Baurekursgericht des Kantons Zürich 2. Abteilung G.-Nr. R2.2011.00173 und R2.2011.00175 BRGE II Nrn. 0054/2012 – 0055/2012 Entscheid vom 3. April 2012 Mitwirkende Abteilungspräsident Peter Rütimann, Baurichter Emil Seliner, Baurichter Stefano Terzi, Gerichtsschreiberin Christine Suter-Pfannes in Sachen Rekurrierende R2.2011.00173 V. N., […..] vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Markus Holenstein, Uraniastrasse 18, 8001 Zürich R2.2011.00175 1. Schweizer Heimatschutz (SHS), Seefeldstrasse 5a, Postfach, 8032 Zürich 2. Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz, Eichstrasse 29, 8045 Zürich beide vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Martin Pestalozzi, Seefeldstrasse 9a, 8630 Rüti gegen Rekursgegnerinnen R2.2011.00173 1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich R2.2011.00175 1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich 2. V. N., […..] Nr. 2 vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Markus Holenstein, Uraniastrasse 18, 8001 Zürich R2.2011.00173 Seite 2 Mitbeteiligte R2.2011.00173 2. Gemeinderat Erlenbach, 8703 Erlenbach 3. Schweizer Heimatschutz (SHS), Seefeldstrasse 5a, Postfach, 8032 Zürich 4. Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz, Eichstrasse 29, 8045 Zürich Nrn. 3 - 4 vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Martin Pestalozzi, Seefeldstrasse 9a, 8630 Rüti R2.2011.00175 3. Gemeinderat Erlenbach, 8703 Erlenbach betreffend Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 8. September 2011; wa s- serrechtliche Konzession und gewässerschutzrechtliche Bewilligung für Anbau, Kat.-Nr. 2773, Schiffländestrasse 1, Erlenbach _______________________________________________________ hat sich ergeben: A. Mit Verfügung vom 8. September 2011 erteilte die Baudirektion Kanton Zü- rich V. N. die wasserrechtliche Konzession und die gewä sserschutzrechtli- che Ausnahmebewilligung, den Anbau des Gasthauses Schönau (Assek. - Nr. 212) auf dem Grundstück Kat. -Nr. 2773 an der Schiffländestrasse 1 in Erlenbach umzubauen und bis 3 1. Dezember 2026 fortbestehen zu lassen (Dispositivziffer VII). Gleichzeitig wurden die im Rahmen des nachgeholten ordentlichen Konzessionsverfahrens strittig g ebliebenen Einsprachen mehrheitlich abgewiesen. Gutgeheissen wurde die gemeinsame Einspr a- che des Schweizer Heimatschutzes (SHS) und der Zürcherischen Verein i- gung für Heimatschutz (ZVH) (unter anderem) ins oweit, als die Konzession und Bewilligung für den in das Seegebiet vorspri ngenden Anbau auf die "praxisübliche Dauer" von 15 Jahren befristet wurde (Dispositivziffer I). R2.2011.00173 Seite 3 B. Hiergegen wandte sich V. N. mit Eingabe vom 6. Oktober 2011 fristgerecht an das Baurekursgericht und stellte folgende Anträge: "1. Dispositiv-Ziffer I der angefochtenen Verfügung sei dahingehend zu ändern, dass die K onzession und Bewilligung für den in das Seegebiet vorspringenden Anbau statt auf 15 auf 40 Jahre erteilt wird. 2. Eventuell sei die angefochtene Verfügung um die Feststellung zu e r- gänzen, dass die Befristung gemäss Dispositiv -Ziffer I lediglich eine nachträgliche Befristung der bestehenden Konzession für den in das Seegebiet vorspringenden Anbau darstellt und die Konzessions - und Bewilligungserneuerung für den Zeitpunkt nach Ablauf der bestehe n- den Konzession noch aussteht. 3. Unter Kosten - und Entschädi gungsfolgen zulasten der Rekursgegn e- rin." C. Mit Präsidialverfügung vom 12. Oktober 2011 wurde vom Rekurseingang unter der Geschäftsnummer R2.2011.00173 Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. Die Baudirektion schloss in ihrer Stellung nahme vom 11. November 2011 unter Hinweis auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom 7. November 2011 auf Abweisung des Rekurses. Auch die als Mitbeteiligte in das Verfahren einbezogenen Heimatschut z- verbände beantragten in ihrer gemeinsamen Rekursantwort vo m 8. De- zember 2011, es sei der Rekurs abzuweisen. Die kommunale Vorinstanz verzichtete auf eine Stellungnahme. Sowohl die Rekurrentin in ihrer Replik vom 20. Januar 2012 als auch die Mitbeteiligten in ihrer Duplik vom 1 3. Februar 2012 hielten an ihren Antr ä- gen fest. Die kantonale Vorinstanz verzichtete mit Eingabe vom 8. Februar 2012 auf eine Duplik. D. Mit Rekurs vom 7. Oktober 2011 gelangten auch der Schweizer Heima t- schutz (SHS) und die Zürcherische Vereinigung für Hei matschutz (ZVH) fristgerecht an das Baurekursgericht und stellten folgende Anträge: "1. Es sei in Gutheissung des Rekurses die angefochtene Baudirektion s- verfügung Nr. 1676 vom 8. September 2011 aufzuheben, soweit damit die Einsprache der Rekurrierenden abgewiesen wird. R2.2011.00173 Seite 4 2. Es sei das Gesuch der privaten Rekursgegnerin abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten ist. 3. Es seien bezüglich der mit BDV Nr. 1678 vom 18. Dezember 1936 e r- teilten Konzession und konzessionsrechtlichen Bewilligung für den Saalanbau folgende Anordnungen zu treffen: 3.1. Es seien diese Konzession und konzessionsrechtliche Bewilligung nachträglich zu befristen. 3.2. Es sei festzustellen, dass die maximale gesetzliche Konzession s- dauer von 40 Jahren gemäss § 13 Abs. 1 der Konzession sver- ordnung längst abgelaufen ist und dass die Voraussetzungen für die ausnahmsweise längere Konzessionsdauer von bis zu 80 Jah- ren gemäss § 13 Abs. 2 der Konzessionsverordnung hier nicht gegeben sind. 3.3. Es sei die Beseitigung dieses Saalanbaus zu verfüg en; eventuali- ter unter Einräumung einer angemessenen, kurzen Übergang s- frist, wobei diesfalls festzustellen sei, dass dieser Saalanbau wä h- rend einer solchen Übergangsfrist ausschliesslich für einen Re s- taurantbetrieb genutzt werden darf und insbesondere eine Nut- zung zu Wohnzwecken untersagt ist. 4. Es seien bezüglich der Landanlagekonzessi on vom 13. April 1849 für 2'235 Quadratfuss (ca. 208 m 2), vom 6. Februar 1879 für 18 m 2 und vom 18. Dezember 1936 für 39 m2 folgende Anordnungen zu treffen: 4.1. Es seien diese Landanlagekonzessionen nachträglich zu befri s- ten. 4.2. Es sei festzustellen, dass die maximale gesetzliche Konzession s- dauer von 40 Jahren gemäss § 13 Abs. 1 der Konzessionsve r- ordnung längst abgelaufen ist und dass die Voraussetzungen für die ausnahmsweise längere Konzessionsdauer von bis zu 80 Jah- ren gemäss § 13 Abs. 2 der Konzessionsverordnung hier nicht gegeben sind. 4.3. Es sei unter Einräumung einer angemessenen kurzen Übe r- gangsfrist der entschädigungslose Heimfall dieser Landanlagen an den Staat gemäss § 55 WWG zu verfügen. 4.4. Es seien die davon betroffenen weiteren Konzessionen und B e- willigungen aufzuheben bzw. entsprechend anzupassen. 5. Eventualiter sei eine Erneuerung der Konzession und konzession s- rechtliche Bewilligung für den Saalanba u nur für eine Nutzung als Re s- taurationsbetrieb in Aussicht zu stellen. 6. Subeventualiter sei die Sache zum neuen Entscheid im Sinne der E r- wägungen an die Rekursgegnerin zurückzuweisen. 7. Alles unter Kosten - und Entschädigungsfolgen zulasten der privat en Rekursgegnerin." R2.2011.00173 Seite 5 E. Mit Präsidialverfügung vom 12. Oktober 2011 wurde vom Rekurseingang unter der Geschäftsnummer R2.2011.00175 Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. Die Baudirektion schloss in ihrer Vernehmlassung vom 11. Novembe r 2011 unter Hinweis auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom 7. November 2011 auf Abweisung des Rekurses. Auch die Bauherrschaft beantragte in ihrer Rekursantwort vom 11. Nove m- ber 2011, es sei der Rekurs abzuweisen. Die in das Verfahren als Mitbete i- ligte einbezogene kommunale Vorinstanz verzichtete auf eine Stellun g- nahme. Der zweite Schriftenwechsel wurde mit Re plik der Rekurrierenden vom 20. Dezember 2011 sowie Duplik der Bauherrin vom 20. Januar 2012 a b- geschlossen. F. Mit Präsidialverfügung vom 26. Januar 2012 wurde die Baudirektion aufg e- fordert, dem Baurekursgericht bis zum 6. Februar 2012 die vollständigen Akten des mit Baugesuch vom 5. Juni 2008 ausgelösten Baubewilligung s- verfahrens sowie sämtliche das Baugrundstück betreffende Landanlag e- konzessionen (insbesondere Konzessionen vom 13. April 1849 und 6. Fe b- ruar 1879) einzureichen. Mit Präsidialverfügung vom 8. Februar 2012 gingen die eingereichten Ko n- zessionen vom 13. April 1849 und 6. Februar 1879 an die Rekurrierend en zur freigestellten schriftlichen Stellungnahme bis zum 28. Februar 2012. Diese nahmen am 23. Februar 2012 zu den beiden Konzessionen fristg e- recht Stellung. G. Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung erfo r- derlich, in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen. R2.2011.00173 Seite 6 Es kommt in Betracht: 1. Mit Beschluss vom 11. November 2008 erteilte die Bau - und Planung s- kommission Erlenbach V. N. die baurechtliche Bewilligung für den Umbau und die Umnutzung des Gasthauses S chönau in Erle nbach. Gleichzeitig mit dem baurechtlichen Entscheid wurde die im koord inierten Verfahren er- gangene raumplanungsrechtliche, konzessionsrechtl iche und denkmalpfl e- gerische Bewilligung der Baudirektion vom 24. Oktober 2008 eröffnet. Die Bauherrschaft beabsichtigt, das bestehende Gasthaus umzubauen und der privaten Wohnnutzung zuzuf ühren. Das Gebäude wurde im 16. Jahr- hundert ursprünglich als Wohnhaus errichtet, im 19. Jahrhundert zum Wirtshaus umgebaut, ab 1924 zu einem kleinen Hotel erweitert u nd 1936 um einen auf Säulen stehenden Anbau ergänzt. Das eine Fläche von 474 m2 aufweisende Baugrundstück wurde teilweise durch Aufschüttung im Seegebiet geschaffen und beruht auf Landanlagekonzessionen vom 13. April 1849 für 2'235 Quadratfuss (= ca. 208 m 2), vom 6. Februar 1879 für 18 m2 und vom 18. Dezember 1936 für 39 m 2 mit Bewilligungsvorbehalt. Es liegt zum überwiegenden Teil in der Kernzone; die übrige Fläche ist der Freihaltezone zugeschieden. Während das ursprüngliche Gasthaus mit seinen Grundmauer n innerhalb der Kernzone steht, befindet sich die A n- baute mehrheitlich in der Freihaltezone und ragt mit seinem halbrunden, eine Fläche von 20 m 2 aufweisenden Gebäudeteil in das öffentliche Se e- gebiet. Das Gebäude ist im überkommunalen Inventar der Denkmals chutz- objekte verzeichnet. Zudem besteht eine Personaldienstbarkeit zugunsten des Kantons Zürich, wonach das Gebäude nicht abgebrochen werden darf und die äussere Wirkung berührende Veränderungen vorgängig durch die Baudirektion bewilligt werden müssen. Die Baurekurskommission II wies am 3. November 2009 einen gegen di e- ses Umnutzungsprojekt gerichteten Rekurs der r ekurrierenden Heimat- schutzverbände ab (BRKE II Nr n. 0255 und 0256/2009). Hierauf gelangten die Rekurrierenden an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Mit U r- teil vom 20. Mai 2010 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teil- weise gut, hob Dispositivz iffer II des Rekursentscheids teilweise und Dispositivziffern III.2 bis 5 der Baudirektionsverfügung vom 24. Oktober 2008 ganz auf und wies die Sache zur Durchführung des ordentlichen R2.2011.00173 Seite 7 Konzessionsverfahrens und zum Neuentscheid im Sinne der Erwägungen an die kantonale Baudirektion zurück (VB.2009.00691). Nach Eintritt der Rechtskraft des Verwaltungsgerichtsentscheids erfuhr en die Rekurrierenden, dass die Bauherrin offenbar beabsichtigt, das Gebä u- de zu beziehen und die Umbauarbeiten auszufüh ren. In der Folge reichten sie am 2. September 2010 bei der Bau- und Planungskommission Erle n- bach ein Gesuch um Erlass eines entsprechenden Bauverbots ein. Mit Be- schluss vom 14. September 2010 wies die kommunale Baubehörde das Gesuch ab und stellte gleichzeitig – im Sinne der Erwägungen – die Bau- freigabe in Aussicht, sobald alle hierfür erforderlichen Auflagen und Bedi n- gungen gemäss Beschluss vom 11. November 2008 erfüllt seien. Ein dagegen von der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz und dem Schweizer Heimatschutz erhobener Rekurs hiess die Baurekurskommiss i- on II mit Entscheid vom 7. Dezember 2010 gut. Sie hob den angefochtenen Beschluss auf und verbot der Eigentümerin des rekursbetroffenen Grun d- stücks, vor dem rechtskräftigen Abschluss des Baubewilligungs - und Kon- zessionsverfahrens mit der Ausführung des Bauvorhabens zu beginnen. Gegen diesen Rekursentscheid erhob die Bauherrin am 18. Januar 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 26. Mai 2011 ab (VB.2011.00047). Gestützt auf den Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom 20. Mai 2010 lud die Baudirektion die Gemeinde Erlenbach mit Verfügung vom 17. November 2010 ein, in Anwendung von § 38 des Wasserwir t- schaftsgesetzes (WWG) das Konzessionsgesuch während 30 Tagen ö f- fentlich aufzulegen und die Planauflage öffentlich bekannt zu machen. I n- nert der Auflagefrist gingen insgesamt acht Einsprachen ei n. In der Folge führte die Baudirektion zur gütlichen E rledigung der Einsprachen am 8. Ap- ril 2011 eine Lokalverhandlung durch. Anlässlich dieser Verhandlung kon n- te zwischen den Parteien keine Einigung erzielt werden. In der Folge erging am 8. September 20 11 die angefochtene Verfügung, mit welcher e inerseits über die streitigen Einsprachen befunden und andererseits die konzess i- onsrechtliche Bewilligung sowie die gewässerschutzrechtliche Ausnahm e- bewilligung für das geplante Umnutzungsvorhaben erteilt wurde. R2.2011.00173 Seite 8 2. Die Rekurse betreffen das gleiche Bauvorhaben und werfen im Wesentl i- chen die nämlichen Rechtsfragen auf. Die Verfahren G. -Nrn. R2.2011.00173 und R2.2011.00175 sind daher aus prozessökon omischen Gründen zu vereinigen. 3. Die Rekurrentin V. N. ist als Bauherrin und Adressatin der angefochtenen Verfügung ohne weiteres zu deren Anfechtung legitimiert (§ 338a Abs. 1 des Planungs - und Baugesetzes [PBG]). Auch die Zürcher ische Verein i- gung für Heimatschutz (ZVH) und der Schweizer Heimatschutz (SHS) sind im vorliegenden Verfahren unbestrittenermassen zur Rekurserhebung leg i- timiert (§ 338a Abs. 2 PBG ). Da auch die übrigen formellrechtlichen V o- raussetzungen erfüllt sind, ist auf die Rekurse einzutreten. 