VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 14 109 5. Kammer Vorsitz Meisser Richter Audétat, Racioppi Aktuar ad hoc Bott URTEIL vom 21. April 2015 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer gegen Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden, Beschwerdegegner und Gemeinde X._____, vertreten durch die Meliorationskommission X._____, Beschwerdegegnerin betreffend Güterzusammenlegung (Beizugsgebiet)- 2 - 1. Vom 30. November 2012 bis 4. Januar 2013 wurde u.a. das Beizugsge- biet der Gesamtmelioration X._____ öffentlich aufgelegt. 2. Am 18. Dezember 2012 erhob A._____ Einsprache gegen den Einbezug von Parzelle 1182 in die Gesamtmelioration. Die Parzelle bestehe aus ca. 640 m² Bauland und weiteren ca. 190 m² Bündti. Dabei handle es sich um einen rundherum eingezäunten Obstgarten, welcher keine landwirtschaft- liche Nutzfläche darstelle. Ein Einbezug würde seine persönlichen Rechte über das Grundstück massiv einschränken und eine Werteinbusse verur- sachen. 3. Am 13. März 2013 beantragte das Amt für Landwirtschaft und Geoinfor- mation Graubünden (ALG) die Abweisung der Einsprache. Der kleinere, ausserhalb der Bauzone liegende Parzellenteil, welcher in das Beizugs- gebiet aufgenommen worden sei, liege im übrigen Gemeindegebiet (üG). Die entsprechende Situation sei bei der Nachbarparzelle 1184 vorzufin- den. Die Fläche von Parzelle 1182 sei bei der für die Direktzahlung zu- ständigen Stelle als landwirtschaftliche Nutzfläche angemeldet. Das üG sei grundsätzlich in das Beizugsgebiet aufgenommen worden. Aufgrund zukünftiger Bereinigung der Nutzungsplanung sei die Möglichkeit für Grenzbereinigungen offen zu lassen. 4. Am 29. April 2013 beantragte die Meliorationskommission X._____ (Meli- orationskommission) die Entlassung von Parzelle 1182 aus dem Beizugs- gebiet. Die Teilfläche sei von Bauzonen (Zone für öffentliche Bauten und Anlagen [ZöBa] und Dorfzone) umgeben und werde künftig eher in die Bauzone umgeteilt. 5. An der Einspracheverhandlung vom 20. Juni 2013 wurde keine Einigung erzielt.- 3 - 6. Am 13. November 2014 wies das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (DVS) die Einsprache ab. Liege eine Zonenplanung vor, die die Bauzone klar von der Landwirtschaftszone abgrenze, sei die Grenze des Beizugsgebiets in der Regel entlang der Bauzonengrenze zu ziehen. Es komme nicht darauf an, ob der betroffene Grundeigentümer persönlich einen Nutzen aus einer Melioration ziehe oder nicht. Auch der- jenige, der nicht an einer Güterzusammenlegung interessiert sei, könne in das Beizugsgebiet einbezogen werden. Die Melioration sei ein gemein- schaftliches Werk, das primär überbetriebliche landwirtschaftliche Interes- sen verfolge. Weil sich der betreffende Teil von Parzelle 1182 im üG be- finde, folge die Grenzziehung des Beizugsgebiets hier der bewährten Praxis. Dass ein Teil des Grundstücks in der Bauzone liege, vermöge für sich allein genommen aber keinen genügenden Grund für eine Entlas- sung des anderen Teils zu bilden. Der ausserhalb der Bauzone liegende Teil könne nur entsprechend den Nutzungsvorschriften für die Landwirt- schaftszone genutzt werden, was für einen Einbezug dieses Grundstücks- teils ins Beizugsgebiet spreche. Heute lasse sich zudem nicht feststellen, ob und inwiefern überhaupt eine Bauzonenerweiterung erfolgen und ob diese Erweiterung den fraglichen Grundstücksteil des Einsprechers um- fassen werde. Art. 13 Abs. 1 MelG bestimme, dass Raumplanung und Melioration aufeinander abzustimmen seien, was zur Folge haben könne, dass nach einer Revision des Zonenplans Grundstücke aus dem Bei- zugsgebiet entlassen oder neu aufgenommen würden. Entgegen der Auf- fassung der Meliorationskommission sei die mehr oder weniger nahe Möglichkeit, dass ein Grundstück in die Bauzone aufgenommen werden könnte, nicht ausreichend, es aus dem Beizugsgebiet zu entlassen, was der Praxis des DVS entspreche. Der Einsprecher halte fest, auf dem nicht überbauten Teil seiner Parzelle stünden Obstbäume, womit die landwirt- schaftliche Nutzung dieses Teils des Grundstücks erstellt sei. Der Grund- stücksteil sei klar zur landwirtschaftlichen Nutzung geeignet. Die Fläche sei zudem beim ALG im Bereich Direktzahlungen als landwirtschaftliche - 4 - Nutzfläche registriert. Im Bereich des Grundstücks des Einsprechers könnten namentlich Grenzbereinigungen vorgenommen werden. Er sei Eigentümer weiterer Grundstücke im Beizugsgebiet, weswegen sich durchaus Optimierungspotential ergeben könnte. Andere Grundeigentü- mer, deren Grundstücke ebenfalls durch die Bauzonengrenze durch- schnitten worden seien, seien gleich wie der Einsprecher behandelt wor- den. 7. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 3. Dezem- ber 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Departementsverfü- gung und die Entlassung des kleinen Teils von 190 m² der Parzelle 1182 aus dem Beizugsgebiet der Gesamtmelioration X._____. Die angefochte- ne Verfügung basiere auf einem Planungsfehler, teilweise falschen Anga- ben und verstosse gegen das Gleichstellungsprinzip und die Verhältnis- mässigkeit. Der fragliche Teil der Parzelle 1182 sei fast vollständig von der Bauzone umgeben und der Einbezug ergebe keinen erkennbaren Sinn. Auch liege er nicht, wie fälschlicherweise in der angefochtenen Ver- fügung ausgeführt, in der Landwirtschaftszone, sondern im üG. Nur rund 7 m grenzten an das üG, nicht aber an die Landwirtschaftszone, welche noch rund 9 m von seiner Parzellengrenze entfernt sei. Die Parzelle 1182 sei eine noch nicht überbaute Bauparzelle an bester Wohnlage, rundher- um mit Mauern und Zäunen abgetrennt und enthalte einen Schopf und ei- nige Bäume. Sie solle demnächst überbaut werden und werde heute für die Hobbytierhaltung genutzt. Es sei keine bedeutsame landwirtschaftli- che Nutzfläche. Verschiedene Parzellen, die ganz oder teilweise dem üG angehörten, exponiert zur Beizugsgebietsgrenze lägen und sogar an die Landwirtschaftszone angrenzten, seien nicht ins Beizugsgebiet aufge- nommen worden. Ein echtes öffentliches Interesse müsste die Gemeinde geltend machen, diese habe sich aber für die Entlassung ausgesprochen.- 5 - 8. Am 12. Januar 2015 beantragte die Meliorationskommission die Abwei- sung der Beschwerde und die Belassung der sich im üG befindenden Teilfläche von 190 m² der Parzelle 1182 im Beizugsgebiet. Sie habe am 8. Januar 2015 die Einsprache von C._____ behandelt und festgestellt, dass vier Parzellen auf dem Y._____ irrtümlicherweise nicht ins Beizugs- gebiet aufgenommen worden seien. Indessen sei sie der Meinung, dass der Antrag auf Entlassung der fraglichen Teilfläche aus Gleichbehand- lungsgründen und aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ab- gewiesen werden müsse. 9. Gleichentags beantragte auch das ALG die Abweisung der Beschwerde. Die Abgrenzung des Beizugsgebiets sei gemäss bewährter Praxis erfolgt, wonach in der Regel Nichtbauzonen in das Beizugsgebiet aufgenommen würden. Abweichungen von dieser Regel finde man beispielsweise bei landwirtschaftlichen Erschliessungen, die durch Bauzonenteile geführt werden müssten. In der Gemeinde X._____ (nachfolgend Beschwerde- gegnerin) gebe es diverse Parzellen mit gemischten Zonenzuteilungen. An einigen Orten sei im Rahmen der Nutzungsplanung ein Teil einer Par- zelle der Bauzone und der Rest dem üG zugewiesen worden. In diesen Fällen habe man die Nichtbauzone, also das üG, ins Beizugsgebiet auf- genommen. Allerdings seien verschiedene Parzellen nicht ins Beizugsge- biet aufgenommen worden, obwohl sie als üG ausgeschieden seien. Die Gründe dafür seien nicht rekonstruierbar. Es handle sich um Fehler. Die- se im üG liegenden Grundstücke würden zurzeit aber nicht landwirtschaft- lich genutzt respektive seien beim ALG nicht als landwirtschaftliche Nutz- fläche gemeldet. Sie unterschieden sich bezüglich der landwirtschaftli- chen Nutzung massgeblich von demjenigen des Beschwerdeführers, so dass sie ohnehin nicht vergleichbar wären. Die Meldung von Parzelle 1182 als landwirtschaftliche Nutzfläche und damit zum Bezug von Direkt- zahlungen zeige, dass die Parzelle aus Sicht der Landwirtschaft eine Inte- ressenz aufweise und Einkommen generieren könne. Änderungen des - 6 - Beizugsgebiets aufgrund von Anpassungen der Nutzungsplanung oder auch aufgrund von