3298 2001-0663 01.401 Initiative parlementaire Loi sur le Parlement (LParl) Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 1er mars 2001 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21ter, al. 3, et à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), la commission vous soumet le présent rapport, qu’elle transmet simultanément au Conseil fédéral pour avis. La commission vous propose d’adopter le projet de loi ci-joint. Elle vous propose également: – de classer les initiatives parlementaires suivantes, leur objectif ayant été atteint: 96.451 Iv.pa. Commission 95.067-CN. Engagement des experts dans les procé - dures des CEP et obligation de conserver le silence sur les audi- tions des CEP 96.452 Iv.pa. Commission 95.067-CN. Haute surveillance parlementaire: direc- tives de l’Assemblée fédérale au Conseil fédéral 96.453 Iv.pa. Commission 95.067-CN. Acc ès des commissions parlementaires de contrôle aux données de gestion et de contrôle des départe- ments ainsi qu’aux dossiers de procédures qui ne sont pas encore closes 96.454 Iv.pa. Commission 95.067-CN. Coordination entre les commissions parlementaires de contrôle 97.441 Iv.pa. Schl üer. Déclaration des intérêts 98.452 Iv.pa. Zbinden Hans. La Suisse dans les organisations internationales. Démocratisation des structures et des procédures – de classer les interventions parlementaires suivantes: 1996 P 96.3151 Renforcer la coordination entre commissions des finances et commissions de gestion (N 21.6.96, Raggenbass) 1998 P 98.3052 Domaines attribu és aux commissions permanentes. Modifi- cation (N 18.12.98, Commission des finances CN)3299 1998 P 98.3349 Conseillers f édéraux sollicitant le renouvellement de leur mandat. Procédure électorale (N 18.12.99, Weyeneth) 1999 P 99.3283 Intervention contre le flot d ’interventions (N 13.12.2000, Theiler) 1999 P 99.3380 Motions et postulats. Renforcement du dispositif (N 8.10.99, Stamm Luzi) 1999 P 99.3526 Modifier la LREC (N 22.12.99, Bangerter) 1999 P 99.3565 Initiatives parlementaires. Instituer un examen pr éalable dans les deux conseils (N 24.3.2000, Peter Hess) 1999 P 99.3568 Formules du serment et de la promesse (N 22.12.99, CIP-CN) 1er mars 2001 Pour la commission: La présidente, Vreni Hubmann3300 Condensé Comme son nom l’indique, la loi sur le Parlement (LParl) définit l’organisation et le fonctionnement du «cœ ur d émocratique» – puisqu ’élu – de l ’Etat f édéral suisse. Appelée à se substituer à la loi de 1962 sur les rapports entre les conseils (LREC), la LParl a essentiellement pour objet: 1. de pr éciser les dispositions de la Constitution (Cst.) du 18 avril 1999 relati- ves aux attributions de l ’Assemblée fédérale et à la r épartition des comp é- tences entre Assemblée fédérale et Conseil fédéral; 2. d ’une part, de pr ésenter d’une manière à la fois claire et structur ée les dis- positions d’une LREC aujourd ’hui obsolète, et en tout cas devenue inextri- cable après avoir été soumise à plus d’une trentaine de r évisions, et d’autre part, de supprimer certaines incoh érences ou lacunes plus ou moins graves qui entachent le droit pertinent en vigueur. La nouvelle Cst. dispose que «toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale»: or, s’agissant des dispositions qui touchent l ’organisation et le fonctionnement du Parlement, ce n’est pas le cas aujourd’hui pour beaucoup d’entre elles. Pour prendre un exemple, sont ainsi désormais arrêtées, non plus dans la Cst., mais dans la LParl, les moda- lités qui r égissent l’élection du Conseil f édéral, sans d ’ailleurs que ce passage du plan r églementaire au plan l égislatif entra îne aucune modification de fond de la procédure applicable. Par rapport au droit en vigueur, la LParl contient quelque 155 innovations et pr éci- sions mat érielles: s ’il s ’agit le plus souvent d ’améliorations l égères, leur port ée pratique peut parfois être considérable (p. ex.: alors qu ’un certain flou r égnait à ce jour sur le plan de la proc édure, l’organisation d’une session des Chambres f édé- rales ailleurs qu ’à Berne suppose d ésormais l’adoption ad hoc d ’un arrêté fédéral simple, ce qui garantit une d écision concordante des deux Chambres et, ainsi, une appréciation plus complète des implications d’une telle décision). Les principales innovations de fond sont les suivantes: a. la nouvelle Cst. garantit aux commissions parlementaires le droit d ’accéder aux informations détenues par le Conseil f édéral et son administration dans la mesure où elles en ont besoin pour remplir leurs t âches: la LParl d éfinit les modalités qui régissent l’exercice de ce droit. S ’agissant plus particuliè- rement des commissions chargées de la haute surveillance, elle dispose qu’il appartient désormais au contrôleur, et non plus au contr ôlé, de d écider des informations dont il a besoin pour exercer sa mission. Relevons par ailleurs que la LParl r éserve également un droit d ’accès à l’information au d éputé considéré individuellement. b. la nouvelle Cst. pr évoit que l ’Assemblée fédérale veille à ce que l ’efficacité des mesures prises par la Conf édération fasse l ’objet d ’une évaluation: la LParl assure une transposition active de ce principe en disposant que toute commission devra désormais veiller également à évaluer l’efficacité des ac- tes à l’examen préalable desquels elle a proc édé, sous r éserve de la n éces-3301 saire coordination avec les commissions charg ées d ’exercer la haute sur- veillance au nom du Parlement. c. la nouvelle Cst. dispose que l ’Assemblée fédérale est associ ée aux «planifi- cations importantes des activit és de l’Etat» et à la d éfinition de la politique extérieure (alors qu ’elle n ’était habilit ée à ce jour qu ’à prendre acte des rapports que lui soumettait le Conseil f édéral sur ces sujets): la LParl pr é- cise cette comp étence nouvelle en r éservant à l’Assemblée fédérale le droit de se prononcer par voie d ’arrêté fédéral simple sur ces «planifications im- portantes» (notamment le programme de la l égislature et la planification fi- nancière) et sur les principaux rapports qui lui sont adress és par le Conseil fédéral (concernant notamment les orientations g énérales en matière de po- litique extérieure), ce qui permet au Parlement d ’exprimer un avis non seu- lement plus nuanc é, mais poss édant d ésormais un caract ère plus contrai- gnant que par le passé. d. la nouvelle Cst. donne à l ’Assemblée f édérale le pouvoir de confier des mandats au Conseil fédéral à l’aide desquels elle peut exercer une influence sur les domaines relevant de la comp étence du Conseil fédéral: la LParl re- définit à cet effet la nature et la port ée de la motion, dans le cadre évidem- ment de la r épartition actuelle des comp étences entre Parlement et Gouver- nement (qui peut toutefois évoluer, si le premier le souhaite). e. malgr é son caractère a priori contraignant, la motion n’a cessé de se dépré- cier, notamment aux yeux des élus du Conseil national: il est vrai que le d é- pôt d’une motion est rarement suivi d ’effets tangibles, et que la suite qui lui est donn ée semble d épendre moins de consid érations techniques ou politi- ques que de l ’arbitraire. En disposant que les motions d éposées par les commissions jouiront désormais d’un traitement privilégié pour ce qui est de leur inscription à l’ordre du jour, et en incitant par l à le d éputé réellement soucieux de voir sa d émarche aboutir à passer par le canal de la commis- sion, la LParl contribue à revaloriser l’instrument de la motion. f. le d épôt d’une motion restant aujourd’hui peu ou prou dépourvu d’effets, les députés ont de plus en plus tendance à recourir au d épôt d ’une initiative parlementaire, m ême dans les cas ou la motion serait a priori l ’outil le mieux indiqu é. Cette évolution entra îne logiquement une augmentation du nombre des initiatives auxquelles les conseils décident de donner suite, alors que les effectifs des agents cens és assurer la pr éparation des projets d ’acte concernés ne suivent pas dans la m ême proportion, avec pour cons équence les difficultés que l’on imagine. Aussi la LParl prévoit-elle d’associer l’autre conseil à l’examen des initiatives parlementaires d ès la phase pr éliminaire: cette concertation en amont devrait en effet se traduire par une efficacit é accrue, en permettant d ’éviter désormais que l’un des conseils ne mette sur pied à grands frais un projet l égislatif dont l’autre ne veut pas. Ce meilleur filtrage introduit au stade de l ’examen pr éliminaire constitue par ailleurs pour les d éputés une incitation à se tourner à nouveau vers l ’instrument de la motion.3302 La CIP esp ère que la LParl pourra entrer en vigueur au d ébut de la prochaine législature au plus tard. S ’agissant des travaux à engager pour assurer la coordi- nation de la LParl avec le projet de «réforme de la direction de l ’Etat» dont le Parlement devrait être saisi d’ici à la fin de l’année 2001, ils devraient être minimes si l’on considère que le Conseil f édéral semble vouloir se limiter à une r éforme de l’organisation du Gouvernement. Par ailleurs, et dans le droit fil de la LParl, les CIP ont l’intention de présenter sous peu deux projets de r évision concernant, l’un, les textes applicables à l’indemnisation des d éputés, et l ’autre, les textes r égissant leur prévoyance professionnelle.3303 Rapport 1 Genèse 1.1 La LREC et son évolution La premi ère loi sur les rapports entre les conseils (LREC) a été adopt ée le 22 décembre 1849. A l ’époque, il s ’agissait prioritairement d ’établir des r ègles de procédure applicables aux relations entre les conseils. Il s ’est, par exemple, r évélé indispensable de fixer la proc édure de d ésignation du conseil ayant la priorit é d’examen, pour mettre fin aux continuelles discussions du d ébut sur la question de savoir si l ’on devait se saisir d ’une affaire ou si l ’autre conseil n ’était pas d éjà en train de la traiter. En l ’espace de 150 ans, la loi a subi deux r évisions totales. Celle de 1902 a permis d ’une part d ’apporter plusieurs modifications au niveau de la procédure régissant les rapports entre les conseils (vote final, conf érence de conci- liation), et d’autre part de cr éer la Délégation des finances. La seconde refonte a eu lieu en 1962. Cette fois, les principales modifications ont consist é à red éfinir les dispositions relatives aux formes d’actes et aux interventions parlementaires. Depuis la fin des ann ées soixante, la n écessité de régler plus largement les relations entre le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale s’est fait sentir de plus en plus impé- rieusement. L’affaire des «Mirages» est à l’origine d’une prise de conscience crois- sante de l ’Assemblée fédérale pour les imp ératifs relevant de la haute surveillance. Depuis lors, les pr érogatives du Parlement en la mati ère ont été progressivement étendues à la faveur de diff érentes r évisions partielles. Les normes de proc édure applicables aux relations entre l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral ont occupé une place de plus en plus grande dans la loi sur les rapports entre les conseils. De «charte fondamentale du syst ème bicam éral» qu ’elle était à l ’origine (cf. Huber, Hans: Zum Entwurf eines neuen Gesch äftsverkehrsgesetzes. Dans: NZZ du 23 ao ût 1960), celle-ci s’est transformée en «charte fondamentale du partage des comp éten- ces». Les nombreuses modifications de la LREC t émoignent des mutations continuelles auxquelles est sujet le fonctionnement du Parlement. Les g énérations de parlemen- taires qui se succèdent manifestent à l’égard de leur activité et, partant, du Parlement en tant qu ’institution, des attentes sans cesse renouvel ées. Des études scientifiques ont, par exemple, mis en évidence que, ces derni ères années, le Parlement a contri- bué à façonner la législation dans une plus large mesure qu’il ne l’a fait au début des années septante (cf. Jegher, Annina und Lanfranchi, Prisca: Der Einfluss von Natio- nal- und St änderat auf den Gesetzgebungsprozess: Eine Analyse quantitativer und qualitativer Aspekte der parlamentarischen Gesetzgebungst ätigkeit in der 44. Legis- laturperiode (1991 –1995). Institut de sciences politiques de l ’Université de Berne/ Services du Parlement, Berne 1996). Un Parlement plus engag é a besoin d ’un cadre juridique lui permettant d ’agir conform ément à ses besoins. Cela explique que, depuis le d ébut des ann ées septante, le droit parlementaire a été continuellement réaménagé à la faveur de diverses r éformes. Jusqu’en 1991, la loi sur les rapports entre les conseils de m ême que les r èglements de ceux-ci ont subi de nombreuses révisions, démarche dont le projet de r éforme du Parlement (adopt é par les conseils législatifs le 4 octobre 1991) peut être considéré comme étant l ’aboutissement. La réforme s’est notamment traduite par l ’instauration d’un nouveau syst ème de com-3304 missions parlementaires permanentes ainsi que par une extension des pouvoirs du Parlement en mati ère de politique étrangère (cf. le rapport de la commission du Conseil national, dans FF 1991 III 641 s.). Cependant, lors de la votation populaire du 27 septembre 1992, les propositions tendant à une amélioration de l’infrastructure parlementaire et du r égime des indemnit és allouées aux d éputés, se heurt èrent à un refus. Ainsi donc, la LREC s’est mise à couvrir continuellement de nouveaux aspects, d’où la difficulté de plus en plus marqu ée d’intégrer les innovations de mani ère satisfai- sante du point de vue de la syst ématique. Il suffit pour s ’en rendre compte de cons- tater, par exemple, qu ’entre les art. 47 et 48, il a fallu en ins érer pas moins de neuf autres (47a, 47bis, 47bisa, 47bisb, 47ter, etc.). 1.2 La révision de la Constitution fédérale 1.2.1 Travaux préparatoires de la CIP en matière de droit parlementaire, en vue de la révision de la constitution La révision de la Constitution acceptée lors de la votation populaire du 18 avril 1999 s’est traduite par une modernisation du droit parlementaire à l’échelon constitution- nel: d’une part, les dispositions partiellement d ésuètes de l’ancienne constitution ont été reformulées et adapt ées aux exigences de la pratique; d ’autre part, la r éforme a permis de clarifier à divers égards les rapports entre l ’Assemblée fédérale et le Con- seil fédéral (voir ch. 2.1 et 2.2 pour les innovations apport ées dans la nouvelle Cst. en matière de droit parlementaire). Rappelons que les importantes pr écisions cons- titutionnelles apportées dans ce domaine reposent largement sur les nombreux tra- vaux préliminaires effectués par la CIP. Après la scission engendr ée par le r ésultat de la votation populaire de septembre 1992, les CIP ont tout d ’abord dress é un «catalogue syst ématique» de toutes les réformes envisageables à l’échelon constitutionnel. Elles ont confi é à une commis- sion d ’experts le mandat d ’étudier le domaine particuli èrement complexe de la répartition des comp étences entre l ’Assemblée f édérale et le Conseil f édéral. Le 15 décembre 1995, celle-ci a remis son rapport final intitul é «La r épartition des compétences entre l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral» (FF 1996 II 413 s.). Lors de leurs s éances des 2 et 13 f évrier 1996, les CIP se sont d éterminées sur la manière de traduire en projets et propositions concrets ces travaux pr éliminaires de grande ampleur. Des propositions de modifications constitutionnelles ont été soumi- ses aux conseils dans le cadre du rapport compl émentaire des deux CIP dat é du 6 mars 1997 (FF 1997 III 243 s.). La plupart d ’entre elles ont été agr ées par les Commissions de r évision constitutionnelles et, ult érieurement, par les conseils eux- mêmes. 1.2.2 Adaptation de la LREC à la nouvelle Cst. La nouvelle Cst. est entr ée en vigueur dès le 1er janvier 2000. Plusieurs dispositions de cette charte fondamentale ne sont applicables qu ’à la condition qu ’existe une législation d ’exécution. L ’absence de celle-ci cr éée un vide juridique. Comme il3305 s’est rapidement av éré que l ’élaboration de l ’avant-projet de la nouvelle LREC prendrait plus de temps que pr évu, on a estim é qu’il était indispensable de proc éder de manière anticipée aux adaptations indispensables s’agissant de l’organisation des autorités, cela à la faveur d’une révision partielle. La CIP du Conseil national a élaboré le projet ad hoc (99.419; FF 1999 IV 4471 s.). Les conseils ont, quant à eux, adopt é cette r évision partielle de la LREC d ès le 8 octobre 1999, de sorte que les dispositions modifi ées ont pu entrer en vigueur à la même date que la nouvelle Cst. Les modifications apportées constituent des adaptations indispensables à la nouvelle Cst. Sans celles-ci, en effet, l ’entrée en vigueur de la nouvelle Cst. se serait traduite par des lacunes juridiques (délimitation des compétences respectives de l’Assemblée fédérale et du Conseil f édéral en matière de ratification des trait és, statut des Servi- ces du Parlement, publicit é des s éances), ou encore il aurait subsist é des contradic- tions évidentes entre la LREC en vigueur et la nouvelle Cst. (invalidation partielle d’initiatives populaires, convocation de sessions extraordinaires, forme des actes édictés par l’Assemblée fédérale). Cette révision partielle «sous toit», une part importante des travaux pr éliminaires de la révision totale de la loi était achevée. Les nouvelles dispositions ont été intégrées aux endroits pertinents de la nouvelle loi. 1.2.3 Pourquoi effectuer une révision totale de la LREC? Lors de la révision partielle mentionnée ci-dessus, il n ’a été procédé qu’aux adapta- tions les plus urgentes de la LREC à la Cst. Il reste cependant sans conteste d ’autres principes qui attendent d ’être concr étisées au niveau de la loi. En outre, dans le cadre des travaux préliminaires entrepris de 1993 à 1995, les commissions ont élabo- ré toute une série de propositions de réforme, qui peuvent être concrétisées au degré législatif sans exiger de modifications constitutionnelles pr éalables. La LREC de 1962 a subi plus de 30 r évisions partielles qui en ont affect é notablement la syst é- matique et la clarté. Il s’imposait donc d’en entreprendre la révision totale en lieu et place d’une révision partielle d’une certaine ampleur. La révision totale de la loi sur les rapports entre les conseils vise trois objectifs: 1. Concr étiser les nouvelles perspectives ouvertes par la Constitution dans le domaine du droit parlementaire. 2. Traduire dans les textes les indispensables r éformes du droit parlementaire. 3. Pr ésenter le droit parlementaire selon une syst ématique claire et reformuler les dispositions désuètes du point de vue rédactionnel.3306 1.3 Travaux des CIP concernant la révision totale de la LREC 1.3.1 Décision de principe Dès les 2 et 13 f évrier 1996, les CIP ont pris la d écision de principe de mettre en chantier une r évision totale de la LREC. Deux ans plus tard, alors que les conseils législatifs délibéraient de la r éforme constitutionnelle et que le domaine «organisa- tion des autorit és» commen çait à prendre des contours de plus en plus pr écis, le moment était venu d ’entamer des d émarches concr ètes. Par d écisions des 12 et 14 mai 1998, les CIP ont chargé leur secrétariat d’élaborer un avant-projet accompa- gné d’un rapport explicatif. En outre, elles ont institu é des sous-commissions char- gées chacune de l ’examen pr éliminaire de questions bien sp écifiques. La d écision précisait que pour la r évision de la LREC, les commissions pouvaient faire appel à d’autres unités des Services du Parlement ainsi qu’à l’administration fédérale. 1.3.2 Constitution de sous-commissions chargées d’examiner des thèmes spécifiques de la réforme Les sous-commissions institu ées par les CIP les 12 et 14 mai 1998 ont tenu six séances communes de l ’automne 1998 à l ’été 19991. Elles y ont trait é des th èmes suivants: 1. Proc édure de l ’Assemblée f édérale en mati ère d ’élection (notamment, réexamen de la proc édure applicable au renouvellement int égral du Conseil fédéral) 2. Haute surveillance (notamment examen du probl ème de la coordination en- tre les commissions de gestion et les commissions des finances) 3. Droits des parlementaires et des commissions en mati ère d’obtention de ren- seignements 4. Interventions personnelles et initiative parlementaire Au sein des sous-commissions, il s ’est principalement agi d ’examiner les desiderata formulés en mati ère de r éforme et de chercher des solutions aux probl èmes mani- festes que posait la satisfaction de ces souhaits. Les sous-commissions ont arr êté des décisions de principe sur la base des documents de travail qui leur ont été soumis par le secrétariat des CIP et d’autres unités des Services du Parlement. Ces décisions ont servi de lignes directrices au secr étariat des CIP dans l ’élaboration de projets con- crets de normes. 1 Sous-commission CIP-N: Dettling (président), David, Ducrot, Fritschi, Gross Andreas, Hubmann, Schmid Samuel, Vollmer, Zwygart Sous-commission CIP-E: Reimann (président), Aeby, Rhinow, Spoerry, Wicki3307 1.3.3 Elaboration d’un projet par le secrétariat des CIP avec le concours des services directement concernés Parallèlement aux travaux des sous-commissions, le secr étariat s ’est attel é à l’élaboration d’un projet de refonte totale de la loi sur les rapports entre les conseils. A cette fin, il s ’est efforcé d’établir, domaine par domaine, une étroite collaboration avec d’autres services, de mani ère à bénéficier de l ’expertise de ceux-ci. Certaines des normes ont, du reste, été élaborées par d ’autres services pour le compte du se- crétariat des CIP. 1.3.4 Consultation au sein de l’administration et expertises Le 30 septembre, un premier avant-projet complet a été soumis à l’appréciation des services intéressés. 16 d’entre eux ont fait parvenir leur avis au secrétariat des CIP. Simultanément, l’avant-projet a fait l ’objet d’une expertise de la part de divers sp é- cialistes du droit parlementaire, qui se sont prononc és sur la totalité du document ou sur certaines parties de celui-ci. Ces experts étaient les suivants: MM. Jean-Fran çois Aubert, Bernhard Ehrenzeller, Philippe Mastronardi, Niklaus Oberholzer et Hans- jörg Seiler. Dans leurs avis, tant les services consult és que les experts ont formul é des remar- ques précieuses en vue de l ’amélioration de l ’avant-projet. Après avoir analys é ces avis, le secrétariat a remanié l’avant-projet en conséquence. 1.3.5 Examen de l’avant-projet par la CIP du Conseil national, avis des autres commissions concernées L’avant-projet, retouché en fonction des différents avis, a officiellement vu le jour le 31 janvier 2000. Les deux CIP ayant d ésigné le Conseil national comme conseil prioritaire, la CIP du Conseil national a alors commenc é ses travaux. Entre f évrier 2000 et mars 2001, elle a consacr é un total de dix s éances à l ’examen par art. de l’avant-projet. Apr ès avoir, dans un premier temps, demand é aux autres commis- sions concern ées (Commissions des finances, Commissions de gestion, Commis- sions de politique ext érieure, Commissions des affaires juridiques, Commission de rédaction, Délégation administrative, Commission sp éciale chargée de l ’examen du programme de la l égislature) de lui faire part de leur avis, afin d ’en tenir compte dans son examen, la CIP a invit é les repr ésentants de ces commissions à participer aux s éances pour qu ’ils pr écisent leur point de vue. Pour le d étail des diff érents points de vue émis, veuillez vous référer au commentaire des différents article.3308 1.4 Rapports entre la révision totale de la LREC et d’autres projets de réforme 1.4.1 Vue d’ensemble de la réforme des institutions de l’Etat fédéral Loin d’être isolées les unes des autres, les institutions que constituent le Parlement, le gouvernement, les tribunaux et les droits populaires interagissent à de multiples égards. La r éforme de l ’une de ces institutions a par cons équent en r ègle générale des répercussions plus ou moins importantes sur les autres. Il est ainsi n écessaire d’avoir une vue d ’ensemble des diff érentes réformes en cours. C’est la raison pour laquelle les CIP des deux conseils, à l’instar des commissions qui les ont pr écédées (avant 1992), se sont toujours engag ées en faveur de r éformes de toutes les institu- tions centrales de l ’Etat. Dès 1990, diff érentes initiatives parlementaires et motions visant de façon coordonnée des réformes fondamentales du Parlement et du gouver- nement ont été déposées dans les deux conseils. Sous l ’égide des commissions par- lementaires, des r éformes, d ’une part, de la proc édure et de l ’organisation parle- mentaires, et, d ’autre part, des rapports entre le Parlement et le gouvernement, ont ainsi pu être effectuées en relativement peu de temps – tout d ’abord aux niveaux législatif et r églementaire (r éforme parlementaire du 14 octobre 1991), puis au niveau constitutionnel (dans le cadre de la r évision totale de la Cst., du 18 avril 1999). Les travaux de r éforme du gouvernement ont par contre pris du retard, et ce malgré le dépôt de nombreuses interventions parlementaires visant à les accélérer (p. ex.: la motion déposée par la CIP du Conseil national le 20 juin 1997). Il a ainsi fallu attendre le 21 mars 1997 pour que soit adopt ée la loi sur l ’organisation du gouver- nement et de l’administration (LOGA), qui prévoyait un certain nombre de r éformes sur la base de la Constitution alors en vigueur. Quant à la r éforme constitutionnelle du gouvernement – qui fait pendant aux r éformes parlementaires effectu ées dans le cadre de la révision totale de la Cst. –, elle est encore à venir (cf. ch. 142). S’il est important, voire indispensable d ’avoir une vue d ’ensemble de la situation, un tel objectif ne saurait toutefois justifier que soit diff éré l’examen par les conseils du projet de LParl, alors qu ’il est pr êt, au motif qu ’il faut attendre les r ésultats de projets moins avanc és. Cela vaut en tout cas aussi longtemps qu ’il ne peut pas être établi de lien objectif clair entre deux projets. La r éforme constitutionnelle du gou- vernement notamment, qui, selon toute vraisemblance, ne s ’achèvera pas avant quelques ann ées, ne saurait justifier un retard dans la mise en œ uvre, au niveau législatif, des principes de droit parlementaire contenus dans la nouvelle Cst.. La réforme des institutions de l ’Etat atteint, dans son ensemble, un degr é de com- plexité trop important pour pouvoir être réalisée de façon entièrement coordonnée et uniforme. Il est par conséquent inévitable de procéder par étapes, même s’il est clair que des r éformes effectuées à un stade ult érieur ne resteront pas sans effet sur les réformes effectu ées pr éalablement (les futures r éformes constitutionnelles du gou- vernement et des droits populaires n écessiteront la révision de certaines dispositions de la LParl). Il s’agit ainsi maintenant de mettre en œ uvre les principes de la Cst. du 18 avril 1999 en mati ère de droit parlementaire et d ’élaborer une loi moderne, à la systématique claire. Une telle loi se pr êtera à l’intégration d’innovations ultérieures, si tant est que celles-ci recueillent l’adhésion de majorités.3309 1.4.2 Réforme du gouvernement Le 17 janvier 2001, le Conseil fédéral a pris un certain nombre de d écisions prélimi- naires concernant la mise en chantier d’une réforme de la direction de l’Etat – qui se limitera toutefois, dans les faits, à une r éforme du gouvernement. Il a notamment prévu l’institution en principe d ’un ministre (appel é «ministre délégué») par d épar- tement, chacun de ces ministres étant comp étent dans un domaine sp écifique. Les séances du gouvernement rev êtiront donc à l’avenir deux formes: certaines s éances ne regrouperont que les conseillers f édéraux, alors que les autres r éuniront con- seillers fédéraux et ministres, ces derniers n’ayant toutefois pas le droit de voter. Ces ministres seront nommés par le Conseil f édéral, puis confirmés dans leurs fonctions par l’Assemblée fédérale. Un projet est attendu d’ici la fin 2001. Le projet de «réforme de la direction de l ’Etat» présenté par le Conseil f édéral de- vrait donc, selon toute vraisemblance, être limité à des propositions de r éaménage- ment de l ’organe gouvernemental, qui n ’auront que peu d ’incidences sur la loi sur l’Assemblée fédérale. Du point de vue du contenu, le besoin de coordination est trop faible pour qu’il faille grouper les projets de LParl (niveau l égislatif) et de «réforme de la direction de l ’Etat» (niveau constitutionnel). Ainsi, si le Conseil f édéral s’en tient à ce qui est actuellement pr évu pour la r éforme du gouvernement, seuls deux art. de la LParl concernant la repr ésentation du Conseil f édéral au sein des conseils et des commissions devront être adapt és. Il est toutefois possible qu ’au cours des débats parlementaires dont fera l ’objet la r éforme de la direction de l ’Etat, il soit décidé d’effectuer d’autres réformes (p. ex. une élection «en bloc» du Conseil f édé- ral, un élargissement substantiel des comp étences du pr ésident de la Conf édération, etc.). Il y aurait alors lieu d ’entamer une r évision partielle de la LParl. Dans un tel cas, la r éforme du gouvernement prendrait toutefois nettement plus de temps que prévu. Dans ces conditions, rien ne s ’oppose à ce que l ’on proc ède à la r évision totale de la LREC, sans attendre le projet du Conseil f édéral, voire l’issue des débats sur la réforme de la direction de l’Etat. 1.4.3 Réforme des droits populaires Après que les deux conseils ont d écidé – le 9 juin et le 30 ao ût 1999 – de ne pas entrer en matière sur le projet de réforme des droits populaires soumis par le Conseil fédéral dans le cadre de la r éforme de la Cst. (objet 96.091/projet B), le Conseil des Etats a donné suite par 30 voix contre 6 à une initiative parlementaire émanant de sa commission de r évision constitutionnelle (BO 1999 E 611 s.). L ’initiative demande que les visées de la réforme qui a été écartée soient reprises dans la mesure o ù elles sont susceptibles de recueillir l ’adhésion d’une majorité, ce qui permettrait de com- bler diverses lacunes dont sont entach és les droits populaires. Par la suite, le Bureau a charg é la CIP du Conseil des Etats d ’élaborer un projet d ’ici à la session d’automne 2001. Le terme pr évu pour l ’adoption de ce projet également est plus lointain que celui de la r évision totale de la LREC. En tout état de cause, s ’il s’avérait nécessaire d’adapter ultérieurement le chapitre «Procédure applicable aux initiatives populaires », cela pourrait se faire sans probl ème dans le cadre d ’une révision partielle.3310 1.4.4 Indemnités des membres du Parlement et infrastructure à leur disposition Nous avons d éjà mentionné que l ’Assemblée fédérale est impliqu ée plus largement qu’auparavant dans le processus l égislatif. Les exigences pos ées non seulement au Parlement, mais encore à chacun de ses membres sont donc plus élevées. A cet égard, la nouvelle LParl vise à créer le cadre juridique permettant aux parlementaires de satisfaire à ces exigences. Certes, il importe également que les conditions finan- cières et l ’infrastructure dont b énéficient les parlementaires soient à la hauteur des impératifs de plus en plus lourds auxquels ils doivent faire face. Ces aspects ne sont, toutefois, pas réglés dans le cadre de la r évision totale de la LREC. Ils rel èvent bien plutôt de la loi du 18 mars 1988 sur les indemnités parlementaires (RS 171.21). Réunie le 31 août 2000, la CIP du Conseil national a, sur le principe, d écidé la mise en chantier d ’un projet de d éveloppement de la pr évoyance vieillesse et d ’amé- lioration des infrastructures parlementaires. Elle s ’est fixée pour but d ’examiner ce projet juste après la LParl, pour ensuite le soumettre à son conseil. 1.5 Liquidation d’interventions et d’initiatives pendantes qui touchent le droit parlementaire La r évision totale de la loi sur les rapports entre les conseils permet également d’examiner et de liquider toute une s érie d’interventions et initiatives parlementaires touchant le droit qui régit le Parlement. 1.5.1 Interventions parlementaires Au cours des travaux pr éparatoires de la nouvelle LParl, plusieurs interventions parlementaires ont été transmises aux CIP pour qu ’elles les examinent. Les deman- des contenues dans ces interventions ont été analys ée s l o r s d e l’élaboration des dispositions auxquelles elles se rapportaient. On trouvera dans le commentaire desdites dispositions le r ésultat de cette analyse. Cela étant, les interventions sui- vantes peuvent être classées comme étant réalisées: 1996 P 96.3151 Renforcer la coordination entre commissions des finances et commissions de gestion (N 21.6.96, Raggenbass) (cf. commentaire des art. 50 à 55) 1998 P 98.3052 Domaines attribu és aux commissions permanentes. Modifi- cation (N 18.12.98, Commission des finances CN) (cf. commentaire des art. 50 à 55) 1998 P 98.3349 Conseillers f édéraux sollicitant le renouvellement de leur mandat. Procédure électorale (N 18.12.99, Weyeneth) (cf. ch. 245 et commentaire de l’art. 131/131a) 1999 P 99.3283 Intervention contre le flot d ’interventions (N 13.12.2000, Theiler) (cf. ch. 243.4)3311 1999 P 99.3380 Motions et postulats. Renforcement du dispositif (N 8.10.99, Stamm Luzi) (cf. ch. 243.4) 1999 P 99.3526 Modifier la LREC (N 22.12.99, Bangerter) (cf. ch. 243 et 244) 1999 P 99.3565 Initiatives parlementaires. Instituer un examen pr éalable dans les deux conseils (N 24.3.2000, Peter Hess) (cf. ch. 244.2) 1999 P 99.3568 Formules du serment et de la promesse (N 22.12.99, CIP-CN) (cf. commentaire de l’art. 3) L’examen du projet par le Conseil des Etats permettra de classer le postulat suivant: 1993 P 93.3260 Rapport de gestion bisannuel (E 30.9.93, Bühler Robert) (cf. commentaire de l’art. 143) 1.5.2 Initiatives parlementaires Plusieurs interventions parlementaires auxquelles le Conseil national avait d écidé de donner suite ont été transmises à la CIP en vue de l ’élaboration d ’un projet ou de leur intégration dans le processus de révision totale de la loi sur les rapports entre les conseils. En cons équence, les initiatives énumérées ci-apr ès peuvent être class ées comme étant réalisées. 96.451 Iv.pa. Commission 95.067-CN. Engagement des experts dans les proc é- dures des CEP et obligation de conserver le silence sur les audi- tions des CEP (cf. commentaire du titre neuvième, art. 162 à 170) 96.452 Iv.pa. Commission 95.067-CN. Haute surveillance parlementaire: direc- tives de l’Assemblée fédérale au Conseil fédéral (cf. ch. 243.2) 96.454 Iv.pa. Commission 95.067-CN. Coordination entre les commissions parlementaires de contrôle (cf. commentaire des art. 50 à 55) 97.441 Iv.pa. Schl üer. Déclaration des intérêts (cf. commentaire de l’art. 12) La LParl permet de mettre en œ uvre deux autres initiatives parlementaires pour lesquelles la CdG ou la CPE ont été chargées de préparer un projet. Avec l’accord de la commission concern ée, elles pourront par cons équent être rayées de la liste des objets à traiter. 96.453 Iv.pa. Commission 95.067-CN. Acc ès des commissions parlementaires de contrôle aux données de gestion et de contrôle des départe- ments ainsi qu’aux dossiers de procédures qui ne sont pas encore closes (cf. commentaire des art. 152 et 153) 98.425 Iv.pa. Zbinden Hans.La Suisse dans les organisations internationales. Démocratisation des structures et des procédures (cf. commentaire de l’art. 151)3312 Par ailleurs, l’examen du projet par le Conseil des Etats permettra de liquider quatre autres initiatives parlementaires de même teneur que celles déposées au National: 96.446 Iv. pa. Commission 95.067-CE. Engagement des experts dans les proc é- dures des CEP et obligation de conserver le silence sur les audi- tions des CEP (cf. commentaire du titre neuvième, art. 162 à 170) 96.447 Iv.pa. Commission 95.067-CE. Haute surveillance parlementaire: direc- tives de l’Assemblée fédérale au conseil (cf. ch. 243.2) 96.448 Iv.pa. Commission 95.067-CE. Acc ès des commissions parlementaires de contrôle aux données de gestion et de contrôle des départe- ments ainsi qu’aux dossiers de procédures qui ne sont pas encore closes (cf. commentaire des art. 152 et 153) 96.449 Iv.pa. Commission 95.067-CE. Coordination entre les commissions parlementaires de contrôle (cf. commentaire des art. 50 à 55) 2 Grandes lignes de la nouvelle loi sur l’Assemblée fédérale 2.1 Aperçu des attributions, de l’organisation et du fonctionnement de l’Assemblée fédérale Toute réforme d’organes étatiques devrait d ébuter par une r éflexion sur la question de savoir quelles sont les t âches qui doivent incomber à ces diff érents organes et à leurs membres respectifs. S ’agissant de l ’Assemblée fédérale, c’est essentiellement dans la Cst. que figurent les dispositions r égissant ses attributions. La révision totale de la Cst. a permis de d éfinir, dans le nouveau texte en date du 18 avril 1999, les attributions de l ’Assemblée fédérale de mani ère beaucoup plus compl ète et pr écise que la constitution du 29 mai 1874. Rappelons à cet égard que ce sont en premier lieu les CIP qui ont pris les choses en main en soumettant leur rapport compl émen- taire du 6 mars 1997 relatif à la r éforme de la Constitution (FF 1997 III 243). Il résulte de ces nouvelles dispositions constitutionnelles qu ’au niveau de la loi, il n ’y a plus que des pr écisions minimes à apporter aux attributions de l ’Assemblée fédé- rale, et que les possibilités de réforme de ces attributions sont limitées. Si l’on désirait procéder à une réforme approfondie des attributions du Parlement, il faudrait ainsi commencer par modifier la Constitution. Toutefois, comme la nouvelle Cst. de 1999 pr écise, et par l à confirme, d ’une part, les vastes attributions de l’Assemblée fédérale en tant qu ’autorité suprême, et, d’autre part, les droits étendus dévolus à ses membres, une telle r éforme ne pourrait se faire que dans le sens d ’une réduction de ces attributions et droits, ce que, actuellement, rien ne justifierait. Quant aux dispositions législatives relatives à l’organisation et au fonctionnement de l’Assemblée fédérale, elles doivent être adoptées à la lumière des dispositions cons- titutionnelles relatives aux attributions fondamentales de l’Assemblée fédérale et aux droit d évolus à ses membres. Si l ’on part de ce principe, on se rend compte que l’actuelle loi sur les rapports entre les conseils (LREC) – qui, de par sa systématique, est largement procédurale – ne répond pas à cette exigence. Il ne serait toutefois pas suffisant de se borner à r éformer les proc édures parlementaires dans le seul but d’accroître l’efficience de l’activité du Parlement. On ne saurait en effet perdre3313 de vue la fonction de repr ésentation de l ’Assemblée f édérale et de ses membres, fonction qui est en fait la raison d ’être d ’un parlement, m ême si, d ’une certaine manière, elle peut s ’opposer aux imp ératifs d’efficience de l ’activité étatique. Rap- pelons en effet que les membres de l ’Assemblée fédérale ont pour fonction première de repr ésenter les int érêts, nombreux et parfois tr ès diff érents, de leurs électeurs. C’est ainsi le d ébat parlementaire public et le processus d émocratique de d écision qui confèrent à l ’activité étatique la l égitimité dont elle a besoin pour pouvoir re- cueillir l’appro-bation du peuple, et ainsi être efficace. Quiconque se sent repr ésenté au Parlement, quiconque constate que ses opinions et int érêts sont d éfendus lors de débats publics (notamment dans le cadre de l ’activité législative et de l ’élection des magistrats), quiconque a la certitude que l ’administration et le gouvernement font l’objet d ’un contr ôle et que le Parlement intervient en cas de dysfonctionnement, sera plus enclin à considérer comme «sein» l’Etat dont il est citoyen. Par ailleurs, le droit de référendum, par lequel le peuple peut sanctionner les d écisions parlementai- res importantes, permet de nettement renforcer la l égitimité de l ’activité étatique. N’oublions pas que le droit de r éférendum s’appuie largement sur les droits d évolus au Parlement: là où le Parlement n’a plus qualité pour agir, le peuple n’a plus qualité pour se prononcer. La nouvelle Cst. accentue le caract ère individualiste de la repr ésentation dans le régime parlementaire suisse, étant donné qu’elle garantit au député non seulement le droit de d époser des initiatives, mais également celui de formuler des propositions. Tout membre de l ’Assemblée f édérale peut non seulement s ’exprimer par la voix collective du groupe parlementaire auquel il appartient, mais peut également, à la différence de certains de ses homologues étrangers, faire valoir son opinion devant le conseil en tant que repr ésentant individuel d ’une partie de l ’électorat. Par cons é- quent, la loi doit garantir que le droit du d éputé à d époser des initiatives ou des propositions ne soit pas purement th éorique, mais puisse effectivement être exercé. C’est en ce sens que la loi sur l ’Assemblée fédérale (LParl) doit d ésormais définir les droits de chaque député à s’informer. Il y a également lieu de modifier les dispo- sitions actuelles relatives au droit de d époser une initiative ou une motion. Si l ’on s’en tient à la d éfinition de la motion en particulier, il faut reconna ître que ni le Parlement, ni le Conseil f édéral ou l ’administration n’accordent à cet outil l ’impor- tance qu’il mérite. Il revient donc à la nouvelle loi de prendre les mesures appro- priées pour garantir l’exercice de ces droits individuels, sans pour autant que ceux- ci entravent le fonctionnement du Parlement dans son ensemble . Les droits d évolus au Parlement et à ses membres seraient en effet remis en question si le Parlement, par un fonctionnement insatisfaisant, n’était plus en mesure de prendre des décisions pertinentes et au moment opportun. Un fonctionnement chaotique du Parlement affaiblirait la confiance du peuple dans l ’institution parlementaire, ce qui, comme nous l’enseigne l’histoire, par exemple la fin de la 4 e République française, ne peut que favoriser le sentiment antiparlementaire et la demande d ’un pouvoir fort, d’inspiration souvent démagogique et par là même pseudo-démocratique. La requête visant à ce que les conseillers fédéraux soient élus par le peuple va par exemple dans ce sens. Si la définition des attributions de l’Assemblée fédérale dans les art. 164 à 173 de la Cst. ne nécessite que l’apport de précisions minimes au niveau de la loi, il est toute- fois n écessaire, pour que ces attributions puissent effectivement être exerc ées, de prévoir dans la loi une organisation et un fonctionnement appropri és du Parlement. Comme tel est aujourd ’hui déjà le cas pour la LREC, ce sont ainsi ces deux aspects3314 qui formeront le corps de la LParl. Soulignons que la LParl donne la possibilit é de procéder à d’importantes réformes sur ces plans. La Constitution attribue certes à l’Assemblée fédérale la fonction de l égislateur en lui donnant autorit é pour édicter toutes les «dispositions importantes qui fixent des règles de droit » (art. 164 Cst.). C ’est toutefois à la loi qu ’il incombe de d éfinir la procédure législative applicable par l ’Assemblée fédérale. Etant donn é que, depuis 1848, il s ’agit l à d ’une fonction centrale du Parlement, cette proc édure est d éjà entièrement régie par la LREC. Cette proc édure ayant dans l’ensemble fait ses preu- ves, seules des pr écisions mineures doivent être apportées. Etant donné que la com- pétence en matière de l égislation relève essentiellement de l ’Assemblée fédérale, la LParl garantit d ésormais, à la diff érence du droit actuel, l ’accès aux informations relatives à la procédure législative préparlementaire et postparlementaire. Aucune modification l égislative capitale ne s ’impose s’agissant des fonctions gou- vernementales et administratives traditionnelles du Parlement, par exemple concer- nant l ’établissement du budget (art. 167 Cst.). Des modifications sont par contre nécessaires au niveau de la loi en ce qui concerne l ’exercice de deux attributions de l’Assemblée fédérale désormais explicitement r égies par la Cst., à savoir la partici- pation du Parlement aux planifications importantes des activit és de l ’Etat (art. 173, al. 1, let. g), et à la définition de la politique ext érieure (art. 166 Cst.). Par cons é- quent, la proc édure habituelle par laquelle l ’Assemblée f édérale se contente de prendre acte des rapports du Conseil f édéral ne répond plus aux nouvelles exigences constitutionnelles en mati ère de participation; cette participation devra d ésormais être plus nuancée et contraignante, et devra se traduire par l ’édiction d’arrêtés fédé- raux. Pour pouvoir exercer sa fonction de haute surveillance (art. 169), le Parlement a certes besoin d’une organisation appropriée, mais il doit également pouvoir disposer de droits lui permettant de s ’informer sur les activit és et le fonctionnement du gou- vernement et de l ’administration. Si, depuis les ann ées soixante, la LREC s ’est déjà considérablement d éveloppée dans ce domaine, il y a n éanmoins lieu de pr éciser dans la LParl trois nouveaux principes constitutionnels: tout d ’abord, les commis- sions ont le droit d ’obtenir toutes les informations n écessaires à l’exercice de leurs attributions (art. 153, al. 4, Cst.); ensuite, en cas de conflit, c ’est l’autorité de con- trôle, et non l ’organe contr ôlé q u i , e n d e r n ière instance, d écide de l ’étendue des droits en matière d’information; enfin, aucune information ne peut plus être refusée aux délégations des commissions de contrôle (art. 169, al. 2). La nouvelle Cst. conf ère à l ’Assemblée f édérale la t âche de veiller à ce que l’efficacité des mesures prises par la Conf édération fasse l ’objet d ’une évaluation (art. 170 Cst.). La LParl doit garantir la mise en œ uvre de cette norme constitution- nelle en pr évoyant des dispositions appropri ées en mati ère d ’organisation, et en attribuant la tâche précitée à certains organes de l’Assemblée fédérale. Enfin, le Parlement est investi d ’une fonction d ’élection (art. 168 Cst.). Il élit no- tamment les membres du Conseil f édéral et il confirme la nomination de membres d’autres organes. Pour l ’heure, les proc édures y relatives soit ne sont r égies qu ’au niveau de l’ordonnance (élection des membres du Conseil f édéral, etc.), soit ne sont régies dans aucun texte (confirmation de nominations). Selon la nouvelle Cst., des questions importantes de ce type doivent être r égies dans une loi, afin que les ci- toyens aient la possibilit é de se prononcer. La LParl donne l ’occasion d’examiner si la procédure actuelle d ’élection du Conseil f édéral, notamment, a fait ses preuves.3315 La majorité de la commission pense que tel est le cas. Pour que l ’Assemblée fédérale et ses membres puissent exercer les attributions qui leur sont dévolues par la Cst., il est également nécessaire qu’ils aient à leur disposi- tion une infrastructure suffisante. A cet égard, d’une part, l ’Assemblée fédérale et ses organes disposent des Services du Parlement et peuvent faire appel aux services de l ’administration f édérale – principes qui sont d ésormais r égis dans la LParl; d’autre part, il est nécessaire que les membres de l’Assemblée fédérale reçoivent une indemnisation suffisante et disposent chacun d ’une certaine infrastructure indivi- duelle – principes qui, eux, n ’apparaissent pas dans la LParl: estimant qu ’il y a lieu d’effectuer une importante réforme dans ce domaine, la commission a en effet d éci- dé de pr ésenter un projet distinct concernant la r évision de la loi sur les indemnit és parlementaires. 2.2 Grandes lignes de la séparation des pouvoirs La question de la délimitation entre les attributions de l ’Assemblée fédérale et celles des deux autres autorit és fédérales supr êmes est elle aussi largement trait ée au ni- veau constitutionnel. Il revient ainsi à la LParl de mettre en œ uvre les principes constitutionnels relatifs à la s éparation des pouvoirs en apportant quelques pr éci- sions au droit en vigueur. Comme les constitutions de 1848 et de 1874, la nouvelle Cst. pr évoit une large autonomie formelle de chacun des trois pouvoirs (stricte s éparation en mati ère de personnel; durées de fonction fixes pour les membres du gouvernement, sans droit de révocation des gouvernants par le Parlement et sans droit de dissolution du Par- lement par le gouvernement). A la différence des anciennes constitutions, cependant, la nouvelle Cst. pr écise clairement un principe qui est depuis toujours ancr é dans la pratique, à savoir que l ’Assemblée f édérale et le Conseil f édéral sont appel és à travailler en étroite collaboration. Le fait qu ’il y ait une nette s éparation entre les attributions et responsabilit és des deux pouvoirs ne leur interdit en effet nullement d’intervenir dans le domaine de comp étences de l ’autre. Il importe toutefois de distinguer clairement entre, d ’une part, comp étences d écisionnelles formelles et, d’autre part, possibilités d’influence sur l’autre pouvoir. Depuis toujours, il va de soi que le Conseil f édéral intervienne dans le champ de comp étences de l ’Assemblée fédérale, soit en exer çant son droit d ’initiative et de proposition à l ’intention de l’Assemblée fédérale, soit en participant directement aux d ébats qui se d éroulent au sein des conseils ou des commissions. Par contre, le Conseil f édéral a toujours re- poussé les tentatives d’intervention du Parlement dans son domaine de compétences, faisant valoir qu ’une telle ing érence était contraire au principe de la s éparation des pouvoirs. Or, depuis l ’entrée en vigueur de la nouvelle Cst., cet argument ne peut plus être invoqu é, dans la mesure o ù l ’art. 171 Cst. pr écise d ésormais que l’Assemblée fédérale doit disposer d ’outils à l ’aide desquels elle peut exercer une influence sur les domaines relevant de la comp étence du Conseil f édéral. Par ailleurs, la nouvelle Cst. s ’éloigne des anciennes conceptions en pr évoyant que le Conseil fédéral n’a plus la comp étence exclusive en mati ère de politique ext érieure (art. 166 et 184) et de planifications importantes (art. 173, al. 1, let. g, et 180, al. 1, 2e phrase), deux domaines dans lesquels l ’Assemblée fédérale est d ésormais habili- tée à participer. C’est à la loi sur l ’Assemblée fédérale qu’il incombe de concr étiser3316 ces dispositions constitutionnelles en d éfinissant plus pr écisément l’étendue de ces droits de participation et en régissant plus en détail les procédures y afférentes. Le débat relatif à la s éparation des pouvoirs repose souvent sur une vision statique de l’organisation des comp étences, selon laquelle telle requ ête parlementaire n ’est pas recevable sous pr étexte que la comp étence en la mati ère ressort au gouverne- ment. Cet argument n ’est guère pertinent, dans la mesure o ù il ne tient pas compte de la possibilité de modifier l ’attribution des comp étences. Ladite requ ête n’est en effet pas irrecevable, mais sa mise en œ uvre nécessite une modification préalable de l’attribution des comp étences. Dans la quasi-totalit é des cas, la comp étence de pro- céder à une telle modification échoit au législateur; dans les rares cas o ù il n’est pas compétent, c’est le constituant qui l ’est. L’Assemblée fédérale a ainsi dans tous les cas la possibilité de s’attribuer une compétence – sous réserve des droits dont dispo- sent le peuple et les cantons –, et ce m ême dans les domaines habituellement consi- dérés comme étant de la compétence soi-disante «exclusive» du Conseil fédéral. Dans son propre int érêt, et afin de garantir le bon fonctionnement de l ’Etat dans son ensemble, l’Assemblée fédérale doit toutefois se limiter à l’examen des questions essentielles. Quant à savoir ce que l ’on entend par «essentiel», ce n ’est pas sur la base de crit ères juridiques abstraits qu ’il y a lieu de le d éfinir, mais c ’est l’Assem- blée f édérale qui doit trancher sur la base de crit ères politiques; à noter que les commissions ont un r ôle essentiel à jouer dans ce domaine. Comme, à cet égard, la LParl confère aux commissions des droits tr ès étendus en mati ère d’information et de consultation, on pourrait craindre que les commissions voient leur activit é paraly- sée par un d éluge d’informations et par une multiplication des consultations concer- nant des d étails techniques; elles risquent en outre de solliciter l ’administration de manière excessive. D’un autre côté, on peut faire confiance aux d éputés, conscients du caractère politique de leur rôle, et dont les disponibilités sont en tout état de cause limitées, pour faire en sorte que les commissions exercent leurs droits à bon escient, ne s’attachant qu’aux questions politiques majeures. Le principe de la séparation des pouvoirs s’appliquant également aux relations entre l’Assemblée fédérale et le Tribunal f édéral, la LParl r égira également désormais les relations de l ’Assemblée f édérale avec le troisi ème pouvoir ind épendant qu ’est le Tribunal f édéral. Elle traitera de la repr ésentation directe des int érêts du Tribunal fédéral devant l ’Assemblée fédérale, ainsi que de l ’étendue de la haute surveillance parlementaire sur celui-ci. L ’indépendance du Tribunal f édéral en mati ère de d éci- sions judiciaires devra être garantie. 2.3 La structure de la nouvelle loi La LREC de 1962, qui r égit les rapports, d ’une part, entre les conseils, et, d ’autre part, entre l’Assemblée fédérale et le Conseil f édéral, était destinée, de par sa struc- ture, à être une loi purement proc édurale. En vigueur depuis pr ès de 40 ans, elle a fait l’objet de plus de 30 r évisions partielles, qui, si elles ont permis d ’en compléter la teneur – notamment en mati ère de haute surveillance – en ont quelque peu alt éré le caract ère purement proc édural. La syst ématique adopt ée n ’étant pas de taille à supporter de multiples r évisions, la LREC est ainsi devenue confuse, voire illisible. Soulignons à titre d ’exemple que la num érotation des art. est parfois devenue tr ès compliquée (cf. art. 47 bisb LREC), et que certains art. comprennent aujourd ’hui jusqu’à neuf alinéas (cf. art. 27 LREC). Diverses dispositions ont en outre subi3317 plusieurs révisions, pour être ensuite abrogées ou intégrées dans un autre article. Par conséquent, certains points de la LREC ne peuvent plus être compris que par la voie de l ’interprétation, ou par analogie. La r évision totale donne ainsi l ’occasion de repenser l’articulation de cette loi. L’établissement d ’une nouvelle syst ématique ne peut se faire qu ’une fois d éfini l’objet de la loi. Tenant compte de l ’évolution de la LREC, le nouveau texte vise à régir toutes les questions ayant un lien direct avec le Parlement, ses membres ou ses organes (cf. ch. 1.1). La LParl reprend à cet effet l ’actuelle LREC, qu’elle complète par des dispositions issues d ’autres lois et concernant par exemple l ’immunité et la garantie de participation aux sessions, ou l ’incompatibilité de la fonction de d éputé avec certaines autres fonctions. Par ailleurs, la nouvelle définition de la notion de loi au niveau constitutionnel fait qu ’il y a lieu aujourd ’hui d’élever au niveau l égislatif diverses dispositions des r èglements des conseils, telles que celles concernant la procédure de vote au sein des conseils ou la proc édure d ’élection des conseillers fédéraux ou des juges fédéraux, procédures qui sont des composantes essentielles du fonctionnement de l’Assemblée fédérale (art. 164, al. 1, let. g, Cst.); il importe éga- lement d ’inscrire dans la nouvelle loi la proc édure d ’examen des p étitions, étant donné qu’elle concerne les droits et obligations des citoyens (art. 164, al. 1, let. c, Cst.). Elaboré en fonction du contenu ainsi délimité, le canevas adopté dans le projet LParl s’inspire de deux principes de base: d ’une part, la s éparation entre attributions, organisation et fonctionnement de l’Assemblée fédérale, ce qui permet de distinguer plus nettement les rapports entre les différentes dispositions; d’autre part, le souci de pouvoir, lors de r évisions partielles ult érieures, int égrer des modifications de ma- nière satisfaisante. En conséquence, la nouvelle loi a été rédigée selon une syst éma- tique plus affinée que la LREC. La nouvelle loi débute par une série de dispositions générales fixant les règles néces- saires au fonctionnement de l’Assemblée fédérale (titre 1). Le titre 2, qui traite de la question des membres des conseils et donc de l ’Assemblée f édérale, souligne le caractère individualiste de la proc édure de l ’Assemblée fédérale, qui repose sur les droits et obligations des députés. Le titre 3 précise les dispositions constitutionnelles relatives aux attributions de l ’Assemblée fédérale, et permet de dresser la liste des droits institutionnels dévolus au Parlement. Rappelons que, dans la LREC, les dispo- sitions régissant ces droits se m êlent aux dispositions de proc édure et apparaissent de façon très éparpillée. Ces trois premiers titres fournissent ainsi tous les éléments nécessaires pour pouvoir r égler l’organisation interne de l ’Assemblée fédérale et la répartition du travail au sein du Parlement (titre 4). Les titres 5 et 6, consacr és res- pectivement au fonctionnement du Parlement et aux élections, régissent le d éroule- ment des travaux et les m écanismes de d écision applicables au sein de l ’Assemblée fédérale elle-même ou entre ses organes. Les titres 7 et 8 r égissent pour leur part les relations avec le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral. Enfin, le neuvième et dernier titre régit la proc édure applicable à la Commission d ’enquête parlementaire, proc é- dure d éfinie dans un titre s éparé du fait du caract ère d ’exception de cet organe, institué en dernier ressort pour exercer des tâches de haute surveillance. Les innovations de la LParl par rapport à la LREC r ésident notamment dans l ’ajout des titres «Membres de l ’Assemblée f édérale» et «Attributions de l ’Assemblée fédérale», ainsi que du chapitre «Dispositions générales» de proc édure (chap. 1 du titre 5). Ce dernier chapitre permet de transf érer (sans en modifier les libell és) dans la nouvelle loi des règles de procédure figurant actuellement dans les règlements des3318 conseils. Est ainsi établie une distinction nette entre la proc édure applicable au sein des conseils et celle régissant les rapports entre ces derniers. 2.4 Sujets importants examinés dans le cadre de la révision totale de la LREC 2.4.1 Droits en matière d’information 2.4.1.1 Situation initiale La redéfinition des droits en mati ère d’information, au niveau de la loi, repose sur l’art. 153, al. 4, de la Cst. de 1999, selon lequel les commissions ont le droit, «afin de pouvoir accomplir leurs t âches, (… ) d’obtenir des renseignements, de consulter des documents et de mener des enqu êtes». Ce principe charge le l égislateur de doter les commissions de droits en mati ère d’informations qui soient adapt és à leurs fonc- tions, afin de leur permettre d ’exercer leurs attributions. Or, les dispositions de la LREC sur ce point ne satisfont que partiellement à cette exigence, étant donné que c’est au Conseil f édéral qu ’il revient actuellement de d écider si des informations tombant sous le coup du secret de fonction peuvent être transmises ou non aux commissions; il peut, s ’il le souhaite, pr ésenter un r ésumé de ces informations aux commissions sous la forme d ’un rapport (cf. art. 47 bis et 47 quater, al. 2, LREC). Par conséquent, la CIP s ’est fixé pour objectif de repenser, à la lumi ère de la constitu- tion, le système des droits en matière d’information. Dans ce cadre, la CIP a également examiné les possibilit és de r éforme de la proc é- dure à suivre en cas de d ésaccord sur l’exercice des droits en mati ère d’information. Elle considère en effet que ces droits ne peuvent v éritablement déployer leurs effets que si le Parlement, en tant qu ’autorité suprême de la Conf édération, est en mesure de déterminer lui-même quelles sont les informations dont il a besoin pour pouvoir exercer ses attributions. C ’est précisément dans le domaine de la haute surveillance que l’on mesure toute l ’importance de ce principe. En effet, on ne saurait admettre qu’en sa qualité d’autorité qui fait l’objet de la haute surveillance, le Conseil f édéral décide des informations qu ’il communiquera à l ’autorité charg ée d ’exercer cette haute surveillance. Aussi le projet pr évoit-il à chaque échelon du système des droits en mati ère d ’information des m écanismes permettant de trancher les controverses qui pourraient opposer le Conseil f édéral et les commissions ou les parlementaires quant à l’exercice de ces droits. Ces consid érations fondamentales mises à part, un r éaménagement des droits en matière d’information s’impose également du fait que les dispositions actuelles sur ce point sont aussi confuses que lacunaires, et soul èvent diverses questions juridi- ques sans y apporter de r éponse. Ainsi, il y a controverse, autant en doctrine que dans la jurisprudence, sur le point de savoir si les droits des commissions législatives en matière d’information sont judicieusement proportionn és par rapport à ceux des commissions de surveillance. Une autre question pr ête aussi à discussion: jusqu ’à quel point le Conseil fédéral est-il tenu de produire des documents ou de donner des renseignements2? En outre, la densité normative des dispositions relatives aux droits 2 Cf. Regina Kiener, Informationsrechte der parlamentarischen Kommissionen, Berne 1994, p 131 et suiv., et 181; Philippe Mastronardi, Kriterien der demokratischen Verwaltungskontrolle, Bâle 1991 p. 176 et suiv.3319 en mati ère d ’information est tr ès variable. Alors qu ’au chapitre de la haute sur- veillance, la LREC énumère ces droits de mani ère exhaustive, les normes r égissant ces droits dans d ’autres domaines sont plutôt sommaires. Enfin, il importe de revoir les droits en mati ère d ’information des commissions de surveillance en tenant compte du fait qu ’elles prennent une part de plus en plus importante à la haute sur- veillance des secteurs administratifs décentralisés ainsi que des établissements qui se sont vus octroyer l’autonomie juridique. 2.4.1.2 Gradation des droits en matière d’information Les droits des commissions en mati ère d’information sont énumérés à l’art. 149 de la LParl, sous la forme d ’une réglementation générale. Les droits sp éciaux en ma- tière d’information dont bénéficient les Commissions de politique ext érieure (CPE), les commissions de surveillance et leurs d élégations, ainsi que les commissions d’enquête parlementaires (CEP) sont mentionn és à titre compl émentaire aux art. 151 ss et 165. L ’art. 8 innove quant à lui en cela qu ’il régit les droits des parlemen- taires en matière d’information. Car si les députés jouissent aujourd’hui déjà du droit de demander des renseignements et de consulter des dossiers, ces droits ne sont pas régis au niveau de la loi, mais uniquement mentionn és dans des instructions du Conseil fédéral à l’attention des départements et des offices 3. Il y a lieu de rem édier à cette situation insatisfaisante sur le plan juridique, afin que, de m ême que les commissions doivent pouvoir disposer de droits adapt és à leurs fonctions et attribu- tions, les députés puissent bénéficier eux aussi de droits taill és sur mesure leur per- mettant d’exercer leur mandat parlementaire. Les droits en mati ère d’information sont – comme dans la LREC – structurés selon un système à échelons: plus ont monte, plus les ces droits sont étendus. L’échelon le plus bas est constitu é par les droits des parlementaires en mati ère d’information, le deuxième par ceux des commissions l égislatives, le troisième par ceux des commis- sions de surveillance, et le quatri ème par ceux des délégations de surveillance et des CEP. L’institution de cette gradation s ’appuie non seulement sur le principe consti- tutionnel selon lequel les commissions doivent b énéficier de droits en mati ère d’information propres à leurs fonctions et attributions, mais également sur l’art. 169, al. 2, Cst., qui pr évoit que le secret de fonction ne constitue pas un motif pouvant être opposé aux délégations de surveillance dans l’exercice de leurs droits en matière d’information. Ce dernier art. est le fruit de longues discussions au sein des con- seils4, qui se sont concentr ées sur la question de savoir si les commissions de sur- veillance devaient avoir accès à toutes les informations provenant du Conseil f édéral et de l’administration, et notamment s’il fallait leur accorder le droit de consulter les co-rapports des d épartements relatifs à des projets émanant du Conseil f édéral. Au bout du compte, les conseils ont d écidé que seules les d élégations de surveillance auraient accès aux documents sur lesquels les Conseil f édéral s’est fondé pour pren- dre ses décisions. 3 Instructions du 29 octobre 1975 réglant la communication de renseignements, l’autorisation de consulter des documents et la remise de documents à la demande de membres des conseils législatifs, de commissions parlementaires ou de services du Parlement; RS 172.010 (Manuel ch. 24 , p.163 s.). 4 BO, tiré à part, Réforme de la Constitution fédérale, 1998 N 88, 361, 474, 489; E 124, 191, 220, 225.3320 Ce nouveau cadre constitutionnel indique ainsi clairement que des int érêts au secret sont opposables aux demandes d ’information formulées par le Parlement, ses orga- nes et ses membres. Autrement dit, l ’accès à l’ensemble des informations émanant du Conseil f édéral ou de l ’administration n’est pas un droit qui revient obligatoire- ment à tout parlementaire ou commission. Aux demandes d ’information exprimées par le Parlement sont opposables les int érêts au secret tant des autorit és que des particuliers, car il importe que les droits en mati ère d ’information respectent aussi bien le principe de la protection de la personnalit é régi dans les droits fondamentaux que d’autres principes constitutionnels tels la collégialité ou la liberté de décision du Conseil fédéral. Afin d’établir un équilibre entre ces int érêts, la LParl énumère à chaque échelon du système des catégories d’information auxquelles les personnes ou organes concernés ne peuvent prétendre avoir accès, ces exceptions ne restreignant cependant d ’aucune façon la capacit é des parlementaires et des commissions d ’accomplir les t âches qui sont les leurs. A titre d ’exemple, les d éputés et les commissions peuvent se voir refuser– à la diff érence des d élégations de surveillance et des CEP – l’accès, d’une part, aux informations sur lesquelles le Conseil f édéral s’est directement fondé pour prendre ses décisions, et, d’autre part, aux informations qui doivent rester confiden- tielles pour des raisons de s écurité de l’Etat (art. 8, al. 2, let. a et b, et 149, al. 1, let. b). En outre, les députés ne doivent pas utiliser leurs droits en mati ère d’information dans un but de m édiation et consulter à l’intention de particuliers des dossiers éma- nant des autorit és. C’est pourquoi ils peuvent se voir refuser des informations qui doivent rester confidentielles pour des raisons de protection de la personnalit é (art. 8, al. 2, let. c). L’innovation apportée au syst ème de gradation des droits en mati ère d’information réside dans le fait qu ’il n’est désormais plus possible de refuser l ’accès à des infor- mations au seul motif qu’elles tombent sous le coup du secret de fonction. Les auto- rités ne peuvent ainsi opposer un refus que si les informations demand ées par les commissions ou les parlementaires ne sont pas destin ées à l ’accomplissement de leurs t âches, respectivement à l ’exercice de leur mandat, ou alors si elles entrent dans l’une des cat égories d’exceptions prévues par la LParl. Ce qui ne signifie pas que les parlementaires et les commissions puissent disposer librement des informa- tions obtenues: les d éputés qui ont eu acc ès à des informations confidentielles sont liés par le secret de fonction, et ils sont passibles des peines pr évues à l’art. 320, al. 1, CP en cas de violation dudit secret. Ce principe, qui s ’applique déjà selon le droit actuel, ressort d ésormais plus nettement de la d éfinition du secret de fonction telle que formulée à l’art. 9 de la LParl. L ’art. 9 instaure en effet davantage de transpa- rence en la mati ère, et indique clairement que l ’obtention d’informations complètes et précises sur un sujet est assortie d ’obligations dont le non-respect est sanctionn é. De l’avis de la CIP, ce nouveau syst ème de droits en mati ère d’information permet- tra de combler une importante lacune du syst ème actuel, qui pr ésente en effet une anomalie en ce sens que les d éputés sont passibles de sanctions en cas de violation du secret de fonction, alors qu ’ils n’ont en fait pas acc ès aux informations confiden- tielles. 2.4.1.3 Procédure applicable en cas de désaccord sur l’exercice des droits en matière d’information, et protection du secret3321 Les dispositions l égales pr écitées ne permettent toutefois pas, à elles seules, de prendre en compte l ’ensemble des int érêts au secret. Lors de d ésaccords, il y aura lieu de décider au cas par cas de la manière la plus appropriée d’exercer les droits en matière d’information. La LParl pr évoit pour ce faire à chaque échelon du syst ème un mécanisme destiné à mettre en balance les int érêts au secret, d ’une part, et les demandes d ’information émanant du Parlement, d ’autre part, afin de permettre de trancher les controverses qui pourraient opposer le Conseil f édéral et les commis- sions ou les parlementaires quant à l’exercice de ces droits. La d écision finale ap- partiendra dorénavant – et c’est là une nouveauté – à l’Assemblée fédérale, de facto à ses organes. A l ’échelon des droits des parlementaires et des commissions l égisla- tives en matière d’information, il incombe aux collèges présidentiels des conseils de déterminer si un député ou une commission a droit à l’information qui lui est refusée (art. 8, al. 3 et art. 149, al. 3). En revanche les commissions de surveillance et leurs délégations continueront de d écider elles-m êmes de l ’ampleur des informations auxquelles elles veulent avoir accès (art. 152, al. 4). Le Conseil f édéral devra cepen- dant être entendu avant toute prise de d écision, afin qu’il puisse être tenu compte de l’ensemble des intérêts en présence. Le Conseil f édéral conserve donc la possibilit é de refuser à une commission parle- mentaire ou à un d éputé l ’accès à certaines informations. En cas de d ésaccord, la commission ou le d éputé concerné peut saisir le coll ège présidentiel de son conseil, qui entend les deux parties et se prononce sur le bien-fond é des motifs de refus invoqués. Le coll ège pr ésidentiel est cependant autoris é à prononcer une d écision plus nuancée que le simple soutien ou rejet la requ ête. Il pourra par exemple accor- der à la commission ou au d éputé l’accès aux informations demand ées, tout en te- nant compte des principaux int érêts au secret, notamment en prenant toutes mesures appropriées pour garantir le secret de fonction. Il pourra par exemple d écider que les informations en question ne sont communiquées qu’à une sous-commission, chargée de faire ensuite rapport à la commission pl énière (art. 149, al. 2), ou bien que le député ne peut consulter qu ’une certaine partie des informations qu ’il a demandées. Quant aux commissions de surveillance, elles ne peuvent se prononcer qu ’après avoir entendu le Conseil f édéral, et sont elles aussi tenues, si besoin est, de prendre des mesures pour garantir le secret de fonction. Elles peuvent en outre charger leurs délégations d’élucider une question particulière (art. 152, al. 5). La compétence de trancher qui est conf érée aux coll èges présidentiels des conseils constitue une innovation. Par «collège pr ésidentiel» on entend ici, aux termes de l’art. 34, l’organe composé de trois membres, à savoir le pr ésident et les deux vice- présidents de chaque conseil (cf. également art. 152 Cst.). En tant qu ’autorités collé- giales, les collèges présidentiels des conseils constituent les organes appropri és pour trancher de telles controverses. Il émane d’eux une certaine impartialit é et autorit é qui forcent le respect de la part non seulement des parlementaires mais encore du Conseil fédéral. Pour exercer cette compétence avec efficacité, elles doivent pouvoir consulter les dossiers controversés. 2.4.1.4 Avis des commissions de surveillance sur le projet Dans leurs co-rapports, les Commissions de gestion (CdG) et les Commissions des finances (CdF) ont approuv é les propositions d ’amélioration du droit en vigueur en matière d ’information, notamment concernant la position privil égiée accord ée aux3322 délégations de surveillance. Les CdG ont par ailleurs salu é le fait que la compétence qui leur revient de statuer elles-mêmes sur leurs droits en mati ère d’information soit désormais clairement d éfinie, faisant valoir que c ’était l à l ’unique façon d ’assurer l’efficacité de la haute surveillance. L ’art. 152, al. 5, n ’en garantit pas moins le respect de l ’intérêt au secret, enjoignant aux CdG de faire un usage appropri é de leurs droits en mati ère d’information. De par sa formulation ouverte, cette disposi- tion laisse toutefois une latitude suffisante pour qu ’il puisse être pris des mesures de protection du secret définies au cas par cas. 2.4.2 Arrêtés de principe et arrêtés relatifs aux planifications (s’agissant en particulier du programme de législature et de la politique extérieure) 2.4.2.1 Situation initiale L’Assemblée f édérale joue un r ôle capital en matière l égislative: c ’est elle qui adopte les lois et qui soumet au peuple et aux cantons les modifications constitution- nelles. Dans des cas bien sp écifiques, il lui incombe également d’appliquer le droit, en édictant les actes particuliers qui relèvent de sa compétence en vertu de la Cst. ou de la loi. Façonner la politique qui doit guider l ’action de l ’Etat ne consiste toute- fois pas seulement à légiférer et à appliquer le droit , deux activit és qui sont la r é- sultante d’un processus à la fois de formation de l’opinion et de décision. Ce proces- sus est gouvern é par des choix, des d écisions de principe et des décisions prélimi- naires qui, sans avoir valeur de r ègle de droit, n ’en n ’ont pas moins une port ée politique considérable, puisqu’elles influent de mani ère déterminante sur l ’issue du processus. Dans certains secteurs de la politique, notamment dans celui des relations extérieures, l ’activité l égislative joue, à n ’en pas douter, un r ôle de second plan. Dans ce secteur, en effet, la politique est d éfinie dans une large mesure par des conceptions et d écisions de principe (plus ou moins explicites) qui n ’ont pas de caractère normatif. Le statut d ’organe suprême de repr ésentation du peuple et des cantons, que la Cst. confère à l’Assemblée fédérale, exige que celle-ci soit associ ée à la d éfinition de la politique qui doit guider l’action de l’Etat. La nouvelle Cst. fédérale tient compte de cette exigence aux dispositions suivantes: Art. 166, al. 1 L’Assemblée fédérale participe à la définition de la politique extérieure .... Art. 171, 1 re phrase L’Assemblée fédérale peut confier des mandats au Conseil fédéral .... Art. 173, al. 1, let. g Elle (l’Assemblée fédérale) participe aux planifications importantes des activit és de l’Etat. L’ancienne constitution f édérale ne comportait pas de semblables dispositions.3323 Pourtant, les trois dispositions susmentionnées n’entraînent aucune innovation maté- rielle. Elles ne font que rendre transparente la r éalité constitutionnelle telle qu ’elle existe depuis 1848. De quels outils dispose l ’Assemblée fédérale, en vertu du droit actuel, pour assumer les tâches dont il vient d’être question? a. Interventions parlementaires En application de l ’art. 171 Cst., l ’Assemblée f édérale peut demander par des interventions parlementaires que des objectifs d éterminés soient atteints et, ce faisant, provoquer des décisions préliminaires et des décisions de prin- cipe. En l’occurrence, il s’agit d’instruments permettant à l’Assemblée fédé- rale ou à ses organes et à ses membres de prendre des initiatives . Ces ins- truments servent essentiellement à déclencher des proc édures autour de dif- férents thèmes (à ce sujet, cf. ch. 2.4.3). b. Consultations de commissions parlementaires La participation de l’Assemblée fédérale «à la définition de la politique exté- rieure» se manifeste notamment dans le fait que le Conseil f édéral est tenu, en vertu de l ’art. 47 bisa LREC, de consulter les commissions de politique extérieure sur les «directives et les lignes directrices » concernant les man- dats de négociation (à ce sujet, cf. ch. 3, commentaire de l’art. 151). c. Rapports du Conseil fédéral La participation de l’Assemblée fédérale «aux planifications importantes des activités de l ’Etat» et – partiellement aussi – «à la d éfinition de la politique extérieure» se mat érialise par le fait que le Conseil f édéral lui soumet des rapports sur des planifications d’ensemble de la politique fédérale ou encore des conceptions et programmes relatifs à différents domaines (p. ex. la poli- tique extérieure), pour qu’elle en prenne acte . Certains de ces rapports sont prévus par la loi, par exemple le rapport sur les Grandes lignes de la politi- que gouvernementale (art. 45 bis LREC), le plan financier de la l égislature et le plan financier annuel (art. 23 de la loi sur les finances de la Conf édéra- tion). En vertu de l ’art. 10 de la loi f édérale sur les mesures économiques extérieures, «le Conseil f édéral renseigne au moins une fois par ann ée l’Assemblée f édérale sur des questions importantes touchant la politique économique extérieure». Le Conseil f édéral soumet à l’Assemblée fédérale d’autres rapports, de son propre chef ou par suite d ’un postulat qui lui a été transmis. Tel est le cas, par exemple, du rapport du 29 novembre 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans les ann ées 90 (FF 1994 I 150), du rap- port du 7 juin 1999 sur la politique de s écurité de la Suisse (FF 1999 6903) et du rapport sur la politique ext érieure 2000, du 15 novembre 2000 (FF 2001 237). «Pris acte» signifie simplement que le conseil a examin é le rap- port, généralement dans le cadre d ’un débat. Le Parlement peut prendre pr é- texte du rapport pour transmettre des interventions parlementaires ou encore, il peut renvoyer tout ou parties du rapport au Conseil f édéral en lui deman- dant d’y apporter des modifications. d. Arrêtés fédéraux simples L’Assemblée fédérale peut également adopter des d écisions de principe par voie d’arrêté fédéral simple. Par l ’arrêté fédéral du 3 juin 1987 sur la r évi- sion totale de la constitution f édérale (FF 1987 II 977), elle a donn é au Con- seil fédéral le mandat de lui soumettre un projet de nouvelle Cst. et lui a im- posé certaines directives dans l ’exécution de son mandat. Par son message du 27 janvier 1999 sur l ’initiative populaire «Oui à l ’Europe!» (FF 19993324 3494), le Conseil f édéral a soumis à l ’Assemblée fédérale un contre-projet indirect à ladite initiative, sous la forme d ’un arrêté fédéral simple. Ce con- tre-projet prévoyait que l ’objectif de la politique suisse d ’intégration et les principes r égissant la proc édure en la mati ère devaient tout d ’abord être fixés. Les effets juridiques de ces arr êtés fédéraux simples ne se distinguent pas de ceux d’une motion. Dans son rapport du 6 novembre 1985 sur la r évi- sion totale de la constitution f édérale, le Conseil f édéral relevait ce qui suit: «Juridiquement, peu importe que le nouveau mandat de l ’Assemblée f édé- rale revête la forme de la motion ou celle d ’un arr êté fédéral simple » (FF 1985 III 122). Ce qui précède vaut également pour le projet d’«arrêté fédéral concernant les n égociations d ’adhésion de la Suisse avec l ’Union euro- péenne». Dans son exposé à l’appui de cet arrêté, le Conseil fédéral réservait expressément la «responsabilité gouvernementale qui lui incombe en vertu de la constitution » (FF 1999 3502). Cet arr êté fédéral simple aurait induit non pas une contrainte juridique imp érative, mais, au bout du compte , une contrainte seulement politique 5: «Le Conseil f édéral tient à signaler que le résultat de la délibération parlementaire sur l’arrêté fédéral simple constitue- ra un élément d’appréciation central quant à la question de savoir si les con- ditions de politique intérieure pour l’ouverture des négociations sont réunies. Il est convaincu qu ’il pourra décider de la r éactivation de la demande suisse d’adhésion et par la suite n égocier avec l ’UE avec succ ès lorsqu’une majo- rité des membres des Chambres f édérales exprimera son soutien à la politi- que d ’intégration du Conseil f édéral» (FF 1999 3501). Ce n’est pas au ni- veau des effets juridiques que se situe la diff érence entre la motion et l’arrêté f édéral simple mais à celui de la proc édure. Dans le cadre de la procédure normale d ’examen des projets d ’actes, le Parlement peut proc é- der aux modifications qu ’il juge pertinentes. La proc édure qualifi ée appli- cable pour l ’examen d’un projet d ’arrêté fédéral simple conf ère au r ésultat des délibérations un caract ère plus contraignant du point de vue politique . En outre, cette proc édure, à la diff érence de celle qui vaut pour la motion, permet au Conseil f édéral de pr ésenter un projet de son propre chef et, par là, d’obtenir une légitimation démocratique accrue de sa politique6. Les lacunes et les besoins de r éforme qui se font jour en mati ère d ’interventions parlementaires et de consultations des commissions parlementaires sont expos és aux ch. 2.4.3 et 3. 5 En tant que contre-projet indirect à l’initiative populaire, cet arrêté fédéral simple a cependant eu une incidence juridique directe à un autre égard: conformément à l’art. 27, al. 5bis, LREC, il a entraîné une prolongation du délai imparti pour le traitement de l’initiative. 6 Le projet d’arrêté fédéral concernant l’information relative au projet RAIL 2000 constitue un autre exemple. Dans son message, le Conseil fédéral relevait ce qui suit: «Etant donné l’importance de RAIL 2000 pour l’aménagement des transports publics et la politique des transports, nous estimons toutefois que le Parlement ne doit pas se contenter de discuter du rapport et de prendre une décision informelle à son sujet. Son avis devrait revêtir la forme d’un acte législatif. Seul un arrêté fédéral simple entre en ligne de compte» (FF 1986 I 250). L’Assemblée fédérale a intégré le contenu de cet arrêté fédéral simple dans l’arrêté fédéral de portée générale par lequel elle s’est prononcée sur la construction des nouvelles lignes ferroviaires. (FF 1987 I 46). Ce dernier arrêté, sujet au référendum est donc, d’une part, un arrêté de principe en son art. premier (cf. ch. 1.3.2.3) et, d’autre part, un acte particulier en son art. 2, acte tel que le prévoit expressément l’art. 173, al. 1, let. h, Cst.3325 S’agissant de la procédure par laquelle l’Assemblée fédérale prend acte des planifi- cations et conceptions importantes du Conseil f édéral, on constate les d éfauts sui- vants: – A tous les égards – tant juridiquement que politiquement – le fait de prendre simplement acte n’engage en rien . Les d ébats sur les rapports concern és ne servent qu’à permettre aux parlementaires d ’exprimer leur avis et, partant, à l’échange d’opinions. Il est donc malais é de tirer de ces d ébats des conclu- sions quelque peu fiables quant à la capacit é des objectifs et conceptions proposés par le Conseil f édéral de recueillir l’appui d’une majorité. Par voie de conséquence, ces débats ne sont pas faits pour rehausser l ’importance de ces objectifs et conceptions. Souvent, du reste, de tels d ébats, sont ressentis comme une perte de temps. – S’il est possible au Parlement de prendre une position nuanc ée sur les divers objectifs proposés dans la cadre des planifications et des conceptions d ’une certaine envergure, la procédure, en revanche, n’est pas satisfaisante. Certes, au titre du traitement des Grandes lignes de la politique gouvernementale, il est loisible aux membres des conseils de mettre d ’autres accents en déposant des motions relatives audit rapport (art. 45 ter, al. 2, LREC). Toutefois, les thèmes de ces motions sont choisis moins à la lumi ère d’un examen global des Grandes lignes qu ’en fonction de pr éférences personnelles, tout à fait fortuites, qui ont été exprim ées au sein des commissions charg ées de l’examen pr éalable. D’autres rapports peuvent faire l ’objet de propositions de renvoi assorties du mandat de remanier le document dans tel ou tel sens. Le 7 mars 1994, par exemple, lors de l ’examen du rapport sur la politique extérieure au Conseil national, quatre propositions de renvoi qui se recou- paient du point vue du contenu ont été formulées (BO 1994 N 174). Dans ces conditions, il fut impossible de d élibérer avec toute la clart é voulue sur les diverses propositions. – Suite à l’insatisfaction croissante que suscitait la forme de la «prise d’acte», un nouvel art. 44 bis a été introduit par une modification de la LREC en date du 23 juin 1995. Aux termes de celui-ci, les conseils peuvent exprimer leur approbation ou leur désapprobation lorsqu’ils prennent acte d’un rapport. La nouvelle disposition ne permet donc toujours pas au Parlement de porter une appréciation nuancée. De plus, une question se pose dor énavant: lorsque les conseils prennent acte du rapport en exprimant leur approbation, quels sont les effets de cette derni ère? Sur le plan juridique, elle n ’a pas de port ée con- traignante impérative, pas plus d ’ailleurs que toutes les autres formes de d é- cision entrant dans la d éfinition de la politique qui doit guider l ’action de l’Etat. En revanche, comme elle est plus qu ’une simple «prise d’acte», elle engage du point de vue politique 7. Ce qui pose probl ème en l ’occurrence c’est que les conseils émettent un avis global sur les projets que le Conseil fédéral expose dans son rapport, alors qu ’ils n ’ont pas pu s ’exprimer sur chacun d ’entre eux. On reste donc dans l ’incertitude quant à savoir si les conseils se sont born és à porter une appr éciation d ’ensemble positive du point de vue politique ou si c ’est réellement les diff érents projets dans leur totalité qui ont été appr éciés positivement. Lors de la mise en œ uvre ult é- 7 A vrai dire, lorsque les conseils se bornent à prendre acte d’un rapport, le public a souvent l’impression erronée qu’ils ont «adopté» ou «approuvé» le rapport.3326 rieure des projets, le Conseil f édéral et l ’administration auront plut ôt ten- dance à opter pour la seconde hypoth èse qui leur permet de se pr évaloir de ce que le Parlement a «approuvé» le rapport. 2.4.2.2 Choisir la forme de l’arrêté fédéral simple pour les décisions touchant les Grandes lignes de la politique gouvernementale, le rapport sur la politique extérieure et d’autres rapports importants du Conseil fédéral Il est possible de pallier les carences que pr ésente la proc édure selon laquelle le Parlement prend acte des planifications et conceptions importantes du Conseil f édé- ral en faisant en sorte que l ’Assemblée fédérale choisisse, dans une plus large me- sure, la forme de l ’arrêté fédéral simple pour s ’exprimer sur ces documents. Il im- porte, en particulier, de pr évoir cette forme pour le programme de l égislature (art. 145 et 146), le plan financier (art. 142) et le rapport sur la politique étrangère (art. 147, al. 3); il convient, en outre, que l ’Assemblée fédérale adopte cette forme pour s’exprimer sur les autres rapports importants. En pratique, le rapport sur le programme de la l égislature peut être structuré de telle manière, par exemple, que les buts vis és par les 26 objets des Grandes lignes du rapport sur le programme de la l égislature 1999–2003 soient définis en autant d ’art. d’un arr êté f édéral simple. Le choix du degr é de pr écision des objectifs est tr ès important: si les objectifs sont formul és en termes trop g énéraux et trop vagues, la décision à laquelle ils donneront lieu ne voudra rien dire; en revanche, il n ’est pas non plus judicieux de les libeller de mani ère trop détaillée puisque, pour les concr é- tiser, le Conseil fédéral dispose encore d’une certaine latitude politique qui fait qu ’il ne vaut pas la peine de se lancer dans des d élibérations approfondies qui prennent beaucoup de temps. Comme c ’est le Conseil f édéral qui soumet le projet, il lui ap- partient de choisir le degr é de pr écision qui lui semble le plus appropri é; le Parle- ment, quant à lui, a la faculté d’ajouter des détails et d’apporter des modifications. Il importe de même que le Conseil fédéral joigne à ses autres rapports importants un projet d’arrêté fédéral simple. En l ’occurrence, il jouera un peu le r ôle d’un rappor- teur très méthodique qui accompagne son expos é d’une annexe portant dix th èses, dans le but de mieux structurer le d ébat qui suivra et de cerner plus facilement l’opinion majoritaire qui s ’en dégage. L’arrêté fédéral sur les objectifs de la politi- que étrangère de la Suisse qui accompagnait le ra pport sur la politique ext érieure de 1993 aurait, par exemple, pu contenir un art. disposant que le soutien aux pays d’Europe centrale et orientale n ’est accordé qu’à la condition que les principes de l’Etat de droit, du respect des droits de l ’homme et du pluralisme politique soient respectés par les pays receveurs, ou, tout du moins, que des progr ès significatifs soient en cours (FF 1994 I 177). La nouvelle procédure proposée présente les avantages suivants: – En premier lieu, il importe de partir des consid érations pratiques suivantes: la procédure qui r égit normalement l ’examen d’un projet d ’acte, en particu- lier les délibérations article par article, est la condition pour que l’Assemblée fédérale, ses organes et ses membres puissent, dans le cadre d ’un processus de décision transparent et démocratique, exprimer leur opinion sur les diff é-3327 rents éléments qui composent une planification importante ou une concep- tion globale, par exemple en matière de politique étrangère. – Cette procédure qualifiée confère aux planifications ou conceptions globales importantes un caractère plus impératif du point de vue politique . La portée du programme de l égislature et du plan financier sera accrue par le fait que le Conseil f édéral sera davantage li é politiquement par les indications qu ’il obtiendra au cours des d ébats sur les objectifs qui sont appuy és par une ma- jorité et sur la mani ère de définir plus précisément ces objectifs. Le fait que les planifications auront une portée accrue pourrait aussi contribuer à renfor- cer leur r ôle d’instrument de gestion permettant au coll ège gouvernemental d’imposer ses vues aux départements et à l’administration. – Il faut que les planifications et conceptions globales importantes acqui èrent une port ée politique accrue, si l ’on veut que l’Assemblée f édérale puisse mieux assumer sa mission constitutionnelle de participation à la d éfinition de la politique qui doit guider l ’action de l’Etat. En matière législative et de haute surveillance financi ère, il arrive souvent qu ’au moment o ù le Conseil fédéral soumet un projet de loi ou le projet de budget à l ’Assemblée fédé- rale, d’importantes décisions ont déjà été arrêtées qu’il n’est pas ou que dif- ficilement possible de faire rapporter. Les comp étences de l ’Assemblée fé- dérale en mati ère l égislative et financi ère s ’en trouvent restreintes. Si elle veut assumer ces comp étences primordiales, l ’Assemblée fédérale doit pou- voir prendre des décisions préliminaires plus contraignantes sous l’angle po- litique, lors de l ’examen du programme de l égislature ou du plan financier, ou éventuellement encore de projets l égislatifs éminemment importants sous la forme d’arrêtés de principe8. – Comme il n’est pas possible de conduire la politique étrangère en légiférant, l’arrêté fédéral simple est l ’instrument propre à permettre à l’Assemblée fé- dérale d’assumer effectivement et avec une port ée plus contraignante sur le plan politique sa mission constitutionnelle de participation à la définition de la politique extérieure à moyen et long termes9. 8 Cette application de l’«arrêté de principe» a été proposée par la commission d’experts «Répartition des compétences entre l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral» dans son rapport du 15 décembre 1995 (FF 1996 II 446 à 451). Si cette commission mise en place par les CIP prévoyait ainsi le recours systématique à l’«arrêté de principe» pour prendre des décisions préalables en vue de l’aménagement ultérieur du contenu de modifications constitutionnelles ou de lois fédérales d’importance majeure, donc de projets spécifiques, elle estimait l’outil en question peu adapté s’agissant de la définition du programme de la législature en général. Lorsque les CIP ont examiné cette proposition, la crainte – d’ailleurs déjà exprimée précédemment – a prévalu d’un allongement excessif de la procédure législative et d’une «surinstrumentalisation». Pour répondre à cette préoccupation, il a été décidé d’utiliser l’arrêté fédéral simple essentiellement pour le programme de la législature, dont l’établissement est en tout état de cause prévu par la loi. Ce choix n’exclut pas cependant qu’il puisse se révéler utile au début d’une procédure complexe et touchant un projet de loi majeur de préparer là aussi un projet d’arrêté fédéral simple et un rapport pour définir les orientations de la loi concernée. Une telle démarche pourrait d’ailleurs être profitable au Conseil fédéral lui-même. 9 Les interventions parlementaires et la consultation des commissions de politique extérieure sur différents projets du Conseil fédéral en la matière servent, en revanche, davantage à définir cette politique à court terme.3328 Dans le cadre de la consultation parlementaire sur l ’avant-projet de LParl, les Com- missions des finances des deux conseils, de m ême que la Commission sp éciale chargée de l ’examen pr éalable du programme de la l égislature 1999 –2003 ont ap- prouvé sur le principe cette utilisation de l ’arrêté fédéral simple. Les Commissions de politique ext érieure elles-m êmes sont d ’avis que les conseils devraient pouvoir prendre des d écisions de principe relatives à la d éfinition de la politique ext érieure lorsqu’il s’agit de donner un poids particulier et un caract ère contraignant à la vo- lonté du Parlement. Quelles objections peut-on opposer à cette procédure et comment les réfuter? Lors des discussions10 – qui ont surtout eu lieu au cours des ann ées septante et qua- tre-vingt du XX e siècle – sur les formes que devait prendre la participation du Par- lement à la planification politique, on est parti de l ’idée qu ’en approuvant cette planification ou en arr êtant lui-même une telle planification, le Parlement lui conf é- rait un caractère juridique trop contraignant pour cela puisse cadrer avec la voca- tion de l’activité de planification. Non seulement la latitude dont a besoin le gouver- nement pour concr étiser ult érieurement ces planifications s ’en trouve restreinte, mais encore le Parlement se lie ainsi lui-m ême, ce qui n ’est pas souhaitable . Dans son rapport du 10 mars 1986 sur la participation du Parlement à la planification politique, le Conseil fédéral relevait que toute décision parlementaire sur cette plani- fication «lui donne un caract ère juridique contraignant, qui est proche de celui des lois»11. La port ée contraignante du plan obligerait, par la suite, au moment de sa concrétisation, à recourir à la voie l égislative pour pouvoir y d éroger (c’est-à-dire, pour pouvoir modifier le plan), procédure manifestement lourde et irrationnelle. Des objections similaires ont été soulev ées contre l ’utilisation de l ’arrêté f édéral simple comme instrument permettant à l’Assemblée fédérale de participer à la d éfi- nition de la politique ext érieure. Lorsque la CIP a formul é, dans le cadre de l’examen de la nouvelle Cst., sa proposition visant à ce que «l’Assemblée fédérale fixe les orientations fondamentales de la politique étrangère»12, le Conseil f édéral avait en effet fait valoir que cette proposition revenait «en quelque sorte à introduire le principe de la r éserve de la loi en mati ère de politique ext érieure (...), il ne reste- rait plus au Conseil fédéral que de simples tâches d’exécution». La capacité d’action de la Suisse sur le plan extérieur en serait considérablement amoindrie. Le Conseil fédéral a invoqué les mêmes arguments dans sa réponse du 27 septembre 1999 à une motion Zbinden du 17 mars 1999 (99.3089 Conception de la politique extérieure de la Suisse). Il a reproch é au motionnaire que sa conception de la politi- que étrangère de la Suisse sous la forme d ’un arrêté fédéral simple figerait les para- mètres de la politique ext érieure de la Suisse pendant des ann ées. Or ce reproche repose sur une interprétation erronée de la nature juridique de l’arrêté fédéral simple. Il y a argumentation contradictoire, lorsque, dans le m ême contexte, le Conseil fédéral qualifie son propre projet d ’arrêté fédéral simple de contre-projet à l’initia- tive «Oui à l’Europe!», «en ce sens que les référentiels peuvent être fixés de manière plus précise dans un domaine bien défini de la politique étrangère». Les deux arrêtés 10 Cf. notamment le rapport du 16 mai 1978 que la commission du Conseil national a consacré à l’initiative parlementaire Weber-Arbon (FF 1978 II 90), et le rapport du 10 mars 1986 que le Conseil fédéral a établi sur la participation du Parlement à la planification politique (FF 1986 II 1). 11 FF 1986 II 28. Mêmes considérations dans FF 1978 II 104. 12 Rapport complémentaire des CIP du 6 mars 1997 relatif à la réforme de la constitution, FF 1997 III 284; avis du Conseil fédéral du 9 juin 1997; FF 1997 III 1325.3329 fédéraux en question ont manifestement la m ême nature juridique. Il est donc diffi- cilement compr éhensible que le Conseil f édéral consid ère l ’un comme étant sim- plement anticonstitutionnel, tout en soumettant l’autre à la décision du Parlement. Les objections élevées contre l ’utilisation de l ’arrêté fédéral simple s ’appuient sur une conception trop tranch ée du caract ère contraignant de ce type d ’arrêté, selon laquelle il y aurait, d ’un côté, l ’acte juridiquement contraignant (p. ex.: la loi), de l’autre, l’acte juridiquement non contraignant. Or, comme le rappelle la doctrine, un acte peut être contraignant à des degr és divers. Thomas Cottier, par exemple, dis- tingue ici quatre cat égories: la «unverbindliche informative Planung » (planification informative non contraignante), la «indikative Planung» (planification indicative), la «rechtlich relevante influenzierende Planung » (planification incitative à caract ère juridique) et la «verbindliche imperative Planung » (planification contraignante dans tous les cas), sans d ’ailleurs que soit possible de d élimiter clairement celles-ci. Les arrêtés parlementaires de principe et les arr êtés relatifs aux planifications seraient, selon cette classification, à ranger dans la catégorie des «rechtlich relevante influen- zierende Planungen », ce qui signifie que le caract ère contraignant li é à ces arr êtés n’est pas absolu, mais relatif, en fonction des circonstances, et donc, finalement, politique. A cet égard, Thomas Cottier affirme: «Die Vorstellung rechtlicher Ver- bindlichkeit verläuft [...] als Beh ördenverbindlichkeit gleichsam mit der politischen Verbindlichkeit und h ängt mangels gerichtlicher Durchsetzungsm öglichkeiten letztlich auch von dieser ab »13. De même, Martin Lendi rappelle que: «Letztlich ist die politische Kraft bestimmend, die sich mit dem Gesamtplan und den Sachpl änen verbindet. Sie kann nicht formaliter den Pl änen beigefügt werden, sondern ist das Ergebnis des in die Pl äne hineingelegten und mit ihnen verbundenen politischen Willens»14. Si un arrêté fédéral simple était effectivement aussi contraignant qu’une loi fédérale, il serait l égitime d’affirmer qu’un tel arr êté fédéral serait contraire aux dispositions constitutionnelles pr évoyant que le Parlement ne fait que participer aux planifica- tions importantes et à la définition de la politique ext érieure, et qu ’il n’est donc pas le seul à décider: il y aurait donc violation de la r épartition des compétences prévue par la Cst.. Aussi faut-il impérativement considérer le caractère contraignant d’un tel arrêté fédéral simple comme relatif si l ’on souhaite utiliser cet instrument dans un domaine où l’Assemblée fédérale et le Conseil f édéral sont tous deux comp étents. Ainsi, le caract ère contraignant qu ’il rev êt dans les relations entre l ’Assemblée fédérale et le Conseil f édéral est finalement de nature «uniquement» politique. L’intensité de cette contrainte politique ou, en d ’autres termes, la latitude laiss ée au Conseil fédéral dans la mise en oeuvre ult érieure est d éterminée par diff érents fac- teurs, notamment la qualit é de la proc édure de d écision et le degr é de pr écision choisi. Si la situation se modifie durant la p ériode séparant, d’une part, la prise de décision sur les planifications et les conceptions, et d’autre part, la mise en œ uvre de celles-ci, les arrêtés fédéraux perdront partiellement, voire totalement, leur caract ère 13 Thomas Cottier, Die Rechtsnatur «unverbindlicher» Entwicklungspläne, RDS 1984, p. 394 et 412. 14 Martin Lendi, Gesamtplanung und Sachplanungen, in: Staatsorganisation und Staatsfunktion im Wandel, Festschrift für Kurt Eichenberger, Basel/Frankfurt a/M 1982, p. 5453330 politiquement contraignant15. En pareille occurrence, le Conseil f édéral et, bien s ûr, l’Assemblée f édérale elle-m ême, peuvent d éroger aux d écisions prises ant érieure- ment sur les planifications et conceptions, à condition de motiver leur décision16. La commission d ’experts chargée d ’examiner la r épartition des comp étences entre l’Assemblée f édérale et le Conseil f édéral a propos é une d éfinition de la nature juridique des arr êtés de principe et des arr êtés relatifs aux planifications qui tient compte des objections formul ées contre l ’utilisation de l ’arrêté fédéral simple dans de tels cas. Il s ’agit de «décisions préliminaires qui fixent les objectifs à atteindre, les principes ou critères à respecter ou les mesures à prévoir» (FF 1996 II 448). Par définition, une décision préliminaire ne saurait être définitive; autrement dit, il existe une certaine marge de man œ uvre entre une d écision pr éliminaire et une d écision définitive. Soutenue par les CPE et les CdF des deux conseils ainsi que par la Com- mission spéciale du Conseil national charg ée de l ’examen préalable du programme de la législature 1999–2003, la CIP a repris la formulation propos ée par la commis- sion d’experts à l’art. 28 LParl. Sur l ’initiative des CPE, la CIP a en outre compl été cet article par une disposition pr évoyant que le Conseil f édéral peut s ’écarter d’un arrêté de principe ou d ’un arrêté relatif à une planification, à condition toutefois de motiver sa décision. 2.4.2.3 Choisir la forme de l’arrêté fédéral sujet au référendum pour les décisions de principe d’une grande portée Lors de la derni ère r évision totale de la LREC (1962), l ’arrêté f édéral de port ée générale a été défini comme étant la forme à donner exclusivement aux actes l égis- latifs qui contiennent des r ègles de droit (art. 6 LREC, abrog é lors de la r évision partielle du 8 octobre 1999). Il en est r ésulté qu ’en r ègle générale, seuls les actes législatifs qui contiennent des r ègles de droit étaient sujets au r éférendum. Depuis lors, la doctrine a rappel é de mani ère convaincante que cette restriction du droit de référendum n’était pas conforme à la volont é du constituant de 1874 17. Le principe démocratique qui fonde le droit public suisse exige que des crit ères matériels (tels que, notamment, la port ée d ’une r églementation) d éterminent si le Parlement ou, éventuellement, le peuple est comp étent pour adopter une r églementation. Non seulement les actes l égislatifs contenant des r ègles de droit, mais encore d ’autres actes peuvent avoir une port ée telle qu ’ils doivent être adopt és par l ’Assemblée fédérale ou, au besoin, le peuple, pour pouvoir acqu érir la l égitimité démocratique nécessaire. Ce constat vaut non seulement pour les actes particuliers (cf. art. 173, al. 1, let. h, Cst. et l ’art. 29 du projet de loi qui fait l ’objet du présent rapport), mais encore pour les arrêtés de principe. 15 Thomas Cottier (cf. note de bas de page 13, p. 408): «Bei alldem ist klar, dass diese Faktoren keine strikte Verbindlichkeit hervorrufen können, da der Plan von Anfang an der Möglichkeit rollender Anpassung unterliegt. (...) Der Plan ist insofern und insoweit verbindlich, als nicht veränderte Umstände und Rahmenbedingungen zu einer sachlichen und zeitlichen Plananpassung Anlass geben». 16 S’agissant du programme de la législature, le Conseil fédéral est aujourd’hui déjà tenu par la loi de justifier les écarts par rapport aux objectifs visés (art. 45, al. 5, LREC) 17 A ce sujet, cf. le rapport complémentaire des CIP du 6. Mars 1997 relatif à la réforme de la constitution, notamment la bibliographie; FF 1997 III 284 s.3331 Dans quelques cas, la pratique s ’est écartée de la norme introduite en 1962 et vou- lant que la forme de l ’arrêté fédéral de portée générale soit réservée aux actes l égis- latifs contenant des r ègles de droit: elle a rev êtu de cette forme d ’importants actes particuliers et d écisions de principe, de mani ère à les rendre sujets au r éférendum. Exemples de ces dérogations: l’Arrêté fédéral du 19 d écembre 198618 concernant le projet RAIL 2000 et l ’arrêté fédéral du 4 octobre 1991 relatif à la construction de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (RS 742.104). Ces deux arr êtés contien- nent des actes particuliers et des décisions de principe ainsi que – cela dit en passant – des dispositions qui contiennent des r ègles de droit. L ’art. 3 bis, 2 e phrase, de l’arrêté sur le transit alpin constitue, par exemple, une d écision de principe. Il dis- pose que «s’agissant du transport de marchandises, les axes du transport combin é non accompagné seront int égrés de fa çon optimale dans les corridors de fret euro- péens». Manifestement, cette disposition a la même nature juridique que celle qui est décrite en d étail au ch. 242.2. Elle d éfinit la politique qui doit guider l ’action de l’Etat, avec une port ée contraignante sur le plan politique et non directement con- traignante sur le plan juridique, port ée qui par rapport à celle de l ’arrêté f édéral simple est encore consid érablement accentuée par le fait que la disposition en ques- tion est sujette au r éférendum. Pourtant, dans ce cas aussi, cet effet politiquement contraignant deviendrait caduc, si la situation venait à changer. En pareille occur- rence, il ne viendrait à l’idée de personne d’exiger que cette phrase de l ’arrêté sur le transit alpin soit biff ée, avant que l ’on puisse mettre en oeuvre une autre politique. Cela montre bien que cette disposition ne produit pas d ’effet directement contrai- gnant sur le plan juridique. La nouvelle Cst. fédérale a supprimé la forme de l ’arrêté fédéral de portée générale. Elle ne pr évoit la forme de la loi f édérale que pour les dispositions qui contiennent des règles de droit. Si l ’on veut n éanmoins, pour des raisons de transparence, indi- quer clairement que les arr êtés de principe d ’une grande port ée peuvent être sujets au référendum conformément à la pratique adoptée jusqu’ici ponctuellement et selon les exigences de la doctrine, il convient d ’intégrer dans la LParl une disposition ad hoc. Il s ’agira, en l ’occurrence d’une disposition au sens de l ’art. 141, al. 1, let. c, Cst., en vertu duquel, la loi peut pr évoir qu’un arrêté fédéral est soumis au r éféren- dum facultatif. 2.4.3 Effets juridiques de la motion et procédure applicable à ce type d’intervention 2.4.3.1 Effets juridiques des diverses formes actuelles de mandat L’art. 171 Cst. a la teneur suivante: L’Assemblée fédérale peut confier des mandats au Conseil f édéral. La loi r ègle les modalités et d éfinit notamment les outils à l’aide desquels l ’Assemblée fédé- rale peut exercer une influence sur les domaines relevant de la comp étence du Conseil fédéral. Ainsi donc, la nouvelle Charte fondamentale consacre explicitement un état de fait qui était contesté par une partie de la doctrine et le Conseil f édéral lui-même, mais qui, dans la pratique, constitue, à proprement parler, un truisme: dans le processus 18 RS 742.100. Cf. également note de bas de page 6.3332 politique, l’Assemblée fédérale exerce une influence sur ce qui ressortit au Conseil fédéral et vice et versa (le Conseil f édéral le fait, p. ex., en intervenant lors des d é- bats parlementaires sur les projets de lois). L ’art. 171 Cst. ne d éfinissant pas la forme sous laquelle ladite influence peut être exercée, il incombe au l égislateur de régler les modalités. Selon le droit en vigueur, l ’Assemblée fédérale dispose de quatre instruments pour confier des mandats au Conseil fédéral: a. D ’abord, la motion qui «charge le Conseil fédéral de déposer un projet de loi ou d’arrêté ou de prendre une mesure » (art. 22 LREC). Cette d éfinition des effets juridiques de la motion instaur ée pour la premi ère fois au degr é légis- latif, lors de la révision de la LREC du 22 juin 1990 ne pr écise pas de quelle «mesure» il peut s’agir. Ce point a été laissé en suspens parce que le Conseil national, d ’une part, et le Conseil des Etats appuy é par le Conseil f édéral, d’autre part, ne sont pas parvenus, m ême au stade de la Conf érence de con- ciliation, à se mettre d ’accord sur la r éponse à y apporter. Le r èglement du Conseil national dispose qu ’une motion n ’est inadmissible que dans le cas suivant: lorsqu’elle vise à «influer sur un acte administratif qui sera pris dans une procédure ordonnée par la loi ou sur une d écision de recours » et lors- qu’elle demande «la modification de l ’acte ou de la d écision» (art. 32, al. 1, RCN). On en d éduit que le Parlement peut charger le Conseil f édéral de prendre toutes les autres mesures, notamment dans le domaine l égislatif qui lui est d élégué (p. ex., modification d ’une ordonnance). Au contraire de la position du Conseil national, le Conseil des Etats a adopt é, le 24 septembre 1986, une modification de son r èglement, qui pr écise qu’une motion est in- admissible lorsqu ’elle demande au Conseil f édéral de prendre une mesure ayant trait «à une affaire qui rel ève de la seule comp étence du Conseil f édé- ral ou de l ’Assemblée fédérale ou à une comp étence législative déléguée au Conseil fédéral» (art. 25, al. 1, RCE). b. Lors de la r évision susmentionnée de son r èglement, le Conseil des Etats a introduit la recommandation, intervention qui permet d’inviter le Conseil fé- déral a prendre une mesure dans un domaine qui rel ève de sa seule comp é- tence (art. 25, al. 2, RCE). A la diff érence de la motion, la recommandation n’a aucun caract ère imp ératif. Cependant, elle permet d ’exercer une in- fluence sur un domaine relevant de la comp étence du Conseil fédéral, ce qui est tout à fait dans la ligne de ce que veut instaurer l’art. 171 Cst. c. La loi du 21 mars 1997 sur l ’organisation du gouvernement et de l ’admi- nistration (LOGA) a conféré au Conseil fédéral la compétence de confier des mandats de prestations à certains groupements ou offices (art. 44). A la de- mande des CIP, le Parlement a introduit simultan ément le mandat, instru- ment qui permet de charger le Conseil f édéral d ’édicter ou de modifier un mandat de prestations. Toutefois, comme en recourant au mandat on influe sur un domaine ressortissant qu Conseil f édéral, le mandat n ’a pas le carac- tère impératif d’une instruction. Il a «valeur de directive dont le Conseil f é- déral ne peut s’écarter que dans des cas justifiés» (art. 22quater LREC; art. 32, al. 1bis, RCN; art. 25, al. 1bis, RCE). d. «Le postulat charge le Conseil f édéral d’examiner s’il convient de d époser un projet de loi ou d ’arrêté ou de prendre une mesure et de pr ésenter un rap- port à ce sujet» (art. 22 bis LREC). Ainsi donc un postulat qui a été transmis3333 constitue un mandat aussi impératif qu’une motion transmise. Seule la teneur du mandat diff ère. Cependant, la pratique assez r épandue, voulant que les motions soient transformées en postulats sur proposition du Conseil f édéral, fait que l’on a l’impression que les postulats ont un caract ère moins impéra- tif que les motions. La situation dépeinte ci-dessus est insatisfaisante à divers égards: – Sur un point capital, les deux conseils donnent de la motion, l ’instrument le plus important pour confier des mandats au Conseil f édéral, des d éfinitions divergentes; au surplus, le Conseil des Etats dispose d ’un outil inconnu au Conseil national: la recommandation. Ces diff érences ne font qu ’affaiblir la position de l’Assemblée fédérale par rapport au Conseil fédéral. – La distinction op érée entre la motion et la recommandation ne proc ède pas de la prise en compte des imp ératifs pratiques de la vie politique: elle rel ève du dogmatisme juridique et a un caract ère statique. Aussi, ne prend-elle pas en considération le fait qu ’il faille pouvoir parfois modifier les comp étences si l’on veut atteindre un objectif politique. – La distinction susmentionn ée pr ésuppose que l ’auteur de l ’intervention sa- che d’avance qui est compétent pour mettre en œ uvre les mesures qu ’il pro- pose. Toutefois, souvent, il est difficile de r épondre à cette question avec toute la clarté voulue. – Il est fréquent qu’en lieu et place d’un débat politique sur les objectifs d ’une intervention on assiste à une discussion st érile – parce que de pure forme – sur l’admissibilité de cette intervention. Argumenter sur la forme peut éga- lement être une façon d’éviter de devoir prendre position sur le fond. – Il était judicieux d ’instaurer à titre exp érimental le «mandat», instrument s’ajoutant à la motion (m ême si cet essai, compte tenu du champ d’application restreint de cet instrument, était plus théorique qu’autre chose); à la longue, cependant, il ne se justifie pas d ’avoir deux instruments diff é- rents pour atteindre des objectifs tr ès similaires. Cela ne fait que compliquer inutilement la procédure. 2.4.3.2 Redéfinition des effets juridiques de la motion (art. 119) Dans leur rapport complémentaire du 6 mars 1997 relatif à la réforme de la constitu- tion (FF 1997 III 243), les CIP, se fondant sur le rapport du 15 d écembre 1995 de la commission d’experts «répartition des compétences entre l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral» (FF 1996 II 413) ont proposé que les effets juridiques du «mandat» soient définis comme il suit: Elle [l’Assemblée fédérale] peut confier des mandats au Conseil f édéral; les man- dats qui portent sur un domaine ressortissant du Conseil f édéral ont valeur de di- rectives desquelles il ne peut être dérogé que dans des cas justifiés. C’est cette proposition des CIP qui, lors de la troisi ème lecture du projet de consti- tution, a finalement d ébouché sur le libell é plus général de l ’art. 171 Cst. Les com- missions parlementaires d ’enquête qui se sont pench ées sur les probl èmes d’orga- nisation et de conduite de la Caisse fédérale de pensions (CEP CFP) avaient formul é la m ême proposition par la voie d ’initiatives parlementaires d éposées devant les3334 deux conseils (FF 1996 V 453); les conseils ont donné suite à ces initiatives au cours de la session d ’hiver 1996. Le fait que le mandat a valeur de directive dans le do- maine de comp étence du Conseil f édéral a d éjà été établi au niveau de la loi, mais limité aux seuls mandats de prestations confi és par le Conseil f édéral aux offices fédéraux (art. 22quater, LREC, cf. ch. 2.4.3.1 ci-dessus). Les lacunes – exposées au ch. 2.4.3.1 – que pr ésente la panoplie actuelle des outils dont dispose le Parlement pour confier des mandats au Conseil f édéral doivent être comblées par une redéfinition des effets juridiques de la motion selon la proposition de la commission d ’experts de 1995. La motion nouvelle regroupe, en une seule et même intervention, les trois instruments que sont aujourd ’hui la motion, la recom- mandation et le mandat. Il s ’agit là d ’une r éelle simplification qui facilite, au sur- plus, l’utilisation de la panoplie à disposition. En outre, elle permet de mettre fin aux stériles discussions formelles sur la d élimitation des diff érents instruments. Un élément doit cependant subsister: le partage clair des comp étences entre les organes de l’Etat, en application du principe de la séparation des pouvoirs. La nouvelle définition des effets juridiques de la motion s’inspire de la considération pragmatique selon laquelle la motion sert au premier chef à atteindre des objectifs politiques bien d éterminés. Ce n ’est qu’en second lieu que se pose la question des moyens de les atteindre. Il est prioritaire que le Parlement et le Conseil f édéral dis- cutent de l ’opportunité d’appuyer les objectifs de la motion et que le Parlement en débatte et arrête sa décision. Si celle-ci est positive et que la motion soit adopt ée, il importera d’examiner en second lieu qui est comp étent pour atteindre les objectifs fixés. Dans la mesure o ù il existe une r églementation légale des compétences, celle- ci sera appliqu ée. Toutefois, contrairement à la situation juridique et à la pratique actuelles, il ne suffit pas que le Conseil f édéral déclare qu’il est seul comp étent et que, par cons équent, la motion ne saurait le concerner. Le r égime des comp étences n’est pas immuable. Selon le droit public suisse, les attributions du Conseil f édéral sont dans une large mesure à la disposition du l égislateur. La plupart des pr érogati- ves que la constitution conf ère au Conseil f édéral soit sont exerc ées à l’adresse du législateur (cf., p. ex., les art. 180, 181 et 183 Cst.), soit sont circonscrites par le législateur (cf., p. ex., art. 182 Cst.), soit encore sont exerc ées par le Conseil f édéral3335 sous réserve que l ’Assemblée fédérale n’agisse pas elle-m ême (cf., p. ex., art. 184, al. 3, art. 185, et diverses dispositions transitoires)19. En établissant une distinction entre motions ayant le caract ère contraignant d ’une instruction et motions ayant valeur de directive, la nouvelle d éfinition des effets juridiques de la motion prend en compte les diff érents r égimes de comp étences. D’après le régime des compétences valable selon le cas, la motion, une fois adopt ée, produit les effets suivants: a. Atteindre les objectifs de la motion ressortit à l’Assemblée fédérale L’adoption de la motion revient – comme c ’est déjà le cas – à imposer au Conseil f édéral l ’obligation de soumettre à l ’Assemblée f édérale un projet d’acte législatif (loi fédérale, ordonnance de l ’Assemblée fédérale, arrêté fé- déral, arrêté fédéral simple). b. Atteindre les objectifs de la motion ressortit à la comp étence d éléguée au Conseil fédéral par la loi ou à la compétence conjointe de l’Assemblée fédé- rale et du Conseil fédéral Dans le r égime de comp étences du Conseil f édéral, une motion qui a été adoptée a valeur de directive, ce qui signifie que l ’Assemblée fédérale fixe les principes et les crit ères dont le Conseil f édéral doit tenir compte pour prendre des r églementations ou accomplir des actes d ’exécution ( à l’exception des actes de justice). Autrement dit, une motion qui a été adoptée indique au Conseil f édéral la direction à prendre, mais sans le lier dans sa décision. Le Conseil fédéral peut donc s’écarter des directives s’il a un motif valable, dont il fera part à l ’Assemblée f édérale. Si l ’Assemblée f édérale n’est pas d ’accord avec le Conseil f édéral, elle peut, par une initiative par- lementaire, modifier le régime de compétences du Conseil fédéral. Une minorité de la commission craint quant à elle qu ’en laissant au Conseil fédéral la possibilit é de s ’écarter des directives, celui-ci n ’ait une marge de manœ uvre trop importante. Elle propose par cons équent que, lorsqu ’une motion visant des mesures qui rel èvent de la comp étence du Conseil f édéral 19 En revanche, l’Assemblée fédérale ne peut pas, en édictant une loi ou un arrêté fédéral, se prévaloir de sa compétence dans tous les domaines relevant de la haute autorité du Con- seil fédéral en matière de politique étrangère au sens de l’art. 184, al. 1 et 2, Cst.; en la matière, en effet, le Conseil fédéral dispose, dans une mesure limitée, de compétences ex- clusives que lui confère la constitution. Le régime de compétences instauré par la consti- tution pourrait, certes, lui aussi être modifié par le peuple et les cantons, mais, à vrai dire, cela conduirait dans maints cas d’application théoriquement imaginables à des résultats par trop absurdes. Cela signifie également que dans la pratique, il ne faut pas s’attendre à ce que de telles motions soient déposées, et encore moins, à ce qu’elles soient appuyées par des majorités au sein des deux conseils. P. ex., une motion qui exigerait la ratification d’un traité international n’est pas praticable si, exceptionnellement, cette ratification ne peut pas être considérée comme la simple concrétisation de l’adoption du traité par l’Assemblée fédérale. En revanche, une motion qui demanderait que la Suisse conclue un traité international ne poserait aucun problème. En effet, une telle motion, si elle était adoptée, contraindrait le Conseil fédéral à conclure ce traité et à le soumettre à l’approbation de l’Assemblée fédérale (à ce sujet cf. JAAC 40/IV, 1976, p.13, où l’on trouvera des exemples tirés de la pratique). Dans le domaine couvert par l’art. 184, al. 1 (responsabilité des affaires étrangères; représentation de la Suisse à l’étranger), il est dif- ficile de délimiter ce qui est du ressort exclusif du Conseil fédéral et ce qui relève de l’Assemblée fédérale ; une telle délimitation ne peut s’opérer que cas par cas. Toutefois, en la matière également, il est parfaitement imaginable qu’au besoin, une loi fédérale ou des arrêtés fédéraux imposent au Conseil fédéral de mener la politique étrangère de telle ou telle manière.3336 est adoptée, ce dernier soit tenu soit de prendre lui-même les mesures visées, soit de soumettre à l ’Assemblée f édérale un projet d ’acte qui permette de mettre en œ uvre la motion. Mais lorsqu ’une motion vise la modification d’une ordonnance du Conseil f édéral, celui-ci peut, s ’il le d ésire, modifier directement l’ordonnance. Mais il n ’est pas tenu de le faire, parce que cette mesure relève de sa compétence. S’il n’entend pas user de celle-ci, il est, en revanche, tenu d ’agir en lieu et place, en soumettant, par exemple, à l’Assemblée fédérale un projet de loi modifiant la norme de d élégation sur laquelle son ordonnance se fonde, de telle sorte que les exigences pos ées par la motion puissent être satisfaites. Le droit public suisse ne fixe pas de limites mat érielles à la révision de la Constitu- tion (font cependant exception les r ègles imp ératives du droit international). Ce constat vaut autant pour les droits d ’initiative du Parlement que pour l ’initiative populaire. Par principe donc, par voie de motion (comme du reste par voie d’initiative parlementaire), on peut tout exiger; il est cependant impératif que lors de la réalisation d’une motion qui a été adoptée, le droit et le r égime des compétences applicables dans le cas d ’espèce soient respect és et, au besoin, d ’abord modifi és. Compte tenu de cette restriction (qui est au fond une évidence) on peut escompter que la nouvelle définition des effets juridiques des motions ne d ébouchera pas sur le dépôt de toutes les sortes de motions imaginables en th éorie. En pratique, des mo- tions n’ont de chance d ’aboutir que si elles sont r éalisables sans grandes complica- tions et à condition – bien s ûr – qu’elles soient appuy ées par une majorit é dans les deux conseils. Il est vrai que la nouvelle d éfinition des effets juridiques ouvre la porte à des motions qui visent à atteindre, dans le domaine relevant de la comp é- tence du Conseil fédéral, des objectifs susceptibles de recueillir une majorit é. Toute- fois, dans ce domaine, l ’Assemblée fédérale et ses commissions devront – ne serait- ce qu’en raison de leurs capacit és limitées – se concentrer sur les quelques objectifs ayant une portée politique certaine. La «résolution» propos ée par le Conseil f édéral dans le projet de «Réforme de la direction de l’Etat» daté du 11 novembre 1998 et mis en consultation, est contraire à la nouvelle conception de la motion. Selon cette proposition, l ’Assemblée fédérale peut «dans le domaine de comp étence du Conseil f édéral, lui donner des lignes directrices au moyen de r ésolutions, dans la mesure o ù le recours à la l égislation n’est pas approprié». S’agissant de la n écessaire distinction à opérer entre la motion et la «résolution», nous renvoyons aux consid érations émises au ch. 2.4.3.1 à propos du distinguo entre les deux instruments actuels que sont la motion et la recomman- dation. Un point continu, par ailleurs, de poser probl ème: comment peut-on d éter- miner de manière suffisamment claire que le «recours à la législation est approprié ou ne l ’est pas »? L a v o i e législative est-elle, par exemple, appropri ée lorsque l’Assemblée f édérale aimerait faire modifier une ordonnance du Conseil f édéral ? De son point de vue, l ’Assemblée f édérale pourrait r épondre par la n égative en arguant de ce que le «détour» par la modification de la norme de d élégation législa- tive est compliqué et donc inapproprié; par conséquent, on recourra à la «résolution» qui permettra d ’atteindre l’objectif en fixant des lignes directrices au Conseil f édé- ral. A vrai dire, il ressort des explications formul ées par le Conseil f édéral à l’appui de sa proposition d ’instaurer la «résolution», que celui-ci ne con çoit pas que l ’on puisse y recourir dans le cas susmentionné.3337 2.4.3.3 Problèmes posés par la procédure actuelle de traitement des motions La proc édure actuelle de traitement des motions peut être d éfinie à grands traits, comme il suit: a. Tout membre d ’un conseil jouit du droit illimité de déposer des motions. b. La motion est soumise au conseil qui a la priorit é de discussion, sans exa- men préalable de la part d ’une commission; en revanche, elle est accompa- gnée de la prise de position du Conseil fédéral. c. Une motion peut être adoptée, rejetée ou, avec l ’assentiment de son auteur, transformée en postulat; son texte ne peut être modifié. d. Une motion est transmise au Conseil f édéral, lorsqu’elle a été adoptée par les deux conseils. e. Une motion est class ée si le conseil ne l ’a pas trait ée dans les deux ans qui suivent son dépôt. Depuis 1963, le nombre des motions d éposées (motions de commissions non com- prises) a évolué comme suit: Législature Conseil national Conseil des Etats 1963–1967 87 23 1967–1971 157 33 1971–1975 252 31 1975–1979 299 34 1979–1983 346 56 1983–1987 460 47 1987–1991 556 82 1991–1995 606 118 1995–1999 701 89 En l ’espace de neuf l égislatures, le nombre des motions d éposées a augment é de 800 % au Conseil national et de 400 % au Conseil des Etats. Pendant la m ême pé- riode, la durée annuelle des débats en plénum s’est allongée «seulement» de 50 % au Conseil national (1963: 206 heures, 1995: 310 heures) et de 100 % au Conseil des Etats (1963: 93 heures, 1995: 186 heures). Durant le m ême laps de temps, la proc é- dure applicable au traitement des motions est rest ée la m ême dans ses grandes li- gnes. Ces trois facteurs (accroissement de plusieurs multiples du nombre des mo- tions déposées, parallèlement, augmentation nettement moins importante de la dur ée des débats, procédure inchangée) ont, sans nul doute, influ é sur le mode de traite- ment des motions.3338 De 1994 à 1997, le traitement des motions par l ’Assemblée fédérale s’est traduit par les résultats20 suivants: Transmises au Conseil fédéral 96 (12,1 %) Transmises sous forme de postulat 317 (40,0 %) Rejetées 119 (14,9 %) Classées, parce que pendantes depuis 2 ans 145 (18,2 %) Classées pour diverses raisons ou retirées 118 (14,8 %) Total 795 (100 %) Au Conseil national, le traitement des motions est d éterminé pour l ’essentiel par la «procédure accélérée» appliquée le dernier jour de chaque session ordinaire, proc é- dure qui a été instaurée lors de la session d ’automne 1981. Dans le cadre de cette procédure, la Chambre basse traite sans discussion les motions, pour lesquelles ni l’auteur, ni un autre d éputé ne conteste la proposition du Conseil f édéral. La plupart du temps, cette proposition consiste à préconiser la transformation de la motion en postulat (à noter que, dans nombre de cas, un tel postulat ne r épond absolument pas à la d éfinition légale de ce type d ’intervention; à ce sujet, cf. ch. 2.4.3.1). Cela ex- plique qu ’un proportion importante des motions soient transmises sous la forme d’un postulat. L ’auteur de la motion est confront é à l’alternative suivante qui est le plus souvent peu satisfaisante: ou bien il accepte que sa motion soit édulcorée ou bien, en s’y opposant, il s’expose à ce que le traitement de sa motion soit ajourn é. Il est même très vraisemblable qu ’il le soit au point que ladite motion tombe sous le «couperet» du classement (au bout de deux ans). La s élection des quelques rares motions controvers ées qui font r éellement l ’objet d ’un d ébat de fond au sein du Conseil national, dépend du hasard et plus précisément du fait qu’un jour de session, à l’issue de l’examen des objets d ’un département, il reste – ce qui est exceptionnel – un peu de temps pour traiter les motions relevant de ce département. Les motions transmises ont une faible importance ne serait-ce qu ’en raison de leur nombre. Or celle-ci est encore restreinte par d’autres facteurs. 70 % desdites motions ont été transmises sur proposition du Conseil f édéral; autant dire qu ’elles «enfon- çaient des portes ouvertes ». Au surplus, seulement la moiti é environ des motions transmises sont individuelles. Ainsi donc la motion «cas d ’école» est devenue l’exception absolue: la motion émanant d’un parlementaire et politiquement contro- versée, qui, apr ès une discussion avec le Conseil f édéral et d ’autres d éputés, est adoptée pour déboucher finalement sur un projet de loi. En résumé, on constate les lacunes suivantes: 1. L’accroissement massif du nombre des motions d éposées conjugué avec la procédure qui régit actuellement leur traitement s ’est traduit par le fait que le Conseil national n ’examine presque jamais quant au fond les motions controversées, pas plus qu’il n’en discute ni ne statue sur elles. 20 Rapport de l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration (OPCA) à l’intention des CdG du 25 février 1999: Interventions parlementaires, procédure, statistiques, coûts, propositions de modifications concernant le régime des interventions parlementaires et comparaison de la situation avec d’autres Parlements européens, p. 29. – Ce rapport con- tient de nombreuses autres études et analyses, qui sont reprises en substance dans la suite du présent rapport.3339 2. La sélection des quelques rares motions controvers ées qui font l ’objet d’un examen matériel au Conseil national rel ève dans une large mesure du ha- sard. Elle n’est aucunement fonction d’un ordre de priorités établi selon des critères politiques ou objectifs. 