B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung VI F-1563/2017 U r t e i l v o m 3 0 . J a n u a r 2 0 1 9 Besetzung Richter Fulvio Haefeli (Vorsitz), Richter Martin Kayser, Richterin Jenny de Coulon Scuntaro, Gerichtsschreiberin Barbara Giemsa-Haake. Parteien A._______, Beschwerdeführerin, gegen Staatssekretariat für Migration (SEM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Schengen-Visum zu Besuchszwecken. F-1563/2017 Seite 2 Sachverhalt: A. B._______, geboren 19 52 in Tibet, lebt seit ihrer Kindheit in Indien . Sie und ihr Sohn C._______, geboren 1969, beantragten im November 2016 bei der Schweizerischen Vertretung in New Delhi die Erteilung von Schengen-Visa, um ihre im Kanton Zürich lebenden Verwandten für die Dauer von 50 Tagen besuchen zu können. Die Botschaft lehnte die Anträ- ge am 22. November 2016 ab mit der Begründung, dass die Gesuchstel- lenden über keine ausreichenden finanziellen Mittel für den Besuchsauf- enthalt verfügten und zudem auch keine nachweisbare Absicht hätten, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten fristgerecht zu verlassen. B. Gegen diesen Entscheid erhob A._______, Gastgeberin und Nichte bzw. Cousine der Gesuchstellenden, am 26. November 2016 Einsprache an das SEM (vgl. Vorakten S. 4; in der Verfügung wird als Datum irrtümlich der 3. Dezember 2016 aufgeführt). Inhaltlich äusserte sie ihr Unverständ- nis darüber, dass die Visumsgesuche aufgrund der unzureichenden finan- ziellen Rücklagen ihrer Tante abgewiesen worden sei en; gemeinsam mit ihren Eltern würde nämlich si e selbst für alle Kosten der beiden Gäste aufkommen und könnte, falls gewünscht, auch eine entsprechende Ver- pflichtungserklärung einreichen C. Nach Durchführung kantonaler Abklärungen, in deren Verlauf die Gastge- berin eine Verpflichtungs - bzw. Garantieerklärung über 30‘000 Franken abgegeben hatte, wies das SEM ihre Einsprache mit Verfügung vom 7. Februar 2017 ab. Zur Begründung führte die Vorinstanz aus, d ie Ge- suchstellenden stammten aus Tibet und damit aus einer Region, aus wel- cher als Folge der dortigen wirtschaftlichen Verhältnisse ein erheblicher Zuwanderungsdruck bestehe. Bei beiden Gesuchstellenden handele es sich um ungebundene Personen, denen in ihrer Heimat keine über das übliche Mass hinausgehenden Verpflichtungen oblägen: B._______ sei verwitwet u nd gehe keiner Erwerbtätigkeit mehr nach; ihr Sohn C._______ sei ledig und kinderlos, weshalb bei ihm, ob erwerbstätig oder nicht, der Wille zur Emigration nicht auszuschliessen sei. Das Risiko der nicht anstandslosen Wiederausreise erscheine daher bei beiden als nicht gering. Abgesehen davon sei die familiäre Bindung zur Gastgeberin auch nicht derart eng, dass ihnen der Aufenthalt in der Schweiz erlaubt werden müsste. F-1563/2017 Seite 3 D. Mit Beschwerde vom 9. März 2017 wandte sich A._______, nun rechtlich vertreten, an das Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt die Aufhebung der vorinstanzlichen Ver fügung sowie die Erteilung einer Einreisebewilli- gung für ihre Tante B._______. Diese wolle nun allein in die Schweiz kommen, nachdem ihr Sohn C._______, der sie wegen seiner englischen Sprachkenntnisse hätte begleiten sollen, vor Kurzem uner wartet verstor- ben sei. Zur Begründung macht die Beschwerdeführerin geltend, es gehe ihr um eine Familienzusammenführung, welche durch den Besuch ihrer Tante in der Schweiz sehr viel ein facher zu bewerkstelligen sei als durch einen Besuch der in der Schweiz lebenden Familienangehörigen in Indien. Sie alle pflegten den familiären Kontakt über WhatsApp; auch B._______ kommuniziere auf diese Weise mit ihren in Europa lebenden Verwandten. Nun sei es insbesondere ein Wunsch ihrer Mutter, so die Beschwerdefüh- rerin, der älteren Schwester ihre zweite