fut toutefois reprise quelques ann ées plus tard. Un rapport du D épartement fédéral de l ’intérieur, de 1878, conclut à l ’existence d ’une comp étence l égislative fédérale au moins facultative. Le Conseil f édéral se rallia à cette thèse dans un mes- sage du 3 juin 1880 et l ’Assemblée fédérale la fit sienne dans un arr êté de port ée générale du 14 juin 1882 234. L ’arrêté fut, certes, rejet é dans un r éférendum du 26 novembre 1882, mais ce vote n égatif, à nouveau explicable par une r éaction politique (crainte de ce que les adversaires appelaient le «bailli scolaire»), ne tran- chait pas pour autant la question de la constitutionnalit é d’une réglementation fédé- rale. Dans la doctrine, en revanche, les avis sont partag és quant à la constitutionna- lité d’une réglementation fédérale concrétisant la notion d’enseignement de base235. Dans le cas pr ésent, vu la difficult é d ’interprétation des notions ind éterminées de l’art. 8, al. 4, Cst. (notamment celles de «personnes handicapées» et d ’«inégalités»), nous pensons qu ’il est juridiquement possible que le l égislateur fédéral les concr é- tise lui-même et de manière préalable. En limitant toutefois son action à ce travail de concrétisation, il n ’intervient pas dans le domaine de comp étences des cantons, 232 FF 1997 I 138 et 139 233 W. Burckhardt, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung, 3e éd., 1931, ad art. 27, p. 203–204. 234 L.R. von Salis, Schweizerisches Bundesrecht, 2e éd., 1904, vol. V, no 2460, p. 558–561: le rapport de la majorité de la commission du Conseil national est, à ce sujet, très clair (à défaut de loi, les décisions d’espèce, par nature aléatoires, peuvent tout au plus corriger certaines violations de la constitution; elles ne suffisent pas à définir généralement les obligations prescrites par cette constitution). 235 M. Borghi, in Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 27 (1988), nos 83–84; J. Schollenberger, Kommentar der Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft, 1905, ad art. 27, p. 260 –261; F. Fleiner, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1923, p. 46, note 23; W. Burckhardt, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung, 3 e éd., 1931, ad art. 27, p. 204; F. Fleiner – Z. Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1949, p. 90–91, note 73 (reprenant l’opinion exprimée par F. Fleiner en 1923).1710 lesquels conservent la faculté originaire d’établir eux-mêmes un ordre conforme aux droits fondamentaux. L’art. 8, al. 4, Cst. donne au l égislateur le mandat d ’agir en faveur d ’un groupe déterminé de personnes et de prendre des mesures propres à éliminer les in égalités dont elles sont victimes. A cet effet, il convient de cr éer les conditions qui permet- tent aux personnes handicap ées de mener une vie d ’une qualité équivalente à celle des personnes non handicap ées, ce qui peut impliquer l ’adoption de mesures positi- ves. Ces mesures, prises dans le but de compenser ou d ’éliminer des d ésavantages existants, ne constituent pas une violation de l ’égalité juridique, m ême lorsqu’elles ont pour cons équence que d ’autres membres de la soci été risquent de s ’en trouver indirectement d ésavantagés. Des mesures incitatives peuvent donc aller au-del à d’une simple élimination d ’un pr éjudice: elles peuvent pr évoir, ne serait-ce que temporairement, un traitement plus avantageux dans des domaines où la nécessité de mesures compensatoires se fait particuli èrement sentir. Cet aspect de l ’égalité a été analysé en particulier à propos de l’égalité des sexes236. 8.1.2 Autres bases constitutionnelles Sans l’énoncer expressément dans le pr éambule, le projet de loi se fonde aussi sur l’art. 62, al. 2, Cst. pour concr étiser l ’égalité des personnes handicap ées dans le domaine de l ’enseignement de base. En mati ère d’instruction primaire, la Conf édé- ration ne peut que pr éciser la notion d ’enseignement de base suffisant (cf. ci- dessus). C’est ce que le Conseil f édéral et le Tribunal f édéral ont, à plusieurs repri- ses, été appelés à faire. Tout en s ’imposant une grande r éserve, ils se sont toutefois prononcés sur la distance raisonnable des trajets scolaires ou sur le caractère adéquat d’une d écision de scolarisation sp éciale237. Mais, d ’un point de vue juridique, les autorités fédérales peuvent aussi concr étiser les dispositions constitutionnelles sur d’autres points. Les art. 87 et 92, al. 1, Cst. fondent les mesures prises dans le domaine des trans- ports ferroviaires et des autres transports r éguliers et professionnels de personnes. Il s’agit de compétences législatives globales de la Confédération238. Le projet de loi se fonde encore sur l ’art. 112, al. 6, Cst., en tant qu ’il habilite la Confédération à prendre diverses mesures d ’encouragement. Cette disposition cons- titutionnelle reprend en effet l ’art. 34quater, al. 7, aCst., qui, d ès l’origine, a été inter- prété de mani ère à viser l ’intégration non seulement professionnelle, mais aussi sociale, des personnes handicap ées239. Comme le laisse entendre le texte m ême de cette disposition, ces mesures peuvent être financées non seulement par l ’assurance 236 ATF 125 I 21, 25-26; pour une synthèse récente de ces problèmes, voir A. Auer – G. Malinverni – M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, Berne 2000, p. 521 ss, nos 1069 ss; voir aussi Caroline Klein, La discrimination des personnes handicapées, thèse non encore publiée, p. 80–112. 237 Cf. JAAC 44.19; 56.38; 58.71; 63.59; ATF 117 Ia 27, cons. 6, p. 31. A. Auer – G. Malinverni – M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, 2000, vol. II, p. 691 ss, nos 1519 – 1522. 238 Message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle constitution fédérale, du 20 novembre 1996; FF 1997 I 274. 239 Voir le message du Conseil fédéral à l’appui d’un projet portant révision de la constitution dans le domaine de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité, du 10 novembre 1971; FF 1971 II 1638.1711 (phrase 2), mais aussi par les recettes générales de la Confédération (phrase 1). Cette disposition, combin ée avec l ’art. 8, al. 4, Cst., nous conduit donc à admettre la compétence de la Confédération de subventionner des mesures d’encouragement des personnes handicap ées dans une perspective plus large que celle de l ’assurance- invalidité. Les dispositions du projet qui visent les rapports entre particuliers trouvent leur base dans l ’art. 122, al. 1, Cst., tandis que celles sur le personnel de la Conf édération relèvent de la compétence fédérale de par la nature des choses. 8.2 Délégations législatives L’art. 10, al. 1 et 2, du projet de loi pr évoit une d élégation législative en faveur du Conseil fédéral, qui l ’habilite à édicter des prescriptions sur les normes techniques applicables aux constructions qui appartiennent à la Conf édération ou qu ’elle sub- ventionne et aux infrastructures dans le domaine des transports publics. Ainsi le Conseil fédéral pourra-t-il définir les gares, installations et véhicules qui doivent être adaptés et dans quelle mesure ils doivent l ’être. Une telle d élégation se justifie en raison du caract ère technique de ces normes, qui doivent pouvoir être modifi ées rapidement en fonction de l'évolution technique et du progrès. 8.3 Forme de l’acte à adopter En matière fédérale, l’art. 164, al. 1, Cst. dispose que toutes les dispositions impor- tantes qui fixent des r ègles de droit doivent être édictées sous la forme d ’une loi fédérale. La nouvelle loi sur l ’égalité pour les personnes handicap ées doit donc être adoptée selon la procédure prévue pour les lois fédérales. 