A bteilung II B -2158/2006 {T 0/2} U rteil vom 29. M ärz 2007 M itw irkung: R ichterin M aria Am gw erd (vorsitzende R ichterin), R ichter Bernard M aitre (Abteilungspräsident), R ichterin Vera M arantelli; G erichtsschreiberin Barbara Aebi. U ._______, Beschw erdeführer gegen B undesam t für B erufsbildung und Technologie (B B T), Effingerstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz betreffend A nerkennung eines D iplom s. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. U ._______, schw eizerischer Staatsangehöriger, stellte am 1. N ovem ber 2005 beim Bundesam t für Berufsbildung und Technologie (Bundesam t) das G esuch, sein M eistertitel im Augenoptikerhandw erk (ausgestellt am 22. O ktober 2005 von der H andw erkskam m er Karlsruhe in D eutschland) sei als gleichw ertig m it dem eidgenössischen D iplom als Augenoptiker anzuerkennen. D en G esuchsbeilagen ist zu entnehm en, dass U ._______ am Institut für Berufsbildung (IfB) in Karlsruhe, einer staatlich anerkannten privaten Fachschule für Augenoptik und O ptom etrie, vom 5. M ai 2003 bis 18. Februar 2005 (5 Blöcke à je 6 W ochen) die M eisterschule absolviert und am 22. O ktober 2005 die M eisterprüfung im Augenoptikerhandw erk erfolgreich bestanden hatte. M it Verfügung vom 15. D ezem ber 2005 entschied das Bundesam t, die M eisterprüfung w erde der H öheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedingung, dass U ._______ als Ausgleichsm assnahm e entw eder a. eine Eignungsprüfung in den Fächern Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Instrum ente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schw eiz unter der Anleitung eines diplom ierten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Instrum ente an der H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten besuche. Zur Begründung hielt das Bundesam t fest, m it dem Freizügigkeitsabkom m en habe die Schw eiz das System der Europäischen U nion (EU ) zur gegenseitigen Anerkennung von D iplom en in ihren M itgliedstaaten angenom m en und w ende zur Beurteilung der G leichw ertigkeit bei reglem entierten Berufen die europäischen R ichtlinien an. D iese R ichtlinien sähen vor, dass der Aufnahm estaat einem EU /EFTA-Bürger den Zugang zu seinem Arbeitsm arkt nicht verw eigern könne, w enn der G esuchsteller in seinem H eim atland für die Ausübung seines Berufes qualifiziert sei. Bestünden indessen U nterschiede bezüglich der D auer und dem Inhalt der Ausbildung, könne der Aufnahm estaat vom G esuchsteller Ausgleichsm assnahm en verlangen. D ie Tätigkeit als Augenoptiker sei in der Schw eiz reglem entiert. D ie Ausbildung zur Vorbereitung auf die H öhere Fachprüfung (H FP) zum diplom ierten Augenoptiker daure zw ei Jahre. In den w ichtigsten Fächern der Augenoptik (Pathologie, Anatom ie, Physiologie, Pharm akologie), der O ptik und der Kontaktlinsenanpassung verm ittle die Schule in O lten über 1500 Lektionen. G esam thaft um fasse der Lehrplan der Schule 2750 Lektionen. Bei der H FP m it den Fallfächern Pathologie, R efraktionsbestim m ung, Kontaktlinsen und Allgem eine O ptik dienten optom etrische/physikalische G rundlagen als Q ualifikationsbasis. H ingegen liege in den handw erklichen M eisterprüfungen in D eutschland das Schw ergew icht bei der M eisterprüfungsarbeit und der Arbeitsprobe, die auch Teile der R efraktion und der Kontaktlinsen-Abgabe beinhalte. D as im R ahm en der H FP geprüfte Fallfach Pathologie w erde bei der M eisterprüfung nur als Teilbereich im Fach Augenoptik geprüft. Im 3 Vergleich zu den schw eizerischen Fallfächern Kontaktlinsen und R efraktionsbestim m ung fehlten in D eutschland w ichtige Teilbereiche w ie die äussere und innere Inspektion des Auges, die ihrerseits fundierte Kenntnisse in Pathologie voraussetzten. D ie Pathologie und die Inspektion des Auges erlangten in der Schw eiz vor allem vor dem H intergrund der kantonalen Berufsausübungsvorschriften elem entare Bedeutung, sei doch der diplom ierte Augenoptiker verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht von Augenkrankheiten einen Kunden dem Facharzt zuzuw eisen. D as Fallfach Allgem eine O ptik & Instrum ente w erde in D eutschland nur sehr rudim entär geprüft. D as schw eizerische R eglem ent betrachte dieses Fach als unabdingbares G rundlagenfach zum Verständnis der Berufsausübung und zur Lehrlingsinstruktion. Aus diesen G ründen sei die H öhere Fachprüfung in der Schw eiz und die M eisterprüfung in D eutschland inhaltlich nicht vergleichbar und som it nicht gleichw ertig. B. G egen diese Verfügung erhob U ._______ (Beschw erdeführer) am 18. D ezem ber 2005 Beschw erde bei der R ekurskom m ission EVD . Er beantragt sinngem äss, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und es sei sein M eistertitel im Augenoptikerhandw erk anzuerkennen. Zur Begründung führt er aus, bevor er im Jahr 2003 seine W eiterbildung zum Augenoptikerm eister in D eutschland begonnen habe, habe er sich beim Bundesam t darüber inform iert, ob der ausländische Ausw eis m it dem schw eizerischen D iplom des Augenoptikers gleichw ertig sei. D as Bundesam t habe dies zugesichert und ausgeführt, es w erde sich frühestens im Jahr 2007 etw as ändern, w enn eine Fachhochschule für Augenoptiker eingeführt w erde. Per Fax habe ihm das Bundesam t danach einen Auszug aus dem Staatsvertrag zw ischen D eutschland und der Schw eiz zugesandt. G em äss der angefochtenen Verfügung w erde nun die G leichw ertigkeit nicht m ehr nach Staatsvertrag beurteilt, sondern nach den EU -R ichtlinien. Auf seine N achfrage habe das Bundesam t erklärt, diese R egelung bestünde schon seit dem Jahr 2001; sie sei aber erst jetzt um gesetzt w orden. Er frage sich, w arum ihm dies nicht bereits anlässlich seiner Anfrage im Jahr 2003 m itgeteilt und die Praxisänderung nicht öffentlich bekannt gem acht w orden sei. Zudem w erde die neue R egelung rückw irkend angew endet und es gebe keine Ü bergangsfristen. W as die vom Bundesam t verfügten Ausgleichsm assnahm en betreffe, habe er sich beim Bundesam t nach den M odalitäten der beiden Ausgleichsm assnahm en erkundigt. Beim Absolvieren der Eignungsprüfung m üsste er m it den Schülern der H öheren Fachschule diese Prüfung ablegen. Zum einjährigen Anpassungslehrgang habe ihm das Bundesam t keine Auskunft geben können und ihn an die H öhere Fachschule in O lten verw iesen. Er frage sich, w ie es m öglich sei, dass die zuständige Behörde keine Auskunft über die von ihr verfügten Ausgleichsm assnahm en geben könne. D ie H öhere Fachschule in O lten habe ihm ebenfalls keine Auskunft über den Anpassungslehrgang geben können. W as den Inhalt des Prüfungsstoffes in D eutschland betreffe, führt er 4 detailliert aus, dass die Inspektion des Auges im Fach Kontaktlinsen und Anatom ie behandelt w erde. W ie in der Schw eiz sei auch der deutsche Augenoptikerm eister verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht auf Erkrankung den Kunden einem Facharzt zuzuw eisen. W as das Fach Allgem eine O ptik und Instrum ente betreffe, so w erde dieses Fach schon in der Lehre sehr intensiv behandelt und auch in der M eisterschule in D eutschland gelehrt. Ferner verfüge er über eine 10-jährige Berufserfahrung und führe m onatlich etw a dreissig Augentests durch ohne irgendw elche Beanstandungen. Auch Kontaktlinsenanpassungen m ache er bereits seit acht Jahren. Im Ü brigen sei er seit acht Jahren betriebsintern für die Ausbildung der Lehrlinge zuständig. Alle Lehrlinge hätten die Abschlussprüfungen erfolgreich bestanden. Schliesslich sei zu erw ähnen, dass auch die zuständige kantonale Behörde nichts von der neuen R egelung betreffend D iplom anerkennung gew usst habe. Am 7. Januar 2006 reichte der Beschw erdeführer eine Beschw erdeergän- zung sow ie die Broschüre "Inform ationen zum Studium an der H öheren Fachschule für Augenoptik Köln und Inform ationen zur Bew erbung um ei- nen Studienplatz", das "R eglem ent über die D urchführung der H öheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf vom 12. Juni 1991", ein E-m ail der H eilm ittelkontrolle Zürich und Kopien eines Briefw echsels zw ischen dem Bundesam t und dem Schulleiter des IfB Karlsruhe ein. Er hält fest, den beigelegten U nterlagen sei zu entnehm en, dass der Abschluss des "staat- lich geprüften Augenoptikers m it M eisterbrief" die gleiche M eisterprüfung beinhalte w ie er sie absolviert habe. D ieser Abschluss w erde vom Bundes- am t w eiterhin dem diplom ierten Augenoptiker gleichgestellt. Im W eiteren w eist er darauf hin, dass für die Zulassung zur H öheren Fachprüfung kein Schulbesuch vorgeschrieben sei. Ü berdies führt er aus, die kantonalen R egelungen für den Erhalt einer Berufsausübungsbew illigung seien sehr unterschiedlich. D as Bundesam t begründe die Anforderungen m it seiner Aufgabe, w elche es gegenüber den Kantonen w ahrzunehm en habe. D ies entspreche indessen nicht der R ealität, da jeder Kanton andere Bestim m ungen habe. D ie Kantone seien über die geänderte Praxis des Bundesam tes nicht inform iert. Vom Kanton Zürich habe er keine Berufsausübungsbew illigung erhalten, w eil er seine Prüfung an der H andw erkskam m er Karlsruhe abgelegt habe. H ingegen anerkenne der Kanton Zürich w eiterhin Ausw eise der H andw erkskam m er Kassel, obw ohl die Prüfungsanforderungen, die bundesw eit geregelt sind, gleich seien. Er habe nach geltendem R echt eine W eiterbildung angefangen und erfolgreich abgeschlossen. Er m öchte eine Berufsausübungsbew illigung für den Kanton Zürich erhalten, um als Filialleiter angestellt zu w erden oder einen eigenen Betrieb zu eröffnen. N un w ürden seine Zukunftspläne blockiert. H ätte er dies vorher gew usst, so hätte er sich nicht für die Ausbildung in D eutschland entschieden. Sollte ihn sein Arbeitgeber für die Besuche der Ausgleichsm assnahm en an der H öheren Fachschule nicht 5 freistellen können, sehe er sich gezw ungen, die Kündigung einzureichen. M it Schreiben vom 27. Februar 2006 reichte der Beschw erdeführer Kopien von zw ei Briefw echseln zw ischen der Schw eizerischen O phthalm ologischen G esellschaft (SO G ) und dem Leiter des IfB sow ie der SO G und dem Bundesam t ein. Aus diesen Schreiben w erde ersichtlich, dass sich das Bundesam t und die Expertenkom m ission, w elche die Ausgleichsm assnahm e festgelegt habe, an M assstäben orientierten, die nicht den geltenden G esundheitsgesetzen entsprächen oder zum indest rechtlich nicht klar definiert seien. D er R eaktion der SO G sei im W eitern zu entnehm en, dass es w ichtig sei, einen Ü berblick über die w ichtigsten Auffälligkeiten von Augenkrankheiten zu haben. Ü ber diese Kenntnisse verfüge er, w ie aus den der Beschw erde vom 18. D ezem ber 2005 beigelegten Lehrplänen ersichtlich sei. D aher sei es für ihn fraglich, ob die vom Bundesam t verfügten Ausgleichsm assnahm en im Fach Allgem eine O ptik überhaupt nötig seien. C . M it Vernehm lassung vom 14. M ärz 2006 beantragt das Bundesam t die Abw eisung der Beschw erde. Es hält fest, am 1. D ezem ber 1937 hätten die R egierungen der Schw eiz und D eutschland ein Abkom m en zur G leichstellung deutscher und schw eizerischer handw erklicher Prüfungen unterzeichnet. W ahrscheinlich sei dieses Abkom m en von den deutschen und schw eizerischen Behörden gelegentlich angew andt w orden. Es sei jedoch w eder ratifiziert noch in der system atischen Sam m lung des Bundesrechts publiziert und daher in keiner W eise rechtskräftig. M it dem Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkom m ens (FZA) am 1. Juni 2002 habe sich die Anerkennung ausländischer D iplom e in der Schw eiz grundlegend verändert. D ie U m setzung der bilateralen Abkom m en habe eine gew isse Zeit gedauert. Bei der Anerkennung von Ausbildungen deutscher O ptiker w ürden die Schw eizer Behörden nun Anhang III des Freizügigkeitsabkom m ens anw enden. Aufgrund der w ortgetreuen Auslegung des Abkom m ens von 1937 seien Ausbildungen anerkannt w orden, die nicht den Anforderungen der Schw eizer Ausbildungen entsprächen. D ies w iderspreche ganz offensichtlich den in Anhang III FZA aufgenom m enen R ichtlinien. D as Bundesam t sei für die Anerkennung von Ausbildungen zuständig; die Bew illigung zur Ausübung des Berufs hingegen falle in den Zuständigkeitsbereich der Kantone. D ies führe dazu, dass die Bedingungen zur Berufsausübung in den verschiedenen Kantonen variieren könnten. Eine Verw altungspraxis stelle keine rechtliche R egelung dar und Privatpersonen könnten daraus keine R echte ableiten. D er R echtsgleichheitsgrundsatz könne nicht zur Folge haben, dass die Verw altung im m er an ihrer Praxis festhalten m üsse. D ies gelte vor allem dann, w enn eine Änderung der Praxis w ie im vorliegenden Fall auf eine G esetzesänderung zurückzuführen sei. Eine Praxisänderung m üsse sofort für alle Fälle gelten und nur vorgängig angekündigt w erden, w enn sie die 6 R echte der Bürgerinnen und Bürger auf unw iderrufliche W eise beeinträchtige. D as sei hier nicht der Fall, da ein D iplom nach einer nicht einm al einen halben Tag dauernden Prüfung anerkannt w erden könne. G em äss den europäischen R ichtlinien zur Anerkennung von D iplom en seien die w ichtigsten Kriterien für die Prüfung eines Anerkennungsgesuchs D auer und Inhalt der Ausbildungen. D er Entscheid des Bundesam tes, der auf einem Vergleich der Ausbildungen beruhe, entspreche som it dem in den europäischen R ichtlinien vorgesehenen System . In der Schw eiz w erde ein G rossteil der Berufsausbildungen in Form von Prüfungen m it fakultativer Ausbildung durchgeführt. D ie erlangten Titel (Fachausw eise und D iplom e) erm öglichten den Zugang zu Berufen m it grosser Verantw ortung und hohem W issenstand. Trotzdem w ürden diese (schw eizerischen) Fachausw eise und D iplom e in der EU nicht anerkannt, w eil ihre Inhaber sich nicht auf eine Ausbildungsdauer in Sinne der R ichtlinien berufen könnten. In Anbetracht dessen sei die Schw eiz nicht bereit, über die Anforderungen der europäischen R ichtlinien hinauszugehen. Eine Person ohne Berufserfahrung, deren Ausbildungsdauer deutlich kürzer sei als die im Aufnahm estaat vorgeschriebene D auer, erhalte keine Anerkennung und habe keinen Anspruch auf Ausgleichsm assnahm en. Im vorliegenden Fall sei nicht die Ausbildungsdauer das m assgebliche Kriterium , sondern es gehe hauptsächlich um den U nterrichtsinhalt. D a die europäischen R ichtlinien aber auf den Kriterien Ausbildungsdauer und -inhalt aufbauten, m üsse m an sich auf einen Ausbildungsw eg beziehen, um die Ausbildung des Beschw erdeführers m it derjenigen in der Schw eiz zu vergleichen. D ie Ausbildung an der Schule in O lten erlaube einen gültigen Vergleich, w eil sie den Erw erb der durch die Prüfungsordnung der höheren Fachprüfung vom 12. Juni 1991 geforderten Kenntnisse erm ögliche. D ie Ausbildung des Beschw erdeführers sei vom Schw eizer O ptikverband geprüft w orden. Aus diesem G utachten gehe hervor, dass die beiden Fächer, für w elche Ausgleichsm assnahm en gefordert w ürden, in D eutschland zu oberflächlich behandelt w ürden. Entgegen dem Standpunkt des Beschw erdeführers sei es nicht m öglich, sich bei einer derart unterschiedlichen Ausbildungsdauer den gleichen Stoff anzueignen. Im R ahm en dieser beiden Fächer w ürden Inhalte verm ittelt, die zur Berufsausübung unerlässlich seien. Eine zuw andernde Person könne nach Belieben eine Eignungsprüfung oder ein Anpassungspraktikum absolvieren. D as Bundesam t habe darauf verzichtet, im Fach R echtskunde Ausgleichsm assnahm en zu fordern, denn es gehe davon aus, dass es sich dabei nicht um Kenntnisse handle, die für die Berufsausbildung unerlässlich seien. W as die Berufserfahrung betreffe, so m üsse diese gem äss den R ichtlinien "zulässig" sein, um als G rundlage für ein Anerkennungsverfahren zu dienen. D am it sei in erster Linie die im H erkunftsland erw orbene Praxis gem eint, da diese ohne Anerkennung des D iplom s in der Schw eiz nicht zulässig sein könne. Im Ü brigen könnten die Kenntnisse im Bereich Pathologie oder Instrum ente von ihrer N atur her nicht durch die blosse 7 Ausübung des Berufs erw orben w erden. Es sei nicht ersichtlich, w ie durch die D urchführung von Sehtests Kenntnisse in der Pathologie erw orben w erden sollten. D . M it Schreiben vom 28. April 2006 ersuchte die R ekurskom m ission EVD das Bundesam t um Einreichung diverser U nterlagen und um Erläuterung darüber, w as die vom Bundesam t alternativ verfügte Ausgleichsm assnahm e - der einjährige Anpassungslehrgang - genau beinhalte. Am 10. M ai 2006 reichte das Bundesam t die angeforderten U nterlagen ein. Zum einjährigen Ausbildungslehrgang hält es fest, es handle sich hierbei um ein Praktikum , w elches unter der Verantw ortung eines qualifizierten Berufsangehörigen erfolge und m it einer Zusatzausbildung ergänzt w erde. D as Praktikum , dessen M odalitäten durch die zuständigen Behörden festgelegt w ürden, sei G egenstand einer Bew ertung. D ie D auer dieses Praktikum s sollte ein Jahr lang betragen. In Anbetracht der Kenntnisse, die nachgeholt w erden m üssten, halte m an dies in der Schw eiz für eine sinnvoll bem essene Zeit, die sich nach der Ausbildung an der Schule von O lten richte. W ie in den R ichtlinien vorgesehen, könne der Lehrgang m it einer Zusatzausbildung einhergehen. D ies sei im vorliegenden Fall nötig, da die Kenntnisse - vor allem jene in der Pathologie - nicht im m er nur in der Praxis erw orben w erden könnten. Zur Bew ertung m üssten die Bew erber das Zeugnis eines diplom ierten O ptikers sow ie der Schule in O lten m itbringen. D er Besuch der Kursstunden w erde ebenfalls geprüft. Bei der Zusam m enstellung dieser Ausgleichsm assnahm en habe sich das Bundesam t m öglichst nah an die R ichtlinien gehalten, um Problem e zu verm eiden. Im Ü brigen w eise es auch auf den H andlungsspielraum hin, über den die Staaten bei der U m setzung der europäischen R ichtlinien verfügten. E. Am 30. M ai 2006 reichte der Beschw erdeführer eine Stellungnahm e sow ie die "Stellungnahm e der SO G zu Anw endungen verschiedener U ntersuchungsm ethoden durch O ptiker" ein. Er hält fest, die Ausgleichsm assnahm e, w onach er ein Jahr lang die Fächer Pathologie und allgem eine O ptik besuchen m üsse, sei seiner M einung nach