Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 16. Januar 2019 (810 18 119) ____________________________________________________________________ Soziale Sicherheit Höhe Unterstützungsbeitrag Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, K antonsrichter Stefan Schulthess, Hans Furer, Daniel Ivanov, Claude Jeanneret , Gerichtsschreiber Martin Michel Beteiligte A.____ und B.____ , Beschwerdeführer gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , Beschwerdegegner Sozialhilfebehörde C.____ , Beschwerdegegnerin Betreff Höhe Unterstützungsbeitrag (RRB Nr. 553 vom 17. April 2018) A. Die Ehegatten A.____ und B.____ wurden vom 1. No vember 2010 bis zum 31. Juli 2016 von der Sozialhilfe unterstützt. Am 27. Januar 2017 verfügte die Sozialhilfebehörde C.____ (SHB): Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht 1. Die Unterstützung von A.____ wird per 31. Juli 2016 beendet. 2. Die bezogene Unterstützung vom 1. April 2013 bis 31 . Juli 2016 beträgt Fr. 171'488.45 (Gesamtbetrag der bezogenen Unterstützung), und Herr A.____ ist verpflichtet, diesen Betrag bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen zurückzuerstatten. (…) B. Gegen Ziffer 2 der Verfügung vom 27. Januar 2017 (d.h. die festgestellte Höhe der bezogenen Unterstützung) erhoben A.____ und B.____ am 6. Februar 2017 Einsprache bei der SHB. Die SHB korrigierte mit Einspracheentscheid vom 25 . April 2017 den Zeitraum der bezo- genen Unterstützung (1. November 2010 bis 31. Juli 2016 ). In Bezug auf die Höhe der erhal- tenen Unterstützung wies die SHB die Einsprache ab. C. Die dagegen erhobene Beschwerde wies der Regierung srat mit Regierungsratsbe- schluss (RRB) Nr. 2018-553 vom 17. April 2018 ab. D. Dagegen erhoben A.____ und B.____ am 27. April 2 018 Beschwerde beim Kantons- gericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Ka ntonsgericht). Die Beschwerdeführer beantragen, es sei die Verfügung der SHB zu korrigiere n und neu zu berechnen. Weiter ersuchen sie um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. E. Mit Vernehmlassung vom 16. Juli 2018 schloss der Regie rungsrat, vertreten durch das Kantonale Sozialamt, unter Verweis auf den angefochte nen Entscheid auf Abweisung der Beschwerde. Die SHB hielt mit Vernehmlassung vom 31. Jul i 2018 an ihrem Einspracheent- scheid fest. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1. Gemäss § 16 Abs. 2 des Gesetzes über die Verfassungs- un d Verwaltungsprozess- ordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 wendet das Gericht das Recht von Amtes wegen an. Es prüft insbesondere, ob die Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind. Ebenso prüft das Kan- tonsgericht von Amtes wegen, ob die Vorinstanz zu Recht auf die Beschwerde eingetreten ist (Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und V erwaltungsrecht [KGE VV], vom 26. Juli 2018 [810 18 120] E. 1). 2. Unbestrittenermassen haben die Beschwerdeführer Disposi tiv-Ziffer 1 der Verfügung vom 27. Januar 2017, mit welcher die SHB die Unterstüt zung für den Beschwerdeführer beendet hat, nicht angefochten. Streitpunkt bildet d amit nicht die Frage, ob die SHB zu Recht die Sozialhilfeleistungen eingestellt hat, sondern ei nzig, ob die SHB mit Ziffer 2 des Dispositivs der Verfügung vom 27. Januar 2017 eine anfechtbare V erfügung erlassen hat, die in einem Rechtsmittelverfahren zu überprüfen ist. Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht 3. Der Regierungsrat erwog im angefochtenen Entscheid zu sammengefasst, die Sach- urteilsvoraussetzungen seien erfüllt, sodass auf die Beschw erde einzutreten sei. Weiter kam der Regierungsrat zum Schluss, die Höhe der Unterstützung sleistung betrage insgesamt Fr. 174'008.-- und sei somit höher als der verfügte Be trag, weshalb die Beschwerde abzuwei- sen sei. Die Beschwerdeführer bringen dagegen vor, sie hätten insgesamt lediglich eine Unter- stützung in der Höhe von Fr. 120'673.58 erhalten. 4.1 Damit die Rechtsmittelinstanz auf eine Beschwerde ei ntritt und diese materiell behan- delt, müssen die Prozessvoraussetzungen bzw. Eintretensvor aussetzungen gegeben sein. Zu den Prozessvoraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit eine Behörde oder ein Gericht zur Begründetheit der Rechtsbegehren Stellung nehmen ka nn, gehört zunächst ein taugliches Anfechtungsobjekt, d.h. im konkreten Fall eine anfechtb are Verfügung (vgl. dazu R ENÉ RHI - NOW /HEINRICH KOLLER /C HRISTINA KISS /D ANIELA THURNHERR /D ENISE BRÜHL -MOSER , Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, Rz. 1035 ff.; U LRICH HÄFELIN /GEORG MÜLLER /FELIX UHLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 854). 4.2 Als Verfügungen gelten nach § 2 Abs. 1 des Verwalt ungsverfahrensgesetzes Basel- Landschaft (VwVG BL) vom 13. Juni 1988 Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und die Begründung, Änderu ng oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten (lit. a) oder die Feststellung des Bestehens, N ichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten (lit. b) oder die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflicht en oder Nichteintreten auf solche Begehren (lit. c) zum Gegenstand haben (vgl. auch Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren [VwVG] vom 20. Dezember 1968; H ÄFELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., N 850 ff.). Ebenfalls als Verfügungen gelten nach § 2 Abs. 2 VwVG BL Vollzugsverfügungen (§ 45), Zwischenverfügungen (§ 28), Einspracheentschei de (§ 41), Beschwerdeentscheide (§ 37), Entscheide im Rahmen einer Wiedererwägung ode r Revision (§ 39) und die Erläuterung (§ 44). 4.3 Nach der Lehre und der ständigen Rechtsprechung gel ten als Verfügungen autori- tative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in Anwendung von Verwal- tungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet so wie verbindlich und erzwingbar sind (BGE 139 V 143 E. 1.2; KGE VV vom 26. Januar 2011 [8 10 10 352] E. 3.1.2; KGE VV vom 22. August 2018 [810 17 273] E. 2.4; HÄFELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., N 849; HEINZ AEMISEG - GER /K ARIN SCHERRER REBER , in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Auflag e 2018, Art. 82 BGG N 30). Eine Verfügung liegt immer dann vor, wenn eine Verwaltungshandlung die vom Verfügungsbegriff geforderten Strukturmerkmale a ufweist (vgl. PIERRE TSCHANNEN /ULRICH ZIMMERLI /MARKUS MÜLLER , Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014 , S. 243). Das Handlungsinstrument der SHB für die Begründung, Aufhebung oder Änderung von Rechten und Pflichten ist die Verfügung. Davon abzugrenzen sind einf ache Informationsschreiben. Ein Infor- mationsschreiben seitens der Behörde begründet keine Rech te und Pflichten und ist nicht auf ein aktives Tun, Dulden oder Unterlassen ausgerichtet, so dass einem solchen Schreiben kein Verfügungscharakter zukommt. Es dient lediglich dazu, über eine Tatsache zu orientieren, ohne Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht dabei Rechtswirkungen zu begründen (vgl. dazu: Kantona les Sozialamt Basel-Landschaft, Handbuch Sozialhilferecht, Fassung vom 10. April 2018, S. 70). 4.4 Die Rechtsnatur von Ziffer 2 der Verfügung vom 27. Januar 2017 ist unklar. Die Form sowie die Bezeichnung deuten zwar auf eine Feststellungsverfügung hin. Abzustellen ist jedoch einzig auf den materiellen Verfügungsbegriff. Verfüg ungscharakter weisen somit nur Vorgänge auf, mit denen die Behörde Rechtswirkungen anstrebt (vg l. J ÜRG BICKEL /M AGNUS OESCH - GER /A NDREAS STÖCKLI , Die verfahrensfreie Verfügung. Ein Beitrag zu eine m übersehenen Kon- zept des VwVG, in: Schweizerisches Zentralblatt für Schweizerisches Staats- und Verwaltungs- recht [ZBl] 110/2009, S. 596). Angestrebte Rechtswirkun gen sind bei Ziffer 2 der Verfügung vom 27. Januar 2017 nicht ersichtlich. Die Frage, ob es sich bei der umstrittenen Mitteilung der Höhe der Unterstützungsleistungen um ein blosses Informationsschreiben ohne rechtsverbindli- che Wirkung oder um eine Feststellungsverfügung handel t, kann vorliegend indes offenbleiben, da die Vorinstanz in beiden Fällen zu Unrecht auf die Beschwerde eingetreten bzw. die Höhe der Unterstützung überprüft hat. Wird die Mitteilung der Höhe der Unterstützungsleistungen als blosses Informationsschreiben qualifiziert, so werden di e Beschwerdeführer durch das rein in- formative Schreiben ohne rechtsverbindliche Wirkung nicht beschwert und haben daher kein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Im zweiten Fa ll fehlt es an einer Vorausset- zung für den Erlass einer Feststellungsverfügung. Der Ansp ruch auf Erlass einer Feststellungs- verfügung ist nämlich subsidiär gegenüber rechtsgestalten den Verfügungen, zumindest wenn dem Betroffenen daraus nicht unzumutbare Nachteile ent stehen. Eine Feststellungsverfügung ist daher nur zu treffen, wenn das Interesse daran nicht durch eine rechtsgestaltende Verfügung gewahrt werden kann (BGE 137 V 105 E. 1.1; 135 II 6 0 E. 3.3.2; KGE VV vom 11. September 2003, in Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentschei de [BLVGE] 2002/2003 S. 411 E. 1c.). Das Gebot der Subsidiarität gilt auch, wenn eine Behörde im Rahmen ihrer Vollzugsauf- gaben von sich aus eine Verfügung erlässt. Steht der verf ügenden Instanz die Möglichkeit offen, das Rechtsverhältnis zwischen den beteiligten Parte ien gestaltend zu regeln, bleibt kein Raum für den Erlass einer Feststellungsverfügung (BGE 12 6 II 300 E. 2c; R ENÉ WIEDER - KEHR /P AUL RICHLI , Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 201 2, Rz. 2443 f.). Das kantonale Recht sieht im Bereich der Rückerstattung von bezogenen Unterstützungen vor, dass die Gemeinde, die den Beschluss über die materielle Hil fe gefasst hat, periodisch die Voraus- setzungen der Rückerstattung abklärt und bei Vorliegen de r Voraussetzungen die Rückerstat- tung vollzieht (vgl. § 33 Abs. 1 des Gesetzes über die Sozial- und die Jugendhilfe [Sozialhilfe- gesetz, SHG] vom 21. Juni 2001). Daraus erhellt, dass Rüc kerstattungsforderungen nach Abklärung der entsprechenden Voraussetzungen direkt mi t einem Leistungsbegehren gestellt werden können und der Umweg über eine Feststellungsverf ügung dazu nicht erforderlich ist. Auch ist nicht ersichtlich und wird von keiner Seite vorge bracht, dass grundlegende Rechts- fragen hätten vorab geklärt werden müssen und so ausnahm sweise trotz der Möglichkeit des Erlasses einer Leistungsverfügung ein schutzwürdiges Fests tellungsinteresse bestehen würde. Demgemäss hat die SHB – sofern von einer Feststellungsverf ügung ausgegangen wird – zu Unrecht eine blosse Feststellungsverfügung ohne Abklärun g der Voraussetzungen der Rücker- stattung erlassen. Ist zu Unrecht eine Feststellungsverfügu ng durch eine Vorinstanz ergangen, ist auf die Beschwerde einzutreten und die Verfügung au fheben (BGE 130 V 388 E. 2.3-2.5). Von einer förmlichen Aufhebung des angefochtenen Entsch eids kann vorliegend indessen aus Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht prozessualen Gründen abgesehen werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 8C_804/2012 vom 21. Juni 2013 E. 3.2.3). 4.5 Bei diesem Ergebnis fällt die von den Beschwerdefü hrern beantragte Überprüfung der Höhe des Unterstützungsbetrags ausser Betracht, was zur Ab weisung der Beschwerde im Sinne der Erwägungen führt. Die Beschwerdeführer wer den jedoch die Möglichkeit haben, im Falle der Geltendmachung der Rückerstattung die dannzum al zu erlassende Verfügung der SHB anzufechten und die in jenem Zeitpunkt bestehende Höhe der Forderung überprüfen zu lassen. 5.1 Es bleibt noch über die Kosten zu entscheiden. Ges tützt auf § 20 Abs. 1 VPO in Verbindung mit § 20 Abs. 3 VPO werden die Verfahrensko sten in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt. Vorliegend r echtfertigt es sich, den Beschwerde- führern im Lichte der obigen Ausführungen trotz Abwe isung ihrer Beschwerde keine Verfah- renskosten aufzuerlegen. Dies, da die Beschwerdeführer du rch den materiellen Entscheid des Regierungsrats zu einer Beschwerde animiert worden sind . Demgemäss wird auf die Erhebung von Verfahrenskosten verzichtet. Eine Parteientschädigung w ird nicht zugesprochen (§ 21 VPO). 5.2 Bei diesem Verfahrensausgang wird das von den Besch werdeführern eingereichte Gesuch um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos. Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen a bgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Präsidentin Gerichtsschreiber