Tribunal cantonal Kantonsgericht CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG ________________________________________________________________________________________ 602 2010-68 602 2010-69 Arrêt du 15 mars 2012 IIE COUR ADMINISTRATIVE COMPOSITION Président : Joseph Hayoz Juges : Johannes Frölicher, Christian Pfammatter Greffière-stagiaire : Pauline Volery PARTIES A.________ SA, recourante, représentée par Me Johan Droz, avocat contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée COMMUNE DE B.________, intimée, représentée par Me Christophe Claude Maillard, avocat OBJET Aménagement du territoire et constructions Recours du 13 septembre 2010 contre les décisions du 7 juillet 2010- 2 - c o n s i d é r a n t e n f a i t A. Le 13 décembre 2007, Commune de B.________, représentée par son conseil communal, a conclu devant notaire avec A.________ SA un contrat de vente à terme et pacte d'emption sur les art. 599 et 600 du registre foncier (RF) de B.________. B. Le 13 mars 2009, A.________ SA a déposé simultanément deux demandes de permis de construire pour deux villas familiales, avec garage double chacune, sur l'art. 600 du RF. Parallèlement, des demandes de permis de construire ont également été déposées pour des habitations sur l'art. 599 RF. Commune de B.________, quand bien même elle était propriétaire des deux immeubles, n'a signé aucune des demandes de permis de construire. Le 20 mars 2009, les projets ont été mis à l'enquête publique dans la Feuille officielle et ont suscité quelques oppositions de voisins. Les services spécialisés de l'Etat ont préavisé favorablement les requêtes. Le 12 mai 2009, le conseil communal a également rendu un préavis positif sur les demandes de permis de construire. C. Le 19 août 2009, la commune a demandé à la préfecture de suspendre les procédures de permis de construire relatives aux art. 599 et 600 RF, le contrat la liant à A.________ SA étant vraisemblablement rompu et rendu caduc. Invitée à se déterminer sur la requête de suspension de la commune, A.________ SA a informé le préfet, le 31 août 2009, que le litige ne concernait que l'art. 599 RF, les demandes de permis de construire y relatives ayant d'ailleurs été retirées en juin 2009. Par contre, l'art. 600 RF n'était pas concerné, l'acte de vente à terme et le pacte d'emption du 13 décembre 2007 demeurant parfaitement valables. Elle s'opposait donc au ralentissement, respectivement à la suspension de ces procédures. Le 8 septembre 2009, la commune a informé la préfecture qu'elle considérait que les art. 599 et 600 RF faisaient partie d'un même contrat, résilié par A.________ SA, ce qu'elle- même avait accepté. Dès lors, les deux procédures en cours devaient être suspendues. D. Le 14 septembre 2009, constatant l'existence d'un litige civil et l'absence de signature de la commune - propriétaire du fonds - sur les demandes de permis de construire, le préfet a suspendu les dossiers jusqu'au 31 octobre 2009, afin de laisser aux parties la possibilité de trouver un arrangement. Le 18 septembre 2009, A.________ SA a contesté la compétence du préfet de suspendre les procédures de permis de construire, celles-ci n'étant pas concernées par le litige civil. Le 21 septembre 2009, le préfet a informé A.________ SA qu'à défaut d'accord entre les parties d'ici au 31 octobre 2009, la commune n'ayant pas signé les demandes de permis de construire, celles-ci devraient être rejetées. Il estimait en effet que même si l'on devait admettre que la commune avait bien donné son accord en préavisant favorablement le projet, il faudrait constater désormais que ce consentement avait été - 3 - retiré puisqu'elle demandait de ne pas délivrer le permis en raison de l'invalidation de l'acte de vente à terme et du pacte d'emption conclus entre les parties. E. Le 2 novembre 2009, la réquisition découlant de l'acte de vente à terme et de pacte d'emption passés le 13 décembre 2007 entre la commune et A.________ SA a fait l'objet d'un retrait auprès du Registre foncier de la Gruyère. Au vu du litige civil qui les opposait, les parties s'étaient en effet entendues pour que A.________ SA renonce provisoirement à son droit d'emption sur les immeubles art. 599 et 600 RF. Le 3 novembre 2009, le préfet a prolongé la suspension des procédures jusqu'au 30 novembre 2009. Le 5 novembre 2009, la commune a averti le préfet qu'elle ne signerait pas les demandes de permis de construire, le contrat ayant été résilié et les montant versés restitués à A.________ SA. Par courrier du 1er avril 2010, A.________ SA a informé le préfet que les parties n'étaient pas arrivées à un accord. Elle requérait qu'il mette un terme à la suspension des procédures et rende une décision. Après un nouvel échange d'écritures, les parties ont maintenu leur position. F. Par deux décisions du 7 juillet 2010, le Préfet du district de la Gruyère a refusé l'octroi des permis de construire requis par A.________ SA, au vu de l'absence de signature par la commune des demandes de permis et de son opposition aux travaux. G. Le 13 septembre 2010, agissant par actes séparés, A.________ SA a recouru devant le Tribunal cantonal contre les décisions du préfet du 7 juillet 2010. En substance, elle fait valoir que la commune avait donné son accord au projet à plusieurs reprises, même si elle n'avait jamais signé les demandes de permis de construire. Dès lors, les permis de construire sur l'art. 600 RF doivent lui être octroyés, le litige civil n'ayant pas à être tranché par l'autorité administrative. Le 13 décembre 2010, le Préfet de la Gruyère a conclu au rejet du recours, invoquant l'absence de signature de la Commune de B.________, propriétaire, et son opposition aux travaux. Le 19 janvier 2010, invitée à se déterminer, la Commune de B.________ a également appelé au rejet du recours. e n d r o i t 1. a) Dans la mesure où les recours 602 10 68 et 602 10 69 visent des décisions préfectorales refusant des permis de construire pour des raisons identiques et considérant que les villas prévues sont sises sur la même parcelle, il se justifie d'ordonner la jonction des causes en application de l'art. 42 du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1).- 4 - b) Interjetés dans le délai et les formes légales (art. 79 et ss CPJA), compte tenu des féries (art. 30 al. 2 CPJA), l'avance de frais ayant été versée dans le temps imparti, les présents recours sont recevables en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA. Il appartient par conséquent au Tribunal cantonal d'en examiner les mérites. c) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'occurrence le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). d) Le 1 er janvier 2010 est entrée en vigueur la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) qui abroge l'ancienne loi de 1983. Sous réserve des procédures de permis de construire pour lesquelles il est prévu que l'ancienne loi continue à s'appliquer lorsque la demande de permis a été mise à l'enquête publique avant le 1 er janvier 2010 (art. 176 LATeC), la nouvelle loi s'applique en principe immédiatement à toutes les autres situations qui tombent dans son champ d'application. En l'occurrence, la demande de permis ayant été déposée par la recourante le 13 mars 2009, c'est par conséquent au regard de l'ancienne loi (aLATeC) et de son règlement d'exécution (aRELATeC) qu'il y a lieu d'examiner les mérites du recours. Au demeurant, les solutions matérielles retenues par l'ancienne et la nouvelle législation pour régler le présent litige sont les mêmes, de sorte que la question est purement théorique. 2. a) L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction respecte le droit public. Il s'agit d'une autorisation de police ordinaire à l'obtention de laquelle le requérant a droit s'il satisfait aux conditions légales. Au rang de ces conditions figure, selon l'art. 83 aRELATeC, l'exigence que la demande de permis et les plans doivent être signés par le requérant et par l'auteur du projet (al. 1). Lorsque le propriétaire du fonds est une tierce personne, la demande de permis porte également sa signature (al. 2). b) La signature du tiers propriétaire en cas de construction sur le fonds d'autrui n'est pas une simple prescription de forme, mais constitue une véritable exigence de procédure. Il ne convient pas qu'un permis de construire soit sollicité, et qu'une enquête publique s'ouvre, sans que soit acquis l'assentiment préalable et formel du propriétaire du fonds. L'autorité administrative saisie doit s'assurer d'office que cette règle de procédure a été respectée (RDAF 1972, 280; 1992, 219; 2009 I 44, n° 57). Ainsi, à défaut de signature du propriétaire du fonds, le permis de construire doit être refusé (RDAF 1972, 280; 1973, 74; 1978, 126; 1990, 243; 1992, 220). Le vice découlant de l'absence de signature peut toutefois être couvert par l'apposition de celle-ci en cours de procédure (RDAF 1993, 127; 2007 I 145, n° 64). Au contraire, même si le propriétaire a préalablement donné son accord, le permis de construire doit être refusé lorsque l'accord du propriétaire du fonds est supprimé au cours de la procédure, l'absence d'intérêt digne de protection du demandeur entraînant le refus d'entrer en matière. Le but de cette règle est d'éviter que les autorités administratives aient à s'occuper de demandes de permis de construire qui ne pourront, - 5 - pour des motifs de droit civil, jamais être réalisées, à défaut pour le requérant d'être propriétaire de l'immeuble (JAB, 1998 p. 564, c. 2b). Une exception à l'exigence de la signature par le propriétaire du fonds n'est dès lors envisageable que lorsque le requérant possède néanmoins un intérêt digne de protection à ce que sa demande de permis soit tranchée, par exemple lorsqu'elle a été déposée postérieurement à la construction (JAB, 1989 p. 407 sv., 1986 p. 70, c. 7; également: arrêt TF 1C_7/2009, citant la jurisprudence de la Haute Cour vaudoise), qu'un propriétaire d'étage veut exécuter un projet de construction qui ne concerne que sa part de propriété (JAB, 2005 p. 130 c. 3.1) ou si la demande est déposée par quiconque possédant un droit d'expropriation sur l'immeuble (ATF 121 II 124). c) En l'occurrence, la recourante fait valoir que l'exigence de signature n'est que formelle. Or, il ressort clairement de la jurisprudence précitée qu'il s'agit d'une condition de procédure, l'absence de signature interdisant en principe l'octroi du permis de construire. Il convient donc de vérifier si la commune a donné son accord à la procédure et l'a maintenu par la suite. Dans le cas contraire et si la construction n'a pas encore été effectuée, la recourante ne pourra faire valoir aucun intérêt digne de protection à l'octroi des permis et le recours devra être rejeté. S'il est incontesté que la commune, propriétaire de l'art. 600 RF, n'a jamais signé les demandes de permis de construire du 13 mars 2009, il faut cependant constater que le 29 avril 2009, agissant à titre d'autorité, celle-ci s'est, dans un courrier adressé aux opposants, montrée favorable à l'octroi des permis de construire requis, suite à quoi elle a effectivement rendu un préavis positif, le 12 mai 2009. Bien qu'elle n'agissait pas à titre de privé, elle ne saurait prétendre qu'elle n'a pas, par ce biais, validé postérieurement les demandes de permis de construire. Exiger que l'accord du propriétaire soit forcément exprimé par la signature de celui-ci sur le document initial serait faire preuve de formalisme excessif. Ainsi, bien que la signature du représentant de la commune ne figure pas sur les demandes de permis de construire du 13 mars 2009, cette dernière ne peut alléguer aujourd'hui n'y avoir jamais consenti. d) Cependant, suite à la naissance d'un litige civil, la commune a retiré son accord. Informant le préfet de ce nouvel état de fait, elle l'a enjoint à refuser l'octroi des permis de construire à la recourante, celle-ci n'étant pas propriétaire de l'immeuble et ne disposant pas ou, du moins, plus de son accord. Dans la mesure où, au moment du retrait de l'accord de la commune, la construction n'avait alors pas encore été entreprise, la recourante ne dispose d'aucun intérêt digne de protection à l'obtention des permis requis. Dès lors, en l'état actuel du dossier et au vu de la jurisprudence précitée, les permis de construire requis ne pouvaient de toute évidence pas être délivrés par le préfet, qui a à juste titre rejeté les demandes de la recourante. 3. a) Dans un second argument, la recourante invoque la protection de sa bonne foi pour obtenir les permis de construire malgré l'absence de signature de la commune sur les demandes et le fait que cette dernière a finalement retiré son accord.- 6 - b) La notion de bonne foi découlant de l'art. 2 al. 1 CC et précisée par la jurisprudence s'applique également en matière de droit public et notamment en matière de droit administratif et fiscal (RFJ 1994 p. 183). En tant que tel, ce principe ne peut cependant contraindre le préfet à octroyer un permis de construire dès lors que cette autorité n'a pas adopté un comportement contradictoire dans la présente affaire. c) Par ailleurs, pour se plaindre avec succès de la violation d'une promesse, susceptible d'obliger l'administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, ce dernier doit établir l'existence de sept conditions. Il faut: 1) une promesse effective; 2) une promesse émanant d'un organe compétent ou censé compétent; 3) une promesse de nature à inspirer confiance; 4) une promesse relative à une situation individuelle et concrète; 5) une promesse ayant conduit son bénéficiaire à adopter un comportement qui lui est préjudiciable; 6) une promesse violée dans les conditions de fait tenues pour déterminantes lors de son émission et 7) une promesse enfreinte dans un état de droit semblable à celui où elle a été faite (A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 390 ss). d) En l'espèce, la commune a agi en tant que propriétaire privé. Le préfet, seule autorité administrative ayant statué en l'espèce, n'a jamais formulé une quelconque promesse. Quel que soit le comportement de la commune, propriétaire du terrain, celui-ci ne permet pas d'octroyer les permis de construire requis, unique objet de la présente procédure. Toute autre prétention relève de la compétence du juge civil. Il ressort d'ailleurs du dossier qu'une procédure civile est déjà en cours. 4. a) Au vu des considérants qui précèdent, il convient de rejeter les recours. b) Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application de l’art. 131 CPJA. Pour le même motif, il lui incombe également de verser une indemnité de partie à la Commune de B.________, qui a fait appel à un avocat pour défendre ses intérêts (art. 137 CPJA). Il faut en effet considérer que, dès l'instant où elle ne disposait pas d'une infrastructure suffisante pour répondre au recours, des circonstances particulières au sens de l'art. 139 CPJA ont rendu nécessaire l'appel à un mandataire extérieur. Quant à la liste de frais déposée, il y a lieu de corriger le tarif horaire des honoraires conformément au règlement sur la justice, appliqué par analogie. l a C o u r a r r ê t e : I. Les recours 602 10 68 et 602 10 69 sont rejetés. II. Les frais de procédure sont mis à la charge de la recourante à raison de 1'500 francs. Ils sont prélevés sur l'avance de frais qui a été effectuée et dont le solde (500 francs) est restitué.- 7 - III. Un montant de 1'906 fr. 65 (TVA comprise) à verser à Me Maillard est mis à la charge de la recourante. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation des montants des frais de procédure et de l'indemnité de partie peuvent, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Givisiez, le 15 mars 2012/cpf La greffière-stagiaire: Le Président: