B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 21.10.2015 (2C_887/2015) Abteilung II B-1571/2015 U r t e i l v o m 3 1 . A u g u s t 2 0 1 5 Besetzung Richter Frank Seethaler (Vorsitz), Richter Stephan Breitenmoser, Richter Pascal Richard; Gerichtsschreiberin Karin Behnke. Parteien A._______, Beschwerdeführer, gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, Landeskanzlei, 4410 Liestal, Vorinstanz, Landwirtschaftliches Zentrum Ebenrain, Ebenrainweg 27, 4450 Sissach, Erstinstanz. Gegenstand Direktzahlungen und Ökobeiträge; Kürzung der Direktzahlungen 2013. B-1571/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. Der Beschwerdeführer bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb in B._______, zu welchem auch die Parzelle (…) in C._______ gehört. Diese Parzelle liegt gemäss Reglement über die Wasserschutzzonen Schloss- quellen vom 7. Dezember 1998 der Einwohnergemeinde C._______, wel- ches mit Regierungsratsbeschluss Nr. (…) vom (…) genehmigt wurde, in der Grundwasserschutzzone S1 und S2. In diesem Gebiet ist das Ausbrin- gen von Gülle nicht gestattet. Mit Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Basel- Landschaft vom 27. Februar 2014 wurde festgestellt, dass der Beschwer- deführer vor dem 4. Juli 2013 und am 4. Oktober 2013 im fraglichen Gebiet verbotenerweise Gülle ausgebracht hatte, was zu einer - vom Kantonalen Laboratorium bestätigten - Wasserverschmutzung bei der D._______ und beim E._______ führte. Gemäss dieser Feststellung wurde der Beschwer- deführer des Vergehens gegen das Bundesgesetz vom 24. Jan uar 1991 über den Gewässerschutz (GSchG, SR 814.20) schuldig erklärt und zu ei- ner bedingt vollziehbaren Geldstrafe von 15 Tagessätzen à Fr. 110.– sowie zu einer Busse von Fr. 400. – verurteilt. Dieses Urteil erwuchs in Rechts- kraft. B. Mit Blick auf diese Ver urteilung kürzte die Erstinstanz mit Verfügung vom 26. Mai 2014 die Direktzahlungen des Beschwerdeführers für das Jahr 2013 um Fr. 5'000.-. Zur Begründung wies sie auf Bst. F der Richtlinien der Landwirtschaftsdirektorenkonferenz vom 27. Januar 2005 (mit den gültigen Änderungen vom 12. September 2008; hernach Kürzungs -Richtlinie) zur Kürzung der Direktzahlungen und den Umstand hin, dass es sich vorlie- gend um einen vorsätzlichen, aber erstmaligen Verstoss ohne Dauerwir- kung handle. Hiergegen führte der Beschwerdeführer mit Eingaben vom 30. Mai und 16. Juni 2014 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft mit den Anträgen um Aufhebung des angefochtenen Ent- scheids und um Durchführung eines Augenscheins. Zur Begründung brachte er vor, der Strafbescheid, auf den sich die Vor-instanz stütze, ent- spreche insofern nicht den Tatsachen, als eine vorsätzliche Verletzung der Zonenvorschriften nicht vorliege. Die Quellen seien nie genutzt worden und befänden sich in einem nicht nutzbaren Zustand. C. Mit Beschluss vom 19. August 2014 wies die Vorinstanz die Beschwerde B-1571/2015 Seite 3 ab. Sie erwog, Streitgegenstand bilde die Frage, ob die Erstinstanz die Di- rektzahlungen des Beschwerdeführers für das Jahr 2013 zu Recht gekürzt habe. Diese Frage sei zu bejahen. Gemäss den einschlägigen Vorschriften der Landwirtschaftsgesetzgebung (vgl. Zitierungen nachfolgend in E. 1.1 und 2.2) sei für die Ausrichtung von Direktzahlungen die Einhaltung der für die landwirtschaftliche Produktion massgeblichen Bestimmungen u.a. der Gewässerschutzgesetzgebung Voraussetzung und Auflage. Die Beiträge könnten gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuchsteller die ge- nannten Bestimmungen oder gestützt darauf erlassene Ve rfügungen ver- letze. Kraft Ausführungsrecht obliege die Kürzung oder Verweigerung von Direktzahlungen den Kantonen , welche sich hierbei auf eine entspre- chende Richtlinie der Landwirtschaftsdirektorenkonferenz stützten. Ge- mäss rechtskräftigem Strafbefehl sei der Beschwerdeführer wegen eines vorsätzlichen Vergehens gegen das Gewässer schutzgesetz, das heisst wegen des Ausbringens von Gülle in einer Gewässerschutzzone, verurteilt worden. Damit seien die Voraussetzungen für eine Kürzung der Direktzah- lungen erfüllt, welche, da es sich um einen vorsätzlichen, aber erstmaligen Verstoss ohne Dauerwirkung handle, gemäss Richtlinie 25% der gesamten Direktzahlungen bzw. maximal Fr. 5'000.– betrage. Der Beschwerdeführer bestreite denn auch nicht, in der fraglichen Gewässerschutzzone Gülle ausgebracht zu haben, sondern erachte sich hierfür deshalb als berechtigt, weil die Gemeinde C._______ nach seiner Auffassung in ungenügender Weise ihren Pflichten aus dem Gewässerschutzreglement nachgekommen sei. Damit vermöge er indes- sen nicht durchzudringen. Bei der dargelegten klaren Rechtslage erübrige sich daher auch die Durchführung des beantragten Augenscheins. D. Gegen diesen Entscheid führte der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 29. August 2014 Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, welches diese am 10. März 2015 zuständigkeitshalber an das Bundesverwaltungs- gericht überwies. Darin beantragt er die Aufhebung der beanstandeten Kürzung seiner Direktzahlungen und die Durchführung eines Augen- scheins. Erneut bringt er vor, dass die Gemeinde C._______ im Gebiet der Gewässerschutzzone D._______ ihren reglementarischen P flichten nicht nachgekommen sei, weshalb von der Kürzung seiner Direktzahlungen Um- gang zu nehmen sei (wird näher ausgeführt). E. Mit Vernehmlassung vom 28. April 2015 beantragt die Erstinstanz Abwei-B-1571/2015 Seite 4 sung der Beschwerde. Die Vorinstanz liess sich nicht vernehmen. Mit Ver- fügung vom 5. Mai 2015 teilte der Instruktionsrichter den Verfahrensbetei- ligten mit, dass ein weiterer Schriftenwechsel nicht vorgesehen sei. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Der angefochtene Entscheid vom 19. August 2014 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundes gesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021) dar. Gemäss Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, die in Anwendung des LwG ergangen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde er- hoben werden. Die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsge- richt ist zulässig gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates (§ 43 Abs. 1 der Verwaltungsprozessordnung des Kantons Basel -Land- schaft vom 16. Dezember 1993 [VPO, Systematische Sammlung 271]). Die Beschwerde ist unzulässig in den Fällen, in denen das Bundesrecht die Anfechtung von Verfügungen letztinstanzlicher kantonaler Behörden beim Bundesverwaltungsgericht zulässt (§ 44 Abs. 1 lit. a VPO). Das Bundes- verwaltungsgericht ist somit für die Behandlung der vorliegenden Streitsa- che zuständig (Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht [Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32]). 1.2 Als Adressat des angefochtenen Entscheides ist der Beschwerdeführer beschwerdelegitimiert im Sinne von Art. 48 VwVG. Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG) und der Kostenvorschuss wurde geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzunge n vorliegen (Art. 44 ff. VwVG), ist auf die Beschwerde einzutreten. 2. 2.1 Gemäss Art. 104 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sorgt der Bund dafür, dass die Landwirtschaft durch eine nachhaltige und auf den Markt ausge- richtete Produktion einen wesentlichen Beitrag zur sicheren Versorgung der Bevölkerung (Bst. a), zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und zur Pflege der Kulturlandschaft (Bst. b) sowie zur dezentralen Besied- lung des Landes (Bst. c) leistet. In Ergänzung zur zumutbaren Selbsthilfe B-1571/2015 Seite 5 der Landwirtschaft und nötigenfalls abweichend vom Grundsatz der Wirt- schaftsfreiheit fördert der Bund die bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe (Art. 104 Abs. 2 BV). Namentlich hat er die Befugnis und Aufgabe, das bäuerliche Einkommen durch Direktzahlungen zur Erzielung eines an- gemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen unter der Vorausset- zung eines ökologischen Leistungsnachweises zu ergänzen (Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV; vgl. hierzu und zum Folgenden: BVGE 2009/39 E. 5). 2.2 Vorliegend strittig sind agrarrechtliche Direktzahlungen für das Jahr 2013. Indessen traten auf den 1. Januar 2014 die Änderungen vom 22. März 2013 des LwG betreffend den 3. Titel über die Direktzahlungen in Kraft sowie die totalrevidierte Verordnung vom 23. Oktober 2013 über die Direktzahlungen (DZV, SR 910.13). Auf diesen Zeitpunkt hin wurden die entsprechenden früheren Bestimmungen des LwG und die frühere DZV vom 7. Dezember 1998 (aDZV, AS 1999 229) aufgehoben. Es fragt sich daher, nach welche Vorschriften diese Rechtssache zu entscheiden ist. Grundsätzlich sind diejenigen materiellen Rechtssätze anwendbar, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Sachverhalts G eltung haben (vgl. Urteil des BGer 2C_833/2014 vom 29. Mai 2015 E. 2.1, mit Hinweis u.a. auf BGE 126 II 522 E. 3b/aa S. 534 sowie Urteil des BVGer B-976/2012 vom 29. Oktober 2012 E. 3, mit weite- ren Hinweisen). Demnach sind vorliegend die am 1. Januar 2013 gelten- den Vorschriften des LwG und der aDZV anwendbar. Anzumerken ist je- doch, dass im hier interessierenden Sach- und Rechtszusammenhang die eingangs erwähnten Revisionen gegenüber dem bis dahin geltenden Recht zu keinen materiellen Änderungen geführt haben (vgl. Art. 70a Abs. 1 Bst. c LwG in der Fassung vom 22. März 2013 sowie Art. 105 Abs. 1 Bst. d der DZV in der Fassung vom 23. Oktober 2013). 2.3 Gemäss Art. 70 Abs. 1 LwG in der hier anwendbaren Fassung vom 20. Juni 2003 (AS 2003 4217) richtet der Bund Bewirtschaftern und Bewirt- schafterinnen von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben unter der Voraussetzung des ökologischen Leistungsausweises allgemeine Di- rektzahlungen, Ökobeiträge und Ethobeiträge aus. Nach Art. 70 Abs. 4 LwG ist die Einhaltung der für die l andwirtschaftliche Produktion massge- blichen Bestimmungen der Gewässerschutz-, der Umweltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung Voraussetzung und Auflage für die Ausrichtung von Direktzahlungen. Die Beiträge können gekürzt oder verweigert wer- den, wenn der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin dieses Gesetz, die Ausführungsbestimmungen oder gestützt darauf erlassene Verfügungen B-1571/2015 Seite 6 verletzt (Art. 170 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat regelt die Kürzungen bei Ver- letzung von Vorschriften im Bereich der Direktzahlungen und des Pflanzen- baus (Art. 170 Abs. 3 LwG). Nach Art. 70 Abs. 1 Bst. e der aDZV in der hier anwendbaren Fassung vom 14. November 2007 (AS 2007 6117) kürzen oder verweigern die Kantone Beiträge gemäss der Direktzahlungs-Kür- zungsrichtlinie, wenn der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin landwirt- schaftsrelevante Vorschriften des Gewässerschutz-, des Umweltschutz- o- der des Natur - und Heimatschutzgesetzes nicht einhält. Die Nichteinhal- tung der Vorschriften nach Art. 70 Abs. 1 Bst. e aDZV muss mit einem rechtskräftigen Entscheid festgestel lt werden (Art. 70 Abs. 2 aDZV) . Bei vorsätzlicher oder wiederholter Verletzung von Vorschriften können die Kantone die Gewährung von Beiträgen bis höchstens fünf Jahre verwei- gern (Art. 70 Abs. 3 aDZV). 2.4 Nach Bst. F der Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie wird bei Verstössen im Bereich des Gewässer-, Umwelt- sowie Natur- und Heimatschutzes die Kürzung nach der Schwere des Verstosses differenziert bemessen: So be- trägt die Kürzung bei einem erstmaligen und fahrlässigen Verstoss ohn e Dauerwirkung 5 % der gesamten Direktzahlungen, maximal jedoch Fr. 1'000.–. Erfolgt ein erstmaliger Verstoss ohne Dauerwirkung vorsätzlich, beträgt die Kürzung 25 % der Direktzahlungen, maximal jedoch Fr. 5'000.– . Höhere Kürzungen fallen bei wiederholten Verstössen (mit oder ohne Dauerwirkung) an, die bei vorsätzlicher Begehung bis zu einem (befriste- ten) Beitragsausschluss führen können. Die Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie bezweckt eine einheitliche , rechts- gleiche und damit willkürfreie Verwaltungspraxis bei der Kürzung der Di- rektzahlungen gemäss der Direktzahlungsverordnung (vgl. Urteil des BVGer B-2730/2011 vom 22. Mai 2012 E. 2). Verwaltungsgerichte sind in der Regel nicht an V erwaltungsverordnungen gebunden, berücksichtigen sie indessen bei ihren Entscheidungen, soweit sie eine dem Einzelfall ge- recht werdende Auslegung der massgebenden Bestimmung zulassen, weil sie nicht ohne Not von einer einheitlichen Praxis der Verwaltungsbehörden abweichen wollen (vgl. etwa HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Ver- waltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 124 ff., mit weiteren Hinweisen). Die vor- liegend massgebenden gesetzlichen Bestimmungen, auf welche sich die Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie stützt, sind die in E. 2.3 hiervor genann- ten Vorschriften des LwG und der aDZV, welche einen administrativen Rechtsnachteil in der Form der Kürzung von Geldleistungen bei einer Ver- letzung von verwaltungsrechtlichen Pflichten anordnen (vgl. zum Begriff B-1571/2015 Seite 7 des administrativen Rechtsnachteils: TOBIAS JAAG, Sanktionen, in: Fach- handbuch Verwaltungsrecht, 2015, S. 933 ff., insb. S. 937, Rz. 23.10). 3. 3.1 Gemäss Art. 49 VwVG kann mit Beschwerde beim Bundesverwaltungs- gericht die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Ü berschreitung und Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie grundsätzlich auch die Unangemessenheit gerügt werden. Die Rüge der Unangem essenheit ist indessen unzulässig, wenn - wie hier - eine kantonale Behörde als Be- schwerdeinstanz verfügt hat. 3.2 Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz stützt sich - in Beachtung des Legalitätsprinzips - auf die in E. 2.3 hiervor genannten Bestimmungen des LwG, der aDZV und der Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie. Wie in Art. 70 Abs. 2 aDZV vorausgesetzt, wurde dabei insbesondere auch der Um- stand berücksichtigt, dass die zur Kürzung der Direktzahlungen führende Nichteinhaltung von landwirtschaftsrelevanten Vorschriften des Gewässer- schutzgesetzes in e inem rechtskräftigen Entscheid festge stellt wurde. Beim Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Basel -Land vom 27. Februar 2014, welchen der Beschwerdeführer nicht anfocht, handelt es sich um einen rechtskräftigen Entscheid. In diesem wurde festgestellt, dass der Beschwerdeführer vor dem 4. Juli 2013 und am 4. Oktober 2013 in der Grundwasserschutzzone S1 und S2 der Wasserschutzzonen D._______ auf dem Gebiet der Einwohnergemeinde C._______ verbotenerweise und vorsätzlich Gülle ausgebracht hatte, und wurde der Beschwerdeführer we- gen eines Vergehens gegen das Gewässerschutzgesetz zu einer Strafe verurteilt (vgl. vorne Bst. A). Dass die Vorinstanzen angesichts der Vorsätz- lichkeit und der Art der Verfehlung (Vergehen) des Beschwerdeführers eine Kürzung von Fr. 5'000.– festlegten, erweist sich mit Blick einerseits auf die konkreten Verhältnisse und andererseits auf das gesamte, vergleichsweise differenzierte Regelgefüge der Direktzahlungs -Kürzungsrichtlinie als ver- hältnismässig. Soweit sich Erstinstanz und Vorinstanz auf den genannten Strafentscheid stützten, ist demnach keine Verletzung von Bundesrecht er- sichtlich. 3.3 Der Beschwerdeführer stellt auch selber nicht in Abrede, zur fraglichen Zeit in der genannten Schutzzone Gülle ausgebracht zu haben. Indessen macht er geltend, er sei hierzu berechtigt gewesen, weil die Einwohnerge- meinde C._______ die fragliche Quellfassung ungenügend gewartet habe, so dass diese nicht benutzbar gewesen sei. Mit diesem Argument vermag B-1571/2015 Seite 8 er indessen nicht durchzudringen. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, geht es vorliegend um die Frage, ob der Beschwerdeführer gegen landwirt- schaftsrelevante Vorschriften des Gewässerschutzgesetzes verstiess, was nach dem Gesagten zu bejahen ist und auch rechtskräftig festgestellt wurde. Damit war die Erstinstanz nach den genannten Bestimmungen des LwG, der aDZV und der Direktzahlungs -Kürzungsrichtlinie gehalten, eine Kürzung der Direktzahlungen des Beschwerdeführers für das fragliche Jahr vorzunehmen, welchen Entscheid die Vorinstanz zu Recht schützte . Auch insofern ist vorliegend keine Verletzung von Bundesrecht ersichtlich. 3.4 Weiteres kommt hinzu: Den vom Beschwerdeführer eingereichten Ak- ten ist zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer seit einiger Zeit mit der Einwohnergemeinde C._______ über einen allfälligen Abtausch seiner Parzelle (…) im Gespräch war. Diesen Landabtausch strebte die Ge- meinde gemäss den fraglichen Akten mit Blick auf eine Verbesserung der rechtlichen Verhältnisse im Bereic h der Wasserschutzzone an, doch konnte der Abtausch soweit ersichtlich dazumal nicht realisiert werden. In- dessen lässt sich hieraus schliessen , dass dem Beschwerdeführer die rechtlichen Verhältnisse am fraglichen Ort bestens bekannt gewesen sein müssen, wie auch der Umstand, dass die Einwohnergemeinde C._______ der fraglichen, rechtskräftig ausgeschiedenen Wasserschutzzone erhebli- che Bedeutung beimass. Insofern ist nicht ersichtlich, inwiefern sich der Beschwerdeführer zu einer Aus bringung von Gülle im streitbezogenen Schutzgebiet berechtigt fühlen konnte. Im Übrigen bleibt anzumerken, dass er ohnehin rechtskräftig wegen einer vorsätzlichen Widerhandlung gegen das GSchG verurteilt wurde (vgl. vorne E. 3.2). Da der Beschwer- deführer nach dem Gesagten bereits aus anderen Gründen mit seinen Ar- gumenten nicht durchzudringen vermag, erübrigen sich an dieser Stelle Weiterungen hierzu. 3.5 Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwieweit Erstinstanz und Vor - instanz die Direktzahlungs -Kürzungsrichtlinie unrichtig angewendet bzw. inwiefern sie in dieser Hinsicht Bundesrecht verletzt oder ihr Ermessen missbraucht hätten. Solches ist auch für das Bundesverwaltungsgericht nicht ersichtlich. Seine Beschwerde erweist sich daher insgesamt als un- begründet und ist abzuweisen. 4. Bei diesem Verfahrensausgang sind dem unterliegenden Beschwerdefüh- rer die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 B-1571/2015 Seite 9 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädi- gungen vor dem Bundesverw altungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 1'200.– festgesetzt, und der einbezahlte Kostenvorschuss gleicher Höhe ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden. Der Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine Partei- entschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 VGKE). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'200.– werden dem Beschwerdeführer auf- erlegt und nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils dem geleisteten Kos- tenvorschuss entnommen. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. B-1571/2015 Seite 10 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde); – die Vorinstanz (Ref-Nr. 1189; Gerichtsurkunde); – die Erstinstanz (Gerichtsurkunde); – das Bundesamt für Landwirtschaft (Gerichtsurkunde); – das Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (Gerichtsurkunde). Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Frank Seethaler Karin Behnke Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden ( Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be- schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 2. September 2015