Initiative parlementaire. Dispositions rétroactives 2460 IM 13 décembre 1991 Une session parlementaire comme celle que nous avons maintenant coûte à peu près 1,4 millions de francs sur un bud- get total annuel du Parlement de 33 millions de francs. La Cen- trale de documentation du Parlement à qui j'ai demandé de faire quelques recherches - je la remercie pour son travail - a estimé qu'à peu près 90 fonctionnaires voyageraient, traduc- teurs, huissiers, collaborateurs personnels des conseillers fé- déraux, etc., en plus des parlementaires. Donc, pas grand monde! Si vous prenez les journalistes accrédités, cela fait un nombre d'environ 400 personnes qui se déplaceraient le mo- ment venu pour la session d'automne, par exemple, de Berne à Genève. Donc rien du tout! Le coût supplémentaire se mon- terait à moins de 600 000 francs! Pour toutes ces raisons et essentiellement deux principales: d'une part, rapprocher le Parlement du peuple, combattre la rupture, le fossé, la désaffection des électeurs pour les élus - ce qui est une affaire sérieuse - et, d'autre part, favoriser, pro- mouvoir la compréhension du lien confédéral dans les régions minoritaires de ce pays - notamment latine -je vous prie d'ac- cepter mon initiative. Meyer Theo, Berichterstatter: Der Initiant hat Ihnen seine Gründe für die Initiative dargelegt Er hatte die gleiche Gele- genheit vor der Kommission. Wir haben uns bemüht, seinen Versuch zu würdigen, das Auseinanderdriften der Schweiz zu stoppen, haben aber keine Vorteile einer rotierenden Haupt- stadt gefunden. Was Herrn Ziegler vorschwebt, ist das, was vor Zeiten in den frühen Phasen der Entstehung eines Landes üblich war. Ob es sich nun um die Pfalzgrafen im Mittelalter, das Herumziehen der Bundeslade im Alten Testament, die Schweizerische Tag- satzung oder die wechselnden Tagungsorte der jungen EG handelt: wenn sich ein Volk stabilisiert, wird auch das Zentrum fixiert Die Tagsatzung hat dies vor bald 150 Jahren mit Bern als Hauptstadt getan. Die Kommission glaubt nicht, dass sich daran irgend etwas ändern sollte. Wir haben in der nächsten Zeit sehr viele schwierige Probleme zu lösen. Dieses gehört nicht dazu. Ich werde deshalb die Re- dezeit nicht ausnützen und bitte Sie, der Initiative keine Folge zu geben. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Kommission (keine Folge geben) 97 Stimmen Für den Antrag Ziegler Jean (Folge geben) 6 Stimmen Ad 91.409 Postulat der Kommission Pflichten und Rechte der Bundesstadt Bern Postulat de la commission Tâches et droits de la ville de Berne Wortlaut des Postulates vom 16. September 1991 Der Bundesrat wird beauftragt, zu prüfen und Bericht zu erstat- ten, welche Pflichten und Rechte (insbesondere finanzielle An- sprüche) der Stadt Bern als Sitz der Bundesbehörden zukom- men, insbesondere im Hinblick auf - die Gewährleistung der Sicherheit der Mitglieder der eidge- nössischen Räte, ihrer Gäste und ihres Eigentums; - die Wahrung eines würdigen Erscheinungsbildes des Um- feldes des Parlamentsgebäudes. Texte du postulat du 16 septembre 1991 Le Conseil fédéral est chargé d'examiner les tâches et les droits (surtout les besoins financiers) qui incombent à la ville de Berne en tant que siège des autorités fédérales et d'élabo- rer un rapport, en particulier concernant: - la garantie de la sécurité des membres des Chambres fédé- rales, des hôtes du Palais fédéral et de leurs biens; - la sauvegarde d'une image des abords du Palais fédéral conforme à la dignité des lieux. Schriftliche Erklärung des Bundesrates vom 2. Dezember 1991 Der Bundesrat ist bereit, das Postulat entgegenzunehmen. Déclaration écrite du Conseil fédéral du 2 décembre 1991 Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat Ueberwiesen - Transmis #ST# 91.410 Parlamentarische Initiative (Zwingli) Behandlung von rückwirkenden Bestimmungen in Volksinitiativen Initiative parlementaire (Zwingli) Initiatives populaires. Dispositions rétroactives Kategorie V, Art 68 GRN - Catégorie V, art 68 RCN Wortlaut der Initiative vom 11. März 1991 Gestützt auf Artikel 93 Absatz 1 der Bundesverfassung und auf Artikel 21 bis ff. des Geschäftsverkehrsgesetzes unterbreite ich in Form eines ausgearbeiteten Entwurfes folgende parla- mentarische Initiative: Bundesbeschluss über die Behandlung von rückwirkenden Bestimmungen in Volksinitiativen vom.... Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossen- schaft nach Prüfung einer parlamentarischen Initiative, nach Einsicht in den Bericht einer parlamentarischen Kommis- sion des Nationalrates vom ....; und in die Stellungnahme des Bundesrates vom beschliesst: Ziff. l Die Bundesverfasung wird wie folgt ergänzt: Art. 121 Abs. 4bis (neu) Ueber die Gültigkeit rückwirkender Bestimmungen eines In- itiativbegehrens entscheiden die eidgenössischen Räte vor der Abstimmung durch Volk und Stände. Ziff. II Artikel 121 Absatz 4bis findet keine Anwendung auf Initiativbe- gehren, über die die Vorprüfungsverfügung im Zeitpunkt der Annahme durch Volk und Stände bereits ergangen ist. Ziff. III Dieser Bundesbeschluss untersteht der Abstimmung des Vol- kes und der Stände. Texte de l'initiative du 11 mars 1991 Me fondant sur l'article 93, premier alinéa, de la constitution, et les articles 21 bis et suivants de la loi sur les rapports entre les conseils, je présente l'initiative parlementaire suivante sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces: Arrêté fédéral sur la validité de dispositions rétroactives dans les initiatives populaires du....13. Dezember 1991 N 2461 Parlamentarische Initiative. Rückwirkende Bestimmungen L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, après examen d'une initiative parlementaire; vu le rapport d'une commission du Conseil national du.... ; vu l'avis du Conseil fédéral du arrête: Ch.l La Constitution fédérale et complétée comme il suit: Art. 121, al. 4bis (nouveau) Les Chambres fédérales décident de la validité de dispositions rétroactives figurant dans une initiative avant que celle-ci ne soit soumise au vote du peuple et des cantons. Ch.ll L'article 121, alinéa 4bis, ne s'applique pas aux initiatives qui ont déjà fait l'objet d'une décision d'examen préalable au mo- ment de l'acceptation de la présente initiative par le peuple et les cantons. Ch. III Le présent arrêté fédéral est soumis au vote du peuple et des cantons. Herr Meyer Theo unterbreitet im Namen der Kommission den folgenden schriftlichen Bericht: Die von Nationalrat Zwingli am 11. März 1991 eingereichte par- lamentarische Initiative verlangt eine Ergänzung der Bundes- verfassung, wonach in Zukunft die eidgenössischen Räte über die Gültigkeit rückwirkender Bestimmungen in Volksinitiativen entscheiden sollen. Die Kommission hat am 13. September 1991 den Initianten angehört Begründung des Initianten Rückwirkende Bestimmungen in Initiativbegehren haben zur Folge, dass sich für rechtmässige und gutgläubig abge- schlossene und ausgeführte Handlungen nachträglich die Rechtsgrundlagen verändern. Unabhängig davon, ob es sich im konkreten Fall um eine positive oder um eine negative Be- stimmung handelt, stehen bei rückwirkenden Bestimmungen zwei Auswirkungen im Vordergrund: - rückwirkende Bestimmungen in Initiativbegehren beein- trächtigen die Rechtssicherheit, und - rückwirkende Bestimmungen geben einer Minderheit (den Unterzeichnern oder gar nur dem Initiativkomitee) die Mög- lichkeit, frühere Beschlüsse der Mehrheit zu blockieren. Beide Auswirkungen sind staatspolitisch äusserst bedenklich und stellen einen eigentlichen Missbrauch des Initiativrechtes dar. Missbrauch von Volksrechten bringt diese Rechte in Ge- fahr. Die Neigung, Initiativbegehren durch rückwirkende Be- stimmungen anzureichern scheint zu wachsen. Ich verweise auf die folgenden drei Beispiele: - «Rothenthurm-lnitiative»: Die spezifisch gegen die Waffen- platzbauten gerichtete Bestimmung der Wiederherstellung auf eigene Kosten des Zustandes im Zeitpunkt X hat nun nach Annahme der Volksinitiative -schwerwiegende eigentums- rechtliche Auseinandersetzungen zur Folge. - Die Initiative «Stopp dem Beton» hätte bei ihrer Annahme zur Folge gehabt, dass bedeutende und kostspielige Autobahn- bauten wieder hätten abgebrochen werden müssen. Beab- sichtigen die Initianten mit ihrer rückwirkenden Bestimmung, den Behörden den Mut zur Verwirklichung des vorher be- schlossenen Autobahnnetzes zu nehmen? - Die Initiative «40 Waffenplätze sind genug» spekuliert offen- bar ebenfalls mit diesem Ziel: Die Initianten wollen die zustän- digen Behörden unter Druck setzen, den beschlossenen Ka- sernenbau Neuchlen-Anschwilen nicht zu beginnen. Die parlamentarische Initiative «Behandlung von rückwirken- den Bestimmungen in Volksinitiativen» enthält selber keine rückwirkenden Bestimmungen. Bei einem allfälligen Inkrafttre- ten des vorgeschlagenen Artikel 121 Absatz 4bis der BV wür- den die zu jenem Zeitpunkt bereits lancierten Volksinitiatiyen von dieser Aenderung nicht betroffen. Schliesslich scheint mir wichtig, dass mit diesem Vorstoss keine generelle Ungültigkeit rückwirkender Bestimmungen verlangt wird. Das Parlament soll bei der Stellungnahme zu ei- nem Initiativbegehren auch über die Gültigkeit oder eben Un- gültigkeit rückwirkender Bestimmungen entscheiden. Damit ist die erforderliche Flexibilität gewährleistet. Erwägungen der Kommission Beurteilung