2001-0525 2649 02.023 Message relatif à l’encouragement du logement à loyer ou à prix modérés du 27 février 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons pour approbation le projet de loi fédé- rale encourageant le logement à loyer ou à prix modérés, l’arrêté sur le financement correspondant pour les années 2003 à 2006 et le projet de modification de la loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements. De même, nous vous proposons de classer les interventions parlementaires suivan- tes: 1991 P 91.3068 Résumé des activités d’encouragement en matière de logement dans l’administration fédérale (N 24.9.91, Loeb) 2000 P 00.3220 Vérification des missions et de l’activité de l’Office fédéral du logement (N 22.6.00, Commission spéciale CN 00.016; E 3.10.00) 2001 P 00.3338 Encouragement de la construction de logements d’utilité pu- blique (N 5.6.01, Bader Elvira; E 5.12.01) Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 27 février 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 2650 Condensé L’art. 108 de la Constitution fédérale oblige la Confédération à prendre des mesures d’encouragement en faveur de l’offre de logements. Ce mandat consti- tutionnel a été confirmé par l’introduction de buts sociaux dans la Constitution fé- dérale ainsi que dans les débats sur la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Comme la nour- riture, la sécurité ou la formation, le logement est un besoin fondamental de l’être humain et les pouvoirs publiques doivent s’engager à fournir un logement à ceux qui ne peuvent pas s’en procurer par leurs propres moyens. De plus, la politique du logement, se situant à l’intersection de la politique économique et de la politique sociale, contribue à la paix sociale, à l’intégration des différentes générations et des populations étrangères ainsi qu’à une meilleure a cceptation des bouleverse- ments économiques. Elle permet ainsi de décharger les services sociaux. De bonnes conditions de logement et d’habitat sont également un atout majeur pour la place économique suisse, dont les entreprises à forte valeur ajoutée tiennent compte pour choisir leur site d’implantation. A l’heure actuelle, le mandat constitutionnel est principalement rempli par la loi fé- dérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l’a ccession à la propriété de logements (LCAP). C’est dans ce cadre que le Parlement a voté sept crédits- cadre, le dernier en 1997 pour une durée allant de 1998 à l’an 2000 au moins. Au cours des 26 dernières années, les moyens ainsi dégagés ont permis l’acquisition, la construction ou la rénovation de près de 130 000 logements. Les résultats des étu- des menées ont montré que la LCAP avait largement atteint les objectifs de politi- que sociale qui avaient été fixés. La crise immobilière et la récession éc onomique des années 90 ont cependant plongé l’encouragement LCAP dans de graves diffi- cultés. La chute des prix de l’immobilier s’est particulièrement fait sentir sur les en- gagements de cautionnement, qui ont dû être honorés. Par ailleurs, l’augmentation du nombre de logements vacants, la réduction des coûts de la construction et la stagnation, voire la diminution des loyers et des salaires ont fait ressortir les fai- blesses et les inconvénients du système en vigueur. Les conditions existant sur le marché du logement ont entre-temps considérable- ment changé. Sur les marchés régionaux qui sont tendus, les prix et les loyers ont augmenté et les groupes de population économiquement défavorisés ont été touchés de plein fouet par la hausse des charges de logement ou la restriction de l’accès au marché. Le secteur du logement présente également des défauts à cause de son faible taux de logements en propriété, de son énorme besoin de rénovation et des difficultés de financement des maîtres d’ouvrage d’utilité publique, qui sont tradi- tionnellement les fournisseurs de logements des ménages économiquement ou socialement défavorisés. La nouvelle loi fédérale encourageant le logement à loyer ou à prix modérés (loi sur le logement, LOG) s’attache à résoudre ces problèmes. Afin de compléter l’offre du marché, elle entend promouvoir une offre de logements locatifs à loyer modéré destinée aux personnes et aux ménages économiquement défavorisés, encourager 2651 l’accession à la propri été de logements à prix mod éré ainsi que renforcer la posi- tion des ma îtres d’ouvrage et des organisations d ’utilité publique et am éliorer les bases de connaissance et de décision en matière de logement. Comparés à ceux de l ’encouragement actuel, les objectifs de la future intervention de l’Etat sur le march é du logement sont moins nombreux et les aides plus cibl ées. Mais la caract éristique principale du changement de syst ème prévu réside surtout dans le choix du dispositif d ’encouragement. L ’instrument de l ’abaissement de base, au demeurant tr ès controvers é, est remplac é par un syst ème de pr êts. Des prêts accordés directement par la Conf édération comme aides au financement doi- vent tout d ’abord permettre aux ma îtres d ’ouvrage de r énover, de construire ou d’acquérir des logements bon march é. La réduction des coûts du logement pour les béné- ficiaires est obtenue gr âce à la r éduction d ’intérêts consentie sur ces pr êts. Cette mesure s’applique aux logements en location et en propri été. Ensuite, les arri ère- cautionnements accordés actuellement par la Conf édération aux établissements de cautionnement hypothécaire sont maintenus pour les «ménages à revenu seuil», qui veulent accéder à la propriété, mais ne disposent pas de capitaux propres suffisants pour le faire. Enfin, les aides aux ma îtres d’ouvrage et aux organisations d ’utilité publique ainsi que les mesures en faveur de la recherche, qui ont fait leurs preuves jusqu’à présent, sont également reprises dans la LOG. Par ailleurs, l ’Office fédéral du logement prend en charge, en tant que centre de compétences en mati ère de logement, l ’administration des pr êts hypoth écaires accordés en vertu de l’arrêté fédéral du 7 octobre 1947, qui a été abrogé en 1993. Dans le présent message est également proposée une modification de la LCAP, qui doit autoriser, dans certains cas sp écialement décrits, la fin avant terme de l ’aide fédérale selon la LCAP. En annexe au pr ésent message se trouve enfin un arr êté f édéral pour un cr édit- cadre de quatre ans, qui prévoit pour les années 2003 à 2006 – 496,4 millions de francs pour les prêts et les participations au capital; – 1775 millions pour les engagements éventuels. Ces moyens doivent permettre de financer la r énovation, la construction ou l ’acqui- sition de pr ès de 6000 logements en location ou en propri été pendant les quatre prochaines années. Pour les engagements de garantie, 1400 millions de francs vont servir à cautionner les emprunts émis par la Centrale d ’émission pour la construc- tion de logements (CCL). De ces fonds, 740 millions de francs serviront à couvrir le remboursement des emprunts qui arriveront à terme. Le reste, soit 660 millions de francs, sera utilisé pour cautionner de nouveaux emprunts émis par la CCL.2652 Message 1 Partie générale 1.1 Remarques préliminaires 1.1.1 Base actuelle de l’encouragement à la construction et à l’accession à la propriété de logements En introduisant en 1972 l ’art. 34 sexies dans la constitution, la Conf édération s ’est engagée à veiller durablement à l’offre de logements. Ce mandat a été confirmé dans la nouvelle Constitution de 1999 et l ’«accès aux logements appropri és» y a été inscrit parmi les buts sociaux. Actuellement, deux lois f édérales garantissent l’exécution de ce mandat constitutionnel: La loi f édérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l ’accession à la propriété de logements (LCAP), qui est entr ée en vigueur le 1er janvier 1975 et pour laquelle les Chambres fédérales ont voté sept crédits-cadre1. La loi f édérale du 20 mars 1970 concernant l ’amélioration du logement dans les régions de montagne (LALM), qui a été prorogée jusqu’en 2005 au plus tard par le Parlement lors de la session d’hiver 2000. 1.1.2 Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches: confirmation du mandat fédéral L’encouragement à la construction et à l’accession à la propriété de logements a été réexaminé dans le cadre de la r éforme de la p éréquation financière et de la r éparti- tion des t âches entre la Conf édération et les cantons (RPT). Les propositions envoyées en consultation en avril 1999 en vue de la r éalisation du projet RPT prévoyaient de déléguer cette tâche aux cantons. Cette id ée s’est heurtée à une forte opposition. Ses d étracteurs ont notamment argu é du fait que l ’encouragement à la construction et à l ’accession à la propri été de logements était li é à des domaines éminemment politiques tels que l ’aménagement du territoire, le droit du bail ou à la propriété fonci ère, dont les fondements juridiques étaient établis par la Conf édé- ration. Par ailleurs, le march é du logement d épasse les fronti ères des cantons. D ’où la nécessité d’une instance qui en aurait une vision globale et sup érieure. En outre, les petits cantons en particulier, faute de ressources, n ’ont pas les moyens de promouvoir l ’accession à la propri été, de soutenir les ma îtres d ’ouvrage d ’utilité publique, de financer la recherche, les aides au financement ni de r éduire les diffi- cultés de logement que rencontrent les personnes âgées ou handicap ées. Il en va de même pour la participation aux échanges d ’informations et d ’expériences au sein des diff érents comit és internationaux comme l ’ONU-Habitat ou la Commission économique pour l’Europe (CEE) de l ’ONU. De plus, en cas de retrait de la Conf é- dération, les diff érentes l égislations cantonales viendraient remplacer le r égime d’encouragement fédéral qui s’applique actuellement à tout le pays. Il faudrait alors réaménager ou développer les administrations cantonales comp étentes en la matière. 1 L’annexe A1 présente une vue d’ensemble des moyens votés avec les crédits-cadre.2653 Les dépenses administratives risquent de s ’accroître considérablement car la Conf é- dération va devoir suivre pendant 30 ann ées encore les engagements qu ’elle a pris dans le cadre de la LCAP. Enfin, certains ont également invoqué le fait que la poli- tique actuelle n ’était plus adapt ée à la nouvelle donne économique et sociale et qu’elle devait être revue et corrigée. La délégation responsable du projet RPT a pris en consid ération les r ésultats de la procédure de consultation et a retiré du projet tout le volet de l’encouragement géné- ral à la construction et à l’accession à la propriété de logements en septembre 2000. Dans son message du 14 novembre 2001 relatif à la RPT, le Conseil f édéral a proposé de ne transf érer aux cantons que les mesures d ’amélioration du logement dans les r égions de montagne. Quant à l ’avenir de l ’encouragement g énéral à la construction et à l ’accession à la propri été de logements, le Parlement devait en décider dans le cadre d’un projet séparé. 1.1.3 Interventions parlementaires Dans son message du 19 f évrier 1997 concernant l ’octroi de cr édits de programme destinées à encourager la construction et l ’accession à la propriété de logements2, le Conseil fédéral avait qualifié sa nouvelle demande de cr édits de solution transitoire. Contrairement à ce qu’il avait fait dans les projets pr écédents, il n’y requérait qu’un crédit s’étendant sur trois ans (1998 à 2000). Dans le m ême temps, La Commission fédérale pour la construction de logements (CFCL) était chargée de r éexaminer la politique men ée en mati ère de logement. Elle a rendu son rapport et pr ésenté ses recommandations sur la future politique du logement au D épartement f édéral de l’économie le 25 janvier 19993. Le 8 octobre 1999, le conseiller national Hegetschweiler demandait, dans une inter- pellation, comment le Conseil f édéral pensait couvrir la p ériode entre la fin de l ’an 2000 et la d écision d éfinitive concernant la RPT, respectivement son entr ée en vigueur. Le Conseil f édéral a r épondu qu ’il entendait continuer l ’encouragement au-delà de l ’an 2000 en le maintenant au niveau minimum autoris é par les cr édits déjà votés. Il a également fait savoir que la r éflexion sur la poursuite d ’un dispositif de politique du logement allait se concr étiser sur la base des propositions faites par la CFCL. En juin 2000, le Conseil f édéral a clarifié sa position quant à l’avenir de la politique du logement. Cette attitude s ’explique par le d épôt de la motion sur les grandes lignes du 29 mai 2000 par la commission sp éciale du Conseil national, qui r éclamait un examen des t âches et de l ’activité de l ’Office fédéral du logement. Le Conseil fédéral a alors annonc é qu’il formulerait sa position sur l ’objectif, la portée et l’am- pleur de la future politique d ’encouragement à la construction et à l’accession à la propriété de logements dans un message qui serait vraisemblablement adopt é à l’attention du Parlement avant fin 2001. Ainsi, une nouvelle l égislation pourrait entrer en vigueur dès 2003. 2 FF 1997 II 697 3 Encouragement à la construction de logements et à l’accession à la propriété – Quel avenir? Recommandations de la Commission fédérale pour la construction de logements concernant la future politique du logement de la Confédération, Bulletin du logement, volume 67, Granges 1999.2654 En juin 2000 également, la conseill ère nationale Bader exigeait, dans une motion, que le Conseil f édéral propose imm édiatement, sur la base de la LCAP et à titre de mesure transitoire jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle l égislation, un nouveau crédit-cadre pour les ann ées 2001 à 2003 afin de financer les pr êts accord és aux maîtres d’ouvrage d’utilité publique. Eu égard aux travaux entrepris sur la LOG, le Conseil f édéral a propos é de transformer la motion en postulat. L ’intervention a finalement été adoptée par les deux Chambres fédérales sous forme de postulat. 1.2 Réflexion sur l’engagement de l’Etat dans le secteur du logement Les interventions publiques dans le domaine du logement ont toujours été contes- tées; les r ésultats de la proc édure de consultation sur le nouveau projet de loi le confirment. En effet, pour les d étracteurs de l ’intervention des pouvoirs publics, le logement est un besoin priv é que chaque individu doit satisfaire par lui-m ême selon ses moyens personnels et financiers, dans le cadre de l ’économie de march é. De plus, l ’offre de logements en Suisse a atteint un tel niveau que les interventions publiques n’ont plus lieu d’être. L’Etat doit donc se contenter de laisser faire le plus possible les forces du marché. A l’opposé, les défenseurs de l’engagement de l’Etat dénoncent les disparit és quant à l ’offre de logements, les difficult és des m énages économiquement d éfavorisés à trouver un logement qui soit à la fois appropri é et abordable ainsi que les p énuries de logements, qui sont r écurrentes. Ils revendiquent un «droit au logement », qui ne peut exister qu’avec un engagement accru des pouvoirs publics dans ce domaine. Pour le Conseil fédéral, ces deux positions sont trop radicales et il ne peut souscrire à aucune d ’entre elles. Mais il n ’est pas question de contester la responsabilit é fondamentale des pouvoirs publics en mati ère de logement ni, pour la Conf édé- ration, de s’y soustraire, surtout après la décision de la RPT et les raisons invoqu ées pour la motiver. 1.2.1 Motifs de l’engagement de l’Etat La décision du Conseil fédéral de continuer, à l’avenir, à s’engager dans le dévelop- pement du secteur du logement procède de la réflexion suivante: – Comme la nourriture, la s écurité ou la formation, le logement est un besoin fondamental de l ’être humain. Un Etat responsable ne peut éviter de s’engager à fournir un logement à ceux qui ne peuvent pas s ’en procurer par leurs propres moyens. L ’accès au logement est un des buts sociaux inscrits dans la Constitution f édérale et, dans tous les pays occidentaux, la politique du logement fait partie des tâches traditionnelles de l’Etat. – La politique du logement est un moyen de pr évention sociale. Elle contribue à maintenir la paix sociale, à éviter des effets de vandalisme ou de d égra- dation, à assurer l ’intégration des diff érentes générations et des populations étrangères, à mieux accepter les mutations économiques et ainsi à all éger le poids de la pr évoyance et de l ’action sociale. Mais surtout, de bonnes conditions de logement et d ’urbanisation constituent un atout pour la place2655 économique suisse; elles sont consid érées par les entreprises à forte valeur ajoutée comme des avantages pour choisir leur site d’implantation. – La politique du logement influence aussi les autres domaines politiques tout en faisant elle-même partie d’un ensemble d’intérêts dans lesquels l’Etat occupe depuis toujours une place pr épondérante voire exclusive comme, par exemple, le droit du bail, l ’aménagement du territoire, la pr évoyance vieillesse, les droits réels, le développement économique régional, la protec- tion de l’environnement, la politique des transports et le régime fiscal. – Le logement joue un rôle capital dans l’économie, étant très lié aux marchés des terrains, de la construction et des capitaux. En principe, l ’espace habita- ble doit être construit, puis r éparti selon les règles de l’économie de marché. Le marché du logement subit pourtant de fortes tensions cycliques. L ’offre n’est pas élastique, ce qui se traduit régulièrement, en cas d’augmentation de la demande, par une forte majoration des prix et conduit à un renforcement du droit du bail. Le logement en tant que bien économique possède en outre des caractéristiques spécifiques qui ne peuvent pas s’inscrire dans le mode et les règles de fonctionnement du march é. Le processus du march é débouche sur des résultats qui tiennent trop peu compte des besoins r éels et des possi- bilités de la population dans son ensemble. Les m énages à revenu modeste sont oblig és de consacrer une trop grande part de leurs ressources dispo- nibles à un logement appropri é. D ’autres m énages sont discrimin és par le marché. La politique du logement doit alors att énuer l ’impact des cycles économiques et compenser en partie les dysfonctionnements du marché. – La politique du logement permet de remplir certaines t âches traditionnelles de l’Etat et notamment la mise en place d ’une infrastructure, l ’instauration de conditions-cadre économiques optimales, la promotion de la culture, l’établissement de statistiques, le soutien à la formation, à la recherche et au développement, en particulier dans les secteurs d ’activité constitu és de petites entreprises et manquant du potentiel n écessaire pour les travaux fondamentaux. Elle contribue également à la réalisation d’objectifs d’intérêt général comme l’encouragement à l’accession à la propri été, la pr évoyance- vieillesse, l ’adaptation aux besoins des handicap és ou la promotion du développement durable. 1.2.2 Nécessité d’une aide fédérale continue et régulière Le degré d’intervention des pouvoirs publics sur le logement est fix é en fonction de la situation existante et des problèmes à résoudre. Même en période de détente sur le marché, il serait imprudent de renoncer complètement à l’encouragement et à l’enga- gement financier des pouvoirs publics. Une politique de «stop and go » n ’est pas judicieuse en mati ère de logement. Le march é du logement se caract érise par une forte dynamique et la situation peut, contre toute attente, tr ès rapidement varier, comme cela s ’est produit il n ’y a pas si longtemps. La politique du logement doit anticiper les éventuels changements pour pouvoir r éagir. Il lui faut donc un disposi- tif souple et flexible, capable de s ’adapter à diff érentes situations et à diff érents besoins, et qui porte également sur une longue dur ée. Les dysfonctionnements du marché peuvent être contr és au mieux par une politique continue et r égulière prévoyant un engagement de base permanent.2656 La Confédération ne peut et ne doit cependant pas se charger de la résolution de tous les problèmes en matière de logement. Les mesures prises au niveau f édéral doivent se limiter à un approvisionnement de base à l’échelle nationale. Cela consiste, par exemple, à apporter un soutien de base constant aux diff érents acteurs qui intervien- nent sur le marché et œ uvrent à l’intérêt commun. En fonction du besoin et de la si- tuation, ces mesures peuvent être compl étées par d ’autres prestations cantonales et/ou communales. Il faut n éanmoins veiller à cet égard que ces derni ères n’aillent pas à l ’encontre des principes de la r éforme de la p éréquation financi èr e e t d e l a répartition des t âches. Il s ’agit notamment d ’éviter les effets de recoupement financier. 1.3 Pourquoi une nouvelle politique d’encouragement? 1.3.1 Eléments du dispositif actuel La loi f édérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l ’accession à la propriété de logements (LCAP) constitue le cadre actuel pour mener une action glo- bale sur le logement en général. Elle ne vise pas seulement l’abaissement du coût du logement, qu’il s’agisse des loyers ou des charges qui p èsent sur les propri étaires. Elle doit également renforcer les bases de l ’ensemble de la construction de loge- ments en mettant en place un droit à l’équipement appropri é, des aides à l’équipe- ment et à l’acquisition de terrain ainsi qu’en lançant et en soutenant des programmes de recherche et de rationalisation. Pour ce faire, elle prévoit les instruments suivants: Acquisition de réserves de terrain En cautionnant les crédits pour l’achat de terrain et les intérêts induits, la Confédéra- tion permet aux ma îtres d’ouvrage d’utilité publique disposant d ’un capital propre limité d’acquérir assez t ôt du terrain et de diff érer le paiement des int érêts entre le moment de l’acquisition du terrain et le début des travaux de construction. A la suite de la crise de l’immobilier, cette aide a été suspendue en 1995. Aide en matière d’équipement Cette aide, au demeurant tr ès peu demand ée, a pour but d ’accroître l ’offre de terrains à bâtir équipés et à abaisser le niveau des prix. Elle consiste en un caution- nement des pr êts pour l ’équipement g énéral et le raccordement ainsi qu ’en un financement des int érêts d’un montant, selon le niveau des taux, de 10 à 15 % des frais d’équipement imputables. Recherche sur le marché du logement et sur la construction Le soutien à la recherche sur le marché du logement et sur la construction ainsi qu ’à la rationalisation de cette derni ère permet d’améliorer les connaissances et les bases de r éflexion et de d écision de la construction de logements. La Conf édération est aussi habilitée à édicter des prescriptions sur la construction dans le but de la ratio- naliser. Jusqu’à présent, elle n’a jamais fait usage de ce droit. Mise à disposition de capitaux En cas d ’assèchement du march é des capitaux, la Conf édération peut assurer le financement de la construction de logements en accordant elle-m ême des pr êts. Jusqu’à présent, elle n’a pas non plus fait usage de cette compétence.2657 Mesures d’encouragement en faveur des maîtres d’ouvrage et des organisations d’utilité publique La Confédération peut accorder des pr êts directs aux ma îtres d’ouvrage à titre indi- viduel. Elle met par ailleurs à la disposition des organisations fa îtières des moyens pour alimenter un Fonds de roulement, qui leur permet de fournir à leurs membres des prêts à taux préférentiel pour réaliser des projets de construction. La Conf édération peut également participer au capital des ma îtres d ’ouvrage d’utilité publique. Avec la Centrale d ’émission pour la construction de logement (CCL), le secteur de la construction de logements d ’utilité publique dispose en outre d’un instrument de financement dont les ressources proviennent directement du marché des capitaux et sont distribu ées aux ma îtres d ’ouvrage. Ces emprunts sont garantis par la Confédération. Aide au financement et mesures destinées à abaisser le coût du logement Ces aides et mesures sont les principaux instruments du dispositif d ’encouragement actuel. Elles servent à la construction, à l ’acquisition ou à la r énovation d ’im- meubles en location ou en propriété. Il s’agit des – Cautionnements garantissant des pr êts hypothécaires jusqu’à 90 % des frais d’investissement. – Avances remboursables soumises à intérêts permettant d’abaisser les charges effectives en dessous du niveau couvrant les co ûts (abaissement de base). Elles doivent être rembours ées, int érêts compris, dans un d élai de 30 ans. Pour ce faire, les loyers abaiss és sont p ériodiquement relev és d ’un certain pourcentage. – Abaissements supplémentaires à fonds perdu r éservés aux ménages qui ren- contrent des difficultés financières. Ils sont limités dans le temps et accord és à condition que les prescriptions d ’occupation et les limites de revenu et/ou de fortune soient respect ées. Leur montant est fix é en fonction des frais d’investissement (pourcentage). 1.3.2 Bilan et effets de l’encouragement dans le cadre de la LCAP Jusqu’à la fin de l ’an 2001, pr ès de 107 000 logements ont b énéficié de l’aide fédé- rale directe accordée dans le cadre de la LCAP. Le graphique en annexe (annexe A2) illustre l’évolution du volume de l’encouragement depuis 1976. Le volume de l ’encouragement a beaucoup vari é au fil du temps. Cette irr égularité s’explique notamment par le changement des conditions-cadre économiques et la plus ou moins grande disponibilit é de fonds publics. Le volume des demandes au début des ann ées 90 est particuli èrement repr ésentatif: il refl ète la faiblesse de l’offre de logements et le niveau tr ès élevé des taux d ’intérêt qui s évissaient alors ainsi que les bouleversements qui ont marqu é les march és foncier et immobilier à cette période. En 1991, pour des raisons de politique conjoncturelle et r égionale, le Parlement est intervenu en augmentant massivement les moyens consacr és à l’encouragement. En 1993, un sommet a été atteint avec le financement de plus de 13 000 logements. Depuis, le volume de l ’encouragement a été constamment r éduit pour se situer en deçà de 2000 unités.2658 Parmi les logements ayant fait l’objet de l’aide fédérale directe, un tiers sont en pro- priété, deux tiers en location, ces derniers appartenant pour moiti é à des coop érati- ves, des fondations ou d ’autres collectivités de droit public, pour moiti é à d’autres personnes morales, des particuliers ou des investisseurs institutionnels. Il faut y ajouter les quelque 20 000 logements dont la construction ou la r énovation a été indirectement financée par les organisations d’utilité publique. Deux évaluations portant sur les effets de l’encouragement dans le cadre de la LCAP ont été effectuées au d ébut des ann ées 90. L ’organe parlementaire de contr ôle de l’administration s ’est en outre pench é lui-m ême sur la LCAP 4. L ’étude sur l’encouragement à l’accession à la propri été5 a conclu que, malgr é un certain effet d’entraînement, le groupe cible était atteint. La LCAP contribue à soutenir en prio- rité les jeunes familles dont les revenus ne permettent pas encore d ’accéder à la pro- priété sans une aide au financement. De nombreux propri étaires remboursent avant terme les avances au titre de l ’abaissement de base, ce qui indique que la LCAP sert souvent d’«aide au démarrage». L’évaluation de l ’impact de l ’encouragement sur le secteur locatif 6 a abouti à des résultats positifs similaires. D’un point de vue de politique sociale, le système LCAP a là encore r épondu aux attentes jusqu ’au d ébut des ann ées 90. Les groupes vis és sont atteints: par rapport à la moyenne nationale, les m énages à revenu modeste, les familles avec enfants et les personnes âgées sont tr ès largement repr ésentés au sein de la population des locataires des logements LCAP. Pr ès de 60 % de ces locataires recourent également aux abaissements suppl émentaires non remboursables et plus d’un quart de ces logements sont occupés par des personnes âgées ou handicapées. Il est de plus incontestable que la LCAP a contribué à la consolidation de la position des maîtres d’ouvrage d’utilité publique et de leurs organisations fa îtières, de même qu’elle a servit la recherche sur le logement. Cette derni ère a permis d ’élaborer des outils qui, à l ’instar du syst ème d’évaluation des logements (SEL), de la m éthode servant à calculer les co ûts de r énovation ou d ’autres guides et manuels, sont tr ès souvent utilis és . S u r l e p l a n législatif, les travaux sur l ’utilisation des fonds de la prévoyance professionnelle pour l’acquisition d’un logement en propriété, les études sur les formes d ’habitat groupé ou, plus r écemment, les propositions sur la «petite propriété de logements» ont ouvert de nouvelles perspectives. L ’examen périodique de la situation et des tendances de l ’évolution du marché du logement comme l’éva- luation des mesures d ’encouragement déjà prises influencent les d écisions qui sont prises au niveau politique. Les travaux de recherche relatifs à la participation et ceux relatifs à l ’approvisionnement en logements des groupes marginaux ont été tr ès utiles. 4 Efficacité de la loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements (LCAP), Organe parlementaire de contrôle de l’administration, Berne 1996. 5 Wohneigentumsförderung durch den Bund/Die Wirksamkeit des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz, Bulletin du logement, volume 55, Berne 1993 (non traduit, n’existe qu’en allemand). 6 Les aides fédérales pour la construction de logements locatifs / Exécution et effets de la loi encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements (LCAP), Bulletin du logement, volume 59, Berne 1995.2659 1.3.3 Problèmes de l’encouragement dans le cadre de la LCAP Les difficultés rencontrées depuis le milieu des ann ées 90 sont connues et ont d éjà été pr ésentées de mani ère d étaillée7. Il faut simplement rappeler que l ’encourage- ment à la construction et à l’accession à la propri été de logements a d û faire face à des dépenses imprévues lors de la crise persistante de l’immobilier et de la récession économique. Ce sont en particulier les engagements de cautionnement qui ont été touchés par l ’effondrement des prix de l ’immobilier car il a fallu les honorer. Les faiblesses du syst ème sont apparues avec l ’augmentation du nombre de logements vacants, la baisse du co ût de la construction, la stagnation, voire la diminution des loyers et des salaires. – Les augmentations périodiques de loyer ne pouvaient plus être exigées alors qu’elles étaient la condition sine qua non du remboursement des avances au titre de l’abaissement de base par les bailleurs. – De plus en plus de locataires se sont mis à rechercher et à trouver un loge- ment en dehors du parc des logements subventionn és ou un logement LCAP plus récent et plus avantageux. – Les logements les plus touch és par le d épart de leur locataire sont ceux en concurrence avec des logements non subventionn és, mais souvent moins chers bien que construits à la même période et dont le loyer stagnait ou bais- sait. – Il a été de plus difficile de trouver des locataires pour les logements LCAP restés vacants. En p ériode de stagnation g énérale des loyers, personne n ’est prêt à accepter un bail qui prévoit une augmentation régulière du loyer. – De nombreux investisseurs se sont retrouv és dans une impasse financi ère. Les ma îtres d ’ouvrage ne disposant que d ’un capital propre limit é n ’ont rapidement plus pu supporter les pertes dues aux logements v acants ainsi que les charges accrues dues aux changement plus fr équents de locataires. Les pertes de loyers sont certes plus imputables à la crise de l ’immobilier qu’au syst ème d ’abaissement, mais il n ’en reste pas moins que c ’est la Confédération qui a d û intervenir en accordant des avances s upplémentaires pour remédier à l’insolvabilité des bailleurs. – L’octroi d ’aides pour assurer la liquidit é et la suspension des hausses de loyer ont consid érablement augment é les risques de pertes li és à l ’impos- sibilité pour les bailleurs de rembourser les avances faites au titre de l’abaissement de base. Le Conseil f édéral et le Parlement ont alors r éagi. Les mesures prises dans l ’arrêté fédéral du 20 septembre 19998 pour réduire les pertes et les risques de paiement ain- si que les adaptations entreprises sur le dispositif d ’encouragement et sur l’ensemble des bénéficiaires vont permettre de surmonter les difficult és rencontrées. D’ici à fin 2003, les affaires en souffrances les plus importantes devraient être r églées et la 7 Message du 24 février 1999 relatif à l’arrêté fédéral sur les mesures d’assainissement et de réduction des pertes et des risques de paiement dans le cadre de l’encouragement à la construction et à l’accession à la propriété de logements et sur la modification de la loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements (FF 1999 3330). 8 FF 2000 1585.2660 situation améliorée grâce aux cr édits exceptionnels pr évus par le plan financier. A partir de 2004, le plan financier va encore pr évoir une simple rubrique ordinaire pour couvrir les futures pertes li ées au r èglement des affaires LCAP. Au d épart, 45 millions de francs y seront affect és chaque ann ée, ce qui correspond à 1 % environ des 4000 millions de francs de prestations de garantie restantes dans lesquelles la Confédération s ’est engagée en vertu de la LCAP. Ce montant diminuant avec le temps, cette dotation annuelle pourra être réduite et passer à 40 millions de francs par an à partir de 2006. En outre, d ’autres modifications de la LCAP sont propos ées dans ce message. Il s ’agit de la fin de l ’aide fédérale pour les immeubles locatifs fixée de fa çon définitive après une dur ée de 30 ans et de la possibilit é de sortir du système de l’aide déjà avant dans des cas particuliers. 1.3.4 Conséquences Il ne serait pourtant pas judicieux de renoncer à l’encouragement et donc au mandat constitutionnel, qui est largement reconnu, uniquement à cause de certaines faibles- ses du système actuel. Bien que certains aient de nouveau plaid é en faveur d’un sys- tème de financement dynamique semblable au mod èle LCAP, ce concept doit être entièrement révisé pour l’encouragement à venir. Un syst ème basé sur une augmen- tation périodique des loyers est difficilement compatible avec la volont é de soutenir des catégories de locataires qui sont souvent confront ées à de graves difficult és de paiement de loyer. Sur un march é qui offre un vaste choix de possibilit és, les loca- taires sont plus r éticents à conclure des baux qui pr évoient une hausse r égulière de loyer. Par ailleurs, le remboursement des avances demeure laborieux malgr é les engagements contractés. Il entraîne donc de lourdes dépenses administratives. Enfin, à l’heure actuelle et pour diverses raisons, les banques sont plus critiques envers le système d’encouragement LCAP. 1.4 Principes et orientation de la politique préconisée 1.4.1 Situation actuelle et tendances de l’évolution en matière de logement Consommation de surface habitable et charges locatives: de fortes disparités sociales La consommation de surface habitable augmente r égulièrement sous l ’influence de l’évolution démographique et du progrès social ainsi que de l’élévation du niveau de vie. Si elle était encore de 34 m2 par personne en 1980, elle atteignait d éjà 39 m2 par personne en 1990. Cette tendance s ’est probablement confirm ée apr ès 1990. Le dépouillement du recensement des logements et des b âtiments de 2000 fournira des données plus pr écises. Proportionnellement, l ’occupation moyenne des logements (nombre de personnes par logement) et la densit é d’habitation (nombre de personne par pi èces) ont diminu é, m ême si on constate une grande diversit é r égionale et sociale. L ’occupation des logements est pass ée de 2,9 personnes par logement en 1970 à 2,4 personnes par logement en 1990. Dans 45 % des foyers, une personne dispose d’au moins deux pièces. Pour un cinqui ème des ménages, le nombre de per- sonnes correspond au nombre de pi èces. Dans 7 % des cas, le nombre de personnes dépasse le nombre de pi èces. Mais plus g énéralement, les disparit és sociales que2661 révèlent la densit é d ’habitation et la consommation de surface habitable se sont renforcées. Les étrangers, les familles avec enfants et les personnes à faibles ressources sont sur-repr ésentés par rapport à la moyenne parmi les m énages subis- sant une densité d’habitation élevée. La charge locative est un indicateur de l ’offre de logements d éterminant pour la politique du logement, qui exprime le rapport entre le loyer et le revenu. D ’après les résultats de l’enquête fédérale sur le revenu et la consommation de 1998, les valeurs moyennes ont peu progress é depuis 1990 bien que les loyers (+26 %) aient en moyenne augment é plus vite que les revenus des m énages (+20 %). Leur l égère hausse est n éanmoins due à une croissance sup érieure à la moyenne du nombre de rentiers dont les revenus sont faibles. Les m énages locataires consacraient en moyenne 17,3 % (net), respectivement 19,6 % (brut) de leur revenu au loyer en 1998 9. Dans l ’ensemble, les charges locatives qui p èsent sur pr ès de 70 % de ces ménages sont toujours inférieures à 20 % du revenu total. 15 % des ménages doivent en revanche encore supporter une charge locative nette de plus de 25 % et 8 % une charge de plus de 30 %. Ces taux sont plus élevés pour les charges locatives brutes (incluant les frais accessoires), qui d épassent 25 % pour 22 % des m énages et 30 % pour 12 % d ’entre eux. Les m énages les plus touch és sont ceux qui disposent d ’un revenu inf érieur à 4000 francs par mois. Par rapport à 1990, ce sont les familles nombreuses ainsi que les familles monoparentales qui subissent la plus forte augmentation de charges. Une charge locative nette de plus de 25 % et un nombre d ’occupants supérieur au nombre de pièces sont des signaux indiquant l ’insuffisance de l’offre de logements. Tel était le cas pour près de 20 % des ménages dans les années 90, ce qui représente, en chiffres absolus, environ 400 000 m énages. Les avis recueillis auprès des locatai- res confirment cet ordre de grandeur 10. D ’après eux, la charge locative grevant le budget d’environ un tiers des m énages de locataires est insupportable (pour 17 %) ou difficilement supportable (pour 18 %). Plus nombreux encore sont ceux qui se trouvent d ésavantagés par un environnement inhospitalier ou par des transports et des moyens de communication insuffisants. Dans les agglom érations urbaines, un quart des ménages disent souffrir de nuisances sonores d ’une intensité forte à relati- vement forte. Faible taux de logements en propriété En comparaison internationale, la part des m énages propri étaires de leur logement est toujours tr ès faible en Suisse. En 1990, 31 % des logements en propri été sont occupés par leur propri étaire, dont 7,3 % étaient des logements en propri été par étage ou en copropri été. Si on tient compte des m énages qui sont locataires tout en possédant un logement en propri été qu ’ils louent ou qu ’ils utilisent comme résidence secondaire, ce taux passe à 36 % (1998). Le nombre de propri étaires est moitié moins élevé en ville qu ’à la campagne. Outre les logements en propri été occupés par leur propri étaire, il y avait, en 1990, 63 % de logements locatifs «normaux» et 3,7 % de logements coop ératifs, le reste étant des baux à fermes ainsi que des logements de fonction ou de service. 9 Frohmut W. Gerheuser, Charges locatives et conditions de logement/Résultats de l’enquête fédérale sur la consommation de 1998, Bulletin du logement, volume 73, Granges 2001. 10 idem.2662 Baisse des investissements dans la construction de logements Depuis le renversement de tendance conjoncturel en 1997, la demande de logements est repartie. Ce phénomène s’explique par l’amélioration des perspectives en termes de revenus ainsi que par la croissance d émographique. En 1999 et en 2000, la popu- lation a augment é chaque fois de pr ès de 40 000 personnes, soit beaucoup plus qu’au cours des ann ées pr écédentes. L ’offre de logements, quant à elle, n ’a pas encore réagi à l’évolution toute r écente de cette demande. Le nombre de nouveaux logements a au contraire constamment diminu é depuis le milieu des ann ées 90. En 2000, seulement 32 000 nouvelles unit és ont été construites. D ’après les r ésultats des relevés trimestriels, cette tendance a la baisse devrait se confirmer en 2001. On remarque toutefois des changements notables dans la structure des b âtiments pour les nouvelles constructions. Ainsi la construction de maisons individuelles a doubl é entre 1993 et 1999, leur nombre passant de 7000 à 14 000 unit és, tandis que le nombre des immeubles à étages est tomb é de 5600 unit és abritant 35 000 apparte- ments à 3000 unit és abritant 18 000 appartements. Le nombre moyen de logements par bâtiment a baissé pour une utilisation de surface au sol en hausse. Les investissements dans la transformation et la rénovation d’immeubles locatif sont également chuté depuis 1993. Ceci est d ’autant plus probl ématique que la part des logements qui ne répondent plus aux normes et aux exigences d ’utilisation actuelles croît sensiblement. L ’offre existante consiste majoritairement en des logements de trois ou quatre pi èces avec une surface habitable insuffisante. Dans les agglom éra- tions urbaines, les quatre cinqui èmes des logements comptent quatre pi èces maxi- mum, dont la répartition correspond à la composition de la famille traditionnelle. Or, cette derni ère n ’est plus repr ésentative et ne constitue plus la forme de m énage dominante. De nombreux logements doivent d ès lors être adapt és aux nouveaux besoins en termes d ’habitat ainsi qu ’aux nouvelles normes techniques de construc- tion et de consommation d’énergie. La première cause de ce recul des investissements dans la construction de logements réside dans la faiblesse de la demande, qui a dur é longtemps. Les doutes persistants des investisseurs quant à la reprise et l ’importance croissante des formes de place- ment alternatives jouent également un rôle. En revanche, l ’évolution des facteurs de l’offre passent au second plan car les diff érents marchés situés en amont, à savoir le marché des capitaux, le march é foncier et le march é du b âtiment et de la construc- tion, pr ésentent plut ôt des conditions favorables. Jusqu ’à la fin des ann ées 90, les taux d’intérêt ont été réduits jusqu’au taux exceptionnellement bas de 3,75 % et de- puis, leur remontée reste modérée. Reste que les instituts de financement ont r éagi à la crise de l ’immobilier et font d ésormais preuve d ’une grande r éserve quant à l’octroi de pr êts en abaissant les limites de pr êt et en introduisant des syst èmes de notation (rating) sp écifiques pour évaluer les objets et les d ébiteurs. Ceux qui, comme les ma îtres d ’ouvrage d ’utilité publique, ne disposent que peu de fonds propres, se voient souvent refuser les capitaux n écessaires pour r énover le parc immobilier. Le prix du terrain, qui avait nettement diminu é pendant la d écennie passée, remonte également dans les endroits bien situés. Et il en va de m ême pour le coût de la cons- truction, après un recul limité, mais constant dans les années 90.2663 Hausse massive des prix et baisse du nombre de logements vacants En cons équence du d écalage entre l ’évolution respective de l ’offre et celle de la demande, le nombre de logements vacants r égresse. Entre juin 2000 et juin 2001, il est passé de 1,49 % à 1,34 % du parc immobilier suisse estim é fin 2000, alors qu ’il atteignait encore 1,85 % en 1998. L ’évolution du march é est tr ès variable d ’une région à l ’autre. Tandis que dans les villes comme Zurich (taux de logements vacants de 0,08 %) ou dans les cantons comme Zoug (0,31 %), Gen ève (0,39 %) ou Zurich (0,47 %), il devient tr ès tendu, dans les cantons de Glaris, de Schaffhouse ou de Thurgovie, plus de 2,5 cent des logements restent toujours vides. 37 % de la population se concentre de nouveau dans les cantons affichant un taux de logements vacants qui ne dépasse pas 1 %. Si on n ’observe que le marché locatif, cette propor- tion est encore plus élevée. Comparativement, les petits logements sont plus nombreux à rester vides. Les logements de 1 ou 2 pi èces repr ésentent 33 % des logements vacants alors qu ’ils ne repr ésentent que 22 % de l ’ensemble du parc immobilier. Ces tensions sur le march é se traduisent par les prix. Depuis le d ébut des ann ées 90 jusqu’en 1999, les loyers n ’avaient progressé que mod érément. En 2000, à la suite de l’augmentation des taux hypothécaires, ils ont subi une forte pression à la hausse. Pour les nouveaux logements mis en location, la tendance à la baisse des ann ées 90 a été interrompue et s’est même inversée dans les régions qui souffrent d’un manque de logements. Quant aux prix des logements en propri été, en particulier des maisons individuelles, ils étaient déjà remontés dans les endroits les mieux situ és depuis un certain temps. Conséquences Cette évolution différenciée indique que l’offre de logements n’est plus excédentaire en général. Le marché est désormais pluriel, à géométrie variable. Sur le plan r égio- nal, des situations de p énurie r éapparaissent, qui pourraient bien s ’étendre et s’aggraver si la croissance économique se poursuit. L ’évolution générale du marché demeure incertaine et les investisseurs campent sur leur r éserve. Aussi les m énages ou les personnes économiquement d éfavorisés ou appartenant aux groupes margi- naux qui n ’ont pas acc ès au marché ne sont-ils plus les seuls touch és par les p énu- ries régionales. La question du logement pr éoccupe de nouveau un large public, et ce en raison des aspects suivants: – une charge locative élevée pour les personnes et les m énages économique- ment défavorisés et une forte occupation des logements; – la discrimination de certains groupes à risque ( étrangers, familles mono- parentales, malades, etc.); – une offre insuffisante de logements adaptés aux besoins de certaines person- nes ou de certains ménages. Ne sont pas seulement concernées les personnes âgées ou handicapées ainsi que les familles nombreuses, mais également les personnes, qui sont de plus en plus nombreuses, pr ésentant des besoins en logement que l’offre actuelle ne satisfait pas; – le faible taux de logements en propriété par rapport à l’étranger; – la réduction des investissements dans la construction de logements, en parti- culier de logements locatifs;2664 – un besoin de rénovation dans certaines régions et une baisse de la qualit é de l’approvisionnement dans certains quartiers urbains à la suite de la baisse du nombre d ’habitants des centres urbains et des difficult és financi ères des villes; – une segmentation et une polarisation croissantes du march é du logement. En raison de la forte dynamique de marché au cours de ces dernières années, les ménages socialement privil égiés quittent certaines zones d ’habitation ou certains immeubles qui ne leur conviennent plus, qui se d égradent et dans lesquels sont relogés des ménages touchés par des problèmes spécifiques; on entre alors dans un cercle vicieux générateur de conflits; – des difficult és financi ères notamment chez les ma îtres d ’ouvrage d ’utilité publique comme cons équence du changement des conditions de cr édit (dif- férenciation du risque et individualisation du taux hypoth écaire, politique de crédit plus restrictive); – le manque de connaissance et d ’information sur le fonctionnement du mar- ché et, dans certains segments, sur la gestion et la location des logements; – la participation toujours aussi faible et stagnante des ma îtres d ’ouvrage d’utilité publique à l’ensemble du parc immobilier et donc une offre à long terme de logements à loyer modéré trop faible; – une faible prise en compte des exigences en termes de d éveloppement dura- ble (p. ex., structures n écessitant d ’importantes surfaces et impliquant des répercussions négatives sur les transports). 1.4.2 Conditions-cadre et principes de la future politique A l’avenir, les conditions-cadre de la politique du logement resteront les m êmes, à savoir que l ’approvisionnement du march é en logements incombe d ’abord au sec- teur privé et que le financement de la construction de logements passe avant tout par le marché des capitaux priv és. Dans les deux cas, les pouvoirs publics ne doivent intervenir qu’en cas de n écessité et leur action doit être complémentaire au march é et encourageante de manière active. Ainsi, la Conf édération n’entend pas construire elle-même des logements r éservés aux personnes ayant des difficult és pour acc éder au marché et trouver un logement. Enfin, la Conf édération doit s ’attacher à des objectifs qui correspondent à ses compétences et qui peuvent être atteints en employant des moyens financiers raison- nables. Il n ’est, par exemple, pas question de financer globalement la r énovation d’ensembles d’habitations afin d’empêcher les effets des d égradations qui menacent le marché des vieux logements et d ’adapter tout le parc immobilier aux nouveaux besoins. Ce probl ème mérite qu’on y pr ête attention, mais la Conf édération n ’aura pas les moyens de financer un tel programme de rénovation. C’est pour les m êmes raisons que la solution d ’une aide à la personne g énéralisée, qui a été examinée lors des travaux de pr éparation de la nouvelle loi 11, est apparue irréaliste. On n ’a donc retenu que l ’option de l ’aide à la pierre est plus appropri ée pour garantir un approvisionnement de base en logements bon march é pour les 11 Voir chap. 4.5.4 «Solutions alternatives».2665 groupes de population économiquement d éfavorisés. Cette aide f édérale doit être étroitement associée à la construction de logements d ’utilité publique. Seule, elle ne permettra pas d’obtenir l’effet escompté. Elle doit aussi être combinée, de façon effi- cace et sous certaines c onditions, avec des mesures compl émentaires cantonales et communales. Il peut s ’agir non seulement d ’autres aides à la pierre, compatibles avec l’aide fédérale, mais également d’aides à la personne, qui peuvent prendre dif- férentes formes en fonction du type de bénéficiaires, de la portée et de la durée12. La procédure de consultation a confort é le Conseil f édéral dans sa position: il doit se concentrer sur l ’approvisionnement de base au moyen d ’aides à la pierre et laisser les cantons et les communes se charger des aides compl émentaires. En effet, les cantons et les communes poss èdent d éjà les services administratifs n écessaires, capables de coordonner au mieux les éventuelles aides à la personne et les autres aides sociales pour r épondre aux besoins. La Conf édération peut soutenir les cantons et les communes dans leurs efforts à cet égard, en prenant en charge l’estimation des co ûts occasionnés grâce à des mod èles de calcul dont elle dispose déjà, en étudiant les exp ériences déjà faites dans ce domaine et en fournissant aux cantons les résultats ainsi obtenus. 1.4.3 Objectifs Sur la base des conditions-cadre évoquées et afin de rem édier aux probl èmes d’approvisionnement et de fonctionnement du march é, quatre objectifs principaux doivent guider la future politique de la Confédération: – promouvoir une offre de logements à loyer mod éré pour les m énages et les personnes économiquement faibles; – encourager l’accession à la propriété de logements à prix modéré; – renforcer la position des ma îtres d ’ouvrage et des organisations d ’utilité publique; – améliorer les bases de la connaissance et de la prise de d écision en mati ère de logement et notamment la transparence du marché. Il s ’agit par ailleurs de faire appliquer, par le biais d ’activités de recherche et de conseil, non seulement dans tous les segments subventionn és, mais également dans l ’ensemble des domaines relatifs au logement et à l ’habitat, les principes du développement durable, en particulier celui des économies d ’énergie. Cela doit notamment se faire en concentrant l ’aide f édérale sur la r énovation de logements existants plutôt que sur la construction de nouveaux logements. A l’exception de ceux du «développement durable », l ’ensemble des principes qui vont régir la future politique du logement sont repris de la LCAP. Malgr é les boule- versements économiques, sociaux et politiques subis, ils n ’ont rien perdu de leur pertinence. En revanche, les instruments doivent être adaptés à la nouvelle donne. Aussi le syst ème de la LCAP combinant abaissement de base, abaissement suppl é- mentaire et augmentation p ériodique des loyers ou des charges de propri été va-t-il être remplacé par un simple système de prêts. 12 L’aide au loyer/Principes et modèles de solution, Bulletin du logement, volume 72, Granges 2001.2666 Le recentrage sur un nombre restreint d ’objectifs implique n éanmoins qu ’il n ’y a plus de place dans la future politique du logement pour certains objectifs figurant dans l’actuel encouragement à la construction et à l’accession à la propriété. Cela concerne tout d’abord l’encouragement général à la construction de logements. Il n’incombe pas aux pouvoirs publics d ’assurer la croissance g énérale de l’offre de logements lors des moments de tension sur le march é, qui reviennent p ériodique- ment. L’expérience de ces 26 derni ères ann ées a montr é que les interventions des pouvoirs publics sur le march é pour des motifs purement quantitatifs ainsi que l ’en- gagement de l’Etat dans l’encouragement pour des raisons purement conjoncturelles ne permettaient pas d’atteindre les objectifs fixés. Leur effets sont restreints, arrivent trop tard et génèrent des risques élevés13. Les autres objectifs de la LCAP qui n’ont pas été repris dans le projet de la nouvelle loi sont ensuite l’amélioration de l’accès aux terrains à bâtir (acquisition de r éserves de terrain) et l ’augmentation de l ’offre de terrains à bâtir équipés (aide à l’équipe- ment). Ils peuvent certes redevenir d ’actualité puisque plusieurs personnes consul- tées en ont r éclamé le maintien. Mais ce sont les cantons et les communes qui en seront alors responsables selon le Conseil fédéral. Enfin, on a également renoncé aux deux comp étences de la Conf édération l’autori- sant à édicter des prescriptions de construction applicables dans toute la Suisse et à octroyer des pr êts fédéraux directs en cas d ’assèchement du march é des capitaux, qui n’ont au demeurant jamais été utilisées. Ces différences entre la l égislation actuelle et la nouvelle loi indiquent clairement l’orientation donnée à la future politique du logement: concentration sur des t âches et des objectifs moins nombreux, mais exigeant tous un engagement continu à long terme et permettant une allocation tr ès ciblée des ressources disponibles. Au del à de la question de l ’offre, il existe d ’autres probl èmes concernant le logement, qui ne doivent pourtant pas être traités dans le cadre de la loi encourageant le logement à loyer ou à prix modéré, mais dans celui d ’une politique plus g énérale en matière de logement. Cela inclut entre autres l ’équilibre entre les int érêts des locataires et ceux des bailleurs dans le droit du bail, l ’introduction de mesures fiscales incitatives en faveur de la pr évoyance-vieillesse sous forme d ’accession à la propri été, l ’inté- gration de la rénovation d’ensembles d’habitations dans l’aménagement du territoire ou le d éveloppement du droit mat ériel en vue d ’accroître la marge de man œ uvre juridique pour les nouvelles formes de propri été. L ’harmonisation des diff érentes réglementations qui r égissent la construction à travers toute la Suisse et qui consti- tuent un obstacle au d éveloppement du march é int érieur est encore un autre problème à r égler. Plusieurs offices sont comp étents pour toutes ces diff érentes mesures. D’où la nécessité de veiller à leur concertation ainsi qu’à leur coordination. 1.5 Résultats de la procédure de consultation La proc édure de consultation sur le projet de la LOG a été engagée en mai 2001 pour durer jusqu ’au 31 août 2001. Ont été consultés tous les gouvernements canto- naux, 10 partis politiques, le Tribunal f édéral ainsi que 59 organisations. 89 prises de position (de 26 cantons, 6 partis et 57 organisations) ont été retourn ées en 13 Efficacité de la loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements (LCAP), Organe parlementaire de contrôle de l’administration, Berne 1996.2667 réponse. La majorit é des cantons, des partis et des organisations ont approuv é le projet de loi sur le fond. Les instances consult ées ont majoritairement accept é les points suivants: – le remplacement de la LCAP par une loi plus concise et celui des avances remboursables par des prêt sans intérêt ou à taux préférentiel est jugé positif; – le renoncement à l’encouragement général à la construction de logements et la limitation des objectifs, en particulier le soutien cibl é au personnes économiquement faibles, sont plébiscités; – la volonté de privilégier la rénovation de logements dans l ’encouragement a été applaudie par de nombreux cantons ainsi que par certain nombre de partis et d’organisations; – l’importance de la contribution apport ée jusqu ’à pr ésent par les organi- sations d ’utilité publique est reconnue par tous. La consolidation de leur position est donc approuvé; – la promotion de la recherche et de l ’échange des connaissances est égale- ment jugée utile. Certains demandent que la priorit é dans la recherche soit donnée à la r énovation d ’ensembles d ’habitations, qui a longtemps été négligée. Un seul parti et les associations immobilières romandes se sont montrés critiques sur le principe du projet de loi, consid érant qu ’un encouragement au niveau f édéral n’est pas indispensable. Un canton et quelques organisations économiques ont regretté l’absence de cantonalisation. D ’autres milieux économiques ont exig é que la politique d ’encouragement se limite strictement aux mesures qui ne peuvent être prises que par la Conf édération. Certaines instances consult ées ont estim é que la Confédération doit renoncer à l’encouragement direct. Pour les sceptiques, les dépenses prévues sont trop élevées, tandis que pour de nom- breuses instances consult ées, en particulier pour les cantons romands et pour les organisations à vocation sociale, l ’engagement financier propos é est beaucoup trop faible par rapport aux besoins existants. La plupart des cantons et des organisations ont estimé que la r éduction apport ée par les pr êts sans int érêt ne suffit pas et ont réclamé une augmentation des montants forfaitaires pr évus pour les pr êts ou le rétablissement des subventions à fonds perdu. La répartition des moyens disponibles est également controversée. Certaines organi- sations ont express ément demandé qu’on privil égie le secteur locatif. D ’autres ont dénoncé le déséquilibre actuel entre l’encouragement à la construction de logements locatifs et celui de l ’accession à la propri été et veulent qu ’on favorise plut ôt cette dernière à l’avenir. Deux points ont été souvent abord és, suscitant le plus vif int érêt. Ils sont trait és séparément comme suit. 1.5.1 Obligation de renforcer la promotion de l’accession à la propriété La grande majorit é des cantons, la plupart des partis et des organisations ont exig é un renforcement de la promotion de l ’accession à la propri été, regrettant tous que seul un encouragement indirect ne soit pr évu. L ’instrument des arri ère-cautionne-2668 ments est jug é insuffisant. Il faut donc que les m êmes instruments et les m êmes moyens soient mis en œ uvre pour l’accession à la propriété que pour le secteur loca- tif. De nombreuses instances consult ées ont fait remarqu é que le projet de loi ne te- nait pas compte des r égions rurales, o ù les logements en location sont minoritaires. Dans les r égions rurales et en particulier dans les r égions de montagne, l ’offre de logements destinés aux personnes économiquement défavorisées passe par l ’acces- sion à la propri été. Le projet de loi doit donc être complété par des mesures cibl ées et appropriées en faveur de cette dernière. Le projet de loi retravaill é tient d ésormais compte de ces r éserves et de ces remar- ques. Les arrière-cautionnements prévus initialement s ’adressent exclusivement aux ménages à revenu seuil, qui disposent de capitaux propres insuffisants, mais per çoi- vent des revenus suffisants. Cela ne concerne pas les m énages dont les revenus sont trop faibles, surtout dans les régions rurales, où la propriété domine. Ce groupe cible correspond à celui visé par le secteur locatif. Par souci d ’égalité de traitement, il est donc justifi é de leur accorder, comme aides au d émarrage ou pour des travaux de rénovation, des prêts sans intérêt ou à taux préférentiel. La question en suspens d ’un changement de r égime fiscal ne les int éresse pas puisqu ’ils ne sont que faiblement imposés. 1.5.2 Avenir de l’amélioration du logement dans les régions de montagne D a n s l e c a d r e d e l a réforme de la p éréquation financi èr e e t d e l a répartition des tâches (RPT), les mesures pr évues par la loi f édérale concernant l ’amélioration du logement dans les r égions de montagne (LALM) doivent être transférées aux can- tons. Cette idée a été très contestée. La plupart des cantons ont r éclamé l’intégration de la LALM dans la LOG ainsi qu ’une adaptation du volume d ’encouragement en conséquence. De même, un parti et plusieurs organisations ont demand é que la LOG soit complétée par des mesures en faveur des r égions de montagne. Seul un canton s’est clairement exprim é pour que la LALM n ’entre pas dans le cadre de la LOG, mais bien dans celui de la RPT, comme prévu initialement. Dans son message du 14 novembre 2001 relatif à la RPT, le Conseil fédéral est resté sur sa position quant à l’avenir de la LALM. Il n ’y a pas de raison pour revenir sur ce transfert de comp étences. Contrairement à l’encouragement LCAP ou LOG, les mesures LALM constituent des t âches limitées sur le plan r égional, qui seront plus efficacement prises en charge par les cantons concern és. Ces derniers se verront de surcroît offrir une compensation dans le cadre de la r épartition des ressources puis- que l’encouragement LALM est int égré à la nouvelle p éréquation financière. Il faut rappeler à cet égard que l’encouragement LOG n’est pas limité géographiquement et que les ménages économiquement défavorisés habitant dans les régions de montagne en bénéficieront également. 1.5.3 Autres propositions Plusieurs indications, remarques ou commentaires de moindre importance ont éga- lement été pris en consid ération dans le projet de loi retravaill é. Il s’agit notamment des principes r égissant les mesures d ’encouragement, qui avaient été jugés comme2669 trop perfectionnistes. De m ême, ce ne sont plus seulement les r énovations générant une plus-value substantielle qui feront l ’objet de l ’aide fédérale, mais également les rénovations de moindre ampleur pour les m énages ou les personnes à revenu modeste. Par contre, l ’idée de lier le versement de l ’aide fédérale à l’octroi de pres- tations cantonales ou communales, n ’a pas été retenue. Une telle interd épendance entre les prestations f édérales et les prestations cantonales serait contraire aux prin- cipes de la RPT. Certaines autres propositions seront en revanche prises en consid ération dans les dispositions et les r èglements d’exécution. Cela vaut pour la consultation pr éalable des cantons et la prise en compte des disparit és régionales quant à la situation sur le marché du logement lors de la fixation des limites de co ûts, des limites de revenu et de fortune, des prescriptions d ’occupation ainsi que des priorit és. La question de la coopération générale entre l ’office compétent et les services cantonaux sera égale- ment r églée dans l ’ordonnance d ’exécution. Outre cette forme de coop ération, on peut également envisager d’autres variantes qui reposent sur l ’aménagement de cen- tres de compétences régionaux de nature priv ée ou publique. Enfin, il faut y pr évoir l’organisation de l ’information destin ée aux habitants, demand ée par les repr é- sentants des locataires. 1.6 Aperçu de la nouvelle politique d’encouragement La LOG entend mettre des logements bon march é à la disposition des personnes et des groupes de population, qui ne peuvent pas acc éder par leurs propres moyens au marché des logements en location ou en propriété. Pour exécuter cette tâche, la Con- fédération a besoin de s ’appuyer sur des organes et des structures. C ’est pourquoi des aides sp éciales sont r éservées aux institutions et les organisations œ uvrant à la construction de logements d ’utilité publique, comme dans le cadre de la LCAP. Les mandats de prestations actuels sont également repris tels quels dans la nouvelle législation. 1.6.1 Offre de logements en location Dans le secteur locatif, le groupe cible est constitu é des m énages et des personnes qui n ’ont pas acc ès aux logements appropri és correspondant tant à leur situation économique qu ’à leurs besoins sp écifiques. Pour r épondre à cette demande, des aides au financement sont propos ées sous la forme de pr êts sans int érêt ou à taux préférentiel. Les ma îtres d ’ouvrage, qui s ’engagent à satisfaire les besoins sp écifiques des habitants, disposent souvent de fonds propres insuffisants. L ’expérience du simple cautionnement d ’un montant élevé de capitaux pr êtés à montr é que, à la moindre perturbation sur le march é du logement, ces ma îtres d’ouvrage étaient confrontés à de graves problèmes de liquidité à cause des logements qui restent vides. L ’Etat de- vait alors assurer des aides transitoires. Afin d ’éviter ces d épenses impr évues, la Confédération va désormais leur accorder directement des prêts. Les cautionnements ne seront plus accordés que dans les cas où le risque est limité. La réduction des charges locatives pour les m énages économiquement d éfavorisés intervient grâce à une réduction flexible d’intérêts consentie sur les prêts.2670 Les aides sont accord ées pour financer les nouvelles constructions, les acquisitions, les rénovations ou les transformations et les conversions de logements. Ces mesures d’encouragement sont appliqu ées dans le cadre de conventions de prestations, par lesquelles les ma îtres d ’ouvrage d éclarent louer à long terme des logements bon marché au sens de la LOG, respecter les principes de la construction de logements d’utilité publique et exercer les fonctions de surveillance n écessaires au nom de la Confédération. La Confédération se limitera à procéder à des contrôle ponctuels. 1.6.2 Promotion de logements en propriété à prix modéré Dans le domaine de l ’accession à la propri été, deux formes de soutien sont proposées. Pour les m énages de propri étaires disposant de moyens financiers insuffisants et particulièrement défavorisés pour des raisons structurelles, des pr êts sans int érêt ou à taux préférentiel sont accord és comme dans le secteur locatif. Les structures exis- tantes peuvent prendre en charge cette aide. Pour les ménages à revenu seuil, qui disposent de capitaux propres insuffisants, des aides au d émarrage compensant le manque de capitaux propres et permettant de réduire les charges initiales d ’accession à la propri été sont pr évues. Les cautionne- ments et les avances remboursables ont auparavant fait leurs preuves. Actuellement, les coopératives de cautionnement hypoth écaire initiées par la Conf édération accor- dent d éjà des cautionnements pour les hypoth èques et des avances remboursables pour r éduire les charges initiales d ’accession à la propri été. La Conf édération les soutient par des arrière-cautionnements, de telle sorte que le risque est partag é entre les deux cautions. Jusqu ’à présent, ce partage était de 30/70 %. Cette aide doit être maintenue, voire étendue et développée. Il est également prévu de renforcer la posi- tion des coop ératives de cautionnement hypoth écaire en participant à leur capital et de leur attribuer des mandats de prestations. S’il y a des difficult és de financement, on peut aussi envisager pour les m énages à revenu seuil la possibilité de se procurer les capitaux prêtés dont ils ont besoin par le biais des emprunts garantis, qui sont émis par la Centrale d ’émission pour la cons- truction de logements (CCL), à condition qu ’ils soient membres d ’une coopérative. Les aides directes au financement et les autres avantages ne s ’imposent pas dans le cas de ce groupe cible. L ’épargne-logement est déjà favorisée parmi les instruments de la prévoyance professionnelle ou de la pr évoyance volontaire (3 e pilier). De plus, sur le plan fiscal, les int érêts d ébiteurs et les frais d ’entretien sont actuellement déductibles du revenu imposable et il faut s ’attendre à de nouveaux avantages fiscaux pour les nouveaux acqu éreurs en cas de changement du r égime d’imposition de la propriété pour usage personnel. Les aides sont accord ées pour financer les nouvelles constructions, les acquisitions et les rénovations de logements en propri été, qui sont à la fois de qualit é, bon mar- ché, bien situés et bien desservis. Les prêts doivent être accordés en priorité pour les rénovations.2671 1.6.3 Mesures en faveur des organisations d’utilité publique Le secteur de la construction de logements d ’utilité publique ne fait pas que remplir une tâche, certes importante, d’approvisionnement au service de l’intérêt commun; il allie les avantages de la propriété pour usage personnel (sécurité du logement et par- ticipation, implication personnelle) à ceux de la location normale (mobilit é). Le choix des loyers basés sur les coûts immobiliers permet d’obtenir un approvisionne- ment de base bon march é et de freiner la progression du niveau g énéral des loyers. Le changement de priorit é dans la nouvelle politique du logement implique un renforcement de leur position. Pour ce faire, quatre mesures sont proposées: Premièrement, la Conf édération continue à cautionner les emprunts émis par la Centrale d’émission pour la construction de logements (CCL) et à soutenir ainsi la prise en charge d ’activités à vocation sociale par les organisations œ uvrant à la construction de logements d’utilité publique. En effet, les maîtres d’ouvrage d’utilité publique sont depuis peu de plus en plus confront és à la r éticence des cr éanciers traditionnels à financer de nouveaux projets et m ême à leur retrait de certains finan- cements en cours (annulation d ’hypothèques). La CCL constitue une solution alternative en se procurant des capitaux directement sur le marché et en les mettant à la disposition des ma îtres d’ouvrage pendant longtemps et à des conditions avanta- geuses. L’accession à la propriété peut également être encouragée par ce biais là. Deuxièmement, la Confédération accordent toujours des arri ère-cautionnements aux coopératives de cautionnement hypoth écaire. Le risque de cautionnement est relati- vement faible puisqu ’il est ainsi r éparti sur deux garanties. L à encore la r épartition du risque entre la caution et l’arrière-caution est de 30/70 %. Troisièmement, les prêts et les participations au capital sont maintenus. Le manque de fonds propres constitue un probl ème crucial et r écurrent pour les ma îtres d’ou- vrage d’utilité publique. Il faut donc continuer à se concentrer sur le financement du reste à couvrir en essayant de le faciliter. Les pr êts sont accord és par les organi- sations fa îtières à leurs membres sous forme de cr édits de fonds de roulement destinés à financer des projets de construction ou de r énovation de logements. Les organisation faîtières doivent continuer à s’occuper de leur gestion. Comme dans le cadre de la LCAP, la Conf édération se r éserve ici aussi la possibilit é de participer directement au capital des organisations d’utilité publique, dans la mesure o ù celles- ci ont besoin d’un capital de dotation pour remplir leurs tâches. Quatrièmement, on propose que les organisations fa îtières assurent également des tâches d ’exécution, d échargeant ainsi la Conf édération de travaux administratifs. Elles avaient d éjà fait leurs preuves en jouant un r ôle important dans l ’encourage- ment à la construction de logements et dans la diffusion des informations, des con- naissances et du savoir-faire en la mati ère. Les mandats de prestations conclus pour la première fois en 1999 avec les organisations fa îtières sont donc reconduits. Les prestations assurées sur mandat de la Conf édération sont toujours financ ées par la marge des intérêts perçus sur les crédits de Fonds de roulement qu ’elle accorde. Les conventions de prestations, qui indiquent les directives à suivre et prévoient un con- trôle de qualité permanent, garantissent que les t âches assurées par les organisations faîtières soient remplies de façon optimale.2672 1.6.4 Recherche et échange de connaissances Les mandats de recherche attribu és à des instituts de recherche priv és ou publics alimentent les recherches et les études sur l ’état actuel du march é du logement, ses interdépendances et les tendances de son évolution. La Conf édération veut égale- ment développer par ce m ême biais des aides à la prise de d écision pour le service public et les différents acteurs intervenant sur le marché. La Confédération reste res- ponsable de la coordination de la recherche et de la participation aux échanges d’informations et d ’expériences internationaux. Par rapport à l ’étranger, la Suisse fait toujours preuve d ’un grand manque de transparence et d ’informations notam- ment statistiques sur le march é. Il faut disposer d ’une instance ind épendante, char- gée de récolter ces informations, de les analyser et de les communiquer. Par ailleurs les projets pilotes ou exemplaires, qui peuvent servir de mod èles pour l’ensemble de la construction d ’un point de vue qualitatif (b âtiments à consom- mation d ’énergie minimum, nouvelles formes de logements, transformations ou reconversions exemplaires, etc.) doivent être soutenus. La future politique du logement prévoit de réserver une place à cette forme d ’encouragement en attribuant une part des moyens disponibles aux innovations et aux projets novateurs. Les projets doivent être évalués et suivis scientifiquement. 1.6.5 Résumé des mesures préconisées Logements en locations pour les groupes défavorisés Logements en propriété Organisations d’utilité pu- blique Recherche et projets pi- lotes ou modèles Construction/Acquisition/ Rénovation Construction/Acquisition/ Rénovation Construction/Acquisition/ Rénovation Mandats/Construction ou transformation – Prêts sans intérêt ou à taux préférentiel – Cautionnements – Prêts à taux préférentiel pour un groupe de propriétaires économiquement défavorisés et en priorité pour la rénovation – Arrière-cau- tionnements – Mandats de prestations aux organes d’exé- cution – Cautionnements pour les emprunts et arrière-caution- nements pour les hypothèques de rang postérieur – Prêts et partici- pations au capital – Mandats de prestations aux organisations faîtières – Mandats de recherche – Cautionnements, prêts sans intérêt ou à taux préfé- rentiel pour les projets pilotes ou modèles2673 2 Commentaire des différentes dispositions 2.1 Dispositions générales (art. 1 à 9) 2.1.1 But (art. 1) L’art. 41 Cst. prévoit que la Conf édération et les cantons s ’engagent à compléter la responsabilité personnelle et l’initiative privée pour aider les ménages à la recherche d’un logement à en trouver un appropri é à des conditions supportables. L ’art. 108 Cst. pr évoit, quant à lui, que la Conf édération encourage la construction de loge- ments, l’acquisition d’appartements ou de maisons individuelles par des priv és pour leur usage personnel et l’activité des maîtres d’ouvrage et des organisations œ uvrant à la construction de logements d ’utilité publique. Dans l ’accomplissement de cette tâche, elle tient tout particuli èrement compte des intérêts des familles et des person- nes âgées, handicap ées ou dans le besoin. Les dispositions constitutionnelles sont donc reprises ici. Dans l’al. 1, il est établi que la pr ésente loi a pour but d ’encourager l’offre de loge- ments pour les m énages à revenu modeste ainsi que l ’accession à la propri été. L’encouragement concerne donc aussi bien les logements en location que ceux en propriété à prix modéré. Dans le secteur locatif, il faut promouvoir l ’offre de logements à loyer mod éré qui sont destinés aux m énages et aux personnes économiquement ou socialement d éfa- vorisés. Dans le cas de certains, il peut être difficile, pour des raisons économiques, de trouver et de conserver un logement appropri é parce que la charge locative n ’est pas ou plus supportable. C ’est le cas pour les m énages et les personnes qui appar- tiennent aux classes de revenu moyen, voir inf érieur et dont la charge locative, sans les frais accessoires, atteint plus de 25 % du revenu brut pour une occupation du lo- gement normale. Dans d ’autre cas, il peut être difficile, pour des raisons sociales cette fois, d’accéder à un logement appropri é. Cette promotion passe par l ’octroi de prêts sans intérêt ou à taux préférentiel et de cautionnements. Pour l’accession à la propri été, il faut encourager les m énages financièrement défa- vorisés. Il s ’agit, d’une part, d ’accorder des pr êts sans int érêt ou à taux pr éférentiel aux ménages ou aux personnes d éjà propriétaires, qui sont particuli èrement défavo- risés pour des raisons structurelles et qui n ’ont pas les moyens de r énover leur logement et, d ’autre part, de d élivrer des arri ère-cautionnements pour garantir les cautions que des établissements de cautionnement hypoth écaire accordent à des ménages ou des personnes qui n ’ont pas suffisamment de capitaux propres, mais disposent de revenus suffisants pour acc éder à la propri été de logements bon marché. Sont également prévus des arri ère-cautionnements pour garantir des avan- ces remboursables accordées sous certaines conditions. Dans l’al. 2, on pr ésente, sans toutefois les énumérer tous, des exemples de situa- tions typiques pr ésentant une difficult é d ’accès au march é du logement. Il est peu aisé de distinguer les raisons d ’ordre économique des raisons d ’ordre social car il s’agit notamment des familles nombreuses, des m énages à revenu modeste, des personnes handicap ées, des personnes âgées dans le besoin ou des personnes en formation. De même, par ménages, on entend toutes les formes de vie commune ou individuelle. Pour les personnes handicap ées, la difficult é de trouver un logement approprié vient parfois simplement du fait que les logements ne sont pas toujours accessibles ni am énagés de mani ère adapt ée. Le projet de Loi sur l ’égalité de2674 traitement pour les personnes handicap ées, que le Conseil f édéral propose comme contre-projet indirect à l ’initiative «Droits égaux pour les personnes handicap ées» pourrait en l’occurrence apporter des réponses et servir de catalyseur pour l ’offre de logements adaptés aux handicap és. Dans le secteur de la construction de logements subventionnés, cet aspect a déjà été pris en compte et des normes ont été établies. 2.1.2 Objet (art. 2) Afin d’assurer une offre de logements pour les groupes de population mentionn és, la Confédération encourage la construction, la rénovation et l’acquisition de logements à prix mod érés. L’accent n’est cependant plus mis sur la construction, mais sur la rénovation des logements. En effet, l à où des bâtiments existent déjà, on pr éfère les rénover plutôt que de construire du neuf. Par contre, on n ’encourage plus qu ’avec une grande réserve l’acquisition de logements en location. Par ailleurs, la Conf édération soutient l’activité des organisations d ’utilité publique. Plusieurs mesures d’encouragement sont d’ores et déjà appliquées indirectement par les organisations fa îtières, les coop ératives de cautionnement hypoth écaire et les centrales d’émission, qui assument également certaines tâches d’exécution. Il s ’agit pour partie d’un transfert des t âches publiques à des tiers, pour partie d ’une partici- pation de priv és à l’activité administrative à titre d ’aide («aide administrative»). Si les personnes juridiques mandat ées disposent de comp étences d écisionnelles, leur activité relève du droit public. Elles sont donc soumises, à l’instar des autorités fédé- rales, aux droits fondamentaux ainsi qu ’aux principes de la l égalité et l ’égalité de droit. Leur personnel est assujetti, tant qu ’il remplit des tâches de nature publique, à l’obligation fonctionnelle de service et au secret de fonction. La priorité doit être donnée à la construction et à la rénovation de logements dont la construction ou la forme d ’habitat fait preuve d ’innovation ainsi qu ’à la r énovation d’ensembles d’habitations. Les projets de b âtiments exemplaires et novateurs sont également soutenus dans le cadre de la recherche (voir art. 41). 2.1.3 Champ d’application (art. 3) La présente loi s’applique à tous les types de logements et comprend essentiellement les formes classiques de logements en location ou en propri été, y compris les mai- sons individuelles. C’est pourquoi ces formes sont citées en exemple. Comme sous le r égime de la LCAP, les r ésidences secondaires ou de v acances sont exclues de l’encouragement dans le cadre de la LOG en raison de l’objectif fixé. 2.1.4 Définitions (art. 4) Dans l’al. 1, on d éfinit la notion de «logement». La notion de logement couvre tous les espaces qui servent durablement d ’habitat. Cette notion sera ainsi comprise et utilisée dans toute la loi. Dans l’al. 2, on définit la notion générale d’«organisations œ uvrant à la construction de logements d ’utilité publique » (ou organisations d ’utilité publique) qui englobe2675 les maîtres d’ouvrage s’occupant de la construction de logements d ’utilité publique, leurs organisations fa îtières ainsi que les établissements de cautionnement hypoth é- caire, les centrales d ’émission et d ’autres institutions qui se consacrent à la promo- tion des logements bon marché. L’office f édéral du logement (office) soutient l ’activité des organisations d ’utilité publique. Il faut donc d éterminer ce qu ’on entend par «utilité publique ». Une acti- vité est qualifiée d’utilité publique si elle est à but non lucratif et si elle sert à cou- vrir les besoins en logements à loyer mod éré. A but non lucratif signifie qu ’aucun tantième ne doit être versé. Les parts de capital ne peuvent être rémunérées (pour les sociétés anonymes sous forme de dividendes) qu ’au taux prescrit à l ’art. 6, al. 1, let. a, de la Loi f édérale du 27 juin 1973 sur les droits de timbre (LT, RS 641.10). Actuellement les dividendes sont limit és à 6pour cent maximum du capital social versé. Lors de la liquidation de la soci été ou de la coop érative, le solde du patri- moine apr ès remboursement du capital vers é doit imp érativement être affect é à l’objectif fixé. Ces principes doivent être inscrits dans les statuts des organisations d ’utilité publi- que. Les statuts sont contr ôlés par l ’office. Toute modification doit ensuite lui être soumise pour vérification. 2.1.5 Principes régissant les mesures d’encouragement (art. 5) Dans cet article, on fixe les conditions-cadre de l’encouragement. Dans la let. a, il est d ’abord énoncé que les ressources comme l’énergie ou le terrain doivent être utilisé avec économie et parcimonie. Le principe de l ’utilisation écono- mique du terrain est appliqu é en donnant la priorit é à la r énovation de logements existants ainsi qu’à la construction d ’un habitat densifi é. L’accès aux transports pu- blics et la qualité de la desserte comptent également beaucoup. Pour l’accession à la propriété, l’accent est également mis sur la r énovations de logements existants et la construction d’immeubles favorisant la propriété d’appartements par étages, de mai- sons particulières mitoyennes ou en lotissement. Pour tous ces logements, on impose une utilisation économique et rationnelle de l’énergie. Les logements faisant l ’objet de mesures d ’encouragement doivent également r é- pondre à des exigences de qualité et de fonctionnalité dans leur construction (let. b). Ces deux notions proviennent du syst ème d’évaluation des logements (SEL) 14. Se- lon ce syst ème, il existe plusieurs crit ères pour évaluer les logements, qui portent tout d’abord sur le logement en tant que tel, ensuite sur son environnement immédiat et enfin sur le lieu d ’implantation. La qualité d’un logement se mesure par sa valeur d’usage qui repr ésente avant tout l ’utilité du logement pour ses occupants: taille, état, équipement et possibilit é d’aménagement des pi èces, disposition des pi èces et communication entre elles, possibilit é de changement, etc. La qualit é de l ’environ- nement immédiat d ’un logement se mesure à l ’offre d ’équipements, de locaux et d’espaces extérieurs utilisables en commun ou en particulier par ses occupants. La qualité du lieu d ’implantation se mesure à la proximit é des infrastructures comme les écoles ou les commerces et à la proximité des lieux de repos, de r écréation et de 14 Système d’évaluation de logements (SEL), Bulletin du logement, volume 69, Granges 2000.2676 loisirs du quartier, de la localité ou de la région. Outre la proximité des centres-ville, la desserte par les transports publics est importante. En compl ément du SEL il faut tenir compte des normes SIA. La protection contre le bruit n ’est pas, quant à elle, explicitement mentionnée. Elle constitue pourtant un crit ère d ’évaluation du loge- ment et de son emplacement selon le SEL. L ’Ordonnance du 15 d écembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) fixe les limites supportables. Il existe également la norme SIA no 181. Il faut ensuite garantir (let. c) que les logements soient adapt és aux besoins des familles, des personnes âgées et des personnes handicapées. Enfin, dans les grands immeubles locatifs, il convient de veiller à un mélange équi- libré de diff érentes catégories sociales dans la location des logements (let. d). Seu- lement une partie des logements doit pouvoir faire l ’objet de l ’aide fédérale, tandis que le reste des logements ne doit b énéficier d’aucun soutien. On évite ainsi la for- mation de ghettos sociaux. 2.1.6 Besoin et priorités (art. 6) L’examen du besoin permet d ’éviter que la construction de logements ne s ’oriente pas à la demande. Pour les logements locatifs, il s ’agit de pr évenir et de r éduire le risque de vacance dans l ’intérêt de tous. On veut financer autant de logements qu ’il est n écessaire pour satisfaire la demande et dans la mesure o ù on dispose des moyens pour le faire. Si les demandes pr ésentées ou celles qui sont pr évisibles exc èdent les ressources financières disponibles, le département compétent dressera un ordre de priorit é pour la prise en compte des requ êtes. Il sera ainsi possible de r éagir aux changements du marché du logement à court terme. Cela correspond à l’art. 13 de la Loi f édérale du 5 octobre 1990 sur les aides financi ères et les indemnit és (Loi sur les subventions, LSu; RS 616.1). 2.1.7 Rénovation de logements existants (art. 7) Le cas échéant, le Conseil f édéral fixe les conditions particuli ères dans lesquelles l’aide fédérale est accord ée pour la r énovation de logements existants. Il s ’agit, par exemple, de montants minimaux pour les investissements. Actuellement, les travaux de r énovation ne sont subventionn és que lorsque le montant des investissements atteint au moins 50 000 francs par logement. Cette pratique a fait ses preuves. En introduisant cet article dans ce chapitre, on fait valoir que ces prescriptions s ’appli- quent aussi bien au secteur locatif qu’à l’accession à la propriété. 2.1.8 Limites de coûts (art. 8) Les limites de coût fixées servent à maintenir le prix des logements construits, r éno- vés ou acquis à un niveau raisonnable et à garantir que l’encouragement se cantonne à la construction, à la r énovation ou à l’acquisition de logements bon march é. Les locaux annexes (les communs, les caves, les greniers, les mansardes, les garages, etc.) sont également pris en compte pour la fixation de ces limites de co ûts. S ’ils2677 augmentent sensiblement la valeur des logements, la limite de co ûts est relev ée en conséquence. Cela ne vaut que pour les cautionnements et les arri ère-caution- nements et non pas pour les pr êts qui sont accord és sous forme de montants forfaitaires. Il s’agit d’introduire une certaine souplesse dans le syst ème pour tenir compte des conditions sur le marché du logement, qui varient beaucoup d’une région à l’autre. 2.1.9 Obligation de fournir des renseignements (art. 9) Pour traiter les demandes d ’aide fédérale, les autorit és d’exécution sont tributaires de toutes les informations requises. Si les demandeurs ne sont pas pr êts à fournir les renseignements nécessaires, les autorit és compétentes ne peuvent pas disposer des éléments qui leur permettent de juger si la demande est fond ée et l ’aide justifi ée. L’art. 9 de la pr ésente loi renvoie à l’art. 11, al. 2 et 3, de la loi sur les subvention (LSu) pour établir l’obligation de fournir des renseignements. Les demandeurs sont ainsi tenus de communiquer à l’office et aux services compétents toutes les informa- tions relatives à l’objet de l ’aide fédérale et d ’autoriser, sur demande, l ’examen des livres, des comptes et d ’autres documents. Cette obligation vaut encore apr ès l’octroi de l ’aide fédérale afin que les autorit és compétentes puissent proc éder aux contrôles qui s ’imposent et motiver les demandes de restitution (voir art. 11, al. 3, LSu). L’al. 2 se réfère à l’art. 40 LSu. En cas d’infraction à l’obligation de fournir des ren- seignements, l’office peut refuser d ’assurer ou de verser l ’aide fédérale et exiger le remboursement des prestations déjà versées. 2.2 Logements à loyer modéré (art. 10 à 21) 2.2.1 Principe (art. 10) Dans cet article, il est pr évu d’améliorer l’offre de logements à loyer mod éré pour les groupes de population mentionnés à l’art. 1 LOG. L’accent est mis sur l’encoura- gement à la rénovation de logements. La notion de r énovation est prise au sens large de telle sorte qu ’elle couvre également certains travaux d ’entretien ou de restructu- ration et de r éaménagement, comme le regroupement et l ’assemblage de plusieurs petits logements pour en faire un grand. On tient ainsi compte des besoins des ménages concern és. Les r énovations qui g énèrent une certaine plus-value sont prioritaires, ce qui permet de ne pas financer des r énovations qui ne servent qu ’à rattraper des retards ou à corriger des négligences d’entretien. Pour d éfinir la notion de rénovation qui g énère une plus-value, on peut se reporter aux principes énoncés dans le droit du bail ainsi que dans la jurisprudence qui s ’y rattache [voir art. 269 a, al. 1, let. b, CO en relation avec l’art. 14 de l’ordonnance du 9 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d ’habitations et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11)]. La répercussion des investissements sur les loyers sous forme de majorations doit répondre dans tous les cas aux critères du droit de bail.2678 2.2.2 Instruments (art. 11) Les instruments pr évus pour l ’encouragement sont cit és, le principal instrument étant les pr êts sans int érêt ou à taux pr éférentiel. Exceptionnellement viennent ensuite les cautionnements. Ces instruments n ’interviennent qu ’après les pr êts bancaires garantis par la premi ère hypoth èque. Il est exclu de les combiner car la Confédération ne peut pas cautionner des pr êts qu ’elle accorde. Ces instruments sont présentés dans les art. 12 et 18 LOG. 2.2.3 Prêts sans intérêt ou à taux préférentiel (art. 12) Afin d’abaisser les loyers pour les rendre supportables aux groupes de population mentionnés à l’art. 1 LOG, des pr êts sont accord és aux propri étaires de logements locatifs et aux titulaires d’un droit de superficie pour des logements locatifs à certai- nes conditions (al. 1, let. a et b). Les prêts ne sont accord és que si le propri étaires dispose d ’un capital propre d ’un certain montant (al. a). Il faut également que, dans tout l ’immeuble, les loyers soient fix és en fonction des coûts (al. b). Le propri étaire ne peut pas fixer librement le loyer d ’un logement faisant l’objet de l ’aide fédérale. Il est li é par des prescriptions dont les d étails sont réglés par voie d’ordonnance. L’art. 54 LOG prévoit que les loyers sont soumis à un contrôle officiel pendant la dur ée de l ’aide fédérale. Les dispositions sur la d énon- ciation des loyers abusifs de l ’art. 253 b, al. 3, CO ne s ’appliquent donc pas. Le contrôle officiel ne s ’exerce que sur les loyers nets. Lorsque l ’aide fédérale prend fin, que ce soit normalement ou pr ématurément, le contr ôle officiel cesse imm é- diatement. Les bailleurs peuvent demander un examen du loyer selon la m éthode absolue qui permet de r éévaluer les frais d ’investissement en les actualisant et de calculer ainsi le rendement net15. Dans l ’al. 2, on pr ésente les conditions d ’octroi d ’une r éduction d ’intérêts. Les réductions d’intérêts ne sont consenties que sur les pr êts accordés pour des ménages ou des personnes qui en ont besoin pour des raisons économiques et financières. Les locataires doivent donc disposer d ’un revenu et d ’une fortune qui ne d épassent par les limites fixées. Ces limites de revenu et de fortune se sont av érées efficaces sous le régime de la LCAP. Le revenu d éterminant est le revenu imposable au sens de la loi fédérale du 14 d écembre 1990 sur l ’impôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11). La fortune déterminante est la fortune nette, c ’est-à-dire la fortune moins les dettes éta- blies. En outre, les prescriptions d ’occupation doivent être respectées. Ces derni ères per- mettent d ’accroître l ’opportunité des mesures d ’encouragement en emp êchant les abus. On évite ainsi qu ’une personne seule, par exemple, puisse profiter d ’un loyer réduit pour occuper un logement de 5 pi èces. L ’expérience faite pendant l ’appli- cation de la LCAP a montr é que les prescriptions d ’occupation devaient n éanmoins rester relativement souples pour être efficaces. Selon l ’al. 3, il incombe au Conseil f édéral de fixer les limites de revenu et de fortune déterminantes pour les locataires. Ces limites sont p ériodiquement adaptées 15 Voir ATF 117 II 77 ss.2679 en fonction de la situation économique et de l ’évolution générale des revenus. C’est également le Conseil f édéral qui établit les prescriptions d ’occupation, les co ûts immobiliers imputables et le montant du capital propre requis. Selon l ’al. 4, les prêts doivent être garantis par gage immobilier. Enfin, selon l’al. 5, les pr êts doivent être amortis. Faute de quoi, le rachat du finan- cement au terme de l ’aide fédérale entra îne dans de nombreux cas des risques de pertes et des difficult és financi ères. L ’amortissement des pr êts est compt é sur les loyers au titre de facteur de coût et peut donc être répercuté sur les loyers à la charge des locataires. 2.2.4 Frais accessoires (art. 13) On indique dans cet article que les bailleurs peuvent compter s éparément du loyer tous les frais accessoires liés à l’utilisation du logement. L’art. 257a CO énumère les différents frais accessoires possibles. Ces derniers ne sont pas soumis au contr ôle officiel qui s’exerce sur les loyers conform ément à l’art. 54 LOG. Ce sont les auto- rités de conciliation pr évues à l ’art. 274 a CO qui sont plut ôt comp étentes en la matière, comme l’énonce l’art. 54, al. 4, LOG. Cela vaut également pour les proc é- dures engagées dans le cadre de la LCAP et relatives à des litiges portant sur les frais accessoires, qui doivent encore être réglés après l’entrée en vigueur de la LOG. Seuls les litiges portant sur les frais accessoires, qui sont d éjà en cours de r èglement à l’entrée en vigueur de la LOG, seront réglés par l’office (voir art. 59, al. 5, LOG). 2.2.5 Obligation de répercuter la réduction d’intérêts (art. 14) Les propri étaires et les titulaires d ’un droit de superficie sont tenus de r épercuter intégralement sur les locataires la r éduction des co ûts immobiliers due à l’octroi de prêts sans intérêts ou à taux préférentiel. Si, dans un immeuble, seule une partie des logements fait l ’objet de l ’aide fédérale, la réduction d’intérêts doit être répercutée sur tous les locataires des logements con- cernés, qui remplissent les conditions prévues à l’art. 12, al. 2, LOG. Peu importe o ù se situent les logements concern és dans l ’immeuble. Ainsi, le plus grand nombre possible de locataires peuvent en b énéficier. Les b énéficiaires de l ’aide f édérale signalent p ériodiquement à l ’office la r éduction obtenue, puis r épercutée sur les locataires. 2.2.6 Contrôle des conditions de réduction des intérêts (art. 15) Cette disposition établit que les locataires sont tenus de fournir aux offices comp é- tents les renseignements n écessaires pour v érifier si les prescriptions d éterminantes en matière de revenu, de fortune et d ’occupation sont respect ées. Si elles ne le sont pas ou plus, il faut alors appliquer les taux d ’intérêt du march é aux pr êts accordés, ce qui se traduit par une augmentation des loyers. Le moment o ù la r éduction2680 d’intérêts prend fin et o ù l ’augmentation de loyer prend effet est fix é par voie d’ordonnance. 2.2.7 Détermination des prêts (art. 16) L’office détermine les prêts accordés sous forme de montants forfaitaires en fonction de la taille des logements. La r éduction de loyer escompt ée est alors prise en comp- te. Ce syst ème forfaitaire permet aux ma îtres d ’ouvrage de calculer à l ’avance le montant des prêts qu’ils peuvent obtenir. 2.2.8 Réduction d’intérêts (art. 17) Les pr êts ont pour objectif d ’abaisser les loyers à un niveau supportable pour les groupes de population concern és. Une charge locative (loyer net) allant jusqu ’à 25 % du revenu brut sera jug ée supportable. Pour atteindre la r éduction de loyers escomptée, il sera n écessaire d’octroyer des pr êts sans int érêts ou pour le moins à taux r éduits. Dans l ’hypothèse d ’une modification g énérale des taux en Suisse, il resterait alors la possibilit é d’adapter le taux et les conditions g énérales de pr êt en vigueur dans les nouveaux contrats de prêts. Ce tableau illustre la charge locative (part du loyer par rapport au revenu) sans abaissement en fonction de la taille des logements ainsi que les frais d’investissement pour diff érents niveaux de revenu brut. Les frais d ’investissement indiqués correspondent aux limites actuelles de la LCAP. La partie surlign ée en gris clair représente les situations o ù la charge locative sans abaissement est d éjà infé- rieure ou égale au quart du revenu brut et ne nécessite par conséquent aucune aide. Lorsque la Conf édération accorde des pr êts sans int érêt, la situation se pr ésente comme suit: Charges locatives pour des logements locatifs sans diminution par des prêts 7% Rendement brut Taille du logement Coût de revient admis Montant du prêt Effet de la diminution Charges locatives en % sans frais acc. par rapport à un revenu brut de 45’000 55 ’000 65 ’000 75 ’000 1 / 2 pièces 200'000 0 0.00% 31.11% 25.45% 21.54% 18.67% 3 pièces 250'000 0 0.00% 38.89% 31.82% 26.92% 23.33% 4 pièces 320'000 0 0.00% 49.78% 40.73% 34.46% 29.87% 5 pièces 380'000 0 0.00% 59.11% 48.36% 40.92% 35.47%2681 Les prêts accordés sous forme de montants forfaitaires sont calcul és de telle sorte que, selon le revenu brut, la charge locative soit supportable en fonction de la taille du logement. Lorsque, malgr é l ’aide f édérale, la charge locative est encore sup é- rieure à 26 % du revenu brut parce que les m énages disposent d ’un revenu tr ès faible ou que le nombre d ’occupants impose un nombre de pi èces plus élevé, il est possible de compl éter l ’aide f édérale par des aides cantonales suppl émentaires (situations représentées par la partie surlignée en gris foncé). Deux exemples de calcul pour diff érentes tailles de logements sont pr ésentés en annexe A3. 2.2.9 Cautionnements (art. 18) Dans certains cas particuliers, le financement de logements peut être cautionné. Les cautionnements pour les logements en location ne sont n éanmoins plus qu ’excep- tionnellement accordés. Il existe malgr é tout encore des cas de figure dans lesquels on peut envisager comme mesure compl émentaire le cautionnement direct par la Confédération d’un prêt garanti par une hypothèque de rang postérieur. Les caution- nements remplacent alors les pr êts. Les logements faisant l ’objet de cautionnements doivent viser les m êmes objectifs que ceux encourag és par des pr êts. Les exigences selon les conditions g énérales de la section 1 doivent également être remplies. Le propriétaire doit en outre disposer d ’un capital propre d ’un certain montant. Les loyers sont fixés sur la base des coûts immobiliers et également soumis à un contrôle officiel. 2.2.10 Durée de l’aide fédérale (art. 19) La dur ée de l ’aide f édérale est limit ée à 25 ans. L ’expérience a montr é qu ’après 25 ans m ême les b âtiments de bonne qualit é ont besoin des premiers travaux de rénovation importants. Si le b énéficiaire n ’a plus droit à la r éduction d ’intérêts depuis un certain temps, l ’Office f édéral peut exiger, selon al. 2, dans un d élai raisonnable, un changement du mode de financement et la fin de l ’aide fédérale. On Charges locatives pour des logements locatifs en tenant compte des prêts Aucun prêt nécessaire Charges locatives sans frais acc. entre 18% et 26% du revenu brut Charges locatives sans frais acc. à plus que 26% du revenu brut 7.00% Rendement brut 5.50% Taux d'int êret pour le calcul de l'effet de la diminution des prêts Taille du logement Coût de revient admis Montant du prêt Effet de la diminution Charges locatives en % sans frais acc. par rapport à un revenu brut de 45’000 55 ’000 65 ’000 75 ’000 1 / 2 pièces 200'000 70'000 27.50% 22.56% 18.45% --- --- 3 pièces 250'000 90'000 28.29% 27.89% 22.82% 19.31% --- 4 pièces 320'000 115'000 28.24% 35.72% 29.23% 24.73% 21.43% 5 pièces 380'000 135'000 27.91% 42.61% 34.86% 29.50% 25.57%2682 cherche ainsi à faire rembourser les pr êts pour pouvoir en accorder d ’autres à ceux qui en ont besoin. Si les pr êts sont rembours és ou si la Conf édération est lib érée en tant que caution avant terme, l ’aide f édérale peut, avec l ’accord de l ’office, exceptionnellement prendre fin plus t ôt que pr évu. Dans ce cas, les logements ne sont plus soumis aux dispositions concernant l ’aide fédérale, mais à celles ayant trait aux logements non subventionnés, les loyers n’étant ainsi plus contrôlés. 2.2.11 Maintien de l’affectation (art. 20) Tant que dure l ’aide fédérale, les logements faisant l ’objet de mesures d ’encourage- ment ne peuvent être destinés à un autre usage que celui de l ’habitation (interdiction de changement d’affectation). Afin de garantir le maintien de l’affectation, la Confé- dération jouit de droits d ’emption et de pr éemption sur les logements à hauteur de leur valeur de rendement. Cette valeur a été choisie afin de garantir le maintien de l’affectation quelle que soit la situation économique. L’interdiction de changement d’affectation ainsi que les droits d’emption et de préemption qui lui sont liés doivent être mentionn és au registre foncier en tant que restrictions de droit public à la propriété. L’alinéa 4 prévoit néanmoins que ces droits d ’emption et de pr éemption peuvent être cédés aux cantons, aux communes ainsi qu ’aux organisations d ’utilité publique. 2.2.12 Réalisation forcée (art. 21) La réalisation forcée met fin prématurément à l’aide fédérale. 2.3 Logements en propriété à prix modéré (art. 22 à 32) 2.3.1 Principe (art. 22) Il est prévu d’encourager la construction, la rénovation et l’acquisition de logements en propriété à prix modéré. 2.3.2 Instruments (art. 23) Pour promouvoir l’accession à la propriété, des prêts sans intérêt ou à taux préféren- tiel et des arrière-cautionnements sont accordés. Les prêts s’adressent aux m énages économiquement défavorisés qui pourront ainsi rénover ou éventuellement acquérir leur logement. Compte tenu de la r éduction d ’intérêts, l ’accession à la propri été doit cependant rester supportable. Pour que cet instrument soit bien cibl é, des limites de revenu et de fortune sont fixées à l’art. 28 LOG. Les arri ères-cautionnements sont destin és à soutenir les jeunes m énages à revenu seuil, qui n ’ont pas suffisamment de capitaux propres pour acc éder à la propri été,2683 mais disposent de revenus suffisants pour supporter la charge de la propri été à long terme. Les arri ère-cautionnements permettront de combler ce manque de fonds propres et les avances remboursables permettront de r éduire la charge initiale de l’accession à la propriété. Pour ce groupe cible, aucune limite de revenu n ’est fixée. Une limite de fortune est en revanche établie à l’art. 28, al. 1, let. d, LOG afin que les personnes poss édant une fortune et disposant de capitaux propres suffisants ne profitent pas des mesures d’encouragement. 2.3.3 Prêts sans intérêts ou à taux préférentiel (art. 24) Les prêts sont accordés sous forme de montants forfaitaires. L’office établit les montants des pr êts de telle sorte qu ’ils correspondent à 15 % environ des frais d ’investissement imputables sans toutefois d épasser une certaine somme comme, par exemple, 60 000 francs. Ils sont donc moins élevés que ceux des prêts accordés dans le secteur locatif. Pour l’accession à la propriété, il s’agit d’aider des ménages qui traversent des difficult és financières à rénover leur habitation ou à acquérir un modeste logement. A ce niveau, l ’octroi de pr êts peut apporter une contribution non n égligeable à l ’accession à la propri été (voir exemple en annexe A4). Il faut cependant renoncer à un subventionnement plus important, car l’expérience a montr é, que la propri été pouvait rapidement devenir une trop lourde charge à supporter en cas de probl èmes économiques ou de difficult és personnelles. D’autre part, il y a le risque de privilégier plus qu’un très petit nombre de ménages à cause des moyens limités mis à disposition. Enfin, les prêts doivent être garantis par gage immobilier (al. 1) et amortis (al. 3). 2.3.4 Réduction d’intérêts (art. 25) La réduction d’intérêts consentie sur les prêts doit être calculée de telle sorte qu ’elle apporte un soutien substantiel aux groupes d ’habitants concernés. Dans le contexte actuel, seuls les pr êts sans int érêt le permettent. On maintient malgr é tout la possi- bilité d ’adapter le taux d ’intérêt à un éventuel changement dans la situation éco- nomique. 2.3.5 Arrière-cautionnements (art. 26) Les personnes int éressées peuvent s ’adresser aux coop ératives de cautionnement hypothécaire prêtes à apporter leur cautionnement aupr ès des instituts financiers qui assurent le financement. L ’office, de son c ôté, garantit ces cautionnements par des arrière-cautionnements et permet ainsi d ’assurer le financement de logements en propriété bon marché. Le cas échéant, les arri ère-cautionnements s ’étendent également aux avances rem- boursables accordées par les instituts financiers. La procédure se d éroule conformément à l’art. 55 LOG: les demandes doivent être déposées auprès des coopératives de cautionnement hypothécaire.2684 Il incombe au Conseil f édéral de r égler la r épartition équilibrée des risques entre l’office et les coopératives de cautionnement hypoth écaire. L’office peut, par exem- ple, garantir à raison de 70 % les montants maximaux cautionn és par les coop éra- tives de cautionnement hypoth écaire. Les 30 % restants sont, eux, exclusivement garantis par les coopératives de cautionnement hypothécaire. 2.3.6 Bénéficiaires de l’aide fédérale (art. 27) Dans la plupart des cas, les b énéficiaires de l’aide fédérale sont les propri étaires de logement, mais, en principe, les titulaires d’autres droits réels ou personnels qui con- fèrent des pr étentions semblables à celle qui d écoulent du droit de propri été y ont également droit. La formulation choisie permet d ’englober tant le droit de cons- truire, l’usufruit, le droit d’habitation que toutes les nouvelles formes de propriété. 2.3.7 Conditions d’octroi de l’aide fédérale (art. 28) En principe, ce sont les personnes qui ne disposent que de fonds propres limit és qui bénéficient des mesures d’encouragement. Les bénéficiaires doivent néanmoins faire preuve de certaines capacit és financières pour assurer le financement de l ’accession à la propri été. Le propri étaire doit notamment disposer d ’un capital propre d ’un certain montant (al. 1, let. a). Il doit également percevoir un revenu suffisant pour assurer, quoi qu ’il arrive, l’amortissement du pr êt hypoth écaire et le versement des int érêts dus sur ce pr êt (al. 1, let. b). En cas de prêt, il faut également tenir compte de la réduction d’intérêt. En règle général, le logement est destin é à l’usage personnel du propri étaire et doit être occupé de façon appropriée (al. 1, let. c). Les prescriptions d’occupation servent à empêcher les abus tels que la construction, l’acquisition ou la rénovation de grands logements par des personnes seules profitant de l’aide fédérale. Sa fortune ne doit pas d épasser une certaine limite (al. 1, let. d), ce qui permet d ’ex- clure les personnes possédant une fortune qui leur permet de financer leur accession à la propriété par leurs propres moyens. En cas de prêt (al. 2), une limite de revenu vient s ’ajouter car la r éduction d’intérêts constitue déjà une contribution non n égligeable, tandis qu ’en cas d ’arrière-caution- nement, le taux d ’intérêt sur le pr êt ne peut être abaiss é qu ’au niveau du taux hypothécaire pour la première hypothèque. Enfin, dans l ’al. 3, on pr écise que le Conseil f édéral fixe le montant du capital propre requis, le nombre minimum d ’occupants et la limite sup érieure de revenu et de fortune par voie d ’ordonnance. De m ême, le Conseil f édéral détermine à quelles conditions une location peut être autoris ée. Dans certains cas, la situation person- nelle du propri étaire rend la location indispensable. Il en va ainsi quand une personne se voit oblig ée de déménager à la suite d ’une mutation professionnelle ou de la prise d ’un nouvel emploi. Il arrive également qu’un bénéficiaire de l ’aide ne soit plus en mesure de supporter la charge financi ère d ’un logement en propri été. Parfois, suivant la situation du march é, le logement ne peut être vendu qu ’à perte. Dans de telles situations, il convient d ’autoriser la location et de permettre ainsi au propriétaire de supporter les charges.2685 2.3.8 Contrôle des conditions de réduction des intérêts (art. 29) Cet article concerne principalement la r éduction d ’intérêts consentie sur les pr êts. Cette r éduction d ’intérêts n ’a plus lieu d ’être et tombe lorsque le propri étaire ne respecte plus les prescriptions en mati ère de revenu, de fortune et d ’occupation. Les prêts passent alors aux conditions du march é. Le respect de ces prescriptions est contrôlé. Les propri étaires sont tenus de fournir aux offices comp étents les rensei- gnements n écessaires. Lorsque les conditions d ’octroi ne sont plus remplies, le moment où la fin de la réduction d’intérêts prend effet est réglé dans l’ordonnance. En cas d ’arrière-cautionnement, on v érifie en premier lieu que, au moment de leur octroi, les prescriptions en matière de fortune et d’occupation sont respectées. 2.3.9 Durée de l’aide fédérale (art. 30) La durée de l’aide fédérale est limitée à 25 ans (al. 1). Si le prêt est remboursé ou si la Conf édération est libérée en tant qu ’arrière-caution, l’aide fédérale prend fin plus tôt que prévu. 2.3.10 Maintien de l’affectation (art. 31) Tant que dure l ’aide fédérale, les logements faisant l ’objet de mesures d ’encourage- ment ne peuvent pas être détournés de leur affectation. Cela signifie qu ’ils doivent servir pour un usage d’habitation personnel et durable. L’interdiction de changement d’affectation et la limitation du droit de cession doivent être mentionnées au registre foncier comme restrictions de droit public à la propri été. Une vente de gr é à gr é avant la fin de l’aide fédérale est autorisée à condition que le pr êt soit remboursé ou que la Confédération ait été libérée en tant qu’arrière-caution. 2.3.11 Aliénation forcée (art. 32) La réalisation forcée met fin prématurément à l’aide fédérale. 2.4 Organisations œ uvrant à la construction de logements d’utilité publique (art. 33 à 40) 2.4.1 Principe (art. 33) Le principe du soutien aux organisations d ’utilité publique d éjà énoncé dans l ’arti- cle 1 LOG est confirmé dans cet article. La Conf édération encourage la construction de logements d ’utilité publique autant par le biais des organisations fa îtières, que directement au travers des ma îtres d ’ouvrage grâce aux instruments pr ésentés à la section 2. Dans le cadre de la LCAP, la Conf édération travaille d éjà en étroite collaboration avec ces organisations. Cette collaboration a fait ses preuves et doit être poursuivie conformément aux prescriptions énoncées.2686 Les organisations d’utilité publique doivent remplir des conditions minimales en ce qui concerne le but et son maintien, la gestion, la pr ésentation des comptes et les statuts. Les dispositions statutaires faisant r éférence au but doivent indiquer que l ’organisa- tion se consacre à la promotion des logements bon marché. Il importe que les organisations d’utilité publique remplissent certaines exigences en matière de présentation des comptes. Selon l ’art. 957 CO, les coop ératives sont uni- quement obligées de tenir exactement les comptes «exigés par la nature et l ’étendue de (leurs) affaires ». Pour ce faire, elle doivent pr ésenter pour chaque ann ée un inventaire, un compte d’exploitation et un bilan «complets, clairs et faciles à consul- ter» (art. 959 CO). Mais cela n ’est pas suffisant. Les coop ératives qui veulent obtenir de l ’aide f édérale sont d ésormais tenues de pr ésenter leurs comptes de la même fa çon que les soci étés anonymes (SA) au sens de l ’art. 662 ss CO. Cette exigence doit figurer dans leurs statuts. Ce point fera d ’ailleurs objet du contrôle des statuts. Le Conseil fédéral règle les détails. 2.4.2 Instruments (art. 34) Cet article pr ésente une s érie d ’instruments permettant le renforcement de la position des organisations d ’utilité publique. Ces instruments ont parfois un double but: le soutien direct aux organisations d’utilité publique, d’une part, l’aide indirecte dont bénéficient en dernier recours les occupants des logements, d’autre part. Les instruments sont énumérés. Ils sont ensuite présentés aux art. 35 à 38. 2.4.3 Cautionnements (art. 35) Ces derniers temps, il est devenu difficile pour les ma îtres d ’ouvrage d ’utilité publique de lever sur le march é des capitaux les fonds n écessaires au financement des logements. Comme il le fait d éjà, l ’office peut cautionner des emprunts par obligations émis par des centrales d ’émission d’utilité publique, qui mettent ensuite à disposition sous forme de prêts les fonds ainsi obtenus. Il faut faciliter le refinancement des pr êts déjà accordés, qui doivent être rembour- sés. Dans les prochaines années, de nombreux emprunts émis par la Centrale d’émis- sion existante arriveront à échéance et devront être rembours és. Se pose alors le problème du refinancement pour les ma îtres d’ouvrage. Afin d’éviter des pertes sur les engagements de cautionnement, il faudra leur permettre de b énéficier des nouveaux emprunts émis. Les centrales d ’émission accordent, selon let. a, des pr êts aux ma îtres d ’ouvrage d’utilité publique, qui doivent respectivement servir à financer des logements en location à loyer modéré ou du logement en propriété à prix modéré. Les centrales d ’émission accordent, selon let. b, des pr êts aux associations de propriétaires organis ées dans un but d ’utilité publique, qui, à leur tour, peuvent mettre cet argent à la disposition de leurs propres membres pour financer des loge- ments en propriété. Ces prêts ne peuvent être accordés qu’aux propriétaires qui sont membres d ’une organisation d ’utilité publique et qui remplissent les conditions mentionnées à l ’art. 28, al. 1, LOG, à savoir qu ’ils disposent d ’un capital propre2687 d’un certain montant, qu ’ils perçoivent un revenu suffisant pour supporter la charge financière de la propri été, que leur fortune ne d épasse pas une limite fix ée et que leur logement soit destiné à leur usage personnel. L ’octroi des prêts est réglé par les statuts et le règlement intérieur des organisations participantes. Les propri étaires qui ne veulent pas adh érer à l ’une d ’entre elles ont toutefois la possibilit é de recourir aux mesures d ’encouragement énoncées à la section 3 pour construire, acheter ou rénover un logement bon march é. La centrale d ’émission existante est organis ée en coopérative privée qui, d’après ses statuts, est sans but lucratif. Etant donn é que les emprunts s ’étendent en g énéral sur 10 ans, il conviendrait d’autoriser les bénéficiaires à procéder au remboursement anticip é de leur emprunt, mais en leur imposant un taux d’intérêt plus élevé, une prime de risque initial ou une prime de remboursement. Les moyens ainsi d égagés pourraient alors être remis à la disposition d ’un autre membre aux conditions du march é. Les gains g énérés par la différence de taux devraient obligatoirement servir à accroître les fonds propres des organisations et à consolider leur position. 2.4.4 Arrière-cautionnements (art. 36) Il s’agit d’aides au financement en faveur des ma îtres d’ouvrage d’utilité publique. Les arrière-cautionnements garantissent les cautionnements accordés par les établis- sements de cautionnement hypoth écaire auprès des instituts financiers qui assurent le financement. Il faut à cet égard veiller à une r épartition appropri ée des risques entre ces établissements et la Conf édération. La garantie de la Conf édération peut, par exemple, couvrir 70 % du montant maximum cautionné par les établissements de cautionnement hypothécaire. Les 30 % restants doivent être pris en charge par les établissements de cautionnement hypoth écaire eux-mêmes. Des fonds propres mini- maux sont également exigés, dont le montant sera fix é par voie d ’ordonnance, de même temps que la répartition des risques entre la Conf édération et les coop ératives de cautionnement hypothécaire. 2.4.5 Prêts sans intérêt ou à taux préférentiel aux organisations faîtières (art. 37) Actuellement, la Confédération accorde d éjà des pr êts à taux pr éférentiel aux orga- nisations faîtières pour alimenter un Fonds de roulement. Les organisations fa îtières mettent ensuite ces moyens à la disposition de leurs membres. Cette mesure d’encouragement a fait ses preuves et doit être maintenue. Ces pr êts sont accord és sur le long terme et servent à faciliter le financement restant. Les droits et les obligations des organisations fa îtières quant au Fonds de roulement sont r églés par des mandats de prestations (voir art. 47 LOG).2688 2.4.6 Participations au capital (art. 38) Actuellement, l ’office peut d éjà, exceptionnellement, participer directement au capital des organisations d ’utilité publique, à condition que ces derni ères aient besoin de ce capital de garantie pour remplir leurs t âches. L’accent va être mis sur les participations au capital des établissements de cautionnement hypoth écaire pour l’accession à la propriété. 2.4.7 Contrôles (art. 39) L’office contr ôle r égulièrement l ’activité des organisations fa îtières, des centrales d’émission, des établissements de cautionnement hypoth écaire et d ’autres institu- tions concern ées, qui doivent pr ésenter leur bilan et leur compte de r ésultat à l’office. Leur budget peut également être vérifié. Leur rapport d’exploitation ou leur rapport annuel doit informer sur l ’exploitation ainsi que sur la situation économique et financière. L’office, en tant que bailleur de fonds, a le droit de demander des in- formations supplémentaires. 2.4.8 Suspension extraordinaire des mesures d’encouragement (art. 40) L’office peut suspendre l’encouragement de leur activité si les organisations d’utilité publique ne remplissent plus les exigences requises aux art. 33 ou 39. On souligne ainsi le fait que seuls ceux qui respectent les prescriptions établies peuvent b énéfi- cier de l’aide fédérale. 2.5 Recherche (art. 41 et 42) 2.5.1 Promotion de la recherche (art. 41) La recherche en mati ère de logement men ée depuis plus de 20 ans dans le cadre de la LCAP a fait ses preuves en apportant des bases de r éflexion et de d écision, des informations et des connaissances. Les publications parues dans le Bulletin du logement, dans les Rapports de travail sur le logement et sur Internet ont permis de diffuser les r ésultats obtenus aupr ès du public int éressé. Les travaux de recherche dans le cadre de la LCAP ont été à l’origine de plusieurs innovations en mati ère de logement. Etant donn é l’importance du logement, des moyens financiers investis et vu la complexité du marché, il est nécessaire de poursuivre l’activité de recherche. Les objectifs fixés, comme l’offre suffisante de logements pour les personnes et les ménages qui connaissent des difficult és économiques ou sociales et l ’amélioration de la qualit é des logements en g énéral, ne pourront être atteints que si la recherche sur le march é du logement fournit les donn ées indispensables servant de bases de réflexion et de décision. La recherche en matière de logement doit notamment permettre d’améliorer la trans- parence du marché, l’offre de logements et l ’environnement de l’habitat. Il s’agit de mieux conna ître les processus du march é, les facteurs de co ût du logement et les2689 structures de la propri été. Les statistiques sur l ’évolution du march é doivent être préparées, traitées puis diffusées. Les besoins en nouvelles formes d ’habitat doivent être étudiés. Dans ce contexte, la recherche doit s ’attacher à la compr éhension des problèmes existants et à la proposition de solutions pour les résoudre. La recherche en matière de logement porte sur un large éventail de thèmes. Les prio- rités sont fixées par la Commission f édérale du logement (CFL) et inscrites dans les programmes de recherche pluriannuels. L’attribution, la coordination, l ’encadrement et le suivi des mandats de recherche sont assur és par le service de l ’office, qui est compétent en la mati ère, en collaboration avec des experts externes. Ce service s’occupe également de l’échange de connaissances avec les institutions nationales et internationales ainsi que de la publication des résultats obtenus. L’office mène ses propres activités de recherche, mais il attribue en premier lieu des mandats de recherche externes à des instituts priv és ou publics ou encore à des experts indépendants. Par ailleurs, l ’office peut participer au financement d ’autres projets de recherche, notamment des autres offices fédéraux, des cantons, des communes et le cas échéant des personnes privées. Le soutien aux projets pilotes et aux projets exemplaires doit avoir sa place dans la future politique d’encouragement. C’est pourquoi on prévoit expressément de soute- nir les projets exemplaires présentant un caractère novateur et durable par l’octroi de prêts sans intérêt ou à taux préférentiel et de cautionnements. Il s’agit d’encourager des projets qui, d ’un point de vue qualitatif, constituent des modèles pour tout le secteur du logement (favorisant, p. ex., les économies d’énergie, les nouvelles formes d ’habitat ou la r éaffectation et la reconversion de locaux). Chaque ann ée, une partie des moyens allou és à l’encouragement doit être consacrée à ces projets pilotes. L’office veille au contr ôle des mandataires et des b énéficiaires. Les mandats et les projets doivent faire l’objet d’un suivi approprié et d’une évaluation scientifique. La recherche en mati ère de logement ne doit pas rester isol ée, mais doit être menée avec d ’autres institutions qualifi ées. L ’échange de connaissances qui se fait avec d’autres organisations tant nationales qu ’internationales revêt une importance toute particulière. A l’échelon national, il convient de favoriser les échanges avec d’autres services f édéraux, cantonaux ou municipaux, universit és, hautes écoles et autres intéressés. Il en va de même à l’échelle internationale, auprès des organisations avec lesquelles des échanges d’informations et de connaissances existent d ’ores et d éjà (p. ex., ONU-Habitat, Commission économique pour l ’Europe (CEE) de l ’ONU, Conseil de l ’Europe et European Network of Housing Research) et doivent être maintenus. 2.5.2 Obligation de fournir des renseignements (art. 42) Les personnes physiques et morales de droit priv é et de droit public sont tenues de fournir les informations n écessaires à la recherche, sous r éserve qu ’elles n ’aillent pas à l ’encontre d ’intérêts priv és ou publics pr épondérants. Ces renseignements doivent être fiables et fid èles, transmis gratuitement et assez rapidement. La LCAP prévoit déjà une telle obligation, qui s’est révélée utile et a été facilement exécutée.2690 Même dans le cadre de la recherche, on doit en principe observer les prescriptions de la Loi f édérale du 19 juin 1992 sur la protection des donn ées (Loi sur la protec- tion des donn ées, LPD, RS 235.1). L’office veille à ce que la proc édure soit trans- parente, qu ’elle m énage et prot ège le plus possible la personnalit é des personnes concernées et qu’elle occasionne le moins de d épenses possibles pour ces derni ères. Les informations servant à la recherche, à la statistique et à la planification ne sont transmises que sous forme anonyme. Les donn ées anonymes peuvent être publi ées sans autorisation préalable des personnes concernées. 2.6 Financement et émoluments (art. 43 à 45) 2.6.1 Mise à disposition de moyens financiers (art. 43) On prévoit que l ’Assemblée fédérale adopte les moyens financiers n écessaires à la charge du compte financier par le biais de cr édits d’engagement pluriannuels. Cela concerne les pr êts sans int érêt ou à taux pr éférentiel vis és à l ’art. 11, let. a, à l’art. 23, let. a et à l ’art. 34, let. c, LOG, les participations au capital vis ées à l’art. 34, let. d, LOG ainsi que les cautionnements et les arrière-cautionnements visés à l’art. 11, let. b, à l’art. 23, let. b et à l’art. 34, let. a et b. Les moyens destin és à la recherche ou à l ’indemnisation dans le cadre des mandats de prestations n ’entrent pas dans les cr édits-cadre, mais figurent dans le budget annuel. Les cr édits-cadre seront proposés dans un message du Conseil f édéral sous la forme d ’un arrêté fédé- ral simple qui n ’est pas soumis au r éférendum. Cela donne au Conseil f édéral la compétence de prendre des mesures en vertu de la loi et dans la limite des cr édits annuels vot és par le Parlement et de prendre les engagements n écessaires à ces mesures. Le premier de ces cr édits-cadre devrait entrer en vigueur en m ême temps que la nouvelle loi. 2.6.2 Emoluments (art. 44) On prévoit que l’office et les services chargés de l’exécution de la loi peuvent pr éle- ver des émoluments raisonnables et mod érés pour les d écisions qu’ils rendent et les prestations compl émentaires qu ’ils fournissent. Les émoluments sont vers és en contrepartie de certaines prestations de l ’Etat. Ils sont établis selon les principes de la couverture des coûts, de la proportionnalité et de l’égalité de droit. Ils doivent être proportionnels aux prestations fournies. Leur tarif doit être fixé selon un bar ème et des critères matériels objectifs et ne doit pas pr évoir des variations arbitraires. Ils doivent être comparables dans diff érents cas de figures, que ces cas soient impor- tants ou insignifiants. Une requ ête de subventionnement ne doit en aucun cas être rendue impossible ou difficile du seul fait de l ’importance des émoluments. Le Conseil fédéral fixe le montant de ces émoluments. 2.6.3 Exemption d’émoluments (art. 45) Les mentions inscrites au registre foncier ainsi que leur modification ou leur radiation sont exemptées d’émoluments. Sans avoir elles-mêmes d’effet en termes de droit, elles servent à signaler des faits qui, eux, ont des cons équences sur le plan du2691 droit, ind épendamment de leur inscription. Il s ’agit de prot éger les acqu éreurs qui doivent être informés des obligations liées à l’aide fédérale. L’art. 20 LOG établit pour les logements en location que la Conf édération jouit, afin de garantir le maintien de l ’affectation, de droits d ’emption et de pr éemption à hau- teur de la valeur de rendement et que ces droits doivent être mentionnés au registre foncier comme restrictions de droit public à la propriété. De même, l’art. 31 pr évoit pour les logements en propri été que l’interdiction du changement d ’affectation et la limitation du droit de cession sont mentionn ées au registre foncier comme restric- tions de droit public à la propriété. Ces mentions, qui sont exigées par la Confédéra- tion, ne doivent donc pas occasionner de frais supplémentaires. Les extraits du registre foncier et du registre du commerce, dont l ’office a besoin pour remplir ses t âches, sont également exempt és d ’émoluments. En effet, pour obtenir des informations sur la situation dans des cas de mutation, de succession ou de modification de parcelles, par exemple, l ’office a besoin de ces extraits. Ces derniers ne doivent donc pas occasionner de frais supplémentaires. 2.7 Exécution (art. 46 à 53) 2.7.1 Compétence (art. 46) Il incombe au Conseil f édéral d’édicter les dispositions d ’exécution nécessaires par voie d’ordonnance (al. 1). L’office est responsable de l ’exécution de la nouvelle loi (al. 2). L ’art. 10 de l’Ordonnance du 14 juin 1999 sur l ’organisation du D épartement fédéral de l ’éco- nomie (Org DFE, RS 172.216.1) d ésigne l’OFL comme étant le centre de comp é- tences de la Confédération en matière de politique du logement. Une coopération entre l ’office et les services cantonaux s ’occupant du logement est prévue. Dans les grandes villes ou agglom érations urbaines, les communes sont également concernées. D’ailleurs, la présente loi prévoit expressément une coop éra- tion avec les organisations d ’utilité publique qui assument certaines t âches d’exécution. A cet effet, l’al. 3 prévoit que l’office coordonne l’exécution de la nou- velle loi avec les différentes instances. Pour la coopération entre la Confédération et les cantons, on doit veiller à simplifier les choses. Lorsque les cantons édictent des lois cantonales ayant trait à la LOG et sont prêts à engager des moyens financiers, on peut rechercher, par souci d ’effica- cité, une certaine harmonisation afin d’éviter les doublons et les recoupements. 2.7.2 Délégation des tâches d’exécution, mandats de prestations (art. 47) Actuellement, il existe plusieurs mandats de prestations avec diff érentes organisa- tions fa îtières. C ’est dans ce cadre, que les organisations fa îtières accomplissent, sur mandat de la Conf édération, des t âches de contr ôle des pr êts, de participation à l’assainissement, de conseil ou d ’organisation de cours de formation continue et de perfectionnement. La d élégation des t âches d ’exécution aux organisations fa îtières s’est jusqu’à présent avérée efficace et doit être développée. Cet article confirme que2692 la Confédération va continuer de confier ces t âches d’exécution non seulement aux organisations faîtières, mais également aux établissements de cautionnement hypo- thécaire, aux centrales d ’émission et aux autres institutions concern ées et conclure avec elles des mandats de prestations. Il s’agit là de d éléguer à des tiers une t âche publique. Les organisations mandat ées doivent donc observer les principes du droit public dans l ’exercice de leur activit é. Elles acquièrent également des compétences décisionnelles puisque les demandeurs doivent déposer leur demande directement aupr ès d’elles. Aussi, les rapports entre les organisations et les demandeurs sont-ils r égis par les r ègles de droit public, ce qui inclut les voies de droit. Les organisations faîtières sont des personnes juridiques qui rassemblent en leur sein un certain nombre de ma îtres d’ouvrage d’utilité publique et dont l ’activité s’étend en général à toute la Suisse. Celles qui existent actuellement comptent plus d ’une centaine de membres. Cette taille favorise la coop ération et permet une certaine harmonisation. Les mandats de prestations d éterminent la nature, l ’ampleur et la r étribution des prestations fournies par les mandataires ainsi que les modalit és du rapport p ériodi- que, du contrôle de la qualité, de l’établissement du budget et de la pr ésentation des comptes. Les exigences servent à garantir que les tâches déléguées soient accomplies au mieux. 2.7.3 Evaluation (art. 48) Conformément à l’art. 170 Cst., les mesures prises par la Conf édération doivent être évaluées et contr ôlées quant à leur efficacit é. Il en va de m ême pour l ’engagement public dans l ’encouragement du logement bon march é. L’impact et l ’efficacité des nouvelles réglementations doivent donc être périodiquement évalué et contr ôlé. Le Conseil fédéral veille à ce que cette évaluation scientifique soit effectuée et, une fois les résultats obtenus, le département qui en est responsable lui pr ésente un rapport et lui soumet des propositions pour la suite. 2.7.4 Commission fédérale du logement (art. 49) La Commission fédérale pour la construction de logements (CFCL), devenue Com- mission fédérale du logement (CFL), reste l ’organe consultatif de la Conf édération en matière de logement. Elle a surveill é les effets de la LCAP, donn é son avis en relation avec les propositions de cr édits et les mesures prises dans le cadre de cette loi, observé l’évolution du secteur du logement et pr ésenté au Conseil f édéral ainsi qu’au département fédéral compétent des propositions relatives aux modifications de loi et aux mesures d’exécution. Elle a également examiné les questions concernant le logement en général, que lui soumettaient le Conseil f édéral, le Département fédéral de l’économie (DFE) ou l’OFL. Elle a de même pris l’initiative, dans le cadre de ses attributions, d’examiner certaines questions sur le logement et d ’en faire des propo- sitions au Conseil fédéral. Elle est composée de 20 membres nommés par le Conseil fédéral et repr ésentant les cantons, les entrepreneurs et financiers, les scientifiques, les locataires, les bailleurs et propriétaires.2693 Sous le r ég i m e d e l a L C A P , l a C F C L a m e né une activit é efficace. Elle doit être maintenue dans le cadre de la nouvelle loi. On pr évoit que la commission, sous le nouveau nom de «Commission fédérale du logement » (CFL) continue de jouer son rôle d’organe consultatif du Conseil f édéral en matière de logement. Elle surveillera les effets de la loi, observe les évolutions du marché et soumettra au Conseil f édéral ainsi qu’au département compétent des propositions relatives aux modifications de loi et aux mesures d ’exécution. Elle suivra également l’évolution du droit du bail et prendra en charge des t âches assumées auparavant par la Commission f édérale pour la recherche sur le logement (CRL), dont le mandat à pris fin le 1 er janvier 2001. Le Conseil fédéral nomme les membres et veille à assurer une repr ésentation paritaire des milieux intéressés, afin que tant les int érêts des locataires que ceux des bailleurs soient représentés. Cela signifie que la CFL défendra autant les intérêts du côté de la demande (locataires) que ceux du côté de l’offre (bailleurs et propriétaires). L’office continuera de tenir le secrétariat. 2.7.5 Protection des données (art. 50) La LCAP ne contenait pas de base l égale pour r églementer le traitement des don- nées. Une modification de l ’ordonnance relative à la LCAP, qui est entr ée en vigueur le 1 er juillet 1998, a permis d ’y introduire un article sur la protection des données. Mais selon les principes de la Loi sur la protection des donn ées, les prin- cipales dispositions r égissant la protection des donn ées doivent être formellement inscrites dans les lois. La LCAP a donc ensuite été complétée avec l’art. 62a intitulé «Traitement des données», qui est entré en vigueur le 1er septembre 2000. Cet article est repris en substance dans la nouvelle loi. L’office est autorisé à demander et à utiliser les donn ées nécessaires à l’application de la loi. Il est donc amené à traiter des données sensibles et personnelles concernant la santé ou des mesures d ’aide sociale. L ’utilisation de ces donn ées est strictement réglementée. Elles ne servent qu ’à l ’examen du droit à l ’aide f édérale. Elles sont confidentielles et ne peuvent être transmises à des tiers que sous certaines conditions énumérées à l’al. 2. L’office n ’est en effet habilit é à communiquer des donn ées à des tiers que si l’exécution de la loi l ’exige et que le requ érant en apporte la preuve. Pour les don- nées sensibles, l’autorisation préalable de la personne concernée est indispensable. Les donn ées qui ne sont pas sensibles peuvent être rendues accessibles aux tiers mentionnés au moyen d’une procédure d’appel informatisée. Cette procédure facilite la collaboration entre l ’office et les services cantonaux comp étents dans le cadre de l’application de la loi. Il incombe au Conseil f édéral de r égler par des dispositions d ’exécution l ’exploi- tation du syst ème d ’information, la responsabilit é du traitement des donn ées, les catégories des donn ées à saisir ainsi que leur dur ée de conservation, l ’accès aux données, les autorisations de traitement et la sécurité des données.2694 2.7.6 Sanctions de droit administratif (art. 51) Si les autorit és sont induites en erreur par des indications inexactes ou par l ’altéra- tion ou la dissimulation de certains faits, ou encore si on tente de le faire, l’assurance ou le versement de l’aide fédérale devra être refusé et les prestations déjà versées devront être rembours ées. Cette r ègle qui figure d éjà dans la LCAP, s ’est révélée efficace. Elle est donc reprise et compl étée par l ’«altération de faits ». Il s’agit d ’infractions mineures face auxquelles l ’office r éagit en refusant l ’aide fédérale et en exigeant le remboursement des prestations déjà versées. Les personnes qui se sont rendues coupables d ’une infraction aux art. 37 et 38 LSu sont non seulement exclues de l ’aide f édérale pr évue par la pr ésente loi, mais également exclues de l’aide fédérale prévue par d’autres dispositions et écartées lors de l’adjudication de travaux de la Confédération. 2.7.7 Dispositions pénales (art. 52) L’art. 52 de la présente loi renvoie aux art. 37 à 39 LSu. Ces dispositions permettent d’uniformiser les éléments constitutifs de l’infraction. L’art. 37 LSu établit que les dispositions des art. 14 à 18 de la Loi f édérale du 22 mars 1974 sur le droit p énal administratif (Loi sur le droit p énal administratif, DPA, RS 313.0) s’appliquent à l’escroquerie en mati ère de prestations et de contri- butions, aux faux dans les titres, à l’obtention frauduleuse d’une constatation fausse, à la suppression de titres et à l’entrave à l’action pénale. L’art. 38 LSu prévoit que la personne qui, dans une proc édure relative à une aide ou à une indemnit é, fournit intentionnellement des informations inexactes ou incom- plètes dans le but d’obtenir un avantage illégitime, est punie de l’amende. C’est l’as- pect intentionnel qui est ici r épréhensible. L ’amende est prononc ée conformément aux dispositions du code p énal. Selon l ’art. 106 CP, son montant ne peut d épasser 5000 francs. Si la personne en question a agi en vue de r éaliser un gain, cette limite n’est plus valable. L’art. 39, al. 1, LSu dispose que les infractions vis ées aux art. 37 et 38 LSu sont poursuivies et jug ées en vertu de la Loi sur le droit p énal administratif (DPA) par l’office, qui est comp étent sur le fond, sous r éserve que le Conseil f édéral n ’ait déclarée une autre unit é administrative comp étente. Selon l ’art. 39, al. 2, LSu, les organismes et les services cantonaux qui assurent l ’exécution des actes normatifs fédéraux relatifs aux aides et aux indemnit és sont tenus d ’informer les autorit és compétentes dès qu’ils ont connaissance d’infractions visées à l’art. 37 ou 38 LSu. 2.7.8 Mesures extraordinaires (art. 53) En cas de force majeure, pour des programmes d ’assainissement qui s ’imposent, l’office peut renoncer, totalement ou partiellement, au remboursement des pr êts accordés et honorer avant terme les cautionnements en renon çant à son droit de recours en tant que caution si cela permet de r éduire globalement les risques encou- rus par la Conf édération. La contribution de la Conf édération à l ’assainissement2695 n’est possible que si les pertes ainsi occasionn ées sont moindres que celles entraînées par une aliénation forcée. 2.8 Procédure et voies de droit (art. 54 à 57) 2.8.1 Contrôle des loyers (art. 54) Les contrats de bail qui lient les locataires et les bailleurs tombent en principe sous le coup du droit priv é, même s’il y a aide fédérale selon la section 2 de la LOG. Les contrats de bail sont donc soumis à l ’art. 253 ss. CO, sous r éserve de l ’art. 253 b, al. 3, CO, selon lequel les dispositions sur la contestation des loyers abusifs ne sont pas valables pour les logements qui bénéficient de mesures d’encouragement et dont les loyers sont officiellement contr ôlés. L’art. 2 de l ’Ordonnance fédérale du 9 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d ’habitations et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11) fait que les logements qui b énéficient de mesures d ’encou- ragement et dont les loyers sont officiellement contr ôlés ne tombent que sous le coup des art. 253 à 268b, 269, 269d, al. 3, 270e et 271 à 274, CO ainsi que des art. 3 à 10 et 20 à 23, OBLF. Ces dispositions évitent un double contr ôle des loyers selon différents critères et ainsi aussi des d écisions contradictoires. Ici, il est établi que les logements faisant l’objet de l’aide fédérale selon la section 2 de la LOG sont soumis à un contr ôle des loyers par l ’office pendant la dur ée de l ’aide. C’est donc l ’office qui fixe les modalit és de ces loyers. Il en limite le montant par des normes de droit public. Les règles du CO sur la fixation des loyers ne sont donc pas applicables. En principe, le contr ôle des loyers s ’exerce sur l’ensemble de l ’immeuble. Pour les grands immeubles locatifs, o ù une partie seulement des logements fait l ’objet de l’aide fédérale, les autres logements sont également soumis au contr ôle des loyers. Les maîtres d ’ouvrage qui b énéficient des mesures d ’encouragement s ’engagent à construire des logements bon march é pour des groupes de population d éfavorisés et donc à maintenir les loyers à un niveau peu élevé en se basant uniquement sur les coûts. Ils ont donc tout int érêt à ce que, dans un m ême immeuble, les mêmes règles s’appliquent à tous les loyers. Le contr ôle des loyers exerc é sur l ’ensemble de l’immeubles permet en outre, le cas échéant, de transférer sur d’autres logements la réduction d’intérêt consentie sur les prêts. Une exception à ce principe peut être fait avec l ’accord de l ’office pour les ma îtres d’ouvrage qui excluent d ’emblée certaines cat égories de logements des mesures d’encouragement dont ils b énéficient. Pour ces logements à part s ’appliquent les dispositions du code des obligations. Dans l ’al. 2, la proc édure de contr ôle des loyers est r églée comme suit: pour les logements faisant l’objet de l ’aide fédérale dans le cadre de la LCAP ou dans celui de la section 2 de la nouvelle loi, la fixation des loyers et les adaptations de loyers ne peuvent pas faire l ’objet d’une procédure auprès des autorit és de conciliation au sens des dispositions du CO. Les voies de droit pr évues pour les locataires consis- tent donc en une procédure spécifique. Sous le régime de la LCAP, elles sont réglées à l’art. 17a de l’ordonnance relative à la LCAP (OLCAP), qui ne fait qu ’établir que les locataires peuvent faire contr ôler simplement et gratuitement par l ’office la conformité des loyers et des adaptations de loyer. Les voies de droit sont r églées dans la nouvelle loi et de mani ère plus approfondie. Les locataires disposent d ’une proc édure de recours ordinaire administrative. Ils2696 peuvent en effet demander à tout moment un contrôle des loyers. S’il s’avère, lors de ce contrôle, que les loyers sont conformes, l’office en informe les locataires. Mais, si au contraire, il s ’avère que les loyers ne sont pas conformes, l ’office impose aux bailleurs de corriger la situation. Il s ’agit avant tout d’informer les parties et de trou- ver un accord entre elles. Les requ êtes doivent donc être traitées sur le mode de la conciliation. Faute d’accord, l’office tranche en rendant une décision. Cette décision peut, à son tour, être attaqu ée devant la Commission de recours du DFE dans un délai de 30 jours et par voie de recours ordinaire. La disposition de l’al. 3 correspond à celle de l’art. 274d CO. A l’instar de la procé- dure devant les autorit és de conciliation, la proc édure devant l ’office est gratuite, sauf en cas de procédure abusive. Pour les frais accessoires, ce sont les autorit és de conciliation au sens des disposi- tions du CO qui sont comp étentes. Tel était le cas jusqu ’en 1998 sous le r égime de la LCAP, mais, dans un arr êt du 2 juillet 1998, le Tribunal f édéral a d écidé que les frais accessoires devaient également être contr ôlés par l ’OFL pour les logements LCAP (ATF 124 III 463 ss). Dans les ann ées qui ont suivi, la plupart des contesta- tions relatives aux frais accessoires ont été réglées par un accord devant les autorit és de conciliation. Dans les cas o ù les autorit és de conciliation se sont d éclarées incompétentes ou o ù les parties ne sont parvenues à aucun accord, c ’est l’OFL qui est ensuite intervenu pour proc éder au contrôle. Avec la LOG, on assiste à un retour à la pratique en vigueur avant 1998, qui s ’était révélée efficace. Le loyer et les frais accessoires sont clairement s éparés: les mesures d ’encouragement visent exclusive- ment sur la réduction du loyer. Ce sont les dispositions du CO qui s ’appliquent pour la diff érenciation des frais accessoires. Un contr ôle s éparé des loyers et des frais accessoires apparaît donc comme opportun et conforme au droit. De plus, il est dans l’intérêt des parties de pouvoir s ’adresser à des autorit és de proximit é plut ôt qu ’à une autorité lointaine pour r égler la question du contr ôle des frais accessoires. Il est donc finalement prévu que le contrôle des frais accessoires incombe aux autorités de conciliation au sens de l’art. 274a CO. 2.8.2 Traitement des demandes par des tiers mandatés (art. 55) Les demandes d’arrière-cautionnements selon les art. 26 et 36 LOG et les demandes de prêts sans int érêt ou à taux pr éférentiel selon l ’art. 37 LOG sont trait ées par les organisations fa îtières et les établissements de cautionnement hypoth écaire. Des demandes de pr êts sans int érêt ou à taux pr éférentiel selon l ’art. 24 LOG peuvent également être traitées par d ’autres institutions mandat ées. La proc édure se d éroule conformément aux dispositions de la loi sur les subventions, comme pour le traitement des demandes par l’office. Ce sont donc des organisations fa îtières, des établissements de cautionnement hypothécaire ou d ’autres institutions ne faisant pas partie de l ’administration fédérale, qui accordent des prêts ou des arrière-cautionnements aux personnes qui en font la demande. Il s ’agit l à d ’un transfert de t âches publiques à des tiers qui se voient conf érer des comp étences d écisionnelles. Les demandes doivent alors être déposées auprès de ces organisations. La procédure se déroule comme suit:2697 – conformément aux art. 26 et 36 LOG, l ’office garantit par des arri ère- cautionnements les financements d ’immeubles cautionn és par les éta- blissements de cautionnement hypothécaire. Ce sont donc les établissements de cautionnement hypothécaire qui apportent leur cautionnement aupr ès des établissements financiers qui ont accord és des pr êts hypothécaires aux pro- priétaires et aux ma îtres d ’ouvrage. Les personnes qui en font la demande doivent donc s ’adresser aux établissements de cautionnement hypoth écaire, qui examineront leur demande et v érifieront que toutes les conditions tech- niques et financi ères sont remplies pour pouvoir l ’approuver. Les t âches de ces établissements de cautionnement hypoth écaire sont d écrites dans les mandats de prestations; – conformément à l ’art. 37 LOG, les ma îtres d ’ouvrage d ’utilité publique reçoivent des pr êts sans int érêt ou à taux pr éférentiel. Ces pr êts ne sont pas accordés directement par l ’office, mais par l ’intermédiaire d ’organisations faîtières qui sont charg ées de mettre ces fonds à la disposition des ma îtres d’ouvrage d’utilité publique. Les personnes qui en font la demande doivent donc s ’adresser aux organisations fa îtières qui examineront leur demande pour pouvoir l ’approuver. Les t âches de ces organisations fa îtières, notam- ment la t âche de l ’examen des demandes et la comp étence en mati ère de décision, ainsi que les modalit és de surveillance et de contr ôle sont d écrites dans les mandats de prestations; – il en va de même pour les demandes de pr êts sans intérêt ou à taux préféren- tiel conformément à l’art. 24 LOG, qui sont trait ées par d’autres institutions chargées de la promotion de l ’accession à la propri été de logements bon marché et mandatées par l’office. Cette proc édure ne s ’applique pas aux pr êts des centrales d ’émission au sens de l’art. 35 LOG. 2.8.3 Voies de droit (art. 56) Pour les aides indirectes au sens des art. 24, 26, 36 et 37 LOG, on peut recourir contre les décisions des organisations faîtières, des établissements de cautionnement hypothécaire et des autres institutions concernées auprès de l’office dans un délai de 30 jours apr ès la notification (al. 1). La proc édure de recours contre les d écisions des organisations qui ne font pas partie de l ’administration fédérale, mais qui dispo- sent de comp étences relevant du droit public pour assumer des t âches qui leur ont été confiées, est soumise aux dispositions de la Loi f édérale du 20 d écembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) (art. 1, al. 1, let. e, et art. 47, al. 1, let. b et c, PA). On peut recourir contre les décisions de l’office auprès de la Commission de recours du DFE (REKO/EVD) dans un d élai de 30 jours apr ès notification (art. 44 ss. et art. 71a PA). Le recours doit être d éposé en double exemplaire aupr ès de la REKO/EVD, accompagné en annexe de la d écision de l ’office et des pi èces servant de preuves dans la mesure où le recourant en poss ède. Il doit contenir la requ ête, les motifs invoqués avec mention des pi èces servant de preuves ainsi que la signature du plaignant ou de son repr ésentant. Le recours repr ésente une voie de droit com- plète. Les motifs invoqu és peuvent être la violation du droit f édéral, y compris l’excès ou l ’abus du pouvoir d ’appréciation, la constatation inexacte ou incompl ète2698 des faits pertinents et l ’inopportunité (art. 49, let. a, b et c PA). En cas de besoin, l’assistance judiciaire peut être demandée à la condition que la cause ne soit pas d é- nuée de totale chance de succès. Le recours est en principe justifié si le recourant est concerné par la d écision contestée et s ’il a un int érêt digne d ’être protégé à ce que cette décision soit suspendue ou modifiée (art. 48, let. a, PA). On peut également recourir contre les d écisions rendues sur recours de l ’office auprès de la Commission de recours du DFE. Dans l ’al. 3, il est pr évu que, pour le reste, les dispositions g énérales sur la procédure fédérale s’appliquent. 2.8.4 Contestations relatives aux mandats de prestations (art. 57) Conformément à l ’art. 47, l ’office peut attribuer certaines t âches d ’exécution aux organisations faîtières, aux établissements de cautionnement hypoth écaire, aux cen- trales d’émission ainsi qu’aux autres institutions concern ées et conclure avec celles- ci des mandats de prestations. Ces mandats de prestations d éterminent la nature, l’ampleur et la r étribution des prestations fournies par les mandataires ainsi que les modalités du rapport p ériodique, du contr ôle de la qualit é, de l ’établissement du budget et de la pr ésentation des comptes. En cas de contestation portant sur le respect du contrat, la Commission de recours du DFE rend une d écision en tant que commission d’arbitrage. 2.9 Dispositions finales (art. 58 à 61) 2.9.1 Abrogation du droit en vigueur (art. 58) La Loi f édérale du 19 mars 1965 concernant l ’encouragement à la construction de logements (RS 842) et l’Arrêté fédéral du 11 mars 1971 relatif à de nouvelles mesu- res visant à encourager la construction de logements (RS 842.01) sont abrogés. En vertu de l ’art. 7 de la Loi f édérale du 19 mars 1965 concernant l ’encouragement à la construction de logements, la Conf édération a vers é des contributions aux intérêts sur le capital engag é pour l ’ensemble des investissements n écessaires à la construction de logements locatifs, y compris les coûts fonciers. En vertu de l’art. 13 de la même loi, la Confédération a également accordé des cautionnements à hauteur de 40 % des frais d’investissement pour les projets de construction pour lesquels elle versait déjà des contributions aux int érêts sur le capital engag é. Ces versements se sont poursuivis jusqu’au 31 décembre 1974 (voir art. 21, al. 2, de cette loi). L’Arrêté fédéral du 11 mars 1971 relatif à de nouvelles mesures visant à encourager la construction de logements a autoris é l ’octroi de 400 millions de francs suppl é- mentaires pour l ’encouragement à la construction de logements en vertu de la loi fédérale du 19 mars 1965. L’aide fédérale accordée sous le r égime de ces deux textes l égislatifs a d ésormais pris fin et les liens qui existaient entre la Conf édération et les b énéficiaires de cette aide sont définitivement révolus.2699 2.9.2 Dispositions transitoires (art. 59) Le dispositif d’encouragement de la LOG doit remplacer celui de la LCAP, m ême si la LCAP reste en vigueur. Les engagements de paiement et de remboursement découlant de l ’exécution de la LCAP vont encore durer 25 ans. La LCAP continue donc de s’appliquer pour ces engagements. Les dispositions transitoires sont prévues dans six alinéas. Selon l ’al. 1, les demandes qui ont été d éposées avant l ’entrée en vigueur de la LOG, mais qui n’ont pas encore fait l ’objet d’une décision quant à l’octroi de l’aide fédérale, sont traitées en application du nouveau droit. Selon l’al. 2, l’aide fédérale conformément à la LOG peut être rapidement accordée, sur présentation d’une demande, pour les logements dont les travaux de construction auront commencés à partir du 1 er janvier 2003. Selon l ’a l . 3 , l a L C A P s’applique encore aux mandats de recherche qui ont été attribués avant l’entrée en vigueur de la LOG. Dans l ’al. 4, on confirme que la Commission f édérale pour la construction de logements sera remplac ée par la Commission f édérale du logement d ès l’entrée en vigueur de la LOG. Selon l’al. 5, les nouvelles prescriptions sur le contr ôle des loyers s ’appliquent aux litiges survenant dans des immeubles locatifs soumis à l a L C A P dès l ’entrée en vigueur de la LOG. Cela signifie notamment que, d ès lors, l’examen des frais acces- soires incombera aux autorit és de conciliation conform ément aux dispositions du code des obligations. Seuls les litiges portant sur les frais accessoires qui sont d éjà en cours de r èglement à l ’entrée en vigueur de la nouvelle loi seront r églés par l’office, ce qui permet de ne pas avoir à transférer à d’autres autorités les pi èces et les documents des procédures en cours. L’al. 6 introduit une r ègle sp éciale pour les cautionnements accordés par le Confédération en vertu de la LCAP. Dans le cadre de mesures d ’assainissement financier, la Conf édération peut honorer avant terme les cautionnements qu ’elle a accordés pour des immeubles locatifs en vertu de la LCAP et renoncer à son droit de recours en tant que caution si cela permet de r éduire globalement les risques qu ’elle encoure (let. a), si les autres cr éanciers impliqués déclarent un abandon de cr éance substantiel (let. b) et si le propriétaire engage et investit de nouveaux moyens pour le financement (let. c). Ces dispositions garantissent une certaine sym étrie entre les investisseurs créanciers quant aux pertes qu’ils auront à supporter. 2.9.3 Prêts accordés en vertu de l’ancien droit (art. 60) Conformément à l’Arrêté fédéral du 7 octobre 1947 encourageant la construction de logements pour le personnel de la Conf édération, 946 millions de francs de pr êts hypothécaires ont été accordés aux 157 coopératives immobilières pour le personnel de la Conf édération. Or, cet arr êté f édéral a été abrog é en 1993. Ces pr êts sont administrés par l ’Administration fédérale des finances (AFF). Comme les coop éra- tives du personnel f édéral ne peuvent plus b énéficier de nouveaux pr êts de la caisse de pension, l’AFF n’a pratiquement plus de liens avec ces derni ères. La gestion des prêts de coop ératives ne constitue pas non plus une t âche essentielle pour l ’AFF. Cette tâche relève en effet de la comp étence de l ’office, qui, en tant que centre de2700 compétences pour les questions de logement, est charg é de la promotion des coop é- ratives de construction de logements d ’utilité publique. A l ’entrée en vigueur de la LOG, l ’administration de ces pr êts sera donc d éléguée à l ’office. L ’art. 60 LOG constitue la base légale de ce transfert de compétence. 2.9.4 Référendum et entrée en vigueur (art. 61) Cette disposition pr écise que la nouvelle loi est sujette au r éférendum facultatif et qu’il incombe au Conseil fédéral de fixer la date de son entrée en vigueur. 3 Modification de la loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements 3.1 Généralités L’abaissement des loyers pr évu par la loi f édérale encourageant la construction et l’accession à la propri été de logements (LCAP, RS 843) s ’étend sur une dur ée de 25 ans. C’est dans ce d élai que les avances accord ées pour l ’abaissement des loyers initiaux doivent être remboursées grâce aux montants per çus de la progression des loyers. Comme l’indiquait à son époque le Conseil f édéral dans son message sur la LCAP16, le l égislateur savait d éjà alors qu ’en cas de perturbations sur le march é et de stagnation des revenus, les augmentations périodiques de loyers ne pourraient pas être pratiqu ées ni les avances rembours ées comme pr évu. Il a donc introduit dans l’art. 40 LCAP la possibilit é de prolonger le d élai de remboursement pour le fixer à 30 ans et de faire remise aux propri étaires de logements locatifs LCAP des avances et des intérêts encore dus après cette période. Dans le train de mesures d’assainissement17 qui a été soumis à l’Assemblée fédérale, une modification de l ’art. 40, al. 2 LCAP avait d éjà été proposée pour rendre possi- ble la remise des avances avant l ’expiration du d élai de 30 ans si la situation sur le marché du logement l ’exigeait et si les pertes occasionn ées par les engagements de cautionnement ou d ’endettement pouvaient être évitées ou du moins r éduites ou si les immeubles pouvaient faire l ’objet d ’une ali énation forc ée (FF 1999 III). Cette modification a été adoptée par les deux Chambres fédérales à la très grande majorité et est entrée en vigueur le 15 mars 2000 (RO 2000 618, 619). Outre cette modification qui autorise la remise des avances et des intérêts avant l’ex- piration du d élai de 30 ans, une pr écision de l ’art. 40, al. 2, LCAP concernant la remise des avances et des intérêts après une période de 30 ans s’imposait, et ce d’au- tant plus que les premières aides fédérales accordées depuis l’entrée en vigueur de la LCAP le 1er janvier 1975 arrivent à échéance. En comptant la prolongation de cinq ans, les aides fédérales accordées en 1975 prennent fin en 2005. A cette date, il fau- 16 Message du Conseil fédéral du 17 septembre 1973 relatif à la loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements; FF 1973 II. 17 Message du Conseil fédéral du 24 février 1999 relatif à l’arrêté fédéral sur les mesures d’assainissement et de réduction des pertes et des risques de paiement dans le cadre de l’encouragement à la construction et à l’accession à la propriété de logements; FF 1999 III.2701 drait que la situation soit clarifiée quant au traitement des avances et des int érêts qui n’ont pas encore été remboursées. Il s’agit en particulier de confirmer formellement la décision, d éjà prise de fa çon informelle depuis longtemps, de renoncer d éfiniti- vement à ces avances et à ces intérêts après une période de 30 ans. Concr ètement, il apparaît en effet absurde qu ’un propriétaire continue de payer plus longtemps pour des abaissements de loyers qui ont été pratiqués plusieures décennies auparavant. De plus, les loyers bas és sur les co ûts conformément à la LCAP sont calcul és au plus juste et, dans la plupart des cas, l ’argent fait d éfaut. Le peu qui reste doit de pr éfé- rence être consacré aux travaux de r énovation qui maintiendront les logements en état d’être loués. L’art. 40, al. 2 LCAP est actuellement formul é sous la forme d ’une possibilité sans précision des conditions. La nouvelle formulation indique justement les conditions de la remise des avances et des intérêts. La Confédération renonce au reste des avan- ces et des int érêts si le b énéficiaire a remplit ses obligations selon le plan de financement et d’amortissement jusqu’à la fin de l’aide fédérale et au plus tard apr ès 30 ans. Une première étape vers cette solution avait été franchie par le Parlement lors du vote du refinancement par la Conf édération des avances accord ées au titre de l’abaissement de base, qui faisait partie du train de mesures d ’assainissement de 1999. Les énormes montants en jeu avaient alors été anticipés. Il pourrait s ’agir, se- lon l ’évolution des taux hypoth écaires, de 220 à 320 millions de francs étalés sur 10 ans à partir de 2010 environ. Conform ément au paquet d ’assainissement, l’administration fédérale des finances prend d éjà ses dispositions en vue d ’amortir de façon anticipée la position correspondant à ces prêts. La deuxième modification de la LCAP porte sur la fin avant terme de l ’aide fédérale rendue possible par la conclusion d ’un contrat d ’annulation. Dans la mesure o ù les intérêts des locataires au b énéfice de subventions sont prot égés, la Confédération et les propriétaires doivent pouvoir, d ’un commun accord, mettre fin à l’aide fédérale avant l’expiration du d élai minimum de 25 ans pr évu à l ’art. 46, al. 1, LCAP. La surveillance officielle prévue à l’art. 45 LCAP prend également fin en m ême temps que l’aide fédérale. Enfin, la troisi ème modification concerne les dispositions transitoires et établit que, dès l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, l ’aide fédérale sera accord ée en applica- tion du nouveau droit. 3.2 Commentaire sur les différentes dispositions 3.2.1 Art. 40, al. 2, 1re phrase Selon la nouvelle teneur de cet article, pour les immeubles locatifs, la Conf édération renonce définitivement aux avances et aux int érêts encore dus apr ès une p ériode de 30 ans, si leur échéance de remboursement selon le plan de financement et d ’amor- tissement n’est pas arrivée à cette date. Le renoncement devient alors la règle pour le bénéficiaire qui a toujours remplit ses obligations selon le plan de financement et d’amortissement et lorsque le d épassement de la p ériode de 30 ans est uniquement imputable aux probl èmes liés au syst ème de l ’abaissement de base. La remise des avances et des int érêts dont le remboursement a été diff éré en dehors du plan de financement est absolument exclue, même après 30 ans. Pour récupérer ces créances,2702 la Confédération peut en exiger toujours le remboursement et, le cas échéant, recou- rir à l’aliénation forcée, même après 30 ans. 3.2.2 Art. 45 La nouvelle teneur de cet article permet de mettre fin à la surveillance officielle en même temps qu’à l’aide fédérale à la conclusion d’un contrat d’annulation. L’Office fédéral du logement exerce donc un contr ôle sur les loyers tant que les logements concernés font l ’objet de l ’aide f édérale. D ès que la Conf édération n ’y est plus engagée, la fixation des loyers et le contr ôle des abus éventuels sont soumis aux prescriptions du titre huitième du code des obligations (CO; RS 220). La surveillance fédérale prend également fin avec l’aide fédérale lorsque la Confédé- ration fait remise des avances et des intérêts (art. 40). 3.2.3 Art. 46, al. 1, 2e et 3e phrases Les logements faisant l’objet de l’aide fédérale sont en principe soumis à une obliga- tion de maintien du but pendant une p ériode de 25 ans. La modification propos ée introduit une forme de souplesse dans la r ègle établie en réduisant le délai minimum de la fin de l ’aide f édér a l e e t d e l’obligation du maintien de l ’affectation par la conclusion d ’un contrat d ’annulation à 15 ans. Il est impossible de renoncer à ce délai minimum parce que les locataires potentiels (personnes seules, familles ou communauté d ’habitation), qui respectent les limites de revenu et de fortune ainsi que les prescriptions d ’occupation, ont droit à l ’abaissement suppl émentaire I pendant 15 ans à partir du d ébut de l ’aide fédérale. Les int érêts des locataires pou- vant bénéficier de logements bon march é sont ainsi prot égés. En outre, au moment de la conclusion du contrat d ’annulation, plus aucun locataire potentiel ne doit avoir droit à l ’abaissement suppl émentaire II (personnes âgées, personnes handicap ées, personnes ayant besoins de soins, personnes soignantes et personnes en formation) conformément à l’ordonnance du 30 novembre 1981 relative à la LCAP (RS 843.1), sachant que l ’abaissement supplémentaire II est accord é pendant 25 ans à partir du début de l’aide fédérale. La fin avant terme de l’aide fédérale conclue d’un commun accord entre la Confédé- ration et les propriétaires n’est néanmoins possible que si, à cette date, les avances et leurs int érêts sont rembours és et la Conf édération lib érée en tant que caution. La surveillance officielle prend alors également fin en m ême temps que l ’aide fédérale (art. 45). 3.2.4 Art. 65, al. 5 Le nouvel alin éa de cet article vient compl éter les dispositions transitoires de la LCAP en indiquant la date butoir qui marque la fin de l ’encouragement LCAP et le début de l’octroi de l’aide fédérale en vertu de la nouvelle loi f édérale encourageant le logement à loyer ou à prix mod éré. L’aide fédérale selon la LCAP a encore été promise jusqu ’au 1 er janvier 2002 sous forme d ’abaissement de base et d ’abais- sement suppl émentaire. Jusqu ’à l ’entrée en vigueur de la nouvelle loi, seuls des2703 cautionnements, des arri ères-cautionnements et des pr êts pourront être encore accordés aux organisations et ma îtres d ’ouvrage d ’utilité publique dans des conditions particuliers et dans les limites des moyens financiers encore disponibles. Ensuite, à l’entrée en vigueur de la Loi fédérale encourageant le logement à loyer ou à prix modéré (Loi sur le logement, LOG), l ’aide fédérale ne sera plus accord ée que conformément au nouveau droit. 4 Conséquences 4.1 Conséquences financières 4.1.1 Volume d’encouragement S’agissant de l’engagement financier, l’enjeu est de trouver le juste milieu entre les restrictions budg étaires et les besoins r éels. Le mandat constitutionnel justifiant l’encouragement peut être rempli de mani ère satisfaisante seulement si une certaine masse critique est atteinte et si une certaine stabilité est garantie à long terme. S’il en va autrement, on peut tout aussi bien renoncer à toute forme d ’encouragement. Le volume ad équat ne se laisse pas, par nature, fixer. La fourchette comprend, d ’un côté, les exigences minimum des groupes cible, de l ’autre, les limites usuelles de l’engagement public. C’est entre les deux que doit se situer le volume de l ’encoura- gement. Il doit néanmoins couvrir les mesures d’encouragement sous forme de prêts pour environ 2000 logements par an. A cela s ’ajoutent, sous forme de cautionne- ments ou d’arrière-cautionnements, les prestations de garantie apport ées au finance- ment d ’environ 1200 logements en location ou en propri été par an. Si toutes les possibilités offertes sont épuisées, cela donne en tout près de 3200 logements par an, qui seront rénovés, construits ou acquis avec le soutien de l ’Etat. Si on tient compte du fait que les frais d ’investissement sont inf érieurs à la moyenne dans le secteur de la construction b énéficiant de l ’encouragement, ce volume repr ésente en valeur à peu pr ès 5 % des investissements op érés actuellement dans la construction de logements, qu’il s’agisse de rénovations ou de nouvelles constructions. Il faut distinguer du volume de l ’encouragement évoqué, tous les autres moyens et prestations de garantie qui, sous forme de pr êts et de participations au capital, ser- vent à renforcer et consolider directement et imm édiatement la position des ma îtres d’ouvrage d’utilité publique et de leurs organisations fa îtières ou qui servent à cau- tionner des emprunts. Les premiers doivent permettre d ’alimenter le Fonds de rou- lements des organisations fa îtières pendant un certain temps encore, tandis que les seconds doivent permettre de g énérer un flux continu de pr êts et de maintenir une source de financement avantageuse pour les ma îtres d ’ouvrage d ’utilité publique, dans le secteur des logements en location et dans celui des logements en propriété. Il ne faut pas oublier les co ûts liés à l’exécution de la LCAP, qui vont encore durer environ 25 ans. Il s ’agit des paiements d ’abaissements suppl émentaires qui repr é- senteront encore 145 millions de francs en 2003 et diminueront ensuite chaque année de 10 millions de francs jusqu’en 2009, ainsi que les pertes sur cautionnement pour lesquels le plan financier pr évoit 45 millions de francs par an entre 2003 et 2005, puis 40 millions de francs par an ensuite. Enfin, pour les avances au titre de l’abaissement de base, plus aucun cr édit ne devrait être accord é à partir de 2003, sauf si les taux hypothécaires venaient à augmenter.2704 Le Conseil fédéral entend tenir compte des contraintes budg étaires et d éjà limiter à 100 millions de francs en moyenne les d épenses suppl émentaires occasionnées par le nouveau dispositif d ’encouragement pendant la phase de d émarrage. Ensuite, la réduction des d épenses liées à l’exécution de la LCAP et l ’amortissement des pr êts avec les retours qu ’il g énère permettront d ’apporter une certaine d étente et d’accroître la marge de man œ uvre sur le plan financier. Concr ètement cela signifie que, dans un premier temps, le volume d ’encouragement fixé initialement ne sera pas atteint. En effet, le montant des pr êts permettant de financer 2000 logements par an s’élève à 150 millions de francs. En 2003, seulement 870 logements devraient donc faire l’objet de mesures d’encouragement. Dans un second temps, le volume de l’encouragement devrait augmenter pour atteindre 1500 logements en 2004, puis 1850 logements en 2005 et 2006. Par la suite, m ême si on veut maintenir ce niveau, le besoin de financement va progressivement diminu é à partir de 2007. A ce moment-là, le volume d ’encouragement devra être établi en fonction des besoins. Pour l’heure, le pr ésent message ne porte que sur une premi ère période d’encoura- gement de quatre ans, pour laquelle le Conseil f édéral propose le cr édit présenté en annexe avec l’arrêté sur le financement correspondant. 4.1.2 Crédit-cadre 2003 à 2006 Comme l’indique le tableau qui suit, les cr édit d’engagement proposés se montent à 496,4 millions de francs pour les pr êts et les participations au capital et à 1775 millions de francs pour les engagement éventuels. Les d épenses pour la recherche ainsi que les indemnisations pour les prestations de tiers pour la promo- tion de l ’accession à la propri été ne sont pas compt ées dans le cr édit-cadre, mais inscrites au budget annuel (voir le point 4.1.3). Crédit-cadre 2003 – 2006 (en mio. de fr.) 1ère année 2003 2ème année 2004 3ème année 2005 4ème année 2006 Prêts pour les immeubles locatifs et en propriété 60.0 106.0 135.2 135.2 0 augmentation des Fonds de roulement et participations 15.0 15.0 15.0 15.0 0 Cautionnements et arrière-cautionnements cautionnement des émissions de la centrale d'émissions 0 0 0 0 350.0 cautionnement d'hypothèques de rang postérieur 0 0 0 0 18.0 arrière-cautionnements en faveur des institus de cautionnement 0 0 0 0 75.6 Total des besoins financiers annuels 75.0 121.0 150.2 150.2 443.6 Total du crédit-cadre 2003 – 2006 1'774.4 engagements annuels pour les cautionnements engagements annuels pour les prêts 496.42705 4.1.2.1 Prêts pour la construction et la rénovation de logements en location ou en propriété Les prêts pour la construction et la r énovation de logements en location ou en pro- priété sont rassembl és sous un m ême poste. Il est inutile d ’allouer d ’emblée les fonds demandés et de les répartir d’avance entre secteur locatif et accession à la pro- priété ou entre r énovations et nouvelles constructions. L ’octroi des pr êts et l’affectation des fonds vont d épendre des besoins effectifs, du nombre de demandes d’aide déposées et des priorit és de l ’encouragement. Les moyens mis à disposition chaque année seront certes répartis par contingents, mais il faut garder la possibilit é de r éagir facilement et rapidement à de nouveaux besoins, de telle sorte qu ’on puisse, le cas échéant, accorder des prêts réservés initialement au secteur locatif pour l’accession à la propriété et inversement. Certaines hypoth èses sur la composition du volume d ’encouragement doivent être formulées pour établir le cr édit-cadre pluriannuel, étant donn é que les pr êts sont accordés sous la forme de montants forfaitaires calcul és en fonction de la forme de propriété, du type d ’investissement et de la taille du logement. Le volume annuel d’encouragement est donc, dans un premier temps, r éparti entre les logements en location et les logements en propri été et, dans un second temps, entre les r énova- tions et les nouvelles constructions ainsi qu ’entre les différentes tailles de logement. La cl é de r épartition pour la premi ère ann ée est de 510 logements en location, 360 logements en propri été. Dans le secteur locatif, pour 170 nouvelles construc- tions et 340 r énovations, sachant que les montants respectifs des pr êts forfaitaires moyens s’élèvent à 103 000 francs et 72 000 francs, le montant des engagements atteint 42 millions de francs. Parmi les logements en propri été, pour 225 nouvelles constructions et 135 r énovations, sachant que le montant des pr êts forfaitaires moyens s ’élève à 50 000 francs, le besoin de financement est de 18 millions de francs. En tout, on obtient une premi ère tranche annuelle de 60 millions de francs et il en va de m ême pour l ’année suivante. Il faut souligner une nouvelle fois que la répartition choisie ne constitue pas un pr écédent pour l ’utilisation effective des fonds. Les estimations présentées incluent les pr êts sans intérêts ou taux pr éférentiel desti- nés aux innovations. L ’octroi de ces pr êts est subordonn é à une obligation de suivi et d ’évaluation scientifique. Chaque ann ée de 5 % à 10 % du volume d ’encou- ragement sont r éservés pour la promotion des innovations et l à encore r épartis et affectés en fonction des besoins réels. 4.1.2.2 Prêt du Fonds de roulement et participations au capital Pour ces mesures, 15 millions de francs par an seront r éservés. Ainsi la participation au capital des organisations d ’utilité publique devrait être possible à certaines conditions et le Fonds de roulement des organisations fa îtières devrait s’accroître pendant 4 ans au moins.2706 4.1.2.3 Cautionnements et arrière-cautionnements Ce poste couvre la garantie des emprunts émis par la CCL, les cautionnements directs pour le secteur locatif et les arri ère-cautionnements pour les établissements de cautionnement hypothécaire. Pour la garantie des emprunts émis par la CCL, on pr évoit un montant total de pr ès de 350 millions de francs par an, qui est r éparti en deux ou trois tranches. Cette somme doit servir à la conversion (partielle) des emprunts qui arrivent à échéance ainsi qu ’à l ’émission de nouveaux emprunts. Jusqu ’à pr ésent, la CCL a émis 18 emprunts pour un montant global de 1790 millions de francs. Quatre d ’entre eux ont d éjà été rembours és pour un montant de 385 millions de francs et huit autres doivent l’être pour un montant de 740 millions de francs d ’ici à 2006. Il reste donc 660 millions de francs de garanties suppl émentaires pour cautionner de nouveaux emprunts émis par la CCL. Pour les cautionnements des hypoth èques de rang post érieur, on s ’attend à un volume annuel de 200 logements locatifs par an. Sachant que les frais d ’investisse- ment moyens sont de 300 000 francs par logement avec un cautionnement de 120 % des hypothèques de rang postérieur (soit 25 % maximum des frais d’investissement), la somme totale s’élève à 18 millions de francs. Pour les arrière-cautionnements, l’engagement porte sur 70 % du montant maximum cautionné par les établissements de cautionnement hypoth écaire (120 % des hypo- thèques de rang post érieur à hauteur de 25 % des frais d ’investissement maximum). On table sur 600 logements en location ou en propri été par an pendant les deux premières années, puis sur 1000 logements par an pendant les deux ann ées suivan- tes, sachant que les frais d ’investissement moyens sont de 450 000 francs par loge- ment. Le montant total atteint donc 75,6 millions de francs. Pour les cautionnements et les arri ère-cautionnements, l’ensemble des engagements se situent à 443,6 millions de francs par an. Pour couvrir les risques de pertes, il faut prévoir un montant suffisant dans le compte financier. 4.1.3 Conséquences du crédit-cadre sur le compte financier Comme l’indique le tableau qui suit, les engagements pris ne se traduisent en termes de paiement qu ’avec un certain retard (voir la partie surlign ée en gris dans le tableau). Ce phénomène s’explique par le fait que, à l’exception des pr êts du Fonds de roulement, les contributions ne sont vers ées que dans le courant des travaux entrepris, à savoir 70 % à l’achèvement du gros œ uvre et le reste à la livraison des logements, sur présentation du décompte des coûts de construction. On ne peut donc inscrire aux comptes financiers des ann ées 2003 à 2006 que les trois quarts environ des montants des pr êts, qui vont de 35,2 à 138,6 millions de francs entre 2003 et 2006, le dernier quart des montants des prêts s’inscrivant aux comptes financiers des années 2007 à 2009, soit 87, 31,4 et 13,5 millions de francs pour respectivement 2007, 2008 et 2009. A cela viennent s ’ajouter les contributions annuelles non rem- boursables pour la recherche (1 million de francs) et l ’indemnisation des prestations réalisées dans le cadre des mandats de prestations (0,1 million de francs).2707 Des obligations de paiement tombent donc entre 2007 et 2009, m ême si aucun autre crédit-cadre n ’est autoris é. Si d ’autres cr édits-cadre le sont en revanche pour financer environ 2000 logements par an, le besoin de financement pour les pr êts se stabilisera à 150 millions de francs, dont une partie croissante pourra être refinancée par les amortissements. Si on observe uniquement le besoin de paiement suppl émentaire net apr ès l’intro- duction de la LOG, c ’est-à-dire apr ès le d écompte des retours sur pr êts et du montant minimum des d épenses pour la LCAP, on s ’aperçoit qu ’il est nettement inférieur à 100 millions de francs par an et qu ’il ne d épasse pas, la limite à laquelle le Conseil f édéral entend se tenir. Si le montant maximum des d épenses suppl é- mentaires atteint 96,1 millions de francs en 2006, il diminue rapidement par la suite, avec ou sans l’octroi de nouveaux crédits-cadre. 4.2 Frein aux dépenses Afin de limiter les d épenses publiques, l ’art. 159, al. 3, let. b, de la Constitution impose que les dispositions relatives aux subventions ainsi que les cr édits d’engagement et les crédits de paiement qui pr évoient une nouvelle d épense unique de plus de 20 millions de francs ou des d épenses supplémentaires répétées de plus de 2 millions de francs soient approuv és par la majorit é de tous les membres de chacune des deux Chambres f édérales. Etant donn é que, aussi bien les subventions qui sont fond ées sur les art. 10, 22 et 33 de la loi que les cr édits propos és dans le présent message dépassent les limites fixées, ces dispositions de la loi et l ’arrêté sur l’autorisation des moyens financier est soumis au frein aux dépenses. Crédits de paiements découlant du crédit-cadre 2003 – 2006 (en mio. de fr.) 1ère année 2003 2ème année 2004 3ème année 2005 4ème année 2006 5ème année 2007 6ème année 2008 7ème année 2009 Prêts pour les immeubles locatifs et en propriété Paiements découlant du crédit-cadre 2003 – 2006 construction neuve: versement de 70% à la fin du gros-oeuvre 20.2 34.5 44.0 44.0 0 0 0 construction neuve: versement de 30% après déc o m p t e 0 0 3 . 31 0 . 71 4 . 91 8 . 91 3 . 5 rénovation / acquisition: versement de 100% après déc o m p t e 02 6 . 75 1 . 86 8 . 97 2 . 11 2 . 5 0 Versements ultérieurs si l'encouragement demeure constant 0 0 0 0 44.0 103.8 121.5 Prêts Fonds de roulement et participations 15.0 15.0 15.0 15.0 15.0 0 0 Mandats de prestations avec les instituts de cautionnement 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 Recherche 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 Total des besoins en financement de la LOG si le volume d'encouragement reste constant après 2005 36.3 77.3 115.2 139.7 147.1 136.3 136.1 Remboursement des prêts pour les immeubles locatifs et en propriété 0 0 1.2 3.6 8.1 13.5 19.6 Réduction des dépenses LCAP par rapport à 2 0 0 2 5 . 01 8 . 02 6 . 04 0 . 04 8 . 06 1 . 07 3 . 0 Augmentation nette des dépenses après introduction de la LOG par rapport à l'année de référence 2002 (195 mio.) 31.3 59.3 88.0 96.1 91.0 61.8 43.52708 4.3 Conséquences sur le personnel Les capacités de l’OFL en termes de personnel sont épuisées pour l ’exécution de la LCAP, du droit du bail et de la loi f édérale sur l’amélioration du logement dans les régions de montagne (LALM). Pour assurer les travaux d ’exécution de la nouvelle loi, une augmentation provisoire du personnel peut être nécessaire. Ces ressources supplémentaires seront mises à disposition par une r épartition interne au sein du département. A moyen terme et d ès que le nombre des affaires LCAP à suivre diminuera, la dotation en personnel devrait pouvoir être réduite au moins au niveau actuel. Pour les aides aux coop ératives immobilières du personnel de la Conf édé- ration, un poste de l ’Administration f édérale des finances sera d étaché à l ’Office fédéral du logement. 4.4 Conséquences sur l’informatique Pour l ’exécution de la LCAP, on dispose actuellement d ’un programme informa- tique efficace. Ce dernier doit encore être adapt é au nouveau dispositif d ’encou- ragement. Le coût de l’opération s’élève à près de 300 000 francs. 4.5 Conséquences économiques 4.5.1 Nécessité de l’intervention de l’Etat et possibilités Le logement est un besoin fondamental à l ’instar de l ’alimentation, la s écurité et l’éducation. Et c ’est parce que tous les individus ne sont pas capables de satisfaire ce besoin par eux-m êmes que la Constitution f édérale oblige la Conf édération à encourager la construction de logements et à intervenir pour r éduire le co ût du logement et inciter à l’accession à la propriété pour un usage personnel. Les mesures proposées vont permettre de remplir ce mandat constitutionnel. On ne s ’écarte pourtant pas des principes selon lesquels l ’offre de logements et son financement doivent avant tout passer par le marché et le coût du logement doit d’abord être sup- porté par le locataire ou le propri étaire. L’enquête fédérale sur la consommation de 1998 r évèle qu’une partie non n égligeable des personnes et des m énages consacre toujours une part si importante de ses revenus au logement que la satisfaction d’autres besoins fondamentaux est menac ée, voire sacrifi ée. Par ailleurs, le march é du logement fonctionne d ’une telle mani ère que certaines personnes ou certains ménages sont discriminés pour des raisons ayant trait à la personne. De m ême, pour nombre de familles, l ’accession à la propri été au moment opportun, c ’est-à-dire lorsque les enfants sont encore petits, reste de l ’ordre de l ’utopie. Il y a également, dans les zones rurales o ù l ’offre de logements locatifs est minime, des m énages économiquement d éfavorisés qui, faute de pouvoir devenir locataires, doivent devenir ou rester propri étaires et qui sont tributaires des subsides accord és par les pouvoirs publics pour r énover leur logement. Et plus le march é est tendu, plus le coût du logement est élevé et l ’accès au march é limit é. Actuellement, apr ès une longue période où l’offre était supérieure à la demande, apparaissent à nouveau des goulots d’étranglement et des risques de p énurie, en particulier dans les agglom éra- tions urbaines o ù le nombre de logements vacants a chut é et o ù les prix remontent2709 en flèche. La nécessité de l’intervention de l ’Etat est donc d ’actualité et s’inscrit de nouveau à l’ordre du jour. Les mesures propos ées viennent compl éter l ’offre de logements assur ée par le marché. Elles ne se substituent pas aux m écanismes du marché, ni au jeu de l ’offre et de la demande, ni au mécanisme des prix, mais elles incitent les maîtres d’ouvrage à construire ou à rénover des logements qui pourront être attribués à des groupes de population économiquement d éfavorisés. Dans de nombreux cas de figure, les constructions et les r énovations auraient été effectuées même s’il n ’y avait pas eu d’aide et de soutien, mais elles n’auraient pas été destinées aux groupes ciblés par la loi. Le volume de la future aide f édérale, tel qu ’il est propos é, permet d ’offrir un soutien de base, qui peut être compl été, en cas de besoin, par les cantons et les communes. 4.5.2 Conséquences sur les différents groupes socio-économiques Dans le secteur locatif, les b énéficiaires directs de l’aide fédérale sont les personnes et les m énages qui sont souvent touch és par la carence de l ’offre: personnes âgées présentant des revenus modestes, personnes handicap ées, familles avec des enfants ou familles monoparentales. La fixation de plafonds de revenu et de fortune permet de délimiter les groupes cibl és. Si on retient les plafonds de revenu fix és actuelle- ment dans la LCAP, on constate, d ’après l’enquête fédérale sur la consommation de 1998, qu’à peu pr ès 25 % des m énages font partie des b énéficiaires potentiels dont le revenu mensuel est inf érieur à 5000 francs. Beaucoup d ’entre eux voient pour l’instant leurs besoins satisfaits, mais ils d épendent d ’une offre bon march é lors- qu’ils sont oblig és de d éménager. Cela vaut également pour les nouveaux m énages et les nouvelles familles qui se fondent et pour lesquels les prêts proposés permettent d’obtenir la m ême r éduction de loyer qu ’avec l ’abaissement de base. L ’aide à la pierre, a pour inconvénient qu’avec le volume d’encouragement visé, seul une partie des b énéficiaires potentiels peut profiter de cette aide et saisir ainsi la chance d’habiter un appartement subventionn é. Une aide à la personne serait sans doute plus conforme au but recherch é mais également sensiblement plus co ûteuse (voir point 4.5.4). Par ailleurs, toujours dans le secteur locatif, il importe de donner aux ma îtres d’ou- vrage d’utilité publique les mêmes moyens que ceux dont disposent les acteurs sur le marché non subventionné. C’est à cette seule condition qu ’ils pourront remplir leurs tâches d’intérêt public. En ce qui concerne l ’accès au marché des capitaux, les aides au financement doivent permettre également aux acteurs du march é d’avoir l’accès au marché des capitaux dont ils ont besoin. Il s ’agit donc de renforcer leur position, sans que pour autant les autres acteurs intervenant sur le marché soient écartés. L’aide à l’accession à la propriété soutient, d’une part, les ménages qui ne disposent pas des capitaux propres suffisants et qui rencontrent des difficult és de financement. Le cautionnement fédéral leur facilite l ’accès aux pr êts et leur permet de reporter à plus long terme la charge financi ère. Ensuite, ils doivent être capables de supporter seuls la charge de leur logement. Certains effets d ’entraînement ne peuvent être exclus. Ils peuvent toutefois être tolérés, dans la mesure où les prestations de l’aide à l’accession à la propriété ne sont que des prestations de garantie. D ’autre part, l’aide s’adresse, sous forme de pr êts sans int érêt ou à taux pr éférentiel, aux m énages de2710 propriétaires économiquement défavorisés pour leur donner les moyens de r énover leur logement ou de l ’acquérir dans les zones rurales, o ù les logements locatifs sont rares. Le financement de toutes ces mesures est assuré par des fonds publics provenant des finances fédérales générales. Il s ’agit donc de l ’argent des contribuables. Afin d ’en garantir une utilisation efficace et conforme aux objectifs fix és, on a impos é, outre des plafonds de revenu et de fortune, des prescriptions d ’occupation. Dès que celles- ci ne sont plus respect ées, l’aide fédérale qui consiste à renoncer aux int érêts sur les prêts accordés (prêts sans int érêt ou à taux pr éférentiel) est suspendue. Cela impli- que une certaine surveillance, mais les ma îtres d’ouvrage étant liés par des conven- tions de prestations, il suffit de pratiquer des contr ôles par sondage pour emp êcher les abus. 4.5.3 Conséquences sur l’économie Même en tenant également compte de l’encouragement selon la LCAP, l ’effort con- senti chaque ann ée représente moins de 1 % du budget de la Conf édération. On ne doit donc pas en attendre des retomb ées économiques importantes. Tel n ’est d’ailleurs pas l’intention de la loi. Il ne s ’agit pas de stimuler l ’activité dans le sec- teur du logement ni de redresser sa courbe de croissance. Il s ’agit plutôt d’abaisser délibérément le prix de logements qui auraient de toute fa çon été construits ou rénovés et de leur donner un caract ère social. L’impact de cette politique se mesure donc avant tout au niveau individuel: am élioration des conditions de logement qui entraîne une am élioration du bien- être personnel, qui agit, à son tour, sur les capacités et les performances de l’individu. Un encouragement général de la construction de logements exigerait beaucoup plus de moyens. Il n ’est toutefois plus opportun et la contribution du secteur de la cons- truction de logements à la croissance économique reste faible à cause de la faiblesse de la productivité. Par ailleurs, il n’est pas prévu d’agir pour des raisons de politique conjoncturelle. L’expérience a montré à cet égard que le long processus de d écision politique et le non moins long processus de production dans ce secteur d ’activité ne permettaient pas de réagir à temps aux variations des cycles conjoncturels et qu ’il y avait alors risque de surproduction. Malgr é tout, l ’encouragement aura des effets positifs sur le march é de la construction. L ’aide f édérale entra îne des investis- sements qui, sans elle, n ’auraient pas été réalisés ou ne l ’auraient été que plus tard. Cela vaut notamment dans le domaine de la rénovation. Les effets indirects sur l ’économie sont en revanche importants: la satisfaction que procure le logement apporte une forme de protection sociale dans un contexte de bouleversements structurels économiques et technologiques. Elle permet de pr éser- ver la paix sociale, de maintenir une qualit é de vie élevée et repr ésente un atout pour la qualit é du lieu. Une offre de logements satisfaisante dans toutes les r égions favorise également la mobilit é et la flexibilit é dont l ’économie a besoin pour se développer. Par ailleurs, une offre de logements à loyer ou à prix modérés décharge les instruments de politique sociales et de pr évoyance et prévient la marginalisation de certaines personnes ou de certains m énages. Le risque de pauvreté et de pr écarité qui menace particulièrement les familles actuellement peut être ainsi réduit. On peut s’attendre à des effets positifs de politique sociale d écoulant de l ’encouragement du secteur de la construction de logements d ’utilité publique puisque les ma îtres d’ou-2711 vrage d ’utilité publique ne recherchent pas le profit, ils garantiront à long terme l’existence d ’un parc de logements bon march é. Sans oublier leur r ôle dans l’encadrement et l ’intégration de certains groupes de population qui, autrement, devraient être pris en charge par la collectivité. Le soutien des projets pilotes ou exemplaire et de la recherche contribue, quant à lui, à l’innovation et au développement de nouvelles formes de logement, d’habitat et de construction. De plus, tous les logements faisant l ’objet de mesures d ’encoura- gement doivent remplir certains crit ères de qualit é et de co ût établis par le syst ème d’évaluation des logements (SEL) ainsi que certaines exigences en mati ère de protection de l’environnement et d’économie d’énergie. Ils permettent donc de faire avancer la construction à la fois de qualit é et bon march é et participent ainsi à la promotion du développement durable. 4.5.4 Solutions alternatives Le transfert de compétences en matière de logement et la d élégation de l’encourage- ment aux cantons, qui étaient initialement prévus dans le cadre de la «réforme de la péréquation et de la r épartition des t âches entre la Conf édération et les cantons » (RPT), de m ême que la r évision constitutionnelle qui allait de pair, ont finalement été rejetés lors de la proc édure de consultation sur la RPT. Lors de la proc édure de consultation sur la LOG, le maintien de la comp étence fédérale en la mati ère a été salué par une grande majorité. Le renoncement à tout activité d’encouragement irait à l’encontre du mandat consti- tutionnel établi et les moyens ainsi épargnés devraient alors être mis à disposition pour financer l’aide sociale18. Pour ce qui est des instruments, les solutions alternatives propos ées en Suisse et à l’étranger ont été examin ées. L ’encouragement selon la LCAP correspond bien à une économie en pleine croissance. Mais sans un engagement à risque, elle ne peut résoudre ni le probl ème de l ’insuffisance de fonds propres ni le fait que les co ûts d’un logement sont tr ès élevés. Le système des prêts envisage une solution pour ces deux problèmes. Il a cependant l ’inconvénient de n écessiter au d épart d’importants moyens financiers. Ceux-ci peuvent cependant être calculés à l’avance tandis que les pertes qui peuvent le cas échéant se produire dans l’application du système LCAP ne peuvent pas être connues d’avance. D’un point de vue politico- économique, il faudrait pr éférer l ’aide à la personne à l’aide à la pierre. Il est actuellement reconnu que l ’aide à la personne ou l ’aide directe au loyer serait plus efficace et plus appropri ée que l ’aide à la pierre pour ramener les d épenses de logement à un niveau supportable. Par ailleurs, l ’aide à la personne garantit l ’égalité de traitement puisqu ’il s ’agit d ’une aide g énérale, à laquelle tout le monde a droit. On constate au demeurant qu ’à l’étranger, dans diffé- rents pays d’Europe, par exemple, les aides à la pierre ont été récemment réduites au profit des aides à la personnes qui, elles, ont été renforc ées et mieux cibl ées19. L’Allemagne, l’Autriche, la France, le Danemark, l’Espagne, la France, les Pays-Bas 18 Voir «Wirkungen und Nutzen der Wohnbauförderung im Kanton Zürich», statistik.info 17/2001, Zurich 2001. 19 Favarger, Les politiques du logement en Europe occidentale, Granges 1998 (www.bwo.admin.ch/d/publikationen/publikationen_index.htm).2712 et la Suède ont adopté l’aide à la personne sous différentes formes en les complétant régulièrement par des aides à la pierre. Dans les Etats f édéralistes, la prise en charge de cette aide est répartie entre les différents niveaux de l’Etat. Toutefois, quelque soit le mod èle choisi, l ’aide à la personne co ûterait entre 200 et 400 millions de francs par an 20 et les versements sont à fonds perdu alors que les prêts sont remboursables. En outre, dans le syst ème des prêts, le besoin de finance- ment ne cesse de diminuer dans le temps tandis que, dans le syst ème de l ’aide à la personne, il reste constant mais à un niveau élevé. Enfin, le système des prêts permet de constituer un parc de logements à loyer modéré alors que l ’aide à la personne ne permet pas d’agir directement sur l ’offre. Outre les besoins financiers élevés qui ne sont pas connus à l’avance, plusieurs arguments plaident en d éfaveur d’un change- ment de syst ème: des co ûts administratifs relativement élevés, le danger d ’une hausse des prix sur un march é tendu ainsi que le fait d ’éviter de charger la discus- sion sur l ’ordre social avec de nouveaux éléments. Par ailleurs, l ’aide à la personne ne r ésoudrait pas le probl ème des difficult és d ’accès au march é que rencontrent certains groupes de population. Il faudrait donc la compl éter par une aide à la pierre. Quant à l ’option retenue, il faudrait également la compl éter par des subventions individuelles au niveau cantonal ou communal lorsque la r éduction d ’intérêts con- sentie sur les prêts ne permet pas d’atteindre la diminution des charges escomptée. L’option des subventions a, elle aussi, été étudiée, comme alternative à la solution des prêts. Les subventions permettraient d’obtenir la même réduction que les prêts et de r éduire consid érablement, au d ébut du moins, le poste des d épenses inscrit au budget. Par la suite, le co ût total des subventions augmenterait rapidement par effet de cumul. A partir de la 16 e année, le montant total d épasserait le montant des pr êts nets en cours. A la 28 e année, pour un volume d ’encouragement stable, le montant nécessaires ne cesserait de cro ître tandis qu ’il n ’y aurait plus besoin de nouveaux crédits pour les pr êts. Par ailleurs, un syst ème de subventions implique des caution- nements avec les risques de pertes que l ’on sait. Il favorise également le maintien des taux d’intérêt à un niveau élevé. En termes de simplicité et de transparence, il est moins performant, en particulier parce que les subventions sont difficiles à budgéter, le nombre de b énéficiaires potentiels n ’étant pas connu d ’avance. Cette alternative n’a donc pas été retenue. 4.5.5 Exécution adéquate La collaboration instaur ée entre l ’OFL et les offices cantonaux charg és de l ’exécu- tion des mesures d ’encouragement a bien fonctionn é et s’est avérée efficace sous le régime de la LCAP. Elle doit donc être poursuivie sous celui de la nouvelle loi. Plu- sieurs formes de coop ération sont envisageables selon que les cantons m ènent aussi une politique d ’encouragement ou non. Ces variantes vont être testées pendant les travaux de pr éparation de l ’ordonnance d ’exécution. Plusieurs t âches d ’exécution vont être désormais assurées par des organisations d’utilité publique dans le cadre de mandats de prestations. Pour les pr êts directs de la Conf édération, la solution des montants forfaitaires est simple, transparente et facile à appliquer. 20 L’aide au loyer - Principes et modèles de solution, Bulletin du logement, volume 72, Granges 2001.2713 5 Programme de législature Le projet de loi est inscrit comme objet des grandes lignes dans le Programme de législature 1999 à 2003 (FF 2000 2337). 6 Compatibilité avec le droit européen Au sein de l’UE, la politique du logement est r églée par les Etats au niveau national. La plupart des Etats membres de l ’UE disposent de bases l égales pour l ’encourage- ment à la construction et à l’accession à la propriété de logements. 7 Base légale 7.1 Constitutionnalité La nouvelle loi f édérale s ’appuie sur l ’art. 108 de la Constitution. L ’art. 108 Cst. prévoit que la Conf édération encourage la construction de logements, l ’acquisition de maisons ou d ’appartements pour usage personnel ainsi que l ’activité des maîtres d’ouvrage et des organisations œ uvrant à la construction de logements d ’utilité publique. Pour ce faire, elle prend en consid ération les int érêts des familles, des personnes âgées, handicapées ou indigentes. 7.2 Délégation de la compétence législative La nouvelle loi f édérale délègue au Conseil f édéral la comp étence de l égiférer sur les points suivants: – les conditions pour la rénovation de logements existants (art. 7); – les dispositions sur le montant du capital propre requis, sur les co ûts immo- biliers à prendre en compte, sur les limites de revenu et de fortune et sur le nombre minimum d ’occupants pour les diff érents types de logements lors- que des prêts sans intérêt ou à taux préférentiel sont accordés (art. 12, al. 3); – la répartition équilibrée des risques lorsque des cautionnements sont accor- dés (art. 26 al. 3); – les dispositions sur le montant du capital propre requis, sur le nombre mini- mum d’occupants, sur la limite sup érieure de revenu et de fortune et sur les conditions auxquelles les logements en propri été peuvent être exceptionnel- lement loués lorsque des pr êts et des arri ère-cautionnements sont accordés (art. 28, al. 3); – les exigences minimales pour les organisations b énéficiant de mesures d’encouragement quant à l ’affectation des logements et à la garantie du maintien de cette affectation, à la gestion, à la pr ésentation des comptes et aux statuts (art. 33, al. 2); – la r épartition équilibrée des risques et le montant du capital propre requis lorsque des arrière-cautionnements sont accordés (art. 36, al. 3);2714 – les modalit és pour les pr êts accord és par l ’intermédiaire des organisations faîtières (art. 37, al. 2); – le montant des émoluments (art. 44, al. 2); – les prescriptions relatives à l ’exploitation du syst ème d ’information, à la responsabilité du traitement des donn ées, aux catégories de donn ées à saisir ainsi qu ’à leur dur ée de conservation, à l’accès aux donn ées, aux autorisa- tions de traitement et à la sécurité des données (art. 50, al. 4). Il s ’agit l à de r églementations qui ne doivent pas être établies dans la loi afin de préserver le caract ère souple et flexible d ’une solution qui peut rapidement être adaptée à un quelconque changement de contexte économique. En outre, elles concernent des aspects pour lesquels la connaissance sp écifique et l ’expérience pratique nécessitent une normalisation par le Conseil fédéral. 7.3 Arrêté sur le financement Conformément à l’art. 167 Cst. ainsi qu’à l’art. 43 du projet de loi LOG, les moyens financiers qui doivent être mis à disposition sont autorisés par arrêté fédéral simple.2715 A1 Cr édits-cadre de l’encouragement LCAP Entre 1975 et 1997, sept cr édits-cadre ont été vot és pour les avances et les enga- gements conditionnels: Arrêté fédéral du: Avances non rem- boursables en mio. de fr. Avances rembour- sables en mio. de fr. Cautionnements et engagements d’endettement en mio. de fr. 4 juin 1975 (RO 1975 1086) 201 98 608 21 juin 1982 (FF 1982 II 478) –– –– 200 9 juin 1983 (FF 1983 II 723) 137 11 695 30 septembre 1985 (FF 1985 II 1345) 515 65 2 400 3 octobre 1991 (FF 1991 IV 210) 1205 300 –– 6 octobre 1992 (FF 1992 VI 149) –– –– 7 400 3 décembre 1997 (FF 1998 I 113) 343,5 129 225 Total 2401,5 603 11 528 A cela s’ajoute 140 millions de francs de prêts remboursables aux maîtres d’ouvrage d’utilité publique et 100 millions de francs de participations au capital de la SAPOMP AG, vot és avec l ’arrêté f édéral du 20 septembre 1999 sur les mesures d’assainissement et de réduction des pertes et des risques de paiement dans le cadre de la l’encouragement à la construction et à l’accession à la propriété de logements. Dans le cadre des programmes d ’occupation et d ’investissement, quatre cr édits ont également été votés pour la LCAP: 17 juin 1975 (FF 1975 II 208) 30 –– 24 17 mars 1976 (FF 1976 I 1086) 20 –– –– 17 mars 1983 (FF 1983 I 1216) 43 21 225 18 mars 1993 (RO 1993, 1068) –– 50 –– T o t a l 9 37 12 4 92716 A2: Nombre de logements aidés selon la LCAP 1976 - 2001 788 1622 1263 894 1258 1339 1116 1277 4240 4037 3433 3114 2671 2811 1486 982 901 767 877 502 516 325 345 245 216 118 971 250 690 847 2667 5333 7135 9714 5975 6427 2574 1769 1604 2246 2830 1570 1836 3819 2039 1523 1035 1068 915 1101 1362 3310 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Nombre de logements Propriété Location2717 A3: exemples de calcul pour un logement locatif dans la 1ère année de l'aide fédérale sans aide fédérale avec aide f édérale Exemple 1 Appartement de 2 pi èces, 60 m2 Coût de revient 200'000 200'000 Financement Capital étranger 80% sans / 90% avec aide fédérale (1ère hypothèque 65%, 2ème hypothèque 15% / 25%) 160'000 180'000 Capital propre 20% / 10% 40'000 20'000 Charges d'intérêts 1 ère hypothèque et capital propre au taux de 4¾%, 2ème hypothèque au taux de 5½% 9'725 9'875 Prêt sans intérêts de la Confédération fr. 70'000.–, réduction d'intérêts résultant de la répartition admise des hypothèques 0 -3'700 Amortissement * 2'000 3'500 Charges d'entretien et d'exploitation de 1% du coût de revient 2'000 2'000 Total net des charges annuelles (loyer net) 13’725 11 ’675 Loyer mensuel net 1'144 973 Frais accessoires de 12½% du loyer net ** 1'716 1'716 Total brut des charges annuelles pour la location (loyer brut) 15’441 13 ’391 Loyer mensuel brut 1'287 1'116 Exemple 2 Appartement de 4 pi èces, 100 m2 Coût de revient 320'000 320'000 Financement Capital étranger 80% sans / 90% avec aide fédérale (1ère hypothèque 65%, 2ème hypothèque 15% / 25%) 256'000 288'000 Capital propre 20% / 10% 64'000 32'000 Charges d'intérêts 1 ère hypothèque et capital propre au taux de 4¾%, 2ème hypothèque au taux de 5½% 15'560 15'800 Prêt sans intérêts de la Confédération fr. 115'000.–, réduction d'intérêts résultant de la répartition admise des hypothèques 0 -6'063 Amortissement * 3'200 5'750 Charges d'entretien et d'exploitation de 1% du coût de revient 3'200 3'200 Total net des charges annuelles (loyer net) 21’960 18 ’687 Loyer mensuel net 1'830 1'557 Frais accessoires de 12½% du loyer net ** 2'745 2'745 Total brut des charges annuelles pour la location (loyer brut) 24’705 21 ’432 Loyer mensuel brut 2'059 1'786 * Amortissement de la 2ème hypothèque en 15 ans et du prêt en 20 ans ** Frais accessoires moyens en Suisse; Gerheuser, Résultats de l'enquête fédérale sur la consommation 19982718 A4: exemple de calcul pour un immeuble en propriété dans la 1ère année de l'aide fédérale sans aide fédérale avec aide f édérale Rénovation d'une maison familiale de 4½ pièces Coût de revient Capital étranger avant rénovation fr. 300'000.– + coût de rénovation fr. 120'000.– 420'000 420'000 Estimation de la valeur vénale après rénovation fr. 500'000.– Financement Capital étranger: 1ère hypothèque fr. 325'000.–, 2ème hypothèque fr. 75'000.– / fr. 35'000.– 400'000 360'000 Capital propre nécessaire fr. 20'000.– / prêt de la Confédération fr. 60'000.– ** 20'000 60'000 Charges d'intérêts Avant r énovation au taux de 4¾% sur capital étranger de fr. 300'000.– 14'250 14'250 Suite à la rénovation: 1ère hypothèque au taux de 4¾%, 2ème hypothèque à 5½%, capital propre à 0% 5'313 0 Suite à la rénovation avec prêt sans intérêts de la Confédération de fr. 60'000.– 03 ' 1 1 3 Amortissement de la 2ème hypothèque respectivement en 15 et en 10 ans * 5'000 3'500 Charges d'entretien 1% du coût de revient 4'200 4'200 Total brut des charges annuelles 28’763 25 ’063 Charges mensuelles brutes 2'397 2'089 Total de la réduction mensuelle ensuite du prêt de la Confédération 03 0 8 Par principe, pour un immeuble en propriété on peut partir d'une charge nette plus élevée que pour un immeuble locatif. * Modèle d'amortissement avec aide fédérale: amortissement de la 2ème hypothèque (1ère à 10ème année), amortissement du prêt (11ème à 25ème année) ** Financement avec capital étranger jusqu'à 80% de la valeur vénale après rénovation.2719 Table des matières Condensé 2650 1P a r t i e générale 2652 1.1 Remarques préliminaires 2652 1.1.1 Base actuelle de l’encouragement à la construction et à l’accession à la propriété de logements 2652 1.1.2 Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches: confirmation du mandat fédéral 2652 1.1.3 Interventions parlementaires 2653 1.2 Réflexion sur l’engagement de l’Etat dans le secteur du logement 2654 1.2.1 Motifs de l’engagement de l’Etat 2654 1.2.2 Nécessité d’une aide fédérale continue et régulière 2655 1.3 Pourquoi une nouvelle politique d ’encouragement? 2656 1.3.1 Eléments du dispositif actuel 2656 1.3.2 Bilan et effets de l’encouragement dans le cadre de la LCAP 2657 1.3.3 Probl èmes de l’encouragement dans le cadre de la LCAP 2659 1.3.4 Conséquences 2660 1.4 Principes et orientation de la politique pr éconisée 2660 1.4.1 Situation actuelle et tendances de l ’évolution en matière de logement 2660 1.4.2 Conditions-cadre et principes de la future politique 2664 1.4.3 Objectifs 2665 1.5 Résultats de la procédure de consultation 2666 1.5.1 Obligation de renforcer la promotion de l ’accession à la propriété 2667 1.5.2 Avenir de l’amélioration du logement dans les régions de montagne2668 1.5.3 Autres propositions 2668 1.6 Aperçu de la nouvelle politique d’encouragement 2669 1.6.1 Offre de logements en location 2669 1.6.2 Promotion de logements en propri été à prix modéré 2670 1.6.3 Mesures en faveur des organisations d ’utilité publique 2671 1.6.4 Recherche et échange de connaissances 2672 1.6.5 Résumé des mesures préconisées 2672 2 Commentaire des différentes dispositions 2673 2.1 Dispositions générales (art. 1 à 9) 2673 2.1.1 But (art. 1) 2673 2.1.2 Objet (art. 2) 2674 2.1.3 Champ d’application (art. 3) 2674 2.1.4 Définitions (art. 4) 2674 2.1.5 Principes r égissant les mesures d’encouragement (art. 5) 2675 2.1.6 Besoin et priorit és (art. 6) 2676 2.1.7 Rénovation de logements existants (art. 7) 2676 2.1.8 Limites de coûts (art. 8) 2676 2.1.9 Obligation de fournir des renseignements (art. 9) 26772720 2.2 Logements à loyer modéré (art. 10 à 21) 2677 2.2.1 Principe (art. 10) 2677 2.2.2 Instruments (art. 11) 2678 2.2.3 Pr êts sans intérêt ou à taux préférentiel (art. 12) 2678 2.2.4 Frais accessoires (art. 13) 2679 2.2.5 Obligation de r épercuter la réduction d’intérêts (art. 14) 2679 2.2.6 Contr ôle des conditions de réduction des intérêts (art. 15) 2679 2.2.7 Détermination des prêts (art. 16) 2680 2.2.8 Réduction d’intérêts (art. 17) 2680 2.2.9 Cautionnements (art. 18) 2681 2.2.10 Dur ée de l’aide fédérale (art. 19) 2681 2.2.11 Maintien de l ’affectation (art. 20) 2682 2.2.12 R éalisation forcée (art. 21) 2682 2.3 Logements en propriété à prix modéré (art. 22 à 32) 2682 2.3.1 Principe (art. 22) 2682 2.3.2 Instruments (art. 23) 2682 2.3.3 Pr êts sans intérêts ou à taux préférentiel (art. 24) 2683 2.3.4 Réduction d’intérêts (art. 25) 2683 2.3.5 Arrière-cautionnements (art. 26) 2683 2.3.6 Bénéficiaires de l’aide fédérale (art. 27) 2684 2.3.7 Conditions d ’octroi de l’aide fédérale (art. 28) 2684 2.3.8 Contr ôle des conditions de réduction des intérêts (art. 29) 2685 2.3.9 Durée de l’aide fédérale (art. 30) 2685 2.3.10 Maintien de l ’affectation (art. 31) 2685 2.3.11 Ali énation forcée (art. 32) 2685 2.4 Organisations œ uvrant à la construction de logements d’utilité publique (art. 33 à 40) 2685 2.4.1 Principe (art. 33) 2685 2.4.2 Instruments (art. 34) 2686 2.4.3 Cautionnements (art. 35) 2686 2.4.4 Arrière-cautionnements (art. 36) 2687 2.4.5 Pr êts sans intérêt ou à taux préférentiel aux organisations faîtières (art. 37) 2687 2.4.6 Participations au capital (art. 38) 2688 2.4.7 Contr ôles (art. 39) 2688 2.4.8 Suspension extraordinaire des mesures d ’encouragement (art. 40) 2688 2.5 Recherche (art. 41 et 42) 2688 2.5.1 Promotion de la recherche (art. 41) 2688 2.5.2 Obligation de fournir des renseignements (art. 42) 2689 2.6 Financement et émoluments (art. 43 à 45) 2690 2.6.1 Mise à disposition de moyens financiers (art. 43) 2690 2.6.2 Emoluments (art. 44) 2690 2.6.3 Exemption d’émoluments (art. 45) 2690 2.7 Exécution (art. 46 à 53) 2691 2.7.1 Compétence (art. 46) 2691 2.7.2 Délégation des tâches d’exécution, mandats de prestations (art. 47) 2691 2.7.3 Evaluation (art. 48) 26922721 2.7.4 Commission fédérale du logement (art. 49) 2692 2.7.5 Protection des donn ées (art. 50) 2693 2.7.6 Sanctions de droit administratif (art. 51) 2694 2.7.7 Dispositions p énales (art. 52) 2694 2.7.8 Mesures extraordinaires (art. 53) 2694 2.8 Procédure et voies de droit (art. 54 à 57) 2695 2.8.1 Contr ôle des loyers (art. 54) 2695 2.8.2 Traitement des demandes par des tiers mandatés (art. 55) 2696 2.8.3 Voies de droit (art. 56) 2697 2.8.4 Contestations relatives aux mandats de prestations (art. 57) 2698 2.9 Dispositions finales (art. 58 à 61) 2698 2.9.1 Abrogation du droit en vigueur (art. 58) 2698 2.9.2 Dispositions transitoires (art. 59) 2699 2.9.3 Pr êts accordés en vertu de l’ancien droit (art. 60) 2699 2.9.4 Référendum et entrée en matière (art. 61) 2700 3 Modification de la loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements 2700 3.1 Généralités 2700 3.2 Commentaire sur les différentes dispositions 2701 3.2.1 Art. 40, al. 2, 1 re phrase 2701 3.2.2 Art. 45 2702 3.2.3 Art. 46, al. 1, 2 e et 3e phrases 2702 3.2.4 Art. 65, al. 5 2702 4C o n séquences 2703 4.1 Conséquences financières 2703 4.1.1 Volume d’encouragement 2703 4.1.2 Crédit-cadre 2003 à 2006 2704 4.1.2.1 Pr êts pour la construction et la rénovation de logements en location ou en propriété 2705 4.1.2.2 Pr êt du Fonds de roulement et participations au capital 2705 4.1.2.3 Cautionnements et arri ère-cautionnements 2706 4.1.3 Conséquences du crédit-cadre sur le compte financier 2706 4.2 Frein aux dépenses 2707 4.3 Conséquences sur le personnel 2708 4.4 Conséquences sur l’informatique 2708 4.5 Conséquences économiques 2708 4.5.1 Nécessité de l’intervention de l’Etat et possibilités 2708 4.5.2 Conséquences sur les différents groupes socio-économiques 2709 4.5.3 Conséquences sur l’économie 2710 4.5.4 Solutions alternatives 2711 4.5.5 Exécution adéquate 2712 5 Programme de législature 2713 6 Compatibilité avec le droit européen 27132722 7B a s e légale 2713 7.1 Constitutionnalit é 2713 7.2 Délégation de la compétence législative 2713 7.3 Arrêté sur le financement 2714 Loi fédérale encourageant le logement à loyer ou à prix modérés (Loi sur le logement, LOG) (Projet) 2723 Arrêté fédéral concernant les crédits-cadre pour l’encouragement du logement à loyer ou à prix modérés (Projet) 2737 Loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements (LCAP) (Projet) 2738Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à l'encouragement du logement à loyer ou à prix modérés In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 15 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.023 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 16.04.2002 Date Data Seite 2649-2722 Page Pagina Ref. No 10 126 213 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.