Heimat, in der sie vor Jahrzehnten das Bürgerrecht erhalten habe, zu zeigen. Ein Interesse, längerfristig in der Schweiz zu bleiben, habe ihre Tant e nicht. Sie sei 1962, also vor mehr als 50 Jahren von Tibet nach Indien ge- flüchtet, sei dort verwurzelt und bewirtschafte ein Haus m it umliegendem Grundstück. Letzteres erlaube ihr, sich selbst zu versorgen; finanzielle Probleme kenne sie daher nicht. Ausserdem sei sie in Indien seit über 23 Jahren Mitglied der tibetischen Frauenvereinigung. All dies sowie der Um- stand, dass in Indien der zweite Sohn, die Schwiegertöchter sow ie acht Enkelkinder lebten, s eien Indizien dafür, dass sie nach dem Besuchsauf- enthalt in der Schweiz wieder dorthin zurückkehren wolle. Die Vorinstanz sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass ihre Tante noch in Tibet lebe, und habe deswegen einen ablehnenden Entscheid getroffen. E. In ihrer Vernehmlassung vom 3. Mai 2017 beantragte die Vorinstanz unter Hinweis auf den Inhalt der angefochtenen Verfügung die Abweisung der Beschwerde. Dass die Gesuchstellerin ihren Wohnsitz nicht in Tibet, son- dern seit Jahren in Indien habe, sei durchaus berücksichtigt, allerdings nicht schriftlich erwähnt worden. F-1563/2017 Seite 4 F. Auf die ihr mit Verfügung vom 5. Mai 2017 eingeräumte Möglichkeit, sich mittels Replik zur vorinstanzlichen Vernehmlassung zu äussern, hat die Beschwerdeführerin verzichtet. G. Mit Eingabe vom 7. Februar 2018 teilte die Beschwerdeführerin dem Bun- desverwaltungsgericht mit, sie habe vor wenigen Tagen eine Tochter zur Welt gebracht und es sei ihr ein Anliegen, diese der Gesuchstellerin bzw. Grosstante vorzustellen. Dass ihre Tante über genügend finanzielle Mittel verfüge, zeigten der Kontoauszug der State Bank of India sowie deren Steuererklärungen der letzten beiden Jahre; Kopien dieser Dokumente seien beigefügt. H. Auf den übrigen Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun- gen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer in Ar t. 33 VGG aufge- führten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen des SEM, die im Einspracheverfahren gegen die Verweigerung eines Schen- gen-Visums ergehen. In dieser Materie entscheidet das Bun des- verwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG). 1.2 Das Rechtsmittelverfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 Die Beschwerdeführerin hat insoweit am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, als sie gegen den ablehnenden botschaftlichen Entsch eid vom 22. November 2016 Einsprache erhoben hat. Als Gastgeberin der Gesuchstellerin ist sie durch die angefochtene Verfügung besonders be- rührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än- derung. Die Voraussetzungen der Beschwerdelegitimation gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a – c VwVG sind somit erfüllt. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (vgl. Art. 50 und 52 VwVG). F-1563/2017 Seite 5 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er - messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts - erheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde - verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (BVGE 2014/1 E. 2). 3. 3.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Ertei- lung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch – grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Persone n die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BGE 135 II 1 E. 1.1). Das Schengen-Recht schränkt die nationalstaatlichen Befugnisse insoweit ein, als es einheitliche Vor aussetzungen für Einreise und Visum aufstellt und die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Einreise bzw. das Visum zu verwei- gern, wenn die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Einen Anspruch auf Einreise bzw. Visum vermittelt auch das Schengen -Recht nicht (vgl . BVGE 2014/1 E. 4.1.5). 3.2 Die angefochtene Verfügung betrifft das Visumsgesuch einer in Indien lebenden Tibeterin. Da diese sich nicht auf die EU/EFTA -Personen- freizügigkeits-Abkommen berufen kann und die beabsichtigte Aufenthalts- dauer 90 Tage nicht überschreitet, fällt ihr Gesuch in den Anwendungsbe- reich der Schengen-Assoziierungsabkommen, mit denen die Schweiz den Schengen-Besitzstand und die dazugehörigen gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakte übernommen hat. Das Ausländer - und Integrationsgesetz (AIG, SR 142.20) und seine Ausführungsbestimmungen gelangen nur in- soweit zur Anwendung, als die Schengen -Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (vgl. Art. 2 Abs. 4 AIG sowie Art. 1 Abs. 2 der Verordnung vom 15. August 2018 über die Einreise u nd die Visumserteilung [VEV, SR 142.204]). F-1563/2017 Seite 6 4. Drittstaatsangehörige müssen den Zweck und die Umstände ihres beab- sichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen. Namentlich haben sie zu belegen, dass sie den Schen- gen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums wie- der verlassen bzw. Gewähr für ihre fristgerechte Wiederausreise bieten. Sie dürfen nicht im Schengener Informationssystem (SIS II) zur Einreise- verweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefah r für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die inter- nationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zu den Ein- reisevoraussetzungen: Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 AI G; Art. 3 Abs. 1 VEV i.V.m. Art. 6 Abs. 1 der Verordnung [EG] Nr. 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Gemeinschafts- kodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen [Schengener Grenzkodex] [kodifizierte Fassung] ABl. L 77 vom 23. März 2016 [nachfol- gend: SGK]. 5. Im vorliegenden Fall hat die Botschaft in New Delhi d ie Abweisung des Visumsantrags sowohl mit der bezweifelten fristgerechten Wiederausreise als auch mit den angeblich unzureichenden finanziellen Mitteln der Ge- suchstellerin begründet ; letztere Einschätzung trifft aber nicht mehr zu. Dabei kann dahingestellt bleiben, wie sich die Einkünfte des von ihr erst im Verlauf des Beschwerdeverfahrens eröffneten Kontos bei der State Bank of India zusammensetzen, weil ihre eigene Einkommenssituati on unberücksichtigt bleiben darf. Entscheidend ist, dass die Gastgeberin – wie ihre im vorinstanzlichen Verfahren eingereichten Lohnabrechnungen zeigen – für die Kosten des geplanten Besuchsaufenthalts ihrer Tante aufkommen könnte. 6. 6.1 Die Vorinstanz hat die fristgerechte und anstandslose Wiederausreise der Gesuchstellerin ebenfalls als nicht gewährleistet betrachtet und dies mit der wirtschaftlichen Situation in ihre r Herkunftsregion, aber auch mit ihren persönlichen Verhältnissen begründet. Zu der damit im Vordergrund stehenden Frage der gesicherten Wiederausreise können jedoch lediglich Prognosen getroffen werden , wobei alle Umstände des Einzelfalles zu würdigen sind. Bei Einreisegesuchen von Personen aus Regionen mit po- litisch oder wirtschaftlich ungünstig en Verhältnissen rechtfertigt sich eine strenge Praxis, da die persönliche Interessenlage in solchen Fällen häufig F-1563/2017 Seite 7 nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Einreisebewilligung im Einklang steht (vgl. BVGE 2014/1 E. 6.1 m.H.). 6.2 Angesichts dessen, dass die Vorinstanz Tibet als Herkunftsregion der Gesuchstellerin bezeichnet hat, ist zwar ist festzustellen, dass es in deren Fall nicht mehr darauf ankommen kann, wie sich die ökonomischen Le- bensumstände im heutigen – von der Volksrepublik China als Verwal- tungseinheit geführten – Tibet darstellen; bezüglich der Lebensumstände in Indien, wo die Gesuchstellerin vor mehr als 50 Jahren Aufnahme ge- funden hat, stellt sich jedoch die analoge Frage. 6.3 Nach Angaben des UNO-Hochkommissariats für Flüchtlinge befan- den sich im Dezember 2012 mehr als 100‘000 tibetische Flüchtlinge im indischen Exil. Die meisten von ihnen leben in den 37 offiziellen und rund 70 informellen tibetischen Siedlungen, wobei erstere, so die Angaben des Tibet Justice Center aus dem Jahr 2011, als stark überbe völkert und landwirtschaftlich übernutzt gelten. Hohe Arbeitslosigkeit und Unterbe- schäftigung der Exiltibeter sind ein zusätzliches Problem. I mmerhin sind diejenigen, die in den offiziellen Siedlungen leben und dort registriert sind, im Vergleich zu den übrigen, die sich hauptsächlich über Indien und Nepal verteilen, deutlich besser gestellt. Dank der tibetischen Exilregierung in Daressalam und dank erheblicher ausländischer Unterstützung verfügen ihre S iedlungen über eine Infrastruktur, in de nen unter anderem Unter- kunft, medizinische Versorgung sowie der Zugang zu Schulen gewährleis- tet wird. Zudem haben die dort lebenden Personen, weil im Besitz eines Registration Certificate, die Möglichkeit, innerhalb des Landes zu reisen; für die legale Ausreise aus Indien benötigen sie ein zusätzliches Identity Certificate sowie die ausdrückliche behördliche Zustimmung zur Wieder- einreise (zu Vorstehendem: FEDERAL OFFICE FOR MIGRATION, Country of Origin Information, Focus: The Tibetan Community in India, Berne 2013; ADRIAN SCHUSTER, China/Indien: Situation tibetischer Flüchtlinge in Indi- en, Auskunft der SFH-Länderanalyse vom 9. September 2013). 7. 7.1 Bezüglich der Gesuchstellerin ist festzustellen, dass sie, die ihren fes- ten Aufenthalt in einer offiziellen tibetischen Siedlung hat und die dortige Infrastruktur sowie den landwirtschaftlichen Ertrag ihres Grundstück s nut- zen darf, weitaus mehr Privilegien geniesst, als andere Exiltibeter, welche ihren Lebensunterhalt ausserhalb solcher Siedlungen bestreiten müssen. Zudem fällt Gewicht, dass sie mittlerweile 66 Jahre alt ist, in der tibeti- schen Gemeinschaft integriert ist und sich schon aufgrund fehlender F-1563/2017 Seite 8 Sprachkenntnisse und des hiesigen Klimas schwerlich d en Lebensver- hältnissen in der Schweiz anpassen könnte. Direkte Anhaltspunkte dafür, dass die hier lebenden Verwandten – zumal nicht der Kernfamilie zugehö- rig – ihren eventuell gewünschten Verbleib in der Schweiz befürw orten würden, fehlen ebenfalls. 7.2 Die oben (E. 6.3) beschriebenen Probleme in den tibetischen Siedlun- gen machen allerdings deutlich, dass die wirtschaftliche Situation der Ge- suchstellerin auf Dauer nicht derart gesichert ist, wie dies di e Beschwer- deführerin darstellt. Insbesondere das für Exiltibeter generell einge- schränkte Recht auf Landbesitz sowie die in den Siedlungen knapper wer- dende Verfügbarkeit von fruchtbarem Land könnten für sie in Zukunft exis- tenzielle Auswirkungen haben. Zudem ist – sowohl in räumlicher als auch in finanzieller Hinsicht unklar – wie weit die Unterstützungsmöglichkeiten ihrer in Indien lebenden Verwandten reichen . Die Annahme liegt nahe, dass diese von den prekärer werdenden Lebensbedingungen in den tibe- tischen Siedlungen ebenfalls betroffen sind. 7.3 Die vorstehenden Ausführungen zeigen auf, dass es einerseits gute Gründe gibt, die eine anstandslose Rückkehr der Gesuchstellerin vermu- ten lassen, andererseits aber auch Gründe, welche gegen ihre fristge- rechte Wiederausreise sprechen. Im Rahmen einer Gesamtwürdigung er- scheint die Prognose für eine anstandslose Wiederausreise jedoch ver- tretbar, sofern das bezüglich der Rückreise bestehende Kostenrisiko – über die von der Beschwerdeführerin bereits geleistete Verpflichtungser- klärung hinaus – zusätzlich eingeschränkt wird. 7.4 In Übereinstimmung mit Art. 6 Abs. 4 (in fine) SGK, der unter dem Vorbehalt entsprechender nationaler Rechtsvorschriften auch Gastgebern von Drittstaatsangehörigen die Sicherstellung ausreichender finanzieller Mittel zu deren Gunsten e rmöglicht, hält Art. 6 Abs. 3 AuG fest, dass zur Deckung von allfälligen Aufenthalts- Betreuungs- und Rückreisekosten ei- ne befristete Verpflichtungserklärung, die Hinterlegung einer Kaution oder andere Sicherheiten verlangt werden dürfen. Diese Bestimmung erlaubt es somit im vorliegenden Fall, von der Beschwerdeführerin eine zusätzli- che Sicherheit zu verlangen, welche allfällige Rückreisekosten der Ge- suchstellerin decken beziehungsweise auf diese einen gewissen Druck zur Rückkehr ausüben würde ( vgl. auch die insofern vergleichbare Kon- stellation im Urteil des BVGer F-190/2017 vom 9. Oktober 2018 E. 8.3). F-1563/2017 Seite 9 7.5 Folglich ist der Gesuchstellerin das beantragte Visum unter der Aufla- ge zu erteilen, dass ihre Gastgeberin eine zusätzliche Sicherheit erbringt, welche, anders als die Verpflichtungserklärung, einem direkten materiel- len Gegenwert entspricht. Je nach Handhabung der zuständigen kantona- len Migrationsbehörde ist die Beschwerdeführerin aufzufo rdern, entweder auf einem von dieser Behörde bezeichneten Bankkonto eine Kaution im Betrag von Fr. 30'000. – zu hinterlegen oder aber eine Bankgarantie in gleicher Höhe beizubringen (vgl. auch Art. 6 Abs. 3 AuG i.V.m. Art. 15 Abs. 5 [analog] und Art. 18 VEV). Unter dieser zusätzlichen – und als ver- hältnismässig im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BV geltenden – Voraussetzung darf das Risiko einer nicht anstandslosen Wiederausreise als vertretbar erachtet werden. 8. Zusammenfassend ist festzustellen, dass der Gesuchstellerin die Ertei- lung eines Visums nicht mit der Begründung verweigert werden darf, die Wiederausreise erscheine nicht gesichert. Die Beschwerde ist daher gut- zuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheb en und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Es bleibt von der Vor - instanz abzuklären, ob die Gesuchstellerin die übrigen Einreisevorausset- zungen erfüllt (vgl. oben E. 4) und insbesondere die von den indischen Behörden zu erteilend e Genehmigung für die Wiedereinreise ( No Objec- tion to Return to India [NORI]) vorweisen kann. Weiterhin hat sich die Vor- instanz zu vergewissern, ob seitens der Beschwerdeführerin die erforder- liche Kaution beziehungsweise Bankgarantie beigebracht wurde. 9. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG), und der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss ist zurückzuerstatten. Für die ihr im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht erwachsen en notwendigen und ver- hältnismässig hohen Kosten ist ihr eine Parteientschädigung in Höhe von Fr. 900.– zuzusprechen (vgl. Art. 7 – 9 sowie Art. 14 i.V.m. Art. 10 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädi- gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dispositiv nächste Seite F-1563/2017 Seite 10 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung vom 7. Februar 2017 wird aufgehoben und die Sache zur neuerlichen Abklä- rung und Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück- gewiesen 2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 800.– wird an die Beschwerdeführerin zurückerstattet. 3. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin ein e Parteientschädigung in Höhe von Fr. 900. – auszurichten. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Einschreiben; mit Formular Zahladresse) – die Vorinstanz (mit den Akten) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Fulvio Haefeli Barbara Giemsa-Haake Versand: