<!DOCTYPE html PUBLIC "-//W3C//DTD XHTML 1.0 Transitional//EN" "http://www.w3.org/TR/xhtml1/DTD/xhtml1-transitional.dtd"> <html lang="en" xml:lang="en" xmlns="http://www.w3.org/1999/xhtml"> <head><meta charset="utf-8"/> <title>Verwaltungsgericht des Kantons ZÃ¼rich: AN.2012.00005</title> <link href="/findinfo/stylesheets/main.css" rel="stylesheet" type="text/css"/> </head> <body> <!-- HEADER --> <table> <tr> <td colspan="5"> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr> <td class="submenu_sel" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/xhtmltemplates/standard.htm">Standard Suche</a></td> <td> | </td> <td class="submenu" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/xhtmltemplates/advanced.htm">Erweiterte Suche</a></td> <td> | </td> <td class="submenu" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/help/index.htm">Hilfe</a></td> </tr> </table> </td> </tr> </table> <!-- /HEADER --> <br/> <!-- ZUM ERSTEN TREFFER --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <br/><br/> </td> <td align="right"> <a href="https://vgrzh.djiktzh.ch/cgi-bin/nph-omniscgi.exe?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=https://vgrzh.djiktzh.ch&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi.exe&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,127.0.0.1:7000&amp;Parametername=WWW&amp;Schema=ZH_VG_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getDocument&amp;cSprache=GER&amp;nF30_KEY=213004&amp;W10_KEY=4467111&amp;nTrefferzeile=1&amp;Template=standard/results/printviewdocument.fiw" target="_blank"><img align="bottom" alt="" src="/findinfo/images/icons/drucken.gif" title="Druckansicht"/><span> </span>Druckansicht</a> </td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /ZUM ERSTEN TREFFER --> <!-- Metadaten --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <table cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr> <td nowrap="nowrap" width="180"><b>GeschÃ¤ftsnummer: </b></td> <td><b>AN.2012.00005</b></td> <td width="100%"> </td> </tr> <tr> <td>Entscheidart und -datum: </td> <td colspan="4">Endentscheid vom 26.06.2013</td> </tr> <tr> <td>SpruchkÃ¶rper: </td> <td colspan="4">4. Abteilung/4. Kammer</td> </tr> <tr> <td>Weiterzug: </td> <td colspan="4">Dieser Entscheid ist rechtskrÃ¤ftig.</td> </tr> <tr> <td>Rechtsgebiet: </td> <td colspan="4">Ãbriges Verwaltungsrecht</td> </tr> <tr> <td><b>Betreff: </b><br/><br/></td> <td colspan="4"><b>kantonale Filmverordnung</b><br/><br/></td> </tr> <tr> <td colspan="5"><br/><b>Die Legitimation zur Anfechtung eines Erlasses ist gegeben, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit besteht, dass die anfechtende Person durch den Erlass früher oder später einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (E. 1.2).<br/>Mit der neuen kantonalen Filmverordnung sollen die Bestimmungen der Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film vom 26. Oktober 2011 auch im Kanton Zürich Anwendung finden. Dies hätte zur Folge, dass ohne spezielle Alterseinstufung im Kanton Zürich neu ein generelles Zutrittsalter von 18 Jahre gälte. Diese Regelung verstösst gegen das kantonale Filmgesetz, welches das allgemeine Zulassungsalter ohne besondere Alterseinstufung bei 16 Jahren festsetzt (E. 2).<br/>Bei der Anfechtung eines Erlasses hat die beschwerdeführenden Partei grundsätzlich einzelne konkrete Vorschriften anzufechten. Hebt das Verwaltungsgericht diese auf und ergibt die Aufrechterhaltung der nicht angefochtenen Bestimmungen keinen Sinn, kann das Verwaltungsgericht ausnahmsweise über den Beschwerdeantrag hinausgehen und den gesamten Erlass aufheben (E. 3).<br/>Gutheissung im Sinn der Erwägungen.