2002-2594 7215 02.075 Message relatif à la loi fédérale sur le blocage et la libération des crédits dans le budget de la Confédération suisse du 30 octobre 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous soumettons à votre approbation un projet de loi fédé- rale sur le blocage et la libération des crédits dans le budget de la Confédération suisse. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 30 octobre 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse Le président de la Confédération: Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération: Annemarie Huber-Hotz 7216 Condensé Conjointement au message concernant le budget 2003, nous vous soumettons par le présent message un projet de loi fédérale urgente qui a pour objectif d’alléger les finances fédérales au cours de l’exercice 2003. Légèrement en deçà du plafond de dépenses autorisé et fort d’un excédent de 58 millions de francs, le budget 2003 approuvé par le Conseil fédéral satisfaisait aux exigences dictées par le frein à l’endettement. Cependant, les perspectives éco- nomiques se sont gravement assombries ces dernières semaines, tant et si bien que le manque à gagner attendu sur les r ecettes fiscales a contraint le Conseil fédéral à remanier le budget 2003. Suivant les exigences du frein à l’endettement, la cor- rection nécessaire se monte à 320 millions de francs, qui devront être dégagés ex- clusivement par des mesures de réduction des dépenses. Ainsi, pour des raisons conjoncturelles et en conformité avec le frein à l’endettement, le budget 2003 pré- sente un déficit de plus de 250 millions de francs. Afin de satisfaire aux exigences dictées par le frein à l’endettement, le Conseil fédéral propose de réaliser les allégements n écessaires par la combinaison de réductions ciblées des dépenses et d’un blocage général des crédits. Pour que ces mesures puissent déployer leurs effets en temps utile, l’arrêté sur le blocage des crédits, qui arrive à échéance à la fin de 2002, doit être relayé par une loi déclarée urgente au sens de l’art. 165 de la Constitution fédérale. Le blocage des crédits doit être décidé par le Parlement et intégré à l’arrêté fédéral concernant le budget. Il peut être levé totalement ou partiellement par le Conseil fédéral lorsqu’une grave récession l’exige ou que des paiements doivent être effectués en raison d’une obli- gation légale ou d’une promesse formelle. La levée du blocage des crédits institué en raison d’une grave récession doit être approu vée par l’Assemblée fédérale. Sont exemptés du blocage selon le projet de budget 2003 du Conseil fédéral les dépenses de personnel, les intérêts passifs, les parts de tiers aux r ecettes de la Confédération, les contributions à des assurances sociales, les contributions obligatoires versées aux organisations internationales, la redistribution du produit de certaines taxes incitatives, ainsi que les dépenses des organes qui ne sont pas soumis au Conseil fédéral (autorités et tribunaux, Contrôle fédéral des finances). Il est prévu de blo- quer un pour cent des crédits demandés au budget 2003 et qui sont soumis au blo- cage. Les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses requis par le message concernant le budget feront également l’objet d’un blocage de un pour cent. La loi sur le blocage des crédits doit être limitée dans le temps, soit jusqu’à la fin de 2007. Ceci permettra au Conseil fédéral comme au Parlement de recourir au besoin à cet instrument lors des prochains exercices budgétaires ou pour l’application de mesu- res d’allégement ou d’économie. Le blocage des crédits d’un pour cent prévu pour 2003 allégera les finances fédérales de 220 millions de francs au mieux. 7217 En ce qui concerne le plan financier, le blocage des cr édits sera de la comp étence exclusive du Conseil fédéral. La décision concernant une éventuelle prorogation du blocage des crédits aux exercices couverts par le plan fi nancier – le cas échéant en appliquant des taux diff érents – ne doit pas être prise aujourd ’hui, mais au prin- temps 2003 dans le cadre des d élibérations concernant les directives relatives au budget 2004 et au plan financier 2005 –2007de la prochaine législature. Compte tenu des exigences dict ées par le frein à l’endettement et du temps à dispo- sition pour boucler la proc édure d ’établissement du budget, le Conseil f édéral estime que la nécessité et l’urgence de la loi proposée ne sont pas à démontrer.7218 Message 1 Partie générale 1.1 Rectifications à apporter au budget 2003 Le Conseil f édéral a approuv é le message relatif au budget 2003 le 30 septembre 2002. Légèrement en deçà du plafond de d épenses autorisé et fort d ’un excédent de 58 millions de francs, le budget 2003 approuv é par le Conseil fédéral satisfaisait aux exigences dictées par le frein à l’endettement. Cependant, les perspectives économiques se sont radicalement assombries ces der- nières semaines. Le produit des recettes fiscales du troisi ème trimestre 2002 est en phase avec les perspectives économiques moroses. Certes, les incertitudes sont en- core grandes, mais toutes les informations indiquent que les recettes fiscales seront cette année nettement inférieures aux chiffres inscrits au budget, ce qui a conduit le Conseil fédéral à remanier le budget 2003. D ’une part, les recettes estim ées ont d û être revues à la baisse d ’un milliard de francs. De l ’autre, les pr évisions écono- miques les plus r écentes ont appel é une correction du facteur conjoncturel. Le fac- teur conjoncturel revu à la hausse n’est toutefois pas à même de compenser la baisse des recettes. Cela tient au recul des recettes de l ’exercice en cours, qui cr ée une si- tuation dont les effets se prolongeront l ’année suivante. A lui seul, le facteur con- joncturel relève le plafond des d épenses du budget 2003 de quelque 300 millions de francs. Les baisse des recettes entra înera une réduction des quotes-parts des cantons aux recettes de la Conf édération correspondant à un all égement de l ’ordre de 220 millions de francs. Enfin, une baisse des d épenses devrait r ésulter de la correction des hypoth èses retenues concernant l ’évolution du rench érissement et des taux d’intérêt, correction correspondant à celles effectu ées par les instituts de recherche conjoncturelle. L’allégement induit par cette mesure de correction devrait se monter à environ 100 millions de francs. Les estimations actuelles des recettes appellent une correction globale des d épenses de 320 millions de francs. Au total, apr ès prise en compte de toutes les coupes et adaptations, le budget 2003 pr ésente, pour des rai- sons conjoncturelles et en conformité avec les prescriptions du frein à l’endettement, un déficit de l’ordre de 250 millions de francs. 1.2 Mesures Vu la nécessité avérée d’une correction de 320 millions de francs, le Conseil f édéral entend réaliser ces objectifs en combinant deux mesures: – d’une part, une réduction cibl ée des d épenses, qui all égeront les finances fédérales de quelque 140 millions de francs; – de l’autre, un blocage général des crédits applicable à tous les postes de d é- penses hormis quelques domaines sp écifiés (cf. ch. 22 de la loi f édérale). Cette mesure donne lieu à all égement de 220 millions de francs au maxi- mum.7219 Ensemble et du point de vue strictement comptable, ces deux mesures permettront de réaliser une économie dépassant de 40 millions l ’allégement nécessaire, qui est de 320 millions de francs. Cette réserve se justifie car l’expérience montre que, pour certains articles, il faut renoncer en tout ou en partie au blocage des crédits. Vu ce qui précède, nous vous soumettons par le présent message une loi fédérale qui devra être traitée selon la procédure d’urgence et déclarée urgente conformément à l’art. 165, al. 1, de la Constitution fédérale1. 1.3 Expériences réalisées avec le blocage des crédits Le Conseil f édéral et le Parlement ont d éjà recouru deux fois à l ’instrument du blocage général des crédits, en son fondant sur l ’arrêté fédéral du 13 décembre 1996 sur le blocage et la lib ération des cr édits dans le budget de la Conf édération suisse (arrêté sur le blocage des cr édits1), qui arrive à échéance à la fin cette ann ée. Les allégements exigés pour atteindre l’objectif budgétaire 2001 ont induit le blocage de respectivement 528 et 181 millions de cr édits pour les ann ées 1997 et 1999, cela en sus des réductions ciblées des dépenses. En 1997, le taux de blocage avait été fixé à deux pour cent; seuls furent exempt és les int érêts passifs, les quotes-parts des can- tons aux recettes de la Confédération, les contributions aux assurances sociales et les contributions obligatoires vers ées aux organisations internationales. En 1999, l’exemption s ’est étendue aux postes de d épenses directement touch és par le pro- gramme de stabilisation de 1998, aux d épenses de personnel, aux articles de d épen- ses