2005-0921 4377 05.053 Message concernant le financement additionnel de l’assurance-invalidité du 22 juin 2005 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons un projet d’arrêté fédéral sur le relè- vement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en faveur de l’AI, en vous proposant de l’adopter. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 22 juin 2005 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Samuel Schmid La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 4378 Condensé La situation financière de l’assurance-invalidité (AI) n’a cessé de se détériorer ces dernières années. En 2004, l’endettement de l’AI a atteint 6 milliards de francs. C’est pourquoi le Conseil fédéral propose, dans le cadre de la 5 e révision de l’AI, des mesures ciblées d’allégement et d’économies. Cependant, ces mesures ne suffi- sent pas à elles seules à assainir l’AI. Il ne serait toutefois ni politiquement possible, ni socialement supportable d’introduire encore d’autres mesures d’économies et d’allégement. Au vu de cette situation, le Conseil fédéral juge indispensable de trouver pour l’AI des sources de financement supplémentaires. Il a donc mis en consultation à l’automne 2004, en parallèle avec le projet de 5 e révision de l’AI, un projet de financement additionnel de l’AI. D ans le projet mis en consultation, le Conseil fédéral a proposé deux solutions, à savoir le relèvement de la TVA ou l’augmentation des cotisations salariales. Suite aux résultats de la procédure de consultation, le Conseil fédéral propose dans le présent message un relèvement linéaire de la TVA de 0,8 point, sans part pour la Confédération, dont l’entrée en vigueur est prévue un an après celle de la 5 e révision de l’AI, soit vraisemblable- ment le 1er janvier 2008. 4379 Message 1 Partie générale 1.1 Contexte La situation financière de l’assurance-invalidité (AI) n’a cessé de se détériorer ces dernières années. En 2004, cette assurance sociale a accusé un déficit de plus de 1,5 milliard de francs et l’endettement de l’AI a atteint 6 milliards de francs. Si rien n’est entrepris, le Fonds de compensation de l’AVS/AI plongera dans les chiffres rouges à l’aube de la prochaine décennie, car une grande partie de son avoir sera désormais constituée de créances envers l’AI (cf. ch. 1.2.1). Au regard de cette évolution et suite au rejet par le peuple et les cantons d’un relèvement de la TVA en faveur de l’AVS et de l’AI le 16 mai 2004, il ne reste pas d’autre possibilité que de proposer de nouvelles mesures de financement pour l’AI. 1.1.1 Situation financière actuelle de l’AI 1.1.1.1 Evolution financière de l’AI Afin d’évaluer la situation financière de l’AI, les comptes de cette assurance et les facteurs de croissance des sept derniers exercices sont présentés. Le tableau ci-après montre les recettes et les dépenses, ainsi que l’état du compte de capital de l’AI à la fin de l’année, pour la période de 1996–2004: 4380 Recettes et dépenses de l’AI et état du compte de capital 1996–2004 Montants en millions de francs aux prix courants 1996 2000 2004 Total des recettes 6 886 7 897 9 511 Cotisations des assurés et des employeurs 3 148 3 437 3 826 Contributions des pouvoirs publics 3 657 4 359 5 548 – Confédération (37,5 % des dépenses) 2 742 3 269 4 161 – Cantons (12,5 % des dépenses) 914 1 090 1 387 Actions récursoires 82 102 137 Total des dépenses 7 313 8 718 11 096 Prestations en espèces 4 462 5 451 7 075 – Rentes 4 008 5 004 6 386 Mesures individuelles 1 181 1 319 1 550 Mesures collectives 1 367 1 623 1 961 Frais de gestion et d’administration 229 234 409 Intérêts du capital 74 90 101 Résultat d’exploitation –427 –820 –1 586 Compte de capital1 –1 575 –2 306 –6 036 Il faut constater que le déficit annuel n’a cessé de croître: s’élevant à 6 % environ du total des recettes en 1996, il a grimpé à 17 % en 2004. Exprimé en pour-cent des cotisations des assurés et des employeurs, il est ainsi passé de 14 à 41 % dans la période observée. Le tableau ci-après donne une vue d’ensemble des variations annuelles moyennes des postes des comptes annuels ainsi que de la rente minimale, sur plusieurs pério- des. 1 Au 1 er janvier 1998 et au 1er février 2003, 2,2 et 1,5 milliards de francs respectivement ont été transférés du régime des APG à l’AI. 4381 Taux de croissance annuels moyens des recettes et des dépenses de l’AI ainsi que de la rente minimale (en %) 1996–2000 2000 –2004 1996–2004 Total des recettes 3,5 4,8 4,1 Cotisations des assurés et des employeurs 2,2 2,7 2,5 Contributions des pouvoirs publics 4,5 6,2 5,4 – Confédération (37,5 % des dépenses) 4,5 6,2 5,4 – Cantons (12,5 % des dépenses) 4,5 6,2 5,4 Actions récursoires 5,6 7,6 6,6 Total des dépenses 4,5 6,2 5,4 Prestations en espèces 5,1 6,7 5,9 – Rentes 5,7 6,3 6,0 Mesures individuelles 2,8 4,1 3,5 Mesures collectives 4,4 4,8 4,6 Frais de gestion et d’administration 0,5 15,0 7,5 Rente minimale 0,9 1,2 1,1 Ces chiffres montrent une dynamique nett ement différente entre l’évolution des recettes et celle des dépenses: si, de 1996 à 2004, les cotisations des assurés et des employeurs ont progressé de 2,5 % par an en moyenne, les dépenses ont, elles, crû de 5,4 % par an et les rentes de 6,0 %. Les dépenses ont augmenté chaque année de 2,9 points de plus que les cotisations des assurés et des employeurs. Pour les rentes, l’écart est de 3,5 points. L’adaptation des rentes ne joue qu’un rôle mineur dans cette évolution car la rente minimale n’a augmenté que de 1,1 % par an pendant la même période. Puisque les contributions des pouvoirs publics dépendent des dépenses, les montants correspondants suivent la dynamique des dépenses. De la sorte, l’aug- mentation annuelle des dépenses dépasse de 1,3 point la progression des recettes totales. Par ailleurs, on constate que les dépenses , à commencer par les rentes, augmentent plus fortement encore à partir de 2000. 1.1.1.2 Transferts à l’AI de ressources du Fonds de compensation du régime des APG En raison de la situation financière de l’AI, le Conseil fédéral avait déjà soumis dans le message relatif à la 4e révision de l’AI, première partie2, deux mesures rapidement applicables visant à augmenter les ressources de l’AI, à savoir le transfert temporaire de cotisations des APG (1‰ du salaire) vers l’AI et le transfert de capital du Fonds de compensation du régime des APG à l’AI. 2 Message du 25 juin 1997 relatif à la 4e révision de l’AI, première partie, FF 1997 IV 141. 4382 Contre l’avis du Conseil fédéral, les Chambres fédérales ont refusé le transfert de cotisations (BO 1997 E 1024). Elles ont en revanche approuvé la deuxième mesure. Au 1er janvier 1998, un transfert de 2,2 milliards de francs du Fonds de compensa- tion du régime des APG sur le compte de l’AI du Fonds de compensation de l’AVS a donc été opéré (RO 1998 685). Ce transfert de capital a permis de régler les dettes accumulées par l’AI jusqu’à fin 1997. Cependant, les dettes se montaient de nou- veau à 690 millions de francs à fin 1998 et à 1,5 milliard de francs à fin 1999. La situation financière de l’AI se dégrad ant toujours plus, le Conseil fédéral a alors proposé dans le message relatif à la 11 e révision de l’AVS3 un second transfert de capital, d’un montant de 1,5 milliard de francs, approuvé par les Chambres le 4 octobre 2002 et réalisé le 1 er février 2003 (RO 2003 256). Mais l’objectif d’un financement équilibré de l’AI à moyen et à long terme n’a pas été atteint. Si les transferts ont permis d’ amortir en partie les dettes de l’AI et, par- tant, de l’alléger quelque peu du poids des intérêts, le montant des dettes s’élevait à fin 2004 à environ 6 milliards de francs. 