Änderungen der Bedürfnisse seien möglich und wür- den in der Praxis auch umgesetzt. Das Beizugsgebiet führe zu keiner Blockade eines Bauvorhabens, sofern eine rechtmässige Einzonung stattgefunden habe. 10. Ebenfalls am 12. Januar 2015 beantragte das DVS (nachfolgend Be- schwerdegegner) die Abweisung der Beschwerde. Es gehe davon aus, dass das üG keine Bauzone, sondern eine Nichtbauzone sei und wie die Landwirtschaftszone behandelt werde. Die Zuweisung lasse sich auch damit begründen, dass der Grundstücksteil tatsächlich landwirtschaftlich genutzt werde. Immer wieder würden auch Teile der Bauzone oder un- produktiven Landes ins Beizugsgebiet aufgenommen, um etwa Zufahrten zu erstellen. Im Rahmen eines solchen Projekts könnten auch erforderli- che ökologische Abklärungen eine grosszügige Abgrenzung des Bei- zugsgebiets bedingen, damit die ökologischen Auswirkungen eines sol- chen Projekts tatsächlich beurteilt werden könnten. Dies umfasse etwa auch die Erfassung möglicher Standorte für Ersatzmassnahmen gemäss Art. 18 Abs. 1 ter NHG. Der zur Entlassung beantragte Teil von Parzelle 1182 liege im üG. Tatsächlich seien verschiedene im üG liegende Parzel- len fälschlicherweise nicht ins Beizugsgebiet aufgenommen worden, was durch die Meliorationskommission und das ALG zu erläutern wäre. Ande- re Parzellen mit unterschiedlichen Zonenzugehörigkeiten seien aber auf- genommen worden. Es könne somit nicht gesagt werden, das ALG und die Meliorationskommission hätten alle Gebiete im üG nicht ins Beizugs- gebiet aufgenommen und bloss das Grundstück des Beschwerdeführers. Es liege keine Ungleichbehandlung vor. 11. Am 22. Januar 2015 hielt der Beschwerdeführer replicando an seinen Anträgen fest. Falls für die Hobbylandwirtschaft von B._____ auf den strit- tigen 190 m² der Parzelle 1182 landwirtschaftliche Direktzahlungen aus-- 7 - gerichtet würden, brächten diese zwei Aren kaum Fr. 20.-- pro Jahr ein. Die Nutzung sei ohne Bedeutung. Auch für allfällige Erschliessungen sei dafür zwischen diesen Bauzonen weder eine Möglichkeit noch ein Bedarf zu erkennen. Der Grundstücksteil sei mit der umliegenden Bauzone gleichzusetzen. Er grenze sich klar von den landwirtschaftlichen Grunds- tücken weiter südöstlich ab, eigne sich nicht für eine moderne Landwirt- schaft und diene ihr auch nicht. Die Aufnahme der Grundstücke im üG ins Beizugsgebiet sei bei der Gesamtmelioration X._____ nicht nach einheit- lichen Kriterien erfolgt. Ansonsten wurde nichts Neues oder Rechtswe- sentliches vorgebracht. 12. Mit Schreiben vom 28. und 30. Januar 2015 verzichteten der Beschwer- degegner und das ALG auf die Einreichung einer Duplik. Auch von der Meliorationskommission ging keine Duplik ein. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften so- wie auf die angefochtene Verfügung wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Nach Art. 6 des Meliorationsgesetzes des Kantons Graubünden (MelG; BR 915.100) wird das Beizugsgebiet durch das zuständige kantonale Amt im Einverständnis mit den Gemeindevorständen festgelegt. Kommt keine Einigung zustande, entscheidet das DVS, wobei der betreffende DVS- Entscheid an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann (Abs. 1 und 3; Urteile des Verwaltungsgerichts R 10 10, 11, 13 und 14 sowie R 05 30). Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der einge- reichten Beschwerde ist somit gegeben.- 8 - b) Anfechtungsobjekt ist die Departementsverfügung vom 13. November 2014 sowie die dieser zugrunde liegende öffentliche Auflage des Bei- zugsgebiets. Gegenstand des Verfahrens bildet die Frage, ob der Be- schwerdegegner mit seinem Einspracheentscheid vom 13. November 2014 zu Recht von der Entlassung des sich im üG befindenden kleinen Parzellenteils von ca. 190 m² der Parzelle 1182 aus dem Beizugsgebiet abgesehen hat. Allfällige Entschädigungsfragen sind somit nicht im vor- liegenden Verfahren zu behandeln. 2. An dieser Stelle ist festzuhalten, dass es im vorliegenden Beschwerdever- fahren nur um die Rechtmässigkeit der Abgrenzung des Perimeters des angefochtenen Beizugsgebiets geht und demnach um die Frage, ob der ins Meliorationsunternehmen einbezogene Grundstücksteil – der somit einen Teil des Beizugsgebiets darstellt – in einem natürlich oder wirt- schaftlich abgegrenzten Gebiet liegt, welches sich für die landwirtschaftli- che Nutzung eignet oder dieser dient (Art. 5 Abs. 2 MelG). Dabei ist es für den Einbezug des besagten Grundstücks in das Beizugsgebiet irrelevant, ob dieser zukünftige Dienst lediglich möglicherweise besteht. Nach Art. 5 Abs. 1 MelG umfasst das Beizugsgebiet gerade die Gesamtheit der in ein Meliorationsunternehmen einbezogenen Grundstücke. Daraus erhellt, dass es bei der Festlegung des Beizugsgebiets darum geht, eine Pla- nungsgrundlage für die Ausarbeitung eines Projekts zu geben, weshalb auch diejenigen Grundstücke in das Beizugsgebiet aufzunehmen sind, deren zukünftiger Dienst an der landwirtschaftlichen Nutzung noch nicht definitiv feststeht (VGU R 10 14 vom 29. Juni 2010 E.2 und 3b). 3. a) Es stellt sich somit die Frage, inwiefern das ca. 200 m² grosse Landstück, welches ca. 20 m lang und weniger als 10 m breit ist und von drei Seiten von einerseits der Dorfzone und anderseits der ZöBA eingeschlossen ist und nur auf etwa 7 m Breite ans üG und nicht an die Landwirtschaftszone angrenzt, für die landwirtschaftliche Nutzung geeignet sein oder zumin-- 9 - dest einer maschinellen landwirtschaftlichen Nutzung dienen soll. Grosse Maschinen wie z.B. ein Ladewagen können auf dieser Teilparzelle wohl kaum eingesetzt werden. Indessen wird die fragliche Teilfläche der Par- zelle 1182 unbestritten – wenn wohl auch nicht mit modernster Ausrüs- tung – landwirtschaftlich genutzt. Sie ist auch bei der für die Direktzahlung zuständigen Stelle als landwirtschaftliche Nutzfläche angemeldet. Daraus kann abgeleitet werden, dass sie sich grundsätzlich zur landwirtschaftli- chen Nutzung eignet. Zudem ist nicht ausgeschlossen, dass sie in Zu- kunft landwirtschaftlich genutzt werden könnte. Der Beschwerdegegner hat in der angefochtenen Verfügung (S. 4 f.) und in seiner Beschwerde- antwort (S. 3) solche Möglichkeiten aufgezählt (Erfassung möglicher Standorte für Ersatzmassnahmen gemäss Art. 18 Abs. 1 ter des Bundes- gesetzes über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451]; Erstellung von Zufahrten; Verwendung für Grenzbereinigungen). Damit ist klar, dass sich die Parzelle für die landwirtschaftliche Nutzung eignet und dieser dient, wobei gemäss Art. 5 Abs. 2 MelG nur eine der beiden Vorausset- zungen erfüllt sein muss. b) Die Voraussetzung, dass sich das Beizugsgebiet respektive der hier frag- liche Teil davon über ein natürlich oder wirtschaftlich abgegrenztes Gebiet zu erstrecken hat (Art. 5 Abs. 2 MelG), ist eine „in der Regel“-Vorschrift. Angesichts des vorliegend gegebenen weiten Ermessens der Meliorati- onskommission ist der Entscheid, den fraglichen Parzellenteil dem Bei- zugsgebiet zuzuschlagen respektive ihn nicht daraus zu entlassen, ver- tretbar, auch wenn der Parzellenteil auf drei Seiten von Bauzonen umge- ben ist. c) Aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung kann der Beschwerdeführer für sich nichts ableiten. Wie bei der Nutzungsplanung gilt auch hier das Gleichbehandlungsgebot nur in abgeschwächter Form, weil jeder Fall für sich zu betrachten ist. Vorliegend wurden zum Teil zugestandenermassen - 10 - Fehler beim Einbezug verschiedener Parzellen in das Beizugsgebiet ge- macht. An der bewährten Praxis des DVS, die Grenze des Beizugsge- biets an der Bauzonengrenze entlangzuführen (mit wenigen, hier nicht re- levanten Ausnahmen) ändert dies jedoch nichts. Eine Gleichbehandlung im Unrecht kann hier nicht verlangt werden. Die Beschwerde ist somit ab- zuweisen. 4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten des Beschwerdeführers. Den Beschwerdegegnerinnen, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt haben, steht keine Parteien- tschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG). Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 2‘000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 284.-- zusammen Fr. 2'284.-- gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung die- ses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]