B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II Postfach CH-9023 St. Gallen Telefon +41 (0)58 465 25 60 Fax +41 (0)58 465 29 80 www.bundesverwaltungsgericht.ch Geschäfts-Nr. B-3580/2021 sce/grb/fem Z w i s c h e ne n t s c h e i d v o m 3 0 . N o v e m b e r 2 0 2 1 Besetzung Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz), Richter Marc Steiner, Richterin Kathrin Dietrich, Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann. In der Beschwerdesache Parteien X._______ AG, vertreten durch Dr. Andreas Güngerich, Rechtsanwalt, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Bauten und Logistik BBL, KBB / Rechtsdienst Fellerstrasse 21, 3003 Bern, Vergabestelle, Gegenstand Öffentliches Beschaffungswesen, Projekt "F21031 – Softwarelizenzen, Wartung, Support und Weiterentwicklung des Identity and Access Management (IAM), mit der Option bis 2027", SIMAP-Meldungsnummer 1207361, SIMAP-Projekt-ID 223666, B-3580/2021 Seite 2 stellt das Bundesverwaltungsgericht fest: A. Am 6. Juli 2021 erteilte das Bundesamt für Bauten und Logistik BB L (im Folgenden: Vergabestelle) für das Bundesamt für Informatik und Telekom- munikation BIT (Bedarfsstelle) betreffend das Projekt "F21031 – Software- lizenzen, Wartung, Support und Weiterentwicklung des Identity and Access Management (IAM), mit der Option bis 2027" der Y ._______ AG (im Fol- genden: Zuschlagsempfängerin) im freihändigen Verfahren den Zuschlag zu einem Preis von Fr. 71'495'029.50 einschliesslich MWST für einen Grundauftrag (Fr. 51'016'413. -) und eine Opti on (Fr. 20'478'616.50). Die Vergabestelle publizierte die Zuschlagsverfügung am 21. Juli 2021 auf der Internetplattform SIMAP (Meldungsnummer 1207361) . Zur Begründung wurde darin ausgeführt, d ie Zuschlagsempfängerin sei als einzige Anbie- terin in der Lage, dem Bund das Gesamtpaket der benötigten Lizenzen und Dienstleistungen für den Betrieb und die Weiterentwicklungen des "Identity and Access Management Service" (IAM) unter Verwendung der Software "Nevis" zur Verfügung zu stellen. Ein Anbieterwechsel wäre mi t unange- messenen Kosten, Bindung von Ressourcen und vor allem Risiken für die Bundesverwaltung verbunden. B. Gegen diese Verfügung erhebt die X._______ AG (im Folgenden: Be- schwerdeführerin) am 9. August 2021 Beschwerde beim Bundesv erwal- tungsgericht. Sie beantragt, die Zuschlagsverfügung sei aufzuheben und die Sache sei zur Durchführung eines Vergabeverfahrens und zu neuer Zuschlagserteilung im Sinne der Erwägungen an die Vergabestelle zurück- zuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragt sie unter anderem, der Be- schwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen und es sei der Verga- bestelle bis zum Entscheid über die aufschiebende Wirkung superproviso- risch der Vertragsabschluss mit der Zuschlagsempfängerin einstweilen zu untersagen. Zur Begründung führt sie aus, sie könne den Dienstleistungs- auftrag im Sinn e einer angemessenen Alternative zur Zuschlagsempfän- gerin erfüllen und wolle dies auch. Sie biete mit "Airlock IAM" ein Produkt mit vergleichbarem Leistungsumfang wie "Nevis" an, jedoch im Vergleich mit der Zuschlagsempfängerin zu einem kostengünstigen Ansatz. Es gebe Grund zur Annahme, dass das freihändige Verfahren in unzuläs- siger Weise zur Anwendung gelangt sei. Die in der Zuschlagsverfügung enthaltene Begründung sei ungenügend. Die vorliegende Vergabe wider-B-3580/2021 Seite 3 spreche den vergaberechtlichen Grundsätzen der Gleichhandlung, Wirt- schaftlichkeit und Transparenz und berge die Gefahr, den Wettbewerb zu verzerren. Die aufschiebende Wirkung sei zu gewähren, denn die Interes- sen der Beschwerdeführerin an der Gewährung d er aufschiebenden Wir- kung seien höher zu gewichten als diejenigen der Vergabestelle und der Zuschlagsempfängerin, welchen keine Nachteile entstünden. Zudem be- stehe keine Dringlichkeit, dass die Vergabestelle auf einen raschen Ver- tragsschluss mit der Zuschlagsempfängerin angewiesen wäre. Es handle sich um einen vorzeitigen Vertragsschluss (vor Ablauf des bestehenden Vertrags) zu Gunsten der Zuschlagsempfängerin. Auch die Interessen der Vergabestelle am sofortigen Vollzug des Zuschlags seien nicht ersichtlich, zumal sie die Möglichkeit und Zeitdauer von Beschwerdeverfahren in ihrer Beschaffungsplanung zu berücksichtigen habe. C. Mit Verfügung vom 10. August 2021 ordnete die Instruktionsrichterin an, dass bis zum Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts über den Antrag betreffend Erteilung der aufschiebenden Wirkung alle Vollzugsvorkehrun- gen, welche den Ausgang des hängigen Beschwerdeverfahrens präjudizie- ren könnten, namentlich der Vertragsabschluss mit der Zuschlagsempfän- gerin, zu unterbleiben hätten. D. Die Zuschlagsempfängerin teilt mit Eingabe vom 23. August 2021 mit, dass sie vorerst auf die Stellung formeller Anträge zur Beschwerde und zum Ge- such um aufschiebende Wirkung verzichte, sich aber vorbehalte, nach Vor- liegen der Stellungnahme der Vergabestelle ergänzende Bemerkungen an- zubringen oder Anträge zu stellen. E. Mit Stellungnahme vom 31. August 2021 beantragt die Vergabestelle, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei die Beschwerde ab- zuweisen. In prozessualer Hinsicht sei das Gesuch der Beschwerdeführe- rin um Gewährung der aufschiebenden Wirkung abzuweisen und der Be- schwerde sei die superprovisorisch gewährte aufschiebende Wirkung zu entziehen. Die Vergabestelle beantragt überdies, soweit der Beschwerde nicht vor dem 1. Oktober 2021 die aufschiebende Wirkung entzogen oder sie rechtskräftig erledigt sei, sei ihr die Erlaubnis zu erteilen, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Beschwerdeverfahrens von der (bisherigen) Zuschlagsempfängerin eine beschränkte Anzahl von Dienstleistungen über maximal 8'500 Stunden pro Monat (resp. einen Maximalbetrag von B-3580/2021 Seite 4 1.7 Mio. Fr. inkl. MWST pro Monat) für die Sicherstellung des ununterbro- chenen Betriebs und für die zur Aufrechterhaltung der Funktionstüchtigkeit von IAM zwingend notwendigen Weiterentwicklungen an der Software "Ne- vis" zu beziehen. Zur Begründung legt die Vergabestelle dar, die drei zivilen Leistungserbrin- ger des Bundes – das Bundesamt für Informatik und Telekommunikation (BIT), das Informatik Service Center des Eidgenössischen Justiz- und Po- lizeidepartements (ISCE-EJPD) und das Information Service Center des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschu ng (ISCeco) – versorgten die Bundesverwaltung sowie die Kantone und bun- desnahen Organisationen mit Dienstleistungen und Services der Informa- tions- und Kommunikationstechnologie IKT, darunter mit dem "Identity and Access Management Service" (IAM). Mittels der IAM-Services werde ei- nem Benutzer eine Identität vergeben und er erhalte Zugriffsrechte auf Lö- sungen und IT -Anwendungen. Die IAM -Services der Leistungserbringer seien hochgradig voneinander abhängig und würden bis zu 35'000 interne und fast eine Million externe Benutzer beim Zugriff auf über 400 Fachappli- kationen der Bundesverwaltung authentisieren und autorisieren. Es sei ein grosses spezifisches Know -how erforderlich, um die mittlerweile äussert komplexen Strukturen und Funktionsweisen der IAM-Services des Bundes zu verstehen. Aktuell sei lediglich die Zuschlagsempfängerin in der Lage, aufgrund ihres Partnerstatus respektive der Zertifizierung durch die Nevis Security AG das Gesamtpaket von Wartung, Support, Lizenzen und kun- denspezifischen Anpassungen am Produkt "Nevis" aus einer Hand anzu- bieten. Die Vergabestelle habe das freihändige Verfahren daher zulässi- gerweise angewendet. Mit der angefochtenen freihändigen Vergabe werde bezweckt, die Arbeiten der drei Leistungserbringer für IAM zu ermöglichen und Raum für die Er- stellung einer IAM-Strategie zu schaffen. Aus heutiger Sicht sei davon aus- zugehen, dass die entsprechende Studie bis Ende 2021 vorliege und eine bundesweite IAM-Strategie bis Q1-2022. Sofern in der Studie ein Wechsel der Lösung als möglich beurteilt werde, solle hierzu im Wettbewerb eine entsprechende Beschaffung in den Jahren 2022-2023 getätigt werden. Die Vergabestelle beabsichtige demnach nicht, den Markt für immer zu schlies- sen, sondern sei im Gegenteil bestrebt, eine IAM-Strategie zu entwickeln, deren Umsetzung soweit wie möglich im Wettbewerb ausgeschrieben wer- den solle. Solange die IAM-Strategie noch nicht vorliege beziehungsweise solange das aktuell im Einsatz stehende Produkt "Nevis" in Betrieb bleiben müsse, sei der Markt für die vorliegend in Frage stehende Dienstleistung B-3580/2021 Seite 5 auf eine Unternehmung – die Zuschlagsempfängerin – beschränkt. Man- gels anderer Alternativen habe die Vergabestelle daher das freihändige Verfahren im heutigen Zeitpunkt zu Recht angewendet. Die Beschwerdeführerin gehe fehl in der Annahme, mit der publizierten Summe von Fr. 71'495'029.50 könnte ein neues IAM-System für den Bund gekauft werden. Sollte das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdele- gitimation bejahen, sei die aufschiebende Wirkung aufgrund der offensicht- lichen Aussichtslosigkeit der Vorbringen sowie der klar überwiegenden öf- fentlichen Interessen an einem umgehenden Leistungsbezug dennoch nicht zu gewähren. F. Mit Zwischenverfügung vom 8. September 2021 erlaubte die Instruktions- richterin der Vergabestelle superprovisorisch, bis zum rechtskräftigen Ab- schluss des Beschwerdeverfahrens von der bisherigen Zuschlagsempfän- gerin eine beschränkte Anzahl von Dienstleistungen über maximal 8'500 Stunden pro Monat (resp. einen Maximalbetrag von 1.7 Mio. Fr. inkl. MWST pro Monat) für die Sicherstellung des ununterbrochenen Betriebs und für die zur Aufrechterhaltung der Funktionstüchtigkeit von IAM zwingend not- wendigen Weiterentwicklungen an der Software "Nevis" zu beziehen. G. Mit Beschwerdeergänzung vom 16. September 2021 hält die Beschwerde- führerin an ihren Anträgen fest und bestreitet sämtliche Ausführungen der Vergabestelle in ihrer Stellungnahme. Sie rügt, das Bundesverwaltungsgericht habe, indem es vor Ablauf der Frist für die Beschwerdeergänzung dem Antrag der Ver gabestelle, eine be- schränkte Anzahl von Dienstleistungen zu beziehen , stattgegeben habe, ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt . Sie verzichte zwar darauf, diese Zwischenverfügung anzufechten, da sie weder das vorliegende Ver- fahren unnötig verlängern noch verhindern wolle, dass die zwingend benö- tigten Leistungen von der bisherigen Zuschlagsempfängerin bezogen wer- den könnten . Sie verlange aber, dass die Betriebsleistungen sowie die zwingend benötigten Weiterentwicklungen definiert würden. H. Mit Stellungnahme vom 6. Oktober 2021 zur Beschwerdeergänzung hält die Vergabestelle an ihren Rechtsbegehren fest und beantragt eventualiter B-3580/2021 Seite 6 die Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführerin um eine gerichtliche Begutachtung mittels eines Sachverständigengutachtens. I. Mit unaufgeforderter Stellungnahme vom 15. Oktober 2021 hält die Be- schwerdeführerin an ihren Rechtsbegehren und Ausführungen fest. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Gegenstand des vorliegenden Zwischenentscheids ist der Antrag der Be- schwerdeführerin auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung. 1.1 Ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der anhängig ge- machten Beschwerde zuständig, so entscheidet es auch über Gesuche um Erteilung der aufschiebenden Wirkung (vgl. Art. 54 BöB). 1.2 Am 1. Januar 2021 traten das totalrevidierte Bundesgesetz vom 21. Juni 2019 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB, SR 172.056.1), die dazugehörende Verordnung vom 12. Februar 2020 über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB, SR 172.056.11) sowie das revi- dierte WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. April 1994 (G overnment Procurement Agreement [GPA; SR 0.632.231.422], Fassung gemäss Ziff. 1 des Protokolls vom 30. März 2012 [im Folgenden: GPA 2012], BBl 2017 2175 ff.) in Kraft. Gemäss der in Art. 62 BöB enthaltenen Übergangsbestimmung werden Vergabeverfah- ren, die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes eingeleitet wurden, nach bishe- rigem Recht zu Ende geführt. Vorliegend ergibt sich aus den Vergabeakten, dass der verwaltungsinterne Antrag auf eine freihändige Auftragsvergabe vom 16. April 2021 datiert. Die Einleitung des Vergabeverfahrens fand demnach im Jahr 2021, nach In- krafttreten des revidierten BöB statt. Auf den vorliegenden Fall ist daher das revidierte BöB anwendbar. 1.3 Das BöB erfasst nur Beschaffungen, welche dem GPA 2012 unterstellt sind (BVGE 2008/48 E. 2.1 mit Hinweisen "Areal - und Gebäudeüberwa- chung PSI"). Das BöB ist anwendbar, wenn die Auftraggeberin dem Gesetz untersteht (Art. 4 BöB), wenn der Beschaffungsgege nstand sachlich er- fasst ist (Art. 8 BöB), der geschätzte Wert des zu vergebenden öffentlichen B-3580/2021 Seite 7 Auftrages den entsprechenden Schwellenwert von Art. 8 Abs. 4 BöB i.V.m. Art. 16 BöB i.V.m. Anhang 4 erreicht und keiner der Ausnahmetatbestände von Art. 10 BöB gegeben ist. 1.3.1 Die Vergabestelle untersteht als Teileinheit der allgemeinen Bundes- verwaltung dem BöB (Art. 4 Abs. 1 Bst. a BöB). 1.3.2 Die Vergabestelle geht in Ziffer 1.4 der SIMAP-Zuschlagsverfügung vom 21. Juli 2021 von einem "Dienstleistungsauftrag" aus. Art. 8 Abs. 4 BöB sieht vor, dass im Staatsvertragsbereich die Leistungen nach Mass- gabe der Anhänge 1 -3 dem BöB unterstehen, soweit sie den Schwellen- wert nach Anhang 4 Ziffer 1 erreichen. Anders als Bauleistungen und Lie- ferungen, die in sachlicher Hinsicht grundsätzlich allesamt dem staatsver- traglichen Vergaberecht und damit auch dem BöB unterstellt sind, gilt für Dienstleistungen sowohl nach GPA 2012 (vgl. Anhang 1 Annex 5) als auch nach dem auf den 1. Juni 2002 in Kraft getretenen bilateralen Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens (BAöB, SR 0.172.052.68, vgl. Anhang VI) eine soge- nannte Positivliste (Anhang 3 zum BöB). Die für die Geltung der Staatsver- träge in sachlicher Hinsicht massgebliche Dienstleistungs -Positivliste ver- weist auf einzelne Ziffern der provCPC -Klassifikation (Provisional Central Product Classification) (zum Ganzen BVGE 2011/17 E. 5.2.1 ff. "Personal- verleih"; Urteil des BVGer B-4958/2013 vom 30. April 2014 E. 1.5.2 "Pro- jektcontrollingsystem AlpTransit"). In Ziffer 2.2 der SIMAP-Zuschlagsverfü- gung wies die Vergabestelle die Beschaffung der Dienstleistungskategorie CPC " Datenverarbeitung und verbundene Tätigkeiten" zu . Gemäss An- hang 3 zum BöB entspricht diese Kategorie der provCPC-Referenznum- mer 84 (ebenso Anhang I Annex 5 GPA 2012: Datenverarbeitung und ver- bundene Dienstleistungen). Die Vergabestelle wies die Beschaffung so- dann den CPV (Common Procurement Vocabulary)-Kategorien "72212100 – Entwicklung von branchenspezifischer Software" und " 72000000 - IT Dienste: Beratung, Softwar e-Entwicklung, Internet und Hil festellung" zu (Ziffer 2.3 der SIMAP-Zuschlagsverfügung). Gegenstand des im vorliegen- den Verfahren angefochtenen Zuschlags ist der Bezug von Softwarelizen- zen, Wartung, Support und Weiterentwicklungen. Die Einstufung in die er- wähnten Kategorien erscheint daher als zutreffend. Bei der vorliegenden Beschaffung handelt es sich demnach um einen Dienstleistungsauftrag im Sinne von Art. 8 BöB in Verbindung mit Anhang 3 zum BöB. B-3580/2021 Seite 8 1.3.3 Angesichts des Preises des berücksichtigten Angebots von Fr. 71'495'029.50 (inkl. MWST und inkl. Optionen) ist davon auszugehen, dass der geschätzte Auftragswert den für Dienstleistungen geltenden Schwellenwert von Fr. 230'000.– übersteigt (Art. 8 Abs. 4 BöB i.V.m. An- hang 4 Ziff. 1.1 zum BöB). 1.3.4 Da auch kein Ausnahmetatbestand im Sinne von Art. 10 BöB vorliegt, fällt die vorliegend angefochtene Beschaffung in den Anwendungsbereich des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen. 1.4 Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorlie- genden Streitsache zuständig. 2. Über das Begehren um Erteilung der aufschiebenden Wirkung im Rahmen der Anfechtung eines Zuschlags entscheidet das Bundesverwaltungsge- richt gemäss ständiger Praxis in Dreierbesetzung (Zwischenentscheid des BVGer B-3402/2009 vom 2. Juli 2009, auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19 E. 1.2 m.H. "Microsoft"; dazu PETER GALLI/ANDRÉ MOSER/ELISA- BETH LANG/MARC STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 1340 m.H.). 3. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bestimmt sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit da s BöB und das Ve rwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes bestimmen (Art. 55 BöB und Art. 37 VGG). 4. Im Unterschied zu Art. 55 Abs. 1 VwVG sieht Art. 54 Abs. 1 BöB vor, dass der Beschwerde von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung zu- kommt. Demnach kann diese vom Bundesverwaltungsgericht nur auf Ge- such hin erteilt werden (Art. 54 Abs. 2 BöB). Das revidierte BöB nennt die Kriterien, welche für die Frage der Gewäh- rung oder Verweigerung der aufschiebenden Wirkung zu berücksichtigen sind: Das Bundesverwaltungsgericht kann einer Beschwerde bei einem Auftrag im Staatsvertragsbereich auf Gesuch hin aufschiebende Wirkung gewähren, wenn die Beschwerde als ausreichend begründet erscheint und keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen (Art. 54 Abs. 2 BöB) . Gemäss der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts zum aBöB B-3580/2021 Seite 9 können die Grundsätze übernommen werden, die Recht sprechung und Lehre zur Anwendung von Art. 55 VwVG entwickelt haben. Danach ist an- hand einer Interessenabwägung zu prüfen, ob die Gründe, die für eine so- fortige Vollstreckbarkeit sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die ge- genteilige Lösung angeführ t werden können (BGE 129 II 286 E. 3; Zwi- schenentscheid des BVGer B-6837/2010 vom 16. November 2010 E. 2.1 m.H. "Lüftung Belchentun nel"). Dass der Gesetzgeber im BöB den Sus- pensiveffekt in Abweichung zum VwVG nicht von Gesetzes wegen ge- währte, zeigt, dass er sich der Bedeutung dieser Anordnung im Submissi- onsrecht bewusst war und eine individuelle Prüfung dieser Frage als not- wendig erachtete, nicht aber, dass er diesen nur ausnahmsweise gewährt haben wollte (vgl. zum Ganzen den Zwischenentscheid B-3402/2009, aus- zugsweise publiziert in BVGE 2009/19 E. 2.1 m.H. "Microsoft"). Liegt ein Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung vor, so ist im Sinne einer prima -facie-Würdigung der materiellen Rechtslage in einem ersten Schritt zu prüfen, ob aufgrund der vorliegenden Akten davon auszu- gehen ist, dass die Beschwerde offensichtlich unbegründet ist. Ist dies der Fall, ist die aufschiebende Wirkung von vornherein nicht zu gewähren. Werden der Beschwerde hingegen Erfolgschancen zuerkannt oder beste- hen darüber Zweifel, so ist über das Begehren um aufschiebende Wirkung aufgrund der erwähnten Interessenabwägung zu befinden. In die Abwä- gung einzubeziehen sind nach der ständigen Praxis der Eidgenössischen Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen (BRK), die sich das Bundesverwaltungsgericht mit dem Entscheid BVGE 2007/13 "Vermessung Durchmesserlinie" (E. 2.2) im Grundsatz zu eigen gemacht hat, einerseits die Interessen der Beschwerdeführerin