B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i ch t T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T ri b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 03.05.2023 (2C_116/2022) Abteilung I A-251/2021 und A-252/2021 U r t e i l v o m 1 4 . D e z e m b e r 2 0 2 1 Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richter Alexander Misic, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiber Tobias Grasdorf. Parteien Kraftwerk Reckingen AG, 5332 Rekingen AG, vertreten durch Dr. iur. Mischa Morgenbesser, Rechtsanwalt, Badertscher Rechtsanwälte AG, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Umwelt BAFU, Abteilung Wasser, Papiermühlestrasse 172, 3063 Ittigen, Vorinstanz. Gegenstand Entschädigung für Kosten von Sanierungsmassnahmen. A-251/2021 und A-252/2021 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Kraftwerk Reckingen AG betreibt das Kraftwerk Reckingen, bei dem es sich um ein Laufwasserkraftwerk am Hochrhein handelt, das ein Grenz- kraftwerk mit je 50 % Hoheitsanteil der Schweiz und Deutschlands ist. Die bisherige (Schweizer) Konzession endete am 10. Oktober 2020. Die Kraft- werk Reckingen AG reichte am 27. April 2005 ein Gesuch um Erneuerung der Konzession ein. Am 5. Oktober 2020 erteilte das Eidgenössische De- partement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) dem Kraftwerk Reckingen eine befristete Duldung des Weiterbetriebs bis zum Inkrafttreten der neu zu verleihenden Konzession, längstens bis zum 10. Oktober 2023. Mit Gesuch vom 14. Dezember 2018 ersuchte die Kraft- werk Reckingen AG zudem bei den zuständigen deutschen Behörden um die aufgrund des deutschen Rechts für den Weiterbetrieb notwendige Be- willigung respektive Erlaubnis. B. Mit Verfügungen vom 10. Oktober 2017 und vom 7. November 2017 ord- nete das Bundesamt für Energie (BFE) an, dass beim Kraftwerk Reckingen im Rahmen der Umweltuntersuchungen für die Konzessionserneuerung Massnahmen zur Sanierung der Fischgängigkeit und des Geschiebehaus- haltes zu untersuchen, zu planen und vorzuschlagen seien. C. Am 15. März 2019 reichte die Kraftwerk Reckingen AG beim BFE Gesuche für eine vorzeitige Entschädigung für die Kosten der Projektierungsphase in den Jahren 2014 bis 2018 für die Sanierung der Fischgängigkeit und des Geschiebehaushaltes beim Kraftwerk Reckingen AG ein. Das BFE leitete die Gesuche am 1. Juli 2019 an das Bundesamt für Umwelt (BAFU) weiter. In seiner Stellungnahme vom gleichen Datum kam das BFE zum Schluss, dass die geltend gemachten Kostenpositionen anrechenba r seien, aller- dings nur im Umfang des Schweizer Hoheitsanteils am Kraftwerk von 50 %. Am 3. Dezember 2019 zog die Kraftwerk Reckingen AG ihre Gesu- che zurück. D. Am 5. Oktober 2020 reichte die Kraftwerk Reckingen AG ihre Gesuche für eine vorzeitige Entschädigung für die Kosten der Projektierungsphase in den Jahren 2014 bis 2018 für die Sanierung der Fischgängigkeit und des Geschiebehaushaltes beim Kraftwerk Reckingen erneut beim BFE ein. Sie wies darin Kosten in der Höhe von Fr. 130'665.89 für die Sanierung des A-251/2021 und A-252/2021 Seite 3 Geschiebehaushaltes und von Fr. 1'203'427.46 für die Sanierung der Fischgängigkeit aus und beantragte Entschädigungen in dieser Höhe. Das BFE leitete die Gesuche am 21. Oktober 2020 an das BAFU weiter und hielt in seiner Stellungnahme fest, die Änderungen in den Gesuchen seien inhaltlich geringfügig. E. Mit Verfügungen vom 1. und vom 8. Dezember 2020 ordnete das BAFU die Entschädigung der Kraftwerk Reckingen AG für die anrechenbaren Kosten der Projektierungsphase für die Sanierung des Geschiebehaushaltes am Kraftwerk Reckingen in der Höhe von Fr. 65'332.95 (inkl. MWST) und in der Höhe von Fr. 601'713.73 (inkl. MWST) für die Sanierung der Fischgän- gigkeit an. Das BAFU führte in den Verfügungen im Wesentlichen aus, die g eltend gemachten Kosten seien tatsächlich entstanden und für die wirtschaftliche und zweckmässige Projektierung erforderlich. Anrechenbar für die Ent- schädigung seien aber nur 50 %, entsprechend dem Schweizer Hoheits- anteil des Kraftwerkes Reckingen. F. Die Kraftwerk Reckingen AG (Beschwerdeführerin) erhebt am 18. Januar 2021 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügungen des BAFU (Vorinstanz) vom 1. und vom 8. Dezember 2020. Sie beantragt die Verfügungen seien aufzuheben, es seien ihr die anrechenbaren Kosten der Projektierungsphase für die Sanierung des Geschiebehaushaltes in der Höhe