4.1. Die rekurrierenden Verbände beanstanden in ve rfahrensrechtlicher Hi n- sicht zunächst, dass die Aktenauflage im Rahmen des Einspracheverfa h- rens unvollständig gewesen sei. Während der Auflagefrist seien nur gerade die Verfügung der Baudirektion vom 17. November 2010, das ursprüngl i- che Baugesuch vom 5. Ju ni 2008 und eine Grundbuchplankopie 1 : 500 vom 4. Juni 2008 aufgelegen. Es hätten insbesondere sämtliche im vorli e- genden Zusammenhang relevanten früheren Konzessionen und konzess i- onsrechtlichen Bewilligungen gefehlt. Beizuziehen seien auch die vollstä n- digen Akten des mit dem Baugesuch vom 5. Juni 2008 ausgelösten ko m- munalen Baubewilligungsverfahrens. Dieser Aktenbeizug sei trotz entspr e- chender Beweisofferte in der Einsprache vom 23. Dezember 2011 nicht e r- folgt. Das bedeute eine klare Verweigerung des recht lichen Gehörs, seien doch die Akten – wie sich aus den nachfolgenden materiellen Ausführu n- gen ergebe – zweifellos relevant. Die Bauherrin hält dem entgegen, dass die (gewissermassen streitgege n- ständliche) Konzession vom 18. Dezember 1936 den Rekurrierende n b e- kannt sei, ebenso die Baugesuchsunterlagen, welche während der Aufl a- gefrist hätten eingesehen werden können. Ohnehin seien aber die Landa n- lagekonzessionen von 1849 und 1879 wie auch die übrigen Baugesuc h- sunterlagen für das vorliegende Verfahren gar nic ht relevant. Sollte das R2.2011.00173 Seite 9 Baurekursgericht zur Einsicht gelangen, dass die Aktenlage unvollständig sei, müssten diese Akten beigezogen und den Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt werden (soweit die Rekurri e- renden sich nicht ber eits zu den angeblich fehlenden Akten ausgelassen hätten). Die kantonale Vorinstanz hält dafür, dass die Planauflage lediglich für den in das Seegebiet auskragenden Teil des fraglichen Anbaus durchzuführen gewesen sei. Diese sei gemäss § 38 WWG unter Bezu gnahme aller rel e- vanten Akten erfolgt. Für Bauten auf Landanlagen sei keine Publikation und Planauflage gemäss § 38 WWG durchzuführen. 4.2. Das Konzessionsgesuch ist mit den für die Beurteilung des Vorhabens e r- forderlichen Unterlagen der Baudirektion zur V orprüfung einzureichen und wird nach der Vorprüfung vom Gemeinderat öffentlich aufgelegt und b e- kannt gemacht (§ 38 Abs. 1 und 3 WWG). Welche Unterlagen für die Beurteilung des jeweiligen Bauvorhabens erfo r- derlich sind, ist durch die Baubewilligungsbehörde zu beurteilen. Dieser steht namentlich dort ein Ermessensspielraum zu, wo Gesetz und Veror d- nung das Erfordernis zur Einreichung von Baugesuchsunterlagen von der Art des Vorhabens oder der Lage des Baugrundstückes abhängig machen. Die Mangelhaftigkeit des Gesuches kann von den Nachbarn bzw. Natur - und Heimatschutzorganisationen nur erfolgreich gerügt werden, wenn sie sich auf deren Rechts - und Interessenwahrnehmung nachteilig auswirkt, indem der Anfechtende das Projekt und seine Auswirkungen nicht bzw. nicht hinreichend beurteilen konnte. Entsteht kein solcher Nachteil, so liegt kein wesentlicher Verfahrensmangel vor, sodass die Rüge der Mangelha f- tigkeit des Gesuchs weder die Anordnung einer Nebenbestimmung noch gar die Aufhebung der Bewilligung zur Folge hat. Dies verhält sich nur dann anders, wenn die Mangelhaftigkeit des Gesuchs mit einer materiellen Rechtswidrigkeit des Vorhabens einhe rgeht (vgl. VB.2000.00086 in RB 2000 Nr. 7 = BEZ 2000 Nr. 39). Zwar trifft es zu, dass das eingereichte Konzessionsgesuch lediglich das ursprüngliche Baugesuchsformular sowie eine Grundbuchkopie umfasst hat. Weitere Baugesuchsunterlagen – insbesondere die Baugesuchspläne R2.2011.00173 Seite 10 und die erteilten Konzessionen von 1849, 1879 und 1936 – lagen dem Ge- such nicht bei. Wie jedoch die Einspr ache (act. 8.17 in G. -Nr. R2.2011.00173) und die Rekurseingabe belegen, waren die rekurrierenden Verbände offenkundig in der Lage, den Entscheid sachgerecht anzufec h- ten. So lassen ihre einlässlichen Ausführungen erkennen, dass ihnen die Baugesuchsunterlagen sowie die im vorliegenden Verfahren relevante Konzession vom 18. Dezember 1936 bekannt waren. Auch waren sie au f- grund der vorausgegangenen Rekurs - und Beschwerdeverfahren über das geplante Umnutzungsvorhaben im Bild. Was die fehlenden Landanlag e- konzessionen vom 13. April 1849 und 6. Februar 1879 angelangt, so wu r- den diese im vorliegenden Rekursverfahren von der Baudirektion auf en t- sprechende Aufforderung hin eingereicht, und es wurde den Rekurriere n- den Gelegenheit zur Stellungnahme geboten (act. 26 in G. -Nr. R2.2011.00175). Ein allfälliger Verfahrensmangel wurde dadurch geheilt. Damit sind die Rekurrierenden offensichtlich nicht in ihrer Interessenwa h- rung eingeschränkt worden. Ebenso ist eine Verletzung des rechtlichen Gehörs zu verneinen. 5.1. Weiter monieren die rekurrierenden Verbände in verfahrensrechtlicher Hi n- sicht, dass allein aufgrund des Baugesuchsformulars und der Grundbuc h- plankopie das Vorhaben nicht habe beurteilt werden könne n. Von einem eigentlichen Konzessionsgesuch sei nirgends die Rede. Zud em seien g e- mäss § 5 lit. k der Bauverfahrensverordnung (BVV) Ausnahmegesuche zu begründen. Eine solche Begründung fehle hier vollständig. Es habe somit das notwendige Gesuch als Verfahrensgrundlage überhaupt gefehlt, we s- halb die Baudirektion auf das Gesuch gar nicht hätte eintreten dürfen. D a- rauf sei die kantonale Vorinstanz in ihrer Verfügung und ihrem Einsprache abweisenden Entscheid mit keinem Wort eingegangen. Auch dies bedeute eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs. Der Rekurs sei allein schon aus di esem Grund gutzuheissen und die Sache sei durch Nichteintreten auf das Gesuch der Bauherrin zu erledigen. Die Bauherrschaft hält dem entgegen, es sei nicht davon auszugehen, dass die kantonale Vorinstanz oder auch die übrigen Verfahrensbeteiligten keine Klarheit über den Gegenstand des Konzessionsgesuchs gehabt hä t- ten. Jene Einsprecher, die im Gegensatz zu den Rekurrierenden auf eine Rekurserhebung verzichtet hätten, hätten dies im vollen Bewusstsein g e- R2.2011.00173 Seite 11 tan, dass es um die Umnutzung des ehemaligen Gastgewer belokals in e i- nen Wohntrakt gehe, wie sich unschwer aus den in der angefochtenen Ve r- fügung wiedergegebenen Anträgen lesen lasse. Damit von einem Au s- nahmegesuch im Sinne § 5 lit. k BVV ausgegangen werden könnte, müsste klar sein, dass und ausserdem weshalb der Fortbestand von bestehenden Bauten über Seegebiet grundsätzlich nicht in Frage komme. Dies sei aber nicht so. § 26 der Konzessionsverordnung (KonzessionsV) stelle nur für neue private Bauten und Anlagen eine solche Regel auf. Es handle sich deshalb gar nicht um ein Ausnahmegesuch. Ein Mangel im Konzession s- gesuch wäre im vorliegenden Verfahren ohnehin nur dann von Relevanz, wenn Anlass zur Annahme bestünde, der Mangel habe dazu geführt, dass im Entscheid wesentliche Umstände unberücksichtigt blieben. Die Baudirektion äussert sich zu diesem Vorwurf nicht. 5.2. Dieser verfahrensrechtliche Einwand erweist sich ebenfalls als unbegrü n- det. Zwar ist nicht von der Hand zu weisen, dass die im Rahmen des o r- dentlichen Konzessionsverfahrens eingereichten Unterlagen unvollständig waren. Die Baudirektion hatte jedoch aufgrund des ursprünglichen Baug e- suchs und des Rückweisungsentscheides des Verwaltungsgerichts vom 20. Mai 2010 (VB.2009.00691) Klarheit über den Gegenstand des Konze s- sionsgesuchs. Auch lassen die Erwägun gen in der angefochtenen Verf ü- gung erkennen, dass die Baudirektion über das Umnutzungsvorhaben im Bild war. Von einer fehlenden Verfahrensgrundlage für den Entscheid kann somit keine Rede sein. Es sind somit keine Verfahrensfehler ersichtlich, welche eine Rückweisung an die kantonale Vorinstanz zur Folge hätten. 6.1. Sodann rügen die Heimatschutzorganisationen, der Verfügung der Baud i- rektion vom 17. November 2010 könne nirgends entnommen werden, dass die gemäss § 38 Abs. 2 WWG zwingende Vorprüfung vorgenom men wor- den sei. Auf den entsprechenden Einwand in der Einsprache sei die kant o- nale Vorinstanz mit keinem Wort eingegangen, was wiederum eine Ve r- weigerung des rechtlichen Gehörs bedeute. Nachdem nun bereits der En t- scheid der Baudirektion in der Sache selbst vorliege, und nicht einmal di e- ser den an eine Vorprüfung zu stellenden Anforderungen genüge, wäre e i- R2.2011.00173 Seite 12 ne Rückweisung an die Rekursgegnerin unter diesem Aspekt wohl nur ein prozessualer Leerlauf. Demgegenüber hält die Bauherrschaft dafür, dass § 38 Abs. 2 W WG rein verfahrensökonomisch motiviert sei und den Rekurrierenden von vornh e- rein keinen Vorteil verschaffen könne. Die Baudirektion äussert sich zu diesem Einwand nicht. 6.2. Gemäss § 38 Abs. 2 WWG wird das Konzessionsgesuch im Rahmen der Vorprüfung abgewiesen, wenn die Bewilligung offensichtlich öffentliche I n- teressen in untragbarer Weise beeinträchtigen würde. Ob die Baudirektion eine Vorprüfung vorgenommen hat oder nicht, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Da nunmehr der materielle Entscheid über da s Konzessions- gesuch vorliegt, wäre eine Rückweisung – wie die Rekurrierenden selber einräumen – ein prozessualer Leerlauf. 7. In materiellrechtlicher Hinsicht wenden sich die Rekurrierenden gegen die erteilte (befristete) Konzession für die geplante Nutzungsänderung. 7.1.1. Die kantonale Vorinstanz begründet ihren Entscheid im Wesentlichen d a- mit, dass mit Dispositivziffer III der Verfügung BDV Nr. 1678 vom 18. Dezember 1936 unter Auflagen die erforderliche Bewilligung erteilt worden sei, an das Gebäude Ass ek.-Nr. 212 anlehnend, halbkreisförmig ins Seegebiet vorspringend, einen Anbau zu erstellen. Das Gebäude sei bereits zu diesem Zeitpunkt als Restaurationsbetrieb genutzt worden. D a- raus könne hergeleitet werden, dass der Anbau als Erweiterung des Re s- taurationsbetriebes bewilligt worden sei. Eine eigentliche Zweckbesti m- mung bzw. Nutzungsbestimmung oder gar Nutzungsbeschränkung, die regle, wie dieser Anbau zu verwenden sei, gehe aus den an die Bewilligung geknüpften Bestimmungen nicht hervor. Es sei auch unübl ich, dass an eine Bewilligung solch eingreifende Nebenbestimmungen geknüpft würden. D a- her dürfe davon ausgegangen werden, dass es bei der Bewilligungserte i- lung nicht die Absicht gewesen sei, den Anbau künftig und für alle Zeiten als Restaurant zu nutzen. S o lasse Dispositivziffer III.4 der Verfügu ng vom R2.2011.00173 Seite 13 18. Dezember 1936, nach welcher Bestimmung für alle den gewöhnlichen Unterhalt übersteigenden Veränderungen an der Baute die Bewilligung der Baudirektion erforderlich sei, zumindest so viel Spielraum offen, dass die Bewilligungsbehörde auch einer Umnutzung des Anbaus zustimmen kö n- ne. 7.1.2. Dem halten die Rekurrierenden im Wesentlichen entgegen, dass dem se i- nerzeitigen Konzessionsverfahren ein "Vorentscheidverfahren" vorausg e- gangen sei, in welchem die erforde rlichen Bewilligungen und die Konzess i- on seitens der Baudirektion mit folgender Begründung in Aussicht gestellt worden sei: "Da Ihnen (sc. Der Bauherrschaft) offenbar keine andere Möglichkeit zu Gebote steht, eine notwendige Erweiterung ihrer Restaurantsrä ume vorzu- nehmen, wollen wir die von der Baudirektion zu erteilenden Bewilligungen in Aussicht stellen (…)." Die Beurteilung habe sich auf die Stellungnahme der Natur - und Heima t- schutzkommission des Kantons Zürich vom 4. März 1936 sowie des G e- meinderates Erlenbach vom 11. Februar 1936 gestützt und habe Grundl a- ge für die nachfolgend erteilte Bewilligung und Konzession gebildet. Diese sei also ausschliesslich deshalb erteilt worden, weil für den Anbau ein b e- triebliches Bedürfnis der Gastwirtschaft bestanden ha be. Dies und nichts anderes sei also Rechtfertigung für die Sonderbehandlung gewesen. Man habe offenbar primär die mit der Betriebserweiterung bzw. dem Gastwir t- schaftsraum direkt am bzw. über dem See verbundene Attraktivitätssteig e- rung gewürdigt. Damit sei die Behauptung aktenwidrig, eine eigentliche Zweckbestimmung bzw. Nutzungsbestimmung, welche regle, wie dieser Anbau zu verwenden sei, gehe aus den an die Bewilligung geknüpften B e- stimmungen nicht hervor. Dass in der Bewilligung und Konzession von 1936 keine entsprechende Nutzungsbeschränkung enthalten sei, sei nicht relevant. Diese sei bau - und konzessionsrechtlich selbstverständlich. We i- ter handle es sich vorliegend nicht um eine Polizeibewilligung, sondern um eine Konzession, für welche (immanente) Eige ntumsbeschränkungen ge l- ten würden. Auch unter diesem Aspekt seien eingreifende "Nutzungsb e- stimmungen" gar nicht notwendig, weil bei der Bewilligung von Konzess i- onsänderungen oder Konzessionserneuerungen ohnehin die öffentlichen Interessen vollumfänglich zu berücksichtigen seien und diese nicht gegen die privaten Interessen abzuwägen, sondern unabhängig davon durchz u- setzen seien. Entsprechend gehe die Erwägung der Baudirektion an der R2.2011.00173 Seite 14 Sache vorbei, wonach davon ausgegangen werden dürfe, dass es bei der Bewilligungserteilung nicht die Absicht gewesen sei, den Anbau künftig und für alle Zeiten als Restaurant zu nutzen. Entscheidend sei nicht eine solche quasi "ewige Nutzungsordnung" bzw. deren allfälliges fehlen. Entscheidend sei vielmehr, dass heute die massgeb enden öffentlichen Interessen umfa s- send ermittelt und gewichtet werden müssten, bevor darüber en tschieden werde, ob allenfalls ausnahmsweise im privaten Interesse der Bauherrin eine Umnutzung für rein private Wohnzwecke bewilligt und ko nzessioniert werden könnte. Es genüge den Anforderungen an die hier notwendige umfassende Ermit t- lung der massgebenden Interessen und an eine begründete, nachvollzie h- bare Interessenabwägung in elementarster Weise nicht, wenn die Baud i- rektion die Bewilligung und Konzessionieru ng dieser Umnutzung au s- schliesslich damit begründe, dass sie einer Umnutzung des Anbaus z u- stimmen könne. In ihrer ganzen Verfügung suche man über dieses u n- massgebliche Argument hinausgehende Gründe für den Entscheid verg e- bens, der Bauherrin den Fortbestand des Saalabbaus zu ausschliesslich privaten Wohnzwecken zu ermöglichen. Insbesondere fehle jede inhaltliche Auseinandersetzung mit den gewichtigen öffentlichen Interessen. Das sei angesichts der diesbezüglichen klaren Kritik, welche das Verwa l- tungsgericht bereits an der früheren materiellen Begründung der Baudire k- tion angebracht habe, und angesichts der deutlichen Hinweise des Verwa l- tungsgerichts über die hier massgebenden und in der Interessenabwägung wesentlich zu gewichtenden öffentlichen Interessen sch on sehr befre m- dend. Die Baudirektion scheine zu verkennen, dass sie an die Erwägungen des Verwaltungsgerichts im Rückweisungsentscheid gebunden sei und nicht einfach in freier Willkür nochmals gleich entscheiden dürfe. 7.1.3. Die Baudirektion verzichtet z u diesem Rügepunkt auf eine Stellungnahme. Sie hält dafür, dass sich aus der Rekursschrift keine neuen Erkenntnisse ergäben, welche nicht bereits in der angefochtenen Verfügung behandelt worden seien. 7.1.4. Die Bauherrin macht geltend, dass das Bedürfnis des Konzessionärs nach einer Erweiterungsmöglichkeit für sein Restaurant lediglich Anlass für die R2.2011.00173 Seite 15 Konzession gewesen sei. Eine Zweckbindung des Saalanbaus ergebe sich hieraus nicht und wäre nur zulässig gewesen, wenn sie von irgendeinem öffentlichen Interesse abgedeckt würde. Am Betrieb eines privaten Gastl o- kals bestehe nun einmal kein öffentliches Interesse. Konzessions - bzw. gewässerschutzrechtlich sei es so, dass die gewerbliche Nutzung von Seegebiet als der heftigere Eingriff in öffentliche Interessen gelte als die Beanspruchung des Seegebiets durch eine Wohnnutzung. Die in Frage stehende Umnutzung stelle also eine Verbesserung der Situation dar. We i- ter würden die Rekurrierenden verkennen, dass das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 20. Mai 2010 di e damalige nachträgliche Befristung der Konzession ebenso wenig beanstandet habe wie die konzessionsrechtliche Bewilligung der Umnutzung des Saalanbaus. Das einzige was beanstandet worden sei, sei die Konzessionserneuerung, und dies aber nur in Bezug auf d ie unvollständige Begründung. Sehr wohl habe die kantonale Vorin - stanz daher gleich entscheiden dürfen wie im ersten Entscheid. Es frage sich allerdings, weshalb die Konzession nun auf 15 statt wie damals auf 40 Jahre erteilt worden sei. Die Bauherrin hege den Verdacht, dass die s- mal gar keine Konzessionserneuerung stattgefunden habe, die angefoc h- tene Verfügung den "doppelten Gehalt", welchen das Verwaltungsgericht im Mai 2010 erkannt habe, also gar nicht mehr aufweise, sondern nur noch eine nachträgliche Be fristung einer bestehenden Konzession (mit konze s- sionsrechtlicher Bewilligung einer Umnutzung) im Streit liege. Ob sich di e- ser Verdacht bestätige oder nicht, werde sich möglicherweise im parallel laufenden Rekursverfahren klären. 7.2. Die Konzession für d ie Auffüllung des Seegebiets und die Konzession für die darauf stehende halbrunde, in das Seegebiet vorspringende Saala n- baute wurde am 18. Dezember 1936 unter dem Vorbehalt erteilt, dass für alle den gewöhnlichen Unterhalt übersteigenden Veränderungen an d er Baute die Bewilligung der Baudirektion erfor derlich sei (act. 8.8 in G.−Nr. R2.2011.00173). Eine Auflage, wonach die Konzession an die Ve r- pflichtung zur Führung eines Restaurationsbetriebes gebunden sei, enthält die seinerzeitige Konzession nicht. Eine Zweckänderung der Konzession fällt somit – entgegen der Auffassung der Rek urrierenden – nicht von vorn- herein ausser Betracht. Davon geht auch das Verwaltungsgericht aus, hält es doch in seinem Rückweisungs entscheid VB.2009.00691 vom 20. Mai 2010 fest, dass die Voraussetzungen für die blosse Anpassung der Ko n- R2.2011.00173 Seite 16 zession und Bewilligu ng innert der laufenden Konzessionsfrist ohne weit e- res erfüllt erscheinen. So führe im Rahmen der bestehenden oder nac h- träglich befristeten Konzession und Bewilligung die Umnutzung eher zu e i- ner Entlastung der bisherigen Beanspruchung. Ob die Voraussetzun gen für eine Zweckänderung auch im Rahmen einer Erneuerung der Konzession gegeben wären, liess das Gericht offen. Im Hinblick auf das nachzuholende ordentliche Konzessionsverfahren wies das Gericht die kantonale Vorinstanz jedoch darauf hin, dass deren die s- bezügliche materielle Begründung, welche lediglich auf die bevorstehenden Investitionen hinweise, offensichtlich ungenügend sei. Bei einer Konzess i- onserneuerung könne es nämlich unter dem Gesichtspunkt des Investit i- onsschutzes von vornherein nur um solche Investitionen gehen, die im g u- ten Glauben getätigt worden seien und während der bisherigen Konzess i- onsdauer nicht hinreichend amortisiert hätten werden können. Grundsät z- lich nicht als schützenswerte Investitionen könnten jedoch etwa der Kau f- preis oder bau liche Vorkehren gelten, die rein spekulativ in der Hoffnung auf eine Konzessionserneuerung getätigt worden seien, ebenso wenig