an der Aufrechter- haltung der Möglichkeit, den Zuschlag zu erhalten, wobei zugleich ein ge- wichtiges öffentliches Interesse an der Gewährung effektiven Rechtsschut- zes besteht (Zwischenentscheid des BVGer B-6177/2008 vom 20. Oktober 2008 E. 2 "Hörgeräte"). Diesen gegenüber stehen die öffentlichen Interes- sen, die die Auftraggeberin wahrzunehmen hat. So wird in der GATT-Bot- schaft 2 vom 19. September 1994 namentlich festgehalten, gegen den au- tomatischen Suspensiveffekt spreche die Gefahr von Verzögerungen und erheblichen Mehrkosten (BBl 1994 IV 950 ff., insbes. S. 1197; vgl. auch S. 1199; vgl. zum Ganzen Zwischenentscheid B-3402/2009, auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19 E. 2.1 "Microsoft"). Entsprechend hält das Bun- desgericht im Rahmen der Auslegung von Art. 17 Abs. 2 der Interkantona- len Vereinbarung über das öffentliche Bescha ffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB 1994/2001) – heute Art. 54 Abs. 2 der revidierten IVöB vom 15. November 2019 (IVöB 2019) – fest, dass dem öffentlichen Interesse an B-3580/2021 Seite 10 einer möglichst raschen Umsetzung des Vergabeentscheides von vornhe- rein ein erhebliches Gewicht zukommt (Urteil des BGer 2P .103/2006 vom 29. Mai 2006 E. 4.2.1 m.H.; in diesem Sinne auch BVGE 2008/7 E. 3.3 "Prestations de planification à Grolley/FR"). Auch allfällige Interessen Drit- ter, namentlich der übrigen an einem Beschaffungsgeschäft Bete iligten, sind nach der ständigen Praxis zu berücksichtigen. Ausgangspunkt muss dabei – insbesondere auch in Anbetracht der Zielsetzung von Art. XX Ziff. 2 und 7 Bst. a GPA 1994 beziehungsweise von Art. XVIII Ziff. 1 und Ziff. 7 Bst. a GPA 2012 – die Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes und die Verhinderung von Zuständen sein, welche das Rechtsmittel illusorisch werden lassen (BVGE 2007/13 E. 2.2 m.H. "Vermessung Durchmesserli- nie"; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 1341). Ein Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ist nicht nur dann abzuweisen, wenn die Beschwerde materiell als offensichtlich unbegründet erscheint, sondern auch, wenn die Beschwerde prima facie deshalb keine Erfolgsaussichten hat, weil aller Voraussicht nach darauf nicht eingetreten werden kann (Zwischenentscheid des BVGer B -562/2015 vom 21. April 2015 E. 4.1 "Support Software ORMA"). 5. Die Vergabestelle bestreitet die Beschwerdelegitimation der Beschwerde- führerin. Sie macht geltend, im heutigen Zeitpunkt sei es un möglich, das Produkt "Nevis" nicht mehr einzusetzen. Die für dieses Produkt benötigten Leistungen könne die Beschwerdeführerin aber nicht erbringen. 5.1 Hinsichtlich d er Frage der Beschwerdelegitimation enthält das revi- dierte BöB besondere Regelungen in Bezug auf Beschwerden gegen einen freihändigen Zuschlag. Demnach kann g egen Zuschläge im freihändigen Verfahren nur Beschwerde führen, wer nachweist, dass er die nachgefrag- ten Leistungen oder damit substituierbare Leistungen erbringen kann und erbringen will. Es kann nur gerügt werden, das freihändige Verfahren sei zu Unrecht angewandt oder der Zuschlag sei aufgrund von Korruption er- teilt worden (Art. 56 Abs. 4 BöB). 5.2 Beruft sich die Vergabestelle für die Zulässigkeit des Freihandverfah- rens darauf, dass für den beabsichtigten Beschaffungsgegenstand nur ein Anbieter in Frage komme, und macht der Beschwerdeführer dagegen gel- tend, der Beschaffungsgegenstand sei zu Unrecht so definiert worden, so ist unter dem revidierten BöB nun unzweideutig klargestellt, dass nicht nur B-3580/2021 Seite 11 beschwerdelegitimiert ist, wer geltend macht, genau diese Leistung erbrin- gen zu können, sondern auch, wer nachweist, dass es eine damit substi- tuierbare Leistung gibt, die er erbringen könnte. Ob die Vergabestelle den Beschaffungsgegenstand zulässig so eng festgelegt hat, dass nur ein An- bieter in F rage kommt, oder ob es eine damit substituierbare Leistung gäbe, wird damit zu einem sogenannten doppelrelevanten Sachverhalt: Diese Frage bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (weil davon die Zulässigkeit des freihändigen Verfahrens abhängt), aber zugleich ist sie vorfrageweise von Bedeutung für das Vorliegen der Prozessvoraussetzun- gen (vgl. BGE 141 II 14 E. 5.1 "Monte Ceneri"; BGE 137 II 313 E. 3.3.2 f. "Microsoft"; Urteil des BVGer B-1570/2015 vom 7. Oktober 2015 E. 1.5.2 f. "Warnblitzleuchte Eflare"). Für derartige doppelrelevante Sachverhalte gilt, dass es im Stadium der Prüfung der Eintretensvoraussetzungen genügt, wenn der Beschwerdeführer glaubhaft macht ("mit einer gewissen Wahr- scheinlichkeit geltend macht", "rende vraisemblable"), dass seine Aussich- ten, nach einer Aufhebung der angefochtenen Verfügung den Zuschlag zu erhalten, intakt sind (vgl. BGE 141 II 14 E. 5.1 "Monte Ceneri", m.H.; FLO- RIAN C. ROTH, in: Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum schweizerischen Be- schaffungsrecht, 2020, Art. 56 N. 33). 5.3 Die Vergabestelle führt zur Begründung der freihändigen Vergabe an, mit der vorliegenden Beschaffung würden in erster Linie Dienstleistungen und Wartungslizenzen beschafft, die sich auf das im Bund bereits verbreitet eingeführte Produkt "Nevis" bez ögen. Zum heutigen Zeitpunkt sei es un- möglich, das Produkt "Nevis" nicht mehr einzusetzen. Da die Beschwerde- führerin nicht als Partn erin der Produkteeigentümerin Nevis Security AG fungiere, sei davon auszugehen, dass diese Leistungen von ihr nicht er- bracht werden könnten. Nur die Zuschlagsempfängerin verfügte über den erforderlichen Partnerstatus. Sie sei daher als einzige in der Lage, das Ge- samtpaket von Wartung, Support, Lizenzen und kundenspezifischer An- passungen am Produkt "Nevis" aus einer Hand anzubieten . Solange die IAM-Strategie weder vorliege noch umgesetzt sei beziehungsweise das aktuell im Einsatz stehende Produkt "Nevis" in Betrieb bleiben müsse, sei der Markt für die vorliegend in Frage stehenden Dienstleistungen auf eine Unternehmung – die Zuschlagsempfängerin – beschränkt. Die Beschwerdeführerin machte in ihrer Beschwerde geltend, sie könne den Dienstleistungsauftrag im S inne einer angemessenen Alternative zur Zuschlagsempfängerin erfüllen. In ihrer Stellungnahme vom 16. Septem- ber 2021 relativiert sie diese Aussage nun aber dahingehend, dass sie nicht die Absicht habe, "Nevis" zu ersetzen. Ihr Ziel sei es vielmehr, Regeln B-3580/2021 Seite 12 zu schaffen, die definierten, welche