JAAC67.66 Décision de la Commission fédérale de recours en matière de marchés publics du 4 mars 2003 en la cause Groupement C. [CRM 2003-002] Marché public de services en procédure sélective. Adjudication commune canton/Confédération. Droit applicable. Recevabilité du recours. Nullité de la décision de non-sélection d’un soumissionnaire. Art. 29 let. b LMP . Art. 2c OMP . - Entités soumises au droit fédéral des marchés publics. L’art. 2c OMP contient une règle complémentaire de répartition de compétence entre le droit fédéral et cantonal en matière de marchés publics, de nature contraignante à l’égard des pouvoirs adjudicateurs fédéraux et cantonaux qui passent un marché en commun. L’art. 2c OMP satisfait au principe de la légalité (consid. 3a-3c). - Le pouvoir adjudicateur principal au sens de l’art. 2c OMP est celui dont la participation financière au marché est la plus importante (consid. 3c). - La participation financière la plus importante est en l’espèce celle des Chemins de fer fédéraux suisses (CFF). La passation du marché est ainsi soumise au droit fédéral (consid. 3d). Les CFF ne peuvent pas, par le biais d’une convention conclue avec le Canton de Genève, écarter l’application de l’art. 2c OMP (consid. 3e). - L’obligation, prévue à l’art. 30 LMP , de contester immédiatement un appel d’offres ne concerne que les éléments de l’appel d’offres dont le sens et la portée apparaissent d’emblée suffisamment clairement pour que le soumissionnaire puisse en reconnaître l’illicéité (consid. 4). - Pour des motifs de proportionnalité, il convient de limiter dans le temps les effets de la nullité à la période suivant la décision de non-sélection prise à l’issue de la première phase de la procédure sélective (consid. 6a). La candidature du recourant doit être évaluée à nouveau (consid. 6c). 1- La décision de non-sélection étant frappée de nullité absolue quel que soit le bien-fondé de sa motivation, une audience publique quant à ce bien-fondé serait vide de sens (consid. 7). Öffentliche Beschaffung von Dienstleistungen im selektiven Verfahren. Gemeinsame Vergabe Kanton/Bund. Anwendbares Recht. Zulässigkeit der Beschwerde. Nichtigkeit des Entscheides, mit dem ein Teilnehmer nicht augewählt wurde. Art. 29 Bst. b BoeB. Art. 2c VoeB. - Dem Bundesrecht über das öffentliche Beschaffungswesen unterstellte Auftraggeberinnen. Art. 2c VoeB enthält eine ergänzende Regelung hinsichtlich des anwendbaren Bundes- bzw. kantonalen Rechts bei öffentlichen Beschaffungen; die Regelung ist für die Vergabestellen des Bundes und der Kantone, die eine gemeinsame Beschaffung vornehmen, zwingend. Art. 2c VoeB genügt dem Legalitätsprinzip (E. 3a-3c). - Die Hauptauftraggeberin im Sinne von Art. 2c VoeB ist diejenige, deren finanzielle Beteiligung an der Beschaffung am grössten ist (E. 3c). - Die grösste finanzielle Beteiligung ist vorliegend diejenige der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB). Die Vergabe des Auftrags ist daher Bundesrecht unterstellt (E. 3d). Die SBB können die Anwendung von Art. 2c VoeB nicht auf dem Umweg über eine Vereinbarung mit dem Kanton Genf ausschliessen (E. 3e). - Die in Art. 30 BoeB vorgesehene Pflicht zur Anfechtung der Ausschreibung eines Auftrags betrifft nur die Teile der Ausschreibung deren Sinn und Tragweite ohne weiteres genügend klar scheinen, damit der Anbieter deren Widerrechtlichkeit erkennen kann (E. 4). - Aus Verhältnismässigkeitsgründen sind die Auswirkungen der Nichtigkeit zeitlich auf das Stadium ab dem Entscheid der Nicht-Selektion als Abschluss der ersten Phase des selektiven Verfahrens zu beschränken (E. 6a). Das Angebot des Beschwerdeführers ist erneut zu prüfen (E. 6c). - Aufgrund des Entscheides der Nicht-Selektion, der unabhängig der allfälligen Stichhaltigkeit der Begründung für gänzlich nichtig erklärt wurde, wäre eine öffentliche Verhandlung sinnlos (E. 7). Acquisto pubblico di servizi in procedura selettiva. Aggiudicazione comune cantone/Confederazione. Diritto applicabile. Ricevibilità del ricorso. Nullità della decisione di non-selezione di un offerente. Art. 29 lett. b LAPub. Art. 2c OAPub. - Entità sottoposte al diritto federale degli acquisti pubblici. L’art. 2c OAPub contiene una regola complementare di ripartizione di competenza tra il diritto federale e cantonale in materia di acquisti 2pubblici. Tale regola è di natura vincolante per gli enti aggiudicatori federali e cantonali che operano un acquisto in comune. L’art. 2c OAPub rispetta il principio della legalità (consid. 3a-3c). - L’ente aggiudicatore principale ai sensi dell’art. 2c OAPub è quello che ha la più importante partecipazione finanziaria all’acquisto (consid. 3c). - Nella fattispecie, la maggiore partecipazione finanziaria è quella delle Ferrovie federali svizzere (FFS), per cui l’acquisto soggiace al diritto federale (consid. 3d). Le FFS non possono, attraverso una convenzione conclusa con il cantone di Ginevra, escludere l’applicazione dell’art. 2c OAPub (consid. 3e). - L’obbligo, previsto dall’art. 20 LAPub, di contestare immediatamente un bando di concorso concerne solo gli elementi del bando di concorso il cui senso e la cui portata emergono immediatamente ed in modo a tal punto chiaro da permettere all’offerente di riconoscerne l’illiceità (consid. 4). - Per motivi di proporzionalità, occorre limitare gli effetti della nullità al periodo seguente la decisione di non-selezione presa alla fine della prima fase della procedura selettiva (consid. 6a). La candidatura del ricorrente deve nuovamente essere valutata (consid. 6c). - Poiché la decisione di non-selezione era assolutamente nulla indipendentemente dalla fondatezza della sua motivazione, un’udienza pubblica inerente tale fondatezza non avrebbe alcun senso (consid. 7). Résumédesfaits: Le14octobre2002,leDépartementdel’aménagement,del’équipement etdulogementdel’EtatdeGenève(DAEL),apubliédanslaFeuilled’Avis Officiellecantonale(FAO)unappelàcandidaturesdanslecadred’une procéduresélective. Unrésumédel’appelàcandidaturesaétépubliédans laFeuilleofficiellesuisseducommerce(FOSC)du10octobre2002. L’appelà candidaturesvisaitàchoisirdespoolsdemandatairesappelésàparticiperàla phased’avant-projetdelaliaisonferroviaireCornavin-Eaux-Vives-Annemasse (ci-après: CEVA);ilétaitlimitéaulot3duprojetCEVA,concernantletunnelet lastationdePinchat. L’objetdumarchéportaitsurdesprestationsd’études degénieciviletdegéotechniquepourlesphasesd’avant-projet(tranche ferme)etdeprojetdel’ouvrageainsiquecellesliéesàsaréalisation(tranches conditionnelles). Lavaleurestiméeduprojetrelatifaulot3s’élevaità 150millionsdefrancs. L’appelàcandidaturesetledossierdecandidaturesne comportaientpasdelimitationdunombredecandidatsqualifiésquiseraient invitésàdéposeruneoffredanslasecondephasedelaprocéduresélective. Tantl’appelàcandidaturesquelesinstructionsetdirectivesaccompagnant ledossierdecandidaturedésignaientcommepouvoiradjudicateurla RépubliqueetCantondeGenève,représentéparleDAEL.Toutefois,les instructionsetdirectivesainsiqueledossierdecandidatureprécisaientque leCantondeGenèveetlesCheminsdeferfédéraux(CFF)S.A.assuraient laco-maîtrised’ouvragedelaphased’avant-projetCEVA.Lacellulede 3pilotagedel’avant-projetcomprenaitdesreprésentantsdesCFFetduCanton deGenève. L’évaluationdesdossiersdecandidatureétaitplacéesousla responsabilitéd’uncollèged’expertsréunissantdesspécialistesdesCFFet del’administrationcantonalegenevoise. Selonl’appelàcandidaturesainsi quelesinstructionsetdirectives,ledroitapplicableaumarchéencauseétait l’accorddel’Organisationmondialeducommerce(OMC)surlesmarchés publicsdu15avril1994(AMP,RS0.632.231.422),laloifédéraledu6octobre 1995surlemarchéintérieur(LMI,RS943.02),l’accordintercantonalsur lesmarchéspublicsdu25novembre1994(AIMP,RS172.056.4)demême queledroitcantonalgenevoissurlesmarchéspublics. Lesdossiersde candidatureétaientremisparleDAEL,départementcantonalauprèsduquel lescandidatsintéresséspouvaientaussiadresserleurséventuellesquestions complémentaires. LescandidaturesdevaientêtredéposéesauprèsduDAEL. Aucuneindicationdevoiederecoursnefiguraitdansl’appelàcandidatures. Dansledélaiimpartiau15novembre2002,legroupementC.adéposésa candidature. Parcourrierdu18décembre2002,reçule19décembre2002,leDAELa communiquéaugroupementC.sadécisiondenon-sélectionpourlaseconde phasedelaprocéduresélective. Lerejetdelacandidatureétaitmotivépar lefaitqued’autrescandidatsprésentaientdemeilleuresaptitudeseuégard auxcritèresdesélectionpubliés. Uncomplémentd’informationpouvaitêtre obtenuauprèsduDAEL.Lecourriernementionnaitaucunevoiederecourset ladécisionn’apasnonplusfaitl’objetd’unepublication. Parcourrierdu23décembre2002,l’avocatdugroupementC.ademandé auDAELdeluifournirnotammentunemotivationdesnotesoctroyéesau groupementC.pourchacundescritèresdesélection,ainsiquediversespièces, etdeluiindiquerledroitapplicableàcettedécisionetlavoiederecours. N’ayantreçuaucuneréponsedansledélaiimparti,legroupementC.a,le 30décembre2002,formérecoursdevantletribunaladministratifgenevois contreladécisiondenon-sélection. Ilaparallèlementrecouruauprèsdela Commissionfédéralederecoursenmatièredemarchéspublics(ci-après: la Commissionderecoursoudecéans)contrecettemêmedécision,paractedu 7janvier2003. Parcourrierdu10janvier2003,leprésidentdelaCommissionderecours aimpartiauxautoritésintimées,leDAELetlesCFF(ci-après: lesintimées) undélaipoursedéterminersurlaquestiondudroitapplicableaumarché encauseetdel’autoritécompétentepourstatuersurlesrecoursparallèles déposésauprèsdutribunaladministratifgenevoisetdelaCommissionde recours. Danslemêmedélai,leDAELetlesCFFdevaientfaireparvenirà laCommissionderecourstouslesdocumentsrelatifsàl’organisationdes rapportsinternesentreleDAELetlesCFFenrelationaveclemarchéencause. Simultanément,unéchangedevuesausensdel’art.8al.2delaloifédéraledu 20décembre1968surlaprocédureadministrative(PA,RS172.021)aeulieu entrelaCommissionderecoursetletribunaladministratifgenevois. Danssaréponsedu21janvier2003,leDAELconclutàl’incompétencedela Commissionderecourspourstatuersurlerecoursdéposéparlegroupement C.Dansleurréponsedu23janvier2003,lesCFFfontvaloirensubstance lesmêmesargumentsqueceuxsoulevésparleDAELpourconclureà l’incompétencedelaCommissionderecours. 4Pardécisionsuperprovisionnelledu12février2003,lePrésidentdela Commissionderecoursaordonnélasuspensiondelaprocéduredepassation dumarché. L’échangedevuesentreprisparlaCommissionderecoursavecleTribunal administratifgenevoisafaitapparaîtreunconflitdecompétencepositif,les deuxautoritésderecourss’estimantcompétentepourstatuersurlerecours. Extraitdesconsidérants: 1.a. Lorsquelaloifédéraledu16décembre1994surlesmarchéspublics (LMP,RS172.056.1)estapplicable,lesdécisionsdupouvoiradjudicateur concernantlechoixdesparticipantsàl’issuedelapremièrephasedela procéduresélectivepeuvent,dansundélaide20jours,êtrecontestéesauprès delaCommissionderecours(art.29let.cLMP;décisiondelaCommission derecoursdu8octobre1998, JAAC63.16 consid.1b). Enl’espèce,ladécision attaquéeestcelledenon-sélectiondugroupementC.,quipeutfairel’objetd’un recours. SontsujettesàrecoursdevantlaCommissionfédéralederecourslesdécisions fondéessurledroitpublicfédéralenmatièredemarchéspublics,oucelles quiauraientdûl’être(art.26al.1etart.29LMPenrelationavecl’art.5PA). Pourqu’unedécisionsoitfondée-oudoiveêtrefondée-surledroitfédéral, ilnesuffitpasque,lorsdel’applicationdudroitcantonalindépendant,une règlededroitfédéraldoiveêtreobservéeoudoiveêtreégalementappliquée. Encorefaut-ilqueledroitpublicfédéralreprésentelabaseoul’unedes basessurlesquellesreposeouauraitdûreposerladécisionprisedansle casd’espècedansledomaineencause. Celavautaussipourlaquestiondela délimitationentredroitfédéraletcantonal( ATF127II227 consid.1a, ATF127 II1 consid.2b/aa, ATF122II241 consid.2a; Pierre Moor,Droitadministratif, vol.II,2 e éd.,Berne2002,p.584; Ulrich Häfelin/Georg Müller,Allgemeines Verwaltungsrecht,4e éd.,Zurich2002,n°1916-1918; Alfred Kölz/Isabelle Häner,VerwaltungsverfahrenundVerwaltungsrechtspflegedesBundes, 2e éd.,Zurich1998,n°510; André Moser,in: Moser/Uebersax,Prozessieren voreidgenössischenRekurskommissionen,BâleetFrancfort-sur-le-Main 1998,ci-après: Prozessieren,n°2.2). Enl’espèce,lesrecourantesinvoquent notammentlefaitqueladécisionencauseseraitbaséeàtortsurledroit cantonaletintercantonalenmatièredemarchéspublics,enlieuetplacedu droitfédéral. LaCommissionfédéralederecoursestcompétentepourstatuer surcegrief. b. (…) 2. Lesrecourantes,aprèsavoiruniquementévoquélaquestiondudroit