Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 1 2024 II/1 Auszug aus dem Urteil der Abteilung I i.S. A. gegen General Electric Global Services GmbH und Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation A-1706/2023 vom 19. Februar 2024 Wirtschaftliche Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventions - massnahmen. Reservekraftwerk. Normenkontrolle. Verhältnismäs - sigkeit. Alternative Massnahmen. Art. 5 Abs. 2 BV . Art. 2 Bst. b, Art. 31 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1, Art. 34 Abs. 1 LVG. 1. Akzessorische Normenkontrolle einer unselbstständigen Verord - nung in formeller und materieller Hinsicht (E. 5). 2. Ob eine schwere Mangellage als Voraussetzung für wirtschaftliche Interventionsmassnahmen vorliegt, bestimmt sich nach dem Aus - mass und der Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung der wirt- schaftlichen Landesversorgung und nach der Schwere des volks - wirtschaftlichen Schadens (E. 6). 3. Die Beurteilung der Versorgungslage hat zu einem Zeitpunkt zu erfolgen, in dem die Unsicherheiten über zu treffende Annahmen möglichst gering sind und – unter Berücksichtigung möglicher Al- ternativen – noch wirksame Massnahmen getroffen werden kön - nen (E. 7). 4. Das Landesversorgungsgesetz sieht gegen Verfügungen über wirt- schaftliche Interventionsmassnahmen Rechtsschutz vor und die Behörde hat in grundsätzlicher Weise darzulegen, von welchen Annahmen sie in Bezug auf die Versorgungslage ausgeht und nach welchen Kriterien sie die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträch - tigung der Versorgung beurteilt (E. 8.2). Aufgrund der Ang aben von Bundesrat und Vorinstanz kann das Vorliegen einer schweren Mangellage nicht als erstellt gelten. Der Bundesrat war in formel- ler Hinsicht nicht zum Erlass der Betriebsverordnung als Grund - lage der Betriebsbewilligung berechtigt (E. 8.3). 5. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen müssen verhältnis - mässig sein und stehen somit unter dem Vorbehalt einer Interes - senabwägung. Der Bundesrat ist insbesondere im Bereich der 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2 II BVGE / ATAF / DTAF Versorgung mit elektrischer Energie verpflichtet, alternative Massnahmen (einschliesslich Verbrauchsbeschränkungen) in Be - tracht zu ziehen (E. 9). 6. Ausserhalb zeitlicher Dringlichkeit ist es nicht zweckmässig, die Anwendung von Bundesumweltrecht erst nach der Bereitstellung eines Reservekraftwerks im Rahmen der Erteilung der zeitlich be- fristeten Betriebsbewilligung vorzusehen (E. 10). 7. Gemäss Art. 34 Abs. 1 LVG kann der Bundesrat für die Dauer von wirtschaftlichen Interventionsmassnahmen Bestimmungen ande - rer Erlasse vorübergehend für nicht anwendbar erklären, was auch kantonales Recht mit einschliesst (E. 11). Approvisionnement économique du pays. Mesures d'intervention éco- nomique. Centrale de réserve. Contrôle des normes. Proportionnalité. Mesures de substitution. Art. 5 al. 2 Cst. Art. 2 let. b, art. 31 al. 1, art. 32 al. 1, art. 34 al. 1 LAP. 1. Contrôle accessoire d'une ordonnance dépendante, d'un point de vue formel et matériel (consid. 5). 2. L'existence d'une pénurie grave, exigée comme condition aux me- sures d 'intervention économique, s 'évalue selon l 'ampleur et la probabilité d'une atteinte à l 'approvisionnement économique du pays et selon la gravité du dommage économique (E. 6). 3. La situation d 'approvisionnement doit être appréciée à un mo - ment où les incertitudes liées aux prévisions sont aussi réduites que possible et où, compte tenu des alternatives possibles, des mesures efficaces peuvent encore être prises (consid. 7). 4. La loi sur l'approvisionnement du pays prévoyant une voie de re - cours contre les décisions sur les mesures d'intervention écono - mique, l'autorité doit exposer sur quelles hypothèses elle se fonde pour appréhender la situation d'approvisionnement et selon quels critères elle évalue la probabilité d'une atteinte à l'approvision - nement (consid. 8.2). Sur la base des indications fourni es par le Conseil fédéral et l'instance précédente, l'existence d'une grave pénurie ne peut être considérée comme établie . D'un point de vue Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 3 formel, le Conseil fédéral n'était pas légitimé à édicter l'ordon - nance d'exploitation ayant justifié l’octroi de l 'autorisation d'ex- ploitation (consid. 8.3). 5. Les mesures d'intervention économique doivent être proportion - nées et sont dès lors soumises à une pesée d'intérêts. Le Conseil fédéral a l'obligation de prendre en compte des mesures de substi- tution (incluant des restrictions de consommation), particulière - ment en matière d'approvisionnement en énergie électrique (consid. 9). 6. En l'absence d'une situation d'urgence, il n'est pas opportun de prévoir l'application du droit fédéral de l'environnement seule - ment après la mise à disposition d'une centrale de réserve dans le cadre de l'octroi d'une autorisation d'exploitation limitée dans le temps. En l'absence d'une situation d'urgence, il n'est pas oppor - tun de prévoir l 'application du droit fédéral de l'environnemen t seulement après la mise à disposition d'une centrale de réserve dans le cadre de l'octroi d'une autorisation d'exploitation limitée dans le temps (consid. 10). 7. En vertu de l'art. 34 al. 1 LAP, le Conseil fédéral peut déclarer temporairement inapplicables les dispositions d'autres actes pour la durée des mesures d'intervention économique, ce qui inclut éga- lement le droit cantonal (consid. 11). Approvvigionamento economico del Paese. Misure d'intervento eco - nomico. Centrale di riserva. Controllo delle norme. Proporzionalità. Misure alternative. Art. 5 cpv. 2 Cost. Art. 2 lett. b, art. 31 cpv. 1, art. 32 cpv. 1, art. 34 cpv. 1 LAP. 1. Controllo accessorio di un'ordinanza dipendente da un punto di vista formale e materiale (consid. 5). 2. L'esistenza di una situazione di grave penuria come condizione per l'adozione di misure d'intervento economico si determina sulla ba- se dell'entità e della probabilità di un pregiudizio all'approvvigio- namento economico del Paese, nonché della gravità del danno eco- nomico (consid. 6). 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 4 II BVGE / ATAF / DTAF 3. La valutazione della situazione di approvvigionamento deve aver luogo nel momento in cui le incertezze relative all'adozione di mi- sure appropriate risulterebbero minori e tenendo tuttavia pure in considerazione la valutazione di possibili alternative, così come di misure efficaci (consid. 7). 4. La legge sull'approvvigionamento del Paese contempla la facoltà di impugnare le misure d'in tervento economico e l'autorità è di principio tenuta ad esporre su quali presupposti si fonda in rela - zione alla situazione di approvvigionamento e sulla base di quali criteri giudica la probabilità di un pregiudizio dell'approvvigiona- mento (consid. 8.2). In base alle indicazioni del Consiglio federale e dell'autorità inferiore l'esistenza di una grave penuria non è comprovata. Il Consiglio federale non era legittimato dal punto di vista formale ad emanare un'ordinanza di esercizio a fondamento di autorizzazione d'esercizio (consid. 8.3). 5. Le misure d'intervento economico devono essere proporzionate e sottostanno quindi a una ponderazione degli interessi. Il Consiglio federale è tenuto, in particolare nel settore dell'approvvigiona - mento di energia elettrica, a prendere in considerazione misure al- ternative (comprese delle limitazioni dell'utilizzo; consid. 9). 6. Ad eccezione di una situazione di urgenza non è appropriato pre- vedere l'applicazione del diritto federale dell 'ambiente solamente dopo la messa a disposizione di una centrale elettrica di riserva nel quadro del rilascio dell'autorizzazione d'esercizio limitata nel tem- po (consid. 10). 7. Giusta l'art. 34 cpv. 1 LAP per la durata di validità delle misure d'intervento economico, il Consiglio federale può dichiarare tem- poraneamente inapplicabili le disposizioni di altri atti normativi, nel cui novero figura anche il diritto cantonale (consid. 11). Im Februar 2022 bestand nach Einschätzung des Bundesrates ein zuneh- mendes Risiko, Ende 2022 und im Frühling 2023 nicht ausreichend elek- trische Energie in die Schweiz importieren zu können. Deshalb beschloss er den Aufbau einer Winterreserve. Unter anderem war der Bau eines tem- porären Reservekraftwerks in Birr (AG) vorgesehen. Ihren Entscheid stützte die Land esregierung auf das Landesversorgungs - gesetz vom 17. Juni 2016 (LVG, SR 531). Dieses erlaubt es ihr, bei einer Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 5 schweren Mangellage zeitlich begrenzte wirtschaftliche Interventions - massnahmen zu ergreifen. Im Dezember 2022 erliess der Bundesrat die Verordnung vom 21. Dezem- ber 2022 über den Betrieb von Reservekraftwerken und Notstromgruppen bei einer unmittelbar drohenden oder bereits bestehenden Mangellage (AS 2022 834, nachfolgend: Betriebsverordnung). Darauf gestützt erteilte das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommu - nikation (UVEK) dem Reservekraftwerk Birr am 22. Dezember 2022 die bis 31. Mai 2023 befristete Betriebsbewilligung. Die dagegen erhobenen Einsprachen, darunter jen e von A., einer Anwoh- nerin, wies das UVEK mit Verfügung vom 20. März 2023 ab. Dagegen erhob A. (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 27. März 2023 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Ihrer Ansicht nach bestand für den Winter 2022/2023 bei der Versorgung mit elektrischer Energie kei- ne unmittelbar drohende schwere Mangellage. Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut. Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Aus - nahme im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt und eine V orinstanz gemäss Art. 33 VGG entschieden hat. Es prüft von Amtes wegen, ob die Sachur - teilsvoraussetzungen im Urteilszeitpunkt gegeben sind (Art. 7 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerde richtet sich gegen die Betriebsbewilligung des UVEK vom 20. März 2023 betreffend das R eservekraftwerk Birr als eine wirt - schaftliche Interventionsmassnahme gegen schwere Mangellagen. In die - sem Bereich – der wirtschaftlichen Landesversorgung – besteht keine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG (vgl. auch Art. 46 Abs. 4 Landes- versorgungsgesetz vom 17. Juni 2016 [LVG, SR 531]). Die angefochtene Betriebsbewilligung, mit welcher das UVEK auch über die Einsprachen entschieden hat (Art. 45 LVG) stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG und somit ein taugliches Anfechtungsobjekt dar. Mit dem UVEK hat zudem eine V orinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG ver-2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 6 II BVGE / ATAF / DTAF fügt. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zur Beurteilung der vorlie - genden Beschwerde sachlich und funktional zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG und das LVG nichts anderes bestimmen (Art. 37 VGG und Art. 46 Abs. 3 und 4 LVG). 1.2 1.2.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der V orinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdebefugnis beschränkt sich nicht auf den materiellen Verfü- gungsadressaten. Zur Beschwerde können auch Dritte berechtigt sein, wenn sie stärker als jedermann berührt sind und (insoweit) in einer beson- deren Beziehung zur Streitsache stehen. Diese Nähe der Beziehung zur Streitsache muss bei Anlagen mit Auswirkungen auf Raum und Umwelt insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein. Dritte sind dabei grund- sätzlich immer dann zur Beschwerdeerhebung berechtigt, wenn sie mit Si- cherheit oder zumindest hoher Wahrscheinlichkeit durch Immissionen, die der Bau oder der Betrieb einer Anlage hervorruft, betroffen werden. Es reicht aus, dass die Immissionen wahrnehmbar und damit erheblich sind; Belastungsgrenzwerte müssen nicht übe rschritten sein. Ein schutzwürdi - ges Interesse liegt sodann vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situa- tion der Beschwerde führenden Person durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann, ihr im Fall eines Obsiegens also ein praktischer Nutzen entsteht. Das schutzwürdige Interesse muss somit auch ein aktuel- les sein; es muss nicht nur bei Einreichung der Beschwerde, sondern im Zeitpunkt des Urteils noch bestehen. Am aktuellen Rechtsschutzinteresse fehlt es, wenn die angefochtene Verfügung im Urteilszeitpunkt keine Rechtswirkungen mehr entfaltet, weil sie zeitlich befristet gültig war oder zwischenzeitlich widerrufen worden ist (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.3.1; 141 II 50 E . 2.1; 140 II 214 E . 2.3; Urteil des BGer 2C_810/2021 vom 31. März 2023 E. 1.3.2 m.H.; Urteil des BVGer A-3484/2018 vom 7. Sep- tember 2021 E. 3.1 m.H. auf die Rechtsprechung). V om Erfordernis eines aktuellen praktischen Rechtsschutzinteresses ist ab- zusehen, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnli - chen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Über - prüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung der Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 7 Fragen aufgrund von deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen In- teresse liegt (vgl. Urteil 2C_810/2021 E . 1.3.2 m .H.; Urteil des BVGer A-5142/2021 vom 18 . Januar 2023 E. 1.3.1 m .H.). Eine derartige nach - trägliche Überprüfung einer gegenstandslos gewordenen Anordnung hat sich auf die in Zukunft mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erneut stel- lenden Streitfragen zu beschr änken; zu beurteilen sind die streitigen Grundsatzfragen, ohne dass auf die zufälligen Modalitäten des konkreten Sachverhalts einzugehen wäre, wobei sich der bestehende Klärungsbedarf aufgrund der individuellen, potenziell wiederholbaren Situation der Be - schwerde führenden Person bestimmt (Urteile des BGer 8C_154/2023 vom 23. August 2023 E. 1.3.2; 8C_596/2017 vom 1. März 2018 E. 5.3.3, je m.H. u.a. auf BGE 131 II 670 E. 1.2). 1.2.2 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teil - genommen und ist mit ihrem Rechtsbegehren, es sei die Betriebsbewilli - gung nicht zu erteilen, vor der V orinstanz nicht durchgedrungen. Sie ist daher durch die angefochtene Verfügung formell beschwert. Näher einzu- gehen ist auf die Legitimationsvoraussetzungen der besonderen B ezie- hungsnähe zur Streitsache sowie des aktuellen schutzwürdigen Interesses. Die Beschwerdeführerin wohnt in einer Distanz von rund 800 m Luftlinie zum Reservekraftwerk Birr. Ein allfälliger Betrieb des Reservekraftwerks verursacht Emissionen in Form von Lärm und Luftverunreinigungen. Die V orakten enthalten keine Angaben zu den Lärmimmissionen bei der Lie- genschaft der Beschwerdeführerin. Gemäss der Ausbreitungsberechnung der Schadstoffemissionen für das Reservekraftwerk Birr von Dezember 2022 ([…]) ist bei Betrieb des Reservekraftwerks mit nicht unerheblichen Luftverunreinigungen zu rechnen, die sich überwiegend entweder in nord- östlicher Richtung oder – im Fall von Bise – in südwestlicher Richtung ausbreiten. Die höchsten Belastungen ergeben sich in unmit telbarer Nähe der Anlage. Zudem finden sich in der weiteren Umgebung aufgrund der topografischen Besonderheiten lokal hohe Immissionswerte für Luft - schadstoffe. Die Wohnung der Beschwerdeführerin liegt in südwestlicher Richtung zum Reservekraftwerk Birr und damit – bei Bise – in der Abluft- fahne des Kraftwerks. Die geforderte besondere Beziehungsnähe ist damit gegeben (zur Prüfungsdichte im Zusammenhang mit der Beurteilung der Beschwerdebefugnis vgl. Urteil A-3484/2018 E. 3.1 m.H.). Die Betriebsbewilligung vom 20. März 2023 war bis zum 31 . Mai 2023 befristet und entfaltet daher zum Zeitpunkt des vorliegenden Urteils keine Rechtswirkungen mehr. Es fehlt daher an einem aktuellen schutzwürdigen 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 8 II BVGE / ATAF / DTAF Interesse. Die Beschwerde wirft jedoch Fragen v on grundsätzlicher Be - deutung auf. So stellen sich – erstmals – die Streitfragen, unter welchen Umständen und ab welchem Zeitpunkt im Bereich der Versorgung mit elektrischer Energie eine drohende schwere Mangellage angenommen werden kann, ob eine schwere Mangellage bereits bei fehlender Markträu- mung an der Strombörse besteht, welche verhältnismässigen Massnahmen der Bundesrat gegen eine drohende schwere Mangellage zu treffen berech- tigt ist und inwieweit es in diesem Zusammenhang zulässig ist, Bundes - recht sowie kantonales Recht vorübergehend für nicht anwendbar zu erklä- ren. Die Beantwortung dieser Fragen hängt nicht allein von zufälligen Modalitäten wie beispielsweise (unvorhersehbaren) geopolitischen Ent - wicklungen ab und liegt daher (auch) aus diesem Gr und im öffentlichen Interesse. Zudem können sich die Fragen auch in Zukunft wieder stellen, ist doch das Reservekraftwerk Birr über mehrere Jahre bis (zumindest) im Jahr 2026 bereitgestellt. Schliesslich fällt in Betracht, dass Reservekraft - werke zur Bewältigung aussergewöhnlicher Situationen im Winter und im Frühling bestimmt sind (vgl. Art. 1 der Winterreserveverordnung vom 25. Januar 2023 [ WResV, SR 734.722] ). Allfällige künftige Betriebsbe - willigungen dürften daher erneut zeitlich befristet erteilt werd en, womit eine rechtzeitige gerichtliche Überprüfung kaum je möglich wäre. Es rechtfertigt sich daher, auf das Erfordernis des aktuellen Interesses zu ver- zichten und ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin an der Aufhebung oder Änderung der an gefochtenen Verfügung zu bejahen. Sie ist daher als zur Beschwerdeerhebung berechtigt anzusehen. 1.3 Auf die im Übrigen frist - und formgerecht eingereichte Be - schwerde (Art. 46 Abs. 3 LVG; Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist nach dem Dar - gelegten einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Ver - fügung auf Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehlern bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Unangemes- senheit hin (Art. 49 VwVG). Das Gesetz enthält im Regelungsbereich der wirtschaftlichen Landesver - sorgung unbestimmte Rechtsbegriffe und belässt den Behörden in Bezug auf die zu treffenden Massnahmen grundsätzlich einen weiten Entschei - dungsspielraum. Dieser Regelungsansatz entspricht der Natur der Sache; angesichts der Unsicherheiten, mit denen Annahmen in Bezug auf die Ent- wicklung der wirtschaftlichen Landesversorgung behaftet sind und der Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 9 Vielzahl an unterschiedlichen lebenswichtigen Gütern und Dienstleistun - gen ist eine abschliessende generell -abstrakte Regelung nicht zweckmäs - sig und die relative Unbestimmtheit der gesetzlichen Regelung im Bereich der wirtschaftlichen Landesversorgung hinzunehmen (vgl. BGE 148 I 33 E. 5.4 m.H.). Es ist somit in erster Linie Aufgabe des Verordnungsgebers und der Behörden, unter den konkreten Umständen das akzeptable Risiko in Bezug auf die wirtschaftliche Landesversorgung mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen festzulegen und zweckmässige Massnahmen zur Sicherstellung der Versorgung zu treffen (vgl. zum Ganzen BGE 149 I 191 E. 7.3; Urteil des BGer 2C_308/2021 vom 3. September 2021 E. 6.6.2 f., je m .H. auf die Rechtsprechung). Das Bundesverwaltungsge - richt auferlegt sich aus dies em Grund bei der Beurteilung von Massnah - men der wirtschaftlichen Landesversorgung erhebliche Zurückhaltung. Es hat nicht selbst den Massstab für ein akzeptables Risiko zu definieren und über die Zweckmässigkeit von Massnahmen zu entscheiden, sondern greift nur ein, wenn die Behörde den ihr zustehenden Spielraum nicht pflichtgemäss ausübt (vgl. hierzu auch nachstehend E. 8.2; ferner BGE 137 I 235 E. 2.4 f.). Das Bundesverwaltungsgericht stellt schliesslich den Sachverhalt unter V orbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien von Amtes wegen fest (Art. 12 und Art. 13 VwVG) und würdigt die Beweise grundsätzlich frei, ohne Bindung an förmliche Beweisregeln, sowie umfassend und pflichtge- mäss. Es kann eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemach- ten Grü nden gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer von der V orinstanz abweichenden Begründung bestätigen (sog. Motivsubstitution; vgl. Urteil des BVGer A -4112/2021 vom 5. Juli 2023 E. 2 m.H.). 3. 3.1 Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die V oraussetzungen für die in frage stehende wirtschaftliche Interventionsmassnahme gegen schwere Mangellagen seien nicht gegeben gewesen; es habe weder eine schwere Mangellage unmittelbar gedroht noch sei die angeordnete Mass - nahme verhältnismässig gewesen. Zudem sei der Bundesrat nicht berech - tigt gewesen, im Rahmen der Betriebsverordnung kantonales Recht ganzer Regelungsbereiche für vorübergehend nicht anwendbar zu erklären. Schliesslich erhebt die Beschwerdeführerin verschiedene umweltrechtli - che Rügen und macht auch in diesem Zusammenhang geltend, die erteilte Betriebsbewilligung sei nicht verhältnismässig. 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 10 II BVGE / ATAF / DTAF Die V orinstanz und die Beschwerdegegnerin verweisen auf die Mechanis- men und die Eigenheiten bei der Versorgung mit elektrischer Energie und machen geltend, eine Mangellage habe aufgrund der konkreten Umstände nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden kön - nen. Der Bundesrat und die V orinstanz hätten unter diesen Umständen sowie mit Blick auf die erforderliche V orlaufzeit zu Recht für eine Bereit- stellung des Reservekraftwerks Birr gesorgt und anschliessend in Über - einstimmung mit den V orgaben gemäss dem LVG die Betriebsbewilligung erteilt. Im Folgenden ist zunächst darzustellen, was das LVG in Bezug auf wirt - schaftliche I nterventionsmassnahmen gegen schwere Mangellagen vor - schreibt (nachfolgend E. 3.2 f.). Anschliessend ist zu prüfen, ob die angefochtene Betriebsbewilligung gesetzmässig war. Soweit sich die an - gefochtene Betriebsbewilligung auf Bestimmungen der Betriebsverord- nung abstützt, wird diese vorfrageweise auf ihre Gesetzmässigkeit hin zu überprüfen sein (nachfolgend E. 5 ff.). 3.2 Zunächst ist auf die allgemeinen Bestimmungen des LVG einzu- gehen. Gemäss der Zweckbestimmung regelt das Gesetz Massnahmen zur Sicher- stellung der Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen in schweren Mangellagen, denen die Wirtschaft selbst nicht zu begegnen vermag (Art. 1 LVG). Weiter enthält Art. 2 LVG die für das Gesetz geltenden Begriffsumschreibu ngen (sog. Legaldefinitionen); die Begriffsumschreibungen sorgen für ein einheitliches Begriffsverständ- nis und stecken zugleich den sachlichen Anwendungsbereich des Gesetzes ab. Gemäss Art. 2 Bst. b LVG ist unter einer schweren Mangellage eine erhebliche Gefährdung der wirtschaftlichen Landesversorgung mit unmit- telbar drohenden, grossen volkswirtschaftlichen Schäden oder eine erheb- liche Störung der wirtschaftlichen Landesversorgung zu verstehen. Le - benswichtig sind gemäss Art . 4 Abs. 1 LVG Güter und Dien stleistungen, die unmittelbar oder im Rahmen wirtschaftlicher Prozesse zur Überwin - dung schwerer Mangellagen nötig sind; es handelt sich um Güter und Dienstleistungen zur Befriedigung der Grundbedürfnisse des Menschen (Botschaft vom 3. September 2014 zur T otalrevision des Landesversor - gungsgesetzes, BBl 2014 7119, 7133, nachfolgend: Botschaft Landesver - sorgungsgesetz). In den Abs. 2 und 3 zu Art. 4 LVG werden sodann in nicht abschliessender sowie in allgemeiner Weise lebenswichtige Güter und Dienstleistungen aufgezählt. Es ist sodann Aufgabe des Bundesrates, Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 11 im Einzelnen zu bestimmen, welche Güter und Dienstleistungen im Sinne der wirtschaftlichen Landesversorgung als lebenswichtig gelten (Bot - schaft Landesversorgungsgesetz, BBl 2014 7119, 7133). Gemäss Art. 4 Abs. 2 Bst. a LVG sind lebenswichtige Güter unter anderem Energieträger sowie alle dazu benötigten Produktions- und Betriebsmittel. Die Bestimmung von Art. 4 Abs. 3 Bst. c LVG nennt sodann als eine le - benswichtige Dienstleistung die Übertragung und Verteilung von Energie- trägern und Energie. Nach den Materialien fällt darunter unter anderem eine « kontinuierliche Stromversorgung » (Botschaft Landesversorgungs- gesetz, BBl 2014 7119, 7134). Lebenswichtig im Sinne von Art. 4 LVG ist somit die Übertragung und Verteilung von ausreichend zur Verfügung ste- hender elektrischer Energie. Eine Mangellage im Bereich der Versorgung mit elektrischer Energie kann daher sowohl hinsichtlich der Versorgung mit Gütern (Primärenergieträger und Produktionskapazitäten zur Erz eu- gung von elektrischer Energie als Sekundärenergieträger) als auch in Be - zug auf Dienstleistungen (Übertragung und Verteilung von elektrischer Energie) auftreten (vgl. zu den Besonderheiten in Bezug auf die Versor - gung mit elektrischer Energie auch nachf olgend E. 4; zudem: RETO PATRICK MÜLLER, Strategische Verantwortung oder verantwortungsvolle Strategie?, SJZ 119/2023 S. 1101). 3.3 Das LVG regelt im dritten Kapitel wirtschaftliche Interventions - massnahmen gegen schwere Mangellagen. Gemäss den gleichlautenden Bestimmungen von Art. 31 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 LVG kann der Bundesrat im Fall einer unmittelbar drohen- den oder bereits bestehenden schweren Mangellage zeitlich begrenzte wirtschaftliche Interventionsmassnahmen ergreifen, um die Versorgung mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen sicherzustellen. Ent - sprechende Massnahmen greifen zur Abwendung oder Behebung von Ver- sorgungskrisen direkt in den Markt ein. Damit gehören sie zu den stärksten Massnahmen der wirtschaftlichen Landesversorgung. Sie dürfen nur bei schweren Mangellagen im Sinne von Art. 2 Bst. b LVG eingesetzt werden und müssen verhältnismässig sein. Der Katalog möglicher wirtschaftlicher Interventionsmassnahmen gemäss den A rt. 31 Abs. 2 und Art. 32 Abs. 2 LVG ist abschliessend (Botschaft Landesversorgungsgesetz, BBl 2014 7119, 7149). Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen nach dem LVG sind dabei abzugrenzen von Massnahmen zur langfristigen Gewährlei s- tung der Versorgungssicherheit, die etwa – wie die WResV – gestützt auf das Stromversorgungsgesetz vom 23. März 2007 (StromVG, SR 734.7) 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 12 II BVGE / ATAF / DTAF ergriffen werden können (Botschaft Landesversorgungsgesetz, BBl 2014 7119, 7150). Auf dem Gebiet der Versorgung mit lebenswichtigen Gütern be stehen In- strumente zur Erhöhung des Angebots und solche zur Lenkung der Nach - frage. Bei den lebenswichtigen Dienstleistungen stehen deren Aufrechter- haltung und die Priorisierung von Leistungen im V ordergrund (Botschaft Landesversorgungsgesetz, BBl 2014 7 119, 7150). Der Bundesrat kann V orschriften erlassen etwa über die Beschaffung, Zuteilung, Verwendung und den Verbrauch von Gütern (Art. 31 Abs. 2 Bst. a LVG), die Einschrän- kung des Angebots von Gütern (Art. 31 Abs. 2 Bst. b LVG) sowie die Si- cherung, den Betrieb, die Benützung und Indienststellung von Infrastruk - turen der Energieversorgungsunternehmen (Art. 32 Abs. 2 Bst. a LVG). Das Gesetz gibt in Bezug auf die Versorgung mit lebenswichtigen Gütern keine Rangfolge der Massnahmen vor. Nach den Materialien sind zuerst Massnahmen auf der Angebotsseite zu treffen. Reichen die angebotsseiti - gen Massnahmen zur Behebung einer Mangellage nicht aus, werden Mass- nahmen auf der Nachfrageseite ergriffen (Botschaft Landesversorgungs - gesetz, BBl 2014 7119, 7150). Gemäss Art. 34 Abs. 1 LVG kann der Bundesrat für die Dauer der Geltung von wirtschaftlichen Interventionsmassnahmen Bestimmungen anderer Erlasse vorübergehend für nicht anwendbar erklären. Die betreffenden Be- stimmungen sind in Anhang 1 zum LVG aufgeführt. Die Möglichkeit, Be- stimmungen anderer Erlasse vorübergehend für nicht anwendbar zu erklä- ren, muss sich aus rechtsstaatlichen Gründen in sehr engen Grenzen halten und ist deshalb ausschliesslich auf schwere Mangellagen oder ihr unmittel- bares Umfeld beschränkt (Botschaft Landesversorgungsgesetz, BBl 2014 7119, 7153). Die Bestimmungen dürfen sodann nur so weit für nicht an - wendbar erklärt werden, wie sie mit Massnahmen nach dem LVG im Widerspruch stehen (Art. 34 Abs. 2 LVG). Die Nichtanwendbarkeitserklä- rung darf zudem keine über die Geltungsdauer der Massnahmen hinaus - gehende oder unumkehrbare Wirkung entfalten (Art. 34 Abs. 3 LVG). Gemäss Art. 34 Abs. 4 LVG kann der Bundesrat bei einer unmittelbar dro- henden oder bereits bestehenden schweren Mangellag e weitere Bestim - mungen in den Anhang 1 zum LVG aufnehmen. Im Zusammenhang mit dem Erlass der Verordnung vom 23. September 2022 über die Bereitstel - lung eines temporären Reservekraftwerks in Birr (AS 2022 529; nachfol- gend: Bereitstellungsverordnung) waren beispielsweise bundesrechtliche Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 13 Bestimmungen betreffend die Pflicht zur Durchführung einer Umweltver- träglichkeitsprüfung, zur raumplanungsrechtlichen Planungspflicht und zur elektrizitätsrechtlichen Plangenehmigungspflicht in den Anhang 1 auf- genommen worden (AS 2022 528). Der Rechtsschutz gegen Verfügungen über wirtschaftliche Interventions - massnahmen ist schliesslich im 6. Kap. des LVG geregelt. Demnach kön- nen Verfügungen, die sich auf die Art. 31–33 LVG oder darauf beruhende Ausführungsbestimmungen s tützen, durch Einsprache angefochten wer - den (Art. 45 Abs. 1 LVG). Die Einsprache ist innert fünf Tagen nach Eröff- nung der Verfügung schriftlich bei der verfügenden Behörde zu erheben (Art. 45 Abs. 2 Satz 1 LVG). Der Entscheid über die Einsprache unterliegt sodann der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht, wobei Be - schwerden innerhalb von fünf Tagen einzureichen sind und keine aufschie- bende Wirkung haben (Art. 46 Abs. 3 LVG). Im Übrigen richtet sich das Beschwerdeverfahren nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bun- desrechtspflege (Art. 46 Abs. 4 LVG). 3.4 Im Verordnungsrecht finden sich schliesslich Erlasse, die unter anderem die Organisation der wirtschaftlichen Landesversorgung und die Organisation zur Sicherstellung der wirtschaftlichen Landesversorgung im Bereich der Elektrizitätswirtschaft zum Gegenstand haben. Die hier insbe- sondere relevante WResV bezweckt, für den Winter und den Frühling eine Absicherung in Form einer Stromreserve (sog. Winterreserve) gegen aus - serordentliche Situationen bei der Stromversorgung zu schaffen (Art. 1 Abs. 1 WResV). In diese Winterstromreserve sind unter anderem Reserve- kraftwerke wie das Kraftwerk Birr als Bestandteil einer sogenannten ergänzenden Reserve integriert. Die WResV enthält im 3. Abschn. kon- zeptionelle V orgaben zur Bildung einer ergänzenden Reserve sowie Be- stimmungen über die Teilnahme von Kraftwerksbetreibern und die Vergü- tung. Im 4. Abschn. ist sodann der Einsatz und der Abruf der Stromreserve geregelt. Gemäss Art. 17 WResV legt die Eidgenössische Elektrizitäts - kommission (ElCom) in einer sogenannten Abrufordnung das Zusammen- spiel der Wasserkraftreserve und der ergänzenden Reserve sowie das Zu - sammenspiel der Bestandteile der ergänzenden Reserve fest. Die Reserve steht zum Abruf frei, wenn an der Strombörse für den Folgetag die nachge- fragte Menge an elektrischer Energie das Angebot übersteigt (fehlende Markträumung; Art. 18 Abs. 1 WResV). Die Umstände, unter denen das Reservekraftwerk Birr im Winter 2022/2023 und im Frühling 2023 hätte zum Einsatz kommen können, sind in der Weisung 2/2023 betreffend die 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 14 II BVGE / ATAF / DTAF Abrufordnung der Kraftwerke der Winterreserve 2022/2023 (nachfolgend: Abrufordnung 2022/2023) der ElCom geregelt. Bei Abruf erhalten die Be- treiber von Reservekraftwerken eine Entschädigung für die abgerufene Energie (Art. 20 Abs. 1 WResV; vgl. zudem Art. 22 Abs. 3, 4 und 6 WResV zur Berechnung der Vergüt ung sowie Art. 21 WResV zum Auf - geld bei einem Abruf und Weiterverkauf der Energie). In der Abrufordnung 2022/2023 ist entsprechend der V orgaben der WResV festgelegt, in welcher Reihenfolge und in welchem Umfang Energie je nach Versorgungslage aus den Reserveteilen oder aus deren Bestandteilen abgerufen wird (vgl. Art. 17 Abs. 1 und 2 WResV). Gemäss Ziff er 2 der Abrufordnung 2022/2023 wäre das Reservekraftwerk Birr in der ersten Phase (sog. frühen Phase) zum Einsatz gekommen; unter der Annahme, dass im Verlaufe des Winters zunächst kleinere Lücken in der Versorgung mit elektrischer Energie auftreten und gegen Ende der V orhalteperiode eher grössere Lücken zu erwarten sind, wird die Wasserkraftreserve priori- tär in der zweiten Phase (sog. späte Phase) zum Ein satz kommen. Auf - grund der Umweltauswirkungen im Betrieb wäre sodann das Reserve - kraftwerk Birr erst an zweiter Stelle nach dem Kraftwerk in Monthey zum Einsatz gekommen. Die Abrufordnung 2022/2023 sieht schliesslich in Zif- fer 6.1 vor, dass die ElCom die Reservekraftwerke mit einem V orlauf von 48 Stunden in Betriebsbereitschaft versetzt, wenn sich ein Reserveabruf abzeichnet. 4. 4.1 Die Versorgung mit elektrischer Energie zeichnet sich durch ver- schiedene, im Rahmen der wirtschaftlichen Landesversorgung bedeutsa- me insbesondere physikalische und technische Besonderheiten aus. Auf diese Besonderheiten ist zur Prüfung der V orbringen der Beschwerdefüh- rerin und zum Verständnis von Massnahmen der wirtschaftlichen Landes- versorgung in Bezug auf die Versorgung mit elektrischer Energie im Fol- genden einzugehen. 4.2 Elektrizität ist ein sogenannter Sekundärenergieträger. Sie ent - steht durch Umwandlung von sogenannten Primärenergieträgern wie Was- serkraft, Sonnenenergie oder fossilen Energieträgern wie Erdgas. Die Um- wandlung erfolgt etwa in elektrischen Generatoren, die Bewegungsenergie in elektrische Energie wandeln. Als elektrischer Strom wird die Rate be - zeichnet, mit der elektrische Ladung durch eine Fläche – etwa einen leit- fähigen Draht – fliesst (TIPLER/MOSCA, in: Physik für Studierende der Na- turwissenschaften und Technik, 8. Aufl. Berlin 2019, S. 818). Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 15 Elektrische Energie kann aus physikalischen Gründen nur leitungsgebun - den übertragen werden und ist nur indirekt und in beschränktem Masse speicherbar; derzeit bestehen Speicher für elektrische Energie insbesonde- re in Form von Batteriesystemen, in welchen elektrische Energie in chemi- sche Energie umgewandelt wird, sowie in Form von Pumpspeicherkraft - werken, in welchen elektrische Energie in Wasserkraft umgewandelt wird. Elektrische Energie nimmt in einem Leitungsnetz zudem nicht den kürzes- ten Weg, sondern folgt allein physikalischen Gesetzen und nimmt daher – vereinfacht ausgedrückt – den Weg des geringsten Widerstands (vgl. TIPLER/MOSCA, a.a.O ., S. 822 ff. und 837 ff.; TANJA SARAH PETRIK- HALTINER, Spannungsfelder rund um die Stromkosten und -tarife, 2017, S. 6; KATHRIN S. FÖHSE, Die rechtliche Ausgestaltung der nationalen Netzgesellschaft im Stromversorgungsgesetz [StromVG], 2014, Rz. 41– 44, je m.H.; zudem: BRAKELMANN/JARASS, Erdkabel für den Netzausbau, 2019, S. 42). Auf einzelne der genannten Eigenschaften elektrischer Energie ist im Fol- genden mit Blick auf die zu beurteilende Streitsache genauer einzugehen. 4.3 Elektrische Energie kann – wie soeben ausgeführt – nur über Lei- tungen transportiert werden. Das Schweizer Leitungsnetz zur Versorgung mit elektrischer Energie ist in sieben Ebenen g egliedert. Die Netzebene 1 umfasst das Höchstspannungsnetz, das als Übertragungsnetz dient. Darauf folgen die Ebenen 3, 5 und 7 (Hoch-, Mittel- und Niederspannung) als Ver- teilebenen und die Ebenen 2, 4 und 6 jeweils als Transforma torenebenen zur Spannungsumwandlung. Das Schweizer Übertragungsnetz ist zudem über verschiedene grenzüberschreitende Leitungen mit dem europäischen Verbundnetz verknüpft, dem auch alle Nachbarländer der Schweiz an - gehören. Die Versorgung mit elektrischer Energie erfolgt in der Sch weiz und auch in Europa mit Wechselstrom mit einer Nennfrequenz von 50 Hertz. Die verschiedenen Netzebenen sind – auch zur Sicherung der Versorgung – über die Transformatorenebenen miteinander gekoppelt (vgl. die Angaben der nationalen Netzgesellschaft Swi ssgrid zum Strom - netz und zum Europäischen Strombinnenmarkt, < www.swissgrid.ch > Stromnetz bzw. Strommarkt, besucht am 08.02.2024). Elektrische Energie kann zudem nur eingeschränkt und vor allem nicht direkt gespeichert werden. Für einen stabilen Betrieb des Versorgungsnet- zes muss daher jederzeit gleich viel elektrische Energie eingespeist wer - den, wie verbraucht wird und durch Übertragungsverluste verloren geht (Gesamtverbrauch). Die Frequenz ist ein guter Indikator dafür, wie gut das 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 16 II BVGE / ATAF / DTAF Gleichgewicht von Erzeugung und Verbrauch gehalten wird; ist die Erzeu- gung grösser als der Gesamtverbrauch, steigt die Frequenz, während sie umgekehrt sinkt, wenn die Erzeugung kleiner ist als der Gesamtverbrauch. Allerdings können Ein- und Ausspeisung elektrischer Energie nicht andau- ernd ausgeglichen sein, da weder die Erzeugung noch der Gesamt - verbrauch im V oraus bekannt sind. Die tatsächliche Netzfrequenz weicht daher zwangsläufig von der Nennfrequenz ab. Die Abweichungen dürfen jedoch nur minimal sein; zulässig sind Ab weichungen von höchstens wenigen Hundert Millihertz. Eine darüber hinausgehende Abweichung der Netz - von der Nennfrequenz kann das Funktionieren elektrischer Geräte beeinträchtigen und zu Schäden an elektrischen Generatoren führen. Bei grösseren und länge r andauernden Abweichungen können (automatische) Lastabwürfe und/oder Kraftwerksabschaltungen sowie im schlimmsten Fall ein (teilweiser) Zusammenbruch der Versorgung mit elektrischer Energie in einem Netzgebiet die Folge sein (vgl. FÖHSE, a.a.O., Rz. 50 f.; GÖRAN ANDERSSON, Technische V oraussetzungen des Stromhandels, in: Stromhandel, 2007, S. 23 f.; zudem: Swissgrid, Netz - stabilität, < www.swissgrid.ch > > Steuerung > Netzstabilität, besucht am 08.02.2024; Verband Schweizerische r Elektrizitätsunternehmen [VSE], Stromnetze, < www.vse.ch > > Wissen > Stromnetze, besucht am 08.02.2024). Zur Erhaltung der Netzfrequenz (im genannten Rahmen) sind Massnah - men zur bedarfsorientierten Regelung der Energieerzeugung, namentlich zur Frequenzregelung, notwendig. Die hierfür erforderlichen Hilfsdienste, die sogenannten Systemdienstleistungen, werden von der nationalen Netz- gesellschaft (nachfolgend: Swissgrid) erbracht (vgl. Art. 20 [Abs. 2 Bst. b] StromVG). Systemdienstleistungen sind unter an derem das Bilanzma - nagement sowie das Bereitstellen und der Einsatz von Reserveenergie zur Wiederherstellung des Gleichgewichts zwischen Erzeugung und Ver - brauch elektrischer Energie (sog. Regelleistung bzw. Regelenergie; Art. 4 Abs. 1 Bst. g StromVG). Im Rahmen des Bilanzmanagements ist zunächst der voraussichtliche Energiebedarf zu ermitteln. Dies geschieht anhand der Wettervorhersage, der Tageszeit, dem Wochentag und der Jahreszeit. Auf der Grundlage des voraussichtlichen Energiebedarfs sowie der abge - schlossenen Stromhandelsgeschäfte werden alsdann sogenannte Fahrplä - ne erstellt. Diese sind Swissgrid zuzustellen. Sie dienen der Information der Übertragungsnetzbetreiberin über die voraussichtliche Beanspruchung des Netzes und sind im Normalfall am V ortag bekannt zu geben (Art. 2 Abs. 1 Bst. a und d der Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 17 [StromVV , SR 734.71]). Trotz relativ genauer Prognosen können Energie- erzeugung und Verbrauch unvorhersehbar schwanken. In solchen Situatio- nen stellt Swissgrid d urch den Einsatz von Regelenergie das Gleichge - wicht zwischen Energieerzeugung und -verbrauch wieder her; sie beauftragt Kraftwerke, ihre Produktion zu erhöhen oder zu senken. Die hierfür nötige Regelleistung ist vorgängig auf dem Regelenergiemarkt zu beschaffen. Dabei wird unter anderem hinsichtlich des Zeitpunkts der Be- reitstellung zwischen Primär -, Sekundär- und Tertiärregelleistung unter - schieden (vgl. MARKUS SCHREIBER, Strommarkt und Netzregulierung, in: Handbuch zum schweizerischen Energierecht, 2022 , S. 258–260; RETO PATRICK MÜLLER, Stromversorgungssicherheit, ZBl 117/2016 S . 70 f.; FÖHSE, a.a.O., Rz. 53–63; Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates vom 31. März 2014 zur Parlamentarischen Initiative Kostentragungspflicht für Ausgleichsener - gie: Gewährleistung einer sicheren Stromversorgung, BBl 2014 3967, 3970; Swissgrid, Regelenergiemarkt: Überblick und Weiterentwick - lung, 2020, < www.swissgrid.ch > > Netzbetrieb > Strommarkt > Regel- leistungsmärkte, besucht am 11 .01.2024; zudem: VSE, Stromnetze, < www.vse.ch > > Wissen > Stromnetze, besucht am 08.02.2024). 4.4 Die Energieversorgungsunternehmen produzieren die benötigte elektrische Energie entweder selbst oder kaufen sie bei einem anderen En- ergieversorgungsunternehmen oder auf dem Markt ein. Auch System - dienstleistungen wie die Regelleistung werden von Swissgrid am Markt beschafft. Der Stromhandelsmarkt ist über Strombörsen organisiert. Dane- ben besteht die Möglichkeit von sogenannten Over-the-counter-Geschäf- ten (OTC-Geschäften) ausserhalb organisierter Börsen. Für die Beschaffung von elektrischer Energie stehen der Termin - und der Spotmarkt im V ordergrund, wobei an beiden Märkten börslich und over- the-counter gehandelt wird. Der Terminmarkt ermöglicht den Verkauf und Kauf von elektrischer Energie über mehrere Jahre im V oraus und dient auf diese Weise der langfristigen Absatz- und Bezugsplanung. Demgegenüber ist der Spotmarkt Handelsplatz für kurzfristig, das heisst innerhalb von ein bis zwei Tagen beispielsweise für eine bestimmte Stunde lieferbare elektri- sche Energie. Der Handel an den Spotmärkten erfolgt entweder sogenannt day-ahead, das heisst am Tag vor der Lieferung, oder intraday, also am Tag der Lieferung. Am Spotmarkt (day-ahead) ergibt sich der Preis für die Lie- ferung von elektrischer Energie zu einem bestimmten Zeitpunkt des Folge-2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 18 II BVGE / ATAF / DTAF tages nach der sogenannten Merit -Order; die Merit -Order ist die Anord - nung der für einen Stromhandelsmarkt verfügbaren Kraftwerksleistung nach steigenden Grenzkosten, wobei das letzte Angebot, das an der Börse noch einen Zuschlag erhält, den Strompreis bestimmt. Für die Schweiz und weitere Länder gibt es eine Strombörse für die kurzfristigen Geschäfte (day-ahead und intraday), die European P ower Exchange (EPEX SPOT), und eine Strombörse für die Termingeschäfte, die European Energy Ex - change (EEX; SCHOLL/FLATT, Energiewirtschaft Schweiz, 2022, Kap . 5 Rz. 67 ff.; FÖHSE, a.a.O., Rz. 72–81 m.H.). 5. 5.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die V oraussetzungen für wirtschaftliche Interventionsmassnahmen nach dem LVG seien nicht er - füllt gewesen; weder sei die V ersorgung mit elektrischer Energie im Win- ter 2022/2023 und im Frühling 2023 erheblich gefährdet gewesen noch hätten grosse volkswirtschaftliche Schäden gedroht. Demgegenüber sind die V orinstanz und die Beschwerdegegnerin der Ansicht, die Unmittelbar- keit einer schweren Mangellage sei auch danach zu beurteilen, bis zu wel- chem Zeitpunkt vor dem möglichen Eintritt einer Mangellage überhaupt noch wi rksame Massnahmen getroffen werden können, um diese abzu - wenden. Dies betreffe insbesondere die Bereitstellung von zusätzlichen Produktionskapazitäten. Hierfür sei eine gewisse V orlaufzeit erforderlich. Aber auch der Betrieb etwa eines Reservekraftwerks kö nne mit Blick auf die Eigenheiten bei der Versorgung mit elektrischer Energie nicht erst be- willigt werden, wenn sich eine schwere Mangellage – eine fehlende Markträumung am Spotmarkt – realisiert habe. 5.2 Gemäss Art. 31 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 LVG kann der Bundes- rat im Fall einer unmittelbar drohenden oder bereits bestehenden schweren Mangellage zeitlich begrenzte wirtschaftliche Interventionsmassnahmen ergreifen, um die Versorgung mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleis- tungen sicherzustellen. Was unter einer schweren Mangellage zu verstehen ist, ergibt sich aus der Legaldefinition gemäss Art. 2 Bst. b LVG. Demnach ist eine schwere Mangellage eine erhebliche Gefährdung der wirtschaftli - chen Landesversorgung mit unmittelbar drohenden, grossen volkswirt - schaftlichen Schäden oder eine erhebliche Störung der wirtschaftlichen Landesversorgung (vgl. vorstehend E. 3.2 f.). Der Bundesrat erliess gestützt auf die genannten Bestimmungen des LVG zu wirtschaftlichen Interventionsmassnahmen die Betriebsverordnung. Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 19 Die Betriebsverordnung regelte – entsprechend den V oraussetzungen ge- mäss Art. 31 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 LVG – den Betrieb von Reserve - kraftwerken und Notstromgruppen bei einer unmittelbar drohenden oder bereits bestehenden schweren Mangellage (Art. 1 Abs. 1 der Betriebsver- ordnung). Das Verfahren zur Erteilung der Betriebsbewilligung war in Art. 7 der Betriebsverordnung festgelegt. Demnach erteilte die V orinstanz die Bewilligung für den Betrieb von Reservekraftwerken (Abs. 1). Die Be- willigung musste Emissionsbegrenzungen für Kohlenmonoxid, Stickoxide und Lärm sowie Schallschutzmassnahmen enthalten (Abs. 2). Die V orin- stanz war zudem berechtigt, weitere Auflagen zu verfügen und die Be - triebsbewilligung musste im Bundesblatt publiziert werden (Abs. 3 und Abs. 4). Gestützt auf Art. 7 der Betriebsverordnung hat die V orinstanz erstmals am 22. Dezember 2022 und sodann mit der angefochtenen Verfügung am 20. März 2023 die Bewilligung zum Betrieb des Reservekraftwerks Birr erteilt. Dabei hatte die V orinstanz das V orliegen einer schweren Mangella- ge im Sinne von Art. 2 Bst. b LVG nach dem Dargelegten nicht mehr zu prüfen; das V orliegen einer schweren Mangellage war bereits V orausset- zung für den Erlass der Bereitstellungs - und der Betriebsverordnung als wirtschaftliche Interventionsmassnahmen und wurde vom Bundesrat mit Erlass der beiden Verordnungen entsprechend festgestellt ( […]). Indem die Beschwerdeführerin geltend macht, es habe zum Zeitpunkt der Ertei - lung der Betriebsbewilligung keine schwere Mangellage geherrs cht, stellt sie die Konformität der Betriebsverordnung mit dem LVG infrage und ver- langt somit im Ergebnis eine Überprüfung der Betriebsverordnung auf ihre Gesetzeskonformität hin. 5.3 Anfechtungsobjekt der Verwaltungsrechtspflege sind Verfügun - gen (Art. 44 VwVG). Rechtssätze, zu denen insbesondere auch die Verord- nungen des Bundesrates zählen, können grundsätzlich nicht selbst ständig angefochten werden. Das Bundesverwaltungsgericht kann eine Verord - nung des Bundesrates jedoch auf Beschwerde gegen eine V erfügung hin vorfrageweise auf ihre Gesetzes- und Verfassungskonformität prüfen (sog. konkrete bzw. akzessorische Normenkontrolle). Die Prüfung bezieht sich in formeller Hinsicht darauf, ob die Zuständig - keitsordnung beim Erlass von Verordnungsrecht gewahrt worde n ist. In einem zweiten Schritt prüft das Bundesverwaltungsgericht bei unselbst - ständigen Verordnungen, die wie die Betriebsverordnung auf einer gesetz- lichen Delegation beruhen, in materieller Hinsicht, ob sich der Bundesrat 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 20 II BVGE / ATAF / DTAF an die Grenzen der ihm im Gese tz eingeräumten Befugnis gehalten hat. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein weiter Spiel - raum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, ist dieser Spiel - raum für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich (Art. 190 BV). Es darf in einem solchen Fall bei der Überprüfung einer Verordnung grund - sätzlich nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundes - rates setzen, sondern hat seine Prüfung darauf zu beschränken, ob die Ver- ordnung den Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetzes - oder verfassungswidrig ist (vgl. zum Ganzen BGE 144 II 454 E. 3.2 f. und 143 II 87 E. 4.4, je m.H. auf die Rechtsprechung; Urteil des BGer 2C_254/2021 vom 27. Septem- ber 2021 E . 6, insb. E. 6.2 und 6.3; Urteil des BVGer A -637/2020 vom 5. Februar 2021 E. 5.3.3 m.H.; zudem vorstehend E. 2). Es ist daher im Folgenden zunächst vorfrageweise in formeller Hinsicht zu prüfen, ob eine schwere Mangellage als erstellt gelten kann und somit die V oraussetzungen zum Erlass der Betriebsverordnung gegeben waren (nachfolgend E. 6–8). In einem zweiten Schritt wird alsdann in materieller Hinsicht zu prüfen sein, ob sich der Verordnungsgeber mit Erlass der Be- triebsverordnung an die vom Gesetzgeber eingeräumten Befugnisse gehal- ten hat (nachfolgend E. 9–11). 6. 6.1 Gemäss Art. 31 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 LVG kann der Bundes- rat im Fall einer unmittelbar drohenden oder bereits bestehenden schweren Mangellage zeitlich begrenzte wirtschaftliche Interventionsmassnahmen ergreifen, um die Versorgung mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleis- tungen sicherzustellen. Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass im Winter 2022/2023 und im Frühling 2023 in Bezug auf die Versorgung mit elektri- scher Energie eine schwere Mangellage bestanden habe. Im Folgenden ist somit zu prüfen, ob der Bundesrat in Bezug auf die Versorgung mit elektri- scher Energie zu Recht eine schwere Mangellage angenommen ha t und somit zum Erlass der Betriebsverordnung überhaupt formell zuständig ge- wesen ist. Der Gesetzgeber verwendet im Zusammenhang mit der Legaldefinition der schweren Mangellage verschiedene unbestimmte Rechtsbegriffe. Es ist daher zunächst durch Auslegun g zu ermitteln, welche Bedeutung den Begriffen gemäss Art. 31 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 LVG in Verbindung mit Art. 2 Bst. b LVG (im Zusammenhang mit der Versorgung mit elektri- scher Energie) beizugeben ist. Dabei ist unbestritten und ergibt sich auch Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 21 aus d en Materialien, dass die Versorgung mit ausreichend elektrischer Energie zu den lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen im Sinne des LVG zählt (vgl. vorstehend E. 3.2). 6.2 Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus auszulegen, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde lie- genden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das a n Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf den Sinn und Zweck des Gesetzes. Dabei befolgt das Bundesverwaltungsgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Ausle- gungselemente einer hierarchischen Prioritätenordnung zu unterstellen. Die Auslegung ist somit nicht entscheidend historisch zu orientieren, im Grundsatz aber auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen auszurichten. Die Gesetzes - materialien dienen dabei als Hilfsmittel, um den Sinn einer Norm zu erken- nen; bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den Materialien ei- ne besondere Stellung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis in dieser Situation eine von den Materialien abweichen- de Lösung kaum nahelegen (BGE 149 I 2 E. 3.2.1; Urteil des BGer 2D_35/2022 vom 22. Juni 2023 E. 3.1; Urteil des BVGer A -4725/2020 vom 1. Februar 2023 E. 8.3.2, je m.H. auf die Rechtsprechung). 6.3 6.3.1 Gemäss Art. 2 Bst. b LVG bedeutet eine schwere Mangellage ei- ne erhebliche Gefährdung der wirtschaftlichen Landesversorgung mit un - mittelbar drohenden, grossen volkswirtschaftlichen Schäden oder eine er - hebliche Störung der wirtschaftlichen Landesversorgung. Das V orliegen einer schweren Mangellage bestimmt sich demnach nach sachlichen und zeitlichen Kriterien: Erforderlich ist ein grosser volkswirtschaftlicher Schaden. Ein solcher Schaden muss sodann im Rahmen einer Gefährdung der wirtschaftlichen Landesversorgung oder einer bereits eingetretenen Störung unmittelbar drohen. 6.3.2 Gemäss den Materialien bringt der Begriff des grossen volkswirt- schaftlichen Schadens zum Ausdruck, dass Auslöser für Massnahmen der wirtschaftlichen Landesversorgung einzig die volkswirtschaftlichen Aus- wirkungen einer Störung der wirtschaftlichen Landesversorgung sind; die Ursachen einer Mangellage sind im Gegensatz zu früherem Recht ohne 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 22 II BVGE / ATAF / DTAF Bedeutung. Erforderlich sind sodann – dem allgemeinen Sprachgebrauch des Wortes « gross » entsprechend – qualifizierte Auswirkungen. So kann nach den Materialien von einer schweren Mangellage nur gesprochen wer- den, wenn Versorgungsengpässe das ganze Land oder grosse Teile davon betreffen; Versorgungsprobleme in einem begrenzten Gebiet oder bei ein- zelnen Unternehmen fallen grundsätzlich nicht darunter, ausser sie sind von grosser volkswirtschaftlicher Bedeutung (Botschaft Landesversor - gungsgesetz, BBl 2014 7119, 7132). Entsprechendes ist in den Materialien in Bezug auf die Versorgung mit elektrischer Energie festgehalten (Bot - schaft Landesversorgungsgesetz, BBl 2014 7119, 7151 [Hervorhebungen nur hier]): Eine [schwere] Mangellage betreffend die Stromversorgung bedeutet, dass Stromangebot und -nachfrage während mehrerer Tage, Wochen oder sogar Monate n nicht mehr im Einklang stehen. Die uneinge - schränkte und ununterbrochene Versorgung mit elektrischer Energie aus den Schweizer Stromnetzen kann dann für einen Grossteil der End- verbraucherinnen und Endverbraucher nicht mehr sichergestellt wer - den. Nicht zu verwechseln mit Mangellagen sind [...] kurzfristige V er- sorgungsstörungen. Die Materialien äussern sich nicht weiter zum Begriff des grossen volks - wirtschaftlichen Schadens. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch ist un- ter « V olkswirtschaft » die Gesamtheit der Einrichtungen und Tätigkeiten zu verstehen, die mit der Produktion, dem Handel und dem Konsum von Gütern (in einem Land) im Zusammenhang stehen (Gabler Wirtschaftsle - xikon, 19. Aufl. 2019, zum Begriff « V olkswirtschaft »; WAHRIG, Deut- sches Wörterbuch, 9. Aufl. 2011, zu den Wörtern « V olkswirtschaft » und « Wirtschaft »). In Verbindung mit dem Begriff « Schaden » sind darunter sämtliche störenden Einflüsse auf das Wirtschaftsgeschehen zu verstehen. Dieses weite Begriffsverständnis entspricht grundsätzlich dem weiten An- wendungsbereich des LVG, das Massnahmen zur Sicherstellung der Ver - sorgung des Landes mit lebenswichtigen und damit ganz unterschiedlichen Gütern und Dienstleistungen regelt (Art. 1 und Art. 4 LVG). Erforderlich ist jedoch gemäss der Legaldefinition ein grosser volkswirtschaftlicher Schaden. Die Legaldefinition erfasst somit zwar grundsätzlich jeden stö - renden Einfluss, dessen Auswirkungen müssen jedoch von erheblicher Be- deutung beziehungsweise schwerwiegend sein. Eine solche Bedeutsam - keit kann etwa in räumlicher, zeitlicher oder finanzieller Hinsicht gegeben sein. Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 23 6.3.3 Aus der Legaldefinition der schweren Mangellage gemäss Art. 2 Bst. b LVG ergibt sich als zeitliches Erfordernis für eine wirtschaftliche Interventionsmassnahme, dass die Gefährdung der Landesversorgung er- heblich ist und der volkswirtschaftliche Schaden unmittelbar droht. Ge- mäss den Materialien ist damit der Zeitpunkt der Intervention insofern vor- gezogen, als diese nicht erst zulässig ist, wenn Störungen schon tatsächlich eingetreten sind (Botschaft Landesversorgungsgesetz, BBl 2014 7119, 7132). Die wirtschaftliche Landesversorgung muss gefährdet sein, das heisst, eine mangelhafte Versorgung muss zumindest wahrscheinlich er - scheinen. Mit dem Begriff der Erheblichkeit hat der Gesetzgeber zum Aus- druck gebracht, dass die Gefährdung ins Gewicht fallen muss (vgl. Duden, Das Bedeutungswörterbuch, 5. Aufl. 2018, zum Wort « Gefahr »; WAHRIG, a.a.O., zu den Wörtern « Gefahr » und « erheblich »). Ebenso muss der Schaden unmittelbar bevorstehen. Die Beeinträchtigung der wirt- schaftlichen Landesversorgung mit der Folge grossen Schadens muss mit- hin zwar nicht mit Sicherheit eintreten. Sie darf aber auch nicht nur ledig- lich denkbar oder (entfernt bzw. mittelbar) möglich sein (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.4 zur vergleichbaren Abgrenzung im Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 [BGÖ, SR 152.3]). Da- bei ist zu beachten, dass Massnahmen der wirtschaftlichen Landesversor - gung unter Umständen nicht unmittelbar umgesetzt werden können oder nicht unmittelbar Wirkung entfalten, sondern die Umsetzung eine gewisse Zeit in Anspruch nimmt. Die Beurteilung der Wahrscheinlichkeit einer Be- einträchtigung der wirtschaftlichen Landesversorgung hat daher zu einem Zeitpunkt zu erfolgen, da noch wirksame Massnahmen getroffen werden können, um grosse volkswirtschaftliche Schäden zu verringern oder abzu- wenden. Eine gewisse Un sicherheit in der Beurteilung der Wahrschein - lichkeit einer Versorgungsstörung ist folglich hinzunehmen, ansonsten die Gefahr einer Vereitelung des Gesetzeszwecks bestünde (vgl. Botschaft Landesversorgungsgesetz, BBl 2014 7119, 7124). Es bestehen schliesslich keine Anhaltspunkte, dass der Gesetzgeber den Interventionszeitpunkt für wirtschaftliche Interventionsmassnahmen noch weiter hätte vorziehen wollen, als dieser nach Massgabe der Legaldefiniti- on in Art. 2 Bst. b LVG bei einer schwe ren Mangellage zulässig ist (vgl. die Formulierung unmittelbar drohenden oder bereits bestehenden schwe- ren Mangellage gemäss den Art. 31 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 LVG). Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen gehören zu den stärksten Mass- nahmen des Geset zes und hätte der Gesetzgeber beabsichtigt, den Inter -2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 24 II BVGE / ATAF / DTAF ventionszeitpunkt noch weiter vorzuziehen, so müssten sich hierfür ent - sprechende Hinweise in den Materialien finden. Ob eine schwere Mangel- lage vorliegt, bestimmt sich daher auch im Kontext wirtschaft licher Interventionsmassnahmen nach dem Ausmass und der Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Landesversorgung und nach der Schwere des volkswirtschaftlichen Schadens. 6.4 Mit diesem Verständnis der gesetzlichen Delegationsbestimmun- gen ist im Folgenden zu prüfen, ob der Bundesrat bei Erlass der Betriebs - verordnung zu Recht eine schwere Mangellage angenommen hat und in diesem Sinne zum Erlass der Betriebsverordnung zuständig war. Hierbei ist zunächst auf den Zeitpunkt des Verordnungserlasses einzugehen (nach- folgend E. 7). Anschliessend ist zu beurteilen, ob der Bundesrat aufgrund des Ausmasses und der Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Landesversorgung sowie der Schwere des drohenden volkswirtschaftlichen Schadens eine schwere Mangellage annehmen durf- te (nachfolgend E. 8). 7. 7.1 Nach Ansicht der Beschwerdeführerin war die Versorgung mit elektrischer Energie zum Zeitpunkt, da die Betriebsverordnung erlassen und die Betriebsbewilligung (erstmals) erteilt worden war, mit Blick ins- besondere auf die bestehenden Wasserkraftreserven nicht erheblich ge - fährdet. Die V orinstanz weist demgegenüber darauf hin, dass Massnahmen zur Sicherstellung der Landesversorgung begriffsnotwendig wirksam sein müssten und die Umsetzung von Massnahmen gerade im Bereich der Ver- sorgung mit elektrischer Energie je nach getroffenen Massnahmen eine gewisse Zeit in Anspruch nehme. Es sei daher erforderlich, die Versor - gungssituation zu einem Zeitpunkt zu beurteilen, da überhaupt noch wirk- same Massnahmen getroffen werden könnten. So habe im Oktober 2022 mit den Bereitstellungsarbeiten für das Reservekraftwerk Birr begonnen werden müssen, damit dieses zum Ende des Winters 2022/2023 betriebs - bereit gewesen sei. Und auch die Betriebsverordnung als Gru ndlage zur Erteilung der Betriebsbewilligung habe nicht erst und jedes Mal bei (ab - sehbarer) fehlender Markträumung erlassen werden können. 7.2 Das Gesetz verlangt, wie vorstehend erwogen, ein erhebliches Ri- siko für eine Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Landesversorgung. Massnahmen zur Sicherstellung der wirtschaftlichen Landesversorgung im Allgemeinen und wirtschaftliche Interventionsmassnahmen im Beson- deren müssen jedoch auch verhältnismässig und damit zweckdienlich sein Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 25 (vgl. vorstehend E. 3.3). Dies setzt voraus, dass die Beurteilung der Ver - sorgungslage (erstmals) zu einem Zeitpunkt erfolgt, da noch wirksame Massnahmen im Sinne von Art. 31 Abs. 2 und Art. 32 Abs. 2 LVG gegen eine schwere Mangellage getroffen werden können (vgl. vorstehe nd E. 6.3). Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen können und sollen nicht erst bei eingetretenen Störungen der V ersorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen ergriffen werden. Vielmehr hat der Gesetzge- ber den Interventionszeitpunkt vorgezogen und verpflichtet die Behörden zu Massnahmen bereits bei einer erheblichen Gefährdung der Versorgung. Hierfür sind Annahmen über die künftige Entwicklung zu treffen. Annah- men über künftige Entwicklungen sind naturgemäss mit beträchtlichen Unsicherheiten insbesondere über künftige politische und wirtschaftliche Entwicklungen sowie – was die Versorgung mit elektrischer Energie be - trifft – die Witterung behaftet. Solche Unzulänglichkeiten sind grundsätz- lich hinzunehmen, solange sich die getroffe nen Annahmen nicht als unbrauchbar erweisen und es daher an der vom Gesetz geforderten voll - ständigen Sachverhaltsermittlung fehlt (vgl. Urteil des BGer 1C_467/2018 vom 3. Mai 2019 E. 5.5 zur Rechtsprechung des BGer im Zusammenhang mit Prognoseunsicherheiten im Bereich des Umweltschutzes). Die Beurteilung der künftigen Versorgungslage darf vor diesem Hinter - grund nicht zu früh erfolgen; die Unsicherheiten in Bezug auf die zu tref - fenden Annahmen wären ansonsten zu gross. Dies kann eine gewisse Dringlichkeit zur Folge haben: Ergibt die Beurteilung, dass eine schwere Mangellage besteht, müssen rasch Massnahmen ergriffen werden können. Der Gesetzgeber hat diesem Umstand in verfahrensrechtlicher Hinsicht Rechnung getragen. So sieht das LVG in Art. 45 ein Einspracheverfahren vor. Dieses erlaubt der verfügenden Behörde, ihre erste Verfügung rasch und bloss mit einer summarischen Begründung zu erlassen und diese dann auf Einsprache hin zu bestätigen, zu ändern oder aufzuheben (Botschaft Landesversorgungsgesetz, BBl 2014 7119, 7161). Die Beurteilung der Versorgungslage und damit auch der Entscheid über das Bestehen einer schweren Mangellage haben daher zu einem Zeitpunkt zu erfolgen, da die Unsicherheiten über zu treffende Annahmen möglichst gering sind und gleichwohl sowie unter Berücksichtigung der durch das Verhältnismässig- keitsprinzip geforderten Prüfung von Alternativen (vgl. hierzu nachfol - gend E. 9) noch wirksame Massnahmen getroffen werden können. 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 26 II BVGE / ATAF / DTAF 7.3 Diese Anforderungen sind hier unter Berücksichtigung des dem Bundesrat zustehenden Beurteilungsspielraums erfüllt. Der Bundesrat hat die Betriebsverordnung im Hinblick auf die Gefährdung der Versorgung mit elektrischer Energie insbesondere im Frühling 2023 am 21. Dezember 2022 erlassen und die V orinstanz hat der Beschwerdegegnerin gestützt auf die Betriebsverordnung am 22. Dezember 2022 die Bewilligung für den Betrieb und den notwendigen vorgängigen Testbetrieb unter Auflagen er - teilt. Ziel war es, dass das Reservekraftwerk Birr ab dem späten Winter 2022/2023 betriebsbereit ist. V or diesem Hintergrund erscheint der Zeit- punkt, zu dem der Bundesrat die Versorgungslage beurteilt und die Betriebsverordnung erlassen hat, nicht als zu früh. Die V orinstanz hat – entsprechend den V orgaben in der Betriebsverordnung – Auflagen insbe- sondere im Bereich des Lärmschutzes sowie einen Testbetrieb verfügt. Die Umsetzung dieser Auflagen benötigte Zeit. V or diesem Hintergrund wäre es nicht zweckmässig gewesen, die Betriebsverordnung erst bei (absehba- rer) fehlender Markträumung zu erlassen; die Auflagen hätten unter diesen Umständen kaum mehr wirksam umgesetzt werden können. Die zum Er - lasszeitpunkt bestehenden Unsicherheiten waren somit hinzunehmen. Da- ran ändert an dieser Stelle nichts, dass der schweren Mangellage – wie die Beschwerdeführerin geltend macht – allenfalls mittels anderer (nachfrage- seitiger) Massnahmen hätte begegnet werden können; ob die ergriffene Massnahme verhältnismässig war, wird an anderer Stelle zu beurteilen sein (vgl. nachfolgend E. 9–11). 8. 8.1 Die Beschwerdeführer in macht weiter geltend, es seien die V o- raussetzungen für das V orliegen einer schweren Mangellage weder in Be- zug auf das Ausmass noch in Bezug auf die Wahrscheinlichkeit einer Be - einträchtigung der Versorgung mit elektrischer Energie gegeben gewesen. Zum Nachweis verweist sie auf eine Studie des Bundesamtes für Energie (BFE) zur kurzfristigen Stromversorgungssicherheit (BFE, Studie zur kurzfristigen Strom-Adequacy Schweiz im Auftrag des Bundesamtes für Energie – Winter 2022/2023, Bericht vom 2. November 2022, nachfol - gend: Studie des BFE zur Stromversorgungssicherheit). Gemäs s der Stu- die sei die Versorgungssicherheit nicht erheblich gefährdet gewesen. Zudem bezieht sie sich auf eine Analyse der Zürcher Hochschule für Ange- wandte Wissenschaften (ZHAW) zur Stromversorgungssicherheit (ROHRER et al., Gibt es bessere Alternativen zu fossilen Kraftwerken für die Versorgungssicherheit der Schweiz mit Strom?, 6. März 2023). Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 27 Die V orinstanz legte weder in der angefochtenen Betriebsbewilligung noch in ihrer Vernehmlassung ausdrücklich dar, gestützt auf welche Grundlage(n) das V orliegen einer schweren Mangellage bejaht worden war, und auch in den Erläuterungen vom Dezember 2022 zur Betriebsver- ordnung finden sich keine Ausführungen hierzu. In der angefochtenen Be- triebsbewilligung nahm sie auf die V orbringen der Einsprechenden Bezug auf die Studie des BFE zur Stromversorgungssicherheit. Sie hielt fest, die in der Studie dargestellten Szenarien würden auf Erfahrungen aus Marktsi- tuationen sowie Klimadaten aus der Vergangenheit beruhen und aktuell wichtige Faktoren wie die verminderte Verfügbarkeit französischer Kern- kraftwerke berücksichtigen. Nicht berücksichtigt seien sehr unwahr - scheinliche Ereignisse wie grössere technische Probleme und ausseror - dentliche meteorologische Ereignisse wie lang andauernde, sehr tiefe Temperaturen im späten Wi nter. Diese Ereignisse seien zwar unwahr - scheinlich, könnten aber auch nicht ganz ausgeschlossen werden. Schliess- lich sei zu beachten, dass im späten Winter die Wasserkraftreserven erfah- rungsgemäss tief seien. Der Verordnungsgeber sei daher insgesamt zu Recht von einer schweren Mangellage ausgegangen. An dieser Auffassung hält die V orinstanz auch in ihrer Vernehmlassung fest; aufgrund der bishe- rigen Erfahrungen und der Abhängigkeit der Versorgung mit elektrischer Energie von verschiedenen, sich gegenseitig beeinflussenden Faktoren wie Kälteperioden und dem Abschalten von Kernkraftwerken habe zum Zeit - punkt der Erteilung der Betriebsbewilligung ein unkontrollierbares Risiko für die Versorgungssicherheit bestanden. Im Folgenden ist im Rahmen der konkreten Normenkontrolle in formeller Hinsicht zu prüfen, ob die V oraussetzung für wirtschaftliche Interventions- massnahmen – das V orliegen einer schweren Mangellage – gegeben war und der Bundesrat in diesem Sinne zum Erlass der Betriebsverordnung zu- ständig gewesen ist. 8.2 8.2.1 Verfügungen über wirtschaftliche Interventionsmassnahmen, die sich auf das LVG oder darauf beruhende Ausführungsbestimmungen stüt- zen, unterliegen der Einsprache und anschliessend der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 45 Abs. 1 und Art. 46 Abs. 3 LVG). Im Verwaltungs- und Beschwerdeverfahren haben die Parteien grundsätzlich Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 29 VwVG). Ver- fügungen über wirtschaftliche Interventionsmass nahmen sind folglich zu begründen (vgl. zur Begründungspflicht als Teilaspekt des Anspruchs auf 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 28 II BVGE / ATAF / DTAF rechtliches Gehör BGE 143 III 64 E. 5.2; 142 I 135 E. 2.1; Urteil des BVGer A-5566/2022 vom 15. Februar 2023 E. 5.2.2). Wird wie hier gel - tend gemacht, die Ausf ührungsbestimmungen seien nicht gesetzeskon - form und daher eine konkrete Normenkontrolle verlangt, schliesst die Be- gründungspflicht auch diesen Aspekt mit ein. Dem Bundesrat kommt in Bezug auf die Entscheidung, wirtschaftliche In- terventionsmassnahmen zu ergreifen, ein weiter Entscheidungsspielraum zu, und dieser Entscheidungsspielraum ist im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle zu beachten (vgl. Botschaft Landesversorgungsgesetz, BBl 2014 7119, 7132 betreffend den Entscheid, ob eine schwere Mangella- ge vorliegt; zudem vorstehend E . 2). Der Bundesrat ist jedoch in seiner Entscheidung nicht frei, sondern muss den ihm zustehenden Spielraum pflichtgemäss, nach Sinn und Zweck des LVG sowie entsprechend der De- legationsbestimmung, ausüben; er ist insbesondere an die Definition des Gesetzgebers zur schweren Mangellage als V oraussetzung für wirtschaftli- che Interventionsmassnahmen gebunden (vgl. BGE 138 I 305 E. 1.4.3; 137 I 235 E. 2.4 f. m.H.). Zudem sind Entscheide über wirtschaftliche In - terventionsmassnahmen von Gesetzes wegen als Verfügungen auszuge - stalten und es steht gegen diese der Rechtsmittelweg offen (vgl. vorste- hend E. 3.3). Für das Beschwerdeverfahren gelten somit die allgemeinen Verfahrensgarantien und die Rechtsweggarantie (Art. 29 und Art . 29a BV). Dies schliesst, wie bereits ausgeführt, eine richterliche Zurückhal - tung in Bezug auf die Überprüfung der Anwendung unbestimmter Rechts- begriffe nicht aus, wobei der eingeschränkten Justiziabilität durch eine Anpassung des Überprüfungsumfangs und der Ü berprüfungsdichte Rech- nung zu tragen ist (vgl. BGE 137 I 235 E. 2.5 m.H.). Innerhalb dieses Rah- mens ist das Bundesverwaltungsgericht zu einer umfassenden Rechts- und Sachverhaltsprüfung verpflichtet, umso mehr, als im Bereich des Landes - versorgungsrechts weder das Einsprache- noch das Beschwerdeverfahren als summarisches Verfahren ausgestaltet sind und die Anforderungen an die Begründung von Entscheiden über wirtschaftliche Interventionsmass - nahmen daher nicht generell reduziert sind (vgl. Botschaft Lande sversor- gungsgesetz, BBl 2014 7119, 7161; ferner BGE 129 I 232 E. 3.3 zu den [erhöhten] Anforderungen an die Begründung, wenn der Behörde ein wei- ter Entscheidungsspielraum zusteht). Die Zurückhaltung, die sich das Bundesverwaltungsgericht auferlegt, führt somit nicht dazu, dass sich die Prüfungsbefugnis auf die Verletzung von Verfassungsrecht einschliesslich des Willkürverbots beschränkt (vgl. BGE 137 I 235 E. 2.5.1 f.). Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 29 Die V orinstanz hat nach dem Gesagten eine Rechts- und Sachverhaltsüber- prüfung zu ermöglichen. Sie hat sich somit im Rahmen der Begründung von wirtschaftlichen Interventionsmassnahmen zu den wesentlichen An- nahmen zu äussern und die sachlichen Kriterien nachvollziehbar darzule- gen, von denen sie sich bei ihre r Entscheidung hat leiten lassen. Ist wie hier die Gesetzmässigkeit von Ausführungsbestimmungen fraglich und daher eine konkrete Normenkontrolle durchzuführen, schliesst die Be - gründungspflicht auch diesen Aspekt mit ein. 8.2.2 Die V orinstanz legt weder in der angefochtenen Verfügung noch im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht dar, gestützt auf welches Tat- sachenfundament beziehungsweise gestützt auf welche Annahmen über die voraussichtliche Versorgung mit elektrischer Energie der Bundesrat das V orliegen einer schweren Mangellage angenommen hat. Zwar ver - weist sie in der Betriebsbewilligung vom 20. März 2023 wie auch in ihrer Vernehmlassung vom 27. April 2023 in allgemeiner Weise auf die politi - sche Situation in Europa sowie auf den Stillstand vieler französisc her Atomkraftwerke. Sie geht sodann auf Einsprache der Beschwerdeführerin hin insbesondere auf die Studie des BFE zur Stromversorgungssicherheit ein, doch bleiben die Ausführungen auch hier allgemein. Das V orliegen einer schweren Mangellage im Sinne von Art. 2 Bst. b LVG bestimmt sich, wie vorstehend erwogen, nach dem Ausmass und der Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Landesversorgung (vgl. vor - stehend E. 6.3). Die V orinstanz hätte daher (unter Beizug der Fachbehör- den des Bundes und von Swissgrid) in grundsätzlicher Weise darzulegen gehabt, von welchen Annahmen sie in Bezug auf die Versorgungssituation ausgeht und nach welchen Kriterien sie die Wahrscheinlichkeit einer Be - einträchtigung der Versorgung beurteilt. Sie hätte daher d arzulegen, wie sich der von ihr geltend gemachte Ausfall französischer Kernkraftwerke (erfahrungsgemäss) auf die V ersorgung mit elektrischer Energie in der Schweiz auswirkt; es wäre – in grundsätzlicher Weise – kurz die Versor- gungssituation im Winter und im Frühling darzulegen und mit Blick auf die während dieser Zeit notwendigen Importe von elektrischer Energie an- zugeben gewesen, in welcher Relation der Ausfall der Kernkraftwerke zur Versorgung mit elektrischer Energie in der Schweiz steht. Entsprechende Angaben zum Tatsachenfundament hätten es dem Bundesverwaltungsge - richt im Rahmen der gebotenen Zurückhaltung ermöglicht, zu prüfen, ob der Verordnungsgeber von seinem Spielraum pflichtgemäss Gebrauch ge- macht hat. Die V orinstanz hat somit im Ergebnis und in Verletzung der ihr obliegenden Begründungspflicht den rechtserheblichen Sachverhalt nicht 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 30 II BVGE / ATAF / DTAF hinreichend dargelegt. Eine Prüfung, ob die V oraussetzungen zum Erlass wirtschaftlicher Interventionsmassnahmen gegeben waren und der Bun - desrat in diesem Sinne zum Erlass der Betriebsverordnung zuständig war, ist daher nicht möglich (vgl. BGE 131 II 271 E. 11, insb. E. 11.3–11.7). Die Verfahrensfehler der V orinstanz wiegen schwer. Weder für die Be- schwerdeführerin noch für das Bundesverwaltungsgericht ist ersichtlich, gestützt auf welche Annahmen und auf welche sachlichen Kriterien der Bundesrat zu der Auffassung gelangt ist, es liege in Bezug auf die Versor- gung mit elektrischer Energie eine schwere Mangellage vor. Unter diesen Umständen wäre die Betriebsbewilligung vom 20. März 2023 eigentlich aufzuheben und die Angelegenheit zur neuen Entscheidung unter Darle - gung des Sachverhalts und zur hinreichenden Begründung des Einsprache- entscheids an die V orinstanz zurückzuweisen; es ist nicht Sache des Bun- desverwaltungsgerichts, sich erstmals und als letzte Instanz (vgl. Art. 83 Bst. j BGG zum V orliegen der Massnahmenvoraussetzungen gemäss Art. 31 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 LVG zu äussern. Die Betriebsbewilli - gung vom 20. März 2023 ist jedoch nicht mehr in Kraft, weshalb eine Rückweisung nicht in Betracht kommen kann. Vielmehr ist festzuhalten, dass die V oraussetzungen für wirtschaftliche Interventionsmassnahmen nicht als erstellt gelten können und der Bundesrat in diesem Sinne nicht zum Erlass der Betriebsverordnung zuständig war. Als Folge dessen kann auch die Betriebsbewilligung vom 20. März 2023, die sich auf die Be - triebsverordnung stützt, nicht als gesetzeskonform gelten. 8.3 8.3.1 Die Beschwerdeführerin verweist in ihren Rechtsschriften unter anderem auf die Studie des BFE zur Stromversorgungssicherheit. Die Stu- die war vom BFE bei Swissgrid in Auftrag gegeben worden und hatte zum Ziel, auf der Grundlage von Simulationen und ausgewählten Szenarien die Bandbreite möglicher Entwicklungen und die Wahrscheinlichkeit aufzu - zeigen, dass in der Zeit von Oktober 2022 bis Ende April 2023 die Versor- gung mit elektrischer Energie nicht gewährleistet werden kann. Das BFE ist die Fachbehörde des Bundes für die Energieversorgung und die Ener- gienutzung (Art. 9 Abs. 1 der Organisationsverordnung vom 6. Dezember 1999 für das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [OV -UVEK, SR 172.217.1]) und Swissgrid ist die nationale Netzgesellschaft, die unter anderem für eine sichere Versorgung mit elektrischer Energie zu sorgen hat (vgl. Art. 20 StromVG und vorste - hend E. 4.3). Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 31 Mit Blick auf wahrscheinliche künftige wirtschaftliche Interventionsmass- nahmen und die weiteren in der Zwischenzeit erfolgten Studien zur Strom- versorgungssicherheit ist daher hier zu prüfen, ob auf der Grundlage der Studie des BFE zur Stromversorgungssicherheit eine schwere Mangellage als erstellt gelten kann. 8.3.2 Gegenstand der Studie des BFE war eine Untersuchung der kurz- fristigen Stromversorgu ngssicherheit. Hierzu wurden im Rahmen einer Vielzahl von Simulationen Angebot und Nachfrage gegenübergestellt. Die Simulationen beruhen auf Annahmen zum Verbrauch und zum Kraft - werkspark in der Schweiz sowie im Übrigen europäischen Verbundnetz, dem die Sc hweiz auf Stufe der Netzebene 1 angeschlossen ist. Für die Simulationen wurden klimaabhängige Eingangsgrössen wie die Strompro- duktion aus erneuerbaren Energien, die Wasserverfügbarkeit und der Stromverbrauch sowie klimaunabhängige Eingangsgrössen wie ungeplan- te Kraftwerksausfälle verwendet. Die Studie deckt somit ein breites Spektrum an Klimabedingungen, Kraftwerksausfällen und Importverfüg - barkeiten ab. Nicht abgedeckt sind Ereignisse, die nicht bereits in den Klimadaten abgebildet sind, wie Jahrhunderth itze/-kälte, grossflächige Dürren und andere Katastrophenfälle. Die Eingangsgrössen wurden im Rahmen der Simulationen nach dem Zufallsprinzip so oft miteinander kombiniert, bis ein statistisch belastbares Ergebnis vorlag. Das wichtigste Ergebnis der Analys e ist die Höhe des Verbrauchs in einer betrachteten Periode, die nicht durch entsprechende Produktion gedeckt werden kann (sog. Energy Not Served [ENS]). Die Studie gibt sodann auch Aufschluss über die erwartete Anzahl Stunden für die betrachtete Periode, in welchen nicht der gesamte Verbrauch gedeckt werden kann (sog. Loss of Load Ex- pectation [LOLE]; Studie des BFE zur Stromversorgungssicherheit). Die betreffenden Angaben lassen jedoch keine Aussage über die Verteilung und die Höhe des während einer Stund e nicht gedeckten V erbrauchs zu (Studie des BFE zur Stromversorgungssicherheit, S. 7, 10 ff. und 13 ff.). Der Studie liegen drei verschiedene Szenarien zugrunde. Das Referenzsze- nario beruht auf der wahrscheinlichsten Entwicklung von Nachfrage und Produktion gemäss dem Verband der europäischen Übertragungsnetzbe - treiber, wobei angenommen wird, dass ein Drittel der französischen Kern- kraftwerke ausfällt, Brennstoffe jedoch uneingeschränkt verfügbar sind. Die diesbezüglich durchgeführten Simulationen zeigen, dass in jeder Stun- de ausreichend elektrische Energie aus in - und ausländischer Produktion zur Deckung der Schweizer Nachfrage zur Verfügung steht. Neben dem 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 32 II BVGE / ATAF / DTAF Referenzszenario umfasst die Studie zwei Stressszenarien. Davon geht ein erstes von einer europawe it eingeschränkten Verfügbarkeit von Gas aus. In einem solchen Szenario kann es gemäss der Studie zu ENS kommen, Situationen also, in denen der Verbrauch nicht durch entsprechende Pro - duktion im In- und Ausland gedeckt werden kann; konkret besteht in 13 % der betrachteten 2 380 unterschiedlichen Simulationen eine Knappheitssi- tuation. Ein zweites Stressszenario geht bei uneingeschränkter Brennstoff- verfügbarkeit davon aus, dass die Hälfte der französischen Kernkraftwerke und auch die beiden Kraftwerke Beznau 1 und Beznau 2 nicht verfügbar sind. Unter diesen Annahmen kommt es gemäss der Studie aufgrund der zur Verfügung stehenden Wasserkraft und ausreichenden Importkapazitä- ten aus den übrigen Nachbarzonen voraussichtlich zu keinen Knappheits - situationen in der Schweiz (Studie des BFE zur Stromversorgungssicher - heit, S. 8 und 33 ff.). 8.3.3 Es ist fraglich, ob allein gestützt auf die Studie des BFE zur Stromversorgungssicherheit eine schwere Mangellage im Sinne des LVG hat bejaht werden können. Zwar weist die Studie für ein nicht unwahr - scheinliches Stressszenario aus, dass in 13 % der betrachteten Simulatio - nen die Nachfrage nicht durch entsprechende Produktion im In - und Aus- land gedeckt werden kann. Die Studie lässt jedoch keine Rückschlüsse darauf zu, welcher Teil der Nachfrage nicht gedeckt werden kann und ob die Stunden, während de rer die Nachfrage nicht gedeckt werden kann, sukzessive oder vereinzelt auftreten. Es kann daher allein gestützt auf die Studie nicht beurteilt werden, ob eine allfäll ige nicht gedeckte Nachfrage etwa im Rahmen der von Swissgrid vorgehaltenen Regelleistung ausgegli- chen und somit die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung der Versor- gung mit elektrischer Energie (entscheidend) reduziert werden könnte (vgl. hierzu vorstehend E. 4.3). Weiter fällt in Betracht, dass eine schwere Mangellage nur anzunehmen ist, wenn ein grosser volkswirtschaftlicher Schaden droht (Art. 2 Bst. b LVG). Dies bestimmt sich gemäss der vorstehenden Auslegung nach dem Ausmass der Beeinträchtigung und der Schwere des drohenden volkswirt- schaftlichen Schadens; die Versorgungsstörung muss von grosser Tragwei- te sein (vgl. vorstehend E. 6.3). Das LVG bezweckt mithin nicht, die ge - wöhnliche Nachfrage nach elektrischer Energie zu befriedigen. Vielmehr sollen Massnahmen nach dem LVG und wirtschaftliche Interventions - massnahmen erst dann greifen, wenn ein grosser volkswirtschaftlicher Schaden droht. Aus der Studie des BFE zur Stromversorgungssicherheit Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 33 ergeben sich indes keine Angaben zum Ausmass einer al lfälligen Beein- trächtigung der Versorgung oder zur Schwere des volkswirtschaftlichen Schadens. Die V orinstanz macht schliesslich geltend, sehr unwahrscheinliche (me- teorologische) Ereignisse, die jedoch sehr weitreichende Folgen hätten, würden in der Studie nicht berücksichtigt. Dies trifft zu. Und der Bundes- rat verfügt durchaus über den Spielraum, im Zusammenwirken von Eintre- tenswahrscheinlichkeit und Schadensausmass auch Szenarien zu berück - sichtigen, die bei geringer Wahrscheinlichkeit eines Eintretens ein grosses Schadenspotenzial aufweisen. Es wäre jedoch am Bundesrat beziehungs - weise im vorliegenden Verfahren an der V orinstanz gewesen, entsprechen- de Überlegungen darzulegen, umso mehr, als das Gesetz für das V orliegen einer schweren Mangellage ein erhebliches Risiko für eine Beeinträchti - gung verlangt und mithin eine lediglich denkbare oder entfernt mögliche Beeinträchtigung grundsätzlich nicht genügt (vgl. vorstehend E. 6.3). 8.3.4 An dieser Stelle sind die Besonderheiten bei der Versorgung mit elektrischer Energie mit in Betracht zu ziehen. Elektrische Energie ist, wie vorstehend ausgeführt, nur indirekt und einge- schränkt speicherbar. Für einen stabilen Betrieb des Versorgungsnetzes muss daher grundsätzlich gleich viel elektrische Energie eingespeist wer- den, wie insgesamt verbraucht wird, wobei die Netzfrequenz ein guter In - dikator dafür ist, wie gut das Gleichgewicht von Erzeugung und Verbrauch gehalten wird. Geringfügige Schwankungen der Netzfrequenz können im Rahmen der von Swissgrid zu erbringenden Systemdienstleistungen aus - geglichen werden. Weicht die Netzfrequenz zu stark von der Nennfre - quenz von 50 Hertz ab, kann dies zu Schäden an elektrischen Geräten, zu Lastabwürfen oder im schlimmsten Fall zu einem (teilweisen) Zusammen- bruch der Versorgung führen. Dabei ist in der Regel erst einen Tag im V o- raus bekannt, ob die Nachfrage nach elektrischer Energie tatsächlich ge - deckt werden kann oder nicht (vgl. vorstehend E. 4.2 f. und Art. 18 Abs. 1 und 2 WResV). Zunächst ist – wie dargelegt – offensichtlich, dass in einer Situation, in der eine Mangellage unmittelbar bevorsteht, keine wirksamen Massnahmen wie die Bereitstellung und Bewilligung von Reservekraftwerken mehr ge- troffen werden können. Zu einem Zeitpunkt, da wirksame Massnahmen gegen schwere Mangellagen möglich sind, dürfte jedoch kaum vorherge -2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 34 II BVGE / ATAF / DTAF sagt werden können, von welchem Ausmass und welcher Dauer eine Be - einträchtigung der Versorgung mit elektrischer Energie im Fall ihres Ein - tretens sein wird. Zudem kann bei der Verteilung von elektrischer Energie (noch) nicht nach Verbrauchern selektioniert werden. Es ist mithin nicht möglich, nur so viel elektrische Energie zu erzeugen und einzuspeisen, dass ein grosser volkswirtschaftlicher Schaden abgewendet werden kann. Vielmehr ist der gesamte voraussichtliche Verbrauch durch entsprechende Erzeugung abzudecken. Im Grundsatz ist daher nicht zu beanstanden, dass der Bundesrat im Be - reich der Versorgung mit elektrischer Energie in einer Situation, da mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit de r gesamte voraussichtliche Ver - brauch nicht mehr durch entsprechende Produktion im In - und Ausland gedeckt werden kann, schneller als in anderen Bereichen eine schwere Mangellage im Sinne des LVG bejaht. Diesem Umstand wäre – zum Aus- gleich – im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung Rechnung zu tragen (vgl. hierzu nachfolgend E. 9). 8.4 Als Zwischenergebnis der vorfrageweisen Überprüfung der Be - triebsverordnung ist in formeller Hinsicht festzuhalten, dass die V oraus- setzung für den Erlass der V erordnung – das V orliegen einer schweren Mangellage – nicht erstellt ist. Die Betriebsverordnung kann daher nicht als gesetzeskonform angesehen werden. Dies hat zur Folge, dass auch die Betriebsbewilligung vom 20. März 2023, die sich auf die Betriebsverord - nung stützt, nicht gesetzeskonform war. 9. 9.1 Die Beschwerdeführerin macht in materieller Hinsicht geltend, eine schwere Mangellage könne mit milderen Massnahmen als der Errich- tung von Reservekraftwerken abgewendet werden. Insbesondere müssten zunächst Massnahmen zur Reduktion der Nachfrage beziehungsweise des Verbrauchs getroffen werden. Die Beschwerdeführerin rügt somit die Be- triebsverordnung als nicht verhältnismässig, was im Folgenden im Rah - men der konkreten Normenkontrolle zu prüfen ist. Die Prüfung ist mit Blick auf wahrscheinliche künftige wirtschaftliche Interventionsmassnah- men auf die grundsätzliche Frage zu beschränken, ob der Bundesrat ver - pflichtet gewesen wäre, alternative Massnahmen zu der beschlossenen Be- reitstellung von Reservekraftwerken zu prüfen. Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 35 9.2 Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen nach dem 3. Kap. des LVG gehören zu den stärksten Massnahmen der wirtschaftlichen Landes - versorgung; sie greifen direkt in den Markt und damit in die Wirtschafts - freiheit ein und es kann geltendes Recht vorübergehend für nicht anwend- bar erklärt werden. Die Massnahmen müssen daher verhältnismässig sein (vgl. vorstehend E. 3.3). Die Verhältnismässigkeit ist ein verfassungsrechtlicher Grundsatz rechts - staatlichen Handelns (Art. 5 Abs. 2 BV). Er hat im ganzen Bereich des öf- fentlichen Rechts Geltung, sowohl in der Rechtsetzung als auch in der Rechtsanwendung (vgl. BGE 145 V 2 E. 5.3.1). Er umfasst nach Lehre und Rechtsprechung drei Elemente, die kumulativ beachtet werden müssen: Eine Massnahme muss geeignet und erforderlich sein, um ein im öffentli- chen Interesse liegendes Ziel zu verwirklichen, und sie muss zumutbar bleiben (vgl. BGE 147 I 346 E. 5.5). Im Rahmen der Verhältnismässigkeit ist die Adäquanz staatlichen Han - delns zu beurteilen. Demnach ist zunächst die Zwecktauglichkeit einer Massnahme zu prüfen; sie muss geeignet sein, das im öffentlichen Interes- se angestrebte Ziel zu erreichen. In einem nächsten Schritt ist die Intensität einer Massnahme zu würdigen: Eine Massnahme darf in sachlicher, räum- licher, zeitlicher und persönlicher Hinsicht nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels erforder- lich ist. Im Rahmen der Zumutbarkeit ist schliesslich zu prüfen, ob eine Massnahme ein vernünftiges Verhält nis zwischen dem angestrebten Ziel und der Eingriffswirkung wahrt. Hierfür ist eine wertende Abwägung der berührten Interessen vorzunehmen, welche die Interessen miteinander ver- gleicht; es sind die im konkreten Fall berührten Interessen zu ermitteln, anhand rechtlich ausgewiesener Massstäbe zu gewichten und schliesslich so zu optimieren, dass die Interessen mit Rücksicht auf die Gewichtung möglichst umfassend zur Geltung gebracht werden können (BGE 144 I 126 E. 8.1; vgl. zudem 140 I 2 E. 9.2.2). 9.3 Das LVG sieht in Art. 31 Abs. 2 und Art. 32 Abs. 2 mögliche wirtschaftliche Interventionsmassnahmen vor. Der Katalog ist abschlies - send, ohne dass jedoch eine Rangfolge der Massnahmen vorgegeben wird (vgl. vorstehend E. 3.3). Die Betriebsverordnung stützt sich im E rgebnis auf Art. 31 Abs. 2 Bst. a und Art. 32 Abs. 2 Bst. a LVG; zwar wird in der Betriebsverordnung nur Art. 32 Abs. 2 Bst. a LVG erwähnt, dabei dürfte es sich jedoch um ein Versehen gehandelt haben, stützt sich doch die neue, beschlossene, aber noch nich t in Kraft gesetzte Betriebsverordnung auf 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 36 II BVGE / ATAF / DTAF beide Bestimmungen (Medienmitteilung vom 29 . November 2023 mit Verordnung über den Betrieb von Reservekraftwerken und Notstromgrup- pen bei einer unmittelbar drohenden oder bereits bestehenden Mangellage im Winter 2023/24 und im Frühling 2024 [Entwurf], < www.admin.ch > > Dokumentation > Medienmitteilungen, abgerufen am 08.02.2024). Es ist grundsätzlich Sache des Bundesrates, das akze ptable Risiko in Be- zug auf die Versorgung mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen festzulegen und zweckmässige Massnahmen zur Sicherstellung der Ver - sorgung zu treffen. Diesbezüglich kommt ihm ein weiter Beurteilungs - spielraum zu, weshalb sich das Bundesverwaltungsgericht Zurückhaltung auferlegt bei der Beurteilung von wirtschaftlichen Interventionsmassnah - men, sofern der Bundesrat den ihm zustehenden Spielraum pflichtgemäss ausübt (vgl. vorstehend E. 2). Der Bundesrat ist somit auch bei der Wahl der zu ergreifenden Massnahmen nicht frei. Die ausgewählte Massnahme muss verhältnismässig sein. Die Prüfung der Verhältnismässigkeit und die in diesem Rahmen vorzunehmende Interessenabwägung setzen voraus, dass im Kontext der Kataloge möglicher Massnahmen Alternativen ge - prüft werden, da sich regelmässig nur anhand von Alternativen und der damit verbundenen Auswirkungen beurteilen lässt, ob die berührten Inte - ressen grösstmöglich e Beachtung finden; für die Rechts setzung ist die Pflicht zur Beurteilung der V erhältnismässigkeit auch eine methodische Anleitung, die gewährleistet, dass möglichst alle berührten Interessen be - rücksichtigt werden (vgl. Urteile des BVGer A -4112/2021 E. 3.3; A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 27.3, je m .H. auf die Recht - sprechung). Dies gilt insbesondere auch mit Blick auf die Umweltauswir- kungen, die mit dem allfälligen Betrieb des Reservekraftwerks verbunden sind und für welches insbesondere Bestimmungen des Bundesumwelt - rechts vorübergehend ausser Kraft gesetzt worden waren. Die Umweltaus- wirkungen sind in die Interessenabwägung mit einzubeziehen, was voraus- setzt, dass diese in einem den Umständen und unter Berücksichtigung der Dringlichkeit der Massnahme entsprechenden Mass bekannt sind. Schliesslich ist eine Verhältnismässigkeitsprüfung auch aufgrund der dar- gelegten systemischen Eigenschaften der Versorgung mit elektrischer Energie in besonderem Mass geboten: Das LVG erlaubt wirtschaftliche Interventionsmassnahmen wie dargestellt nur im Fall einer schweren Mangellage. Eine solc he ist erst anzunehmen bei einer Gefährdung der wirtschaftlichen Landesversorgung mit unmittelbar drohenden, grossen volkswirtschaftlichen Schäden. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 37 sollen nicht bei jeder Versorgungsstörung ergriffen werden dürfen. D as Gesetz schränkt wirtschaftliche Interventionsmassnahmen in diesem Sin - ne ein. Wie vorstehend dargestellt, verliert diese Einschränkung in Bezug auf die Versorgung mit elektrischer Energie an Gewicht (vgl. vorstehend E. 8.3.4). Diese Zurückbindung der ei nschränkenden V oraussetzungen zum sachlichen Anwendungsbereich ist durch das Verhältnismässigkeits - prinzip zu kompensieren (vgl. BGE 147 I 450 E. 3.2.3). Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung und der in diesem Zusammenhang vorzu - nehmenden Interessenab wägung ist besonderes Gewicht auf den Aus - gleich der berührten Interessen zu legen und es sind mit Blick auf die Be - sonderheiten bei der Versorgung mit elektrischer Energie nebst einer Erhöhung des Angebots auch Verbrauchsbeschränkungen zu prüfen. Dabei hat sich die Beurteilung der Verhältnismässigkeit und damit auch die Inte- ressenabwägung an den V orgaben und Wertungen des LVG zu orientieren (vgl. BGE 146 II 17 E. 6.4). 9.4 Eine Beurteilung der Verhältnismässigkeit der getroffenen Mass- nahme einschliesslich einer Abwägung der berührten Interessen ergibt sich weder aus den Erläuterungen des Bundesrates vom Dezember 2022 zur Betriebsverordnung noch aus der angefochtenen Betriebsbewilligung. Zwar lässt sich der Literatur entnehmen, dass der Bundesrat andere (alter- native) Massnahmen in Betracht gezogen hat (vgl. PETER HETTICH, Recht- liche Massnahmen zur Verhinderung und Bewältigung einer Strom - und Gasmangellage, ZBl 123/2022 S. 657 [ Fn. 44]), doch machte weder er selbst noch die V orinstanz diese transparent. Dies schliesst selbst eine zurückhaltende Überprüfung der Verhältnismässigkeit der Betriebsverord- nung als wirtschaftliche Interventionsmassnahme durch das Bundesver - waltungsgericht aus. Der Bundesrat hat den ihm zustehenden Entschei - dungsspielraum nicht pflichtgemäss wahrgenommen, weshalb sich sowohl die Betriebsverordnung als auch die gestützt darauf erlassene Betriebsbe - willigung als nicht gesetzeskonform erweisen. 10. 10.1 Die Beschwerdeführerin verlangt (sinngemäss) weitergehende Massnahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverunreinigungen. Sie ist der Ansicht, dass im Umweltrecht keine Grundlage dafür besteht, in Bezug auf die voraussichtlichen Lärmemissionen Erleichterungen zu gewähren. Die Anlage müsse aus diesem Grund die Immissions - und auch die Pla - nungswerte e inhalten, was allein durch den Bau der Lärmschutzwände 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 38 II BVGE / ATAF / DTAF nicht gewährleistet sei. Zudem rügt sie, dass zur Verhinderung einer Man- gellage die Emissionsgrenzwerte für bestimmte Luftschadstoffe über - schritten werden dürften. Die V orinstanz und die Beschwerdegegnerin sind demgegenüber der Auf- fassung, dass es sich beim Reservekraftwerk Birr um eine öffentliche An- lage handle und daher in Bezug auf die allfälligen Lärmemissionen zu Recht Erleichterungen gewährt worden seien. (Weitere) mögliche und auch vereinbarte Massnahmen zur Begrenzung der Lärmemissionen an der Quelle wie etwa Kaminschalldämpfer seien zudem nicht rechtzeitig ver - fügbar gewesen und hätten daher vor der Inbetriebnahme nicht umgesetzt werden können. Dasselbe gelte in Bezug auf die Begrenzung des Lärms auf dem Ausbreitungsweg durch den Einbau von Lärmschutzfenstern oder andere bauliche Massnahmen. Schliesslich führe der allfällige Betrieb des Reservekraftwerks Birr zu keinen übermässigen Immissionen von Luft - schadstoffen. Die Beschwerdeführerin m acht auch im Kontext der von ihr verlangten weitergehenden Massnahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverunreini - gungen im Ergebnis geltend, die Betriebsverordnung entspreche nicht den V orgaben gemäss dem LVG, jedenfalls was das Ausserkraftsetzen insbe - sondere von Bestimmungen des Bundesumweltrechts betrifft. Die Rügen sind daher ebenfalls im Rahmen der konkreten Normenkontrolle zu prü - fen, soweit es sich mit Blick auf wahrscheinliche künftige wirtschaftliche Interventionsmassnahmen um grundsätzliche Fragen handelt. 10.2 Der Bundesrat kann – wie bereits ausgeführt – gemäss Art. 34 Abs. 1 LVG für die Dauer der Geltung von wirtschaftlichen Interventions- massnahmen Bestimmungen anderer Erlasse vorübergehend für nicht an - wendbar erklären. Die Bestimmungen dürfen nur so weit für nicht an - wendbar erklärt werden, wie sie mit Massnahmen nach diesem Gesetz im Widerspruch stehen , und die Nichtanwendbarkeitserklärung darf keine über die Geltungsdauer der Massnahmen hinausgehende oder unumkehr - bare Wirkung entfalten (Art. 34 Abs. 2 und 3 LVG). Gestützt auf diese Befugnis hat der Bundesrat im Rahmen der Betriebsverordnung die in der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV , SR 814.318.142.1) festgeschriebenen Emissionsgrenzwerte für bestimmte Luftschadstoffe vorübergehend für nicht anwendbar erklärt. Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 39 Die Betriebsverordnung regelt sodann das Verfahren zur Erteilung einer Betriebsbewilligung. Diese wird vom UVEK erteilt (Art. 7 Abs. 1 der Be- triebsverordnung). Die Bewilligung musste gemäss Abs. 2 der Bestim - mung die Emissi onsbegrenzungen für bestimmte Luftschadstoffe und Lärm sowie Schallschutzmassnahmen festlegen. Entsprechend legte die V orinstanz mit Betriebsbewilligung vom 20. März 2023 Emissionsbegren- zungen für die Luftschadstoffe fest. Zum Schutz vor Lärmemissionen hatte die Beschwerdegegnerin vor Inbetriebnahme eine 20 m hohe Lärmschutz- wand zu bauen und es wurde für die Lärmemissionen ein Emissionsgrenz- wert festgelegt. Gegenüber den Gebäuden, die von Überschreitungen der Planungswerte betroffen waren, wurden Erleichterungen gewährt. 10.3 Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen müssen verhältnis - mässig sein (vgl. vorstehend E. 3.3). Sie stehen daher unter dem V orbehalt einer Interessenabwägung. Die Feststellung, dass zur Beurteilung der Um- weltauswirkungen und damit zur V ornahme der Interessenabwägung (in Bezug auf die mit dem allfälligen Betrieb der Anlage verbundenen Luft - verunreinigungen) keine hinreichenden Angaben zum rechtserheblichen Sachverhalt vorliegen, wurde bereits an anderer Stelle getroffen (vgl. vor- stehend E. 9.3 f.). Die V orinstanz weist in der angefochtenen Betriebsbewilligung darauf hin, dass weitere Massnahmen zur Begrenzung der Lärmemissionen vereinbart worden seien. In ihrer Vernehmlassung legt sie sodann dar, dass bis im Herbst 2023 K aminschalldämpfer eingebaut sowie weitere Massnahmen zur Begrenzung der Lärmemissionen an der Quelle getroffen würden. Mit Betriebsbewilligung vom 20. März 2023 wurden jedoch keine entspre - chenden Auflagen verfügt. Dies wäre auch nicht zweckmässig gewesen; während der Dauer der Betriebsbewilligung musste das Reservekraftwerk einsatzbereit sei n, sodass (bauliche) Lärmschutzmassnahmen abgesehen von deren Verfügbarkeit nicht ohne Weiteres hätten umgesetzt werden können. Zudem war die Betriebsbewilligung bis zum 31. Mai 2023 befris- tet. Dasselbe gilt auch für die Betriebsverordnung. Somit bestand keine gesetzliche Grundlage, (weitergehende) Massnahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverunreinigungen zu verfügen, die erst nach dem 31. Mai 2023 hätten umgesetzt werden können. Das Reservekraftwerk ist jedoch (zumindest) bis ins Jahr 2026 bereitge - stellt und weiterhin Bestandteil der ergänzenden Reserve. Der Bundesrat hat somit zumindest bis ins Jahr 2026 die Möglichkeit, erneut eine Be -2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 40 II BVGE / ATAF / DTAF triebsverordnung zu erlassen, gestützt auf die alsdann eine Betriebsbewil- ligung erteilt werden kann. Auch eine erneute Betriebsverordnung wird zeitlich zu begrenzen sein (Art. 31 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 LVG). Und erneut werden zumindest bauliche Massnahmen zum Schutz vor Lärm und Luftverunreinigungen nicht ohne Weiteres als Auflage verfügt werden können, da das Kraftwerk während der Dauer der Betriebsbewilligung be- triebsbereit sein muss. Mögliche und verhältnismässige Massnahmen zum Schutz vor Immissionen können somit nicht verfügt wer den und betroffe- nen Dritten steht in dieser Frage kein effektiver Rechtsschutz zur Verfü - gung, ohne dass dies hier über die Dauer der ersten Betriebsbewilligung hinaus durch zeitliche Dringlichkeit gerechtfertigt werden könnte. Es er - scheint daher jedenfa lls ausserhalb zeitlicher Dringlichkeit nicht als zweckmässig, die Anwendung von Bundesumweltrecht erst nach der Be - reitstellung des Reservekraftwerks im Rahmen der Erteilung der Betriebs- bewilligung vorzusehen. Jedenfalls hier führt dies zu einer Vereitelung von Bundesumweltrecht und des Anspruchs der Beschwerdeführerin auf effek- tiven Rechtsschutz. Die Betriebsverordnung und die gestützt darauf erlas- sene Betriebsbewilligung erweisen sich auch in dieser Hinsicht als nicht verhältnismässig und somit als nicht gesetzeskonform. 11. 11.1 Die Beschwerdeführerin kritisiert schliesslich (sinngemäss), dass der Bundesrat im Rahmen der Betriebsverordnung kantonales Recht gan - zer Regelungsbereiche für vorübergehend nicht anwendbar erklärt habe. Hierfür habe keine hinreichende gesetzliche Grundlage bestanden. Die V orinstanz und die Beschwerdegegnerin sind demgegenüber der Ansicht, der Bundesrat sei durch das LVG ermächtigt, Bestimmungen des Bundes- rechts und auch des kantonalen Rechts vorübergehend für nicht anwendbar zu erklären, um die Wirksamkeit von wirtschaftlichen Interventionsmass - nahmen zu gewährleisten. Bei der Frage, ob die V orinstanz berechtigt ist, im Rahmen wirtschaftlicher Interventionsmassnahmen auch kantonales Recht für vorübergehend nicht anwendbar zu erklären, ist von grundsätzlicher Bedeutung und daher im Rahmen der konkreten Normenkontrolle zu beurteilen. Nicht zu prüfen ist, ob bestimmte Bestimmungen zu Recht für nicht anwendbar erklärt worden waren. 11.2 Gemäss Art. 34 Abs. 1 LVG kann der Bundesrat für die Dauer der Geltung von wirtschaftlichen Interventionsmassnahmen Bestimmungen Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 41 anderer Erlasse vorübergehend für nicht anwendbar erklären. Die Bestim- mungen sind i n Anhang 1 aufgeführt. Die Bestimmungen dürfen nur so weit für nicht anwendbar erklärt werden, wie sie mit Massnahmen nach diesem Gesetz im Widerspruch stehen (Art. 34 Abs. 2 LVG). Der Bundes- rat kann bei einer unmittelbar drohenden oder bereits eingetretenen schwe- ren Mangellage weitere Bestimmungen in den Anhang 1 aufnehmen (Art. 34 Abs. 4 LVG; vgl. auch vorstehend E. 3.3). In Anhang 1 zum LVG waren während der Gültigkeit der Betriebsverord - nung insbesondere Bestimmungen aus dem Umwelt - und Infrastruktur - recht des Bundes aufgenommen. Gestützt auf Art. 34 Abs. 4 LVG hat der Bundesrat sodann in der Betriebsverordnung verschiedene Verordnungs - bestimmungen des Bundesumweltrechts vorübergehend für nicht anwend- bar erklärt (Art. 2 und Art. 4 der Betriebsverordnung). Und gemäss Art. 6 Abs. 1 der Betriebsverordnung waren kantonale und kommunale Bestim - mungen insbesondere in den Bereichen Abwärmenutzung, Luftreinhal - tung, Lärmschutz und Beschränkungen der Betriebsdauer nicht anwend - bar, soweit sie im Widerspruch zum Betrieb von Reservekraftwerken und Notstromgruppen standen. 11.3 Aus dem Wortlaut von Art. 34 Abs. 1 LVG ergibt sich nicht un - mittelbar, welche Bestimmungen der Bundesrat vorübergehend für nicht anwendbar erklären kann; es ist lediglich von « Bestimmungen and erer Erlasse » die Rede. Es ist daher durch Auslegung von Art. 34 Abs. 1 LVG zu ermitteln, welche Bedeutung der Bestimmung beizugeben ist (vgl. zur Gesetzesauslegung vorstehend E. 6.2). In den Materialien finden sich keine Hinweise darauf, ob mit « Bestim- mungen anderer Erlasse » einschränkend nur Erlasse des Bundes gemeint sind oder ob die Befugnis weit zu verstehen ist und sich auf sämtliches in der Sache anwendbares Recht bezieht; in der Botschaft zum Landesversor- gungsgesetz ist nur allgemein von « Gesetzesnormen ausserhalb des Landesversorgungsrechts » die Rede (Botschaft Landesversorgungsge - setz, BBl 2014 7119, 7153). In systematischer Hinsicht fällt in Betracht, dass in den Erlassen betreffend Infrastrukturbauten des Bundes das Ver - hältnis von Bundesrecht und (entgegenstehendem) kantonalem Recht ein- heitlich geregelt ist. So findet sich im Zusammenhang mit dem Bau etwa von Eisenbahnanlagen folgende Bestimmung (Art . 18 Abs. 4 Satz 2 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG, SR 742.101]; vgl. die analoge Bestimmung für den Bau von Starkstromanlagen in Art. 16 Abs. 4 Satz 2 des Elektrizitätsgesetzes vom 24. Juni 1902 [EleG, SR 734.0]): 2024 II/1 Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 42 II BVGE / ATAF / DTAF Das kantonale Recht ist zu berücksichtigen, soweit es das Eisenbahn - unternehmen in der Erfüllung seiner Aufgaben nicht unverhältnismäs- sig einschränkt. Aus den Materialien ergibt sich der Zweck dieser Bestimmung: Das kanto- nale Recht soll die Erfüllung bundesrechtlicher Aufgaben nicht vereiteln oder übermässig erschweren, wobei unter den Begriff des kantonalen Rechts sowohl kantonale als auch kommunale Bestimmungen zu subsu - mieren sind (vgl. Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachu ng der Plangenehmigungsverfah - ren, BBl 1998 III 2591, 2618). Die Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistun- gen fällt in die Zuständigkeit des Bundes; Art. 102 BV begründet eine umfassende Kompetenz des Bundes. Vergleichbar den erwähnten Bundes- aufgaben im Bereich der Infrastruktur besteht auch im Bereich der Landes- versorgung die Gefahr, dass die Aufgabenerfüllung durch kantonales und kommunales Recht vereitelt oder übermässig erschwert wird. Aus diesem Grund ist der Bestimmung von Art. 34 Abs. 1 LVG eine weite Bedeutung beizumessen und unter « Bestimmungen anderer Erlasse » auch solche des kantonalen und des kommunalen Rechts zu verstehen. 11.4 Bei diesem Auslegungsergebnis war der Bundesrat berechtigt, kantonale und kommunale Bestimmu ngen vorübergehend für nicht an - wendbar zu erklären, soweit diese im Widerspruch zum Betrieb von Reser- vekraftwerken und Notstromgruppen standen. Die Rüge der Beschwerde - führerin erweist sich in diesem Punkt als unbegründet. 12. Insgesamt ergibt sich, dass der Bundesrat berechtigt ist, wirtschaftliche In- terventionsmassnahmen zu treffen, um die Versorgung mit elektrischer Energie sicherzustellen und dass er hierbei über einen erheblichen Spiel - raum verfügt. Der Bundesrat ist allerdings in seiner Entsche idung nicht frei, sondern muss den ihm zustehenden Spielraum pflichtgemäss aus - üben. Im Rahmen der Beschwerde war die Betriebsverordnung vorfrageweise auf ihre Gesetzmässigkeit hin zu überprüfen. Die Überprüfung ergab, dass das V orliegen einer schweren Mangellage nicht als erstellt gelten konnte. Die V oraussetzung für wirtschaftliche Interventionsmassnahmen war so- mit nicht gegeben und der Bundesrat in diesem Sinne nicht zum Erlass der Betriebsverordnung berechtigt (vorstehend E. 6–8, insb. E. 8.2.2 und Landesversorgung. Wirtschaftliche Interventionsmassnahmen. Verhältnismässigkeit 2024 II/1 BVGE / ATAF / DTAF II 43 8.3.3 f.). Zudem war nicht ersichtlich, welche Umweltauswirkungen mit einem allfälligen Betrieb des Reservekraftwerks verbunden sind und ob neben der Bereitstellung und der Bewilligung für das Reservekraftwerk Birr andere verhältnismässige Interventionsmassnahmen in Betracht gezo- gen worden waren; andere Massnahmen zur längerfristigen Sicherstellung der Energieversorgung waren vorliegend nicht zu prüfen. Eine gerichtliche Prüfung der Verhältnismässigkeit der Interventionsmassnahme war aus diesem Grund nicht möglich (vorstehend E. 9–11, insb. E. 9.3 f. und 10.3). Die Beschwerde ist daher im Sinne der Erwägungen gutzuheissen und es ist festzustellen, dass die Betriebsbewilligung vom 20. März 2023 nicht gesetzeskonform war.