2002-1334 5487 ad 01.023 Révision totale de l’organisation judiciaire fédérale Rapport additionnel de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats relatif au projet de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale concernant les rapports de travail et le traitement des juges du Tribunal pénal fédéral (Ordonnance sur les juges) du 23 mai 2002 1 Situation initiale D’après le Message du 28 février 2001 relatif à la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale (FF 2001 4000), le statut juridique des juges du Tribunal pénal fédéral (et du Tribunal administratif fédéral) est régi par la législation sur le person- nel de la Confédération. Demeure toutefois réservée l’indépendance judiciaire (c’est-à-dire en particulier la nomination pour une période de fonction et l’exclusion du salaire en fonction des prestations; FF 2001 4050; art. 11, al. 3, du projet de la loi fédérale sur le Tribunal pénal fédéral, LTPF) Le Conseil des Etats a en revanche décidé, le 6 décembre 2001, que les juges du Tribunal pénal fédéral – en tant qu’agents publics élus par l’Assemblée fédérale – ne doivent pas être soumis à la législation sur le personnel, mais à un statut qui leur soit propre. L’art. 11, al. 3, LTPF dans la version du Conseil des Etats se lit comme suit: Art. 11, al. 3, LTPF 3 L’Assemblée fédérale règle dans une ordonnance le rapport de travail et le traite- ment des juges. Par conséquent, l’Assemblée fédérale doit édicter l’ordonnance correspondante. 2 Les grandes lignes de l’ordonnance sur les juges 2.1 Généralités L’ordonnance sur les juges r églemente le traitement et les autres éléments n éces- saires des rapports de travail des juges. La densit é normative est – si l’on considère l’indépendance judiciaire et la position des juges similaire à celle des magistrats – délibérément concise (à titre de comparaison : il n ’existe presque aucune r églemen- tation pour les membres du Tribunal fédéral).5488 L’actuel projet s’inspire de: – l’ordonnance du 17 octobre 2001 concernant les employés nommés pour une durée de fonction (ordonnance sur la dur ée de fonction; RS 172.220.111.6), en particulier pour ce qui est de la conclusion et la cessation des rapports de travail ainsi que l’évolution du salaire; – l’ordonnance du 27 ao ût 2001 sur le personnel du Tribunal f édéral (OPersTF; RS 172.220.114; celle-ci vaut pour les greffiers du Tribunal fédé- ral mais non pas pour les juges f édéraux) pour le temps de travail (contr ôle personnel du temps de travail), les vacances, les congés; – l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Conf édération (OPers; RS 172.220.111.3), à laquelle il est fait des renvois, en particulier en ce qui concerne les prestations en cas de maladie, etc. 2.2 Les éléments relatifs aux rapports de travail des juges réglés dans la loi Les éléments importants des rapports de travail des juges du Tribunal p énal fédéral sont déjà réglés au niveau de la loi. Il en va ainsi de l ’élection, des activités incom- patibles, de l ’autorisation d ’exercer des activit és accessoires, de la dur ée de la p é- riode de fonction, la r évocation, le serment et la modification du taux d ’occupation pendant la période de fonction (cf. art. 5 à 11 LTPF). La responsabilit é patrimoniale et p énale est r égie par la loi f édérale du 14 mars 1958 sur la responsabilit é de la Confédération, des membres de ses autorit és et de ses fonctionnaires (loi sur la res- ponsabilité, LRCF; RS 170.32) et la loi f édérale du 26 mars 1934 sur les garanties politiques et de police en faveur de la Conf édération (loi sur les garanties politiques, LGar; RS 170.21) (art. 1, al. 1, let. c, LRCF et art. 4, al. 2 et 5, LGar, chacun dans la version annexée à la LTPF). En ce qui concerne la pr évoyance professionnelle, la loi f édérale du 23 juin 2000 régissant la Caisse f édérale de pensions (loi sur la CFP; RS 172.222.0) est aussi applicable aux juges du Tribunal p énal fédéral (art. 1, al. 1, let. e, de la loi sur la CFP dans la version annex ée à la LTPF). En revanche, les membre du Tribunal fédéral jouissent d ’un régime de pension particulier aux magistrats (cf. art. 3 ss de l’ordonnance de l ’Assemblée fédérale du 6 octobre 1989 concernant les traitements et la prévoyance professionnelle des magistrats; RS 172.121.1). 3 Traitement 3.1 Idée directrice Le traitement des juges du Tribunal p énal f édéral doit d ’une part être adapt é à l’activité à responsabilité des juges et à leur position élevée et doit être attractif en conséquence; d’autre part, il ne doit toutefois pas perturber le syst ème de r émuné- ration du personnel de la Conf édération et des cantons, et tenir compte du syst ème salarial de la Conf édération. Pour tenir compte de cette id ée directrice, ainsi que de la comparaison des salaires, (cf. sous ch. 3.2), la commission des affaires juridiques du Conseil des Etats (CAJ-E) juge la classe de traitement 33 (2002: 198 695 francs) convenable (cf. en détail les remarques à l’art. 5).5489 Selon la commission, les juges du futur Tribunal administratif f édéral doivent recevoir le même traitement que ceux du Tribunal p énal fédéral. Dès lors, la compa- raison des salaires ci-apr ès englobe aussi les fonctions actuelles de la juridiction administrative. 3.2 Comparaison des salaires En ce qui concerne la fixation du traitement des juges, la CAJ-E est partie de posi- tions comparables du pouvoir judiciaire. Les chiffres suivants concernent l ’année 2002. Dans les commissions f édérales de recours , qui seront remplac ées par le Tribunal administratif fédéral, les pr ésidents qui occupent leur fonction à titre principal se trouvent aujourd ’hui dans la classe de traitement 32 et plus (c ’est-à-dire 183 302 francs et plus), les pr ésidents des cours jusqu ’en classe 31 (175 638 francs) et les membres qui exercent leur fonction à titre principal dans la classe 28 à 29 (152 781 francs à 160 375 francs). Dans les services de recours des départements et du Conseil fédéral, qui seront aussi intégrés au Tribunal administratif fédéral, le classement des juristes se situe dans les classes 26 à 31 (139 515 francs à 175 638 francs). Si l ’on prend en consid ération le Tribunal p énal f édéral, les salaires des autorités d’instruction doivent aussi être soumis à comparaison. Dans les cantons, les postes de juge sont en g énéral évalués de fa çon plus élevée que les postes des juges d’instruction et des procureurs. Un regard sur les positions comparables du projet «efficacité» montre que les traitements des juges propos és ici se situent dans cette marge. Les juges d ’instruction f édéraux et les procureurs de la Conf édération sont classés dans la classe de traitement 31 (175 638 francs) et les juges d ’instruction fédéraux qui occupent une fonction dirigeante dans la classe de traitement 33 (198 695 francs). Les greffiers fédéraux sont en majorit é dans la classe 29 (160 375 francs); ils peu- vent cependant atteindre la classe 33 (198 695 francs). Les salaires des juges des tribunaux et des juges des tribunaux administratifs canto- naux varient, ils sont en moyenne d ’environ 190 000 à 200 000 francs (p. ex. SO: 200 000 francs; FR: 176 000 francs; VD: 205 300 francs; TI: 201 397 francs). Ils sont dans quelques endroits plus élevés (p. ex. AG: 222 880 francs; BE: 221 373 francs; SG: 224 364 francs; ZH: 250 700 francs). La rémunération des membres du Tribunal f édéral se prête seulement conditionnel- lement à comparaison, parce qu ’elle s’aligne sur la r églementation salariale spéciale des magistrats. Elle s ’élève à 80 % du traitement annuel d ’un membre du Conseil fédéral (art. 1 a, let. b, de l ’ordonnance de l ’Assemblée fédérale du 6 octobre 1989 concernant les traitements et la pr évoyance professionnelle des magistrats; RS 172.121.1), c ’est-à-dire, pour l ’année 2002, à 323 832.80 francs (RO 2001 3195).5490 4 Commentaire des dispositions Section 1 Objet Art. 1 L’article d écrit l ’objet de la r églementation pr évue dans l ’ordonnance: elle r ègle exclusivement les rapports de travail et le traitement des juges du Tribunal p énal fédéral (plus tard également du Tribunal administratif f édéral), mais pas des gref- fiers et autre personnel du Tribunal pénal fédéral. Section 2 Conclusion et r ésiliation des rapports de travail Art. 2 Conclusion des rapports de travail La conclusion des rapports de travail est fond ée sur une d écision de l ’Assemblée fédérale soumise à approbation ( al. 1). L’ordonnance sur la dur ée de fonction pr é- voit une réglementation analogue (art. 2). L’al. 2 dit que la commission judiciaire d étermine les détails des rapports de travail, notamment le début, le taux d ’occupation, le traitement initial et la pr évoyance pro- fessionnelle. La base l égale pour cette comp étence de la commission judiciaire doit être créée dans la LREC (art. 54 bis, al. 3bis). Il ne serait pas conforme à la hiérarchie et cela contredirait l ’exigence de discr étion que l ’Assemblée f édérale r ègle elle- même les d étails des rapports de travail. Dans la r ègle, la commission judiciaire réglera ces détails au préalable dans le cadre de la pr éparation des élections, de telle sorte que la personne élue puisse accepter l’élection en connaissant les conditions de travail. Il découle de l’indépendance judiciaire qu’on ne peut pas convenir de temps d ’essai pour les juges. Cela n’a pas besoin d’être mentionné explicitement. Art. 3 Durée des fonctions La durée des fonctions est régie par l’art. 9 LTPF. Elle est de six ans. Art. 4 Résiliation Le juge peut résilier les rapports de travail pour la fin de chaque mois moyennant un délai de congé de six mois. Le d élai est calculé de façon large, afin que l ’Assemblée fédérale ait suffisamment de temps pour proc éder à une élection de remplacement. Dans des cas particuliers, la commission judiciaire peut cependant accorder au juge un délai de congé plus court, lorsqu’aucun intérêt essentiel ne s’y oppose. Il va de soi que les rapports de travail prennent fin sans cong é lorsque le juge atteint l’âge ordinaire de la retraite ou d écède, et cela d écoule de l ’art. 9 LTPF. L ’art. 9a LTPF r égit un autre état de fait qui justifie une r ésiliation des rapports de travail (révocation pendant la durée de fonction). Il n’est pas nécessaire de répéter cela dans l’ordonnance sur les juges.5491 Section 3 Traitement Art. 5 Traitement Concernant la terminologie: conformément à l’art. 11, al. 3, LTPF, il est question de traitement et non pas de salaire. Le système suivant est valable: – Les juges sont class és dans la classe de traitement 33 selon l ’art. 36 OPers. Le traitement maximal que les juges peuvent obtenir correspond au montant maximal de l ’échelon d ’évaluation A de la classe 33 (en f évrier 2002: 198 695 francs). Cela est valable pour tous les juges. – Le point de d épart de l’évolution du salaire est le traitement initial. Celui-ci est variable. Il est fixé par la commission judiciaire et s ’élève au minimum à 80 % du montant maximal de l ’échelon d ’évaluation A de la classe 29 (en 2002: 128 300 francs). Selon la formation, l ’expérience professionnelle et générale ainsi que la situation sur le march é du travail, un traitement initial plus élevé peut cependant se justifier. Le montant minimal devrait plutôt être l’exception, pour les jeunes juges avec peu d ’expérience professionnelle par exemple. – L’évolution du salaire se fait de fa çon linéaire. Elle est – ind épendamment du traitement initial – de 3 % du montant maximal de l ’échelon d’évaluation A de la classe 33 (ainsi en 2002: 5960 francs), jusqu ’à ce qu’elle atteigne ce montant maximal. Exemple de calcul: quand le traitement initial correspond au montant minimal (128 300 francs), il faut compter environ douze ans pour que le montant maximal soit atteint. Art. 6 Allocation présidentielle Le président ou la pr ésidente du Tribunal p énal fédéral reçoit une allocation pr ési- dentielle non assur ée de 30 000 francs par ann ée. Cette allocation compense les tâches suppl émentaires assumées par le pr ésident (cf. art. 13, al. 2, LTPF). A cela s’ajoutent les frais de repr ésentation (cf. art. 14, al. 2, let. e, de l ’ordonnance sur les juges). Le vice-pr ésident ou la vice-pr ésidente du Tribunal p énal f édéral re çoit une allo- cation pr ésidentielle non assur ée de 20 000 francs par ann ée. Il doit repr ésenter le président en cas d’empêchement. Les pr ésidents ou pr ésidentes des cours du