2003-0725 5555 03.050 Message concernant le deuxième Protocole du 26 mars 1999 relatif à la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé du 20 août 2003 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un projet d’arrêté fédéral concernant le deuxième Protocole du 26 mars 1999 relatif à la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 20 août 2003 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Pascal Couchepin La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 5556 Condensé Par le présent message, le Conseil fédéral vous soumet, en vous proposant de l’adopter, le deuxième Protocole du 26 mars 1999 relatif à la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé. Elaboré dans le cadre de l’UNESCO, ce deuxième Protocole intègre les évolutions du droit international humanitaire, du droit pénal international et du droit relatif à la pro- tection du patrimoine culturel. Il contient les nouveautés fondamentales suivantes par rapport à la Convention de 1954: Pour la première fois, les violations contre les biens culturels font l’objet de dispositions pénales détaillées. Toutes les disposi- tions du deuxième Protocole s’appliquent aussi aux conflits armés non internatio- naux. De plus, le deuxième Protocole énumère les mesures de pr évention pour la sauvegarde des biens culturels que les Etats sont tenus de prendre en temps de paix. Enfin, et surtout, il améliore la protection des biens culturels revêtant la plus haute importance pour l’humanité. La législation suisse répond aux exigences du deuxième Protocole. La violation des dispositions de protection des biens culturels relève du Code pénal militaire et les mesures de prévention sont régies par l’or donnance d’exécution de la loi fédérale sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé. La ratification du deuxième Protocole n’aura pas de conséquences financières di- rectes prévisibles pour la Confédération et les cantons. La Suisse pourra envisager une éventuelle contribution volontaire au F onds pour la protection des biens cultu- rels en cas de conflit armé prévu par le deuxième Protocole seulement après l’institution de ce Fonds et en fonction des circonstances qui prévaudront alors. La Suisse, qui a joué un rôle déterminant dans l’élaboration du deuxième Protocole dans le cadre de la Conférence diplomatique, a signé ce document le 17 mai 1999. La ratification du deuxième Protocole serait en accord avec la tradition humani- taire de la Suisse.5557 Message 1 Généralités 1.1 Introduction La Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit arm é adoptée à La Haye le 14 mai 1954 (ci-apr ès «Convention»1) est un trait é destiné à prévenir les dommages et les pertes irrempla çables tels que ceux qui ont été inflig és aux biens culturels pendant la Seconde guerre mondiale. N ée sous le patronage spirituel de l’UNESCO, la Convention de La Haye est le premier instrument consacr é exclu- sivement à la protection des biens culturels qui soit reconnu mondialement. Aux fins de ce traité, sont considérés comme biens culturels les biens, meubles ou immeubles, qui présentent une grande importance pour le patrimoine culturel des peuples, tels que les monuments d ’architecture, d’art ou d ’histoire, religieux ou la ïques, les sites archéologiques, les ensembles de constructions qui, en tant que tels, pr ésentent un intérêt historique ou artistique, les œ uvres d’art, les manuscrits, livres et autres ob- jets d’intérêt artistique, historique ou arch éologique ainsi que les collections scien- tifiques et les collections importantes de livres, d ’archives ou de reproductions des biens d éfinis ci-dessus2. Sont également consid érés comme des biens culturels les édifices dont la destination principale et effective est de conserver ou d ’exposer des biens culturels meubles ainsi que les centres monumentaux 3. La Convention de La Haye est entr ée en vigueur en Suisse le 15 ao ût 1962. Au d ébut de juin 2003, elle comptait 103 Etats contractants. Depuis l ’adoption de la Convention en 1954, le droit international humanitaire a évolué sur le plan normatif. Le 7 juin 1977 ont été adoptés les deux Protocoles ad- ditionnels4 aux Conventions de Genève de 19495 (ci-après «Protocole additionnel I» ou «PA I» et «Protocole additionnel II » ou «PA II»), qui renforcent la protection fournie par les Conventions de Gen ève. Ces Protocoles contiennent entre autres quelques dispositions relatives à la protection des biens culturels lors des conflits armés internationaux et non internationaux. L ’art. 53 PA I et l ’art. 16 PA II interdi- sent tout acte d’hostilité dirigé contre des biens culturels prot égés ainsi que leur uti- lisation à l’appui d’un effort militaire. Ces interdictions sont cependant relativis ées car les deux Protocoles additionnels pr écisent que les dispositions de la Convention de La Haye de 1954 sont r éservées. Pour le reste, les deux Protocoles additionnels élargissent la définition des biens culturels aux lieux de culte. 1 RS 0.520.3 2 Art. 1, let. a, Convention de La Haye. 3 Art. 1, let. b et c, Convention de La Haye. 4 Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux, du 8 juin 1977, RS 0.518.521; Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés non internationaux, du 8 juin 1977, RS 0.518.522. 5 Conventions de Genève du 12 août 1949 relatives à la protection des victimes de la guerre (ci-après «Conventions de Genève»): il s’agit de quatre Conventions référencées RS 0.518.12 (ci-après «CG I»), 0.518.23 (ci-après «CG II»), 0.518.42 (ci-après «CG III») et 0.518.51 (ci-après «CG IV»).5558 Selon le Protocole additionnel I 6, la destruction de certains biens culturels consti- tuant le patrimoine culturel ou spirituel des peuples et auxquels une protection sp é- ciale a été accordée est une infraction grave, qui est consid érée comme un crime de guerre en vertu de l ’art. 85, al. 5, PA I. Parall èlement, une Convention adopt ée par l’UNESCO en 1970 a instauré des règles de droit pénal pour lutter contre le transfert illicite des biens culturels7. Au début des années nonante, les conflits dans l’ex-Yougoslavie ont ramené sous les feux de l ’actualité le probl ème de la protection des biens culturels. Le bombarde- ment de la cit é historique de Dubrovnik, inscrite sur la liste du patrimoine mondial en péril, ainsi que la destruction de Mostar et de Vukovar devinrent un sujet de d é- bat international grâce à la médiatisation. La destruction systématique du patrimoine culturel des groupes ethniques est ainsi devenue une m éthode de guerre de plus en plus fréquente. Il s ’agit de d épouiller l’adversaire de son identit é, de l ’humilier, de le démoraliser voire de le pousser à l’exode. Le Statut du Tribunal p énal international pour l ’ex-Yougoslavie (ICTY), adopt é en 1993, fait figurer les actes portant atteinte à des biens culturels d éterminés8 sous le titre «Violations des lois ou coutumes de la guerre ». Le Statut de Rome de la Cour pénale internationale du 17 juillet 1998 compte dans les crimes de guerre, à l’art. 8, les infractions contre des biens culturels déterminés9. Voilà le contexte dans lequel s ’inscrit l’élaboration du deuxi ème Protocole relatif à la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (ci-après «deuxième Protocole»), dont le processus est décrit ci-après. 1.2 Naissance du deuxième Protocole 1.2.1 Raisons du processus de révision Le développement continu au plan international de la protection des biens culturels contenue dans la Convention de La Haye de 1954 a plusieurs causes. Depuis l’adoption de la Convention, les conflits arm és non internationaux se sont multi- pliés. Ce fait avait certes été pris en compte en 1977 à l’art. 16 PA II, mais il man- quait toujours un corpus complet de normes applicables à la protection des biens culturels lors des conflits arm és non internationaux. De plus, le syst ème de protec- tion spéciale prévu par la Convention était resté inopérant et n ’était applicable que dans un nombre restreint de cas 10. Les conflits en ex-Yougoslavie ont mis en lumière le manque de normes d étaillées de droit p énal permettant de poursuivre les actes perpétrés systématiquement pour porter atteinte aux biens culturels prot égés. Et surtout, comme nous l ’avons évoqué en introduction, le d éveloppement du droit 6 Art. 85, al. 4, let. d, PA I. 7 Convention de l’UNESCO du 14 novembre 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicite des biens culturels. Le Conseil fédéral a adopté à l’attention du Parlement le 21 novembre 2001 le message relatif à la Convention de l’UNESCO de 1970 et à la loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (LTBC) (FF 2002 505). 8 Art. 3 du Statut du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie. 9 RS 0.312.1. 10 Voir ch. 2.3 plus loin.5559 international en g énéral avait fait prendre conscience de la n écessité d’améliorer la protection offerte par la Convention11. 1.2.2 Travaux préparatoires Fin 1992, le Gouvernement des Pays-Bas et le Conseil ex écutif de l ’UNESCO ont commandité une étude portant sur la mise en œ uvre de la Convention et comportant des propositions d’amélioration pour adapter celle-ci à la nouvelle situation. Publi ée en 1993, l’étude arrivait à la conclusion que c ’était principalement la mise en œ uvre de la Convention par les Parties contractantes qui était d éficiente. Elle proposait plusieurs mesures d ’amélioration en cons équence, mais celles-ci sont rest ées prati- quement sans écho aupr ès des Etats parties. A l ’initiative du Secr étariat de l’UNESCO, trois réunions d’experts ont été organisées autour de cette étude12. Elles ont abouti à la rédaction d’un document, le «document de Lauswolt», qui pr ésentait non pas des mesures pratiques de mise en œ uvre, mais une première série de propo- sitions visant à modifier la Convention. Les Hautes Parties contractantes ont alors estimé nécessaire que des experts gouvernementaux se r éunissent pour analyser ce document. Cette r éunion d’experts, qui a eu lieu à Paris du 24 au 27 mars 1997, a abouti à la r édaction d ’un «document de Lauswolt r évisé». Cependant, à l ’issue d’une deuxième réunion ayant eu lieu la m ême année, les Parties contractantes ne sont pas parvenues à trouver un accord sur des points substantiels, comme par exemple les avantages du maintien du concept de n écessité militaire, le d éveloppe- ment de la responsabilit é pénale individuelle et la n écessité de revoir le syst ème de protection spéciale. A la demande du pr ésident néerlandais de la R éunion des Hau- tes Parties contractantes, l’Autriche a organisé, du 11 au 13 mai 1998 à Vienne, une réunion ouverte à l’ensemble des Etats et organisations int éressés. Cette conf érence portait sur tous les sujets cl és de la r évision: la forme du nouvel instrument, la pro- tection spéciale, la nécessité militaire, la question des comp étences juridictionnelles, la responsabilité des violations de la Convention et des questions institutionnelles. Le Secr étariat de l ’UNESCO a r ésumé les r ésultats de la R éunion d ’experts de Vienne dans un document de travail qui a été adressé pour consultation à l’ensemble des Etats parties à la Convention. C’est ce document qui allait servir de base aux n é- gociations de la Conférence diplomatique de 1999. 1.2.3 Conférence diplomatique Une Conférence diplomatique a été convoquée à La Haye du 14 au 26 mars 1999 à l’appel du Directeur g énéral de l’UNESCO et du Gouvernement n éerlandais. Elle a réuni les d élégations de 93 Etats, dont 19 Etats non parties à la Convention avec le statut d ’observateur, ainsi que le Comit é International de la Croix-Rouge et le Comité international du Bouclier bleu (CIBB), organisation non gouvernementale. Des groupes de travail ont étudié les diff érents th èmes, regroup és par chapitres, 11 Thomas Desch, The Second Protocol to the 1954 Hague Convention for the protection of cultural property in the event of armed conflict, in: Yearbook of international law, vol. 2, 1999, p. 64. Lire également le préambule du deuxième Protocole. 12 La Haye, juillet 1993; Lauswolt, février 1994; Paris, mars 1994.5560 abordés dans le projet du futur deuxi ème Protocole pr ésenté par l ’UNESCO. Les propositions de texte des groupes de travail ont été soumises au plenum pour appro- bation. Apr ès la finalisation du document par le comit é de r édaction, sous pr ési- dence suisse, le deuxi ème Protocole a été adopté par consensus le 26 mars 1999 en français et en anglais. Les principales nouveautés conçues lors de la Conférence diplomatique ont porté sur les domaines suivants: toutes les dispositions du deuxi ème Protocole ont été décla- rées applicables aux conflits arm és non internationaux; les mesures de pr évention à prendre en temps de paix pour prot éger les biens culturels et les exceptions à la protection générale des biens culturels ont été précisées; des dispositions p énales in- dividuelles détaillées ont été prévues en cas de violation du deuxi ème Protocole et de la Convention; enfin, une nouvelle protection sp éciale a été institu ée en faveur des biens culturels particulièrement dignes de protection13. La Suisse a jou é un r ôle actif dans l ’élaboration du deuxi ème Protocole lors de la Conférence diplomatique. Elle a œ uvré dans la mesure du possible pour que le deuxième Protocole soit coh érent avec les autres trait és relevant du droit internatio- nal humanitaire. Elle a également plaid é pour l ’instauration du principe de l ’uni- versalité pour les infractions les plus graves commises contre les biens culturels. 2 Partie spéciale 2.1 Chapitre premier Introduction L’article premier contient plusieurs d éfinitions destin ées à clarifier le texte. L ’une d’elles, la d éfinition de l ’«objectif militaire» figurant à la let. f, pr ésente un int érêt particulier. Sur ce point, le deuxi ème Protocole s ’appuie sur la d éfinition de l’art. 52, al. 2, PA I. L’art. 2 traite de la question des relations entre le deuxi ème Protocole et la Conven- tion. La Conf érence diplomatique s ’était demand ée si les nouveaut és introduites avaient une telle port ée mat érielle qu ’elles devaient être consid érées comme un amendement de la Convention. Dans ce cas, l ’art. 39 de la Convention aurait alors été applicable, ce qui aurait subordonn é l’entrée en vigueur des nouvelles disposi- tions à leur acceptation puis à leur ratification par tous les Etats parties à la Conven- tion. Par contre, si les nouvelles dispositions avaient un caractère complémentaire, la forme du Protocole serait ad équate. Dans ce cas, l ’art. 41 de la Convention de Vienne sur le droit des trait és14 stipule que les nouvelles dispositions entrent en vi- gueur d ès qu ’un nombre d éterminé d ’Etats les ont ratifi ées et seulement pour ces Etats. Etant donné la teneur de l ’art. 2 du Protocole, seuls les Etats parties à la Con- vention peuvent donc signer et ratifier le deuxi ème Protocole ou y adh érer. De plus, 13 La Convention contient des dispositions concernant la protection générale des biens cul- turels (art. 1 ss) et prévoit une protection spéciale pour les biens culturels particulièrement dignes de protection (art. 8 ss). Le deuxième Protocole complète les dispositions de la Convention en ce qui concerne la protection générale et instaure une protection spéciale supplémentaire sous le titre «Protection renforcée» (art. 10 ss). Lire également les explications figurant sous les ch. 1.2.1 et 2.3. 14 Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités, RS 0.111.5561 toutes les d éfinitions figurant dans la Convention s ’appliquent également au deuxième Protocole, sauf disposition différente dans le Protocole. Selon l’art. 3, al. 1, toutes les dispositions s ’appliquent aux conflits armés tant inter- nationaux que internationaux. Mais le deuxi ème Protocole va plus loin que la Con- vention, qui stipule qu’en cas de conflit armé ne présentant pas un caractère interna- tional, chacune des parties au conflit est tenue d ’appliquer au moins les dispositions de la Convention ayant trait au respect des biens culturels 15. De plus, l ’art. 3 souli- gne que certaines dispositions s ’appliquent en temps de paix également16. L’appli- cation du deuxième Protocole entre les Etats Parties et les Etats non Parties est r égie par l’art. 3, al. 2. Il pr évoit que les Etats Parties restent li és par le deuxi ème Proto- cole dans leurs relations avec un Etat qui n ’est pas li é par le Protocole, s ’il en accepte les dispositions et aussi longtemps qu’il les applique17. L’art. 4, let. b, instaure une exception au principe de l ’art. 2 dans la mesure o ù il précise que le syst ème de protection renforc ée institué par le deuxi ème Protocole18 remplace le système de protection sp éciale mis en place par la Convention 19. Mais cette règle ne s’applique qu’aux relations entre les Etats parties au deuxi ème Proto- cole. En cons équence, lorsque le deuxi ème Protocole entrera en vigueur, il existera deux syst èmes parall èles d ’enregistrement des biens culturels particuli èrement di- gnes de protection: le Registre international des biens culturels sous protection sp é- ciale et la Liste internationale des biens culturels sous protection renforcée. 2.2 Chapitre 2 Dispositions générales concernant la protection Art. 5 L’art. 3 de la Convention oblige d éjà les Etats contractants à préparer, en temps de paix, la sauvegarde des biens culturels situ és sur leur territoire en prenant toutes les mesures appropriées. La Convention ne pr écise pas en quoi des mesures de sauve- garde peuvent être considérées comme appropriées. L’art. 5 du deuxième Protocole énonce des mesures individuelles: – l’établissement d’inventaires; – la planification de mesures d ’urgence pour assurer la protection des biens contre les risques d’incendie ou d’écroulement des bâtiments; – la préparation de l ’enlèvement des biens culturels meubles ou la fourniture d’une protection adéquate sur place; – la d ésignation d ’autorités comp étentes responsables de la sauvegarde des biens culturels. 15 Art. 19, al. 1. 16 Art. 5, 10, 11, 14 à 21, 23 à 33, 37, ainsi que la plupart des dispositions finales telles que les art. 39 à 47 (sauf l’art. 44) du deuxième Protocole. 17 Voir également l’art. 2, al. 3 CG I. 18 Chap. 3, art. 10 ss, du deuxième Protocole. 19 Chap. 2, art. 8 ss, de la Convention.5562 La mise en œ uvre de ces mesures suppose des moyens financiers et des connaissan- ces techniques. Pour faciliter cette mise en œ uvre, l ’art. 29, al. 1, let. a pr évoit la création d’un Fonds, qui sera aliment é entre autres par des contributions volontaires des Etats parties. Art. 6 A l’art. 4, al. 1, la Convention impose aux Etats parties de respecter les biens cultu- rels situés sur leur propre territoire ainsi que sur celui des autres Etats parties. Pour ce faire, les Etats parties s’interdisent d’utiliser ces biens et leurs abords immédiats à des fins qui pourraient exposer ces biens à une destruction ou à une détérioration en cas de conflit armé et ils s’abstiennent de tout acte d’hostilité à leur égard. Il est pos- sible de d éroger à ces obligations dans les cas o ù une n écessité militaire l ’exige de manière impérative (art. 4, al. 2). Mais la Convention ne d éfinit pas la notion de n é- cessité militaire impérative. L’art. 6 du deuxi ème Protocole pr écise les conditions qui doivent être réunies pour qu’une dérogation à l’obligation fondamentale de respecter les biens culturels prot é- gés puisse être invoquée. La let. a envisage le sc énario d ’un acte d ’hostilité dirigé contre un bien culturel. Dans ce cas, une d érogation à l’obligation fondamentale de respecter les biens culturels de l ’attaquant peut être invoquée uniquement lorsque et aussi longtemps que ce bien culturel, par sa fonction, a été transformé en objectif militaire et qu ’il n ’existe pas d ’autre solution pour obtenir un avantage militaire équivalent. Contrairement à l’art. 52, al. 2, PA I, la contribution du bien culturel à une action militaire n ’est pertinente que si elle d écoule de la fonction attribu ée à ce bien culturel; invoquer la nature, l ’emplacement, la destination ou l ’utilisation de ce bien culturel n ’est pas suffisant. Le choix de la notion de «fonction» représente un compromis entre l ’avis, maintes fois exprim é lors de la Conf érence diplomatique, selon lequel il fallait reprendre la teneur de l ’art. 52, al. 2, PA I et l ’avis opposé se- lon lequel il fallait tenir compte uniquement de l ’utilisation faite du bien culturel 20. C’est donc dans ce sens qu ’il faut interpréter cette nouvelle notion dont la significa- tion peut para ître absconse. Les diff érences par rapport à l ’énumération figurant dans le Protocole additionnel I, qui sont de l ’ordre de la nuance, resteront quasi sans conséquence dans la pratique. La let. b de l ’art. 6 se rapporte aux situations dans lesquelles une partie au conflit veut utiliser un bien culturel situ é dans un territoire sous son contr ôle à des fins qui pourraient l ’exposer à la destruction ou à la d étérioration, par exemple en station- nant dans ce bien culturel ou à ses abords imm édiat des troupes ou du mat ériel mi- litaire. Cette d émarche est licite lorsque et aussi longtemps qu ’il est impossible d’obtenir d’une autre manière un avantage militaire équivalent. La décision concernant l ’existence d’une nécessité militaire impérative ne peut être prise, en vertu de la let. c, que par le chef d ’une formation égale ou sup érieure en importance à un bataillon. Exceptionnellement, cette d écision peut être prise par le chef d’une formation de taille plus petite (p. ex. d ’une unité opérant de manière au- 20 Sur ce point, lire Jean-Marie Henckaerts, Nouvelles r ègles pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé: la portée du Deuxième Protocole relatif à la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé, in: M. T. Dutli et al. (éd.): Protection des biens culturels en cas de conflit armé, Rapport d’une réunion d’experts, CICR, Genève 2001, p. 36 ss.5563 tonome). Cette réglementation présente l’avantage que les chefs militaires sont géné- ralement assistés dans leurs d écisions par un état-major qui étudie les avantages et les inconv énients de plusieurs variantes juridiques et strat égiques21. Ce dispositif doit permettre de r éduire fortement le risque d ’endommagement ou de destruction involontaire d’un bien culturel. Selon la let. d, une attaque doit être pr écédée d ’un avertissement donn é par des moyens efficaces, lorsque les circonstances le permettent. Contrairement à l’art. 13, al. 2, let. c (ii et iii), cette disposition ne pr écise pas s’il faut laisser à l’adversaire le temps de mettre fin à l’utilisation militaire du bien culturel 22. L’expression «par des moyens efficaces» donne cependant à penser que l ’avertissement doit avoir un effet, ce qui n ’est réaliste que si un d élai suffisant est laiss é à l ’adversaire après l ’aver- tissement. Art. 7 L’art. 7 impose différentes obligations à tout Etat contractant partie à un conflit qui projette ou réalise une attaque. Il faut faire tout ce qui est pratiquement possible pour v érifier que les objectifs à at- taquer ne sont pas des biens culturels prot égés par l ’art. 4 de la Convention (let. a). Toutes les précautions pratiquement possibles doivent être prises quant au choix des moyens et méthodes d’attaque en vue d’éviter et, en tout cas, de réduire au minimum les dommages qui pourraient être causés incidemment aux biens culturels prot égés en vertu de l ’art. 4 de la Convention (let. b). Il faut s ’abstenir de lancer une attaque dont on peut attendre qu ’elle cause incidemment aux biens culturels des dommages qui seraient excessifs par rapport à l’avantage militaire attendu (let. c). Il faut annu- ler ou interrompre une attaque lorsqu ’il apparaît que l ’objectif est un bien culturel protégé en vertu de l ’art. 4 de la Convention ou s ’il para ît probable que l ’attaque cause incidemment aux biens culturels protégés en vertu de l’art. 4 de la Convention des dommages qui seraient excessifs par rapport à l ’avantage militaire attendu (let. d, i et ii). Art. 8 L’art. 8 impose aux Etats contractants parties à un conflit arm é d’éloigner les biens culturels meubles du voisinage des objectifs militaires ou de fournir une protection adéquate sur place. De plus, ils doivent éviter de placer des objectifs militaires à proximité de biens culturels. Toutefois, ces mesures de pr écaution ne sont obligatoi- res que dans la mesure de ce qui est pratiquement possible. 21 L ’art. 4 de la Convention n’indiquait pas qui était habilité à déclarer l’existence d’une nécessité militaire impérative. En d’autres termes, un simple chef de groupe pouvait dé- cider qu’un bien culturel devait être soustrait à la protection de la Convention en raison d’une situation qu’il appréciait comme constituant une nécessité militaire impérative. 22 L ’obligation d’avertissement inscrite à la let. d conserve ainsi un rang inférieur à celle fi- gurant à l’art. 13, al. 2, let. c, mais aussi aux obligations de sommation applicables aux services sanitaires (art. 21 CG I; art. 34 CG II; art. 19 CG IV; art. 13 PA I; art. 11, al. 2, PA II) et à la protection civile (art. 65 PA I).5564 Art. 9 L’art. 9 a pour but de pr éciser les devoirs de la puissance occupante en ce qui con- cerne les biens culturels sis dans les territoires occup és. La Convention de La Haye de 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre 23 instaurait d éjà l’obligation pour les puissances occupantes de prot éger les biens culturels. La Con- vention interdit, à l’art. 4, al. 3, tout acte de vol, de pillage ou de d étournement de biens culturels ainsi que tout acte de vandalisme à l ’égard desdits biens et elle impose à la puissance occupante, à l’art. 5, le devoir de soutenir les autorit és natio- nales compétentes du territoire occup é à l’effet d’assurer la sauvegarde et la conser- vation de ses biens culturels. Le Protocole de La Haye pour la protection des biens culturels en cas de conflit arm é du 15 mai 1954 24 (ci-après «premier Protocole») ré- git l’exportation des biens culturels en provenance d ’un territoire occup é ainsi que l’obligation de restitution. L’art. 9, al. 1, let. a, interdit toute exportation, autre d éplacement ou transfert de propriété illicites de biens culturels 25. L’al. 1, let. b, interdit toute fouille arch éolo- gique en territoire occup é, à moins qu ’elle ne soit indispensable pour sauvegarder, enregistrer ou conserver des biens culturels 26. La let. c, enfin, interdit la transforma- tion ou le changement d ’utilisation de biens culturels. Pour éviter les abus, l ’al. 2 précise que la puissance occupante est tenue de travailler en étroite coopération avec les autorit és nationales du territoire occup é pour toute fouille, transformation de bien culturel ou changement d’utilisation d’un bien culturel. 2.3 Chapitre 3 Protection renforc ée Art. 10 La Convention de La Haye pr évoit une «protection spéciale»27 pour les refuges des- tinés à abriter des biens culturels meubles, des centres monumentaux et d ’autres biens culturels immeubles de tr ès haute importance. Toutefois, ce syst ème de pro- tection sp éciale présente plusieurs faiblesses, notamment les conditions difficiles à respecter qu’il impose pour b énéficier de la protection sp éciale: les objets doivent 23 Art. 56 du R èglement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre (RS 0.515.112), qui a aujourd’hui valeur de droit coutumier. 24 RS 0.520.32 25 Le terme «illicite» est défini à l’art.1, let. g, du deuxième Procotole comme «effectué sous la contrainte ou autrement, en violation des règles applicables de la législation interne du territoire occupé ou du droit international». Il est utilisé à la fois dans la Convention de l’UNESCO de 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert illicites de propriété des biens culturels (art. 11) et dans la recommandation de l’UNESCO sur les principes internationaux applicables aux fouilles archéologiques (New Delhi, 5 décembre 1956). 26 Une r églementation concernant les fouilles archéologiques avait déjà été demandée lors de la discussion sur la Convention de La Haye de 1954, mais cette idée n’avait pas été retenue. La recommandation de l’UNESCO du 5 décembre 1956 en la matière énonce des principes internationaux à appliquer aux fouilles archéologiques dans les territoires occu- pés. Le groupe d’experts qui a élaboré ces principes avait fait observer, dès 1956, qu’il faudrait intégrer ces règles dans la Convention à l’occasion d’une révision du traité. Lire à ce sujet Jiri Toman, La protection des biens culturels en cas de conflit armé, Commen- taire de la Convention de La Haye du 14 mai 1954, UNESCO, 1994, p. 106 s. 27 Art. 8 ss Convention de La Haye.5565 être situés à une distance suffisante de tout grand centre industriel ou de tout objectif militaire important28. Ce syst ème de protection sp éciale n’a donc été appliqu é que rarement29. C ’est la raison pour laquelle une protection sp éciale suppl émentaire a été instaurée dans le deuxi ème Protocole: appel ée «protection renforcée», elle rem- place la protection spéciale entre les Etats qui ratifient le deuxième Protocole30. Pour être placé sous protection renforcée, un bien culturel doit remplir les trois con- ditions suivantes selon l ’art. 10 du deuxi ème Protocole. Premi èrement, il doit s ’agir d’un patrimoine culturel qui rev êt la plus haute importance pour l ’humanité31. Deuxièmement, il doit être protégé par des mesures internes juridiques et adminis- tratives. Troisièmement, il ne doit être utilisé ni à des fins militaires, ni pour prot é- ger des sites militaires, ce qui doit être confirmé par une déclaration de la Partie sous le contrôle de laquelle il se trouve. Le Comit é qui statue sur l ’octroi de la protection renforcée (art. 27, al. 1, let. b) peut renoncer à exiger que la deuxième condition soit remplie pour autant que la Partie requ érante soumette une demande d ’assistance in- ternationale pour l ’élaboration, la mise au point ou l ’application des lois, disposi- tions administratives et mesures (art. 11, al. 8, en liaison avec art. 32). Quant à la troisième condition, elle s’appuie sur la règle énoncée à l’art. 8, al. 1, de la Conven- tion, mais elle l’affaiblit dans la mesure où elle ne parle plus de distance suffisante et où elle remplace la notion d ’«objectif militaire» par celle, plus étroite, de «site mili- taire», qui vise uniquement des a éroports militaires, des d épôts d’armement, des ca- sernes et des bases militaires. Art. 11 L’art. 11 détaille la procédure à suivre pour obtenir du Comit é qu’il accorde la pro- tection renforc ée. Selon l ’al. 2, la Partie qui a la juridiction ou le contr ôle sur un bien culturel peut demander l ’inscription de ce bien sur la Liste des biens culturels sous protection renforc ée32. Cette formulation a été choisie pour garantir que, dans les territoires occup és ou disput és, tant la partie exer çant le contr ôle effectif sur le bien culturel que la partie ayant la responsabilit é juridique dudit bien soient l ’une et l’autre habilitées à demander son inscription sur la Liste. En contrepartie, seul l ’Etat partie qui a le contr ôle effectif sur le bien culturel est tenu de fournir la d éclaration visée à l’art. 10, let. c. Ni la demande d’inscription d’un bien culturel sur la Liste, ni 28 Art. 8, al. 1, let. a, Convention de La Haye. Toutefois, il est possible, dans certains cas énoncés à l’al. 2, de déroger à ces conditions. 29 Le Registre international des biens culturels sous protection spéciale ne contient que quatre inscriptions pour le monde entier. Le seul bien culturel en surface est le Vatican. Les trois autres inscriptions concernent des refuges: Alt-Aussee (Autriche), Oberried (Allemagne) et trois sites aux Pays-Bas. En 2000, le refuge d’Alt-Aussee a été retiré du Registre. 30 Voir à ce sujet le commentaire de l’art. 4 (chap. 1). Comme le deuxième Protocole a un caractère de complément et qu’ainsi il ne peut modifier la Convention et sa protection spéciale, il a fallu donner un nom différent au nouveau système de protection. 31 La liste du patrimoine mondial selon l’art. 11, al. 2, de la Convention du 23 novembre 1972 pour la protection du patrimoine mondial culturel et naturel (RS 0.451.41) n’admet que des biens présentant une valeur universelle exceptionnelle. Le souhait que soit établi un lien plus étroit entre la Liste des biens culturels sous protection spéciale selon la Convention de La Haye et la liste du patrimoine mondial avait été exprimé en 1984 déjà. Lire à ce sujet Jiri Toman, op. cit., p. 398, qui évoque la proposition de Stanislaw Edward Nahlik. 32 Art. 27, al. 1, let. b, du deuxième Protocole.5566 son inscription ne portent pr éjudice aux droits des parties au diff érend (art. 11, al. 4). Le Comité peut inviter un Etat partie à demander qu’un bien culturel b énéficie de la protection renforcée (al. 2). D ’autres Etats parties, le Comit é international du Bou- clier bleu et d ’autres organisations non gouvernementales ayant une expertise appropriée peuvent recommander un bien culturel particulier au Comit é (al. 3). Les Parties peuvent pr ésenter des objections à une demande d ’inscription, mais seule- ment en invoquant le non-respect des crit ères énoncés à l ’art. 10 (art. 11, al. 5). Après avoir consult é des organisations gouvernementales et non gouvernementales ainsi que des experts, le Comité se fonde sur les critères précités pour statuer quant à l’inscription sur la Liste (al. 6). La protection renforc ée devient l également valable avec l’inscription sur la Liste (al. 10). La d écision est notifi ée sans d élai au Secr é- taire général des Nations Unies et à tous les Etats parties (al. 11). En cas de conflit, il est pr évu une proc édure acc élérée permettant d ’octroyer une protection renforc ée à titre provisoire (al. 9). Dans ce cas, les demandes d’inscription peuvent être pr ésentées en raison d ’une situation d ’urgence par les Etats contractants parties au conflit pour des biens culturels plac és sous leur juridic- tion ou sous leur contrôle. Art. 12 Les Etats contractants parties à un conflit s’interdisent d’attaquer des biens culturels sous protection renforcée ou d’utiliser ces biens ou leurs abords imm édiats à l’appui d’une action militaire. Sur ce point, l ’art. 12 reprend la teneur de l ’art. 9 de la Con- vention de La Haye. Une diff érence fondamentale entre la protection g énérale et la protection renforcée réside dans l ’interdiction absolue de convertir un bien culturel sous protection renforcée en objectif militaire en l’utilisant pour l’action militaire33. Art. 13 et 14 Un bien culturel sous protection renforc ée perd cette protection s ’il se trouve dans l’une des situations suivantes: Le Comit é suspend ou annule la protection renforc ée si et aussi longtemps que le bien culturel ne remplit plus les conditions d éfinies à l’art. 10; le bien culturel est alors retir é de la Liste (art. 13, al. 1, let. a, en liaison avec l’art. 14, al. 1). Si le bien culturel est utilis é à l’appui d’une action militaire, le Comité peut suspendre la protection renforc ée; si la situation se prolonge, la protec- tion renforcée peut être annul ée exceptionnellement et l ’objet est retir é de la L iste (art. 13, al. 1, let. a, en liaison avec l ’art. 14, al. 2). Le Directeur g énéral de l’UNESCO notifie cette d écision au Secr étaire général des Nations Unies et à tous les Etats parties au deuxi ème Protocole (art. 14, al. 3). La perte de la protection renforcée est automatique, c ’est-à-dire qu’elle ne requiert pas de d écision du Comi- té, si et aussi longtemps que le bien culturel, par son utilisation, est devenu un ob- jectif militaire (art. 13, al. 1, let. b). Dans ce cas, le bien en question ne peut faire l’objet d’une attaque que si cette attaque est le seul moyen possible de mettre fin à l’utilisation illicite de ce bien et si, de surcro ît, toutes les pr écautions pratiquement possibles ont été prises quant au choix des moyens et des m éthodes d’attaque pour éviter ou, en tout cas, r éduire au minimum les dommages caus és à ce bien culturel 33 Cf. Jean-Marie Henckaerts, op. cit., p. 45.5567 (art. 13, al. 2, let. a et b). A moins que les circonstances ne le permettent pas en rai- son des exigences de la l égitime défense, l’ordre d ’attaquer doit être donn é au ni- veau le plus élevé du commandement op érationnel, c ’est-à-dire en Suisse le com- mandement suprême de l’armée (art. 13, al. 2, let. c, i). Un avertissement doit être donné aux forces adverses par des moyens efficaces et un d élai raisonnable doit leur être accordé pour redresser la situation (ii et iii). En comparaison avec la d érogation à la protection g énérale (art. 6), la d érogation à la protection renforc ée est soumise à des conditions plus strictes: selon l ’art. 13, al. 1, let. b, le bien culturel sous protection sp éciale ne perd celle-ci que si, par son utilisation, il est devenu un objectif militaire, et non pas par le simple fait de sa fonction, comme le prévoit l’art. 6, let. a, i. La d écision d’attaque ne peut être prise qu’au niveau le plus élevé du commandement op érationnel. Il faut en outre laisser aux forces adverses un d élai suffisant pour mettre fin à l’utilisation illicite du bien culturel. 2.4 Chapitre 4 Responsabilit é pénale et compétence Art. 15 La Convention précise, à l’art. 28, que les Hautes Parties contractantes s ’engagent à mettre en place des sanctions p énales et disciplinaires. Le deuxi ème Protocole com- plète cette disposition, qui reste générale, en donnant une d éfinition claire des viola- tions graves de la Convention et du deuxi ème Protocole. Il s ’appuie ainsi sur les obligations déjà contenues dans leurs grandes lignes dans la Convention de La Haye en ce qui concerne le respect des biens culturels (art. 4 et 9 du deuxième Protocole). Bien qu’il s’inspire en partie du Protocole additionnel I aux Conventions de Gen ève, le deuxième Protocole ne reprend pas le concept d ’«infraction grave» figurant dans ce texte car, à ce jour, il a été utilis é uniquement pour d ésigner des infractions déterminées aux Conventions de Gen ève et à leur Protocole additionnel I. Il pr éfère utiliser le concept de «violation grave », par analogie avec l ’art. 8, al. 2, let. b, du Statut de Rome. Selon l’art. 15, al. 1, du deuxi ème Protocole, on est en pr ésence d’un acte répréhen- sible lorsqu’une personne accomplit, intentionnellement et en violation de la Con- vention ou du deuxième Protocole, l’un des actes ci-après: a. faire d ’un bien culturel sous protection renforcée l’objet d’une attaque; b. utiliser un bien culturel sous protection renforc ée ou ses abords imm édiats à l’appui d’une action militaire; c. d étruire ou s ’approprier sur une grande échelle des biens culturels prot égés par la Convention et le deuxième Protocole; d. faire d ’un bien culturel couvert par la Convention et le deuxi ème Protocole l’objet d’une attaque; e. le vol, le pillage ou le d étournement de biens culturels prot égés par la Con- vention et les actes de vandalisme dirigés contre ces biens. Les deux premières infractions (let. a et b) concernent les biens culturels b énéficiant de la protection renforc ée au sens des art. 10 ss. Elles reposent sur les deux Proto-5568 coles additionnels34. Les trois autres infractions concernent les biens culturels plac és sous la protection générale de la Convention et du deuxième Protocole. Les Etats parties doivent établir leur comp étence pour les violations énumérées à l’art. 15, al. 1. Mais ils doivent pour ce faire respecter diff érentes conditions, abor- dées dans le commentaire des art. 16 et 18. Art. 16 Les Etats parties sont tenus de fonder dans le droit interne leur comp étence pour les violations visées à l’art. 15. L’art. 16 soumet la poursuite des infractions non seule- ment aux principes de la territorialité et de la personnalité active, mais aussi au prin- cipe de l’universalité. Le principe de l ’universalité signifie que la responsabilit é pé- nale de l’auteur présumé peut être mise en cause quel que soit le lieu o ù l’infraction a été commise et quelle que soit la nationalit é de son auteur pr ésumé dès lors que celui-ci se trouve sur le territoire d ’un Etat partie. Il s ’applique, selon l’art. 16, al. 1, let. c, uniquement aux actes commis contre des biens culturels sous protection ren- forcée (art. 15, al. 1, let. a et b) ou en cas de destruction ou d ’appropriation sur une grande échelle de biens culturels sous protection g énérale (art. 15, al. 1, let. c). Pour les deux autres infractions, les Etats parties doivent fonder leur comp étence dans les cas où l’acte a été commis sur leur territoire ou l ’auteur présumé possède leur natio- nalité. Le deuxième Protocole limite fortement le principe de l ’universalité en ce qui con- cerne les ressortissants d’Etats qui ne sont pas parties au Protocole. En effet, un Etat partie compétent uniquement à raison du principe de l ’universalité ne peut poursui- vre pénalement les ressortissants d’Etats non parties au Protocole que dans trois cas: si l’acte commis rel ève du droit coutumier (art. 16, al. 2, let. a); si l ’Etat qui n ’est pas partie au Protocole en accepte et en applique les dispositions (art. 16, al. 2, let. b, en liaison avec l ’art. 3, al. 2); si l ’acte a été commis par un membre de forces belligérantes appartenant à un Etat partie. Cette restriction ne porte pas atteinte au principe de la territorialit é, comme le confirme l ’acte final de la Conf érence diplo- matique 35. Art. 17 L’al. 1 reprend le principe du droit p énal «aut dedere aut iudicare». Les Etats parties doivent soit poursuivre eux-m êmes pénalement les violations soumises au principe de l’universalité (art. 15, al. 1, let. a à c), soit en extrader les auteurs pr ésumés. Cette obligation est soumise à la condition que l ’auteur présumé se trouve sur le territoire de l’Etat partie. Si l ’Etat partie n’extrade pas l’auteur présumé, les autorit és pénales doivent être saisies sans d élai excessif. L ’al. 2 précise que la personne doit b énéfi- cier d ’un proc ès équitable lui offrant au minimum les garanties reconnues par le droit international. 34 En particulier art. 53, let. a et b, PA I et art. 16 PA II. 35 Acte final de la Conf érence diplomatique sur le deuxième Protocole relatif à la Conven- tion de La Haye sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé (La Haye, 15–26 mars 1999), point 11, par. 4: «Aucune disposition de l’art. 16 (2) (b) ne peut en aucune mesure être interprétée comme portant atteinte à la mise en oeuvre de l’art. 16 (1) (a)».5569 Art. 18 L’art. 18, al. 1, r égit l’extradition. Les infractions pouvant donner lieu à extradition sont celles figurant à l’art. 15, al. 1, let. a à c du deuxième Protocole. Selon l’al. 2, le deuxième Protocole peut servir de base juridique lorsqu ’un Etat partie qui subor- donne l ’extradition à l ’existence d ’un trait é est saisi d ’une demande d ’extradition par un autre Etat partie avec lequel il n ’est pas lié par un trait é d’extradition. L’al. 3 prévoit que les Etats parties qui ne subordonnent pas l ’extradition à l’existence d’un traité reconnaissent les infractions mentionn ées comme constituant des cas d ’extra- dition entre eux dans les conditions pr évues par la législation de l’Etat partie requis. L’al. 4 a pour but d’empêcher que les auteurs présumés se soustraient aux poursuites pénales pour une infraction vis ée à l’art. 15, al. 1, let. a à c du deuxi ème Protocole. D’autres instruments internationaux connaissent des règles analogues36. Art. 19 L’obligation définie à l’art. 19, al. 1, se retrouve dans presque tous les instruments multilatéraux et bilatéraux relatifs à l’entraide pénale. Elle impose aux Etats parties de s ’accorder l ’entraide judiciaire la plus large possible. En l ’absence de trait és d’entraide judiciaire, les Etats parties s ’acquittent de cette obligation conform ément à leur droit interne. Contrairement à l’art. 18, l’art. 19 s’applique à toutes les infrac- tions visées par l’art. 15, al. 1. Art. 20 L’art. 20, al. 1, r ègle la «dépolitisation» des infractions vis ées à l ’art. 15, al. 1, let. a à c pour les besoins de l ’extradition et à l ’art. 15, al. 1, pour les besoins de l’entraide judiciaire entre les Etats parties: la coop ération pénale ne peut être refusée au seul motif qu’elle concerne une infraction politique37. L’al. 2 prévoit que l’entraide judiciaire au sens large (c.-à-d. y compris l’extradition) peut être refusée s’il y a des raisons de croire que la demande est pr ésentée aux fins de poursuivre ou de sanctionner une personne pour des raisons de r ace, de religion, de nationalité, d’origine ethnique ou d ’opinions politiques 38. Il s ’agit là d’une dis- position imp érative de non-discrimination. L ’Etat requis ne doit pas participer, à travers l ’entraide judiciaire internationale en mati ère p énale, à des proc édures n’offrant pas aux personnes poursuivies les garanties minimales 39. L’al. 2 se distin- gue de l ’al. 1 par le fait qu ’il permet d ’apprécier une demande en se fondant non 36 Voir en particulier l’art. 8, al. 4, de la Convention du 10 décembre 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (RS 0.105). 37 D ’autres instruments internationaux ratifiés par la Suisse excluent le caractère politique des infractions visées par l’entraide judiciaire en matière pénale. Exemples: art. 3, al. 2, du Traité d’extradition du 25 mai 1973 entre la Confédération suisse et les Etats-Unis d’Amérique (RS 0.353.933.6), art. 1 du Protocole additionnel du 15 octobre 1975 à la Convention européenne d’extradition (RS 0.353.11); art. VII en liaison avec l’art. III de la Convention du 9 décembre 1948 pour la prévention et la répression du crime de génocide (RS 0.311.11). 38 Cf. en particulier: art. 3, al. 2 du Trait é d’extradition; art. 5 de la Convention européenne pour la répression du terrorisme; art. 16, al. 14, de la Convention de l’ONU contre la criminalité organisée transnationale (pas encore ratifiée). 39 Voir en particulier la d éfinition des normes de protection dans le Pacte international rela- tif aux droits civils et politiques ou dans la CEDH ou encore les normes de l’ «ordre pu- blic» international (ATF 123 II 517, consid. 5a, avec des références complémentaires).5570 seulement sur la nature de l’acte, mais aussi sur le motif de la demande. Il permet de se prémunir contre les demandes abusives 40. La personne mise en cause dans une procédure à l ’étranger peut, dans tous les cas, invoquer les normes imp ératives et obligatoires du droit international. Ces normes sont valables pour la Suisse, que celle-ci soit ou non li ée par un trait é bilatéral ou multilat éral avec l ’Etat ayant pr é- senté la demande, et elles peuvent motiver un refus de coopérer de sa part 41. Art. 21 Les infractions qui ne constituent pas des violations graves du deuxi ème Protocole sont régies par l’art. 21. Sans pr éjudice de l ’art. 28 de la Convention, cette disposi- tion impose aux Etats contractants de prendre les mesures l égislatives, disciplinaires ou administratives qui pourraient être n écessaires pour faire cesser l ’utilisation de biens culturels ainsi que l ’exportation, le d éplacement ou le transfert illicites de biens culturels depuis un territoire occup é si ces actes sont intentionnels et commis en violation de la Convention ou du deuxi ème Protocole42. Des obligations plus d é- taillées figurent dans la Convention de l’UNESCO du 14 novembre 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et emp êcher l’importation, l ’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels43. 2.5 Chapitre 5 Protection des biens culturels en cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international L’art. 19 de la Convention prévoit déjà une application limitée des dispositions de la Convention aux conflits arm és non internationaux. Il stipule que les parties au con- flit sont tenues d ’appliquer au moins les dispositions qui ont trait au respect des biens culturels. Les autres dispositions peuvent être mises en vigueur par la voie d’accords sp éciaux entre les parties au conflit. La n écessité de r églementer de manière étendue la protection des biens culturels dans les conflits arm és non inter- nationaux était d ’autant plus forte que la grande majorit é des conflits arm és sur- venus depuis ont un caractère intra-étatique. Selon l ’art. 22, al. 1, du deuxi ème Protocole, celui-ci s ’applique en int égralité aux conflits armés ne pr ésentant pas un caract ère international et surgissant sur le terri- toire de l ’un des Etats parties. En ce qui concerne l ’exclusion des tensions et des troubles internes, l ’al. 2 suit de pr ès l’art. 1, al. 2, PA II. Une interpr étation littérale de l ’art. 22, al. 1, du deuxi ème Protocole aurait pour effet de limiter l ’application des dispositions aux seuls Etats contractants, c ’est-à-dire aux Etats ayant ratifi é le deuxième Protocole. Mais les d ébats qui ont eu lieu lors de la Conf érence diploma- tique montrent que l ’al. 1 doit être interprété comme signifiant que les dispositions du deuxième Protocole s’appliquent à l’ensemble des parties aux conflits arm és non 40 Cette disposition est un acquis de la Convention europ éenne pour la répression du terro- risme (art. 5, RS 0.353.3). 41 ATF 117 Ib, consid. 2a et renvois. 42 Voir aussi art. 146, al. 3, CG IV. 43 Cf. message relatif à la Convention de l’UNESCO et à la loi fédérale du 21 novembre 2001 sur le transfert international des biens culturels (LTBC), FF 2002 505.5571 internationaux, y compris les parties non étatiques44. Cela ne concerne pas les dispo- sitions prévoyant des obligations dont la nature est telle que seuls des Etats peuvent les accomplir45. L’al. 6 précise en outre que l’application du deuxième Protocole n’a pas d’effet sur le statut juridique des parties à un conflit arm é non international. Il reprend ainsi une clause qui figurait d éjà à l’art. 3, al. 3, commun aux Conventions de Genève. Les al. 3 et 5 de l ’art. 22 du deuxi ème Protocole contiennent des clauses de sauve- garde reposant sur les deux principes compl émentaires du droit international: l’intangibilité de la souverainet é nationale et l ’interdiction d ’intervenir dans les af- faires d’un autre Etat. Mais selon l ’al. 3, l’Etat ne peut défendre sa souveraineté que par tous les moyens légitimes46. L’al. 4 stipule en outre que la Partie sur le territoire de laquelle se produit un conflit arm é non international poss ède la priorit é de juri- diction en ce qui concerne les violations vis ées à l’art. 15. Enfin, à l’instar de l’art. 3 commun aux Conventions de Gen ève, l’al. 7 prévoit la possibilit é pour l ’UNESCO d’offrir ses services aux parties au conflit. 2.6 Chapitre 6 Questions institutionelles Au niveau institutionnel, le deuxi ème Protocole pr évoit une R éunion des Etats par- ties ainsi qu’un Comité et un Fonds pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé47. La Réunion des Parties est convoqu ée en principe tous les deux ans, en m ême temps que la Conf érence générale de l ’UNESCO et en coordination avec la R éunion des Hautes Parties contractantes à la Convention (art. 23, al. 1). Elle a les attributions suivantes: élection des membres du Comit é, approbation des Principes directeurs élaborés par le Comité, fourniture d’orientations concernant l’utilisation du Fonds et supervision de celui-ci, examen des probl èmes li és à l ’application du deuxi ème Protocole (art. 23, al. 3). Le Comité, qui se réunit en session ordinaire une fois par an, se compose de person- nes qualifiées représentant douze Parties contractantes choisies par leurs pairs dans un souci d’équilibre géographique et culturel (art. 24). Le Comit é a la responsabilité d’élaborer des Principes directeurs pour l ’application du deuxi ème Protocole, d’accorder, suspendre ou retirer la protection renforc ée, d ’établir et tenir à jour la Liste des biens culturels sous protection renforc ée ainsi que d ’en assurer la promo- tion, de suivre et superviser l ’application du deuxi ème Protocole, d ’examiner les rapports des Parties 48 et formuler des observations à leur sujet, d ’établir son propre rapport sur l’application du deuxième Protocole à l’intention de la Réunion des Par- ties (art. 27, al. 1, let. a à d). Il re çoit et examine les demandes d ’assistance interna- 44 Cf. Conf érence diplomatique sur le deuxième Protocole relatif à la Convention de la Haye pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé du 15 au 26 mars 1999, Comptes rendus du vendredi 26 mars 1999, résumé des débats relatifs au chap. 5 à l’adresse: http://www.unesco.org/culture/legalprotection/war/html_fr/precis.shtml 45 Il s ’agit en particulier des obligations d’ordre institutionnel et des obligations liées à l’exécution du Protocole (chap. 6 et 8). 46 Lire également Sandoz/Swinarski/Zimmermann, Commentaire des Protocoles addition- nels du 6 juin 1977 aux Conventions de Genève du 12 août 1949, p. 1386 ss. 47 Voir les art. 23, 24 et 29 du deuxi ème Protocole. 48 Art. 37, al. 2, du deuxi ème Protocole.5572 tionale au titre de l ’art. 32 et d écide de l ’utilisation du Fonds (art. 27, al. 1, let. e et f). Le Comit é exerce ses fonctions en coop ération avec le Directeur g énéral (art. 27, al. 2). Pour le reste, il est tenu, selon l ’al. 3, de coop érer avec les organisa- tions internationales gouvernementales et non gouvernementales actives dans le do- maine de la protection des biens culturels. Le Comit é est assisté par le Secrétariat de l’UNESCO, qui établit sa documentation ainsi que l’ordre du jour de ses r éunions et qui assure l’exécution de ses décisions (art. 28). Le Fonds est institu é aux fins d ’accorder une assistance, financi ère par exemple, pour soutenir les mesures pr éparatoires et autres à prendre en temps de paix, mais aussi pour soutenir les mesures de protection de biens culturels en p ériode de conflit armé (art. 29, al. 1, let. a et b). Les contributions au Fonds ne sont pas obligatoires (art. 29, al. 4). 2.7 Chapitres 7, 8 et 9 Diffusion de l’information et assistance internationale; exécution du Protocole; dispositions finales Les Etats parties s ’efforcent, en particulier par des programmes d ’information, de mieux faire apprécier et respecter les biens culturels dans la société civile et militaire (art. 30)49. Dans les cas de violations graves du deuxième Protocole, les Etats parties sont tenus d ’agir dans le cadre de la coop ération internationale50. En temps de paix comme en temps de conflit arm é, les Etats parties peuvent demander au Comit é une assistance internationale en faveur de biens culturels sous protection renforc ée et pour l’élaboration des bases internes n écessaires (art. 32, al. 1). Cette possibilit é est également ouverte aux parties à un conflit qui ne sont pas parties au deuxi ème Pro- tocole, mais qui en acceptent et en appliquent les dispositions (art. 32, al. 2). En temps de paix, les Etats parties peuvent faire appel au concours technique de l’UNESCO et ils sont encourag és à fournir eux-mêmes une assistance technique bi- latérale et multilatérale (art. 33, al. 1 et 2) 51. En cas de conflit arm é, le deuxi ème Protocole est appliqu é avec le concours des Puissances protectrices, un syst ème déjà ancré dans la Convention 52. Le deuxi ème Protocole prévoit une possibilit é supplémentaire: dans les conflits o ù il n ’a pas été désigné de Puissances protectrices, le Directeur g énéral peut pr êter ses bons offices ou faire office de conciliateur ou de m édiateur pour r égler les diff érends (art. 36, al. 1). Sur l ’invitation d ’un Etat partie ou du Directeur g énéral, une r éunion peut avoir lieu entre les parties au conflit (art. 36, al. 2). A l ’instar de ce que requiert la Convention53, les Parties pr ésentent tous les quatre ans au Comit é un rapport sur la mise en œ uvre du deuxi ème Protocole (art. 37, al. 2). L ’art. 38 pr écise que la res- ponsabilité pénale des individus n ’affecte aucunement la responsabilit é des Etats en droit international, notamment l’obligation de réparation. 49 Voir aussi l ’art. 25 de la Convention. 50 L ’art. 31 fait référence à la Charte des Nations Unies. 51 Cf. art. 23 de la Convention. 52 Les art. 34 et 35 du deuxi ème Protocole correspondent aux art. 21 et 22 de la Convention. 53 Art. 26, al. 2 du deuxi ème Protocole.5573 Les dispositions finales pr évoient, entre autres, une proc édure acc élérée pour l’entrée en vigueur du deuxi ème Protocole ainsi que la suspension du d élai de dénonciation en cas de conflit arm é (art. 44 et 45). Le deuxi ème Protocole entre en vigueur trois mois apr ès le d épôt du vingti ème instrument de ratification, d ’accep- tation, d’approbation ou d’adhésion (art. 43, al. 3). 3 Deuxième Protocole et Ordre juridique suisse 3.1 Nature des obligations du droit international public Comme toutes les conventions internationales, le deuxi ème Protocole fera partie in- tégrante de l’ordre juridique suisse dès son entrée en vigueur en Suisse. Dans la me- sure où les dispositions d ’un instrument juridique international sont directement ap- plicables, il est possible de faire valoir les droits qui en d écoulent devant les autori- tés suisses dès la date d ’entrée en vigueur. Sont directement applicables les disposi- tions qui – considérées dans leur contexte global et à la lumière de l’objet et du but du deuxi ème Protocole – sont inconditionnelles et suffisamment pr écises pour s’appliquer comme telles dans un cas d ’espèce et constituer le fondement d ’une dé- cision. En principe, on peut constater que quelques dispositions du deuxi ème Protocole contiennent des obligations pr écises qui sont directement applicables 54. Les disposi- tions relatives à la responsabilité pénale individuelle, en revanche, ont besoin d ’être précisées par des dispositions d ’exécution fournissant un cadre p énal au niveau du droit interne 55. En l ’espèce, il appartiendra aux autorit és chargées de l ’application du droit de d écider dans chaque cas si une disposition particuli ère du deuxi ème Protocole peut être mise en œ uvre judiciairement. 3.2 Caractère répréhensible des violations du deuxième Protocole et de la Convention de La Haye La législation suisse en vigueur contient d éjà des normes de droit p énal concernant la violation des dispositions pour la protection des biens culturels. Le Code p énal militaire (CPM) 56 pr évoit à l ’art. 109, al. 1, que les contraventions aux prescriptions de conventions internationales sur la conduite de la guerre et pour la protection de personnes et de biens ainsi que les violations d ’autres lois et coutu- mes de la guerre reconnues seront punies de l ’emprisonnement et, dans les cas gra- ves, de la réclusion. Or, le deuxième Protocole est un traité international ayant trait à la protection des biens culturels lors des conflits arm és. La clause g énérale de l’art. 109 CPM englobe donc également les infractions et violations pr évues par le deuxième Protocole. De plus, en vertu de son art. 3, al. 1, en liaison avec son art. 22, al. 1, le deuxième Protocole est applicable aux conflits armés non internationaux. Ce cas de figure est également prévu par la l égislation suisse puisque l ’art. 108, al. 2, 54 P. ex. art. 5. 55 Les art. 15 et 21, mais aussi l ’art. 16 concernant le fondement de la compétence juridic- tionnelle ainsi que l’art. 18, al. 1, 3 et 4 et l’art. 19. 56 RS 321.05574 CPM stipule que la violation d ’accords internationaux est punissable non seulement dans les conflits entre Etats, mais aussi lorsque lesdits accords pr évoient un champ d’application plus large. La Suisse remplit ainsi les obligations contenues à l’art. 28 de la Convention et à l’art. 15, al. 2, du deuxi ème Protocole, qui imposent aux Par- ties de réprimer les infractions à la Convention et les violations graves du deuxi ème Protocole. Les art. 72, 108 et 109 CPM r épondent aux exigences de l ’art. 21 du deuxième Protocole, qui requiert des Parties qu ’elles prennent les mesures n écessai- res pour faire cesser d’autres violations. La Suisse possède également la compétence juridictionnelle visée à l’art. 16 du deuxi ème Protocole. C ’est le cas, en particulier, pour les délits commis à l’étranger et dont l’auteur se trouve en Suisse57. En outre, la loi f édérale de 1966 sur la protection des biens culturels en cas de con- flit armé58 prévoit, dans ses art. 26 à 28, des poursuites pénales contre les infractions non sanctionnées par le Code p énal militaire, comme les actes visant à entraver ou à empêcher l’exécution de mesures de protection, l ’utilisation abusive de la signalisa- tion de protection, etc. Concernant l’extradition et l ’entraide judiciaire, il faut noter que la Suisse poss ède une loi sur l ’entraide p énale internationale (EIMP) 59 qui r ègle la proc édure d’extradition60. Parmi les conditions que la Suisse attache à toute extradition figu- rent notamment la double punissabilit é61 et les garanties d éfinies en particulier dans la Convention europ éenne des droits de l ’homme et des libert és fondamentales (CEDH) et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques 62. La «dépolitisation» de certains actes graves contenue dans l ’art. 20 du deuxième Proto- cole est d éjà assur ée par l ’art. 3, al. 2, EIMP. Il est vrai que l ’art. 20, al. 1, du deuxième Protocole va plus loin que l ’art. 3, al. 2, EIMP car il limite dans le domaine de l ’extradition le pouvoir d ’appréciation du Tribunal f édéral, qui est l’autorité compétente pour approuver ou refuser une extradition, lorsque la personne incriminée fait valoir qu’elle est poursuivie pour un délit politique ou si l’instruction fait apparaître qu’il y a des raisons s érieuses de penser que l ’acte a été commis pour des raisons politiques. Mais comme l ’art. 1 EIMP pr évoit que la loi sur l ’entraide pénale internationale ne s’applique que si d’autres lois ou traités internationaux n’en disposent pas autrement, les normes du deuxième Protocole sont compatibles avec le droit suisse. 57 Cf. message du 15 novembre 2000 relatif au Statut de Rome de la Cour p énale interna- tionale, à la loi fédérale sur la coopération avec la Cour pénale internationale ainsi qu’à une révision du droit pénal, FF 2001 359, 506. 58 Loi f édérale du 6 octobre 1966 sur la protection des biens culturels en cas de conflit ar- mé, RS 520.3. 59 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l’entraide internationale en matière pénale (loi sur l’entraide pénale internationale, EIMP), RS 351.1. 60 Art. 32 ss EIMP. Ces dispositions s ’appliquent dans les limites fixées par la clause géné- rale figurant à l’art. 1 ss, sauf disposition différente dans les traités internationaux. Les mesures d’extradition visées sont du ressort de l’Office fédéral de la justice. 61 La durée de la peine privative de liberté qui sanctionne l’acte doit être d’une année au minimum selon l’art. 35, let. a EIMP. Cela ne pose aucun problème pour les infractions visées par l’art. 15, al. 1, let. a à c, du deuxième Protocole car elles sont punissables, en vertu de l’art. 109 CPM, par l’emprisonnement ou la réclusion. 62 Cf. art. 2, let. a, EIMP.5575 3.3 Mesures de prévention en temps de paix Les mesures exposées à l’art. 5 sont déjà prévues par l’ordonnance d’exécution de la loi fédérale sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé (OPBC)63. En Suisse, la protection des biens culturels dans le domaine civil est assur ée par la Confédération, par les cantons et par les communes ou les r égions. L’action au ni- veau fédéral met l ’accent sur le travail de f ond – élaboration de bases l égales, éta- blissement de l’Inventaire suisse des biens culturels d ’importance nationale et régio- nale, qui para îtra sous sa forme r évisée en 2005 – sans oublier la fourniture aux cantons de conseils et d ’assistance pour réaliser des documents de sécurité ainsi que la préparation de supports d’information et de formation destinés aux cantons et aux communes. La Confédération forme les hauts responsables de la protection des biens culturels au cours de stages pratiques d ’une semaine. Elle apporte son concours fi- nancier pour la construction de locaux de protection destin és aux collections, archi- ves et fonds muséaux importants ne bénéficiant pas d’une protection suffisante. Elle est en train d ’élaborer, avec les services du feu, une strat égie d’intervention en cas d’incendie. Au niveau cantonal, des documents de s écurité sont établis pour les biens culturels d’importance nationale et r égionale. Les archives et les fonds biblioth écaires importants sont enregistr és sur microfilm. Les cantons forment une partie du per- sonnel chargé de la protection des biens culturels dans les communes. La protection civile met à la disposition des communes le personnel charg é de la protection des biens culturels. Il s ’agit avant tout de sp écialistes divers des biens culturels qui assument des tâches pratiques: aider les institutions locales à dresser les inventaires, établir des plans d ’action en cas de catastrophe pour les biens culturels les plus importants et mettre en place un syst ème de coop ération avec les services d’intervention locaux afin de r éduire au minimum les cons équences d’éventuels si- nistres. Des sites prot égés doivent être recens és pour les collections des archives, des bibliothèques et des mus ées ainsi que pour les biens culturels ecclésiaux et la ï- ques; le cas échéant, ces sites doivent être aménagés et utilis és d ès à pr ésent. Les mesures visées à l’art. 5 du deuxième Protocole sont donc d éjà bien mises en œ uvre en Suisse. Cependant, en raison de l ’abaissement à 40 ans de l ’âge limite du service dans la protection civile, il n ’y aura plus assez de sp écialistes à disposition sur les sites. Il faut donc chercher de nouvelles solutions dans ce domaine. Le but premier est d’intéresser des sp écialistes des institutions culturelles aux enjeux de la protec- tion des biens culturels dans les communes. 3.4 Diffusion et assistance La diffusion d’informations sur la protection des biens culturels lors des conflits ar- més selon l’art. 30 du deuxième Protocole est assurée, en Suisse, par le service com- 63 Ordonnance du 17 octobre 1984 sur la protection des biens culturels en cas de conflit ar- mé (OPBC), RS 520.31.5576 pétent du DDPS (la Section de la protection des biens culturels de l ’Office de la protection civile). Ces questions sont abord ée s l o r s d e séances de formation à l’intention des civils et des militaires, mais aussi dans la presse quotidienne et les publications spécialisées. De plus, Internet est un bon outil pour faire conna ître les enjeux de la protection des biens culturels 64. En septembre 2002, sur invitation de la Suisse, un congrès international a été organisé à Berne sur ce thème pour discuter de questions ayant trait au deuxième Protocole et échanger des expériences65. La Suisse fournit son concours technique pour l ’organisation des mesures de sauve- garde, comme prévu à l’art. 33, al. 2, du deuxième Protocole. Elle possède une riche expérience pratique dans les domaines de la sauvegarde des biens culturels et de la planification des interventions d ’urgence. Elle partage ce savoir-faire avec d ’autres Etats: après la crue d ’août 2002 en Europe centrale, la Conf édération a apport é à la République tchèque, par l’intermédiaire de la DDC, un concours technique et mat é- riel pour sauver des archives et des livres endommagés par les eaux. 4 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel La ratification du deuxième Protocole n’entraînera pas de d épenses supplémentaires car la Suisse met d éjà largement en œ uvre, en se fondant sur les bases l égales exis- tantes, les mesures nécessaires de prévention en temps de paix et de d éveloppement de la protection des biens culturels ayant des r épercussions sur les finances et le per- sonnel. Le deuxième Protocole prévoit la possibilit é de verser des contributions vo- lontaires à un futur Fonds pour la protection des biens culturels en cas de conflit ar- mé. Une contribution de la Suisse à ce Fonds ne pourra être envisagée qu’après son institution et en fonction des circonstances qui prévaudront alors. 5 Rapport avec le Programme de la législature Le projet est annoncé dans le Programme de la législature 1999–200366. 6 Constitutionnalité La base constitutionnelle de l ’arrêté f édéral relatif à l ’approbation du deuxi ème Protocole est formée par l’art. 54, al. 1, Cst., qui habilite la Confédération à conclure des trait és avec les Etats étrangers. L ’Assemblée f édérale est comp étente pour approuver le deuxième Protocole en vertu de l’art. 166, al. 2, Cst. Selon l’art. 141, al. 1, let. d, ch. 1 à 3, Cst., les trait és de droit international sont su- jets au r éférendum facultatif s ’ils sont d ’une durée indéterminée et ne sont pas d é- nonçables (ch. 1), s ’ils pr évoient l ’adhésion à une organisation internationale (ch. 2), s’ils contiennent des dispositions importantes fixant des r ègles de droit ou si 64 http://www.bevoelkerungsschutz.ch (rubrique «Protection des biens culturels»). 65 http://www.kulturgueterschutz.ch/ 66 FF 2000 2168, annexe 2.5577 leur mise en œ uvre exige l’adoption de lois fédérales (ch. 3). Le deuxième Protocole est dénonçable (art. 45) et ne pr évoit pas d ’adhésion à une organisation internatio- nale. Reste donc la question du ch. 3. L’appréciation de l ’importance des r ègles de droit au regard de la Constitution d é- coule de l ’art. 164, al. 1, let. a à g, Cst.: il faut consid érer comme importantes en particulier toutes les dispositions fondamentales relatives aux droits et aux obliga- tions des personnes ainsi qu ’aux tâches et aux prestations de la Conf édération. Ain- si, l’assujettissement des traités internationaux au référendum est soumis en principe aux m êmes crit ères d ’appréciation que la question de savoir quelles dispositions fixant des règles de droit doivent être énoncées dans une loi formelle. Le deuxi ème Protocole contient des dispositions importantes fixant des r ègles de droit au sens de l’art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst., à savoir les art. 18 à 20 concernant l’extradition et l ’entraide judiciaire ainsi que l ’art. 21, let. b, concernant la r épres- sion des exportations, autres d éplacements ou transferts illicites de biens culturels depuis un territoire occup é. L’arrêté fédéral qui vous est pr ésenté pour approbation doit donc être sujet au référendum.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant le deuxième Protocole du 26 mars 1999 relatif à la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 36 Cahier Numero Geschäftsnummer 03.050 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 16.09.2003 Date Data Seite 5555-5577 Page Pagina Ref. No 10 127 619 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.