3776 2000-0708 00.056 Message concernant l’initiative populaire fédérale «pour une durée du travail réduite» du 28 juin 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons l’initiative populaire «pour une durée du travail réduite» et vous proposons de la soumettre au vote du peuple et des can- tons avec recommandation de la rejeter sans contre-projet. Le projet d’arrêté fédéral correspondant est joint en annexe. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 28 juin 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz3777 Condensé L’initiative populaire «pour une durée du travail réduite» a été déposée à la Chan- cellerie fédérale le 5 novembre 1999, sous la forme d’un projet rédigé de toutes pièces, munie de 108 296 signatures valables. Cette initiative prévoit d’introduire progressivement une durée de travail annuelle d’au maximum 1872 heures, pour tous les travailleurs, ce qui correspond à une semaine de travail moyenne de 36 heures. L’initiative prévoit dès son acceptation une réduction annuelle du temps de travail de 52 heures, jusqu’à ce que l’objectif fixé soit atteint. Les emplois à temps partiel doivent également profiter de cette réduction, qui n’entraînera aucune diminution de salaire pour les travailleurs dont la rémunération ne dépasse pas 150 % de la moyenne des salaires versés en Suisse (environ 7600 francs). Différen- tes mesures d’accompagnement sont prévues, comme un nombre maximum d’heures de travail supplémentaire (100 par année), une durée maximale absolue de la se- maine de travail (48 heures), une interdiction générale de traiter les travailleurs à temps partiel de manière discriminatoire et une aide financière de la Confédération en faveur des entreprises qui mettent en œuvre plus rapidement cette réduction. La réglementation actuelle et le temps de travail effectif vont bien au-delà des 36 heures de travail hebdomadaires moyennes, préconisées dans l’initiative. La loi sur le travail, qui s’applique à une majorité de travailleurs, fixe à 45–50 heures la durée maximale de travail hebdomadaire. Aujourd’hui, la semaine de travail moyenne est d’environ 42 heures en Suisse. De même que pour les initiatives lancées (en vain) précédemment, le Conseil fédéral est convaincu que la réduction de la durée du travail est avant tout l’affaire des partenaires sociaux. Une telle réduction inscrite dans la Constitution, a vec le man- que de souplesse que cela entraîne au niveau des heures de travail de tous les tra- vailleurs, ne peut en aucun cas répondre aux besoins des différentes branches de l’économie et des entreprises. La réduction massive du temps de travail réclamée par les auteurs de l’initiative, avec une garantie de salaire pour les petits et moyens revenus, aurait des conséquences négatives sur notre économie: il faudrait compter avec une augmentation des coûts salariaux et du niveau des prix; les petites entre- prises et les branches nécessitant un nombre élevé d’heures de travail comme l’agriculture seraient les premières touchées. Le nombre des demandeurs d’emploi et des chômeurs a fortement régressé depuis le lancement de l’initiative (au prin- temps 1998), ce qui fait que le but principal des auteurs de l’initiative – la lutte contre le chômage – a actuellement perdu de son acuité. Il est d’ailleurs peu proba- ble que cette initiative contribue à réduire notablement le chômage, voire à le faire disparaître. Il est possible qu’une réduction généralisée du temps de travail dans certaines branches de l’économie conduira à une réduction du nombre des deman- deurs d’emploi; dans d’autres branches, au contraire, les postes ainsi libérés pour- raient difficilement être repourvus. Le manque de personnel hautement qualifié irait en s’aggravant. D’un autre côté, la diminution du temps de travail pourrait être compensée en grande partie par du travail supplémentaire ou par des rationalisa- tions. Cette initiative aurait également des conséquences indirectes néfastes telles3778 que l ’aggravation du travail au noir. Enfin, la Conf édération, les cantons et les communes devraient faire face à un suppl ément de d épenses financières et de per- sonnel. Pour toutes ces raisons, le Conseil f édéral propose aux Chambres de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l ’initiative «pour une dur ée du travail r éduite» sans contre-projet.3779 Message 1 Forme 1.1 Texte Le 5 novembre 1999, l ’Union syndicale suisse (USS) a d éposé l’initiative populaire fédérale «pour une dur ée du travail r éduite», pr ésentée sous la forme d ’un projet rédigé de toutes pièces, libellé dans ces termes: I La Constitution est complétée comme suit: Art. 34a (nouveau) 1 La durée du travail annuelle est d ’au maximum 1872 heures. Les jours f ériés et les jours de vacances prévus par la loi sont déduits de ce nombre. 2 Elle peut être dépassée de 100 heures de travail suppl émentaire au plus, qui donnent droit à un suppl ément. En r ègle générale, les heures de travail sup- plémentaire sont compens ées par du temps libre. Elles peuvent être reportées sur l’année suivante. 3 La dur ée maximale de la semaine de travail est de 48 heures, heures de travail supplémentaire y comprises. Elle ne peut être dépassée. Tout contrat de travail fixe la durée du travail usuelle. 4 Les personnes travaillant à temps partiel ne doivent pas être discriminées par rapport aux personnes travaillant à plein temps. Cette r ègle vaut en particulier pour l ’embauche, l ’attribution des t âches, l ’aménagement des conditions du travail, la formation et le perfectionnement professionnels, l ’avancement, le licenciement et les assurances sociales, prévoyance professionnelle y comprise. II Les dispositions transitoires de la Constitution sont complétées comme suit: Art. 24 (nouveau) 1 Dans l’année qui suit l ’acceptation de l ’initiative populaire, la dur ée maxi- male du travail est ramenée à 2184 heures, moins les jours fériés et les jours de vacances prévus par la loi. Elle est ensuite r éduite de 52 heures par an jusqu ’à ce qu ’elle atteigne 1872 heures. Le nombre d ’heures des emplois à temps partiel est diminué en proportion ou le salaire horaire augmenté en proportion. 2 Les réductions de la dur ée du travail r ésultant des pr ésentes dispositions ne doivent entra îner aucune r éduction de salaire pour les travailleurs et les tra- vailleuses dont le salaire brut ne dépasse pas 150 % de la moyenne des salaires versés en Suisse. 3 La Confédération accorde une aide financi ère de dur ée limitée aux entrepri- ses qui r éduisent la dur ée du travail de dix pour cent ou plus en un an et qui s’engagent, dans un contrat pass é avec elle et avec les associations de tra- vailleurs et de travailleuses compétentes, à créer ou à maintenir des postes.3780 1.2 Aboutissement Par d écision du 9 d écembre 1999, la Chancellerie f édérale a constat é l ’aboutis- sement formel de l ’initiative «pour une dur ée du travail r éduite», qui a recueilli 108 296 signatures valables (FF 1999 9107). 1.3 D élai Aux termes de l ’art. 29, al. 1, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11), le Conseil f édéral pr ésente son message et ses propositions à l’Assemblée f édérale dans un d élai d ’un an au plus tard à compter du d épôt de l’initiative. Ce délai est donc fixé ici au 4 novembre 2000. Aux termes de l ’art. 27, al. 1, LREC, lorsque l ’initiative populaire exige une r évi- sion partielle de la Constitution (Cst.; RS 101) et qu’elle est présentée sous la forme d’un projet rédigé de toutes pièces, l’Assemblée fédérale décide, dans un délai de 30 mois à compter du jour o ù l ’initiative a été d éposée, si elle approuve ou non l’initiative. L’Assemblée fédérale peut d écider de prolonger le d élai d’un an si l ’un des conseils au moins a pris une d écision sur un contre-projet ou sur un acte l égisla- tif qui a un rapport étroit avec l’initiative populaire (art. 27, al. 5bis, LREC). 1.4 Modifications d écoulant de l'adoption de la nouvelle Constitution du 18 avril 1999 Suite à l’adoption de la Constitution du 18 avril 1999 (nCst.), l ’initiative «pour une durée du travail réduite» ne pourra pas conserver sa numérotation actuelle (art. 34a): elle figurera à l’art. 110a. La disposition transitoire qui la compl ète portera provisoi- rement le numéro d’art. 197 (nouveau), ch. 1, Cst., sous le titre «dispositions transi- toires ad art. 110a». Nous utiliserons dans la suite du pr ésent message cette nouvelle numérotation. Le texte de l ’initiative populaire n ’a pas besoin d ’être adapté au ni- veau rédactionnel (ce qui serait possible dans le cadre des disposition pr évues au ch. III de la nouvelle Constitution, pour autant que cela s’impose). 1.5 Validit é 1.5.1 Unit é de la forme Aux termes de l ’art. 121, al. 4, de l ’ancienne constitution (aCst.; cet article corres- pond à l ’art. 194, al. 3, nCst.), toute initiative tendant à la r évision partielle de la Constitution ne peut rev êtir la forme que d ’une proposition con çue en termes g éné- raux ou celle d’un projet rédigé de toutes pièces, mais en aucun cas les deux formes (art. 75, al. 3, de la loi du 17 d écembre 1976 sur les droits politiques, LDP; RS 161.1). Cette initiative rev êt exclusivement la forme d ’un projet r édigé de toutes pièces. L’unité de la forme est donc respectée.3781 1.5.2 Unit é de la matière Une initiative ne peut porter que sur une seule mati ère. L ’unité de la mati ère est respectée lorsqu ’il existe un rapport intrins èque entre les diff érentes parties d ’une initiative (art. 121, al. 3, aCst. ou art. 194, al. 2, nCst., art. 75, al. 2, LDP). Outre la r éduction progressive de la dur ée annuelle du travail, qui passe à 1872 heures au maximum, l ’initiative pr évoit diverses mesures compl émentaires: une limitation des heures de travail suppl émentaire, une dur ée maximale de la semaine de travail, une interdiction g énérale de discriminer les travailleurs à temps partiel, une diminution correspondante de la dur ée du travail des personnes à temps partiel ou une augmentation proportionnelle de leur salaire, une garantie de salaire pour les petits et moyens revenus ainsi qu ’une aide financi ère versée par la Conf édération à certaines entreprises. Il existe pour toutes ces mesures un rapport intrins èque avec la diminution du temps de travail visée par les auteurs de l ’initiative. On pourrait à la limite se demander si l’interdiction générale de discriminer les travailleurs à temps partiel n ’est pas con- traire à l’unité de la mati ère. Or, une diminution du temps de travail ne manquerait pas d ’influer sur leurs rapports de service, et l ’initiative pr évoit expressément que ces emplois bénéficient de la réduction. L’unité de la matière est donc garantie. 1.5.3 Mise en œ uvre de l’initiative La réduction de la durée du travail visée par l’initiative peut être mise en œ uvre dans la loi et dans les faits. 2 Situation initiale 2.1 Rappel des pr écédentes initiatives populaires L’initiative populaire «pour une dur ée du travail r éduite» poursuit des buts analo- gues à ceux d’autres initiatives qui l’ont précédée et qui ont toutes été repoussées. Le 23 ao ût 1984, l ’Union syndicale suisse lan ça une initiative pour la r éduction du temps de travail. Celle-ci pr évoyait de ramener par étapes la dur ée maximale de la semaine de travail à 40 heures, sans perte de salaire pour les travailleurs. L ’initiative visait à garantir à ces derniers une part équitable des gains en productivit é induits par les progr ès techniques ainsi qu ’à créer les conditions du plein emploi. Elle fut rejetée le 4 d écembre 1988 par 1 475 536 voix contre 769 264 et par tous les can- tons, sauf deux. Le 20 novembre 1973, les Organisations progressistes suisses (POCH) d éposèrent une initiative exigeant une diminution g énéralisée du temps de travail à 40 heures par semaine. Cette initiative aussi fut rejet ée par le peuple le 5 d écembre 1976, par 1 315 822 voix contre 370 228 et par tous les cantons sans exception. L’Union syndicale suisse et la F édération des soci étés suisses d ’employés retirèrent en 1960 une autre initiative, allant dans ce sens.3782 Quant à l ’initiative du Groupe de l ’alliance des ind épendants, qui pr éconisait l’introduction de la semaine des 44 heures, elle fut rejetée en 1958. 2.2 R églementation du temps de travail La plupart des travailleurs sont soumis à une réglementation légale de leur temps de travail, dont la plus exhaustive est la loi du 13 mars 1964 sur le travail dans l’industrie, l’artisanat et le commerce (loi sur le travail, LTr; RS 822.11), de par son champ d’application. Cette loi s ’applique en principe à toutes les entreprises, publi- ques ou priv ées, à quelques exceptions pr ès. Elle n ’est par exemple pas applicable aux entreprises qui tombent sous le coup de la législation fédérale régissant le travail dans les entreprises de transports publics ou encore aux entreprises agricoles. Ses dispositions sur la dur ée du travail ne concernent pas les administrations de la Con- fédération, des cantons et des communes pas plus que certaines cat égories de tra- vailleurs qui occupent des postes à responsabilit é, notamment les m édecins assis- tants et les enseignants d’écoles privées. Aux termes de la loi sur le travail, la dur ée maximum de la semaine de travail est de 45 heures pour les travailleurs occup és dans les entreprises industrielles ainsi que pour le personnel de bureau, le personnel technique et les autres employ és, y com- pris le personnel de vente des grandes entreprises de commerce de d étail; elle est de 50 heures pour tous les autres travailleurs (art. 9, al. 1, LTr). Cette dur ée maximum ne peut être d épassée que dans des cas exceptionnels, par l ’accomplissement d’heures de travail suppl émentaire. Les travailleurs ne peuvent pas faire plus de deux heures de travail suppl émentaire par jour, si ce n ’est les jours ch ômés ou dans des situations d ’urgence. La modification du 20 mars 1998 a consid érablement réduit le temps de travail suppl émentaire admis par année civile: celui-ci est pass é à 170 heures (pour une dur ée de travail hebdomadaire de 45 heures) et à 140 heures (pour une semaine de 50 heures), au lieu des 260 et 220 heures tolérées jusque-là. Pour le travail suppl émentaire, l’employeur versera au travailleur un suppl ément de salaire d’au moins 25 %, ou le compensera, avec l ’accord du travailleur et dans un délai convenable, par un cong é de m ême dur ée (art. 12 et 13 LTr). Il convient d'opérer une distinction entre le travail suppl émentaire au sens de la loi sur le travail et les heures suppl émentaires au sens du droit des obligations (art. 321 c CO). On entend par heures suppl émentaires des heures de travail plus nombreuses que ne le prévoit le contrat ou l ’usage, si les circonstances dans l ’entreprise l ’exigent. Ces heures suppl émentaires sont en principe compens ées par un cong é d ’une dur ée au moins égale ou par le versement du salaire normal major é d’un quart au moins, sauf clause contraire d’un accord écrit, d’un contrat-type de travail ou d ’une convention collective prévoyant une autre solution. Des dispositions sp éciales sont applicables aux travailleurs des entreprises de trans- port. La loi f édérale du 8 octobre 1971 sur le travail dans les entreprises de trans- ports publics (loi sur la dur ée du travail, LDT; RS 822.21) ne pr évoit pas de dur ée maximale de la semaine de travail à proprement parler comme c’est le cas dans la loi sur le travail. Aux termes de la LDT, la dur ée quotidienne du travail est de sept heures au plus en moyenne de 28 jours. Elle ne doit pas d épasser neuf heures en moyenne dans un groupe de sept jours de travail cons écutifs (art. 4 LDT). Cette réglementation tient compte du fait que la LDT r égit plus sp écialement l’exploitation en continu. Selon l’ordonnance du 19 juin 1995 sur la dur ée du travail3783 et du repos des conducteurs professionnels de v éhicules automobiles (O sur les chauffeurs; OTR 1; RS 822.221), la dur ée maximale de la semaine de travail du salarié est de 46 heures, et, lorsque plusieurs personnes se relaient comme passager et conducteur ( équipage multiple), elle peut atteindre 53 heures (art. 6 OTR 1). Selon l’ordonnance du 6 mai 1981 sur la dur ée du travail et du repos des conduc- teurs professionnels de v éhicules l égers affect és au transport de personnes et de voitures de tourisme lourdes (OTR 2; RS 822.222), la durée maximale de la semaine de travail du salari é est de 48 heures et, dans les entreprises de taxis, de 53 heures (art. 5 OTR 2). Enfin, les transports maritimes et les transports a ériens connaissent des réglementations de la durée du travail qui leur sont propres. Les employés et fonctionnaires de la Conf édération travaillent en moyenne 41 heu- res par semaine. Le temps de travail effectif est de 42 heures, mais le temps effectu é en plus est compens é par cinq jours de cong é par ann ée civile. Les heures suppl é- mentaires ne doivent pas d épasser deux heures par jour. En r ègle générale, ces heu- res doivent être compensées par un cong é de même durée (art. 8 et 8 b du r èglement des fonctionnaires (1); RS 172.221.101; art. 12 et 12 b du r èglement des employés; RS 172.221.104). Le nouveau projet de loi sur le personnel de la Conf édération laisse aux dispositions d ’exécution le soin de r égler le temps de travail. Les em- ployés engagés en vertu d’un contrat de droit public dans les cantons et les commu- nes voient leur temps de travail réglé par les législations cantonale ou communale en vigueur. Il n ’existe, pour certaines branches et cat égories de travailleurs qui n ’entrent pas dans le champ d’application de la loi sur le travail, aucune disposition obligatoire de droit public réglant la durée du travail. Cela est vrai pour l ’agriculture, les médecins assistants ayant un contrat de droit priv é et d’autres employés qui occupent un poste à responsabilité. Les contrats-types cantonaux applicables aux travailleurs agricoles prévoient un temps de travail (maximal ou normal) de 49 à 60 heures et/ou une durée journalière de 9 à 11 heures. Il est cependant toujours possible de d éroger aux dispositions d’un contrat-type (art. 360 CO). 2.3 Evolution du temps de travail en Suisse Quand on suit l ’évolution du temps de travail en Suisse sur une p ériode assez lon- gue, il faut toujours garder pr ésent à l’esprit que les m éthodes de relev é statistique utilisées et les branches étudiées ont varié. Jusqu’en 1973, la dur ée du travail hebdomadaire a été trait ée par sondage dans l’industrie et dans le b âtiment. Il s ’agissait de valeurs moyennes relatives au temps de travail usuel dans les entreprises. A partir de 1973, la statistique de la dur ée normale du travail dans les entreprises se fonde sur les d éclarations des travailleurs accidentés. On entend par temps de travail normal dans l ’entreprise le temps de travail individuel fourni par les travailleurs à plein temps qui ne font pas d ’heures supplémentaires et qui ne s ’absentent pas temporairement de leur lieu de travail. Ce temps de travail n’a été relevé, jusqu’en 1985, que dans l’industrie et le bâtiment, et, après cette date, également dans les branches de services, chez les horticulteurs et chez les sylviculteurs. L’agriculture n’en fait pas partie. Les relevés montrent que la dur ée de travail hebdomadaire moyenne est pass ée de 47,9 heures en 1946 à 42,3 heures en 1990, toutes branches confondues, ce qui correspond à une diminution de 5,6 heures sur une p ériode de 45 ans. Depuis 1991,3784 le temps de travail est rest é tr ès constant et n ’a diminu é que de 0,2 heure par se- maine jusqu’en 1998. Le tableau 1 expose l’évolution par branche. A noter que les réductions indirectes du temps de travail suite par exemple à la modification du droit aux vacances ne sont pas prises en compte. Temps de travail moyen (normal dans l’entreprise) (heures par semaine) Tableau 1 Année Total 1 Horticulture Industrie des machines2 Chimie B âtiment H ôtellerie Adm. publ., défense nationale, assurances sociales 1946 47,9 48,2 46,5 49,9 1960 46,0 45,9 44,0 49,1 1970 44,7 45,0 43,1 47,4 1975 44,3 44,6 43,2 45,9 1980 43,8 44,1 42,9 45,6 1985 43,4 45,4 42,9 42,3 44,5 45,0 43,3 1990 42,2 44,4 41,0 40,9 43,5 43,4 41,8 1991 42,1 44,1 41,0 40,9 43,1 43,1 41,8 1992 42,0 43,8 40,9 40,9 42,8 42,7 41,7 1993 41,9 43,8 40,9 40,9 42,5 42,3 41,7 1994 41,9 43,7 40,9 40,9 42,5 42,3 41,7 1995 41,9 43,7 40,9 40,8 42,5 42,3 41,7 1996 41,9 43,6 40,9 40,8 42,4 42,4 41,7 1997 41,9 43,7 41,0 40,8 42,4 42,8 41,7 1998 41,9 43,5 40,9 40,8 42,3 42,9 41,7 1 jusqu’en 1980: industrie et bâtiment; dès 1985: industrie, arts et métiers, services, hort i- culture et sylviculture 2 jusqu’en 1989: métallurgie et industrie des machines; à partir de 1990: industrie des machines Source: message du 26 novembre 1975 sur l ’initiative populaire pour l ’introduction de la semaine de travail de 40 heures, FF 1975 II 2265 (pour les ann ées allant de 1946 à 1970); message du 27 mai 1987 concernant l ’initiative populaire «pour la r éduction de la dur ée du travail», FF 1987 II 1033 (pour les ann ées allant de 1975 à 1980); statistiques sur le temps de travail dans les entreprises, OFS (pour les années allant de 1985 à 1998). Outre le relev é sur la dur ée normale du travail dans les entreprises, l ’Office de la statistique (OFS) établit depuis 1991 des statistiques sur le volume de travail, dont les bases de calcul empiriques sont fournies par l ’enquête suisse sur la population active (ESPA). On entend par volume de travail les heures de travail fournies par toutes les personnes qui ont effectu é une heure au moins de travail productif dans l’année. Ce volum e s’obtient de la fa çon suivante: total des heures de travail nor- malement fournies par tous les travailleurs au cours de l ’année civile plus les heures supplémentaires, payées ou non, moins les absences. Il ressort de cette statistique que le volume de travail annuel effectif a diminu é, de 1991 à 1998, de 4,3 % (passant de 5573 millions d ’heures à 5334 millions). Cette diminution s’explique, d’une part, par le recul du nombre des travailleurs ( –3,6 %)3785 et, d ’autre part, par une augmentation de 4 % du nombre de travailleurs à temps partiel (par rapport au nombre total des travailleurs) (cf. tableau 3). Le temps de travail annuel des travailleurs à plein temps a l égèrement augmenté de 1991 à 1998 (cf. tableau 2). Cette augmentation est due en grande partie à la dimi- nution des heures d ’absence. Il s’agit ici avant tout (pour les travailleurs masculins) des conséquences des r éformes de l ’armée. Le nombre des heures suppl émentaires est resté stable pendant la même période. Temps de travail effectif par année, en heures par poste de travail à plein temps (sans vacances ni jours fériés) Tableau 2 Année Total Agriculture et sylviculture Bâtiment H ôtellerie Administration publique 1991 1888 2408 1898 2023 1896 1992 1901 2492 1863 2049 1914 1993 1906 2402 1894 2045 1947 1994 1921 2439 1869 2043 1944 1995 1896 2269 1874 1964 1893 1996 1895 2234 1901 1938 1891 1997 1906 2175 1905 1991 1861 1998 1924 2194 1887 2094 1898 Source: statistiques sur le volume de travail, OFS 2.4 Extension du travail à temps partiel Depuis 1991, l ’enquête suisse sur la population active (ESPA) fournit les donn ées nécessaires à l ’établissement des statistiques sur les travailleurs à temps partiel. A noter que ces chiffres incluent toutes les personnes exer çant une activit é rémunérée (c’est-à-dire également les indépendants et les membres de la famille qui participent à une activit é rémunérée) et non seulement les travailleurs; sont exclus les saison- niers, les b énéficiaires d’une autorisation de courte dur ée, les frontaliers et les de- mandeurs d’asile. Sont consid érés comme des travailleurs à temps partiel ceux qui ont un taux d’occupation allant jusqu’à 89 %. Près de 30 % des personnes actives en Suisse ont un emploi à temps partiel (en 1999). C ’est surtout le cas des femmes: presque 55 % d ’entre elles exercent une activité à temps partiel, alors que ce taux tombe à 9 % chez les hommes. Les femmes représentent 82 % des personnes occup ées à temps partiel. Le tableau 3 met en évidence l ’essor qu ’a pris ce travail au cours des ann ées 90. Si, en 1991, 1 tra- vailleur sur 4 travaillait à temps partiel, en 1999, c’est presque 1 travailleur sur 3. La part des personnes travaillant à temps partiel a augment é tant chez les hommes que chez les femmes, avec une augmentation un peu plus marquée chez les premiers.3786 Pourcentage des travailleurs à temps partiel Tableau 3 Année Travailleuses à temps partiel1 Travailleurs à temps partiel2 Total (Hommes et femmes) 3 Part des femmes (en %) occupant un poste à temps partiel 4 1991 49,1 7,8 25,4 82,5 1992 51,8 7,7 26,6 83,6 1993 52,4 8,1 27,0 82,9 1994 53,1 8,2 27,5 82,9 1995 52,9 8,1 27,3 83,0 1996 52,2 8,3 27,4 82,8 1997 53,5 8,6 28,3 83,0 1998 53,8 8,7 28,5 82,9 1999 54,6 9,4 29,4 82,0 1 Pourcentage de femmes occupant un poste à temps partiel par rapport au nombre total de femmes actives 2 Pourcentage d’hommes exerçant une activité à temps partiel par rapport au nombre total d’hommes actifs 3 Pourcentage d’hommes et de femmes occupant un poste à temps partiel par rapport au total des actifs 4 Pourcentage de femmes exerçant une activité à temps partiel par rapport au total des actifs Source/bases de calcul: ESPA 1991–1999, OFS Le travail à temps partiel est tr ès répandu en Suisse par rapport aux pays membres de l’Union europ éenne. Seuls les Pays-Bas enregistrent un pourcentage plus élevé dans ce domaine. 2.5 Droit international et comparaison de pays 2.5.1 Organisation internationale du travail (OIT) En matière de dur ée maximale du travail, l ’Organisation internationale du travail a déjà adopté différentes conventions. Trois d’entre elles prévoient un temps de travail maximal de 48 heures hebdomadai- res et de 8 heures par jour: convention (no 1) sur la durée du travail (industrie), 1919 (entrée en vigueur en 1921, ratifiée jusqu’ici par 52 Etats); convention (n o 30) sur la durée du travail (commerce et bureaux), 1930 (entr ée en vigueur en 1933 et ratifi ée par 30 Etats); convention (n o 153) sur la dur ée du travail et les p ériodes de repos (transport routier), 1979 (entr ée en vigueur en 1983 et ratifi ée par 7 Etats, dont la Suisse). La convention (no 47) des 40 heures, 1935 (entr ée en vigueur en 1957 et ratifi ée par 14 Etats) consiste essentiellement en un programme. Pour l ’Etat qui entend la rati- fier, elle constitue à la fois une déclaration de principe en faveur de la semaine de 40 heures, dont l ’introduction et l ’application ne doivent avoir aucune cons équence3787 fâcheuse pour les travailleurs, et un engagement de prendre ou d ’appuyer des mesu- res à cette fin. Les conventions nos 109 et 180, qui r églementent notamment la durée du travail à bord de bateaux, c ’est-à-dire le travail des gens de la mer, ne sont pas encore entrées en vigueur, pas plus que la convention (n o 175) du 7 juin 1994 sur le travail à temps partiel. Parmi ces conventions, la Suisse n ’a ratifié que la convention (n o 153) sur la dur ée du travail et les périodes de repos (transport routier), 1979 (FF 1980 III 793). 2.5.2 Droit de l ’Union européenne (UE) La Directive du Conseil 93/104/CE du 23 novembre 1993 concernant certains as- pects de l’aménagement du temps de travail (JOCE n o L 307 du 13.12.1993, p. 18) contient notamment une disposition sur la dur ée hebdomadaire du travail, qui pres- crit que la dur ée moyenne du travail par semaine (soit sur sept jours) ne doit pas dépasser 48 heures, heures suppl émentaires comprises. Les Etats membres de l ’UE peuvent prévoir une période de référence ne dépassant pas quatre mois. Cette direc- tive, à laquelle il est possible de d éroger à certaines conditions, s ’applique à l’heure actuelle à tous les domaines d ’activité publics et priv és, à l’exception des transports (routier, aérien, maritime et ferroviaire), de la navigation et des activit és des m éde- cins en formation. La directive sera n éanmoins étendue aux domaines qui étaient jusqu’à maintenant exclus (entre autres aux médecins en formation, pour lesquels un délai de transition de neuf ans est prévu). 2.5.3 R églementation de la durée maximale du travail dans les Etats membres de l’UE Dans la plupart des Etats membres de l ’UE, la dur ée maximale du travail est r églée par la loi. Dans certains Etats (Luxembourg, Finlande, Gr èce, Pays-Bas, Autriche, Suède, Espagne), celle-ci autorise en principe la semaine de 40 heures (parfois en moyenne). Quelques autres Etats (Allemagne, Irlande, Italie, Royaume-Uni) pr é- voient une dur ée maximale du travail de 48 heures par semaine (en moyenne). Au Portugal, la dur ée du travail est de 44 heures hebdomadaires au maximum, et de 42 pour les employ és de bureau. En Belgique, la semaine de 39 heures a été instaurée en 1999 (jusqu ’alors elle était de 40 heures). La France est en train de passer à la semaine de 35 heures (39 jusqu ’ici). Au Danemark, la dur ée du travail n ’est pas réglementée par la loi mais par le biais des conventions collectives de travail. Nous allons regarder de plus pr ès la l égislation de la France, de l ’Allemagne et de l’Autriche, en tenant compte aussi de la r églementation sur les heures suppl émentai- res. En France, la loi dite Robien du 11 juin 1996 a mis en pl ace des incitations finan- cières afin de maintenir ou de cr éer des emplois, notamment par le biais de r éduc- tions volontaires de la durée du travail. La première loi sur la semaine de 35 heures (loi du 13 juin 1998 d ’orientation et d’incitation relative à la r éduction du temps de travail, «loi Aubry ») fixe la dur ée légale du travail à 35 heures (au lieu de 39 heures) au 1 er janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salari és, et au 1 er janvier 2002 pour les autres. Cette loi oblige les employeurs et les syndicats à n égocier les modalit és de r éduction du3788 temps de travail afin qu ’elles soient les plus adapt ées aux branches professionnelles et aux entreprises. Une aide est attribuée aux entreprises qui négocient une réduction du temps de travail d ’au moins 10 %, permettant ainsi d ’atteindre les 35 heures, voire moins, pour autant que la mesure ait un effet positif sur l ’emploi de 6 % de l’effectif (préservation ou création de postes). La durée légale de 35 heures constitue le seuil de déclenchement des heures supplémentaires, et les entreprises peuvent, par conséquent, avoir une durée effective supérieure dans la limite de la durée maximale hebdomadaire de 48 heures (avec en principe une limite maximale de 130 heures par année). La deuxième loi (relative à la réduction du temps de travail) pr évoit une p ériode de transition pour les heures suppl émentaires, fixe le nouveau cadre l égal relatif à la durée du travail et d étermine un barème de cotisations patronales de s écurité sociale pour les entreprises ayant passé un accord «35 heures». Elle est entr ée en vigueur le 1 er février 2000, apr ès validation par le Conseil constitutionnel, non sans quelques importantes modifications. Le Conseil a en particulier renforc é la s écurisation des accords conclus suite à la premi ère loi; il a supprim é le syst ème de taxation des heures supplémentaires proposé par le gouvernement, ce qui entra înera une perte de recette pour le financement des allégements de charges, somme que le gouvernement devra puiser dans le budget de l’Etat. Les huit premières heures supplémentaires donnent lieu à une bonification (en temps de repos ou majoration de salaire) de 25 %, les suivantes (au-del à de la 43 e heure) à une bonification de 50 %. Les entreprises qui signent des accords sur la réduction du temps de travail b énéficient de ristournes de cotisations patronales aux assurances sociales, ristournes assez importantes sur les bas salaires. Les deux lois s ’appliquent en principe aux entreprises priv ées comme aux entrepri- ses publiques, à l ’exception cependant des h ôpitaux publics, des administrations publiques (toutefois, des n égociations sont en cours afin d ’introduire les 35 heures dans la fonction publique), des cadres dirigeants et de certaines professions (par exemple les employ és de maison, les voyageurs, les concierges et les gardiens d’immeuble); des règles particulières sont prévues pour le transport routier. Depuis la premi ère loi Aubry, les 35 heures ont permis de cr éer ou de sauvegarder 180 000 emplois 1; en mars 2000, 3,1 millions de salari és (sur 14 millions) étaient couverts par des accords sur la r éduction du temps de travail 1. Cette r éduction s’est réalisée selon des formules très variées, la plus courante étant l’octroi de journées ou de demi-journées de repos chaque semaine. De nombreux accords ont intr oduit des mécanismes permettant de calculer la dur ée du travail sur l ’année. Dans plus de 80 % des accords, les travailleurs bénéficient d’une compensation salariale intégrale. Dans la loi même ne figure une garantie de salaire que pour les salaires les plus bas (en rapport avec le salaire minimal légal, le SMIC). En Allemagne, la durée du travail des salariés ne doit pas d épasser 8 heures par jour ouvrable. Elle peut être portée à 10 heures si elle ne d épasse pas une moyenne de 8 heures par jour ouvrable sur six mois. Les conventions collectives de travail peuvent prévoir des dérogations (loi allemande du 6 juin 1994 sur la dur ée du travail, par. 3 et 7). La l égislation autorise, en moyenne sur six mois – des dur ées de travail heb- domadaire jusqu’à 48 heures. 1 Ministère de l’emploi, «la réduction du temps de travail», Bilan au 22 mars 2000.3789 En Autriche, la réglementation pose le principe que la dur ée quotidienne normale du travail ne d épasse pas 8 heures, et la dur ée hebdomadaire normale, 40 heures (loi autrichienne sur la dur ée du travail, par. 3, entr ée en vigueur de cette disposition le 1er juillet 1994). En comptant les heures suppl émentaires, la dur ée normale du tra- vail peut être augmentée de 5 heures par semaine et de 60 heures au plus par ann ée civile. Des d érogations sont possibles par le biais des conventions collectives de travail, et la loi elle-m ême pr évoit des exceptions (en ce qui concerne la dur ée maximale du travail et les heures supplémentaires). 2.5.4 Comparaison de dur ées du travail Le tableau 4 pr ésente les heures de travail hebdomadaire des travailleurs à temps complet dans les Etats de l ’UE et en Suisse. Toutes les branches sont prises en compte dans ces chiffres, qui constituent une moyenne, mais il ne faut pas oublier que, dans les pays de l ’UE – contrairement à la Suisse –, les heures supplémentaires et les absences (exception faite des vacances et des jours f ériés) sont g énéralement incluses. Si la statistique suisse retenait également ces éléments, il faudrait vraisem- blablement corriger l égèrement vers le bas les chiffres indiqu és pour notre pays. Nonobstant cette r éserve, les donn ées peuvent fort bien être compar ées, puisque, sauf sur ce point, les statistiques sont harmonisées. Sur la base de ces donn ées, la dur ée du travail hebdomadaire est de 40,5 heures en moyenne dans les pays membres de l’UE, tous les Etats, à l’exception du Royaume- Uni, présentant une fourchette de 38,5 à 41 heures ( état en 1998). Le Royaume-Uni se distingue des autres par un fort écart de la dur ée maximale du travail, qui est de 44 heures, alors qu’on trouve les durées les plus courtes en Italie (38,5), en Belgique (38,6) et au Danemark (38,7). Dans la plupart (14) des Etats de l ’UE, la dur ée heb- domadaire du travail est plus courte qu’en Suisse; avec ses 42 heures par semaine, la durée du travail en Suisse dépasse d’une heure et demie la moyenne de l’UE, tout en étant inférieure de 2 heures à celle du Royaume-Uni. Heures de travail effectuées normalement par semaine Tableau 4 1997 1998 Belgique 38,3 38,6 Danemark 38,6 38,7 Allemagne 40,1 40,1 Grèce 40,5 40,8 Espagne 40,6 40,7 France 39,7 39,7 Irlande 40,1 . . . Italie 38,5 38,5 Luxembourg 39,5 39,3 Pays-Bas 39,2 39,0 Autriche 40,0 40,1 Portugal 40,9 41,03790 1997 1998 Finlande 39,1 39,2 Suède 40,1 40,1 Royaume-Uni 44,0 44,0 Union européenne (15 pays) 40,4 40,5 Suisse 42,0 42,0 Sources: Labour Force Surveys/EUROSTAT; enquête suisse sur la population active (ESPA), OFS. En automne 1999, l ’OIT a publi é une étude compl ète, pr ésentant et comparant la durée du travail dans de nombreux pays du monde ( «Key Indicators of the Labour Market 1999», Geneva, International Labour Office 1999). Il ressort de cette étude que les pays d’Extrême-Orient et du Sud-Est asiatique affichent le nombre d ’heures de travail par an le plus élevé, et qu’en Amérique du Nord, la dur ée du travail est en moyenne plus longue qu ’en Europe. Aux Etats-Unis, la dur ée moyenne du travail – notamment dans le secteur des services – a même augmenté ces dernières années. Au demeurant, les chiffres pr ésentés dans l’étude sont à prendre avec pr écaution, parce que la saisie des données varie d’un pays à l’autre. 