selbstverständlich künftige Investitionen. Den privaten Interessen an einer Erneuerung der Konzession seien allfällige andere pri vate Interessen Dri t- ter sowie entgegenstehende öffentliche Interessen gegenüberzustellen. Bei diesen werde neben dem Interesse an der Freihaltung des in der Freihalt e- zone und im Gewässerabstand liegenden Landes zusätzlich auch die Schutzqualität des besteh enden ursprünglichen Gebäudes sowie gegeb e- nenfalls auch des Anbaus selber gewürdigt werden müssen. Bei der vorz u- nehmenden Interessenabwägung werde die Baudirektion nötigenfalls auch den Blick auf andere auslaufende Konzessionen und konzessionsrechtl i- che Bewilligungen im unmittelbaren Seeuferbereich erweitern müssen, um eine einheitliche Praxis zur allfälligen Erneuerung solcher Konzessionen zu finden. Trotz unmissverständlicher Kritik des Verwaltungsgerichts in ihrem Rüc k- weisungsentscheid hat es die Baudir ektion erneut unterlassen, die erteilte Konzession hinreichend zu begründen. Weder enthält der Entscheid b e- züglich der neuen Konzessionsdauer von 15 Jahren eine Begründung, noch setzt sich die Baudirektion mit den im Rahmen der Konzessionse r- neuerung zu prü fenden privaten und öffentlichen Interessen auseinander. Bezüglich der Konzessionsdauer begnügt sich die Baudirektion mit einem Hinweis auf ihre Praxis. Auch geht aus dem Entscheid nicht schlüssig he r- R2.2011.00173 Seite 17 vor, ob die neue Konzession wiederum sowohl eine Änderun gsbewilligung als auch eine Erneuerung beinhaltet. Klahrheit bringen erst die Ausführu n- gen in der Vernehmlassung des Bauherrenrekurses (act. 7 in G. -Nr. R2.2011.00173). Dort hält die kantonale Vorinstanz fest, dass mit Dispos i- tivziffer VI der angefochtenen Verfügung die Konzession von 1936 für den Anbau (nur bezüglich Dispositivziffer III) auf den Zeitpunkt der Baufreigabe aufgehoben werde. Damit sei klar, dass es sich vorliegend nicht um eine blosse nachträgliche Befristung, sondern um eine befristete Neuk onzessio- nierung des Anbaus handle. Steht somit fest, dass vorliegend eine Konzessionserneuerung für den A n- bau zu privaten Wohnzwecken in Frage steht, hätte die kantonale Vorin - stanz zwingend in Beachtung der verwaltungsgeric htlichen Anordnung vom 20. Mai 2010 eine umfassende Interessenabwägung vornehmen müssen. Eine solche ist im vorliegenden Fall unterblieben. Ebenso wenig setzt sich die Baudirektion mit den von den Rekurrierenden in ihrer Einsprache vo r- gebrachten öffentlichen Interessen auseinander. Auch in der Vernehmla s- sung wird die geforderte Gegenüberstellung und Interessenabwägung nicht nachgeholt. Dies ist umso unverständlicher, als die Rekurrierenden die u n- terlassene Interessenabwägung in ihrer Rekursschrift ausdrücklich moni e- ren. Die Konzessionsbehörde ist mithin ihrer Prüfungs - und Begründungs- pflicht nicht hinreichend nachgekommen. Der Entscheid ist deshalb bereits aus diesem Grund rechtsfehlerhaft. Da es nicht Sache der Rechtsmittelin - stanz ist, die sich vorliegend gegenüber stehenden öffentliche n und priv a- ten Interessen aufzuzeigen und diese gegeneinander abzuwägen, ist der angefochtene Entscheid in teilweiser Gutheissung des Rekurses aufzuh e- ben und die Angelegenheit zur neuen Entscheidung im Sinne der Erw ä- gungen an die Baudirektion zurückzuweisen. Damit erübrigt es sich, zu den weiteren Einwänden der Rekurrierenden Stellung zu nehmen. Anzumerken bleibt immerhin, dass sich die Baur e- kurskommission II bzw. das Baurekursge richt in ihren Entscheiden BRKE II Nr. 0205/2008 vom 21. Oktober 2008 (BEZ 200 9 Nr. 17) bzw. BRGE II Nr. 0197/2011 vom 23. August 2011 eingehend mit der Frage der nac h- träglichen Befristung von Landanlagekonzessionen auseinandergesetzt und deren Zulässigkeit verneint hat. R2.2011.00173 Seite 18 8. Die Bauherrin wendet sich in ihrem Rekurs (G. -Nr. R2.2011.0 0173) au s- schliesslich gegen die verfügte Konzessionsdauer von 15 statt 40 Jahren. Da vorliegend jedoch die angefochtene Verfügung bereits in teilweiser Gutheissung der Verbandsbeschwerde aufzuheben ist, ist der Bauherre n- rekurs nicht zu behandeln und als ge genstandslos geworden abzuschre i- ben (vgl. VB.2008.00021). Anfügen bleibt immerhin, dass die Baudirektion ihm Rahmen einer allfälligen Konzessionserneuerung für den Anbau auch die Konzessionsdauer hinreichend zu begründen hätte. 9. Zusammenfassend ergibt si ch, dass die Ve rfügung der Baudirektion vom 8. September 2011 in teilweiser Gutheissung des Rekurses im Verfahren G.-Nr. R2.2011.00175 aufzuheben und die Angelegenheit zum Neuen t- scheid im Sinne der Erwägungen an die Baudirektion zurückzuweisen ist. In der Folge ist der Rekurs im Verfahren G.-Nr. R2.2011.00173 als gegen- standslos geworden abzuschreiben. […..]