4648 2003-1216 ad 99.3388 Rapport du Conseil fédéral sur la prévention de la corruption (en réponse au postulat «Prévention de la corruption» de la Commission des affaires juridiques du Conseil national du 30 juin 1999) du 16 juin 2003 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons le rapport sur la prévention de la corruption en vous priant d’en prendre connaissance. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 16 juin 2003 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Pascal Couchepin La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz4649 Rapport 1 Introduction C’est lorsqu ’elle s ’est pench ée sur la r évision du droit p énal de la corruption (99.026) que la Commission des affaires juridiques du Conseil national a formul é le postulat «Prévention de la corruption » (99.3388) dat é du 30 juin 1999. Ce dernier a été transmis par le Conseil national le 7 octobre 1999. En voici le libellé: «La Confédération élabore a vec les cantons des réglementations types visant à prévenir la corruption. Seront étudiées les mesures suivantes: – réglementer les conditions dans lesquelles les employés des administrations publiques sont autorisés à accepter des cadeaux ou des avantages person- nels; – introduire le double contrôle dans les services de l’administration où sont prises des décisions d’une portée financière considérable, s’agissant notam- ment des mandats confiés à l’extérieur et des marchés publics; – créer des services de contrôle et de révision internes au sein des services précités; – prévoir une rotation périodique des titulaires de fonctions particulièrement exposées à la corruption; – augmenter le personnel des services de contrôle des finances; – introduire une réflexion sur la corruption dans les cours destinés aux cadres et dans les séminaires de formation.» Le présent rapport a été préparé par un groupe de travail pr ésidé par l’Office fédéral du personnel et dans lequel étaient repr ésentés les services f édéraux suivants: le Contrôle fédéral des finances, la Direction du d éveloppement et de la coop ération, l’Office fédéral de la justice, le Groupement de l ’armement et l ’Office fédéral des constructions et de la logistique. Les cantons étaient partie prenante dans la mesure où les membres de la Conf érence suisse des responsables des ressources humaines des administrations publiques, r éunissant les cantons et diverses grandes villes, ont pu formuler des suggestions et donner leur avis sur un projet de rapport. La Conf é- rence suisse des contrôles des finances a également été consultée. En plus du postulat «Prévention de la corruption », le groupe de travail a également intégré dans ses réflexions un appel à instituer un centre de compétence pour la lutte contre la corruption, appel lanc é le 28 ao ût 2002 au Conseil f édéral par l ’orga- nisation non gouvernementale «Transparency Switzerland, Forum contre la corrup- tion». Le présent rapport analyse les différents points du postulat aux chiffres suivants: – acceptation de cadeaux: chiffre 3 – double contrôle: chiffre 6 – services de contrôle et de révision internes: chiffre 6 – rotation des employés: chiffre 64650 – augmentation du personnel du contrôle financier: chiffre 7 – cours pour cadres et séminaires de formation: chiffre 8 On traitera également d’autres éléments contribuant à la prévention de la corruption non expressément mentionnés dans le postulat. 2 Point de la situation 2.1 Généralités Le postulat «Prévention de la corruption » soulève un sujet auquel l ’administration fédérale accorde depuis longtemps d éjà l ’attention n écessaire. On mentionnera en particulier une vaste enqu ête de l ’ex-Service de contr ôle administratif du Conseil fédéral (CCF), dont les r ésultats furent remis au Conseil f édéral dans le rapport «Risques de corruption et mesures de s écurité au sein de l ’administration fédérale» du 26 mars 1998. Un rapport d ’octobre 1996 du D épartement fédéral de justice et police intitul é «Contrôles de s écurité et corruption » avait pr écédé l ’enquête en question du CCF. Se fondant sur le rapport du CCF, le Conseil f édéral, le 20 mai 1998, a charg é les départements d’examiner la nécessité de prendre des mesures de s écurité au niveau des activités exposées à la corruption et, le cas échéant, d’améliorer la situation. Ce mandat fut à l’origine d’activités diverses (cf. les occupations accessoires des fonc- tionnaires et les activit és professionnelles d ’anciens fonctionnaires, plus particuli è- rement sous l ’angle des conflits d ’intérêts. Réponses du Conseil f édéral du 12 jan- vier 2000 au rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 12 mars 1999; FF 2000 4563 ss, ch. 2.6). Dans son arrêté du 20 mai 1998, le Conseil f édéral a de plus charg é le Département fédéral des finances d’élaborer un code de comportement (code of conduct) visant à prévenir les risques de corruption et de le mettre à la disposition des d épartements comme base de la formation et du perfectionnement aux diff érents niveaux. Des précisions seront apportées au ch. 2.3 sur l’importance du code en question. 