1.1.1.3 Mesures de la 4e révision de l’AI pour contribuer à sa consolidation financière La 4e révision de l’AI4 a été adoptée par les Chambres fédérales le 21 mars 2003 et est entrée en vigueur le 1 er janvier 2004. La consolidation financière de l’AI était l’un des objectifs poursuivis par cette révision. Les mesures visant à comprimer les dépenses comprenaient notamment la suppr ession des rentes complémentaires, la suppression des rentes pour cas pénible et l’extension du droit aux prestations com- plémentaires pour les bénéficiaires de quart de rente, ainsi que des mesures renfor- çant la maîtrise des coûts (planification de s besoins des institutions pour personnes handicapées, base légale pour le financement d’études scientifiques). Par ailleurs, la 4 e révision de l’AI a procédé à une adaptation ciblée des prestations en introduisant une allocation pour impotent uniforme, en aménageant un nouveau système d’indemnités journalières s’inspirant de celui de l’assurance-accidents (LAA; RS 832.20). Elle a renforcé également la surveillance exercée par la Confédération avec la mise sur pied de services médicaux régionaux et la soumission des offices AI à un contrôle de gestion annuel en lieu et place d’un contrôle périodique. Bien que les mesures relatives à l’adaptation ciblée des prestations et au renforcement de la surveillance aient engendré des dépenses su pplémentaires, les économies à réaliser par la 4 e révision en faveur de l’AI à long terme, sans les effets transitoires, se sont élevées à 227 millions de francs par an. 3 Message du 2 février 2000 concernant la 11e révision de l’assurance-vieillesse et survi- vants et le financement à moyen terme de l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité, FF 2000 1771, ch. 3.2.4. 4 Message du 21 févrie r 2001 concernant la 4e révision de la loi fédérale sur l’assurance- invalidité, FF 2001 3045. 4383 1.1.1.4 Monitoring En mars 2003, l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a instauré un monito- ring pour les nouvelles rentes AI qui permet de suivre l’évolution des octrois de rentes par trimestre et par office AI cantonal et d’intervenir là où les écarts par rapport à l’objectif fixé sont importants. Depuis son introduction, le monitoring a permis de constater que le taux de refus de demandes de rentes initiales est passé de 23 % (2002) à 28 % (2003). Le nombre pondéré 5 des rentes AI parmi la population résidente de 18 à 62/64 6 ans est passé de 4,7 % (janvier 2003) à 4,8 % (janvier 2004), mais par rapport aux années précédentes, la croissance est moins forte. 1.1.1.5 Programme d’allégement budgétaire 2003 Dans le cadre du programme d’allégement budgétaire 2003 7, des mesures ont été prises dans le domaine des prestations co llectives de l’AI afin de mieux cibler l’utilisation des moyens financiers et de freiner l’accroissement des dépenses. Le Conseil fédéral a donc accepté, le 2 juille t 2003, une modification du règlement sur l’assurance-invalidité (RAI; RS 831.201) limitant la croissance annuelle moyenne des dépenses pour les subventions aux institutions d’aide aux invalides à 4,3 % (2003–2006). Cette modification est entrée en vigueur le 1 er août 2003 (RO 2003 2181). Des économies de 109 millions de francs sont escomptées en 2005 (41 mil- lions pour la Confédération, 54 millions pour l’AI, 14 millions pour les cantons) et de 218 millions en 2006 (81 millions pour la Confédération, 109 millions pour l’AI, 28 millions pour les cantons). En raison du système de décompte a posteriori, les mesures d’allégement des finances de l’AI, de la Confédération et des cantons ne déploieront toutefois véritablement leurs effets qu’à partir de 2006. 1.1.1.6 Rejet du relèvement de la TVA du 16 mai 2004 Dans le cadre du message relatif à la 11 e révision de l’AVS 8, le Conseil fédéral demandait un relèvement d’un point des taux de TVA en faveur de l’AI afin que les nouvelles recettes permettent d’une part de couvrir les excédents prévisibles de dépenses et d’autre part de combler les déficits des années précédentes. Lors des débats parlementaires à propos de l’arrêté sur le financement de l’AVS/AI, la dis- cussion a essentiellement porté sur le droit de la Confédération à bénéficier d’une part du produit supplémentaire de la TVA et sur le montant du relèvement. Suite à la Conférence de conciliation, les Chambres se sont prononcées pour un relèvement linéaire de 0,8 point de TVA en faveur de l’AI dès 2005, avec le maintien de la part 5 Le nombre total des rentes versées est converti en rentes entières en fonction du taux d’invalidité déterminant les différentes rentes. Ce calcul permet d’évaluer directement l’impact financier du nombre de rentes AI. 6 Population selon le recens ement fédéral 2000 de l’Office fédéral de la statistique. 7 Message du 2 juillet 2003 co ncernant le programme d’allégement 2003 du budget de la Confédération, FF 2003 5091. 8 Message du 2 février 2000 concernant la 11e révision de l’assurance-vieillesse et survi- vants et le financement à moyen terme de l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité, FF 2000 1771. 4384 de la Confédération à 15 %. Cette mesure aurait certes suffi à financer les dépenses courantes, mais n’aurait pas permis de réduire la dette de l’AI. Le rejet du 16 mai 2004 par le peuple et les cantons de l’augmentation de la TVA au profit de l’AVS et de l’AI déséquilibre gravement le compte de l’AI. Dès 2005, il manquera en effet environ 2,1 milliards de francs par an en moyenne jusqu’en 2025 à l’AI, augmentant d’autant sa dette envers le Fonds de compensation de l’AVS, même avec la mise en vigueur de la 5e révision de l’AI. 1.1.2 Programme du Conseil fédéral en matière de sécurité sociale Le Conseil fédéral a présenté dans son rapport du 25 février 2004 9 les objectifs de la législature 2003–2007. En matière de sécurité sociale et de santé publique, il s’agira selon le libellé de l’objectif 5, de consolider les assurances sociales pour l’avenir. En ce qui concerne l’AI, cela se traduit concrètement par une 5 e révision dont l’entrée en vigueur est prévue pour 2007. Le présent message sera traité en parallèle au Parlement. L’entrée en vigueur du relèvement de la TVA est prévue un an après celle de la 5 e révision de l’AI, soit vraisemblablement le 1.1.2008. 1.1.2.1 5e révision de l’AI 1.1.2.1.1 Grandes lignes L’accroissement persistant du nombre de bénéficiaires de rentes AI entraîne d’une part des difficultés sociales. En effet, de nombreuses personnes toujours plus jeunes se retrouvent exclues de la vie active. D’autre part, cette hausse du nombre de rentes d’invalidité engendre une grave dégradation de la situation financière de l’AI, car l’augmentation des dépenses ne s’accompagne plus depuis longtemps d’une aug- mentation parallèle des recettes. Pour contre r cette évolution et consolider l’AI, de nouvelles mesures s’imposent. La 5 e révision de l’AI vise donc à limiter les dépen- ses en réduisant le nombre de nouvelles rentes, à éliminer les incitations négatives à la réadaptation, et à introduire des mesures d’économie. Pour endiguer la multiplica- tion du nombre de rentes, un système de détection et d’intervention précoces sera mis en place, des mesures de réinsertion préparant à la réadaptation professionnelle seront introduites et les mesures de réadaptation d’ordre professionnel seront éten- dues. Ces instruments auront pour but d’a ssurer suffisamment tôt le suivi des per- sonnes concernées et de leur permettre de conserver leur emploi, afin d’éviter autant que possible de devoir octroyer une rente. L’obligation pour l’assuré de collaborer sera également renforcée. De plus, la définition de la notion d’invalidité sera plus restrictive en ce qui concerne l’octroi des rentes. Une baisse de 20 % du nombre de nouvelles rentes (sur la base de 2003) est ainsi escomptée. Sur le plan des recettes, le taux des cotisations salariales en faveur de l’AI passera de 1,4 % à 1,5 % en com- pensation, partielle, à l’allégement dans la prévoyance professionnelle du fait des économies réalisées grâce à la réduction a ttendue du nombre de nouvelles rentes (cf. ch. 1.2.4). Enfin, la 5 e révision de l’AI comprend des mesures d’économies (suppression du supplément de carrière, financement par l’assurance-maladie des 9 Rapport du Conseil fédéral sur le pr ogramme de la législature 2003–2007, FF 2004 1035. 