2001-0230 2529 01.022 Message concernant les initiatives populaires «Moratoire Plus – Pour la prolongation du moratoire dans la construction de centrales nucléaires et la limitation du risque nucléaire (Moratoire-plus)» et «Sortir du nucléaire – Pour un tournant dans le domaine de l’énergie et pour la désaffectation progressive des centrales nucléaires (Sortir du nucléaire)» et concernant la loi sur l'énergie nucléaire du 28 février 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons le message concernant les initiatives populaires «Moratoire- plus – Pour la prolongation du moratoire dans la construction de centrales nucléaires et la limitation du risque nucléaire (Moratoire-plus)» et «Sortir du nucléaire – pour un tournant dans le domaine de l’énergie et pour la désaffectation progressive des centrales nucléaires (Sortir du nucléaire)» et vous proposons de soumettre ces deux initiatives au vote du peuple et des cantons en leur recommandant de les rejeter. Les projets d’arrêtés fédéraux à ce sujet sont annexés. Simultanément, nous vous présentons un projet de loi sur l’énergie nucléaire, qui est un contre-projet indirect aux initiatives. Nous vous proposons de classer les interventions parlementaires suivantes: 1988 P 87.342 Installations nucléaires. Autorisation générale (N 28.9.88, Commission de l’énergie du Conseil national) 1988 P 88.440 Législation sur l’énergie atomique (E 6.10.88, Villiger) 1994 P 94.3320 Stockage final des combustibles nucléaires radioactifs; garanties financières (N 6.10.94, Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie CN 93.055) 1997 P 97.3344 Transport par voie aérienne de plutonium (N 19.12.97, Ostermann) 1998 P 97.3568 Combustibles usés. Halte au retraitement nuisible à l’environnement (N 20.3.98, Teuscher) 1998 P 98.3274 Conséquences du scandale relatif aux transports radioactifs (N 9.10.98, Stump)2530 Nous vous prions d ’agréer, Monsieur le Pr ésident, Madame la Pr ésidente, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 28 février 2001 Au nom du Conseil f édéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz2531 Condensé L’initiative «Moratoire-plus» demande que pendant dix ans, il ne soit accordé aucune autorisation pour de nouvelles installations nucléaires, ni pour des réac- teurs de recherche, ni pour un accroissement de la puissance des centrales nucléai- res en service. La prolongation du fonctionnement de ces dernières au-delà de 40 ans serait soumise au référendum facultatif. L’initiative prévoit aussi la déclaration de provenance du courant électrique. L’initiative «Sortir du nucléaire» demande l’arrêt progressif des centrales nucléai- res. Si elle était acceptée, Bez nau I et II ainsi que Mühleberg devraient cesser leur activité dans les deux ans à compter de la date de la votation, Gösgen et Leibstadt au terme de 30 années de fonctionnement au maximum, soit respectivement en 2008 et en 2014. L’initiative demande aussi l’interdiction du retraitement des assembla- ges combustibles retirés des centrales nucléaires suisses. En outre, la Confédération devrait légiférer pour assurer la prise en charge par les exploitants, ainsi que par les actionnaires et les entreprises partenaires, de tous les frais en rapport avec l’exploitation des centrales nucléaires et leur désaffectation. Elle devrait également imposer le stockage durable des déchets radioactifs produits en Suisse ainsi que l’ampleur minimale des droits de codécision des collectivités intéressées. Enfin l’initiative réclame la conversion à un approvisionnement électrique non-nucléaire, tout en précisant que la production fossile de courant devrait être assortie d'une récupération de la chaleur. Le Conseil fédéral rejette les deux initiatives, en particulier pour les raisons sui- vantes: Il semble que l’initiative «Moratoire-plus» n’entraînerait pas des conséquences économiques graves, même si une prolongation de fonctionnement au-delà de 40 ans était refusée par le peuple et par les cantons. Mais s’il fallait éviter que son acceptation ne se traduise par un accroissement des rejets de CO 2 (par rapport à ce que représenterait le fonctionnement des centrales nucléaires actuelles durant 50 à 60 ans), il faudrait prendre des mesures supplémentaires. En somme, il serait plus difficile d’atteindre les objectifs en matière de CO 2 et de maintenir l’option nu- cléaire. Quant à l’initiative «Sortir du nucléaire», elle affecterait sensiblement la bonne marche de l’économie suisse. En effet, on doit s’attendre à ce que les surplus ac- tuels d’électricité en Europe se résorbent à partir de 2010. Or l’initiative prévoit certaines restrictions au remplacement du courant produit dans les installations nucléaires; l’approvisionnement en électricité s’en trouverait sans doute fortement renchéri. Par ailleurs, il serait politiquement impossible d’imposer l’interdiction stricte d’importer du courant de source nucléaire ou d’origine thermique fossile non assortie de la récupération de chaleur. A cela s’ajouterait le prix non négligea- ble, au plan économique, des mesures à prendre pour éviter l’augmentation des rejets de CO 2 (imputable à l’arrêt des centrales nucléaires), voire pour les réduire de 10 %, comme le veut la loi en la matière. L’acceptation de l’initiative permettrait certes d’échapper aux risques liés à l’utilisation de l’énergie nucléaire. Le Conseil2532 fédéral estime toutefois que cela ne compenserait pas les inconv énients d’un aban- don prématuré de cette technique. Au mois d ’octobre 1999, le Conseil f édéral a d écidé de pr ésenter au Parlement un projet de loi sur l ’énergie nucl éaire au titre de contre-projet indirect à ces deux initiatives. Cette loi admet le principe de l ’énergie nucl éaire et la construction de nouvelles centrales pour l ’exploiter. Une future installation devra toutefois refl éter l’état le plus récent de la science et de la technique. Etant donn é l’importance de la décision concernant un tel projet, elle sera sujette au r éférendum. La r églementa- tion proposée s’étendra par ailleurs aux domaines ci-apr ès: interdiction du retrai- tement d’assemblages combustibles usés, désaffectation des installations nucl éaires, évacuation des d échets radioactifs (mod èle du d épôt souterrain en profondeur) et financement de l ’opération. Les proc édures d’autorisation seront alors simplifi ées et mieux coordonnées. Enfin un recours sera possible devant une autorit é judiciaire indépendante de l’administration. Ainsi ce projet de loi répond à plusieurs objectifs des initiatives «Moratoire-plus» et «Sortir du nucléaire». Certaines mesures réclamées par elles peuvent d’ailleurs être prises en vertu des dispositions constitutionnelles et l égales actuelles (p. ex. le régime de la déclaration de provenance du courant électrique). Le Conseil fédéral propose au Parlement de recommander au peuple et aux cantons de rejeter les initiatives «Moratoire-plus» et «Sortir du nucléaire» et d’approuver la loi sur l’énergie nucléaire.2533 Message 1re partie Initiatives «Moratoire-plus» et «Sortir du nucléaire» 1 Aspects formels 1.1 Textes des initiatives L’initiative populaire «Moratoire-plus – Pour la prolongation du moratoire dans la construction de centrales nucl éaires et la limitation du risque nucl éaire (Moratoire- plus)» a été d éposée le 28 septembre 1999 sous forme de projet r édigé de toutes pièces. Elle a la teneur suivante: I La constitution fédérale est complétée comme suit: Art. 24quinquies, al. 3 (nouveau)1 3 S’il est prévu d’exploiter une centrale nucl éaire pendant plus de quarante ans et si cela n’est pas exclu par une autre disposition constitutionnelle, cette d écision doit faire l’objet d ’un arr êté fédéral soumis au r éférendum. La dur ée d ’exploitation ne peut être prolongée que pour des p ériodes ne dépassant pas dix ans. La demande de prolongation présentée par l’exploitant doit notamment renseigner sur: a. le vieillissement de l ’installation et les probl èmes de s écurité qui en d écou- lent; b. les mesures à prendre pour que l ’installation satisfasse aux normes interna- tionales de sécurité les plus modernes et les dépenses requises à cet effet. Art. 24octies, al. 3, let. c (nouvelle)1 3 La Confédération: c. arr ête des dispositions sur la d éclaration à faire au sujet de la provenance du courant électrique et de son mode de production. II Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme suit: Art. 25 (nouveau)1 Durant les dix ans suivant l’acceptation de la présente disposition transitoire, aucune autorisation fédérale ne sera accordée pour a. de nouvelles installations destin ées à la production d’énergie nucléaire; b. l ’augmentation de la puissance thermique des centrales nucléaires existantes; 1 Concernant la numérotation des articles, cf. le ch. 1.42534 c. des r éacteurs utilisés pour la recherche et le d éveloppement de la technique nucléaire, sauf s’ils servent à la médecine. L’initiative populaire «Sortir du nucl éaire – Pour un tournant dans le domaine de l’énergie et pour la d ésaffectation progressive des centrales nucl éaires (Sortir du nucléaire)» a été déposée le 28 septembre 1999 sous forme de projet rédigé de toutes pièces. Elle a la teneur suivante: I La constitution fédérale est complétée comme suit: Art. 24decies (nouveau)2 1 Les centrales nucléaires sont progressivement désaffectées. 2 Le combustible nucléaire irradié ne doit plus être retraité. 3 La Confédération arrête les dispositions l égales qui s ’imposent, notamment en ce qui concerne a. le recours à des sources d’énergie non nucléaires pour assurer l’approvision- nement en électricité, celle-ci ne devant pas provenir d’installations qui utili- sent l’énergie fossile sans récupération de chaleur; b. le stockage durable des d échets radioactifs produits en Suisse, les exigences y relatives en matière de sécurité et l’ampleur minimale des droits de codéci- sion des collectivités intéressées; c. la prise en charge par les exploitants, ainsi que par les actionnaires et les en- treprises partenaires, de tous les frais en rapport avec l ’exploitation des cen- trales nucléaires et leur désaffectation. II Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme suit: Art. 24 (nouveau)2 1 Les centrales nucl éaires de Beznau 1, de Beznau 2 et de M ühleberg sont mises hors service au plus tard deux ans apr ès l’adoption de la pr ésente disposition transi- toire, les centrales nucléaires de Gösgen et de Leibstadt au plus tard trente ans apr ès leur mise en service. 2 Après l’adoption de la pr ésente disposition transitoire l ’exportation de combusti- bles nucléaires irradiés aux fins de retraitement n’est plus permise. Les combustibles nucléaires exportés, mais pas encore retrait és à l’adoption de la pr ésente disposition transitoire, doivent autant que possible être repris sans avoir été retraités. Les dispo- sitions contraires d’accords internationaux sont réservées. 3 Dans un délai d’une année après l’adoption de la présente disposition transitoire, le Conseil fédéral arrête les dispositions d’exécution qui s’imposent. 2 Concernant la numérotation des articles, cf. le ch. 1.42535 1.2 Aboutissement Par décision du 22 octobre 1999, la Chancellerie f édérale a constaté que l ’initiative «Moratoire-plus», déposée le 28 septembre 1999 avec 120 628 signatures valables, avait formellement abouti, de même que l’initiative «Sortir du nucl éaire», déposée à la même date et munie de 117 675 signatures valables (FF 1999 8144 ss). 1.3 Délai Le Conseil fédéral présente un projet de loi sur l’énergie nucléaire au titre de contre- projet indirect aux deux initiatives populaires. Il a donc jusqu ’au 28 mars 2001 pour remettre aux Chambres un message concernant ces deux initiatives. De leur c ôté, les Chambres fédérales devront se prononcer avant le 28 mars 2003 (art. 27, al. 1 et 5 bis, et art. 29, al. 1 et 2, de la loi sur les rapports entre les conseils; LREC; RS 171.11). 1.4 Effets de la nouvelle Constitution fédérale Etant donn é la Constitution du 18 avril 1999, les dispositions contenues dans les deux initiatives populaires ne peuvent plus être numérotées comme par le passé. Les art. 24 quinquies, al. 3, 24 octies, al. 3, let. c, et 25 des dispositions transitoires Cst. de l’initiative «Moratoire-plus» deviennent les art. 89, al. 6, 90 a et 197, ch. 1, des dispositions transitoires concernant l ’art. 90a Cst. De leur c ôté, les art. 24 decies et 24 des dispositions transitoires Cst. de l ’initiative «Sortir du nucl éaire» deviennent les art. 90b et 197, ch. 2 des dispositions transitoires concernant l ’art. 90bCst. La nou- velle numérotation est utilisée dans les pages qui suivent. Les textes des deux initiatives ne n écessitent aucune correction r édactionnelle comme l’autoriserait, pour autant que cela s’impose, le ch. III de la nouvelle Cst. 1.5 Validité 1.5.1 Unité de la forme Selon l’art. 139, al. 2, Cst., l ’initiative populaire tendant à la révision partielle de la Constitution peut rev êtir la forme d ’une proposition con çue en termes g énéraux ou celle d’un projet r édigé. Les formes mixtes ne sont pas admises (art. 75, al. 3, de la loi fédérale sur les droits politiques, LDP; RS 161.1). Les initiatives qui nous int é- ressent ont la forme d ’un projet r édigé de toutes pi èces. L ’unité de la forme est assurée. 1.5.2 Unité de la matière L’art. 139, al. 3, Cst. fixe l ’exigence de l ’unité de mati ère: une initiative populaire tendant à la r évision partielle de la Constitution doit avoir pour objet une seule matière. Cette exigtence est repect ée lorsqu’il existe un rapport intrins èque entre les différentes parties de l’initiative (art. 75, al. 2, LDP).2536 L’initiative «Moratoire-plus» demande que pendant dix ans, il ne soit accord é au- cune autorisation pour de nouvelles installations nucl éaires, ni pour des r éacteurs de recherche, ni pour un accroissement de puissance des centrales nucléaires en service. La prolongation du fonctionnement de ces derni ères au-del à de 40 ans serait sou- mise au r éférendum facultatif. L ’initiative pr évoit aussi une d éclaration de prove- nance du courant électrique. Tous ces éléments rel èvent bel et bien de la m ême matière. L’initiative «Sortir du nucl éaire» demande, outre l ’arrêt progressif des centrales nucléaires, l ’interdiction du retraitement des assemblages combustibles us és, la conversion à un approvisionnement électrique non-nucl éaire, le stockage durable des déchets radioactifs produits en Suisse, ainsi que la prise en charge, par les ex- ploitants, les actionnaires et les entreprises partenaires, de tous les frais en rapport avec l ’exploitation des centrales nucl éaires et leur d ésaffectation. L ’initiative vise une interdiction de l ’énergie nucléaire. Toutes ses autres propositions vont dans ce sens. Ainsi donc, les deux initiatives respectent le principe de l’unité de matière. 1.6 Compatibilité avec le droit international La majorité des écoles admettent, et cela correspond aussi à la pratique la plus r é- cente de l ’Assemblée fédérale, que pour être valable, une initiative populaire doit être compatible avec les règles impératives du droit international (dites jus cogens). 3 De son c ôté, la Constitution f édérale reconna ît à l ’art. 193, al. 4, pour la r évision totale et à l’art. 194, al. 2, pour la révision partielle qu’il ne faut pas violer ces règles (cf. art. 139, al. 3,Cst cst.). Aucune des deux initiatives populaires ne touche de telles règles. Elles sont donc valables de ce point de vue également. 1.7 Applicabilité Ni la Constitution f édérale ni une loi ne reconnaissent dans l ’inapplicabilité d’une initiative un motif d’invalidité. Néanmoins, la pratique et la doctrine s ’accordent sur ce point: les t âches impossibles à exécuter ne relèvent pas de l ’activité de l’Etat, de sorte qu’une votation populaire ne saurait avoir lieu à leur sujet. Une pratique cons- tante veut qu ’une initiative soit irr éalisable si elle est manifestement impossible à mettre en oeuvre non seulement du point de vue juridique et temporel, mais aussi au plan matériel. La désaffectation progressive des centrales nucl éaires suisses pr évue par l ’initiative «Sortir du nucl éaire» et l’interdiction de retraitement du combustible us é pourraient avoir des retombées globalement négatives pour l’environnement et pour l’économie du pays. Quant à la conversion obligatoire aux sources d ’énergie non nucl éaires, exigée par cette m ême initiative, elle pr ésenterait sans doute des difficult és prati- ques; la remarque s’applique également à l’introduction du r égime de la d éclaration de provenance de l ’électricité, voulu par l ’initiative «Moratoire-plus» (cf. message 3 FF 1994 III 1480 ss2537 initiatives, ch. 4.1.3.2 et 4.2.3.1 à 4.2.3.3)4. Mais ces difficultés ne suffisent pas pour condamner officiellement les initiatives en question. 2 Contexte et politique du Conseil fédéral 2.1 Approvisionnement énergétique mondial 2.1.1 Consommation d’énergie et production d’électricité Selon l ’Agence Internationale de l ’Energie (AIE), la consommation mondiale d’énergie finale s ’est accrue de 8,4 % entre 1988 et 1998, la consommation d’électricité de 29 %. Le p étrole conforte sa position de principale énergie finale (apport de 49 %), l ’apport du gaz reste stable à 19 %, l ’électricité progresse de 15 à 18 % alors que le charbon chute de 15 à 10 %. La part des autres énergies finales (chaleur produite à distance, bois, autres énergies renouvelables) passe de 3 à 4 %. En 1998, la production d ’électricité s’est répartie comme suit: charbon: 38 % (1988: 39 %), p étrole: 9 % (11 %), gaz: 16 % (13 %), nucl éaire: 17 % (inchang é), force hydraulique: 18 % (19 %), autres énergies renouvelables: 2 % (1 %). Le recours à l ’énergie nucl éaire et l ’utilisation de la force hydraulique ont évolué parallèlement à la consommation d ’électricité. Sans la croissance soutenue de cette dernière, l’emploi du charbon reculerait encore davantage. C ’est aussi ce qui expli- que la forte progression du gaz, dont 60 % du surcro ît de consommation a servi à produire de l ’électricité. En revanche, la hausse de la consommation de p étrole repose surtout sur la demande de carburants (+ 23 % de 1988 à 1998), alors que l’utilisation des combustibles pétroliers tend à se stabiliser. 2.1.2 Perspectives de l’approvisionnement énergétique mondial d’ici à 2020 Selon les perspectives les plus r écentes produites par l ’AIE, l’EIA, la CME, Stan- dard & Poor ’s et le Petroleum Economics 5, la consommation mondiale d ’énergie devrait augmenter d’environ 2 % par an d ’ici à 2020, soit deux fois plus rapidement qu’au cours des ann ées 1990, gr âce notamment à la reprise économique dans les pays de l ’ancien Bloc de l ’Est. La hausse devrait avoisiner 1,2 % l ’an dans la zone OCDE et en ex-URSS, contre 3 ½ % dans les pays en d éveloppement. La part des pays de l’OCDE dans la consommation mondiale d’énergie reculera à 43 % en 2020 (54 % actuellement) et celle des pays du Sud-Est asiatique (y c. la Chine) passera de 20 à 28 %, pour des raisons économiques et démographiques. Les différentes études s’accordent à estimer que la consommation d ’agents énergéti- ques fossiles augmentera grosso modo au m ême rythme que la consommation glo- 4 Le pr ésent document réunit en fait deux messages. Le premier traite des initiatives popu- laires, le second du projet de loi sur l’énergie nucléaire (LENu). Les renvois dans le texte ont la forme suivante: «cf. message initiatives, ch. 1 ou «cf. message LENu, ch. 7» 5 AIE: Agence Internationale de l’Energie, Paris, scénario «Business as usual», novembre 1998; EIA: Energy Information Administration, Washington, Energy Outlook 2000; CME: Conseil mondial de l’Energie, perspectives 1998; Standard & Poor’s DRI, World Outlook, janvier 1999; Petroleum Economist, Londres, Oil and Energy Outlook, février 2000.2538 bale, ce qui fait qu ’en 2020, l ’approvisionnement énergétique mondial d épendra encore et toujours à raison d’environ 80 % des ressources non renouvelables. La consommation d’électricité maintiendra sa tendance à la hausse d ’environ 2½ % par an, avec une progression plus soutenue en Asie du Sud-Est (5 %) et en Am éri- que latine (4 %). En Europe occidentale, selon l ’AIE, la hausse avoisinera les 2 %, en ligne avec la croissance économique. Le recours à l’énergie nucléaire continuera de progresser, selon les diff érentes étu- des, quoique bien moins rapidement que jusqu ’ici et bien moins que la consomma- tion globale. La croissance, estim ée à env. ½ % par an jusqu ’en 2010 et due princi- palement au renforcement du parc nucl éaire en Asie du Sud-Est, devrait nettement s’infléchir à partir de là, voire même faire place au recul avec la mise hors service de centrales dans les pays industrialisés. Selon la majorit é des estimations, les énergies renouvelables évolueront au m ême rythme que la consommation globale; seule l’AIE leur attribue une croissance sensi- blement supérieure à la moyenne (+ 2½ % par an). Toutes ces perspectives vont manifestement à l ’encontre de la convention sur le climat et du principe du d éveloppement durable. Elles ne supposent aucune modifi- cation fondamentale de la politique de l’énergie. 2.2 Approvisionnement de la Suisse en électricité Pour son approvisionnement énergétique, la Suisse d épend largement de l ’étranger (80,7 % en 1999). Dans notre pays, les principales énergies indigènes sont la force hydraulique, qui couvre 13 % des besoins finaux d ’énergie, le bois (2,4 %) et les ordures et d échets industriels (env. 3 %, directement ou pour le chauffage à dis- tance). Bien qu ’elles aient un grand potentiel technique, les nouvelles énergies renouvelables (solaire, éolien, g éothermie, biogaz) ne jouent encore qu ’un r ôle négligeable, statistiquement parlant. Jusque vers la fin des ann ées 1960, l ’approvisionnement de la Suisse en électricité était basé à plus de 90 % sur la force hydraulique. A partir de 1970, l ’énergie nu- cléaire a gagn é en importance. En 1999, son apport à la production nationale d’électricité a été de 35,3 % (moyenne des dix derni ères ann ées 38,9 %), contre 60,9 % pour la force hydraulique et 3,8 % pour les centrales thermiques classiques. Avec les centrales au fil de l ’eau, les centrales nucl éaires assurent la couverture de base de la demande d’électricité en Suisse. De 1950 à 1999, la consommation d ’électricité s’est accrue au taux moyen de 3,7 % par an. A partir du milieu des ann ées 1980, on observe toutefois un net ralentisse- ment (+ 1,5 % par an de 1985 à 1999). Au cours des ann ées de stagnation économi- que (1991 à 1997), la progression moyenne n ’a été que de 0,4 % par an, avant de reprendre en 1998 (+ 2,1 %) et en 1999 (+ 3,2 %). Chaque ann ée, la Suisse exporte plus d ’électricité qu ’elle n ’en importe. Jusqu ’au milieu des ann ées 1970, ce solde net tendait à augmenter. Depuis, il stagne tout en fluctuant énormément d ’une ann ée à l ’autre. Si l ’on consid ère uniquement le se- mestre d’hiver, la situation appara ît plus pr écaire, puisque sur les dix derniers hi- vers, il y en a eu sept où la production indigène d’électricité n’a pas suffi à couvrir la demande. Les droits de pr élèvement sur les centrales nucl éaires fran çaises (21552539 MW à fin 1999) permettent de combler ces d éficits d’approvisionnement. En 2005, les droits actuels atteindront leur maximum, avant de se résorber d’ici à 2036. L’économie électrique suisse joue un r ôle cl é dans le commerce international d’électricité, grâce notamment aux centrales à pompage-turbinage, qui permettent de valoriser l’électricité produite en ruban, gr âce aussi aux installations à accumulation qui peuvent être rapidement mises en service en cas de perturbation ou de surcro ît soudain de la demande. Des lignes à grande capacit é (lignes d ’interconnexion) ont été construites entre la Suisse et les pays voisins et une centrale de coordination des échanges mise en place à Laufenbourg. La Suisse est de ce fait l ’un des pays euro- péens les plus étroitement imbriqués au réseau électrique du continent. 2.3 Politique énergétique 2.3.1 Loi sur l’énergie La loi sur l ’énergie (LEn; RS 730.0), entrée en vigueur le 1 er janvier 1999, repr é- sente un fondement important de notre politique énergétique. Elle vise notamment à promouvoir une utilisation économe et rationnelle de l’énergie ainsi qu’à encourager le recours aux énergies indigènes et renouvelables. Pour atteindre ces objectifs, la loi pr évoit diverses possibilit és. Ainsi, la collabora- tion avec des organisations priv ées doit-elle être renforcée. La Conf édération peut notamment leur confier des t âches au moyen de mandats de prestations. A titre exceptionnel, elle peut aussi apporter un soutien financier direct à des projets isol és dans le domaine des énergies renouvelables, de l ’utilisation rationnelle de l ’énergie e t d e l a récupération des rejets de chaleur. Les cantons doivent d évelopper leurs propres programmes, pour lesquels ils re çoivent des montants globaux de la Conf é- dération. De plus, en vertu de la loi sur l ’énergie, ils doivent cr éer dans leur l égisla- tion des conditions g énérales favorisant une utilisation économe et rationnelle de l’énergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables dans les bâtiments. Avant d ’autoriser la construction de toute nouvelle installation productrice d’électricité alimentée par des combustibles fossiles, l’autorité cantonale doit étudier si la demande d ’énergie peut être raisonnablement couverte au moyen d ’énergies renouvelables et quelles sont les possibilit és d ’utiliser judicieusement les rejets de chaleur. Par ailleurs, les entreprises charg ées de l’approvisionnement énergétique de la collectivité sont tenues de reprendre, aux conditions pr évues par la loi, les surplus d’énergie des producteurs indépendants. La consommation d’énergie des installations, véhicules et appareils produits en série doit être réduite en premier lieu à l’aide de valeurs-cibles convenues entre la Conf é- dération, les producteurs et les importateurs. Si aucune convention n’est adoptée, ou si les objectifs ne sont pas respectés, la Confé- dération peut prescrire des exigences applicables à la mise sur le marché de ces instal- lations, véhicules et appareils. Elle peut aussi introduire des instruments économiques. La Confédération et les cantons dispensent informations et conseils au public sur les questions relatives à l’énergie. Ils soutiennent la recherche et le d éveloppement de nouvelles technologies ainsi que la formation et le perfectionnement de spécialistes. Le programme SuisseEnergie soutient, comme l’ancien programme Energie 2000, les mesures volontaires prévues par la loi sur l’énergie (cf. message initiatives, ch. 2.3.2).2540 2.3.2 Programme SuisseEnergie SuisseEnergie est le programme subs équent d ’Energie 2000. Il est mis en œ uvre conjointement par les cantons et les milieux économiques. Son objectif est de pour- suivre et d’intensifier les actions d ’Energie 2000 qui ont connu le succ ès, en faisant appel à des organisations priv ées conformément à la loi sur l ’énergie (mandats de prestations d élivrés à des agences), en passant des conventions avec de gros con- sommateurs conformément à la loi sur le CO 2, ou encore en adoptant des conven- tions sectorielles ou des prescriptions sur la mise en circulation d ’installations, de véhicules et de machines. On exploitera systématiquement les expériences d’Energie 2000. Les mesures libre- ment consenties seront soutenues par des incitations, tout en étant rendues plus contraignantes à l’aide de conventions. Par ailleurs, l ’organisation sera améliorée et simplifiée. On continuera d ’appliquer les recettes ayant assur é la r éussite d’Energie 2000 (objectifs clairement quantifiables, approche ax ée sur le march é, le partenariat et les mesures librement consenties, et soutenue par le dialogue et des conditions- cadres légales), suivant en cela les conclusions de la proc édure de consultation du programme subs équent. Un nouveau groupe strat égique, r éunissant des repr ésen- tants de la Conf édération, des cantons et de l ’économie, a été chargé de d éfinir le programme et d’en poursuivre le développement. SuisseEnergie concentrera principalement son action sur le rendement énergétique et les énergies renouvelables. L ’énergie hydraulique doit rester le pilier de l’approvisionnement électrique de la Suisse. Le programme subs équent permettra en outre de coordonner la mise en oeuvre d’éléments importants de la loi sur l ’énergie et de la loi sur le CO 2. Il contribuera ainsi à soutenir l ’objectif d’un développement durable voulu par le Conseil f édéral. Pour atteindre cet objectif, on devra notamment ramener la consommation d’énergies renouvelables en dessous du rythme de renouvellement des ressources, tout en r éduisant la consommation d ’énergies non renouvelables à un niveau inf é- rieur au d éveloppement des produits de substitution renouvelables. Les diverses atteintes environnementales causées par des émissions polluantes devront être rame- nées à un niveau ne pr ésentant plus de danger à long terme. Par ailleurs, les risques de catastrophes écologiques devront être réduits et le fonctionnement de l ’économie amélioré, et cela non seulement sur le plan quantitatif, mais aussi sur le plan de la qualité. Parmi les autres objectifs de SuisseEnergie figurent le maintien de la com- pétitivité de l ’économie ainsi que la cr éation d ’emplois et de bien- être social. Le programme contribuera aussi à ce que les prix des prestations en mati ère d’énergie tiennent compte des co ûts externes et de la rar éfaction des ressources. Il doit en outre veiller à ce que la santé de l’homme ne soit pas menacée, et garantir à tous les habitants l’accès à un approvisionnement suffisant, diversifié et sûr. SuisseEnergie concentre ses efforts en particulier sur trois secteurs de consommation d’énergie («bâtiment», «économie» et «mobilité»), ainsi que sur les énergies renou- velables. Dans le secteur du b âtiment, SuisseEnergie apporte son aide aux cantons, qui sont compétents en la mati ère. Le programme vise à encourager la collaboration inter- cantonale, notamment en vue de l ’harmonisation des prescriptions. Il soutient en outre la mise en œ uvre des mesures d’encouragement et, si n écessaire, l’élaboration de prescriptions par les cantons. Des montants globaux sont allou és aux cantons2541 pour qu'ils financent les mesures d ’encouragement direct et indirect, le principal critère d’attribution étant celui de l’efficacité des mesures. La Confédération soutient les mesures librement consenties par l ’économie, notam- ment par la nouvelle Agence de l ’économie. Les conventions avec les consomma- teurs d’énergie prévues par la loi sur le CO2 joueront à cet égard un rôle central. Dans le domaine de la mobilité, SuisseEnergie soutient les associations de transports combinés, la gestion de la mobilit é dans les villes et les entreprises, ainsi que les modes de d éplacement économisant l ’énergie et favorables à l ’environnement. Conformément à la loi sur l ’énergie, on fixera des valeurs-cibles et l ’on édictera, le cas échéant, des prescriptions visant à r éduire la consommation de carburant des véhicules nouvellement mis en circulation. Par ailleurs, on encouragera la recherche et le développement de nouvelles techniques dans le secteur de la propulsion et des véhicules, comme les piles à combustion. Le rendement des appareils électriques sera amélioré au moyen de valeurs-cibles et, éventuellement, de prescriptions. D ’autre part, le projet L’énergie dans la cit é sera poursuivi en collaboration avec les cantons. Si n écessaire, on reprendra les discus- sions avec l’ensemble des partenaires sur des th èmes controversés de la politique de l’énergie. 2.3.3 Loi sur le CO2 La protection du climat figure au rang des t âches prioritaires de la politique envi- ronnementale. Elle vise à limiter le r échauffement climatique, imputable principale- ment à la consommation d’énergie, et ses redoutables conséquences. L’objectif de la loi sur le CO 2 (RS 641.71) est de stabiliser dans un premier temps, puis de r éduire les émissions de gaz carbonique (CO 2) dues à l ’utilisation d ’énergie. La Suisse a ratifié en 1993 la Convention sur le climat et s ’est engagée, dans le cadre du proto- cole de Kyoto, à réduire de 8 % les gaz ayant un effet sur le climat. Ces engagements doivent être concrétisés en particulier à l’aide de la loi sur le CO 2, entrée en vigueur le 1er mai 2000. L’objectif fixé par la loi est de r éduire de 10 % les émissions de CO 2 d ’ici à l ’an 2010 par rapport à 1990 (combustibles fossiles: moins 15 %; carburants fossiles: moins 8 %). L’évolution des rejets de CO2 est régulièrement évaluée. Les objectifs doivent être atteints par les mesures d écidées ou planifiées relevant de la politique de l’énergie, des transports, de l ’environnement et des finances. Dans le domaine de l’énergie, il s’agit surtout des mesures prévues par la loi sur l’énergie ou qui, librement consenties, sont prises au titre du programme SuisseEnergie. Des professions, des groupes de consommateurs et des grandes entreprises ont la possibilité de passer des accords avec la Conf édération sur la limitation de leur consommation d ’énergie et de leurs émissions de CO 2. S ’il est pr évisible que ces efforts ne permettront pas d’atteindre les objectifs fixés, une taxe pourra en effet être introduite en 2004 au plus t ôt. La loi pr évoit une taxe maximale de 210 francs par tonne de CO 2, ce qui correspondra, par exemple, à environ 50 centimes par litre d’essence. Le produit de la taxe sera int égralement reversé à la population et aux milieux économiques. Son montant devra être approuvé par le Parlement. Du fait de sa subsidiarité, cette taxe incitative sur le CO2 pourra être harmonisée avec les autres mesures prévues par la Confédération.2542 2.3.4 Loi sur le marché de l’électricité La loi du 15 décembre 2000 sur le marché de l’électricité (LME; FF 2000 5761) fixe les conditions g énérales permettant un renforcement de la concurrence et donc une amélioration de l ’efficacité dans le secteur de l ’électricité. L’ouverture du march é à de nouveaux producteurs et le libre choix des fournisseurs par les consommateurs constituent les éléments essentiels de la lib éralisation du march é. Outre une meilleure efficacité, les dispositions de la LME visent également des objectifs tels que la préservation du service public et un recours accru aux énergies renouvelables. Après l ’ouverture du march é, la pression sur les co ûts se fera encore davantage ressentir pour les centrales nucl éaires. Les plus anciennes d ’entre elles pr évoient d’abaisser les coûts de production de l’électricité, d’une part en prenant des mesures de rationalisation, d ’autre part en proc édant à des amortissements sup érieurs au minimum légal. La centrale nucl éaire de Gösgen affiche d’ores et d éjà des co ûts de production relativement bas. En revanche, celle de Leibstadt risque d ’avoir des difficultés à résorber les investissements non amortissables d écoulant de l’ouverture du marché. Il est difficile de pr évoir si la construction de nouvelles centrales nucl éaires est réalisable en Suisse avec un march é concurrentiel. Outre la politique de l ’énergie nucléaire, cette question fait intervenir de nombreux facteurs, tels que le d évelop- pement et les possibilit és commerciales de nouveaux types de r éacteurs, les ques- tions de financement, le prix des techniques de production de courant concurrentes, sans oublier l’opinion publique. Or, l ’évolution de ces facteurs est tr ès difficilement prévisible. Les autres formes de production de courant, de m ême que les techniques d’économie d’électricité, seront elles aussi expos ées à une importante pression sur les coûts. L’énergie hydraulique présente encore des possibilit és de développement, notamment au travers de l ’augmentation du volume d ’eau utilis é ou de l’amélioration du rendement des installations lors du remplacement des turbines. Cependant, ces mesures augmenteront g énéralement les co ûts de production de l’électricité. En outre, la comp étitivité de l ’énergie hydraulique et l ’intérêt des in- vestisseurs risquent de souffrir des investissements non amortissables, des exigences de la loi sur la protection des eaux, ainsi que de l ’augmentation des débits résiduels, surtout après 2020, lors du renouvellement des concessions. 2.4 Politique de l’énergie nucléaire 2.4.1 Généralités L’exploitation de l ’énergie nucl éaire en Suisse a commenc é en mai 1957 avec la mise en service du premier r éacteur exp érimental. Au d ébut des ann ées 1960, le Conseil f édéral s' était prononc é en faveur du passage sans transition de l ’énergie hydraulique, presque enti èrement exploit ée, à l ’énergie nucl éaire, afin de couvrir une demande d ’électricité en progression rapide à ce moment-l à. L ’exploitation commerciale de l ’énergie nucléaire a d ébuté avec la mise en service de la centrale nucléaire de Beznau I en 1969.Ont suivi les centrales nucl éaires de Beznau II et de Mühleberg (1971), de Gösgen (1978) et de Leibstadt (1984).2543 Dans la deuxième moitié des années 1960, une partie de la population commen ça à s’opposer à la construction de centrales nucl éaires. L ’activité des opposants au nucléaire culmina avec l’occupation en 1975 du site pr évu pour accueillir la centrale de Kaiseraugst. Cette occupation dura plusieurs mois et ne s ’acheva qu’après que le Conseil f édéral eut assur é aux organisations manifestantes des entretiens sur le projet. En 1989, la SA Energie nucl éaire Kaiseraugst renon çait finalement à cons- truire. La Conf édération suisse lui accorda 350 millions de francs de d édommage- ment pour ses d épenses, d ’un montant sup érieur au milliard. L ’industrie de l’électricité abandonna par ailleurs les projets des centrales nucl éaires de Graben (BE), Verbois(GE), Inwil (LU) et R üthi (SG). La Conf édération suisse dut encore verser un d édommagement de 227 millions de francs pour l ’abandon du projet de Graben. Diverses défaillances, comme les accidents de r éacteur des centrales nucl éaires de Harrisburg en 1979 (USA) et de Tchernobyl en 1986 (Ukraine), le cas de criticalit é aux cons équences mortelles survenu dans une usine de combustible nucl éaire à Tokai Mura (Japon) en 1999, les d épassements répétés des valeurs limites lors du transport d’assemblages combustibles usés (CH, D, F, GB), ainsi que les irr égulari- tés dans le contrôle des combustibles à l’usine de retraitement de Sellafield (GB) en 1999/2000 ont r égulièrement relancé le débat sur l’utilisation de l’énergie nucléaire. Une série d’initiatives populaires ont été soumises au peuple depuis 1979 (cf. mes- sage initiatives, ch. 2.4.4). Le 14 décembre 1992, à la suite de la votation du 23 septembre 1990 (initiatives sur un moratoire et sur l ’abandon du nucl éaire), le Conseil f édéral octroya à la centrale nucléaire de M ühleberg une autorisation d ’exploitation limit ée à la fin 2002; il donna en même temps son accord à l'augmentation de 10 % de la puissance thermi- que du réacteur. Le 12 décembre 1994, il autorisa la poursuite de l ’exploitation de la centrale nucléaire de Beznau II jusqu’à la fin 2004. Le 28 octobre 1998, il approuva une augmentation de 14,7 % de la puissance thermique de la centrale nucl éaire de Leibstadt, et prolongea l ’autorisation d’exploitation de la centrale de M ühleberg de 10 ans, soit jusqu ’en 2012. Le 23 juin 1993, il octroya à la SA ZWILAG Zwischen- lager Würenlingen une autorisation g énérale pour le dépôt intermédiaire centralisé à Würenlingen (ZZL), qui fut approuv ée le 6 octobre 1994 par les Chambres f édéra- les. Le 21 ao ût 1996, il autorisa la construction et l ’exploitation des b âtiments du dépôt ainsi que la construction de l ’installation de traitement des d échets du ZZL. Enfin, le 6 mars 2000, il autorisa la mise en service de cette derni ère. Ce d épôt devrait accueillir les premiers déchets radioactifs au premier semestre 2001. 2.4.2 Dialogue sur l'énergie Après la catastrophe de Tchernobyl, une session extraordinaire du Parlement eut lieu en automne 1986 o ù il fut d ébattu du probl ème de l ’énergie. Le Conseil f édéral accepta d’étudier, à l’aide de scénarios, les conditions requises, les possibilit és et les conséquences d’un éventuel abandon du nucl éaire en Suisse. Il mit en place à cet effet le groupe d ’experts Sc énarios énergétiques (EGES), en veillant à ce que ce groupe scientifique soit repr ésentatif des diverses positions sur le nucl éaire. Le groupe EGES élabora des sc énarios à partir de dates d ’abandon du nucl éaire diffé- rentes. Il examina également le mod èle d ’un moratoire permanent sur l ’énergie2544 nucléaire. Peu avant la fin des travaux, trois experts quittèrent le groupe en raison de divergences d’opinion. Le rapport fut rendu public en automne 1988. Suite à l ’acceptation de l ’article sur l ’énergie et de l ’initiative sur un moratoire et suite au rejet de l ’initiative pour l ’abandon du nucl éaire, un programme intitul é Energie 2000 fut élaboré en septembre 1990. Dans le cadre du programme, on mit en place trois groupes de conciliation «Force hydraulique», «Lignes à haute tension» et «Déchets radioactifs», et un vaste débat sur l’énergie s'engagea sous la houlette du chef du DETEC. Après des discussions pr éliminaires men ées dans le cadre d ’Energie 2000, une Conférence sur le problème de la gestion des déchets radioactifs («Conférence sur la gestion des déchets 1991») fut organisée en novembre 1991 avec les anciens acteurs du d ébat sur l ’énergie. Les discussions se concentr èrent surtout sur la strat égie d’évacuation des d échets radioactifs, sur la s écurité de leur stockage final, sur leur recensement et sur leur forme. Cette conférence aboutit à la cr éation du groupe de conciliation «Déchets radioac- tifs» (KORA), qui entreprit ses travaux au d ébut 1992. Ce groupe r éunissait les exploitants des centrales nucl éaires, les opposants au nucl éaire et les autorit és. Son objectif était d’élaborer des solutions communes en vue de r ésoudre les probl èmes du cycle du combustible, du recyclage des éléments combustibles et de la gestion des déchets faiblement et moyennement radioactifs à vie courte. Les organisations de protection de l’environnement se retirèrent du KORA à la fin 1992, en r éaction à la décision du Conseil f édéral d’augmenter la puissance de la centrale nucl éaire de Mühleberg et de proroger l’autorisation d’exploiter. Les principaux partenaires du dialogue de 1996/97 (partis repr ésentés au Conseil fédéral, cantons, employeurs et travailleurs, organisations de consommateurs et de protection de l ’environnement) s’accordèrent sur un programme de politique éner- gétique poursuivant le but, les projets et les mesures d ’Energie 2000. Au milieu de l’année 1997, le DETEC tira un bilan intermédiaire. Il en est ressorti que la politique en mati ère d ’électricité devait se fonder à l ’avenir sur l ’utilisation rationnelle du courant, sur l ’exploitation de la force hydraulique et sur le recours accru aux éner- gies renouvelables. Quant aux centrales nucl éaires en activit é, le rapport conclut qu’elles pouvaient continuer à être exploitées tant que leur s ûreté était garantie. La construction de nouvelles centrales nucl éaires devrait par contre être sujette au référendum, dont les modalités devraient être définies à la lumière de la refonte de la loi sur l ’énergie atomique. Des groupes de travail r éunissant les milieux concern és reprirent diverses questions non r ésolues, dont celle de la gestion des d échets radio- actifs. Au début de 1998, dans le cadre du Dialogue énergétique, le chef du DETEC créa le groupe de travail «Déchets nucléaires», chargé d’élaborer des propositions consen- suelles dans l ’optique de la future loi sur l ’énergie nucléaire. Les questions fonda- mentales portaient sur les avantages et les inconv énients respectifs du stockage final et du mod èle, propos é par les organisations écologiques, du stockage de longue durée, contr ôlé et r écupérable, ainsi que sur le retraitement du combustible us é et son stockage final direct. Le groupe de travail ne parvint toutefois pas à trouver un accord sur les questions essentielles. Dans son ra pport final de fin 1998, le pr ésident du groupe proposa des solutions en vue de surmonter les divergences existant entre les exploitants des centrales nucléaires et les organisations écologistes.2545 En octobre 1998, le Conseil f édéral adopta plusieurs r ésolutions en mati ère de poli- tique de l’énergie. Il souhait notamment inscrire dans l’avant-projet de loi sur l'éner- gie nucl éaire (LENu) le r éférendum facultatif pour la construction d ’éventuelles nouvelles centrales. Par ailleurs, il proposait de tenter, avec le concours des exploi- tants des centrales nucl éaires, des opposants et des cantons concern és, d ’élaborer une solution associant l ’échéance de la d ésaffectation des centrales nucl éaires exis- tantes à la solution du probl ème de la gestion des d échets radioactifs. Les discus- sions se déroulèrent en janvier et en f évrier 1999. Cependant, tant les exploitants de centrales nucléaires que les organisations écologistes campèrent sur leurs positions. On ne parvint donc pas à trouver une solution acceptable pour les deux parties. C’est pourquoi le Conseil f édéral prit, le 7 juin 1999, des d écisions provisoires touchant le projet de LENu qui allait être envoyé en consultation. D’autre part, le chef du DETEC institua en juin 1999 le groupe d ’experts EKRA pour les modèles d’évacuation des déchets radioactifs. Ce groupe avait pour mandat de comparer entre eux les mod èles possibles et de tirer les conclusions qui s’imposeraient. Son rapport final fut rendu public le 7 f évrier 2000. Le mod èle d’un stockage souterrain durable contr ôlé qu ’il proposait a été repris en grande partie dans l’avant-projet de LENu. Le projet d’évacuation de déchets radioactifs au Wellenberg, qui était bloqué depuis 1995, se trouvait ainsi relanc é. En mars 2000, le DETEC et le gouvernement de Nidwald discut èrent des étapes à venir en vue de l ’évacuation des d échets faible- ment et moyennement radioactifs. Le 21 juin 2000, le canton de Nidwald mit en place un groupe spécialisé, chargé de veiller au respect des exigences du gouverne- ment nidwaldien et à la mise en œ uvre des recommandations de l’EKRA. Depuis l ’acceptation de l ’article sur l ’énergie et de l ’initiative sur le moratoire, et avec le lancement du programme Energie 2000, les efforts pour trouver des solu- tions communes dans le domaine de l ’énergie se sont intensifi és. Si des progr ès considérables ont été enregistrés au niveau de l ’utilisation rationnelle de l ’énergie et des énergies renouvelables, il n’a toutefois pas été possible de dégager un consensus sur tous les aspects essentiels de l ’utilisation du nucl éaire. Il incombera donc au Parlement et au peuple de prendre des décisions politiques qui s'imposent. 2.4.3 Législation 2.4.3.1 Loi sur l’énergie atomique, arrêté fédéral concernant la LEA Le 24 novembre 1957, le peuple et les cantons avaient approuv é l’art. 24quinquies de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, dont la teneur était la suivante6: 1 La législation sur l’énergie atomique est du domaine de la Confédération. 2 La Confédération édicte des prescriptions sur la protection contre les dangers des rayons ionisants. C’est en vertu de cette disposition que l ’Assemblée fédérale avait édicté le 23 d é- cembre 1959 la loi f édérale sur l’utilisation pacifique de l ’énergie atomique (loi sur 6 L ’art. 24quinquies, al. 1, correspond à l’art 90, l’art 24quinquies, al. 2, à l’art. 118, al. 2, let. c, de la nouvelle Constitution fédérale.2546 l’énergie atomique, LEA, RS 732.0), laquelle r églait notamment les conditions d’octroi de l ’autorisation de construire des installations nucl éaires et la surveillance de celles-ci. Le 1 er octobre 1994 entrait en vigueur la loi sur la radioprotection (LRaP, RS 814.50), laquelle rempla çait les dispositions de la loi sur l ’énergie ato- mique relatives à la protection contre les radiations (art. 10 s. LEA). Quant aux articles régissant la responsabilité civile et la couverture des dommages (art. 12 à 28 LEA), ils avaient été remplacés par la loi fédérale du 18 mai 1983 sur la responsabi- lité civile en mati ère nucl éaire (LRCN, RS 732.44; cf. message initiatives, ch. 2.4.3.2). A titre de révision partielle et limitée dans le temps de la LEA, l ’Assemblée fédérale avait édicté le 6 octobre 1978 l ’arrêté fédéral concernant la loi sur l ’énergie atomi- que (AF/LEA, RS 732.01), qui, apr ès approbation en votation populaire, était entré en vigueur le 1 er juillet 1979. Cet arr êté instaurait l ’autorisation g énérale pour les nouvelles installations atomiques et la proc édure correspondante, la clause du be- soin, ainsi que les dispositions sur la gestion des d échets radioactifs et sur le fonds pour le financement de la désaffectation. Il devait déployer ses effets jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi sur l ’énergie atomique, mais au plus tard jusqu ’au 31 décembre 1983. Cette échéance a été prolongée le 18 mars 1983 jusqu’à la fin 1990, le 22 juin 1990 jusqu’à la fin 2000, et le 4 octobre 2000 jusqu’à la fin 2010. La loi sur l ’énergie atomique et l ’arrêté fédéral forment les deux piliers de la l égis- lation sur l ’utilisation de l ’énergie nucléaire. Ces deux textes n écessitent une r évi- sion à plusieurs titres. Cela concerne en particulier le r égime de l’autorisation géné- rale, la d élimitation des obligations incombant au propri étaire d ’une telle installa- tion, le retraitement des assemblages combustibles us és, la d ésaffectation de l’installation ainsi que l ’évacuation des d échets radioactifs et son financement. En réponse à diverses interventions parlementaires, le Conseil f édéral a relevé plusieurs fois la nécessité de réviser la législation. Les travaux ont commenc é au milieu des ann ées 1970. Quelques éléments d ’un ancien avant-projet avaient été repris dans l ’arrêté f édéral concernant la loi sur l’énergie atomique. Une fois ce dernier entr é en vigueur, la poursuite de la r évision fut confiée à une commission d ’experts non-membres de l ’administration fédérale; leur avant-projet de loi sur la radioprotection et sur l ’utilisation de l ’énergie nu- cléaire, envoyé en consultation en 1981, n ’a cependant pas eu de suite. Un nouvel avant-projet de loi sur l ’énergie nucl éaire (LEN), élaboré par les services de l’administration f édérale, fut envoy é en consultation durant le premier semestre 1986. Le 14 novembre 1988, le Conseil f édéral d écida de repousser la LEN jus- qu’après la votation sur les initiatives r éclamant l’abandon du nucl éaire et le mora- toire. Au d ébut des ann ées 1990, l ’administration f édérale reprit les travaux de révision. Parall èlement au renforcement des dispositions de la LEN sur la non- prolifération des armes nucl éaires, le Conseil f édéral proposa, dans son message du 19 janvier 1994, une r évision partielle de l ’arrêté f édéral concernant la loi sur l’énergie atomique, avec notamment un raccourcissement des proc édures r églant l’évacuation des d échets radioactifs. Le 13 d écembre 1995 et le 4 mars 1996, res- pectivement le Conseil des Etats et le Conseil national décidaient de ne pas entrer en matière sur cette r évision partielle, pour éviter de mettre le canton de Nidwald sous pression dans la question d ’un éventuel d épôt au Wellenberg; on souhaitait aussi harmoniser les dispositions sur les proc édures avec celles du projet l égislatif de «Coordination des proc édures de d écision» (cf. loi f édérale du 18 juin 1999 sur la2547 coordination et la simplification des proc édures d’approbation des plans, RO 1999 3071). Le 7 juin 1999, le Conseil fédéral prit des décisions provisoires touchant le projet de LENu qui allait être envoy é en consultation (cf. message LENu, ch. 7.2.1). Le 27 octobre 1999, il d écida de repousser la proc édure de consultation en attendant de disposer des conclusions du groupe d ’expert EKRA (cf. message initiatives, ch. 2.4.2). En outre, il choisit de faire de la LENu un contre-projet indirect aux deux nouvelles initiatives populaires «Moratoire-plus» et «Sortir du nucl éaire». Le projet de loi sur l ’énergie nucl éaire, qui tient compte des recommandations du groupe d’experts EKRA, fut finalement envoyé en consultation du 10 mars au 15 juin 2000. 2.4.3.2 Responsabilité civile en matière nucléaire En vertu de la LRCN, l ’exploitant d ’une installation nucl éaire r épond de mani ère illimitée des dommages d ’origine nucléaire causés par des substances nucl éaires se trouvant dans son installation. Le montant assur é est limité à 1 milliard de francs et depuis le 1 er janvier 2000, il est int égralement couvert par les assureurs priv és. Quant aux risques exclus de cette assurance (ph énomènes naturels extraordinaires, faits de guerre, dommages diff érés), la Conf édération en assume l ’assurance et elle perçoit à cet effet des exploitants de centrales nucl éaires des contributions qui ali- mentent le fonds pour les dommages nucl éaires. S ’il y a lieu de pr évoir, lors de grands sinistres, que les moyens financiers dont disposent la personne responsable, l’assureur privé et la Conf édération ne suffiront pas à satisfaire toutes les demandes de réparation, l ’Assemblée fédérale établira un r égime d’indemnisation sp écial; au besoin, elle pourra verser des contributions suppl émentaires pour les dommages non couverts. Avec son principe d ’une responsabilité illimitée et d ’une couverture de 1 milliard de francs, la LRCN est consid érée aujourd ’hui encore comme une loi tr ès progressiste sur le plan mondial. Une révision de la LRCN est pr évue après la refonte de la LENu. Il s ’agira notam- ment de v érifier si une augmentation de la couverture s ’avère n écessaire, et si des conventions internationales sur la responsabilit é civile en mati ère nucléaire doivent être ratifiées. Le projet de LENu prévoit la révision partielle de la LRCN. Il est prévu de transférer à la Conf édération la responsabilit é civile en mati ère de stockage souterrain de matériaux radioactifs lorsque celui-ci ne rel èvera plus de la l égislation sur l ’énergie nucléaire (cf. message LENu, ch. 8.9.2.5.3). 2.4.4 Précédentes initiatives 2.4.4.1 Confédération Le 20 mai 1976 fut d éposée l ’initiative populaire «pour la sauvegarde des droits populaires et de la s écurité lors de la construction et de l ’exploitation d’installations atomiques ». Outre l ’introduction d ’un syst ème de responsabilit é civile plus strict, elle visait principalement à entraver la r éalisation d ’installations atomiques. Ainsi, elle préconisait un régime de concession et le transfert du pouvoir de décision à l’Assemblée fédérale, mais surtout elle exigeait l ’acceptation du projet2548 par les électeurs de la r égion concern ée. Elle fut rejet ée de justesse, le 18 f évrier 1979, par 965 927 voix contre 920 480 et par 14 cantons contre 9. Une initiative «pour l ’interruption du programme atomique » fut lanc ée en juin 1980. Elle exigeait la d ésaffectation des centrales nucl éaires existantes, mais selon un calendrier et un plan à fixer dans la loi. Le 10 d écembre 1981, à l’expiration du délai imposé, elle n’avait pas recueilli le nombre de signatures requis. Lors de la votation fédérale du 23 septembre 1984, deux initiatives dites «jumelles», intitulées «pour un avenir sans nouvelles centrales atomiques» et «pour un approvi- sionnement en énergie sûr, économique et respectueux de l ’environnement» furent rejetées par le peuple et les cantons (la premi ère par 931 245 voix contre 762 792 et 17 cantons contre 6, la seconde par 916 916 voix contre 773 767 et également 17 cantons contre 6). L ’initiative «pour un avenir sans nouvelles centrales atomi- ques» voulait interdire la construction de nouvelles centrales nucl éaires apr ès Leibstadt, le remplacement des centrales en service ainsi que la construction et l’exploitation d ’installations relevant du cycle du combustible nucl éaire; elle assu- jettissait d’autre part au référendum facultatif l’octroi de l’autorisation générale pour des d épôts interm édiaires ou finaux de d échets radioactifs. L ’initiative sur l’approvisionnement en énergie prescrivait quant à elle une r éorientation de notre politique énergétique vers une utilisation économe et rationnelle de l ’énergie et un emploi accru des énergies renouvelables afin d ’ouvrir la voie à une «Suisse sans électricité nucléaire». En 1987 furent d éposées les deux initiatives «halte à la construction de centrales nucléaires» (moratoire) et «pour un abandon progressif de l ’énergie atomique». La première visait à empêcher toute autorisation g énérale, de construire, de mettre en service ou d ’exploiter de nouvelles installations productrices d ’énergie nucl éaire. L’initiative pour un abandon du nucl éaire voulait interdire la mise en service de nouvelles installations productrices d ’énergie nucl éaire et emp êcher le renouvelle- ment des unit és existantes. Elle exigeait également que la production d ’électricité soit compatible avec les impératifs de la protection de l’environnement, ainsi qu’une utilisation rationnelle de l ’électricité. L ’initiative en faveur d ’un moratoire fut ac- ceptée lors de la votation du 23 septembre 1990 par 946 077 voix contre 789 209 et par 19 cantons plus un demi-canton contre 3 cantons et un demi-canton. L ’initiative pour l ’abandon du nucl éaire fut en revanche rejet ée par 915 739 voix contre 816 289 et par 16 cantons contre 7. 2.4.4.2 Cantons Plusieurs constitutions cantonales prévoient l’obligation pour le gouvernement et le parlement de s ’opposer par tous les moyens l égaux à la construction et à l’exploitation d ’installations nucl éaires. Dans d ’autres cantons, les consultations et les d écisions relatives à l ’énergie nucl éaire doivent être soumises au r éférendum. Ces dernières années, les décisions ci-après se réfèrent à ce contexte: Le 29 avril 1990, la Landsgemeinde du canton de Nidwald a accepté trois initiatives populaires qui rendaient obligatoire l ’obtention d’une concession pour effectuer des travaux dans le sous-sol. Depuis 1996, l’octroi de telles concessions doit être soumis à la votation populaire. Le 25 juin 1995, les votants refus èrent de d élivrer une con- cession à la soci été coop érative pour la gestion des d échets radioactifs de Wellen- berg GNW (Genossenschaft für nukleare Entsorgung Wellenberg GNW).2549 Dans le canton de Berne, l’initiative «Berne sans atome» a été déposée en mai 1999. En cas d ’acceptation, le Conseil-ex écutif aurait notamment d û demander à l’assemblée g énérale des FMB la mise hors service de la centrale nucl éaire de Mühleberg d ’ici au 31 d écembre 2002 au plus tard. Le 24 septembre 2000, l’initiative fut repoussée par 186 347 voix contre 103 502. Les 10 et 26 mai 2000, deux initiatives identiques ont été déposées par les cantons d’Argovie et de Soleure. L’Assemblée fédérale y est invitée à s’assurer que l’énergie nucléaire ne sera pas d ésavantagée lors des prochains d ébats. Ces initiatives sont en attente au Parlement. 2.4.5 Sécurité des centrales nucléaires La Division principale de la s écurité des installations nucléaires (DSN) est l’autorité de surveillance des installations nucl éaires en Suisse. Elle est charg ée d’évaluer leur sécurité dans le domaine nucl éaire et de la radioprotection. Les rapports annuels publiés jusqu ’ici par la DSN ont toujours conclu que l ’état et que la conduite de l’exploitation de l ’ensemble des centrales nucl éaires suisses ainsi que de l ’Institut Paul-Scherrer (IPS) étaient bons du point de vue de la s écurité et de la radioprotec- tion. Ces conclusions ont été confirmées par les rapports d ’activité de la Com m is- sion fédérale de la sécurité des installations nucléaires (CSA). Tous les dix ans environ, les centrales nucl éaires suisses subissent un contr ôle de sécurité approfondi. Les exploitants doivent alors fournir un rapport pr ésentant une comparaison de l ’installation avec l ’état actuel de la technique, ainsi qu ’une appré- ciation globale de l ’état de l ’installation. L’accent est mis notamment sur les exp é- riences d’exploitation, sur les incidents particuliers survenus dans l ’installation elle- même et dans des installations similaires, sur les modifications apportées et sur l’état de vieillissement. La DSN examine ces rapports et proc ède à sa propre évaluation. La CSA, quant à elle, prend acte des contr ôles de s écurité des centrales nucl éaires ainsi que des conclusions et des évaluations de la DSN. Elle peut y ajouter ses pro- pres recommandations. La science et la technique sont en évolution constante. Les centrales les plus ancien- nes furent construites sur la base des connaissances scientifiques et techniques de l’époque. Elles ne peuvent donc pas satisfaire en tous points aux exigences aux- quelles doivent répondre aujourd’hui les nouvelles installations. Ainsi, il est évident que les centrales nucl éaires b âties il y a 30 ans (comme celles de Beznau et de Mühleberg) ne seraient plus construites ni autoris ées sous la m ême forme à l’heure actuelle. Cependant, elles sont entretenues et modernis ées de fa çon à pouvoir être exploitées de manière sûre même après 30 ans d’activité. Depuis leur mise en service, les centrales nucl éaires suisses ont subi des transforma- tions parfois importantes (modernisation des systèmes de refroidissement d’urgence, des syst èmes de d épressurisation automatique du confinement, etc.). Les mesures prises offrent la garantie que ces centrales respectent les exigences en mati ère de sécurité. Les autorités de surveillance et celles qui accordent les autorisations veille- ront à ce que ces exigences continuent à être respect ées lorsque le march é de l’électricité sera libéralisé.2550 2.4.6 Désaffectation des centrales nucléaires Le droit en vigueur ne comporte quasiment aucune disposition mat érielle sur la désaffectation des installations nucl éaires. Lorsqu ’une autorisation d ’exploiter est révoquée, l’exploitant est tenu, en vertu de l ’art. 9, al. 3, LEA, d ’éliminer toutes les sources de dangers de l ’installation mise hors service. L ’art. 11 de l ’AF/LEA ren- ferme des dispositions visant à assurer la couverture des frais de la d ésaffectation et du démantèlement éventuel des installations mises hors service. Ainsi, les propriétai- res doivent verser à cet effet des contributions à un fonds commun. Ces contribu- tions sont fixées de façon à couvrir les frais. Les détails sont réglés par l’ordonnance du 5 d écembre 1983 concernant le fonds pour la d ésaffectation d’installations nu- cléaires (RS 732.013). Selon une étude de coûts datant de 1980 et mise à jour tous les trois ans, les coûts de la désaffectation des centrales nucl éaires suisses se monteraient à environ 1,5 mil- liard de francs (base de prix: 1998; une nouvelle étude à ce sujet est en pr éparation). Ils sont couverts par le fonds, lequel est aliment é par les contributions des exploi- tants de centrales nucl éaires. La politique du fonds pour la d ésaffectation vise à fournir les ressources requises apr ès 40 ann ées de fonctionnement au maximum. A fin 2000, le fonds était doté de 940 millions de francs (1999: 903 millions). 