neuen Applikationen und Leistungen künftig über die bestehende "Airlock" -IAM-Installation und welche über "Nevis" authentisiert und autorisiert würden . Sie möchte ihre Leistungen dort parallel erbringen, wo sie dies wesentlich kostengünstiger tun könne. Ihr Produkt "Airlock IAM" sei schon seit 2010 in der Bundesverwaltung im Einsatz. Verschiedene Leistungserbringer in den Departementen EDA, EFD, WBF, UVEK, EJPD und VBS würden "Airlock"-IAM nutzen. Das BIT verfüge bereits über ein Team von Engineers, das auf der Basis von "Air- lock"-IAM diese Integration vornehmen könne. Auf der Basis der bestehen- den "Airlock" -IAM-Installation könnten die Beschwerdeführerin und ihr Partner mindestens einen Teil der zusätzlich zu erwartenden Applikationen gemäss den Anforderungen authentisieren und autorisieren. Sie biete mit "Airlock IAM" ein Produkt mit vergleichbarem Leistungsumfang wie "Nevis" an, jedoch im Vergleich mit der Zuschlagsempfängerin zu einem kosten- günstigen Ansatz. Bevor die Software "Nevis" in grossem Umfang in der Bundesverwaltung weiterverbreitet werde, sei eine Prüfung von Alternati- ven beziehungsweise die Prüfung der Frage erforderlich, ob eine Imple- mentation mit dem Produkt der Beschwerdeführerin wirtschaftlicher und mit weniger Risiken möglich sei. 5.4 Da d ie Beschwerdeführerin im Verlauf des Verfahrens ihre Behaup- tung, alle Leistungen, die Gegenstand der vorliegend angefochtenen frei- händigen Beschaffung sind, in damit substituierbarer Form erbringen zu wollen, relativiert hat auf diejenigen Leistungen, welche neue Applikationen und Leistungserbringungen betreffen, ist prima facie offensichtlich davon auszugehen, dass sie nicht legitimiert ist, den Zuschlag anzufechten, so- weit dieser Leistungen für Applikationen betrifft, für die bereits jetzt "Nevis" eingesetzt wird. 5.5 Zu prüfen ist in der Folge, ob und inwieweit die Beschwerdeführerin legitimiert ist, den freihändigen Zuschlag lediglich in Bezug auf diejenigen Leistungen anzufechten, die neue Applikationen und Leistungserbringun- gen betreffen. Sinngemäss macht die Beschwerdeführerin diesbezüglich geltend, die Vergabestelle berufe sich zur Begründung ihrer freihändigen Vergabe auf Argumente, welche nur den Teil des in Frage stehenden Beschaffungsge- genstands, der sich auf Leistungen für Applikationen bezieht, für die bereits jetzt "Nevis" eingesetzt wird, rechtfertigen würde, ohne dass hinreichende B-3580/2021 Seite 13 Gründe vorlägen, warum die freihändige Vergabe nicht nur auf diesen Teil beschränkt worden sei und die Leistungen für neue, künftige Applikationen nicht offen ausgeschrieben werden könnten. Prima facie kann nicht gesagt werden, dass eine derartige Rüge gemäss Art. 56 Abs. 4 BöB unzulässig wäre. Würde die Beschwerdeführerin mit dieser Rüge durchdringen und das Gericht zum Schluss kommen, die frei- händige Vergabe sei nicht zulässig, sondern die Vergabestelle müsse für diesen Teil der in Frage stehenden Leistungen die Möglichkeit vorsehen, mit "Nevis" substituierbare Leistungen anzubieten und einen entsprechen- den Auftrag offen oder im selektiven Verfahren ausschreiben, so ist prima facie nicht offensichtlich auszuschliessen, dass die Beschwerdeführerin eine reelle Chance hätte, derartige substituierbare Leistungen anzubieten und damit den Zuschlag zu erhalten. Prima facie kann daher der Vergabestelle nicht gefolgt werden, soweit sie in Bezug auf den ganzen Beschaffungsgegenstand geltend macht, die Be- schwerdeführerin sei offensichtlich nicht zur Beschwerde legitimiert. 5.6 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt de r Be- schwerdeschrift sind gewahrt (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Rechtsvertreter hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen (vgl. Art. 11 VwVG) und der Ko stenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (vgl. Art. 63 Abs. 4 VwVG). 5.7 Prima facie kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass die Eintre- tensvoraussetzungen im dargelegten Umfang gegeben sind. 6. Die Beschwerdeführerin rügt, es gebe Grund zur Annahme, dass das frei- händige Verfahren in unzulässiger Weise zur Anwendung gelangt sei. Die Vergabestelle begründet die verfügte freihändige Vergabe damit, dass aus Gründen des Schutzes des geistigen Eigentums nur die bisherige Zu- schlagsempfängerin in Frage komme. Die aktuellen IAM -Lösungen des Bundes basierten auf dem Produkt "Nevis" der Firma Nevis Sec urity AG. Das Produkt "Nevis" sei in den Jahren 2002 -2003 eingeführt worden und bestehe aus verschiedenen Modulen wie Nevis IDM, Nevis Portal, Nevis Management usw. Im Verlauf der Jahre sei die Anzahl Benutzer und ge- nutzter Nevis Module erhöht worden. Der Zuschlag sei der Zuschlagsemp- fängerin erteilt worden, weil sie aktuell die einzige zertifizierte Partnerin von "Nevis" sei. Lediglich die Zuschlagsempfängerin sei in der Lage, aufgrund B-3580/2021 Seite 14 ihres Partnerstatus sprich ihrer Zertifizierung durch die Nevis Security AG, das Gesamtpaket von Wartung, Support, Lizenzen und kundenspezifi- schen Anpassungen am Produkt "Nevis" aus einer Hand anzubieten. Erst wenn weitere Firmen zertifiziert seien, würde die Möglichkeit bestehen, den Leistungserbringer für Wartung, Support u nd Betrieb zu wechseln, ohne das Produkt "Nevis" austauschen zu müssen. Gemäss den Aussagen der Beschwerdeführerin beziehe sich ihre Aussage, sie wäre ebenfalls fähig, diese Leistungen zu erbringen, lediglich auf Dienstleistungen an ihrem Pro- dukt "Airlock", nicht aber auf die vorliegend nachgefragten Dienstleistun- gen zur Nutzung, Wartung und Weiterentwicklung des Produkts "Nevis". Im heutigen Zeitpunkt sei es aber unmöglich, das Produkt "Nevis" nicht mehr einzusetzen. Es sei für die Beschwerdeführerin daher unmöglich, die be- nötigten Leistungen zu erbringen. Die Vergabestelle bestreitet, dass es eine angemessene Alternative gebe. Als Alternative zum Produkt "Nevis" und der Zuschlagsempfängerin komme nur eine Migration der gesamten IAM-Lösungen beziehungsweise -Funktionalität auf ein Drittsystem in Frage. Aktuell sei aber keine Stan- dardsoftware bekannt, die die bestehende IAM -Lösung sofort ersetzen könnte. Gemäss Marktabklärungen aus dem Jahr 2016 gebe es auf dem Markt keine alternative Standardsoftware, welche alle heute verwendeten Protokolle auch per single -sign-on anbiete. Damit müsste ein alternativer Anbieter einen grossen Entwicklungsaufwand auf sich nehmen. Auch wenn es eine passende Alternativsoftware geben würde, müsste jede der 400 Fachapplikationen einzeln migriert werden. Der Aufwand der Migration al- ler 400 Fachapplikationen sei unmöglich in kurzer Zeit durchzuführen und berge erhebliche Risiken. Weil eine Ersatzlösung nicht auf einen Schlag für alle betroffenen Fachanwendungen eingesetzt werden könne, gebe es keine Alternative. Ein umgehender Anbieterwechsel komme somit auch aufgrund der technischen Besonderheiten des IAM -Services nicht in Frage. Zudem falle ein Schulungsaufwand der Mitarbeitenden der Bundes- verwaltung und der externen Benutzer und Firmen an. Mit der publizierten Summe von Fr. 71'495'029.50 (inkl. MWSt.) könne nicht ein neues IAM - System für den Bund gekauft werden. Vielmehr würde eine neue Bundes- lösung aufgrund ihrer Komplexität und der hohen Anforderungen die Auf- wendungen übersteigen, welche für ein einfacheres IAM -System aufge- bracht werden müssten. Sollte auf eine neue IAM -Plattform gewechselt werden, sei von Migrationskosten von bis zu 161 Mio. Fr. auszugehen, wo- bei es sich um zusätzliche Kosten handle, in welchen die laufenden Be- triebskosten nicht eingerechnet seien. Eine neue Lösung stelle somit keine angemessene Alternative zur vorliegenden freihändigen Verlängerung dar. B-3580/2021 Seite 15 Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, es treffe nicht zu, dass sie nicht in der Lage wäre , den Auftrag zu erfüllen. Sie könne m it ihren Produkten und Dienstleistungen IAM-Aufträge im geforderten Umfang er- füllen, was sich aus den Kennzahlen b eziehungsweise ihrem Unterneh- mensportrait ergebe. Zudem verfüge sie über eine breite Dienstleistungs- palette und habe Erfahrungen in der Bundesverwaltung, wo "Airlock IAM" seit dem Jahr 2010 im Einsatz sei. Sie erbringe schon heute verschiedene Dienstleistungen für die Bundesverwaltung. Sie biete mit "Airlock IAM" ein vergleichbares Produkt an und könne den Dienstleistungsauftrag im Sinne einer angemessenen Alternative zur Zuschlagsempfängerin ebenso erfül- len. Es sei zwar offensichtlich, dass sie keine "Nevis"-Leistungen erbringen könne, da sie nicht die zertifizierte Partnerin der Produkteeigentümerin Ne- vis Security AG sei. Sie verlange auch nicht, dass ein anderes Produkt be- schafft werden solle, auch habe sie nicht den Anspruch, "Nevis" zu erset- zen. Die Vergabestelle gehe aber fälschlicherweise von einer nicht gege- benen Alternativlosigkeit aus. Beim Umfang der vorliegenden Beschaffung könnten mehrere Anbieterinnen ihre Dienste anbieten. Es sei denkbar, dass mehrere Technologien parallel betrieben werden könnten, und hierbei die Umsetzung sowohl seitens der Beschwerdeführerin durch "Airlock IAM" als auch seitens der Zuschlag sempfängerin durch "Nevis" vorgenommen werde. Die Beschwerdeführerin könne die von der Vergabestelle ge- wünschten Leistungen zum Teil beziehungsweise komplementär erbrin- gen. Es müsse definiert werden, welche neuen Applikationen und Leistun- gen künftig über die bestehende "Airlock"-IAM-Installation und welche über "Nevis" authentisiert und autorisiert würden (Prüfung der 2 -Anbieter-Stra- tegie). Ein Anbieterwechsel beziehungsweise die komplementäre b ezie- hungsweise parallele Leistungserbringung würde somit eine angemessene respektive die kostengünstigere Lösung darstellen. 6.1 Die Vergabestelle kann einen Auftrag unabhängig vom Schwellenwert freihändig vergeben, wenn eine der in Art. 21 Abs. 2 Bst. a -i BöB aufge- führten Voraussetzungen erfüllt ist. Diese abschliessend aufgezählten Aus- nahmetatbestände bilden einen numerus clausus, egal wie überzeugend andere mögliche Rechtfertigungen für freihändige Vergaben sein mögen ("no matter what the justification"; SUE ARROWSHMITH, Government Procu- rement in the WTO, 2003, S. 282; vgl. Zwischenentscheid B-3402/2009, auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19 E. 4.1 m.H. "Microsoft"). Da es sich um Ausnahmen handelt, sind die Tatbestände, unter denen eine frei- händige Beschaffung zulässig ist, nach der Rechtsprechung restriktiv aus- zulegen (Entscheide der BRK 2000-018 vom 26. Januar 2001, veröffent- licht in VPB 65.77 E. 2a; 2000-007 vom 3. November 2000, veröffentlicht B-3580/2021 Seite 16 in VPB 65.41 E. 4a m.H; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 291; Bot- schaft vom 15. Februar 2017 zur Teilrevision des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen, BBl 2017 1851, 1925; insoweit kritisch AR- ROWSHMITH, a.a.O., S. 282 f.). Die Beweislast für das Vorliegen der geltend gemachten Voraussetzungen liegt bei der Vergabestelle (vgl. Zwischenent- scheid B -3402/2009, auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19 E. 4.2 "Microsoft"; Entscheid BRK 2000 -007 vom 3. November 2000, veröffent- licht in VPB 65.41 E. 4 b, ARROWSMITH, a.a.O., S. 282). Die Vergabestelle muss solchen freihändigen Vergaben vorbeugen, indem sie Beschaffungs- vorhaben vorgängig zur Erstbeschaffung auf ihr Potential zur Verursa- chung von Freihandtatbeständen für Folgeleistungen untersucht und auf sorgfältige und vorausschauende Weise plant. Insbesondere bei der Be- schaffung von Software sollten technis che und rechtliche Abhängigkeiten von Anbieterinnen möglichst vermieden werden ( STEFAN SCHERLER, Kettenverträge in der IT. Die Source-Codes als Quellen des Problems?, BR 2018 S. 40; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 134; RUTH AESCHBA- CHER/REBEKKA KREBS, in : Trüeb [Hrsg.], a.a.O., Art. 21 N. 13). 6.2 Im vorliegenden Fall beruft sich die Vergabestelle zur Begründung ihrer freihändigen Vergabe auf Art. 21 Abs. 2 Bst. c BöB, welcher wie folgt lautet: Die Auftraggeberin kann einen Auftrag unabhängig vom Schwellenwert frei- händig vergeben, wenn aufgrund der technischen oder künstlerischen Beson- derheiten des Auftrags oder aus Gründen des Schutzes geistigen Eigentums nur eine Anbieterin in Frage kommt und es keine angemessene Alternative gibt (vgl. Art. 21 Abs. 2 Bst. c BöB). 