spéciaux du programme d’investissement de 1997, aux dépenses dans les domai- nes de l’agriculture, ainsi que de l ’asile et des réfugiés, à la formation et à recherche fondamentale, ainsi qu’aux offices gérés selon les principes de la GMEB. Le taux de blocage était de trois pour cent, un taux r éduit de moiti é s’appliquant aux d épenses consenties pour l’aide au développement. Les crédits suivants ont été ensuite débloqués par le jeu des demandes group ées des départements et de la proc édure d’octroi de cr édits additionnels, dans le respect de la répartition des compétences prévue par l’arrêté sur le blocage des crédits: Levée du blocage des crédits en 1997 et en 1999 1997 1999 en mio. en % en mio. en % Blocages de crédits arrêtés avec le budget 528 100 181 100 Levée en raison d’engagements légaux ou contractuels (compétence du Conseils fédéral) 110 16 Levée pour des raisons conjoncturelles (programme d’investissement 1997) (approbation par le Parlement) 43 153 29 – 16 8 Blocage effectif des crédits 375 71 165 92 1 RS 101 2 RS 611.0117220 En 1997, sur les 528 millions de francs de cr édits bloqués, 153 millions (29 %) ont été d ébloqués, dont 110 par le Conseil f édéral lui-m ême. En 1999, sur les cr édits initialement bloqués, 16 millions de francs de cr édits (8,3 %) ont été exemptés du blocage. Les économies r éalisées se sont par cons équent mont ées à quelque 165 millions de francs. Le blocage des crédits a dans l ’ensemble fait ses preuves; il s ’est imposé comme un instrument souple, adapt é à la conjoncture et g érable. Appliqué en compl ément des réductions cibl ées des d épenses, le blocage des cr édits a efficacement contribu é à alléger les finances f édérales, permettant de r éaliser des économies de 375 millions de francs en 1997 et de 153 millions de francs en 1999. 2 Partie spéciale 2.1 Grandes lignes du projet La loi qui vous est soumise fait suite au remaniement du budget 2003, rendu n éces- saire par une baisse des recettes. Le blocage des cr édits fait partie int égrante de la conception du Conseil f édéral visant à garantir les économies n écessaires pour mettre le budget en conformité avec le frein à l’endettement. 2.2 Loi fédérale sur le blocage et la libération des crédits dans le budget de la Confédération suisse 2.2.1 Condensé Il est demand é, par le biais de cette loi f édérale, d’introduire un blocage g énéralisé des crédits. Le blocage des cr édits est r éalisé par le biais de l ’arrêté concernant le budget et affectera en principe chacun des diff érents articles de d épenses, ainsi que tous les cr édits d’engagement et les plafonds de d épenses demandés par le biais du message sur le budget. Dans les cas de figure ci-apr ès, le Conseil f édéral, dans le premier, et le Parlement, dans le second, sont autorisés à lever tout ou partie du blocage des crédits: – pour respecter des engagements légaux ou contractuels (cf. ch. 2.2.2); – en cas de grave récession (cf. ch. 2.2.3). La loi doit être limitée dans le temps, soit jusqu’à la fin de 2007, ce qui permettra au Conseil fédéral et au Parlement de recourir à cet instrument pour l ’établissement des prochains budgets ou pour arrêter d’éventuelles mesures d’économie.7221 2.2.2 Obligations légales ou contractuelles Il va sans dire que le blocage des cr édits ne dispense nullement la Conf édération de respecter ses engagements l égaux ou contractuels. Il ne modifie pas non plus le nombre ou les taux des subventions. En outre, le blocage des cr édits doit être levé dans une mesure suffisante pour respecter les engagements pris si ceux-ci ne peu- vent être tenus autrement. Les services qui g èrent les cr édits, en premier lieu, sont tenus de respecter les engagements dans les limites des cr édits disponibles. Si des contraintes légales ou matérielles obligent à revoir les engagements à la hausse, les dépenses supplémentaires seront en principe compens ées là où subsiste une certaine marge de manœ uvre. Sur la demande des d épartements, le Conseil f édéral ne lèvera tout ou partie du blocage des cr édits pour certains articles d éterminés qu’après avoir épuisé toutes les possibilit és d’économie. Des all ègements substantiels ne pourront être obtenus au moyen de cet instrument que si les exceptions sont, comme le demande le Conseil fédéral, aussi peu nombreuses que possible. 