2.4.7 Retraitement Deux possibilités de gestion du combustible us é sont actuellement en discussion: le retraitement avec évacuation des d échets radioactifs issus de l ’opération, ou l’évacuation directe, sans retraitement, des assemblages combustibles us és. Les pays qui retraitent leur combustible us é sont par exemple la France, la Grande-Bretagne, la Belgique, la Russie, le Japon, la Suisse, ainsi que, actuellement encore, l’Allemagne. L ’évacuation sans retraitement est pr évue notamment aux USA, en Suède, en Finlande et, depuis peu, en Allemagne. Le retraitement du combustible irradi é produit dans les centrales nucl éaires suisses s’effectue actuellement dans les installations de la soci été Cog éma à La Hague (France) et dans celles de la soci été British Nuclear Fuels Ltd. à Sellafield (Grande- Bretagne). Les contrats de retraitement en vigueur ont été conclus il y a une ving- taine d’années par les associations suisses d ’exploitants des centrales nucl éaires. A l’époque, le retraitement du combustible était économiquement fond é. En outre, l’opération devait permettre de m énager les r éserves d’uranium. Depuis, les condi- tions ont changé. Le prix de l ’uranium a baissé. La technologie des r éacteurs à neu- trons rapides, gr âce à laquelle il aurait été possible de r éutiliser à grande échelle le plutonium produit dans les installations de retraitement, n ’est plus au centre des préoccupations. A l ’heure actuelle, il existe dans le monde de grandes quantit és de plutonium récupéré (civil et militaire), dont seule une petite partie sert à la fabrica- tion de combustible à oxyde mixte (MOX). Selon les exploitants des centrales nu- cléaires suisses, la totalité du plutonium produit en Suisse par les assemblages com- bustibles devrait être utilisée pour la fabrication d’assemblages MOX. En réponse à plusieurs interventions parlementaires, le Conseil f édéral a déclaré que la question fondamentale de savoir s ’il fallait continuer à autoriser le retraitement devait être examinée dans le contexte de la révision totale de la LEA.2551 Le retraitement suscite aujourd ’hui la controverse, qui porte sur les questions de sécurité, de radioprotection, des risques li és aux transports, du volume des d échets, de l ’économie des ressources et de la rentabilit é. D ès lors, le projet de loi sur l’énergie nucléaire n’admet plus le retraitement des assemblages combustibles us és ni l’exportation des d échets à cet effet; les contrats existants pourront toutefois être honorés (cf. message LENu, ch. 7.3.3.2). 2.4.8 Evacuation des déchets radioactifs La législation en vigueur pr écise que celui qui produit des d échets radioactifs est responsable de leur élimination sûre et à long terme et de leur entreposage d éfinitif, et qu’il doit veiller à ce qu’ils soient éliminés de manière sûre (art. 3, al. 2, et art. 10, al. 1, AF/LEA). En réponse à diverses questions parlementaires, le Conseil f édéral a rappelé à plusieurs reprises ces derni ères ann ées qu ’il consid érait que ce principe était toujours valable, mais que la prochaine r évision de la l égislation sur l ’énergie atomique offrirait la possibilité de repenser la stratégie en la matière. Dans le monde entier, la solution pr éférée aujourd ’hui, en particulier pour l’évacuation des d échets hautement radioactifs et des d échets moyennement actifs à longue demi-vie, est le stockage final dans des formations souterraines profondes de la cro ûte terrestre continentale (stockage final souterrain). Mais les doutes sur la possibilité d ’assurer durablement la s écurité d ’un d épôt final avec les moyens et méthodes disponibles actuellement ont incit é de nombreux Etats à élaborer un mo- dèle prévoyant la surveillance et le contr ôle, et facilitant la r écupération des déchets entreposés. En Suisse, des organisations écologistes ont, parmi d ’autres, exig é un «stockage durable contrôlé et récupérable» en lieu et place du stockage final souter- rain. S’appuyant sur le rapport final du groupe de travail D échets nucléaires mis en place dans le cadre du Dialogue sur l' énergie (cf. message initiatives, ch. 2.4.2), le chef du DETEC a chargé en 1999 le groupe d ’experts Modèles de gestion des déchets radio- actifs (EKRA) de d éfinir une strat égie d’élimination. Selon les conclusions du rap- port, publi ées le 7 f évrier 2000, le stockage final souterrain repr ésente, en l ’état actuel des connaissances, la seule m éthode d ’enlèvement des d échets radioactifs permettant de satisfaire les exigences de s écurité à long terme. Afin de tenir compte des exigences de la soci été quant à la possibilit é de récupérer les déchets, le groupe d’experts a élaboré le mod èle du «stockage souterrain durable contr ôlé», lequel prévoit un passage progressif au stockage final souterrain. Les questions en suspens devront être encore élucidées au moyen de sondages et de projets concrets d’entreposage. Le chef du DETEC et une d élégation du gouvernement nidwaldien se sont rencon- trés en mars 2000 pour discuter des prochaines étapes du projet du site d’entreposage de d échets faiblement à moyennement radioactifs au Wellenberg. Il s’agira dans un premier temps d ’adapter la galerie de sondage conform ément aux recommandations du rapport du groupe EKRA. Cette galerie permettra de v érifier si les résultats positifs actuels se confirment, et si le site du Wellenberg offre de bon- nes conditions pr éalables au stockage. Les autres questions à clarifier portent sur l’inventaire et sur les crit ères d’exclusion des sites. Le Conseil d ’Etat du canton de Nidwald a mis sur pied un groupe sp écialisé, qui fera office d ’organe consultatif et qui répondra aux questions d ’ordre technique en rapport avec la galerie de sondage.2552 Ce groupe sera notamment charg é de v érifier, d’une part, si les exigences du gou- vernement nidwaldien quant aux moyens de contr ôle et à la possibilité de fermer les dépôts sont respectées, et, d ’autre part, si la soci été coopérative pour la gestion des déchets radioactifs GNW (Genossenschaft nukleare Entsorgung Wellenberg) appli- que les recommandations du groupe EKRA. Le promoteur du projet doit encore obtenir une concession mini ère du canton de Nidwald pour pouvoir r éaliser la gale- rie de sondage. Le principe de l' évacuation en Suisse s ’applique également aux d échets hautement radioactifs et aux d échets moyennement actifs à longue demi-vie. Les exploitants des centrales nucl éaires doivent encore apporter la preuve de la faisabilit é de leur évacuation. La Société coopérative nationale pour l ’entreposage de déchets radioac- tifs (CEDRA) concentre actuellement ses travaux sur l ’étude des argiles à Opalines du sous-sol de la commune de Benken, dans le canton de Zurich. Un tel d épôt ne sera nécessaire que dans quelques décennies, mais les travaux doivent se poursuivre. Il est en effet indispensable que la Suisse acqui ère le savoir-faire n écessaire, même si l’on devait avoir un jour la possibilit é de stocker les déchets hautement radioactifs à l’étranger. Du reste, une telle possibilité est loin d’être assurée. Avant d ’être évacués dans un d épôt en profondeur, les d échets radioactifs seront provisoirement entreposés. A l ’heure actuelle, les centrales nucl éaires disposent de leurs propres d épôts intermédiaires et b énéficieront, dès le premier semestre 2001, du d épôt interm édiaire central de W ürenlingen. Quant aux d échets relevant de la responsabilité de la Conf édération (d échets de la m édecine, de l ’industrie et de la recherche MIR), ils sont entrepos és dans l ’entrepôt intermédiaire fédéral de l ’IPS à Würenlingen. Afin de garantir le financement des coûts d’évacuation, le Conseil fédéral a introduit une réglementation semblable à celle du fond de d ésaffectation (cf. ordonnance sur le fonds de gestion de mars 2000, RS 732.014, cf. message LENu, ch. 7.3.5.3). 2.4.9 Dépenses de la Confédération pour l’énergie nucléaire En Suisse, les travaux de recherche sur l ’énergie nucl éaire se poursuivent depuis 1956. Les études sur la fission nucl éaire – réacteur expérimental de Lucens compris – ont débuté en 1956, celles sur la fusion en 1961, notamment à travers la participa- tion aux programmes EURATOM. Jusqu ’en 1999, la Conf édération y a consacré au total 1692,2 millions de francs en valeur nominale, soit 2617,1 millions en valeur corrigée. Responsable de l ’élimination des d échets radioactifs de la m édecine, de l ’industrie et de la recherche, la Conf édération est soci étaire de la CEDRA. Sa participation entre 1982 à 1999 s ’est montée à 30,8 millions de francs (36,8 millions en valeur corrigée.) La Suisse est également membre de l’Agence pour l ’énergie nucléaire (AEN), dont le but est de promouvoir la coop ération entre les pays de l ’OCDE dans le domaine de l’énergie nucléaire, et d’harmoniser les mesures prises dans les pays membres. De 1991 à 1999 (contributions ant érieures non comprises), notre pays lui a vers é 3,1 millions de francs en valeur nominale, soit 3,3 millions en valeur corrigée.2553 L’AIEA est l ’agence spécialisée de l ’ONU qui veille en particulier au respect des accords de garanties que les pays non dot és d’armes nucléaires ont d û conclure en adhérant au traité de non-prolif ération des armes nucl éaires. La Suisse a pass é avec elle un accord de garantie le 6 septembre 1978. M ême si elle renon çait à l’énergie nucléaire, la Suisse devrait continuer de payer sa contribution à l ’AIEA (comme c’est le cas de l ’Autriche et du Danemark), à moins qu ’elle ne se retire de cette organisation. Les versements pour la p ériode de 1991 à 1999 (contributions ant é- rieures non comprises) se sont mont és à 41,2 millions de francs (42,6 millions en valeur corrigée). Les dédommagements versés par la Confédération à la suite de l’abandon des projets de centrales nucléaires à Kaiseraugst et à Graben ont totalis é 577 millions de francs (670,3 millions de francs en valeur corrigée). Depuis 1974, la Conf édération soutient également la recherche sur les énergies renouvelables. Entre 1974 et 1999 (26 ans), ses contributions dans ce domaine se sont élevées à 1134,6 millions de francs en valeur corrig ée. Les d épenses de la Confédération pour l’énergie nucléaire au cours des 26 premi ères années ont atteint 1245,4 millions de francs en valeur corrig ée. Les montants octroy és pour la recher- che sont donc comparables dans les deux cas. Dans le domaine de la fission nucl éaire, la recherche soutenue par la Conf édération porte principalement sur la modernisation et la s écurité de l’exploitation des centra- les existantes. En ce qui concerne la fusion, qui constitue une option éventuelle pour la production d ’électricité dans le futur, les travaux se concentrent surtout sur la physique des plasmas. Depuis 20 ans, les d épenses pour la recherche sur la fission nucléaire sont en recul, et ne représentent plus aujourd’hui que 21 millions de francs par année. La Commission fédérale pour la recherche énergétique CORE pr évoit de les stabiliser à ce niveau pendant les trois prochaines ann ées. Les dépenses pour les travaux sur la fusion nucl éaire, lesquels sont enti èrement int égrés dans des pro- grammes internationaux, sont aussi en recul depuis deux ans. Elles étaient d’environ 25 millions de francs en 1999. La CORE se prononcera sur l ’affectation des moyens dès que de nouvelles conventions internationales se présenteront. Remarque – Les contributions antérieures aux années indiquées n’ont pas été prises en considération. Dépenses de la Confédération pour l'énergie nucléaire Valeur nominale ( millions de fr.) Valeur ( millions de fr.) Contributions pour la recherche 1956 – 1999 1’692.2 2 ’617.1 Contributions CEDRA 1982 – 1999 30.8 36.8 Contributions à l'AEN 1991 - 1999 3.1 3.3 Contributions à l'AIEA 1991 – 1999 41.2 42.6 Dédommagements Kaiseraugst et Graben 577.0 670.3 Total 2’344.3 3 ’370.12554 2.4.10 Politique internationale de l’énergie nucléaire 2.4.10.1 Evolution jusqu’à présent et perspectives A la fin de 1999, 433 r éacteurs d ’une puissance globale de 349 gigawatt (GW) étaient en service dans le monde, et 37 installations totalisant 31 GW, en construc- tion. Près de 80 % de ces 433 r éacteurs sont exploités en Europe et en Am érique du Nord. Leur production d ’électricité s’est élevée à 2401 t érawattheures, ce qui cor- respond à environ 17 % de la production mondiale d ’électricité. Les pays exploitant le plus grand nombre de r éacteurs sont les USA (104), la France (59) et le Japon (53). S ’agissant de l ’importance du nucl éaire par rapport à la production totale d’électricité, c’est la France qui vient en t ête en 1999 (75 %), suivie de la Lituanie (73 %) et de la Belgique (58 %). En Suisse, la proportion est de 35,3 %. La premi ère centrale nucl éaire fut mise en service en 1956 en Grande-Bretagne. Dans les ann ées 1960, la construction de centrales nucl éaires, soutenue par l’augmentation rapide de la consommation d ’électricité, fit un bond en avant dans les pays industrialisés. Le choc des prix p étroliers en 1973 et la r écession qui suivit entraînèrent une baisse de la consommation d’électricité. Les frais de financement et les coûts de l ’uranium augmentèrent. Ces facteurs, ajout és à l’opposition de la po- pulation face aux projets de centrales nucléaires, ont fortement freiné la construction de nouveaux r éacteurs. Ainsi, à l’exception de la France, de la Cor ée du Sud et du Japon, aucun pays industrialis é n ’a entrepris de nouveau projet depuis 1980. En outre, un nombre consid érable de projets de construction ont été abandonnés. Dans les années 1990, la croissance r éduite de la consommation et l ’ouverture du marché de l’électricité ont remis en question la rentabilité de nouvelles installations. Actuellement, l’Europe de l ’Ouest et l ’Amérique du Nord ne construisent plus de nouvelles centrales. En Asie, des projets sont en cours de r éalisation en particulier en Chine (7 r éacteurs), en Inde (3), au Japon (4) et en Cor ée (4). Des installations sont également en construction en Ukraine (4), en Russie (3), en Slovaquie (2), en République Tchèque (1) et en Roumanie (1). Inversement, il est pr évu de fermer les centrales nucl éaires de Tchernobyl (Ukraine), Ignalina (Lituanie) et Barseb äck (Suède). L’avenir de l ’exploitation de l ’énergie nucléaire est tr ès incertain. Avec la lib érali- sation du march é de l ’électricité, le crit ère de la rentabilit é prend de plus en plus d’importance. Grâce à des co ûts variables peu élevés, la plupart des centrales exis- tantes sont concurrentielles et capables de couvrir la charge de base. Dans la mesure où les exigences de s écurité sont respect ées, leurs propri étaires s’efforceront de les exploiter le plus longtemps possible. Par contre, les nouvelles installations se r évè- lent en g énéral plus ch ères que les centrales aliment ées par des combustibles fossi- les. Mais une forte augmentation du prix des énergies fossiles pourrait renverser cette tendance. L’énergie nucléaire suscite la controverse dans de nombreux pays. L ’exploitation de centrales nucléaires est soumise à des restrictions l égales ou politiques dans pr ès de la moitié des pays de l ’OCDE. En Allemagne, par exemple, la production maximale de courant des 20 centrales existantes jusqu ’à leur fermeture a été limitée sur la base d’une dur ée moyenne d ’exploitation d ’environ 32 ans. Quant à la construction de nouvelles centrales, elle y est exclue. D ’une manière générale, le rejet du nucl éaire par la population pourrait encore s ’intensifier si de nouveaux incidents comme ceux2555 de Three Miles Island (USA), Tchernobyl (Ukraine), Tokaimura (Japon) ou Sella- field (GB) devaient se produire. L’évacuation des d échets radioactifs fait partie du contexte de l ’exploitation des centrales existantes et de l’avenir du nucléaire. Il existe déjà plusieurs dépôts dans le monde accueillant les d échets faiblement ou moyennement radioactifs. De telles installations sont notamment en service en Su ède, en Finlande, en France et aux USA. Par contre, notre pays n ’a pas été capable jusqu ’ici d ’entreprendre une telle réalisation, malgré les efforts déployés et les importants moyens financiers qui y ont été consacr és. Par ailleurs, on ne dispose encore d ’aucun d épôt pour les d échets hautement radioactifs. La r éalisation de projets concrets dans ce domaine rencontre des difficultés dans de nombreux pays. 2.4.10.2 Récentes conventions internationales importantes Les répercussions de la catastrophe de Tchernobyl d ’avril 1986 ont largement d é- passé le cadre de l ’ex-Union sovi étique. Les dommages occasionn és à l ’extérieur des frontières ont notamment mis en lumi ère l’absence de dispositions internationa- les propres à garantir une information rapide sur les accidents nucl éaires et sur l’organisation de l ’aide. Cette catastrophe a également montré la n écessité de codi- fier les principes fondamentaux de la s écurité nucl éaire à l ’échelle internationale. Les exploitants de la centrale nucl éaire de Tchernobyl n ’avaient pas respect é ces principes. C’est à la suite de cet accident qu ’ont été élaborées les conventions sur la notification rapide d ’un accident nucl éaire ainsi que sur l ’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation d ’urgence radiologique. La Suisse a ratifi é les deux conventions le 3 mars 1988. Le 12 septembre 1996, la Suisse a ratifi é la Convention sur la s ûreté nucl éaire. Cette derni ère se fonde sur les principes fondamentaux de s écurité adopt és par l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) pour les installations nucl éai- res (Safety Fundamentals). C ’est la premi ère fois que des exigences minimales de sécurité juridiquement contraignantes au niveau international ont été fixées pour des installations nucléaires civiles. Cette convention repr ésente un progr ès considérable sur la voie de la codification des principes fondamentaux de s écurité. Elle a aussi pour objectif d’améliorer la sécurité des centrales nucléaires d’Europe centrale et de l’Est ainsi que des Etats indépendants de l’ex-URSS, ou de permettre leur fermeture, si nécessaire. La Convention commune sur la s ûreté de la gestion du combustible us é et sur la sûreté de la gestion des d échets radioactifs, ratifiée par la Suisse le 5 avril 2000, se rattache à la Convention sur la s écurité nucléaire. Elle a pour objectifs d ’atteindre et de maintenir un niveau de sécurité élevé dans le monde entier, de garantir des dispo- sitifs de protection efficaces contre les dangers potentiels dans toutes les phases de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, et de prévenir les accidents. Cette convention fixe pour la premi ère fois des obligations juridiquement contrai- gnantes au niveau international pour la manipulation de combustible us é. Par consé- quent, elle représente une avancée importante vers une harmonisation internationale de la sécurité en matière d’évacuation des déchets nucléaires.2556 3 Conséquences des initiatives 3.1 Etat de la question et marche à suivre Les conséquences de la fermeture éventuelle des centrales nucl éaires, proposée par les initiatives, sont compar ées ci-après avec un sc énario de r éférence qui pr évoit la poursuite à long terme de l’exploitation. Concrètement, se posent les questions suivantes: – Par rapport au scénario de référence, quelle serait l’ampleur du «manque» de courant lié à la réduction de la dur ée d’exploitation des centrales nucl éaires, et comment le compenser (cf. message initiatives, ch. 3.3)? – En cas d ’acceptation des initiatives, comment éviter une hausse des émis- sions de CO 2 par rapport à l’option de r éférence (effet neutre en termes de CO2), et comment atteindre les objectifs de r éduction prévus par la loi sur le CO2 (cf. message initiatives, ch 3.4)? – Quelles seraient, par rapport à l ’option de r éférence, les incidences sur les coûts et sur l’économie publique (cf. message initiatives, ch. 3.5)? Ces études s’appuient sur des mod èles permettant de représenter de manière quanti- tative les diff érentes corrélations pour la p ériode 2000 –20307. Les r ésultats de ces modèles de calculs comportent toujours des incertitudes. En effet, il n ’est pas possi- ble de pr évoir pr écisément le comportement des m énages et des entreprises ni la faisabilité et l ’efficacité des mesures de politique énergétique. Afin d ’éviter des résultats unilatéraux, les hypoth èses de d épart ont été choisies avec prudence. Pour les hypothèses portant sur des points importants ou controvers és, comme l’évolution des prix de l ’énergie dans le futur, on a fait des calculs de sensibilit é. Ceux-ci per- mettent de cerner l ’impact des facteurs. Les études ont été suivies par un groupe d’experts de l’OFEN. 3.2 Données générales et scénarios politiques 3.2.1 Données économiques et démographiques Les données g énérales de base s ’inspirent du sc énario utilis é par l ’administration fédérale. Pour l ’analyse des perspectives économiques, elles ont été adapt ées en fonction des évolutions économiques récentes. Ainsi, l’évolution du prix du courant part du principe de l ’ouverture prochaine du march é de l ’électricité. Le tableau 1 présente quelques hypothèses retenues pour le scénario de base. 7 Prognos: Szenarien zu den Initiativen «Strom ohne Atom» sowie «MoratoriumPlus», Bâle, février 2001. Ecoplan: Ausstieg aus der Kernenergie: Wirtschaftliche Auswirkungen – Analyse der Volksinitiativen «Strom ohne Atom» und «MoratoriumPlus» mit einem Gleichge- wichtsmodell, Berne, février 2001.2557 Hypothèses concernant des données générales importantes Tableau 1 (variations, % p.a.) 1998 à 2010 2010 à 2030 Population + 0,4 – 0,1 Produit intérieur brut + 2,2 + 1,3 Logements (surf. de référence énergétique) + 1,1 + 0,4 Kilomètres-passagers + 1,2 + 0,8 Prix réels de l’énergie (ménages) – Huile de chauffage + 1,9 + 1,0 – Essence + 0,6 + 0,3 – Electricité– 1,1 + 0,6 3.2.2 Scénarios de la politique de l’énergienucléaire Les scénarios étudiés diffèrent selon la durée d’exploitation des centrales nucléaires suisse, l’initiative «Moratoire plus» offrant plusieurs options quant à leur désaffectation: – Le scénario de référence (50/60) prévoit une durée d’exploitation de 50 ans pour les centrales nucl éaires de M ühleberg (CNM), Beznau I et II (CNB) – les plus petites et les plus anciennes –, et de 60 ans pour les centrales de Gösgen et de Leibstadt (CNG, CNL). L ’option nucléaire est maintenue. Ce- pendant, on a tenu compte de l ’avenir incertain du nucléaire, dans la mesure où il n’a pas été prévu de remplacer les trois plus petites centrales en 2019– 2022. Avec une dur ée d ’exploitation de 60 ans, les deux installations les plus puissantes (Gösgen et Leibstadt) ne devraient être remplacées qu’après 2040, donc au-delà de la période considérée. – Le scénario (M+50) correspond à l’initiative «Moratoire plus» avec prolon- gation de la durée de fonctionnement des centrales existantes de 40 à 50 ans après référendum. – Le scénario (M+40) correspond à l’initiative «Moratoire plus» avec limita- tion de la dur ée de fonctionnement des centrales nucl éaires existantes à 40 ans suite au refus (r éférendum) d’une prolongation. Les centrales nucl éaires de Beznau et de M ühleberg seraient dans ce cas d ésaffectées respectivement en 2009 et 2012, celles de G ösgen et de Leibstadt en 2018 et 2024. La pro- duction de courant d ’origine nucl éaire disponible en Suisse pendant le se- mestre d ’hiver passerait de 13,8 tWh actuellement (y compris l’augmentation de la puissance de la centrale de Leibstadt) à 12,2 tWh en 2010, et cesserait complètement en 2025. – Le scénario (SdN) correspond à l’initiative «sortir du nucléaire», qui prévoit la désaffectation des centrales existantes au plus tard 30 ans après leur entrée en service. Les centrales nucl éaires de Beznau et de M ühleberg seraient mi- ses hors service deux ans d éjà apr ès l’acceptation de l ’initiative (2004), et celles de G ösgen et de Leibstadt respectivement en 2008 et 2014. La pro- duction de courant d ’origine nucléaire pendant le semestre d ’hiver serait ré- duite à 4,8 tWh en 2010, et cesserait complètement en 2015.2558 3.2.3 Scénarios de la politique énergétique Les scénarios de d ésaffectation des centrales nucl éaires sont coupl és à des mesures relevant de la politique énergétique: Les principaux crit ères sont les conventions et les mesures à caract ère volontaire fondées sur le Programme SuisseEnergie et sur la loi sur le CO2, ainsi que les décla- rations de marchandises et les standards de consommation d ’énergie (valeurs cibles ou prescriptions en matière d’homologation) des appareils, installations et véhicules, les recommandations SIA et les prescriptions cantonales appliquées à la construction de bâtiments (notamment en ce qui concerne la consommation de courant des ins- tallations techniques) ainsi que les mesures d ’encouragement découlant de la loi sur l’énergie. Par ailleurs, compte tenu des textes des initiatives et des dires de leurs auteurs, il faut prévoir d’autres interventions radicales dans le secteur de l ’électricité et, par conséquent, la mise en oeuvre int égrale des instruments juridiques actuels et des compl éments à la loi sur l ’énergie. La r éalisation des objectifs de l ’initiative «Sortir du nucléaire», si elle était acceptée, impliquerait la commercialisation rapide d’appareils et d’installations énergétiquement efficaces ainsi que la r éintroduction à l’échelon fédéral du r égime de l ’autorisation pour les nouveaux chauffages électri- ques fixes. Comme l’a montré le dialogue sur l' énergie du DETEC en 1996/97, les probl èmes d’approvisionnement à long terme ne devraient pas être simplement r ésolus par l’importation de courant. L’initiative «Moratoire-plus» propose, à l’instar de la loi sur le marché de l’électricité, une déclaration de la provenance et du mode de production du courant. L’initiative «Sortir du nucléaire» va plus loin, puisqu ’elle demande, elle, que de nouvelles installations de production de courant ne soient exploitées dans notre pays que si elles fonctionnent au moyen d’énergies renouvelables ou – s’agissant de la production fossile thermique – uniquement si elles comportent des systèmes de récupé- ration de chaleur (couplage chaleur-force). Cette condition ne pourra être respectée que si l ’on parvient à éliminer dans une large mesure les importations, probablement meilleur marché, d’électricité produite sans couplage chaleur-force ou par des installa- tions émettant du CO 2. En principe, cette t âche serait r éalisable, par exemple, par l’obligation faite aux fournisseurs de courant de livrer une proportion donn ée d’électricité produite dans des installations à couplage chaleur-force (CCF) et à courant vert, ainsi que par l ’octroi de certificats négociables aux producteurs considérés. Ce- pendant, il en r ésulterait de notables surcoûts à la consommation finale. La mise au2559 point détaillée d’un tel système de certification ne fait pas l ’objet de la pr ésente ana- lyse8. Dans tous les sc énarios, il faut aussi appliquer la loi sur le CO 2, qui permet d’instaurer subsidiairement une taxe sur les émissions de CO 2 si les objectifs fix és ne peuvent être atteints autrement. 3.2.4 Sécurité de l’approvisionnement Un approvisionnement électrique sûr est capital pour l ’économie et la soci été. C’est ce qui explique pourquoi, dans les d ébats sur la question, cet aspect a toujours occu- pé une place importante. Les visions globales qui ont été esquissées naguère de la politique énergétique, comme la preuve du besoin dans le cas de la centrale nu- cléaire de Kaiseraugst en 1981, ou les sc énarios énergétiques de 1988, admettaient l’hypothèse d’une s écurité de l ’approvisionnement de 95 %. Cela signifiait que la production suisse de courant devait être suffisante pour couvrir les besoins du pays pendant 19 semestres d ’hiver sur 20; on admettait un solde importateur un hiver seulement sur vingt. Cette condition tr ès sévère, qui refl était la volont é des d éfen- seurs de l ’autarcie, a abouti à une surcapacit é consid érable et, partant, à des exc é- dents d’exportation, mais elle est aussi à l’origine de coûts importants inhérents à la gestion des réserves. L’ouverture du march é à l ’échelle europ éenne facilitera la compensation des fluc- tuations de l’offre et de la demande via le r éseau interconnecté. C’est pourquoi on a admis une s écurité d’approvisionnement de 50 % dans les prochaines perspectives. Cette hypothèse est acceptable parce que, sur le march é libre, l ’offre de courant est plus souple, m ême si c ’est au d étriment de la stabilit é des prix. Une s écurité d’approvisionnement de 50 % signifie que la demande int érieure peut être couverte par l’offre potentielle moyenne de courant (capacités de production propres et droits de pr élèvement nets sur des centrales nucl éaires étrangères). C ’est toujours le se- mestre d ’hiver qui est d éterminant car l ’approvisionnement doit être garanti aux périodes où la demande est maximale. L’économie électrique suisse poss ède d ’importants droits de pr élèvement à assez long terme sur des centrales nucléaires françaises. Dans les perspectives actuelles, la production correspondante est assimil ée à la production int érieure, c ’est-à-dire à l’offre. S’agissant des prochaines perspectives, les droits de pr élèvement actuels sur des centrales fran çaises, fix és par contrat, seront consid érés de mani ère analogue. 8 La quote-part des livraisons et de la consommation doit s’orienter sur la probable «insuffi- sance de courant» et être fixée périodiquement par une autorité. Pour réaliser cette quote- part, les producteurs et les fournisseurs de courant devraient augmenter les achats de «cou- rant CCF» ou de «courant vert». Mais ils pourraient aussi remplir leurs obligations en achetant des certificats. Si le prix des certificats augmente, il vaudra la peine de construire les installations adéquates. A priori, si les règles sont harmonisées, il devrait aussi être possible de recourir à des producteurs étrangers. Les possibilités de produire du courant seraient utilisées dans l’ordre de leur rentabilité. Si (comme il est considéré ici) l’on ne fixait pas de quotes-parts distinctes pour le «courant vert», celui-ci n’entrerait en ligne de compte que dans une mesure limitée, dans l’optique actuelle. En cas d’introduction d’une taxe sur le CO 2, et dans la perspective de progrès techniques et économiques sensibles, la compétitivité du «courant vert» s’améliorera. Les quotes-parts et les certificats auraient pour alternative les subventions. Cependant, les bases constitutionnelles d’une taxe d’encouragement affectée font défaut, et un financement des indispensables programmes promotionnels par la caisse générale de la Confédération est plutôt improbable.2560 Cela signifie que, physiquement, la Suisse pr ésentera de plus en plus un solde im- portateur. L’importation de courant nucl éaire n’est pas en contradiction avec l ’initiative «Mo- ratoire-plus», puisque celle-ci ne s ’exprime pas explicitement sur les modalit és de production. En revanche, l ’initiative «Sortir du nucléaire» demande que la Conf édé- ration édicte les prescriptions l égales n écessaires pour que l ’approvisionnement électrique ne d épende plus que de ressources non nucl éaires. Cons équence: les centrales nucl éaires suisses ne sauraient être remplac ées par des pr élèvements ef- fectués dans des installations étrangères du même type. Si l’on fondait les perspecti- ves énergétiques sur le texte tr ès sévère de cette derni ère initiative et si l ’on renon- çait par conséquent aux droits de prélèvement sur des centrales nucléaires françaises, les conséquences seraient bien plus n égatives que ce qui ressort du message sur les initiatives, ch. 3.5 ci-après.2561 Tour d’horizon des mesures de politique énergétique Tableau 2 Scénario Désignation Principales mesures Scénario de référence 50/60 Durée d’exploitation des centrales nucléaires: 50 ou 60 ans – Maintien de la loi sur l’énergie et d'EnergieSuisse (programme subséquent d’Energie 2000) – Déclaration des marchandises (y c. la marque distinctive du cou- rant), standards de consommation pour les appareils et véhicules à moteur – Législation cantonale dans le domaine de la construction et des installations techniques des bâti- ments (recommandations SIA) – Taxes existantes (impôt sur les huiles minérales, RPLP, TVA) – Loi sur le CO 2 (taxe sur le CO2) M+50 «Moratoire-plus» avec exploitation des centrales limitée à 50 ans – Comme le scénario de référence 50/60 M+40 «Moratoire-plus» avec exploitation des centrales limitée à 40 ans – Comme le scénario de référence 50/60 En plus: – appareils: renforcement des standards de consommation SdN «Sortir du nucléaire» avec exploitation des centrales limitée à 30 ans – comme le scénario M+40 En plus: – appareils: renforcement plus rapide des standards de consom- mation – régime de l’autorisation pour les nouveaux chauffages électriques fixes – certificats avec quote-part con- traignante pour le courant produit par CCF et par les énergies re- nouvelables2562 3.3 Perspectives dans le domaine de l’électricité 3.3.1 Scénario de référence L’exploitation des centrales nucl éaires pendant respectivement 50 et 60 ans aura pour effet une offre exc édentaire d’électricité jusqu’en 2015/2020 (cf. figure 1). Le courant non consomm é en Suisse sera vendu à l’étranger. En revanche, une fois les installations de Beznau et de M ühleberg mises hors service, il sera n écessaire de tirer parti des droits de pr élèvement pour couvrir les besoins du pays. A la fin de la période consid érée, il faudra imp érativement passer de nouveaux contrats d’importation ou construire en Suisse des centrales nucl éaires de la nouvelle g éné- ration9. Dans le pr ésent scénario de r éférence, de m ême que dans les sc énarios considérant une durée d’exploitation plus courte des centrales nucl éaires, on admet une produc- tion de courant hydro électrique pratiquement stable. On admet également que des tendances opposées, par exemple le renforcement des exigences en mati ère de débit résiduel des cours d ’eau et le renouvellement des installations existantes, s'annule- ront à peu près. Après une forte poussée dans les années 1990, la production thermi- que de courant (notamment à partir des usines d ’incinération des ordures) ne devrait croître que tr ès faiblement. L ’apport des énergies renouvelables (photovolta ïque, éolienne, biomasse) n ’est pas perceptible dans le bilan global du sc énario de r éfé- rence. Eu égard aux donn ées g énérales évoquées et aux options politiques, on ne saurait attendre de percée technologique et économique. Dans le sc énario de r éférence, la demande d ’électricité augmentera de 15 % entre 1998 et 2020, pour ensuite se stabiliser. Quant aux standards de consommation des bâtiments et des appareils, on escompte un net progrès technique 10. 9 Afin de disposer de bases de comparaison fiables, on admet tant dans le scénario de référence que dans les scénarios considérant une réduction de la durée d’exploitation des centrales nucléaires que, à la fin de la période considérée, des importations de courant (sans CO2) seront possibles dans certaines limites afin d’assurer une sécurité d’approvisionnement de 50 %. Les figures 1 à 3 illustrent la situation à la fin d’une période de 5 ans. 10 Exemple: s’agissant des nouveaux réfrigérateurs, on admet que leur consommation spéci- fique moyenne (kWh/24h) sera inférieure de 20 % à celle des appareils neufs actuels en 2010, de 40 % en 2020 (et dans le scénario SdN, de 67 % en 2030). De telles améliora- tions sont partiellement réalisables sans coûts supplémentaires. Compte tenu d’une utilisation accrue des pompes à chaleur électriques dans les villas, la consommation d’électricité n’augmentera que très peu dans les différents scénarios grâce à l’amélioration des rendements (indices de performance) de ces installations.2563 Perspectives de l’électricité: scénario de référence avec exploitation des centrales nucléaires limitée à 50 ou 60 ans (objectif CO2 réalisé) Figure 1 Consommation de courant Droits de prélèvement et nouveaux contrats d‘importation Autre production thermique (ordures, etc.) Energie nucléaire Force hydraulique 0 10 20 30 40 89/90 97/98 99/00 04/05 09/10 14/15 19/20 24/25 29/30 TWh Semestre d‘hiver 3.3.2 «Moratoire-plus» Avec une durée d’exploitation des centrales nucléaires limitée à 50 ans, ce n ’est que vers la fin de la p ériode considérée que se produira un «déficit électrique», c’est-à- dire un écart entre la demande et l ’offre moyenne de courant (droits de pr élèvement compris). Vue sous l ’angle de l ’économie énergétique, la diff érence est minime entre cette variante du moratoire et le scénario de référence. Si l ’initiative «Moratoire-plus» conduit à une limitation à 40 ans de la dur ée d’exploitation des centrales nucl éaires, c’est à partir de 2015 –2020 qu’apparaîtra le «déficit électrique». Celui-ci devrait être comblé par d ’autres capacités de produc- tion ou par des économies de courant renforc ées. Dans l ’optique actuelle, ce sont des installations suppl émentaires de CCF qui conviendraient le mieux (fig. 2). Une production de courant suppl émentaire au moyen d’énergies renouvelables générerait des coûts sensiblement plus élevés. Etant donn é le texte de l ’initiative «Moratoire-plus», des capacit és de production supplémentaires pourraient aussi être cr éées par le biais d ’une production fossile thermique de courant sans CCF. On pense en premier lieu aux turbines à gaz et à vapeur modernes (scénario étudié dans le cadre d’une analyse de sensibilité).2564 Perspectives de l’électricité: «Moratoire-plus» avec exploitation des centrales nucléaires limitée à 40 ans (objectif CO2 réalisé) Figure 2 0 10 20 30 40 89/90 97/98 99/00 04/05 09/10 14/15 19/20 24/25 29/30 Semestre d’hiver Consommation de courant Droits de prélèvement et nouveaux contrats d‘importation Economies de courant supplémentaires CCF supplémentaire Energies renouvelables supplémentaires (solaire, vent, bois, etc.) Autre production thermique (ordures, etc.) Energie nucléaire Force hydraulique 3.3.3 «Sortir du nucléaire» Dans les conditions g énérales d éfinies, la limitation à 30 ans au maximum de la durée d’exploitation des centrales nucl éaires créera un «déficit électrique» marqué à partir de 2010. En 2020, celui-ci équivaudra à plus d’un tiers de la demande. Du point de vue du comit é d’initiative, le CCF fossile thermique n ’entre en ligne de compte que comme une solution transitoire et uniquement apr ès la r éalisation inté- grale des potentiels d ’économies et des possibilit és des énergies renouvelables. Néanmoins, comme le montrent des consid érations économiques et techniques, ce système devrait jouer un r ôle d éterminant en cas d ’acceptation de l ’initiative. Les potentiels de CCF existants suffisent pour combler le «déficit électrique». Cette estimation est fondée sur une étude poussée de la future demande thermique suscep- tible d’être couverte par les installations à CCF, sur le perfectionnement technique probable des installations ainsi que sur les perspectives et les obstacles sp écifiques (infrastructure, densité de raccordements, etc.). Avec une politique renforcée au sens TWh2565 où l ’entend l ’initiative «Sortir du nucl éaire», on peut cependant s ’attendre à des apports plus élevés des énergies renouvelables et de l ’utilisation rationnelle de l’énergie. L’application du r égime de l ’autorisation aux nouveaux chauffages élec- triques ainsi que le renforcement des standards, dont l ’introduction sera acc élérée, pour les b âtiments et les appareils vont g énérer des économies supplémentaires de courant. Perspectives de l’électricité: Sortir du nucléaire (objectif CO2 réalisé) Figure 3 Consommation de courant Droits de prélèvement et nouveaux contrats d‘importation Economies de courant supplémentaires CCF supplémentaire Energies renouvelables suppl. (solaire, vent, bois, etc.) Autre production thermique (ordures, etc.) Energie nucléaire Force hydraulique 0 10 20 30 40 89/90 97/98 99/00 04/05 09/10 14/15 19/20 24/25 29/30 TWh Semestre d‘hiver 3.4 Conséquences en termes d’émissions de CO2 et d’oxydes d’azote 3.4.1 Emissions de CO2 Si l ’on consid ère les perspectives de tous les agents énergétiques et secteurs de consommation (p. ex. les transports), on constate que la poursuite de l ’exploitation des centrales nucl éaires (scénario de r éférence) ramènera les émissions de CO 2 de 41,8 à 40,8 millions de tonnes entre 1990 et 2010, puis à 39,6 millions de tonnes en2566 2020. L’objectif global inscrit dans la loi sur le CO 2 (réduction de 10 % entre 1990 et 2010) ne sera donc pas atteint, m ême si les centrales nucl éaires sont maintenues en activité. Par cons équent, dans l ’optique actuelle, une taxe sur le CO 2 s’imposera si des mesures sensiblement plus incisives ne sont pas prises. Avec les initiatives populaires, l’emploi accru du CCF thermique fossile et, dans une moindre mesure, la substitution partielle des combustibles fossiles aux chauffages électriques sont générateurs d’émissions de CO 2 plus élevées qu’avec le scénario de référence. Dans le cas de l ’initiative «Sortir du nucl éaire», ces émissions suppl é- mentaires s’élèveraient à 1,1 million de tonnes en 2010, et à 3,1 millions de tonnes au maximum en 2020. L ’initiative «Moratoire-plus» (exploitation des centrales nucléaires limitée à 40 ans) n ’entraînerait pas d ’émissions supplémentaires de CO 2 jusqu’en 2010, mais l'augmentation se ferait ult érieurement et se chiffrerait par exemple à 1,9 million de tonnes en 2020 (cf. tab. 3). Emissions de CO2 en millions de tonnes (sans la taxe sur le CO2) Tableau 3 1990 2010 2020 2030 Scénario de référence 50/60 41,8 1 40,8 39,6 38,6 M+40 40,8 41,5 40,9 SdN 41,9 42,7 40,7 1 valeur corrigée (fluctuations météo) Comparées au sc énario de r éférence, les deux initiatives occasi onneront une crois- sance considérable des émissions de CO 2. Avec elles, l ’objectif en la mati ère serait donc plus difficile à atteindre. Force est de constater que la protection du climat exigerait que l’on prévoie des réductions plus drastiques au-delà de 2010. Tant pour neutraliser ces émissions suppl émentaires par rapport au sc énario de référence que pour atteindre l ’objectif global fix é pour le CO 2, il faudrait instaurer progressivement la taxe sur le CO2 à partir de 2005. Dans le cas de l ’initiative «Sor- tir du nucl éaire», il faudrait appliquer le taux maximal (par exemple env. 50 ct./l pour l’huile de chauffage et l ’essence). Avec l ’initiative «Moratoire-plus», qui pr é- voit de limiter la dur ée d’exploitation des centrales nucl éaires à 40 ans, il faudrait également appliquer le taux maximal aux carburants, alors qu ’un taux l égèrement réduit suffirait pour les combustibles. Selon les mod èles mathématiques élaborés, on constate que, du fait du raccourcissement de la dur ée d ’exploitation des centrales2567 nucléaires, la taxe sur le CO 2 devrait être sensiblement plus lourde que dans le cas où ces centrales seraient exploitées plus longtemps11. La promotion de la nouvelle production de courant (CCF, énergies renouvelables) tend à rench érir l ’électricité. Dans un compte mixte (consid érant aussi l ’électricité non certifiée provenant de la force hydraulique et des importations), les prix des certificats, nécessaires pour favoriser une certaine quote-part de production des techniques de substitution, augmenteraient le prix moyen du courant de 20 % au moins12. 3.4.2 Emissions d’oxydes d’azote Actuellement, les immissions d ’oxydes d’azote sont élevées, surtout dans les gran- des agglomérations; l ’augmentation qui d écoulerait de l ’application de la strat égie du CCF rendrait difficile le respect des valeurs limites 13. L ’utilisation plus ration- nelle de l ’énergie et l ’emploi accru des énergies renouvelables entra înent, eux, une réduction des émissions de NOx. Les émissions annuelles d ’oxydes d ’azote attei- gnent actuellement quelque 110 000 tonnes. Gr âce à la politique de lutte contre la pollution de l ’air et au progr ès technique, elles devraient r égresser de moiti é envi- ron. Le CCF augmenterait cependant les émissions de 11 000 tonnes au plus (2020) avec l’initiative «Sortir du nucléaire», et de 6000 tonnes au maximum (2025) avec le «Moratoire-plus» et l ’exploitation des centrales nucl éaires limit ée à 40 ans. Cet inconvénient des installations classiques à CCF disparaîtrait si la technique des piles à combustible parvenait à s’imposer commercialement. 3.5 Retombées pour l’économie nationale Il s’agit ici de d éterminer tous les co ûts macro-économiques générés en plus ou en moins par le raccourcissement de la dur ée d ’exploitation des centrales nucl éaires, 11 La loi sur le CO2 prévoit a priori des objectifs et des taux de redevance différents pour les combustibles et pour les carburants. Dans tous les scénarios de la politique nucléaire, les émissions de CO2 augmentent fortement pour les carburants et diminuent pour les com- bustibles. Indépendamment de cette politique, il est donc nécessaire de réduire les émis- sions générées par les carburants. En outre, fixer un taux maximal uniquement pour les combustibles ne suffirait pas à compenser les émissions supplémentaires générées du fait de l’application des dispositions découlant des initiatives populaires. L’instauration d’une taxe sur le CO2 influera aussi sur les perspectives électriques. En particulier, elle agira négativement sur l’efficacité de la stratégie CCF, ce qui induira une augmentation des prix du courant pour le consommateur final (notamment dans le cas d’un système comportant des quotes-parts et des certificats). Avec la taxe sur le CO 2, on observera un recul de la demande thermique des bâtiments et donc des possibilités d’utiliser le CCF. En revanche, la taxe favorisera le courant exempt de CO2 et les impor- tations d’électricité. 12 Y compris la taxe sur le CO2 frappant le courant d’origine thermique fossile 13 La croissance des émissions de NOx provient du fait que les moteurs à combustion sur lesquels repose encore la technique du CCF en dégagent beaucoup. La récupération de chaleur (CCF au lieu des chaudières) ne compense pas ces émissions.2568 par rapport à la poursuite de leur exploitation (sc énario de référence). Sur cette base, on présentera les variations du produit intérieur brut, de l’emploi, etc.14. 3.5.1 Coûts générés en plus et en moins par les initiatives, par rapport au scénario de référence Par rapport au sc énario de référence, les coûts supplémentaires générés par les deux initiatives, cumul és sur la p ériode 2004 –2030, s ’élèvent à 28 milliards de francs dans le cas de «Sortir du nucléaire» et à 13 milliards avec «Moratoire-plus» (cf. tab. 4)15. Les facteurs de co ûts produits ind épendamment de la dur ée d’exploitation des cen- trales nucléaires, par exemple les versements au fonds pour le financement de leur désaffectation, ne doivent pas être intégrés dans la comparaison. Il en va de m ême des co ûts qui n ’impliquent qu ’un d éplacement des charges, comme la taxe sur le CO2, dont le produit sera redistribu é à l ’économie et aux m énages. En revanche, cette taxe aura un impact sur les co ûts en raison des adaptations et des investisse- ments qu ’elle d éclenchera, notamment pour la mise en œ uvre des mesures d’économies d’énergie. Les principaux co ûts en plus et en moins sont mentionn és dans le tableau 4 et sont commentés en détail dans les chapitres qui suivent. 14 Le modèle d’équilibre macro-économique appliqué englobe les réactions des ménages et des entreprises aux fluctuations des prix (notamment de l’énergie) et les rétroactions ainsi déclenchées, par exemple sur les différentes branches, sur le marché de l’emploi, etc. Grâce aux progrès réalisés par l'informatique ces dernières années, il est possible de cal- culer assez rapidement les effets de facteurs économiques les plus divers. Les modèles mathématiques appliqués au volet énergétique des perspectives (demande et offre, coûts des techniques énergétiques) et le modèle macro-économique sont coordonnés. 15 En admettant que les centrales nucléaires soient exploitées pendant 60 ans, la plus récente des centrales (Leibstadt) ne sera mise hors service qu’en 2044. Entre 2030 et 2044, les deux initiatives alourdiront les coûts supplémentaires; ceux-ci se chiffreraient à 42 milliards de francs au maximum avec «Sortir du nucléaire». Cependant, des considéra- tions s’étendant sur des périodes aussi longues ont un caractère très spéculatif et ne modi- fient que très peu les coûts supplémentaires annuels, de l’ordre du milliard de francs.2569 Coûts différentiels cumulés entre 2004 et 2030 en milliards de fr. (avec la taxe CO2 pour atteindre l’objectif) Tableau 4 Genre de coût SdN M+40 Composantes Désaffectation des centrales nucléaires –15,9 – 8,7 Co ûts évités: rééquipement, entre- tien, combustible CCF supplémentaire 22,3 11,8 Co ûts supplémentaires: investis- sements, entretien, combustible Recul des exportations 10,2 5,0 Pertes sur le produit des exporta- tions Economies supplémentaires d’électricité 3,5 1,9 Co ûts supplémentaires Courant supplémentaire tiré des énergies renouvelables 2,6 1,0 Co ûts supplémentaires Neutralisation du CO2 5,1 2,4 Co ûts supplémentaires: économies d’énergie, énergies renouvelables Coûts supplémentaires 27,8 13,4 3.5.1.1 Coûts évités du fait de la désaffectation des centrales nucléaires Une accélération de la d ésaffectation des centrales nucl éaires supprimerait les co ûts de rééquipement, d’entretien et d’achat de combustible indispensables à la poursuite de leur exploitation. Les co ûts ainsi évités s ’élèveraient à 15,9 milliards de francs dans le cas de l’initiative «Sortir du nucléaire» et à 8,7 milliards de francs dans celui de l ’initiative «Moratoire-plus» (dur ée d ’exploitation limit ée à 40 ans). Dans tous les sc énarios, on a appliqu é une somme de 500 fr./kW pour le r ééquipement des centrales. Si, en lieu et place, on appliquait un taux respectivement de 300 fr./kW et 1000 fr./kW dans le scénario «Sortir du nucléaire», les coûts seraient respectivement supérieurs de 0,7 milliard de francs et inférieurs de 1,7 milliard de francs. Il est aussi envisageable que la disponibilit é actuellement élevée des centrales nucl éaires dimi- nue avec leur âge. Dans ce cas, on estime que les co ûts supplémentaires induits par l’initiative «Sortir du nucléaire» pourraient diminuer de 3,5 milliards de francs. 3.5.1.2 Coûts additionnels dus au CCF supplémentaire Les initiatives g énèreraient des co ûts suppl émentaires dus aux investissements n é- cessaires pour de nouvelles installations de production, pour leur entretien et pour l’achat du combustible. Ces co ûts sont lourds puisqu ’ils repr ésenteraient 22,3 mil- liards de francs dans le cas de l ’initiative «Sortir du nucl éaire» et 11,8 milliards de francs avec le «Moratoire-plus» (40 ans).2570 Il est possible que, dans le futur, la technique du CCF s ’appuie sur les piles à com- bustible16. Pour que des techniques avanc ées parviennent à percer, il faudra cepen- dant les exp érimenter longuement en conditions r éelles (learning investments). Si elle pouvait s’imposer, la pile à combustible réduirait sensiblement les coûts générés par l’initiative «Sortir du nucléaire». L’emploi accru d ’installations d écentralisées de production de courant permet de délester le réseau à haute tension. Toutefois, on ne dispose pas de donn ées décrivant cet effet, et des économies ne sont r éalisables que si le r éseau présente des goulets d’étranglement. Les coûts induits par l ’initiative augmenteraient si le texte constitu- tionnel devait être interprété comme exigeant également que les droits de pr élève- ment sur les centrales nucl éaires fran çaises soient remplac és, par exemple, par l’acquisition de courant dans des installations à CCF en Suisse et à l’étranger. A la diff érence de l ’initiative «Sortir du nucl éaire», «Moratoire-plus» ne pose au- cune condition quant à la stratégie à mettre en place pour combler le «déficit électri- que». Si, en lieu et place des installations à CCF envisag ées en fonction des hypo- thèses de «Moratoire-plus», on construisait des centrales combin ées (turbines à gaz et à vapeur) sans CCF, il en r ésulterait (compte tenu de la taxe sur le CO 2) une r é- duction de 2,6 milliards de francs des coûts générés par l’initiative. 3.5.1.3 Coûts additionnels dus à la perte de recettes sur les exportations Par rapport au sc énario de r éférence, l’acceptation des initiatives prov oquerait une diminution des exportations de courant. Le manque à gagner serait d ’importance puisqu’il se chiffrerait à 10,2 milliards de francs dans le sc énario «Sortir du nu- cléaire» et à 5,0 milliards de francs avec «Moratoire-plus» (40 ans). 3.5.1.4 Coûts additionnels induits par le renforcement des économies d’électricité et par la production de courant à partir d’énergies renouvelables Les initiatives généreraient des coûts supplémentaires dus aux mesures additionnel- les non rentables dans les conditions cadres fix ées. Outre les co ûts supplémentaires liés à la construction d ’installations à CCF, la n écessité de combler le «déficit élec- trique» induirait des coûts supplémentaires de respectivement 6,1 et 2,9 milliards de francs, dus aux économies de courant et à la production d ’électricité qui devrait alors se faire à partir des énergies renouvelables. Si les économies de courant de- vaient s'accroître, freinant du même coup la construction de nouvelles installations à CCF, il en résulterait un gain de 0,7 milliard de francs. 16 Le combustible (p. ex. du gaz naturel) est transformé en courant par un procédé électro- chimique (avec ou sans récupération de chaleur). Comparativement au CCF classique, les avantages en sont les émissions extrêmement faibles d’oxydes d’azote, les applications possibles dans des bâtiments de toutes tailles et en régime partiel, ainsi que le rendement électrique élevé, tout au moins en laboratoire.2571 3.5.1.5 Coûts additionnels dus à la réduction des émissions de CO2 La neutralisation des émissions supplémentaires de CO 2 implique que le taux de la taxe sur le CO 2 soit plus élevé que dans le sc énario de r éférence. Il s ’ensuivrait des investissements consacr és à l ’utilisation rationnelle de l ’énergie et à l ’application des énergies renouvelables. Les co ûts suppl émentaires ainsi produits s ’éléveraient alors à 5,1 milliards de francs avec l’initiative «Sortir du nucléaire» et à 2,4 milliards avec le sc énario «Moratoire-plus» limitant à 40 ans la dur ée d ’exploitation des centrales nucléaires. 3.5.1.6 Fluctuation du cadre économique général Un ralentisement de la croissance économique (taux de croissance de 0,9 % par an entre 1998 et 2030, au lieu de 2,2 % jusqu ’en 2010 puis 1,3 % par an jusqu ’en 2030 dans le sc énario de base) affaiblirait la demande de courant; par cons équent, les initiatives auraient des cons équences financières moindres. S’agissant de l’initiative «Sortir du nucl éaire», on observerait une r éduction de 7,1 milliards de francs des coûts supplémentaires totaux qu’elle générerait. Des prix de l ’énergie plus élevés (30 dollars au lieu de 20 par baril de brut dans le scénario de base) provoqueraient, au contraire, une augmentation de 4,4 milliards de francs des co ûts supplémentaires de cette initiative, principalement à cause du ren- chérissement de la production thermique fossile d ’électricité. Une croissance isol ée des prix réels du gaz (+56 % au lieu de +25 % jusqu ’en 2030) entraînerait, elle, une augmentation de 3,5 milliards de francs de ces co ûts. En revanche, des prix r éels constants du gaz les allégeraient de 1,7 milliard de francs. 3.5.2 Retombées sur la croissance économique La modification du cadre économique g énéral aurait de fortes retomb ées sur les coûts, en plus ou en moins, g énérés par les deux initiatives (cf. message initiatives, ch. 3.5.1.6). Il importe d ’analyser comment, de leur c ôté, ces deux objets agiraient sur l’économie: C’est au premier chef l ’initiative «Sortir du nucl éaire» qui influerait n égativement sur le développement économique de la Suisse. Raccourcir la durée de l’exploitation d’une centrale nucléaire existante reviendrait, économiquement parlant, à augmenter le prix de l ’électricité qu’elle produit. L ’application accrue de nouvelles techniques amplifie la demande de prestations pr éalables indispensables pour elles et, partant leurs prix. Comme l’électricité est un facteur de production difficile à remplacer, son renchérissement tendrait à augmenter le prix des autres biens mat ériels. Il s ’ensui- vrait un fl échissement de la demande de biens de consommation et d ’investis- sements. A son tour, ce fléchissement induirait un recul de la production et un affai- blissement de la valeur ajout ée. Etant plus bas, le niveau de consommation n écessi- terait moins de travail et de capitaux, d’où un ralentissement des investissements. Au bout du compte, ces changements d éclenchés par les deux initiatives (par rapport au scénario de r éférence avec poursuite de l ’exploitation des centrales nucl éaires) seraient cependant minimes. Compte tenu des co ûts de la neutralisation des émis- sions suppl émentaires de CO 2, le produit national brut devrait être inf érieur de2572 0,7 % à ce qu’il serait dans le sc énario de référence durant la p ériode 2015–2030. Il serait de 0,8 % inf érieur si l ’on mettait en œ uvre les mesures n écessaires pour at- teindre l’objectif de réduction du CO2. Dans son option pr évoyant de limiter à 40 ans l ’exploitation des centrales nucl éai- res, l ’initiative «Moratoire-plus» n ’aurait pratiquement pas de retomb ées sur l’économie nationale si l ’on renonçait à réduire le CO2 car on dispose d éjà de tech- niques compétitives sous la forme des centrales thermiques fossiles. M ême avec un scénario incluant neutralisation du CO 2 et r éalisation des objectifs en la mati ère, le développement économique du pays ne serait pas sensiblement pénalisé. 3.5.3 Retombées sur les diverses branches Les retombées de l’initiative «Sortir du nucléaire» seraient très variables étant donné que la consommation de courant diff ère beaucoup d ’une branche de l ’économie à l’autre. La figure 4 montre comment elles feraient varier la valeur de production brute (chiffre d ’affaires) par rapport au sc énario de r éférence avec la poursuite de l’exploitation des centrales nucléaires. Fortes consommatrices d’énergie, notamment de courant, et soumises à une forte concurrence étrangère, les industries du textile et du papier seraient très touchées (pertes sur chiffre d ’affaires allant jusqu’à 6 %). On constate également des baisses de chiffre d ’affaires supérieures à 1 % dans les in- dustries du bois, de la pierre et de la terre, du b âtiment et de l ’aménagement, ainsi que dans le commerce, les t élécommunications, les banques et les assurances. L’électrotechnique et l’optique, elles, en retireraient des avantages. La restructuration du secteur de l ’électricité provoquerait un recul de la consomma- tion de courant. N éanmoins, à c a u s e d e l a réaction in élastique de la demande à l’augmentation des prix du courant, les chiffres d ’affaires croîtrait dans ce secteur. Du fait du remplacement de la pr oduction d ’électricité thermonucl éaire par une production thermique fossile, la consommation d ’agents fossiles augmenterait. Il s’ensuivrait une croissance notable du chiffre d ’affaires dans le secteur du gaz natu- rel, évolution toutefois freinée par la taxe sur le CO2.2573 Variation des valeurs de production brutes sous l’effet de l’initiative «Sortir du nucléaire» (avec la taxe sur le CO2 pour neutraliser les émissions supplémentaires) Figure 4 -6.0% 0.0% 6.0% 12.0% 18.0% 24.0% 30.0% Agriculture Energie (huile, diesel, essence) Electricité Gaz Alimentation Boissons, tabac Textile Vêtements Bois Industrie du papier Arts graphiques Chimie Plastiques Pierres, terres Métaux Machines Electro, optique Bâtiment Aménagement Commmerce Hôtellerie Transp. publ. Transports Télécomm. Banques, assur. Consulting Divers/administr. 2010 2020 2030 Source: Ecoplan L’initiative «Sortir du nucl éaire» aurait un effet n égatif sur les petites et moyennes entreprises (PME), surtout si celles-ci sont tout à la fois fortes consommatrices de courant, très tournées vers les exportations et exposées à la concurrence étrangère. L’initiative «Moratoire-plus» ne produirait pas de changements structurels percepti- bles. Dans la plupart des branches, le chiffre d ’affaires ne changerait que de manière minime, voire pas du tout par rapport au scénario de référence. 3.5.4 Retombées sur la prospérité et sur la répartition des revenus Abandonner pr ématurément l ’énergie atomique, comme le demande l ’initiative «Sortir du nucléaire», entraînerait un recul de la prosp érité (niveau de vie des m éna-2574 ges) de l ’ordre de 1 milliard de francs par ann ée17. Si l ’on inclut des estimations prudentes de la variation des co ûts écologiques externes (sans les risques des cen- trales nucléaires), cette perte de prosp érité diminuerait l égèrement. En effet, la de- mande de combustibles et de carburants recule (taxe sur le CO 2) et avec elle, les coûts écologiques externes se r éduiront. La prosp érité fera de m ême si l ’on tient compte des risques externes inh érents à l’utilisation de l ’énergie nucléaire. En d éfi- nitive, l’évaluation des options de la politique énergétique est, elle aussi, une esti- mation parfois subjective des risques. L’initiative «Moratoire-plus» générerait des pertes de prospérité minimes (si l’on fait abstraction des retomb ées écologiques). Suivant l ’ampleur des co ûts écologiques et des risques considérés, il est même possible qu’elle ait des effets positifs. Seule l’initiative «Sortir du nucléaire» aurait une incidence – et encore minime – sur la répartition des revenus entre les diff érentes classes de m énages. Suivant les cat é- gories, les pertes de revenu oscilleraient entre 0,05 % (m énages de retrait és à haut revenu) et 0,30 % (ménages de retraités à faible revenu). Cette m ême initiative aurait des cons équences financières plus marqu ées pour les cantons et les communes à cause de leurs participations dans les sociétés d’exploitation de centrales nucléaires. Les sociétés ainsi que les entreprises partenaires et les action- naires devraient tous assumer les coûts directs d’exploitation et de d ésaffectation des centrales. 3.5.5 Retombées sur la compétitivité de notre commerce extérieur Dans l’appréciation de ces retombées, il faut tenir compte du fait que la comp étitivité internationale des entreprises dépend de nombreux facteurs tels que les prix du travail, du capital, de l’énergie et du terrain, le niveau de la fiscalit é, le cours des devises, la capacité novatrice, la qualit é des produits, etc. L ’initiative «Sortir du nucl éaire» ne modifierait pas directement les facteurs qualitatifs. En revanche, la hausse des prix de l’électricité et des biens détériorerait les conditions des échanges commerciaux interna- tionaux. Cela signifie que le pays recevrait moins de biens importés par unité de bien exporté. Au total, les retombées de l’initiative sur les exportations et les importations seraient toutefois minimes. Même compte tenu de la neutralisation du CO 2 e t d e l a réalisation des objectifs en la matière, en 2030 les exportations et les importations ne seraient respectivement pas inférieures de plus de 0,5 % et de plus de 0,6 % au niveau qu’elles atteindraient dans le scénario de référence avec la poursuite de l ’exploitation des centrales nucléaires. L’impact varierait beaucoup d’une branche à l’autre. C’est la branche de l ’énergie qui r éagirait le plus fort (baisse des exportations de courant, hausse des importations de gaz naturel). Quant à l ’initiative «Moratoire-plus», c ’est uniquement dans le scénario où les centrales ne seraient exploitées que pendant 40 ans qu’elle induirait un recul – au demeurant minime – des importations et des exporta- tions. 17 Pour déterminer les effets sur la prospérité, on calcule le revenu qu’il faudrait donner ou prendre aux ménages dans le cas de référence pour qu’ils atteignent le même niveau de vie.2575 4 Appréciation des initiatives 4.1 «Moratoire-plus» 4.1.1 Buts de l’initiative L’initiative «Moratoire-plus» demande que pendant dix ans , il ne soit plus accord é aucune autorisation pour de nouvelles installations destin ées à la production d’énergie nucléaire, ni pour l ’augmentation de la puissance thermique des centrales nucléaires existantes, ni pour des r éacteurs utilisés dans la recherche et le d évelop- pement de la technique nucl éaire, sauf s ’ils servent à la m édecine. Elle demande que, s’il est pr évu d’exploiter une centrale nucléaire pendant plus de 40 ans , cette décision fasse l’objet d’un arrêté fédéral soumis au r éférendum. Elle exige en outre que la demande de prolongation de l ’autorisation d ’exploiter renseigne sur le vieillissement de l ’installation et sur les probl èmes de s écurité qui en d écoulent, ainsi que sur les mesures à prendre pour que l ’installation satisfasse aux normes internationales de sécurité les plus modernes, et sur les d épenses requises à cet effet. Enfin, l’initiative donne mandat à la Confédération d’édicter des prescriptions sur la déclaration de provenance du courant électrique et de son mode de production. 4.1.2 Point de vue des auteurs de l’initiative Pour les auteurs de l ’initiative, il est capital de renforcer le droit de participation démocratique dans la d écision de prolonger la dur ée d ’exploitation des centrales nucléaires en service. C’est à la population qu’il appartient de décider si elle veut ou non supporter le risque de r éacteurs nucléaires présentant un danger croissant au fur et à mesure qu’ils vieillissent. S’agissant de Leibstadt, derni ère centrale nucl éaire construite, les auteurs estiment que l ’ouverture du march é va emp êcher d ’amortir 2,6 milliards de francs, et qu ’il faudra subventionner cette installation non rentable par une «dîme atomique» sur le prix l’électricité. Afin d ’empêcher d’autres investissements de ce genre, il faudrait, disent-ils, continuer à faire obstacle à la construction de nouvelles centrales nucl éai- res. Le premier moratoire de 10 ans, arriv é à expiration en septembre 2000, a donn é, selon eux, un certain élan à l’utilisation rationnelle de l’énergie et à l’application des énergies renouvelables. Plusieurs milliers de postes de travail ont ainsi pu être con- servés ou cr éés. La poursuite du moratoire serait une condition indispensable pour faire progresser cette cause. L’introduction d ’une d éclaration obligatoire, ajoutent-ils encore, permettrait à l’avenir aux consommateurs d ’électricité d e s a v o i r où et comment est produit le courant qui alimente leurs prises. En ciblant la demande, lesdits consommateurs pourraient favoriser la production de courant par des énergies renouvelables indigè- nes.2576 4.1.3 Appréciation juridique 4.1.3.1 Prolongation de l’exploitation au-delà de 40 ans L’initiative ne s ’exprime pas sur la durée d ’exploitation des centrales nucl éaires. Par conséquent, elle ne la limite pas, et les autorisations d ’exploiter pourraient être prolongées plusieurs fois. L’initiative demande, pour la prolongation de l’exploitation des centrales nucléaires au-delà de 40 ans, un arr êté fédéral soumis au r éférendum (cf. art. 90 a Cst., nou- veau). Elle ne précise pas quel devrait être l’organe chargé de délivrer l'autorisation. Elle laisse donc une certaine marge de man œ uvre qui pourrait être utilisée par des dispositions d ’exécution. La comp étence d ’octroyer l ’autorisation en question de- vrait être transf érée au Conseil f édéral, comme dans la loi actuelle sur l ’énergie atomique. Selon le texte et le sens de l ’initiative, seule la prolongation de l’autorisation d’exploiter devrait être soumise à l’Assemblée fédérale; en revanche, il n’en irait pas de même du refus de prolonger l’autorisation au-delà de 40 ans. En vertu de l ’art. 163 de la Constitution, l ’Assemblée fédérale édicte des d écisions officielles ne contenant pas de r ègles de droit et soumises au r éférendum sous la forme d’un arrêté fédéral. La d écision des Chambres f édérales sur la prolongation de l’autorisation d ’exploiter devrait donc prendre cette forme. Dans le cas pr ésent, l’arrêté serait sujet au r éférendum parce qu ’il n ’entre pas dans le champ d’application de l’art. 140 de la Constitution fédérale. L’initiative précise par ailleurs que la demande de prolongation devra renseigner sur le vieillissement de l ’installation et sur les problèmes de s écurité qui en d écoulent ainsi que sur les mesures et les d épenses nécessaires pour adapter l ’installation aux normes internationales de sécurité en vigueur. La surveillance du vieillissement des centrales nucl éaires est permanente; toutes les centrales sont soumises à des contr ôles sp éciaux qui y veillent. Un contr ôle plus détaillé est effectué à l’occasion des inspections périodiques de sécurité, tous les dix ans environ. Ainsi le vieillissement et les probl èmes de s écurité qui y sont li és ne sont nullement ignorés. Les centrales les plus anciennes, construites selon l ’état de la science et de la techni- que de l' époque, ne peuvent correspondre en tous points à ce que l'on attend au- jourd’hui des installations neuves (cf. message initiatives, ch. 2.4.5). Mais le texte de l’initiative ne demande rien de tel. L ’obligation d’adapter tous les composants de l’installation aux normes de s écurité les plus modernes obligerait à mettre hors service certaines centrales, en particulier les plus anciennes. Une obligation aussi radicale ne ressort pas du texte de l ’initiative. Il faut plut ôt décider au vu de chaque avancée de la science et de la technique s ’il est d éterminant pour la s écurité. Dans l’affirmative, on examinera si les mesures appropri ées peuvent être raisonnablement prises ou si d ’autres interventions permettront d ’atteindre le niveau de s écurité requis.2577 4.1.3.2 Déclaration de la provenance et du mode de production du courant électrique L’initiative demande que soient d éclarés la provenance et le mode de production du courant, et que la Confédération édicte les dispositions nécessaires à cet effet (cf. art. 89, al. 6, Cst., nouveau). Les art. 89, al. 3, et 97, al. 1, de la Constitution f édérale offrent aujourd’hui déjà la base constitutionnelle suffisante pour instaurer la d éclaration obligatoire. La loi sur le marché de l ’électricité, adoptée par le Parlement le 15 d écembre 2000, dispose à l'art. 12 ceci: «Pour la protection des utilisateurs finals, le Conseil f édéral peut promulguer des prescriptions sur des marques distinctives pour l ’électricité, notamment quant au type de production du courant et à la provenance de l ’électricité. Il peut introduire une obligation de marquage distinctif.» Ainsi, point n ’est besoin d ’instaurer une r églementation à l’échelon de la constitu- tion, et pas davantage à celui de la loi, r éserve faite du r ésultat d ’une éventuelle votation référendaire touchant la loi sur le marché de l’électricité. 4.1.3.3 Pas d’autorisations fédérales pendant dix ans Pendant dix ans à compter de l ’acceptation de l ’initiative, aucune autorisation fédérale ne pourrait être octroy ée pour de nouvelles installations destin ées à la production d ’énergie nucl éaire, pour l ’augmentation de la puissance des centrales nucléaires en service ni pour des r éacteurs utilisés dans la recherche et le d évelop- pement nucl éaires, sauf s ’ils servent à la m édecine (cf. art. 197, ch.1, cCst., nou- veau). La notion d ’«installations nucl éaires» n ’est pas claire. On constate que l ’initiative dans ses versions fran çaise et italienne est dirig ée contre toutes les installations nucléaires servant à utiliser l’énergie de l’atome (p. ex. les centrales électronucléai- res, les centrales de chauffage, etc.). A l'inverse, elle ne touche pas les installations servant à l’entreposage de d échets radioactifs. Si elle était acceptée, elle interdirait donc, pendant dix ans, l’octroi d’autorisations générales, de construire et d ’exploiter de nouvelles installations destin ées à utiliser l ’énergie atomique. S ’agissant des centrales nucléaires en service, aucune augmentation de leur puissance thermique ne pourrait alors être autorisée (cf. art 197, ch. 1, let. a et b, Cst., nouveau). Le renouvellement des centrales nucl éaires n’est pas mentionn é explicitement dans l’initiative, mais il est touch é par elle. Dans ce contexte, le renouvellement ne d ési- gne pas les travaux qui se limitent à des parties isol ées de l ’équipement, mais bien les opérations qui reviennent pratiquement à réaliser une nouvelle installation (p. ex. le remplacement de la cuve du r éacteur). Toute installation en service n écessite des réparations et des modifications (dont certaines requi èrent une autorisation) qui ne constituent pas un renouvellement (p. ex. le remplacement des générateurs de vapeur ou du syst ème de pilotage des dispositifs de s écurité du r éacteur, la construction d’un système de refroidissement de secours, etc.). Ces travaux ne seraient donc pas touchés par l’initiative. Quant aux réacteurs servant à la recherche et au d éveloppement nucléaire, aucune autorisation f édérale ne pourrait leur être accord ée s ’ils ne servaient pas la m éde-2578 cine. D'après l’initiative, cette restriction ne s ’appliquerait pas seulement aux nou- velles installations, mais aussi à celles qui sont en service (cf. art. 197, ch. 1, let. c, Cst., nouveau). Ainsi donc, il faudrait refuser des autorisations pour modifier les installations en service, mais pas pour désaffecter de tels réacteurs. 4.1.3.4 Question de l’indemnisation 4.1.3.4.1 Indemnisation en cas de refus de prolonger l’autorisation d’exploiter Pour qu’une centrale nucl éaire puisse rester en service plus de quarante ans, il fau- drait un arr êté f édéral soumis au r éférendum. Les conditions et les modalit és du rejet, de même que la question de l’indemnisation en cas de refus de la prolongation, devraient être réglées par la loi. Il y a expropriation matérielle si l’usage actuel ou prévisible de sa chose est interdit à un propriétaire ou s’il est particulièrement limité (cf. ATF 123 II 481). Selon la jurisprudence du Tribunal f édéral, les limitations de la propri été ayant le caractère de mesures de police n ’induisent pas d ’obligation d ’indemniser si elles visent à éviter un danger r éel, c’est-à-dire sérieux et immédiat pour l ’ordre, la sécu- rité et la sant é publics, qui na îtrait de l’utilisation que l’on entend faire du terrain et si la limitation a lieu en application d ’une interdiction légale (ATF 106 Ib 338. E.5). En revanche, les limitations de la propri été qui équivalent à des expropriations peuvent donner lieu à une obligation d’indemniser. Dans le cas pr ésent, une votation populaire trancherait sur la poursuite de l’exploitation d’une centrale nucl éaire. Un rejet de la prolongation de l ’autorisation d'exploiter constituerait une limitation de propri été qu ’il faudrait probablement assimiler à une expropriation mat érielle, donnant droit à un d édommagement. En effet, il ne s’agirait pas d’éviter un danger sérieux et immédiat. Une indemnité pour expropriation mat érielle devrait être versée en particulier si des investissements effectués en vertu du droit en vigueur ne pouvaient plus être amortis à cause du nouveau droit . La dur ée d’amortissement prévue est de 40 ans pour la centrale nucléaire de Leibstadt, de 30 ans pour les autres. A cause de la libéralisation du march é de l ’électricité, les exploitants affirment ne plus avoir l ’intention d’effectuer de gros investissements. Par cons équent, les frais de construction de- vraient pouvoir être amortis avant une éventuelle votation populaire sur la prolon- gation de l’autorisation, si bien qu’il ne devrait pas y avoir d’indemnisation. Si la prolongation de l ’autorisation d ’exploiter était refusée en votation populaire, les centrales nucl éaires devraient être d ésaffectées. Elle ne pourraient donc plus réaliser de b énéfices. Cette perte de gain ne donnerait toutefois pas droit à un d é- dommagement, n ’étant pas prot égée par la garantie de la propri été: la non- prolongation ne constituerait pas le retrait d ’une compétence essentielle, d écoulant directement de la propriété. Selon la r églementation en vigueur, les moyens financiers n écessaires à la d ésaf- fectation des centrales nucl éaires et à l’évacuation des d échets radioactifs doivent être réunis en 40 ans. Ce financement s ’effectue au moyen du fonds de d ésaffecta- tion et du fonds de gestion. Etant donn é cette obligation, il n ’y a pas lieu de croire2579 que la dépense serait trop élevée pour la société tenue de procéder à la désaffectation et que la Confédération devrait payer la différence. 4.1.3.4.2 Indemnisation pour le non-octroi d’autorisations pendant le moratoire Pendant dix ans, aucune autorisation relevant de la législation sur l’énergie nucléaire ne pourrait être accordée pour de nouvelles installations destin ées à la production d’énergie nucléaire, ni pour des r éacteurs destinées à la recherche et au d éveloppe- ment, sauf s ’ils servent les int érêts de la m édecine. Le non-octroi d ’autorisations pour de nouvelles installations nucléaires pendant la durée du moratoire n’entraînera aucune revendication en dédommagement par la Confédération. En effet, la question ne pourrait se poser que si un requ érant avait, en vertu de la situation juridique ou sur la foi des assurances qui lui auraient été données, consenti des investissements que le moratoire ferait se r évéler sans valeur. Actuellement, aucune requ ête n ’est pendante. La question ne devrait donc pas se poser. 4.2 «Sortir du nucléaire» 4.2.1 Buts de l’initiative L’initiative «Sortir du nucl éaire» demande la désaffectation progressive des centra- les nucléaires. Si elle était acceptée, Beznau I et II ainsi que M ühleberg devraient être mises hors service au plus tard dans les deux ans qui suivent la votation, Gösgen et Leibstadt, au plus tard au bout de trente ans d ’exploitation, c’est-à-dire respecti- vement en 2008 et 2014. L’initiative exige en outre l’interdiction du retraitement du combustible irradi é produit dans les centrales nucl éaires suisses. Par ailleurs, la Confédération devrait arr êter des dispositions l égales en vertu desquelles les ex- ploitants, leurs actionnaires et les entreprises partenaires devraient prendre en charge tous les frais en rapport avec l’exploitation et la désaffectation des centrales nucléai- res. Elle devrait également régler le stockage durable des d échets radioactifs pro- duits en Suisse ainsi que l’étendue minimale des droits de cod écision à accorder aux collectivités int éressées. Enfin, l ’initiative demande que l’approvisionnement élec- trique soit assuré par le recours à des sources non nucl éaires, et que l’électricité ne provienne pas d’installations utilisant l’énergie fossile sans récupération de chaleur. 4.2.2 Point de vue des auteurs de l’initiative De l’avis des auteurs de l'initiative, l ’énergie atomique est porteuse de risques inac- ceptables. Les r éacteurs de la premi ère génération (Beznau I et II, M ühleberg) pré- senteraient des d éfauts de construction impossibles à éliminer. Des accidents de la gravité de celui de Tchernobyl pourraient survenir à n ’importe quel moment. La libéralisation du marché de l’électricité et son effet drastique sur les co ûts entraîne- raient en outre une r éduction des mesures de s écurité appliquées dans les centrales nucléaires.2580 Les auteurs estiment que le retraitement est écologiquement inacceptable et qu ’il n’est pas une forme de recyclage, contrairement aux affirmations de l ’industrie concernée. Selon eux, seul 1 % du combustible peut être recyclé, à savoir le pluto- nium. Le reste est constitu é de d échets hautement radioactifs dont le volume aug- menterait lors du retraitement, ce qui compliquerait et rench érirait le stockage. Le stockage des d échets radioactifs devrait se faire sur un site aux caract éristiques géologiques optimales. Mais il faudrait en augmenter la s écurité. De surcro ît, l’aménagement d’un dépôt ne devrait être possible qu’avec l’assentiment des collec- tivités intéressées. Cela nécessiterait par conséquent une r églementation de principe à l’échelon fédéral. Les co ûts totaux de la d ésaffectation des cinq centrales nucl éaires suisses et de l’évacuation des d échets radioactifs se monteraient, disent-ils, à 16,2 milliards de francs. Les exploitants d ’installations nucl éaires n ’auraient provisionn é qu ’une fraction de ce montant. Le principe de la prise en charge des co ûts devrait donc être inscrit dans la loi. Dans le cas contraire, ces co ûts risqueraient d ’être répercutés sur la collectivité. Plusieurs études confirmeraient que, pour la Suisse, la sortie du nucl éaire ne serait pas seulement possible th éoriquement, mais concr ètement réalisable. En dix ans, le courant nucléaire suisse pourrait, estiment-ils, être remplacé par l ’utilisation ration- nelle de l ’électricité ainsi que par une production d écentralisée exploitant d ’autres ressources (couplage chaleur-force, énergies solaire, éolienne et du bois). S’il est un défi écologique, le tournant énergétique est également un enjeu de politi- que sociale. La comp étitivité de l’économie s'en trouverait renforc ée et des emplois seraient cr éés dans des branches d ’avenir. L ’adoption de l ’initiative obligerait la Confédération à assurer l’approvisionnement électrique du pays au moyen d'énergies renouvelables. Le cadre l égal devrait empêcher que la Suisse ne s ’approvisionne en courant provenant d ’installations aliment ées par des agents fossiles g énérateurs d’émissions de CO2. Plus les centrales nucl éaires seraient d ésaffectées rapidement, plus les dommages globaux inflig és à l ’économie nationale seraient limit és. Il est donc erron é, affir- ment-ils, de vouloir conserver l’option nucléaire. 4.2.3 Appréciation juridique 4.2.3.1 Désaffectation progressive L’initiative demande que les centrales nucl éaires soient progressivement d ésaffec- tées (cf. art. 90 b, al. 1, Cst., nouveau). Elle fixe également le moment auquel elles devront être mises hors service: Beznau 1, Beznau 2 et M ühleberg au plus tard deux ans apr ès son adoption, G ösgen et Leibstadt au plus tard apr ès trente ann ées de service (cf. art. 197, ch. 2, Cst., nouveau). Le Conseil f édéral devrait édicter les dispositions d’exécution nécessaires dans le délai d’une année. L’initiative n ’interdit pas express ément les nouvelles centrales nucl éaires. L ’art. 90b, al. 3, let. a, Cst. (nouveau) précise cependant que la Confédération devra arrêter des dispositions pour la conversion aux sources non nucl éaires d’énergie. Il faut en déduire que la construction et la mise en service de nouvelles centrales nucl éaires servant à produire du courant seraient impossibles. Cependant, la conversion à des2581 ressources non nucl éaires ne concerne que le domaine de l ’approvisionnement électrique. L’initiative ne consid ère pas d ’autres installations nucl éaires (p. ex. les réacteurs nucl éaires de chauffage ou de recherche) ne servant pas à produire de l’électricité; de telles installations pourraient donc encore être construites. Est r éser- vée l ’adoption de l ’initiative «Moratoire-plus», laquelle aurait pour cons équence l’interdiction d’en réaliser pendant une durée de dix ans. 4.2.3.2 Interdiction du retraitement L’initiative «Sortir du nucl éaire» s’oppose également au retraitement des éléments combustibles nucléaires irradié (cf. art. 90 b, al. 2, Cst., nouveau). Selon ce texte, il ne serait pas permis d ’exporter du combustible us é pour le retraiter. Aucune autori- sation ne devrait plus être délivrée pour le transport et l’exportation de ces éléments en vue de leur retraitement (cf. art. 197, ch. 2, al. 2, Cst., nouveau). Si l’initiative était acceptée, les exploitants de centrales nucl éaires devraient dénon- cer des contrats et reprendre les éléments combustibles non retraités, dans la mesure du possible. La Suisse ne s ’est engagée ni vis- à-vis de la France ni vis- à-vis de la Grande-Bretagne à faire retraiter dans ces pays ses d échets radioactifs. En revanche, elle s’est engagée (échanges de notes du 11 juin 1978 avec la France et du 30 sep- tembre 1983 avec la Grande-Bretagne) à reprendre les d échets radioactifs produits par le retraitement du combustible, ou le combustible lui-m ême, s ’il n ’est pas re- traité. Seuls des motifs techniques pourraient l’en empêcher. Au reste, l’interdiction du retraitement peut s’appuyer sur l’art. 90 Cst. et ne réclame pas de base constitutionnelle explicite. Le projet de loi sur l ’énergie nucléaire (LE- Nu) la pr évoit lui aussi, mais avec une disposition transitoire qui permettra aux exploitants d ’honorer les accords pass és avant le 31 d écembre 2000 (cf. message LENu, ch. 7.3.3.2). 4.2.3.3 Conversion aux sources non nucléaires de l’approvisionnement en électricité L’initiative «Sortir du nucl éaire» veut convertir la production d ’électricité aux res- sources non nucléaires, tout en évitant de substituer à l’électricité nucléaire du cou- rant provenant d ’installations fossiles sans r écupération de chaleur. Elle demande que la Conf édération édicte les prescriptions n écessaires à cet effet (cf. art. 90 b, al. 3, let. a, Cst., nouveau). La conversion à des ressources non nucl éaires exigerait tout un arsenal de mesures, en particulier le recours accru à des installations à CCF aliment ées par des agents fossiles et à des installations utilisant des énergies renouvelables, ainsi que d ’autres efforts en vue d ’utiliser rationnellement l ’énergie. Les mesures entrant en ligne de compte s’appuient sur les bases constitutionnelles et légales actuelles. Il faudrait éventuellement renforcer l ’art. 6 de la loi sur l ’énergie, selon lequel, avant d’autoriser la construction et la transformation d ’une installation productrice d’électricité alimentée par des combustibles fossiles, l ’autorité compétente en vertu du droit cantonal est tenue d' étudier si la demande d ’énergie peut être raisonnable- ment couverte au moyen d ’énergies renouvelables, et les possibilit és d’utiliser judi-2582 cieusement les rejets de chaleur. L ’examen de l ’utilisation des rejets de chaleur devrait être remplacé par l'obligation de les r écupérer. Par ailleurs, il faudrait envi- sager, en se fondant sur l ’art. 89 Cst., d ’introduire le r égime de l ’autorisation fédé- rale pour les nouveaux chauffages électriques. Sur le marché libéralisé, il ne sera plus possible de r épercuter automatiquement sur les consommateurs les coûts de production – peut-être plus élevés – du courant non nucléaire. L’accès non discriminatoire au r éseau pour les entreprises de production et pour les consommateurs d éfavorisera les centrales suisses par rapport à leurs concurrentes étrangères qui ne seraient pas soumises aux m êmes exigences. Les importations de courant vont probablement prendre de l ’importance dans le futur marché europ éen de l ’électricité. Voil à pourquoi, si l ’initiative était accept ée, il faudrait opter pour une solution de certification (cf. message initiatives, ch. 3.2.3), plus apte que les autres instruments à répondre aux exigences de l ’initiative concer- nant la production d ’électricité. Mais on ne conna ît pas encore bien cet instrument, de sorte que sa mise en oeuvre semble devoir être complexe. Une base légale appro- priée pourrait être instaurée en application des art. 89 et 91 Cst. En Suisse, il existe trois soci étés de participations poss édant des droits de pr élève- ment à l’étranger, à savoir «Energiefinanzierungs AG (ENAG)», «AG für Kernener- giebeteiligungen Luzern (AKEB) » et «Kernenergiebeteiligungsgesellschaft AG (KBG)». En reprenant une partie des co ûts d ’investissement de diverses centrales nucléaires ou du parc nucl éaire français, elles ont acquis le droit d ’acheter du cou- rant à un prix fixe. Une éventuelle interdiction d’importer le courant produit à partir d’énergie nucléaire ou fossile sans récupération de chaleur poserait des questions de compatibilité avec l ’accord de libre échange pass é avec la CEE, avec l ’accord du GATT et la charte de l’énergie. Notre pays devrait s’attendre à des sanctions et à des mesures de r étorsion de la part des autres partenaires aux accords et des organisa- tions internationales concernées (cf. message initiatives, ch. 6.1 à 6.3). 4.2.3.4 Stockage durable des déchets radioactifs produits en Suisse L’initiative «Sortir du nucl éaire» demande que soient arr êtées des dispositions l éga- les concernant le stockage durable des d échets radioactifs produits en Suisse, les exigences de sécurité y relatives et l ’ampleur minimale des droits de cod écision des collectivités intéressées. La Confédération devrait édicter à cet effet les prescriptions nécessaires (cf. art. 90b, al. 3, let. b, Cst., nouveau). Il ne ressort pas des textes de l'initiative ce que ses auteurs entendent par «stockage durable». Dans ce domaine, on emploie les notions suivantes: – Dépôts durables: ils se trouvent en surface ou dans le sous-sol et ne sont ni comblés ni fermés. Leur surveillance et la récupération des déchets sont pos- sibles en tout temps sans g énérer des co ûts excessifs. La protection de la biosphère repose sur les barrières techniques et sur la surveillance. – Stockage durable sous contr ôle: le terme a été créé en 1998 par les organi- sations écologistes. Mais celles-ci n’ont pas précisé si l’exigence portant sur la surveillance et sur la r écupération facilitée des d échets devait être satis- faite par un dépôt souterrain ou par un dépôt en surface.2583 – Dépôt final : le d épôt final doit prot éger durablement l ’homme et l’environnement sans faire peser des contraintes sur les g énérations futures. Dans le cas du d épôt final souterrain, la protection de l ’homme et de l’environnement après la fermeture est assurée exclusivement pas des barriè- res naturelles et techniques. Une fois les d échets en place, le d épôt est fermé dans les plus brefs d élais. Pour des questions de s écurité à long terme, les dépôts finaux proches de la surface n ’entrent en ligne de compte ni pour les déchets hautement radioactifs ni pour les d échets moyennement actifs à vie longue. – Dépôt souterrain contr ôlé de longue dur ée: à l’instar du d épôt final, il r é- pond aux exigences li ées à la s écurité à long terme. Ce sont des barri ères techniques et naturelles qui assurent la protection durable de l ’homme et de l’environnement. En m ême temps, ce type de d épôt est con çu de mani ère à répondre aux n écessités de la surveillance et de la r écupération des d échets. Le groupe EKRA (groupe d’experts pour les modèles de gestion des d échets radioactifs) a développé cette notion en se fondant sur la comparaison entre différents modèles d’évacuation des d échets (cf. rapport final du 31.1.2000, p. 37 ss et message LENu, ch. 7.3.5.2.6). L’initiative ne se prononce pas davantage sur les exigences de s écurité auxquelles devrait satisfaire un d épôt de d échets radioactifs ni sur l’ampleur minimale des droits de cod écision des collectivit és touch ées par le d épôt. Le l égislateur devrait formuler des prescriptions à ce sujet. Le mod èle propos é par le groupe EKRA est repris dans le projet de LENu, qui fait d épendre la réalisation d’un dépôt souterrain en profondeur de l’approbation du canton d'accueil (cf. message LENu, ch. 7.3.6.3). Par ailleurs, l’initiative «Sortir du nucléaire» ne dit rien du stockage à l’étranger des déchets radioactifs produits en Suisse . Rien n ’indique qu ’elle en pr éconise l’interdiction. Ses auteurs se prononcent en faveur du stockage à l ’emplacement optimal. Si la possibilit é d ’exporter les d échets à cette fin était envisagée, le pays d’accueil devrait offrir des c onditions de sécurité et de cod écision démocratique qui répondent aux prescriptions suisses. 4.2.3.5 Obligation faite aux exploitants et aux actionnaires de centrales nucléaires d’assumer les coûts L’initiative «Sortir du nucl éaire» prévoit que les exploitants ainsi que leurs action- naires et les entreprises partenaires supporteront tous les frais en rapport avec l’exploitation et la d ésaffectation des centrales nucl éaires. La Confédération devrait édicter les prescriptions n écessaires à cet effet (cf. art. 90 b, al. 3, let. c, Cst., nou- veau). Par cette disposition, les auteurs de l'initiative veulent exclure les pr étentions en dommages-intérêts qui pourraient être adressées à la Conf édération et, partant, tout report des coûts sur la collectivité. Même si l'exclusion de l'obligation du d édomma- gement n’est pas explicite, le Conseil fédéral estime qu'elle découle du texte. Les frais en rapport avec l ’exploitation et la d ésaffectation engloberaient en particu- lier les coûts d’amortissement, de désaffectation et d’évacuation, ainsi que les co ûts éventuels de la dénonciation avant terme des contrats de retraitement.2584 Amortissements: les centrales nucl éaires suisses sont con çues pour être exploit ées pendant 40 ans. La dur ée d ’amortissement pr évue est de 40 ans pour la centrale nucléaire de Leibstadt, de 30 ans pour les autres. Si l ’initiative «Sortir du nucléaire» était accept ée, toutes les centrales nucl éaires seraient mises hors service avant d’atteindre 40 ans d ’exploitation (cf. message initiatives, ch. 4.1.3.4.1). Par cons é- quent, les centrales de M ühleberg, Beznau I et II et G ösgen pourraient être amorties normalement, tandis qu ’il faudrait abr éger l’amortissement de la centrale de Leibs- tadt, au risque de ne pas pouvoir amortir tous les coûts du premier établissement. Coûts de d ésaffectation et d ’évacuation: des estimations chiffrent les co ûts de d és- affectation à 1,5 milliard de francs et les co ûts d’évacuation à 13,1 milliards (base des prix fin 1998, cf. message LENu, ch. 7.3.5.3). En vertu de la r églementation en vigueur, le fonds de d ésaffectation et le fonds pour la gestion des d échets doivent être alimentés de mani ère à être approvisionnés dans un d élai de 40 ans. En cas de mise hors service anticip ée, comme le demande l ’initiative (Beznau I probablement après 36 ans, M ühleberg et Beznau II apr ès 33 ans; G ösgen et Leibstadt apr ès 30 ans), les contributions annuelles des exploitants aux deux fonds devraient être aug- mentées. Si les int éressés ne pouvaient pas les payer, des milliards risqueraient de manquer pour couvrir les co ûts de d ésaffectation et de gestion des d échets. L’insécurité à ce sujet s ’accroît encore, comme pour les amortissements, du fait de l’ouverture du marché de l’électricité. Coûts résultant de la d énonciation avant terme des contrats de retraitement: en cas d’interdiction du retraitement du combustible irradi é, il faudrait d énoncer les con- trats y relatifs. Il s ’ensuivrait pour les exploitants la perte d ’une partie des montants déjà versés aux entreprises de retraitement, et cela g énérerait des co ûts supplémen- taires pour la gestion directe des d échets non soumis au retraitement. Le montant de ces coûts n’est pas chiffrable actuellement. Dans la perspective de la r éalisation des centrales nucl éaires de Gösgen et de Leib- stadt, des soci étés de droit priv é et des collectivit és publiques se sont r éunies en deux sociétés simples en vue de fonder les sociétés «Kernkraftwerk Gösgen Däniken AG» et «Kernkraftwerk Leibstadt AG», et de r égler les modalit és pendant la cons- truction et l ’exploitation des installations. Les soci étaires ont conclu à cet effet des contrats de fondation et de partenariat . Ces contrats établissent que les partenaires doivent répondre, au prorata de leur participation, des co ûts fixes et des co ûts liés à la production, g énérés par l ’exploitation de la centrale nucl éaire. Au sens de l’initiative, les entreprises partenaires sont donc les soci étaires cités dans ces actes de fondation et ces contrats de partenariat. Ils sont en m ême temps actionnaires des compagnies exploitant les centrales. L’obligation faite par l ’initiative «de la prise en charge par les exploitants, ainsi que par les actionnaires et les entreprises partenaires, de tous les frais en rapport avec l ’exploitation des centrales nucl éaires et leur d ésaffectation» signifie tout d’abord que des fonds publics ne doivent pas y être consacrés. Mais l ’initiative ne règle pas les modalit és de cette prise en charge. Il faudrait donc que le l égislateur précise comment répartir ces coûts entre les exploitants, les actionnaires et les entre- prises partenaires, en disant notamment quand et dans quelle mesure ces deux der- nières cat égories devraient être sollicit ées. Ce serait une d érogation au droit des sociétés anonymes, qui veut que les engagements pris par la soci été ne soient pas couverts par les actionnaires, mais seulement par son patrimoine (art. 620 du code2585 des obligations, RS 220). On pourrait envisager que les d épenses soient imputées en premier lieu aux recettes de la société exploitante et à son patrimoine. Ce n’est qu’en cas d ’insolvabilité de ce c ôté que les entreprises partenaires ou les actionnaires prendraient à leur charge les coûts non couverts. 4.3 Appréciation des initiatives sous l’angle de la politique énergétique et de l’économie nationale L'accélération de la d ésaffectation des centrales nucl éaires nécessiterait des mesures assurant l’approvisionnement électrique dans le respect des conditions cadres d éfi- nies par les initiatives et des dispositions l égales, en particulier de la loi sur le CO 2. Les moyens techniques et les technologies de substitution nécessaires à cet effet sont connus. Le développement technique futur et l ’évolution de l ’économie énergétique (commercialisation des piles à combustible, rendement accru des pompes à chaleur, des installations et des appareils, ouverture du march é) pourront faciliter l’application des initiatives «Sortir du nucléaire» et «Moratoire-plus». Il existe aussi des mesures de politique énergétique susceptibles de faciliter, en principe, l’exécution des initiatives. Il faudrait cependant compter avec des efforts et des co ûts suppl émentaires consid érables. Comme pour l ’acceptation de nouvelles centrales nucléaires, il paraît difficile d’obtenir un consensus politique sur les mesu- res n écessaires. Le rejet des taxes sur l ’énergie le 24 septembre 2000 a montr é à quelles difficultés se heurtent ceux qui entendent renforcer sensiblement les mesures de politique énergétique. Même si l’une ou l’autre des initiatives était acceptée, il ne serait pas évident de susciter d’entrée de cause l’approbation nécessaire aux mesures d’application. Au contraire, il ne semblerait gu ère possible d'imposer un renforce- ment de la panoplie des instruments l égaux, et les moyens financiers n écessaires manquent après le rejet de la taxe d ’encouragement. La probabilit é est donc grande que l’on suive la voie de la moindre résistance et que l’on importe plus d’électricité. La r éalisation des objectifs en mati ère de CO 2 deviendrait plus complexe et plus coûteuse. Il serait probablement plus difficile de respecter les valeurs limites d’immission des NOx dans les agglom érations. Dans le bilan global des retomb ées écologiques, il faudrait toutefois prendre en compte aussi les risques inh érents à la prolongation de l’exploitation des centrales nucléaires. Les surcoûts de la d ésaffectation accélérée des centrales nucl éaires pour l ’économie nationale s ’élèveraient à quelque 28 milliards de francs dans le cas de l ’initiative «Sortir du nucl éaire» (désaffectation après 30 ans; horizon 2004 –2030). Ils attein- draient près de la moiti é de ce montant si les centrales étaient désaffectées au bout de 40 ans comme le pr éconise l ’initiative «Moratoire-plus». Il faut consid érer que ces surcoûts ne se produiront pas soudainement, mais qu'ils se r épartiront sur plu- sieurs décennies. Des calculs de sensibilit é montrent en effet que les prix sont forte- ment tributaires de divers facteurs (croissance économique, prix de l ’énergie, évolu- tion technologique, etc.). Les effets de la d ésaffectation anticip ée des centrales nucl éaires sur les prix de l’énergie seraient directement perceptibles. Dans le cas de l ’initiative «Sortir du nucléaire», il y aurait un renchérissement sensible de l’électricité tirée du CCF et des sources renouvelables à cause de la nécessaire application de la taxe sur le CO2 ainsi que des prix élevés des certificats.2586 L’abandon anticipé de l’énergie nucléaire (initiative «Sortir du nucl éaire») induirait des pertes économiques et une baisse de la prosp érité de l ’ordre de 1 milliard de francs par ann ée pendant une longue p ériode (cf. message initiatives, ch. 3.5.2 – 3.5.5). Il n ’y aurait quasiment pas de retomb ées sur les revenus des m énages. Cependant, les propriétaires de centrales nucl éaires subiraient de sensibles pertes de capital. Celles-ci toucheraient surtout les cantons et les communes à cause de leurs participations. A l ’échelon des branches, ce seraient surtout les industries du textile et du papier, fortement tributaires de l ’énergie et expos ées à la concurrence étrangère, qui souffriraient de l ’abandon du nucl éaire. La comp étitivité des PME grosses consommatrices d ’énergie reculerait pour les entreprises tourn ées vers les exportations ou exposées à la concurrence étrangère. L’initiative «Moratoire-plus» n’entraînerait que des retomb ées macro-économiques et des pertes de prosp érité minimes. Elle ne changerait pas sensiblement la structure des branches ou la r épartition des revenus des m énages. Ses retomb ées n égatives seraient un peu plus marqu ées si les centrales nucl éaires étaient mises hors service après 40 ans plutôt qu’après 50 ans. L’abandon du nucl éaire induirait une perte de savoir-faire dans ce domaine. A long terme, il ne serait gu ère possible de maintenir les comp étences acquises dans les domaines de la technique, de la physique, de la s écurité et de la chimie des r éac- teurs. Or ces comp étences sont indispensables, en particulier dans l ’optique de la désaffectation des centrales nucl éaires. Aucun avantage dit «first mover » n ’est à attendre des initiatives, car la Suisse d éveloppe peu les nouvelles techniques de production du courant. De plus, de tels avantages d épendent notamment de la ques- tion de savoir si les autres Etats sont également demandeurs de nouvelles techniques de production de courant et, si oui, dans quelle mesure ils le sont. Economiquement et écologiquement, il est donc judicieux de continuer à exploiter les centrales nucl éaires en service tant qu ’elles sont s ûres et qu ’on ne dispose pas d’installations de remplacement rentables, à l ’aide desquelles il serait possible de réaliser les objectifs en matière de CO2. Pour permettre une transition à terme, il faut accentuer sensiblement les efforts actuels permettant d'utiliser rati onnellement l’énergie et d'employer davantage les énergies renouvelables. Le r accourcissement de la dur ée d’exploitation des centrales nucl éaires remet en question le maintien de l’option nucl éaire. L ’acceptation de l ’initiative «Sortir du nucl éaire» n ’exclurait certes pas que cette option revienne au premier plan à l a f a v e u r d’une nouvelle révision de la Constitution. La reprise de cette technologie cr éerait alors des pro- blèmes techniques, juridiques et économiques d’une extrême complexité. 5 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel pour la Confédération, les cantons et les communes 5.1 «Moratoire-plus» Si l ’initiative «Moratoire-plus» était accept ée, elle ne changerait quasiment rien à l’ampleur des t âches d ’exécution. Sur le plan du personnel et des finances, elle n’aurait de cons équences ni pour la Conf édération, ni pour les cantons, ni pour les communes.2587 5.2 «Sortir du nucléaire» L’initiative «Sortir du nucl éaire», elle, aurait pour cons équence que, dans les deux ans qui suivent son acceptation, il faudrait mettre hors service les centrales de Beznau I et II ainsi que de M ühleberg, puis, quelques ann ées plus tard, G ösgen et Leibstadt. Si plusieurs centrales nucl éaires étaient arrêtées simultanément, la DSN serait forcée d’augmenter temporairement son personnel, notamment dans le secteur de la radioprotection. L ’initiative ne permettrait de r éduire le personnel de cette autorité de surveillance qu ’à plus long terme. Les cantons et les communes ne sont pas directement touchés par les questions relevant de la technique nucléaire. Avec l’acceptation de l ’initiative «Sortir du nucl éaire», il faudrait r égler la conver- sion de l ’approvisionnement électrique aux ressources non nucl éaires (cf. message initiatives, ch. 4.2.3.3). L ’exécution des mesures nécessaires devrait avoir pour effet d’augmenter substantiellement les besoins en personnel et en argent de la Conf édé- ration, des cantons et des communes. Une estimation des co ûts ne sera cependant possible qu’une fois élaborées les dispositions légales requises. 6 Rapport avec le droit international 6.1 Généralités Les dispositions propos ées ne permettent pas d ’affirmer absolument que les initiati- ves sont compatibles avec le droit public et avec la l égislation communautaire. La législation d ’exécution à laquelle elles donneraient lieu jouerait encore un r ôle déterminant. Le l égislateur devrait consid érer dans chaque cas les conventions de droit public que notre pays s’est engagé à respecter et, éventuellement, les dénoncer. 6.2 Compatibilité avec le droit européen L’initiative «Sortir du nucl éaire» devrait logiquement d éboucher sur l ’interdiction d’importer du courant de provenance nucl éaire ou dont la production – intra- ou extracommunautaire – présente un bilan de CO 2 négatif. La difficulté tient à ce que l’électricité est une marchandise (voir le jugement rendu par la Cour de justice de la Communauté européenne et le tarif douanier de Bruxelles). Son importation ou son exportation sont une forme de circulation des marchandises, et entrent dans le champ d ’application de l ’accord de libre- échange de 1972 entre la Suisse et la Communauté europ éenne. Selon cette convention, la circulation des marchandises entre la Suisse et la CE ne peut faire l ’objet, en principe, d ’aucune restriction quan- titative des importations ou des exportations (p. ex. de contingents ou d'interdic- tions) ni de mesures produisant des effets similaires. Ceux-ci d écouleraient, par exemple, de prescriptions du droit national sur la commercialisation d ’un produit, d’entraves à son écoulement ou de limitations quant à sa distribution ou à son acqui- sition. Une interdiction d ’importer de l ’électricité de provenance nucl éaire violerait les dispositions de l’accord de libre-échange et pourrait légitimer la CE à prévoir des sanctions. Seraient en revanche eurocompatibles, en principe, des mesures telles que les aides financières à la production d ’énergie renouvelable à l ’intérieur du pays, l ’intro- duction de certificats assortis d ’une réglementation des quote-parts, dans le cas de2588 l’initiative «Sortir du nucl éaire», ou le marquage du type de courant et de sa prove- nance, préconisé par l’initiative «Moratoire-plus» (cf. message initiatives, ch. 3.2.3). Le Moratoire-plus en tant que tel n’a pas d’incidence sur l’accord de libre-échange. 6.3 Accords de l’OMC, charte énergétique L’initiative «Sortir du nucl éaire» pr évoit d ’admettre le courant en fonction de la méthode de production (ni les centrales nucl éaires ni les installations alimentées aux énergies fossiles sans r écupération de la chaleur n ’étant admises). Or la jurispru- dence du GATT et de l’OMC interdit de longue date de distinguer dans les importa- tions les produits fabriqués selon des méthodes différentes, mais identiques quant au résultat (produits similaires). Certes les accords du GATT de 1994 pr évoient, dans certaines conditions, des exceptions au principe de non-discrimination, afin par exemple de protéger la vie humaine, celle des animaux et des plantes, dans l ’intérêt de la santé publique ou pour m énager les ressources non renouvelables. Mais m ême dictées par les raisons qui pr écèdent, ces mesures ne sauraient introduire ni discri- mination injustifi ée ni protectionnisme excessif. La pratique instaur ée de longue date par le GATT et l ’OMC quant aux m éthodes de production tient à la crainte qu’un accès au marché conditionné par les m éthodes de production n ’ouvre la voie au protectionnisme. Le refus du courant d ’origine nucléaire ou provenant d ’installations alimentées par des énergies fossiles sans récupération de la chaleur risque de violer l’interdiction de la discrimination. Dans l ’électricité importée, le mode de production n ’apparaît pas. Un système international de certification portant sur les m éthodes de production du courant aiderait à résoudre cette difficulté (cf. message initiatives, ch. 4.2.3.3). Il est bon de signaler dans ce contexte que la jurisprudence de l ’OMC tend à s’ouvrir aux préoccupations environnementales, pourvu que les mesures n ’aient pas de finalit é protectionniste. L’application de l’art. 90b, al. 3, let. a, Cst. (nouveau) de l ’initiative buterait cependant sur des difficult és juridiques vis- à-vis de l ’OMC si le l égislateur devait réglementer l’importation d’électricité et distinguer à ce propos les types de production. Les explications pour l ’OMC valent également pour la compatibilit é avec l ’accord sur la charte énergétique, dont les dispositions pour les échanges commerciaux correspondent à celles de l’OMC. L’initiative «Moratoire-plus» n’a pas d’implications touchant les accords du GATT de 1994 ou la charte énergétique. 6.4 Convention de Kyoto En 1993, la Suisse a ratifi é la convention-cadre des Nations Unies sur les change- ments climatiques (Convention sur le climat), avant de s ’engager, dans le protocole de Kyoto, à réduire de 8 % les gaz à effet de serre. La mise en œ uvre de cette con- vention devrait se faire au moyen de la loi sur le CO 2 (cf. message initiatives, ch. 2.3.3). Sans violer la convention sur le climat, les initiatives compliqueraient la r éalisation des objectifs fixés (cf. message initiatives, ch. 3).2589 2e partie Projet de loi sur l’énergie nucléaire 7 Partie générale 7.1 Contexte, buts de la révision totale Tant la loi sur l’énergie atomique que l’arrêté fédéral concernant cette loi ont besoin d'être révisés (pour le contexte, cf. message initiatives, ch. 2.4.3.1). L ’arrêté fédéral a été prorogé le 4 octobre 2000 jusqu ’à la fin de 2010. Le moratoire sur l ’énergie nucléaire est échu au mois de septembre 2000. Deux nouvelles initiatives populaires («Moratoire plus» et «Sortir du nucléaire») sont pendantes. A cela s ’ajoute un moratoire de fait. Il n ’existe en effet aucun projet de centrale nucléaire en Suisse, ce qui s ’explique par diff érentes raisons. Outre l ’absence de consensus politique, il faut mentionner les surcapacit és sur le march é europ éen de l’électricité, qui font que les investissements dans de nouvelles centrales nucl éaires sont pratiquement exclus pour plusieurs années. Il faut rappeler aussi, dans ce contexte, l ’incertitude liée à l’ouverture du marché de l’électricité. Par le pass é, les compagnies d ’électricité ont toujours pu r épercuter leurs coûts de production sur les prix ou les tarifs. En ce sens, l ’ouverture du marché sera le début d’une ère nouvelle puisque les clients qui auront acc ès au réseau pour- ront choisir librement leur fournisseur et profiter ainsi des offres les plus avantageu- ses. Inéluctablement, les installations ayant des coûts de production élevés se verront acculées à travailler à perte. Elles risqueront de ne plus pouvoir être amorties conve- nablement, d’où l’émergence d’investissements non amortissables. Selon l’évolution des prix de l ’électricité, le ph énomène pourra toucher également des centrales nu- cléaires. Or la loi du 15 d écembre 2000 sur le march é de l ’électricité fixe que la Confédération est habilitée à consentir des pr êts, dans des cas de rigueur, seulement aux centrales hydrauliques. Le risque d ’investissements non amortissables influera sur les futures d écisions d ’aménagement. Aux équipements tr ès exigeants en capi- taux et longs à amortir (tels que les nouvelles centrales hydrauliques et nucl éaires), l’industrie de l’électricité en préférera de moins on éreux (notamment les centrales à gaz et à vapeur, les turbines à gaz, les équipements chaleur-force), qui repr ésentent un risque économique moindre, tout en exigeant moins de capitaux et des d élais d’amortissement moins longs. Ces dernières années, l’énergie nucléaire a assur é en moyenne 40 % de la produc- tion suisse d’électricité, voire 45 % en hiver. A moyen terme au moins, et m ême sur un marché lib éralisé, cette ressource demeurera un important support de notre ap- provisionnement, quand bien m ême le pays redoublerait d ’efforts en vue d ’utiliser l’énergie de mani ère économe et rationnelle, de d évelopper la force hydraulique et de promouvoir la production de courant à partir d ’énergies renouvelables. Si de nouvelles centrales nucl éaires devaient être construites, seul le remplacement des installations existantes sur les m êmes sites paraîtrait susceptible d ’être accepté. Une telle installation devrait en tous cas être à la pointe du progr ès scientifique et techni- que. Les d éveloppements actuels de la technologie des r éacteurs visent ainsi à at- teindre une s écurité passive et inh érente importante. Le projet franco-allemand (réacteur européen à eau pressurisée REP), par exemple, est bien avancé. Ce système permettrait de ma îtriser les accidents avec fusion du c œ ur de telle sorte que seules2590 des mesures de protection d ’urgence limitées devraient être prises à l’extérieur. Le projet présenté ici laisse donc l’option nucléaire ouverte. Le pr ésent projet r ègle exactement les diff érents types d ’autorisation n écessaires pour des installations nucl éaires, des articles nucl éaires et des d échets radioactifs. Il propose par ailleurs d’interdire le retraitement des assemblages combustibles usés. Il tient donc compte du fait que, depuis quelques ann ées, cette op ération suscite la controverse un peu partout dans le monde. En outre, il r ègle désormais les modalités de la d ésaffectation des installations nucl éaires. Les dispositions à ce sujet s’inspirent des expériences faites à l’étranger. Quant à la philosophie de l’évacuation des déchets, qui s ’appuie sur les travaux du groupe d ’experts pour les mod èles de gestion des déchets radioactifs (groupe EKRA), elle prévoit notamment l’éventualité de pouvoir contrôler ces matières et celle de les r écupérer. Autre innovation: la base juridique unifiée imposant la garantie de couverture des co ûts de d ésaffectation des installations et de gestion des d échets. Le projet simplifie les proc édures d’autorisation et en am éliore la coordination, dans l ’esprit de la loi sur la coordina- tion et la simplification des procédures de décision. Il introduit aussi la possibilité de recourir devant une autorit é judiciaire ind épendante de l ’administration contre les décisions d’octroi d’une autorisation dans le domaine nucléaire. De surcroît, le projet sert de contre-proposition indirecte aux deux initiatives popu- laires «Moratoire Plus» et «Sortir du nucl éaire». Les éléments essentiels, à ce titre, sont la possibilit é de demander le r éférendum contre l ’autorisation g énérale de nouvelles installations nucl éaires, l’interdiction du retraitement et la philosophie de l’évacuation des d échets incluant la couverture des co ûts de d ésaffectation et de gestion. La loi sur la responsabilit é civile en mati ère nucléaire règle les questions de RC et d’assurance dans l’exploitation d’énergie nucléaire. Elle devra être remaniée dans la foulée de la refonte de la LEA et de l’arrêté fédéral y relatif. Cette révision est moins urgente et ne pourra se faire simultan ément, faute de capacités. La loi sur la respon- sabilité civile en mati ère nucléaire n’a de toute mani ère pas de lien étroit, qui justi- fierait la r évision simultan ée, avec la nouvelle LENu. Il incombe toutefois à la LENu de pr éciser d’avance qui est civilement responsable lorsqu ’un d épôt souter- rain en profondeur est fermé et qu’il n’est plus soumis au régime de la législation sur l’énergie nucléaire. 7.2 Procédure préalable 7.2.1 Décisions préalables, projet envoyé en consultation Le 21 octobre 1998, le Conseil f édéral a chargé le DETEC de pr évoir le référendum facultatif pour la construction de nouvelles centrales nucl éaires dans le cadre du projet de LENu envoy é en consultation. Le 7 juin 1999, il a pris d ’autres décisions préalables. Il était question de renoncer au retraitement, tout en permettant aux exploitants des centrales nucl éaires d ’honorer les contrats en cours. En outre, la question du stockage des d échets radioactifs devait être examin ée par un groupe d’experts indépendant. Le DETEC a été chargé de proposer au Conseil f édéral, sur la base de ces décisions et conclusions, un projet devant être envoyé en consultation. Le chef du DETEC a institué en juin 1999 le groupe d’experts EKRA, qui avait pour mandat de comparer les mod èles d’évacuation des d échets radioactifs et de tirer les2591 conclusions qui s ’imposaient. Le 27 octobre 1999, le Conseil f édéral d écidait de repousser la consultation sur le projet de LENu en attendant de disposer du rapport du groupe d ’experts (cf. message initiatives, ch. 2.4.8). Il entendait également faire de la LENu un contre-projet indirect aux deux nouvelles initiatives populaires «Mo- ratoire Plus» et «Sortir du nucl éaire». Le rapport final du groupe EKRA est paru au début de février 2000. Le 6 mars 2000, le Conseil fédéral a autorisé le DETEC à envoyer le projet de LENu et le rapport explicatif en consultation aux cantons, aux partis politiques et aux organisations intéressées. La consultation devait durer jusqu ’au 15 juin 2000. Selon ce projet, l ’exploitation des installations existantes et la construction de nouvelles centrales nucl éaires restait possible. Outre la r églementation étendue du r égime d’autorisation, en particulier pour les installations nucl éaires, la d ésaffectation d’installations nucl éaires, les mod èles d’évacuation des d échets radioactifs, la sim- plification et la coordination des proc édures d ’autorisation, le projet pr évoyait l’interdiction du retraitement des assemblages combustibles us és, et proposait deux modèles en mati ère de limitation temporelle de l ’autorisation d ’exploiter pour les centrales (limitation sans indication d ’une échéance concrète et absence de limita- tion). 7.2.2 Résultats de la procédure de consultation Le 2 octobre 2000, le Conseil f édéral a pris connaissance du rapport du DETEC sur la proc édure de consultation et il en a autoris é la publication. Les r ésultats sont résumés brièvement ci-après. Pour plus de d étails, le lecteur est pri é de consulter le rapport publié. Sur les 78 destinataires invit és à se prononcer, 67 ont r épondu. Par ailleurs, 51 autres organismes se sont exprimés spontanément. Personne ne conteste la n écessité de réviser la législation sur l’énergie atomique. En ce qui concerne les d étails, les avis sont n éanmoins très divergents. La limitation de l’autorisation d ’exploiter pour les centrales en service et l ’interdiction du retraite- ment sont particulièrement controversées. La Conférence des directeurs cantonaux de l ’énergie (CDE) a salu é le projet de LENu en tant que contre-projet indirect aux deux initiatives «Moratoire Plus » et «Sortir du nucl éaire». D’après elle, la politique énergétique suisse et l ’industrie de l’électricité ont un besoin urgent de d écisions montrant la voie à suivre dans le domaine de l’énergie atomique. Elle souhaite que l ’option nucléaire soit maintenue. La CDE refuse la limitation de l ’autorisation d’exploiter pour les centrales existan- tes. Elle approuve le principe du d épôt souterrain en profondeur, mais préconise une solution internationale ou europ éenne pour les d échets hautement radioactifs. La CDE apporte son soutien à la proposition de garantie du financement de la d ésaf- fectation et de l ’évacuation des d échets et à l ’obligation des versements compl é- mentaires, mais elle s’oppose à l’interdiction du retraitement. Elle salue par ailleurs la possibilit é de demander le r éférendum apr ès l ’autorisation g énérale et l’introduction dans la loi du droit d’expropriation. Tous les cantons sont favorables à la révision de la législation sur l’énergie nucléaire. Pour ce qui est des détails, la plupart d’entre eux se réfèrent expressément à la prise de position de la CDE, ou reprennent à leur compte peu ou prou les exigences de celle-ci.2592 Contrairement à la CDE, certains d'entre eux (BS, BL, TI et GE) refusent cependant le maintien de l’option nucléaire. Schaffhouse exige une participation démocratique plus large. D'autres (UR, BS, BL, SH, TI, VS, GE et JU) pr éconisent une limitation de la durée d’exploitation des centrales actuelles. Tous ou presque apportent leur soutien au principe des dépôts souterrains en profondeur. Nidwald souligne à cet égard qu’il est extrêmement important de garantir la possibilité de récupération et de contrôle. Il exige en outre une responsabilité civile de la Confédération illimitée dans le temps en cas de fermeture définitive d’un dépôt en profondeur. Obwald s’est prononcé en faveur d’un réglementation légale pour indemniser les retomb ées n égatives qu’une centrale nu- cléaire pourrait avoir sur l’économie. En ce qui concerne la garantie du financement de la désaffectation et de l’évacuation des déchets et l’obligation des versements complé- mentaires, Schaffhouse demande que le principe de causalit é soit appliqu é dans son intégralité. Quant aux Grisons et au Valais, ils pr écisent que les charges financi ères supplémentaires ne doivent pas grever le budget des centrales hydrauliques par le biais de subventions croisées. L’obligation des versements complémentaires est refusée par Glaris et les Grisons. Un certain nombre (SZ, FR, BS, BL, SH, TI, VS, GE et JU) saluent l’interdiction du retraitement. Zoug rejette d’une manière générale la possibilité du r éférendum après l ’autorisation générale, Vaud par contre uniquement pour les installations d’évacuation. Bâle-Ville et Schaffhouse exigent un droit de cod écision plus étendu des cantons et du peuple. Tous les cantons ou presque sont clairement favorables au droit d’expropriation. Les partis politiques repr ésentés à l ’Assemblée f édérale portent des regards tr ès divergents sur le projet envoy é en consultation. Le PRD, le PDC, l ’UDC et le PEV préconisent le maintien de l ’option nucl éaire. Le PLS exige la promotion explicite de l ’énergie atomique. Par contre, le PS, le PST, Les Verts, le PaCS et l ’AVeS exigent l ’abandon progressif du nucl éaire. Le PS, le PEV, le PST, Les Verts, le PaCS et l ’AVeS demandent une limitation de la dur ée d’exploitation des centrales actuellement en service, le PLS avec possibilit é de prorogation. Le PRD, le PDC et l’UDC s’opposent à une telle limitation. Le principe du d épôt souterrain en profon- deur a la faveur du PRD, du PDC, de l ’UDC, du PEV et du PaCS. Le PS, le PST et Les Verts exigent la solution du stockage de longue dur ée, contrôlé et r écupérable. La proposition de garantir les co ûts de désaffectation et d’évacuation est approuv ée par le PDC et le PaCS. Selon le PS, le PST, Les Verts et l ’AveS, il faudrait créer un fonds pour tous les coûts, y compris l’obligation des versements complémentaires, et étendre les garanties pour diminuer le risque d ’une mise à contribution financi ère des collectivités publiques. L’obligation des versements complémentaires est rejetée par le PRD et l ’UDC. L’interdiction du retraitement b énéficie du soutien du PS, du PST, des Verts et du PaCS. A l ’exception du PaCS, ceux-ci exigent une interdiction immédiate. Pour leur part, le PRD, le PDC, l ’UDC et le PLS se d éclarent opposés à une telle interdiction. Le PS et le PEV saluent la possibilit é du r éférendum apr ès l’autorisation générale. Le principe du r éférendum facultatif est également soutenu par le PRD, le PDC, l ’UDC et le PLS, qui ne souhaitent n éanmoins pas y soumettre les installations d ’évacuation. Le PST et Les Verts sont oppos és à un raccourcisse- ment de la proc édure, mais favorables au r éférendum facultatif. Le PaCS rejette la possibilité du r éférendum. Le PRD, l ’UDC, le PLS et le PaCS approuvent le droit d’expropriation. Le PDC n ’est favorable au droit d ’expropriation qu ’une fois que l’autorisation aura été octroy ée et que le canton aura donn é son accord. Le PEV précise que le droit d ’expropriation ne doit être accordé que s’il est légitimé par une décision politique correspondante (r éférendum facultatif). Le PS, le PST et Les Verts n’acceptent le droit d’expropriation que pour les dépôts de longue durée.2593 Parmi les associations fa îtières de l ’économie, les associations patronales et les organisations des salari és, le CP, l ’USAM, Swissmem, le Vorort (rebaptis é econo- miesuisse le 15.9.2000) et la FSE pr éconisent le maintien de l ’option nucl éaire. La CSC et l ’USS rejettent par contre cette option et exigent l ’abandon progressif du nucléaire. La CSC, l ’USS et la FSE demandent une limitation de la dur ée d’exploitation des centrales en service, tandis que le CP, la F éd.Rom., l ’USAM, Swissmem et le Vorort s ’y opposent. Le principe du d épôt souterrain est approuv é par le CP, la F éd.Rom., l’USAM et le Vorort. La CSC soutient la solution du stock- age de longue dur ée, contrôlé et r écupérable. La proposition de garantir le finance- ment de la d ésaffectation et de l ’évacuation des d échets est approuv ée par la CSC, Swissmem et la FSE. L’USS préconise la création d’un fonds pour tous les co ûts, y compris l ’obligation des versements compl émentaires et autres garanties. Le CP, l’USAM et le Vorort rejettent l ’obligation des versements compl émentaires, la Féd. Rom. toute solution impliquant la cr éation d ’un fonds. La CSC et la FSE saluent l’interdiction du retraitement, tandis que le CP, la F éd.Rom., l’USAM, Swissmem et le Vorort y sont oppos és. Le principe du r éférendum facultatif apr ès l’autorisation générale n ’est pas contest é; le CP, la F éd.Rom., l ’USAM et le Vorort rejettent néanmoins la possibilit é du r éférendum pour les installations d ’évacuation. A l’exception de la CSC, toutes les organisations consult ées sont favorables au droit d’expropriation. L’industrie de l ’électricité exige une s érie de modifications substantielles. Par rap- port à la l égislation sur l ’énergie atomique actuellement en vigueur, aucune restric- tion suppl émentaire ne doit, dit-elle, être introduite. Il faut garantir la libert é d’action des g énérations futures en mati ère de politique énergétique. La branche dans son ensemble est d ’avis qu’il faut maintenir l ’option nucléaire. La plupart des organismes invités à se prononcer exigent que l ’énergie nucl éaire soit r ésolument encouragée. Tous s’opposent à une limitation de la dur ée d’exploitation des centra- les en service. Le principe des d épôts souterrains en profondeur est approuv é. Dans la mesure o ù les normes internationales de s écurité sont respect ées, l ’option de l’évacuation à l ’étranger doit être maintenue. La branche propose un fonds d’évacuation qui ne couvrirait que les co ûts liés aux dépôts finaux, voire seulement les coûts qui se pr ésenteraient dix ans ou plus apr ès la d ésaffectation des centrales. Elle rejette l ’obligation des versements compl émentaires, tout comme l ’interdiction du retraitement. Le principe du r éférendum facultatif apr ès l ’autorisation g énérale est approuvé, mais rejeté pour les installations d ’évacuation. La branche est favora- ble au droit d’expropriation. La plupart des organisations politiques de l ’énergie approuvent le maintien de l’option nucl éaire. L ’ESPER, la FRE et l ’ASPEA exigent que l ’énergie atomique soit résolument encouragée; le GAK, le MNA, le NWA et la SFE par contre deman- dent l ’abandon progressif du nucl éaire. La majorit é des organisations invit ées à s’exprimer sont oppos ées à une limitation de l ’autorisation d ’exploiter pour les centrales actuelles. Le GAK, le NWA et la SFE exigent une limitation, le VERA souhaitant également une possibilité de prorogation. Le principe du d épôt souterrain en profondeur est approuv é par la plupart des organisations. Le GAK, le MNA, le NWA et la SFE pr éconisent en revanche la solution du stockage de longue dur ée, contrôlé et récupérable. Le VERA soutient la proposition de garantir le financement de la d ésaffectation et de l ’évacuation des d échets. Le GAK, le NWA et la SFE exigent la création d’un fonds pour tous les co ûts, y compris l ’obligation des verse- ments compl émentaires et autres garanties. L ’obligation des versements compl é-2594 mentaires est rejetée par l’ESPER, le FECH, l ’EFNW, le KR et l ’ASPEA. La majo- rité des organisations invitées à se prononcer rejettent l’interdiction du retraitement. De même, une majorité d’entre elles approuvent le principe du r éférendum facultatif après l ’autorisation g énérale, mais souhaitent en exempter les installations d’évacuation. Le MNA demande que la cod écision des communes et des cantons soit maintenue par le biais de la d émocratie directe. La plupart des organisations soutiennent le droit d ’expropriation. Le GAK et la SFE n ’acceptent le droit d’expropriation que pour les dépôts de longue durée. Les organisations écologistes exigent l ’abandon progressif du nucl éaire, la limita- tion de la dur ée d ’exploitation des centrales actuelles et, pour ce qui est de l’évacuation, la solution du stockage de longue dur ée, contr ôlé et r écupérable. Le fonds prévu pour garantir le financement de la d ésaffectation et de l ’évacuation des déchets devrait couvrir tous les co ûts, y compris l ’obligation des versements com- plémentaires. Les organisations écologistes demandent en outre le droit d ’assigner les actionnaires, soci étaires et autres bailleurs de fonds. Elles sont favorables à l’interdiction du retraitement. Certaines exigent une interdiction imm édiate. Le principe du r éférendum facultatif apr ès l’autorisation g énérale est accept é, mais la procédure ne doit pas être abr égée. Le droit d ’expropriation ne doit s ’appliquer qu’aux dépôts de longue durée. La grande majorit é des autres organes consult és et des organisations techniques préconisent le maintien de l ’option nucléaire. Certains exigent que cette option soit résolument encouragée. Plusieurs organes invit és à se prononcer sont favorables à une limitation de la dur ée d ’exploitation des centrales actuellement en service; cependant, la majorit é y est oppos ée. La CSA propose de d éterminer la n écessité d’une limitation dans le temps sur la base du contr ôle de s écurité effectué tous les dix ans par l ’autorité de surveillance. Tous les organes consult és approuvent le principe des d épôts souterrains en profondeur. Sur la question de la garantie du financement de la d ésaffectation et de l ’évacuation des d échets, les avis sont tr ès partagés. Certaines organisations pr éconisent l’interdiction du retraitement, d ’autres estiment qu’il serait plus judicieux de le soumettre au r égime de l’autorisation. Cela dit, la plupart d ’entre elles rejettent l ’interdiction. Une majorit é encore approuve la possibilité de r éférendum apr ès l ’autorisation g énérale, à l ’exception des installa- tions d’évacuation. Tous les organes consultés qui se sont exprimés au sujet du droit d’expropriation y sont favorables. En résumé, on peut dire que la majorit é des organes invit és à s’exprimer sont favo- rables au maintien de l ’option nucl éaire et oppos és à une limitation de la dur ée d’exploitation des centrales actuelles. Le principe des d épôts souterrains en profon- deur est approuv é par la plupart des organes consult és. La garantie du financement de la désaffectation et de l’évacuation des déchets par le biais d’un fonds récolte une majorité d’avis favorables, tandis que l ’obligation des versements compl émentaires est refus ée par une minorit é. L ’interdiction du retraitement est majoritairement rejetée; en revanche, la possibilit é du r éférendum apr ès l ’autorisation g énérale est approuvée, tout comme le droit d’expropriation. 7.2.3 Modifications du projet après la consultation Le 2 octobre 2000, le Conseil f édéral a pris connaissance des r ésultats de la proc é- dure de consultation sur le projet de loi sur l ’énergie nucléaire. Le DETEC a re çu2595 pour instruction de ne pas pr évoir de limitation de la dur ée d’exploitation des cen- trales en service dans son projet de message relatif aux initiatives populaires «Mo- ratoire Plus» et «Sortir du nucl éaire» et à la LENu. Le Conseil f édéral a également décidé de maintenir l ’interdiction du retraitement des assemblages combustibles usés. 7.2.4 Classement des interventions parlementaires L’adoption par le Parlement de la loi sur l ’énergie nucl éaire permet de classer les interventions parlementaires citées au début du présent message. 7.3 Grandes lignes, principaux éléments du projet de LENu 7.3.1 Champ d’application, LENu et loi sur la radioprotection La LENu s’applique en premier lieu aux installations et aux articles nucl éaires, mais également aux déchets radioactifs r ésultant soit de la production d ’énergie, soit des applications médicales, industrielles ou scientifiques, et livr és au dépôt central de la Confédération. Elle englobe l’ensemble des activités liées à l’utilisation pacifique de l’atome à l’exception de la radioprotection, secteur qui, avant l ’entrée en vigueur de la loi sur la radioprotection, était régi par la LEA (art. 10 s.). Lorsque la LRaP a été adoptée, considérant la refonte prochaine de la LEA, on s’est borné à abroger les art. 10 et 11 de cette derni ère, sans y apporter d ’autres changements. Cela explique pourquoi d ’importants faits touchant aussi ou plus particuli èrement l’utilisation de l’énergie nucl éaire sont actuellement r églés par la loi sur la radioprotection. Dans l’esprit des auteurs du présent projet, la LENu repr ésente un acte spécial par rapport à la loi sur la radioprotection. En l ’absence de prescriptions sp écifiques, dans la LENu, sur l ’utilisation de l ’énergie nucléaire, c’est la loi sur la radioprotection qui s’applique (voir aussi le ch. 2.1.2, commentaires relatifs à l’art. 2, al. 3). Les dispo- sitions de la LRaP devront donc aussi être prises en consid ération lors de l ’octroi d’autorisations découlant de la LENu (cf. message du 17.2.1988 relatif à la loi sur la radioprotection, FF 1988 II 189 ss.). A titre d ’exemples de telles dispositions sp é- ciales, on peut citer les art. 11 et suivants de la LRaP relatifs à la protection des personnes exposées aux radiations ou l ’art. 22 de la LRaP à propos de la protection en cas d’urgence. 7.3.2 Principes de sécurité nucléaire Ces principes constituent la philosophie de la s écurité d ’utilisation de l ’énergie nucléaire. S ’ils sont en priorit é con çus pour les installations nucl éaires, ils s’appliquent dans leurs grandes lignes aux trois branches du secteur: articles, instal- lations et d échets nucléaires. Force est toutefois de distinguer les principes concer- nant la sécurité (fiabilité technique de l’installation) de ceux qui touchent à la sûreté (protection contre le sabotage).2596 La loi devrait comporter des crit ères d ’autorisation aussi pr écis que possible à l’intention des autorités compétentes. Cependant, l’état de la science et de la techni- que ne cesse d ’évoluer. Si la loi fixait des normes de sécurité concrètes, on courrait le risque de ne pas tenir compte des nouvelles connaissances pourtant technique- ment utilisables. En outre, ces normes devraient être adapt ées aux diff érents types d’installations et d ’activités nucl éaires, ce qui alourdirait consid érablement la r é- glementation. Ces consid érations ont conduit le l égislateur à trouver un moyen terme, l’objectif suprême demeurant identique: réduire au minimum les risques pour l’être humain et l ’environnement. Les principes de la s écurité nucl éaire introduits dans le pr ésent projet s ’inspirent de la Convention sur la s ûreté nucl éaire et de la Convention commune sur la s ûreté de la gestion du combustible us é et sur la s ûreté de la gestion des d échets radioactifs (cf. message LENu, ch. 11.1); ils s'inspirent aussi des principes édictés par l ’AIEA en mati ère de s écurité des installations nu- cléaires. Ils décrivent, d’une part, les objectifs de protection et l’étendue des mesures permettant de les atteindre et, d ’autre part, les mesures de protection. Leur descrip- tion est essentiellement qualitative et assez peu quantitative. L ’idée selon laquelle il faut prendre des mesures de pr écaution pour emp êcher la lib ération de substances radioactives et l’irradiation de personnes lors de l ’exploitation normale ou de d éran- gements (principe de pr évoyance) y est expressément inscrite. Par ailleurs, le projet pose, certes, des exigences de principe quant à la conception de la s écurité d ’une installation nucléaire, mais ne prescrit pas, par exemple, le respect de limites de dose précises ni la ma îtrise de d érangements concrets. En effet, il ne serait pas judicieux de «figer» quantitativement l’état de la science et de la technique. La base des mesures de sûreté se trouve d ’une part dans la Convention du 3 mars 1980 sur la protection physique des mati ères nucléaires (RS 0.732.031). Celle-ci a pour but d’assurer la protection contre le détournement de matières nucléaires et leur utilisation ill égale par des tiers lors de transports internationaux, de m ême que la coordination de telles mesures à l ’échelon international. Il s ’agit d’empêcher ainsi toute activit é pouvant aboutir à la construction d ’un engin explosif nucl éaire ou susceptible de menacer la s ûreté d’une centrale nucl éaire. D’autre part, les mesures de s ûreté d écoulent des accords portant sur les mesures de contr ôle conclus avec l’AIEA (cf. message LENu, ch. 11.1). De m ême, les directives r églant l’exportation de matières nucléaires par le groupe des Etats fournisseurs comportent des disposi- tions sur la protection physique ou des mesures de s écurité, cela au premier chef pour les mati ères nucl éaires, mais aussi pour diverses installations nucl éaires. Ces directives sont aujourd ’hui appliqu ées dans l ’annexe de l ’ordonnance atomique (OA, RS 732.11, cf. message LENu, ch. 7.3.3.1). La LENu renfermera d ésormais une base l égale g énérale aux mesures à prendre contre toute action intempestive visant des installations nucléaires et des matières nucléaires. 7.3.3 Matériels nucléaires 7.3.3.1 Autorisation requise, contrôle Sont des articles nucléaires au sens de la LENu les mat ériaux destinés à être utilisés dans la production d ’énergie nucléaire (articles nucl éaires spécifiques). Ils peuvent aussi trouver des applications dans le secteur militaire, mais afin de l ’empêcher, la loi pr évoit, comme actuellement, de soumettre l ’usage de certains d ’entre eux au régime de l ’autorisation. Le Conseil f édéral doit pouvoir instaurer un tel r égime2597 pour d ’autres articles encore. Les mesures de contr ôle de l ’AIEA poursuivent le même but, celui d ’empêcher la prolif ération d’armes nucléaires (non-prolifération). La Suisse s ’y est engag ée en ratifiant le Trait é du 1 er juillet 1968 sur la non- prolifération des armes nucl éaires (trait é de non-prolif ération, RS 0.515.03) et en signant des accords bilat éraux de contrôle et de coop ération (cf. message LENu, ch. 11.1). Au d ébut des ann ées 1970 fut cr éé le comité Zangger , pr ésidé par le professeur Claude Zangger (alors directeur suppléant de l’OFEN), et dans lequel les principaux Etats fournisseurs nucl éaires d éfinissent les équipements et mat ériaux critiques mentionnés dans le trait é de non-prolif ération. Au milieu des ann ées 1970 fut en- suite fond é, à l ’initiative de sept grands pays fournisseurs d ’articles nucl éaires (RFA, France, Grande-Bretagne, Japon, Canada, URSS et USA) le groupe des pays fournisseurs nucl éaires, qui compte actuellement 38 membres. Dans l ’esprit des dispositions du trait é de non-prolif ération concernant le contr ôle des exportations, ces Etats se sont entendus sur des principes pour introduire des mesures de s écurité (protection physique) et des contr ôles des exportations. Au d ébut, les mat ériels conçus à des fins nucl éaires étaient seuls concern és. Depuis le d ébut des ann ées 1990, suite à la d écouverte des tentatives de l ’Irak de d évelopper un programme nucléaire militaire, les mat ériels nucléaires à double usage (articles à usage civil et militaire) entrent aussi en considération. Les contrôles des exportations visent à empêcher l’utilisation de ces articles et de la technologie correspondante à des fins militaires, p. ex. pour r éaliser des engins nucléaires explosifs. Les conditions de livraison, les articles idoines et les technolo- gies sont d écrits dans des directives et des annexes tr ès d étaillées. Les directives n’ont cependant aucun caract ère contraignant en droit international. Toutefois, les Etats membres s’engagent à les appliquer de manière autonome dans le cadre de leur législation nationale. L ’annexe de l ’OA mentionne ces directives, les mat ériels soumis au contr ôle parce que sp écialement conçus à des fins nucl éaires et la tech- nologie correspondante. La base des mesures de s ûreté à prendre également en vue du contrôle et de la protection des articles nucl éaires est la Convention sur la pro- tection physique des mati ères nucl éaires (cf. message LENu, ch. 7.3.2, fin) et les accords portant sur les mesures de contrôle conclus avec l’AIEA (cf. message LENu, ch. 11.1.). La loi sur le mat ériel de guerre (RS 514.51) et la loi sur le contr ôle des mat ériels (RS 946.202), toutes deux du 13 d écembre 1996, ont aussi pour objectif la non- prolifération des armes de destruction massive. En vertu de l ’art. 7 de la première, il est notamment interdit de fabriquer des armes nucl éaires et d’encourager des activi- tés de cette nature. Par conséquent, toute activité en relation avec des armes nucl éai- res est interdite (message du 15.2.1995, FF 1995 II 1251). La seconde forme la base légale du contr ôle des articles à usage civil et militaire (mat ériels à double usage). L’annexe 2 de l ’ordonnance sur le contr ôle des biens du 25 juin 1997 (RS 946.202.1) fournit la liste des biens utilisables à des fins civiles et militaires. Suite à la r évision partielle de l ’OA du 10 septembre 1997, le Secr étariat d’Etat à l’économie (seco) est chargé d’octroyer les autorisations pour les articles nucl éaires spécifiques, à l ’exception des mati ères nucl éaires et des d échets radioactifs. Cette situation découle des décisions du Conseil fédéral destinées à décharger les petites et moyennes entreprises des t âches administratives. Il s ’agissait en particulier de cen- traliser logiquement le processus d ’approbation (guichet unique). Le protocole complémentaire à l ’accord conclu avec l ’AIEA, relatif à l ’application de garanties2598 (cf. message LENu, ch. 8.3.1), doit être appliqué dans le cadre de la l égislation sur le contr ôle des biens. Il est pr évu, dans un proche avenir, d ’intégrer la liste des matériels de l ’OA dans une liste unique de l ’ordonnance sur le contr ôle des biens, afin d ’en faciliter l ’utilisation. Le contr ôle des mat ériels nucl éaires et des d échets radioactifs restera cependant fond é sur la LENu. Les connaissances techniques relatives à ces articles demeureront de toute mani ère réunies à l’OFEN. En Suisse, cet office est charg é de l ’application sur le plan national de la plupart de nos enga- gements d écoulant du trait é de non-prolif ération et d ’un certain nombre d ’autres accords internationaux. Il tient notamment la comptabilit é relative à l’utilisation des matériels nucléaires et procède à des inspections en collaboration avec l’AIEA. 7.3.3.2 Retraitement des assemblages combustibles usés Le retraitement du combustible irradi é produit dans les centrales nucl éaires suisses s’effectue actuellement dans les installations de la soci été Cogema à La Hague (France) et dans celles de la soci été British Nuclear Fuels Ltd. à Sellafield (Grande- Bretagne; cf. message initiatives, ch. 2.4.7). Les r ésidus d’uranium (env. 95 %) et le plutonium g énéré (env. 1 %) sont extraits du combustible us é pour être r éutilisés dans la production d ’énergie nucl éaire. Le reste (env. 4 %), soit des d échets de retraitement hautement radioactifs, est vitrifié. L’actuelle l égislation atomique suisse ne r ègle pas le retraitement effectu é à l’étranger. Cette op ération repose sur des contrats de droit priv é et couvre un tiers environ des assemblages combustibles n écessaires à l ’exploitation pendant 40 ans des centrales nucl éaires suisses existantes. Seuls sont soumis au r égime de l’autori- sation le transport et l ’exportation de combustible us é à destination des installations de retraitement étrangères ainsi que le retour en Suisse des d échets radioactifs pro- duits par l’opération. La Suisse s’est engagée vis-à-vis de la France, le 11 juin 1978, et vis-à-vis de la Grande-Bretagne, le 30 septembre 1983, à reprendre les d échets radioactifs produits par le retraitement ou, si l ’opération était abandonn ée, les as- semblages combustibles usés. Par le passé, des contaminations des conteneurs ou de l ’intérieur des wagons ferro- viaires ont été constatées lors de transports de combustibles us és provenant de cen- trales nucléaires suisses. Le 8 mai 1998, l ’OFEN a suspendu toutes les autorisations de transport d ’assemblages combustibles usés. Par la suite, les causes de ces conta- minations ont été examinées et l’on a pris les mesures qui s ’imposaient afin d’éviter qu’elles ne se reproduisent. Ayant élucidé les causes et pris les mesures n écessaires, l’OFEN a autoris é, le 13 ao ût 1999, la reprise des transports à destination d’installations de retraitement, s’appuyant pour ce faire sur un préavis de la Division principale de la sécurité des installations nucléaires (DSN). Au mois d’octobre 2000, celle-ci a présenté un bilan interm édiaire sous forme d ’une analyse et d ’une évalua- tion des expériences faites jusque-là. Aucun dépassement des valeurs limites lors des transports n'a plus eu lieu. Le personnel des chemins de fer n'a plus été exposé à une radiation notable. En l ’absence d ’une base de donn ées statistiques suffisamment riche pour permettre une évaluation d éfinitive, toutes les mesures sont reconduites pour le moment. Les antinucléaires ont demand é à plusieurs reprises la d énonciation des contrats en vigueur et la fin du retraitement des d échets au plus tard à l’expiration desdits con- trats. A leur avis, tout nouveau retraitement engendre des risques supplémentaires.2599 Dans ce contexte, on rappellera aussi les efforts consentis à l’échelon international pour réduire de mani ère drastique les d éversements d’eaux usées radioactives dans le nord-est de l’Atlantique et dans la Mer du Nord. En juillet 1998, un compromis a été trouvé à l’occasion de la Conf érence de la Convention Oslo – Paris (OSPAR), élaborée en vue de prot éger le nord-est de l ’Atlantique et en vigueur depuis mars 2000. Ce compromis a été accepté par 13 Etats europ éens riverains de l ’Atlantique ainsi que par le Luxembourg, la Commission europ éenne et la Suisse. Il pr évoit que la radioactivit é r ésultant avant tout des d éversements des usines de retraitement devra être réduite quasiment à zéro d’ici 2020 pour les isotopes artificiels et ne pas dépasser sensiblement les taux de radioactivit é mesurés dans les environs pour ce qui est des substances naturelles. Les exploitants des usines de retraitement de La Hague et Sellafield seront parmi les premiers à devoir trouver des solutions afin de respecter ces conditions. Lors de la Conf érence OSPAR, une requ ête danoise de- mandant l’arrêt immédiat des d éversements radioactifs a été retirée en raison de la résistance opposée par la France et la Grande-Bratagne ainsi que par la Finlande et la Suisse. Malgr é l’opposition française et britannique, la Conf érence a appel é tous les Etats contractants à examiner des solutions de rechange permettant de renoncer au retraitement. En réponse à plusieurs interventions parlementaires, le Conseil f édéral a déclaré que la question fondamentale de savoir s’il fallait continuer à autoriser le retraitement du combustible usé, et donc son transport à cet effet vers des installations étrangères, devait être examinée dans le contexte de la refonte de la l égislation sur l ’énergie atomique. En l ’état actuel du droit, il ne saurait être question de refuser l ’autori- sation de transporter et d ’exporter le combustible irradi é, pourvu que les conditions requises soient remplies. Le retraitement suscite aujourd ’hui la controverse, qui porte sur des questions de sécurité, de radioprotection, de risques du transport, d’économie des ressources et de rentabilité. On fait valoir en particulier que l’opération produit du plutonium, qu’elle est probablement la cause, dans l ’ensemble, de davantage de transports que l ’éva- cuation sans retraitement et qu ’elle rejette, ne serait-ce que dans les limites fix ées par la loi et les autorit és, des substances radioactives dans l ’air et dans l ’eau. Par ailleurs, le retraitement est étroitement lié à la technologie des surg énérateurs rapi- des. Or la recherche et le d éveloppement dans ce domaine ont été plus ou moins abandonnés, du moins en Europe. Les opposants à l'interdiction avancent qu ’il est plus ais é de contr ôler le cycle du plutonium susceptible d’être utilisé à des fins militaires s’il est extrait lors du retrai- tement, pour être réintégré ensuite dans la production d ’électricité sous la forme de combustible à l’oxyde mixte (combustible MOX). Il incombe selon eux à la généra- tion exploitante de d éterminer quelle sera l ’utilisation du plutonium. Or cette argu- mentation est difficilement d éfendable. En effet, l ’extraction du plutonium lors du retraitement le rend plus facilement accessible, ce qui augmente les risques d ’abus, donc exige des contr ôles plus s évères. En revanche, le fait de renoncer au retraite- ment rend l’accès au plutonium nettement plus difficile, étant donné qu’il est lié aux assemblages combustibles us és. Enfin, le plutonium contenu dans les éléments MOX us és n ’est que partiellement consum é et doit finalement être évacué. Par ailleurs, le secteur militaire présente de gros excédents. Dans ces conditions, le présent projet n’admet plus le retraitement ni par conséquent l’exportation des d échets à cet effet. Les contrats pass és dans ce sens pourront tou- tefois être honor és. A leur expiration, les assemblages combustibles us és devront2600 être entreposés pendant longtemps, puis pr éparés pour un stockage ult érieur dans un dépôt souterrain en profondeur. La pr éparation pourra aussi s ’effectuer dans une installation étrangère de conditionnement. Le présent projet autorise le Conseil f édéral à prévoir des exceptions dans un but de recherche. Celles-ci concerneront surtout la transmutation, soit les proc édés de transformation de d échets hautement radioactifs à longue vie en d échets à vie plus courte, et par conséquent plus inoffensifs à long terme. 7.3.3.3 Transport de matières nucléaires contenant du plutonium dans l’espace aérien suisse Les éléments combustibles MOX contiennent du plutonium, obtenu lors du retrai- tement des éléments usés. Ils sont parfois transport és par avion à destination de la Suisse. Si ces transports sont effectu és en conformité avec les prescriptions nationa- les et internationales en la mati ère, leur s écurité est malgr é tout p ériodiquement remise en question. Mais la Suisse n ’a pas connaissance d ’éventuels survols de son territoire par des avions transportant des mati ères contenant du plutonium (en parti- culier des assemblages combustibles MOX). En vertu des r ègles internationales en matière de trafic et de transport a érien, auxquelles la Suisse se conforme, aucun agrément ni information n ’est requis de la part de l ’Etat survol é par des avions transportant des mati ères nucléaires s’ils respectent les prescriptions de s écurité en vigueur et si l’Etat en question ne s’est pas doté d’une autre réglementation pour des questions d ’ordre et de s écurité publics18. Un devoir de notification a été introduit par différents Etats. Le Danemark et le Canada ont instaur é l’obligation de requ érir une autorisation de survol. Aux Etats-Unis, les prescriptions en l ’espèce reviennent de fait à interdire presque tout transport a érien civil. En automne 1997, r épondant à diverses interventions parlementaires, le Conseil f édéral s ’est d éclaré dispos é à mettre en discussion, lors de la refonte de la loi sur l ’énergie atomique, l'interdiction d’emprunter l’espace aérien de la Suisse pour transporter des mati ères contenant du plutonium. Vu les risques d ’un tel transport ainsi que les avantages et les inconv é- nients à prendre en considération, le présent projet les interdit. Compte tenu de cette interdiction, la Suisse devrait assortir les prescriptions internationales susmention- nées d ’une clause restrictive. Conform ément à la pratique actuelle en mati ère d’accords internationaux, le Conseil f édéral détient cette comp étence (cf. JAAC 51 1987 p. 376). 7.3.4 Installations nucléaires 7.3.4.1 Autorisation générale 7.3.4.1.1 Nécessité L’autorisation générale, introduite en 1979 par l ’arrêté fédéral concernant la loi sur l’énergie atomique, a été une innovation importante. Le législateur l’a justifiée par le fait qu ’auparavant les autorit és et la population r ésidant à une certaine distance 18 Art. 5 et 35 let. b de la Convention du 7.12.1944 relative à l’aviation civile internationale (RS 0.748.0); annexe 18 de la convention; Technical Instructions for the Safe Transport of Dangerous Goods by Air, International Civil Aviation Organization (ICAO), chap. 7.2601 d’une installation nucl éaire projetée étaient tenues à l’écart des processus d écision- nels, qu'il fallait donc qu’elles puissent s’informer du projet à un stade précoce et, le cas échéant, s ’y opposer. En raison de leur importance politique, la d écision de construire ou non de nouvelles centrales nucl éaires doit être rendue par une autorit é politique ou par le Parlement (message du 24.8.1977 relatif aux compl éments à apporter à la loi sur l ’énergie atomique, FF 1977 III 321 s., BO N 1978 p. 461). Cette démarche est d’autant plus justifi ée que l’utilisation de l ’énergie nucléaire est contestée par de larges couches de la population. C ’est ce qu’a montré, notamment, l’acceptation de l ’initiative sur le moratoire en septembre 1990, r ésultat encore renforcé par les 47 % de votants ayant approuv é l’initiative pour l ’abandon du nu- cléaire. Depuis, l ’attitude de la population suisse envers l ’énergie nucléaire n’a pas changé fondamentalement. Dans ces conditions, il n ’y a pas lieu de remettre en question la n écessité de l ’autorisation g énérale, qui continue toutefois à ne pas s’appliquer aux centrales en service (cf. art. 12, al. 1 AF/LEA). On peut d éroger à l’obligation de requ érir une autorisation g énérale pour les instal- lations nucléaires présentant un faible danger potentiel. On entend par l à les instal- lations servant à l’entreposage de combustible non irradi é et certaines installations de recherche. 7.3.4.1.2 Preuve du besoin La preuve du besoin est aujourd ’hui une condition n écessaire de l ’octroi de l’autorisation générale. Elle a été instaurée à cause de la vision que les producteurs d’électricité avaient de l ’avenir de l ’énergie nucléaire au milieu des ann ées 1970 – l’industrie électrique pr évoyait à l ’époque toute une s érie de centrales nucl éaires (Kaiseraugst, Graben, Verbois, Inwil, R üthi) – et à cause de la r ésistance politique croissante soulevée par ces projets. Vu la situation et compte tenu des risques li és à l’utilisation du nucl éaire, les autorit és f édérales ont estim é qu ’on ne devait pas construire plus de centrales nucléaires qu'il n'en fallait (message du 24.8.1977 relatif aux compléments à apporter à la loi sur l’énergie atomique, FF 1977 III 321). Compte tenu des surplus d ’électricité sur le march é europ éen, de la conjoncture économique et de l’ouverture du marché de l’électricité, il ne faut pas s'attendre à ce que l ’industrie électrique édifie prochainement de nouvelles centrales nucl éaires. Mais elle pourrait envisager le remplacement de l ’une ou l’autre des installations en service. La preuve du besoin n ’a plus de raison d ’être sur un march é de l’électricité libérali- sé. Elle doit en effet se limiter au march é indigène, comme le pr évoit la l égislation (art. 3, al. 1, let. b, AF/LEA). Il est tr ès difficile de formuler des pr évisions s ûres quant aux besoins d ’électricité sur un march é ouvert. En outre, le r ôle jou é par la preuve du besoin en politique int érieure est repris par la fonction d émocratique inhérente au r éférendum facultatif contre la d écision de l ’Assemblée fédérale con- cernant une autorisation générale (cf. message LENu, ch. 7.3.4.1.4). Voil à pourquoi le projet ne prévoit plus la preuve du besoin.2602 7.3.4.1.3 Démonstration de l'évacuation des déchets En revanche, il faut maintenir l ’obligation de d émontrer que la gestion des d échets radioactifs sera assur ée. De nouvelles centrales nucl éaires ne pourront être autori- sées que si elles garantissent l' évacuation de ces d échets. Cette obligation s ’appli- quera aussi bien aux déchets faiblement ou moyennement radioactifs qu’aux déchets fortement radioactifs ou moyennement radioactifs mais à vie longue. La d émonstra- tion comporte trois éléments: le justificatif de la s écurité, le justificatif du site et la preuve de la faisabilit é technique. De l ’avis des organes comp étents de la Conf édé- ration, le justificatif de la s écurité doit montrer que la roche d ’accueil, dont les propriétés g éologiques et hydrog éologiques ont été établies, et que les barri ères techniques qui seraient mises en place garantiront durablement la s écurité de l’homme et de l ’environnement. Le justificatif du site doit montrer, sur la base des résultats d’investigations scientifiques, la forte probabilit é qu ’on se trouve en pr é- sence d’une masse rocheuse suffisamment vaste et pr ésentant les propri étés définies dans le justificatif de sécurité, de telle sorte que la r éalisation d’un dépôt en profon- deur puisse y être entreprise avec de bonnes chances de succ ès. La preuve de la faisabilité technique doit montrer qu’un tel dépôt pourra être construit dans la roche d’accueil choisie, exploit é et ferm é durablement en toute s écurité avec les moyens techniques actuels et dans le respect des prescriptions de sécurité. Le 3 juin 1988, le Conseil f édéral a d écidé que le projet «Garantie 1985» présenté par la Soci été coop érative nationale pour l ’entreposage de d échets radioactifs (CEDRA) démontre la possibilité d’évacuer les déchets faiblement et moyennement radioactifs. Dans le même temps, il est arrivé à la conclusion que, pour ce qui est du cristallin, il était possible de d émontrer la sécurité d’un dépôt final pour les d échets hautement radioactifs et pour les d échets de longue dur ée dégageant de la radioacti- vité alpha, provenant du retraitement, mais qu ’il manquait encore le justificatif du site apte à les recueillir. Sur le plan technique, il n ’y aurait aucune réserve à émettre à l’encontre de la réalisation d’un dépôt final. Les travaux de recherche devraient se poursuivre dans l’optique du stockage final des d échets hautement radioactifs et des déchets moyennement actifs de longue dur ée, et s ’étendre aux roches-m ères non cristallines (sédiments). Cette démarche devrait permettre d’apporter la preuve qu ’il existe des zones rocheuses suffisamment vastes et appropri ées pour recevoir ce type de dépôt. Le forage expérimental qui a reçu l’aval du Conseil fédéral en mai 1996 et les autres études effectu ées dans l ’argile à opalinus à Benken, dans le canton de Zurich, étayent la d émarche. La CEDRA a commenc é les travaux de sondage au début de septembre 1998. La profondeur voulue a été atteinte en mai 1999. La CEDRA effectue par ailleurs, en collaboration avec des organisations étrangères, des investigations visant à établir la sécurité de l’argile à opalinus au Mont Terri, dans le canton du Jura. Les r ésultats des recherches portant sur la s écurité de cet argile sont prévus pour fin 2002. Dans le cristallin du nord de la Suisse, en revanche, plus aucun forage n ’est effectué pour l ’instant. Les trous laiss és par les forages en pro- fondeur seront comblés et refermés d’ici au printemps 2001.2603 7.3.4.1.4 Référendum facultatif Selon le droit en vigueur, l ’autorisation générale est d élivrée par le Conseil f édéral et approuvée par l’Assemblée fédérale. Lors de la consultation de 1986 relative à un projet de loi sur l ’énergie nucléaire, des voix se sont élevées pour proposer de sou- mettre au r éférendum la d écision d ’octroyer une autorisation g énérale. Dans les années 1987/88, plusieurs interventions parlementaires ont demand é que l ’on insti- tue le r éférendum facultatif par le truchement d ’une modification de la l égislation atomique. Toutes les motions ont été transformées en postulats. Le Conseil f édéral envisageait à l ’époque d ’examiner ces questions dans le cadre de la refonte de la LEA. Selon les conclusions que le DETEC a tir ées du dialogue sur l' énergie en juin 1997, «la construction de nouvelles centrales nucl éaires ... doit être subordonn ée au r éfé- rendum facultatif, les modalit és de ce dernier étant définies dans le cadre de la re- fonte de la loi sur l’énergie atomique» (ch. 10 des conclusions). Le groupe de travail «Déchets radioactifs » s ’est notamment pench é sur le lien entre la poursuite de l’utilisation de l ’atome et la gestion des d échets. Aucun accord n ’a pu être trouvé. Selon les conclusions de son pr ésident, il y a cependant consensus sur le fait que la construction de nouvelles centrales nucl éaires doit être sujette au r éférendum ou à une autre forme de d écision populaire. S ’agissant des centrales actuellement en service, on pourrait trouver, selon les propositions du pr ésident encore, un compro- mis du genre de celui-ci: le Conseil f édéral d éciderait quant à la prolongation de l’exploitation, pour autant qu ’elle n ’excède pas de plus de dix ans la dur ée d’exploitation pr évue naguère. Une prolongation allant au-del à de cette limite de- vrait être soumise au verdict du peuple. Les opinions de la population sont partag ées quant à l ’utilisation de l ’énergie nu- cléaire. La construction de nouvelles centrales et de d épôts en profondeur est une question hautement politique et d ’intérêt national. Cela étant, il est justifi é que l ’on exige la possibilit é de r éférendum. Dans le cas contraire, la construction d ’une ins- tallation nucléaire serait combattue par le biais de l ’initiative populaire. C ’est pour- quoi le projet pr évoit d ’assujettir au r éférendum facultatif la d écision de l’Assemblée fédérale concernant l ’octroi d ’une autorisation g énérale pour des ins- tallations nucléaires. Les dépôts souterrains en profondeur ne seront pas touch és par cette obligation. L ’autorisation g énérale pour une telle installation n écessitera ce- pendant, d ’après le projet, l ’approbation du canton d ’accueil, qui devra dire oui à l’exploitation de son sous-sol. 7.3.4.2 Autorisation de construire et d’exploiter Comme dans le droit en vigueur, la r éalisation et l ’exploitation d ’une installation nucléaire n écessiteront une autorisation sp écifique de construire et d ’exploiter. Actuellement, d’autres autorisations ne relevant pas du secteur nucl éaire sont éga- lement nécessaires, par exemple l ’autorisation de construire d écoulant de la l égisla- tion sur l’aménagement du territoire et du droit cantonal des constructions ainsi que les autorisations qui relèvent de la législation sur la protection de l’environnement et sur la protection des eaux. D ésormais, ces autorisations devront être coordonn ées avec l ’autorisation sp écifiquement nucl éaire (cf. message LENu, ch. 7.3.6.2). Les autorisations de construire et d ’exploiter spécifiques du nucl éaire constitueront les2604 deuxième et troisi ème étapes pour les installations n écessitant une autorisation générale, et les première et deuxième étapes pour les autres. En vertu de l’art. 7, al. 1, OA, les autorisations de construire des installations atomi- ques peuvent être d écomposées en trois autorisations partielles au maximum. Les autorisations d’exploiter peuvent l’être en deux autorisations partielles au maximum, à savoir l ’autorisation de mise en service et l ’autorisation d ’exploiter proprement dite. Cette disposition s ’est révélée inopportune. En effet, certaines questions, no- tamment liées à l’exploitation, ne peuvent être décomposées de la sorte. C’est ce qui a incité le DETEC à autoriser la mise en service et l ’exploitation des centrales de Gösgen et de Leibstadt en rendant une seule d écision (autorisations des 29.9.1979 et 15.2.1984; à l’époque, l’autorité compétente était le d épartement). C’est également par une seule et m ême d écision rendue le 29 avril 1981 que le Conseil f édéral a rejeté un recours contre l ’octroi de l ’autorisation de mettre en service et d ’exploiter la centrale de Gösgen (considérant II 5, p. 18 ss, non publi é). C’est pourquoi aucune autorisation partielle de cette nature n’a plus été délivrée. La construction et l’exploitation de centrales nucléaires et de dépôts pour les déchets radioactifs ainsi que les investigations g éologiques qui y sont li ées, de même que le démantèlement ou la fermeture d ’installations nucl éaires sont des op érations com- plexes. Pour en garantir la s écurité, il faut que les étapes successives de l ’opération soient supervisées par les autorit és de s écurité et approuv ées par elles avant d ’être exécutées. L’instrument du permis d’exécution permet aux autorités de surveiller les différentes étapes d’une activité approuvée. Cela dit, les questions essentielles li ées à l’autorisation et tout particuli èrement à la sécurité doivent pouvoir être appréciées au moment de l ’octroi de l ’autorisation. Jusqu ’à présent, le commencement de cer- tains travaux dépendait de l’obtention préalable d’un permis d’exécution délivré par les autorités de sécurité. Il s’agira maintenant d’inscrire cette pratique formellement dans la loi. Sont principalement concern ées les étapes de construction, de montage et d’exploitation ci-après: – les étapes de la construction d’installations nucléaires; – les phases de la mise en service et de l ’exploitation d ’installations nucl éai- res; – les petites modifications, non soumises à autorisation, apport ées à des ins- tallations nucléaires; – les phases du démantèlement d’installations nucléaires; – les diff érentes étapes des investigations g éologiques en vue du stockage souterrain en profondeur. En vertu de l’art. 7, al. 2, OA, l ’autorisation d’exploiter peut être octroyée en même temps que l ’autorisation de construire s ’il est possible, à ce stade-l à, de consid érer définitivement les conditions comme permettant une exploitation s ûre. Cette dispo- sition devra également être inscrite dans la loi. Par rapport à la réglementation légale actuelle, les conditions pr éalables et la teneur des autorisations, en particulier les obligations faites au d étenteur de l ’autorisation d’exploiter, seront formul ées de mani ère plus concr ète. Cela r épond aux exigences du principe de la l égalité. Au surplus, cela permettra d ’appliquer formellement d’importants principes de sécurité de l’AIEA.2605 7.3.4.3 Pas de limitation légale de l’autorisation d’exploiter pour les centrales en service Le 21 octobre 1998, le Conseil f édéral a pris différentes décisions touchant la politi- que de l ’énergie. Les chefs du DETEC et du DFE ont en particulier été invit és à proposer, apr ès concertation avec les exploitants des centrales nucl éaires, leurs opposants et les cantons concern és, un sc énario comportant aussi bien un d élai de désaffectation des centrales en service qu ’un mod èle d ’évacuation des d échets. A défaut, le Conseil fédéral déciderait lui-même. Les entretiens ont eu lieu au d ébut de 1999 sans toutefois apporter de solution satisfaisant les exploitants et les écologis- tes. En raison des avis très divergents exprimés lors de la consultation, il n ’y aura pas de limitation l égale de l ’autorisation d ’exploiter des centrales nucl éaires suisses, les- quelles pourront rester en service tant que leur s écurité de fonctionnement sera assurée. Cela pr ésuppose n éanmoins que le niveau de s écurité, actuellement élevé, sera maintenu, ce qui nécessitera des mesures de rééquipement adéquates. En prenant sa d écision, le Conseil f édéral a tenu compte des r ésultats de la votation populaire sur les taxes énergétiques du 24 septembre 2000. Depuis le triple non, les moyens permettant l'encouragement soutenu des énergies renouvelables manquent. Il en résulte que même sur un marché libéralisé, l’électricité produite par les centra- les nucl éaires suisses restera, du moins à moyen terme, un important vecteur de l’approvisionnement énergétique. Le 24 septembre également, le peuple bernois a refusé la d ésaffectation rapide de la centrale de M ühleberg. La fixation d ’un d élai inférieur à la dur ée d ’exploitation techniquement possible entra înerait des pertes économiques consid érables (cf. message initiatives, ch. 3.5). Une plus longue ex- ploitation des centrales nucl éaires contribuera par ailleurs à désamorcer le problème posé par les émissions de CO2. La Suisse pourra plus facilement appliquer les direc- tives du protocole de Kyoto (cf. message initiatives, ch. 3.4.1). En outre, sans limi- tation légale de l’autorisation d’exploiter, il restera plus de temps à disposition pour mettre au point des énergies qui se substitueront au courant produit par les centrales nucléaires suisses. 7.3.4.4 Désaffectation Le droit en vigueur ne comporte quasiment aucune disposition mat érielle réglant la désaffectation des installations nucl éaires. Rien n ’est encore certain sur la question de savoir si les centrales en exploitation seront d émolies une fois arriv ées au terme de leur vie ou si des parties des installations pourront être utilisées à d’autres fins. Par ailleurs, d’un point de vue technique, il existe plusieurs modes de d ésaffectation, par exemple le d émontage immédiatement apr ès la mise hors service ou apr ès un confinement s ûr pendant une p ériode prolong ée. Il serait inopportun de prescrire dans la loi une de ces solutions. Cette derni ère d éfinira cependant le cadre à l’intérieur duquel la d ésaffectation devra s ’effectuer. Les diff érentes étapes de l’opération seront d écrites à cet échelon aussi. On tiendra compte des exp ériences faites à l’étranger et lors du d émantèlement de l ’ancienne centrale nucl éaire expéri- mentale de Lucens (canton de Vaud) et des réacteurs de recherche de l’Université de Genève et de l ’Institut Paul-Scherrer (IPS) à Villigen/W ürenlingen (canton d’Argovie).2606 7.3.5 Déchets radioactifs 7.3.5.1 Responsables de l’évacuation La loi sur l ’énergie atomique ne comporte quasiment aucune disposition sur l’évacuation des d échets radioactifs provenant de l ’utilisation de l ’énergie nu- cléaire. L’art. 9, al. 3, LEA prescrit que si l ’autorisation d’exploiter une installation atomique est révoquée, l’exploitant est tenu d’éliminer toutes les sources de dangers de l’installation mise hors service. L ’arrêté fédéral concernant la LEA pr écise que celui qui produit des déchets radioactifs est responsable de leur élimination sûre et à long terme et de leur entreposage d éfinitif (art. 3, al. 2), ajoutant qu ’il doit veiller à ce qu’ils soient éliminés de manière sûre et qu’il en assume les frais (art. 10, al. 1). Hormis la possibilité de transférer le droit d ’expropriation à des tiers (art. 10, al. 4), l’AF/LEA prévoit la possibilit é d ’obliger les producteurs de d échets radioactifs à s’affilier à un organisme de droit public et à verser des contributions pour assurer la couverture des frais d ’élimination des d échets (art. 10, al. 3). Enfin, la Conf édéra- tion peut également faire éliminer elle-m ême les d échets radioactifs aux frais du producteur (art. 10, al. 1). En vertu de la loi sur la radioprotection, les déchets radioactifs dont la production ne provient pas de l ’utilisation de l ’énergie nucléaire doivent être livrés à la Confédé- ration, laquelle est responsable de leur évacuation (art. 27 LRaP). Il s ’agit des d é- chets radioactifs produits par la m édecine, l ’industrie et la recherche. L ’IPS est chargé de prendre en charge ces d échets, de les traiter et de les entreposer jusqu ’à leur élimination (art. 87 s. ORaP, RS 814.501). Le projet de LENu repose sur une conception tr ès proche. Celui qui exploite ou désaffecte une installation nucl éaire sera tenu d ’évacuer à ses frais et de mani ère sûre les déchets radioactifs produits par l ’installation. Cette obligation sera consid é- rée comme satisfaite lorsque les d échets auront été acheminés dans un d épôt souter- rain en profondeur et que les moyens n écessaires pour financer la phase d ’obser- vation et la fermeture seront assur és. Si l ’autorisation d’exploiter une centrale exis- tante ou l’autorisation générale d’une nouvelle centrale nucl éaire est transférée à un nouvel exploitant, celui-ci et son pr édécesseur seront enti èrement responsables de l’évacuation des d échets d’exploitation et des éléments combustibles us és produits jusqu’à la date du transfert. De plus, l ’exploitant qui cèdera la place devra assurer le financement de la d ésaffectation et de la gestion des d échets jusqu ’à la date du transfert. La Confédération évacue les déchets radioactifs produits par la médecine, l’industrie et la recherche et pris en charge par l ’IPS. Elle fait de m ême pour les autres d échets radioactifs aux frais du fonds de gestion, mais (conform ément au principe de causa- lité) seulement si le responsable ne remplit pas ses obligations. Enfin, elle peut participer à la construction et à l’exploitation d’une installation d ’évacuation ou les assumer elle-même (cf. message LENu, ch. 8.5.1.2). 7.3.5.2 Plan d’évacuation des déchets Le droit en vigueur prescrit que les d échets radioactifs produits en Suisse doivent en principe être éliminés dans le pays (cf. art. 25, al. 3, LRaP). Des conditions tr ès strictes sont li ées à l’octroi, exceptionnel, d ’une autorisation d ’exporter ces d échets2607 en vue de leur élimination (cf. art. 93 ORaP). Ce principe sera maintenu dans la LENu (cf. message LENu, ch. 8.5.1.2 et 8.5.1.4). Tant que l ’on ne disposera pas d ’un d épôt souterrain en profondeur, les d échets radioactifs devront être plac és dans des d épôts interm édiaires. Les d échets et les assemblages combustibles usés provenant des centrales nucl éaires seront entrepos és dans les d épôts propres à ces derni ères et dans le d épôt intermédiaire de W ürenlin- gen appartenant à la ZWILAG. Ces entrep ôts seront aussi appel és à recevoir les déchets radioactifs provenant des usines de retraitement, encore stock és en France et en Grande-Bretagne. L’IPS abrite le dépôt intermédiaire fédéral, en service depuis 1992, dans lequel sont stockés les d échets faiblement et moyennement radioactifs provenant de la m éde- cine, de l’industrie et de la recherche. Dès qu’un dépôt souterrain en profondeur sera disponible, la Conf édération y placera ses d échets faiblement et moyennement ra- dioactifs moyennant une participation aux frais. 7.3.5.2.1 Plan d'évacuation des déchets de la CEDRA Dans la perspective de l ’aménagement et de l ’exploitation de d épôts finaux pour déchets radioactifs, les exploitants des centrales nucléaires et la Confédération suisse ont fondé, en 1972, la Soci été coopérative nationale pour l ’entreposage de d échets radioactifs (CEDRA). Un premier plan d ’évacuation des d échets a été pr ésenté en 1978. Conform ément aux projets internationaux, il pr évoyait d ’évacuer la totalit é des d échets radioactifs en les stockant de mani ère d éfinitive dans des formations géologiques pr ésentant les propri étés requises. Le premier imp ératif du stockage final est de garantir la s écurité permanente du site une fois l ’entrepôt définitivement fermé, sans qu ’il soit n écessaire de le surveiller ni de l ’entretenir. Trois types de dépôts finaux étaient prévus à l’origine: des cavernes proches de la surface pour les déchets faiblement radioactifs (dépôt final de type A), des cavernes dans des falaises accessibles par des galeries pour les d échets faiblement et moyennement radioactifs (type B) et des galeries dans le sous-sol profond accessibles par un puits pour les déchets hautement radioactifs et le combustible us é (type C). Le projet «Garantie» remis par la CEDRA en 1985 a montr é que la s écurité exigée des d épôts finaux de type A ne se distinguait pas suffisamment de la s écurité exigée des dépôts de type B pour justifier l’aménagement d’un dépôt distinct de type A. Le projet de 1992 comportait deux types de d épôts finaux: l ’un pour les d échets faiblement et moyennement radioactifs (DFMA) ,l ’autre pour les d échets hautement et moyennement actifs à vie longue (DHA/DMAL). Pour garantir la s écurité perma- nente des sites apr ès la fermeture d éfinitive des dépôts, il faudra isoler parfaitement les déchets de la biosph ère par toute une s érie de barrières. Il existe divers types de barrières techniques et géologiques suivant le type de déchets et leur toxicité.2608 7.3.5.2.2 Plan d’évacuation des DHA/DMAL: le projet Wellenberg Pour les DHA/DMAL, la CEDRA cherche à apporter la preuve de la faisabilit é technique d’un dépôt final souterrain dans deux roches d’accueil potentielles: Dans le cadre du projet «cristallin», elle a examin é la possibilit é d ’un d épôt final dans le fond rocheux cristallin du nord de la Suisse. Le projet «Garantie 1985 » a permis de démontrer que d’une manière générale, cette roche était appropriée (justi- ficatif de sécurité et de faisabilité), à condition de pr ésenter une masse suffisamment vaste (justificatif du site). D ’un point de vue g éologique cependant, le cristallin du nord de la Suisse est difficile à explorer. D’où l’impossibilité de démontrer jusqu’ici l’existence d’une masse rocheuse vaste et pr ésentant les propri étés définies. Par la suite, la CEDRA a retir é une nouvelle demande de forage apr ès des r ésultats peu concluants d’études sismologiques menées dans le but de rep érer une zone rocheuse appropriée. Elle consid ère aujourd ’hui le projet «cristallin» comme une option de réserve. En 1988, dans sa d écision relative au projet «Garantie» (cf. message LENu, ch. 7.3.4.1.3), le Conseil fédéral a exigé que le programme de recherche soit étendu aux roches sédimentaires. Dans un premier temps, la CEDRA a envisag é d’examiner la roche de la molasse d ’eau douce inf érieure et l ’argile à opalinus. Son choix s ’est finalement port é sur la seconde de ces formations rocheuses, plus homog ène et moins perméable que la molasse. Dès 1994, la roche sédimentaire du nord du canton de Zurich a été analysée. Depuis 1997, la CEDRA op ère dans le vignoble zurichois. Les analyses sismologiques et le forage exp érimental effectu és à Benken en 1998/1999 ont confirm é ce pr éavis favorable. La d émonstration de la gestion s’appuiera par conséquent sur la formation rocheuse d ’environ 100 m de profondeur de l’argile à opalinus. Cela ne pr éjuge toutefois en rien la d écision de construire un dépôt souterrain en profondeur qui pourrait être prise par la suite. 7.3.5.2.3 Programme d’évacuation des DFMA: le projet Wellenberg Après une longue proc édure d ’évaluation, la CEDRA a propos é en 1993 que le Wellenberg soit le site qui accueille un d épôt final des DFMA. En 1994, la Genos- senschaft für Nukleare Entsorgung Wellenberg (Coop érative pour l ’évacuation des déchets radioactifs au Wellenberg, GNW) a été fond ée et une demande d’autorisation générale a été présentée. Le 25 juin 1995, la population de Nidwald a refusé à une courte majorit é les deux objets relatifs au Wellenberg, soit la prise de position du gouvernement nidwaldien sur la demande d ’autorisation g énérale et l’octroi d’une concession pour l’exploitation du sous-sol. Le 4 juin 1997, le DETEC a suspendu la procédure d’autorisation générale. Suite aux entretiens qu'il a eus avec le gouvernement nidwaldien sur l ’avancement du projet de d épôt final au Wellenberg, le chef du DETEC a charg é l’Office fédéral de l ’énergie (OFEN) de cr éer un groupe de travail devant élucider les questions techniques. Au début de 1997, l ’OFEN et les délégués du gouvernement nidwaldien ont d écidé de passer le relais à un comit é pilote constitu é de repr ésentants de la Confédération et du canton de Nidwald, mais aussi de d élégués du canton d’Obwald et de la commune de Wolfenschiessen. En mars 1997, ce comit é a défini la compo-2609 sition et le mandat d ’un «Technische Arbeitsgruppe Wellenberg » (commission technique du Wellenberg). En juin de la m ême année, le comité a créé un «Arbeits- gruppe Volkswirtschaft» (commission d’économie publique). La commission technique du Wellenberg s ’est occup ée notamment des questions concernant les exigences minimales, les moyens de contr ôle, les possibilit és d’extraire les déchets stockés et de fermer les dépôts, en se référant au projet concret du Wellenberg. Dans son rapport du 15 avril 1998, le groupe de travail a conclu que le projet de d épôt final am énagé dans les couches g éologiques du Wellenberg pr é- sentait un niveau de s écurité élevé et que tel qu ’il avait été adapté dans l ’intervalle par le GNW, il se pr êtait assez bien à la r écupération des d échets et à leur contr ôle sur une période de 100 ans. Si les r ésultats actuels des investigations se confirment, le site du Wellenberg offrira de bonnes conditions pr éalables à la construction d ’un dépôt final pour d échets faiblement et moyennement radioactifs. Le groupe de tra- vail a recommandé de continuer à étudier le site du Wellenberg dans l ’optique tech- nique et d ’y effectuer de nouvelles investigations dans une étape ult érieure au moyen de galeries de sondage. La commission d ’économie publique avait pour mission d ’examiner les retomb ées économiques du dépôt final envisagé au Wellenberg. Dans son rapport de juin 1998, elle déclare que les avantages de la construction et de l ’exploitation d ’un éventuel dépôt final au Wellenberg en dépasseraient largement les inconvénients pour toute la région. Elle propose une nouvelle r églementation des indemnisations, qui serait amenée à remplacer les contrats n égociés entre la GNW et le canton de Nidwald ou la commune de Wolfenschiessen avant la votation populaire de juin 1995. Il s’agirait d’une compensation financière accordée à la région du site pour les presta- tions d’intérêt général qu'elle fournit. Elle reviendrait non seulement au canton, mais à toutes les communes de la région et à l’industrie du tourisme. Se fondant sur les rapports de ces deux commissions, le comit é pilote a tir é en août 1998 les premi ères conclusions sur la marche à suivre. Il part du principe qu ’il est impératif de trouver en Suisse une solution permettant d ’évacuer les d échets radio- actifs. En l ’état actuel des connaissances, des consid érations tant techniques qu’économiques plaident en faveur du Wellenberg. Cependant, la d écision de cons- truire un d épôt exigera des études suppl émentaires au moyen d'une galerie de son- dage; elle exigera encore l’exploration plus précise de l’hydrologie du sous-sol dans le secteur Wolfenschiessen-Dallenwil, ainsi que l ’analyse des questions juridiques liées à la fermeture d ’un dépôt final et à la responsabilit é civile. Le cas échéant, il faudra aussi adapter la réglementation de l’indemnisation. 7.3.5.2.4 Conclusions du dialogue sur l'évacuation des déchets Le concept d' évacuation des d échets a également été trait é en 1998 par le groupe constitué à cet effet à la faveur du dialogue sur l' énergie. Il n ’a toutefois pas été possible de dégager un consensus. L ’unanimité ne s’est faite que sur la n écessité de protéger le cadre de vie des g énérations futures et de manipuler les d échets radioac- tifs avec toutes les pr écautions requises. Les tenants du «stockage final» et ceux du «stockage contrôlé offrant des possibilit és de r écupération des d échets» ont camp é sur leurs positions. Selon cette derni ère option, introduite par les organisations écologistes dans le groupe de travail, toute forme de manipulation de d échets radio- actifs doit pouvoir être corrigée et adaptée aux progrès de la science et de la techni-2610 que. Des contr ôles et une surveillance pendant la dur ée de fonctionnement, forc é- ment très longue avant que le taux de radioactivit é ait suffisamment baissé, sont tout aussi nécessaires pour assurer la s écurité. Cette option n ’a cependant pas encore été précisée dans ses détails. C’est pourquoi le président du groupe de travail a propos é que la CEDRA poursuive ses projets de stockage des d échets radioactifs. Parall èlement, le Conseil f édéral devra lancer une étude afin d ’examiner dans le d étail le principe du «stockage de longue dur ée contr ôlé et r écupérable». Suivra une évaluation des diff érentes con- ceptions. La proc édure d’autorisation générale du Wellenberg sera suspendue pen- dant la dur ée de cette étude. Il s ’agira de d écider de sa reprise compte tenu des résultats obtenus à partir des galeries de sondage, qu ’il faudra construire entre- temps, et des rapports qui auront été publiés à ce propos. 7.3.5.2.5 Recommandations de la CSA et de la CGD A la fin de novembre 1998, la Commission f édérale de la s écurité des installations nucléaires (CSA) a publi é un document pr ésentant sa position sur les questions actuelles d'évacuation des déchets radioactifs en Suisse. Selon elle, il faut s ’en tenir au projet consistant à les stocker dans des formations g éologiques appropri ées et à surveiller le d épôt final jusqu ’à sa fermeture d éfinitive, après laquelle plus aucune surveillance ne devra être nécessaire. Il ne faut pas que les moyens de surveillance amènent à réduire les exigences quant à la s écurité passive du d épôt. De même, les mesures visant à faciliter l’extraction de déchets ne doivent pas aller à l’encontre des conditions qu’un dépôt final doit remplir sur le plan de la sécurité. Dans la pesée des intérêts entre la marge de manœ uvre et la sécurité des générations futures, la priorité va à cette derni ère. Il faut que des d épôts finaux pour d échets radioactifs soient opérationnels d ès que des d échets seront pr êts à y être stockés. Par cons équent, il faudrait disposer le plus rapidement possible d ’un tel d épôt pour les d échets faible- ment et moyennement radioactifs. S ’agissant des d échets hautement radioactifs et des d échets moyennement actifs à vie longue, on peut s ’en tenir à l ’échéance de 2020. Dans tous les cas, il reste à prouver qu’il existe réellement en Suisse des sites pouvant accueillir des d épôts finaux. L ’exportation du stockage final des d échets hautement radioactifs et des d échets moyennement actifs à vie longue ne doit être envisagée que comme une option complémentaire du stockage final dans le pays. A la mi-novembre 1998, la Commission pour la gestion des d échets radioactifs (CGD) est parvenue à des conclusions similaires pour l’essentiel. 7.3.5.2.6 Recommandations du groupe EKRA et avancement du projet Wellenberg Les discussions conduites à l’enseigne du dialogue énergétique au sujet de l' évacua- tion des d échets radioactifs n ’ont pas permis de d éfinir sans ambigu ïté la significa- tion pratique du «stockage à long terme contr ôlé et récupérable» exigé par les orga- nisations écologistes. Le DETEC a donc charg é en juin 1999 le groupe d ’experts Modèles de gestion des d échets radioactifs (EKRA) d ’élaborer une documentation permettant de comparer les mod èles en pr ésence. Par la suite, le groupe EKRA a développé le mod èle du stockage souterrain durable contr ôlé et l ’a comparé avec2611 ceux du stockage final, du stockage interm édiaire et du stockage durable sous les angles de la s écurité active et passive, de la surveillance, du contr ôle et de la possi- bilité de r écupérer les d échets. Publié le 7 f évrier 2000, ce rapport final se r éfère à l’objectif supr ême de l ’évacuation des d échets radioactifs, soit la protection de l’homme et de l ’environnement. Il faut autant que possible assurer la libert é de choix aux g énérations futures, pour autant que ledit objectif demeure. Selon le groupe EKRA, le stockage final souterrain est l ’unique m éthode d ’évacuation des déchets radioactifs qui satisfait aux exigences de la s écurité permanente. A long terme, cette protection ne pourra s ’appuyer que sur des barri ères (techniques et naturelles) passives. Le mod èle du stockage souterrain durable contr ôlé qu'il pro- pose répond à l’exigence de réversibilité, soit la possibilit é de récupérer les déchets. Avant la fermeture d ’un d épôt, il pr évoit notamment une longue phase d ’obser- vation, ainsi que l ’exploitation d ’un d épôt pilote. La surveillance, le contr ôle et l’entretien seront ainsi assur és pour plusieurs g énérations. Par contre, les d épôts de déchets proches de la surface et les d épôts ouverts en profondeur devant être sur- veillés n'assurent pas la sécurité durable. Par ailleurs, le groupe EKRA a recommand é de poursuivre le projet Wellenberg et de mettre en chantier les d émarches n écessaires à la r éalisation d ’une galerie de sondage. Cette galerie d éterminera si les r ésultats jusqu’ici positifs se confirment et si le Wellenberg offre un site ad équat pour qu'on y stocke des d échets faiblement et moyennement radioactifs. Les concepteurs du projet et les autorit és de s écurité ont par la suite clarifié divers points restés en suspens, à savoir l’adaptation de la galerie de sondage et celle du d épôt au mod èle de stockage souterrain de longue dur ée contrôlé. Le gouvernement nidwaldien a créé à la mi-2000 le "Kantonale Fachgruppe Wellen- berg", organe consultatif charg é notamment de r ésoudre ces questions. Cette ins- tance a conclu en fin d ’année qu ’une demande de sondage pouvait être d éposée. Selon elle, le concept de dépôt est suffisamment élaboré pour permettre de prévoir et de construire la galerie de sondage, sans pr éjuger des autres travaux. Elle ajoute que des critères d’exclusion ont été définis pour évaluer les zones pressenties en vue du stockage, que par ailleurs, des informations claires en mati ère de provenance et de classification sommaire permettent d ’effectuer l ’inventaire des d échets et qu'enfin d’autres études restent possibles en vue des proc édures d’autorisation ultérieures. A la fin de d écembre 2000, le groupe de coordination Wellenberg institu é par le can- ton de Nidwald, qui r éunit des représentants des cantons de Nidwald, d ’Obwald, de la commune d’accueil ainsi que de la Conf édération, a également conclu sur la base des documents disponibles qu ’une demande de sondage pouvait être d éposée. Il a par ailleurs annonc é sa d écision de commanditer une étude sur les cons équences qu’un dépôt aurait pour le tourisme dans la r égion Nidwald/Engelberg. A la fin de janvier 2001, GNW a présenté sa demande de sondage au canton de Nidwald. 7.3.5.2.7 Position du Conseil fédéral En r éponse à diverses interventions parlementaires, le Conseil f édéral a rappel é à plusieurs reprises ces derni ères ann ées qu ’il estimait correct le principe de l’évacuation et du stockage final permanents et s ûrs, mais que la r évision de la l é- gislation sur l ’énergie atomique offrirait la possibilit é de revoir le concept d ’éva- cuation.2612 Dans le monde entier, la solution pr éférée est aujourd ’hui le stockage final des déchets radioactifs dans des formations g éologiques profondes de la cro ûte terrestre continentale (stockage final souterrain). Mais les doutes sur la possibilit é d’assurer durablement la sécurité d’un dépôt final avec les moyens et les méthodes disponibles ont amen é bien des Etats à chercher des mod èles pr évoyant la surveillance et le contrôle des d échets entrepos és, et facilitant leur r écupération. L ’évaluation des différents modèles repose essentiellement sur l’horizon à terme et sur la stabilit é des conditions tant g éologiques que sociales. Aussi bien les concepteurs de projets d'évacuation que les autorit és de s écurité et les experts de la Conf édération (DSN, CSA, CGD) restent convaincus que le modèle du stockage final souterrain assorti de multiples barri ères techniques et naturelles repr ésente une solution s ûre à long terme. Ils font valoir en particulier que les formations g éologiques évoluent selon des cycles ayant une dur ée du m ême ordre que celle du danger li é aux d échets for- tement radioactifs, cycles extrêmement lents par rapport aux mutations historiques et sociales. Tel est aussi l ’avis des experts de l ’AIEA et de l ’Agence de l ’énergie nu- cléaire de l’OCDE ainsi que des Etats-membres. Plusieurs pays (p. ex. la Su ède et la Finlande) pratiquent depuis des ann ées le stockage final souterrain des d échets faiblement et moyennement radioactifs. Conformément aux recommandations des sp écialistes et en particulier du groupe EKRA, le pr ésent projet pr évoit le mod èle du stockage souterrain en profondeur, pouvant être transformé en stockage final à l ’issue d ’une longue p ériode d ’obser- vation. Outre le d épôt proprement dit ( «dépôt principal»), il comporte un d épôt-test et un dépôt pilote, ainsi qu’une période d’observation avec des facilités de récupéra- tion jusqu’à la fermeture du d épôt. Il r épond donc aux exigences de s écurité à long terme et à celles, sociales, qui reposent sur le principe de la r éversibilité. Ce modèle constitue une d émarche progressive vers le stockage final souterrain. La fermeture du dépôt doit être préparée au début de la phase d ’observation et elle devra pouvoir se faire à tout moment. Il importera aussi de garantir les moyens financiers n écessai- res à l’observation et à la fermeture. Des questions subsistent en ce qui concerne le passage progressif du stockage souterrain durable sous contr ôle au stockage final, questions qui devront trouver une r éponse dans le cadre des projets de d épôt con- crets. A plus d ’une reprise, on s ’est r éféré aux retomb ées économiques n égatives qu ’un dépôt souterrain en profondeur pourrait avoir pour r éclamer des compensations financières à la Confédération ou à GW, ou du moins une r églementation à ce sujet dans la loi. Or la LENu indique que la responsabilit é de l ’évacuation incombe à celui qui est à l’origine des d échets radioactifs. Cette op ération n’est donc pas une tâche de l ’Etat. Il ne peut d ès lors être question que la Conf édération fournisse des compensations financières. La LENu ne pr évoit pas non plus de r églementation des indemnités dues par les promoteurs du projet pour en compenser les retomb ées négatives. En effet, une réglementation de droit fédéral dans le domaine de l ’énergie nucléaire créerait un fâcheux précédent pour d’autres grands projets d’infrastructure. Il appartient donc aux acteurs impliqués de s’accorder sur ce point.2613 7.3.5.3 Financement des coûts de la désaffectation et de l’évacuation des déchets Aujourd’hui, le financement de ces co ûts est r églé de diverses mani ères. On distin- gue d'une part les co ûts de la d ésaffectation et du d émantèlement des installations nucléaires usagées avec l' évacuation des d échets qui en r ésultent («coûts de d ésaf- fectation»), d’autre part, les co ûts générés par la gestion des d échets d’exploitation et du combustible irradié retirés des centrales («coûts de gestion»). Le droit actuel prescrit la mise en r éserve des ressources nécessaires à la désaffecta- tion par la constitution d ’un fonds auquel les exploitants de centrales nucl éaires versent des contributions cens ées couvrir les d épenses pr évues (art. 11 AF/LEA). Selon une étude datant de 1980, mise à jour tous les trois ans depuis cette date, les coûts de la d ésaffectation des centrales nucl éaires suisses se montent aujourd'hui à environ 1,5 milliard de francs 19. Ils sont couverts par un fonds qu ’alimentent les contributions des exploitants des centrales, et depuis peu, celles de la ZWILAG (voir l ’ordonnance du 5.12.1983 concernant le fonds pour la d ésaffectation d’installations nucl éaires, ordonnance sur le fonds de d ésaffectation, RS 732.013.) La politique du fonds de d ésaffectation consiste à réunir les ressources requises au terme de 40 années de fonctionnement au maximum. A la fin de 1999, ce fonds était doté de 903 millions de francs. Jusqu'il y a peu, le Conseil f édéral n’a pas fait usage de son droit d ’obliger les pro- ducteurs de d échets radioactifs à verser des contributions appropri ées pour garantir la couverture des frais d ’évacuation des d échets (art. 10, al. 3, AF/LEA). En effet, les exploitants ont fait des provisions dans cette perspective. Ils chiffrent l’enveloppe financi ère globale de l ’évacuation des d échets à 13,1 milliards de francs 20. Ce chiffre s ’appuie sur le r éexamen, en 1998, d ’une évaluation (13,7 mil- liards) que les exploitants ont faite pour la première fois selon des critères uniformes en 1994. Les co ûts de gestion actuels (p. ex. retraitement, études de la CEDRA, construction du d épôt intermédiaire centralisé de W ürenlingen, etc.) sont r églés au fur et à mesure. A la fin de 1999, leur somme cumul ée atteignait environ 3,2 mil- liards de francs. Chacune des compagnies d ’exploitants alimente progressivement ses propres réserves destinées à couvrir les coûts d’évacuation qui se produiront une fois les installations mises hors service. Les provisions brutes (comprenant la cou- verture des coûts d’évacuation courants) nécessaires jusqu’à la fin de 1999 selon les calculs des exploitants s ’élèvent à quelque 6,1 milliards de francs. Les exploitants avaient certes d éjà provisionn é un montant de 7,6 milliards de francs, mais ces provisions sont destin ées au cours des vingt premi ères années d’exploitation à rem- bourser les capitaux de tiers mais aussi, durant les 30 premi ères ann ées d ’exploi- tation (40 ann ées désormais pour la centrale nucl éaire de Leibstadt), aux amortisse- ments. Il s ’ensuit que ce n ’est qu’à partir de la vingti ème année d’exploitation que l’on dissociera et capitalisera les actifs ou que l'on placera les provisions hors de la 19 Date de référence: 31.12.1998. Si l’on admet un renchérissement annuel de 3 %, ces coûts atteindront environ 2,5 milliards de francs au moment de la désaffectation. Une nouvelle étude est en préparation. 20 Date de référence: 31.12.1998. Les coûts de gestion se produiront pendant une centaine d’années. C’est pourquoi il n’est guère indiqué d’en affecter le calcul d’un indice de ren- chérissement. Tant le modèle de financement des exploitants des centrales que la nou- velle ordonnance sur le fonds de gestion prévoient que les montants nécessaires doivent être réunis au bout de 40 ans au plus tard.2614 branche. Les placements externes de cette nature se montent actuellement, toutes centrales confondues, à plus de 1 milliard de francs. A l’invitation de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l ’énergie (CEATE) du Conseil national, l ’OFEN a command é, en été 1997, une étude portant sur «la garantie de la couverture des co ûts de gestion des d échets radioactifs». Les experts qui l ’ont r éalisée sont parvenus à la conclusion que le système des provisions destin ées à couvrir les co ûts d’évacuation, appliqu é actuel- lement, était conforme au droit en vigueur, qu'une intervention imm édiate n ’était donc pas n écessaire. Un examen sommaire montre aussi que l ’estimation de ces coûts ainsi que les provisions pr évues jusqu’ici, mais également pour l ’avenir, sont actuellement plausibles. Toutefois, les experts ont relev é un certain nombre de questions non encore élucidées (dur ée d ’exploitation consid érée, p ériode pendant laquelle les provisions sont effectu ées, garantie en particulier pour les cas de faillite ou d’accident majeur, possibilité d’assigner les actionnaires et les autres compagnies exploitantes si les moyens financiers font d éfaut). Par ailleurs, l ’étude fait une pr é- sentation sommaire de diff érents mod èles possibles en vue de garantir le finance- ment des coûts d’évacuation21. Compte tenu de cette étude et de l ’incertitude quant à la dur ée de la refonte de la législation sur l ’énergie nucléaire, compte tenu aussi des questions non encore élu- cidées à propos du syst ème actuel de garantie du financement des co ûts d ’éva- cuation, le Conseil f édéral a d éclaré, par lettre du 5 novembre 1997 adress ée à la CEATE du Conseil national, qu ’il allait mettre imm édiatement en chantier les tra- vaux préliminaires en vue de la publication d ’une ordonnance concernant le fonds pour la gestion des d échets des installations nucl éaires. Il a approuv é cette ordon- nance le 6 mars 2000 (Ordonnance sur le fonds de gestion, RS 732.014). Elle est entrée en vigueur par étapes (le 1.4.2000 et le 1.1.2001). Le 28 ao ût 2000, le DETEC a institu é la commission administrative du fonds de gestion, laquelle éla- bore en ce moment les bases de l ’organisation dudit fonds et de sa strat égie de pla- cement. Le règlement du fonds devrait entrer en vigueur à la mi-2001 et les premi è- res rentrées d’argent se feront probablement au dernier trimestre 2001. Lors de l ’élaboration de l ’ordonnance sur le fonds de gestion, on a examin é diffé- rents modèles permettant d’en garantir le volet financier. Dans le modèle du fonds pouvant être sollicité dès la mise hors service d ’une cen- trale, tous les co ûts d’évacuation produits après la fin de l ’exploitation sont assu- més. Cela signifie que trois quarts environ des 13,1 milliards de francs auxquels sont estimés ces coûts sont r églés par le fonds. Une partie des co ûts générés avant la fin de la p ériode d’exploitation est couverte, comme jusqu ’ici, par les soci étés exploi- tantes et réglée directement. Une autre partie continue d ’être couverte par des r éser- ves, dont la lib ération serait compromise en cas de faillite ou de d érangement de la centrale. Quant au modèle du fonds couvrant la totalit é des co ûts d ’évacuation, il assurerait la totalit é des co ûts, donc aussi ceux qui apparaissent pendant l’exploitation d’une centrale et qui sont financ és par le biais du compte de fonction- nement dans le cas du premier mod èle. Enfin, un mod èle pr évoyait un fonds ne garantissant que les co ûts liés au stockage , et la constitution par ailleurs de r éser- ves. 21 STG-Coopers & Lybrand, Sicherstellung der Kosten der Entsorgung radioaktiver Abf älle, 8 août 1997.2615 Le modèle du fonds pouvant être sollicité dès la mise hors service d ’une centrale a un avantage sur celui du fonds couvrant la totalit é des coûts d’évacuation: il simpli- fie les mouvements de fonds. Son adoption r éduirait en conséquence les frais finan- ciers et administratifs des exploitants tout au long de la dur ée de fonctionnement de la centrale, d ésamorçant d ’autant le probl ème du refinancement ou de l ’injection dans le fonds des r éserves investies en partie dans les moyens d ’exploitation de la société. Au moment de la publication de l ’ordonnance sur le fonds de gestion, le Conseil fédéral a rejet é le mod èle qui ne garantirait que les co ûts liés au stockage final. Ce modèle ferait peser sur les collectivit és publiques en cas d ’insolvabilité de la société exploitante un risque sensiblement accru. Il a refus é de m ême à l’époque de donner suite aux exigences d’une extension des garanties pour diminuer le risque d’une mise à contribution financi ère des collectivités publiques, par le biais notam- ment de l ’introduction d ’une possibilité d’assigner les actionnaires ou par une sus- pension du remboursement d ’obligations ou du paiement de dividendes en cas d’insolvabilité d ’une soci été exploitante. Une telle r églementation ne serait gu ère praticable ou poserait des problèmes sur le plan du droit constitutionnel. Tous les modèles destinés à garantir les coûts d’évacuation des déchets sont assortis de la r éserve selon laquelle les ressources seront insuffisantes si une centrale nu- cléaire est mise hors service avant terme, ou si la soci été d ’exploitation tombe en faillite et n’est pas reprise par une autre, sauf si l ’on introduit, selon le principe de la responsabilité solidaire, l ’obligation de versements compl émentaires impos és aux autres sociétés exploitantes, comme on l ’a fait dans le fonds de d ésaffectation (cf. art. 8, ordonnance sur le fonds de d ésaffectation; il n ’existe toutefois aucune base légale pour introduire dans l ’ordonnance sur le fonds de gestion l ’obligation de versements complémentaires pour financer les coûts d’évacuation). Par ailleurs, quel que soit le mod èle choisi, les soci étés exploitantes devront transf érer progressive- ment au fonds, pendant un d élai transitoire de plusieurs ann ées, les réserves internes constituées par elles. C’est pour ces motifs que l ’on a choisi le même modèle pour le projet de LENu que pour l’ordonnance sur le fonds de gestion (fonds pouvant être sollicité dès la mise hors service). A titre de s écurité suppl émentaire, il est pr évu, dans le cadre de la LENu, d’imposer aux autres exploitants, en cas d ’incapacité de paiement du respon- sable initial, une obligation limit ée, inspirée de la responsabilit é solidaire, d'op érer des versements complémentaires (art. 79). En outre, le projet pr évoit que les cr éan- ces de l ’exploitant vis-à-vis du fonds ne pourront être mises ni prises en gage (art. 77, al. 1), comme le fait d éjà l’ordonnance sur le fonds de d ésaffectation (art. 7, al. 2). Etant donné l’importance des coûts de gestion pour l ’économie et leur signification politique, les experts ont propos é diverses mesures de contr ôle, par la Conf édéra- tion, des coûts de gestion engendr és pendant le fonctionnement des centrales (rap- port, p. 40, 47). La base l égale qui aurait permis de les introduire faisait d éfaut jusqu’ici. Ces propositions figurent également dans le présent projet (art. 81).2616 7.3.6 Procédures 7.3.6.1 Procédure d’autorisation générale La procédure d’autorisation générale est la phase o ù se r èglent les questions fonda- mentales et politiquement importantes. Lorsque des particuliers ayant le droit de s ’y opposer seront touch és par la d écision, leurs arguments seront examin és dans cette phase, comme par le passé. Le droit en vigueur pr évoit que toute personne ait deux possibilit és de s ’opposer à l’octroi de l ’autorisation générale. Elle pourra le faire une premi ère fois lorsque la demande sera déposée avec mise à l’enquête publique. Elle disposera d ’une seconde possibilité de faire opposition ou de recourir à l’issue de la consultation des cantons et des services f édéraux compétents et lorsque seront connus les r ésultats des rap- ports d’expertise. Cette proc édure en deux temps n ’est pas indispensable pour pr é- server les droits des personnes concernées. Une procédure unique d’opposition et de recours suffit. Mais cela suppose qu ’elle soit ouverte seulement lorsque les experti- ses et les consultations sont achev ées. Ainsi, les personnes int éressées auront aussi la possibilit é de prendre position de mani ère exhaustive sur toutes les questions essentielles intervenant dans la décision. A propos du référendum facultatif, voir message LENu, ch. 7.3.4.1.4. 7.3.6.2 Procédures d’autorisation de la construction, de l’exploitation et de la désaffectation d’installations nucléaires, des études géologiques, de la phase d’observation et de la fermeture d’un dépôt souterrain en profondeur Selon le droit en vigueur, la construction d ’une installation nucl éaire, par exemple, nécessite toute une s érie d ’autorisations et de concessions (cf. art. 4, al. 3, LEA). Hormis celle qui rel ève directement de la l égislation atomique, il s ’agit, d’une part, d’autorisations r égies par le droit f édéral (loi du 22.6.1979 sur l ’aménagement du territoire, RS 700; loi du 7.10.1983 sur la protection de l ’environnement, RS 814.01; loi du 24.1.1991 sur la protection des eaux, RS 814.12; loi du 13.3.1964 sur le travail, RS 822.11; loi du 4.10.1991 sur la for êt, RS 921.09). Ces autorisations sont accord ées en partie par les autorit és f édérales et en partie par les cantons. L’autorisation d écoulant de la loi sur la protection des eaux est int égrée dans l’autorisation de construire exigée par la législation nucléaire (art. 48, al. 1, LEaux). Les autorisations et les concessions relevant du droit cantonal , quant à elles, con- cernent pour l ’essentiel les permis de construire (installations non nucl éaires), les concessions d'utilisation des droits d’eau et celles qui concernent la régale des mines ou l’utilisation du sous-sol. Le projet pr évoit une simplification et une meilleure coordination des proc édures d’autorisation. De plus, il vise à fusionner les proc édures d ’expropriation et d’autorisation. En ce sens, il s ’inspire de la loi f édérale du 18 juin 1999 sur la coor- dination et la simplification des proc édures d ’approbation des plans (message du 25.2.1998, FF 1998 2221, RO 1999 3071). Il faut concentrer la proc édure de mani ère à ce que le respect des diff érentes pres- criptions f édérales et cantonales applicables puisse être appr écié en premi ère ins-2617 tance par une seule autorit é. Toutes les autorisations n écessaires selon les l égisla- tions tant fédérale que cantonale seront octroy ées au moyen d ’une décision globale. Sont réservées l’approbation, par le canton d ’accueil, donnée dans le domaine de la gestion des d échets radioactifs, ainsi que la comp étence dont il dispose, de par la constitution, pour octroyer des concessions d'utilisation des droits d ’eau (cf. mes- sage LENu, ch. 7.3.6.3). Parce que les proc édures d écisionnelles concentr ées nécessitent d ’amples connais- sances spécifiques du projet consid éré, il faut en attribuer la comp étence à l’autorité responsable de l ’exécution de la proc édure principale (autorit é dirigeante). Dans la mesure où le Conseil f édéral n’octroiera plus les autorisations des projets (autorisa- tion de construire et d ’exploiter, désaffectation), il semble appropri é de d ésigner le DETEC pour exercer cette fonction, compte tenu de l ’importance de tels projets. L’OFEN s'occupera de la procédure sur le fond. Il incombera à l’autorité dirigeante de faire appel à toutes les unit és administratives de la Conf édération dont les champs d ’activité seront touch és par le projet et qui disposent des connaissances n écessaires. Il faudra aussi éliminer les éventuelles divergences entre autorit és f édérales. Si l ’on ne parvient pas à un consensus, le DETEC, en qualit é d ’autorité dirigeante, tranchera sur tous les aspects de la de- mande. Si plusieurs d épartements sont concern és, ils se concerteront avant la d éci- sion. Les autorit és cantonales qui, sans la concentration des comp étences décision- nelles, auraient à octroyer elles-m êmes une autorisation d écoulant du droit f édéral ou cantonal, seront consult ées avant la d écision. Leurs préavis devront inclure ceux des autorités communales. Le DETEC d écidera en s ’appuyant sur ces propositions, tout en vérifiant à titre définitif l’application du droit cantonal. Il sera tenu de consi- dérer le droit cantonal dans la mesure o ù celui-ci n’empêchera ni ne compliquera le projet de mani ère disproportionn ée. Il faudra peser les int érêts en pr ésence dans chaque cas de figure (cf. à ce sujet l’ATF 121 II 378). Cette innovation correspond à la loi f édérale sur la coordination et la simplification des proc édures d’approbation des plans (p. ex. art. 18, al. 4, de la loi modifi ée sur les chemins de fer, RS 742.101, art. 62, al. 4, de la loi modifiée sur l’utilisation des forces hydrauliques, RS 721.80). La concentration des proc édures devra également englober la proc édure d’expropriation. En cons équence, il faudra que, dans les projets dont la r éalisation pourra nécessiter une expropriation, cette proc édure soit int égrée dans la proc édure principale de sorte qu’il soit possible de trancher en m ême temps sur les oppositions ayant pour objet le droit d ’expropriation ou l ’octroi de l ’autorisation. Dans cette solution, seules les pr étentions en indemnisation seront trait ées au moyen d ’une procédure sp écifique. La proc édure combin ée ne devra pas restreindre les droits dont une personne b énéficie en vertu des prescriptions de la loi sur l ’expropriation (garantie de la propri été de l ’art. 26 Cst., exigences à respecter dans les proc édures en vertu de l ’art. 6, al. 1, CEDH). Par cons équent, la loi du 20 juin 1930 sur l’expropriation (LEx, RS 711) s’appliquera aussi à la procédure combinée proposée ici, sauf dispositions contraires de la LENu. La concentration des proc édures permettra, abstraction faite des exceptions men- tionnées au ch. 1.3.6.3, d ’effectuer en une seule op ération une pes ée g énérale des avantages et des inconv énients d ’un projet. Par ailleurs, une d écision globale aura pour effet de n'impliquer, en cas de contestation, qu ’une seule instance de recours. Cela évitera les doublons et les d écisions contradictoires dans les proc édures de recours.2618 Selon le droit en vigueur, le Conseil f édéral peut, au besoin, transf érer le droit d’expropriation à des tiers (art. 10, al. 4, AF/LEA). D éjà dans son message du 19 janvier 1994 sur la r évision partielle de la loi sur l ’énergie atomique et de l ’arrêté fédéral y relatif (FF 1994 I 1341), le Conseil f édéral avait propos é, s ’agissant de l’évacuation des d échets radioactifs, de simplifier la proc édure, mais aussi d’accorder un droit l égal d’expropriation à l’initiateur d’un projet à qui une autori- sation a été octroyée. Cette partie du projet avait, à l'époque, été abandonn ée pour diverses raisons (cf. message initiatives, ch. 2.4.3.1). Le pr ésent projet de LENu prévoit un droit d ’expropriation légal en particulier pour les requ érants qui veulent construire et exploiter une installation nucl éaire (art. 50). Depuis l ’entrée en vigueur de la loi f édérale sur la coordination et la simplification des proc édures d ’appro- bation des plans, il y a un droit d ’expropriation l égal dans la plupart des grands projets régis par le droit f édéral. Cela se justifie aussi pour les centrales nucl éaires, dont le site doit répondre à des exigences multiples et variées. 7.3.6.3 Consentement du canton d’accueil à l’évacuation des déchets radioactifs, réserve sur l’octroi de la concession d'utilisation des droits d’eau D’après le projet de LENu, la proc édure applicable aux recherches g éologiques spécifiques et à l’octroi d’une autorisation générale, d’une autorisation de construire ou d'une autorisation de refermer un d épôt souterrain en profondeur pour d échets radioactifs s’écarte du mod èle de la consultation. Certes, ici encore, il y a lieu de fondre les procédures et de faire en sorte qu ’une seule autorit é (DETEC) évalue, en rendant sa d écision, le respect des diverses prescriptions l égales fédérales et canto- nales. Cependant, l ’autorisation g énérale n écessaire au pr éalable ne sera octroy ée que si le canton d’accueil a donné son aval à l’utilisation de son sous-sol (art. 43, al. 1). Cette d érogation se justifie par l ’enjeu qu’un tel d épôt représente pour la r égion pendant une période prolongée. Il ne doit donc pas être réalisé sans l’approbation du canton d ’accueil. Une sec onde exception concerne certaines études g éologiques (construction de galeries de sondage et de puits). L’autorisation ad hoc requiert aussi que le canton accepte que son sous-sol soit utilis é à cette fin (art. 48, al. 4). Enfin, une autorisation est également requise pour la fermeture d ’un d épôt (art. 38, al. 2, let. b). Les attributions accord ées aux cantons par la Constitution sont normalement r éser- vées dans un autre secteur sensible, celui de l'utilisation des droits d ’eau. Cela si- gnifie que l’utilisation d’un cours d ’eau pour refroidir une centrale nucl éaire relève de la législation sur les eaux et n écessite une concession du canton, alors m ême que la construction et l ’exploitation du syst ème de refroidissement sont subordonn ées à la législation fédérale sur l ’énergie nucl éaire (Jagmetti, in «Commentaire Cst., art. 24quinquies N. 18 »). Pour éviter toute équivoque, il faut donc pr éciser dans la LENu que l’octroi de l’autorisation générale présuppose celui de la concession de l'utilisa- tion des droits d’eau (art. 43, al. 2, une telle concession s ’impose en particulier pour l’exploitation de centrales nucl éaires). Mais la coordination des proc édures de d éci- sion aura pour effet de rendre superflues toutes les autres autorisations ou conces- sions cantonales et communales.2619 Abstraction faite de telles exceptions à la coordination des proc édures (autorisation générale, décision de fermer un d épôt souterrain en profondeur), il sera possible de saisir la commission de recours du DETEC, d ès lors que la d écision globale sera prise par lui. 7.3.6.4 Voies de droit Le recours contre la d écision de l ’autorité de premi ère instance comprend deux phases. Il est pr évu que la premi ère instance de recours soit une commission de recours indépendante de l ’administration, dotée de la pleine cognition (commission de recours du DETEC, cf. art. 75; la d écision relative à l’autorisation générale déli- vrée par le Conseil f édéral, nécessitant l’approbation de l ’Assemblée fédérale, cons- tituera l'exception). Les d écisions des autorit és mentionn ées à l ’art. 75 devront pouvoir être attaqu ées devant la commission de recours, puis devant le Tribunal fédéral. Abstraction faite de la d écision relative à l’autorisation générale, la possibi- lité de recourir au Tribunal f édéral ne s ’appliquera pas aux d écisions qui posent pour l ’essentiel des questions politiques ou techniques, ou qui exigent une proc é- dure rapide. Cela nécessitera une adaptation du catalogue des exceptions de l ’OJ (cf. message LENu, ch. 8.6.7). 7.3.7 Autorités de surveillance de la sécurité L’autorité de surveillance de la s écurité nucléaire et de la radioprotection dans les installations nucl éaires est la Division principale de la s écurité des installations nucléaires (DSN), dont l’activité est régie par l ’ordonnance du 14 mars 1983 sur la surveillance des installations nucl éaires (RS 732.22). Les directives de la DSN indiquent comment elle doit ex écuter son mandat l égal; elles renseignent du m ême coup les initiateurs de projets et les exploitants sur les crit ères appliqu és par les autorités compétentes pour appr écier les demandes et assumer la surveillance. Il en existe une trentaine à ce jour (qui concernent p. ex. les prescriptions sur la construc- tion d’installations nucl éaires, la protection des personnes contre les rayonnements ionisants, l ’organisation et le personnel, les syst èmes d ’alarme aux alentours des centrales nucléaires, le conditionnement, l ’entreposage et le stockage final des d é- chets radioactifs). La DSN r édige également, pour le Conseil f édéral, des rapports d’expertise sur les demandes pr ésentées par les auteurs de projets et les exploitants de centrales. Elle suit la construction et la mise en service d ’installations nucléaires nouvelles ou modifi ées et elle v érifie en particulier si toutes les conditions et les charges ont été respect ées. Les diff érentes phases des travaux ne sont entreprises qu’une fois que le permis d ’exécution de la DSN a été obtenu (cf. message LENu, ch. 7.3.4.2). Gr âce à des inspections et aux rapports fournis par les exploitants, la DSN est continuellement informée du niveau de sécurité des installations nucléaires, du respect des prescriptions et de la conduite de l ’exploitation. Ces t âches qu’assume déjà la DSN ont leur place dans la nouvelle loi. L’autorité de surveillance dans les domaines de la non-prolif ération et de la s ûreté (cf. message LENu, ch. 7.3.2 et 8.2.2, commentaire de l ’al. 3) est la Section Energie nucléaire de l’OFEN. Ce qui vient d ’être dit de la DSN s ’applique à elle par analo- gie.2620 De son c ôté, la Commission f édérale de la s écurité des installations nucl éaires (CSA) est un organe consultatif du Conseil f édéral et du DETEC. L ’ordonnance du 14 mars 1983 concernant cette commission (RS 732.21) en pr écise le statut, les tâches, l’organisation et le mode de travail. La CSA étudie les questions fondamen- tales de la s écurité nucléaire et se tient inform ée des recherches effectu ées dans ce domaine. Elle se prononce également sur les demandes d ’autorisation, en évaluant notamment les rapports d’expertise établis par la DSN et d ’autres services fédéraux. Comme la DSN, la CSA suit l’exploitation des installations nucléaires en Suisse et à l’étranger et propose des mesures de nature à renforcer la s écurité. Elle donne aussi son avis sur l ’adoption de prescriptions. Sa t âche consiste essentiellement à donner un second avis, indépendant de celui de la DSN. Un projet de consultation relatif à une agence nationale pour la s écurité technique, qui engloberait notamment une DSN d étachée de l’OFEN, est en pr éparation. Cette agence pourrait constituer un établissement f édéral autonome de droit public et réunir diff érents services f édéraux charg és de surveiller la s écurité. Il semble à l'heure actuelle qu’elle ne pourra pas entrer en fonction avant 2003. 8 Partie spéciale: commentaire des dispositions isolées 8.1 Dispositions générales 8.1.1 Objet et but (art. 1) A l’instar de l’actuelle loi sur l’énergie atomique, la nouvelle loi poursuit surtout des objectifs de s écurité. La priorit é supr ême est de prot éger l ’être humain et l’environnement de tous les dangers li és à l ’utilisation pacifique de l ’énergie nu- cléaire. Il s ’agit pour l ’essentiel des dangers des rayons ionisants et de la prolif éra- tion d ’armes nucl éaires (non-prolif ération). Elle maintient l ’option de l ’énergie nucléaire, sans pour autant en promouvoir l ’utilisation, sauf pour ce qui est de la recherche. La promotion peut se faire notamment dans les domaines de la s écurité des installations nucl éaires et de la gestion des d échets radioactifs, ainsi que par le soutien apporté à la formation de spécialistes (cf. art. 85). 8.1.2 Champ d’application (art. 2) Les termes «articles nucl éaires», «installations nucl éaires» et «déchets radioactifs » mentionnés à l’al.1 sont définis à l’art. 3. Sur le fond, l’al. 2 correspond à l’art. 1, al. 4, de l ’actuelle LEA. Le Conseil f édéral a fait usage de cette compétence dans les art. 1, 2 et 4 OA. Par articles nucléaires ne servant pas à l’utilisation de l’énergie nucléaire, on entend par exemple les matières brutes ne servant pas à la production d ’énergie telles que celles qui sont utilis ées pour des analyses, pour des écrans protecteurs ou pour la fabrication de produits industriels ainsi que ces produits eux-m êmes (art. 1, al. 2, let. b, OA). Selon leur effet radiologique, ils sont aussi consid érés comme des articles nucléaires à faible rayonnement (let. c). Quant aux installations nucléaires dans lesquelles les mati ères nucléaires et les d échets radioactifs se trouvent en quantit és modestes ou ne pr é- sentent pas de danger (let. b), ce seront par exemple des installations renfermant des matières brutes dont il est prouv é que leur état physico-chimique et les conditions2621 d’exploitation auxquelles elles sont soumises excluent une r éaction en cha îne auto- entretenue (art. 4, let. b, OA). L’al. 3 établit le lien avec la loi sur la radioprotection, par rapport à laquelle la LENu est une loi sp éciale. Lorsque la LENu ne renferme pas de dispositions sp éci- fiques, c’est la loi sur la radioprotection qui est applicable (cf. aussi l'art. 2, al. 3, LRaP). A titre d ’exemple, on peut citer les art. 11 ss (Protection des personnes exposées aux radiations) et 22 (Protection en cas d ’urgence) de la LRaP, qui peu- vent jouer un r ôle lors de l ’octroi d ’une autorisation d ’exploiter des installations nucléaires. L’utilisation de l ’énergie nucléaire requiert encore l ’observation des lois ou articles suivants (cf. aussi message LENu, ch. 7.2.6.2): – la loi sur la responsabilit é civile en mati ère nucléaire (LRCN), qui r ègle la responsabilité civile et l’assurance appliquées à l’utilisation de l ’énergie nu- cléaire; – l’art. 3, al. 2, de la loi sur la protection de l ’environnement, qui pr écise que le domaine des substances radioactives et des rayons ionisants rel ève de la législation sur la radioprotection et l ’énergie atomique. Cela concerne aussi les retombées radiologiques de l’énergie nucléaire. En revanche, la loi sur la protection de l’environnement reste déterminante s’agissant des effets écolo- giques de l’utilisation de l’énergie nucléaire; – les lois sur l ’énergie et sur le CO 2, qui sont les pivots de la future politique énergétique dans la perspective du développement durable. 8.1.3 Définitions (art. 3) La phase d ’observation (let. a) permet la surveillance et le contr ôle d ’un d épôt souterrain en profondeur, en attendant sa fermeture. Pendant une dur ée prolong ée, les galeries ou puits d ’accès au d épôt ainsi que les locaux de surveillance resteront accessibles et autoriseront le contr ôle du comportement des barri ères techniques et des d échets. C ’est une p ériode pendant laquelle on pourra r écupérer les d échets radioactifs sans avoir à d éployer d'efforts d émesurés aux plans technique et finan- cier. Au terme de cette phase, le dépôt sera fermé. L’évacuation (let. b) comprend le conditionnement, l ’entreposage et le stockage des déchets radioactifs dans un d épôt souterrain en profondeur. Le conditionnement consiste à donner aux d échets radioactifs une forme permettant de les entreposer ou de les stocker dans un d épôt souterrain en profondeur, par exemple par confinement dans un manteau de b éton. On appelle stockage interm édiaire tout stockage effectué dans l’intention d ’amener ultérieurement les d échets à un autre stade de la gestion ou de les acheminer vers un d épôt souterrain en profondeur. Le combustible us é et les déchets hautement radioactifs produits par le retraitement n écessiteront un entre- posage de plusieurs dizaines d ’années à cause de leur forte production de chaleur; l’entreposage prolong é du combustible us é et des d échets radioactifs pourra s’imposer si l’on ne dispose pas encore des installations de gestion nécessaires. Le but d’un dépôt souterrain en profondeur (let. c ) est le stockage final des d échets radioactifs (cf. message LENu, ch. 7.3.5.2). La s écurité en sera assurée par une série de barrières naturelles et techniques isolant les d échets de la biosph ère. L’intention2622 est de fermer le d épôt, le moment venu. La surveillance durable ne sera alors plus requise parce que les barri ères passives assureront seules la s écurité. Jusqu ’à la fermeture, les déchets entreposés seront récupérables sans grandes complications. Ils pourront encore être retir és ult érieurement, mais au prix d ’un effort technique et financier accru. Les installations nucl éaires (let. d) sont essentiellement les r éacteurs nucl éaires (également des réacteurs de recherche, p. ex. les r éacteurs de fusion), les d épôts de combustible, les installations de fabrication et d ’enrichissement ainsi que les d épôts intermédiaires et souterrains en profondeur pour le combustible us é et les d échets radioactifs. On ne considère pas comme telle, p. ex., la source de neutrons de spalla- tion (SINQ) de l ’Institut Paul-Scherrer à Villigen/Würenlingen (AG), laquelle n ’est pas destinée à la production d ’énergie nucléaire. Les neutrons produits à l’aide d’un faisceau de protons y sont certes lib érés par la fragmentation (spallation) de noyaux d’atomes lourds. Cependant, les matières utilisées à cet effet (p. ex. le zirconium) ne sont pas des mati ères nucléaires classiques, c’est-à-dire des combustibles nucl éaires pouvant être employés dans des r éacteurs à fission. On ne consid ère pas non plus comme des installations nucléaires les autres accélérateurs dans lesquels il n ’est pas fait usage de mati ère fissile. Conformément au droit en vigueur (art. 1, al. 2, let. b, OA), les installations dans lesquelles des mati ères nucl éaires sont utilis ées comme écrans protecteurs sont appel ées installations nucl éaires mais elles ne tombent pas dans le champ d ’application de la loi si les mati ères nucléaires qui y sont utilis ées figurent au catalogue des exceptions. En revanche, l ’accélérateur ( «amplificateur d’énergie») proposé par le professeur Carlo Rubbia, prix Nobel de physique, devrait être consid éré comme une installation nucl éaire. En effet, il servirait à utiliser l’énergie nucléaire, consommerait des mati ères nucléaires classiques (du thorium et un m élange d ’uranium) et produirait des d échets radioactifs. Quant aux d épôts intermédiaires et aux d épôts souterrains en profondeur, ce sont des installations nucléaires lorsque les matériaux qui y sont déposés sont régis par l’art. 2, al. 1, let. c, LENu ou que des assemblages combustibles us és y sont stock és. Les entreprises industrielles, les hôpitaux ou les universit és où des déchets radioactifs sont produits ou stockés ne sont pas des installations nucl éaires. Ce terme s’applique en revanche aux universit és dot ées d ’un r éacteur de recherche, qui sont r égies par la LENu, même si le but principal du r éacteur n’est pas la production d ’énergie. Il en va de même des édifices, installations et parties de celles-ci qui concourent techniquement au fonctionnement de l ’installation nucléaire et pour lesquels la s écurité et la s ûreté nucléaires sont importantes. Une centrale nucl éaire qui a cess é son exploitation et dont le combustible et les déchets radioactifs transportables ont été évacués demeure une installation nucl éaire aussi longtemps qu ’elle pr ésente des parties radioactives ou contaminées et qu’elle continue à devoir être surveillée en vertu de la l égislation sur l’énergie nucléaire (cf. art. 29, al. 1). L’énergie nucléaire (let. e) a le même sens que dans le droit en vigueur (art. 1, al. 1, LEA). Cela englobe également l’énergie de fusion, mais pas l ’énergie libérée par la fission spontanée de substances radioactives. Les matières nucl éaires (let. f) forment une sous-cat égorie des articles nucl éaires (let. g). Des substances pouvant entrer dans un processus de fusion nucl éaire pour produire de l’énergie (p. ex. le deutérium, le tritium et l’hydrogène) ne sont pas pour autant des mati ères nucléaires. Ces substances radioactives rel èvent de la loi sur la radioprotection. Par ailleurs, la let. f englobe des mati ères qui renferment des pro- cessus de fission nucl éaire, mais dont le but premier n ’est pas de produire de2623 l’énergie (utilisation dans des r éacteurs de recherche). La notion de mati ères nu- cléaires rejoint celle de «combustibles nucléaires» figurant dans la loi sur l ’énergie atomique (art. 1) et la d éfinition qu ’en donne l ’AIEA («Nuclear Material »). Cette terminologie ne correspond pas à celle de la LRCN, laquelle se fonde sur des con- ventions internationales sur la RC en mati ère nucléaire et sur la terminologie corres- pondante. Une telle hétérogénéité est certes gênante, mais inévitable. Le thème de la non-prolifération oblige en effet à reprendre dans la LENu la définition de l’AIEA. Le terme articles nucléaires (let. g) est un nouveau terme g énérique s’appliquant à l’ensemble des biens pour lesquels l ’obligation de requ érir une autorisation existe ou peut être instaur ée. Le ch. 1 est d écrit plus en d étail à la let. f. Les ch. 2 et 3 correspondent aux biens décrits à l’art. 4, al. 2, LEA, et aux art. 12, al. 1, et 14, al. 1, OA comme étant soumis au r égime de l ’autorisation. Les biens en question sont énumérés dans une liste compl ète annex ée à l ’OA. Cette annexe correspond aux accords sur les exportations nucl éaires élaborés par des organes internationaux de contrôle (en particulier par le groupe des pays fournisseurs nucl éaires, cf. message LENu, ch. 8.3.3.1). Si ces accords n ’ont aucun caract ère de droit public, les Etats membres s’engagent néanmoins à les appliquer de mani ère autonome dans le cadre de leur législation nationale. Les déchets radioactifs (let. h) sont définis comme dans l ’ordonnance sur la radio- protection (annexe 1). Ils proviennent essentiellement des installations nucl éaires, mais également de la m édecine, de l’industrie et de la recherche (les d échets de ces trois secteurs, appel és d échets MIR, repr ésentent, en volume, 15 % de l ’ensemble des déchets radioactifs). Les propri étés des d échets radioactifs ne d épendent pas de leur source. C ’est pourquoi il n ’est pas n écessaire, a priori , de traiter les d échets MIR autrement que ceux des centrales nucl éaires. Cependant, il ne serait pas judi- cieux non plus de soumettre à la LENu tous les déchets radioactifs. Cette loi englobe les déchets résultant de l ’utilisation de l ’énergie nucléaire parce qu ’ils représentent généralement un plus grand danger potentiel que les d échets MIR. En cons équence, ces derniers ne doivent être soumis à la LENu qu'au moment de leur collecte par la Confédération ou par l ’Institut Paul-Scherrer de Villigen/W ürenlingen. Auparavant, ils sont régis par la loi sur la radioprotection. Le sens donn é au terme de manipulation (let. i) d écoule de la mise en oeuvre du protocole additionnel à la convention avec l ’AIEA sur les mesures de contr ôle (cf. message LENu, ch. 8.3.1). La description du courtage (let. j) s’appuie sur le droit en vigueur (art. 1, al. 2 bis, LEA). On entend par courtage les activit és commerciales mettant en jeu des articles nucléaires et des d échets radioactifs livr és d’un pays A à un pays B. En g énéral, la marchandise ne touche pas le sol suisse. Les activités du courtier peuvent consister à créer les conditions n écessaires à la conclusion du contrat (ch. 1) . A cet effet, il établit les contacts entre les futures parties, les fait se rencontrer, prend part aux négociations ou fournit une autre contribution importante pour la r éussite de la transaction. Quelquefois il organise également, dans le cadre de ses activit és, le financement de la transaction nucléaire; en revanche, le seul fait de financer la trans- action ou d ’en opérer le paiement n ’est pas consid éré comme une activit é de cour- tage. Un courtier peut aussi être celui qui passe contrat de livraison d ’articles nu- cléaires ou de d échets radioactifs, livraison effectu ée par un tiers (ch. 2), fût-ce une société mère ou une filiale. De tels services du courtage sont r égis par la loi, ind é- pendamment du lieu o ù se trouve l ’objet de la transaction. Mais les op érations es- sentielles du courtier doivent se d érouler au moins partiellement sur le territoire2624 suisse. Le ch. 3 précise la d éfinition connue. Il en ressort que le courtage d ésigne également l’achat à l’étranger, suivi de la revente à un destinataire à l’étranger éga- lement. On trouvera une pr écision de même nature dans le message du 24 mai 2000 à l’appui de la loi f édérale relative à la coordination de la l égislation sur les armes, sur le matériel de guerre, sur les explosifs et sur le contr ôle des biens (FF 2000 3151 et 3174). Jusqu’ici, la manutention de déchets radioactifs était réglée par la loi sur la radioprotection. Il manquait donc une base juridique r égissant le courtage de ces déchets. D ésormais, leur manipulation sera r égie dans son principe par la LENu; pour les d échets produits par les activit és de la m édecine, de l ’industrie et dans la recherche, cela s ’appliquera à partir du moment de leur remise à la Conf édération (cf. art. 2, al. 1, let. c, ch. 2). C ’est l’occasion d’étendre à de tels d échets radioactifs le champ d’application des prescriptions sur le courtage. 8.2 Principes de la sécurité nucléaire 8.2.1 Principes applicables à l’utilisation de l’énergie nucléaire (art. 4) Comme l’indique leur formulation, les principes, mais aussi les mesures de protec- tion (art. 5) s'appliquent surtout aux installations nucl éaires. Mais ils s ’appliquent aussi aux articles nucléaires et aux déchets radioactifs. L’être humain et l ’environnement sont expos és à des ph énomènes radiologiques autres que ceux des installations nucl éaires (en particulier au rayonnement naturel). Il ressort de l ’al.1, associé à l’art. 1, que les installations nucl éaires ne doivent ac- croître que dans une mesure limit ée la charge radiologique pr éexistante. Les limites admissibles de la radiation et du rejet de substances radioactives figurent dans la législation sur la radioprotection et dans l ’autorisation d’exploiter. L’al. 1 consacre encore le principe de pr évention, fondamental pour la protection de l ’homme et de l’environnement. Ce principe veut que des mesures soient prises pour pr évenir la libération inadmissible de substances radioactives et l ’irradiation inadmissible de personnes, aussi bien dans l’exploitation normale qu’en cas de dérangement. L’al. 2 décrit l’ampleur des mesures préventives: En vertu de la let. a, il faudra mettre en œ uvre, en tout temps et ind épendamment des considérations financières, les mesures nécessaires pour assurer la protection de l’homme et de l ’environnement. L ’étendue de ces mesures sera d éterminée par l’expérience et l ’état de la science et de la technique. Une mesure devra alors être prise même si l’un seulement de ces deux crit ères (expérience ou état de la science) les fait appara ître comme indiqu ées. Il est bien entendu impossible de maintenir absolument les installations existantes au niveau le plus r écent. Il faudra donc les rééquiper dans la mesure o ù l’exigeront l’expérience ainsi que l ’état de la technique de r ééquipement et au-del à, pour autant que cela r éduise encore le risque tout en restant raisonnable (art. 22, al. 2, let. g). Quant aux futures centrales nucl éaires, elles devront en tous cas être construites conform ément à l ’état de la science et de la technique. On d éveloppe aujourd ’hui des r éacteurs qui ne requi èrent, en cas d’accident dû à la fusion du coeur, que des mesures de protection limit ées en dehors du périmètre de l’installation (p. ex. le réacteur européen à eau pressurisée REP).2625 Selon la let. b, il y aura lieu, en outre, de contribuer à réduire encore le risque, con- formément au principe dit ALARA (As Low As Reasonably Achievable) appliqu é en matière de radioprotection, mais toujours dans la mesure o ù l’effort se situe dans des proportions raisonnables, compte tenu du gain de sécurité réalisable et des autres aspects, y compris financiers. 8.2.2 Mesures de protection (art. 5) Cet article énonce les mesures permettant d'atteindre les objectifs de sécurité au sens de l’art. 4. L’al. 1 mentionne à titre d’exemple les principales mesures permettant de garantir la sécurité. Celles-ci obéissent aux principes reconnus sur le plan international, tels que ceux qui sont énumérés dans les «Safety Series» de l’AIEA. Autant que possible, les systèmes de réacteurs devront être choisis et con çus de manière à ce que des d éran- gements ne surviennent pas ou qu ’ils se corrigent d ’eux-mêmes (techniques présen- tant des caractéristiques prononcées de sécurité passive et inhérente). Cela nécessite- ra une conception s ûre et une bonne ex écution. Il faudra mettre en place des syst è- mes de sécurité appropriés, offrant une grande fiabilité. La défaillance d’une mesure devra être neutralisée par le fonctionnement d’une autre. Les substances radioactives seront maintenues isolées de l’environnement par plusieurs barri ères, de sorte qu ’en cas de défaillance de l’une ou l’autre de ces barrières aucune émission radioactive ne se produise (principe des barrières multiples). Quant au système de sécurité dans son ensemble, il devra répondre à ce qu’on en attend m ême si un d éfaut isolé y apparaît indépendamment de l’événement qui est à l’origine de la d éfaillance (principe de la redondance). Les composants ou éléments d’installation redondants ne pourront être mis tous hors d ’état de servir à cause d ’un seul événement. A cet effet, ils seront séparés tant dans leur fonctionnement que dans l ’espace (principe de la s éparation). Enfin leur r éalisation devra diff érer (principe de la diversification). Aussi bien les systèmes d’exploitation que ceux de s écurité seront automatis és de sorte qu ’en cas de dérangement pris en compte pour le dimensionnement le personnel n ’ait à pren- dre aucune mesure de s écurité pendant un certain temps à compter du d ébut du dérangement. Par ailleurs, l ’installation nucléaire devra disposer d ’une bonne orga- nisation et d ’un personnel qualifi é, au b énéfice d’une formation lui permettant de l’exploiter en conditions normales et en cas de d érangement. La s écurité de l’exploitation repose largement sur la prise de conscience, par le personnel, des questions qu ’elle pose; pour le reste, les mesures de protection à mettre en œ uvre dans le cas d’espèce dépendent du type d’installation. Les mesures de s écurité d’urgence évoquées à l’al. 2 varient également en fonction du type d’installation et du danger potentiel. L’art. 22 de la loi sur la radioprotection fixe les mesures requises. Les mesures de sûreté visées à l’al. 3 sont nécessaires pour éviter que les dispositifs de s écurité mis en place dans des installations nucl éaires ne soient d érangés par l’intervention illicite de tiers (sabotage). Il s ’agira également d’empêcher le vol de matières nucl éaires. C ’est n écessaire du point de vue tant de la s écurité nucl éaire que de la non-prolif ération des armes atomiques. Dans les installations nucl éaires, les mesures de s ûreté relevant de la construction devront être examin ées dans le cadre de l’autorisation de construire. Quant aux mesures techniques, personnelles et organisationnelles (p. ex. l' équipe de surveillance, cf. art. 23), l ’exploitant sera tenu2626 de les mettre en œ uvre et de les assurer durant toute la p ériode d ’exploitation et parfois plus tard encore. Des mesures de s ûreté doivent aussi être prises lors du transport de matières nucléaires. La définition des mesures de protection se réfère avant tout aux installations nucléai- res. Mais ces mesures s’appliquent aussi aux articles nucléaires et aux déchets radio- actifs qui se trouveraient à l’intérieur d’une telle installation. En dehors d ’elles, ce sont généralement les prescriptions relatives au transport de marchandises dangereu- ses et la l égislation sur la radioprotection qui pr évalent (cf. message LENu, ch. 8.3.2). A l’heure actuelle, les principes de s écurité sont concrétisés pour l’essentiel dans les directives de la DSN. Celles-ci pr ésentent, à l’intention des concepteurs et des ex- ploitants, les critères selon lesquels les autorit és compétentes évaluent leurs deman- des et exécutent la surveillance. Il en va de m ême dans le domaine de la s ûreté, dont la responsabilité incombe à la section Energie nucléaire de l’OFEN. 8.3 Articles nucléaires 8.3.1 Régime de l’autorisation (art. 6) Les autorisations requises en vertu de l ’al. 1 servent les int érêts de la s écurité nu- cléaire (radioprotection, obstacle à toute r éaction en cha îne) et du contr ôle des ma- tières fissiles requis pour des questions de non-prolif ération; elles visent aussi à garantir le respect de l ’obligation de contracter une assurance, en application de la loi sur la responsabilit é civile en mati ère nucl éaire. La manipulation de mati ères nucléaires dans l’installation est couverte par l’autorisation d’exploiter (art. 19 ss). L’al. 2 sert les int érêts de la non-prolif ération des armes nucl éaires et correspond à l’art. 4, al. 2, de l ’actuelle loi sur l ’énergie atomique. Au contraire de l ’al. 1, il n’instaure pas l’obligation d’obtenir une autorisation. La raison en est que l ’on peut déterminer les mati ères nucléaires régies par l ’al. 1 plus facilement que les articles au sens de l ’al. 2. Ainsi le terme «peut», c ’est-à-dire la marge d ’interprétation du Conseil fédéral, fait allusion au choix des articles devant être soumis au r égime de l’autorisation, énumérés dans les longues listes internationales de contr ôle des ex- portations. Ces listes sont p ériodiquement révisées, et la Suisse les reprend dans sa législation (cf. message LENu, ch. 7.3.3.1). Selon la LEA actuelle, la possibilité de procéder à des contrôles dans le domaine des articles nucl éaires implique une activit é soumise à autorisation. Mais le protocole additionnel à la convention pass ée avec l ’AIEA sur les mesures de contr ôle (cf. message LENu, ch. 11.1) étend cette possibilit é aux entreprises dont les activit és se rattachent à l ’utilisation de composants industriels du cycle du combustible, en particulier aux fournisseurs qui s ’adressent à des entreprises exportatrices. Or la recherche sur ces composants, leur d éveloppement, leur production et leur stockage sont des activit és non soumises à autorisation. La l égislation en vigueur ne suffit donc pas pour assurer les contr ôles exigés par nos engagements internationaux; il faut l ’étendre à la recherche, au d éveloppement, à la production et au stockage. Etant donn é l’état actuel desdits engagements, il n ’est pas n écessaire qu'une future ordonnance relative à l a L E N u déclare ces activit és soumises à autorisation . Il suffira de les soumettre au r égime de la notification. Cela permettra d ’appliquer les mesures de contr ôle d ésignées dans le protocole additionnel (en particulier l'acc ès2627 aux documents, qqf. la pose de dispositifs de surveillance; cf. art. 72). Comme on l’a dit dans le message LENu, ch. 7.3.3.1, la concr étisation du protocole additionnel passera par la r évision de la l égislation sur le contr ôle des biens. L ’art. 6, al. 2, LENu doit n éanmoins être maintenu comme base l égale. Le contr ôle des mati ères nucléaires (et des déchets radioactifs, cf. art. 33, al. 1) doit rester fond é sur cette loi. Au surplus, la tendance est à l’extension des contrôles de non-prolifération, par suite de divers événements tels que les efforts entrepris par l ’Irak pour mettre sur pied un programme d’armement nucléaire, découverts après la guerre du Golfe. Il n ’est pas exclu que les organes internationaux de contr ôle désignent à l’avenir d’autres arti- cles encore dont le contrôle ne saurait relever de la loi sur le contrôle des biens. 