4385 mesures médicales de réadaptation professionnelle – à l’exception de celles liées à une infirmité congénitale lesquelles continue ront à être financées par l’AI –, sup- pression des rentes complémentaires en cours), de même que des mesures corrigeant les incitations financières à l’obtention ou le maintien d’une rente (par ex. adaptation du système d’indemnités journalières de l’AI, prévention de pertes de revenu en cas d’augmentation de l’activité lucrative). La réduction temporaire de la contribution de Confédération à l’AI, qui passera de 37,5 % à 36,9 % des dépenses de l’assurance, fait également partie de la 5 e révision. 1.1.2.1.2 Conséquences financières Les mesures proposées par la 5 e révision de l’AI conduiront à une amélioration du compte d’exploitation de l’AI, en moyenne annuelle jusqu’en 2025, de l’ordre de 596 millions de francs, en tenant compte du fait qu’une réduction des dépenses est épongée de moitié par la diminution de la participation de la main publique au financement de l’AI (cf. ch. 1.2.2). Réduction des dépenses (moyenne annuelle jusqu’en 2025) Montants en millions de francs, au prix de 2005 Détection et intervention précoces 220 Mesures de réinsertion 94 Durée minimum de cotisation de 3 ans 1 Modification des indemnités journalières 28 Suppression du supplément de carrière 102 Transfert des mesures médicales (art. 12 LAI) à l’assurance-maladie 63 Suppression des rentes complémentaires en cours 116 Total des réductions des dépenses = économies 624 Modification des recettes (moyenne annuelle jusqu’en 2025) Relèvement du taux de cotisation de 0,1 % 303 Réduction de la part de la Confédération à 36,9 % jusqu’en 201210 –19 Réduction de la contribution des pouvoirs publics (50 % de 624) –312 Total des modifications des recettes –28 Amélioration moyenne du compte d’exploitation de l’AI 596 Le tableau 1 de l’annexe montre l’évolution des finances de l’AI avec les mesures retenues dans la 5 e révision de l’AI. Jusqu’en 2010 les économies moyennes se montent à 134 millions. Sur la période de 2007 à 2025 les économies moyennes sont de 624 millions par an, comme mentionné ci-de ssus. Il ressort tout aussi clairement du tableau que sur la période de 2005 à 2010 il manquera près de 1,9 milliard de francs en moyenne annuelle. 10 De 2008 jusqu’en 2012, l’ allégement annuel moyen se monte à 74 millions de francs. 4386 Le présent projet de financement addi tionnel pour l’AI constitue ainsi une étape décisive indispensable vers l’assainissement de cette assurance sociale à long terme. 1.2 Nécessité d’un financement additionnel pour l’AI et mesures possibles 1.2.1 Fonds de compensation de l’AVS et moyens disponibles pour l’AVS et l’AI Le financement de l’AI reste, malgré la 5e révision de l’AI, insuffisant. Pour couvrir les dépenses courantes, sur la période de 2005 à 2025, il manque environ 2,1 milliards de francs par an en moyenne. Le compte d’exploitation de l’AI est déficitaire depuis 1993. Ces déficits sont impu- tés au Fonds de l’AVS. Concrètement, le Fonds de l’AVS octroie des prêts à l’AI, qui portent des intérêts. Cette formule sert à atténuer les fluctuations mais n’est pas censée combler le défaut de financement. Toujours est-il que la dette grandissante de l’AI réduit fortement le capital disponible pour l’AVS. Pour donner une idée des liquidités du Fonds de compensation, le tableau ci-après montre l’évolution du Fonds en pour-cent des dépenses de l’AVS et de l’AI. Fonds de compensation de l’AVS et moyens disponibles pour l’AVS et l’AI (aux prix de 2005) Année Fonds AVS Moyens disp onibles pour l’AVS et l’AI Avec la 5 e révision de l’AI Avec la 5 e révision de l’AI et la TVA en millions de francs en % des dépenses de l’AVS en millions de francs en % des dépenses de l’AVS + AI en millions de francs en % des dépenses de l’AVS + AI 2004 27 008 88,8 20 973 50,6 2005 27 601 87,2 19 698 45,6 2006 28 071 88,5 18 329 42,2 2007 27 842 84,6 16 566 37,1 16 566 37,1 2008 27 613 83,2 14 713 32,5 16 397 36,2 2009 26 282 75,4 11 639 24,6 15 632 33,1 2010 25 159 72,2 8 873 18,8 15 188 32,2 2011 22 861 62,5 4 844 9,8 13 493 27,4 2012 20 695 56,4 1 025 2,1 12 021 24,4 2013 17 234 44,7 –4 186 –8,1 9 246 18,0 Jusqu’à fin 2010, le compte de capital de l’AVS remplit l’exigence légale de la couverture de 70 % des dépenses annuelles, proposée dans le cadre de la 11 e révi- sion de l’AVS sur la base d’une expertise 11. Selon le droit en vigueur, il doit les couvrir en totalité. 11 «Bestimmung Ausgleichsfonds AHV/IV» du professeur Heinz Schmid; OFAS, projet A98/001 du 26.4.98. 4387 Si l’on considère, de plus, qu’une part de l’avoir de l’AVS sert aujourd’hui à couvrir la dette de l’AI, le capital de l’AVS effectivement disponible s’amenuise. Jusqu’à fin 2006, le niveau descendra sous la barre de 45 % des dépenses annuelles de l’AVS et de l’AI prises ensemble. Dans ce tte situation, il ne reste que très peu de temps pour agir afin de garantir les liquidités du Fonds. Même avec l’introduction de la 5 e révision de l’AI au début de 2007, le montant des moyens disponibles tombera sous le seuil de 15 % des dépenses annuelles en 2011. Autant dire que les liquidités du système sont en péril car les rentes sont payées au début du mois alors que le versement des cotisations n’intervient que plus tard. La 5 e révision de l’AI et le relèvement de la TVA en faveur de l’AI permettraient de stabiliser cette branche d’assurance. Le fait que le niveau du Fonds de compensation AVS/AI continue de baisser (cf. tableau) est imputable à l’AVS, raison pour laquelle des mesures correspondantes sont également requises dans cette assurance. 1.2.2 Réduction des dépenses de l’AI Devant l’état désastreux des finances de l’AI, la réduction des dépenses est sans doute l’une des premières mesures qui vient à l’esprit. La somme à économiser – environ deux milliards de francs (cf. tableau 1 de l’annexe) – correspond au tiers du montant total des rentes versées à ce jour et au cinquième des dépenses de l’AI. Si l’AI devait, en quelques années, équilibrer ses comptes sans recettes supplémen- taires, il faudrait à ce jour: 1. soit procéder à une réduction linéaire du montant des rentes en cours de 25 % (économies: 1,6 milliard de francs); 2. soit proposer de nouvelles mesures d’économies radicales. Il s’agirait par exemple de: – supprimer toutes les rentes pour enfants (économies de 720 millions de francs); ou/et – supprimer la prise en charge des mesures médicales pour les enfants atteints d’infirmités congénitales (art. 13 LAI; économies de 450 millions de francs); ou/et – renoncer à adapter les rentes en 2007 (économies de 195 millions de francs) ou en 2007 et en 2009 (économies de 485 millions de francs); ou/et – supprimer la prise en charge des frais de transports dans le cadre des mesu- res de réadaptation (économies de l’ordre de 110 millions de francs); ou/et – ne plus accorder de rentes AI suite à des cas d’accident (économies de l’ordre 100 millions de francs); ou/et – réduire de 10 % les subventions aux homes, aux ateliers d’occupation et aux centres de jours (prestations collectives selon l’art. 73 LAI; économies de 185 millions de francs jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle péréquation financière). Le coût social d’un assainissement de l’AI sans recettes supplémentaires est beau- coup trop élevé. Il ne s’agit en effet pas de démanteler l’AI, mais bien de consolider cette assurance sociale (cf. ch. 1.1.2). 4388 En outre, conformément à l’art. 78, al. 1, LAI, la contribution des pouvoirs publics s’élève à 50 % des dépenses de l’AI. Lorsque ces dernières sont réduites, la contri- bution de la main publique se réduit de ma nière correspondante. Ainsi, afin que les mesures d’économies radicales susmentionnées profitent totalement à l’assurance, la contribution des pouvoirs publics ne devrait pas être automatiquement réduite. La contribution de la main publique devrait pa r conséquent être augmentée. Sinon, les économies attendues devraient être divisées par deux. Enfin, ces mesures seraient certes susceptibles de réduire le déficit annuel de l’AI, mais ne permettraient pas de désendetter l’ assurance. Pour ce faire, alors que les possibilités de réductions ciblées et effectiv es des dépenses sont déjà intégrées dans le projet de 5 e révision de l’AI (cf. ch. 1.1.2.1), des ressources supplémentaires sont nécessaires. 1.2.3 Augmentation de la contribution fédérale aux dépenses de l’AI Les perspectives financières de la C onfédération et les impératifs du frein à l’endettement ne permettent pas d’envisager une augmentation de la contribution fédérale aux dépenses de l’AI. 1.2.4 Augmentation des prélèvements salariaux Dans le cadre de la 5 e révision de l’AI, le taux de cotisation salariales sera relevé de un pour-mille et passera de 1,4 % à 1,5 %, ce qui permettra de dégager des recettes de l’ordre de 303 millions de francs en moyenne annuelle jusqu’en 2025. Cette hausse aura valeur de contrepartie, partielle, à l’allégement du 2 e pilier, dont la charge devrait diminuer d’environ 435 millions de francs par an durant la même période du fait des économies réalisées gr âce à la réduction attendue de 20 % du nombre de nouvelles rentes sur la base de 2003. La prévoyance professionnelle profite ainsi de l’impact des mesures visant à freiner l’accroissement du nombre de nouvelles rentes financées par l’AI. Les économies réalisées devraient avoir une incidence positive sur les cotisations paritaires au régime du 2 e pilier, en ce sens qu’elles ne devront pas être augmentées dans les prochaines années ou l’être dans une moindre mesure. De surcroît, le relèvement du taux des cotisations salariales permettra de se rapprocher de l’objectif fixé à l’origine, soit d’un financement assuré dans une proportion comparable par les partenaires sociaux et les pouvoirs publics. En ce qui concerne le financement additionnel de l’AI, l’augmentation des prélève- ments salariaux se présentait comme possibilité autre que la hausse de la TVA. Un relèvement de 0,8 point a ainsi été mis en consultation. Les prélèvements obligatoi- res sur les salaires répondent au principe de solidarité qui caractérise le 1 er pilier puisque les cotisations sont prélevées sur les salaires sans limite supérieure, alors que le montant des rentes est plafonné. L’augmentation des prélèvements pénalise toutefois l’économie et le marché du trav ail car cela engendre une hausse des coûts de production. Les possibilités pour l’employeur de compenser l’augmentation de ces coûts sur les salaires ou sur les prix varient d’une branche ou même d’une entre- prise à l’autre. Les salariés dont l’emploi est faiblement rémunéré et requiert un niveau de qualifications peu élevé sont de manière générale les plus menacés par le 4389 report de charge sur les salaires ou par les suppressions de postes et les délocalisa- tions. Les organismes consultés se sont ainsi prononcés contre une augmentation des prélèvements salariaux (cf. ch. 1.4). 1.2.5 Taxe sur la valeur ajoutée 1.2.5.1 Considérations générales Une autre possibilité de procurer à l’AI des ressources financières supplémentaires consiste à relever la TVA de 0,8 point. L’AI est aujourd’hui financée pour l’essentiel par les prélèvements salariaux et les contributions des pouvoirs publics (cf. art. 77, al. 1, LAI). Un relèvement de la TVA en faveur de l’AI aurait l’avantage d’ouvrir une nouvelle source de financement, conférant à cette branche d’assurance une assise financière plus large. Un relèvement de 0,8 point paraît raisonnable; avec un taux maximum de 7,6 %, la TVA suisse est faible en comparaison internationale. L’assiette fiscale de la TVA est la conso mmation; cette taxe touche donc tous les revenus. En relevant cette dernière pour couvrir les besoins financiers supplémentai- res de l’AI, on sollicite non seulement, unilatéralement, les personnes soumises à cotisation mais aussi les personnes non soumises à l’obligation de cotiser, notam- ment les bénéficiaires de rentes de vie illesse. Par ailleurs, la consommation repré- sente une assiette fiscale stable, peu sujette à des fluctuations. C’est pourquoi la TVA recèle un potentiel de recettes substantiel comparé à d’autres formes de fisca- lité. La TVA a comme autre avantage de ne grever directement ni les salaires, ni les investissements, ni les exportations. Par c ontre, il faut escompter une répercussion sur les prix des marchandises et des services: en cas de report intégral du relèvement de la TVA sur les consommateurs, l’indice suisse des prix à la consommation aug- menterait de 0,55 % la première anné e. Cependant, comme on l’a vu lors de l’introduction de la TVA et du relèveme nt du taux en 1999, il n’y a pas lieu de craindre un tel report intégral. L’indice des prix à la consommation n’augmenterait donc que d’environ 0,3 à 0,35 % dans l’année d’introduction du relèvement. Bien qu’un report partiel de la TVA sur les prix constitue une charge supplémentaire pour les ménages, les effets sociaux d’une augmentation de cette taxe demeurent supportables. Selon les estimations de l’Administration fédérale des contributions, la charge supplémentaire que la TVA induirait pour les ménages disposant d’un revenu de 50 000 à 100 000 francs évoluerait de ma nière légèrement dégressive par rapport au revenu, s’amenuisant pour les revenus élevés et augmentant pour les bas revenus. Comme c’est le taux de TVA le plus bas qui s’applique pour les biens de consom- mation courants, cet effet dégressif sera ré duit, il ne sera toutefois pas supprimé. A titre d’exemple: la charge supplémentaire potentielle induite par un relèvement de la TVA de 0,8 point sera de 240 francs environ par année pour les ménages qui réali- sent un revenu annuel de 40 000 francs. 4390 1.2.5.2 Relèvement linéaire de la TVA Un relèvement de la TVA part toujours du taux normal. En relevant le taux normal actuel (7,6 %) de 0,8 point, on obtient donc un nouveau taux de 8,4 %. Les taux réduits (taux préférentiel de 2,4 % pour les biens de consommation courants et taux spécial de 3,6 % pour les prestations d’hébergement) peuvent être relevés soit du même pourcentage (relèvement linéaire) so it de manière à respecter le rapport entre le taux normal et les taux réduits (relève ment proportionnel). En cas de relèvement linéaire, le taux préférentiel serait de 3,2 % et le taux spécial de 4,4 %, en cas de relèvement proportionnel, de 2,7 % et 4,0 % respectivement. Un relèvement linéaire aurait l’avantage de dégager environ 17 % de recettes en plus qu’un relèvement proportionnel (soit, avec un relèvement du taux normal de 0,8 point en 2004, environ 314 millions de francs). En cas de relèvement propor- tionnel, il faudrait relever plus fortement ou plus rapidement le taux normal afin d’obtenir un même niveau de recettes qu’avec un relèvement linéaire. Par ailleurs, toujours en cas de relèvement proportionnel, les écarts en valeur absolue entre les taux de TVA se creuseraient avec, à long terme et dans certaines branches, des effets pervers sur la concurrence. Les ménages économiquement faibles sont davantage pénalisés par un relèvement linéaire parce qu’ils dépensent une part plus importante de leur revenu pour des biens de consommation courants que les ménages mieux lotis. Pour eux, un relève- ment proportionnel serait donc plus avantageux. D’un autre côté, les ménages à revenus élevés profiteraient eux aussi de cet allégement fiscal et le défaut de recettes fiscales devrait être compensé par une ta xation supplémentaire, qui pèserait sur le pouvoir d’achat de tous les ménages. Sur le plan administratif, un relèvement linéaire des taux de TVA exigerait de recal- culer le taux de la déduction forfaitaire à titr e d’impôt préalable inscrite à l’art. 38, al. 6, de la loi sur la TVA (LTVA; RS 641.20). Le taux de la déduction forfaitaire (déduction opérée au titre de l’impôt préalable lors de l’acquisition de marchandises auprès d’un producteur indigène exempté de l’assujettissement) est aujourd’hui identique au taux réduit. Cela ne serait plus le cas avec un relèvement linéaire des taux et il faudrait prendre alors en considération quatre taux au lieu de trois actuel- lement. Une nouvelle clé devrait également être trouvée pour déterminer les recettes supplémentaires du relèvement de la TVA qui échappent aux assurances sociales. Ces problèmes techniques sont cependant surmontables. Dans le projet de financement élaboré pour la 11 e révision de l’AI, que le peuple et les cantons ont rejeté le 16 mai 2004, le lé gislateur avait opté pour un relèvement linéaire de la TVA en faveur de l’AVS et de l’AI. Politiquement, la décision d’opter pour un relèvement linéaire n’était pas controversée. Se basant sur les considérations qui précèd ent, le Conseil fédéral préconise un relè- vement linéaire du taux préférentiel pour les biens de consommation courants et du taux spécial pour les prestations d’hébergement. A la différence du projet de financement refusé le 16 mai 2004, le Conseil fédéral renonce dans le présent projet au versem ent d’une part du produit de la TVA à la Confédération, notamment dans l’intérêt de la consolidation financière de l’AI et en vue du désenchevêtrement des finances de la Confédération et de l’AVS/AI (cf. ch. 1.2.5.3). 4391 1.2.5.3 Désenchevêtrement des finances de la Confédération et de l’AVS/AI et fonds de l’AI indépendant Le Conseil fédéral estime que le désenchevêtrement des finances de la Confédéra- tion et de l’AVS/AI devrait être examiné à une date ultérieure, soit, concrètement, dans le cadre d’une révision en vue de consolider les finances de l’AVS à long terme, pour autant que l’AI soit en mesure de réduire ses dettes. Cet objet n’est donc pas traité ici. En ce qui concerne l’instauration d’un fonds indépendant de l’AI, le Conseil fédéral a déclaré dans sa réponse à la motion du 21 octobre 2003 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique (03.3570), transformée en postulat, qu’il était d’accord d’examiner l’idée d’un fonds AI séparé. Il a cependant estimé qu’il conve- nait en priorité de freiner l’accroissement des dettes considérables de l’AI par des mesures supplémentaires prévues dans le cadre de la 5 e révision de l’AI (cf. ch. 1.1.2.1) et d’obtenir une stabilisation financière à moyen terme. C’est seulement lorsque ces objectifs seront réalisés et que l’AI ne sera plus déficitaire que la créa- tion d’un fonds propre à l’AI aura effectivement un sens. Or le rétablissement de l’équilibre financier de l’AI ne sera possi ble qu’avec le relèvement des taux de la TVA proposé dans le présent message. 1.2.6 Proposition du Conseil fédéral Après examen des sources de financement développées ci-dessus, le Conseil fédéral a mis deux propositions en consultation, à savoir le relèvement linéaire de 0,8 point de la TVA sans part pour la Confédération ou l’augmentation de 0,8 point des prélè- vements salariaux. Pour couvrir les besoins financiers supplémentaires de l’AI, la TVA présente des avantages manifestes. A court terme, cette source de financement ne pèse directe- ment ni sur le coût du travail, ni sur les investissements, ni sur les exportations. Son assiette fiscale étendue et stable permet d’escompter un potentiel élevé de recettes. Les participants à la procédure de consu ltation ont donné la préférence au relève- ment de la TVA (cf. ch. 1.4). Suite à ce résultat, le Conseil fédéral propose dans le présent message le relèvement de la TVA, dont l’entrée en vigueur est prévue un an après celle de la 5 e révision de l’AI, soit vraisemblablement le 1 er janvier 2008. Cette mesure devrait rapporter, en moyenne des années 2008 à 2025, environ 2,5 milliards de francs par an. A propos des réserves d’or excédentaires de la Banque nationale suisse (BNS), le Conseil fédéral a, en date du 2 février 2005, décidé que le produit de la vente des 1 300 tonnes d’or dont la BNS n’a plus besoin pour mener sa politique monétaire serait attribué pour un tiers à la Confédération et pour deux tiers aux cantons, con- formément à la Constitution et à la loi sur la Banque nationale. Le 9 mars 2005, le Conseil des Etats a adopté une proposition selon laquelle les sept milliards de l’avoir en or revenant à la Confédération devaient se rvir à réduire le report de perte de l’AI. Cette proposition faisait indirectement offi ce de contre-projet à l’initiative COSA (03.049). Si, dans le même ordre d’idée que la proposition du Conseil des Etats, l’affectation à la dette de l’AI de la part fédérale aux réserves d’or excédentaires de la BNS devait être réalisée (transfert sans les intérêts à fin 2009), le relèvement des 4392 taux de la TVA en 2008 pourrait être revu à la baisse, soit à 0,7 point. L’AI ne serait ainsi plus déficitaire à partir de 2009 (e xercice positif estimé à 100 millions de francs). Le compte de capital de l’AI indiquerait un solde positif à partir de 2022. 1.3 Avis de la Commission fédérale AVS/AI Le 12 août 2004, la Commission fédérale AVS/AI a pris connaissance du projet et du message destinés à la procédure de c onsultation et a approuvé la proposition de soumettre les deux solutions proposées à la procédure de consultation. Au terme de la procédure de consultation, la commission a pris connaissance, le 2 juin 2005, de la volonté de la majorité des organismes consultés de procurer de nouvelles recettes à l’AI par un relèvement de la TVA. 1.4 Résultats de la procédure de consultation L’endettement de l’AI ayant atteint 6 milliards de francs en 2004, presque tous les organismes consultés ont reconnu la nécess ité de procurer de nouvelles ressources à l’AI. Nombre de participants ont toutefois clairement signifié que la discussion concernant les ressources supplémentaires nécessaires pour l’AI ne pourrait avoir lieu avant les débats parlementaires relatifs à la 5 e révision12. Refus de la hausse des cotisations salariales Considérant que cette mesure pénalise l’économie et le marché du travail, cette hausse est, dans le cadre du projet de financement additionnel, rejetée par une courte majorité des participants qui se sont exprimés. Acceptation du relèvement de la TVA Le relèvement de la TVA recueille largement la préférence des participants à la consultation. Les opposants à cette mesure argumentent toutefois que cela induit une détérioration de la position concurrentielle de la Suisse et restreint la croissance économique. Par ailleurs, certains intervenants demandent un relèvement propor- tionnel au lieu d’un relèvement linéaire. 2 Commentaire Le relèvement de la TVA aux fins d’augmenter les recettes destinées à l’AI nécessite l’inscription dans la Constitution (Cst.; RS 101) de la compétence de la Confédé- ration de relever les taux de cet impôt. La présente modification se base sur l’arrêté fédéral du 19 mars 2004 sur un nouveau régime financier, adopté en votation populaire le 28 novembre 2004 (FF 2004 1245). Toutefois, contrairement à l’art. 130, al. 3, Cst. introduit par l’arrêté fédéral précité, le présent projet prévoit la compétence du Conseil fédéral – et non pa s du législateur – d’adapter les taux, ce pour les motifs énumérés au ch. 5.4. 12 Cf. Message du 22 juin 2005 concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance- invalidité (5e révision), 05.052 (FF 2005 4215). 4393 Art. 112, al. 3, let. c (nouvelle) Assurance-vieillesse survivants et invalidité L’art. 112, al. 3, est adapté suite à la modification de l’art. 130, auquel un al. 3bis est ajouté; la nouvelle let. c indique que l’assurance sera désormais financée également par un relèvement de la TVA. La référence à 1’art. 130, al. 3, qui fait actuellement défaut, est également ajoutée. La notion de «part du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (affectée à l’assurance)» précise, au niveau de la Constitution, que seules les parts au produit revenant à l’assurance lui sont destinées. Les recettes provenant du relèvement de la TVA en faveur de l’AI (art. 130, al. 3 bis, Cst.) doivent, selon la proposition du Conseil fédéral, revenir à l’a ssurance-invalidité en totalité, alors que la part fédérale de 17 % au produit du pour-cent démographique pour l’AVS (art. 130, al. 3, Cst.) doit être maintenue. Cette exigence est précisée expressément au niveau de la Constitution. Art. 130, al. 3 bis (nouveau) Taxe sur la valeur ajoutée Le relèvement de la TVA en faveur de l’AI est réglé dans le nouvel al. 3 bis de l’art. 130. Pour atteindre le but qu’est la consolidation financière de l’AI, il faut couvrir les dépenses courantes et éliminer les déficits accumulés. «Financement de l’AI» veut donc dire que le relèvement doit permettre de couvrir les dépenses cou- rantes par les recettes courantes et, de plus, d’amortir les dettes de l’AI. Ce relève- ment se rapporte aux taux de TVA valables au moment de son entrée en vigueur, fixés en vertu de l’art. 130, al. 1 à 3, et de l’art. 196, ch. 3, al. 2, let. e (7,6 % pour le taux normal, 2,4 % pour le taux préférentiel et 3,6 % pour le taux spécial pour les prestations d’hébergement). Le produit de ce relèvement est entièrement réservé au financement de l’AI. La Confédération n’y a aucune part. Lorsque les dettes de l’AI seront amorties, le Conseil fédéral abaissera en conséquence les taux de la TVA au pourcentage nécessaire pour couvrir les dépe nses courantes et pour constituer une réserve de liquidités appropriée. Art. 196, ch. 3, al. 2, let. e Adaptation formelle suite à l’introduction de l’art. 130, al. 3 bis. 3 Conséquences 3.1 Conséquences pour l’AI 3.1.1 Les finances de l’AI A la fin de 2004, les dettes cumulées de l’ AI atteignaient 6 milliards de francs. A cela s’ajoutent un déficit annuel d’ordre structurel et un accroissement des dépenses de 5 à 6 % par an. Les mesures prévues par la 5 e révision de l’AI (cf. ch. 1.1.2.1) permettront de réduire le nombre de nouvelles rentes, mettant ainsi un frein à l’augmentation des dépenses dans ce domaine. Grâce aux mesures d’économie, l’évolution des dépenses totales de l’AI se fera au même rythme que celle des cotisations des assurés et des employeurs. Depuis 1993, l’AI est insuffisa mment financée, c.-à-d. que ses recettes ne couvrent plus ses dépenses. Cette lacune de financement atteindra tantôt environ 1,9 milliard de francs par an. Le financemen t additionnel apporté par le relèvement 4394 de la TVA de 0,8 point et – dans le cadre de la 5 e révision – par le relèvement du taux des cotisations salariales de 0,1 % permettra de couvrir ce besoin de finance- ment. Ces recettes supplémentaires suffiront en outre pour rembourser, d’ici 2024, les quelque 11 milliards de francs de dettes accumulées. Les tableaux 1 et 2 figurant en annexe montrent les budgets de l’AI d’une part sans financement additionnel et d’autre part av ec un relèvement de la TVA de 0,8 point. La réduction de la contribution fédérale de 37,5 % à 36,9 % est prise en compte dans le tableau de l’annexe 2, puisque cette ré duction entrera en vigueur seulement sous condition de la réalisation du financemen t additionnel selon le présent message. S’agissant de l’évolution des salaires et des prix, les hypothèses concordent jusqu’en 2009 avec les objectifs du Conseil fédéral pour le budget 2006 et la planification financière 2007–2009. A partir de l’année 2010, on table sur une évolution des salaires et des prix de 3 % et 2 % respectivement par année. Jusqu’à l’entrée en vigueur de la 5 e révision de l’AI prévue en 2007 et l’entrée en vigueur du relèvement de la TVA en faveur de l’AI prévue en 2008, la dette de l’AI s’élèvera selon les prévisions à 11 milliards de francs. Il ressort du tableau de l’annexe 2 que ces mesures auront pour effet une lente réduction de la dette à partir de 2008; en 2024, celle-ci sera amortie. La réduction dépendra des excédents an- nuels. Ceux-ci se chiffreront à 465 millions de francs en moyenne par année entre 2007 et 2025, rétablissant l’équilibre financier de l’AI. 3.2 Conséquences pour la Confédération et les cantons Selon l’art. 78 LAI, les pouvoirs publics participent à raison de 50 % aux dépenses de l’AI. Le financement additionnel demandé dans le présent message ne modifie les dépenses de l’AI qu’en ce qui concerne une réduction des charges d’intérêts. Le financement additionnel proposé stabilise la participation de la Confédération et des cantons aux charges d’intérêts au niveau de 2006. 3.3 Conséquences pour les pouvoirs publics en général Les pouvoirs publics sont des consommateurs de biens et services et supportent une partie non négligeable de la charge financière induite par la TVA en payant les factures de leurs fournisseurs (routes, écoles, hôpitaux, informatique, etc.). Le relè- vement du taux de TVA de 0,8 point provoquera une hausse de cette charge pour la Confédération et pour les cantons et les communes. D’après des estimations de l’Administration fédérale des contributions 13, la charge induite par la TVA en 2001 pour les pouvoirs publics correspond à environ 12 % de la créance d’impôts nette, selon la statistique de la TVA 2001 14, ou à quelque 2 milliards de francs (un peu plus de 400 millions de francs pour la Confédération et 13 Cf. rapport «Schätzung zur Mehrwertsteuerbela stung im Bereich der Gemeinwesen» de la Division principale de la TVA, Section économique, février 2005. 14 La taxe sur la valeur ajou tée en Suisse en 2001, résultats et commentaires, édité par l’Administration fédérale des contributions, Berne 2003, publié dans la série «Statistique de la Suisse», éditée par l’Office fédéral de la statistique, domaine 18 «Administration et finances publiques», Neuchâtel, 2003. 