3. La dévalorisation de la motion au Conseil national a pour corollaire mani- feste que le Conseil f édéral consid ère de moins en moins les motions transmises (celles du Conseil des Etats également) comme des mandats impératifs à exécuter dans des délais utiles et de manière appropriée21. L’analyse des lacunes que présente la procédure en vigueur part du présupposé selon lequel la motion est un instrument permettant au Parlement d ’exercer sa fonction législative; en d ’autres termes, une motion est d éposée afin d ’atteindre un objectif concret. Dans la perspective de l ’élaboration de projets de r éforme, il ne faut cependant pas perdre de vue qu ’en pratique, les motions servent aussi à d ’autres fins tout aussi légitimes: assurer la repr ésentation d’intérêts et la communication du Parlement ou de ses diff érents membres. Autrement dit, une motion est d éposée dans le but d’ouvrir le dialogue avec le Conseil f édéral et l ’administration, d ’une part, ainsi qu’avec le public (en particulier, l ’électorat de l ’auteur de la motion). Les effets juridiques et la procédure ne jouent qu’un rôle mineur s’agissant de l’exercice de ces fonctions. Les fins auxquelles elles servent peuvent tout aussi bien être atteintes au moyen d’un postulat, d ’une interpellation ou d ’une question ordinaire. Le v éritable objectif de l’intervention parlementaire est, en effet, atteint, d ès le moment où celle- ci a été déposée et où le Conseil fédéral y a répondu. Ainsi donc, les lacunes que pr ésente la procédure en vigueur affectent peu les fonc- tions de repr ésentation et de communication que remplissent les interventions per- sonnelles, ce qui explique aussi pourquoi, jusqu ’à présent, il n ’y a eu aucune tenta- tive s érieuse de rem édier aux d éfauts en question qui se sont fait jour depuis au moins vingt ans. 21 Exemples tirés du domaine de compétence des CIP (avec indication de l’année dans laquelle une motion a été transmise): Régime de la transparence au sein de l’administration (1982), Institution d’un médiateur (1989), Contributions fédérales aux partis politiques aux frais des élections au Conseil national (1991), Réforme du Gouver- nement (1991), Révision totale de la loi sur les fonctionnaires (1991). Le compte rendu du Conseil fédéral sur l’exécution des mandats législatifs qui lui sont confiés par le Parle- ment peut être taxé de rudimentaire. Parfois, dans le rapport de gestion, il propose, avec un minimum de justifications, de classer des motions transmises, parfois il annonce que la suite des travaux a été «suspendue». Depuis quelque temps, il en est arrivé, à réitérées re- prises, à faire dépendre l’adoption de motions de déclarations interprétatives qui en modi- fient les objectifs. En dépit des protestations, le Conseil fédéral s’en tient à cette pratique. Comme la procédure parlementaire ne prévoit pas d’examen détaillé des motions, il n’est, en pareils cas, plus possible de se prononcer clairement, ce qui ne fait qu’affaiblir encore les effets de la motion. Relevons enfin qu’il est de plus en plus fréquent que le Conseil fédéral ne respecte plus le délai d’un trimestre qui lui est imparti pour communiquer son avis sur une motion qui a été déposée.3340 2.4.3.4 Réforme de la procédure applicable en matière de motions (art. 120) La réforme doit avoir pour objectif de redonner à la motion son efficacit é en tant qu’outil permettant au Parlement, à ses organes et aux d éputés de mettre en branle un processus législatif. La CIP a proc édé à un examen approfondi de diff érentes propositions de r éforme. Elle n’a pas remis en question le fait que le droit de chaque d éputé de déposer autant de motions que bon lui semble ne devait pas être limité. Ce n ’est qu’à cette condi- tion que la motion pourra continuer non seulement de remplir sa fonction l égislative mais encore de jouer un r ôle – tout aussi l égitime – en mati ère de repr ésentation d’intérêts ainsi que de communication. C ’est pour cette raison que la proposition réitérée d ’introduire un contingentement des interventions (motions et autres) n ’a pas été retenue. Même s’il était souhaitable que le nombre d ’interventions déposées soit r éduit, un contingentement ne permettrait pas d ’atteindre v éritablement le but visé, comme le montre le petit calcul qui suit. Au cours de la l égislature 1995–1999, ce sont 3000 interventions qui ont été d éposées (sans compter les interventions déposées par les commissions), ce qui ne fait que trois interventions environ par député et par an. Pour réduire le nombre total d’interventions, il y aurait donc lieu de prévoir un contingent annuel inf érieur à trois interventions par d éputé. Or, concr è- tement, on constate que seuls quelque 20 % des d éputés d éposent plus de quatre interventions par ann ée. Un contingentement ne toucherait donc que cette minorit é; par contre, il est probable que la plupart des d éputés seraient d ès lors tent és d’épuiser chacun le contingent qui leur revient. On pourrait m ême assister à la créa- tion d’une véritable «bourse d’échange». Une r éduction du nombre d ’interventions déposées ne pourrait donc être r éalisée que par une limitation stricte du nombre d’interventions par d éputé, à savoir deux interventions – voire une seule – par d é- puté et par an. On pourrait imaginer en outre qu ’une motion doive être appuy ée par un nombre minimal de signataires pour pouvoir être déposée. Mais une telle mesure ne m ène- rait sans doute pas non plus au but vis é. Les membres des groupes importants n’auraient aucune peine à recueillir le nombre de signatures n écessaires, à l’inverse des d éputés non inscrits ou membres de petits groupes, ce qui serait contraire au principe de l’égalité entre députés. Les sous-commissions des deux CIP ont propos é que les commissions proc èdent à un examen pr éalable des motions, de sorte à s éparer «l’ivraie du bon grain ». Un examen préalable par la commission comp étente permettrait d ’établir une liste des priorités sur la base de crit ères politiques et mat ériels. Dans la mesure o ù, selon toute vraisemblance, relativement peu de motions seraient approuv ées par la majo- rité de la commission, ces derni ères pourraient à nouveau être trait ées au conseil même lorsqu’elles divisent les esprits et que leur traitement prend donc un certain temps. De plus, si les motions étaient examinées préalablement par les commissions, celles-ci pourraient en modifier le texte et éventuellement le rendre plus incisif. La proposition des sous-commissions des deux CIP permettrait donc de garantir le droit des d éputés d ’adresser des motions au conseil dont ils font partie. Toutefois, les motions n’ayant pas recueilli l’approbation de la commission ne seraient pas trait ées de fa çon prioritaire au conseil, ce qui, signifie, au Conseil national du moins, qu’elles ne pourraient être que rarement trait ées – comme c ’est le cas aujourd ’hui pour les motions d’une façon générale.3341 La commission a rejet é ladite proposition de la sous-commission. La CIP craint en effet qu’en se voyant confier l ’examen préalable de toutes les motions, les commis- sions n’aient à faire face à une charge de travail trop importante (chacune des dix commissions l égislatives du Conseil national auraient à examiner quelque cinq motions par trimestre). Les commissions n ’auraient d ès lors plus suffisamment de temps pour se consacrer à leur mission principale qui est de proc éder à l ’examen préalable des projets d ’acte. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que la motion s’adresse en premier lieu au Conseil f édéral. Il n’est donc pas opportun de renoncer à recueillir l ’avis du Conseil f édéral, comme le propose la sous-commission; à l’inverse, vouloir recueillir l ’avis à la fois du Conseil f édéral et de la commission chargée de l’examen préalable alourdirait considérablement la procédure. La commission n ’a cependant pas rejet é en bloc la proposition de la sous- commission et en a repris quelques éléments sous une forme l égèrement différente. Elle estime notamment qu ’il est juste de privilégier syst ématiquement les motions déposées par les commissions: une proposition soumise au conseil par la majorit é d’un organe représentatif de ce conseil doit avoir davantage de poids qu ’une propo- sition déposée par un seul d éputé, qu’il s’agisse d’une intervention personnelle ou d’une initiative parlementaire rejet ée par la commission charg ée de son examen préalable. Or, tout d éputé peut, pour autant que la r éalisation de l ’objectif visé lui importe plus que son «palmarès» personnel, proposer à la commission comp étente (même s’il n’en est pas membre; cf. art. 76, al. 1) de d époser une motion de la com- mission. S’il s’avère, à l’avenir, que les motions d éposées par des commissions sont systématiquement traitées par les conseils avant les autres objets et qu ’elles acquiè- rent ainsi plus d’importance que les autres motions, on peut s ’attendre à ce qu’il soit plus fréquemment fait recours à cet instrument par les commissions. La commission a rejet é la proposition de sa sous-commission visant à ce qu ’une motion puisse être modifiée par le conseil prioritaire, si une commission ou le Con- seil fédéral le lui propose. Si l ’idée d’un examen préalable des motions par les com- missions n’est pas retenue, la possibilit é de proposer de telles modifications revien- dra essentiellement au Conseil fédéral, ce qui lui conférera un rôle privilégié dans la procédure. La commission estime en revanche qu ’il est judicieux de pr évoir que le second conseil puisse modifier une motion, sur proposition de la commission char- gée de l ’examen préalable. A l ’heure actuelle, si la commission du second conseil n’approuve que partiellement une motion transmise par l ’autre conseil, elle n ’a d’autre choix que de proposer le rejet de la motion et de d époser elle-m ême une nouvelle motion; il serait donc plus rationnel qu ’elle puisse modifier directement une motion sur les points qu’elle n’approuve pas. Enfin, si la possibilité – très prisée à l’heure actuelle – de transformer une motion en postulat est supprimée, l’instrument de la motion s ’en trouvera sensiblement renfor- cé. Comme évoqué ci-dessus (ch. 2.4.3.3), les motions sont aujourd ’hui le plus souvent transform és en postulats. Le Conseil f édéral en fait en r ègle g énérale la demande, si bien que l ’auteur de la motion est contraint de choisir entre les deux solutions suivantes: soit il accepte de transformer sa motion en postulat, soit il voit le traitement de son intervention repouss é à une date ind éterminée, car le Conseil national a un calendrier si chargé qu’il ne trouve que difficilement le temps de traiter les interventions controvers ées. Les effets juridiques d ’une motion transform ée en postulat ne sont pas tr ès précis; en effet, dans nombre de cas elle ne confie pas clai- rement au Conseil f édéral un mandat d ’examen qui le lie, au sens de l ’art. 22bis, LREC; l’idée est donc largement r épandue que la transformation d ’une motion en3342 postulat condamne celle-ci à finir dans un tiroir. Or, si, à l’avenir, il n’est plus possi- ble de transformer une motion en postulat, tant les d éputés que le Conseil f édéral seront incités à utiliser l ’instrument de la motion de fa çon plus r éfléchie. Avant de déposer une intervention, les d éputés devront notamment se demander lequel, de la motion ou du postulat, est l’instrument le plus approprié dans le cas qui les intéresse; quant au Conseil fédéral, il devra adopter une attitude claire lorsqu’il émettra un avis sur une motion. 2.4.4 Procédure applicable aux initiatives parlementaires 2.4.4.1 Situation initiale Selon l’ancienne constitution fédérale et la nouvelle, tout parlementaire f édéral peut soumettre une initiative au conseil auquel il appartient (art. 91, al. 1, aCst.; art. 160, al. 1, Cst.). Ce droit qui remonte à la constitution f édérale de 1848, constitue l ’un des acquis les plus importants du parlementarisme moderne. Il permet, en effet, au Parlement d’user de ses compétences, notamment en matière législative, sans que le gouvernement puisse exercer une influence d écisive. Il est vrai que pour élaborer la législation, le Parlement doit disposer g énéralement d ’une administration. A la différence, par exemple, du Congr ès am éricain, l ’Assemblée f édérale a renonc é à créer une administration d’une certaine envergure qui lui soit directement subordon- née (à elle ou à ses commissions) et qui se charge de la totalité des travaux législatifs préparatoires. C’est pourquoi, en pratique, le droit d ’initiative parlementaire ne joue qu’un rôle secondaire et ce, depuis la fondation de l ’Etat fédéral moderne. Du point de vue formel, en effet, la plupart des projets d ’acte émanent du Conseil f édéral (en vertu de l’art. 102, ch. 4, aCst. ou de l ’art. 181 Cst.), le Parlement ayant cependant à sa disposition un instrument, la motion, qui lui permet de contraindre le Conseil fédéral d’exercer son droit d’initiative pour le compte du Parlement. Jusque dans les années soixante du XX e siècle, c’est cette proc édure l égislative qui a presque tou- jours été appliquée (à noter, toutefois, quelques rares cas o ù des commissions parle- mentaires ont élaboré elles-mêmes des projets d ’actes, sans que cette activit é porte explicitement le nom d’initiative parlementaire). La notion d’initiative parlementaire n’a été introduite que le 24 juin 1970, sous l ’effet de la modification de la LREC, qui a également réglé la procédure applicable à ce type d ’intervention. Cette proc é- dure a subi, ensuite, une r éforme fondamentale: l’instauration de l’examen préalable par une commission des diverses initiatives d éposées par les membres des conseils (modification de la LREC du 23 mars 1984). Or cette innovation de l ’examen préalable a donné toute satisfaction: elle permet un examen suffisamment approfondi des objectifs d’une initiative par la commission, ce qui contribue à l’efficacité des d élibérations en pl énum. En effet, gr âce audit exa- men, il est possible d ’identifier assez rapidement les initiatives susceptibles d ’être appuyées par une majorité; le temps – précieux – que les pl énums (notamment celui du Conseil national dont le programme est très chargé) doivent consacrer aux délibé- rations sur les initiatives parlementaires s ’en trouve fortement r éduit. Un point pose cependant probl ème: le net accroissement du nombre des initiatives auxquelles chaque conseil donne suite.3343 Le nombre des initiatives parlementaires est en constante augmentation: Législature d éposées liquid ées iv. pa. en 2 e phase pendantes à la fin de la législature adoptées 1971–1975 29 26 (pas d ’examen préalable ) 13 1987–1991 144 115 25 19 1991–1995 190 200 33 24 1995–1999 261 201 65 30 La comparaison entre le nombre des initiatives liquid ées et celui des initiatives adoptées fait apparaître un taux de succès restreint. Mais il s’agit-là d’une apparence trompeuse. En effet, un nombre relativement important d ’initiatives, sans déboucher directement sur l ’adoption d’un acte de l ’Assemblée fédérale, atteint cependant son objectif en amenant une commission ou le Conseil fédéral à prendre, à leur tour, une initiative (p. ex.: l ’iv. pa. visant l ’élaboration de la pr ésente loi permettra de classer 10 autres initiatives parlementaires comme étant r éalisées). Une analyse plus d é- taillée des initiatives adopt ées montre que celles-ci recouvrent non seulement de nombreux actes l égislatifs de moindre importance (relevant, en particulier, du droit parlementaire) mais encore des lois importantes (p. ex. la loi fédérale du 2 septembre 1999 concernant la taxe sur la valeur ajout ée) ainsi que sept modifications constitu- tionnelles. Aujourd’hui, l’initiative parlementaire remplit trois fonctions principales: a. Elle est l ’instrument indispensable à l’activité normative dans le domaine du droit parlementaire. b. Elle permet de mener à chef, avec une grande efficacit é, des projets l égisla- tifs simples (p. ex., modification d’un article d’un acte). c. Elle sert au Parlement d ’outil de remplacement chaque fois que la proc édure «normale», déclenchée par la motion, ne conduit pas au résultat désiré. C’est surtout cette troisi ème fonction qui rev êt de l ’importance sur le plan de la politique générale de l ’Etat: Dans le principal domaine d ’activité de son ressort, la législation, l ’Assemblée f édérale doit pouvoir également imposer sa volont é dans l’hypothèse où le Conseil f édéral ne concr étiserait pas, dans des d élais utiles et de manière idoine, les motions qui lui ont été transmises. L ’organe de l ’Etat auquel appartient la compétence de légiférer doit aussi pouvoir, en dernier ressort, garder le contrôle du processus législatif. A vrai dire, ces 20 derni ères années, la fonction d ’outil de remplacement de la mo- tion, que remplit l ’initiative parlementaire, a pris une ampleur nettement plus im- portante qu’on ne le concevait initialement. Si les membres du Parlement recourent de plus en plus à l’initiative parlementaire, ce n’est pas seulement parce que le Con- seil fédéral n’a pas ex écuté des motions qui lui ont été transmises, mais encore et surtout parce que la proc édure qui r égit actuellement le traitement des motions pr é- sente de tr ès graves lacunes, au point m ême que cette proc édure ne d ébouche plus que rarement – et encore dans des situations exceptionnelles qui relèvent du hasard – sur le résultat escompté (cf. ch. 1.3.5). Cette situation a pour effet que les membres des conseils ont tendance à recourir de plus en plus à l ’initiative parlementaire, même là où la motion serait un instrument plus appropri é. C ’est en g énéral le cas3344 s’agissant de projets législatifs d’une certaine complexité, dont l’élaboration requiert une assistance importante de la part de l ’administration relevant du Conseil f édéral. Il est vrai que, dans le cadre de la proc édure applicable à l’initiative parlementaire, les commissions charg ées de l ’élaboration des projets d ’acte peuvent demander à cette administration de leur fournir les informations juridiques et factuelles n écessai- res; toutefois, c ’est à la commission – ou le cas échéant à son secr étariat d ûment mandaté par elle – qu’il incombe de diriger les travaux d ’élaboration susmentionnés et d’évaluer politiquement les options propos ées. L’administration propre au Parle- ment est dépassée par le fort accroissement du nombre des initiatives pendantes à ce qu’il est convenu d’appeler le «2e stade». Si cette évolution se poursuit, le Parlement court le risque de voir l ’initiative parlementaire se d évaloriser au même titre que la motion. 2.4.4.2 Association des deux conseils à l’examen préalable des initiatives parlementaires (art. 109) L’élaboration d ’un projet d ’acte, suite à une initiative parlementaire, implique un volume de travail tr ès conséquent. Outre l ’élaboration du projet m ême, il faut r édi- ger un rapport explicatif d étaillé qui doit r épondre aux m êmes exigences qu ’un message du Conseil fédéral (cf. art. 111, al. 4). Dans nombre de cas, il est n écessaire d’ouvrir une proc édure de consultation. Enfin, pour sa part, le Conseil f édéral doit préparer une prise de position sur le projet de la commission. Sous l’empire du droit en vigueur, il suffit de la d écision d’un seul conseil ou, s ’il s’agit d’une initiative de commission, de la d écision d’une seule commission, pour déclencher toutes ces op érations. Le second conseil ne traite de l ’initiative qu’après que le premier a adopté le projet d’acte, lors du vote d’ensemble. Or cette procédure est diamétralement différente de celle qui est applicable à la motion et qui implique l’assentiment des deux conseils pour que mandat puisse être confié au Conseil fédé- ral d’élaborer un projet. Ces dernières années, relativement nombreux ont été les cas dans lesquels le second conseil n ’est pas entr é en mati ère sur le projet d ’acte du premier conseil: au cours des deux derni ères l égislatures (1991 –1999), le Conseil des Etats a refusé six fois d ’entrer en matière sur des projets du Conseil national, et le Conseil national, deux fois sur des projets du Conseil des Etats. On améliore la coordination entre les conseils s’agissant du traitement des initiatives parlementaires, en prévoyant désormais qu’il faut que les deux conseils aient d écidé de donner suite à l’initiative parlementaire individuelle d ’un député, pour que l ’on commence à entreprendre l ’élaboration d ’un projet. On r éduit ainsi consid érable- ment le risque de voir l ’important travail fourni par un conseil r éduit à néant parce que l’autre conseil, complètement coupé de l ’élaboration d’un projet, aura d écidé à la fin du processus de ne pas entrer en matière. La minorité II de la commission demande qu’une décision d’examen préalable posi- tive suppose l ’approbation non pas des deux conseils, mais celle des commissions des deux conseils. La nouvelle proc édure permettrait du m ême coup de transf érer des conseils aux commissions la comp étence de prendre, au stade de l ’examen pré- alable, la d écision positive de donner suite à une initiative parlementaire. La proc é- dure n’en sera que plus efficace, toujours d ’après la minorité II. Quant aux d élibéra- tions des conseils, elles en seront all égées. Il importe, en revanche, que les conseils conservent la comp étence de prendre les d écisions négatives au stade de3345 l’examen préalable car, à la différence des décisions positives, les premières ne sont pas des décisions incidentes à caractère provisoire, mais bien des décisions de fond à caractère définitif. La minorité II fait valoir que sa solution atteint le m ême objectif que la solution de la majorité: il est inutile de d éployer de gros moyens pour élaborer un texte concret s’il est évident d ès le d épart que le deuxi ème conseil n ’approuvera pas ce projet ultérieurement. Généralement, ce même objectif pourra être réalisé par l’implication de la seule commission de l’autre chambre. La procédure en devient beaucoup moins lourde; et un autre avantage de la démarche est qu’elle crée un régime cohérent pour les initiatives de commission. Selon la proposition de cette minorit é, la d écision d’une commission de lancer une initiative de commission devrait dor énavant rallier la majorité des membres de la commission de l ’autre chambre (ce que d ’ailleurs les deux CIP ont pratiqu é de leur propre chef lorsqu ’elles élaboraient la présente initia- tive visant la nouvelle LParl). A cela s ’oppose la proposition de la majorit é selon laquelle une commission peut toujours soumettre à son conseil un projet d ’acte sans examen préalable. La minorité objecte donc que ce syst ème était incohérent et qu’il ouvrait la porte aux manœ uvres pour tourner la r ègle: si une commission est favora- ble à l’objet soulevé par un parlementaire individuel dans une initiative parlemen- taire, elle a alors int érêt à lancer une initiative de commission suite à quoi le parle- mentaire peut retirer son initiative au motif qu ’il a atteint son objectif. Ainsi est éludée la procédure complexe de l’examen préalable par les deux Chambres. La majorité de la commission oppose à cette proposition de la minorité II l’argument selon lequel les commissions se voient attribuer une trop grande importance dans l’examen d’initiatives parlementaires individuelles. Il n ’est pas rare que ce soit d éjà le conseil prioritaire qui rejette la proposition de sa commission et refuse donc de donner suite à une initiative. La proc édure relativement complexe de l ’examen préalable pour les initiatives parlementaires individuelles est voulue: elle a pour but de diminuer l ’attrait de l ’instrument de l ’initiative parlementaire et d ’assimiler la procédure à celle de l’examen de motions. La minorité I rejette toute implication de l ’autre conseil dans l ’examen pr éalable d’initiatives parlementaires et y voit une restriction manifeste du droit d ’initiative parlementaire. La marge de man œ uvre d ’un conseil serait trop restreinte. L ’autre conseil serait utilis é quasiment comme autorit é de censure. Une initiative pourrait être bloquée très tôt, bien avant que son objet puisse être examiné de plus pr ès dans le cadre de l’élaboration d’un projet d’acte législatif. La question qui doit encore être examinée est celle de savoir si, par le fait qu ’une initiative parlementaire est examin ée au pr éalable par les deux Chambres, ladite initiative reste en suspens devant les deux Chambres une fois qu’il lui aura été donné suite. Cette question transparaît aussi bien dans la version de la majorit é que dans la version de la minorité II, dans ce dernier cas toutefois lors des rares occasions o ù les commissions ne sont pas d’accord et où, par conséquent, les plénums sont impliqués. La r éponse à cette question: une initiative parlementaire est adress ée au conseil auquel appartient son auteur. L’autre conseil obtient seulement un droit d ’approuver ou un droit de veto s ’agissant de l ’élaboration d’un projet d ’acte. Mais l ’initiative, une fois qu’il lui aura été donné suite, ne restera pas en suspens dans cette chambre. Si tel devait être le cas, la suite de la proc édure s ’en trouverait consid érablement compliquée. Il faudrait ajouter aux art. 113 et 114 des r égimes sp éciaux r églant l’implication de l’autre conseil lors du classement ou du traitement du projet d ’acte législatif.3346 2.4.4.3 Prescriptions sur la forme d’une initiative parlementaire (art. 107) Selon le droit en vigueur (art. 21 bis, al. 1, LREC), une initiative parlementaire peut être déposée «sous la forme d ’un projet r édigé de toutes pi èces ou d ’une demande conçue en termes g énéraux». Empruntée à l’initiative populaire, cette terminologie peut donner lieu à des malentendus dans la mesure o ù la proc édure applicable aux initiatives parlementaires se distingue fondamentalement de celle qui r égit les initia- tives populaires. Contrairement à une initiative populaire pr ésentée sous forme d ’un projet rédigé de toutes pi èces, une initiative parlementaire «présentée sous la forme d’un projet r édigé de toutes pi èces» est susceptible d ’être amendée. Exactement à l’instar de ce qui vaut aujourd ’hui pour l ’initiative parlementaire con çue en termes généraux, on prendra – au stade de l ’examen préalable de l’avant-projet d’acte rédi- gé de toutes pi èces – d’abord la décision de principe de donner ou de ne pas donner suite à l’initiative parlementaire. Si la décision est positive, l’avant-projet n’en cons- titue pas pour autant une base de discussion formelle contraignante. Il ne fait que fournir des «pistes» à la commission qui, par ailleurs, à toute latitude dans l’élaboration du projet. Dans la pratique, les initiatives parlementaires sont d éposées pour la plupart sous la forme d’une proposition conçue en termes généraux. Il est fréquent que lesdits «ter- mes» soient tellement «généraux» que leur possible mise en œ uvre offre une tr ès grande latitude. Il existe des initiatives qui contiennent au fond un simple mandat d’examen de telle ou telle question sans aucun élément concret de r églementation nouvelle22. Une telle initiative trouvera plus facilement, lors de l ’examen préalable, l’adhésion d’une majorité; c’est alors au stade de la mise en œ uvre que deux situa- tions se pr ésentent: soit aucune proposition concr ète ne se pr ésente, soit les id ées quant à la mise en œ uvre sont tellement divergentes qu ’aucune solution susceptible de rallier une majorité de voix ne peut être trouvée. L’initiative parlementaire n ’est pas l ’instrument approprié pour ce type de proposi- tions. Pour formuler des desiderata moins ax és «résultat» et à des fins tenant davan- tage de la repr ésentation d’options politiques, les parlementaires disposent d ’autres formes d’interventions. L’instrument que constitue l ’initiative parlementaire devrait être circonscrit de mani ère plus nette par rapport aux interventions personnelles. Si de simples propositions conçues en termes généraux ne sont plus admises, les efforts que demandera à tout parlementaire le d épôt d’une initiative seront plus importants. On peut raisonnablement l ’exiger, si l ’on songe au notable volume de travail qu’induit une initiative lorsque les conseils ont d écidé d’y donner suite. Si, en effet, 22 Exemples: – 93.454 Iv. pa. Hubacher. Politique en matière de drogue. «... La loi fédérale sur les stupéfiants doit être modifiée de sorte que l’on puisse réexaminer et améliorer la politique actuelle en matière de drogue, telle qu’elle est admise et pratiquée, dans le but d’éliminer autant que possible le marché noir de la drogue et la criminalité qui en découle, avec ses conséquences connues pour la société et pour les intéressés». – 97.409 Iv. pa. Rhinow. Réforme des institutions de direction de l’Etat. «je propose, (...) qu’on réforme aussi les institutions de direction de l’Etat, dans le cadre de l’actuelle révision totale de la constitution. Cette réforme ne doit pas seulement porter sur le Conseil fédéral en tant qu’organe gouvernemental, mais aussi sur les rapports entre l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral, notamment dans les domaines de la direction politique, de la législation, des élections, de la politique étrangère, des compétences financières et de la haute surveillance. (...)»3347 pour un projet d’une certaine complexité, la commission doit faire tout le travail, on ne voit pas pourquoi le projet qu ’elle a élaboré devrait être consid éré comme le résultat de l’initiative parlementaire d’un seul député qui, en une phrase, n ’a fait que demander l’élaboration du projet. Aussi importe-t-il que l ’on sache d’emblée que de telles exigences passent par la voie de la motion, du postulat ou de l ’initiative de commission. Ainsi tout d éputé pourra continuer de les faire valoir, mais en propo- sant au sein d’une commission que celle-ci élabore une initiative en son propre nom (cf. art. 76, al. 1). Les sous-commissions des deux CIP avaient propos é qu’une initiative parlementaire ne puisse être d éposée que sous la forme d ’un projet r édigé d ’un acte de l’Assemblée fédérale. La commission, quant à elle, aimerait aller moins loin parce que bon nombre de parlementaires risquent d ’être dépassés par cette exigence quant à la forme. L ’Assemblée fédérale demeure un parlement de milice dot é de moyens relativement faibles: aussi longtemps que des parlementaires sans formation juridi- que n’ont pas la possibilit é de recourir aux comp étences de collaborateurs scientifi- ques personnels qui les aideraient dans la mise au point de textes d ’initiatives for- mulés de toutes pièces, ils ne doivent pas se voir restreindre leur droit d’initiative. La commission propose qu ’une initiative parlementaire contienne au moins les «lignes g énérales» d ’un projet d ’acte de l ’Assemblée f édérale. Ce libell é n ’admet donc plus les propositions ne visant qu ’à demander l ’examen de telle ou telle ques- tion (cf. les exemples donn és dans la note en bas de page 22). N ’est également plus autorisée l’initiative parlementaire qui vise uniquement l’édiction ou la modification d’une loi sans indiquer les lignes générales de la révision demandée 23. La minorité de la commission considère que ce projet de réforme va trop loin et qu’il restreint trop le droit d ’initiative garanti par la Cst. à chaque parlementaire; elle demande donc de s ’en tenir au statut quo. En plus, le crit ère des «lignes générales» est, à ses yeux, trop flou pour qu ’une d écision puisse être prise quant à l’admissibilité d’une initiative; soit – toujours aux yeux de la minorit é – le crit ère n’est pas pris en compte, soit il donne lieu à des consid érations qui rel èvent de l’arbitraire. 2.4.5 Renouvellement intégral du Conseil fédéral 2.4.5.1 Le point de la situation Selon l ’ancienne constitution f édérale (art. 96 aCst.) et la nouvelle (art. 175), les membres du Conseil fédéral sont élus par l’Assemblée fédérale après chaque renou- vellement intégral du Conseil national. Le libell é de cette disposition – selon lequel ce n’est pas «le Conseil fédéral» qui est élu, mais bien les «membres» de celui-ci – et le fait que la pratique suivie en la mati ère depuis 1848 n ’a jamais été remise en cause, plaident en faveur d ’un renouvellement du Conseil f édéral à la faveur de l’élection individuelle de ses membres (cf. Kurt Eichenberger: Commentaire de la Constitution f édérale de la Conf édération suisse, art. 96, ch. 13). Ainsi donc, la procédure r égissant l ’élection des conseillers f édéraux s ’inscrit dans des limites 23 Exemple: 93.461 Iv. pa Dettling. Taxe sur la valeur ajoutée TVA. Loi fédérale. «Le législateur ordinaire, appliquant l’art. 41ter, al. 6, doit exécuter aussitôt que possible le mandat constitutionnel de légiférer et arrêter une loi fédérale concernant la taxe sur la valeur ajoutée.»3348 constitutionnelles étroites. La proposition de r éforme qui sera comment ée ci-après, table d’ailleurs sur le régime en vigueur en vertu duquel sept personnes élues indivi- duellement forment le coll ège gouvernemental f édéral. Il n ’est pas question ici de mettre en discussion des r éformes du gouvernement et du syst ème électoral aussi fondamentales que, par exemple, l ’élection collective du Conseil f édéral au moyen de listes intangibles. La r éforme de la direction de l ’Etat annonc ée par le Conseil fédéral constitue le cadre dans lequel il y aura éventuellement lieu de proposer, au niveau de la Cst., de tels r éaménagements. Au préalable, il s’agit d’élaborer, sur les bases constitutionnelles actuelles, une r églementation l égislative des comp étences électorales de l’Assemblée fédérale, en intégrant naturellement dans cette d émarche les projets de r éforme conformes à la Cst., qui sont pendants devant les conseils législatifs. Cela explique que deux variantes aient été discutées par la CIP s ’agissant du renou- vellement intégral du Conseil fédéral. La variante 1 reprend le droit en vigueur en y ajoutant quelques pr écisions d ’ordre purement r édactionnel, notamment celle vou- lant que les sièges soient pourvus s éparément et successivement. La variante 2 n ’est rien d’autre que la traduction de la motion Weyeneth 98.3349, que le Conseil natio- nal a transmis pour examen, sous forme de postulat, à la CIP, en date du 18 décembre 1998 (cf. BO 1998 N 2843 s.). Aux termes de cette variante, tous les sièges du Conseil fédéral doivent être repourvus simultanément sur le même bulletin électoral. Le 22 mars 1996, le Conseil national avait déjà adopté – par 82 voix contre 67 – une motion Weyeneth 95.3140, de même teneur (BO 1996 N 573 s.). Toutefois, le 4 octobre 1996, le Conseil des Etats avait rejet é cette motion par 19 voix contre 15, quand bien m ême la CIP charg ée de l ’examen préalable en avait recommand é l’adoption par 10 voix contre 1 (BO 1996 E 846 s.). La CIP a analys é dans le d étail les avantages et les inconv énients de chacune des deux variantes. En tout état de cause, il y a lieu de souligner qu ’il est extr êmement difficile d’évaluer les répercussions d’une réforme du système électoral. Si les règles institutionnelles exercent des effets sur le comportement des acteurs politiques, elles ne sont, toutefois, pas de nature à déterminer celui-ci une fois pour toutes. Aussi est- il pratiquement impossible de pr édire la tactique qu ’adopteraient les acteurs politi- ques et les incidences qui en résulteraient. Ainsi, le système suisse de concordance et la formule magique qui en fait partie, sont le résultat d’un processus politique qui est empreint dans une notable mesure par des r ègles institutionnelles telles que le droit de référendum et, beaucoup moins, par les normes proc édurales régissant l’élection des membres du Conseil f édéral. La concordance peut être atteinte sous l ’empire de différents syst èmes électoraux. Ci-apr ès, nous nous sommes d ’abord livr és à une énumération des arguments auxquels a donn é lieu jusqu ’à pr ésent la proposition Weyeneth au sein de l ’Assemblée f édérale et avons pass é en revue les avis émis dans la doctrine à propos du sujet de cette proposition 2.4.5.2 Arguments pour et contre chacune des deux procédures électorales Arguments pour les élections individuelles successives (système en vigueur) L’argument essentiel qui plaide en faveur du syst ème actuel est celui de la simplici- té: l’électeur n’a qu’un nom à porter sur le bulletin et le d écompte des voix est ra-3349 pide. Telle est d ’ailleurs l’opinion de Jean-Fran çois Aubert: «Il s’agit là de la seule solution pour permettre au Parlement d ’avoir une vue d ’ensemble de la proc édure d’élection» (Aubert, Jean-Fran çois: Bundesstaatsrecht der Schweiz, Bd. II., B âle et Francfort sur le Main 1995, ch. 1484). On a reproch é parfois au syst ème de d éfavoriser le membre du gouvernement le moins ancien. Or une analyse empirique des r ésultats des élections du Conseil f édé- ral montre que ce grief n ’est pas fondé. En effet, lors des 14 scrutins de renouvelle- ment intégral qui ont eu lieu depuis 1943, il appara ît que, dans trois cas seulement, le conseiller f édéral le plus jeune dans la fonction a obtenu le moins de voix: en 1971, le socialiste Graber, en 1979, le socialiste Aubert et en 1991, le radical Villiger. A propos de Graber et d ’Aubert, il convient de noter que lors des renou- vellement int égraux suivants, alors qu ’ils étaient mieux plac és au d épart, ils ont obtenu les résultats les plus faibles, ce qui tend à prouver que les crit ères politiques ont été plus d éterminants que l ’ordre dans lequel les deux candidats ont été réélus. Lors de cinq scrutins, en revanche, le premier candidat dans l ’ordre a été élu avec le plus mauvais r ésultat ou le dernier candidat dans l ’ordre a été élu avec le meilleur résultat ou encore les deux cas se sont produits en m ême temps. Au cours des débats auxquels a donn é lieu la motion 95.3140 au Conseil des Etats, d ’aucuns n ’ont d’ailleurs pas manqu é de relever que s ’il advenait que les membres les moins an- ciens du Conseil f édéral obtiennent de mauvais r ésultats, il fallait consid érer que ceux-ci n ’étaient pas seulement dus à l ’ordre dans lequel ces conseillers f édéraux avaient été élus (BO 1996 E 846 s.). Arguments contre les élections individuelles successives Jean-François Aubert rel ève toutefois que le syst ème des élections individuelles successives pr ésente aussi des inconv énients. Ainsi – estime-t-il – les diff érents scrutins qui se succèdent ne sont pas totalement ind épendants les uns des autres. Par exemple, lorsqu’un parti n’est pas satisfait du r ésultat obtenu par son candidat ou sa candidate, ce m écontentement peut avoir des r épercussions négatives sur le r ésultat du scrutin de r éélection du candidat suivant. Les partisans de la motion Weyeneth critiquent notamment le fait qu ’en appliquant le syst ème en vigueur, l ’Assemblée fédérale limite elle-même sa liberté de vote et transforme le renouvellement int égral du Conseil fédéral en un simple rituel. Ils estiment, par ailleurs, que si des membres critiqués du Conseil f édéral sont toujours r éélus, c’est parce que les parlementaires ne veulent pas compromettre le réélection des conseillers fédéraux appartenant à leur propre parti. Arguments pour des scrutins simultanés (proposition Weyeneth) Manifestement, les partisans de la proposition Weyeneth éprouvent le besoin de dynamiser quelque peu la proc édure de vote et de rendre possible, dans une plus large mesure, la non r éélection de membres du Conseil f édéral. A leurs yeux, en effet, le syst ème électoral en vigueur fait obstacle à une s élection v éritable des meilleurs: «une chose est toutefois s ûre: cette procédure se superpose à ce qui fait le cœ ur d’une élection, savoir l’élément sélection et qualification» (extrait du d évelop- pement de la motion 95.3140). Le 4 octobre 1996, au sein du Conseil des Etats, d’aucuns ont fait valoir qu ’il fallait que, dans l ’élection, l’appréciation véritable du mérite des candidats passe avant les man œ uvres partisanes. A n ’en point douter, le nouveau système préconisé faciliterait la non r éélection d’un membre du gouverne-3350 ment, ce qui diminuerait la stabilit é gouvernementale. En effet, estiment les tenants du changement de système, la procédure de renouvellement int égral ne saurait avoir comme seul but de permettre la réélection de l’ensemble du collège gouvernemental. Le motionnaire escompte également que le syst ème des scrutins simultan és con- traindra le Conseil fédéral à se comporter à nouveau davantage comme un collège «à défaut de quoi lors du prochain renouvellement int égral, il risque bien de voir l’Assemblée f édérale ne pas renouveler sa confiance à l ’un de ses membres. La volonté de concordance n ’en sera que renforc ée» (extrait du d éveloppement de la motion 98.3349). Dans son commentaire de l’art. 96 de la constitution de 1874, Kurt Eichenberger émet d’ailleurs l’opinion selon laquelle il correspond «... plus à l’idée du gouvernement collégial (art. 103, al. 1, 2 e phrase), de proc éder lors de renouvel- lements int égraux à des élections int égrales ... » (extrait de: Eichenberger, Kurt: Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, art. 96, ch. 13). De leur c ôté, les partisans de la motion Weyeneth ne sont pas sans souligner que l’intervention n’est pas plus dirigée contre le principe de la coll égialité que contre le système de concordance. A propos de ce dernier, ils estiment que le nouveau r égime préconisé pas plus que l ’actuel n’exclut aucunement «l’application du syst ème pro- portionnel à titre volontaire ». Ils font r éférence au syst ème qui r égit l ’élection du gouvernement dans différents cantons, système selon lequel tous les candidats figu- rent sur un seul et unique bulletin électoral, les partis s’obligeant souvent à respecter un système proportionnel. Arguments contre les scrutins simultanés Les adversaires de la motion ont certes conc édé que la proc édure électorale en vi- gueur garantissait une certaine stabilit é de la composition du gouvernement ce qui est absolument souhaitable. Pour eux, m ême sous l ’empire du syst ème en vigueur, les membres de l ’Assemblée fédérale bénéficient d’une totale libert é de vote. Si le besoin se fait sentir de ne pas r éélire un membre du Conseil f édéral, l ’Assemblée fédérale peut y parvenir sans difficult é, dans la mesure o ù, au pr éalable, plusieurs groupes se sont mis d ’accord sur le nom d ’une autre personne, qui est port é sur le bulletin électoral en lieu et place du nom du conseiller f édéral sortant. Aux yeux des adversaires de la motion, l ’insatisfaction à laquelle donne lieu la situation actuelle, ne tient donc non pas à la proc édure électorale elle-même, mais bien au comporte- ment adopté par les membres de l ’Assemblée fédérale lors de l ’élection du Conseil fédéral. 2.4.5.3 Evaluation des incidences de différentes procédures électorales Comme déjà exposé précédemment, il est extr êmement difficile d’évaluer les effets que produiraient de nouvelles proc édures électorales. On peut n éanmoins d égager les lignes de force suivantes: 1. Compte tenu de la composition actuelle de l ’Assemblée fédérale, il faut une majorité d’au moins 3 des 4 groupes parlementaires importants pour élire un membre du Conseil fédéral. 2. Pour qu ’un membre sortant du Conseil f édéral ne soit pas r éélu, il importe de lui opposer une candidature soutenue par une large portion de l ’Assem-3351 blée f édérale et ce, quel que soit le syst ème électoral choisi. Si au moins 3 des 4 groupes parlementaire importants s ’entendent pour soutenir un même candidat contre un certain membre sortant lors de la r éélection ou lors de l ’élection compl émentaire, il est fort probable que le conseiller f édéral sortant ne sera pas r éélu. Si celui-ci continue, n éanmoins, de b énéficier du soutien de son groupe parlementaire, sa non r éélection s’accompagnera d’un débat sur la composition du gouvernement. 3. Si l ’opposition manifestée à la r éélection d ’un membre du Conseil f édéral n’est que diffuse et ne peut d éboucher sur une contre-candidature v éritable, la non r éélection de ce membre sera difficile à obtenir. Si le scrutin se d é- roule selon le système Weyeneth, il est certes possible qu’un membre sortant soit forcé de participer à une élection complémentaire. Toutefois, si aucune candidature susceptible de rallier une majorit é ne lui est oppos ée, il en sorti- ra vainqueur, car ses adversaires, trop nombreux et recueillant trop peu de voix, seront éliminés l ’un apr ès l ’autre. Sous l ’empire de la proc édure en vigueur, le corps électoral se montrera peut-être un peu moins enclin à voter contre le candidat sortant par crainte des r épercussions sur le score des autres candidats, au cours des scrutins suivants. N éanmoins, il est tout à fait pensable que, m ême dans le syst ème actuel, le candidat dont la r éélec- tion est controversée n’atteigne pas la majorit é absolue lors du premier tour de scrutin. 4. C ’est donc plutôt en cas d’opposition diffuse, sans proposition d ’une contre- candidature s érieuse, que les effets du syst ème Weyeneth seraient le plus sensibles. En présence d’une contre-candidature officielle, il y a débat public avant les scrutins et la procédure de vote choisie n’a que peu d’influence. On peut donc consid érer que le syst ème préconisé par la motion Weyeneth au- rait pour effet probable que, lorsqu’il s’agit de réélire un membre du Conseil fédéral dont la candidature est contest ée de mani ère diffuse, sans v éritable alternative, ce dernier courrait un risque plus grand de ne pas être élu au premier tour de scrutin que dans le système en vigueur. La CIP est parvenue à la conclusion qu ’il importait de mener de fa çon transparente, au niveau politique, les discussions en cas de divergence d ’opinion concernant la composition du gouvernement ou l’appréciation d’un de ses membres. Si la majorit é de l’Assemblée fédérale décide que, pour telle raison, elle ne r éélira pas un membre du gouvernement, elle peut le faire en appliquant la proc édure actuelle. La mise en place du système Weyeneth, par contre, donnerait beau jeu aux personnes qui, dans l’ombre et sans discussion publique pr éalable, se seraient entendues pour que tel membre sortant soit forcé de participer à un deuxième tour de scrutin ou à une élec- tion complémentaire. Un tel syst ème serait opaque pour le public, contrairement au système actuel, qui, lui, se caract érise justement par sa transparence. Une autre raison plaide en outre en faveur du maintien du syst ème actuel: l’analyse empirique des r ésultats d ’élections a montr é que le reproche le plus fr équemment formul é à l’encontre de la proc édure en vigueur, à savoir qu ’elle pénaliserait les derniers élus au Conseil fédéral, n’était pas fondé. Opposée au statu quo, une minorit é de la CIP estime quant à elle que la r éélection des membres du Conseil f édéral doit se faire au moyen d ’une liste commune. Elle a fait valoir à cet égard que les membres de l ’Assemblée f édérale devaient pouvoir exprimer leur volont é sans avoir à prendre en compte les consid érations tactiques générées par le système actuel de réélections successives.3352 3 Commentaire des différentes dispositions Titre 1 Dispositions g énérales Le titre premier de la loi sur l ’Assemblée fédérale contient les dispositions r égissant les conditions pr éalables au fonctionnement m ême de l ’Assemblée f édérale. En même temps, ces dispositions rev êtent une importance éminente à la lumi ère de l’histoire de cette institution d émocratique qu’est le Parlement: l’art. sur la publicit é des débats, par exemple, qui est le fondement m ême du fonctionnement d émocrati- que des conseils ou encore, la norme qui fixe les p ériodes de session, qui souligne l’indépendance du Parlement par rapport aux autres organes de l’Etat. La disposition relative à la prestation du serment ou de la promesse solennelle est de même nature. Art. 1 Objet L’art. 1 donne un aperçu du contenu de la LParl, les différentes lettres énumérant les grands axes de la matière traitée. Art. 2 Réunion des conseils L’al. 1 reprend l’art. 151, al. 1, Cst., qui dispose que les conseils se r éunissent régu- lièrement. Historiquement, le principe de la r égularité avec laquelle le Parlement se réunit est une des caract éristiques essentielles d ’un Parlement tel qu ’on le per çoit aujourd’hui et il doit, de ce fait, se situer à un emplacement privil égié du texte. La commission renonce à fixer de manière rigide les quatre sessions ordinaires, comme c’est le cas dans l’actuelle LREC (art. 1, al. 1). L’on pourra en effet s’interroger plus tard sur la question de savoir si un autre rythme serait plus adéquat24. La formulation peu contraignante de l ’art. 2, al. 1, permettrait un changement de syst ème. L ’on notera toutefois que l’absence d’une disposition stipulant les quatre sessions ordinai- res ne signifie pas pour autant qu ’il serait possible d ’instituer un Parlement profes- sionnel siégeant de manière plus ou moins permanente. Si une d écision dans ce sens devait être prise, c ’est une autre voie qui serait choisie, à savoir une refonte du r é- gime des indemnités des parlementaires. Ajoutons d’ailleurs que le fait de fixer dans la loi le principe des quatre sessions ordinaires ne serait pas forc ément une garantie contre cette évolution car les conseils pourraient toujours prolonger librement la durée des sessions ordinaires ou d écider de leur propre chef de fixer des sessions spéciales. Les al. 2 et 3 définissent la session sp éciale et la session extraordinaire; la premi ère est désormais définie selon un crit ère objectif et peut donc être plus nettement dis- tinguée de la deuxi ème. Une telle innovation s ’imposait parce qu ’en pratique les deux formes ont souvent pr êté à confusion. La session sp éciale est r églée à l’al. 2, qui correspond à l’art. 1, al. 2 bis, LREC. Il s ’agit d’une session suppl émentaire que peut tenir un conseil pour rattraper un retard dans le traitement des affaires (FF 1991 III 641 s.). Cette fonction sera dor énavant explicitement d éfinie dans la loi. La ses- sion extraordinaire, quant à elle, est réglée à l’al. 3. La majorité de la commission ne veut pas définir cet important droit des minorités par des critères objectifs afin de ne pas violer l’art. 151, al. 2, Cst. car ce dernier n ’offre aucune marge pour restreindre ou limiter des droits. Un crit ère surtout, demandé par la minorit é de la commission, 24 Après mûre réflexion, une réponse négative a été opposée à cette question en 1991, cf. FF 1991 III 707 à 712.3353 n’est pas conforme au sens et à l ’objectif de cette forme d ’assemblée: c ’est celui selon lequel une session extraordinaire a pour seul objectif de faire prendre une décision d’urgence. La session extraordinaire a aussi pour vocation de permettre aux minorités d’influer sur l’agenda politique. Les sessions extraordinaires peuvent ainsi être organisées même quand aucune d écision et aucune urgence ne le justifient. Ces sessions ont également une importance politique. C ’est donc surtout pour que le texte permette une vue d ’ensemble du sujet que l ’al. 3 se borne à reprendre dans la loi le libell é de l ’art. constitutionnel. Une minorit é ne voit, quant à elle, aucune violation de la Constitution si une session extraordinaire est demand ée dans le but d’aboutir concr ètement à une d écision d ’urgence; elle estime d ’une part qu ’une distinction plus nette peut être faite entre la session extraordinaire et la session spéciale; d ’autre part, cette situation correspond à la pratique de l ’Assemblée fédérale. Les minorit és continueraient d ’avoir la possibilit é d ’influer sur l ’agenda politique en demandant la convocation de sessions extraordinaires, car cette forme particulière de session sert aux conseils à délibérer sur la n écessité ou non de pren- dre une décision d’urgence; c’était le cas de la session extraordinaire sur la mort des forêts. Comme sous l ’empire de la l égislation actuelle, le droit des minorit és est limité à la convocation de l ’Assemblée f édérale, de sorte qu ’il appartient aux Bureaux de fixer la date de la session extraordinaire et l’ordre du jour. Art. 3 Serment et promesse L’obligation qu’ont les membres des conseils nouvellement élus ou r éélus de pr êter serment ou de faire la promesse (al. 1) est r églée aujourd ’hui à l ’art. 4, RCN et à l’art. 1 RCE. Il en r ésulte qu’aucun parlementaire n ’a le droit de participer aux d é- bats tant qu’il ne s’est pas acquitté de cette obligation (art. 4, al. 1, RCN; art. 4, al. 2, RCE). En cons équence il ne peut pas exercer ses pr érogatives mais n ’est pas non plus tenu de respecter les devoirs qui s ’attachent au mandat parlementaire. Ainsi, le fait de pr êter serment ou de faire la promesse exerce un effet sur le statut juridique des membres des conseils, ce qui, en vertu de l ’art. 164, al. 1, let. c, Cst., n écessite une codification au niveau de la loi. L ’al. 1 statue l ’obligation qu’ont les membres des conseils l égislatifs de pr êter serment ou de faire la promesse. Le cercle des personnes vis ées à l ’al. 1 est élargi à l ’al. 2 puisque les personnes élues par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) doivent elles aussi pr êter serment ou faire la promesse devant celle-ci. Ces nouvelles dispositions permettront d ’abroger le texte le plus ancien du Recueil des lois f édérales, à savoir le décret de l ’Assemblée fédérale du 15 novembre 1848 concernant le serment à pr êter par les autorit és supérieures de la Conf édération (RS 170.31). La r éférence qui est faite à d ’autres lois permet l’adoption de dispositions particuli ères, telles que l ’art. 9 de la loi f édé- rale d ’organisation judiciaire, qui dispose que les membres du Tribunal f édéral doivent prêter serment devant celui-ci. L’al. 3 définit les effets juridiques du serment ou de la promesse d ’une manière plus explicite que ne le font les normes actuelles: aucun élu ne peut entrer en fonctions avant d ’avoir pr êté serment ou fait la pro- messe. Cette disposition vaut aussi pour les personnes élues par l ’Assemblée fédé- rale (Chambres réunies) (al. 2). L’al. 3 règle les effets juridiques d écoulant du fait qu ’un parlementaire élu ne veut pas pr êter serment ou faire la promesse. D ’après le projet, ce refus équivaut à la renonciation au mandat. L ’al. s ’applique aussi aux personnes qui sont élues par l’Assemblée fédérale, Chambres r éunies (al. 2). La commission estime que le refus de prêter serment ou de faire la promesse doit être sanctionn é, sinon le respect de3354 cette obligation est laiss é au libre vouloir de chacun et peut donc être «tourné». L’al. 3 crée à cet égard une situation juridique plus claire qu’auparavant. Jusqu’ici le parlementaire désigné peut maintenir son mandat parlementaire, mais il lui est inter- dit de l ’exercer. Cette situation n ’est pas satisfaisante et il n ’est pas admissible qu’une partie de l ’électorat ne puisse pas être représentée pendant une certaine p é- riode en raison du refus de pr êter serment ou de faire la promesse. Il est pr éférable, d’un point de vue d émocratique, que le si ège soit lib éré et qu ’une personne élue comme vient-ensuite ou une autre personne – élue au cours de nouvelles élections – prennent place au parlement. La minorit é I exige, quant à elle, que l ’al. 3 soit biff é. Elle n ’est pas oppos ée à l’obligation de pr êter serment ou de faire la promesse; mais elle y voit un rituel de caractère solennel et non une condition constitutive pour l ’exercice du mandat. Il n’est pas possible d ’exiger de toutes les personnes d ’une soci été qu ’elles soient tenues de pr êter serment ou de faire une promesse sans conflit de conscience, qu ’il soit de nature morale, politique ou philosophique. Si l ’on place sur un même plan ce genre de refus et celui d’assumer un mandat, il n’est plus utile de se faire élire à une charge à laquelle on doit, avant de l ’assumer, renoncer pour des raisons de con- science. L’al. 3 a donc, selon cette minorit é, un effet sur les élections à l’Assemblée fédérale et restreint ainsi le droit de vote, violant le principe même de la démocratie. Les al. 4 et 5 contiennent les nouvelles formules du serment et de la promesse. Ces propositions ont pour origine l ’initiative Teuscher (98.452) qui visait la mise au point d’une formule plus moderne pour le serment et la promesse. L ’initiative a été transmise à la CIP pour examen préalable. A sa séance du 22 octobre 1999, celle-ci a décidé d’adresser au Bureau une motion qui reprenait l ’objectif visé par l ’initiative, ce qui a entra îné le retrait de celle-ci. Le 22 d écembre 1999, et sur proposition du Bureau, le Conseil national a d écidé de transformer la motion (99.3568) en postulat, il et a chargé la CIP de lui remettre un rapport. Le pr ésent rapport permet de classer le postulat car son objet aura été réalisé. La CIP est favorable à cet objectif et estime qu ’il est plus conforme à notre époque de retenir des formules aussi br èves que possible. Le libell é propos é se borne à reprendre les deux points essentiels des formules en vigueur. De surcro ît, il cite nommément la Cst. et l ’ordre juridique qui sont les fondements et des valeurs de la Confédération helvétique. Le canton de B âle-Campagne a adopté une solution simi- laire (art. 3 de la loi sur le Landrat du 21 novembre 1994). Une formule plus élabo- rée qui contiendrait les objectifs de l ’Etat et certains aspects du pr éambule, serait incomplète parce qu ’il ne serait pas possible de reprendre dans la formule tous les principes essentiels de la Constitution ou tout le pr éambule. La référence à la Cons- titution est plus claire et plus complète. La minorit é II est favorable à l ’idée de concevoir de nouvelles formules pour le serment et la promesse, mais elle veut les r édiger d’une manière plus élaborée. Ceci permettrait de s’inspirer de l’ancienne formule et de mieux mettre en valeur les liens avec la tradition. L’intégration de différents aspects du préambule de la Constitution dans la formule soulignerait davantage sur quels fondements est b âti notre Etat. Il s’agit en outre d ’une formule utilis ée dans les cantons, notamment ceux de Berne (art. 3 de la loi sur le Grand Conseil du 8 novembre 1988) et d ’Argovie (art. 5 de la loi du 19 juin 1990 sur les rapports entre le Grand Conseil, le Conseil d ’Etat et la Cour suprême).3355 Art. 4 Publicité des débats Le principe de la publicit é des d ébats est pos é à l’art. 158 Cst. Il convient donc de préciser, au niveau de la loi, aussi la mani ère de garantir cette publicit é que les cas dans lesquels les Chambres fédérales sont habilitées à siéger à huis clos. L ’al. 1 cite le Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale comme moyen d ’assurer la publicité des débats. Cette conception est conforme à la pratique. Certes, le libre acc ès de tout un chacun aux tribunes du public contribue aussi à assurer la publicité des débats: mais, en cas de forte affluence, cet acc ès est limit é à quelques-uns. C ’est pourquoi la reproduction in extenso des d élibérations des conseils dans le Bulletin officiel, joue en matière de publicit é un r ôle beaucoup plus d éterminant, d’autant que les techni- ques actuelles, aussi efficaces que rapides, de production et d ’édition (p. ex. sur Internet) permettent au Bulletin de satisfaire sans probl èmes aux exigences voulues, tant sur le plan qualitatif que sur le plan quantitatif. Le Bulletin n ’est d’ailleurs pas un simple outil informatif ou documentaire; mais constitue également une partie des éléments à la lumière qui permettront le cas échéant d’interpréter telle ou telle dispo- sition et de mieux cerner l ’intention du l égislateur. Document historique enfin, le Bulletin officiel s ’inscrit naturellement dans la tradition de l ’institution parlemen- taire fédérale. L’al. 2 régit les d élibérations à huis clos. Sa teneur correspond à la r églementation en vigueur (art. 3, al. 2, LREC). Pour plus de pr écisions, on se reportera avec profit au rapport de la CIP du 7 mai 1999 (FF 1999 4471 s.). A la let. b , la commission propose une pr écision par rapport au droit en vigueur. La formulation «majorité de la commission » doit faire ressortir que seule la commission, et non la minorit é de ladite commission, a le droit de demander le huis clos. La l égitimation démocratique du Parlement et le principe de la publicit é des d ébats sont intrins èquement liés. Ce n’est que grâce au caractère public des délibérations que les électeurs ont la possibi- lité de suivre le travail accompli par le Parlement. L ’exclusion du public constitue donc une atteinte essentielle à l’ordre démocratique, ce qui justifie que la possibilit é de proposer que les d élibérations se déroulent à huis clos doit être un droit qualifi é. En outre, il ne serait pas compatible avec le principe de l ’égalité de tous les parle- mentaires qu ’il faille, d ’un c ôté, attendre, dans un conseil, le consentement d ’un sixième des membres pour obtenir le huis-clos alors que, de l ’autre côté, la m ême demande peut émaner d’un seul membre s ’exprimant en tant que repr ésentant de la minorité de la commission. Quant à la minorité de l a CIP, elle veut donner égale- ment aux minorités des commissions le droit de demander le huis-clos. D ’après elle, c’est justement sur des sujets br ûlants du genre de ceux qui justifieraient un huis- clos que les opinions des minorit és exprimées en commissions doivent pouvoir être entendues en séance plénière. Art. 5 Représentants des groupements d’intérêt Pendant les sessions on peut observer à l ’intérieur du Palais f édéral – notamment dans la salle des pas-perdus et dans les antichambres – des personnes qui, à des moments plus ou moins réguliers, font la promotion des intérêts d’associations ou de groupements dont ils sont les représentants. Ces personnes obtiennent aujourd’hui le droit de pénétrer dans les locaux du Parlement soit parce qu ’elles ont été accréditées en tant que repr ésentants des médias soit parce qu ’elles portent des cartes de l égiti- mation qui leur ont été remises sur la recommandation d ’un parlementaire. Chaque parlementaire a le droit de faire d élivrer ce type de carte d ’entrée à deux personnes de son choix. Si la liste des représentants des médias est publique, celle de personnes3356 qui font partie du cercle de connaissances des parlementaires est en revanche inac- cessible. Il s’agit là d’une situation qui manque de transparence, tant pour les parlementaires que pour le grand public. Eu égard au r ôle que peuvent jouer les «lobbys» dans le processus de d écision politique, l ’on peut se demander si leurs repr ésentants ne devraient pas faire l ’objet d’une accrédititation au m ême titre que les repr ésentants des médias. Si tel est le cas, cette accr éditation doit être réglée dans une ordonnance de l ’Assemblée f édérale similaire à l ’actuelle ordonnance sur l ’accréditation de journalistes, du 21 décembre 1990 (RS 170.61; cf aussi les commentaires au sujet de l’art. 6). L’art. 5 permet de cr éer la base l égale nécessaire pour élaborer une ordon- nance dans ce sens. La commission veut se borner à n ’inscrire dans la loi que la possibilit é d ’édicter cette ordonnance. La formulation potestative permet ainsi, en temps voulu, de d é- terminer d ’un peu plus pr ès si le besoin de r églementer ce domaine est r éel. La minorité II de la commission consid ère, quant à elle, que le besoin existe r éellement et elle tient, par le biais de la LParl, à obliger l’Assemblée fédérale à faire preuve de transparence en la mati ère. La minorit é I conteste toute n écessité de r églementer dans ce domaine en faisant valoir qu ’une réglementation ne ferait que conf érer aux groupes de pression une importance excessive par rapport à la place qu’ils méritent. Art. 6 Information du public Dans une société démocratique, la libre formation de l’opinion présuppose un devoir d’information de la part des autorit és. L ’al. 1 statue ce devoir pour l ’Assemblée fédérale. La derni ère phrase fait cependant ressortir que l ’obligation d ’informer le public ne saurait justifier la violation d’intérêts nécessitant le maintien du secret. Cet al. revêt notamment de l ’importance pour les commissions qui, en vertu des r ègle- ments des conseils en vigueur (art. 25 RCN; art. 17 RCE), sont d ’ores et déjà tenues de fournir une information compl ète en raison de la confidentialit é de leurs d élibé- rations. Le principe énoncé au premier al. est concr étisé à l’art. 48. L’al. 2 permet à l’Assemblée fédérale d’adopter une ordonnance r églant les relations entre le Parle- ment et les journalistes accr édités. Pendant longtemps, cette t âche a relev é de la Chancellerie fédérale, qui a édicté les dispositions d ’exécution nécessaires. Depuis que les Services du Parlement ont pris leur autonomie par rapport à la Chancellerie fédérale, ces dispositions continuent d ’être appliquées sur la base de la norme g éné- rale de renvoi qui figure à l’art. 8novies, al. 7, LREC (repris à l’art. 70 LParl). Comme rien ne s’oppose au maintien de cette pratique, l ’al. 3 crée la base l égale permettant d’adopter une ordonnance, qui continuera à renvoyer aux dispositions d ’exécution de la Chancellerie f édérale et qui, au besoin, statuera les d érogations nécessaires au bon fonctionnement du Parlement (FF 1999 4471 s.). Titre 2 Membres de l ’Assemblée fédérale Chapitre 1 Droits et obligations Eparpillées dans plusieurs lois et r èglements, les dispositions r égissant les droits et les obligations des d éputés se sont transform ées progressivement en un ensemble normatif disparate devenu difficile à appréhender. Leur regroupement en un chapitre unique s ’impose aujourd ’hui afin d ’assurer à la loi sur l ’Assemblée f édérale la3357 transparence n écessaire à sa bonne applicabilit é, d ’autant qu ’elles concernent les députés des deux Chambres. Cette d émarche permet par ailleurs de circonscrire de manière plus claire les droits des d éputés par opposition aux attributions des com- missions. L’emplacement choisi, soit le titre suivant imm édiatement les dispositions générales, se justifie par cette consid ération que l ’Assemblée fédérale agissant par l’intermédiaire de ses conseils et de ses membres, elle ne peut agir qu ’à la condition que ses membres puissent eux-m êmes agir. Le droit en vigueur conf ère aux députés pris individuellement des droits de proc édure étendus, ce que la commissions d’experts des CIP a exprim é en rappelant que «le système suisse envisage la repr é- sentation individuelle» (FF 1996 II 527). Ce caract ère «individualisé» de la proc é- dure a été maintenu dans le cadre de la révision totale de la constitution (FF 1997 III 274), ce qu ’exprime l’emplacement choisi pour le titre «membres de l ’Assemblée fédérale», placé quasiment en exorde du texte. Art. 7 Droits de procédure Aux al. 1 et 2 sont énumérés les diff érents droits que la proc édure confère aux d é- putés en mati ère d ’initiatives, d ’interventions et de propositions. L ’al. 3 r égit les droits dont ils disposent relativement à la demande de parole et au temps de parole. Comme les conseils sont de taille diff érente, ce qui les a conduit à régler la question de mani ère également diff érente dans leurs r èglements respectifs, il a été fait en sorte qu’ils puissent l ’un et l ’autre continuer de restreindre ces droits à l’avenir (cf. art. 68 s. RCN). Cette disposition est ainsi conforme au droit aujourd’hui en vigueur. Art. 8 Droits en matière d’information Le rôle et la port ée des droits conf érés aux d éputés en mati ère d’information ayant déjà été abordés dans la premi ère partie du pr ésent rapport (cf. ch. 2.4.1), le pr ésent développement se borne à compléter ce qui a été dit précédemment. L’al. 1 indique la port ée des droits des d éputés en mati ère d ’information, et les moyens dont ils disposent pour exercer ces droits: outre les interventions parlemen- taires – question et interpellation – les parlementaires ont le droit d ’accéder à cer- tains documents de l ’administration et peuvent obtenir du Conseil f édéral ou de l’administration fédérale des renseignements juridiques. La portée des droits concer- nés est limitée par la pr écision «dans la mesure o ù l’exercice du mandat parlemen- taire l’exige», ce qui fait appara ître que lesdits droits sont destin és à permettre aux députés, par exemple, de pr éparer leurs propositions ou leurs interventions dans les conseils mais aussi de se procurer les informations dont ils ont besoin pour assumer leurs fonctions en disposant des comp étences techniques n écessaires. Comme les députés sont eux-m êmes soumis au secret de fonction, le Conseil f édéral et l’administration f édérale sont également tenus de leur fournir des informations couvertes par ce secret (cf. art. 9 et, dans le pr ésent rapport, ch. 2.4.1.2). En raison du caractère très étendu de la notion de mandat parlementaire, l ’al. 2 dresse la liste des informations qui peuvent être refusées aux députés, et qui se subdivisent en trois catégories, soit, d ’abord (let. a), les documents sur lesquels le Conseil f édéral s’est directement fond é pour prendre ses d écisions, c ’est-à-dire notamment les co- rapports des d épartements, ensuite (let. b), les informations touchant la s écurité de l’Etat et le renseignement; ces informations sensibles sont accessibles seulement à la Délégation de gestion (cf. art. 53, al. 2). Etant donn é que, dans ces domaines, le besoin des parlementaires en informations se heurte aux imp ératifs de s écurité de3358 l’Etat et aussi à la nécessité de prot éger les informateurs, l ’accès à ces informations doit être réservé exclusivement à la D élégation des commissions de gestion. C ’est pourquoi la let. b doit correspondre au domaine de comp étences de la D élégation figurant à l’art. 53, al. 2. Une minorit é demande, en revanche, que la let. b soit re- formulée de telle sorte que les parlementaires ne se voient refuser l ’accès qu ’aux informations qui doivent «rester confidentielles pour des raisons de s écurité de l’Etat». Ils estiment que toutes les informations et tous les documents qui émanent des services s’occupant de la sécurité de l’Etat ne sont toujours en rapport avec cette sécurité de l ’Etat. Ils pr écisent par exemple que les documents qui concernent le service lui-m ême ne sont pas diff érents de ceux en provenance d ’autres services; c’est le cas par exemple de dossiers sur la restructuration du personnel ou sur les effectifs. C’est dans cette optique que la formulation propos ée par la minorit é cons- titue une pr écision par le fait que l ’accès aux dossiers est exclu quand il s ’agit d’informations qui sont concrètement en rapport avec la s écurité de l’Etat. La let. c, mentionne les informations qui doivent rester confidentielles pour des motifs de protection de la personnalit é; cette pr écaution se justifie dans la mesure o ù la con- sultation d’informations visées par cette disposition pourrait servir les int érêts per- sonnels d’un député, par exemple en lui donnant accès à un secret professionnel ou à un certificat médical. En dépit de ces restrictions quant aux droits à l’information, il n’est pas possible de fixer de manière définitive dans le texte de loi la portée des droits des parlementaires en mati ère d ’informations. Si ces crit ères suppl émentaires ne suffisent pas pour évaluer une demande émanant d’un parlementaire, c ’est alors la notion de «mandat parlementaire» d ’une part, et l ’interprétation de la demande dans le cadre d ’une procédure d ’application des droits à l ’information qui sont d éterminants. L ’al. 3 définit la proc édure à suivre en cas de conflit, à s a v o i r d a n s l e c a s où le Conseil fédéral ou un service administratif refuserait de communiquer une information à un député ou de le laisser consulter un document. Le d éputé peut alors saisir le coll ège présidentiel du conseil dont il est membre, à qui il appartient alors de trancher sur l’issue à donner à l’affaire. Sa marge de manœ uvre est cependant limitée par les al. 1 et 2: s ’il s’agit d’informations correspondant à un crit ère figurant à l’al. 2, la d éci- sion du Conseil f édéral prime, dans le cas contraire, il appartient au coll ège prési- dentiel de déterminer, selon l’al. 1, si les informations concernées sont effectivement nécessaires à l’exercice du mandat parlementaire. Il incombe alors au coll ège prési- dentiel de déterminer dans quelle mesure la demande en informations est en ad équa- tion avec l ’exercice du mandat parlementaire et comment il convient d ’évaluer les motifs de refus du Conseil f édéral. La notion de mandat parlementaire ne peut pas être interprétée de telle sorte que les parlementaires puissent faire valoir des int érêts économiques ou priv és pour consulter des documents de l ’administration fédérale. C’est pourquoi les motifs avanc és par le Conseil f édéral pour justifier son refus revêtent une importance particuli ère. Afin que le coll ège présidentiel puisse statuer en toute connaissance de cause, l’al. 4 lui donne le pouvoir de consulter sans restric- tion les documents concernés. Art. 9 Secret de fonction Le secret de fonction des d éputés ne se trouve d éfini ni dans la LREC, ni dans d’autres lois, alors m ême que la violation de ce secret est punissable aux termes de l’art. 320, al. 1, du code p énal. Aussi sa d éfinition a-t-elle à ce jour été dérivée de l’art. 47bis, al. 6, LREC, en relation avec la d éfinition du secret de fonction applica-3359 ble aux agents de l’Etat. L’art. 9 comble cette lacune en indiquant clairement que les députés sont eux aussi soumis au secret de fonction dans la mesure o ù des faits sont portés à leur connaissance qui r épondent à la d éfinition du secret de fonction. Ils n’ont pas le droit de r évéler ces informations au public. En contrepartie, le Conseil fédéral et l’administration ne peuvent en conséquence pas refuser aux parlementaires des informations au motif qu ’ils ne sont pas li és par ce secret, sauf dans le cadre de l’art. 8. La formulation «dans le cadre de leur activit é parlementaire» doit garantir que les parlementaires ne soient tenus au secret de fonction que s ’ils prennent con- naissance de faits tombant sous le coup du secret de fonction que dans l ’exercice de leur travail parlementaire. Toute information dont ils auraient connaissance en de- hors de leur activit é parlementaire n ’est pas concern ée par l ’art. 9. Le terme d’activité officielle est utilis é également dans la règle concernant l’immunité à l’art. 14 de la loi sur la responsabilit é (cf. art. 18 LParl) et correspond à une d éfinition suffisante au regard de la pratique. Une minorité veut biffer ce passage, en faisant valoir qu’elle craint des difficult és de d élimitation par rapport à l’art. 320, al. 1, du code pénal, selon lequel toute personne est tenue au secret de fonction «en sa qualité de membre d’une autorité». Si de telles difficultés sont programmées, il s’en suivrait un affaiblissement de la nouvelle disposition concernant le secret de fonction dont la vocation est à l’origine de renforcer l’activité du Parlement. Comme le montreraient les cas d ’immunité dans l ’Assemblée fédérale, la notion d ’«activité officielle» a un sens large et pose toujours des probl èmes d ’interprétation. Il est donc difficile d’appliquer cette notion également pour l’art. 9. Afin de circonscrire la portée du secret de fonction, il est pr écisé que sont visées les informations portant sur des faits qui doivent être tenus secrets ou être trait és de manière confidentielle «pour pr éserver des int érêts publics ou priv és pr épondé- rants», à savoir notamment des informations dont la divulgation serait de nature: –à compromettre le libre arbitre du Conseil f édéral, de l ’administration fédé- rale ou du Tribunal f édéral, ou l ’efficacité de mesures r églementaires de portée majeure; –à compromettre la s écurité int érieure, ou la r épression et la pr évention d’actes punissables aux termes du code p énal ou d ’infractions fiscales ou douanières, ou encore la bonne marche d’une enquête disciplinaire; –à porter atteinte à des intérêts économiques majeurs de la Confédération; –à compromettre des n égociations men ées avec des Etats ou organisations étrangers; –à mettre en péril des intérêts majeurs liés à la défense nationale ou générale. S’agissant des intérêts privés et des droits de la personnalit é, il est difficile de fixer des principes g énéraux: aussi est-il simplement propos é de les circonscrire par la formulation «pour garantir la protection de la personnalit é ou pour ne pas interf érer dans une proc édure en cours ». En tant que d épositaires de l ’autorité publique, et dans l ’exercice aussi bien de leurs droits en mati ère d ’information que de leurs autres attributions, les d éputés sont tenus au respect des r ègles de l ’Etat de droit et des droits fondamentaux du citoyen. Or, les droits de la personnalité sont notamment touchés lorsqu’un député a accès à des dossiers contenant des donn ées personnelles, par ex. dossiers de sécurité sociale, comptes rendus de surveillance de personnes, ou encore dossiers du service du personnel de l ’entreprise où ils travaillent, certificats médicaux ou secrets industriels. En vertu des dispositions constitutionnelles sur la3360 protection de la personnalit é, mais aussi de la loi sur la protection des donn ées, toutes ces informations sont couvertes par le secret de fonction. Enfin, comme il faut distinguer cas par cas s’il y a lieu en vertu de ces textes de pr éserver tel ou tel intérêt privé, il est impossible de dresser la liste exhaustive des donn ées couvertes par le secret de fonction. Art. 10 Indemnités L’art. 10 indique que les d éputés sont indemnisés pour les travaux qu ’ils effectuent dans le cadre de leur mandat. Cet article, qui compl ète les dispositions relatives à leurs différents droits et obligations, renvoie à la loi du 19 mars 1988 sur les indem- nités: la raison en est que l ’inclusion dans la loi sur l ’Assemblée f édérale de l’ensemble des dispositions pertinentes, souvent tr ès d étaillées, entra înerait un alourdissement aussi considérable qu’inutile de cette dernière. A sa s éance du 31 ao ût 2000, la CIP a d écidé de mettre au point un texte visant à étendre la pr évoyance sociale et à am éliorer les infrastructures dont disposent les parlementaires. Ce projet aura pour cons équence une r évision de la loi sur les in- demnités. Art. 11 Obligation de participer aux séances Cette disposition correspond aux dispositions pertinentes actuellement en vigueur des règlements des conseils (art. 48 RCN; art. 39 RCE). La reprise de ces derni ères dans la loi sur l ’Assemblée fédérale est commandée par l ’art. 164, al. 1, let. c, Cst., qui prévoit que les droits et les obligations des personnes sont édictées sous la forme d’une loi fédérale. Art. 12 Obligation de signaler les intérêts Les al. 1, 3 et 4 correspondent aux dispositions pertinentes actuellement en vigueur de la LREC, soit aux art. 3 bis à 3quinquies LREC, qui ont été revues sur le plan r édac- tionnel. De petites modifications ont en outre été apport ées sur le fond. Tout d’abord, l’art. 3bis, al. 1, let. b, LREC pr évoit aujourd’hui que tout d éputé informe les Bureaux des fonctions qu ’il assume au sein d ’organes de direction et de sur- veillance de fondations, de soci étés ou d ’établissements importants, suisses ou étrangers [… ]». L’art. 12, al. 1, let. b, LParl supprime quant à lui l ’adjectif «impor- tants», au motif qu’il s’agit là d’une notion difficilement évaluable dans la pratique, du fait surtout de l ’absence de crit ères tangibles permettant de distinguer entre so- ciétés importantes et moins importantes; l ’importance d’une société pour le public ne se laisse notamment pas mesurer – bien que tel soit aujourd ’hui le cas dans la pratique – par le volume de son capital. C ’est pourquoi les d éputés devront d ésor- mais indiquer les fonctions qu ’ils assument au sein d ’organes de direction et de surveillance de n’importe quelle soci été suisse ou étrangère. De la m ême fa çon, l’adjectif «important» ayant été supprim é à la let. d, ils devront d éclarer tous les mandats qu ’ils exercent durablement à titre de conseiller ou de dirigeant pour le compte d’un groupe d’intérêts. Une autre modification de fond a été apportée suite à la décision prise par le Conseil national le 8 d écembre 1998 de donner suite à l ’initiative parlementaire Schl üer (97.441) et de l’attribuer à la CIP. Cette initiative, qui prévoyait d’abord l’obligation pour les députés de déclarer les fonctions de conseil ou d’expert qu’ils exercent pour3361 le compte de services de la Conf édération, a ainsi été concr étisée sur ce point à l’al. 1, let. c, qui devient ainsi le facteur d ’une transparence accrue. Le sec ond ob- jectif de l ’initiative, à savoir la d éclaration par les d éputés des d éplacements qu’ils effectuent en tout ou partie aux frais de la Conf édération, n ’a cependant pas été retenu: la commission consid ère en effet dans son rapport du 9 octobre 1998 d éjà (BO 1998 N 2780) que ces d éplacements n’étaient pas cr éateurs de liens d ’intérêts au sens o ù l’entend l’al. 1, et qu ’ils n’avaient pas par cons équent à figurer dans un registre précisément réservé à la consignation de ces liens. Parmi les d éplacements concernés, on peut par exemple citer ceux qui sont effectu és par les membres de la Délégation suisse aupr ès du Conseil de l ’Europe, ou par les d éputés qui jouent le rôle d’observateurs dans le cadre du contr ôle de la r égularité de certaines élections. L’initiative peut ainsi être classée, son but ayant été atteint. Le Bureau de chaque conseil pourra, comme aujourd ’hui, sommer les d éputés de se faire inscrire dans un registre (cf. art. 3 quater LREC). Cette comp étence du Bureau n’est toutefois plus mentionn ée dans la nouvelle loi, car elle va de soi. A noter que tout parlementaire contrevenant à l’obligation de signaler les int érêts telle que pr é- vue à l’art. 12, al. 1, peut, conform ément à l’art. 14, al. 2, se voir infliger une sanc- tion par le Bureau. Par ailleurs, l ’art. 12 ne reprend pas l ’obligation qui avait été introduite le 23 juin 2000 d’informer le Bureau des titres et d écorations acceptées de la part d ’autorités étrangères (cf. art. 13). Enfin, l’al. 2 est, du point de vue r édactionnel, plus pr écis que le droit en vigueur (art. 3bis, al. 3, LREC), en cela qu ’il fait une r éférence g énérale au code p énal, renvoyant ainsi aux art. 321 s. CP relatifs au secret de fonction. Art. 13 Interdiction des dons et des distinctions octroyés par les gouvernements étrangers Par un arr êté du 23 juin 2000 l ’Assemblée fédérale a introduit dans la LREC une interdiction de recevoir des distinctions (art. 3 sexies LREC; RO 2001 114). La dispo- sition a été intégrée dans la LParl, avec une modification toutefois: contrairement au texte du 23 juin 2000, la LParl ne reprend pas l’obligation pour les députés d’inscrire au registre pr évu à l’art. 12 les titres et d écorations qu’ils auraient re çus d’autorités étrangères. Il s ’agit là d’une modification purement formelle, qui n ’entraîne aucun changement sur le plan juridique. L ’argument invoqué est que la loi ne peut pas en même temps interdire un acte et enjoindre aux personnes concern ées d’inscrire un tel acte dans un registre si, malgré l’interdiction, elles devaient l’avoir commis. Art. 14 Sanctions D’après la doctrine, il n ’est possible de prendre des sanctions qu ’à la condition qu’elles reposent sur une base légale, qu’elles soient proportionnées à la faute, que la personne concernée ait été entendue, enfin que celle-ci dispose d’une voie de recours (art. 5 Cst.). Or, depuis que la loi sur la responsabilit é a été r évisée en 1958, les sanctions pr évues dans les r èglements des conseils ne reposent plus formellement sur aucune base légale. Si cette pratique a longtemps été considérée comme admissi- ble, elle ne l’est plus depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle Cst. (cf. art. 164, al. 1, let. c, Cst.), ce qui entra îne aujourd’hui l’obligation de combler la lacune concern ée en intégrant la norme nécessaire dans la LParl. L ’art. 14 dresse la liste compl ète des3362 sanctions prévues par les r èglements des deux conseils, en introduisant une distinc- tion entre simples manquements (al. 1) et violations graves (al. 2), y compris la violation du secret de fonction. Pour ce qui des sanctions vis ées à l’al. 1, qui corres- pondent à celles qui sont en vigueur au Conseil national (art. 52 RCN), et qui sont à ce jour inconnues au Conseil des Etats, o ù seul existe le rappel à l ’ordre (art. 56 RCE), elles sont destinées à garantir le bon fonctionnement des conseils. La mention expresse du rappel à l’ordre a été supprimée, car celui-ci ne constitue pas à propre- ment parler une sanction, plut ôt un avertissement destin é à rappeler au d éputé con- cerné qu’il s’exposerait à des sanctions s ’il persistait à enfreindre les prescriptions. La d écision de sanctionner un d éputé rel ève du pr ésident du conseil, et le d éputé peut faire appel de la d écision prise à son encontre (al. 3). L ’al. 2 indique les sanc- tions auxquels les députés s’exposent en cas de violation grave des prescriptions des conseils ou de violation du secret de fonction. Si le bl âme est déjà prévu aujourd’hui par le r èglement du Conseil national (art. 9, al. 6, RCN), la sanction consistant à exclure un d éputé des commissions dont il est membre est une mesure nouvelle. Déjà envisag ée en relation avec la violation de la confidentialit é des s éances des commissions, cette mesure n ’a pu être prise en raison de l ’absence de base l égale, qui permettait uniquement de menacer les contrevenants de voir leur nom écarté au moment de la constitution des nouvelles commissions. Chapitre 2 R ègles d’incompatibilité L’art. 144 Cst. contient toutes les r ègles concernant l’incompatibilité entre les diver- ses fonctions rev êtues au sein des autorit és fédérales. Il n ’a toutefois pas repris la norme figurant à l’art. 77 de l’ancienne constitution, selon laquelle les fonctionnaires nommés par le Conseil f édéral ne peuvent si éger au Conseil national. Cette disposi- tion qui figurait encore dans le projet de constitution émanant du Conseil f édéral a, en effet, été biffée sur proposition des CIP des deux conseils (FF 1997 III 311). Elle a été remplacée par une norme d éléguant au législateur le soin de r égler les diverses incompatibilités. La nouvelle Cst. se limite à établir les incompatibilit és fondamen- tales entre les fonctions exerc ées au sein des plus hautes autorit és de la Conf édéra- tion. L’intention des CIP n ’était pas de d éprécier le contenu de l ’art. 77 ancienne Cst. en le ramenant du degr é constitutionnel au degr é législatif, mais bien d ’établir une nouvelle réglementation des incompatibilités frappant les agents de la Conf édé- ration. La r églementation en vigueur est critiquable à deux égards (pour de plus amples détails; cf. FF 1995 I 1123 s. et 1997 III 260 s.): – Premièrement, elle ne traite pas les deux conseils l égislatifs sur le m ême pied, inégalité qui ne se justifie pas. En effet, les CIP ont relev é que le Con- seil des Etats était une autorit é fédérale au même titre que le Conseil natio- nal. Ainsi donc, qu ’il soit membre de l ’un ou de l ’autre, un haut fonction- naire pourrait tr ès bien être confront é à un dilemme entre la volont é d’exercer son mandat en toute indépendance et la loyauté due au membre du Conseil fédéral auquel il est subordonné. – Deuxièmement, il y a quelque chose de choquant à ce que, par exemple, des professeurs des EPF ou des employ és de la poste n ’aient pas le droit de si é- ger au Conseil national, alors qu ’une telle incompatibilit é n’existe pas pour les membres du conseil d’administration de la Poste ou des CFF. Les CIP se3363 sont déjà forgé une opinion concr ète sur la teneur à donner aux normes r é- gissant les incompatibilit és entre le statut de salari é de la Conf édération et celui de membre de l ’Assemblée fédérale. A cet égard, elles ont en effet re- tenu deux principes d éterminants: «Premièrement, l ’incompatibilité devrait être limitée aux hauts fonctionnaires associ és dans une mesure significative au processus décisionnel des pouvoirs ex écutifs, deuxièmement, une incom- patibilité devrait être prévue pour les membres des conseils d ’administration des établissements publics ainsi que pour d ’autres personnes qui sont au ser- vice de la Confédération et exercent, à ce titre, des fonctions dotées de vastes compétences décisionnelles» (FF 1997 III 260 s.). En résumé, il s’agit donc d’établir au degré de la loi, une r églementation des incom- patibilités avec le mandat de parlementaire f édéral, r églementation qui traite les deux conseils législatifs sur pied d’égalité et prévoie une solution diff érenciée selon les catégories auxquelles appartiennent les personnes au service de la Confédération. Art. 15 Incompatibilités L’al. 1 pr évoit que les personnes élues, ou dont la nomination a été confirmée par l’Assemblée f édérale, ne peuvent pas être membres de celle-ci. En vertu de l’art. 168, al. 1, Cst., l ’Assemblée fédérale élit les membres du Conseil f édéral, le chancelier de la Confédération, les juges fédéraux (aussi bien ceux qui exercent leur mandat à temps plein qu ’à titre accessoire) et le g énéral. D ’autre part, l ’art. 168, al. 2, Cst. pr évoit que la loi peut attribuer à l ’Assemblée f édérale la comp étence d’élire d ’autres personnes ou d ’en confirmer l ’élection (c ’est-à-dire en fait leur nomination). C’est ainsi que l ’art. 14, al. 1, du code de proc édure p énale militaire (PPM; RS 322.1) prévoit que c ’est à l ’Assemblée fédérale d’élire le pr ésident, les juges et les juges suppléants du Tribunal de cassation militaire. Selon l ’art. 14, al. 6, de la loi sur la responsabilit é, elle d ésigne un procureur g énéral extraordinaire dans le cas o ù une affaire concernant un membre du parlement est renvoy ée devant le Tribunal fédéral. A l’heure actuelle, les seuls cas de confirmation d ’élection sont au nombre de deux: la nomination du directeur du Contr ôle fédéral des finances (art. 2, al. 2, de la loi sur le Contr ôle fédéral des finances; RS 614.0) et celle du secr étaire général de l’Assemblée fédérale (art. 8ter, al. 4, LREC). L’al. 2 est l’expression de la s éparation stricte des pouvoirs entre le Parlement et la justice quant aux titulaires des diverses fonctions. Toute personne appartenant à une instance judiciaire f édérale doit être exclue d ’un mandat parlementaire, quelle que soit l’autorité qui l’a élue, qu’il s’agisse de l’Assemblée fédérale comme c’est le cas des membres du Tribunal f édéral mentionn és à l ’al. 1, ou d ’une autre instance comme c’est le cas des membres de commissions indépendantes de recours. En outre, le principe de la s éparation des pouvoirs par rapport au troisi ème pouvoir exige que les collaborateurs des Tribunaux f édéraux qui sont impliqu és dans l’élaboration des jugements ne puisse pas appartenir à l ’Assemblée f édérale. Sont visés concrètement les greffiers ainsi que les collaborateurs personnels des juges. La notion d’instance judiciaire fédérale s’inspire de la définition donnée à l’art. 169, al. 1, Cst. et doit être comprise au sens large. Elle recouvre: – le Tribunal fédéral (y compris la section des assurances sociales à Lucerne), – les Tribunaux spéciaux qui doivent encore être créés au niveau f édéral (Tri- bunal pénal fédéral, tribunal administratif le cas échéant),3364 – les commissions indépendantes de recours au sens de l’art. 71a et ss de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), – les Tribunaux militaires (tribunaux de division, art. 5 et ss, PPM; RS 322.1; tribunaux militaires d’appel, art. 9 s. PPM). L’al. 3 énonce dans la première phrase le principe selon lequel il faut évaluer si une certaine personne au service de la Conf édération peut ou non appartenir à l’Assem- blée f édérale. Le texte tient compte de la proposition des CIP d ’appliquer à ces personnes une r églementation diff érenciée. Dans le rapport concernant l ’initiative 94.428, ces commissions ont en effet pr éconisé de ne frapper de l ’incompatibilité que les hauts fonctionnaires qui sont associ és dans une mesure significative au pro- cessus décisionnel des pouvoirs exécutifs (FF 1995 I 1129 s.). On peut, toutefois, se demander s ’il est judicieux de n ’appliquer l ’interdiction de si éger à l ’Assemblée fédérale qu’au personnel dirigeant. En effet, certains fonctionnaires sp écialistes, par exemple, peuvent être associés dans une mesure d éterminante à l ’élaboration d ’un projet du Conseil f édéral et être confrontés aux mêmes problèmes de loyaut é qu’un directeur d ’office, dans l ’hypothèse o ù ils seraient contraints, en leur qualit é de parlementaire fédéral, de prendre position contre le projet que le Conseil f édéral les aurait chargés d’élaborer. Par ailleurs, on peut douter de la pertinence du crit ère de la participation au processus d écisionnel du Conseil f édéral. Ainsi une personne peut tr ès bien être impliquée dans ce processus de d écision tout en n ’ayant qu ’un rôle de conseiller pour des t âches d ’exécution qui n ’ont que peu de rapport avec l’activité de l ’Assemblée f édérale. Aussi, est-il propos é d ’introduire ici une r égle- mentation reposant sur un crit ère plus judicieux, à savoir celle qui frappe d ’incom- patibilité les personnes au service de la Conf édération qui participent dans une mesure notable à la préparation des éléments sur lesquels l ’Assemblée fédérale se fondera pour prendre ses d écisions. Il n ’est guère souhaitable, par exemple, que la même personne qui a été associée dans une mesure notable à la rédaction d’un projet de loi puisse, en tant que membre de l ’Assemblée fédérale, pr ésenter des proposi- tions d’amendement relatives à ce projet. La désignation des personnes impliquées dans une mesure notable dans l’élaboration de ces éléments de d écision ne peut faire l ’objet d ’une énumération g énérale; la 2e phrase de l’al. 2 aide à interpréter la règle en couvrant les cas les plus importants qui entreraient en ligne de compte: la liste n ’est pas exhaustive, comme l ’indique la présence du mot «particulièrement». Un examen d étaillé permet de distinguer les catégories suivantes de personnes: La let. a énumère tous les collaborateurs des Services du Parlement, y compris donc ceux qui n ’occupent pas une fonction dirigeante. L ’étroit rapport de ces personnes avec l’ensemble des éléments conduisant aux d écisions parlementaires justifie une exclusion générale de tout mandat au sein de l’Assemblée fédérale. Si la r ègle des incompatibilit és vaut pour tous les employ és des Services du Parle- ment, elle est plus sélective s’agissant des titulaires de postes d’Etat-major auprès du gouvernement et des tribunaux, car – selon la let. b – elle ne s ’applique qu ’aux personnes occupant des fonctions dirigeantes. Il serait disproportionn é d ’exclure d’un mandat parlementaire tout le personnel des secr étariats administratifs de la Chancellerie f édérale ou du Tribunal f édéral. La notion «assumant des fonctions dirigeantes» désigne les personnes qui occupent des postes de cadres et qui, de ce fait, sont impliqu ées d ’une mani ère ou d ’une autre dans la mise au point des élé- ments conduisant à des décisions. On peut citer parmi ces collaborateurs:3365 – les secrétaires généraux au sein des Secrétariats généraux des Départements, et leurs suppléants; – toutes les personnes assumant des fonctions dirigeantes à la Chancellerie fédérale (chef de section, chef de division, chef de service, vice-chancelier); – les collaborateurs dans les positions dirigeantes de l’administration judiciaire (p. ex. secrétaire général du Tribunal fédéral). La let. c énumère les personnes des autres services qui remplissent les crit ères énon- cés à la premi ère phrase de l ’al. 2. Il s ’agit en r ègle générale de membres de direc- tion. Il est bien évidemment loisible aux employeurs d’édicter des règles plus strictes d’incompatibilité. L’art. 23 de la loi fédérale sur le personnel (FF 2000 2105) permet des dispositions d’exécution qui soumettent à autorisation tout exercice d’une charge publique. Le problème qui se pose dans les unit és administratives décentralisées est que les fonctions ne sont pas toujours d éfinies de la m ême mani ère que dans l’administration fédérale centrale, d’où la présence du terme de «fonction analogue». Les «unités de l ’administration fédérale décentralisée» sont énumérées de mani ère exhaustive dans l ’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l ’organisation du gouver- nement et de l ’administration (OLOGA; RS 172.010.1). Concernant les organisa- tions extérieurs à l’administration fédérale, c’est la position dominante de la Conf é- dération qui sert de r éférence. Cette position se d éfinit par exemple dans une entre- prise par le fait que la Confédération détient la majorité des capitaux. L’énumération de quelques exemples permet une interpr étation des cat égories énu- mérées à la let. c. L ’on remarquera encore une fois que l ’énumération n ’est pas exhaustive. Chaque cas concret doit faire l’objet d’un examen. Exemples de membres de la direction d ’offices: le directeur, le suppl éant, le vice- directeur. Le surveillant des prix est assimil é au directeur d ’un office en raison de son statut administratif. Quelques exemples de membres de direction de groupements: le Groupement de la science et de la recherche (DFI), le directeur/secrétaire d’Etat, le vice-directeur. Exemples de personnes qui occupent une position similaire au sein d ’unités admi- nistratives décentralisées au sens de l ’art. 6 de l ’Ordonnance sur l ’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA; RS 172.010.1): – le délégué à la protection des données – les membres du Conseil des EPF – les membres de la direction des EPF – les membres de la direction de l ’Institut de la propri été intellectuelle et de l’Institut suisse de droit comparé. – les membres de la direction de la Régie fédérale des alcools – les membres des commissions des autorit és (Commission f édérale des ban- ques, Commission de la concurrence, Commission f édérale de la communi- cation), mais non des commissions administratives. Exemples d’organisations extérieures à l’administration dans lesquelles la Confédé- ration occupe une position prépondérante: – membres de la direction de la CNA ( établissement public de la Conf édéra- tion)3366 – membres de la direction de La Poste ( établissement public de la Conf édéra- tion) – membres du directoire de la Banque nationale (SA, dont la Confédération est unique actionnaire) – membres de la direction générale de Swisscom (SA avec participation majo- ritaire de la Confédération) – membres de la direction g énérale des CFF (SA, dont la Conf édération est unique actionnaire) La let. d recouvre les personnes appartenant au commandement de l ’armée selon les art. 116 et 117 de la loi f édérale du 3 f évrier 1995 sur l ’armée et l ’administration militaire (LAAM; RS 510.10). Les différentes fonctions figurent à l’art. 1, al. 1, de l’ordonnance sur la situation juridique des officiers g énéraux qui exercent leur fonc- tion à temps complet (RS 510.22). Leurs titulaires qui ne font partie ni de l’administration centrale de la Conf édération ni d ’unités administratives d écentrali- sées, sont toutefois nomm és par le Conseil f édéral, ce qui incite à leur appliquer la réglementation sur les incompatibilités. La disposition de l ’al. 4 a pour objet les personnes qui sont élues par le Conseil fédéral et qui repr ésentent la Conf édération dans les collectivit és publiques, les établissements publics et les autres organisations, étant entendu que la Confédération doit y jouir d ’un statut d ’une importance particuli ère. Il s ’agit en l ’occurrence des membres de conseils d’administration. Les notions de collectivit é et d’établissement publics se fondent sur les d éfinitions du droit des soci étés. On entend par collectivi- tés les SA, les sociétés en commandite par actions, les SARL, les coop ératives et les associations. Font partie des établissements publics les entreprises de droit public (p. ex. la poste) et, surtout, les fondations. Les autres organisations comprennent les sociétés juridiques (soci été simple, soci été en nom collectif, soci été en commandite simple). La liste couvre autant les collectivit és et établissements de droit public que ceux qui sont de droit privé. exemples de personnes visées par l’al. 4: – membres du Conseil d’administration de la CNA – membres du Conseil d’administration de La Poste – membres du conseil et du comité de la Banque nationale – membres du conseil d’administration de Swisscom – membres du Conseil d’administration des CFF – membres du Conseil de fondation de «Pro Helvetia». Se justifie-t-il de soumettre les personnes vis ées à l ’al. 4 aux r ègles d ’incom- patibilité? Cette question est politiquement controversée. Pour sa part, le Conseil des Etats s’est élevé contre cet assujettissement, de sorte que le Conseil national ne l ’a intégré que dans son r èglement, en limitant au surplus l ’incompatibilité aux fonctions de membres des commissions de contr ôle. Devant le Conseil des Etats, le rapporteur du projet a fait valoir que l ’Assemblée f édérale ne pouvait que pro- fiter des activit és extraparlementaires de ses membres, argument qui lui a permis de faire échec à l’intégration d’une norme d ’incompatibilité ad hoc dans la LREC (BO 1983 E 484). L ’on opposera à ces arguments que le principe de la s éparation des pouvoirs rend pour le moins discutable qu ’un membre du Conseil d ’admi-3367 nistration de la Poste ou des CFF, nomm é par le Conseil f édéral, soit impliqué dans l’élaboration des conditions cadre d’une législation sur la poste ou les chemins de fer ou qu’il se contrôle lui-même au sein des organes parlementaires de contrôle. Art. 16 Dispositions à prendre dans le cas concret L’art. 16 fixe la proc édure à suivre lorsqu ’il y a incompatibilit é. En pareille occur- rence, il appartient à la personne concern ée d’opter pour l ’une ou l ’autre fonction. S’agissant des fonctions énumérées à l’al. 1 , cette d écision peut être prise directe- ment apr ès l ’élection (soit à l ’Assemblée f édérale, soit à la fonction incompatible avec le statut de parlementaire f édéral), puisque la Constitution ou la loi indiquent sans ambiguïté quelles sont les fonctions vis ées. En revanche, lorsqu ’il doit y avoir d’abord validation de l’élection (al. 2 à 4), il importe d’accorder davantage de temps à la personne int éressée pour se d émettre de l ’une ou l ’autre fonction. Si elle ne le fait pas, elle est exclue de l’Assemblée fédérale après écoulement du délai prévu par la loi. La disposition a été libellée de telle sorte que les membres de l ’Assemblée fédérale puissent se démettre de leur fonction de parlementaire si, au cours de leur p ériode de mandat, ils acceptent une charge incompatible avec cette fonction. Dans ce cas également, il incombe à l ’autorité charg ée de valider les élections de constater l’incompatibilité: pour un membre du Conseil national, c ’est selon l ’art. 3 du r ègle- ment le conseil, pour un conseiller aux Etats, l ’autorité cantonale comp étente. Au Conseil national, le si ège devenu vacant est repourvu soit par substitution, soit à la faveur d ’une élection compl émentaire, conform ément aux art. 55 et 56 de la loi fédérale sur les droits politiques (RS 161.1). En cas de vacance au sein du Conseil des Etats, il appartient au canton d ’entreprendre les d émarches nécessaires, confor- mément au droit cantonal. Chapitre 3 Immunit é et garantie de participation aux sessions Actuellement r égies par la loi sur la responsabilit é et la loi sur les garanties, l’immunité parlementaire et la garantie de participation aux sessions conf èrent aux députés un statut juridique privil égié. Il est aujourd ’hui proposé d’inclure les dispo- sitions pertinentes dans la loi sur l’Assemblée fédérale (cf. les art. 171, ch. 1, et 172, ch. 2). Devenus les art. 17 à 22 dudit projet, les art. 14 à 14ter de la loi sur la respon- sabilité et les art. 1 à 3 de la loi sur les garanties ont subi uniquement des modifica- tions d’ordre rédactionnel. Dans son co-rapport sur les r ègles d ’immunité, la Commission des affaires juridi- ques a approuvé la modification rédactionnelle. Elle estime qu’il n’est pas urgent de procéder à une r évision globale parce que le Conseil national a d éjà refusé, à deux reprises, d ’entrer en mati ère sur l ’initiative du Conseil des Etats (99.435) visant à édicter des r ègles d ’immunité parlementaire plus strictes (BO 2000 N 1171). Elle fait valoir en outre que la disposition relative à la surveillance des t éléphones des parlementaires (reprise à l’art. 19 et 20. LParl; art. 14 bis s. de la loi sur la responsa- bilité) doit être adaptée à la nouvelle loi fédérale sur la surveillance de la correspon- dance postale et des t élécommunications (LSCPT), du 6 octobre 2000 (98.037; FF 2000 4742). Les autorités d’enquête ne peuvent désormais être autorisées à pren- dre des mesures techniques en rapport avec l’enquête que si elles servent à permettre la poursuite d ’une infraction, non à la pr évenir. Aux fins d ’améliorer la protection3368 des parlementaires concernés, la procédure d’autorisation figurant dans la LParl doit être couplée avec celle qui est pr évue dans la LSCPT. C ’est tout d ’abord l’autorité compétente désignée par cette derni ère loi qui d écide si les conditions p énales sont réunies pour qu ’une surveillance soit ordonn ée à l’encontre d’un député. C’est en- suite que les coll èges pr ésidentiels se d éterminent sur la question plut ôt d ’ordre politique de savoir si la lev ée de l’immunité est justifiée ou non. La CIP s ’est ralliée aux propositions de la Commission des affaires juridiques. La CIP a men é une discussion de fond sur la question de savoir si l ’art. 21 concer- nant la garantie de participation aux sessions pouvait être abrogé. De fait, non seu- lement la garantie en question a rarement pos é probl ème dans la pratique, mais il convient de rappeler que la loi sur les garanties a été édictée dans un contexte histo- rique très particulier, à savoir le regain de faveur dont les conservateurs ont joui dans le canton de Berne en 1850, qui a fait craindre à une Assembl ée fédérale dominée par les lib éraux que ce canton puisse s ’en prendre aux autorit és f édérales, dont l’assise était encore à l ’époque peu solide. Compte tenu de la faible port ée et du caractère d ésuet de la disposition concern ée, il n ’est pas d éraisonnable en effet d’envisager son abrogation pure et simple. Tant la CIP que la CAJ dans son co- rapport se prononcent en faveur du maintien de cette garantie. La garantie de parti- cipation aux sessions est une composante essentielle de l ’immunité parlementaire. Elle permet le libre acc ès au Parlement et emp êche toute poursuite p énale à l’encontre d’un parlementaire pendant la session pour crime ou délit qui ne serait pas en rapport avec sa position ou son activit é officielles. M ême de nos jours l ’on ne peut pas exclure que, pour des raisons politiques, une proc édure pénale soit entamée contre des parlementaires et qu’une influence injustifiée soit exercée sur le processus démocratique de décision. Titre 3 Attributions de l ’Assemblée fédérale La LREC contient avant tout des dispositions de nature proc édurale et organisation- nelle, dont on ne peut que partiellement d éduire les attributions de l ’Assemblée fédérale. Aucune disposition ne détermine par exemple la portée et les limites de ses compétences en mati ère de haute surveillance. Quant aux crit ères d’exercice de ce contrôle, ils apparaissent à un endroit quelque peu inattendu (cf. les attributions de l’organe parlementaire de contrôle de l’Administration, à l’art. 47sexies, al. 2, LREC). Comme le titre de la LREC «Exercice de la haute surveillance sur l’administration et la justice fédérale» ne contient pratiquement que des dispositions d ’ordre procédural et organisationnel relatives aux diff érentes commissions parlementaires charg ées d’exercer la haute surveillance, il ne constitue pas un cadre id éal pour l’introduction de normes d éfinissant d ’une part la port ée et les limites des comp étences de l’Assemblée f édérale en mati ère de haute surveillance, et fixant d ’autre part les critères selon lesquels s ’exerce cette fonction. C’est pourquoi il convient de rassem- bler de telles dispositions sous un titre g énéral consacr é aux «Attributions de l’Assemblée fédérale», qui concerne à la fois les commissions charg ées de la haute surveillance et l’Assemblée fédérale. Le législateur doit toutefois prendre en compte le fait que la Constitution r égit déjà de manière exhaustive, aux art. 163 à 173 Cst., les attributions de l ’Assemblée fédé- rale. Il ne reste ainsi que deux aspects à expliciter au niveau de la loi. Il s’agit de: a. pr éciser et formuler concrètement les attributions de l’Assemblée fédérale, là3369 où la Constitution doit encore être explicitée. b. d éfinir la forme des actes édictés par l ’Assemblée fédérale, dans la mesure où l’art. 163 Cst. ne le précise pas déjà. Il est parfois in évitable de répéter, au niveau de la loi, certaines dispositions consti- tutionnelles, notamment lorsque la pr écision apportée par la loi se comprend diffici- lement en l’absence du reste de la norme. Ces répétitions pures et simples reprennent une formulation qui se rapproche autant que possible de celle de la Constitution, signifiant par là que le texte ne laisse aucune marge d’interprétation. Par contre, les normes constitutionnelles ne sont pas reproduites dans la LParl lors- qu’elles ne requièrent aucune précision particulière, notamment concernant la forme que doit revêtir l’acte concerné. L’art. 30 indique à cet égard que l’énumération dans la LParl attributions de l’Assemblée fédérale n’est pas exhaustive, ce qui ne veut pas dire que les attributions non mentionn ées dans le titre 3 soient des comp étences de second ordre. Citons à titre d ’exemple les comp étences de l ’Assemblée fédérale en matière d’élections (art. 168 Cst.), de garantie des constitutions cantonales (art. 172, al. 2, Cst.), ou encore d ’efficacité des mesures prises par la Conf édération (art. 170 Cst.). Ce dernier exemple montre bien qu ’il n ’y a pas lieu de pr éciser davantage l’attribution en question. Il est par contre n écessaire de fixer les modalit és organisa- tionnelles et procédurales de sa mise en oeuvre. Ces dernières figurent toutefois dans une autre partie de la loi, ou dans les dispositions d ’exécution de celle-ci (p. ex. à l’art. 44, al. 1, let. e, ou dans l ’ordonnance sur les Services du Parlement, qui d é- coule de l ’art. 70, al. 1, et qui r égit le fonctionnement de l ’organe parlementaire de contrôle de l’administration). Art. 23 Législation L’al. 1 reprend la premi ère phrase de l ’art. 164, al. 1, 1 re phrase, Cst. Pour le com- mentaire de cette disposition, prière de se référer aux documents relatifs à la réforme de la Constitution et aux nombreux textes de doctrine qui s’y rapportent. L’al. 2 ne contient aucune disposition nouvelle par rapport à la Constitution, si ce n’est qu ’il pr écise que les ordonnances de l ’Assemblée f édérale sont à d ésigner comme telles, afin de les diff érencier des ordonnances du Conseil f édéral. En indi- quant la possibilit é pour l ’Assemblée f édérale d ’édicter sous la forme d ’une loi fédérale, non seulement les dispositions importantes, mais également d’autres dispo- sitions fixant des règles de droit, l’al. 2 énonce expressément un point implicite de la Constitution. La seconde partie de l ’al. 2 énumère les conditions d ’édiction d ’une ordonnance de l ’Assemblée f édérale, explicitant ainsi le rapport étroit – mais non évident, de prime abord – entre les art. 163, al. 1, et 164, al. 2, Cst. L’al. 3 indique qu ’en vertu de sa fonction premi ère d’autorité législative, l’Assem- blée fédérale a un droit de regard sur la fa çon dont le Conseil f édéral remplit les compétences législatives qu’elle lui a d éléguées. Les organes de l ’Assemblée fédé- rale peuvent ainsi demander à être consultés sur un projet d ’ordonnance du Conseil fédéral. Si cette forme de contr ôle ne restreint aucunement les comp étences du Conseil fédéral, l’organe consulté a toutefois la possibilit é, le cas échéant, de pren- dre les mesures n écessaires pour que les comp étences déléguées au Conseil f édéral lui soient retirées. L’art. 47a LREC se chargeant déjà de préciser les modalités d’une telle consultation, les principes qu ’il énonce ont été repris à l’art. 150 de la LParl (voir à cet endroit).3370 Conformément à l’art. 163, al. 1, Cst., l ’Assemblée fédérale édicte des dispositions fixant des règles de droit sous la forme d ’une loi ou d ’une ordonnance; par ailleurs, conformément à l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d ’une loi fédérale. L’art. 164, al. 1, Cst. d éfinit désormais ce qu’on entend par «dispositions importantes» en énu- mérant, de fa çon non exhaustive, les types de dispositions qui entrent dans cette catégorie. Il inscrit ainsi à l’échelon constitutionnel, tout en la précisant, la définition de la r ègle de droit contenue à l’art. 5, al. 2, LREC jusqu ’à fin 1999. Cet article a ensuite été abrogé dans le cadre des adaptations – en vigueur depuis le 1 er janvier 2000 – de la LREC à la nouvelle Cst. (RO 2000 273). Les pr écisions apportées par la Cst. ne sont toutefois que partielles, un des éléments de la définition traditionnelle de la r ègle de droit n ’étant pas explicit é, à savoir le fait qu ’il s’agit de r ègles géné- rales et abstraites. Dans son rapport du 7 mai 1999, la CIP du Conseil national justi- fiait ce choix en all éguant qu’il était possible de supprimer cet élément de la d éfini- tion de la r ègle de droit, d ’une part en raison de la difficult é à distinguer clairement entre les r ègles g énérales et abstraites et les actes particuliers et concrets, d ’autre part parce que, s’il était procédé à cette définition, c’est à juste titre que l’on pourrait également exiger une d éfinition du caract ère individuel et concret de l ’acte particu- lier (FF 1999 V 4480). L ’argument ne convainc toutefois que partiellement, car s ’il est vrai que la d élimitation entre les normes g énérales et abstraites et les actes indi- viduels et concrets n ’est pas évidente dans certains cas d ’espèce, les crit ères de distinction sont en r ègle générale tout à fait adéquats. De plus, la notion de d écision est d éfinie dans la loi f édérale sur la proc édure administrative (art. 5). Par cons é- quent, et compte tenu du fait que la d éfinition de la r ègle de droit est d ’une impor- tance capitale pour l’application concrète des formes prévues par l’art. 163 cst. pour les actes édictés par l’Assemblée fédérale, il y a lieu de pr éciser au niveau de la loi cet élément de la définition non explicité dans la Cst.. Notons également à ce propos que le probl ème de la restriction du droit de r éférendum telle que d écoulant de la définition de la r ègle de droit introduite dans la LREC en 1962 ne se pose plus à l’heure actuelle de la m ême manière, étant donné que les arr êtés fédéraux ne conte- nant pas de dispositions fixant des r ègles de droit peuvent, en vertu de l ’art. 163, al. 2, Cst., lui-même en rapport avec l ’art. 141, al. 1, let. c, Cst., eux aussi être sou- mis au référendum facultatif, lorsque la Constitution ou la loi le pr évoit (cf. le com- mentaire de l’art. 29). En pr écisant qu ’il doit s ’agir de dispositions d ’application directe qui cr éent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des comp étences, l’al. 4 exclut de la catégorie des textes fixant des r ègles de droit les mesures, directives et autres lignes directrices internes à l’administration (donc les ordonnances administratives). Cette restriction est d’une grande importance pratique pour ce qui est de la publication des actes: l’art. 1 de la loi sur les publications officielles (RS 170.512) pr évoyant que tous les actes l égislatifs contenant des r ègles de droit sont publi és dans le Recueil officiel, on en d éduit que cette obligation ne concerne pas les ordonnances adminis- tratives. Art. 24 Modifications constitutionnelles L’Assemblée f édérale adopte les modifications de la Constitution sous forme d’arrêté fédéral. On peut tout de m ême se demander si, conform ément à l’art. 164 Cst., les modifications de normes constitutionnelles ne devraient pas, compte tenu de ce qu ’il s ’agit de dispositions importantes fixant des r ègles de droit, être édictées3371 sous la forme d’une loi fédérale. Le choix de la forme de l ’arrêté fédéral, conformé- ment à l’art. 163, al. 2, montre toutefois que ce n ’est pas l’Assemblée fédérale, mais le constituant (peuple et cantons) – auquel l’Assemblée fédérale soumet un projet de modification constitutionnelle sous la forme d ’un arrêté fédéral –, qui est compétent pour légiférer au niveau constitutionnel. Art. 25 Participation à la définition de la politique extérieure L’al. 1 précise l’art. 166, al. 1, Cst., qui dispose que «l’Assemblée fédérale participe à la d éfinition de la politique ext érieure» en prenant part, en collaboration avec le Conseil fédéral, au processus de d écision relatif aux questions importantes en ma- tière de politique ext érieure. Les différentes formes de participation de l ’Assemblée fédérale sont définies à différents endroits de la LParl. La motion, telle que d éfinie à l’art. 119, peut également être utilis ée dans le domaine de la politique ext érieure. L’art. 151 r égit la question des relations entre les commissions et le Conseil f édéral s’agissant de l ’information et de la consultation en mati ère de politique ext érieure. Les art. 145 et 147 pr évoient que le Conseil f édéral soumet à l’Assemblée fédérale des rapports relatifs, d ’une part au programme de la l égislature (politique extérieure comprise), d ’autre part à un domaine ou à une question en particulier (cela com- prend la politique ext érieure). Le Conseil f édéral soumettant les conclusions de ces rapports sous la forme d ’un projet d ’arrêté fédéral simple, l ’Assemblée f édérale a ainsi la possibilit é de se prononcer de fa çon différenciée sur ces éléments (cf. ch. 242 du présent rapport explicatif, relatif à la participation de l ’Assemblée fédérale à la définition de la politique qui doit guider l ’action de l ’Etat en g énéral et dans le domaine de la politique extérieure en particulier). L’al. 2 précise l’art. 166, al. 2, Cst. dans le sens o ù l’Assemblée fédérale est habili- tée à approuver les trait és internationaux «à l’exception de ceux dont la conclusion relève de la seule comp étence du Conseil f édéral en vertu d ’une loi ou d ’un trait é international approuvé par l’Assemblée fédérale» (cf. art. 172, ch. 3, modification de la LOGA). L’al. 3 d étermine, sur la base de la pratique actuelle, la forme dont l ’Assemblée fédérale doit rev êtir les actes relatifs à l ’approbation de trait és internationaux. Il s’agit en l ’occurrence de la forme de l ’arrêté fédéral ou de l ’arrêté fédéral simple, l’acte d ’approbation n ’étant pas ( à la diff érence de la ratification ult érieure), de nature à fixer des règles de droit. L’al. 4 cr ée les bases l égales concernant les relations que l ’Assemblée f édérale entretient avec des assembl ées parlementaires internationales (p. ex. avec l ’Union interparlementaire) et avec des parlements étrangers. L ’expression d ’«assemblées parlementaires internationales » recouvre aussi bien les associations parlementaires internationales (p. ex. l’Union interparlementaire) que les assemblées parlementaires d’organisations internationales (p. ex. celle du Conseil de l’Europe). Les Commissions de politique ext érieure des deux Chambres ont approuv é par avis en date du 15 juin 2000 la présente version de l’art. 25.3372 Art. 26 Finances L’art. 26, explicitation de l ’art. 167 Cst., va dans le sens de la pratique actuelle en matière de finances. L ’Assemblée fédérale arrête les d épenses au moyen du budget et de ses suppléments, et arrête les crédits d’engagement et les plafonds de d épenses soit au moyen du budget et de ses suppl éments, soit au moyen d ’arrêtés distincts. Elle prend les décisions concernées et approuve le compte d ’Etat sous la forme d’un arrêté fédéral simple. Art. 27 Haute surveillance Les al. 1 et 2 reprennent le texte de l ’art. 169, al. 1, Cst., et établissent une distinc- tion entre haute surveillance sur la gestion des organes concern és (al. 1) et haute surveillance financière (al. 2). L’al. 3 recense les critères selon lesquels l’Assemblée fédérale exerce sa haute surveillance, et l ’al. 4 d éfinit la port ée de la haute sur- veillance exerc ée sur les d écisions judiciaires. Dans les co-rapports qu ’elles ont établis à l’attention des CIP, les CdF et les CdG se f élicitent de la formulation choi- sie pour l ’art. 27, qui à leurs yeux refl ète simplement la pratique actuelle des com- missions de surveillance et n’introduit aucun élément matériel nouveau. Pour ce qui est du champ d ’application de la haute surveillance en mati ère de ges- tion, l’al. 1 se base textuellement sur la Constitution. En d ’autres termes, la haute surveillance s’exerce non seulement à l’égard du Conseil fédéral, de l’administration fédérale, des tribunaux f édéraux et des commissions de recours, mais également à l’égard de tous les autres organes ou personnes auxquels sont confi és des t âches de la Confédération. Le mod èle dit «des quatre cercles » classe les organes charg és de tâches de la Confédération en fonction de leur degré d’autonomie. Le cercle intérieur (administration centrale) et le 2 e cercle (offices GMEB, c ’est-à-dire dirigés suivant les principes de la gestion par mandats de prestations et enveloppes budg étaires) sont entièrement soumis, d’une part à la surveillance du Conseil fédéral, d’autre part à la haute surveillance du Parlement. Concernant le 3 e cercle (entreprises et établis- sements détenus à 100 % par la Conf édération, mais disposant de leur propre per- sonnalité juridique) et le 4e cercle (sociétés d’économie mixte dont la Conf édération détient une partie du capital social), le Conseil f édéral se limite à veiller sur les intérêts de propriétaire de la Confédération; il incombe par conséquent au Parlement d’exercer sa haute surveillance sur les activit és du Conseil f édéral en la mati ère (pour le d étail, cf. le rapport d étaillé de la D élégation des finances, du 27 f évrier 1998; FF 1998 2710 à 2715). Concernant l’exercice de la haute surveillance financière, l’al. 2 renvoie à l’art. 8 de la loi sur le Contr ôle des finances (LCF), qui d éfinit dans le d étail le cadre d’exercice de la haute surveillance par le Contr ôle fédéral des finances (CDF). Les entités soumises au contr ôle financier du CDF sont également soumises à la haute surveillance parlementaire. Sont ainsi soumis à la haute surveillance, outre les unités centrales ou d écentralisées de l ’administration fédérale (art. 8, al. 1, let. a, LCF) et les tribunaux fédéraux (art. 8, al. 2, LCF): – les bénéficiaires d’indemnités et d’aides financières (art. 8, al. 1, let. c) – les collectivités, les établissements et les organisations, ind épendamment de leur statut juridique, auxquels la Conf édération a confi é l ’exécution de t â- ches publiques (let. d) – les entreprises dont la Conf édération détient plus de 50 % du capital social3373 (let. e). Il est vrai que l’art. 8, al. 1, let. b, LCF soumet également les Services du Parlement à la surveillance financi ère du CDF. L ’Assemblée fédérale exerçant, par le biais de la Délégation administrative, une surveillance directe sur ces derniers (art. 65, al. 1), il va sans dire que la haute surveillance parlementaire ne s ’applique pas dans ce cas, de sorte qu ’il a été jugé inutile de faire explicitement mention de cette exception à l’al. 2 de l’art. 27. L’al. 3 recense les crit ères auxquels doit se conformer la haute surveillance exerc ée sur la gestion administrative et budg étaire, à savoir: le crit ère de la l égalité (let. a), qui permet de s ’assurer qu’il n’y a pas violation de la Cst., de la loi ou des autres actes de l’Assemblée fédérale, le critère de la r égularité (let. b), qui permet de v éri- fier l’exactitude comptable du compte financier, le crit ère de l ’opportunité (let. c), qui permet de s ’assurer que les mesures prises permettent d ’atteindre les objectifs visés, le crit ère de l ’efficacité (let. d), qui permet de d éterminer les cons équences d’une mesure donn ée sur la soci été et les entreprises, et le crit ère de l ’efficience économique (let. e), qui permet de s ’assurer que les moyens mis en oeuvre sont proportionnés au résultat visé. Il est à relever que le contrôle de l’efficacité visé à la let. d concerne uniquement les objets soumis à la haute surveillance: la disposition concern ée ne constitue donc qu’en partie la traduction dans les textes de l ’art. 170 Cst. Celui-ci pr évoit en effet que «l’Assemblée f édérale veille à ce que l ’efficacité des mesures prises par la Confédération fasse l ’objet d ’une évaluation», y compris l ’efficacité des mesures que l’Assemblée fédérale prend elle-même, notamment en qualit é de législateur (cf. l’art. 44, al. 1, let. e): or, ces mesures-là n’entrent pas dans le champ d’application de la let. d. Aussi l ’évaluation de l’efficacité prévue à l’art. 170 Cst. entretient-elle des liens étroits avec la fonction législative dévolue à l’Assemblée fédérale. Le contrôle de l ’efficience économique visé à la let. e est concr étisé à l’art. 5 LCF, qui précise que le Contr ôle fédéral des finances examine si les ressources sont em- ployées de mani ère économe, si la relation entre co ûts et utilit é est avantageuse, enfin si les d épenses consenties ont l ’effet escompté. C’est d’ailleurs à l ’incitation des CdF (cf. leur co-rapport) que le crit ère concern é a été substitu é à celui de la seule «efficience», trop vague dans la mesure notamment o ù il met insuffisamment en lumière l’élément de la rentabilité des moyens mis en oeuvre. Il n ’a pas été jug é utile d ’indiquer formellement que la haute surveillance est un suivi parallèle des affaires. Comme l ’ont en effet – avec insistance et exemples pratiques à l’appui – précisé les rapporteurs à propos de l’art. 169 Cst., dans le cadre de la r éforme de la Cst., il va de soi que la haute surveillance peut s ’exercer, dans tous les domaines, concomitamment aux activit és soumises à contrôle (BO 1998 N tiré à part p. 80, E 1998 tir é à part p. 127). D ’ailleurs, restreindre la fonction de haute surveillance à une fonction exclusivement consécutive aux activités à évaluer, non seulement résulte d’une interprétation dogmatique et trop stricte de la séparation des pouvoirs, mais irait de plus à l’encontre d’une pratique constante en mati ère de haute surveillance. «La haute surveillance est un élément essentiel de la s éparation des pouvoirs. Il s’agit d’un contrôle politique assur é par le Parlement et non d ’une surveillance au sens de celle que le Conseil f édéral exerce en vertu de l ’art. 102 Cst. Le Parlement fait part de sa satisfaction ou de ses critiques, et formule des recommandations quant aux actions futures. Mais il ne peut se substituer aux organes qu ’il surveille, ni3374 abroger leurs décisions» (message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Cst. fédérale; FF 1997 I 396). L’al. 4 inscrit au niveau de la loi le principe contenu dans cette dernière phrase, primordial s’agissant de la surveillance exercée sur les organes juridictionnels (tribunaux f édéraux et commissions de recours, mais aussi Conseil fédéral et administration f édérale, dans la mesure o ù ces derniers participent à l’administration de la justice) puisqu ’il vise à garantir l ’indépendance de la Justice. Il n’y a au reste pas opposition entre la nécessité de garantir cette ind épendance et la pratique qui est celle des CdG depuis de longues ann ées, selon laquelle celles-ci contrôlent non seulement la gestion administrative des organes juridictionnels, mais aussi le respect des principes fondamentaux de procédure (pas de déni de justice, pas de retards injustifiés, égalité de droit concernant l ’accès aux tribunaux, etc). Dans ce cadre, les CdG s’attachent à examiner les tendances de la jurisprudence, sans cepen- dant entrer sur le fond lui-m ême des décisions judiciaires, comme cela a été expres- sément précisé à la demande des CdG à l’al. 4, 2e phrase. Art. 28 Décisions de principe, et planifications Cf. le commentaire détaillé présenté sous le ch. 242 du présent rapport. Art. 29 Actes particuliers Al. 1: Conformément à l’art. 163, al. 2, Cst., les actes qui ne fixent pas des r ègles de droit sont édictés sous la forme d’un arrêté fédéral, qui, s’il n’est pas sujet au référendum, est qualifié d’arrêté fédéral simple. S ’il se contente de rappeler le principe contenu dans la disposition constitutionnelle pr écitée, l ’al. 1 n ’en constitue pas moins le point de rattachement de l’al. 2. Al. 2: De même que l’art. 163, al. 2, Cst., l ’al. 1 ne pr écise pas dans quels cas un acte est sujet à référendum, et dans quels cas il ne l ’est pas. Si toutefois seuls les actes fixant des règles de droit au sens de l ’art. 23, al. 4 (normes générales et abstraites) peuvent encore revêtir la forme de la loi telle que vis ée aux art. 163, al. 1, Cst. et 164, al. 1, Cst, et compte tenu de l ’art. 141, al. 1, let. c, Cst., les d écisions habituellement sou- mises à référendum en tant que «lois» réglant un cas isol é (p. ex. arr êté fédéral du 18 décembre 1998 concernant l ’octroi d ’une aide financi ère au Mus ée suisse des transports; RS 432.51) ne devraient plus désormais faire l’objet d’un référendum que si le constituant ou le l égislateur le pr évoit. Une telle restriction – indirecte – du droit de référendum ne correspondrait toutefois pas à la volonté du constituant. C’est la raison pour laquelle l ’al. 2 dispose que les actes particuliers de l ’Assemblée fédé- rale, qui n écessitent une base l égale conformément au principe de la l égalité, revê- tent la forme de l ’arrêté fédéral et sont sujets au r éférendum facultatif en l ’absence d’une telle base. Cette disposition laisse ainsi à l ’Assemblée f édérale le soin de décider, dans les cas particuliers, si l ’acte concerné nécessite une base l égale pour être soumis au r éférendum. L’Assemblée fédérale est ainsi habilit ée à poursuivre sa pratique actuelle, d ’ailleurs conforme aux exigences de la jurisprudence et de la doctrine concernant l ’application du principe de la l égalité (cf. également J.-F. Au- bert, Considération sur la réforme des droits populaires f édéraux, in: Revue de droit suisse 1994 I, p. 299 s. et p. 310 s.).3375 Art. 30 Autres attributions Cf. la partie introductive du titre 3 «Attributions de l’Assemblée fédérale». Titre 4 Organisation de l ’Assemblée fédérale Chapitre 1 G énéralités Ce titre ne r ègle que les éléments à caract ère l égislatif qui valent pour les deux conseils et permettent ainsi le bon fonctionnement du syst ème bicaméral. Quant à l’organisation et aux questions de proc édure, elles sont r églées par chacun des con- seils séparément. Art. 31 Organes Le droit actuel ne comporte pas de liste des organes de l ’Assemblée f édérale. L’art. 31 permet de combler cette lacune en pr ésentant une liste exhaustive des organes de l’Assemblée fédérale, précisant ainsi le terme d’«organe» introduit par la nouvelle Cst.. Ainsi, par exemple, l ’art. 162, al. 1, Cst. pr évoit que l ’immunité ab- solue est garantie pour tous les propos tenus devant les conseils et leurs organes. L’énumération exhaustive des organes de l ’Assemblée fédérale permet d ès lors de déterminer quels sont les organes devant lesquels les d éputés b énéficient de l’immunité absolue. L’al. 2 consacre le principe selon lequel les droits et obligations des Bureaux des conseil sont identiques à ceux qui sont d évolus aux commissions par la loi, sauf disposition contraire de celle-ci, principe qui est d éjà mis en pratique à l’heure ac- tuelle. Art. 32 Siège de l’Assemblée fédérale La loi actuelle ne comporte aucune disposition relative au si ège de l ’Assemblée fédérale. Seul un d écret du 27 novembre 1848 (RO I 47; ne figure pas dans le RS) désigne Berne comme siège de l’Assemblée fédérale. Il est précisé en outre dans les art. 13 et 13 a de la loi f édérale du 26 mars 1934 sur les garanties politiques et de police en faveur de la Conf édération (RS 170.21) que les conseils peuvent, excep- tionnellement, se réunir dans n’importe quel autre canton. A ce jour, les conseils ont d écidé à deux reprises de si éger dans un autre lieu (ses- sion d ’automne 1993 à Genève et session de printemps 2001 à Lugano). En r ègle générale, il a été recouru à la motion d’ordre pour proposer de siéger ailleurs (cf. BO 1993 N 1338, E 577; BO 1999 N 1272; BO 1999 E 484), ou par une recommanda- tion du Conseil des Etats (BO 1999 E 484). Ce mode de d écision dont la forme est assez succincte soul ève plusieurs questions, notamment: l ’Assemblée f édérale a-t- elle le droit, dans l ’absolu, de si éger ailleurs qu ’à Berne? Les bases de d écision suffisantes existent-elles? Que faire, lorsque les deux conseils ne parviennent pas à s’entendre? Le Conseil fédéral ne soit-il pas avoir l’occasion de se prononcer? La disposition propos ée précise donc d ésormais que Berne est le si ège de l ’Assem- blée fédérale, qu’exceptionnellement elle peut si éger ailleurs qu ’à Berne, et que la décision doit être prise par voie d’arrêté fédéral simple. Cette solution pr ésente deux avantages: premi èrement, il est n écessaire d ’obtenir une d écision concordante des deux conseils. Sur ce point, ce sont les dispositions usuelles relatives aux relations3376 entre les conseils qui s ’appliquent. Deuxièmement, du fait que la demande est faite par voie d’initiative parlementaire, il sera obligatoirement rédigé un rapport, qui met notamment en évidence les cons équences financières et l ’importance politique d ’un projet. Comme pour toutes les initiatives parlementaires, le Conseil f édéral pourra, s’il le désire, faire part de son avis. Art. 33 Convocation Le droit en vigueur ne pr écise pas qui convoque le Conseil national, le Conseil des Etats ou l ’Assemblée f édérale (Chambres r éunies). Les al. 1 et 2 inscrivent donc dans la loi la pratique actuelle, à savoir que le Conseil national et le Conseil des Etats sont convoqu és par leurs Bureaux respectifs, et l ’Assemblée fédérale (Cham- bres réunies) par la Conférence de coordination. Concernant la convocation de l ’Assemblée f édérale en temps de crise, la LREC renvoie aux art. 13 et 13 a de la loi actuelle sur les garanties, du 26 mars 1934. L’al. 3 reprend en substance les dispositions contenues dans ces articles, de sorte que toutes les modalit és de convocation de l ’Assemblée fédérale soient r églés dans un seul article. A cet égard, l’art. 2, al. 3, pr écise que le Conseil f édéral peut ordon- ner la convocation de l ’Assemblée f édérale pour une session extraordinaire (cf. art. 12 de la loi sur les garanties). Chapitre 2 Conseil national et Conseil des Etats Art. 34 Collèges présidentiels Cet art. r égit la composition du coll ège présidentiel de chaque conseil. Le coll ège présidentiel est l ’organe qui, conform ément à l’art. 152 Cst., est charg é de pr ésider le conseil. Il se compose du pr ésident, du premier vice-pr ésident et du second vice- président. La pr ésente loi attribue un certain nombre de comp étences aux coll èges présidentiels (cf. art. 8, al. 3; art. 19; art. 149, al. 3). Les attributions des présidents et des vice-pr ésidents sont d éfinies comme jusqu ’à pr ésent dans les r èglements des conseils. Art. 35 Bureaux des conseils L’importance des Bureaux justifie l ’introduction d’une base l égale les concernant, d’où la création de la présente disposition. Il y est notamment pr écisé que le coll ège présidentiel fait partie du Bureau. Les autres membres du Bureau sont d ésignés par les règlements des conseils. Chaque conseil institue un Bureau chargé de sa direction et des autres affaires qui le concernent. La liste d étaillée des attributions des Bu- reaux est définie comme précédemment par voie de règlement. Art. 36 Règlements des conseils L’art. 36 sert de base légale aux règlements des conseils, qui régissent l’organisation et les r ègles de proc édure de chacun d ’eux. Ces r èglements doivent être édictés par voie d ’ordonnance, mais avec une particularit é: l ’édiction de cette ordonnance ne requiert l ’aval que du conseil concern é, et non celui de l ’autre conseil. Il s ’agira donc soit d ’une ordonnance du Conseil national, soit d ’une ordonnance du Conseil3377 des Etats. Toute disposition figurant dans une ordonnance doit se baser sur des dispositions légales. Art. 37 Conférence de coordination Cette art. reprend en grande partie les dispositions de l ’actuel art. 8 ter LREC. Comme jusqu ’à présent, la Conf érence de coordination se compose du Bureau du Conseil national et du Bureau du Conseil des Etats. Al. 2: En règle générale, la Conf érence de coordination se voit confier les attributions qui concernent les deux conseils et qui doivent être réglés uniformément. Let. a: La Conférence de coordination planifie les travaux de l ’Assemblée fédérale, et elle coordonne les planifications des sessions des conseils et les planifications annuelles. L’élaboration de la planification des objets de la l égislature a été retirée des attribu- tions de la Conférence de coordination, car cette planification n ’a jamais existé dans les faits. Let. b: La let. b reprend le droit en vigueur (art. 8ter, al. 3, LREC). Let. c: La let. c contient les bases l égales permettant à la Conf érence de coordination d’édicter, au besoin, des directives sur l’attribution de ressources humaines ou finan- cières aux organes de l ’Assemblée fédérale. Il existe d ésormais, par exemple, une base légale pour les directives actuelles concernant le recours à des experts par les commissions ou les d élégations, ou encore pour les directives relatives aux voyages à l’étranger des députés, des commissions ou des délégations. Let. d: La disposition concernant l’élection du secrétaire général a été révisée récemment et a donc été reprise telle quelle (cf. loi f édérale du 8 octobre 1999, en vigueur depuis le 1er janvier 2000). Let. e: Comme les groupes parlementaires se composent de députés des deux conseils, c’est à la Conférence de coordination qu ’il revient d ’examiner si les conditions énoncées à l ’art. 61 de la pr ésente loi, concernant la cr éation des nouveaux groupes parle- mentaires, sont satisfaites. Al. 3: L’art. 8ter, al. 7, LREC garantit au pr ésident de la Conf édération et au chancelier le droit de participer aux s éances de la Conf érence de coordination, avec voix consul- tative. Dans la pr ésente loi, il est propos é que ce soit le Conseil f édéral qui puisse participer aux s éances; en d ’autres termes, c ’est à ce dernier qu ’il incombera de décider lequel de ses membres le repr ésentera aux s éances. Ainsi, par exemple, lorsque la Conf érence de coordination s ’occupe, conformément à l’al. 5 du pr ésent art., de la planification et de la coordination des relations ext érieures de l’Assemblée3378 fédérale, le chef du D épartement f édéral des affaires étrangères doit pouvoir être présent. Ce sont les dispositions g énérales relatives à la participation du Conseil fédéral aux s éances des commissions qui s ’appliquent (cf. art. 159). Le Conseil fédéral peut formuler des propositions, mais n ’a pas le droit de prendre part aux votes. Al. 4: La Conférence de coordination est une «commission conjointe » (cf. art. 153, al. 2, Cst.). L’art. 46, al. 2, de la pr ésente loi pr évoit que les d écisions des commissions communes aux deux conseils sont adopt ées à la majorit é des membres votants de chaque conseil. L’al. 4 réitère ainsi le principe selon lequel la majorit é des voix des membres de chaque conseil est requise pour les d écisions des commissions commu- nes, pr écisant que les d écisions de la Conf érence de coordination doivent être ap- prouvées par les Bureaux des deux conseil. Cette disposition reprend le droit en vigueur. L’élection du secrétaire général selon l’al. 2, let. d, constitue une dérogation à la r ègle selon laquelle la d écision est prise s éparément. Est élue la personne qui recueille les voix de la majorit é absolue des votants, comme c ’est d’ailleurs aussi le cas pour la confirmation de l’élection par les Chambres réunies. Al. 5: Selon le droit actuel, la Conf érence de coordination est charg ée notamment des relations de l ’Assemblée fédérale avec les parlements étrangers et les organisations internationales. Afin d ’éviter des chevauchements entre les activit és des commis- sions compétentes en mati ère de politique ext érieure et la Conf érence de coordina- tion, et afin de permettre une meilleure coordination des travaux dans ce domaine, il est proposé que pour ces questions, la Conf érence de coordination soit élargie aux présidents des commissions concern ées et que les pr ésidents d’autres organes con- cernés de l’Assemblée fédérale puissent y être appelés avec voix consultative. Dans leur co-rapport du 15 juin 2000 à l ’intention des CIP, les commissions de politique extérieure (CPE) des deux Chambres avaient demand é de créer, au moyen d’un art. propre, un organe s éparé ayant pour mission de coordonner les relations extérieures de l ’Assemblée fédérale. Les CPE ont propos é la composition suivante: les collèges présidentiels des deux Chambres, les pr ésidents des commissions com- pétentes en matière de politique étrangère ainsi que les d élégations qui repr ésentent l’Assemblée f édérale dans les assembl ées parlementaires internationales. La CIP rejette cette proposition parce qu ’elle ne tient pas à créer, pour de simples motifs de coordination, un nouvel organe parlementaire organisant des s éances supplémentai- res. En outre, aux yeux des CIP, faire siéger et faire voter dans cet organe de coordi- nation les présidents des six délégations est une mesure disproportionn ée. L’objectif visé par les CPE peut être tout aussi bien réalisé si ces délégations et, le cas échéant, d’autres commissions sont appel ées à participer avec voix consultative au moment où elles sont effectivement concernées. Art. 38 Délégation administrative La direction de l ’administration du Parlement (cf. art. 64 à 70) est exerc ée par la Délégation administrative, dont les membres sont d ésignés par la Conf érence de coordination (cf. art. 8 ter, al. 4, LREC). La D élégation administrative est une com- mission commune des deux conseils et se compose de trois membres du Bureau de chaque conseil. Comme pr écédemment, la D élégation administrative se constitue3379 elle-même, et elle d ésigne l’un de ses membres pour assumer les fonctions de d élé- gué (cf. art. 8 de l’arrêté fédéral sur les Services du Parlement). L’al. 3 précise que la Délégation administrative prend ses décisions à la majorité des membres votants. Chapitre 3 Assembl ée fédérale (Chambres réunies) La nouvelle Cst. pr évoit à l ’art. 164 que toutes les dispositions importantes fixant des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale, raison pour laquelle de nombreuses dispositions du r èglement de l ’Assemblée fédérale (Cham- bres réunies; cf. RS 171.12) ont été reprises dans le présent chapitre. Art. 39 Bureau de l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) La composition du Bureau de l ’Assemblée fédérale (Chambres réunies) est nouvelle et comprend les coll èges présidentiels des deux Chambres; les scrutateurs n ’en font dorénavant pas partie (cf. art. 1 RAF). Les scrutateurs et les scrutateurs suppl éants des deux conseils ont pour r ôle de déterminer les résultats des élections et des votes (cf. art. 41, al. 2). L ’al. 4 indique que le Bureau de l ’Assemblée fédérale (Chambres réunies) institue des commissions de l ’Assemblée fédérale (Chambres r éunies). Les membres et le coll ège présidentiel de ces commissions sont nomm és par le Bureau du conseil dont ils font partie. Cette disposition s ’applique également pour la Com- mission des gr âces et des conflits de comp étences. La majorit é de la commission propose que les commissions de l ’Assemblée fédérale (Chambres r éunies) se com- posent de 12 membres du Conseil national et de 5 membres du Conseil des Etats. La minorité de la commission s ’oppose à cet élargissement et propose que les commis- sions se composent, comme c’est le cas jusqu’ici, de 9 membres du Conseil national et de 4 membres du Conseil des Etats. La création d’une commission permanente pour la pr éparation des élections auprès des instances judiciaires fédérales a été refusée. La CIP fonde sa r éflexion sur le fait que la pr éparation des élections doit rester du ressort des groupes parlementaires. L’actuel «Groupe de travail interpartis pour la pr éparation des élections des juges », qui regroupe tous les groupes parlementaires, a fait ses preuves. L’argument invoqué en commission pour institutionnaliser cet organe est l ’amélioration de la transpa- rence du processus de pr éparation. Les opposants font valoir, quant à eux, que la consécration de cet organe dans la loi, avec ses droits et ses obligations, ne pourrait rien changer au fait que les groupes veuillent exercer leur droit de proposition di- rectement dans les Chambres r éunies. Le n écessaire travail de pr éparation des élec- tions des juges consiste à ce que les groupes s ’échangent et examinent en commun les informations sur les candidatures, informations qui, par d éfinition, sont confi- dentielles. Un organe mis en place par la loi et qui serait compos é de manière identi- que à l’actuel groupe de travail informel ne pourrait certainement pas accomplir le travail mieux que le «groupe de travail ». Si l ’organe devait être plus grand que le «groupe de travail », il ne pourrait pas accomplir son travail correctement en raison de la difficulté de préserver la confidentialité des débats; les accords entre les grou- pes auraient sans doute lieu en dehors de l ’organe en question, ce qui le rendrait inutile.3380 Art. 40 Commission des grâces et des conflits de compétences Cette disposition reprend elle aussi dans une large mesure le droit en vigueur (cf. art. 38 et 39 LREC, et art. 11 du r èglement de l ’Assemblée f édérale [Chambres réunies]). Selon le droit actuel, les membres de la commission susmentionn ée sont élus pour six ans. Or, la dur ée du mandat des membres des autres commissions permanentes est de quatre ans, et elle est r églée par voie de r èglement. Pour cette raison, il est propos é que les membres de la Commission des gr âces et des comp é- tences soient eux aussi d ésignés pour une p ériode de quatre ans. En cons équence, il peut être renonc é à une r églementation sur cette question, car les dispositions du règlement du Conseil national s’appliquent par analogie (cf. art. 41). Le droit actuel pr évoit que les délibérations concernant un recours en gr âce peuvent se faire à huis clos. Il n ’est cependant pas n écessaire de pr évoir expressément une telle disposition, car en vertu de l ’art. 4, al. 2, de la pr ésente loi, les d élibérations peuvent avoir lieu à huis clos si un sixi ème des membres de l ’Assemblée fédérale (Chambres r éunies) ou une commission (p. ex. la Commission des gr âces) le de- mandent, notamment pour garantir la protection de la personnalité. Art. 41 Procédure Cette disposition, qui reprend le droit en vigueur (art. 13 du r èglement de l’Assemblée fédérale [Chambres réunies]), prévoit que la proc édure de l’Assemblée fédérale (Chambres r éunies) est r égie par le r èglement du Conseil national, qui s’applique par analogie. De plus, elle constitue la base l égale indispensable pour l’édiction, si besoin est, d’un éventuel règlement de l’Assemblée fédérale (Chambres réunies). A l ’heure actuelle, il peut être admis que le r èglement existant peut être supprimé sans être remplacé, mais il n’est pas possible de faire une telle proposition dans le cadre du pr ésent projet, car ce n ’est pas l’Assemblée fédérale sous la forme des deux conseils d élibérant s éparément qui est comp étente à ce sujet, mais l’Assemblée fédérale Chambres réunies. Chapitre 4 Commissions Le 4 octobre 1991, les conseils ont adopt é une r éforme parlementaire pr évoyant, entre autres innovations, un r éaménagement du syst ème des commissions. Cette réforme avait été déclenchée par les initiatives parlementaires de Gilles Petitpierre et René Rhinow (90.228 et 90.229: cf. les rapports de commissions sur ces initiatives, in FF 1991 III 641 s. et 1991 IV 345 s.). La r éforme a fait passer le Parlement f édé- ral d’un système mixte – mêlant commissions permanentes et commissions ad hoc – à un syst ème pr évoyant 12 commissions permanentes pour chaque conseil. Les dispositions consacrant le nouveau système ont été intégrées principalement dans les règlements des deux conseils: c ’est ainsi que les art. 15 RCN et 10 RCE énumèrent les commissions et leurs t âches, et que les art. 15 a et 11 disposent respectivement que des commissions sp éciales ne peuvent être institu ées que dans des cas excep- tionnels. Quant aux normes relatives aux commissions contenues dans la LREC, elles continuent d’être, les unes, trop rudimentaires, les autres, trop d étaillées, et ont fini par former un ensemble difficile à appréhender clairement. La révision totale en cours est donc l ’occasion de d ébroussailler les dispositions qui se rapportent aux commissions, et de reprendre notamment dans la loi les dispositions pertinentes de contenu identique prévues par les règlements de l’un et l’autre conseils. Enfin,3381 il s’agit de faire passer de l ’échelon r églementaire à l ’échelon l égislatif un certain nombre de dispositions fondamentales qui ont trait à l ’organisation des autorit és fédérales, conformément à ce que prévoit l’art. 164 Cst. Section 1 Dispositions g énérales La section 1 contient les dispositions applicables à l ’ensemble des commissions, c’est-à-dire tant aux commissions législatives qu’aux commissions de surveillance et aux commissions des finances. Les sections suivantes contiennent les dispositions particulières concernant les attributions des commissions de surveillance ou des finances et de leurs d élégations, ainsi que celles de la commission de r édaction et celles des délégations auprès d’assemblées parlementaires internationales. Art. 42 Commissions permanentes et commissions spéciales L’art. 42 indique les deux types de commission possibles. Comme aux art. 15 et 15 a RCN et 10 et 11 RCE, il a été retenu les expressions de «commissions permanentes» et de «commissions sp éciales», plus parlantes que «commissions permanentes » et «commissions non permanentes »: on comprend ais ément qu ’une commission sp é- ciale n’est instituée que si des circonstances extraordinaires le justifient. Les diff é- rentes commissions elles-m êmes ne sont pas énumérées dans la loi: il a été estimé plus judicieux d’en dresser la liste dans les r èglements, plus facilement modifiables (création ou suppression de commissions, ou encore changement d ’appellation). Il convient d’ajouter que les deux conseils ne doivent pas imp érativement instituer les mêmes commissions. En tout état de cause, les commissions permanentes doivent être expressément mentionnées soit dans la loi, soit dans les règlements des conseils. Art. 43 Constitution des commissions Les Bureaux des conseils sont chargés de désigner les membres et les collèges prési- dentiels des commissions: pr évue à ce jour uniquement par les r èglements des con- seils (art. 9 RCN et art. 6 RCE) malgr é son caract ère de norme du degr é législatif, cette comp étence relativement importante est d ésormais établie explicitement à l’al. 1. L’al. 2 précise que la d ésignation des coll èges présidentiels des commissions com- munes – prévues explicitement à l’art. 153, al. 2, Cst. – incombe à la Conférence de coordination, sans entrer dans les modalités régissant la constitution de commissions communes, qui sont pr écisées dans la disposition constituant la base l égale perti- nente. A l’instar de l’actuel art. 8quinquies, al. 2, LREC, l’al. 3 fixe les critères auxquels obéit la constitution des commissions. Ces crit ères s’appliquent à la constitution de toutes les commissions et sous-commissions. Pr écisant que les groupes sont repr ésentés proportionnellement à leur force num érique, l ’al. laisse cependant une marge de manœ uvre suffisante pour les cas (notamment lors de l ’institution de sous-com- missions) où un groupe renonce au siège qui lui reviendrait. Concernant la deuxième phrase de l ’al. 3, une minorit é de la commission estime qu ’il faut, d ’une part, y inclure le crit ère du «sexe», et, d ’autre part, supprimer les trois mots «autant que possible», car ils pourraient inciter le Parlement à ne pas tenir compte de ces crit è- res. Si plusieurs groupes parlementaires veillent aujourd ’hui déjà à une repr ésenta-3382 tion équitable des deux sexes, la minorit é susmentionnée souhaite que cela devienne une obligation pour tous les groupes. La majorit é estime quant à elle qu ’il importe avant tout de pouvoir d ésigner les personnes les plus comp étentes pour un si ège, et que cela devient très difficile si le nombre de critères à respecter est trop important. L’al. 4 précise que si un membre d’une commission change de groupe parlementaire en cours de mandat, il n ’en restera pas moins membre de cette commission jusqu ’à l’expiration de ce dernier. Signalons enfin que la pratique en vigueur veut que les critères mentionnés à l’al. 3 sont applicables en cas de renouvellement intégral d’une commission, et lorsqu’il s’agit de repourvoir un ou plusieurs sièges devenus vacants: cette pratique peut parfaitement être établie au niveau des règlements des conseils. Art. 44 Attributions Dans les limites des comp étences qui leur sont conf érées par la loi ou par les r ègle- ments des conseils toutes les commissions exercent les m êmes attributions, qui sont aujourd’hui énumérées dans la loi alors qu ’elles ne figuraient pr écédemment que dans les r èglements des conseils (art. 15 RCN et 10 RCE). La d éfinition de ces attributions a été un l’un des éléments clefs de la réforme du Parlement de 1991, qui s’est par exemple traduite par l ’obligation pour les commissions de suivre l’évolution sociale dans leur domaine et, le cas échéant, de proposer d ’elles-mêmes des solutions aux probl èmes dont elles avaient à conna ître, ce qui revient à leur reconnaître un droit d’autosaisine. Si les let. a, c et d de l’al. 1 correspondent aux let. a, b et c de la liste des attributions aujourd’hui d évolues aux commissions aux termes des art. 15 RCN et 10 RCE, la tâche de coordination citée à la let. d de cette m ême liste fait désormais l’objet d’un art. spécifique (cf. art. 49). L’al. 1, let. b , reprend l ’art. 153, al. 3, de la nouvelle Cst., aux termes duquel la loi peut déléguer aux commissions certaines comp étences, à l’exception des compéten- ces législatives. Il n ’y a pas lieu d ’énumérer ici les objets sur lesquels les commis- sions ont la comp étence de statuer d éfinitivement, puisque ceux-ci d écoulent des normes de comp étence pertinentes, soit de la pr ésente loi, soit m ême d’autres lois, par exemple de l ’art. 44, al. 2, LOGA, qui dispose que le Conseil f édéral doit con- sulter la commission comp étente de chaque conseil sur les mandats de prestations qu’il entend confier à certains groupements ou offices. L’al. 1, let. e , se fonde sur l ’art. 170 Cst., aux termes duquel l ’Assemblée fédérale veille à ce que l ’efficacité des mesures prises par la Conf édération fasse l ’objet d’une évaluation. Or, une telle évaluation fait partie des attributions d évolues à chacune des commissions de l ’Assemblée fédérale, en vertu de l ’art. 44. Ce dernier répond donc à la volont é du constituant, qui a d élibérément cr éé une disposition distincte concernant la mission d ’évaluation, au lieu d ’intégrer celle-ci dans l’art. 169 Cst., relatif à la mission de haute surveillance impartie à l ’Assemblée fédérale. Les travaux pr éparatoires effectués dans le cadre de la r éforme de la Cst. montrent clairement que la cr éation d ’un art. constitutionnel distinct pour l’évaluation repose sur une id ée très large du concept d ’«évaluation», qui comprend aussi une auto- évaluation de la part du l égislateur. Au Conseil des Etats, le rappor- teur de la commission a d éclaré en substance que l ’évaluation était une mission distincte de la haute surveillance; elle a un champ d ’application plus large, en ce sens que ce n’est pas uniquement l’efficacité des mesures prises par le Conseil f édé- ral ou par l ’administration qui fait l ’objet d’une évaluation, mais que le Parle-3383 ment peut également décider de soumettre à une évaluation les mesures qu’il a prises lui-même, ou les actes qu’il a édictés (BO 1998 E, Tiré à part «Réforme de la Cons- titution fédérale», p. 134). Une minorit é de la commission, pour sa part, et à l ’instar des commissions des finances des deux conseils (voir leur avis du 6 juin 2000), est d ’avis que seules les commissions de surveillance doivent être habilitées à effectuer des évaluations. Si toutes les commissions avaient pour attribution d ’effectuer des évaluations d’efficacité, cela entraînerait des activités inutiles, et les d épenses liées aux services rendus par des tiers augmenteraient consid érablement. En outre, certains organes pourraient recourir à une évaluation pour s ’autojustifier. Il est donc n écessaire que les évaluations soient effectuées par des organes de contr ôle indépendants. Par con- séquent, la minorit é est d ’avis que la mission d ’évaluation attribu ée à toutes les commissions doit être rayée de l’al. 1, let. e. Elle propose par contre que soit cr éé un nouvel al. 1bis, qui pr écise que les commissions l égislatives peuvent s ’adresser aux commissions de surveillance lorsqu ’elles souhaitent qu ’un acte fasse l ’objet d ’une évaluation. La CIP estime cependant qu ’en limitant les missions d ’évaluation aux organes de surveillance, on s ’écarte de la volont é du constituant. Si l’on veut notamment res- pecter sa volont é d ’instaurer une auto- évaluation du l égislateur, il faudra que les organes charg és d ’élaborer des lois se demandent constamment si les lois qu ’ils préparent permettent d ’atteindre les objectifs vis és. La mission d ’évaluation de l’efficacité confiée à l’Assemblée fédérale par l’art. 170 Cst. concerne donc à la fois le domaine de la haute surveillance et celui de la législation. D’un côté, dans le cadre de sa mission de haute surveillance, l ’Assemblée fédérale doit donc examiner si le Conseil fédéral et l ’administration mettent correctement en œ uvre les lois édictées; d’un autre c ôté, elle doit se demander, lors de son travail de l égislation, quels sont les effets des lois qu ’elle édicte. Il va de soi que les CdG et les CdF auront elles aussi leur mot à d i r e e n m a t ière d ’auto-évaluation du l égislateur, dans la mesure notamment où il est impossible de distinguer nettement évaluation des activit és de l’administration et évaluation des activités du législateur. Cependant, par manque de moyens, les CdG et les CdF ne pourront proc éder que ponctuellement à l’évaluation des activités de l égislation. Il est donc n écessaire que les commissions l égislatives soient invitées à s’interroger systématiquement sur les effets des actes qui lui sont soumis pour examen préalable. Concrètement, les commissions auront avantage à procéder de la mani ère suivante: une fois terminé l’examen préalable d’un projet d’acte, la commission examinera s’il est opportun de proc éder à une évaluation des dispositions l égislatives prévues, et, dans l ’affirmative, de quelle fa çon. En r ègle g énérale, la commission chargera le département comp étent de lui soumettre un rapport d ’évaluation dans un d élai de deux à trois ans. Dans certains cas, cependant, il sera plus judicieux que la commis- sion demande à l’Organe parlementaire de contr ôle de l ’administration (OPCA) ou au Contr ôle f édéral des finances (CDF) d ’effectuer une étude approfondie sur la question. Lorsqu’une commission choisit de s ’adresser à l’OPCA ou au CDF, il est conseillé de charger un organe des commissions de surveillance de coordonner l’ensemble (voir art. 54, al. 4). Il s ’agit en effet d’éviter que les services comp étents des différents organes parlementaires ne soient submerg és de mandats sans aucune coordination; les commissions de surveillance sont appel ées à jouer un r ôle impor- tant à cet égard.3384 Comme en témoigne leur avis du 11 mai 2000, les commissions de gestion des deux conseils approuvent le fait que la mission d ’évaluation soit confi ée à chacune des commissions, comme le pr évoit l ’art. 44, al. 1, let. e. Elles pr écisent cependant expressément qu ’il est indispensable de garantir une certaine coordination dans ce domaine, souhait dont la CIP a tenu compte. Outre les t âches susmentionn ées de coordination des évaluations scientifiques, t âches qui sont confi ées à la conf érence des coll èges pr ésidentiels des commissions et d élégations de surveillance (art. 54, al. 4), il est pr évu à l’art. 49 que les commissions veillent, d ’une façon générale, à garantir une certaine coordination. Art. 45 Pouvoirs en général L’art. 45 d éfinit les pouvoirs en g énéral dont jouissent les commissions en tant qu’organes des conseils. Les droits sp écifiques en mati ère d’information dont elles peuvent se prévaloir à l’égard du Conseil fédéral et de l’administration sont précisés au chapitre intitulé «Relations entre les commissions et le Conseil f édéral». Les let. a et b de l’al. 1 reprennent simplement les art. 8quinquies, al. 5, et 47bis, al. 1, LREC. La let. c établit express ément le droit – à ce jour non écrit – des commissions d’entendre les repr ésentants des milieux int éressés. Or, s ’agissant de la mise en œ uvre des actes, la pratique actuelle veut que les organes chargés de l’exécution – en particulier les représentants des cantons – soient déjà de toute fa çon souvent invit és à fournir leur avis sur les probl èmes que peut poser celle-ci. Par ailleurs, concernant la mention des cantons, si rien n ’empêche de consid érer que la notion de «milieux intéressés» recouvre également les cantons, le statut particulier de ces derniers en qualité d’acteurs majeurs de l ’exécution justifierait qu ’ils soient cités expressément, d’autant que le 22 d écembre 1999, sur la base de l ’initiative parlementaire 96.456 (Rhinow), les conseils ont décidé d’ajouter à l’art. 47bis LREC un al. 1bis, qui prévoit que pour délibérer des possibilités de mise en œ uvre d’un acte qu’elles sont chargées d’examiner, les commissions peuvent inviter les cantons à donner leur avis (BO 1999 E 305 s.; BO 1999 N 2601 s.). Par contre, il n ’y a pas lieu de mentionner sp é- cialement ici l’aspect de la mise en œ uvre, dans la mesure o ù cet aspect est en r ègle générale au c œ ur des discussions, du fait des int érêts sp écifiques des autorit és et associations consultées. L’al. 1, let. d, établit le droit des commissions de procéder à des visites. Ce droit, qui relève pourtant de l ’évidence et dont les commissions font d éjà usage dans la prati- que, n’avait à ce jour jamais été inscrit dans les textes. L’al. 2, ne figurait pas dans la LREC. Pourtant, sur le plan de la proc édure, le droit de constituer des sous-commissions est capital. Il s ’agira par ailleurs de préciser que les sous-commissions ne sont pas habilit ées à s ’exprimer directement devant les conseils. D’autre part, il est à noter que plusieurs commissions peuvent nommer des sous-commissions communes, c ’est-à-dire communes aussi bien à deux commis- sions d ’un même conseil qu ’aux commissions homologues de l ’un et l ’autre con- seils. Pr écisons incidemment que les d élégations des commissions des finances et des commissions de gestion sont formellement des sous-commissions. Pour ce qui est des modalit és de la constitution des sous-commissions, elles continueront d ’être définies dans les r èglements des conseils, qui devront pr éciser également certains points particuliers, comme l ’interdiction faite aux sous-commissions – qui agissent toujours sur mandat des commissions plénières – d’informer le public de leur propre chef.3385 Art. 46 Procédure L’al. 1 dispose que la procédure applicables au sein des commissions est identique à celle qui prévaut au sein de leurs conseils respectifs. L’ordre des votes, par exemple, est le m ême qu’au plénum du conseil. Cette r éalité n’empêche pas que la loi ou le règlement puissent pr évoir des r ègles de proc édure sp écifiques aux commissions: ainsi, les art. 21 RCN et 14 RCE prescrivent que le pr ésident de la commission participe au vote, alors que les art. 83 RCN et 71 RCE, de m ême que l ’art. 80 de la présente loi, disposent que le pr ésident du conseil ne fait, lui, que d épartager en cas d’égalité des voix. L’art. 153, al. 2, Cst. pr évoit la possibilit é d’instituer des commissions conjointes. De fait, celles-ci existent d ’ores et d éjà sous la forme de d élégations: la disposition susmentionnée ne fait donc qu ’asseoir les commissions conjointes sur une base constitutionnelle expresse. Il reste cependant à régler la procédure de vote applicable au sein de ces commissions: aussi l’al. 2, conformément au principe de la s éparation des conseils inhérente au bicamérisme, prévoit-il que les membres de l ’un et l ’autre conseils votent séparément. Il est à noter que par exemple la conf érence de concilia- tion constitue une exception à cette règle (cf. art. 92). Art. 47 Confidentialité La confidentialité des s éances constitue un principe essentiel parmi ceux auxquels auquel ob éit l ’activité des commissions. A ce jour, il n ’était statu é qu ’aux art. 24 RCN et 16 RCE, de teneur identique. La pr ésente réforme consacre ce prin- cipe à l’échelon de la loi, m ême si les modalit és pratiques peuvent continuer d ’être définies simplement aux art. 25 RCN et 17 RCE. M ême s’il y est fait r éférence aux art. 24 RCN et 16 RCE, il est superflu de mentionner dans la nouvelle norme le secret de fonction, puisqu ’en tout état de cause les membres des conseils sont tenus d’observer ce dernier en vertu de l’art. 9 de la présente loi. L’al. 2 pr évoit que, conform ément au droit en vigueur, les commissions peuvent décider de proc éder à des auditions publiques, ce qui signifie qu ’elles peuvent par exemple convier la presse à assister à l’audition d’un expert si l ’affaire concernée le justifie. Mais le public est exclu de la salle d ès que la commission reprend ses d éli- bérations. La formation de la volont é au sein des commissions doit pouvoir se faire en toute libert é et sans influence des m édias. Une minorit é de la commission pro- pose une solution moins restrictive, qui habiliterait les commissions à si éger en public, ce qui leur permettrait par exemple de rendre publics non seulement les délibérations qu’elles consacrent à un projet d ’acte, mais les r ésultats de vote eux- mêmes. La d écision de si éger en public reste cependant du seul ressort de la com- mission concern ée. En d ’autres termes, la commission pourra d ésormais siéger en public lorsqu’elle estimera judicieux de le faire, mais elle n’y sera jamais tenue. Art. 48 Information du public Cette disposition se limite à statuer le principe selon lequel les commissions sont tenues d ’informer le public. Les modalit és de cette information peuvent être d éfi- nies, soit dans les r èglements des conseils (art. 25 RCN et art. 17 RCE), soit par les commissions elles-mêmes.3386 Art. 49 Coordination des travaux des commissions La nécessité de coordonner les travaux des commissions ne cesse de cro ître, surtout s’agissant d ’objets touchant à plusieurs domaines et concernant donc plusieurs commissions. S ’il peut être extr êmement b énéfique que diff érentes commissions examinent les m êmes questions sous des angles diff érents, et n ’entraîne en tout cas aucun inconvénient, cela peut devenir probl ématique lorsque plusieurs commissions procèdent aux m êmes investigations et font appel à cet effet aux m êmes personnes (agents de l ’administration ou non). En cons équence, il convient de pr éciser le libellé de l’actuel art. 8quinquies, al. 6, LRCE. Il est d ’ailleurs à noter que la coordina- tion en question concerne non seulement les travaux des commissions homologues de l’un et l’autre conseils, mais également ceux des différentes commissions législa- tives, ainsi que ceux des commissions l égislatives et des commissions de sur- veillance. L’al. 1 statue que toutes les commissions qui traitent de questions identiques ou similaires sont tenues de coordonner leurs travaux. L’al. 2 vise à rationaliser les d émarches nécessaires à l’obtention des informations: soit les diff érentes commissions tiennent à cet effet des r éunions communes, soit encore l’une d’entre elles est charg ée d’élucider certains points et de communiquer les résultat de ses investigations aux autres commissions. L’al. 3 pr évoit que les commissions de gestion et les commissions des finances peuvent procéder à l’examen préalable du rapport de gestion et des comptes dans le cadre de séances communes. En effet, certains offices f édéraux travaillent eux aussi aujourd’hui selon les principes de la Nouvelle gestion publique, donc d ’une gestion par mandat de prestations et enveloppe globale caract érisée notamment par la con- nexion de la planification des t âches et de la planification financi ère: s’agissant de ces offices, il est évidemment judicieux de procéder à un examen conjoint du rapport de gestion et des comptes. C ’est pourquoi l ’al. 3 autorise l ’organisation de s éances communes pouvant réunir aussi bien la commission de gestion et la commission des finances d’un seul conseil que les commissions de gestion ou les commission des finances des deux conseils. L ’art. 153, al. 2, Cst. pr évoit d’ailleurs cette d érogation au principe de la séparation des conseils commandé par le bicamérisme. L’al. 4 concerne ce qu ’il est convenu d ’appeler les «co-rapports». Il pr évoit que de tels rapports sont adressés à la commission charg ée de l’examen préalable, de façon à éviter que plusieurs commissions ne fassent rapport au conseil sur la m ême ques- tion. Cette disposition ne porte d’ailleurs pas atteinte au pouvoir des commissions de s’adresser directement aux conseils: celui-ci est en effet garanti par l ’art. 45, al. 1, let. a, qui leur réserve le droit de présenter des propositions. Enfin, il est clair que les commissions peuvent établir un co-rapport de leur propre initiative. Section 2 Commissions des finances Ces derni ères ann ées, la structure des organes charg és d ’exercer la haute sur- veillance parlementaire a donn é lieu à des discussions à réitérées reprises. On s ’est, en particulier, demandé s’il était encore judicieux que deux commissions diff érentes exercent cette haute surveillance, l ’une sur les finances et l ’autre sur la gestion. Le 21 juin 1996, le Conseil national a transmis pour étude à la CIP la motion 96.3151 Raggenbass, celle-ci ayant été transformée en postulat (BO 1996 N 1198 s.). Celui-3387 ci demande que l ’on examine l ’opportunité de faire fusionner les Commissions des finances (CdF) et les Commissions de gestion (CdG) ou, pour le moins, d ’accroître la coordination entre ces deux organes. La m ême ann ée, plus pr écisément le 10 décembre 1996, le Conseil national a d écidé de donner suite à l’initiative parlemen- taire 96.454 de la commission 95.067 (CEP-CFP) (BO 1996 N 2270). Celle-ci de- mande que la LREC soit complétée par des dispositions qui permettent d’assurer une meilleure coordination entre les commissions de surveillance, par exemple en insti- tuant une Conférence des présidents. Le 22 avril 1999, le d élai imparti pour élaborer un projet ad hoc a été prolongé, compte tenu de la r évision totale de la LREC en cours (BO 1999 N 769). En relation avec la motion 96.3152, mentionnons également la motion Raggenbass 96.3151 transmise également sous forme de postulat par le Conseil national, le 21.6.96 (BO 1996 N 1190 s.). Cette motion demande la fusion des différents organes de contrôle ou une coordination plus intense entre ces organes; elle exige également que le Contr ôle des finances acqui ère un statut d ’autonomie. Le Conseil f édéral a proposé le classement de ce postulat, ayant consid éré qu’il avait été réalisé dans le cadre de la révision de la loi sur le Contrôle fédéral des finances (FF 1998 4101). Le Conseil national s ’est rallié à cette proposition le 14 d écembre 1998 (BO 1998 N 2618). Ces discussions doivent être mises en relation avec l ’évolution qu ’ont subies les tâches de contr ôle. Compte tenu de l ’apparition de nouveaux mod èles de gestion, comme la «nouvelle gestion publique » (NGP), il ne suffit plus de raisonner en ter- mes de l égalité e t d e régularité de l ’action de l ’administration. C ’est d ’ailleurs la raison pour laquelle, à l’art. 27, la liste actuelle des crit ères régissant l’exercice de la haute surveillance a été amplement compl étée. En sus de la l égalité et de la r égula- rité, on y trouve la pertinence, l ’efficacité et l’efficience. Les deux derniers crit ères, en particulier, soulignent bien qu ’il est impossible de s éparer strictement sur- veillance des finances et surveillance de la gestion. Pour les raisons susmentionn ées, les commissions de gestion et celles des finances ont intensifié leur collaboration et leur coordination autant que la l égislation le per- mettait. C’est ainsi qu ’ont lieu, à intervalles r éguliers, des s éances de coordination tant à l’échelon des présidences des commissions qu ’à celui des secr étariats. Toute- fois, comme la «conférence des présidents» est un organe informel qui ne repose sur aucune base l égale, ses d écisions ne sont pas contraignantes pour les commissions. Les membres des deux commissions collaborent également dans le cadre de sous- commissions qui tiennent des s éances communes. Ainsi, les chapitres du rapport de gestion du Conseil f édéral qui concernent les CFF, La Poste et Swisscom sont exa- minés conjointement par les sous-commissions et sections comp étentes des CdF et des CdG. Pour des affaires bien d éterminées, les commissions instituent également des groupes de travail communs qui eurent, par exemple, à se pencher sur le place- ment du fromage ou le projet «Cargo domicile». Ainsi qu ’il ressort du rapport con- cernant la haute surveillance sur les finances de la Conf édération en 1996, Partie 1 (FF 1997 III 9), cette forme de collaboration a également ses limites: «De tels grou- pes de travail garantissent une coordination absolue sur le plan de l ’examen matériel de l’affaire en cause, mais la proc édure par-devant les commissions et le Parlement s’avère tr ès compliqu ée du fait qu ’ensuite, quatre commissions doivent traiter le rapport élaboré par le groupe de travail et préparer leur compte-rendu et leurs propo- sitions à l’attention des deux conseils».3388 Ces probl èmes de coordination mettent en évidence la n écessité d ’améliorer les bases l égales r égissant la coordination entre les commissions de surveillance. Par ailleurs, la commission a examiné les avantages et les inconvénients que présenterait une fusion des commissions. Une solution avait été élaborée, à titre de variante: elle prévoyait qu’une commission de surveillance et des finances (CSF) serait institu ée dans chacun des conseils, commission qui aurait repris toutes les t âches imparties actuellement aux CdG et aux CdF. Cette variante aurait permis (c ’eût été l à son avantage) de combiner étroitement surveillance de la gestion des affaires et sur- veillance de la gestion financière. Grâce à elle, il aurait été possible de procéder à un contrôle global de l ’économicité et de l ’efficacité, les divers aspects de ce contr ôle pouvant être mis en relation par les sous-commissions. Cette variante aurait pr ésenté l’autre avantage d’accroître l’efficience tant de l’Assemblée fédérale que du Conseil fédéral. D’une part, au Parlement, elle aurait permis de r éduire le nombre des s éan- ces. D’autre part, elle aurait allégé la charge du Conseil fédéral et de l’administration qui n’auraient plus eu à se présenter devant des commissions différentes pour débat- tre du m ême thème. Enfin, on aurait pu escompter que la fusion donne un regain d’importance à la haute surveillance. En effet, le fait de pouvoir se consacrer à la haute surveillance dans son ensemble aurait conf éré un certain poids à la commis- sion. La charge accrue à laquelle auraient d û faire face les membres des commis- sions a été consid érée comme un possible inconv énient. Les coll èges présidentiels de ces commissions, en particulier, auraient d û faire face à des exigences élevées. Or, une telle commission pourrait-elle encore être celle d ’un parlement de milice? Un autre inconv énient aurait risqu é de peser lourd, notamment au Conseil national: la fusion aurait r éduit le nombre de si èges à attribuer. Enfin, une fusion des CdG et des CdF n’aurait-elle pas conduit à une prépondérance des critères financiers dans le domaine de la haute surveillance? En effet, comme, en pratique, il est plus facile d’appliquer des crit ères financiers que de contr ôler l ’accomplissement des t âches quant au fond, il aurait pu arriver que les aspects purement financiers l ’emportent. Il convient de ne pas ravaler la haute surveillance au simple rang de contr ôle de la gestion financière. Aussi doit-on se demander quelle est l ’organisation des commis- sions qui garantit au mieux la prise en compte de la diversité des critères de contrôle. Comme en témoigne l’avis qu’elles ont adressé à la CIP, les CdG ont estim é que la solution de la «fusion» offrait d ’intéressantes perspectives, et que l ’idée m éritait d’être approfondie sur le long terme. Cependant, au vu des nombreuses questions qu’il reste à examiner, elles ont déclaré qu’il n’était pas possible de mettre en œ uvre une réforme aussi profonde dans un d élai aussi court, à savoir dans le cadre de la révision totale de la loi sur les rapports entre les conseils. Les CdG se sont donc prononcées en faveur d ’une solution qui, à leurs yeux, est plus judicieuse à court terme, à savoir un devoir de coordination ancr é dans la loi, comme le pr évoit l’art. 54. Les CdF, pour leur part, ont été très sceptiques à l’égard de la solution de la «fusion», se demandant notamment si une telle commission pouvait être celle d ’un parlement de milice. Après avoir pris connaissance de ces avis, la CIP s ’est pronon- cée contre la solution de la «fusion», mais en faveur de l ’inscription dans la loi du devoir de coordination. Art. 50 Attributions des commissions des finances L’al. 1 énumère les attributions des commissions des finances. Par rapport à l’actuel art. 48 LREC, il pr écise que lesdites commissions sont charg ées non seulement de l’examen préalable du budget et du compte d ’Etat, mais encore de la gestion finan-3389 cière de la Conf édération dans son ensemble, ainsi que de la haute surveillance sur les finances de la Conf édération. Les commissions des finances examinent les ques- tions importantes liées à la gestion financière de la Confédération, et elles sont com- pétentes pour toutes les questions transversales li ées à la politique financi ère. La mission de haute surveillance attribu ée aux commissions des finances s ’étend à l’ensemble du domaine qui ressortit à la surveillance du Contr ôle fédéral des finan- ces (cf. art. 8, al. 1, de la loi fédérale sur le Contrôle fédéral des finances; RS 614.0), même si d’autres textes peuvent pr évoir qu’un autre organe parlementaire exerce la surveillance financière sur un domaine donné (cf. p. ex. l’art. 20, al. 3, de l’arrêté sur le transit alpin; RS 742.104). A ces attributions s ’ajoute nouvellement l ’examen préalable de la «planification financière»: cette expression est employée à dessein en lieu et place de la notion de «plan financier», de fa çon à viser d ’une manière géné- rale les diff érents instruments qui pourraient être utilis és à l ’avenir au titre de la planification financière. L’al. 2 prévoit que des projets d ’actes législatifs ayant des conséquences financières importantes doivent être soumis aux CdF pour corapport ou peuvent leur être soumis pour examen préalable. Il a été renoncé ici à conférer aux commissions des finances la compétence générale d’examiner préalablement tous les projets ayant des inciden- ces notables sur l ’équilibre budgétaire, car une telle comp étence se serait probable- ment traduite par un transfert vers les CdF d ’une part majeure des objets normale- ment confiés aux commissions de l ’économie et des redevances (CER). Or, il n ’y a pas lieu de figer par voie l égislative les domaines de comp étence des commissions, qui sont définis par les Bureaux des conseils. Art. 51 Délégation des finances L’al. 1 reprend les dispositions qui r égissent aujourd’hui la composition de la D élé- gation des finances (DelFin), sauf celles qui concernent son organisation interne (comme sa subdivision en section), qui ne m éritent pas d ’être inscrites dans la loi elle-même. L’al. 2, qui correspond à l’actuel art. 50, al. 1, LREC, d éfinit les princi- pales attributions de la délégation. L’al. 3 renvoie à la loi sur le Contr ôle fédéral des finances, dont les art. 14, 15 et 18 pr évoient en mati ère de documentation ou d’information des droits que la délégation peut faire valoir à l’égard du Contrôle des finances. L’al. 4 consacre express ément – ce qui est nouveau – la pratique actuelle voulant que la D élégation des finances pr ésente chaque année aux commissions des finances un rapport qui fait l ’objet d’une publication. L’al. 5 réserve à la délégation un pouvoir d ’autosaisine, qui lui permet de se saisir d ’un objet m ême en l ’absence de mandat de l’une des commissions des finances. Dans ce contexte, il peut se r évé- ler judicieux qu ’elle fasse part de ses conclusions non pas aux commissions des finances, mais à une autre commission. L ’al. 6 indique que les membres de la d élé- gation votent ensemble, et non s éparés par conseil: cette pr écision est indispensable, sous peine de voir s’appliquer la disposition générale de l’art. 46, al. 2. Il a été renoncé à préciser que la haute surveillance s ’exerce comme un suivi paral- lèle des affaires (cf. le commentaire de l ’art. 27). Mentionner express ément cette caractéristique à cet emplacement pr écis pourrait amener à en conclure, à tort, que dans des circonstances diff érentes la haute surveillance pourrait ne pas s ’exercer comme un suivi parallèle des affaires.3390 Section 3 Commissions de gestion Art. 52 Attributions des commissions de gestion L’art. 27 définissant de manière circonstanciée le contenu de la haute surveillance, il est simplement ici, pour l’al. 1, renvoyé audit art.. Si l’examen du rapport de gestion n’est pas mentionné explicitement, c’est que cette tâche n’est pas considérée comme prééminente par les CdG. Pour celles-ci, en effet, l’essentiel de l’exercice de la haute surveillance sur la gestion des affaires consiste en un contr ôle approfondi de cette gestion, et le rapport de gestion ne constitue dans ce cadre qu ’une source d’informations parmi d ’autres. Les modalit és de son examen sont r égies par les art. 143 et 144. L’al. 2 comprend les critères d’exercice de la haute surveillance qui s ’appliquent, en premier lieu, pour la haute surveillance sur la gestion. Ces crit ères sont: la l égalité, l’opportunité et l’efficacité. Pour ce qui est de la haute surveillance sur les finances, ce sont principalement les crit ères de régularité et d ’efficience (efficience économi- que, emploi m énager des fonds) qui doivent être pris en compte. La d éfinition de priorités permettra de renforcer davantage la coordination entre les commissions de gestion et les commissions des finances. Art. 53 Délégation de gestion Cet article, dont la structure est conforme à celle de l ’art. consacré à la D élégation des finances (art. 51), d éfinit les attributions et la composition de la D élégation de gestion. En ce qui concerne les modalit és applicables à la pr ésentation du rapport telles qu’elles sont définies à l’art. 47quinquies, al. 7 et 8, LREC, il n’est pas nécessaire de les préciser ici: les CdG peuvent en d écider elles-mêmes dans la mesure o ù elles sont maîtres de leur organisation. L’al. 3 pr écise que les Commissions de gestion, comme c ’est d éjà le cas au- jourd’hui, peuvent confier d ’autres missions à la Délégation. On peut songer au cas où il serait n écessaire de consulter des documents sur lesquels le Conseil f édéral s’est fondé pour prendre une décision: seule la Délégation y serait en effet habilit ée. Contrairement à ce que pr évoit l ’actuel art. 47 quinquies, al. 3, LREC, il n ’est plus indispensable que les deux commissions soient d ’accord pour confier un tel mandat à la Délégation: la d écision de l’une des deux suffit. Cette d écision doit être prise à la majorit é des votants: la disposition de l ’art. 47quinquies, al. 3, LREC pr évoyant actuellement une majorité des deux tiers est en effet contraire à la Cst. f édérale, qui ne pr évoit une d érogation au principe du vote à la majorit é simple que lorsqu ’il s’agit de d éclarer urgente une loi f édérale ou de voter certaines d épenses (art. 159, al. 3, Cst.). Le fait que les deux commissions et la d élégation disposent toutes trois d’un secrétariat commun devrait constituer une garantie suffisante de bonne coordi- nation entre ces organes.3391 Section 4 Dispositions communes aux commissions des finances et aux commissions de gestion Art. 54 Conférence des collèges présidentiels des commissions et délégations de surveillance Il est cr éé un organe de coordination commun, ce qui revient à institutionnaliser cette dernière. Si aux termes de l’art. 49, les commissions sont tenues de coordonner leurs activités avec celles d’autres commissions, l’institution d’un organe de coordi- nation est sp écifique aux commissions charg ées d ’exercer la haute surveillance. D’autre part, pour pouvoir assurer pleinement cette coordination, l ’organe concerné doit disposer d’un pouvoir d ’action et de d écision suffisant pour lui permettre aussi d’engager une procédure extraordinaire en cas de besoin. L’al. 1 régit la composition de l’organe de coordination, tandis que l’al. 2 définit ses principales compétences, dont la plus importante est d ’assurer la coordination maté- rielle des programmes de contr ôle. Autrement dit, les mandats doivent être attribués aux différentes commissions et d élégations de fa çon claire et pr écise. L’organe est par ailleurs chargé de trancher les conflits de compétences et de décider des rapports à soumettre aux conseils. En cas d ’institution d’une sous-commission commune, la conférence des coll èges pr ésidentiels pourra par exemple d écider quelle sera la commission plénière chargée de faire rapport au conseil. Ces dispositions permettent ainsi de combler les lacunes actuelles en matière de coordination. Un besoin accru de coordination se fait surtout sentir dans les domaines o ù s’établissent de nouveaux mod èles de gestion, telle la nouvelle gestion publique, ou bien o ù les activit és sont exerc ées par des personnes et organes de plus en plus autonomes auxquels sont d évolus des t âches de la Conf édération. Pr écisons que l’effort accru à fournir en mati ère de coordination dans ces domaines concerne non seulement les commissions de gestion et des finances, mais également les commis- sions législatives, qui doivent travailler en plus étroite collaboration avec les com- missions de surveillance. C ’est pourquoi il importe que l ’al. 3 prévoie la possibilit é d’élargir l’organe de coordination aux collèges présidentiels des autres commissions concernées. L’al. 4 d élègue quant à lui à l ’organe de coordination des commissions de sur- veillance la comp étence de se prononcer sur les mandats d ’évaluation à confier au service compétent des Services du Parlement (Organe parlementaire de contr ôle de l’administration) ou au Contrôle fédéral des Finances. Aux termes de l ’art. 44, al. 1, let. e, toutes les commissions veillent à ce que l ’efficacité des actes édictés par l’Assemblée fédérale à l’examen préalable desquels elles ont proc édé fasse l ’objet d’une évaluation. Il y a cependant lieu d ’éviter que les services comp étents n ’en arrivent à crouler sous les mandats visant un examen scientifique approfondi de l’efficacité d’actes. C’est la raison pour laquelle il y a lieu d ’instituer ici un organe chargé de coordonner les mandats et d ’établir un ordre de priorit é. Partant du prin- cipe que, conformément à l’art. 44, al. 1bis, les commissions législatives ne pourront pas confier d ’elles m êmes de tels mandats aux services comp étents, une minorit é propose de biffer l’al. 4.3392 Art. 55 Rapport au conseil Le rapport annuel vise à assurer la transparence des travaux des commissions de surveillance, à l’égard du conseil comme du public. Section 5 Commission de r édaction Les art. 31, 32 et 33 LREC sont à la fois trop d étaillés sur certains points et trop succincts sur d ’autres. Ainsi, les dispositions r égissant la proc édure de pr éparation des textes en vue du vote final et la proc édure à suivre pour corriger les textes apr ès le vote final, sont beaucoup trop longues. D ’un autre côté, l’art. 32, al. 1, par exem- ple, ne recense qu ’incomplètement les attributions concr ètes de la Commission de rédaction. Pour rem édier à ce d éséquilibre, on peut envisager de n ’inscrire dans la loi que les attributions principales de la Commission, pour fixer ult érieurement les modalités pratiques de la proc édure au moyen d ’une ordonnance de l ’Assemblée fédérale sur la composition et le fonctionnement de la Commission. Une telle ordon- nance permettra au surplus de nuancer les proc édures à suivre s’agissant des correc- tions apr ès le vote final, et de pr évoir éventuellement des proc édures simplifi ées pour l’élimination d’erreurs de portée mineure. Art. 56 Composition et organisation Les dispositions r égissant la composition de la Commission ont été r éduites à l’essentiel, et ses modalit és devront être pr écisées par voie d ’ordonnance. L ’al. 1 indique que la Commission de r édaction est une commission commune aux deux conseils, à laquelle s ’appliquent en cons équence les dispositions applicables à ce type de commission. L’al. 2 indique que la Commission de r édaction est subdivis ée en trois sous- commissions, soit une pour chacune des langues officielles. L ’al. 3 prévoit que la Commission se constitue elle-m ême, et décide donc elle-même de son organisation. L’al. 4, enfin, dispose que les membres de la Commission ne votent pas s éparés par conseil: cette précision est nécessaire, sous peine de voir s ’appliquer les dispositions générales de l’art. 46, al. 2. Art. 57 Attributions et fonctionnement L’art. 57 définit les missions que la Commission de r édaction doit remplir avant les votes finaux. L’al. 1 correspond à l’art. 31, al. 1, LREC. Il précise toutefois que la Commission de rédaction n ’examine le libell é que des actes l égislatifs qui seront soumis au vote final. Malgr é l ’appellation g énérique de «Commission de r édaction», il s ’agit en réalité ici des sous-commissions qui la composent (une par langue officielle). La commission pl énièr e n e s e réunit en effet que rarement, et en premier lieu pour discuter de questions de fond. L’al. 2, qui correspond à l’art. 32, al. 1, LREC, reprend les attributions actuelles de la Commission. S’y ajoute une idée, à savoir que la Commission doit veiller à ce que les textes soient intelligibles et concis. Il est en outre pr écisé qu’elle doit s ’assurer que les textes sont conformes à la volonté de l’Assemblée fédérale. Un texte peut en effet être correct du point de vue linguistique et formel, mais ne pas être conforme à3393 ce qui a été décidé par l’Assemblée fédérale. L’al. 3 dispose, mais de fa çon plus pr écise que l ’art. 32, al. 1, LREC, que la Com- mission de rédaction ne peut pas proc éder à des modifications de fond. Elle ne cor- rige donc pas elle-m ême les erreurs qu ’elle constate quant au fond, mais elle en informe les coll èges présidentiels des conseils. Ces derniers, qui sont responsables de la version d éfinitive des actes édictés par l ’Assemblée f édérale, devront alors veiller à ce que les modifications propos ées soient examin ées par les organes com- pétents. Dans la pratique, les coll èges présidentiels transmettront l ’objet à la com- mission chargée de l’examen préalable, afin qu’elle examine la question. Art. 58 Erreurs constatées après le vote final Tandis que l’art. 57 définit la compétence principale de la commission de r édaction, à savoir la v érification des textes aux niveaux linguistique et formel avant le vote final, l’art. 58 régit la procédure à suivre lorsqu’une erreur n’est découverte qu’après adoption du texte dans le cadre du vote final. La proc édure pr évue à l ’al. 1 doit toutefois rester exceptionnelle, sous peine de déprécier le vote final lui-m ême: a priori, en effet, les textes ont force de loi tels qu’ils ont été vot és. L ’art. 33, al. 1, LREC indique que cette proc édure est suivie «lorsqu’on constate ultérieurement dans un acte adopté par le conseil des erreurs qui en modifient le sens », ce qui est relativement vague: s ’agit-il d ’incohérences, ou d’erreurs qui font que le texte n ’est pas conforme aux d élibérations parlementaires, ce qui est plus grave? Considérons l’exemple suivant: lors de la révision de la loi sur les allocations pour perte de gain, l ’Assemblée fédérale avait vot é un certain pour- centage pour le calcul des allocations. Une erreur s’est toutefois produite au stade de la publication de l ’acte dans la Feuille f édérale, o ù le pourcentage imprim é était incorrect (25 % au lieu de 20 %). Il s ’agissait là d’un erreur grave, avec des inciden- ces financières. Comme la volont é de l ’Assemblée fédérale ressortait clairement du Bulletin officiel (les deux conseils s ’étaient prononcés en faveur de 20 %), la com- mission de rédaction s’est permis d’ordonner la correction de cette erreur. Il a donc été décidé de reprendre, à l’al. 1, l’idée de «conformité à la volont é de l’Assemblée fédérale» formulée à l’art. 57, al. 2. Une minorité estime quant à elle qu’il y a lieu de supprimer le passage «ou qu ’il n ’est pas conforme aux r ésultats des d élibérations parlementaires», faisant valoir qu’il ne doit pas revenir à la commission de rédaction de décider si un acte adopté par l’Assemblée fédérale est conforme aux r ésultats des délibérations parlementaires. Elle consid ère en effet que seule l ’Assemblée fédérale doit être habilitée à se prononcer en la matière, et, le cas échéant, à modifier l’acte. La procédure prévue à l’art. 58, al. 1, vaut pour tous les types de texte, qu ’il soient ou non soumis à référendum, la pr écision «avant qu ’il soit publi é au Recueil offi- ciel» réservant à la Commission un d élai suffisant pour agir. Par ailleurs, si l ’erreur concerne un texte destin é à être soumis à votation populaire, il y a lieu de publier immédiatement la rectification n écessaire, soit dans la Feuille f édérale, soit dans la brochure explicative. La Commission de r édaction n’étant pas habilitée à procéder à des corrections de fond, les corrections qu ’elle effectue devraient rester sans inci- dences sur le d élai r éférendaire (cf. également à l ’art. 168, ch. 1, la modification correspondante de l’art. 59 de la loi sur les droits politiques). L’al. 2 est consacr é à la proc édure à suivre dans le cas o ù une erreur serait d écou- verte apr ès la publication du texte, en distinguant entre erreurs graves et erreurs légères. Normalement, en effet, il y a lieu de pr ésenter à nouveau le texte concern é3394 aux Chambres (cf. art. 33, al. 2, LREC), ce qui n ’a pas à être spécifié expressément, puisque la Commission de rédaction dispose comme toute autre commission du droit d’initiative, qui lui permet de s ’adresser directement aux conseils pour leur soumet- tre le texte erron é et les corrections qu ’elle propose d ’y apporter – une proc édure d’ailleurs d’autant plus rapide que l ’art. 85, al. 2, permet à la Conférence de coordi- nation de demander l ’examen du texte par les deux conseils au cours de la m ême session. Mais est-il indispensable de saisir les conseils pour une erreur mineure, par exemple un renvoi inexact? Aussi l ’al. 2 donne-t-il à la Commission de r édaction d’ordonner elle-même la correction d’erreurs manifestes ou de simple forme. L’al. 3 pr évoit que les membres de l ’Assemblée f édérale sont inform és de toute correction apportée à un acte apr ès le vote final conform ément aux proc édures pré- vues aux al. 1 et 2. Il importe en effet que les membres de l ’Assemblée f édérale puissent contr ôler que les corrections ordonn ées par la Commission de r édaction respectent bel et bien la volont é de l ’Assemblée. Si elle consid ère les corrections effectuées comme impropres, l’Assemblée fédérale peut les annuler en d écidant une nouvelle modification de l’acte. Art. 59 Dispositions d’exécution Cet article indique que l ’organisation (durée du mandat, suppl éance, etc.), les attri- butions et la proc édure à suivre pour la v érification des textes et l ’élimination des erreurs seront précisées par voie d’ordonnance. Section 6 Délégations auprès d’assemblées parlementaires internationales Art. 60 Les d élégations aupr ès d ’assemblées parlementaires internationales constituent un cas à part. Il s ’agit en effet l à de commissions communes aux deux conseils dont la fonction première est de représenter l’Assemblée fédérale auprès de ces assemblées, qu’il s ’agisse d ’organisations parlementaires internationales ou d ’organes parle- mentaires d ’organisations internationales. Leurs attributions, leur organisation et leur fonctionnement varient en fonction de l ’assemblée concernée, et peuvent ainsi s’écarter des dispositions g énérales applicables aux commissions: aussi a-t-il été créé sous la forme d’un art. 60 la base légale qui permettra d’édicter les dispositions ad hoc par voie d ’ordonnance. Cette base était pr écédemment constitu ée par l’art. 8bis, al. 1, LREC, qui pr évoyait que «les dispositions d ’exécution concernant les activités de l’Assemblée fédérale [...] sont édictées sous la forme d ’ordonnances de l’Assemblée fédérale»: il est proposé ici de nommer expressément les délégations auprès d ’assemblées parlementaires internationales afin d ’éviter toute confusion entre, d’une part, ces organes assimil és aux commissions, et d ’autre part, les autres délégations, à savoir la d élégation de gestion et la d élégation des finances. Sur les six d élégations aupr ès d ’assemblées parlementaires internationales qui existent aujourd’hui, trois ont été instituées par décisions des Bureaux. L’art. 60 dispose que l’institution de telles d élégations doit d ésormais faire l ’objet d ’une ordonnance de l’Assemblée fédérale, ce qui se justifie compte tenu de l ’importance politique de tels organes.3395 Chapitre 5 Groupes parlementaires Art. 61 Constitution Le projet reprend, pour l ’essentiel, les dispositions en vigueur r égissant la constitu- tion des groupes (art. 8 septies LREC) en y apportant toutefois deux modifications. D’abord – et c ’est là une nouveaut é – les membres de partis diff érents ne pourront plus former un groupe ad libitum: il faudra qu ’ils partagent les m êmes orientations politiques (al. 2). Les groupes doivent pouvoir appara ître comme des organes actifs de l’Assemblée fédérale, d’où leur mention explicite dans la nouvelle Cst. f édérale (art.154 Cst.). La constitution de pseudo-groupes dans le seul but de profiter des infrastructures et des droits r éservés aux groupes nuit au bon fonctionnement du Parlement. C’est également dans le m ême souci qu ’il est propos é de renoncer à la possibilité de constituer des «communautés de groupes » (art. 8 septies, al. 3, LREC). Les parlementaires de partis diff érents mais de tendance politique analogue peuvent former un groupe: il serait disproportionn é qu ’ils puissent b énéficier d ’avantages supplémentaires en constituant des communaut és de groupes. Le droit en vigueur avantage les petits groupes par rapport aux grands, dans la mesure o ù, d’abord, ils bénéficient des m êmes indemnités de base, ensuite, jouissent des m êmes droits de parole lors des d élibérations au Conseil national sur les affaires – nombreuses – classées dans la catégorie III (cf. art. 68 RCN), enfin, obtiennent davantage de sièges en commission, compte tenu de la possibilit é de former des «communautés de grou- pes». Aux termes de la nouvelle loi, les actuels petits groupes qui d ésirent obtenir davantage de sièges en commission devront d ésormais s’unir pour former un groupe de plus grande taille, étant entendu que, dans un tel cas, ils ne recevront plus qu ’une seule indemnité de base pour le groupe ainsi institué. Une minorité demande la suppression, à l’al. 2, de la condition des «mêmes orienta- tions politiques», faisant valoir qu’il n’est pas de la compétence de la Conférence de coordination de juger si les membres d ’un groupe partagent les m êmes orientations politiques. Un critère aussi vague laisserait trop de libert é d’appréciation à la Confé- rence de coordination, dont les décisions en la matière risqueraient d’être arbitraires. Il a été repris du droit en vigueur la disposition selon laquelle les membres d ’un même parti doivent constituer un seul et m ême groupe et non se r épartir entre plu- sieurs groupes diff érents (al. 1). De m ême, le nombre minimum de membres d ’un même conseil exig é pour qu ’un groupe puisse être formé reste fix é à cinq (al. 3) . Pour prendre un exemple, trois d éputés du Conseil national et deux du Conseil des Etats ne pourraient à eux seuls former un groupe. Pr écisons en outre que s ’il a été renoncé à proposer une augmentation du nombre minimal de membres requis pour former un groupe, c ’est en raison de pr éoccupations liées à la protection des mino- rités. La constitution de tout nouveau groupe doit être annoncée au secr étaire général de l’Assemblée f édérale (al. 4) . Cette seule communication n ’est toutefois pas à elle seule suffisante: il reste en effet à vérifier que le groupe satisfait bien à l’exigence nouvelle du «partage des m êmes orientations politiques ». Comme un groupe com- prend en général des parlementaires des deux conseils, il semble judicieux de confier ce contrôle à la conférence de coordination: c ’est précisément ce que fait la loi, qui confère explicitement à cet organe la comp étence d’approuver la cr éation des grou- pes parlementaires à l’art. 37, al. 2, let. e.3396 Art. 62 Attributions L’al. 1 reprend en substance l’art. 8septies, al. 4, LREC. La disposition qui précise que les groupes «contribuent à un traitement rationnel des affaires » a été abandonnée en raison de son manque de pr écision. Il est de m ême proposé de renoncer à citer ex- pressément la pr éparation des élections, puisque celles-ci font partie des objets soumis aux conseils. L’al. 2 énumère les droits conf érés aux groupes en vertu de la Cst.. Le caract ère exhaustif de cette énumération permet de clarifier la situation par rapport à l’art. 160 cst., dont la formulation peut prêter à confusion. Les groupes bénéficient en outre de droits sp écifiques dans le cadre des d élibérations des conseils, pr écisés dans les règlements. Au nombre de ceux-ci, citons l ’attribution d ’un temps de parole au Conseil national. L ’al. 3 constitue la base l égale explicite pour l ’exercice de ces droits (alors que cette base faisait défaut à ce jour). L’al. 4 correspond à l’art. 8septies, al. 5, LREC, à la diff érence près qu’il n’est plus précisé que les secr étariats des groupes b énéficient de l ’appui des Services du Par- lement. Il ne s ’agit pas là de modifier la pratique actuelle: simplement, cet appui va de soi, puisque ces secr étariats agissent sur mandat des groupes parlementaires qui, en vertu de l ’art. 64, bénéficient en leur qualit é d’organes de l ’Assemblée fédérale des prestations des Services du Parlement. Il est à noter qu ’à ce titre, les collabora- teurs des secrétariats sont eux aussi soumis au secret de fonction visé à l’art. 9. Enfin, de m ême que l ’art. 10 pose le principe de l ’indemnisation des membres de l’Assemblée fédérale, l’al. 5 dispose qu ’il est allou é aux groupes une contribution, selon des modalités fixées dans la loi sur les indemnités. Chapitre 6 Intergroupes parlementaires Art. 63 L’art. 63 correspond à l’art. 8octies LREC, dont il reprend la teneur. L ’al. 2 pr écise toutefois que ces intergroupes ne peuvent pas se pr ésenter au nom de l ’Assemblée fédérale. Il s ’agit là en effet de groupements informels à caractère public, qui, con- formément à l ’art. 31 de la pr ésente loi, ne constituent pas des organes de l’Assemblée fédérale. Chapitre 7 Administration du Parlement Le chap. 7 du titre 4 de la loi sur l ’Assemblée fédérale reprend les dispositions de la version partiellement r évisée de la LREC, du 22 d écembre 1999, sans apporter de modifications sur le fond. Suite d’une part aux modifications effectuées lors de cette révision partielle et, d ’autre part, à la r évision parall èle de l ’arrêté f édéral sur les services du Parlement, les Services du Parlement sont d ésormais entièrement subor- données à l ’Assemblée f édérale, comme le veut l ’art. 155 Cst. A ce propos, les explications détaillées qui figurent dans le rapport de la CIP datant du 7 mai 1999 (FF 1999 4471) sont toujours valables. Le titre du chap. 7, «Administration du Parlement », remplace le terme d ’«affaires administratives de l ’Assemblée fédérale» qui a été introduit lors de la r évision par-3397 tielle susmentionnée. Le terme d ’«administration du Parlement » a en effet une por- tée plus large que celui de «Services du Parlement », puisqu’il couvre également les fonctions administratives confiées à la Délégation administrative, ainsi que les servi- ces rendus par l ’administration f édérale sur mandat direct d ’un organe parlemen- taire. Le terme d ’«administration du Parlement » permet en outre de mettre en évidence que les Services du Parlement, qui constituent la majeure partie de cette administra- tion, ne se bornent pas uniquement à fournir des prestations, comme le terme pour- rait le laisser supposer. Les Services du Parlement ne sont en effet pas uniquement, à l’instar d ’ailleurs de l ’administration fédérale et de toute autre administration mo- derne, un simple organe ex écutif: ils ont également pour mandat d ’œuvrer active- ment et de leur propre initiative à la pr éservation et à la promotion des int érêts du Parlement en tant qu ’institution, ainsi que des int érêts de ses organes. Les Services du Parlement sont appelés à jouer, comme toute autre administration, un rôle actif en ce sens, en restant toutefois strictement neutres politiquement parlant. Les modalités relatives à l ’administration du Parlement sont r églées dans l ’ordon- nance de l ’Assemblée f édérale sur les services du Parlement, qui porte à l ’heure actuelle le nom d ’arrêté fédéral. Cette ordonnance devra faire l ’objet d’importantes modifications, lorsque la loi sur le personnel de la Conf édération entrera en vigueur, soit vraisemblablement au cours de l ’année 2001. L ’ampleur et le contenu de ces modifications ne pourront cependant être évalué que lorsque les dispositions d ’exé- cution de la loi sur le personnel seront connues. Il importe dans tous les cas de ga- rantir la compatibilit é du droit du personnel du Parlement avec le droit g énéral du personnel, afin de laisser une marge de manœ uvre aussi grande que possible pour les modifications qui devront être effectuées dans l’ordonnance de l’Assemblée fédérale sur les Services du Parlement. Art. 64 Tâches des Services du Parlement L’art. 64 reprend les dispositions de l ’art. 8 novies, al. 1, LREC, mais la liste des t â- ches qu’il définit est plus complète, reflétant ainsi mieux la réalité actuelle. Art. 65 Direction des Services du Parlement L’al. 1 attribue à la D élégation administrative la mission de surveiller les Services du Parlement. Jusqu ’ici, cette attribution était pr évue implicitement dans l ’art. 8ter, al. 4, 3 e phrase, LREC et explicitement dans l ’art. 7, al. 1, 2 e phrase, de l ’arrêté fédéral sur les services du Parlement. Les al. 2 et 3 reprennent les dispositions contenues dans l’art. 8novies, al. 2 et 4, LREC, à cette exception près que la composi- tion de l ’organe de direction des Services du Parlement est d ésormais r égie dans l’ordonnance sur les Services du Parlement, et non plus dans la loi. Art. 66 Engagement du personnel des Services du Parlement L’art. 3 de l ’arrêté f édéral sur les Services du Parlement attribue à la D élégation administrative et au secr étaire g énéral de l ’Assemblée f édérale la comp étence de choisir et d ’engager le personnel des Services du Parlement; il r égit en outre les droits de consultation et de confirmation de nomination d évolus à certains organes de l’Assemblée fédérale. A l ’avenir, ces points continueront d ’être réglés par voie3398 d’ordonnance, en application de l ’art. 66. La nomination du secr étaire g énéral de l’Assemblée fédérale est régie à l’art. 37, al. 2, let. d. Art. 67 Droits en matière d’information A l’heure actuelle, les droits de l ’organe de contr ôle de l ’administration en mati ère d’information sont r égis à l ’art. 47sexies, al. 3, LREC, et les droits analogues du secrétaire des commissions des finances et de la D élégation des finances dans l’art. 18, al. 1, de la loi sur le Contr ôle des finances. Les droits en mati ère d’information des autres services de l ’administration du Parlement n ’ont été réglés jusqu’ici que par voie d ’ordonnance (art. 2, al. 2, de l ’arrêté fédéral sur les Services du Parlement). L’art. 67 crée quant à lui une base l égale unique pour tous les servi- ces de l’administration du Parlement. Afin que ceux-ci soient en mesure d ’effectuer les tâches qui leur sont confi ées, ils doivent en effet disposer des m êmes droits en matière d’information que les organes pour lesquels ils travaillent. Art. 68 Recours aux services de l’administration fédérale L’art. 68 reprend les dispositions contenues dans l ’art. 8novies, al. 1bis, LREC, tel que modifié lors de la r évision partielle de la LREC, du 22 d écembre 1999. Le principe du recours aux services de l ’administration f édérale, ainsi que le r èglement des conflits tel que pr évu dans l’al. 3, ont été commentés en détail dans le rapport de la CIP, du 7 mai 1999 (FF 1999 4483 et s.). Art. 69 Droit de disposer des locaux L’art. 69 correspond à l’art. 8decies LREC, tel que modifié lors de la révision partielle de la LREC, du 22 décembre 1999 (cf. les commentaires y relatifs dans le rapport de la CIP, du 7 mai 1999; FF 1999 4485). Art. 70 Dispositions d’exécution L’al. 1 reprend les dispositions contenues dans l’art. 8bis, al. 1, LREC, et les al. 2 et 3 reprennent les dispositions de l ’art. 8novies, al. 7, tel que modifi é lors de la r évision partielle de la LREC, du 22 d écembre 1999 (cf. les commentaires y relatifs dans le rapport de la CIP, du 7 mai 1999; FF 1999 4484 ). Titre 5 Fonctionnement de l ’Assemblée fédérale Chapitre 1 Dispositions g énérales Les dispositions contenues dans ce chapitre définissent le fonctionnement général de l’Assemblée fédérale. Dans le droit actuel, ces diff érentes dispositions figurent soit dans la LREC, soit, avec un contenu identique, dans les r èglements des conseils, selon l’importance qu’elles revêtent pour les conseils. Art. 71 Objets soumis à délibération A l’heure actuelle, les dispositions relatives aux objets soumis à d élibération sont disséminées dans différents art. de la LREC et des r èglements des conseils. L’art. 713399 les r éunit tous et d éfinit, par l à m ême, le terme d ’«objet soumis à d élibération» utilisé dans la présente loi. Art. 72 Dépôt des objets soumis à délibération C’est avec le dépôt d’un objet soumis à délibération que la proc édure parlementaire s’enclenche. L’acte même de d époser un objet a diff érentes cons équences pour les droits des parties impliqu ées dans la procédure, raison pour laquelle il est important de l’inscrire dans la loi. Ainsi, pour ne prendre que deux exemples, le Conseil f édé- ral n’a pas le droit de retirer un objet soumis à délibération une fois qu’il l’a déposé (art. 73), et il n ’est pas non plus possible de d époser une initiative parlementaire concernant un projet pendant devant l ’Assemblée fédérale (cf. l ’art. 76 en lien avec l’art. 108). Les éléments qui d éclenchent la proc édure, énumérés aux alin éas 1 à 3, correspondent au droit en vigueur, mais ils ont été d éfinis plus clairement. L ’al. 2 précise que le d élai de traitement d ’une initiative populaire court d ès l ’instant o ù celle-ci a été déposée à la Chancellerie fédérale (art. 26, al. 1 et art. 27, al. 1, LREC). On sait par ailleurs que l ’Assemblée fédérale peut commencer à d élibérer sur une initiative populaire avant que le Conseil f édéral ne lui ait soumis son rapport ou un projet d’acte (cf. art. 29, al. 3, LREC). Il peut en être déduit qu’une initiative popu- laire est pendante devant les conseils à compter du moment où elle a été déposée. En ce qui concerne les garanties des constitutions cantonales, des dispositions analogues s’imposent. On pourrait en effet imaginer, m êm e s i l e c a s n e s’est encore jamais présenté, que l ’Assemblée f édérale d ésire un jour commencer à d élibérer sur une demande de garantie d ’une constitution cantonale avant le Conseil f édéral ne lui ait présenté sa proposition et son rapport. En ce sens, le compl ément apporté à l’al. 2 précise le droit en vigueur. Art. 73 Retrait des objets soumis à délibération Alors que les al. 1 et 3 reprennent le droit en vigueur, l ’al. 2 pr ésente un élément nouveau: le droit actuel pr évoit que l ’auteur d’une initiative parlementaire peut la retirer en tout temps jusqu ’au moment o ù le conseil prend la d écision d ’y donner suite ou non, m ême lorsque la commission charg ée de son examen pr éliminaire a proposé d’y donner suite (cf. art. 21 quinquies, al. 2, LREC). Ladite commission peut alors certes d époser elle-m ême une demande visant les m êmes objectifs que l’initiative, mais cette fa çon de proc éder n ’est gu ère satisfaisante, et inutilement complexe. La procédure proposée ici part donc de l ’idée que la volont é politique de la majorité d’une commission de devenir active en mati ère de l égislation doit être privilégiée par rapport à celle d ’un membre isol é du conseil. Le droit qu ’a tout membre du conseil de retirer un objet qu ’il a d éposé doit donc être supprimé d ès l’instant où la commission charg ée de l ’examen préliminaire d’une initiative parle- mentaire propose d’y donner suite. Art. 74 Procédure applicable aux projets d’actes Les al. 1 à 3 reprennent, en termes quasi identiques, des dispositions figurant ac- tuellement dans les r èglements des conseils (cf. art. 66 et 67, al. 1, RCN; art. 59 et 60, al. 1, RCE). Ces dispositions doivent en effet appara ître dans la LParl, étant donné que, du fait qu’elles régissent les grands principes de la proc édure législative, elles entrent dans la cat égorie des normes qui, au terme de la Constitution, doivent être édictées sous forme de loi (art. 164, al. 1, let. g, Cst.). Les al. 1 et 2 disposent3400 que les projets d ’actes de l ’Assemblée f édérale doivent faire l ’objet d ’un d ébat d’entrée en mati ère avant d ’être examin és article par article. L ’al. 3 énumère les objets soumis à d élibération pour lesquels l ’entrée en mati ère est acquise de plein droit, soit les initiatives populaires, les rapports de gestion, les comptes, la garantie des constitutions cantonales et les budgets. Quant aux al. 4 et 5, ils régissent le vote sur l’ensemble. La commission y a apport é deux innovations mineures visant à combler une lacune dans la disposition en vi- gueur (art. 34 LREC). Aujourd ’hui, en effet, la cons équence juridique du rejet, lors du vote sur l’ensemble, d’un objet dont l’entrée en matière est acquise de plein droit, n’est pas clairement d éfinie. Le probl ème résulte de l ’actuel art. 21, al. 1, LREC, selon lequel le rejet d ’un projet lors du vote sur l ’ensemble équivaut à une d écision de non-entr ée en mati ère. Si l ’on applique cette disposition aux objets soumis à délibération pour lesquels l ’entrée en matière est acquise de plein droit, on entre en effet dans un cercle vicieux sur le plan de la proc édure, étant donné que les conseils n’ont pas le droit de contester l ’entrée en mati ère sur de tels projets. Pr écisons qu’aucune disposition de la LREC ne permet de résoudre ce problème. Afin d ’éviter qu ’un tel casse-t ête ne se pr ésente un jour dans la pratique, il a été décidé de ne plus soumettre à un vote sur l ’ensemble les rapports de gestion, la garantie des constitutions cantonales et les initiatives populaires (cf. art. 74, al. 4, LParl), étant donné que les conseils ne sont pas autoris és à modifier le contenu de ces objets, et doivent se contenter de garantir ou de ne pas garantir, d ’approuver ou de désapprouver, ou encore de recommander l ’acceptation ou le rejet. Ces d écisions n’en ont cependant pas moins la m ême fonction que le vote sur l ’ensemble, puis- qu’elles permettent elles aussi de se prononcer sur un projet dans son ensemble. L’al. 5 d éfinit en revanche la cons équence juridique d ’un rejet du budget ou des comptes lors du vote sur l ’ensemble. Dans ces deux cas, les conseils proc èdent à l’examen par art. d’un projet volumineux d’arrêté fédéral, et le vote sur l’ensemble a la même fonction que la proc édure normale applicable à un projet d ’acte: il garantit aux conseils la possibilit é d ’exprimer, à l ’issue de la discussion par article, leur appréciation (qui se sera peut- être modifiée en cours de d élibération) de l ’ensemble du projet. En 1998, la Commission des finances du Conseil national a d éclaré que, si le projet de budget devait ne pas aboutir, le Conseil f édéral devait imm édiatement présenter à l ’Assemblée f édérale un nouveau projet, la Conf édération étant dans l’incapacité de fonctionner sans budget (FF 1998 II 1397 s.). Dans les faits, rejeter le budget lors du vote sur l ’ensemble revient donc à le renvoyer au Conseil f édéral, conséquence juridique qui s’inscrit désormais à l’art. 74, al. 5, du projet LParl. L ’al. 5 fixe la même conséquence juridique pour les comptes, du fait que ces derniers sont examinés selon une procédure similaire à celle applicable au budget. Art. 75 Renvoi d’un projet Les dispositions concernant le renvoi d ’un objet soumis à d élibération refl ètent le droit actuel et la pratique qui en découle. Art. 76 Propositions L’al. 1 reprend les dispositions contenues dans l ’art. 160, al. 2, Cst., mais il pr écise que tout d éputé peut également déposer des propositions au sein des commissions. Ce droit existe d éjà dans la proc édure actuelle. Il permet aux d éputés de formuler3401 des propositions lorsqu ’ils ne peuvent recourir à l ’initiative parlementaire, notam- ment en ce qui concerne les projets d ’actes pendants (cf. art. 21 bis, al. 3, LREC, en lien avec l’art. 31, al. 2, RCN et l ’art. 24, al. 2, RCE). L’al. 1 va cependant plus loin que la r églementation actuelle, car il permet aux d éputés de d époser au sein des commissions toutes les propositions qu ’ils d ésirent, et non plus uniquement les propositions relatives à des projets d ’acte pendants. Les d éputés peuvent ainsi, par exemple, proposer qu ’une commission d épose une initiative parlementaire ou une motion au conseil, ou que la D élégation de gestion examine certaines irr égularités qui se seraient produites au sein de l’administration. Les al. 2, 3 et 4 reprennent le droit en vigueur. Art. 77 Clause d’urgence L’art. 77 reprend les dispositions contenues dans l’art. 35 LREC, ces dernières ayant néanmoins été revues sur la forme. Art. 78 et 79 Procédure de vote et élimination progressive des propositions A l’heure actuelle, la proc édure de vote est r égie dans les r èglements des conseils (art. 77 s. RCN; art. 63 s. RCE). Ce n’est que depuis 1949 que ces dispositions sont les mêmes pour les deux conseils, bien que les deux conseils aient déjà auparavant appli- qué une procédure de vote identique, en dépit d’une réglementation différente. Depuis que les parlements d émocratiques existent, la proc édure de vote constitue l ’un des éléments capitaux de la procédure parlementaire, puisqu’elle garantit que les décisions du Parlement soient un reflet fidèle et sûre de la volonté des différentes forces politi- ques en pr ésence. L’importance de la proc édure pour le processus d émocratique de formation de la volont é justifie donc la cr éation de normes au niveau de la loi. Les art. 78 et 79 ne contiennent pas de dispositions nouvelles par rapport aux dispositions en vigueur, mais la procédure a été expliquée plus clairement. L’art. 78 règle la marche à suivre lorsqu ’il est d éposé deux propositions sur une m ême question soumise au vote. Lorsqu’il n ’a été d éposé qu ’une seule proposition, il n ’y a, comme à l ’heure actuelle, pas de vote. Si deux propositions ont été déposées, elles sont opposées l’une à l’autre. L’art. 79 règle la procédure de vote lorsqu’il a été déposé plus de deux propo- sitions. Dans un tel cas, les propositions sont mises aux voix successivement et deux par deux, jusqu’à ce qu’il n’en reste plus que deux à opposer. Par rapport aux disposi- tions actuelles, l’accent est mis sur le fait que pour d éterminer l’ordre dans lequel les propositions sont soumises au vote, le critère premier est le contenu des propositions (al. 2); ce n’est que dans un deuxième temps, lorsqu’il est impossible d’établir un ordre de vote sur la base du contenu des propositions, qu’il est tenu compte de l’auteur de la proposition (al. 3). En outre, les termes de «sous-amendement», d’«amendement» et de «propositions principales» ont été abandonnés, parce qu’ils pouvaient prêter à confu- sion. La proc édure des conseils pr évoit en effet qu ’il ne peut y avoir qu ’une seule proposition principale, et non plusieurs. Lors d ’un vote, la proposition principale est toujours celle de la commission chargée de l’examen préalable de l’objet ou, lorsqu’un objet n’est pas soumis à un examen préalable (p. ex. les postulats), l’objet lui-même. Art. 80 Vote des présidents des conseils La présente disposition reflète le droit en vigueur et la pratique actuelle. L’al. 1 prévoit que les présidents des conseils ne participent pas aux votes, à une exception près: en3402 cas d’égalité, ce sont eux qui d épartagent. Prévue pour garantir l ’indépendance des présidents, cette disposition n’en constitue pas moins une limitation du droit de vote et, par conséquent, de la volont é des électeurs, raison pour laquelle il est n écessaire de créer une base légale à cet effet (pour le droit cantonal, cf. ATF 123 I 97 s.). L ’al. 2 inscrit dans la loi une exception à cette règle, pour les cas où ce n’est pas la majorité des votants, mais la majorité des membres de chaque conseil qui est requise pour qu’un texte soit adopté. Dans un tel cas, il n’est en effet jamais nécessaire que le président ait à départager, car la majorité est obtenue dès que le nombre de voix requis est atteint. Les présidents des conseil peuvent toutefois, comme jusqu ’à pr ésent, participer aux votes relatifs à la d éclaration d’urgence d’une loi f édérale (cf. art. 83, al. 2, RCN; art. 71 RCE). Concernant les arrêtés instituant un frein aux dépenses, il n’existe aucune disposition à ce sujet dans la loi actuelle. Or, comme rien ne saurait justifier que l ’on établisse une distinction entre le vote sur la déclaration d’urgence d’une loi fédérales et celui sur l’institution d’un frein aux dépenses, et qu’une telle distinction n’est pas non plus prévue dans la Constitution (cf. art. 159, al. 3, Cst.), les pr ésidents des conseils participent, dans les faits, aux votes concernant les arrêtés instituant un frein aux d é- penses. L’al. 2 permet ainsi de combler une lacune de la loi. Art. 81 Vote final La présente disposition, qui reprend le droit en vigueur modifi é en 1999, a simple- ment été revue sur le plan formel. En introduisant l ’expression «est r éputé avoir abouti valablement», l’al. 2 inscrit dans la loi la pratique actuelle qui consiste à ce que la procédure se termine formellement avec le vote final, et qui veut qu ’il ne soit plus possible de revenir d ès lors sur des vices de proc édure d écouverts ultérieure- ment, ces derniers étant dès lors r éparés. En ce qui concerne les modifications de nature formelle à apporter dans une loi f édérale avant sa publication, la loi pr évoit une procédure abrégée (cf. art. 57). Art. 82 Publication des listes nominatives des votes Cette disposition vise la publication du r ésultat du vote de chaque d éputé au moyen d’une liste, afin que le public puisse se rendre compte des diff érentes positions adoptées au sein des conseils. Si les r ésultats des votes dans les conseils sont au- jourd’hui d éjà publics, il n ’est pas possible ( à part pour les votes nominatifs) de savoir quel député à voté quoi. Les électeurs auraient cependant tout int érêt à dispo- ser de telles listes, qui leur permettraient de mieux cerner le profil politique de leurs représentants, et les aiderait à faire leur choix lors des élections parlementaires. L’accès à de tels informations non seulement garantit la transparence des d écisions parlementaires, mais permet au citoyen d’être plus au fait des débats qui se déroulent au sein des conseils. La majorité estime que les votes ne se pr êtent pas tous à la publication des r ésultats individuels. Les conseils proc èdent en effet à de nombreux votes sur tout ou partie d’un article, votes dont les r ésultats ne peuvent être appr éciés qu ’à l ’issue d ’un examen approfondi des documents sur lesquels se sont fondés les Conseils. Publicité ne veut pas dire mise à disposition d ’une masse de donn ées difficilement exploita- bles, mais bien plutôt publication, sous la forme d’une liste nominative, des résultats des votes majeurs, qui sont, eux, r évélateurs de la position des d éputés. Entrent dans cette catégorie, d’une part, les votes finaux, votes sur l’ensemble, votes sur l’urgence d’une loi f édérale et votes sur un texte soumis à la proc édure dite du «frein aux3403 dépenses» (let. a), et, d ’autre part, les votes dont un nombre suffisant de d éputés a demandé qu’ils soient nominatifs (let. b). Eu égard à la différence de taille entre les conseils, c’est aux r èglements des conseils qu ’il revient de d éfinir le nombre mini- mal de députés à la demande desquels un vote sera rendu nominatif. L’art. 82 n ’entraîne pas de v éritable changement dans la pratique du Conseil natio- nal, car il reflète, à une petite nouveauté près, l’art. 81a, al. 2, RCN. Cette nouveauté consiste dans l ’obligation de publier la liste nominative des votes sur un texte sou- mis à la procédure du frein aux d épenses. De même que les d écisions sur l ’urgence d’une loi f édérale, ces d écisions se prennent à une majorit é qualifiée, et sont donc tout aussi importantes. La pratique du Conseil des Etats par contre s ’en trouvera modifiée, du fait que le RCE ne conna ît actuellement aucune disposition pr évoyant la publication de listes nominatives au sens de l ’art. 82, let. a. Compte tenu de la taille du Conseil des Etats, la mise en œ uvre de cette disposition pourra se faire sans grandes dépenses. Une minorité estime pour sa part que les moyens techniques actuels permettent la publication systématique du r ésultat de tous les votes, par exemple sur Internet. A ses yeux, l ’accès aux d écisions de d étail permettrait au public de distinguer plus nettement le profil d ’un député que les votes sur l ’ensemble, qui reflètent avant tout la position des groupes. Le public devrait ainsi avoir la possibilit é de d écider lui- même des votes sur lesquels il souhaite se fonder pour apprécier ses représentants. Chapitre 2 Proc édure régissant les relations entre les conseils Section 1 Coordination des travaux des conseils Art. 83 Décisions concordantes des conseils Le présent art. reprend les dispositions actuelles, qui ont cependant été revues sur la forme (art. 14 LREC). Art. 84 Priorité de discussion Le droit en vigueur pr évoit que les pr ésidents des deux conseils se concertent pour l’attribution de la priorit é de discussion à l’un ou l ’autre des conseils, sous r éserve de l’approbation de la Conf érence de coordination (cf. art. 9 LREC). Il est propos é de supprimer cet élément, car, dans les faits, il y a longtemps que la Conf érence de coordination ne s ’occupe plus d ’une telle question. De plus, le recours à la Conf é- rence de coordination ne ferait que ralentir la proc édure, empêchant ainsi une prise de décision rapide. Art. 85 Déroulement chronologique des délibérations des conseils L’art. 85 prévoit, à l’instar du droit en vigueur, que les conseils ne doivent pas pro- céder tous les deux pendant la m ême session à l’examen en premi ère lecture d ’un projet de modification constitutionnelle ou de loi f édérale non urgente (cf. art. 11 LREC). Selon de droit en vigueur, seul le Conseil f édéral peut proposer qu ’un tel examen ait lieu dans les deux conseils pendant la m ême session. L ’al. 2 pr écise qu’une commission pourra désormais elle aussi en faire la proposition.3404 Art. 86 Transmission à l’autre conseil d’un objet soumis à délibération La présente disposition pr écise le droit en vigueur (cf. art. 12, al. 1 et art. 13, al. 1, LREC), en prévoyant que lorsqu’un conseil a statué sur un objet qui doit être exami- né par les deux conseils, il ne peut reprendre ses d élibérations sur cet objet qu ’une fois que l’autre conseil a statué. Art. 87 Renvoi ou ajournement de l’examen d’un objet L’art. 87, qui r ègle le renvoi ou l ’ajournement de l ’examen d’un objet, reprend les dispositions actuelles (art. 12, al. 2, LREC), revues sur le plan formel. Il est pr écisé cependant que lorsqu ’un conseil d écide de renvoyer un objet au Conseil f édéral, il communique sa décision de renvoi à l’autre conseil, qui va statuer sur cette décision. L’accord de l ’autre conseil n ’est en effet n écessaire que lorsque, par exemple, un conseil décide de renvoyer au Conseil fédéral un projet d’acte dans son ensemble. Art. 88 Partage d’un projet d’acte en plusieurs parties Les dispositions permettant de partager un projet d ’acte en plusieurs parties ont été reprises telles quelles du droit en vigueur (cf. art. 13, al. 2 et 3, LREC). Les conseils n’ont jusqu ’à pr ésent eu que tr ès rarement recours à cette possibilit é (p. ex. pour l’arrêté fédéral relatif à une mise à jour de la constitution f édérale, 96.091). Le par- tage d’un projet d ’acte en plusieurs parties ne doit pas être confondu avec le droit qu’ont les conseils, lorsque plusieurs projets d ’acte sont soumis à l’Assemblée fédé- rale accompagnés d’un même message ou rapport, de transmettre à l ’autre conseil chaque projet séparément une fois qu’il a procédé au vote sur l’ensemble correspon- dant (cf. art. 86, al. 3). Section 2 Divergences entre les conseils Les dispositions r égissant actuellement la proc édure d ’élimination des divergences ont fait leurs preuves, si bien que les dispositions de la pr ésente loi reprennent lar- gement les art. 16 à 21 LREC, qui ont simplement été revus sur le plan formel. Art. 89 Procédure applicable en cas de divergence L’art. 89 reprend en grande partie l’art. 16 LREC. L’al. 2 prévoit qu’une fois que les conseils ont tous deux procédé à l’examen d’un projet d’acte en première lecture, ils consacrent leurs délibérations ultérieures exclusivement à l’examen des divergences. L’al. 3 pr écise qu ’un conseil peut toutefois revenir sur une autre question si des décisions prises entre-temps rendent ce r éexamen nécessaire, ou si les commissions des deux conseils charg ées de l ’examen pr éalable proposent en commun un tel réexamen. La formulation de l’al. 3 indique clairement qu’il doit s’agir d’une propo- sition commune demandant le réexamen, et non d’une proposition commune portant sur le contenu même de la disposition. L’expression «d’un commun accord» contenu dans le droit actuel a été abandonné, car il pose trop de problèmes d’application. La disposition actuelle qui pr évoit que les commissions des deux conseils sont te- nues de coordonner leur examen pr éalable des divergences et qu ’elles peuvent orga- niser des s éances communes ou instituer des comit és de m édiation (cf. art. 16, al. 1bis, LREC) n ’a pas été reprise dans la le projet. Il n ’est en effet plus n écessaire de3405 mentionner explicitement ces deux éléments dans la pr ésente loi, car il s ’agit de droits et d ’obligations régis dans les conditions g énérales applicables aux commis- sions. Art. 90 Classement d’un projet d’acte Il n ’est pas possible, selon le droit actuel, de classer un projet d ’acte pendant la procédure d ’élimination des divergences. Une fois qu ’il a été d écidé d ’entrer en matière, le projet ne peut plus être rejeté que lors du vote sur l ’ensemble ou lors du vote final. Lorsqu ’un député dépose, pendant la proc édure d’élimination des diver- gences, une proposition visant le classement d ’un projet d ’acte, il lui est donc de- mandé de modifier sa proposition et de proposer que le projet soit rejet é au moment du vote final. Cet état de fait n ’est guère satisfaisant, dans la mesure o ù les conseils sont tenus de mener à terme la procédure d’élimination des divergences même si les deux conseils d ésirent classer le projet concern é. L ’art. 90 rem édie donc à cette situation, mais il précise qu’un projet d’acte ne peut être classé pendant la procédure d’élimination des divergences que si les deux commissions charg ées de son examen préalable en font toutes deux la demande, afin d ’éviter qu’un projet ne puisse être classé en tout temps. Art. 91 Désignation d’une conférence de conciliation Le droit actuel pr évoit que lorsque des divergences subsistent sur un projet apr ès trois délibérations dans chaque conseil, il est d ésigné une conférence de conciliation (cf. art. 17, al. 1, LREC). Le terme de «délibération» n’a cependant jamais été clai- rement défini. S’agit-il uniquement de la discussion par article, ou ce terme couvre- t-il également, par exemple, la d écision de non-entr ée en mati ère? L ’al. 1 pr écise donc désormais que c’est de trois discussions par article qu’il s’agit. Les dispositions régissant la composition de la conférence de conciliation et sa pr ésidence reprennent le droit en vigueur (cf. art. 17 LREC). Art. 92 Quorum et procédure de vote de la conférence de conciliation L’art. 92 reprend le droit actuel (art. 18 LREC). L ’al. 3 précise que la conférence de conciliation présente une proposition de conciliation qui permette d ’éliminer toutes les divergences restantes. Les conseils peuvent accepter ou rejeter cette proposition. Il ne peut pas être déposé de propositions de minorit é concernant certaines des di- vergences, et il n’est pas possible non plus, à ce stade, qu’un député dépose seul une proposition. La seule proposition qui puisse être faite est de rejeter la proposition de la conférence de conciliation. Le droit actuel (art. 19 LREC) pr évoit que la conférence de conciliation peut renon- cer à présenter une proposition et que, le cas échéant, chaque conseil en est informé; il n’y a alors pas de vote, et le projet est ray é de la liste des objets à traiter. En vertu des dispositions actuelles, la conf érence de conciliation a donc comp étence pour rejeter un projet sans l ’approbation des conseils. Or, cette comp étence doit être supprimée. La présente loi pr évoit par conséquent que la conf érence de conciliation a l’obligation de pr ésenter une proposition. Cette proposition peut, le cas échéant, demander le classement du projet, mais c ’est aux conseils qu ’il revient de d écider s’ils désirent ou non classer le projet.3406 Art. 93 Examen de la proposition de conciliation par les conseils L’art. 93 reprend le droit en vigueur (cf. art. 20 LREC). Art. 94 Divergences sur le budget ou sur ses suppléments L’art. 94 reprend les dispositions actuelles (cf. art. 20, al. 4, LREC), qui sont entr ées en vigueur le 1 er décembre 1998 (cf. rapport de la Commission des finances du Conseil national, du 2 février 1998; FF 1998 1397). Art. 95 Divergences concernant des cas particuliers Le droit actuel pr évoit déjà une proc édure accélérée d’élimination des divergences concernant certains cas particuliers (cf. art. 21 LREC). L ’art. 95 reprend la disposi- tion actuelle, qui pr évoit que la proc édure accélérée est appliqu ée lorsque les d éci- sions des deux conseils sont divergentes sur le projet dans son ensemble. Pr écisons que la liste des cas de figure dans lesquels cette proc édure peut être appliquée n’est pas exhaustive. Chapitre 3 Proc édure applicable en matière d’initiatives populaires Le chapitre concernant la proc édure applicable en mati ère d’initiatives populaires a été soumis à plusieurs révisions partielles depuis l ’entrée en vigueur de la LREC en 1962. Malheureusement, les nombreuses modifications ont rendu ce chapitre quel- que peu confus, si bien qu ’il a été décidé, dans le cadre de la r évision totale de la LREC, d’en r éviser enti èrement la structure, et d ’en clarifier le contenu. Ainsi, le chapitre comporte désormais deux sections et quatre sous-sections, et les articles qui comportaient jusqu’à neuf alinéas ont été refondus en plusieurs dispositions. Section 1 Initiative populaire visant à la révision totale de la Constitution fédérale Art. 96 L’art. 95 reprend les dispositions contenues dans l ’art. 25 LREC, à une exception près: les conseils peuvent d ésormais, s’ils le désirent, prendre position sur les initia- tives populaires visant la r évision totale de la constitution f édérale, et faire des re- commandations de vote. La mise en chantier d ’une révision totale de la constitution fédérale est d’une grande portée politique. Il est donc capital que l ’Assemblée fédé- rale, autorit é politique supr ême du pays, puisse se prononcer sur la question. A l’heure actuelle, l ’art. 25 LREC lui d éfend de prendre position; il s ’appuie sur l’art. 193, al. 3, Cst., qui pr évoit que si le peuple accepte le principe d ’une révision totale, les deux conseils sont renouvel és. Le but de l ’art. 25 LREC est donc d ’éviter que, dans un tel cas, l’Assemblée fédérale n’émette un avis qui ne tienne compte que de ses propres intérêts. A l’heure actuelle cependant, une application aussi stricte, au niveau de la loi, de l ’art. 193, al. 3, Cst. n ’est plus adapt ée au r ôle politique que jouent les recommandations de vote de l ’Assemblée fédérale. Le peuple attend en effet de l ’Assemblée fédérale qu’elle prenne position sur les initiatives populaires,3407 lui permettant ainsi notamment d ’y voir plus clair dans les diff érents positions d é- fendues avant la votation. En outre, la commission propose d ’abandonner les dispositions r égissant la pr ésen- tation de variantes (art. 30 bis LREC) ou de questions fondamentales (art. 30 ter LREC) concernant un projet de révision totale de la constitution fédérale. L’art. 30ter n’a pas trouvé d’application lors de l’examen de la révision totale de la Cst. f édérale (96.091). Quant à l’art. 30bis, si, pendant la r évision totale de la Cst. f édérale, il a donné lieu au d épôt de propositions de variantes dans les Chambres, elles n ’ont pas pu être retenues. La pratique a montr é par ailleurs que l ’application de l ’art. 30 bis LREC créait d ’importantes difficult és de deux ordres: d ’une part elle soul ève des problèmes de procédure difficiles à résoudre (à quelle étape du processus d ’examen parlementaire ces propositions doivent-elles être déposées?) et d’autre part elle pose la question fondamentale de savoir si la pr ésentation simultanée des variantes et du texte principal à la votation populaire ne risque pas de violer le principe de la libre formation de l’opinion et de l ’expression fidèle et sûre de la volont é du citoyen (cf. FF 1997 III 1166, notamment le ch. 23, let. c). Section 2 Initiative populaire visant à la révision partielle de la Constitution fédérale a. Dispositions communes aux initiatives Art. 97 Message et projet d’arrêté du Conseil fédéral Les différentes dispositions d éfinissant le r ôle du Conseil f édéral dans la proc édure applicable en mati ère d ’initiatives populaires (cf. art. 23 et 29 LREC) ont été ras- semblées dans le présent article, qui précise en outre que le Conseil fédéral soumet à l’Assemblée fédérale non pas une proposition, mais un projet d’arrêté fédéral. Art. 98 Validité de l’initiative populaire L’al. 1 reprend l’art. 24 LREC tel qu’il a été revu dans le cadre de la r évision totale de la LREC. Ces dispositions ayant d éjà été comment ées dans le rapport publi é le 7 mai 1999 par la CIP (FF 1999 4471 s.), prière de s’y référer. Rappelons simple- ment quelques éléments. L’art. 139, al. 3, Cst. pr évoit expressément que l ’Assem- blée f édérale peut, notamment, d éclarer une initiative parlementaire partiellement nulle. L’invalidation partielle ne vise pas un élargissement de la marge de manœ uvre de l ’Assemblée f édérale, mais la protection des droits populaires. Il ressort nette- ment de la gen èse de l ’initiative populaire que le constituant entendait cr éer, par le biais de l ’initiative populaire sous la forme d ’un projet r édigé de toutes pi èces, un instrument offrant la possibilit é au souverain de se prononcer sur certaines exigen- ces, présentées telles quelles, d’un comité d’initiative. En cas d’invalidation partielle d’une initiative, les modifications effectu ées par l ’Assemblée f édérale doivent, conformément à la pratique du Tribunal fédéral concernant les initiatives cantonales, se limiter au strict n écessaire; ces modifications ne doivent en aucun cas alt érer le sens des parties valables restantes de l ’initiative (cf. ATF 125 I 21). Les conditions sur la base desquelles l ’Assemblée f édérale peut d éclarer totalement ou partielle- ment nulle une initiative populaire figurent à l’art. 139, al. 3, Cst., si bien qu ’il peut3408 simplement, dans l ’art. 98 de la pr ésente loi, être renvoyé aux dispositions constitu- tionnelles. L’al. 2 reprend les dispositions contenues dans l’art. 24, al. 2, LREC: si les décisions des deux conseils divergent quant à la validité d’une initiative populaire, l ’initiative est considérée comme valable. Art. 99 Interdiction de modifier le texte d’une initiative populaire Ce principe d écoule implicitement de l ’art. 139 Cst. et explicitement de l ’art. 27, al. 1, LREC. Il est applicable en mati ère d ’initiatives populaires con çues soit en termes généraux, soit sous la forme d ’un projet r édigé, et qui visent la r évision par- tielle de la constitution f édérale. C’est la raison pour laquelle il convient, pour des raisons de systématique, de classer cette disposition à cet endroit. b. Initiative populaire revêtant la forme d’un projet rédigé Les dispositions contenues dans les neuf alin éas de l ’art. 27 LREC ont été réparties dans trois article, sur la base de leur contenu. Les dispositions concernant les proro- gations de d élais et les cons équences de l ’expiration d’un délai sont d ésormais ré- glées dans les art. 105 et 106. Les art. 100 à 102 ont été adaptés, quant à leur conte- nu, aux dispositions prévues dans l’art. 139, al. 5, Cst., qui prévoit expressément que l’Assemblée fédérale a l ’obligation de recommander l ’acceptation ou le rejet d ’une initiative populaire. Le droit, conf éré à l ’Assemblée f édérale par l ’art. 27, al. 3 ter, LREC, de d écider si elle d ésire effectuer ou non une recommandation de vote au sujet d’une initiative populaire est donc supprimé. Art. 100 Recommandation en vue de la votation populaire L’art. 100 reprend les dispositions contenues dans l ’art. 27, al. 1, LREC. Celles-ci ont cependant été revues sur le plan formel, afin que le d élai imparti à l’Assemblée fédérale pour traiter l’initiative soit davantage mis en relief. Art. 101 Contre-projet L’art. 101, al. 1 et 3, reprend les dispositions contenues dans l ’art. 139, al. 5, Cst., tout en pr écisant explicitement que l ’Assemblée fédérale ne peut soumettre au vote un contre-projet que si elle recommande de rejeter l ’initiative. Pour que les conseils puissent décider quelle sera leur recommandation de vote concernant une initiative, ils doivent cependant conna ître la teneur du contre-projet, raison pour laquelle le texte du contre-projet doit être mis au point dans les conseils avant que l ’Assemblée fédérale ne décide de recommander l’acceptation ou le rejet du projet. Cette façon de procéder, qui permet d’assurer le respect de la volonté authentique des députés, a fait ses preuves depuis son introduction en 1989 (cf. FF 1987 III 369). Une nouveauté introduite par l’al. 2 stipule que le titre des contrepropositions direc- tes est libell é par l ’Assemblée f édérale. L ’importance du titre d ’un acte ou d ’un projet r éside dans le fait qu ’il entre dans le libell é de la question telle qu ’elle est soumise au peuple. D ’après la pratique en cours, c ’est le Parlement qui fixe le titre des modifications de constitution et de lois et les comit és d’initiative qui formulent celui des initiatives populaires. En revanche, les contrepropositions directes à des3409 initiatives populaires n ’ont pas leur propre titre parce qu ’elles sont int égrées dans l’arrêté fédéral qui les contient. C’est pourquoi la question concernant les contrepro- positions était toujours formulée d’une manière générale: «Acceptez-vous le contre- projet à l’initiative populaire Y?». Pour la votation populaire du 24 septembre 2000 sur les trois projets relatifs à l ’énergie – l ’«Initiative populaire pour l ’introduction d’un centime solaire (initiative solaire) » et son contre-projet, l ’«article constitution- nel sur une redevance pour l ’encouragement des énergies renouvelables » (contre- projet à l’initiative «Energie et environnement» retirée – le Conseil fédéral a, pour la première fois, donn é un titre aux contrepropositions afin de garantir que les ques- tions soumises à l’électeur ne le d éroutent pas. Une expression a été contestée à ce sujet: «la redevance pour l’encouragement». La question qui se posait était de savoir si la notion de redevance ne portait pas pr éjudice à la contreproposition. Des ques- tions politiques de ce genre doivent cependant être examin ées par l ’autorité qui adopte le contre-projet; c ’est pourquoi le Parlement devrait être obligé de fixer lui- même les titres des contre-projets. Art. 102 Décisions relatives à la recommandation de vote et au contre-projet L’art. 102 régit les modalit és de la prise de d écision concernant la recommandation de vote et le contre-projet. Lorsque la mise au point du texte du contre-projet est achevée, les conseils arr êtent d ’abord la recommandation de vote relative à l’initiative populaire; ce n ’est qu ’alors que, le cas échéant, les conseil adoptent le contre-projet. Cette proc édure découle en toute logique du fait qu ’un contre-projet ne peut être adopt é que si les conseils recommandent le rejet de l ’initiative (cf. art. 139, al. 5, Cst.). En recommandant de rejeter l ’initiative et d’accepter le contre- projet, les conseils expriment automatiquement leur recommandation de vote pour la question subsidiaire, à savoir qu’en cas d’acceptation par le peuple et par les cantons à la fois de l ’initiative populaire et du contre-projet, la pr éférence devra être donnée au contre-projet. Par cons équent, il n ’est d ésormais plus n écessaire de pr évoir des dispositions particulières concernant la décision de l’Assemblée fédérale relative à la question subsidiaire, telles que celles qui figurent à l’art. 27, al. 3 ter, LREC. c. Initiative populaire rev êtant la forme d’une proposition conçue en termes généraux Art. 103 Approbation ou rejet d’une initiative par l’Assemblée fédérale, et votation populaire L’art. 103, qui reprend les dispositions contenues dans l ’art. 139, al. 4, Cst., fixe le délai imparti à l’Assemblée fédérale pour décider si elle approuve ou non une initia- tive populaire. Art. 104 Elaboration d’un projet de modification constitutionnelle par l’Assemblée fédérale L’al. 1 règle, sur la base de l ’art. 139, al. 4, Cst., les modalit és de l’élaboration d’un projet de modification constitutionnelle: il est ainsi prévu que l’Assemblée fédérale a l’obligation d’élaborer un projet de r évision de la Constitution, si elle-m ême ou le peuple et les cantons approuvent le projet.3410 L’al. 2, qui s ’appuie sur l ’art. 139, al. 4, Cst., pr écise que le projet de r évision par- tielle de la Constitution élaboré par l’Assemblée fédérale doit refléter strictement le contenu et les objectifs visés par l’initiative populaire (FF 1997 I 369). L’al. 3 règle la procédure d’élimination des divergences dans la mise au point d’une révision de la Constitution . Selon le droit actuel, une initiative populaire con çue en termes généraux devrait être classée si les conseils ne parviennent pas à s’entendre sur un projet commun de r évision de la Constitution (cf. art. 19 LREC). Le cas ne s’est cependant encore jamais présenté. La majorité de la commission est d ’accord avec la doctrine selon laquelle une telle démarche constituerait d ’ailleurs une violation de l ’art. 139, al. 4, Cst., qui pr évoit que l’Assemblée fédérale a l ’obligation d ’élaborer un projet de r évision de la Cst. fédérale si elle-m ême ou le peuple et les cantons acceptent ladite initiative (cf. Lu- zius Wildhaber , Commentaire de la Constitution f édérale, art. 121 et 122 aCst., no 158, Berne 1988). Or, pour que l ’Assemblée fédérale puisse respecter cette obli- gation de conciliation – en d ’autres termes, si les conseils doivent imp érativement parvenir à s’entendre – il est nécessaire de prévoir une obligation de conciliation en créant les dispositions qui permettent de parvenir à une telle conciliation, comme tel est notamment le cas pour les d élibérations concernant la validit é des initiatives populaires (art. 98, al. 2) ou celles concernant le budget ou ses suppléments (art. 94). Les dispositions pr écitées destin ées à r égler un conflit ont cependant pour cons é- quence que la d écision de l ’un des conseils l ’emporte sur l ’autre. Il y a donc dimi- nution du pouvoir de d écision d ’une chambre, ce qui constitue une violation du principe constitutionnel de l ’égalité du pouvoir des deux conseils contenu à l’art. 156, al. 2, Cst. La procédure prévue à l’al. 3 vise à ce que la pr éférence soit accord ée à l’initiative populaire plutôt qu’à la conciliation des conseils; ainsi, si les conseils ne parviennent pas à s’entendre sur une ou plusieurs dispositions du projet de r évision de la Cst., et que la Conférence de conciliation ne parvient pas non plus à une solution, les d éci- sions prises par l ’un et l ’autre des conseils lors de la troisi ème d élibération sont soumises au vote du peuple et des cantons. Cette proc édure permet de garantir le droit d’initiative, dans la mesure o ù les deux projets sont soumis au vote du peuple et des cantons dans le délai prévu par la loi et que l’Assemblée fédérale a rempli son devoir. De plus, une telle proc édure respecte le principe de l ’égalité du pouvoir des conseils, en ce sens qu’elle ne privilégie pas la décision de l’un des deux conseils: ce sont le peuple et les cantons qui d écident en dernier lieu du projet à adopter. La disposition contenue dans l ’art. 156, al. 2, Cst., qui pr évoit que les d écisions de l’Assemblée fédérale requièrent «l’approbation des deux conseils », n’a donc pas la valeur absolue que cette formulation pourrait laisser entendre. Le sens premier de cette disposition constitutionnelle est donc que les deux conseils ont un pouvoir égal, soit, en d ’autres termes, que l ’un n’est pas sup érieur à l’autre, et que les deux con- seils ont un droit de d écision identique (cf. Jean-François Aubert, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 89, al. 1, aCst., n o 39, Berne 1987; FF 1997 I 390). Les commissions de la r évision constitutionnelle se sont elles aussi longuement penchées sur la question dans le cadre de l ’examen de la réforme des droits populai- res (R éforme de la Constitution, document B), car le m ême probl ème s ’est pos é concernant la proc édure en mati ère d ’initiative populaire 25. Les commissions ont 25 Procès-verbaux des séances de la CRC-N du 29 octobre 1997, de la sous-commission 1 de la CRC-N du 23 avril 97 et de la sous-commission 1 de la CRC-E du 8 septembre 1997.3411 donc examiné plusieurs solutions et sont parvenues à la conclusion que celle propo- sée dans la présente loi était la plus probante. Les autres solutions, telles que la prise de décision par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) ou le système de l’addition des pourcentages26, n’ont pas été retenues, soit parce qu’elles ne tenaient pas compte de l’actuelle procédure d’élimination des divergences, soit parce qu’elles violaient le principe de la majorité, qui est fondamental pour la prise de décision parlementaire. La minorité propose de biffer l ’al. 3. Elle est d ’avis que le fait de soumettre au peu- ple un «assortiment» pour la votation ne saurait être une solution. Pour éviter un tel blocage, l’on devrait plutôt trouver une solution politique dans le cas concret, ce qui, d’ailleurs, ne s ’est pas encore produit. En outre, la proc édure prévue à l’al. 3 n ’est pas conforme à l’art. 156 Cst. Ce dernier contient, en plus du principe de l ’égalité des chambres dans leur pouvoir de d écision, un mandat qui enjoint au Parlement de mettre au point une norme qui permette de concilier les int érêts des deux chambres et de trouver un terrain d ’entente entre les conseils (proc édure d ’élimination des divergences). Si cette r ègle n’existait pas, l ’Assemblée fédérale arrêterait ses d éci- sions selon des règles du hasard, une procédure qui ne saurait exister dans un Etat de droit. Puisque, d ’après la proc édure prévue à l’al. 3, il n ’est pas n écessaire que les deux chambres soient d ’accord pour qu ’un texte soit soumis au vote du peuple, un conseil pourrait poursuivre l ’examen de son projet et passer les d écisions de l ’autre chambre. Il y aurait alors, toujours aux yeux de cette minorit é, violation de l’art. 156 Cst. parce que, d ’une part la conciliation entre les deux chambres ne serait pas obli- gatoire, d’autre part parce que la d écision d’une chambre peut être déclarée comme avalisée par le peuple, ce qui «tournerait» la r ègle selon laquelle les deux conseils disposent du même pouvoir de décision. d. Prorogation et expiration du délai Les dispositions concernant les d élais dans le cas des initiatives populaires sont conformes au droit actuel et n ’ont été modifi ées que sur le plan r édactionnelle. L’art. 28 LREC, qui concerne l ’examen de deux ou plusieurs initiatives populaires portant sur le m ême objet constitutionnel, dispara ît du nouveau texte de loi. Selon cette procédure, il faut d ’abord que l ’initiative populaire qui a été déposée en pre- mier soit traitée dans les d élais. Par la suite, les autres initiatives populaires doivent être examin ées dans l ’ordre de leur arriv ée, étant entendu que les d élais pendant lesquels elles peuvent être traitées sont prorog ées d’une année. Toutefois, le libell é de l’art. 28 LREC n ’exclut pas que l ’Assemblée fédérale examine de telles initiati- ves de mani ère simultan ée, ce qui est d ’ailleurs devenu la pratique courante de l’Assemblée f édérale et du Conseil f édéral. L ’art. 28 LREC, en vigueur depuis presque 50 ans, est d épassé. La suppression de l ’art. 28 ne permet plus à l’Assem- blée fédérale de prolonger les d élais d’examen des initiatives populaires par le biais de l’ordre du jour. Au contraire, elle doit même respecter les délais indépendamment de à l ’ordre du jour (cf. les art. 100, 103, al. 1, et 105 LParl). Il convient aussi d’observer que la procédure prévue à l’art. 28 LREC ne doit pas être confondue avec la question de savoir comment et quand des initiatives populaire portant sur une même matière constitutionnelle doit être amenée en votation populaire. Le principe constitutionnel selon lequel la libre formation de l ’opinion des citoyens et l ’expres- 26 Système de l’addition des pourcentages: est adoptée la décision du conseil approuvée par le plus grand pourcentage de députés.3412 sion fidèle et sûre de leur volonté doivent être respectés (art. 34 Cst.) exclut que des initiatives populaires qui se contredisent soient soumises au vote populaire simulta- nément. Art. 105 Prorogation du délai L’al. 1 reprend les dispositions contenues dans l ’art. 29, al. 2, LREC. L ’al. 2 com- plète le droit en vigueur, ce dernier ne précisant pas, pour la prorogation du délai, les modalités de la procédure d’élimination des divergences. Art. 106 Expiration du délai L’art. 106 reprend les dispositions contenues dans les art. 26, al. 5 et 27, al. 6, LREC. Les d élais pour l ’examen des initiatives populaires sont des d élais péremp- toires. Une fois le d élai écoulé, l ’Assemblée f édérale perd la comp étence de faire une recommandation de vote au sujet d ’une initiative populaire. Les d élais ne peu- vent être ni suspendus ni interrompus. Leur but est de garantir le droit d ’initiative, qui ne doit pas être remis en question par l ’inaction des autorit és (cf. FF 1983 IV 509 s.). C’est la raison pour laquelle les délais, qui commencent à courir dès l’instant où l’initiative populaire a été déposée auprès de la Chancellerie fédérale, ne sont pas interrompus lorsqu ’un comit é d ’initiative fait recours aupr ès du Tribunal f édéral contre une d écision de la Chancellerie f édérale relative à l ’aboutissement d ’une initiative (cf. art. 80, al. 2, LDP). Chapitre 4 Procédure applicable en matière d’initiatives parlementaires Art. 107 Objet de l’initiative parlementaire Prière de se référer à la partie générale (ch. 244.3) du présent rapport. Art. 108 Irrecevabilité L’art. 108 reprend l ’art. 21 bis, al. 3, LREC, mais le modifie sur trois points. Il prévoit: – que l’irrecevabilité des initiatives parlementaires concernant un th ème déjà soulevé par un objet pendant devant l ’Assemblée f édérale soit maintenue uniquement pour les initiatives émanant d ’un d éputé ou d ’un groupe. En d’autres termes, de telles initiatives sont recevables si elles sont déposées par une commission. Depuis l ’introduction dans la LREC, en 1984, de l’art. 21bis, al. 3, le rôle joué par les commissions dans le processus l égislatif a en effet évolué quelque peu. Suite à la r éforme du syst ème des commis- sions en 1991, ces derni ères recourent davantage à l ’instrument de l ’ini- tiative de commission pour soumettre, à l’instar du Conseil fédéral, des pro- jets d’actes aux conseils. Or, il est tout à fait imaginable qu ’il soit opportun, dans certaines situations, de pr ésenter un projet d ’acte alors qu ’un autre projet sur le même sujet est pendant, notamment lorsqu’il est urgent de pro- céder à la r évision partielle d ’une loi qui fait d éjà l ’objet d ’une r évision, mais totale, donc de longue haleine . En pareil cas, il y a lieu d ’accorder aux3413 commissions la m ême marge de man œ uvre qu ’au Conseil f édéral. Rappe- lons à cet égard que les commissions ont déjà, dans les faits, violé à deux re- prises la disposition de l’art. 21bis, al. 3, LREC. Le partage d’un projet d’acte en plusieurs parties, m éthode d’ailleurs assez fr équemment adopt ée par les commissions, est en r éalité un cas d ’exercice du droit d ’initiative, et non du droit de d époser des propositions (cf. art. 76, al. 1, en lien avec l ’art. 71, let. a). Cette pratique contrevient par cons équent au principe contenu à l’art. 21bis, al. 3, LREC. La m ême chose vaut d ’ailleurs pour les projets d ’actes identiques d éposés devant les conseils par les commissions ou par les Bu- reaux des deux conseils: si l ’on s’en tient à la LREC, le projet d éposé en se- cond est irrecevable. – de donner la possibilit é aux Bureaux de consentir des d érogations concer- nant les initiatives émanant de parlementaires ou de groupes. Dans les faits, de telles dérogations ont d’ailleurs déjà été accordées pour les initiatives qui, déposées pendant l’examen de la révision totale de la Constitution, visaient à en effectuer différentes révisions partielles. Il aurait en effet été excessif de retirer aux parlementaires, durant toute la p ériode des délibérations relatives à sa r évision totale, le droit de d époser des initiatives visant à modifier la Constitution. Des situations analogues pourraient d ’ailleurs se présenter lors de l’examen d’autres affaires importantes et longues à traiter. – de supprimer la d érogation contenue à l’art. 21bis, al. 3, 2 e phrase, la seule application pratique de cette disposition ayant d émontré sa non-pertinence (cf. BO 1998 N 1479). Il est en effet plus simple d ’adresser une motion d’ordre à la commission charg ée de l ’examen pr éalable pour relancer une procédure législative qui a été suspendue (cf. art. 76, al. 1). Art. 109 Procédure d’examen préalable Le commentaire de la proposition visant à associer les deux conseils à l ’examen préalable des initiatives parlementaires figure dans la partie g énérale du pr ésent rapport (ch. 244.2). Précisons cependant la mani ère dont il conviendrait d ’interpréter l’art. 109, al. 2 ter, tel que propos é par la minorit é II, compte tenu des principes g énéraux du syst ème bicaméral. Si la commission du conseil prioritaire d écide de donner suite à l’initiative d’un député ou d’un groupe, celle-ci est transf érée directement devant la commission de l’autre conseil, sans passer par le premier conseil. Si la commission de l’autre conseil ne se rallie pas à la décision qui a été prise, l’affaire est examinée par le conseil prioritaire, qui prend une d écision sur proposition de sa commission (au cas où l’initiant n’a pas retiré son intervention). Ce n ’est qu’à ce moment-là que l’initiative passe devant le second conseil. Si la commission du conseil prioritaire décide de saisir l ’instrument de l’initiative de commission, et que la commission de l’autre conseil s’y oppose, la commission du conseil prioritaire soumet son interven- tion au conseil dont elle d épend, qui proc ède alors à l ’examen pr éalable de cette initiative (si la commission décide de la maintenir). S’il est donné suite à l’initiative, celle-ci passe devant l ’autre conseil. Au cas o ù les décisions des conseils divergent, une procédure accélérée d’élimination des divergences est engagée, conformément à l’art. 95.3414 La minorité II propose de supprimer les d élais impartis actuellement à la commis- sion et à son conseil pour l ’examen préalable d’un objet, car le d éroulement de la procédure dépend du résultat de l’examen préalable auquel a procédé la commission: si la commission d écide d ’approuver l ’initiative, l ’affaire ne passe pas devant le conseil (hormis dans le cas o ù la commission de l ’autre conseil ne se rallie pas à cette décision); si la commission décide de ne pas y donner suite, elle fait une propo- sition à son conseil, comme le prévoit le droit en vigueur. Art. 110 Objet de l’examen préalable L’art. 21 ter, al. 2, LREC indique quels sont les points sur lesquels la commission chargée d’un examen préalable doit faire rapport. Cette norme est insatisfaisante en cela qu’elle ne laisse pas transpara ître le but qu ’elle vise; qui doit être déduit de la genèse de la disposition. Le législateur vise ici à ce que les commissions ne puissent donner suite à une initiative que lorsque le but vis é ne peut pas être atteint par la voie «normale» de la motion. La formulation inad équate des crit ères d ’examen préalable n ’est certainement pas étrangère au fait que l ’objectif de la proc édure d’examen préalable soit passé à l’arrière-plan. Par 11 voix contre 11 et la voix pr épondérante de la pr ésidente, la commission a décidé de renoncer à fixer des crit ères permettant de d éterminer si la voie de l’initiative parlementaire est appropri ée. De tels crit ères seraient trop impr écis, et constitueraient des r ègles de «soft law» difficiles à mettre en œ uvre et n ’ayant pas leur place dans une loi. Comme la question de savoir, dans un cas concret, si la voie de l ’initiative parlementaire est appropri ée, rev êt un caract ère politique, il ne faut pas que le Parlement r éduise sa marge de man œ uvre sur ce point en fixant de tels critères. La minorité de la commission, par contre, souhaite que de tels crit ères soient fix és dans l ’art. 110, al. 2, afin d ’indiquer aux commissions la fa çon dont elles doivent procéder lors de l ’examen préalable d’un objet. Se pose en premier lieu la question politique de savoir s ’il y a lieu de l égiférer. Dans l ’affirmative, la commission exa- mine si l’initiative remplit l’une des trois conditions mentionnées à l’al. 2: a. L ’initiative parlementaire est le seul instrument qui convienne pour deman- der l ’élaboration d ’un projet d ’acte relatif à l ’organisation ou au fonction- nement de l’Assemblée fédérale. b. Si le Conseil f édéral n ’a pas proc édé en temps voulu à l ’élaboration d ’un projet d’acte alors qu ’une motion lui a été transmise en ce sens, l ’initiative parlementaire est le seul outil qui permette au Parlement de faire valoir sa volonté législative. c. Dans certains cas, l ’initiative parlementaire permet une élaboration plus ra- pide du projet d’acte concerné que la voie de la motion. Tel est surtout le cas lorsque le projet est simple à préparer, et qu ’il se passera au minimum six mois – généralement plus – avant que la motion ne soit transmise au Conseil fédéral pour qu ’il la mette en œ uvre. Par ailleurs, l ’élaboration d’un projet d’acte par une commission plut ôt que par le Conseil f édéral permet g énéra- lement de réaliser une économie de temps importante, car on évite les procé- dures parfois lentes et pesantes de l ’administration interne (consultation des offices, co-rapports, etc.). Si elle reconna ît la n écessité de traduire l ’initiative dans les faits, mais que cette3415 dernière ne remplit aucune des trois conditions mentionn ées, la commission est tenue de ne pas donner suite à l ’intervention. Elle peut toutefois, le cas échéant, déposer une motion qui reprenne les visées de l’initiative. La majorité et la minorité de la commission s’accordent à dire que, dans tous les cas, la commission examine, conform ément à l’al. 2, comment elle pourra, compte tenu des moyens dont elle dispose, élaborer le projet d ’acte dans le d élai voulu. Par «moyens», on entend le secr étariat de la commission, dans certains cas les d éparte- ments (cf. le commentaire de l ’art. 112), éventuellement des experts externes, et surtout les moyens propres de la commission. Art. 111 et 112 Elaboration d’un projet d’acte; collaboration avec le Conseil fédéral et l’administration fédérale Les art. 111 et 112 apportent au droit actuel quelques pr écisions que la pratique a révélées nécessaires: – Conformément à l’art. 21quater, al. 2, 1re phrase, LREC, «la commission peut demander au d épartement compétent de la seconder dans ses travaux ». Ces dernières ann ées, la question de l ’ampleur de cette collaboration avec l’administration fédérale a souvent été sujette à discussion. C ’est pourquoi l’art. 155, 2e phrase, Cst. se prononce d ésormais de mani ère explicite sur la question du recours aux services de l’administration fédérale. L’art. 68 LParl régit d ’une fa çon g énérale la question du recours aux services de l ’admi- nistration fédérale, et s’applique également dans le contexte plus étroit de la procédure à suivre en mati ère d ’initiative parlementaire. L ’art. 112, al. 1, précise de plus que l ’administration est tenue de fournir à la commission «les renseignements juridiques ou mat ériels dont elle a besoin ». Ce qui en- gage par exemple l ’administration à indiquer la mani ère de traduire telle question politique dans le langage juridique, par exemple la formulation à adopter pour un art. de loi. Il peut également lui être demandé de commenter certains art. de lois sous l’angle juridique ou quant à leur fond. Par contre, la procédure de l ’initiative n ’étant pas celle de la motion, la commission n ’a pas le droit de confier à un département l’ensemble du travail de préparation d’un rapport sur l ’objet concern é. Par ailleurs, la commission est tenue de formuler ses considérations politiques dans le d étail et de mani ère concrète. Elle ne peut charger le d épartement de rédiger ce commentaire, tâche qui lui revient exclusivement, à elle-même et à son secr étariat, qui d épend directe- ment d’elle. C’est en outre à ce dernier qu ’incombe la direction administra- tive de la procédure législative préliminaire. – L’art. 21quater, al. 2, 1re phrase, LREC dispose que «la commission peut charger le Conseil f édéral d’ouvrir une proc édure de consultation». L ’art. 112, al. 2, reprend cette disposition tout en spécifiant qu’une telle procédure ne peut être engagée que sur un avant-projet accompagné de son rapport explicatif – qui ne devra toutefois pas être le rapport d éfinitif. Pr écisons en outre que, selon l’art. 147 Cst., les commissions sont tenues d ’engager une proc édure de consultation pour les «actes l égislatifs importants lors des travaux pr épa- ratoires».3416 Art. 113 Prorogation du délai et classement L’art. 113 précise la formulation équivoque de l’art. 21quater, al. 5, LREC relatif à la décision, soit de proroger le d élai de pr éparation d’un projet d ’acte, soit de classer l’initiative parlementaire. L ’art. 108 pr évoit ainsi que toute commission charg ée d’élaborer un projet a trois possibilit és: elle soumet le projet d ’acte dans le d élai imparti de deux ans, elle demande une prorogation de d élai, ou elle propose de classer l’initiative. Si la commission ne respecte pas le d élai prévu, c’est au Bureau qu’il revient de demander soit une prorogation du d élai, soit le classement de l’initiative. Le classement d ’une initiative durant la phase d ’examen s’explique le plus souvent par le fait que l’objectif qu’elle vise a été atteint avec le traitement d’un projet d’acte concernant, du point de vue formel, une autre initiative (pouvant également émaner du Conseil fédéral). Mais la commission peut aussi proposer de classer l ’initiative si le projet n ’a pas recueilli le soutien de la majorit é de la commission, ou si les cir- constances ont évolué depuis l’attribution du mandat à la commission. Une initiative ne devient pas pendante devant le second conseil, lorsque ce conseil a, dans le cadre de son examen pr éalable d’un objet, approuv é l’élaboration un projet (selon proposition de la majorit é et de la minorit é II à l’art. 109). En cons équence, l’accord du second conseil n ’est pas n écessaire pour classer une initiative (cf. ch. 2.4.4.2, à la fin). Art. 114 Examen d’un projet d’acte par les conseils L’art. 114 correspond à l’art. 21sexies LREC. Il renvoie implicitement à l’art. 72, al. 1, qui pr évoit qu’un projet d ’acte soumis par une commission est, dans un premier temps, pendant uniquement devant le conseil dont elle d épend, et est rayé de la liste des objets à traiter si le conseil n ’entre pas en mati ère sur le projet ou le rejette lors du vote sur l ’ensemble. Ce n ’est que lorsque le conseil a approuv é l ’objet lors du vote sur l’ensemble qu’il est transmis à l’autre conseil (art. 86). L’al. 2 apporte une innovation au droit actuel en disposant que le projet pr éparé par une commission est d éfendu par un membre de celle-ci devant la commission de l’autre conseil. La commission doit en effet, à l ’instar du Conseil f édéral, pouvoir défendre elle-même ses projets. Il n ’est en effet gu ère satisfaisant – d ’autant plus que de tels cas ne sont pas rares – que le Conseil f édéral ait le droit de critiquer, voire de rejeter une initiative parlementaire, sans que le conseil prioritaire ne puisse réagir aux objections qui sont formulées. Chapitre 5 Procédure applicable en matière d’initiatives des cantons Art. 115 à 117 La révision de la LREC, du 17 juin 1994, a permis d ’asseoir sur une base l égale – art. 21septies-novies – la proc édure applicable en mati ère d’initiatives déposées par les cantons (cf. le rapport de la CIP du Conseil des Etats, du 4 mai 1993; FF 1993 III 325 s.). Conform ément à l ’art. 93 de l ’ancienne constitution, les articles pr écités prévoient pour les initiatives des cantons une proc édure analogue à celle applicable en matière d’initiatives parlementaires. Les art. 115 à 117 s’appuient eux aussi3417 sur ce principe, et renvoient donc en grande partie aux prescriptions relatives à la procédure d’examen des initiatives parlementaires. Contrairement aux initiatives parlementaires, les initiatives déposées par des cantons sont adressées aux deux conseils, si bien qu’elles font, aujourd’hui déjà, l’objet d’un examen préalable par les deux conseils. Or, appliquer à ces interventions la m ême procédure d’examen préalable que celle propos ée par la minorit é II pour les initiati- ves parlementaires aurait pour effet qu ’un objet approuv é par les commissions des deux conseils en phase d ’examen préalable ne passerait plus par les conseils, ce qui raccourcirait substantiellement la proc édure. En revanche, la d écision de ne pas donner suite à une initiative déposée par un canton devrait être prise par les conseils, compte tenu de son caractère définitif. Si l’un des conseils décidait de ne pas donner suite à une initiative, l ’autre conseil serait tenu de se prononcer sur celle-ci au pl é- num, même si sa commission a approuvé l’initiative. Par le fait que, contrairement à l ’initiative parlementaire, l’initiative déposée par un canton est adressée aux deux Chambres, un éventuel classement requiert l’approbation des deux Chambres (art. 117, al. 2, 2e phrase). Une fois que la commission du conseil prioritaire a élaboré un projet d’acte et que le plénum du conseil prioritaire a accepté ce projet – avec ou sans modifications – ledit projet est transmis, suivant la proc édure législative normale, au deuxième conseil. Mais que se produit-il lorsque la chambre prioritaire rejette ce projet? Contrairement à un acte émanant du Conseil f édéral, un projet d ’acte d ’une commission n ’est adress é qu ’au conseil auquel appartient son auteur. S ’il est donc rejet é par ce conseil, il n ’est pas transmis à l ’autre conseil; l’initiative est classée par le conseil prioritaire (art. 117, al. 2, 3e phrase). Chapitre 6 Procédure applicable en matière d’interventions parlementaires Section 1 G énéralités Art. 118 Cet article dresse la liste des diff érents types d ’interventions, et fixe, en s ’inspirant largement de la pratique, des r ègles de proc édure générales applicables à toutes les interventions. L’al. 2 pr écise quels sont les destinataires potentiels des interventions parlementai- res, le Conseil f édéral en étant le principal. Pr écisons à cet égard que si l ’art. 22 LREC ne fait mention que du Conseil f édéral, les interventions se rapportant à l’organisation ou au fonctionnement du Parlement n ’en sont pas moins, à l ’heure actuelle d éjà, adressées au Bureau comp étent (art. 33, al. 4, RCN, et art. 26, al. 4, RCE). Outre le Conseil f édéral et les Bureaux, l ’al. 2 pr évoit également que soient adressées au Tribunal fédéral les interventions ayant trait à sa gestion des affaires ou à sa gestion des finances (cf. commentaire du titre 8, art. 161: Relations entre l’Assemblée f édérale et le Tribunal f édéral). Les motions sont exclues, car les requêtes d éposées sous cette forme visent l ’élaboration d ’un projet d ’acte, faisant ainsi appel au droit d’initiative du destinataire. Or, le Tribunal fédéral ne jouit pas du droit d ’initiative. C’est pourquoi seules des question li ées à l ’exercice de la haute surveillance parlementaire peuvent lui être adress ées. Rappelons à cet égard qu ’il «ne peut être exercé aucun contr ôle sur le fond des d écisions judiciaires » (art. 27, al. 4).3418 Les al. 4 et 5 reprennent le droit en vigueur dans les r èglements des deux conseils, tout en innovant sur un point: à la diff érence des interventions d éposées par les députés ou les groupes, celles qui émanent des commissions ne sont pas class ées si elles n’ont pas été traitées dans un d élai de deux ans. L ’introduction de telles sp éci- fications au niveau de la loi se motive par le fait qu ’elles concernent des limitations de droits importants des parlementaires et des groupes. Deux minorités de la commission rejettent le fait que certaines interventions d épo- sées par des d éputés ou par des groupes parlementaires soient automatiquement classées lorsqu’elles n’ont pas été traitées dans un délai de deux ans. Lesdites mino- rités estiment que cette r ègle explique en grande partie pourquoi les instruments de la motion et du postulat ont perdu de leur attrait. La disposition propos ée par la minorité I pr évoit que les motions et postulats visant des mesures relevant de la compétence de l’Assemblée fédérale doivent être traitées au plus tard dans un d élai de deux ans. Cependant, si ce d élai n’est pas respecté, elles ne sont pas class ées. La minorité II propose pour sa part que, d’une façon générale, les motions ne soient pas classées au simple motif qu’elles n’ont pas été traitées dans un délai de deux ans. La commission d ésapprouve les deux propositions (la proposition de la minorit é I n’ayant cependant été rejetée qu’avec la voix prépondérante du vice-président). Elle estime en effet que le d élai de deux ans incite pr écisément à traiter les interventions avant cette échéance. En outre, nombre d ’interventions ont perdu de leur actualit é après deux ans; lorsqu ’une intervention qui n ’a pas perdu de son actualit é est clas- sée, le député peut simplement déposer une nouvelle intervention au contenu identi- que. On peut opposer un autre argument encore à la proposition de la minorit é I, à savoir qu ’il n ’est pas indiqu é d ’inscrire dans la loi une disposition qui ne pourra selon toute vraisemblance pas être respectée. Enfin, ladite proposition est contesta- ble dans le sens o ù elle cr éerait deux cat égories de motions. La nouvelle d éfinition de l’effet juridique de la motion, à l’art. 119, part de l ’idée qu’au moment du d épôt d’une motion et au moment de son traitement par le Parlement, il n ’est souvent pas encore établi si les mesures qu ’elle vise rel èvent de la comp étence de l ’Assemblée fédérale ou de celle du Conseil fédéral (cf. ch. 243.2). Section 2 Motions Art. 119 Objet de la motion Cf. le commentaire détaillé figurant sous les ch. 2.4.3.1 et 2.4.3.2 du présent rapport. Art. 120 Examen par les conseils, et art. 121 Rapport et classement Cf. le commentaire détaillé figurant sous les ch. 2.4.3.3 et 2.4.3.4 du présent rapport. Section 3 Postulats Art. 122 et 123 Les art. 122 et 123 reprennent le droit en vigueur (art. 22 bis LREC et règlements des conseils).3419 Section 4 Interpellations et questions Art. 124 Tout en s ’appuyant largement sur le droit actuel (art. 22 ter LREC et r èglements des conseils), l ’art. 124 lui apporte deux modifications mineures. Premi èrement, l’adjectif «ordinaire» de la «question ordinaire » tombe. Deuxi èmement, l’al. 4 dis- pose que désormais seul son auteur, et non plus tout d éputé, a le droit de demander une discussion sur une interpellation. Une restriction tout à fait en accord avec la raison d’être de cet instrument, qui est d ’établir la communication entre un individu et le Conseil f édéral; restriction d ’autant plus motiv ée que les autres d éputés n’ont pratiquement jamais été fait usage de ce droit ces dernières années. Chapitre 7 Procédure applicable en matière de pétitions et de requêtes Le droit de p étition est un droit fondamental (art. 33, al. 1, Cst.). En vertu de l ’art. 164, al. 1, let. c, Cst., la proc édure applicable en matière de pétitions doit être réglée à l’échelon légal. Si la Constitution charge l ’Assemblée fédérale de prendre acte du contenu des p étitions qui lui sont adress ées (art. 33, al. 2, Cst.), elle n ’exige cepen- dant pas de celle-ci qu ’elle l’examine. Dans les faits n éanmoins, les conseils exami- nent toutes les p étitions qu ’ils re çoivent et y r épondent. La proc édure actuelle est réglée – dans des termes quasi identiques –, par les art. 45 RCN et 37 RCE. Art. 125 Examen des pétitions Cette disposition s’appuie sur le droit en vigueur, qu ’elle formule avec davantage de clarté. Les al. 1 à 4 régissent les différentes étapes de la procédure. Si la commission chargée de l’examen préalable approuve la p étition, elle soumet au conseil dont elle dépend une initiative ou une intervention parlementaire en ce sens. Si elle la rejette au contraire, elle propose au conseil dont elle d épend d’en prendre acte sans y don- ner suite. Cette solution supprime les diff érentes formes de d écisions, comme la transmission «en tout ou partie » ou «la transmission au Conseil f édéral pour son information», car ces modalités, d’une part prêtent à confusion tant dans les conseils que pour l ’opinion publique, d ’autre part n ’ont pas de cons équences juridiques claires. La proc édure propos ée gagne ainsi en transparence et permet aux p étition- naires de mieux évaluer le r ésultat de leur p étition. L’al. 5 correspond aux art. 45, al. 3, RCN et 37, al. 3, RCE, et indique dans quels cas les pr ésidents des commis- sions peuvent r épondre eux-mêmes aux p étitions, soit lorsqu ’il s ’agit de p étitions pour lesquelles l ’Assemblée fédérale n’est pas comp étente, ou de p étitions dont le contenu n’apporte rien de constructif. La commission a également examiné une variante qui pr évoyait que la commission compétente soit charg ée de traiter une p étition et de prendre la d écision définitive, les conseils se limitant à prendre acte de la d écision qui a été prise. Elle consid ère cependant que la constitutionnalit é d ’une telle proc édure est douteuse, car la Cst. garantit aux p étitionnaires que les autorit és prennent acte du contenu des p étitions qui leurs sont adress ées (art. 33, al. 2, Cst.). Il est par cons équent indispensable que toute pétition soit traitée par les conseils eux-mêmes.3420 Art. 126 Pétitions relatives à des objets pendants L’art. 126 régit la procédure applicable en matière de pétitions relatives à des objets pendants. Il prévoit d’examiner une telle pétition en même temps que l’objet pendant concerné, donc de la confier à la commission charg ée de l’objet, qui a la possibilit é de reprendre la p étition à son compte en d éposant une proposition correspondante. Elle ne présente pas un rapport s éparé, mais intègre sa proposition dans le cadre des délibérations que le conseil consacre à l ’objet pendant. Une telle d émarche a l’avantage, d ’une part de d écharger le conseil, d ’autre part de ne pas r éduire l’importance du droit de déposer des pétitions. En outre, traiter une pétition avant ou après avoir examin é l ’objet auquel elle se rapporte peut provoquer certaines colli- sions: – Si l’examen de la p étition a lieu avant celui de l ’objet pendant, la d écision prise par le conseil ne pourra de toute fa çon pas d éployer ses effets juridi- ques avant que le conseil ne se d étermine sur l ’objet qui s ’y rapporte. Rien ne prouve que le conseil ne prendra pas, apr ès examen de l ’objet, une d éci- sion allant dans le sens contraire de la premi ère. Il convient par cons équent, si la question est controvers ée, de r éfléchir en profondeur sur la question avant de se prononcer; cette réflexion est à intégrer, en toute logique, dans le cadre des délibérations sur l’objet. – Un examen de la p étition consécutif à celui de l ’objet n’a aucun sens, puis- que le conseil a d éjà tranché. A supposer en effet que la p étition ait donn é lieu à controverse et qu ’une majorité ou une minorit é de la commission ait formulé, concernant l’objet pendant, une proposition allant dans le sens de la pétition, et que cette proposition ait été rejetée au plénum, les jeux sont d éjà faits lorsque survient l’examen de la pétition. La proc édure propos ée a d éjà fait ses preuves dans la pratique. L ’art. 126 ne fait donc qu’en asseoir le principe au niveau de la loi. Art. 127 Information des pétitionnaires La pétition est l ’un des instruments de communication politique entre le citoyen et les organes de l ’Etat. Elle n’a cependant véritablement de sens que lorsque le dialo- gue s ’établit entre les deux parties. C ’est la raison pour laquelle, dans les faits, l’Assemblée fédérale annonce aux auteurs d ’une pétition, par l’intermédiaire de son secrétariat, quand et comment leur p étition a été examin ée, et quelles ont été les décisions des conseils et des commissions concern ées. L’art. 127 prévoit les dispo- sitions nécessaires pour une telle pratique. Art. 128 Requêtes L’art. 128 prévoit que les commissions de gestion et les commissions des finances ont pour mission d ’examiner les requ êtes relatives à la haute surveillance qui s’exerce sur tous les organes de l ’Etat. Il reprend à cet effet les dispositions conte- nues dans l ’art. 45, al. 1, RCN et dans l ’art. 37, al. 1, RCE, à cette exception pr ès qu’il supprime la d énomination juridique de «pétition», ne conservant que le terme de «requête». En effet, bien que les demandes déposées portent fréquemment le nom de «pétition» ou de «plainte», elles ne revêtent pas forcément une telle forme juridi- que. La simple dénomination de «requête» permet donc de les examiner avec plus de souplesse.3421 Titre 6 Elections, et confirmation de nominations La LREC ne contient pas de dispositions explicitant l ’art. 168 Cst., relatif à l’exercice des comp étences de l ’Assemblée f édérale en mati ère d ’élections et de nomination. Les modalités d’exercice de ces compétences figurent à l’heure actuelle en grande partie dans le r èglement de l ’Assemblée fédérale (Chambres r éunies; RS 171.12), qui r égit d ’importants points de proc édure tels que l ’élection individuelle des membres du Conseil f édéral ou la condition de la majorit é absolue pour l’élection du Conseil fédéral ou des juges fédéraux. Or, l’art. 164, al. 1, Cst. dispose que toutes les dispositions importantes qui fixent des r ègles de droit doivent être édictées sous la forme d ’une loi f édérale, ce qui, conform ément à la let. g, vaut également pour les grandes lignes de l ’organisation et de la proc édure des autorit és fédérales. Jean-Fran çois Aubert estime quant à lui que la n écessité de r égler cette question à l’échelon légal se déduisait déjà de l’ancienne constitution: «Il y a lieu de s’étonner que des dispositions essentielles pour notre forme de gouvernement ne figurent dans aucune loi, comme la Cst. f édérale semble le prescrire (art. 85, ch. 1, Cst.).» (Aubert, Jean-Fran çois: Traité de droit constitutionnel suisse, vol. II, B âle et Francfort/M 1995, ch. 1486) La révision totale de la LREC donne ainsi l’occasion d’intégrer dans la loi les dispo- sitions réglementaires concernant les comp étences de l ’Assemblée fédérale en ma- tière d’élections. Chapitre 1 Dispositions g énérales Des dispositions centrales, r égissant par exemple le calcul de la majorit é absolue ou la question des bulletins et des suffrages nuls, sont actuellement diss éminées dans différents art. du r èglement de l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) relatifs aux divers types d’élections. Il en résulte qu’il n’est pas toujours appliqué exactement les mêmes règles dans les différents cas de figure. C ’est pourquoi il convient de d éfinir des principes applicables à toutes les élections du ressort de l ’Assemblée fédérale, qu’il s’agisse d’un élection individuelle ou d ’une élection collective (c’est-à-dire de l’élection simultanée de plusieurs personnes sur un seul et même bulletin de vote). Art. 129 Principes Se contentant de rassembler l’essentiel des principes contenus dans les différents art. du r èglement de l ’Assemblée f édérale (Chambres r éunies) et de celui du Conseil national (RCN), l’art. 129 maintient pratiquement le statu quo. Seul l ’art. 3, al. 2, du règlement de l ’Assemblée f édérale (Chambres r éunies) n ’a pas été repris. En pr é- voyant que les candidats peuvent être proposés par les groupes et par les membres des conseils, cette disposition donne en effet à entendre que seuls peuvent être élus les candidats propos és officiellement, ce qui va à l ’encontre non seulement de la pratique de l’Assemblée fédérale, mais également de l’art. 143 Cst., qui pr évoit que tout citoyen ou citoyenne ayant le droit de vote est éligible au Conseil f édéral et au Tribunal fédéral. L’al. 1 pose le principe de la sauvegarde du caract ère secret du scrutin (cf. art. 84, al. 1 RCN). Le 5 octobre 1994, l ’Assemblée fédérale (Chambres r éunies) a claire- ment rejet é (par 147 contre 31) l ’initiative parlementaire Robert 93.411 visant à3422 modifier le r èglement de l ’Assemblée f édérale de sorte que les élections puissent, sur demande, se dérouler à main levée (BO 1994 N p.1992 s.). L’al. 2 contient la d éfinition de la majorit é absolue telle qu ’appliquée actuellement (cf. art. 4, al. 1 et 6, al. 4, r ègl. de l ’Ass. féd. [Chambres R éunies]). La disposition est formulée de telle sorte qu ’elle vaut à la fois pour les élections individuelles et pour les élections collectives. Tous les bulletins valables sont comptabilis és, qu’ils soient remplis enti èrement ou non. La majorit é absolue correspond à la moiti é des bulletins valables + 1. En cas d’élection collective, il serait également concevable de comptabiliser non pas le nombre de bulletins valables, mais le nombre de voix re- cueillies par chaque candidat, le résultat obtenu étant ensuite divisé par le nombre de sièges, puis par deux. Il s ’agit l à d ’une m éthode appliqu ée par diff érents cantons pour l ’élection du Conseil d ’Etat, du fait que la possibilit é de laisser des lignes vierges réduit parfois de manière significative la majorité absolue. Pour ce qui est de l’Assemblée fédérale toutefois, il convient de maintenir le mode de calcul actuel, car il est indispensable que l ’élection d’un conseiller fédéral ait lieu à la majorit é abso- lue des députés dont les bulletins sont valables. De même que les dispositions actuelles (cf. art. 4, al. 5, r ègl. Ass. f éd. [Chambres réunies] et art. 84, al. 2, RCN), l ’al. 3 prévoit que les bulletins blancs et les bulletins non valables ne sont pas pris en consid ération dans le calcul de la majorit é absolue. Le droit en vigueur (cf. art. 7, al. 2, 3 e phrase, règl. Ass. féd. [Chambres réunies]) et l’art. 135, al. 2, LParl pr évoient n éanmoins tous deux une exception à cette r ègle pour la réélection des juges fédéraux. Dans ce cas en effet, les bulletins sur lesquels tous les noms ont été biffés sont quand même valables. Les électeurs n’ayant que la possibilité de biffer des noms, le fait de les biffer tous constitue une manifestation de volonté claire, dont il y a lieu de tenir compte. La disposition de l ’al. 4 ne s’applique qu’en cas d ’élections collectives, c’est-à-dire lors de l’élection complémentaire des juges fédéraux et lors de l ’élection du Conseil fédéral selon la proposition de la minorité (cf. art. 87, al. 3, RCN, et art. 8, al. 4, règl. Ass. féd. [Chambres réunies]). Les art. 4, al. 4, et 8, al. 6, du r èglement de l ’Ass. f éd. (Chambres r éunies) sont abrogés. Le tirage au sort est en effet difficilement conciliable avec le principe de démocratie, surtout si l’on considère l’importance des mandats concernés. Il importe donc que l ’Assemblée fédérale proc ède au nombre de tours de scrutin n écessaires pour départager les candidats. Art. 130 Bulletins nuls, et suffrages non comptabilisés L’art. 130 rassemble toute une s érie de dispositions – jusqu ’ici éparpillées dans différents article du r èglement de l ’Ass. f éd. (Chambres r éunies) – relatives à la nullité des bulletins et des suffrages. Les al. 1 à 4 reprennent les art. 4, al. 5, et 8, al. 3, du r èglement de l ’Ass. f éd. (Chambres r éunies). On remarque n éanmoins une l égère modification du droit en vigueur, l’art. 4, al. 5, du r ègl. de l’Ass. féd. déclarant nuls les bulletins visés à l’art. 130, al. 2, de la pr ésente loi, qui pr évoit de ne pas comptabiliser les suffrages con- cernés. Il serait en effet excessif, en cas d ’élection collective, de déclarer un bulletin entièrement nul alors que seul un nom n ’est pas valable. Cette modification permet ainsi d’instaurer des dispositions communes sur ce point pour les élections indivi- duelles et collectives. Concernant les élections individuelles, le fait qu ’un bulletin3423 soit considéré comme blanc (parce que le nom est biff é) plut ôt que nul ne change rien au calcul de la majorité absolue. L’al. 5 correspond à l’art. 85, al. 2, RCN. Chapitre 2 Election du Conseil f édéral Art. 131 Renouvellement intégral L’al. 1 indique le moment du renouvellement du Conseil f édéral, à savoir tous les quatre ans. L ’al. 2 réunit l’art. 4, al. 1 et 2, du r èglement de l ’Ass. féd. (Chambres réunies), tout en les pr écisant. Il dispose ainsi que les si èges sont pourvus s éparé- ment et successivement. La 2 e phrase quant à elle sp écifie que s ’il y a des si èges vacants, ceux-ci ne sont pourvus qu ’après les si èges auxquels sont candidats les membres sortants du Conseil f édéral. Les al. 3 et 4 s’en tiennent au droit vigueur pour régir le mode d’élimination des candidats au fil des tours de scrutin. Il est ainsi prévu, premièrement, qu’aucune nouvelle candidature n ’est admise à partir du troi- sième tour de scrutin, ensuite que toute personne qui obtient moins de dix voix à partir du deuxième tour de scrutin est éliminée, enfin qu’à partir du troisième tour, le candidat qui obtient le moins de voix est éliminé. Une minorité propose d’adopter, pour le renouvellement intégral du Conseil fédéral, une proc édure analogue à celle qui est pr évue pour le renouvellement int égral du Tribunal fédéral. La proc édure se subdiviserait ainsi en deux parties: la r éélection (art. 131a) et l ’élection complémentaire (art. 132). Lors de la r éélection, les mem- bres de l’Assemblée fédérale reçoivent un bulletin de vote consistant en la liste des noms des titulaires qui sont à nouveau candidats. S’ils ne souhaitent pas r éélire l’un des membres, ils en biffent le nom. De m ême que pour la r éélection des juges f édé- raux – et contrairement à ce que pr évoit l’art. 129, al. 3 –, les bulletins blancs sont pris en compte dans le calcul de la majorit é absolue. A la diff érence des juges f édé- raux, cependant, les membres sortants du Conseil f édéral ont deux chances de fran- chir la barre lors de la procédure de réélection, étant donné qu’il est procédé non pas à un, mais à deux tours de scrutin avant, le cas échéant, l’élection complémentaire. Cette dernière est ouverte à tous les candidats et se déroule selon la même procédure que celle actuellement applicable en cas de si ège vacant. Ladite minorit é a insist é sur le fait que r éélection et élection complémentaire étaient à considérer comme un tout, raison pour laquelle, à ses yeux, cette proc édure ne saurait être qualifi ée d’anticonstitutionnelle sous pr étexte que seuls les membres sortants du Conseil fédéral sont autorisés à participer au scrutin de réélection. Cette proposition de minorité permettrait de mettre en œ uvre de la motion Weyeneth 98.3349, qui vise à ce que le renouvellement int égral du Conseil f édéral ait lieu indépendamment de l ’ordre d ’ancienneté de ses membres, et qui, pour ce faire, plaide en faveur d’une liste unique permettant la réélection simultanée des différents membres. Pour un commentaire d étaillé des arguments pour et contre cette proposi- tion, prière de se référer au chap. 2.4.5 du présent rapport. Art. 132 Sièges vacants Par souci de clart é, la question des si èges vacants est r églée dans un art. distinct, ce qui permet de préciser le droit actuel, en indiquant notamment quand doit avoir lieu l’élection destinée à repourvoir un siège devenu vacant à un moment autre que celui du renouvellement int égral. Il est en effet n écessaire de prendre des dispositions3424 claires sur ce point, afin d ’éviter tout problème d’interprétation, d’autant plus que la nouvelle Cst. ne pr évoit plus rien à ce sujet. Il s ’agit, d’une part de garantir que les sièges vacants soient repourvus dans les meilleurs d élais, d ’autre part d ’éviter que les lettres de d émission ne soient d éposée trop t ôt par rapport au d épart effectif du titulaire. L’al. 1 spécifie ainsi que l ’élection doit avoir lieu pendant la session qui suit la réception de la let. de démission du titulaire ou son empêchement imprévu, ce qui suppose, en d ’autres termes, que les membres d émissionnaires du Conseil f édé- ral informent l ’Assemblée f édérale à temps avant les sessions. L ’expression «en règle générale» met toutefois un b émol à cette r ègle, au cas o ù les circonstances – par exemple la survenance d’un décès – rendraient le délai trop court. L’al. 2, qui est à consid érer en lien avec le 1 er, pr écise que le membre nouvellement élu entre en fonction deux mois au plus tard apr ès son élection. Le titulaire d émissionnaire est donc tenu de quitter sa fonction avant cette échéance, ce qui signifie qu ’il ne pourra donner sa d émission pour une session ult érieure à celle qui verra l ’élection de son successeur. Cet alin éa codifie en fait la pratique habituelle, qui veut qu ’il y ait une session, en règle générale, entre l’annonce d’une démission et le retrait effectif. L’al. 3 reprend les dispositions du droit en vigueur concernant l ’ordre dans lequel les sièges vacants sont à repourvoir. Art. 133 Election du président de la Confédération et du vice-président du Conseil fédéral L’art. 133 reflète le droit et la pratique actuels. Il reprend l ’art. 176, al. 2, Cst., tout en pr écisant que le pr ésident et le vice-pr ésident sont élus successivement. Cette précision est de rigueur, compte tenu de ce que l ’art. 137 contient des dispositions différentes pour l’élection des juges fédéraux. Chapitre 3 Election des juges f édéraux Art. 134 Renouvellement intégral L’art. 134 reprend l ’art. 6 du r èglement de l’Ass. féd. (Chambres r éunies), qui r égit la question du renouvellement int égral des tribunaux f édéraux à la fin de chaque période administrative. Il apporte n éanmoins une pr écision linguistique en distin- guant entre r éélection des membres sortants et élection compl émentaire en cas de sièges vacants. Art. 135 Réélection L’art. 135 consacre le droit en vigueur (art. 7 r ègl. de l ’Ass. f éd. [Chambres réunies]). Toutefois, il a été jugé préférable de ne pas recourir au terme de «confir- mation» – utilis é jusqu ’ici – dans le cadre de l ’élection des juges f édéraux, afin d’éviter toute confusion avec la notion de «confirmation de nominations », telle qu’elle apparaît à l’art. 139 étant donné qu’il s’agit en l ’occurrence de la r éélection des juges fédéraux sortants. L’Assemblée fédérale étant ici l’autorité électorale, il ne s’agit en effet pas de la confirmation d ’une d écision prise par une autre autorit é. Toute procédure de réélection pouvant déboucher sur une non-r éélection, les candi- dats non réélus à l’unique tour de scrutin se présentent à l’élection complémentaire. L’al. 2 spécifie que les bulletins de vote sur lesquels tous les noms ont été biffés sont3425 non seulement valables, mais entrent dans le calcul de la majorit é absolue. Si une telle disposition constitue une exception au principe pos é à l’art. 129, al. 3, elle se justifie cependant parfaitement dans le cas pr ésent: comme les électeurs n ’ont d’autre choix, en cas de contestation de la liste propos ée, que de biffer des noms, ils doivent avoir la possibilité de déposer valablement une liste entièrement biffée. Art. 136 Election complémentaire L’art. 136 régit le fonctionnement de l’élection complémentaire, qui est organis ée si un siège devient vacant – pendant ou à la fin de la p ériode administrative –, ou si un juge n’obtient pas la majorit é absolue lors de la r éélection (al. 1). Il ampute l ’art. 8 du règlement de l ’Ass. féd. (Chambres r éunies) de certaines dispositions devenues inutiles, tout en lui apportant certaines pr écisions. Lorsque il n ’y a qu ’un si ège à pourvoir, le renvoi à l’élection du Conseil f édéral est inutile, car la proc édure peut s’appliquer indépendamment du nombre de si èges à pourvoir. L’expression «scrutin de liste» est quant à elle à éviter, car elle évoque par trop l ’idée du «ticket», c’est-à- dire de la liste préétablie qui ne peut être modifiée. L’al. 2 reprend le droit en vigueur, qui pr évoit deux procédures différentes en fonc- tion du nombre de candidats. On peut se demander s ’il n’y aurait pas lieu d ’adopter le système de la liste vierge m ême s’il y a plus de candidats que de si èges à repour- voir, étant donné que les électeurs disposent des listes de candidats établies par les groupes. Cependant, comme les candidats aux postes de juges f édéraux ne sont généralement pas aussi connus des parlementaires que les candidats au Conseil fédéral, le syst ème des listes pr éimprimées permet sans doute de donner aux élec- teurs une vue globale de toutes les personnes en lice. Les al. 3 et 4 reprennent la proc édure d’élimination qui s’applique lors de l’élection du Conseil fédéral. Art. 137 Election des présidents et vice-présidents des tribunaux fédéraux L’art. 133 adopte la formulation choisie le 7 octobre 1998 par l ’Assemblée fédérale, sur proposition du Bureau (cf. l ’initiative parlementaire 98.405 «Election à la prési- dence et à la vice-présidence des tribunaux»). Il fait pendant à l’art. 133 en fixant la durée du mandat des personnes concernées. Chapitre 4 Autres élections Art. 138 L’art. 168, al. 2, Cst., pr évoit que la loi peut attribuer à l ’Assemblée f édérale la compétence d’élire d’autres personnes. En vertu de l ’art. 14, al. 1, de la proc édure pénale militaire (RS 322.1), l ’Assemblée f édérale élit les membres du Tribunal militaire de cassation. Elle désigne en outre, conformément à l’art. 14, al. 6, de la loi sur la responsabilit é (RS 170.32), un procureur g énéral extraordinaire lorsqu ’un parlementaire est renvoy é devant le Tribunal f édéral. Ces élections se d éroulent selon la procédure applicable à l’élection du Conseil f édéral, et ne n écessitent donc pas l ’introduction de dispositions particuli ères. Cette proc édure s ’applique égale- ment pour les élections – prévues par la Cst. – du chancelier f édéral et du comman- dant en chef de l’armée.3426 Chapitre 5 Confirmation de nominations Art. 139 L’art. 168, al. 2, Cst., dispose que la loi peut attribuer à l ’Assemblée f édérale la compétence de confirmer des nominations. Deux cas lui incombent actuellement: la confirmation de la nomination du directeur du Contr ôle fédéral des finances (con- formément à l ’art. 2, al. 2, de la loi sur le contr ôle des finances; RS 614.0), et la confirmation de la nomination du secr étaire général de l ’Assemblée fédérale (con- formément à l’art. 8ter, al. 4bis, LREC). C’est la raison pour laquelle l ’art. 135 contient des dispositions g énérales relatives à la procédure de confirmation d ’une nomination. Il est ainsi pr évu qu’une commis- sion de l ’Assemblée fédérale (Chambres r éunies) examine la nomination propos ée (al. 2) avant de d écider de la confirmer ou non (al. 3.). Dans ce cas, ce n ’est pas la majorité absolue qui est requise, mais la majorit é des votants. L ’Assemble fédérale ne procède pas ici à une élection, mais confirme simplement ou non une nomination. Ainsi, comme elle se limite à prononcer un oui ou un non (conformation ou non- confirmation), les dispositions des art. 129 et 130 concernant la nullit é des bulletins et des suffrages ne sont pas applicables. Compte tenu de ce que le vote concerne non pas une affaire, mais une personne, il convient par contre que les d éputés votent à bulletin secret. La commission qui examine la nomination et qui peut, à cet effet, entendre la personne concern ée, ainsi qu’une délégation de l ’organe de nomination, présente ses conclusions, sur la base desquelles l ’Assemblée fédérale peut prendre une décision en toute objectivit é, évitant ainsi, d ’une part que la proc édure de con- firmation ne soit qu ’une pure formalité, d’autre part que la d écision dépende essen- tiellement de réflexions purement partisanes. C’est en effet le degr é de qualification professionnelle qui doit pr évaloir lors de l ’attribution de mandats administratifs. La confirmation de la nomination du secr étaire générale de l’Assemblée fédérale quant à elle ne requiert pas d ’examen préalable, car l’organe électoral n’est pas ici le Con- seil f édéral ou une autorit é ext érieure au Parlement, mais bel et bien un organe parlementaire, à savoir la Conférence de coordination. L’institution de la commission charg ée de l ’examen ressortit au Bureau de l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) (cf. art. 37, al. 4). La commission se com- pose de douze membres du Conseil national et de cinq membres du Conseil des Etats, nommés par leurs Bureaux respectifs. Idéalement, on choisira pour cette commission des d éputés membres de la commission comp étente dans le domaine concern é. La commission chargée d’examiner la nomination du Directeur du Contr ôle fédéral des finances se compose de membres des deux commissions des finances. L’art. 139 revêtira une importance toute particuli ère si la réforme des institutions de direction de l ’Etat propose un type de gouvernement dans lequel le Conseil f édéral élit des ministres que l’Assemblée fédérale devra confirmer dans leurs fonctions. Titre 7 Relations entre l ’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral Chapitre 1 Projets émanant du Conseil fédéral3427 Art. 140 Message accompagnant un projet d’acte L’art. 140 énumère les exigences auxquelles doit r épondre un message du Conseil fédéral. Selon l’art. 111, al. 4, ces exigences s ’appliquent aussi au rapport explicatif accompagnant un projet qui a été élaboré par une commission parlementaire. Le texte reprend en grande partie les points contenus dans l ’actuel art. 43 LREC, avec un changement notoire dans la pr ésentation; des imp ératifs d ’uniformité font que tous les points sont à rang égal sous une m ême lettre. Un rapide coup d ’œil sur les travaux préparatoires relatifs à l’actuel art. 43 LREC montre que la r épartition des objets entre alinéas et lettres relève plutôt du hasard. Alors que l ’al. 1 pr ésente le message quant au principe – il est d éfini comme un rapport contenant un commentaire et des explications au sujet d ’un projet d ’acte –, l’al. 2 est une énumération des différents points dont il doit être rendu compte dans le texte, points qui s ’ajoutent au d éveloppement concernant la mati ère proprement dite. La liste ne contient que les points les plus importants dignes de figurer dans une loi, d’où la présence de l’adverbe «notamment». La let. a correspond à l’art. 43, al. 2, LREC. L ’existence d’une base légale ou cons- titutionnelle claire est imp érative à tout texte, ce qui explique que l ’énumération est introduite par ce point. Le Conseil f édéral est toutefois d ésormais tenu de sp écifier également les effets d’un projet sur les droits fondamentaux. L’art. 36 Cst. autorisant le législateur à prévoir, à certaines conditions, des restrictions des droits fondamen- taux, il importe en effet, eu égard à l’importance de tels droits, que les incidences éventuelles d’un projet d’acte sur ceux-ci fassent, le cas échéant, l’objet d’un chapi- tre spécifique dans le message. Une autre nouveaut é est la disposition compl émen- taire sous ce point qui indique que le message doit aborder la question de la compa- tibilité du texte avec le droit de rang sup érieur tout comme sur ses relations avec le droit communautaire. Fait partie de ce droit de rang sup érieur le droit international public applicable à la Suisse. Quant au droit communautaire, c ’est l’arsenal régle- mentaire de l’Union européenne qui présente un intérêt pour la Suisse. Un autre élément contenu dans l ’al. 2 de l ’art. 43 LREC, concernant l ’obligation de motiver les d élégations de comp étences en mati ère de l égislation, fait à pr ésent l’objet d’une let. b spéciale du nouveau texte. La let. c correspond à l’art. 43, al. 1, 2 e phrase, LREC, avec un complément: la prise de position du Conseil fédéral sur les points de vue discutés au cours de la procédure parlementaire pr éliminaire est exig ée aussi. Il est en effet rare, dans les messages d’aujourd’hui, de pouvoir trouver des explications sur les raisons pour lesquelles l’une ou l’autre option initiale a été abandonnée. La let. d reprend l’art. 43, al. 2bis, LREC et résulte de la décision prise par les Cham- bres le 22 d écembre 1999 en ex écution de l ’initiative Rhinow 96.456 (BO 1999 E 305 s., BO 1999 N 2601 s.). Le libellé, d’une certaine longueur dans l’ancien texte, a été abrégé. Le principe est maintenu selon lequel le Conseil f édéral doit se pronon- cer sur la mise en œ uvre de l ’acte, sur l ’évaluation à laquelle cette mise en œ uvre donnera lieu et sur les modalit és quant à la capacit é d ’exécution des mesures; les détails quant à ce qui doit faire l ’objet d ’un commentaire pr écis au chapitre de la mise en œ uvre ne doivent pas être stipulés au niveau de la loi. Quant à l’obligation d’indiquer le montant des frais d’exécution, elle est l’objet de la let. e.3428 La let. e r ésume l ’art. 43, al. 3, let. a, b et d, LREC et comprend aussi les frais d’exécution. Elle contient aussi la r éférence au programme «frein aux d épenses» (art. 159, al. 3, let. b, Cst.). La let. f reprend l ’art. 43, al. 3, let. c, LREC tout en l ’élargissant, afin de refl éter la pratique actuelle qui veut que le message expose également les r épercussions de l’acte sur la société et sur l’environnement. La let. g correspond à l’art. 43, al. 1, 1 re phrase, LREC. Conform ément à la d éfini- tion contenue à l’art. 145, tant les Grandes lignes de la politique gouvernementale que le Plan financier peuvent être englob és sous le vocable de «programme de la législature». La let. h r ésulte d ’une recommandation de la Commission de gestion du Conseil national. Dans la recommandation 4 du rapport du 18 novembre 1999 de celle-ci sur le Bureau f édéral de l ’égalité entre femmes et hommes (cf. le Bureau f édéral de l’égalité entre femmes et hommes: évaluation de l’efficacité après dix ans d’activité. rapport de la Commission de gestion du Conseil national, du 18 novembre 1999; FF 2000 1448), il est recommand é que le Parlement et le Conseil f édéral soient tenus d’exposer dans tous les rapports et messages les r épercussions exerc ées par les projets de textes sur l ’égalité entre femmes et hommes. La LREC et les r ègles de présentation des messages doivent être imm édiatement adapt és en cons équence. D’après la Commission de gestion, cette disposition contribuerait à accro ître la sensibilisation aux questions d ’égalité non seulement au sein de l ’administration mais aussi au Parlement et dans le public. Cet impératif découle du postulat transmis par le Conseil national le 22 juin 1990 (90.405 Postulat Leutenegger Oberholzer du 12 mars 1990: Egalité entre femmes et hommes; BO 1990 N 1269). L’art. 43, al. 3, let. e et f, LREC a été int égré dans la LREC dans le cadre de l’examen de la loi fédérale sur les aides financières et les indemnités (projet 86.069) et de la loi f édérale sur les entraves techniques au commerce (projet 95.013). De nombreux textes ont été modifiés à cette époque-là en vue de leur adaptation aux nouvelles lois. Les deux points doivent être biffés dans la loi et ne doivent figurer dorénavant que dans les directives de la Chancellerie f édérale. L’énumération dans le texte de loi n ’est pas exhaustive et ne doit comporter que les exigences les plus élémentaires auxquelles doit répondre un message. Art. 141 Budget, suppléments et compte d’Etat Vu que les dispositions sur le rapport de gestion font l’objet d’un art. séparé, l’actuel art. 45 LREC est subdivisé; la vue d’ensemble du texte doit s’en trouver améliorée. L’art. 141, al. 1 fixe les modalit és selon lesquelles le Conseil f édéral pr épare les documents pour que l ’Assemblée fédérale puisse exercer ses comp étences financiè- res conformément à l’art. 167 Cst. La let. a doit permettre de garantir que les com- missions des finances puissent examiner le budget deux mois avant le d ébut de la session d ’hiver, ce qui revient à dire que les travaux doivent pouvoir commencer immédiatement après la session d’automne. Ces modifications par rapport à l’art. 45, al. 2, LREC refl ètent pour une large part la pratique actuelle. Les commissions des finances tenant à une pr ésentation annuelle du budget et des comptes (voir avis du 6 juin 2000), il est désormais précisé que le budget et les comptes d’Etat doivent être soumis chaque année. La procédure relative à la soumission des projets de cr édits supplémentaires n’était3429 réglée jusqu’ici que dans les art. 17 et 31 de la loi sur les finances de la Conf édéra- tion. La let. b indique à présent les délais, tout comme c’est le cas pour le budget. La précision des d élais concernant le compte d ’Etat figure également dans le texte, et ce à la let. c. L’actuel art. 8novies, al. 8, LREC stipule que la D élégation administrative est respon- sable des projets de budget et du compte de l ’Assemblée fédérale et que c ’est donc elle qui défend ses projets devant les Chambres f édérales. Le Conseil fédéral intègre tels quels ces documents dans son projet pour le budget et le compte d ’Etat. Cette réforme a été votée par les Chambres le 8 octobre 1999. Elle était devenue n éces- saire à la suite du d étachement administratif des services du Parlement de la Chan- cellerie fédérale conformément à l’art. 155 Cst. C ’est également en toute ind épen- dance par rapport à l ’administration f édérale centrale que le Contr ôle f édéral des finances et le Tribunal fédéral établissent leur budget et leurs comptes respectifs (cf. aussi l’art. 2, al. 3, de la loi sur le contr ôle des finances). Tout comme l ’art. 8novies, al. 8, LREC, les al. 2 et 3 règlent l’établissement du budget et des comptes des trois institutions que sont l ’Assemblée fédérale, le Tribunal f édéral et le Contr ôle fédéral des finances, tout comme leur pr ésentation devant l ’Assemblée fédérale. Le budget et le compte du Contrôle des finances sont défendus devant l’Assemblée fédérale par le Délégation des finances avec laquelle il collabore très étroitement. Art. 142 Plan financier L’art. 23, al. 4, de la loi sur les finances de la Conf édération (LFC; RS 611.0) pré- voit que le Conseil f édéral soumet le Plan financier à l’Assemblée fédérale tous les ans pour qu’elle en prenne acte. Cette disposition est reprise dans la nouvelle loi. L’Assemblée fédérale ne doit plus se limiter à prendre acte du plan financier, mais doit désormais pouvoir se prononcer sur le projet de fa çon plus nuancée et sous une forme qui soit politiquement plus contraignante: c ’est désormais sous la forme d ’un projet d’arrêté fédéral simple que le Conseil f édéral soumet à l’Assemblée fédérale les dépenses et les recettes par matières, et l’Assemblée fédérale peut ainsi voter des modifications (concernant la question des d écisions de planifications sous forme d’arrêtés fédéraux simples, voir le détail au ch. 2.4.2). Dans son avis du 6 juin 2000, la Commission des finances du Conseil national salue cette innovation dans les termes suivants: «S’agissant de l ’examen des ‹Lignes directrices des finances f édérales›, la Commission des finances a fortement d éploré le fait de devoir se limiter à prendre acte du projet en l ’approuvant ou en le d ésap- prouvant, sans pouvoir lui apporter de modifications. Estimant qu ’elle devrait elle aussi avoir son mot à dire dans la d éfinition du plan financier, la commission consi- dère l’arrêté fédéral simple comme un instrument approprié pour modifier celui-ci». Art. 143 Objectifs annuels du Conseil fédéral, et rapport de gestion L’art. 143 définit le contenu des objectifs annuels du Conseil fédéral et du rapport de gestion. L’on est en droit de demander si les objectifs m éritent leur place dans une loi étant donné que le Conseil f édéral ne transmet ses objectifs annuels à l’Assem- blée f édérale que pour information et que celle-ci n ’en prend m ême pas acte. Or l’al. 3, en d écrivant de plus pr ès le rapport de gestion, fait r éférence aux objectifs annuels; la mention de ceux-ci à l’al. 1 est donc justifiée.3430 L’al. 2 indique le moment où le rapport de gestion doit être soumis. Les dispositions spéciales du texte actuel concernant la R égie des alcools sont biff ées, car cette der- nière devra à l’avenir présenter son rapport et son compte au m ême rythme que les autres services de l ’administration. L ’art. 71, al. 3, de la loi sur l ’alcool doit être adapté en cons équence (cf. l ’art. 172 «modification d’autres lois»). Comme le rap- port de gestion du Conseil f édéral comprend en fait plusieurs documents, le mot est au pluriel dans l ’al. 2. Mais le terme usit é dans le langage courant est bien «rapport de gestion». L’examen de la motion Bühler (93.3260), qui a été transmise sous forme de postulat par le Conseil des Etats, a d émontré que le changement de fr équence du rapport de gestion – une pr ésentation tous les deux ans et non plus annuellement – générerait davantage d’inconvénients que d ’avantages. Des difficult és pourraient par exemple surgir concernant l ’harmonisation d ’une part entre le rapport de gestion et d ’autre part le budget et les comptes, dont l ’établissement resterait toujours annuel. Un rapport couvrant deux ann ées serait plus volumineux, donnant donc lieu à un d ébat d’autant plus long. Une mani ère plus judicieuse d ’éviter l’insatisfaction suscitée par la longueur des d élibérations consisterait plut ôt à mieux structurer et à abr éger les débats étant donné – il faut le rappeler – que l’examen de détail se déroule en com- mission. Une première innovation consisterait à ce qu ’il ne soit plus n écessaire que tous les conseillers fédéraux soient présents au débat mais que seul le président de la Confédération défende le rapport de gestion devant les Chambres (cf. art. 144, al. 1). C’est pour ces consid érations qu ’il est propos é de classer la motion sans qu ’une autre variante ne soit présentée. Le contenu du rapport de gestion fait l ’objet de l ’al. 3, lequel reprend la pratique actuelle. L’al. 5 de l ’art. 45 LREC (qui pr évoyait une r éférence aux Grandes lignes de la politique gouvernementale) est abandonn é; Il est plus judicieux de se fonder sur les objectifs annuels mentionn és à l’al. 1, une disposition qui refl ète la pratique depuis 1996. Art. 144 Examen du rapport de gestion L’al. 1 comporte une nouveauté: c’est le pr ésident de la Conf édération qui pr ésente et défend le rapport de gestion devant les Chambres; il s ’agit en effet pour celles-ci de porter un jugement sur le rapport dans son ensemble et non de proc éder à l’examen de détail; l’analyse point par point, en pr ésence du chef de chaque D épar- tement, peut avoir lieu dans les Commissions de gestion. Cette proposition vise à ce que le débat soit plus efficace et moins morcelé. L’al. 2 stipule que l ’Assemblée f édérale approuve les rapports de gestion sous la forme d’arrêtés fédéraux simples. Ceci correspond à la pratique actuelle. L’actuel art. 45, al. 2, LREC a été abandonné. Le Conseil f édéral ne traite qu ’avec l’Assemblée fédérale et non directement avec des Commissions; de ce fait, il trans- met son rapport de gestion aux Services du Parlement, comme le stipule l’art. 148. L’idée de statuer de manière définitive sur les rapports de gestion dans les Commis- sions de gestion n ’a pas été retenue, quand bien m ême l’art. 153, al. 3, Cst. permet- trait une délégation dans ce sens; lors du d ébat préparatoire sur cet art. constitution- nel, le rapport de gestion a été cité comme possible objet sur lequel la commission, après l’avoir examiné, statuerait définitivement (cf. «Assemblée fédérale. Organisa- tion, procédure, rapports avec le Conseil f édéral». Rapport compl émentaire des CIP3431 des Chambres f édérales relatif à la r éforme de la constitution, du 6 mars 1997; FF 1997 III 269). Or le rapport de gestion est justement un important instrument per- mettant de cr éer la transparence du travail effectu é par le Conseil f édéral et l’administration. Il offre l ’une des rares occasions aux pl énums de traiter de ques- tions relevant de sa haute surveillance. C’est pourquoi l’option consistant à ce que la Commission de gestion statue d éfinitivement sur le rapport de gestion a été aban- donnée. Art. 145 Programme de la législature Dans son énoncé de la notion g énérale de «programme de la l égislature», l’art. 145 définit le contenu des deux instruments de planification que sont les «Grandes lignes de la politique gouvernementale » et le «Plan financier de la l égislature». Selon le droit actuellement en vigueur (art. 45 bis, al. 3, LREC), les deux instruments doivent être coordonn és quant à leur objet et leur dur ée afin que l ’on puisse parler d ’une planification globale comprenant non seulement les éléments de contenu mais aussi les aspects financiers (al. 2). Le contenu des lignes directrices, d écrit dans les al. 3 et 4, correspond pour l’essentiel au contenu de l ’actuel art. 45 bis, al. 1 et 2, LREC. Dans une pr ésentation plus claire que dans l ’actuelle LREC, un seul al. nomme les orientations politiques majeures et les objectifs ainsi que les mesures pr évues pour les atteindre; l ’autre alinéa stipule que les Grandes lignes doivent comporter un aper çu des projets qui devront être traités, y compris les principales affaires relevant de la comp étence du Conseil fédéral. Etant donn é que le Plan financier de la l égislature fait partie int égrante du pro- gramme de la législature, il va de soi que son contenu doit être défini dans la LParl. Cette définition a été reprise de la loi sur les finances de la Conf édération, ce qui permet de biffer l’art. 23, al. 3, de cette dernière. Ont également été abandonnés dans le nouveau texte l ’obligation de tenir compte de la mesure dans laquelle les t âches ont déjà été accomplies ainsi que des imp ératifs de la politique conjoncturelle, dans la mesure où ces éléments de discussion coulent de source. L’al. 1 prévoit une nouveauté: le Conseil fédéral soumet les objectifs du programme de la l égislature de l ’Assemblée fédérale sous la forme d ’un arr êté fédéral simple. L’Assemblée devrait disposer ainsi d’un instrument plus approprié pour examiner ce programme par rapport à la situation actuelle o ù elle se borne à en prendre acte (concernant les inconv énients de la «prise de connaissance » et les avantages de l’arrêté fédéral simple, cf. ch. 2.4.2). Par le fait que des propositions d ’amendements peuvent être d éposées sur chacun des objectifs, la discussion peut se d érouler de manière plus concr ète, à condition toutefois que le Conseil f édéral pr ésente des objectifs qui soient clairs. L ’Assemblée fédérale peut ainsi approuver un objectif, le rejeter, ou le modifier. On pourrait r éfléchir à la possibilit é d’intégrer dans l ’arrêté les mesures à prendre pour l’atteindre; celui-ci risquerait cependant de devenir assez volumineux. C’est à l ’unanimité que la Commission sp éciale du Conseil national charg ée de l’examen pr éalable du programme de la l égislature 1999 –2003 avait propos é d’adopter cette importante modification (cf. avis du 24 ao ût 2000). Elle soulignait par ailleurs dans son avis qu ’il était accordé trop peu de temps au Parlement pour l’examen de ces programmes. C ’est pourquoi elle avait propos é de pr éciser à l’art. 145, al. 1 que c ’est «Au début de la premi ère session de chaque l égislature», et non3432 pas seulement «Au début de chaque législature» que le rapport sur le programme de la l égislature doit être soumis au Parlement (dates des derniers rapports: 1 er mars 2000, 18 mars 1996, 25 mars 1992). La CIP a toutefois rejet é cette proposition par 14 voix contre 5, estimant que le Conseil f édéral devait présenter son programme de la législature non pas avant, mais après son renouvellement général, qui a lieu durant la première session de la l égislature. La CIP a en effet pr écisé qu’en cas de change- ment de la composition du Conseil fédéral, ce dernier devait être en mesure d’opérer des changements dans le programme de la législature. Art. 146 Examen du programme de la législature L’examen du programme de la l égislature a lieu, selon le droit actuel, dans les deux Chambres au cours de la m ême session, la priorit é de discussion passant d ’un con- seil à l ’autre à chaque nouvelle l égislature (al. 1). Aucune pr écision n ’est donn ée quant à la session au cours de laquelle cet examen doit se d érouler. Selon l’art. 141, al. 1, le Conseil f édéral doit soumettre le programme «au début» de la l égislature et non «après le d ébut» comme le pr évoit la LREC. Ce r égime doit permettre à l’Assemblée fédérale d’examiner le rapport aussi t ôt que possible dans la l égislature afin que le programme ne soit pas déjà dépassé par l’actualité. Comme c’est le cas du rapport de gestion (art. 144), le rapport relatif au programme de la l égislature doit être d éfendu par le pr ésident de la Conf édération devant les Chambres (al. 2). Si les objectifs du programme de la l égislature sont pr ésentés sous forme d ’arrêté fédéral simple, l ’instrument d ’une motion sur les Grandes lignes n ’est plus n éces- saire. Par le fait que les commissions et les parlementaires peuvent d époser des propositions sur les objectifs, ils peuvent formuler leurs id ées de manière plus diffé- renciée que s’ils devaient déposer une motion. L’art. 15 du Règlement du Conseil national prévoit que le rapport du Conseil fédéral sur le programme de la législature est examiné d’abord par une commission spéciale composée des pr ésidents des groupes et d ’autres parlementaires. Cette disposition peut être maintenue au niveau du r èglement. Il n’est pas exclu que le besoin se fasse sentir de modifier la composition de cette commission ou d ’attribuer le rapport à la Commission de gestion. Etant donn é que le programme de la l égislature englobe aussi le Plan financier, les Commissions des finances sont aujourd ’hui déjà invitées à présenter un co-rapport, une prérogative qui sera tout aussi indiquée à l’avenir. Art. 147 Autres planifications ou rapports En plus des programmes et des rapports qui sont pr évus par la loi, p. ex. le pro- gramme de la l égislature, le plan financier ou le compte rendu sur la conclusion de traités de droit international conform ément à l’art. 48a, al. 2, LOGA (actuellement l’art. 47bisb, al. 2, LREC), le Conseil f édéral soumet aussi des rapports sur des do- maines sp écifiques (souvent appel és «conceptions globales »), ou des d écisions préliminaires ou de procédure relatives à des domaines ou à des sujets en particulier (cf. p.ex. le contre-projet indirect à l’initiative populaire «oui à l’Europe»; FF 1999, 3494) (al. 1). Selon l’importance du rapport, il peut s ’avérer judicieux que l ’Assemblée fédérale ne se limite pas seulement à prendre acte du texte, mais qu ’elle se prononce de manière plus détaillée et sous une forme plus contraignante. Elle dispose à cet égard3433 notamment de l ’instrument de l ’arrêté fédéral simple, et, pour les cas particuli ère- ment importants, de l ’arrêté f édéral ( al. 2 ; concernant la pertinence et les effets juridiques de ces instruments, cf. point 242 pour le d étail). A part dans les cas o ù la loi pr évoit l ’adoption obligatoire de l ’arrêté f édéral simple (art. 138, 141 et 143, al. 2bis), c’est au Conseil fédéral qu’il incombe de déterminer si une planification est «importante» ou non, car il est difficile de donner une d éfinition générale des plani- fications devant être qualifiées comme telles. Au chapitre des planifications importantes, citons les rapports du Conseil f édéral sur la politique ext érieure de la Suisse (rapport sur la politique ext érieure de la Suisse dans les ann ées 90, du 29 novembre 1993; FF 1994 I 150; rapport sur la politique extérieure 2000, du 15 novembre 2000; FF 2001 237). A la diff érence de la plupart des autres domaines, la politique ext érieure échappe largement à l’instrument démo- cratique de r églementation que constitue la loi. Or, la disposition constitutionnelle prévoyant la participation de l ’Assemblée f édérale à la d éfinition de la politique extérieure peut être mise en œ uvre si le Conseil fédéral est forcé de soumettre pério- diquement un projet d ’arrêté fédéral simple sur les objectifs de la Suisse en mati ère de politique ext érieure (al. 3) . L ’idée n ’est toutefois pas de fixer une p ériodicité figée pour la pr ésentation de ces projets (p. ex. une fois par l égislature ou une fois toutes les deux l égislatures). Ainsi, le Conseil f édéral présentera un projet à chaque fois qu’il est n écessaire de donner une assise d émocratique à une nouvelle orienta- tion en mati ère de politique ext érieure: ce peut être tous les deux ou trois ans, de même que seulement tous les six ou huit ans. Il serait n éanmoins opportun que le Conseil fédéral soumette au Parlement les objectifs vis és par la Suisse en mati ère de politique extérieure au moins une fois tous les huit ans, et ce m ême en l’absence de véritable réorientation. Dans leur avis du 15 juin 2000, qu ’elles ont préparé en collaboration avec les servi- ces administratifs concern és, les Commissions de politique ext érieure (CPE) des deux conseils ont approuv é sur le principe la proposition visant à utiliser l’instrument de l ’arrêté fédéral simple pour les d écisions de principe en mati ère de politique ext érieure (elles se sont fond ées à cet égard sur les expertises faites par l’Office fédéral de la justice et par le professeur Bernhard Ehrenzeller) Par contre, les CPE ont rejeté la proposition visant à ce que le Conseil fédéral accompagne d’un projet d’arrêté fédéral simple le rapport sur la politique ext érieure de la Suisse qu ’il soumet périodiquement aux Chambres, et elles ont propos é à la CIP que le Parle- ment continue de se limiter à prendre acte de ce rapport. A leurs yeux, les autres rapports sur des sujets de politique ext érieure devraient eux aussi n ’être soumis au Parlement que pour information ou pour qu ’il en prenne acte. Ceci ne doit pas em- pêcher l ’Assemblée f édérale de prendre des arr êtés de principe sur ces rapports lorsqu’elle le juge opportun. La CIP n’a pas suivi la proposition de la CPE, faisant valoir qu ’elle va à l’encontre du concept général selon lequel les d écisions de principe ou de planification impor- tantes concernant tous les domaines politiques doivent rev êtir la forme de l ’arrêté fédéral simple. En effet, la d éfinition de la politique ext érieure, qui, contrairement à d’autres domaines d ’action de l ’Etat, ne peut intervenir par voie de loi, ne saurait déroger aux règles qui s’appliquent par exemple, de manière incontestée, à la défini- tion du programme de la législature ou de la planification financière. Elle a relevé en outre que la nouvelle Cst. ne faisait entre la participation de l ’Assemblée f édérale aux planifications importantes (cf. art. 173, al. 1, let. g, Cst.) et sa participation à la définition de la politique ext érieure (cf. art. 166, al. 1, Cst.) aucune diff érence pou-3434 vant justifier l’adoption d’une «lex specialis» – telle que vis ée par la CPE – dans le domaine de la politique ext érieure. Quant à l ’argument selon lequel le Conseil fédéral doit pouvoir disposer d ’une importante marge de man œ uvre en mati ère de politique ext érieure, s ’il est sans conteste l égitime, il ne rev êt aucune importance dans ce contexte. De par sa nature, en effet, toute planification – y compris dans le domaine de la politique étrangère – ne peut être contraignante que dans la mesure où aucun élément extérieur n’en requiert une modification. Et, dans ce domaine juste- ment, l’évolution politique est par nature souvent ind épendante de la volont é de la Suisse, le Conseil fédéral n’ayant aucune prise sur de tels mouvements. Il va donc de soi que le Conseil f édéral doit, dans de tels cas, pouvoir b énéficier d’une certaine marge de man œ uvre et pouvoir s ’écarter des d écisions de principes prises par le Parlement en matière de politique extérieure; il doit néanmoins en exposer les motifs (cf. art. 28, al. 4). Par ailleurs, l ’adoption du texte propos é par les CPE aurait également pour cons é- quence que le Conseil f édéral ne pourrait plus soumettre de lui-m ême au Parlement un projet d’arrêté fédéral simple en matière de politique ext érieure, les commissions chargées de l ’examen pr éalable des rapports concern és étant seules habilit ées à le faire. Or, une telle disposition non seulement serait peut pertinente dans les faits, mais en plus irait à l ’encontre du droit d ’initiative d évolu par la Constitution au Conseil fédéral (cf. art. 181 Cst.). Tous les rapports n’ont pas un caractère suffisamment important pour qu ’ils doivent être approuvés sous la forme d ’un arrêté fédéral simple. L ’al. 4 prévoit deux autres manières dont le Conseil fédéral peut soumettre des rapports à l’Assemblée fédérale: il peut pr ésenter des rapports pour information; les membres des conseils re çoivent le rapport mais celui-ci ne sera pas forc ément d ébattu en s éance; ou bien des rap- ports peuvent être soumis à l’Assemblée fédérale pour que celle-ci en prenne acte: le fait de prendre acte demande une d écision de l ’Assemblée f édérale. Celle-ci con- firme par cette d écision qu ’elle a pris acte du contenu du rapport, sans toutefois prendre position à son sujet. Prendre acte de quelque chose ne signifie pas prendre position sur la mati ère. Le fait de ne pouvoir sanctionner qu ’«en un bloc » en expri- mant son approbation ou son d ésapprobation, comme le pr évoit l ’actuel art. 44 bis LREC, est probl ématique et a été abandonné (cf. plus de d étails à ce sujet ch. 242). Si les conseils veulent se d éterminer sur une planification qui leur a été soumise pour qu’ils en prennent acte, alors ils disposent comme instrument à cet effet de la motion (al. 5). Art. 148 Transmission aux députés des messages ou rapports du Conseil fédéral L’art. 148 r ègle les formalit és de la transmission des messages et des rapports du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale, une disposition qui fait actuellement l ’objet de l’art. 44 LREC. L ’al. 1 indique le moment o ù les services du Parlement doivent être en possession des documents au plus tard. C ’est un laps de temps de 14 jours qui est fixé, une dur ée habituelle dans la pratique. Il s ’applique à tous les messages et rapports sauf dans les cas o ù la présente loi en dispose autrement: c’est par exem- ple le cas du rapport de gestion et du compte d ’Etat. L’al. 2 établit clairement que le Conseil f édéral doit adresser les documents aux Services du Parlement; ceux-ci s’occupent ensuite de la distribution. Le Conseil f édéral n ’adresse donc jamais de documents directement aux d éputés ou à des organes parlementaires, ceci afin3435 d’assurer la vue d ’ensemble sur tous les textes envoy és par le Conseil f édéral à l’Assemblée fédérale. Chapitre 2 Relations entre les commissions et le Conseil f édéral Les propositions concernant les droits en mati ère d’information sont expos ées dans leurs grandes lignes au chapitre g énéral du pr ésent rapport (ch. 241) si bien que le passage ci-dessous se borne à commenter des questions de détail. Art. 149 Droits généraux en matière d’information De portée générale, l’art. 149 régit les droits en matière d’information de l’ensemble des commissions. Pour celles qui disposent de pr érogatives plus étendues en la matière – par exemple les commissions et d élégations assumant une fonction de surveillance ainsi que les commissions d ’enquête parlementaire (CEP) – des droits supplémentaires sont prévus (art. 152, 153 et 165): ils s ’ajoutent à ceux qui figurent à l’art. 149 et se présentent sous la forme de normes spéciales. Al. 1: les commissions peuvent faire valoire leurs droits en mati ère d ’information vis-à-vis du Conseil f édéral. Ce dernier n ’a pas le droit, contrairement à ce que lui permet le régime actuel, de retenir des informations pour des raisons de confidentia- lité. En principe, les commissions peuvent revendiquer le droit de recevoir toutes les informations qu’elles demandent, par ex. celles qui tombent sous le coup de la pro- tection des données (cf. à ce sujet l ’exemple qui figure dans le rapport des commis- sions de gestion sur leurs activit és entre le 4 et le 21 mai 1999; FF 2000 p. 3 s.). Il existe cependant, mat érialisée par l ’expression «dans la mesure o ù l ’exercice de leurs attributions l’exige» (cf. l’art. 153, al. 4, Cst.: «Afin de pouvoir accomplir leurs tâches, ...»), une double limite à ce droit, à savoir: – Les commissions n ’ont droit qu ’aux informations qui touchent le domaine relevant de leurs attributions; ce domaine leur est attribu é par les r èglements d’organisation ou par les Bureaux (qui eux-m êmes se fondent sur ces r ègle- ments); par exemple, les CIP peuvent recevoir des informations qui concer- nent le domaine de l’asile ou des étrangers. – Les commissions ne peuvent recevoir que les informations qui touchent à leur fonction. Si les CIP examinent un projet d ’acte l égislatif relevant du domaine de l’asile, elles peuvent demander des informations qui concernent le domaine dans lequel elles peuvent légiférer, par exemple des lettres ou des mémoires rédigés dans le cadre de la proc édure de consultation des offices ou des proc ès-verbaux de commissions d ’experts; par contre, elles ne peu- vent pas consulter les dossiers personnels de requérants d’asile. Les commissions l égislatives ont donc droit notamment aux informations qui leur sont nécessaires pour pouvoir procéder à l’examen préalable ou à la préparation d’un projet d ’acte. Elles n ’ont pas acc ès aux autres informations, ainsi à celles dont le Parlement a besoin pour exercer ses attributions en mati ère de haute surveillance. A cela s’ajoute qu’il existe deux cat égories d’informations dont les commissions peu- vent se voir refuser la communication, à savoir, d ’une part, les informations sur lesquelles le Conseil f édéral s’est directement fond é pour prendre ses d écisions (cf. ch. 2.4.1.2 du pr ésent rapport), et d ’autre part, les informations class ées secr ètes dans l ’intérêt de la s écurité de l ’Etat ou des services de renseignement (art. 149,3436 al. 1, let. b). Cela dit, l’accès aux données personnelles n’est pas interdit a priori aux commissions, comme il l ’est aux simples d éputés (art. 8): simplement, il doit s ’agir de données dont les commissions doivent pouvoir justifier qu ’elles en ont effective- ment besoin pour exercer leurs attributions. Pour prendre un exemple tir é de la pratique, la Commission de la politique de s écurité (CPS), examinant des dysfonc- tionnements intervenus au DDPS, a pu dans ce cadre obtenir des informations con- cernant directement certaines personnes. D ’autre part, les commissions de sur- veillance doivent pour leur part avoir évidemment accès à certaines données person- nelles pour pouvoir vérifier précisément la gestion du Conseil fédéral. Les droits en matière d’information énumérés aux lettres a à c correspondent à ceux des art. 47 et 47 bis, al. 2 et 3, LREC. Les commissions peuvent obtenir de trois fa- çons différentes les informations qu ’elles souhaitent obtenir: soit le Conseil f édéral leur fournit directement les renseignements souhait és (p. ex. sous la forme d ’un rapport), soit il leur donn é accès aux pi èces concern ées, soit encore elles peuvent interroger des personnes au service de la Confédération. Etant donné que les commissions ont acc ès à toutes les informations qui rel èvent de leur domaine de comp étences, elles sont tenues par l’al. 2 de prendre toutes les précautions pour en pr éserver le caractère confidentiel. L’al. 2 mentionne tout parti- culièrement qu’une sous-commission peut être désignée comme pouvant seule con- sulter les dossiers pour en rendre compte à sa commission. C’est la commission elle- même qui décide à quel degré et pour quelles cat égories d’informations les mesures de précaution doivent être prises. L’al. 2 renvoie au secret de fonction parlementaire contenu à l’art. 9: il en r ésulte que des mesures de pr écaution doivent par exemple être prises quand une commission re çoit des informations contenant un secret pro- fessionnel ou d ’affaires ou des donn ées personnelles qui entrent dans le champ d’application de la loi sur la protection des donn ées. Les droits d’information confé- rés à une commission donn ée s’étendent par ailleurs à ses sous-commissions, avec les mêmes restrictions. Pr écisons que les Services du Parlement, et plus particuli è- rement les secr étariats des commissions, disposent en mati ère d ’information des mêmes droits que les commissions, pour autant qu ’ils agissent sur mandat d ’une commission (cf. art. 67). Al. 3: comme c ’est le cas à l’art. 8, al. 4, s ’il y a conflit entre la commission et le Conseil fédéral en matière d’information, les collèges présidentiels tranchent défini- tivement. Ces collèges doivent examiner la question de savoir si les commissions ont bien besoin des informations requises ou non. Mais les coll èges n’ont aucune marge d’appréciation concernant les informations sur lesquelles le Conseil f édéral s ’est directement fond é pour prendre ses d écisions, ou qui sont class ées secr ètes dans l’intérêt de la sécurité de l’Etat ou des services de renseignement. Art. 150 Consultation sur un projet d’ordonnance L’art. 150 correspond au nouvel art. 47a LREC tel qu’il a été voté par les Chambres le 22 décembre 1999 (BO 1999 E 305 s., BO 1999 N 21 décembre 1999). La dispo- sition a été introduite suite à l’initiative parlementaire 96.456 (Rhinow), qui visait à améliorer la capacit é d ’exécution des mesures de la Conf édération. Les organes chargés de l ’exécution – notamment les cantons – ont int érêt à ce que l ’élaboration des ordonnances soient aussi transparente que possible étant donné que c’est souvent à ce niveau seulement qu ’apparaissent les conditions concr ètes qui devront être respectées dans la mise en oeuvre d ’une norme. L’Assemblée fédérale devrait avoir3437 la possibilit é d ’intervenir dans cette proc édure pour faire en sorte que le Conseil fédéral tienne davantage compte des probl èmes d ’exécution dans les ordonnances qu’il édicte (pour plus de détails, prière de se référer au rapport de la CIP du Conseil des Etats du 15 février 1999; FF 1999 2532 s.). C’est pourquoi il a été prévu un droit de consultation des commissions parlementaires au sujet d ’ordonnances du Conseil fédéral dont l ’exécution est appel ée à être confiée «en grande partie à des organes extérieurs à l’Administration fédérale». Alors qu’il était justifié de limiter la r éforme proposée par l ’initiative 96.456 au seul aspect de l ’exécution – c’était le principal objet de cette initiative – il y a lieu, à la faveur de la révision totale de la loi sur les rapports entre les conseils, de pr évoir un droit général de consultation (al. 1). Cela permet d’éviter des discussions stériles sur la question de savoir si une ordonnance au sujet de laquelle une commission est consultée répond ou non au critère énoncé à l’art. 47a, al. 1, LREC. L’on peut en effet admettre que les commissions désirent se voir consultées sur les projets d’ordonnance qui sont annonciatrices de questions complexes d’exécution. Dans la pratique, il n’existe donc guère de différence avec le régime adopté le 22 décembre 1999. En tout état de cause, les commissions seront confront ées à l’obligation de choisir judicieusement les ordonnances au sujet desquelles elle voudront être consultées. La CIP du Conseil des Etats a trouv é la solution suivante: d ès l’examen d’un projet de loi ou d ’arrêté f édéral, les commissions doivent faire savoir qu ’elles veulent être consultées sur tel ordonnance d écoulant de la loi. Ne sont pas comprises les ordon- nances que le Conseil f édéral n ’édicte ou ne modifie pas imm édiatement dans le sillage d’une loi ou d ’un arr êté vot és par l ’Assemblée f édérale. Dans ces derniers cas, le Conseil f édéral est enjoint par l ’al. 2 d’annoncer à l’Assemblée fédérale les ordonnances qu’il prévoit. C’est alors que les commissions, s ’inspirant de consid é- rations politiques, peuvent faire une s élection des ordonnances pour lesquelles elles désirent être consultées. Il n’est pas dans l’intérêt des commissions de s’occuper des questions de d étail des textes d ’ordonnance. Elles vont donc se limiter aux textes d’ordonnance politiquement délicats; à cet égard, il peut m ême en l’occurrence être de l’intérêt du Conseil fédéral qu’il recueille l’opinion du Parlement. Le droit de regard sur les dossiers essentiels, pr évu par l ’art. 47a, al. 3, LREC, est couvert par les droits des commissions en mati ère d’information (art. 149) et ne doit plus être mentionné spécialement ici. Dans l ’avis qu ’il a rendu sur l ’initiative parlementaire 96.456, le Conseil f édéral avait émis des objections de fond à l’encontre de l’art. 47a LREC parce que celui-ci créait à ses yeux une confusion des pouvoirs inadmissible (FF 1999 3115 s.). Les CIP ont d éjà fait savoir à maintes reprises qu ’elles se fondaient sur une conception plus moderne de la s éparation des pouvoirs, en vertu de laquelle les pouvoirs ne travaillent pas de mani ère strictement s éparée: au contraire, les diff érentes autorités peuvent agir dans le domaine de comp étence de l ’autre (cf. plus en d étail; FF 1999 2527 s., et le ch. 22 du pr ésent rapport). Les Conseils partagent cette conception des CIP et l ’ont d émontré en adoptant à l ’unanimité cette modification de loi dans le vote final. Art. 151 Information et consultation en matière de politique extérieure3438 L’art. 151 se fonde sur l ’art. 47bisa LREC qui peut être considéré comme une com- posante essentielle de la r éforme du Parlement adopt ée par les Chambres le 4 octo- bre 1991. La participation des commissions de politique ext érieure à la pr éparation de négociations du Conseil f édéral avec des interlocuteurs étrangers fait depuis lors partie du quotidien de ces commissions dans la mesure o ù elle proc ède r égulière- ment à des échanges de vues avec le Conseil f édéral. L’art. 151, al. 1, fait ressortir cette collaboration étroite. Quant à l ’al. 1 de l ’art. 47 bisa LREC, il a été repris à l’art. 25, al. 1 (attributions de l’Assemblée fédérale). L’al. 2 porte sur l’obligation d ’information imposée au Conseil f édéral. L’énumé- ration figurant déjà dans l’art. 47bisa, al. 2, LREC est reprise ici de telle sorte que le Conseil fédéral soit tenu d’informer sur «des événements importants survenus» dans le domaine de la politique ext érieure. Les commissions comp étentes en mati ère de politique ext érieure27 ont l ’obligation de transmettre ces informations aux autres commissions compétentes; il s’agit d’une obligation qui figurait d éjà dans la LREC (Art. 47bisa, al. 6). Dans leur avis du 15 juin 2000 relatif à l’avant-projet de la LParl, les CPE ont propos é de supprimer cette obligation d ’informer, mais, par contre, de conférer aux présidents des CPE la compétence de décider s’ils désirent ou non faire suivre certaines informations à d’autres commissions. La CIP a rejet é cette proposi- tion à l ’unanimité, en faisant valoir qu ’il n ’était pas admissible que le pr ésident d’une commission parlementaire puisse d écider de l’information qui doit être trans- mise à une autre commission concernée par le domaine. A cela s’ajoute que la raison invoquée par les CPE part d’une idée fausse: les CPE craignaient en effet que si elles transmettaient automatiquement aux différentes commissions toutes les informations les concernant, le risque était grand de voir des informations pouvant être confiden- tielles parvenir à un nombre trop important de personnes, avec pour cons équence possible que le Conseil f édéral et l ’administration r éduiraient d ès lors la quantit é d’informations qu’ils feraient parvenir au Parlement. La formulation adopt ée par la CIP n ’exclut cependant nullement que les informations à caract ère confidentiel reçoivent un traitement particulier. Aux termes de l ’art. 149, al. 2, en effet, les com- missions sont tenues de prendre «toutes mesures appropri ées pour garantir le secret de fonction ». Cela peut signifier notamment que certaines informations ne sont transmises qu’aux membres d’une sous-commission, voire au président uniquement. L’al. 3 oblige le Conseil fédéral à consulter les Commissions de politique ext érieure sur les «orientations importantes» et sur les directives ou lignes directrices concer- nant un mandat pour des «négociations internationales importantes ». En comparai- son de l ’al. 3 de l ’art. 47bisa, LREC, la nouvelle disposition est plus étendue par le fait que la LREC ne mentionne que les «négociations men ées au sein d ’organi- sations internationales», donc les n égociations multilatérales. La nouveauté consiste à ce que la consultation soit obligatoire aussi en vue de n égociations bilatérales et, d’une manière générale, pour «les orientations importantes ». L’on peut classer sous cette rubrique les normes juridiques «douces», tels que le «Partenariat pour la Paix», un accord qui n ’impose aucune obligation juridique à la Suisse mais qui peut être d’une importance fondamentale pour la position de la Suisse dans le concert inter- 27 Comme la plupart des autres commissions, les Commissions de politique extérieure (CPE) ne sont pas citées expressément au titre 4 («Organisation de l’Assemblée fédérale»): aussi a-t-il été opté ici pour la formulation plus générale de «commissions compétentes en matière de politique extérieure». Mais, compte tenu des attributions dévolues aux différentes commissions par les bureaux des conseils, il est évident que sont essentiellement visées ici lesdites CPE.3439 national. Le terme de «consultation» contenant l ’idée que les commissions peuvent soumettre au Conseil fédéral un avis oral ou écrit; on peut donc renoncer à la redon- dance de l’ancienne formulation de l’art. 47bisa, al. 4, LREC. Une autre nouveaut é apparaît dans la 2 e p hr a s e de l’al. 3: le Conseil f édéral peut, dans les cas d ’urgence, ne consulter que les coll èges présidentiels de ces commis- sions. Cette disposition vise à tenir compte du fait qu ’en politique extérieure, il faut agir parfois extr êmement vite. L ’obligation en question ne doit pas restreindre la marge de manœ uvre de la politique étrangère suisse. Alors que l ’al. 3 impose une obligation au Conseil f édéral vis- à-vis des commis- sions, l’al. 4 prévoit un droit qui revient aux commissions vis- à-vis du Conseil fédé- ral: ce dernier peut être sollicité par les commissions pour qu ’elles soient informées ou consultées par lui sur toute question relative à la politique ext érieure. L’al. 5 de l’art. 47 bisa LREC limite ce droit aux n égociations bilat érales. L ’al. 4 pr écise par ailleurs que tant les Commissions de politique ext érieure que d ’autres commissions peuvent être compétentes en la matière. Rappelons que le 20 d écembre 1999, le Conseil national avait donn é une suite favo- rable à l’initiative parlementaire 98.425 (Zbinden) qui demandait que, d’une manière générale, les repr ésentations suisses aupr ès de toutes les organisations internationa- les exercent leurs activités en prônant les principes démocratiques. L’art. 147, qui est une reformulation de l ’art. 47bisa LREC, va dans le sens de l ’initiative dans la me- sure o ù il étend l ’obligation impos ée au Conseil f édéral de consulter les commis- sions et que les commissions peuvent exiger d’être consultées sur toutes les matières qui relèvent de la politique étrangère. L’initiative Zbinden a été attribuée à la CPE du Conseil national; dans sa let. du 15 juin 2000, cette derni ère a pri é la CIP de proposer, dans son rapport sur la LParl, le classement de l’initiative. Art. 152 Droits des commissions de surveillance en matière d’information Les commissions de surveillance jouissent en mati ère d ’information de droits plus étendus que ceux que l ’art. 149 confère aux autres commissions, dans la mesure o ù elles peuvent en outre interroger directement tous autorit és, services ou personnes assumant des t âches pour le compte de la Conf édération (al. 1). Elles ne peuvent cependant exercer ces droits que dans le cadre de la haute surveillance, dont la por- tée est définie à l’art. 27. Conformément à l’art. 149, al. 1, let. b, les commissions de surveillance n’ont pas droit aux informations sur lesquelles le Conseil f édéral s’est directement fondé pour prendre ses d écisions, ou class ées secrètes dans l ’intérêt de la s écurité de l ’Etat ou des services de renseignement (art. 149, al. 1, let. b). Il a certes été proposé de conf érer aux commissions de surveillance un droit illimit é en matière d’information, mais les conseils ont tous deux rejet é cette idée dans le cadre des d élibérations consacr ées à la r évision totale de la cst.. Par ailleurs (al. 2), les commissions de surveillance ont en outre le droit de demander des renseignements ou des documents à des personnes ou à des services ext érieurs à l ’administration fédérale (cf. art. 47 quater, al. 3, LREC; cf. également FF 1992 VI 454 s.). Le droit qui est donn é aux commissions de surveillance de s ’adresser directement aux agents de l’administration fédérale et aux autres personnes ou services assumant des tâches pour le compte de la Conf édération implique que le Conseil f édéral soit informé de leur intention d ’interroger l ’un de ses subordonn és ou de demander communication d’un document à l’un de ses services: cette obligation des commis- sions de surveillance d’informer au préalable le Conseil fédéral est précisée à l’al. 3,3440 le Conseil f édéral pouvant d ’ailleurs demander à être entendu avant qu ’intervienne la communication des renseignements ou documents demand és. Cette proc édure correspond à la pratique qui s ’est instaur ée en application de l ’art. 47quater. Si un désaccord oppose les commissions de surveillance et le Conseil fédéral, ce sont alors – contrairement à ce que dispose l ’art. 149 – les commissions de surveillance qui décident dans quelle mesure elles souhaitent exercer leurs droits en mati ère d’information (al. 4). Demeurent par ailleurs r éservées les informations vis ées à l’art. 149, al. 1, let. b, auxquelles les commissions de surveillance n ’ont pas droit. Relevons enfin que dans leur avis du 30 mai 2000, les CdG ont salu é comme suit le dispositif finalement adopté: «C’est ainsi désormais l’organe de contrôle, et non plus l’organe contrôlé, qui doit pouvoir d éterminer quelles sont les informations à pro- duire dans le cadre de l ’exercice de la haute surveillance, et sous quelle forme la demande doit être formulée.» S’il devait arriver que les Commissions de surveillance estiment insuffisants les pouvoirs qui leur sont conférés en matière d’information, l’al. 5 les autorise, comme par le pass é, à charger leurs d élégations d ’élucider une question particuli ère (cf. art. 47quinquies, al. 3, LREC). Par ailleurs, et à l ’instar des autres commissions, les commissions de surveillance ont l ’obligation de prendre toutes mesures appropri ées pour garantir la confidentialité des informations qui ne sont destin ées qu’à un cercle réduit de personnes, par ex. en s ’assurant que les informations concern ées ne seront communiquées qu’à une sous-commission ou, exceptionnellement, à une délégation (cf. art. 149, al. 2). Art. 153 Droits des délégations de surveillance en matière d’information L’al. 1 reprend l ’art. 169, al. 2, Cst. en vertu duquel les d élégations de surveillance ont globalement accès à tous les documents du Conseil fédéral et de l’administration fédérale. Ce droit constitutionnel conf ère à la d élégation de la commission de ges- tion et à la d élégation des finances les m êmes droits en mati ère d’information. Les limitations impos ées jusqu ’ici aux droits de la D élégation de la commission de gestion en matière d’information sont supprimées. Ces délégations peuvent à présent consulter les affaires en suspens du Conseil f édéral et recueillir des avis provenant de services étrangers. Les dispositions de l ’art. 47quinquies, al. 4 et 5, LREC, qui prévoient d’autres modalités, sont en contradiction avec la nouvelle Cst. (art. 169, al. 2). La d élégation des finances b énéficie d’un nouveau droit consistant à pouvoir interroger des personnes (au service de la Conf édération et des cantons ou des parti- culiers) en qualit é de t émoins. Ce droit était réservé jusqu ’ici à la d élégation de la commission de gestion et aux commissions d ’enquête parlementaire. L’al. 2 concré- tise cette mise à égalité des deux d élégations en tenant compte des droits en mati ère d’information figurant à l ’art. 149 et des droits à l ’information dont disposent les délégations de surveillance à l ’art. 152. Les d élégations de surveillance se voient conférer un ensemble d ’instruments leur permettant d ’agir comme les commissions d’enquête parlementaire. Elles peuvent ainsi, comme l ’a d émontré le cas Bellasi, être chargées de mener des enquêtes concrètes ou alors se borner à des investigations préliminaires dans le but de d éterminer si la mise en place d ’une commission d’enquête parlementaire se justifie. Pour des missions de ce type, l ’on peut saisir les deux d élégations, selon que le cas d ’espèce implique essentiellement des aspects relevant des finances ou des probl èmes de gestion. L ’al. 3 adapte le contenu de l’art. 50, al. 7, LREC à la pratique. Déjà aujourd’hui la délégation des finances reçoit toutes les d écisions du Conseil f édéral et tous les co-rapports des D épartements et3441 pas seulement – comme le stipule l ’art. 50, al. 7, LREC – les d écisions qui ont des implications au niveau des finances. Art. 154 Audition par les délégations de surveillance de témoins ou de personnes appelées à fournir des renseignements La revalorisation des d élégations de surveillance a pour cons équence que la CEP n’est désignée que pour des événements de grande port ée politique et que les d élé- gations de surveillance interviennent pour les autres cas. La possibilit é donnée aux délégations de surveillance d ’interroger des personnes ou des t émoins exige que la position de ces personnes dans la proc édure fasse l ’objet d ’une r églementation. Référence était fait jusqu’ici à la CEP; or la disposition sur la position des personnes dans la proc édure s’appliquent aussi aux dispositions sur les droits des autres com- missions en matière d’information, ce qui justifie, d’un point de vue de la syst émati- que, leur pr ésence dans ce chapitre. L ’art. 154 règle la mani ère dont il est proc édé aux interrogatoires des personnes et des t émoins. Il correspond à l ’actuel art. 60 LREC. Les personnes sollicitées peuvent à tout moment refuser de s’exprimer. Mais un refus de t émoigner n’est possible que si le t émoin s’expose par ses d éclarations au risque d ’une poursuite p énale ou de la violation d ’un secret professionnel selon l’art. 321, ch. 1, CP (art. 42, al. 1, PCF). Tombe par exemple sous le coup de l ’art. du Code pénal le secret professionnel des ecclésiastiques, des avocats ou des m éde- cins, notamment. Art. 155 Statut des personnes au service de la Confédération L’art. 155 correspond à l’art. 61 LREC. En d éfinissant concrètement la position des personnes au service de la Conf édération, il vise non seulement à ce que les person- nes interrogées répondent rigoureusement aux questions pos ées mais aussi à ce que elles fournissent spontan ément aux d élégations de surveillance toutes les informa- tions dont elles ont connaissance. Pour ce qui est des personnes au service de la Confédération qui refusent de t émoigner, elles peuvent invoquer l ’art. 42, al. 1, let. a, de la loi de proc édure civile f édérale, pour autant que leur t émoignage les expose, eux-mêmes ou les proches vis és à la disposition pr écitée, à des poursuites pénales. Elles ne peuvent par contre exciper du secret de fonction ou du secret mili- taire, et sont tenues de fournir des renseignements sinc ères au m ême titre que les particuliers interrogés dans le cadre d ’une audition de t émoin. L’interrogation d’une personne au service de la Conf édération peut donc d éboucher sur les m êmes résul- tats, ce qui rend superflue une audition de t émoins. Le texte à l’art. 155 a donc été adapté à cet égard. L’al. 3 donne aux personnes au service de la Conf édération la garantie qu’elles peuvent faire état de dysfonctionnements devant les commissions de surveillance sans crainte de se voir infliger des sanctions internes par leurs sup é- rieurs ou de s ’exposer à des proc édures disciplinaires. Cette disposition permet également aux commissions de surveillances d ’assumer leur mission de contr ôle sans se heurter aux mécanismes internes de l’administration. L’al. 4, qui correspond à l’art. 47bis, al. 4, LREC, d éfinit ce qu ’on entend par «personnes au service de la Confédération».3442 Art. 156 Avis de l’autorité concernée L’art. 153 consacre une démarche que les Commissions de gestion pratiquent depuis longtemps: avant de rendre compte de dysfonctionnements dans la gestion du Con- seil f édéral, elles offrent à celui-ci l ’occasion de prendre position. Cette pratique résulte de la r éflexion selon laquelle la haute surveillance se fonde sur un dialogue entre l’autorité surveillée et celle chargée de surveiller. Le m ême principe vaut pour la haute surveillance dans le domaine du budget. Ce droit d ’être entendu a donc été instauré ici pour l’ensemble du domaine de la haute surveillance. Art.157 Recommandations aux autorités responsables Les recommandations constituent un important instrument dans le domaine de la haute surveillance parlementaire. Etant donn é que, dans le cadre de la haute sur- veillance, les d écisions ne peuvent être ni abrog ées ni modifi ées (cf. art. 27, al. 4), les commissions de surveillance ne disposent plus que de la possibilit é d ’adresser aux autorités responsables des recommandations. Vu l ’importance de l ’instrument, son intégration dans la loi est justifi ée d’autant plus que cet ancrage permet de sti- puler dans le texte l ’obligation imposée au Conseil f édéral de fournir des informa- tions sur la suite qu ’il a donn ée (al. 2). La publication des recommandations et des avis du Conseil f édéral (al. 3) cr ée la transparence, l ’un des objectifs de la haute surveillance. La recommandation est ancr ée ici comme instrument qui s ’applique à tout le domaine de la haute surveillance, donc aussi de la surveillance en mati ère financière. Chapitre 3 Représentation du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale Ce chapitre reprend les dispositions en vigueur de la LREC tout en les reformulant stylistiquement, en les précisant et en les ajustant à la pratique. Art. 158 Participation du Conseil fédéral aux délibérations des conseils Il est précisé à l’al. 1 que c’est en règle générale que le chef du d épartement dont le domaine de comp étences est concern é par les d élibérations est pr ésent aux d ébats. Ce complément permet aux Chambres de pouvoir siéger valablement même dans les cas exceptionnels o ù un membre du gouvernement est absent, possibilit é qui avait soulevé des objections par le pass é. La r ègle g énéralement admise veut qu ’il soit d’un intérêt mutuel que le membre du Conseil f édéral en question soit pr ésent, mais des exception doivent être possibles. En outre, il ressort du texte que la pr ésence de deux membres du Conseil fédéral est également possible. L’al. 2 reprend le r égime en vigueur selon lequel la parole peut être donnée à des personnes au service de la Conf édération ou à des experts quand des connaissances techniques particulières le justifient. Il n ’a été fait usage de cette possibilit é qu’une seule fois (cf. BO 1986 N 1301, BO 1987 E 178). Art. 159 Participation du Conseil fédéral aux séances des commissions Selon l’al. 1, un membre du Conseil f édéral prend part aux discussions en commis- sion uniquement pour les sujets à l’ordre du jour qui ont été initiés par le Conseil3443 fédéral ou sur lesquels il a pris position. Ce syst ème correspond à la pratique ac- tuelle. C’est ainsi qu’aucun membre du Conseil fédéral n’est présent en commission lorsqu’il s’agit de l’examen préalable d’une initiative parlementaire. Art. 160 Participation du chancelier de la Confédération aux délibérations des conseils ou des commissions Cette règle correspond au droit actuellement en vigueur (art. 65quater LREC). Titre 8 Relations entre l’Assemblée fédérale et le Tribunal fédéral Art. 161 Selon le droit actuel, les relations entre l ’Assemblée fédérale et le Tribunal f édéral passent en r ègle générale par le Conseil f édéral: ainsi est-ce ce dernier qui d éfend aujourd’hui le budget et le rapport de gestion du Tribunal f édéral, ou est-ce en géné- ral par l ’intermédiaire du Conseil f édéral que le Tribunal f édéral est associ é aux travaux préparatoires d’un projet de loi. Ce n ’est finalement que dans le cadre de la haute surveillance que les commissions de surveillance traitent directement avec le Tribunal fédéral, alors que la r éforme de la Justice qui a été approuvée le 12 mars 2000 par le peuple et les cantons, en consacrant l ’indépendance administrative du Tribunal fédéral, désormais inscrite à l’art. 188, al. 3, Cst., fait aujourd ’hui obliga- tion à l’Assemblée fédérale de traiter directement avec le Tribunal f édéral, et dans tous les domaines. Les relations entre le Parlement et le Tribunal f édéral sont déter- minées par le principe de l ’indépendance des juges (art. 191 c du projet de r éforme de la Justice), qui interdit à aucun organe de l ’Etat d ’interférer dans les d écisions rendues par ce dernier, ce qui explique que les relations entre ces deux organes touchent pour l’essentiel les attributions dévolues à l’Assemblée fédérale en matière de haute surveillance et de l égislation (cf. al. 1 à 4). Enfin, pr écisons que l’expression de «Tribunal fédéral» recouvre à la fois le Tribunal fédéral de Lausanne et le Tribunal fédéral des assurances de Lucerne. Le renvoi qui est fait à l’al. 1 aux dispositions régissant les relations entre l ’Assem- blée fédérale et le Conseil fédéral permet d’éviter la répétition des différentes dispo- sitions de procédure. Précisons cependant qu’en ce qui concerne les droits des com- missions en mati ère d ’information, qui font l ’objet du chapitre consacr é aux rela- tions entre les commissions et le Conseil f édéral, les commissions ne peuvent les exercer à l ’égard du Tribunal f édéral (let. c) que dans la mesure o ù cela leur est nécessaire pour assurer l ’exercice de leurs diff érentes attributions (cf. art. 149, 150 et 151), c’est-à-dire, en fait, dans le cadre uniquement de la haute surveillance exer- cée par l’Assemblée fédérale sur le Tribunal fédéral (cf. le commentaire de l’art. 27). La let. d renvoie aux dispositions concernant les commissions d ’enquête parlemen- taires: s’il est vrai qu ’à ce jour, aucune commission d ’enquête parlementaire n’a été chargée de faire la lumi ère sur des événements graves survenus au Tribunal f édéral, l’application par analogie desdites dispositions s ’impose pour des raisons de coh é- rence. L’al. 2 , qui r égit les modalit és de la repr ésentation du Tribunal f édéral devant l’Assemblée f édérale, a été formul é de telle sorte que le Tribunal f édéral puisse décider lui-même lequel de ses membres le représentera. L’al. 3 prévoit que pour les3444 séances des commissions, les repr ésentants du Tribunal f édéral peuvent se faire accompagner, ou se faire repr ésenter, par des personnes au service de la Conf édéra- tion: cette disposition permet de tenir compte de l ’organisation interne du Tribunal fédéral, selon laquelle c ’est le secrétariat général qui est charg é de la gestion admi- nistrative. L’al. 4 répond à une pr éoccupation exprimée par le Tribunal f édéral. A l’heure actuelle, en effet, le Tribunal fédéral est associé à la procédure législative par l’intermédiaire du Conseil f édéral: or, cette situation pose probl ème lorsque les intérêts de ces deux organes divergent. En outre, si les commissions invitent les différents chefs de d épartement à participer aux s éances qu ’elles consacrent à l’examen des projets de leur ressort, elles n ’appliquent pas syst ématiquement cette règle à l’égard du Tribunal f édéral lorsqu’un projet de loi le concerne. L ’al. 4 vise donc à garantir la participation syst ématique et pr écoce du Tribunal f édéral aux travaux législatifs du Parlement. Titre 9 Commission d ’enquête parlementaire Compte tenu du r ôle éminemment politique de la commission d ’enquête parlemen- taire, il est consacré un titre distinct à son organisation et à son fonctionnement. Les dispositions actuelles concernant la proc édure applicable aux commissions d’enquête parlementaires (cf. art. 55 à 65 LREC) ont été largement reprises, les cas d’application concrets survenus à ce jour (89.006 Ev énements survenus au D éparte- ment fédéral de justice et police, CEP DFJP; 90.022 Ev énements survenus au D é- partement militaire f édéral, CEP DMF; 95.067 Caisse f édérale de pensions, CEP CFP) ayant témoigné généralement de leur pertinence. La CEP DMF et la CEP CFP n’en ont pas moins d éposé chacune une initiative parlementaire visant à pr éciser certaines modalit és pratiques au niveau de la loi. C ’est ainsi sur proposition de la CEP DMF qu ’ont été d éterminées les proc édures qui ne peuvent être reprises ou poursuivies sans l ’accord de la CEP (90.266 Iv. pa. CEP DMF 90.022 Maintien du secret. Haute surveillance du Parlement). Les travaux men és par la CEP DFJP et la CEP DMF ont fait appara ître la n écessité de pr éciser et d ’élargir les droits des per- sonnes concernées par une enqu ête de la CEP, ce qui a été fait suite à une initiative parlementaire Bonny (90.273 Iv. pa. Proc édure CEP. Protection juridique des int é- ressés). Par ailleurs, la CEP CFP a d éposé une initiative parlementaire visant, d ’une part, à définir clairement les comp étences en mati ère d ’administration des preuves des experts mandatés par une commission d’enquête parlementaire, et d’autre part, à inscrire dans la loi l ’obligation pour les personnes entendues par une commission d’enquête parlementaire de garder le silence (96.446 / 96.451 Iv. pa. commission 95.067 – CE/CN Engagement des experts dans les proc édures des CEP et obligation de conserver le silence sur les auditions des CEP (cf. art.165 et 168). L’institution d ’une Commission d ’enquête parlementaire commune aux deux con- seils constitue une nouveaut é par rapport au droit en vigueur (cf. commentaire de l’art. 162). Il serait peu judicieux de vouloir codifier dans les moindres d étails la proc édure à suivre par les CEP, ces commissions ayant par d éfinition besoin d ’une certaine latitude pour remplir leur mandat. L ’expérience a montr é en effet que chaque CEP doit faire face à des probl èmes différents auxquels il s ’agit d’apporter à chaque fois des solutions sp écifiques, appropri ées au cas particulier. Il est essentiel ici de ne jamais perdre de vue qu ’une commission d’enquête parlementaire n’est ni un tribu-3445 nal p énal, ni une autorit é disciplinaire, et qu ’elle appr écie les faits sous le seul angle politique. Exerçant une fonction politique, et non judiciaire, les r ègles de la procédure judiciaire ne sauraient constituer leur credo. Pour autant, m ême si une procédure d ’enquête parlementaire ne saurait entra îner de sanctions, ses r ésultats peuvent fort bien frapper la ou les personnes concern ées aussi durement qu ’un ju- gement pénal ou disciplinaire: aussi les CEP doivent-elles toujours mettre soigneu- sement en balance les droits des personnes concern ées et l ’intérêt public à voir l’enquête aboutir et à en connaître les conclusions. Art. 162 Mandat et constitution Tous les domaines soumis à la haute surveillance de l ’Assemblée fédérale en vertu de l ’art. 27 peuvent d ésormais faire l ’objet d ’une enqu ête de la CEP. Le droit en vigueur (art. 55 LREC) prévoit la possibilité de constituer une CEP pour clarifier les faits survenus dans le cadre de l ’administration fédérale. La nouvelle loi mentionne que cette disposition s ’applique aux organes assumant des t âches pour le compte de la Confédération, qui peuvent ainsi aux aussi être soumis à une enqu ête. Il s ’agit là du Conseil f édéral, de l ’administration fédérale, des tribunaux f édéraux, et d ’autres organes ou personnes auxquels sont confi ées des t âches de la Conf édération (cf. commentaire de l’art. 27). Conformément au droit en vigueur, chaque Conseil nomme une commission (art. 55, al. 1, LREC), ces derni ères pouvant toutefois travailler ensemble et r édiger un rap- port commun (art. 57 LREC). Compte tenu de ce que les CEP ont toujours fait usage de cette possibilit é, l’al. 1 ne pr évoit plus d ésormais que l ’institution par l ’Assem- blée fédérale d’une commission d ’enquête commune aux deux conseils, ce qui re- vient à inscrire la pratique actuelle dans la loi. Il ne faut pas perdre de vue non plus qu’une action distincte des deux CEP, bien que pr évue par le droit en vigueur, en- traînerait des probl èmes de coordination consid érables et notamment une perte d’autorité face à l’organe sur lequel elles sont chargées d’enquêter. La commission d ’enquête est institu ée par voie d ’arrêté fédéral simple, qui d éfinit non seulement le mandat confié à la commission, mais également les moyens finan- ciers qui lui sont alloués (qui dépendent notamment du personnel nécessaire). Art. 163 Organisation L’al. 1 prévoit que la commission d’enquête parlementaire est constituée de députés des deux conseils, en nombre égal. Aux termes de l ’al. 2, les membres de la com- mission sont désignés par leur Bureau respectif et le coll ège présidentiel par la Con- férence de coordination (cf. art. 43, al. 1 et 2). La CEP prend ses d écisions selon les mêmes modalités que la conf érence de conciliation (cf. art. 92, al. 1 et 2), c ’est-à- dire à la majorité des membres votants. Ses décisions ne sont valables que lorsque la majorité des membres des d élégations des deux conseils sont pr ésents. Le quorum doit être constaté avant la prise de décision. L’al. 3 inscrit dans la loi la pratique actuelle, qui veut que la CEP dispose de son propre secrétariat. Elle peut soit recourir aux collaborateurs des Services du Parle- ment, soit engager elle-même du personnel. Concernant les collaborateurs des Servi- ces du Parlement, s’ils sont alors soumis techniquement à la CEP, ils restent soumis administrativement à leur autorit é de nomination. Les modalit és du recours aux services de l’administration fédérale sont précisées à l’art. 68.3446 Art. 164 Procédure Cet article correspond aux dispositions en vigueur (cf. art. 58, al. 1, 3 et 4, LREC) Art. 165 Droits en matière d’information Conformément à l’al. 1, la CEP dispose des m êmes droits en mati ère d’information que les délégations de surveillance (cf. commentaire des art. 153 s.). Suite aux travaux de la CEP CFP, les deux conseils ont donn é suite à une initiative parlementaire (cf. 96.446/96.451 BO 1996 N 2270, E 1042) qui visait à ce qu ’«en matière d’administration des preuves, les compétences des experts mandatés par une commission d ’enquête parlementaire soient clairement r églées, et ce notamment à l’égard des personnes entendues ». L ’al. 2 consacre le droit pour une commission d’enquête parlementaire de confier, dans le cas particulier, le soin d ’administrer les preuves à un chargé d’enquête, qui agit conform ément au mandat qui lui a été con- fié, et suivant les instructions de la commission. Les chargés d’enquête sont à distin- guer des experts, qui font part de leurs constatations et conclusions sans entreprendre eux-mêmes des recherches ni prendre position. Toutes les commissions ont d’ailleurs la facult é de faire appel à des experts externes (art. 45). L ’al. 3 pr écise toutefois que la commission ne peut pas d éléguer à un charg é d ’enquête le soin d’entendre les t émoins (même s’il peut entendre quelqu ’un en qualit é de personne appelée à fournir des renseignements), ce moyen d ’information immédiat restant sa prérogative. Les personnes interrog ées par le charg é d ’enquête peuvent refuser de répondre à tout ou partie des questions qui leurs sont pos ées, ou de remettre certains documents (cf. al. 4). Art. 166 et 167 Droits du Conseil fédéral; Droits des personnes concernées Les dispositions concernant les droits du Conseil f édéral et des personnes concer- nées sont reprises de la loi actuelle (art. 62 et 63 LREC). Modifi ées dans le cadre de la r évision de la loi du 10 octobre 1997, elles sont en vigueur dans leur nouvelle version depuis le 1 er mars 1998. La CEP CFP ayant travaill é sur la base des ancien- nes dispositions, il est impossible à ce jour d’évaluer leur efficacité. Art. 168 Obligation de conserver le silence Cet art. r épond à la seconde proposition de la CEP CFP, visant à introduire dans la loi une norme qui obligeant sans ambigu ïté les personnes auditionn ées par une CEP à conserver le silence absolu. Les personnes interrog ées par une commission n ’ont ainsi pas m ême le droit d ’informer leurs sup érieurs des questions qui leur ont été posées ou des documents qui leur ont été demandés. L’obligation absolue de conser- ver le silence ne vaut pas cependant à l’égard du Conseil fédéral, de son représentant ou de l’agent de liaison qu’il a désigné (cf. art. 166). Lors des d élibérations du Con- seil des Etats au sujet de l ’initiative déposée par la CEP CFP (cf. BO 1996 E 1042), il a été souligné qu’il était important de préciser la durée de l’obligation de garder le silence, les personnes concern ées devant pouvoir se justifier apr ès la publication du rapport. Aussi sont-ce les dispositions g énérales relatives à la confidentialit é (cf. art. 9, 47 et art. 27 RCN et art. 20 RCE) qui s ’appliquent une fois les travaux terminés. L’al. 3 prévoit nouvellement qu ’il incombe au pr ésident et au vice-pr ésident de la CEP ou, s’ils ont quitté le conseil, au pr ésident et au vice-président de la d élé-3447 gation de gestion, de statuer sur les demandes de consultation des dossiers faites pendant le délai de protection. Ces dispositions correspondent au droit en vigueur, à cette différence près que si le collège présidentiel de la CEP a quitté le conseil, ce ne sont pas les pr ésidents des commissions de gestion qui statuent, mais le coll ège présidentiel de l ’organe qui en mati ère d’information dispose de droits identiques à ceux de la CEP. Art. 169 Faux témoignage et faux rapport L’art. concerné correspond aux dispositions en vigueur (cf. art. 64 et 65 LREC). Art. 170 Effets sur d’autres procédures ou investigations L’art. 170 d éfinit les cons équences que l ’institution d ’une CEP a sur les travaux d’autres commissions ou sur les proc édures civiles, administratives ou p énales en cours. Il correspond au droit en vigueur, r évisé en 1995 (cf. LF du 6 octobre 1995, en vigueur depuis le 1 er mars 1996), à une exception pr ès cependant: si l ’art. 65, al. 3, LREC dispose que «les recherches de police judiciaire ainsi que les enqu êtes disciplinaires ou administratives f édérales sur des faits qui sont, ou qui ont été, l’objet d’une enquête parlementaire, ne peuvent être engagées qu’avec l’autorisation des commissions d’enquête», le projet pr évoit pour sa part que cette autorisation ne sera plus n écessaire s ’agissant des enqu êtes de police judiciaire. La recherche de police judiciaire est une proc édure administrative men ée par le Minist ère public de la Conf édération ou la police judiciaire, qui pr écède l ’instruction pr éparatoire. La commission estime que dans certaines affaires d élicates (concernant p. ex. le crime organisé), l ’autorité charg ée de l ’enquête doit pouvoir agir rapidement, donc sans autorisation pr éa l a b l e d e l a C E P , d e f açon à pr évenir la disparition de certaines preuves ou à éviter que les faits ne soient prescrits. Une minorit é de la commission propose pour sa part de conserver le droit en vi- gueur. Elle fait valoir qu ’une enquête de police judiciaire constitue une proc édure administrative dont la nature ne diff ère guère de celle d ’une enquête administrative ou disciplinaire: or, à ses yeux, il n’y a pas de raison de ne pas les traiter en droit de la même façon. Elle rappelle d’autre part qu’une CEP est nommée précisément pour enquêter sur des événements graves qui touchent le Conseil f édéral ou l ’adminis- tration fédérale. Le Minist ère public fait lui aussi partie de cette administration, et son activité elle-même pourrait à ce titre faire l ’objet un jour d ’une CEP: or, l ’auto- riser à d éclencher ou à poursuivre en parall èle des enqu êtes judiciaires risquerait d’entraver la bonne marche des travaux de la CEP, ce qu ’il convient évidemment de prévenir. Une fois tout danger écarté, la CEP habiliterait bien sûr le Ministère public à poursuivre la ou les proc édures qu’il a engagées. D’autre part, et conform ément à la mission p énale de l ’Etat, le Minist ère public pourrait reprendre en tout état de cause ses investigations une fois que la CEP aurait achev é ses travaux, sans que celle-ci ait à l’y autoriser expressément.3448 Titre 10 Dispositions finales Art. 171 Abrogation d’autres lois La présente loi est le r ésultat d’une révision totale de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils. Les dispositions de la LREC ont été retravaillées, parfois même entièrement reformulées, complétées et r éorganisées sur le plan de la syst é- matique. La nouvelle loi rempla çant d ésormais la LREC, il convient logiquement d’abroger celle-ci. Il y a également lieu d ’abroger le «décret de l ’Assemblée f édérale concernant le serment à prêter par les autorit és supérieures de la Conf édération», du 15 novembre 1848, dont le contenu est repris à l’art. 3 de la présente loi. Enfin, la loi fédérale du 26 mars 1934 sur les garanties politiques et de police en faveur de la Confédération (RS 170.21) doit être abrogée. Les dispositions qu’elle contenait au sujet des membres de l’Assemblée fédérale ont été intégrées dans la LParl (art. 1 à 3, 13, 13a LGar). Les dispositions qui concernent le gouvernement et la justice sont, à juste titre, reprises dans les lois sp écifiques. Il faut ajouter que la LGar contient des règles devenues inutiles et qu’elle est désuète sur le plan linguistique; comme, en outre, des ajustements de la loi sont également imposés par la nouvelle Cst., l ’occasion se présente de procéder à ces adaptations et d ’abroger les dispositions ayant perdu leur raison d’être. Les parties restantes font l’objet d’une reformulation pour être intégrées dans les lois spéciales. Ceci signifie concrètement que les dispositions concernant les membres du gouvernement seront reprises dans la loi sur l’organisation du gouverne- ment et de l’administration (LOGA) et celles sur les membres des autorités judiciaires dans la loi sur l’organisation judiciaire (OJ). La disposition précisant que la juridiction du Tribunal f édéral s’applique aux membres des autorit és concernant certains d élits sera maintenue dans le Code pénal (CPS). Les art. 6, 7 et 15 de la LGar ont été aban- donnés. Le délit particulier tel qu’il est défini à l’art. 6 ne doit pas être repris dans le CPS car le comportement en question équivaut à une s équestration au sens de l ’art. 183, ch. 1 CPS. Il faut renoncer à la disposition contenue à l’art. 7 LGar selon laquelle toute poursuite contre des personnes prot égées par cette derni ère est de nul effet; l’autorité de poursuite pénale doit avoir la possibilité de procéder à des actes d’enquête qui ne puissent pas être reportés. Les droits des parties et les éventuelles interdictions d’utiliser des preuves offrent une protection suffisante. L’art. 15 LGar contredit l ’art. 157 Cst. qui règle de manière définitive les compétences de l’Assemblée fédérale. En cas de litige entre la Conf édération et les cantons, le Tribunal f édéral peut être saisi conformément à l’art. 83 ou 116 OJ. Art. 172 Modification du droit en vigueur 1. Loi fédérale sur les droits politiques (LDP) Il y a lieu de biffer l ’art. 18 LDP, dont le contenu a été intégré à l’art. 16 (Disposi- tions à prendre dans le cas concret) de la nouvelle loi. Compte tenu du lien étroit unissant les incompatibilit és et les mesures à prendre dans le cas concret, il est en effet logique de traiter les deux questions dans le m ême texte, en l ’occurrence dans la LParl, puisqu ’il s ’agit d ’une incompatibilit é li ée à l ’exercice du mandat parle- mentaire. Jusqu’à la r évision de la LREC, aucune loi ne contenait de disposition r égissant la3449 constitution du Conseil national. Ce n ’est qu’au niveau d ’une ordonnace, à savoir à l’art. 3, al. 2, du r èglement du Conseil national, qu ’il est pr évu que le Conseil est constitué dès que l ’élection d’au moins les deux tiers des membres a été validée. Il s’agit pourtant d ’une disposition importante au sens de l ’art. 164 Cst. – puisque le Conseil n’est habilité à siéger qu’après avoir été constitué –, qui doit par conséquent être édictée sous la forme d ’une loi. Bien que la question int éresse autant le droit électoral que le droit parlementaire, il a été décidé de compléter plutôt l’art. 53, al. 1, LDP, étant donné le rapport étroit entre v érification des pouvoirs et constitution du Conseil. La révision des dispositions relatives aux attributions de la Commission de rédaction (cf. art. 56 à 59) a donn é lieu au r éexamen de l’effet d’une correction apportée à un acte législatif sur le délai référendaire. Il a ainsi été démontré que la modification de l’art. 59 LDP intervenue le 21 juin 1996 n ’était pas pertinente. Cet article pr évoit en effet que pour les actes l égislatifs sujets au r éférendum facultatif, la p ériode prévue pour la r écolte des signatures d ébute le jour de la publication officielle la plus r é- cente du texte – ce qui signifie que le d élai imparti repart pour ainsi dire de z éro après toute correction de la publication. Un tel degr é de formalisme va bien au-del à de ce que le Tribunal f édéral juge appropri é (JAAC 53.19). Non seulement l’adoption d’une telle mesure ne se justifie que dans les cas où la correction introduit une modification de fond, mais il est en outre suffisant qu ’elle soit mise en œ uvre dans la région linguistique concernée. 2. Loi sur la responsabilité Les dispositions relatives à l’immunité parlementaires, qui figuraient à ce jour dans la loi sur la responsabilit é, sont logiquement à intégrer elles aussi dans la LParl. Il convient en cons équence de supprimer la r éférence faite aux membres de l’Assemblée fédérale aux art. 1, 2 et 14 de la loi sur la responsabilité. 3. Loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA) Entre autres adaptations à la nouvelle Cst., l ’Assemblée f édérale a, le 8 octobre 1999, compl été la LREC par un art. 47 bisb. Cette modification s ’imposait suite à l’introduction dans la nouvelle Cst. d ’un art. 166, al. 2, pr évoyant de d éfinir au niveau de la loi les comp étences du Conseil f édéral en mati ère de conclusion de traités internationaux (pour le commentaire de l ’art. 47bisb, cf. rapport de la CIP du Conseil national, du 7 mai 1999; FF 1999 4486 s.). Comme il s’agit là de compéten- ces, non de l ’Assemblée fédérale, mais du Conseil f édéral, il a été décidé d’intégrer ces dispositions dans la LOGA (art. 7a et 48a). Les dispositions contenues dans l’art. 4 de la LGar concernant les poursuites pénales des membres du Conseil f édéral devaient faire l ’objet d ’un nouvel art. 61 a de la LOGA, sous le titre de «immunité». Ces dispositions concernent les membres du Conseil fédéral et le chancelier de la Conf édération. En revanche les mentions de «représentants et commissaires f édéraux» figurant également à l’art. 4, al. 1, LGar peuvent être biffées car les fonctions en question sont obsol ètes. Ces commissaires et repr ésentants étaient des personnes priv ées honoraires qui, à une époque o ù l’administration fédérale ne comptait que peu de personnes poss édant la formation adéquate, assumaient des missions spéciales en Suisse et à l’étranger pour le compte de la Conf édération. D ’après l ’ancienne constitution de 1848 (art. 74, ch. 3) les «représentants» étaient des délégués élus par l’Assemblée fédérale. Les «commissai-3450 res» étaient charg és d ’intervenir aupr ès des cantons pour y assumer des fonctions relevant des autorités cantonales (dernier cas en date: 1890). A également été abandonnée la règle contenue à l’art. 4, al. 5, LGar sur la prescrip- tion et la péremption. Les dispositions applicables sont celles des art. 70 s. du CPS. L’art. 61a, al. 5, LOGA reprend la disposition de l ’ancien art. 5 LGar et pr évoit un droit de recours devant l’Assemblée fédérale si l’autorisation de poursuivre pénalement un membre du Conseil f édéral est refusé. Ce droit de recours est n écessaire faute de quoi le Conseil fédéral pourrait de son propre chef refuser l’autorisation de poursuivre pénalement un de ses membres si celui-ci a commis un délit ou un acte r épréhensible qui n’est pas en rapport avec son activité. Toutefois, l’instance de recours ne doit pas être, comme le prévoit la LGar, les Chambres réunies, mais l’Assemblée fédérale. Les compétences des Chambres réunies étant énumérées de manière exhaustive à l’art. 157 Cst., aucune compétence supplémentaire ne peut être créée au niveau de la loi. Les dispositions prévues aux art. 10 et 11 LGar sont reprises dans les nouveaux art. 62d et 62 e LOGA sous un nouveau chap. 2 ter «exonération fiscale et protection des biens de la Confédération». L’art. 62d prévoit l’exemption fiscale de la Confédération et de ses établissements. L’art. 62e concerne la responsabilité étatiques des cantons. Le droit de domicile revenant à la Confédération selon l’art. 14, al. 1, LGar est repris dans un autre chapitre (2 quater) de la LOGA (art. 62 f). La disposition concerne les rapports entre la Confédération et les cantons et s’applique à toutes les autorités fédé- rales (Assemblée fédérale, Conseil fédéral et Tribunal f édéral). L’art. 62f LOGA ne détermine pas les organes qui exercent le droit de domicile de la Confédération. L’art. 69 LParl précise que le droit de domicile est assumé par des organes parlementaires. 4. Loi sur l’organisation judiciaire Un nouvel art. 5a est inséré à la loi sur l’organisation judiciaire: il reprend les dispo- sitions des art. 4 et 5 de la LGar concernant la poursuite p énale de membres du Tribunal fédéral. L’article est analogue à l’art. 61a LOGA. 5. Code pénal suisse D’après l’art. 8 de la LGar, c’est le Tribunal fédéral qui connaît de certains crimes et délits commis à l ’encontre de magistrats de la Conf édération et de membres de l’Assemblée f édérale. Cette comp étence du Tribunal f édéral est maintenue par un complément à l’art. 340 CP. En mettant les personnes énumérées dans la disposition sur un pied d ’égalité avec les personnes jouissant d ’une protection spéciale en vertu du droit international, on fera aussi tomber sous le coup de la juridiction f édérale le brigandage, l ’extorsion et le chantage, la contrainte sexuelle et le viol dont pour- raient avoir été victimes des membres des autorités fédérales. Les délits pour atteinte à l ’honneur en rapport avec l ’exercice d ’un mandat rel èveront, quant à e u x , d e l a juridiction cantonale. 6. Procédure pénale militaire L’art. 3, al. 2, LParl pr évoit que les personnes d ésignées par l ’Assemblée fédérale prêtent serment ou font la promesse devant l ’Assemblée f édérale (Chambres r é- unies), dans la mesure où la loi n’en dispose pas autrement. A l’art. 15a de la loi sur le procédure pénale militaire la base l égale doit être créée pour la pratique en cours jusqu’ici selon laquelle les membres du Tribunal de cassation militaire ne doivent pas prêter serment ou faire leur promesse devant les chambres réunies.3451 7. Loi sur les finances de la Confédération Les dispositions concernant le plan financier et le programme de la l égislature sont intégrées dans la LParl, étant donné que les instruments de planification visés intéres- sent également de manière directe le Parlement (art. 142 et 145). Il convient par consé- quent de supprimer les art. 23, al. 2 à 4 de la loi sur les finances de la Confédération. 8. Loi sur l’alcool Cette modification permet d ’adapter la fr équence de la pr ésentation des comptes et des rapports de gestion de la Régie fédérale des alcools à celle des autres services de l’Administration fédérale (cf. art. 143). Art. 173 Dispositions transitoires Les dispositions transitoires d écoulant pour l ’essentiel des art. m êmes qu’elles con- cernent et ne n écessitant pas à ce titre d ’explications particulières, on se contentera simplement de revenir en détail sur celle qui se rapporte aux incompatibilités (ch. 2), qui est aussi la plus technique. Les dispositions relatives aux incompatibilit és ne peuvent entrer en vigueur à n’importe quelle date, sous peine de voir certains d éputés risquer de devoir choisir entre leur mandat de député et leur activité professionnelle alors même qu’ils ont déjà été élus. La solution la plus simple est de faire en sorte que les dispositions sur les incompatibilités n’entrent en force qu’au début de la session qui suit le premier renou- vellement intégral du Conseil national après l’entrée en vigueur de la loi (al. 1). Mais cette disposition ne saurait s’appliquer qu’au Conseil national, l’élection des députés membres du Conseil des Etats étant régie par le droit cantonal: c ’est la raison pour laquelle il est prévu pour les conseillers aux Etats une disposition spéciale (al. 2). Par ailleurs, il importe que les candidats aient connaissance des dispositions relatives aux incompatibilités avant de se pr ésenter à une élection, et puissent ainsi anticiper les cons équences qu ’une élection aurait sur leur vie professionnelle. En d ’autres termes, la LParl doit entrer en force avant qu ’aient été arrêtées les listes des candi- dats au poste de conseiller national: la p ériode concernée est fixée par l’art. 21, al. 1 de la loi sur les droits politiques, aux termes duquel «le droit cantonal fixe un lundi compris entre le 1er août et le 30 septembre de l’année de l’élection, lequel constitue la date limite du d épôt des listes de candidats ». Il s ’agit donc de d éterminer la date jusqu’à laquelle l ’entrée en vigueur de la LParl entra în e l a m i s e e n v i g u e u r d e s dispositions relatives aux incompatibilités, pour régler la question de savoir que faire dans l ’hypothèse o ù la LParl entrerait en vigueur dans l ’intervalle compris entre, d’une part, le d épôt des listes de candidats, et d ’autre part, le renouvellement int é- gral: c’est précisément le r ôle de l ’al. 3, qui, compte tenu de la disposition pr écitée de la loi sur les droits politiques, indique que les dispositions de l ’al. 1 n ’entrent en force selon les modalit és pr évues qu ’à la condition que la LParl soit elle-m ême entrée en vigueur au plus tard le 31 juillet de l ’année de l’élection. Et si tel n’est pas le cas, que le renouvellement ait d ’ailleurs d éjà eu lieu ou non, l ’entrée en force desdites dispositions est repoussée au renouvellement suivant du Conseil national. Art. 174 Entrée en vigueur Il est prévu de confier à la Conférence de coordination, et non au Conseil f édéral, la compétence de fixer la date de l’entrée en vigueur de la LParl.3452 4 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel La LParl ne contient aucune disposition qui soit susceptible d ’entraîner des cons é- quences immédiates sur le plan financier ou sur le plan du personnel. Il est vrai cependant que certaines dispositions nouvelles peuvent se traduire par un surcroît de travail, difficile à estimer à ce jour (p. ex.: l ’attribution nouvellement conférée aux commissions de contr ôler l’efficacité des mesures prises par la Conf é- dération, ou encore, s ’agissant de la proc édure applicable en mati ère d ’initiatives parlementaires, la disposition selon laquelle la d écision prise par un conseil de don- ner suite doit également être entérinée par l’autre conseil pour devenir effective). 5 Bases légales 5.1 Constitutionnalité La LParl s’appuie sur l’art. 164, al. 1, let. g, Cst., qui pr évoit que doivent être édic- tées sous la forme d ’une loi f édérale les dispositions fondamentales relatives «à l’organisation et à la procédure des autorités fédérales». Ladite loi remplace la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils, qui elle-m ême s ’appuyait sur l’art. 85, ch. 1, de la constitution de 1874. Par ailleurs, la LParl constitue la mise en oeuvre législative des art. 148 à 173 Cst., c ’est-à-dire du chap. 2 ( «Assemblée fédé- rale») du titre 5 («Autorités fédérales»). 5.2 Délégation de compétences législatives A l’instar de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils, et du fait de son objet m ême, la LParl ne d élègue aucune comp étence l égislative au Conseil fédéral. L’art. 36 confie à chacun des conseils le soin d ’arrêter lui-même son organi- sation et ses r ègles de proc édure au moyen d ’un r èglement. L’art. 41 conf ère une compétence analogue à l’Assemblée fédérale (Chambres r éunies). L’art. 59 habilite l’Assemblée fédérale à fixer par voie d ’ordonnance les attributions de la Commis- sion de rédaction et ses règles de procédure, concernant notamment la vérification et la correction des textes avant le vote final, apr ès le vote final et apr ès la publication. Enfin, l’art. 70 autorise l’Assemblée fédérale à édicter sous la forme d ’ordonnances les dispositions d ’exécution relatives à l ’administration du Parlement. En ce qui concerne le d étail des implications de chacune des dispositions pr écitées, se r éférer au commentaire explicatif des articles concernés.3453 Table des matières Condensé 3300 1G e nèse 3303 1.1 La LREC et son évolution 3303 1.2 La révision de la Constitution fédérale 3304 1.2.1 Travaux préparatoires de la CIP en matière de droit parlementaire, en vue de la révision de la constitution 3304 1.2.2 Adaptation de la LREC à la nouvelle constitution 3304 1.2.3 Pourquoi effectuer une révision totale de la LREC? 3305 1.3 Travaux des CIP concernant la révision totale de la LREC 3306 1.3.1 Décision de principe 3306 1.3.2 Constitution de sous-commissions chargées d’examiner des thèmes spécifiques de la réforme 3306 1.3.3 Elaboration d’un projet par le secrétariat des CIP avec le concours des services directement concernés 3307 1.3.4 Consultation au sein de l ’administration et expertises 3307 1.3.5 Examen de l’avant-projet par la CIP du Conseil national, avis des autres commissions concernées 3307 1.4 Rapports entre la révision totale de la LREC et d’autres projets de réforme3308 1.4.1 Vue d’ensemble de la réforme des institutions de l’Etat fédéral 3308 1.4.2 Réforme du gouvernement 3309 1.4.3 Réforme des droits populaires 3309 1.4.4 Indemnités des membres du Parlement et infrastructure à leur disposition 3310 1.5 Liquidation d’interventions et d’initiatives pendantes qui touchent le droit parlementaire 3310 1.5.1 Interventions parlementaires 3310 1.5.2 Initiatives parlementaires 3311 2 Grandes lignes de la nouvelle loi sur l’Assemblée fédérale 3312 2.1 Aperçu des attributions, de l’organisation et du fonctionnement de l’Assemblée fédérale 3312 2.2 Grandes lignes de la séparation des pouvoirs 3315 2.3 La structure de la nouvelle loi 3316 2.4 Sujets importants examinés dans le cadre de la révision totale de la LREC3318 2.4.1 Droits en matière d’information 3318 2.4.1.1 Situation initiale 3318 2.4.1.2 Gradation des droits en mati ère d’information 3319 2.4.1.3 Proc édure applicable en cas de désaccord sur l’exercice des droits en matière d’information, et protection du secret 3320 2.4.1.4 Avis des commissions de surveillance sur le projet 3321Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden. 3454 2.4.2 Arrêtés de principe et arrêtés relatifs aux planifications (s’agissant en particulier du programme de législature et de la politique extérieure) 3322 2.4.2.1 Situation initiale 3322 2.4.2.2 Choisir la forme de l ’arrêté fédéral simple pour les décisions touchant les Grandes lignes de la politique gouvernementale, le rapport sur la politique extérieure et d’autres rapports importants du Conseil fédéral 3326 2.4.2.3 Choisir la forme de l ’arrêté fédéral sujet au référendum pour les décisions de principe d’une grande portée 3330 2.4.3 Effets juridiques de la motion et procédure applicable à ce type d’intervention 3331 2.4.3.1 Effets juridiques des diverses formes actuelles de mandat 3331 2.4.3.2 Red éfinition des effets juridiques de la motion (art. 119) 3333 2.4.3.3 Probl èmes posés par la procédure actuelle de traitement des motions 3337 2.4.3.4 R éforme de la procédure applicable en matière de motions (art. 120) 3340 2.4.4 Procédure applicable aux initiatives parlementaires 3342 2.4.4.1 Situation initiale 3342 2.4.4.2 Association des deux conseils à l’examen préalable des initiatives parlementaires (art. 109) 3344 2.4.4.3 Prescriptions sur la forme d ’une initiative parlementaire (art. 107) 3346 2.4.5 Renouvellement intégral du Conseil fédéral 3347 2.4.5.1 Le point de la situation 3347 2.4.5.2 Arguments pour et contre chacune des deux proc édures électorales 3348 2.4.5.3 Evaluation des incidences de diff érentes procédures électorales 3350 3 Commentaire des différentes dispositions 3352 4C o n séquences financières et sur l’état du personnel 3452 5B a s e s légales 3452 5.1 Constitutionnalité 3452 5.2 Délégation de compétences législatives 3452 Loi sur l’Assemblée fédérale (projet) 3455Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire - Loi sur le Parlement (LParl) - Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 30 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.401 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 31.07.2001 Date Data Seite 3298-3454 Page Pagina Ref. No 10 125 542 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.