</b></td> </tr> </table> </td> <td> </td> <td align="right" class="stiwos" nowrap="nowrap" rowspan="6" width="203"> <table cellpadding="0" cellspacing="0" width="100%"> <tr> <td>Stichworte:</td> </tr> <tr> <td> <span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE">ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: FILM">FILM</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: GEWALTENTEILUNG">GEWALTENTEILUNG</acronym></span><br/> </td> </tr> <tr><td height="2px"></td></tr> <tr> <td>Rechtsnormen:</td> </tr> <tr> <td> <span class="gerade">Art. 3 FiG</span><br/><span class="ungerade">Art. 5 Abs. 1 FiG</span><br/><span class="gerade">§ 63 Abs. 2 VRG</span><br/> </td> </tr> <tr><td height="2px"></td></tr> <tr> <td>Publikationen:</td> </tr> <tr> <td> - keine - </td> </tr> <tr> <td>Gewichtung:<br/> (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)</td> </tr> <tr> <td> Gewichtung: 1 </td> </tr> </table> </td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /Metadaten --> <!-- Dokument --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <br><br/> <div class="WordSection1"> <table border="1" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable"> <tr> <td valign="top"> <p class="Kopf1"><span>Verwaltungsgericht</span></p> <p class="Kopf1"><span>des Kantons ZÃ¼rich</span></p> <p class="Kopf1"><span>4. Abteilung</span></p> </td> <td valign="top"> <p class="Kopf1"> </p> </td> <td valign="top"> <p class="Kopf1"><span><img alt="" height="77" src="https://vgrzh.djiktzh.ch/cgi-bin/nph-omniscgi.exe?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=https://vgrzh.djiktzh.ch&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi.exe&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,127.0.0.1:7000&amp;Parametername=WWW&amp;Schema=ZH_VG_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=17648" width="123"/></span></p> </td> </tr> </table> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal">AN.2012.00005</p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"><b><span>Urteil</span></b></p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="Zwischentitel"> </p> <p class="MsoNormal"><span>der 4. Kammer</span></p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal">vom <a id="VF_DAT_ENTSCHEID">26. Juni 2013</a></p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal">Mitwirkend: AbteilungsprÃ¤sident Jso Schumacher<span> (Vorsitz)</span>, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja SchÃ¼pbach Schmid, Verwaltungsrichter AndrÃ© Moser, Ersatzrichter Marco Donatsch, <a id="TN_AUTOTEXT_RICHTER"></a><a id="TN_AUTOTEXT_GS"></a>Gerichtsschreiber Reto HÃ¤ggi Furrer. </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal">In Sachen</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>A., </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>B., </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>C., </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoBodyText">alle vertreten durch RA D, </p> <p class="MsoNormal"><b><span>BeschwerdefÃ¼hrerinnen</span></b><span>, </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="Zwischentitel">gegen</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><b><span>Regierungsrat des Kantons ZÃ¼rich, </span></b><span><br/> </span><span>vertreten durch die Direktion der Justiz <br/> und des Innern,<br/> <br/> <a id="BT_Z_PLZ_N"></a></span></p> <p class="MsoNormal"><b><span>Beschwerdegegner</span></b><span>, </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"><b>betreffend kantonale Filmverordnung,</b></p> <p class="Zwischentitel">hat sich ergeben: </p> <p class="Sachverhalt1"><b>I. </b> </p> <p class="Sachverhalt2">Am 31. Oktober 2012 beschloss der Regierungsrat des Kantons ZÃ¼rich, dass die Vereinbarung Ã¼ber eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film zwischen der KKJPD (Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren), Pro Cinema (Schweizerischer Verband fÃ¼r Kino und Filmverleih), dem SVV (Schweizerischer Video-Verband) und der EDK (Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren) vom 26. Oktober 2011 in der Gesetzessammlung verÃ¶ffentlicht werde. Zugleich erliess der Regierungsrat eine neue Filmverordnung und setzte diese auf den 1. Januar 2013 in Kraft (OS 68, 36 f.). Die bisherige Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. MÃ¤rz 1971 wurde auf denselben Zeitpunkt aufgehoben. Dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde an das Verwaltungsgericht wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Amtsblattpublikation erfolgte am 9. November 2012.</p> <p class="Sachverhalt1"><b>II. </b> </p> <p class="Urteilstext">Mit Beschwerde vom 30./29. November 2012 liessen A, B und C in der Sache beantragen, unter EntschÃ¤digungsfolge die §§ 1 Abs. 1 und 6 der kantonalen Filmverordnung vom 31. Oktober 2012 (KFiV) aufzuheben. Zudem ersuchten sie um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und begehrten die Aufhebung der Ausserkraftsetzung der Filmverordnung vom 18. MÃ¤rz 1971.</p> <p class="Urteilstext">Der Regierungsrat liess mit Stellungnahme vom 7. Dezember 2012 auf Abweisung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung schliessen, soweit darauf einzutreten sei. </p> <p class="Urteilstext">Mit VerfÃ¼gung vom 11. Dezember 2012 stellte der Abteilungsvorsitzende die aufschiebende Wirkung bezÃ¼glich des angefochtenen § 1 Abs. 1 KFiV wieder her. Zudem hob er die Ausserkraftsetzung der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. MÃ¤rz 1971 hinsichtlich § 2 und §§ 4 f. im Sinne einer vorsorglichen Massnahme auf.</p> <p class="Urteilstext">In der Sache beantragte der Regierungsrat in der Folge mit Beschwerdeantwort vom 18. Januar 2013 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Eventualiter beantragte er fÃ¼r den Fall der Aufhebung von § 1 Abs. 1 KFiV die vollumfÃ¤ngliche Aufhebung der neuen Verordnung und die Weitergeltung der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. MÃ¤rz 1971 (LS 935.22).</p> <p class="Urteilstext">Mit Schreiben vom 8. Mai 2013 legte der Regierungsrat eine Eingabe der Schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film vom 6. Mai 2013 ins Recht. Die von der Kommission beschlossene Interpretation von Art. 3 Abs. 6 der Vereinbarung Ã¼ber eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film hat gemÃ¤ss dem Regierungsrat zur Folge, dass Antrag 1 der Beschwerde (Aufhebung von § 1 Abs. 1 KFiV) zufolge nachtrÃ¤glich weggefallenem Rechtsschutzinteresse gegenstandslos geworden ist.</p> <p class="Urteilstext">Die beschwerdefÃ¼hrenden Gesellschaften fÃ¼hrten dazu mit Stellungnahme vom 23. Mai 2013 aus, dass ihre Beschwerde nicht gegenstandslos geworden sei.</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Die Kammer</span><span> erwÃ¤gt:</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Erwgung1"><b>1. </b> </p> <p class="Erwgung2"><b>1.1 </b>Das Verwaltungsgericht ist gemÃ¤ss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zustÃ¤ndige Instanz fÃ¼r die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrÃ¤tliche Verordnungen.<span> </span>Ãber Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in FÃ¼nferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss Ã¶ffentliches Recht betrifft, setzt sich der SpruchkÃ¶rper vollumfÃ¤nglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemÃ¤ss Ziff. 1.4 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 18. April 2012 (ABl 2012, 809 ff., 862).</p> <p class="Erwgung2"><b>1.2 </b>GemÃ¤ss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berÃ¼hrt ist und ein schutzwÃ¼rdiges Interesse an deren Aufhebung oder Ãnderung hat. Bei der Anfechtung eines Erlasses genÃ¼gt dabei eine bloss virtuelle Betroffenheit (VGr, 20. September 2012, AN.2012.00003, E. 2.5.1 â 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 2.1.2 â 14. Dezember 2010, VB.2010.00572, E. 3.1). Die Anforderungen sind erfÃ¼llt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdefÃ¼hrende Partei durch den angefochtenen Erlass frÃ¼her oder spÃ¤ter einmal in ihren schutzwÃ¼rdigen Interessen betroffen sein kÃ¶nnte (BGE 135 II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1).</p> <p class="Erwgung2"><b>1.3 </b>Nach § 6 des geltenden (kantonalen) Filmgesetzes vom 7. Februar 1971 (FilmG, LS 935.21) kann die zustÃ¤ndige Direktion Jugendlichen unter 16 Jahren und Kindern auf Gesuch des Veranstalters, des Kinoinhabers oder des Filmverleihers den Zutritt zu geeigneten FilmvorfÃ¼hrungen gestatten (Satz 1). Die Direktion setzt das zulÃ¤ssige Mindestalter sowie die VorfÃ¼hrungszeiten fest (Satz 2).</p> <p class="Urteilstext">Die BeschwerdefÃ¼hrerinnen sind als Filmverleiherinnen daher ohne weiteres berechtigt, § 1 Abs. 1 KFiV anzufechten, da sie die Festsetzung des Zulassungsalters fÃ¼r Ã¶ffentliche FilmvorfÃ¼hrungen gemÃ¤ss den Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film in ihren schutzwÃ¼rdigen Interessen berÃ¼hrt.</p> <p class="Urteilstext">An diesem Rechtsschutzinteresse Ã¤ndert die von der Kommission Jugendschutz im Film am 6. Mai 2013 beschlossene Interpretation von Art. 3 Abs. 6 der Vereinbarung nichts (dazu hinten 2.4.4).</p> <p class="Erwgung2"><b>1.4 </b>Ob die Beschwerdelegitimation schliesslich auch in Bezug auf den ebenfalls angefochtenen § 6 KFiV gegeben ist, kann aufgrund des Verfahrensausgangs offengelassen werden (hinten 3). Es ist nicht ohne weiteres ersichtlich und wird auch nicht dargetan, inwiefern die BeschwerdefÃ¼hrerinnen als Filmverleiherinnen beschwert sein sollen, wenn die Begleitung einer Kontrollperson die FilmvorfÃ¼hrung ebenfalls unentgeltlich besuchen darf. </p> <p class="Erwgung1"><b>2. </b> </p> <p class="Erwgung2"><b>2.1 </b>Die BeschwerdefÃ¼hrerinnen bringen vor, dass § 1 Abs. 1 KFiV gegen hÃ¶herrangiges Recht, nÃ¤mlich das geltende kantonale Filmgesetz verstosse, da dieses kein hÃ¶heres Zulassungsalter als 16 Jahre fÃ¼r FilmvorfÃ¼hrungen vorsehe. Durch die Verweisung des § 1 Abs. 1 KFiV auf die Vereinbarung Ã¼ber eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film vom 26. Oktober 2011 werde aber die Zulassungskategorie "Freigegeben ab 18 Jahren" eingefÃ¼hrt.</p> <p class="Urteilstext"><span>Der Beschwerdegegner ist demgegenÃ¼ber der Auffassung, dass zum Zwecke des Jugendmedienschutzes bzw. von dessen gesamtschweizerischer Vereinheitlichung die Abweichung vom geltenden Filmgesetz â im Sinne einer ÃbergangslÃ¶sung â legitim sei. Es werde nicht gegen den Zweck des Filmgesetzes verstossen.</span></p> <p class="Urteilstext"><span>Selbst wenn diese GrÃ¼nde eine Abweichung von der gesetzlichen Regelung nicht zu rechtfertigen vermÃ¶chten, ergebe sich im Weiteren nicht ausdrÃ¼cklich aus dem Wortlaut von § 1 Abs. 1 KFiV, dass im Kanton ZÃ¼rich fÃ¼r Jugendvorstellungen ab 16 Jahren eine Bewilligung erforderlich wÃ¤re; dies ergebe sich lediglich aus der BegrÃ¼ndung zur Verordnung. Daher kÃ¶nne § 1 Abs. 1 KFiV dahingehend ausgelegt werden, dass die Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film im Kanton ZÃ¼rich nur zu beachten seien, wenn sie nicht im Widerspruch zum geltenden Filmgesetz stÃ¼nden.