#ST# 92.010 Message concernant la modification de la loi sur l''agriculture, lère partie: Politique agricole avec des paiements directs compensatoires 2ème partie : Formation professionnelle du 27 janvier 1992 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, nous vous soumettons avec le présent message un projet de modification de la loi sur l'agriculture (LAgr) et vous pro- posons de 1'approuver. Par la même occasion, nous vous proposons de classer les in- terventions parlementaires suivantes: ad 1ère partie - Politique agricole avec des paiements directs compensatoires: 1981 P 80.335 Culture biologique (N 12.6.81,Neukomm) 1983 P 81.914 Allocations de ménage aux petits paysans (N 18.3.83, Schnider-Lucerne) 1985 P . ad 83.068 Agriculture. Contributions en faveur de mesures d'entraide (N 25.9.85, Commission du Conseil national) 1987 P 86.821 Agriculture naturelle (N 19.6.87, Groupe AdI/PEP) 1987 P 87.323 Agriculture et environnement. Harmonisation (N 19.6.87, Longet) 1992-4 1 Feuille fédérale. 144c année. Vol. II1987 P 87.347 1987 P 87.394 1987 P 87.555 1988 P 88.409 1989 P 89.548 1990 P 89.451 1990 P 89.473 1990 P 89.668 1990 P 89.830 1990 P 90.486 1991 P ad 89.079 1991 P ad 89.236 Allocations familiales dans l'agriculture (N 19.6.87, Jung) Matières auxiliaires de l'agriculture. Taxe d'orientation (N 19.6.87, Jaeger) Agriculture biologique (N 18.12.87, Weder-Bâle) Paiements directs dans l'agriculture (N 23.6.88, Berger) Allocations familiales dans l'agriculture (N 15.12.89, Jung) Révision de la loi sur l'agriculture (N 23.3.90, Ruckstuhl) Aide aux exploitations agricoles familiales (N 23.3.90, Wyss William) Paiements directs dans l'agriculture. Critères d'ordre écologique (N 23.3.90, Dormann) Méthodes naturelles de culture et production sous contrat (N 23.3.'90, Nussbaumer) Reconnaissance de l'agriculture biologique (N 5.10.1990, Dormann) Consolidation des dettes de l'agriculture (N 4.3.91, Commission du Conseil national; E 23.9.91) Paiements directs à l'agriculture (N 4.3.91, Commission du Conseil national) M 90 895 Paiements directs à l'agriculture (Bühler) ad 2ème partie - Formation professionnelle: 1989 M 88.547 Loi sur l'agriculture. Révision du chapitre sur la formation professionnelle (N 7.10.88, Zwingli; E 7.6.89) 2Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération. Au nom du Conseil fédéral suisse: 27 janvier 1992 Le Président de la Confédération, Felber Le Chancelier de la Confédération, Couchepin1ère partie Politique agricole aivec des paiements directs compensatoires Condensé Cette première partie du présent message contient la propo- sition d'insérer dans la loi sur l'agriculture les bases lé- gales pour les deux formes suivantes de paiements directs: (1) Paiements directs complémentaires de caractère général et non liés à la production visant en premier lieu un objectif de politique des revenus (art. 31a) en complé- ment d'une politique des prix plus orientée vers le mar- ché ainsi que pour rémunérer des prestations d'intérêt public et (2) paiements directs pour des formes de production et d'ex- ploitation particulièrement respectueuses de 1'environ- nement, de la protection des animaux ou en accord avec la nature (sur la base d'un contrat volontairement con- clu, art. 31b), à savoir des contributions compensatoi- res à des fins écologiques. Le projet se fonde pour l'essentiel sur les travaux prépara- toires et les conclusions d'une Commission d'experts^) (dénommée ci-après Commission). Le projet tient également compte des interventions aux Cham- bres fédérales déposées ces dernières années par un grand nombre de parlementaires. Il prend en outre en considération des éléments essentiels des deux initiatives populaires qui ont abouti: a) "pour une agriculture paysanne compétitive et respectu- euse de l'environnement", et b) "Paysans et consommateurs - pour une agriculture en accord avec la nature". 1( Cf. Rapport de la Commission Popp: Paiements directs dans la politi- que agricole suisse (304 pages). Office central des imprimés et du matériel, Berne, mai 1990, dénommé ci-après Rapport PoppMessage I Partie générale II Situation générale, historique Les problèmes qu'occasionné une politique agricole recourant au soutien des prix, aussi bien pour orienter la production que pour garantir le revenu, spnt connus depuis longtemps. Le Quatrième rapport sur l'agriculture (1969) 2', faisait déjà allusion à ce conflit d'objectifs de la législation agricole suisse (art. 18 et 29 LAgr) et proposait d'examiner si les paiements directs pourraient contribuer à la résolu- tion de ce problème. Après les débats parlementaires concernant le Quatrième rap- port sur l'agriculture, le conseiller fédéral Ernst Brugger, avait chargé, en mars 1971, une première Commission d'ex- perts d'étudier en détail la question des paiements directs à titre de revenu dans l'agriculture et de formuler des pro- positions concrètes à ce sujet. La commission procéda à une analyse approfondie et proposa des modèles concrets. La priorité fut donnée à un système de paiements indépendants de la production basé sur la surface et combiné avec une contribution de base par exploitation, ceci en complément de la politique des prix aussi bien pour la zone de plaine que pour les zones de montagne. Les travaux de cette commission ont fait l'objet d'un rapport d'environ 200 pages^'. La procédure ultérieure fut ensuite discutée au sein d'une nouvelle "Commission Piot", composée de représentants de l'économie et de la politique (présidée par M. J.-C. Piot, directeur de l'Office fédéral de l'agriculture). Cette Com- mission refusa à la majorité l'introduction de paiements 2)Quatrième Rapport sur l'agriculture, Berne, 1969, pp. 122 as. 3l Rapport de la Commission préparatoire d'experts instituées par le Département fédéral de l'économie publique (commission Popp): Paiements compensatoires à l'agriculture suisse, Berne 1973directs en zone de plaine, mais recommanda l'introduction de contributions à la surface et de contributions d'estivage au titre de nouveaux paiements directs en faveur de l'agricul-- ture de montagne. Un projet de loi correspondant (FF 1979 I 1317) fut présenté aux Chambres au cours du printemps 1979. Il fut adopté par celles-ci le 14 décembre 1979 au titre de la loi fédérale instituant des contributions à l'exploita- tion agricole du sol dans des conditions difficiles. Les contributions ont étéaccordées' pour la première fois en 1980. Les contributions à la surface sont destinées aux exploitants de terrains en pente et en forte pente. Il s'a- git là de terrains qui, en zone de montagne et en zone pré- alpine des collines, ont une déclivité de: 18 % et plus et, en zone de plaine, 35 % et plus (terres en forte pente). Les 99 pour cent des cas concernent les exploitations sises en zone de montagne et en zone préalpine de collines. Entre-temps avait paru le Cinquième rapport sur l'agricul-- ture (1976) 4).. On attirait à nouveau l'attention, d'une part, sur le dilemme de la politique des prix et des revenus et, d'autre part, sur la conformité par rapport aux objec- tifs de paiements directs indépendants de la production. Plus tard, en 1978, le conseiller national Schmid - St-Gall déposa une initiative parlementaire. Elle exigeait un meil- leur ajustement de la politique des prix conformément à l'article 18 LAgr et, partant, des paiements directs complé- mentaires assurant des revenus équitables. L'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) publia un rapport de 100 pages 5) à l'attention de la Commission du Conseil national chargée d'examiner l'initiative. Ce rapport s'attacha surtout à l'étude des incidences de l'introduction d'un système de paiements directs à l'agriculture sur les finances fédéra- les, les consommateurs, l'agriculture en général ainsi que 4' Cinquième rapport du Conseil fédéral sur l'agriculture, Berne 1976, pp. 186 33 5' Office fédéral de l'agriculture: Réponses aux questions de la Commission du Conseil national pour le traitement de l'initiative parlementaire Schmid - Saint-Gall concernant la politique des prix et des revenus, Berne, le 7 août 1979 6sur l'offre et la demande. En 1980, le Conseil national traita l'initiative parlementaire et la refusa. Auparavant déjà, le Conseil fédéral et le Parlement ont dû introduire par voie urgente des mesures à mettre rapidement en place en vue de limiter la production, soit, en 1977, la limitation individuelle de la garantie du prix du lait (con- tingentement laitier) et en 1978 l'autorisation obligatoire pour la construction d'étables. L'effet stimulant sur la production d'une politique des prix orientée en priorité sur le soutien des revenus lors de l'application de l'article 29 LAgr et les articles 45 à 49 de l'ordonnance générale sur l'agriculture se faisait toujours plus sentir. Il était en- core renforcé par l'augmentation de la productivité induite par les -diverses formes du progrès technique, par la recher- che, par la formation, par l'aide à l'investissement, etc. L'initiative sur les denrées fourragères visait à régler ce problème d'une façon unilatérale par une limitation encore plus forte des importations de fourrages. Le Conseil fédéral et le Parlement lui ont opposé, à titre de contre-stratégie, des mesures d'orientation des structures ainsi que d'autres limitations dans le secteur de la production animale. En 1979, l'adjonction des articles 19a à 19f dans la LAgr a concrétisé cette action. L'initiative fut alors retirée. Le conflit d'objectif qui vient d'être mentionné a ainsi été résolu par des mesures de limitation de l'offre. Dans sa troisième partie, le Sixième rapport sur l'agricul- ture (1984) a mis en évidence que les domaines de la politi- que agricole et de l'alimentation connaissaient des dévelop- pements qui rendaient nécessaires des adaptations de la po- litique agricole. Quatre conceptions furent présentées et discutées. Elles pouvaient servir de pierre angulaire à une procédure d'adaptation. Parmi celles-ci figure la conception des "prix indicatifs propres à orienter la production, complétés par des paiements directs"^'. Le Conseil fédéral a 6> Cf. Sixième rapport sur l'agriculture, 1984, p. 270donné clairement la priorité à cette dernière et a indiqué son intention de poursuivre les travaux dans cette direction^'. Lors des délibérations parlementaires sur le Sixième rapport sur l'agriculture, cette conception a trouvé un écho favo- rable auprès des représentants de tous les grands partis. Le Conseil national a été saisi d'un postulat de commission (anciennement: postulat Villiger) exigeant la concrétisation d'une telle stratégie, une analyse de ses conséquences ainsi qu'un exposé des possibilités de financement des paiements directs. Dans son rapport à l'Assemblée fédérale sur les Grandes li- gnes de la politique gouvernementale pour la période 1987- 1991, le Conseil fédéral propose une révision partielle de la loi sur l'agriculture en vue de la création d'une base légale pour l'octroi de paiements compensatoires à l'agri- culture8* . En 1987, une deuxième commission d'experts a été instituée. Au paragraphe 13 en annexe nous rendons compte de ses tra- vaux. Le Septième rapport sur l'agriculture fournit une large information de la situation de l'agriculture ainsi que sur les développements les plus récents dans les domaines de la politique agricole nationale et internationale. La concep- tion décrite dans le présent message ainsi que les modifi- cations proposées de la loi sur l'agriculture constituent une pièce maîtresse de la nouvelle or-ientation de la poli- tique agricole présentée dans le Septième rapport sur l'ag- riculture. Les deux ouvrages forment une unité, un ensemble interdépendant. 7' Sixième rapport sur l'agriculture, 1984, p. 275 81 Cf. Rapport sur le programme de la législature 1987-1991 du 18 janvier 1988, p. 8512 Interventions parlementaires Au cours des dernières années, un grand nombre d'interven- tions parlementaires concernant une "politique agricole avec des paiements directs compensatoires" furent déposées. Le Rapport de la commission d'experts présente 31 interventions dans leur version originale et intégrale. 13 Travaux et conclusions de la Commission d'experts Ces travaux sont résumés dans le chapitre 13 de l'Annexe I. 14 Procédure de consultation Cet objet est examiné en détail sous le point 14 de l'Annexe I ainsi qu'en Annexe II.Partie spéciale 21 Nécessité d'une nouvelle orientation de la politique agricole, en particulier de la politique des prix et des revenus Le Conseil fédéral se rallie pour l'essentiel aux considéra- tions et aux conclusions de la Commission d'experts. Comme elle, il estime que des paiements directs complémentaires au sens de la stratégie II (Cf. aperçu 3 en annexe I) sont con- formes aux buts visés et indispensables. Les changements intervenus au niveau des conditions-cadres tels que présen- tés au paragraphe 132 en annexe I ainsi que dans le Septième rapport sur l'agriculture, rendent nécessaire un changement d'orientation. En résumé, le Conseil fédéral tire la conclusion que la po- litique des prix pratiquée jusqu'ici ne peut plus être pour- suivie ainsi et que des paiements directs non liés à la pro- duction représentent un instrument important de la nouvelle orientation de la politique agricole suisse pour les raisons suivantes: 1. Des prix fortement soutenus ont des effets non souhaités sur la production, tels que l'intensification et l'utili- sation de matières, auxiliaires et conduisent à des excé- dents, notamment dans les secteurs non soumis à des limi- tations de l'offre. En outre, nous assistons à une prise de conscience croissante des problèmes écologiques. Con- trairement à ce qui s'est fait jusqu'il maintenant, les quantités produites, considérées globalement, ne peuvent plus être augmentées. 2. Les prix élevés des denrées alimentaires incitent un nom- bre toujours plus grand de consommateurs des régions frontalières à acheter des produits meilleur marché à 10l'étranger. A côté de la production de denrées alimentaires, l'agri- culture remplit d'autres tâches telles que notamment l'entretien des sites cultivés et fournit une contribu- tion à la vie économique, sociale et culturelle des ré- gions rurales. La demande de telles prestations d'intérêt public augmente. Mais leur rémunération peut de moins en moins se faire par l'intermédiaire des prix des produits agricoles. Le Conseil fédéral a fixé l'adhésion à la CE comme but de la politique d'intégration de la Suisse. Cela nécessite la création d'instruments de politique agricole permet- tant une orientation à long terme de la politique agrico- le suisse sur la politique agricole de la CE. Cette der- nière est marquée par des réformes internes et par les résultats de l'Uruguay-Round du GATT. Il sera en consé- quence nécessaire de réduire à terme les différences de prix entre la Suisse et la CE. Les négociations agricoles dans le cadre de l'Uruguay- Round du GATT n'ont certes pas encore abouti, mais la principale option est déjà déterminée. Elle a pour objec- tif le transfert, pour le moins partiel, du soutien de l'agriculture par les prix, lié aux produits, à un sou- tien indépendant des quantités produites. Nous savons avec une relative certitude quels seront les principaux critères d'attribution acceptés pour les paiements di- rects, afin que ces derniers ne soient pas qualifiés de mesures soumises à réduction. Les paiements directs de- vraient en particulier remplir les critères suivants: - Les paiements directs ne devraient avoir aucun effet entravant le commerce ou alors un effet minime. - Le financement devrait être assuré uniquement par le budget de l'Etat. - Les paiements directs ne devraient pas avoir un effet de soutien des prix, c-à-d. qu'ils ne devraient pas 11être liés aux produits. En nous référant aux travaux préparatoires de la Commission nous proposons, à titre de pièce maîtresse de la nouvelle orientation de la politique, les deux types suivants de paiements directs/ conformes au GATT: a) Paiements directs complémentaires de caractère général et non liés à la production visant en premier lieu un objectif de politique des revenus (art. 31a) en complé- ment d'une politique des prix plus orientée vers le mar- ché; un autre de ses objectifs est Ici rémunération de prestations d'intérêt public et b) paiements directs pour des méthodes de production et d'exploitation particulièrement respectueuses de l'en- vironnement, de la protection des animaux ou en accord avec la nature (sur la base d'un contrat volontairement conclu, art. 31£>) , à savoir des contributions compensa- toires à des fins écologiques. Comme indiqué dans le Septième rapport sur l'agriculture, d'autres modifications de notre politique agricole sont en outre nécessaires. Une partie de celles-ci sont déjà appli- quées (Cf. notamment les mesures d'orientation et de limita- tion de la production ainsi que le nouvel arrêté fédéral concernant des mesures d'orientation de la production végé- tale); d'autres sont en préparation. En outre, des adap- tations d'ordre structurel et des rationalisations sont aussi nécessaires au sein de l'agriculture et dans les sec- teurs économiques sis en amont ou en aval. 22 Paiements directs complémentaires non lié« à la production (art. 31a) 221 Nouvelle politique des prix avec des paiements directs complémentaires Pour les raisons invoquées ci-avant, nous devons partir de 12l'hypothèse que la politique des prix pratiquée jusqu'ici et basée sur le principe des "prix couvrant les frais de pro- duction" (art. 29 LAgr) ne pourra plus être poursuivie. A l'avenir, les prix dépendront davantage du marché et des relations économiques internationales. Cela signifie qu'il ne sera plus guère possible d'assurer à l'agriculture un revenu approprié uniquement par l'intermédiaire des prix, sans paiements directs supplémentaires. On peut faire valoir qu'il serait aussi possible - voire préférable - de suivre une nouvelle politique "plus dure" en matière de prix, c'est-à-dire sans paiements directs complé- mentaires, car cela permettrait d'accélérer le processus d'évolution des structures et d'obtenir ainsi une compéti- tivité accrue de l'agriculture suisse sur le plan interna- tional. La Commission a examiné de manière approfondie ces arguments (Cf. aussi le paragraphe 135) . Indépendamment de l'opposition que susciterait une politique des revenus aussi rigoureuse dictée par le principe de "croître ou dispa- raître", celle-ci finirait par modifier et ratatiner à tel point l'agriculture que cette dernière ne serait plus en mesure d'assumer convenablement les prestations d'intérêt public qui lui incombent et qui sont exigées par la société. 222 Paiements directs pour des prestations d'intérêt public Ainsi nous en sommes arrivés à un point essentiel de la jus- tification des paiements directs d'ordre général, à savoir la garantie de prestations d'intérêt public et leur indem- nisation. L'agriculture assume en sus de la production de denrées alimentaires principalement les tâches ci-après (Cf. aussi Septième rapport sur l'agriculture): 1. Assurer l'état de préparation permettant de garantir la production en période d'importations perturbées (sécurité alimentaire). 132. Contribuer à maintenir les bases naturelles d'existence (sol, eau, air) et à protéger l'environnement (objectif écologique). 3. Entretenir les sites cultivés (paysage, structure de l'occupation du territoire). 4. Contribuer à assurer la vie économique, sociale et cul- turelle dans les régions rurales (sauvegarder la diver- sité culturelle et sociale). Alors que la tâche traditionnelle, originelle et longtemps essentielle de la "production de denrées alimentaires" assumée par l'agriculture perd en Europe relativement de son importance, d'autres tâches (en particulier celles qui figu- rent sous chiffres 2, 3 et 4) gagnent en importance. Des économistes désignent cette évolution par la perte relative de valeur des biens "privés" et la valorisation de certains biens "publics" que l'agriculture fournit. Cette nouvelle pondération des valeurs résulte de l'évolution économique et de la modification de la demande de prestations (p.ex. de- mande axée davantage sur le délassement et les loisirs ainsi que sur des prestations écologiques). La nouvelle orientation de la politique agricole que nous vous proposons d'entériner tient compte de ces changements. La garantie de la mise à disposition de "biens publics" et l'indemnisation de ces prestations ne sauraient à l'avenir être exclusivement assurées, comme jusqu'ici, par l'intermé- diaire du prix des denrées alimentaires produites, mais doi- vent davantage l'être par le canal des paiements directs. De tels paiements doivent être considérés comme une indemnisa- tion de ces préstations et non comme des "aumônes". Cela signifie aussi, à proprement parler, que la société (l'Etat) peut exercer une certaine influence sur la manière dont ces prestations sont fournies ou dont le mandat est rempli (p.ex. par des prescriptions et/ou des incitations correspondantes). 14223 Montant des paiements directs 223.Ì Dépendant de plusieurs facteurs Le montant des paiements directs dépend de plusieurs fac- teurs, soit: a) des directives en vigueur concernant la politique des re- venus agricoles (Réglementation concernant la comparaison paritaire, la rétribution équitable et l'intérêt sur le capital propre), b) des possibilités de la politique des prix et des quanti- tés, c) du progrès technique et de son application, d) du degré de collaboration entre exploitations et d'autres formes de rationalisation, du rythme de l'ajustement structurel ainsi que des possibilités d'emploi en dehors de l'agriculture, e) des coûts, variant en fonction des conditions propres à l'endroit, causés par la fourniture des prestations d'intérêt général, f) du renchérissement, du prix des agents de production et du développement des revenus dans les autres secteurs de l'économie (croissance économique). 223.2 Décision annuelle du Conseil fédéral Chaque année, il faudra, à l'occasion du traitement des re- quêtes paysannes décider, au vu des facteurs présentés ci- dessus et de la situation de l'économie en général, si, pre- mièrement, des mesures de politique des revenus doivent être prises et si, deuxièmement, l'amélioration envisagée des re- venus ou la compensation de la hausse des coûts doit être accordée sous forme de prix et/ou de paiements directs. Se- lon notre conception, il conviendrait de procéder selon le principe: "Prix, quantités et rationalisation autant que possible, paiements directs complémentaires autant que nécessaire". En considération des différences de prix par 15rapport à la CE qu'il faut réduire, les paiements directs recevront la priorité. Afin que le Conseil fédéral puisse disposer d'une marge de manoeuvre suffisante et puisse agir de manière efficace la compétence d'adapter les paiements directs devrait lui revenir comme c'est actuellement le cas pour les adaptations de prix. Il faut cependant remarquer que son action restera sous le contrôle du Parlement dans le cadre des décisions budgétaires. 223.3 Ligne directrice en matière de politique de revenu La ligne directrice de l'action du Conseil fédéral est fixée dans l'article 29 de la loi sur l'agriculture et est définie de manière plus précise dans les articles 45 à 49a de l'or- donnance générale sur l'agriculture9' (revenu paritaire et prétention d'intérêt sur le capital propre). A la lumière de la nouvelle orientation de la politique agricole esquissée ci-dessus, nous sommes d'avis que la comparaison paritaire pratiquée actuellement doit faire l'objet d'un réexamen fondamental. A cette occasion, l'ar- ticle 29 de la LAgr devrait également être adapté à la nou- velle conception. Une garantie pour "des prix couvrant les frais de production" selon la pratique actuelle n'y a plus sa place. Dans le Septième rapport sur l'agriculture, nous avons gros- sièrement esquissé la façon de concevoir la nouvelle ligne directrice en matière de politique de rev«ïnu. Mais comme les questions y relatives sont extrêmement complexes, multiples et très contestées politiquement, elles nécessitent un exa- men sérieux et approfondi. Nous pensons également charger des experts d'examiner ces questions et de formuler des propositions susceptibles de trouver un consensus politique. !l) RS 916.01 16224 Coûts et possibilités d'économies 224.1 Estimation des coûts Comme/ pour les raisons mentionnées précédemment, les be- soins en paiements directs dépendent de plusieurs facteurs dont certains ne peuvent être évalués avec certitude, l'es- timation des coûts ne peut se faire que sur la base de cer- taines hypothèses. Même dans ce cas, une telle estimation est extrêmement problématique. Des calculs effectués à l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich et à l'OFAG présen- tent l'image suivante: Valeurs économiques pour l'année de base (1991) - Produit agricole brut sans paiements directs (prix x quantités) fr. 9,5 mia - Revenu net de l'agriculture fr. 4,0 mia (sans salaires des employés) Hypothèses - taux annuel d'inflation 3,5 % (également pour les agents de la production agricole) - pas d'augmentation possible des quantités et des prix à la production - accroissement de la productivité de l'ordre de 0,5 à 1,5 % par an. Sur la base de ces hypothèses, les besoins en paiements di- rects représenteraient, selon les gains de rationalisation, le rythme de l'ajustement structurel et les autres mesures d'entraide, un montant (cumulatif) oscillant entre 200 et 300 mio de francs par année pour que les revenus de l'agri- culture puissent se développer au même rythme que ceux obte- nus dans le reste de l'économie. S'il était possible d'aug- menter en moyenne les prix à la production de deux pour cent par an, le besoin en paiements directs se réduirait de 190 mio de francs et inversement. Une autre méthode d'estimation des besoins en paiements di- 2 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II \ 17rects s'appuie sur la situation des années passées. Au cours des 10 années 1978 à 1988, l'agriculture suisse a pu appro- ximativement améliorer son revenu au même rythme que le res- te de l'économie. En moyenne, il a fallu une augmentation des prix des produits d'à peine 2 % par année. Avec l'appoint d'une légère augmentation des quantités produites, qui était en cette période encore possible, les recettes ont augmenté de 250 millions de francs par année. Ce montant correspondrait approximativement aux besoins en nouveaux paiements directs, en supposant des prix à la production et un volume de production stables. Au cas où une évolution des structures serait plus forte qu'au cours des années 80, le besoin financier se réduirait. Au-delà de plusieurs années, les paiements directs augmente- ront cumulativement. Nous ne pouvons cependant pas prédire quel en sera le niveau, celui-ci dépendra en fin de compte: - de l'évolution politique, économique et des relations internationales, notamment de l'intégration à la CE et du GATT, - de la politique des revenus (de la méthode d'estimation et de comparaison des revenus), - de l'importance des mesures d'entraide, du rythme de l'évolution structurelle et - de la mesure dans laquelle il sera possible d'assurer les revenus de l'agriculture par les prix des produits, par les progrès réalisés sur le plan de la productivité, par de nouveaux débouchés, par la réduction des coûts, par d'autres adaptations et par les activités d'appoint. 