Initiatives populaires. Procédure de vote 1850 11 décembre 1986 volonté d'inscrire cet objet au début de la session de mars. Nous avons exprimé cette volonté dans une lettre qui est partie ce matin à l'adresse du Conseil d'Etat de la Républi- que et Canton de Genève. #ST# 84.033 Volksinitiativen mit Gegenentwurf. Abstimmungsverfahren Initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet. Procédure de vote Siehe Jahrgang 1985, Seite 2094 Voir année 1985, page 2094 Beschluss des Ständerates vom 30. September 1986 Décision du Conseil des Etats du 30 septembre 1986 Differenzen - Divergences Titel und Ingress, Ziff. l und II Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Ständerates Titre et préambule, eh. l et II Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil des Etats Steinegger, Berichterstatter: Zur Vorgeschichte dieser Vor- lage über das Abstimmungsverfahren bei Volksinitiativen mit Gegenentwurf: Im März 1985 ist der Ständerat-mit 23 zu 17 Stimmen-auf die Vorlage des Bundesrates über die Neuregelung des Abstimmungsverfahrens für Volksinitiativen mit Gegenent- wurf nicht eingetreten. Der Nationalrat hat im Dezember 1985 dagegen mit 107 zu 86 Stimmen Eintreten beschlos- sen. Mit 93 zu 74 Stimmen hat dann das Modell des Bundes- rates über den Antrag Hänsenberger/Steinegger obsiegt. Das Modell des Bundesrates enthält das Drei-Fragen- Schema mit Zulassung des doppelten Ja. Werden beide Vorschläge von Volk und Ständen angenommen und erzielt bei der Stichfrage eine Vorlage mehr Standesstimmen und die andere Vorlage mehr Volksstimmen, entscheidet die Prozentsummenrechnung. Der Vorschlag Hänsenberger/Steinegger wollte beim Zwei- Fragen-Schema und beim Verbot des doppelten Ja bleiben, hätte aber die halbleeren Stimmzettel neutralisiert; heute wirken sich leere Teilstimmen auf die andere Frage wie eine Nein-Stimme aus. Am 11. März 1986 ist dann der Ständerat auf die Vorlage ebenfalls eingetreten, hat aber die Angelegenheit an die Kommission zurückgewiesen, mit dem Antrag, nach einer Lösung des Problems auf Verfassungsstufe zu suchen (also nicht im Bundesgesetz über die politischen Rechte). Im September 1986 hat der Ständerat das Geschäft behandelt. Die Regelung auf Verfassungsstufe wurde sanktioniert und das «Modell Schaffter» zum Beschluss erhoben. Dieses Modell enthält das Drei-Fragen-Schema, die Zulassung des doppelten Ja, verzichtet aber auf die Prozentsummenrech- nung. Die Petitions- und Gewährleistungskommission schlägt Ihnen Zustimmung zum Ständerat vor. Der Bundesrat schlägt Ihnen ohne Engagement Festhalten an der Vorlage Bundesrat/Nationalrat vor. Zu den Differenzen: Es bestehen folgende zwei Differenzen. Der Ständerat verzichtet auf die Prozentsummenrechnung. Wenn also Volk und Stände beiden Vorlagen (Frage 1 und 2) zustimmen, aber die eine Vorlage mehr Volks- und die andere Vorlage mehr Standesstimmen in der Stichfrage (Frage 3) erzielt, tritt keine Vorlage in Kraft. Das heisst, dio Verfassung wird nicht geändert. Die zweite Differenz betrifft die Regelungsstufo. Der Stände- rat regelt die Angelegenheit in der Verfassung. Dom Bun- desrat und dem Nationalrat hätte eine Regelung auf Geset- zesstufe genügt. Ich komme zur Würdigung der Kommission. Mit dor Pro- zentsummenrechnung befinden wir uns beim Problem dos «Doppelmehrs». Es geht also um die Situation, da Volk und Stände beiden Vorlagen zustimmen. Wenn sich in der Stich- frage Volks- und Ständemehr entsprechen, entsteht kein Problem. Ein Problem entsteht, wenn bei der Stichfrage die Volksmehrheit zu einer Vorlage neigt und die Ständemehr- heit der anderen Vorlage zugetan ist. Die statistische Wahr- scheinlichkeit allerdings, dass ein derartiger Fall eintreten könnte, ist gering. Immerhin ist dieser Fall nicht auszu- schliessen. Zur Lösung dieses Konfliktfalles hat der Bundesrat die Pro- zentsummenrechnung vorgeschlagen. Es werden bei der Stichfrage die prozentualen Anteile bei den Volks- und Stan- destimmen errechnet und die beiden Anteile für beide Vorla- gen addiert; die Vorlage mit der höheren Summe obsiegt. Gegen diese Konfliktlösung sind vor allem föderalistische Bedenken ins Feld geführt worden. Wohl kann mit der Prozentsummenrechnung nur eine Vorlage obsiegen, die die Zustimmung von Volk und Ständen erhalten hat. Bei der Stichfrage hingegen kann weder das Volk, noch können die Stände ein Vetorecht ausüben. Der Ständerat möchte deshalb auf die Prozentsummenrech- nung verzichten. In einer derartigen Konfliktsituation sollten beide Vorlagen als abgelehnt gelten. Diese Lösung ist natür- lich ebenfalls nicht ungefährlich. Wenn eine solche Situa- tion tatsächlich einmal eintritt, wird es wohl schwierig sein, den Stimmbürgern zu erklären, warum trotz der Annahme von zwei Vorlagen durch Volk und Stände alles verworfen ist! In der Kommission war man bereit, den föderalistischen Bedenken des Ständerates, die auch in diesem Rat bereits im März 1985 geäussert worden waren, Rechnung zutragen und dem Ständerat zu folgen. Verfassungsrechtlich besteht kein Zwang, dieses Abstim- mungsverfahren auf Verfassungsstufe zu regeln. Im Stände- rat sind vor allem staatspolitische Argumente ins Feld geführt worden. Mein am Beispiel des Konsumkreditgeset- zes geschärftes Urteil «verbietet» mir zu behaupten, es hät- ten teilweise auch abstimmungstaktische Ueberlegungon im Ständerat eine Rolle gespielt. Man hat argumentiert, dass es sich um eine üusserst wich- tige Aenderung eines seit 1892 eingespielten Abstimmungs- verfahrens handle. Die Petitions- und Gewährleistungskom- mission hat gegenüber einer derartigen Begründung Bedenken. Die Regelungsstufe ist kein Selbstbedienungsla- den. Wir kämen in ein schlimmes Fahrwasser, wenn wir bei der Gesetzgebung von Fall zu Fall die Unterstellung unter das fakultative oder obligatorische Referendum festlegen würden. Bundesrat und Bundesversammlung haben die ihnen in der Verfassung zugewiesenen Fragen zu entschei- den und dürfen sich nicht nach Lust und Laune der Volksab- stimmung bedienen. Allerdings werden diese grundsätzlichen Bedenken in der vorliegenden Vorlage etwas gemildert, weil es sich um eine Regelung im Zusammenhang mit dem Verfahren dor Verfas- sungsrevision handelt. Man kann durchaus die Meinung vertreten, dass die Grundsätze dieses Verfahrens in der Verfassung festzulegen sind, auch wenn der historische Gesetzgeber die Frage des Abstimmungsverfahrens bei Gegenentwürfen früher ohne Bedenken in einem Gesetz geregelt hat. Die Petitions- und Gewährleistungskommission schlägt Ihnen deshalb vor, vollumfänglich dem Ständerat zu folgen. M. Couchepin, rapporteur: En mars 1985, le Conseil des Etats avait décidé de ne pas entrer en matière sur une modification de la loi sur les droits politiques, qui avait pour but de permettre la réponse positive, à la fois à l'initiative et11. Dezember 1986 1851 Volksinitiativen mit Gegenentwurf. Abstimmungsverfahren au contre-projet qui pouvaient être opposés en votation populaire. Notre conseil, quant à lui, en décembre 1985, est entré en matière. Il a adhéré au projet du Conseil fédéral. Nous avions pris cette décision parce que le système suggéré par le Conseil fédéral permettait de tenir compte des treize possi- bilités logiques d'expression de la volonté populaire lors d'un scrutin avec initiative et contre-projet. Il est vrai que le projet du Conseil fédéral avait suscité un certain nombre de critiques et qu'il est assez compliqué; rappelons en quoi il consiste. Tout d'abord, le double oui à l'initiative et au contre-projet est possible. En cas d'acceptation, à la fois de l'initiative et du contre-projet, il faut une solution, et celle-ci consiste en une troisième question qui est posée au peuple, à savoir: «En cas d'acceptation par le peuple et les cantons de l'initiative et du contre-projet, que préférez-vous?». Il y avait encore un dernier cas qu'il fallait résoudre. Que se passerait-il si, à la question subsidiaire que je viens d'énon- cer, la majorité du peuple préférait le contre-projet alors que la majorité des cantons préféraient l'initiative? Le Conseil fédéral suggérait un système de pourcentage. Le texte qui obtient le meilleur pourcentage l'emporte. Ce système est évidemment compliqué, néanmoins acceptable dans la mesure où, statistiquement, il ne serait appliqué que très rarement. Notre conseil avait par ailleurs accepté que ces modifica- tions se fassent dans le cadre de la loi fédérale du 17 décem- bre 1976 sur les droits politiques. Le 30 septembre, lors de la session d'automne, le Conseil des Etats est revenu sur sa décision de refus d'entrer en matière. Il a accepté un projet d'article constitutionnel sur lequel je reviendrai plus tard. Notre commission, lors de sa séance du 4 novembre 1986, s'est ralliée à la solution du Conseil des Etats, par neuf voix sans opposition, avec six abstentions. Le projet du Conseil des Etats est un projet d'article consti- tutionnel nouveau, alors que notre conseil souhaitait appor- ter cette modification dans le cadre de la loi. L'argumenta- tion du Conseil des Etats sur ce point ne paraît pas décisive. Certes, une modification du système de vote est importante, elle n'appelle cependant pas une décision du peuple et des cantons par une modification de la constitution. Elle ne relève pas des droits fondamentaux. On l'a relevé, d'autres lois sont aussi importantes que le système de vote et restent des lois tels le code civil ou le code pénal. Néanmoins, notre commission ne pense pas que l'on doit refuser ce projet pour la seule raison que le Conseil des Etats a opté pour une solution sur le plan constitutionnel. On peut même voir, dans ce choix, une vertu pédagogique, en ce sens que, lors du débat et de la votation relative à l'article 121 (nouveau) de la constitution, le peuple aura l'occasion de se familiariser avec le nouveau système de vote. Quant au système proposé, il n'est pas parfait, puisqu'il ne permet pas d'exprimer les treize possibilités logiques de choix, mais il est une amélioration très claire par rapport au système actuel. Le double oui est autorisé et la question subsidiaire suivante est introduite: si les deux textes obtien- nent la majorité du peuple et des cantons, lequel aura votre préférence? Le Conseil des Etats renonce au système du pourcentage. Si, en réponse à la question subsidiaire l'initiative obtient plus de voix populaires et le contre-projet plus de voix des cantons, aucun des deux textes n'entre en vigueur. Sur l'essentiel, le Conseil des Etats s'est donc rallié au Conseil national. Il n'a pas été aussi loin que nous, mais notre commission pense que la solution préconisée com- porte un compromis acceptable et nous vous recomman- dons de l'accepter. Vous remarquez enfin, au chiffre 2 de l'arrêté, qu'il est prévu que cet acte entrera en vigueur une année après son accep- tation par le peuple et les cantons. En règle générale, les articles constitutionnels entrent en vigueur immédiatement. Dans le cas présent, le délai d'une année a été fixé pour permettre de liquider les initiatives en cours de traitement dans le système actuel. Ainsi a-t-on le temps de mettre fin aux divergences entre les deux Chambres pour des initia- tives qui ont déjà fait l'objet de débats parlementaires et de procéder au vote populaire. Bundeskanzler Buser: Ich habe Ihnen vorweg mitzuteilen, dass der Bundesrat seit der Behandlung dieses Geschäftes im Ständerat nochmals über die Bücher gegangen ist und beschlossen hat, an seinem ursprünglichen Antrag auf Regelung auf Gesetzesebene nicht festzuhalten. Sie haben also lediglich über den Kommissionsantrag zu entscheiden, der auf Zustimmung zum Ständerat lautet. Der Bundesrat liess sich bei seinem Entscheid namentlich von folgenden Ueberlegungen leiten: 1. Die Fassung des Ständerates und Ihrer Kommission ist wohl die einzige, die derzeit in beiden Räten eine Mehrheit finden kann. 2. Das wesentlich Neue, das die Vorlage anstrebt, das dop- pelte Ja, ist in dieser nun im Vordergrund stehenden Fas- sung enthalten. Das ist das Entscheidende. 3. Auch die Fassung Ständerat/Konnmission/Nationalrat führt zu 13 in sich widerspruchsfreien Ausdrucksmöglich- keiten des Bürgers. Alle anderen Fassungen hätten diese Erweiterung der Ausdrucksmöglichkeiten des Bürgers nur teilweise gebracht. 4. Dass die Prozentsummenrechnung, die gewissermassen das Tüpfchen auf dem i gewesen wäre, nicht mehr drin ist, ist bedauerlich. Man hätte damit wirklich Perfektion erreicht. Der zweite Nachteil des Fehlens der Prozentsummenrech- nung liegt darin, dass es nun in bestimmten Situationen zu einem Nullentscheid kommen kann. Eine sorgfältige Ana- lyse der Abstimmungsresultate der letzten Jahrzehnte zeigt aber, dass Nullentscheide sehr selten sein dürften. Wenn es sich dabei um Probleme handelt, um die sich die Oeffent- lichkeit besonders intensiv bemüht, ist bestimmt damit zu rechnen, dass das Geschäft in gleicher oder ähnlicher Form innert kurzer Zeit in Ihrem Rate wieder aktuell wird. Positiv zu werten ist demgegenüber, dass mit der Strei- chung der Prozentsummenrechnung die letzten föderalisti- schen Bedenken ausgeräumt werden konnten. 5. Was schliesslich die Hebung der Vorlage auf die Verfas- sungsebene betrifft, hat sie deren Urheber, Herr Ständerat Jagmetti, vorweg mit staatspolitischen Ueberlegungen begründet. Er betrachtete die Einführung des doppelten Ja als so wesentliche Neuerung, dass sie in der Verfassung verankert werden sollte. Ob dem so ist, ist eine politische Ermessensfrage. Man kann mit dem Ständerat und Ihrer Kommission diese Frage bejahen. Auf keinen Fall dürfte aber daraus abgeleitet werden, dass wichtige Probleme grundsätzlich und generell der Verfassungsebene bedürfen. So gehören auch sehr wesentliche Ausführungsbestimmun- gen zu bestehenden Verfassungsnormen auf die Gesetzes- ebene. In diesem vorliegenden Fall kommt hinzu, dass sich die Hebung auf die Verfassungsebene auch staatsrechtlich begründen lässt. Wenn man auf die Prozentsummenrech- nung verzichtet und gegebenenfalls einen Nullentscheid akzeptiert, tritt von zwei formell angenommenen Verfas- sungsvorlagen keine in Kraft. Dies steht nun aber im Wider- spruch zu Artikel 123 der Bundesverfassung. Deshalb ist es richtig, dass auch die Nullösung, das heisst, das Nichtin- krafttreten beider Vorlagen, auf Verfassungsebene geregelt wird. Aus all diesen Gründen beantrage ich Ihnen, der Kommis- sion und dem Ständerat zuzustimmen. Le président: La commission et le Conseil fédéral nous proposent donc de nous rallier à la décision du Conseil des Etats. En l'absence de toute autre proposition, il en est ainsi décidé. Angenommen - Adopté An den Ständerat - Au Conseil des EtatsSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Volksinitiativen mit Gegenentwurf. Abstimmungsverfahren Initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet. Procédure de vote In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1986 Année Anno Band V Volume Volume Session Wintersession Session Session d'hiver Sessione Sessione invernale Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 07 Séance Seduta Geschäftsnummer 84.033 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 11.12.1986 - 08:00 Date Data Seite 1850-1851 Page Pagina Ref. No 20 014 990 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.