2.2.3 Cas de grave récession En vertu de l’art. 1, al. 2, de l ’arrêté sur le blocage des cr édits, le Conseil fédéral est autorisé à lever totalement ou en partie le blocage des cr édits ordonn é par l’Assemblée f édérale si une grave r écession l ’exige. Au yeux du Conseil f édéral, cette condition n ’est toutefois remplie que lorsque la lev ée, coupl ée avec d ’autres mesures, paraît propre à stimuler la demande à brève échéance et à soutenir la con- joncture. Au demeurant, les dispositions tant l égales que constitutionnelles relatives au frein à l’endettement (art. 24c LFC et art. 126, al. 3, Cst.) prescrivent qu ’une telle augmentation des dépenses au-delà du plafond inscrit au budget doit être approuvée par l ’Assemblée f édérale à la majorit é qualifi ée conform ément à l ’art. 159, al. 3, let. c, Cst. Le Conseil fédéral prendra une décision à ce sujet chaque ann ée, à la fin du premier ou au d ébut du deuxi ème trimestre. Seule cette solution offre la garantie qu ’en cas de lev ée du blocage les cr édits d ébloqués exerceront pleinement leurs effets au niveau des dépenses et, partant, sur la demande. Le Conseil fédéral entend fonder principalement sa d écision sur des indicateurs qui reflètent la situation du moment. Il renonce à donner une d éfinition toute faite de ce qu’il faut entendre par tendance r écessive de l’économie, ce qui en soi serait tout à fait possible. Au nombre des indicateurs que le Conseil f édéral prendra en consid ération figurent, entre autres, les données trimestrielles de la comptabilité nationale, l’état des carnets de commandes de l’industrie et du bâtiment, le degré d’exploitation des capacités de production, le cours du change, la situation conjoncturelle chez nos principaux par- tenaires commerciaux, ainsi que les indicateurs propres au marché du travail, tel que le taux de ch ômage. Le Conseil f édéral se propose de charger la Commission pour les questions conjoncturelles d ’actualiser au mois de mars les pr évisions dispo- nibles.7222 2.2.4 Champ d’application Le blocage des crédits s’appliquera à toutes les dépenses du budget 2003, à l’excep- tion des dépenses de personnel, des intérêts passifs, des parts de tiers aux recettes de la Confédération, des contributions de la Conf édération aux assurances sociales, des contributions obligatoires aux organisations internationales, des d épenses relatives au Fonds des grands projets ferroviaires, de la redistribution du produit de certaines taxes incitatives, ainsi que des d épenses concernant les autorit és ou tribunaux, Con- trôle des finances inclus. Exception faite des d épenses de personnel, les cr édits déjà réduits lors de la mise au net du budget n ’échappent pas au blocage. Les exceptions, ainsi que le blocage des cr édits, qui seront consign és dans l ’arrêté concernant le budget, devront être adoptés par le Parlement. Le blocage des crédits s’appliquera en principe à chacun des articles relatifs aux dépenses. 2.2.5 Plan financier 2004 à 2006 Vu que, selon l ’art. 23, al. 2 et 4, de la loi sur les finances de la Conf édération (RS 611.0), l ’Assemblée f édérale se borne à prendre acte du plan financier, le blocage des cr édits dans les exercices couverts par le plan financier est de la com- pétence du Conseil f édéral. La d écision concernant une éventuelle prorogation du blocage des cr édits aux exercices couverts par le plan financier – le cas échéant en appliquant des taux différents – sera prise au printemps 2003 dans le cadre des d éli- bérations concernant les directives relatives au budget 2004 et au plan financier de la législature 2005–2007. 2.2.6 Commentaire des différents articles 2.2.6.1 Art. 1 Al. 1 L’Assemblée fédérale peut, à l’aide d’un arrêté fédéral simple, bloquer partiellement les crédits de paiement, les crédits d’engagement et les plafonds de d épenses qu’elle a ouverts par le biais de l ’arrêté concernant le budget. Cette disposition confirme la situation juridique actuelle et la rend plus claire. Al. 2 Le Conseil f édéral est autoris é à lever totalement ou partiellement le blocage des crédits décidé par le Parlement lorsqu ’une grave récession l’exige ou qu’il s’agit de respecter des engagements juridiques. Au sujet des exigences d ’ordre conjoncturel qui justifieraient la lev ée du blocage des cr édits, veuillez consulter le chiffre 2.2.3 du pr ésent message. D ’une part, des engagements juridiques d écoulent de disposi- tions matérielles figurant dans des lois ou des ordonnances; d ’autre part, des paie- ments doivent aussi être effectués lorsque la Conf édération s’est