3 Buts des auteurs de l ’initiative En lan çant cette initiative, l ’Union syndicale suisse (USS) poursuit trois objectifs (documentation USS no 62, Nouveau partage du temps de travail, février 1999). Premièrement, l ’initiative vise à éliminer le ch ômage. Aux dires des auteurs, la réduction du temps de travail est l ’un des moyens les plus importants et les plus efficaces d’y parvenir, puisque le travail est alors réparti entre un plus grand nombre de travailleurs. En principe, il peut être admis que toute forme de réduction du temps de travail se r épercute à 50 % sur l ’emploi. L ’impact de l ’initiative en termes d’emploi concerne donc 250 000 pl aces de travail, qui seraient cr éées ou qui ne disparaîtraient pas. Deuxièmement, l ’initiative doit conduire à une r épartition plus juste des activit és rémunérées et non r émunérées entre femmes et hommes. La r éduction du temps de travail doit donner plus de libert é aux femmes et aux hommes, à côté de leur activité rémunérée, pour consacrer du temps à leur famille ou à une activit é non r émunérée nécessaire. Hommes et femmes doivent avoir les mêmes chances de se partager entre vie professionnelle et vie familiale. De ce point de vue, l ’initiative fait un grand pas en direction de l’égalité des sexes. Troisièmement, la qualit é de la vie doit s ’améliorer du fait de l ’augmentation de temps libre générée par la réduction du temps de travail. Les auteurs de l’initiative estiment que la réduction du temps de travail qu’ils propo- sent serait compensée sans problème par les progrès de la productivit é, de sorte que non seulement la garantie des petits et moyens salaires est r éaliste, mais qu ’il peut même être admis qu’il ne serait pas nécessaire de diminuer les gros salaires.3791 4 Teneur et appr éciation du principe de l’initiative Nous allons maintenant nous pencher sur les diff érents éléments de l’initiative et les apprécier notamment d ’un double point de vue pratique et juridique. Les cons é- quences de l ’initiative pour l ’économie suisse ainsi que pour la Conf édération, les cantons et les communes seront étudiées aux chap. 5 et 6. 4.1 Champ d ’application La réduction du temps de travail pr évue par l ’initiative et les mesures qui l ’accom- agnent s’appliquent aux travailleurs et aux travailleuses 2. La notion de travailleur/ travailleuse n’est pas définie dans le texte de l’initiative. Mais il faut l’entendre dans un sens large et ne pas la limiter à son acception d écoulant de contrats de travail de droit privé. Rien n’indique que les auteurs de l’initiative aient voulu concevoir celle- ci de manière limitative. Comme le texte de l ’initiative ne pr évoit aucune exception ni n ’autorise d’en faire dans le cadre d’une réglementation légale, on peut donc admettre que l ’initiative est valable pour tous les rapports de travail d écoulant du droit priv é (y compris l’apprentissage) dans toutes les branches, et tous les rapports de service et de travail de droit public aupr ès de la Conf édération, des cantons et des communes. La r éduc- tion de la dur ée du travail demand ée par l ’initiative devrait donc s ’appliquer égale- ment aux branches et aux travailleurs qui aujourd ’hui – par rapport à la moyenne – ont une dur ée de travail beaucoup plus longue, comme l ’agriculture, les m édecins assistants ou les employ és exer çant des fonctions de cadre sup érieur. Le champ d’application de l’initiative déborde donc celui de la convention de l ’OIT (exception faite de la convention n o 47, qui n ’est cependant qu ’un programme), de la r égle- mentation de l ’UE et des l égislations nationales de France, d ’Allemagne et d’Autriche (cf. ch. 2.5.1, 2.5.2 et 2.5.3). 4.2 Diminution progressive de la dur ée du travail Aux termes de l ’art. 110 a, al. 1, Cst., la dur ée du travail ne devrait pas exc éder 1872 heures par an, ce qui donne une moyenne hebdomadaire de 36 heures (1872: 52 = 36). Les vacances et les jours fériés prévus par la loi sont d éduits de ce nombre (phrase 2 de cette disposition), ce qui signifie que les vacances et les jours f ériés sont inclus dans les 1872 heures de travail annuel. Selon le droit des obligations, les vacances sont de cinq semaines au minimum pour les travailleurs jusqu ’à leurs 20 ans r évolus et de quatre semaines au minimum pour tous les autres travailleurs (art. 329a, al. 1, CO). Si des vacances s upplémentaires étaient convenues, elles ne devraient pas être déduites du temps de travail annuel obligatoire, mais augmente- raient en proportion de la durée moyenne du travail hebdomadaire. 2 A la différence du texte allemand, les versions française et italienne de l’art. 110a, al. 1 et 4, Cst., ne font pas expressément référence à la notion de «travailleurs et travailleuses». Malgré cette formulation différente, il faut s’en tenir au texte de l’initiative, dont la signification est identique dans les trois langues, même si la version allemande est la plus claire. La disposition transitoire de l’art. 24, al. 2, qui se réfère à l’art. 110a et se recoupe dans les trois versions, cite en toutes lettres les travailleurs et travailleuses.3792 L’al. 1 de la disposition transitoire propos ée prévoit une r éduction par étapes de la durée annuelle du travail. Dans l ’année qui suit l’acceptation de l’initiative, la durée maximale annuelle, vacances et jours fériés prévus par la loi compris, serait ramenée à 2184 heures, soit en moyenne 42 heures par semaine. Elle diminuerait ensuite de 52 heures chaque ann ée – soit une heure par semaine – jusqu’à atteindre 1872 heu- res. A compter de l’acceptation éventuelle de l’initiative, cela prendrait sept ans. L’introduction d’une semaine de travail moyenne de 42 heures dans l ’année qui suit l’acceptation de l ’initiative ne poserait pas de probl ème particulier aux travailleurs dans la plupart des branches de l ’économie, la semaine de travail normale y étant déjà de 42 heures (cf. tableaux 1 et 4). Il en irait tout autrement, par contre, dans les exploitations agricoles ou chez certains employeurs, qui seraient confront és à d’importants probl èmes pratiques en raison du taux d ’occupation élevé de leurs travailleurs; c’est le cas par exemple des cadres sup érieurs ou des m édecins assis- tants. La réduction progressive de la dur ée du travail hebdomadaire serait de six heures en six ans. En six ans donc, la r éduction de la dur ée du travail serait égale à celle qui s’est produite ces 45 derni ères années (cf. tableau 1). Il saute aux yeux qu ’une telle évolution aurait des répercussions, et non des moindres, sur toutes les branches. Il ne faudrait pas sous-estimer non plus les cons équences de la r éduction du temps de travail sur le partenariat social. On peut pr évoir que la marge de man œ uvre pour négocier la conclusion ou la modification de conventions collectives de travail (CCT) diminuerait, les employeurs n’étant alors plus disposés à négocier la durée du travail; on peut d ’ores et d éjà pr édire qu ’aucune r éduction du temps de travail ne figurerait plus dans une convention collective. Nous sommes pourtant d ’avis qu’une réduction éventuelle de la dur ée du travail est d ’abord l ’affaire des partenaires so- ciaux. Ce sont les différentes associations d’employeurs et de travailleurs qui sont le mieux à même de juger si et dans quelle mesure, dans leur branche, une réduction de la durée du travail est possible ou supportable. 4.3 Cons équences de la réduction de la durée du travail en matière de salaires L’initiative prévoit une garantie des petits et moyens salaires. L ’al. 2 de la disposi- tion transitoire prévoit que les r éductions de la dur ée du travail ne doivent entra îner aucune diminution de salaire pour les travailleurs et les travailleuses dont le salaire brut ne dépasse pas 150 % de la moyenne des salaires versés en Suisse. Se pose ici la question de savoir de quelle base, ou de quelle moyenne, on part. L’enquête sur la structure des salaires publi ée par l ’Office fédéral de la statistique fait la diff érence notamment entre la valeur centrale (m édiane) et la moyenne pro- prement dite (moyenne arithm étique). La valeur m édiane est la ligne de partage entre la moitié des travailleurs gagnant pour une semaine standardis ée de 40 heures3793 un salaire brut 3 supérieur à cette valeur, et l ’autre moitié, un salaire brut inf érieur. Le salaire moyen proprement dit résulte de la division de la somme de tous les reve- nus salariaux par le nombre total des travailleurs. Les deux valeurs diff èrent consi- dérablement. En 1994, la valeur m édiane était de 4841 francs, alors que la moyenne arithmétique était beaucoup plus élevée, soit 5418 francs 4. Depuis lors, l ’OFS ne publie plus que la valeur centrale qui était de 5096 francs en 1998. Il y a lieu de penser que la moyenne arithm étique reste sup érieure à cette valeur. Si on prend l’initiative à la lettre («moyenne des salaires versés en Suisse»), il faudrait se r éférer à la moyenne arithm étique. Mais, manifestement, ses auteurs entendent par l à la valeur médiane. Ils expliquent par exemple dans la publication n o 62 de l ’USS que l’initiative interdit de r éduire les salaires «atteignant aujourd ’hui environ 7200 francs», ce qui correspondrait à un «salaire moyen» de 4800 francs, soit à peu près à la valeur médiane. L’OFS estime que la valeur médiane est bien la meilleure mesure du niveau des salaires; compar ée à la moyenne arithm étique, elle tient relativement bien la route par rapport à la prise en compte des valeurs extr êmes (salaires très bas et très élevés). Comme naguère la presse a souvent pr ésenté la valeur m édiane sous l’appellation de salaire moyen (cf. p. ex. la dépêche de l’ATS du 21 décembre 1999: «le salaire moyen en Suisse se monte à 5096 francs ») et que le v éritable salaire moyen n’est plus publié depuis quelque temps, il nous semble correct d ’assimiler la «moyenne des salaires vers és en Suisse » dont parle l ’initiative à la valeur m édiane. Sur la base de cette valeur m édiane à l ’heure actuelle, la garantie de salaire s’étendrait à un salaire mensuel brut de 7644 francs 5. Comme la valeur m édiane se rapporte à une semaine de 40 heures standardis ée, ce revenu devrait lui aussi se rapporter à des semaines de 40 heures. Avec une dur ée du travail sup érieure, la limite s’élèverait en proportion, et descendrait de m ême si la dur ée du travail était moindre. Reste que cette limite devrait être adaptée chaque fois à la dernière statisti- que. Il est vraisemblable que les travailleurs dont le salaire d épasse cette limite devront consentir un sacrifice salarial. Et m ême les salaires garantis pourraient subir les conséquences de la r éduction du temps de travail. On peut ainsi se demander si les employeurs accorderaient encore des augmentations de salaire pendant la p ériode transitoire de réduction progressive de la durée du travail. 4.4 Heures suppl émentaires, durée du travail hebdomadaire maximale et durée du travail usuelle L’initiative prévoit que la dur ée maximale du travail annuel peut être d épassée de 100 heures de travail suppl émentaire au plus par an, en g énéral compensées par du temps libre et qui peuvent être reportées sur l’année suivante (art. 110 a, al. 2, Cst.). 3 Les montant saisis sont convertis en salaires mensuels standardisés, soit une durée de travail unifiée de 4 semaines 1/3, de 40 heures. On retient les éléments de salaire suivants: salaire mensuel brut (y compris les contributions du travailleur aux assurances sociales, les prestations en nature, les parts de primes, de chiffre d’affaires ou de provisions versées régulièrement), les indemnités pour travail en équipe, de nuit et le dimanche, 1/12 du 13e salaire et 1/12 des versements annuels extraordinaires. 4 Ces données concernent le total des travailleurs de l’économie privée et de la Confédération; les cantons n’étaient pas (encore) saisis dans la statistique. 5 Ce revenu brut est composé des mêmes éléments qui sont mentionnés à la note 3.3794 La dur ée maximale de la semaine de travail, travail suppl émentaire compris, est fixée à 48 heures, et aucun dépassement n’est autorisé (art. 110a, al. 3, Cst.). Il convient d ’admettre que le suppl ément prévu devrait être garanti tant lors de la compensation par du temps libre (suppl ément de temps) que lorsque le travail sup- plémentaire fait l ’objet d ’un paiement (suppl ément de salaire). Au demeurant, la réglementation des heures suppl émentaires laisse quelques questions en suspens. Par exemple, la question du montant du suppl ément ou de la dur ée d éterminante pour la compensation en temps n ’est pas pr écisée. Comme le calcul des heures supplémentaires se fait sur l ’année entière, c’est seulement apr ès coup, soit à la fin de l’année, qu’on pourrait dire si des heures suppl émentaires ont été effectuées, et quel en a été le nombre. De ce point de vue, la disposition qui veut que le travail hebdomadaire ne dépasse pas 48 heures, heures suppl émentaires comprises, n’a pas de sens. Il serait impossible de dire s ’il y a eu des heures suppl émentaires dans la semaine, et, si oui, combien. On peut supposer que les 48 heures repr ésentent une limite absolue, à ne d épasser en aucun cas. Une autre question se pose, concernant les 100 heures de travail suppl émentaire qui peuvent être report ées sur l ’année suivante. Faut-il les imputer au contingent de 100 heures de l ’année suivante, ou bien celui-ci peut-il être utilisé pleinement, en plus du report de l ’année précédente? Si c ’est la seconde solution qui est applicable, il est possible d ’accumuler en l’espace de quelques ann ées un stock consid érable d ’heures de travail suppl émen- taire. Les auteurs de l ’initiative justifient la dur ée hebdomadaire maximale de 48 heures par une harmonisation avec le droit communautaire. Mais l ’initiative est plus limita- tive que la r églementation de l ’UE, qui pr évoit que les 48 heures de travail hebdo- madaire à ne pas d épasser est une durée moyenne (cf. ch. 2.5.2), alors que l’initiative veut fixer la durée maximale du travail à 48 heures, pour chaque semaine. Reconnaissons toutefois que l ’UE ne fait que prescrire la norme minimale contrai- gnante et que l’initiative est compatible avec le droit européen. La r églementation propos ée concernant les heures suppl émentaires et la dur ée maximale du travail hebdomadaire laisserait assur ément une certaine marge de manœ uvre aux entreprises, mais elle est dans l ’ensemble infiniment moins souple que les dispositions en vigueur (cf. ch. 2.2). Elle ne permettrait gu ère de tenir compte des besoins différents ressentis par les diverses branches. L’initiative demande en outre que tout contrat de travail fixe la dur ée du travail usuelle (art. 110 a, al. 3, Cst.). L ’USS entend exclure ainsi les rapports de travail à propos desquels on passe sous silence ou escamote plus ou moins la dur ée normale du travail, comme c ’est trop souvent le cas dans le «travail sur appel » (Documentation USS no 62). 4.5 Travail à temps partiel 4.5.1 Prise en compte de la r éduction du temps de travail La réduction progressive du temps de travail doit également profiter aux personnes occupant un poste à temps partiel: celles-ci pourront choisir entre une r éduction en proportion de leur temps de travail ou une augmentation en proportion de leur sa- laire horaire (al. 1, derni ère phrase de la disposition transitoire). Sans parler du surcroît de travaux administratifs qu ’elle engendrerait, la mise en œ uvre pratique de3795 cette disposition serait probl ématique pour les emplois à temps partiel dont le taux d’occupation n ’est pas d éfini en pour-cent par rapport à un plein temps. Dans ces cas-là, on ne saurait pas exactement sur quelle durée de travail à plein temps se baser pour calculer la réduction progressive du travail. 4.5.2 Interdiction de la discrimination L’initiative exige que les travailleurs à temps partiel ne soit par discrimin és par rapport aux travailleurs à plein temps, notamment en ce qui concerne l ’embauche, la répartition des t âches, l ’aménagement des conditions de travail, la formation et le perfectionnement professionnels, l ’avancement, le licenciement et les assurances sociales (art. 110a, al. 4., Cst.). Nous sommes d’avis que le droit privé actuel protège suffisamment les travailleurs à temps partiel contre d ’éventuelles discriminations par rapport aux travailleurs à plein temps. Certes, le droit en vigueur ne pr évoit pas d ’interdiction expresse de la discrimination mais, dans le code des obligations, le travail à temps partiel est con- sidéré sur un pied d ’égalité avec le travail à plein temps (art. 319, al. 2, CO). Cette obligation d ’égalité de traitement, qui d écoule de la protection de la personnalit é dans le droit du travail, veut que les travailleurs d’une même entreprise ne soient pas traités délibérément de manière discriminatoire. Il est cependant possible, gr âce à la liberté contractuelle, de convenir de conditions de travail moins favorables dans les limites de ce qui est permis par la loi (prestations minimales pr évues dans la loi ou dans des conventions collectives de travail, interdiction de clauses contraires aux bonnes moeurs). La loi sur l ’égalité du 24 mars 1995 (RS 151) offre une protection supplémentaire aux femmes – en Suisse, la grande majorité des personnes travaillant à temps partiel (cf. tableau 3) – qui travaillent à temps partiel. L’institution d ’une égalité de traitement totale entre personnes occup ées à temps partiel et à temps complet poserait un probl ème au niveau de la formation profes- sionnelle de base. En effet, une occupation à temps partiel durant l ’apprentissage conduirait à des probl èmes de coordination avec l ’enseignement professionnel dis- pensé à plein temps aux apprentis. En ce qui concerne les assurances sociales, les travailleurs à temps partiel sont au- jourd’hui en partie moins bien trait és que leurs coll ègues à plein temps. La loi f édé- rale du 25 juin 1982 sur la pr évoyance professionnelle vieillesse, survivants et inva- lidité (LPP; RS 831.40) ne porte en effet que sur les travailleurs qui ont un salaire minimum annuel dépassant les 24 120 francs (état au 1 er janvier 2000), ce qui écarte la moitié des personnes exer çant une activité à temps partiel. Cette probl ématique a fait l’objet de nombreuses interventions parlementaires et politiques. Dans le cadre de la procédure de consultation sur la première révision de la LPP, le Conseil fédéral a fait diverses propositions d ’amélioration de la situation des travailleurs à temps partiel, mais il a finalement renonc é à adopter une r églementation particulière au vu des coûts impliqués et des r ésultats de la consultation. Une am élioration de la cou- verture accidents des travailleurs à temps partiel a en revanche eu lieu r écemment, avec l ’entrée en vigueur le 1 er janvier 2000 de la r évision de l ’ordonnance du 20 décembre 1982 sur l ’assurance-accidents (OLAA; RS 832.202). Gr âce à cette modification, les travailleurs à temps partiel sont d ésormais aussi assurés contre les accidents non professionnels lorsqu ’ils sont occup és chez un employeur au moins3796 huit heures par jour (cette limite était précédemment fixée à 12 heures). Une discri- mination minime existe aussi dans l’assurance-chômage: les travailleurs qui gagnent moins de 500 francs par mois ne sont pas exempt és de l ’obligation de cotiser bien qu’ils n ’aient pas droit à une indemnit é s ’ils perdent leur emploi (art. 40, ordon- nance sur l’assurance-chômage, OACI; RS 837.02). Le Conseil fédéral estime qu’il faut examiner les am éliorations éventuelles à appor- ter au statut des travailleurs à temps partiel dans le cadre de chaque assurance so- ciale isolément en consid érant en particulier les cons équences sur les prestations et le financement. 4.6 Soutien financier des entreprises par la Confédération L’initiative pr évoit que la Conf édération soutienne financi èrement, pendant une période limitée, les entreprises qui r éduisent le temps de travail d ’au moins 10 % en un an et qui s ’engagent, dans un contrat pass é avec elle et avec les associations de travailleurs compétentes, à créer ou à maintenir des postes (al. 3 de la disposition transitoire). Le montant et la dur ée de cette aide financière n’ont pas été fixés. Cette disposition doit être envisagée à la lumière de l’article sur les essais pilotes de la loi sur l ’assurance-chômage, qui vise des buts semblables, et des cons équences de l’initiative pour la Confédération (cf. ch. 5.3.3.1 et 6.1). 4.7 Ex écution et mise en œ uvre Bien qu’elle constitue une r ègle de conduite applicable imm édiatement, l’initiative laisse de nombreuses questions en suspens, qui, en cas d ’acceptation, devraient être réglées vraisemblablement au niveau de la loi (cf. ch. 4.4 concernant le travail sup- plémentaire et ch. 4.6 sur l ’aide financi ère). A celles-ci viendraient s ’ajouter des adaptations matérielles dans de nombreuses lois et ordonnances. Et la question de l’exécution devrait encore être réglée. Il faudrait tr ès probablement d évelopper les organes d’exécution (avant tout les inspections cantonales du travail), voire en cr éer de nouveaux, pour permettre une mise en œ uvre efficace de cette r éduction massive de la durée du travail. 5 R épercussions de l’initiative sur l’économie suisse 5.1 Appr éciation générale des effets de l’initiative L’initiative a pour objectif de r éduire le temps de travail hebdomadaire à 36 heures. Selon ses auteurs, cette mesure est susceptible de r éduire durablement le ch ômage en cr éant 250 000 emplois. L ’argumentation des auteurs repose sur l ’idée que l’emploi est une quantité fixe qui a tendance à se réduire à travers le temps indépen- damment des gains de productivit é et du co ût du travail. Ils observent que, au cours de la dernière récession, les entreprises ont eu tendance à réduire le nombre de leurs employés alors m ême qu ’elles connaissaient parfois des gains de productivit é. A partir de ce constat, ils pr éconisent une meilleure r épartition du travail subsistant3797 entre un plus grand nombre de personnes. L ’idée est de «partager» l ’emploi, de diminuer les heures de ceux qui travaillent et de donner ces heures à ceux qui sont au ch ômage. Cette vision ne prend pas en compte la dynamique de l ’économie. Chaque année, des dizaines de milliers d ’emplois sont supprimés et des dizaines de milliers d ’emplois sont cr ées par les entreprises. Entre les 4 e trimestres 1997 et 1999, le solde net entre les emplois supprimés et ceux crées s’élève à +73 000 (selon la STATEM, OFS). On sait de plus qu ’au cours des ann ées 1996–97, soit en phase de r écession économique, plus de 7200 nouvelles entreprises ont été cr éées; elles emploient presque 15 000 personnes. Ces chiffres montrent clairement que l ’emploi n’est pas une donn ée fixe qui a tendance à diminuer r égulièrement. Au contraire, depuis le d ébut du si ècle, alors que la productivit é a augment é massivement, le nombre d’emplois a augment é tendanciellement. On peut expliquer ce ph énomène par le raisonnement suivant : l ’amélioration de la productivit é fait diminuer les prix des biens et services, parall èlement les gains de productivit é permettent des aug- mentations des salaires. Ces deux effets stimulent la demande globale, ce qui engen- dre un accroissement de l ’emploi. Une am élioration de la productivit é a par cons é- quent un effet positif sur l ’emploi à moyen terme. Comme mentionn é ci-dessus, on observe une tendance à l’accroissement du taux d ’activité sur l ’ensemble du si ècle alors que la productivit é a massivement augment é. Cette initiative propose un re- mède inadapté au probl ème du ch ômage. La r éduction du ch ômage est possible en octroyant des mesures adapt ées aux personnes à risques, comme des cours de per- fectionnement et de recyclage. Par ailleurs, en maintenant la flexibilit é actuelle sur le marché du travail, l ’économie bénéficie de meilleures conditions pour cr éer des emplois. 