des Regelungsbedarfs Die Mehrheit der Kommission stimmt dem Anliegen des In- itianten grundsätzlich zu. Rückwirkende Bestimmungen in Volksinitiativen gefährden in erster Linie die Rechtssicherheit, wenn Massnahmen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt rechtsgültig erfolgt sind, später nach Annahme einer derarti- gen Volksinitiative wieder rückgängig gemacht werden müs- sen. Das Lancieren einer Volksinitiative kann zu einem Mittel der politischen Erpressung werden, wenn mit der Drohung rückwirkender Bestimmungen rechtsgültiges Handeln blockiert werden soll. Das Initiativrecht muss vor derartigem Missbrauch geschützt werden. Die Kommissionsminderheit sieht demgegenüber in dem An- liegen des Initianten eine Einschränkung der Volksrechte. Sie lehnt die beabsichtigte Verlagerung der Gewichte vom Volk zum Parlament ab. Die Problematik rückwirkender Bestim- mungen könnte wesentlich entschärft werden, wenn Volksin- itiativen von Bundesrat und Bundesversammlung speditiver behandelt würden. Der Aufwand für die Durchführung einer isolierten Verfassungsrevision zu dieser Frage erscheint der Minderheit unverhältnismässig. Weiteres Vorgehen Die Kommission hat gemäss Artikel 21 ter GVG lediglich den Auftrag, die Initiative vorzuprüfen. Folgt der Nationalrat dem Antrag der Kommission, so wird die mit der Ausarbeitung einer Vorlage beauftragte Kommission einige Fragen vertieft prüfen müssen. Dabei sind auch Lösungen möglich, die vom ausfor- mulierten Vorentwurf des Initianten abweichen. Die Kommis- sion ist im Verlaufe ihrer Diskussion auf folgende Fragen ge- stossen: - Ist eine Regelung auf Verfassungsebene nötig oder könnte das aufgeworfene Problem auch bloss auf gesetzlicher Ebene gelöst werden? - Soll - wie es der Initiant vorschlägt - die Bundesversamm- lung die Kompetenz zur Ungültigerklärung von rückwirkenden Bestimmungen erhalten oder ist nicht eher ein generelles Ver- bot solcher Bestimmungen vorzusehen, um die Gefahr einer politischen Willkür bei einer Beurteilung solcher Bestimmun- gen durch die Bundesversammlung zu vermeiden? -Wie wird Rückwirkung definiert? Soll unterschieden werden zwischen verschiedenen Formen von rückwirkenden Bestim- mungen? Falls ja, welche Kriterien sind für die Gültigkeit sol- cher Bestimmungen festzulegen? Denkbar ist zum Beispiel, nur belastende Bestimmungen ungültig zu erklären. Gemäss Artikel 21 ter GVG hat die Kommission insbesondere zu berichten über allfällige bisherige Arbeiten von Parlament und Verwaltung zum aufgeworfenen Thema, über Zeitplan und Aufwand der parlamentarischen Arbeit und über die Mög- lichkeit, das angestrebte Ziel mit einem an den Bundesrat ge- richteten Vorstoss zu erreichen. Weder Bundesversammlung noch Bundesrat haben sich bis- her mit der durch den Initianten aufgeworfenen Frage beschäf- tigt Obwohl also keine Vorarbeiten vorliegen, dürfte die mit der Ausarbeitung einer Vorlage beauftragte Kommission in der Lage sein, innert der gesetzlichen Frist von zwei Jahren eine Vorlage zu präsentieren. Denkbar ist, dass in der näch- sten Zeit im Zusammenhang mit dem europäischen Eini- gungsprozess ohnehin eine grössere Reform der Volksrechte bevorsteht; in diesem Fall könnte das Anliegen der Initiative in diesem weiteren Rahmen verwirklicht werden. Grundsätzlich würde auch die Möglichkeit bestehen, mit einer Motion den Bundesrat mit diesem Auftrag zu betrauen; das Instrument der parlamentarischen Initiative gewährt demgegenüber den Vor- teil, dass die Regie des eingeleiteten Rechtsetzungsprozes- ses beim Parlament verbleibt, indem eine parlamentarische Kommission Aufträge erteilen, Fristen setzen und Varianten aus Vorentwürfen auswählen kann. M. Meyer Theo présente au nom de la commission le rapport écrit suivant: L'initiative parlementaire déposée le 11 mars 1991 par M. Zwingli, conseiller national, demande que la Constitution fédérale soit complétée de manière à ce que les Chambres fé-Initiative parlementaire. Dispositions rétroactives 2462 N 13 décembre 1991 dérales décident à l'avenir de la validité de dispositions ré- troactives figurant dans une initiative populaire. La commis- sion a entendu l'auteur le 13 septembre 1991. Développement de l'auteur de l'initiative Dans les initiatives, les dispositions rétroactives ont pour conséquence que les bases légales régissant des actes déci- dés légalement et de bonne foi et exécutés soient modifiées après coup. Qu'il s'agisse dans le cas concret d'une disposi- tion «positive» ou «négative», les dispositions rétroactives figu- rant dans une initiative ont essentiellement deux effets: - elles portent atteinte à la sécurité du droit et - elles donnent à une minorité (aux signataires, voire seule- ment au comité d'initiative) la possibilité de bloquer des déci- sions prises précédemment par la majorité. Les deux effets sont loin d'être souhaitables sur le plan de la politique générale et constituent un véritable abus du droit d'initiative. Un abus des droits populaires met ces mêmes droits en danger. La tendance à «enrichir» des initiatives par des mesures rétroactives semble s'accentuer. Je peux en four- nir trois exemples: - L'initiative dite de Rothenthurm: la disposition concernant la remise en l'état d'origine, à une date X, aux frais du responsa- ble, qui visait spécifiquement à empêcher la construction de places d'armes a généré, à présent que l'initiative a été accep- tée, de graves conflits portant sur le droit de propriété. - Si elle avait été acceptée, l'initiative «Halte au bétonnage» aurait obligé à détruire des tronçons d'autoroute coûteux et importants. Les auteurs de l'initiative avaient-ils l'intention, par leur disposition rétroactive, de décourager les autorités de construire le réseau autoroutier décidé auparavant? - L'initiative «40 places d'armes, ça suffit» vise manifestement aussi le même but: ses auteurs veulent exercer une pression sur les autorités afin de les dissuader de construire, selon la décision prise, la caserne de Neuchlen-Anschwilen. L'initiative parlementaire «Initiatives populaires. Dispositions rétroactives» ne contient elle-même pas de disposition ré- troactive. En cas d'entrée en vigueur de l'article 121, alinéa 4bis, est., qu'elle propose, les initiatives populaires déjà lancées à cette date ne seraient pas touchées par cette modifi- cation. Enfin, il me semble important de relever que cette proposition ne demande pas que toute disposition rétroactive soit décla- rée non valable d'une façon générale. Le Parlement serait ap- pelé, en donnant son avis sur une initiative, à se prononcer sur la. validité ou la non-validité de dispositions rétroactives. La souplesse nécessaire serait ainsi préservée. Considérations de la commission Nécessité d'une réglementation La majorité de la commission est en principe d'accord avec l'auteur de l'initiative. Les dispositions rétroactives qui figurent dans des initiatives populaires compromettent en particulier la sécurité du droit lorsque, une fois l'initiative acceptée, il faut re- venir sur des mesures qui, à un moment donné, ont été exécu- tées en bonne et due forme. Le lancement d'une initiative po- pulaire peut devenir un moyen de pression politique lorsqu'il s'agit de bloquer une action en bonne et due forme sous la menace de dispositions rétroactives. Il convient de protéger le droit d'initiative contre des abus de ce genre. La minorité de la commission, quant à elle, voit dans cette ini- tiative une restriction des droits populaires. Elle refuse que le peuple perde de son importance au profit du Parlement. Elle estime que le problème posé par les dispositions rétroactives pourrait être sensiblement atténué si les initiatives populaires étaient traitées plus rapidement par le Conseil fédéral et l'As- semblée fédérale. Enfin, elle est d'avis qu'il ne vaut pas la peine de procéder à une révision constitutionnelle isolée à propos de cette question. Procédure à suivre Conformément à l'article 21 ter, LREC, la commission est uni- quement chargée de donner un préavis. Si le Conseil national donne suite à la proposition de sa commission, la commission chargée d'élaborer un projet devra approfondir certaines questions. Elle parviendra peut-être à des solutions qui s'écar- tent du projet préliminaire rédigé de toutes pièces qu'avait dé- posé l'auteur de l'initiative. Au cours de ses délibérations, la commission s'est heurtée aux points suivants: - Est-il nécessaire de régler ce problème au niveau constitu- tionnel ou suffit-il de le résoudre sur le plan législatif? - La compétence de décider de la validité de dispositions ré- troactives doit-elle être attribuée à l'Assemblée fédérale - comme le propose l'auteur - ou ne conviendrait-il pas plutôt d'interdire de manière générale des dispositions de cette na- ture afin d'éviter toute décision politique arbitraire que pourrait prendre l'Assemblée fédérale lors de l'appréciation de ces dis- positions? - Comment définir la rétroactivité? Convient-il de distinguer différentes formes de dispositions rétroactives? Dans l'affirma- tive, selon quels critères faut-il apprécier la validité de ces dis- positions? On pourrait par exemple imaginer que seules les dispositions faisant grief soient annulées. Selon l'article 21 ter, LREC, la commission doit faire en particu- lier rapport sur l'état des travaux éventuels sur le même