8.4 Légalité de l’arrêté fédéral relatif au financement des mesures prises dans le domaine des transports publics en faveur des personnes handicapées Le projet d’arrêté financier se fonde sur l ’art. 17 de la loi sur l ’égalité pour les per- sonnes handicap ées, qui autorise l ’Assemblée f édérale à fixer sous la forme d ’un arrêté fédéral simple le montant maximum des moyens financiers consacr és à des aides favorisant la mise en œ uvre, dans les vingt ans qui suivent l ’entrée en vigueur de la loi, des mesures prises en faveur des personnes handicap ées dans le domaine des transports publics. L’arrêté portant ouverture de cr édits et de financement ne contient pas de r ègles de droit. La compétence des Chambres fédérales découle de la comp étence générale en matière budgétaire que leur attribue l’art. 167 Cst.1712 Annexe 1 Données relatives aux groupes d’infirmité, aux atteintes fonctionnelles et aux causes d’infirmité Invalides bénéficiaires de rentes en Suisse, en janvier 1999, par groupe d’infirmités et avec un degré d’invalidité d’au moins 40 % (Statistique de l’AI 1999, tableau 6.15.4, p. 67) Tableau 1 Groupes d’infirmités Effectif en % Peau 504 0,4 Système nerveux 13 102 9,3 Organes des sens 3 215 2,3 Affections d’origine infectieuse ou parasitaire 2 606 1,8 Tumeurs 5 455 3,9 Allergies, métabolisme et glandes endocrines 3 300 2,3 Sang et organes hématopoïétiques 276 0,2 Psychoses et psychonévroses 56 061 39,6 Appareil circulatoire 11 232 7,9 Appareil respiratoire 1 930 1,4 Appareil digestif 2 225 1,6 Organes génito-urinaires 1 283 0,9 Os et organes du mouvement 40 098 28,3 non défini 274 0,2 Total 141 561 1001713 Invalides bénéficiaires de rentes en Suisse, janvier 1999, par atteinte fonctionnelle et avec un degré d’invalidité d’au moins 40% (Statistique de l’AI 1999, tableau 6.16.4, p. 79) Tableau 2 Groupes d’atteintes fonctionnelles Effectif en % Aucune 893 0,6 Paraplégie-tétraplégie 223 0,2 Extrémités supérieures 2 285 1,6 Extrémités inférieures 5 211 3,7 Extrémités supérieures et inférieures 1 339 0,9 Tronc 16 565 11,7 Appareils soutien et mouvement 3 560 2,5 Etat général 35 822 25,3 Vue 2 331 1,6 Ouïe 591 0,4 Mâchoires et bouche 41 0,0 Langage 558 0,4 Troubles moteurs-cérébraux 1 323 0,9 Troubles du comportement 18 280 13,0 Troubles respiratoires 1 729 1,2 Reins 627 0,4 Appareil digestif-foie 966 0,7 Troubles physiques combinés 10 243 7,2 Troubles psychiques et physiques combinés 17 872 12,6 Non défini 1 0,0 Cas douteux 21 101 14,9 Total 141 561 100 Bénéficiaires de rentes par cause d’infirmité et sexe en Suisse en janvier 1999 (Statistique de l’AI 1999, tableau 3.4.5.1, p. 21) Tableau 3 Causes d’infirmité Hommes Femmes Total Total en % Infirmité congénitale 14 000 12 000 26 000 14 Maladie 81 000 61 000 142 000 76 – dont atteinte psychique (30 000) (26 000) (56 000) (30) Accidents 15 000 6 000 20 000 11 Total 109 000 79 000 188 000 1001714 Probabilité, par classes d’âge, d’être invalide bénéficiaire de rente en Suisse en janvier 1999 (Statistique de l’AI 1999, graphique 3.4.4.2, p. 21) Graphique 1 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 <20 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 Età En % Homme Femme <20 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 Age1715 Annexe 2 Assurés AI et prestations fournies (extraits de la Statistique de l’AI 1999) L’assurance-invalidité compte pr ès de 7,5 millions d ’assurés, dont 4,1 millions cotisent. 1. Vue d’ensemble En 1998, pr ès de 500 000 cas ont donn é lieu à des prestations de l ’assurance- invalidité (cf. Statistique de l’AI 1999, p. 37): Types de prestations B énéficiaires des deux sexes Mesures d’instruction 64 331 Mesures individuelles 188 832 Allocations pour impotents (de l’AI et de l’AVS) 36 791 Rentes 157 063 Mesures individuelles + allocations pour impotents 3 609 Mesures individuelles + rentes 9 536 Rentes + allocations pour impotents 14 942 Toutes les mesures + rentes 6 647 Total 481 751 Remarque: Ce nombre ne peut être assimilé au nombre de personnes qui ont b énéficié de pres- tations de l’AI, car une même personne peut avoir b énéficié de plusieurs prestations différentes de cette assurance (rente AI et allocation pour impotent, par ex.). 2. Bénéficiaires d’une allocation pour impotent L’allocation pour impotent (API) est une prestation en esp èces versée aux personnes invalides âgées de plus de 18 ans mais n ’ayant pas atteint l ’âge légal de la retraite (65 ans pour les hommes et 62 ans pour les femmes) et qui ont besoin d ’être accom- pagnées dans l’accomplissement des actes ordinaires de la vie ou qui nécessitent une surveillance personnelle240. Elle est versée non seulement aux b énéficiaires de pres- tations de l ’AI, mais aussi aux personnes qui touchent une rente AVS. En 1998, on comptait environ 23 000 personnes, âgées respectivement de moins de 62 ans (fem- mes) et de 65 ans (hommes), qui étaient tributaires, pour deux heures au moins par jour, de l’assistance d’un tiers dans l ’accomplissement des actes ordinaires de la vie et qui ont reçu, à ce titre, une allocation pour impotent. 240 Cf. art. 42 actuel de la loi sur l’assurance-invalidité (LAI; 831.20), ainsi que l’ATF 124 II 241 ss, cons. 4c, p. 247-248. La loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale des assurances sociales adopte une définition légèrement différente quant à la forme (cf. l’art. 9 et la loi et l’abrogation de l’art. 42, al. 2, LAI); cf. FF 2000 4657.1716 Au total, la Suisse comptait, en 1998, 55 342 personnes impotentes au sens de la LAI, autrement dit tributaires de l ’aide de tiers dans l ’accomplissement des actes ordinaires de la vie. Ce nombre se compose du nombre total des b énéficiaires d'une allocation pour impotent (36 791), auquel s ’ajoutent le nombre des b énéficiaires d’une prestation individuelle assortie d ’une allocation pour impotent (3069) et celui des bénéficiaires d’une rente AI, combinée avec une allocation pour impotent. 3. Bénéficiaires de mesures de réadaptation et de rentes AI Parmi les 390 000 personnes à l’AI résidant en Suisse, environ 50 000 n ’ont bénéfi- cié que d’une mesure d’instruction de leur cas. Les 340 000 autres se sont r éparties, à raison de moitié, entre bénéficiaires de mesures de réadaptation et bénéficiaires de rentes241. En janvier 1999, 188 000 personnes en Suisse avaient droit à une rente AI242. La majorit é des b énéficiaires de rentes AI vivent en Suisse, tandis que 9 % des rentes ont, en 1999, été versées à l ’étranger (Statistique de l ’AI 1999, tableau 3.1, p. 3). 241 Les mesures de réadaptation les plus fréquemment octroyées étaient d’ordre médical (145 000 cas), les plus rares étant les mesures d’ordre professionnel (11 000 cas). 242 Près des trois quarts de ces personnes bénéficient d’une rente complète. Le montant mensuel de cette prestation s’élève, en moyenne, à 1500 francs, montant qui ne comprend pas d’éventuelles rentes complémentaires.1717 Annexe 3 Prétentions fondées sur le code civil et sur le droit des assurances sociales; prise en compte du handicap par le droit fiscal 1P r étentions fondées sur le code civil 1.1 Droit de la famille en g énéral La famille est une communauté économique reposant sur la solidarité. Elle contribue de mani ère primordiale au bien- être physique et psychique des individus, à leur sécurité et à leur épanouissement, sans parler de leur subsistance. Les personnes handicapées sont tout particulièrement tributaires de l’aide matérielle et immatérielle de leur famille. L ’expérience la plus pr écieuse et la plus importante que puissent faire les enfants, a fortiori s ’ils sont handicap és, est de se sentir accept és. Chez l’individu, le d éveloppement de l ’estime de soi et de l ’équilibre psychique passe inéluctablement par le sentiment d ’être reconnu, par la chaleur humaine qu ’il reçoit et par les attentions qu’on lui porte. Les normes du code civil relatives au droit de la famille refl ètent ces valeurs lorsqu ’elles pr évoient que non seulement les époux, mais encore les parents et les enfants se doivent solidarit é et assistance (art. 159, al. 3, et art. 272 CC). L ’obligation de fournir des aliments à ses parents en ligne directe ascendante et descendante étend cette règle de solidarité aux petits-enfants et aux grands-parents par delà les générations (art. 328 CC). C’est précisément dans les familles dont l ’un des parents est atteint d ’un handicap ou dont l ’un des enfants présente des difficultés de développement qu’il peut se r évéler judicieux – et même vital – de recourir à une aide mat érielle extérieure, voire de confier les enfants aux soins de tiers (aide immat érielle). Selon les circonstances, les grands-parents peu- vent assumer le rôle de parents nourriciers (art. 300 CC). En contrepartie, les enfants sont tenus de pourvoir aux soins de parents ou de beaux-parents impotents ou han- dicapés. En ce qui concerne la prise en charge effective au sein de la communaut é familiale d’un membre atteint d ’une invalidité temporaire ou permanente, l ’Office fédéral de la statistique a relev é, lors de la 1 re enqu ête suisse sur la sant é 1992/93, les point saillants suivants 243: au sein de la famille, lorsque l ’un des parents est d éfaillant, c’est le plus souvent son partenaire ou sa partenaire qui lui pr ête l ’assistance re- quise; on rel ève, cependant, une diff érence non n égligeable entre les deux sexes puisque 41 % des hommes ont d éclaré bénéficier de l ’assistance de leur partenaire femme alors qu’il ne s’est trouvé que 19,1 % de femmes (deux fois moins) pour en dire autant de leur partenaire homme. Au chapitre de l ’assistance pr êtée par les enfants, l ’enquête susmentionn ée a fait ressortir que la proportion des m ères soi- gnées par leurs enfants était supérieure à celles des p ères (14 % contre 6,1 %). Elle 243 Cf. notamment Roland Calmonte, Brigitte Herren, Thomas Spuhler, Chrisophe Koller, Santé et comportement de la population en Suisse face à la santé, résultats détaillés de la 1re enquête suisse sur la santé 1992/93, Office fédéral de la statistique, Neuchâtel 1998, p. 96.1718 a, en outre, mis en évidence que ce sont surtout les filles qui s’occupent de leur mère (9 %), tendance encore plus prononc ée chez les filles dont la m ère a 55 ans et plus244. La contribution que mari et femme sont tenus d’apporter chacun à l’entretien conve- nable de la famille (prise en charge des co ûts de sant é ou des frais de maladie y comprise) constitue l ’aspect mat ériel de la solidarit é (art. 163 CC). Celle-ci doit s’exercer selon les facultés et la situation financière de chacun. Dans la partie concernant les droits de l ’enfant, le code civil fait express ément men- tion de l ’enfant handicapé. Il dispose que les parents ont à l’égard de tout enfant le devoir général de favoriser et de prot éger son d éveloppement corporel, intellectuel et moral (art. 302, al. 1, CC). En outre, ils doivent donner à l’enfant, en particulier à celui qui «est atteint de d éficiences physiques ou mentales», une formation générale et professionnelle appropri ée correspondant autant que possible à ses go ûts et à ses aptitudes (art. 302, al. 2, CC). A cet effet, ils doivent consulter l ’enfant et tenir compte autant que possible de son avis (art. 301, al. 2, CC). L ’enfant handicapé a fondamentalement le m ême droit à la formation g énérale et professionnelle que l’enfant qui n’est pas atteint d’une déficience. S’il n’est pas à même de recevoir son instruction dans une classe ordinaire de l ’école publique, les parents doivent faire en sorte qu ’il puisse fr équenter des cours d ’appui ou une école sp éciale, ou le placer dans une institution sp écialisée adaptée à son cas245. Afin d ’assurer la formation de l’enfant, les parents doivent collaborer avec l ’école et, lorsque les circonstances l’exigent, avec les institutions publiques et d ’utilité publique de protection de la jeunesse (art. 302, al. 3, CC). Les parents ont plus particuli èrement le devoir de collaborer lorsqu’ils ne s ’entendent pas sur la conduite à tenir à l’égard de l ’enfant ou ont des vues divergentes de celles de l ’enfant, ou encore lorsque l ’enfant handi- capé est source de difficult és sur les plans scolaire et éducatif. En pareils cas, les parents sont tenus de se mettre en rapport avec les enseignants et de solliciter les conseils des services comp étents des institutions publiques et d ’utilité publique de protection de la jeunesse (p. ex., prise en charge pr écoce de l’enfant sur le plan de la pédagogie curative), ceux du secteur de l’éducation (service de psychologie scolaire, mesures de pédagogie curative, etc.) ainsi que ceux des autorités tutélaires 246. Le devoir qu’ont les parents de collaborer avec les institutions publiques est capital car il permet une prise en charge th érapeutique précoce de l ’enfant atteint de d éfi- ciences physiques ou mentales. On sait, en effet, qu ’au stade pr écoce, une th érapie appropriée au handicap de l’enfant ou des exercices idoines sont de nature à combler plus rapidement et plus efficacement les retards de d éveloppement et les lacunes qu’accuse l’enfant qu'à un âge plus avancé. 244 Cf. notamment Roland Calmonte, Brigitte Herren, Thomas Spuhler, Chrisophe Koller, Santé et comportement de la population en Suisse face à la santé, résultats détaillés de la 1re enquête suisse sur la santé 1992/93, Office fédéral de la statistique, Neuchâtel 1998, p. 96. En outre, il y a lieu de ne pas perdre de vue le lien de cause à effet qui existe entre la viduité et le fait que ce soient les filles qui prêtent assistance à leur mère. A partir de 65 ans, les femmes sont nettement plus nombreuses que les hommes à vivre seules (47 % contre 19,6 %) ; cf. p. 95. 245 ATF 117 Ia 34; Décision du Conseil d’Etat du canton d’Argovie, AGVE 1991, 524, no 26. 246 Ingeborg Schwenzer, Commentaire ad art. 302 CC, in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, Bâle 1996, p. 1556.1719 Il convient également de relever que tous les enfants sont sur pied d ’égalité au sein de la fratrie: l ’enfant qui est handicap é a le m ême droit que ses fr ères et s œ urs de bénéficier d’une éducation et d ’une formation correspondant au mieux à ses facul- tés247. Chez les enfants handicap és, la question de l ’adéquation de la formation se pose de mani ère au moins aussi aigu ë que chez les enfants bien portants, car il est probable que leur handicap ne fera que compliquer un éventuel recyclage ultérieur, problème que ne connaissent pas les jeunes en bonne santé. La solidarité familiale doit aussi être effective dans les situations de crise. Des nor- mes spécifiques garantissent la solidarité matérielle entre les conjoints ainsi qu ’entre les parents et les enfants. Parmi elles figurent au premier plan les normes qui r égis- sent les obligations d ’entretien au titre de la protection de l ’union conjugale durant la séparation (art. 175 ss CC) ainsi que les mesures provisoires durant une proc édure de divorce (art. 137 CC). Lorsque le juge prononce des mesures protectrices de l’union conjugale ou des mesures provisoires dans le cadre d ’une proc édure de divorce, il doit également tenir compte, lors de l ’attribution de la garde d ’un enfant et de la fixation de la contribution d ’entretien, d ’un éventuel handicap et de ses implications concrètes. La solidarit é familiale perdure m ême si l ’union conjugale a été dissoute par un divorce. En effet, les contributions d ’entretien dues au conjoint qui a droit à un soutien p écuniaire sont fix ées compte tenu de son état de sant é, y compris d’une éventuelle déficience physique ou psychique. Cette prise en compte déploie des effets à deux égards: d’une part, elle permet de d éterminer si l ’on peut raisonnablement attendre du conjoint d éficient qu’il exerce une activit é lucrative et, d’autre part, elle influe sur le montant de la contribution d ’entretien due apr ès le divorce 248. Lorsque l ’un des conjoints stipule, dans la convention de divorce, qu ’il renonce, en tout ou partie, à la part de l ’indemnité de sortie LPP de l ’autre conjoint à laquelle il aurait l également droit, l ’autorité judiciaire examine d ’office si le pre- mier bénéficie, sous une autre forme, d ’une prévoyance vieillesse et invalidit é adé- quate (art. 141, al. 3, CC). 