irrelevant. Im Schreiben des Schw eizer O ptikverbandes (nachfolgend SO V) an das Bundesam t w erde nur über die Q uantität der Lektionen und nicht über eventuell fehlende Inhalte gesprochen. Im Vergleich der Anzahl der Lektionen, w elcher vom SO V vorgenom m en w urde, seien die beiden in D eutschland unterrichteten Fächer Augenoptik 1 und 2, in denen Pathologie und Anatom ie unterrichtet w ürden, nicht erfasst w orden. D a es sich bei der Schule in O lten um eine Vorbereitungsschule handle und deren Besuch kein Zulassungskriterium für die H öhere Fachprüfung darstelle, sei ein Vergleich über die Anzahl der Lektionen nicht ausschlaggebend. D as einjährige Praktikum , w elches im G utachten des SO V vorgeschlagen w erde, bringe ebenfalls nichts. D a die Kantone die 8 Berufsausübungsbew illigungen erteilten, w äre es m öglich, dass er das Praktikum bei einem Augenoptiker absolvieren m üsste, w elcher über dieselbe Ausbildung verfüge w ie er. W eiter sei es problem atisch, dass sich das Bundesam t an den SO V und an die H öhere Fachschule in O lten gew andt habe und gestützt auf deren Em pfehlungen entscheide. D a die H öhere Fachschule vom SO V getragen w erde, seien die beiden Stellen befangen. Im Ü brigen entstehe der Eindruck, dass der SO V und die H öhere Fachschule m it den bilateralen Verträgen einen W eg gefunden hätten, Augenoptiker, w elche einen von diesen Institutionen unerw ünschten W eg zur Erlangung des M eistertitels gew ählt hätten, "zu bestrafen". Am 5. Juli 2006 nahm das Bundesam t hiezu Stellung. Es hält fest, dass die m edizinische D iagnose ausschliesslich den Ärzten vorbehalten sei. Im W eiteren bringt es vor, die Ausgleichsm assnahm en seien gestützt auf die europäischen R ichtlinien erfolgt. Erachte der Beschw erdeführer die Ausbildung als unnötig, könne er direkt die Eignungsprüfung ablegen. M it der angebotenen zusätzlichen Ausbildung in O lten w erde den Kandidaten, w elche dies w ünschten, lediglich die G elegenheit geboten, ihre Kenntnisse zu vervollständigen. Im W eiteren hätten die Europäischen R ichtlinien über eine allgem eine R egelung zur Anerkennung keinerlei Ausw irkungen auf die Ausbildungen. Jeder Staat sei w eiterhin dafür zuständig, die erforderliche Ausbildung festzulegen. D ie Ausbildung des Beschw erdeführers sei in der Schw eiz grundsätzlich anerkannt. Es handle sich dabei um eine Verpflichtung der Schw eiz, w elche im Abkom m en über die Personenfreizügigkeit enthalten sei. Für diese Anerkennung w erde indessen eine Ausgleichsm assnahm e vorausgesetzt. Angesichts dieser Tatsache entspreche die Praxisänderung dem Proportionalitätsprinzip. D as Bundesam t könne die gegenüber ihm erhobenen Vorw ürfe, es w ürde das Verfahren absichtlich in die Länge ziehen, nicht akzeptieren. D em Beschw erdeführer sollte bew usst sein, dass ein Verfahren m ehrere M onate daure, zum al es bisw eilen an den nötigen M itteln für eine fristgerechte Erledigung m angle. Schliesslich hält das Bundesam t fest, bei telefonischen Anfragen erteilten seine M itarbeiter stets vorsichtig Auskunft. Es treffe zu, dass das Bundesam t in den Jahren 2003 und 2004 die w enigen vorgelegten G esuche von O ptikern anerkannt habe. D ies heisse indessen nicht, dass es auch in den kom m enden Jahren gleich vorgehen w erde. F. M it Verfügung vom 1. Juni 2006 teilte die R ekurskom m ission EVD dem Beschw erdeführer m it, dass er das R echt auf die D urchführung einer öffentlichen Verhandlung habe. D iese fand am 28. August 2006 am Sitz der R ekurskom m ission EVD in Frauenkappelen statt. D abei hatten der Beschw erdeführer und das Bundesam t G elegenheit, ihren Standpunkt nochm als einlässlich darzulegen. Am 31. August 2006 äusserte sich das Bundesam t zur Bew ertung des Lehrgangs und reichte unter anderem die an der Verhandlung erw ähnten 9 W eisungen betreffend die D urchführung der Eignungsprüfung ein. Am 7. Septem ber 2006 gab die R ekurskom m ission EVD dem Beschw erdeführer G elegenheit, sich zu diesen und w eiteren Eingaben des Bundesam tes zu äussern. D er Beschw erdeführer liess sich dazu m it Schreiben vom 22. Septem ber 2006 vernehm en. G . Im N ovem ber 2006 teilte die R ekurskom m ission EVD den Parteien m it, dass die R ekurskom m ission EVD am 31. D ezem ber 2006 durch das Bundesverw altungsgericht ersetzt w erde, w elches seine Tätigkeit am 1. Januar 2007 in Bern aufnehm e und die Beurteilung der bisher bei der R ekurskom m ission EVD hängigen R echtsm ittel übernehm e. In der Folge überw ies die R ekurskom m ission EVD die Akten auf den 1. Januar 2007 an das neu geschaffene Bundesverw altungsgericht. D ieses übernahm das Verfahren m it Verfügung vom 18. Januar 2007. Auf die vorstehend genannten und w eiteren Vorbringen w ird, sow eit sie rechtserheblich sind, in den Erw ägungen eingegangen. D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. O b die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschw erde einzutreten ist, prüft das Bundesverw altungsgericht von Am tes w egen und m it freier Kognition (vgl. BG E 130 II 65 E. 1; FR ITZ G YG I, Bundesverw al- tungsrechtspflege, Bern 1983, S. 73 f.). D er Entscheid des Bundesam tes vom 15. D ezem ber 2005 stellt eine Ver- fügung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. D ezem ber 1968 über das Verw altungsverfahren dar (Vw VG , SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c). D iese Verfügung w ar bisher bei der R ekurskom m ission EVD angefochten, w el- che vor dem Inkrafttreten des Verw altungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VG G , SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beur- teilung der Streitsache sachlich und funktionell zuständig w ar (vgl. Art. 61 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 BBG œ [zitiert in E. 2], AS 2003 4557; aufgehoben ge- m äss Anhang Ziff. 35 zum VG G , AS 2006 2248). D as Bundesverw altungsgericht, w elches gem äss Art. 31 VG G als Be- schw erdeinstanz Beschw erden gegen Verfügungen nach Art. 5 Vw VG be- urteilt, ist nach Art. 53 Absatz 2 VG G (i.V.m . Art. 33 Bst. d VG G ) für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zum al keine Ausnah- m e nach Art. 32 VG G greift. Sow eit vorliegend das Abkom m en über die Personenfreizügigkeit (zit. in E. 3) zur Anw endung gelangt, hat dieses keine Änderungen auf die hier dargestellte (innerstaatliche) O rdnung des R echtsschutzes zur Folge (vgl. STEPH AN BR EITEN M O SER /M IC H AEL ISLER , D er R echtsschutz im Personenfreizügig- keitsabkom m en zw ischen der Schw eiz und der EG sow ie den EU -M itglied-10 staaten, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2002 S. 1003 ff., insbes. S. 1018). D er Beschw erdeführer hat am Verfahren vor dem Bundesam t teilgenom - m en und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er hat zudem ein als schutzw ürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhe- bung oder Änderung, w eshalb er zur Beschw erdeführung legitim iert ist (Art. 48 Abs. 1 Vw VG ). D ie Eingabefrist sow ie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschw erdeschrift sind gew ahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 Vw VG ), der Kostenvorschuss w urde fristgem äss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 Vw VG ) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. Vw VG ). Auf die Beschw erde ist daher einzutreten. 2. N ach Art. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. D ezem ber 2002 (BBG , SR 412.10) regelt dieses G esetz säm tliche Berufsbereiche ausserhalb der H ochschulen, so unter anderem die berufliche G rundbildung, einschliess- lich der Berufsm aturität; die höhere Berufsbildung; die berufsorientierte W eiterbildung und die Q ualifikationsverfahren, Ausw eise und Titel (Art. 2 Abs. 1 Bst. a - d BBG ). Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die R egelung der Anerken- nung ausländischer D iplom e und Ausw eise der Berufsbildung im G eltungs- bereich des Berufsbildungsgesetzes. M it dem Erlass der Berufsbildungs- verordnung vom 19. N ovem ber 2003 (BBV, SR 412.101) hat der Bundesrat diesen Auftrag erfüllt und in Art. 69 folgendes bestim m t: 1 D as Bundesam t anerkennt ausländische D iplom e und Ausw eise, w enn diese: a. im H erkunftsland staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind; und b. einem schw eizerischen Ausw eis oder Titel gleichw ertig sind. 2 Einem schw eizerischen D iplom oder Ausw eis gleichw ertig ist ein ausländisches D iplom oder ein ausländischer Ausw eis dann, w enn: a. die gleiche Bildungsstufe gegeben ist; b. die Bildungsdauer äquivalent ist; c. die Inhalte vergleichbar sind; und d. der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Q ualifikationen um fasst. 3 Antragsberechtigt ist, w er in der Schw eiz W ohnsitz hat oder als G renzgängerin oder G renzgänger tätig ist. 4 Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten. W ird die Ausübung einer Berufstätigkeit durch R echtsvorschriften an den Besitz eines bestim m ten D iplom s oder Ausw eises gebunden und verfügt die G esuchstellerin oder der G esuchsteller über ein ausländisches D iplom oder einen ausländischen Ausw eis, der in der Schw eiz nicht als gleichw er- tig anerkannt ist, so sorgt das Bundesam t in Zusam m enarbeit m it den Kan-11 tonen oder m it O rganisationen der Arbeitsw elt für Ausgleichsm assnahm en, m it denen die verlangten Q ualifikationen erreicht w erden können (vgl. Art. 70 Abs. 1 und 3 BBV). 3. Am 1. Juni 2002 trat das Abkom m en vom 21. Juni 1999 zw ischen der Schw eizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen G e- m einschaft und ihren M itgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkom m en, FZA, SR 0.142.112.681) in Kraft. N ach Art. 1 Bst. a Freizügigkeitsabkom m en hat dieses zum Ziel, den Staatsangehöri- gen der M itgliedstaaten der Europäischen G em einschaft und der Schw eiz ein R echt auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstständigen Er- w erbstätigkeit und N iederlassung als Selbstständiger sow ie das R echt auf Verbleib im H oheitsgebiet der Vertragsparteien einzuräum en. D er G rund- satz der N ichtdiskrim inierung (vgl. Art. 2 FZA) gew ährleistet den Staatsan- gehörigen der Schw eiz und der M itgliedstaaten der Europäischen G em ein- schaft das R echt, in der Anw endung des Abkom m ens nicht schlechter ge- stellt zu w erden als die Angehörigen des Staates, der das Abkom m en handhabt (YVO H AN G AR TN ER , D er G rundsatz der N ichtdiskrim inierung w egen der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkom m en der Schw eiz m it der Europäischen G em einschaft, AJP 2003 S. 257 ff., dort S. 260). In diesem Zusam m enhang bestim m t Art. 9 Freizügigkeitsabkom m en, dass die Ver- tragsparteien gem äss Anhang III die erforderlichen M assnahm en treffen, um den Staatsangehörigen der M itgliedstaaten der Europäischen G em ein- schaft und der Schw eiz den Zugang zu unselbstständigen und selbststän- digen Erw erbstätigkeiten und deren Ausübung sow ie die Erbringung von D ienstleistungen zu erleichtern. Anhang III trägt die Bezeichnung "G egenseitige Anerkennung beruflicher Q ualifikationen (D iplom e, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungs- nachw eise)". N ach dessen Bestim m ungen w enden die Vertragsparteien im Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnach- w eise untereinander die gem einschaftlichen R echtsakte, auf die Bezug ge- nom m en w ird, in der zum Zeitpunkt der U nterzeichnung des Abkom m ens geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs ge- nannten Änderungen oder gleichw ertige Vorschriften an (vgl. hierzu und zum G anzen: Botschaft vom 23. Juni 1999 zur G enehm igung der sektoriel- len Abkom m en zw ischen der Schw eiz und der EG , Botschaft, BBl 1999 6128, insbesondere S. 6155 und S. 6347 ff.; U rteil des Bundesgerichts 2A.331/2002 vom 24. Januar 2003 E. 6.1 m it H inw eis auf: R U D O LF N ATSC H , G egenseitige Anerkennung beruflicher Q ualifikationen, in: Bilaterale Ver- träge Schw eiz - EG , Zürich 2002, S. 195 ff., insbes. S. 204; M AX W ILD , D ie Anerkennung von D iplom en im R ahm en des Abkom m ens über die Freizü- gigkeit der Personen, in: Bilaterale Abkom m en Schw eiz - EU , Basel etc. 2001, S. 383 ff., insbes. S. 403; Bundesam t für Berufsbildung und Techno- logie, Bericht über die Anerkennung ausländischer D iplom e in der Schw eiz und die Anerkennung schw eizerischer D iplom e im Ausland: R egelungen, bestehende Praktiken und H andlungsbedarf, Bern 2001, S. 4 f.; im Fol- genden: Bericht 2001).12 H insichtlich der Anerkennung der beruflichen Q ualifikationen erfasst das bilaterale Personenfreizügigkeitsabkom m en nur die im Aufnahm estaat re- glem entierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglem entierten Berufe stehen der freien Ausübung offen. Für sie ist die Anerkennung nach dem Personenfreizügigkeitsabkom m en ohne Bedeutung. Ist ein Beruf im Auf- nahm estaat nicht reglem entiert, bedarf es som it keiner Prüfung der G leich- w ertigkeit des D iplom s und eine Arbeitsbew illigung genügt (vgl. N ATSC H , a.a.O ., S. 205; W ILD , a.a.O ., S. 386 f.; H ILD EG AR D SC H N EID ER , D ie Anerken- nung von D iplom en in der Europäischen G em einschaft, Antw erpen-Apel- doorn 1995, S. 177). Als reglem entierte berufliche Tätigkeit gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der die Aufnahm e oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem M itgliedstaat direkt oder indirekt durch R echts- oder Verw altungsvor- schriften an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachw eises (bzw . D iplom s) gebunden ist. D azu gehört insbesondere die Ausübung ei- ner beruflichen Tätigkeit in Verbindung m it der Führung eines Titels, der nur von Personen geführt w erden darf, die einen Ausbildungs- oder Befä- higungsnachw eis (bzw . ein D iplom ) besitzen, die in einschlägigen R echts- und Verw altungsvorschriften festgelegt sind; sow ie die Ausübung einer be- ruflichen Tätigkeit im G esundheitsw esen, w enn die Vergütung dieser Tä- tigkeit und/oder eine diesbezügliche Erstattung durch das einzelstaatliche System der sozialen Sicherheit an den Besitz eines Ausbildungs- oder Be- fähigungsnachw eises (bzw . D iplom s) gebunden ist (Art. 1 Bst. f der R ichtli- nie 92/51/EW G bzw . Art. 1 Bst. d der R ichtlinie 89/48/EW G , beide zitiert in E. 3.2). Berufsverbände oder -organisationen, die ihren M itgliedstaaten derartige Titel ausstellen und von den Behörden anerkannt w erden, kön- nen sich nicht auf ihre private N atur berufen, um sich der Anw endung der m it dieser R ichtlinie vorgesehenen R egelung zu entziehen (Vorspann der R ichtlinie 89/48/EW G ). D as Bundesam t hat eine Liste der reglem entierten Berufe in der Schw eiz herausgegeben (abrufbar unter w w w .bbt.adm in.ch [Them en/Internationale D iplom anerkennung/EU -D iplom anerkennung/Liste der reglem entierten Be- rufe]). D er Beruf des Augenoptikers ist in dieser Liste erfasst (N . 1.04). So- m it ist das Freizügigkeitsabkom m en auf das G esuchsverfahren des Be- schw erdeführers grundsätzlich anw endbar. 3.1 D er Beschw erdeführer m öchte im Kanton Zürich als Filialleiter angestellt w erden oder einen eigenen Betrieb eröffnen. D er Kanton Zürich regelt die Tätigkeit zur selbstständigen Berufsausübung als Augenoptiker in der Verordnung vom 8. Januar 1992 über die Berufe der G esundheitspflege (ZH -Lex 811.31). Zur selbstständigen Berufsausü- bung ist eine Bew illigung der G esundheitsdirektion erforderlich; die un- selbstständige Berufsausübung bedarf keiner Bew illigung (vgl. § 9 i.V.m . § 8 Bst. h und § 35 Abs. 1 der Verordnung). Augenoptiker sind berechtigt, Korrektionsbestim m ungen vorzunehm en und Kontaktlinsen anzupassen und abzugeben (§ 33 der Verordnung). D ie Bew illigung zur selbststän-13 digen Berufsausübung als Augenoptiker w ird Inhabern eines eidgenös- sischen oder eidgenössisch anerkannten ausländischen D iplom s erteilt (§ 34 der Verordnung). D am it steht fest, dass die selbstständige Ausübung des Augenoptikerbe- rufs im Kanton Zürich im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G reglem entiert ist. 3.2 D as europäische R echt unterscheidet spezielle und allgem eine Anerken- nungsrichtlinien. Erstere beruhen auf dem Prinzip der vorgängigen H arm o- nisierung der Ausbildung, letztere auf dem Prinzip des gegenseitigen Ver- trauens in die Ausbildung der anderen M itgliedstaaten (vgl. Botschaft, a.a.O ., S. 6347 f.). Sieben sektorale R ichtlinien w urden nach dem System der H arm onisierung gestaltet und erm öglichen dam it sechs m edizinischen und param edizinischen Berufen (Arzt, Zahnarzt, Tierarzt, Apotheker, Pfle- gepersonal in allgem einer Pflege, H ebam m e) sow ie Architekten die auto- m atische Anerkennung (vgl. W ILD , a.a.O ., S. 396 f.; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 167). D ie allgem eine Anerkennungsregelung, w elche nicht für bestim m te beruf- liche Tätigkeiten gilt, setzt sich aus der R ichtlinie 89/48/EW G des R ates vom 21. D ezem ber 1988 über eine allgem eine R egelung zur Anerkennung der H ochschuldiplom e, die eine m indestens dreijährige Berufausbildung abschliessen (ABl. 1989 L 019 S. 16; im Folgenden: R ichtlinie 89/48/EW G ) sow ie aus der R ichtlinie 92/51/EW G des R ates vom 18. Juni 1992 über eine zw eite allgem eine R egelung zur Anerkennung beruflicher Befähi- gungsnachw eise in Ergänzung zur R ichtlinie 89/48/EW G (ABl. L 209 S. 25; im Folgenden: R ichtlinie 92/51/EW G ) zusam m en. 3.3 D ie beiden allgem einen R ichtlinien 89/48/EW G und 92/51/EW G stützen sich auf die Art. 49, Art. 57 Abs. 1 und Art. 66 des Vertrages zur G ründung der Europäischen W irtschaftsgem einschaft und bezw ecken, dass Angehö- rige der M itgliedstaaten als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte ih- ren Beruf auch in einem anderen M itgliedstaat ausüben können als in dem jenigen, in dem sie ihre beruflichen Q ualifikationen erw orben haben (vgl. einleitende Bem erkungen der R ichtlinien 89/48/EW G und 92/51/EW G , 1. Abs.). Von der R ichtlinie 89/48/EW G erfasst w erden Studienabschlüsse nach einem Studium von m indestens drei Jahren (vgl. Art. 1 Bst. a 2. G edan- kenstrich der R ichtlinie 89/48/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 239; W ILD , a.a.O ., S. 399). D ie R ichtlinie 92/51/EW G bezieht sich auf die Sekundarschulbil- dung sow ie die kurzen postsekundären Studiengänge von m indestens einem Jahr und alle im Anhang C der R ichtlinie aufgeführten Studiengänge (vgl. Erw ägung 9 der R ichtlinie 92/51/EW G und Art. 1 der R ichtlinie 92/51/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 239; Bundesam t für Berufsbildung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O ., S. 28 f.). D er Beschw erdeführer hat 1995 in der Schw eiz das Fähigkeitszeugnis als Augenoptiker erw orben. Er hat in D eutschland (H erkunftsstaat) eine Aus- bildung zum M eister im Augenoptikerhandw erk absolviert. Zur M eisterprü-14 fung w ird zugelassen, w er eine G esellenprüfung in dem H andw erk, in dem er die M eisterprüfung ablegen w ill, bestanden hat. D ie Ausbildung zum Au- genoptiker, w elche m it der G esellenprüfung abgeschlossen w ird, dauert drei Jahre (vgl. § 49 des G esetzes der Bundesrepublik D eutschland vom 17. Septem ber 1953 zur O rdnung des H andw erks [konsolidierte Fassung; BG BI I 1953, 1411]; im Folgenden: H w O sow ie § 2 der Verordnung der Bundesrepublik D eutschland vom 4. M ärz 1997 über die Berufsausbildung zum Augenoptiker/zur Augenoptikerin; im Folgenden: AugO ptAusbV 1997). D er Beschw erdeführer beantragt die Anerkennung der G leichw ertigkeit seines M eistertitels im Augenoptikerhandw erk m it dem eidgenössischen D iplom als Augenoptiker. D er Inhaber des eidgenössischen D iplom s ist berechtigt, sich als "diplo- m ierter Augenoptiker" zu bezeichnen und diesen Titel öffentlich zu führen (vgl. Art. 23 Abs. 3 des R eglem ents vom 12. Juni 1991 über die D urchfüh- rung der H öheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf [Prüfungsreglem ent]). D as D iplom ist eine U rkunde, w elche bezeugt, dass ihr Inhaber sich an der H öheren Fachprüfung über die zur selbstständigen Ausübung des Augenoptikerberufes notw endigen Fähigkeiten und Kennt- nisse ausgew iesen hat (Art. 23 Abs. 1 des Prüfungsreglem ents). Zur H ö- heren Fachprüfung für Augenoptiker w ird zugelassen, w er über das Fähig- keitszeugnis der Lehrabschlussprüfung als Augenoptiker oder über einen von der Prüfungskom m ission als gleichw ertig bezeichneten Ausw eis ver- fügt, und w er seit dem Abschluss der Lehrzeit w ährend vier Jahren im Be- rufe praktisch tätig w ar. D er Besuch einer höheren Fachschule für Augen- optiker w ird als Praxiszeit angerechnet (Art. 10 des Prüfungsreglem ents). D em zufolge handelt es sich sow ohl bei der M eisterprüfung im Augenopti- kerhandw erk in D eutschland (H erkunftsstaat) w ie auch der H öheren Fach- prüfung für Augenoptiker in der Schw eiz (Aufnahm estaat) um Ausbil- dungen im postsekundären Bereich, w elche w eniger als drei Jahre dauern. D ie berufliche Tätigkeit w ird zudem w eder von einer sektoriellen R ichtlinie noch von einer in Anhang A der R ichtlinie 92/51/EW G aufgeführten R ichtli- nie erfasst (vgl. Art. 2 Abs. 2 der R ichtlinie 92/51/EW G ). D aher ist für den Beruf des Augenoptikers die R ichtlinie 92/51/EW G anw endbar. 3.4 D er Beschw erdeführer ist Schw eizer Bürger und hat in D eutschland eine postsekundäre Ausbildung absolviert, w elche er in der Schw eiz anerken- nen lassen w ill. N ach Art. 2 Abs. 1 der R ichtlinie 92/51/EW G erstreckt sich der Anw en- dungsbereich dieser R ichtlinie auf alle Angehörigen eines M itgliedstaates, die als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte einen reglem entierten Beruf in einem Aufnahm estaat ausüben w ollen. N ach dem W ortlaut von Art. 2 Abs. 1 ist nicht klar, ob sich die R ichtlinie auch auf Inländer bezieht, w elche eine im Ausland getätigte Ausbildung anerkennen lassen w ollen. Für die Auslegung der Begriffe des G em einschaftsrechts ist die R echtspre- chung des G erichtshofes der Europäischen G em einschaften (EuG H ) bis zum Zeitpunkt vor der U nterzeichnung des Abkom m ens zu berücksichtigen 15 (Art. 16 Abs. 2 FZA "acquis com m unautaire" auf dem Stand vom 21. Juni 1999; BR EITEN M O SER /ISLER , a.a.O ., S. 1011). D er EuG H hat in Vorabentschei- dungen erkannt, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehm er und das N ieder- lassungsrecht im System der G em einschaft grundlegende Freiheiten dar- stellten, "die nicht voll verw irklicht w ären, w enn die M itgliedstaaten die An- w endung des G em einschaftsrechts denjenigen ihrer Staatsangehörigen versagen dürften, die von den im G em einschaftsrecht vorgesehenen Er- leichterungen G ebrauch gem acht und dank dieser Erleichterung berufliche Q ualifikationen in einem anderen M itgliedstaat als dem jenigen erw orben haben, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen" (vgl. U rteil vom 31. M ärz 1993 in der R echtssache C -19/92, Kraus, Sam m lung der R echtsprechung [Slg.], I-1663, R andnr. 16 sow ie U rteil vom 6. O ktober 1981 in der R echts- sache 246/80, Broekm eulen, Slg., 2311, R andnrn. 18 ff.; vgl. SC H N EID ER , a.a.O ., S. 260; JAC Q U ES PER TEK, U ne dynam ique de la reconnaissance des diplôm es à des fins professionelles et à des fins académ iques: réalisations et nouvelles réflexions, in: La reconnaissance des qualifications dans un espace européen des form ations et des professions, Bruxelles 1998, S. 189 f.; e contrario hat das Bundesgericht festgehalten, dass das Freizügig- keitsabkom m en Schw eizer Bürgern ohne grenzüberschreitenden Anknüp- fungspunkt keine R echte einräum t und deren R echtsstellung sich grund- sätzlich nach dem Landesrecht richtet, vgl. BG E 130 I 26 E. 1.2.3 und BG E 129 II 249 E. 4.3 und 5.1). 3.5 Art. 3 Bst. a der R ichtlinie 92/51/EW G hält folgendes fest: "W ird der Zugang zu einem reglem entierten Beruf oder dessen Ausübung im Auf- nahm estaat von dem Besitz eines D iplom s im Sinne dieser R ichtlinie oder der R ichtlinie 89/48/EW G abhängig gem acht, so kann die zuständige Behörde [...] einem Angehörigen eines M itgliedstaats den Zugang zu diesem Beruf oder dessen Ausübung unter denselben Voraussetzungen w ie bei Inländern nicht w egen m an- gelnder Q ualifikation verw eigern, w enn der Antragsteller das D iplom im Sinne die- ser R ichtlinie oder der R ichtlinie 89/48/EW G besitzt, das in einem anderen M it- gliedstaat erforderlich ist, um Zugang zu diesem Beruf in seinem H oheitsgebiet zu erhalten oder ihn dort auszuüben, und w enn dieses D iplom in einem M itgliedstaat erw orben w urde." M it anderen W orten kann der Aufnahm estaat einem Antragsteller, der im Besitz eines D iplom s im Sinne dieser R ichtlinien ist, grundsätzlich nicht den Zugang oder die Ausübung eines reglem entierten Berufes w egen m angelnder Q ualifikation verw eigern, w enn dieses D iplom Zugangs- oder Ausübungsvoraussetzung für den entsprechenden Beruf im H erkunftsstaat ist. Als D iplom e im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G gelten Ausbildungsnach- w eise, die in einem M itgliedstaat von einer nach dessen R echts- und Ver- w altungsvorschriften bestim m ten zuständigen Stelle ausgestellt w erden, und aus denen hervorgeht, dass der D iplom inhaber erfolgreich einen nicht in Art. 1 Bst. a der R ichtlinie 89/48/EW G genannten postsekundären Aus- bildungsgang von m indestens einem Jahr oder eine Teilzeitausbildung von entsprechender D auer oder einen der in Anhang C ausgeführten Ausbil- dungsgänge absolviert hat (Art. 1 Bst. a 1. G edankenstrich und 2. G edan- kenstrich Ziff. i der R ichtlinie 92/51/EW G ).16 D ie Schw eizerischen H öheren Fachprüfungen für Augenoptiker fallen unter Anhang C der R ichtlinie 92/51/EW G (vgl. dazu Bundesam t für Berufsbil- dung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O ., S. 28 f.). D er M eistertitel des Beschw erdeführers ist von der H andw erkskam m er Karlsruhe ausgestellt w orden. H ierbei handelt es sich um eine Körper- schaft des öffentlichen R echts, w elche zur Vertretung der Interessen des H andw erks errichtet w orden ist (vgl. § 90 Abs. 1 H w O ). D er M eistertitel des Beschw erdeführers ist daher von einer zuständigen Stelle ausgestellt w orden. D er deutsche Augenoptikerm eister ist in Anhang C N um m er 2 (Bildungs- und Ausbildungsgänge zum "M eister" für die nicht unter die R ichtlinien des Anhangs A fallenden handw erklichen Tätigkeiten) der R ichtlinie 92/51/EW G aufgeführt. Beim M eistertitel in D eutschland (H er- kunftsstaat) handelt es sich som it ebenfalls um ein D iplom im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G . D as Augenoptikerhandw erk in D eutschland stellt ein zulassungspflichtiges H andw erk dar. D ie Ausbildungsbezeichnung M eister/M eisterin in Verbin- dung m it einem zulassungspflichtigen H andw erk darf nur führen, w er für dieses zulassungspflichtige H andw erk die M eisterprüfung bestanden hat (vgl. § 1 i.V.m . Anlage A N r. 33 H w O sow ie § 51 H w O ). Insofern ist dieser Beruf auch in D eutschland reglem entiert (vgl. auch den Leitfaden für die allgem eine R egelung zur Anerkennung der beruflichen Befähigungsnach- w eise der Europäischen Kom m ission, Anhang 1). D er M eistertitel berech- tigt zur selbstständigen Berufsausübung und zur Lehrlingsausbildung (vgl. § 45 Abs. 2 H w O ). G rundsätzlich kann die Schw eiz daher dem Beschw erdeführer den Zugang oder die Ausübung des reglem entierten Berufes nicht w egen m angelnder Q ualifikation verw eigern. 3.6 H ingegen hat der Aufnahm estaat das R echt, Ausbildung und Berufserfah- rung m it seinen Anforderungen zu vergleichen und eine Anerkennung der D iplom e als gleichw ertig abzulehnen, w enn die Ausbildung des Antragstel- lers sich in Bezug auf D auer, Inhalt oder die Tätigkeitsbereiche w esentlich unterscheidet. D ie Kom pensation unterschiedlicher Ausbildungsdauer kann durch den N achw eis von Berufserfahrung erbracht w erden (Art. 4 Abs. 1 Bst. a der R ichtlinie 92/51/EW G ). Im Falle von unterschiedlichen Ausbildungsinhalten darf der Aufnahm estaat vom Antragsteller verlangen, dass er einen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt (Art. 4 Abs. 1 Bst. b der R ichtlinie 92/51/EW G ; N ATSC H , a.a.O ., S. 206 f., W ILD , a.a.O ., S. 400). M acht der Aufnahm estaat bei unterschied- lichem Ausbildungsinhalt von der M öglichkeit eines Anpassungsinstru- m entes G ebrauch, so m uss er dem Antragsteller die W ahl zw ischen dem Anpassungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen (Art. 4 Bst. b U n- terabs. 3 der R ichtlinie 92/51 EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 257; JAC Q U ES PER TEK, L'Europe des diplôm es et des professions, Bruxelles 1994, S. 81). D er Aufnahm estaat darf die Anpassungsinstrum ente des Art. 4 Abs. 1 Bst. a und b nicht kum ulativ anw enden (Art. 4 Abs. 2 der R ichtlinie 17 92/51/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 198; PER TEK, L'Europe des diplôm es et des professions, a.a.O ., S. 80). 3.7 D ie Anforderungen an die Ausbildungsdauer w erden vom Beschw erdefüh- rer, w as auch das Bundesam t nicht bestreitet, erfüllt: D iese beträgt in der Schw eiz m indestens acht Jahre. N ach Art. 10 des Prüfungsreglem ents ist die Zulassung zur H öheren Fachprüfung für Au- genoptiker an die doppelte Voraussetzung geknüpft, dass der Kandidat über das Fähigkeitszeugnis der Lehrabschlussprüfung als Augenoptiker verfügt, und dass er nach Abschluss der Lehrzeit vier Jahre als Augenopti- ker tätig w ar. D er Besuch einer höheren Fachschule für Augenoptiker w ird als Praxiszeit angerechnet. D ie Ausbildungsdauer ist in D eutschland dem gegenüber w esentlich kürzer. Zur M eisterprüfung w ird zugelassen, w er eine G esellenprüfung nach drei- jähriger Ausbildung zum Augenoptiker bestanden hat (vgl. § 49 H w O sow ie § 2 AugO ptAusbV 1997). D er Beschw erdeführer hat die Lehre zum Augenoptiker in der Schw eiz ab- solviert und 1995 m it dem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis abgeschlos- sen. Insofern bedarf es entgegen der D arlegung des Bundesam tes im an- gefochtenen Entscheid keiner G leichw ertigkeitsbescheinigung der M eister- prüfung m it dem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis. W ie dem Zw ischen- zeugnis seines Arbeitsgebers "X._______" vom 26. O ktober 2005 entnom - m en w erden kann, ist er seit dem 1. M ärz 1996 als Augenoptiker und stell- vertretender G eschäftsführer in diesem U nternehm en tätig. Vom 5. M ai 2003 bis 18. Februar 2005 (5 Blöcke à je 6 W ochen) besuchte er in D eutschland die M eisterschule und absolvierte am 22. O ktober 2005 die M eisterprüfung, arbeitete indessen in der Zw ischenzeit w eiterhin bei X._______. 3.8 H ingegen entschied das Bundesam t in der angefochtenen Verfügung vom 15. D ezem ber 2005, dass die M eisterprüfung in D eutschland m it den H ö- heren Fachprüfung inhaltlich nicht vergleichbar und som it nicht gleichw er- tig sei. D ie M eisterprüfung, w elche der Beschw erdeführer absolviert habe, w erde der H öheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedingung, dass er als Ausgleichsm assnahm e entw eder a. eine Eignungsprüfung in den Fächern Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Instrum ente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schw eiz unter der Anleitung eines diplom ierten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Instrum ente an der H öheren Fachschule für Au- genoptik in O lten besuche. Insofern m acht das Bundesam t in der angefochtenen Verfügung von Art. 4 Abs. 1 Bst. b der R ichtlinie 92/51/EW G G ebrauch, w onach der Aufnahm e- staat im Falle von unterschiedlichem Inhalt der Ausbildung als Kom pensa- tion vom G esuchsteller einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprü- fung verlangen kann. 18 D ie Frage, ob sich die M eisterprüfung im Augenoptikerhandw erk inhaltlich w esentlich vom Schw eizerischen D iplom des Augenoptikers unterscheidet und das Bundesam t in der angefochtenen Verfügung vom 15. D ezem - ber 2005 als Voraussetzung für die Anerkennung der G leichw ertigkeit zu R echt eine Ausgleichsm assnahm e verlangt, kann hier offen gelassen w er- den, da die Beschw erde aus nachfolgenden G ründen gutzuheissen ist. 4. D er Beschw erdeführer rügt, die H andlungsw eise des Bundesam tes ver- stosse gegen den G rundsatz des H andelns nach Treu und G lauben. Bevor er im Jahr 2003 seine W eiterbildung zum Augenoptikerm eister in D eutsch- land begonnen habe, habe er sich beim Bundesam t telefonisch darüber in- form iert, ob der ausländische Ausw eis m it dem schw eizerischen D iplom des Augenoptikers gleichw ertig sei. D as Bundesam t habe dies zugesichert und ausgeführt, es w erde sich frühestens im Jahr 2007 etw as ändern, w enn eine Fachhochschule für Augenoptiker eingeführt w erde. Per Fax habe ihm das Bundesam t einen Auszug aus dem Staatsvertrag zw ischen der Schw eiz und D eutschland zugesandt. D er Beschw erdeführer beruft sich som it sinngem äss auf den Vertrauensschutz. 4.1 D er in Art. 9 BV (SR 101) verankerte G rundsatz von Treu und G lauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen, Auskünfte, M itteilungen oder Em pfehlungen einer Behörde, die sich im N achhinein als unrichtig erw eisen. Er führt dazu, dass die Behörde unter gew issen, kum ulativ zu erfüllenden Voraus- setzungen an ihre unrichtige Zusicherung, Auskunft usw . gebunden ist; das heisst, sich so verhalten m uss, als ob die Zusicherung, Auskunft usw . richtig gew esen w äre (PIER R E TSC H AN N EN /U LR IC H ZIM M E R LI, Allgem eines Ver- w altungsrecht, Bern 2005, S. 153; U LR IC H H ÄFELIN /G EO R G M Ü LLER /FELIX U H LM AN N , Allgem eines Verw altungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, R z. 698). G em äss R echtsprechung und D oktrin sind unrichtige Zusicherungen, Aus- künfte, M itteilungen oder Em pfehlungen von Behörden bindend, w enn (a) die Behörde in einer konkreten Situation m it Bezug auf bestim m te Per- sonen gehandelt hat; (b) die Behörde für die Erteilung der Auskunft zu- ständig w ar oder als zuständig betrachtet w erden durfte; (c) der Bürger die U nrichtigkeit der Auskunft nicht ohne w eiteres erkennen konnte; (d) der Bürger im Vertrauen auf die R ichtigkeit der Auskunft D ispositionen getrof- fen hat, die nicht ohne N achteil rückgängig gem acht w erden können und (e) die gesetzliche O rdnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung er- fahren hat (BG E 121 V 65 E. 2a, BG E 119 V 302 E. 3a, BG E 118 Ia 245 E. 4b, BG E 118 V 65 E. 7, BG E 117 Ia 285 E. 2b, BG E 117 Ia 412 E. 3b, je m it H inw eisen, U rteil des Bundesgerichts 1A.8/2004 vom 17. D ezem ber 2004 E. 4.2 m it H inw eisen; H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 668 ff.). Selbst w enn die Voraussetzungen für eine verbindliche behördliche Aus- kunft erfüllt sind, scheitert die Berufung auf Treu und G lauben, w enn ihr überw iegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BG E 129 I 161 E. 4.1 m it H inw eisen, BG E 116 Ib 185 E. 3c; H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , 19 a.a.O ., R z. 696 m it H inw eisen; FR ITZ G YG I, Verw altungsrecht, Bern 1986, S. 160; R EN É A. R H IN O W /BEAT KR ÄH EN M AN N , Schw eizerische Verw altungsrecht- sprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am M ain 1990, N r. 75 B IVc, S. 243; BEATR IC E W EBER -D Ü R LER , Vertrauensschutz im öffent- lichen R echt, Basel und Frankfurt am M ain 1983, S. 112). In einem sol- chen Fall besteht aber allenfalls Anspruch auf Schadenersatz (H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 696 und R z. 703 m it H inw eisen; W EBE R -D Ü R LER , a.a.O ., S. 129 ff.). 4.2 W as die erste Voraussetzung betrifft, so taugt nicht jede behördliche Aus- kunft als Vertrauensbasis. D ie Auskunft m uss an sich geeignet sein, schutzw ürdiges Vertrauen zu begründen. N otw endig ist eine gew isse in- haltliche Bestim m theit; eine lediglich vage Absichtskundgabe oder ein H in- w eis auf eine bisherige Praxis genügt nicht. Sodann w ird in Lehre und R echtssprechung m ehrheitlich die Auffassung vertreten, nur eine auf einen konkreten, die auskunftserheischende Person direkt betreffenden Sachver- halt bezogene Auskunft könne die Behörden binden, nicht aber eine allge- m eine Auskunft (vgl. BG E 125 I 267 E. 4c, BG E 122 II 113 E. 3b/cc, m it H inw eisen; R H IN O W /KR ÄH EN M AN N , a.a.O ., N r. 75 B IIIa, S. 241; anderer M ei- nung: W EBE R -D Ü R LER , a.a.O ., S. 84, S. 207; H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 670). Zudem begründet eine Auskunft schutzw ürdiges Vertrauen nur, w enn sie vorbehaltlos erteilt w orden ist (vgl. U rteile des Bundesgerichts 2A.454/2002 vom 20. M ärz 2003 E. 2.2 und 2A.251/2000 vom 19. D ezem - ber 2000 E. 2b/cc; H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 680; TSC H AN N EN /ZIM M E R LI, a.a.O ., S. 154; W EBER -D Ü R LER , a.a.O ., S. 205). U nm assgeblich ist die Form der Auskunftserteilung; auch eine m ündliche Auskunft kann verbindlich sein, w enn sie auf G rund der U m stände geeig- net ist, den guten G lauben des Betroffenen zu erw ecken (vgl. H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 669; R H IN O W /KR ÄH EN M AN N , a.a.O ., N r. 75 B IIIa, S. 241; BG E 106 V 139 E. 4c m it Verw eis auf BG E 91 I 133 E. 4b, BG E 114 Ia 105 E. 2a). 4.2.1 D er Beschw erdeführer m acht geltend, er habe sich vor Beginn der Ausbil- dung in D eutschland im Jahr 2003 beim Bundesam t telefonisch darüber in- form iert, ob der ausländische M eistertitel Augenoptikerhandw erk m it dem schw eizerischen D iplom des Augenoptikers gleichw ertig sei. D as Bundes- am t habe dies zugesichert und ausgeführt, es w erde sich frühestens im Jahr 2007 etw as ändern, w enn eine Fachhochschule für Augenoptiker ein- geführt w erde. Per Fax habe ihm das Bundesam t einen Auszug aus dem anw endbaren Staatsvertrag zw ischen der Schw eiz und D eutschland zuge- sandt. D er Beschw erdeführer kann zw ar nicht belegen, dass das Bundesam t ihm diese Auskunft erteilt hat. Ü ber den Inhalt des Telefonats, w elches der Be- schw erdeführer m it einer Angestellten des Bundesam tes geführt hat, ist keine G esprächsnotiz erstellt w orden. D er Beschw erdeführer hat sich den Inhalt des G esprächs auch nicht schriftlich bestätigen lassen. U nbestritten und aktenkundig ist aber, dass das Bundesam t w ährend Jah- ren in ständiger Praxis alle deutschen M eistertitel im Augenoptikerhand-20 w erk als gleichw ertig m it dem eidgenössischen D iplom als Augenoptiker anerkannt hat. D as Bundesam t stützte diese Anerkennungspraxis auf die Vereinbarung zw ischen der Schw eiz und dem deutschen R eich vom 1. D e- zem ber 1937 über die gegenseitige Anerkennung der Lehrabschluss- und M eisterprüfungen, w elche zw ar nie ratifiziert, aber beiderseits angew endet w urde (vgl. dazu N ATSC H , a.a.O ., S. 217 f. Fusszeile 41; Botschaft, a. a. O , S. 6350 sow ie Schreiben vom 2. August 1995 der Abteilung Berufsbildung des dam aligen Bundesam tes für Industrie, G ew erbe und Arbeit [BIG A; heute: BBT] an den D eutschen H andw erkskam m ertag, w onach das Bun- desam t die zw ischenstaatliche Vereinbarung von 1937 bis zum Zeitpunkt einer allfälligen neuen R egelung w eiter einhalten w erde). Am 1. Juni 2002 trat das Freizügigkeitsabkom m en und dam it die in seinem Anhang III aufgeführte R ichtlinie 92/51/EW G in Kraft. In der Folge stützte sich das Bundesam t w ie zuvor auf die G egenrechtsvereinbarung m it D eutschland (vgl. Vereinbarung zw ischen der Schw eiz und dem deutschen R eich vom 1. D ezem ber 1937) und anerkannte w eiterhin autom atisch deutsche M eistertitel im Augenoptikerhandw erk als gleichw ertig m it dem eidgenössischen D iplom des Augenoptikers. D ies w ird vom Bundesam t nicht bestritten (vgl. dazu die Stellungnahm e des BBT vom 5. Juli 2006 so- w ie das Verhandlungsprotokoll, S. 7 oben). D em Bundesverw altungsge- richt liegen solche G leichw ertigkeitsbestätigungen aus den Jahren 2003 und 2004 vor (vgl. die eingereichten G leichw ertigkeitsbestätigungen in den Beschw erdeverfahren B-2159/2006, B-2160/2006, B-2169/2006; vgl. dazu auch die Beschw erdeverfahren B-2161/2006, B-2168/2006, B-2195/2006, B-2173/2006). 4.2.2 D er U m stand, dass das Bundesam t nach eigenen Angaben (vgl. Verhand- lungsprotokoll, S. 7) in einer langjährigen, konstanten Praxis bis Ende 2004/anfangs 2005 alle deutschen M eistertitel im Augenoptikerhandw erk dem eidgenössischen D iplom gleichw ertig anerkannte, kann als gew ich- tiges Indiz für das Vorliegen einer entsprechenden Zusicherung anfangs des Jahres 2003 gew ertet w erden, stand diese doch vollkom m en im Ein- klang m it der dam aligen Anerkennungspraxis. Zudem ist auf G rund der Ausführungen des Bundesam tes in der Vernehm lassung, w onach die U m - setzung des Freizügigkeitsabkom m ens eine gew isse Zeit gedauert habe, und auf G rund der Aussagen des Vertreters des Bundesam tes an der öf- fentlichen Verhandlung (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 7) zu schliessen, dass sich eine Änderung der Anerkennungspraxis erst im Verlaufe des Jahres 2005 abzeichnete. Kom m t hinzu, dass sich die Aussagen des Beschw erdeführers über die Auskunft des Bundesam tes m it den Aussagen anderer betroffener Per- sonen, w elche in D eutschland ebenfalls die M eisterprüfung abgelegt und sich beim Bundesam t vorgängig über die G leichstellung dieser Prüfung in- form iert haben, inhaltlich decken (vgl. dazu die Beschw erdeverfahren B- 2159/2006, B-2166/2006, B-2167/2006, B-2168/2006, B-2170/2006, B- 2174/2006). Auch bestehen kaum Zw eifel an der Aussage, w onach das Bundesam t betont habe, dass sich an der Anerkennungspraxis erst im Jahr 2007 etw as ändern w erde, w enn eine Fachhochschule für Augenopti-21 ker eingeführt w erde (vgl. B-2159/2006), zum al auch der Schw eizer O ptik- verband Auskünfte desselben Inhalts erteilt hat (vgl. B-2170/2006). Im W eiteren ist aktenkundig, dass das Bundesam t im Jahr 2002 w eiteren Betroffenen die G leichstellung des deutschen M eistertitels m it dem schw eizerischen D iplom unter Verw eis auf Art. 1 der Vereinbarung zw i- schen D eutschland und der Schw eiz vom 1. D ezem ber 1937 schriftlich be- stätigt hat (vgl. B-2162/2006, B-2179/2006), w eshalb auch die Aussage des Beschw erdeführers, das Bundesam t habe ihm per Fax einen Auszug aus dem Staatsvertrag zugesandt, als glaubhaft erscheint. Zudem bestreitet das Bundesam t nicht, dass es dam als auf telefonische Anfrage hin solche Zusicherungen abgegeben hat (vgl. Verhandlungspro- tokoll S. 8). Auf die Aussage eines Beschw erdeführers anlässlich der öf- fentlichen Verhandlung hin, w onach das Bundesam t nun anscheinend kei- ne Auskünfte m ehr über die (künftige) Anerkennung von D iplom en erteile (vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 4), erklärte der Vertreter des Bundesam tes, es sei richtig, dass das Bundesam t früher solche Auskünfte erteilt habe (vgl. Verhandlungsprotokoll, S. 5). H inzu kom m t auch, dass der Vertreter des Bundesam tes anlässlich der öffentlichen Verhandlung ausgeführt hat, dass deutsche M eistertitel im Augenoptikerhandw erk bis anfangs 2005 als gleichw ertig m it dem eidgenössischen D iplom des Augenoptikers aner- kannt w orden seien. D as Bundesam t habe seine Praxis im Jahre 2005 überprüft und dann geändert, da es festgestellt habe, dass die bisherige Praxis nicht m ehr rechtskonform w ar (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 6 und 7 sow ie G utachten des Schw eizer O ptikverbandes vom 1. N ovem ber 2005). Angesichts der gesam ten U m stände ist davon auszugehen, dass dem Be- schw erdeführer eine solche konkrete, ihn direkt betreffende Auskunft vor- behaltlos erteilt w orden ist. 4.3 Ausser Frage steht, dass die Auskunft von der zuständigen Behörde erteilt w orden ist (vgl. Art. 68 Abs. 1 BBG und Art. 69 BBV, zitiert in E. 2 sow ie Art. 71 BBV), w eshalb die zw eite Voraussetzung ohne W eiteres als gege- ben erachtet w erden kann. 4.4 W as die Auskunft bezüglich der im Zeitpunkt der Anfrage geltenden Aner- kennungspraxis des Bundesam tes betrifft, so w ar diese richtig. D ie Aus- kunft, w onach deutsche M eistertitel vom Bundesam t w eiterhin anerkannt w ürden (w eshalb der vom Beschw erdeführer im O ktober 2005 erlangte M eistertitel m it dem eidgenössischen D iplom gleichgestellt w erde) erw eist sich im N achhinein als falsch. Es ist offensichtlich, dass der Beschw erde- führer die U nrichtigkeit der Auskunft nicht ohne W eiteres erkennen konnte, stand diese doch im Einklang m it der dam aligen Anerkennungspraxis. D as Freizügigkeitsabkom m en w ar im Zeitpunkt der Auskunftserteilung schon seit m ehreren M onaten in Kraft, w eshalb der Beschw erdeführer w eder ah- nen konnte noch dam it rechnen m usste, dass das Abkom m en beinahe drei Jahre später eine Praxisänderung bew irken w ürde.22 4.5 Bei der Prüfung des Kriterium s, ob D ispositionen getroffen w urden, die nicht ohne N achteil rückgängig gem acht w erden können, ist zu berücksich- tigen, dass die Auskunft für das Verhalten des Betroffenen ursächlich sein m uss (vgl. U rteil des Versicherungsgerichts C .344/2000 vom 6. Septem ber 2001 E. 3c/bb). Ein solcher Kausalzusam m enhang ist gegeben, w enn an- genom m en w erden kann, der Betroffene hätte sich ohne die fehlerhafte Auskunft anders verhalten. An den Bew eis des Kausalzusam m enhangs zw ischen Auskunft und D isposition w erden nicht allzu strenge Anforde- rungen gestellt. D enn bereits aus dem U m stand, dass ein Betroffener Er- kundigungen einholt, erw ächst eine natürliche Verm utung dafür, dass er im Falle eines negativen Entscheides ein anderes Vorgehen gew ählt hätte. D er erforderliche Kausalitätsbew eis darf deshalb schon als geleistet gel- ten, w enn es aufgrund der allgem einen Lebenserfahrung als glaubhaft er- scheint, dass sich der Betroffene ohne die fragliche Auskunft anders ver- halten hätte (vgl. H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 687 m it Verw eis auf BG E 121 V 65 E. 2b). D er Beschw erdeführer hat vom 5. M ai 2003 bis 18. Februar 2005 (5 Blö- cke à je 6 W ochen) die M eisterschule am Ifb in Karlsruhe absolviert und im Anschluss daran die M eisterprüfung vor der H andw erkskam m er Karlsruhe abgelegt. Ausser Frage steht, dass der Besuch der Schule in D eutschland und die Ablegung der M eisterprüfung m it erheblichem finanziellem und zeitlichem Aufw and verbunden w aren und der Beschw erdeführer ohne die Zusicherung des Bundesam tes sich nicht für die Ausbildung in D eutsch- land entschieden hätte. 4.6 Eine Auskunft ist nur in Bezug auf den Sachverhalt, w ie er der Behörde zur Kenntnis gebracht w ird, verbindlich. Ändert sich die tatsächliche Situation, so hat die Behörde den neuen Sachverhalt zu beurteilen und ist an ihre früheren Aussagen nicht m ehr gebunden. Behördliche Auskünfte stehen sodann im m er unter dem Vorbehalt einer allfälligen späteren R echtsände- rung. Eine vertrauensschutzbegründende Auskunft kann deshalb nur vor- liegen, w enn die R echtslage zur Zeit der Verw irklichung des Tatbestandes die gleiche ist w ie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung, es sei denn die aus- kunfterteilende Behörde sei für die R echtsänderung selbst zuständig und die Auskunft sei im H inblick darauf erteilt w orden (BG E 117 Ia 285 E. 2b m it H inw eisen; H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 692; BEATR IC E W EBER - D Ü R LER , N euere Entw icklung des Vertrauensschutzes, Schw eizerisches Zentralblatt für Staats- und Verw altungsrecht [ZBl] 103/2002, S. 289 ff.; R H IN O W /KR ÄH EN M AN N , a.a.O ., N r. 75 B IVb, S. 242; G YG I, Verw altungsrecht, a.a.O ., S. 160; TSC H AN N EN /ZIM M E R LI, a.a.O ., S. 154). D as Bundesam t m acht nicht geltend und aus den Akten ist nicht ersicht- lich, dass sich der Stoffplan des Vorbereitungslehrganges "Augenoptiker- m eister" des Ifb (Institut für Berufsbildung) und die Anforderungen an die M eisterprüfung (vgl. die Verordnung vom 9. August 1976 über das Berufs- bild und über die Prüfungsanforderungen im praktischen Teil und im facht- heoretischen Teil der M eisterprüfung für das Augenoptiker-H andw erk und Verordnung vom 18. Juli 2000 über gem einsam e Anforderungen in der 23 M eisterprüfung im H andw erk) seit der Auskunftserteilung geändert haben. Es steht auch fest, dass die Anforderungen an die H öhere Fachprüfung im Augenoptikerberuf in der Schw eiz unverändert geblieben sind (vgl. Prü- fungsreglem ent, insbes. Art. 15 [Prüfungsfächer] und Art. 16 [Prüfungs- stoff]). D ie tatsächliche Situation im Zeitpunkt der Auskunftserteilung w ar som it dieselbe w ie im Zeitpunkt des Entscheides. D as Freizügigkeitsabkom m en trat am 1. Juni 2002 in Kraft (vgl. E. 3). D er Beschw erdeführer hat sich beim Bundesam t indessen erst im Jahr 2003 über die G leichstellung seiner deutschen Ausbildung in der Schw eiz erkun- digt; zum Zeitpunkt der Auskunftserteilung w ar das Freizügigkeitsabkom - m en dem zufolge schon seit m ehreren M onaten in Kraft. D as Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkom m ens lässt sich daher im konkreten Fall einer Be- rufung auf den Vertrauensschutz nicht entgegen halten. Ebenfalls steht unbestritten fest, dass seit der Auskunftserteilung im Jahr 2003 und dem Zeitpunkt der Einreichung des G esuches um Anerkennung der G leichw ertigkeit beziehungsw eise dem angefochtenen Entscheid Ende 2005 die R echtslage keine Änderungen erfahren hat. H ätte sich eine Änderung der Anerkennungspraxis auf G rund des Freizü- gigkeitsabkom m ens dam als bereits abgezeichnet, so w äre das Bundesam t verpflichtet gew esen, den Beschw erdeführer darüber zu inform ieren (vgl. M AX IM BO D EN /R EN É A. R H IN O W , Schw eizerische Verw altungsrechtsprechung, Band I, Basel und Frankfurt am M ain 1986, N r. 75 B IVb, S. 471). 4.7 D er Bürger kann aus dem Vertrauensschutz dann keinen Anspruch auf Bindung an die Vertrauensgrundlage ableiten, w enn dieser R echtsfolge überw iegende öffentliche Interessen entgegenstehen (vgl. W EBE R -D Ü R LER , Vertrauensschutz im öffentlichen R echt, a.a.O ., S. 134; R H IN O W /KR ÄH EN M AN N , a.a.O ., N r. 75 B IVc, S. 243). So besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass in den Beru- fen des G esundheitsw esens nur fähige Leute tätig sind, handelt es sich doch gerade bei der G esundheit um ein R echtsgut, das des gew erbepoli- zeilichen Schutzes in hohem M asse bedarf (vgl. BG E 125 I 322 E. 3d, BG E 125 I 335 E. 3b, BG E 112 IA 322 E. 4c m it H inw eisen). Vom Bundesam t w ird indessen nicht geltend gem acht, dass die deutschen M eister im Augenoptikerhandw erk nicht befähigt w ären und deren Tätigkeit G efahren für das Publikum m it sich bringe. Vielm ehr erklärte der Vertreter des Bundesam tes an der Verhandlung, dass es bisher keine Problem e m it deutschen Augenoptikerm eistern gegeben habe (vgl. S. 9 des Verhand- lungsprotokolls), und dass der einjährige Anpassungslehrgang auch unter der Anleitung eines im Ausland ausgebildeten Berufsangehörigen, dessen Ausw eis vom Bundesam t m it dem eidgenössischen D iplom des Augenopti- kers gleichgestellt w orden w ar, absolviert w erden könnte (vgl. S. 9 des Verhandlungsprotokolls). 24 Ü berw iegende öffentliche Interessen, w elche der Berufung auf Treu und G lauben gegenüberstehen, sind im vorliegenden Fall daher nicht ersicht- lich. D ie Voraussetzungen für eine Berufung auf Treu und G lauben sind dam it erfüllt und der Beschw erdeführer ist in seinem Vertrauen auf die Auskunft des Bundesam tes, w onach der M eistertitel als m it dem eidgenössischen D iplom des Augenoptikers gleichw ertig anerkannt w erde, zu schützen. D a- m it erübrigt es sich, auf die w eiteren R ügen des Beschw erdeführers einzu- gehen. 5. D ie Beschw erde ist daher gutzuheissen und die Verfügung des Bundes- am tes vom 15. D ezem ber 2005 aufzuheben. Es w ird festgestellt, dass das am 22. O ktober 2005 in D eutschland verliehene M eisterprüfungszeugnis im Augenoptikerhandw erk m it der H öheren Fachprüfung zum diplom ierten Augenoptiker gleichw ertig ist. D as Bundesam t w ird angew iesen, dem Be- schw erdeführer eine G leichw ertigkeitsbestätigung auszustellen. 6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist der Beschw erdeführer obsiegende Partei. D ie Verfahrenskosten sind in der R egel von der unterliegenden Partei zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 Vw VG ). Keine Verfahrenskosten w er- den Vorinstanzen auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 Vw VG ). D er vom Beschw er- deführer am 12. Januar 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.00 ist ihm zurückzuerstatten. 7. D ie Beschw erdeinstanz kann der ganz oder teilw eise obsiegenden Partei von Am tes w egen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erw ach- sene notw endige und verhältnism ässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1 Vw VG ) D er Beschw erdeführer w ar im vorliegenden Verfahren nicht vertreten, und auch sonst sind ihm keine anrechenbaren Kosten in diesem Sinn entstanden. D aher ist keine Parteientschädigung zuzusprechen. 8. G egen diesen Beschw erdeentscheid kann innert 30 Tagen beim Eidgenös- sischen Bundesgericht Beschw erde in öffentlich-rechtlichen Angelegen- heiten eingereicht w erden (Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a i.V.m . Art. 100 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BG G , SR 173.11, in Kraft seit 1. Januar 2007, AS 2006 1205]).25 D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erde w ird gutgeheissen und die Verfügung des Bundesam tes für Berufsbildung und Technologie vom 15. D ezem ber 2005 aufgehoben. Es w ird festgestellt, dass das am 22. O ktober 2005 in D eutschland verliehene M eisterprüfungszeugnis im Augenoptikerhandw erk m it der H öheren Fachprüfung zum diplom ierten Augenoptiker gleichw ertig ist. D as Bundesam t w ird angew iesen, dem Beschw erdeführer eine G leichw ertigkeitsbestätigung auszustellen. 2. Es w erden keine Verfahrenskosten auferlegt. D er Kostenvorschuss von Fr. 900.00 w ird dem Beschw erdeführer aus der G erichtskasse zurückerstattet. 3. Es w ird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. D ieses U rteil w ird eröffnet: - dem Beschw erdeführer (m it G erichtsurkunde) - der Vorinstanz (R ef-N r. 353/han/7331; m it G erichtsurkunde) D er Abteilungspräsident: D ie G erichtsschreiberin: Bernard M aitre Barbara Aebi R echtsm ittelbelehrung D ieses U rteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schw eizerischen Bundesgericht in Lausanne angefochten w erden. Versand am : 2. April 2007