2.2 Révision du droit pénal de la corruption et projet d’efficacité Les dispositions du droit p énal r évisé en mati ère de corruption sont entr ées en vigueur le 1 er mai 2000 (RO 2000 1121 ss). Elles ont consolid é sous bien des aspects la protection pénale de la confiance que la collectivit é place dans un accom- plissement correct des t âches des agents publics. Il est particuli èrement intéressant de mentionner dans ce contexte que, hormis les cas de corruption active ou passive, ont été inscrits dans le code p énal suisse (CP; RS 311.0; art. 322 quinquies et 322 sexies CP) les infractions que constituent l ’octroi d ’un avantage et, à titre corollaire, la forme de commission passive de la m ême infraction, soit l ’acceptation d ’un avan- tage. Il ne faut pas ici de rapport d ’échange entre l ’octroi de l ’avantage et un acte définissable. Il suffit qu ’il y ait octroi ou acceptation d ’une libéralité dans l’optique4651 de l’accomplissement de la charge. Sont notamment couverts par ces infractions les comportements appelés «alimentation progressive» et «entretien du climat». Outre ce durcissement du droit p énal mat ériel, il faut aussi mentionner une nou- veauté au niveau de la proc édure pénale. Via le projet dit d ’efficacité, le r ôle de la Confédération a été renforcé dans la poursuite du crime organis é et de la criminalit é économique. La juridiction f édérale, nouvellement introduite par l ’art. 340 bis CP avec effet au 1 er janvier 2002 pour la grande criminalit é qui d épasse les fronti ères, englobe également les infractions de corruption. 2.3 Code de comportement de l’administration générale de la Confédération Conformément à sa mission cit ée au ch. 2.1 ci-dessus, le D épartement fédéral des finances a remis un «code de comportement de l ’administration générale de la Con- fédération» au Conseil fédéral qui l’a approuvé le 19 avril 2000. Le code de comportement en question comporte des objectifs et des r ègles de con- duite concis concr étisant l’éthique professionnelle que le personnel de la Conf édé- ration doit respecter. Ses ch. 3, 4 et 5 contribuent particuli èrement à la prévention de la corruption: «3. Les collaborateurs et collaboratrices veillent à rester crédibles et int ègres dans leurs engagements tant professionnels que personnels. Ils n ’exercent aucune activi- té, lucrative ou non, incompatible a vec les t âches qu ’ils assument au sein de l’administration g énérale de la Conf édération. En aucun cas ils ne tirent parti de leur situation professionnelle à des fins privées. 4. Les collaborateurs et collaboratrices n ’acceptent, directement ou indirectement, aucun cadeau ou avantage susceptible de restreindre leur ind épendance et leur liberté d’action. Ils n ’abusent ni de l ’argent, ni des instruments de travail, ni des informations ou autres valeurs non mat érielles au d étriment de l ’intérêt public, à des fins personnelles ou dans l’intérêt de leurs proches. 5. Les collaborateurs et collaboratrices informent leurs responsables hi érarchiques de tout conflit d ’intérêts personnel survenant dans l ’accomplissement de leurs tâches. Ils n ’exécutent aucun mandat au m épris du droit. Responsables hi érarchi- ques, collaborateurs et collaboratrices recherchent ensemble une solution par le dialogue.» Diverses mesures ont permis de garantir que ce code de comportement est connu de chacun dans l’administration fédérale. Il a ainsi été envoyé par courrier au domicile de tous les collaborateurs de l ’administration f édérale et les directions des offices ont été pri ées de le remettre à tous leurs nouveaux collaborateurs comme compo- sante des principes directeurs en mati ère de politique du personnel au sein de l’administration de la Confédération.4652 3 Acceptation d’avantages Le postulat «Prévention de la corruption » exige une r églementation type pour l’acceptation de cadeaux et d ’avantages pour les employ és des administrations publiques. Comme on l ’a mentionné au ch. 2.2, la nouvelle r églementation de droit p énal de l’acceptation d ’un avantage s ’applique depuis le 1 er mai 2000 (art. 322 sexies CP). Selon cette disposition, est puni de l ’emprisonnement ou de l ’amende celui qui «en tant que membre d’une autorité judiciaire ou autre, en tant que fonctionnaire, en tant qu’expert, traducteur ou interpr ète commis par une autorit é, ou en tant qu ’arbitre, aura sollicité, se sera fait promettre ou aura accepté un avantage indu pour accomplir les devoirs de sa charge ». Conform ément à l ’art. 322 octies CP, «ne constituent pas des avantages indus les avantages autoris és par le r èglement de service et ceux qui, de faible importance, sont conformes aux usages sociaux». Pour le personnel de l ’administration fédérale, les art. 21, al. 3, de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Conf édération (LPers; RS 172.220.1) et l ’art. 93 de l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Conf édération (OPers; RS 172.220.111.3) énoncent ce que sont des avantages autoris és par le règlement de service qui peuvent être acceptés. Selon ces prescriptions, les employ és de l ’admi- nistration fédérale ne doivent accepter que les avantages de faible importance con- formes aux usages sociaux dans l ’exercice des activit és proc édant du contrat de travail. Les d épartements peuvent cependant r égler plus en d étail ou interdire l’acceptation de tels avantages. Par cette réglementation, le Conseil fédéral renonçait à dessein à créer une définition rigide de l ’acceptation autorisée d’avantages pour le personnel f édéral. Il entendait bien plutôt permettre aux départements de développer une pratique en accord avec le contexte en vigueur. Il a ainsi tenu compte du fait que l ’acceptation d ’avantages devait être différemment appréciée