224.2 Possibilités d'économies et de nouvelles recettes Le surplus de charges causé à la Confédération par les paie- ments directs aura pour corollaire des économies de coûts à son profit et à celui des consommateurs. La Confédération pourra escompter une diminution, une stabilisation ou une augmentation moins forte des coûts de mise en valeur des 18produits en Suisse ou à l'exportation, cela surtout pour le beurre, le fromage, les céréales panifiables, le colza et le sucre. Cette diminution des coûts résultera, d'une part, du niveau inférieur des prix (ou d'une moins forte augmenta- tion) et, d'autre part, de la tendance à la diminution des excédents lors de l'application de cette nouvelle stratégie. A ces économies pourront s'ajouter les éventuelles augmenta- tions de recettes sur les taxes perçues à la frontière en raison de la possibilité d'importer plus lors d'une produc- tion indigène ayant tendance à fléchir; en tout cas, ces re- cettes auront tendance à moins diminuer que lors de la pour- suite de la politique de stimulation de la production prati- quée jusqu'ici (en particulier dans le secteur des céréa- les) . Ces tenants et aboutissants ont été examinés de façon ap- profondie lors du traitement de l'initiative parlementaire Schmid, Saint-Gall, en 1979. Les résultats obtenus lors de la quantification des économies possibles sont encore vala- bles aujourd'hui-^) . Des analyses plus récentes mettent en évidence, pour les raisons exposées précédemment, la possibilité de réaliser des économies équivalant à environ 30 à 50 % des dépenses en faveur des nouveaux paiements directs dans le cadre de la mise en application de la nouvelle stratégie en comparaison à la poursuite de la politique actuelle. Cette proportion peut être nettement plus importante pour les produits dont l'écoulement exige une forte participation des finances publiques, tels que le beurre et le fromage. La question de savoir s'il s'agit en l'occurrence de réelles économies ou en réalité d'une diminution de l'augmentation des coûts dépend en dernier lieu de la politique des prix et des quantités qui sera poursuivie à l'avenir. •10) Cf. Office fédéral de l'agriculture DFEP, Rapport sur l'initiative parlementaire Schmid-SG, Berne 1979 19225 Aménagement du système, critères Divers critères tels que la surface, l'exploitation, la fa- mille ou le ménage, l'unité de travail, ou le besoin de main-d'oeuvre peuvent servir lors de l'aménagement des paie- ments directs non liés à la production. Des combinaisons de critères sont aussi possibles. Le Rapport de la Commission présente tout d'abord des exemples et des expériences faites à l'étranger et ensuite huit modèles possibles d'aménagement ainsi que leurs avantages et inconvénients respectifs (Cf. chap. IV, paragraphe 5). Selon le degré d'évolution souhaité des structures, le choix des critères, des combinaisons et de l'aménagement du système sera différent (Cf. également les réflexions faites à ce propos au paragraphe 352.2 du Septième rapport sur l'agriculture). Les détails d'application du système devront être fixés dans une ordonnance dont la préparation est actuellement en cours, avec la collaboration des milieux directement inté- ressés. L'aménagement du système dépend également de la ma- nière dont les contributions aux détenteurs d'animaux et, le cas échéant, d'autres paiements directs actuellement versés y seront intégrés (Cf. paragraphe 136). Notre préférence va à une solution administrative la plus simple possible con- sistant en une contribution de base par exploitation et une contribution par ha de surface agricole utile (SAU). Outre l'aménagement du système des contributions, il importe encore, pour l'appliquer, de régler d'autres éléments tels que les conditions, la délimitation plus précise du cercle des ayants-droit ainsi que diverses questions d'exécution et de contrôle. A ce sujet, il y a lieu de se référer aux explications données dans le Rapport de la Commission (paragraphe 5.4 du chapitre IV), ainsi qu'au commentaire de l'article 31a présenté ci-après. 20.g 226 Financement Comme démontré ci-dessus, la conception des paiements di- rects apporte des économies qui ne devraient cependant pas suffire à en assurer le financement. La Commission a égale- ment débattu la question du financement et a fait des propo- sitions concrètes (Cf. chapitre IV, paragraphe 5.5 du Rapport Popp). Ces dernières s'orientent vers les deux directions suivantes: a) recettes à affectation spéciale, b) assujettissement des denrées alimentaires à l'ICHA. Nous avons examiné les propositions et nous prononçons à leur sujet comme suit: 226.1 Recettes à affectation spéciale Nous pensons à des taxes d'incitation sur les moyens de pro- duction utilisés à des fins de production intensive tels que certains engrais du commerce et certaines substances auxi- liaires chimiques. Le message en cours de préparation re- latif à une révision de la loi fédérale sur .la protection de l'environnement (LPE) présente des propositions y relatives. Dans le cas où ces dernières feraient l'objet d'une déci- sion, il en résulterait des recettes annuelles estimées entre 50 et 100 millions de francs. Ces dernières seraient affectées au financement des paiements directs. Il faudra encore examiner d'autres possibilités (systèmes de financement) aux fins de faire participer les bénéficiaires des prestations d'intérêt général de l'agriculture à leur paiement (indemnisation). A titre d'exemple, le principe déjà appliqué du "Wasser-Pfennig" au Baden-Württemberg (taxe prélevée sur l'eau consommée) et la proposition du Con- seiller aux Etats Albin Heimann de taxe sur le tourisme (Beherbergungsabgabe) vont dans ce sens. 21En outre, la Commission pense à des taxes sur l'importation des denrées alimentaires produites selon des normes, en ma- tière d'écologie ou de protection des animaux, moins stric- tes que dans notre pays. Cette solution, à priori intéres- sante, nous poserait des problèmes sur le plan des relations internationales. Selon le Commission, les taxes prélevées ne devraient pas être supérieures à la compensation nécessaire des coûts supplémentaires engendrés par la mesure interne plus sévère. En outre, dans le cadre des négociations du GATT, la trans- formation des contingents d'importation en taxes (tarifica- tion) est envisagée. Il serait ainsi possible de réaliser, du moins dans un premier temps, des recettes supplémentaires que l'on pourrait affecter en totalité ou en partie. La possibilité de réaliser toutes ces propositions intéres- santes en soi est, aussi bien quant au.calendrier que sur le plan matériel pour le moins encore incertaine aujourd'hui. 226.2 Assujettissement des denrées alimentaires à l'ICHA Dans le régime actuel de l'impôt sur le chiffre d'affaires, les denrées alimentaires en sont exemptés (liste d'exemp- tion) . Pour financer les paiements directs, on pourrait aussi les assujettir à l'ICHA (mais à un taux réduit). La charge supplémentaire,pour les consommateurs se justifie dans la mesure où il est prévu de mener, de pair à l'intro- duction des paiements directs, une politique axée davantage sur le marché, qui permettra aux consommateurs de bénéficier de prix moins élevés. À titre d'illustration de l'ordre de grandeur des recettes possibles, relevons que l'application d'un taux d'imposition de 1,5 pour cent (fortement réduit par rapport aux autres produits) au niveau du commerce de détail dégagerait déjà pour la Confédération des recettes en faveur de la caisse 22fédérale de l'ordre de 450 millions de francs (en chiffre rond) par an. Nous avons l'intention de régler la question de l'assujet- tissement fiscal des denrées alimentaires dans le cadre du nouveau régime financier de la Confédération (révision de l'iCHA ou introduction d'une taxe à la valeur ajoutée). 226.3 Ressources générales de la Confédération En principe, les tâches de la Confédération doivent être fi- nancées par les ressources générales. Nous avons mentionné ci-dessus, tout comme dans les rapports sur l'agriculture, les raisons pour lesquelles le maintien de l'agriculture constitue une tâche importante de la Confédération. Ce fait est entériné indubitablement dans le mandat constitutionnel et dans la législation agricole. Si l'agriculture doit ac- complir les tâches que l'on attend d'elle, c'est à dire les prestations d'intérêt public, mais que malgré son dynamisme et une conduite rationnelle des exploitations elle ne peut pas obtenir un revenu approprié pour les raisons mentionnées ci-dessus, il sera nécessaire de verser des paiements di- rects complémentaires. La mise à disposition des moyens nécessaires relève, en par- ticulier en période de difficultés budgétaires, d'une ques- tion de priorités au sein des tâchés de la Confédération et relève par conséquent d'une décision politique. C'était déjà le cas jusqu'ici lors des augmentations de prix par le Con- seil fédéral, car ces dernières étaient aussi liées à une augmentation des dépenses de la Confédération (par exemple à charge du compte laitier) qui soit étaient inscrites au bud- get, soit faisaient l'objet de crédits supplémentaires à avaliser par le Parlement. Une différence n'existe pas quant au fond, mais uniquement quant à la forme de l'indemnisation et tout au plus quant à l'importance des moyens nécessaires (Cf. le paragraphe précédent). 23Le plan financier 1993 prévoit 150 millions de francs pour ces nouveaux paiements directs. 227 Coûts globaux ne s'accroissant pas, mais déplacement des charges L'argument avancé fréquemment est que de nouveaux paiements directs entraîneront un accroissement important des dépenses pour la Confédération. La stratégie prévoyant le versement de paiements directs pourrait/ il est vrai, exiger davantage de dépenses budgétaires qu'une stratégie sans paiements di- rects. Cet aspect, considéré sous l'angle macro-économique ou du coût global du soutien de l'agriculture, permet de re- lativiser fortement le problème. Les dépenses supplémentai- res de la Confédération ne représentent pas de véritables nouveaux coûts pour l'économie en général en comparaison avec notre système visant à assurer le revenu par l'intermé- diaire des prix des produits. Il s'agit en réalité d'un déplacement dans l'imputation des coûts. En effet, les stratégies sans paiements directs en- traînent aussi d'importants coûts. Ceux-ci sont toutefois reportés en grande partie sur les consommateurs par le biais des prix des produits. En revanche, dans le cas des paie- ments directs, une plus grande partie des coûts est directe- ment supportée par l'Etat et figure par conséquent dans les dépenses de la Confédération. Mais, face aux coûts plus éle- vés assumés par les finances fédérales, les consommateurs supporteraient, selon le système de financement choisi, des dépenses moins importantes. La poursuite d'objectifs différents sur le plan de l'évolu- tion des structures et concernant les quantités produites pourrait entraîner des différences dans les coûts à charge de l'économie nationale. Mais cela est valable aussi bien pour une stratégie avec paiements directs que pour une stra- tégie sans paiements directs. En comparaison avec une poli- tique orientée simplement sur le financement de la mise en 24valeur des excédents, la nouvelle orientation de la politique agricole avec des paiements directs entraînera certainement des coûts économiques et sociaux moins élevés. Il convient de considérer le fait que, pour les paiements directs, le problème politique de la répartition des fonds se pose de manière plus aiguë que sous le régime du soutien des prix. Ce dernier a été cependant confronté à des deman- des de différenciation de prix. La quantification du coût global du soutien et de la protection accordés à l'agriculture se heurte à des questions de méthodes et est très contestée du point de vue scientifique. Toutefois, l'OCDE a entrepris une telle recherche qui a abouti, pour la Suisse, au montant d'environ 7 milliards de francs en moyenne des années 1987/88 (Cf. les calculs des ESP présentés au chapitre 15 de la première partie du Septième rapport sur l'agriculture). Il s'agit en fait de l'addition des deux composantes suivantes: a) des dépenses des pouvoirs publics en faveur de l'agriculture (Confédération, cantons, communes) et b) de la différence entre la valeur de la production suisse aux prix indigènes (environ 9 milliards de francs) et la valeur de celle-ci calculée aux prix mondiaux; en vue d'éviter d'éventuelles doubles imputations. Dans le cadre de cette conception théorique, l'élément b) fait l'objet d'une large contestation. Ce dernier suppose que l'ensemble de la production indigène pourait être acquis dans les mêmes conditions de qualité et de fraîcheur aux prix du marché mondial. Dans tous les cas, l'interprétation simpliste l'indicateur ESP comme la somme des "subventions" à l'agriculture n'est pas permise, car elle est fausse (Cf. également le paragraphe suivant). 25228 Comparaison coûts-avantages, modification des bases d'appréciation Dans le cadre de la discussion sur les coûts du soutien et de la protection de l'agriculture, il y a lieu de bien ob- server que ces coûts dégagent en contrepartie un avantage pour la société. Il s'agit de la somme des prestations et des conséquences qui èst désignée sous le terme d'exter- nalités positives et/ou de prestations d'intérêt général au sens le plus large du terme (Cf. paragraphe 222). Or, ces dernières ne peuvent être que difficilement voire même pas du tout appréciées en termes monétaires parce qu'elles ne sont pas soumises aux lois du marché. Dans la pondération des objectifs de la politique agricole, la société doit, par conséquent, procéder à une appréciation politique du rapport entre les coûts et les avantages. La part de ces prestations d'intérêt général dans l'ensemble des activités agricoles s'est accrue et s'accroîtra encore. La population leur accordera également une valeur toujours plus grande. Leur rétribution par l'Etat n'a nullement le caractère d'"aumômes", mais représente, pour autant que les contributions soient aménagées en conséquence, une indemnisation semblable à toute autre rémunération des prestations commerciales. Une telle rétribution est conforme aux dispositions du GATT. Les changements exposés n'iront à vrai dire pas sans exercer une influence sur le comportement des agriculteurs. Une part croissante des prestations de l'agriculture ne sera pas honorée par le biais du marché des produits (c.à.d. par la quantité et le prix), mais par des paiements directs à charge du budget de l'Etat. 2623 Paiements directs pour des prestations écologiques particulières (art. 31b) Dans son rapport, la Commission d'experts en arrive à la conclusion, comme exposé sous chiffre 137, qu'encourager sur une base contractuelle, avec paiements compensatoires, des formes de production et d'exploitation particulièrement res- pectueuses de l'environnement, telle que la production inté- grée et la culture biologique, représentent un moyen supplé- mentaire d'encourager une agriculture satisfaisant aux exi- gences de l'environnement. Elle espère par là, accélérer la réalisation dans la pratique d'exigences écologiques et pro- pose d'entreprendre sans tarder les recherches devant per- mettre d'élucider les questions encore non résolues que pose la mise en oeuvre d'une telle conception. Ces recherches ont été exécutées entre-temps, ce qui nous permet d'exposer ci- après la conception que nous avons adoptée. 231 Stratégie en matière d'écologie et mesures Le Conseil fédéral poursuit en politique agricole la straté- gie présentée au chapitre 137.1 qui comprend, si on l'applique aux préoccupations d'ordre écologique, les trois volets suivants: 1. Recherche, formation et vulgarisation: les agriculteurs doivent autant que possible être amenés par leurs propres constatations et convictions à agir de manière conforme aux exigences de l'environnement. 2. Création d'incitations d'ordre financier et autres: le respect de l'environnement doit également être intéressant du point de vue économique. 3. Prescriptions dans les domaines les plus divers. Nous pensons que les propositions de la Commission d'experts renforcent efficacement et convenablement le point (2) de la stratégie. Selon notre conception, le Conseil fédéral doit à 27l'avenir pouvoir encourager par le versement de contribu- tions, des formes de production et d'exploitation liées à des efforts particuliers entrepris dans l'intérêt de la protection de l'environnement. Par là on entend en parti- culier des techniques d'exploitation économisant de l'éner- gie et des moyens de production qui respectent les cycles naturels, ainsi que des mesures spéciales visant à protéger les bases vitales (sol, eau et air). Les pertes de rendement effectives ainsi que les coûts de production plus élevés devraient être compensés. Les formes de production et d'ex- ploitation entrant en considération sont: - la production intégrée, - la culture biologique, - d'autres mesures écologiques particulières. 231.1 Production intégrée (PI) Dans la production intégrée, on s'efforce d'obtenir des ren- dements optimums de produits de haute qualité en recourant à des moyens particulièrement respectueux de l'environnement. La production intégrée se base sur une conception axée sur l'ensemble de l'exploitation et sur sa viabilité. Le main- tien de la fertilité du sol et d'un environnement varié joue un rôle fondamental. Les processus naturels de régulation sont utilisés et stimulés en premier lieu. Tout en préser- vant l'environnement (sol, air, eau, flore et faune) et en tenant compte de la rentabilité et des exigences d'ordre social, on harmonise judicieusement les mesures biologiques, techniques et chimiques. 231.11 Exemples d'exigences spécifiques PI 1. Emploi réduit de produits de traitement des plantes grâce à - un choix adéquat des cultures, - des assolements garants d'une bonne diversité biologique correspondant aux conditions naturelles, - un choix de variétés résistantes ou de mélanges 28variétaux, - des techniques de culture particulières telles que sarclage et pulvérisation en bandes, - au respect de seuils d'intervention et de ' recommandations, - la renonciation d'utiliser certaines matières auxiliaires. 2. Utilisation réduite d'engrais en liaison avec - un bilan nutritif équilibré et des analyses de sol, - des assolements permettant l'utilisation optimale du potentiel de matières nutritives du sol, - un effectif du bétail adapté aux conditions naturelles, - une réduction des pertes de matières nutritives, - une intensité de la production conforme au site. 3. Couverture optimale du sol grâce à - un assolement adéquat comprenant une forte part de prairies dans la rotation, - des sous-semis et des cultures dérobées en hiver, - des engrais verts. 4. Mesures prises dans l'intérêt de l'équilibre écologique telles que - assolements variés, - maintien et entretien de milieux naturels pour la flore et la faune sauvage, - aménagement de surfaces-tampon le long de biotopes, des cours ou plans d'eau et des routes. 5. Mesures prises dans l'intérêt des animaux (tirées des prescriptions pour la protection des animaux) telles que - pâture ou libre parcours pour les vaches ou génisses d'élevage, - garde de veaux uniquement sur paille. 6. Respect des mécanismes naturels de régulation grâce à - des moyens de planification et de contrôles, - une formation continue et un échange d'expériences. 29Assurer la réalisation pratique de ces exigences par des me- sures accessibles à l'exploitant et décrites de manière pré- cise est l'objet des directives s'appliquant à la production intégrée. 231.12 Directives et état de l'application de la PI Les directives existantes, en partie encore provisoires, im- posent des exigences très élevées qui ne peuvent être rem- plies que par une faible proportion de producteurs. Jusqu'à aujourd'hui, il n'existe encore aucun concept de la produc- tion intégrée généralement reconnu, qui s'applique sur l'en- semble de l'exploitation, comme défini plus haut. A l'heure actuelle les organisations intéressées s'emploient active- ment à son élaboration. Jusqu'ici, on a surtout appliqué des dispositions axées sur certaines branches de production. Diverses organisations de producteurs et associations ont ainsi établi et appliqué des directives ou des recommandations. Sans vouloir donner une liste complète, nous citerons les exemples suivants: - Dans le secteur de 1'arboriculture, il existe des direc- tives du Groupe de travail suisse pour la production inté- grée (GTPI). En 1991 des exploitants ont produit des fruits à pépins selon ces directives sur 2'787 ha. D'après des relevés de la Fruit-Union Suisse, '14 pour cent de la production suisse de pommes de table a obtenu le label PI. - Dans le domaine de la viticulture, des directives ont été élaborées par les stations de recherches de Changins et de Wadenswil et mise en pratiquée. Dans l'ensemble de la Suisse, 15 à 25 pour cent des surfaces viticoles ont, suivant les régions, été exploitées selon ces pres- criptions. 30- Dans le secteur des cultures maraîchères, c'est l'Union suisse du légume, de concert avec les stations de re- cherches de Changins et de Wädenswil, qui a fixé des exi- gences aux exploitations pratiquant la production inté- grée. Selon toute estimation, ce sont quelque cent exploi- tations qui travaillent selon ces directives. Dès 1992, il sera possible, comme c'est actuellement le cas dans le secteur de l'arboriculture, de délivrer un certificat pour les légumes ainsi produits. L'Union suisse du légume est l'organe responsable à cet égard. - Dans le. domaine de la culture des champs, on dispose ac- tuellement de recommandations PI - pas encore généralement reconnues - de l'Association suisse des ingénieurs agrono- mes et des ingénieurs en techniques alimentaires (ASIAT). Ces recommandations font actuellement partie intégrante de la formation agricole et du perfectionnement professionnel dans ce domaine; elles servent de base pour l'exécution de tests dans le réseau d'exploitations-pilotes (voir para- graphe 235) . En mai 1989 a été fondée l'Association suisse des paysans et paysannes pratiquant la production intégrée. Actuellement, cette association compte 500 membres répartis sur l'ensemble du pays. Les premières recommandations établies par l'asso- ciation ont été approuvées par l'assemblée générale du 1er mars 1990. Celles-ci font également l'objet du test pratiqué dans ïe réseau d'exploitations-pilotes. La plupart des cantons ont pris des mesures aux fins d'en- courager la production intégrée. Les services compétents de la formation et du perfectionnement professionnel ont établi des programmes spéciaux de vulgarisation et des essais sur le terrain. L'application généralisée de la conception de la PI à l'ensemble de l'exploitation agricole exige toutefois encore des efforts considérables. Divers projets sont en cours, en 31étroite collaboration avec agriculteurs, chercheurs et vul- garisateurs. Des informations sur l'état d'avancement des travaux préparatoires sont données au chapitre 235. Pour ces motifs, et en raison des effets importants d'ordre struc- turel qu'exercé la production intégrée sur les exploita- tions, il n'est possible d'introduire que: progressivement ce nouveau mode de production dans la pratique agricole. 231.2 Culture biologique La culture biologique se différencie de la production inté- grée par le fait qu'elle renonce de manière conséquente aux engrais et produits phytosanitaires chimiques de synthèse, ainsi qu'aux additifs dans les fourrages. Au sein de la cul- ture biologique elle-même, les limites sont fluctuantes entre les divers groupes et méthodes. Les sept plus importantes organisations de culture biolo- gique sont regroupées en une organisation faîtière dénommée "Association des groupements des producteurs biologiques suisses (AGPBS)". Environ l'OOO exploitations en sont mem- bres. Des directives AGPBS ont été édictées en 1980. Elles contiennent des prescriptions décrivant des minimums que doivent respecter tous les membres des organisations. Les buts de la culture biologique selon cette organisation sont décrits comme suit dans les directives pour les pro- duits de vente de la culture biologique/écologique du prin- temps 1989. 32"La culture biologique veut: - largement clore le cycle de production des exploitations et le doter d'une structure diversifiée; - maintenir de manière durable une fertilité optimale des sols; - produire en quantités équilibrées des aliments de haute valeur physiologique et exempts de résidus nocifs pour la santé des hommes et des animaux; - éviter les mesures qui sont nuisibles pour le milieu am- biant et contribueraient à l'appauvrir, même à des fins de production énergétique; - élever et utiliser les animaux en respectant les besoins spécifiques aux espèces selon des critères tant éthiques qu'écologiques ; - garantir des conditions de vie satisfaisantes et un gain équitable au personnel de l'exploitation." Ces buts sont atteints au moyen de directives concrètes. A ce sujet, la culture biologique est en avance par rapport à la production intégrée. Ses directives sont connues depuis longtemps et sont aujourd'hui largement acceptées par les agriculteurs pratiquant la culture biologique. La production tirée des exploitations biologiques couvre environ un pour cent des besoins alimentaires totaux. La production de produits biologiques augmente légèrement. Ils sont généralement écoulés à des prix plus élevés. 231.3 Mesures écologiques particulières En tant que conception s'appliquant à l'ensemble de l'exploitation, la production intégrée et la culture biolo- gique posent de nombreuses exigences au chef d'exploitation. Les conditions d'exploitation sont,-elles aussi, élevées. On prévoit donc d'encourager, en particulier à titre d'incita- tion, certaines mesures tirées de la production -intégrée. Il s'agit de favoriser des prestations écologiques poussées qui vont plus loin que les prescriptions légales. Dans l'état actuel des connaissances, il y a lieu de citer avant tout: 3 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II 33231.31 Apport en engrais bien dosé sur les prai- ries et les terres assolées au moyen de bilans de fumure et d'analyses de sol L'ordonnance sur les substances dangereuses pour l'envi- ronnement requiert une fertilisation adaptée aux cultures spécifiques et à l'environnement; dans la loi sur la pro- tection des eaux sont prescrites, entre autre, la capacité suffisante et l'étanchéité des places de stockage des en- grais de ferme. La mesure d'encouragement proposée ici va plus loin que ce qui est actuellement exigé par la loi. Elle a pour but un apport en engrais bien dosé sur l'ensemble de l'exploita- tion, basé sur le potentiel de rendement du milieu. Les instruments à disposition sont les bilans de fumure et les analyses de sol. On parvient ainsi à une réduction des apports en éléments fertilisants et, grâce à des techniques de production appropriées, à une diminution des pertes en éléments nutritifs. - 231.32 Couverture du sol continue sur les surfaces assolées dans l'intérêt de la protection des eaux et du sol (technique du "toujours vert") Contrairement aux mesures de l'article 20a al. 1 (LAgr), il ne s'agit pas ici d'un abandon de surfaces assolées mais de mesures saisonnières permettant de diminuer les surfaces sans couverture végétale en grande culture. Concrètement il s'agit de nouvelles techniques de culture et d'assolement ainsi que de sursemis et de mise en place d'engrais verts selon la méthode "toujours vert" des stations fédérales de recherches. Grâce à cette diminution des surfaces sans couverture végé- tale, spécialement en automne et en hiver, on obtient des 34effets positifs sur les teneurs en éléments fertilisants et sur le maintien de la fertilité du sol. 231.33 Limitation de l'emploi des produits de traitement des plantes L'utilisation de telles matières auxiliaires est actuelle- ment réglée par des décisions légales, pour l'essentiel par - l'autorisation des produits de traitement des plantes (loi sur l'agriculture), - le contrôle des résidus (loi sur les denrées alimentaires) ainsi que par - le devoir de diligence général lors de l'emploi des pro- duits de traitement des plantes (ordonnance sur les sub- stances) . Le versement de contributions de compensation selon l'arti- cle 31£> pourrait encourager les exploitations qui réduisent volontairement l'utilisation de produits de traitement des plantes en grandes cultures par des mesures d'assolement adaptées, l'emploi de nouvelles techniques de culture bio- logiques et mécaniques, la promotion de la diversité biolo- gique et d'autres limitations directes de l'emploi de pro- duits de traitement des plantes. 231.34 Surfaces particulièrement proches du milieu naturel dans l'intérêt de la protection des eaux, du sol et de la nature (surfaces de compensation écologique) Selon l'article 20a LAgr, les surfaces de compensation éco- logique sur les terres assolées, dont l'exploitation'est provisoirement abandonnée, seront encouragées par le verse- ment de contributions. Selon la loi sur la protection de la nature et du paysage (Art. 18a-d) divers milieux entretenus par l'agriculture peuvent être dédommagés par des contri- butions, pour autant qu'ils soient inventoriés ou intégrés 35dans une zone protégée. Avec les contributions liées à l'article 310, d'autres sur- faces, -non concernées par l'article 20a et par la LPN, de- vraient pouvoir être inclues dans les surfaces de compensa- tion écologique. Il s'agit par exemple de bandes de prairie exploitées de façon extensive, sans fumure et sans produit de traitement des plantes, situées le long des haies, des forêts, des biotopes protégés, des routes et dans des par- celles menacées par l'érosion. 231.35 Exigences particulières pour la détention des animaux Les prescriptions dans le domaine de la détention des ani- maux, en particulier la législation sur la protection des animaux, exigent des agriculteurs, aujourd'hui déjà, de fortes adaptations, en particulier dans le secteur des bâtiments. De plus, la détention des animaux est associée à la fertilisation, mesure d'ores et déjà explicitée au cha- pitre 231.31. Aucune exigence plus stricte n'est actuelle- ment envisagée dans l'article 31i> sur la détention d'ani- maux. 231.36 Conservation des zones de détente et des paysages agricoles de valeur Un autre voeu, traité avant tout par la Commission d'ex- perts, (chapitre V, paragraphe 4.1), est l'encouragement de formes d'exploitation traditionnelles aux fins de conserver des zones de détente et des paysages agricoles de valeur (par ex. l'exploitation des pâturages boisés dans le Jura). La réalisation de ce postulat est en partie l'affaire des cantons et des communes et nécessite encore des études supplémentaires. 