</span></p> <p class="Erwgung2"><b>2.2 </b>Bei der Anfechtung kantonaler Erlasse kann die Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung als Verletzung Ã¼bergeordneten Rechts (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG) gerÃ¼gt werden (vgl. VGr, 23. Mai 2012, AN.2011.00001, E. 4.6). Art. 3 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101) bekrÃ¤ftigt ausdrÃ¼cklich, dass die kantonale Verfassungsordnung auf dem Grundsatz der Gewaltenteilung beruht. Es ist daher im vorliegenden abstrakten Normenkontrollverfahren zu prÃ¼fen, ob die von der Exekutive erlassene Verordnung bzw. die angefochtenen Verordnungsbestimmungen inhaltlich dem Gesetz widersprechen bzw. von diesem nicht gedeckt sind (vgl. BGr, 30. Dezember 2002, 1P.293/2002, E. 1.3; BGE 123 I 41 E. 6b). RegierungsrÃ¤tliche Verordnungen mÃ¼ssen anders gesagt mit dem Ã¼bergeordneten Gesetzesrecht, das heisst den formell-gesetzlichen Erlassen des Kantonsrats vereinbar sein (vgl. etwa VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 5).</p> <p class="Erwgung2"><b>2.3 </b> </p> <p class="Erwgung3"><b>2.3.1 </b>Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FilmG haben zu FilmvorfÃ¼hrungen unter Vorbehalt der Vorschriften Ã¼ber Jugendvorstellungen nur Personen Zutritt, die das 16. Altersjahr zurÃ¼ckgelegt haben. Jugendlichen unter 16 Jahren und Kindern kann die zustÃ¤ndige Direktion auf Gesuch des Veranstalters, des Kinoinhabers oder des Filmverleihers den Zutritt zu geeigneten FilmvorfÃ¼hrungen gestatten; sie setzt in diesen FÃ¤llen das zulÃ¤ssige Mindestalter sowie die VorfÃ¼hrungszeiten fest (§ 6 FilmG).</p> <p class="Erwgung2">Der angefochtene § 1 Abs. 1 KFiV bestimmt, dass sich "[d]as Zulassungsalter fÃ¼r Ã¶ffentliche FilmvorfÃ¼hrungen [â¦] nach den Empfehlungen, welche die schweizerische Kommission Jugendschutz im Film gemÃ¤ss Art. 3 der Vereinbarung Ã¼ber eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film vom 26. Oktober 2011 (Vereinbarung) abgibt", richtet. Aus dieser ebenfalls im Amtsblatt publizierten Vereinbarung ergibt sich, dass ohne Vorliegen einer Alterseinstufung das Zulassungsalter 18 gilt (Art. 3 Abs. 6 Vereinbarung). </p> <p class="Erwgung3"><b>2.3.2 </b>Auch der Beschwerdegegner bestreitet nicht, dass das Zulassungsalter 18 im geltenden Filmgesetz nicht vorgesehen sei. In seiner Vernehmlassung zur Harmonisierung der Altersfreigabe fÃ¼r Filme und neue Medien weist er sogar ausdrÃ¼cklich darauf hin, dass im Kanton ZÃ¼rich die MÃ¶glichkeit fehle, in EinzelfÃ¤llen die Altersgrenze von 16 auf 18 Jahre zu erhÃ¶hen (RRB Nr. 1231 vom 22. August 2007, S. 3).</p> <p class="Urteilstext">Der kantonale Gesetzgeber setzt das Zutrittsalter auf 16 Jahre fest (§ 5 Abs. 1 FilmG). Abweichungen davon sind einzig fÃ¼r Jugendvorstellungen vorgesehen (§ 6 FilmG). Hingegen fehlt eine gesetzliche Grundlage, um das Zutrittsalter in AusnahmefÃ¤llen auf 18 Jahre zu erhÃ¶hen. Diesen gesetzgeberischen Entscheid hat der Verordnunggeber zu respektieren. Es ist nicht erkennbar â und wird auch vom Beschwerdegegner nicht vorgebracht â, dass insoweit eine lÃ¼ckenhafte Regelung vorlÃ¤ge (dazu allgemein Ulrich HÃ¤felin/Georg MÃ¼ller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., ZÃ¼rich/St.Gallen 2010, Rz. 233 ff. in Bezug auf die LÃ¼ckenfÃ¼llung durch die <i>rechtsanwendende</i> BehÃ¶rde).</p> <p class="Urteilstext">Die vom Beschwerdegegner vorgebrachten GrÃ¼nde, um <i>inhaltlich</i> von der formell-gesetzlichen Ordnung abzuweichen, mÃ¶gen zwar durchaus legitim erscheinen; sie sind indes rechtspolitisch motiviert. Eine Verordnungsbestimmung, welche die MÃ¶glichkeit erÃ¶ffnet, das Zutrittsalter auf 18 Jahre festzulegen, verstÃ¶sst damit gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 FilmG.