obligée par le biais d’une décision entrée en force ou d’un contrat. Toutefois, avant d’envisager de lever partiellement le blocage des cr édits afin de respecter des engagements pris, l ’admi- nistration doit prouver que d’autres mesures ne suffisent pas (cf. ch. 2.2.2).7223 2.2.6.2 Art. 2 La loi f édérale devra d éjà s ’appliquer lors de l ’adoption de l ’arrêté concernant le budget 2003. Elle doit ainsi entrer en vigueur le jour suivant son adoption et par conséquent être déclarée urgente. Comme elle se fonde sur la Constitution, elle est sujette au référendum facultatif au sens des art. 141, al. 1, let. b, et 165, al. 2, Cst. et est applicable jusqu ’au 31 d écembre 2007. Le gouvernement et le Parlement pour- ront ainsi au besoin recourir au blocage des cr édits pour établir les prochains bud- gets. 3 Conséquences 3.1 Conséquences pour les finances et le personnel 3.1.1 Pour la Confédération Le blocage des cr édits permet d ’alléger les finances f édérales de mani ère souple et efficace, un taux de un pour cent donnant lieu à des économies de 220 millions de francs au maximum. Le projet n’a pas de r épercussions sur l’état du personnel de la Confédération. 3.1.2 Conséquences pour les cantons et les communes Les cantons et les communes, à l’image d’autres bénéficiaires de prestations, ne sont que peu touch és par le projet. Les engagements pris et les contributions f édérales promises ne subissent pas de coupe; les quotes-parts des cantons aux r ecettes fédé- rales échappent au blocage des cr édits. Le projet n ’a pas d ’incidence sur l ’état du personnel des cantons et des communes. 3.2 Conséquences économiques Le passage de t émoin entre l ’arrêté sur le blocage des cr édits en vigueur et une loi fédérale urgente n ’a pas d ’incidences notables pour l ’économie. En cas de grave récession, le Conseil fédéral est habilité, avec l’approbation du Parlement, à lever le blocage totalement ou partiellement. 4 Programme de la législature Le présent projet ne figure pas dans le programme de la législature 1999–2003. Il est toutefois n écessaire pour que le budget 2003 respecte les exigences constitution- nelles dictées par le frein à l’endettement.7224 5 Bases légales 5.1 Constitutionnalité et conformité aux lois Vu sa souveraineté en matière de finances (art. 167, ch. 10, Cst.), l ’Assemblée fédé- rale peut accepter, partiellement accepter ou refuser des demandes de cr édit présen- tées par le Conseil f édéral. Le blocage des cr édits est moins radical qu ’un refus; il s’agit en fait d ’une autorisation conditionnelle. Comme aucune base explicite n’existe dans la loi sur les finances de la Conf édération, il convient de cr éer une base légale à cet effet. Lorsque le Parlement bloque des cr édits, il lui appartient également de proc éder à une éventuelle lev ée du blocage en vertu du principe du parall élisme des formes. Comme cette compétence sera déléguée au Conseil f édéral pour des raisons de faci- lité d’application, une norme à cet effet est indispensable. 5.2 Forme de l’acte à adopter La reconduction du blocage des cr édits requiert une norme (dont la dur ée d’appli- cation devra être limitée au 31 décembre 2007) qui règle ’les compétences des auto- rités au sens de l’art. 164, al. 1, let. g de la Constitution f édérale. En tant que norme contenant des règles de droit, la disposition envisag ée doit revêtir la forme d’une loi fédérale. L’entrée en vigueur de cette loi ne pouvant souffrir aucun retard, nous vous proposons de la déclarer urgente au sens de l’art. 165, al. 1, Cst. La mise en œ uvre du blocage des cr édits consiste en un simple arr êté financier ne contenant pas de règles de droit; elle doit par cons équent revêtir la forme d’un arrêté fédéral simple non sujet au référendum, au sens de l’art. 4, al. 2 de la loi sur les rap- ports entre les conseils (LREC, RS 171.11).LREC. Il est indiqu é, du fait de la con- nexité matérielle, de statuer sur le blocage des cr édits au travers de l ’arrêté fédéral concernant le budget.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à la loi fédérale sur le blocage et la libération des crédits dans le budget de la Confédération suisse In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 49 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.075 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 10.12.2002 Date Data Seite 7215-7224 Page Pagina Ref. No 10 126 822 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.