247 Quelle est la formation professionnelle la plus ad équate? Cette question doit être exami- née cas par cas. La notion d’adéquation est sujette à interprétation compte tenu des mu- tations sociales, des exigences nouvelles que pose la vie professionnelle, ainsi que de l’élargissement qu’ont connues, ces dernières années, la palette des possibilités de for- mation et la gamme des mesures de thérapie. Pour plus de détails sur la question de l’adéquation, cf. Forni, p. 433s., in: Hausheer/Spycher/Kocher/Brunner, Handbuch des Unterhaltsrechts, Berne 1997, p 340s. S’agissant de la problématique des plans de for- mation et de carrière professionnelle ainsi que de celle du respect de l’avis de l’enfant et de l’interaction parents-enfant dans le choix d’une formation, cf. Peter Breitschmid, commentaire ad art. 277 CC, in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, Bâle 1996, p. 1454-1460. 248 La contribution d’entretien est fixée soit par une convention ratifiée par le juge (art. 140 s. CC) soit encore par une décision du juge, lorsque l’on ne peut raisonnablement atten- dre d’un époux qu’il pourvoie lui-même à son entretien convenable, y compris à la cons- titution d’une prévoyance vieillesse appropriée (art. 125 s. CC). Pour décider si une con- tribution d’entretien est allouée et pour en fixer, le cas échéant, le montant, le juge retient plusieurs éléments, en particulier l’âge et l’état de santé de l’époux (art. 125, al. 2, ch. 4, CC). L’entretien des enfants en cas de divorce des parents est régi par l’art. 133, al. 1, CC et par l’art. 143, al. 1, ch. 2, CC.1720 1.2 Autres mesures protectrices Le droit de la tutelle pr évoit une s érie de mesures destin ées à aider les personnes sous autorité tutélaire à vivre dans notre soci été. Il restreint cependant l ’autonomie des personnes concernées, notamment parce qu’il permet de prendre des mesures qui limitent l’exercice des droits civils (institution d’un conseil légal et/ou d’un curateur au sens de l ’article 395, al. 1 et 2, CC) ou vont jusqu ’à le supprimer (art 368 CC). S’agissant plus particuli èrement de l ’assistance aux personnes handicap ées, ce sont les mesures protectrices de l ’enfant qui occupent la premi ère place parce qu ’elles visent à soutenir les parents dans leur t âche éducative, cela pour le bien de l ’enfant. En outre, le droit de la tutelle permet de fournir des aides aux adultes , qui, en raison d’un handicap physique, psychique ou mental, par exemple, éprouvent de notables difficultés à faire face aux impératifs de la vie quotidienne. 1.2.1 Mesures protectrices de l ’enfant (art. 307 ss CC) Lorsque les parents n égligent l ’éducation de leurs enfants, notamment en ne leur apportant pas les soins auxquels ils sont tenus, ou qu ’ils se sentent d épassés par l’éducation et la formation à donner à un enfant handicap é, l’autorité tutélaire doit se demander s’il y a lieu d’assurer la protection de l'enfant en question. Le code civil prévoit une s érie de mesures protectrices qui vont crescendo. Ainsi, l ’autorité tuté- laire est tenue de prendre les mesures n écessaires pour prot éger l’enfant si son d é- veloppement est menacé et que les parents (ou les parents nourriciers) n ’y remédient pas d’eux-mêmes ou sont hors d ’état de le faire (art. 307 CC). La premi ère mesure qu’elle peut prendre en vertu de la loi est de donner aux parents des instructions relatives aux soins, à l’éducation et à la formation de l ’enfant. Elle peut, par exem- ple, demander aux parents dont l’enfant présente des troubles du langage de lui faire suivre un traitement chez un m édecin sp écialiste ou une th érapie chez un logop é- diste. L’autorité peut aussi nommer un curateur qui assiste les parents de ses con- seils et de son appui dans le soin de l ’enfant (art. 308 CC). Selon le cas de l ’enfant, le curateur peut, par exemple, être un travailleur social ou un sp écialiste de la p éda- gogie curative. La curatelle est con çue comme un appui apport é aux parents dans l’éducation. Plus radicaux sont le retrait de l ’enfant aux p ère et m ère et son placement dans un foyer d’accueil approprié (retrait du droit de garde des p ère et mère, art. 310, al. 1, CC). Lorsque les père et mère ont manqué gravement à leurs devoirs envers l’enfant ou qu’ils ne sont pas en mesure de s ’occuper de lui (par ex. en raison d ’un handicap physique ou psychique), il y a lieu – lorsque d ’autres mesures de protection de l’enfant sont demeurées sans résultat – de prononcer le retrait de l ’autorité parentale, décision qui incombe à l’autorité tutélaire de surveillance. Simultan ément un tuteur est nommé à l’enfant (art. 311 CC). Les parents peuvent eux-mêmes demander, pour de justes motifs, que l’autorité parentale leur soit retirée (art. 312 CC). 1.2.2 Mesures protectrices de l ’adulte Le droit tut élaire distingue trois types de mesures destin ées à aider les personnes adultes qui, sans ces mesures, ne pourraient pas ou ne pourraient que difficilement faire face aux imp ératifs de la vie quotidienne: la curatelle, le conseil l égal et la1721 tutelle. La premi ère mesure (la curatelle) laisse à la personne sa pleine capacit é civile alors que la seconde (le conseil l égal) la restreint partiellement. La troisi ème mesure (la tutelle) est la mesure la plus draconienne puisqu ’elle prive la personne de l’exercice des droits civils. Les personnes majeures ne peuvent être plac ées sous tutelle qu’à certaines conditions. Encore faut-il que la mesure respecte le principe de proportionnalité et soit prononc ée pour des raisons bien d éterminées. La premi ère citée par le code civil est la maladie mentale ou la faiblesse d ’esprit, qui doit être grave au point que la personne atteinte soit incapable de g érer ses affaires, ne puisse se passer de soins et de secours permanents ou menace la s écurité d’autrui (art. 369 CC)249. La mise sous tutelle peut avoir lieu, également, à la demande de la personne majeure elle-même, qui établit qu ’elle est incapable de g érer convenablement ses affaires par suite de faiblesse sénile, d’une infirmité ou de son inexpérience (art. 372 CC). L ’interdiction prive la personne de l ’exercice de ses droits civils. En r ègle générale, l ’interdit est repr ésenté par le tuteur pour toutes les affaires de nature juridique. Cette forme de tutelle s’applique aux personnes qui ne sont pas en mesure d’organiser convenablement leur vie parce qu ’elles sont atteintes d ’une grave mala- die mentale ou souffrent d’une faiblesse d’esprit prononcée. Les droits supérieurs de la personne, droits qui appartiennent à tout être humain, ne peuvent, cependant, pas être restreints. Par droits sup érieurs de la personne, il faut entendre, par exemple, le droit à l’intégrité physique (n écessité de requ érir l’accord de la pers onne avant une intervention chirurgicale telle que la st érilisation) ou le droit d ’établir un testament. La personne plac ée sous tutelle peut exercer ces droits en toute ind épendance, à condition qu’elle mesure la portée de telles décisions, en d’autres termes qu’elle soit capable de discernement. Les droits sup érieurs absolus ne peuvent, par d éfinition, être exerc és que par leur titulaire. Le consentement pr éalable à des interventions médicales figure en revanche parmi les droits sup érieurs conditionnels 250. Cela signifie qu ’ils peuvent être exerc és par le tuteur lorsque la personne titulaire est incapable de discernement 251. L ’interdit ne peut pas contracter mariage sans le consentement de son repr ésentant légal (art. 94, al. 2, phrase 1, CC). Le droit de ce dernier, notamment en cas de tutelle, de refuser son consentement est toutefois limité par l’obligation légale d’assistance personnelle qui lui incombe et qui l ’oblige à préserver au mieux les intérêts du pupille. L’interdit peut recourir au juge contre le refus de son repr ésentant légal (art. 94, al. 2, phrase 2, CC). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l’on ne saurait fixer des exigences trop élevées quant à la capa- cité de discernement n écessaire pour pouvoir contracter mariage 252.Le droit de demander la mainlev ée de la tutelle, tout comme celui de soumettre au juge une requête tendant au divorce, de disposer de ses biens par testament ou de conclure un pacte successoral, font partie des droits strictement personnels253. 249 La notion de maladie mentale utilisée par le code civil ne se recouvre pas avec le généri- que de «maladie psychique» employé en médecine. En effet, une personne souffrant d’une maladie mentale au sens de l’art. 369 CC est également atteinte d’une maladie psychique au sens médical du terme. En revanche, une personne atteinte d’une maladie psychique au sens médical du terme n’est pas nécessairement affectée par une maladie mentale au sens juridique du terme. 250 ATF 114 Ia 350 251 Cf. Margrith Biggler-Eggenberger in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, Bâle 1996, art. 19, no 37 et no 41, p. 187. 252 ATF 109 II 273, cons. 2 et 3. 253 Margrith Biggler-Eggenberger, in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, Bâle 1996, art. 19, no 40, p. 187.1722 En cas de maladie mentale, de faiblesse d’esprit, d’alcoolisme, de toxicomanie ou de grave état d’abandon, l’autorité tutélaire peut aussi prononcer la privation de libert é à des fins d ’assistance et placer ou retenir la pers onne concernée dans un établisse- ment appropri é lorsque l ’assistance personnelle n écessaire ne peut lui être fournie d’une autre mani ère (caract ère subsidiaire de la privation de libert é à des fins d’assistance). En prenant sa d écision, l’autorité tutélaire doit tenir compte des char- ges que la personne concern ée impose à son entourage (art. 397 a CC). En cas de placement durable dans un établissement approprié, la personne priv ée de libert é à des fins d’assistance peut se voir attribuer un tuteur qui la repr ésente dans les actes civils conformément à l’art. 367, al. 1, CC) ou d ’un conseil légal (en pareille occur- rence elle n’est privée que partiellement de l’exercice des droits civils; art. 395 CC). A l’heure actuelle, la tendance est à renoncer à la mise sous tutelle, mesure jugée par trop radicale parce qu ’elle prive la personne de l ’exercice des droits civils. En re- vanche, dans le cas de personnes âgées souffrant de faiblesse d ’esprit ou de person- nes atteintes d’une déficience mentale, l’autorité tutélaire nomme un curateur. D a n s l e c a d r e d e l a révision du droit de la tutelle, il est pr évu de permettre à l’autorité tutélaire de prendre des d écisions qui tiennent mieux compte de la situa- tion individuelle des personnes concern ées. De même, dans la nouvelle «législation sur la protection des adultes », les principes de la proportionnalit é et de la subsidia- rité occuperont une place importante. 1.3 Absence de droit à l’engagement en faveur des personnes handicapées – Protection des travailleurs Le droit du travail r ègle spécialement le domaine du travail en tant qu ’activité dé- pendante fondée sur le droit priv é254. Même si le droit du travail comporte des dis- positions auxquelles il est impossible de déroger, il n’en garantit pas moins la liberté contractuelle à la fois du travailleur et de l ’employeur, en tant qu ’elle constitue un éléments essentiel des droits fondamentaux garantis à l ’individu255. Cette libert é comprend, outre la libert é de d éfinir la teneur du contrat de travail dans les limites des dispositions légales, celle de conclure ou non ce contrat ainsi que celle de choi- sir l’autre partie contractante . La l égislation fédérale ne restreint la libert é contrac- tuelle et, partant, le libre choix de l ’employeur que dans quelques cas bien pr écis. Ainsi, l’art. 3, al. 1 et 2, de la loi sur l ’égalité entre femmes et hommes 256 interdit, lors de l’embauche, toute discrimination directe ou indirecte des travailleurs à raison du sexe257. En revanche, la l égislation ne comporte pas de dispositions obligeant les 254 Le droit du travail revêt une importance éminente puisque la majorité écrasante de la population suisse n’a que sa force de travail pour assurer sa subsistance économique. En Suisse, en effet, plus de 90 % des actifs sont des salariés. Cf. Charlotte Gysin, Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Bâle 1999, p. 210. Pour sa part, Rehbinder es- time qu’en 1996, la Suisse comptait 3,8 millions de personnes qui exerçaient une activité lucrative dépendante, nombre qui tombe à 2,8 millions si l’on déduit les salariés du sec- teur public. Manfred Rehbinder, Schweizerisches Arbeitsrecht, 14e édition, Berne 1999, p. 19. 255 ATF 80 II 39 256 Loi du 24 mars 1995 sur l’égalité; RS 151.1 257 L ’interdiction de toute discrimination – directe ou indirecte – s’applique au surplus à l’attribution des tâches, à l’aménagement des conditions de travail, à la rémunération, à la formation et au perfectionnement professionnels, à la promotion et à la résiliation des rapports de travail.1723 employeurs à faire montre d ’égards particuliers lors de l ’embauche de personnes handicapées. La collectivit é se fie à la libert é qu ’a l ’employeur de d écider d’embaucher ou non une personne handicap ée ou de continuer à l’occuper de ma- nière appropriée après qu’elle est devenue handicap ée et même si son rendement en est restreint. Afin de battre en br èche le clich é voulant que toute personne handicap ée nécessite une aide, force est de relever que le handicap ne signifie pas forc ément restriction de la cr éativité ou de la capacit é économique. Il existe suffisamment d ’exemples de personnes qui, en dépit d’un handicap patent ou cach é, sont à la hauteur de leur r ôle d’homme ou de femme et contredisent ainsi les pr éjugés tenaces qui tendent à les faire passer pour impotents ou dépendants. L’une des dispositions impératives du droit du travail est celle qui a trait à la protec- tion de la personnalit é du travailleur (art. 328, al. 1, CO). Les employeurs sont, en effet, tenus – à titre préventif et dans le cas concret – de prot éger la personnalité de tout travailleur en veillant notamment à ce que, dans les rapports de travail, il ne soit pas harcel é par des sup érieurs, des coll ègues ou des tiers (clients, fournisseurs). Parmi les valeurs attach ées à la personnalit é du travailleur – et donc dignes d ’être protégées – il faut citer la vie et la santé, l’intégrité physique et psychique, le respect au sein de l’entreprise, la sphère privée, la liberté d’opinion et la libert é de se syndi- quer258. L’employeur a donc l ’obligation de combattre et d ’interdire les comporte- ments qui ont pour effet de blesser, de d évaloriser et d’exclure les personnes handi- capées. On sait, par exp érience, que c ’est principalement à la suite d ’une maladie – dont la probabilité s’accroît avec l’âge – que l’on entre dans la cat égorie des rentiers AI (tel est le cas de 76 % d ’entre eux), alors que les autres causes – infirmité congénitale (14 % des rentiers) et accidents (11 %) – ne jouent en la mati ère qu’un rôle secon- daire. Ces faits soulignent l ’importance que rev êt la protection de la sant é pour le maintien de la capacité économique, cela tant de la part de l ’employeur que de celle du travailleur. Aux fins de prot éger la vie, la sant é et l ’intégrité personnelle du tra- vailleur, l’art. 328, al. 2, CO oblige l ’employeur à prendre les mesures appropri ées. Il est notamment tenu de veiller à ce que les locaux de travail et les autres locaux à l’usage des travailleurs soient convenablement équipés, à ce que les machines et les appareils soient pourvus des dispositifs de protection requis et, enfin, à ce que l’organisation du travail soit la moins dangereuse possible pour les travailleurs. Il a, en outre, l ’obligation d’informer ceux-ci des risques que peut pr ésenter leur travail, de leur donner les instructions n écessaires pour y obvier et de contr ôler que les travailleurs respectent les dispositions de s écurité adopt ées par l ’entreprise259. L’employeur ne saurait toutefois être tenu au-del à de ce qui est techniquement pos- sible et économiquement raisonnable. Il s ’agit d ’un standard minimum d û au tra- vailleur (art. 362, al. 2, CO). Dans la mesure o ù les rapports de travail rel èvent de son champ d’application, la loi sur le travail 260 précise les notions de mesures appli- cables «en l’état de la technique » et «économiquement raisonnables». Dans le cadre 258 Manfred Rehbinder, Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Obligationenrecht, Bâle 1996, art. 328, no 3, p. 1631 et 1632. 