</p> <p class="Erwgung3"><b>2.3.3 </b>Hinzu kommt, dass nach § 3 FilmG der Regierungsrat vom Gesetzgeber einzig ermÃ¤chtigt wird, die VorfÃ¼hrungszeiten durch Verordnung zu regeln. Die Entscheidbefugnis Ã¼ber das Zutrittsalter liegt nach den §§ 6 und 11 FilmG bei der zustÃ¤ndigen Direktion. Es ist daher auch unter formellrechtlichem Gesichtspunkt kaum begrÃ¼ndbar, dass der Regierungsrat durch Verordnung von der gesetzlichen ZustÃ¤ndigkeitsordnung Ã¼ber die Festsetzung des Zutrittsalters abweichen dÃ¼rfte. Nach § 1 Abs. 1 KFiV soll Ã¼ber das Zulassungsalter grundsÃ¤tzlich nicht mehr die zustÃ¤ndige Direktion bestimmen, sondern es sollen die Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film massgebend sein. </p> <p class="Erwgung2"><b>2.4 </b> </p> <p class="Erwgung3"><b>2.4.1 </b>Der Beschwerdegegner wendet freilich ein, dass § 1 Abs. 1 KFiV durchaus gesetzeskonform ausgelegt werden kÃ¶nne (vorne 2.1 Abs. 3). Die Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film sollen mithin fÃ¼r die zustÃ¤ndige Direktion nicht verbindlich sein. </p> <p class="Erwgung3"><b>2.4.2 </b>Die Vereinbarung Ã¼ber eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film wurde zwischen der KKJPD, ProCinema, dem SVV und der EDK abgeschlossen. Der Kanton ZÃ¼rich ist damit nicht Vertragspartei dieser Vereinbarung, sodass es sich dabei von vornherein weder um eine rechtsgeschÃ¤ftliche noch um eine rechtsetzende interkantonale Vereinbarung handelt.</p> <p class="Urteilstext">Durch den Erlass der neuen kantonalen Filmverordnung vom 31. Oktober 2012 und die VerÃ¶ffentlichung der Vereinbarung in der Gesetzessammlung bringt der Verordnunggeber aber eindeutig zum Ausdruck, dass die Vereinbarung und die Empfehlungen der durch diese eingesetzten Kommission verbindlich sein sollen. Der Beschwerdegegner begrÃ¼ndet denn auch das Abweichen vom Filmgesetz gerade mit der durch die Vereinbarung angestrebten Rechtsvereinheitlichung.</p> <p class="Erwgung3"><b>2.4.3 </b>Unter diesen UmstÃ¤nden besteht keine Rechtfertigung, § 1 Abs. 1 KFiV durch Auslegung einen gesetzeskonformen Regelungsgehalt beizumessen. Das gilt auch dann, wenn man der Auffassung folgte, dass ein Aufhebungsentscheid nur dann erfolgen soll, wenn die betreffende Norm sich einer rechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn eine solche mÃ¶glich und vertretbar ist (vgl. VGr, 26. Juni 2012, AN.2012.00001, E. 1.4; Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der ZÃ¼rcher Verwaltungsrechtspflege, ZÃ¼rich/St. Gallen 2010, S. 103 ff., 120; anders aber VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 4; Isabelle HÃ¤ner in: dieselbe/Markus RÃ¼ssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur ZÃ¼rcher Kantonsverfassung, ZÃ¼rich 2007, Art. 79 N. 23). </p> <p class="Erwgung3">Der Beschwerdegegner hÃ¤lt unmissverstÃ¤ndlich fest, dass die neue kantonale Filmverordnung nur einen Sinn ergibt, wenn deren § 1 Abs. 1 bestehen bleibe. Der Beschwerdegegner geht zudem davon aus, dass an die Stelle der kantonalen SachverstÃ¤ndigen (vgl. § 10 FilmG) die schweizerische Kommission Jugendschutz im Film tritt (vgl. ABl Nr. 45, 9. November 2012, Bemerkungen zu § 6). Es entspricht damit dem Sinn und Zweck von § 1 Abs. 1 KFiV, dass die kantonalen BehÃ¶rden den Empfehlungen der Kommission grundsÃ¤tzlich folgen, auch wenn die Oberjugendanwaltschaft eine von der Kommission abweichende Alterseinstufung vornehmen kann (vgl. § 1 Abs. 4 KFiV).