objet à l'Assemblée fédérale et au sein de l'administration, sur l'am- pleur et le calendrier du travail parlementaire qu'imposerait l'initiative et sur la possibilité de transformer l'initiative en mo- tion ou postulat pour atteindre le but visé. Ni l'Assemblée fédé- rale ni le Conseil fédéral n'ont jusqu'à présent étudié la ques- tion soulevée. Bien qu'aucun travail préliminaire n'ait été effec- tué, la commission chargée d'élaborer un projet devrait être en mesure de présenter un texte dans le délai légal de deux ans. Il est possible que la Suisse procède, ces prochains temps, à une réforme importante des droits populaires sous l'influence du processus d'intégration européenne; il y aurait alors moyen de donner suite à l'initiative de M. Zwingli dans ce contexte élargi. En principe, il serait aussi possible de confier ce mandat au Conseil fédéral par le biais d'une motion; mais l'initiative parlementaire présente un avantage, en ce sens que le Parlement garde alors la haute main sur le processus légis- latif amorcé, dans la mesure où une commission parlemen- taire est habilitée à confier des mandats, à fixer des délais et à choisir des variantes parmi différents projets préliminaires. Antrag der Kommission Die Kommission beantragt mit 11 zu Ei Stimmen: Mehrheit Der Initiative Folge zu geben; Minderheit (Schmid Peter, Ammann, Jaeger, Neukomm, Ziegler Jean) Der Initiative keine Folge zu geben. Proposition de la commission La commission propose par 11 voix contre 5: Majorité De donner suite à l'initiative; Minorité (Schmid Peter, Ammann, Jaeger, Neukomm, Ziegler Jean) De ne pas donner suite à l'initiative. Ordnungsantrag der sozialdemokratischen Fraktion Das Geschäft ist in der Kategorie III zu behandeln. Motion d'ordre du groupe socialiste Traiter l'objet en catégorie III. Gross Andreas: Es handelt sich hier- meiner Meinung nach - um eine «Lex Neuchlen-Anschwilen», welche der bisherigen li- beralen Tradition in Sachen Auslegung der Volkssouveränität widerspricht Wir können stolz sein, dass in der Schweiz bisher die Praxis galt, dass man die Volksinitiative nicht ungebührlich einschränken sollte, dass das Volk die Souveränität möglichst immer und umfassend ausüben können sollte, dass es nicht dem Parlament zusteht, das zum vorneherein einzuschrän- ken. Hier wird unter dem Eindruck einer bzw. zweier Volksinitiativen an dieser Praxis etwas geändert. Es ist schlicht falsch, was im Bericht behauptet wird, dass nämlich diese Klausel einer Minderheit ermöglichen würde, eine Mehrheit zu blockieren. Damit das neue Recht gelten13. Dezember 1991 2463 Parlamentarische Initiative. Rückwirkende Bestimmungen würde, müsste eine neue Mehrheit eine alte ablösen, und das ist in einer Demokratie schlicht normal. Die Anliegen, um die es hier geht, sind unserer Meinung nach zu gewichtig, als dass sie jetzt einfach schnell erledigt werden dürften. Ich denke, wir sollten breit darüber diskutieren, und bitte Sie deshalb, das Geschäft in der Kategorie III zu behan- deln. Abstimmung - Vote Für den Ordnungsantrag der SP-Fraktion 44 Stimmen Dagegen 82 Stimmen Schmid Peter, Sprecher der Minderheit: Die hauptsächlich- sten Beweggründe, die Herrn Zwingli veranlassten, die vorlie- gende parlamentarische Initiative einzureichen, sind die fol- genden: Der Initiant sieht in rückwirkenden Bestimmungen eines Initia- tivbegehrens eine Beeinträchtigung der Rechtssicherheit und eine Begünstigung für Minderheiten, frühere Beschlüsse einer Mehrheit zu blockieren. Erfindet dies staatspolitisch bedenk- lich und sieht darin einen eigentlichen Missbrauch dieses Volksrechtes. Von Missbrauch zu sprechen, finde ich reichlich übertrieben, vor allem wenn man bedenkt, aus welchen Grün- den es zu solchen rückwirkenden Bestimmungen in Initiativ- texten kommt. Sie sind in Tat und Wahrheit eine Reaktion auf die immer wieder vorgekommenen leidigen Verschleppungen in der Behandlung von Volksbegehren durch Bundesrat und Parlament. Dies führt dazu, dass in der Zeit von der Einreichung einer In- itiative bis zur abstimmungsreifen Vorlage immer wieder voll- endete Tatsachen geschaffen wurden, die die Absichten eines Initiativbegehrens teilweise illusorisch machten. Das wohl gravierendste Beispiel dafür ist die Gewässer- schutz-Initiative, welche im Oktober 1984 eingereicht, aber bis heute dem Souverän nicht zur Abstimmung vorgelegt wurde. Diese Art von Blockierung der Volksrechte ist der Grund für die zunehmende Tendenz, mit rückwirkenden Klauseln zu verhin- dern, dass durch die Hinausschiebuhg von Volksentscheiden vollendete Tatsachen geschaffen werden. Hier muss der Hebel angesetzt werden, und er wurde auch tat- sächlich schon angesetzt. Verschiedene Vorstösse aus die- sem Rat verlangten, dass die Fristen zur Behandlung von Volksinitiativen begrenzt werden müssen. Urheber dieser Vor- stösse waren keineswegs Leute aus jenen politischen Lagern, die sich heute gegen die Initiative Zwingli wenden, sondern politisch ganz unverdächtige Leute; zum Beispiel reichte Kol- lege Dünki von der Evangelischen Volkspartei eine diesbezüg- liche parlamentarische Initiative ein. Kollege Fischer-Seengen doppelte mit einer Motion nach. Der legendäre Bernhard Böhi drohte gar mit einer Volksinitiative, weil auch er der Meinung war, seine Tempo-Initiative werde von Bundesrat und Parla- ment nicht mit dem nötigen Tempo beraten. Eine Nationalratskommission, die ich damals präsidierte, hatte diese Vorstösse zu behandeln. Sie empfahl dem Rat die Ueberweisung einer Motion, in der klar festgelegt wurde, in- nerhalb welcher Zeitspannen die Volksbegehren zu behan- deln und dem Volke vorzulegen seien. Bundesrat und Parla- ment stimmten dieser Motion zu. Damit, glaube ich, ist wenigstens etwas zur Ursachenbekämp- fung solcher rückwirkender Bestimmungen getan worden, und die Initianten künftiger Volksbegehren wissen jetzt genau, wann spätestens der Abstimmungstermin angesetzt werden muss. Ferner ist zu bedenken, dass rückwirkende Bestimmun- gen einer Initiative keineswegs nur zu ihrem Vorteil gereichen. Sie können nicht selten zu einem Stolperstein für das Anliegen selber werden, indem nicht wenige Stimmbürgerinnen und Stimmbürger vor einem Initiativtext zurückschrecken, in wel- chem verlangt wird, es müssten bei einer Annahme be- stimmte, im Laufe der Zeit durchgeführte Massnahmen wieder rückgängig gemacht werden. Ich denke, dass sich Initianten sehr wohl überlegen, ob sie ihr Volksbegehren mit einer Bestimmung versehen wollen, die sich im Abstimmungskampf selbst kontraproduktiv auswirken kann. Das Volk macht da in der Regel nicht mit, es sei denn, es handle sich um einen offensichtlichen Missbrauch von seilen der Behörden und der politischen Gremien, die eine Vorlage mutwillig auf die lange Bank schieben. Ich meine, für derartige Eventualitäten und zur allfälligen Vorbeugung solcher Ten- denzen sollten wir aufmerksame Initianten nicht der Möglich- keit berauben, in einem Initiativtext entsprechende Zusatzbe- stimmungen anzubringen. Nun, ich habe einiges Verständnis dafür, dass man aus politi- schen, mehr aber noch aus juristischen Erwägungen heraus zum Schluss gelangt, rückwirkende Bestimmungen in Initiativ- texten sollten generell nicht gestattet sein. Eine entspre- chende Bestimmung hätte wenigstens den Vorteil, dass sie alle Initianten - unabhängig ihres politischen Standortes - gleich behandelt und gleichermassen trifft Aber gerade das will nun der Initiant nicht. Er möchte vielmehr den Entscheid darüber, ob rückwirkende Bestimmungen zu- gelassen werden sollen oder nicht, den eidgenössischen Rä- ten überlassen. Das finden wir nun in jeder Hinsicht völlig un- akzeptabel, ja staatspolitisch bedenklich. Wir sind doch immer so stolz darauf, dass der Souverän in unserer Konkordanzde- mokratie das letzte Wort hat und eine Art Veto einlegen kann. Er bildet ein Korrektiv und hat ein Stück weit sogar die im Parla- ment nicht institutionalisierte Opposition wahrzunehmen. Wenn wir das weiterhin so wollen, dann geht es nicht an, dass die Parteien, die hier im Rat ohnehin mit ihren Mehrheiten das Sagen haben, auch noch darüber befinden, wieweit dem Volkswillen einer Initiative entsprochen werden soll und wo al- lenfalls nicht. Ich glaube, mit diesem Salto mortale geben der Initiant und die ihn unterstützenden Kolleginnen und Kollegen selber zu, dass es ihnen nicht so sehr um den Missbrauch von Volksrechten geht Vielmehr möchten sie am liebsten unter sich darüber be- finden, wann rückwirkende Bestimmungen als missbräuch- lich zu betrachten sind und wann nicht. Im Extremfall könnte dies heissen: Liegen rückwirkende Bestimmungen im eige- nen Interesse, drückt man beide Augen zu, andernfalls nicht Dass der Bundesbeschluss noch der Abstimmung durch Volk und Stände unterstehen soll, macht die Sache nicht mehr viel besser. Ich kann mir zwar vorstellen, dass der Souverän die- sen Trick durchschaut und nicht bereit ist, ihm zustehende Rechte dem Parlament zu übertragen. Aber es ist schlechter Stil, wenn demokratisch gewählte Parlamentarierinnen und Parlamentarier dem Volk raten, direktdemokratische Rechte abzubauen, damit sie weniger missbraucht werden. Dann müssten wir nämlich in letzter Konsequenz das Initiativrecht und andere demokratische Freiheiten am besten ganz ab- schaffen, denn dann wäre die Gefahr ihres Missbrauchs am kleinsten. Wenn Sie das nicht wollen, dann dürfen Sie dieser problematischen Initiative nicht Folge geben! Im Namen der Minderheit der Kommission bitte ich Sie, unse- ren Antrag zu unterstützen. Meyer Theo, Berichterstatter: Der Hintergrund für die parla- mentarische Initiative Zwingli ist die Tatsache, dass in den letz- ten Jahren immer mehr Initiativen eingereicht worden sind, die rückwirkende Bestimmungen aufweisen. Waren es zwischen 1966 und 1980 noch 18,3 Prozent, so waren es zwischen 1981 und 1990 bereits 37 Prozent Im speziellen aber sind unzwei- felhaft die Annahme der Rothenthurm-lnitiative sowie die noch hängige Initiative «40 Waffenplätze sind genug - Umwelt- schutz auch beim Militär» der konkrete Anlass. Herr Zwingli wertet diese Bestimmungen als Blockierung eines demokra- tisch zustande gekommenen Parlamentsentscheides, ja als Erpressung. Ebenfalls konstatiert er eine Rechtsunsicherheit, einen Verstoss gegen Treu und Glauben, wenn rechtsgültig abgeschlossene Verträge nach einem Volksentscheid wieder gelöst werden müssen oder wenn - wie in Rothenthurm - bau- lich der alte Zustand wiederhergestellt werden muss. Grundsätzlich hat die rückwirkende Inkraftsetzung immer et- was Problematisches, und man braucht dafür nicht einmal das Extrembeispiel zu bemühen, wie es in der Kommission vorge- tragen worden ist, nämlich sich vorzustellen, mit einem Gesetz würden alle lebenslänglich Verurteilten rückwirkend zum Tode verurteilt Herr Zwingli verlangt nun nicht, dass alle rückwirken- den Bestimmungen von Initiativen als ungültig erklärt werden, sondern er will dem Parlament die Kompetenz geben, diesenAssurance-maladie. Mesures d'urgence 2464 N 13 décembre 1991 Eintscheid zu treffen. Damit aber entscheiden die politischen Mehrheiten des Parlamentes, welche rückwirkenden Bestim- mungen gestrichen werden müssen und welche bestehen bleiben dürfen. Das Parlament würde zum parteipolitischen Zensor des Volkes. Nun ist zu sagen, dass parlamentarische Initiativen nie den gleichen verbindlichen Stellenwert haben wie Volksinitiativen. Das Parlament muss deshalb nicht über den Wortlaut der In- itiative abstimmen, sondern darüber, ob auf diesem Gebiet ein Mangel besteht, der behoben werden muss, ob also Hand- lungsbedarf besteht Falls das Parlament beschliesst, es be- stehe Handlungsbedarf, so wird eine Kommission entschei- den müssen, ob Kriterien festzulegen sind, wann rückwir- kende Bestimmungen ungültig sind, ob das Verfahren auf Ver- fassungs- oder Gesetzesstufe geregelt werden muss und ob tatsächlich das Parlament als Richter über missliebige Bestim- mungen amten soll. Die Mehrheit der Kommission ist der Meinung, die Häufung von rückwirkenden Bestimmungen in letzter Zeit sei ein Miss- brauch eines demokratischen Volksrechtes und es bestehe die Notwendigkeit, hier eine Aenderung einzuleiten. Eine Min- derheit ist der Meinung, damit würden Volksrechte in einer un- zumutbaren Weise eingeschränkt und eine Weiterverfolgung des Anliegens von Herrn Zwingli sei abzulehnen. Als Präsident der Kommission muss ich Sie bitten, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Ich persönlich werde dies ablehnen: nicht weil ich darin nicht eine gewisse Problematik sehe, aber weil ich meine, das ganze Paket der Volksrechte müsse ohnehin in der Vorbereitung auf unserem Weg nach Europa überprüft werden. Ich meine auch, gewisse rückwirkende Bedingungen seien für die Initianten eher kontraproduktiv. Denken Sie an die Betonstopp-lnitiative. Die Schweizer stimmen keiner Initiative zu, deren Annahme dazu führen würde, dass gebaute Autobahnen, ja ganze Auto- bahnabschnitte wieder abgerissen werden müssen. Alles an- dere ist eine Art Restrisiko der direkten Demokratie. Für mich persönlich besteht deshalb kein Handlungsbedarf. Als Präsident der Kommission bitte ich Sie, der Initiative Zwingli Folge zu geben. M. Philipona, rapporteur: Les dispositions rétroactives dans les initiatives populaires ont des effets négatifs évidents. Elles portent atteinte à la sécurité du droit puisqu'elles ont pour conséquence que les bases légales décidées selon une pro- cédure tout à fait normale peuvent être modifiées après coup. Un autre aspect particulièrement pervers consiste à donner à une minorité, c'est-à-dire à un comité d'initiative, la possibilité clé bloquer des décisions prises de façon démocratique. La majorité de la commission est d'avis qu'il convient de proté- ger le droit d'initiative contre les abus. Il faut éviter que le lance- ment d'une initiative populaire devienne un moyen de pres- sion politique qui bloque des travaux qu'une majorité a démo- cratiquement décidés. En ce qui concerne la procédure, la commission vous