36232 Un encouragement supplémentaire pour des mesures écologiques Les méthodes de la production intégrée et de la culture bio- logique tiennent tout particulièrement compte d'exigences d'ordre écologique. Ces deux formes de production sont déjà encouragées par le biais de la recherche, de la formation et de la vulgarisation. De grands efforts sont entrepris dans ces domaines. Le nombre croissant de vulgarisateurs dans ces secteurs et le développement de leurs activités dans les cantons en est la meilleure preuve. Cependant, les agricul- teurs sont souvent dans l'impossibilité, en dépit d'une lar- ge prise de conscience des exigences écologiques, d'appli- quer les mesures nécessaires dans leur exploitation car il en résulterait des pertes économiques trop importantes. Les mesures particulières ainsi que la production intégrée et plus encore la culture biologique peuvent entraîner des coûts plus élevés (p.ex. plus de travail, meilleure qualifi- cation, mécanisation plus coûteuse) et/ou des rendements in- férieurs par rapport à l'exploitation conventionnelle. De même, les risques sont plus importants dans ces formes d'exploitation et de production. Leur rétribution devrait autant que possible être assurée par le biais du marché. Cela est certes parfois possible, surtout pour des produits de la culture biologique, mais pas partout, ou seulement de façon insuffisante. Dans certains cas, une compensation financière est opportune, voire nécessaire. La station de recherche d'économie d'entreprise et de génie rural de Tänikon a comparé sur la base de données compta- bles, des exploitations appliquant des méthodes écologiques et conventionnelles (période de 1986 à 1988) . Il en est ressorti qu'en culture biologique, le rendement brut (malgré des prix plus élevés) était inférieur de 9 pour cent, alors que les coûts de production n'étaient inférieurs que de 7 pour cent. La proportion du coût de travail par rapport aux coûts de production des exploitations biologiques était de 3710 pour cent supérieure comparée au groupe des exploitations cultivées selon le mode conventionnel. Le revenu agricole des exploitations biologiques était, en moyenne, inférieur d'environ 500 francs à l'hectare, soit environ 10 pour cent, par rapport à celui des exploitations conventionnelles. Une étude de cas sur l'estimation des incidences financières de la production intégrée a été effectuée dans l'étude "Umweltschonende Bewirtschaftung'stechniken in der Landwirt- schaft" du Programme national de recherche sol. Les pertes de revenu calculées se situent entre 300 et l'200 francs à l'hectare de surface agricole utile. Ceci résulte d'une ré- duction des rendements ainsi que des restrictions impliquées par les directives PI. Les pertes les plus faibles ont été calculées sur les exploitations herbagères, elles sont plus élevées en grandes cultures mais les plus importantes ont été observées dans les exploitations spécialisées. Dans le cadre du projet d'exploitations-pilotes ces ques- tions de rentabilité et de niveau des contributions compen- satoires sont encore approfondies afin que l'on dispose de données plus fiables. A nos yeux, une agriculture respectueuse de l'environnement doit aller de pair avec une agriculture dynamique travail- lant selon des principes économiques. Le progrès technique sous ses diverses formes ne saurait être négligé. Son appli- cation devrait être axée de façon sélective sur des formes d'exploitation respectueuses de l'environnement. 233 Rapports entre l'article 31b et les actes législatifs en vigueur 233.1 Arrêté fédéral (AF) du 21 juin 1991 sur 1'orientation de la production végétale Cet arrêté fédéral, fixé pour une durée de cinq ans, a pour objectif de stabiliser la production céréalière et de pro- mouvoir une agriculture mieux adaptée au site, moins inten- sive et partant une exploitation plus respecteuse de l'envi- 38ronnement. A cette fin, les mesures suivantes sont préconisées en vertu des articles 20a et 20£> LAgr: 1. Contributions à l'abandon provisoire de terres assolées et leur affectation en a. surfaces de compensation écologique; b. jachères de rotation (jachères vertes). 2. Contributions pour l'utilisation extensive de surfaces agricoles utiles, en particulier pour a. la production céréalière extensive; b. les prairies extensives. 3. Contributions compensatoires remplaçant les primes de cultures aux producteurs dans les régions aux conditions de production difficiles (article 20£>) . L'ordonnance qui décrit les dispositions d'exécution de ces mesures, est entrée en vigueur le 1er janvier 1992. L'arrêté fédéral du 21 juin 1991, et en particulier l'arti- cle 20a LAgr, inclut quelques propositions dont l'urgence avait d'ores et déjà été démontrée par la Commission d'ex- perts. Les mesures citées aux points la, 2a et b sont aussi fondamentalement couvertes par le nouvel article 31i>. Ceci pourrait théoriquement engendrer quelques chevauchements. L'article 31i> est cependant plus vaste et permet, comme il l'est décrit plus haut au chapitre 231, d'offrir des contri- butions pour des mesures complémentaires (PI, culture biolo- gique, etc.). Afin d'éviter un chevauchement, voire un cumul abusif des contributions sur la même surface, l'article 31£>, al. 5 permet d'harmoniser l'exécution. 39233.2 Loi fédérale sur la protection de la na- ture et du paysage (LPN) Les articles 18a à d de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) peuvent être mis à contribu- tion pour assurer le maintien de précieux biotopes et de surfaces de compensation écologique. La Confédération peut également se baser sur l'article 13 LPN pour sauvegarder des paysages dignes de protection au moyen de contributions. Les deux lois présentent des domaines qui risquent de ce chevaucher. Une bonne harmonisation dans l'exécution, telle que présentée aux paragraphes 231.3 et 233.1 est nécessaire. A cet effet nous avons proposé au 5e alinéa de l'article 31£> l'énoncé suivant: "^Lorsque'une surface donnée bénéficie d'une contribution en vertu du présent article, celle-ci sera déduite d'éventuel- les contributions allouées conformément aux articles 20a de la présente loi et 18a à d de la loi fédérale sur la protec- tion de la nature et du paysage." Dans l'exécution qui relève de la compétence des cantons, il s'en suit une limitation pragmatique, avant tout par le fait que les mesures liées à l'article 310 comme à l'article 20a LAgr, à la différence de celles mentionnées à l'article 18a à d LPN, ne s'appliquent qu'aux surfaces qui ne sont pas intégrées par le droit public dans des zones de protection ou des inventaires particuliers. Du reste, la Confédération peut, selon la LPN, mettre une partie des frais à la charge des cantons lorsqu'il s'agit de biotopes d'importance na- tionale. Dans le cas d'objets d'importance régionale ou locale, ainsi que dans le cas de la compensation écologique, la Confédération peut participer aux coûts jusqu'à con- currence de 50 pour cent. Les surfaces concernées sont classées en zones de protection imposant des obligations aux 40propriétaires fonciers. Leurs entretien est garanti par des conventions contractuelles. Un exemple dans ce sens est le versement de contributions fédérales pour terrains secs et prés.à litière réglé par l'ordonnance du 20 décembre 1989 instituant dés contributions à l'exploitation agricole du sol dans des conditions difficiles et pour des prestations écologiques (Ordonnance sur les contributions à l'exploi- tation agricole du sol). 233.3 Arrêté fédéral du 3 mai 1991 instituant des aides financières en faveur de la sauvegarde et de la gestion de paysages ruraux traditionnels Au cours de la session d'automne 1988, les bureaux des deux Chambres ont chargé un groupe de travail de préparer un pro- jet marquant la participation de l'Assemblée fédérale aux manifestations du 700e anniversaire de la Confédération. Après une discussion nourrie sur les mesures qu'il serait possible de prendre, le groupe de travail est arrivé à la conclusion que le maintien et l'entretien de paysages dignes d'être protégés était un but convenant spécialement bien à un projet de réalisation devant marquer cet anniversaire. De concert avec des experts, il a examiné plusieurs variantes et décidé de proposer la création d'un fonds destiné à fi- nancer des mesures de protection du paysage. Ce fonds doit en particulier servir à soutenir des mesures régulières de préservation et d'entretien. Le Parlement a décidé le 3 mai 1991 de constituer un tel fonds en le dotant de 50 millions de francs. Cela permet d'accorder des aides financières au maintien de formes tra- ditionnelles d'exploitation, par exemple au maintien de pâ- turages boisés. 41233.4 Nécessité d'une nouvelle base juridique Ce qui vient d'être exposé met en évidence que la réalisa- tion de la conception présentée sous le paragraphe 231 rend nécessaire une nouvelle base juridique dans le sens de l'article 31i LAgr. Les possibilités actuelles liées à l'arrêté fédéral du 21 juin 1991 (notamment selon l'article 20a LAgr) visant en premier lieu l'orientation de la production en grandes cul- tures et celles découlant des articles 18a' à d LPN visant en priorité la protection de la nature et du paysage, ne suffi- sent pas. Dans l'exécution, une bonne coordination et une collaboration étroite sont cependant nécessaires. 234 Conception et schéma d'organisation A la lumière des propositions de la Commission (chapitre V), l'attribution des contributions allouées pour des presta- tions écologiques particulières doit être basée sur la par- ticipation volontaire. Pour assurer la réalisation de cette conception, il faut, d'après l'état actuel des connaissan- ces, que les éléments mentionnés ci-après soient appliqués (commentaires selon l'exemple de la production intégrée PI). 234.1 Eléments pour 1'exécution de la conception Directives Les directives d'exploitation et de gestion de l'entreprise doivent contenir les instructions particulières, respective- ment les exigences minimales - décrites plus haut - qui s'appliquent à la production végétale et animale. L'applica- tion dans la pratique agricole doit garantir que les objec- tifs énumérés sous chiffre 231.1 seront atteints. Contrat En concluant un contrat avec un service cantonal ou une organisation reconnue, l'agriculteur s'engage à exploiter son domaine selon les directives établies et approuvées. 42Conseil et suivi Ces tâches doivent être assumées de préférence par les services de vulgarisation existants. Centrale Le contrôle, assuré par des spécialistes désignés par un service cantonal ou une organisation compétente, est réalisé sur divers points ressortant des termes du contrat ou préci- sés par les directives. En l'occurrence, l'agriculteur est tenu de noter un minimum de données. Contribution Le montant de la contribution se détermine d'après les critères mentionnés plus haut (diminution du rendement / augmentation des coûts / risques); il est proposé au moment opportun à l'agriculteur. La contribution est versée aux agriculteurs dont l'entreprise est reconnue être exploitée selon les directives précitées. 234.2 Schéma d'exécution (à l'exemple de la FI) L'agriculteur qui, par une participation volontaire, décide de travailler conformément aux directives, s'annonce au ser- vice compétent. Celui-ci, ou une organisation reconnue par l'Office fédéral, lui fait part des conditions et statue sur la reconnaissance de l'exploitation PI. L'organisation ou le service cantonal doivent veiller à ce que les directives soient respectées, en faisant des visites d'exploitation et en contrôlant leur bonne application. Il appartient dans tous les cas à un service cantonal d'exercer la haute sur- veillance. Lorsque le déroulement des contrôles ne peut être assuré sur le plan cantonal, il est possible de recourir à une organi- sation de caractère national comme c'est momentanément le cas pour les cultures fruitières, la viticulture et les cul- tures maraîchères ainsi que pour la culture biologique. L'organisation, opérant sur le plan suisse, peut aussi cons- 43tituer des sections régionales et les charger d'assumer des tâches de contrôles pour autant que les cantons prévoient une délégation des tâches. Annuellement l'agriculteur doit fournir au service cantonal les données (requêtes) néces- saires à l'évaluation des contributions. Le service cantonal est l'organe décisionnel. Une possibilité de recours reste cependant ouverte. Ce modèle d'exécution sera, en temps voulu, testé et finale- ment retravaillé avec les cantons, sur la base du réseau d'exploitations-pilotes. 235 Etat des travaux préparatoires, réseau d'exploitations-pilotes Aux fins de soutenir l'activité des services privés et can- tonaux ainsi que de compléter les travaux préparatoires exé- cutés par les stations fédérales de recherches, un service de coordination en faveur d'une agriculture douce (SECO) a été créé le 1er août 1989 auprès de l'Office fédéral de l'agriculture. Il est soutenu par un comité de travail com- posé de cinq membres (scientifiques ou praticiens). Ses tâches principales visent l'intégration des exigences d'ordre écologique à la politique agricole, l'adoption de dispositions légales de caractère agro-écologique et de leurs prescriptions d'exécution, ainsi que la coordination de tous ces efforts. L'OFAG a mis sur pied, fin 1990, un réseau national d'ex- ploitations-pilotes, avec l'appui des directeurs cantonaux de l'agriculture et la collaboration active des cantons. Suivant les indications fournies par la Confédération, les centrales de vulgarisation de Lausanne et. de Lindau res- ponsables de la coordination et de l'exécution suivent envi- ron 200 exploitations agricoles réparties sur l'ensemble du territoire suisse. Il s'agit d'exploitations gérées, soit de manière conventionnelle, soit selon les directives de la production intégrée ou celles de la culture biologique. L'éventail va des exploitations mixtes en passant par des 44exploitations de grandes cultures ou fourragères jusqu'aux exploitations en cultures spéciales. Il comprend des exploitations de plaine, de montagne et d'alpage. Le réseau d'exploitations-pilotes sert à atteindre les ob- jectifs suivants: - tester les exigences PI pour savoir dans quelle mesure elles sont applicables, acceptables pour les agriculteurs, conformes au but visé et contrôlables; - évaluer leurs effets économiques et écologiques; - concevoir un modèle de contrat pouvant être conclu sur la base de la participation volontaire, ainsi qu'un mode de contribution. Un groupe national, composé de collaborateurs des stations de recherches agronomiques, des centrales de vulgarisation et de l'Office fédéral de l'agriculture, dirige les travaux sur le plan fédéral. Chargés de préparer les tests à effectuer dans le réseau d'exploitations-pilotes, des groupes de travail du SECO éla- borent les exigences (directives) de la production intégrée. Ces exigences se composent de 32 points. Elles sont testées dans le projet d'exploitations-pilotes et conduiront finale- ment à des directives définitives. Certaines exigences par- ticulières sont actuellement mieux concrétisées dans des groupes de travail régionaux. On travaille actuellement sur les questions du cheminement administratif. En 1992, la modalité de l'exécution, en col- laboration avec les cantons, est testée dans quelques com- munes choisies. Un premier rapport intermédiaire incluant les résultats sur les coûts effectifs, les diminutions de rendements et la surcharge de travail est attendu pour l'été 1992. Il présentera aussi des résultats concernant les pro- 45blêmes d'adaptation structurelle de l'exploitation, et en particulier ce qu1impliquent les restrictions dans l'assole- ment et le cheptel. 236 Sur la question des contributions de re- conversion La procédure de consultation a ouvert quelques questions concernant l'institution de contributions de reconversion. Nous pouvons observer que dans notre conception, la démarche prévue pour les contributions permet aussi de procéder à des reconversions graduelles. Si, pour des raisons relevant de l'exploitation, il n'était pas possible de reconvertir toute l'exploitation en une entreprise pratiquant la production intégrée- ou la culture biologique, on peut appliquer pro- gressivement certaines mesures isolées (cf. chapitre 231.3). Lorsqu'une reconversion rapide s'avère indispensable et qu'il faut compter avec des pertes de revenu non suppor- tables, il est possible de recourir à des mesures prévues en vertu de la loi fédérale sur les crédits d'investissement dans l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes. En outre quelques cantons ont déjà institué des contributions de reconversion. Nous estimons judicieux que la Confédéra- tion concentre son aide sur le versement de contributions annuelles et laisse aux cantons le soin d'allouer des con- tributions de reconversion. 237 Mesures et évaluation des coûts Pour établir le récapitulatif des coûts que donne l'aperçu j>, nous nous sommes fondés sur les indications figurant dans les chapitres précédents (en particulier aux paragraphes 231 et 232) où sont décrites les mesures dignes d'être soutenues et où sont justifiées les contributions nécessaires. Les montants moyens des contributions qui sont à la base de l'estimation des coûts peuvent, selon les prestations écolo- giques et les conditions naturelles locales, être plus ou 46Aperçu 5: Estimation des coûts initiaux rattachés aux mesures selon l'art. 31b 1. Culture biologique (chapitre 231.1) Mio fr. l 000 exploitations reconnues à 5'000 fr. (en moyenne) 5.0 2. Production intégrée (231.2) 3 000 exploitations reconnues à 5'000 fr. (en moyenne) 15.0 3. Mesures écologiques spéciales (231.3) 3.1 Mesures sur les techniques de production 50 000 ha Apportd'engraiss bien dosé au moyen du bilan de fumure et d'analyses de sol sur des grandes cultures et cultures fourragères à 100 fr./ha 5.0 50 000 ha Couverture du sol élevée sur terres asso- lées ("toujours vert") à 100 fr./ha 5.0 50 000 ha Limitation des interventions phytosanitaires sur terres assolées à 100 fr./ha 5.0 3.2 Surfaces particulièrement proches de la nature ' 4 000 ha Surfaces-tampon (surfaces de compensa- tion écologique) le long de cours et plans d'eau, de haies, etc. et sur des parcelles menacées par l'érosion à l'OOO fr./ha. 4.0 4. Contributions à des organisations reconnues (4e al.) pour le suivi de 4'000 exploitations à fr. 250.— 1.00 Total des contributions annuelles selon l'art. 31b 40.00 47moins élevés. Les résultats ressortant de l'exécution du projet d'exploitations-pilotes permettront de donner des in- dications plus précises sur l'ampleur des; mesures ainsi que sur les montants des contributions nécessaires. Sont pris en considération uniquement les pertes de rendement effectives et les coûts de production plus élevés. L'établissement du système de contribution ne pourra égale- ment être entrepris que sur la base des résultats fournis par le projet pilote. On prévoit une répartition entre con- tribution à l'exploitation et contribution à la surface/ comme c'est le cas pour les paiements directs selon l'arti- cle 31a. Les chiffres indiqués quant au nombre d'exploita- tions et aux hectares ne sont que de premières estimations. Ce programme se base sur la participation, volontaire, c'est pourquoi on ne peut actuellement pas encore la prévoir exactement. Sur la base de ces données et estimations parfois encore très incertaines, les mesures prévues aux fins d'indemniser certaines prestations écologiques devraient initialement coûter 40 millions de francs par année. La plus grande par- tie de ce montant est affectée à des mesures exécutées dans l'intérêt de la protection des eaux, du sol, des espèces et de l'environnement. Avec le temps, l'intérêt des agricul- teurs pour ce programme devrait certainement s'accroître et par là-même aussi les coûts. En outre, il n'est pas exclu que certaines formes d'exploitation (par exemple PI) se gé- néralisent à long terme et deviennent alors une condition générale pour l'obtention des "paiements directs complémen- taires" selon l'article 31a. La réalisation de cette conception entraînera certaines diminutions quantitatives de la production dues à une utilisation plus modérée des matières auxiliaires, à des modifications d'assolements et à toute autre mesure. On peut donc s'attendre à ce que la Confédération réalise aussi des économies, en particulier pour les dépenses de mise en va- leur (cf. justificatif sous paragraphe 223.2). 48». Les nouvelles mesures présentées dans l'aperçu 5 sont accom- pagnées de celles déjà en application selon la LPN et l'ar- ticle 20a LAgr. Pour avoir une vue d'ensemble, chacune d'elles est présentée avec une indication parallèle des surfaces estimées : 7 000 ha surfaces de compensation sur terres assolées; 35 000 ha production céréalière extensive; 25 000 ha prairies extensives; 5 000 ha milieux secs et humides (selon LPN). 4 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II 4924 Commentaires concernant les dispositions légales 241 Systématique La loi sur l'agriculture est divisée en 3 titres. Le titre deuxième contient les "dispositions de caractère économique" regroupées sous les articles 18 à 39. Celles relatives aux prix figurent aux articles 29 à 31, l'article 29 contenant la ligne directrice de la politique des revenus, à savoir le principe des prix qui couvrent les frais de production. Sous l'angle de la systématique de la loi, il convient d'insérer les nouvelles dispositions concernant les paiements directs à la suite de l'article 31. 242 Article 31a Les motifs justifiant l'introduction des nouveaux paiements directs, les objectifs et la conception ainsi que la ligne directrice déterminant leur ampleur, leurs coûts et leur fi- nancement sont suffisamment développés au paragraphe 22. Le dit paragraphe contient également les explications concer- nant l'aménagement prévu des paiements directs ainsi que les dispositions d'exécution y relatives. Nous pourrons donc, dans le commentaire ci-après consacré aux quatre alinéas de l'article 31a, nous borner à donner quelques précisions complémentaires. L'exécution de cette mesure incombe aux cantons, comme c'est le cas pour les paiements directs existants, la Confédéra- tion exerçant la haute surveillance. 1er alinéa L'énoncé de cet alinéa indique d'une façon concise et claire que les paiements directs sont en premier lieu une mesure complémentaire de la politique des revenus agricoles. 502e et 3e alinéas L'ordre d'énumération des critères tient compte des préfé- rences exprimées lors de la consultation. Les expériences qu'ont permis de faire les paiements directs en vigueur mon- trent qu'une formulation non exhaustive peut être utile, raison pour laquelle la liste a été complétée par "ou d'autres critères appropriés". Il convient en outre de considérer que nous envisageons d'intégrer au cours des années le plus possible de paiements directs actuels dans le nouveau système. Aux paragraphes 13 et 22, nous avons exposé de manière générale et autant que cela nous était actuellement possi- ble, sur l'aménagement prévu du système. De concert avec les cantons, nous avons déjà examiné certains points touchant la structure de l'ordonnance et poursuivrons les travaux y relatifs. Il ressort de ces échanges de vues, comme au reste de la procédure de consultation, que l'on exige de manière réitérée un système aussi simple que possible du point de vue administratif. Ce système doit comprendre les principaux éléments suivants: - Une contribution de base par exploitation, complétée par une contribution à la surface par hectare de surface agricole utile, y compris les cultures spéciales. Une surface minimale est exigée. - Les entreprises exploitées à titre accessoire sont prises en considération, toutefois à raison d'une contribution à l'exploitation réduite (dégressive). En revanche, les "exploitations-hobby" sont exclues. - Il y a lieu de fixer une limite d'âge s'appliquant au droit à la contribution pour empêcher que la remise de l'exploitation soit par trop différée. - Les contributions actuelles aux détenteurs d'animaux (par exploitation) doivent être en principe intégrées dans le nouveau système (p.ex. en formant une partie de la contri- 51bution de base). - Il faut viser à réaliser d'autres simplifications d'ordre administratif, par exemple par l'intégration de paiements directs existants. 4e alinéa Cet alinéa formule de manière un peu plus précise les objec- tifs à viser ainsi que les conditions et les charges à rem- plir, cela pour donner suite aux désirs exprimés lors de la consultation. Remarques touchant le 4e alinéa, lettres a à c: a) En principe seule une production "respectueuse de l'envi- ronnement et des animaux" peut, au sens de la loi et des prescriptions en vigueur, donner droit à des contribu- tions. Nous partons de l'idée que les charges d'ordre écologique appliquées dans le cadre des contributions aux détenteurs d'animaux peuvent être prises en considéra- tion. Les contributions devraient en outre être assorties d'une charge exigeant une production conforme aux besoins du marché en ce qui concerne les quantités et la qualité. Si, dans certains secteurs, la production n'est "pas con- forme aux besoins du marché", p.ex. trop élevée, le Con- seil fédéral peut n'octroyer des paiements directs que si la production ou la surface cultivée sont réduites. Le principe de lier l'octroi de paiements directs à de tel- les conditions est pratiquée depuis de nombreuses années à l'étranger, notamment aux USA. C'est également un élément important du programme de réforme de la politique agricole commune de la CE. b) Comme jusqu'ici, il importe de favoriser raisonnablement les exploitations paysannes dont la production est dépen- dante du sol par rapport à celles qui achètent tout leur fourrage. Il convient d'examiner de plus près les con- 52ditions réservées aux exploitations agricoles des col- lectivités publiques. En outre, on se penchera tout particulièrement sur le cas de producteurs non-paysans qui font exécuter par des tiers la majorité des travaux inhérents à l'exploitation de leurs terres. c) Lors de l'application des paiements directs, il faudra particulièrement veiller à ce que l'initiative person- nelle et l'entraide sous toutes ses formes ne soient pas entravées. Cela vaut notamment pour les limites supérieu- res de surface et de revenu. En outre, il faut veiller à ce que les paiements directs ne conduisent si possible pas à une augmentation des fermages et du prix des terres. 243 Article 31b Les dispositions de cet article ont déjà été commentées pour l'essentiel au paragraphe 23. Il s'agit en l'occurrence d'un programme offert aux producteurs auxquels il est loisible d'en faire usage ou non. Ce programme procure quelques élé- ments supplémentaires sur le plan de la politique agricole et de l'écologie comme il permet aussi de diminuer la ten- dance aux excédents. Une ordonnance découlant de l'article 31b est également en préparation; voici quelques explications sur les six ali- néas : , 1er alinéa La formulation non-exhaustive a été favorablement' accueillie lors de la consultation. Elle permet en particulier d'adap- ter le texte à l'évolution qui se. poursuit actuellement dans ce secteur. Les formes de production et d'exploitation de- vant être prises actuellement en considération pour le ver- sement de contributions sont définies de manière plus pré- cise au paragraphe 231 et récapitulées dans l'aperçu 5 (paragraphe 237) . Des contributions ne sont allouées que pour des prestations ou des mesures, effectivement fournies 53et contrôlables et uniquement lorsque celles-ci ne peuvent être rémunérées sur le marché. 2e alinéa Par conditions et charges, on entend en particulier les exi- gences que contiennent les directives sur les formes de pro- duction et d'exploitation donnant droit à des contributions (prestations écologiques spéciales) commentées au paragraphe 231, ainsi que les éléments assurant une exécution adéquate (cf. paragraphe 234) . Ces directives sont élaborées par des spécialistes, la profession et les autres milieux directe- ment intéressés (cf. paragraphes 231 et 235). L'intention est de construire sur les bases existantes et de donner le plus possible libre cours à l'effort personnel. Les services fédéraux ne sont appelés à participer à ces mesures que si c'est nécessaire et notamment pour fixer les exigences minimales. 3e alinéa Pour l'exécution, il importe de choisir une solution de ca- ractère nettement fédéraliste et reposant sur l'entraide professionnelle. Ces tâches incombent en premier lieu aux cantons. Compte tenu des structures d'exécution existantes, ils doivent avoir une marge de manoeuvre aussi large que possible et pouvoir intégrer les différentes organisations dans le système. La Confédération se borne à aider la mise sur pied du système et à assurer la coordination. Nous avons exposé aux paragraphes 234 et 235 notre concep- tion de l'exécution tout en donnant des précisions sur l'état des préparatifs. L'exécution du programme, tâche de la vulgarisation et des organisations professionnelles, peut se fonder sur les travaux entrepris et les structures exis- tantes dans les cantons. En l'occurrence, l'Office fédéral de l'agriculture doit assumer une tâche de coordination, la direction en matière de conception ainsi que la haute sur- veillance. Pour le reste, il faut que le régime d'entraide se suffise à lui-même. 54Dans l'exécution, il importe, en outre, d'assurer la plus étroite coordination possible avec l'application des mesures propres à garantir le maintien de paysages ruraux et de détente variés ainsi que de précieux blotopes en vertu de la LPN. 4e alinéa Les cantons peuvent charger des organisations reconnues par l'Office fédéral de l'agriculture (p.ex. l'Association des groupements des producteurs biologiques suisses)/ d'assumer certaines tâches d'exécution comme la reconnaissance et les contrôles d'exploitations. La Confédération peut participer aux dépenses en leur versant des contributions. Lors de la consultation, plusieurs cantons ont exprimé le désir de bénéficier également d'un soutien supplémentaire. Or la Confédération verse déjà des contributions aux servi- ces de vulgarisation des cantons. Il incombe donc aux can- tons d'encourager ces services et les services cantonaux compétents à assumer ces nouvelles tâches. Nous n'estimons donc pas qu'un subventionnement supplémentaire soit né- cessaire. 