Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2022 154 Arrêt du 18 avril 2023 IIIe Cour administrative Composition Présidente : Dominique Gross Juges : Anne-Sophie Peyraud, Johannes Frölicher Greffier-stagiaire : Victor Beaud Parties A.________, recourant, représenté par Me André Clerc, avocat contre OFFICE DE LA CIRCULATION ET DE LA NAVIGATION, autorité intimée Objet Circulation routière et transports - Permis de circulation collectif et plaques professionnelles - Importance de l'entreprise - Dérogation Recours du 12 décembre 2022 contre la décision du 9 novembre 2022Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. A.________ est garagiste indépendant à B.________ où il possède deux garages; il dispose en outre d'un atelier et d'une place d'exposition à son domicile à C.________. Il est actif dans la réparation, l'expertise et la vente d'occasion de véhicules de toutes marques. En 1975, l'Office de la circulation routière et de la navigation (ci-après: OCN) lui a délivré un jeu de plaques professionnelles. Par courrier du 4 février 2022, après avoir constaté que l'activité professionnelle de A.________ diminuait, l'OCN lui a demandé de présenter les justificatifs de son activité pour les années 2019, 2020 et 2021 afin de prouver qu'il remplit encore les conditions d'attribution des plaques professionnelles et du permis de circulation collectif, dès lors que, depuis 2020, il n'a présenté que quinze véhicules au contrôle technique. Il a été averti qu'en l'absence de justification, il serait tenu de déposer le permis de circulation collectif ainsi que le jeu de plaques au plus tard le 4 mars 2022. Suite à une conversation téléphonique avec l'intéressé le 9 février 2022 puis le 10 février 2022, l'OCN lui a envoyé des informations complémentaires relatives à la raison du contrôle de son activité. Le délai pour la transmission des justificatifs y relatifs a par ailleurs été prolongé au 31 mars 2022. Le 14 février 2022, A.________ a écrit un courrier à l'OCN dans lequel il a exposé sa situation professionnelle et a demandé de ne pas donner de suite à la requête du 4 février 2022. Divers autres échanges de correspondance ont eu lieu entre l'OCN et l'intéressé. Le 13 septembre 2022, ce dernier a fourni des justificatifs pour son activité durant les années 2016, 2017 et 2022. Le 19 septembre 2022, l'OCN lui a demandé de produire des justificatifs correspondants à la demande du 4 février 2022, soit pour les années 2019, 2020 et 2021. Par ailleurs, l'autorité l'a informé de ce qu'elle tiendrait compte uniquement des factures relatives à des travaux nécessitant des courses de transfert ou d'essai, sur 50 véhicules au minimum par année, pour déterminer si les conditions d'attribution du permis de circulation collectif étaient remplies. Un délai au 7 octobre 2022 lui a été fixé pour ce faire. Le 7 novembre 2022, après avoir obtenu une prolongation de délai, A.________ a déposé des observations relatives à sa situation professionnelle sans toutefois fournir les justificatifs demandés par l'OCN. B. Par décision du 9 novembre 2022, l'autorité a retiré à A.________ le permis de circulation collectif et les plaques professionnelles et a ordonné que ceux-ci soient déposés dans les trente jours, au motif qu'il n'avait pas présenté les justificatifs demandés dans les courriers précédents, de sorte que les conditions à leur délivrance n'étaient désormais plus remplies. C. Par mémoire du 12 décembre 2022, A.________ recourt auprès du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant principalement à son annulation, subsidiairement au renvoi de l'affaire à l'OCN pour nouvelle décision. A l'appui de ses conclusions, il reproche tout d'abord à l'autorité de ne pas avoir examiné la situation globale de l'entreprise. Le nombre de contrôles techniques n'est pas un critère légal et ne peut pas être pris en considération de manière exclusive pour vérifier si les conditions d'octroi de plaques professionnelles sont réunies. Le nombre de véhicules réparés indiqué dans l'ordonnance ne sert plus que de directive selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, de sorte que les autorités cantonales peuvent s'en écarter lorsque l'évaluation globale de l'entreprise Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 le justifie. Il en va d'autant plus ainsi que les détenteurs de véhicules vont désormais souvent eux- mêmes faire expertiser leur véhicule, au détriment des garagistes; cela n'empêche pas les professionnels d'effectuer les travaux de réparation y relatifs, lesquels nécessitent des courses de transfert ou d'essai. Le recourant estime aussi qu'il remplit les conditions pour l'année 2022 et dépose à ce propos une liste justificative de son activité. Il requiert enfin une inspection des lieux dans le but de constater que l'activité qu'il exerce est suffisante pour le maintien de ses plaques professionnelles et du permis collectif. Dans ses observations du 17 janvier 2023, l'OCN conclut au rejet du recours et souligne en particulier que les exigences minimales à l'octroi ou au maintien du permis de circulation collectif doivent être examinées sur la base de documents comptables fiables et vérifiables. Or, en l'espèce, les justificatifs produits par le recourant ne permettent pas l'octroi d'une dérogation. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties. Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes à l'autorité compétente, le présent recours est recevable en vertu de l’art. 12 al. 1 de la loi cantonale du 12 novembre 1981 d’application de la législation fédérale sur la circulation routière (LALCR; RSF 781.1) et de l'art. 114 al. 1 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 1.2. Selon l’art. 77 al. 1 du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal de céans ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 2. 2.1. Aux termes de l'art. 10 al. 1 LCR, les véhicules automobiles et leurs remorques ne peuvent être mis en circulation que s'ils sont pourvus d'un permis de circulation et de plaques de contrôle. Selon l'art. 25 al. 2 let. d LCR, le Conseil fédéral édicte des dispositions sur les permis et plaques de contrôle, y compris ceux qui sont délivrés à court terme pour les véhicules automobiles et leurs remorques contrôlés ou non, ainsi que sur les permis et plaques de contrôle délivrés à des entreprises de la branche automobile. Sur la base de cette disposition, le Conseil fédéral a notamment édicté l'ordonnance du 20 novembre 1959 sur l'assurance des véhicules (OAV; RS 741.31), qui réglemente aux art. 22 à 26 la délivrance des plaques professionnelles et des permis de circulation collectifs.Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 2.2. L'art. 22 al. 1 OAV prévoit que, conjointement avec des plaques professionnelles, il peut être délivré des permis de circulation collectifs notamment pour des voitures automobiles (let. a). En vertu de l'art. 24 al. 1 OAV, le permis de circulation collectif donne le droit de fixer les plaques professionnelles qu'il mentionne à des véhicules du genre indiqué dans le permis, contrôlés ou non, en parfait état de fonctionnement et répondant aux prescriptions. Le véhicule ne doit pas répondre en tous points aux prescriptions lors des courses devant permettre de constater un défaut ou de contrôler une réparation. Les plaques professionnelles peuvent être utilisées aux fins visées à l'art. 24 al. 3 OAV, en particulier pour les courses de transfert ou d'essais, effectuées en rapport avec le commerce de véhicules, avec des réparations ou des transformations exécutées sur le véhicule (let. b) et pour la présentation des véhicules aux contrôles officiels et pour les courses effectuées lors de ces contrôles (let. e). 2.3. Selon l'art. 23 al. 1 OAV, le permis de circulation collectif ne sera délivré qu'aux entreprises qui satisfont aux conditions énoncées à l'annexe 4 et qui disposent des autorisations nécessaires pour le type d'exploitation (let. a), qui offrent la garantie de l'utilisation irréprochable du permis de circulation collectif (let. b) et qui ont conclu l'assurance prescrite à l'art. 71 al. 2 de la loi, pour autant qu'il s'agisse d'entreprises de la branche automobile (let. c). Les chiffres 3 et 4 annexe 4 OAV précisent les exigences minimales de l'attribution de permis de circulation collectifs, respectivement pour le commerce de véhicule et pour les ateliers de réparation de voitures automobiles légères et de véhicules assimilés. Outre les exigences relatives aux qualifications et expériences professionnelles du requérant (ch. 3.1 et 4.1), aux locaux de l'entreprise (ch. 3.3 et 4.3) et aux installations de l'entreprise (ch. 3.4 et 4.4), les chiffres 3.2 et 4.2 imposent une exigence quant à l'importance de l'entreprise. En effet, pour prétendre à l'octroi d'un permis de circulation collectif pour le commerce de véhicules, le requérant doit vendre au moins 40 voitures automobiles légères par année (ch. 3.21). Pour prétendre à l'octroi d'un permis de circulation collectif pour les ateliers de réparation de voitures automobiles légères et de véhicules assimilés, le requérant doit effectuer des travaux de réparation payants qui nécessitent des courses de transfert ou d'essai, sur 50 véhicules au minimum par année (ch. 4.21). L'importance de l'activité sera examinée sur la base de documents comptables (factures à des tiers, décomptes TVA, etc.) (cf. arrêt TF 1C_72/2007 du 29 août 2007 consid. 2; www.astra.admin.ch/astra/fr/home/ services/vollzug-strassenverkehrsrecht/dokumente.html, consulté la dernière fois le 15 avril 2023, Département fédéral de justice et police, DFJP, Instructions et explications du 5 août 1994 concernant les permis de circulation collectifs avec plaques professionnelles, ch. 1.3). Conformément à l'art. 23a al. 1 OAV, le permis de circulation collectif sera retiré lorsque les conditions de la délivrance ne sont plus remplies. 2.4. En l'espèce, l'OCN a retiré le permis de circulation collectif du recourant au motif que son activité professionnelle, en 2019, 2020 et 2021, n'a pas engendré de travaux de réparation nécessitant des courses de transfert ou d'essai en quantité suffisante, selon les minimas requis par le ch. 4.21 annexe 4 OAV, à savoir des travaux portant sur 50 véhicules au minimum par année. Il y a lieu d'emblée de constater que les justificatifs présentés par le recourant pour les années 2016 et 2017 démontrent certes une activité suffisante mais qu'ils sont largement antérieurs à la période explicitement visée par l'autorité, à savoir les années 2019 à 2021. Ces documents mettent uniquement en lumière que l'activité du recourant a fortement diminué depuis lors, justifiant Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 précisément l'examen auquel a procédé l'autorité. Partant, il n'est pas établi que ce dernier a déployé une activité suffisante durant les années en question. En ce qui concerne la liste manuscrite fournie pour 2022 qui mentionne, à côté des dates, des numéros de plaque numérologiques ou des marques de voiture, sans autre mention que parfois celle de "vente", elle ne permet manifestement pas de démontrer une activité suffisante selon les exigences fixées par le ch. 4.21 de l'annexe 4 OAV. Il ne s'agit en effet ni de factures, ni d'extraits bancaires ou d'autres pièces comptables. De plus, le recourant a indiqué que, pour l'année 2022, il avait procédé à "21 exp", pour "expertises" vraisemblablement, soit un chiffre bien inférieur aux 50 véhicules réparés requis. Par conséquent, force est de constater que le recourant n'a pas été à même de démonter qu'il satisfaisait aux conditions minimales précitées durant les années 2019 à 2022. 3. Le recourant reproche dans un deuxième temps à l'autorité de ne pas avoir examiné son dossier sous l'angle de la dérogation prévue à l'art. 23 al. 2 OAV. 3.1. En vertu de l'art. 23 al. 2 OAV, l'autorité cantonale peut en effet exceptionnellement déroger aux conditions énoncées à l'annexe 4 de l'ordonnance en faveur du requérant ou du titulaire si l'évaluation globale de l'entreprise révèle qu'il est possible de délivrer les plaques professionnelles sans risques pour la sécurité routière et pour l'environnement. Par exemple, l'autorité peut dispenser le requérant de l'obligation d'acquérir les installations d'entreprises exigées à l'annexe 4 OAV, s'il prouve qu'il peut en disposer contractuellement. En outre, elle peut exceptionnellement déroger aux prescriptions relatives aux locaux lorsque l'application stricte de celles-ci entraine des conséquences d'une rigueur excessive (www.astra.admin.ch/astra/fr/home/services/vollzug- strassenverkehrsrecht/dokumente.html, consulté la dernière fois le 15 avril 2023, Département fédéral de justice et police, DFJP, Instructions et explications du 5 août 1994 concernant les permis de circulation collectifs avec plaques professionnelles, ch. 1.5-1.6). Dans l'examen d'une dérogation aux conditions de délivrance des plaques professionnelles, l'élément décisif consiste à effectuer une évaluation globale de l'entreprise, démontrant que les plaques professionnelles peuvent être délivrées sans risque pour la sécurité routière et pour l'environnement. Depuis l'entrée en vigueur le 1er juin 2001 de l'art. 23 al. 2 OAV, l'Office fédéral des routes estime d'ailleurs, comme l'a relevé à juste titre le recourant, que les exigences minimales de l'annexe 4 OAV ne servent plus que de directives, l'autorité cantonale pouvant s'en écarter lorsque l'évaluation globale de l'entreprise le justifie (cf. arrêts TF 2C_522/2012 du 28 décembre 2012 consid. 2.2; 2A.406/2005 du 7 novembre 2005 consid. 4.2; WEISSENBERGER, Kommentar zum Strassenverkehrssgesetz und Ordnungsbussengesetz, 2e éd., 2015, art. 25 LCR n. 4). Le permis de circulation collectif (et les plaques professionnelles associées) constitue un permis spécifique qui diffère fondamentalement des autres types de permis de circulation, étant donné que le permis n'est pas délivré pour un véhicule déterminé, mais permet à l'entreprise de conduire tous les véhicules des catégories correspondantes. En raison de cette situation exceptionnelle, des règles particulières en matière de délivrance s'appliquent pour empêcher tout abus dans l'utilisation de ces permis (SCHAFFHAUSER, Grundriss des Schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Volume I, 2. A., 2002, n. 276). Même si les conditions de l'annexe 4 doivent être qualifiées de lignes directrices selon la jurisprudence fédérale précitée, elles remplissent néanmoins un rôle important (cf. arrêts TC FR 603 2019 109 du 3 juin 2019 consid. 4; 603 2014 225 du 1er mai 2015 consid. 8c). 3.2. Le recourant soutient qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à ce qu'il conserve les plaques professionnelles qu'il possède depuis presque 50 ans. Il reproche à l'autorité intimée de ne Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 pas prendre en considération d'autres éléments, tels que le nombre de réparations et services effectués et le fait que les détenteurs vont désormais expertiser eux-mêmes leur véhicule après les contrôles et réparations opérés par les garagistes. Cela étant, les seules affirmations du recourant à cet égard ne permettent pas d'en conclure que les plaques peuvent continuer à lui être délivrées sans danger pour la sécurité du trafic et l'environnement. Le recourant ne fournit aucun document, facture ou relevé bancaire attestant de ces réparations et services, voire la listes des détenteurs ayant recouru à ses services pour ensuite présenter eux-mêmes leur véhicule à l'expertise durant les années considérées. Dans ce contexte, il faut au contraire constater qu'avec le temps et l'âge du recourant, son activité s'est logiquement réduite; cela implique de vérifier d'autant plus si son activité professionnelle résiduelle est compatible avec la sécurité routière. La régularité et le nombre de véhicules qui passent entre ses mains jouent à cet égard un rôle essentiel. En revanche, le passé de l'intéressé, exempt de tout accident, ne permet pas d'en conclure qu'il en ira de même à l'avenir. Certes, l'introduction de l'art. 23 al. 2 OAV a quelque peu assoupli les exigences légales pour l'attribution de permis de circulation collectifs. Il ne faut cependant pas perdre de vue que l'exigence en matière d'importance de l'entreprise a pour but de limiter les risques d'utilisation abusive et de préserver la sécurité routière ainsi que l'environnement. Dans ces circonstances, même en dérogeant au nombre de 50 véhicules fixé au ch. 4.21 annexe 4 OAV au sens de l'art. 23 al. 2 OAV, le nombre de contrôles techniques que le recourant a pu établir pour les années considérées, de 15 véhicules entre 2020 et la requête de l'OCN du 4 février 2022, voire de 21 véhicules pour l'année 2022, sur la base de sa liste manuscrite, est insuffisant. Le nombre de véhicules réparés ayant nécessité des courses de transfert ou d'essai est en effet trop éloigné du minimum requis de 50 pour considérer raisonnablement que l'intéressé réunit néanmoins encore les conditions pour conserver le permis de circulation collectif litigieux. Un nombre aussi restreint de travaux sur voitures implique nécessairement un manque de pratique pouvant constituer un risque pour la sécurité routière qui ne saurait être toléré, ceci sans parler des dangers d'abus. Cette condition pèse lourdement dans l'évaluation globale de l'entreprise qui doit être faite et elle ne permet plus le maintien du permis de circulation collectif, ainsi que la Cour de céans en a déjà jugé dans une affaire similaire avec un nombre équivalent de réparations par année (cf. arrêt TC FR 603 2019 109 du 3 juin 2019 consid. 4). 3.3. A défaut à tout le moins de l'une des conditions cumulatives posées à l'octroi du permis de circulation collectif, il s'ensuit son retrait, au sens de l'art. 23a OAV. Cette mesure est conforme à l'intérêt public à une application correcte du droit et à la protection de la sécurité routière, prépondérant à l'intérêt privé du recourant à pouvoir continuer à bénéficier du permis contesté (cf. ATF 106 Ib 252 consid. 2b; arrêts TC FR 603 2019 109 du 3 juin 2019 consid. 4; 603 2014 225 et 226 du 1er mai 2015 consid. 8c). 4. Dans ces circonstances, l'OCN n'a pas excédé ni abusé de son pouvoir d'appréciation en retirant au recourant son permis de conduire collectif et le jeu de plaques professionnelles délivrées. Sa décision doit dès lors être confirmée et le recours, mal fondé, rejeté. La demande du recourant tendant à la tenue d'une inspection des lieux doit également être rejetée, par appréciation anticipée des preuves. Dans ce cadre, l'autorité peut en effet renoncer à l'administration d'une preuve offerte s'il appert, notamment, qu'elle n'est pas de nature à emporter sa conviction, au vu du dossier à sa disposition (cf. 45 et 59 al. 2 CPJA). Une inspection des lieux Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 ne permettrait manifestement pas de justifier de déroger aux conditions autorisant la délivrance du permis litigieux. Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge du recourant qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). Pour le même motif, il n'est pas alloué de dépens. la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure, par CHF 800.-, sont mis à la charge du recourant et compensés avec l'avance de frais du même montant. III. Il n'est pas alloué de dépens. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 18 avril 2023/ape/vbe La Présidente Le Greffier-stagiaire