JAAC70.94 Extrait d’un avis de droit de l’Office fédéral de la justice du 8 mars 2006 Organisation internationale du Travail (OIT). Recommandation du Comité de la liberté syndicale (CLS). Portée juridique d’une telle recommandation selon le droit et la pratique suisses. Art. 37 § 1 Constitution de l’Organisation internationale du Travail. 1. Seule la Cour internationale de justice est habilitée à donner une interprétation authentique des exigences posées par les conventions de l’OIT en matière de liberté syndicale susceptible de lier juridiquement les Etats membres. 2. Les conclusions du CLS n’ont, dans la mesure où elles interprètent les conventions internationales en matière de liberté syndicale, qu’une valeur informelle et officieuse. 3. Les recommandations prises par le CLS sur la base de telles conclusions à l’adresse des gouvernements n’ont pas de valeur contraignante du moins du point de vue juridique. 4. S’adressant exclusivement aux gouvernements, les recommandations ne sauraient s’imposer à l’égard d’un législateur national ou d’une autorité judiciaire. Internationale Arbeitsorganisation (IAO). Empfehlung des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit. Rechtliche Tragweite einer solchen Empfehlung nach schweizerischem Recht und Praxis. Art 37 Abs. 1 Verfassung der Internationalen Arbeitsorganisation. 1. Ausschliesslich der Internationale Gerichtshof ist zu einer authentischen Interpretation der in den Abkommen der IAO statuierten Anforderungen an die Vereinigungsfreiheit befugt, welche die Mitgliedstaaten rechtlich bindet. 12. Die Folgerungen des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit haben, soweit sie internationale Verträge bezüglich der Vereinigungsfreiheit interpretieren, lediglich einen informellen und inoffiziellen Stellenwert. 3. Die Empfehlungen des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit an die Regierungen, welche auf solchen Folgerungen basieren, haben, zumindest aus juristischer Sicht, keine verbindliche Wirkung. 4. Da sich die Empfehlungen ausschliesslich an Regierungen richten, wären sie weder gegenüber einer nationalen Legislative noch gegenüber der Justiz rechtsverbindlich. Organizzazione internazionale del lavoro (OIL). Raccoman-dazione del Comitato della libertà sindacale (CLS). Portata giuri-dica di una tale raccomandazione secondo il diritto e la pratica svizzeri. Art. 37 § 1 Costituzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro. 1. Solo la Corte internazionale di giustizia è abilitata a dare un’interpretazione autentica delle esigenze poste dalle con-venzioni dell’OIL in materia di libertà sindacale e che possa vincolare giuridicamente gli Stati membri. 2. Le conclusioni del CLS, nella misura in cui interpretano le convenzioni internazionali in materia di libertà sindacale, hanno solo valore informale e ufficioso. 3. Le raccomandazioni del CLS sulla base di tali conclusioni e che sono indirizzate a governi non hanno valore obbligatorio, almeno dal punto di vista giuridico. 4. Dato che si rivolgono solo ai governi, le raccomandazioni non possono essere vincolanti per un legislatore nazionale o un’autorità giudiziaria. Parlettredu17janvier2006,leSecrétariatd’Etatàl’économie(SECO)a demandéàlaDirectiondudroitinternationalpublicduDépartementfédéral desaffairesétrangères(DDIP/DFAE)ainsiqu’àl’Officefédéraldelajustice (OFJ)duDépartementfédéraldejusticeetpolice(DFJP)d’examiner,sous l’angledudroitetdelapratiquesuisses,lavaleurd’unerecommandationdu Comitédelalibertésyndicale(CLS)del’OrganisationinternationaleduTravail (OIT).Cetterecommandationinviteraitlegouvernementsuisseàmodifier lalégislationsuissepourassureruneprotectionréellementefficacedansla pratique,notammentenprévoyant,aulieudupaiementd’uneindemnité maximaledesixmoisdesalaire(art. 336aduCodedesobligationsdu30mars 1911[CO],RS220)-jugéenonsuffisammentdissuasive-,laréintégrationdans leursfonctionsdesreprésentantsetdesreprésentantesdessyndicatsquiont étéabusivementlicenciésenraisondeleursactivitéssyndicales. LeSECO apriélaDDIPetl’OFJd’examinerégalementdansquellemesureunetelle 2recommandationestcontraignanteàl’égardduConseilfédéral,duParlement etdesautoritésjudiciaires,voireàl’égarddupeuplesuissesouveraindansle cadred’uneconsultationpopulaire(referendumfacultatif). Plan de la prise de position I.Cadregénéraldelaquestion A.Plaintedel’USSdu14mai2003 B.PositionduConseilfédéraldu31mars2004 C.RapportintérimaireduCLSdu17novembre2004 D.Elaborationd’unrapportsupplémentaire II.Prisedeposition A.HistoriqueduCLS B.Procédured’examenduCLS C.RapportsduCLS D.DestinatairedesrecommandationsduCLS:lesgouvernements E.PortéedesconclusionsetrecommandationsduCLS F.ProcéduredesuividesrecommandationsduCLS III.Conclusions I. Cadre général de la question A. Plainte de l’USS du 14 mai 2003 Laquestions’inscritdanslecadred’uneplaintequel’Unionsyndicalesuisse (USS)adéposéele14mai2003auprèsdel’OITpourviolationdesdroits syndicauxenSuisseenapplicationdelaConventionn°98del’OITsurledroit d’organisationetdenégociationcollective,ratifiéeparlaSuisse [1]. Considérant lasanctionmaximaleprévueparledroitsuisse(6moisdesalaire)ainsique celleappliquéeenpratique(enmoyenne3moisdesalaire)commedérisoires, l’USSdemanded’introduiredansleCOleprincipedelaréintégrationdu travailleurlicencié. Ils’agitdelapremièreplainteconcernantlaSuissetraitéeparleCLSdepuissa créationen1950 [2]. B. Prise de position du Conseil fédéral du 31 mai 2004 InvitéparleCLSàprendreposition,leConseilfédéralaprispositionle31 mars2004[3]. IlrappelleenparticulierqueleParlementsuisseajugéune indemnitémaximalede6moisdesalairesuffisammentdissuasiveàl’égard despetitesetmoyennesentreprises(PME),quiconstituentlatrèsgrande 3majoritédesentreprisesenSuisse. LeParlementn’ajamaisvouluintroduire dansleCOleprincipedelaréintégrationdutravailleurlicencié. Cettedécision duParlementaétérappeléeàplusieursreprises [4]. LeParlementconsidère que«laprolongationdesrapportsdetravailcontrelavolontédespartiesest inopportune,voireirréalisable». Danscesconditions,leConseilfédéralestime qu’ilseraitinopportundeproposerunemodificationlégislativeinstaurantune protectionsupplémentairecontrelesactesdediscriminationantisyndicale, unetelleprotectionétantvouéeàl’échec. Leprincipederéintégrationn’est d’ailleursrequisniparlaConventionn°98quin’estaudemeurantpas directementapplicable,nidanslajurisprudencedesorganesdecontrôle del’OIT[5]. Comptetenudesmotifsquiprécèdent,leConseilfédéralaconcluà cequelaplaintedel’USSsoitclasséesanssuite. C. Rapport intérimaire du CLS du 17 novembre 2004 Danssonrapportintérimairedu17novembre2004,leCLSaadoptéune conclusion[6] parlaquelleilrappellesajurisprudenceselonlaquelle l’obligationdeneverserqu’uneindemnitéencasdelicenciementpour affiliationouactivitésyndicalen’estpassuffisammentdissuasiveetque lapossibilitéd’êtreréintégréesdansleurpostedevraitêtreouverteaux personnesquiontétél’objetdediscriminationantisyndicale [7]. Ildemande égalementqueleConseilfédéralexpliquetrèsclairementpourquoila«loi nefaitaucunedifférenceentreindemnitédueencasdelicenciementen raisond’activitéssyndicalesetcelleduedanslesautrescasdelicenciements abusifs,lestribunauxpouvanttenircomptedumotifdelicenciementen fixantl’indemnitédanslecasd’espèce». Ilconstate,sanspouvoirenvérifier nilebien-fondénilecaractèresystématique,quelapratiquedestribunaux suissescesdernièresannéesconsisteàn’allouerquetroismoisdesalaire aumaximum. Ilnote,enoutre,queledroitsuisseconnaîtl’annulabilité dulicenciementencasdeviolationduprincipedel’égalitédetraitement, principeinscritdanslaConstitutionfédéralecommel’estlalibertésyndicale etquedanslecadredelafonctionpubliquefédéralesuisse,l’annulationdela résiliationdel’engagementdel’employéestpossibledanscertainscas [8]. Danslemêmerapportintérimaire,leCLSadopteunerecommandationpar laquelleilinvitelegouvernementsuisseàexaminer,deconcertavecles organisationsd’employeursetdetravailleurs,lasituationactuelleenmatière deprotectioncontreleslicenciementspourmotifsantisyndicauxafinque, àlalumièredesprincipesexposésci-dessusetsiladiscussiontripartite l’estimenécessaire,desmesuressoientprisespourqu’unetelleprotection soitréellementefficacedanslapratique. LeCLSdemandeaugouvernementde luifournirdesinformationssurl’évolutiondelasituationquantauxquestions traitéesdanscecas. Laconclusiondecerapportintérimairen’apasétéinterprétéedelamême manièreparlessyndicats [9] etlegouvernement [10]: lespremiersestiment queleCLSad’oresetdéjàconstatéquelaSuissen’offrepasuneprotection réellementefficaceausensdelaConventionn°98etqu’enregarddela jurisprudenceduCLS,seulel’annulabilitédeslicenciementsantisyndicaux seraitsusceptibledegarantirlalibertésyndicale;danssoncommuniqué du17novembre2004,leSECO,quantàlui,persisteetmaintientlaposition 4duConseilfédéral. LeSECOdéclarenéanmoinsqueleConseilfédéral accepted’entamerdesdiscussionstripartitesdemandéesparleCLSdans sarecommandationetd’adresserunrapportsupplémentaireàcesujetauCLS pourluipermettredepoursuivresesinvestigationsetdeprendreunedécision finalelemomentvenu [11]. D. Elaboration d’un rapport supplémentaire Conformémentàsonmandat [12],laCommissionfédéraletripartitepourles affairesdel’OITaétéconsultéeenvuedel’élaborationdecerapport. Alasuite desdifférentesséancesdelaCommissiontripartite,lespartenairessociauxont confirméleurconvictiondeprincipe: pourlesemployeurs,pasdechangement delalégislationnidelapratique;pourlestravailleurs,adoptiondemesures pourassureruneprotectioneffectiveetefficacecontreleslicenciementspour motifsantisyndicaux. Lestravailleursontprésentédeuxidéesdemodificationslégislatives: a)annoncepréalableàuneinstancecompétente(jugeouofficedeconciliation) del’intentiondel’employeurdelicencierlereprésentantsyndical; b)reprisedelasolutionprévuedanslaloifédéralesurl’égalitéentrefemmes ethommes[13]. Invitésàseprononcerjusqu’àfindécembresurlapoursuitedeladiscussion tripartite,lesemployeursontrefusédepoursuivreunéchanged’idéeenla matière. L’USSaestiméqu’ilfautsaisirlaCommissiontripartitepourles affairesdel’OITpourqu’ellefassedespropositionsauConseilfédéral. Travail Suisseademandé,quantàlui,depoursuivrel’échanged’idéesdanslecadrede ladiscussiontripartite. C’estdanscecontexteparticulièrementconflictuelqueseposelaquestionde laportéedesrecommandationsduCLSàl’égarddelaSuisse. II. Prise de position A. Historique du Comité de la liberté syndicale (CLS) [14] L’OITafaitfiguredepionnierencréantdès1926etendéveloppantdes mécanismesdecontrôleapprofondisayantpourobjectifdecontribueràla miseenœuvreeffectivedesconventionsetrecommandationsinternationales dutravail[15]. Laprocédurerégulièredecontrôlepourlesconventionsetrecommandations ratifiéesdel’OITestassuréedepuis1926déjàpardeuxinstances: la Commissiond’expertspourl’applicationdesconventionsetrecommandations etlaCommissiondel’applicationdesnormesdelaConférenceinternationale dutravail. LeConseild’administration-quiestl’organeexécutifdel’OIT [16] -adécidé, danslesannées50,d’instaurerégalementuneprocédureparallèleafinde renforcerlecontrôledesprincipesdelalibertésyndicale. Cesprincipesontété 5consacrésparl’adoptionen1948 delaConventionn°87surlalibertésyndicale etlaprotectiondudroitsyndical(RS0.822.719.7)eten1948parcelledela Conventionn°98surledroitd’organisationetdenégociationcollective [17]. La protectiondelalibertésyndicalerevêteneffetuneimportanceprimordiale danslamesureoùelleconstitueuneconditionpréalableetindispensableàla promotionetaurespect effectifdesautres conventionsetrecommandations de l’OIT. Constatantquelaprocédureneconcernaitquelesconventionsratifiées, leConseild’administrationaestiméqu’ils’imposait,enrelationavec l’importancequereprésentelerespecteffectifdesprincipesdelaliberté syndicale,d’instaureruncontrôleparallèleencettematièrecouvrant égalementlessituationsoùlesconventionspertinentesenmatièredeliberté syndicalen’ontpasétératifiées. LeCLSdevaitinitialementprocéderuniquementàl’examenpréliminaireet interneaufonctionnementdel’OITdesallégationsrelativesàdesviolations delalibertésyndicalepourlesEtatsquiavaientratifiélesconventionssurla libertésyndicale. Cetexamendevaitensuitepermettrededéterminersiles allégationsenquestionméritaientuneétudepluspoussée,et,lecaséchant,un renvoidel’affairedevantlaCommissiond’investigationetdeconciliation. LacréationduCLS,danssaversioninitiale,reposejuridiquementsur l’art. 26delaConstitutiondel’OITquiprévoitlapossibilitépourleConseil d’administrationd’instituerunecommissiond’enquête [18]. LeCLSnes’esttoutefoispasconfinéaurôleinitiald’examenpréliminaire. Ils’estrapidementchargédel’examendetouteslesplaintesenmatière delibertésyndicalequantaufond. Ilestainsidevenu,aufildesansetdes nombreuxcasexaminés,l’organeprincipalchargéd’examinerquantau fondlesplaintesàl’égarddetouslesEtats,indépendammentdufaitqu’ils aientounonratifiélesconventionspertinentesenmatièresyndicale. LeCLS s’estprogressivementdotéd’unejurisprudenceetd’unevéritableprocédure d’examendesplaintes [19]. LedéveloppementprogressifdescompétencesduCLSsefondejuridiquement surtouteunesériededécisionsprisesparleConseild’administration [20] ainsi quesurbonnombrededécisionsprisesparleCLSlui-même. B. Procédure d’examen du CLS LaprocéduresuiviedevantleCLSapourbutd’assurerlerespectdesdroits syndicauxendroitcommeenfait. Cequiexpliquelelargepouvoird’examen dontleCLSdisposedanscecadre. LesquestionsexaminéesparleCLSen relationaveclesprincipesdelalibertésyndicalenesauraientêtreconsidérées commeuneinterventiondanslesaffairesintérieuresd’unEtatsouverain, puisqu’ellesrentrentdanslecadredumandatquel’OITareçudesesMembres quisesontengagésàcoopérerenvued’atteindrelesobjectifsquiluiontété assignés. Lafonctiondel’OITenmatièredelibertésyndicaleestdecontribuer àlamiseenœuvreeffectivedesprincipesgénérauxdelalibertésyndicale, quiestl’unedesgarantiesprimordialesdelapaixetdelajusticesociale. Sonrôlen’estpasdeporterdeschargescontredesgouvernementsoude lescondamner. 6LeCLSatoujoursprisleplusgrandsoin,dansledéroulementdelaprocédure quis’estdéveloppéeaucoursdesannées,d’éviterdetraiterdesquestionsqui n’entrentpasdirectementdanssacompétencespécifique. Ilaadmisainsi n’avoirpaslacompétenced’examinerlalégislationsurlasécuritésociale, lesréglementationsdel’exercicedesprofessions [21],lesnormesjuridiques relativesàlapossessionetàlapropriétédeterresainsiquecellesenmatière derelationsprofessionnelles [22]. Parcontre,mêmeenprésenced’uneaffaire d’uncaractèrepurementpolitique,leCLSn’exclutpasunexamenapprofondi silesallégationspolitiquessoulèventdesquestionsintéressantdirectement l’exercicedesdroitssyndicaux. Demême,leCLSaadmislanécessitéde donnersonpointdevueavantl’adoptiond’unprojetdeloidanslamesureoù legouvernement,àquirevientl’initiativeenlamatière,aainsilafacultéde luiapporterd’éventuellesmodifications. Lorsquelesloisnationales,ycompris cellesquisontinterprétéesparlestribunauxsupérieurs,contreviennent auxprincipesdelalibertésyndicale,leCLSs’esttoujoursconsidérécomme habilitéàexaminerceslois,àproposerdesorientationsetàoffrirl’assistance techniqueduBITpourlesrendreconformesauxprincipesdelaliberté syndicale[23]. LacompétenceduCLSnedépendpasdel’épuisementpréalabledesrecours internes. L’existenced’uneprocédurederecoursinternedevantune juridictionindépendanteenmatièresyndicalen’empêchepasl’ouverture d’uneplaintedevantleCLS.Sil’unoul’autrearrêtsurrecoursinterneest susceptibledeluiapporterdesélémentssupplémentaires,leCLSpeutsurseoir àl’examendurantuneduréeraisonnable. Comptetenudesonmandat,leCLS nes’estimepasliéparuneinterprétationnationaledèslorsqu’elletoucheaux principesdelalibertésyndicaleouàl’exercicedesdroitssyndicaux. C. Rapports du CLS Laprocédured’examenaboutitgénéralementpourchaqueplainteà l’adoptionparleCLSdeconclusionsetderecommandations. Danslecadredes conclusions,leCLSdéterminesi,concrètement,unepratique,unelégislation oumêmeunedécisionjudiciaireouadministrativenationaleestconforme auxprincipesdelalibertésyndicale. Puis,lorsqu’ilconstateêtreenprésence d’unelimitationdesprincipesdelalibertésyndicaleoudel’exercicedesdroits syndicaux,ilexaminequelssont,danslecasconcret,lesmoyensd’yremédier etadopteàceteffetunerecommandation. Cesdeuxinstrumentssontintégrésdanslesrapportsquiregroupenttous lescasencoursdetraitement [24]. LesrapportssontsoumisauConseil d’administrationquiprendactedesconclusionsetdesrecommandations etlesadresseauxgouvernementsdesEtatsencause. Aladifférencedes résolutionsdelaCommissiond’expertssoumisesàunfiltragepolitiquede laCommissiondel’applicationdesnormesdelaConférenceinternationaledu travail,lesconclusionsetlesrecommandationsduCLSnesontgénéralement 7pasremisesencauseparleConseild’administrationduBIT.Cedernierse limiteàprendreactedesconclusionsjuridiquesets’efforce,surcettebase, d’obtenirdesgouvernementsencausel’adoptiondemesuresnécessaires [25]. D. Destinataire des recommandations du CLS: les gouvernements Sil’onseréfèreauxrapportsannuelspubliésparleCLS [26],auxdifférents documentsofficielsdel’OIT [27] ainsiqu’auxformulationsofficiellesdes recommandations,forceestdeconstaterquelesrecommandationsadoptées parleCLSs’adressentexclusivementetexplicitementauxgouvernements desEtatsquifontl’objetdeplaintesetnonauxlégislateursnationauxou auxautoritésjudiciaires. Eneffet,cesonttoujourslesgouvernementsqui sontlesinterlocuteursduCLSdanslecadredesesconclusionsetdeses recommandations. Certes,danslamesureoùcertainesdesrecommandations proposentunerévisionlégislativeouuneadaptationdelajurisprudence desautoritésjudiciairesouadministrativesnationales,onpourraitadmettre qu’ellesaurontuneinfluenceàl’égarddecesautorités [28]. Cependant,ilfaut reconnaîtreque,mêmedanscescas,ilrevienttoujoursaugouvernement dedécider,selonsespropresrèglesinternes,s’ilpeutounonintervenir auprèsdecesautorités. Danslecasd’unerecommandationproposantune modificationlégislativerelevantdulégislateurordinaire,legouvernement nedisposegénéralementqued’undroitd’initiative. Al’égardd’autorités judiciairesindépendantes,ungouvernementn’aura,enprincipe,àdisposition quelapossibilitéd’informationparlebiaisd’échangedevuesannuel. Dans cettemesure,lesconclusionsetrecommandationsduCLSnesauraient êtreadresséesdirectementauxlégislateursetauxautoritésjudiciairesou administrativesdesEtatsconcernés. E. Portée des conclusions et recommandations du CLS Pourpouvoirétablirsesconclusions,leCLSesttrèssouventamenéà interpréterlesconventionsdel’OITetlesautresinstrumentsinternationaux enmatièresyndicale. Cettecompétencesejustified’unpointdevuejuridique directementparlemandatattribuéauCLS.Sansunetellecompétence,leCLS n’auraitpasétéàmêmederemplirsamission. Cettecompétenceapermis auCLSd’établir,aufildesansetenrelationaveclenombreetlavariétéde plaintesquiluiontétéadressées,unejurisprudencejugéecohérente,très complèteetéquilibrée [29] enmatièredelibertéssyndicales [30]. NicolasValticos vajusqu’àreconnaîtreaucorpsdelajurisprudenceainsidéveloppéeparle CLSlaqualitéd’unesortede«droitcommuninternationalenlamatière» [31]. Unautrecommentateurtoutaussiprochedel’OITparle,quantàlui,de«la sourcederéférencelaplusabondanteencedomaine» [32]. Toutefois,ilfautsignalerquecesinterprétationsdéveloppéesparleCLSdans lecadredesconclusionsnesauraientêtreconsidéréescommeauthentiques. Eneffet,selonl’art. 37,§1,delaConstitutiondel’OIT,laCourinternationalede Justice(CIJ)doitêtreconsidéréecommeleseulorganecompétentpourdonner desinterprétationsautoriséesdesconventionsetdesrecommandations internationalesdutravail [33]. SeuleslesinterprétationsdelaCIJdevraient 8avoirunevaleurcontraignanteàl’égarddesEtatsmembresdel’OIT. Cependant,ilconvientdepréciserquelerecoursàlaCIJn’aétéjusqu’à présentquetrèsrarementutilisé. Acejour,laCIJn’adonnéqu’uneseule interprétationformelle[34]. UnEtatquientendcontesterl’interprétationdonnéeparleCLSenrelation avecunerecommandationdéfinitiveatoujourslapossibilitéd’enréféreràla CIJconformémentàl’art. 37§1delaConstitutiondel’OIT [35]. Pourcefaire,il doitrequérirduBureauinternationalduTravail(BIT)un avis formel et officiel de la CIJ .LeBITadoptealorsunmémorandumetlepubliedansleBulletin officieldel’OIT [36]. Ainsi,lajurisprudenceduCLSnesauraitêtreassimiléeàcelled’untribunal international. Eneffet,leCLSn’ajamaisétéformellementreconnucommetel, mêmes’ilenpossèdedefaitcertainescaractéristiques [37]. Aussi,àl’instardes avisduBIT [38],lesinterprétationsjuridiquesdéveloppéesparleCLSdansle cadredesesconclusionsn’ontqu’unevaleurinformelleetofficieuse. Decefait, ellesnesontjuridiquementpascontraignantespourlesgouvernementsmisen cause. Mentionnonstoutdemêmequecertainscommentateursprochesdel’OITsont allésjusqu’àattribuerauCLSdescompétencesjuridictionnelles [39] ouquasi judiciaires[40]. Cesauteurssemblentavoirmanifestementpassésoussilencela valeurinformelleetofficieusedesinterprétationsduCLS. LavaleurinformelleetofficieusedesinterprétationsduCLSaffectede manièredirectelavaleurdesrecommandationsadoptéesparleCLSsurla basedecesconclusions. LesrecommandationsduCLSappellent,eneffet,invariablementaudialogue etàlacoopérationetnonàlacontrainte. Lesgouvernementssontainsi interpellésdirectementdanslebutdeprendredesengagementsconcrets afinderemplirleursobligationsinternationales. Aucunesanctionn’est prévueencasdemanquement. Cesrecommandationssontl’expression d’unephilosophieinstitutionnelleancréedanslapersuasionetnondans larépression. Eneffet,utilisantuneméthodecasuistiqueluipermettantune approchedifférenciéemaisfondéesurdescritèresobjectifs,leCLSapuainsi amenerbonnombredegouvernementsàprendre,surunebaseautonome etnoncontraignante,touteslesmesuresnécessairespourseconformeraux conventionsinternationalesenmatièredelibertésyndicale [41]. Del’avismêmedescommentateursprochesdel’OIT,lesrecommandationsdu CLSnesontpas«imposéesetexécutoiresausenspositivisteduterme» [42]. Cela signifieenclairqu’ellesn’ont,d’unpointdevuestrictementjuridique,aucune forceobligatoireàl’égarddesgouvernementsauxquelleselless’adressent. Ellesontlesensd’invitationsoudepropositonsfaitesauxgouvernementsde prendretouteslesmesurespourseconformeraudroitinternational. 9Celan’impliquecependantpaspourautantqu’ellessoientdénuéesdetoute portéepratique,politiqueoumorale [43]. Eneffet,lemécanismedecontrôle misenplaceenmatièredelibertéssyndicalesnes’arrêtepasàl’adoptionde conclusionsouderecommandationsparleCLS.Ilserenforceeneffetdetoute uneprocédurepermettantdegarantirlesuividesrecommandationsduCLS. F. Procédure de suivi des recommandations du CLS S’agissantdeconventionsratifiées,l’examendessuitesdonnéesaux recommandationsduCLSincombenormalementàlaCommissiond’experts pourl’applicationdesconventionsetdesrecommandations [44]. Depuis 1971,leCLSpeuttoutefoisexaminerlui-mêmelasuitedonnéeàcertaines recommandationsqu’ilafaites,s’ilajouteunalinéaàsesconclusions allantdanscesens [45]. LeCLSpeutalorsfixerlui-mêmeàl’adressed’un gouvernementunepérioderaisonnablecomptetenudescirconstances dechaqueaffairepourluicommuniquerlessuitesqu’ilapudonneraux recommandations. Cettepossibilitéaétéutiliséedemanièresystématiquepar leCLSdepuissacréation. Danslecasdesconventionsnonratifiées,l’affairepeutêtresuiviesur unebasepériodique,leCLSchargeantleDirecteurgénéral,àintervalles appropriésselonlanaturedechaquecas,derappelerlaquestionàl’attention dugouvernementencauseetdesolliciterdeluidesinformationssurlasuite donnéeauxrecommandationsduCLS.LeCLSlui-mêmefait,detempsàautre, lepointdelaquestion. Aucasoùlegouvernementtardeàdonnerdesinformationssurlesuivides recommandationsquiluiontétéfaitesparleCLS,cedernierpeut,après unepérioderaisonnableenfonctiondel’affaire,relancerlegouvernement récalcitrantparunappelpressantintégrédansl’introductiondesonprochain rapport. Lapublicationdecetappelestsuiviedecommunicationsspéciales adresséesaugouvernementrécalcitrantparleDirecteurgénéralagissantau nomduCLS. Encasderefuspersistant,lePrésidentduCLSannonceaugouvernement intéresséqu’ilprendracontactavecsonreprésentantàlaprochaine Conférenceinternationaledel’OIT. Aucasoùcertainsgouvernementsmisencausefontpreuved’unmanquede coopérationévident,leCLSpeut,àtitreexceptionnel,recommanderqu’ilsoit donnéuneplusgrandepublicitéauxrecommandationsduCLSetàl’attitude négativedesgouvernements. Lesgouvernementsnesontpasindifférentsauxpressionsd’unorgane decontrôleoeuvrantdanslecadred’uneorganisationinternationale. Il répugnentdeplusenplusàcequeleursmanquementsetlenonrespectde leursobligationsinternationalessoientdiscutéspubliquement,ced’autant plusquelesnouveauxmoyensdecommunicationpermettentàl’information decirculerplusefficacementquejamais. 10Encasdeblocage,leCLSpeutégalementrecouriràd’autresinstruments telsquelesmissionsdecontactsdirects [46] oud’assistanceoudecoopération techniques,leséventuellesnégociationsaveclesgouvernements. III. Conclusions Surlabasedecequiprécède,lesconclusionsdel’OFJsontlessuivantes: 1. SeulelaCIJesthabilitéeàdonneruneinterprétationauthentiquedes exigencesposéesparlesconventionsdel’OITenmatièredelibertésyndicale susceptibledelierjuridiquementlesEtatsmembres. 2. LesconclusionsduCLSn’ont,danslamesureoùellesinterprètentles conventionsinternationalesenmatièredelibertésyndicale,qu’unevaleur informelleetofficieuse. 3. LesrecommandationsprisesparleCLSsurlabasedetellesconclusionsà l’adressedesgouvernementsn’ontpasdevaleurcontraignantedumoinsdu pointdevuejuridique. 4. S’adressantexclusivementauxgouvernements,lesrecommandations nesauraients’imposeràl’égardd’unlégislateurnationaloud’uneautorité judiciaire. [1]Voirl’art. 1delaConventionn°98du1erjuillet1949concernant l’applicationdesprincipesdudroitd’organisationetdenégociationcollective (RS0.822.719.9)prévoitque«lestravailleursdoiventbénéficierd’une protectionadéquatecontretouslesactesdediscriminationtendantàporter atteinteàlalibertésyndicaleenmatièred’emploi. Unetelleprotectiondoit notamments’appliquerencequiconcernelesactesayantpourbut:a. de subordonnerl’emploid’untravailleuràlaconditionqu’ilnes’affiliepasàun syndicatoucessed’enfairepartie;b. decongédieruntravailleurouluiporter préjudicepartousautresmoyens,enraisondesonaffiliationsyndicaleoude saparticipationàdesactivitéssyndicalesendehorsdesheuresdetravailou, avecleconsentementdel’employeur,durantlesheuresdetravail»;FF1999 475(505ss). [2]VoirRomoloMolo,«L’OITetlalibertésyndicaleenSuisse»,in: Plädoyer 3/2005,p. 60: seloncetauteur,ils’agiraitmêmedelapremièreplainte adresséecontrelegouvernementsuissedepuislafondationdel’OIT(1919). [3]VoirlecommuniquédepresserelatifàcettedécisionduConseilfédéral sous: http://www.seco-admin.ch/news/00285/index.html?lang=fr(derni%C3% A8revisite: 17juillet2006). [4]Ils’agitentreautresdelamotionRennwalddu28avril1997concernant laprotectionetlestatutdesmilitantssyndicaux(97.3195),del’initiative parlementaireVanekdu4octobre1999relativeàl’extensiondesconventions collectivesfacilitée,salairesminimaux,annulationdelicenciementsabusifs desyndicalistes(04.494),del’interpellationdugroupesocialistedu19juin 2003intitulée«Accordsurlalibrecirculationdespersonnesetdumpingsocial. Extension»(03.3326). [5]Del’avisdel’OFJ,cedernierargumentnesemblepasavoirété suffisammentétayédanslaprisedepositionduConseilfédéral: danssa conclusionintérimaire,leCLSrappelled’ailleurs,s’agissantdelaquestion deréintégrationencasdelicenciementenraisond’activitéssyndicales,sa 11jurisprudence: «1)nulnedevraitfairel’objetdediscriminationantisyndicale enraisondesesactivitéssyndicaleslégitimes,etlapossibilitéd’êtreréintégré dansleurpostedetravaildevraitêtreouverteauxpersonnesquiontétél’objet dediscriminationantisyndicale(voirRecueildedécisionsetdeprincipesdu CLS,quatrièmeédition,1996,§755);2)legouvernementdoitprendredes mesurespourquelessyndicalistesquilesouhaitentsoientréintégrésdans leursfonctionslorsqu’ilsontétélicenciéspourdesactivitésliéesàlacréation d’unsyndicat(voirRecueil,op. cit.,§757)». [6]Voircasn°2265(Suisse),335èmerapportduCLS,§1260à1356;ces décisionssontaccessiblessous: http://www.ilo.org/public/french/standards/ relm/gb/docs/gb291/pdf/gb-7.pdf (dernièrevisite: 17juillet2006). [7]Voircasn°2265,335èmerapportduCLS,§1351. [8]Voircasn°2265,335èmerapportduCLS,§1354. [9]VoirnotammentRomoloMolo,(note2),p. 61etréférencescitées;voir égalementdumêmeauteur,«LibertésyndicaleenSuisse: lestravailleurs gagnentdevantl’OIT»,p. 2/4,accessiblesous: http://www.ssp-vpod.ch/ssp/ ac113.htm(dernièrevisite: 17juillet2006). [10]VoirlecommuniquédepresseduSECOdu17novembre2004,accessible sous: http://www.seco.admin.ch/news/00482/index.html?lang=fr(derni%C3% A8revisite: 17juillet2006). [11]LeSECOpensaitpouvoirentamercespourparlersdanslecadrede discussionsmenéesenrelationaveclesmesuresd’accompagnementrelatives auxaccordsbilatérauxpassésentrelaSuisseetl’Unioneuropéenneélargie concernantlalibrecirculationdespersonnes. Toutefois,lessyndicatsn’ont pasadmisqueleConseilfédéralprésentelesrésultatsdesdiscussionsencours envuedel’extensiondelalibrecirculationcommepouvantsatisfaireaux exigencesdel’OIT;voiràcesujetRomoloMolo,secrétairedel’USS,(note9),p. 2/2infine. [12]Selonl’art. 5delaConventionn°144du21juin1976concernant lesconsultationstripartitesdestinéesàpromouvoirlamiseenoeuvre desnormesinternationalesdutravail(RS0.822.724.4)etlesmessageet décisionduConseilfédéral,laCommissionestconsultéesurlesobjets suivants:a)lesréponsesdesgouvernementsauxquestionnairessurles pointsinscritsàl’ordredujourdelaConférenceinternationaledutravail etlescommentairesdesgouvernementssurlesprojetsdetextesquidoivent êtrediscutésparlaConférence;b)lespropositionsàprésenteràl’autorité ouauxautoritéscompétentesenrelationaveclasoumissionquidoitleur êtrefaitedesconventionsetrecommandations,conformémentàl’art. 19 delaConstitutiondel’OIT(RS0.820.1);c)leréexamen,àdesintervalles appropriés,deconventionsnonratifiéesetderecommandationsauxquelles iln’apasencoreétédonnéeffet,pourenvisagerlesmesuresquipourraient êtreprisesafindepromouvoirleurmiseenœuvreetleurratification,lecas échéant;d)lesquestionsquepeuventposerlesrapportsàprésenterauBureau internationalduTravailautitredel’art. 22delaConstitutiondel’OIT;e)les propositionsrelativesàladénonciationdeconventionsratifiées. [13]VoirlaLoisurl’égalitédu24mars1995(LEg,RS151.1). [14]Pouruneprésentationgénéraledel’historiqueduCLS,voirAlberto OderoetMariaMartaTravieso,«LeComitédelalibertésyndicale(I):origine etgenèse»,in: Lesnormesinternationalesdutravail: unpatrimoinepour l’avenir,Mélangesenl’honneurdeNicolasValticos,BITGenève2005,p. 159-194. 12[15]VoirNicolasValticos,«Droit,politique,diplomatieetadministration;les élémentsducontrôleinternational(Aproposdel’expériencedel’OIT)»,in: MélangesAndréGrisel,Neuchâtel1983,p. 844. [16]LeConseild’administrationdel’OITestl’organeexécutifduBureau internationalduTravail(BIT,leBureauestlesecrétariatdel’Organisation). Ilseréunittroisfoisparan,enmars,enjuinetennovembre. Ilprenddes décisionsconcernantlapolitiqueduBIT,fixel’ordredujourdelaConférence internationaleduTravail,adopteleprogrammeetlebudgetdel’Organisation avantsasoumissionàlaConférence,etélitleDirecteurgénéral. LeConseil estcomposéde56membrestitulaires(28membresgouvernementaux,14 membresemployeurset14membrestravailleurs),etde66membresadjoints (28membresgouvernementaux,19membresemployeurset19membres travailleurs). Dixdessiègesgouvernementauxtitulairessontréservés enpermanenceauxMembresdontl’importanceindustrielleestlaplus considérable(Allemagne,Brésil,Chine,France,Inde,Italie,Japon,Fédération deRussie,Royaume-UnietEtats-Unis). Lesautresmembresgouvernementaux sontélusparlaConférencetouslestroisans(lesdernièresélectionsonteu lieuenjuin2005). Lesmembresemployeursettravailleurssontélusàtitre individuel. [17]Pouruneprésentationrapide,voirLeComitédelalibertésyndicale accessiblesous: http://www.ilo.org/public/french/standards/norm/applying/ freedom.htm(dernièrevisite: 24juillet2006). [18]Voirl’art. 26delaConstitutiondel’OITdu28juin1919. [19]VoirProcédureenvigueurpourl’examendesplaintesenviolationdela libertésyndicaleauseindelaCommissiond’investigationetdeconciliationet auseinduCLS,juin1985,documentn°(ilolex): 2319961901;voirégalementle RèglementadoptéparleConseild’administration,in: Bulletinofficieldel’OIT, vol. LXIV,n°1,1981,sérieA,pp. 99-101. [20]VoirlesdécisionsduConseild’administrationlorsdeses117èmesession (novembre1951),123èmesession(novembre1953),132èmesession(juin1956), 140èmesession(novembre1958),144èmesession(mars1960),175èmesession (mai1969),184èmesession(novembre1971),202èmesession(mars1977)et lorsdesa209èmesession(mai-juin1979)ausujetdesaprocédureinterne d’examenpréliminairedesplaintes. [21]Voircasn°1007,218èmerapportduCLS,§464. [22]VoirProcédureenvigueurpourl’examendesplaintesenviolationdela libertésyndicaleauseindelaCommissiond’investigationetdeconciliationet auseinduCLS,(note19)ininitio,point27,27 bis,28,28 bis. [23]Voircas1590,287èmerapportduCLS,§213. [24]Voirles3rapportspubliéschaqueannéeparleCLSetaccessiblessous: http://www.ilo.org/public/french/standards/norm/information/index.htm (dernièrevisite: 24juillet2006). [25]Voirci-dessousch.II,F.ProcéduredesuividesrecommandationsduCLS. [26]Voirlesrapportsaccessiblessous: http://www.ilo.org/ilolex/french/ cfarepsq.htm(dernièrevisite: 24juillet2006). [27]Parmid’autres,voirProcédureenvigueurpourl’examendesplaintesen violationdelalibertésyndicaleauseindelaCommissiond’investigationetde conciliationetauseinduComitédelalibertésyndicale,(note19),ininitio,par ex. points17,18,24,25. 13[28]SelonAlbertoOderoetMariaMartaTravieso,«LeComitédelaliberté syndicale(II):composition,procédureetfonctionnement»,in: Lesnormes internationalesdutravail: unpatrimoinepourl’avenir;Mélangesenl’honneur deNicolasValticos,BITGenève2005,p. 216: «C’estainsiquebienau-delà del’efficacitédesrecommandationsformuléesparleCLSsurdifférentscas concrets(remisesdepeinedemort,libérationdessyndicalistes,annulationde décisionsportantdissolutiondesyndicat,restitutiondebiensauxsyndicats, etc.),lesprincipesqu’ilaétablissurlabasedesconventions,recommandations etrésolutionsdelaConférenceinternationaleduTravailontsouventinfléchi leslégislations,inspirélesdécisionsjudiciaires,guidélesinspectionsdutravail etfacilitélerèglementdegravesconflitsdutravail». [29]VoirIntroductionauRecueildedécisionsetdeprincipesduCLS, documentn°(ilolex): 2319960001,p. 2/3. [30]Pouravoiraccèsàcettejurisprudence,onpeutseréférersoitàune synthèsedansl’ouvragecommunEricGravel,IsabelleDuplessis,Bernard Gernigon,«LeComitédelalibertésyndicale: quelimpactdepuissacréation?», BITGenève2001,p. 21à65ousoitdansle289èmerapport(février-mars 1995)duCLS. [31]VoirNicolasValticos,«Unsystèmedecontrôleinternational: lamiseen œuvredesconventionsinternationalesdutravail»,in: Recueildescoursde l’Académiededroitinternational,vol. 123,1968,p. 377etAlbertOderoet MariaMartaTravieso,(note14),p. 197. [32]AlbertOderoetMariaMartaTravieso,(note14),p. 215. [33]VoirleManuelsurlesprocéduresenmatièredeconventionset recommandationsinternationalesdutravail-8,points63,64et65et références;ceManuelestaccessiblesous: http://www.ilo.org/public/french/ standards/norm/sources/handbook/hb8.htm(dernièrevisite: 24juillet2006). L’avisconsultatifdelaCIJestreproduitdansleBulletinofficieldel’OIT,vol. XVII,n°5,1932,pp. 179-197. [34]L’avisconsultatifdelaCIJestreproduitdansleBulletinofficieldel’OIT, vol. XVII,n°5,1932,pp. 179-197. [35]Voirl’art. 37delaConstitutiondel’OITdu28juin1919. [36]VoirleManuelsurlesprocéduresenmatièredeconventionsetde recommandationsinternationalesdetravail-8,(note33),point64. [37]Acetégard,onpeutsedemander,comptetenuduprestige,del’autorité qu’onluireconnaît,pourquoileConseild’administrationdel’OITn’apasfait usagedelapossibilitéqueluioffrel’art. 37§2delaConstitutiondel’OITde faireduCLSunvéritabletribunalspécialisé. [38]VoirleManuelsurlesprocéduresenmatièredeconventionsetde recommandationsinternationalesdetravail-8,(note33),point64. [39]NicolasValticos,(note15),p. 850. [40]VoirEricGravel,IsabelleDuplessis,BernardGernigon,(note30),p. 15. [41]VoirEricGravel,IsabelleDuplessis,BernardGernigon,(note30),p. 67à 71. [42]VoirEricGravel,IsabelleDuplessis,BernardGernigon,(note30),p. 24. [43]VoirEricGravel,«Lesmécanismesdecontrôledel’OIT»,in: Lesnormes internationalesdutravail: unpatrimoinepourl’avenir,Mélangesenl’honneur deNicolasValticos,BITGenève2004,p. 8: cetauteurinsistesurlerôle préventifnonnégligeablequ’exerceleCLS(retraitdelaplaintesuiteàun accordavantqueleCLSn’examinelecasaufond)etpoursuitensoulignant quelecaractèreunanimedetouteslesrecommandationsadoptéesparcet 14organetripartitenepeutqu’accroîtrelaforcemoralequeleCLSexerceauprès desgouvernements,destravailleursetdesemployeurs,etparconséquent l’efficacitédesrecommandationsqu’ilformule. [44]VoirProcédureenvigueurpourl’examendesplaintesenviolationdela libertésyndicaleauseindelaCommissiond’investigationetdeconciliationet auseinduCLS,(note19)ininitio,p. 1. [45]ComparerProcédureenvigueurpourl’examendesplaintesenviolation delalibertésyndicaleauseindelaCommissiond’investigationetde conciliationetauseinduCLS,(note19)ininitio,p. 18etEricGravel,(note 43),p. 7. [46]Voir,pouruneprésentationsynthétiqueetrécentedecesinstruments, AlbertOderoetMariaMartaTravieso,(note14),pp. 207à211;voirégalement BernardGernigon,«Lalibertésyndicaleetlesmissionssurplacedel’OIT»,in: Lesnormesinternationalesdutravail: unpatrimoinepourl’avenir,Mélanges enl’honneurdeNicolasValticos,BITGenève2005,p. 107ss. 15Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 70.94 - Extrait d'un avis de droit de l'Office fédéral de la justice du 8 mars 2006 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2006 Année Anno Band 70 Volume Volume Seite --- Page Pagina Ref. No 150 007 487 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.