Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 5. April 2017 (810 16 256) ____________________________________________________________________ Übriges Verwaltungsrecht Bewilligungsgesuch einer Kabelnetzbetreiberin für Schachtumbauten im Kantonsstrassenbereich Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, K antonsrichter Niklaus Ruckstuhl, Markus Clausen, Christian Haidlauf, Beat Walther , Gerichtsschreiber Martin Michel Beteiligte A.____ AG , Beschwerdeführerin gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , 4410 Liestal , Beschwerdegegner Betreff Bewilligungsgesuch für Schachtumbauten im K antonsstrassenbereich (RRB Nr. 1111 vom 16. August 2016) A. Mit Bewilligungsgesuch für Bauarbeiten auf öffen tlichem Grund Nr. 755690 vom 24. April 2015 ersuchte die A.____ AG (nachfolgend A.____) das Tiefbauamt Basel-Landschaft (TBA) darum, im Zuge des Strassensanierungsprojekte s der Grellingerstrasse in Duggingen Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht zwei ungefähr auf Höhe der Einmündungen "Bärenfelsweg " und "Im Grund" unter dem Stras- senbelag befindliche Plattenschächte (auch Unterflur-Pla ttenschächte genannt) durch Kleinein- stiegsschächte (KES) mit einer rechteckigen Schachtabdeckung zu ersetzen. B. Am 29. Mai 2015 erliess das TBA gegenüber der A.__ __ eine Verfügung betreffend Bewilligungen für Schachtumbauten im Kantonsstrassenbereich. Darin wurde folgendes verfügt: 1. Grossflächigen eckigen Plattenschächten (ca. 140 cm x 190 cm) im Fahrbahnbereich der Kantonsstrassen wird grundsätzlich keine Bewilligung nach Art. 35 des Fernmeldegesetzes (FMG) vom 30. April 1997 erteilt; 2. Das TBA ist berei t, in Ausnahmefällen für grossflächige eckige Plattenschächte eine Bewilligung zu erteilen, sof ern plausibel nachgewiesen wird, dass die Grossflächigkeit zwingend ist und eine andere Situierung als im Fahrbahnbereich unverhält- nismässig wäre. C. Dagegen erhob die A.____ am 10. Juli 2015 Beschwerd e beim Regierungsrat, worin sie unter anderem verlangte, dass das TBA jedes Bewilligungsgesuch einzeln prüfe und jeweils eine individuell-konkrete Verfügung erlasse. D. Noch bevor der Regierungsrat über diese Beschwerde ent schieden hatte, erliess das TBA am 29. Januar 2016 eine weitere Verfügung, worin das Bewilligungsgesuch der A.____ für Bauarbeiten auf öffentlichem Grund Nr. 755690 vom 24. April 2015 abgewiesen wurde. E. Dagegen erhob die A.____ am 12. Februar 2016 ebe nfalls Beschwerde beim Regie- rungsrat. Der Regierungsrat vereinigte in der Folge – den übereinstimmenden Anträgen der Parteien entsprechend – die beiden Beschwerdeverfahren. F. Während des Beschwerdeverfahrens wurde das Strassensan ierungsprojekt der Grel- lingerstrasse in Duggingen im Frühsommer 2016 mit dem Einbau des Deckbelags abgeschlos- sen. Die Plattenschächte blieben unterirdisch bestehen. Es wurden keine KES eingebaut. G. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 1111 vom 16. Au gust 2016 wies der Regie- rungsrat die Beschwerden im Sinne der Erwägungen ab u nd auferlegte der A.____ die Verfah- renskosten in der Höhe von Fr. 600.--. H. Dagegen erhob die A.____ mit Eingabe vom 29. Augu st 2016 Beschwerde beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsre cht (Kantonsgericht), mit den Rechtsbegehren: 1. Es sei der RRB Nr. 1111 aufzuheben und es sei der Beschwerdeführerin die Aufbruchbewilligung im Sinne von Art. 35 FMG für das Gesuch Nr. 755690 für Schachtum- bauten im Kantonsstrassenbereich in Duggingen/Grelling erstrasse zu erteilen; 2. Eventualiter sei der RRB Nr. 1111 aufzuheben und die Sache zur Neu beurteilung an das TBA zurückzu- weisen; 3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin. I. Mit Vernehmlassung vom 9. November 2016 schloss der R egierungsrat, vertreten durch die Bau- und Umweltschutzdirektion, auf Abweisung der Beschwerde, unter o/e-Kosten- folge. Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht J. Auf Rückfrage des Kantonsgerichts hin teilte der Reg ierungsrat mit Stellungnahme vom 31. März 2017 mit, es seien keine Pläne des effektiv a usgeführten Projekts inkl. erstellte Werkleitungen/Schächte vorhanden. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g: 1.1 Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozess- ordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügu ngen und Entscheide des Regie- rungsrats die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kant onsgericht zulässig. Die Be- schwerdeführerin ist vom angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interes- se an der Aufhebung des Entscheids. Sie ist daher gemäss § 47 Abs. 1 lit. a VPO zur Be- schwerdeerhebung legitimiert. Da auch sämtliche weiteren formellen Voraussetzungen erfüllt sind, kann auf die Beschwerde eingetreten werden. 1.2 Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde können n ach § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststel lung des Sachverhalts gerügt werden. Die Beurteilung der Angemessenheit ist dem Ka ntonsgericht dagegen – abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen – verwehrt ( § 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario). 2.1 Vorab ist auf die Verfügung des TBA vom 29. Juni 2 015 einzugehen. Darin hielt das TBA fest, grossflächigen eckigen Plattenschächten (ca. 14 0 cm x 190 cm) im Fahrbahnbereich der Kantonsstrassen würden grundsätzlich keine Bewilligung en nach Art. 35 FMG erteilt, und das Amt sei lediglich bereit, in Ausnahmefällen für gr ossflächige eckige Plattenschächte eine Bewilligung zu erteilen, sofern plausibel nachgewiesen werde, dass die Grossflächigkeit zwin- gend und eine andere Situierung als im Fahrbahnbereich unverhältnismässig sei. 2.2 Der Regierungsrat führte im angefochtenen Entsche id zu dieser der A.____ gegenüber in Verfügungsform eröffneten allgemeinen Praxisfestleg ung zusammengefasst aus, das TBA mache darin plausible, im öffentlichen Interesse liegen de Nachteile geltend, welche die umstrit- tenen KES auf der Fahrbahn zum Nachteil des Gemeinge brauchs auslösen würden. Dass das TBA die allgemeine Praxis verfolge, grossflächige Schachta bdeckungen im Fahrbahnbereich grundsätzlich nicht zu bewilligen, liege in dessen Ermessen und widerspreche den gesetzlichen Bestimmungen nicht. Insofern sei nichts gegen die Verfüg ung vom 29. Juni 2015 einzuwenden, weshalb diese zu schützen sei. 2.3 In der sogenannten Verfügung vom 29. Juni 2015 h ält das TBA in generell-abstrakter Weise fest, dass künftig grossflächige eckige Plattenschächte (ca. 140 cm x 190 cm) im Fahr- bahnbereich der Kantonsstrassen grundsätzlich nicht mehr bzw. nur in Ausnahmefällen bewilligt würden. Der Sache nach handelt es sich bei diesem Grund satzentscheid um eine sogenannte Verwaltungsverordnung. Als Verwaltungsverordnungen werde n generelle Dienstanweisungen und Verlautbarungen generell-abstrakten Inhalts, mit d enen eine Behörde ihre Praxis für sich Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht selbst oder für Dritte kodifiziert und kommuniziert, beze ichnet (vgl. U LRICH HÄFELIN /G EORG MÜLLER /F ELIX UHLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 81; FELIX UHLMANN /I RIS BINDER , Verwaltungsverordnungen in der Rechtsetzung: Gedanken über Pechmarie, in: Gesetzgebung & Evaluation [LeGes] 2 009, S. 152). Ihre Hauptfunktion besteht darin, eine einheitliche, gleichmässige und sach richtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherzustellen (GIOVANNI BIAGGINI , Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung: Rechtsno rm oder Faktum?, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats - und Verwaltungsrecht [ZBl] 1997, S. 4). Sie richten sich an die Behörden und zielen nicht darauf, unmittelbar Rechte und Pflichten von Einzelpersonen festzulegen, d.h. mit ihnen werden ke ine Rechte und Pflichten des Bürgers im prozessrechtlichen Sinne bestimmt (vgl. P IERRE TSCHANNEN /U LRICH ZIMMERLI /M ARKUS MÜLLER , Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014 , § 41 N 15 f.; BGE 141 III 401 E. 4.2.2). Sie sollen nicht direkt gegen aussen wirken, w omit ihnen im Regelfall notwendige Merkmale von anfechtbaren Verfügungen fehlen (vgl. T HOMAS MERKLI /A RTHUR AESCHLI - MANN /R UTH HERZOG , Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspfleg e im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 49 N 34). Obwohl für Gerichte nicht verbindlich, sind Verwaltungsverord- nungen in der Rechtsprechung zu berücksichtigen, sofern si e eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren geset zlichen Bestimmungen zulassen. Die Verwaltungsbehörden verfügen über fachspezifisches Wissen und stehen näher bei der Sache, weshalb Gerichte nicht ohne triftigen Grund von Verwalt ungsweisungen abweichen können, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der recht lichen Vorgaben darstellen (BGE 141 III 401 E. 4.2.2 mit Hinweisen; Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Ver- waltungsrecht [KGE VV] vom 28. September 2011 [810 1 1 19] E. 3.1; H ÄFELIN /M ÜLLER /U HL - MANN , a.a.O., Rz. 87). Eine Verwaltungsverordnung ist gemäss der Praxis nur dann direkt einer Beschwerde zugänglich, wenn die Verwaltungsverordnung über den Verwaltungsbereich hinaus Aussenwirkungen auf die Rechtsstellung der Bürger entfa ltet und wenn gestützt darauf keine Verfügungen getroffen werden, deren Anfechtung mögl ich ist und den Betroffenen zugemutet werden kann (BGE 128 I 167 E. 4.3; Urteil des Bundes gerichts 2C_752/2012 vom 19. Novem- ber 2012 E. 2.2.2; je mit Hinweisen). 2.4 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass das TBA seine allg emeine Praxisfestlegung fälschlicherweise als anfechtbare Verfügung mit Disposit iv und Rechtsmittelbelehrung erlassen hat. In Bezug auf das eingereichte Gesuch hätte das TB A korrekterweise eine individuell-kon- krete Verfügung erlassen müssen. Diesen Fehler hat das TB A während des hängigen Be- schwerdeverfahrens vor dem Regierungsrat insoweit korrigie rt, als es in Bezug auf das kon- krete Gesuch der Beschwerdeführerin eine Verfügung erl assen hat (Verfügung vom 29. Januar 2016, siehe vorne lit. D), welche wiederum von der Besc hwerdeführerin angefochten wurde. Somit ist nachfolgend einzig diese Verfügung zu überprüfen. 3.1 Die Vorinstanz beruft sich für die Verweigerung de r Bewilligung unter anderem auf § 26 des (kantonalen) Strassengesetzes vom 24. März 1986, welch er besage, dass Leitungen in Kantonsstrassen, wenn möglich, ausserhalb der Fahrbahn zu verlegen seien. Demgemäss sei das TBA befugt gewesen – unter Wahrung des Verhältnism ässigkeitsprinzips – zu bestimmen, wo im Bereich der Kantonsstrasse die Beschwerdeführerin ihre Bauten anbringen dürfe. Diese Auffassung bekräftigt der Regierungsrat in seiner Verne hmlassung vom 9. November 2016, Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht indem er ausführt, die kantonalen Instanzen seien an die gesetzlichen Vorgaben von § 26 Strassengesetz gebunden. Weiter bringt der Regierung srat vor, bei der Aufrüstung zum Glas- fasernetz handle es sich nicht mehr um eine Leistung im R ahmen des Grundversorgungs- auftrags gemäss der Fernmeldegesetzgebung, sondern um eine Komfortmassnahme. 3.2 Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, Art. 35 FMG enthalte für den Bereich des Baus, des Betriebs und der Verlegung/Umlegung von Fernm eldeleitungen auf öffentlichem Grund eine abschliessende bundesrechtliche Regelung, we lche die direkte Anwendbarkeit materieller kantonaler oder kommunaler Rechtsgrundla gen, wie z.B. des kantonalen Strassen- gesetzes, ausschliesse. Daher sei § 26 Strassengesetz im vo rliegenden Fall nicht anwendbar. Die Vorinstanz verletze Art. 35 FMG, wenn sie ausführe, dass dem TBA unter Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips das Recht zugesprochen werde, festzulegen, dass in der Fahr- bahn von Kantonsstrassen keine grossen, rechteckigen Schachtabdeckungen bewilligt würden. 3.3.1 Seit dem 1. Januar 1998 steht den Konzessionärin nen von Fernmeldediensten und den Konzessionären für die Weiterverbreitung von Radio- und Fernsehprogammen über Leitun- gen (Kabelnetzbetreibern) das Recht zu, für Bau und Betrieb von Leitungen öffentliche Sachen im Gemeingebrauch, wie Strassen, Fusswege, öffentliche Plätze, Flüsse, Seen und Ufer, unent- geltlich in Anspruch zu nehmen. Insoweit hat der Bund mit Erlass von Art. 35 FMG und dem inhaltlich übereinstimmenden Art. 40 Abs. 2 des Bunde sgesetzes über Radio und Fernsehen (RTVG) vom 21. Juni 1991 (in der Fassung vom 30. April 1997) in den Zuständigkeitsbereich der Kantone eingegriffen. Diese Regelung knüpfte an d ie bereits früher geltende Regelung im damaligen Elektrizitätsgesetz vom 24. Juni 1902 an, w elche dem Bund die Berechtigung ein- räumte, für die Erstellung von ober- und unterirdische n Telegrafen- und Telefonlinien, öffentli- che Plätze, Strassen, etc. unentgeltlich und bewilligun gsfrei in Anspruch zu nehmen. Seitdem ist es den Kantonen und Gemeinden verwehrt, für die In anspruchnahme ihres öffentlichen Grundes durch Leitungen für Fernmeldedienste sowie für Radio und Fernsehen Gebühren zu erheben (M ARKUS RÜSSLI , Nutzung öffentlicher Sachen für die Verlegung von L eitungen, in: ZBl 102/2001 S. 350 f.). Folglich beinhalten sowohl das FMG als auch das RTVG Ausnahmen vom Grundsatz, dass für den gesteigerten Gemeingebrauch un d die Sondernutzung Gebühren erhoben werden dürfen. Art. 35 Abs. 1 FMG regelt die Inanspruchnahme von Grund und Boden für den Bereich des FMG im Einzelnen wie folgt: Art. 35 1 Die Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im Gem eingebrauch (wie Strassen, Fusswege, öffentliche Plätze, Flüsse, Seen sowie Ufer) sind verpflichtet, den Anbieterinnen von Fernmeldediensten die Benutzung dieses Bodens für Bau u nd Betrieb von Leitungen und öffentlichen Sprechstellen zu bewilligen, sofern diese Einrichtungen den Gemeingebrauch nicht beeinträchtigen. 2 Anbieterinnen von Fernmeldediensten nehmen Rücksicht auf den Zweck und die Nutzung des in Anspruch genommenen Grundstücks und tragen die Kosten für die Wiederherstellung des ur- sprünglichen Zustandes. Sie sind verpflichtet, ihre Leitun gen zu verlegen, wenn von der Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht Grundeigentümerin oder vom Grundeigentümer eine Benü tzung des Grundstücks beabsichtigt ist, die sich mit der Leitungsführung nicht verträgt. 3 Der Bundesrat regelt die Einzelheiten, namentlich di e Koordinationspflicht der Anbieterinnen sowie die Voraussetzungen für die Verlegung von Leitungen und öffentlichen Sprechstellen. 4 Die Bewilligung ist in einem einfachen und raschen Ve rfahren zu erteilen. Ausser kosten- deckenden Gebühren darf eine Entschädigung für die Inanspruchnahme von Grund und Boden, soweit sie den Gemeingebrauch nicht beeinträchtigt, nicht verlangt werden. 3.3.2 Die Bewilligung zur Benutzung von Boden im Geme ingebrauch zur Verlegung von Lei- tungen für Fernmeldedienste sowie für Radio und Fern sehen dient insbesondere der Koordina- tion der verschiedenen Aktivitäten auf öffentlichem Gru nd und Boden, wobei – im Unterschied zur Bewilligung zum gesteigerten Gemeingebrauch und zur Sondernutzung – ein Anspruch auf Erteilung der Bewilligung besteht (vgl. Urteil des Ver waltungsgerichts Luzern vom 16. März 1999, publ. in: Luzernische Gerichts- und Verwaltungsen tscheide [LGVE] 1999 II Nr. 27, RÜSSLI , a.a.O., S. 360). Insoweit deckt sich diese Bewilligun g mit der Polizeierlaubnis, bei der man ebenfalls einen Rechtsanspruch auf Erteilung besi tzt, wenn die gesetzlich festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind. 3.3.3 Das kantonale Recht sieht in § 26 Strassengesetz vor, dass Leitungen in Kantonsstras- sen, wenn möglich, ausserhalb der Fahrbahn zu verlegen si nd (§ 26 Abs. 1 Strassengesetz). Die Eigentümer der Werkleitungen sind zudem gemäss § 26 Abs. 2 Strassengesetz verpflichtet, diese auf ihre Kosten den durch die Bauarbeiten von öff entlichen Strassen bedingten neuen Verhältnissen anzupassen und wenn nötig zu erneuern. M ehrkosten beim Bau öffentlicher Strassen, die infolge bestehender oder zu verlegender Werkleitungen entstehen, gehen zulas- ten der Werkeigentümer. Weiter bestimmt § 26 Abs. 3 S trassengesetz, dass die Verlegung von Werkleitungen in öffentlichen Strassen gebühren- und bewilligungspflichtig ist und an die Bewil- ligung besondere Auflagen und Bedingungen geknüpft werden können; vorbehalten bleiben die Bestimmungen über Erstellung und Betrieb von Leitungsnetzen für die Energieverteilung. 3.3.4 Entgegen der Auffassung der Vorinstanz bleibt vo rliegend kein Raum für eine zusätz- liche Regelung im kantonalen Recht. Das Bewilligungsver fahren für die Inanspruchnahme von Boden im Gemeingebrauch ist im Bereich des FMG nach dem klaren Willen des Bundesgesetz- gebers abschliessend bundesrechtlich geregelt. Insbesondere lässt sich in den Verhandlungs- protokollen der eidgenössischen Räte kein Hinweis darauf finden, dass es den Kantonen gestattet bleiben sollte, nebst der Bewilligung nach A rt. 35 Abs. 1 FMG noch weitere Bewilli- gungsarten gestützt auf kantonales Recht vorzusehen (vg l. ausführlich dazu LGVE 1999 II Nr. 27, mit Verweisen auf die Ratsprotokolle und Gesetzesmaterialien). Daran vermag nichts zu ändern, dass im letzten Halbsatz von Art. 35 Abs. 1 FMG festgehalten wird, "sofern die betref- fenden Einrichtungen den Gemeingebrauch nicht beeintr ächtigen". Soweit der Regierungsrat daraus schliesst, die kantonale Hoheit bestehe überall dor t, wo der Gemeingebrauch durch das Verlegen von Leitungen beeinträchtigt werde, kann die ser Auslegung nicht gefolgt werden. Das Verlegen und der Betrieb von Leitungen schränkt den Ge meingebrauch stets insoweit ein, als Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht andere potentielle Bewerber von der gleichen Nutzung ausgeschlossen sind und die ungestörte Strassennutzung aufgrund von Wartungs- und Reparaturar beiten jeweils kurzzeitig beeinträch- tigt wird. Aus diesen Gründen hat der Bund denn auch in Art. 35 FMG ein Bewilligungsver- fahren vorgesehen, um die Koordination ermöglichen zu können. Für eine Anwendung von § 26 Strassengesetz besteht kraft derogatorischer Kraft des Bu ndesrechts vorliegend kein Raum, zumal unbestritten ist, dass es sich bei den streitbetroff enen Leitungen und Schächten um solche im Anwendungsbereich des FMG handelt. Demgemäs s spielt auch keine Rolle, inwie- weit die Beschwerdeführerin zum Ausbau auf diesen Stan dard (Glasfasernetz) verpflichtet war. An der ausschliesslichen Anwendbarkeit der Fernmeldegeset zgebung vermag auch nichts zu ändern, dass sich dies nicht aus dem Wortlaut von § 26 Abs. 3 Satz 3 Strassengesetz ergibt, welcher lediglich die Bestimmungen über die Erstellung und den Betrieb von Leitungsnetzen für die Energieverteilung, nicht aber die entsprechenden – nach Erlass des Strassengesetzes in Kraft getretenen – Bestimmungen aus dem FMG und dem RTVG vorbehält. 4.1 Damit bleibt in der Folge zu prüfen, ob das TBA g estützt auf Art. 35 FMG die Bewil- ligung für den KES verweigern durfte. Insbesondere stellt sich die Frage, ob eine Verlegung der Leitungen und Schächte in den Trottoirbereich verlangt werden kann. 4.2 Der Regierungsrat ging im angefochtenen Entscheid vom 16. August 2016 davon aus, eine andere Situierung als im Fahrbahnbereich sei nicht denkbar, da das TBA selbst aner- kenne, dass eine Verlegung der Schächte in den Trottoirb ereich nicht möglich sei, da dort bereits andere Leitungen verlegt seien. 4.3 Demgegenüber bringt der Regierungsrat in der Ver nehmlassung vom 9. November 2016 nun vor, es treffe zu, dass eine Verlegung in den Randbereich ausserhalb der eigentlichen Strassenfahrbahn im konkreten Fall platzmässig nicht ganz einfach sei. Es sei allerdings darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin in den Gehberei ch eine völlig neue Leitung gelegt habe, welche bei beiden Plattenschächten, die hochgezoge n werden sollten, jeweils eine Aus- buchtung Richtung Fahrbahn mache und dort von beiden Seiten an die Plattenschächte an- schliesse. Somit sei es sicher nicht unmöglich, die vorbesteh enden Plattenschächte entweder gleichwohl noch in den Trottoirbereich zu verschieben oder beim einen Schacht eine Verlegung in die Gemeindestrasse "Im Grund" vorzusehen. Somit sei nicht sicher, ob eine Verlegung nicht tatsächlich möglich wäre. 4.4 Entgegen der Auffassung des Regierungsrats fällt ein e nachträgliche Verlegung der Schächte in den Trottoirbereich ausser Betracht. Obwoh l die Beschwerdeführerin eine neue Leitung in den Trottoirbereich legte, hat das TBA näm lich weder die Beschwerdeführerin ange- halten, ausserhalb des Fahrbahnbereichs Zugangsschächte zu erstellen, noch hat das TBA selbst als Bauherrin entsprechende Zugangsschächte im Trott oir erstellt. Dies, weil das TBA selbst unbestrittenermassen davon ausging, dass eine Verle gung der Schächte aufgrund anderer vorhandener Leitungen nicht möglich war. Dami t ist nicht nachvollziehbar, warum nun plötzlich – nach Abschluss des Strassensanierungsprojekts – e ine Verlegung eventuell doch noch möglich sein sollte. Dazu kommt, dass eine nachträgl iche Verlegung auch dem Sinn und Zweck der Bewilligungspflicht nach Art. 35 FMG widersprechen würde, da mit der Bewilligungs-Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht pflicht gerade verhindert werden sollte, dass eine Strasse, welche erst kürzlich fertiggestellt und mit einem Deckbelag versehen wurde, kurze Zeit später zwecks Verlegung der Leitungsführung und ganzer Plattenschächte wieder grossflächig aufgerissen wird. 5.1 Umstritten ist damit noch, ob die Beschwerdeführerin einen Anspruch auf einen Zu- gang zu den beiden bislang unterirdischen Plattenschächte n hat und wie dieser Zugang gege- benenfalls auszugestalten ist. 5.2.1 Der Regierungsrat kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, der Anspruch der Beschwerdeführerin auf Erteilung einer Bewilligung n ach Art. 35 FMG sei kein absoluter, da Art. 35 FMG vorsehe, dass eine Bewilligung verweigert werden könne, sofern die Einrichtungen des Fernmeldedienstleisters den Gemeingebrauch des öffentlichen Grundstückes beeinträchtig- ten. Bei der Beurteilung eines Bewilligungsgesuches sei demnach zu prüfen, ob durch die Be- willigungserteilung die bestehende Nutzung des in Ansp ruch genommenen Grundstücks behin- dert werde. In Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzip s seien in diesem Fall auch Nicht- bewilligungen möglich. Der Bau und die Nutzung eines KES im Fahrbahnbereich würden den schlichten Gemeingebrauch der Strasse beeinträchtigen, d a bei Öffnung und während den Arbeiten in den Schächten eine zumindest teilweise Stra ssensperrung erforderlich sei. Die fraglichen Kleineinstiegsschächte würden demnach zu einer Beeinträchtigung des Gemein- gebrauchs führen, weshalb eine Nichtbewilligung möglich sei. Im Übrigen sei die Bewilligungs- behörde befugt zu entscheiden, wo die Anbieterinnen vo n Fernmeldediensten innerhalb des Perimeters der Strassenanlage ihre Leitungen zu verlege n hätten (Art. 76 der Verordnung über Fernmeldedienste [FDV] vom 9. März 2007). Im betreffenden Strassenabschnitt sei unlängst ein Lärmschutzbelag eingebaut worden, und grossflächige Sch achtabdeckungen hätten unliebsa- me Emissionen beim häufigen Überfahren zur Folge. Insof ern würden sie den mit den Flüster- belägen verfolgten Zweck vereiteln. Zudem sei nicht er stellt, dass mit der Nichtbewilligung der KES die Beschwerdeführerin ihre Aufgabe nicht mehr wa hrnehmen könne. Die von ihr ange- strebten Modernisierungsmassnahmen seien bereits erfolgt und die neuen Leitungen seien ver- legt worden. Als Ersatz für die KES habe das TBA der Be schwerdeführerin zwei Alternativen eingeräumt. In Frage kämen entweder die bisher besteh enden Unterflur-Plattenschächte ohne Zugang oder kreisrunde Zugänge mit einem Durchmesser von circa 60 cm. Die Beschwerde- führerin mache lediglich geltend, dass die KES eine sch nelle Reaktion auf Störungen ermög- lichen würden und insgesamt die kostengünstigste Variant e darstellten. Gründe der Bequem- lichkeit und Kosten würden jedoch nicht ausreichen, um e ine Unabdingbarkeit der KES zur Er- füllung des Fernmeldeversorgungsauftrags durch die Beschwerdeführerin nachzuweisen. In Er- mangelung eines entsprechenden Nachweises würden die ö ffentlichen Interessen der unein- geschränkten Nutzung der Kantonsstrasse und des Lärmschutzes gegenüber den betrieblichen und wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin a n der Errichtung der fraglichen Schächte überwiegen. 5.2.2 Der Regierungsrat führte in seiner Vernehmlassun g vom 9. November 2016 ergänzend aus, aufgrund der Grösse der Schächte müsse bei einem ef fektiven Zugang zum Schacht die Fahrbahn in einer Fahrtrichtung gesperrt werden. Kan tonsstrassen seien selbst in der tiefsten Kategorie "übrige Kantonsstrassen" funktional darauf ausg erichtet, Ortschaften zu verbinden Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht und dort den Verkehr durchzuleiten, was sich schlecht mit der von der Beschwerdeführerin beabsichtigten Nutzung vertrage. Die Kontrollschächte sei en zudem meist mindestens 1.5 Meter tief, d.h. sie würden die genannte Minimalhöhe erfüllen, um sitzend Wartungsarbeiten im Schacht vornehmen zu können. Die Beschwerdeführerin strebe mit den KES etwas an, was mit einer gewöhnlichen Leitung nichts mehr zu tun habe, son dern es handle sich dabei um eigentliche Zentralen, an die dann die Liegenschaften angeschlossen werden müssten, wozu der Schacht geöffnet werden müsse und der Strassenverkeh r stundenlang behindert würde. Einstiegsschächte und Kontrollschächte, die durch eine Deckelöffnung mit Durchmesser von 60 cm abgeschlossen seien, könnten geöffnet werden, ohne dass dabei eine ganze Fahrbahn gesperrt werden müsse. Sie könnten leichter umfahren w erden. Die runden Deckel könnten zudem meist so platziert werden, dass sie nicht ständig über fahren werden müssen. In Bezug auf die Lärmbelastung ergebe der vom TBA eingeholte B ericht der B.____ vom 24. November 2014 im Mittel eine Differenz von 3 dB bei der Überf ahrt mit oder ohne Schachtdeckel, was enorm sei. Auch ein im Kanton Aargau in Auftrag gege benes Gutachten (Bericht C.____ vom 20. Januar 2016) bestätige diese Differenz. 5.3 Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, sie ziehe das Glasfasernetz bis in einen, in der Regel vorbestehenden, verdeckten rechteckigen Pla ttenschacht, welcher nicht mehr als 200 Meter Entfernung zu den Nutzern aufweisen sollte . Diese vorbestehenden Plattenschächte seien in der Vergangenheit für die Spleissungen der Ku pferkabel erstellt worden. In diesem Schacht würden entsprechend die Glasfaserkabel mit den b estehenden Kupferkabeln, welche zu den Wohnungen der Kunden führten, verbunden. Diese Verbindung werde mit einem op- tisch-elektrischen Umwandler (MicroCan) vorgenommen, welcher einerseits Elektrizität benötige und an dem andererseits entweder bei einem Störungsf all oder auch zu Unterhaltszwecken bzw. zur Aufschaltung von neuen Kunden gearbeitet wer den müsse. Auch wenn Störungen selten seien, müsste die Strasse bei jedem erforderlichen Zugriff auf diese Ausrüstungselemen- te oder bei jedem neu anzuschliessenden Haus mittels Gr abarbeiten aufgebrochen werden, was den Gemeingebrauch der Strasse zusätzlich tangieren könnte. Um die Zugänglichkeit zu diesem optisch-elektrischen Umwandler sicherzustellen, ziehe sie die vorbestehenden, ver- deckten rechteckigen Plattenschächte bis auf das Fahrbahnniveau hoch und verschliesse diese mit einem verschraubten, rechteckigen Schachtdeckel, welche r die Ausmasse von 0.85 Meter auf 1.62 Meter aufweise. Müssten an dem solchermassen erste llten optisch-elektrischen Umwandler Arbeiten ausgeführt werden, könnten das Öff nen, die notwendigen Arbeiten und das Wiederverschliessen des Schachtes relativ schnell vorgenom men werden. Mitunter sei mit Beeinträchtigungen des Gemeingebrauchs im Umfang von w enigen Stunden zu rechnen. In Bezug auf die vom TBA genannten Alternativen sei zu be achten, dass die vorbestehenden Schächte nicht nach Belieben in das Trottoir versetzt we rden könnten, da die Glasfaserer- schliessung in der über Jahrzehnten erstellten, vorbestehen den Infrastruktur vorgenommen werde und eine Verschiebung bedinge, dass keine Werkleitu ngen anderer Werkleitungs- betreiber dem Verschiebungsansinnen im Wege stünden. Sodann könnten auch nicht nach Be- lieben Einstiegsschächte mit runden, einen Durchmesser von 60 cm aufweisenden Schacht- deckeln erstellt werden, da diese Einstiegsschächte eine Tiefe von über 2 Metern aufweisen müssten, damit darin gearbeitet werden könne. In vielen Situationen sei der Bau solcher Schächte unmöglich, da direkt darunter Wasserleitungen l ägen. Genauso verhalte es sich im Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht vorliegenden Fall. Schliesslich sei zu beachten, dass das H ochziehen eines verdeckten, recht- eckigen Plattenschachtes und dessen Verschliessen mit einem r unden Schachtdeckel von 0.6 Meter Durchmesser das Problem generieren würde, da ss nicht am Umwandler gearbeitet werden könnte. In der Regel, je nach Tiefe des vorbestehenden rechteckigen Plattenschachtes, werde der neue hochgezogene Kleineinstiegsschacht eine Hö he von 1.1 bis 1.3 Meter aufwei- sen. Die Minimalhöhe, die erforderlich sei, um sitzend W artungsarbeiten in einem Schacht vor- zunehmen, betrage jedoch ca. 1.5 Meter. Bei einem Zug ang durch den Schachtdeckel von 0.6 Meter Durchmesser müssten für jegliche Arbeiten am U mwandler der Schacht aufgebro- chen werden, da weder der Platz bestehe, um die Arbei ten auszuführen noch genügend Platz bestehe, um den im Schacht angeschlossenen MicroCan durc h den runden 60 cm messenden Zugang herauszuheben. Die von ihr angestrebte Lösung habe nichts mit Bequemlichkeit zu tun, sondern es werde die Lösung angestrebt, welche den ge ringstmöglichen Einfluss auf den Ge- meingebrauch habe. Auch ein Einstieg in einen Schacht mit einem Durchmesser von 0.6 Meter würde zu einer Sperrung der Strasse führen. Zudem wü rden grosse rechteckige Abdeckungen entgegen der Auffassung des TBA keine kürzere Lebensdau er aufweisen als runde Schacht- deckel. Sodann würden rechteckige Abdeckungen nur dann zu Rissbildung in der Strasse füh- ren, wenn die Schachtabdeckungen nicht gemäss den Reg eln der Baukunde eingesetzt wür- den, was im Übrigen auch für runde Abdeckungen gelte. In Bezug auf die angeführte Lärm- schutzthematik sei zutreffend, dass zurzeit noch keine Mögl ichkeit bestehe, einen Flüsterbelag auch auf einen Schachtdeckel anzubringen. Der von ihr e ingereichte Bericht der D.____ zeige mit Messresultaten aber eindrücklich auf, dass die rechtecki gen Schachtabdeckungen zu keinen hörbaren zusätzlichen Lärmbelästigungen führen würden. 5.4 Art. 35 FMG räumt das Recht auf Nutzung des Bodens g enerell für die Erstellung und den Unterhalt von Leitungen ein. Soweit die Beschwer degegner vorbringen, dass es hier nicht mehr um den Unterhalt von Leitungen gehe, sondern um den Einbau von eigentlichen Zentra- len, kann ihnen nicht gefolgt werden. Die Glasfasert echnologie benötigt im Vergleich zur frühe- ren Technologie (Kupferkabel) zwangsläufig auch neue U nterhaltsformen und die Beschwerde- führerin hat schlüssig dargelegt, dass im Unterschied zu den Kupferkabeln bei der hier umstrit- tenen Glasfasertechnologie ein Anspruch auf einen ang emessenen Zugang zu den Platten- schächten mit MicroCan – ohne vorgängige Grabarbeiten – besteht. Insbesondere erscheint klar, dass ein Aufbruch der Strasse mittels Grabarbeiten bei jedem Zugang zu diesen Ausrüs- tungselementen oder bei jedem neu anzuschliessenden Ha us den Gemeingebrauch der Stras- se noch erheblich mehr beeinträchtigen würde. Aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips und der daraus folgenden möglichst geringfügigen Beeinträ chtigung des Zwecks und des Ge- brauchs der Strasse ergibt sich indes, dass es zulässig ist, d ie kleinstmögliche Dimension an Deckeln zu bewilligen, die noch den damit verbundenen Z weck erfüllen, nämlich Wartungsar- beiten zu ermöglichen. In sachverhaltlicher Hinsicht ist diesbezüglich festzustellen, dass die Sanierung des Kantonsstrassenabschnittes Grellingerstrasse in Duggingen, auf welchen sich das streitgegenständliche Gesuch, die bestehenden Platten schächte in Kleineinstiegsschächte umzubauen, bezog, bereits im Frühsommer 2016 mit dem Ei nbau des Deckbelags abgeschlos- sen wurde und keine Zugänge zu den beiden Plattenschächten erstellt wurden. Damit lässt sich – ohne Aufbruch der Strasse – nun nicht mehr klären, wie gross und tief die Plattenschächte effektiv sind, sodass unklar bleibt, inwieweit Wartungsarb eiten bei den unterschiedlichen Zu-Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht gangsvarianten möglich sind. Dies insbesondere auch, weil die vorhandenen Baupläne keinerlei Angaben zur Grösse, Tiefe und Lage der Leitungen und Schächte beinhalten. Das TBA wäre im konkreten Fall insbesondere gehalten gewesen, abzuklären , ob ein Arbeiten in den Schächten auch bei einem Zugang mit einem runden Schachtdeckel v on 60 cm Durchmesser tatsächlich möglich wäre, was es unterlassen hat. Nach dem Gesagten erweist sich der Sachverhalt damit als nicht genügend erstellt. Zudem ist das TBA in seiner Bewilligungsverweigerung von einer beantragten grossflächigen Schachtabdeckung in einer rechteckigen Dimensionierung von rund 1.4 Meter auf 1.9 Meter ausgegangen. Effektiv ergibt sich aber aus den eingereichten Vorakten, dass der von der Beschwerdeführerin vorgesehene verschraubte, rechteckige Schachtdeckel lediglich die Ausmasse von 0.85 Meter auf 1.62 Meter aufweist. Damit basiert die Interessenab- wägung des TBA insofern auf einem falschen Sachverhalt. Aufgrund dieser ungenügenden Sachverhaltsabklärung durch die Vorinstanzen kann die vo rliegende Angelegenheit folglich nicht entschieden werden bzw. eine rechtskonforme Intere ssenabwägung wird verunmöglicht. Ebenso erweist sich der Sachverhalt in Bezug auf die an geführte Lärmproblematik als ungenü- gend abgeklärt. Diesbezüglich ist festzuhalten, dass Abd eckungen in den meisten Fällen zu punktuellen Lärmemmissionen führen, wobei der störende Schlag durch den Absatz zwischen Strassenbelag und dem Schacht verursacht wird. Durch eine n möglichst genauen Einbau (klei- ner Absatz) kann dieser störende Schlag zwar minimiert we rden (vgl. Bericht C.____ vom 20. Januar 2016). Dem TBA ist jedoch zuzustimmen, dass, wenn möglich, auf Abdeckungen im Fahrbahnbereich zu verzichten ist. Für den Fall, dass sich wie vorliegend der Einbau von Schächten auf der Fahrbahn aus praktischen Gründen nicht verhindern lässt, erscheint es sodann gerechtfertigt, den Schacht, wenn möglich, so zu platzieren, dass dieser nicht im Bereich der Fahrspuren zu liegen kommt (vgl. Bericht C.____ vom 20. Januar 2016). Soweit der Regierungsrat aber in seiner Vernehmlassung vom 9. Nove mber 2016 mutmasst, bei einer rea- listischen Übungsanlage betreffend des Überfahrens von runden und eckigen Deckeln würden sich sicher beträchtliche Differenzen ergeben, ist darauf h inzuweisen, dass dafür jegliche kon- krete Hinweise fehlen. Selbst der von ihm eingereichte Bericht C.____ vom 20. Januar 2016 kam zu einem anderen Schluss. Gemäss diesem Bericht sind di e Pegelzunahmen für beide Schachttypen (rund und eckig) nämlich vergleichbar und d ie vorgenommenen Messungen in Zofingen deuteten darauf hin, dass aus akustischer Sicht kein grosser Unterschied zwischen den beiden Schachttypen bestehe, auch wenn sich gemäss dem Bericht die konkreten Mes- sungen nur bedingt verallgemeinern lassen. Der vom Reg ierungsrat eingereichte Bericht der B.____ vom 24. November 2014 ist schliesslich in Bezug auf diese Frage nicht aussagekräftig, zumal darin kein Vergleich zwischen runden und eckigen De ckeln erfolgt ist. Diese Messungen fanden zudem auf einem anderen Belagstyp statt. Damit ist auch in Bezug auf die Lärmbelas- tung nicht erstellt, dass die eckigen Abdeckungen im Vergle ich zu den runden Deckeln effektiv zu einer relevanten Mehrbelastung führen. 5.5 Nach dem Gesagten fehlen notwendige Erhebungen a ls Grundlage der vom TBA vor- zunehmenden Interessenabwägung, weshalb die gestützt auf eine unvollständige Sachverhalts- abklärung vorgenommene Interessenabwägung des TBA fehle rhaft erscheint und aufgehoben bzw. überarbeitet werden muss. Aus diesem Grund ist die Beschwerde im Sinne der Erwägun- gen gutzuheissen und die Sache zu neuem Entscheid nach erg änzender Sachverhaltsabklä- rung an das TBA zurückzuweisen. Seite 12 http://www.bl.ch/kantonsgericht 6. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor Kantonsg ericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten werden gemäss § 20 Abs. 3 VPO in der Reg el der ganz oder teilweise unter- liegenden Partei auferlegt, wobei den Vorinstanzen i m Falle deren Unterliegens keine Kosten auferlegt werden. Weil die Vorinstanzen unterliegen, werden im vorliegenden Verfahren keine Kosten erhoben. Eine Parteientschädigung fällt ausser Betracht (§ 21 Abs. 1 VPO). Seite 13 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des Regierungsrats Nr. 1111 vom 16. August 2016 aufgehoben und die Sache zur Neubeur- teilung an das Tiefbauamt des Kantons Basel-Landschaft zu rückgewie- sen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der gele istete Kostenvor- schuss in der Höhe von Fr. 1'400.-- wird der Beschwerdef ührerin zurück- gezahlt. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Präsidentin Gerichtsschreiber