Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 27. April 2016 (810 14 312) ____________________________________________________________________ Gesundheit Sonntagsarbeit Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, K antonsrichter Niklaus Ruckstuhl, Beat Walther, Christian Haidlauf, Claude Jeanneret , Gerichtsschreiber Stefan Suter Beteiligte A.____ AG , Beschwerdeführerin , vertreten durch Samuel Mäder , Rechtsanwalt gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , 4410 Liestal , Beschwerdegegner Betreff Sonntagsarbeit (RRB Nr. 1469 vom 30. Septem ber 2014) A. Die A.____ AG bezweckt laut Handelsregistereintr ag den Vertrieb von erotischen Artikeln sowie die Erbringung von Dienstleistungen im Erotikbereich. Sie betreibt an der Rast- stätte der Autobahn A2/A3 in Pratteln den Verkaufsl aden B.____. Im Rahmen einer Arbeitszeit- kontrolle wurde das kantonale Amt für Industrie, Ge werbe und Arbeit (KIGA) im Jahr 2013 da- Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht rauf aufmerksam, dass die A.____ AG in dieser Filiale a n Sonntagen Arbeitnehmende beschäf- tigte. B. Nach weitergehenden Abklärungen und einem mehrfach en Briefwechsel verfügte das KIGA am 28. Februar 2014, dass die Sonntagsarbeit b ei der A.____ AG, Filiale Raststätte Pratteln, per 1. April 2014 einzustellen sei. Zur Be gründung wurde ausgeführt, die Beschäfti- gung von Arbeitnehmenden sei an Sonntagen grundsätzli ch verboten. Vom Verbot ausgenom- men seien unter anderem Verkaufsstellen in Grenzorten, die überwiegend auf die spezifischen Bedürfnisse von Reisenden ausgerichtet seien. Letzte re Voraussetzung sei vorliegend nicht erfüllt. Weiter liege für die Sonntagsarbeit auch ke ine Ausnahmebewilligung des Staatssekreta- riats für Wirtschaft (SECO) vor. Aus der aus dem Jahr 1976 datierenden Bewilligung des Bun- des, die Betriebe auf der Raststätte abweichend von den Öffnungszeiten des kantonalen Rechts länger offenzuhalten, könne die A.____ AG sodan n bezüglich Sonntagsarbeit nichts zu ihren Gunsten ableiten. C. Mit Beschwerde vom 28. März 2014 verlangte die A.__ __ AG beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) die Aufhebun g der Verfügung unter o/e- Kostenfolge. Der Regierungsrat wies die Beschwerde mit Regierungsratsbeschluss Nr. 1469 vom 30. September 2014 ab. Er erwog zusammenfassend, d ie vorliegend einzig in Frage kom- mende gesetzliche Ausnahme vom Verbot der Sonntagsarbeit bedinge, dass sich der Betrieb für Reisende in einem Grenzort befinde. Die Autobah nraststätte Pratteln befinde sich nicht in einem Grenzort, weshalb die Ausnahmebestimmung schon aus diesem Grund nicht einschlägig sei. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, fehlte e s vorliegend aber auch an einem Warensorti- ment, das in erster Linie auf die Bedürfnisse von Reise nden ausgerichtet sei. Des Weiteren sei es der A.____ AG verwehrt, aus der Bewilligung des Bund es, welche sich ausschliesslich auf die Ladenöffnungszeiten und nicht auf die Arbeitszeiten der Arbeitnehmer beziehe, oder ge- stützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben eine Berec htigung zur sonntäglichen Beschäf- tigung von Arbeitnehmenden abzuleiten. D. Die A.____ AG, vertreten durch Samuel Mäder, Rechts anwalt, hat mit Eingabe vom 13. Oktober 2014 beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassu ngs- und Verwaltungsrecht (Kan- tonsgericht), gegen den Regierungsratsbeschluss Beschwerde erhoben. Sie beantragt, der an- gefochtene Entscheid sowie die Verfügung des KIGA seien aufzuheben und es sei festzustel- len, dass die Beschwerdeführerin zur Sonntagsarbeit in i hrer Filiale an der Autobahnraststätte Pratteln berechtigt sei. Eventualiter sei der angefochte ne Entscheid aufzuheben und die Ange- legenheit zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zu rückzuweisen. Dies habe unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu geschehen. In der Beschwerde begründung vom 15. Dezember 2014 rügt die Beschwerdeführerin zunächst in formelle r Hinsicht eine Verletzung ihres An- spruchs auf rechtliches Gehör, indem der Beschwerdegegner in antizipierter Beweiswürdigung zu Unrecht auf den beantragten Augenschein verzichtet habe und es zudem unterlassen habe, eine Auskunft der C.____ AG bezüglich der Arbeitszeiten in den von dieser auf der Raststätte betriebenen Läden einzuholen. Materiell moniert die Beschwerdeführerin, der Beschwerdegeg- ner habe den Sachverhalt unrichtig festgestellt und gew ürdigt, die massgeblichen Rechtssätze unrichtig angewendet und sein Ermessen offensichtlich übe rschritten. Der Entscheid erweise Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht sich darüber hinaus auch als unangemessen. Im Wesentlichen führt die Beschwerdegegnerin aus, sie könne sich für die Sonntagsarbeit auf eine im Ja hr 1976 erteilte Bewilligung des Bun- des stützen. Ohnehin handle es sich bei ihrer Filiale um einen Betrieb für Reisende in einem Grenzort, der von Gesetzes wegen auch an Sonntagen bew illigungsfrei Personal beschäftigen dürfe. Selbst wenn dem nicht so wäre, so sei sie jed enfalls in ihrem berechtigten Vertrauen auf die Zulässigkeit der Sonntagsarbeit zu schützen, zumal die Behörden die Sonntagsarbeit in Kenntnis der konkreten Umstände vor Ort jahrzehntelang geduldet hätten und im Falle der übri- gen Betriebe auf der Raststätte offenbar auch weiterhin tolerierten. Keiner dieser Verkaufsläden verfüge nach ihrem Kenntnisstand über eine solche Bewill igung, weshalb die Belangung der Beschwerdeführerin als willkürlich und rechtsungleich qualifiziert werden müsse. E. Das KIGA beantragt in seiner Vernehmlassung für den Beschwerdegegner vom 9. Februar 2015 die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde. Es weist insbesondere darauf hin, dass die Filiale der Beschwerdeführerin nicht in die Shoppingbrücke der Autobahnraststätte integriert sei, sondern sich im Bereich der Tankstelle b efinde. Auch rechtlich sei sie aus der C.____ AG ausgegliedert worden, weshalb sie mit der S hoppingbrücke keine Einheit bilde. Aus der Zulässigkeit der Sonntagsarbeit auf der Shoppingb rücke könne sie deshalb nichts zu ihren Gunsten ableiten. Das KIGA habe weiter entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin von der unbewilligten Sonntagsarbeit der Beschwerdeführe rin bis zur Arbeitszeitkontrolle keine Kenntnis gehabt. Die Beschwerdeführerin habe nicht dara uf vertrauen dürfen, dass die Sonn- tagsarbeit in ihrem Fall zulässig sei. Zwar befinde sich ihr Verkaufslokal - entgegen den Ausfüh- rungen im Regierungsratsentscheid - in einem Grenzort, das Warenangebot sei aber nicht spe- zifisch auf die Bedürfnisse Reisender ausgerichtet, wesha lb die Beschäftigung von Angestell- ten, die keine höhere leitende Tätigkeit ausübten, an Sonntagen verboten sei. Die privaten wirt- schaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin vermöchten das öffentliche Interesse am Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nicht zu überwiegen. F. Mit Schreiben vom 27. März 2015 gibt das KIGA auf e ntsprechende Nachfrage des Kantonsgerichts bekannt, dass die weiteren Verkaufsläden a uf der Autobahnraststätte Pratteln über keine Bewilligung für Sonntagsarbeit verfügten. Mit Ausnahme der Filiale der Beschwerde- führerin seien die Verkaufsläden auf der Raststätte als Betriebe für Reisende zu betrachten, weshalb diese Läden keine Bewilligung für die Sonntagsarbeit benötigten. G. Die Beschwerdeführerin repliziert mit Eingabe vom 2 9. Juni 2015. Sie bestreitet na- mentlich, dass alle übrigen Verkaufsläden auf der Auto bahnraststätte als Betriebe für Reisende zu qualifizieren seien. So befänden sich diverse Spezial geschäfte mit Vollsortiment auf der Shoppingbrücke. Deren Warenangebot unterscheide sich b ezüglich Spezialisierung nicht von ihrem eigenen. Ihre Filiale friste im Übrigen kein von der Shoppingbrücke losgelöstes Dasein. Vielmehr sei von einer räumlichen und organisatorische n Einheit aller Läden der Raststätte auszugehen, weshalb bei einer Gesamtbetrachtung ihr Wa renangebot gar nicht entscheidend sei. Entweder brauche die Beschwerdeführerin deswegen ebenfalls keine Bewilligung für die Sonntagsarbeit oder sie verfüge über einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht H. In seiner Duplik vom 29. Juli 2015 betont das KIGA, dass das Warenangebot der Beschwerdeführerin offensichtlich nicht mit demjenigen d er anderen Geschäftsbetriebe der Raststätte verglichen werden könne. Da keine vergleichbare Sachlage vorliege, könne die Be- schwerdeführerin auch keine Gleichbehandlung verlangen. I. Die Beschwerdeführerin hat am 17. August 2015 una ufgefordert eine weitere Stel- lungnahme eingereicht. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1. Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozess- ordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügu ngen und Entscheide des Regie- rungsrates die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Ka ntonsgericht zulässig. Zur Be- schwerde ist befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änd erung oder Aufhebung hat (§ 47 Abs. 1 lit. a VPO). Da die Beschwerdeführerin Adressati n des angefochtenen Entscheides ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung hat, d ie übrigen formellen Vorausset- zungen erfüllt und sowohl die örtliche wie auch die sachliche Zuständigkeit des Kantonsgerichts gegeben sind, kann auf die vorliegende Beschwerde eingetreten werden. 2. Bei der Beurteilung der vorliegenden verwaltungsg erichtlichen Beschwerde ist die Kognition des Kantonsgerichts gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO darauf beschränkt, den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen zu überp rüfen bzw. zu prüfen, ob der Be- schwerdegegner ein allfälliges Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat. Im Weiteren kann beur- teilt werden, ob dieser den Sachverhalt unrichtig ode r unvollständig festgestellt hat. Die Über- prüfung der Angemessenheit dagegen ist dem Kantonsger icht verwehrt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario). Die von der Beschwerdeführerin erhobene U nangemessenheitsrüge kann aus die- sem Grund nicht gehört werden. 3. Vorab ist die Rüge der Verletzung des rechtlichen Ge hörs zu prüfen. 3.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz ha be es ohne rechtsgenügliche Begründung und in unzulässiger antizipierter Beweiswürdi gung unterlassen, den von ihr bean- tragten Augenschein durchzuführen sowie die von ihr v erlangten Drittauskünfte einzuholen. Sie habe einen Anspruch auf Abnahme der von ihr im vorinsta nzlichen Verfahren frist- und formge- recht offerierten Beweismittel. Durch die unterbliebe ne Beweisabnahme sei gleichzeitig der Sachverhalt unvollständig festgestellt worden. 3.2 Der in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schwe izerischen Eidgenossen- schaft (BV) vom 18. April 1999 gewährleistete Anspruch au f rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönli chkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellun g des Einzelnen eingreift (vgl. GEROLD STEINMANN , in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommen- Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht tar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl., Zürich 2014, Art. 29 Rz. 42). Als Teilgehal- te des rechtlichen Gehörs zählen in der Rechtsprechung un d Lehre die Ansprüche auf vorgän- gige Äusserung und Anhörung, der Anspruch auf Berücksic htigung der Vorbringen, der An- spruch auf Teilnahme am Beweisverfahren unter Einschluss de s Rechts, Beweisanträge zu stellen, das Recht auf Akteneinsicht und das Recht auf einen begründeten Entscheid (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER /MARKUS SCHEFER , Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 860 ff.; MICHELE ALBERTINI , Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Ve rwaltungs- verfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 202 ff.; BGE 141 V 557 E. 3.1; BGE 135 II 286 E. 5.1; Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassung s- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 24. Februar 2016 [810 15 369] E. 5.1). 3.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst wie erw ähnt unter anderem das Recht auf Abnahme der rechtzeitig und formrichtig angebotenen rechtserheblichen Beweismittel (BGE 136 I 229 E. 5.3; BGE 134 I 140 E. 5.3). Zentrale B edeutung kommt bei der Beweisabnahme- pflicht diesem Moment der Erheblichkeit zu. Rechtserheblich ist eine Tatsache nur dann, wenn von deren Vorliegen abhängt, ob in einer Sache so ode r anders zu entscheiden ist. Über nicht rechtserhebliche Tatsachenbehauptungen ist kein Beweis zu führen und entsprechenden Be- weisanträgen ist keine Folge zu geben (BGE 125 I 127 E . 6c/cc; Urteil des BGer 2C_733/2012 vom 24. Januar 2013 E. 3.2.1; FRITZ GYGI , Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 273 f.; ALBERTINI , a.a.O., S. 372 ff.). Art. 29 Abs. 2 BV steht auch ei ner vorweggenommenen Beweiswürdigung nicht entgegen. Die Behörde kann auf die Abnahme von Beweisen verzich- ten, wenn sie aufgrund bereits abgenommener Beweise i hre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür annehmen kann, ihre Überzeugung werde d urch weitere Beweiserhebungen nicht geändert (BGE 141 I 60 E. 3.3; BGE 134 I 140 E. 5.3). 3.4 Die Beschwerdeführerin behauptete im vorinstanzliche n Verfahren, das konkrete Warenangebot in ihrer Filiale auf der Autobahnraststä tte sei überwiegend auf die spezifischen Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet. Zum Beweis beant ragte sie die Durchführung eines Augenscheins. Der Regierungsrat erwog im angefochtenen E ntscheid, die vorliegend einzig in Frage kommende gesetzliche Ausnahme vom Verbot der Sonntagsarbeit bedinge, dass sich ein Betrieb für Reisende in einem Grenzort befinde. Die Filiale der Beschwerdeführerin sei nicht in einem Grenzort gelegen, weshalb es ihr bereits aufgrund der nicht erfüllten örtlichen Vorausset- zungen verwehrt bleibe, sich auf die Ausnahmebestimmung zu berufen (vgl. E. 5c des Regie- rungsratsbeschlusses vom 30. September 2014). Nach dieser Schlussfolgerung war - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - nicht mehr ent scheidend, ob das konkrete Warensor- timent der Beschwerdeführerin demjenigen eines Betrie bes für Reisende entspricht. Die ent- sprechende Tatsachenbehauptung der Beschwerdeführerin w ar nicht rechtserheblich, weshalb darüber folgerichtig kein Beweis abzunehmen war. Da di e Hauptbegründung die Beschwerde- abweisung allein zu stützen vermag, ändert an diesem Ergebnis auch der Umstand nichts, dass der Beschwerdegegner in einer nachfolgenden Eventuale rwägung zusätzlich ausführte, das Sortiment lasse eine Qualifikation als Betrieb für Reisende nicht zu. 3.5 Weiter brachte die Beschwerdeführerin im vorinstan zlichen Verfahren unter Beru- fung auf den Vertrauensschutz vor, das KIGA habe seit de r Eröffnung des Ladens im Jahr Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht 1997 - damals und bis in das Jahr 2012 noch betrieben von der heutigen C.____ AG - nie etwas gegen das seither unverändert beibehaltende Sortiment einzuwenden gehabt. Die C.____ AG habe auch andere Läden zum Betrieb an Drittfirmen üb ergeben, ohne dass dies je zu Bean- standungen bezüglich Sonntagsarbeit durch das KIGA geführ t habe. Diesen Beweis wollte die Beschwerdeführerin mittels Einholung einer schriftliche n Auskunft bei der C.