B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung III C-4174/2010 U r t e i l v o m 2 9 . N o v e m b e r 2 0 1 2 Besetzung Richterin Marianne Teuscher (Vorsitz), Richterin Ruth Beutler, Richterin Elena Avenati-Carpani, Gerichtsschreiberin Giulia Santangelo. Parteien R._______, alias S._______, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Reisedokumente für ausländische Personen. C-4174/2010 Seite 2 Sachverhalt: A. Der Beschwerdeführer ist 1980 geboren und irakischer Staatsangehöri- ger. Am 9. September 2008 reiste er illegal in die Schweiz ein, wo er gle i- chentags ein Asylgesuch stellte. Mit Verfügung vom 3. März 2010 lehnte das BFM sein Asylgesuch ab und wies ihn aus der Schweiz weg. Gleic h- zeitig wurde die vo rläufige Aufnahme infolge Unzumutbarkeit des We g- weisungsvollzugs angeordnet. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft. B. Am 29. April 2010 stellte der Beschwerdeführer ein Gesuch um Ausste l- lung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zu Wiedereinreise. Die Schriftenlosigkeit begründete er damit, dass er ohne Dokumente in die Schweiz eingereist und es nicht möglich sei, bei der Vertretung des He i- matlandes ein Reisedokument zu beantragen. C. Mit Verfügung vom 14. Mai 2010 wies die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers ab. Zur Begründung führte sie aus , es seien keine objektiven Verweigerungsgründe seitens der irakischen Behörden geltend gemacht worden. Aufgrund der völkerrechtlich geregelten Passhoheit sei- en die irakischen Behörden für d ie Ausstellung rechtsgenüglicher Ident i- täts- und Reisedokumente ihrer Staatsangehörigen zuständig. Während des Asylverfahrens habe der Beschwerdeführer eine Identitätskarte und einen Nationalitätsausweis zu den Akten gereicht. Diese Dokumente könnten ihm zur Passbeschaffung zugestellt werden. Die Schriftenlosig- keit sei somit nicht erwiesen. D. In seiner Rechtsmitteleingabe vom 8. Juni 2010 beantragt der Beschwe r- deführer sinngemäss die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung s o- wie die Ausstellung des beantragten Ersatzreisepapiers samt Bewilligung zu Wiedereinreise. Zur Begründung bringt er im Wesentlichen vor, er h a- be in der Zwischenzeit mit der irakischen Vertretung Kontakt aufgeno m- men. Dabei sei ihm beschieden worden, dass er zwar irakische Dok u- mente besitze, diese jedoch für die Ausstellung eines Passes nicht au s- reichen würden, zumal die darin enthaltenen Daten nicht gültig seien. Z u- dem sei die Vertretung nicht berechtigt, die abgelaufenen Dokumente zu verlängern. Aus diesem Grund sei sein Gesuch auf Beschw erdeebene C-4174/2010 Seite 3 erneut zu prüfen. Beiliegend reichte er eine Bestätigung der ira kischen Botschaft in Bern vom 2. Juni 2010 zu den Akten. E. Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 23. August 2010 auf Abweisung der Beschwerde. F. Am 5. Oktober 2011 und am 27. März 2012 gelangte der Beschwerdefüh- rer unter Einreichung einer weiteren Bestätigung der irakischen Botschaft in Bern vom 28. September 2011 erneut an das BFM und ersuchte um Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise. Mit Schreiben vom 12. Oktober 2011 und vom 2. April 2012 lehnte das BFM diese Gesuche formlos ab. Ergänzend fügte es an, da die entspr e- chenden Voraussetzungen offensichtlich nicht erfüllt seien, werde auf den Erlass einer Verfügung verzichtet. G. Anlässlich seiner Vorsprache bei der kantonalen Migrationsbehörde vom 19. April 2012 ersuchte der Beschwerdeführer unter Verweis auf seinen zuvor beim BFM eingereichten Antrag vom 21. Dezember 2010 um Ände- rung bzw. Korrektur seines Namens im F -Ausweis, weil jener – S._______ – nicht sein richtige Name sei, sondern R._______. Zur B e- gründung führte er mündlich aus, er wolle in den Irak zurückkehren und sei bereits bei der Rückkehrhilfe gewesen. Da er jedoch in seiner Heimat Probleme bekommen werde, wenn er ein nicht auf seinen richtigen N a- men lautendes Dokument vorweise, mache er seine Rückkehr von der Korrektur seines Namens abhängig. Am 26. April 2012 wurde das Gesuch des Beschwerdeführers um N a- mensänderung vom BFM gutgeheissen und die Korrektur der Personalien im ZEMIS vorgenommen. H. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erw ä- gungen eingegangen. C-4174/2010 Seite 4 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vo r- instanzen gelten die in Art. 33 V GG genannten Behörden. Dazu gehört auch das BFM, das mit der Ablehnung der Ausstellung von Reisedok u- menten für ausländische Personen (vgl. Art. 59 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG, SR 142.20] sowie Art. 1 der Verordnung vom 20. Januar 2010 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen [RDV, SR 143.5]) eine Verfügung im erwähnten Sinne und daher ein zulässiges A n- fechtungsobjekt erlassen hat. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. 1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundes - verwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt. 1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert. Auf die frist - und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser- heblichen Sachverhaltes sowie – falls nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begrü n- dung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines En t- scheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2). 3. Das BFM kann an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer Reisep a- piere ausstellen (Art. 59 Abs. 1 AuG). Schutzbedürftigen und vorläufig C-4174/2010 Seite 5 aufgenommenen Personen wird für Auslandreisen auf Gesuch hin eine Bewilligung zur Wiedereinreise und bei erwiesener Schriftenlosigkeit ein Identitätsausweis ausgestellt (Art. 4 Abs. 4 RDV). Unabdingbare Vorau s- setzung für die Abgabe eines Identitätsausweises an eine vorläufig au f- genommene Person ist somit, dass diese schriftenlos ist. Als schriftenlos gilt eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt (Art. 6 Abs. 1 RDV), und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat - oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verläng e- rung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaf- fung von Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird durch das BFM festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV). 4. 4.1 Vorliegend ist demnach zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz hi n- sichtlich des Beschwerdeführers zu Recht die Schriftenlosigkeit – als un- abdingbare Voraussetzung für die Ausstellung eines Reisedokuments – verneint hat, indem sie es für möglich und zumutbar erachtete, ein Reise- dokument bei den zuständigen heimatlichen Behörden zu beschaffen. 4.2 Die Frage, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den He i- matbehörden von den betreffenden Personen verlangt werden kann (bzw. die Zumutbarkeit gemäss Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV), ist nicht nach subje k- tiven Gegebenheiten, sondern nach objektiven Massstäben zu beurteilen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1 mit Hinweis). Die Kontaktaufnahme mit den Heimatbehörden kann n a- mentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Pers onen nicht ve r- langt werden (Art. 6 Abs. 3 RDV). Dasselbe gilt praxisgemäss auch für Personen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs vo r- läufig aufgenommen wurden (vgl. Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG). Von Personen, die – wie der Beschwerdeführer – wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen wurden (vgl. Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 AuG), kann eine solche Kontaktaufnahme im Hinblick auf die Beschaffung von Reisedokumenten jedoch grundsätzlich verlangt werden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C -1826/2012 vom 29. August 2012 E. 5.2). Im Übrigen ist der Beschwerdeführer bei der hiesigen irak i- schen Vertretung vorstellig geworden (vgl. die Bestätigung der irakischen Botschaft vom 2. Juni 2010). Die Kontaktaufnahme mit den Heimatbehör- den ist ihm nach dem Gesagten zumutbar. C-4174/2010 Seite 6 4.3 Der Beschwerdeführer bringt hingegen vor, die irakische Botschaft in Bern habe seinen Antrag auf Ausstellung eines Reisepasses abgelehnt . Aus diesem Grund sei sein Gesuch erneut zu prüfen. 4.3.1 Die Vorinstanz ging früher noch davon aus, Personen aus dem Zentral- oder dem Nordirak könnten sich keine heimatlichen Reisedok u- mente mehr beschaffen und seien deshalb grundsätzlich als schriftenlos zu betrachten. Anfang 2005 ging die irakische Vertretu ng in der Schweiz jedoch dazu über, ihren hierzulande wohnhaften Staatsangehörigen auf Gesuch hin heimatliche Reisepässe auszustellen. Nachdem zwische n- zeitlich Pässe der (allgemein anerkannten) Serie "G" ausgestellt worden waren, fand auf Anfang des Jahre s 2010 erneut eine Umstellung statt. Seither ist nur noch die Ausstellung von Pässen der neuen Serie "A" vo r- gesehen. Auf der Internetseite der irakischen Vertretung in Deutschland wird allerdings darauf hingewiesen, dass die irakischen Behörden keine Passanträge der Serie "A" mehr entgegen nehmen, bis das neue System zur Passausstellung installiert worden sei. Sobald dieses zur Verfügung stehe, würden wieder Termine vereinbart (vgl. http://www.iraqiembassy - berlin.de/docs/de/konsulat7_de.php, besucht am 20. November 2012). Vor diesem Hintergrund ist der Hinweis im Bestätigungsschreiben der ira- kischen Botschaft in Bern vom 2. Juni 2010 nachvollziehbar, wonach die Vertretung nicht berechtigt sei, neue Dokumente auszustellen (vgl. die Ur- teile des Bundesverwaltun gsgerichts C-1826/2012 vom 29. August 2012 E. 5.3 und C-2830/2011 vom 13. April 2012 E. 4.2). 4.3.2 Der Beschwerdeführer ist sodann darauf hinzuweisen, dass die von ihm eingereichte Bestätigung der irakischen Botschaft in Bern vom 28. September 2011 den Hinweis enthält, dass die irakische Botschaft in Frankreich das beantragte Dokument ausstelle. Dies entspricht auch den aktuellen Auskünften der Vertretung in Bern (vgl. Urteil des Bundesve r- waltungsgerichts C-5168/2010 vom 22. Oktober 2012 E. 4.3.2), wonach in de r Schweiz lebende irakische Staatsangehörige ihre Anträge betre f- fend Ausstellung eines Passes der Serie "A" persönlich bei der irakischen Botschaft in Paris stellen können. Vorausgesetzt werde, dass die betro f- fene Person über einen irakischen Personalauswe is (Hawitt Al Ahwal Al - Medanie) und die irakische Staatsangehörigkeitsurkunde (Shahadit al - Jensie) verfüge. Mit diesen Dokumenten sowie Passfotos müsse bei der irakischen Botschaft in Bern vorgesprochen werden, nach der Bearbe i- tung müssten diese persönlich bei der irakischen Botschaft in Paris ei n- gereicht werden, wozu ein Termin zu vereinbaren sei (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2830/2011 vom 13. April 2012 E. 4.2). Soll-C-4174/2010 Seite 7 te der Beschwerdeführer nicht über die genannten Dokumente verfügen, könnte er diese gemäss Abklärungen des BFM von einer bevollmächti g- ten Drittperson – beispielsweise einem Anwalt – im Irak erhältlich machen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C -8018/2008 vom 16. März 2011 E. 5.4). Dass d er Beschwerdeführer zur Beschaffung eines Passes möglicherweise eine mit Umständen verbundene Reise nach Paris unte r- nehmen muss, hat er hinzunehmen. Es ist ihm auch zuzumuten, sich falls notwendig um die Ausstellung eines gültigen Reiseersatzdokuments bei der entsprechenden Behörde zu bemühen, um die Reise nach Frankreich antreten zu können. Hierfür müsste er allerdings die erwähnten Vorberei- tungsarbeiten bereits erledigt haben (vgl. Urteil des Bundesverwaltung s- gerichts C-1826/2012 vom 29. August 2012 E. 5.4). 4.3.3 An dieser Stelle ist zudem festzuhalten, dass der Beschwerdeführer zwei Mal bei der irakischen Botschaft in Bern vorgesprochen hat. Zudem hat er die Berichtigung seines Namens veranlasst. In diesem Zusa m- menhang stellte er weitere Bemühungen in Aussicht und versicherte, sich um die Rückkehr in sein Heimatland zu kümmern. Aus den Akten geht in- dessen nicht hervor, dass er seither weitere Versuche unternommen hät- te, bei den heimatlichen Behörden Reisedokumente zu beschaffen oder auf andere Weise um seine Rückkehr besorgt zu sein . Angesichts dieser nicht hinreichenden Bemühungen und der geschilderten (freilich u m- ständlichen) Möglichkeit der Passbeschaffung kann nicht gesagt werden, die Beschaffung von irakischen Reisedokumenten sei für den Beschwer- deführer unmöglich im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV. 4.4 Die sich insgesamt über einen längeren Zeitraum erstreckenden Ve r- zögerungen bei der Ausstellung von Reisedokumenten sind für die im Ausland lebenden irakischen Staatsbürger zweifellos unbefriedigend. Dem klaren Wortlaut von Art. 6 Abs. 2 R DV zufolge begründen jedoch Verzögerungen, die bei der Ausstellung eines Reisedokuments bei den zuständigen Behörden des Heimat - oder Herkunftsstaates entstehen, die Schriftenlosigkeit im Sinne der Reisedokumentenverordnung nicht. Dass die Verordnung diese Regel aufstellt und keine Ausnahme vorsieht, rührt daher, dass die Schweiz, würde sie in einer solchen Situation auf breiter Basis von Schriftenlosigkeit ausgehen, regelmässig gehalten wäre, in die völkerrechtlich verankerte Passhoheit und damit in die Souveränität ande- rer Staaten einzugreifen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4704/2009 vom 15. August 2011 E. 5.2 mit Hinweisen). Mit der Ane r- kennung der (objektiven) Unmöglichkeit als eine der Voraussetzungen für die Annahme der Schriftenlosigkeit soll vordringlich vermieden werden, C-4174/2010 Seite 8 dass eine Person an Auslandreisen gehindert wird, wenn sich die He i- matbehörden ohne zureichenden Grund – und damit willkürlich – weigern, ein Reisepapier auszustellen (vgl. bspw. Urteil des Bundesverwaltung s- gerichts C-7509/2010 vom 17. Mai 2011 E. 4.6 mit Hinweisen). Dass dies vorliegend der Fall gewesen wäre, wird nicht geltend gemacht, und die Akten enthalten keine entsprechenden Anhaltspunkte. Die Ausstellung von Pässen durch die irakischen Vertretungen erfährt vielmehr wie darge- legt auf breiter Basis organisatorisch und damit grundsätzlich sachlich bedingte Verzögerungen. Solche (auch längere) Verzögerungen sind von den irakischen Staatsangehörigen hinzunehmen. Im vorliegenden Fall dauern die technisch und organisatorisch bedingten Verzögerungen auch (noch) nicht derart lange an, dass sie im Ergebnis einer Verweigerung der Ausstellung eines Reisedokuments gleichkämen. Festzustellen ist an die- ser Stelle indes, dass in Fällen von ausserordentlich langen Verzögeru n- gen, deren Ende nicht absehbar ist, bei einer verfassungskonformen Aus- legung der entsprechenden Bestimmungen der Reisedokumentenveror d- nung ebenfalls von der Unmöglichkeit der Beschaffung von Reisepapi e- ren im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV ausgegangen werden m üsste (vgl. insb. Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 der Bundesverfassung der Schweize- rischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Um einen solchen Fall handelt es sich vorliegend jedoch nicht, nachdem sich d er Beschwerdeführer bei den Heimatbehörde n nicht hinreichend um die Ausstellung eines Reisedokuments bemüht hat (s. vorne, E. 4.3.3). 4.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass de m Beschwerdeführer die Beschaffung eines gültigen heimatlichen Reisedokuments zumutbar ist (Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV) und diese Beschaffung vorliegend auch nicht als objektiv unmöglich im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV bezeichnet werden kann. D er Beschwerdeführer ist folglich nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 6 Abs. 1 RDV zu betrachten. 5. Aus diesen Darlegungen folg t, dass die Vorinstanz zu Recht die Schri f- tenlosigkeit des Beschwerdeführers verneint und die Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise verweigert hat. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig. Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen. 6. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende Be - schwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Ver -C-4174/2010 Seite 9 fahrenskosten sind auf Fr. 800. - festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Ar t. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent - schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [ VGKE; SR 173.320.2]). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 800.- werden dem Beschwerdeführer aufer- legt und mit dem am 19. Juli 2010 geleisteten Kostenvorschuss gleicher Höhe verrechnet. 3. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Einschreiben) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Akten retour) – den (…) Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Marianne Teuscher Giulia Santangelo Versand: