2002-2574 5465 Mesures d’allégement administratif de la Confédération pour les entreprises Rapport du Conseil fédéral du 16 juin 20035466 Condensé La charge administrative, au sens où nous l’entendons ici, se mesure en temps investi par les entreprises pour effectuer des travaux administratifs imposés, tels que le décompte annuel à l’intention de l’AVS, la déclaration d’impôts ou la demande d’un permis de construire. Les investissements supplémentaires, les entraves aux processus d’exploitation dues aux réglementations étatiques sur le mode de produc- tion autorisé ou les restrictions à la liberté d’action des entreprises, en raison de découlant des droits que la loi confère à des tiers aux dépens des entreprises ne constituent pas des charges administratives. Le but de l’allégement administratif est - par le biais de déclarations unilatérales, de contrôles ultérieurs et, en particulier, du recours aux nouveaux moyens de communication et d’information - de réduire l’ampleur des ressources engagées à des fins bureaucratiques et de maintenir l’attrait de la place économique, si possible sans avoir à abaisser le niveau de protection sociale souhaité. Par conséquent, l’allégement administratif, au sens du présent rapport, peut – mais ne doit pas forcément – constituer une étape vers la déréglementation. Pour recueillir un consensus sur le plan politique, les mesures d’allégement administratif ne devraient justement pas restreindre des droits exis- tants, sauf peut-être certaines prérogatives des organes de contrôle de l’Etat. Même s’il est douteux que de telles mesures d’allégement permettent de répondre aux attentes des milieux qui aspirent à une déréglementation ou à une réglementa- tion servant leurs intérêts, elles revêtent néanmoins une importance considérable pour l’économie en général. On estime que les travaux correspondant à la notion de charge administrative, au sens où nous l’entendons, coûtent environ 2% du produit intérieur brut, soit quelque 7 milliards de francs par année. Ces chiffres approxima- tifs incluent le coût de revient moyen des heures de travail investies par les entrepri- ses et celui des mandats qu’elles confient à des tiers pour des travaux d’ordre admi- nistratif. Comme les améliorations visées sont susceptibles de toucher la totalité des 300 000 entreprises de Suisse, elles peuvent avoir, sur l’ensemble de l’économie, des effets sensibles, quand bien même chaque entreprise considérerait ces effets comme marginaux. Tel est notamment le cas des réformes aboutissant à une plus grande efficacité dans l’accomplissement des tâches récurrentes auxquelles les entreprises doivent se plier (procédures de déclaration et d’enregistrement, relevés, rapports, décomptes etc.) Essentiellement centré sur ces réformes, le rapport traitera de manière moins approfondie la question des autorisations que les entreprises doivent requérir: cette tâche n’est généralement pour elles qu’une opération occasionnelle, et, plutôt que des coûts administratifs, elle entraîne surtout des investissements supplémentaires, des complications dans les processus d’exploitation ou des restrictions à la libre entreprise. Pour s’informer sur les mesures touchant davantage ces domaines, on consultera le rapport sur les autorisations, qui sera publié cette année encore en réponse au postulat 00.3595 de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des Etats.5467 Le présent rapport propose des mesures dans quatre domaines: – Le système expert en pr éparation, qui servira à d éfinir le salaire assujetti aux cotisations AVS, devrait être étendu par une offre d’autres services de la Confédération permettant par exemple d ’effectuer le prélèvement de l’impôt à la source et d’établir des certificats de salaire. – Comme l’a déjà demandé le Parlement, qui souhaite une possibilit é de taxa- tion annuelle en matière de TVA, il importe de pouvoir régler simultanément les déclarations fiscales et les d écomptes finaux concernant les assurances sociales; cet objectif se justifie d’autant mieux qu’un groupe de travail veille à la transparence, dans les divers domaines du droit, en cas de divergences quant à l ’interprétation de certaines notions telles que les indemnit és, les prestations à soi-même, l’ utilisation à des fins privées etc. – Dans le contexte actuel de la mondialisation, le volume des biens et services que les PME fournissent à des clients suisses ou sis au-delà de nos frontières ne cesse de croître. Dès lors, pour att énuer les désavantages liés à la situa- tion particulière de la Suisse au sein du march é intérieur européen, il con- vient de r éexaminer la proc édure de remboursement de la TVA sur les prestations de services dans les rapports transfrontaliers. – La structure f édéraliste de l ’Etat offre des avantages mais pr ésente égale- ment des inconvénients. À partir de procédures déjà mises en place dans les cantons, il s ’agit de trouver la meilleure mani ère d’examiner les demandes de permis de construction eu égard aux nombreuses dispositions f édérales régissant le droit de la construction et le droit environnemental. Le rapport ci-après expose enfin diverses mesures complémentaires propres à ratio- naliser les relations avec les autorit és et à simplifier, pour les entreprises, les pro- cédures administratives découlant du droit fédéral.5468 Rapport Partie I: Généralités La première partie traite des motifs du présent rapport, de son objet et de sa struc- ture, et elle fait référence à certains efforts similaires déployés dans d’autres pays. La présentation détaillée des travaux administratifs dont il s’agit concrètement est suivie d’un large tour d’horizon des mesures d’allégement administratif qui ont déjà été mises en œuvre. 1 Introduction 1.1 Objet du rapport Le présent rapport sert de compte rendu sur la mise en œuvre des mesures d’allégement administratif et de déréglementation qui avaient été annoncées dans des rapports antérieurs du Conseil fédéral. Le Conseil fédéral satisfait ainsi à une annonce faite dans sa réponse à une motion du Groupe démocrate-chrétien (M 02.3669 du 2 décembre 2002: Simplification des procédures administratives pour les entreprises, transmission au Parlement encore pendante). Le rapport doit en outre indiquer dans quels domaines d’autres mesures d’allége- ment peuvent être envisagées. Il indiquera également dans quelle mesure les autori- tés, en Suisse, entendent promouvoir la cyberadministration, soit la communication par les moyens électroniques entre les entreprises et les services publics, et quels sont les développements prévus à cet égard. 1.2 Structure du rapport Après un bref inventaire des situations exposant les entreprises à des tracasseries administratives, le rapport débute par une présentation de ce que le Conseil fédéral a déjà entrepris dans le domaine de l’allégement administratif, mais aussi de la déré- glementation. La majeure partie du rapport porte sur les principales opérations qui impliquent des travaux administratifs pour les entreprises, à savoir: – la fondation de l’entreprise; – les rapports avec les assurances sociales; – les rapports avec les autorités fiscales; – la conformité aux règles du droit commercial; – les rapports avec les autorités du marché de l’emploi; – la communication de données destinées à la statistique officielle; – le respect des conditions d’exploitation imposées par l’Etat.5469 Hormis les travaux liés à la création de l’entreprise, qui sont uniques par leur nature, il s ’agit ici de t âches impliquant des activit és p ériodiques. D ’autres événements, quoique occasionnels, entraînent aussi une charge administrative, comme la r éalisa- tion de projets d ’innovation ou d ’investissement, l ’accès à de nouveaux march és étrangers, la restructuration de l ’entreprise, voire la vente ou le passage d ’une géné- ration à l’autre. La présentation met l’accent sur ce qui est nouveau dans les proc édures administra- tives touchant ces domaines; elle couvre la p ériode écoulée depuis la publication du rapport intermédiaire du Conseil f édéral du 22 janvier 1997 concernant le soulage- ment administratif des PME (cf. FF 1997 II 282). Un chapitre spécifique livre des réflexions générales sur l’utilisation des possibilités offertes par les moyens électroniques de communication dans les rapports avec les administrations publiques. Le dernier chapitre de la deuxi ème partie donne une vue d ’ensemble des mesures prévues, en distinguant entre celles qui rel èvent du Parlement, celles qui rel èvent du Conseil fédéral et de l ’administration fédérale et celles qui sont de la comp étence d’autres institutions, autorités et administrations publiques. 1.3 Ce qui se fait à l’étranger et dans les cantons Plus que jamais, les Etats sont aujourd ’hui en concurrence, cherchant à s ’affirmer comme place économique en offrant aux entreprises un cadre r églementaire propice à leurs activit és. Partant du besoin de cr éer de nouvelles possibilit és de travail, les débats politico-économiques eux-mêmes font la part belle aux mesures d ’allégement administratif à l’endroit des PME: c’est tout simplement que ces facilitations ouvrent de nouvelles possibilités aux entrepreneurs ayant l’esprit d’initiative. En 1996, presque au moment o ù débutaient les travaux relatifs au rapport interm é- diaire du Conseil f édéral du 22 janvier 1997, l ’Union europ éenne (UE) lan çait l’initiative SLIM ( Simpler Legislation in the Internal Market)1. À l’instar de l ’ini- tiative BEST 2, l ’initiative SLIM est aujourd ’hui consid érée comme un élément important de la stratégie globale de la Commission en vue d ’améliorer la qualité des prescriptions juridiques et du cadre r églementaire dont d épendent les activit és des entreprises. R éuni à Lisbonne en mars 2000, le Conseil europ éen a appuy é cette stratégie. Par la suite, un groupe d ’experts de haut niveau, d énommé «Groupe Man- delkern», du nom de son pr ésident, a été constitué en novembre 2000 par les minis- tres en charge du service public afin de concrétiser la stratégie adoptée. Son rapport3 1 L’initiative SLIM a été lancée en mai 1996 par la Commission en vue de constituer de petits groupes d’experts chargés d’examiner les possibilités de simplifier les prescriptions relatives au marché intérieur dans les divers secteurs de la réglementation. Les points faibles du projet SLIM sont l’absence de programme pluriannuel et le fait que les propositions des groupes d’experts, pour être adoptées, doivent suivre la procédure de codécision usuelle, souvent assez longue. Pour plus d’informations: http://europa.eu.int/comm/enterprise/electr_equipment/emc/slim/communic.pdf 2 Pour en savoir plus sur les conclusions assez générales que l’on peut tirer de ces analyses effectuées par des tiers indépendants de la Commission: http://europa.eu.int/comm/enterprise/enterprise_policy/best/doc/best2fr.pdf 3 Cf. http://www.staat-modern.de/infos/daten/mandelkern_de.pdf5470 présente une analyse approfondie des pratiques auxquelles on peut avoir recours tout au long du processus l égislatif pour assurer une qualit é optimale de la r églementa- tion. Conformément au mandat re çu du Conseil europ éen à Göteborg, la Commis- sion a maintenant l ’intention de d évelopper d’ici à 2003, parall èlement à la proc é- dure de participation d éjà institutionnalis ée, une m éthode coh érente d ’analyse de l’impact de la r églementation. Dans ce cadre, toutes les propositions importantes feront l’objet d’une analyse appropriée de leurs effets économiques et sociaux et de leur impact sur l ’environnement. Un panel d ’entreprises sera appel é à donner son avis sur des projets de directives. L ’analogie avec les analyses d ’impact de la r égle- mentation et les tests PME effectués en Suisse est évidente (voir ch. 3.6 ci-après). L’OCDE est elle aussi tr ès attentive à l’analyse minutieuse de l ’impact de la r égle- mentation4 et à la réduction des formalités et tracasseries administratives (red tape)5. Au sein de la direction Gouvernance et gestion publiques , le groupe Gestion et réforme réglementaire est charg é des échanges d’expérience dans ce domaine. Son rapport «Administrative Simplification: Practices and Strategies in OECD Coun- tries» (Paris, octobre 2002) nous a permis de comparer ce qui se fait dans notre pays et ailleurs et d’examiner ce que la Suisse pourrait reprendre à son compte. Les droits de douane étant réduits dans une large mesure, les efforts de lib éralisation du commerce se sont d éplacés de plus en plus vers les questions de r églementation, et plus pr écisément sur l ’abolition des obstacles non tarifaires aux échanges com- merciaux. Là aussi, on peut établir jusqu’à un certain point la distinction entre les initiatives visant à l’abolition ou à l’ajustement mutuel des cadres r églementaires et celles qui tendent d’abord à simplifier les procédures administratives. La conclusion d’accords de reconnaissance mutuelle (Mutual Recognition Agreements) fait partie de la premi ère cat égorie, la seconde comprenant toutes les mesures facilitant les opérations de dédouanement. D’entente avec d’autres Etats, la Suisse s’emploie à ce que la premi ère conférence de suivi du cycle de Doha, qui se tiendra à Cancun en automne 2003, fasse du th ème de la facilitation des échanges commerciaux un objet de négociations dans le cadre de l’OMC. En Suisse m ême, les cantons s ’efforcent de diverses mani ères d’améliorer le cadre réglementaire pour les entreprises. Sur ce point, une certaine concurrence joue, qui ne porte pas seulement sur l ’implantation (où le choix du site d épend souvent de la manière dont sont appliqu ées certaines dispositions relatives à l ’organisation du territoire), mais également sur d’autres domaines dans lesquels les cantons disposent de comp étences l égislatives. Et du fait de l ’autonomie des cantons en mati ère d’organisation, les effets de cette «compétition» se font sentir jusque dans les domaines où les cantons sont chargés de l’exécution du droit fédéral: ainsi, l’offre de prestations des caisses de compensation AVS est plus ou moins étendue selon les cantons. Mais cela signifie également que, dans l ’un ou l’autre des domaines juridi- ques, des entreprises souffrent des ann ées durant de ce que leur commune ou leur canton de résidence ne se décide pas à agir ou impose de nouvelles règles de son cru plutôt que de reprendre des proc édures efficaces ayant d éjà fait leurs preuves ailleurs. La multiplicit é des instances tend aussi à compromettre la transparence de l’ensemble de l ’appareil r églementaire de l ’Etat, et cela pour les communes et les 4 Cf. OCDE (Gouvernance et gestion publiques): L’analyse de l’impact de la réglementa- tion; meilleures pratiques dans les pays de l’OCDE, Paris, 1997. 5 Cf. OCDE: Business Views on Red tape. Administrative and regulatory burdens on small and medium-sized enterprises, Paris, 2001.5471 cantons eux-mêmes. Ceux-ci, ne sachant pas quel est le niveau des exigences dans un autre canton, se montrent par conséquent réticents à l’égard des garanties données par les entreprises d ésireuses de venir travailler sur le march é local et finissent par mettre en place de nouvelles proc édures. L ’allégement administratif est donc un sujet qui concerne également les cantons et les communes. Quant au principe des «meilleures pratiques », il doit s ’appliquer à tous les rapports avec les pouvoirs publics. 2 Origine de la charge administrative que les autorités font peser sur les entreprises Pour définir la charge administrative que les autorit és font peser sur les entreprises, on peut proc éder par énumération, en établissant une liste des domaines dans les- quels l’Etat impose l’obligation d’informer, de déclarer ou de requ érir une autorisa- tion. Mais on peut aussi la d éfinir par d éduction, en se demandant à qui peut s’adresser telle ou telle disposition juridique et quelles sont les prescriptions qui, de par leur forme et leur fonction, obligent les entreprises face aux autorit és. Dans le présent chapitre, nous ferons appel à l’une et à l’autre de ces deux d éfinitions possi- bles. 2.1 Domaines dans lesquels est imposée l’obligation d’informer, de déclarer ou de requérir une autorisation Observons tout d’abord que la charge administrative n ’est, pour une entreprise, que l’un des trois types de co ûts liés à des tâches prescrites par l ’Etat. Des prescriptions étatiques peuvent avoir comme effet de restreindre la libert é d’action de l’entreprise (exemple: une proc édure d’autorisation fait que des segments commerciaux restent inaccessibles ou ne peuvent être exploit és qu ’au terme de longues proc édures); d’autres exigences se traduisent principalement par la n écessité d ’investissements supplémentaires et des complications du processus d ’exploitation (exemple: r égle- mentations en matière de production visant la protection des employ és et de l ’envi- ronnement); enfin, des prescriptions peuvent entra îner une hausse des co ûts admi- nistratifs (la cause principale des co ûts administratifs de l ’entreprise induits par les pouvoirs publics réside dans les réglementations concernant les taxes et redevances). L’allégement administratif concerne surtout ce dernier domaine, alors que des pres- criptions plus strictes ou des all égements dans les deux premiers domaines mention- nés concernent plutôt les termes de réglementation et déréglementation. C’est au milieu des ann ées 80 que l ’on a commenc é à examiner attentivement en Suisse, la question de la charge administrative pesant sur les PME. À cette époque, le Directoire de l ’Union suisse du commerce et de l ’industrie (Vorort, aujourd’hui: economiesuisse) avait publi é, sur la question de la charge administrative en Suisse,5472 une étude simultanément présentée comme thèse de doctorat à l’Université de Saint- Gall6. Une douzaine d’années plus tard, l ’Office fédéral du d éveloppement économique et de l’emploi (OFDE) faisait remettre cette enqu ête sur le m étier. Le relev é effectué en 1998 par l ’Institut suisse de recherche pour les petites et moyennes entreprises (Institut für gewerbliche Wirtschaft, IGW) de l’Université de Saint-Gall sur le nom- bre d’heures consacré à des travaux d ’ordre administratif a été une r éférence essen- tielle pour le présent rapport7. Les données recueillies à l’époque permettent aujour- d’hui encore d’identifier les causes de charge administrative, et à tout le moins d ’en évaluer la portée relative. Recueillis par le biais d ’un questionnaire qui n ’avait obtenu qu ’un faible taux de réponse, les chiffres relev és dans cette enqu ête ont été étayés par les donn ées – reproduites dans l ’étude de l ’IGW – qu ’a fournies un groupe comparatif de 18 entreprises ayant évalué elles-mêmes, hors enquête mais par un recensement dans l’entreprise, le nombre d’heures de travail d’ordre administratif. On peut se servir en outre des donn ées contenues dans l ’étude que l ’OFDE a confi ée en parall èle à Schönenberger et Mungall 8, étude qui se concentre certes sur les établissements de l’hôtellerie et de la restauration, mais qui aboutit à des résultats tout à fait compara- bles. Nous jugeons de ce fait les donn ées livrées par l’IGW – citées dorénavant sous le nom de Müller (1998) – suffisamment fiables pour nous autoriser, dans le tableau et le graphique ci-apr ès, à évaluer sur cette base l ’ampleur des effets des diverses contraintes d’ordre administratif. La notion de charge administrative induite par l ’Etat retenue dans le tableau s’inspire de la d éfinition qu’en donne l ’OCDE9: investissement, en termes d ’heures de travail et de ressources, qu ’exigent, de la part des propri étaires, gestionnaires, collaborateurs, voire experts consult és, la compr éhension des dispositions r égle- mentaires, le relev é, la planification, le traitement et la conservation des donn ées ainsi que les formalit és émanant des administrations publiques et les travaux con- sistant à remplir leurs formulaires. Le Tableau 1 ci-après indique les heures de travail accomplies chaque mois dans les entreprises ayant répondu à l’enquête de l’IGW pour effectuer des opérations dont la teneur correspond à la définition adoptée. Il indique également quelle est la part des entreprises effectivement concern ées par ces op érations. Si l ’on cumule tous les types de travaux administratifs recensés, le total obtenu est d’environ 140 heures par mois. La moyenne est toutefois ramen ée à 55 heures du fait que les entreprises ne sont pas toutes concernées par la totalité de ces opérations. Ces chiffres se rapportent à des établissements comptant 10 à 20 employ és. Du point de vue statistique, ces 6 Hunkeler, Urs (1985): Zur Belastung der Klein- und Mittelbetriebe durch staatliche Regelungen – Untersuchung der administrativen Auflagen in der Schweiz, Diss. HSG, Bamberg, 1985. 7 Cf. Christoph A. Müller: Administrative Belastung von KMU, in: Rapports sur les struc- tures économiques, série d’études éditées par l’Office fédéral du développement écono- mique et de l’emploi (aujourd’hui: seco), Berne 1998. 8 Cf. Alain Schoenenberger, Andrew Mungall: Réglementations: Coûts et effets sur les PME des branches touristiques, in: Rapports sur les structures économiques, série d’études éditées par l’Office fédéral du développement économique et de l’emploi (aujourd’hui: seco), Berne 1998. 9 OCDE: Business Views on Red tape. Administrative and regulatory burdens on small and medium-sized enterprises, Paris, 2001.5473 données n ’ont cependant qu ’une valeur indicative, car leur base est mince et les chiffres varient fortement d’une entreprise à l’autre. Relevons, en complément au Tableau 1, que la charge liée aux prestations de tiers se fait sentir essentiellement dans les domaines de la clôture des comptes et des impôts; dès lors, si l ’on inclut ces co ûts, les secteurs «impôts» et «droit commercial» attei- gnent largement la taille du secteur «rapports avec les assurances sociales », celui-ci pouvant être encore en grande partie g éré a u s e i n d e l’entreprise elle-m ême. Le tableau tient compte de ce fait en établissant, dans la colonne qui indique la part des entreprises concernées, une distinction entre ce qui est généralement effectué dans le cadre de l’entreprise elle-même («presque toutes») et ce qui – en partie du moins – est parfois confié à des tiers («un très grand nombre»).5474 Heures de travail consacrées chaque mois aux tâches administratives dans les PME (d’après Müller 1998) Tableau 1 Type de tâche administrative Moyenne des heures de travail investies dans l’entreprise Part des entreprises concernées Assurances sociales, tâches mensuelles 7,3 Presque toutes Assurances sociales, clôture annuelle 9,8 Presque toutes Assurances sociales, cas particuliers 7,8 Presque toutes Certificats de salaire, impôts à la source 3,3 Presque toutes Impôts directs 4 Un tr ès grand nombre TVA 4,1 Un tr ès grand nombre Droits de douane, remboursement TVA 20,1 Un tr ès grand nombre Impôts immobiliers 1,1 Un grand nombre Autres redevances 4,2 D épend de la branche Statistique 3,8 Selon sondage Obligation de tenir une comptabilité10 7,8 Selon forme juridique Travail d’archivage 4,2 Presque toutes Registre du commerce 1 Activité occasionnelle Poursuites (rapports avec les autorités) 4,5 Dépend de l’entreprise Formation des apprentis 7,2 À peine un tiers Main-d’œuvre étrangère 3,2 Environ la moiti é Sécurité du travail 1,7 Presque toutes à pré- sent Affaires militaires, protection civile 4 Un tr ès grand nombre Déclarations obligatoires 2,5 D épend de la branche Conduite d’un véhicule à moteur 8,8 Un grand nombre Approvisionnement économique du pays 1,6 Un tr ès petit nombre Information sur les nouveaux règlements 2,6 Presque toutes Ordures, déchets spéciaux, subst. chimiques 4,3 Surtout dans l’industrie Eaux, bruit, air, sol 6,7 Surtout dans l’industrie Le graphique 1 indique en pour-cent la r épartition de la charge administrative, étant admis que l’on attribue aux entreprises non concern ées par l ’une des t âches (ou qui l’ont externalis ée) la valeur z éro dans le calcul de la moyenne arithm étique. Les pourcentages indiqués se rapportent donc aux 55 heures de travail déjà mentionnées. 10 Le rapport M üller comprend l’obligation de tenir une comptabilité comme un coût administratif.Toutefois, il ne tient pas compte du fait que cette obligation sert principale- ment à la délimitation des intérêts des personnes privées. La qualification comme coût administratif est donc discutable. 5475 Répartition en pour-cent de la charge administrative induite par l’État d'après Müller (1998) 21% 3% 20% 10% 4% 12% 30% Rapports avec les assurances sociales Déclarations d’impôt, rapports avec les autorités fiscales Relevés destinés à la statistique officielle Respect des exigences du droit commercial Apprentis, affaires militaires, travailleurs étrangers etc. Travaux administratifs relatifs aux conditions d’exploitation Travaux administratifs relatifs au droit environnemental Comme l’a exprimé le Conseil fédéral dans sa réponse à la motion Loepfe (02.3676: S’affranchir de la bureaucratie en la diminuant de moiti é), on peut r ésumer les résultats de l ’étude de l ’IGW en disant que trois quarts des heures de travail inves- ties par l ’entreprise et des frais des prestations externalis ées se r épartissent à parts presque égales entre trois domaines: d écomptes des assurances sociales, rapports avec le fisc et conformit é aux r ègles du droit commercial dans le domaine compta- ble. Dans les entreprises qui emploient une quinzaine de personnes, il faut compter annuellement, pour ces trois domaines, deux à trois personnes/mois et quelque 10 000 francs de charges financi ères (coûts des t âches externalisées), étant entendu qu’il s ’agit ici de valeurs moyennes refl étant une large fourchette. L ’ampleur des écarts tient notamment à ce que les entreprises sont loin d ’avoir toutes les m êmes capacités et motivations pour accomplir ces travaux en interne, sans recourir à des tiers. 2.2 Rapports de droit obligeant l’entreprise face aux autorités 2.2.1 Origines des prescriptions étatiques Une d éfinition par d éduction permet de mieux comprendre la raison des travaux administratifs prescrits par les autorit és et la forme qu ’ils peuvent prendre. Il s ’agit d’abord de d éterminer qui a des obligations à l’égard de qui, et qui impose quelles exigences.5476 Les droits de propriété constituent un cas de figure, le droit comportant de nombreu- ses règles de conflit pour les cas litigieux. Une caract éristique essentielle des pres- criptions relevant de cette premi ère catégorie, qui ne nous int éresse pas davantage dans le pr ésent contexte, est que leur application passe g énéralement par le droit privé: c ’est au citoyen qui s ’estime lésé dans ses droits individuels qu ’il incombe d’agir par lui-même et d’intenter une action en justice. Dans bien des cas, le l égislateur ne peut se contenter de s ’en remettre aux citoyens pour ce qui est du respect mutuel de leurs droits d ’où l ’origine des prescriptions étatiques. Soit l’Etat estime que la partie qui devrait intenter une action risque d ’être trop faible pour arriver à faire valoir son droit, soit il s ’agit de droits qu ’un particu- lier ne sera vraisemblablement pas assez d éterminé à défendre (p. ex. en mati ère de protection des sites) en raison, notamment, des frais qui peuvent être imput és au demandeur en cas d ’action en justice. Enfin, le monde politique entend aussi avoir son mot à dire: non content de prendre acte des effets des accords de gr é à gré et des contrats de droit privé, il tentera de les modifier en fonction de ses id éaux. Citons un exemple bien connu: les imp ôts et les autres mesures de redistribution du revenu, comme les subventions. Si l ’on pense plut ôt en termes d ’effets ind ésirables sur l’économie, on évoquera d’abord les restrictions quantitatives à l’accès au march é, les prescriptions en matière de prix et de quantit é, les cas de partage des march és et le protectionnisme, soit les domaines par excellence où il est aujourd’hui question de déréglementation ou de libéralisation. Cela étant, à l’heure actuelle, une part toujours plus importante du droit est faite de réglementations qui, plut ôt que de d éfinir l ’admissibilité d ’une activit é lucrative, prescrivent de quelle mani ère cette activit é doit se d érouler. Si r éformes il doit y avoir dans ce domaine, il est pr éférable de parler de «re-réglementation» plutôt que de déréglementation, car la soci été n’est pas très encline à abolir certaines prescrip- tions destin ées à prot éger les plus faibles ou les tiers qui ne sont pas directement impliqués. Au contraire, la tendance va plut ôt vers un durcissement des r ègles défi- nissant un comportement responsable de la part des entreprises. Pour ce qui est des prescriptions que l ’Etat impose aux entreprises, les mesures qui ont le plus de chance d ’obtenir l’assentiment d’une majorité sont celles visant à atteindre un but recherché par des formes d ’intervention étatique moins radicales. Celles qui sont toutefois le plus largement soutenues sont celles consistant à alléger les processus administratifs mais sans beaucoup toucher aux objectifs de ces prescriptions. 2.2.2 Mécanismes de l’action étatique Dans les mécanismes imposées par l’Etat, on distingue trois degrés d’intensité: – le travail administratif impos é par l ’Etat commence l à o ù celui-ci, ne pou- vant plus se contenter d ’un simple accord verbal entre particuliers et de rap- ports de confiance, se met à imposer des formalités et des procédures de dé- claration et d ’enregistrement auxquelles les int éressés ne peuvent se soustraire. Un exemple à cet égard est la hausse de loyer, qui doit être com- muniquée au moyen d ’un formulaire agr éé. Cette forme d ’intervention de l’Etat peut déjà entraîner une charge due à des contrôles subséquents par les autorités; mais en l’occurrence cela demeure exceptionnel;5477 – Le travail administratif atteint un degr é d’intensité de plus lorsqu’il y a obli- gation de communiquer périodiquement certains faits aux autorités. Pensons ici aux informations que les entreprises – ou du moins certaines d ’entre elles – doivent fournir aux autorit és sur l’élimination des déchets qu’elles produi- sent ou collectent. Dans cette cat égorie figurent en particulier les d éclara- tions fiscales et les divers d écomptes concernant les assurances sociales. Bien peu d’autorités fiscales, en effet, consentiraient à l’idée qu’il suffit que l’entreprise leur communique sans commentaire le montant qu ’elle a calculé elle-même et se contente de tenir à leur disposition les justificatifs n écessai- res. À ce niveau d’intervention, la question de savoir si l ’autorité, se fondant sur les pièces que l’entreprise lui a transmises, va décider d’agir et de revenir à la charge (p. ex. en effectuant des contrôles subséquents) reste ouverte; – Enfin, un troisième degré est atteint lorsque certaines activit és économiques requièrent l ’information préalable de l ’autorité et son aval formel. Ce ni- veau est celui de l ’autorisation obligatoire. L ’obligation de requ érir l ’auto- risation de l ’Etat est une charge administrative particuli èrement lourde lors- qu’elle porte non pas sur un établissement en tant que tel (p. ex. un labora- toire), mais sur chacune des op érations économiques que l’entreprise se pro- pose d’effectuer (libération officielle des lots). C ’est également à ce niveau que se situent les taxes et redevances qui, dans un premier temps, doivent être payées à l’Etat et dont le remboursement peut être exigé par la suite. Un point capital est que les autorisations ne constituent pas n écessairement une intervention de l’Etat plus rigoureuse que les obligations d ’établir des relevés et des rapports du fait qu ’elles impliquent une charge administrative plus lourde. Tr ès souvent, c ’est m ême l ’inverse, l ’autorisation requise portant sur l ’entreprise elle- même (c’est la r ègle aujourd’hui) et non sur telle ou telle production ou prestation (ce qui est rare à l’heure actuelle). Pour l’entreprise, le respect d’une prescription se traduit g énéralement moins en termes de frais d ’administration qu ’en termes d’investissements supplémentaires, de complication des processus d ’exploitation ou de restrictions à la libre entreprise. Dans une optique lib érale, vouloir r éduire la charge administrative n ’est d ès lors qu ’un objectif tr ès limité. Néanmoins, lorsque des réformes permettent de rendre plus efficientes les activit és périodiques liées au devoir d ’informer ou d ’établir des relev és et des d écomptes, des am éliorations minimes – pour peu qu’elles touchent un grand nombre d ’entreprises – se traduisent déjà par des économies importantes au niveau macroéconomique. C’est sur l’exploi- tation de ce potentiel d ’accroissement de l ’efficience que le pr ésent rapport met l’accent, et non sur les autres types de co ûts, qui seront trait és en d étail dans le rapport sur les autorisations. 2.2.3 Délimitation par rapport au droit cantonal Dans le contexte qui nous occupe, nous ne traiterons pas plus avant les rapports entre les organes publics et les diff érents niveaux des pouvoirs publics. Il s ’agit en effet de questions soulevées dans le débat sur le fédéralisme, et actuellement dans le contexte de la réforme de la péréquation et de la r épartition des tâches entre la Con- fédération et les cantons (RPT), mais également de l ’attribution de comp étences exécutives. Nous tenons d’ailleurs à rappeler que le présent rapport ne traite que des5478 prescriptions émanant de la Conf édération, au nombre desquelles il faut compter, il est vrai, toutes les dispositions des lois et ordonnances f édérales qui attribuent des compétences aux cantons ou à des tiers. Que des entreprises puissent être mécon- tentes d ’avoir affaire à la Conf édération plut ôt qu ’au canton peut d ès lors être un aspect à prendre en compte dans les r éflexions qui nous occupent. La charge admi- nistrative n’est pas non plus la même lorsque l’Etat, au lieu de contrôler lui-même le respect de certaines normes l égales, décide de confier cette t âche à des responsables au sein des entreprises ou à des organes de contr ôle et de certification relevant du secteur priv é (cf. les modules du droit europ éen concernant la surveillance de la sécurité technique). Un aspect non n égligeable de la d élégation de compétences aux cantons, mais aussi du recours aux services d ’organes de contr ôle du secteur priv é, tient au fait qu ’on favorise une comp étition au niveau de l ’exécution du droit en vigueur, autrement dit une émulation débouchant sur un meilleur service à la clien- tèle et un r èglement plus exp éditif des formalit és administratives. Le simple fait qu’un canton voisin ou une commune voisine offre aux chefs d ’entreprise des con- ditions moins bureaucratiques, qui leur permettront de mieux se consacrer à leur activité première, peut déjà exercer un puissant effet de levier sur le plan politique. 2.2.4 Possibilités d’allégement administratif L’allégement administratif, au sens o ù nous l ’entendons, ne saurait se mesurer en termes de diminution de la quantit é des prescriptions étatiques11 – ce qui, comme nous l’avons déjà signalé, relève davantage de la d éréglementation – mais plutôt en termes de r éduction, d ’une part, du nombre d ’heures de travail que l ’entreprise consacre elle-même à de telles tâches et, d’autre part, des frais de mandats confi és à des tiers pour traiter des affaires d ’ordre administratif. Pour parvenir à cet all ége- ment, il s’agit d’éviter, autant que possible, d ’empiéter sur des droits existants, sauf à limiter éventuellement certaines prérogatives des organes de contrôle de l’Etat. Par conséquent, l ’allégement administratif, au sens du pr ésent rapport, peut – mais ne doit pas forc ément – constituer une étape vers la d éréglementation. Une v éritable déréglementation consisterait à renoncer à fixer dans la l égislation les limites entre les droits individuels, mais de laisser davantage de jeu à une régulation spontanée ou au contrat de droit priv é. Elle d échargerait en outre les autorit és de l ’Etat d ’une partie des t âches consistant à assurer le respect de conceptions et normes sociales. De plus, dans une économie d éréglementée, le but premier ne serait pas d ’har- moniser le droit entre diverses juridictions au sein d ’un Etat f édéral ou entre plu- sieurs formes de droit priv é; au contraire, le fait qu ’une compétition joue en matière de réglementation et qu’un choix soit possible entre plusieurs instruments juridiques aux structures déjà établies serait jugé positif, comme un moyen de r éduire l’activité normative des autorit és et des politiques et d ’ouvrir la voie à des solutions ad équa- tes. Il faut ici se demander si l ’allégement administratif, à lui seul, sans d érégle- mentation, peut être à même de satisfaire les attentes de ceux qui pr ônent «moins 11 Voir à ce sujet le projet, réalisé sur mandat du Secrétariat d’Etat à l’économie (seco), qui a pour but de définir un «indicateur de la densité réglementaire», c’est-à-dire un moyen de mesurer l’ampleur du changement dans ce domaine (Philippe Koch, «Regulierungsdichte: Veränderung und Messung», no 18 de la série Rapports sur l’évolution des structures, publiés par le Secrétariat d’Etat à l’économie (seco), Berne, 2003.5479 d’Etat», attentes dont se sont fait l ’écho les interventions parlementaires invitant le Conseil fédéral à entreprendre les démarches évoquées dans la suite de ce rapport. Plutôt que de nous efforcer, dans cette seconde partie, de tr acer la limite entre ce qui continuera d’être réglementé par l ’Etat et ce qui devrait pouvoir faire l ’objet d’une libre entente entre int éressés, nous examinerons d ’autres formes d ’intervention que l’Etat pourrait pratiquer pour atteindre un objectif donné. En se concentrant ainsi sur des variantes possibles pour atteindre un objectif fixé, on peut faire passer au second plan la question de l ’utilité d’obligations imposées par l’Etat. Parmi les mesures qui seront évoquées, le renforcement de la coordination entre les domaines du droit, notamment entre les diff érents régimes de taxes et de redevances, jouera un r ôle de premier plan. Mais l ’allégement administratif peut aussi consister à remplacer les autorisations obligatoires par des d éclarations obligatoires, et les d éclarations par une prescription de tenir à disposition certaines informations ; quant aux formalit és, elles peuvent être simplifiées ou adapt ées au progrès technique (communication par voie électronique). Grâce à la d éclaration spontan ée, aux contr ôles a posteriori et, surtout, aux moyens actuels de communication et d ’information, on peut esp érer réduire l’ampleur des ressources mobilisées par les travaux d’ordre administratif et maintenir l ’attrait de la place économique, sans pour autant remettre en cause le niveau souhaité de protection collective. 3 Initiatives en matière d’allégement administratif des PME 3.1 Aperçu Après un bref rappel des efforts d éployés ant érieurement, nous dresserons la liste des principales mesures issues des initiatives de la Conf édération en mati ère d’allégement administratif. Nous utiliserons pour ce faire les documents suivants, publiés à quasiment une année d’intervalle les uns des autres: – le rapport interm édiaire du Conseil f édéral du 22 janvier 1997 relatif au soulagement administratif des PME (cf. FF 1997 II 282); – les résultats des analyses sur le th ème «densité normative et PME » dans le cadre des rapports concernant l ’évolution des structures de l ’Office fédéral du d éveloppement économique et de l ’emploi (cf. Cahiers de questions conjoncturelles, numéro spécial 2/1998, OFDE, Berne, octobre 1998); – l’inventaire et l’évaluation des procédures d’autorisation fédérales exécutées par la Confédération (cf. FF 1999 7603); – le rapport du Conseil f édéral du 3 novembre 1999 relatif à des mesures de déréglementation et d’allégement administratif (FF 2000 942); – les travaux r éalisés dans le sillage des postulats 00.3595 et 00.3596 de la Commission de l ’économie et des redevances du Conseil des Etats (pen- dants); – l’inventaire et l’évaluation des procédures d’autorisation fédérales exécutées par les cantons (cf. arrêté du Conseil fédéral du 10 avril 2002), et5480 – l’inventaire des métiers et activit és protégés par un droit cantonal (en cours d’élaboration). 3.2 Travaux en amont du rapport du Conseil fédéral du 22 janvier 1997 Le programme de revitalisation de l ’économie suisse, réclamé par les repr ésentants du Vorort en 1991 et mis sur les rails en 1992 par le Conseil f édéral, entendait réduire l ’influence de l ’Etat sur l ’économie. Ce programme comprenait aussi une série de mesures destin ées à all éger les contraintes administratives pesant sur les entreprises, à commencer par la d éréglementation totale du r égime des soldes. Aux facilités d ’importation et d ’exportation concernant les textiles et la ferraille a fait écho la r éduction des r éserves obligatoires pour les boulangeries. Une r évision partielle de la loi f édérale sur l’aménagement du territoire a permis de simplifier les procédures d’octroi de permis de construire (délais, organe de coordination, voies de droit unifi ées); pour acc élérer leur traitement, l ’ordonnance relative à l ’étude de l’impact sur l ’environnement int ègre désormais aux proc édures cantonales la prise de position de la Conf édération, laquelle n’intervient plus en aval. Les petites entre- prises ont été exonérées du droit de timbre d ’émission, et l ’impôt proportionnel au bénéfice a été introduit par la Conf édération. Ce dernier rend superflus les jeux comptables de transferts de gains d ’une ann ée sur l ’autre. L’institution des hautes écoles spécialisées, conjuguée à la reconnaissance de ses dipl ômes au niveau euro- péen, permet aujourd’hui à bon nombre de PME de d élivrer en interne les certificats de conformité que le droit europ éen exige des fabricants. La loi sur le march é inté- rieur avait pour but de faciliter l’accès des PME dynamiques aux march és des autres cantons (pas de seconde autorisation). La lev ée des entraves techniques au com- merce, le durcissement des dispositions du droit des cartels et la lib éralisation dans les secteurs des infrastructures ont renforc é les PME en tant que clients-acheteurs. Enfin, le point 8.1 reviendra sur la révision de la loi sur le travail amorcée dès 1992. 3.3 Rapport intermédiaire du Conseil fédéral de 1997 relatif au soulagement administratif Durant la phase de stagnation économique des années 90, le Parlement et le Conseil fédéral ont vu dans l ’allégement administratif un moyen de cr éer des emplois. Cet allégement devait b énéficier principalement aux PME, qui s ’étaient montr ées plus dynamiques pendant la reprise et plus r ésistantes durant la récession, mais pour qui, du fait de leur taille, la charge par employ é était plus lourde que celle des grandes sociétés en raison des frais fixes inh érents à bon nombre de travaux administratifs. Les stratégies d ’allégement administratif envisag ées à l ’époque – et au demeurant encore valables aujourd ’hui – étaient les suivantes: la suppression de certaines prescriptions, la simplification, l ’amélioration et l ’accélération des proc édures, la réduction du nombre d’interlocuteurs à contacter au sein de l ’administration pour un projet donn é, la reconnaissance des contr ôles et des certificats priv és aux fins d’éviter que les entreprises ne soient tributaires d ’une seule autorit é pour leur fonc- tionnement, enfin la simplification de formulaires et la baisse des co ûts d ’infor-5481 mation concernant les obligations à remplir et concernant l ’offre disponible des prestations publiques. Ces stratégies ont ensuite été appliquées dans différents domaines où les entreprises sont en contact avec les autorit és. Dans le domaine de la TVA, la limite de chiffre d’affaires au-dessous de laquelle on peut utiliser la proc édure de d écompte simpli- fiée au moyen de taux de dette fiscale nets a été portée de 0,5 à 3 millions de francs, et les formulaires ont été simplifiés. Concernant les marchés publics , les autorit és compétentes de la Conf édération ont été sensibilisées, dans le cadre de formations, aux problèmes que connaissent les PME (p. ex. bureaucratie excessive pour un appel d’offres lorsqu’un trop grand nombre de candidats franchissent le cap de la pr équali- fication). Les horaires d’ouverture des douanes ont été prolongés pour les exp édi- teurs et les destinataires agr éés. En outre, des n égociations d épassant le cadre des pays de l’UE ont été entamées en vue de la conclusion d ’accords de reconnaissance mutuelle d’évaluations de la conformit é, ce qui est particuli èrement favorable aux PME, qui fabriquent en petite série. En 2000, la première édition de la brochure «les assurances sociales au quotidien – un guide à l’intention des PME » a paru afin de réduire les coûts d’information. L’idée du «guichet unique» a été appliquée par une concentration, à l ’ancien Office f édéral des affaires économiques ext érieures, des contrôles à l ’exportation. D éjà à l ’époque, on parlait de la probl ématique de la reconnaissance en tant que travailleur ind épendant et de l ’importance de réformer le droit des soci étés (notamment la loi sur la fusion). Certaines mesures envisag ées alors n’ont pas vu le jour du fait de l ’opposition des cantons ou des organes concer- nés, notamment la mise sur pied d ’un groupe d’échange d’informations sous l’égide des autorit és cantonales d élivrant les permis de construire afin de d évelopper un code des meilleures pratiques dans ce domaine et la refonte compl ète des t âches incombant aux assurances-accidents et aux inspections du travail aux niveaux f édé- ral et cantonal. 3.4 La densité normative et les PME, thème central des rapports concernant l’évolution des structures de l’Office fédéral du développement économique et de l’emploi Les nombreuses interventions parlementaires d éposées en 1996/1997 sur les th èmes de la d éréglementation et de l ’allégement administratif ont été l ’occasion, à l’époque, pour l ’Office f édéral pour les questions conjoncturelles, d ’engager les moyens dont il disposait dans le cadre des rapports sur l ’évolution des structures pour des mandats de recherche sur le thème «densité normative et PME». Concrètement, cinq études ont été confiées à des instituts de recherche 12: l’IGW de l’Université de Saint-Gall (auteur: Christoph M üller) a repris – comme d étaillé au 12 Cf. Christoph A. Müller (1998): «Administrative Belastung von KMU», Alain Schönen- berger/Andrew Mungall: «Réglementations: coûts et effets sur les PME des branches tou- ristiques», Urs Ledergerber et al.: «Regulierungsdichte nach Branchen», Christoph Muggli, Walter Baumgartner, Andreas Ruef: «Effizienz energie- und umweltpolitischer Massnahmen», Stephan Vaterlaus, Banu Simmons: «Leistungsfähigkeit von Regionen in der Schweiz». Ces études ont été publiées sous les numéros 33 à 37 dans la série des rap- ports concernant l’évolution des structures de l’Office fédéral du développement écono- mique et de l’emploi, Berne, 1998.5482 point 2.1 – l’étude Hunkeler de l’année 1985 concernant les charges administratives résultant des r églementations publiques. Sch önenberger/Mungall (Ecodiagnostic /Ecole hôtelière de Lausanne), se penchant sur le secteur de l ’hôtellerie-restauration, ont voulu aller au-del à de la simple mesure des exigences administratives et ont analysé aussi d ’autres frais d ’exécution d écoulant des r églementations d éfinies par l’Etat (investissements suppl émentaires dans des filtres etc.). Afin d ’étudier la den- sité normative, econcept (U. Ledergerber et al.) a mis au point un indicateur sp écifi- que. Chr. Muggli et al. (BASICS) ont entrepris de démontrer, à l’exemple des mesu- res de politique énergétique et environnementale, que les instruments économiques et les accords (de branche) volontaires ont une bien meilleure efficience que les contraintes et les interdictions. Enfin, l ’institut b âlois de recherches économiques BAK (S. Vaterlaus) a établi une corr élation n égative entre, d ’une part, le temps requis par une demande de permis de construire et les risques de recours en droit que cela implique et, d’autre part, la croissance économique régionale. Dans leur ensem- ble, ces enqu êtes 13 ont port é non seulement sur la charge administrative mais, plus généralement, sur les cons équences de la réglementation et sur les strat égies régula- trices. 3.5 Inventaire et évaluation des procédures d’autorisation fédérales exécutées par la Confédération; ordonnance sur les délais d’ordre Si, en 1998, un institut universitaire a été chargé de quantifier le temps consacr é aux tâches administratives et les co ûts financiers induits, l ’inventaire des r égimes fédé- raux d’autorisation a lui été effectué en interne au moyen de deux enquêtes écrites et de deux cycles de discussion avec les offices concern és. Comme indiqu é plus haut, lorsque le l égislateur recourt à l ’instrument du r égime d ’autorisation, les co ûts induits par la charge administrative ne sont g énéralement pas le facteur pr épondé- rant. Aussi a-t-on élargi le champ de l ’analyse pour l ’évaluation des quelque 250 procédures d’autorisation du ressort de l’administration fédérale. Conformément aux exigences du postulat David (96.3607: Surcharges administratives), à l ’origine du rapport en question, les différentes procédures d’autorisation ont été examinées sous plusieurs aspects: a. celles pouvant être purement et simplement abandonnées; b. celles pouvant être remplacées par d ’autres instruments tels qu ’un contrôle subséquent, des taxes d’incitation etc.; c. celles pouvant être intégrées à d’autres procédures, et d. celles pouvant être accélérées par des mesures concrètes. Le rapport du Conseil f édéral du 17 f évrier 1999, qui pr ésente les r ésultats de cette évaluation, en traduit l ’ampleur. De fait, les diff érents r égimes d ’autori- sation ne sont pas repris dans l ’ordre de l ’inventaire. Ce dernier met plut ôt en 13 Pour consulter un résumé de ces enquêtes, se reporter au Cahier de questions conjonctu- relles, numéro spécial – Rapports concernant l’évolution des structures 2/1998, Office fédéral du développement économique et de l’emploi, Berne, 1998.5483 exergue les améliorations possibles pour les différentes procédures, selon les cinq rubriques suivantes: i) acc élération des procédures; ii) coordination des proc édures; iii) d éréglementation matérielle; iv) diminution du caract ère interventionniste des m écanismes d ’applica- tion, et v) ad équation accrue de l’administration aux besoins de la clientèle. Le Conseil f édéral a demand é d ès le 20 octobre 1998 que soit mise en œ uvre la quarantaine de mesures pr éconisées par l ’évaluation. Le rapport sur les autorisa- tions, en cours d ’élaboration, en dressera un état des lieux. En l’état, les ch. 4 à 11 du présent rapport livrent déjà quelques indications. Concernant l’allégement administratif, le rapport a montr é que pr ès d’une douzaine de procédures débouchaient sur plus de 5000 autorisations par an et qu ’une bonne vingtaine se soldaient par plus de 1000 autorisations. Le d édouanement, l’autorisa- tion d’inscription au registre du commerce et la d élivrance d’autorisations de séjour à des étrangers occasionnent plusieurs dizaines de milliers d ’actes administratifs par an; nous y reviendrons par conséquent un peu plus loin. L’importation, l’exportation et le transit d ’animaux (vivant dans la nature) et de produits d ’origine animale, l’obligation d ’annonce pour les produits toxiques destin és à l ’industrie et à l ’arti- sanat conformément à la loi sur les toxiques, la carte de l égitimation pour voyageur de commerce, la dispense de la r éception par type pour les v éhicules à moteur, l’autorisation pour v éhicules sp éciaux, l’enregistrement d’une marque, le certificat du mat ériel de multiplication et l ’affranchissement d ’impôt pour les distilleries domestiques requièrent plus de 5000 autorisations; il en va de m ême pour les appro- bations des examens finaux de m édecine, les concessions de radiocommunication et les permis d’achat d’armes, qui intéressent en premier lieu les particuliers. On pour- rait également citer la d élivrance d’un passeport ou d ’une carte d ’identité. Les lois régissant la plupart de ces procédures ont été ou font l’objet d’une révision. On peut donc dire que les travaux de révision ont été centrés au bon endroit aussi du point de vue de l ’examen des charges administratives. Dans le rapport sur les autorisations, nous reviendrons de fa çon plus circonstanci ée sur ces r éformes ainsi que sur les procédures que les cantons exécutent sans le concours d’un service fédéral, et qui se traduisent parfois également par un nombre élevé d’actes. L’inventaire des proc édures d ’autorisation du droit f édéral a permis de constituer une importante banque de données. Celle-ci est consultable sur l’internet (cf. point 3 de l’intervention du PDC, à l’origine du pr ésent rapport), afin de faciliter l ’accès à l’information et à la documentation nécessaires14. Le but et l’objet de chaque autori- sation sont d étaillés dans la banque de donn ées. Un lien est ensuite fourni vers les textes pertinents du Recueil syst ématique de la Conf édération. Pour de nombreuses procédures, des liens internet sont également donnés vers les organes d ’exécution. Très souvent, le site comprend une version électronique des formulaires n écessaires 14 Se rendre à l’adresse http://www.seco.admin.ch/autorisations ou depuis le site www.seco.admin.ch, «Politique et chiffres économiques», «Analyses et réformes structurelles», mot-clé «Procédures».5484 au dépôt d’une demande. Les fiches comprennent enfin l ’indication d’une personne de contact dans l’office compétent. Une première mise à jour de la banque de donn ées en 2001 a notamment permis la mise en œ uvre de l ’art. 3, al. 3, de l ’ordonnance sur les d élais d’ordre. Cet article prévoit que l’autorité communique d’une manière appropriée les délais d’ordre pour le traitement des demandes qui sont sous sa responsabilit é. Le Conseil f édéral a arrêté le 17 novembre 1999 l ’ordonnance sur les d élais d ’ordre impartis pour le traitement des demandes de premi ère instance dans les proc édures de droit f édéral de l ’économie (RS 172.010.14). Celle-ci concr étise le principe selon lequel l’administration traite chaque demande le plus rapidement possible. Par ailleurs, concernant les conséquences juridiques, l’idée est que le requ érant doit être libre de s’adresser, en cas de recours, à l ’autorité de tutelle, aux organes de surveillance (p. ex. le Parlement) ou aux tribunaux (avec recours pour retard injustifi é). L’expiration d ’un d élai n ’a jamais été cens ée avoir valeur d ’acceptation, car, qui plus est dans un syst ème fédéral de r épartition des comp étences, on ne saurait ris- quer que des organes d ’exécution puissent en venir à donner force de loi à des demandes contraires au droit fédéral pour la seule raison qu’ils ne les ont pas traitées dans les d élais impartis. Malheureusement, cette ordonnance est rest ée trop peu connue des requérants, de sorte que ceux-ci n ’ont pas encore pu se faire une id ée du temps qu’il faut, raisonnablement, pour que l ’autorité réagisse. Pour renforcer cette ordonnance, c’est sur ce point qu ’il faudrait agir, et non sur le contenu des disposi- tions ou les conséquences juridiques. La mise en place de la banque de donn ées concernant les proc édures d’autorisation du droit f édéral a s ûrement incité plus d ’un