5e alinéa Les bases de cette réglementation sont justifiées et commentées au paragraphe 233. Celle-ci permet d'empêcher des chevauchements possibles et des cumuls de certaines mesures appliquées en vertu de l'article 20a LAgr et 18a à d LPN. 6e alinéa Une participation financière des cantons aux contributions pour des prestations écologiques particulières n'était pas envisagée initialement. Lors, de la consultation, quelques organisations et partis l'ont réclamée (voir annexe II). Bien que la politique agricole incombe à la Confédération, il existe ici - contrairement aux paiements directs com- plémentaires selon l'article 31a - de bonnes raisons de faire participer les cantons au financement. Ceci notamment 55du fait que de telles mesures de soutien dans ce domaine sont d'ores et déjà en place dans certains cantons et qu'il est nécessaire de coordonner le développement et l'exécution des mesures prises en vertu de l'article 31£i. Par contre, la conjonction relativement étroite entre les articles 31a et 31£> plaide plutôt en défaveur d'une partici- pation financière des cantons. De même, la nécessité d'une application rapide et aussi simple que possible s'oppose aussi à ce mode de financement. La formule potestative utilisée au 6e alinéa nous donne la flexibilité nécessaire du point de vue temporel et matériel. 56jg. 3 Effets 31 Effets financiers 311 Paiements directs complémentaires indépen- dants de la production (art. 31a) Nous nous référons aux explications données aux paragraphes 223 et 224. Il ressort qu'il est extrêmement difficile d'évaluer les coûts en raison des différents facteurs et "inconnues" décrits (chiffre 223.1). Au paragraphe 224, nous avons estimé les besoins financiers annuels à 200 - 300 mil- lions de francs/ en supposant que les prix et les quantités produites vont stagner. Selon l'évolution des facteurs cités sous chiffre 223.1, ces besoins pourraient varier d'une an- née à l'autre et, partant, les besoins supplémentaires né- cessaires s'accroître chaque année. Mais le besoin global augmentera certainement chaque année, si la nouvelle orien- tation de la politique agricole présentée aux paragraphes 21 et 22 doit être réalisée. Le plan financier 1993 prévoit 150 millions de francs pour ces nouveaux paiements directs et pour chacune des deux an- nées suivantes cumulativement 100 millions de francs supplé- mentaires. Ces montants sont plutôt estimés chichement. Une baisse des prix dans le sens d'un rapprochement avec ceux de la CE exigerait dans tous les cas des moyens financiers sup- plémentaires (Cf. paragraphe 224.1). D'autre part, nous pouvons escompter une baisse de certains coûts et des recettes supplémentaires de l'ordre de 50 millions de francs (Cf. justification au paragraphe 224.2), si bien qu'il subsiste un surplus net de dépenses pour la Confédération d'approximativement 100 millions de francs par an. Sur plusieurs années, les dépenses en faveur des paiements directs croîtront cumulativement. Il est cependant difficile d'en prévoir l'ampleur. Cela dépendra en premier lieu de 57l'évolution de l'intégration à la CE et des relations écono- miques internationales (GATT) ainsi que: - de la croissance économique (inflation, revenu etc.), - de la politique des revenus (de la méthode de l'estimation des revenus et de la comparaison paritaire), - de l'ampleur des mesures d'entraide, du rythme de l'évolu- tion structurelle et - de la mesure dans laquelle les revenus de l'agriculture pourront être assurés par les prix des produits, par les progrès réalisés sur le plan de la productivité, par de nouveaux débouchés, par la réduction des coûts, par d'au- tres adaptations ainsi que par les activités d'appoint. 312 Contributions pour des prestations écolo- giques particulières (art. 31i>) Les effets financiers dépendent, ici également, des divers facteurs exposés au paragraphe 22. L'intérêt porté par les producteurs aux nouvelles formes de production, le degré de participation et l'ampleur des mesures prises constituent les éléments essentiels. Comme présenté dans l'aperçu 5 (paragraphe 237), selon nos estimations, les coûts devraient s'élever au début à environ 40 millions de francs par an. Ultérieurement, ils pourront atteindre 100 à 200 millions par an. Si une participation des cantons à l'exécution de ces mesures telle que prévue au 6e alinéa de l'article 3ib se réalise, les dépenses de la Confédération seraient rédui- tes d'autant. Le plan financier 1993 prévoit 20 millions de francs pour ces nouveaux paiements directs. 32 Effets sur l'effectif du personnel La nouvelle orientation de la politique agricole présentée ci-avant, avec ses mesures supplémentaires, entraîne pour l'Office fédéral de l'agriculture un accroissement des tâ- ches aussi bien sur le plan de la conception qu'au niveau de l'administration ainsi que pour la préparation des bases statistiques nécessaires. Ces nouvelles tâches ne pourront être accomplies efficacement et dans les délais qu'avec plus 58de personnel qualifié. L'Office fédéral de l'agriculture justifie en détail ce be- soin de personnel supplémentaire comme suit: - 1 collaborateur pour la préparation et la mise en oeuvre des paiements directs complémentaires au sens de l'article 31a. - 1 collaborateur pour la préparation et l'application des contributions compensatoires à des fins écologiques au sens de l'article 31i>. - 1 collaborateur pour accompagner le groupe de travail en- core à instituer, dont le mandat est de réexaminer le sy- stème actuel des paiements directs et la simplification du train de mesures (points (7) et (8) du paragraphe 139). - 2 personnes pour les travaux de secrétariat. Le Conseil fédéral prévoit en plus que l'OFAG examine, trai- te et prépare d'autres propositions de réformes émises par la Commission d'experts et reprises dans le Septième rapport sur l'agriculture, en particulier: (1) La question de l'octroi d'une rente transitoire à des agriculteurs détenant une exploitation sur le déclin en vue de faciliter l'évolution structurelle (point (3) du paragraphe 139 du présent message, Cf. également le pa- ragraphe 3 du chapitre 6 du Rapport de la Commission ainsi que le paragraphe 358 du Septième rapport sur l'agriculture); (2) la question des lignes directrices concernant le montant des paiements directs et la politique des revenus agri- coles en général (réexamen et nouvelle réglementation de la comparaison paritaire en vigueur actuellement selon l'article 29 LAgr); 59(3) les particularités d'une stratégie d'adaptation à la po- litique agricole commune de la CE. Ces nouvelles tâches ne pourront être traitées que par de nouveaux collaborateurs qualifiés en plus de ceux déjà de- mandés. Le DFEP s'efforcera autant que possible d'obtenir les postes nécessaires par des réorganisations internes. Un regroupement et la simplification du système des diverses formes de soutien permettra également de récupérer ulté- rieurement certains de ces postes. 4 Programme de la législature La nouvelle orientation proposée de la politique agricole correspond aux intentions exprimées dans le programme de la législature 1987 - 1991. 5 Rapports avec le droit européen et le GATT La nouvelle orientation de la politique agricole envisagée et les modifications de loi proposées se situent dans le cadre de nos engagements actuels en matière de politique économique extérieure. Dans le contexte de l'intégration européenne, les mesures prévues ne posent aucun problème. Elles pourraient même faciliter ultérieurement une reprise du régime agricole de la CE. Il en est de même en ce qui concerne le GATT. Les modifica- tions proposées ne vont pas dans un sens contraire aux négo- ciations en cours du GATT (Uruguay-Round). En effet, l'ob- jectif d'une réduction substantielle du niveau de soutien et de protection de l'agriculture, visé à long terme dans le cadre de ces négociations, s'applique aux mesures stimulant la production et provoquant des distorsions au niveau des 60échanges commerciaux. La conception proposée dans le présent, message visant à assurer un passage progressif à l'aménage- ment de mesures de soutien non liées à la production serait plutôt de nature à renforcer notre position dans les négo- ciations agricoles du GATT. En résumé, les modifications proposées peuvent donc être considérées comme "conformes à la CE et au GATT". 6 Constitutionnalité La modification proposée se base, comme la loi sur l'agri- culture sur l'article 31£>is ainsi que sur l'article 32 de la Constitution fédérale. 61Annexe I Travaux de la Commission d'experts 13 Travaux et conclusions de la Commission d'experts 131 Mandat, composition et principales propositions 131.1 Mandat Par décision du 14 juillet 1987, le Conseiller fédéral Jean- Pascal Delamuraz, chef du Département fédéral de l'économie publique (DFEP), a institué une Commission d'experts (sous la direction du Professeur Hans Popp, directeur-suppléant de l'OFAG) pour étudier le problème des paiements directs à l'agriculture, avec le mandat suivant : "1. Elaboration d'une solution judicieuse et praticable en rapport avec le versement de contributions aux déten- teurs d'animaux conformément aux articles 19a et 19c de la loi sur l'agriculture. Il est prévu de fixer un pla- fond annuel de dépenses de 90 millions de francs et d'étendre le régime de ces contributions sur une période de 3 à 4 ans. Les travaux devront être exécutés de ma- nière à permettre de verser ces contributions pour la première fois en 1988. 2. Etablissement de propositions visant à l'adoption, sur des bases légales "nouvelles, d'une solution globale et durable concernant l'octroi de paiements directs en rem- placement des contributions aux détenteurs d'animaux. Ce faisant, il sera tenu compte en particulier des objec- tifs de couverture du revenu agricole et d'orientation de la production (réduction- des excédents), ainsi que des considérations de protection de la nature et de l'environnement. Les travaux devront porter sur deux ty- pes de nouveaux paiements directs, à savoir: 62- dés contributions généralisées, indépendantes de la production et liées à des conditions précises (dans le contexte d'une politique des prix axée encore davantage sur l'économie de marché), et - des contributions spécifiques pour des prestations spéciales, notamment de caractère écologique." 131.2 Composition de la Commission Lors du choix des membres de la Commission, il a été fait en sorte, qu'outre les milieux scientifiques, les principales organisations intéressées à la politique agricole (partenai- res sociaux) soient représentées (pour plus de précisions concernant les membres, la façon de procéder et le déroule- ment des travaux, se référer au Rapport de la Commission Popp, p. 2 - 6). 131.3 Résumé des principales propositions de la Commission La Commission s'était déjà acquittée, au début mars 1988, de la première partie de son mandat, à savoir "l'élaboration d'une solution judicieuse et praticable en rapport avec le versement de contributions aux détenteurs d'animaux confor- mément aux articles 19a et 19c de la loi sur l'agriculture". Le 14 mars 1988, le Conseil fédéral promulgua l'ordonnance instituant des contributions aux détenteurs d'animaux (RS 916.311) avec durée de validité jusqu'au 31 décembre 1992. La seconde et principale partie du mandat, consistant en l'établissement de "propositions visant l'adoption d'une so- lution globale et durable concernant l'octroi de paiements directs", a exigé beaucoup plus de temps, les travaux ayant duré jusqu'en avril 1990 (Cf. note 1 de page 4 au bas). Les principales propositions vont dans les deux principales directions mentionnées ci-avant, soit: 63- Des paiements directs complémentaires de caractère général et non liés à la production, versés, si besoin est, de fa- çon à atteindre les objectifs de la politique des revenus tels que définis dans la loi sur l'agriculture lorsque cela n'est plus possible par le seul biais des prix (dans la zone de plaine), ceci en particulier pour des raisons relevant du commerce extérieur et du marché. - Des paiements directs pour des formes de production et d'exploitation particulièrement respectueuses de l'envi- ronnement (sur une base contractuelle), ainsi qu'en faveur d'une production plus extensive permettant d'alléger le marché. Pour l'essentiel, ces propositions visent à compenser direc- tement les prestations d'intérêt public de l'agriculture, tout en favorisant une politique des prix davantage orientée par le marché, tenant mieux compte de l'évolution sur le plan international et des exigences d'ordre écologique. Con- crètement, la Commission propose de compléter la loi sur l'agriculture en y insérant deux nouveaux articles: le 29a et le 290 (Cf. paragraphe 138) . Ce message reprend ici ces articles moyennant certaines modifications et leur a donné une nouvelle numérotation: 31a et 31i. La réalisation de ces propositions ne nécessite pas de modification de la Constitution fédérale. L'aperçu 1 résume les propositions de la Commission con- cernant les paiements directs. Le Conseil fédéral reprend les propositions mentionnées dans les colonnes 1 et 2; cel- les qui figurent dans la colonne 3 peuvent être réalisées sur la base des dispositions légales en vigueur alors que les propositions présentées dans la colonne 4 doivent encore faire l'objet d'un examen plus approfondi. 64Aperçu ]: Principales propositions concernant les paiements directs (PD) ^V^^ Motivation ^vprimaire Carac- ^s. téristiques ^y. Base légale But/Concept Paiement/critère Forme Administration Public cible Coûts au départ Financement Parlement Conseil fédéral PD axés en priorité sur la politique des revenus © LAgr: art. 29a (nouv.) Compléter la pol . des prix; remplacer les contr. aux détenteurs d'animaux; inclure d'autres PD en vigueur par expl . et par ha PD sans contrat OFAG et administra- tions cantonales Ensemble de 1 'agri- culture 200 mio Fr. (brut) Taxes d'incit. et à 1' import., prestations de la Conf., é\i. impôt sur les denr. aliment./ économies Loi avec cond. -cadres Ordonnances, prestat. annuel . au budget PD axés en priorité sur l'écologie © LAgr: art. 29b (nouv.) 2.1 Encourager des mêth. de prod. douce, de la prod. intégrée à la cuit, biolog. 2.2 Programme d'exten- sification par expl . et/ou par ha Sur base contractuelle OFAG, services cantonaux naux et organisations d'entraide 2.1 à long terme, en- semble de 1 'agric. 2.2 exploitations appropriées 30 - 40 mio Fr. Taxes d' incit. et à l'importation, presta- tions de la Confédéra- tion ; cantons? Economies idem idem © LPN (en vigueur) Maintenir: 3.1 des espaces de détente 3.2 et des biotopes par expl . et/ou par ha Sur base contractuelle OFEFP/OFAG et services cantonaux Exploitations appropriées 3 - 5 mio Fr. Prestations de la Conf. et fonds cantonaux loi en vigueur idem W PD axés sur des objec- tifs de politique so- ciale et structurelle ® Pour examen Rente transitoire aux agriculteurs ( ex- ploitations sur le déclin) par agriculteur Sur base contractuelle OFAG et services cantonaux Agriculteurs âgés ( exploitations sur le déclin) 5-10 mio Fr. Prestations de la Con- fédération; cantons? nouv. base légale idem Source: Rapport de la Commission Popp, p. 296 65 5 Feuille fédérale. 144" année. Vol. II132 Conception globale de la politique agricole: conditions-cadres et conséquences 132.1 Analyse de la situation Après avoir procédé à une analyse approfondie de la situa- tion et des perspectives d'évolution de l'agriculture, la Commission a élaboré les principales propositions exposées ci-avant. Ce faisant/ elle a en particulier concentré ses efforts sur les cinq problèmes suivants: - évolution de l'offre et de l'a demande, - aspects écologiques, - développements internationaux (en particulier GATT et in- tégration européenne), - niveau des revenus et - évolution des structures (Cf. chapitre II du Rapport). Pour la Commission, la question des paiements directs à l'agriculture ne peut être appréciée que dans le cadre d'une conception globale de la politique agricole. En partant des objectifs fondamentaux de la politique agricole, elle a ex- posé l'évolution prévisible des futures conditions-cadres et les conclusions à en tirer pour la politique agricole sous la forme des thèses exposées ci-après. En raison des développements rapides intervenus sur le plan international (négociations du GATT au sein de l'Uruguay- Round, intégration européenne) depuis la conclusion des travaux de la Commission Popp, certaines formulations et conclusions ne correspondent évidemment plus à la situation actuelle. Il sera tenu compte de ces développements dans la deuxième partie sur les paiements compensatoires du présent message. 132.2 Thèses émises par la Commission en matière de politique agricole (1) Le progrès technique se poursuit avec pour corollaire de nouveaux accroissements de la productivité; la ten- 66dance à l'augmentation de l'offre se maintient. Il en résulte aussi des effets sur les structures. (2) Par contre, la demande en denrées alimentaires n'aug- mente, dans la mesure où c'est le cas, que de manière très limitée. Dans un tel contexte, il existe cependant de bonnes perspectives de commercialisation pour des produits de qualité et des produits spéciaux. (3) Conséquences : la tendance à la surproduction devrait se poursuivre sans fléchir. Pour la combattre efficace- ment, il importe, en plus des adaptations structurel- les, de maintenir, pour le moins à moyen terme, les limitations de l'offre avec garantie des prix pour un volume déterminé, mais avec la plus grande souplesse possible. Ces limitations doivent être assorties de mesures de flanquement. (4) Toutefois, en considération de l'explosion démographi- que persistante dans de nombreuses régions du globe, l'évolution de la situation alimentaire mondiale est incertaine à long terme. Pour l'agriculture, l'objectif d'approvisionnement de la population en denrées alimen- taires tirées de son propre sol continuera donc d'avoir une grande importance de même que l'accomplissement des autres prestations d'intérêt public. (5) L'intensification des relations internationales ainsi que la nécessité de tenir compte surtout des pays en développement les plus pauvres prennent de l'importan- ce; il devient toujours plus urgent (dans notre intérêt également) d'inverser la tendance actuelle menant à un élargissement du fossé entre "pauvres et riches". Il faut s'attendre à une intégration plus forte des pro- duits agricoles dans le système des échanges commer- ciaux internationaux (règles du GATT). Les possibilités de réduire davantage les importations de produits agri- coles sont très limitées; une diminution des subven- tions à l'exportation paraît inévitable. 67(6) Conséquences : si la protection à la frontière doit être maintenue, l'accès au marché doit cependant être ouvert à des importations appropriées de produits agri- coles (problèmes posés par une production croissante de céréales); dans la mesure du possible, les restrictions quantitatives à l'importation doivent être remplacées par des mesures tarifaires. (7) On constate une prise de conscience croissante des pro- blèmes écologiques. Les effets indésirables de l'inten- sification de l'agriculture sur l'environnement sont de plus en plus perçus et critiqués. En parallèle, il existe une demande de prestations écologiques (entre- tien du paysage, de biotopes, etc.) ainsi que de den- rées alimentaires produites selon des méthodes ména- geant spécialement l'environnement. (8) De ce fait, les aspects écologiques revêtiront une im- portance accrue dans l'agriculture e:t la politique agricole; leur prise en considération exigera davantage d'encouragement. Il faudra entreprendre d'importants efforts dans les domaines de la recherche, de la forma- tion et de la vulgarisation et prendre de nouvelles mesures pour que l'agriculture puisse satisfaire à de plus strictes exigences d'ordre écologique. (9) Divers milieux demandent, outre la garantie d'un revenu paysan équitable, comparable à celui d'autres groupes professionnels, la réduction des différences de revenu au sein de l'agriculture. (10) Les écarts de prix par rapport à l'étranger et d'éven- tuelles augmentations de ces derniers posent de plus en plus de problèmes (tant en Suisse qu'à l'étranger). Ce- la a aussi des incidences néfastes sur la demande de produits indigènes notamment dans les régions fronta- lières. 68(11) La marge de manoeuvre pour des augmentations de prix à la production devrait toujours plus se rétrécir à l'avenir, cela principalement pour les raisons suivan- tes: situation économique internationale, processus d'intégration européenne, écologie, différences de revenus au sein de l'agriculture, effets des prix accroissant l'offre et stimulant l'intensité. (12) Malgré la poursuite, voire même l'accélération de l'ajustement structurel, il deviendra toujours plus difficile d'assurer aux agriculteurs de la zone de plaine un revenu équitable au sens de la loi sur l'agriculture uniquement par des mesures de rationali- sation et sur la base des prix à la production. Ainsi se pose de façon toujours plus aiguë, dans les régions de plaine également, la question de la nécessité de compléter la politique des prix par des paiements directs. (13) Si le processus d'intégration européenne devait s'accé- lérer à un point tel que notre secteur agricole devrait y être également englobé, il faudrait s'attendre - se- lon le calendrier du rapprochement des prix - à des be- soins croissants de paiements directs. Par rapport à ceux versés en Suisse, les prix à la production dans la CE se montent actuellement à environ un tiers pour les céréales et entre 60 à 70 pour cent pour le lait (Cf. le tableau 1). Des paiements compensatoires seraient nécessaires du fait que la perte de revenu, causée par des abaissements de prix, ne serait que partiellement compensée par des déplacements de la production et par des adaptations raisonnables des structures, ainsi que par une baisse des prix des agents de production. (14) Les possibilités de gain hors de l'agriculture joueront à l'avenir un rôle plus important, d'où la nécessité de mesures sur le plan des politiques économique et régio- nale, de même qu'en matière de formation. 69Tableau 1 : Comparaison des prix à la production dans la CE et en Suisse Produit Blé tendre Orge Colza Betteraves sucricres Viande de boeuf Viande de porc Lait Genre de prix Prix indicatif Prix d'inter- vention 4) Prix indicatif Prix d'inter- vention **) Prix indicatif Prix d'inter- vention Prix de base*) (16 % sucre) Prix d'orien- tation (PV) Prix d'inter- vention (PM) Prix de base (PM) Prix indicatif10) Prix CE 1991/92 ') en ECU/dt 23,33 16.85 21.23 16,01 44,27 40,08 4,00 200,00 343,00 189,70 26,81 Prix CE 1991/92 0 en fr.s./dt 2) 42,0 30,3 38,2 28,8 79,7 72,1 7,2 360.0 617,4 341,4 48,3 PrixCH 1991 en fr.sydt 104.03) 91.05) 205 14,5 640.07' 1 182,78> 628,29> 107 Prix CE en % des prix suisses 40 29 42 32 39 35 50 56 52 54 4510) 1 ) Les réductions sur la base des stabilisateurs ne sont pas prises en compte. 2) Taux de change: 1 ECU = 1.80 fr.s. En raison des cours des changes sdoptés pour les produits agricoles (ECU- vert), des écarts existent entre divers pays de la CE. Par exemple, la conversion à partir des prix allemands en DM donnerait des valeurs plus élevées. 3) Classe le; si les livraisons de céréales panifîables dépassent les besoins intérieurs, le prix à la production est réduit en proportion (en 1990, 10 francs/dt). 4) Pour les céréales, les prix obtenus par les agriculteurs, dans la CE, correspondent à peu près au prix d'intervention (à cause des excédents). 5) Prix de l'orge commercialisée (prix indicatif: 69 francs/dt) plus prime de culture de 1 320 francs/ha en moyenne, calculée d'après un rendement de 60 dt/ha (moyenne calculée 1989/1990). 6) Le prix moyen obtenu en Suisse, en 1988/90, pour les betteraves, cal. A, a été de Fr. 16.24/dl et, p. ex., de Fr. 9.20/dl en RFA. 7) Prix indicatif moyen pour la eau IA par 100 kg de poids vif (PV). 8) Prix indicatif inférieur pour la caL IA, calculé en poids mort (PM), mise en valeur de 52 %. 9) Prix indicatif moyen, calculé en PM, mise en valeur de 78 %. 10) A l'heure actuelle, il arrive que le prix du lait perçu effectivement par les producteurs de la CE dépasse largement le prix indicauf en raison du contingentement (en Allemagne, il atteint environ 65 % du prix suisse). Sources: CE: Agra Europe no 27/91; Suisse: Office fédéral de l'agriculture. 70(15) L'application de mesures d'entraide est prioritaire dans tous les domaines et des adaptations d'ordre structurel sont nécessaires, comme par le passé, égale- ment dans les secteurs économiques en amont et en aval. Les efforts tendant à développer l'entraide doivent être aussi soutenus par la création de conditions- cadres de caractère légal. L'entraide interentreprise, qui prend de l'importance, doit être davantage encoura- gée. (16) En matière de croissance économique et de situation de l'emploi, la Commission ne s'attend pas à des modifica- tions fondamentales, mais à une tendance à un ralentis- sement et à une stabilisation. A plus long terme, une "stagnation à haut niveau" accompagnée de problèmes croissants sur le plan de l'emploi n'est pas exclue. (17) Au fil des années, des solutions de rechange pourraient s'offrir à l'agriculture sur le plan de la production, par exemple par l'utilisation de la biomasse pour produire de l'énergie ou comme matière première pour la fabrication de produits industriels. L'importance de ces possibilités dans notre pays dépendra de divers facteurs (développement technique, structures, coûts, incidences sur l'écologie, prix de l'énergie, possi- bilités et acceptation des mesures de protection à la frontière, etc.), dont l'évolution à long terme est difficile à évaluer. Il est nécessaire de procéder à de nouvelles recherches en la matière. 133 Paiements directs: définition et ampleur actuelle Par paiements directs, on entend des contributions versées directement aux agriculteurs par l'Etat - en règle générale par un service public - à titre de revenu et non en tant que prix du produit. 71Ne sont pas considérées comme paiements directs: les aides à l'investissement (subventions pour des améliorations fon- cières et crédits d'investissements) ainsi que les dépenses liées à la mise en valeur des produits (réduction de leur prix), comme, par exemple, celles en faveur du beurre et du fromage par l'intermédiaire du compte laitier. L'objectif des premières consiste à améliorer les structures et les bases de production alors que les secondes visent d'abord à garantir le placement des produits. Les contributions visant une réduction des prix ne sont d'ailleurs pas directement versées à l'agriculteur. A titre de synonyme de paiements directs, on emploie souvent l'expression "paiements compensatoires". A vrai dire, ces derniers ont certainement un sens plus restreint car leur but premier est de compenser, tout au moins en partie, des diversités découlant, par exemple, de différences de condi- tions de production dans les régions de montagne ou de dif- férences d'ordre structurel. Ils visent également à équili- brer des revenus inférieurs ou des charges plus élevées dues, par exemple, à une production extensive. Les paiements compensatoires représentent donc un type de paiement direct, mais tous les paiements directs ne sont pas compensatoires. Aujourd'hui, il existe déjà divers types de paiements di- rects allant de ceux liés aux quantités produites (p.ex. les contributions versées lors de campagnes d'élimination de bé- tail et les primes de culture pour céréales fourragères) à ceux qui ne dépendent pas de la production (p.ex. les con- tributions à la surface). Les paiements directs, qui attei- gnaient un montant d'environ un milliard de francs en 1990 (Cf. tableau 2), représentaient plus de 40 % des dépenses de la Confédération pour l'alimentation et l'agriculture. Parmi les trois groupes de mesures de.politique agricole (Cf. 1'aperçu 2), ce sont les paiements directs qui ont marqué le plus fort accroissement. Cette constatation vaut surtout pour les paiements compensatoires en faveur des zones de montagne et de collines d'un montant actuel de quelque 750 72Tableau 2: Paiements directs à l'agriculture, classés selon les affectations principales Dépenses en millions de francs pour 1. Compensation de conditions de productions difficiles (en particulier régionales) 1 . 