259 ATF 102 II 18 à 22 260 Loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l’industrie, l’artisanat et le commerce (LTr; RS 822.11).1724 de la r évision de la loi sur le travail, les dispositions relatives à la protection de la santé ont été renforcées en faveur des femmes enceintes (art. 35 ss) et des jeunes (art. 29 ss)261. 2P r étentions fondées sur le droit des assurances sociales 2.1 Le syst ème de la sécurité sociale dans l’Etat social et le risque d’invalidité La protection sociale est un des éléments constitutifs de notre Etat. Elle r ésulte de l’art. 2, al. 2 et 3, Cst. (prosp érité commune et égalité des chances) ainsi que d’autres dispositions constitutionnelles à caract ère social. L ’assurance-vieillesse, survivants et invalidité (art. 111 et 112 Cst.), la pr évoyance professionnelle (art. 113 Cst.), l’assurance-chômage (art. 114 Cst.), les allocations familiales et l ’assurance- maternité (art. 116 Cst.) 262, l ’assurance-maladie et l ’assurance-accidents (art. 117 Cst.) et, enfin, l ’assistance des personnes dans le besoin (art. 115 Cst.) sont les éléments fondamentaux de notre syst ème social. L ’invalidité, à l’instar de la mala- die, du ch ômage, des accidents et des maladies professi onnelles, des charges fami- liales, de l ’âge et du d écès, fait partie des risques classiques couverts par le r égime des assurances sociales. Chaque assurance intervient en cas de survenance du risque spécifique qu’elle assure. Elle fonctionne en vertu du principe de causalit é. Le droit à une prestation d’assurance déterminée et clairement définissable naît quel que soit le besoin concret dans le cas d ’espèce 263. Dans le r égime de l ’assurance-invalidité comme dans celui de l’assurance-vieillesse, la rente qui est insuffisante pour garantir la subsistance normale du b énéficiaire est augment ée jusqu ’à concurrence d ’un minimum social (prestations complémentaires). 2.2 Couverture du risque d ’invalidité Le risque d ’invalidité est couvert par diff érentes branches des assurances sociales: l’assurance-invalidité, l’assurance-accident lorsque l’invalidité résulte d’un accident, l’assurance militaire et la prévoyance professionnelle. L’assurance-invalidité joue en l’occurrence le r ôle majeur. L ’art. 4 de la loi sur l ’assurance-invalidité264 d éfinit l’invalidité à la fois par ses causes et par ses effets: elle est «la diminution de la capacité de gain, pr ésumée permanente ou de longue dur ée, qui r ésulte d ’une at- teinte à la sant é physique ou mentale provenant d ’une infirmité congénitale, d’une 261 La liste des occupations interdites aux jeunes gens qui n’ont pas 19 ans et celle des occupations interdites aux jeunes gens de moins de 16 ans (cf. art. 47 de l’ordonnance 1; RS 822.111) ont été élargies. Les apprentis qui n’ont pas vingt ans n’ont pas le droit d’effectuer certains travaux dangereux. Enfin, l’occupation des jeunes gens de moins de 15 ans est soumise à des conditions très restrictives quant à la durée des rapports de tra- vail et au type d’activité (cf. art. 52 à 55 de l’ordonnance 1). 262 L’assurance-maternité est toujours inexistante. 263 Seule l’assistance par les cantons des personnes dans le besoin est orientée vers une «finalité«, en ce sens que son ampleur est exclusivement déterminée par les besoins des personnes qui la sollicitent. 264 LAI; RS 831.20. La loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale des assurances sociales (LPGA) parvient, par la combinaison de son art. 8 avec l’art. 4, al. 1, de la loi sur l’assurance-invalidité qu’elle révise (cf. ch. 8 de l’annexe), à un résultat comparable; cf. FF 2000 4657.1725 maladie ou d’un accident». Dans l’avant-projet de r évision de la LAI 265, les formes que peut prendre le handicap sont pr écisées: à la d éficience physique ou mentale s’ajoute la catégorie des affections psychiques. La législation sur l’assurance-invalidité considère qu’indépendamment des causes et des formes qu’elle peut prendre, l’invalidité est un probl ème de subsistance à carac- tère éminemment économique. Aussi, le degr é de l ’invalidité se mesure-t-il aux effets que celle-ci exerce sur la capacité économique266. La rente qui est allou ée à la personne handicapée adulte se calcule en fonction de la gravit é du handicap, d éter- minée elle-même par l ’ampleur des incidences économiques de celui-ci. L ’assuré a droit à une rente d ès lors que son invalidit é est d ’au moins 40 %. Pour évaluer l’invalidité, on établit une comparaison entre deux revenus hypoth étiques: le revenu du travail que la personne pourrait obtenir apr ès qu’elle est devenue invalide et le revenu qu’elle aurait pu obtenir si elle n ’était pas invalide (cf. art. 28, al. 2, LAI 267). La rente est échelonnée selon les degr és d’invalidité et r épartie en trois cat égories: un quart de rente pour une invalidit é d ’au moins 40 %; une demi-rente pour une invalidité d’au moins 50 %; enfin une rente complète pour une invalidité d’au moins 662/3 % (art. 28, al. 1, LAI). Lorsque l ’invalidité a été caus ée par un accident, la victime peut pr étendre à une rente d’invalide en vertu de la loi f édérale sur l ’assurance-accident268. La rente est accordée même si le degré d’invalidité est faible. Outre les soins m édicaux de base, l’indemnité journali ère couvre, en cas d ’incapacité totale de travail, 80 % du gain assuré; si l ’incapacité de travail n ’est que partielle, l ’indemnité journali ère est r é- duite en conséquence (art. 17, al. 1, LAA). Quant à la rente d’invalidité, elle s’élève à 80 % du gain assur é en cas d ’invalidité totale; si l ’invalidité n’est que partielle, la rente est diminu ée en cons équence (art. 20, al 1, LAA). Est r éputé invalide celui dont la capacit é de gain subit vraisemblablement une atteinte permanente ou de longue durée. Pour l ’évaluation de l ’invalidité, le revenu que l ’assuré devenu inva- lide par suite d’un accident pourrait obtenir en exerçant l’activité qu’on peut raison- nablement attendre de lui, apr ès exécution éventuelle de mesures de r éadaptation et compte tenu d’une situation équilibrée du marché du travail, est compar é au revenu qu’il aurait pu obtenir s ’il n’était pas invalide (art 18, al. 2, LAA) 269. Le plafond du gain assuré s’élève à 106 800 francs. Ont droit à des prestations d ’invalidité dans le r égime de la pr évoyance profession- nelle vieillesse, survivants et invalidit é270 les personnes qui sont invalides à raison de 50% au moins au sens de l ’assurance-invalidité, et qui étaient assurées lorsqu'est survenue l’incapacité de travail dont la cause est à l’origine de l ’invalidité (art. 23 LPP). L’assuré a droit à une rente enti ère d’invalidité s’il est invalide à raison des deux tiers au moins, au sens de l ’AI, et à une demi-rente s’il est invalide à raison de 50 % au moins (art. 24, al.1, LPP). 265 Cf. art. 5, al. 1 et 2, de l’avant-projet de révision, envoyé en consultation le 4 juillet 2000. Les trois types de handicap (physique, mental et psychique) figurent dans l’énumération des critères discriminatoires au sens de l’art. 8, al. 2, Cst. 266 Cf., ci-après, ch. 3.3 relatif à la taxe d’exemption du service militaire. 267 RS 831.20; cf. aussi art. 16 LPGA, et l’abrogation de l’art. 28, al. 2, LAI (ch. 8 de l’annexe; FF 2000 4657). 