____ AG führen. Aus dem angefochtenen Entscheid geht hervor, dass der Re gierungsrat auf die im Verfahren unwidersprochen gebliebene Behauptung der Beschwerdefü hrerin abstellte, wonach das KIGA seit Bestehen des Ladens nie Einwände gegen die Sonntagsarbeit vorgebracht habe (vgl. E. 4c des Regierungsratsbeschlusses vom 30. September 2014). Ist d er Regierungsrat der Tatsa- chendarstellung der Beschwerdeführerin gefolgt, so blei bt unerfindlich, inwiefern die Beschwer- deführerin durch den in antizipierter Beweiswürdigung erfolgten Verzicht auf Abnahme des be- antragten Beweises überhaupt beschwert sein sollte. 3.6 Der Beschwerdegegner hat den Beweisanträgen der Be schwerdeführerin nicht ent- sprochen, weil er diese als nicht entscheidwesentlich ein gestuft hat resp. weil er die unter Be- weis gestellte Tatsache in antizipierter Beweiswürdigung für erwiesen ansah, was nicht gegen Art. 29 Abs. 2 BV verstösst. Die vorliegend ebenfalls vorg ebrachte Rüge der unvollständigen Sachverhaltsfeststellung erfährt keine davon losgelöste eigenständige Bedeutung. Auch Sach- verhaltsrügen sind nur relevant, wenn sie einen Sachverh alt betreffen, der rechts- bzw. ent- scheiderheblich ist (BGE 140 III 70 E. 4.4; Urteil des BGer 2D_29/2012 vom 21. November 2012 E. 3.1). 4. In der Sache ist zwischen den Parteien streitig, ob di e Beschwerdeführerin in ihrer Filiale an der Autobahnraststätte Pratteln an Sonntagen Arbeitnehmer beschäftigen darf. 5. Nach dem in Art. 18 Abs. 1 des Bundesgesetzes über d ie Arbeit in Industrie, Ge- werbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG) vom 13. März 1964 für alle dem Gesetz unterstellten Betriebe statuierten Grundsatz ist in der Zeit zwischen Samstag 23 Uhr und Sonntag 23 Uhr die Beschäftigung von Arbeitnehmern untersagt. Abweichunge n von diesem Verbot sind möglich, bedürfen aber der Einzelbewilligung (Art. 19 Abs. 1 A rG) oder einer gesetzlichen Ausnahmere- gelung (Art. 27 Abs. 1 ArG). Die Bestimmung findet sich im dritten Abschnitt über die Arbeits- und Ruhezeiten, der Teil des arbeitsgesetzlichen Gesund heitsschutzes bildet. Historisch be- trachtet ist das vom ersten bundesrechtlichen Fabrikgeset z von 1877 übernommene Sonntags- arbeitsverbot auf einen christlich-religiös motivierten H intergrund zurückzuführen. Der Sonntag als Ruhetag hat in unserem Kulturkreis eine jahrhunder telange Tradition und soll als Tag der Besinnlichkeit sowie als Tag der Erholung und der Pfleg e familiärer Kontakte gelten (vgl. Bot- schaft des Bundesrates vom 30. September 1960 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel, BBl 1960 I I 977; Botschaft des Bundesrates vom 2. Februar 1994 über die Änderung des Bundesgesetzes üb er die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel, BBl 1994 II 168). Auch ausserhalb der Fam ilie kommt dem Sonntag als allgemei- nem Ruhetag eine starke soziale und kulturelle Bedeutun g zu, da sich eine Vielzahl gemeinsa- mer sozialer Aktivitäten im weiteren Umfeld des Einzelne n am Wochenende und besonders am Sonntag abspielt. Kollektive Freizeit ermöglicht Kommun ikation und Kontakte in der Familie sowie im Freundes- und Bekanntenkreis in einem Masse, wie es individuelle Wochenfreizeit Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht nicht zu leisten vermag. Somit wird der Sonntag zu eine m massgeblichen Rhythmusgeber des gesellschaftlichen Zusammenlebens. Das Verbot trägt den negativen Auswirkungen von Sonn- tagsarbeit auf das familiäre, kulturelle und soziale Leben Rechnung, welche trotz einer Entwick- lung von Gesetzgebung und Gesellschaft in Richtung verme hrte Flexibilisierung von Arbeitszei- ten auch heute noch bestehen (BGE 139 II 49 E. 6.4; BGE 131 II 200 E. 6.3; BGE 120 Ib 332 E. 3a; JEAN -FRITZ STÖCKLI /DANIEL SOLTERMANN , in: Geiser/von Kaenel/Wyler [Hrsg.], Kommen- tar Arbeitsgesetz, Bern 2005, Art. 18 Rz. 1). 6. Die Beschwerdeführerin beruft sich darauf, als Betri eb für Reisende in den Anwen- dungsbereich der gesetzlichen Ausnahmeregelungen zum A rbeitsgesetz zu fallen und dement- sprechend an Sonntagen bewilligungsfrei Verkaufspersonal beschäftigen zu dürfen. 6.1 Art. 27 Abs. 1 ArG sieht vor, dass bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeit- nehmern, soweit dies mit Rücksicht auf ihre besonderen Ve rhältnisse notwendig ist, durch Ver- ordnung ganz oder teilweise von den allgemeinen Vorschr iften ausgenommen und entspre- chenden Sonderbestimmungen unterstellt werden können, die gewisse Gesetzesvorschriften wie das in Art. 18 ArG vorgesehene Verbot der Sonnta gsarbeit ganz oder teilweise ersetzen. Art. 27 Abs. 2 ArG enthält eine weder abschliessende noc h zwingende Aufzählung von solchen Sonderbereichen, für die der Bundesrat abweichende Vor schriften erlassen kann. Der Bundes- rat machte von der im Arbeitsgesetz vorgesehenen Komp etenzdelegation Gebrauch, indem er die Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (So nderbestimmungen für bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen, ArGV 2) erliess. Dabei hat der Bundesrat für diverse im Gesetz aufgezählte Sonderbe reiche keine Bestimmungen aufge- stellt, auf der anderen Seite hat er Sonderbereiche geregelt, die in Art. 27 Abs. 2 ArG nicht aus- drücklich erwähnt sind, darunter auch Betriebe, die den Bedürfnissen von Reisenden dienen (vgl. R OLAND A. MÜLLER , OFK Arbeitsgesetz, 7. Aufl., Zürich 2009, S. 108). Die Verordnung präzisiert die möglichen Abweichungen von den gesetzlichen Arbeits- und Ruhezeitvorschriften abschliessend; sie bezeichnet die Betriebsarten oder Gr uppen von Arbeitnehmern und Arbeit- nehmerinnen, welche unter diese Abweichungen fallen u nd legt deren Umfang fest (vgl. Art. 1 ArGV 2). Gestützt auf Art. 3 und Art. 4 Abs. 2 ArGV 2 können die Betriebsarten, auf die sich der dritte Abschnitt der Verordnung bezieht (Art. 15 - Art. 52 ArGV 2), ohne behördliche Bewilligung Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen ganz oder teilweise am Sonntag beschäftigen. 6.2 In den Genuss einer solchen Ausnahme für den ganzen Sonntag kommen nament- lich Kioske und Betriebe für Reisende betreffend die in ihnen für die Bedienung der Durchrei- senden beschäftigten Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinn en (Art. 26 Abs. 2 ArGV 2). Gemäss Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 sind Betriebe für Reisende Verkau fsstellen und Dienstleistungsbetriebe an Bahnhöfen, Flughäfen, an anderen Terminals des öff entlichen Verkehrs und in Grenzorten, die ein Waren- und Dienstleistungsangebot führen, das in erster Linie auf die Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet ist. Verkaufsstellen haben somit kumulativ sowohl örtliche (Lage) wie auch betriebliche (Sortiment) Voraussetzungen zu erfü llen, um als Betriebe für Reisende im Sinne von Art. 26 Abs. 2 ArGV 2 zu gelten. Die Filial e der Beschwerdeführerin befindet sich nicht an einem Bahnhof, Flughafen oder einem Termina l des öffentlichen Verkehrs, so dass sich vorliegend einzig die Frage stellt, ob sie in einem Grenzort liegt. Grenzorte wurden im Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht Rahmen der im Jahr 2000 in Kraft getretenen Revision des Arbeitsrechts neu als Lokalität in die totalrevidierte ArGV 2 eingeführt (die ursprüngliche Fassung vom 14. Januar 1966 [AS 1966 119] erwähnte lediglich Verkaufsstellen in Bahnhöfen u nd Flughäfen, vgl. Art. 65 Abs. 2 lit. a aArGV 2). Die Verordnung schweigt sich darüber aus, was unter einem Grenzort konkret zu verstehen ist. 6.3 Gestützt auf Art. 42 Abs. 1 ArG i.V.m. Art. 75 Abs. 1 lit. a der Verordnung 1 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 1) beaufsichtigt und koordiniert das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) als Fachstelle des Bundes die Durchführung des Gesetzes durch die Kanto- ne und sorgt für eine einheitliche Rechtsanwendung. In dieser Funktion hat das SECO die Weg- leitung zum Arbeitsgesetz und zu den Verordnungen 1 und 2 herausgegeben. Die Wegleitung dient den Durchführungsorganen des Arbeitsgesetzes und den Rechtsunterworfenen als Ar- beitshilfsmittel, indem sie die Regelungen erläutert und an praktischen Beispielen aufzeigt, wie diese zu interpretieren und anzuwenden sind. Bei diese r Wegleitung handelt es sich um eine sogenannte vollzugslenkende Verwaltungsverordnung. Derar tige Verwaltungsverordnungen richten sich an die Behörden, verpflichtende Wirkung en tfalten sie grundsätzlich nur im verwal- tungshierarchischen Verhältnis zwischen übergeordneter un d untergeordneter Verwaltungsein- heit, d.h. es können nicht allein gestützt auf sie Verwa ltungsrechtsverhältnisse zu Privaten ge- regelt werden und sie sind für Gerichte nicht verbindl ich. Ihre Hauptfunktion besteht darin, eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des Ges etzesvollzugs sicherzustellen (BGE 141 V 175 E. 4.1; G IOVANNI BIAGGINI , Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung: Rechts- norm oder Faktum?, ZBl 1997, S. 4). Obwohl für Gerich te nicht verbindlich, sind Verwaltungs- weisungen in der Rechtsprechung zu berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepass- te und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren ge setzlichen Bestimmungen zulassen. Die Verwaltungsbehörden verfügen über fachspezifisches Wi ssen und stehen näher bei der Sache, weshalb Gerichte nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen abweichen können, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung de r rechtlichen Vorgaben darstellen (BGE 141 III 401 E. 4.2.2; BGE 140 V 299 E. 2.3; BG E 133 V 587 E. 6.1; KGE VV vom 28. September 2011 [810 11 19] E. 3.1; U LRICH HÄFELIN /GEORG MÜLLER /FELIX UHLMANN , All- gemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, Rz. 87). Gemäss der in diesem Sinne zu berücksichtigenden Wegleitung des SECO zu Art. 26 ArGV 2 werden unter dem Begriff Grenz- ort Ortschaften verstanden mit einem bedienten Grenzüb ergang zu einem Nachbarstaat, aber auch eine bediente Zollstation, die sich ausserhalb einer Ortschaft befindet. Die Ortschaft selber muss am Grenzübergang oder in unmittelbarer Nähe zu di esem liegen, wie das z.B. für Basel zutrifft. Nicht massgebend ist das blosse Bestehen einer gem einsamen Grenze mit dem Aus- land. Der Grenzort kann als Ganzes unter die Sonderbestimmungen fallen, weil er sehr klein ist. Bei grösseren Ortschaften oder gar Städten sind dagege n jene Zonen als Grenzorte auszu- scheiden, in denen sich der Grenzverkehr auch tatsächlich a bwickelt. Es ist deshalb nicht zu- lässig, die Sonderbestimmungen für Grenzorte z.B. auf d ie ganze Stadt Basel auszudehnen, also auf Quartiere und Geschäftszonen, die nichts mit de m Grenzverkehr zu tun haben. Weiter kann aus dem Begriff des Grenzortes nicht abgeleitet wer den, dieser erstrecke sich auf ein ganzes Gebiet (SECO, Wegleitung zum Arbeitsgesetz und zu den Verordnungen 1 und 2, 226- 2 [Stand April 2014]). Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht 6.4 Der streitbetroffene Verkaufsladen an der Autobah nraststätte befindet sich auf dem Gemeindegebiet von Pratteln. Die Gemeinde grenzt im N orden an den Rhein, dieser bildet gleichzeitig die Landesgrenze zu Deutschland. Die Lage i n einer beliebigen Ortschaft an der Grenze zum Ausland kann aber - entgegen der Ansicht de r Beschwerdeführerin und des KIGA - für sich allein nicht genügen, um einen Betrieb nach Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 als in einem Grenzort gelegen erscheinen zu lassen. Die Verordnungsb estimmung bezweckt, die spezifi- schen Grundbedürfnisse von Reisenden an Sonntagen an de njenigen von der Verordnung ge- nannten Orten zu bedienen, an denen viele Durchreisend e vorbeikommen. Massgebend ist der Umstand, dass der Standort der entsprechenden Betriebe in einem engen Zusammenhang mit dem dort (auch) an Sonntagen auftretenden starken Pub likumsverkehr steht. Dieser Zusam- menhang ergibt sich im Fall von Bahnhöfen, Flughäfen u nd anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs bereits aus deren Funktion als Anlagen des öf fentlichen Verkehrsnetzes. Bei Ort- schaften an der Landesgrenze besteht hingegen ohne hinzut retendes Element grundsätzlich kein Konnex zwischen der Lage an der Landesgrenze und de m Reiseverkehr. Diese notwendi- ge Verbindung wird erst hergestellt, wenn das Verkehrsa ufkommen überwiegend auf einen Grenzübergang im Ort zurückzuführen ist. Die Weisungen des SECO geben insofern eine ge- setzeskonforme und überzeugende Konkretisierung der massgebenden Bestimmungen wieder. Erforderlich ist demnach, dass sich in der Ortschaft selbst oder in deren unmittelbarer Nähe ein bedienter Grenzübergang befindet. Nur dann kann sich de r Grenzverkehr auch tatsächlich un- mittelbar an diesem Ort abwickeln (vgl. auch die Checkl iste des SECO vom März 2014 für Nacht- und Sonntagsarbeit in Betrieben für Reisende [S tand März 2014]). In Pratteln ist dies nicht der Fall. Die nächstgelegenen Grenzübergänge be finden sich erst in den Nachbarkanto- nen Basel-Stadt (v.a. Grenzübergang Basel/Weil am Rhein-Autobahn) und Aargau (Grenzüber- gang Rheinfelden-Autobahn). 6.5 Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, bis zur L andesgrenze befände sich an der A2/A3 keine andere Autobahnraststätte, so geht die Ar gumentation an der Sache vorbei, zumal sie nur teilweise zutrifft: Am Grenzübergang Basel/We il am Rhein stehen ausser Grenzabferti- gungsanlagen auch Nebenanlagen mit Kiosk, Information sbüros, Wechselstuben und Tankstel- len. Die Anlagen zur Versorgung der in die Schweiz fah renden Personen und Fahrzeuge befin- den sich zwar wie die Betriebe für die entgegengesetzte Fahrtrichtung auf deutschem Hoheits- gebiet, sie werden aber durch den Kanton Basel-Stadt betrieben resp. verpachtet (vgl. Art. 6 des Vertrages zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über den Autobahnzusammenschluss im Raum Base l und Weil am Rhein vom 9. Juni 1978). Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerd eführerin führt auch die Zollstelle in Pratteln nicht zur Klassifikation der Ortschaft als Grenz ort. Anders als die bedienten Grenz- übergänge, welche sieben Tage die Woche rund um die Uh r besetzt sind und wo Privatwaren im Reiseverkehr verzollt werden können, dient die Zoll stelle in Pratteln ausschliesslich der ge- werblichen Zollanmeldung (verzollen und versteuern) von Handelswaren und ist nur zu den or- dentlichen Bürozeiten geöffnet (vgl. Verzeichnis der Zol ldienststellen auf der Internetseite der Eidgenössischen Zollverwaltung unter www.ezv.admin.ch). Ab gesehen vom Umstand, dass sich in Pratteln kein Grenzübergang befindet, steht die dortige Zollstelle auch in keinem Zu- sammenhang mit dem Publikumsverkehr. Derartige Zollstell en finden sich verstreut in der gan- zen Schweiz (z.B. Luzern, Bern), ohne dass die entsprechend en Standorte - wie die Beschwer- Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht deführerin vorbringt - allein deswegen als Grenzorte ge lten könnten. Wenn die Beschwerdefüh- rerin weiter behauptet, bei der Gemeinde Pratteln h andle es sich um eine Reiseanfangs- und Reiseendstation, so ist zum einen nicht einsichtig, was sie daraus vorliegend zu ihren Gunsten abzuleiten versucht (die entsprechenden Begriffe sind gemäss der Wegleitung des SECO Kennzeichen eines Terminals des öffentlichen Verkehrs), z um anderen trifft diese Behauptung augenscheinlich auch nicht zu und steht im Widerspruch zu den weiteren Ausführungen, wo- nach jährlich eine grosse Anzahl Fahrzeuge auf der Autob ahnraststätte einen Zwischenhalt einlegten. Reiseverkehr ist jedoch vom Grenzverkehr zu unterscheiden. Auch wenn ein Teil des Verkehrsaufkommens auf der Autobahn A2/A3 in Pratteln von internationalem Reiseverkehr generiert wird, führt der Standort an der europäisch en Nord-Süd-Transitachse nicht dazu, dass daran gelegene Ortschaften deswegen als Grenzorte anzusehen sind. 6.6 Nach dem Gesagten wickelt sich in der Gemeinde Pratt eln kein Grenzverkehr ab, es handelt sich nicht um einen Grenzort im Sinne von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2. Der Verkaufsladen der Beschwerdeführerin fällt mithin nicht in den örtl ichen Geltungsbereich von Art. 26 Abs. 2 ArGV 2 und kann bereits aus diesem Grund nicht als Betri eb für Reisende qualifiziert werden. Ob das Warenangebot in erster Linie auf die Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet ist, er- scheint zweifelhaft, kann bei diesem Ergebnis aber dahi ngestellt bleiben. Der auch vor Kan- tonsgericht beantragte Augenschein erübrigt sich aus d iesem Grund. Dass der Betrieb der Be- schwerdeführerin unter eine andere gesetzliche Ausnahme regelung fallen könnte, ist weder ersichtlich noch dargetan. Die Beschwerdeführerin kann fol glich keine gesetzliche Ausnahme von den allgemeinen Vorschriften zur Sonntagsarbeit fü r sich in Anspruch nehmen, weshalb dafür eine Bewilligungspflicht besteht. 7. Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt , über eine Ausnahmebewilli- gung des Bundes für die dauernde Sonntagsarbeit in ihrem Betrieb zu verfügen. 7.1 Sie stützt diese Auffassung auf eine Verfügung des E idgenössischen Departements des Innern (EDI) vom 29. März 1976, mit welcher der heu te nicht mehr existierenden D.____ AG gestützt auf Art. 50 des Bundesgesetzes über die Nati onalstrassen (Nationalstrassenge- setz, NSG) vom 8. März 1960 zuhanden der zu gründenden E. ____ AG (später C.____ AG) das Recht erteilt wurde, die Informationsstellen, Wechse lstuben, Kioske und Verkaufsläden sowie die Gaststätten der Raststätte Pratteln abweichend von den Öffnungszeiten gemäss kan- tonalem Recht länger bzw. durchgehend (rund um die Uh r) offenzuhalten. In der Verfügung wurde weiter vermerkt, dass die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes vorbehalten blieben. 7.2 Die Vorinstanz erwog, den Gesetzesmaterialien lasse si ch entnehmen, dass Art. 50 aNSG den Bund vorab ermächtigen sollte, die Öffnungs - und Schliessungszeiten der betroffe- nen Geschäfte einheitlich zu regeln. Die arbeitsrechtli chen Verhältnisse richteten sich dagegen nach dem Arbeitsgesetz. Die Verfügung des EDI vom 29. März 1976 bewillige somit entspre- chend ihrem klaren Wortlaut längere Öffnungszeiten von Betrieben an der Raststätte, nicht aber Sonntagsarbeit. Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht 7.3 Die Beschwerdeführerin wendet ein, die Verfügung vom 29. März 1976 beinhalte auch die Bewilligung von Sonntagsarbeit. Art. 50 aNS G habe das EDI ermächtigt, bezüglich Autobahnraststätten von den allgemeinen Vorschriften abweichende Öffnungszeiten wie auch Arbeitszeiten zu regeln. Der Umstand, dass in der Verf ügung nur von Öffnungszeiten die Rede sei, bedeute nicht, dass deswegen nicht auch Arbeitszeit en gemeint seien. Der Vorbehalt be- ziehe sich auf die übrigen Bestimmungen des Arbeitsges etzes. Wäre es dem Kanton tatsäch- lich nur um die Öffnungszeiten gegangen, so hätte er di ese in eigener Kompetenz abändern können und hätte nicht auf die Hilfe des Bundes zurückgrei fen müssen. Es sei offensichtlich unsinnig, wenn ein Betrieb zwar offen gehalten werden dürfe, gleichzeitig aber die Beschäfti- gung von Arbeitnehmern untersagt sei. 7.4 Gemäss Art. 50 aNSG (die heute in Kraft stehende Fassung enthält nur geringfügi- ge redaktionelle Änderungen) untersteht der Betrieb vo n Nebenanlagen der Nationalstrassen insbesondere den Vorschriften über die Gewerbe-, Gesundheits- und Wirtschaftspolizei. Soweit die Bedürfnisse des Verkehrs oder allgemeine Interessen e s erfordern, kann das Departement abweichende Vorschriften aufstellen. Unter Bezugnahme auf diese Bestimmung und ein ent- sprechendes an ihn gerichtetes - und von der Gemeinde Pr atteln befürwortetes - Gesuch der F.____ AG gelangte der Regierungsrat mit Schreiben vom 9. September 1975 an das EDI und stellte den Antrag, es sei das mit dem Bau und Betrieb der Autobahnraststätte Pratteln beauf- tragte Konsortium, vertreten durch die D.____ AG, und an deren Stelle die noch zu gründende E.____ AG zu berechtigen, die Informationsstellen inklu sive Kioske, die Wechselstuben, die Verkaufsläden sowie die Gaststätten der Raststätte Prattel n durchgehend (rund um die Uhr) offen zu halten. Zur Begründung führte der Regierun gsrat aus, dass es sich bei der Raststätte um eine wichtige Nebenanlage des Nationalstrassennetzes handle und er den 24-Stunden- Betrieb als absolut notwendig erachte. Die kantonale G esetzgebung reiche indes nicht aus, um dem Gesuch der D.____ AG in allen Teilen entsprechen zu können. Das Gesetz über den La- denschluss vom 11. Mai 1944 (Chronologische Gesetzessammlung [GS] 14.112) verlange für die Bewilligung von Ausnahmen von den Ladenöffnungszei ten ausserordentliche Verhältnisse (§ 5), welche wohl als gegeben betrachtet werden könnte n. Das Gesetz über das Gastgewerbe und den Klein- und Mittelhandel mit alkoholhaltigen Getränken vom 26. Februar 1959 (Wirt- schaftsgesetz, GS 21.425) biete hingegen nicht genügend Handhabe zu einer extensiven Inter- pretation des Bewilligungswesens. Aus diesen Gründen g elange er mit dem vorgelegten Ge- such an den Bund. 7.5 Wie aus dem detailliert begründeten Gesuch vom 9. September 1975 mit aller Deut- lichkeit hervorgeht, ersuchte der Regierungsrat den Bund um die Erteilung einer Bewilligung, welche für die Betriebe auf der Autobahnraststätte ei ne Ausnahme von den im damaligen La- denschlussgesetz für sämtliche Verkaufsgeschäfte statuierten Sc hliessungsvorschriften (§§ 2 ff.) sowie vom in § 25 des seinerzeitigen Wirtsch aftsgesetzes vorgeschriebenen Wirt- schaftsschluss (Polizeistunde) gewährte. Das Gesuch bezog sich a uf die Öffnungszeiten der Betriebe, von einer nachgesuchten Bewilligung zur durchg ehenden Beschäftigung von Arbeit- nehmern war nicht die Rede. Dementsprechend lautet der Wortlaut der vom EDI erteilten Bewil- ligung auch dahingehend, dass der Betreiberin der Rast stätte das Recht erteilt werde, die Be- triebe "abweichend von den Öffnungszeiten gemäss kantonal em Recht länger bzw. durchge- Seite 12 http://www.bl.ch/kantonsgericht hend" offenzuhalten. Wiederum war von einer Ausnahme von den Vorschriften des Arbeitsge- setzes keine Rede. Im Gegenteil: In der Verfügung wird sogar explizit vermerkt, dass die Be- stimmungen (und nicht etwa: die übrigen Bestimmungen) des Arbeitsgesetzes vorbehalten blie- ben. Der Vorbehalt hat einen ganz konkreten Hintergru nd, denn die Rechtsordnung unterschei- det in diesem Zusammenhang zwischen polizeilichen Verbote n und arbeitsrechtlichen Verbo- ten. So statuiert Art. 71 lit. c ArG (damals wie heu te), dass Polizeivorschriften des Bundes, der Kantone und der Gemeinden über die Sonntagsruhe und über die Öffnungszeiten von Betrie- ben, die dem Detailverkauf, der Bewirtung oder der U nterhaltung dienen, vorbehalten bleiben. Kantonale oder kommunale Vorschriften dürfen die Laden öffnungszeiten einschränken, wenn diese Verbote mit dem allgemeinen Schutz der Nacht- un d Feiertagsruhe (oder aus sozialpoliti- schen Überlegungen allenfalls jenem der nicht dem Arbeitsgesetz unterstellten Personen) einen anderen Zweck verfolgen als den abschliessend bundesrechtl ich geregelten Schutz der Arbeit- nehmer (BGE 140 II 46 E. 2.5.1; BGE 130 I 279 E. 2. 3.1). Polizeiliche Verbote auf jeder födera- listischen Stufe gehen somit einer Arbeitszeitbewilligu ng vor. Umgekehrt befreit eine Dispens von kantonalen polizeirechtlichen Vorschriften nicht von der Pflicht zur Beachtung des eidge- nössischen Arbeitsgesetzes (vgl. M ÜLLER , a.a.O., S. 171; Urteil des BGer vom 21. März 1997 i.S. X. SA gegen Regierungsrat des Kantons Tessin E. 2b/bb, in: Pra 87 [1998] Nr. 1). Auf diese Rechtslage wird mit dem in der Verfügung des EDI angeb rachten Vorbehalt hingewiesen. Art. 50 aNSG, auf welchen sich die Verfügung stützt, er laubt es nach seinem eindeutigen Wort- laut lediglich, von den Polizeivorschriften abweichende Regelungen aufzustellen. Wie in der Botschaft zur entsprechenden Änderung des Nationalst rassengesetzes betont wird, gilt dane- ben weiterhin das Arbeitsgesetz (Botschaft des Bundesrates b etreffend Änderung des Bundes- gesetzes über die Nationalstrassen vom 28. April 1971, B Bl 1971 I 1111). Die dem Arbeitsge- setz unterworfenen Betriebe unterliegen damit grundsät zlich den Regelungen über den Laden- resp. Wirtschaftsschluss und über die Arbeitszeiten. Da di e entsprechenden Gesetzesbestim- mungen nebeneinander und nicht in Kollision zueinande r stehen, ist die Einwendung der Be- schwerdeführerin, wonach Art. 50 aNSG als lex specialis vo rgehe, in der vorliegenden Kon- stellation von Vornherein unbehelflich. Für die Zulässig keit von Sonntagsarbeit müssen dem- entsprechend kumulativ Bewilligungen aus beiden Berei chen vorliegen (BGE 125 I 431 E. 3b/aa; BGE 98 Ia 395 E. 3; ebenso bereits W ALTHER HUG , Kommentar zum Arbeitsgesetz, Bern 1971, Art. 19 Rz. 17). In der Verfügung des EDI vom 29. März 1976 wurde indessen nach dem klaren Wortlaut eine Ausnahme zu den kantonalen u nd kommunalen Polizeivorschriften über die Öffnungszeiten bewilligt, nicht aber eine Ausnahme vom Verbot der Sonntagsarbeit. 7.6 Diese Folgerung führt entgegen der von der Beschwer deführerin vertretenen Auf- fassung nicht unweigerlich zu einer absurden Situation mi t offenen Läden ohne Personal, auch erscheint das Vorgehen des Kantons unter Berücksichtigung de r damaligen Rechtslage kei- neswegs als unsinnig. Es trifft zwar zu, dass die Kantonsregi erung das mit der Bewilligung vom 29. März 1976 erlangte Ergebnis aufgrund der kantonale n Gesetzgebungskompetenz auf die- sem Gebiet auch ohne Hilfe des Bundes mittels einer Ges etzesvorlage hätte erreichen können. Dass sie für einen Einzelfall, wie ihn die Autobahnrast stätte damals darstellte, nicht den lang- wierigen, ungewissen und für Einzelfälle verpönten Weg der Gesetzgebung, sondern die prag- matische Lösung der im Nationalstrassengesetz vorgesehene n Bewilligungsmöglichkeit durch den Bund wählte, erscheint ohne Weiteres nachvollziehb ar. Die Beschwerdeführerin übersieht Seite 13 http://www.bl.ch/kantonsgericht weiter, dass die vom Bund gewährte Ausnahme von den kant onalen und kommunalen Polizei- vorschriften dem Kanton die Möglichkeit eröffnete, in e igener Kompetenz Arbeitszeitbewilligun- gen zu erteilen. Nach der damaligen Rechtslage war näml ich - im Gegensatz zu heute - die kantonale Vollzugsbehörde zuständig für die Bewilligung von dauernder Sonntagsarbeit in nicht industriellen Betrieben (Art. 19 Abs. 2 aArG; ebenso für die dauernde Nachtarbeit Art. 17 Abs. 2 aArG). Dass der Kanton plante, die für den durchgehend en Betrieb der Raststätte nötigen Be- willigungen wo möglich selber zu erteilen, geht im Übr igen indirekt auch aus dem Gesuch vom 9. September 1975 an den Bund hervor, wird dort doch ausgeführt, dass die kantonale Gesetz- gebung nicht ausreiche, um dem Antrag der D.____ AG " in allen Teilen" zu entsprechen. Die Bewilligungszuständigkeit des Kantons ging erst mit dem Inkrafttreten des revidierten Arbeits- gesetzes am 1. August 2000 (AS 2000 1569) an den Bund über. Gemäss den von der Be- schwerdeführerin nicht in Frage gestellten Ausführunge n des KIGA hat das Amt allerdings für den Betrieb der Beschwerdeführerin vor oder nach dessen Eröffnung im Jahr 1997 nie eine Bewilligung zur Sonntagsarbeit erteilt. 7.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführ erin über keine Ein- zelbewilligung für Sonntagsarbeit in ihrem Betrieb verfügt. 8. Die Beschwerdeführerin ruft weiter den Grundsatz vo n Treu und Glauben im Sinne des Vertrauensschutzes an. 8.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben ist als grundleg ende Handlungsmaxime in Art. 5 Abs. 3 BV verankert; als solche gebietet er staatl ichen Organen und Privaten ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. In i hrer in Art. 9 BV statuierten grund- rechtlichen Ausprägung verleiht die Maxime einer Person Anspruch auf Schutz des berechtig- ten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder in ei n anderes, bestimmte Erwartungen be- gründendes Verhalten der Behörden (M ÜLLER /SCHEFER , a.a.O., S. 31 ff.). Voraussetzung für eine schützenswerte Berufung auf den Grundsatz von Treu u nd Glauben ist zunächst als An- knüpfungspunkt eine Vertrauensgrundlage, auf welche die betroffene Person berechtigterweise vertrauen durfte. Erforderlich ist weiter, dass die Per son gestützt darauf nachteilige Dispositio- nen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann; schliesslich scheitert die Beru- fung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegen de öffentliche Interessen gegenüberste- hen (vgl. BGE 141 I 161 E. 3.1; BGE 137 II 182 E. 3. 6.2; BGE 129 I 161 E. 4.1; H ÄFELIN / MÜLLER /UHLMANN , a.a.O., Rz. 627 ff.; R ENÉ WIEDERKEHR /PAUL RICHLI , Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 1971). 8.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei in der Region allgemein bekannt, dass die Autobahnraststätte Pratteln auch an Sonntagen g eöffnet habe. Seit deren Eröffnung im Jahr 1978 habe das KIGA von der Sonntagsarbeit in d en dortigen Betrieben Kenntnis ge- habt - oder bei Anwendung genügender Sorgfalt haben müssen - und diese nie beanstandet. Das Amt habe den polizeiwidrigen Zustand während der gesamten Lebensdauer der Raststätte geduldet, weshalb es eine Vertrauensgrundlage geschaffen habe. Sie, die Beschwerdeführerin, habe im Vertrauen auf die Verfügung des EDI vom 29. M ärz 1976 und das Verhalten des KIGA gutgläubig erhebliche Investitionen in den Verkaufslade n getätigt. Eine Schliessung der Filiale Seite 14 http://www.bl.ch/kantonsgericht am Sonntag führe aufgrund der zu erwartenden empfind lichen Umsatzeinbussen zum Verlust der genannten Investitionen, weshalb ihr privates Inter esse im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechts aufwiege. 8.3 Der Vertrauensschutz bedarf nach dem oben Ausgeführ ten zunächst eines Vertrau- enstatbestands. Darunter ist das Verhalten eines staatli chen Organs bzw. der zuständigen Be- hörde zu verstehen, das bei den betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen auslöst. Die Pri- vaten sollen sich auf Verwaltungshandlungen wie Verfügun gen, Auskünfte oder Zusagen ver- lassen können, ist es doch gerade die Funktion solcher Ve rwaltungsakte, den Privaten Klarheit über ihre konkreten Rechte und Pflichten zu verschaffen (B EATRICE WEBER -DÜRLER , Vertrau- ensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 79 mit w eiteren Hinweisen). Soweit sich die Beschwerdeführerin auf die Verfügung des EDI vom 29. März 1976 beruft, taugt diese nicht als Vertrauensgrundlage. Die Verfügung enthält keine Auss age über die Zulässigkeit von Sonn- tagsarbeit, vielmehr werden die Bestimmungen des Arbei tsgesetzes gerade ausdrücklich vor- behalten. Wird eine behördliche Verlautbarung an gew isse Vorbehalte geknüpft, wird die Ent- stehung einer Vertrauensgrundlage von Vornherein verh indert (W IEDERKEHR /RICHLI , a.a.O., Rz. 1979; H ÄFELIN /MÜLLER /UHLMANN , a.a.O., Rz. 682). Eine vertrauensbegründende Auskunf t oder Zusicherung des EDI gegenüber der Beschwerdeführ erin liegt dementsprechend hinsicht- lich Sonntagsarbeit nicht vor. Auch implizit kann das nich t angenommen werden. Es wäre unter den vorliegenden Umständen an der Beschwerdeführerin ge legen, sich bei den Behörden über den genauen Verfügungsinhalt zu erkundigen. 8.4.1 Liegt kein aktives Tun der Behörden vor, so kann d eren Untätigkeit unter speziellen Umständen als vertrauensbegründender stillschweigender V erwaltungsakt gedeutet werden. Solange es beim blossen Nichtstun der Verwaltung geblieb en ist und keine zusätzlichen An- haltspunkte vorhanden sind, ist allerdings grosse Zurückhaltung geboten, weil das Zuwarten der Verwaltung keinen zwingenden Schluss auf einen bestimmten Erklärungsinhalt zulässt. Von einer stillschweigenden Duldung eines Verhaltens durch di e Behörde kann zudem nur dann gesprochen werden, wenn diese den fraglichen Sachverha lt zur Kenntnis nimmt oder bei An- wendung der nötigen Sorgfalt kennen sollte (W EBER -DÜRLER , a.a.O., S. 228 ff.). Grundsätzlich hindert die vorübergehende Duldung eines rechtswidrige n Zustandes die Behörde zudem nicht an der späteren Behebung dieses Zustandes. Blosses Schwei gen einer Behörde vermag dem- nach grundsätzlich keinen Vertrauenstatbestand zu schaffen . Eine Vertrauensgrundlage, die der Wiederherstellung der Rechtmässigkeit ganz oder tei lweise entgegensteht, wird durch be- hördliche Untätigkeit nur in absoluten Ausnahmefällen geschaffen, wenn das Stillschweigen bei objektiver Betrachtungsweise geeignet war, beim Private n eine entsprechende Erwartung zu wecken und die Verletzung öffentlicher Interessen nicht sc hwer wiegt (BGE 132 II 21 E. 2.2; Urteil des BGer 2C_499/2014 vom 2. Februar 2015 E. 3.4.5; HÄFELIN /MÜLLER /UHLMANN , a.a.O., Rz. 651; WIEDERKEHR /RICHLI , a.a.O., Rz. 2032). 8.4.2 Die Beschwerdeführerin leitet vorliegend einen Anspruch aus Vertrauensschutz da- raus ab, dass das KIGA seit der Eröffnung des Verkaufslad ens die Beschäftigung von Arbeit- nehmerinnen und Arbeitnehmern an Sonntagen nie bemä ngelt habe. Soweit sie damit geltend macht, das Amt habe sie durch Unterlassen in ihrem Irrtu m über die wahre rechtliche Bedeu- Seite 15 http://www.bl.ch/kantonsgericht tung der Verfügung des EDI vom 29. März 1976 bestärkt un d die fehlerhafte Vertrauensgrund- lage pflichtwidrig weiterbestehen lassen, so scheitert d er Einwand bereits daran, dass das Amt den Rechtsirrtum der Beschwerdeführerin gar nicht kannte und auch nicht kennen konnte. 8.4.3 Wenn die Beschwerdeführerin weiter eine stillsch weigende Duldung ihres Verhal- tens durch die Behörden annimmt und daraus einen Vert rauenstatbestand herleitet, so kann ihr nicht gefolgt werden. Sie behauptet selber nicht, vor der Arbeitszeitkontrolle mit dem KIGA in Kontakt gewesen zu sein. Es liegt somit von Vornhere in keinerlei aktives behördliches Verhal- ten gegenüber der Beschwerdeführerin vor, das Erwartun gen irgendwelcher Art hätte wecken können. Der Umstand, dass ihr Betrieb vor dem Jahr 2013 offenbar nie einer Arbeitszeitkontrol- le unterzogen worden war, darf augenscheinlich nicht s o verstanden werden, dass das Amt die Sonntagsarbeit zuvor gebilligt hätte. Sie durfte nich t davon ausgehen, dass sich das KIGA in ihrem Fall mit der Frage der Zulässigkeit von Sonntagsa rbeit konkret befasst und diese für zu- lässig befunden hatte. Ohnehin kann selbst im Falle ein er tatsächlich stattfindenden behördli- chen Beaufsichtigung die blosse Nichtbeanstandung von Unr egelmässigkeiten anlässlich von Routinekontrollen üblicherweise nicht als Genehmigung oder Zusicherung ausgelegt werden. Erforderlich für den Vertrauensschutz ist ein bewusstes Hin nehmen des ungesetzlichen Zu- stands durch die Behörden. Es liesse sich vorliegend zwar mi t Fug behaupten, es sei in der Region allgemein bekannt, dass die Läden auf der Auto bahnraststätte Pratteln an Sonntagen geöffnet sind. Daraus lässt sich entgegen der Ansicht der B eschwerdeführerin jedoch noch nicht folgern, das KIGA habe alle tatsächlichen und rech tlichen Voraussetzungen des vorlie- genden Falls gekannt und bewusst nichts gegen den rechtsw idrigen Zustand unternommen. Wie die Begründung der Verfügung vom 28. Februar 2014 und die Eingaben des KIGA noch im kantonsgerichtlichen Verfahren zeigen, vertrat das Amt bi sher eine - wie sich herausgestellt hat - unzutreffende Rechtsauffassung. Nach der Vorstellun g des Amtes war ein den Bedürfnis- sen von Reisenden angepasstes Sortiment das entscheidende Kriterium für die Zulässigkeit einer grundsätzlich möglichen bewilligungsfreien Sonnt agsarbeit. In dieser Hinsicht kann dem Amt nicht vorgeworfen werden, es sei schon vor der Arbeit szeitkontrolle über das konkrete Wa- renangebot der Filiale im Bild gewesen oder habe die s zumindest sein müssen. Das Nichtein- schreiten des Amtes kann somit vorliegend nicht als Duldu ng eines rechtswidrigen Zustands gewertet werden. Wenn die Beschwerdeführerin sinngemä ss vorbringt, bei Anwendung gehöri- ger Sorgfalt hätte das KIGA seinen Irrtum erkennen müs sen, argumentiert sie widersprüchlich. Wäre die Rechtswidrigkeit der praktizierten Sonntagsarb eit tatsächlich derart leicht erkennbar gewesen, hätte sich bei ihr als langjähriger Betreiberi n von (gemäss Internetauftritt) heute schweizweit 29 Filialen und damit im Umgang mit dem Ar beitsgesetz erfahrener Arbeitgeberin schon gar kein berechtigtes Vertrauen in die Rechtmässigke it ihres Tuns einstellen können. Das Verhalten des KIGA war im vorliegenden Fall bei ob jektiver Betrachtungsweise nicht ge- eignet, bei der Beschwerdeführerin schützenswerte Erwartungen zu wecken. 8.4.4 Selbst wenn mit der Beschwerdeführerin von eine r durch jahrzehntelange Duldung des rechtswidrigen Zustands ausnahmsweise geschaffenen Vertr auensgrundlage und vom gu- ten Glauben der Beschwerdeführerin ausgegangen würde, hiesse dies nicht, dass den Behör- den nunmehr eine Korrektur verwehrt wäre. Die Beschwer deführerin geht davon aus, dass das KIGA seit der Eröffnung der Autobahnraststätte und somi t über 30 Jahre lang nichts gegen die Seite 16 http://www.bl.ch/kantonsgericht dort praktizierte dauernde Sonntagsarbeit einzuwenden gehabt habe, weshalb ihm die Wieder- herstellung des gesetzeskonformen Zustands nun verwehrt sei . Sie lehnt sich damit an die bundesgerichtliche Rechtsprechung in Bausachen an, wonach der Anspruch der Behörden auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands grundsätzlich nach 30 Jahren verwirkt, wobei sich aus Gründen des Vertrauensschutzes auch kürzere Verwirku ngsfristen rechtfertigen kön- nen. Diese Praxis beruht auf dem Gesichtspunkt der Recht ssicherheit wie auch auf praktischen Überlegungen (Schwierigkeit der Abklärung der tatsäch lichen und rechtlichen Verhältnisse vor über 30 Jahren). Die Frist von 30 Jahren wurde in Anl ehnung an die ausserordentliche Ersit- zung von Grundeigentum festgelegt (BGE 136 II 359 E. 8; BGE 132 II 21 E. 6.3). Diese Recht- sprechung kann nicht auf Fälle übertragen werden, in denen es um die Frage geht, ob eine von den Behörden trotz fehlender Bewilligung bisher gedu ldete rechtswidrige Aktivität eingestellt werden muss. Bei dauernden Aktivitäten spielen die früh eren tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse praktisch keine Rolle. Derartige Bewilligu ngen können als mitwirkungsbedürftige Verfügungen auch nicht formlos oder durch Ersitzung erwor ben werden (vgl. Urteil des BGer 1C_718/2013 vom 20. März 2014 E. 5.4; Urteil des BGer 1P.651/2004 vom 17. Januar 2005 E. 4). Die vorliegende Problematik hängt eng zusammen mit der Frage der Widerrufbarkeit von Verfügungen. Wird mit einer Verfügung eine Befugnis zu einmaligem Gebrauch eingeräumt, wie dies bei einer Baubewilligung der Fall ist, so kann di ese nach Errichtung der Baute grundsätz- lich nicht mehr widerrufen werden. Gestattet hingegen eine Bewilligung eine dauernde Tätigkeit, so kommt dem Umstand, dass von dieser Bewilligung bereits Gebrauch gemacht worden ist, keine entscheidende Bedeutung zu; ein Widerruf ist im Pr inzip zulässig (H ÄFELIN /MÜLLER / UHLMANN , a.a.O., Rz. 1253). Steht ein zeitlich offener Dauer sachverhalt im Raum und können auch ursprünglich fehlerfreie schriftlich eröffnete Verfügungen unter gewissen Voraussetzungen widerrufen werden, so muss die zuständige Verwaltungsb ehörde umso mehr auf eine (behaup- tetermassen) stillschweigend erteilte, rechtsfehlerhafte Bewilligung zurückkommen können, jedenfalls sofern dem nicht besonders gewichtige Gründe entgegenstehen. Vertrauensschutz rechtfertigt keine unbeschränkte Bindung an die Zukunf t, aus der Duldung eines rechtswidrigen Zustands ergibt sich kein Rechtsanspruch auf dessen Bewil ligung (W EBER -DÜRLER , a.a.O., S. 232; Urteil des BGer 1C_718/2013 vom 20. März 2014 E. 5.1). Die Behörde steht vielmehr in der Pflicht, sich an das Gesetz zu halten, daher auch in d er Pflicht, gesetzwidrige Begünstigun- gen einzustellen. Im vorliegenden Fall verdient das öff entliche Interesse am Schutz der Arbeit- nehmer und ihrer Familien (vgl. oben E. 5) sowie an d er rechtsgleichen Durchsetzung des ob- jektiven Rechts ohne Weiteres den Vorrang vor den wirtschaf tlichen Interessen der Beschwer- deführerin. Ihre Filiale hat mittlerweile seit rund 19 Jahren von der rechtswidrigen Situation pro- fitiert, indem sie an Sonntagen - ihrem nach eigenen Angaben umsatzstärksten Wochen- tag - Personal beschäftigen und Umsatz generieren konnte. Die Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch darauf, diese dem Arbeitsgesetz widersprechende B eschäftigungspraxis auch in Zu- kunft fortzusetzen. 8.5 Nach dem Gesagten kann sich die Beschwerdeführerin nicht erfolgreich auf den Vertrauensschutz berufen. 9. Schliesslich bleibt zu prüfen, ob die Beschwerdeführe rin in den Genuss einer Gleichbehandlung im Unrecht kommen kann. Seite 17 http://www.bl.ch/kantonsgericht 9.1 Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass auf de r Raststätte in Pratteln eine Reihe von weiteren Verkaufsgeschäften an Sonntagen geöffnet habe und Personal beschäftige. Diese Läden seien in jeder massgebenden Hinsicht mit i hrer Filiale vergleichbar. Wie das KIGA mittlerweile selber zugestanden habe, verfügten auch d iese Betriebe über keine Bewilligung für dauernde Sonntagsarbeit. Dennoch habe das KIGA einzig in ihrem Fall die Sonntagsarbeit ver- boten. Darin sei eine willkürliche Ungleichbehandlung zu erblicken. Sie erhebe Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht und ihr sei gestützt darauf die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonntagen zu gestatten. 9.2 Nach dem in Art. 8 Abs. 1 BV verankerten Gebot rech tsgleicher Behandlung ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Unglei ches nach Massgabe seiner Un- gleichheit ungleich zu behandeln. Entsprechend diesem Grundsatz ist eine rechtsanwendende Behörde gehalten, Sachverhalte, die sich durch gleiche ( oder zumindest ähnliche) wesentliche Tatsachen auszeichnen, gleich zu behandeln (vgl. statt vie ler BGE 138 I 225 E. 3.6.1). Ein An- spruch auf Gleichbehandlung im Unrecht wird nach der bun desgerichtlichen Rechtsprechung nur ausnahmsweise anerkannt, nämlich wenn eine ständige r echtswidrige Praxis einer rechts- anwendenden Behörde vorliegt, diese Behörde zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht von dieser Praxis abzuweichen gedenke, und wenn die ges etzwidrige Begünstigung nicht mit überwiegenden Gesetzmässigkeitsinteressen in Widerstreit ge rät (BGE 139 II 49 E. 7.1; BGE 136 I 65 E. 5.6; BGE 123 II 248 E. 4c; M ÜLLER /SCHEFER , a.a.O., S. 677 f.; P IERRE TSCHANNEN , Gleichheit im Unrecht: Gerichtsstrafe im Grundrechtskleid, ZBl 2011, S. 59). 9.3 Die Beschwerdeführerin vermag im vorliegenden Fall plausibel aufzuzeigen, dass auf der Autobahnraststätte mit einer Reihe von am Son ntag geöffneten Fachgeschäften Ver- gleichsfälle existieren, deren örtliche und tatbestandse rhebliche Sachverhaltselemente mit dem vorliegenden Fall im Wesentlichen übereinstimmen und i n denen das KIGA die Sonntagsarbeit offenkundig nicht untersagt hat. Es handelt sich dabei durchaus um vergleichbare Verhältnisse, in denen die Beschwerdeführerin von derselben Behörd e anders behandelt worden ist. Dies genügt jedoch nicht, um über einen Anspruch auf Gleichb ehandlung zu verfügen. Gleichheit im Unrecht setzt zusätzlich voraus, dass die Behörden es ablehnen , die in anderen Fällen geübte gesetzwidrige Praxis aufzugeben. Glaubte die Behörde r echtmässig zu handeln und wird die Rechtswidrigkeit der Vergleichsentscheidungen erstmals im Anlassfall gerichtlich festgestellt, gilt die Vermutung, die Behörde werde ihre Praxis än dern und inskünftig gesetzmässig handeln (TSCHANNEN , a.a.O., S. 74; W IEDERKEHR /RICHLI , a.a.O., Rz. 1718; BGE 139 II 49 E. 7.2). Im vorliegenden Fall ging das KIGA bisher zu Unrecht davon aus, dass auf der Autobahnraststätte grundsätzlich eine gesetzliche Ausnahme von der Bewilligu ngspflicht für Sonntagsarbeit greife, und war somit der irrigen Meinung, das Arbeitsgesetz korr ekt zu vollziehen. Es bestehen keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass das Amt nicht gewillt sei, die aus dem vorliegenden Urteil resultierenden Konsequenzen zu ergreifen und in Zukunf t auch in den vergleichbaren Fällen entsprechende Massnahmen anzuordnen. Überdies käme ein Anspruch der Beschwerdeführe- rin auf gleiche gesetzwidrige Begünstigung auch aufgru nd der gewichtigen öffentlichen Ge- setzmässigkeitsinteressen nicht in Betracht (vgl. oben E. 8.4.4). Seite 18 http://www.bl.ch/kantonsgericht 10. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Da der von der Vorinstanz festgelegte Stichtag für die Umsetzung ihres Entscheids abgelaufen ist, ist eine neue angemes- sene Frist anzusetzen. Die Beschwerdeführerin hat demen tsprechend die Sonntagsarbeit in ihrer Filiale an der Autobahnraststätte Pratteln zum Monatsende zwei Monate nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids einzustellen. 11. Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten u mfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterlieg enden Partei in angemessenem Aus- mass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'200.-- der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'200.-- zu verrechnen. Parteientsch ädigungen sind keine zuzusprechen (§ 21 Abs. 1 VPO). Seite 19 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Beschwerdeführerin wird angewiesen, die Sonnt agsarbeit in ihrer Filiale an der Autobahnraststätte Pratteln zum Monatse nde zwei Monate nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids einzustellen. 3. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'200.-- werden der Be- schwerdeführerin auferlegt und mit dem geleisteten Kost envorschuss in der Höhe von Fr. 2'200.-- verrechnet. 4. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Präsidentin Gerichtsschreiber