suivant la situation. Le Conseil f édéral ne voit pas matière à déroger à cette ligne deux ans apr ès l’adoption de l ’ordonnance sur le personnel de la Confédération. Une réglementation générale par trop rigide n’est pas davantage indiquée aujourd’hui. Par contre, les d épartements (ou les offices lorsque les d épartements leur laissent cette possibilit é) pourront r égler de mani ère plus précise ou interdire l ’acceptation d’avantages dans des domaines d ’activité exposés à la corruption. L’application des prescriptions d écrites peut soulever des questions dans des cas particuliers. Pour cette raison, l ’annexe du pr ésent rapport fournit des informations sur la concr étisation du droit en vigueur fond ées sur les dispositions r égissant le statut du personnel de l ’administration f édérale. Elles devraient n éanmoins aussi permettre à d ’autres administrations publiques de trouver des solutions ad équates dans le cadre délimité par le Code pénal suisse. 4 Occupations accessoires des employés de la Confédération Dans son rapport du 12 mars 1999 sur les occupations accessoires des fonctionnai- res et les activit és professionnelles d ’anciens fonctionnaires, plus particuli èrement sous l’angle des conflits d ’intérêts, (FF 1999 9056), la Commission de gestion du4653 Conseil national avait critiqué plusieurs aspects de la réglementation de l’époque sur les occupations accessoires du pers onnel de la Conf édération. Dans ses r éponses du 12 janvier 2000 à ce rapport, le Conseil f édéral envisageait de tenir compte de ces critiques en élaborant le nouveau droit sur le personnel. Il a tenu ses engagements dans sa formulation de l’art. 91 OPers. Cette disposition tient en ces termes: «1 Les employés qui exercent une charge publique ou une autre activit é en dehors de celle qu’ils exercent dans le cadre de leurs rapports de travail a vec la Conf édé- ration doivent requérir une autorisation si cette charge ou activité: a. est r étribuée et mobilise l ’employé dans une mesure susceptible de compro- mettre ses prestations dans l ’activité exercée pour le compte de la Conf édé- ration; b. risque, de par sa nature, de g énérer un conflit avec les intérêts du service. 2 A moins que tout risque de conflit d ’intérêt puisse être écarté dans le cas particu- lier, l’autorisation est refusée notamment pour les activités suivantes: a. conseil ou repr ésentation de tiers pour des affaires qui font partie des tâches de l’unité administrative à laquelle appartient l’employé; b. activit és en rapport a vec des mandats exécutés pour le compte de la Conf é- dération ou que la Confédération doit attribuer à brève échéance. 3 Les employés informent leurs supérieurs des faits susceptibles de justifier l ’obliga- tion de demander une autorisation.» Cette réglementation permet de tenir ad équatement compte de chaque cas d ’espèce. Sous l’angle de la pr évention de la corruption, il faut souligner que l ’art. 91 OPers, indépendamment du taux d ’activité des employ és de la Conf édération, constitue la base légale d’une procédure d’autorisation lorsqu’une activité exercée hors de celle pratiquée dans le cadre des rapports de travail avec la Conf édération peut conduire à des conflits entre int érêt privé (hors du service) et int érêt du service. Dans le cadre de la procédure d’autorisation, il s’agit de décider en fonction du contexte si l ’occu- pation accessoire peut être aménagée de telle sorte que les conflits d ’intérêts poten- tiels ne deviennent pas réels. L’autorisation sera refusée si cela s’avère impossible. 5 Clause relative à l’intégrité morale dans les marchés publics La Commission des achats de la Conf édération a approuv é en septembre 2000 une clause relative à l’intégrité morale visant à éviter la corruption dans le secteur des marchés publics et l ’a adressée en novembre 2000 aux services adjudicateurs de la Confédération. La Commission des achats recommande d ’intégrer la clause dans le dispositif conventionnel concerné. L’actuel libellé de celle-ci est le suivant: «Le soumissionnaire s ’engage à prendre toutes les mesures permettant d ’éviter la corruption et à s ’abstenir en particulier d ’offrir ou d ’accepter toute lib éralité ou autre avantage.4654 En cas de violation de la clause relative à l ’intégrité morale, le soumissionnaire s’acquitte d ’une peine conventionnelle. Celle-ci correspond à 10 % de la somme fixée par contrat et s’élève à au moins 3000 francs par infraction. Le soumissionnaire prend note que toute violation de la clause relative à l’intégrité morale entra îne en principe l ’annulation de l ’adjudication ainsi que la d énoncia- tion anticipée du contrat, par l’adjudicateur, pour justes motifs.» 6 Services de contrôle internes Le postulat sur la pr évention de la corruption commande notamment d ’étudier les mesures suivantes: introduire le double contrôle dans les services de l’administration où sont prises des d écisions d’une portée financière considérable, s’agissant notam- ment des mandats confiés à l’extérieur et des march és publics; cr éer des services de contrôl e e t d e révision internes au sein des services pr écités; pr évoir une rotation périodique des titulaires de fonctions particulièrement exposées à la corruption. Ces mesures peuvent être entendues comme des éléments de syst èmes de contr ôle interne complets. Conform ément à la d éfinition de la Chambre fiduciaire, il faut comprendre par là (Chambre fiduciaire, Manuel suisse d ’audit MSA, tome 2: Audit, rapports, audit interne, 1re édition, 1998, p. 178): «Par ‹contrôle interne› (synonyme: syst ème de contr ôle interne), on entend toutes les procédures, méthodes et mesures ordonn ées par le conseil d ’administration, la direction et les autres organes responsables qui ont pour but d ’assurer un d éroule- ment correct de l ’activité de l ’entreprise. Les mesures organisationnelles de con- trôle interne sont int égrées dans les flux de travail de l ’entreprise, ce qui signifie qu’elles agissent parallèlement à l’exécution d’une opération, ou directement avant ou après celle-ci.» Le CDF a aussi soulign é l’importance de tels syst èmes au sein de l ’administration fédérale dans son rapport annuel 2000 (Rapport sur l ’activité du Contr ôle f édéral des finances en 2000, destiné à la Délégation des finances des Chambres fédérales et au Conseil fédéral, FF 2001 2292, ch. 2.3): «Lorsque la direction d ’un office fait l ’inventaire des risques auxquels elle est confrontée, lorsqu’elle règle clairement les comp étences de ses diff érents responsa- bles d’unité, ou lorsqu ’elle détermine les d écisions ou les transactions qui ne sont valables qu ’après confirmation par une seconde personne, elle renforce son con- trôle interne. Ces mesures lui permettront de mieux mettre en œ uvre sa politique de l’Office et de diminuer les risques de toute nature. Les principes de tenue r égulière de la comptabilit é et de pr ésentation des comptes exigent la mise en place d ’un tel contr ôle interne. Selon les normes éditées par la Chambre fiduciaire, le conseil d ’administration et la direction sont responsables de la mise en place et de la garantie d ’efficacité durable du contr ôle interne. Au sein de l ’administration f édérale, cette responsabilit é incombe notamment au Conseil fédéral et aux directions d’office. Pour le CDF, le degr é de d éveloppement du contr ôle interne mis en place par les offices est un des facteurs essentiels dans la planification des travaux d ’audit.4655 L’analyse des processus permet de d éterminer les risques, les mesures mises en place pour ma îtriser ces risques et l ’efficacité de ces mesures. Si les r ésultats de cette analyse sont satisfaisants, les proc édures sont s ûres et le risque d ’erreur diminue.» De plus en plus de syst èmes de contr ôle internes sont cr éés et étendus dans l ’esprit mentionné a u s e i n d e l’administration f édérale. Cette évolution est notamment encouragée par le CDF qui, par diverses mesures, sensibilise les cadres du plus haut niveau hiérarchique de l’administration fédérale aux questions des contrôles internes et appuie la mise sur pied et l ’amélioration de tels syst èmes. L’analyse des risques menée depuis 2001 dans l ’administration fédérale et se r éférant essentiellement aux risques liés aux responsabilités et garanties de la Conf édération devrait aussi accro î- tre la sensibilisation aux questions connexes. Les mesures particuli ères r éclamées par le postulat «Prévention de la corruption » comme le double contr ôle ou la rotation p ériodique des titulaires des fonctions fortement exposées à la corruption ne d éploient leur plein effet qu ’en tant que com- posantes d’un système de contr ôle interne global, adapt é aux sp écificités de l ’unité administrative concern ée. L ’intégration de mesures particuli ères dans un contexte plus vaste permet aussi de remplacer, le cas échéant, une mesure par une autre occasionnant moins d ’effets connexes n égatifs. Ainsi, lorsque la d éperdition de savoir li ée à la rotation des employ és dans un service d éterminé plaide contre l’introduction d’une rotation du personnel, il est souvent possible de faire tout aussi efficacement barrage aux menaces de corruption en n ’autorisant la conclusion d’affaires à décrire plus précisément qu’avec l’aval d’une seconde personne (double contrôle). La présence de systèmes de contrôle internes adéquats dans les différentes unités administratives importe plus que l ’introduction générale d’instruments isolés dans l’ensemble de l’administration. Les systèmes de contr ôle internes sous-tendent aussi l ’activité des services de con- trôle et de révision internes dont le postulat «Prévention de la corruption» encourage la création pour les services o ù sont prises des d écisions ayant une certaine port ée financière. Des syst èmes de contr ôle internes performants renforcent l ’efficacité de ces services. Dans l ’administration f édérale, des t âches de services de contr ôle et de r évision internes sont assum ées par les inspectorats financiers. De nouveaux services de ce genre ont été mis sur pied ces derni ères années dans plusieurs unit és organisation- nelles. Ailleurs, leur effectif a été renforc é. Le nombre d ’emplois (convertis en postes à plein temps) dans les inspectorats financiers de l ’administration f édérale n’était que de 30 environ au d ébut 1999, mais il est pass é à près de 50 à la fin de 2002. Le Conseil f édéral se f élicite du renforcement des syst èmes de contr ôle internes et des inspectorats financiers et soutient ce d éveloppement contribuant dans une mesure prépondérante à la concr étisation des buts vis és par le postulat sur la pr é- vention de la corruption.4656 7 Renforcement des services de contrôle des finances Le postulat relatif à la pr évention de la corruption demande que soit examin ée la question d’une augmentation du personnel des services de contrôle des finances. Au niveau fédéral, le nombre de postes du Contr ôle fédéral des finances a nettement augmenté ces derni ères années (73 emplois en 1999 contre 92 en 2002). F ace aux instances responsables de l ’autorisation des ressources financi ères, cet accroisse- ment a été justifié notamment par le fait qu ’en 1996 déjà un groupe de travail inter- départemental de la Conf édération avait demand é l’augmentation des effectifs pour lutter contre la corruption et que cette demande figurait à nouveau dans le postulat sur la prévention de la corruption. Il incombe aux cantons de d écider, sous leur propre comp étence et leur responsabi- lité, de l’effectif dont ils entendent doter leurs contrôles des finances vu l’autonomie dont ils jouissent pour leur organisation. La bonne collaboration entre les contr ôles des finances fédéraux et cantonaux permet un échange d’informations efficace dans le domaine de la lutte contre la criminalit é économique et contribue à ce titre à prévenir la corruption. 8 Cours destinés aux cadres et séminaires de formation Le postulat «Prévention de la corruption » exige d ’introduire une r éflexion sur la corruption dans les cours destinés aux cadres et les séminaires de formation. Réfléchir aux risques de corruption et aux possibilités de prévention concerne essen- tiellement deux groupes de personnes: d ’abord, de fa çon sp écifique, les employ és des services particuli èrement expos és à la corruption et ensuite les responsables hiérarchiques, de manière générale, à des fins de sensibilisation. Une nouvelle conception de la formation et du perfectionnement dans le secteur des marchés publics est actuellement à l ’étude au niveau f édéral. On examine dans ce contexte la meilleure mani ère de transmettre des informations sur les dangers de la corruption et les possibilit és de la combattre de mani ère efficace. En plus de l’information sur le cadre l égal (p. ex. droit p énal de la corruption, r églementations de l ’acceptation d ’avantages et des occupations accessoires relevant du droit du personnel, clause relative à l’intégrité morale), il conviendrait de mettre l ’accent sur des études de cas permettant d’illustrer des questions concrètes. Pour l’heure, la forme sous laquelle le sujet de la pr évention de la corruption peut être int égré dans les cours destin és aux cadres est encore à l ’étude. L ’analyse d’études de cas montrant aux responsables hi érarchiques à quelles questions d élica- tes leur quotidien peut les confronter est également envisageable. Outre l ’intégration du sujet de la pr évention de la corruption dans des formations avec un but d ’apprentissage plus global (comme la formation cit ée dans le secteur des march és publics et les cours destin és aux cadres), des manifestations isol ées peuvent contribuer à titre compl émentaire à renforcer cette pr évention. Citons à cet égard un séminaire organisé en 2001 par le CDF et l ’Office fédéral du personnel et qui vit près de quarante directeurs d’offices fédéraux se pencher sur la prévention de la criminalit é économique dans l ’administration f édérale. Une autre possibilit é réside dans l ’organisation par un office f édéral donn é d ’une manifestation, d ’une4657 demi-journée par exemple, destinée à tous les responsables hi érarchiques de l’office et aux employés actifs dans des services exposés à la corruption. 9 «Whistleblowing» La dénonciation («whistleblowing» en anglais) est en diverses circonstances encou- ragée au titre de mesure visant à prévenir la corruption. Font dans ce contexte figure de dénonciateurs ( «whistleblowers») les personnes qui d écèlent des cas de corrup- tion à leur poste de travail et les annoncent sur le plan interne ou en informent le public. Une intervention parlementaire, qui n ’a pas encore été traitée, demande une protection légale de ces personnes (Motion Gysin Remo du 7 mai 2003, Protection juridique pour les personnes qui découvrent des cas de corruption, 03.3212). Dans l’administration fédérale, il est d éjà possible aujourd ’hui de porter à la con- naissance du CDF des constatations attirant l ’attention sur des cas de corruption. Le CDF vérifie ces informations à l ’occasion de ses r évisions et les examine de plus près lorsqu’elles semblent plausibles. Le cas échéant, il d énonce le cas à l’autorité de poursuite p énale. Il traite par principe confidentiellement l ’origine de ces infor- mations. Une telle procédure présente l’avantage de rendre superflue la question de la protec- tion des informateurs contre des repr ésailles. Des inconv énients dans l ’élucidation des cas de corruption ne devraient se produire que rarement, puisqu ’un examen approfondi peut en g énéral garantir d ’autres moyens de preuve ind épendants, ren- dant inutile un t émoignage des personnes ayant donn é la premi ère indication. La procédure choisie correspond à la pratique de quelques autres pays et organisations (Etats-Unis, Australie, Grande-Bretagne, Commission de l’UE) exploitant des lignes téléphoniques ouvertes aux d énonciations ( «whistleblowing-hotlines»). Elle tient compte du fait qu ’en Suisse le statut de la fonction publique ne conna ît pas d’obligation g énérale de d énoncer pour les agents publics et instaure un climat propice à la communication sans encourager un esprit délateur indésirable. Le CDF informera prochainement de cette possibilité les services de l’administration fédérale susceptibles d ’être confront és à des indications de cas de corruption. Il s’agit surtout à ce propos des directions des offices f édéraux et du service de média- tion pour le personnel de la Confédération. 10 Remarques finales Les administrations publiques accomplissent des t âches d éfinies politiquement et utilisent des recettes fiscales pour les mener à bien. Les attentes à propos de l ’inté- grité des actes de l ’administration sont donc élevées. Il incombe au personnel admi- nistratif de r épondre à ces attentes. Ces derni ères années, nombre d ’administrations ont vu s’amorcer des changements culturels et sur le plan du droit du personnel qui ont amené à renforcer le r ôle de conduite des sup érieurs hiérarchiques et la respon- sabilité propre des collaborateurs. Il faut se f éliciter de cette évolution sous l ’angle de la prévention de la corruption également.4658 Comme le montre le présent rapport, de nombreuses dispositions aident le personnel à assumer sa responsabilit é. A cet égard, la pr évention de la corruption ne saurait prévenir totalement ce ph énomène, mais peut le r éduire à des cas isol és dans les- quels des sanctions relevant du droit p énal et du personnel doivent être prises. Formulée par le CCF dans son rapport du 26 mars 1998 «Risques de corruption et mesures de s écurité a u s e i n d e l’administration f édérale» (ch. 424), la r éflexion suivante s’avère des plus utiles pour trouver la bonne mesure en mati ère de préven- tion de la corruption: «Dans le domaine de la lutte contre la corruption comme dans d’autres secteurs de l’activité administrative, il importe de respecter le principe de la proportionnalité. … Il va de soi que les mesures de s écurité ou les contr ôles exces- sifs, voire l ’espionnage des collaborateurs, pourraient compromettre l ’efficacité de l’administration et nuire au climat de confiance. Il faut à tout prix éviter que cela se produise.» Le premier objectif du pr ésent rapport tient à l ’information du Parlement. Il peut néanmoins constituer du m ême coup un moyen d ’informer les cadres du plus haut niveau hi érarchique de la Conf édération sur l ’état actuel de la pr évention de la corruption ainsi qu ’un moyen d’accroître la sensibilisation aux questions soulev ées. C’est pour cette raison que le rapport et son annexe sont adress és à toutes les direc- tions d’office. On peut retenir pour r ésumer que les exigences du postulat sont remplies m ême s’il ne s ’agit pas pour chaque point particulier des mesures exactes qui avaient été proposées à des fins d’étude. Il s’est ainsi avéré plus adapté de donner aux diff éren- tes unit és d ’organisation des indications sur la concr étisation de l ’interdiction de l’acceptation d ’avantages plut ôt que de cr éer une r églementation type unifi ée et rigide. Pour ce qui est du centre de comp étence pour la lutte contre la corruption demandé par Transparency Switzerland, on soulignera que le Contr ôle fédéral des finances assume aujourd ’hui déjà nombre de fonctions d ’un tel centre. La cr éation d’une unité d’organisation particulière ne s’impose pas. Annexe: «L’interdiction d ’accepter des avantages dans l ’administration f édérale: précisions sur l’application des dispositions légales»4659 Annexe L’interdiction d’accepter des avantages dans l’administration fédérale: précisions sur l’application des dispositions légales 1 Dispositions l égales Deux dispositions du droit du personnel r èglent l ’acceptation d ’avantages par des employés de l’administration fédérale: l’art. 21, al. 3, de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Conf édération (LPers; RS 172.220.1) et l’art. 93 de l ’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (OPers; RS 172.220.111.3): «Art. 21 Obligations du personnel … 3 L’employé ne doit ni accepter, ni solliciter ou se faire promettre des dons ou autres avantages pour lui-m ême ou pour d ’autres personnes dans l ’exercice d’acti- vités procédant du contrat de travail.» (art. 21, al. 3, LPers) «Art. 93 Acceptation d’avantages (art. 21, al. 3, LPers) 1 Les avantages de faible importance conformes aux usages sociaux ne constituent pas des dons ou autres avantages au sens de l’art. 21, al. 3, LPers. 2 Les départements peuvent r égler en d étail ou interdire l ’acceptation de ces avan- tages. 3 En cas de doute, l ’employé examine avec son sup érieur si l ’avantage peut être accepté ou non.» (art. 93 OPers) Ces dispositions sont compl étées par le ch. 4, 1 re phrase, du code de conduite de l’administration générale de la Confédération adopté le 19 avril 2000: «Les collaborateurs et collaboratrices n ’acceptent, directement ou indirectement, aucun cadeau ou avantage susceptible de restreindre leur ind épendance et leur liberté d’action.» Outre le droit du personnel, le code p énal interdit l ’acceptation d ’avantages (art. 322sexies et 322 octies, ch. 2, du code p énal, CP; RS 311.0). A ce propos, nul ne peut être puni pour avoir accepté des avantages permis par le droit du personnel.4660 2 Application des dispositions l égales Des questions en rapport avec l ’interdiction d ’accepter des avantages se posent fréquemment dans la pratique quotidienne. La suite de ce document pr ésente quel- ques questions et apporte des éléments de réponse. Question 1: Les employés de la Confédération peuvent-ils accepter des cadeaux ou d’autres avantages dans le cadre de leurs rapports de travail? En principe non. Il est cependant permis d ’accepter des avantages de faible impor- tance conformes aux usages sociaux. A deux conditions toutefois: a. l ’acceptation de tels avantages n ’est pas limit ée ou interdite dans l ’unité administrative où travaillent les employés et b. l ’acceptation de tels avantages ne doit pas restreindre l ’indépendance et la liberté d’action des employés. Question 2: Qu’entend-on par «avantage de faible importance, conforme aux usages sociaux»? Tout d’abord, les avantages ne se limitent pas aux cadeaux en nature, mais incluent d’autres libéralités. Il peut s ’agir, par exemple, d’invitations à un repas, de cours de formation offerts (compl étés éventuellement par un programme de loisirs) ou de rabais accordés sur des marchandises ou des services. Quant aux notions d ’avantages «de faible importance » et «conformes aux usages sociaux», elles diffèrent selon les circonstances. En effet, ni le droit du personnel de la Conf édération, ni le droit p énal n ’indiquent de limite fixe, comme un montant précis en francs. La limite supérieure des avantages de faible importance ne saurait dépasser quelques centaines de francs. La limite sup érieure de ce qui est conforme aux usages sociaux est généralement bien inférieure. Le contexte particulier est toujours déterminant. La phrase du code de comportement citée au ch. 1 peut guider la d écision d’accepter ou non des avantages: rien de ce qui est susceptible de restreindre l ’indépendance et la liberté d’action des employés ne doit être accepté. En principe, il est recommand é d’informer son ou sa responsable direct(e) lorsqu ’on accepte un avantage. De cette manière, un tiers n ’ayant aucun int érêt personnel à l’acceptation dudit avantage est amené à contrôler si l’indépendance et la libert é d’action risquent d ’être restreintes. Si des doutes subsistent après en avoir référé à son supérieur, il est préférable de dire «non». Question 3: Qui est responsable de la bonne application des dispositions légales? La r éponse à cette question varie selon que l ’unité d ’administration concern ée possède, en plus des dispositions de la LPers et de l ’OPers, des dispositions particu- lières qui règlent en détail ou interdisent l’acceptation d’avantages: a. r éponse lorsque l ’acceptation d’avantages n’est pas r églée plus pr écisément ou interdite selon l’art. 93, al. 2, OPers: dans un tel cas, il incombe à chaque employé d’observer les prescriptions de la LPers et de l ’OPers. Il est recommandé d’informer son ou sa sup érieur(e)4661 lorsqu’on accepte des avantages. En cas de doute, il convient d ’examiner avec lui ou elle si l’avantage peut être accepté (art. 93, al. 3, OPers). b. r éponse si l ’acceptation d’avantages est réglée plus pr écisément ou interdite selon l’art. 93, al. 2, OPers: dans un tel cas, les d épartements (ou les offices, si les d épartements leur confient cette t âche) r èglent plus pr écisément ou interdisent compl ètement l’acceptation d’avantages. Chaque employé (et ses sup érieurs) est responsa- ble du respect des règles de détail ou de l’interdiction en vigueur. Question 4: Quand est-il utile de régler en détail ou d’interdire l’acceptation d’avantages de faible importance conformes aux usages sociaux? Il est indiqu é aux d épartements (ou aux unit és d’organisation qui d épendent d’eux) d’édicter des r ègles de d étail lorsqu ’un domaine est particuli èrement expos é à la corruption. C’est notamment le cas, outre les march és publics, pour un large spectre d’activités administratives qui ont des retomb ées économiques directes sur des tiers, comme en particulier le traitement d ’informations pr écieuses, l ’octroi d ’autorisa- tions, la préparation de taxations fiscales ou les contrôles étatiques de l’exécution du droit. Question 5: De quelle manière peut-on régler en détail l’acceptation d’avantages de faible importance conformes aux usages sociaux? Outre l ’interdiction compl ète, les r ègles de d étail sur l ’acceptation d ’avantages peuvent prévoir divers degr és, comme: l’obligation de communiquer tous les avan- tages acceptés ou certains d ’entre eux; l ’obligation d ’obtenir une autorisation pr é- alable ou une approbation apr ès coup; l ’obligation de remettre les avantages à l’employeur. Trois exemples de réglementations serviront d’illustration à ce propos. 1er exemple: tir é de «Comportement en cas de risque d ’indiscrétion ou de corrup- tion. Instructions du 6 septembre 1999 aux collaboratrices et aux collaborateurs du SG DFJP» «Avant d’accepter un cadeau de valeur n égligeable, les collaboratrices et les colla- borateurs du SG DFJP doivent s ’assurer qu’il ne restreint ni leur ind épendance, ni leur liberté d’action. L’acceptation de tout don est donc interdite aux collaboratrices et aux collaborateurs qui élaborent des d écisions ou des d écisions de recours aux- quelles l’auteur du don est intéressé. Pour exclure toute incertitude li ée à la valeur de telles attentions, l ’acceptation de tout cadeau de valeur négligeable au GS DFJP est soumise à la règle suivante: – les cadeaux d’une valeur supérieure à 100 francs doivent être refusés. Si par politesse le don n ’est pas retourné, il doit être remis à la direction de la sec- tion, avec information de son auteur. – les cadeaux d ’une valeur de 20 à 100 francs peuvent être acceptés pour un usage personnel si dans le cas particulier aucune r ègle de service ne l ’inter- dit. La direction de la section doit en être informée par écrit ou par e-mail.4662 – les cadeaux d ’une valeur inf érieure à 20 francs peuvent être accept és sans autre formalit é pour un usage personnel si dans le cas particulier aucune règle de service ne l’interdit. Les cadeaux ou les cachets remis aux conf érenciers, aux participants à des manifes- tations, émissions radio ou TV, etc., sont soumis aux m êmes règles si leur montant est inférieur à 100 francs. Sinon, la participation à une telle manifestation est assi- milée à l’exercice d’une activité accessoire …» 2e exemple: tir é de «Acceptation et remise de cadeaux », instructions du 1 er juin 2002 aux collaboratrices et aux collaborateurs de la Division rapatriements de l’Office fédéral des réfugiés (ODR) «3. Dans quels cas des cadeaux peuvent-ils être acceptés? 3.1 Acceptation de cadeaux de pers onnes en phase de renvoi Il est interdit d ’accepter tout cadeau d ’une personne se trouvant dans un processus d’exécution du renvoi. Sont assimil ées aux individus en phase de renvoi les personnes qui soutiennent de mani ère directe ou non un individu tenu de quitter le pays. Il peut s ’agir, par exemple, d ’avocats, de parents ou de comités de soutien. 3.2 Acceptation de cadeaux d ’autres personnes Avant d’accepter un cadeau de valeur n égligeable, les collaboratrices et les collaborateurs doivent vérifier qu’il ne restreint ni leur indépendance, ni leur liberté d’action. Les cadeaux d’une valeur inférieure à 100 francs sont consid érés comme de valeur négligeable. Ceux d ’une valeur sup érieure à 100 francs doivent être refusés. Si par politesse un cadeau n ’est pas retourn é, il doit être remis à la direction de la division, avec mention du nom de son auteur. La direction de la division informe l ’administration des finances de l ’acceptation du cadeau et de son utilisation. Les cadeaux en espèces ne doivent pas être acceptés. Si l’expéditeur ne peut être identifi é, l ’argent sera remis avec une note au chef du personnel, qui décide de son utilisation. Les autres recettes doivent être remises à l’admini- stration des finances. 3.3 Acceptation de cadeaux de compagnies a ériennes Les miles ou vols gratuits, les nuit ées payées et autres avantages ne doivent pas être acceptés pour un usage personnel. Il convient de toujours veiller à ce que la Conf édération en soit l ’unique b énéficiaire. De tels avantages (p. ex. rabais) doivent être mentionn és dans le dossier et annonc és à l’autorité supérieure.» 3 e exemple: r èglement du 1 er septembre 2000 sur l ’acceptation de dons à l ’Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL) «1 Acceptation de dons 1.1 L ’acceptation de dons est interdite. Cela vaut également pour les envois faits à l’adresse privée.4663 1.2 A titre exceptionnel, l ’acceptation de dons est admise dans les cas suivants: a. invitation à un caf é/apéritif lors d ’une manifestation sp écialisée/à titre exceptionnel, à un repas de travail; b. cadeaux publicitaires avec mention de la raison sociale; c. vin, s ’il est distribué au sein de l’office; d. pr ésents en nature, en remerciement d ’un exposé présenté. Les indem- nités nécessitent l’autorisation du chef du personnel. 2 Avantages 2.1 L ’acceptation d’avantages est interdite. 2.2 A titre exceptionnel, l ’acceptation d ’avantages est admise si, preuves à l’appui, ils sont accessibles à tous les employés de l’administration fédérale. 3 Invitation à des manifestations organisées par des fournisseurs 3.1 L ’acceptation d’invitations par des entreprises à des manifestations (visites, spectacles) ou des voyages gratuits est interdite. 3.2 L ’acceptation d’invitations par des entreprises à des manifestations sp éciali- sées nécessite l’approbation du chef de division compétent. 4 Information en cas de refus de lib éralités interdites La personne ou l ’entreprise ayant propos é une lib éralité interdite doivent être informées des raisons du refus par une lettre type de l ’OFCL. Dans tous les cas, il convient de pr éciser par écrit à la personne ou à la soci été ayant proposé la lib éralité interdite que les envois à l ’adresse privée ne sont pas admis.» Question 6: Comment peut-on renforcer parmi les employés la conscience du problème posé par l’acceptation d’avantages? Diverses strat égies sont envisageables. Quelques-unes sont pr ésentées ci-dessous, par ordre croissant de contrainte: – distribution des prescriptions en vigueur et d ’éventuelles règles plus pr éci- ses, – présentation du probl ème, lors de conf érences et autres manifestations d’information ou de formation destinées au personnel, – information dans le cadre de programmes d ’introduction destin és aux nou- veaux employés, – discussion lors des entretiens d ’évaluation et, éventuellement, fixation d’objectifs en matière de comportement avec les personnes particuli èrement exposées, – signature d ’une «déclaration anti-corruption » par les employ és (en m ême temps que le contrat de travail ou par la suite).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Rapport du Conseil fédéral sur la prévention de la corruption (en réponse au postulat «Prévention de la corruption» de la Commission des affaires juridiques du Conseil national du 30 juin 1999) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 28 Cahier Numero Geschäftsnummer 99.3388 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 22.07.2003 Date Data Seite 4648-4663 Page Pagina Ref. No 10 127 506 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.