6.3 In sachverhaltlicher Hinsicht ist nicht restlos klar, was genau der Inhalt des Beschaffungsgegenstands ist. Insbesondere ist unklar, ob die aufge- führten "Lizenzen und Dienstleistungen für den Betrieb und die Weiterent- wicklungen des 'Identity and Access Management Service' (IAM) unter Ver- wendung der Software 'Nevis'" nur Bereiche betreffen, in denen bereits zur- zeit "Nevis" verwendet wird, oder ob damit "Nevis" in der Bundesverwal- tung "weiterverbreitet" werden soll, das heisst auch bei Bundesstellen, wel- che diese Software bisher nicht verwenden , eingeführt, oder bei Bundes- stellen, welche "Nevis" bereits in einer anderen Applikation verwenden, für eine neue Applikation eingesetzt werden soll. Die entsprechende Unterstel- lung der Beschwerdeführerin hat die Vergabestelle weder konkret bestrit- ten noch widerlegt. Unbestritten ist auch die Behauptung der Beschwerdeführerin, dass ihr Produkt bereits in der Bundesverwaltung eingesetzt werde, woraus sich B-3580/2021 Seite 17 ergeben würde, dass jedenfalls nicht die ge samte Bundesverwaltung be- reits bisher "Nevis" verwendet. 6.4 Wie bereits dargelegt, ist prima facie offensichtlich davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin nicht legitimiert ist, den Zuschlag anzufech- ten, soweit dieser Leistungen für Applikationen betrifft, für die bereits jetzt "Nevis" eingesetzt wird (vgl. E. 5.4 hievor). In materieller Hinsicht wird daher lediglich zu prüfen sein, ob, falls der an- gefochtene Zuschlag auch Leistungen beinhaltet, die neue Applikationen und Leistungserbringungen betreffen, die Vergabestelle derartige Leistun- gen zulässigerweise freihändig beschaffen will. 6.5 In Bezug auf diese Frage hat sich die Vergabestelle bisher nicht geäus- sert. Dass der angefochtene Zuschlag auch Leistungen beinhaltet, die neue Applikationen und Leistungserbringungen betreffen, was angesichts des hohen Auftragsvolumens nicht zum Vornherein als offensichtlich aus- geschlossen erscheint, hat sie weder ausdrücklich noch implizit bestritten. Sie legt indessen nicht dar, aus welchen Gründen eine freihändige Vergabe zulässig sein sollte, soweit sie derartige Leistungen betrifft. Vielmehr be- ziehen sich alle bisherigen Argumente der Vergabestelle auf den (finanzi- ellen) Aufwand für einen Ersatz von "Nevis" und damit auf Leistungen für Applikationen, für die bisher "Nevis" eingesetzt wird. Wie bereits dargelegt, liegt die Beweislast dafür, dass die Voraussetzungen für eine freihändige Vergabe gegeben sind, bei der Vergabestelle (vgl. E. 6.1. hievor). Da sie sich zu dieser Frage nicht geäussert hat, soweit es um die Vergabe von Leistungen in B ezug auf neue Applikationen und Leis- tungserbringungen geht, kann prima facie nicht gesagt werden, die Be- schwerde sei offensichtlich aussichtslos, soweit sie sich gegen den freihän- digen Zuschlag für derartige Leistungen richtet. 7. Erweist sich eine Beschwerde prima facie nicht als offensichtlich unbegrün- det, so ist im Prinzip in einem nächsten Schritt abzuwägen, ob die Interes- sen der Vergabestelle an einer sofortigen Vollstreckung gewichtiger sind als das Interesse der Beschwerdeführerin, dass ihre Chance auf einen Zu- schlag durch die Gewährung der aufschiebenden Wirkung gewahrt werde. 7.1 Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, ihre Interessen an der Gewährung der aufschiebenden Wirkung seien höher zu gewichten als diejenigen der Vergabestelle und der Zuschlagsempfängerin, welchen B-3580/2021 Seite 18 keine Nachteile entstünden. Z udem bestehe keine Dringlichkeit, dass die Vergabestelle auf einen raschen Vertragsschluss mit der Zuschlagsemp- fängerin angewiesen wäre. Es handle sich um einen vorzeitigen Vertrags- schluss (vor Ablauf des bestehenden Vertrags) zu Gunsten der Zuschlags- empfängerin. Auch die Interessen der Vergabestelle am sofortigen Vollzug des Zuschlags seien nicht ersichtlich, zumal sie die Möglichkeit und Zeit- dauer von Beschwerdeverfahren in ihrer Beschaffungsplanung zu berück- sichtigen habe. Die zeitlich sehr knapp angeset zte Planung der Vergabe- stelle sei nicht das Problem der Beschwerdeführerin. Insbesondere sei die von der Vergabestelle erwähnte erhöhte Nachfrage aufgrund neuer Bedürf- nisse (insbes. auch aufgrund der Covid -19 Pandemie) seit längerem be- kannt gewesen. Die Vergabestelle bringt dagegen vor, es bestehe ein klar überwiegendes öffentliches Interesse an einem umgehenden Leistungsbezug. Der mittels dem vorliegend angefochtenen Verfahren vergebene Grundauftrag stelle eine Erhöhung des Volumens der bereits 2017 beschafften Leistungen dar, welche das Leistungsvolumen bis Ende 2025 hätten abdecken sollen. In- dessen habe sich ab 2019 die Nachfrage nach IAM -Lösungen, insbeson- dere bedingt durch die Digitalisierungswelle, neuen Bedürfnissen bezüg- lich der Cloud und der Covid-19-Pandemie, unvorhergesehen und in gros- sem Ausmass erhöht, weshalb das Volumen der 2017 publizierten freihän- digen Vergabe bereits jetzt nahezu ausgeschöpft sei. Diese Er höhung werde umgehend benötigt, der Leistungsbezug sei sehr dringlich. Die 400+ an die IAM-Systeme angehängt en Lösungen stellten das Rückgrat der Bundesverwaltung dar. Es befänden sich darunter für die Schweiz wichtige Lösungen wie beispielsweise im Covid -Umfeld, für Gefahren - und Hoch- wasserprävention, ALV und SECO-Lösungen, Strassenverkehrslösungen, Zoll und Mehrwertsteuer, Meteo Schweiz, zentrale Ausgleichsstelle ZAS. Werde das IAM -System nur für kurze Zeit ausser Betrieb genommen, könne nicht mehr auf diese zentralen Applikationen des Bundes zugegrif- fen werden. Beispielsweise könnten keine Covid-Impfzertifikate mehr aus- gestellt werden, weil die Ärzte und Impfzentren über IAM auf die Bundes- infrastruktur gelangen und dort die Zertifikate für die Covid -Zertifikat App ausstellen würden, oder es könne auf die vertraulichen und geheimen Da- ten de r Strafverfolgungsbehörden und des SEM nicht mehr zugegriffen werden, was für das FEDPOL, die Polizeikorps und die Migrationsämter dramatische Folgen habe. Alle Applikationen respektive dazugehörigen Ämter müssen umgehend ein eigenes IAM entwickeln und ums etzen, um diesen Folgen vorzubeugen. Dies sei zeitlich unmöglich, technisch risiko-B-3580/2021 Seite 19 behaftet, finanziell unwirtschaftlich und unter dem Aspekt der Standardisie- rung und Interoperabilität unsinnig. Der Bundesrat habe mit Beschluss vom 29. Juni 2016 betreffend "Marktmodell für den erweiterten IKT -Standard- dienst für die Identitäts - und Zugangsverwaltung Version 2 (IAM V2)" er- neut entschieden, eine einheitliche und sehr sichere IAM -Infrastruktur für alle Ämter/Lösungen zur Verfügung zu stellen. Spätestens ab Oktob er 2021 sei kein Leistungsbezug unter dem bestehenden Vertrag mit der Zu- schlagsempfängerin mehr möglich. Ein Stopp der Leistungserbringung der Zuschlagsempfängerin hätte zur Folge, dass der Betrieb durch die bundes- internen Mitarbeitenden