<!DOCTYPE html PUBLIC "-//W3C//DTD HTML 4.01//EN"> <html> <head> <title>AGVE 2003 115 S.462</title> <meta charset="utf-8"/><meta content="text/html; charset=utf-8" http-equiv="CONTENT-TYPE"/> <meta content="Weblaw - www.weblaw.ch" name="Publisher"/> </head> <body> <div class="header"><span class="year">2003</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">462</span></div> <div class="page" id="S1"> <div role="main"><br/> [...]<br/> <br/> <span class="ft2"><b>115 Schulpflege; aufgrund ihrer Kompetenz zur Selbstkonstituierung kann</b></span><br/> <span class="ft2"><b>sie den Präsidenten während der Amtsperiode ersetzen.</b></span><br/> <br/> <span class="ft3">Entscheid des Departements des Innern vom 24. April 2003 in Sachen</span><br/> <span class="ft3">H.M.H gegen die Schulpflege S.</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2003</span> <span class="title">Gemeinderecht</span> <span class="page_no">463</span></div> <div class="page" id="S2"> <div role="main"><br/> <span class="ft4"><i>Sachverhalt</i></span><br/> <br/> <span class="ft1">Nachdem innerhalb der Schulpflege Differenzen bestanden über</span><br/> <span class="ft1">die Art und Weise, wie das Präsidentenamt zu führen sei, wurde der</span><br/> <span class="ft1">Präsident an der Sitzung vom 29. April 2002 von der Mehrheit der</span><br/> <span class="ft1">übrigen Schulpflegemitglieder abgewählt. Eine gegen diese Abwahl</span><br/> <span class="ft1">eingereichte Beschwerde hiess der Bezirksschulrat mit Entscheid</span><br/> <span class="ft1">vom 27. Juni 2002 gut. Er hob die Abwahl auf und ordnete stattdes-</span><br/> <span class="ft1">sen zur Konfliktbewältigung den Beizug einer externen Fachperson</span><br/> <span class="ft1">an. In der Folge demissionierten vier Mitglieder der Behörde (zu-</span><br/> <span class="ft1">mindest teilweise aufgrund der Differenzen). Nach deren Ersetzung</span><br/> <span class="ft1">beschloss die Schulpflege anlässlich der Sitzung vom 29. Oktober</span><br/> <span class="ft1">2002 erneut die Abwahl des Präsidenten.</span><br/> <span class="ft1">Mit Eingabe vom 18. November 2002 reicht H. M. H. sowohl</span><br/> <span class="ft1">beim Bezirksamt als auch beim Bezirksschulrat Beschwerde ein. Mit</span><br/> <span class="ft1">Verfügung vom 19. November 2002 überwies das Bezirksamt man-</span><br/> <span class="ft1">gels Zuständigkeit die Beschwerdeakten dem Bezirksschulrat zur</span><br/> <span class="ft1">Vereinigung mit den dortigen Verfahren. Der Bezirksschulrat seiner-</span><br/> <span class="ft1">seits überwies die Beschwerde zuständigkeitshalber dem Departe-</span><br/> <span class="ft1">ment des Innern. In der Beschwerdeschrift stellt H. M. H. folgendes</span><br/> <span class="ft1">Rechtsbegehren:</span><br/> <span class="ft1">"Es sei festzustellen, dass die Amtsenthebung des Beschwerde-</span><br/> <span class="ft1">führers als Präsident der Schulpflege S. nichtig ist bzw. der Entscheid</span><br/> <span class="ft1">aufzuheben sei.</span><br/> <span class="ft1">Unter Kosten- Parteientschädigung und Beschwerdefolgen."