</p> <p class="Erwgung3"><b>2.4.4 </b>Hinzu kommt schliesslich, dass auch die Interpretation von Art. 3 Abs. 6 der Vereinbarung durch die schweizerische Kommission Jugendschutz im Film bzw. durch deren PrÃ¤sidium nichts an der Gesetzeswidrigkeit von § 1 Abs. 1 KFiV Ã¤ndert. Nach dem eindeutigen Wortlaut von Art. 3 Abs. 6 der Vereinbarung gilt das Zulassungsalter 18, sofern keine Alterseinstufung vorliegt. Es kann daher nicht gefolgert werden, dass fÃ¼r Filme, die "dem Verein Jugendschutz im Film zur Aufnahme in die Datenbank gemeldet" werden, "grundsÃ¤tzlich das Zulassungsalter 16" gilt (so das PrÃ¤sidium der Kommission Jugendschutz im Film, Schreiben vom 6. Mai 2013). Das setzte nÃ¤mlich voraus, dass der Filmverleiher einen entsprechenden Antrag stellte und diesem Antrag kein Widerspruch erwÃ¼chse (vgl. Art. 3 Abs. 1 und 3 Vereinbarung). Das Zulassungsalter 18 ist aber im Kanton ZÃ¼rich nach geltendem Filmgesetz in jedem Fall nicht vorgesehen, sodass bei einem anderslautenden Kommissionsentscheid die Oberjugendanwaltschaft fÃ¼r den Kanton ZÃ¼rich (§ 1 Abs. 4 KFiV) wiederum eine davon abweichende Alterseinstufung anordnen mÃ¼sste. Eine solche Rechtslage ist der Rechtssicherheit abtrÃ¤glich und rechtsstaatlich nicht haltbar; der Verordnunggeber hat sich an die Vorgaben des Gesetzgebers zu halten. </p> <p class="Urteilstext">Anzumerken ist, dass es im Rahmen der gerichtlichen RechtmÃ¤ssigkeitskontrolle keine Rolle spielen kann, ob fÃ¼r die Filmverleiher im Allgemeinen die Festsetzung des Zulassungsalters nach dem geltenden kantonalen Gesetzesrecht oder nach der neuen KFiV in Verbindung mit der Vereinbarung zweckmÃ¤ssiger ist und dass gemÃ¤ss dem Beschwerdegegner nur sehr wenige Filme erst ab 18 Jahren freigegeben werden. </p> <p class="Erwgung1"><b>3. </b> </p> <p class="Erwgung2"><b>3.1 </b>Nach dem Gesagten ist der von den BeschwerdefÃ¼hrerinnen angefochtene § 1 Abs. 1 KFiV aufzuheben.</p> <p class="Urteilstext">FÃ¼r diesen Fall stellt der Beschwerdegegner den Eventualantrag, die neue kantonale Filmverordnung vom 31. Oktober 2012 vollumfÃ¤nglich aufzuheben und die bisherige Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. MÃ¤rz 1971 in Kraft zu belassen. Dieser Eventualantrag wird damit begrÃ¼ndet, dass die weiteren Bestimmungen der Verordnung nur einen Sinn ergÃ¤ben, wenn § 1 Abs. 1 KFiV bestehen bleibe. Mit dessen Aufhebung wÃ¼rde die gesamte Verordnung ihr Fundament verlieren.</p> <p class="Erwgung2"><b>3.2 </b>Die Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts wird grundsÃ¤tzlich durch die Rechtsbegehren der beschwerdefÃ¼hrenden Partei beschrÃ¤nkt (vgl. § 63 Abs. 2 VRG). Diese Bestimmung hat zum einen primÃ¤r das Regelanfechtungsobjekt der individuell-konkreten Anordnung zum Gegenstand; zum anderen gilt das Verbot der reformatio in peius vel in melius nach der Praxis nicht ausnahmslos. So kann das Gericht unabhÃ¤ngig von den AntrÃ¤gen der beschwerdefÃ¼hrenden Partei den Entscheid der Vorinstanz aufheben, wenn diese in schwerwiegender Weise wesentliche ProzessgrundsÃ¤tze verletzt hat <span>(VGr, 7. MÃ¤rz 2007, VB.2006.00313, E. 1.2.3 â 10. Juli 2003, VB.2003.00111, E. 4a â 16. November 2001, VB.2001.00199, E. 2f</span>).</p> <p class="Erwgung2"><b>3.3 </b>Bei einer Erlassanfechtung hat die beschwerdefÃ¼hrende Partei grundsÃ¤tzlich einzelne konkrete Vorschriften des Erlasses anzufechten und deren behauptete Rechtswidrigkeit zu begrÃ¼nden. Zudem ist wohl auch die Beschwerdeberechtigung (Legitimation) fÃ¼r die einzelnen angefochtenen Paragraphen zu prÃ¼fen (vorn 1.4).</p> <p class="Urteilstext">Folgerichtig haben die BeschwerdefÃ¼hrerinnen nicht den Erlass als solchen, sondern lediglich einzelne Bestimmungen desselben angefochten.</p> <p class="Erwgung2"><b>3.4 </b> Dem Verwaltungsgericht muss ausnahmsweise in begrÃ¼ndeten FÃ¤llen die Befugnis zustehen, Ã¼ber den Rechtsmittelantrag hinaus den ganzen Erlass aufzuheben (vgl. auch Marti, S. 120; Heinz Aemisegger/Karin Scherrer Reber, Basler Kommentar, 2011, Art. 82 BGG N. 67; BGE 133 I 206 E. 3.2, 110 Ia 7, E. 1e; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz Ã¼ber die Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, ZÃ¼rich 1998, § 71 Rz. 2). Das ist vorliegend der Fall, da die Aufrechterhaltung der neuen Filmverordnung keinen Sinn mehr ergibt, wenn fÃ¼r das Zulassungsalter nicht auf die Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film nach § 1 Abs. 1 KFiV abzustÃ¼tzen ist. Eine bloss teilweise Aufhebung hÃ¤tte zudem weiterhin eine Rechtsunsicherheit zur Folge, da bereits fÃ¼r die Dauer des Verfahrens eine teilweise Weitergeltung der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. MÃ¤rz 1971 angeordnet wurde. Schliesslich wird die vollstÃ¤ndige Aufhebung der neuen Verordnung â fÃ¼r den Fall bzw. anstelle der Aufhebung von § 1 Abs. 1 KFiV â selbst vom Beschwerdegegner verlangt.</p> <p class="Erwgung2"><b>3.5 </b>Der Beschwerdegegner hat die mit dem vorliegenden Entscheid aufzuhebende neue kantonale Filmverordnung (KFiV) mit Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses vom 31. Oktober 2012 erlassen und zugleich die bisherige Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. MÃ¤rz 1971 aufgehoben (Dispositiv-Ziffer IV). Diese BeschlÃ¼sse des Beschwerdegegners sind aufzuheben. Die Aufhebung eines Erlasses â die hier auch die Weitergeltung des bisherigen Rechts zur Folge hat â wirkt gegenÃ¼ber jedermann. Die allgemeinverbindliche Wirkung tritt mit der VerÃ¶ffentlichung des vorliegenden Urteils ein (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 8.4). Entsprechend hat der Beschwerdegegner die Aufhebung der genannten BeschlÃ¼sse im kantonalen Amtsblatt zu publizieren. </p> <p class="Urteilstext">Der Beschwerdegegner hat zudem die Aufhebung der kantonalen Filmverordnung (KFiV) und die Weitergeltung der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. MÃ¤rz 1971 in der Offiziellen Gesetzessammlung (OS) sowie der Loseblattsammlung (LS) zu publizieren. In der Loseblattsammlung sind aktuell unter der LS-Nr. 935.22 sowohl die neue Verordnung (KFiV [mit Hinweis auf die PrÃ¤sidialverfÃ¼gung vom 11. Dezember 2012, vorne II]) als auch die §§ 2 und 4 f. der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz 18. MÃ¤rz 1971 publiziert. </p> <p class="Erwgung1"><b>4. </b> </p> <p class="Urteilstext">Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist er zu verpflichten, den BeschwerdefÃ¼hrerinnen eine angemessene ParteientschÃ¤digung zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>DemgemÃ¤ss erkennt <span>die Kammer</span>:</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug2"><span>1. Die Beschwerde wird im Sinn der ErwÃ¤gungen gutgeheissen. </span></p> <p class="Einzug2"><span>Die im Amtsblatt Nr. 45 vom 9. November 2012 publizierten BeschlÃ¼sse des Regierungsrats, wonach eine kantonale Filmverordnung erlassen und die Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. MÃ¤rz 1971 aufgehoben werden, werden aufgehoben.</span></p> <p class="Einzug2"><span>2. Die GerichtsgebÃ¼hr wird festgesetzt auf <br/> Fr. 8'000.--; die Ã¼brigen Kosten betragen:<br/> Fr. 220.-- Zustellkosten,<br/> Fr. 8'220.-- Total der Kosten.</span></p> <p class="Einzug2"><span>3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.</span></p> <p class="Einzug2"><span>4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den BeschwerdefÃ¼hrerinnen eine ParteientschÃ¤digung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.</span></p> <p class="Einzug2"><span>5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in Ã¶ffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.</span></p> <p class="Einzug2"><span>6. Mitteilung an die Parteien.</span></p> </div> <br/><br/> </br></td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /Dokument --> <!-- FOOTER --> <p class="fusszeile"></p> <!-- /FOOTER --> </body> </html>