8.3.2 Conditions d’octroi de l’autorisation (art. 7) Les conditions énoncées à l’al. 1 s’appliquent à toutes les autorisations inscrites à l’art. 6. Comme dans tout le domaine de l ’énergie nucl éaire, le mot d'ordre de la manipulation d ’articles nucl éaires est protéger l ’homme et l ’environnement. La sécurité nucléaire (let. a) s’apprécie avant tout en fonction de la l égislation sur la radioprotection et des prescriptions nationales et internationales r égissant les trans- ports. Ces prescriptions sont au nombre de deux: l ’ordonnance relative au transport des marchandises dangereuses par chemin de fer (RSD, RS 742.401.6), qui concr é- tise dans le droit suisse, pour les transports internationaux, les prescriptions de la convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF, RS 0.742.403.1); et l ’ordonnance relative au transport des marchandises dangereuses par route (SDR, RS 741.621, avec renvoi à la disposition de l ’accord européen du 30.9.1957 relatif au transport international des marchandises dangereuses par route, ADR, RS 0.741.621, annexes A + B). S ’y ajoutent les dispositions relatives aux marchandises dangereuses pour d ’autres modes de transport. Le crit ère de la non- prolifération des armes nucl éaires (let. b) permet, si n écessaire, de refuser l’autorisation même en l ’absence d’engagements contraignants à l’échelon du droit public international. Il permet en particulier d ’appliquer les d écisions d’organismes internationaux de contr ôle concernant les exportations sensibles. La couverture de l’assurance responsabilité civile (let. c) découle des art. 11 et suivants de la LRCN. La let. d reprend la formulation de l ’art. 5, al. 1, LEA. Les engagements internatio- naux découlent d’accords dont les normes sont directement applicables. Par sécurité extérieure de la Suisse, on entend en particulier les aspects militaires, par exemple l’atteinte portée à des équipements militaires par des projets de dépôts souterrains en profondeur. La let. e reprend également le droit actuel (art. 5, al. 2, LEA). 8.3.3 Mesures prises, dans des cas d’espèce, à l’encontre de certains pays destinataires spécifiques; exceptions au régime de l’autorisation (art. 8) Dans l’intérêt de la non-prolifération des armes nucléaires, l’al. 1 permet d’interdire, comme c’est le cas actuellement (art. 8, al. 2, LEA), par exemple l ’exportation de certains articles sans devoir préalablement les soumettre au régime de l’autorisation. Cela s’est parfois révélé nécessaire dans le passé. L’al. 2 donne au Conseil f édéral la comp étence de d écréter un embargo g énéral, indépendamment de demandes concr ètes d ’autorisation. Cela peut être n écessaire2628 lorsque la Suisse veut adh érer à un embargo d écidé par la communaut é internatio- nale. Cette disposition correspond à l’art. 25 de la loi sur le mat ériel de guerre et à l’art. 8, al. 1, de la loi sur le contrôle des marchandises. L’al. 3 permet de prévoir des facilités et des dérogations au régime de l’autorisation. Cela peut être envisagé en particulier pour les livraisons à destination de pays si- gnataires de trait és internationaux de non-prolif ération ou qui participent à des mesures de contr ôle soutenues par la Suisse. De telles facilit és sont également pré- vues par la loi (art. 8) et par l ’ordonnance (art. 13 et annexe 4) sur le contr ôle des marchandises. 8.3.4 Retraitement et exportation à des fins de retraitement (art. 9) Cette disposition interdit tout à la fois de retraiter en Suisse le combustible us é et de le transporter à l ’étranger pour retraitement (cf. message LENu, ch. 7.3.3.2). Les contrats actuels pourront n éanmoins être honor és (art. 104, al. 4). Pour l ’heure, il n’existe pas d ’installation de retraitement dans notre pays. Une partie du combusti- ble us é dans les centrales nucl éaires suisses est retrait ée en France et en Grande- Bretagne. En lieu et place du retraitement des assemblages us és et du stockage des déchets produits par l ’opération, certains pays envisagent l ’évacuation sans retraite- ment (p. ex. les USA, la Su ède, la Finlande et depuis peu, l ’Allemagne). Le retrai- tement suscite des appr éciations diverses quant à la s écurité, à la protection contre les radiations, aux risques du transport, au volume des d échets, à l’utilisation parci- monieuse des ressources et à la rentabilit é. La controverse se d éveloppe aussi à l’échelle européenne (OSPAR, cf. message LENu, ch. 7.3.3.2). On reproche surtout au retraitement de produire du plutonium, d ’exiger des transports supplémentaires et de rejeter des substances radioactives dans l ’eau et dans l ’air, même si les valeurs limites fixées par la loi et les autorités ne sont pas dépassées. De plus, l’opération est étroitement li ée à la technologie des surg énérateurs, dont le d éveloppement n ’est plus sérieusement envisagé, du moins en Europe. Voil à pourquoi il faut interdire le retraitement et l’exportation de déchets radioactifs à cette fin. Selon l ’al. 1 , les assemblages combustibles us és doivent être évacués comme d é- chets radioactifs. Cela veut dire qu ’ils seront stock és provisoirement pendant une assez longue p ériode pour refroidir, puis pr éparés (conditionn és) éventuellement dans une entreprise étrangère en vue du stockage en profondeur et retourn és à la Suisse. L’interdiction du retraitement frapperait également les assemblages combus- tibles utilisés dans des centrales nucl éaires suisses mais appartenant à des tiers (lea- sing). Une disposition contractuelle s ’écartant de l ’interdiction serait sans effet, car celle-ci rel ève du droit public et par cons équent, elle prime les accords de droit privé. Une d érogation reviendrait pratiquement à annuler l ’interdiction. Selon l ’al. 2, le Conseil f édéral peut bel et bien pr évoir des exceptions. Cela concerne avant tout la recherche internationale sur la transmutation, c’est-à-dire la transformation de déchets fortement radioactifs de longue durée en déchets de moins longue durée. Par ailleurs, si cette exception n ’était pas pr évue, la recherche sur le r éacteur du Pr Rubbia (cf. message LENu, ch. 8.1.3, commentaire de la let. d) serait entravée. Enfin l’exception facilite les études du combustible dans le domaine de la s écurité, qui se poursuivent en particulier à l’IPS.2629 8.3.5 Transport aérien de matières nucléaires contenant du plutonium (art. 10) L’interdiction concernerait essentiellement le transport a érien de combustible MOX (cf. message LENu, ch. 7.3.3.3). Elle éviterait le risque d’une irradiation consécutive à la chute d ’un avion sur sol suisse avec à son bord des assemblages combustibles contenant du plutonium. L ’importation d’assemblages MOX par la route ou par le rail resterait possible. Cela permettrait de r éutiliser le plutonium obtenu par le re- traitement d’assemblages combustibles suisses pendant le d élai transitoire, et peut- être une faible partie du plutonium obtenu par suite du désarmement nucléaire. 8.3.6 Déclaration et enregistrement obligatoires (art. 11) Cette disposition sert à faciliter le contr ôle par l ’autorité et l ’accomplissement de nos engagements internationaux (art. 7 du trait é du 6.9.1978 entre la Conf édération suisse et l’AIEA sur l’application de mesures de s ûreté dans le cadre de l ’accord de non-prolifération, cf. message LENu, ch. 11.1). La d éclaration obligatoire s’applique également aux transports d ’assemblages combustibles us és, où des con- taminations sont apparues ces dernières années (cf. message LENu, ch. 7.3.3.2). 8.4 Installations nucléaires 8.4.1 Autorisation générale L’autorisation g énérale r ègle les questions de principe, politiquement importantes (p. ex. le site, la d émonstration de l ’évacuation). Elle est la condition sine qua non de l’octroi des autres autorisations. 8.4.1.1 Régime de l’autorisation générale (art. 12) En vertu de l ’al. 1 , la construction ou l ’exploitation d ’une installation nucl éaire nécessite une autorisation g énérale. La validit é de celle-ci s ’étend jusqu ’à l’achèvement de la d ésaffectation (art. 29) ou, s ’il s ’agit d ’un d épôt souterrain en profondeur, jusqu ’à la fin de la phase de fermeture ou de la phase de surveillance qui pourrait lui succ éder (art. 38, al. 4). L ’art. 47 r ègle plus pr écisément la comp é- tence d’octroyer l’autorisation générale. L’al. 2 exempte de l'autorisation g énérale les installations nucl éaires présentant un faible danger potentiel. Cette exemption est justifi ée dans des cas exceptionnels. En effet, l ’autorisation g énérale a été institu ée en raison de la port ée politique de la construction d’installations nucléaires représentant un danger potentiel élevé. Cette nécessité n’existe pas pour d'autres installations: la proc édure serait disproportion- née par rapport au danger potentiel qu ’elles repr ésentent. Si l ’autorité renonce à requérir une autorisation g énérale, elle examinera n éanmoins les conditions techni- ques de s écurité dans le cadre de la proc édure d ’autorisation de construire et d’exploiter. Il appartiendra au Conseil f édéral de d ésigner dans l ’ordonnance sur l’énergie nucl éaire les installations non soumises au r égime de l ’autorisation; il pourra s ’agir de celles qui servent à entreposer des mati ères brutes, à traiter ou à2630 entreposer des d échets faiblement et moyennement radioactifs à faible danger po- tentiel (volume, radioactivit é) et d ’installations de recherches pr ésentant elles aussi un faible danger potentiel. En revanche, des d épôts intermédiaires tels que ZZL ou un dépôt souterrain en profondeur n’entreront jamais dans cette catégorie. 8.4.1.2 Conditions d’octroi de l’autorisation générale (art. 13) La question de savoir si l ’autorisation g énérale a la valeur d ’une autorisation de police, à l’octroi de laquelle il existe un droit d ès le moment o ù les conditions sont remplies, ou si l ’autorité comp étente doit disposer d ’une certaine marge d’appréciation décisionnelle, n’a pas une tr ès grande importance pratique. Les con- ditions étant souples, il existe de facto une marge d’appréciation assez considérable. En tout état de cause, nul n’a droit à l’autorisation générale. L’al. 1, aux let. a, c, d et g, énumère les conditions relevant de la l égislation sur l’énergie nucléaire: – protection de l ’homme et de l ’environnement (let. a): lors de l ’appréciation de la s écurité, il y a lieu d ’examiner non seulement le type d ’installation, mais encore l ’adéquation du site pressenti, notamment ses aspects g éologi- ques, ainsi que la faisabilité de mesures de protection d’urgence et de sûreté. Le requérant devra pr ésenter ces éléments dans un rapport de s écurité (cf. message LENu, ch. 8.4.2.2, à propos de l ’al. 1). Les questions de radiopro- tection y auront leur place. Ainsi l ’appréciation de s écurité s’appuie sur une réflexion de principe, incluant la possibilit é d’un dérangement et ses cons é- quences. L’évaluation de la s ûreté devra également être consignée dans un rapport. – stratégie applicable à la d ésaffectation ou à la phase d ’observation et de fermeture de l ’installation (let. c): à ce stade d éjà, le requ érant devra faire des consid érations, non pas d étaillées, certes, mais de principe, sur la ma- nière dont il envisage la d ésaffectation d’une centrale nucléaire ou la ferme- ture d ’un d épôt souterrain en profondeur. Les deux op érations et la phase d’observation pourront en effet influer sur la conception de l ’installation nu- cléaire. – justificatif de l ’évacuation des d échets (let. d): cette exigence figure d éjà dans le droit en vigueur (art. 3, al. 2, AF/LEA). Il s ’agit de décrire des solu- tions tr ès probablement applicables, les incertitudes qui subsistent ne re- mettant pas en question leur principe (cf. message LENu, ch. 1.3.4.1.3). – caractère approprié du site d’un dépôt souterrain en profondeur (let. g): des analyses g éologiques devront indiquer si le sous-sol se pr ête à un d épôt souterrain en profondeur et fournir les premiers éléments d’une évaluation de la sécurité d’un tel dépôt. L’autorisation générale ne sera accordée que si le site se révèle approprié. Mais des motifs n'ayant aucun rapport avec la l égislation nucl éaire peuvent aussi s’opposer à l’octroi d’une autorisation générale. C’est à eux que renvoient les let. b, e et f. L’énumération de la let. b (si aucun autre motif n ’est prévu) n’est pas exhaus- tive. La demande ou les documents compl émentaires devront d émontrer qu ’aucun motif de ce genre ne s ’oppose à l ’octroi de l'autorisation g énérale. Une étude2631 d’impact sur l ’environnement fera le tour des questions de la protection de l’environnement, de la protection de la nature et du paysage, de la protection des eaux, de la pr éservation de la for êt et de la p êche (cf. EIE 1 re étape, ordonnance du 19.10.1988 relative à l’étude de l’impact sur l’environnement OEIE, n° 21.1, 40.1 et 40.2 de l ’annexe, RS 814.011). Un rapport analogue devra traiter les questions d’aménagement du territoire. Il pr ésentera le r ésultat de l ’étude requise en vertu de la loi et fixera les conditions g énérales qui en r ésulteront pour l ’intégration spatiale de la construction et de l ’exploitation d’une installation et des ouvrages de desserte qui y seront liés. Les conditions qui pr ésident à la sécurité extérieure de la Suisse et à ses engagements internationaux sont réglées aux let. e et f (cf. message LENu, ch. 8.3.2). Le ch. 2.6.1.3 aborde la question des réserves au profit du droit cantonal dans la procédure. L’octroi de l’autorisation générale ne dépendra pas de conditions telles que la r écu- pération de chaleur. Celle-ci serait certes indiqu ée à proximité des grandes agglomé- rations, mais il vaut mieux ne pas construire de centrales dans ces zones à cause du danger accru. D ès lors, la r écupération de chaleur ne serait gu ère payante, d ’autant que seule une faible partie pourrait être utilisée. Cependant, l’art. 13, let. c, de la loi sur l’énergie du 26 juin 1998 (RS 730.0) autorise la Conf édération à soutenir finan- cièrement les mesures de récupération de la chaleur. Ainsi le principe d ’un tel projet pour une centrale nucl éaire n’est pas exclu. N'ont pas été retenus d ’autres critères tels que la rentabilit é du projet ou son rapport à la politique f édérale de l ’énergie, puisque la preuve du besoin n ’est plus exig ée comme préalable à l’autorisation (cf. message LENu, ch. 7.3.4.1.2) Selon l’al. 2, l’autorisation générale ne sera accordée qu’à des sociétés anonymes, à des soci étés coop ératives ou à des personnes morales de droit public. Les autres formes de sociétés n’offrent pas les garanties suffisantes que les diverses obligations légales seront assum ées et n ’entrent quasiment pas en ligne de compte pour des raisons pratiques. La clause de la nationalit é figurant dans le droit en vigueur (art. 3, al. 3, AF/LEA) a été supprimée. La loi requiert cependant que l ’entreprise étrangère possède une filiale en Suisse afin de permettre l ’application du droit et l ’exercice de la surveillance. La clause de la réciprocité correspond à l’art. 6, al. 2, de la loi sur les télécommunications (RS 784.10). 8.4.1.3 Teneur de l’autorisation générale (art. 14) L’autorisation g énérale fixe les principaux éléments de l ’installation projet ée. L’al. 1 correspond dans une large mesure au droit en vigueur. Dans le cas des r éac- teurs nucléaires, le but de l ’installation (let. c) est la forme principale de l ’énergie utile qui sera produite, c ’est-à-dire l ’électricité ou éventuellement le chauffage à distance. Il s’agit là du but principal. Ainsi, m ême s’il n’est pas prévu à l’origine, le prélèvement ult érieur limit é de chaleur, par exemple, n ’obligera pas à modifier l’autorisation g énérale. Le but d ’un d épôt de d échets radioactifs est leur stockage intermédiaire ou dans les profondeurs du sol. Quant à la limite maximale d’exposition des personnes aux radiations aux alentours de l ’installation (let. e) , c’est la valeur directrice de dose li ée à la source au sens de l ’art. 7 de l ’ordonnance sur la radioprotection (ORaP, RS 814.501). S ’il s ’agit d ’un d épôt souterrain en profondeur, il faudra d éterminer les caract éristiques indispensables en l ’absence desquelles un site pr évu n’entrera pas en ligne de compte (let. f, ch. 1) . La DSN a2632 défini des crit ères d’exclusion s’appliquant à la galerie d ’accès pr évue au Wellen- berg. Ils concernent en particulier les zones de fractures, la pr ésence d ’eau et l’ampleur des roches-m ères. De tels crit ères figureront également dans une éven- tuelle autorisation générale pour un dépôt sur ce site. De son côté, la zone provisoire de protection (ch. 2) visera à empêcher toute intervention humaine dans un p érimè- tre critique du sous-sol (cf. art. 39). Les grandes lignes du projet, à définir dans l ’autorisation générale en vertu de l ’al. 2, correspondent également au droit actuel, pour l ’essentiel. Leur modification, de même que celle du but du projet, impliquera celle de l ’autorisation g énérale, con- formément à la procédure d’octroi (art. 64, al. 1). Comme exemples de systèmes de réacteurs, on peut citer les r éacteurs à eau l égère, à eau lourde ou à haute temp éra- ture. En revanche, il ne sera pas n écessaire d’indiquer à ce moment-l à s ’il s ’agira d’un r éacteur à eau bouillante ou à eau pressuris ée. Au chapitre de la classe de puissance, on indiquera, par exemple, pour une centrale nucl éaire, la puissance électrique avec une tolérance de plus ou moins 20 %. Le système de refroidissement principal sera par exemple, dans le cas des r éacteurs à eau légère, un cours d’eau ou une tour de refroidissement. Dans le cas des d épôts (let. b), on distinguera les cat é- gories suivantes de mati ères: éléments combustibles non irradi és ou irradi és, autres matières nucl éaires ( échantillons de combustibles, p. ex.), d échets faiblement et moyennement radioactifs (SMA), déchets moyennement radioactifs de longue dur ée (LMA) et déchets hautement radioactifs vitrifi és (HAA). Quant à la capacité maxi- male du d épôt, c ’est le volume ou le nombre maximal des colis de d échets qu ’il pourra recevoir. A la différence du droit en vigueur, l ’al. 3 fixe un d élai non pas pour la r éalisation du projet, mais pour la remise de la demande d ’autorisation de construire. C ’est le seul intervalle r éellement définissable, la ma îtrise des étapes ultérieures de la r éali- sation n'étant pas toujours du seul ressort du détenteur de l’autorisation. 8.4.2 Construction 8.4.2.1 Régime de l’autorisation (art. 15) Dans le droit en vigueur, la construction d ’une installation n écessite, outre l’autorisation de construire «nucléaire», une autorisation de construire cantonale. La coordination des procédures fait qu'en principe, tous les aspects seront compris dans une seule autorisation, accordée par le DETEC (cf. message LENu, ch. 7.3.6.2). 8.4.2.2 Conditions d’octroi de l’autorisation de construire (art. 16) L’octroi de l ’autorisation de construire constituera un droit lorsque les conditions sont remplies. L’al. 1 énumère les conditions à remplir, qui s ’appliquent à toutes les installations nucléaires projetées. Elles sont en partie identiques à celles qui r égissent l’octroi de l’autorisation générale, mais doivent être présentées de mani ère plus concr ète qu’à ce stade initial. Le but est d ’assurer la protection de l’homme et de l ’environnement (let. a). Il incombera au requ érant de montrer comment il a l ’intention d’y parvenir,2633 en particulier en apportant la preuve que son projet r épond aux principes de la sécurité et de la sûreté nucléaires (let. b, cf. art. 4 et 5, cf. message LENu, ch. 7.3.2, 2.2.1 et 8.2.2). Les exigences à respecter en mati ère de s écurité sont inscrites dans les directives de la DSN ou d écoulent de la l égislation sur la radioprotection. L’évaluation des conditions par les autorit és de s écurité s’appuiera sur les rapports fournis par le requ érant. Le rapport de s écurité (Safety Analysis Report, SAR) contiendra notamment une description de l ’installation et du site, des informations sur le dimensionnement et l ’exécution des b âtiments et des syst èmes d’exploitation et de s écurité, sur le traitement des d échets radioactifs, la protection contre les ra- diations, le comportement de l ’installation en cas de d érangement, mais aussi sur l’organisation, la documentation, la s écurité du personnel et l ’assurance de la quali- té. Y seront encore d écrits le fonctionnement normal de l ’installation et les d éran- gements envisagés (accidents de r éférence), qui devront être maîtrisés. De surcro ît, une analyse probabiliste de s écurité (PSA) permettra d ’évaluer les accidents allant au-delà de l’accident de référence. Elle portera sur les situations o ù plusieurs syst è- mes de sécurité ne fonctionneraient pas ou encore o ù les valeurs-limites de concep- tion seraient d épassées pour d ’autres raisons. C ’est une évaluation chiffr ée de la probabilité et de l ’ampleur des accidents graves. Aujourd ’hui, les rapports de type SAR et PSA sont mis à jour tous les cinq ans en prévision de l’inspection périodique de sécurité (cf. art. 22, al. 2, let. e), qui a lieu tous les dix ans. Le rapport sur la sûreté décrit les mesures de s ûreté requises dans la construction et l ’exploitation. Il recense les équipements et les endroits vitaux sous l ’angle de la technique de s écu- rité, décrit le syst ème des barri ères matérielles permettant de garantir la protection de ces équipements, ainsi que l’organisation en matière de sûreté et l’infrastructure. La demande d ’autorisation de construire, elle aussi, doit d émontrer qu’aucun autre motif pr évu par la l égislation f édérale (let. c) ne s ’oppose à son octroi. Cette d é- monstration est plus pouss ée que dans le dossier de la proc édure d ’autorisation générale. Cela vaut aussi pour le rapport d ’impact (EIE 2 e étape) et pour le rapport sur l ’aménagement du territoire. L ’assurance d’une ex écution techniquement cor- recte du projet (let. d) apparaît notamment dans le fait qu’avant le début des travaux, on exigera des structures organisationnelles claires et un personnel qualifi é en nom- bre suffisant, selon la phase de r éalisation. Cela impliquera l ’existence d ’un pro- gramme de mesures d’assurance de la qualit é (programme de gestion de la qualit é). A la diff érence de l ’autorisation g énérale, l ’autorisation de construire exigera non seulement un concept, mais encore un plan concret pour la fermeture de l’installation (let. e) . Le plan est plus concret que le concept. Un projet pr êt à être exécuté sera exigé pour la phase d’observation. L’al. 2 énumère les conditions suppl émentaires que devront remplir les installations soumises à l’autorisation générale, laquelle doit avoir force de droit (cf. art. 47). Au surplus, il faudra que les éléments du projet ainsi que les conditions et r éserves définis dans l’autorisation générale soient respectés. En vertu de l ’al. 3, il y aura lieu de d émontrer, s’agissant des installations non sou- mises à l ’autorisation g énérale, que l ’évacuation des d échets sera assur ée, que la sécurité extérieure de la Suisse ne sera pas touch ée et qu’aucun engagement interna- tional ne s’y opposera. En outre, il faudra tenir compte de l’art. 13, al. 2.2634 8.4.2.3 Teneur de l’autorisation de construire (art. 17) Concernant les détails à fournir pour obtenir l ’autorisation de construire, les centra- les nucléaires ont développé un modus operandi qui est applicable par analogie aux autres installations nucléaires. Parmi les principaux éléments de la r éalisation tech- nique (al. 1, let. d) on compte en particulier les caract éristiques de l ’installation (type de r éacteur et de confinement, syst èmes de s écurité, puissance thermique, nombre de circuits primaires et de turbines, etc.), y compris le dispositif de protec- tion en cas d’actions illicites de tiers ou de guerre, de m ême que les caractéristiques principales des installations nucl éaires annexes telles que les entrep ôts intermédiai- res pour combustible ou d échets radioactifs. Les grandes lignes de la protection en cas d’urgence (let. e), autrement dit les types de mesures d ’urgence et leur organisa- tion, seront fix ées en accord avec les dispositions de l ’art. 22 de la loi sur la radio- protection (cf. art. 5, al. 2, et message LENu, ch. 8.2.2). En outre, l ’autorisation de construire devra fixer les constructions dont la r éalisation n écessite un permis des autorités de surveillance (let. f). Cela reviendra à formuler expressément la pratique actuelle du permis d ’exécution. La proc édure aura pour but de ne permettre l’exécution des étapes reposant sur l ’autorisation accordée que lorsque l ’autorité de surveillance se sera assur ée, sur la base de l'examen des documents techniques pr é- sentés par le requérant, que les conditions requises pour une exécution conforme aux prescriptions et aux normes de qualité sont réunies (cf. message LENu, ch. 7.3.4.2). La clause du délai, à l’al. 2, évite que le d ébut des travaux ne soit inutilement retar- dé. Elle assure également que les travaux de construction seront effectu és confor- mément aux normes de sécurité les plus récentes. 8.4.2.4 Exécution du projet (art. 18) Grâce à la documentation, tant la soci été d ’exploitation et son personnel que l’autorité de surveillance auront une connaissance compl ète et pr écise de l’installation, ce qui facilitera les contrôles. 8.4.3 Exploitation 8.4.3.1 Régime de l’autorisation d’exploiter (art. 19) De même que dans le droit en vigueur, l ’autorisation d’exploiter sera conçue comme une autorisation permanente. Conform ément à la pratique actuelle, aucune distinc- tion ne sera faite entre l'autorisation de mettre en service et l'autorisation d ’exploiter (cf. message LENu, ch. 7.2.4.2). 8.4.3.2 Conditions d’octroi de l’autorisation d’exploiter (art. 20) L’al. 1 énumère les conditions requises. A l ’instar de l ’autorisation de construire, l’autorisation d’exploiter est un droit, qui sera accord é lorsque toutes les conditions seront réunies (cf. message LENu, ch. 8.2.2 au d ébut). En vertu de la premi ère con- dition, le requ érant devra être propri étaire de l ’installation ou b énéficier d ’une2635 concession minière d’usage privatif, si le canton conna ît ce syst ème de concession (let. a). Le droit actuel n ’en exige pas autant. D ésormais, la responsabilité sera cen- trée sur le propri étaire et, dans le cas d ’un d épôt souterrain en profondeur, sur le détenteur de la concession mini ère. L ’autorisation g énérale et l ’autorisation de construire (cf. art. 16, al. 2, let. a), ainsi que l ’autorisation d ’exploiter devront être accordées à la m ême personne. Cela clarifiera la situation, notamment en ce qui concerne les engagements qui y sont li és et la prise en charge des co ûts de désaffec- tation et d ’évacuation des d échets. Il faudra également que les dispositions de l’autorisation g énérale et de l ’autorisation de construire soient respect ées (let. b) . Ici encore, l ’objectif premier est d ’assurer la protection de l ’homme et de l’environnement (let. c) . Pour obtenir l ’autorisation d ’exploiter, il faudra donc en particulier prouver que sont remplies les exigences en mati ère de s écurité et de sûreté inscrites dans les deux autorisations pr écédentes. Au surplus, les autorit és de surveillance pourront fixer, durant les travaux et dans la perspective de l’exploitation, des exigences de s écurité e t d e sûreté qui devront également être satisfaites (let. d) . Les rapports sur la s écurité e t s u r l a sûreté requis pour obtenir l’autorisation d ’exploiter reposeront sur les rapports correspondants élaborés au moment de la demande d ’autorisation de construire, mais ils devront être adaptés et complétés de mani ère à permettre une évaluation d éfinitive de l ’installation. S’agissant des exigences auxquelles devront répondre le personnel et l ’organisation (let. e), il incombera au requ érant d’assurer les structures appropri ées. Les mesures d’assurance de la qualit é (let. f) d écrites dans le programme devront être pr êtes aussi bien pour la mise en service que pour l ’exploitation. Il en ira de m ême des mesures de protection d ’urgence (let. g) , fixées sur la base de l ’art. 22 LRaP. La couverture d’assurance prescrite (let. h) découle de l’art. 11 LRCN. L’al. 2 correspond à l ’art. 7, al. 2, de l ’OA. Pour que l ’autorisation d ’exploiter puisse être accordée en même temps que l'autorisation de construire, il faudra que le respect des exigences fondamentales de la s écurité d’exploitation puisse être évalué complètement et d éfinitivement à ce stade. Par cons équent, la description d ’un projet dans les dossiers de requ ête devra être suffisamment précise. Cela dit, certai- nes questions techniques et organisationnelles ne pourront être examinées que dans le projet de d étail. Il sera alors n écessaire de les r ésoudre de mani ère satisfaisante pour permettre à la DSN de donner plus tard le feu vert aux étapes subséquentes de l’exploitation. L’al. 2 permet donc d ’éviter qu’une installation achevée, sûre, puisse ne pas être mise en service pendant de longs mois, voire des ann ées, en attendant la fin de la proc édure d ’autorisation d ’exploiter. L ’expérience montre toutefois que l’octroi simultané des autorisations de construire et d ’exploiter ne sera possible que pour des installations relativement simples de conception. L’al. 3 précise clairement que l’entreposage anticipé de matières nucléaires dans une centrale ne n écessitera pas d ’autorisation d ’exploiter. Il pourra être opportun d’acquérir à temps du combustible et de l ’entreposer dans un endroit ad équat pen- dant toute la proc édure d’autorisation. Ce combustible ne pourra toutefois pas être introduit dans le réacteur. 8.4.3.3 Teneur de l’autorisation d’exploiter (art. 21) L’autorisation d ’exploiter règle dans le d étail les aspects de l ’exploitation li és à la sécurité et à la sûreté nucléaires (al. 1). La puissance ou la capacit é de l’installation2636 admises (let. b) se rapportent respectivement à la puissance thermique maximale d’un réacteur et au volume ou au nombre de colis de d échets pouvant être absorbés par un d épôt. Les limites du rel âchement de substances radioactives dans l’environnement (let. c) seront fix ées de telle sorte que la valeur directrice de dose liée à la source, fix ée dans l ’autorisation g énérale, soit respect ée. Au surplus, l’autorisation d ’exploiter obligera le d étenteur de l ’installation à mettre en œ uvre des mesures de surveillance des alentours (let. d). Les mesures de sécurité, de sûreté et de protection d ’urgence (let. e) devront être mentionnées avec pr écision dans la demande d’autorisation d’exploiter. Pour l’instrument du permis d’exécution (let. f), cf. message LENu, ch. 7.3.4.2. L’al. 2 permettra de limiter dans le temps l’autorisation d’exploiter, conformément à un principe du droit administratif. Il ne s ’agit pas d’une restriction légale de la durée de fonctionnement d ’une centrale nucl éaire, telle que le Conseil f édéral l'a rejet ée (cf. message LENu, ch. 7.3.4.3). On est en pr ésence d’une mesure de police. Elle pourra être indiquée, notamment par pr écaution, lorsqu’à une question qui n'est pas d’une importance fondamentale il faudra trouver une r éponse satisfaisante. En l’occurrence, il serait exagéré de refuser l’autorisation d’exploiter ou, le cas échéant, de vouloir la retirer. Sa limitation dans le temps suffirait au respect int égral des conditions d ’octroi. Cette mesure a d éjà été appliqu ée à diverses reprises dans le passé (Beznau II et Mühleberg). 8.4.3.4 Obligations générales du détenteur de l’autorisation d'exploiter (art. 22) L’al. 1 désigne expressément le d étenteur de l ’autorisation d'exploiter comme res- ponsable de la sécurité et du fonctionnement de l’installation. L’al. 2 donne une liste d étaillée des principales obligations du d étenteur de l’autorisation d ’exploiter, conforme aux principes de s écurité de l ’AIEA. La plus grande importance revient à l’engagement dudit d étenteur, d’exploiter l’installation en accordant la priorit é à la s écurité nucl éaire (let. a), ce qui sert la protection de l’homme et de l ’environnement. Les d écisions à prendre au sujet du r ééquipement de l ’installation (let. g) doivent ainsi certes tenir compte de la rentabilit é, mais la garantie de la sécurité reste primordiale. Une structure organisationnelle claire, mais aussi un personnel bien form é (let. b), sont des facteurs de s écurité essentiels. L’installation nucléaire devra toujours être maintenue en bon état (let. c). Il faudra la moderniser de manière à l’amener au plus près de l’état de la science et de la techni- que, ou tout au moins dans toute la mesure o ù c’est nécessaire en vertu des exp é- riences faites et de la technique de r ééquipement, voire au-del à si cela contribue à réduire encore le risque et si c ’est raisonnable ( let. g, cf. message LENu, ch. 8.2.1). Le rééquipement des centrales nucl éaires ayant atteint un certain âge est une prati- que internationale. C ’est une exigence qui d écoule du principe de pr évention (art. 4). Un r éacteur existant ne sera toutefois jamais amen é au niveau d ’une installation de type plus r écent. Du moins sa s écurité doit-elle correspondre en tous cas à la pratique internationale en mati ère de r ééquipement. Des études et des examens complémentaires syst ématiques (let. d), respectant les normes internationales ac- tuelles, doivent avoir lieu p ériodiquement. En premier lieu, il s ’agira d'établir et de mettre à jour des rapports de s écurité, des analyses de risques et des programmes de surveillance du vieillissement. Au plan international, il est d ’usage de vérifier pério-2637 diquement et int égralement la s écurité d ’une centrale nucl éaire (let. e). Actuelle- ment, l’opération est exigée tous les dix ans. Il s ’agit d’une vérification exhaustive, portant sur la s écurité technique de l ’installation. Cela englobe des comparaisons des éléments essentiels avec l ’état de la science et de la technique au plan interna- tional, moyennant la prise en compte des r ésultats des SAR et des PSA (cf. message LENu, ch. 8.4.2.2). Ce contr ôle permet à la DSN de se prononcer sur le niveau de sécurité pour la p ériode allant jusqu ’à la prochaine v érification ainsi que sur la nécessité de limiter dans le temps la dur ée de l ’exploitation. Conform ément à la directive de la DSN, une information à ce sujet (let. f) est fournie chaque mois, chaque année et après chaque arrêt d’une certaine importance. Par ailleurs, toutes les activités et tous les incidents touchant la s écurité doivent être communiqu és. Le détenteur de l’autorisation d'exploiter est tenu de suivre activement l' évolution de la science et de la technique ainsi que les exp ériences faites (notamment les événe- ments survenus) par les exploitants d ’installations nucléaires comparables en Suisse et à l’étranger (let. h). Le dossier d ’exploitation (let. i) renfermera en particulier des données complètes sur les équipements techniques, les doses de rayonnement aux- quelles les collaborateurs sont expos és, le rel âchement de radioactivit é dans l’environnement et les d érangements survenus. Les mesures d ’assurance de la qua- lité (let. j) englobent en particulier ce qu ’on appelle aujourd ’hui la gestion de la qualité. Comme pour tous les rapports touchant à la sécurité, il importera de mettre à jour le plan de d ésaffectation ou le projet de phase d ’observation et le plan de fer- meture de l’installation (let. k). 8.4.3.5 Equipe de surveillance (art. 23) Toutes les centrales nucl éaires disposent actuellement de leur propre équipe de surveillance arm ée. Celle-ci a pour mission de surveiller le p érimètre de l’installation, le personnel et le mat ériel, et de prot éger l’ouvrage contre toute inter- vention illicite (sabotage). Comme ces corps de garde ont des t âches assimilables à celles de la police, ils ne sont pas sans poser des probl èmes puisqu’ils risquent de porter atteinte au monopole de la force publique dont dispose l ’Etat. Mais des con- sidérations pratiques plaident en faveur de la pr ésence de corps de garde priv és. En effet, la surveillance des installations suppose une bonne connaissance de leurs structures et des relations étroites entre les gardes et le personnel d ’exploitation. L’al. 1 en fournit la base l égale. L'équipe de surveillance n ’est qu ’un élément du dispositif de s écurité fonctionnant sur le p érimètre de l ’installation. Pour que les tâches des services responsables puissent être coordonnées, elles doivent être réglées par un service f édéral (al. 2); étant donné que cela entame la souverainet é des poli- ces cantonales, il faudra consulter au pr éalable les cantons. En outre, l ’al. 3 dispose que les cantons seront associés à la réglementation de la formation. 8.4.3.6 Contrôles de fiabilité (art. 24) En vertu des al. 1 et 2 , les collaborateurs exer çant des fonctions li ées à la s écurité (direction de l ’exploitation, op érateurs, gardes d ’entreprise) doivent être contr ôlés périodiquement (santé, bonne condition psychique, mode de vie [certificat de bon- nes moeurs]). Les r ésultats de l ’examen doivent être communiqu és aussi bien au propriétaire de l ’installation qu’à l’autorité de surveillance ( al. 3). L’examen vise à2638 éliminer les risques éventuels pour la sécurité. Voilà pourquoi l ’art. 24, al. 2, va au- delà de la disposition générale de l’art. 74, al. 2. 8.4.3.7 Mesures à prendre dans des situations extraordinaires (art. 25) La loi du 8 octobre 1982 sur l ’approvisionnement économique du pays (LAP, RS 531) permet au Conseil f édéral, à l’art. 23, en pr ésence d’une menace militaire ou politique croissante, de prendre des mesures en vue de maintenir la production intérieure d’énergie. A contrario, l’art. 25 LENu doit permettre d ’arrêter au besoin une centrale nucléaire à titre préventif. Il s’agit là d’une atteinte drastique à la liberté d’entreprise, qui d épasse le cadre d éfini dans la LAP pr écisément en cas de justifi- cation militaire. Par conséquent, il faut inscrire cette compétence dans la LENu. 8.4.4 Désaffectation 8.4.4.1 Obligations liées à la désaffectation (art. 26) Le propriétaire d’une installation nucl éaire est responsable de sa d ésaffectation (cf. commentaire de l ’art. 20, al. 1, let. a, cf. message LENu, ch. 8.4.3.2). L ’al. 1 l’obligera à désaffecter l’installation lorsqu’il l’aura mise définitivement hors service (let. a). Il devra aussi le faire lorsque l ’autorisation d ’exploiter ne lui aura pas été accordée ou lui aura été retirée, ou encore lorsqu ’elle aura expir é en vertu de l ’art. 67, al. 1, let. a et b, et que le d épartement aura ordonné la désaffectation (let. b). Le retrait ou l ’expiration de l ’autorisation d’exploiter n’est pas en soi un motif de d és- affectation d’une installation. En effet, le propri étaire pourra se voir accorder une nouvelle autorisation d ’exploiter apr ès avoir am élioré son installation. Dans les autres cas, le département obligera le propriétaire à désaffecter l’installation. La d ésaffectation englobe toutes les activit és n écessaires pour permettre d ’utiliser l’installation ou le site à d’autres fins. L’al. 2 précise les obligations qui y sont liées. Les parties de l ’installation qui pr ésentent un danger nucl éaire devront être démon- tées, les parties radioactives soit d écontaminées, soit évacuées (let. c). Evacuer les déchets radioactifs (let. d), c’est en particulier les transporter vers un d épôt intermé- diaire, aussi longtemps qu ’un dépôt souterrain en profondeur fera d éfaut. Une fois qu’il sera établi qu’une installation ou les éléments restants ne sont plus soumis à la législation sur l ’énergie nucléaire, il n’y aura plus lieu de traiter le b âtiment décon- taminé autrement qu’un quelconque bâtiment industriel désaffecté. Sera déterminant dès ce moment-là le droit cantonal sur les constructions. A titre d ’exemple d’un tel démantèlement, on peut citer ici l ’ancienne centrale nucl éaire exp érimentale de Lucens. A l ’exception d ’un petit entrep ôt interm édiaire, son p érimètre, avec les installations à ciel ouvert et souterraines, n ’est plus soumis à la législation atomique (il est «déclassé») depuis la d écision rendue par le Conseil f édéral le 12 avril 1995. Le canton de Vaud l ’a affecté à la conservation des biens culturels et arch éologi- ques. Quant aux conteneurs de d échets qui y sont encore conserv és, ils seront trans- férés à Würenlingen d ès que le d épôt ZZL entrera en service. A ce moment-l à, le dernier carré sera déclassé. Concernant le financement de la d ésaffectation, cf. le message LENu, ch. 7.3.5.3 et les art. 76 ss, ch. 2.7.2639 8.4.4.2 Projet de désaffectation (art. 27) En principe, ce n ’est pas aux autorit és, mais au propri étaire de déterminer comment désaffecter l’installation. L ’opération devra cependant se faire sous la surveillance de l’autorité. Le propriétaire devra donc, en vertu de l ’al. 1, élaborer un projet dans le délai fixé par l ’autorité de surveillance. S ’il ne remet pas ce projet dans le d élai imparti, le département fixera d’office les modalités de la désaffectation. Dans la description du projet demandée par l’al. 2, il sera très important de présenter les phases et le calendrier ( let. a) des travaux, ainsi que les diverses op érations de démontage et de d émolition (let. b). Il faudra également fixer exactement les mesu- res de sécurité et de sûreté, même si elles peuvent être réduites au fur et à mesure de l’avancement des travaux de d émantèlement. Cela s ’appliquera en particulier aux mesures de radioprotection. Les dispositions de la l égislation à ce sujet r égiront aussi la désaffectation (cf. art. 26, al. 2, let. a, et commentaire de l ’art. 16, al. 1, let. b). Une désaffectation accomplie dans les r ègles nécessitera le maintien d ’une orga- nisation appropriée et d’un personnel qualifi é en nombre suffisant (let. d). Enfin, le projet devra également montrer comment et où les déchets radioactifs ainsi produits seront évacués (let. e). 8.4.4.3 Décision de désaffecter (art. 28) Le département rendra sa d écision en se fondant sur le projet de d ésaffectation, sur l’expertise des autorit és de surveillance et, si n écessaire, sur celles d ’autres instan- ces, notamment des autorit és comp étentes en mati ère de protection de l’environnement. Il y r èglera les conditions dans lesquelles les travaux de d ésaffec- tation devront être accomplis, conform ément aux exigences énumérées à l ’art. 27, al. 2. Ici encore, les permis d ’exécution d élivrés par les autorit és de surveillance préciseront les détails des travaux de désaffectation. Les conditions de s écurité inscrites dans l ’autorisation d ’exploiter demeureront en vigueur jusqu’à ce que tombe la décision de désaffecter (cf. art. 68). Les dispositions complémentaires nécessaires seront prises par l ’autorité de surveillance en vertu de l’art. 71, al. 2. 8.4.4.4 Fin de la désaffectation (art. 29) Pendant les travaux de d ésaffectation, comme elle est toujours consid érée comme une installation nucl éaire, l’installation reste soumise à la surveillance de la Conf é- dération. Les travaux seront achev és lorsqu’elle pourra être utilisée sans restriction et sans surveillance à des usages autres que nucl éaires. La décision prise en vertu de l’al. 1 constatera que l ’installation n ’est plus qualifi ée de nucl éaire au sens de la LENu et qu’elle ne tombe plus sous le coup de la surveillance f édérale découlant de la loi sur l’énergie atomique (elle sera alors «déclassée»). S’agissant de l’évacuation des d échets radioactifs, les obligations incombant au propri étaire de l ’installation désaffectée subsisteront jusqu ’au moment o ù les d échets seront amen és dans un dépôt souterrain en profondeur, o ù la fermeture sera pr éparée et o ù les moyens financiers nécessaires à la phase d ’observation et à la fermeture seront garantis (art. 31, al. 2). L’al. 2 doit contribuer à ce que l’exploitant assume ses obligations.2640 8.5 Déchets radioactifs 8.5.1 Généralités Conformément à l’art. 2, al. 1, let. c, la pr ésente loi vaut pour l ’évacuation des d é- chets radioactifs produits dans les installations nucl éaires. Elle ne s ’applique aux déchets radioactifs émanant de la m édecine, de l ’industrie et de la recherche qu ’à partir du moment o ù ils sont livr és au dépôt central de la Conf édération, conformé- ment à l’art. 27, al. 1, de la loi sur la radioprotection. Comme cette obligation vaut pour tous les d échets de la m édecine, de l ’industrie et de la recherche, ladite r égle- mentation couvre l ’ensemble des d échets radioactifs produits en Suisse. Seuls font exception les déchets pouvant être rejetés dans l’environnement en vertu de l ’art. 26 LraP, après un éventuel stockage interm édiaire destiné à faire diminuer leur radio- activité (art. 85 ORaP). 8.5.1.1 Principes (art. 30) Manipuler les substances radioactives de mani ère responsable implique notamment que l’on produise le moins de d échets radioactifs possible (al. 1). En principe, ces déchets doivent être évacués dans le pays (al. 2); c’est conforme non seulement au consensus international, mais encore au droit et à la pratique en vigueur (art. 25, al. 3, LRaP). L ’art. 33, al. 3, pr écise, quant à lui, les conditions dans lesquelles les déchets radioactifs pourront, à titre exceptionnel, être exportés pour retraitement. Selon l’al. 3, la sécurité à long terme devra être assurée. Actuellement, une directive de la DSN concrétise les objectifs de protection, définissant le but et les principes du stockage final des d échets radioactifs. Il s ’agit d’évacuer ces d échets de mani ère à garantir durablement la protection de l ’homme et de l ’environnement contre les rayons ionisants et à épargner aux g énérations futures des charges et des engage- ments inacceptables. Selon le gr oupe d ’experts pour les mod èles de gestion des déchets radioactifs (groupe EKRA), le stockage final souterrain est la seule m éthode qui permette de répondre à ces exigences sur une période dépassant 100 000 ans. Ce modèle repose sur l ’effet combiné de barri ères naturelles et techniques cernant et retenant les radionucl éides. Les d échets seront plac és dans des cavernes ou des galeries construites dans des couches g éologiques appropri ées. Leur r écupération une fois le d épôt fermé ne sera pas exclue, mais l ’opération n’est pas pr évue par le modèle, lequel s ’inspire des principes de s écurité reconnus au plan international et déjà appliqués par plusieurs pays. Afin d’assurer la protection durable de l ’homme et de l ’environnement tout en r é- pondant au vœ u maintes fois exprimé de disposer d’un système réversible, le groupe EKRA a d éveloppé le mod èle du d épôt souterrain durable, contr ôlé et r écupérable, repris dans le pr ésent avant-projet. Ce mod èle assurera à la fois la s écurité à long terme et la réversibilité. Il prévoit une assez longue phase d’observation précédant la fermeture du dépôt. Le stockage souterrain sera ainsi réalisé progressivement. Aupa- ravant, des études g éologiques pouss ées d ébouchant sur une analyse de s écurité devront démontrer que, pour autant qu ’on puisse en juger, le d épôt garantira dura- blement la protection de l ’homme et de l ’environnement. Sans que cela soit n éces- saire, il sera possible de pr évoir, après la fermeture du d épôt, une p ériode suppl é- mentaire de surveillance et d’autres mesures encore, le cas échéant (art. 38, al. 3). A2641 l’inverse, il existe des modèles où la sécurité repose sur un suivi permanent. C ’est le cas des dépôts implantés en surface ou souterrains mais ouverts, qui n écessitent une surveillance durable. Ces mod èles n’assurent toutefois pas la protection durable de l’homme et de l’environnement. Les débats sur le d épôt final du Wellenberg ont soulev é des questions au sujet de la possibilité de contr ôler un d épôt final et d ’en r écupérer les d échets. La «Genos- senschaft für nukleare Entsorgung Wellenberg » (GNW) a donc d éveloppé un projet spécifique du Wellenberg, qui a été remanié dans l ’intervalle. Un groupe d ’experts institué par le gouvernement de Nidwald étudie maintenant la compatibilit é de ce projet avec les exigences du canton et les recommandations du groupe EKRA. 8.5.1.2 Devoir d’évacuation (art. 31) En vertu du droit actuel (art. 10, al. 1, AF/LEA), les d échets radioactifs générés par l’exploitation ou la d ésaffectation d’une installation nucl éaire doivent être évacués par les producteurs (art. 31, al. 1) et à leurs frais. Devoir évacuer ses d échets dans un dépôt souterrain en profondeur, c ’est aussi assurer les pr éparatifs de l ’opération (recherches, études géologiques) et construire à temps un tel dépôt. Le devoir d ’évacuer les d échets est rempli lorsque ceux-ci ont été plac és dans un dépôt souterrain en profondeur et que les moyens financiers n écessaires pour la phase d ’observation et la fermeture sont acquis ( al. 2 ; cf. message LENu, ch. 7.3.5.3). Si l ’autorisation générale d’une centrale nucl éaire est transf érée à un nou- vel exploitant (art. 65, al. 2), l ’ancien et le nouvel exploitants r épondront enti ère- ment de l ’évacuation des d échets d ’exploitation et des assemblages combustibles usés jusqu’au moment du transfert (al. 3). On s ’assurera ainsi que l ’ancien exploi- tant remplisse l’obligation d’évacuer les déchets, tout en r éservant la possibilit é d’y contraindre son successeur, si besoin est. Il pourra certes en r ésulter une ins écurité du droit pour le nouvel exploitant, tenu, si la soci été cédante n’assume pas ses obli- gations, de fournir des prestations à sa place. Etant donné que l’obligation d’évacuer les déchets radioactifs ne sera remplie que lorsqu’ils auront été placés dans un dépôt souterrain en profondeur et que les moyens n écessaires à l’observation et à la fer- meture de ce dépôt seront acquis (al. 2), l ’acte de «solidarité» en question pourra se prolonger durant des ann ées, voire des d écennies. Mais par ailleurs, l ’autorisation générale ne pourra être transf érée que lorsque le d étenteur initial aura assur é les moyens financiers n écessaires à la d ésaffectation et à l ’évacuation des d échets, en fonction de la dur ée d’exploitation, de sorte que le risque auquel s ’expose le nou- veau d étenteur d ’avoir à rem édier à des d écouverts semble fortement r éduit. Une règle analogue devra s ’appliquer aux centrales nucl éaires en service (art. 104, al. 3, cf. message LENu, ch. 8.9.2.4). Par dépôt souterrain en profondeur au sens de l ’art. 31, al. 2, on entend une infra- structure aménagée sur le territoire suisse, conform ément au principe qui veut que les d échets soient évacués dans le pays (art. 30, al. 2). Si le responsable de l’évacuation peut, exceptionnellement et compte tenu des dispositions de l ’art. 33, al. 4, exporter ses déchets à évacuer, il ne sera délié de ses engagements que lorsque les déchets auront été transportés dans une installation étrangère idoine.2642 8.5.1.3 Evacuation par la Confédération (art. 32) Aujourd’hui déjà, la Conf édération se charge des travaux d ’évacuation des d échets que lui livrent la médecine, l’industrie et la recherche, comme le veut l ’art. 27, al. 2, LRaP. Cette r ègle doit subsister (al. 1, let. a) . La Conf édération exploite, sur le périmètre de l’institut Paul-Scherrer (IPS) à Würenlingen, un incin érateur qui devra toutefois être prochainement d ésaffecté, car il ne r épond plus aux exigences de l’ordonnance du 16 d écembre 1985 sur la protection de l ’air (OPAir, RS 814.318.142.1). Cette installation absorbe non seulement lesdits d échets (y compris ceux de l ’IPS lui-m ême), mais encore ceux des centrales nucl éaires suisses. En outre, la Conf édération conditionne les r ésidus produits par l ’incinération et les filtres, ainsi que d ’autres déchets de la m édecine, de l ’industrie et de la recherche. Lorsque les nouvelles installations de conditionnement, d ’incinération et de fusion de la ZWILAG seront mises en service, toutes ces op érations s ’y effectueront. Le dépôt intermédiaire fédéral de l ’IPS renferme des d échets faiblement et moyenne- ment radioactifs produits par la m édecine, l’industrie et la recherche. D ès que l ’on disposera d ’un d épôt souterrain en profondeur pour cette cat égorie de d échets, la Confédération les y placera, moyennant une participation aux frais. Au surplus, les producteurs de déchets de la médecine, de l’industrie et de la recherche devront eux aussi subvenir aux co ûts de leur évacuation (art. 27, al. 2, LRaP). La Conf édération ne se substituera à eux et n ’effectuera l’évacuation des d échets aux frais du fonds que s’ils n’assument pas leur responsabilité (al. 1, let. b). En vertu de l’art. 32, al. 2, la Confédération pourra, aux fins de l ’évacuation au sens de l’al. 2, participer à des études géologiques au sens de l ’art. 34, al. 1, ou en effec- tuer elle-même (let. a). Elle est depuis 1972 soci étaire de la CEDRA (cf. message LENu, ch. 7.3.5.2.1). En outre, elle pourra participer à la construction et à l’exploitation d ’une installation d ’évacuation (let. b) . On pourrait envisager par exemple une contribution financi ère comme ce fut le cas pour le ZZL, ou une parti- cipation financi ère à la soci été responsable de la construction et de l ’exploitation. Enfin, elle pourrait elle-même réaliser et exploiter une telle installation. 8.5.1.4 Manipulation de déchets radioactifs (art. 33) L’al. 1 contient la base l égale qui r églemente toute manipulation de d échets radio- actifs au sens de l’art. 2, al. 1, let. c. Comme cette base fait défaut dans la loi actuelle sur l’énergie atomique, l’art. 11, al. 2, OA s ’appuie sur la loi sur la radioprotection. Désormais (cf. message LENu, ch. 7.3.1), la manipulation des d échets radioactifs entrant dans le champ d ’application de la LENu sera r églée dans cette loi. Les al. 2 et 3 sont un prolongement respectivement de l’art. 25, al. 4, LRaP (qui correspond à l’al. 2, let. a) et des art. 25, al. 3, LRaP et 93 ORaP (qui correspond à l’al. 3, let. a et b). L’al. 2, let. c et d, et l’al. 3, let. c et d, inscrivent dans le droit suisse les disposi- tions de la Convention commune sur la s ûreté du traitement du combustible us é et sur la s ûreté du traitement des d échets radioactifs (cf. message LENu, ch. 11.1), et celles d’une directive d ’EURATOM à ce sujet (cf. message LENu, ch. 11.2). Les conditions essentielles pour qu ’une installation nucl éaire soit appropri ée au sens de l’al. 2, let. b, sont remplies si elle est conforme aux directives et aux valeurs directri- ces de l ’AIEA et de la Commission internationale pour la protection contre les radiations (CIPR). Selon l ’al. 3, let. d, deux situations peuvent se pr ésenter qui requièrent une convention: soit les d échets (y c. les assemblages combustibles)2643 peuvent être conditionn és; l ’expéditeur s ’engage alors à reprendre les d échets et assemblages conditionnés ainsi que les d échets produits par le conditionnement lui- même; soit les d échets ne sont pas conditionn és et l ’expéditeur doit les reprendre. En vertu de l ’al. 4, des conditions aussi strictes que celles de l ’al. 3 devront être remplies en contrepartie de l ’octroi exceptionnel d ’une autorisation d ’exporter des déchets radioactifs. Le préalable en sera toutefois que l ’Etat destinataire respecte les exigences de s écurité reconnues au plan international, qu ’il dispose d ’un d épôt approprié correspondant à l’état de la science et de la technique et qu ’une conven- tion internationale l ’autorise à importer ces d échets. En l ’occurrence, il n ’est pas exclu que certains types de d échets soient plac és dans une installation autre qu ’un dépôt souterrain en profondeur. Plusieurs Etats tels que la Finlande et la Su ède exploitent de tels d épôts pour d échets faiblement et moyennement radioactifs, mais la France, par exemple, place ces d échets dans des d épôts en surface. En cas d’exportation dans ce pays, le devoir d ’évacuation (cf. art. 31, al. 2) serait n éan- moins rempli. Mais la Suisse s ’interdit, dans un accord international, d ’évacuer les déchets en mer ou dans le sous-sol marin. La formulation potestative (al. 2 et 4) avec l ’adjonction «exceptionnellement» mar- que à la fois le caract ère extraordinaire de l ’autorisation et la marge d ’appréciation laissée à l’autorité qui l ’accorde. Le principe qui pr évaut est celui de l ’évacuation des déchets radioactifs dans le pays même (art. 30, al. 2). 8.5.2 Etudes géologiques 8.5.2.1 Régime et conditions d’octroi de l’autorisation (art. 34) Le régime de l’autorisation pour les études géologiques ou les «mesures préparatoi- res en vue de l ’aménagement d’un d épôt de d échets radioactifs» a été instauré par l’arrêté fédéral concernant la loi sur l’énergie atomique. Les dispositions de l’art. 10, al. 2, AF/LEA sont toutefois tr ès succinctes. D ésormais, plusieurs prescriptions, réglées actuellement par l ’ordonnance du 27 novembre 1989 sur les mesures pr épa- ratoires (RS 732.012) seront int égrées à la LENu, par exemple ici, à l’al. 1, la des- cription de l ’objet soumis au r égime de l ’autorisation. A la diff érence du droit en vigueur (art. 2 de cette ordonnance), qui oblige simplement à annoncer les études de moindre port ée telles que les forages de faible profondeur, d ésormais n ’importe quelle op ération n écessitera a priori une autorisation. Cela s ’explique par la con- centration des proc édures d’autorisation. S’il suffisait d ’annoncer certaines investi- gations, les autres autorisations requises ne feraient pas l ’objet d ’une proc édure coordonnée et simplifi ée; des autorisations cantonales en particulier resteraient nécessaires. Ainsi le requ érant serait confront é à un surcro ît de formalit és adminis- tratives pour des actes de peu d ’importance. On évitera cela en instituant le principe du régime de l’autorisation pour toutes les études géologiques. L’al. 2, let. a, précise que les travaux ne devront pas porter atteinte à l’adéquation d’un site. Il ne faudrait pas, par exemple, que des forages dans les couches rocheuses remettent en question la sécurité d’un dépôt final. Cela dit, les sondages seront indispensables pour con- naître le sous-sol et évaluer la sécurité. Il s’agit donc d’optimiser ces deux objectifs. Selon la let. b, l’octroi de l ’autorisation impliquera qu ’aucune autre raison pr évue dans la législation fédérale ne s’y oppose. A la différence de ce qui se passe pour les autorisations g énérale et de construire (cf. message LENu, ch. 8.4.1.2 et 8.4.2.2),2644 une procédure formelle d’EIE n’est pas requise (cf. art. 4 OEIE et n ° 4 de l’annexe à l’OEIE). Un rapport d ’impact sur l ’environnement devra tout de m ême être rédigé selon l ’importance des cons équences. L’al. 3 exempte du r égime de l ’autorisation les investigations qui n ’entraîneront que des atteintes mineures. On peut citer à ce titre les mesures sismologiques. Si la LENu n ’exige pas d ’autorisation, cela ne signifie pas pour autant que ces travaux pourront être accomplis sans autre autorisa- tion. L’emploi d’équipements vibro-sismiques sur la voie publique est g énéralement soumis à une autorisation de la police des routes et de la police des étrangers selon la législation cantonale ou f édérale. Les activit és ne n écessitant pas d ’autorisation selon la LENu sont de second ordre, de sorte que l ’on pourra m ême renoncer à la procédure abrégée. Comme ces investigations n ’entraînent que des atteintes mineu- res, il n’existera pas pour elles de droit l égal d’expropriation (cf. art. 50, al. 1, let. b, a contrario). L’initiateur du projet pourra cependant introduire une proc édure selon l’art. 15 de la loi sur l’expropriation. 8.5.2.2 Teneur de l’autorisation pour des études géologiques (art. 35) Un programme d ’études g éologiques devra pouvoir être adapt é en fonction des connaissances. L’autorisation ne saurait donc fixer le d étail de toutes les étapes des travaux envisagés. Par cons équent, le contr ôle nécessaire s’effectuera au moyen du permis d’exécution (al. 1, let. b). L ’élément essentiel de la surveillance est le fait que les autorit és compétentes devront être dès le d ébut parties prenantes du relev é des données, dans la perspective d’une demande d’autorisation générale. A cet effet, elles doivent disposer d ’une documentation compl ète (let. c). La délimitation légale entre les travaux effectués au titre des études géologiques et les activités considérées comme des travaux de construction pour un d épôt souterrain en profondeur assujetti à l’autorisation générale n’est guère possible (p. ex. la construction d ’une galerie de sondage). Il incombera donc à l’autorité compétente pour d élivrer l’autorisation de garantir, au moyen de garde-fous appropri és, que les «études géologiques» ne porte- ront pas pr éjudice à la r éalisation d’un dépôt final. C ’est aussi à cela que pourront servir l’autorisation échelonnée des investigations et la limitation de l ’autorisation dans le temps (al. 2). 8.5.3 Dispositions particulières pour les dépôts souterrains en profondeur Le dépôt souterrain en profondeur pour d échets radioactifs est une installation nu- cléaire au sens de la LENu (cf. art. 3, let. c). Le chap. 4 (installations nucl éaires) et les dispositions ad hoc concernant les proc édures et la surveillance (chap. 6) s ’y appliquent donc. Les art. 36 à 40 renferment des prescriptions compl émentaires spéciales le concernant, ainsi que le d épôt final. Les d épôts interm édiaires de d é- chets radioactifs ne sont pas soumis à cette réglementation particulière.2645 8.5.3.1 Autorisation d’exploiter (art. 36) Des données géologiques supplémentaires seront recueillies pendant la construction du dépôt souterrain en profondeur. L ’al. 1, let. a, assujettit l’octroi d’une autorisa- tion d’exploiter au fait que les enseignements recueillis au cours de la construction confirment que le site s ’y prête. Selon la let. b, il faudra faire en sorte que les d é- chets puissent être récupérés au prix d ’un effort raisonnable jusqu ’au moment de la fermeture du d épôt. L’al. 2 précise que l ’autorisation d ’exploiter fixera la zone de protection d éfinitive du d épôt souterrain en profondeur . La d ésignation provisoire figurait déjà dans l ’autorisation générale (cf. art. 14, al. 1, let. f, ch. 2). La zone de protection aura pour but de faire en sorte que nul ne s ’aventure dans un espace critique du sous-sol ou, s ’il le fait, que ce soit exclusivement avec une autorisation officielle (cf. art. 39). Selon l ’al. 3, seuls les d échets correspondant à un type de dépôt donné (p. ex. valeurs-limites ou limites d ’activité données, exigences en ma- tière de conditionnement et d ’emballage) pourront y être stock és. Ces exigences décrivent les principaux éléments des barri ères techniques qui, en compl ément des barrières naturelles, devront garantir la s écurité à long terme de l ’homme et de l’environnement. 8.5.3.2 Obligations particulières du détenteur de l’autorisation d’exploiter un dépôt souterrain en profondeur (art. 37) L’art. 37 formule des obligations particuli ères qui s ’ajoutent à celles de l ’art. 22. L’al. 1 donne au Conseil f édéral la comp étence d ’obliger le d étenteur de l’autorisation à prendre en charge les d échets radioactifs; il existe en effet un int érêt public à l’évacuation intégrale de ces d échets. Les déchets radioactifs qui provien- nent de Suisse englobent également ceux qui sont issus du retraitement du combus- tible ayant servi dans des centrales nucl éaires du pays. Seuls pourront être pris en charge les d échets qui r épondent aux dispositions de l ’art. 36, al. 3, et de l’autorisation d’exploiter. Le devoir de prise en charge s ’appliquera également aux déchets de la médecine, de l’industrie et de la recherche recueillis par la Conf édéra- tion. La documentation que demande l’al. 2 est un élément capital pour l ’examen ultérieur de la garantie de la s écurité à long terme de l ’homme et de l’environnement. L’al. 3 contribue à ce que le d étenteur de l ’autorisation tienne ses engagements. 8.5.3.3 Phase d’observation et fermeture (art. 38) La fermeture d ’un d épôt souterrain en profondeur et sa conversion en d épôt final sera d ’actualité au plus t ôt dans quelques d écennies. Par cons équent, la LENu se limite à en esquisser les fondements. Par fermeture, on entend l ’action de combler toutes les constructions souterraines qui ne l ’auraient pas d éjà été et de sceller les galeries et puits d ’accès au d épôt. En vertu de l’al. 1, le propri étaire ou le titulaire d’une concession mini ère d ’usage privatif devra pr ésenter un projet pour la phase d’observation et la fermeture éventuelle du d épôt en fonction des enseignements tirés de la construction et de l ’exploitation. Il le fera lorsque la phase de mise en dépôt sera arrivée normalement à son terme (let. a). Mais il sera aussi tenu de pr é-2646 senter un tel projet lorsque l ’autorisation d’exploiter lui aura été retirée (cf. art. 66, al. 1) ou qu ’elle sera échue en vertu de l ’art. 67, al. 1, let. a et b (let. b). Si à l’issue de la phase d ’observation, la sécurité à long terme assurée par les barri ères géologi- ques et techniques est suffisamment établie et si le canton d ’accueil y consent, le Conseil f édéral pourra ordonner les travaux de fermeture en vertu de l ’al. 2 . En dérogation à la concentration des proc édures assortie de voies de recours, la com- pétence de d écision ne sera pas donn ée au d épartement, mais au Conseil f édéral. Comme pour les d écisions prises au sens des al. 3 et 4, il ne s ’agira pas ici d ’une décision seulement technique, mais d ’un acte politique. Voil à pourquoi il n ’est pas prévu de voies de recours, pas plus que dans le cas de l ’autorisation g énérale (cf. app. ch. II, modification de l’art. 100, al. 1, let. u, OJ). La d érogation prévue à la let. b se justifie du fait que le canton d ’accueil est tout particuli èrement concern é (cf. message LENu, ch. 7.3.6.3). A moins qu ’il n ’ordonne une nouvelle p ériode de surveillance, limit ée dans le temps, apr ès la fermeture ( al. 3 ), le Conseil f édéral constatera par un acte officiel, aux termes de l ’al. 4, la fin de la surveillance exig ée par la législation sur l’énergie nucléaire. A partir de cette date, la Confédération sera compétente pour prendre d ’éventuelles mesures suppl émentaires de surveillance. Toute intervention dans la zone de protection demeurera assujettie à autorisation, même après la fermeture du dépôt final (art. 39, al. 2). 8.5.3.4 Protection du dépôt souterrain en profondeur (art. 39) Il faut consid érer comme un sc énario d ’accident possible l ’atteinte port ée par une intervention humaine à la sécurité d’un dépôt souterrain en profondeur. C ’est ainsi, par exemple, qu’un forage touchant le d épôt ou la roche avoisinante pourrait porter atteinte à des barrières de sécurité et entraîner un accroissement de l ’exposition aux radiations des personnes proches. Il faut donc éviter toute intervention humaine dans cette zone et, à cette fin, d éfinir dans le sous-sol une zone tridimensionnelle autour du dépôt (al. 1). La dimension de cette zone de protection d épendra de l ’inventaire des déchets ainsi que des barri ères géologiques et techniques. Sur l ’axe horizontal, elle pourra s’étendre sur quelques kilom ètres. Non seulement la LENu, mais encore la l égislation sur l ’aménagement du territoire aura des incidences sur le sous-sol. C’est ainsi que, dans le cas du d épôt du Wellenberg, la loi nidwaldienne sur les constructions pr évoit une zone sp éciale d ’affectation sur les trois axes en vue de protéger toute la zone du dépôt. L’art. 39 a une composante de police. Sans autorisation, toute intervention dans le sous-sol sera interdite aux abords de la zone prot égée. Mais la d élimitation d ’une zone relèvera aussi de l ’aménagement du territoire. Elle d ébouchera sur des restric- tions dans l’affectation. L’al. 2 soumet à autorisation toutes les activités susceptibles de porter atteinte à la zone de protection. On pense notamment à des forages g éo- thermiques, p étroliers ou gaziers. Il faudra inscrire au registre foncier la zone de protection provisoire une fois l ’autorisation générale délivrée, et la zone de protec- tion définitive dès l’octroi de l’autorisation d’exploiter (al. 3). Ainsi, toute personne pourra prendre connaissance des contours de la zone. Le canton sera tenu d ’inscrire au registre foncier tous les terrains situ és dans la zone de protection et non encore inscrits. Il s ’agira en l ’occurrence de terrains qui ne sont li és à aucune propri été privée, sauf preuve du contraire. Ce sont, d ’une part, des zones impropres à la cul- ture telles que les rochers, les éboulis, les n évés et les glaciers avec leurs sources,2647 d’autre part, des terrains à usage public tels que les routes, les places, les cours d’eaux et lacs publics (art. 664, al. 2, et art. 944 CC). Les cantons devront veiller à ce que la zone de protection soit également inscrite dans le plan directeur et dans le plan d’affectation (al. 4). Si le d épôt souterrain en profondeur n ’est pas r éalisé, la zone de protection provisoire sera supprim ée, l’inscription au registre foncier radi ée et les plans directeur et d’affectation adaptés en conséquence (al. 5). Le contrôle des alentours du d épôt est la meilleure protection contre toute menace pour l ’homme et l ’environnement. Cela impliquera toutefois que l ’on dispose des connaissances nécessaires sur le dépôt, d’où le besoin de conserver des informations exhaustives (al. 6) le concernant. L ’accès à ces donn ées sera garanti pendant une très longue p ériode. Elles pourront aussi être communiquées à d ’autres Etats ou à des organisations internationales comme l ’AIEA. Pour renforcer ce qu ’on sait du site, le Conseil f édéral pourra prescrire le piquetage du d épôt final (al. 7) . Cette obligation existe dans la l égislation am éricaine, s ’appliquant aux d épôts pour d é- chets fortement radioactifs et moyennement radioactifs de longue durée. 8.5.3.5 Remise et utilisation de données géologiques (art. 40) Les données brutes ainsi que les r ésultats des études géologiques et de la construc- tion d’un dépôt souterrain en profondeur sont d ’intérêt public. Par cons équent, elles devront être remises gratuitement à la Conf édération, à sa demande. Cette disposi- tion correspond largement à la teneur de l’art. 15, al. 3, de l’ordonnance sur les actes préparatoires ainsi qu ’à la pratique actuelle. Les donn ées seront remises au Service suisse de documentation géologique. Il faudra régler dans l’ordonnance sur l’énergie nucléaire les restrictions d ’accès souhaitables aux donn ées représentant une valeur économique importante. 8.6 Procédure et surveillance 8.6.1 Autorisation générale 8.6.1.1 Ouverture de la procédure (art. 41) Le déroulement de la proc édure d ’autorisation g énérale était r églé jusqu ’à pr ésent par les art. 4 et suivants de l ’AF/LEA. Des innovations y sont apportées dans les art. 41 et suivants, en application de la loi f édérale sur la coordination et la simplifica- tion des procédures d’approbation des plans. 8.6.1.2 Expertises et avis (art. 42) Les expertises à obtenir ( al. 1) sont d ’abord celles des autorit és de s écurité (exper- tise de la DSN et de la section Energie nucl éaire de l’OFEN, prise de position de la CSA, cf. message LENu, ch. 7.3.7). Celles-ci rev êtent une importance pr épondé- rante pour l ’autorisation du point de vue de la s écurité nucléaire. Outre les experti- ses citées à l’al. 1, il faudra élaborer un rapport d ’impact sur l’environnement et un rapport sur l ’aménagement du territoire (cf. message LENu, ch. 8.4.1.2). Pour l’étude d’impact sur l’environnement, les délais prescrits par l’ordonnance à ce sujet2648 sont r éservés ( al. 2; cf. message relatif à la loi f édérale sur la coordination et la simplification des procédures d’approbation de plans, commentaire de l ’art. 62a, al. 2 LOGA, FF 1998 III 2221). La participation des autorit és sp écialisées (al. 3) est régie par la loi f édérale sur la coordination et la simplification des proc édures de décision (cf. message LENu, ch. 7.3.6.2) Le système actuel, qui comporte deux proc édures de recours successives, s ’est ré- vélé très lourd, de sorte qu ’une seule et unique proc édure de ce genre est d ésormais prévue. La simplification est acceptable parce que les d écisions à prendre pour l’autorisation générale portent essentiellement sur des questions de principe, politi- quement importantes. De surcro ît, la possibilit é du r éférendum permettra de s’opposer à l ’approbation d écidée par l ’Assemblée f édérale (art. 47, al. 3), sauf quand la décision concerne un d épôt souterrain en profondeur. Ce dernier n écessite- ra par ailleurs l ’approbation du canton d ’accueil (art. 43, al. 1 et art. 48, al. 4). La limitation à une seule phase d’opposition présuppose que les expertises des autorités de sécurité soient disponibles au moment o ù les cantons et les services de la Conf é- dération seront appelés à se déterminer (al. 2). 8.6.1.3 Approbation du canton d’accueil, réserve pour les concessions d’utilisation des droits d’eau (art. 43) Le canton d ’accueil pourra tout d ’abord faire part de son avis durant la proc édure d’autorisation générale d’un projet de d épôt souterrain en profondeur pour d échets radioactifs (art. 42, al. 2). Selon l’al. 1, son approbation à l’utilisation du sous-sol sera également nécessaire pour l ’octroi de l ’autorisation g énérale. De m ême, toute autorisation de creuser des galeries et des puits de sondage impliquera son approba- tion préalable (art. 48, al. 4). L’al. 2 précise qu’en cas d’utilisation des droits d ’eau, l’autorisation générale ne sera accord ée qu’après l’octroi d’une concession dans ce sens (cf. message LENu, ch. 7.3.6.3). Les ch. 1.3.6.2 et 1.3.6.3 abordent la question de la délimitation des compétences d’autorisation entre la Conf édération et les can- tons en vertu du droit en vigueur et de la concentration de la proc édure découlant du nouveau droit. 8.6.1.4 Publication et mise à l’enquête (art. 44) La demande sera publi ée et simultan ément mise à l ’enquête publique avec les do- cuments mentionnés à l’al. 2 . Ce sera le d ébut de la proc édure d ’opposition. Cela impliquera que les expertises techniques relatives à la s écurité soient effectu ées et que les cantons et services spécialisés aient fait part de leur position. 8.6.1.5 Objections et oppositions (art. 45) Dans les proc édures d’autorisation générale menées jusqu’ici (centrale nucl éaire de Kaiseraugst, ZZL, d épôt final pour d échets faiblement et moyennement radioactifs du Wellenberg), la grande majorit é des milliers d ’objections ont été polycopi ées. Seules quelques-unes ont approfondi le sujet. Les objections montrent au fond que2649 la proc édure d ’autorisation g énérale permet essentiellement aux cantons, aux mi- lieux int éressés et à la population de s ’exprimer sur le principe du projet et de l’utilisation de l ’énergie nucl éaire, et qu ’en outre elle sert à garantir les droits de participation que l ’art. 4 de la loi sur l ’aménagement du territoire donne à la popu- lation. La question de la l égitimation des parties n ’a encore jamais été étudiée (éco- nomie de la proc édure). Les objections formelles n ’ont donc pas été éliminées. Malgré tout, il importe de conserver les dispositions en vigueur des art. 5 et 7 AF/LEA, afin de garantir aux éventuels ayants droit la possibilit é d ’être entendus. Cela se justifie en particulier par le fait que l ’autorisation g énérale fixe l’emplacement de l ’installation. L’al. 3 fixe la n écessité du lieu de domicile, qui facilitera la notification valable à un étranger n’habitant pas en Suisse. Cette dispo- sition correspond à l’art. 29, al. 4, OJ. 8.6.1.6 Avis sur les objections et oppositions (art. 46) Cette disposition correspond à l ’art. 7, al. 4, AF/LEA. Les avis seront formul és à l’intention de l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation, et ils lui serviront à prendre sa d écision. L ’éventualité d ’une seconde proc édure (al. 2) r ésulte de la spécificité de la démarche consistant à octroyer l’autorisation générale. 8.6.1.7 Décision (art. 47) Comme actuellement, l’autorisation générale devra, selon le projet, être délivrée par le Conseil f édéral. Si sa d écision est positive, elle sera soumise à l’approbation de l’Assemblée fédérale, mais non (comme le veut la loi actuelle) si elle est n égative22. La compétence de l’Assemblée fédérale en la matière introduit un type particulier de participation à une proc édure d’application du droit. Elle se diff érencie en particu- lier des compétences visées à l’art. 173, al. 1, let. h, Cst. (p. ex. la d étermination du réseau des routes nationales, art. 1 de la loi f édérale sur les routes nationales, RS 725.11). L ’Assemblée f édérale n ’est pas l ’autorité qui octroie l ’autorisation (cf. approbation de la construction ou de l ’acquisition de nouveaux tron çons ferroviai- res, art. 4, al. 3 de la loi sur les Chemins de fer fédéraux, RS 742.31). Il ne s’agit pas davantage de la remise en question de la d écision au sens d ’une voie de recours. Le Conseil fédéral décide officiellement. L ’Assemblée fédérale ne pourra ni d écider à sa place ni l ’obliger à revenir sur un éventuel rejet de la demande pour accorder l’autorisation générale. Sa compétence dans la pratique est celle d’un droit de veto. Comme il ressort de la gen èse de l ’art. 8 AF/LEA, la r éserve de l ’approbation par l’Assemblée fédérale de l’octroi de l’autorisation générale est un compromis entre la solution du Conseil f édéral comme seule autorit é et celle de l ’Assemblée fédérale comme autorité qui accorde l ’autorisation ou comme instance de recours (BO 1978 N 457 ss, notamment 513 ss; E 252 ss, notamment 259 s et 273 s). Comme l’Assemblée f édérale n ’a que la comp étence d ’approuver, et non celle d ’octroyer l’autorisation, elle pourra seulement approuver ou rejeter celle-ci. Elle ne pourra pas modifier elle-même la décision du Conseil fédéral, pas plus qu’elle ne pourra donner à ce dernier des instructions ou des mandats contraignants dans ce sens. Si 22 cf. expertise de l ’Office fédéral de justice du 22 septembre 1982, p. 11 ss.2650 l’Assemblée fédérale estime que l ’autorisation doit être formulée différemment ou qu’elle doit comporter des dispositions annexes autres que pr évues par le Conseil fédéral, deux possibilit és peuvent être envisag ées: selon la premi ère, elle l’approuvera à condition que le Conseil f édéral ajoute à l ’autorisation une charge spécifique ou qu ’il en modifie une dans un certain sens. La seconde possibilit é, la plus judicieuse de l ’avis du Conseil f édéral, serait que l ’Assemblée f édérale sus- pende son approbation en invitant le Conseil f édéral à examiner certaines modifica- tions qu ’elle souhaiterait apporter à l ’autorisation g énérale et à lui pr ésenter un nouveau projet modifi é ou compl été, le cas échéant. L ’une et l ’autre possibilit és laissent au Conseil fédéral la liberté de maintenir la version initiale. Dans le premier cas, l’approbation de l ’Assemblée fédérale s’en trouverait empêchée, alors que dans le second cas, celle-ci pourrait encore se rallier au projet initial. La proc édure d ’autorisation g énérale soul ève des questions politiques tr ès impor- tantes. Ceux qui sont directement touch és, c’est-à-dire les parties au sens de l ’art. 6 PA, feront valoir leurs arguments par une opposition, et le Conseil f édéral tranchera. A cela s’ajoutera désormais la possibilité de demander le r éférendum contre la d éci- sion de l’Assemblée fédérale, possibilité qui est consid érée comme un élément de la participation d émocratique et une compensation du fait que la preuve du besoin n’est plus exig ée et que l ’on se limitera à une seule proc édure d ’opposition (cf. message LENu, ch. 7.3.4.1.2 et 7.3.4.1.4). Le r éférendum ne pourra pas être lancé contre une d écision relative à un d épôt souterrain en profondeur, pour lequel l’approbation du canton est n écessaire (art. 43, al. 1, et art. 48, al. 4). De plus, l’implantation d’un tel d épôt sera largement pr édéterminée par les exigences g éolo- giques. 8.6.2 Autorisation de construire une installation nucléaire et autorisation de procéder à des études géologiques Les autorisations et autres d écisions qui font suite à l’autorisation générale, soumi- ses à des procédures différentes, figurent dans des sections distinctes de la LENu. 8.6.2.1 Généralités (art. 48) Comme l’autorisation et l ’expropriation feront d ésormais l’objet d’une seule proc é- dure, les d écisions int éressant les opposants à l ’expropriation seront rendues en même temps que l ’autorisation. Seul le traitement des demandes d ’indemnisation sera soumis à une proc édure spécifique. Ce mode de faire simplifiera beaucoup le déroulement. L’al. 1 règle le rapport entre les dispositions de la LENu et respecti- vement la loi du 20 d écembre 1968 sur la proc édure administrative (PA, RS 172.021) et la loi sur l ’expropriation. Il pr écise que les prescriptions de la LENu s’appliqueront en priorité, les autres à titre subsidiaire. Dans l ’esprit du mod èle de concentration des proc édures, l ’al. 2 prescrit qu ’une seule autorisation restera nécessaire, qui englobe l’ensemble des autorisations requi- ses par le droit f édéral. C’est donc l à que devront être traitées toutes les objections des personnes directement touch ées. Cela pr ésuppose un projet d éjà relativement bien élaboré. L’octroi de l’autorisation requise par la l égislation atomique implique-2651 ra que le projet satisfasse notamment aussi aux dispositions du droit ordinaire sur les constructions et sur l’expropriation. Selon l’al. 3, l’autorisation fédérale rendra superflues les autorisations des autorit és cantonales ou communales. Plus pr écisément, aucun document cantonal ou commu- nal (autorisation ou plan) ne sera plus requis. La l égitimité d’un projet ne devra plus dépendre non plus de la d éfinition pr éalable de zones d ’affectation. Cependant, le droit cantonal et les demandes qui en d écoulent devront être pris en compte pour autant qu ’ils ne fassent pas échouer le projet ou ne le restreignent pas excessive- ment. L’expression «droit cantonal » recouvre les bases cantonales de planification (plan directeur, plan communal d ’affectation). L ’art. 2, al. 1, de la loi sur l’aménagement du territoire impose d éjà la prise en compte des plans directeurs cantonaux. Les études g éologiques ne n écessitent pas d ’autorisation g énérale et, partant, pas d’approbation du canton d ’accueil quant à l ’utilisation de son sous-sol au sens de l’art. 43. Mais vu la port ée potentielle de la r éalisation d’une galerie ou d ’un puits de sondage dans l ’optique de l ’aménagement d’un dépôt souterrain en profondeur, l’al. 4 prescrit qu ’une telle autorisation n écessitera aussi l ’approbation du canton d’accueil (cf. message LENu, ch. 7.3.6.3 et 8.6.1.3). D’après l ’al. 5 , les équipements de desserte, les aires d ’installations et les sites d’exploitation et d ’entreposage des mat ériaux d ’excavation, de terrassement et de démolition (aire de transbordement) directement li és à la construction et à l’exploitation d ’une installation nucl éaire, à des études g éologiques ou à un d épôt souterrain en profondeur seront inclus dans l ’autorisation générale de l ’installation ou des recherches. Il y aura lien étroit uniquement si une aire de transbordement constitue un élément nécessaire à l’exploitation. 8.6.2.2 Droit d’expropriation (art. 50) Cette disposition indique au requ érant qu’il disposera du droit d ’expropriation pour construire, exploiter et d ésaffecter une installation nucl éaire nécessitant une autori- sation générale (let. a, cf. art. 12), pour proc éder à des recherches g éologiques sou- mises au r égime de l ’autorisation ( let. b, cf. art. 34) et pour construire les équipe- ments de desserte et les aires d ’installations nécessaires au projet ( let. c, cf. art. 48, al. 5) ainsi que pour établir des sites d ’entreposage et de recyclage des mat ériaux d’excavation, de terrassement et de d émolition (let. d). En général, le requérant sera une personnalit é de droit priv é. La Conf édération ne pourra revendiquer le droit d’expropriation que lorsqu ’elle voudra construire elle-m ême une installation d’évacuation ou ex écuter préalablement des études géologiques s’avérant nécessai- res (cf. art. 32). Cette r églementation correspond à celle de la loi f édérale sur la coordination et la simplification des proc édures d ’approbation des plans, laquelle prévoit désormais un droit d ’expropriation d’office pour l’aménagement d’ouvrages militaires, de conduites et d ’installations à courant fort, de centrales proches des frontières, d ’infrastructures pour des entreprises publiques de navigation et d’installations a éroportuaires. C ’est notamment parce que les installations (et en particulier les centrales) nucl éaires dépendent assez fortement des sites que le pr é- sent avant-projet les assortit également du droit l égal d’expropriation (cf. message LENu, ch. 7.3.6.2 à la fin). Ce droit ne s ’étendra pas à la fermeture d’un dépôt sou- terrain en profondeur, où il ne sera pas nécessaire, semble-t-il. Au reste, la fermeture2652 nécessitera une d écision du Conseil f édéral. Si celle-ci touchait simultan ément des droits de propri été, elle ne pourrait pas être réexaminée par une autorit é judiciaire indépendante de l’administration; ce serait incompatible avec la CEDH (cf. message LENu, ch. 7.3.6.2). Les objets de l ’expropriation pourront être soit la propri été du bien-fonds, soit des droits r éels limit és. En cas d ’expropriation des rapports de voisinage, la jurispru- dence du Tribunal f édéral sera d éterminante. Il en r ésulte que seule sera possible l’expropriation dans une aire soumise à des immissions positives (p. ex. le bruit), conformément à l ’art. 684 CC. Lorsqu ’on aura affaire à des immissions n égatives (p. ex. la privation de lumi ère et de soleil), l ’expropriation n ’entrera en ligne de compte que si la l égislation cantonale comporte des normes de protection de la propriété (ATF 106 IB 231). 8.6.2.3 Art. 49 et 51 à 57 Ces articles r èglent la proc édure d ’octroi des autorisations. Ils correspondent aux dispositions ad hoc de la loi f édérale sur la coordination et la simplification des procédures d ’approbation des plans (art. 126 b à 127, al. 1, et 129 de la loi du 3 février 1995 sur l ’armée (RS 510.10), art. 62 a à 62g et 62 i de la loi f édérale du 22 décembre 1916 sur l ’utilisation des forces hydrauliques, RS 721.80; art. 18 u de la loi du 20 d écembre 1957 sur les chemins de fer, RS 742.101; RO 1999 3074 ss; cf. aussi les commentaires in FF 1998 III 2525). 8.6.2.4 Prétentions en matière d’expropriation du fait de la zone de protection (art. 58) A priori, la zone de protection entourant un d épôt final interdira toute autre utilisa- tion du sous-sol sur son aire (art. 39, al. 2). Dans la mesure o ù l’utilisation du sous- sol appartient au propri étaire du bien-fonds (art. 667, al. 1, CC), cette interdiction interférera avec les droits de propri été. Si la restriction de propri été est assimilable à une expropriation, il y aura lieu de verser une indemnit é. Quant à savoir si tel est bien le cas, il faudra en faire une analyse fond ée sur les critères définis par le Tribu- nal fédéral. Le projet renonce d élibérément à fixer ces critères et se borne à préciser la démarche permettant de réclamer une indemnité. 8.6.2.5 Participation des cantons à l’évacuation des matériaux d’excavation, de terrassement ou de démolition (art. 59) S’il n’existe, pour recevoir les matériaux d’excavation, de terrassement et de d émo- lition, aucun site li é au projet de par son implantation et sa fonction et pouvant par conséquent être considéré comme faisant partie int égrante de l’installation (voir art. 48, al. 5), les cantons d ésigneront un site pour l ’évacuation des mat ériaux non nu- cléaires. S’ils ne remplissent pas cette t âche avant l ’octroi de l ’autorisation, le d é- partement pourra autoriser un entrep ôt interm édiaire provisoire et limit é dans le2653 temps au sens de l ’art. 37 de l ’ordonnance du 10 d écembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD, RS 814.015). 8.6.3 Autorisation d’exploiter une installation nucléaire, désaffectation d’une installation nucléaire et fermeture d’un dépôt souterrain en profondeur (art. 60 à 62) Certaines dispositions l égales r égissant les proc édures d ’octroi de l ’autorisation d’exploiter une centrale nucl éaire et les d écisions li ées à la d ésaffectation et à la fermeture de telles installations ne s’appliquent pas dans tous les cas d ’espèce. C’est la raison des renvois aux dispositions ad hoc des art. 48 à 59. On renonce en parti- culier à mentionner les prescriptions de la proc édure d ’expropriation lorsque ce droit n’est pas prévu. 8.6.4 Autres décisions, y compris les permis d’exécution (art. 63) Dans bien des domaines, une proc édure concentr ée est superflue. On peut citer notamment les autorisations relatives à la manipulation d ’articles nucléaires (art. 6), l’entreposage de matières nucléaires dans une installation nucl éaire avant l’octroi de l’autorisation d’exploiter (art. 20, al. 3), l ’ordre de d ésaffectation (art. 26, al. 1, let. b), les autorisations relatives à la manipulation des d échets radioactifs (art. 33) ainsi que l’ordre de fermer un dépôt souterrain en profondeur (art. 38, al. 2). Selon l ’al 1, ces procédures sont r égies par les prescriptions g énérales de la PA. L ’al. 2 règle la question de l ’adresse postale (cf. message LENu, ch. 8.6.1.5). Comme jusqu ’ici, le requérant sera seul associ é, en vertu de l ’al. 3, à la proc édure aboutissant à l’octroi du ou des permis par l ’autorité de s écurité. La proc édure publique emp êcherait de réaliser des projets d ’une telle ampleur à cause du tr ès grand nombre d ’étapes qu’elles comportent. Les permis d ’exécution sont des d écisions au sens de la loi sur la procédure administrative. 8.6.5 Décisions: modification, transfert, retrait et extinction 8.6.5.1 Modification (art. 64) En principe, une modification sera apport ée selon la m ême procédure que la d éci- sion et par la même autorité (al. 1 et 2 ). Mais cette d émarche ne sera nécessaire que s’il s’agit d’une modification essentielle. Le contenu de l’autorisation et l’étendue de la modification détermineront si l’on se trouve dans ce cas de figure. Ainsi, pour les réacteurs nucl éaires, l ’autorisation g énérale fixe la forme d ’énergie, soit g énérale- ment l’électricité. Le prélèvement ultérieur limité de chaleur, non pr évu à l’origine, ne n écessitera pas que l ’on modifie l ’autorisation g énérale. Il en ira de m ême de l’augmentation de la puissance dans les limites de la classe de puissance autoris ée. En revanche, une telle augmentation n écessitera une modification de l ’autorisation d’exploiter, si tant est qu’il en résulte une puissance excédant la puissance maximale2654 indiquée dans l ’autorisation d ’exploiter. Comme autres exemples de modifications soumises à l ’autorisation, on citera les syst èmes de refroidissement d ’urgence des centrales nucl éaires de Beznau et de M ühleberg. En revanche, un permis d ’exé- cution délivré par les autorit és de surveillance suffira ( al. 3) pour des modifications touchant la s écurité mais ne divergeant pas profond ément de l ’autorisation d ’ex- ploiter. Dans la pratique actuelle, c ’est en particulier le remplacement de compo- sants (p. ex. les g énérateurs de vapeur) ou de syst èmes importants (p. ex. le syst ème de protection et de réglage des réacteurs). Par ailleurs, un permis d ’exécution suffira en cas d ’emploi d ’éléments combustibles à l ’oxyde mixte ( éléments MOX) aussi longtemps que les caract éristiques de s écurité du r éacteur ne changent pas notable- ment. L’autorisation générale fixe «les grandes lignes du projet, qui comprennent l’indication approximative de la taille et de l’implantation des principales constructions» (art. 14, al. 2). Par cons équent, il serait n écessaire de la modifier si par exemple on envisageait d’accroître sensiblement la capacit é d ’un d épôt souterrain en profondeur ou de le construire à partir du même portail d’entrée, mais d’une taille dépassant l’aire prévue initialement. L’art. 64 ne r ègle pas la modification des autorisations relatives à la manipulation d’articles nucléaires (al. 6) ou de d échets radioactifs (art. 33). Une nouvelle autori- sation sera dans ce cas requise. 8.6.5.2 Transfert (art. 65) En principe, une autorisation pourra être transférée à un nouvel exploitant si toutes les conditions requises sont réunies (al. 1). Le transfert de l ’autorisation générale d’une centrale nucléaire sera régi par des prescriptions supplémentaires. En effet, l’ouverture du marché de l ’électricité fait que des regroupements importants ne sont pas exclus dans la branche. Certaines soci étés pourraient être tentées de d étacher leur centrale nucléaire de la firme. Voilà pourquoi il sera exigé du détenteur initial de l’autorisation qu’il s ’acquitte de tous les co ûts de d ésaffectation et de gestion correspondant à la durée d’exploitation (al. 2). En outre, il restera responsable de l’évacuation des déchets produits jusqu’à la date du transfert (art. 31, al. 3). Au surplus, l’octroi et le transfert de l’autorisation générale impliquent que l’on vérifie si le requérant donne suffisamment d’assurances qu’il remplit ses obligations l égales et par cons équent, s’il dispose des moyens financiers requis. Le transfert de cette autorisation ne n écessitera pas l’approbation du Parlement ( al. 3). En effet, si l ’installation est en service, il n ’est nécessaire, pour l’essentiel, que d’examiner les conditions d’autorisation personnelles (art. 20, al. 1, let. a, e et h). Si l’autorisation générale est transférée, les autorisations de construire et d’exploiter le seront aussi (al. 4). A l ’inverse, celles-ci ne pourront être transférées sans l’autorisation générale, dont le détenteur et celui des autorisations de construire et d’exploiter devront être une seule et même personne (art. 16, al. 2, let. a, art. 20, al. 1, let. a). Comme les conditions personnelles sont d éterminantes dans le transfert de l’autorisation générale, le requérant et le détenteur de l’autorisation auront seuls qualité de parties (al. 5). Quant aux autorisations de manipuler des articles nu- cléaires et des d échets radioactifs, elles sont étroitement limitées dans le temps. Leur transfert serait quasiment aussi laborieux que l’octroi. C’est pourquoi elles ne sont pas transférables (al. 6).2655 8.6.5.3 Retrait (art. 66) L’al. 1 définit les motifs généraux du retrait. Pour l’autorisation générale, la décision appartient au Conseil f édéral ( al. 2 ). Eu égard à sa port ée, elle est soumise à l’approbation de l ’Assemblée f édérale ( al. 3 ). Le retrait de l ’autorisation générale entraînera aussi celui des autorisations de construire et d ’exploiter (al. 4, cf. art. 65, al. 3). La r éciproque ne sera pas vraie: le retrait de l ’autorisation de construire ou d’exploiter n’entraînera pas forc ément celui de l ’autorisation générale. Il n ’est pas exclu que l’exploitant rétablisse en temps utile les conditions requises pour obtenir une nouvelle autorisation d’exploiter. Quant à l’idée d’un dédommagement au sens de l’art. 9, al. 5, LEA, elle a été abandonnée pour les raisons suivantes: le dédommagement tel qu’il est conçu actuellement est étroitement lié à la preuve du besoin. Si celui-ci est réputé ne plus exister et si par conséquent l’autorisation générale est retirée, cette déci- sion inattaquable juridiquement pourra avoir pour le requérant des conséquences finan- cières graves. En outre, le détenteur de l’autorisation ne peut influer sur l’appréciation du besoin. Voil à pourquoi la l égislation actuelle pr évoit son d édommagement. La nouvelle loi, elle, ne fera plus dépendre l’autorisation de la preuve du besoin. Quant à l’autorisation générale, elle pourra être retirée en particulier si les conditions de son octroi ne sont plus remplies, conditions qui relèvent toutes de la sphère d’influence du détenteur. Si le retrait avait lieu sans raison, l ’intéressé pourrait exiger un d édomma- gement au moyen d’une plainte se référant à la loi sur la responsabilité (RS 170.32). En vertu de cette même loi (art. 75), le retrait des autres autorisations, notamment celle de construire ou d’exploiter, pourrait être soumis à l’appréciation du juge. 8.6.5.4 Extinction (art. 67) L’extinction, où l’autorisation expire sans aucun acte de l ’autorité, est distincte du retrait de l’autorisation, qui est un acte de souveraineté. Les délais mentionnés à l’al. 1, let. a, sont essentiellement ceux qui d écoulent des art. 14, al. 3, et 17, al. 2. L’abandon d écidé par le d étenteur ( let. b) éteint l ’autorisation, certes, mais il ne délie pas le propriétaire de l’installation de ses obligations en mati ère de désaffecta- tion (art. 26, al. 1, let. b) et d ’évacuation (art. 31, al. 1, cf. aussi l ’art. 68). En vertu de la let. c, l’autorisation s’éteint lorsque le d épartement ou, aux termes de l ’art. 38, al. 4, le Conseil f édéral constate que l ’installation ne tombe plus sous le coup de la législation sur l ’énergie nucléaire. C’est le cas apr ès la fin r églementaire de la d és- affectation d’une installation nucl éaire et apr ès la fermeture du d épôt souterrain en profondeur ou à la fin d’une période de surveillance ordonn ée par le Conseil fédéral (art. 29, al. 1, et 38, al. 4). Pour une installation soumise à l’autorisation générale, celle-ci prime les autorisations de construire et d ’exploiter; de ce fait, son extinction entraîne celle des deux autres (al. 3). 8.6.5.5 Maintien de certaines dispositions qui conditionnent l’autorisation (art. 68) A priori , on pourrait penser que le retrait ou l ’extinction d ’une autorisation d’exploiter abolissent également les obligations qui y figurent et qui doivent être remplies pour garantir la s écurité de l ’installation après sa mise hors service, donc que le propri étaire de l ’installation pourrait se soustraire à ses engagements. Voil à2656 pourquoi l ’art. 68 pr écise que les obligations en mati ère de s écurité figurant dans l’autorisation subsistent jusqu’à ce que l’opération de désaffectation ou de fermeture de l’installation nucléaire ait été ordonnée (al. 1). Il en va de m ême en cas de retrait ou d’extinction de l’autorisation selon l’art. 20, al. 3 (al. 2). 8.6.6 Surveillance 8.6.6.1 Autorités de surveillance (art. 69) Actuellement, les autorités de surveillance sont la Division principale de la sécurité des installations nucléaires (DSN) pour ce qui touche à ce domaine, et la section Energie nucléaire de l’OFEN pour ce qui a trait à la non-prolifération et à la sûreté (cf. message LENu, ch. 7.3.2 et 8.2.2, commentaires des al. 3 et 4). La DSN fait partie intégrante de l’OFEN sur le plan administratif, certes, mais elle travaille en toute indépendance sur les questions techniques. Il est pr évu de l ’intégrer au futur Institut suisse de s écurité technique (cf. message LENu, ch. 7.3.7). 8.6.6.2 Commission de la sécurité des installations nucléaires (art. 70) La Commission f édérale de la s écurité des installations nucl éaires (CSA), cr éée en 1960, doit être inscrite dans la loi. Son cahier des charges correspond au droit en vigueur (art. 2 de l’ordonnance du 14 mars 1983 concernant la Commission f édérale de la sécurité des installations nucléaires, RS 732.21, cf. message LENu, ch. 7.3.7). 8.6.6.3 Tâches et compétences des autorités de surveillance (art. 71) Les autorités compétentes en mati ère de surveillance (DSN et section Energie nu- cléaire de l ’OFEN) ainsi que la CSA (art. 70, al. 2) examinent les projets re çus. Actuellement, la DSN élabore des expertises techniques ad hoc tandis que la CSA prend position, à l’intention du Conseil f édéral, sur les projets et les expertises. Ces documents servent à donner la r éponse à une demande d ’autorisation dans le do- maine nucl éaire. Les autorit és de surveillance veillent à ce que les exigences en matière de s écurité e t d e sûreté nucl éaires soient respect ées dans les installations nucléaires et dans la manipulation des d échets radioactifs (al. 1, cf. message LENu, ch. 7.3.7 ). Dans ce domaine, la DSN est d éjà l ’autorité charg ée de faire respecter aussi les prescriptions relevant de la législation sur la radioprotection (art. 136, al. 4, ORaP). Les autorités compétentes en mati ère de surveillance ne peuvent ordonner que des mesures qui ne s’écartent pas des autorisations accordées (al. 2; cf. art. 64, al. 1 et 2). Des mesures de rééquipement peuvent être prises en tout temps si elles sont nécessaires au vu des expériences faites et de la technique de rééquipement et en outre, si elles sont justifiées en vue de r éduire encore le risque (cf. art. 22, al. 2, let. g). Ainsi la DSN a exigé de tous les exploitants de centrales nucléaires suisses qu’ils installent des systè- mes de dépressurisation du confinement et qu’ils améliorent les protections contre la foudre et l’incendie. Les autorités de surveillance ne peuvent ordonner exceptionnelle-2657 ment des mesures s’écartant des dispositions de l’autorisation que si un danger immé- diat menace (al. 3). Cependant, c’est le Conseil fédéral qui décide dans les situations extraordinaires (art. 25 et ch. 2.4.3.7). La possibilit é de s équestrer et d ’éliminer les sources de danger ainsi que de faire appel aux organes de police et d’enquête (al. 4 et 5) fait partie des compétences usuelles de contrôle inscrites dans le droit de police (cf. p. ex. art. 28, al. 1 et 2, et art. 29, al. 1, de la loi sur le matériel de guerre, et les art. 10, al. 1 et 2, et art. 11 de la loi sur le contr ôle des marchandises). Elles correspondent à l’actuel art. 39, al. 2 à 4, LEA. 8.6.6.4 Obligation d’informer et de fournir des documents, accès (art. 72) Cette disposition reprend l ’essentiel des prescriptions en vigueur sur le contr ôle des marchandises sensibles (art. 27 et 28, al. 1, de la loi sur le matériel de guerre et art. 9 et 10, al. 1, de la loi sur le contrôle des marchandises) et de l’art. 39, al. 1 et 2, LEA. Associée à l ’art. 11, al. 1, elle autorise des mesures fond ées sur la convention de contrôle passée entre la Suisse et l’AIEA (cf. message LENu, ch. 11.1). 8.6.6.5 Information du public (art. 73) Cette disposition définit une obligation. L’information devra porter en particulier sur l’état des installations nucléaires, sur les événements ou activités en relation avec les articles nucléaires et sur l ’évacuation des d échets radioactifs ( al. 1). Une responsa- bilité spécifique incombe à la DSN, qui informe d ’ores et d éjà sans d élai le public sur les événements particuliers l’intéressant (al. 2) et en outre une fois par an sur la surveillance des installations nucl éaires. Lorsque les autorit és fournissent des infor- mations, elles sont tenues au secret de fabrication et au secret d ’affaires (al. 3) ainsi qu’au secret de fonction (art. 100, al. 4). 8.6.6.6 Protection des données (art. 74) Cette disposition r ègle l’étendue de l ’utilisation possible des donn ées personnelles. Elle r épond aux prescriptions de la l égislation sur la protection des donn ées. Une disposition analogue est inscrite dans la loi sur le matériel de guerre (art. 28, al. 3) et dans la loi sur le contr ôle des marchandises (art. 10, al. 3). Dans le contexte des contrôles de fiabilit é, l ’art. 24 va plus loin que la formulation g énérale figurant à l’art. 74 (cf. message LENu, ch. 8.4.3.6). 8.6.7 Voies de droit (art. 75) Les d écisions officielles du d épartement et des autorit és d ésignées par le Conseil fédéral d ’accorder les autorisations, et celles des autorit és de surveillance et des commissions administratives des fonds de d ésaffectation et de gestion peuvent être attaquées devant la commission des recours du DETEC. Tel n ’est pas le cas des décisions du Conseil fédéral avalisées par les Chambres, et concernant une demande d’autorisation générale. Comme les autorit és de surveillance (DSN, section Energie2658 nucléaire de l ’OFEN) peuvent ordonner des mesures étendues (art. 71, al. 2 à 4), il est indiqué de pr évoir la possibilit é de saisir la commission de recours du DETEC ou le Tribunal f édéral. Consécutivement à la proposition de r éviser la loi d ’organi- sation judiciaire (ann., ch. II), toutes les d écisions d’autorisation, sauf l ’autorisation générale et les d écisions relatives à la fermeture d ’un d épôt souterrain en profon- deur, seront assorties du droit de recours administratif devant le Tribunal fédéral. 8.7 Garantie du financement de la désaffectation et de l’évacuation des déchets 8.7.1 Fonds de désaffectation et fonds d’évacuation des déchets (art. 76) La constitution de r éserves en vue de couvrir les co ûts de désaffectation des centra- les nucl éaires et de gestion des d échets radioactifs doit s ’inspirer largement des ordonnances concernant le fonds de d ésaffectation et le fonds pour la gestion des déchets radioactifs (cf. message LENu, ch. 7.3.5.3). Les al. 1 et 2 d éfinissent les coûts à imputer à ces fonds. Les co ûts de gestion comprennent toutes les d épenses liées à l’évacuation des d échets radioactifs, soit celles de la recherche, des mesures préparatoires, de la conception du d épôt, de la construction et de l ’exploitation des équipements de gestion, de la fermeture et de la surveillance du d épôt souterrain en profondeur. L ’ordonnance devra pr éciser les composants exacts. Les d épenses im- putables en partie à la d ésaffectation et en partie à la gestion des d échets seront réparties en conséquence. L’al. 3 désigne les propri étaires d’installations nucléaires comme étant tenus de verser des cotisations aux fonds. L ’obligation commencera à la mise en service de la centrale et elle prendra fin lorsque les t âches de d ésaffecta- tion et d ’évacuation des d échets auront été achev ées. Les petits équipements qui n’engendrent gu ère des co ûts de d ésaffectation et de gestion des d échets pourront être exonérés du versement aux fonds. 8.7.2 Créance (art. 77) Aux actifs des fonds correspond, en vertu de l’al. 1, une créance de tout propri étaire astreint au versement de cotisations. Son ampleur d épend des cotisations acquitt ées, auxquelles s’ajoute une part du produit du fonds et des d épenses qu’il suscite (int é- rêts, part de l’accroissement ou de la diminution de sa valeur, co ûts de gestion et de secrétariat). La seconde phrase introduit une plus grande s écurité en cas de faillite d’une soci été exploitante. L’al. 3 règle dans ce cas le transfert à un nouveau pro- priétaire. Celui-ci endossera les droits et les responsabilit és de son pr édécesseur, notamment l’obligation de verser des cotisations; en cons équence, il devra verser les arriérés, le cas échéant. L’al. 4 précise que si le propri étaire fait faillite, si la soci été est radiée à l’issue de la proc édure de faillite et si l ’installation n’est pas reprise par une autre société, la partie du fonds qui y est destin ée deviendra propriété du fonds. Elle sera affect ée à la couverture des co ûts de d ésaffectation et d ’évacuation des déchets de l’installation. Si l ’argent vient à manquer, il est dit à l’art. 78, al. 2, que les fonds couvriront le solde; reste enfin la clause des versements compl émentaires obligatoires (art. 79, al. 3).2659 8.7.3 Prestations du fonds (art. 78) Si les cotisations versées par un propri étaire d’installation nucléaire ne suffisent pas à en couvrir les co ûts, le fonds y pourvoit à sa place. En vertu de l’al. 1, le respon- sable de l ’installation sera sollicit é en premier pour combler le trou. Si ses moyens ne suffisent pas, les fonds interviendront selon l’al. 2 . C ’est également ce qui se passera si (art. 77, al. 4) un exploitant tombe en faillite, si la soci été est radi ée et si aucune autre soci été ne reprend la centrale. L ’art. 32, al. 1, let. b, pr écise que si l’exploitant néglige son devoir d’évacuer les déchets radioactifs, la Confédération le fera aux frais du fonds de gestion, lequel est aliment é par les contributions des pro- ducteurs de déchets. Là encore, le fond interviendra dans la mesure où ses moyens le lui permettent; reste enfin la clause des versements compl émentaires obligatoires (art. 79, al. 3). 8.7.4 Versements complémentaires (art. 79) Si une installation nucl éaire est mise hors service avant terme ou si la soci été ex- ploitante tombe en faillite et n ’est pas reprise, la couverture financi ère des co ûts de désaffectation et de gestion des déchets ne sera pas assurée. Selon le moment où cela arrivera, la différence pourra atteindre plusieurs milliards de francs. Pour éviter aux collectivités publiques de devoir assumer ces frais, il faut soumettre les autres so- ciétés exploitantes à l ’obligation de fournir des versements compl émentaires. Le principe de tels versements a d éjà été énoncé dans l ’ordonnance sur le fonds de désaffectation (art. 8). Seront tenus de fournir de tels versements, selon l’al. 2 , les exploitants astreints au versement de cotisations ainsi que les cr éanciers, c’est-à-dire les propriétaires d’installations nucléaires s’étant déjà acquittés de leurs cotisations; ils y seront tenus seulement dans la mesure o ù ils sont d ébiteurs ou cr éanciers du fonds en question. On peut envisager le cas d’une installation nucléaire qui causerait des coûts de désaffectation, mais non des coûts de gestion. Elle serait alors d ébitrice ou cr éancière vis- à-vis du fonds de d ésaffectation seulement. Au surplus, elle ne serait tenue à des versements compl émentaires qu ’à concurrence des cotisations dues. On évitera ainsi de charger exag érément les propri étaires des petites installa- tions nucléaires. L’al. 3 règle la situation où l’exploitant fait faillite, où l’installation nucléaire n’est pas reprise par une autre soci été et o ù les montants dont dispose le fonds (cotisations pay ées ou dues par cet exploitant) ne suffisent pas à couvrir les coûts (let. a) . L ’obligation des versements compl émentaires pourra être limit ée (al. 4) par une contribution de la Conf édération aux co ûts non couverts, en applica- tion du principe de la proportionnalité. 8.7.5 Forme juridique et organisation des fonds (art. 80) Selon l’al. 1 , les fonds ont une personnalit é juridique propre. Leur organisation (al. 2) pourra s ’inspirer des exp ériences faites avec le fonds de d ésaffectation. La possibilité d’une avance accordée aux fonds par la Conf édération (al. 3) figure déjà à l’art. 11, al. 3, AF/LEA. Elle permet de rem édier à un manque passager de liqui- dités. En revanche, l’al. 4 innove, par rapport à la r églementation du fonds de d és- affectation, en pr évoyant que les fonds seront exon érés du paiement d ’impôts di- rects. La pratique des autorités fiscales consiste déjà à ne pas prélever de tels impôts2660 sur le fonds de d ésaffectation. Les grandes options de la politique de placement selon l’al. 5 sont les lignes directrices applicables dans l ’investissement des fonds. De telles lignes directrices ont été r édigées pour la commission administrative du fonds de d ésaffectation. Elles contribuent à assurer la s écurité et la solvabilit é du fonds ainsi qu ’un intérêt équitable des actifs. M ême si le Conseil f édéral fusionnait les deux fonds, la comptabilit é distinguerait toujours les co ûts de désaffectation des coûts de gestion des déchets de chacune des installations nucléaires. 8.7.6 Garantie du financement des autres opérations d’évacuation des déchets (art. 81) L’al. 1 précise que le devoir de constituer des provisions vis é à l’art. 669 du code des obligations pr évaut même si le propri étaire de l ’installation nucl éaire n’est pas une société anonyme (cf. art. 13, al. 2). Les al. 2 et 3 correspondent aux propositions du rapport d ’expertise sur la couverture des co ûts de gestion des d échets radioactifs (cf. message LENu, ch. 7.3.5.3, note 23). Ces contr ôles accroissent la sécurité quant aux coûts de gestion non assumés par le fonds. 8.8 Emoluments, dédommagements et mesures d’encouragement 8.8.1 Emoluments et taxes de surveillance perçus par la Confédération (art. 82) La teneur des al. 1 et 2 correspond au droit en vigueur (art. 37, al. 3, LEA, ordon- nance du 30.9.1985 sur les émoluments dans le domaine de l ’énergie nucléaire, RS 732.89). Les travaux de recherche et de d éveloppement ne peuvent être facturés que s’ils se situent dans le cadre des t âches des autorit és de surveillance, autrement dit, s’ils ont trait à des questions de s écurité e t d e sûreté. A l ’avenir, cela concernera davantage les recherches n écessaires pour maintenir le niveau des connaissances et la formation de spécialistes en vue d’assurer la sécurité des installations en service. Les taxes per çues s’expliquent par l ’insuffisance des émoluments pour couvrir les coûts de surveillance. Notamment, les activit és générales de surveillance non li ées à une installation sp écifique (suivi des avanc ées de la science et de la technique, col- laboration dans des commissions et dans des autorit és internationales) ne peuvent être imput ées à des personnes ni à des soci étés soumises à la surveillance. C ’est pourtant ce qu ’exige le principe de l ’équivalence et de la couverture des co ûts qui s’applique à la perception des émoluments. Pour couvrir int égralement les co ûts, il sera donc n écessaire de pr élever, en plus des émoluments, une taxe forfaitaire an- nuelle. Celle-ci correspondra, pour l ’essentiel, aux émoluments pr élevés jusqu ’ici pour les activités générales de surveillance en vertu de l ’art. 19 de l ’ordonnance en la mati ère. Cette r églementation ne peut être int égralement d éléguée au Conseil fédéral. La loi doit fixer le sujet, l ’objet et la base de calcul de la taxe annuelle. Selon l’al. 2, la taxe de surveillance sera calcul ée d’après la moyenne des d épenses des cinq années précédentes et répartie entre les propriétaires d’installations nucléai- res au prorata des émoluments dus par leurs détenteurs.2661 8.8.2 Emoluments perçus par les cantons (art. 83) Cette disposition est à mettre en relation avec l ’art. 100, al. 5, selon lequel les can- tons pourront être associés aux t âches d’exécution. La let. d concerne les mensura- tions, annotations et inscriptions visées à l’art. 39, al. 3. 8.8.3 Dédommagement pour atteinte aux droits régaliens des cantons (art. 84) Les études géologiques et la construction d ’un dépôt souterrain en profondeur peu- vent porter atteinte notamment à la régale cantonale des mines. Il n ’est pas possible de faire valoir une indemnisation des collectivit és pour le pr éjudice direct ou indi- rect subi dans leurs droits r égaliens en s ’appuyant sur la l égislation relative à l’expropriation. Cela ressort de l ’art. 5, al. 1, LEx (ATF 109 Ib 34). Le canton pro- priétaire des droits régaliens a cependant droit à une indemnité, raison pour laquelle il a fallu cr éer une base l égale. Si aucun arrangement ne peut être trouvé quant au montant de l ’indemnité, il incombera à la commission d ’estimation de le fixer en application de la loi sur l’expropriation, par analogie. 8.8.4 Encouragement de la recherche et de la formation de spécialistes (art. 85) Cette disposition est tr ès proche de l ’art. 2 LEA. Selon l ’al. 1, la Confédération ne sera pas tenue d ’encourager la recherche fondamentale au titre de la LENu. Elle le fera dans le cadre de la loi sur la recherche (RS 420.1). A titre d’exemple de recher- che appliquée, on peut citer la prise en compte des facteurs humains dans les syst è- mes de commande de centrales nucléaires, les conditions chimiques régnant dans les dépôts souterrains en profondeur et le transport des radionucl éides dans la géosphère. Un autre type de projets gagnant en importance concerne le maintien des connaissances utiles à la sécurité des installations en activité. S’agissant du soutien à la formation de sp écialistes prévu à l’al. 2, on peut citer la participation à des pro- grammes de formation universitaire. Le soutien apport é à la formation dans le do- maine de la radioprotection d écoule de la l égislation ad hoc (art. 5 LRaP); la LENu ne prévoit pas de contribution. L’al. 3 fixe le montant maximal des aides financières à 50 % des coûts imputables. 8.8.5 Contributions versées aux organisations internationales et participation à des projets internationaux (art. 86) L’AIEA gère un fonds d ’aide technique et de coop ération qui sert à financer avant tout des applications techniques li ées à l ’utilisation pacifique et s ûre de l ’énergie nucléaire dans les pays en d éveloppement, en particulier dans les domaines de la santé e t d e l’environnement. Outre des contributions volontaires à ce fonds, la Suisse fournit aujourd ’hui des contributions obligatoires au budget de l ’AIEA, comme l’exige l’arrêté fédéral du 18 mars 1957 concernant l ’approbation du statut de l’AIEA (RS 0.732.011). L’art. 86 constitue la base juridique claire autorisant les2662 contributions volontaires d éjà accordées à l’AIEA. Les contributions obligatoires à cette organisation sont couvertes par la m ême disposition. Celle-ci autorisera en outre la Conf édération à participer à des projets internationaux dans les domaines cités. 8.9 Remarques sur les chapitres 9 et 10 (dispositions pénales et finales) 8.9.1 Dispositions pénales 8.9.1.1 Généralités L’actuelle loi sur l ’énergie atomique comporte un important catalogue de disposi- tions pénales, qui a été étendu à la faveur de la r évision partielle du 3 f évrier 1995. Ces dispositions sont reprises ici. La plupart des actes criminels dirig és contre la collectivité seront d ésormais réglés dans le code p énal (annexe, ch. 2, cf. message LENu, ch. 8.9.2.5.2). Les d élits commis dans le domaine de la radioprotection sont réglés dans la loi spéciale (art. 41 ss, LRaP). Les infractions à ladite loi seront pour- suivies comme jusqu ’ici exclusivement en vertu de ces dispositions p énales (cf. le message du 17.2.1988 concernant la loi sur la radioprotection, FF 1988 II 189 ss). Cela concerne par exemple la manipulation des d échets radioactifs en m édecine, dans l’industrie et dans la recherche. Les peines encourues doivent être adaptées à l’importance des droits enfreints et aux sommes parfois élevées entrant en ligne de compte comme montant du d élit. Elles avaient déjà été massivement augmentées à l’art. 34a LEA comparativement au droit en vigueur pour des motifs de non-prolifération. 8.9.1.2 Infractions aux mesures de sécurité et de sûreté (art. 87) Pour l ’essentiel, cette disposition correspond à l ’art. 30 LEA. Elle s ’adresse en premier lieu aux producteurs et exploitants d ’installations nucl éaires ainsi qu ’aux personnes qui manipulent des articles nucl éaires et des d échets radioactifs. En com- paraison, le cercle des personnes vis ées à l’art. 226 bis du code p énal est beaucoup plus large. 8.9.1.3 Infractions touchant des articles nucléaires ou des déchets radioactifs (art. 88) Cette disposition correspond largement à celle de l’art. 34a LEA. Elle a été instaurée en 1995 sur la base des exp ériences effectuées avec les pays en voie de nucl éarisa- tion (cf. le message du 19.1.1994 concernant une r évision partielle de la loi sur l’énergie atomique et de l ’AF/LEA, FF 1994 I 1341 ss). Elle englobe d ésormais les infractions lors de la manipulation des d échets radioactifs, laquelle rel ève de la LENu lorsque ces déchets ne proviennent pas de la médecine, de l’industrie ou de la recherche.2663 8.9.1.4 Violation des obligations imposées par l’autorisation d’une installation nucléaire (art. 89) Dans le droit en vigueur, l ’accomplissement illicite d ’actes soumis au r égime de l’autorisation est une contravention (art. 35, al. 1, LEA). La gravit é des actes com- mis justifie la qualification de d élit. Les autres actes au sens de l ’al. 3 peuvent être des études g éologiques et le stockage de mati ères nucl éaires dans une installation nucléaire avant l’octroi de l’autorisation d’exploiter (art. 20, al. 3). 8.9.1.5 Violation du secret (art. 90) Cette disposition a pour objet de pr éserver la s écurité publique, qui pourrait être mise en péril, par exemple par la publication du dispositif de s écurité d’une installa- tion nucléaire. 8.9.1.6 Abandon de la possession (art. 91) Cette disposition vise à faire appliquer les obligations concernant la manipulation d’articles nucléaires et l ’évacuation des d échets radioactifs. La sanction est le seul moyen approprié. Il serait vain de retirer l ’autorisation à un d étenteur de mati ères nucléaires ou de déchets radioactifs qui voudrait de toute manière s’en débarrasser. 8.9.1.7 Contraventions (art. 92) Pour l’essentiel, cette disposition reprend l’actuel art. 35 LEA. 8.9.1.8 Autres dispositions pénales (art. 93 à 99) Ces dispositions ont été introduites dans la loi sur l ’énergie atomique lors de la révision partielle de 1995. Il est indiqu é d’apporter des pr écisions à l’art. 36, al. 1, LEA, et donc à l’art. 94, al. 1, LENu. L ’extension de la souverainet é pénale de la Suisse est une exception rare; elle a notamment servi jusqu ’à présent à empêcher la prolifération d ’armes de destruction massive. L ’art. 36, al. 1, LEA a été instaur é dans l’optique de la non-prolif ération des armes nucléaires (cf. le message 1994, FF 1994 I 1341). C ’est pourquoi la p énalité est limit ée aux actes criminels et aux in- fractions selon les art. 88 et 90. La double juridiction fix ée à l ’art. 99, al. 1 et 2 (juridiction p énale fédérale et poursuite et jugement par l ’OFEN) correspond à la pratique actuelle, qui veut qu ’en cas d ’infraction, les autorit és compétentes techni- quement le soient aussi sur le plan pénal (cf. art. 43, al. 2, LRaP).2664 8.9.2 Dispositions finales 8.9.2.1 Exécution (art. 100) Cette disposition correspond largement à l’art. 37, al. 1 bis et 2, LEA. L ’al. 2 statue une d élégation de comp étence donn ée au DETEC et à ses services subordonn és, notamment l’OFEN. Les prescriptions correspondantes se trouvent aujourd ’hui pour l’essentiel dans les directives de la DSN. L’obligation faite aux autorités de protéger le secret de fonction ( al. 4) est certes d éjà couverte par l ’art. 320 du code p énal. Sa mention et celle de l ’obligation de prendre les pr écautions requises visent à fixer clairement les responsabilités (cf. art. 28, al. 4, de la loi sur le mat ériel de guerre et art. 10, al. 4, de la loi sur le contr ôle des marchandises). Le principal objet du secret de fonction est le secret d ’affaires et professionnel. Associer les cantons ( al. 5) est chose indispensable dans diff érents domaines, par exemple dans la surveillance des installations nucl éaires (art. 23 et message LENu, ch. 8.4.3.5). La protection des transports de mati ères nucl éaires est assur ée par les polices cantonales. L ’autori- sation de transporter (art. 6, al. 1) octroy ée par la Conf édération précise si une telle protection est n écessaire ou non, et si oui, quelle doit en être l’ampleur. Lorsqu’il s’agit de protection en cas d ’urgence, le recours aux cantons se fonde sur la LRaP. Le remboursement des coûts induits pour les cantons est réglé à l’art. 83. 8.9.2.2 Entraide administrative en Suisse et avec des autorités étrangères (art. 101 et 102) Ces dispositions, également introduites dans la foul ée de la r évision partielle de 1995 de la loi sur l ’énergie atomique, correspondent aux art. 41 et 42 de la loi sur le matériel de guerre et aux art. 19 et 20 de la loi sur le contrôle des marchandises. 8.9.2.3 Conventions internationales (art. 103) Dans sa teneur, l’al. 1 correspond à l’art. 37, al. 4, LEA. Au surplus, la let. c auto- rise le Conseil f édéral à conclure des accords bilat éraux concernant l ’échange d’informations sur la construction et l’exploitation d’installations nucléaires proches de la fronti ère. Une telle convention existe aujourd ’hui entre la Suisse et l’Allemagne (accord du 10.8. 1982, RS 0.732.211.36). Elle avait été approuv ée naguère par l’Assemblée fédérale au cours d ’une procédure ordinaire. La d élégation proposée à la let. c autoriserait le Conseil f édéral à conclure des conventions analo- gues avec d ’autres pays sans l ’approbation du Parlement. Il faut mentionner par ailleurs à ce titre les conventions sur l’échange d’informations concernant la sécurité nucléaire et la radioprotection, pour lesquelles l ’approbation du Parlement n ’est pas nécessaire en vertu de la pratique adopt ée. La Suisse en a conclu avec tous ses voi- sins: l ’Allemagne (convention du 31.5.1978, RS 0.732.321.36, avec échange de notes du 25.7.1986, RS 0.732.321.361), la France (accord du 30.11. 1989, RS 0.732.323.49), l’Italie (accord du 15.12. 1989, RS 0.732.324.54) et enfin l ’Autriche (traité signé le 19.3.1999; entr é en vigueur le 1.1.2001). Par ailleurs, notre pays a signé, le 26 septembre 1986, sous l ’égide de l’AIEA, une convention sur la notifica- tion rapide d ’un accident nucl éaire (RS 0.732.321.1) et sur l ’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation d ’urgence radiologique (RS 0.732.321.2). Men- tionnons pour terminer les conventions sur l ’utilisation pacifique de l ’énergie nu-2665 cléaire. La Suisse a pass é ainsi avec l ’Autriche les 19/26 f évrier 1969 une conven- tion sous forme d ’échange de lettres (non publi ées) et conclu le 5 d écembre 1988, un accord de coop ération avec la France (RS 0.732.934.9). L’al. 2 est lié à l’art. 86. Il autorise le Conseil f édéral à passer des conventions relatives à la participation à des projets internationaux dans le domaine de l ’utilisation pacifique de l ’énergie nucléaire, notamment pour ce qui concerne la non-prolif ération des armes atomi- ques, la s écurité ainsi que la protection de la sant é et de l ’environnement. Au sur- plus, le Conseil f édéral pour d éléguer à l ’OFEN la comp étence de passer des ac- cords à teneur administrative ou technique (art. 47bis b, al. 4, LREC). 8.9.2.4 Dispositions transitoires (art. 104) Il serait inad équat d ’assujettir d ésormais au r égime de l ’autorisation g énérale des installations nucl éaires déjà en exploitation. En vertu de l ’al. 1 , une telle autorisa- tion ne sera donc n écessaire que lorsque des changements dans le but et les caract é- ristiques principales de l ’installation interviendront. Les proc édures en cours de- vront se poursuivre selon la nouvelle loi. Cela concerne la proc édure d’autorisation générale Wellenberg, qui est suspendue. L’al. 2 exige une garantie de l ’évacuation des d échets radioactifs des centrales en service. Aux termes de la décision du Conseil fédéral du 3 juin 1988, les exploitants ont fourni cette garantie pour les d échets faiblement et moyennement radioactifs de courte durée. Il leur reste à faire de m ême pour les d échets hautement radioactifs et pour ceux qui le sont moyennement, mais de longue dur ée (cf. message LENu, ch. 7.3.4.1.3 et 7.3.5.2.2). La d émonstration devra être faite dans un d élai fixé par le Conseil fédéral et elle devra s ’appuyer sur le modèle de dépôt souterrain en profon- deur (cf. message LENu, ch. 7.3.4.1.3 et 7.3.5.2.2). L’al. 3 reprend la réglementation figurant à l’art. 31, al. 3, pour les centrales nucléai- res actuelles et à l’art. 65, al. 2 pour les centrales nouvelles: comme par le pass é (cf. art. 12, al. 1, AF/LEA), la continuation de l ’exploitation des centrales actuelles ne nécessitera pas de nouvelle autorisation g énérale. Si la centrale doit passer à une nouvelle société, il suffira de transférer l’autorisation d’exploiter. Voilà pourquoi on se r éfère à ce transfert de l ’autorisation d ’exploiter pour r églementer le devoir d’évacuation des d échets et celui du financement des co ûts de d ésaffectation et de gestion des d échets. Avec l ’ouverture du march é de l ’électricité, on ne saurait ex- clure des modifications structurelles importantes dans la branche et dans le domaine nucléaire. Cette disposition fait que le principe du pollueur-payeur sera enti èrement respecté (cf. message LENu, ch. 8.6.5.2). Le transfert de l ’autorisation d ’exploiter devra en outre avoir lieu dans le respect de l’art. 13, al. 2. Selon l ’art. 9, le retraitement et les exportations qui y sont li ées seront d ésormais interdits (cf. message LENu, ch. 7.3.3.2). Les contrats pass és devront n éanmoins pouvoir être honorés, pour ne pas donner lieu à des revendications en dommages et intérêts. Il s ’agit de contrats de droit priv é. Il en ressort que 150 des quelque 1000 tonnes initialement convenues devront encore être envoyées en France et en Angle- terre. Les contrats pr évoient toutefois la possibilit é d’accroître les quantit és conve- nues (option). Une centrale nucl éaire suisse a d éjà fait usage de cette possibilit é (+ 120 t). Pour éviter que l’interdiction d’exporter à des fins de retraitement puisse être contournée dans les faits pendant encore de nombreuses ann ées, l’al. 4 précise que ces exportations ne seront admises que si le retraitement a fait l ’objet d’une conven-2666 tion avant le 31 d écembre 2000. Mais il faudra sans doute quelques ann ées pour achever l’opération. 8.9.2.5 Modification du droit en vigueur (annexe) 8.9.2.5.1 Loi fédérale d’organisation judiciaire L’art. 99, al. 1, let. e, exclut en principe le recours de droit administratif devant le Tribunal f édéral contre l ’octroi ou le refus d ’un autorisation de construire ou d’exploiter. Comme les d écisions du DETEC en la mati ère doivent pouvoir être attaquées ainsi, il convient de cr éer un état de fait exceptionnel. En vertu de l ’art. 100, al. 1, let. u, le recours de droit administratif sera irrecevable contre les d éci- sions qui y sont mentionn ées. La raison en est que ces d écisions posent des ques- tions de nature politique, technique ou financi ère. Dans les cas vis és au ch. 1, le Conseil f édéral tranchera. La d écision d ’approbation de l ’Assemblée fédérale sera sujette au référendum (art. 47). Dans les cas visés au ch. 2, le Conseil fédéral décide- ra (art. 38, al. 2 à 4). Dans les cas vis és aux ch. 3 à 5, la commission des recours du DETEC se prononce d éfinitivement, en cas de recours (art. 75; cf. message LENu, ch. 7.3.6.4). 8.9.2.5.2 Code pénal suisse 8.9.2.5.2.1 Danger imputable à l’énergie nucléaire, à la radioactivité et aux rayonnements ionisants (art. 226bis) Cette disposition rejoint dans ses grandes lignes l ’art. 29 LEA. Le cercle des per- sonnes visées est plus large que dans l ’art. 87 LENu, qui s ’adresse tout d’abord aux personnes exerçant une fonction li ée à l’énergie nucl éaire. Les art. 226 bis et 226 ter sont des crimes et délits créant un danger collectif (cf. Titre septième du code pénal). 8.9.2.5.2.2 Actes préparatoires punissables (art. 226ter) Cette disposition correspond à peu près à l’art. 32 LEA. Elle se r éfère à des disposi- tions préparatoires qui ne repr ésentent pas, à ce stade, des tentatives au sens p énal. Elles doivent être punissables compte tenu de la gravit é des activit és pr évues, par analogie à l ’art. 260 bis du code p énal, qui punit les actes pr éparatoires d élictueux conduisant à certains crimes graves. 8.9.2.5.2.3 Art. 340, ch. 1, al. 4 Cet article énumère les d élits qui tombent sous le coup de la juridiction f édérale. Il doit aussi s ’appliquer aux art. 226 bis ss. de m ême qu’aux dispositions p énales ins- crites dans la LENu (cf. art. 99, al. 1).2667 8.9.2.5.3 Loi sur la RC en matière nucléaire La couverture assur ée par la Conf édération selon l ’art. 16 LRCN s ’étendra d ésor- mais au cas o ù un dommage aura été causé par un d épôt souterrain en profondeur qui n ’est plus soumis à la l égislation sur l ’énergie nucl éaire. Selon une opinion largement partagée à l’échelon international et qui a d éjà trouvé son expression dans certaines l égislations nationales, la fermeture du d épôt marque le transfert de la charge, tant administrative (art. 38, al. 4) que sur le plan de la responsabilit é civile, à la Confédération. 8.9.2.5.4 Loi sur la radioprotection 8.9.2.5.4.1 Art. 2, al. 2 et 3 A l’al. 2 comme dans toute la LRaP, il faut remplacer le terme «élimination» par «évacuation» pour des raisons d ’harmonisation terminologique avec la LENu. La modification de l ’al. 3 concerne exclusivement le nouveau titre «Loi sur l ’énergie nucléaire». 8.9.2.5.4.2 Art. 3, let. a La terminologie de cette disposition doit aussi être adapt ée à celle de la LENu. Celle-ci renonce à la notion de résidus. Elle utilise les termes «articles nucléaires» et «déchets radioactifs» (art. 3, let. g et h). 8.9.2.5.4.3 Art. 25, al. 3 et 4 Ces dispositions concernent les d échets radioactifs produits par la m édecine, l’industrie et la recherche. Elles s ’appuient en partie sur le droit actuel. Au surplus, elles correspondent à l’art. 33, al. 2 et 4, LENu. Voir aussi les explications donn ées dans le message LENu, ch. 8.5.1.1 et 8.5.1.3. 8.9.2.5.4.4 Art. 26, al. 3 Comme leur évacuation est réglée exclusivement dans la LENu, il suffit de pr éciser que les d échets radioactifs que la LRaP oblige à collecter devront être entrepos és jusqu’à leur remise, ou exceptionnellement jusqu’à leur exportation. Ensuite, c’est la LENu (art. 2, al. 1, let. c, ch. 2) qui s ’appliquera. Les art. 30 ss LENu s’appliqueront aux déchets radioactifs des centrales nucléaires. 8.9.2.5.4.5 Art. 27, titre médian et al. 2 à 4 Il s ’agit ici d ’une adaptation en partie mat érielle et en partie r édactionnelle à la LENu. Le terme d ’élimination est remplac é par celui d ’évacuation. A l ’al. 3, il ne faut à nouveau parler du traitement des déchets que jusqu’à leur remise.2668 8.9.2.5.4.6 Art. 30 Disposition correspondant dans son principe à l’art. 47, al. 2, de la loi du 21 mars 1997 sur l ’organisation du gouvernement et de l ’administration (LOGA, RS 172.010), selon lequel le Conseil f édéral règle par voie d ’ordonnance l ’attribution du pouvoir de d écision aux unit és administratives dans des affaires particuli ères ou des domaines déterminés. 8.9.2.5.4.7 Art. 43 Exposition d ’autrui à une irradiation injustifiée L’al. 1 correspond à l’art. 31, al. 1 et 3, LEA, les al. 2 et 3 à l’art. 31, al. 1 et 3, LEA. Une norme pénale ad hoc manque aujourd’hui dans la LRaP. Cela doit figurer exclusivement dans la LRaP, qui d éfinit dans quelles conditions le rayonnement est manifestement injustifié. 8.9.2.5.4.8 Art. 43a Manipulation illicite de substances radioactives, exposition de biens à une irradiation injustifiée L’al. 1, let. a, correspond à l’art. 43, al. 1, let. b, LRaP, élargi à l’entreposage. On entend en particulier l ’entreposage de déchets radioactifs provenant de la m édecine, de l’industrie et de la recherche, lesquels doivent être remis conformément à l’art. 27 LRaP. L’art. 43 actuel de la LRaP ne comporte pas de disposition concomitante à l’art. 31, al. 2, LEA. C ’est pourquoi celle-ci a été inscrite à la nouvelle let. b, sa terminologie et la sanction prévue étant harmonisées avec la LRaP. 8.9.2.5.4.9 Art. 44, al. 1, let. a La disposition pénale actuelle est compl étée par le d élit de l’obtention illicite d ’une autorisation. Cela concerne en particulier la fausse déclaration. 8.9.2.5.4.10 Art. 46, al. 1 Cette disposition doit être adaptée après la modification de l ’art. 43 et l ’adjonction du 43a. 8.9.2.5.4.11 Art. 47, al. 2 et 3 Cette disposition comporte une d élégation de compétence législative pour des pres- criptions sur la radioprotection applicables avant tout dans le domaine des centrales nucléaires. En l ’espèce, le DETEC et le DFI pourront édicter conjointement des dispositions d’exécution. Il en ira de m ême des services qui leur sont subordonn és2669 (Office f édéral de la sant é publique, OFEN). Cela correspond à l ’art. 100, al. 2, LENu. 9 Conséquences 9.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel de la Confédération, des cantons et des communes 9.1.1 Conséquences financières A l’échelon de la Conf édération, la LENu n ’entraîne presque pas de cons équences financières directes. La promotion éventuelle de la recherche, pr évue à l ’art. 85, notamment dans les domaines de la s écurité des installations nucl éaires et de l’évacuation des déchets radioactifs, continuera à s’effectuer dans le cadre actuel. A l ’échelon des cantons et des communes, les modifications propos ées n ’entraî- neront aucune répercussion financière notoire. 9.1.2 Effets sur l’état du personnel La concentration des procédures imposera un surcroît de travail au DETEC, autorit é compétente sur le plan formel, et en particulier à l’OFEN, auquel revient le traite- ment matériel des procédures. Cette surcharge est due surtout à l’introduction de la possibilité g énérale de faire recours, mais il est difficile d ’évaluer la quantit é de travail suppl émentaire que cela impliquera. Il en r ésultera par contre un modeste allégement pour les autorités cantonales et communales précédemment responsables. La commission de recours du DETEC (REKO/UVEK) a été instaurée le 1 er janvier 2000. Il est encore trop t ôt pour évaluer le surcro ît de travail que l ’introduction du recours imposera à cette commission et au Tribunal fédéral. Le service central évoqué à l’art. 100, al. 3, existe d éjà (office central Atome de la police f édérale). L ’application du protocole additionnel de l ’accord avec l ’AIEA relatif à la fourniture de garanties repr ésentera un faible surcro ît de travail pour la Confédération, qui s’en chargera dans le cadre de l’effectif actuel en personnel. 9.2 Conséquences économiques Conformément aux directives du Conseil f édéral sur l ’exposé des cons équences économiques des projets d’actes législatifs fédéraux du 15 septembre 1999 (FF 2000 986), tout projet doit être examiné sur les points suivants: – Nécessité et possibilit é d ’une intervention de l ’Etat: le projet est destin é à remplacer par des dispositions légales non limitées dans le temps deux textes de loi qui n écessitent une révision (LEA, AF/LEA) et à combler des lacunes dans la l égislation, notamment en ce qui concerne les proc édures d’autorisation, le retraitement, la d ésaffectation ainsi que la gestion des d é- chets radioactifs.2670 – Impact du projet sur les diff érents groupes de la soci été: l’option nucl éaire doit rester ouverte. L ’utilisation de l ’énergie nucléaire reste toutefois politi- quement contest ée. En raison de l ’ouverture du march é de l ’électricité, ce secteur économique doit s ’orienter davantage vers le march é. Même s’il ne saurait être question de renoncer, du moins à moyen terme, à l’énergie nu- cléaire dans un march é suisse lib éralisé, son avenir est pour l ’instant incer- tain. Ce projet interdit, certes, le retraitement et le transport d ’éléments com- bustibles usés, mais les contrats existants pourront être honorés. Excepté sur ce point, le projet n ’aura pas de cons équences significatives pour le secteur de l’électricité ou pour l ’industrie. Le programme de gestion des d échets ra- dioactifs proposé ne débouchera pas non plus sur de nouvelles charges pour les sociétés d’exploitation ni pour les sites d ’implantation. La garantie am é- liorée du financement des désaffectations et de la gestion des déchets réduira le risque encouru par les collectivit és publiques en cas d ’insolvabilité d’une société exploitante, par exemple si une centrale nucl éaire doit être désaffec- tée prématurément. La coordination et la simplification des proc édures per- mettront de diminuer la charge des autorit és administratives et judiciaires cantonales. Les procédures seront plus transparentes pour les int éressés, qui disposeront désormais du droit de recourir devant une instance judiciaire in- dépendante de l’administration. Il y aura d’ailleurs là un risque de surcharge, surtout pour les autorités administratives et judiciaires fédérales. – Implications pour l ’économie dans son ensemble : pour les raisons évoquées ci-dessus, le projet ne devrait pas avoir de r épercussion notoire sur l’ensemble de l’économie. – Autres réglementations entrant en ligne de compte : l’option nucl éaire reste ouverte. Le Conseil f édéral est d ’avis qu’il est moins raisonnable de conti- nuer ind éfiniment le retraitement que de g érer les éléments combustibles usés sans les retraiter. Sans l ’assurance de couverture des co ûts de désaffec- tation et d ’évacuation, le risque financier que le syst ème actuel fait courir aux collectivit és locales serait trop grand, surtout dans l ’optique de l’ouverture du march é de l ’électricité. Les prescriptions pour la proc édure sont régies par la loi fédérale sur la coordination et la simplification des pro- cédures de d écision. La marge de man œ uvre pour d ’autres réglementations est par conséquent limitée. – Aspects pratiques de l ’exécution: la LENu pr évoit de coordonner, de sim- plifier et d’accélérer les procédures d’autorisation. La concentration sur une autorisation en r ègle générale unique permettra d ’alléger l ’exécution. Il se peut toutefois que l ’introduction d ’une possibilit é générale de recours pro- voque une surcharge de travail notable. Dans le domaine des mat ériaux nu- cléaires, le projet ne changera rien à la r épartition des t âches entre l ’OFEN, le Secrétariat d’Etat à l’économie et la police fédérale. 9.3 Conséquences dans le secteur informatique La loi sur l ’énergie nucl éaire n’aura aucune r épercussion (significative, du moins) sur l’informatique. Elle ne demande aucune adaptation des proc édures administrati- ves qui pourrait se répercuter sur les applications informatiques sous-jacentes.2671 10 Grandes lignes de la politique gouvernementale Le projet a été annonc é dans le programme de la l égislature 1999 –2003 (FF 2000 2226 A2 ch. 2.4). 11 Rapport avec le droit international 11.1 Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) Depuis ses d ébuts, l’utilisation pacifique de l ’énergie nucléaire est li ée à la volont é de la communaut é internationale d ’empêcher la prolif ération des armes atomiques. La création de l ’AIEA comme organisation sp écialisée de l ’ONU, dont les statuts datent du 26.10.1956 (RS 0.732.011), fut un pas important dans cette voie. L ’AIEA est chargée de promouvoir l’utilisation pacifique et sûre de l’énergie nucléaire. A cet effet, elle soutient la formation ainsi que les échanges scientifiques et techniques. Elle op ère actuellement sur les cinq continents dans le domaine de la s écurité des installations nucl éaires et au titre des applications techniques, surtout dans les do- maines de la sant é et de l ’environnement. La Suisse est membre de l ’AIEA depuis 1957. Le trait é sur la non-prolif ération des armes nucl éaires jette, à un échelon multilatéral, les bases d ’un régime uniforme de coop ération et de non-prolif ération ayant pour but d ’empêcher une plus large diffusion des armes nucl éaires par le renoncement des Etats non-nucl éaires à se doter de ces moyens de destruction mas- sive, mais sans empiéter sur le droit imprescriptible des parties contractantes à utili- ser l ’énergie nucl éaire à des fins pacifiques. En contrepartie, le trait é pr évoit de promouvoir la coopération internationale dans l’utilisation pacifique de l’atome. Les Etats non-nucléaires signataires du trait é se sont d éclarés prêts à soumettre au con- trôle de l ’AIEA la totalit é du combustible nucl éaire utilisé sur leur territoire à des fins de production d ’énergie. La Suisse a sign é ce trait é en 1977. Un an plus tard, elle a conclu avec l ’AIEA un accord portant sur les mesures de contr ôle (accord du 6.9.1978 relatif à l ’application de garanties dans le cadre du trait é sur la non- prolifération des armes nucl éaires, accord de contr ôle, RS 0.515.031). Elle s ’y en- gage à accepter sur son territoire les mesures de contr ôle des matières brutes ou des matières fissiles sp éciales au sens du trait é de non-prolif ération. Il existe encore d’autres accords techniques passés avec l’AIEA. Par ailleurs, la Suisse a conclu avec un certain nombre de pays (p. ex. avec les Etats-Unis d ’Amérique, le Canada, l’Australie, la Su ède et la Russie) des accords de coop ération bilat éraux qui com- prennent également des dispositions sur les mesures de contrôle. Le 16 mai 1997, le Conseil des gouverneurs de l ’AIEA a ent ériné un mod èle de protocole additionnel qui devrait permettre un meilleur contr ôle des engagements découlant du trait é de non-prolif ération. Le premier axe de cette convention fournit aux inspecteurs de l ’AIEA de nouveaux instruments leur permettant de d étecter d’éventuelles activités nucléaires menées par les Etats non-nucl éaires. Sa principale innovation réside dans les obligations de notifier et dans les meilleures possibilit és d’accès accordées aux inspecteurs dans le secteur de la recherche, du développement et de la production de composants industriels susceptibles d ’être utilisés en relation avec des articles nucléaires. En outre, elle pr évoit d’autres mesures pouvant faciliter une surveillance plus efficace. Le 12 avril 2000, le Conseil f édéral a approuv é ce protocole additionnel à l’accord avec l’AIEA sur les mesures de contr ôle. La Suisse2672 l’a ratifié le 16 juin de la même année. Il entrera en vigueur aussitôt que la Suisse en aura notifié la mise en œ uvre à l’AIEA, complétant l’accord de 1978 sur le contrôle. Chacun des pays utilisant l ’atome à des fins pacifiques a d éveloppé sa propre m é- thode de surveillance des installations nucl éaires, et ces m éthodes divergent parfois considérablement les unes des autres. En vue de les uniformiser un tant soit peu, l’AIEA a publi é des directives d écrivant les principes de s écurité fondamentaux applicables aux installations nucléaires. Cependant, ces directives n’ont jamais eu un caractère juridiquement contraignant. En juin 1994, une conf érence diplomatique de l’AIEA a adopté la Convention sur la sûreté nucl éaire (RS 0.732.020), dont le but est, premi èrement, d ’atteindre et de maintenir un niveau élevé de s ûreté nucl éaire dans le monde entier gr âce à l’amélioration des mesures mises en œ uvre par les pays et au renforcement de la coopération internationale, deuxi èmement, de créer et de maintenir dans les centra- les nucléaires des dispositifs de protection efficaces contre les dangers potentiels dus à la radioactivit é et, troisi èmement, de pr évenir les accidents et d ’en att énuer les conséquences. Elle se fonde sur les principes fondamentaux de s écurité mis en place par l’AIEA pour les installations nucl éaires. Elle ne demande pas aux parties con- tractantes d’appliquer des normes de s écurité concrètes, mais d ’observer les r ègles fondamentales en mati ère de s écurité. Elle s ’applique exclusivement aux centrales nucléaires civiles et exclut donc les installations militaires. La Suisse l ’a signée en octobre 1995. Suite à son approbation par l ’Assemblée f édérale le 20 juin 1996, cette convention a été ratifiée le 12 septembre 1996. Elle est entr ée en vigueur pour la Suisse le 11 décembre de la même année. La Convention commune sur la s ûreté de la gestion du combustible us é et sur la sûreté de la gestion des d échets radioactifs a été approuv ée en septembre 1997 à Vienne, également dans le cadre de l ’AIEA. Elle couvre une grande partie du cycle du combustible nucl éaire à usage civil et un petit secteur du cycle du combustible utilisé à des fins militaires. Elle a pour objectifs d ’atteindre et de maintenir un ni- veau de sécurité élevé dans le monde entier, de garantir des dispositifs de protection efficaces contre les dangers potentiels dans toutes les phases de la gestion du com- bustible usé et des d échets radioactifs, et de pr évenir les accidents. Elle repose sur les principes de sécurité édictés par l’AIEA en matière de gestion des d échets radio- actifs. La Suisse l ’a sign ée le 29 septembre 1997 sous r éserve de ratification. Le Conseil f édéral a approuv é le message à l ’Assemblée f édérale, du 31 mars 1999. L’Assemblée fédérale ayant adopt é la convention le 14 d écembre 1999, elle a été ratifiée le 5 avril 2000. Les deux conventions énoncent des normes de s écurité juridiquement contraignan- tes. A ce titre, elles constituent un progr ès. Aujourd’hui déjà, la Suisse dispose dans une large mesure des réglementations légales et des structures administratives néces- saires pour les appliquer. La refonte totale de la l égislation relative à l’atome offre l’occasion d’inscrire certaines dispositions complémentaires dans la LENu. 11.2 Union européenne La législation sur l ’énergie nucléaire en vigueur dans l ’Union europ éenne s’appuie sur le trait é de fondation de la Communaut é europ éenne de l ’énergie atomique (traité Euratom, TCEEA). Celui-ci renferme en particulier des dispositions portant sur l’encouragement de la recherche et la diffusion et la mise en valeur des r ésultats2673 obtenus, sur l ’uniformisation de la radioprotection, l ’encouragement des investisse- ments et la création d’entreprises communes. Ainsi il règle dans le détail la politique commune d’approvisionnement en combustibles nucl éaires ainsi que les contr ôles de non-prolif ération, actuellement coordonn és avec les contr ôles de m ême nature effectués par l ’AIEA. Enfin, il comporte des dispositions sur le march é commun dans le secteur de l’énergie nucléaire ainsi que sur les relations avec des pays tiers. L’agence d’approvisionnement créée en commun avec Euratom a un droit de pro- priété sur toutes les mati ères fissiles sp éciales (art. 86 TCEEA). Etant donn é que, selon l’interprétation généralement admise, ce droit se borne pour la Communaut é, c’est-à-dire pour l ’agence, au contr ôle et à l ’achat (art. 87 TCEEA), il n ’est pas incompatible, a priori , avec la conception suisse (art. 6 LENu), qui s ’appuie sur l’économie privée. Toutefois, l’agence a le droit exclusif de conclure des contrats de livraison de combustibles nucl éaires avec des pays tiers (art. 64 TCEEA). De plus, tout accord passé par un Etat membre ou par un de ses ressortissants avec des Etats tiers ou avec certains de leurs ressortissants n écessite l ’accord de la Commission, dans la mesure où il implique la livraison de combustible nucléaire (art. 66 TCEEA). Si la Suisse adhérait à l’Union européenne, il faudrait adapter la LENu sur ce point. Un autre élément est important dans l ’optique de la LENu: la directive 92/3/ Euratom du 3 février 1992 concernant la surveillance et le contr ôle des mouvements de déchets radioactifs d’un Etat membre dans un autre, à destination de la Commu- nauté ou au d épart de celle-ci (JOCE n ° L 35 du 12.2.1992, p. 24). Selon cette di- rective, les transports transfronti ères, en particulier, requi èrent l ’approbation des Etats impliqués. Cette disposition, qui figure aussi dans la convention commune de l’AIEA sur la s ûreté du traitement des combustibles us és et sur la s ûreté du traite- ment des d échets radioactifs (cf. message LENu, ch. 11.1), est introduite dans le présent avant-projet. Depuis 1957, il existe entre la Suisse et Euratom divers accords de coop ération ayant trait à la recherche et à la formation dans les domaines de la fusion nucl éaire contrôlée, de la physique des plasmas et de la radioprotection. Par ailleurs, la Suisse a conclu avec plusieurs Etats europ éens des accords bilat éraux portant sur diverses questions touchant à l’énergie atomique et à la radioprotection (cf. message LENu, ch. 8.9.2.3). Au surplus, Euratom elle-m ême n ’est pas membre de l ’AIEA, à la diff érence des Etats membres d ’Euratom. Cet organisme poss ède son propre syst ème de contr ôle de non-prolifération, harmonisé avec celui de l’AIEA. 12 Bases juridiques 12.1 Constitutionnalité En vertu de l ’art. 90 Cst., en mati ère d’énergie atomique, la Conf édération dispose d’une compétence globale avec effet dérogatoire subséquent («le droit fédéral prime le droit cantonal»; Saladin, commentaire Cst., art. 3 N. 202ss.; message relatif à une nouvelle Cst., FF 1997 I 272). En outre, le Tribunal f édéral a confirm é à plusieurs reprises qu’une ingérence dans les souverainet és cantonales est admise dans le do- maine de l’énergie nucléaire (111 1b 105, 111; 118 1b 577). La question de la constitutionnalit é de la procédure concentrée a été examinée dans le cadre du message relatif à la loi f édérale sur la coordination et la simplification2674 des procédures d’approbation des plans (FF 1998 2221). Comme la Conf édération dispose d’une compétence globale en matière d’énergie atomique, la concentration à l’échelon fédéral des procédures relevant de cette législation est admissible. L’autorisation générale relève, certes, du droit de police, mais il n ’existe aucun droit légal à en obtenir une. On peut estimer conforme à la Constitution l ’approbation de sa d écision par l ’Assemblée f édérale et la subordination de cette d écision d’approbation au r éférendum facultatif23. Un examen formel de la proc édure amène à la même conclusion. En effet, l ’art. 163, al. 2, Cst. pr évoit que l ’Assemblée fédé- rale édicte sous la forme d ’un arr êté f édéral les actes ne fixant pas des r ègles de droit. Cet arrêté est sujet au r éférendum si la Constitution ou la loi le pr évoient (art. 141, al. 1, let. c, Cst.). Les autorisations générales pour les dépôts souterrains en profondeur ne doivent pas être sujettes au r éférendum. L’octroi de l ’autorisation générale présuppose toutefois l’accord du canton d’accueil pour l’utilisation du sous-sol. L’obligation des versements compl émentaires impos ée aux soci étés exploitantes dans le contexte du financement de la d ésaffectation et de la gestion des d échets porte atteinte à la garantie de la propri été (art. 26 Cst.) et à la libert é économique (art. 27 Cst.). Ces restrictions sont toutefois justifi ées dans les conditions énoncées à l’art. 36 Cst. La restriction d ’un droit fondamental doit être fond ée sur une base légale, voire sur une loi dans les cas graves. Elle doit répondre à l’intérêt collectif ou se justifier en prot égeant des droits fondamentaux de tiers. Elle doit satisfaire au principe de la proportionnalit é, en constituant une mesure appropri ée, nécessaire et supportable. Enfin elle ne doit pas porter atteinte à l’essence des droits fondamen- taux. En outre, les d érogations au principe de la libert é économique, notamment les mesures qui entravent la concurrence, ne sont admissibles que si elles sont pr évues par la Constitution ou fond ées sur les droits r égaliens des cantons (art. 94, al. 4, Cst.) L’obligation des versements compl émentaires est compatible avec la garantie de la propriété pour les raisons suivantes: les co ûts de la d ésaffectation des centrales nucléaires en service et de la gestion de leurs d échets d ’exploitation radioactifs atteignent plusieurs milliards de francs. Seule la cr éation d’un fonds permettra r éel- lement de constituer une telle r éserve indépendamment des comptes d ’exploitation (cf. message LENu, ch. 7.2.5.3). Normalement, les cotisations de chaque soci été exploitante devraient suffire à couvrir les coûts de la centrale concernée. La fonction de solidarit é qui incombe à l ’institution ne prend de l ’importance que lorsqu ’une société en difficult és de paiement b énéficie de prestations sup érieures à ses cotisa- tions. La situation pourrait se pr ésenter si une centrale devait être désaffectée avant d’avoir fourni au fonds les montants n écessaires. L’obligation des versements com- plémentaires prévue dans le projet jouera alors si la soci été responsable n’est pas en mesure de rembourser le fonds. Elle est le corollaire de la fonction de solidarit é du fonds. L’obligation des versements compl émentaires doit diminuer le risque que la Confédération doive assumer le financement des activit és nécessaires à la protection de l ’homme et de l ’environnement si une soci été exploitante est en cessation de paiements. Il y va de montants élevés, de sorte qu’il existe un intérêt public à réduire au minimum un éventuel engagement financier de la Conf édération, en faisant as- 23 cf. l ’avis d’expertise de l’Office fédéral de la justice, du 19 juin 1997, qui part toutefois du point de vue que l’autorisation générale présuppose notamment la preuve du besoin.2675 sumer à tous les exploitants d ’installations nucl éaires une responsabilit é financière subsidiaire. Les versements complémentaires obligatoires satisfont aussi au crit ère de la propor- tionnalité. Ils sont appropriés à matérialiser la fonction de solidarit é du fonds et à réduire un éventuel risque financier subsidiaire de la Conf édération. Aucune solu- tion plus douce ne produirait un effet approchant. A d éfaut, la mise en réserve effec- tive des montants n écessaires exigerait que le l égislateur oblige l ’exploitant à les constituer intégralement dès la mise en service de la centrale ou dès la production de déchets. Une telle condition serait quasi r édhibitoire et constituerait un moratoire de fait sur la construction et sur l ’exploitation de centrales nucl éaires. En outre, l’obligation de fournir des versements compl émentaires peut être qualifiée de sup- portable pour les exploitants, cela pour deux raisons: d ’une part, les contributions versées aux fonds de d ésaffectation et de gestion tendront à réduire au minimum le risque de d épenses non couvertes; d ’autre part, les cas o ù un versement compl é- mentaire peut s ’avérer nécessaire sont peu nombreux. Si les circonstances devaient néanmoins n écessiter des versements compl émentaires obligatoires, le montant supplémentaire à verser par les entreprises astreintes serait d éterminé par rapport au montant de leur cotisation annuelle. A cela s ’ajoute que les exploitants astreints à s’exécuter pourront, ult érieurement, se retourner contre celui à qui le fonds a vers é des prestations sup érieures aux cotisations, si ses affaires vont mieux. Enfin la charge qui leur sera impos ée pourra être all égée par une contribution f édérale au fonds. On évitera ainsi que l ’obligation ne risque de mettre le reste des soci étés d’exploitation en difficultés financières. Enfin, la réglementation prévue respecte le principe de la garantie de la propriété. L’obligation de fournir des versements compl émentaires est également compatible avec la liberté économique. En vertu de l ’art. 90 Cst., la Conf édération possède une compétence législative globale dans le domaine de l ’énergie nucl éaire. Cette com- pétence autorise non seulement la possibilit é de restreindre la libert é économique, elle prévoit encore implicitement des mesures qui contreviennent à la liberté écono- mique. 12.2 Délégation de compétences législatives La LENu prévoit différentes normes de d élégation du droit de l égiférer. Le Conseil fédéral peut ainsi édicter, de son propre chef et dans les limites pr évues par la loi, des ordonnances pour compléter le droit. Conformément au droit constitutionnel, les délégations de pouvoir doivent se limiter à la réglementation d’objets précis, elles ne peuvent donc pas être illimitées. Les délégations du droit de l égiférer prévues par la LENu sont conformes à cette exigence et sont suffisamment concrètes sur le plan du contenu, de l ’objectif et de l ’ampleur. La comp étence d ’édicter des ordonnances accordée au Conseil f édéral est conforme au principe de d étermination et satisfait donc au droit constitutionnel. L’art. 100, al. 2, LENu pr évoit en outre une possibilit é limitée de sous-d élégation, qui autorise le Conseil f édéral à déléguer au d épartement ou à des services subor- donnés le droit d’édicter des prescriptions, en tenant compte de leur port ée. Il s’agit essentiellement de prescriptions techniques ou administratives.2676 12.3 Forme de l’aide à adopter Conformément à l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale.2677 Liste des abréviations ALARA As low as reasonably achievable (aussi bas que ce qui peut rai- sonnablement être atteint) AF/LEA Arr êté fédéral concernant la loi sur l’énergie atomique AIEA Agence internationale de l ’énergie atomique APS Analyse probabiliste de la s écurité ASPEA Association suisse pour l ’énergie atomique ATF Arr êté du Tribunal fédéral AveS Alliance verte et sociale CC Code civil suisse CDE Conf érence des directeurs cantonaux de l’énergie CEDH Convention europ éenne des droits de l’homme CEDRA Soci été coopérative nationale pour l’entreposage des déchets radioactifs CGD Commission pour la gestion des d échets radioactifs CIPR Commission internationale de protection radiologique CP Centre patronal CPS Contr ôle périodique de la sécurité CR ETEC Commission de recours du D épartement fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communica- tion CSA Commission f édérale de la sécurité des installations nucléaires CSC Conf édération des syndicats chrétiens de Suisse Cst. Constitution f édérale DETEC D épartement fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication DFE D épartement fédéral de l’économie DFI D épartement fédéral de l’intérieur DFMA D échets de faible ou de moyenne activité DHA/DVLMA D échets à haute activité et déchets à vie longue de moyenne acti- vité DSN Division principale de la s écurité des installations nucléaires EFNW Energieforum Nordwestschweiz EIE Etude d ’impact sur l’environnement EKRA Groupe d ’experts pour la gestion des déchets radioactifs EPR R éacteur européen à eau pressurisée ESPER Entente suisse pour une politique énergétique raisonnable Euratom Communaut é européenne de l’énergie atomique FECH Forum suisse de l ’énergie Féd.Rom. F édération romande des syndicats patronaux FF Feuille f édérale2678 FRE F édération romande pour l’énergie FSE Fondation suisse de l ’énergie FSE F édération des sociétés suisses d’employés GAK Gewaltfreie Aktion Kaiseraugst GNW Genossenschaft f ür nukleare Entsorgung Wellenberg IPS Institut Paul-Scherrer JAAC Jurisprudence des autorit és administratives de la Confédération KR Kettenreaktion, Verein zur Unterst ützung der Energie LAP Loi sur l ’approvisionnement du pays (loi fédérale du 8 octobre 1982 sur l’approvisionnement économique du pays) LEA Loi sur l ’énergie atomique (loi fédérale du 23 décembre 1959 sur l’utilisation pacifique de l’énergie atomique) Leaux Loi sur la protection des eaux (loi f édérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux) LENu Loi sur l ’énergie nucléaire Les Verts Parti écologiste suisse Lex Loi f édérale sur l’expropriation (loi fédérale du 20 juin 1930 sur l’expropriation) LME Loi sur le march é de l’électricité LOGA Loi f édérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration LraP Loi du 22 mars 1991 sur la radioprotection LRCN Loi sur la responsabilit é civile en matière nucléaire (loi fédérale du 18 mars 1983 sur la responsabilité civile en matière nucléaire) MIR M édecine, industrie et recherche MNA Komitee f ür die Mitsprache des Nidwaldner Volkes bei Atoman- lagen MOX Oxyde mixte NWA Nordwestschweizer Aktionskomitee gegen Atomkraftwerke OA Ordonnance atomique (ordonnance du 18 janvier 1984 sur les définitions et les autorisations dans le domaine atomique) OACI Organisation de l ’aviation civile internationale OCDE Organisation de coop ération et de développement économiques OEIE Ordonnance concernant l ’étude d’impact sur l’environnement OFEN Office f édéral de l’énergie OJ Organisation judiciaire (loi f édérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943) ORaP Ordonnance du 22 juin 1994 sur la radioprotection OSPAR Convention Oslo-Paris PA Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative PaCS Parti chr étien-social PDC Parti d émocrate-chrétien suisse PEV Parti Evang élique de la Suisse2679 PLS Parti lib éral suisse PRD Parti radical-d émocratique suisse PS Parti socialiste suisse PST Parti suisse du travail RID R èglement international pour le transport des marchandises dan- gereuses par chemin de fer RS Recueil syst ématique du droit fédéral RSD Ordonnance du 3 d écembre 1996 relative au transport des mar- chandises dangereuses par chemin de fer SAR Safety analysis report (rapport sur l ’analyse de la sécurité) SDR Ordonnance du 17 avril 1985 relative au transport des marchandi- ses dangereuses par route seco Secr étariat d’État à l’économie SINQ Source de neutrons de spallation Swissmem Association patronale suisse de l ’industrie des machines et So- ciété suisse des constructeurs de machines TCEEA Trait é instituant la communauté européenne de l’énergie atomique UDC Union d émocratique du centre USAM Union suisse des arts et m étiers USS Union syndicale suisse VERA Forum Verantwortung f ür die Entsorgung radioaktiver Abfälle Vorort Union suisse du commerce et de l ’industrie WEC Conseil mondial de l ’énergie ZWILAG ZWILAG Zwischenlager W ürenlingen AG ZZL D épôt intermédiaire central de déchets radioactifs de Würenlingen2680 Table des matières Condensé 2529 1 Aspects formels 2533 1.1 Textes des initiatives 2533 1.2 Aboutissement 2535 1.3 Délai 2535 1.4 Effets de la nouvelle Constitution fédérale 2535 1.5 Validité 2535 1.5.1 Unité de la forme 2535 1.5.2 Unité de la matière 2535 1.6 Compatibilité avec le droit international 2536 1.7 Applicabilité 2536 2 Contexte et politique du Conseil fédéral 2537 2.1 Approvisionnement énergétique mondial 2537 2.1.1 Consommation d’énergie et production d’électricité 2537 2.1.2 Perspectives de l’approvisionnement énergétique mondial d’ici à 2020 2537 2.2 Approvisionnement de la Suisse en électricité 2538 2.3 Politique énergétique 2539 2.3.1 Loi sur l’énergie 2539 2.3.2 Programme SuisseEnergie 2540 2.3.3 Loi sur le CO 2 2541 2.3.4 Loi sur le marché de l’électricité 2542 2.4 Politique de l ’énergie nucléaire 2542 2.4.1 Généralités 2542 2.4.2 Dialogue sur l'énergie 2543 2.4.3 Législation 2545 2.4.3.1 Loi sur l ’énergie atomique, arrêté fédéral concernant la LEA2545 2.4.3.2 Responsabilit é civile en matière nucléaire 2547 2.4.4 Pr écédentes initiatives 2547 2.4.4.1 Conf édération 2547 2.4.4.2 Cantons 2548 2.4.5 Sécurité des centrales nucléaires 2549 2.4.6 Désaffectation des centrales nucléaires 2550 2.4.7 Retraitement 2550 2.4.8 Evacuation des d échets radioactifs 2551 2.4.9 Dépenses de la Confédération pour l’énergie nucléaire 2552 2.4.10 Politique internationale de l’énergie nucléaire 2554 2.4.10.1 Evolution jusqu’à présent et perspectives 2554 2.4.10.2 Récentes conventions internationales importantes 2555 3C o n séquences des initiatives 2556 3.1 Etat de la question et marche à suivre 2556 3.2 Données générales et scénarios politiques 25562681 3.2.1 Donn ées économiques et démographiques 2556 3.2.2 Scénarios de la politique de l’énergienucléaire 2557 3.2.3 Scénarios de la politique énergétique 2558 3.2.4 Sécurité de l’approvisionnement 2559 3.3 Perspectives dans le domaine de l’électricité 2562 3.3.1 Scénario de référence 2562 3.3.2 «Moratoire-plus» 2563 3.3.3 «Sortir du nucléaire» 2564 3.4 Conséquences en termes d’émissions de CO2 et d’oxydes d’azote 2565 3.4.1 Emissions de CO2 2565 3.4.2 Emissions d’oxydes d’azote 2567 3.5 Retombées pour l’économie nationale 2567 3.5.1 Coûts générés en plus et en moins par les initiatives, par rapport au scénario de référence 2568 3.5.1.1 Co ûts évités du fait de la désaffectation des centrales nucléaires 2569 3.5.1.2 Co ûts additionnels dus au CCF supplémentaire 2569 3.5.1.3 Co ûts additionnels dus à la perte de recettes sur les exportations 2570 3.5.1.4 Co ûts additionnels induits par le renforcement des économies d’électricité et par la production de courant à partir d’énergies renouvelables 2570 3.5.1.5 Co ûts additionnels dus à la réduction des émissions de CO2 2571 3.5.1.6 Fluctuation du cadre économique général 2571 3.5.2 Retombées sur la croissance économique 2571 3.5.3 Retombées sur les diverses branches 2572 3.5.4 Retombées sur la prospérité et sur la répartition des revenus 2573 3.5.5 Retombées sur la compétitivité de notre commerce extérieur 2574 4 Appréciation des initiatives 2575 4.1 «Moratoire-plus» 2575 4.1.1 Buts de l ’initiative 2575 4.1.2 Point de vue des auteurs de l ’initiative 2575 4.1.3 Appréciation juridique 2576 4.1.3.1 Prolongation de l ’exploitation au-delà de 40 ans 2576 4.1.3.2 D éclaration de la provenance et du mode de production du courant électrique 2577 4.1.3.3 Pas d ’autorisations fédérales pendant 10 ans 2577 4.1.3.4 Question de l ’indemnisation 2578 4.1.3.4.1 Indemnisation en cas de refus de prolonger l’autorisation d’exploiter 2578 4.1.3.4.2 Indemnisation pour le non-octroi d ’autorisations pendant le moratoire 2579 4.2 «Sortir du nucléaire» 2579 4.2.1 Buts de l ’initiative 2579 4.2.2 Point de vue des auteurs de l ’initiative 2579 4.2.3 Appréciation juridique 25802682 4.2.3.1 D ésaffectation progressive 2580 4.2.3.2 Interdiction du retraitement 2581 4.2.3.3 Conversion aux sources non nucl éaires de l’approvisionnement en électricité 2581 4.2.3.4 Stockage durable des d échets radioactifs produits en Suisse 2582 4.2.3.5 Obligation faite aux exploitants et aux actionnaires de centrales nucléaires d’assumer les coûts 2583 4.3 Appréciation des initiatives sous l’angle de la politique énergétique et de l’économie nationale 2585 5C o n séquences financières et effets sur l’état du personnel pour la Confédération, les cantons et les communes 2586 5.1 «Moratoire-plus» 2586 5.2 «Sortir du nucléaire» 2587 6 Rapport avec le droit international 2587 6.1 Généralités 2587 6.2 Compatibilité avec le droit européen 2587 6.3 Accords de l’OMC, charte énergétique 2588 6.4 Convention de Kyoto 2588 7P a r t i e générale 2589 7.1 Contexte, buts de la révision totale 2589 7.2 Procédure préalable 2590 7.2.1 Décisions préalables, projet envoyé en consultation 2590 7.2.2 Résultats de la procédure de consultation 2591 7.2.3 Modifications du projet apr ès la consultation 2594 7.2.4 Classement des interventions parlementaires 2595 7.3 Grandes lignes, principaux éléments du projet de LENu 2595 7.3.1 Champ d’application, LENu et loi sur la radioprotection 2595 7.3.2 Principes de s écurité nucléaire 2595 7.3.3 Matériels nucléaires 2596 7.3.3.1 Autorisation requise, contr ôle 2596 7.3.3.2 Retraitement des assemblages combustibles usés 2598 7.3.3.3 Transport de mati ères nucléaires contenant du plutonium dans l’espace aérien suisse 2600 7.3.4 Installations nucl éaires 2600 7.3.4.1 Autorisation g énérale 2600 7.3.4.1.1 N écessité 2600 7.3.4.1.2 Preuve du besoin 2601 7.3.4.1.3 D émonstration de l'évacuation des déchets 2602 7.3.4.1.4 R éférendum facultatif 2603 7.3.4.2 Autorisation de construire et d ’exploiter 2603 7.3.4.3 Pas de limitation l égale de l’autorisation d’exploiter pour les centrales en service 2605 7.3.4.4 D ésaffectation 2605 7.3.5 Déchets radioactifs 26062683 7.3.5.1 Responsables de l ’évacuation 2606 7.3.5.2 Plan d ’évacuation des déchets 2606 7.3.5.2.1 Plan d' évacuation des déchets de la CEDRA 2607 7.3.5.2.2 Plan d ’évacuation des DHA/DMAL: le projet Wellenberg 2608 7.3.5.2.3 Programme d ’évacuation des DFMA: le projet Wellenberg 2608 7.3.5.2.4 Conclusions du dialogue sur l' évacuation des déchets 2609 7.3.5.2.5 Recommandations de la CSA et de la CGD 2610 7.3.5.2.6 Recommandations du groupe EKRA et avancement du projet Wellenberg 2610 7.3.5.2.7 Position du Conseil f édéral 2611 7.3.5.3 Financement des co ûts de la désaffectation et de l’évacuation des déchets 2613 7.3.6 Proc édures 2616 7.3.6.1 Proc édure d’autorisation générale 2616 7.3.6.2 Proc édures d’autorisation de la construction, de l’exploitation et de la désaffectation d’installations nucléaires, des études géologiques, de la phase d’observation et de la fermeture d’un dépôt souterrain en profondeur 2616 7.3.6.3 Consentement du canton d ’accueil à l’évacuation des déchets radioactifs, réserve sur l’octroi de la concession d'utilisation des droits d’eau 2618 7.3.6.4 Voies de droit 2619 7.3.7 Autorités de surveillance de la sécurité 2619 8P a r t i e s péciale: commentaire des dispositions isolées 2620 8.1 Dispositions générales 2620 8.1.1 Objet et but (art. 1) 2620 8.1.2 Champ d’application (art. 2) 2620 8.1.3 Définitions (art. 3) 2621 8.2 Principes de la sécurité nucléaire 2624 8.2.1 Principes applicables à l’utilisation de l’énergie nucléaire (art. 4) 2624 8.2.2 Mesures de protection (art. 5) 2625 8.3 Articles nucléaires 2626 8.3.1 Régime de l’autorisation (art. 6) 2626 8.3.2 Conditions d ’octroi de l’autorisation (art. 7) 2627 8.3.3 Mesures prises, dans des cas d ’espèce, à l’encontre de certains pays destinataires spécifiques; exceptions au régime de l’autorisation (art. 8) 2627 8.3.4 Retraitement et exportation à des fins de retraitement (art. 9) 2628 8.3.5 Transport aérien de matières nucléaires contenant du plutonium (art. 10) 2629 8.3.6 Déclaration et enregistrement obligatoires (art. 11) 2629 8.4 Installations nucléaires 26292684 8.4.1 Autorisation générale 2629 8.4.1.1 R égime de l’autorisation générale (art. 12) 2629 8.4.1.2 Conditions d ’octroi de l’autorisation générale (art. 13) 2630 8.4.1.3 Teneur de l ’autorisation générale (art. 14) 2631 8.4.2 Construction 2632 8.4.2.1 R égime de l’autorisation (art. 15) 2632 8.4.2.2 Conditions d ’octroi de l’autorisation de construire (art. 16) 2632 8.4.2.3 Teneur de l ’autorisation de construire (art. 17) 2634 8.4.2.4 Ex écution du projet (art. 18) 2634 8.4.3 Exploitation 2634 8.4.3.1 R égime de l’autorisation d’exploiter (art. 19) 2634 8.4.3.2 Conditions d ’octroi de l’autorisation d’exploiter (art. 20) 2634 8.4.3.3 Teneur de l ’autorisation d’exploiter (art. 21) 2635 8.4.3.4 Obligations g énérales du détenteur de l’autorisation d'exploiter (art. 22) 2636 8.4.3.5 Equipe de surveillance (art. 23) 2637 8.4.3.6 Contr ôles de fiabilité (art. 24) 2637 8.4.3.7 Mesures à prendre dans des situations extraordinaires (art. 25) 2638 8.4.4 Désaffectation 2638 8.4.4.1 Obligations li ées à la désaffectation (art. 26) 2638 8.4.4.2 Projet de d ésaffectation (art. 27) 2639 8.4.4.3 D écision de désaffecter (art. 28) 2639 8.4.4.4 Fin de la d ésaffectation (art. 29) 2639 8.5 Déchets radioactifs 2640 8.5.1 Généralités 2640 8.5.1.1 Principes (art. 30) 2640 8.5.1.2 Devoir d ’évacuation (art. 31) 2641 8.5.1.3 Evacuation par la Conf édération (art. 32) 2642 8.5.1.4 Manipulation de d échets radioactifs (art. 33) 2642 8.5.2 Etudes géologiques 2643 8.5.2.1 R égime et conditions d’octroi de l’autorisation (art. 34) 2643 8.5.2.2 Teneur de l ’autorisation pour des études géologiques (art. 35) 2644 8.5.3 Dispositions particuli ères pour les dépôts souterrains en profondeur 2644 8.5.3.1 Autorisation d ’exploiter (art. 36) 2645 8.5.3.2 Obligations particuli ères du détenteur de l’autorisation d’exploiter un dépôt souterrain en profondeur (art. 37) 2645 8.5.3.3 Phase d ’observation et fermeture (art. 38) 2645 8.5.3.4 Protection du d épôt souterrain en profondeur (art. 39) 2646 8.5.3.5 Remise et utilisation de donn ées géologiques (art. 40) 2647 8.6 Procédure et surveillance 2647 8.6.1 Autorisation générale 2647 8.6.1.1 Ouverture de la proc édure (art. 41) 2647 8.6.1.2 Expertises et avis (art. 42) 2647 8.6.1.3 Approbation du canton d ’accueil, réserve pour les concessions d’utilisation des droits d’eau (art. 43) 26482685 8.6.1.4 Publication et mise à l’enquête (art. 44) 2648 8.6.1.5 Objections et oppositions (art. 45) 2648 8.6.1.6 Avis sur les objections et oppositions (art. 46) 2649 8.6.1.7 D écision (art. 47) 2649 8.6.2 Autorisation de construire une installation nucl éaire et autorisation de procéder à des études géologiques 2650 8.6.2.1 G énéralités (art. 48) 2650 8.6.2.2 Droit d ’expropriation (art. 50) 2651 8.6.2.3 Art. 49 et 51 à 57 2652 8.6.2.4 Pr étentions en matière d’expropriation du fait de la zone de protection (art. 58) 2652 8.6.2.5 Participation des cantons à l’évacuation des matériaux d’excavation, de terrassement ou de démolition (art. 59) 2652 8.6.3 Autorisation d ’exploiter une installation nucléaire, désaffectation d’une installation nucléaire et fermeture d’un dépôt souterrain en profondeur (art. 60 à 62) 2653 8.6.4 Autres décisions, y compris les permis d’exécution (art. 63) 2653 8.6.5 Décisions: modification, transfert, retrait et extinction 2653 8.6.5.1 Modification (art. 64) 2653 8.6.5.2 Transfert (art. 65) 2654 8.6.5.3 Retrait (art. 66) 2655 8.6.5.4 Extinction (art. 67) 2655 8.6.5.5 Maintien de certaines dispositions qui conditionnent l’autorisation (art. 68) 2655 8.6.6 Surveillance 2656 8.6.6.1 Autorit és de surveillance (art. 69) 2656 8.6.6.2 Commission de la s écurité des installations nucléaires (art. 70) 2656 8.6.6.3 T âches et compétences des autorités de surveillance (art. 71)2656 8.6.6.4 Obligation d ’informer et de fournir des documents, accès (art. 72) 2657 8.6.6.5 Information du public (art. 73) 2657 8.6.6.6 Protection des donn ées (art. 74) 2657 8.6.7 Voies de droit (art. 75) 2657 8.7 Garantie du financement de la désaffectation et de l’évacuation des déchets 2658 8.7.1 Fonds de d ésaffectation et fonds d’évacuation des déchets (art. 76) 2658 8.7.2 Créance (art. 77) 2658 8.7.3 Prestations du fonds (art. 78) 2659 8.7.4 Versements complémentaires (art. 79) 2659 8.7.5 Forme juridique et organisation des fonds (art. 80) 2659 8.7.6 Garantie du financement des autres opérations d’évacuation des déchets (art. 81) 2660 8.8 Emoluments, dédommagements et mesures d’encouragement 2660 8.8.1 Emoluments et taxes de surveillance perçus par la Confédération (art. 82) 2660 8.8.2 Emoluments perçus par les cantons (art. 83) 26612686 8.8.3 Dédommagement pour atteinte aux droits régaliens des cantons (art. 84) 2661 8.8.4 Encouragement de la recherche et de la formation de spécialistes (art. 85) 2661 8.8.5 Contributions vers ées aux organisations internationales et participation à des projets internationaux (art. 86) 2661 8.9 Remarques sur les chapitres 9 et 10 (dispositions p énales et finales) 2662 8.9.1 Dispositions p énales 2662 8.9.1.1 G énéralités 2662 8.9.1.2 Infractions aux mesures de s écurité et de sûreté (art. 87) 2662 8.9.1.3 Infractions touchant des articles nucl éaires ou des déchets radioactifs (art. 88) 2662 8.9.1.4 Violation des obligations impos ées par l’autorisation d’une installation nucléaire (art. 89) 2663 8.9.1.5 Violation du secret (art. 90) 2663 8.9.1.6 Abandon de la possession (art. 91) 2663 8.9.1.7 Contraventions (art. 92) 2663 8.9.1.8 Autres dispositions p énales (art. 93 à 99) 2663 8.9.2 Dispositions finales 2664 8.9.2.1 Ex écution (art. 100) 2664 8.9.2.2 Entraide administrative en Suisse et avec des autorit és étrangères (art. 101 et 102) 2664 8.9.2.3 Conventions internationales (art. 103) 2664 8.9.2.4 Dispositions transitoires (art. 104) 2665 8.9.2.5 Modification du droit en vigueur (annexe) 2666 8.9.2.5.1 Loi f édérale d’organisation judiciaire 2666 8.9.2.5.2 Code p énal suisse 2666 8.9.2.5.3 Loi sur la RC en mati ère nucléaire 2667 8.9.2.5.4 Loi sur la radioprotection 2667 9C o n séquences 2669 9.1 Conséquences pour les finances et le personnel de la Confédération, des cantons et des communes 2669 9.1.1 Conséquences pour les finances 2669 9.1.2 Conséquences pour le personnel 2669 9.2 Conséquences économiques 2669 9.3 Conséquences dans le secteur informatique 2670 10 Grandes lignes de la politique gouvernementale 2671 11 Rapport avec le droit international 2671 11.1 Agence internationale de l ’énergie atomique (AIEA) 2671 11.2 Union europ éenne 2672 12 Bases juridiques 2673 12.1 Constitutionnalit é 2673 12.2 D élégation de compétences législatives 2675 12.3 Forme de l ’aide à adopter 26762687 Liste des abréviations 2677 Arrêté fédéral concernant l’initiative populaire «Moratoire-plus» (Projet) 2688 Arrêté fédéral concernant l’initiative populaire «Sortir du nucléaire» (Projet) 2690 Loi sur l’énergie nucléaire (Projet) 2692Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Messages concernant les initiatives populaires «Moratoire Plus - Pour la prolongation du moratoire dans la construction de centrales nucléaires et la limitation du risque nucléaire (Moratoire-plus)» et «Sortir du nucléaire - Pour un tournant dans le ... In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 26 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.022 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 03.07.2001 Date Data Seite 2529-2687 Page Pagina Ref. No 10 125 467 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.