5.2 Situation actuelle de l ’économie L’économie suisse est sortie depuis février 1997 d’une longue période de stagnation, voire de recul conjoncturel. Le tableau 5 montre l ’évolution du produit int érieur brut et du taux de chômage au cours des vingt dernières années. Tableau 5 250’000 270’000 290’000 310’000 330’000 350’000 370’000 390’000 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 PIB réel 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 Taux de chômage Produit intérieur brut (au prix de 1990) Taux de chômage Sources: OFS; Secr étariat d’Etat à l’économie (seco).3798 Depuis 1980, l ’économie suisse a connu deux phases de recul conjoncturel, la pre- mière en 1982 –1983 et la seconde entre 1991 et 1996. La p ériode 1984–1990 a été caractérisée par une phase de croissance qui s’est très fortement accélérée entre 1988 et 1990. La phase actuelle semble correspondre à un red émarrage en douceur de l’activité, qui pourrait s’accélérer à partir de 2000. Tableau 6 -3.0 -2.0 -1.0 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 3eT 1995 4eT 1995 1erT1996 2eT 1996 3eT 1996 4eT 1996 1erT1997 2eT 1997 3eT 1997 4eT 1997 1erT1998 2eT 1998 3eT 1998 4eT 1998 1erT1999 2eT 1999 3eT 1999 4eT 1999 Variation en % 0 40’000 80’000 120’000 160’000 200’000 240’000 280’000 Nombre de chômeurs Indice de l’emploi Produit intérieur brut Chômeurs Sources: Indice de l ’emploi, variation par rapport au trimestre de l ’année précédente: OFS. Produit intérieur brut, variation par rapport au trimestre de l ’année précédente: se- co, OFS. Nombre de chômeurs inscrits: seco. Cette évolution de la conjoncture peut être mise en rapport avec l ’évolution de l’emploi et du ch ômage (voir tableau 6 ). On constate tout d ’abord que, contraire- ment aux craintes exprim ées au cours de la pr écédente r écession, la p ériode de croissance actuelle se concr étise par une évolution favorable de l ’emploi. Avec un retard de 3 trimestres sur la conjoncture, l ’emploi a commencé à progresser à partir du premier trimestre 1998. Il a m ême progressé plus rapidement que le PIB au pre- mier trimestre 1999. Par ailleurs, on observe que le ch ômage a diminu é très nette- ment depuis le d ébut de la reprise. Il semble par cons équent que le lien entre crois- sance économique, accroissement de l ’emploi et r éduction du ch ômage soit claire- ment établi au cours de la p ériode de croissance actuelle de l ’économie suisse. En- fin, on remarquera que le taux de ch ômage se situe, à nouveau en Suisse, parmi les plus bas de tous les pays de l’OCDE (2,7 % pour 1999). Cette tendance réjouissante montre que le marché du travail suisse fait preuve d ’une certaine réactivité face à l’évolution de la conjoncture. On observe également que le chômage s’accroît mais également diminue plus fortement en phase avec l ’évolution du produit int érieur brut. Cette tendance est un ph énomène nouveau pour l’économie suisse. Au cours de ces vingt derni ères années, l’évolution des salaires r éels et des heures moyennes travaillées ont connu une évolution contrastée (voir tableau 7).3799 Tableau 7 41.5 42.0 42.5 43.0 43.5 44.0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Heures de travail 230 240 250 260 270 280 290 Salaires réels Heures de travail normales I ndices des salaires r éels Sources: Indice des salaires par employ és (1939=100): OFS. Heures de travail normales: voir tableau 1 (Remarque: le fl échissement de 1984 s ’explique par un changement in- tervenu dans la méthode de relevé statistique) On remarque tout d ’abord une tendance à la baisse des heures de travail normales (les heures fixées dans le contrat de travail) au cours de la p ériode de 1975 à 1992. Cette baisse s ’est interrompue depuis 1993. Les salaires r éels ont augment é légère- ment au cours du d ébut des ann ées 80, puis ont stagn é entre 92 et 98. Cette évolu- tion des heures de travail et des salaires r éels est directement liée à l’évolution de la conjoncture. Suivant les pr éférences des travailleurs et des employeurs, les rapports de force et les secteurs d ’activité, les gains dus à la croissance sont en g énéral redis- tribués soit sous forme d ’accroissement de salaires, soit sous forme de r éduction du temps de travail. Suite à la phase de croissance retrouv ée depuis 2 ans, on s ’attend à ce que les heures normales de travail diminuent et, que les salaires r éels augmentent dans les prochaines années. 5.3 R épercussions sur le marché du travail Une telle initiative aurait des r épercussions sur les deux acteurs principaux du mar- ché du travail: les travailleurs d’une part et les entreprises (employeurs) d’autre part. En cas d’acceptation, chacun adoptera une attitude en se basant sur les avantages et les inconv énients de la nouvelle situation. Il convient de prendre en compte l’ensemble de ces réactions individuelles pour évaluer l’effet global de cette modifi- cation de la Constitution. 5.3.1 Effets sur les travailleurs Pour les employ és gagnant moins d ’une fois et demie le salaire moyen, leur salaire mensuel doit rester inchang é (selon l ’Enquête sur la structure des salaires (ESS), plus de 80 % des travailleurs sont r émunérés moins d ’une fois et demie le salaire moyen). Ce qui signifie qu ’ils connaîtront une augmentation de salaire par heure de3800 travail fournie. Cet accroissement du salaire-horaire doit corres pondre à un gain de productivité pour être supportable par les entreprises. Dans certains cas, une r éduc- tion du temps de travail peut se traduire par un accroissement de la pr oductivité horaire. Néanmoins, il est à craindre qu ’une part importante de travailleurs ne par- viennent pas à améliorer leur productivit é dans la m ême proportion que l ’accrois- sement de salaire horaire. Cet effet se concr étisera soit par des stagnations de salai- res sur plusieurs années, soit par des réductions d’emplois. Pour tous les employ és gagnant un salaire sup érieur à une fois et demie le salaire moyen, il est probable que la r éduction du temps de travail s ’accompagnerait d’une réduction de salaire. Cette r éduction de salaire risque d ’être imposée par les chefs d’entreprises en compensation des heures de travail perdues dans le processus de production. Une étude r écente a montr é qu ’en moyenne les travailleurs suisses pr éfèrent une place de travail stable et un salaire convenable, respectivement un bon revenu, plutôt que des r éductions de leur temps de travail. La r éduction du temps de travail n’intervient en effet qu’en septième position parmi 20 possibilit és d’amélioration de leurs conditions de travail (Univox Teil III B Wirtschaft 1999, Gfs-Forschungs- institut, 2000). Cette initiative risque d ’interférer dans le choix individuel, ce qui peut engendrer des insatisfactions. Il est d ès lors envisageable qu ’un certain nombre de travailleurs continueront à travailler le même nombre d’heure, mais dans l’illégalité. Par ailleurs, les employeurs pourraient également être tent és d ’inciter leurs employ és à fournir des heures non d éclarées. Cette initiative risque, par cons équent, de favoriser le développement du travail au noir. 5.3.2 Effets sur les entreprises L’emploi au sein des entreprises n ’est pas une quantit é fixe. Les entreprises enga- gent des nouveaux travailleurs lorsqu ’il y a des perspectives de croissance et licen- cient lorsque les ventes diminuent. Leur politique en mati ère d ’engagement et de licenciement n ’est pas uniforme. Elle d épend des choix des responsables de l’entreprise. Suivant les secteurs, les possibilit és de s ’adapter à la conjoncture va- rient également. Pour certains, une baisse de la demande se r épercute immédiate- ment sur l’activité, et les entreprises doivent licencier rapidement (par exemple, dans le secteur de la construction). Pour d’autres, il est parfois possible de compenser temporairement une chute de la demande en vivant sur les réserves accumulées pendant les périodes de croissance. Une contrainte l égale et uniforme pour tous les secteurs sur le nombre d ’heures de travail fournies risque fort d ’interférer dans la politique d ’engagement et de licen- ciement des entreprises. Certaines pourraient tr ès bien choisir de mettre davantage de pression sur leurs employ és actuels et de les faire travailler plus intens ément. D’autres entreprises peuvent être tent ées de demander ou d ’attendre de leurs tra- vailleurs qu ’ils fournissent «volontairement» du temps de travail suppl émentaire sans le comptabiliser comme tel. Ce processus engendrerait une am élioration de la productivité des travailleurs, mais ne provoquerait pas de nouveaux engagements. Par ailleurs, les petites entreprises r épartissent les t âches entre un nombre restreint de travailleurs. Si chaque travailleur devait diminuer son temps de travail, on peut3801 très bien imaginer que l ’ensemble des heures «libérées» ne permettrait pas de cr éer des emplois. Par exemple, l ’ensemble des employ és d’un garage passe à 36 heures de travail, mais les heures lib érées par le comptable et celle lib érées par le m écani- cien ne permettent pas de cr éer un emploi. Il serait tr ès coûteux (en termes de for- mation aux activit és de l ’entreprise) pour l ’entrepreneur d ’engager un nouveau comptable et un nouveau m écanicien pour quelques heures par semaine seulement. Au surplus, suivant les branches, il pourrait devenir difficile de trouver des person- nes pr êtes à travailler un aussi faible nombre d ’heures de travail. Or l ’économie suisse est compos ée en grande majorit é de petites entreprises (suivant le recense- ment fédéral des entreprises de 1998, les entreprises de moins de 10 employ és repré- sentent 88 % du total des entreprises et 27 % de l’ensemble des emplois). De plus, dans le cas de figure o ù les entreprises ne parviennent pas à r éduire le temps de travail de leurs employ és, elles se verraient contraintes de recourir aux heures suppl émentaires. Ces heures suppl émentaires étant r émunérées à un niveau supérieur à celui des heures normales, il y aurait un effet direct d ’accroissement du coût du travail pour les entreprises. Ce co ût du travail accru risque de pousser les entreprises à substituer des travailleurs par des machines. Cette remarque s ’applique particulièrement pour les activit és à faible productivit é et par cons équent à faible rémunération. L’accroissement du co ût du travail pour ce type d ’emplois ne serait acceptable pour les entreprises que si la productivit é augmentait dans la m ême pro- portion. Enfin, une r éduction du temps de travail sans diminution de salaire (pour tous les travailleurs gagnant moins d ’une fois et demie le salaire moyen) correspond à un acroissement du co ût du travail. Or les entreprises ne peuvent accorder des aug- mentations de salaires que dans la mesure o ù des gains de productivit é sont réalisés. Cette initiative anticipe des augmentations futures de productivit é pour les entrepri- ses sans qu’elles puissent être assurées de pouvoir réellement les réaliser. Elle risque d’introduire une rigidité dans la fixation des salaires, qui devrait, au contraire, rester flexible et en phase avec l’évolution de la situation économique. 5.3.3 Effets sur l ’emploi et le chômage 5.3.3.1 Effets sur l ’emploi Des économistes de différents pays européens (notamment en France et en Belgique) ont tent é d ’évaluer les effets d ’une r éduction g énérale du temps de travail sur l’emploi (aucune étude n’a été réalisée en Suisse). Ces études arrivent à des conclu- sions contrastées, qui dépendent grandement des hypoth èses retenues. Il est en effet extrêmement difficile de prendre en compte l ’ensemble des réactions des entreprises et des travailleurs. Globalement, ces mod èles arrivent à la conclusion que les cr éa- tions d ’emplois sont inf érieures aux pr évisions. Ces r ésultats s ’expliquent par les raisons invoqu ées plus haut. Il convient en outre de relever que certaines activit és sont plus aisément divisibles que d’autres. Seules des activit és répétitives et simples à réaliser peuvent être facilement divisées. Pour qu’une mesure globale de réduction du temps de travail provoque une forte augmentation de l ’emploi, il faut également que les entreprises concern ées soient suffisamment grandes. La r éduction indivi- duelle du temps de travail de plusieurs employ és doit permettre de cr éer une place de travail. Ces deux conditions ne sont pas remplies tr ès couramment dans3802 l’économie suisse. A cela s ’ajoute le fait que la r éduction progressive du temps de travail, telle qu’elle est prévue dans l’initiative, n’aura qu’un effet limité, la modifi- cation par petits pas de la dur ée du travail pouvant en partie être compensée par une augmentation de la productivité ou par des mesures organisationnelles. Ce n ’est que sur les emplois exigeant un temps de pr ésence déterminé que la r éduction du temps de travail individuel aura un effet imm édiat. Mais ces postes sont g énéralement l’exception. La situation financière tendue des administrations publiques fait qu ’on peut s ’atten- dre à ce que la r éduction de la dur ée du travail produise dans le secteur public les mêmes effets que dans le priv é. Il n ’est pas raisonnable d ’attendre de l ’adminis- tration qu ’elle joue le r ôle de pr écurseur dans ce domaine, et qu ’elle compense pleinement les réductions de la durée du travail par la création de places de travail. Il n ’existe pas, à l ’heure actuelle, de m éthode fiable pour mesurer l ’efficacité en termes d’emploi d ’une r éduction de la dur ée du travail, raison pour laquelle nous renonçons ici à faire ce calcul. On peut toutefois douter qu ’une diminution du temps de travail hebdomadaire à 36 heures permette de cr éer 250 000 emplois, comme l’affirme l’USS. Les auteurs de l’initiative demandent que la Conf édération fournisse une aide finan- cière d ’une dur ée limit ée aux entreprises qui r éduisent non pas progressivement mais pratiquement en une seule fois la dur ée du travail (r éduction de la dur ée du travail d’au moins dix % en un an) tout en cr éant ou en maintenant des postes. Des objectifs similaires sont poursuivis par l ’article sur les essais-pilotes de la LACI (art. 110a LACI), gr âce auquel de nouveaux instruments peuvent être test és pour maintenir ou cr éer des places de travail, moyennant une flexibilisation de la dur ée du travail. La condition pr éalable de ce financement est, d ’une part, qu ’un assainis- sement structurel ne soit pas entrav é, l ’impact de celui-ci pouvant être amorti, et d’autre part, que les emplois concern és aient un rapport direct avec le ch ômage, à savoir que ces emplois pr éviennent des licenciements ou qu ’ils soient occup és par des chômeurs. 5.3.3.2 Effets sur le ch ômage L’initiative de l’USS s’inscrit dans le contexte de la lutte contre un ch ômage élevé. La réduction de la dur ée du travail doit permettre de cr éer de nouveaux emplois ou du moins de ne pas en supprimer. La situation a beaucoup chang é sur le march é du travail depuis le lancement de cette initiative: le nombre des demandeurs d’emploi et des chômeurs a sensiblement diminu é. On s’attend pour l ’an 2000 à une croissance économique qui ne sera pas sans effet sur le marché du travail: le chômage en Suisse devrait continuer de reculer. Malgr é cet avenir prometteur, il convient de se deman- der si le probl ème du ch ômage peut être r ésolu par une r éduction de la dur ée du travail. Les statistiques officielles distinguent les ch ômeurs des demandeurs d ’emploi ins- crits. Les premiers sont des personnes sans emploi inscrits dans un office régional de placement (ORP) et dis ponibles imm édiatement; les seconds, également inscrits dans un ORP, peuvent être chômeurs ou ne pas l ’être. Ils constituent un groupe de personnes qui, au contraire des ch ômeurs enregistrés, ne sont pas forc ément dispo- nibles immédiatement. Font partie de ce groupe de personnes, concr ètement parlant,3803 des demandeurs d ’emploi engagés dans des programmes d ’occupation temporaire, de recyclage ou de perfectionnement ainsi que des personnes qui ont un revenu intermédiaire. Bien que la plupart d ’entre elles soient également à la recherche d ’un poste de travail, ind épendamment de leur occupation temporaire, nous n ’utiliserons ici que les chiffres des ch ômeurs enregistrés officiellement, pour plus de pr écision statistique. La courbe des demandeurs d ’emploi officiellement enregistr és évolue parallèlement à celle des chômeurs, mais à un niveau plus élevé. Tableau 8 0 50 100 150 200 250 300 Jan 96 Jan 97 Jan 98 Jan 99 Jan 00 (en milliers) Demandeurs d’emploi Chômeurs Source: Situation du marché du travail, janvier 2000, seco. Le nombre des ch ômeurs enregistr és en avril 2000 s ’élevait à 75 642 (132 761 demandeurs d’emploi) contre 98 602 (demandeurs d ’emploi: 170 921) en moyenne en 1999, 139 660 (217 518 demandeurs d ’emploi) en moyenne annuelle 1998 et en 1997, 188 304 (244 695 demandeurs d ’emploi). Le taux de ch ômage était de 5,2 % en 1997, de 3,9 % en 1998, de 2,7 en 1999 et de 2,1 % en avril 2000. Les projec- tions pour ces prochaines ann ées annoncent une baisse continue du nombre de chômeurs. On avance les chiffres de 72 000 (taux de ch ômage: 2,0 %) pour l ’an 2000 et de 65 000 (taux de chômage: 1,8 %) pour 2001 et 2002. D’une manière générale, on peut dire qu ’avec le recul du chômage en Suisse, la part des demandeurs d ’emploi peu qualifi és a fortement augment é (38 % des ch ômeurs enregistrés en avril 2000 ont exerc é une fonction d ’auxiliaire avant de perdre leur emploi). Ce ne sont plus les places qui ma nquent aujourd ’hui d’une manière géné- rale, mais les places qui correspondent aux qualifications des demandeurs d’emploi. Il ressort des chiffres du chômage enregistrés en avril 2000: – qu’une réduction générale de la dur ée du travail peut certes conduire, dans certaines branches, à une r éduction du nombre des demandeurs d ’emploi, mais que, dans d ’autres secteurs, elle lib ère des postes difficiles à repour- voir; – que la r éduction envisag ée aggravera la p énurie de travailleurs hautement qualifiés, loin de cr éer des places pour des demandeurs d ’emploi peu quali- fiés, qui sont les premières victimes des mesures de rationalisation.3804 Ce constat s'inscrit dans la droite ligne de la plupart des études empiriques effec- tuées dans ce domaine, qui ne concluent à aucun effet positif significatif sur l’emploi. Celles-ci montrent, à l’unanimité, qu’une réduction de la dur ée du travail n’est pas un moyen de lutter contre le ch ômage structurel, car elle ne change rien au problème du manque de qualifications des travailleurs. La Commission pour les questions conjoncturelles a pris position à ce sujet: une réduction imposée de la dur ée du travail n ’est pas un bon moyen de lutter contre le chômage structurel de longue durée; bien au contraire, elle risque de freiner l’emploi pendant les phases de r écession et de diminuer les chances de croissance pendant la reprise. Qui plus est, elle ne s ’attaque pas aux causes du probl ème, à savoir les faiblesses structurelles du march é de l ’emploi et de l ’économie en g énéral (com- muniqué de presse de la Commission pour les questions conjoncturelles du 14 mai 1998). L’OCDE a déconseillé jusqu’ici, dans ses analyses périodiques du marché du travail et dans ses recommandations sur la politique à suivre en la mati ère, d ’utiliser des réductions g énéralisées de la dur ée du travail pour lutter contre le ch ômage, à l’exception des mesures propres à une entreprise qui permettent de flexibiliser le temps de travail et o ù les travailleurs sont pr êts, le cas échéant, à sacrifier une part de leur salaire. C ’est la conclusion à laquelle sont également parvenus les auteurs d’une étude mandatée par la Commission de surveillance du fonds pour l ’assurance- chômage (Blum/Zaugg, «Praxishandbuch Arbeitszeitmanagement – Besch äftigung durch inovative Arbeitszeitmodelle», Coire/Zurich 1999). 5.4 Autres r épercussions sur l’économie 5.4.1 Effets sur les prix des biens de consommation et sur le commerce extérieur Les entreprises qui recourent principalement à des travailleurs gagnant moins qu’une fois et demie le salaire moyen devraient faire face à une augmentation im- portante de leurs charges salariales. Il s ’agit principalement des secteurs à faible valeur ajout ée comme par exemple l ’hôtellerie, la restauration, l ’agriculture, le commerce de détail, le textile, les services personnels. Etant donn é leur marge béné- ficiaire réduite, ces secteurs seraient oblig és d’augmenter leurs prix de vente. Cette augmentation des prix va à l ’encontre des int érêts des consommateurs. Il y a un risque important que les consommateurs suisses se d étournent de ces biens et servi- ces. Ce cas de figure risque de provoquer des difficult és suppl émentaires pour ces secteurs. Par ailleurs, une augmentation des prix est susceptible de r éduire la capacité concur- rentielle des entreprises suisses sur les march és extérieurs. On sait que la demande étrangère pour certains de ces biens et services est particuli èrement sensible aux variations de prix. Par exemple, la demande de services touristiques d épend gran- dement des comparaisons de prix entre les diff érents pays. Cette initiative risque assurément de faire augmenter les prix des nuit ées dans les h ôtels et des repas dans les restaurants. Ces augmentations de prix influenceront directement la demande étrangère de services touristiques suisses. Cette évolution serait tr ès dommageable pour une branche qui conna ît déjà des difficult és certaines à rester concurrentielle par rapport à l’offre internationale. D ’autres secteurs sont susceptibles de conna ître3805 des difficult és similaires. Enfin, l ’accroissement des charges salariales pour les entreprises favoriserait une d élocalisation des processus de production à l’étranger. Les entreprises seraient incit ées à déplacer leur site de pr oduction dans des pays o ù les salaires sont inférieurs. 5.4.2 Effets sur les assurances sociales Le financement des assurances sociales est assur é en grande partie par des pr élève- ments sur les salaires (l ’assurance-maladie et les prestations compl émentaires font exception). L’initiative, en déployant des effets sur l ’emploi et les salaires, affectera la masse salariale soumise aux cotisations sociales. Elle influera de ce fait sur les recettes des assurances sociales. A plus longue échéance, l’initiative aura aussi des effets sur les d épenses des assurances sociales, les prestations qu ’elles versent étant liées au moins partiellement aux cotisations vers ées et à l’évolution des prix et des salaires. La prévoyance professionnelle obligatoire ne devrait pas se ressentir d ’une modifi- cation de la masse salariale, son syst ème de financement par capitalisation garantis- sant en principe un équilibre entre cotisations et prestations vers ées. La situation financière de l ’assurance-chômage devrait pour sa part d épendre davantage des effets de l’initiative sur le chômage (qui affecte principalement les dépenses de cette assurance) que de ceux sur l ’emploi et les salaires (qui affectent principalement ses recettes). Ce sont les financements de l ’AI et surtout de l ’AVS (les d épenses cou- vertes par des pr élèvements sur les salaires sont nettement plus élevées dans l ’AVS que dans l’AI) qui seraient les plus sensibles, au moins à court terme, aux variations de l’emploi et des salaires induites par l’initiative. Les hypoth èses des auteurs de l ’initiative (forte augmentation des emplois, large garantie des salaires) n ’apparaissent pas suffisamment plausibles (voir ch. 5.1) pour fournir une base de calculs permettant de mesurer les effets financiers de l ’initiative sur les assurances sociales. Etant donn é l’incertitude quant aux r épercussions effec- tives de l’initiative sur l’emploi, le chômage, les salaires et les prix, les effets à long terme sur les assurances sociales sont difficiles à évaluer. En se fondant sur l’analyse des répercussions de l ’initiative sur le march é du travail (voir ch. 5.3) et les remar- ques faites ci-dessus, le Conseil fédéral est de l’avis que les propositions des auteurs de l’initiative ne constituent pas des mesures propres à améliorer la situation finan- cière des assurances sociales. Bien au contraire, ces mesures pourraient freiner l’augmentation escomptée de la masse salariale au cours des prochaines années. Il en résulterait un d éfaut de financement pour certaines assurances sociales, ce qui n ’est pas souhaitable compte tenu des perspectives financi ères déjà difficiles auxquelles celles-ci devront faire face à moyen et long terme. 6 Cons équences pour la Confédération, les cantons et les communes 6.1 Conf édération Les effets directs du mécanisme de subvention pr évu à l’al. 3 de la disposition tran- sitoire sur le budget de la Conf édération ne peuvent pas être quantifiés parce que le nombre d’entreprises qui recevraient des indemnités financières de la Confédération,3806 et à quelles conditions, ne peut pas être évalué. Il faut toutefois observer que ce mécanisme de subvention tend non seulement à créer des emplois de mani ère indif- férenciée, mais cr ée en outre des incitations discutables. Il faut ainsi admettre que l’ampleur des effets d ’entraînement pourrait être importante si la Conf édération, conformément à l’al. 3 de la disposition transitoire, accorde un soutien financier aux entreprises qui maintiennent ou qui cr éent des emplois. Examiner si effectivement les emplois en question ne seraient pas maintenus ou cr éés même sans contribution financière de la Conf édération pourrait s’avérer difficile dans les cas d ’espèce. Sub- ventionner des emplois présente de plus le risque que soient maintenues des structu- res qui ne pourraient pas subsister à long terme. Le fait d ’empêcher ainsi un chan- gement structurel pourrait entra îner par la suite des adaptations douloureuses. En outre, il faut se demander dans quelle mesure des subventions limit ées dans le temps peuvent assurer durablement des emplois. Une fois pass é le d élai de subvention, la Confédération pourrait être soumise à une pression visant à lui faire assurer, par d’autres moyens, le maintien des emplois dans les entreprises subventionn ées. Le danger d ’autres mesures dirigistes et financi èrement on éreuses pour la Conf édéra- tion serait grand. Enfin, le m écanisme de subvention propos é exigerait, pour éviter les abus, un travail de contr ôle consid érable de la part des organes administratifs chargés de l’exécution. A part les subventions à octroyer, l ’initiative aurait aussi des effets directs sur les dépenses de personnel de l ’administration générale de la Conf édération, de la Poste et des Chemins de fer f édéraux (CFF), car la r éduction de la dur ée du travail – avec la garantie salariale pr évue pour les petits et moyens revenus – devrait être égale- ment respectée par les employeurs du secteur public. A cet égard, il importe de tenir compte du fait que, dans l ’administration générale de la Conf édération en particu- lier, les limites de l ’augmentation de l ’efficacité devraient être largement atteintes après r éalisation des mesures d ’économies pr évues. L ’acceptation de l ’initiative aurait donc tr ès probablement pour cons équence un accroissement des d épenses de personnel – à moins que la Conf édération ne cr ée pas de nouveaux postes mais réduise son offre de prestations. Il faut enfin mentionner que la mise en œ uvre du mécanisme de subvention entra înerait un travail administratif consid érable, qui exigerait une augmentation du personnel dans les services f édéraux concern és. En tant qu ’employeur ou propri étaire des entreprises que sont la Poste et les CFF, le Conseil fédéral considère, il est vrai, les r éductions de la dur ée du travail comme un moyen, dans certains cas appropri é, de sa politique du personnel. Il se r éserve de prendre des mesures touchant la dur ée du travail pour éviter un excédent de person- nel dans certains secteurs de l ’administration f édérale. C ’est pourquoi le Conseil fédéral soutient aussi l ’introduction, n égociée par les CFF et leurs partenaires so- ciaux, de la semaine de 39 heures au 1er juin 2000. Toutefois, l’initiative devrait aussi avoir des effets indirects sur les budgets publics. Le fait que, jusqu’à un certain montant du salaire, la r éduction de la dur ée du travail ne peut pas être compensée par des r éductions de salaire est propre à accroître les coûts salariaux support és par les entreprises. Celles-ci perdent alors de leur comp é- titivité, ce qui r éduit les b énéfices. A plus ou moins long terme, on ne peut pas exclure un recul de l ’emploi et, le cas échéant, une diminution de la masse salariale. Les effets sur l ’assiette fiscale pourraient ainsi s ’avérer d éfavorables. En outre, comme la réduction de la dur ée du travail pourrait entra îner une réduction des salai- res dans la partie supérieure de l’échelle des salaires, les bénéficiaires de ces revenus se retrouveraient dans un palier de progression inf érieur. D’où une baisse de revenu pour les imp ôts fédéraux directs. Enfin, l ’initiative pourrait entra îner un surcro ît de3807 dépenses pour l’assurance-chômage, car le renchérissement du facteur travail dans la partie inférieure de l’échelle des salaires tend à faire progresser le chômage. 6.2 Cantons et communes La réduction du temps de travail toucherait également les rapports de service et le statut des employés relevant du droit public, raison pour laquelle sa mise en œ uvre entraînerait soit une augmentation des d épenses de personnel dans les cantons et les communes, soit une r éduction des prestations. Les h ôpitaux, les foyers, les entrepri- ses de transports publics, d ’élimination des d échets, la police et les établissements pénitentiaires, qui fonctionnent tous sur la base du service par équipes, seraient particulièrement touchés. Il est également possible que les inspections cantonales du travail aient besoin de plus de personnel pour mettre en œ uvre (application et con- trôle) la réduction du temps de travail. Tout comme la Conf édération, les cantons et les communes devraient compter avec une diminution du revenu tiré de l’impôt direct. Sur le fond, les cantons et les communes ne sont en r ègle générale pas oppos és au principe d ’une diminution de la dur ée du travail, mais ils devraient être seuls à décider du moment et de l’opportunité d’une telle mesure. 7 Appr éciation de l’initiative par rapport aux objectifs de ses auteurs Le but initial principal que s ’étaient fixés les auteurs de l ’initiative, à savoir lutter contre le chômage, a perdu de son importance: le nombre des demandeurs d ’emploi et des chômeurs a sensiblement diminué depuis le lancement de l ’initiative, au prin- temps 1998. Pour les raisons que nous venons d ’évoquer, il est peu probable que la diminution g énéralisée de la dur ée du travail qui est propos ée r éduise voire sup- prime le chômage. Parvenir à une redistribution des activit és rémunérées et non r émunérées entre fem- mes et hommes gr âce à cette initiative, appara ît également incertain. Cela d épend bien plus de la volont é d e l a s o c iété. Le fait qu ’une initiative populaire f édérale intitulée «Répartition du travail » (FF 1999 2412) et qui visait un but correspondant n’ait pas abouti, démontre que cet objectif ne serait vraisemblablement pas port é par la population. La réduction générale de la durée du travail de six heures en moyenne par semaine, demand ée par la pr ésente initiative, accorderait certes objectivement plus de temps pour les activités accessoires, pour les soins aux enfants ou ceux à des membres âgés de la famille, pour des aides aux voisins et d ’autres activit és non rémunérées. Dans ce sens, une diminution g énérale de la dur ée du travail pourrait quelque peu contribuer à un meilleur équilibre entre la vie professionnelle et la vie familiale. Savoir si les travailleurs consacreraient effectivement ce temps libre au travail familial ou à d’autres activités non rémunérées est cependant une autre ques- tion. Pour que les parents puissent combiner le travail r émunéré et les soins fami- liaux, d’autres mesures seraient n écessaires, comme par exemple l ’amélioration des possibilités d ’accueil externes à la famille (cr èches, écoles de jour). Ceci ne peut toutefois pas être réalisé par le biais de la pr ésente initiative et ne peut également être ordonné par la Confédération aux communautés compétentes.3808 Le troisième objectif fixé, à savoir améliorer la qualit é de vie gr âce à plus de temps libre, serait atteint dans une large mesure. Il est toutefois l égitime de se demander si un temps de travail bien rempli et une activit é satisfaisante ne font pas aussi partie de la qualité de vie, et si une dur ée du travail r éduite est forcément synonyme, pour tous les travailleurs, d ’une augmentation de la qualit é de vie. Enfin, une r éduction généralisée de la dur ée du travail comporte aussi des risques, et non des moindres (tels que des sacrifices salariaux pour les revenus plus élevés ou une perte éventuelle de la place de travail), qui peuvent venir gâcher le temps libre. 8 Conclusion Le Conseil f édéral rejette l ’initiative populaire «pour une dur ée du travail r éduite» pour des raisons économiques, de march é du travail, juridiques et pratiques. La diminution progressive du temps de travail, assortie d ’une garantie de salaire pour les petits et moyens revenus, serait lourde de conséquences – parfois imprévisibles – pour notre économie. Une réglementation rigide de la dur ée du travail, applicable à tous les travailleurs au niveau constitutionnel, ne saurait r épondre aux besoins des différentes branches et entreprises. Le Conseil fédéral est en principe favorable à une réduction de la dur ée du travail mais celle-ci doit avant tout demeurer l ’affaire des partenaires sociaux, qui peuvent le mieux mesurer jusqu ’à quel point elle est possi- ble dans leur branche. Cette solution garantit également à l’économie suisse la flexi- bilité dont elle a besoin pour faire f ace aux fluctuations conjoncturelles. Bien enten- du, il n ’est pas exclu qu ’à l’avenir des modifications interviennent au niveau de la loi. Le Parlement s ’est toutefois oppos é à rediscuter les dispositions sur la dur ée maximale du travail dans le cadre de la récente révision de la loi sur le travail. Pour toutes ces raisons, le Conseil f édéral propose aux Chambres de recommander au peuple et aux cantons de rejeter sans contre-projet l ’initiative populaire «pour une durée du travail réduite».Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant l'initiative populaire fédérale «pour une durée du travail réduite» In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 30 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.056 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 02.08.2000 Date Data Seite 3776-3808 Page Pagina Ref. No 10 124 740 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.