268 LAA; RS 832.20 269 Voir, cependant, le nouvel art. 18 LAA, modifié par la LPGA (ch. 12 de l’annexe), et l’art. 16 LPGA; FF 2000 4657 270 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité; LPP; RS 831.401726 Par impotence au sens de la LAI, on entend la situation dans laquelle est l ’assuré qui a besoin de fa çon régulière de l ’aide d’autrui pour accomplir au moins deux actes ordinaires de la vie ou qui n écessite une surveillance personnelle. A cela s'ajoutent les cas spéciaux d'impotence271. 3 Prise en compte de l ’invalidité sur le plan fiscal 3.1 Comment les prestations de l ’AI et les autres prestations des assurances sociales sont-elles considérées en droit fiscal? Le principe de l ’imposition en fonction de la capacit é économique s ’applique aux personnes physiques (comme aux personnes morales). L ’impôt sur le revenu a pour objet tous les revenus du contribuable, qu ’ils soient uniques ou p ériodiques, en particulier le produit d ’une activité lucrative d épendante ou ind épendante ainsi que les prestations des institutions de pr évoyance professionnelle et les rentes viag ères (art. 16, al. 1, de la loi f édérale sur l’impôt fédéral direct272; art. 7 de la loi f édérale sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes 273). Les presta- tions en capital provenant de la pr évoyance ainsi que les sommes vers ées ensuite de décès, de dommages corporels permanents ou d ’atteinte durable à la sant é sont imposées séparément à un taux préférentiel; elles sont, dans tous les cas, soumises à un impôt annuel entier (art. 38 LIFD et art. 11, al. 3, LHID). Lorsqu’elles ne peuvent plus être intégrées dans la vie professionnelle, les personnes handicapées sont tributaires d ’un «revenu de remplacement», c’est-à-dire de presta- tions en esp èces qui tiennent lieu de revenu ou le compl ètent lorsqu ’il est insuffi- sant. Conformément à la définition de l ’impôt sur le revenu, les revenus de rempla- cement imposables sont notamment les indemnit és journali ères et les rentes des assurances sociales (assurance militaire, AVS/AI, assurance-accidents et pr évoyance professionnelle). Pour des raisons relevant de la politique sociale, quelques-unes de ces prestations sont exonérées d’impôt. Tel est le cas des revenus per çus en vertu de la l égislation f édérale sur les prestations compl émentaires à l ’assurance-vieillesse, survivants et invalidit é (art. 24, let. h, LIFD; art. 7, al. 4, let. k, LHID). Il en va de même des subsides provenant de fonds publics ou priv és (art. 24, let. d; art. 7, al. 4, let. f, LHID). Les prestations vers ées en ex écution d ’une obligation fond ée sur le droit de la famille sont également exonérées d ’impôt; ne le sont cependant pas la pension alimentaire que le conjoint divorc é ou s éparé judiciairement ou de fait obtient pour lui-m ême, ni les contributions d ’entretien que l ’un des parents re çoit pour les enfants sur lesquels il a l’autorité parentale ou dont il a la garde (principe de l’imposition de celui des parents qui touche les prestations allou ées par l ’autre; art. 24, let. e, LIFD; art. 7, al. 4, let. g, LHID). Sont également exonérés d’impôt les versements à titre de r éparation du tort moral (art. 24, let. g, LIFD; art. 7, al. 4, let. i, LHID). Ils sont dus par des particuliers qui causent la mort d ’un homme, des l ésions corporelles ou sont à l'origine d ’une at- teinte à la personnalité (art. 47 et 49 CO). 271 Art. 36 du règlement sur l’assurance-invalidité du 17 janvier 1961 (RAI; RS 831.201). 272 LIFD; RS 642.11 273 LHID; RS 642.141727 Sont également exonérées de l’impôt au sens des art. 24, let. g, LIFD et 7, al. 4, let. i, LHID les indemnit és pour atteinte à l’intégrité qui sont dues en vertu de l ’art. 24 LAA ou des art. 48 à 50 LAM274. 3.2 Prise en compte en droit fiscal des frais provoqu és par la maladie et l’invalidité Les dépenses nécessaires à l’acquisition du revenu et les d éductions générales sont défalquées de l’ensemble des revenus imposables, ce qui permet d ’obtenir le revenu net du contribuable 275. La charge financi ère qu’une personne handicap ée doit sup- porter, par exemple, pour assurer son transport jusqu ’à son lieu de travail peut être défalquée des revenus, à titre de frais d ’acquisition du revenu. Figurent notamment parmi les d éductions générales les frais provoqu és par la maladie, les accidents ou l’invalidité du contribuable ou d’une personne à l’entretien de laquelle il subvient, lorsque le contribuable supporte lui-m ême ces frais et que ceux-ci exc èdent une franchise de 5 % (art. 33, al. 1, let. h, LIFD) ou une franchise d éterminée par le droit cantonal (art. 9, al. 2, let. h, LHID). En d ’autres termes, à l ’exception de la fran- chise, les frais provoqu és par la maladie et l ’invalidité sont int égralement défalqua- bles276. Les frais de perfectionnement et de reconversion professionnels en rapport avec l’activité exercée peuvent également être défalqués des revenus imposables tant sur le plan f édéral qu ’au niveau cantonal (art. 26, al. 1, let. d, LFID; art. 9, al. 1, 2e phrase, LHID). Le fait de se pr éparer à l ’exercice d ’un nouveau m étier est en rapport avec l ’activité exercée jusque l à, dans la mesure o ù cette reconversion est rendue nécessaire par un handicap et est indispensable pour maintenir ou am éliorer sensiblement la capacité de gain de la personne atteinte. Ces frais sont sp écialement pris en charge par l’assurance-invalidité (art. 17 LAI; art. 6, al. 1, RAI). L’assuré qui a droit au reclassement est défrayé par l’assurance de ses frais de formation ainsi que des frais de nourriture et de logement dans l ’établissement de formation profession- nelle (cf. art. 6 RAI). 3.3 Taxe d ’exemption de l’obligation de servir En vertu de l ’art. 1 de la loi f édérale sur la taxe d ’exemption de l ’obligation de servir277, tous les citoyens suisses qui n’accomplissent pas ou n’accomplissent qu’en partie leur obligation de servir sous forme de service personnel (service militaire ou service civil) doivent fournir une compensation p écuniaire. Cela signifie que m ême les citoyens suisses qui, handicap és, sont dans l ’impossibilité de servir doivent, en règle g énérale, acquitter la taxe d ’exemption, obligation qui d écoule du principe selon lequel tous les citoyens suisses sont tenus de faire le service militaire. Ce n ’est que s’il remplit les conditions prévues à l’art. 4 LTEO que l’assujetti handicapé sera 274 Markus Reich in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, I/1, art. 7 LHID, no 105, p. 110. 275 Les dépenses nécessaires à l’acquisition du revenu sont également appelées «frais d’acquisition du revenu» (art. 26 à 32 LIFD; art. 9, al. 1, LHID). 276 Markus Reich in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, I/1, art. 9 LHID, no 30, p. 145. 277 LTEO; RS 6611728 exonéré de la taxe, à savoir s’il est atteint d’un handicap physique ou mental majeur et si son revenu n ’excède pas de plus de 100 % son minimum vital, au sens du droit des poursuites (cf. art. 4, al. 1, let. a, LTEO) ou encore si l ’assujetti est consid éré comme inapte au service en raison d ’un handicap majeur et per çoit une allocation pour impotent de l ’assurance-invalidité ou de l ’assurance vieillesse et survivants ou remplit au moins une des deux exigences minimales pour l ’octroi d’une telle alloca- tion (art. 4, al. 1, let. abis et ater, LTEO). A droit à l’allocation pour impotent de l ’assurance-invalidité l’assuré qui a «besoin d’une aide régulière et importante d ’autrui pour au moins deux des actes ordinaires de la vie » (art. 36 RAI) 278. Afin de d éterminer, dans le cas d ’espèce, si la personne est atteinte d’un handicap physique ou mental majeur , on ne doit pas partir du degr é minimum d’invalidité nécessaire pour bénéficier d’une rente d ’invalide car, au sens de l’assurance-invalidité, le degré d’invalidité est une notion économique279. Il faut, en revanche, partir du degré d’invalidité au sens médical du terme280. Dans la pratique, est exonérée de la taxe d’exemption de servir la personne souffrant d’un handicap qui donnerait droit à une indemnit é pour atteinte à l ’intégrité d ’au moins 40 %, si le handicap était r ésulté d ’un accident (art. 24 LAA et art. 36 OAA)281. 