von Fr. 130'665.89 (inkl. MWST) und für die Sanierung der Fisch- gängigkeit in der Höhe von Fr. 1'203'427.46 (inkl. MWST) zu entschädigen. In prozessualer Hinsicht beantragt sie die Vereinigung der beiden Verfah- ren und den Entzug der aufschiebenden Wirkung. G. Am 4. Februar 2021 äussert sich die Vorinstanz auf Aufforderung des Ge- richts zum Antrag auf Entzug der aufschiebenden Wirkung und erklärt sich damit einverstanden. H. Mit Zwischenverfügungen vom 8. Februar 2021 entzieht der Instruktions- richter den Beschwerden die aufschiebende Wirkung. A-251/2021 und A-252/2021 Seite 4 I. Am 10. März 2021 reicht die Vorinstanz eine Vernehmlassung ein, in der sie die Abweisung der Beschwerden beantragt. J. Am 13. April 2021 reicht die Beschwerdeführerin Schlussbemerkungen ein. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Verfügungen der Vorinstanz, die sich auf das Energi egesetz vom 30. September 2016 (EnG, SR 730.0) stützen, können nach den allgemei- nen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege beim Bundesverwal- tungsgericht angefochten werden (Art. 66 Abs. 2 EnG). Da es sich beim angefochtenen Entscheid um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG handelt, diese von eine r Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG erlassen wurde und keine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bun- desverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG). 1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren betei- ligt und ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb sie zur Be schwerde legitimiert ist (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.4 Auf die im Übrigen frist - und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten. 2. Aus prozessökonomischen Gründen können einzelne, rechtlich oder sach- lich zusammenhängende V erfahren – in sinngemässer Anwendung von Art. 24 BZP (SR 273) i.V.m. Art. 4 VwVG – vereinigt werden (ANDRÉ MO- SER/MICHAEL BEUSCH/ LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun- desverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.17). Die Verfahren A-251/2021 und A-252/2021 hängen sachlich und rechtlich eng zusammen: Sie betref- fen die gleiche Beschwerdeführerin, die gleiche Vorinstanz sowie inhaltlich A-251/2021 und A-252/2021 Seite 5 verwandte Sachverhalte; zudem stellt sich die gleiche Rechtsfrage. Es rechtfertigt sich deshalb aus prozessökonomischen Gründen, die Verfah- ren zu vereinigen. 3. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge- schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Verlet- zungen des Bundesrechts – einschliesslich Überschreitung und Miss- brauch des Ermessens –, auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und auf Unangemessenheit (Art. 49 VwVG). 4. Streitig und zu prüfen ist vorliegend, ob die Vorinstanz der Beschwerdefüh- rerin zu Recht nur eine Entschädigung in der Höhe von 50 % der anrechen- baren Kosten der Projektierungsphase für die Sanierung des Geschiebe- haushaltes und der Fischgängigkeit zusprach. Die Vorinstanz begründet ihre Entscheidung damit, dass Entschädigungen an Wasserkraftwerke, die nicht vollständig der Schweizer Hoheit unterstehen, um deren nicht - schweizerischen Hoheitsanteil zu kürzen seien. Nicht streitig ist demge- genüber, dass es sich beim Wasserkraftwerk Reckingen um eine beste- hende und damit grundsätzlich anspruchsberechtigte Anlage im Sinne von Art. 83a GschG und Art. 10 BGF handelt . Ebenfalls nicht streitig ist die Höhe der anrechenbaren Kosten an sich. 5. 5.1 Die Vorinstanz begründet die Beschränkung der Entschädigung auf 50 % der anrechenbaren Kosten damit, dass die Pflicht zur Sanierung der Fischgängigkeit und des Geschiebehaushaltes beim Kraftwerk Reckingen nicht durch nur das Schweizer Recht vorgesehen sei , sondern auch in Deutschlang eine entsprechende Pflicht bestehe und entsprechende An- ordnungen möglich seien. Da bei einer Konzessionserneuerung auch eine deutsche Rechtsgrundlage bestehe, sei es gerechtfertigt, dass die Be- schwerdeführerin die Kosten im Verhältnis des deutschen Hoheitsanteils selber trage. Eine volle Entschädigung sei zudem nicht verfas sungskon- form, da damit der für eine Kausalabgabe notwendig enge Zusammenhang zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verwendungszweck nicht mehr gegen sei und der Netzzuschlag zu einer verfassungswidrigen Steuer werde. Schliesslich habe das Regier ungspräsidium Freiburg (Deutschland) seine Zustimmung zu de n Sanierungsverfügungen erklärt. Dem Einwand der Beschwerdeführerin, die Schweizer Behörden würden A-251/2021 und A-252/2021 Seite 6 eine umfassende – und nicht nur eine hälftige – Sanierung der Fischgän- gigkeit und des Geschiebehaushalts anordnen und müssten darum für die entsprechenden Kosten aufkommen, könne daher nicht gefolgt werden. 