applicableetdelacompétencedelaCommissionderecours,considèrent quelesindicesdésignentlesCFFcommepouvoiradjudicateurprincipal, impliquantainsinécessairementuneapplicationdudroitfédéraletla compétencedelaCommissionderecours. Enrevanche,leDAELetlesCFF contestentl’assujettissementdumarchéencauseàlaLMP,etenconséquence lacompétencedelaCommissionderecourspourtrancherlelitige. L’échange devuesentreprisparlaCommissionderecoursavecleTribunaladministratif 5genevois,conformémentàl’art.8al.2PA,afaitapparaîtreunconflitde compétencepositif,lesdeuxautoritésderecourss’estimantcompétentepour statuersurlerecours. a. LaprocéduredevantlaCommissionfédéralederecoursenmatièrede marchéspublicsestrégléeparlaloifédéralesurlaprocédureadministrative, pourautantquelaLMPneprévoitpasautrechose(art.26al.1LMPet art.71a al.2PA).Conformémentàl’art.9al.1et2PAetàl’art.20al.4de l’ordonnancedu3février1993concernantl’organisationetlaprocédure descommissionsfédéralesderecoursetd’arbitrage(RS173.31),l’autorité derecoursal’obligationdestatuersursacompétencelorsquecelle-ci estcontestée-ouinversementsoutenue-parunepartie( ATF108Ib540 consid.2a/aa; JAAC65.42 consid.2b;Moser,Prozessieren,op. cit.,n°3.7). La Commissionderecoursdoitexaminerd’office,àtitreliminaire,sielleest compétentepourstatuersurlerecours,c’est-à-diresilemarchéencause entredanslechampd’applicationdelaLMP(art.7al.1PA;décisiondela Commissionderecoursdu11octobre2001, JAAC66.4 consid.1b). Eneffet, encasdecontestationsurl’existenceoul’étenduedeprétentionsrelevant dudroitpublic,leforestdéterminéparledroitdel’Etatdontlalégislation estmatériellementapplicable(Moor,op. cit.,vol.II,p.81). Enmatièrede marchéspublicsfédéraux,lacompétencedel’autoritéderecoursdécoule directementdudroitapplicable. LaprotectionjuridiquegarantieparlaLMP devantlaCommissionderecoursnetrouveapplicationquesilemarchéen causeentredanslechampd’applicationdelaloienraisondesontype(art.5 LMP)etdesavaleur(art.6LMP),qu’ilestpasséparunpouvoiradjudicateur assujettiàlaLMP(art.2LMP),etqu’aucuncasd’exceptionn’estrempli(art.3 LMP;décisiondelaCommissionderecoursdu11octobre2001, JAAC66.4 consid.1b). L’entitéfédéralesoumiseàlaLMPpeutagirsoitcommepouvoir adjudicateurunique,soitcommepouvoiradjudicateurprincipalausensde l’art.2c del’ordonnancedu11décembre1995surlesmarchéspublics(OMP, RS172.056.11)danslecadred’unmarchépasséencommunpardesentités assujettiesaudroitfédéraletaudroitcantonal. Lesrèglesenmatièredecompétencesontimpératives: unaccorddesparties nepeutydéroger,saufsilaloileprévoitexpressément-cequiestrarissime endroitpublic. Ilendécoule,acontrario,qu’unaccordentrepartiesne peutpallierl’incompétence(art.7al.2PA).Delanatureimpérativedes règlesdecompétencedécouleainsil’interdictiondelaprorogationdefor. Ceprincipevautaussibienenprocédurecontentieusequedanslaphase administrativeprécontentieuse. Enmatièrededécision(ausensformel), lesrèglesattributivesdecompétence,tellesqu’ellessontfixéesparuneloi ouuneordonnance,sontenprincipeimpératives,saufsiunedisposition spécialeouunenormegénéraleprévoitlafacultéd’ydéroger( JAAC61.39 consid.3;Moor,op. cit. vol.II,p.236et530; Pierre Moor,Droitadministratif, vol.III,Berne1992,p.18;Kölz/Häner,op. cit.,n°231;Moser,Prozessieren, op. cit.,n°3.6; André Grisel,Traitédedroitadministratif,vol.II,Neuchâtel 1984,p.830-832; Fritz Gygi,Bundesverwaltungsrechtspflege,2 e éd.,Berne 1983,p.73et90s.;pourcomparaisonendroitcantonal: décisionduTribunal administratifduCantondeZurich[TAZH]du24novembre1999,VB.98.00319, publiéeinBaurechtsentscheideKantonZürich[BEZ]1/2000n°9consid.5a). 6Enl’espèce,ilconvientd’aborddedéterminerledroitapplicableaumarchéen cause,c’est-à-diredevérifiersicemarchéentredanslechampd’application delaLMP.Sitelestlecas,ilfautensuitevérifiersiunedispositionlégale permetdedérogeràcedroit,c’est-à-direàlacompétencedeprincipedela Commissionderecours. b. Enl’espèce,lemarchélitigieuxportesurdesétudestechniquesdansle cadredelaliaisonferroviaireCornavin-Eaux-Vives-Annemasse(projetCEVA). LaquestiondesavoirsilepouvoiradjudicateurestleDAEL,lesCFFouces deuxentitésagissantconjointement,peutresterindécisedansunpremier temps(voir infra consid.3). Lespouvoirsadjudicateurssuissesactifsdans lesecteurdestransportsferroviairesnesontpassoumisàl’AMP.D’unepart, lesannexes1et2àl’AMP,déposéesparlaSuisse,relativesrespectivement auxentitéscentralesetsous-centrales,excluentdansuneNotefinaleles marchéspasséspardesentitésactivesdansles«secteursspéciaux»de l’eau,del’énergie,destransportsetdestélécommunications. Ainsi,l’Etat deGenève,assujettiàl’annexe2àl’AMP,enest-ilexclupoursesactivités danslesecteurdestransportsferroviaires. D’autrepart,l’annexe3àl’AMP, quiassujettitlespouvoirspublicsetentreprisespubliquesactifsdansles «secteursspéciaux»,necomporteaucunassujettissementdespouvoirspublics etentreprisespubliquespourleursactivitésdanslesecteurdutransport ferroviaire(décisiondelaCommissionderecoursdu23février2000, JAAC 64.61consid.3betladoctrinecitée). Enconséquence,nil’EtatdeGenève,en saqualitédepouvoirpublicactifdanslesecteurdestransportsferroviaires, nilesCFF,nesontsoumisàl’annexe3àl’AMP.Contrairementauxindications figurantdansl’appelàcandidatures,lemarchéencausen’estdèslorspas soumisàl’AMP. Enrevanche,l’accorddu21juin1999entrelaConfédérationsuisseetla Communautéeuropéennesurcertainsaspectsrelatifsauxmarchéspublics, entréenvigueurle1 er juin2002,(accordbilatéralCH-CE,RS0.172.052.68), assujettitnouvellementauxrèglessurlesmarchéspublicslespouvoirs adjudicateurs(fédérauxoucantonaux)actifsdanslaconstructionou l’exploitationd’installationsferroviaires(art.3§2let.detannexeIIBde l’accordbilatéralCH-CE).Lemarchépubliclitigieuxayantfaitl’objetd’un appelàcandidaturespubliéle14octobre2002,ilestsoumis ratione temporis à l’accordbilatéralCH-CEsurlesmarchéspublics,ainsiqu’àlaréglementation internepertinente(fédéraleoucantonale)surlesmarchéspublics. c. L’accordbilatéralCH-CEsurlesmarchéspublicsnes’appliquepasàtous lesservices,maisuniquementàcertainsservicesexhaustivementénumérésà l’annexeVIàl’accord(art.3§6del’accordbilatéral). L’annexeVIdel’accord bilatéralcontientunebrèvedescriptionrésuméedestypesdeservices visésetestidentiqueàl’annexe4del’AppendiceIàl’AMPdéposéeparla Suisse. Commel’annexe4àl’AMP,lalistedeservicesassujettisàl’accord bilatéralestbasée,parl’intermédiairedudocumentMTN.GNS/W/120,surla classificationcentraleprovisoiredesproduits(CPC)établieparl’Organisation desNationsUnies(ONU;NewYork1991). Ilfautdèslorsseréféreràcette classificationCPCpourvérifierlaportéedechaquetypedeservicesassujetti (voir,encequiconcernel’annexe4àl’AMP,ladécisiondelaCommissionde recoursdu28septembre2001, JAAC66.5 consid.2c/aa;également JAAC65.41 consid.3a). Endroitfédéralégalement,laloifédéralesurlesmarchéspublics 7nes’appliquequ’àcettelistelimitativedeservices,repriseàl’annexe1àl’OMP (art.1al.1let.aetart.5al.1let.bLMPainsiqu’art.3al.1OMPrenvoyantà l’annexe1àl’OMP). Enl’espèce,lesprestationsd’étudesdegénieciviletdegéotechniquedans lecadreduprojetdeliaisonferroviaireCornavin-Eaux-Vives-Annemasse, lot3(tunneletstationdePinchat),constituentdesprestationsdeservices assujettiesàl’accordbilatéralCH-CEsurlesmarchéspublics. Ellesrelèvent, selonl’annexeVIàl’accordbilatéral,des«servicesd’architecture;services d’ingénierieetservicesintégrésd’ingénierie;servicesd’aménagementurbain etd’architecturepaysagère;servicesconnexesdeconsultationsscientifiqueset techniques;servicesd’essaisetd’analysestechniques(CPC867: architectural, engineering and other technical services )». Cetypedeservicesestaussisoumis àlaLMP(art.5al.1let.bLMP;art.3al.1OMPetpoint12del’annexe1à l’OMP). d. Lecoûttotaldelaréalisationdulot3(tunneletstationdePinchat)est estiméà150millionsdefrancs. LegroupementC.aconsidéré,sansêtre contreditparlepouvoiradjudicateursurcepoint,queleshonorairesrelatifs auxétudesd’avant-projetfaisantl’objetdumarchéencausedevraient s’éleveràplusd’unmilliondefrancs. Lavaleurestiméedumarchéest ainsisupérieureauseuildeFr.640’000.-(400’000euros)applicablepourles servicesacquispardespouvoirsadjudicateursactifsdanslaconstructionou l’exploitationd’installationsferroviaires,telslesCFFouleDAELdanslecadre duprojetCEVA(art.3§2let.det§4let.b/idel’accorddu21juin1999entre laConfédérationsuisseetlaCommunautéeuropéennesurcertainsaspects relatifsauxmarchéspublics,RO 2002 1951;endroitfédéral: art.2al.2LMP, art.2a al.2let.betal.3let.bOMP). Enconséquence,lemarchéencauseestassujettiàl’accorddu21juin1999 entrelaConfédérationsuisseetlaCommunautéeuropéennesurcertains aspectsrelatifsauxmarchéspublics,et,caséchéant,àlaLMP,enraisondeson typeetdesavaleur. Pourqueledroitfédérals’appliqueaumarchéencause,il fauttoutefoisencorequelepouvoiradjudicateursoitsoumisàlaLMP. 3. Lespartiess’opposentquantàladéterminationdupouvoiradjudicateur. Selonlesintimées,bienquel’avant-projetCEVAsoitconduitenco-maîtrise d’ouvrageparl’EtatdeGenèveetlesCFF,ilrésulteraitd’uneconvention conclueentrecesdeuxpartiesle14mai2002(Avenantn°2àlaconvention cadredu17avril2001entreleCantondeGenèveetlesCFF:«Etude d’avant-projetdelaliaisonferroviaireCornavin-Eaux-Vives-Annemasse [CEVA]»,du14mai2002,ci-après: Avenantn°2)quel’EtatdeGenèveagirait commepouvoiradjudicateuruniquepourlesmarchésrelatifsauxétudes d’avant-projet. L’EtatdeGenèveseraitunpouvoiradjudicateursoumisà l’AIMPetaudroitcantonalgenevois,maisnonàlaLMP.Laconclusionde l’Avenantn°2auraitenfinpourconséquenced’écarterl’applicationdel’art.2 c OMP.Enrevanche,legroupementC.considèrequeledroitapplicabledoitêtre déterminésurlabasedel’art.2 c OMP,enfonctiondupouvoiradjudicateur principaldanslecadredelapassationdumarchécontesté. SelonunProtocole d’accorddu26avril2002concluentrelaConfédération,lesCFFetleCanton deGenève(Protocoled’accordentrelaConfédérationsuisse,laRépublique etCantondeGenèveetlesCFF,du26avril2002,relatifàl’interprétationet àl’exécutiondelaConventiondu7mai1912concernantl’établissement 8etl’exploitationd’unelignederaccordemententrelagaredeCornavinet celledesEaux-Vivesetlaremise,auxCheminsdeferfédéraux,duchemin deferdesEaux-Vivesàlafrontièrenationaleprèsd’Annemasse),lesCFF supporteraientles2/3ducoûtdelaligneferroviaireCEVA.LesCFFseraient lepouvoiradjudicateurprincipalselonl’art.2 c OMP.Lesrèglesenmatièrede compétenceseraientdedroitimpératifetnepourraientêtremodifiéespar conventionentrelesparties. a. Lesmarchéspublicsrelèventd’unecompétenceparallèledela Confédérationetdescantons. Latranspositiondesaccordsinternationaux enlamatière(enparticulierl’AMPetl’accordbilatéralCH-CE)dansledroit internesuisserespectecetterépartitiondescompétences(MessageduConseil fédéralrelatifàl’approbationdesaccordssectorielsentrelaSuisseetlaCE, du23juin1999,FF 1999 5511s. et5519;MessageduConseilfédéralrelatif auxmodificationsàapporteraudroitfédéraldanslaperspectivedela ratificationdesaccordsduGATT/OMC[Cycled’Uruguay;Message2GATT], du19septembre1994,FF 1994 IV1219s.; Evelyne Clerc,L’ouverturedes marchéspublics: Effectivitéetprotectionjuridique,Fribourg1997,p.328; Giovanni Biaggini,AbkommenüberbestimmteAspektedesöffentlichen Beschaffungswesens,in: DanielThürer/RolfH.Weber/RogerZäch[éd.], BilateraleVerträgeSchweiz-EG,Zurich2002,p.365). Lecritèredéterminant l’assujettissementaudroitfédéralouaudroitcantonalestceluidupouvoir adjudicateur,sousréserved’uneréglementationspécialecommecelle assujettissanttouslesconstructeursdestransversalesferroviairesalpinesau droitfédéralsurlesmarchéspublics(art.4del’ordonnancedu28février2001 surlaconstructiondelaligneferroviairesuisseàtraverslesAlpes[Otransa], RS742.104.1). D’unepart,lespouvoirspublicsetorganismesdedroitpublic fédérauxetcantonauxpassentleursmarchésselonleursréglementations respectives,fédéraleoucantonale. Ainsi,l’administrationfédéralepasse sesmarchésselonledroitfédéral(art.2al.1let.aLMP),alorsqueles administrationscantonalespassentleursmarchésselonledroitintercantonal etcantonal(art.8al.1let.aAIMP).Lesmarchésrelatifsàlaconstruction etl’entretiendesroutesnationalesétantpassés,envertud’unedisposition légalespéciale(art.41al.2delaloifédéraledu8mars1960surlesroutes nationales,RS725.11),parlescantons,ilssontassujettisenconséquence audroitintercantonaletcantonal(art.46del’ordonnancedu18décembre 1995surlesroutesnationales,RS725.111). D’autrepart,lesentitéspubliques ouprivées,autresquedespouvoirspublics,quiopèrentdanslessecteurs spéciauxdel’eau,del’énergie,destransportsoudestélécommunications,et quitombentdanslechampd’unaccordinternational,relèventsoitdudroit fédéral,soitdudroitcantonal,selondeuxcritèresalternatifsnouvellement définisparl’art.2 a OMP:ladominanceoul’étendueterritorialeduservice publicoffert. Ainsi,ledroitfédérals’appliquesoitauxentitéspubliques ouprivéessoumisesàl’influencedominantedelaConfédération,soitaux entitésprivéesnondominéesparlaConfédération,maistitulairesd’undroit spécialouexclusifetquiassurentunserviceaupublicsurl’ensembledu territoiresuisse(art.2al.2LMPetart.2 a al.1OMP;surlescritèresdel’art.2 a OMP,voir Herbert Lang,NeueRechtsgrundlagenfürdasVergabewesenin derSchweiz-DasAbkommenCH-EUimöffentlichenBeschaffungswesen, SchweizerischesZentralblattfürStaats-undVerwaltungsrecht[ZBl]1/2003, p.44; Hubert Stöckli,noteinDroitdelaconstruction[DC]4/2001,p.164; Erwin Bollinger,GrundzügedesAbkommensüberbestimmteAspektedes 9öffentlichenBeschaffungswesens,in: DanielFelder/ChristineKaddous[éd.], accordsbilatérauxSuisse-UE,Bâle/Genève2001,p.657s., Roland Mayer, ErfahrungenderKantonemitdemAbkommenüberbestimmteAspektedes öffentlichenBeschaffungswesens,in: Felder/Kaddous,op. cit.,p.676s.). L’art.2c OMP,envigueurdepuisle1 er juin2002,contientunerègle complémentaired’attributiondecompétenceentreledroitfédéralet cantonalenmatièredemarchéspublics. Seloncettedisposition,siplusieurs adjudicateurssoumisaudroitfédéraletaudroitcantonalfontune adjudicationencommun,ledroitapplicableestceluidel’adjudicateur principal. Larègledel’art.2 c OMPpeutêtrecomparéeàlasolution légaleapplicableauxprocédurescomplexesdeprojetsdeconstruction, selonlaquelleuneautoritéuniqueconcentrematériellementtoutesles compétencesressortissantàplusieursautoritésetprendunedécisionunique (pourcomparer,voirart.62 a-62c delaloifédéraledu21mars1997sur l’organisationdugouvernementetdel’administration[LOGA],RS172.010). Leprincipedelalégalitéexigeraitquelarègledel’art.2 c OMPfiguredans uneloiausensformel,c’est-à-diredanslaLMP,carcetterègleestsusceptible demodifier,pourlesmarchéspassésencommunparlaConfédérationet un/descantons,lerégimejuridiqueetsurtoutlesvoiesdedroitapplicables (prisedepositiondel’Officefédéraldelajusticelorsdelaconsultation relativeauprojetdemodificationdel’OMP,rapportéedansleRapport explicatifsurlarévisiondel’OMP,décembre2001,p.13s.,disponiblesur http://www.beschaffung.admin.ch/fr/beschaffungswesen_bund/recht_org_zahlen/erlaeuternder_bericht.pdf [dernièreconsultationle30juillet2003]). Leprincipeduparallélismedes formesexigequedesdispositionsfigurantdansuneloiausensformel- commelesontnotammentlaplupartdesrèglesrelativesauxvoiesderecours- soientréviséesselonlaprocédureetlesformesdanslesquellesellesontété adoptées(art.5al.1delaConstitutionfédéraledelaConfédérationSuisse du18avril1999[Cst.],RS101; ATF112Ia136 consid.3c). Enoutre,selon l’art.164al.1let.gCst.,doiventêtreadoptéessouslaformedeloifédéraleles dispositionsfondamentalesrelativesàl’organisationetàlaprocéduredes autoritésfédérales. Selonlajurisprudenceenfin,ilfautunebaselégaledans ledomainedel’organisationdel’Etatpourtouteprocédurequiaboutitàdes décisionsjuridiquementcontraignantes,quecesoitenmatièredelégislation, dejuridictionoud’administration( ATF104Ia226 =JournaldesTribunaux [JdT]1980I473consid.2c). Toutefois,dèslorsquelaConfédérationaengagé unerévisiondelaLMP,l’OMPpeutréglerdemanièretransitoirelepartage descompétencesencasd’adjudicationcommuneConfédération-cantons (voirlaprisedepositionprécitéedel’Officefédéraldelajustice;pouruncas d’ordonnanceservantdebaselégaletransitoireàuntransfertdecompétenceà laConfédération,voir ATF125II152 ). Enconséquence,l’art2 c OMPconstitue unedispositioncontraignanteàl’égarddespouvoirsadjudicateursfédérauxet cantonauxquipassentunmarchéencommun(critiquequantàlacompétence fédérale: Lang,op. cit.,p.46). Enrésumé,ladéterminationdupouvoiradjudicateurentraîne automatiquementcelledudroitapplicable. Decelui-cidécouletoutaussi directementladésignationdel’autoritéderecourscompétente( supra consid.2a). 10Enl’espèce,laCommissionderecoursobservequelesCFFetl’EtatdeGenève ontexpressémentconvenud’uneco-maîtrised’ouvragedurantlaphase d’avant-projetdelaligneferroviaireCEVA.LesdébatsdevantleGrand Conseilgenevois,àl’occasiondel’adoptiondelasubventionde400.8millions defrancsdestinéeauprojetCEVA,ontaussisoulignéexpressémentla co-maîtrised’ouvragedurantlaphased’avant-projet(voirPL8719-A, RapportdelaCommissiondestravauxchargéesd’étudierleprojetdeloi duConseild’Etatouvrantuncréditde400’800’000Fr. autitredesubvention cantonaled’investissementenvuedelaréalisationdelaliaisonferroviaire Cornavin-AnnemasseviaLaPraille-lesEaux-Vives[CEVA]parlesChemins deferfédérauxsuissesS.A.[CFF],MémorialduGrandConseilgenevois, annexes,55e législature,sessionsdes27-28juinet29août2002,p.4738s.). Cetteco-maîtriseestégalementréaliséedanslesfaits. Laco-maîtrised’ouvrage setraduitformellementparl’appositionsystématiqueconjointedesdeuxlogos desCFFetduDAELsurtouslesdocumentsrelatifsaumarchéencause,en particulierledossierdecandidatureainsiquelesinstructionsetdirectives. Lecourrierdu18décembre2002informantlegroupementC.durejetdesa candidatureporteaussil’en-têteconjointeduDAELetdesCFF.Laco-maîtrise d’ouvrageestrappeléeparlesinstructionsetdirectivesrelativesàlapremière phasedelaprocéduresélectiveainsiqueparledossierdecandidature. La celluledepilotagedel’avant-projetcomprenddesreprésentantsdesCFFetde l’administrationcantonalegenevoise(dossierdecandidature). L’évaluation desdossiersdecandidatureétaitplacéesouslaresponsabilitéd’uncollège d’expertsréunissantdesspécialistesdesCFFetdel’administrationcantonale genevoise(instructionsetdirectives). LesCFFsontunesociétéanonymededroitpublic,dontlaConfédérationest l’uniqueactionnaire,etquiestactivedanslaconstructionetl’exploitation d’installationsferroviaires. LesCFFconstituentainsiunpouvoiradjudicateur soumisaudroitfédéralsurlesmarchéspublics(organisationdedroitpublic sousl’influencedominantedelaConfédérationetactivedanslesecteur ferroviaire: art.2al.2LMP;art.2 a al.1let.aetart.2 a al.2let.bOMP).L’Etat deGenève,bienqu’actifenl’espècedanslesecteurdestransportsferroviaires, neconstituepasuneorganisationdedroitpublicoudedroitprivévisée àl’art.2 a OMP,maisunpouvoirpublic. Ilrelèveenconséquencedudroit cantonaletdudroitintercantonalsurlesmarchéspublics. Enconséquence,laCommissionderecoursconstatequelemarchéd’étude d’avant-projetCEVApourlelot3estpasséencommunparunpouvoir adjudicateursoumisaudroitfédéral(lesCFF)etunpouvoiradjudicateur soumisaudroitcantonal(leCantondeGenève,agissantparleDAEL).La conditionposéeparl’art.2 c OMPd’uneadjudicationcommuneentreplusieurs pouvoirsadjudicateursassujettisaudroitfédéraletaudroitcantonalparaît ainsiréalisée. Lesintiméescontestenttoutefoisqu’ilyaitadjudication commune,aumotifqu’ellesauraientexpressémentconvenuparl’Avenantn°2 queleDAELagiraitcommepouvoiradjudicateuruniquepourlemarchéen cause. b. Dèslorsqueledroitapplicableàunmarchépublicestdirectementfonction dupouvoiradjudicateur( supra consid.3a),laquestiondesavoirsideux entités,deniveauxfédéraletcantonal,quipassentencommununmarché peuventvalablementdésignerl’uned’ellescommepouvoiradjudicateur uniqueserecouvreaveclaquestiondesavoirsicesdeuxentitésadjugeanten 11communpeuventfaireuneélectiondedroit. Onnesauraitsuivrel’argument réthoriquedesCFFselonlequel,dèslorsquel’Avenantn°2auraitdésigné l’EtatdeGenèvecommepouvoiradjudicateurunique,iln’yauraitpas d’adjudicationcommune,desortequel’art.2 c OMPseraitinapplicable. En effet,ladésignationd’uneseuledesdeuxentitéscommepouvoiradjudicateur, alorsmêmequ’unmarchéestpasséencommun,équivaut ipso facto àune électiondedroitenfaveurdecetteentité(et a fortiori àuneprorogationde for). Larègledel’art.2 c OMPseraitainsiéludéeàlalibrevolontédespouvoirs adjudicateurs. Dèslors,ilfautdéterminersilarègledel’art.2 c OMPinstitueunecompétence impérative,conformémentauprincipegénéraldel’art.7PA,ousi,au contraire,cettecompétenceestdenaturedispositive,desortequeles partiespourraientydéroger. Ilimportepeuqueladérogationsoitconvenue directement,paruneélectiondedroit,ouindirectement,parladésignation d’uneseuleentitécommepouvoiradjudicateurdansunepassationdemarché encommun. c. L’art.2c OMPaétéadoptédanslecadredelarévisiondel’OMPintervenue lorsdelatranspositionendroitinternedel’accordbilatéralCH-CEsurles marchéspublics,etestentréenvigueurle1 er juin2002. Cettedispositionest lefruitd’uneententeentrelaConfédérationetlescantons,afindemettreun termeauxsolutionsinsatisfaisantesdéveloppéesparlapratique: «[…] En effet, la pratique a, en l’absence de base légale, développé des constructions juridiques délicates [adjudications parallèles limitant l’efficacité de recours des soumissionnaires] et même des constructions non conformes [adjudication par délégation en soumettant, sans base légale expresse, certains marchés à un autre régime juridique que le régime ordinaire] en vue de procéder à des adjudications communes. Pour mettre un terme à ces pratiques, le groupe de travail interdépartemental, d’entente avec les cantons, propose de créer dans l’OMP une norme désignant pour les adjudications communes Confédération-cantons le droit applicable et les voies de droit sur la base d’un seul critère objectif, à savoir celui du droit applicable à l’adjudicateur ayant individuellement la valeur de commande la plus élevée» (Rapport explicatif sur la révision de l’ordonnance sur les marchés publics [OMP], décembre 2001, p. 13; sur la pratique antérieure, voir ChristianBovet, Le contentieux des marchés publics, in Revue de droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 4/2001 I p. 432-434). Dèslorsquelesrèglesdecompétencesontenrèglegénéraleimpératives(art.7 PA),lafacultéd’ydérogerdoitressortirclairement-sicen’estexpressément -dutextelégal(Moor,op. cit. vol.II,p.530;Grisel,op. cit.,vol.II,p.832). Or, letextedel’art.2 c OMPestformulédemanièreimpérative: «Si […], le droit applicable est celui de l’adjudicateur principal» / «Wenn […], gilt das Recht der Hauptauftraggeberin» / «Se […], è applicabile il diritto del committente principale». L’interprétationhistoriqueettéléologiqueouvreuneincertitudedansla mesureoùleRapportexplicatifsurlarévisiondel’OMP(op. cit.,p.13)indique que«cette disposition permet de déterminer le droit applicable en pareil cas et également de déroger à l’un ou l’autre droit» . Toutefois,cettephraseisoléedoit êtreanalyséeàlalumièredel’ensembleduparagrapheconsacréàl’art.2 c OMPdansleRapportexplicatifprécité. Or,celui-cipoursuitenexposantquela 12normedésignepourlesadjudicationscommunesConfédération-cantons« le droit applicable et les voies de droit sur la base d’un seul critère objectif, à savoir celui du droit applicable à l’adjudicateur ayant individuellement la valeur de commande la plus élevée» . Ainsi,lafacultéévoquéedansleRapportexplicatif de«dérogeràl’unoul’autredroit»doitêtrecomprisecommeseréférantau faitquelecritèreuniqueobjectifchoisiparl’art.2 c OMPimpliquequ’ilsera nécessairementdérogéaudroitd’unpouvoiradjudicateurauprofitdel’autre (celuidontlaparticipationfinancièreaumarchéestlaplusimportante). Ilfaut aussiconsidéreràcetitrelebutpoursuiviparlelégislateur,quiestdemettre finauxconstructionsjuridiquesdélicatesetmêmeauxconstructionsnon conformesdéveloppéesparlapratiqueenl’absencedebaselégale(Rapport explicatifsurlarévisiondel’OMP,op. cit.,p.13). Sil’art.2 c OMPconstituait unerèglededroitdispositif,ilnemettraitnullementfinauxpratiquesainsi dénoncéesparlelégislateur. Larègledecompétenceprévueàl’art.2 c OMP constitueenconséquencedudroitimpératif. Dèslorsquel’AIMPafaitl’objetd’unerévisiondu15mars2001(RO 2003 196),intervenueparallèlementauxmodificationsdel’OMPadoptéesle 30novembre2001,ilpeutconstitueruneaideàl’interprétationdel’art.2 c OMP.L’art.8al.3AIMP,danssaversionréviséedu15mars2001,prévoit d’abordplusieurscritèrespermettantdedéterminerledroitapplicablelors d’uneadjudicationcommuneentreplusieurspouvoirsadjudicateurssoumis audroitintercantonal;ilréserveensuiteexpressémentuneconvention contraireentrelesparties(ausujetdel’art.8al.3AIMPrévisé,voirle commentairede Christian Bovet inDC4/2002,p.158). Enrevanche,l’art.2 c OMPrepose,commelesouligneleRapportexplicatifsurlarévisionde l’OMP(p.13),sur« un seul critère objectif, à savoir celui du droit applicable à l’adjudicateur ayant individuellement la valeur de commande la plus élevée» . Enoutre,l’art.2 c OMPnecontientaucuneréserved’électiondedroit. La Confédérationetlescantonsontmenédeséchangesdevuesetontcollaboré lorsdesrévisionsparallèlesdel’AIMPetdel’OMP,ycomprisencequi concernelaquestiondesmarchéspassésencommun(Lang,op. cit.,p.43s. et46;Mayer,op. cit.,p.679s.;MessageduConseilfédéraldu23juin1999 relatifàl’approbationdesaccordssectorielsentrelaSuisseetlaCE,FF 1999 5520;Rapportexplicatifsurlarévisiondel’OMP,adart.2 c OMP,p.13). En conséquence,laformulationdifférentedel’art.2 c OMPparrapportautexte del’art.8al.3AIMPrévisénesauraitêtreuneinadvertance,maisdoitêtre interprétéecommereflétantunevolontédulégislateurfédéraldifférentede celledesauteursdelarévisiondel’AIMP(encesenségalement,Lang,op. cit., p.46). OnnesauraitdèslorssuivrelesallégationsduDAELselonlesquelles ilfaudraitinterpréterl’art.2 c OMPdemanièreconformeàl’art.8al.3AIMP révisé. Ilfautconcluredel’absencederéserveexpressed’uneélectiondedroit dansl’art.2 c OMPquecettedispositionrevêtuncaractèreimpératif,etnon dispositif. Enoutre,ilressortclairementtantdel’oppositiondestextesde l’art.2c OMPetdel’art.8al.3AIMPréviséqueduRapportexplicatifsurla révisiondel’OMPquelepouvoiradjudicateurprincipaldoitêtredéterminé danslecadredel’art.2 c OMPsurlabased’unseulcritèreobjectif,celui dupouvoiradjudicateurdontlaparticipationfinancièreaumarchéestla plusimportante,etnonsurlabasedufaisceaudecritèresexpressément prévuparl’art.8al.3AIMPrévisé. Enfin,laCommissionderecourssouligne qu’uneapplicationauxadjudicationscommunesentrelaConfédérationet unoudescantonsdescritèresdel’art.8al.3AIMPrévisé(critèresadoptés 13pourlesmarchéspassésdanslecadredecoopérationsintercantonalesou intercommunales)violeraitlarépartitionconstitutionnelledescompétences entrelaConfédérationetlescantons. Enmatièredemarchéspublics,le critèrederépartitiondescompétencesentreledroitfédéraletcantonalest celuidupouvoiradjudicateur( supra consid.3a). Retenirlelieud’exécution destravauxcomme«critèreprépondérant»pourlapassationencommun d’untelmarchéparlaConfédérationetuncanton-ainsiquelesuggèrele CantondeGenève-,etappliquerenconséquenceàcemarchéledroitdulieu d’exécutiondestravaux,reviendrait de facto àsubstituerunautrecritèreà celuidupouvoiradjudicateursurlequelreposelarépartitionconstitutionnelle descompétencesentredroitfédéraletcantonalenmatièredemarchéspublics. Commelesoulignentàjustetitrelesrecourantes,lecritèredulieud’exécution destravauxauraitpourconséquenced’assujettirsystématiquementaudroit intercantonal/cantonallesmarchésdetravauxpassésencommun,dèslors quelaConfédérationnedispose-danslesystèmefédéralsuisse-d’aucun territoirepropre. Lesautrescritèresfigurantàl’art.8al.3AIMPrévisé(lieu dusiègedel’organisationcommune;lieuoùl’activitéprincipaleestdéployée) seheurtentàlamêmeobjection. Adoptédansuneordonnance,lecritèredu pouvoiradjudicateurprincipalprévuparl’art.2 c OMPdoitêtreinterprétéde manièreconformeàlarépartitionconstitutionnelledescompétencesentre laConfédérationetlescantonsenmatièredemarchéspublics,etnesaurait ydéroger. Ilnesauraitdèslorsincorporerdansladéterminationdupouvoir adjudicateurprincipal-etenconséquencedanscelledudroitapplicable -lecritèredulieud’exécutiondestravaux,carunetelleinterprétationde l’art.2c OMPamèneraitàdérogersystématiquementaucritèregénéraldu pouvoiradjudicateurfondantlarépartitionverticaledescompétencesentre Confédérationetcantons. Onnesaurait- a fortiori -appliquerdirectementl’art.8al.3AIMP,dans saversionréviséedu15mars2001,aucasd’espèce. Enpremierlieu,le CantondeGenèven’apasencoreadhéréàlaversionréviséedel’AIMP(pour unétatdescantonsparties,voirRO 2003 204),desortequ’ilnesauraitse prévaloirdecetteréglementation. Deuxièmement,ladoctrineconsidère quelaConfédérationpeut,danslecadredufédéralismecoopératifvertical prévuparl’art.48al.2Cst.,participeràdesconventionsintercantonales concluesdansundomaineoùelledisposed’unecompétenceparallèleà celledescantons( Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier ,Droit constitutionnelsuisse,vol.I,Berne2000,n°1596). Enl’espèce,mêmesiles marchéspublicsconstituentunecompétenceparallèledescantonsetdela Confédération,forceesttoutefoisdeconstaterquelaConfédérationn’estpas partieàl’AIMP,nidanssaversioninitiale,nidanssaversionrévisée. Or,une conventionintercantonalenecréededroitsetobligationsquepourlesparties quiyontadhéré(Auer/Malinverni/Hottelier,op. cit.,n°1564). Ausurplus,le textemêmedel’art.8al.3AIMPrévisérenvoieauxpouvoirsadjudicateurs visésauxal.1et2decettedisposition,quinecomportentnilaConfédération, nilesCFF,maisuniquementlespouvoirsadjudicateurssoumisàl’AIMP.Une applicationconcurrentedel’art.2 c OMPetdel’art.8al.3AIMPréviséestainsi exclue(àcesujet,Lang,op. cit.,p.46): l’art.2 c OMPviselesmarchéspassés encommunpardespouvoirsadjudicateursfédérauxetcantonaux,alors quel’art.8al.3AIMPréviséconcernelesadjudicationscommunespardes pouvoirsadjudicateurssoumisaudroitintercantonal/cantonal. Entroisième lieu,onnesauraitadmettrequelescantonspuissentmodifier,parlebiaisde 14l’art.8al.3AIMPrévisé,larèglederépartitionconstitutionnelleverticaledes compétencesenmatièredemarchéspublics,baséesurlecritèredupouvoir adjudicateur,ettellequepréciséeparl’art.2 c OMP.Conformémentàl’art.48 al.3Cst.,lesconventionsintercantonalesnedoiventêtrecontrairesniaudroit niauxintérêtsdelaConfédération. Selonladoctrineunanime,unconcordat intercantonaldoitrespecterlarépartitionconstitutionnelle(verticale)des compétencesentrelaConfédérationetlescantons,quiestdedroitimpératif (Ursula Abderhalden in: PeterHänni[éd.],SchweizerischerFöderalismusund europäischeIntegration,Zurich2000,p.329s.; Blaise Knapp,Larépartitiondes compétencesetlacoopérationdelaConfédérationetdescantons,in: Daniel Thürer/Jean-FrançoisAubert/JörgPaulMüller[éd.],Verfassungsrechtder Schweiz,Zurich2001,p.464s.,n°44; Peter Hänni,VerträgezwischenKantonen undzwischendemBundunddenKantonen,in: Thürer/Aubert/Müller,op. cit.,p.448s.,n°21,26et34;Auer/Malinverni/Hottelier,op. cit.,n°1569s. et1583; Ulrich Häfelin/Walter Haller,SchweizerischesBundesstaatsrecht, 5e éd.,Zurich2001,n°1278et1280). Deplus,àl’instardudroitcantonal,le droitintercantonaldoitrespecterlaprimautédudroitfédéral(art.49al.1 Cst.). Leprincipedelaforcedérogatoiredudroitfédérals’attacheaussià uneordonnanceduConseilfédéral,pourautantquecelle-cisoitconformeau partageconstitutionneldescompétences(Häfelin/Haller,op. cit.,n°1173s. et 1178-1181). Telestlecasdel’art.2 c OMP,quidétermineledroitapplicableà unmarchépasséencommunenfonctiondupouvoiradjudicateurprincipal, définisurlabasedelaparticipationfinancièremajoritaireaumarché. En conséquence,l’art.48al.3etl’art.49al.1Cst.,enrelationavecl’art.2 c OMP, s’opposentàcequel’art.8al.3AIMPrévisésoitappliqué-mêmeparanalogie -pourpermettreuneélectiondedroitlorsdelapassationencommun d’unmarchépardespouvoirsadjudicateursfédéraletcantonal( contra: Message-typepourlarévisiondel’AIMP,Zurich,juin2001,p.21). Enconséquence,l’art.2 c OMPposeunerègledecompétencedecaractère impératifetestapplicableaucasd’espèce. Ledroitapplicableàunmarché passéencommunparlaConfédérationetuncantonouunecommunedoit êtredéterminédanslecadredel’art.2 c OMP,àlalumièredelarépartition constitutionnelleverticaledescompétencesentrelaConfédérationetles cantonsenmatièredemarchéspublics. d.aa. L’art.2c OMPprévoitqu’unmarchépasséencommunpardespouvoirs adjudicateursassujettisaudroitfédéraletaudroitcantonalestsoumisau droitdupouvoiradjudicateurprincipal. Contrairementàl’art.8al.3AIMP danssaversionréviséedu15mars2001-quiseréfèreàplusieurscritères alternatifs(voirBovet,noteinDC4/2002,p.158)-,l’art.2 c OMPidentifiele droitdel’adjudicateurprincipalensefondantsur« un seul critère objectif, à savoir celui du droit applicable à l’adjudicateur ayant individuellement la valeur de commande la plus élevée» ,c’est-à-direledroitde« l’adjudicateur [fédéral ou cantonal] dont la participation financière au mandat est la plus importante» (supra consid.3c). Ilfautrechercherquiestlepouvoiradjudicateurprincipal danslapassationdumarchéd’étudesd’avant-projetrelatifaulot3. bb. LaconstructiondelalignederaccordementferroviaireentreGenève Cornavin-LaPraille-LesEaux-Vivesfaitl’objetd’uneConventiondu7mai 1912entrelaConfédérationsuisseetleCantondeGenève(RS742.32,annexe), quiprévoitnotammentquelesCFFsupportentlecoûtdel’établissementdu raccordement,alorsquelaConfédérationetleCantondeGenèveversent 15unesubvention,chacunpouruntiersducoût(art.5delaConvention). Un Protocoled’accordaétéconclule26avril2002entrelaConfédération,lesCFF etleCantondeGenèveenvuedemettreenœuvre,interpréter,actualiseret exécuterlaConventionde1912;ilaétératifiéentrele2mai2002etle3juillet 2002parlestroisparties. LeProtocoled’accordprévoitlesengagements financierssuivants: -pourlesraccordementsdelapartieinitiale(Cornavin-LaPraille)etdela partiefinalesurterritoiresuisse(Eaux-Vives-frontièrenationale),lesdépenses afférentesauxtravauxserontsupportéesàraisonde20%parlesCFFetde 80%parleCantondeGenève(art.13duProtocoled’accord); -pourleraccordementdelapartiecentraleetnouvelle(LaPraille-Les Eaux-Vives),lefinancementdelaconstructiondelalignederaccordement serasupportéàraisonde2/3parlaConfédérationetlesCFFd’unepart,etde 1/3parleCantondeGenèved’autrepart(art.12duProtocoled’accord). L’investissementtotalpourlalignederaccordementCEVAestestiméà 941millionsdefrancs;cemontantsedécomposeàraisonde188millionspour lessectionsinitiale(Cornavin-LaPraille)etfinale(LesEaux-Vives-frontière suisse),etde753millionspourletronçoncentral(LaPraille-LesEaux-Vives). SelonlacléderépartitionprévueparleProtocoled’accord,lefinancement estsupportéàraisonde550millionsparlaConfédérationetde400.8millions parleCantondeGenève(voirMémorialdesséancesduGrandConseil genevois,annexes,séancesdes25et26avrilet2mai2002,PL8719etM 1439-A,p.3173s.). Enl’espèce,lemarchéportantsurlelot3contestéconcerneletunneletla stationdePinchat,quisetrouventsurlasectioncentraleduraccordement (LaPraille-LesEaux-Vives),dontlefinancementestsupportéàraisonde2/3 parlaConfédérationetlesCFF,etde1/3parleCantondeGenève(art.12du Protocoled’accord). Lemarchédulot3contestéconcernedemanièreferme lesétudesd’avant-projetdulot3,maisilcomporteaussiuneoptionpourles phasesdeprojetetderéalisationdulot3. cc. Pourdesraisonsliéesàlaplanificationtechnique,ainsiquetemporelle etfinancière,laphased’avant-projetdelalignederaccordementCEVAa nécessitécertainsaménagementsdesrèglesprévuesparleProtocoled’accord du26avril2002. S’agissantd’aborddelaplanificationtechnique,l’art.3duProtocole d’accorddu26avril2002prévoitquelesCFFassumentlaqualitédemaître d’ouvragependantla phase de réalisation del’ensembledel’ouvrage, c’est-à-diredestroissectionsCornavin-LaPraille,LaPraille-LesEaux-Vives etLesEaux-Vives-frontière. Enrevanche,durantla phase d’avant-projet, l’imbricationduprojetferroviaireetdesaménagementsurbainsconcomitants nécessiteuneco-maîtrised’ouvrageparlesCFFetleCantondeGenève,qui estspécialementprévueparl’art.2del’Avenantn°2(cf. supra consid.3a). LerapportprésentéauGrandConseilgenevoisàl’appuiduprojetdeloi ouvrantuncréditde400.8millionsautitredesubventioncantonaleauprojet CEVAsouligneaussiexpressémentlaco-maîtrised’ouvragedurantlaphase d’avant-projet(voirPL8719-A,RapportdelaCommissiondestravauxchargées d’étudierleprojetdeloiduConseild’Etatouvrantuncréditde400’800’000Fr. autitredesubventioncantonaled’investissementenvuedelaréalisation 16delaliaisonferroviaireCornavin-AnnemasseviaLaPraille-LesEaux-Vives (CEVA)parlesCheminsdeferfédérauxsuissesS.A.[CFF],MémorialduGrand Conseilgenevois,annexes,55 e législature,sessionsdes27-28juinet29août 2002,p.4738). S’agissantensuitedelaplanificationtemporelleetfinancière,leCantonde Genèvetientparticulièrementàuneréalisationrapidedelaliaisonferroviaire CEVA.Pourassurerunrespectduplanningprévu,quiprévoitunemiseen servicedès2008,leCantondeGenèveaconvenuaveclesCFFd’avancer l’intégralitédesfraisd’étudesd’avant-projet. La«Conventioncadredu17avril 2001entrelaRépubliqueetCantondeGenève,leCantondeVaud,lesCFF etlesTransportspublicsgenevois(TPG)surlaplanificationdestransports ferroviairesrégionauxdansl’agglomérationgenevoise»prévoitque: «[…] Le Canton de Genève avancera en outre les dépenses des CFF pour l’élaboration des projets de la nouvelle liaison ferroviaire Praille-Eaux-Vives-frontière nationale près d’Annemasse, jusqu’au dossier d’approbation des plans. La répartition définitive de ces dépenses sera intégrée ultérieurement à celle du financement général de ce projet» (art. 8 i.f. de la Convention cadre du 17 avril 2001). Deplus,l’Avenantn°2prévoitque: «En application de la convention cadre de planification [chap. 8], l’Etat de Genève avance la totalité du coût des études d’avant-projet. […] Les frais d’études seront avancés par le canton conformément au présent avenant et sont portés au crédit de la part lui incombant dans le financement de la liaison ferroviaire. […]» (art. 6). LeCantondeGenèveaeffectivementavancélescoûtsd’étudesd’avant-projet viadeuxcréditsde6millionsdefrancs(créditn°8191,adoptéle14avril2000) etde30millionsdefrancs(créditn°8534,adoptéle21septembre2001). dd. LaCommissionderecoursobserveainsiqu’ilressortdutexteclairde l’art.8delaConventioncadredu17avril2001etdel’art.6del’Avenant n°2quelapriseenchargeparleCantondeGenèvedelatotalitédesfrais d’avant-projetneconstituequ’unesimpleavance,àporterencomptesurla partdefinancementtotalduraccordementCEVAsupportéeparleCanton deGenèveauxtermesduProtocoled’accorddu26avril2002. Lefaitqu’ilne s’agissaitqued’uneavance,obéissantàlamêmerépartitionfinalequeles coûtsduprojetCEVA,ressortaussiexplicitementdesrapportsetmatricede coûtsprésentésauGrandConseilgenevoislorsdesdébatsd’adoptiondela loirelativeàlasubventioncantonalepourlefinancementduprojetCEVA. Ceux-ciindiquentqueleCantondeGenèveaccordeauxCFFunesubvention d’investissementtotalede401.5millionsdefrancs,auxquelssontretranchés 36millionsdéjàalloués(vialesdeuxcréditsd’étudesde6et30millions), cequidonneunmontantde365.5millionsdefrancsreprésentantlapart cantonalerestantencoreàfinancer(voirPL8719M1439-A,Mémorialdes séancesduGrandConseil,annexes,sessiondes25et26avrilet2mai2002, p.3175s. et3178). Ilaainsiétéexposélorsdel’adoptiondelaloidevantle GrandConseilgenevoisque: «Quant à la partie de la subvention d’investissement relative aux nouveaux travaux d’infrastructure, elle est accordée aux CFF par le canton de Genève à hauteur de 365.5 millions de francs pour leur permettre de réaliser la nouvelle 17infrastructure et finaliser ainsi la liaison ferroviaire prévue. Ce montant est obtenu d’après la matrice des coûts qui présente un chiffrage total pour le projet CEVA de 941 millions de francs [sans renchérissement] avec la clé de répartition définie: 401.5 millions de francs à la charge du canton, auxquels on retranche 36 millions [via les deux projets de loi d’études de 6 et de 30 millions], ce qui donne 365.5 millions de francs représentant la part cantonale restant encore à financer [hors TVA]» (PL 8719-A, Mémorial du Grand Conseil genevois, Annexes, 55e législature, sessions des 27-28 juin et 29 août 2002, p. 4740). L’art.1al.2delaloigenevoiseainsiadoptéele28juin2002prévoit expressémentquecemontantde365.5millionsdefrancscorrespondàla cléderépartitionprévuedanslaConventionde1912etdansleProtocole d’accorddu26avril2002(loiouvrantuncréditde400’800’000Fr. autitrede subventioncantonaled’investissementenvuedelaréalisationdelaliaison ferroviaireCornavin-AnnemasseviaLaPraille-lesEaux-Vives[CEVA]parles CheminsdeferfédérauxsuissesS.A.[CFF],du28juin2002,FAOgenevoise du14octobre2002[ci-après: loiouvrantuncréditenvuedelaréalisation duprojetCEVA]).Enconséquence,lefaitqueleCantondeGenève avance la totalitédesfraisdel’avant-projetCEVA,selonl’art.6del’Avenantn°2,ne modifieenrienlacléfinalederépartitiondescoûtsprévueàl’art.12du Protocoled’accord,dontilrésultequeleCantondeGenèvesupporte1/3du coûtpourlelot3(tunneldePinchat)situésurletronçoncentralLaPraille-Les Eaux-Vives. LesCFFsupportentles2/3(1/3directementet1/3parlebiaisd’une subventionverséeparlaConfédérationauxCFF)ducoûtdefinancementdu lot3,ycomprislecoûtdesétudesd’avant-projet. Lepouvoiradjudicateurprincipalausensdel’art.2 c OMPestceluidontla participationfinancièreaumarchéestlaplusimportante(Rapportexplicatif surlarévisiondel’OMP,p.13; supra consid.3d/aa). Enconséquence,la CommissionderecoursconstatequelesCFF,pouvoiradjudicateurassujetti audroitfédéral,sont«l’adjudicateurprincipal»selonl’art.2 c OMP.Cette conclusionimpliquequelapassationdumarchéencauseestsoumise,selon l’art.2c OMP,audroitfédéralenmatièredemarchéspublics. e.aa. LesintiméescontestentquelesCFFagissentcommepouvoir adjudicateurdanslecadredumarchéencause. Ensefondantsurl’Avenant n°2,ellesconsidèrentaucontrairequeleCantondeGenève,agissantpar leDAEL,estlepouvoiradjudicateur,etquelemarchéestsoumisaudroit intercantonaletcantonalsurlesmarchéspublics. L’art.6del’Avenantn°2prévoitque« […] l’autorité adjudicatrice sera, pour cette phase, l’Etat de Genève» . Cettedésignations’esteffectivement traduitedanslapassationdumarchéencause. Tantl’appelàcandidatures quelesinstructionsetdirectivesaccompagnantledossierdecandidature désignentcommepouvoiradjudicateurleCantondeGenève,représentépar leDAEL.LesdossiersdecandidatureétaientremisparleDAEL,département cantonalauprèsduquellescandidatsintéresséspouvaientaussiadresser leurséventuellesquestionscomplémentaires. Lescandidaturesdevaient êtredéposéesauprèsduDAEL.Parailleurs,etdemanièrepartiellement contradictoire,l’art.6del’Avenantn°2prévoitque« la loi fédérale sur les marchés publics et l’AIMP [accord intercantonal sur les marchés publics] sont applicables». L’appelàcandidaturesainsiquelesinstructionsetdirectives 18écartentenrevanchetoutementiondudroitfédéral,enprévoyantqueledroit applicableaumarchéencauseétaitl’AMP,laLMI,l’AIMP,demêmequeledroit cantonalgenevoissurlesmarchéspublics. LaCommissionderecoursobservequelepouvoiradjudicateur(cantonal)etle droitapplicable(intercantonaletcantonal)désignésparl’art.6del’Avenant n°2,ettelsquemisenœuvredanslecadredelapassationdumarchéen cause,s’écartentdurésultatprescritparuneapplicationdel’art.2 c OMPau casd’espèce(pouvoiradjudicateurfédéraletdroitfédéral). Ilfautexaminersi leCantondeGenèveetlesCFFpouvaientvalablementdéroger,parl’Avenant n°2,àl’art.2 c OMP. bb. Sousl’angletemporel,l’Avenantn°2porteladatedu14mai2002,de sortequ’ilaétéconcluavantl’entréeenvigueurdel’art.2 c OMP,le1 er juin 2002. Toutefois,lesintiméesnesauraientseprévaloirdecetteantériorité. D’unepart,l’art.2 c OMPfaitpartied’unerévisiondel’OMPdontl’avant-projet futmisenconsultationle9juillet2001etquiaétédéfinitivementadoptée le30novembre2001(RO 2002 886),desortequelesCFFauraientdûen avoirconnaissance. Ilestparticulièrementrévélateurd’observerquel’art.6 del’Avenantn°2,bienquedésignantl’EtatdeGenèvecommepouvoir adjudicateur,prévoitparailleursquelesmarchésrelatifsauxétudes d’avant-projetserontsoumisà« la loi fédérale sur les marchés publics et l’AIMP [accord intercantonal sur les marchés publics]» . Lesintiméesétaientainsi àtoutlemoinsconscientes,aumomentdelaconclusiondel’Avenantn°2, qu’aussibienledroitfédéralqueledroitintercantonaletcantonalétaient susceptiblesdes’appliqueraumarchéencause. Cen’estqu’aumoment del’appelàcandidaturesquetoutementiondudroitfédéralenmatière demarchéspublicsaétéécartéeauprofitduseuldroitapplicableaux marchéspublicscantonaux(AMP,LMI,AIMPetdroitcantonalgenevois; appelàcandidaturesetinstructionsetdirectives). D’autrepartetsurtout, ledroitapplicableàlapassationd’unmarchépublicestdéterminé,encas deprocédureouverteousélective,parladatedepublicationdel’appel d’offres,respectivementdel’appelàcandidatures(art.37LMP;décision delaCommissionderecoursdu28septembre2001, JAAC66.5 consid.3a). L’art.72a OMPcontientunerègletransitoireidentiquepourlesmodifications del’OMP-ycomprisl’art.2 c OMP-entréesenvigueurle1 er juin2002. L’art.17 duProtocoled’accorddu26avril2002,concluparlaConfédération,le CantondeGenèveetlesCFF,rappelleégalementque: « aucune clause du présent protocole d’accord ne pourra être interprétée comme empêchant l’application de la législation fédérale pertinente future en la matière» . En l’espèce,l’appelàcandidaturesaétépubliédanslaFeuilled’avisofficielle genevoisele14octobre2002,avecunrésumédanslaFOSCdu10octobre 2002,soitpostérieurementàl’entréeenvigueurdel’art.2 c OMP.Lerespect decettedernièredispositions’imposaitenconséquenceauxintimées,quand bienmêmeellesenauraientignorél’existenceaumomentdelaconclusionde l’Avenantn°2. cc. (…) Ausurplus,l’Avenantn°2avecleCantondeGenèven’apasétéconclupar laConfédération,maisuniquementparlesCFFagissantenleurproprenom. Conformémentàl’art.35al.2Cst.,uneentitéprivéedélégatairedetâches publiquesdoitrespecterlesdroitsfondamentaux(Häfelin/Haller,op. cit., 19n°277). Ilenva a fortiori demêmelorsqueledélégatairerevêtuneforme dedroitpublic. Unesociétéanonymededroitpublic,mêmeentièrement détenueparlaConfédérationetchargéed’unetâchedeservicepublic,comme lesontlesCFF,estliéedanssonactivitéparleprincipedelalégalitéprévu àl’art.5al.1Cst.,etplusparticulièrementparleprincipedelasuprématie delaloi(Häfelin/Müller,op. cit.,n°368;Auer/Malinverni/Hottelier,op. cit., n°1725-1729; Pierre Moor,Droitadministratif,vol.I,2 e éd,Berne1994,p.311 et317s.). LesCFFnepeuvent,parlebiaisd’uneconventionconclueavec leCantondeGenève,écarterl’applicationdel’art.2 c OMP.Envertudu principeduparallélismedesformes,seulelaConfédération,agissantpar voied’ordonnanceoupardudroitderangsupérieur,peutmodifierlarègle impérativedel’art.2 c OMP. Enconséquence,l’art.2 c OMPs’appliqueàlapassationdumarchéen cause. Endésignantconventionnellementunpouvoiradjudicateurunique (leCantondeGenève)alorsmêmequelemarchéencauseestpasséen co-maîtrised’ouvrage,l’Avenantn°2violelarègleimpérativederépartition descompétencesencasd’adjudicationcommuneprévueparl’art.2 c OMP. L’électiondedroitquiendécouleestaussiillégale. dd. LaCommissionderecoursnoteparailleursquelesargumentsdéveloppés parlesintiméespourjustifierl’attributiondelacompétenced’adjudication pourlaphased’avant-projetauCantondeGenève,etenconséquence l’applicationdudroitintercantonaletcantonal,sontd’ordrepurement pratiquesounesontpaspertinents. Certes,leCantondeGenèveaunintérêtprépondérantàlaréalisationdu projetCEVAsursonterritoire. L’art.2 c OMPneprévoittoutefoisaucune possibilitéd’exceptiondansl’hypothèseoùlemarchéencauseaffecte prioritairementlesintérêtsd’uncantonplutôtqueceuxdelaConfédération. Telqu’explicitéparleRapportexplicatif,l’art.2 c OMPposecommecritère uniqueceluidupouvoiradjudicateurprincipal,définicommelepouvoir adjudicateurdontlaparticipationfinancièreaumarchéestlaplusimportante. LefaitqueleCantondeGenèveavancelatotalitédufinancementdelaphase d’avant-projetn’estpaspertinent. Ilnes’agitd’abordqued’uneavancequine modifiepaslacléfinalederépartitiondescoûtsentreleCantondeGenève,la ConfédérationetlesCFF,enparticulierencequiconcernelefinancement minoritaire(1/3)parleCantondeGenèvedelaplanification/réalisation dulot3( supra consid.3d). Ensuite,siunesimpleavancedelatotalitédes fraisrendaitapplicableledroitdupouvoiradjudicateurdontlaparticipation financièrefinaleestpourtantminoritaire,larègledecompétencedel’art.2 c OMPseraitdétournée. Ilsuffiraitaupouvoiradjudicateurprincipalde s’acquittersystématiquementdesaquote-partfinancièresouslaforme d’unremboursement a posteriori pourprocéder de facto àuneélectionde droitcontraireàl’art.2 c OMP.Unetellehypothèseestloind’êtrepurement théoriqueenl’espèce,puisqueseulleCantondeGenève,pouvoiradjudicateur minoritaire,aadoptéuncréditde400.8millionsdefrancscouvrantlatotalité desapartdefinancement(voirlaloiouvrantuncréditenvuedelaréalisation duprojetCEVA).Enrevanche,laConfédérationetlesCFF,bienques’étant engagésparleProtocoled’accorddu26avril2002àréaliserleraccordement ferroviaireCEVAselonlesmodalitésfinancièresconvenues,n’ontpasencore adoptélatotalitéducréditde550millionsqu’ilssontappelésàsupporter. 20DanslecadredelaConventionsurlesprestations2003-2006aveclesCFF, seuleunepremièretranchedecréditde40millionsdefrancsaétéaffectée auprojetCEVA(MessageduConseilfédéraldu8mars2002concernantla ConventionsurlesprestationsentrelaConfédérationsuisseetlasociété anonymedesCheminsdeferfédéraux[CFF]pourlesannées2003-2006,le plafonddesdépensespourlamêmepériodeetuncréditd’engagementpour l’équipementdesvéhiculesferroviairesdelasignalisationdanslacabine deconduite[ETCS],ainsiquelerapportdegestiondesCFFsurlapériode encours,FF 2002 3101,3114;Conventionsurlesprestationsadoptéepar arrêtéfédéraldu1 er octobre2002,FF 2002 6138). Lemodedefinancementdu resteduprojetparlaConfédérationn’estpasencorearrêté,laConfédération ayantévoquéplusieurssourcesdefinancement,commelapartinutiliséedela premièreétapedeRail2000,lesnouveauxmoyensfinanciersdestinésautrafic d’agglomération,laConventionsurlesprestations2007-2010ouladeuxième étapedeRail2000(voirlaréponseduConseilfédéraldu13novembre2002 àlaquestion02.1122poséeparJohnDuprazconcernantlefinancementde laliaisonferroviairePraille-Eaux-Vives/GE).Onnesauraitainsiexclureque d’autresétapesduraccordementferroviaireCEVAsoientfinancéesparune avanceinitialeduCantondeGenève,suivied’unremboursementparla ConfédérationetlesCFF.Cemodedeprocédénechangetoutefoisrienau faitquelepouvoiradjudicateurprincipalpourlemarchéencauseestfédéral. Enfin,s’ilestindéniablequelesautoritésexécutivesgenevoisesrépondent devantleGrandConseilgenevoisdesdépenseseffectuéesdanslecadredu projetCEVA(art.11delaloigenevoisedu28juin2002précitée),leConseil fédéralaégalementl’obligationdeprésenteràl’Assembléefédéralelerapport degestiondesCFF,rapportrenseignantnotammentsurl’utilisationdesfonds dontlesCFFontbénéficiépourleurinfrastructureautitreduplafonddes dépenses(art.8al.2delaloifédéraledu20mars1998surlesCheminsde ferfédéraux[LCFF],RS742.31;voirendernierlieuleRapportdesCFFsurla convention1999-2002,FF 2002 3132;égalementart.18delaConventionsur lesprestations2003-2006,FF 2002 3156). Enoutre,l’art.12al.4duProtocole d’accorddu26avril2002prévoitexpressémentquelesCFFadressentchaque semestreàlaConfédérationetauCantondeGenèveunrapportportant notammentsurl’avancementdestravaux. Enconséquence,lesargumentsdéveloppésparlesintiméesnesontpas pertinentspourécarterl’applicationdel’art.2 c OMP. ee. LaCommissionderecoursnoteausurplusquelapassationdumarché encauseparleCantondeGenèveestinvalide,indépendammentmêmede l’existencedel’art.2 c OMPetdelaviolationdecettedernièredisposition. Leprincipedelégalité(art.5al.1Cst.) s’opposeaussiàcequelesCFFetle CantondeGenèvemodifient,parlavoie bilatérale del’art.6del’Avenantn°2, larépartitiondescompétencesprévuedansleProtocoled’accord tripartite du26avril2002concluentrelaConfédérationsuisse,leCantondeGenèveet lesCFF.L’Avenantn°2du14mai2002,concluultérieurementauProtocole d’accorddu26avril2002,violeainsileprincipeduparallélismedesformes découlantdel’art.5 al.1Cst. (Auer/Malinverni/Hottelier,op. cit.,n° 1729;Moor, op. cit.,vol.I,p.316s.). 21Enoutre,lesCFFnedisposentd’aucunebaselégalesuffisantequileuraurait déléguélafacultédemodifierlarépartitiondescompétencesprévueparle Protocoled’accordconcluentrelaConfédération,leCantondeGenèveet lesCFF.Ilressortdel’art.3duProtocoled’accordque« les CFF, agissant en qualité de maître d’ouvrage, construiront la ligne de raccordement de Genève-La Praille à Genève-Eaux-Vives à double voie. Les stations de Carouge-Bachet et de Champel-Hôpital font partie de la ligne de raccordement» . Parl’art.12al.1 duProtocoled’accorddu26avril2002,laConfédération« charge les CFF de l’exécution de la Convention» . Selonl’art.12al.4duProtocoled’accord,« les CFF SA adressent chaque semestre à la Confédération et au Canton un rapport portant notamment sur l’avancement des travaux» . Ainsi,laConfédération n’aopéréaucunedélégationlégislativeenfaveurdesCFFdansleProtocole d’accorddu26avril2002,alorsmêmequ’unetelledélégationauraitdû reposer,selonl’art.164al.2Cst.,surunebaselégaleformelle(Häfelin/Haller, op. cit.,n°1890;Moor,op. cit.,vol.I,p.335). IlressortdutexteduProtocole d’accordquelaConfédérationn’anullementdéléguéauxCFFlafaculté d’adopteruneréglementationautonomedérogeantauProtocoled’accord du26avril2002(et a fortiori àl’art.2 c OMP),maisauniquementchargécette sociétédel’exécutionduditProtocole. Siuneco-maîtrised’ouvragedurant laphased’avant-projetrestecompatibleaveclesart.3et12duProtocole d’accord,teln’estenrevanchepaslecasdeladésignationduCantonde Genèvecommepouvoiradjudicateurunique(art.6del’Avenantn°2). Les CFFontoutrepassélescompétencesd’exécutionquileurétaientdéléguéespar leProtocoled’accorddu26avril2002enconvenant,parl’art.6del’Avenant n°2,queleCantondeGenèveseraitlepouvoiradjudicateurpourlaphase d’avant-projet. L’art.6del’Avenantn°2violeaussileprincipedelégalitéde l’art.5al.1Cst. entantqu’ilnereposesuraucunebaselégalesuffisanteet contreditleProtocoled’accorddu26avril2002. Desurcroît,laCommissionderecoursconstatequelesCFFetleCanton deGenèveontoutrepassélacompétenceattribuéeauCantondeGenève parl’art.6del’Avenantn°2,àsupposermêmequecetteattributionde compétenceeûtétévalide. Lechampd’applicationdel’Avenantn°2 et,plusparticulièrement,ladésignationduCantondeGenèvecomme pouvoiradjudicateur(art.6del’Avenantn°2)sontlimitésàlaphase d’avant-projet. Cetterestrictionressortdéjàdel’intitulédel’Avenantn°2: «Etude d’avant-projet de la liaison ferroviaire CEVA» . L’art.6del’Avenant n°2prévoitenoutreexpressémentque«[…]L’autoritéadjudicatricesera, pour cette phase ,l’EtatdeGenève». Or,l’objetdumarché,telquedéfinidans l’appelàcandidatures,portedemanièrefermesurlesétudesd’avant-projet dulot3,maisilcomporteaussiuneoptionpourlesphasesdeprojetetde réalisationdecelot. Enincluantdansl’objetdumarchéuneoptionrelative auxphasesdeprojetetderéalisationdulot3,lesCFFetleCantondeGenève onteux-mêmesviolélacompétenceattribuéeauCantonparl’Avenantn°2. Ils ontenoutreainsiéludél’art.3duProtocoled’accorddu26avril2002conclu entrelaConfédération,leCantondeGenèveetlesCFF,quiprévoitqueles CFFassumentlaqualitédemaîtred’ouvragependantlaphasederéalisation del’ouvrage. Enfin,leCantondeGenèveaagidemanièrecontradictoire, contrairementàl’art.5al.3etàl’art.9Cst.,endépassantsciemmentsa compétencealléguéeautitredel’Avenantn°2. Durantlesdébatsdevant leGrandConseilgenevois,ilaétéexposéclairementàplusieursreprises quelaco-maîtrised’ouvrageétaitlimitéeàlaphased’avant-projet,etqueles 22CFFassumeraientlamaîtrisedel’ouvragependantlaphasederéalisation delaligneferroviaireCEVA(MémorialduGrandConseilgenevois,Annexes, 55e législature,sessionsdes27-28juinet29août2002,PL8719-A,p.4738s.). Enpassantunmarchéincluantuneoptionrelativeàlaphased’étudeetde réalisation,leCantondeGenèvenepouvaitignorerqu’ilallaitau-delàdela phased’avant-projetàlaquellelaco-maîtriseetl’Avenantn°2étaientlimitées. Parailleurs,laCommissionderecoursobservequeleCantondeGenève lui-mêmeétaitconscientdufaitqu’iln’assumaitpasladirectiondestravaux. LerôleduCantondeGenèvedanslaréalisationduprojetCEVAressortdéjà explicitementdutitremêmedelaloigenevoisequiouvre«uncréditde 400.8millionsdefrancs au titre de subvention cantonale en vue de la réalisation de la liaison ferroviaire CEVA par les CFF »(loiouvrantuncréditenvuedela réalisationduprojetCEVA).Al’occasiondel’adoptiondecetteloigenevoise,il aétéexpliquéauGrandConseilgenevoisquelescréditsd’étudede30millions et6millionsprécédemmentadoptésseraientdéduitsdes400millionsque coûteleprojetCEVA,etneconstituaientdèslorsqu’uneavance( supra consid.3d/dd). Enfin,danssesdéclarationsfaitesàlamêmeoccasiondevant leGrandConseilgenevois,M.leConseillerd’EtatRobertCrameraclairement exposé «que ce n’est pas le canton qui construit, mais les CFF. Pour cette raison, il n’y aura pas une loi <grands travaux>. Notre charge est de remettre un certain montant aux CFF. On n’est pas dans une logique habituelle. Ce sont les CFF qui prennent tout en charge, selon leurs normes» (PL 8719-A, Mémorial du Grand Conseil genevois, Annexes, 55 e législature, sessions des 27-28 juin et 29 août 2002, p. 4696). IlfautenconclurequeleCantondeGenèveaagidemanièrecontradictoireen convenantaveclesCFF,parl’Avenantn°2,qu’ilseraitlepouvoiradjudicateur durantlaphased’avant-projet. Cecomportementporteatteinteàlaprotection constitutionnelledelabonnefoi,selonl’art.5al.3etl’art.9Cst. ( Claude Rouiller,Protectioncontrel’arbitraireetprotectiondelabonnefoi,in: Thürer/Aubert/Müller,op. cit.,n°25;Auer/Malinverni/Hottelier,op. cit,vol.II, n°1119s.). 4. LesintiméesreprochentaugroupementC.denepasavoircontesté immédiatementladésignationdupouvoiradjudicateuretdudroitapplicable figurantdansl’appelàcandidatures. Cefaisant,lesintiméesfontvaloir soitquelerecoursseraitirrecevable,dufaitdesatardiveté,soitqueles recourantesauraienttacitementconsentiàladésignationdupouvoir adjudicateuretàl’électiondedroit. LaCommissionderecoursobserved’abordquel’art.7al.2PAexcluttout accordentrelespartiesquantàlacompétence(Moor,op. cit,vol.II,p.530; Kölz/Häner,op. cit.,n°231). L’art.2 c OMP,deparsoncaractèreimpératif, n’autorisepasnonplusuneélectiondedroit,ni a fortiori uneprorogationde for. Lesintiméesnesauraientainsiseprévaloird’unquelconqueaccordtacite desrecourantesquantàladésignationduCantondeGenèvecommepouvoir adjudicateuretdudroitintercantonal/cantonalcommerégissantlapassation dumarchéencause. Ausurplus,l’appeld’offresconstitue,selonl’art.29let.bLMP,unedécision finalequidoitêtreattaquéeimmédiatementetdansledélaide20jours prévuparl’art.30LMP.Fautedecontestationimmédiate,ladécisiondevient 23définitive. Unecontestationultérieure,parexempleaustadedeladécision portantsurlechoixdescandidats,n’estpluspossible,sousréservede l’hypothèseoùleviceinvoquéseraitpropreàentraînerlanullitéabsolue del’appeld’offres(décisiondelaCommissionderecoursdu9décembre1999, JAAC64.63 consid.3;décisiondu16novembre2001, JAAC66.38 consid.3d/aa). Toutefois,conformémentauprincipedelabonnefoi,l’obligationde contestationimmédiateneconcernequelesélémentsdel’appeld’offresdont lesensetlaportéeapparaissentd’embléesuffisammentclairementpourque lesoumissionnairepuisseenreconnaîtrelapossibleillicéité. Lorsquetel n’estpaslecasetquelesensetlaportéed’indicationsfigurantdansl’appel d’offresneserévèlentclairementquedurantlasuitedelaprocédure-comme c’estnotammentlecaspourlescritèresd’aptitudeetd’adjudicationquine sontsouventformulésquedemanièrelapidairedansl’appeld’offres-les soumissionnairesconserventledroitd’attaquerlesindicationsinitialement peuclairesdel’appeld’offresàunstadeultérieurdelaprocéduredepassation (décisiondelaCommissionderecoursdu16novembre2001, JAAC66.38 consid.3d/cc). Enl’espèce,l’appelàcandidaturesindiquaitclairementcommepouvoir adjudicateurleCantondeGenève,etprévoyaitaussiexplicitementqueledroit applicableaumarchéencauseétaitl’AMP,laLMI,l’AIMPetledroitcantonal genevois. Iln’étaitenrevanchepaspossiblepourlescandidats,etnotamment pourlegroupementC.,d’enreconnaîtreimmédiatementl’éventuelle illicéité. L’apparenteclartédesindicationsdel’appelàcandidaturesétait trompeuse. Eneffet,lamentionquelaphased’avant-projetCEVAétaitmenée enco-maîtrised’ouvrageparleCantondeGenèveetlesCFFnefiguraitpas dansl’appelàcandidatureslui-même,maisuniquementdansledossierde candidatureremisultérieurementauxpersonnesquienfaisaientlademande, etdanslesinstructionsetdirectivesaccompagnantcedossier. Dèslors que,d’unepart,l’appelàcandidaturesnefaisaitmentionqueduCantonde Genèvecommepouvoiradjudicateuretneseréféraitqu’audroitapplicable auxmarchéspublicscantonaux,etdèslorsque,d’autrepart,unepossible illicéitédecesindicationsn’estapparuequ’ultérieurementdansledossierde candidature,onnesauraitfairegriefauxrecourantesdenepasavoircontesté immédiatementl’appelàcandidaturesdansles20jourssuivantsapublication. Lesrecourantesn’avaientpasnonplusl’obligationdecontester immédiatementledossierdecandidature. D’abord,laseulementiondela co-maîtrised’ouvrageparlesCFFetleCantondeGenève,sielleétaitpropre àsusciterundoutequantauvéritablepouvoiradjudicateuretaudroit applicable,n’éclairaitpassuffisammentlesliensinternesentrelesdeux intimées. Lesinformationsàceteffetn’ontététransmisesaugroupement C.qu’aveclaréponseaurecoursfournieparlesintimées. Ensuite,etsurtout, lesdocumentsd’appeld’offresnesontpasenglobésdanslanotiond’appel d’offresausensdel’art.29let.bLMP;ilsnefigurentpasnonplusparmiles autresdécisionslimitativementénuméréesàl’art.29LMP.Enconséquence, d’éventuellesillégalitéscontenuesdanslesdocumentsd’appeld’offresne doiventpasfairel’objetd’unrecoursimmédiat,souspeinedeforclusion,mais peuventaucontraireêtrecontestéesàunstadeultérieurdelaprocédurede passation,àl’occasiondelanotificationd’uneautredesdécisionsénuméréesà l’art.29LMP(décisiondelaCommissionderecoursdu16novembre2001, JAAC66.38 consid.3betc). Enl’espèce,lesrecourantesontcontestéles 24indicationslitigieusesenrecourantcontreladécisiondechoixdescandidats selonl’art.29let.cLMP,c’est-à-direàl’occasiondelapremièredécisionfinale suivantlacommunicationdudossierdecandidature. Cefaisant,ellesontagi dansledélaiutileetleurrecoursestrecevable. 5. L’art.15duProtocoled’accorddu26avril2002réservelavoiedel’actionde droitadministratifauTribunalfédéralpourleslitigesrelatifsàl’interprétation etàl’exécutionduditProtocoled’accord. LaCommissionderecoursobserve queleProtocoled’accordrèglelesrelationsinternesentreleCantonde Genève,laConfédérationetlesCFF,enparticulierlaquestiondufinancement duraccordementferroviaireCEVA.Ilneconcerneenrevanchepaslesmarchés publicspasséspourlaplanificationetlaréalisationdelaligneferroviaire. Deplus,l’art.116delaloifédéraled’organisationjudiciairedu16décembre 1943(OJ;RS173.110)instituantlavoiedel’actiondedroitadministratifest interprétérestrictivementparlajurisprudence( ATF127II1 consid.2). En conséquence,laprorogationdeforprévueàl’art.15duProtocoled’accord n’estpasapplicableauprésentlitige. Ellenefaitpasobstacleàlacompétence delaCommissionfédéralederecourspourtrancherleprésentrecours. Enmatièredemarchéspublicsfédéraux,ladéterminationdel’autoritéde recoursestdirectementfonctiondudroitapplicable. Dèslorsquelepouvoir adjudicateurprincipaldanslecadredumarchéencauseestfédéral,que lesCFFsontnouvellementassujettisàlaLMPdepuisle1 er juin2002,et quelemarchéestsoumisàlaLMPàraisondesontypeetdesavaleur,la Commissionderecoursestcompétentepourstatuersurlemarchéencause. Lerecoursestrecevable. 6. Comptetenudelaconstatationselonlaquelleladécisionencauseaété priseparuneautoritécantonaleincompétente(leCantondeGenève)enlieuet placed’uneautoritéfédérale(lesCFF),etaétébaséeàtortsurledroitcantonal enlieuetplacedudroitfédéralenmatièredemarchéspublics,ilconvientd’en examinerlesconséquencespourlaprésenteprocédurederecours. a. Laconséquencedel’incompétenceestenrèglegénéralel’annulabilité, exceptionnellementlanullitéabsoluedeladécision. Unedécisionn’est frappéedenullitéabsoluequ’encasd’incompétencequalifiéedel’autorité quiarenduladécision,c’est-à-direàlatripleconditionquelevicedontla décisionestentachéesoitparticulièrementgrave,quecevicesoitmanifeste oudumoinsfacilementdécelable,etqueleprincipedelasécuritédudroitne soitpassérieusementmisendangerparcettesanction( Evidenztheorie: ATF 122I97 consid.3a/aa, ATF117Ia202 consid.8a;ATFdu23mai2000,publié inRDAF2000Ip.446consid.2d; JAAC52.49;Häfelin/Müller,op. cit.,n°956; Moor,op. cit.,vol.II,p.311s.;Kölz/Häner,op. cit.,n°232; Peter Saladin,Die sogenannteNichtigkeitvonVerfügungen,in: FestschriftfürUlrichHäfelinzum 65. Geburtstag,Zurich1989,p.544s.). aa. Lagravitéduviceestfonctiondel’importancedelanormeviolée. L’incompétenceratione loci n’entraîneenprincipepaslanullité. Enrevanche, l’incompétencefonctionnelleetmatérielleconstitueunvicegraveimposant lanullité,àmoinsquel’autoritéintiméenedisposed’unpouvoirgénéralde décisiondansledomaineencause. Selonlajurisprudence,lanullités’impose notammentlorsquel’autoritédontémaneladécisionattaquéen’appartientni àlamêmelignedesubordinationhiérarchique,niàlamêmeadministration quel’autoritécompétente. Telestlecaslorsqu’uneautoritécantonaleprend 25unedécisiondontlacompétenceappartientàuneautoritéfédérale,ou inversement(ATF127II32 consid.3g;ATFdu23mai2000,publiéinRDAF 2000Ip.446consid.2d; ATF117Ia202 consid.8a,ATF83I1consid.3; JAAC 52.49;Moor,op. cit.,vol.II,p.314s. etlajurisprudencecitée;Häfelin/Müller, op. cit.,n°959-964etlajurisprudencecitée). Enl’espèce,ladécisionattaquéea étépriseparleCantondeGenève,agissantparleDAEL,etenapplicationdu droitintercantonaletcantonalenmatièredemarchéspublics,alorsmême quel’autoritécompétenteétaitlesCFF,enapplicationdudroitfédéralsurles marchéspublics. Ils’agitd’unvicegrave. Parladésignationconventionnelle d’unpouvoiradjudicateuruniquedanslecadred’unmarchépasséen commun,lesintiméesontprocédéindirectementàuneélectiondedroitetà uneprorogationdeforillicite,violanttantlarèglegénéraledel’art.7PAquela dispositionspécifiquedel’art.2 c OMP. bb. Lesensetlebutdel’art.2 c OMP,demêmequesoncaractèreimpératif, ressortentclairementdutextedecettedisposition,duRapportexplicatifsurla révisiondel’OMPdedécembre2001etdelacomparaisonavecladisposition parallèledel’art.8al.3AIMPdanssaversionréviséedu15mars2001. L’applicabilitératione temporis del’art.2 c OMPdécouleaussidirectement dutexteclairdel’art.72 a OMP,commedelajurisprudencepubliéedela Commissionderecours. L’interdictiongénéraledelaprorogationdefor découlantdel’art.7PAestaussibienétabliedanslajurisprudenceetla doctrine. Enfin,lesintiméesellesmêmesontpuetdûreconnaîtrelaportée del’art.2 c OMPpuisqu’ellesontprévudansl’Avenantn°2l’application simultanéedudroitfédéral(LMP)etdudroitintercantonal(AIMP)enmatière demarchéspublics. Enconséquence,ledéfautdecompétencefonctionnelle etmatérielleviciantladécisionattaquéeétaitreconnaissable( ATF117Ia202 consid.8a). IlestaussimanifestequeleProtocoled’accorddu26avril2002neconfère auxCFFqu’unecompétenced’exécution,desortequeceux-cinedisposaient d’aucunebaselégalesuffisantepourydéroger. L’Avenantn°2,conclu bilatéralemententrelesCFFetleCantondeGenève,dérogeauProtocole d’accordtripartiteconcluantérieuremententrelaConfédération,leCanton deGenèveetlesCFF,etvioleaussiclairementl’exigenceduparallélisme desformes. Enfin,lesCFFetleCantondeGenèveontoutrepassélechamp d’applicationdel’Avenantn°2,limitéàlaphased’avant-projet,enlançantun marchécomportantuneoptionrelativeauxphasesd’étudeetderéalisationdu lot3. cc. Mêmeencasd’incompétencefonctionnelleetmatérielledel’autorité dontémaneladécision,l’admissiondelanulliténedoitpaslésergravement lasécuritédudroitoudesrelationsjuridiques( ATF127II32 consid.3g, ATF117Ia202 consid.8a; JAAC52.49;Häfelin/Müller,op. cit.,n°961). En effet,lanullitéintervientenrèglegénérale ex tunc etproduitseseffets erga omnes,desortequ’ellepeutamenerl’invaliditéenchaîned’unesérie d’actesetaffecterlesintérêtsdetiersquiontadaptéleurcomportement àladécisionviciée. Lasanctionnedoitpasêtredisproportionnée. Ilfaut procéderàunepondérationentrel’intérêtàlasécuritéjuridiqueetl’intérêt àunecorrecteapplicationdudroit,àlalumièredescirconstancesducas d’espèce. End’autrestermes,lasanctiondelanullitén’entreenconsidération quelorsquelaviolationencausepèsepluslourdquel’atteinteàlasécurité juridiqueetauxintérêtséconomiquespublicsrésultantdel’anéantissement 26deladécisionviciée(Saladin,op. cit.,p.552s.;Moor,op. cit.,vol.II,p.311s.; René Rhinow/Beat Krähenmann,SchweizerischeVerwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,Bâle/Francfort-sur-le-Main1990,p.119s.). Enparticulier,il n’yalieud’admettrelanullité,hormislescasexpressémentprévusparlaloi, qu’àtitreexceptionnel,lorsquelescirconstancessonttellesquelesystèmede l’annulabilitén’offremanifestementpaslaprotectionnécessaire( ATF122I97 consid.3a/aa). Enl’espèce,laCommissionfédéralederecoursobserved’abordquelevice dontestaffectéeladécisionnepeutpasêtreguéridurantlaprocédurede recours,enrequérantdesCFFunemotivationcomplètedeladécisionde non-sélectioncontestée. Quelquesoitlebien-fondématérieldurejetdela candidaturedugroupementC.,iln’endemeurepasmoinsqueladécision attaquéeaétéadoptéeparuneautoritécantonaleincompétente(Moor,op. cit., vol.II,p.580). LaCommissiondecéansnesauraitnonplusannulersimplementladécision etstatuerelle-mêmeànouveau(réformation),surlabasedudroitfédéral. Comptetenudugrandpouvoird’appréciationdespouvoirsadjudicateurs,ce n’estquelorsquelesfaitssontentièrementélucidésetqueladécisionpeutêtre prisesansautreappréciationquelaCommissionstatuedirectement(décision delaCommissionderecoursdu16août1999, JAAC64.29 consid.6;décision du9décembre1999, JAAC64.63 consid.5;décisiondu26juin2002, JAAC66.86 consid.7betc). L’évaluationetlacomparaisondel’aptitudedescandidats résultentd’uneappréciationquisupposedesconnaissancestechniquesetqui comporte,inévitablement,unecomposantesubjectivedelapartdupouvoir adjudicateur. LaCommissiondecéanss’imposeunecertaineretenuedansde tellescirconstances;ellenesauraitsubstituersonappréciationdel’aptitudeà celledupouvoiradjudicateur(danslemêmesens, ATF125II86 consid.6). Le pouvoirdedécisiondelaCommissionderecoursestaussilimitéencequ’elle nepeutcontrôlerl’opportunitédesdécisionsdupouvoiradjudicateur(art.31 LMP).Enoutre,dèslorsqueladécisiondenon-sélectionattaquéeestfondée surledroitcantonal,laCommissionderecoursdevraitapprécier de novo l’aptitudedugroupementC.surlabasedudroitfédéral. Unetelleappréciation doitêtreeffectuéeparlepouvoiradjudicateurcompétentetnerelèvepas destâchesdelaCommissionderecours(pourcomparaison ATF115Ib347 consid.2dete). EllepriveraitenoutrelegroupementC.d’uneinstanceau niveaudelaquellelesquestionsd’opportunitépeuventêtreexaminées. En conséquence,leviceaffectantladécisionattaquéenepeutêtreréparéquepar unenouvelledécisionpriseparunpouvoiradjudicateurcompétent. Unesimpleannulationdeladécisionattaquée,accompagnéed’unrenvoiaux CFFenvued’unenouvelleappréciation(cassation)surlabasedudroitfédéral seraitégalementinsuffisanteàassurerlabonneapplicationdudroitet,en définitive,lasécuritéjuridique. SelonlajurisprudencedelaCommissionde recours,l’annulationd’unedécisionneproduitd’effetsqu’àl’égarddupouvoir adjudicateur,du(des)recourant(s)etdel’éventueladjudicataire,maisnon enverslesautrescandidatsousoumissionnairesnonrecourantspourlesquels ladécisionnotifiéeestdéfinitivemententréeenforce( Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang,PraxisdesöffentlichenBeschaffungsrechts,Zurich 2003,n°696et698etlajurisprudencecitée;pourunesolutiondifférente adoptéeparcertainstribunauxadministratifscantonauxetunepartiede ladoctrine,voir Evelyne Clerc,in: PierreTercier/ChristianBovet[éd.],Droit 27delaconcurrence,Genève/Bâle2002,adart.9LMIn°89). Enl’espèce,ilest inconcevablequelasecondephasedelaprocéduresélectivesoitpoursuivie pardeuxpouvoirsadjudicateursdifférentsetsousl’empirededeuxdroits différents,selonqu’elleconcernelescandidatsinitialementsélectionnésoule groupementC.(sicedernierdevaitêtresélectionné). Deplus,laCommission derecoursobservequel’incompétencedel’autoritéadjudicatricecantonale affectesimultanémenttouteslesautresdécisionsparlesquellesdescandidats ontétéretenusetinvitésàdéposeruneoffredanslasecondephasedela procéduresélective. Leviceinitialaffectantlaprocéduredepassationen causeestsigraveetpatentquetoutedécisionultérieurepriseparlepouvoir adjudicateur,enparticulierl’adjudicationdumarchéàl’undescandidats retenus,enseraviciée. Unappeld’offresentachéd’unviceentraînantsa nullitéabsoluepeutencoreêtrecontestéaprèsl’échéancedudélaiderecours de20joursdèssapublication,etnotammentàl’occasiondel’adjudication dumarché(décisiondelaCommissionderecoursdu8octobre1998, JAAC 63.16consid.4;décisiondu9décembre1999, JAAC64.63 consid.3). Lasécurité juridiqueàlongtermedesautrescandidatsretenusetinvitésàdéposerune offre(ycompriscelledugroupementC.dansl’hypothèseoùcelui-ciétait finalementsélectionné)neseraitainsipasprotégéeparuneannulationdela seuledécisiondenon-sélectiondugroupementC.,quilaisseraitsepoursuivre parailleurstellequelleuneprocéduredepassationaffectéed’unviceinitial graveetpatent. Laconstatationd’unenullité ex tunc eterga omnes delaprésenteprocédure depassation-quisetraduiraitparuneinterruptiondecetteprocédurede passationsuiviedulancement ab initio d’unenouvelleprocéduresélective- heurteraitleprincipedeproportionnalité. Elleporteraitatteinteauxintérêts privésdesgroupementscandidatsinitialementsélectionnés,quiontélaboré desoffresensefiantauxindicationsdonnéesparunpouvoiradjudicateur incompétentetontengagédesfraiscorrespondants. Cesgroupements encourraientdesfraissupplémentairesliésàunenouvelleprocédurede sélectionetàl’élaborationéventuelledenouvellesoffres. Deplus,une répétitioncomplètedelaprocéduredepassationretarderaitlaréalisation duraccordementferroviaireCEVA,portantainsiatteinteauxintérêtspublics encause. Danslapondérationdesintérêts,ilfautprendreenconsidérationlanature exactedelaviolationcommiseeuégardauxcirconstancesducasd’espèce. LaCommissionderecoursobservequelaprocéduredepassationlitigieuse estmenée de facto enco-maîtrised’ouvrage,lesreprésentantsdesCFFet duCantondeGenèveparticipantàlacelluledepilotagedel’avant-projet ainsiqu’àl’évaluationdesdossiersdecandidatures. Touslesdocuments relatifsàlaprocéduredepassationainsiquetouteslesdécisionsnotifiées portentl’en-têtecommuneduDAELetdesCFF(art.6del’Avenantn°2;dossier decandidatureetinstructionsetdirectives;voir supra consid.3a). Ainsi, lesdécisionsprisesformellementparunpouvoiradjudicateurcantonal incompétentontétéadoptées de facto encollaborationetconcertation avecl’autoritécompétente(lesCFF).Cetélément-s’ilnechangerienau caractèregraveetpatentduviceaffectantlaprocéduredepassation-est toutefoisdenatureàenmitigerquelquepeuleseffetsconcretsdanslecas d’espèce. Enoutre,laCommissionderecoursobservequelesdispositions dedroitmatérielrelativesaudéroulementdelaprocéduresélective,et 28plusspécifiquementàlapremièrephasedesélectiondescandidats,sont trèslargementsimilairesdansledroitintercantonaletcantonal,d’unepart (art.12al.1let.bAIMP;art.16,20,21,25,26duRèglementgenevoissurla passationdesmarchéspublicsenmatièredeconstructiondu19novembre 1997,L605.01[ci-après: règlementgenevoisL605.01]),etendroitfédéral, d’autrepart(art.9et15LMP;art.9et15-17OMP;annexes3à5àl’OMP).La doctrinenesignalepasnonplusdedifférencesensibleentreledroitfédéral etledroitintercantonal/cantonalencequiconcernelapremièrephasede laprocéduresélective(voirnotamment Peter Galli/Daniel Lehmann/Peter Rechsteiner,DasöffentlicheBeschaffungsweseninderSchweiz,Zurich 1996,p.48-51,106-115,120-123et135; André Moser,Überblicküberdie Rechtsprechung1998/99zumöffentlichenBeschaffungswesen,Pratique juridiqueactuelle[PJA]6/2000,p.690; Etienne Poltier,Lesmarchéspublics: premièresexpériencesvaudoises,RDAF2000Ip.304,306s.; Jean-Baptiste Zufferey,in: Jean-BaptisteZufferey/CorinneMaillard/NicolasMichel,Droit desmarchéspublics,Fribourg2002,p.87-90). Ilenvaautrementpourla secondephasedelaprocéduresélective,notammentenraisondufaitque ledroitintercantonal/cantonal(art.11let.cAIMP;art.9duRèglement genevoisL605.01)prohibelesnégociations,alorsquecelles-cisontautorisées endroitfédéral(art.20LMPetart.26OMP).Enfin,lecercledescandidats potentielsdemeureidentique,quesoitappliquéenl’espèceledroitfédéral ouledroitintercantonal/cantonal. Danslesdeuxhypothèses,lespersonnes physiquesoumoralesétabliesenSuisseoudansunEtatmembredel’Union européennepouvaientdéposerleurcandidature(accordbilatéralCH-CE; art.5LMI,respectivementart.4LMP).Dèslors,touslescandidatspotentiels onteulafacultédedéposerleurcandidature. Unenullitéabsolue ex tunc, quiimpliqueraitlelancementd’unenouvelleprocéduresélectivepourrait ainsilargementrésulterenunerépétitiondelaprocéduredesélectiondes candidatsinitialementsuiviejusqu’ici. Unetellesanctionseraitexcessive: elle entraîneraitdesfraisetunretardinjustifiéstantpourlescandidatsretenus quepourleDAELetlesCFF.Enconséquence,ilconvientdelimiterdansle tempsleseffetsdelanullitéàpartirdeladécisiondenon-sélectionpriseà l’issuedelapremièrephasedelaprocéduresélective(Saladin,op. cit.,p.553). Lasanctiond’unenullité ex nunc paraît,danslescirconstancesducasd’espèce, mieuxjustifiéequ’unenullité ex tunc. b.aa. Conformémentàlamaximeofficielleprévueàl’art.62PA(parrenvois desart.26al.1LMPetart.71 a al.2PA),laCommissionderecourspeut modifierladécisionattaquéeàl’avantageouaudésavantaged’unepartie (reformatio in melius vel in pejus ;décisiondelaCommissionderecoursdu 22janvier2001, JAAC65.78 consid.4a;Moser,Prozessieren,op. cit.,n°3.91s.). L’art.62al.1PAestinterprétécommepermettantàl’autoritéderecoursde modifierunedécisionàl’avantaged’unepartiesanségardauxconclusionsde celle-ci,c’est-à-direenallantau-delàdesconclusionsdurecourant. 29Enl’espèce,legroupementC.aconcludanssonrecoursàlaréformation, voireàl’annulation,etplussubsidiairementàlaconstatationd’illicéitédela décisionrejetantsacandidature. Conformémentàlafacultédestatuer ultra petita prévueparl’art.62al.1PA,laCommissionderecoursconstatelanullité absolueex nunc deladécisiondenon-sélectiondugroupementC. bb. Lamaximeofficielledécoulantdel’art.62al.1PAnevautquedansle cadredel’objetdulitigetelqu’ilaétédéfiniparlapartieelle-même. En procédurecontentieuse,l’objetdulitige( Streitgegenstand)estdéfinipartrois éléments: l’objetdurecours( Anfechtungsobjekt),lesconclusionsdurecours et,accessoirement,lesmotifsdecelui-ci. Ladécisionattaquéedélimitel’objet dulitige. L’autoritéderecoursnepeutexcéderl’objetdulitige,cequisignifie qu’ellenepeutconnaîtredequestionsquisortentducadredeladécision attaquée(maximededisposition). Enrevanche,dèslorsqu’ellerestedans lecadredeladécisionattaquée,ellepeutallerau-delàdesconclusionsdu recourantetmodifieràl’avantagedecelui-ciladécisionlitigieuse(maxime officielle). L’interdictiond’excéderl’objetdulitiges’attacheaudispositifdu jugement,etnonàsesconsidérants( JAAC65.8 consid.16;arrêt2P.296/2000 du13mars2001,consid.2aet2b/aa; ATF104Ib307 consid.2d;Moor,op. cit.,vol.II,p.257s. et689;Kölz/Häner,op. cit.,n°403-405,408et687-689; Moser,Prozessieren,op. cit.,n°3.91s.; Benoît Bovay,Procédureadministrative, Berne2000,p.390;Grisel,op. cit.,p.934;Gygi,op. cit.,p.251s.). S’écarte ainsidel’objetdulitigelejugementcantonalquiannulel’ensembled’un pland’aménagementlocal,alorsqueseuleslesdécisionsdeclassementde deuxparcellesétaientcontestées(ATFdu30septembre1997,publiéinRDAF 1998Ip.263consid.3b). Enl’espèce,ilfautexaminersiunjugementdontledispositifincluraitla nullitéerga omnes detouteslesdécisionsdesélectionetnon-sélection prisesparleDAEL,voirelanullitédel’appelàcandidaturesetdudossier decandidature,sortiraitdeslimitesfixéesparl’objetdurecours. Leprésent recoursportesurladécisiondenon-sélectiondugroupementC.,ycompris lesdécisionsincidentes(déterminationdupouvoiradjudicateuretélection dedroit)contenuesdansledossierdecandidatureetl’appelàcandidatures (supra consid.4). Danssajurisprudenceconstante,laCommissionderecours considèrequechaquecandidatestledestinataired’unedécisionindividuelle desélectionoudenon-sélectionàl’issuedelapremièrephasedelaprocédure sélective. Lorsqu’unrecourscontreunedécisiondenon-sélections’avère bien-fondé,ledispositif-cassatoireouréformatoire-deladécisiondela Commissionderecoursnecomportepasd’annulationdesautresdécisionsde sélectionounon-sélectionconcernantlescandidatsnonrecourants(décision delaCommissionderecoursdu26mars1997, JAAC61.77 consid.1c;décision du13juin1997, JAAC62.31 consid.4nonpublié;décisiondu9décembre1999, JAAC64.63 consid.5). Lecasd’espèceprésentetoutefoisdeuxparticularitésqui pourraientjustifierdedévierdecettejurisprudence. D’unepart,laviolation admisein casu estunmotifdenullité,etnondesimpleannulabilitécomme celafutlecasdanslesarrêtsrendusjusqu’àcejourparlaCommissionde céans. Or,lanullitéproduitenrèglegénéraleseseffets erga omnes. D’autre part,l’objetdurecourss’étendaussiàdesélémentsdudossierdecandidature etdel’appelàcandidatures,lesquelsconstituentchacununedécisiongénérale (Allgemeinverfügung),c’est-à-direunedécisionuniquepriseparlepouvoir 30adjudicateuràl’adressed’unnombreindéterminédecandidatspotentiels. Lanullitéattachéeàunedécisionuniqueenaffectenécessairementtousles destinataires. Danslescirconstancesducasd’espèce,eteuégardenparticulieràlabalance desintérêtstellequ’elleressortduconsidérantprécédent( supra consid.6a/cc in fine),ilneparaîttoutefoispasnécessairedemodifieroupréciserla jurisprudencedelaCommissionderecours. Eneffet,lerétablissementd’un étatdefaitconformeaudroitpeutêtreatteintenl’espècemêmeenoptant pouruneapprocherestrictivedel’objetdurecours,etdupouvoirdedécisiony relatifdelaCommissiondecéans. c.aa. LaCommissionderecours,ayantadmissacompétence,limiteainsile dispositifdesadécision. Elleconstatelanullitédeladécisiondenon-sélection dugroupementC.,entantqu’elleaétépriseparunpouvoiradjudicateur incompétentagissantdesurcroîtàtortsurlabasedudroitcantonalenlieu etplacedudroitfédéral. Pourdesmotifsdeproportionnalité,laCommission decéansrestreintenoutredansletempsleseffetsdelanullitéàpartirde l’évaluationetdurefusdelacandidaturedugroupementC.,etnondèsla publicationdel’appelàcandidatures. LacandidaturedugroupementC.doit êtreévaluéeànouveauformellementparlesCFF,etsurlabasematérielle dudroitfédéralenmatièredemarchéspublics. Lemarchéétantpasséen co-maîtrised’ouvrage,lepouvoiradjudicateurprincipalestlibredeconsulter leDAELdanslecadredel’évaluationdescandidatures(pourcomparaison, art.62a LOGA),ced’autantplusaisémentquedesreprésentantsduDAELet desCFFsiègentconjointementdansl’organechargédecetteévaluation. bb. L’interdictiond’excéderl’objetdulitiges’attacheaudispositifdujugement, etnonàsesconsidérants. LaCommissionderecourspeutainsi,sans contredirelamaximededisposition,mettreencausedanssesconsidérantsla validitédel’ensembledesdécisionsdesélectionetdenon-sélectionprisesà l’issuedelapremièrephasedelaprocéduresélective(ATFdu30septembre 1997,publiéinRDAF1998Ip.263consid.3b;voir supra consid.6b/bb). Ace titre,laCommissionderecourssoulignequetouteslesdécisionsprisesparle DAELàl’issuedelapremièrephasedelaprocéduresélectivesontaffectées dumêmevicequeceluiayantjustifiélanullité ex nunc deladécisionde non-sélectiondugroupementC.Enoutre,touslesactesmatérielsd’exécution accomplisultérieurementparlepouvoiradjudicateursurlabasedesdécisions desélectionoudenon-sélection,enparticulierlesinvitationsàdéposer uneoffreadresséesauxcandidatssélectionnés,sontégalementviciésdès lorsqu’ilsreposentsurunedécisioninitialefrappéedenullité. Enfin,si lemarchédevaitêtreadjugéàl’undescandidatsainsisélectionnés,la décisiond’adjudicationpourraitaussiêtrecontestéeenraisondelanullité absolueaffectantladécisiondesélection( supra consid.6a/cc). Ainsi,la sécuritéjuridiquetantdescandidatsqueduDAELetdesCFFneseraiten rienpréservéeparlapoursuitedelaprocéduresélectivetellequecommencée. Dansl’hypothèseoùlacandidaturedugroupementC.devaitfinalementêtre retenueaprèssonévaluationparlesCFF( supra consid.6c/aa),ilparaîtaussi difficilementconcevablequelasecondephasedelaprocéduresélectivesoit poursuiviepardeuxpouvoirsadjudicateursdifférentsetsousl’empirede deuxdroitsdifférents,selonqu’elleconcerneraitlescandidatsinitialement sélectionnésoulegroupementC.IlappartienttoutefoisauxseulsDAELetCFF d’examinerdansquellemesureilsejustifieraitd’interrompreparunedécision 31formellelaprocéduredepassationaustadedel’évaluationdescandidatures déposéesàl’issuedelapremièrephasedelaprocéduresélective,puisaux CFFderépéterpartiellementlaprocédureàpartirdecestade,enprenantde nouvellesdécisionsdesélection. Ledroitd’êtreentendudesautrescandidats ayantparticipéàlapremièrephasedelaprocéduresélectiveseraitainsi sauvegardé,puisqu’ilsauraientalorslafacultéderecourircontreladécision d’interruption. IlreviendraitensuiteauxCFF,commepouvoiradjudicateur principal,d’entreprendreunenouvelleévaluationdetouteslescandidatures déjàdéposées,surlabasedudroitfédéralenmatièredemarchéspublicset descritèresd’aptitudeinitialementpubliés,pourautantquecesderniers soientconformesaudroitfédéral. Lemarchéétantpasséenco-maîtrise d’ouvrage,lepouvoiradjudicateurprincipalpourraitlibrementconsulter leDAELdanslecadredel’évaluationdescandidatures. 7. Lesrecourantesontrequislatenuededébatspublics,maisuniquement aprèsquelaCommissionderecourssefutprononcéesursacompétence etaprèsquelesautoritésintiméeseurentcommuniquédansleurprisede positionsurlefondlesmotifsdelanon-sélectiondesrecourantes. L’art.6§1delaConventiondu4novembre1950desauvegardedesdroitsde l’hommeetdeslibertésfondamentales(CEDH,RS0.101),applicableenmatière demarchéspublics,confèreauxpartiesledroitàuneaudiencepublique(Cour européennedesdroitsdel’homme[Coureur. DH],aff. Tinnelly&SonsLtd etautresetMcElduffetautresc/Royaume-Uni,du10juillet1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-IV,n°79,p.1633,§61s.;décisiondelaCommission derecoursdu11octobre2001, JAAC66.4 consid.4;Galli/Moser/Lang,op. cit.,n°571;Clerc,in: Tercier/Bovet,op. cit.,adart.9LMIn°23). Telesten particulierlecaslorsquelaprocéduresedérouledevantuntribunalqui statueenpremièreetdernièreinstance. Lespartiesonttoutefoislafacultéde renonceràuneaudiencepublique,pourautantquepareillerenonciationsoit sanséquivoqueetneseheurteàaucunintérêtpublicimportant(Coureur. DH, aff. HåkanssonetSturesson,du21février1990,sérieAn°171-A,p.20s. §64 et67). Enoutre,l’autoritéderecourspeut,exceptionnellement,renoncerà uneaudiencepubliquelorsquelerecoursnesoulèveaucunequestiondefait oudedroitquinepuisseêtrejugéedemanièreplusappropriéesurlabase despiècesdudossieretdesécrituresdesparties(Coureur. DH,aff. Fredinc/ Suède,du23février1994,sérieAn°283-A,p.10s. §21s. a contrario;Mark E. Villiger,ProblemederAnwendungvonArt.6Abs.1EMRKaufverwaltungs- undsozialgerichtlicheVerfahren,PJA2/1995,p.168). Enl’espèce,lademandedugroupementC.quantàlatenued’uneaudience publiqueestexpressémentlimitéeàdesdébatsaprèsinstructiondufonddu recours,c’est-à-direàdesdébatssurlesmotifsdurejetdesacandidature. La décisiondenon-sélectionétantfrappéedenullitéabsoluequelquesoitle bien-fondédesamotivation,uneaudiencepubliquequantàcebien-fondé seraitvidedesens. LaCommissionderecoursinterprètedèslors- a contrario -larequêtedugroupementC.commerenonçantàdesdébatspublicsdansla mesureoùceux-cineporteraientpassurlefonddulitige. Cen’estqu’après lapriseparlesCFFd’unenouvelledécisionquantàlacandidaturedu groupementC.,accompagnée-caséchéant-d’unemotivationcomplète(art.23 32LMP),quedesdébatspublicssurlebien-fondédecettedécisionpourraient êtretenusdevantlaCommissionderecoursdanslecadred’unéventuel nouveaurecoursdugroupementC. 8. (…) 33Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 67.66 - Décision de la Commission fédérale de recours en matière de marchés publics du 4 mars 2003 en la cause Groupement C. [CRM 2003-002] In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2003 Année Anno Band 67 Volume Volume Seite --- Page Pagina Ref. No 150 006 077 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.