</span><br/> <span class="ft1">Der Antrag wird damit begründet, dass sich die Schulpflege</span><br/> <span class="ft1">zwar selbst konstituiere, dies aber nicht bedeute, dass die Ämter je-</span><br/> <span class="ft1">derzeit wieder neu verteilt werden könnten. Die Amtsinhaber seien</span><br/> <span class="ft1">grundsätzlich auf eine Amtsdauer von 4 Jahren gewählt. Das Anset-</span><br/> <span class="ft1">zen von vorzeitigen Wiederwahlen für Behörden oder Schulämter</span><br/> <span class="ft1">oder das Ansetzen von Abwahlen sei gesetzlich nicht vorgesehen und</span><br/> <span class="ft1">deshalb nicht zulässig (mit Verweis auf den Schulratsentscheid vom</span><br/> <span class="ft1">27.06.02, Punkt 7.4). Auch sei ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem</span><br/> <span class="ft1">Amt nur mit Genehmigung des Bezirksamtes möglich.</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2003</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">464</span></div> <div class="page" id="S3"> <div role="main"><br/> <span class="ft4"><i>Aus den Erwägungen</i></span><br/> <br/> <span class="ft1">1. a) Die Aufgabenbereiche der Schulpflege können eingeteilt</span><br/> <span class="ft1">werden in Eigenorganisation sowie innere und äussere Schulverwal-</span><br/> <span class="ft1">tung (Andreas Baumann, Die Kompetenzordnung im aargauischen</span><br/> <span class="ft1">Gemeinderecht, A. 2001, S. 314), wobei die Selbstkonstituierung</span><br/> <span class="ft1">dem Bereich der Eigenorganisation angehört. Die Aufsicht über die</span><br/> <span class="ft1">innere und äussere Schulverwaltung nimmt der Bezirksschulrat wahr</span><br/> <span class="ft1">(§ 77 Abs. 1 und 2 SchulG; H.-M. Steinbrück, Die Behördenorgani-</span><br/> <span class="ft1">sation im Bereiche des aargauischen Schulwesens, Stellung und</span><br/> <span class="ft1">Kompetenzen der einzelnen Funktionsträger, Diss. Bern 1968, S.</span><br/> <span class="ft1">121). Hingegen ist die Eigenorganisation und das in ihrem Bereich</span><br/> <span class="ft1">geschaffene Recht - wie auch die nach Gemeindeordnung festge-</span><br/> <span class="ft1">setzte Zahl der Kommissionsmitglieder (§ 18 Abs. 1 lit. a des Geset-</span><br/> <span class="ft1">zes über die Einwohnergemeinden [GG] vom 19. Dezember 1978) -</span><br/> <span class="ft1">als gemeindliches, das Schulgesetz ergänzendes Organisationsrecht</span><br/> <span class="ft1">zu betrachten (H.M. Steinbrück, a.a.O., S. 124). Sie untersteht damit</span><br/> <span class="ft1">dem Departement des Innern, welches generell die Aufsicht über das</span><br/> <span class="ft1">Organisationsrecht von Gemeindekommissionen ausübt. Die Pro-</span><br/> <span class="ft1">blematik der Selbstkonstituierung der Schulpflege ist denn auch</span><br/> <span class="ft1">keine Angelegenheit des Schulrechts, sondern eine rein organisatori-</span><br/> <span class="ft1">sche Frage, die sich gleichermassen auch bei anderen Gemeinde-</span><br/> <span class="ft1">kommissionen stellt (vgl. etwa § 47 GG für die Finanzkommissionen</span><br/> <span class="ft1">oder § 61 der Verordnung zum Steuergesetz vom 11. September 2000</span><br/> <span class="ft1">für die Gemeindesteuerkommissionen).</span><br/> <span class="ft1">b) Den Konstituierungsbeschlüssen einer Schulpflege kommt</span><br/> <span class="ft1">kein Verfügungscharakter zu, da Verfügungen individuelle, an den</span><br/> <span class="ft1">Einzelnen gerichtete Hoheitsakte sind, durch welche konkrete ver-</span><br/> <span class="ft1">waltungsrechtliche Rechtsbeziehungen auch ohne oder gegen das</span><br/> <span class="ft1">Einverständnis der Verfügungsadressaten in verbindlicher und er-</span><br/> <span class="ft1">zwingbarer Weise geregelt werden. Wenn die Behörde sich selbst</span><br/> <span class="ft1">konstituiert, so liegt darin kein hoheitliches Handeln. Dies gilt auch</span><br/> <span class="ft1">für die Abwahl eines von ihr selbst vorgängig ernannten Präsidenten.</span><br/> <span class="ft1">Die Abwahl des Kommissionspräsidenten kann deshalb nicht mit ei-</span><br/> <span class="ft1">nem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden. Die Eingabe</span><br/> <span class="ft1">lässt sich somit nur als Aufsichtsbeschwerde im Sinne von § 59a des</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2003</span> <span class="title">Gemeinderecht</span> <span class="page_no">465</span></div> <div class="page" id="S4"> <div role="main"><br/> <span class="ft1">Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG) vom 9. Juli 1968</span><br/> <span class="ft1">entgegennehmen. Im Rahmen einer Aufsichtsbeschwerde kann je-</span><br/> <span class="ft1">dermann jederzeit Tatsachen, die im öffentlichen Interesse liegen und</span><br/> <span class="ft1">ein Einschreiten gegen Behörden und Beamte von Amtes wegen er-</span><br/> <span class="ft1">fordern, der Aufsichtsbehörde anzeigen. Als formlose Anzeige an die</span><br/> <span class="ft1">Aufsichtsbehörde ist sie weder an eine Frist gebunden noch setzt sie</span><br/> <span class="ft1">eine besondere Legitimation voraus (vgl. Aargauische Gerichts- und</span><br/> <span class="ft1">Verwaltungsentscheide [AGVE] 1992, S. 501 und 1978, S. 496). Bei</span><br/> <span class="ft1">der Aufsichtsbeschwerde handelt es sich nicht um eine Beschwerde</span><br/> <span class="ft1">im Sinne eines formellen Rechtsmittels. Sie ist bloss formloser</span><br/> <span class="ft1">Rechtsbehelf und vermittelt keinen Erledigungsanspruch (vgl. AGVE</span><br/> <span class="ft1">1992, S. 457; BGE 112 Ia 189; U. Häfelin/G. Müller, Grundriss des</span><br/> <span class="ft1">Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, Rz 1429).</span><br/> <span class="ft1">Sie räumt dem Anzeiger auch keine Parteistellung ein, d.h. diesem</span><br/> <span class="ft1">steht beispielsweise kein Recht auf Akteneinsicht zu und er hat auch</span><br/> <span class="ft1">keinen Anspruch auf Begründung des Entscheides (vgl. AGVE 1981,</span><br/> <span class="ft1">S. 462; U. Häfelin/G. Müller, a.a.O., Rz 1429). Hingegen hat der An-</span><br/> <span class="ft1">zeiger gemäss § 59a Abs. 2 VRPG vom 9. Juli 1968 einen Anspruch</span><br/> <span class="ft1">auf Beantwortung seiner Aufsichtsbeschwerde, soweit er nicht</span><br/> <span class="ft1">missbräuchlich handelt (vgl. AGVE 1989, S. 298; Michael Merker,</span><br/> <span class="ft1">Kommentar zu den §§ 38-72 VPRG, Zürich 1998, § 59a Rz 8 und</span><br/> <span class="ft1">29).</span><br/> <span class="ft1">2. a) Nach § 69 des Schulgesetzes (SchulG) vom 17. März 1981</span><br/> <span class="ft1">besteht in jeder Gemeinde eine Schulpflege von mindestens drei</span><br/> <span class="ft1">Mitgliedern, die sich selbst konstituiert. § 44 Abs. 2 der Verordnung</span><br/> <span class="ft1">über die Volksschule vom 29. April 1985 sieht bezüglich der Organi-</span><br/> <span class="ft1">sation der Schulpflege vor, dass die Schulpflegebehörde von einem</span><br/> <span class="ft1">Präsidenten geführt wird (vgl. auch § 71 Abs. 2 GG). Soweit keine</span><br/> <span class="ft1">gesetzlichen Bestimmungen bestehen, ist für die Konstituierung vom</span><br/> <span class="ft1">Grundsatz auszugehen, dass sie auf die verfassungsmässige Amts-</span><br/> <span class="ft1">dauer zu erfolgen hat, was aber nicht bedeutet, dass die Aufgaben-</span><br/> <span class="ft1">verteilung unter keinen Umständen geändert werden dürfte. So ist</span><br/> <span class="ft1">etwa selbstverständlich, dass die einzelnen Funktionen einvernehm-</span><br/> <span class="ft1">lich auch während der Amtsdauer neu besetzt werden können (z.B.</span><br/> <span class="ft1">bei Ersetzung einzelner Schulpflegemitglieder oder auch nur um die</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2003</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">466</span></div> <div class="page" id="S5"> <div role="main"><br/> <span class="ft1">Aufgaben auf die Fähigkeiten und Möglichkeiten der einzelnen Mit-</span><br/> <span class="ft1">glieder auszurichten).</span><br/> <span class="ft1">b) Die Frage der Abwahl eines Kommissionspräsidenten be-</span><br/> <span class="ft1">stimmt sich ausschliesslich nach dem Eigenorganisationsrecht der</span><br/> <span class="ft1">Schulpflege. Soweit keine gesetzlichen Vorschriften bestehen oder</span><br/> <span class="ft1">kein Organisationsreglement es ausschliesst, kann die Schulpflege</span><br/> <span class="ft1">aufgrund der ihr zustehenden Kompetenz zur Selbstkonstituierung</span><br/> <span class="ft1">auf einmal gefällte Beschlüsse zurückkommen. Dies ermöglicht ihr</span><br/> <span class="ft1">auch die Abwahl des Kommissionspräsidenten (vgl. BGE vom 8.</span><br/> <span class="ft1">Juni 1990 in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwal-</span><br/> <span class="ft1">tungsrecht [ZBl], 92 / 1991, S. 33 ff., Erw. 2). Das Ganze hat entge-</span><br/> <span class="ft1">gen der Ansicht des Beschwerdeführers nichts mit dem Ausscheiden</span><br/> <span class="ft1">aus dem Amt im Sinne von § 36 des Gesetzes über die politischen</span><br/> <span class="ft1">Rechte (GPR) vom 10. März 1992 zu tun. Die Abwahl von der</span><br/> <span class="ft1">Funktion des Präsidenten bedeutet einzig, dass der Betreffende die-</span><br/> <span class="ft1">ses Amt verliert, aber weiterhin Mitglied der Schulpflege bleibt. Eine</span><br/> <span class="ft1">solche Neukonstituierung unterliegt keinem Genehmigungsvorbehalt</span><br/> <span class="ft1">einer übergeordneten Behörde.</span><br/> <span class="ft1">c) Was die gesetzlichen Vorschriften anbelangt, so stellt sich die</span><br/> <span class="ft1">Frage, ob sich der Abwahlbeschluss nicht nach § 44 Abs. 4 der Ver-</span><br/> <span class="ft1">ordnung über die Volksschule zu richten hat. Gemäss dieser Bestim-</span><br/> <span class="ft1">mung ist für das Zurückkommen auf einen Beschluss lediglich die</span><br/> <span class="ft1">Zustimmung der absoluten Mehrheit aller Mitglieder der Schulpflege</span><br/> <span class="ft1">erforderlich. Mit dem Sitzungsbeschluss der Schulpflege vom 29.</span><br/> <span class="ft1">Oktober 2002 ist die Bestimmung jedenfalls eingehalten worden. Es</span><br/> <span class="ft1">ist kein Grund ersichtlich, weshalb diese Vorschrift nicht auch auf</span><br/> <span class="ft1">den Konstituierungsbeschluss anzuwenden wäre. Dies erscheint inso-</span><br/> <span class="ft1">fern als vernünftige Regelung, als die Amtsausübung eines Präsi-</span><br/> <span class="ft1">diums gegen den Willen der Mehrheit der Kommissionsmitglieder</span><br/> <span class="ft1">nur Probleme schafft. Die Frage kann aber letztlich offen bleiben, da</span><br/> <span class="ft1">sich die Abwahl auch anderweitig als zulässig erweist.</span><br/> <span class="ft1">3. a) Selbst wenn das Gesetz (insbesondere § 44 Abs. 4 der</span><br/> <span class="ft1">Verordnung über die Volksschule) die Abberufung eines Kommis-</span><br/> <span class="ft1">sionspräsidenten nicht einschliessen sollte, so muss sie, zwar nicht</span><br/> <span class="ft1">vorbehaltlos, aber doch aus wichtigen Gründen, möglich sein (vgl.</span><br/> <span class="ft1">BGE vom 8. Juni 1990 in ZBl, 92 / 1991, S. 33 ff., Erw. 2 b.). Da-</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2003</span> <span class="title">Gemeinderecht</span> <span class="page_no">467</span></div> <div class="page" id="S6"> <div role="main"><br/> <span class="ft1">bei bestimmen sich die wichtigen Gründe für dessen Abwahl nach</span><br/> <span class="ft1">dem öffentlichen Interesse an der vorzeitigen Auflösung des Mandats</span><br/> <span class="ft1">einerseits und den entgegenstehenden Interessen an der Vollendung</span><br/> <span class="ft1">der Amtsdauer durch den gewählten Präsidenten andererseits. We-</span><br/> <span class="ft1">sentlicher Gesichtspunkt ist die Erfüllung der in Frage stehenden po-</span><br/> <span class="ft1">litischen Aufgabe. Vorrangige Bedeutung kommt somit dem öffentli-</span><br/> <span class="ft1">chen Interesse am Funktionieren der Kommission zu. Das Interesse</span><br/> <span class="ft1">des Funktionsträgers auf Ausübung seines Amts während der ganzen</span><br/> <span class="ft1">Dauer, für die er gewählt wurde, hat zurückzutreten (BGE vom 8.</span><br/> <span class="ft1">Juni 1990 in ZBl, 92 / 1991, S. 33 ff., Erw. 3 b.).</span><br/> <span class="ft1">b) Es braucht an dieser Stelle nicht entschieden zu werden, ob</span><br/> <span class="ft1">bereits die Tatsache, dass 4 von 7 Schulmitgliedern während der</span><br/> <span class="ft1">Amtsperiode neu gewählt wurden, für sich allein ein wichtiger Grund</span><br/> <span class="ft1">für eine Neukonstituierung darstellt (vernünftig und sachgerecht</span><br/> <span class="ft1">wäre es jedenfalls, wenn in Anbetracht der grossen Zahl von neuen</span><br/> <span class="ft1">Mitgliedern sämtliche Ämter neu beschlossen würden), da ohnedies</span><br/> <span class="ft1">auch sonst wichtige Gründe vorgelegen haben. Wie oben ausgeführt,</span><br/> <span class="ft1">kommt dem öffentlichen Interesse am Funktionieren der Kommis-</span><br/> <span class="ft1">sion gegenüber der Vollendung der Amtsdauer Vorrang zu. Es ist</span><br/> <span class="ft1">deshalb auch nicht notwendig, dass dem Betroffenen Amtsverletzun-</span><br/> <span class="ft1">gen vorgeworfen werden können. Wird die Funktionsunfähigkeit ei-</span><br/> <span class="ft1">ner Kommission festgestellt, so kommt es nicht darauf an, wer denn</span><br/> <span class="ft1">der Schuldige für die Funktionsunfähigkeit war (vgl. BGE vom 8.</span><br/> <span class="ft1">Juni 1990 in ZBl, 92 / 1991, S. 33 ff., Erw. 3 c.). Sicherlich sind Dif-</span><br/> <span class="ft1">ferenzen innerhalb einer Behörde nicht ohne Weiteres Grund um ei-</span><br/> <span class="ft1">ner Kommission die Funktionsfähigkeit abzusprechen. In solchen</span><br/> <span class="ft1">Fällen muss zuerst einmal versucht werden, die Differenzen zu be-</span><br/> <span class="ft1">seitigen (wie dies im vorliegenden Fall etwa mit der Einsetzung einer</span><br/> <span class="ft1">externen Fachperson versucht worden ist). Das Funktionieren einer</span><br/> <span class="ft1">Kommissionsarbeit ist aber nicht mehr gewährleistet, wenn, wie hier,</span><br/> <span class="ft1">die Konflikte innerhalb der Kommission zum Ausscheiden von ein-</span><br/> <span class="ft1">zelnen Kommissionsmitgliedern führten und sich nach deren Erset-</span><br/> <span class="ft1">zung alle Kommissionsmitglieder (mit Ausnahme des Beschwerde-</span><br/> <span class="ft1">führers) für eine Neubesetzung des Präsidentenamtes ausgesprochen</span><br/> <span class="ft1">haben (gemäss Vernehmlassungsschrift bestand bei den restlichen</span><br/> <span class="ft1">Mitgliedern darüber Einigkeit). Zudem hat auch der eingesetzte Me-</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2003</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">468</span></div> <div class="page" id="S7"> <div role="main"><br/> <span class="ft1">diator die Funktionsunfähigkeit der Kommission festgestellt und den</span><br/> <span class="ft1">bisherigen Präsidenten zum Rücktritt aufgefordert. Selbst der abge-</span><br/> <span class="ft1">wählte Präsident bzw. der Beschwerdeführer hat sich in seiner Be-</span><br/> <span class="ft1">schwerdeschrift im Sinne einer unbefriedigenden Arbeit in der</span><br/> <span class="ft1">Kommission geäussert (,,dass die Situation schwierig war, anerkennt</span><br/> <span class="ft1">der Beschwerdeführer"/"nur so ist es zu erklären, dass keine Ruhe</span><br/> <span class="ft1">und befriedigende Arbeit in dieser Behörde geleistet werden kann").</span><br/> <span class="ft1">Schliesslich müssten nach einer Rückgängigmachung der Abwahl</span><br/> <span class="ft1">erneut Demissionen von Schulpflegemitgliedern oder Kündigungen</span><br/> <span class="ft1">von Lehrkräften erwartet werden. Die Situation konnte nach dem</span><br/> <span class="ft1">Entscheid des Schulrates vom 27.06.02 trotz der durchgeführten</span><br/> <span class="ft1">Massnahmen nicht entschärft werden; sie ist im Gegenteil eskaliert.</span><br/> <span class="ft1">Mit der Abberufung des Kommissionspräsidenten und der gleichzei-</span><br/> <span class="ft1">tigen Neukonstituierung konnte die Schulpflege dagegen ihre Hand-</span><br/> <span class="ft1">lungsfähigkeit wiedererlangen. Dies hat sich als richtige und geeig-</span><br/> <span class="ft1">nete Massnahme erwiesen, da die Schwierigkeiten - wer auch immer</span><br/> <span class="ft1">die Verantwortung dafür trägt - offenbar mit der Person des Kommis-</span><br/> <span class="ft1">sionspräsidenten zusammenhingen. Die Abberufung hat sich im öf-</span><br/> <span class="ft1">fentlichen Interesse als notwendig erwiesen und ist demzufolge nicht</span><br/> <span class="ft1">zu beanstanden.</span><br/> <br/></div> </div> </body> </html>