office à développer son site internet en prenant modèle sur l’Office vétérinaire fédéral, qui a tr ès tôt mis à la disposition de chacun un large éventail d’informations pratiques. Aujourd ’hui, on peut dire qu ’en matière de diffusion d’informations par voie électronique, les offices fédéraux n’ont cessé d’étoffer leur offre en réponse au point 3 de l ’intervention déposée récemment par le Groupe PDC. 3.6 Rapport du Conseil fédéral du 3 novembre 1999 relatif à des mesures de déréglementation et d’allégement administratif Alors que le rapport du Conseil f édéral du 17 f évrier 1999 a r épondu au postulat David, le rapport du Conseil f édéral du 3 novembre 1999 relatif à des mesures de déréglementation et d ’allégement administratif détaille les moyens de r épondre aux autres interventions parlementaires déposées en 1996/97 sur ce thème. Par décision du 15 septembre 1999, le Conseil fédéral s’est doté d’un instrument qui, couvrant tous les domaines du droit touchant l ’économie, entend d éfinir des garde- fous garants d ’une l égislation rationnelle du point de vue économique. Conformé- ment à la motion Forster (96.3618: Effets de lois et ordonnances sur les petites et moyennes entreprises), un chapitre sp écifique des messages du Conseil f édéral adressés au Parlement indique depuis mai 2000 les cons équences pour l ’économie induites par des textes normatifs nouveaux ou à modifier, et ce selon un sch éma en cinq points. Un manuel a été élaboré à l’intention des offices appel és à procéder à cette analyse de l’impact de la réglementation. Il ne s’agit pas de privilégier le point5485 de vue des entreprises, mais plutôt de procéder à une mise en perspective macro éco- nomique, comme en t émoigne le volet portant sur les cons équences sociales et environnementales des projets l égislatifs, du moins tant que ces cons équences peu- vent être délimitées en cat égories économiques telles que les masses de r épartition (p. ex. coefficient de Gini) ou les quantit és de polluants. Vu la subjectivit é du con- cept de justice et le caractère multidimensionnel de celui de durabilité, il convient de laisser au politique le soin de d éfinir, sur la foi de cette analyse, ce qui est «juste» et ce qui est «durable». Eu égard à l ’objet du pr ésent rapport, il convient de souligner le point 5: aspects pratiques de l ’exécution. La liste de contr ôle ci-dessous reprend les questions s ’y rapportant. Liste de contrôle «analyse de l’impact de la réglementation» Point 5: aspects pratiques de l’exécution. Questions de contrôle: – La réglementation prévue est-elle facilement exécutable? – Des simplifications ont-elles été envisagées et, si oui, lesquelles? – A-t-on notamment tenu compte du principe de la coordination des proc édu- res, ou bien y a-t-il des proc édures parallèles au niveau f édéral, mais aussi au niveau cantonal? – Dans une premi ère phase, la r églementation pourrait-elle être mise en vigueur pour une dur ée limit ée? Une échéance est-elle pr évue et, si oui, pour quand? – Une personne qui n ’est pas sp écialement vers ée dans la chose juridique (PME) peut-elle s’y retrouver dans la loi et l’ordonnance? – Les instances prévues pour l’exécution sont-elles qualifiées pour cela? – L’introduction du nouvel acte l égislatif est-elle pr éparée (activit é d ’infor- mation) et judicieusement réglée? – A-t-on tenu compte du temps n écessaire aux entreprises pour s ’adapter au nouveau droit? Les remarques formul ées dans le chapitre de message qui correspond au point de contrôle 5 peuvent s’appuyer sur des données collectées grâce à l’autre instrument, à l’époque nouvellement introduit: le test (de compatibilité) PME. Le test PME porte principalement sur la d étermination des investissements suppl é- mentaires et sur les contraintes que les nouveaux r èglements étatiques imposent aux processus des entreprises. Il a une fonction compl émentaire par rapport à l’analyse du temps consacr é à des t âches administratives – cf. l ’enquête de 1998 de l ’IGW (Müller 1998) – et à l ’analyse de la libre entreprise – enqu êtes de Ledergerber (1998) et Koch (2003) portant sur la mesure de la densit é normative. À vrai dire, les conséquences pour les entreprises sont multiples. On ne peut les mesurer ni par comptabilisation horaire, ni par cat égorisation des r ègles de droit. Sur le plan méthodologique, l’approche du test de compatibilité PME s’apparente dès lors à des études de cas, avec tous les avantages et tous les inconvénients que cela comporte en termes d’illustration et de repr ésentativité. Les ch. 4 à 11 comporteront diff érentes indications sur les informations ayant pu être tirées des tests de compatibilit é PME.5486 Si l ’on arrive à trouver des entreprises dispos ées à recenser de fa çon d étaillée les implications internes d ’un nouveau r èglement normatif à l ’étude, alors cet instru- ment peut gagner en performance, notamment eu égard à l’optimisation des proces- sus administratifs (cf. la r éponse du Conseil f édéral à la motion Loepfe (02.3676: S’affranchir de la bureaucratie en la diminuant de moitié)15. Les connaissances acquises gr âce aux tests PME sont exploit ées principalement par le Forum PME 16, qui est une commission f édérale d ’experts, dans le cadre de la procédure de consultation sur d ’éventuelles révisions de lois et d ’ordonnances. Le Forum PME analyse le cadre réglementaire du point de vue des PME, non seulement de lege ferenda mais aussi de lege lata. Ses membres ont toute latitude pour recenser les prescriptions l égales qui leur paraissent inopportunes ou perfectibles. Afin d’examiner l’opportunité des relations existantes entre les entreprises et les autorités, des tests PME ont d ’ailleurs aussi déjà été effectués (p. ex. pour dresser un état des lieux de la situation des PME sur les march és publics ou pour d éterminer la charge administrative induite par les contrôles des autorités sur les PME). 3.7 Travaux effectués à la suite des postulats 00.3595 et 00.3596 de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des Etats Lors des discussions portant sur les deux rapports du Conseil f édéral du 17 f évrier 1999 (procédures d’autorisation du droit f édéral) et du 3 novembre 1999 (mesures de déréglementation et d’allégement administratif), la sous-commission de la CER-E a cibl é non seulement les proc édures d ’autorisation, mais encore les informations que les PME doivent donner périodiquement. Elle a déposé un premier postulat (00.3595: Allégement administratif des entreprises au niveau des proc édures f édérales) qui demande, en plus de six autres points, la présentation régulière au Parlement d’un rapport sur la réglementation énumérant les différentes concessions et approbations de droit f édéral qu’il y a lieu de maintenir, de simplifier, de supprimer ou de rempl acer par d ’autres formes de surveillance étatique. Le rapport sur les autorisations , qui sera adress é au Parlement aussit ôt après la publication du présent rapport, répondra à cette demande. Dans un second postulat (00.3596: All égement administratif des entreprises. Intro- duction d’une procédure simplifiée de décompte des salaires), la CER-E a repris une proposition pour laquelle le Secr étariat d’Etat à l’économie avait demand é un avis de droit en 1999 17. L’avis portait sur la question suivante: en mati ère de décomptes des entreprises avec les assurances sociales, mais aussi avec le fisc (imp ôts à la source, certificats de salaire), existe-t-il des obstacles susceptibles d ’empêcher une optimisation des processus à l’aide d’une solution int égrée allant jusqu ’à inclure la donnée d’ordres de paiement par voie électronique? Un rapport du Conseil f édéral relatif à l’allégement administratif des entreprises par l’introduction d’une procédure 15 Le Conseil fédéral a proposé de transformer la motion en postulat. 16 cf. www.forum-pme.ch 17 Cf. Thomas Gächter: «Vereinfachte Abrechnung der Sozialversicherungsbeiträge in Privathaushalten und KMU», cahier n°1 de la série d’études «Grundlagen der Wirt- schaftspolitik», du centre de prestations Analyses et politiques économiques, seco, Berne, 2000.5487 simplifiée de décompte des salaires répondra à ce postulat. Il sera pr ésenté fin 2003 (pour de plus amples informations, se reporter au ch. 5.3). La motion Lustenberger du 24 mars 2000 (00.3154: TVA. D écomptes annuels), qui s’inscrit elle aussi dans ce contexte, propose de modifier l ’art. 45 de la loi f édérale sur la TVA de sorte que les entreprises dont le chiffre d ’affaires annuel ne d épasse pas un certain montant, 2 millions de francs par exemple, puissent, si elles le d ési- rent, op érer leur d écompte tous les ans. Les entreprises qui opteraient pour cette formule devraient payer des acomptes trimestriels dont le montant serait calcul é à partir des chiffres de l ’année pr écédente. L ’idée est la suivante: si les prestations soumises à TVA n ’apparaissent souvent qu ’au moment de la cl ôture annuelle qu’effectue une soci été fiduciaire pour le compte de la PME, elles doivent n éan- moins être décomptées dans le trimestre o ù elles ont été fournies (prestations à des fins priv ées etc.). Dans une future étape, la modification du rythme de d écompte devra permettre aux entreprises d ’opérer en une seule fois, en fin d ’exercice, les décomptes annuels pour les assurances sociales, la cl ôture prévue par le droit com- mercial et les déclarations pour la TVA et les imp ôts directs, en ne faisant intervenir si possible qu’une seule fois le prestataire tiers, à savoir la société fiduciaire. 3.8 Inventaire et évaluation des procédures d’autorisation fédérales exécutées par les cantons; inventaire des métiers et activités protégés par un droit cantonal Pour le rapport sur les autorisations, l ’évaluation des proc édures d ’autorisation du droit fédéral exécutées par la Conf édération, qui s ’est d éroulée en 1998, a d û être étendue aux proc édures d’autorisation déléguées aux cantons. Le Conseil f édéral a approuvé le 10 avril 2002 le rapport sur les proc édures d ’autorisation f édérales exécutées par les cantons . Le catalogue de mesures d écoulant de cette évaluation répondait ainsi à une question de la CER-N. Le rapport lui-m ême sera publi é, sous forme actualisée, dans la partie II du rapport sur les autorisations. Il tombait sous le sens de compl éter l’enquête des procédures d’autorisation du droit fédéral ex écutées par les cantons par un recensement des régimes d ’autorisation selon le droit cantonal . On pouvait notamment s ’appuyer sur les donn ées de l’inventaire des m étiers et activit és protégés, effectué par le bureau de l ’intégration conjointement avec les cantons dans le cadre de l ’exécution de l ’accord sur la libre circulation des personnes. La partie III du rapport sur les autorisations, en cours d’élaboration, donne un aper çu de ce domaine, qui constitue le champ d ’application effectif de la loi sur le march é intérieur (LMI) entrée en vigueur en 1996. Les inves- tigations menées parallèlement à cet inventaire avaient également pour objectif de mettre en lumi ère les moyens de rendre cette loi plus efficace. Le rapport élargit et approfondit ainsi les enquêtes que la Commission de gestion du Conseil des Etats et le Service de contr ôle du Parlement ont men ées et qui ont conduit le Parlement à demander du Conseil f édéral des propositions en vue d ’améliorer l’efficacité de la LMI.5488 3.9 Résumé L’optimisation du cadre r églementaire que l’Etat fixe pour les entreprises ne saurait se limiter à la r éduction des exigences administratives. Concernant la question des coûts, il faut aussi songer aux restrictions de la libre entreprise, aux investissements supplémentaires et aux contraintes affectant les processus d ’exploitation. Ce large éventail de t âches est d ’ailleurs reflété par le contenu vari é des interventions parle- mentaires d éposées en 1996/97 qui r éclamaient des mesures de d éréglementation comme d’allégement administratif. Depuis lors, le Conseil f édéral et l ’administration fédérale ont examin é de mani ère plus ou moins approfondie l ’ensemble des conditions-cadre de l ’Etat. On a procédé, d’une part, à un inventaire des r égimes d’autorisation et, d’autre part, à une analyse statistique du volume des travaux administratifs dans les entreprises. En outre, un instrument de mesure de la densit é normative a été mis au point et utilis é dans le cadre de certaines r évisions législatives. Les r ésultats de ces enqu êtes interdéparte- mentales ont confirm é l ’orientation de nombreuses r éformes d éjà amorc ées et ont débouché sur de nouvelles mesures de d éréglementation et d’allégement administra- tif. Les premi ères mesures prises ont port é sur la r éforme des lois applicables aux régimes d ’autorisation les plus fr équents et sur l ’amélioration du traitement des tâches p ériodiques dans les entreprises. Cela dit, il faut bien avoir à l ’esprit qu ’il s’écoule des ann ées entre la mise en chantier d ’un projet et sa r éalisation pratique. Nous reviendrons ci-après sur l’état d’avancement de certains projets, tels que celui concernant la mise en place d ’un système expert de d étermination du salaire soumis à l ’AVS, sur la faisabilit é d ’un d écompte de TVA annuel ou sur la cr éation d ’un guichet unique pour les produits toxiques et dangereux pour l ’environnement, pour ne citer que trois projets en cours s ’inscrivant dans le cadre de l ’allégement admi- nistratif. Au-delà de l’examen du droit en vigueur et des tâches administratives périodiques, il faut considérer comme une priorité l’élaboration d’un nouveau droit qui réponde aux besoins des destinataires des normes juridiques. À cet effet, trois instruments ont vu le jour, qui, depuis maintenant quatre ans, fournissent de pr écieuses informations pratiques. Il s’agit de l’analyse de l’impact de la réglementation, du test de compati- bilité PME et du Forum PME. Ces instruments mettent en lumi ère le fait qu ’en procédant le plus t ôt possible à l’analyse de l ’impact de la r églementation, on peut donner d ’importantes impulsions au processus l égislatif: le seul fait de prendre conscience du nombre de personnes soumises aux normes juridiques oblige à réflé- chir sur l ’objectif ou le contenu d ’un nouveau texte de loi. Le test PME a permis à quelque 200 entreprises visitées d’exposer à un représentant de la Confédération, sur place et à l’aide d’exemples concrets issus de leur environnement, les implications significatives qu’auraient pour elles de nouvelles r églementations. Pour les offices, les appréciations à connotation politique issues de la proc édure de consultation ont été compl étées par des exemples concrets provenant des PME. Le Forum PME a approfondi et l égitimé, par ses discussions en pr ésence des offices comp étents, les exigences d écoulant des tests PME. Il a en outre, à plusieurs reprises, mis sur l’agenda des projets des autorit és qui laissent pr ésager une forte surcharge pour les entreprises.5489 À ce jour, les activit és mentionn ées ont permis d ’examiner, d’une façon ou d ’une autre, tout l ’éventail des conditions-cadre d éfinies par l ’Etat concernant l ’activité économique. Aucun dysfonctionnement grave n ’a pu être mis au jour dans le dispo- sitif actuel du droit fédéral; mais on a décelé çà et là de possibles améliorations. Cela a confirm é les estimations sommaires sur l ’activité des autorit és, bas ées sur des enquêtes internationales men ées aupr ès des entreprises. La Suisse se situe à ce niveau dans le peloton de t ête en comparaison internationale, sans occuper pour autant la première place. Exprimé en termes de benchmarking, il importe d’identifier l’incontestable potentiel d ’amélioration dans l ’action des autorit és et de l ’exploiter grâce à des mesures appropri ées. C’est l’objectif que vise la seconde partie du pr é- sent rapport.5490 Partie II: Travaux administratifs selon leur nature Cette partie pr ésente un examen syst ématique des travaux administratifs de toute nature qui doivent être accomplis au sein des entreprises conform ément au droit et aux directives des autorités. Si les situations à caractère unique ou ponctuel (création d’entreprise, demande de subventions, projet de construction, expansion à l’étranger, restructuration et vente) seront aussi analys ées, l ’accent sera mis sur les travaux récurrents, qui repr ésentent la majeure partie des t âches administratives devant être réalisées, parmi lesquelles: les questions d ’assurances sociales et d ’impôts, la tenue d’une comptabilité conforme au droit commercial, le respect des dispositions relati- ves au droit du travail et à l’engagement de travailleurs étrangers, l’établissement de statistiques officielles, sans oublier la gamme, souvent étendue, des exigences spéci- fiques de la branche dans la production de marchandises et la fourniture de presta- tion de services, qui impliquent demandes d ’autorisation, proc édures d ’enregistre- ment, déclarations obligatoires, etc. Le poids de ces travaux a été établi sur la base des résultats de l ’étude l’IGW de l ’Université de St-Gall (M üller 1998) concernant le nombre d ’heures que les entreprises consacrent aux t âches administratives (cf. Tableau 1 ci-dessus et graphique I). Contrairement au ch. 3, qui présente les résultats des enqu êtes réalisées sur la question, les ch. 4 à 11 font le point sur les mesures engagées et les domaines qui se prêtent à de nouvelles mesures. 4 Travaux administratifs lors de la création d’une entreprise 4.1 Résultats des enquêtes internet réalisées par le seco Les enquêtes réalisées par le seco au printemps 2000 18 et en automne 2002 19 en vue de d éterminer les probl èmes auxquels sont confront ées les entreprises dans leur phase de cr éation ont r évélé les difficult és liées à la compr éhension des proc édures administratives, à l ’attribution d ’un num éro de taxe sur la valeur ajout ée et à la reconnaissance par les assurances sociales de l’activité indépendante. Ces enquêtes ayant été effectuées par le biais de l’internet, les moyens offerts par les nouvelles technologies de la communication pour la recherche d ’information et le traitement des donn ées ont été exploit és il y a trois ans d éjà (cf. point 3 de l’intervention récemment déposée par le groupe PDC [M 02.3669]). 18 Beat Schillig, Stefan Hügli: perdus dans la jungle des autorités? – Enquête Internet auprès de 278 jeunes entreprises sur les formalités administratives liées à la création d’entreprise, La Vie économique 7/2000, seco, Berne, 2000. 19 Cf. Pascal Sieber & Partners AG: enquête 2002 sur les créateurs d’entreprise auprès de jeunes entreprises, Berne, 2002.5491 4.2 Rapport du Conseil fédéral concernant l’encouragement de la création de nouvelles entreprises Dans son rapport concernant l’encouragement de la création de nouvelles entreprises (FF 2000 5127), le Conseil fédéral s’appuie sur les résultats de l’enquête internet du seco du printemps 2000 et s ’occupe des formalit és relatives au lancement d ’un projet entrepreneurial. Il a donn é mandat en septembre 2000 de cr éer un formulaire de base sur lequel les services administratifs rassemblent les donn ées relatives à la création d ’une entreprise et d ’instaurer un num éro d ’identification unique pour chaque entreprise. – Un guichet virtuel sur la cr éation d ’entreprises a d éjà vu le jour sur l’internet. Des crédits ont été libérés à cet effet dans les cadre des mesures de cyberadministration. Le guichet virtuel www.pmeinfo.ch/www.kmuinfo.ch, mis en ligne en d écembre 2001, illustre à l’aide d’exemples concrets divers aspects allant de la cr éation à la dissolution d ’une entreprise, ce qui épargne aux créateurs d’entreprises des recherches fastidieuses puisqu ’ils y trouvent les bases et les possibilités légales dont ils ont besoin. – L’étape suivante de ce projet consistera à permettre les transactions électro- niques. Un groupe de travail interd épartemental travaille actuellement à l’élaboration du formulaire de base pour la cr éation d’entreprises. Toutes les autorités qui doivent recenser la cr éation d ’entreprises y sonts repr ésentées (OFS, OFJ, AFC, OFAS, IPI et une administration cantonale des contribu- tions). Des applications pilotes seront possibles d ès le printemps 2003. Pour l’inscription électronique complète, il faudra toutefois attendre l’introduction de la signature numérique. – Enfin, en ce qui concerne le numéro d’identification unique pour les entre- prises, le Parlement a déjà approuvé, dans le cadre des débats sur la loi sur la fusion, la cr éation d ’une base l égale pour les num éros d ’identification au registre du commerce et accordé la compétence d’exécution au Conseil fédé- ral. Une procédure législative a été entamée sous la responsabilit é du seco, et avec la collaboration et le soutien de l ’OFJ, pour déterminer si les dispo- sitions de la future loi sur la fusion sont suffisantes ou si elles devront être élargies par l’adaptation d’autres actes législatifs. D’une mani ère g énérale, les mesures esquiss ées satisfont enti èrement dans le domaine spécifique de la cr éation d’entreprises aux demandes formul ées aux points 2 et 3 de l ’intervention du Groupe PDC du 2.12.2002 (pr ésentation des modifica- tions de lois n écessaires, utilisation des possibilit és offertes par les technologies modernes de communication et d’information).5492 4.3 Rôle des pépinières, des incubateurs et autres structures d’aide au démarrage de nouvelles entreprises Les charges administratives diminuent de mani ère inversement proportionnelle à la taille de l’entreprise. Selon l’enquête de l’IGW (Müller 1998), le coût de ces charges se situe, pour une micro-entreprise comptant entre 1 et 9 salari és, dans une four- chette comprise entre 4000 et 5000 francs par collaborateur, tandis qu ’elle s’abaisse à 1000 ou 2000 francs dans les entreprises de 10 à 50 salariés. Dans des entreprises plus grandes, enfin, on peut atteindre un coût par salarié inférieur à 1000 francs dans la mesure o ù les travaux administratifs internes li és à la taille de l ’entreprise ne remettent pas en question les économies d’échelle réalisées. La différence de co ûts entre les petites et les tr ès petites entreprises montre que la création de p épinières d’entreprises, qui permettent d ’alléger la charge administra- tive, se justifie, ne serait-ce que d ’un point de vue purement économique. L ’avan- tage de telles structures ne se limite pas à la mani ère rationnelle de traiter les rap- ports avec les autorit és. Ces centres, en plus des prestations traditionnellement offertes par les soci étés fiduciaires, assurent également l ’accueil des clients, la permanence t éléphonique pendant les absences ou encore la mise à disposition d’infrastructures qu’il serait difficile de rentabiliser d ’une autre mani ère (salles de réunion etc.). Il ne faut pas sous-estimer les possibilit és de restreindre les charges administratives par le biais d ’initiatives privées. Toutefois, ces derni ères ne dispen- sent pas l ’Etat de mettre en place un cadre ne requ érant qu ’un minimum d ’inves- tissements de la part d ’entreprises qui ploient – comme le montrent les chapitres suivants – sous le poids des nombreuses formalités à accomplir. Les entreprises étrangères désireuses de s’implanter en Suisse peinent à s’y retrouver dans le dédale des conditions posées par les pouvoirs publics. Pourtant, elles peuvent compter sur les organes cantonaux de promotion économique qui jouent un r ôle d’intermédiaire avec les autorités. Par ailleurs, les cantons et les entreprises étrangè- res bénéficient également du soutien apporté par «RéusSite:Suisse», programme mis en place par la Confédération. 5 Simplification des rapports avec les assurances sociales 5.1 Publication d’un guide destiné aux PME Le rapport interm édiaire du 22 janvier 1997 du Conseil f édéral sur l ’allégement administratif pr évoyait la publication d ’une «brochure d ’information» réunissant dans un seul et m ême ouvrage des informations sur les diff érentes assurances socia- les20. «Les assurances sociales au quotidien. Un guide à l’intention des PME» a paru en 2000. Une troisième édition augmentée et mise à jour a été publiée en avril 2003. 20 Les tâches du forum des assurances sociales pour les PME annoncé dans ce même rapport sont assumées par le Forum PME (cf. ch. 3.6), qui consacre l’une de ses quatre séances annuelles à un thème lié aux assurances sociales.5493 Elle peut être consultée sur le site internet de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS). Ce guide se distingue notamment par sa structure en ceci que les informations ne sont pas seulement class ées par domaine d ’assurance (11 au total), mais aussi dans l’optique des PME: face à une modification concr ète des rapports de service d ’un employé, le guide indique quelles sont les mesures à prendre pour chacune des assurances sociales concernées. La complexité du droit na ît du fait que les autorit és et le législateur pensent et l égifèrent en termes de cadre institutionnel. Les prescrip- tions qu ’il convient de respecter lors de l ’engagement d ’un employ é étranger se répartissent ainsi entre une demi-douzaine de lois relevant de divers domaines du droit (l égislation sur les étrangers, imposition à la source, assurance priv ée d’indemnités journali ères, diverses assurances sociales f édérales, caisses de com- pensation familiales cantonales etc.). Faire le tri des obligations à respecter n’incombe pas aux autorit és, mais à l’entreprise, qui, selon la branche dans laquelle elle op ère, ne peut pas forc ément compter sur le soutien d ’une association perfor- mante. Proposer une solution intégrant si possible toutes les d émarches administrati- ves nécessaires liées à un changement de situation sera donc le fil conducteur des mesures d’allégement proposées dans ce chapitre. 5.2 Une procédure de bonification des salaires? L’une des solutions propos ées par le rapport interm édiaire sur l ’allégement admi- nistratif s’inspire d’une mesure mise en œ uvre en France (le «chèque-service») et, de manière plus limitée, en Allemagne. Celle-ci consiste à donner la possibilité d’effec- tuer les décomptes des assurances sociales dans le cadre d ’une procédure de bonifi- cation des salaires. Pour évaluer cette solution, le seco a demand é un avis de droit 21 et l ’OFAS a man- daté des analyses en entreprise 22. Deux questions ont été examin ées de mani ère approfondie: d ’une part, la solution fran çaise du ch èque-service est-elle à m ême d’éliminer les obstacles rencontr és par l ’employeur qui, d ésireux de se mettre en règle avec les assurances sociales, veut d éclarer une personne qu’il emploie sporadi- quement ou pour de menus travaux? Pourrait-on surmonter ainsi la complexit é des démarches qui peut amener les entreprises à ne plus s ’engager dans ce genre de rapports de service restreints ou à opter pour le travail au noir? D ’autre part, est-il possible de proposer aux petites et moyennes entreprises un d écompte électronique unique avec les assurances sociales? 21 cf. Thomas Gächter: «Vereinfachte Abrechnung der Sozialversicherungsbeiträge in Privathaushalten und KMU: Geltendes Recht und nötige Normanpassungen für ein Beitrags- und Lohngutschriftsverfahren», avis de droit commandé par le Secrétariat d’Etat à l’économie et publié dans le cahier n° 1 de la série «Bases de la politique économique» du centre de prestations Analyses et politiques économiques, seco, Berne, 2000. 22 cf. Ernst and Young Consulting AG: Faisabilité d’un «chèque-service», rapport final, mimeo (Office fédéral des assurances sociales), Berne, 2000.5494 La mise en œ uvre d’une procédure de décompte simplifiée intégrant impôts et coti- sations sociales sur le modèle français du chèque-service est prévue dans le cadre de la lutte contre le travail au noir. Cette solution est destin ée avant tout aux m énages, mais elle pourrait aussi se r évéler intéressante pour les entreprises qui emploient du personnel pour une dur ée limit ée ou contre une r émunération peu importante. L’objectif de la d émarche est de permettre à l’employeur de d éclarer son employ é simultanément aux services des assurances sociales et aux administrations fiscales. La caisse de compensation pr élèverait alors, outre les primes d ’assurance-accidents, la totalité des cotisations et des imp ôts. Etant donné que cette solution ne s ’applique qu’aux rapports de travail limit és, la pr évoyance professionnelle n ’est pas concer- née. Le message du 16 janvier 2002 relatif à la loi f édérale contre le travail au noir propose deux variantes: celle du ch èque-service et celle du d écompte simplifié des cotisations dans le cadre du système existant. La CER-N s’est d’ores et déjà pronon- cée en faveur de cette derni ère. Le Conseil national devrait être, à l ’été 2003, la première chambre à débattre du projet de loi contre le travail au noir. La solution du décompte simplifié pour les rapports de travail restreints devrait être mise en œ uvre au 1er janvier 2005. La procédure concernant tous les versements salariaux consisterait à proposer aux PME une possibilit é de d écompte électronique dans le domaine des assurances sociales. Les travaux relatifs à cette simplification des d écomptes salariales se sont fondés sur le m ême avis de droit et partaient de l ’idée qu’il incombe tout autant au secteur privé qu ’à l ’Etat de trouver des solutions administratives rationnelles pour satisfaire aux exigences légales. Cela dit, le droit en vigueur peut limiter inutilement le potentiel de rationalisation. Pour cette raison, l ’avis de droit précise, dans le contexte des assurances sociales, les t âches qui peuvent être assumées par telle ou telle institution publique et celles que les PME peuvent confier à des tiers. L’avis de droit et les analyses r éalisées par le seco d ébouchent sur quatre propositions: mettre en œ uvre d’autres mesures de simplification autour de la notion de salaire (p. ex. le traitement aussi uniforme que possible des revenus de substitution dans l ’AVS), remettre en question le monopole de la SUVA dans le domaine de l ’encaissement des cotisations à l ’assurance-accidents, habiliter les caisses de compensation à calculer les prélèvements de l’impôt à la source pour les entreprises affili ées, mettre sur pied un syst ème expert pour d éterminer les prestations soumises à l’AVS et les prélèvements salariaux correspondants. Le postulat 00.3596 de la CER-E recouvre en substance ces quatre points. 5.3 Futur rapport du Conseil fédéral sur l’introduction d’une procédure simplifiée de décompte salarial Le rapport du Conseil f édéral sur l ’allégement administratif des entreprises gr âce à l’introduction d ’une proc édure simplifi ée de d écompte salarial comprendra une analyse des diff érentes possibilit és d’optimisation des rapports avec les assurances sociales: – l’uniformisation du revenu soumis à cotisation pour les diff érentes assuran- ces sociales reste souhaitable sous l ’angle administratif. Cependant, comme l’ont montré les délibérations concernant la partie générale du droit des assu-5495 rances sociales, l’harmonisation des salaires déterminants pourrait se heurter à des obstacles politiques de taille, du moment qu ’elle implique un transfert notable des charges financières ou qu’elle touche le droit aux prestations; – concernant les proc édures, il faut souligner que certaines organisations pro- fessionnelles proposent d ’ores et d éjà aux entreprises un important éventail de prestations int égrées pour le traitement des questions administratives en rapport avec les assurances sociales. Quelques obstacles juridiques doivent encore être lev és pr éalablement à la mise en place d ’un syst ème de décompte qui, intégrant l’impôt à la source et toutes les assurances sociales ou presque, se calque sur la p ériodicité, les r ègles et les documents de l’AVS; –à l’heure actuelle, l’accès rapide et simplifié à des informations précises peut contribuer de manière notable à alléger le fardeau administratif pesant sur les entreprises. Sur le plan informatique, un syst ème expert pourrait guider les entreprises pas à pas dans la détermination du revenu soumis à l’AVS et leur indiquer les salaires d éterminants pour les autres assurances sociales et les impôts. Le couplage de ce syst ème expert avec des logiciels propres aux entreprises devrait permettre à terme le traitement électronique des ordres de paiement. L’installation et l ’exploitation de ce genre de syst ème impliquent toutefois des investissements consid érables. Afin de promouvoir son d éve- loppement, les diff érentes assurances sociales doivent mettre en place un guichet virtuel, qui devrait pouvoir être relié aux solutions informatiques de prestataires privés. C’est à cette seule condition que les prestataires priv és prendront le risque de r éaliser les gros investissements exig és par ce sys- tème. Dans le cadre des comp étences qui lui sont attribu ées en vertu de l’art. 95, al. 1 bis, LAVS, le Conseil f édéral déterminera en 2003 le montant du soutien financier issu du fonds de compensation de l’AVS qui sera destiné au financement d ’un guichet virtuel AVS/AI. Il faudra pr ésenter pr éalable- ment un projet détaillé comprenant un plan financier et un plan de réalisation convaincants. La réponse au postulat 00.3596 de la CER-E est pr évue pour le quatri ème trimestre 2003. L’exonération pour les revenus très faibles, autre mesure d’allégement administratif, devrait aboutir dans le cadre de la 11 e révision de l’AVS. Selon le Conseil national, la limite du montant exonérable devrait se situer autour de la rente AVS maximale23. Pour des raisons sociales, le Conseil f édéral rejette toute exon ération suppl émen- taire. 5.4 Révision du paiement des cotisations par l’employeur Pour promouvoir la coordination dans le domaine du pr élèvement des cotisations sociales, il serait également possible d ’envisager de d éléguer syst ématiquement l’encaissement des primes des entreprises de la SUVA aux caisses de compensation de l’AVS. Il serait en outre possible de coupler la r évision des paiements des cotisa- 23 Etat 2001: 2060 francs par mois.5496 tions à l’AVS avec les révisions de la SUVA correspondantes, en laissant par exem- ple aux seuls organes de la SUVA le soin de proc éder au contr ôle. Comme l ’a annoncé le Conseil fédéral dans sa réponse à la motion Loepfe (02.3676), il s’agit de déterminer, sur la base d ’une analyse des processus, le potentiel d ’économie ainsi que les avantages et les inconv énients, pour les autorit és et les entreprises, d ’une meilleure coordination entre AVS et SUVA. 5.5 Solutions et offres informatiques de la SUVA En réponse au point 3 de la motion pendante du Groupe PDC mentionn ée sous 1.1, nous nous pencherons encore sur les échanges électroniques de donn ées avec les assurances sociales, solutions déjà existantes ou en voie de réalisation. À l’heure actuelle, les entreprises peuvent d’ores et déjà simplifier considérablement leurs déclarations de salaires et les d écomptes salariaux en utilisant un programme informatique certifi é qui permet de calculer les salaires soumis à cotisations pour l’AVS, la SUVA et l ’assurance-chômage. La SUVA propose d ’examiner des logi- ciels si elles remplissent ces conditions. Elle conseille les fabricants de programmes sur la base de directives contraignantes pour la SUVA et l ’AVS et teste le pro- gramme avec les cas les plus fr équents. Si le test se r évèle positif, le fabricant du programme reçoit un certificat. La SUVA met en outre à disposition le programme Digilohn2, destiné à permettre une simple saisie des salaires. Depuis trois ans d éjà, la SUVA offre aux entreprises la possibilit é de remettre leurs déclarations de salaire en ligne. Un groupe de projet AVS/SUVA a été institué voici un an et charg é d’élaborer des solutions visant à simplifier et à uniformiser la pro- cédure de d éclaration des salaires . Ainsi, gr âce à un programme informatique, les entreprises devraient notamment pouvoir d éclarer les salaires de leurs employ és aux deux assurances sociales par voie électronique. Enfin, la SUVA propose depuis plusieurs ann ées des logiciels qui aident les entre- prises à traiter certains cas d ’assurances. Selon l ’enquête de l ’IGW (Müller 1998), le règlement de ces cas requiert autant de temps que les paiements courants et les décomptes définitifs annuels. Les informations pertinentes sont donn ées par le guide à l’intention des PME mentionné sous 5.1. La mise à disposition d’un logiciel gratuit et la d éclaration des cas d ’assurance en ligne sont les deux solutions offertes par la SUVA pour apporter une aide concrète aux entreprises. 6 Amélioration des rapports avec les autorités fiscales La multitude des contributions et la grande diversit é des r églementations l égales constituent la principale raison des charges administratives d écoulant des rapports avec les autorités fiscales. Ces dernières années, loin de se simplifier, ces r églemen- tations ont souvent gagn é en complexit é. Parall èlement, le travail n écessaire pour appliquer ces prescriptions a augment é dans les entreprises. Il y a cependant des exceptions à cette tendance g énérale, notamment la r éforme, en 1997, de l ’imposi- tion des soci étés qui a entra îné l ’abolition de l ’impôt sur le capital des personnes morales dans le cadre de l ’impôt fédéral direct. Mais aussi le passage de la proc é-5497 dure de remboursement à la proc édure nettement plus simple du d égrèvement à la source des imp ôts sur les dividendes et sur les int érêts, qui a été engag é avec le protocole de modification de la convention contre la double imposition entre la Suisse et l’Allemagne. La complexité des normes juridiques continue de s ’accroître, notamment en raison des demandes politiques visant à modifier la taxe sur la valeur ajout ée. Les nom- breuses demandes, souvent d éposées sous la forme d ’initiatives parlementaires, ne portent que sur des questions ponctuelles, mais elles augmentent la complexit é de la législation et n écessitent de lourdes proc édures de tri dans les entreprises. En g éné- ral, elles portent soit sur des exon érations de l ’impôt, soit sur des taux r éduits pour certaines branches ou pour certains chiffres d’affaires. Ces développements rendent les simplifications difficiles. Les autorit és fiscales des cantons et de la Conf édération cherchent cependant constamment à simplifier la procédure, ne serait-ce que dans leur propre int érêt. L ’effort principal consiste à apporter de l ’aide aux contribuables. L ’étendue des informations disponibles sous forme électronique a fortement augment é, et ces informations sont plus ais ément compréhensibles pour le public. On a par exemple cr éé des aides électroniques pour remplir certains formulaires officiels (cf. la recherche par num éro de valeur dans les listes des cours disponibles sur l ’internet pour remplir l ’état des titres). De plus, la standardisation des formulaires a progressé. Dans la mesure du possible, on a renon- cé à demander syst ématiquement des justificatifs. En outre, l ’harmonisation fiscale formelle simplifie le travail de tous les contribuables qui exercent une activit é dans plusieurs cantons. La poursuite de l ’harmonisation formelle rendra possible d ’autres simplifications administratives, ne serait-ce qu ’en permettant d’uniformiser d’autres formulaires, à l’image de ce qui avait été fait pour les certificats de salaire. 6.1 Collaboration à la taxation fiscale des collaborateurs La législation fiscale oblige également les entreprises à collaborer à la taxation de leurs employés. C’est le cas, d ’une part, pour les certificats de salaire qu ’elles doi- vent remettre à leurs employ és et, d ’autre part, pour l ’imposition à la source des employés étrangers. En mati ère d ’imposition à la source, les analyses concernant la bonification des salaires ont montr é qu ’il serait tr ès souhaitable que les entreprises disposent d ’un système expert pour r éaliser ces travaux. L ’achat, pour le traitement de l ’impôt à la source, d’un module comptable suppl émentaire venant se greffer sur un logiciel de large diffusion revient tr ès cher par employ é étranger salari é et ne se justifie que pour les grandes entreprises. M ême dans ce cas, le nombre de documents à traiter restent très important. Or on a constat é que la plupart des caisses de compensation AVS étaient déjà en mesure de calculer les d éductions pour l’impôt à la source, car elles doivent le faire pour verser les rentes AI à leurs assur és. Pour des raisons juridiques, elles ne peuvent cependant pas s ’en charger pour les entreprises qui leur sont affiliées car, si elles s ’en chargeaient, des questions se poseraient quant à leur responsabilité et à la facturation du travail. Pour r ésoudre ce probl ème, le Conseil fédéral pr évoit de proposer au Parlement d ’autoriser les caisses de compensation AVS à calculer la retenue de l ’impôt à la source pour leurs entreprises affili ées. Par5498 la même occasion, il faudra réglementer la rémunération que ces entreprises devront verser, notamment si ce travail devait impliquer un transfert de responsabilité. Une autre solution consiste à programmer un module compl émentaire «Impôts à la source» dans le futur système expert destiné à déterminer le salaire soumis à l’AVS. Toute mutation concernant les imp ôts à la source n ’entraîne pas forc ément une mutation au niveau du salaire et ne peut donc pas être constatée par les caisses de compensation. C’est pourquoi le traitement des imp ôts à la source par les caisses de compensation ne doit pas être prescrit, mais rester une possibilit é offerte à ces cais- ses de se «profiler» aux yeux des entreprises qui leur sont affili ées. Autoriser les caisses de compensation à retenir l ’impôt à la source et r éaliser un module suppl é- mentaire «Impôts à la source » pour le syst ème expert d ’administration des salaires sont deux possibilités non exclusives. Le projet de nouveau certificat de salaire mis au point par la Conf érence suisse des impôts a d éclenché une controverse qui n ’est pas encore termin ée. Le 3 octobre 2002, le conseiller national Kurrus a d éposé une motion (02.3584: Obligation de l’employeur de fournir à ses employés un certificat de salaire) chargeant le Conseil fédéral de soumettre immédiatement au Parlement une précision de la loi sur l’impôt fédéral direct pour que le devoir de collaborer de l ’employeur (art. 127 de la loi fédérale sur l’impôt fédéral direct) se limite à la communication du salaire r étribuant le travail fourni (salaire en esp èces et en nature). D ’après l’auteur de la motion, le projet de la Conf érence suisse des imp ôts ne pr évoit plus de pr ésenter le salaire comme l’exigent l’AVS et les caisses de pension. L ’obligation de collaborer serait étendue à une véritable co-déclaration de l’employeur, ce qui reviendrait à un aban- don du système actuel et entraînerait un charge supplémentaire considérable pour les employeurs, en particulier pour les PME. Dans sa r éponse, le Conseil f édéral observe qu ’en cas d ’activité lucrative d épen- dante, tous les revenus provenant d ’une activité exercée dans le cadre d ’un rapport de travail, y compris les revenus accessoires, tels que les indemnités pour prestations spéciales, les commissions, les allocations, les primes pour ancienneté de service, les gratifications, les pourboires, les tanti èmes et les autres avantages appr éciables en argent sont imposables (art. 17, al. 1, LIFD) et que le certificat de salaire doit conte- nir toutes les prestations de l’employeur à son employé, quelle que soit leur d énomi- nation (salaire, allocations, gratifications, prestations accessoires au salaire, fringe benefits, remboursement des frais). En raison de l ’augmentation, depuis un certain nombre d ’années, du nombre de versements de prestations en nature et de toutes sortes de prestations accessoires au salaire, les autorit és fiscales ont été contraintes, afin de garantir une imposition conforme à la loi, de demander des renseignements au sujet de ces prestations (qui s ’avèrent parfois importantes) dans le nouveau certi- ficat de salaire. Les autorit és fiscales sont conscientes que le passage à un certificat de salaire pour l ’ensemble de la Suisse occasi onnera des frais informatiques suppl é- mentaires pour les employeurs. Le Conseil f édéral relève cependant que le certificat électronique de salaire de l ’Administration fédérale des contributions n ’a plus subi de changement depuis 1987. Par ailleurs, il rel ève que la consultation et les discus- sions avec les associations économiques ont incit é les autorit és fiscales à apporter quelques simplifications au projet de certificat et aux prescriptions sur la mani ère de le remplir. Au surplus, les autorit és fiscales et les associations économiques sont convenues de fixer ensemble les dispositions de d étail concernant les prestations accessoires au salaire. En outre, l ’introduction du nouveau certificat de salaire,5499 prévue au 1 er janvier 2003, a été repouss ée d ’une ann ée, et les employeurs seront autorisés à déclarer les salaires vers és en 2004 au moyen des anciens formulaires. Quant à la proposition de l ’auteur de la motion de n ’indiquer que le salaire en esp è- ces et en nature dans le certificat de salaire, le Conseil f édéral remarque que cela ne simplifierait pas le travail des contribuables, car ils devraient chiffrer eux-m êmes les prestations qui n ’y figureraient pas. En outre, cela n écessiterait non seulement une d éfinition très précise du terme «salaire en nature », mais encore une diff éren- ciation entre ce terme et d ’autres prestations en nature ou avantages appr éciables en espèces. En revanche, une remarque figurant dans le d éveloppement de la motion m érite attention: l’employeur devant déjà déterminer le salaire soumis à l’AVS, il convient, par souci de simplification administrative, d ’exploiter les synergies entre les r égle- mentations r égissant les contributions. Dans les assurances sociales, qui sont du ressort de l ’employeur, le salaire soumis à l’AVS étant la r éférence principale, les autorités fiscales devraient s’appuyer sur les donn ées dont l’employeur dispose déjà lorsqu’elles sollicitent son concours pour la taxation de son employ é. Il incombe par conséquent aux autorit és fiscales de diffuser des informations r égulières sur les points où la notion de salaire, en droit fiscal, s ’écarte de celle du salaire soumis à l’AVS et sur l ’opportunité d ’une harmonisation. Ceci se justifie également du fait que, dans le cadre de l ’harmonisation formelle, les dispositions cantonales qui s’écarteraient d’une norme applicable à l’ensemble de la Conf édération doivent être mises au jour sur la foi du salaire soumis à l’AVS et sur l’opportunité d’une harmo- nisation. C’est pourquoi le Conseil fédéral a demandé d’ajouter au système expert en développement, destin é à d éterminer le salaire soumis à l ’AVS et les d éductions sociales (cf. ch. 5.3), un module indiquant toutes les diff érences entre la notion de revenu au sens de l ’AVS et celle de revenu au sens de l ’impôt f édéral direct. Des différences existent par exemple en ce qui concerne l ’imposition des prestations des caisses de compensations familiales. Ce module devra également permettre d’établir le nouveau certificat de salaire uniforme. Dans une deuxi ème étape, on tiendra compte, le cas échéant, des particularités cantonales. 6.2 Taxation des impôts directs de la Confédération et des cantons Pour ce qui est de la taxation des imp ôts directs, un domaine commun à la Confédé- ration et aux cantons, on peut relever que, suite à un projet poursuivi avec la coop é- ration active des directeurs cantonaux des finances, un message daté du 24 mai 2000 concernant la coordination et la simplification des proc édures de taxation des impôts directs dans les rapports intercantonaux (FF 2000 3587) a été soumis au Parlement. Entrée en vigueur le 1 er janvier 2001, la nouvelle loi modifie la l égisla- tion fiscale de la mani ère suivante: la nouvelle version de l ’art. 68 de la loi f édérale sur l’harmonisation des imp ôts directs des cantons et des communes (LHID) et de l’art. 30 de la loi fédérale sur l’impôt anticipé (LIA) a permis de conférer à une seule autorité cantonale la comp étence de pr élever les impôts directs de la Conf édération et des cantons pour une p ériode fiscale; cette m ême autorité se prononce également sur le remboursement de l ’impôt anticip é frappant les revenus de la p ériode en question. En outre, dans un but de simplification, la comp étence de taxer l ’impôt cantonal couvrant la période au cours de laquelle le contribuable change de domicile5500 en Suisse est accord ée, dans le syst ème postnumerando annuel, au seul canton du domicile de la personne à la fin de la p ériode fiscale. La r évision de l ’art. 22 LHID assure la coordination entre les l égislations fiscales pour les imp ôts directs des personnes morales, en particulier lors d ’un transfert de si ège en Suisse. Pour les contribuables qui sont assujettis à l’impôt dans plusieurs cantons, les modifications des art. 22 et 68 LHID ont apport é les simplifications nécessaires en cas de cr éation ou de suppression, par une personne physique ou morale, d ’un for spécial d’imposi- tion extérieur au canton. Par ailleurs, l’harmonisation des impôts directs a également pour but de faciliter la mobilit é intercantonale des entreprises (personnes morales et sociétés de personnes, y compris les raisons individuelles). Une modification de l’assujettissement personnel (d éplacement du si ège de l ’entreprise) ne fera d ésor- mais plus obstacle au transfert intercantonal des pertes. Quant au point 3 de l ’intervention pendante du Groupe PDC mentionn ée sous 1.1, on relèvera que 19 cantons offrent actuellement la possibilit é de remplir sa d éclara- tion d’impôt à l’aide d’un média électronique. Dans le canton de Berne, par exem- ple, près d’un tiers des contribuables font usage de cette possibilité. En l’occurrence, la plupart des contribuables pr éfèrent charger le programme ou l ’installer au moyen d’un cédérom plutôt que de remplir leur déclaration en ligne. Dans les enquêtes de l’IGW concernant la charge administrative pesant sur les PME, on remarque que le travail d ’archivage requiert un nombre d ’heures assez élevé. Lorsqu’on se demande à qui servent ces archives, on peut supposer, compte tenu de la vitesse à laquelle les transactions commerciales se succ èdent, que c’est surtout au fisc. Vu l ’organisation souvent complexe des entreprises, il s ’écoule normalement des années jusqu’à ce que la taxation soit d éfinitive. Si l ’on veut r éduire le travail d’archivage, la solution ne consiste pas à raccourcir les d élais de conservation des pièces prescrits par le droit commercial, mais à réduire le temps qu ’il faut consacrer à la reconstitution des op érations commerciales ant érieures. Apr ès trois ou quatre ans, en effet, la m émoire se perd, et les questions et communications re çues des autorités fiscales n écessitent des consultations on éreuses de documents portant sur des exercices précédents. 6.3 Taxe sur la valeur ajoutée Pour la taxe sur la valeur ajout ée également, des exercices relativement anciens peuvent être pertinents. En l ’occurrence, la r ègle est que la cr éance de TVA peut porter sur l’exercice en cours et cinq autres exercices. Etant donn é qu’il n’est géné- ralement pas possible de vérifier exactement la totalité de ces exercices, l’inspecteur de la taxe sur la valeur ajout ée peut, en principe, choisir librement la p ériode qu’il entend soumettre à un examen approfondi. S ’il constate des erreurs à répétition, il peut extrapoler la cr éance calcul ée pour la p ériode contr ôlée sur la totalit é de la période à réviser (au max. 23 trimestres, sans interruption de la prescription). Lors- que l’assujetti a fait preuve de légèreté face à la taxation de la TVA ou si sa compta- bilité pr ésente des d éfauts, la r évision peut alors prendre des proportions plus importantes et les rappels d ’impôt peuvent être considérables. Pour pr évenir de tels risques, certaines soci étés fiduciaires offrent d éjà des «tests de r évision» pour la TVA. On ne peut contester en effet que la complexit é de la l égislation régissant la TVA développe ses effets jusqu ’aux plus petites unit és de production. C ’est ce qui5501 est ressorti notamment du test PME appliqu é aux contr ôles officiels. Dans les fro- mageries p.ex., lesquelles n ’occupent en g énéral que trois ou quatre personnes, les principales difficultés rencontr ées concernent les dispositions r églementant notam- ment les pseudo-franchises, l’imposition de la production primaire, la réduction de la déduction de l ’impôt pr éalable en raison des subventions re çues, ou encore les déclarations d ’impôt rendues malais ées par le nombre de taux d ’imposition diff é- rents. C’est pourquoi le Conseil fédéral prévoit une révision de la loi sur la TVA, qui fera suite à la prorogation du r égime financier. Au cours de cette r évision, on exa- minera le bien-fondé des pseudo-franchises et d ’autres complications de la taxation découlant de la l égislation. On examinera en outre les possibilit és de simplifier le droit dérivé (ordonnance sur la TVA, notices de l ’Administration des contributions). Le projet est complexe; il faudra attendre les ann ées 2008 à 2010 pour l ’entrée en vigueur de cette révision. L’idée d’introduire, dans la taxe sur la valeur ajout ée, un décompte annuel assorti d’acomptes trimestriels provient d ’un test PME relatif à l’ordonnance sur la TVA, dans le cadre duquel on a examiné concrètement la taxation appliquée en Allemagne pour une entreprise. Dans ce pays, les acomptes trimestriels ne se basent pas sur les valeurs de l ’année pr écédente, comme le pr éconise la motion Lustenberger (00.3154: TVA. D écompte annuel), mais sur une cl ôture trimestrielle rudimentaire n’incluant pas les op érations comptables qui obligent r égulièrement les PME à recourir à l’aide d’une fiduciaire (prélèvements pour la consommation priv ée, mises à l ’actif des prestations à soi-m ême etc.); l ’assujetti peut se contenter d ’établir le solde entre les d ébiteurs et les cr éanciers et, s ’il ne peut faire ce travail, il verse le montant du trimestre correspondant de l ’exercice précédent, sans autres cons équen- ces juridiques. En transmettant la motion Lustenberger, le Conseil national et le Conseil des Etats ont mandaté le Conseil fédéral d’élaborer un message assorti d ’un projet permettant d’introduire, dans la loi du 2 septembre 1999 r égissant la taxe sur la valeur ajout ée (LTVA), la possibilité d’un décompte annuel. Au cours de l’élaboration du message, nous avons constat é qu ’il existe diff érentes modalit és pour établir un d écompte annuel. Il convient aussi de remarquer que les comptes de l ’entreprise doivent rester à jour, m ême si l ’on introduit la possibilit é d ’un d écompte annuel; autrement ils perdraient leur cr édibilité et ne pourraient plus servir de preuves. Il en d écoule que l’avantage que les PME peuvent attendre, sur le plan administratif, de l ’instauration d’un décompte annuel n ’est pas établi. Pour remplir le mandat qui lui a été confié par la motion Lustenberger, le Conseil f édéral mettra prochainement en consultation divers modèles conformes aux exigences de l ’intervention et soumettra une proposi- tion aux Chambres conformément aux résultats de la consultation. La mise en œ uvre de la solution retenue sera possible en 2006 au plus tôt. Pour la taxe sur la valeur ajout ée, le passage au d écompte annuel est motiv é par l’idée – déjà évoquée au ch. 3.7 – que, dans une étape ultérieure, l’entreprise pourra établir en m ême temps les d écomptes annuels pour les assurances sociales, les comptes prescrits par le droit commercial et les d éclarations pour la TVA et les impôts directs et, dans le meilleur des cas, mener ces travaux à bien en recourant une seule fois à l ’aide d ’une soci été fiduciaire ou d ’un autre tiers. Le prélèvement de l’impôt à la source et l ’établissement des donn ées pour les statistiques officielles devront aussi être int égrés à ce processus. Toutefois, pour que cette id ée se con- crétise et d éploie pleinement ses effets, il importe également d ’harmoniser les5502 notions utilisées dans trois domaines du droit: les contributions sociales, les imp ôts directs et indirects et le droit commercial. Comme on l ’a relevé pour les certificats de salaire, il appartient à l’institution ou à la législation qui s’écarte de la norme (le salaire soumis à l’AVS en matière salariale, p. ex.) de faire conna ître et d’expliquer ces écarts de mani ère transparente. Il ne faut pas laisser ce travail aux PME, qui se verraient contraintes – pour ne pas rester bloqu ées en cas de r évision – de recourir à une aide extérieure leur fournissant ces services à un tout autre tarif que celui prati- qué pour la facturation interne. L ’exigence pr écitée, qui s ’adresse également aux autorités fiscales cantonales, ne tend pas forc ément à une harmonisation, m ême s’il s’agit certainement de la solution la plus simple du point de vue administratif. En effet, la crainte qu’une harmonisation entraîne une augmentation de la charge fiscale n’est pas pr ès de dispara ître. Par ailleurs, dans bien des cas, des raisons objectives justifient des solutions différenciées. Par exemple, les délibérations du Parlement sur la 1 re r évision de la LPP ont montr é que l ’économie administrative d écoulant de l’abolition de la d éduction de coordination pour le 2 e pilier est sans commune mesure avec la charge administrative que constituerait la gestion des avoirs de prévoyance minimes. L ’harmonisation ne doit pas être ramenée à une simple sch é- matisation. Cette exigence vise à permettre aux PME d ’utiliser correctement des notions comme celles de salaire, de consommation privée ou de prestation à soi- même, sans devoir recourir à l’aide de sp écialistes externes, à moins que l ’autorité responsable de la distinction ne mette gratuitement les connaissances n écessaires à disposition sous une forme électronique simple. Pour concr étiser cette id ée, les départements devront collaborer et émettre une directive accessible sur internet pour l’année fiscale 2005. Cette directive indiquera comment une micro-entreprise pourra remplir ses obligations de décompte et de paiement des impôts dans le cadre de la clôture de ses comptes suivant un processus structuré. 6.4 Réglementations applicables à l’importation et à l’exportation de marchandises et de services À l’origine, les droits de douane étaient une source de financement essentielle pour l’Etat. Aujourd ’hui, le processus du d édouanement proprement dit sert de plus en plus à l’exécution de tâches de police de la protection des espèces à la lutte contre le blanchiment d’argent. Cela dit, dans ce contexte, l ’aspect fiscal et avec lui, la pro- tection aux fronti ères inh érente au syst ème (p. ex. perception de droits de douane pour protéger certains produits agricoles), demeurent importants. Une grande partie des importations se faisant sous le r égime d’accords de libre-échange ou de r égimes de droits z éro, les droits de douane sont en perte de vitesse au profit de mesures d’imposition indirecte sous la forme de taxes (la TVA notamment), mais aussi tout un éventail d’accises, de taxes d’incitation, d’émoluments etc. Le versement, et plus encore le remboursement de la TVA – tant sur le territoire suisse que par le truche- ment des autorit és fiscales étrangères – est l ’une des causes majeures de la charge administrative qui pèse sur les entreprises opérant par-delà les frontières nationales. Même si d ’autres all égements ou simplifications sont r éalisés, la Suisse et l ’UE demeureront deux zones douani ères distinctes s éparées par une fronti ère. Aussi les entreprises suisses pâtiront-elles encore du fait de ne pas pouvoir profiter du passage prévu dans l ’UE du principe du pays de destination au principe du pays d ’origine pour le pr élèvement de la TVA. Sans union douani ère avec l ’UE, elles devront en5503 outre continuer à passer par les autorit és douanières étrangères pour exporter leurs marchandises et, pour leurs op érations avec l’étranger, à présenter des demandes de remboursement de la TVA en adaptant leur requ ête à chaque cas concret. La sup- pression des obstacles douaniers continuera donc à constituer l ’un des principaux avantages dont b énéficient les entreprises op érant dans les pays participant au mar- ché intérieur européen en qualité de membres de l’UE. La Suisse, quant à elle, ne peut que s’efforcer de simplifier au maximum les formali- tés douanières de ce côté-ci de la frontière et d’établir une bonne collaboration avec les autorités douanières des Etats voisins. Par bonheur, au terme de plusieurs ann ées d’efforts déployés en commun par les autorités douanières européennes, les procédu- res en douane de la majeure partie des pays du continent sont comparables. Les exemples que sont le document unique, le (NCTS = new computer-based transit system), le carnet TIR et le Carnet ATA illustrent cette convergence. Une analyse des procédures en douane, pour autant qu’elles soient régies par le droit suisse, révèle que nombre d ’entre elles existent pour permettre une proc édure sim- plifiée par rapport au dédouanement régulier. Ces allégements peuvent être de nature fiscale (accord tarifaire préférentiel, trafic de perfectionnement) ou de type adminis- tratif (proc édure simplifi ée pour le document justificatif de l ’origine, autorisation d’imprimer soi-même des formulaires officiels); ils peuvent aussi combiner les deux éléments (différentes formes de dépôts douaniers). L’exploitation des possibilités offertes par la cyberadministration ne cesse de gagner en importance, et le domaine des douanes ne fait pas exception. Les simplifications administratives int éressantes concernent la proc édure de d édouanement applicable aux destinataires/expéditeurs agréés, qui est accessible aux entreprises devant faire passer la fronti ère r égulièrement à un certain volume de marchandises. L ’échange électronique de donn ées avec le bureau de douane d ésigné fait partie de ladite pro- cédure. Le statut de destinataire/exp éditeur agr éé permet de profiter d ’horaires d’ouverture étendus à la douane (cf. le rapport interm édiaire du Conseil f édéral sur le soulagement administratif des PME du 22 janvier 1997; FF 1997 II 282). Cet échange est r égi notamment par l ’ordonnance relative au d édouanement par trans- mission électronique d’informations, entrée en vigueur le 1 er avril 1999 (RO 1999 1300). Pour les entreprises sp écialisées dans l’expédition de marchandises, cette offre s ’est développée consid érablement gr âce à l ’institution du nouveau syst ème de transit informatisé combinant le traitement électronique des donn ées et les proc édures communes d’expédition (NCTS). La Suisse a été choisie comme pays pilote pour ce projet, auquel quatorze pays prennent part aujourd ’hui. De nombreuses maisons d’expédition participent également à cette phase d’essai engagée le 10 mai 2000. Ce système présente l’avantage d’éviter les enregistrements et les transmissions multi- ples de données. Ainsi, les informations saisies au sujet d ’un envoi sont à la disposi- tion non seulement de l’expéditeur et des douanes de l ’Etat exportateur, mais encore des autorités douanières des pays de transit et de destination. En fin de compte, tous les transits seront r églés de mani ère électronique. Il faut relever qu ’en 2003, en Suisse seulement, il y a eu quelque 500 000 envois en transit (importation et expor- tation) par mois.5504 L’Administration f édérale des douanes s ’attache à am éliorer constamment l ’in- formation des clients. Par ailleurs, les d élais de d édouanement au passage de la frontière sont brefs, aujourd ’hui d éjà. En l ’état actuel des choses, les possibilit és de simplification semblent d ès lors épuisées dans le domaine des proc édures douanières. En revanche, un potentiel d ’amélioration devrait exister pour la perception de la TVA dans les cas o ù le client b énéficie de certaines prestations transfronti ères en aval de la vente (travaux effectu és sous garantie, travaux de maintenance, formation etc.). Lorsqu ’un choix de pi èces de rechange est livr é à l ’étranger et que la partie non utilisée de ces pi èces revient en Suisse à son expéditeur, il est possible d ’éviter les formalités douanières au retour, mais pas toujours la TVA, qui doit ensuite être réclamée en remboursement (importateur qui ne peut pas faire la pleine déduction de la TVA sur les prestations pr éalables). Dans le cas des travaux effectu és sous garan- tie en Suisse par le commer çant suisse pour le compte d ’un fabricant étranger, la TVA exige aussi une lourde proc édure de remboursement. Autoriser les entreprises à présenter leurs comptes pour prouver que ces prestations, étant comprises dans le prix d ’achat, ne tombent pas sous le coup de la TVA, est actuellement jug é trop hasardeux. Le risque d ’abus serait trop important vu le laps de temps qui s ’écoule entre les contrôles de la TVA. Quelque fondées que soient ces objections, il faut n éanmoins rechercher des all ége- ments administratifs dans le domaine de la TVA applicable aux prestations de services, notamment dans les op érations transfrontières. Les formalités juridiques et administratives pertinentes devraient pouvoir être réglées en une seule d émarche et être accessibles aux PME. Aussi le Conseil fédéral a-t-il chargé le DFF d’examiner, pour chaque proc édure qui peut donner lieu à un remboursement de taxe, s ’il est envisageable d’instaurer une proc édure d’information ou un r égime d’administra- tion de la preuve d’une exonération de la TVA fondé sur les comptes des entreprises. Il l ’a en outre charg é de r édiger une notice sur les prestations de services trans- frontières ou fournies pour le compte d’un garant étranger. Cela dit, il reste à savoir dans quelle mesure il convient de couvrir dans cette notice les divers r égimes de TVA appliqués à l’étranger. 6.5 Taxes et autorisations dans la production et le commerce des produits alcoolisés Plusieurs mesures d’allégement administratif ont d éjà été prises dans les proc édures de la R égie f édérale des alcools. Les cartes vertes que les agriculteurs devaient retirer, remplir et rapporter aux pr éposés de la r égie, après y avoir inscrit leurs pro- ductions, leurs stocks et leurs ventes, ont été supprimées. L’agriculteur remplit un formulaire à la distillerie et re çoit en fin d ’année un d écompte sur lequel il peut inscrire ses ventes. Le questionnaire sur les conditions d’exploitation a été supprimé, ces renseignements étant désormais tirés automatiquement de la banque de donn ées de l’Office fédéral de l’agriculture. Les particuliers qui souhaitent distiller les fruits de leur jardin n’ont plus besoin d ’autorisation et se rendent directement à la distille- rie, o ù ils remplissent simplement une d éclaration. Le contr ôle des paysans qui possèdent un alambic est simplifi é, les alambics non utilis és ayant été plomb és, comme c’est le cas partout en Europe. Pour les professionnels, la cr éation d’entre-5505 pôts fiscaux où les spiritueux peuvent être produits et stockés en franchise d’impôt a sensiblement diminu é les charges financi ères. Les entreprises ont maintenant la liberté de choisir elles-m êmes leur système comptable, et un programme informati- que qui simplifie les proc édures de d éclaration et d ’enregistrement a été mis à la disposition des distillateurs à façon. Ces diff érentes mesures ont par ailleurs permis de réduire de plus de mille à moins de 300 le nombre des pr éposés à temps partiel travaillant pour la R égie fédérale des alcools et d ’un tiers le nombre des inspecteurs à plein temps. La procédure de suspension d ’impôt pour la bi ère (entrepôts fiscaux) est aussi exa- minée dans le cadre des travaux relatifs à la nouvelle loi r égissant l ’impôt sur la bière. De manière générale, il faudrait harmoniser autant que faire se peut le d ébut et la fin de la suspension pour les diff érentes taxes, ainsi que les standards applicables et les documents requis. Mais si l ’on s’en tient aux conclusions de la Soci été suisse des brasseurs, une proc édure de suspension d ’impôt ne r épond pas à une n écessité tant que la Suisse n’adhère pas à l’UE. 6.6 Taxes d’incitation Les taxes sur l ’alcool servent avant tout de source de financement pour l ’Etat. Cela dit, elles ont aussi pour vocation de d éployer des effets incitatifs. Mais c ’est surtout dans le domaine environnemental que les taxes d’incitation se révèlent un instrument privilégié pour influer sur les comportements. Plusieurs taxes de ce type ont été introduites ces derniers temps, et d ’autres pourraient suivre (taxe sur le CO 2). L’avantage des taxes par rapport aux r égimes d’obligation ou d ’interdiction tient à ce que les assujettis ont une plus grande libert é dans le choix des moyens qu ’ils entendent mettre en œ uvre pour atteindre l’objectif fixé. Cependant, du point de vue strictement administratif, les taxes d ’incitation ne valent pas mieux que les r égimes d’autorisation ou d ’interdiction qu ’elles sont appel ées à remplacer. C ’est m ême plutôt le contraire: au lieu de tracer simplement la limite entre ce qui est autoris é et ce qui est interdit, il faut veiller à ce que le plus grand nombre possible de formes de consommation concourent à l’objectif d’économie en fonction de leur co ût marginal respectif. Les entreprises soumises à la taxe sont par cons équent plus nombreuses que celles qui demanderaient une d érogation sous un r égime d’interdiction. Enfin, l’exécution de ce genre de r égime est compliqu ée par la multiplicit é des demandes d’exonération, de remboursement en cas de consommation non dommageable ou de modalités de décompte particulières. Ces possibilit és (exonération, remboursement et modalit és de d écompte particuliè- res) se retrouvent par exemple toutes les trois dans le cas de la taxe sur les COV . L’abaissement à 50 tonnes du seuil donnant acc ès à la proc édure d ’engagement formel n ’a gu ère chang é le fait que les PME se voient pr étéritées par cette rede- vance, vu que la plupart continue à ne pas avoir la possibilit é de r éduire le montant des liquidités immobilisées par la taxe en recourant à cette procédure. Il faut donc au moins veiller à ce qu ’elles ne se d étournent pas des possibilit és de remboursement du fait de la lourdeur ou de la complexit é de la d émarche. Une solution a toutefois pu être trouvée pour les entreprises qui utilisent du styrène, les fabricants de vinaigre et les ateliers de trempage notamment. En outre, les sociétés qui veulent déposer une demande de remboursement uniquement pour l’élimination correcte de leurs déchets5506 pourront, à certaines conditions, pr ésenter un bilan COV simplifi é. La Commission d’experts pour la taxe d’incitation sur les COV va observer l’usage que font les PME des possibilités de remboursement. Autre exemple: la redevance sur le trafic des poids lourds li ée aux prestations (RPLP). Face à cette taxe, certaines PME ont fait remarquer que la p ériodicité des décomptes était trop élevée pour les soci étés qui n’exploitent qu’un petit nombre de véhicules. Or la capacité de la carte de d éclaration et la sûreté de l’exécution (risque de perte de la carte, bon fonctionnement de l ’appareil de mesure) plaident pour un décompte mensuel. Dans l ’intervalle, un logiciel a été propos é aux d étenteurs de véhicules afin de simplifier la d éclaration. En ligne depuis le 1 er octobre 2002, cet outil permet aux d étenteurs de v éhicules de faire leur d éclaration directement via Internet, sans plus devoir envoyer la carte. Le passage à la carte électronique pour le calcul de la taxe est aussi un pas en direction de la cyberadministration. 6.7 Autres contributions prélevées par l’Etat Il existe des taxes sp éciales en dehors du domaine de l ’environnement. Dans l’enquête de l ’IGW (M üller 1998), les quelques entreprises soumises au droit de timbre d ’émission consid éraient que ce droit était compliqu é. L’exonération du capital-actions jusqu’à concurrence de 250 000 francs a cependant permis de dimi- nuer le nombre des PME soumises à cet imp ôt spécial. Au cours des d élibérations concernant le train de mesures fiscales 2001, les Chambres f édérales ont d écidé de porter la limite de cette exon ération à 1 million de francs. Pour les entreprises de plus grande taille, l ’impôt anticipé à prélever sur les dividendes vers és au sein d ’un groupe constituait un travail inutile, souvent critiqué: une procédure d’annonce a été instaurée pour all éger l’opération. L’application de cet imp ôt de s ûreté joue égale- ment un r ôle important en cas d ’aliénation ou de restructuration de l ’entreprise. La loi fédérale sur la fusion, la scission, la transformation et le transfert de patrimoine apportera des simplifications tant dans le droit commercial que dans le droit fiscal (FF 2000 3995 ss; cf. également ch. 11.4). 7 Respect des dispositions du droit commercial: mesures de simplification et charges supplémentaires éventuelles 7.1 Registre du commerce, Feuille officielle suisse du commerce Comme l’indiquait déjà le rapport du Conseil f édéral du 3 novembre 1999 relatif à des mesures de déréglementation et d’allégement administratif (cf. FF 2000 942), les bureaux cantonaux du registre du commerce, l ’Office f édéral du registre du com- merce et la Feuille officielle suisse du commerce proc èdent depuis un certain temps déjà à un échange électronique de donn ées. Les entreprises b énéficient ainsi non seulement d’une publication rapide de leurs donn ées au registre du commerce, mais trouvent facilement à l’adresse www.zefix.ch des informations concernant les entre- prises avec lesquelles elles ont des relations commerciales.5507 La Feuille officielle suisse du commerce offre des informations plus compl ètes que le registre du commerce. Une partie toujours plus importante de ces informations est disponible électroniquement, notamment celles concernant les appels d’offres rela- tifs aux march és publics de la Conf édération, des cantons, des communes et des régies. Pour proc éder à un appel d ’offres public, il est possible depuis peu temps d’utiliser le système www.simap.ch, qui a été mis au point dans les cantons de Vaud et de Genève. La connexion s écurisée proposée par le site devrait permettre à terme de soumettre par voie électronique des offres ayant valeur obligatoire. La révision du droit de la Sàrl, dont s’occupe actuellement le Parlement (cf. FF 2002 2949 ss), entraînera également un allégement notable de la charge administrative des entreprises. Tout d ’abord, elle permettra la cr éation de soci étés unipersonnelles à responsabilité limit ée et de soci étés anonymes unipersonnelles. Ensuite, la forme authentique ne sera plus n écessaire pour la cession de parts sociales. Il suffira de présenter un contrat écrit et de demander l’inscription de ladite cession au registre du commerce. Enfin, l’obligation faite aux chefs d ’entreprise de d éclarer chaque année au registre du commerce les changements intervenus à la direction de leur entreprise sera supprimée (art. 790, al. 2, CO). 7.2 Présentation des comptes Les milieux sp écialisés ont du mal à admettre que la pr ésentation des comptes soit considérée comme une charge administrative imputable à l’Etat, hypothèse retenue dans l’enquête de l ’IGW (Müller 1998). Du point de vue du droit civil, cette affir- mation s’avère en outre discutable puisque la pr ésentation des comptes sert en pre- mier lieu les int érêts des associ és. Comme nous l ’avons expos é au ch. 2.2.1, ces charges administratives rel èvent de rapports de droit priv é, point de vue que vien- nent renforcer les m écanismes d ’exécution. En r éalité, ce sont surtout les banques accordant des cr édits qui exercent une certaine pression sur les PME pour qu ’elles tiennent une comptabilité suffisante et demandent le contrôle de leurs livres. Les sociétés anonymes sont soumises à des dispositions plus restrictives (art. 727 à 731 CO). La plupart de ces dispositions n ’ont été intégrées au code des obligations qu’en 1991, à la faveur de la révision du droit des sociétés anonymes, et peuvent être considérées comme des éléments constitutifs de cette forme de soci été. Du moment qu’il est possible de les contourner en choisissant un type de soci été soumis à des règles moins restrictives, ces dispositions ne doivent pas forc ément être assimilées à une intervention de l ’Etat. La réalisation de ce travail administratif avec le degr é de détail prescrit est pourtant presque inévitable, vu la reconnaissance en droit fiscal du principe du caract ère déterminant de la cl ôture des comptes dans le cadre du droit commercial pour les impôts directs. Au niveau international, un nombre croissant de voix s ’élèvent pour demander que l’élaboration des directives de présentation des comptes soient plus restrictives selon la taille de l ’entreprise. Les r èglements de cotation, qui sont destin és à protéger les investisseurs du grand public, vont beaucoup plus loin que les obligations de publi- cation prévues par le droit européen, au demeurant peu respectées par les sociétés de capitaux auxquelles elles s ’adressent. Ces obligations doivent pourtant contribuer à renforcer la sécurité dans les affaires. Du fait de ses conditions actuelles peu sévères, la Suisse conna ît un retard toujours plus important par rapport aux autres pays. La5508 pression qui s ’exerce sur elle dans le sillage de la mondialisation du secteur des affaires ne cesse de s’accentuer (négociations bilatérales sur les services avec l’UE). À la lumi ère de ces observations, un groupe d ’experts a été chargé, au milieu des années 90, d ’élaborer une loi sur la pr ésentation des comptes qui soit eurocompati- ble. Des événements r écents sur les march és des capitaux ont conduit le Conseil fédéral à remettre l’ouvrage sur le métier. Il ne s ’agit pas seulement de tenir compte des derniers d éveloppements internationaux dans le domaine de la l égislation rela- tive à la présentation des comptes, mais aussi d ’accorder une attention particuli ère à la situation des PME. Le projet de loi sera en outre centr é sur la transparence et la neutralité fiscale. Il est encore trop t ôt pour dire avec certitude l ’impact qu’aura ce projet sur le cadre l égal des PME en mati ère de pr ésentation des comptes et de révision. 7.3 Poursuite pour dettes et faillite La législation relative à la poursuite pour dettes et à la faillite doit tenir compte des intérêts des cr éanciers comme de ceux des d ébiteurs. On trouve des PME dans ces deux groupes. En tant que fournisseurs d ’autres entreprises, les PME courent le risque d’être mises en faillite si leur client se retrouve dans l ’incapacité de les payer car leur part de fonds propres est souvent tr ès faible. C ’est dans le secteur en forte croissance des prestations orient ées entreprises que l ’on trouve des situations d és- équilibrées au point de mettre une partie en état de dépendance vis-à-vis d’un ou de quelques mandants principaux. L ’efficacité des mécanismes de mise en œ uvre pour les cr éances justifi ées et contre les cr éances non justifi ées est à cet égard d ’une importance capitale. En règle générale, la proc édure prescrite par la loi sur la poursuite pour dette et la faillite (LP) est consid érée comme très rationnelle. Il existe notamment une possibi- lité d ’exécution sans proc édure civile pr éalable. Si le d ébiteur ne reconna ît pas la créance, il est possible, selon le cas, de r égler le différend par le biais d ’une procé- dure judiciaire simple et peu coûteuse (procédure de mainlevée). La procédure civile nécessaire lorsque les preuves sont peu claires est plus co ûteuse et plus risqu ée. Nous nous trouvons ici face au probl ème décrit dans le ch. 2: il importe non seule- ment qu’il existe une proc édure pour déterminer et délimiter les droits de propri été, mais encore que son co ût soit raisonnable, sans quoi toute cr éance risque de se dévaloriser rapidement. L’uniformisation prévue de la procédure civile peut apporter des améliorations dans ce domaine. Il s ’agit notamment d ’examiner les possibilit és de simplification des échanges entre les offices des poursuites et leurs clients (d ébi- teurs, créanciers, tiers et public), en recourant à l’internet notamment. L’enquête de l’IGW (Müller 1998) a montr é que les formalit és administratives li ées aux poursui- tes prenaient beaucoup de temps aux entreprises. Vu l ’appréciation g énéralement positive port ée sur la proc édure de poursuite, cette charge horaire importante s’explique en premier lieu par la fr équence des cr éances dont le recouvrement n é- cessite le recours à une procédure légale, donc aux autorités d’exécution.5509 8 Allégements dans les rapports avec les autorités du marché du travail 8.1 Autorisation des horaires de travail La révision de la loi sur le travail a dur é plus d ’une d écennie. Deux r éférendums ayant abouti, le peuple a d û se prononcer à deux reprises. Malgr é sa longue gesta- tion, le projet élargit notablement la marge de man œ uvre des entreprises 24 et leur procure des all égements administratifs non n égligeables. On rel èvera notamment la possibilité de prolonger le travail du soir jusqu ’à 23 heures sans autorisation sp é- ciale. Le nombre des branches dispens ées par l ’ordonnance 2 de demander l ’auto- risation de prolonger le travail de nuit et en fin de semaine est élargi. Si une entre- prise doit solliciter individuellement une autorisation d ’horaire de travail prolong é (ordonnance 1), elle doit certes remplir un formulaire fouill é; mais celui-ci est arti- culé clairement, en vertu des critères établis par la loi pour l’octroi d’autorisations, et il renvoie relativement vite aux derni ères pages les entreprises qui, pour justifier un horaire spécial, invoquent uniquement certains besoins particuliers de leur client èle. La révision de la loi et des ordonnances simplifie aussi le partage des comp étences dans la mesure o ù seules les requ êtes pour une d érogation durable par rapport aux horaires de travail ordinaires remonteront jusqu’à Berne, les requêtes concernant des dérogations temporaires pouvant être tranchées au niveau cantonal. 8.2 Dispositions concernant la sécurité au travail Le 4 juillet 1995, la Commission f édérale de coordination pour la s écurité au travail (CFST) adoptait la directive 6508 relative à l’appel à des médecins du travail et des autres spécialistes de la s écurité au travail (directive MSST). La plupart des entre- prises n ’ont pris conscience des contraintes qui en d écoulaient qu ’à la fin de la période transitoire, le 1 er janvier 2000; ces obligations ne figurent d ’ailleurs pas toujours expressément dans la directive, mais sont inhérentes aux solutions pratiques qui en ont été tir ées. On ne sera pas surpris d ’apprendre que l ’application de la directive, qui a rang d ’ordonnance25, accuse toujours des lacunes s évères26, notam- ment dans le cas des PME d épourvues du soutien d ’une puissante association. La directive favorise aussi la pr évention des accidents par rapport à la protection de la santé, quand bien même celle-ci occupe une place plus importante dans les entrepri- ses du secteur tertiaire. Une analyse plus pouss ée de l ’impact de la r églementation aurait sans doute abouti à des priorit és diff érentes. Les entreprises du secteur ter- tiaire, en tout cas, continuent à se montrer critiques et, face à la fr équence plus élevée des accidents non professi onnels, se demandent pourquoi il leur faudrait 24 Cet effet est chiffré dans Koch (2003). On trouvera un résumé dans le rapport sur les autorisations. 25 L’art. 11a de l’ordonnance sur la prévention des accidents et des maladies professionnel- les (OPA) ne permet pas encore de déduire que toutes les entreprises de cinq employés et plus soumises à un taux de primes de plus de 5 ‰ sont tenues de faire appel à des spécia- listes de la sécurité au travail. 26 D’après les estimations de la CFST, 70 % des postes de travail ont été atteints, mais nombre de PME n’ont pas encore adhéré à une solution de branche.5510 consentir des dépenses pour la prévention des accidents du travail, alors que ceux-ci sont beaucoup plus rares dans les bureaux. À cette critique, on peut r épondre que les prescriptions de la directive MSST appli- cables aux entreprises présentant des risques particuliers sont en soi payantes pour la plupart des entreprises, et ceci d éjà d ’un point de vue strictement mat ériel. En Suisse, l’accroissement des efforts de pr évention des accidents se justifie d ’ailleurs du seul fait que le nombre des accidents y est relativement élevé, en comparaison internationale, ce qui indique un potentiel d ’amélioration encore inexploit é. Si l ’on tient compte de la pratique – peu connue, il est vrai – des organes de surveillance, qui consiste à ne classer dans la cat égorie «entreprises présentant des dangers parti- culiers de faible ampleur » que celles qui totalisent 500 heures de travaux dangereux par semaine, cela para ît encore raisonnable, dans l ’optique des PME, vu que cette limite est fixe et ne d épend pas de la taille de l ’entreprise. Cet argument doit toute- fois être relativisé dans la mesure o ù la liste des dangers particuliers comporte les «places de travail itin érantes» (les collaborateurs du service externe en font-ils partie?) et le «déplacement manuel de charges lourdes » (aux caisses des supermar- chés); la valeur seuil peut donc être atteinte assez rapidement. Dans les supermar- chés, les tapis roulants et les dispositifs de lecture du code-barres (par dessous ou de côté) permettent de toute façon des améliorations ergonomiques notables. Les entre- prises ne pr ésentant pas de dangers particuliers ne sont pas astreintes à faire appel aux spécialistes (ch. 2.1 de la directive); elles ne sont pas tenues non plus de fixer les mesures à prendre p ériodiquement pour r éduire encore la fr équence des accidents. Elles sont simplement cens ées d éterminer les ph énomènes dangereux, sur la base d’une liste, et les v érifier, notamment en cas de changement au sein de l ’entreprise. Elles doivent cependant fournir des documents attestant qu ’elles ont réglé les tâches et les proc édures concernant la s écurité au travail. Si elles n ’adhèrent pas à une solution de branche (les solutions de branche homologu ées peuvent aller bien au-delà des prescriptions cit ées), elles courent le risque que leur auto évaluation et leur documentation ne passent pas les contr ôles et qu ’elles soient contraintes d’appliquer le mod èle subsidiaire. Pour les entreprises purement administratives, cela signifie l ’emploi d’un spécialiste du travail à raison de 0,3 heure au minimum par employé et par an (ch. 2.3 de l ’annexe Modèle subsidiaire); la demi-journ ée par an qui en r ésulte pour une entreprise de dix à quinze personnes sera consacr ée à l’organisation des premiers secours, la pr évention des incendies et la r ésolution de problèmes ergonomiques (commentaire du ch. 2.3 de l ’annexe). Si l’entreprise n’est pas purement administrative, l ’appel aux sp écialistes passe toutefois à 2,25 heures par employé et par an (m ême si le taux de primes pour les accidents professionnels est inférieur à 5 ‰ ); pour une entreprise de dix à quinze personnes, cela repr ésente une semaine de travail, qui, au tarif horaire du sp écialiste de 100 francs et plus, coûtera au moins 3000 francs. Comme cette somme équivaut à un mois de salaire dans les entreprises des secteurs économiques à tr ès faible cr éation de valeur, l’adhésion à une solution de branche, fût-elle plus ambitieuse, redevient intéressante, même si elle co ûte de l’argent chaque année et qu’il faut encore la concr étiser dans l’entreprise. Lors de cette mise en œ uvre, une question d écisive est de savoir si les formules de contr ôle ont été remplies simplement au bureau ou si les responsables de la solution de branche et/ou de l ’entreprise elle-m ême auront r éussi à int égrer dans le cycle de leurs objectifs et contr ôles les exigences de la protection de la sant é au travail qui d écoulent d ’un syst ème de gestion de la qualit é de type ISO 9000 (pour autant que l’entreprise en dispose).5511 D’une manière générale, le malaise persistant dans ce domaine n écessite un bilan de la part de l ’instance responsable. Le Conseil f édéral a donc charg é la CFST d ’éva- luer une nouvelle fois les coûts et bénéfices de la directive 6508, d’ici fin 2004, et de lui rapporter quelles prescriptions devraient être adaptées, comment il conviendrait de les interpr éter concrètement et comment faire pour qu ’elles soient concr étisées au niveau des branches professionnelles. 8.3 Recours à la main-d’œuvre étrangère Après l ’entrée en vigueur de l ’accord sur la libre circulation des personnes , le 1er juin 2002, l’engagement de main-d’œuvre étrangère sera fortement d éréglementé ces prochaines ann ées27 et entra înera par ailleurs des all égements administratifs notables. Pour les ressortissants d’Etats de l’UE et de l’AELE, les documents que les autorités peuvent exiger d ’un employ é étranger, apr ès expiration de la premi ère période transitoire, le 31 mai 2004, se borneront à une attestation de l ’employeur concernant l ’emploi dudit ressortissant. Ce syst ème diffère consid érablement de la situation actuelle, où les Suisses et les étrangers déjà actifs en Suisse jouissent d ’une priorité, et o ù l ’employeur qui d ésire engager en Suisse un nouveau ressortissant étranger doit prouver qu ’il a cherch é en vain un Suisse ou un étranger déjà actif en Suisse. Le statut de saisonnier a également disparu avec l ’entrée en vigueur de l’accord sur la libre circulation des personnes. Il continue cependant à y avoir des emplois saisonniers, dans le cadre du séjour de courte durée, mais la possibilité pour l’employé de faire venir sa famille et son enti ère mobilité professionnelle et géogra- phique lui sont d ésormais garanties. Nagu ère, les personnes en s éjour de courte durée devaient quitter la Suisse pour un certain temps chaque ann ée, ce qui impli- quait un gros travail pour annoncer les arriv ées et les d éparts aupr ès de diff érents bureaux officiels. M ême les personnes établies devaient renouveler leur permis de séjour tous les trois ans. D ésormais, il est possible d ’établir des permis de s éjour de courte dur ée valables jusqu ’à un an, ou des permis de longue dur ée valables cinq ans. Pour les ressortissants de l ’UE et de l ’AELE, d’autres obstacles tomberont au plus tard apr ès l’expiration des p ériodes transitoires fix ées par l ’accord sur la libre circulation des personnes, soit le 31 mai 2004 (abandon de la priorit é accordée aux indigènes et du contr ôle des conditions de travail et de r émunération) et le 31 mai 2007 (fin du contingentement, c’est-à-dire de l’examen des conditions régnant sur le marché du travail et du permis de travail). Une tâche étroitement liée à l’accord bilatéral avec l ’UE est la r évision totale de la loi f édérale sur le s éjour et l ’établissement des étrangers (LSEE). Le nouvelle loi fédérale sur les étrangers (LETr), dont le Conseil f édéral a déjà approuvé le projet, reprend le système binaire de recrutement d éjà en vigueur, c ’est-à-dire la lib éralisa- tion progressive envers les Etats de l ’UE et de l ’AELE, et l ’immigration en prove- nance d’Etats tiers limit ée à la main-d ’œuvre qualifiée. Après un test PME et une analyse de l ’impact de la r églementation, les pr éoccupations essentielles des PME ont été prises en compte dans le projet mis en consultation et ont abouti par exemple à ce que soit revue la proc édure d’examen des requ êtes de permis de travail. Avec 27 Cet effet est chiffré dans Koch (2003). On trouvera un résumé dans le rapport sur les autorisations.5512 l’entrée en vigueur de l ’accord sur la libre circulation des personnes, l ’exécution en matière de permis de travail est pass ée entièrement aux mains des cantons. La Con- fédération continue simplement à veiller à ce que les autorit és cantonales appliquent la réglementation de façon uniforme. À la suite de la r évision partielle de l ’ordonnance limitant le nombre des étrangers (OLE), entrée en vigueur elle aussi le 1 er juin 2002, la compétence d’accorder des permis de travail aux ressortissants d ’Etats tiers passe également aux cantons, qui sont toutefois tenus de soumettre leurs d écisions positives à l ’approbation de la Confédération, afin de garantir une application du droit aussi uniforme que possible dans toute la Suisse. Ce nouveau syst ème devrait avoir des effets positifs pour les PME, puisque leur interlocuteur sera d ésormais toujours l ’autorité cantonale du marché du travail, qui connaît les conditions locales et les besoins de ses PME. Pour les travailleurs en provenance d’Etats tiers, la nouvelle loi sur les étrangers facilite la mobilité et pr évoit aussi des all égements en cas de changement d ’emploi, ce qui diminuera les formalités à la charge des PME. L ’entrée en vigueur de la libre circu- lation des personnes et de la r évision de l ’OLE s ’est accompagn ée d ’une baisse sensible des émoluments perçus sur les permis de travail. D ’autre part, les cantons offrent de plus en plus d’informations sur l’internet en ce qui concerne l’engagement de main-d ’œuvre étrangère et ils fournissent en ligne les formulaires n écessaires pour l’obtention des permis de travail, ce qui simplifie et acc élère le traitement des requêtes. L’autorité fédérale compétente, soit l’Office fédéral des étrangers, s’est en outre donn é pour objectif d ’élaborer, d ’ici à la fin du premier semestre 2003, les directives concernant le marché du travail et d écoulant de la révision de l’OLE, afin que les employeurs et les responsables cantonaux de l ’exécution de l’OLE disposent d’un outil de travail détaillé, adapté à la réalité concrète et consultable sur l’internet. 8.4 Formation professionnelle La nouvelle loi sur la formation professionnelle accentue la responsabilit é des for- mateurs. Elle veut am éliorer la polyvalence professionnelle, tout en évitant que les entreprises forment moins d’apprentis pour cause d’exigences accrues. Un test PME à propos de la formation des ma îtres d ’apprentissage a montr é que les entreprises sont capables de proposer des programmes de formation de haute qualit é à leurs apprentis d ès que leur taille permet de dissocier la fonction de patron de celle de maître d ’apprentissage. Il serait cependant d élicat d ’exiger des entreprises de dix personnes ou moins (soit 88 % d ’entre elles, qui forment actuellement 30 % des apprentis) qu ’elles planifient syst ématiquement les attributions des apprentis dans l’exploitation et qu’elles rédigent la documentation correspondante. À agir ainsi, on courrait le risque de menacer les places d ’apprentissage des petites entreprises, qui familiarisent mieux les jeunes avec les conditions réelles du monde du travail que les ateliers d’apprentissage publics ou les sections spéciales d’apprentissage des grandes maisons. Vu les ressources limit ées des PME, il faudrait que les plus petites d ’entre elles re çoivent des mod èles tout pr êts d ’engagement des apprentis dans l’exploitation. Dans les branches peu structur ées, où ce travail ne peut être assumé par une association faîtière, il faudra soutenir l’élaboration de tels modèles.5513 8.5 Régime des absences pour cause de service militaire ou service civil «Armée XXI» permettra de corriger un nouveau syst ème fâcheux (du point de vue des entreprises) instaur é par «Armée 95 », à savoir le rythme biennal des cours de répétition, qui repoussait les obligations militaires à une tranche d ’âge où l’absence des employés est beaucoup plus difficile à gérer pour les entreprises que lorsqu ’ils ont entre 20 et 25 ans. La charge impos ée aux entreprises par les obligations de servir reste cependant lourde. Du point de vue administratif, cela commence par l’attestation à fournir pour obtenir un renvoi du service. Si de jeunes collaborateurs doivent faire leur école de recrues, il faut décider si le contrat de travail sera mainte- nu et, dans l ’affirmative, comment fixer le salaire en tenant compte des diff érentes obligations qui incombent à l’employeur. Si le rapport de travail est maintenu, les allocations pour perte de gain (APG) vont à l ’entreprise, ce qui implique aussi un travail administratif. On peut encore qualifier de charge administrative le fait de devoir adapter des calendriers de travail ou d éplacer des s éances (y compris à des dates peu favorables) à cause de cours de répétition (CR). Le modèle du service long (d’une seule traite) pourrait donc trouver un accueil favorable du c ôté des entrepri- ses. Faute d’expérience, on ne dispose guère, pour le moment, de donn ées indiquant si les rapports de travail sont maintenus ou non en cas de service long, quel effet cela a sur la protection sociale des employés, ou quelles charges administratives et finan- cières en résultent pour l’entreprise, l’employé ou l’armée. Lors de contacts avec des PME, l’idée a déjà été exprimée qu’il faudrait instituer des unités qui effectuent toujours leur CR à la m ême saison, soit à l’époque où l’entre- prise connaît une baisse d ’activité saisonnière. Diverses raisons s ’y opposent pour- tant. L ’incorporation d épend en effet surtout des besoins, des aptitudes et de l’instruction re çue. L ’éventail des engagements possibles n écessite des entra îne- ments à toutes les saisons. La composition professionnelle uniforme des unit és qui résulterait du syst ème poserait des probl èmes. Enfin la disponibilit é des places d’instruction et des instructeurs r éduit considérablement les fenêtres utilisables pour les cours de r épétition des unités les plus vari ées. L’idée de CR sp écialisés en fonc- tion des saisons et des métiers n’est donc pas réalisable. 9 Réponse aux enquêtes de la statistique Les entrepreneurs citent souvent le fait de devoir remplir des questionnaires statisti- ques comme un exemple typique de surcharge administrative, m ême si ce travail ne représente qu’une fraction négligeable du temps consacré aux formalités administra- tives obligatoires. Ce hiatus entre la perception et la r éalité tient probablement à ce que l ’entreprise ne touche pas de contrepartie pour ses travaux, car remplir des questionnaires de statistique n ’améliore pas la couverture-assurance des employ és, et l’entreprise ne b énéficie pas de donn ées de comptabilit é qui lui permettraient de mieux gérer ses affaires. Cette situation r évèle deux choses. D ’une part, l ’ampleur des relev és statistiques exigés a mauvaise presse depuis assez longtemps en raison des co ûts qu’elle occa- sionne. Cette inqui étude s’exprime au sein de la Commission de la statistique f édé- rale et du groupe d ’experts charg é de la statistique économique, dans lesquels la5514 partie patronale aborde régulièrement le sujet. D’autre part, elle indique une voie qui permettrait d’accroître l’intérêt des entreprises pour les enqu êtes de la statistique: la solution consiste à leur fournir en retour le r ésultat des enqu êtes avec le degr é de finesse nécessaire pour qu’elles puissent se comparer aux autres entreprises. Aujourd’hui déjà, les entreprises participant au relev é des r ésultats de leur compta- bilité reçoivent en contrepartie une comparaison de leur déclaration avec les résultats moyens de la branche. L ’expérience montre que ce retour est tr ès appr écié des entreprises et qu ’il a une influence positive sur le taux de r éponse. Un syst ème identique est à l’étude pour la statistique des salaires, qui a déjà été étoffée en liaison avec les mesures d ’accompagnement de l ’accord avec l ’UE sur la libre circulation des personnes. À partir de l ’exercice 2002, les r ésultats fournis aux entreprises ne permettront pas seulement des comparaisons au sein de la branche, mais aussi des comparaisons transversales hors branche, à l’échelle d’une région ou d’un canton. Le désir d’alléger les charges administratives a notamment abouti à ce que, dans la mesure du possible, on n ’effectue plus que des sondages auprès des PME pour les besoins de la statistique. Une autre m éthode consiste à espacer les enqu êtes. Ainsi, depuis 1992, la statistique trimestrielle de l ’emploi n’est plus relev ée que par son- dage auprès des PME. Les donn ées salariales, qui sont moins sujettes à de grosses variations, mais pour lesquelles l ’évolution des diff érents secteurs est d ’un grand intérêt (qu’on songe simplement aux mesures d ’accompagnement de l ’accord avec l’UE sur la libre circulation des personnes), sont relev ées dans le cadre de l ’enquête sur la structure des salaires, qui n ’a lieu que tous les deux ans. All égement il y a donc eu, mais la question de la dur ée de l ’embellie demeure. Un aspect de la situa- tion actuelle est en effet que l ’accord sur la statistique en train d ’être négocié avec l’UE dans le cadre du second cycle des bilat érales pourrait bien augmenter la charge liée aux relevés statistiques. Il s ’agit notamment d’augmenter légèrement le nombre des entreprises interrogées et d’ajouter un petit nombre de variables aux questionnai- res déjà en vigueur. Du point de vue de l ’entreprise, cette surcharge de travail peut se justifier par le fait qu ’elle améliore la comparabilit é des résultats obtenus au sein de la branche, mais aussi sur le plan international, ce qui tient compte de la mondia- lisation de la vie économique. Les organes en charge de la politique économique en bénéficieront aussi car ils disposeront de bases meilleures pour leurs analyses con- joncturelles comme structurelles. L’Office fédéral de la statistique (OFS) soumettra l’accord sur la statistique entre la Suisse et l ’UE à une analyse de l ’impact de la r églementation pour établir l’ordre de grandeur de la surcharge administrative que les prescriptions de l ’UE risquent de faire peser sur les PME. Une autre possibilit é d ’allégement administratif est d ’exploiter davantage les don- nées récoltées par l ’administration, comme l ’a signal é l ’OFS dans le rapport qu ’il avait été charg é de r édiger sur les all égements administratifs à la suite du rapport intermédiaire du Conseil f édéral du 22 janvier 1997. À l’heure qu’il est, on manque encore d’une vue d ’ensemble des données que l ’administration recueille aupr ès des entreprises. Or cette vue d ’ensemble serait tr ès utile pour tous ceux qui doivent élaborer des systèmes informatiques d’entreprise. Les PME qui, dans leurs syst èmes informatiques internes, utilisent des catégories correspondant à celles des statistiques officielles sont avantag ées non seulement pour remplir les questionnaires de la statistique, mais aussi pour se positionner sur le march é. Pour cette raison, la Con- fédération publiera et tiendra constamment à jour un manuel des rapports avec5515 l’administration; ce manuel sera destin é non seulement aux PME, mais aussi et surtout aux compagnies d’informatique qui veulent offrir des syst èmes aux entrepri- ses; il présentera une vue d ’ensemble des informations recueillies aupr ès des entre- prises par toutes les autorités, en indiquant quel service sollicite quelles entreprises, selon quel schéma d’organisation de l’information et à quelle cadence. Une récapi- tulation d étaillée des statistiques de l ’OFS est d éjà disponible pour les questions posées régulièrement aux entreprises. Elle est remise chaque ann ée aux associations économiques et aux partenaires sociaux. La Conf édération n ’a pas d ’influence sur les enquêtes menées par des agences privées et qui reprennent tout au moins partiel- lement les statistiques officielles. En revanche, la connaissance des donn ées enre- gistrées par l ’administration et des enqu êtes ad hoc des offices peut être améliorée. Lorsque des listes d ’adresses sont command ées au registre des entreprises pour effectuer des enqu êtes, on attire l ’attention des responsables du projet sur le pro- blème de la surcharge administrative des entreprises; on exerce une influence sur l’ampleur des questionnaires et la taille de l’échantillon en signalant d’autres sources de renseignement possibles. Pour r épondre à la motion du PDC demandant qu ’on exploite à fond les possibilit és d ’échanges électroniques, l ’OFS ouvrira probable- ment en 2004 une plate-forme permettant d ’effectuer des enquêtes de statistique par Internet ( «E-Survey»). Cette plate-forme sera int égrée au site de l ’OFS. Dans un premier temps, cet outil servira en particulier à faciliter les relev és p ériodiques auprès des entreprises et des institutions. 10 L’entreprise face aux obligations imposées par l’Etat Dans les pages qui pr écèdent, nous nous sommes concentr és sur les processus qui reviennent p ériodiquement dans la majorit é des entreprises, soit le r èglement des assurances sociales, les rapports avec le fisc, le respect des prescriptions du droit commercial, l’emploi de travailleurs (étrangers) et la statistique officielle. Il existe cependant tout un champ d’obligations administratives découlant de lois qui ne concernent que certaines branches de l ’économie. Ce vaste domaine sera étudié avant tout dans le rapport sur les autorisations, actuellement en cours d ’élabora- tion. Le chapitre qui suit présente simplement quelques principes de base concernant les all égements administratifs dans ce domaine h étérogène et quelques exemples choisis de mise en œ uvre. Ils seront suivis de consid érations sur deux domaines qui concernent la majorité des branches, surtout dans le secteur industriel: l ’élimination des déchets et la conduite de v éhicules automobiles. Pour que le secteur des servi- ces – qui ne cesse de gagner en importance – ne soit pas en reste, le chapitre aborde- ra aussi les dispositions de la législation sur le blanchiment d’argent, car l’obligation de diligence accrue en mati ère d ’acceptation de f onds étrangers concerne aussi un certain nombre de branches économiques. Chose int éressante, l ’étude de l ’IGW (Müller 1998) n ’a pas mis en lumi ère de grandes diff érences entre les branches quant à la charge administrative impos ée aux entreprises. Des écarts notables entre les branches n ’apparaissent que si l ’on consid ère la part de tel ou tel domaine au résultat général assez uniforme.5516 10.1 Autorisation de cas en cas ou homologation générale des établissements stables? Le graphique 1 du rapport (voir plus haut ch. 2.1) illustre bien combien une entre- prise y gagne à être dispensée des autorisations au coup par coup pour être homolo- guée dans son entier ou en partie. D ’après l ’étude sur laquelle il se base (M üller 1998), le nombre le plus élevé d ’heures par mois est consacr é à l ’exécution des formalités d’importation et d’exportation, remboursement de la TVA compris. Dans ce domaine, la r ègle g énérale est que chaque livraison occasi onne des formalit és. Tout change lorsqu’un produit ou une production entière est admise en tant que telle. Dans les entreprises b énéficiant de ce r égime, les rubriques «déclarations prescri- tes», «autorisations dans le domaine de l’exploitation», «respect des prescriptions de production», exigent entre 2 et 4 heures de travail administratif par mois, voire moins, pour être remplies. L’utilité économique des efforts – déjà très avancés – de l’UE pour abolir les contr ôles à la fronti ère et les remplacer par des contr ôles à domicile est manifeste. En Suisse, la circulation des marchandises n ’est plus contrôlée aux frontières canto- nales depuis 1848. Le principe premier est d ’homologuer des produits ou des syst è- mes de production, en général sur la base de dispositions de police des marchandises relevant du droit fédéral, si bien que la mise en circulation de marchandises confor- mes et la fourniture de services homologu és sont en g énéral assur ées dans tout le pays28. Cette appr éciation de la situation est confirm ée par l ’inventaire, effectué en 1998, des proc édures d ’autorisation relevant du droit f édéral. Pour la plupart des procédures, le nombre des nouvelles autorisations accordées chaque ann ée est inf é- rieur à cent. Un tel chiffre n’est possible que si l’autorité compétente n’est pas tenue d’intervenir dans chaque transaction économique. On en aura la preuve en exami- nant ce qui fait l’objet d’une autorisation: dans la majorité écrasante des cas, il s’agit de vérifier le niveau satisfaisant des installations et de la formation. À part l’impor- tation et l ’exportation de marchandises d éjà mentionnées, seuls quelques processus précis, au sein de l’entreprise, nécessitent encore une autorisation. Le contrôle des établissements stables (au lieu de celui des biens et services produits dans ces établissements) n’implique pas pour autant la disparition totale des charges administratives. Les homologations sont souvent li ées à des enregistrements obliga- toires (notamment par le biais des certifications exig ées), mais r égulièrement aussi à des d éclarations obligatoires. Il ne s ’agit donc pas toujours de l ’obligation de construire des installations fiables et de dispenser l ’instruction nécessaire (dépenses d’investissement); les entreprises subissent aussi des restrictions et des contraintes qui peuvent prendre la forme de travaux administratifs. La place ma nque cependant ici pour entrer dans les d étails. On trouvera plus de pr écisions dans le rapport sur les autorisations et dans la banque de données des procédures d’autorisation relevant du droit f édéral. Dans la perspective de l ’objectif qui nous int éresse ici, soit l ’allé- gement administratif, il semble valoir la peine de vérifier dans quelle mesure, notamment, les déclarations exigées plusieurs fois par an au titre de la surveillance 28 Les parties II et III du rapport sur les autorisations donneront des précisions sur les restrictions imposées en Suisse aux quatre libertés fondamentales qui, selon l’UE, définis- sent un marché intérieur; elles serviront de base à la révision en cours de la loi sur le marché intérieur (LMI).5517 des activités soumises à autorisation (traitement des d échets sp éciaux, p. ex.) sont vraiment n écessaires. Comme dans le cas des rapports avec le fisc, on examinera également si, dans le domaine des activités soumises à autorisation, il serait possible d’espacer les d éclarations – pour autant qu ’elles soient n écessaires (p. ex. pour suivre les flux de telle substance ou disposer de meilleures possibilités de sanction) – , voire de se contenter d’inspections a posteriori. S’il est judicieux d ’homologuer les établissements stables, c ’est que la plupart des entreprises restent actives dans le m ême domaine plusieurs ann ées, voire plusieurs décennies. Cette continuité est moins assurée avec d’autres requérants, qui ne dispo- sent souvent pas d ’installations permanentes d’une certaine taille (p. ex. les soci étés qui organisent chaque ann ée des manifestations soumises à autorisation, telles que meeting aérien, tombola etc.). Sans être même tenus de signaler chaque ann ée leur intérêt pour une autorisation, certains requ érants adaptent sans arr êt leur offre, si bien que leurs équipements doivent être contr ôlés r égulièrement (autorisation de vente d ’objets pyrotechniques, exigences en mati ère de placement des stands de vente d’articles du 1 er août). Pour les PME, le contr ôle des installations et les con- traintes sur les processus peuvent aller trop loin, alors qu ’il serait possible de ne contrôler que les produits finis, si possible par sondage. Preuve en soit le fait que seule une fraction des PME demandent la certification ISO 9000 ou autre. Il importe enfin que l’argument de l’autoresponsabilité de l’entreprise n’aboutisse pas non plus à ce qu’elle doive garder une kyrielle de justificatifs et renvoyer encore p ériodique- ment des d éclarations blanches. En instaurant des proc édures d’homologation com- pliquées au niveau des établissements stables, le législateur peut en tout cas interdire dans une proportion qui n ’avait pas été souhait ée les entr ées sur le march é et les retraits du march é. Il faut donc que le principe permettant de commencer les con- trôles par le produit et non par l ’installation de production reste garanti. Mais, autant que possible, on homologuera un type de produit, en faisant confiance au fabricant sur la question du respect des normes, ce qui pourra être v érifié par des sondages a posteriori. Cela dit, nous examinerons maintenant dans quelles proc édures récurrentes l ’auto- risation ne porte pas encore sur un type ou une installation, et si, dans ces cas qui requièrent à chaque fois une nouvelle autorisation, des possibilit és d ’allégement demeurent. 10.2 Les autorisations récurrentes encore en vigueur Il est rare, on l ’a vu, qu ’en Suisse m ême, les entreprises doivent demander une autorisation pour chaque unité produite ou remise, ou pour chaque service fourni. En règle générale, les autorisations, homologations etc. sont valables pour un type ou une personne, ou alors pour une installation de production, et doivent tout au plus être renouvelées après quelques ann ées. Parmi les autorisations portant sur chaque5518 unité produite ou chaque service fourni en Suisse et pour la Suisse, et qu ’un requé- rant doit demander plusieurs fois par an, on peut citer29: – les autorisations spéciales pour essais cliniques; – la libération des lots de produits immunobiologiques; – les fiches de toxiques; – les permis d’acquisition d’explosifs; – l’inspection de la viande des animaux d’abattoir; – les autorisations pour le trafic de nuit et du dimanche; – les autorisations pour les trajets de véhicules spéciaux, et – les autorisations et déclarations obligatoires en matière de tarifs aériens. À propos de ces autorisations que les entreprises concern ées doivent en g énéral solliciter à chaque reprise, il faut remarquer ce qui suit. L’octroi d ’autorisations sp éciales pour les essais cliniques concerne l ’emploi de médicaments non (encore) homologu és en Suisse. Le nombre de demandes est d’environ 6000 par an. L ’Institut suisse des produits th érapeutiques (Swissmedic) a repris cette t âche effectu ée jusqu ’alors par les cantons au moment de sa cr éation récente, si bien qu ’on manque d ’expérience pour juger si des modifications de la réglementation s’imposent. L ors de la révision de la loi sur les produits th érapeutiques, le fait de soumettre à autorisation la lib ération des lots de produits immunobiologiques a été examin é. Contrairement aux produits th érapeutiques, qui sont fabriqu és selon une formule chimique, les produits immunobiologiques et substances apparent ées ne sont pas stables, puisqu’ils sont fabriqu és à partir d ’organismes vivants. La s écurité requise ne peut donc être garantie qu’en vérifiant chaque lot. Pour l’acquisition unique de substances inscrites dans les classes 1 et 2 de toxiques, la loi sur les toxiques exige une fiche de toxique (art. 9 LTox) d élivrée par les auto- rités cantonales comp étentes. Il existe aussi un livret de toxique, qui autorise une acquisition r épétée. Avec la nouvelle loi sur les produits chimiques, qui entrera probablement en vigueur le 1 er janvier 2005, les fiches de toxique feront place à l’obligation d ’informer et à la restriction (eurocompatible) selon laquelle les subs- tances chimiques susceptibles de favoriser le cancer, de modifier le g énome ou de menacer la reproduction ne peuvent être remises au grand public. 29 Cette liste n’a qu’une valeur indicative, car il n’est pas toujours simple de délimiter cette catégorie d’autorisations. D’une part, les autorités ont la possibilité, dans plusieurs domaines, d’accorder plusieurs requêtes en bloc, ou d’accorder pour un certain temps une autorisation générale à un «client» régulier. D’autre part, la question de savoir quel requé- rant est considéré comme déterminant joue aussi un rôle, de même que le seuil à partir duquel on admet que les processus isolés se ressemblent au point que l’on peut autoriser un type de produit. Ainsi, un institut spécialisé devra demander plusieurs fois par an l’autorisation de procéder à des essais animaux, tandis qu’une équipe de recherche ne le fera en général qu’une fois. On peut pourtant se demander si, dans le cas de l’institut spé- cialisé, certains essais animaux ne sont pas suffisamment normalisés pour qu’on puisse renoncer à l’examen cas par cas. On répondra par la négative; en revanche, dans le cas des permis de construire, le fait qu’un architecte doive déposer plusieurs demandes par an ne joue aucun rôle; ce qui compte ici est le point de vue du maître d’ouvrage ou de l’ouvrage lui-même, pour qui l’opération ne se présente que de loin en loin.5519 Le permis d ’acquisition d ’explosifs est valable un an, mais l ’ordonnance sur les explosifs réduit ce délai à trois mois pour les petits utilisateurs. La raison est que les petits utilisateurs ne peuvent stocker leurs explosifs dans des lieux aussi bien s écuri- sés que le font les grandes soci étés. La limitation à trois mois restreint du m ême coup la quantit é stock ée, puisque les permis d ’acquisition ne portent que sur des quantités déterminées. Dans l’intérêt de la s écurité générale, il convient de renoncer à prolonger la durée de validité des permis. L’inspection de la viande des animaux d ’abattage (art. 26 LDAl) est indispensable pour d éceler les épizooties, notamment celles susceptibles d ’être transmises de l’animal à l ’homme. L ’accord bilat éral avec l ’UE exclut que cette op ération soit déléguée à la seule responsabilité des établissements d’abattage. L’instance comp étente pour accorder des d érogations à l ’interdiction de rouler la nuit et le dimanche est le canton si ège de l ’entreprise de transports ou celui o ù commence le trajet; la d érogation accordée est valable dans toute la Suisse. À côté des dérogations uniques, il existe des d érogations durables30. Celles-ci manquaient jusqu’ici pour les véhicules et les convois exceptionnels, mais elles ont été introdui- tes le 1 er janvier 2001 à l a s u i t e d e l’inventaire et de l ’évaluation des proc édures d’autorisations relevant du droit f édéral. À cause des conditions topographiques particulières de la Suisse, les v éhicules b énéficiant d ’autorisations durables ne peuvent cependant dépasser certaines dimensions. Les autorisations et d éclarations obligatoires en mati ère de tarifs a ériens sont actuellement en révision, car l’accord sur la navigation a érienne entre la Suisse et la Communauté europ éenne permet une grande lib éralisation des tarifs pour les vols européens. Les Etats membres sont libres d ’exiger que les tarifs leur soient soumis. Pour s ’aligner sur la pratique de la plupart des Etats membres, l ’OFAC n ’exigera désormais plus que les tarifs lui soient soumis syst ématiquement. Certains accords bilatéraux passés avec d’autres Etats continueront cependant à le demander. Des brèves indications fournies, il ressort que les autorisations uniques disparaissent dans tous les cas où ni la vie ni la santé ne sont directement menacées. Preuve en est la suppression r écente d ’autres autorisations de ce type, par exemple celle pour la fabrication d’armement, abrogée lors de l’harmonisation des LFMG, LCB, LArm et LExpl. Ont également été supprimés les permis de transport établis par les inspec- teurs du bétail, pour faire place à un document établi par le détenteur des animaux, à qui il incombe aussi de transmettre ses donn ées à la banque de donn ées des trans- ports d’animaux. On constate en fin de compte que les autorisations uniques établies en Suisse et pour la Suisse, et qu ’il faut demander plusieurs fois par an, sont d ésor- mais l’exception, et que le potentiel d ’allégement administratif est par cons équent limité dans ce domaine. La majorité des autorisations à demander plusieurs fois par ann ée sont celles con- cernant l’importation et l ’exportation. Elles s’assimilent à la proc édure d’«autorisa- tion» la plus fr équente, soit les formalit és de d édouanement (ou le contr ôle des personnes aux fronti ères). Les autorisations d ’importer et d ’exporter d écoulant de lois spéciales (ou celles réglant l’entrée et la sortie de personnes) doivent en g énéral être disponibles mat ériellement au moment o ù la marchandise (ou la personne) 30 L’autre solution, soit autoriser les trajets nocturnes et dominicaux à certaines catégories de transports et s’assurer du respect de cette norme générale abstraite par des contrôles accrus, risquerait de provoquer les mêmes dépenses et les mêmes problèmes.5520 arrive au poste de douane qu ’elle est cens ée utiliser 31. Une possibilit é concevable d’alléger les formalités serait que le permis d ’importation ou d’exportation nécessité par une loi spéciale ne soit pas d élivré par l’instance officielle compétente, mais par l’importateur agréé. C’est le système appliqué pour l’octroi de différents contingents tarifaires; dans ces cas, la proc édure est d ’ailleurs rendue encore plus compliqu ée par le fait que l’importateur agréé, responsable du type de la marchandise – et, le cas échéant, de son utilisation – est également responsable de la quantit é importée et de la date de l ’importation. La contrepartie de cette procuration d élivrée par autorisa- tion spéciale est que l ’importateur tienne des registres à jour et fournisse des d écla- rations aux autorités et, enfin, qu ’il doive le cas échéant escompter des inspections, comme on l ’a vu au ch. 9.1. Dans l ’agriculture, ce syst ème a soulev é quantit é de désagréments32, ce qui incite au scepticisme face à cette possibilit é d ’allégement. S’il en faut vraiment, de telles d élégations de compétence ne devraient toutefois être accordées que sur demande; faire de l ’autoresponsabilité des importateurs ou des exportateurs la r ègle générale est une op ération délicate, du moins si le droit n ’est pas simple à appliquer en raison de la latitude d’interprétation qu’il laisse. 10.3 Réglementation fondée sur l’intérêt public ou par catégorie de produit? Dans l’enquête de l’IGW (Müller 1998), les entreprises interrog ées ont indiqu é que la recherche et la lecture des informations concernant les nouvelles r églementations leur prenaient plusieurs heures par mois. Cela para ît beaucoup, mais n’est pas tout à fait invraisemblable, vu la quantité de prescriptions officielles que le pr ésent rapport et le rapport sur les autorisations abordent pour permettre au lecteur de se faire une idée de l ’éventail des conditions r éelles. Les exp ériences pratiques d ’un petit fabri- cant de substances chimiques confirment d ’ailleurs cette impression. Il y a quelques années, il avait d û proc éder à une co ûteuse estimation des risques en raison de l’ordonnance sur les accidents majeurs. Vint ensuite l ’adoption de la directive de la CFST relative à l ’appel à des m édecins du travail et à d ’autres sp écialistes de la sécurité au travail. Il lui fallut en outre former un sp écialiste des produits dangereux. À l’heure qu’il est, il se bat pour obtenir le remboursement de la taxe sur les compo- sés organiques volatils (COV). L ’ordonnance sur les mouvements de d échets sp é- ciaux (ODS) lui crée des difficultés, parce qu’une partie de ses clients ne connaît pas le numéro de l ’entreprise. Quand entrera en vigueur la nouvelle l égislation sur les substances chimiques, les prescriptions relatives au classement et à l’étiquetage des produits changeront. Il doit aussi s ’attendre à un litige lorsque le terrain de son entreprise sera inscrit au cadastre des sites potentiellement contaminés. L’accumulation de nouvelles prescriptions à l’image du cas pr écité provient de ce que l ’activité de r églementation de l ’Etat procède par domaine d ’intérêt public, et non par branches économiques. Dans ce syst ème, plutôt que de d éfinir des normes précisant comment une production donn ée devrait s ’effectuer pour r épondre simul- tanément à divers besoins de sécurité, on met en place une l égislation complète pour 31 Le fait que, ces dernières années, des Etats étrangers aient réduit le nombre des postes de douane où certaines marchandises peuvent entrer ou sortir du pays n’est pas en soi une surcharge administrative, mais il complique la logistique des entreprises. 32 Cf. http://www.afd.admin.ch/f/firmen/import/landw_erzeugnisse_f.pdf5521 chaque besoin de s écurité, et c’est aux entreprises qu ’il incombe de se procurer une vue d ’ensemble des exigences formul ées dans les diverses parties du droit et d’intégrer celles qui les concernent à une solution conforme à leur activit é. Dans le meilleur des cas, la premi ère étape de ce travail est accomplie par les associations, mais nombre de branches économiques sont loin de disposer de telles structures. Concernant l’intégration des prescriptions r ésultant de divers besoins de s écurité, la nouvelle l égislation sur les substances chimiques apportera quelques all égements. Elle part en effet de l ’idée qu ’un produit n ’est pas simplement dangereux pour l’environnement ou toxique s ’il est ing éré par erreur. Si ces dangers existent, le produit peut d éjà être nocif pour les ouvriers au travail dans les ateliers de fabrica- tion ou sur les lieux de transbordement. Il peut aussi porter atteinte aux profession- nels qui l ’emploient, voire aux consommateurs, à cause des r ésidus qui demeurent après l ’utilisation du produit, par exemple sur les aliments. Le nouveau droit des substances chimiques tient compte de ces circonstances dans ses dispositions et ses procédures. D ’une part, l ’ordonnance sur les substances, qui avait pour objet la toxicité pour l’environnement et la biod égradabilité des substances dangereuses, est intégrée aux actes d’application de la loi sur les substances chimiques. D ’autre part, les requ êtes et d éclarations concernant de nouvelles substances et produits seront déposées aupr ès d ’une seule instance, qui se chargera ensuite de transmettre les documents aux instances f édérales responsables de la toxicit é pour l ’homme, de la protection des travailleurs ou de la s écurité des consommateurs. Il s ’agit donc d ’un cas d’application du principe du «guichet unique», tel qu ’il avait été demandé dans le rapport intermédiaire du Conseil fédéral du 22 janvier 1997. Un organe central de notification dot é d ’une comp étence d écisionnelle en mati ère de substances chimi- ques (substances, préparations et produits biocides) ouvrira ses portes dès l’entrée en vigueur de la loi sur les substances chimiques et des nombreuses ordonnances y relatives, soit probablement le 1er janvier 2005. L’exemple du fabricant de produits chimiques mentionn é plus haut montre que dans le droit de l ’environnement, une intervention se justifie autant que dans le droit des assurances sociales. Dans ce dernier, les besoins de pr évoyance (vieillesse, ch ô- mage, accident, maladie, charges familiales etc.) ont abouti à ce qu ’une procédure telle que l ’engagement d’un collaborateur n écessite des formalit és aupr ès de nom- breuses instances. Dans le droit de l ’environnement au sens large, il faut aussi tenir compte simultanément de la protection de la nature, du sol, de l ’air, des eaux, des espèces, des ressources non renouvelables, du climat et, finalement, de l ’homme avant de concevoir un nouveau produit! Sous le titre de «Politique intégrée du pro- duit» (PIP), on demande aujourd ’hui aux entreprises une conception int égrée de leurs biens et services, qui couvre tout le cycle de vie d ’un produit. Cette optique est censée être impos ée aux entreprises en les soumettant à de telles exigences dans l’adjudication de marchés publics et en sensibilisant les consommateurs aux produits portant l ’un des nombreux labels écologiques. Or le cycle de vie d ’un produit est long et compliqu é. Il commence par l ’étude de diverses variantes, souvent incertai- nes, puis le choix de mati ères premières extraites convenablement; on passe ensuite à une confection industrielle sans risque pour les ouvriers, suivie de transports aussi sûrs que possible et d ’un stockage non moins s ûr des produits finis; il faut encore que les consommateurs et autres utilisateurs emploient correctement le produit; enfin, on en réglera le recyclage ou l’élimination sûre. Toutes ces étapes sont soumi- ses aujourd ’hui à des prescriptions juridiques d étaillées, mais il est extr êmement5522 difficile d’en obtenir une vue d ’ensemble. Si la PIP doit être imposée aux entrepri- ses, il faudrait d éjà que les autorit és soient capables elles-m êmes d’exposer claire- ment quelles sont les exigences actuelles des lois et des ordonnances. À l’image du guide PME en matière d’assurances sociales, on rédigera donc un guide des PME en matière d’environnement, en commen çant par un ballon d ’essai limité à une seule branche. Le but d’un tel guide devrait être d’orienter le destinataire vers les disposi- tions juridiques auxquelles il risque d ’être soumis. L ’organisation professionnelle, soit parce qu ’elle est trop faible, soit parce que la branche est trop h étérogène pour être organisée de manière uniforme, n’est en effet pas toujours en mesure d ’assumer cette tâche. L’exécution du droit de l ’environnement incombe dans une large mesure aux can- tons, ce qui est certainement judicieux. La diversit é du fédéralisme manifeste ici ses avantages, comme l’illustre le canton de Saint-Gall, qui a trouv é une solution exem- plaire: chaque entreprise a un interlocuteur d ésigné à l ’office de l ’environnement. Cette solution, connue sous la d énomination de key account manager dans le domaine bancaire, dispense l ’entreprise de devoir rechercher longuement la per- sonne qui la renseignera de fa çon compétente dans les m éandres d’un secteur com- plexe faisant appel à de nombreux spécialistes. L’interlocuteur désigné se fait de son côté une id ée des obligations que doit remplir son «client» simultan ément, ce qui favorise assurément la découverte de solutions pragmatiques. 10.4 Aspects administratifs de la conformité de la production industrielle aux prescriptions environnementales Le moyen essentiel pour maîtriser les atteintes subies par l ’environnement du fait de substances nocives est de disposer d ’un tableau des flux, bas é en particulier sur les déclarations trimestrielles obligatoires faites par les d écharges. La tenue de cette statistique est facilit ée par les documents de suivi qui doivent accompagner tout transport de d échets à des fins de contr ôle et de s écurité. Des sp écialistes des mar- chandises dangereuses sont form és à remplir les documents de suivi. Chaque entre- prise est tenue de nommer et de former un conseiller en s écurité, ainsi que d’annoncer aux autorités quelles marchandises dangereuses elle expédie par la route, le rail ou par voie navigable, ou quelles op érations d ’emballage, de remplissage, d’expédition, de chargement et de d échargement aff érentes à ces transports elle effectue (art. 2 OCS; RS 741.622). Cette obligation suppl émentaire d écoule de l’accord sur les transports terrestres conclu avec l ’UE. Les certificats de formation en provenance de l ’UE et r épondant à la directive n ° 96/35/CE8 sont reconnus. L’examen doit être repassé tous les cinq ans, si bien que cette obligation repr ésente quand même une surcharge notable pour les entreprises concernées. Un test PME effectué par le seco en relation avec la procédure de consultation sur la révision totale de l ’ordonnance sur les d échets spéciaux (ODS)33 a montré que, si la charge administrative n’était pas excessive en soi, les obligations li ées au traitement des déchets coûtaient de plus en plus cher aux entreprises. La hausse du co ût est due à diverses causes, notamment: la r églementation impose un recyclage et un retraite- 33 La consultation a eu lieu jusqu’au 31 mars 2003.5523 ment pour un plus grand nombre de produits que par le pass é (p. ex. pneus usag és, déchets électroniques, vieux bois); des prix unifi és ont incit é la Commission de la concurrence à lancer une enqu ête; souvent la pratique administrative impose de retraiter les déchets en Suisse; enfin, la RPLP renchérit le transport des déchets. Un certain nombre de simplifications sont d ’ores et d éjà pr évues par le nouveau projet d’ordonnance sur le mouvement des d échets, comme un manuel à l’intention des entreprises, le fait de renoncer au document de suivi pour les quantités inférieu- res à 25 kg ou un all égement pour les retours de marchandises. Le test PME a mon- tré que, au-del à de ce qui est propos é par la r évision, d’autres pistes existent pour l’allégement administratif, en particulier 34: harmoniser les contr ôles dans les diff é- rents cantons, utiliser le num éro d ’identification unique des entreprises (actuelle- ment développé par le seco) pour les d échets ou diminuer le nombre d ’autorisations (actuellement on a à la fois des autorisations officielles et des licences des organis- mes de retraitement). Un document de suivi électronique est actuellement d évelop- pé, il faudra veiller à ce qu ’il implique bien un all égement pour les entreprises (en produisant automatiquement la statistique des d échets à partir de ce système électro- nique, p. ex.). 10.5 Aspects administratifs du respect des obligations imposées par les autorités de surveillance financière en matière de services fournis Le 1er avril 1998, le Conseil f édéral a mis en vigueur la nouvelle loi f édérale con- cernant la lutte contre le blanchiment d ’argent dans le secteur financier (LBA). Pour l ’appliquer au secteur parabancaire, il a cr éé l’Autorité de contr ôle en matière de lutte contre le blanchiment d ’argent, qui est une division de l ’Admi- nistration fédérale des finances. L ’un des buts principaux de la LBA est d ’imposer les obligations strictes de diligence, requises au niveau international et pratiqu ées depuis longtemps par les banques, aux autres interm édiaires financiers de Suisse (bureaux de change, g érants de fortune, fiduciaires etc.). En vertu d ’une délégation des tâches de surveillance et de contr ôle au secteur priv é, notamment aux associa- tions professionnelles, des organismes d ’autorégulation (OAR) peuvent être insti- tués, qui surveillent à leur tour les interm édiaires financiers organis és par exemple par branche ou par canton. Les interm édiaires financiers qui ne se soumettent pas à un OAR sont assujettis directement à la surveillance de l’autorité de contrôle. La surveillance s ’exerce à travers une proc édure s évère de r églementation et d’autorisation (pour les OAR et les interm édiaires financiers assujettis directement), un système étendu de rapports et de v érifications, et une gestion efficace des don- nées. Dans de nombreux domaines o ù les sommes échangées sont modestes (change d’argent à la réception des hôtels), ces obligations s’avèrent ne pas être adaptées à la pratique. Le 27 ao ût 2002 a donc été promulgu ée l ’ordonnance de l ’Autorité de contrôle en mati ère de lutte contre le blanchiment d ’argent concernant l ’activité d’intermédiaire financier dans le secteur non bancaire exerc ée à titre professionnel (OAP-LBA; RS 955.20), entr ée en vigueur le 15 septembre 2002. L ’ordonnance 34 Le test PME comprend 17 recommandations pour faciliter la tâche des entreprises face à la question des déchets. Elles ne sont pas toutes mentionnées ici.5524 explicite les conditions dans lesquelles l ’activité d’intermédiaires financiers (au sens de l ’art. 2, al. 3, LBA) est consid érée comme étant exerc ée à titre professionnel. «Agit à titre professionnel quiconque r éalise un produit de plus de 20 000 francs durant une ann ée civile dans l ’exercice d ’activités assujetties. » Par produit, l’ordonnance d ésigne «l’ensemble du chiffre d ’affaires r ésultant des ventes et des prestations de services (au sens de l ’art. 663, al. 2, du code des obligations) prove- nant d’activités assujetties». Ainsi, dans l ’exemple de l ’hôtel offrant un service de change, le règlement de la note en euros n ’est pas pris en compte. «Est déterminant le produit brut sans r éductions sur ventes et prestations de services. » L’ordonnance cite encore trois autres cas d’assujettissement de portée analogue. L’ordonnance a le m érite d ’avoir d éfini les cas de peu d ’importance (clause de minimis), car leur absence dans l’acte législatif initial, certaines modalités d’applica- tion et le co ût élevé de l’adhésion à un OAR avaient suscit é l’ire d’une grand nom- bre de PME. 10.6 Détention de véhicules à moteur De plus amples renseignements sur les obligations d écoulant du droit f édéral en matière de d étention d ’un v éhicule à moteur figurent au ch. 7 de la II e partie du rapport sur les autorisations. On rappellera donc simplement ici que deux mesures sont à l’étude pour alléger les formalités administratives: – mise en place d’un registre central des véhicules (MOFIS) pour simplifier le traitement des mutations; – notification de l ’existence d ’une assurance en responsabilit é civile par échange de courrier électronique entre la compagnie d ’assurances et l’office de la circulation routi ère; cette procédure remplacera l’archivage coûteux de documents que le d étenteur d ’un v éhicule à moteur est tenu de d époser aujourd’hui sous forme imprimée. D’autres aspects rel èvent de l ’autonomie cantonale en mati ère d ’organisation, comme la possibilité, pour les entreprises de transport, d’annoncer leurs véhicules au contrôle pour une certaine date au lieu de devoir attendre la convocation de l ’office de la circulation, qui tombe en g énéral au mauvais moment. Une complication est due à la reprise obligatoire du droit qui, dans ce domaine, tend à s ’harmoniser à l’échelle européenne: désormais, non seulement les camions-citernes, mais tous les poids lourds destin és au transport de marchandises, ainsi que leurs remorques, doivent être présentés chaque ann ée au contr ôle. Vu le nombre croissant de trans- ports transfrontaliers, il est certain que cette mesure am éliore la s écurité, ce qui justifie amplement la surcharge administrative. Diverses compagnies s ’indignent de devoir obtenir à la fois une homologation en tant qu ’entreprise de transports routiers et une autre en tant qu ’entrepreneur de transports routiers, s’il leur arrive de faire avec leurs camions des transports pour des tiers, contre facture. Autrefois, l’accès à cette activité n’était pas réglementé. Les barrières qui ont été élevées sont une cons équence de l ’accord sur les transports terrestres passé avec l ’UE. Ce march é, naguère très réglementé dans de nombreux Etats étrangers, n’a été libéralisé que partiellement dans l’UE, où l’on exige toujours des opérateurs du secteur la preuve de la solvabilit é de l’entreprise et des compéten-5525 ces entrepreneuriales, comme des connaissances de comptabilit é. Ces mesures sont dirigées contre les brebis galeuses qu ’on trouve dans toutes les branches, mais elles représentent aussi un obstacle pour les camionneurs ind épendants. En Suisse, elles ont cependant eu pour résultat que, désormais, des entreprises d’autres branches que les transports (la construction, p. ex.) doivent fournir une attestation de leurs fonds propres, en présentant par exemple un bilan r évisé. L’autre solution – présenter une garantie bancaire – est f âcheuse, non pas à cause des charges administratives, qui sont certainement moindres qu ’une v érification des comptes, mais du fait que la garantie sera imput ée à la ligne de cr édit de la PME, en g énéral très limitée, ce qui réduira sa marge de man œ uvre. Somme toute, cet abandon du syst ème lib éral qui prévalait autrefois montre qu ’on ne parvient pas toujours à faire de distinction tran- chée entre les mesures de police économique et les mesures de politique économi- que. En fait, chaque nouvelle obligation justifi ée par un intérêt public peut limiter le nombre des op érateurs du marché et entraver ainsi la concurrence. Il convient donc de veiller à cet aspect avant d’adopter un acte législatif. 11 Travaux administratifs occasionnels Après un aper çu des principales t âches administratives qui alourdissent chaque année le travail des entreprises, on abordera, dans les quatre titres de ce chapitre, celles qui sont occasionnelles, mais qui suscitent quand même la critique à cause des charges qu’elles entraînent. Il s ’agit du recours à des instruments d ’encouragement, de la r éalisation de projets de construction, de l ’expansion à l ’étranger et des restructurations d’entreprise (vente incluse). 11.1 Améliorations administratives en matière de soutien aux projets novateurs Un test PME portant sur l ’accès aux mesures officielles de soutien a montr é que les PME en profitent largement et que ce domaine n ’est pas r éservé exclusivement aux grandes entreprises, comme cela tend apparemment à être le cas à l ’étranger, notamment en mati ère de subventions à la recherche. Cette enqu ête ponctuelle a montré en outre que les projets novateurs peuvent parfaitement entrer dans le champ d’application de divers instruments publics de promotion, que les instances publi- ques comp étentes étaient au courant des possibilit és (du moins dans les cas men- tionnés) et qu ’elles se concertaient. Toutefois le traitement des requ êtes r évèle de graves lacunes: l ’envoi n ’est souvent pas suivi d ’un accus é de r éception, maint requérant reste plusieurs semaines sans nouvelle de son affaire. La mesure qui s’impose ici est de systématiser le traitement des requ êtes, opération pour laquelle l’informatisation pourrait rendre de grands services. L’informatique ne diminue pas seulement la charge administrative, elle peut aussi améliorer la transparence. La base de donn ées Aramis ( www.aramis-research.ch) contient des informations sur tous les projets de recherche financ és par la Conf édé- ration. Les personnes responsables de ces projets peuvent utiliser le syst ème Aramis pour les g érer (contrats, budget, cofinancements etc.). Le projet termin é, elles doi- vent introduire dans la base de donn ées diverses indications sur le projet (mots-cl és,5526 résultats, publications, etc.) à des fins de transparence. L ’objectif de la base de données n ’est donc pas l ’allégement administratif, mais bien la transparence. Cependant, il y a all égement, tous les deux ans, lorsqu ’il faut produire la statistique de la recherche de la Conf édération, dont la grande majorit é des donn ées sont d éjà disponibles dans Aramis. 11.2 Quand les permis de construire freinent les projets d’investissement 11.2.1 Loi sur la coordination À la fin des ann ées 1980 et au d ébut des années 1990, les retards de r éalisation dus aux permis de construire étaient un sujet brûlant. En raison notamment du ralentisse- ment de la conjoncture, il paraissait important de d ébloquer les projets de grands chantiers comme ceux envisag és dans le r éseau ferroviaire. Divers actes l égislatifs basés sur la loi f édérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de décision ont alors fixé un déroulement et une structure uniforme pour tout un nombre de proc édures f édérales d ’approbation des plans. Ces adaptations sont entrées en vigueur le 1 er janvier 2000. Les PME en b énéficient moins en tant que ma îtres d ’ouvrage qu ’en tant que sous-traitantes. Elles y gagnent en s écurité quant à la planification de l’engagement de leurs capacités. 11.2.2 Révision partielle de la loi du 6 octobre 1995 sur l’aménagement du territoire En revanche, la révision partielle de la loi sur l ’aménagement du territoire évoquée au ch. 3.2 a un impact direct sur toutes les PME qui ont des projets de construction. Selon le rapport interm édiaire du Conseil f édéral du 22 janvier 1997, il aurait fallu définir une «meilleure pratique» pour concrétiser les principes de la coordination des procédures, de la fixation des d élais et de l ’uniformité des voies de droit. Dans le cadre du rapport sur les structures (voir plus haut, ch. 3.4), l ’étude du BAK, qui prouvait une corr élation n égative entre la lourdeur des formalit és en mati ère de demandes de construction et la croissance économique r égionale, justifiait l ’initia- tive du Conseil f édéral. Toutefois, la Conf érence des directeurs cantonaux des tra- vaux publics n’a pas soutenu le projet. 11.2.3 Optimisation de l’exécution dans le droit de la construction Au niveau fédéral, le dossier de l ’optimisation des procédures d’octroi de permis de construire a été rouvert lors de l ’inventaire et de l ’évaluation des proc édures d’autorisation relevant du droit f édéral, mais appliquées par les cantons. Le chapitre y relatif du rapport sur les autorisations montre nettement que, lorsqu ’on doit traiter une demande de construction selon le principe de coordination, il faut commencer par vérifier lesquelles, parmi les nombreuses conditions qui n écessitent une autori- sation relevant du droit fédéral, sont effectivement remplies. Viennent s ’y ajouter de5527 nombreuses prescriptions dont le respect n ’est pas v érifié par une proc édure d’autorisation séparée. Elles font partie du tr ès vaste champ du droit fédéral applica- ble à des projets de construction, mais – aussi du droit cantonal de la construction. D’où la longueur des formulaires requis pour assurer un octroi coordonn é de l’ensemble des autorisations et un contr ôle syst ématique des obligations de droit matériel. Le Forum PME s ’est donn é pour t âche de comparer les formulaires de requête des cantons sous l ’angle de leur convivialit é pour l ’utilisateur, et il s ’est adressé dans ce dessein aux cantons, par l’intermédiaire du représentant de la Confé- rence des chefs des départements cantonaux de l’économie publique (CDEP) au sein du Forum PME. Le projet de rapport sur les «meilleures pratiques » en mati ère de conception des formulaires de requête de construction est prévu pour fin 2003. Selon le nombre d ’autorisations relevant de lois sp éciales qu’il faut obtenir, le che- minement du dossier à travers l’administration peut aussi être très complexe. Dans ce domaine, le canton de Vaud a mis au point un système qui permet au requérant de savoir à tout moment o ù en est son dossier dans l ’administration. Le d épôt de la requête, son suivi et les pr éavis des divers services cantonaux se font par voie élec- tronique. Couronn ée d ’un prix international, cette solution électronique r épond entièrement au point 3 de la motion récemment déposée par le Groupe PDC. 11.3 Soutien des activités des PME à l’étranger (exportations) Avec la nouvelle loi du 6 octobre 2000 sur la promotion des exportations , le sys- tème de soutien aux exportations a été revu de fond en comble. Les intérêts des PME suisses figurent en bonne place dans le dispositif. Cette réorientation s’imposait pour deux raisons: d ’une part, la mondialisation croissante cr ée un nouveau potentiel d’exportation, et de nouveaux march és se sont ouverts à partir du d ébut des ann ées 1990; d’autre part, les march és ouverts obligent nos PME à s’internationaliser. Des études montrent d ’ailleurs que les entreprises tourn ées vers l ’exportation sont plus productives que celles produisant uniquement pour le march é int érieur, et qu ’elles ont donc une tr ès large part à la cr éation de valeur de l ’économie nationale. Il faut reconnaître cependant que l’expansion à l’étranger absorbe une part considérable des ressources des PME et qu ’elle présente des risques eux aussi substantiels. Ces co ûts peuvent toutefois être maintenus à un niveau raisonnable par une information effi- cace. La nouvelle loi confie le mandat de promotion des exportations à l ’Osec ( OSEC Business Network Switzerland), dont le cahier des charges et l ’enveloppe financière prévoient la concentration sur les instruments suivants: diffusion des informations, conseils et marketing à l ’étranger (notamment dans les foires) . Un autre pilier du système est l ’implication plus étroite du r éseau extérieur et sa concentration sur les marchés clés qui intéressent les PME. Ce but a déjà été atteint en grande partie par la mise en place de treize Swiss Business Hubs ( état à fin mars 2003). Un troisi ème élément de la nouvelle strat égie a enfin été de charger l ’Osec de se r éorganiser complètement pour pouvoir r épondre en souplesse aux besoins des PME. À fin 2002, l’analyse des marchés montre d’ailleurs que les clients de l ’Osec estiment que les prestations offertes et fournies sont meilleures que deux ans plus t ôt. D ’autres améliorations doivent être recherchées ces quatre prochaines années dans les domai-5528 nes suivants: le marketing par groupe cible, la professionnalisation du r éseau exté- rieur, ainsi que la coordination, entre l ’Osec et d’autres structures de promotion, des prestations de soutien aux exportateurs. À travers le marketing par groupe cible, les PME suisses doivent pouvoir acc éder dorénavant plus simplement et plus directement non seulement aux prestations de l’Osec, mais aussi à tous les instruments de promotion ext érieure du seco. Un centre de service, compos é d ’une plate-forme internet et d ’une centrale d ’appel, fournira son appui aux PME. Il serait souhaitable de le munir aussi d ’un hyperlien vers les informations électroniques de l ’Administration des douanes concernant la moderni- sation des procédures douanières, passavant etc. La professionnalisation accrue du r éseau extérieur est cens ée améliorer la visibilit é et l’efficacité non seulement des Swiss Business Hubs, mais de tout le réseau. Le but est de pouvoir mettre à la disposition des PME suisses des prestations de service simples et standardis ées dans le monde entier, et d ’y ajouter des informations de haute qualité et des conseils ciblés pour les marchés clés. Enfin, l’accès des PME aux prestations de service de promoteurs tiers sera am élioré par le renforcement de la position de l ’Osec en tant que coordinateur d ’un r éseau suisse et international de spécialistes de la promotion des exportations. 11.4 Restructuration, vente ou transmission de l’entreprise Vu la complexité des transactions et le montant des sommes en jeu quand une entre- prise est restructur ée, vendue ou transmise à la g énération suivante, les charges administratives li ées à ces op érations n ’ont qu ’une importance secondaire. Il faut relever cependant que la double imposition des gains de l ’entreprise (une fois dans l’entreprise, puis aupr ès de l ’actionnaire) a incit é plusieurs soci étés familiales à mettre sur pied des holdings compliqu ées, ce qui entra îne chaque ann ée des cons é- quences administratives à cause des astreintes du droit commercial en mati ère de comptabilité et de v érification des comptes. Atténuer les effets de la double impo- sition pourrait aboutir à une simplification de la structure de ces entreprises, ce qui ne repr ésenterait d ’ailleurs pas qu ’un all égement administratif: les entreprises seraient en effet de nouveau structur ées davantage en fonction des aspects entrepre- neriaux que des critères fiscaux, ce qui améliorerait la transparence des affaires. 12 Exploitation des technologies de l’information et de la communication L’examen syst ématique de tous les domaines juridiques qui imposent des travaux administratifs aux entreprises a montr é que les ressources des technologies moder- nes de l’information et de la communication sont d éjà exploitées abondamment. Un premier secteur est constitu é par les informations tr ès fournies que les offices f édé- raux publient sur l ’internet. Un autre secteur est la remise de formulaires de requ ête et autres auxiliaires de ce genre sur support informatis é (cédérom) ou par l ’internet. Dans certains cas, il est d éjà possible de remplir des formulaires en ligne. Le d éve- loppement du dialogue électronique entre autorit és et entreprises est certainement5529 promis à un bel avenir. La mise en place d ’un cadre juridique r égissant la signature électronique sera une étape décisive, surtout dans le domaine étatique, o ù les exi- gences formelles en matière d’authenticité des signatures ont beaucoup d’importance et ne peuvent être que rarement ignor ées par simple entente entre l ’entreprise et l’autorité. Il est extr êmement important de d évelopper le portail internet de la Conf édération (www.admin.ch) et ceux des services f édéraux en général. Jusqu’ici, il était d’usage que les informations offertes soient structur ées selon la hi érarchie administrative. Les moteurs de recherche r ésolvent certes en partie le probl ème qui fait qu ’on ne peut attendre des administr és ou des entreprises qu ’ils sachent a priori quelle auto- rité est comp étente dans un certain domaine. Il est cependant crucial que les infor- mations officielles soient conçues et en tout cas accessibles dans l ’optique du client. Confédération, cantons et communes ont pour cette raison cr éé un portail commun sous l’adresse www.ch.ch qui dirige les utilisateurs, par une recherche bas ée sur des notions communément employées, de mani ère simple et directe vers l ’information recherchée. Les offres d ’information de la Conf édération, des cantons et des com- munes sont rendues accessibles par un système de liens informatiques. Le portail est actuellement au stade pilote et pourra être présenté au public vers la fin de l ’année. Le portail www.pmeinfo.ch du Secr étariat d’Etat à l’économie est une offre qui suit les mêmes principes mais qui vise spécifiquement les entreprises comme utilisateurs. Il est étroitement coordonn é avec les portails www.ch.ch et www.admin.ch et s’inscrit dans une conception g énérale. A l ’adresse www.admin.ch, on trouve la banque de donn ées sur les proc édures d ’autorisation relevant du droit f édéral, qui sera compl étée par celle des m étiers prot égés par le droit cantonal (consultable actuellement sous http://www.bbt.admin.ch/dossiers/anerkenn/eu/d/reglber.pdf). De telles offres permettent de savoir sans peine si telle ou telle activit é économique relève d’un domaine soumis à autorisation. Le recours aux technologies de l ’information et de la communication a aussi beau- coup d’importance pour garantir la qualité des rapports entre autorités et entreprises. L’administration ne devrait plus faire figure de «trou noir » engloutissant les infor- mations sans que l ’on sache clairement o ù elles vont et ce qui en ressortira. La manière dont le canton de Vaud traite les demandes de permis de construire illustre parfaitement ce qu’on peut faire pour rendre le travail de l’administration transparent et améliorer la qualité des prestations, notamment sous l’angle du respect des délais. 13 Calendrier pour le législatif, l’exécutif, l’administration et les autres institutions et pouvoirs publics Ce dernier chapitre donne une vue d’ensemble des mesures à prendre pour alléger la charge administrative qui p èse sur les entreprises. Les mesures sont class ées en fonction du niveau hi érarchique auquel se situe l ’organe qui d écide en derni ère instance de leur mise en œ uvre.5530 13.1 Mesures relevant du législateur a. Dans le cadre des révisions de lois en cours – Permis pour étrangers: réglementation de la proc édure dans la nouvelle loi sur les étrangers. – Révision du droit de la Sàrl. b. Sur la base de futurs messages du Conseil fédéral – Si n écessaire, base l égale suppl émentaire en vue de cr éer un num éro d’identification unique pour les entreprises. – Adaptation de la r églementation fédérale sur la pr ésentation des comptes et la révision, permettant la prise en compte de la taille des entreprises. – Autorisation officielle de pr élever et de transmettre les primes SUVA, d éli- vrée aux caisses de compensation des associations qui proposent aux entre- prises affiliées une palette complète de prestations dans le domaine des assu- rances sociales. – Création de bases l égales permettant aux caisses de compensation de l ’AVS de calculer les prélèvements de l’impôt à la source et d ’être indemnisées par les entreprises affili ées pour cette prestation, notamment si cette derni ère implique un transfert de responsabilité. –À plus long terme: révision de la loi sur la TVA (examiner le bien-fond é des pseudo-franchises et des autres dispositions l égales qui compliquent la taxa- tion); examen des possibilit és de simplification du droit d érivé (ordonnance régissant la taxe sur la valeur ajout ée, notices de l ’administration des contri- butions). 13.2 Mesures incombant au Conseil fédéral – Libération de moyens financiers issus du fonds de compensation de l ’AVS (art. 95, al. 1bis, LAVS) afin de mettre sur pied un portail AVS et un syst ème expert visant à d éterminer le salaire soumis à l ’AVS et les autres pr élève- ments des assurances sociales. – Création – en compl ément de la mesure pr écédente – d ’un module expli- quant toutes les diff érences entre la notion de salaire selon l ’AVS et la notion de revenu au sens de l ’impôt fédéral direct et permettant de cr éer un certificat de salaire unique. – Elaboration d’un manuel proposant une vue d ’ensemble des informations à fournir par les entreprises aux autorit és: que demande telle autorit é et sous quelle forme? – Mandat à la Commission f édérale pour la coordination de la s écurité au tra- vail (CFST) d ’établir un rapport quant à l’opportunité de la directive sur le recours à des médecins du travails et à des spécialistes de la s écurité au tra- vail (MSST) et quant à sa mise en œ uvre.5531 – Extension du champ d ’application de l ’art. 118 de l ’ordonnance sur l’assurance-accidents (d écompte selon OLAA et d écompte AVS en paral- lèle, et en conformité avec les documents AVS). – Examen de la possibilit é d’une taxation annuelle de la TVA avec versement d’acomptes trimestriels. – Analyse de l ’impact de la r églementation (notamment sur la charge admi- nistrative des PME) consécutive à l’accord sur les statistiques conclu dans le cadre des négociations bilatérales avec l’UE. 13.3 Mesures relevant des départements et des offices – Analyse des procédures d’encaissement et de révision des cotisations SUVA et AVS. – Utilisation des technologies de l ’information et de la communication pour les enquêtes statistiques. – Optimisation du d écompte de la TVA pour les prestations de service trans- frontalières ou fournies sur mandat d ’un fabricant étranger; publication d’un guide à ce sujet. – Renforcement de l’analyse d’impact de la réglementation et des tests PME. – Publication d’une brochure d ’information sur l ’environnement à l’intention des PME; enquête sur l’utilisation, par les PME, des possibilités de rembour- sement de la taxe sur les COV. – Evaluation de la n écessité des d éclarations obligatoires dans le cadre du contrôle des activités soumises à autorisation, notamment lorsque ces d écla- rations doivent être faites plus d’une fois par année. – Instauration de syst èmes d’assurance-qualité pour le traitement des deman- des de contributions et d ’autorisations (cf. point 2 du postulat 00.3595 de la Commission de l ’économie et des redevances du Conseil des Etats: All ége- ment administratif des entreprises au niveau des procédures fédérales). 13.4 Mesures relevant des assurances sociales et d’autres organes chargés de l’exécution de tâches de la Confédération – Mise en place d’un portail Internet doté d’un système expert pour déterminer le salaire soumis à l’AVS. – Déclaration électronique des décomptes annuels définitifs de l’AVS et de la SUVA au moyen d’un seul formulaire.5532 13.5 Mesures envisageables aux niveaux cantonal et communal – Définition et mise en œ uvre de la meilleure pratique pour le traitement des demandes de permis de construire et la conception des formulaires n écessai- res. – Institution du syst ème d ’interlocuteur d ésigné pour chaque entreprise ( key account manager ) dans le domaine environnemental, selon le mod èle en vigueur dans le canton de St-Gall. – Comparaison, par les cantons, du rapport qualit é/prix de leurs prestations et concrétisation des am éliorations n écessaires – la structure f édérale permet- tant le lancement et l’examen d’un plus grand nombre d’innovations. 13.6 Conséquences financières et personnelles des mesures pour la Confédération et les cantons Les mesures propos ées se situent sur un plan juridique et administratif. Il n ’y a pas de travaux aujourd ’hui effectués dans les entreprises qui seront transf érés vers les administrations publiques. La plupart des mesures prend effet aux interfaces entre divers régimes de redevances. Une meilleure orientation des contribuables au travers de domaines de droit apparent és promet aussi un all égement en faveur de l’administration; elle devra r épondre à moins de questions et évitera de devoir pro- céder à des corrections moins nombreuses. Certains investissements dans l ’informatique seront toutefois n écessaires. Il faut notamment s’attendre à des d épenses pour la r éalisation des modules à la base du décompte des salaires. Ces investissements devront être r éalisés dans le cadre des plafonds de dépenses imposés aux différents départements. Les cantons ne sont gu ère concern és par les mesures envisag ées. Le certificat de salaire unique rel ève certes de la Conf érence suisse des imp ôts, mais le formulaire en vigueur a déjà été unifié sur le plan national.5533 Table des matières Condensé 5466 1 Introduction 5468 1.1 Objet du rapport 5468 1.2 Structure du rapport 5468 1.3 Ce qui se fait à l’étranger et dans les cantons 5469 2 Origine de la charge administrative que les autorités font peser sur les entreprises 5471 2.1 Domaines dans lesquels est imposée l’obligation d’informer, de déclarer ou de requérir une autorisation 5471 2.2 Rapports de droit obligeant l’entreprise face aux autorités 5475 2.2.1 Origines des prescriptions étatiques 5475 2.2.2 Mécanismes de l’action étatique 5476 2.2.3 Délimitation par rapport au droit cantonal 5477 2.2.4 Possibilités d’allégement administratif 5478 3 Initiatives en matière d’allégement administratif des PME 5479 3.1 Aperçu 5479 3.2 Travaux en amont du rapport du Conseil fédéral du 22 janvier 1997 5480 3.3 Rapport intermédiaire du Conseil fédéral de 1997 relatif au soulagement administratif 5480 3.4 La densité normative et les PME, thème central des rapports concernant l’évolution des structures de l’Office fédéral du développement économique et de l’emploi 5481 3.5 Inventaire et évaluation des procédures d’autorisation fédérales exécutées par la Confédération; ordonnance sur les délais d’ordre 5482 3.6 Rapport du Conseil fédéral du 3 novembre 1999 relatif à des mesures de déréglementation et d’allégement administratif 5484 3.7 Travaux effectués à la suite des postulats 00.3595 et 00.3596 de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des Etats 5486 3.8 Inventaire et évaluation des procédures d’autorisation fédérales exécutées par les cantons; inventaire des métiers et activités protégés par un droit cantonal 5487 3.9 Résumé 5488 4 Travaux administratifs lors de la création d’une entreprise 5490 4.1 Résultats des enquêtes internet réalisées par le seco 5490 4.2 Rapport du Conseil fédéral concernant l’encouragement de la création de nouvelles entreprises 5491 4.3 Rôle des pépinières, des incubateurs et autres structures d’aide au démarrage de nouvelles entreprises 5492 5 Simplification des rapports avec les assurances sociales 5492 5.1 Publication d’un guide destiné aux PME 54925534 5.2 Une procédure de bonification des salaires? 5493 5.3 Futur rapport du Conseil fédéral sur l’introduction d’une procédure simplifiée de décompte salarial 5494 5.4 Révision du paiement des cotisations par l’employeur 5495 5.5 Solutions et offres informatiques de la SUVA 5496 6A mélioration des rapports avec les autorités fiscales 5496 6.1 Collaboration à la taxation fiscale des collaborateurs 5497 6.2 Taxation des impôts directs de la Confédération et des cantons 5499 6.3 Taxe sur la valeur ajoutée 5500 6.4 Réglementations applicables à l’importation et à l’exportation de marchandises et de services 5502 6.5 Taxes et autorisations dans la production et le commerce des produits alcoolisés 5504 6.6 Taxes d’incitation 5505 6.7 Autres contributions prélevées par l’Etat 5506 7 Respect des dispositions du droit commercial: mesures de simplification et charges supplémentaires éventuelles 5506 7.1 Registre du commerce, Feuille officielle suisse du commerce 5506 7.2 Présentation des comptes 5507 7.3 Poursuite pour dettes et faillite 5508 8A l légements dans les rapports avec les autorités du marché du travail 5509 8.1 Autorisation des horaires de travail 5509 8.2 Dispositions concernant la sécurité au travail 5509 8.3 Recours à la main-d’œuvre étrangère 5511 8.4 Formation professionnelle 5512 8.5 Régime des absences pour cause de service militaire ou civil 5513 9R éponse aux enquêtes de la statistique 5513 10 L ’entreprise face aux obligations imposées par l’Etat 5515 10.1 Autorisation de cas en cas ou homologation g énérale des établissements stables? 5516 10.2 Les autorisations r écurrentes encore en vigueur 5517 10.3 R églementation fondée sur l’intérêt public ou par catégorie de produit? 5520 10.4 Aspects administratifs de la conformit é de la production industrielle aux prescriptions environnementales 5522 10.5 Aspects administratifs du respect des obligations impos ées par les autorités de surveillance financière en matière de services fournis 5523 10.6 D étention de véhicules à moteur 55245535 11 Travaux administratifs occasionnels 5525 11.1 Am éliorations administratives en matière de soutien aux projets novateurs 5525 11.2 Quand les permis de construire freinent les projets d’investissement 5526 11.2.1 Loi sur la coordination 5526 11.2.2 R évision partielle de la loi du 6 octobre 1995 sur l’aménagement du territoire 5526 11.2.3 Optimisation de l ’exécution dans le droit de la construction 5526 11.3 Soutien des activit és des PME à l’étranger (exportations) 5527 11.4 Restructuration, vente ou transmission de l ’entreprise 5528 12 Exploitation des technologies de l ’information et de la communication 5528 13 Calendrier pour le l égislatif, l’exécutif, l’administration et les autres institutions et pouvoirs publics 5529 13.1 Mesures relevant du l égislateur 5530 13.2 Mesures incombant au Conseil f édéral 5530 13.3 Mesures relevant des d épartements et des offices 5531 13.4 Mesures relevant des assurances sociales et d ’autres organes chargés de l’exécution de tâches de la Confédération 5531 13.5 Mesures envisageables aux niveaux cantonal et communal 5532 13.6 Cons équences financières et personnelles des mesures pour la Confédération et les cantons 5532Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Mesures d'allégement administratif de la Confédération pour les entreprises. Rapport du Conseil fédéral In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 35 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 09.09.2003 Date Data Seite 5465-5535 Page Pagina Ref. No 10 127 606 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.