A bteilung II B -3154/2007 {T 0 /2 } U rteil vom 23. Juli 2007 M itw irkung: R ichterin Eva Schneeberger (Kam m erpräsidentin), R ichter R onald Flury, R ichter Francesco Brentani; G erichtsschreiberin R iitta Lüthi N ._______, Beschw erdeführer, gegen B au-, U m w elt- und W irtschaftsdepartem ent des K antons Luzern, Landw irtschaft und W ald (law a), Abteilung Landw irtschaft, C entralstrasse 33, Postfach, 6210 Sursee, Vorinstanz, betreffend Söm m erungsbeiträge B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. N ._______ (Beschw erdeführer) ist Bew irtschafter der Alp „Z._______“ in der G em einde M ._______. Anlässlich der Abgrenzung des Söm m erungs- gebietes für den Kanton Luzern im Jahr 2000 teilte das Bundesam t für Landw irtschaft (Bundesam t) die Alp Z._______ m ehrheitlich der Söm m e- rungszone zu. Im Jahr 2005 stellte der Beschw erdeführer ein G esuch um U m teilung der Alp in die landw irtschaftliche N utzfläche, m it der Begrün- dung, er beabsichtige den Betrieb ganzjährig zu bew irtschaften und eine Lam azucht aufzubauen. D as Bundesam t verw eigerte die U m zonung m it Verfügung vom 1. N ovem ber 2005. D ie dagegen erhobene Beschw erde w urde von der R ekurskom m ission EVD (R EKO /EVD ) am 26. O ktober 2006 abgew iesen. M it Schreiben vom 24. M ärz 2007 stellte der Beschw erdeführer beim Bau-, U m w elt- und W irtschaftsdepartem ent des Kantons Luzern, D ienststelle Landw irtschaft und W ald (law a), Abteilung Landw irtschaft (Vorinstanz) ei- nen "Bew illigungsantrag zur W interung von Lam as" in den leerstehenden G ebäuden auf der Alp Z._______. Zur Begründung führte er an, ihm sei angedroht w orden, dass ihm die Söm m erungsbeiträge gestrichen w ürden, w enn er im W inter auf der Alp Z._______ Lam as halte. Seines Erachtens sei dies aber nicht berechtigt. D as H eu zur W interfütterung stam m e nicht vom Söm m erungsland, sondern von denjenigen 7 ha, die in der landw irt- schaftlichen N utzfläche eingezont seien. D ie Alp w erde er auch w eiterhin m it R indern bestossen; die Lam as hätten keinen Einfluss auf die Söm m e- rung. Er ersuche um Klärung dieser Angelegenheit. M it Schreiben vom 19. April 2007 teilte die Vorinstanz dem Beschw erde- führer m it, sie habe seine Anfrage dem Bundesam t unterbreitet. G em äss dessen Auskunft gehe die landw irtschaftliche Begriffsverordnung davon aus, dass ein Söm m erungsbetrieb nur w ährend der Söm m erungsperiode bew irtschaftet w erde. M it einer ganzjährigen Tierhaltung w erde dieses G rundprinzip durchbrochen. Im Sinne einer G leichbehandlung w ären da- her bei allen Söm m erungsbetrieben m it ganzjähriger Tierhaltung die Söm - m erungsbeiträge zu streichen. Eine Bew illigung zur W interung von Lam as auf der Alp Z._______ könne daher nicht erteilt w erden, denn die landw irt- schaftliche Begriffsverordnung lasse keine Ausnahm eregelung zu. Ab Ende Alpsom m er 2007 dürften dem zufolge keine Lam as m ehr auf der Alp Z._______ gehalten w erden. Sollte festgestellt w erden, dass im W inter 2007/2008 eine W interfütterung der Lam as stattfinde, so w ürden die Söm - m erungsbeiträge 2007 vollum fänglich zurückgefordert. D as Schreiben w ar m it keiner R echtsm ittelbelehrung versehen. B. M it einer an die ehem alige R EKO /EVD adressierten Beschw erde vom 3. April 2007 (recte: 3. M ai 2007) beantragt der Beschw erdeführer sinnge- m äss die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die G utheissung seines G esuchs um eine Ausnahm ebew illigung für die Ü berw interung sei-3 ner Lam as auf der Alp Z._______. G leichzeitig stellt er ein G esuch um Er- teilung der unentgeltlichen R echtspflege. D ie Beschw erde w urde in der Folge an das Bundesverw altungsgericht w eitergeleitet. C . M it Zw ischenverfügung vom 18. M ai 2007 w ies das Bundesverw altungsge- richt das G esuch um unentgeltliche R echtspflege ab. D . M it Vernehm lassung vom 4. Juni 2007 beantragt die Vorinstanz die Abw ei- sung der Beschw erde. Zur Begründung führt sie an, eigentlich habe es sich bei ihrem Schreiben vom 19. April 2007 nur um eine "rechtliche M ittei- lung" gehandelt, w eshalb keine R echtsm ittelbelehrung aufgeführt w orden sei. D a der Beschw erdeführer ein legitim es Interesse habe, bereits zu die- sem Zeitpunkt zu w issen, ob eine W interfütterung ab 2007/2008 auf einem Söm m erungsbetrieb legitim sei oder nicht, sei es korrekt, w enn auf seine Beschw erde im Sinne einer Beschw erde gegen eine Feststellungsverfü- gung eingetreten w erde. In Anbetracht der grossen Tragw eite für den Be- schw erdeführer sei bezüglich der korrekten Auslegung der in Frage ste- henden Verordnungen m ehrm als R ücksprache m it dem Bundesam t ge- nom m en w orden. D ieses halte daran fest, dass ein Söm m erungsbetrieb nur w ährend der Söm m erungsperiode bew irtschaftet w erden dürfe. W äh- rend der W interperiode seien keine N utztiere erlaubt. Einzig die H altung einer lim itierten Anzahl von "Liebhabertieren" w erde toleriert. Anlässlich des Augenscheins im Som m er 2005 seien neben den Söm m erungstieren ca. 15 eigene Lam as gezählt w orden; dam it sei der Toleranzw ert bei W ei- tem überschritten. G em äss R ücksprache beim Beschw erdeführer seien im letzten W inter 17 Lam as auf Z._______ gehalten w orden. E. M it D atum vom 12. Juni 2007 reicht der Beschw erdeführer ein Schreiben ein, m it w elchem er inhaltlich an seiner Beschw erde festhält. F. M it Vernehm lassung vom 26. Juni 2007 äussert sich das Bundesam t als Fachbehörde zur Beschw erde. Es schliesst sich den Ausführungen der Vorinstanz an. Eine ganzjährige Bew irtschaftung im Söm m erungsgebiet w iderspreche der aus agrarpolitischer Sicht erw ünschten Bew irtschaftung und w erde daher nicht unterstützt. Eine andere Auslegung w ürde die Ab- grenzung des Söm m erungsgebietes, w elche im Sinne einer nachhaltigen N utzung die Einschränkung der Bew irtschaftung auf die Söm m erungszeit bezw ecke, aushebeln. G . Auf die erw ähnten und w eitere Vorbringen w ird, sow eit sie rechtserheblich sind, in den Erw ägungen eingegangen.4 D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. O b die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschw erde ein- zutreten ist, hat die entscheidende Instanz von Am tes w egen und m it freier Kognition zu prüfen (vgl. BG E 130 I 312 E. 1; 130 II 65 E. 1, je m it H inw ei- sen; U LR IC H H ÄFELIN /G EO R G M Ü LLE R /FELIX U H LM AN N , Allgem eines Verw altungs- recht, 5. Aufl., Zürich 2006, R z. 1635). 1.1 D as Schreiben der Vorinstanz vom 19. April 2007 ist w eder als Verfügung bezeichnet noch enthält es eine R echtsm ittelbelehrung. Inhaltlich w ird dar- in jedoch der "Bew illigungsantrag zur W interung von Lam as", den der Be- schw erdeführer am 24. M ärz 2007 gestellt hatte, abgew iesen. In diesem G esuch hatte der Beschw erdeführer dargelegt, ihm sei angedroht w orden, dass ihm die Söm m erungsbeiträge gestrichen w ürden, w enn er im W inter auf der Alp Z._______ Lam as halte, w eshalb er um "Klärung dieser Ange- legenheit" ersuche. D er "Bew illigungsantrag" des Beschw erdeführers vom 24. M ärz 2007 ist som it als G esuch um Erlass einer Feststellungsverfü- gung bezüglich der Frage zu qualifizieren, ob er auf Z._______ ganzjährig Lam as halten dürfe, ohne seinen Anspruch auf Söm m erungsbeiträge zu gefährden. Indem die Vorinstanz auf dieses G esuch im plizit eingetreten und es m ateriell abgew iesen hat, hat sie eine Feststellungsverfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes über das Verw altungs- verfahren vom 20. D ezem ber 1968 (Verw altungsverfahrensgesetz, Vw VG , SR 172.021) erlassen. 1.2 D as Bundesverw altungsgericht beurteilt Beschw erden gegen Verfügungen kantonaler Instanzen, sow eit ein Bundesgesetz dies vorsieht (vgl. Art. 33 Bst. i des Bundesgesetzes über das Bundesverw altungsgericht vom 17. Juni 2005 [Verw altungsgerichtsgesetz, VG G , SR 173.32]). G em äss Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Landw irtschaft vom 29. April 1998 (Lw G , SR 910.1) kann gegen Verfügungen letzter kantonaler Instan- zen beim Bundesverw altungsgericht Beschw erde erhoben w erden. D ie an- gefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 19. April 2007 stellt eine Verfü- gung einer letzten kantonalen Instanz im beschriebenen Sinne dar (vgl. auch § 149 des kantonalen G esetzes über die Verw altungsrechtspflege vom 3. Juli 1972, System atische R echtssam m lung des Kantons Luzern [SR L] N r. 040). D as Bundesverw altungsgericht ist dam it zur Behandlung der vorliegenden Beschw erde zuständig. 1.3 D er Beschw erdeführer ist als Adressat durch die angefochtene Verfügung offensichtlich berührt und hat ein schutzw ürdiges Interesse an ihrer Aufhe- bung oder Änderung (vgl. Art. 48 Abs. 1 Vw VG ). Er ist daher zur Be- schw erdeführung legitim iert. D ie Eingabefrist sow ie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschw erdeschrift sind gew ahrt, der Kostenvorschuss w urde fristgerecht einbezahlt und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor (vgl. Art. 46 ff. Vw VG ). 1.4 Auf die Beschw erde ist daher einzutreten.5 2. Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung besteht gem äss Art. 25 Abs. 2 Vw VG , w enn der G esuchsteller ein schutzw ürdiges Interesse an der Feststellung über Bestand, N ichtbestand oder U m fang von R echten und Pflichten nachzuw eisen verm ag. Ein schutzw ürdiges Interesse liegt vor, w enn der G esuchsteller ohne die verbindliche und sofortige Feststel- lung des Bestehens, N ichtbestehens oder U m fanges öffentlich-rechtlicher R echte oder Pflichten G efahr liefe, dass für ihn nachteilige M assnahm en getroffen oder günstige M assnahm en unterlassen w ürden. Für den Beschw erdeführer ist Klarheit in der Frage w ichtig, ob er seine La- m as auf der Alp Z._______ überw intern lassen darf, ohne das R isiko ein- zugehen, desw egen seinen Anspruch auf Söm m erungsbeiträge zu gefähr- den. D ie Vorinstanz führt aus, der Beschw erdeführer habe ein "legitim es Interesse" daran, bereits zu diesem Zeitpunkt zu w issen, ob eine W inter- fütterung ab 2007/2008 auf seinem Söm m erungsbetrieb zulässig sei oder nicht. D iese Auffassung ist nicht zu beanstanden; die Vorinstanz ist daher zu R echt auf das G esuch des Beschw erdeführers vom 24. M ärz 2007 ein- getreten. 3. G egenstand des Feststellungsbegehrens des Beschw erdeführers ist die Frage, ob er auf dem Betrieb Z._______ im W inter Lam as halten darf, ohne seinen Anspruch auf Söm m erungsbeiträge zu beeinträchtigen. D er Beschw erdeführer m acht geltend, das zur W interfütterung vorgesehe- ne H eu stam m e von denjenigen H euw iesen, die der landw irtschaftlichen N utzfläche zugeordnet und nicht im Bew irtschaftungsplan der Alp Z._______ erfasst seien. Som it w erde die N utzung der Alp Z._______ durch die Lam ahaltung nicht intensiviert. Es handle sich um m axim al 20 Lam as, w as keine N utztierhaltung darstelle. 3.1 G em äss Art. 77 Lw G richtet der Bund für den Schutz und die Pflege der Kulturlandschaft den Bew irtschaftern von Söm m erungsbetrieben und Söm - m erungsw eiden Beiträge aus. In den Ausführungserlassen hat der Bun- desrat dafür unter anderem die zulässige Bestossung sow ie w eitere Vor- aussetzungen und Auflagen für die Beitragsberechtigung zu bestim m en (Art. 77 Abs. 2 Bst. c Lw G ). G estützt auf diese D elegationsbestim m ung sah der Bundesrat in der Verordnung über Söm m erungsbeiträge vom 29. M ärz 2000 (Söm m erungsbeitragsverordnung, SöBV, SR 910.133) vor, dass die Söm m erungsbeiträge für die Söm m erung R aufutter verzehrender Tiere auf Söm m erungs-, H irten- und G em einschaftsw eidebetrieben ausge- richtet w erden (Art. 1 Abs. 1 SöBV). D ie Beiträge w erden aufgrund des N orm albesatzes berechnet, dem einer nachhaltigen N utzung entsprechen- den Viehbesatz, der von den kantonalen Behörden für jeden einzelnen Söm m erungsbetrieb festgesetzt w ird (vgl. Art. 3 Abs. 1 i.V.m . Art. 6 Abs. 1 und 3 SöBV). D abei ist von einer Söm m erungsdauer von längstens 180 Tagen und einer N ettow eidefläche von m indestens 50 a pro R aufutter ver- zehrender G rossvieheinheit (R G VE) auszugehen (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 SöBV). D ie Söm m erungsbetriebe m üssen dabei sachgerecht und um w eltschonend bew irtschaftet w erden (vgl. Art. 10 Abs. 1 Ingress 6 SöBV). Alpfrem de D ünger dürfen nicht bzw . nur sehr beschränkt ausge- bracht w erden (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. d SöBV). R aufutter darf nur zur Ü berbrückung w itterungsbedingter Ausnahm esituationen zugeführt w erden (Art. 10 Abs. 1 Bst. f SöBV). D ie Söm m erungsbeiträge können gekürzt oder verw eigert w erden, w enn der G esuchsteller die Bestim m ungen der Verordnung oder w eitere Auflagen, die ihm im Zusam m enhang m it der Söm m erung auferlegt w urden, nicht oder nur teilw eise einhält (vgl. Art. 16 Abs. 1 Bst. d SöBV). 3.2 M it Beschw erdeentscheid der R EKO /EVD vom 26. O ktober 2006 ist rechtskräftig entschieden w orden, dass der Betrieb Z._______ und die da- zugehörigen 53 ha W eideland in der Söm m erungszone liegen. Ausgenom - m en davon sind einzig 3.35 ha H euw iesen, w elche der Bergzone III und dam it der norm alen landw irtschaftlichen N utzfläche zugeordnet sind. Beim Betrieb Z._______ handelt es sich som it um einen Söm m erungsbetrieb im Sinn von Art. 9 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über landw irtschaftliche Be- griffe und die Anerkennung von Betriebsform en vom 7. D ezem ber 1998 (Landw irtschaftliche Begriffsverordnung, LBV, SR 910.91). 3.3 W ährend ursprünglich die Versorgungsfunktion der Landw irtschaft im Zen- trum stand, w urde m it Änderung des Landw irtschaftsgesetzes vom 9. O k- tober 1992 (Art. 31a und 31b aLw G , AS 1993 1571; heute Art. 70 - 77 Lw G ) eine grundsätzliche R ichtungsänderung in der Agrarpolitik eingelei- tet. Insbesondere w urden Preis- und Einkom m enspolitik getrennt und den ökologischen G esichtspunkten der Landw irtschaft erhöhtes G ew icht einge- räum t; einer w eiteren Intensivierung der Landw irtschaft sollte Einhalt gebo- ten w erden (vgl. Botschaft zur Änderung des Landw irtschaftsgesetzes vom 27. Januar 1992, Teil I: Agrarpolitik m it ergänzenden D irektzahlungen, BBl 1992 II 1 ff., insbesondere 11 ff.). Angestrebt w ird seither tendenziell eine w eniger intensive Landw irtschaft und ein Verzicht auf eine Ausw eitung der Produktion sow ie der landw irtschaftlichen N utzfläche. D ie Söm m erungs- beiträge leisten einen w esentlichen Beitrag zur Erhaltung einer gepflegten Kulturlandschaft, insbesondere im Berggebiet. Sie erw eisen sich als unab- dingbare Voraussetzung für die Bestossung der Söm m erungsw eiden und dam it für die Erhaltung dieser traditionellen Kulturlandschaften m it ihrer charakteristischen Artenvielfalt. Ausserdem ist die Söm m erung eine be- sonders tiergerechte Produktionsform (vgl. Botschaft zur R eform der Agrarpolitik vom 26. Juni 1996: Zw eite Etappe [Agrarpolitik 2002], BBl 1996 IV 1 ff., insbesondere 226 f.). Sinn und Zw eck der Abgrenzung der Söm m erungszone von den übrigen Zonen und der unterschiedlichen Be- w irtschaftungsvorschriften für diese beiden Zonenarten ist som it, aus öko- logischen G ründen eine Ausw eitung der intensiver bew irtschaftbaren land- w irtschaftlichen N utzfläche auf Kosten des sensiblen, bisher nur extensiv bew irtschafteten Alpgebietes zu verhindern. 3.4 M it der Vorinstanz und dem Bundesam t ist daher festzuhalten, dass ein Söm m erungsbetrieb – im G egensatz zu einem norm alen Betrieb gem äss Art. 6 LBV - ausschliesslich w ährend der Söm m erungszeit (vgl. Art. 9 Abs. 1 Bst. e LBV) und nach der M ethode der extensiven W eidehaltung 7 bew irtschaftet w erden darf. D ie strikte Beschränkung der Zuführung von zusätzlichem Futter oder alpfrem dem D ünger (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. d ff. SöBV) soll eine intensivere Bew irtschaftung und dam it eine höhere Belas- tung der Böden verhindern. D ie H altung zusätzlicher Tiere ist daher grund- sätzlich nicht erlaubt; ausgenom m en ist lediglich die Schw einehaltung zur Verw ertung der anfallenden M ilchnebenprodukte. D as Bundesam t gestattet in seinen W eisungen und Erläuterungen zur SöBV vom 28. Februar 2007 darüber hinaus eine beschränkte Tierhaltung, jedoch nur zur Selbstversorgung (vgl. W eisungen zu Art. 10 Abs. 1 Bst. g SöBV). Zusätzlich besteht offenbar eine Praxis, die Liebhabertierhaltung im U m fang von 1-2 Schafen, Ziegen, Pferden oder Eseln zu tolerieren. D a es sich dabei um Ausnahm en zugunsten der Bew irtschafter der Söm m e- rungsbetriebe handelt, für die keine ausdrückliche G rundlage in G esetz oder Verordnung besteht, kann nicht gesagt w erden, die Vorinstanz oder das Bundesam t hätten das ihnen zustehende Erm essen unterschritten, w eil sie die Anzahl der zusätzlich erlaubten Tiere nicht höher angesetzt haben. Lam as sind m it einem R G VE-Faktor von 0.11 bis 0.17 zu berechnen (Art. 27 Abs. 2 LBV und deren Anhang; der Faktor dient der U m rechnung von verschiedenen landw irtschaftlichen N utztieren in die als Standardver- gleichsgrösse geltenden R G VE). Bei einer Zuchtherde des Beschw erde- führers von bis zu 20 Tieren handelt es sich um eine Anzahl, w elche die vom Bundesam t tolerierten Ausnahm en zugunsten der Selbstversorgung und der Liebhabertiere eindeutig überschreitet. 3.5 Söm m erungsbeiträge dürfen nur dann vollständig ausgerichtet w erden, w enn die Verordnungsbestim m ungen und w eitere Auflagen im Zusam m en- hang m it der Söm m erung durch den gesam ten Söm m erungsbetrieb einge- halten w erden (vgl. oben E. 3.1). Insofern kann dem Beschw erdeführer nicht gefolgt w erden, w enn er die Söm m erung seiner eigentlichen Söm m e- rungstiere, für w elche er Söm m erungsbeiträge bezieht, und die H altung seiner Lam as w ährend des Alpw inters unabhängig voneinander betrachtet haben w ill. 3.6 D ie Beschw erde erw eist sich daher als unbegründet und ist abzuw eisen. 4. Bei diesem Verfahrensausgang sind dem unterliegenden Beschw erdefüh- rer die Verfahrenskosten aufzuerlegen und m it dem am 22. M ai 2007 ge- leisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.-- zu verrechnen (vgl. Art. 63 Abs. 1 Vw VG , Art. 1 ff. des R eglem ents über die Kosten und Entschädigun- gen vor dem Bundesverw altungsgericht vom 11. D ezem ber 2006 [VG KE, SR 173.320.3]). Eine Parteientschädigung w ird nicht zugesprochen (Art. 64 Abs. 1 Vw VG ).8 D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erde w ird abgew iesen. 2. D ie Verfahrenskosten von Fr. 1'000.-- w erden dem Beschw erdeführer auf- erlegt und m it dem am 22. M ai 2007 geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.-- verrechnet. 3. D ieses U rteil w ird eröffnet: - dem Beschw erdeführer (m it G erichtsurkunde) - der Vorinstanz (m it G erichtsurkunde) und m itgeteilt: - dem Bundesam t für Landw irtschaft (zur Kenntnis) D ie Kam m erpräsidentin: D ie G erichtsschreiberin: Eva Schneeberger R iitta Lüthi R echtsm ittelbelehrung D ieses U rteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schw eizerischen Bundes- gericht in Lausanne angefochten w erden (Art. 82 i.V.m . Art. 100 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz], BG G , SR 173.110). D ie R echtsschrift ist in einer Landessprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung m it Angabe der Bew eism ittel und die U nterschrift zu enthalten (Art. 42 BG G ). Eingaben m üssen spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht einge- gangen oder zu dessen H anden der Schw eizerischen Post oder einer schw eizerischen diplom atischen oder konsularischen Vertretung übergeben w erden (Art. 48 BG G ). Versand am : 30. Juli 2007