4395 environ 1,6 milliard de francs pour les cantons et les communes). Un relèvement du taux de TVA de 0,8 point aura pour effet un alourdissement de cette charge pour la Confédération, les cantons et les commune s, correspondant, si l’on se réfère aux chiffres cités pour 2001, à environ 1,5 % de la créance d’impôts nette ou à quelque 250 millions de francs (environ 50 millions de francs pour la Confédération et 200 millions de francs pour les cantons et les communes). 3.4 Conséquences économiques Les conséquences du relèvement de la TVA pour diverses catégories d’acteurs de la vie économique et sociale ont déjà été présentées dans le présent message (cf. ch. 1.2.5). Au niveau de l’économie nationale, l’augmentation de la fiscalité indirecte entraînée par le financement additionnel de l’AI devrait se répercuter sur les coûts de produc- tion et sur l’offre de travail des ménages 15. Cela devrait se traduire par un léger ralentissement de l’activité économique, de plus faibles revenus du travail, une diminution de l’épargne et un effritement de l’assiette fiscale et des équilibres bud- gétaires. Tous ces éléments concourent en principe à une réduction du potentiel de croissance à long terme de l’économie suisse. Les données empiriques permettant de mesurer précisément ces effets font actuellement défaut 16. Plusieurs indices permet- tent toutefois de relativiser leur ampleur: – Malgré le relèvement de la TVA de 1 point en 1999, la croissance économi- que réelle a été de 1,3 % cette année-là, et la croissance des dépenses de consommation finale de 2,0 %. – Les moteurs de la croissance économique que sont les investissements et les exportations sont exemptés de la TVA. – La réduction du pouvoir d’achat des consommateurs (suite au renchérisse- ment attendu d’environ 0,3 %) pourra être partiellement compensée par une diminution du taux d’épargne relativement élevé des ménages en Suisse. – Une étude économique a montré que l’économie suisse pouvait continuer de croître à un rythme de 0,9 % en moyenne sur la période 2002–2023, même dans l’hypothèse d’une hausse de plus de 4 points de TVA au cours de cette période pour compenser les effets du vieillissement démographique sur les finances de l’AVS 17. La principale question en suspens porte sur les distorsions que la TVA provoque dans le processus de production. Puisque la TVA ne grève pas de manière homogène l’ensemble des prestations économiques (il existe trois taux de TVA, les exporta- 15 La répercussion de la TVA sur les prix et le s salaires (incidence fiscale) provoque à long terme le même effet négatif sur la compétitivité de l’économie nationale que des prélève- ments sur les salaires. 16 En Suisse, l’expérience des effets d’un relè vement de la TVA se limite à son adoption en 1995 et au relèvement de 1 point survenu en 1999. C’est insuffisant pour prédire à l’aide de calculs économétriques l’effet du relèvement de la TVA sur la croissance économique. 17 Müller André, van Nieuwkoop Renger, Lieb Christoph (2003), Analyse der Finanzie- rungsquellen für die AHV. SWISSOLG – ein Overlapping Generations Model für die Schweiz (IDA ForAlt), Aspects de la sécurité sociale 11/03, OFAS, Berne (en allemand seulement, résumé en français). 4396 tions sont exonérées et un large secteur n’ est pas directement assujetti à la TVA), elle peut perturber une allocation optimale des ressources. En règle générale, les modèles économétriques développés pour mesurer les distorsions provoquées par les différentes sources fiscales aboutissent à la conclusion que la TVA provoque une perte d’efficience économique relativement réduite par rapport à d’autres types d’impôts. 3.5 Conséquences sur les budgets des ménages L’Administration fédérale des contributions (AFC) a procédé à une évaluation de la charge fiscale additionnelle pesant sur les ménages dans l’hypothèse d’un relève- ment linéaire de 0,8 point de la TVA (cf. tableau ci-après). Les résultats obtenus donnent un ordre de grandeur. Ils ne doivent pas être pris au pied de la lettre puis- qu’ils ne tiennent pas compte des changements de comportement induits par la fiscalité. De plus, chaque classe de revenu regroupe des ménages de composition très diverse (grandeur du ménage, situation sur le marché du travail). La charge additionnelle pour l’ensemble des ménages se monte à environ 0,5 % du revenu. Il ressort du tableau que la charge selon la classe de revenu est très légère- ment dégressive. Elle passe de 0,7 % du revenu pour les revenus les plus bas à 0,4 % du revenu pour les revenus les plus élevés. Charge additionnelle des ménages suite à un relèvement linéaire de 0,8 point de la TVA (assiette fiscale 2001) Ménages Charge additionnelle Francs % du revenu Ensemble des ménages 40 0,46 jusqu’à 2 999 francs 16 0,71 3 000–3 999 21 0,62 4 000–4 999 25 0,55 5 000–5 999 28 0,51 6 000–6 999 32 0,49 7 000–7 999 37 0,49 8 000–8 999 40 0,47 9 000–9 999 44 0,46 10 000 et plus 60 0,42 Source: OFS (Enquête sur la consommation et les revenus 2001 – ERC 01), AFC. 3.6 Aspects pratiques de l’exécution Le relèvement de la TVA n’engendrera pas de surcoût administratif durable, le système de prélèvement étant déjà en place. Le relèvement n’occasionnera que les coûts uniques liés aux modifications des divers programmes informatiques (gestion de la facturation). S’agissant du risque d’un accroissement des transactions «au 4397 noir», il reste très réduit et n’exigera pas d’augmenter les processus de contrôle ou le personnel public employé à la lutte contre les fraudes. Le relèvement linéaire des différents ta ux de la TVA (par opposition à un relève- ment proportionnel) exigera diverses adaptations techniques sur le plan de l’admi- nistration des impôts (calcul du taux de la déduction forfaitaire à titre d’impôt pré- alable, nouvelle répartition des branches par rapport au taux de la dette fiscale nette), sans que cela n’occasionne de problèmes pratiques particuliers. 3.7 Conséquences sur la politique extérieure La Suisse a passé des accords bilatéraux en matière de sécurité sociale avec 34 Etats. Ces accords coordonnent entre autres l’assurance-invalidité suisse avec les assuran- ces-invalidité des autres Etats. Chaque Etat demeure libre d’aménager cette assu- rance selon ses besoins, notamment aussi en ce qui concerne le financement des prestations d’assurance. Il en va de même pour la coordination existante des assu- rances sociales avec les Etats membres de la CE / AELE (cf. ch. 5.1.2). La mesure proposée n’a donc pas de conséquences sur la politique extérieure. 4 Liens avec le programme de la législature Le projet relatif au financement additionnel de l’AI n’est pas mentionné en tant que tel dans le programme de la législat ure 2003–2007. La consolidation des assurances sociales et, partant, de l’AI est toutefoi s un objectif expressément mentionné par le Conseil fédéral dans son rapport sur le programme de la législature 2003–200718 (cf. ch. 1.1.2). 5 Aspects juridiques 5.1 Rapport avec le droit européen 5.1.1 Le droit de la Communauté européenne Dans la Communauté européenne, la libre circulation des travailleurs est consacrée à l’art. 39 du traité CE. Cette libre circulation des travailleurs requiert la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale, ce que prévoit l’art. 42 du traité CE. La coordination des régimes nationaux de sécuri té sociale est mise en œuvre par le règlement du Conseil n° 1408/71 relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté et par son règlement d’application n° 574/72 19. L’accord sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et la CE implique que depuis le 1 er juin 2002 la Suisse participe à ce système de coordination multilatérale. 18 FF 2004 1035 19 Règlements codifiés par le règlement du Conseil n° 118/97, JOCE n° L 28 du 30.1.1997, p. 1; modifiés en dernier lieu par le règlement du Parlement européen et du Conseil n° 631/2004, JOUE n° L 100 du 6.4.2004, p. 1. 4398 Si le droit communautaire prévoit la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale, il ne prévoit pas, en revanche, leur harmonisation. Les Etats membres sont libres de déterminer comme ils l’entendent la conception, le champ d’application personnel, les modalités de financement et l’organisation de leur système de sécurité sociale. 5.1.2 Les instruments du Conseil de l’Europe Quant au droit du Conseil de l’Europe pertinent en la matière, seuls le Code euro- péen de sécurité sociale du 16 avril 1964 et le Code européen de sécurité sociale (révisé) du 6 novembre 1990 prévoient une di sposition à caractère très général en matière de financement des prestations de sécurité sociale. Le Code européen de sécurité sociale prévoit que «le coût des prestations attribuées en application du présent Code et les frais d’administration de ces prestations doivent être financés collectivement par voie de cotisations ou d’impôts, ou par les deux voies conjointe- ment, selon des modalités qui évitent que les personnes de faibles ressources n’aient à supporter une trop lourde charge et qui tiennent compte de la situation économique de la Partie contractante et de celle des catégories de personnes protégées» (art. 70, par. 1). Quant au Code révisé, il comporte une disposition similaire (art. 76, par. 1). La Suisse a ratifié le Code européen de sécurité sociale le 16 septembre 1977 20; quant au Code révisé, aucun Etat ne l’ayant encore ratifié, cet instrument n’est pas en vigueur. 5.1.3 Compatibilité du projet avec le droit européen Le relèvement de la TVA proposé est compatible avec le droit européen. 5.2 Forme de l’acte à adopter L’acte portant modification de la Cst. sera , conformément à l’art. 163, al. 2, Cst., édicté sous la forme d’un arrêté fédéral et soumis au vote du peuple et des cantons. 5.3 Compatibilité avec la nouvelle péréquation financière Conformément à la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) 21, laquelle a été soumise à vota- tion populaire le 28 novembre 2004, le financement et l’application des prestations individuelles de l’AI seront de la compétence de la Confédération. La proposition de financement additionnel contenue dans le présent message est compatible avec la nouvelle répartition de compétences. 20 RO 1978 1491; RS 0.831.104 21 Message du 14 novembre 2001 concernant la Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), FF 2002 2155. 4399 5.4 Délégation de compétences législatives Compte tenu de ses déficits croissants, l’AI a d’urgence besoin de recettes addition- nelles. C’est pourquoi le Conseil fédéral sera habilité à relever la TVA de 0,8 point en faveur de l’AI et à édicter les dispositions d’application nécessaires; il veillera en outre à adapter l’art. 38, al. 6, de la loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajoutée (LTVA; RS 641.20) de manière à assurer sa conformité aux nouveaux taux. Ces compétences garantissent que le relèvement de la TVA, décidé par le peuple et les cantons, pourra être mis en œuvre rapideme nt. De plus, le Conseil fédéral sera chargé d’abaisser les taux de la TVA au pourcentage nécessaire pour couvrir les dépenses courantes et pour constituer une réserve de liquidités appropriée, lorsque les dettes de l’AI seront amorties. 4400 Budget de l’AI avec 5e révision de l’AI sans financement additionnel Annexe 1 Décompte 2004 Montants en millions de francs aux prix de 2005 Année Dépenses Recettes Compte de capital de l’AI Système 5e Intérêts Total Cotisa- Pouvoirs Produit Total Variation Etat fin en pour-cent actuel révision tions et publics des annuelle de l’année des dépenses de l'AI recours placements 2004 10 995 101 11 096 3 963 5 548 0 9 511 -1 585 -6 035 -54,4 2005 11 559 164 11 723 3 994 5 861 0 9 855 -1 868 -7 903 -67,4 2006 11 723 195 11 918 4 034 5 959 0 9 993 -1 925 -9 742 -81,7 2007 12 030 - 237 275 12 068 4 356 6 034 0 10 390 -1 678 -11 276 -93,4 2008 12 123 - 73 314 12 364 4 392 6 181 0 10 573 -1 791 -12 900 -104,3 2009 12 466 - 83 356 12 739 4 436 6 369 0 10 805 -1 934 -14 643 -114,9 2010 12 483 - 141 477 12 819 4 480 6 409 0 10 889 -1 930 -16 286 -127,0 Prévisions concernant l'évolution économique en %: Année 2005 2006 2007 jusqu'à 2009 dès 2010 Salaires nominaux 1,4 1,8 2,3 3,0 Prix 1,2 1,1 1,5 2,0 Adaptation des rentes: 2005, 2007, 2009 OFAS / 10.6.2005 4401 Budget de l’AI avec 5e révision de l’AI et TVA Annexe 2 Décompte 2004 - sans RPT Montants en millions de francs aux prix de 2005 Année Dépenses Recettes Compte de capital de l’AI Système 5e Intérêts Total Cotisa- TVA Pouvoirs Produit Total Variation Etat fin en pour-cent actuel révision tions et 2) publics des annuelle de l’année des dépenses de l'AI recours 1) 3) placements 2004 10 995 101 11 096 3 963 5 548 0 9 511 -1 585 -6 035 -54,4 2005 11 559 164 11 723 3 994 5 861 0 9 855 -1 868 -7 903 -67,4 2006 11 723 195 11 918 4 034 5 959 0 9 993 -1 925 -9 742 -81,7 2007 12 030 - 237 275 12 068 4 356 0 6 034 0 10 390 -1 678 -11 276 -93,4 2008 12 123 - 73 293 12 343 4 392 1 748 6 096 0 12 236 - 107 -11 216 -90,9 2009 12 466 - 83 286 12 669 4 436 2 375 6 258 0 13 069 400 -10 650 -84,1 2010 12 483 - 141 323 12 665 4 480 2 399 6 256 0 13 135 470 -9 971 -78,7 2011 12 856 - 224 305 12 937 4 530 2 424 6 390 0 13 344 407 -9 368 -72,4 2012 12 860 - 282 285 12 863 4 572 2 447 6 354 0 13 373 510 -8 674 -67,4 2013 13 256 - 374 266 13 148 4 620 2 470 6 574 0 13 664 516 -7 988 -60,8 2014 13 250 - 431 244 13 063 4 659 2 492 6 531 0 13 682 619 -7 212 -55,2 2015 13 658 - 530 224 13 352 4 706 2 514 6 675 0 13 895 543 -6 528 -48,9 2016 13 640 - 585 201 13 256 4 743 2 535 6 628 0 13 906 650 -5 750 -43,4 2017 14 048 - 689 180 13 539 4 786 2 554 6 769 0 14 109 570 -5 067 -37,4 2018 14 005 - 741 158 13 422 4 818 2 574 6 711 0 14 103 681 -4 287 -31,9 2019 14 375 - 846 137 13 666 4 859 2 593 6 832 0 14 284 618 -3 585 -26,2 2020 14 291 - 894 114 13 511 4 886 2 610 6 755 0 14 251 740 -2 775 -20,5 2021 14 668 -1 009 92 13 751 4 920 2 624 6 875 0 14 419 668 -2 053 -14,9 2022 14 555 -1 051 69 13 573 4 941 2 638 6 786 0 14 365 792 -1 221 -9,0 2023 14 882 -1 161 46 13 767 4 970 2 651 6 883 0 14 504 737 - 460 -3,3 2024 14 733 -1 195 21 13 559 4 987 2 662 6 779 0 14 428 869 418 3,1 2025 15 031 -1 305 0 13 726 5 011 2 672 6 863 5 14 551 825 1 235 9,0 Prévisions concernant l'évolution économique en %: Année 2005 2006 2007 jusqu'à 2009 dès 2010 1) 1.1.2007: relè vement du taux de cotisation de 1,4 à 1,5 % Salaires nominaux 1,4 1,8 2,3 3,0 2) Relèvement de la TV A (linéaire), sans la part de la Confédération Prix 1,2 1,1 1,5 2,0 1.1.2008: 0,8 point 3) 1.1.2008: réduction du taux de cotisation Confédération de 37,5 à 36,9 % Adaptation des rentes: tous les deux ans jusqu'en 2012 inclusivement OFAS / 10.6.2005 4402 Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant le financement additionnel de l'assurance-invalidité In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2005 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 30 Cahier Numero Geschäftsnummer 05.053 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 02.08.2005 Date Data Seite 4377-4402 Page Pagina Ref. No 10 138 805 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.