Tribunal p énal f édéral re çoivent une allocation présidentielle non assurée de 10 000 francs par année. Les fonctions pr ésidentielles ne sont pas compens ées avec des allocations assur ées, parce que ces fonctions sont exercées seulement pour une période limitée (deux ans) (cf. art. 13, al. 1, et 17, al. 1, LTPF). Art. 7 Indemnité de résidence, compensation du renchérissement, allocations pour charge d’assistance L’indemnité de r ésidence, la compensation du rench érissement et les allocations pour charge d ’assistance sont allou ées selon les dispositions sur les rapports de travail du personnel de l ’administration f édérale. Sont applicables par cons équent5492 les art. 15, al. 4, 16, 31, al. 1,et 2, LPers et les art. 43, 44 et 51 OPers. Des prescrip- tions spéciales pour les juges ne sont pas nécessaires dans ces domaines. Art. 8 Traitement du personnel engagé à temps partiel Le traitement, l’indemnité de résidence et les allocations des juges engag és à temps partiel sont adaptés à leur degré d’occupation. Section 4 Prestations sociales Art. 9 Les prestations dues par l’employeur aux juges en cas d’incapacité de travailler pour cause de maladie, d ’accident, d’invalidité, de service militaire, de protection civile ou de service civil et de maternit é, ainsi que les prestations de l ’employeur à verser aux survivants en cas de d écès d’un juge, sont allou ées selon les dispositions sur les rapports de travail du personnel de l ’administration f édérale. Sont applicables l’art. 29 LPers et les art. 56 à 63 OPers. Des prescriptions spéciales pour les juges ne sont pas nécessaires dans ces domaines. Section 5 Temps de travail, vacances, cong és Art. 10 Temps de travail Le temps de travail hebdomadaire ordinaire pour les juges employ és à plein temps correspond à 42 heures. Pour les juges employ és à temps partiel, le temps de travail hebdomadaire est r éduit en fonction du taux d ’activité (al. 1). On peut s ’attendre à ce que les juges, en fonction de leur position élevée, soient pr êts, dans l ’intérêt du bon fonctionnement de la justice, à travailler aussi parfois plus que le temps de travail hebdomadaire ordinaire. En cas de charge de travail extraordinaire, les présidents ou les présidentes des cours du Tribunal pénal fédéral peuvent ordonner de travailler plus d ’heures que le temps de travail hebdomadaire ordinaire (al. 2). La pr ésidence des cours d étient ainsi un outil de gestion qui lui permet, en cas de n écessité, c’est-à-dire lorsqu’une charge de travail extraordinaire l ’exige, d ’ordonner des heures de travail suppl émentaires obligatoires. Art. 11 Jours de congé Une réglementation analogue est prévue aux art. 40 OPersTF et 66 OPers. Art. 12 Vacances Une réglementation analogue est prévue à l’art. 41 OPersTF.5493 Art. 13 Congé Les juges qui doivent ou veulent interrompre leur travail sont tenus de faire une demande motivée à la direction du tribunal pour obtenir un cong é payé, partielle- ment payé ou non payé. La direction du tribunal tient compte dans une juste mesure, lors de l ’examen de la demande, du but du cong é et de la situation professionnelle. En pratique, des r ègles se développeront. Section 6 Frais Art. 14 L’art. 45 OPersTF pr évoit une r églementation analogue sur ce point. L ’ordonnance sur les juges se contente de renvoyer aux taux fixés pour le personnel de la Conf édé- ration. Il n’y a pas de raison que ce système ne soit pas valable pour les juges. Section 7 Obligations des juges Art. 15 Domicile Les juges doivent habiter en Suisse. Cette exigence ne r ésulte pas eo ipso des condi- tions d ’éligibilité pr évues à l ’art. 5 LTPF (droit de vote en mati ère f édérale). Les Suisses de l’étranger ont aussi la qualit é d’électeur. En outre, il n ’existe pas de res- triction pour les juges des tribunaux inférieurs de la Confédération (flexibilité). Art. 16 Secret de fonction La direction du tribunal fait office d ’autorité supérieure compétente pour lib érer du secret de fonction. Section 8 Disposition finale Art. 17 L’ordonnance sur les juges entre en vigueur en m ême temps que la loi sur le Tribu- nal pénal fédéral. 5 Conséquences financières Les conséquences financières ne diffèrent pas de celles qui ont été estimées dans le message concernant la r évision totale de l ’organisation judiciaire f édérale (cf. FF 2001 4273 ss). Pour évaluer les cons équences financi ères, le message s ’appuie sur une estimation des co ûts d’une étude de Ernst & Young du 25 septembre 2000. Cette étude se base, concernant les co ûts du personnel, sur la tabelle standard des salaires de l ’administration fédérale de l ’année 2000. Elle estimait, en ce qui con- cerne les juges, des coûts en personnel de 219 578 francs par année. Cette estimation5494 correspond à la classe de traitement 31 en l’an 2000 et contient toutes les cotisations sociales de l ’employeur (étude, p. 37). Le classement tel qu ’il est propos é dans ce projet d’ordonnance, c’est-à-dire un classement dans la classe de traitement 33 pour un traitement initial d ’au moins 80 % de la classe de traitement 29, se situe dans cette marge. Ainsi, au point de vue financier, le projet d ’ordonnance n’apporte pas de nouveauté essentielle par rapport au Message. Il est difficile d ’estimer de mani ère pr écise le montant concret des d épenses qui seront nécessaires pour couvrir le salaire des juges du Tribunal p énal fédéral, puis- que le nombre de juges qui seront nomm és et leur traitement effectif ne sont pas encore connus. On peut calculer les valeurs cadre (th éoriques), le minimum et le maximum. Pour ce faire, il faut partir des données suivantes: – Le Tribunal p énal f édéral comprend 15 à 35 postes de juge (art. 1, al. 3 LTPF). – Le traitement des juges s ’élève à au moins 80 % du montant maximal de l’échelon d ’évaluation A de la classe de traitement 29 (en 2002: 128 300 francs) et au maximum à 100 % du montant maximal de l ’échelon d’évaluation A de la classe de traitement 33 (en 2002: 198 695 francs). – Les co ûts bruts de personnel (y compris toutes les cotisations sociales de l’employeur et les indemnit és de r ésidence) correspondent, selon la tabelle standard des salaires de l ’administration fédérale de l ’an 2002, aux sommes suivantes: minimum: 169 316 francs; maximum: 266 414 francs. En partant de la donn ée (théorique) que le nombre des postes de juge sera de 15, et que tous les juges obtiendront le traitement minimal, les co ûts bruts pour le traite- ment des juges seront de 2 539 740 francs. En partant de la donn ée (théorique) que le nombre des postes de juge sera de 35, et que tous les juges obtiendront le traitement maximal, les co ûts bruts pour le traite- ment des juges seront de 9 324 490 francs. Les coûts n écessaires pour couvrir les salaires des juges se situent ainsi dans une fourchette de 2,6 millions à 9,3 millions de francs. Il faut partir de l ’idée que le Tribunal p énal fédéral va entamer sa premi ère ann ée avec 15 postes de juge. Si ces postes sont tous r émunérés avec le traitement maxi- mal, les co ûts s ’élèveront à 3 996 210 francs. A cela viennent s ’ajouter les allo- cations de la pr ésidence (30 000 francs), de la vice-pr ésidence (20 000 francs) et de la présidence des cours (3 × 10 000 francs). Il faut aussi consid érer que, face aux co ûts nécessaires au fonctionnement du Tribu- nal p énal f édéral, on trouve les mesures d ’économie du Tribunal f édéral. Sans la création du Tribunal p énal f édéral, des juges f édéraux suppl émentaires devraient être nommés pour permettre de traiter les recours suppl émentaires déposés suite au projet «efficacité». Leur salaire serait beaucoup plus élevé que celui des juges du Tribunal pénal fédéral.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Révision totale de l'organisation judiciaire fédérale. Rapport additionnel de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats relatif au projet de l'ordonnance de l'Assemblée fédérale concernant les rapports de travail et le traitement des... In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 36 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.023 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 10.09.2002 Date Data Seite 5487-5494 Page Pagina Ref. No 10 126 595 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.