278 Selon la jurisprudence des tribunaux, la liste exhaustive des actes ordinaires de la vie est la suivante: 1. . s’habiller et se déshabiller; 2. se lever, s ’asseoir, se coucher; 3. manger; 4. faire sa toilette; 5. faire ses besoins; 6. se mouvoir, avoir ou entretenir des contacts; cf. ATF 121 V 88 ; 124 II 241, 247s. 279 Voir, ci-dessus, ch. 2.2 relatif à la couverture du risque d’invalidité, ainsi que l’art. 28, al. 2, LAI (RS 831.20). 280 ATF 124 II 247 281 ATF 126 II 2751729 Table des matières 1 Texte et genèse de l’initiative populaire 1609 1.1 Forme et validité 1609 1.1.1 Teneur 1609 1.1.2 Aboutissement 1609 1.1.3 Validit é 1609 1.1.3.1 Unit é de la forme 1609 1.1.3.2 Unit é de la matière 1610 1.1.3.3 Ex écutabilité de l’initiative 1610 1.1.3.4 Conformit é aux règles impératives du droit international 1611 1.2 Genèse et objectif de l’initiative 1611 1.2.1 Lancement de l’initiative 1611 1.2.2 Le point de vue des auteurs de l ’initiative 1612 1.3 Délais de traitement 1612 2G énéralités 1613 2.1 Situation des personnes handicap ées en Suisse 1613 2.1.1 La notion de handicap 1613 2.1.2 Le handicap, obstacle aux activités de la vie quotidienne et défi existentiel 1614 2.1.3 La personne handicap ée et le monde du travail 1616 2.1.3.1 G énéralités 1616 2.1.3.2 Ateliers prot égés 1616 2.1.3.3 Nouvelles formes d ’intégration 1617 2.1.4 Image statistique des personnes handicap ées en Suisse 1618 2.1.4.1 Des statistiques en mati ère d’invalidité 1618 2.1.4.2 Nombre total des personnes handicap ées 1619 2.1.4.3 L ’invalidité et ses causes 1619 2.1.4.4 Probabilit é de toucher une rente AI 1620 2.1.4.5 Evolution de l ’invalidité depuis 1992 1621 2.1.4.6 Enfants et adolescents mineurs handicap és 1621 2.1.4.7 Mobilit é réduite 1623 2.2 La personne handicapée, titulaire de droits fondamentaux spécifiques 1624 2.2.1 Evolution g énérale du droit 1624 2.2.2 Un risque r éel de discrimination 1625 2.3 Droit comparé 1626 2.3.1 Droit étranger 1626 2.3.1.1 Dispositions sp éciales fixées dans la constitution et législations spéciales 1626 2.3.1.2 Droit du travail 1628 2.3.1.3 Aménagements architecturaux 1630 2.3.1.4 Formation 1632 2.3.1.5 Transports publics 1634 2.3.1.6 Communications 1636 2.3.2 Droit des cantons 1638 2.3.2.1 G énéralités 1638 2.3.2.2 Emploi 16391730 2.3.2.3 Constructions 1640 2.3.2.4 Formation 1641 2.3.2.5 Transports publics 1642 2.3.2.6 Fiscalit é 1643 2.4 L’initiative parlementaire Suter et la procédure de consultation de 1999 1644 2.4.1 L’initiative parlementaire Suter 1644 2.4.2 La procédure de consultation de 1999 1644 2.4.2.1 G énéralités 1644 2.4.2.2 Bases juridiques au niveau constitutionnel 1645 2.4.2.3 L égislation future 1645 3 Analyse et appréciation de l’initiative populaire 1646 3.1 Analyse juridique 1646 3.1.1 Interprétation du texte de l’initiative 1646 3.1.1.1 G énéralités 1646 3.1.1.2 Clause d ’interdiction de la discrimination (al. 1) 1647 3.1.1.3 Mandat l égislatif (al. 2) 1647 3.1.1.3.1 Premi ère phrase 1647 3.1.1.3.2 Deuxi ème phrase 1649 3.1.1.4 Garantie d ’un droit subjectif (al. 3) 1650 3.1.2 Application directe 1651 3.2 Adaptation à la nouvelle Constitution 1652 3.2.1 Intégration dans la nouvelle systématique constitutionnelle 1652 3.2.2 Intégration de l’al. 1 1652 3.2.3 Intégration de l’al. 2 1653 3.2.4 Intégration de l’al. 3 1653 3.2.5 Texte adapté à la nouvelle Constitution 1653 3.3 Conséquences de l’initiative 1654 3.3.1 Aspects positifs 1654 3.3.2 Aspects négatifs 1654 3.4 Proposition: rejet de l ’initiative et présentation d’un contre-projet indirect 1656 4 Contre-projet indirect: projet de loi fédérale sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (loi sur l’égalité pour les personnes handicapées) 1657 4.1 Avant-projet et consultation de 2000 1657 4.1.1 Avant-projet 1657 4.1.2 Résultats de la consultation 1657 4.1.3 Remaniements de l’avant-projet 1662 4.2 Principales options du projet 1664 4.3 Commentaire du projet 1665 4.3.1 Pr ésentation générale 1665 4.3.2 Commentaire article par article 1666 4.3.3 Modification du droit en vigueur 16791731 4.3.4 Arrêté fédéral relatif au financement des mesures prises dans le domaine des transports publics en faveur des personnes handicapées 1681 4.3.5 Questions d ’organisation 1681 4.4 Autres révisions législatives 1682 4.4.1 Généralités 1682 4.4.2 Révision de la loi fédérale sur la formation professionnelle 1682 4.4.3 Révision de l’assurance-invalidité 1683 4.4.4 Mécanismes d’incitation à l’emploi 1684 4.4.5 Révision de la loi fédérale sur la radio et la télévision 1685 4.4.6 Révision de la loi fédérale sur l’assurance-chômage 1686 4.4.7 Travaux relatifs à une loi fédérale sur les langues officielles de la Confédération et sur la promotion de la compréhension entre les communautés linguistiques et culturelles de la Suisse 1686 4.4.8 Nouvelle péréquation financière 1687 5C o n séquences du projet de loi 1687 5.1 Généralités 1687 5.2 Conséquences pour la Confédération 1688 5.2.1 Conséquences financières 1688 5.2.2 Effets sur l’état du personnel 1692 5.2.3 Récapitulation des conséquences financières 1693 5.2.4 Frein aux d épenses 1693 5.3 Conséquences pour les cantons et les communes 1693 5.3.1 Conséquences financières 1693 5.3.2 Effets sur l’état du personnel 1695 5.4 Conséquences économiques 1695 5.4.1 Accessibilité des constructions et installations 1695 5.4.2 Accessibilité des transports publics 1696 5.4.3 Construction et équipement des véhicules 1698 5.4.4 Prestations 1698 5.4.5 Informatique 1699 5.4.6 Télécommunications 1699 5.4.7 Emissions destinées aux sourds et aux malentendants 1700 5.4.8 Conséquences pour les employeurs privés 1700 5.5 Aspects pratiques de l’exécution 1700 6 Programme de la législature 1701 7 Droit international 1702 7.1 Organisation des Nations Unies (ONU) 1702 7.1.1 Recommandations et programmes 1702 7.1.2 Conventions 1702 7.1.2.1 L'interdiction g énérale de la discrimination posée par les Pactes 1702 7.1.2.2 Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels 1703 7.1.2.3 Convention relative aux droits de l ’enfant 17041732 7.1.3 Organisation internationale du travail 1704 7.2 Conseil de l’Europe 1704 7.2.1 Recommandation 1704 7.2.2 Convention europ éenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et Protocole no 12 1705 7.2.3 Charte sociale europ éenne 1706 7.3 Communauté européenne 1706 8 Bases juridiques 1708 8.1 Constitutionnalit é du projet de loi 1708 8.1.1 Art. 8, al. 4 1708 8.1.2 Autres bases constitutionnelles 1710 8.2 Délégations législatives 1711 8.3 Forme de l’acte à adopter 1711 8.4 Légalité de l’arrêté fédéral relatif au financement des mesures prises dans le domaine des transports publics en faveur des personnes handicapées 1711 Annexes 1 Donn ées relatives aux groupes d’infirmité, aux atteintes fonctionnelles et aux causes d’infirmité 1712 2 Assur és AI et prestations fournies (extraits de la Statistique de l’AI 1999) 1715 3P r étentions fondées sur le code civil et sur le droit des assurances sociales; prise en compte du handicap par le droit fiscal 1717 Arrêté fédéral concernant l’initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» (projet) 1733 Loi fédérale sur l’éliminiation des inégalités frappant les personnes handicapées (Loi sur l’égalité pour les handicapées, Lhand) (projet) 1734 Arrêté fédéral relatif au financement des mesures prises dans le domaine des transports publics en faveur des personnes handicapées (projet) 1743Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à l'initiative populaire fédérale "Droits égaux pour les personnes handicapées " et à un projet de loi fédérale sur l'élimination des inégalités frappant les personnes handicapées In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 20 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.094 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 22.05.2001 Date Data Seite 1605-1732 Page Pagina Ref. No 10 125 385 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.