<!DOCTYPE html PUBLIC "-//W3C//DTD HTML 4.01//EN"> <html> <head> <title>AGVE - Archiv</title> <meta charset="utf-8"/><meta content="text/html; charset=utf-8" http-equiv="CONTENT-TYPE"/> <meta content="Weblaw - www.weblaw.ch" name="Publisher"/> </head> <body> <div class="header"><span class="year">2013</span> <span class="title">Verwaltungsrechtspflege</span> <span class="page_no">545</span></div> <div class="page" id="S1"> <div role="main"><br/> [...]<br/> <br/> <span class="ft2"><b>104 Institutionelle</b></span> <span class="ft2"><b>Befangenheit</b></span><br/> <span class="ft2"><b>Die Vorprüfung der Nutzungspläne durch die Abteilung Raumentwick-</b></span><br/> <span class="ft2"><b>lung des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) stellt keinen</b></span><br/> <span class="ft2"><b>rechtsverbindlichen departementalen Entscheid dar und führt damit auch</b></span><br/> <span class="ft2"><b>nicht zu einer institutionellen Vorbefassung der dem BVU vorstehenden</b></span><br/> <span class="ft2"><b>Person i.S.v. § 16 Abs. 2 VRPG. Die in § 26 Abs. 1 BauG getroffene Zu-</b></span><br/> <span class="ft2"><b>ständigkeitsordnung erweist sich als rechtmässig.</b></span><br/> <br/> <span class="ft3">Aus dem Entscheid des Regierungsrats vom 27. Februar 2013 i.S. J.S. ge-</span><br/> <span class="ft3">gen Gemeinderat E. (RRB Nr. 2013-000181).</span><br/> <br/> <span class="ft4"><i>Sachverhalt</i></span><br/> <br/> <span class="ft1">J.S. erhob Beschwerde gegen den Entscheid des Gemeinderats</span><br/> <span class="ft1">E. betreffend Teilrevision eines Sondernutzungsplanes. J.S. bezeich-</span><br/> <span class="ft1">net in seiner Beschwerde die in § 26 Abs. 1 BauG getroffene Zustän-</span><br/> <span class="ft1">digkeitsordnung als systemwidrig. Der regierungsrätliche Rechts-</span><br/> <span class="ft1">dienst sistierte daraufhin das von J.S. angestrengte Beschwerdever-</span><br/> <span class="ft1">fahren und bereitete dem Regierungsrat einen Antrag über die Fest-</span><br/> <span class="ft1">stellung der Rechtmässigkeit von § 26 Abs. 1 BauG vor.</span><br/> <br/> <span class="ft4"><i>Aus den Erwägungen</i></span><br/> <br/> <span class="ft1">1.</span><br/> <span class="ft1">(...)</span><br/> <span class="ft1">Die Tatsache, dass J.S. kein Gesuch um Durchführung einer ak-</span><br/> <span class="ft1">zessorischen Normenkontrolle stellt, hindert den Regierungsrat nicht,</span><br/> <span class="ft1">die ihm von der Kantonsverfassung zugewiesene Aufgabe wahrzu-</span><br/> <span class="ft1">nehmen und damit im vorliegenden Fall vorgängig über die Recht-</span><br/> <span class="ft1">mässigkeit der umstrittenen Zuständigkeitsregelung zu befinden.</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2013</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">546</span></div> <div class="page" id="S2"> <div role="main"><br/> <span class="ft1">2.</span><br/> <span class="ft1">Gegenstand der akzessorischen Normenkontrolle ist die in § 26</span><br/> <span class="ft1">Abs. 1 BauG getroffene Zuständigkeitsordnung, wonach über Be-</span><br/> <span class="ft1">schwerden gegen Sondernutzungspläne das BVU befindet (§ 26 Abs.</span><br/> <span class="ft1">1 BauG i.V.m. § 59 BauV).</span><br/> <span class="ft1">J.S. ist der Auffassung, dass die getroffene Zuständigkeitsord-</span><br/> <span class="ft1">nung der Garantie des verfassungsmässigen Richters (Art. 29, 30</span><br/> <span class="ft1">Abs. 1 BV, Art. 58a aBV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK) widerspreche, da das</span><br/> <span class="ft1">gemäss § 26 Abs. 1 BauG für die Beschwerdebehandlung zuständig</span><br/> <span class="ft1">erklärte BVU sich im Rahmen der Vorprüfung bereits intensiv mit</span><br/> <span class="ft1">der Revision des Sondernutzungsplans G. auseinandergesetzt habe.</span><br/> <span class="ft1">Im Vorprüfungsbericht vom 23. Juni 2012 habe das BVU (Abteilung</span><br/> <span class="ft1">Raumentwicklung) nämlich einen Genehmigungsantrag (jedoch un-</span><br/> <span class="ft1">ter dem Vorbehalt, dass die Genehmigungs- und die Beschwerdebe-</span><br/> <span class="ft1">hörde nicht an die Beurteilung der Verwaltung gebunden seien) in</span><br/> <span class="ft1">Aussicht gestellt. J. S. bezweifelt, dass dieselbe Behörde (BVU), die</span><br/> <span class="ft1">durch eine Verwaltungsabteilung (Abteilung Raumentwicklung</span><br/> <span class="ft1">BVU) einen Genehmigungsantrag in Aussicht gestellt hat, seine Be-</span><br/> <span class="ft1">schwerde durch eine andere Verwaltungsabteilung (Rechtsabteilung</span><br/> <span class="ft1">BVU) prüfen dürfe (Beschwerde vom 28. Januar 2013, S. 4).</span><br/> <span class="ft1">3.</span><br/> <span class="ft1">Die von den Verwaltungsbehörden zu respektierenden Verfah-</span><br/> <span class="ft1">rensgarantien sind u.a. in Art. 29 BV enthalten. Demgegenüber rich-</span><br/> <span class="ft1">tet sich die Garantie des verfassungsmässigen Richters - wie der</span><br/> <span class="ft1">Name bereits kundtut - nur an Gerichtsbehörden (Art. 30 Abs. 1</span><br/> <span class="ft1">BV). Aus Art. 29 Abs. 1 BV ergeben sich im verwaltungsinternen</span><br/> <span class="ft1">Beschwerdeverfahren insbesondere ein Anspruch auf richtige Zu-</span><br/> <span class="ft1">sammensetzung der Entscheidbehörde und auf eine genügende Un-</span><br/> <span class="ft1">voreingenommenheit. Da Verwaltungsbehörden in die Verwaltungs-</span><br/> <span class="ft1">organisation eingebunden sind, können sie beim Erlass von Entschei-</span><br/> <span class="ft1">dungen jedoch nicht im richterlichen Sinn (d.h. i.S.v. Art. 30 Abs. 1</span><br/> <span class="ft1">BV) als unabhängig gelten. Unparteilichkeit und Unvoreingenom-</span><br/> <span class="ft1">menheit der Entscheidbehörde sind dabei nicht nur an formalen Kri-</span><br/> <span class="ft1">terien, sondern am materiellen Anspruch auf ein gerechtes Verfahren</span><br/> <span class="ft1">zu messen. Der materielle Anspruch auf ein gerechtes Verfahren</span><br/> <span class="ft1">schliesst die Mitwirkung von persönlich interessierten Behördenmit-</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2013</span> <span class="title">Verwaltungsrechtspflege</span> <span class="page_no">547</span></div> <div class="page" id="S3"> <div role="main"><br/> <span class="ft1">gliedern aus. Ein (persönlicher) Ausstand ist weiter erforderlich, bei</span><br/> <span class="ft1">klar unzulässiger Vorbefassung (vgl. zum Ganzen: Gerold Stein-</span><br/> <span class="ft1">mann, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Hrsg.</span><br/> <span class="ft1">von: Bernhard Ehrenzeller,</span> <span class="ft1">Philippe Mastronardi, Rainer J. Schwei-</span><br/> <span class="ft1">zer, Klaus A. Vallender, 2. Auflage, St. Gallen, 2008, N 18 zu Art. 29,</span><br/> <span class="ft1">N 4 zu Art. 30, mit weiteren Hinweisen).</span><br/> <span class="ft1">Die Ausstandsvorschriften gemäss § 16 VRPG führen die ver-</span><br/> <span class="ft1">fassungsrechtlichen Garantien auf kantonaler Ebene aus und erwei-</span><br/> <span class="ft1">tern sie im Rahmen von § 16 Abs. 2 VRPG insoweit, dass die Vorste-</span><br/> <span class="ft1">herin bzw. der Vorsteher desjenigen Departements, welches den erst-</span><br/> <span class="ft1">instanzlichen Entscheid erliess, nur beratend an der Regierungsrats-</span><br/> <span class="ft1">sitzung teilnehmen darf. Diese Garantie schliesst eine Lücke zwi-</span><br/> <span class="ft1">schen der persönlichen Vorbefassung des dem Departement vorste-</span><br/> <span class="ft1">henden Mitglied des Regierungsrats, wenn es am Erlass des erstin-</span><br/> <span class="ft1">stanzlichen Entscheides persönlich mitwirkte (§ 16 Abs. 1 lit. d</span><br/> <span class="ft1">VRPG), und dem vollen Stimmrecht, das ohne § 16 Abs. 2 VRPG</span><br/> <span class="ft1">gelten würde, wenn eine Abteilung den erstinstanzlichen Entscheid</span><br/> <span class="ft1">namens des Departements, aber ohne Mitwirkung der departements-</span><br/> <span class="ft1">vorstehenden Person gefällt hat.</span><br/> <span class="ft1">4.</span><br/> <span class="ft1">J.S. bringt keine Gründe vor, welche konkret die Befangenheit</span><br/> <span class="ft1">eines einzelnen Mitglieds der über seine Beschwerde gegen den Son-</span><br/> <span class="ft1">dernutzungsplan G. entscheidenden Behörde nahe legen würde (§ 16</span><br/> <span class="ft1">Abs. 1 VRPG). Es wird insbesondere nicht geltend gemacht, dass</span><br/> <span class="ft1">sich die über seine Beschwerde namens des BVU entscheidenden</span><br/> <span class="ft1">Personen (d.h. die zuständigen Mitarbeitenden der Rechtsabteilung)</span><br/> <span class="ft1">bereits vorgängig mit seinen erstinstanzlichen Einwendungen bzw.</span><br/> <span class="ft1">mit der angefochtenen Nutzungsplanung beschäftigt hätten. Er be-</span><br/> <span class="ft1">zweifelt vielmehr, dass die vorliegend vom Gesetzgeber vorgesehene</span><br/> <span class="ft1">Behördenorganisation als solche den verfassungsrechtlichen Vorga-</span><br/> <span class="ft1">ben zu genügen vermag. Er bringt damit institutionelle Gründe vor,</span><br/> <span class="ft1">welche die Entscheidbehörde als "vorbefasst" erscheinen lassen.</span><br/> <span class="ft1">Das BVU ist die kantonale Fachbehörde in Bausachen und es</span><br/> <span class="ft1">übt in diesem Rahmen die Aufsicht über die Gemeinden aus. Im Nut-</span><br/> <span class="ft1">zungsplanungsverfahren berät das BVU (Abteilung Raumentwick-</span><br/> <span class="ft1">lung) die Gemeinden und nimmt vor Durchführung des Einwen-</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2013</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">548</span></div> <div class="page" id="S4"> <div role="main"><br/> <span class="ft1">dungsverfahrens eine Vorprüfung der Nutzungspläne vor (§ 23</span><br/> <span class="ft1">BauG). An dieser Vorprüfung ist die Rechtsabteilung des BVU nicht</span><br/> <span class="ft1">beteiligt und wird auch nicht konsultiert. Nach erfolgter Vorprüfung</span><br/> <span class="ft1">können diejenigen, welche ein schutzwürdiges eigenes Interesse be-</span><br/> <span class="ft1">sitzen, innerhalb der Auflagefrist Einwendungen erheben (§ 24</span><br/> <span class="ft1">Abs. 2 BauG) und einen vom Gemeinderat abgewiesenen Einwen-</span><br/> <span class="ft1">dungs-Entscheid nach Beschluss des für die Nutzungsplanung zu-</span><br/> <span class="ft1">ständigen Gemeindeorgans beim Regierungsrat (allgemeiner Nut-</span><br/> <span class="ft1">zungsplan) bzw. beim zuständigen Departement (Sondernutzungs-</span><br/> <span class="ft1">plan) mit Beschwerde anfechten (§ 26 Abs. 1 BauG). Die Instruktion</span><br/> <span class="ft1">des Beschwerdeverfahrens erfolgt sowohl beim allgemeinen Nut-</span><br/> <span class="ft1">zungsplan als auch beim Sondernutzungsplan durch die Rechtsabtei-</span><br/> <span class="ft1">lung BVU, welche dem Regierungsrat den Entscheidantrag unter-</span><br/> <span class="ft1">breitet (allgemeiner Nutzungsplan) bzw. den Entscheid namens des</span><br/> <span class="ft1">Departements selber fällt (Sondernutzungsplan). Der Beschwerde-</span><br/> <span class="ft1">entscheid hat Vorrang und ist für die Genehmigungsbehörde verbind-</span><br/> <span class="ft1">lich (§ 26 Abs. 2 BauG).</span><br/> <span class="ft1">Die Aargauer Ordnung des Nutzungsplanungsverfahrens zeich-</span><br/> <span class="ft1">net sich durch zwei nebeneinander laufende, ineinander verzahnte</span><br/> <span class="ft1">Verfahren aus. Der Gesetzgeber berücksichtigte damit die besondere</span><br/> <span class="ft1">Rechtsnatur des Nutzungsplanes, welcher sowohl Elemente eines ge-</span><br/> <span class="ft1">nerell-abstrakten Erlasses als auch einer individuell-konkreten Ver-</span><br/> <span class="ft1">fügung hat. Die Interessen der Gemeinden an einer Beratung und</span><br/> <span class="ft1">frühzeitigen Meinungsäusserung wird durch die Vorprüfung berück-</span><br/> <span class="ft1">sichtigt. Das rechtliche Gehör und der Rechtsschutz der betroffenen</span><br/> <span class="ft1">Grundeigentümerinnen und -eigentümer sind durch die Möglichkeit,</span><br/> <span class="ft1">sich bei der Planungsbehörde mit Einwendungen zu äussern und ge-</span><br/> <span class="ft1">gen Einwendungsentscheide Beschwerde zu erheben, gewahrt.</span><br/> <span class="ft1">Die Zuweisung der Vorprüfung an die Abteilung Raumentwick-</span><br/> <span class="ft1">lung BVU und die Beschwerdeinstruktion an die Rechtsabteilung</span><br/> <span class="ft1">BVU stellt dabei institutionell sicher, dass die Beschwerde von noch</span><br/> <span class="ft1">nicht mit der konkreten Angelegenheit befassten Personen bearbeitet</span><br/> <span class="ft1">wird. Eine der Verfassung widersprechende unerlaubte Vorbefassung</span><br/> <span class="ft1">liegt nicht vor. Berücksichtigt werden muss, dass der Entscheid der</span><br/> <span class="ft1">Beschwerdebehörde dem Entscheid der Genehmigungsbehörde in</span><br/> <span class="ft1">jedem Fall vorgeht (§ 26 Abs. 2 BauG).</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2013</span> <span class="title">Verwaltungsrechtspflege</span> <span class="page_no">549</span></div> <div class="page" id="S5"> <div role="main"><br/> <span class="ft1">Die Tatsache, dass sich das BVU in verschiedener Stellung</span><br/> <span class="ft1">mehrfach mit einer Nutzungsplanung beschäftigt, ist im Übrigen sys-</span><br/> <span class="ft1">tembedingt - insbesondere auf Grund der Rechtsnatur des Nutzungs-</span><br/> <span class="ft1">planes - hinzunehmen. Das BVU ist das für die Bau- und Planungs-</span><br/> <span class="ft1">bereiche zuständige Departement und beim BVU sind demnach auch</span><br/> <span class="ft1">die Personen mit dem notwendigen Fachwissen beschäftigt. Eine</span><br/> <span class="ft1">andere Zuständigkeitsordnung würde dem BVU eine Kernaufgabe</span><br/> <span class="ft1">berauben, nämlich Beschwerdeentscheidungen in kommunalen Bau-</span><br/> <span class="ft1">und Planungssachen zu fällen, und stellte auch die Aufsicht über die</span><br/> <span class="ft1">Gemeinden in Bauangelegenheiten in Frage. Eine Entscheidinstruk-</span><br/> <span class="ft1">tion durch ein anderes Departement könnte demnach dazu führen,</span><br/> <span class="ft1">dass Genehmigungs- und Beschwerdeentscheidungen nicht mehr von</span><br/> <span class="ft1">den spezifisch dafür angestellten und ausgebildeten Personen vorbe-</span><br/> <span class="ft1">reitet würden, was auch der Qualität der entsprechenden Entschei-</span><br/> <span class="ft1">dungen abträglich sein könnte. Dem Gebot der Unabhängigkeit und</span><br/> <span class="ft1">Unparteilichkeit gemäss Art. 29 Abs. 1 BV wird in genügender Hin-</span><br/> <span class="ft1">sicht damit Rechnung getragen, dass der Beschwerdeentscheid nicht</span><br/> <span class="ft1">von der gleichen Abteilung wie die Vorprüfung vorbereitet bzw. ge-</span><br/> <span class="ft1">fällt wird und der Entscheid der Beschwerdebehörde für die Geneh-</span><br/> <span class="ft1">migungsbehörde verbindlich ist.</span><br/> <span class="ft1">Nicht vergleichbar ist der Fall mit demjenigen, in welchem eine</span><br/> <span class="ft1">Abteilung des BVU erstinstanzlich einen (Teil-)Entscheid fällt, wel-</span><br/> <span class="ft1">cher mit Beschwerde angefochten wird. In einem solchen Fall hat</span><br/> <span class="ft1">sich eine Person, welche das Departement gegen aussen vertreten</span><br/> <span class="ft1">darf, rechtsverbindlich festgelegt. Dies stellt eine institutionelle Vor-</span><br/> <span class="ft1">befassung des Departements dar und führt dazu, dass die Beschwerde</span><br/> <span class="ft1">vom Regierungsrat zu entscheiden ist und das dem Departement vor-</span><br/> <span class="ft1">stehende Mitglied des Regierungsrats nur mit beratender Stimme an</span><br/> <span class="ft1">der Regierungsratssitzung teilnimmt (§ 16 Abs. 2 VRPG). Einen An-</span><br/> <span class="ft1">schein der Befangenheit der am erstinstanzlichen Entscheid nicht</span><br/> <span class="ft1">mitwirkenden Departementsvorsteherin bzw. des Departementsvor-</span><br/> <span class="ft1">stehers i.S.v. § 16 Abs. 1 VRPG löst die institutionelle Vorbefassung</span><br/> <span class="ft1">des BVU allein dagegen gerade noch nicht aus.</span><br/> <span class="ft1">5.</span><br/> <span class="ft1">Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die in § 26</span><br/> <span class="ft1">Abs. 1 BauG vorgesehene Zuständigkeitsordnung rechtmässig ist.</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2013</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">550</span></div> <div class="page" id="S6"> <div role="main"><br/> <span class="ft1">(...)</span><br/></div> </div> </body> </html>