VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 22 51 5. Kammer Vorsitzende Brun RichterInnen Audétat, Pedretti, von Salis, Righetti Aktuar Gross URTEIL vom 26. Juni 2024 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer gegen Kanton Graubünden, wiederum vertreten durch Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden, Beschwerdegegner und Gemeinde B._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Otmar Bänziger, - 2 - Beschwerdegegnerin betreffend Ortsplanungsrevision/Rodungsbewilligung- 3 - I. Sachverhalt: 1. Die Stimmberechtigten der Gemeinde B._____ beschlossen an der Urnenabstimmung vom 27. September 2020 eine projektbezogene Teilrevision der Ortsplanung mit Generellem Erschliessungsplan 1:5000 Verkehr, B._____ – C._____ und Rodungsbewilligung. Gegenstand der Revisionsvorlage war die Schaffung der Voraussetzungen für die Erstellung einer kommunalen Verbindungsstrasse zwischen den Fraktionen D._____ sowie den beiden Fraktionen E._____ und C._____. 2. Mit Beschluss vom 31. Mai 2022 (Protokoll-Nr. 505/2022) genehmigte die Regierung des Kantons Graubünden diese Nutzungsplanung im Sinne der Erwägungen und erteilte die nachgesuchte Rodungsbewilligung im Gesamtumfang von 11'411 m 2 (davon 2'554 m 2 temporäre und 8'857 m 2 permanente Rodungsfläche) an die neu fusionierte Gemeinde B._____ (siehe Ziff. I. und Ziff. II. des Beschlussdispositivs auf S. 49 ff.). 3. Die drei dagegen eingereichten Planungsbeschwerden (PB 34/20 Erbengemeinschaft F._____; PB 33/20 G._____ & Mitbeteiligte; PB 35/20 H._____ und H.A._____) wurden in separaten Regierungsbeschlüssen (RB Protokoll-Nr. 502/2022, 503/2022, 504/2022) behandelt (siehe Ziff. IV. E.3 Beschlussdispositiv, S. 52). 4. Bereits mit Beschluss vom 15. August 2017 (Protokoll-Nr. 703/2017) hatte die Regierung des Kantons Graubünden der Fusion der Gemeinden E._____, B._____ und C._____ zur Gemeinde B._____ (per 1. Januar 2018) zugestimmt. Im Fusionsvertrag (Ziff. 8) wurde vereinbart: "Zwischen den beiden Fraktionen C._____ und B._____ wird eine Gemeindestrasse realisiert. Dazu wird im Rahmen einer Melioration ein Bruttokredit in der Höhe von 5.1 Millionen Franken gewährt. Die Strasse ist als kommunale Verbindungsstrasse zwischen den Fraktionen definiert und ist so zu bauen, dass sie den Durchgangsverkehr nicht fördert. Es wird ein Car- und Lastwagenfahrverbot erlassen. Der Vorstand der neuen - 4 - Gemeinde ist verpflichtet, weitere Massnahmen zur Verkehrsreduktion einzuführen, falls dieser deutlich ansteigt. Um dies zu beurteilen, werden Verkehrszählungen vor und nach der Realisierung der Strasse durchgeführt. Die Tempo 30-Zone in der Fraktion von C._____ kann nur aufgehoben werden, wenn zwei Drittel der Stimmberechtigten der Fraktion C._____ dies unterstützt." 5. Im Genehmigungsbeschluss mit Rodungsbewilligung vom 31. Mai 2022 (Protokoll-Nr. 505/2022) hielt die Regierung fest, dass sie folgende Unterlagen von der (neuen) Gemeinde B._____ zur Prüfung erhalten habe: Planungs- und Mitwirkungsbericht [PMB] vom 29. September 2020, Rodungsgesuch vom 11. September 2019 (mit Gesuchformular, Kartenausschnitt 1:25'000, Tabelle mit Rodungsflächen/Ersatzflächen, Rodungsplan Teil 1 und Teil 2, jeweils vom 3. Dezember 2019 samt Umweltbericht Verbindungsstrasse C._____-B._____ vom April 2019). Das Amt für Raumentwicklung (ARE) habe am 15. November 2019 einen Vorprüfungsbericht verfasst. Die öffentliche Bekanntgabe der Urnengemeindeabstimmung vom 27. September 2020 sei am 2. Oktober 2020 erfolgt. Die Regierung genehmigte die Nutzungsplanung, erteilte die gewünschte Rodungsbewilligung unter Bedingungen und Auflagen und machte weitere Anordnungen. 6. Gegen diesen Genehmigungsbeschluss der Regierung vom 31. Mai 2022 samt integrierter Rodungsbewilligung (RB Protokoll-Nr. 505/2022) erhob A._____ am 17. Juli 2022 zuerst "Einsprache" bzw. mit aufforderungsgemäss nachgereichter Eingabe 'eines Laien' vom 15. August 2022 und nochmals nachgebessertem Nachtrag vom 5. September 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit dem sinngemässen Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Genehmigungsentscheids inkl. Rodungsbewilligung. Zur Begründung wurde im Nachtrag ausgeführt: Diese Fusion sei ein 'Rohrkrepierer' ohne absehbares Ende. Mit Lügen und Halbwahrheiten - 5 - habe der Fusionsprozess begonnen. Nun werde mit allen Mitteln versucht dieses offiziell definierte Strassenprojekt als 'Verbindungsstrasse' durchzuzwängen. Diese Strasse werde unmittelbar nach Inbetriebnahme zur belastenden stickenden Durchgangsstrasse mutieren. Diese unerträgliche Belastung (vor allem in der Skisaison) hätten dann ausschliesslich die Einwohner der Fraktion C._____ zu tragen, die kilometerweit längs dieser Strasse das Dorf bewohnten. Konkret beanstandet der Beschwerdeführer, dass die bestehenden Verbindungen nicht korrekt gegeneinander abgewogen und bestimmte Varianten bewusst nicht weiterverfolgt worden seien. In der Folge wurden die Varianten I._____ und "J._____ K._____" einander gegenübergestellt und die Vor- und Nachteile derselben abgewogen (Ziff. 1, S. 2). Weiter wurde gerügt, dass mit der Linienführung durch das Naherholungsgebiet L._____ unverhältnismässig viel Wald gerodet würde und diese überdimensionierten Rodungen (ca. 11'142 m 2) in keinem Verhältnis zur Machbarkeit der anderen Varianten stünden (Ziff. 2, S. 3). Die von der Vorinstanz favorisierte Variante erweise sich bei ihrer praktischen Umsetzung als äusserst untauglich. Speziell die eigenmächtige Begutachtung des Naherholungsgebiets L._____, der Bau einer ca. 60-70 m langen Brücke, der Bedarf der Landwirtschaft und Milchtransporte, die Schülertransporte im Gegensatz zum Carverbot, wie auch die Kosten für die Ersatzmassnahmen seien unzutreffend und/oder widersprüchlich dargestellt worden. Dasselbe gelte für die Notwendigkeit des Strassenprojekts für das künftige Zusammenleben in den drei fusionierten Fraktionen (Ziff. 3, S. 3-5; inkl. "Abschliessend"). 7. In ihrer Vernehmlassung vom 19. September 2022 beantragte die Gemeinde dem Gericht, auf die Beschwerde von A._____ sei nicht einzutreten. Zur Begründung brachte sie vor, der Genannte habe es versäumt, trotz ordentlicher Publikation der Teilrevision im - 6 - Kantonsamtsblatt Planungsbeschwerde vor der Regierung des Kantons Graubünden als Genehmigungsbehörde und als Beschwerdeinstanz zu erheben. Die Erhebung einer solchen Beschwerde sei grundsätzlich die Voraussetzung für den Weiterzug an das Verwaltungsgericht. Diese Bedingung sei hier offensichtlich nicht erfüllt, sodass A._____ das Recht abgesprochen werden müsse, beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid der Regierung zu erheben, was natürlich erst recht für die Beschwerdeentscheide gelte, die von dritter Seite erwirkt worden seien. Sollte das Gericht wider Erwarten darauf eintreten, würde die Abweisung der Beschwerde beantragt, und zwar im Wesentlichen mit den Argumenten, wie sie im Parallelfall R 22 45 in Sachen M._____ und Mitbeteiligte vorgetragen worden seien. 8. Mit Vernehmlassung vom 3. Oktober 2022 beantragte die Regierung, handelnd durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales (DVS), kostenfällig auf die Beschwerde nicht einzutreten. Dass die vorgängige Erhebung der Planungsbeschwerde an die Regierung notwendige Eintretensvoraussetzung für die Beschwerdeerhebung beim Verwaltungsgericht sei, ergebe sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 102 Abs. 1 KRG, wonach Planungsbeschwerden mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden könnten. Weiter verfüge die Regierung als Genehmigungsinstanz hinsichtlich der Beschlüsse der Gemeinde über den Erlass der Grundordnung über volle Überprüfungskognition (Art. 101 Abs. 3 KRG). Demzufolge könne die allfällige Gutheissung einer gegen den Gemeindebeschluss erhobenen Planungsbeschwerde dazu führen, dass der Genehmigungsbeschluss anders ausfiele, als er ohne Planungsbeschwerde ausgefallen wäre: Günstiger für die Beschwerdeführerschaft, möglicherweise ungünstiger für andere Betroffene. Letztere müssten diesfalls die Gelegenheit haben, sich dazu ebenfalls vor der Regierung äussern zu können, ansonsten ihnen - 7 - eine Rechtsmittelinstanz verloren ginge und sie so in ihren Rechten auf umfassende Planungsprüfung durch zwei Beschwerdeinstanzen beschnitten bzw. in unzulässigerweise verletzt würden. Die Ausschöpfung des gesetzlichen Instanzenzugs sei daher für das angerufene Gericht unverzichtbare Eintretensvoraussetzung für die (materielle) Behandlung einer Planungsbeschwerde. Die vorliegend vom Beschwerdeführer monierte Teilrevision der Ortsplanung sei von der Gemeinde B._____ mit Urnenabstimmung vom 27. September 2020 beschlossen worden. Die entsprechende Nutzungsplanung sei im elektronischen Kantonalen Amtsblatt (eKAB-Nr.: 00.050.471) am 2. Oktober 2020 publiziert worden. Darin sei auf die Möglichkeit zur Einreichung einer Planungsbeschwerde an die Regierung innert 30 Tagen hingewiesen worden. Der Beschwerdeführer habe offenbar die Publikation vom 2. Oktober 2020 übersehen oder die Beschwerdefrist verpasst. Auf die Beschwerde vom 5. September 2022 bzw. 18. Juli 2022 könnte mangels Vorliegens der Eintretensvoraussetzung der Ausschöpfung des gesetzlichen Instanzenzugs im Voraus nicht eingetreten werden. 9. Gemäss prozessleitender Verfügung des Instruktionsrichters vom 20. Oktober 2022 wurde der Schriftenwechsel als abgeschlossen erklärt, nachdem der Beschwerdeführer innert Frist keine Replik eingereicht hatte. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Nach Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetztes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerden gegen Entscheide der Regierung über öffentlichrechtliche Streitigkeiten, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der vorliegend angefochtene Genehmigungsbeschluss des Beschwerdegegners (Kanton) vom 31. Mai 2022 inkl. integrierter Rodungsbewilligung (RB Protokoll-Nr. 505/2022) - 8 - erfüllt diese Voraussetzung (Keine Endgültigkeit auf Stufe Kanton oder Bund) und stellt einen solchen Entscheid dar, weshalb er ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht darstellt. Als Adressat des angefochtenen Genehmigungsentscheids ist der Beschwerdeführer – als Eigentümer der Parzelle Nr. 7462 (N._____) im betroffenen Gebiet und als Einwohner in der Gemeinde B._____ – grundsätzlich vom genehmigten Strassenprojekt berührt und weist daher ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung auf. Er ist deshalb zur Beschwerdeerhebung gemäss Art. 50 Abs.1 VRG legitimiert, sofern er auch die übrigen Voraussetzungen für ein Eintreten auf seine Beschwerde erfüllt hat. Darunter fallen insbesondere die Einhaltung des gesetzlich vorgeschriebenen Instanzenzuges, die Rechtzeitigkeit der Beschwerde (Art. 52 Abs. 1 VRG) sowie die Formvorschriften gemäss Art. 38 Abs. 1 VRG. 2. Vorliegend ist dazu das Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) massgebend und anwendbar. Gemäss Art. 101 KRG können Beschlüsse der Gemeinden über den Erlass der Grundordnung sowie Beschlüsse des Gemeindevorstands über den Erlass oder die Verlängerung von Planungszonen innert 30 Tagen seit der öffentlichen Bekanntgabe mit Planungsbeschwerde bei der Regierung angefochten werden (Abs. 1). Zur Beschwerde berechtigt sind Personen, die ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Anfechtung der Planung haben oder nach Bundesrecht zur Beschwerdeführung legitimiert sind (Abs. 2). Die Regierung hat volle Überprüfungsbefugnis. Hebt sie im Beschwerdeentscheid Erlasse oder Teile davon auf, entscheidet sie in der Sache selbst oder weist diese zur neuen Beschlussfassung an die Gemeinde zurück (Abs. 3). Nach Art. 102 Abs. 1 KRG gilt im Weiteren was folgt: "Entscheide der Regierung über den Erlass von kantonalen Nutzungsplänen und Ersatzordnungen über die Genehmigung von - 9 - kommunalen Grundordnungen sowie über Planungsbeschwerden können mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden." Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung folgt zwingend, dass zunächst Planungsbeschwerde (Art. 101 KRG) bei der Regierung und erst danach Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 102 KRG) gegen (missliebige) Planungs- und Genehmigungsentscheide erhoben werden kann. Wie der Beschwerdegegner dazu mit Vernehmlassung vom 3. Oktober 2022 (vgl. Sachverhalt Ziff. 8) zu Recht festhielt, stellt die Einhaltung und Ausschöpfung des gesetzlichen Instanzenzugs für das streitberufene Verwaltungsgericht damit aber eine unverzichtbare und unerlässliche Eintretensvoraussetzung dar, um über eine vorgängig erfolgte (materielle) Behandlung in der Planungsbeschwerde urteilen zu können. Fehlt es jedoch an einer (rechtzeitig) eingereichten Planungsbeschwerde an die Regierung, wird der gesetzlich vorgeschriebene Instanzenzug nicht eingehalten, da somit eine Instanz übersprungen würde und dadurch der rechtlich korrekte Rechtsmittelweg in unzulässiger Weise verkürzt würde. 3. Im konkreten Fall verhält es sich dazu aktenkundig/nachweislich wie folgt: Die vorliegend interessierende Teilrevision der Ortsplanung in der fusionierten Gemeinde der Beschwerdegegnerin wurde mit Urnenabstimmung vom 27. September 2020 beschlossen und die betreffende Nutzungsplanung (Ortsplanungsrevision/Rodungsbewilligung) im elektronischen Kantonalen Amtsblatt (eKAB-Nr.: 00.050.471) am 2. Oktober 2020 publiziert. Darin wurde ausdrücklich auf die Möglichkeit zur Einreichung einer Planungsbeschwerde an die Regierung innert 30 Tagen hingewiesen. Von dieser Anfechtungsmöglichkeit machte der Beschwerdeführer aber aktenkundig und damit nachweislich – innert gesetzter Frist – keinen Gebrauch. Eine solche Anfechtung mittels Planungsbeschwerde erfolgte lediglich von Dritten (vgl. Sachverhalt Ziff. 3), nicht aber durch den Beschwerdeführer. Vielmehr ist dazu erstellt, dass - 10 - sich der Beschwerdeführer erst am 17. Juli 2022 mittels Einsprache, mit Laieneingabe vom 15. August 2022 sowie verbessertem Nachtrag vom 5. September 2022 (= Entgegenahme als Beschwerde) direkt beim Verwaltungsgericht meldete und sich darin gegen das Vorgehen der Beschwerdegegnerin als auch des Beschwerdegegners beschwerte. Im Vergleich zur kommunalen Urnenabstimmung sind seither fast zwei Jahre und in Relation zur kantonalen Genehmigung über drei Monate ungenutzt verstrichen, womit auch die Rechtsmittelfrist (bei weitem) verpasst wurde. 4. Zusammengefasst ergibt sich, dass auf die (nachgebesserte) Beschwerde vom 5. September 2022 mangels Erfüllung der Voraussetzungen für eine (materielle) Beurteilung nicht eingetreten werden kann. Es fehlt für einen Weiterzug ans Verwaltungsgericht sowohl an der Einhaltung des korrekten Instanzenzugs als auch an der Wahrung der gesetzlichen Rechtsmittelfrist. 5.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Gemäss Art. 75 Abs. 1 VRG bestehen die Verfahrenskosten aus der Staatsgebühr, welche für die Beanspruchung der Behörde erhoben wird (lit. a); den Gebühren für die Ausfertigung und Mitteilung des Entscheids (lit. b) und den Barauslagen (lit. c). Die Staatsgebühr beträgt dabei nach Art. 75 Abs. 2 VRG höchstens 20'000 Franken. Sie richtet sich nach dem Umfang und der Schwierigkeit der Sache sowie nach den Interessen und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Kostenpflichtigen. Vorliegend erachtet das Gericht ermessensweise eine (reduzierte) Staatsgebühr von CHF 1'000.-- (zzgl. Kanzleiauslagen) für angemessen, zumal aus verfahrensrechtlichen Gründen keine materielle Beurteilung der Beschwerde erfolgen konnte. - 11 - 5.2. Dem Beschwerdegegner (Kanton) als auch der Beschwerdegegnerin (Gemeinde) steht nach Art. 78 Abs. 2 VRG keine Parteientschädigung zu, da sie lediglich im Rahmen ihres amtlichen Wirkungskreises tätig wurden. III. Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Gerichtskosten, bestehend aus - einer Staatsgebühr von CHF 1'000.-- - und den Kanzleiauslagen von CHF 344.-- zusammen CHF 1'344.-- gehen zulasten von A._____. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]