5.2 Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, der klare Wortlaut von Art. 34 EnG sehe vor, dass dem Inhaber einer Wasserkraftanlage die voll- ständigen K osten zu erstatten seien. Da der Inhaber gestützt auf das Schweizer Recht verpflichtet sei, die Sanierungsmassnahmen zu ergrei- fen, habe er auch Anspruch auf den vollen Kostenersatz. Aus den einschlä- gigen Verordnungsbestimmungen ergebe sich nichts anderes. Hätte der Gesetz- beziehungsweise Verordnungsgeber gewollt, dass die Sanie- rungsbeiträge um den nicht -schweizerischen Hoheitsanteil gekürzt wür- den, hätte dies ausdrücklich geregelt werden mü ssen, wie dies zum Bei- spiel in Art. 48 Abs. 5 der Energieförderungsverordnung vom 1. November 2017 (EnFV) der Fall sei. Nachdem im Gesetzgebungsprozess zuerst vor- gesehen gewesen sei, dass die Beiträge grundsätzlich nur 80 % der Kos- ten der Massnahmen decken sollten, habe sich schliesslich der heutige Wortlaut durchgesetzt. Dies sei damit begründet worden, dass den Inha- bern zur Wahrung ihrer wohlerworbenen Rechte die vollständigen Kosten der Massnahmen erstattet werden sollten. Müssten die Sanierungsmass- nahmen während einer laufenden Konzession durchgeführt werden, hätte dies bei Inhabern von Grenzwasserkraftwerken zur Folge, dass sie für 50 % der Sanierungskosten aufkommen müssten, was einen Eingriff in ihre wohlerworbenen Rechte bedeuten würde. Der von der Vorinstanz gefor- derte Zurechnungszusammenhang für den Netzzuschlag als Kausalab- gabe sei gegeben, da es sich um die Entsch ädigung von Kosten handle, die ihr gestützt auf die Sanierungspflicht gemäss Schweizer Recht entstan- den seien. Seien die Schweizer Behörden der Auffassung, dass bei einem Gewässer ein Sanierungsbedarf in Bezug auf die Fischgängigkeit besteht, würden sie ei ne umfassende und nicht nur eine hälftige Sanierung der Fischgängigkeit anordnen, weil eine hälftige Sanierung aufgrund der Un- teilbarkeit des Gewässers nicht möglich sei. Wenn aber die Schweizer Be- hörden eine umfassende Sanierung der Fischgängigkeit anordn en könn- ten, müssten sie auch für die entsprechenden Kosten aufkommen. Entge- gen den Ausführungen der Vorinstanz ergebe sich der Zurechnungszu- sammenhang somit aus der Unteilbarkeit des Gewässers. Ob im Fall des von der Beschwerdeführerin betriebenen Wasserkraftwerks nach deut- schem Recht ebenfalls derartige Massnahmen in Betracht kämen, hänge von verschiedenen rechtlich und fachlich komplexen Fragen ab und könne A-251/2021 und A-252/2021 Seite 7 daher nicht pauschal beantwortet werden. Der Zustimmung des Regie- rungspräsidiums Freiburg komme kei n Anordnungs- und Verfügungscha- rakter zu. 6. 6.1 Vorab ist festzuhalten, dass die Anordnungen zur Sanierung des Kraft- werkes Reckingen bezüglich Fischgängigkeit und Geschiebehaushalt in den Verfügungen des BFE vom 10. Oktober respektive vom 7. November 2017 von den Schweizer Behörden gestützt auf Schweizer Recht ergingen. Die vorgängige Zustimmung der deutschen Behörden vom 5. Oktober und vom 2. November 2017 entsprechen den v ölkerrechtlichen Vorgaben (Art. 5 der Übereinkunft zwischen der Schweiz und dem Grossherz ogtum Baden betreffend den Wasserverkehr auf dem Rhein von Neuhausen bis unterhalb Basel vom 10. Mai 1879, SR 0.747.224.32), haben jedoch nicht zur Folge, dass die deutschen Behörden sich die Anordnung zu eigen ge- macht hätten. Die genannten Anordnungen zur Sanierung des Kraftwerkes Reckingen gingen damit – entgegen dem Vorbringen der Vorinstanz – al- lein von den Schweizer Behörden gestützt auf Schweizer Recht aus. Ent- sprechend ist vorliegend nur das Schweizer Recht anwendbar. Im öffentlichen Recht gilt grund sätzlich das Territorialitätsprinzip: Das schweizerische öffentliche Recht ist grundsätzlich nur anwendbar auf Sachverhalte, die sich in der Schweiz zutragen. Es kann allerdings gemäss dem sogenannten Auswirkungsprinzip – einer speziellen Ausprägung des Territorialitätsprinzips – auch auf Sachverhalte Anwendung finden, die sich zwar im Ausland zutragen, aber sich in einem ausreichenden Mass auf dem Territorium der Schweiz auswirken. Ist diese Voraussetzung nicht er- füllt, kann schweizerisches öffentliches Recht auf Sachverhalte, die sich im Ausland zutragen, nur Anwendung finden, wenn sich dies aus einer Norm hinreichend klar ergibt (BGE 133 II 331 E. 6.1). In staatsvertraglicher Hin- sicht ist vorliegend die Übereinkunft zwischen der Schweiz und dem Gross- herzogtum Baden betreffend den Wasserverkehr auf dem Rhein von Neu- hausen bis unterhalb Basel vom 10. Mai 1879 (SR 0.747.224.32) zu be- achten, die sich jedoch nicht zur vorliegend relevanten Rechtsfrage äus- sert. Da jedoch eine umweltrechtliche Sanierung nur des «Schweizer Teils» eines Grenzwasserkraftwerkes nicht möglich und eine vollständige Sanie- rung damit unvermeidlich ist, liegt auf jeden Fall eine zureichende Auswir- kung der Sanierungsmassnahmen, selbst wenn diese teilweise im Zweit- land zu liegen kommen, auf das Territorium der Schweiz vor. Entsprechend steht das völkerrechtliche Territorialitätsprinzips einer Anwendung des Schweizer Rechts im vorliegenden Fall nicht entgegen. A-251/2021 und A-252/2021 Seite 8 6.2 Art. 34 EnG sieht vor, dass dem Inhaber einer Wasserkraftanlage (Wasserkraftwerk im S inne der Gewässerschutzgesetzgebung) die voll- ständigen Kosten für die Massnahmen nach Art. 83a des Gewässerschutz- gesetztes vom 24. Januar 1991 (GschG, SR 814.20) oder nach Art. 10 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über die Fischerei (BGF, SR 923.0) zu erstatten sind. Art. 83a GschG i.V.m. Art. 43a GschG sieht die Verpflichtung für die Inhaber bestehender Wasserkraftwerke zur Ergreifung von Mass- nahmen zur Sanierung des G eschiebehaushaltes vor, Art. 10 BGF i.V.m. Art. 9 Abs. 1 BGF zur Ergreifung von Massnahmen zum Schutz der Le- bensräume der Wassertiere, unter anderem zur Sicherstellung der freien Fischwanderung. 6.3 Die Vorinstanz sichert dem Inhaber der Wasserkraftanlage die Ent- schädigung zu und legt die voraussichtliche Höhe der Entschädigung fest, wenn die Entschädigungsvoraussetzungen nach Anhang 3 Ziff. 2 und 3 er- füllt sind (Art. 30 der Energieverordnung vom 1. November 2017 [EnV, SR 730.01]). Das Gesuch muss insbesondere die notwendigen Bewilligun- gen enthalten (Anhang 3 Ziff. 1.1 Bst. h EnV). Bei mehrjährigen und auf- wendigen Projektierungen kann ein Gesuch um vorzeitige Entschädigung der Planungskosten gestellt werden, bevor über die Sanierungsmassnah- men entschieden ist und die entsprechenden Bewilligungen vorliegen (An- hang 3 Ziff. 1.2 Bst. a EnV). 6.4 Nach Umsetzung der Massnahmen hat der Inhaber der Wasserkraft- anlage eine Zusammenstellung der gesamten tatsächlich entstandenen anrechenbaren Kosten einzureichen. Die Vorinstanz beurteilt die Zusam- menstellung der Kosten und verfügt über die Entschädigung (Art. 32 EnV). 6.5 Die Entschädigungen für die Sanierungsmassnahmen werden mit ei- nem Zuschlag auf dem Netznutzungsentgelt für das Übertragungsnetz (Netzzuschlag) finanziert. Der Netzzuschlag wird durch die Vollzugsstelle (Art. 64 EnG) von den Netzbetreibern erhoben und in den Netzzuschlag- fond (Art. 37 EnG) eingelegt. Die Netzbetreiber können den Netzzuschlag auf die Endverbraucherinnen und Endverbraucher überwälzen (Art. 35 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. h EnG). Der Netzzuschlag beträgt 2.3 Rappen/kWh (Art. 35 Abs. 3 EnG i.V.m. Art. 35 Abs. 1 EnV). Für die Entschädigungen nach Art. 34 EnG gilt ein Höchstanteil von 0.1 Rappen/kWh (Art. 36 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 EnG). Dieser Höchstanteil wird ausgeschöpft, sofern dies auf- grund des Mittelbedarfs notwendig ist (Art. 36 Abs. 2 EnV). A-251/2021 und A-252/2021 Seite 9 7. 7.1 Zur Beantwortung der Frage, ob die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine volle Entschädigung der anrechenbaren (Planungs -)Kosten für die Sanierung des Geschiebehaushaltes und des Fischganges beim Kraftwerk Reckingen hat, ist durch Auslegung zu ermitteln, ob Art. 34 EnG die volle Entschädigung auch von Wasserkraftwerken vorsieht, die nicht vollständig der Schweizer Hoheit unterstehen. 7.2 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der Bestimmung (grammatische Auslegung). Das Gericht hat sich jedoch bei der Auslegung von Erlassen stets von einem pragmatischen Methodenpluralismus leiten zu lassen und nur dann allein auf das grammatische Element abzustellen, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richti ge Lösung ergibt. Ist der Text hingegen nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen mög- lich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach sei- ner wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm (historische Auslegung) und ihren Zweck (teleologische Auslegung) sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt (systematische Ausle- gung; vgl. BGE 146 V 51 E. 8.1 und 145 III 109 E. 5.1, je m.w.H.). 7.3 Der deutsche Wortlaut von Art. 34 EnG sieht vor, dass dem Inhaber einer Wasserkraftanlage «die vollständigen Kosten für die Massnahmen» nach der Gewässerschutz- und der Fischereigesetzgebung «zu erstatten» sind. Der französische Text lautet: «Le coût total des mesures prises […] doit être remboursé au détenteur d’une installation hydroélectrique» und der italienische: «Al proprietario di un impianto idroelettrico […] sono rimborsati i costi globali delle misure». Der Gesetzestext sieht keine Ausnahmen von d iesem Grundsatz vor, insbesondere nicht für Wasserkraftwerke, die nicht vollständig unter der Hoheit der Schweiz stehen. Gemäss in allen Sprachen übereinstimmendem Gesetzestext sind demgemäss die vollständigen Kosten für Massnahmen zur Sanie- rung gestützt auf die Gewässerschutz- und die Fischereigesetzgebung zu entschädigen. Angesichts dieses klaren Wortlautes ist davon nur abzu- weichen, falls die weiteren Auslegungselemente eindeutig eine andere Bedeutung der Bestimmung nahelegen. 7.4 7.4.1 Teleologisch betrachtet dienen die Entschädigungen nach Art. 34 EnG dem in Art. 1 EnG festgehaltenen Zweck einer umweltverträglichen Energieversorgung. Dieser Zweck spricht für eine volle Entschädigung A-251/2021 und A-252/2021 Seite 10 auch der Inhaber von Wasserkraftwerken, die nicht vollständig der Hoheit der Schweiz unterstehen, soll doch durch die Übernahme der Kosten auch für deren Inhaber ein Anreiz geschaffen werden, ihre Kraftwerke möglichst umweltverträglich auszugestalten. 7.4.2 Im historischen Kontext geht Art. 34 EnG auf eine parlamentarische Initiative zurück, mit der die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerates – als indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitia- tive «Lebendiges Wasser (Renaturierungsinitiative)» – unter anderem den Zustand der Gewässer in der S chweiz verbessern und die Finanzierung entsprechender Massnahmen regeln wollte (Pa. Iv. 07.492, Schutz und Nutzung der Gewässer, 23. November 2007). Eine Mehrheit der Kommis- sion wollte die Höhe der Beiträge an die Kosten von Sanierungsmassnah- men in den Bereichen Schwall/Sunk, Geschiebehaushalt und Fischgängig- keit ursprünglich auf 80 % begrenzen, soweit nicht ein höherer Beitrags- satz zur Wahrung der wohlerworbenen Rechte der Konzessionsinhaber notwendig sei. Eine Minderheit wollte sicherstellen, dass die vollständigen Kosten für den Entzug der wohlerworbenen Rechte zurückerstattet werden (Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Stän- derates vom 12. August 2008, BBl 2008 8043, S. 8065 f.). Der Bundesrat war der Ansicht, dass den Inhabern der Wasserkraftanlagen zur Wahrung ihrer wohlerworbenen Rechte die vollständigen Kosten der Massnahmen erstattet werden sollten ( Stellungnahme des Bundesrates vom 19. Sep- tember 2008, BBl 2008 8079, S. 8082). Für die parlamentarische Beratung beantragte die ständerätliche Kommis- sion schliesslich die volle Entschädigung der Kosten für die Sanierungs- massnahmen (AB 2008 S 792 f.). Dieser Antrag wurde sowohl vom Stän- derat als auch vom Nationalrat angenommen (AB 2008 S 792 f. respektive AB 2009 N 662 und 666). Zur Begründung wurde im Ständerat auf die Wahrung der wohlerworbenen Rechte der Inhaber der W asserkraftwerke im Sinne von Art. 43 des Wasserrechtsgesetzes vom 22. Dezember 1916 (WRG, SR 721.80) verwiesen, hingegen wurde ein Hinweis auf diesen Zweck aus dem Gesetzestext gestrichen (AB 2008 S 793). Unbestritten war in der Diskussion im Ständerat , dass alle Eingriffe in wohlerworbene Rechte voll zu entschädigen seien . Letztlich entschied der Ständerat die vollen Kosten für die Sanierungen zu übernehmen, was insbesondere der Kommissionssprecher betonte (vgl. Votum Lombardi, AB 2008 S 793). A-251/2021 und A-252/2021 Seite 11 7.4.3 Aus dem historisch-teleologischen Kontext folgt damit, dass der Ge- setzgeber die Inhaber aller bestehenden Wasserkraftwerke für die Sanie- rungsmassnahmen in den Bereichen Schwall/Sunk, Geschiebehaushalt und Fischgängigkeit voll entschädigen wollte , insbesondere, um ihre An- sprüche aus den wohlerworbenen Rechten zu wahren. Eine Kürzung der Entschädigung bei Wasserkraftwerken, die nicht vollständig der schweize- rischen Hoheit unterstehen, stand nie zur Diskussion. 7.5 7.5.1 Gesetzessystematisch befindet sich Art. 34 EnG am Ende eines Ka- talogs von «Beso nderen Unterstützungsmassnahmen» im 6. Kapitel des Energiegesetzes. Der Artikel verweist auf das Gewässerschutzgesetz und das Bundesgesetz über die Fischerei, die beide keine speziellen Regeln für Wasserkraftwerke, die nicht vollständig der Schweizer Hoheit unterste- hen, vorsehen (vgl. Art. 39a, 43a und 83a GschG und Art. 9 f. BGF). Umgesetzt und konkretisiert wird Art. 34 EnG durch die Energieverord- nung. Diese sieht in Anhang 3 Ziff. 2 und 3 Krite rien zur Beurteilung der Entschädigungsgesuche und zur Berechnung der anrechenbaren Kosten vor und bestimmt, dass die Vorinstanz die Entschädigung zusichert, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 30 Abs. 1 und 2 EnV). Eine spezielle Regelung für Wasserkraftwerke, die nicht vollständig der Hoheit der Schweiz unterstehen, ist weder im Grundsatz noch bezüglich der Kriterien zur Beurteilung des Gesuchs oder der anrechenbaren Kosten vorgesehen. Dies im Gegensatz beispielsweise zu Art. 48 Abs. 5 der Energieförde- rungsverordnung (EnFV, SR 730.03), der vorsieht, dass bei Grenzwasser- kraftanlagen der berechnete Investitionsbeitrag (Art. 24, 26 und 29 EnG) um den nicht-schweizerischen Hoheitsanteil gekürzt wird. Eine solche Re- gelung sieht die Energieverordnung bezüglich der Entschädigungen für Sanierungsmassnahmen im Bereich der Gewässerschutz- und der Fische- reigesetzgebung nicht vor. Damit lassen weder die systematische Einordnung von Art. 34 EnG, noch die einschlägigen Bestimmungen der Energieverordnung darauf schlies- sen, dass die Entschädigungen an Inhaber von Grenzwasserkraftwerken gemäss deren schweizerischem Hoheitsanteil zu kürzen wären. Im Gegen- teil lässt der Umstand, dass der Bundesrat in einer vergleichbaren Kons- tellation solche Kürzungen per Verordnung vorgehen hat darauf schlies- sen, dass im vorliegenden Fall keine Kürzungen vorzunehmen sind. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die von der Vorinstanz herausgege- bene Vollzugshilfe eine entsprechende Kürzung vorsieht (Bundesamt für A-251/2021 und A-252/2021 Seite 12 Umwelt BAFU, Ökologische Sanierungen bestehender Wasserkraftanla- gen: Finanzierung und Massnahmen, Ein Modul der Vollzugshilfe «Rena- turierung der Gewässer», 2016S. 4.5). 7.5.2 Im Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung bringt d ie Vo- rinstanz vor, der Netzzuschlag , durch den die Entschädigungen nach Art. 34 EnG finanziert würden, werde von einer Kausalabg abe zu einer Steuer, wenn auch Wasserkraftwerke, die nicht vollständig der Schweizer Hoheit unterstehen, voll für ihre Sanierungsmassnahmen entschädigt wür- den. Dies, da in diesem Fall der für eine Kausalabgabe geforderte Zurech- nungszusammenhang zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verwendungszweck der Abgabe nicht mehr vorliege. Da eine Steuer eine explizite Grundlage in der Bundesverfassung brauche, würde die s zu ei- nem verfassungswidrigen Zustand führen . Entsprechend sei Art. 34 EnG so auszulegen sei, dass die Entschädigung an Wasserkraftwerke gemäss ihrem nicht-schweizerischen Hoheitsanteil zu kürzen seien. Eine Kausalabgabe ist eine Geldleistung, welche die Privaten kraft öffent- lichen Rechts als Entgelt für bestimmte staatliche Leistungen oder Vorteile bezahlen müssen. Bei Kausalabgaben muss ein mittelbarer Zusammen- hang zwischen Leistung und Gegenleistung bestehen und die staatliche Leistung muss direkt individuell zurechenbar sein. Im Gegensatz dazu ist für Steuern kennzeichnend, dass sie nicht von einer Gegenleistung des Staates abhängen und in diesem Sinne voraussetzungslos geschuldet sind. Kausalabgaben darf der Bund im Rahmen seiner Sachkompetenzen auf Gesetzesstufe einführen, für die Einführung von Steuern braucht er hingegen eine spezifische Verfassungsgrundlage (vgl. ISABELLE HÄNER, Kausalabgaben – Eine Einführung, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Kausalabgaben, 2015, S. 1 ff.). Gemäss Bundesrat und ständerätlicher Kommission handelt es sich beim Netzzuschlag um eine Kausalabgabe – konkret um eine Ausgleichsabgabe mit besonderem Verwendungszweck –, die sich auf die Sachkompetenzen des Bundes nach Art. 74, 76 und 89 BV stützt (Botschaft zum ersten Mass- nahmepaket der Energiestrategie 2050 (Revision des Energierechts) und zur Volksinitiative «Für den geordneten Ausstieg aus der Atomenergie (Atomausstiegsinitiative)» vom 2. September 2013, BBl 2013 7561, S. 7741, und Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Ener- gie des Ständerates vom 12. August 2008, BBl 2008 8043, S. 8071). In der Literatur werden teilweise Zweifel an der Qualifikation des Netzzuschlags als Kausalabgabe geäussert (vgl. PETER HETTICH/SIMONE WALTHER, A-251/2021 und A-252/2021 Seite 13 Rechtsfragen um die kostendeckende Einspeisevergütung (KEV) für Elekt- rizität aus erneuerbaren Energien, in: ZBl 112/2011, S. 143, 150 ff., und DANIELA WYSS, Tarife in der Stromversorgung, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Kausalabgaben, 2015, S. 219 ff.). Unabhängig von der rechtlichen Qualifikation des Netzzuschlags, ist fest- zuhalten, dass die Wasserkraftwerke gemäss den Vorgaben des Schwei- zer Rechts in den Bereichen Schwall/Sunk, Geschiebehaushalt und Fisch- gängigkeit vollständig zu sanieren sind (vgl. Art. 39a, 43a und 83a GschG und Art. 9 f. BGF). Grenzkraftwerke, die nicht vollständig der Schweizer Hoheit unterstehen, treffen dabei die gleichen Pflichten wie alle anderen Kraftwerke. Ob ein Wasserkraftwerk vollständig der Schweizer Hoheit un- tersteht oder nicht, ist damit für den Umfan g und die Kosten der Sanie- rungsmassnahmen nicht von Bedeutung. Ebenso wenig spielt dies für die Schweizer Abnehmer des Stroms , welche den Netzzuschlag bezahlen, eine Rolle: Entweder der Strom wird durch ein Wasserkraftwerk erzeugt, dass umweltverträglich ausgestaltet ist, oder nicht. Entsprechend sind der mittelbare Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung und die individuelle Zurechenbarkeit bezüglich des Netzzuschlags gleich zu beur- teilen, ob das Kraftwerk vollständig unter Schweizer Hoheit steht oder nicht. Entscheidend ist – wie dies auch die Vorinstanz wiederholt ausführt – dass nur Kosten entschädigt werden, die gestützt auf die Sanierungs- pflicht gemäss Schweizer Recht entstehen (siehe auch E. 7.5.4). Eine An- dersbehandlung von Grenzkraftwerken rein aufgrund des gewählten Fi- nanzierungsmechanismus für die Entschädigungen der Sanierungsmass- nahmen wäre zudem nicht zu rechtfertigen. Die volle Entschädigung aus dem Netzzuschlagfonds von Wasserkraftwerken, die nicht vollständig der Hoheit der Schweiz unterstehen, hat deshalb keinen Einfluss auf die recht- liche Qualifikation des Netzzuschlags. Die verfassungskonforme Ausle- gung von Art. 34 EnG spricht damit nicht gegen die volle Entschädigung solcher Kraftwerke. 7.5.3 Die Vorinstanz stellt sich zudem auf den Standpunkt, eine Kürzung der Entschädigung für umweltrechtliche Sanierungsmassnahmen bei Grenzkraftwerken proportional zu ihrem nicht-schweizerischen Hoheitsan- teil könne zumindest dann als « gerechtfertigt» angesehen werden, wenn die von den Schweizer Behörden gestützt auf Schweizer Recht angeord- neten Sanierungsmassnahmen auch von den Behörden des Zweitstaates gestützt auf dessen Rechtslage hätten angeordnet werden können. Diese Schlussfolgerung überzeugt jedoch nicht. Da die Schweizer Rechtslage A-251/2021 und A-252/2021 Seite 14 eine umfassende umweltrechtliche Sanierung auch derjenigen Wasser- kraftwerke vorsieht, die nicht vollständig unter Schweizer Hoheit stehen, ist eine volle Entschädigung dieser Kraftwerke durchaus naheli egend. Eine Ungleichbehandlung der Grenzkraftwerke aufgrund der Rechtslage im Zweitstaat ist darüber hinaus aus umweltrechtlicher Sicht schwer zu recht- fertigen. In Abwesenheit einer expliziten Gesetzes- oder Verordnungsrege- lung ist deshalb davon auszugehen, dass die Rechtslage im Zweitland kei- nen Einfluss auf die Höhe der Entschädigung hat. Anders verhielte es sich lediglich, wenn die Rechtslage des Zweitstaates für die Sanierungsmass- nahmen ebenfalls finanzielle Unterstützung vorsehen würde. In diesem Fall wäre sicherzustellen, dass der Inhaber des Grenzwasserkraftwerkes nicht überkompensiert wird, was sich jedoch bereits aus Anhang 3 Ziff. 3.2 Bst. c EnV ergibt, der vorsieht, dass Kosten für Massnahmen, die dem In- haber einer Wasserkraftanlage bereits ande rweitig entschädigt werden, nicht an die zu entschädigenden Kosten anrechenbar sind. 7.5.4 Schliesslich ist festzuhalten, dass das völkerrechtliche Territorialitäts- prinzip einer vollen Entschädigung auch der Inhaber von Wasserkraftwer- ken, die nur teilweise der Schweizer Hoheit unterstehen, nicht entgegen- steht (siehe E. 7.1). 7.6 Zusammengefasst sieht der Wortlaut von Art. 34 EnG grundsätzlich die volle Entschädigung für die umweltrechtlichen Sanierungsmassnahmen an Wasserkraftwerken vor und weder der Zweck der Förderung einer umwelt- verträglichen Energieversorgung noch der historische Kontext legen eine Ausnahme von diesem Grundsatz für diejenigen Kraftwerke nahe, die nicht vollständig der Schweizer Hoheit unterstehen. Der Umstand, dass das Schweizer Recht eine vollst ändige Sanierung für alle Wasserkraftwerke, ungeachtet ihres Hoheitsstatus , vorsieht und eine bloss teilweise Sanie- rung faktisch nicht möglich ist, spricht ebenfalls für eine volle Entschädi- gung. Schliesslich hat auch der Bundesrat in der konkretisierenden Verord- nung keine Kürzung der Entschädigungen vorgesehen. Unter diesen Um- ständen ist nicht von dem klaren Wortlaut von Art. 34 EnG abzuweichen. Art. 34 EnG ist entsprechend so auszulegen, dass a uch die Inhaber von Wasserkraftwerken, die ni cht vollständig der Schweizer Hoheit unterste- hen, für die im Schweizer Recht vorgesehenen und durch die Schweizer Behörden angeordneten Sanierungen in den Bereichen Schwall/Sunk, Ge- schiebehaushalt und Fischgängigkeit voll zu entschädigen sind. A-251/2021 und A-252/2021 Seite 15 8. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin entsprechend 100 % der anre- chenbaren Kosten für die Projektierungsphase der Sanierung des Ge- schiebehaushaltes und der Fischgängigkeit am Kraftwerk Reckingen zu entschädigen. Die Höhe der anrechenbaren Kosten ist unbestritten und das Bundesverwaltungsgericht hat keine Veranlassung, davon abzuwei- chen. Die anrechenbaren Kosten belaufen sich für den Geschiebehaushalt auf Fr. 130'665.89 (inkl. MWST) und für die Fischgängigkeit auf Fr. 1'203'427.46 (inkl. MWST). Die Beschwerden sind entsprechend gutzu- heissen und die Vorinstanz anzuweisen, die Beschwerdeführerin in diesem Umfang zu entschädigen. 9. 9.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten auf- zuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Die von der Beschwerdeführerin bezahlten Kostenvorschüsse in der Höhe von Fr. 9'300.– (Verfahren A-251/2021) und Fr. 3'400.– (Verfahren A-252/2021) sind ihr zurückzuer- statten. 9.2 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun- desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.302.2]). Die Entschädigung um- fasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (vgl. Art. 8 ff. VGKE). Wird wie vorliegend keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Parteientschädigung aufgrund der Akten fest (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Die obsiegende und anwaltlich vertre tene Beschwerdeführerin hat An- spruch auf eine angemessene Parteientschädigung. Unter Berücksichti- gung der Synergien, die sich aufgrund der beiden vereinigten Verfahren für die Ausarbeitung der Rechtsschriften ergaben, der Komplexität des Falles, der einger eichten Rechtsschriften und des mutmasslichen Arbeits - und Zeitaufwandes hält das Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädi- gung von Fr. 5'000.– (inklusive Auslagen) für angemessen. Dieser Betrag ist der Vorinstanz zur Bezahlung nach Eintritt der Rechts kraft des vorlie- genden Urteils aufzuerlegen (Art. 64 Abs. 3 VwVG). A-251/2021 und A-252/2021 Seite 16 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Verfahren A-251/2021 und A-252/2021 werden vereinigt. 2. Die Beschwerden werden gutgeheissen. Die Vorinstanz hat der Beschwer- deführerin die anrechenbaren Kosten der Projektierungsphase bezüglich des Kraftwerks Reckingen für die Sanierung des Geschiebehaushaltes in der Höhe von Fr. 130'665.89 (inkl. MWST) und für die Sanierung der Fisch- gängigkeit in der Höhe von Fr. 1'203'427.46 (inkl. MWST) zu entschädigen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Die von der Beschwerdefüh- rerin bezahlten Kostenvorschüsse in der Höhe von Fr. 9'300.– und Fr. 3'400.– werden ihr zurückerstattet. 4. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin na ch Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 5’000.– auszu- richten. 5. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. S344-1631; Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Maurizio Greppi Tobias Grasdorf A-251/2021 und A-252/2021 Seite 17 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: