Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2015 51 Arrêt du 18 juillet 2016 IIIe Cour administrative Composition Présidente: Anne-Sophie Peyraud Juges: Marianne Jungo, Johannes Frölicher, Greffière-stagiaire: Sophie Allred Parties A.________, recourante, représentée par Me Tarkan Göksu, avocat B.________, recourante, représentée par Me Tarkan Göksu, avocat C.________, recourante, représentée par Me Tarkan Göksu, avocat contre SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES, autorité intimée Objet Circulation routière et transports Recours du 23 mars 2015 contre la décision du 17 février 2015Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. Après la modification du plan d’aménagement local (PAD) et l’implantation d’un centre de distribution D.________ sur son territoire, la commune de E.________ a requis, le 4 février 2015, la mise en place d’une nouvelle signalisation pour l’intersection entre le chemin de F.________ et la route d’accès à la zone artisanale (où est sis le centre de distribution), plus précisément un « Cédez le passage » au débouché du chemin précité, sur la route d’accès à la zone artisanale, supprimant ainsi la priorité de droite jusqu’alors valable. Elle justifie sa requête par un besoin de clarifier les priorités, afin de pouvoir assurer la sécurité routière, estimant que le chemin de F.________ est une route secondaire qui doit dès lors accorder la priorité à la route sur laquelle le trafic est le plus dense. B. Par décision du 17 février 2015, le Service des ponts et chaussées (ci-après: SPC) a accordé à la commune le changement de priorité tel que demandé. Ainsi, il a mis en place la signalisation suivante: OSR n° 3.02 « Cédez le passage » au débouché du chemin de F.________ sur la route d’accès à la zone artisanale (actuellement D.________). Cette décision a été publiée dans la Feuille officielle. C. En date du 23 mars 2015, par l’intermédiaire de leur représentant commun, A.________, B.________ et C.________, toutes trois domiciliées sur l’art. ggg RF, voisin du centre de distribution, ont interjeté recours contre la décision du SPC, en concluant à son annulation. Les recourantes, qui exploitent une petite entreprise qui vend des traverses de chemin de fer, estiment que leur sécurité est gravement mise en danger par cette nouvelle réglementation, car le trafic de camions et autres véhicules induit par le centre de distribution est très important. De plus, la visibilité pour sortir du chemin de F.________ est fortement réduite par une station de pompage, ce qui rend encore plus difficile leur entrée sur la route d’accès. Elles invoquent au surplus une violation de leur liberté de mouvement, qu’elles considèrent fortement restreinte en raison du fait qu’elles se retrouvent encerclées par les camions qui viennent et repartent du centre de distribution. Enfin, les recourantes se plaignent d’une violation de leur liberté économique, estimant que la mesure prise par la commune a pour but de favoriser le commerce de D.________ par rapport au leur. Afin que la Cour puisse se rendre compte de la réalité et mieux évaluer la situation, les recourantes exigent de plus qu’il soit procédé à une inspection des lieux. Le 8 avril 2015, les recourantes se sont acquittées d’une avance de frais de CHF 1000.- D. Dans ses observations du 13 juillet 2015, le SPC propose le rejet du recours. Il considère qu’au vu de la densité du trafic sur l’une et l’autre routes, il est justifié d’accorder la priorité à la route d’accès à la zone industrielle. Il estime que cette décision est propre à atteindre le but visé, à savoir la sécurité routière, et que la restriction qu’elle entraîne pour les recourantes est proportionnée au but à atteindre. Il constate également qu’au vu des projections concernant le trafic escompté, celui-ci ne devrait pas dépasser plus de deux véhicules par minute, ce qui ne saurait restreindre de manière importante la possibilité de s’engager sur la route d’accès, d’autant plus que la station de pompage ne représente pas, à son sens, un obstacle dans le champ de vision, contrairement à ce que soutiennent les recourantes. Il considère également que les griefs de violation de la liberté de déplacement et la liberté économique ne sont pas fondés.Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 en droit 1. a) Selon l’art. 5 al. 2 de la loi d’application de la législation fédérale sur la circulation routière (LALCR; RSF 781.1), la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions (ci-après: DAEC) est l’autorité compétente en matière de signalisation routière. Les compétences dévolues à la DAEC sont exercées par l’intermédiaire du Service, en vertu de l’art. 128 al. 2 de la loi cantonale du 15 décembre 1967 sur les routes (LR; RSF 741.1). Les décisions rendues par ce service en application de l’art. 5 LALCR peuvent être contestées auprès de l’autorité de céans, qui statue en dernière instance cantonale conformément à l’art. 114 al. 1 du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). b) Interjeté le 23 mars 2015 contre la décision du Service, publié dans la FO, le recours l’a été dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 CPJA). Les recourantes, domiciliées sur la route à l’issue de laquelle le changement de priorité a été opéré, sont plus que quiconque touchées par la décision qu’elles contestent, de sorte qu’elles jouissent de la qualité pour recourir. c) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des situations prévues aux let. a à c de l’art. 78 al. 2 CPJA n’est réalisée, le Tribunal cantonal ne peut pas, dans le cas particulier, revoir l’opportunité d’une décision en matière de signalisation routière. 2. a) Selon l'art. 132 LR, la circulation et la signalisation routière sont régies par la législation fédérale et cantonale en la matière. En vertu de l’art. 3 al. 4 de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), des limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu’elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d’autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l’air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d’autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d’habitation. Les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire. b) Les cantons sont compétents pour prendre des mesures de réglementation locale du trafic sur toutes les routes, même sur les routes de grand transit (BUSSY/RUSCONI, Code suisse de la circulation routière commenté, 4 e éd. 2015, art. 3 LCR ch. 5.1). Toutefois, les mesures, qui ne seraient pas fondées sur des motifs objectifs sérieux, seraient dépourvues de sens et non raisonnablement justifiées par la situation à régler, par exemple par des motifs de sécurité ou par d’autres raisons techniques, peuvent être annulées (BUSSY/RUSCONI, art. 3 LCR ch. 4.4.1.a, et la jurisprudence citée). Dans la mesure où il n'est pas habilité à réexaminer l'opportunité d'une décision entreprise en matière de signalisation routière, il n'incombe pas au Tribunal cantonal de déterminer si, parmi les mesures envisageables, celle finalement retenue est en l'occurrence la plus adéquate. En revanche, dans les limites de son pouvoir de contrôle, l'autorité de recours doit examiner si l'introduction ou la suppression d'une nouvelle signalisation routière est conforme au droit et Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 s'avère, cas échéant, dans une juste relation avec le but pour lequel elle a été introduite respectivement supprimée. A ce propos, il y a lieu de rappeler que, selon l'art. 107 al. 5 1 ère phrase de l’ordonnance du 5 septembre 1979 sur la circulation routière (OSR; RS 741.21), s'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic, la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation sera privilégiée. Autrement dit, cette disposition exige qu'existe un rapport raisonnable entre le but visé et les restrictions de liberté que celui-ci nécessite. La mesure ne doit pas outrepasser le cadre qui lui est nécessaire (BUSSY/RUSCONI, art. 3 LCR ch. 5.7; aussi notamment SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts Vol. I, 2e éd. 2002, p. 45 n. 41). Les limitations de trafic fondées sur l'art. 3 al. 4 LCR sont en général liées à des pesées d'intérêts complexes. Par nature, c'est aux autorités qui ont rendu la décision qu'incombe en premier lieu la responsabilité de leur adéquation et de leur efficacité. Les organes compétents disposent ainsi d'une latitude de jugement importante. Une intervention du juge ne se justifie que si les autorités compétentes se fondent sur des constatations de fait insoutenables, poursuivent des objectifs contraires au droit fédéral, procèdent, lors de la mise en œuvre des mesures, à des distinctions injustifiées ou omettent de procéder aux différenciations qui s'imposent, ou encore se laissent guider par des pesées d'intérêts manifestement contraires aux droits fondamentaux (arrêts TF 1C_310/2009 du 17 mars 2010 consid. 2.2.1; 1C_558/2008 du 28 juillet 2009 consid. 2.2; 2A.70/2007 du 9 novembre 2007 consid. 3.2 et 2A.23/2006 du 23 mai 2006 consid. 3.2 et les références citées). Selon la jurisprudence, le juge (« der Richter schlechthin ») – c'est-à-dire non seulement le Tribunal fédéral, mais également le Tribunal cantonal – est limité par le pouvoir d'appréciation de l'autorité compétente. Le contraire reviendrait à supprimer la latitude de jugement de cette dernière (arrêt TF 1C_310/2009 précité consid. 2.2.1). 3. a) En l’espèce, le SPC a décidé de supprimer la priorité de droite à l’intersection entre la route d’accès à la zone industrielle et le chemin de F.________, tout en installant la signalisation suivante: OSR n° 3.02 « Cédez le passage » au débouché du chemin de F.________ sur la route d’accès à la zone artisanale (actuellement D.________). Les recourantes estiment que la nouvelle signalisation prévue au niveau de cette intersection mettra sérieusement en péril leur sécurité, alors que la commune et le SPC considèrent au contraire que cette mesure est justifiée par des raisons de sécurité. Selon ces derniers, il est en effet indispensable de clarifier les priorités au niveau de cette intersection, notamment au vu de l’augmentation accrue du trafic sur ce tronçon depuis l’implantation du centre de distribution. b) Il n'est pas contesté que le trafic sur la route d’accès a effectivement augmenté de manière très importante depuis l’implantation du centre de distribution. Il est constitué pour la grande majorité de camions de livraison qui viennent, d’une part, pour livrer des marchandises au centre et, d’autre part, les emporte vers les différentes succursales. Il convient de préciser que les camions en question proviennent de toute la Suisse, voire de toute l’Europe. Régler de manière précise la priorité à cette intersection parait donc d’autant plus indispensable que la plupart des chauffeurs ne connaissent pas forcément cette route. Il existe ainsi un risque non négligeable, en cas de maintien de la priorité de droite telle qu’elle existe aujourd’hui, qu’elle ne soit pas respectée. La sécurité des habitants et de tout conducteur est notablement mieux assurée par une clarification de la situation. La perte de priorité depuis la route la moins fréquentée contraint en effet ses usagers à ne plus compter sur le respect de la priorité de droite par les autres usagers et à faire preuve de plus d'attention avant de s'engager sur la route prioritaire; partant, le « Cédez le passage » contribue à une plus grande sécurité pour ceux-là. Relevons que la véritable source de Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 danger provient du trafic important, mais non pas du changement de priorité litigieux, qui a au contraire pour but de réduire le risque d’accidents. Cela étant, le maintien de la situation actuelle ne permettrait pas de réduire le trafic et, inversement, le changement de priorité n’aura pas pour conséquence de l’augmenter. Enfin, l'autorité intimée a vérifié la visibilité à l'approche de la future route prioritaire selon la norme y relative et a confirmé que, contrairement aux affirmations des recourantes, la station de pompage ne représente pas un obstacle dans le champ de vision. c) Comme déjà souligné, l’autorité compétente pour prendre une telle décision dispose d’un large pouvoir d’appréciation, qui ne peut pas être restreint par un examen d’opportunité de la part de l’autorité de recours. On doit admettre ici que l’autorité n’a violé ni la loi ni son large pouvoir d’appréciation, lorsqu’elle a considéré que cette mesure était justifiée par des motifs de sécurité. A tout le moins, on ne peut pas admettre que l’autorité a poursuivi des intérêts contraires à cet objectif avec la signalisation prévue. De plus, la restriction que doivent subir les recourantes est faible par rapport à l’intérêt prépondérant que représente la sécurité routière. 4. Les intéressées font également valoir que la nouvelle signalisation porte atteinte à leur liberté économique et leur liberté de déplacement. a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (cf. Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale [ci-après: le Message], in FF 1997 I 1 ss, p. 176). Elle ne crée en principe pas de droit à des prestations positives de l'Etat (ATF 130 I 26 consid. 4.1, qui mentionne une réserve à ce principe; 125 I 161 consid. 3e). Selon la jurisprudence du TF, qui date certes de 1957, mais qui est encore citée par la doctrine actuelle (BUSSY/RUSCONI, art. 3 LCR ch. 5.6), la liberté économique ne saurait faire obstacle à des prescriptions qui, dans l’intérêt de la circulation routière, limitent ou excluent l’exercice d’une profession, même si l’administré est complètement empêché de travailler (ATF 83 I 145 = JdT 1958 I 368 n° 1). Dans le cas d’espèce, les recourantes peuvent exercer sans restriction leur activité et on ne peut pas considérer que la nouvelle signalisation empêchera les clients et les fournisseurs de se rendre chez elles. Il parait en effet très peu probable de considérer qu’un simple changement de priorité puisse amener des clients à changer de fournisseur. Les recourantes soulèvent également la question du chargement de la marchandise. Les passages sur le chemin où leur commerce est sis ne vont pas augmenter du fait du changement de priorité, et on ne voit pas en quoi la nouvelle signalisation poserait un problème pour charger les véhicules. L’argument selon lequel la liberté économique est entravée ne peut donc pas être suivi. b) En vertu de l’art. 10 al. 2 Cst., tout être humain a droit à la liberté personnelle, notamment à l’intégrité physique et psychique et à la liberté de mouvement. Selon l’art. 36 Cst., ce droit n’est toutefois pas absolu: des restrictions sont admissibles si elles reposent sur une base légale formelle, sont ordonnées dans l’intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité. Le droit à la liberté personnelle est une garantie large, qui inclut toutes les libertés élémentaires dont l’exercice est nécessaire à l’épanouissement de la personne humaine et dont devrait disposer Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 tout être humain afin que la dignité humaine ne soit pas atteinte par le biais de mesures étatiques. La portée de cette garantie ne peut pas être définie de manière générale, mais doit être déterminée de cas en cas, en tenant compte des buts de la liberté, de l’intensité de l’atteinte qui y est portée ainsi que de la personnalité de ses destinataires. En l’espèce, l’argument selon lequel les recourantes subiraient, en cas de maintien de la décision, une atteinte à leur liberté personnelle tombe manifestement à faux. Bien que définie de manière très large, cette liberté ne peut pas garantir à tout-un-chacun d’être prioritaire sur la route où il a son domicile. Il s’agirait de donner à cette garantie constitutionnelle une interprétation qui va bien au-delà du but qu'elle est censée poursuivre. Quand bien même on admettait une atteinte à la liberté de mouvement des intéressées, celle-ci reposerait sur une base légale et serait justifiée par un intérêt prépondérant, celui de la sécurité routière, y compris la leur, comme on l’a vu précédemment. 5. Les recourantes requièrent également de l’autorité de recours qu’elle procède à une vision locale de l’intersection, estimant que seule une personne qui circule sur le chemin de F.________ et qui veut s’engager sur la route d’accès à la zone industrielle peut se rendre compte de la mise en danger que cette manœuvre a pour conséquence. La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités; arrêt TC 602 2015 78 du 21 avril 2016 consid. 7c). Le Tribunal de céans considère qu'une inspection locale est inutile dans le cas d'espèce, dès lors que les pièces versées au dossier, notamment l'estimation du nombre de camions circulant sur ce tronçon, ainsi que les plans, permettent parfaitement de comprendre la situation. Une inspection locale n’est pas susceptible de modifier ce qui précède, la clarification des priorités paraissant indispensable au vu de la densité du trafic. 6. a) Au vu de tout ce qui précède, on constate que l’autorité intimée n’a violé ni la loi, ni son large pouvoir d’appréciation, en considérant qu’il était dans l’intérêt de chacun, d’un point de vue sécuritaire, de régler les priorités à cette intersection et d’y installer un « Cédez le passage ». La Cour ne peut en tous les cas pas considérer que cette mesure posera un problème au niveau de la sécurité sur la route, et son pouvoir d’examen ne peut pas aller au-delà de cette problématique, dans la mesure où elle n’est pas habilitée à revoir l’opportunité de la décision. Partant, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. b) Les recourantes ayant succombé, les frais de procédure sont mis solidairement à leur charge, conformément aux art. 131 et 132 al. 2 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). c) Pour le même motif, il ne leur est pas alloué d’indemnité de partie (art. 137 CPJA).Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du SPC du 17 février 2015 est confirmée. II. Les frais de procédure, par CHF 1000.-, sont mis solidairement à la charge des recourantes. Ils sont compensés par l’avance de frais versée. III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie. IV. Communication. Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant de l’indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 18 juillet 2016/ape/sal Présidente Greffière-stagiaire