1 Contributions aux frais des détenteurs de bé- tail des zones de montagne et collines (au max. 15 UGB) 1.2 Contributions pour les participants aux services de la vulgarisation animale en régions de montagne 1.3 Contributions à la surface pour l'exploitation agricole du sol dans les conditions difficiles et l'estivage et pour des prestations de caractère écologique 1.4 Primes de culture pour céréales fourragères, suppl. pour conditions de production difficiles 1.5 Subsides à la production de céréales pani- fiables dans les zones de production diffìcile 1.6 Contributions à la culture de pommes de terre en régions de montagne et sur les terrains en forte pente 1.7 Mesures de commercialisation du bétail (indigène)^ 1.8 Contributions compensatoires (en rempl. de 1.4 à 1.6) 2. Compensations intrasectorielles Contributions aux détenteurs d'animaux pour les petites et moyennes exploitations paysannes (art. 19c LAgr) 3. Paiements directs à caractère social3' 3.1 Allocations pour enfants aux petits paysans 3.2 Allocations familiales aux travailleurs agricoles 4. Orientation de la production (montagne et plaine) 4.1 Primes de culture pour céréales fourragères, prime de base 4.2 Mesures d'orientation de la production végétale 4.3 Contributions aux détenteurs de vaches dont le lait n'est pas commercialisé 4.4 Indemnité de non-ensilage et supplément de prix versé sur le lait transformé en fromage Total Compte 1987 451,7 201,9 15,5 . 108,0 30,4 20,6 4,8 70,5 -- ~ 96,6 79,3 17,3 283,3 113,5 - 83,8 86,0 831,6 Compte 1990 518,6 240,0 15,4 132,0 40,9 20,6 4,2 65,5 - 88,4 109,5 87,4 22,1 328,2 1394 — 101,0 87,7 1044,7 Budget 1992 547,1 282,5 -- 1444 4.01) 3,5« 0,8') 61,3 50,5 270,0 136.84' 106,4 30,4 3803 95,8« 69.9°) 126,0 89,1 1 334,7 II Solde à payer pour le récolte 1 99 1 . ^ dont une contribution des cantons 1987 : 14,1 mio de fr., 1990 : 13,1 mio de fr. 3) dont une contribution des cantons 1987 : 29,7 mio de fr, 1990 : 33,4 mio de fr. employeurs (pour les allocations familiales)1987 : 10,3 mio. de fr, 1990 : 1 1,4 mio de fr. *) Estimation. *> y compris 20 mio de fr., solde à payer pour le récolte 1991. °> dont part de l'Administration fédérale des blés de 14 mio de fr. Source: DFF, Comptes d'Etat 1987/1990 et budget 1992. 73Apercu 2 Mesures de politique agricole Amélioration des bases de production, politique de structures et écologie Aménagement du terri- toire Droit foncier, promotion de la propriété Aides à l'investissement a) Améliorations foncières b) Crédits d'investis- sements Stations de recherches agronomiques Formation profession- nelle et vulgarisation Encouragement de l'éle- vage et de la culture des champs Orientation des structu- res par le droit foncier, le bail à ferme, l'autorisation obliga- toire pour la construc- tion d'établcs et les effectifs maximaux Protection de l'homme, des animaux, de la na- ture et de l'environ- nement (écologie) Garanties des prix, du placement et de l'approvisionnement alimentaire, orientation de la production à la frontière dans le pays Orientation des importations par les prix - droits de douane - droits de douane sup- plémentaires - suppléments de prix - autres prélèvements à la frontière par les quantités - système des presta- tions - système des trois phases - contingentement des importations - monopoles d'importa- tion - interdictions d'im- portation Encouraccment des exportations contributions aux expor- tations (bétail d'élevage, fromages et produits agricoles transformés) promotion des exporta- tions Garantie des prix avec prise en charge obligatoire par l'Etat - de quantités limitées par exploitation: bet- teraves sucrièrcs.colza, lait (contingentement) - de quantités globales limitées (céréales pani- fiablcs) Prix indicatifs avec inter vention sur le marché (p. ex. viande) Orientalen de la pro- duction - Autorisation obligatoi- re pour la construction d'établcs (secteurs de la viande et des oeufs) - Contributions directes (primes de culture, contributions aux détenteurs de vaches) - Cadastre viticole - Abandon de l'exploita- tion de surfaces . - Extensificalion dans la culture céréalière et fourragère Mise en valeur dans le pays - obligation de prise en charge - réduction de prix du produit, (p. ex. beurre, fromage, céréales pani- fiablcs, sucre, huile de colza) - contrôles de qualité - contrôle des prix et et des marges Production sous contrat Stockage Suppléments directs de revenu Paiements diçeçjs. liés à la production - primes de culture pour céréales fourragères - contributions aux déten- teurs de vaches dont le lait n'est pas commercialisé - contributions à l'élimination de bétail d'élevage et de bou- cherie (région de montagne et des collines). - lait: indemnité de non-ensilage et supplément de prix versé sur le lait transformé en fromage Mesures de compensation selon les régions - contributions aux frais des détenteurs de bétail - contribution à la surface pour l'exploitation de terrains en pente et en forte pente - contributions d'estivage - paiements compensatoires Contributions aux détenteurs d'animaux de petites et moyennes exploitations Contributions éco|o.gja,u.&§ pour - surfaces de compensation écologique - exploitation extensive - biotopes de valeur Allocations /arn jijalçs. - Allocations pour enfants ver- sées aux petits paysans et aux travailleurs agricoles - Allocations de ménage pour les travailleurs agricoles 74millions de francs. D'autres explications sur les paiements directs existants, ainsi que sur des questions de conception et de clasjsement, figurent dans le chapitre III du Rapport Popp. 134 Analyse des différentes stratégies ainsi que des avantages et des inconvénients des paiements directs En plaine, la politique des revenus est actuellement surtout assurée par le soutien des prix en liaison avec des mesures de protection à la frontière. En outre, la Confédération verse certains paiements directs ayant en premier lieu le caractère de mesures destinées à orienter la production (par exemple, les primes de culture pour les céréales et la cul- ture de pommes de terre sur les terres en pente) . Ces paie- ments directs liés à la production font cependant de plus en plus l'objet de critiques pour les raisons déjà évoquées et doivent être transformés en paiements directs indépendants de la production. Certains le seront déjà dès 1992. ' V >i':-> 134.1 Stratégies de politique agricole La Commission devait examiner s'il était possible de pour- suivre, sous sa forme actuelle, la politique des revenus ap- pliquée jusqu'ici en zone de plaine ou s'il serait nécessai- re de recourir à de nouveaux paiements directs pour attein- dre les objectifs fixés par la politique agricole. Son ana- lyse a été basée sur les trois stratégies fondamentales sui- vantes: Stratégie I : Prix garantis sans paiements directs com- plémentaires, avec limitations des quan- tités si nécessaire (système appliqué jus- qu'ici dans la zone de plaine). Stratégie II : Prix garantis plus paiements directs complémentaires, avec limitations des quan- tités si nécessaire. 75Stratégie III : Prix visant à orienter la production et paiements directs généralisés, sans limita- tions des quantités. Etant donné les divergences d'opinions quant à l'évolution des structures sur laquelle il y a lieu d'axer les mesures de politique agricole, les deux objectifs d'évolution ci- après, ont été intégrés dans l'analyse: Objectif d'évolution des structures A: même développement que jusqu'ici. Objectif d'évolution des structures B: développement des structures plus accentué que jus- qu'ici. Six stratégies possibles découlent de la combinaison des trois stratégies précitées et des deux objectifs d'évolution des structures (Cf. commentaires à l'aperçu 3). Ces dernières sont présentées plus en détail dans le Rapport Popp; leurs avantages et inconvénients y font également l'objet d'un ample commentaire. 134.2 Appréciation des paiements directs sur la base de 15 critères La Commission a ensuite analysé l'importance des paiements directs dans le cadre de ces stratégies. Cette analyse a en- gendré de très larges débats sur la question des paiements directs. Les différentes stratégies ont été analysées et évaluées systématiquement sur la base des 15 critères sui- vants: (1) Commerce extérieur (2) Commercialisation des produits (3) Différences de revenus au sein de l'agriculture (4) Influence sur l'offre 76Objectif d'évolution desstructures Amême développement qu'aucours des dernières années Conséquences sur - les prix - les paiements directs - régulation des quantités Objectif d'évolution des' structures Bpolitique structurelle('moins conservatrice Conséquences sur - les prix - les paiements directs - régulation des quantités Stratégie I Prix garantis couvrant lesfrais sans paiements direct:complémentaires. Limitationdes quantités si nécessaire Stratégie IA - comme jusqu'ici (évent.différenciation des prixou des recettes)- aucun nouveau - limitation des quantités,répartition des contin-gents en faveur des PME(tendance) Stratégie IB - politique de prix plusprudente. Revenu pari-taire seulement pourde plus grandes exploi-tations - aucun nouveau - limitation des quantités,libre commercialisationdes contingents Stratégie II Prix garantis et paiementsdirects complémentaires.Limitation des quantitéssi nécessaire Stratégie IIA - un peu plus faibles quesous IA; plus élevés quesous IIIA- plus particulièrementen faveur des PME- limitation des quantités,répartition des contin-?ents en faveur des PMEtendance) Stratégie IIB - niveau plus faible quesous IA, IIA et IB, ce-pendant plus élevé quesous IIIA et IIIB (reve-nu paritaire seulementpour de plus grandesexploitations)- oui, mais moins dégres-sifs que sous IIA, év.atténuation de la degres-sivitê au cours des an-nées- en partie par les prixen partie par les contin-gents commercialisationcontrôlée des contingents Stratégie III Prix visant à orienter laproduction et paiementsdirects généralisés Stratégie IIIA - baisse - extension à toutes lesexploitations, dégressifs- par les prix, à longterme aucun contingente-ment Stratégie IIIB - baisse - élargissement à toutesles exploitations, nondégressifs ou suppressionde la degressivite aucours des années- par les prix, à longterme, plus aucun con-tingentement Aperçu 3: Stratégies de politique agricole avec et sans paiements directs sous différents objectifs d'évolution des structures 77(5) Intensité, écologie (6) Indemnisation directe des prestations d'intérêt général (7) Effets sur les structures (8) Influence sur les prix des terres (9) Liberté de décision de l'agriculteur (10) Identité paysanne, dépendance vis-à-vis de l'Etat et des finances fédérales (11) Evolution de la valeur attribuée aux prestations de l'agriculture (12) Implications financières pour l'Etat et charges glo- bales pour la collectivité (13) Répartition du coût du soutien de l'agriculture (14) Obtention d'un consensus et concrétisation politique (15) Solutions adéquates et leur administration Le résultat de cette analyse se trouve aux pages 95 à 122 du Rapport Popp. 134.3 Stratégie du consensus Dans un premier temps, la Commission n'a pas trouvé de ter- rain d'entente sur la stratégie préférable. Au contraire, les différences d'opinions existant au sein des divers mi- lieux de l'économie et de la politique concernant la politi- que agricole se sont confrontées. Par la suite, elle a es- sayé d'arriver à un compromis acceptable par tous en élabo- rant une proposition commune de politique. Les stratégies inaptes à dégager un consensus ont été progressivement éli- minées . En fin de compte, il ne subsista qu'une seule proposition de compromis admise à l'unanimité par la Commission. Cette stratégie prévoit que le soutien des prix, assorti d'une limitation des quantités, doit demeurer à l'avenir le prin- cipal pilier de la politique des revenus agricoles, ce pilier étant complété au besoin par des paiements directs (stratégie II). 78135 Justification de la stratégie avec paiements . directs complémentaires La Commission a justifié son "oui aux paiements directs com- plémentaires" comme suit (p. 143 ss. du Rapport): "L'analyse fouillée de diverses stratégies et leur évalua- tion en fonction de 15 critères de politique agricole nous amènent à la conclusion que les paiements directs complémen- taires au sens de la stratégie II A/B sont conformes au but recherché et nécessaires. En particulier, les réflexions portant sur l'évolution future de la situation dans notre pays et sur la scène internationale démontrent qu'il sera très vraisemblablement difficile, voire impossible, d'assu- rer à l'avenir des revenus suffisants à l'agriculture (des régions de plaine) par le seul biais des prix, sans avoir recours de quelque façon à des paiements directs. La poursuite d'une stratégie basée exclusivement sur le sou- tien des prix, sans autre instrument à disposition pour l'application de la politique des revenus, pourrait conduire à une situation, dans le cas d'un déficit futur du revenu agricole-^', ne permettant pas aux autorités d'entreprendre quelque chose en faveur de l'agriculture. Or ceci engendre- rait l'insatisfaction des milieux paysans, et conduirait à un net renforcement de l'exode agricole. Certes, d'un point de vue strictement économique, une telle évolution pourrait, à. long terme, contribuer à améliorer la compétitivité de notre secteur agricole à l'échelon interna- tional, mais avec une toute autre image de notre agricultu- re. De plus, il est permis de douter que, dans de telles conditions, les tâches dévolues à notre agriculture en sus de la simple production alimentaire, c'est-à-dire les pres- tations d'intérêt général, puissent encore être assumées. En outre, le contexte politique démontre aujourd'hui claire- ment qu'une telle évolution forcée des structures de notre secteur agricole déstabiliserait la conception que se fait notre société du rôle et de l'image de marque de l'agricul- ture. Il faudrait donc s'attendre à de fermes oppositions sur le plan politique,- et il serait dès lors à craindre que, en cas de problème, il s'avère nécessaire de réagir par des mesures d'urgence, ce qui conduirait à un interventionnisme plus marqué encore, et à une certaine incoordination des mesures, avec toutes les conséquences que cela peut entraî- ner. 111 Déterminé dans le cadre de la comparaison paritaire entreprise chaque année par les autorités fédérales selon l'Ordonnance relative à des dispositions de caractère économique de la loi sur l'agriculture (ordonnance générale sur l'agriculture, RS 916.01) et par l'analyse de la situation y relative effectuée par le Conseil fédéral (cf. paragraphe 1.4 du chapitre II); la commission n'avait pas à examiner si des adaptations sont nécessaires à ce sujet. 79En résumé, la commission juge nécessaire de proposer une stratégie et de mettre en oeuvre-des mesures susceptibles de permettre une évolution ordonnée de l'agriculture et de la politique agricole. Il ne s'agit pas en cela de freiner la nécessaire refonte des structures, ou de pétrifier ces dernières, mais bien plutôt de donner un pilier supplémentaire à l'édifice de la politique agricole, sur la base duquel elle puisse évoluer conformément à son but. Il s'agit également d'éviter des in- terventions qui apporteraient plus de charges pour la col- lectivité et de remous politiques que de véritable profit. Selon''la stratégie proposée, le soutien des prix en liaison au besoin avec une limitation des quantités doit demeurer, à l'avenir, le principal pilier de notre politique agricole, avec toutefois l'apport complémentaire d'un deuxième instru- ment au service de la politique des revenus. Il serait ainsi possible, par des charges et des conditions adéquates, de promouvoir de façon ciblée la mise en oeuvre des exigences écologiques auxquelles l'agriculture se voit soumise. Un tel procédé est conforme à la conception déjà esquissée par le Conseil fédéral dans le Sixième rapport sur l'agri- culture. Il permet un allégement de la politique des prix et affirme le caractère d'intérêt public de certaines tâches dévolues à l'agriculture, lesquelles devraient, plus forte- ment que par le passé, être soutenues par des paiements directs indépendants de la- production. Enfin, une telle stratégie doit être accueillie favorable- ment du point de vue de l'économie en général. En particu- lier, les nouvelles tendances dans le domaine du commerce extérieur (GATT, CE) rendent les paiements directs nécessai- res dans le cadre de la politique de revenu agricole, si l'on entend pouvoir concrétiser à l'avenir les objectifs primordiaux de notre politique agricole." Certaines divergences de vues ont cependant subsisté quant à l'aménagement ainsi qu'à l'ampleur des paiements directs (stratégie IIA ou IIB). Ceci a amené la Commission à recom- mander de créer une base légale qui laisse suffisamment de souplesse à cet égard. Elle a estimé qu'une telle solution nous procurerait à l'avenir une marge de manoeuvre suffi- sante sur- le plan de la politique agricole. 136 Nécessité d'une nouvelle base juridique La Commission a ensuite déterminé si les bases légales exis- tantes permettaient de'réaliser la stratégie choisie. En examinant le régime actuel des paiements directs (Cf. para- 80graphe 133 et tableau 2), elle est arrivée à la conclusion qu'un aménagement des paiements directs existants suffirait dans le cas de la zone préalpine des collines et des zones de montagne, mais que l'on ne disposerait pas de bases juri- diques suffisantes pour la région de plaine. A vrai dire, le régime des paiements directs a également été sensiblement élargi dans la région de plaine par l'introduc- tion en 1988 des contributions aux détenteurs d'animaux se- lon les articles 19a et 19c de la loi sur l'agriculture. Mais la Commission est arrivée à la conclusion qu'un nouveau développement des contributions aux détenteurs d'animaux ne représente pas, à terme, une solution optimale, ni surtout une solution suffisante pour permettre de réaliser la stra- tégie prévue. Cela s'explique en premier lieu par le fait que les contributions versées en vertu de la loi ne peuvent l'être qu'aux "petites et moyennes exploitations". Compte tenu de ces considérations et d'autres encore, la Commission en est arrivée à présenter la proposition men- tionnée au début, qui demande de compléter la loi sur l'agriculture par un nouvel article sur les "paiements di- rects complémentaires". 137 Paiements directs pour des formes de production et d'exploitation particulièrement respectueuses de 1'environnement Dans une seconde partie, la Commission a traité de manière approfondie les possibilités d'encourager davantage des méthodes de production et d'exploitation particulièrement respectueuses de l'environnement telles que notamment la production intégrée et la culture biologique (pour plus de détails à ce sujet et sur la définition de ces notions, il y a lieu de se référer au chapitre V du Rapport Popp ainsi qu'au paragraphe 23 du présent message). 6 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II 81137.1 Stratégie en matière d'écologie La Commission se réfère à la stratégie actuellement suivie en matière de politique agricole pour satisfaire aux exigen- ces d'ordre écologique: (1) Recherche, formation et vulgarisation: les agriculteurs doivent autant que possible être amenés par leurs propres constatations et convictions à agir de manière conforme aux exigences de l'environnement; (2) Création d'incitations d'ordre financier et autres: le respect de l'environnement doit également être intéres- sant du point de vue économique; (3) Prescriptions dans les domaines les plus divers. Pour remplir son mandat, la Commission s'est appliquée avant tout à déterminer dans quelle mesure le point 2 des straté- gies pourrait ou devrait encore être renforcé par des mesu- res concrètes, d'une part, au moyen d'éventuelles contribu- tions compensatoires accordées pour des formes de production et d'exploitation particulièrement respectueuses de l'envi- ronnement et, d'autre part, par des conditions d'ordre éco- logique liées au versement des paiements directs existants. Elle a également étudié les expériences faites dans ce do- maine à l'étranger. 137.2 Résumé des propositions Les débats consacrés à la première question ont abouti aux propositions suivantes touchant la conception du versement des paiements directs sur une base contractuelle: (1) pour encourager la production intégrée, (2) pour encourager la culture biologique, (3) en faveur de mesures d'extensification et adaptées à 82l'environnement, de l'aménagement de surfaces de compen- sation écologique, de l'abandon de l'exploitation de terres aux fins de décharger le marché, telles que la jachère verte, (4) pour maintenir de précieux paysages de détente et (5) pour maintenir de précieux biotopes. En matière de production intégrée et de culture biologique, la Commission considère que des coûts de production éven- tuellement plus élevés ou des rendements plus faibles de- vraient en priorité être compensés par le marché. Toutefois, étant donné que cela n'est pas complètement réalisable par- tout, elle estime qu'il serait souhaitable de verser des contributions financières complémentaires. Elle soumet donc à cet effet des propositions concrètes d'encouragement sur une base contractuelle librement consentie. La réalisation des propositions de la Commission exige préa- lablement une nouvelle base légale mais également des re- cherches complémentaires et des travaux préparatoires. Il s'agit surtout d'élaborer des directives, de développer la formation et la vulgarisation ainsi que de concrétiser la conception. Un contrôle adéquat est également nécessaire. La Commission propose d'étudier encore ces questions jusqu'à ce que le programme soit prêt à être réalisé. Le paragraphe 23 apporte des précisions sur l'état de ces travaux. 138 Proposition de la Commission pour deux nouveaux articles dans la loi sur l'agriculture Nous reproduisons ci-après les nouveaux articles proposés aux fins de compléter la loi sur l'agriculture à propos des- quels la Commission disait "qu'il reste définitivement à dé- terminer l'endroit où il serait le plus opportun de les in- sérer dans le texte de loi (c'est à dire que la numérotation doit être considérée comme provisoire)" Rapport Popp, p. 293 - 294). 83Paiements directs complémentaires à titre de revenu (art. 29a) ^Pour atteindre l'objectif visé par l'article 29 en matière de politique des revenus, le Conseil fédéral peut également recourir à titre complémentaire à des paiements directs. Il importe en l'occurrence de tenir compte équitablement des différences de capacité de rendement et de revenu résultant des structures agricoles et des conditions naturelles de production. •^Les paiements directs sont fixés par unité de surface, par exploitation, par ménage, par unité de main-d'oeuvre ou se- lon d'autres critères appropriés. Ils peuvent être échelon- nés et limités vers le bas et vers le haut. ^Le Conseil fédéral définit les conditions et les charges pouvant être liées aux paiements directs. Il importe en l'occurrence de viser à l'application, par des exploitations familiales paysannes, de modes de production respectant l'environnement, d'encourager la collaboration entre ex- ploitations ainsi que l'esprit d'entreprise des agricul- teurs, et de tenir compte de la compétitivité de notre agri- culture sur le plan international. Paiements directs pour des formes de production extensives et respectueuses de l'environnement (art. 29i>) •*La Confédération peut, par l'octroi de contributions finan- cières, encourager des formes d'exploitation et de produc- tion agricoles proches de la nature et respectueuses de 1'environnement. A ^Aux fins d'alléger le marché, la Confédération peut aussi, par l'octroi de contributions financières, encourager l'ap- plication des mesures appropriées à une production extensive et adaptée à l'environnement. •fLe Conseil fédéral édicté les dispositions d'exécution né- cessaires. " 139 Résumé des autres recherches et propositions de la Commission Nous donnons ci-après un aperçu récapitulatif des autres recherches et propositions de la Commission jouant un rôle dans ce contexte (Cf. chapitre VI et VII du Rapport Popp). 84(1) Le développement des allocations familiales ne représen- te pas une solution de rechange satisfaisante La Commission a examiné de façon approfondie les possibili- tés de développer les allocations familiales versées en ver- tu de la loi fédérale sur les allocations familiales dans l'agriculture à titre de solution de rechange pour les nou- veaux -.paiements directs de caractère général. Elle est arri- vée à la conclusion qu'un développement des allocations pour enfants allant au-delà des taux pratiqués dans les autres secteurs de l'économie poserait de nouveaux problèmes. De même, l'institution d'une allocation de ménage aux agricul- teurs par une révision de cette loi a été considérée par la majorité des membres de la Commission comme moins'opportune que l'adjonction proposée d'une disposition y relative dans la loi sur l'agriculture. En revanche/ la Commission estime qu'il importe de relever substantiellement les limites de revenu pour le versement de l'allocation pour enfants. (2) La réalisation d'une "garantie d'un revenu minimum" pose trop de problèmes La Commission s'est aussi occupée d'une proposition de l'an- cien Conseiller d'Etat vaudois André Gavillet visant à ins- tituer dans l'agriculture un système facultatif, sous forme de "garantie d'un revenu minimum", par le canal des paie- ments directs et assorti de conditions. Comme l'application d'une telle conception se heurterait à de grandes difficul- tés d'ordre administratif et juridique, la Commission n'a pas pu présenter de recommandation positive à ce sujet. (3) L'octroi d'une rente transitoire à des agriculteurs détenant une exploitation sur le déclin doit faire l'objet d'un examen complémentaire La Commission a également étudié des formes de paiements di- rects versés sur une base contractuelle à des agriculteurs 85âgés détenant des exploitations sur le déclin, telles qu'elles sont appliquées dans la CE (p.ex. la rente de ces- sation de production en RFA). Ces rentes permettent d'atté- nuer les rigueurs sociales lors d'adaptations de structures. Bien que l'application de telles mesures n'aille pas sans poser de problèmes, la majorité de la Commission recommande d'en poursuivre l'examen et de recueillir des informations sur les expériences y relatives faites à l'étranger. Le cas échéant, ce régime de rentes pourrait être mis sur pied dans le cadre d'un système de paiements directs axé sur le reve- nu. Elle fait également des propositions concrètes à ce su- jet. (4) Les communautés d'exploitation et les exploitations "père/fils" ne devraient pas être défavorisées en matière de paiements directs La Commission s'est également occupée du problème que pose, sous le régime actuel des paiements directs, les exploita- tions "père/fils" ainsi que d'autres formes de communautés d'exploitation. Ce problème est lié aux plafonds et autres conditions s'appliquant au versement de diverses contribu- tions, par exemple, la limite maximale de 15 unités de gros bétail par exploitation pour les contributions aux frais des détenteurs de bétail en région de montagne. La Commission recommande de manière générale de ne pas défavoriser, dans l'application des mesures de politique agricole et particu- lièrement des paiements directs, toutes les formes de com- munautés d'exploitation ainsi que les exploitations "père/fils". Pour la Commission, ce problème peut être résolu par une plus large prise en considération du critère de la main-d'oeuvre et/ou du ménage pour le versement des paiements directs ou par une augmentation du nombre des UGB donnant droit à la contribution dans les exploitations né- cessitant deux personnes travaillant à plein temps. Elle re- commande en outre de charger un groupe de spécialistes d'étudier l'opportunité d'une telle solution. 86(5) Financement de prestations d'intérêt public et encoura- gement de nouveaux créneaux de production (niches de production) La Commission a examiné s'il y avait lieu en sus (ou au lieu) des paiements directs de mettre à disposition davan- tage de moyens financiers pour rétribuer des prestations d'intérêt public telles que les travaux d'entretien des forêts, la construction de routes et d'autres infrastruc- tures, les travaux d'entretien de telles installations, etc. La Commission recommande aux autorités fédérales de faire encore examiner de plus près ce problème. Elle estime en outre qu'il faudrait accorder davantage d'attention aux pro- ductions disposant encore de créneaux de commercialisation. (6) Utilisation spécifique de taxes d'incitation S'agissant de la question de la perception de taxes d'inci- tation sur certains engrais du commerce et produits phytosa- nitaires, la Commission recommande, après avoir pesé minu- tieusement les avantages et les inconvénients d'une telle mesure, de n'introduire ces taxes que si leur produit est utilisé spécifiquement pour abaisser le coût d'une agri- culture respectueuse de 1''environnement, par exemple, pour financer des paiements directs. (7) Réexamen du système actuel des paiements directs quant à leur conformité au but visé La Commission recommande en outre de soumettre à un réexamen général le système des paiements directs quant à leur con- formité au but visé. Il s'agit -en particulier de déterminer si et, le cas échéant, comment il serait possible d'attein- dre, par les paiements directs actuels et en imposant des conditions supplémentaires, des améliorations du point de vue écologique, structurel et sur le plan de l'orientation 87de la production. Elle a fait à ce sujet des propositions concrètes comme celle de transformer en paiements directs non liés à la production des suppléments aux primes de cul- ture dans les régions de montagne et sur les terrains en forte pente. Cette proposition a été entre temps acceptée. La Commission a aussi examiné les avantages et les inconvé- nients d'une limite d'âge pour les bénéficiaires de paie- ments directs. (8) Nécessité de simplifier le système La Commission s'est aussi penchée sur la question de la. sim- plification administrative du régime des paiements directs, ce notamment pour obtenir une meilleure transparence dans l'application des mesures. Elle a procédé à un premier exa- men de diverses suggestions et recommande de soumettre les propositions à l'organe fédéral compétent pour un examen plus approfondi en étroite collaboration avec les services cantonaux et d'autres institutions chargés d'exécuter les mesures. 14 Procédure de consultation Le Rapport de la Commission a été publié en mai 1990. Il a été généralement accueilli de manière favorable/ en particu- lier au sein de la Conférence des directeurs cantonaux de l'agriculture, de la Commission du Conseil national chargée de traiter l'initiative parlementaire Neukomm (Paiements di- rects) ainsi qu'au sein de la Commission consultative pour l'exécution de la loi sur l'agriculture. L'automne suivant, l'Office fédéral de l'agriculture a été chargé d'élaborer un projet devant être soumis à la procé- dure de consultation. Après consultation des offices fédé- raux intéressés, on a établi un projet portant sur deux ar- ticles 31a et 31£> destinés à compléter la loi fédérale sur l'agriculture (Cf. 1'aperçu 4). Nous avons autorisé le DFEP à soumettre ce projet accompagné du "Rapport sur la politi- 88Aperçu 4 : Proposition d'articles 31a et 31b lAgr soumis à la consultation du 21.1.1991 Z. Paiements directs compensatoires Article 31a •••Pour atteindre l'objectif visé par l'article 29 en matière de garantie des revenus, le Conseil fédéral peut octroyer des paiements directs à titre complémentaire. Il tient compte ce faisant des différences de rendement et de revenu résultant des structures agricoles et des conditions na- turelles de production. ^Les paiements directs ont déterminés en fonction de cri- tères appropriés tels que la surface, l'exploitation, le nombre de ménages, la main-d'oeuvre ou l'effectif du bétail. Le Conseil fédéral fixe les critères. Il peut les échelonner et fixer des montants maxima et minima. ^L'octroi de paiements directs est assorti de conditions et de charges. Celles-ci doivent en particulier: a. tenir compte des besoins des exploitations familiales paysannes; b. encourager la collaboration entre exploitations ainsi que stimuler l'esprit d'entreprise des agriculteurs; c. promouvoir des modes de production respectueux de l'environnement et satisfaisant aux exigences de la pro- tection des animaux. II. Contributions compensatoires à des fins écologiques Article 31b •"•La Confédération peut encourager, par l'octroi de contribu- tions compensatoires, des formes d'exploitation et de pro- duction particulièrement respectueuses de l'environnement et de la protection des animaux. ^Les contributions compensatoires sont assorties de condi- tions et de charges. Le Conseil fédéral les fixe. ^Les contons examinent si les producteurs respectent les conditions et les charges. Ils peuvent confier cette tâche à des organisations professionnelles reconnues. Le département est compétent pour la reconnaissance des organisations. 4La Confédération peut, en vertu de cet article, soutenir l'activité des organisations reconnues par l'octroi de contributions. 89que agricole avec des paiements directs compensatoires" du 16 janvier 1991 à une procédure de consultation auprès des cantons, des partis politiques et des organisations intéres- sées. Les articles 31a et 31i> proposés étaient dans une large me- sure identiques dans leur formulation aux projets d'articles 29a et 29i> de la Commission (Cf. paragraphe 138) . Seules les "Contributions visant à encourager l'application des mesures appropriées à une production extensive aux fins d'alléger le marché" que contenait le projet d'article 29i>, 2e alinéa, ne furent pas reprises dans l'article 31i>. La raison en était que, vu leur caractère d'urgence, de telles mesures ont dû être proposées en tant que nouvel article 20a dans notre "Message concernant des mesures d'orientation de la produc- tion végétale". Ces mesures ont été prises entre-temps par le Parlement en vertu de l'arrêté fédéral du 21 juin 1991, dont la validité est limitée à cinq ans. Dans l'annexe II ci-après, nous consacrons un chapitre spé- cial aux résultats qu'a donnés la procédure de consultation sur la conception des paiements directs selon les projets d'articles 31a et 31i>. Pour l'essentiel, il y a lieu de constater ce qui suit : A peu d'exceptions près, les destinataires ont reconnu la nécessité de donner une nouvelle orientation à là politique des prix et des revenus et ont approuvé la nouvelle orienta- tion se fondant sur la conception exposée dans le rapport et débouchant sur le projet d'article 31a. Ce fut également le cas du choix de la forme de loi-cadre assortie d'une délégation au Conseil fédéral de la compé- tence d'édicter des dispositions d'exécution. Occasionnel- lement, on a encore exprimé d'autres souhaits de réforme touchant la politique agricole (p.ex. en ce qui concerne les matières premières renouvelables et une base légale pour les mesures d'entraide professionnelle). Nous exprimons à ce su- jet notre avis dans le Septième rapport sur l'agriculture. 90De même, l'idée et la conception à la base de l'article 31i>, qui traite des contributions compensatoires s'appliquant à des formes de production et d'exploitation particulièrement respectueuses de l'environnement (versées sur une base con- tractuelle) ont été approuvées dans la majorité des cas. On a en particulier accueilli favorablement l'encouragement de la production intégrée et de la culture biologique. Nombre de réponses expriment en outre'le désir de voir inclure en- core d'autres prestations écologiques dans le projet. Mais d'autre part on insiste aussi sur les difficultés pratiques que comporte l'exécution et sur la nécessité d'assurer une bonne préparation. Dans la version actuelle et remaniée des articles 31a et 310, nous avons tenu compte de quelques propositions faites lors de la procédure de consultation. D'autres propositions concernant les dispositions d'exécution seront prises en considération lors de l'élaboration de celles-ci. 91Annexe II RESULTATS DE LA PROCEDURE DE CONSULTATION CONCERNANT LE RAPPORT SUR LA POLITIQUE AGRICOLE AVEC DES PAIEMENTS DIRECTS COMPENSATOIRES I Considérations générales sur le rapport II Déroulement de la consultation Le 21 janvier 1991, le Conseil fédéral a chargé le Départe- ment fédéral de l'économie publique de soumettre à la con- sultation le projet de modification de la loi sur l'agricul- ture proposant les deux nouveaux articles 31a et 31£> (Cf. aperçu 4 dans l'annexe I du présent message). Le 31 janvier, ledit département a envoyé le projet aux can- tons, à 13 partis politiques et à 74 organisations. Tous les cantons et demi-cantons, 7 partis politiques et la grande majorité des organisations ont exprimé leur avis. En outre, certaines organisations, notamment régionales, ont pris spontanément position. Au total, 93 réponses sont parvenues, couvrant ainsi largement l'éventail des tendances politiques et socio-économiques de la Suisse. Le délai imparti pour l'envoi des prises de position courait jusqu'au 30 avril 1991. 12 Soutien de la conception et des conditions-cadres L'analyse des conditions-cadres futures de notre politique agricole a trouvé un appui quasi général. Ainsi, la très grande majorité soutient la nouvelle conception proposant la création de bases légales pour l'octroi des deux nouveaux types de paiements directs. 9213 Nécessité d'autres mesures La majorité des cantons et des milieux agricoles requièrent en outre la création, en parallèle, de nouvelles bases légales en vue de soutenir les mesures d'entraide professionnelle et la production de matières premières renouvelables. 14 .. ' Coûts et garanties de financement Les prévisions concernant les coûts de ces nouveaux paie- ments directs ne sont jamais explicitement considérées comme trop élevées. Au contraire, de très nombreuses prises de po- sitions jugent que les montants indiqués dans le rapport sont trop bas. Plusieurs cantons ainsi que les organisations agricoles in- sistent sur la nécessité de la mise en place d'une base de financement sOre à moyen et long terme et expriment la crainte que l'adaptation des paiements directs soit trop dé- pendante de l'état de santé des finances fédérales. Certains demandent même que le mode de financement soit ancré dans la loi. En ce qui concerne les sources de financement, le recours aux ressources générales de la Confédération est le plus souvent cité. La soumission des denrées alimentaires à l'ICHA ou à une» éventuelle TVA reçoit entre autres l'appui de l'Union démocratique du centre (UDC), du VORORT, de la Fédération des industries alimentaires suisses (FIAL). Les cantons de ZH et SO ainsi que l'Union centrale des producteurs de lait (UCPL) la jugent problématique. Le prélèvement de taxes d'incitation sur les engrais et les produits phytosanitaires est soutenu par le Parti socialiste suisse (PSS) et l'Alliance des indépendants, la Migros et l'Union syndicale suisse (USS), mais est rejeté par le Parti 93libéral suisse, les cantons de ZH et de Suisse romande ainsi que par de nombreuses organisations agricoles. Le prélèvement de taxes à l'importation sur les denrées alimentaires qui ne correspondent pas aux normes de produc- tion suisses fait émettre de grandes réserves de la part de la FIAL mais est par contre clairement soutenu par l'UDC, les cantons de BE et SO ainsi que par le Groupement suisse pour les régions de montagne (SAB) et l'Union maraîchère suisse (UMS). En outre, d'autres sources de financement telles que la tarification des produits importés, l'imposition des res- sources non renouvelables ou le CÛ2, le prélèvement de taxes sur le tourisme (taxes de séjour) ont aussi été proposées. 15 Administration: une solution simple est requise Les cantons ont, dans leur grande majorité, plaidé pour une solution simple au niveau de l'application des nouveaux paiements directs. La demande de remanier et simplifier en même temps l'administration et la gestion des mesures déjà appliquées actuellement revient très souvent. 16 Intégration des paiements directs actuels Le VORORT plaide en faveur de l'intégration de certains paiements directs actuels dans le nouveau régime et d'autres demandent une simplification importante du système afin de parvenir à plus de transparence. L'intégration des contribu- tions aux détenteurs d'animaux proposée dans le rapport est largement soutenue. 942 Commentaires concernant l'article 31a 21 Principe La création de bases légales pour l'attribution de paiements directs compensatoires tels que définis dans le projet d'article 31a est soutenu par la majorité des cantons, des partis politiques et des organisations consultés. Seuls le Parti libéral suisse, le canton de Vaud, la Fédération ro- mande des vignerons (FRV), la Fédération des sociétés d'agriculture de la suisse romande (FSASR) et l'UMS se sont prononcés, sur le fond, contre le principe d'introduire de tels paiements directs. Ils n'ont pas proposé d'autres solu- tions. Il est généralement reconnu que, pour les nombreuses raisons indiquées dans le rapport, il s'avère nécessaire de complé- ter la politique des prix par des paiements directs accordés à l'ensemble des exploitations aussi bien de plaine que de montagne. 22 Niveau de revenu La plupart des milieux consultés reconnaissent que les paie- ments directs selon l'article 31a rempliront principalement un objectif de revenu. Si les organisations agricoles aspi- rent à ce que les exploitations agricoles gérées rationnel- lement et reprises à des conditions normales obtiennent un revenu équitable calculé selon les directives de la compa- raison paritaire en vigueur (art. 29 LAgr et art. 45 à 49£> de l'ordonnance générale sur l'agriculture), la Fédération des coopératives Migros et les organisations de consomma- teurs remettent en cause le principe actuel de calcul. Ils souhaitent que l'on tienne mieux compte de l'article 18 LAgr. Ils demandent même la révision de l'art. 29 LAgr et de l'ordonnance respective. 9523 Relation prix - paiements directs Dans leur majorité les avis exprimés soutiennent le concept proposé (Stratégie II) selon lequel les prix multipliés par les quantités doivent former la part la plus importante des recettes brutes des agriculteurs et attribuant un caractère subsidiaire aux paiements directs qui ne. devront servir qu'à couvrir la partie des frais de production, liés à la fourni- ture de prestations d'intérêt général que les prix ne peu- vent plus endosser. Certaines organisations, notamment les grands distributeurs ainsi que la défense des consommateurs, voudraient que les prix jouent principalement un rôle de régulateur sur les marchés (prix plus bas et abandon des contingentements de l'offre) et que les paiements directs servent à assurer les revenus (Stratégie III). 24 Structures La majorité s'est prononcée dans le sens que les paiements directs attribués sur la base de l'article 31a ne devraient pas constituer un frein à une évolution normale des struc- tures résultant notamment du progrès technique. Par contre, le VKMB, l'Union des producteurs suisses (UPS) et les orga- nisations de protection de l'environnement se prononcent pour le maintien des structures et le soutien plus marqué des petites et moyennes exploitations. Les organisations paysannes insistent pour que le soutien par l'intermédiaire des paiements directs soit orienté sur les exploitations agricoles à titre principal, notamment en plaine, sans toutefois exclure les exploitations à titre ac- cessoire. Ces dernières ne devraient pas faire l'objet d'un soutien spécial. Le souhait que les exploitations "hobby", ainsi que les exploitations dont la majorité des travaux n'est pas exécutée par la main-d'oeuvre de l'exploitation ne bénéficient pas de ces paiements directs a été plusieurs fois exprimé. D'autres voudraient que les exploitations hors-sol ainsi que celles exploitées par un gérant en soient 96_, aussi exclues. 25 Remarques concernant les alinéas de l'art 31a 1er alinéa Le premier alinéa de l'article 31a pose le principe du ver- sement de paiements directs pour atteindre l'objectif de re- venu de l'agriculture. La majorité des avis exprimés l'ap- prouve. La forme potestative reçoit l'appui de la majorité. Cepen- dant, les principaux partis politiques, la majorité des can- tons ainsi que beaucoup d'organisations agricoles demandent une formulation imperative. L'expression "en matière de garantie des revenus" soulève quelques discussions. En effet, l'Union suisse des paysans (USP), suivie par quelques cantons ainsi que par certaines organisations agricoles, souhaite que cette expression soit remplacée par celle de "couverture des frais de production" en référence notamment à l'article 29 de la loi sur l'agri- culture. Finalement, la majorité se prononce en faveur de la formulation présentée dans le rapport en précisant que la politique de revenu doit s'orienter sur les exploitations gérées rationnellement. La deuxième phrase du 1er alinéa indiquant que le Conseil fédéral tient compte des différences de rendement et de re- venu résultant des structures agricoles et des conditions naturelles de production a soulevé quelques remarques. L'USP, le PRD, l'UDC, les cantons de NI, GL, ZG, FR, SG, AG, TI et du VS ne désirent pas tenir compte du revenu. En ou- tre, le Parti libéral suisse, les cantons de VD, NE et du JU, d'autres organisations agricoles, le VORORT et les or- ganisations de consommateurs insistent pour biffer également la notion des structures agricoles. Le canton de Zurich, l'UCPL et Suisseporcs demandent de biffer la totalité de cette deuxième phrase. 7 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II 972e alinéa Le deuxième alinéa fixe les critères pour l'attribution des paiements directs. Le projet présenté dans le rapport pré- voit la surface, l'exploitation, le nombre de ménages, la main-d'oeuvre ou l'effectif de bétail. Le critère de la surface obtient la faveur de l'USP, de nom- breux cantons, du VORORT et de nombreuses organisations agricoles, soit de la grande majorité. Par contre, il est rejeté par le PSS et les organisations de protection de l'environnement ainsi que par le VKMB. Le critère de l'exploitation reçoit aussi le soutien d'une large majorité, soit notamment PDC, du PSS, du VKMB et de l'UPS. L'USP, soutenue par certains cantons ainsi que par la plu- part des autres organisations agricoles, propose de prendre en compte, en combinaison avec le critère de la surface, les unités de travail normalisées. Ce nouveau critère attribue à chaque production un besoin standard de nain-d'oeuvre qui peut se différencier selon la région. Ce critère, en combi- naison avec celui de la surface, permettrait, selon l'avis de ces organisations, de mieux tenir compte des différences entre les diverses productions et contribuerait ainsi à les atténuer. Pourtant, les partisans de ce critère reconnais- sent qu'il a le désavantage d'être extensible dans le sens que les exploitations pourraient être tentées de choisir les productions les mieux dotées. En outre la détermination des normes est compliquée et l'application pour chaque exploita- tion entraîne une charge administrative très lourde. Par contre, ce critère d'attribution aurait l'avantage de ré- munérer les entreprises agricoles à temps partiel conformé- ment à leurs prestations. Les critères du nombre de ménages et de la main-d'oeuvre sont très souvent rejetés, car ils pourraient favoriser les exploitations dont la main-d'oeuvre est sous-occupée. L'ef- fectif de bétail est en général accepté, mais uniquement 98pour les régions de montagne. En règle générale, la combinaison des deux critères de la surface et de l'exploitation est très souvent demandée en raison principalement de sa simplicité d'applicationn et parce que les contributions aux détenteurs d'animaux pour- raient y être intégrées. Le principe de l'échelonnement et des montants maximums et minimums rencontre de fervents supporters mais aussi d'ar- dents adversaires. Le PSS et l'Alliance des indépendants, les organisations de protection de l'environnement, le VKMB et l'UPS ainsi que la Fédération des coopératives Migros veulent le rendre impératif. Par contre, certains cantons, notamment romands, et plusieurs organisations agricoles se prononcent en faveur de la suppression de l'échelonnement et des maxima et minima, en argumentant qu'ils sont en opposi- tion avec le principe de la rémunération d'une prestation. Notre proposition de mettre sur pied un groupe de travail chargé de la formulation des critères d'attribution est sou- tenue . 3e alinéa Le troisième alinéa qui fixe les conditions et les charges pour l'attribution des paiements directs est accepté dans son principe, mais son contenu fait l'objet de plusieurs -de- mandes de modifications et compléments. Certains souhaitent le biffer carrément (p.ex. l'UCPL). En outre, de nombreux cantons et la plupart des organisations agricoles demandent, comme le propose l'USP, soit de biffer cet alinéa ou soit de remplacer les conditions et les char- ges par les objectifs assignés à ces nouveaux paiements di- rects. Par contre, les organisations de protection de l'environne- ment et de consommateurs proposent des conditions et des charges relativement plus sévères en vue d'atteindre un 99Standard écologique minimal. Elles insistent pour fixer une charge maximale en bétail ainsi qu'une rotation des cultures adaptée. Certaines d'entre elles proposent que les entrepri- ses agricoles doivent remplir les conditions de la produc- tion intégrée prévues pour l'art. 31£> pour recevoir les con- tributions selon l'art. 31a. Le "VKMB" et le Konsumenten-Arbeits-Gruppe für tier- und um- weltfreundliche Nutztierhaltung (KAG) demandent que les ex- ploitations remplissent les prescriptions de la loi sur la protection des animaux, de la loi sur la protection des eaux et de la loi sur la protection de l'environnement. L'Union suisse des arts et métiers (USAM) et l'Association suisse des importateurs de céréales demandent que le verse- ment des paiements directs selon l'art. 31a puisse être lié à des conditions et des charges exigeant une limitation des quantités produites et des surfaces consacrées aux cultures. 3 Commentaires concernant l'article 3li) 31 Appréciation en majorité favorable Le concept de l'article 31b visant l'encouragement de formes de production et d'exploitation particulièrement respec- tueuses de l'environnement (sur la base d'un contrat volon- tairement conclu), à savoir des contributions compensatoires à des fins écologiques, a fait l'objet d'une appréciation positive de la majorité. L'encouragement de la production intégrée et de la culture biologique est particulièrement souhaité. Plusieurs raisons motivent cette appréciation positive. Certains, dont notamment les partis politiques, les cantons et certaines organisations paysannes, de pro- tection de l'environnement et de consommateurs, placent au premier plan l'intérêt public d'une agriculture proche de l'environnement. Par contre, d'autres présentent des motifs qui s'appuient plutôt sur des intérêts économiques ou autres propres à certains groupes (AGPBS, Paysans-Pi, COOP, Migros, 100Association suisse pour la protection des oiseaux). La plupart sont d'avis qu'une incitation financière (indem- nisation d'une prestation supplémentaire) doit permettre une meilleure motivation et un renforcement de la responsabilité dans le domaine de l'écologie du plus grand nombre possible d'agriculteurs. Selon les avis exprimés, cette façon de pro- céder est meilleure que l'extension et le renforcement des prescriptions légales. On est en principe d'accord de n'in- demniser que les coûts supplémentaires. L'importance de ces derniers dépendra donc du niveau des exigences requises en la matière. A diverses reprises, on a demandé une séparation claire des mesures suivant leurs différents objectifs, no- tamment l'orientation des productions et l'écologie. Le point de vue plutôt réservé allant jusqu'au rejet du VORORT, de Suisseporcs, d'AG-Volailles, de l'Association suisse des fabricants d'aliments fourragers (VSF) et de l'UCPL est motivé par la considération que les prescriptions légales concernant la protection de l'environnement et des animaux actuellement en vigueur sont suffisantes et déjà prises en considération dans le concept de l'article 31a LAgr et qu'en tout cas l'article 31£> ne devrait pas avoir la même priorité. Ces organisations soutiennent le fait que le comportement économique normal ne doit pas être honoré par l'Etat. Un renforcement des prescriptions concernant la pro- tection de l'environnement n'est pas nécessaire. En outre, la production intégrée doit être soutenue par la recherche, la formation et la vulgarisation. De nombreuses réponses favorables demandaient aussi une meilleure coordination avec l'arrêté fédéral concernant les mesures d'orientation de la production végétale qui a été décidé le 21 juin 1991. Des cantons et des organisations agricoles ont fait remarquer qu'une aide spécifique serait nécessaire pour accélérer le respect des très nombreuses exigences légales déjà en vigueur, par exemple dans le sec- teur de la protection des animaux. Les cantons demandent également que les instances administratives ne soient pas surchargées lors de l'application de cette nouvelle mesure. 10132 Indemnisation, coordination, financement L'argument selon lequel l'indemnisation financière de pres- tations particulières en faveur de l'environnement et de la protection des animaux doit dépendre de la primauté de l'in- térêt public ou privé revient souvent. L'intérêt privé de- vrait être indemnisé par le marché. Certains prétendent que la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) ainsi que la loi sur l'agriculture en révision con- tiennent déjà les bases légales nécessaires à l'indemnisa- tion des prestations spéciales d'intérêt public entraînant des frais supplémentaires ou une réduction des rendements. Quelques intervenants ont demandé que les cantons partici- pent au financement, en particulier lorsqu'ils édictent des charges écologiques (UDC, Association suisse du commerce privé agricole, l'Union suisse des arts et métiers (USAM) et l'Association suisse des importateurs de céréales). Des or- ganisations agricoles demandent que les coûts qui résultent de l'article 31£> ne soient pas mis au compte de l'agricul- ture mais, suivant l'objectif de la mesure, à la charge, par exemple, de la protection des eaux et de la protection de la nature. 33 Définition des conditions écologiques particulières COOP-Suisse et les organisations de protection de l'environ- nement (LSPN, WWF, SGU) exigent des conditions sévères. Ces mêmes organisations ainsi que l'AGPBS et les consommateurs de Suisse alémanique désirent que la culture biologique soit nommément citée. La majorité part du principe que la produc- tion intégrée et la culture biologique doivent être encou- ragées de la même manière dès que les exigences minimales fixées sont remplies. 102L'UDC, le VORORT, l'UCPL, le SAB, les cantons de GE, GL et JU demandent que l'indemnisation soit accordée non seulement lorsque l'ensemble de l'exploitation respecte les exigences prescrites, mais également pour des mesures particulières de nature écologique ou d'extensification. Les cantons de VD, GE, JU ainsi que l'UCPL considèrent que l'attribution de contributions aux agriculteurs qui conduisent l'ensemble de leur exploitation selon les méthodes de la production inté- grée et de la culture biologique devrait être limitée dans le temps. 34 Concrétisation et application La participation volontaire aux mesures prévues à l'article 31b est appréciée positivement, ainsi que la proposition de procéder par contrat. On demande également une coordination avec l'application de certaines autres mesures. Les cantons de FR et VD ainsi que la Migros voudraient que la notion de contrat soit mentionnée dans la loi. Les centrales de vul- garisation désirent que leur rôle et leurs tâches dans le cadre de la concrétisation et l'administration de ces me- sures soient clairement définis. 35 Remarques spéciales concernant les alinéas de l'art. 31b 1er alinéa La majorité approuve la formulation ouverte de cet alinéa. L'USP, la Fédération suisse des producteurs de bétail (FSPB), l'UCPL, le VORORT et les organisations de protection de l'environnement demandent une formulation plus précise et une extension du champ d'application aux mesures d'extensi- fication et de reconversion dans l'utilisation des surfaces agricoles comme par exemple la production de matières pre- mières renouvelables. La notion de "paiements compensatoires à des fins écolo- giques" pourrait, de l'avis de certains, porter à confusion 103avec les mesures proposées dans la loi sur la protection de la nature et du paysage ainsi qu'avec les mesures d'orienta- tion de la production végétale. La proposition de l'USP de désigner ces nouvelles contributions par le terme "contri- butions d'encouragement aux prestations écologiques" a ob- tenu un large soutien. Le PRD, l'UDC et le parti écologiste suisse (PES), quelques cantons, les organisations de protection de l'environnement, le VKMB, l'UPS, l'Association des groupements de producteurs biologiques suisses (AGPBS), les paysans-Pi et les consomma- teurs de Suisse alémanique demandent une formulation impe- rative. La majorité approuve la forme potestative proposée dans la projet soumis à consultation. L'expression "particulièrement respectueuses de l'environne- ment et de la protection des animaux" a fait l'objet de nom- breuses critiques car elle peut porter à confusion. En par- ticulier, la formulation "respectueuses de la protection des animaux" est rejetée par la majorité. Le PRD, les cantons de BE, SZ, NW, ZG, AI, AG ainsi que l'USP, Suisseporcs, l'UMS, l'Union des coopératives agricoles de la Suisse proposent la formulation suivante: "La Confédération peut encourager des formes de production et d'exploitation liées à des efforts particuliers en matière de l'environnement, par l'octroi de contributions". Les organisations de protection de l'environnement exigent que seules les formes reconnues d'exploitation et de produc- tion particulièrement respectueuses de l'environnement (pro- duction intégrée et culture biologique) reçoivent des -con- tributions. Ces dernières doivent servir à compenser le sur- croît de coût et les diminutions de rendement. L'AGPBS, les organisations de protection de l'environnement et les consommateurs de Suisse alémanique requièrent que la culture biologique soit traitée dans un article séparé, par exemple 31c. 1042e alinéa La formulation de cet alinéa soumise à consultation a-ren- contré l'approbation de la majorité. On a simplement sou- haité une adaptation de certains termes dans le sens des propositions de modifications faites pour le 1er alinéa. Les organisations de protection de l'environnement demandent une liste d'exigences minimales, soit la prise en considération de l'ensemble de l'entreprise, une limitation de la charge en bétail, un minimum de surfaces de compensation écolo- gique, l'interdiction de certaines substances et d'organis- mes ayant subi des manipulations génétiques. Les organisations paysannes souhaitent participer à l'élabo- ration des directives fixant les conditions et les charges minimales. Ces dernières doivent être facilement applica- bles, adaptées aux conditions régionales et s'appuyer sur les connaissances objectives tirées de la recherche. 