Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2023 124 Arrêt du 20 janvier 2025 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Anne-Sophie Peyraud Cornelia Thalmann El Bachary Greffier-stagiaire : Arnaud Vaquero Parties HOIRIE A.________, recourante, représentée par Me Delphine Meylan, avocate contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions – Suppression d'une barrière en bois et coupe d'une haie – Visibilité insuffisante au débouché d'une route cantonale – Autorité compétente Recours du 11 octobre 2023 contre la décision du 12 septembre 2023Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________ et H.________ forment l'hoirie A.________. Ils sont propriétaires en commun de l'art. iii du registre foncier (RF) de la Commune de J.________, situé en zone de centre selon le plan d'affectation des zones (PAZ), sur lequel est érigée une maison d'habitation. Selon les informations fournies par les précités, au début des années 1940, une barrière ajourée de piquets en bois, d'une hauteur de 75 cm, a été installée sur le muret en pierre préexistant de 45 cm de hauteur, pour une hauteur totale de 1.15 m, ceci afin de délimiter le jardin de la route cantonale, bordée d'un trottoir. Sur l'art. kkk RF de la Commune de J.________, propriété de L.________ et M.________, directement voisin de l'art. iii RF, une ancienne bâtisse a été démolie et a fait place à une maison avec deux logements en 2022; des aménagements extérieurs ont en outre été réalisés. Dite parcelle dispose d'un chemin d'accès en forte pente longeant l'art. iii RF et débouchant sur la route cantonale. Dans le cadre du permis de construire pour les travaux réalisés sur l'art. kkk RF (dossier FRIAC no 2020-6-00348-0), auxquels l'hoirie A.________ ne s'est pas opposée, le Service de la mobilité (SMo) avait d'abord donné un préavis défavorable, le 1er septembre 2020, notamment au motif que la visibilité des circulations piétonnes au débouché sur la route cantonale n'avait pas été démontrée. A cet égard, la possibilité d'une mise en conformité selon les art. 93, 93a, 94 et 95 de l'ancienne loi fribourgeoise du 15 décembre 1967 sur les routes (aLR; RSF 741.1) avait été expressément réservée en cas de maintien des accès existants. Malgré la production, le 5 octobre 2020, de nouveaux plans, mettant en lumière que la distance de visibilité n'était pas respectée, le SMo a rendu un nouveau préavis, cette fois favorable, remplaçant le précédent. À l'occasion des constructions susmentionnées, les propriétaires de l'art. kkk RF ont dénoncé, par courrier du 14 juillet 2022 adressé à la commune, des problèmes de sécurité résultant précisément du manque de visibilité précité, du fait de la barrière et de l'arborisation présentes sur l'art. iii RF. Une inspection des lieux a été organisée le 8 septembre 2022, avec un représentant de la commune, le contrôleur des routes et l'architecte mandaté par les propriétaires de la parcelle art. kkk RF. Par lettre du 13 septembre 2022, la commune a convié l'hoirie A.________ à une rencontre dans ses locaux fixée au 19 septembre 2022, sans préciser toutefois l'objet de la séance. Une partie seulement des membres de l'hoirie A.________ a pu y assister. Les membres présents ont été informés de l'existence d'une procédure administrative portant sur la démolition de la barrière bordant leur parcelle. C'est à cette occasion qu'ils ont été informés de l'inspection des lieux effectuée quelques jours plus tôt sur le fonds voisin, art. kkk RF. B. Par décision du 27 septembre 2022, la commune a exigé de l'hoirie A.________ la suppression de la barrière surmontant le muret le long de la route cantonale et la mise en conformité de l'arborisation jusqu'à hauteur de la boîte aux lettres. Cette décision a fait l'objet d'un recours auprès de la Préfecture de la Broye par l'hoirie A.________. C. Par décision du 12 septembre 2023, le Lieutenant de Préfet a rejeté le recours formé par l'hoirie A.________ et l'a invitée à se mettre en conformité. S'agissant du grief de violation du droit d'être entendu, l'autorité intimée a estimé que ses membres avaient pu s'exprimer auprès de la commune lors de la séance à laquelle ils ont été convoqués et ce, avant que la décision ne soit Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 rendue. Ils ont en outre pu se déterminer dans le cadre du recours administratif, de sorte que ce dernier a, cas échéant, permis de réparer les éventuelles irrégularités commises. S'agissant du droit applicable, il a estimé qu'il y avait lieu d'appliquer la nouvelle législation en la matière, constatant au préalable que les anciennes dispositions tenant de la police des routes avaient été reprises dans la nouvelle loi. Sur le fond, le Lieutenant de Préfet a relevé que la barrière surplombant le muret et l'arborisation sur la parcelle art. iii RF génèrent un problème de sécurité en termes de visibilité pour s'engager sur la route cantonale, se fondant à cet effet sur les plans produits dans le cadre de la procédure de mise en conformité sur l'art. kkk RF (dossier FRIAC 2022-6-00487-S). Sans remettre en question en soi la licéité de la construction de la barrière, l'autorité intimée souligne que les intéressés ne peuvent pas se prévaloir de la garantie de la situation acquise pour s'opposer à la mise en conformité contestée, s'agissant de plantations et autres petits objets; le constat est à son sens le même sous l'angle de l'art. 69 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RS 710.1). D. Par mémoire du 11 octobre 2023, l'hoirie A.________ interjette recours contre dite décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens –, principalement, à l'annulation de la décision préfectorale et, subsidiairement, au prononcé d'une mesure de substitution telle que la pose d'un miroir grossissant à la sortie de la parcelle art. kkk RF, les frais y relatifs étant à charge de la commune. Plus subsidiairement, les recourants concluent à la confirmation de la décision ordonnant la destruction partielle de la clôture et à son remplacement, tous frais étant supportés par la Commune de J.________. A l'appui de leurs conclusions, les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendu. Sur le fond, faisant application de la nouvelle législation, ils estiment que la clôture et la distance du muret à la route sont conformes aux prescriptions légales. En outre, ils sont d'avis que la barrière est de petite taille et ajourée, de sorte qu'elle n'obstrue pas la visibilité. De plus, ils invoquent la garantie de la situation acquise prévue par la législation en matière de construction, la barrière en question ayant été érigée conformément au droit en vigueur à l'époque et constituant une installation et non pas un petit objet. En outre, les recourants soulignent que l'intérêt prépondérant invoqué pour ordonner la suppression de la barrière en bois est en réalité de nature purement privée, se fondant à cet égard sur les motifs retenus par l'autorité intimée elle-même, laquelle a mentionné que l'emplacement de la barrière ne créée aucun problème de sécurité direct pour les usagers et que seuls les propriétaires de l'art. kkk RF en invoquent. Enfin, à leur sens, il existe des alternatives moins incisives que la suppression de la barrière, telle la mise en place d'un miroir. Le 14 novembre 2023, la commune indique qu'elle renonce à s'exprimer. Dans sa détermination du 1 er décembre 2023, le Lieutenant de Préfet de la Broye propose le rejet du recours, se référant à la décision attaquée. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties en lien avec l'objet du litige. Il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 en droit 1. Les membres de l'hoirie A.________ sont propriétaires de la parcelle où se situent la barrière et la haie litigieuses (art. iii RF). En tant que destinataires de la décision du 12 septembre 2023, les intéressés ont qualité pour recourir dès lors qu'ils sont atteints par la décision attaquée et ont un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 76 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1). Interjeté par ailleurs le 11 octobre 2023 contre une décision du Lieutenant de Préfet du district de la Broye notifiée le 12 septembre 2023, le recours a été déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), et l'avance de frais ayant été versée en temps utile, le recours est recevable en la forme. Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur ses mérites. 2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'opportunité (art 78 al. 2 CPJA). 3. À titre liminaire se pose la question de la compétence de la commune pour ordonner la suppression de la barrière et la coupe de la haie bordant une route cantonale. 3.1. Le 1 er janvier 2023 est entrée en vigueur la loi fribourgeoise du 5 novembre 2021 sur la mobilité (LMob; RSF 780.1), replaçant l'aLR, abrogée au 31 décembre 2022. Or, tant selon l'aLR, applicable lorsque la commune a rendu la décision initiale le 27 septembre 2022, que selon la LMob, des dispositions spécifiques règlent la problématique visée par la présente procédure. Selon l'art. 93 aLR, les fonds privés ou publics avoisinant la route ne doivent pas être dotés de constructions, d'installations, dépôts ou plantations susceptibles de créer un danger pour la circulation, ni être le lieu d'activités pouvant constituer un tel danger (al. 1). L'utilisation de ces fonds ne doit, notamment, pas restreindre la visibilité pour les usagers de la route et des accès, ni porter une ombre excessive sur la route, ni aggraver des nuisances pour les voisins (al. 2). Selon l'al. 3 de cette disposition, dans la mesure où les circonstances locales de sécurité le justifient, la Direction peut, sur préavis de la commune, fixer des conditions ou aggraver les règles prévues aux art. 93a à 114. Elle peut aussi ordonner la suppression d'une cause de danger existante. Depuis le 1er janvier 2023, selon l'art. 131 LMob, de manière similaire, les propriétaires des fonds voisins doivent s'abstenir d'entraver les itinéraires de mobilité - soit notamment les tracés sur terre qui empruntent une infrastructure de mobilité, à savoir les routes publiques, s'agissant des itinéraires pour véhicules automobiles, ou les itinéraires de mobilité douce qui empruntent en particulier des Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 routes publiques (cf. art. 11 al. 1 et 3 let. a et b LMob) - par des constructions, installations, plantes ou arbres, ou par toute autre mesure. Ils entretiennent leur propriété d'une façon correspondante. (al. 1) L'utilisation de ces fonds ne doit, notamment, pas créer de problèmes de sécurité et ne pas restreindre la visibilité des usagers et usagères de l'itinéraire de mobilité et des accès (al. 2). Aux termes de l'al. 3 de l'art. 131 LMob, la Direction, pour les itinéraires de mobilité passant sur un bien-fonds en propriété de l'Etat, et la commune, pour les autres itinéraires de mobilité, ordonnent la suppression de la cause de danger existante. En vertu de l'art. 145 LMob, la Direction, pour les itinéraires de mobilité passant sur un bien-fonds en propriété de l'Etat, et la commune, pour les autres itinéraires de mobilité, peuvent notamment augmenter les espaces et distances minimaux prévus aux art. 135 à 139 (al. 1 let. b). Le ou la propriétaire et les tiers concernés sont préalablement entendus (al. 2). 3.2. Ces dispositions spécifiques ont le pas sur les dispositions contenues dans la LATeC. En particulier, s'agissant des compétences dévolues aux différentes autorités, la LMob et l'aLR, déjà avant elle, doivent trouver application aux problématiques de visibilité engendrées par des constructions, installations ou plantations existant sur des bien-fonds voisins d'itinéraires de mobilité, telles la clôture et la haie des recourants. En revanche, la question litigieuse ne relève pas de la garantie de la situation acquise en lien notamment avec l'entretien ou la rénovation de constructions qui ne sont plus conformes aux prescriptions de construction, au sens des art. 69 ss LATeC, de la compétence de la commune. Il ne s'agit pas non plus du contrôle de travaux au sens de l'art. 165 LATeC qui incombe à la commune, ni, en l'état et a priori, de la légalisation de travaux non conformes, de la compétence du préfet ou de la direction, au sens de l'art. 167 LATeC. Enfin, l'on peut discuter de la question de savoir si l'on se trouve en présence d'un danger imminent provenant de la construction - qui semble en soi en parfait état -, exigeant sans tarder des mesures de police au sens de l'art. 170 LATeC, de la compétence de la commune et du préfet; cela étant, l'objet de la décision porte sur la suppression pure et simple de la clôture pour préserver la visibilité au débouché sur la route, dont les compétences sont réglées de manière spécifique dans la législation spéciale. En effet, la question litigieuse porte bien sur une problématique de visibilité engendrée par la clôture en bois et les plantations existant sur la parcelle, art. iii RF, des recourants, bordant la route cantonale. 3.3. Dans son préavis défavorable du 1 er septembre 2020 portant sur la demande de permis de construire FRIAC no 2020-6-00348-0 sur la parcelle art. kkk RF, voisine de celle des recourants, le SMo a indiqué que la visibilité des circulations piétonnes du débouché sur la route cantonale n'était pas démontrée. Il sied de préciser qu'une distance de 15 m en particulier est prévue pour les véhicules débouchant d’une route non-prioritaire sur le trafic de l’axe prioritaire ainsi que sur la mobilité douce (piétons/vélos), sur la base de la norme VSS-40273a qui définit les dimensions des champs de vision, applicable par le biais des art. 119 LATeC et 52 du règlement cantonal du 1er décembre 2009 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11). Dans son préavis, le SMo a dès lors exigé la fourniture de la preuve sur plan de la vérification de la visibilité des accès selon la norme précitée, y compris en cas de maintien des accès existants, ceux-ci devant être mis en conformité le cas échéant, selon les art. 93, 93a, 94 et 95 aLR. Suite aux nouveaux plans fournis le 5 octobre 2020, le SMo a rendu un nouveau préavis, cette fois favorable, en date du 3 novembre 2020, mais sans motivation. Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 (plan supprimé) Or, il ressort sans conteste du plan fourni le 5 octobre 2020 dans le cadre du permis de construire pour les travaux réalisés sur l'art. kkk RF (dossier FRIAC no 2020-6-00348-0), plan qui n'a pas été modifié par celui du 9 juin 2022 versé dans le cadre de la procédure de mise en conformité (dossier FRIAC no 2022-6-00487-S) desdits travaux, figurant au dossier de l'autorité intimée et reproduit ci-dessus, que la ligne de visibilité à 15 m précitée empiète manifestement sur la parcelle des recourants. Contrairement à ce que soutiennent ces derniers, l'intérêt à la garantir n'est pas que privé, à savoir celui des voisins, propriétaires de l'art. kkk RF, mais il est aussi manifestement celui de tous les usagers du trottoir. Or, un intérêt public patent lié à la sécurité routière peut justifier une intervention sur le fonds des recourants, en particulier sur la barrière et la haie, nonobstant leur construction ancienne, cas échéant sans qu'il n'y ait lieu de tenir compte de la garantie de la situation acquise (cf. arrêt TC FR 602 2016 106 du 22 mars 2018 consid. 4b). 3.4. A ce stade, il résulte de ce qui précède qu'en présence d'une problématique de visibilité engendrée par une construction ou des plantations sises sur un bien-fonds, voisin d'un itinéraire de mobilité, ici une route cantonale, la compétence pour supprimer la cause de danger existante, selon l'ancien comme sous le nouveau droit, revient à la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement (DIME) et non pas à la commune, qui n'a pour sa part de compétences en la matière que pour les routes qui ne sont pas cantonales. Dans ces circonstances, force est d'admettre que la commune n'était pas compétente pour ordonner la suppression de la barrière et la taille de la haie et, par voie de conséquence, le Lieutenant de Préfet non plus, statuant sur le recours. Partant, ce dernier doit être purement et simplement admis, sans de plus amples développements, et la décision litigieuse annulée ainsi que la décision initiale de la commune. La cause est d'office transmise à la DIME, comme objet de sa compétence. Il lui appartiendra de statuer sur la dénonciation des propriétaires voisins du 14 juillet 2022. Au préalable, elle ne manquera toutefois pas de vérifier si le mur, la clôture en bois et la haie respectent cas échéant les distances à la route ainsi que les hauteurs maximales admises (cf. art. 137 et 138 LMob); en effet, ni la décision de la commune, ni celle du Lieutenant de Préfet ni le dossier ne permettent de confirmer que ces éléments respectaient la législation applicable lorsque la barrière a été érigée et qu'ils respectent désormais aussi les distances et hauteurs maximales autorisées. Les seules affirmations des recourants à cet égard ne sauraient suffire. Rappelons que, même s'il devait s'avérer que la barrière et la haie respectaient les distances et hauteurs, rien n'empêche l'autorité compétente, compte tenu des circonstances locales de sécurité, d'augmenter les espaces et distances minimaux prévus aux art. 135 à 139 LMob et que les recourants ne peuvent pas lui opposer la garantie de la situation acquise, l'intérêt public à la sécurité routière primant le leur (cf. consid. 2.3. ci-dessus). Sur le vu de l'issue du litige, il n'est en particulier pas nécessaire de statuer sur le grief de violation du droit d'être entendu avancé par les recourants à l'encontre de la commune. Dans ces circonstances, il n'est pas nécessaire non plus d'inviter les propriétaires de l'art. kkk RF voisin à s'exprimer, dès lors qu'ils pourront le faire dans le cadre de l'instruction de la cause par la DIME. Toutefois, le présent jugement leur sera notifié pour leur parfaite information.Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 Il n'est pas perçu de frais de justice, en particulier de la commune et de la préfecture (cf. art. 133 CPJA). Les recourants qui obtiennent gain de cause, en l'état, ont droit à une indemnité de partie. Leur mandataire a produit une liste de frais le 13 janvier 2025 qui comptabilise 10 heures de travail à raison de CHF 350.- par heure, sans débours ni TVA. Interrogée sur sa soumission à la TVA, l'avocate a précisé que le dossier était considéré comme privé au sein de l'étude, raison pour laquelle les honoraires ne sont pas soumis à la TVA. Dans ces circonstances, à l'instar de ce qui prévaut pour les avocats inscrits au barreau travaillant pour des organismes d'utilité publique et qui ne peuvent pas se prévaloir de frais fixes à leur charge, contrairement aux avocats indépendants, il y a lieu de rémunérer la mandataire à raison des 10 heures demandées, mais au tarif horaire de CHF 130.- prévu dans ce genre de cas (au lieu des CHF 250.-/heure, selon l'art. 8 al. 1 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative [Tarif JA; RSF 150.12]; cf. arrêts TF 9C_688/2009 du 19 novembre 2009 et 9C_415/2009 du 12 août 2009). Les recourants ont dès lors droit à une indemnité de CHF 1'300.-, tout compris, à charge de l'Etat de Fribourg. (dispositif en page suivante)Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête : I. Le recours est admis et la décision attaquée est annulée, ainsi que la décision initiale de la commune du 27 septembre 2022. II. La cause est transmise à la DIME, comme objet de sa compétence, afin qu'elle statue sur la dénonciation de L.________ et M.________ du 14 juillet 2022. III. Il n'est pas perçu de frais de justice et l'avance de frais de CHF 2'000.- est restituée aux recourants. IV. Il est alloué aux recourants une indemnité de partie, à verser en main de leur mandataire, de CHF 1'300.-, tout compris, à charge de l'Etat de Fribourg. V. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 20 janvier 2025/ape Le Président Le Greffier-stagiaire