propose de donner suite à l'initiative. C'est seulement par la suite qu'une commission devra approfondir plusieurs questions. Faut-il régler la question sur le plan cons- titutionnel ou législatif? Faut-il donner la compétence de déci- der de la validité des dispositions rétroactives à l'Assemblée fédérale ou faut-il l'interdire totalement? Comment définir la ré- troactivité? La question sera-t-elle réglée par une éventuelle réforme importante des droits populaires dans un processus d'intégration européenne? En acceptant cette initiative parlementaire, le Parlement garde ainsi le contrôle sur l'évolution des travaux législatifs. Les craintes de la minorité sont ainsi infondées puisque le Parle- ment pourra encore accepter, refuser ou modifier les proposi- tions concrètes qui seront présentées. C'est par 11 voix contre 5 que la commission vous demande donner suite à l'initiative. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit (Folge geben) Für den Antrag der Minderheit (keine Folge geben) 82 Stimmen 60 Stimmen #ST# 91.069 Krankenversicherung. Kosten- und Prämiensteigerung. Dringliche Massnahmen Assurance-maladie. Augmentation des coûts et des primes. Mesures d'urgence Differenzen - Divergences Siehe Seite 2445 hiervor - Voir page 2445 ci-devant Beschluss des Ständerates vom 13. Dezember 1991 Décision du Conseil des Etats du 13 décembre 1991 Präsident: Ich teile Ihnen mit, das« der Ständerat den Be- schluss B genau gleich lautend wie wir im Nationalrat gefasst hat Es bestehen also keine Differenzen mehr. Der Ständerat hat zusätzlich entgegen den Ratsreglementen die Dringlich- keit beschlossen. Wir haben gestern den Beschluss über die Dringlichkeit verschoben; diese Abstimmung können wir nun vornehmen, unter Protest über das Vorgehen des Ständera- tes. (Heiterkeit) Ich glaube aber, wir machen daraus keine Staatsaffäre und stimmen ab. Wir müssen die Abstimmung wiederholen; die Stimmenzähler haben einen Fehler gemacht. Persönliche Erklärung - Déclaration personnelle Gysin: Man konnte heute morgen bereits im Ständerat verfol- gen, wie unser Geschäftsverkehrsgesetz und die darauf fus- senden Réglemente mit Füssen getreten wurden. Der Stände- rat hat sich nicht an die Abmachung gehalten; jetzt ist er be- reits zu Hause. Nun hat hier eine Abstimmung stattgefunden; aber aus meiner Optik, aus Distanz, habe ich festgestellt, dass das notwendige Quorum von 101 Stimmen sehr wahrscheinlich nicht erreicht wurde. Jetzt soll die Abstimmung mit dem zweifelhaften Ziel wiederholt werden, das zweite Mal das notwendige Quorum zu erreichen. Ich protestiere energiiîch gegen diese Vorge- hensweise, Herr Präsident Präsident: Der Protest wird zur Kenntnis genommen. (Beifall) Wir wiederholen die Abstimmung über die Dringlichkeitsklau- sel. Nun wird wieder Abstimmung unter Namensaufruf ver- langt Die nötigen Unterschriften liegen vor. Bonny: Ich bin für Transparenz; ich möchte wissen, welcher Fehler beim Auszählen passiert ist Präsident: Ich kann Ihnen Auskunft geben. Einer der Stim- menzähler, Herr Peter Schmid, hat die Stimmen unseres Pul- tes nicht gezählt Bei der Abstimmung über die Dringlichkeits- klausel jedoch zählt auch die Stimme des Präsidenten mit Das steht im Ratsreglement Namentliche Abstimmung - Vote par appel nominal Für Annahme der Dringlichkeitsklausel stimmen die folgenden Ratsmitglieder: Votent pour la clause d'urgence: Aguet, Bär, Baumann, Baumberger, Bäumlin, Béguelin, Bir- cher Peter, Bircher Silvio, Bischof, Blatter, Bodenmann, Borei François, Borradori, Brügger Cyrill, Elrunner Christiane, Bühl- mann, Bürgi, Caccia, Camponovo, Carobbio, Caspar, Cava- dini Adriano, Columberg, Comby, Cotti, Danuser, Darbellay, de Dardel, David, Deiss, Diener, Dorrnann, Ducret, Dünki, Eg- genberger, Engler, Epiney, Fankhauiser, Fasel, von Feiten, Fi- scher-Sursee, Gardiol, Gobet, Goll, Gonseth, Grendelmeier, Cross Andreas, Grossenbacher, Haering Binder, Hafner Ru- dolf, Hafner Ursula, Haller, Hämmere, Herczog, Hess Peter,Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Parlamentarische Initiative (Zwingli) Behandlung von rückwirkenden Bestimmungen in Volksinitiativen Initiative parlementaire (Zwingli) Initiatives populaires. Dispositions rétroactives In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1991 Année Anno Band V Volume Volume Session Wintersession Session Session d'hiver Sessione Sessione invernale Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 15 Séance Seduta Geschäftsnummer 91.410 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 13.12.1991 - 08:00 Date Data Seite 2460-2464 Page Pagina Ref. No 20 020 711 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.