3e alinéa La .majorité des cantons et des organisations approuvent la possibilité de déléguer aux cantons l'administration et le contrôle de l'application des conditions et des charges. Suisseporcs craint une application différenciée et la vulga- risation une dispersion des forces. Les organisations paysannes demandent de préciser la notion "organisations reconnues" par l'adjonction de l'adjectif "agricoles". Les organisations de protection de l'environne- ment demandent de pouvoir aussi y participer et proposent donc que les milieux directement intéressés soient équita- blement représentés dans les organisations reconnues. La plupart des cantons exigent de pouvoir proposer les orga- nisations. A plusieurs reprises, on demande que ce soit des organisations de niveau national. La question de la recon- naissance des organisations de commercialisation est contro- versée. La Migres s'est prononcée pour, tandis que l'Union des Fédérations coopératives agricoles de la Suisse s'est prononcée contre. 1054e alinéa Un soutien financier des organisations est approuvé par la majorité, notamment par le PRD, les cantons, l'USP, Suisse- porcs, l'UMS. Le PDC, les cantons de OW et NW, l'USP et l'Union des Fédérations coopératives agricoles de la Suisse demandent une prise en charge intégrale des frais d'applica- tion par la Confédération et les cantons. Les cantons de SU, TI, VD, NE, JU demandent que la Confédération soutienne également les cantons. La Migros, l'Alliance des indépendants et la vulgarisation agricole s'opposent au versement d'un soutien financier en évoquant le risque de créer ainsi des structures non ra- tionnelles. En outre, plus le nombre d'organisations recon- nues sera élevé, plus difficile sera la répartition des tâches et des responsabilités pour l'application objective et impartiale de cette nouvelle mesure. Le soutien de la Confédération doit se faire dans la mesure du possible au travers des canaux déjà en place. 106•K Loi sur l'agriculture Modification du Projet L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 27 janvier 1992^ arrête: La loi sur l'agriculture2^ est modifiée comme il suit: Paiements directs com- plémentaires Art. 31a (nouveau) 1 Pour assurer un revenu équitable selon les principes de la présente loi, le Conseil fédéral peut octroyer des paiements directs à titre complémentaire aux agriculteurs. 2 Les paiements directs sont déterminés en fonction de la surface, de l'exploitation ou d'autres critères appropriés. Le Conseil fédéral fixe ces critères. 3 II'peut: a. Echelonner les paiements directs selon les conditions na- turelles de production, le rendement du sol et d'autres facteurs; b. Déterminer des limites minimales et maximales; c. Fixer une limite d'âge pour les bénéficiaires. -4 L'octroi de paiements directs est assorti de conditions et de charges. Celles-ci doivent en particulier: a. Inciter les agriculteurs à adapter leur production aux besoins du marché et à tenir compte de la protection de l'environne- ment et des animaux; b. Soutenir les exploitations paysannes de type familial cultivant le sol; c. Promouvoir la production à des coûts avantageux et encoura- ger la collaboration entre exploitations. » FF 1992 H 1 2> RS 910.1 107Loi sur l'agriculture Art. 31b (nouveau) Contributions 1 Le Conseil fédéral peut octroyer des contributions pour encoura- presrtadtu>ns 8er des formes d'exploitation et de production particulièrement écologiques respectueuses de l'environnement, de la protection des animaux ouparticulières r ' r en accord avec la nature. 2 Les contributions sont assorties de conditions et de charges fixées par le Conseil fédéral. 3 Les cantons contrôlent si les producteurs respectent les conditions et les charges. Ils peuvent confier cette tâche à des organisations reconnues. Le département fixe la procédure de reconnaissance de ces organisations. 4 Le Conseil fédéral peut accorder des contributions aux organisa- tions reconnues pour les activités qu'elles exercent en vertu du présent article; les organisations cantonales, toutefois, n'y ont droit que dans la mesure où les cantons leur accordent des contributions au moins aussi importantes que l'aide fédérale. 5 Lorsqu'une surface donnée bénéficie d'une contribution en vertu du présent article, celle-ci sera déduite d'éventuelles contributions allouées conformément aux articles 20a de la présente loi et 18a à ISd de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage. 6 Le Conseil fédéral peut imputer aux cantons 50 pour cent au plus des coûts des mesures en vertu du présent article. II 1 La présente loi est sujette au référendum facultatif. 2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur. 34985 108jf 2òme partie Formation professionnelle Condensé Cette partie du message comporte des propositions quant a la modification des prescriptions sur la formation professionnelle. C'est au début des années 70 que les bases légales de la formation professionnelle ont été révisées pour la der- nière fois: la loi sur l'agriculture en 1973, l'ordonnance sur la formation pro- fessionnelle en 1975. Les nouvelles dispositions sont entrées en vigueur le 1er juillet 1975. Depuis lors, la formation professionnelle agricole n'a cessé d'évoluer; î tel point que des prescriptions sont devenues désuètes et qu' il s'est avéré nécessaire de satisfaire aux besoins apparus à la suite des changements sur- venus dans les différents domaines technique, économique et écologique. Ceci étant, une adaptation des bases légales est apparue inéluctable. Le nouveau système de formation doit être marqué d'une plus grande transparence et assurer une mobilité a tous les niveaux: accès à une profession, changement ou abandon de l'activité professionnelle. En outre, le système de perfectionnement et les filières de formation au niveau supérieur sont a développer et 3 diversifier. Pour y parvenir, il importe que les principaux objectifs de la révision soient fixés en référence aux critères suivants: - Adaptation de la formation professionnelle aux besoins nouveaux de l'agriculture et S son évolution; - Harmonisation des prescriptions sur la formation professionnelle agricole avec les dispositions de la loi fédérale sur la formation professionnelle, dans l'optique d'améliorer la transparence; - Création de nouvelles filières aux niveaux de, la formation de base et du per- fectionnement. Par ailleurs, d'autres questions sont encore à résoudre sur le plan pratique. Si l'on veut un système de formation permettant de transmettre les connaissances pro- fessionnelles fondamentales à la génération paysanne future, il importe d'aménager un système qui soit orienté vers l'avenir. 109I PARTIE GENERALE II Situation Initiale III Travaux préparatoires Par le présent message, nous vous proposons de réviser entièrement le chapitre consacré à la formation professionnelle de la loi sur l'agriculture (LAgr). L'élaboration des propositions formulées dans .le message a été entreprise à la suite de la motion du conseiller national Zwingli, déposée en 1988 et approuvée par le Parlement. Elle a été précédée d'importants travaux préparatoires exécutés par un groupe d'experts, à savoir: En 1984, le Département fédéral de l'économie publique (DFEP) a constitué une commission d'étude présidée par le conseiller national Zwingli, qui reçut pour mandat d'examiner la situation en matière de formation professionnelle agricole et, le cas échéant, d'élaborer des recommandations en vue d'une révision des bases légales. Au mois d'avril 1985, la commission approuvait un rapport final accompa- gné de propositions de révision. Se fondant sur ces dernières, un groupe de tra- vail, formé au sein de l'administration, a élaboré des projets portant sur un nou- veau chapitre consacré à la formation professionnelle. Pour diverses raisons, le travail de révision n'a toutefois pas été poursuivi. Le 23 juin 1988, le conseiller national Zwingli déposait une motion demandant que le chapitre sur la formation professionnelle soit révisé. Lors de sa réunion du 14 septembre 1988, le Conseil fédéral s'est déclaré prêt à accepter la motion Zwingli. La motion a été traitée le 7 octobre 1988 par le Conseil national et le 7 juin 1989 par le Conseil des Etats, puis adressée au Conseil fédéral. Entre temps, la régression du nombre des élevés et des apprentis a engagé certains milieux compétents à prendre des initiatives en matière de formation pro- fessionnelle agricole. Cette situation a incité le DFEP ì constituer une nouvelle commission d'étude présidée une fois encore par le conseiller national Zwingli. Elle avait pour mandat notamment d'actualiser les travaux exécutés en 1984/85. Nos propositions, telles qu'elles sont exposées ci-après, se fondent pour une bonne part sur les recommandations formulées par ce dernier groupe d'experts. 110112 La formation professionnelle agricole, aujourd'hui et demain Les prescriptions actuellement en vigueur ont largement contribué à l'amélioration de la formation agricole. En effet, les reproches formulés autrefois dans les milieux agricoles et à l'extérieur, tels que "formation rétrograde, théorique, peu axée sur la pratique", ont pour une bonne part disparu. L'aménagement de la forma- tion de base des agriculteurs et les efforts de coordination déployés è ce niveau ont produit un effet particulièrement favorable. L'apprentissage de deux ans est complété par la fréquentation durant deux semestres d'une école d'agriculture (voir graphiques 4 et 5). De plus, les agriculteurs ont actuellement une si grande confiance en leurs institutions chargées de la formation qu'ils considèrent, comme allant de soi, de faire le nécessaire pour acquérir une formation et se per- fectionner. Nul doute qu'une part importante de l'accroissement de la productivité des dernières années est à inscrire à l'actif de l'amélioration de la formation des agriculteurs. Cependant, les efforts de rationalisation et l'accroissement renouvelé de la pro- ductivité génèrent les problêmes fort connus d'excédents avec, pour conséquence, la nécessité de limiter la production dans divers secteurs. Par ailleurs, les exi- gences et les charges en matière écologique ne cessent de peser plus lourdement et les autres secteurs de l'économie accroissent leur influence sur l'agriculture. Les entreprises agricoles exploitées à titre accessoire ou d'appoint gagnent aussi en importance. Enfin, suite à l'évolution vers la création de grands espaces éco- nomiques, l'agriculture indigène se voit de plus en plus confrontée à la con- currence internationale. La loi fédérale sur la formation professionnelle (LFPr) (RS 412.10) du 19 avril 1978, entièrement révisée, est entrée en vigueur en 1980. Nombreuses sont les di- vergences qui séparent le système de la formation agricole de ceux correspondant aux professions de l'industrie et de l'artisanat. Vu le manque de transparence, la compétitivité de la formation professionnelle agricole et sa reconnaissance par les autres partenaires économiques demeurent illusoires. De plus, le défaut de coordination entrave l'adaptation aux développements en cours sur le plan euro- péen. 111Graphique 1 : Formation professionnelle des chefs d'exploitation et de leurs collaborateurs selon recensements lédéraux 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 O*'É.™ *" — — — r_ w**^*-"* A _, "^•"*^ 4-*Sfr»^* __- ^~ i*|è! 'seatf** .^^tó'--^ — r v I I | O Entreprises agricoles exploitées à plein temps • Ecole d'agriculture O Examen d'apprentissage * Examen de capacité •s Un ou plusieurs de ces examens ou école d'agriculture s , __,_ ._, entreprises ,975 1980 1985 199Û ou personnes années Le nombre des agriculteurs en possession d'une formation professionnelle ne cesse il est vrai, d'augmenter d'un recensement à l'autre des exploitations. Il faut s'en réjouir et c'est-la preuve que les révisions antérieures de la loi ont atteint leur but. Graphique 2: Elèves, formation de base 5000 t"00' * 3000 s "i2000 1000 - n " .;- *"<„/ *"""-^«. ' *-^B ^"a0^ "^ • *-- *~^_ • Elèves des cours professionnels n Elèves des écoles d'agriculture * Elèves / professions spéciales 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 années Toutefois, malgré cette augmentation constante, le nombre d'apprentis et d'élèves ne cesse de régresser en raison de la disparition continue des exploitations agricoles et de l'avenir incertain de l'agriculture. 112Graphique 3: Nouveaux diplômés de maîtrise et Ingénieurs ETS Hl Ingenieurs ETS B Maîtres/ professions spéciales £3 Maîtres agriculteurs 78 77 78 79 80 81 63 84 85 86 88 89 90 années La formation aux niveaux supérieurs et le perfectionnement évoluent de façon moins évidente. Les objectifs les plus importants de la révision doivent donc être axés sur les constatations précitées et peuvent être formulés comme il suit: - La formation professionnelle doit répondre aux besoins nouveaux et être adaptée à l'évolution de l'agriculture: étant donné l'importance accrue de l'écologie et de la protection de l'environnement pour l'agriculture, il importe que les institutions intègrent dans leurs programmes de formation les thèmes qui s'y rapportent et qu'un mandat légalement établi soit formulé a cette intention. Le perfectionnement et la vulgarisation prenant également toujours plus d'importance, il est nécessaire d'en donner une nouvelle définition. Enfin, pour que les moyens mis a disposition demeurent toujours efficients, la Confédération devrait aussi avoir la possibilité, dans le domaine de la formation professionnelle agricole, de recourir à des enquêtes scientifiques et d'attribuer des mandats de recherches. 8 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II 113- Les prescriptions sur la formation professionnelle agricole et la terminologie utilisée doivent concorder avec les prescriptions et la terminologie de la loi sur la formation professionnelle. Il en résultera une meilleure transparence entre les différentes formations. Les agriculteurs exerçant encore d'autres activités lucratives pourront ainsi être plus mobile:; sur le plan professionnel, par exemple adopter certains éléments d'une première formation non agricole en complément de la formation d'agriculteur. La concordance précitée avantagera aussi les professions spéciales de l'agriculture, qui doivent demeurer compéti- tives face à des professions apparentées. La reconnaissance de l'équivalence entre les formations données en Suisse et à l'étranger, ainsi que l'adaptation éventuelle de nos filières de formation aux normes européennes produiront un effet de libéralisation sur le plan international, hautement important pour les diplômés des écoles d'ingénieurs. - La création de nouvelles filières de formation au niveau de la formation de base et du perfectionnement permet aussi de maintenir l'agriculture dans un état de compétitivité satisfaisant et de couvrir les besoins générés par l'évolution économique, technique, écologique et sociale. C'est le cas tout particulièrement des écoles professionnelles supérieures pour les agriculteurs, de la formation d'agriculteur complétée par une formation dans une branche spéciale de l'agriculture et de la possibilité d'un apprentissage de trois années pour les futurs agriculteurs. D'autres questions en rapport avec la formation professionnelle doivent encore trouver une solution pratique; c'est le cas, par exemple, de l'institution d'un examen professionnel et de la modification des conditions d'admission dans les écoles d'agriculture. La loi sur l'agriculture réglemente la formation professionnelle données aux futu- res agriculteurs et agricultrices, ainsi qu'aux candidats des professions spécia- les de l'agriculture. Par contre, la formation professionnelle de la paysanne (formation en économie familiale rurale) est réglementée par la loi sur la forma- tion professionnelle et, de ce fait, ne peut être traitée dans le présent projet. 114jf 12 Résultats de la procédure antérieure 121 Commission d'experts Comme mentionné au chapitre 111, le DFEP a institué, en 1989, une commission d'experts, présidée par le conseiller national Zwingli et chargée d'actualiser les propositions formulées par une commission d'étude antérieure. Les experts dispo- saient d'un premier projet de révision de la présente loi, qu'ils ont débattu en détail et complété. C'est de cette phase que sont issues, pour l'essentiel, les propositions de créer aussi des écoles professionnelles pour les agriculteurs et de donner à ces derniers la possibilité de faire un apprentissage de trois ans. 122 Résultats de la consultation Le 21 janvier 1991, le Conseil fédéral a chargé le DFEP de soumettre à la consul- tation le projet de modification du chapitre relatif à la formation professionnelle de la loi sur l'agriculture. Le 31 janvier 1991, le département faisait parvenir le projet et un rapport expli- catif aux cantons, à 13 partis politiques et à 47 organisations intéressées. 24 cantons et demi-cantons, ainsi que 5 partis et 22 organisations ont donné leur avis. Quelques organisations régionales intéressées par les problèmes de formation et des institutions ont aussi pris position. La révision des prescriptions sur la formation professionnelle agricole, est consi- dérée coirne bienvenue dans toutes les réponses qui nous sont parvenues. Aucune ob- jection n'est formulée à rencontre des objectifs énoncés dans le rapport, qu'il s'agisse de l'adaptation de la formation à l'évolution et aux besoins nouveaux de l'agriculture, de l'harmonisation des prescriptions avec les dispositions de la loi sur la formation professionnelle ou encore de la création de nouvelles filières de formation. 115Certains milieux vont même jusqu'à exiger une intensification des efforts déployés en vue d'une harmonisation des prescriptions, notamment en vue de l'intégration de la formation agricole dans la loi sur la formation professionnelle. De cette fa- çon, on pourrait davantage répondre aux besoins régionaux et spécifiques de l'agriculture, en particulier sur le plan professionnel. La grande liberté d'action que la loi sur l'agriculture accorde aux organes responsables de la for- mation professionnelle, comparativement à la loi sur la formation professionnelle, a été bien accueillie par la majorité des milieux consultés. Des critiques n'ont toutefois pas manqué; on craint une réduction des possibilités de manoeuvre, no- tamment en ce qui concerne l'échange d'apprentis entre les régions du pays. Diverses réponses exigent un allégement de la réglementation, en particulier de celle qui se rapporte aux tâches et aux compétences des organes responsables de la formation professionnelle. Mais, d'autre part, un nombre plus élevé voudrait que la loi entre encore plus dans le détail. Des milieux en profitent pour relever une fois de plus la nécessité d'harmoniser les prescriptions sur la formation agricole avec les dispositions de la loi sur la formation professionnelle. En ce qui concerne l'aspect matériel du projet, les milieux consultés insistent pour que les objectifs de la formation agricole soient rajustés. Entre autres, la mention dans le projet que la formation doit aussi rendre l'élève sensible aux problèmes écologiques et lui faire adopter un comportement approprié, est approu- vée à l'unanimité. Il est en outre exigé de réorienter la formation de base donnée aux agriculteurs. Dans cette optique, la formation des chefs d'exploitation devrait, pour l'essentiel, être intégrée dans la phase de perfectionnement. Il im- porterait aussi de prendre davantage en considération l'importance accrue des agriculteurs exerçant la profession accessoirement ou a titre d'appoint. Si l'intéressé possède déjà une formation non agricole, cette dernière devrait être reconnue et être prise en compte pour réduire éventuellement la formation agricole ultérieure. 116Une grande partie des milieux consultés approuvent les mesures visant à coordonner la formation agricole avec les dispositions de la loi sur la formation pro- fessionnelle; c'est le cas pour l'institution d'une commission fédérale chargée de la formation professionnelle agricole, l'adaptation de la terminologie utilisée et des dispositions réglant la prise en compte de l'exercice de la profession en rem- placement de l'apprentissage. En revanche, à l'inverse du projet proposé initiale- ment, il est demandé que l'examen d'apprentissage pour les agriculteurs, ainsi qu'il est conçu actuellement, soit intégré dans l'examen de fin d'apprentissage. Il est tenu compte de cette exigence dans le présent message. En conséquence, l'examen d'apprentissage n'est plus une condition à remplir pour avoir accès à une école d'agriculture. Par contre, le principe de la formation de base des agricul- teurs (deux ans d'apprentissage et une année à l'école d'agriculture) est main- tenu. La proposition d'une éventuelle troisième année d'apprentissage est rejetée pour différentes raisons. Enfin, la majorité des milieux consultés accueille favorablement l'idée de créer une école professionnelle supérieure à l'intention des futurs agriculteurs, d'instituer la profession d'agriculteur spécialisé dans une branche de l'agriculture, de régler l'équivalence entre les diplômes acquis dans le pays et ceux qui sont obtenus à l'étranger, enfin de faire de la recherche dans le domaine de la formation professionnelle agricole. L'organisation d'un examen pro- fessionnel, notamment pour certaines professions spéciales, est enfin jugée oppor- tune. 11711811913 Intervention parlementaire classée La motion "Loi sur l'agriculture. Révision du chapitre sur la formation pro- fessionnelle" (1989 M 88.547 N Zwingli) invite le Conseil fédéral à proposer au Parlement un nouveau chapitre sur la formation professionnelle, contenu dans la loi sur l'agriculture, dans le but notamment: - de réaliser les adaptations jugées urgentes; - d'éliminer les différences non prévues par rapport à la loi fédérale sur la for- mation professionnelle, différences qui entravent la possibilité d'acquérir une formation permettant de combiner diverses activités lucratives; - d'offrir à l'agriculture une aide devant lui permettre à l'avenir, lors d'adaptations, de prendre des décisions en rapport avec l'écologie, la culture extensive, l'évolution internationale, etc.. La révision des prescriptions sur la formation professionnelle, contenues dans la loi sur l'agriculture, tient compte de ces exigences. 1202 Pâme spéciale 2l Commentaires se rapportant a différents articles Art. 5 Principes L'alinéa 1 décrit les objectifs de la formation professionnelle agricole. La lettre b apporte une précision nouvelle, à savoir : la formation professionnelle agricole doit permettre de satisfaire aux exigences économiques, techniques, so- ciales et écologiques. L'alinéa 2 définit ce qu'il faut entendre par formation agricole. La notion de "formation continue" n'est plus utilisée car il n'existe pas une délimitation qui soit pratiquement utile entre la formation continue et le perfectionnement. La formation et le perfectionnement des enseignants et des vulgarisateurs, ainsi que la recherche sur la formation professionnelle sont libellés d'une nouvelle ma- nière. Enfin, la formation donnée dans les technicums et les écoles techniques su- périeures (écoles d'ingénieurs ETS) est considérée comme du perfectionnement. Art. 6 Tâches de la Confédération L'alinéa 1 et 2 mentionnent les principales tâches et compétences de la Confédéra- tion. Ainsi que l'ont souhaité diverses organisations, il est aussi fait mention ici de la formation de la paysanne, bien que la question soit déjà réglée dans la loi sur la formation professionnelle (RS 412.10). La deuxième phrase précise les compétences de la Confédération concernant la réglementation des diverses pro- fessions agricoles (agriculteur, professions spéciales). . Alinéa 5 : Comme c'est le cas pour les professions exercées dans l'artisanat, . l'industrie et la sylviculture, il importe d'instituer aussi pour l'agriculture une commission fédérale chargée de conseiller la Confédération en matière de for- mation professionnelle. Etant donné la structure décentralisée adoptée en matière de formation professionnelle dans le secteur de l'agriculture, la coordination prend une importance particulière. 121Alinéa 6 : Les activités des groupements de jeunesse rurale seront aussi soutenues à l'avenir. Pour des raisons d'ordre formel, cette question n'a pas été traitée dans un article spécial. Les groupements d'apiculteurs ont été aussi mentionnés, ce qui n'était par le cas précédemment. Ils pourront ainsi bénéficier d'un soutien dans le domaine de la formation professionnelle, ils fournissent en effet d'appréciables prestations en faveur de l'agriculture. Art. 7a Organes responsables de la formation professionnelle L'alinéa 1 redéfinit, d'une manière plus précise, ce qu'il faut entendre par "organes responsables de la formation professionnelle". Dorénavant, seuls les can- tons et les organisations professionnelles pourront assumer cette responsabilité; jadis, d1"autres collectivités et établissements" pouvaient en être responsables. L'alinéa 2 décrit la compétence d'ëdicter des prescriptions et des directives, attribuée aux organes responsables de la formation professionnelle. Alinéa 3 : Les commissions de formation professionnelle assument déjà actuellement d'importantes tâches. Elles disposent même d'un pouvoir de décision appréciable, bien qu'elles ne soient pas mentionnées dans la loi sur l'agriculture. La présente révision offre l'occasion de créer une base légale justifiant l'activité de ces commissions. Art. 8 Durée et formes de la formation professionnelle de base L'alinéa 1 énonce les formes que peut revêtir la formation de base donnée aux agriculteurs et aux candidats des professions spéciales de l'agriculture. La loi sur l'agriculture actuellement en vigueur ne précise pas, avec toute la clarté souhaitée, les diverses manières de donner la formation de base. De plus, une claire distinction entre la formation de l'agriculteur et celle relative aux for- mations spéciales fait défaut. Enfin, la loi ne reconnaît pas ces dernières dans une mesure qui corresponde à leur importance réelle. La nouvelle disposition com- ble cette lacune. L'alinéa 2 donne la possibilité d'appliquer aux agriculteurs, en cas de besoin, le système d'apprentissage étalé sur 3 années, possibilité qui existe déjà pour la plupart des autres professions. A relever qu'il n'a pas encore été possible de parvenir à un consensus sur l'opportunité de renoncer à notre système de formation particulier en vigueur dans l'agriculture. 122Art. 8a Apprentissage Cet article définit ce qu'est l'apprentissage et fixe les droits et les obliga- tions du maître d'apprentissage. Alinéa 2 : Jusqu'ici, la loi sur l'agriculture ne fixait pas les droits et les obligations du maître d'apprentissage et de l'apprenti. L'ordonnance se limite à reporter le lecteur aux dispositions y relatives du code des obligations. Il restait encore à mentionner cette référence au niveau de la loi. Alinéa 4 : L'obligation de verser un salaire à l'apprenti constitue un élément essentiel du contrat d'apprentissage. Le code des obligations n'en fait mention qu'indirectement. C'est pourquoi il est souhaitable d'apporter une précision à ce sujet au niveau de la loi. La compétence des organes responsables de la formation professionnelle, leur permettant de fixer des salaires minimums et maximums, doit être fondée sur une base légale. Pour l'heure, une telle base fait défaut. Art. 8b Ecoles professionnelles Cette disposition correspond pour l'essentiel aux prescriptions déjà en vigueur. Cependant pour éviter un libellé trop étendu de l'article, l'apprentissage et l'école professionnelle ont été réglés séparément. Art. 8c Ecoles d'agriculture Les termes de "Fachschule" et de "landwirtschaftliche Schule" sont remplacés dans la version allemande de cette disposition par le terme de "Landwirtschaftsschule" déja utilisé dans diverses régions, notamment en Romandie où il est traduit par "école d'agriculture". Dorénavant, le terme de "Landwirtschaftsschule" (école d'agriculture) sera appliqué aux écoles que les agriculteurs fréquentent pour achever leur formation de base, une fois terminé leur apprentissage. Le terme de "Fachschule" utilisé jusqu'ici dans la loi sur l'agriculture prête à confusions. En effet, la fréquentation d'une "Fachschule" représente pour l'agriculteur une partie intégrante de sa formation de base, alors que pour les futurs titulaires de professions spéciales de l'agriculture, elle constitue une partie de leur per- fectionnement. A l'avenir, le terme de "Fachschule", traduit par "école spécialisée", ne sera utilisé que dans le cadre du perfectionnement. Cette nouvelle conception correspond à la terminologie utilisée dans la loi fédérale sur la formation professionnelle. 123Art. 8d Spécialisations Les filières de formations spéciales accordent une importance toute particulière à certaines branches d'exploitation, comme l'arboriculture, la viticulture et la culture maraîchère, existent déjà dans la pratique. Il paraît maintenant judicieux de mentionner expressément cette possibilité dans la loi. Diverses régions connaissent une structure d'exploitation comprenant d'une part l'agriculture au sens général et des cultures spéciales, qui tiennent une place importante. De plus, certaines professions spéciales de l'agriculture enregistrent une forte ré- gression du nombre des apprentis, qui entraîne la fermeture de certaines classes des écoles professionnelles. Pour cette raison, certaines écoles professionnelles et d'agriculture appliquent, avec succès d'ailleurs, des systèmes de formation permettant de tenir compte des faits précités : la formation générale est donnée au cours des premiers semestres, et la spécialisation, au choix de l'élève, est dispensée pendant les semestres suivants. Art. 8e Ecoles professionnelles supérieures Sous alinéa 1. il est fait mention de la possibilité de créer des écoles pro- fessionnelles. Cette possibilité n'est pas prévue actuellement au niveau de la loi. Elle fait par contre l'objet de l'article 28 de l'ordonnance du 25 juin 1975 sur la formation professionnelle agricole (OPPA) (RS 915.1). Alinéa 2 ; Une fois passé avec succès l'examen final d'une école professionnelle, le candidat doit pouvoir, dans certaines conditions, fréquenter sans examen d'entrée une école d'ingénieurs ETS. Il appartiendra à une commission d'assurer l'uniformité d'exécution. Alinéa 3 : Les discussions sur l'équivalence de la formation professionnelle dans l'artisanat et l'industrie au niveau européen mettent diî plus en plus en évidence la nécessité de créer des écoles supérieures à même de former des ingénieurs. Une des conditions que doivent remplir les écoles d'ingénieurs ETS pour être reconnues comme des écoles supérieures est que les étudiants désireux de les fréquenter possèdent une maturité professionnelle. Certaines conditions étant satisfaites, il y a possibilité de transformer l'examen final des écoles professionnelles su- périeures en une maturité, proposition qui a été faite d'ailleurs par les écoles d'ingénieurs une fois achevée la procédure de consultation. 124Art. 9 Examens La formation de base doit, dans toutes les professions agricoles, trouver son achèvement dans un examen de fin d'apprentissage. Les examens d'apprentissage et de capacité pour les agriculteurs doivent être supprimés. Ces examens ont été conçus dans l'optique de la formation de base à donner aux agriculteurs. La législation actuelle ne mentionne pas expressément l'examen de fin d'apprentissage pour les professions spéciales. L'article lOa, alinéa 5 pré- cise seulement qu'en ce qui concerne ces professions, l'examen d'apprentissage équivaut à l'examen de capacité. Dans la nouvelle législation, seul l'examen de fin d'apprentissage est maintenu, organisé uniformément pour toutes les pro- fessions. Cette réglementation nous paraît plus simple et plus compréhensible. Pour remplacer l'examen d'apprentissage prévu jusqu'ici pour les agriculteurs, il y a la possibilité de faire valoir dans la loi révisée sur l'agriculture la pre- mière partie de l'examen de fin d'apprentissage au sens de 1'alinéa 1. Alinéa 2 : Que la formation professionnelle agricole soit accessible aussi bien à la femme qu'à l'homme, on s'en rend compte par le fait que chaque titre contient une désignation s'y référant. A notre avis, ceci allant de soi, il nous est apparu superflu de rédiger une disposition précisant la possibilité de formation pour les personnes des deux sexes. Alinéa 3 : Etait admis jusqu'ici à se présenter à l'examen celui qui "a exercé son métier pendant une période deux fois plus longue que le temps d'apprentissage prescrit ...". Dorénavant, la durée est ramenée à une fois et demie plus longue ; il y a ainsi concordance avec la loi sur la formation professionnelle. Alinéa 5 : La réglementation de la reconnaissance des formations non agricoles et de l'équivalence des formations acquises à l'étranger ou non agricoles a aussi pour but d'établir une concordance avec la loi sur la formation professionnelle. Art. 10 Perfectionnement L'article mentionne l'objectif visé par le perfectionnement et les formes qu'il peut revêtir, ainsi que les institutions qui en sont chargées. Vu son importance accrue, il a été nécessaire de redéfinir ce que l'on entend par perfectionnement. La loi sur l'agriculture énonce, d'une part, la formation continue et la vulgari- sation et, de l'autre, le perfectionnement. La délimitation entre ces notions n'est toutefois pas clairement établie. C'est pourquoi nous avons renoncé à utili- ser le terme de formation continue. 125L'alinea 1 relève que le perfectionnement, fût-il de caractère général ou dans une profession spéciale, doit aussi permettre aux intéressés de s'adapter à l'évolution écologique. L'alinéa 2 énonce les diverses formes que peut revêtir le perfectionnement. Quant à l'alinéa 3. il énumère les institutions qui en sont chargées. Art. IQa Ecoles spécialisées II importait de redéfinir la notion d'école spécialisée dans le sens d'une institution chargée d'assurer le perfectionnement (voir à ce sujet aussi le commentaire de l'article 8c). Art. IQb Ecoles de chefs d'exploitation Alinéa 1 : Ces écoles correspondent aux cours de chefs d'exploitation, tels qu'ils sont conçus dans la législation en vigueur. La nouvelle dénomination nous paraît plus conforme à l'évolution subie par les cours qui revêtent actuellement la forme d'une institution autonome. Leur but n'est pas défini dans la loi sur l'agriculture, mais dans l'ordonnance sur la formation professionnelle agricole. Toutefois, la question importante de la préparation à l'examen de maîtrise n'y est pas traitée. Art. 10e Examens professionnels L'examen professionnel s'adresse aux gens de la profession qui occupent un poste de chef dans le domaine technique. Il n'est pas nécessaire que le candidat assume aussi la gestion commerciale de l'exploitation. La loi sur l'agriculture ne prévoit pas encore pour les agriculteurs et les gens des professions agricoles spéciales la possibilité, lors du perfectionnement, de se présenter à un examen professionnel. Pourtant, la mise à disposition d'une telle possibilité est généralement souhaitée. A relever que si la réussite de cet examen n'est pas théoriquement une condition indispensable à l'accès à l'examen de maîtrise, pratiquement, ça pourrait être concevable. Art. 10e Tecnnicums et écoles techniques supérieures L'article délimite le champ d'activité des technicums et des écoles techniques su- périeures, et fixe les objectifs, les compétences et les titres octroyés par les institutions. 126Les dispositions sur les technicums et les écoles d'ingénieurs ETS ont été modi- fiées, voire nouvellement rédigées en 1986. Elles demeurent pour l'essentiel in- changées. La seule nouveauté à intégrer dans la loi est que l'enseignement donné dans les écoles doit aussi traiter de domaines apparentés à l'agriculture, no- tamment de la technologie utilisée pour les boissons et les produits alimentaires. Le département fixe d'ailleurs des conditions minimales à remplir par les techni- cums et les écoles d'ingénieurs ETS pour qu'ils soient reconnus. Il réglemente aussi les branches enseignées, l'étendue de leur enseignement, le matériel didac- tique, les exigences à remplir par le personnel enseignant, les conditions d'admission et de promotion ainsi que les examens finaux. Il n'y a donc pas de ré- glementation spéciale pour ces institutions; les prescriptions générales leur sont applicables. Art. 11 Vulgarisation L'article fixe les objectifs et réglemente l'organisation et les compétences en matière de vulgarisation. Lors de la modification de la loi sur l'agriculture, du 19 décembre 1986 (RO 1988 640), il a été créé la base légale permettant 3 la Confédération de pren- dre les centres de vulgarisation à sa charge. Etant donné qu'aucune décision à ce sujet n'a été prise, le choix entre les deux possibilités reste, soit la forme actuelle ou la reprise. La notion de "services de vulgarisation" inclut les stations et les centres. Les dernières ne sont plus mentionnées parce que, pour l'essentiel, elles contribuent à la formation des vulgarisateurs ; elles disposent d'une organisation suprarégio- nale ou nationale. Cette solution permet aussi d'éviter des confusions avec les centres de vulgarisation. Art. 12 Formation et perfectionnement des enseignants et des vulgarisateurs II est nécessaire de créer une base légale permettant de fixer des conditions mi- nimales à remplir par les enseignants et les obligeant à fréquenter les cours ou autres institutions de perfectionnement. 127Les conditions imposées pour la formation et le perfectionnement des enseignants (maîtres d'apprentissage, professeurs, vulgarisateurs, examinateurs) ne sont pas clairement définies au niveau de la loi. Une réglementation précise nous paraît opportune, ici même. Art. 13 Recherches sur la formation professionnelle La Confédération est tenue d'encourager les recherches sur la formation pro- fessionnelle. La loi sur l'agriculture n'en fait pas mention. Vu l'importance d'adapter à tejnps la formation professionnelle à l'évolution technique, économi- que, sociale et écologique, il nous paraît justifié de décrire cette tâche au ni- veau de la loi et de créer la base légale autorisant à encourager les recherches dans ce domaine. Art. 15 Détail des taux de contribution Aucune modification importante des taux n'est prévue. Les dépenses donnant droit à la contribution ainsi que l'aide financière accordée à la recherche en matière de formation agricole ne devraient pas enregistrer une forte augmentation. Dans ces conditions, le coût total de la formation pro- fessionnelle agricole devrait à peine augmenter ; les dépenses supplémentaires se- ront compensées par des économies réalisées dans d'autres domaines (régression du nombre d'élèves et d'apprentis). 1283 Conséquences Les modifications proposées n'occasionneront pas de frais et n'auront pas d'effet sur les finances et l'état du personnel. Même si la loi n'est pas révisée, il faut compter avec une régression du nombre des élèves et des apprentis en quête d'une formation de base et avec une tendance vers un accroissement des personnes désireuses de se perfectionner ou d'emprunter une filière de formation supérieure. 4 Programme de la législature Le projet est mentionné sous le chiffre 2.22 du rapport du 18 janvier 1988 sur le programme de la législature 1987 - 1991. Il tiendra lieu de directives lors de la deuxième moitié de la législature. Ce projet est reporté à la législature 1991 - 1995. 5 Droit européen Les mesures proposées ne doivent en aucune façon s'harmoniser avec le droit euro- péen. La loi habilite cependant le Conseil fédéral à réglementer l'équivalence des formations acquises en Suisse avec celles qui sont obtenues à l'étranger. 6 Bases légales 61 Constitutionnalité La révision de la loi sur l'agriculture se fonde sur l'article 31b1s, 3e alinéa, lettre b de la constitution fédérale, visant S conserver une forte population paysanne et à assurer la productivité de l'agriculture. Par ailleurs, l'article 34ter, 1er alinéa, lettre g, de la constitution autorise la Confédération à légi- férer sur la formation professionnelle dans les diverses branches de l'économie, par conséquent aussi dans l'agriculture. 9 Feuille fédérale. 144" année. Vol. II 129Loi fédérale Projet sur l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la population paysanne (Loi sur l'agriculture, LAgr) Modification du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 27 janvier 19921|, arrête: I La loi sur l'agriculture 2) est modifiée comme il suit: Titre premier: Formation professionnelle et recherche agricoles Chapitre premier: Formation professionnelle Art. 5 A. Généralités 1 La formation professionnelle agricole vise à: i. Principes a procurer jes connaissances et le savoir-faire nécessaires à l'exercice d'une profession agricole; b. Permettre de satisfaire aux exigences économiques, techniques, sociales et écologiques dans le domaine agricole; c. Etendre la culture générale et favoriser le développement de la personnalité. 2 La formation professionnelle englobe: a. La formation de base; b. Le perfectionnement, y compris la formation donnée dans les technicums et les écoles techniques supérieures (écoles d'ingé- nieurs ETS); c. La vulgarisation; d. La formation et le perfectionnement des enseignants et des vulgarisateurs, ainsi que e. La recherche sur la formation professionnelle. 3 L'orientation professionnelle est régie par les dispositions de la loi du 19 avril 1978 3> sur la formation professionnelle. ') FF 1992 II1 2> RS 910.1 3) RS 312.10 130Loi sur l'agriculture Art. 6 n. Tâches de la l La Confédération encourage la formation professionnelle agricole. Confédération ^ faisant, elle tient compte des intérêts des cantons et des régions du pays; elle peut édicter des dispositions spéciales en faveur des régions de montagne. . 2 Elle fixe les exigences minimales en matière de formation pour la profession d'agriculteur et d'agricultrice, pour les professions agri- coles spéciales ainsi qu'en économie familiale rurale. 3 La Confédération veille à ce que la coordination soit assurée entre les divers organes responsables de la formation professionnelle. A cet effet, le Département fédéral de l'économie publique (départe- ment) et l'Office fédéral de l'agriculture (office) peuvent: a. Edicter des directives, des instructions et des programmes- cadres d'enseignement; b. Encourager les activités de coordination des organes respon- sables de la formation professionnelle. 4 Avant d'édicter des prescriptions et des directives, la Confédéra- tion prend l'avis des organes responsables de la formation profes- sionnelle. 5 Le département institue une commission permanente, chargée de conseiller la Confédération en matière de formation profession- nelle. 6 La Confédération encourage les activités exercées par les organisa- tions d'apiculteurs et de jeunesse rurale dans le domaine de la formation professionnelle. Ces organisations collaborent avec les organes responsables de la formation professionnelle. Art. 7 m. Tâches des l Dans la mesure où la compétence n'appartient pas à la Confédéra- cantons tjQn^ ja formatjon professionnelle agricole est du ressort des can- tons. 2 Les cantons peuvent déléguer leurs compétences à des associations professionnelles et à d'autres collectivités et institutions reconnues par la Confédération. Art. 7a iv. organes 1 Les organes responsables de la formation professionnelle sont les iaSfo°mation de cantons et les groupements professionnels mandatés par eux. professionnelle ?T1 * , ,• t p \ • ^- ,.1z Ils établissent, pour chaque profession, les prescriptions et les directives nécessaires, notamment les règlements concernant la formation professionnelle et les examens, ainsi que les programmes 131Loi sur l'agriculture de formation et les plans d'étude. Ces prescriptions doivent être approuvées par l'office. 3 Ils instituent des commissions de formation professionnelle pour l'exécution de certaines tâches. Ces commissions sont compétentes notamment dans les domaines suivants: a. La reconnaissance des maîtres d'apprentissage et des exploita- tions d'apprentissage; b. L'approbation des contrats d'apprentissage; c. La surveillance des conditions d'apprentissage; d. L'organisation des examens sanctionnant la formation de base. Art. 7b Abrogé Art. 8 B. La forma- l La formation de base dure au moins trois ans. Elle comprend: i'°DuréeaeSte a. Pour les agriculteurs: deux années d'apprentissage avec fré- formes quentation de l'école professionnelle et deux semestres dans une école d'agriculture ou une année d'apprentissage avec fréquentation de l'école professionnelle et quatre semestres dans une école assurant, outre l'enseignement professionnel, la formation pratique; b. Pour les professions agricoles spéciales: apprentissage dans une exploitation et fréquentation simultanée de l'école profes- sionnelle ou d'une école assurant, outre l'enseignement profes- sionnel, la formation pratique. 2 D'entente avec le département, les organes responsables de la formation professionnelle peuvent mettre sur pied, pour les agri- culteurs, un système de formation identique à celui des professions agricoles spéciales. Dans ce cas, les dispositions particulières va- lables pour les professions agricoles spéciales sont applicables par analogie à la profession d'agriculteur. Art. 8a H. Apprentis- ' L'apprentissage permet d'acquérir les connaissances de base et le Sa8e savoir-faire nécessaire; 2 Tout apprentissage doit être réglé par un contrat écrit conformé- ment aux articles 344 ss du code des obligations1). 3 Le maître d'apprentissage et l'exploitation d'apprentissage doivent être reconnus par la commission compétente pour la formation professionnelle. Ils ne peuvent l'être que s'ils garantissent une ') RS 220 132Loi sur l'agriculture formation complète et de qualité et offrent les conditions néces- saires au développement de la personnalité de l'apprenti. 4 Le maître d'apprentissage est tenu de verser à l'apprenti un salaire correspondant à son âge et à ses capacités. Les organes responsables de la formation professionnelle peuvent fixer des salaires minimums et maximums. III. Ecoles professionnelles Art. 8b 1 L'enseignement dispensé par l'école professionnelle fait partie de l'apprentissage. Il permet d'acquérir une culture générale ainsi que les connaissances théoriques nécessaires à l'exercice de la profes- sion. 2 Les organes responsables de la formation professionnelle créent les écoles professionnelles et en assurent le fonctionnement. Les écoles doivent être reconnues par la Confédération. 3 L'enseignement dispensé dans les écoles professionnelles est obli- gatoire. IV. Ecoles d'agriculture Art. 8c 1 L'école d'agriculture dispense les connaissances générales et tech- niques, ainsi que le savoir-faire nécessaires aux agriculteurs quali- fiés. 2 Les écoles d'agriculture sont créées par les organes responsables de la formation professionnelle, qui en assurent le fonctionnement. Elles doivent être reconnues par la Confédération. V. Spécialisa- tions Art. 8d Les organes responsables de la formation professionnelle peuvent, d'entente avec l'office, prévoir, dans le cadre de la formation de base, des spécialisations mettant l'accent sur certaines branches de production. VI. Ecoles professionnelles supérieures Art. 8e 1 Les organes responsables de la formation professionnelle peuvent, d'entente avec l'office, créer des écoles professionnelles supé- rieures, qui complètent l'enseignement obligatoire dispensé dans les écoles professionnelles et dans les écoles d'agriculture, ouvrant ainsi l'accès à des études d'un niveau supérieur. 2 La Confédération peut instituer un'e commission chargée de coor- donner les formations dispensées par les écoles professionnelles supérieures. 133Loi sur l'agriculture VII. Examens C. Perfec- tionnement I. Objectif, formes et organisation 3 La Confédération peut organiser l'examen final de l'école profes- sionnelle supérieure au titre de maturité professionnelle. Art. 9 1 Au terme de la formation de base, l'apprenti passe l'examen de fin d'apprentissage. L'examen peut être fractionné. 2 Toute personne qui passe avec succès l'examen de fin d'apprentis- sage reçoit un certificat fédéral de capacité; elle est autorisée à porter le titre de la profession correspondante. 3 Est également admise à l'examen toute personne qui, sans avoir fait l'apprentissage: a. A une expérience professionnelle dans la branche concernée d'une durée d'au moins une fois et demie celle de la formation de base, et b. Peut apporter la preuve qu'elle a fréquenté l'école profes- sionnelle et l'école d'agriculture, ou l'école professionnelle dans les professions agricoles spéciales, ou encore qu'elle a acquis les connaissances professionnelles d'une autre manière. 4 Les examens sont organisés par les organes responsables de la formation professionnelle. 5 La Confédération réglemente la reconnaissance et l'équivalence des formations non agricoles et des formations acquises à l'étranger. 6 Aucune taxe n'est perçue pour les examens ni pour les examens de rattrapage organisés dans le cadre de la formation de base. Art. 9a Abrogé Art. 10 1 Les organes responsables de la formation professionnelle créent des possibilités de perfectionnement; celles-ci doivent permettre aux personnes exerçant une profession de parfaire leurs connaissances et de les adapter à l'évolution économique, technique, sociale et écologique. 2 Le perfectionnement comprend notamment des cours, des sémi- naires, des conférences, des visites d'expositions, ainsi que la partici- pation à des concours, des voyages et des séjours d'études. 3 D'autres possibilités de perfectionnement sont offertes notam- ment par les écoles professionnelles, les écoles d'agriculture, les écoles spécialisées, les technicums et les écoles d'ingénieurs ETS ainsi que les centres et services de vulgarisation et les organisations professionnelles. 134Loi sur l'agriculture Art. lOa H. Ecoles l Les écoles spécialisées dispensent à des personnes ayant terminé spécialisées jgur formation agricole de base, des connaissances notamment dans des domaines techniques, économiques, sociaux et écologiques, leur permettant d'acquérir une qualification dans un domaine spécialisé ou de diriger une exploitation. Elles assurent également la prépara- tion aux examens professionnels et aux examens de maîtrise. 2 Les écoles spécialisées doivent être reconnues par la Confédéra- tion. Art. lOb ni. Ecoles de ' Les cours donnés par les écoles de chefs d'exploitation ont pour tat1ond exp'°' but d'approfondir et de compléter la formation de base ainsi que de préparer les candidats aux examens de maîtrise. 2 Ces écoles doivent être reconnues par la Confédération. Art. 10e iv. Examens l Les organes responsables de la formation professionnelle peuvent pro essionneis organiser des examens professionnels. 2 Ces examens doivent établir si le candidat possède les connais- sances techniques et le savoir-faire nécessaires pour occuper un poste de chef ou exercer une activité professionnelle exigeant une qualification élevée. 3 La Confédération règle l'admission aux examens et surveille leur exécution. 4 Toute personne qui passe avec succès l'examen professionnel est habilitée à porter le titre de sa profession complété du terme «brevet fédéral». Art. Wd v. Examens de 1 Les organes responsables de la formation professionnelle orga- maitnse niscnt les examens de maîtrise. Ils peuvent confier cette tâche à une commission. 2 Les examens de maîtrise doivent établir si le candidat est capable de diriger de façon indépendante une exploitation agricole ou une entreprise rattachée à une profession spéciale. 3 La Confédération règle l'admission aux examens et surveille leur exécution. 135Loi sur l'agriculture 4 Toute personne qui passe avec succès cet examen reçoit le diplôme fédéral de maîtrise; elle est autorisée à se prévaloir du titre de maître ou à compléter son titre par l'adjectif «diplômé». Art. 10e vi. Technicums l Les organes responsables de la formation professionnelle peuvent techniques créer des technicums et des écoles techniques supérieures (écoles supérieures d'ingénieurs ETS) pour la profession d'agriculteur, les professions agricoles spéciales ainsi que les domaines apparentés; ils en assurent le fonctionnement. 2 Les technicums et les écoles d'ingénieurs ETS dispensent les connaissances et le savoir-faire nécessaires à l'exercice, dans les règles de l'art, des professions agricoles techniques et des profes- sions agricoles techniques supérieures ainsi que des domaines ap- parentés, en Suisse et à l'étranger. 3 Les technicums et les écoles d'ingénieurs ETS doivent être re- connus par la Confédération. Le département arrête les conditions à remplir pour la reconnaissance. Il réglemente les branches en- seignées et la durée des études, le matériel didactique, les exigences à remplir par les enseignants, les conditions d'admission et de promotion ainsi que les examens finaux. 4 Toute personne qui passe avec succès l'examen final d'un tech- nicum ou d'une école d'ingénieurs ETS est autorisée à porter le titre fixé par la Confédération. Art. 11 D. vulgarisa- l La vulgarisation a pour but d'aider les personnes exerçant une "°" activité dans le secteur agricole à résoudre les problèmes spécifiques à leur profession et à s'adapter aux changements. 2 Dans ce but, les organes responsables de la formation profes- sionnelle peuvent créer des services de vulgarisation dont ils as- surent le fonctionnement; ceux-ci élaborent notamment de la docu- mentation permettant aux intéressés de prendre des décisions et leur offrent des possibilités de perfectionnement. 3 La Confédération soutient les services de vulgarisation. D'entente avec les cantons, elle peut aussi accorder son soutien à des services privés de vulgarisation. 4 La Confédération peut soutenir des centres de vulgarisation ou en créer elle-même et en assurer le fonctionnement; ceux-ci assistent les services de vulgarisation dans l'accomplissement de leurs tâches. 136Loi sur l'agriculture 5 Les services et les centres de vulgarisation collaborent avec les autres institutions de formation, les stations de recherches agrono- miques, la vulgarisation en économie familiale rurale, les organisa- tions de jeunesse rurale et autres organismes. An. lia Abrogé E. Formation et perfectionne- ment des enseignants et - des vulgarisa- teurs Art. 12 1 La Confédération fixe les exigences minimales que doivent remplir les maîtres d'apprentissage, les enseignants, les experts aux examens ainsi que les vulgarisateurs qui exercent leur activité dans le do- maine de la formation professionnelle agricole. 2 Les enseignants et les vulgarisateurs sont tenus de perfectionner leurs connaissances techniques et pédagogiques. Art. 12a et 12b Abrogés Art. 13 F. Recherches La Confédération encourage les recherches sur la formation profes- profeass"n sionnelle agricole. G. Aides financières et indemnités I. Principe Art. 14 La Confédération encourage la formation professionnelle en al- louant des aides financières et des indemnités. Elle règle les condi- tions d'octroi, fixe les taux de contribution et détermine les frais imputables. II. Détail des taux de contribution Art. 15 1 La Confédération verse aux organes responsables de la formation professionnelle des contributions couvrant 50 pour cent au plus des dépenses reconnues concernant: a. La formation professionnelle de base; b. Le perfectionnement au sens des articles 10 à 10e; c. La vulgarisation en dehors des zones de montagne; d. La formation et le perfectionnement des enseignants et des vulgarisateurs; e. La recherche sur la formation professionnelle. 137Loi sur l'agriculture 2 La Confédération verse aux organes responsables de la formation professionnelle des contributions couvrant 75 pour cent au plus des dépenses reconnues concernant: a. La vulgarisation dans les zones de montagne; b. Les écoles importantes sur le plan intercantonal; c. Les technicums et les écoles d'ingénieurs ETS. 3 La Confédération verse des contributions pouvant couvrir la totalité des dépenses reconnues concernant: a. Les centres de vulgarisation; b. L'organisation de cours obligatoires de perfectionnement des enseignants (art. 10, 2e al.) ainsi que la participation à de tels cours. 4 La Confédération verse des contributions couvrant 35 pour cent au plus des dépenses reconnues concernant: a. Les frais de construction, d'agrandissement et de transforma- tion de bâtiments; b. L'équipement des bâtiments. 5 La Confédération contribue à la couverture des dépenses occa- sionnées par l'achat de matériel didactique jusqu'à concurrence de 25 pour cent du prix de revient. Il en va de même pour le matériel nécessaire à l'organisation de l'enseignement et pour les autres documents utiles à la formation professionnelle. Art. 15a L'Assemblée fédérale fke, dans le cadre du budget annuel, le montant maximum des crédits d'engagement réservés aux dépenses effectuées en application de l'article 15, 4e alinéa. Art. 15b à 15d Abrogés Titre huitième: Protection juridique et dispositions pénales Art. 112a 2a. Usurpation l Celui qui aura, intentionnellement, usurpé un titre au sens des de titres articles 9, 2e alinéa, 10e à 10e, sans avoir subi avec succès les examens correspondants, sera puni des arrêts ou de l'amende. 2 En cas de soupçon justifié d'infraction, les organes responsables de la formation professionnelle sont tenus de porter plainte. 138Loi sur l'agriculture II Référendum et entrée en vigueur 1 La présente loi est sujette au référendum facultatif. 2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur. 34985 139Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la modification de la loi sur l''agriculture, 1ère partie: Politique agricole avec des paiements directs compensatoires 2ème partie : Formation professionnelle du 27 janvier 1992 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1992 Année Anno Band 2 Volume Volume Heft 09 Cahier Numero Geschäftsnummer 92.010 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 10.03.1992 Date Data Seite 1-139 Page Pagina Ref. No 10 106 890 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.