nur in einem minim alen IAM-Service und nur für wenige Tage aufrechterhalten werden könnte. Auch die zwingend benötig- ten Weiterentwicklungen könnten aufgrund fehlender Ressourcen und feh- lendem Know-how nicht umgesetzt werden. Die aus dieser Situation resul- tierenden Risiken s eien mit den Folgen einer Ausserbetriebnahme ver- gleichbar. Möglich sei auch, dass sich in einem solchen Szenario die Aus- arbeitung einer IAM -Studie beziehungsweise IAM -Strategie verzögern würde, da die bundesintern sehr beschränkt verfügbaren Ressourcen zu stark mit der Aufrechterhaltung des Services an sich beschäftigt wären. Zu- sammenfassend erweise sich im Rahmen einer Interessenabwägung das öffentliche Interesse an der Fortsetzung des Betriebs des IAM -Services gegenüber dem Interesse der Beschwerdeführerin, in einem aktuell sach- lich und rechtlich unmöglichen Wettbewerb die Möglichkeit eines Zu- schlags zu erhalten, als weitaus überwiegend. Das Gesuch um aufschie- bende Wirkung sei daher abzulehnen. 7.2 Nicht jedes Beschleunigungsinteresse der Vergabestelle ist als so drin- gend einzustufen, dass es zur Abweisung der aufschiebenden Wirkung führen müsste. Vielmehr hat die Auftraggeberin den Umstand, dass gegen den Zuschlag ein Rechtsmittel ergriffen werden kann, dem gegebenenfalls die aufschiebende Wirkung erteilt wir d, bei sorgfältiger Disponierung be- reits in ihre Planung einzubeziehen und die Termine, die eingehalten wer- den müssen, entsprechend anzusetzen. Beschaffungsgeschäfte samt Durchführung des eigentlichen Submissionsverfahrens und eines allfälli- gen Rechtsmittelverfahrens sind demnach nach Möglichkeit so langfristig zu planen, dass grundsätzlich keine Dringlichkeit eintreten kann (Urteil des BGer 2C_339/2010 vom 11. Juni 2010 E. 3.2; Zwischenentscheide des BVGer B-4958/2013 vom 23. Oktober 2013 E. 5.3 "Projektco ntrollingsys- tem AlpTransit“, B-891/2009 vom 23. März 2009 E. 4.1 „Kurierdienst BAG I“ und B-6160/2017 vom 18. Dezember 2017 E. 13 "Laborneubau ETH Ba- sel"). Die ausnahmsweise Gewährung der aufschiebenden Wirkung trotz selbstverschuldeter Dringlichkeit ist dabei nicht völlig ausgeschlossen, B-3580/2021 Seite 20 aber auf besonders gravierende Fälle beschränkt (zum Ganzen GALLI/MO- SER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 1328 m.H.). Dabei ist es grundsätzlich Sa- che der Vergabestelle, allfällige gravierende Folgen einer Verzögerung, welche die Nichterteilung der aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde begründen sollen, substantiiert darzulegen (Zwischenentscheide des BVGer B-998/2014 vom 26. Oktober 2014 E. 7.2 "Datentransport BIT I" und B -6160/2017 E. 14.1 "Laborneubau ETH Basel" ; GALLI/MOSER/ LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 1328). 7.3 Auch in Bezug auf diese Interessenabwägung argumentiert die Verga- bestelle lediglich mit Gründen, die bei einem allfälligen Ersatz von "Nevis" relevant sein könnten, nicht aber mit Argumenten, die in Bezug auf die Be- schaffung von Leistungen für neue Applikationen und Leistungserbringun- gen nachvollziehbar wären. Wie bereits dargelegt, hat die Vergabestelle weder konkret bestritten noch widerlegt, dass auch das Produkt der Beschwerdeführerin bereits in der Bundesverwaltung eingesetzt wird, weshalb zurzeit nicht offensichtlich ist, dass dieses Produkt den Anforderungen des Bundesratsbeschlusses vom 29. Juni 2016 betreffend "Marktmodell für den erweiterten IKT -Standard- dienst für die Identitäts- und Zugangsverwaltung Version 2 (IAM V2)" nicht genügt. Die Frage, ob ein derartiger Beschluss überhaupt die Bundesver- waltung zu einer freihändigen Vergabe berechtigen würde, ohne dass die Vergabestelle darzutun hätte, dass eine der in Art. 21 Abs. 2 Bst. a -i BöB aufgeführten Voraussetzungen erfüllt sind, kann daher in dies em Verfah- rensstadium noch offenbleiben. Auch in Bezug auf die von ihr behauptete Dringlichkeit ist die Vergabestelle daher ihrer Substantiierungs- und Beweislast bisher nicht nachgekommen. 8. Im Ergebnis ist daher dem Gesuch auf aufschiebende Wirkung zurzeit stattzugeben, soweit die angefochtene freihändige Vergabe Leistungen in Bezug auf neue Applikationen und Leistungserbringungen, bei denen zur- zeit noch nicht "Nevis" zur Anwendung gelangt, z um Gegenstand hat. Im Übrigen ist das Gesuch abzuweisen. 9. Bei diesem Ergebnis können eine allfällige weitere Akteneinsicht und der Entscheid über die Anträge auf die Einholung diverser Gutachten auf das Hauptverfahren verschoben werden. B-3580/2021 Seite 21 10. Über die Kosten des vorliegenden Zwischenentscheides wird mit dem Endentscheid zu befinden sein. Demnach verfügt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Dem Gesuch auf aufschiebende Wirkung wird zurzeit stattgegeben, soweit die angefochtene freihändige Vergabe Leistungen in Bezug auf neue Ap- plikationen und Leistungserbringungen, bei denen zurzeit noch nicht "Ne- vis" zur Anwendung gelangt, zum Gegenstand hat. Der Vergabestelle wird zurzeit untersagt, mit der Zuschlagsempfängerin Verträge abzuschliessen, soweit sie derartige Leistungen zum Gegenstand haben. Soweit weitergehend wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung abge- wiesen. Dieser Zwischenentscheid erset zt Ziffer 1 der Zwischenverfügung vom 8. September 2021. 2. Über die Kosten des vorliegenden Zwischenentscheides wird mit dem En- dentscheid befunden werden. 3. Diese Verfügung geht an: – die Beschwerdeführerin (Rechtsvertreter; Gerichtsurkunde) – die Vergabestelle (Ref.-Nr. SIMAP -Projekt-ID 223666; Gerichts - urkunde) – die Zuschlagsempfängerin (Rechtsvertreter; Einschreiben) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Eva Schneeberger Beatrice Grubenmann B-3580/2021 Seite 22 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts- gesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]), sow eit er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 Bst. a BGG) und sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 Bst. f Ziff. 2 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätes- tens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu des- sen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplo- matischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen u nd hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismit- tel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizule- gen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: 1. Dezember 2021