VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 23 95 5a Camera Presidenza Righetti Giudici Brun e Audétat Attuario Paganini SENTENZA del 13 febbraio 2024 nella vertenza di diritto amministrativo A._____ SA, patrocinata dall'architetto B._____, ricorrente contro Comune di C._____, convenuto concernente permesso di costruzione (proposta di modifica)- 2 - I. Ritenuto in fatto: 1. Con licenza edilizia del 2 aprile 2019 il Comune di C._____ (in seguito: Comune) ha rilasciato l'autorizzazione per la costruzione di un nuovo accesso carrozzabile (adeguamento dell'accesso) al mappale n. E._____ a D._____, RF di C._____, di proprietà della A._____ SA. Le disposizioni dell'Ufficio tecnico dei Grigioni (UT) risp. la rispettiva decisione del 24 settembre 2018 sono state dichiarate parti integranti della licenza edilizia. 2. In seguito a un sopralluogo effettuato in presenza del Comune, la A._____ SA ha deciso di proporre un rinverdimento del muro di contenimento in cemento armato con rivestimento in sasso della sola parte terminale più prossima alla strada cantonale, al fine, a suo dire, di mitigarne l'impatto visivo e ben distinguerlo dal muro sulla cantonale antistante. Su invito del Comune, il 2 agosto 2023 la A._____ SA ha presentato all'UT in tal senso una proposta di variante alla licenza edilizia del 2 aprile 2019. 3. Con lettera dell'11 agosto 2023 l'UT ha risposto che il muro in calcestruzzo dovrebbe essere rivestito in sassi, come il muro della strada cantonale sottostante. Tutti i piani approvati con la decisione del 24 settembre 2018 – che sarebbe una decisione di accesso e, come tale, un'autorizzazione supplementare alla licenza edilizia comunale – presenterebbero questa caratteristica. L'UT ha infine segnalato che per l'esame e la decisione in merito alla proposta di variante sarebbe tuttavia competente il Comune e non l'UT. 4. Con decisione del 30 agosto 2023 il Comune, visto anche il preavviso negativo dell'UT dell'11 agosto 2023, ha disapprovato la proposta di variante e riconfermato l'esecuzione dei lavori per il rivestimento del muro di sostegno in pietra naturale, come da licenza edilizia del 2 aprile 2019 e dai piani approvati il 18 marzo 2019. Il Comune ha impartito alla A._____ - 3 - SA un termine di 30 giorni per la completazione dei lavori di rivestimento in pietra naturale del muro di sostegno. 5. Avverso questa decisione, in data 29 settembre 2023, la A._____ SA (in seguito: ricorrente) ha inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo, chiedendo che "la richiesta del Lod. Municipio di C._____ di sottoporre a procedura autorizzativa la scelta estetica inerente alla finitura del muro venga negata". Per quanto la ricorrente nel proprio ricorso abbia pure impugnato la decisione di rifiuto di un pagamento rateizzato delle tasse di allacciamento definitive inerenti allo stabile edificato sul mappale n. F._____, RF di C._____, si rinvia alla separata procedura A 23 37. 6. Il 26 ottobre 2023 il Comune (in seguito: convenuto) ha inoltrato la propria presa di posizione, confermando la propria decisione. 7. L'11 novembre 2023 il ricorrente ha inoltrato una replica, richiamando quanto formulato nel ricorso. Nello scritto del 22 novembre 2023 il convenuto ha comunicato di rinunciare a una duplica. II. Considerando in diritto: 1.1. La competenza del Tribunale amministrativo per giudicare il ricorso contro la decisione del 30 agosto 2023 del convenuto è data dall'art. 49 cpv. 1 lett. a della Legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). La legittimazione della ricorrente è pacifica (cfr. art. 50 LGA). Essendo tempestivo e rispondendo alle condizioni di forma (cfr. art. 52 cpv. 1 e art. 38 LGA) il ricorso è dunque fondamentalmente ricevibile. 1.2. Innanzitutto, va esaminato se si può entrare nel merito delle censure del ricorso o se piuttosto, come sostenuto dal convenuto, va ritenuto che la decisione del 2 aprile 2019 di rilascio della licenza edilizia, con relativo - 4 - permesso dell'UT e piani approvati, è incontestabile, dacché la ricorrente non ha interposto ricorso e la stessa è dunque passata in giudicato. 1.2.1. Nel caso in esame, non è in discussione la forza di giudicato formale della licenza edilizia del 2 aprile 2019 (e delle sue parti integranti), emessa prima della decisione qui impugnata, ma la sua forza di giudicato materiale, ossia il quesito atto a stabilire se la questione oggetto della controversia possa essere valutata in un nuovo procedimento dinanzi a questo Tribunale. 1.2.2. Le decisioni amministrative che sono formalmente vincolanti in prima istanza e non sono state riesaminate da un'istanza di ricorso non hanno generalmente alcuna forza di giudicato materiale (sentenze del Tribunale federale 9C_8/2021 dell'8 febbraio 2022 consid. 4.2; 2C_495/2015 del 13 aprile 2016 consid. 5.2). 2; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, § 31 n. 9 e 27; TANNER, Wiederwägung, Revision von ursprünglich fehlerhaften und Anpassung von nachträglich fehlerhaft gewordenen Verwaltungsverfügungen, Diss. 2021, marg. 69 e segg. p. 38 e segg.). Le autorità amministrative possono riconsiderare le loro decisioni a determinate condizioni. Esse sono tenute a farlo nella misura in cui un obbligo corrispondente deriva da una disposizione di legge o da una prassi amministrativa costante (sentenze del Tribunale federale 1C_229/2021 del 5 novembre 2021 consid. 2.1; 1C_118/2012 del 2 novembre 2012 consid. 2.2.2; ciascuna con riferimenti). Inoltre, il diritto al riesame sorge già sulla base dell'art. 29 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera (Cost.; RS 101), se le circostanze sono cambiate in modo significativo dalla prima decisione o se il richiedente adduce fatti e prove che non erano noti nel procedimento precedente o che erano già giuridicamente o effettivamente impossibili da far valere all'epoca o non vi era alcun motivo per farlo (DTF 136 II 177 consid. 2.1; 120 Ib 42 consid. 2b; sentenze del Tribunale federale - 5 - 1C_229/2021 del 5 novembre 2021 consid. 2.1; 1C_462/2015 del 22 febbraio 2016 E. 3.2; cfr. per tutto sentenza del Tribunale federale 1C_590/2021 del 13 gennaio 2023 consid. 7.2; v. anche KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2013, marg. 1192 pag. 414; DTAF A-6381/2009 consid. 3.3; sentenza del Tribunale amministrativo [STA] R 22 113 consid. 1.3.3). 1.2.3. Nel caso di specie il convenuto non ha emanato una decisione di riesame e non ha nemmeno dichiarato inammissibile la variante di progetto sottopostagli dalla ricorrente. Da un punto di vista strettamente formale, disapprovando la proposta di variante e riconfermando l'esecuzione dei lavori per il rivestimento del muro di sostegno in pietra naturale, come da licenza edilizia del 2 aprile 2019 e da piani approvati il 18 marzo 2019, il convenuto è entrato nel merito della proposta di variante e l'ha respinta con la rispettiva decisione 30 agosto 2023, oggetto del presente ricorso, suscettibile di impugnazione (nonostante la mancata indicazione di un rimedio giuridico). Per quanto il convenuto, adducendo che la licenza edilizia del 2 aprile 2019 sarebbe passata in giudicato e divenuta incontestabile, intenda invocare l'inammissibilità del presente ricorso, va detto che un tale atteggiamento appare contraddittorio, essendo il convenuto entrato nel merito della variante di progetto e non avendo rilasciato esso stesso una decisione di non entrata nel merito. Ne discende che l'oggetto della controversia (obbligo di rivestimento in pietra naturale del rispettivo muro di contenimento) può essere valutato in questa sede in seguito a impugnazione della decisione del 30 agosto 2023. 2. Contestato è il rivestimento in pietra naturale, richiesto dal convenuto, del muro in calcestruzzo sulla parcella n. E._____ della ricorrente. - 6 - 3.1. La ricorrente precisa che il muro di controriva non insisterebbe sulla strada cantonale, bensì sarebbe interno al mappale E._____, che rientrerebbe nella zona residenziale. La ricorrente sostiene che la scelta estetica della finitura del muro sarebbe ammissibile secondo le norme di pianificazione e stradali. Le direttive architettoniche e di sicurezza, indicate nella licenza e nella decisione impugnata, sarebbero state tutte ottemperate. Una clausola estetica non potrebbe essere imposta, se non espressamente indicata nelle direttive di piano. La zona e il mappale in oggetto non presenterebbero vincoli di natura paesaggistica o estetica, ne rientrerebbero in un piano di quartiere; si tratterebbe bensì di una zona residenziale. Restrizioni o imposizioni di natura estetica non determinate dalle norme di zona non potrebbero di principio venir imposte con la decisione sulla domanda di costruzione, in modo da svuotare di sostanza la regolamentazione in vigore. Il muro sulla cantonale sarebbe già stato realizzato con rivestimento in sasso in occasione della realizzazione del nuovo accesso diversi anni orsono. La presente licenza prevedrebbe il solo adeguamento dell'accesso esistente, ovvero l'allargamento della carreggiata, portandola da ca. 3.0 m di larghezza a 5.0 m, rendendola a due corsie di marcia e garantendo una congrua area di manovra fuori dalla cantonale. Tale adeguamento avrebbe comportato necessariamente la realizzazione del muro di contenimento in oggetto, che non si configurerebbe come muro di sostegno della strada cantonale. Pertanto, esso non dovrebbe soddisfare i requisiti estetici imposti a edificazioni di questo tipo. Inoltre, non sarebbe vero che vi sarebbe la necessità che quanto realizzato corrisponda in maniera esatta a quanto illustrato sui piani. Tale rispondenza potrebbe essere garantita solo se quanto determinato sui piani architettonici risulti ammissibile dalle disposizioni normative di riferimento. Sarebbe infatti prassi comune a molti progettisti il realizzare - 7 - viste 3D con l'intento di meglio illustrare il progetto, ma non sempre gli elementi indicati verrebbero messi in opera, soprattutto se in fase esecutiva emergano in contrasto con le disposizioni normative. L'inserimento del rivestimento in sasso, così come la realizzazione di uno spazio verde nella zona di manovra prospiciente il nuovo fabbricato, risponderebbero presumibilmente a scelte estetiche del progettista. Infatti, osservando la vista allegata alla risposta del Municipio, apparirebbe chiaro come lo spazio antistante lo stabile, adibito a posteggi e area di manovra, verrebbe indicato come un prato verde. Chiaramente questa sarebbe una scelta puramente estetica e non realizzabile, tanto che le stesse disposizioni normative prevedrebbero, quale condizione logica e comprensibile che posteggi, piazzali e aree di manovra debbano essere provvisti di una pavimentazione su tutta la loro superficie (disposizione, questa, che sarebbe stata richiamata anche al punto 4 della decisione dell'UT). Come precisato dalle norme, la zona in questione sarebbe stata pavimentata per tutta la sua ampiezza. In considerazione dell'intenzione iniziale di realizzare delle zone a verde, la ricorrente ritiene che il rinverdimento del muro possa mitigarne l'impatto, garantendo una migliore integrazione nel contesto. L'UT non avrebbe in nessun punto richiamato la necessità di una determinata finitura del muro, del quale, invece, verrebbe richiesta una verifica statica. Nella decisione impugnata il convenuto citerebbe la comunicazione dell'UT dell'11 agosto 2023 come preavviso negativo, quando in realtà l'UT non prenderebbe posizione nel merito. Trattandosi di una modifica di carattere estetico e non concernente le disposizioni normative di sicurezza e stabilità inerenti all'accesso (art. 52 della Legge stradale del Cantone dei Grigioni [LStra; CSC 807.100]), l'UT non si chinerebbe su tali aspetti, come chiaramente espresso nella sua comunicazione dell'11 agosto 2023. - 8 - 3.2. Il convenuto sottolinea che, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, l'obbligo del rivestimento del muro in sasso naturale sarebbe riportato sia nella licenza edilizia sia nei piani approvati dall'UT e dall'Esecutivo comunale. I piani approvati sarebbero parte integrante della decisione dell'UT del 24 settembre 2018, la quale sarebbe a sua volta anche parte integrante della licenza edilizia rilasciata in data 2 aprile 2019. Contrariamente a quanto indicato nel ricorso, non corrisponderebbe quindi al vero che le direttive architettoniche indicate nella licenza edilizia e nei piani approvati siano state completamente ottemperate. Secondo il convenuto, la condizione del rivestimento in pietra locale del muro in calcestruzzo sarebbe da considerarsi un vincolo irrinunciabile, poiché salvaguarderebbe le caratteristiche locali presenti in zona e riprenderebbe le caratteristiche/proprietà del muro cantonale sottostante. Rinunciare ora a questo vincolo significherebbe, oltre che andare in palese contrasto con quanto deciso inizialmente, anche trovarsi in una situazione di disaccordo con l'UT. Questo sarebbe assolutamente improponibile. Il convenuto avrebbe deciso di non approvare la proposta di variante, tenendo conto delle disposizioni di legge (art. 15 cpv. 1 della Legge edilizia ex Comune di D._____ [LE], art. 20 cpv. 1 LE), poiché riterrebbe che gli interessi pubblici in gioco prevalgano su quelli del privato. 3.3. La legislazione comunale contiene delle puntuali disposizioni in materia di strutturazione: Giusta l'art. 15 cpv. 1 LE, le licenze edilizie possono essere rilasciate con condizioni e oneri, nella misura in cui questi sono di interesse pubblico, sono oggettivamente in relazione con la decisione presa e risultano necessari, onde garantire una situazione conforme al diritto. Gli edifici e impianti devono essere architettonicamente ben strutturati e riferirsi al loro ambiente (art. 17 cpv. 1 LE). Modifiche dell'esistente configurazione del terreno sono ammesse solo se non pregiudicano le - 9 - caratteristiche locali e il paesaggio (art. 20 cpv. 1 LE). Scarpate e muri di sostegno nonché muri di sostegno vanno limitati all’indispensabile (art. 20 cpv. 3 LE). A differenza per esempio della zona villaggio (v. art. 38 LE), per la zona residenziale in cui si trova il muro qui in discussione non sussistono disposizioni specifiche di inserimento nel paesaggio. Per il resto, vale la regola generale di cui all'art. 73 cpv. 1 LPTC secondo cui insediamenti, costruzioni ed impianti, devono essere costruiti ed inseriti nell'ambiente e nel paesaggio secondo le regole dell'arte di costruire, in modo tale da creare un buon effetto generale. 3.4. La nozione di buon effetto generale costituisce una nozione giuridica indeterminata, che, come tale, conferisce all'autorità edilizia un certo margine di apprezzamento ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo. Questa latitudine di giudizio va rispettata anche dalle istanze di ricorso. In questo contesto, se la valutazione estetica è plausibile, essa merita conferma, non essendo compito dell'autorità di ricorso sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'autorità edilizia (sentenza del Tribunale federale 1C_358/2017 del 5 settembre 2018 consid. 3.6; DTF 106 Ib 118 consid. 2; 115 Ia 114 consid. 3d; sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni R 21 71 consid. 5.2 con riferimento a Prassi del Tribunale amministrativo [PTA] 2013 n. 26 consid. 6b). Di conseguenza, si parte dal presupposto che l'autorità locale preposta al rilascio delle licenze edilizie disponga di una particolare libertà di decisione e discrezionalità nella valutazione dell'effetto complessivo in relazione alla valutazione estetica delle condizioni locali, motivo per cui il tribunale può intervenire solo se tale valutazione non è più oggettivamente giustificabile, nonostante il suo ampio potere di controllo (sentenze del Tribunale federale 1C_5/2016 del 18 maggio 2016 consid. 5.3; 1C_629/2013 / - 10 - 1C_630/2013 del 5 maggio 2014 consid. 7.1; ciascuna con riferimenti; 1C_150/2014 del 6 gennaio 2015 consid. 2.2; 1C_578/2016 del 28 giugno 2017 consid. 3.4). I tribunali cantonali devono quindi esercitare una certa moderazione anche nel controllo dell'adeguatezza della decisione contestata, al fine di rispettare l'autonomia del comune ai sensi dell'art. 50 cpv. 1 Cost. Il tribunale può annullare la decisione di classificazione dell'autorità edilizia comunale solo se quest'ultima ha oltrepassato l'ambito di giudizio e discrezionalità garantito dall'autonomia comunale (cfr. sentenza del Tribunale federale 1C_358/2017 del 5 settembre 2018 consid. 3.6). 3.5. Come evidenziato dal convenuto, nei piani approvati il 24 settembre 2018 (doc. 2 convenuto e doc.1 replica ricorrente) il muro di contenimento è raffigurato in pietra naturale. È vero che nei piani il piazzale per manovre è stato rappresentato come prato verde, mentre in realtà è stata realizzata (e approvata) una pavimentazione (cfr. doc. 1 e 2 replica ricorrente). Tuttavia, ciò non significa che la realizzazione del muro in pietra fosse facoltativa. Infatti, in detti piani approvati il muro è espressamente indicato come "Muro in beton rivestito in pietra locale" risp. come "Nuovo muro di sostegno in c.a. rivestito in pietra", mentre il piazzale è definito come "Piazzale di ingresso". Se, dunque, da un lato, è comprensibile che con il termine "piazzale" si intenda un'area sterrata o lastricata o simile, ma non un'area verde come visualizzato nel piano, evidentemente, a mo' d'esempio, dall'altro lato, non è dato dedurre che il rivestimento in pietra del relativo muro, espressamente contraddistinto due volte con la specifica: "rivestito in pietra", poteva essere tralasciato. Va dunque costatato che l'allora committente stesso aveva previsto nei propri piani (poi approvati) un rivestimento esplicitamente in pietra del muro di contenimento. Oltre a ciò, indipendentemente dalla questione – che può rimanere aperta – se l'UT possa interferire nella scelta da parte - 11 - dell'Autorità edilizia comunale del rivestimento (risp. del non rivestimento) di suddetto muro di sostegno in calcestruzzo situato vicino all'accesso alla strada cantonale, va rilevato che il convenuto considera la condizione del rivestimento in pietra locale del relativo muro un vincolo irrinunciabile, poiché salvaguarderebbe le caratteristiche locali presenti in zona e riprenderebbe le caratteristiche/proprietà del muro cantonale sottostante. Questa valutazione, secondo questo Tribunale, rientra nel margine discrezionale di cui dispone il convenuto relativamente alle imposizioni di carattere estetico alle edificazioni sul suo territorio. 3.6. Seguendo il petito del ricorso della ricorrente, secondo cui (secondo il senso) la finitura del muro (in pietra naturale, come richiesto dal convenuto) non andrebbe sottoposta a licenza edilizia, va inoltre rilevato che questa argomentazione non trova riscontro in nessuna base legale. Infatti, il qui pertinente art. 40 cpv. 1 cifra 18 dell'Ordinanza sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (OPTC; CSC 801.110) esenta dall'obbligo di licenza edilizia soltanto muri di sostegno (e di controriva) nella zona edificabile fino a un'altezza di 1.0 m. Ciò non è il caso nella presente fattispecie. 3.7. La ricorrente invoca oltre a ciò una disparità di trattamento. 3.7.1. A tal proposito, la ricorrente cita una recente autorizzazione rilasciata dal convenuto per l'edificazione sul mappale confinante, inserito nella medesima zona, di un muro di contenimento in cemento armato a vista e privo di rivestimento (tra l'altro in deroga all'art. 76 della Legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni [LPTC; CSC 801.100] sia per quanto concernerebbe l'altezza che la distanza dal confine). Le limitazioni estetiche imposte alla ricorrente non sarebbero state applicate al caso analogo del confinante. Di conseguenza, la decisione impugnata sarebbe arbitraria e lesiva del principio dell'uguaglianza di trattamento.- 12 - 3.7.2. Giusta l'art. 9 Cost., ognuno ha diritto d’essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. Secondo la prassi del Tribunale federale, una decisione è arbitraria quando non si fonda su motivi seri e oggettivi o appare priva di senso rispettivamente di scopo (sentenza del Tribunale federale 9C_640/2022 del 13 marzo 2023 consid. 7.1; DTF 134 II 124 consid. 4.1). Essa disattende il principio della parità di trattamento quando, tra casi simili, fa delle distinzioni che nessun fatto importante giustifica di fare o sottopone a un regime identico situazioni che presentano delle differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso (sentenze del Tribunale federale 9C_640/2022 del 13 marzo 2023 consid. 7.1; 2C_1108/2018 del 1. maggio 2019 consid. 5.1; DTF 136 II 120 consid. 3.3.2; 133 I 249 consid. 3.3). 3.7.3. Il caso del vicino (muro di contenimento sul mappale n. 2234 a confine con il mappale n. E._____ della ricorrente, approvato con licenza edilizia del 30 novembre 2021 [v. doc. 5 ricorrente]), riferito dalla ricorrente, non è paragonabile al caso in questione. In questo caso, si tratta di un muro vicino all'accesso alla strada cantonale e al muro in pietra naturale lungo la strada cantonale; nel caso del vicino, invece, si tratta di un semplice muro di sostegno tra le abitazioni, che non è così in vista come il muro in questione. La relativa censura va pertanto respinta, poiché non è intravedibile una disparità di trattamento risp. arbitrio da parte del convenuto. 4. Riassumendo, il ricorso va respinto e la decisione del convenuto confermata. 5. Le spese della procedura di ricorso, composte da una tassa di Stato fissata a CHF 2'000.00 e spese di cancelleria, vanno a carico della ricorrente soccombente in causa (art. 73 cpv. 1 LGA). Al convenuto non vanno - 13 - aggiudicate spese ripetibili, avendo vinto la causa nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali (art. 78 cpv. 2 LGA).- 14 - III. Per questi motivi il Tribunale giudica: 1. Il ricorso è respinto. 2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali: - una tassa di Stato di CHF 2'000.00 - e le spese di cancelleria di CHF 266.00 totale CHF 2'266.00 Tali spese sono poste a carico della A._____ SA. 3. [Vie di diritto] 4. [Comunicazioni]