VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 15 81 5a Camera Presidenza Racioppi giudici Meisser, Audétat attuaria Krättli-Keller SENTENZA del 17 maggio 2016 nella vertenza di diritto amministrativo A1._____, e 42 cointeressati rappresentati dall'Avvocato lic. iur. Reto Nigg, ricorrenti contro Comune di X._____, rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Ilario Bondolfi, convenuto e B._____ SA, convenuta concernente opposizione edilizia- 2 - 1. Il 15 ottobre 2013, la B._____ SA faceva domanda di costruzione per la sostituzione dell'esistente impianto di betonaggio in zona "Y._____", sul territorio del Comune di X._____, nonché per la conseguente demolizione delle esistenti strutture per la preparazione degli inerti e l'estrazione di ghiaia e sabbia dal lago. Sulle particelle ni. 5388 e 5389 al posto delle presenti infrastrutture era prevista la posa di una nuova torre alta circa 30 m con una base di 6 m x 6 m, affiancata da tre sili di diametro di 3 m e di altezza di 20 m. A lato della torre il progetto prevedeva la posa di un montacarichi per gli inerti con scala d'accesso e alla base una centralina, un ufficio e diverse infrastrutture per il caricamento degli inerti, la fornitura del calcestruzzo e la depurazione delle acque. Questo nuovo macchinario compatto per la preparazione del calcestruzzo rendeva superflui gli impianti siti sulle adiacenti particelle ni. 5390 e 5393, infrastrutture per le quali veniva chiesta la demolizione. Contro il progetto edilizio tre associazioni per la protezione della natura e del paesaggio e oltre una quarantina di persone aventi proprietà fondiarie a Z._____ o residenti in valle interponevano tempestiva opposizione, invocando essenzialmente l'incompatibilità del progetto edilizio con l'ordinamento legale, giacché l'impianto verrebbe ubicato in una zona cuscinetto UNESCO, contrasterebbe con il paesaggio e sarebbe contrario al futuro scopo previsto per la zona di pianificazione nonché del tutto inaccettabile in previsione della scadenza della concessione di estrazione di inerti dal Lago di X._____ a fine 2015. 2. Con decisione 6/9 luglio 2015, il Comune di X._____ rilasciava alla richiedente la licenza di costruzione e respingeva le opposizioni presentate. La sostituzione del vecchio impianto di betonaggio con quello oggetto della domanda di costruzione era vincolata a diverse condizioni tra le quali quella stando alla quale entro il 2018 l'impianto venisse smantellato completamente e che le particelle ni. 5387, 5388, 5389, 5390 - 3 - e 5393 venissero restituite alla zona agricola a spese della richiedente. Inoltre la licenza edilizia veniva rilasciata grazie alla concessione di una deroga all'altezza massima dei fabbricati di 11 m. 3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo il 14 settembre 2015, A1._____, e i 42 cointeressati chiedevano l'annullamento della licenza edilizia nella misura in cui autorizzava la costruzione di un nuovo impianto di betonaggio sulle particelle ni. 5388 e 5389 e il riconoscimento dell'effetto sospensivo al ricorso. I cofirmatari sarebbero legittimati al ricorso in qualità di proprietari o locatari di immobili siti nelle vicinanze delle particelle previste per l'edificazione o comunque di fondi soggetti a immissioni polverose, foniche e inquinanti anche in relazione all'aumento del traffico pesante verso e di ritorno dall'impianto di betonaggio. Materialmente, oltre a violare apertamente le disposizioni sulle altezze, un simile progetto di costruzione non si concilierebbe con l'aspetto paesaggistico e naturale dei dintorni, considerata la sua ubicazione in un luogo panoramico particolarmente sensibile e vicino alle rive del Lago di X._____. Esso violerebbe poi le prescrizioni dell'UNESCO sulle zone cuscinetto qualificate - applicabili in ragione della prossimità del progetto edilizio alla tratta di Ferrovia retica dichiarata patrimonio mondiale dell'UNESCO -, come del resto la dovuta interpellazione di un consulente edile avrebbe potuto facilmente evidenziare. Il progetto sarebbe poi proprio a compromettere il futuro carattere agricolo della zona e il fatto che dal 2015 alla B._____ SA non sia più stata rilasciata dal Governo la concessione per l'estrazione di inerti dal lago renderebbe la struttura già adesso non conforme allo scopo di zona. Per il rilascio della licenza edilizia difetterebbe poi la necessaria autorizzazione da parte dell'ufficio cantonale preposto alla protezione delle acque. - 4 - 4. Nella presa di posizione del 17 novembre 2015, il Comune di X._____ postulava la non entrata nel merito del ricorso ed eventualmente la sua reiezione. Per il comune convenuto, i ricorrenti, dai quali verrebbe pretesa l'edizione delle relative procure, non sarebbero legittimati al ricorso, non essendo alcuno o alcuna di loro in una relazione sufficientemente stretta con l'oggetto del litigio. Alcuni dei fondi degli istanti disterebbero infatti più di 100 m dalle particelle in via di edificazione e altri addirittura diverse centinaia di metri. Non vi sarebbe poi alcun incremento di emissioni in termini di polvere o di rumori, considerato che con il nuovo impianto tali inconvenienti verrebbero indubbiamente maggiormente ridotti rispetto alla situazione attuale. Ma anche il preteso incremento del traffico pesante non accorderebbe ai cittadini - che condividerebbero o i cui fondi verrebbero a situarsi lungo la tratta di percorrenza - la legittimazione al ricorso, non essendo toccati dal provvedimento in misura sufficiente o comunque maggiore di qualsiasi altro abitante della zona. Dal profilo materiale, le critiche opposte al progetto edilizio sarebbero prive di fondamento. Per la sua limitata durata, l'impianto potrebbe essere paragonato ad una gru di cantiere. Vi sarebbero dei validi motivi legati all'efficienza dell'impianto per concedere un'espansione in altezza anziché in orizzontale dell'infrastruttura prevista e l'autorizzazione rilasciata fino al 2018 sarebbe la misura che meglio permetterebbe di ossequiare il principio della proporzionalità e della garanzia della proprietà. Per il resto, a ben determinate condizioni, in data 18 febbraio 2014, l'Ufficio cantonale per la natura e l'ambiente avrebbe approvato il progetto di costruzione sito in una zona particolarmente minacciata. 5. Replicando, i ricorrenti, pur mettendo in dubbio l'interesse della committenza stessa al mantenimento della licenza edilizia rilasciata, ribadivano la loro legittimazione al ricorso, eventualmente comprovabile mediante le dovute perizie sul grado di immissioni polverose, foniche e - 5 - del traffico, analisi che si sarebbero comunque rivelate indispensabili anche per l'esame materiale della conformità del progetto e onde poter munire la licenza di costruzione delle relative condizioni. In ogni caso sarebbe escluso che la costruzione in oggetto possa essere considerata come un impianto di cantiere o come una costruzione provvisoria per la quale non varrebbero le disposizioni legali sulle altezze. Anche il fatto che tra i membri della commissione edilizia vi fosse un esperto riconosciuto non permetterebbe di concludere all'ossequio della necessità di far capo ad una consulenza edile. 6. Il 18 febbraio 2016, il comune convenuto confermava le proprie posizioni riprendendo i motivi addotti nella risposta di causa. 7. Su richiesta del giudice dell'istruzione, la committente confermava in data 26 febbraio 2016 il proprio interesse all'ottenimento della licenza di costruzione. Considerando in diritto: 1. La controversia verte sulla conformità all'ordinamento legale del progetto edilizio per il quale è stata rilasciata la licenza di costruzione. Formalmente, il comune convenuto contesta già la legittimazione al ricorso degli istanti. 2. a) In materia di decisioni concernenti la pianificazione del territorio, quali sono in particolare anche le autorizzazioni edilizie secondo l'art. 22 della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700), l'art. 33 cpv. 3 lett. a LPT dispone che il diritto cantonale garantisca la legittimazione a ricorrere per lo meno nella stessa misura di quella - 6 - prevista per il ricorso al Tribunale federale in materia di diritto pubblico. Chi ha diritto di ricorrere al Tribunale federale, giusta l'art. 111 cpv. 1 della legge sul Tribunale federale (LTF; RS 173.110), deve potere essere parte nei procedimenti dinanzi a tutte le autorità cantonali inferiori. Il capoverso 3 di questa norma impone poi che l'autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale debba poter esaminare almeno le censure di cui agli art. 95-98 LTF. Ne consegue, che la legittimazione ricorsuale dinanzi alle autorità cantonali non può essere più restrittiva di quella dinanzi al Tribunale federale, ma i Cantoni rimangono liberi di prevedere una legittimazione più ampia (cfr. sentenze 1C_379/2008 del 12 gennaio 2009 cons. 3.2 e 1C_387/2007 del 25 marzo 2008 cons. 2 e riferimenti). Nei Grigioni, l'art. 50 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100) prevede che sia legittimato ad inoltrare ricorso chiunque sia interessato dalla decisione impugnata e abbia un interesse tutelabile alla sua abrogazione o alla sua modifica o chiunque vi sia autorizzato in base ad una prescrizione speciale. Questa disposizione corrisponde in sostanza all'attuale art. 89 cpv. 1 LTF. Secondo la giurisprudenza relativa a tale disposto, il semplice assunto d'essere toccato dal rilascio di una licenza edilizia non è sufficiente per fondare la legittimazione a ricorrere. Deve piuttosto risultare verosimile che, sulla base delle circostanze concrete, gli interessati, che hanno partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore (art. 89 cpv. 1 lett. a), siano particolarmente toccati dalla decisione impugnata (lett. b) e abbiano un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica (lett. c), onde escludere un'inammissibile azione popolare. Un interesse degno di protezione è dato quando la situazione giuridica o fattuale dei ricorrenti è influenzata dall'esito del procedimento: gli insorgenti devono essere infatti particolarmente toccati dalla decisione impugnata e avere dunque un interesse personale, che si distingua dall'interesse generale degli altri - 7 - membri della collettività su cui l'organo ha statuito (DTF 133 II 353 cons. 3). b) Per concludere alla legittimazione al ricorso, relativamente alla distanza tra il fondo del vicino da quello in via di edificazione, non è dato considerare solo valori assoluti (DTF 136 II 281 cons. 2.3.1 e sentenze del Tribunale federale 1C_56/2011 del 15 giugno 2011 cons. 2.3 e 1C_133/2008 del 6 giugno 2008 cons. 2.4 e riferimenti), anche se una distanza di 100 m è da considerarsi in generale sufficiente per comprovare la necessaria vicinanza spaziale al progetto edilizio (vedi sentenza del Tribunale federale 1C_346/2011 del 1. febbraio 2012; HEINZ AEMISEGGER, Aktuelle Rechtsprechung des Bundesgerichts im Bau-, Planungs- und Umweltrecht, Berna 2015, pag. 94). Nel giudizio 1C_342/2008 del 21 ottobre 2008, la legittimazione era stata ammessa per una persona che disponeva di un diritto di abitazione su una casa distante circa 100 m dal progetto edilizio. Il Tribunale federale precisava però che la distanza spaziale costituisce un criterio per la valutazione della facoltà di ricorrere: non ci si può tuttavia fondare in maniera astratta su determinate distanze (cfr. HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG, Kommentar zum RPG, Zurigo 1999, marginale 39 all'art. 33). Nella sentenza 1C_581/2008 del 18 maggio 2009, il Tribunale federale confermava la legittimazione al ricorso dei proprietari di una casa di abitazione unifamiliare situata nella zona residenziale a una distanza di 200 m circa dalla cava oggetto della licenza di costruzione, rilevando che la proprietà si trovava nel comparto esposto alle immissioni foniche ed atmosferiche, quali rumore, polveri e vibrazioni, derivanti dall'esercizio della cava e dal suo impianto di frantumazione. Il fatto che i fondi in oggetto non confinassero direttamente con il sedime della cava (distanza 250 fino a 380 m) e la possibilità di ridurre ulteriormente il rumore provocato dall'impianto non erano dal Tribunale federale considerati - 8 - decisivi, essendo sufficiente che l'impianto fosse fonte di immissioni chiaramente percettibili per i vicini, tali da disturbarne la tranquillità (DTF 121 II 171 cons. 2b). Per il resto, un interesse particolare è segnatamente ammesso nei casi in cui il progettato impianto implica verosimilmente immissioni - che possono essere foniche, sotto forma di polvere, scosse, luminose, incremento del traffico ecc. - sul fondo che si trova nelle sue vicinanze (DTF 136 II 281 cons. 2.3.1, 121 II 171 cons. 2b e rinvii, 120 Ib 379 cons. 4c; sentenze del Tribunale federale 1C_82/2007 del 19 novembre 2007 cons. 3.3, 1C_455/2007 del 10 marzo 2008 cons. 3 e 1C_18/2008 del 15 aprile 2008 cons. 5.1). c) Contrariamente all'assunto del comune convenuto, del resto non sopportato da concreti valori delle emissioni, per stabilire la legittimazione al ricorso dei vicini il fatto che si tratti della sostituzione di un impianto esistente e che quindi le immissioni prodotte siano essenzialmente simili o addirittura inferiori a quelle generate dall'impianto attuale è irrilevante. Come esposto nella fattispecie e come risulta dai piani presentati, l'intervento edilizio, comportante un investimento di fr. 1.3 milioni, prevede la realizzazione di un nuovo impianto di betonaggio ubicato su di una diversa area rispetto a quella occupata dall'attuale stabilimento principale, e la cui forma e struttura non ha niente in comune con l'infrastruttura esistente. Del resto, la nuova costruzione è intesa sostituire completamente tutte le infrastrutture presenti sui fondi da edificare e per le quali è stato chiesto il permesso di demolizione. Ne consegue che il progetto riguarda un nuovo impianto di betonaggio e che la legittimazione al ricorso si giudica in modo indipendente dalle infrastrutture ancora presenti sui sedimi oggetto della domanda di costruzione. 3. a) Nell'evenienza in esame alcuni dei fondi dei ricorrenti sono siti ad una distanza sufficiente per comprovare la necessaria vicinanza al progetto - 9 - edilizio. Infatti, anche volendo considerare indicativa la distanza di 100 m, almeno due dei fondi vicini rientrano manifestamente in detto perimetro. La distanza si misura infatti rispetto al progettato impianto e non dal baricentro delle particelle toccate dalle misure edilizie richieste, compresa la rimozione dei vecchi impianti. Il progettato impianto di betonaggio sul fondo no. 5389 dista dal fondo no. 5402 di A.2_____ nel punto più vicino, solo 85 m. Dal fondo no. 5386, di A.6/7_____,la distanza più breve è di 40 m, mentre dal fondo no. 6067 è di ca. 100 m. In termini spaziali quindi la necessaria connessione tra progetto edilizio e fondo dei vicini è data. b) La particella no. 5402 che conta complessivamente 43'809 m 2 di superficie agricola è coltivata ad erbe biologiche che il proprietario impiega nel proprio negozio o vende a terzi e che vengono utilizzate per i più disparati scopi come per la composizione di tisane, spezie, creazione di un particolare tipo di formaggio o quali ingredienti per la produzione di caramelle. Per detto proprietario è quindi fuori dubbio che le immissioni che l'impianto potrebbe produrre sotto forma di polvere in seguito alla frantumazione di ghiaia in occasione della vera e propria produzione di bitume potrebbero compromettere in parte la qualità del suo raccolto, rendendo necessario nella peggiore delle ipotesi il lavaggio delle erbe con la conseguente perdita di qualità. Il termine biologico viene poi associato ad una certa garanzia di qualità e al fatto di evitare per quanto possibile qualsiasi forma di inquinamento. Detto ricorrente ha quindi un interesse diretto e immediato a che la sua produzione non venga alterata da immissioni trasferibili con l'aria. A prescindere dalla (ignota) quantità di polvere prodotta durante la formazione di bitume e direttamente riconducibile all'impianto, in prossimità di un impianto di betonaggio vengono comunque depositati inerti e convogliate materie prime suscettibili di causare delle emissioni di polvere anche per il solo effetto del vento. Pur non sapendo quindi esattamente quali possano essere - 10 - concretamente le emissioni di polvere durante la produzione di bitume, il tipo di installazione e la sua infrastruttura permettono oggettivamente di concludere che la particella no. 5402 a soli 85 m di distanza debba contare sulla presenza di immissioni di polvere direttamente riconducibili a tutto l'impianto autorizzato. In questo senso quindi, il proprietario della particella no. 5402 ha un interesse a che tale forma di inquinamento non si verifichi. Dall'annullamento della licenza di costruzione egli otterrebbe quindi un vantaggio particolare ciò che gli conferisce la legittimazione al ricorso. Evidentemente la questione di sapere se tali emissioni superino i valori ammessi per l'utilizzazione prevista per la zona riguarda la trattazione materiale del ricorso e non la legittimazione. c) Ma anche per i proprietari dei fondi no. 5386 la legittimazione va ammessa. Essi sono - parimenti al fondo no. 5402 - esposti ad eventuali emissioni di polvere e grazie alla loro vicinanza anche a emissioni di tipo sonoro e riconducibili ad un aumento del traffico pesante. Con il mancato rinnovo della concessione per l'estrazione di inerti dal lago a partire dalla fine del 2015 (vedi considerando 5a che segue), l'impianto previsto non può più contare su materie prime reperibili direttamente sul posto. Per la produzione del richiesto bitume saranno pertanto necessari anche dei trasporti di materie prime verso l'impianto. Per il fondo no. 5386, che per di più si situa sulla tratta di percorrenza dei mezzi pesanti che transitano verso e dall'impianto di betonaggio, il grado delle immissioni attendibili è indubbiamente superiore a quello di qualsiasi altra proprietà ubicata a Z._____, per cui ai rispettivi proprietari va parimenti riconosciuta la legittimazione al ricorso. d) Giusta la prassi di questo Giudice (vedi per tutte le sentenze U 14 33 del 2 giugno 2015 cons. 1b e U 09 96 del 29 giugno 2010 cons. 2), se perlomeno taluni dei ricorrenti godono del presupposto della - 11 - legittimazione al ricorso, si rende superflua la verifica della legittimazione di ogni singolo ricorrente in quanto il Tribunale amministrativo è comunque tenuto a procedere all'esame materiale delle censure di ricorso. Dello stesso parere è pure il Tribunale federale (sentenza 1A.85/1999, 1P.223/1999, 1A.89/1999 e 1P.225/1999 dell'11 dicembre 2000 cons. 5c). Nell'evenienza, considerata l'indubbia legittimazione al ricorso di almeno tre dei cofirmatari, è d'obbligo entrare nel merito del ricorso. 4. a) Il 7 luglio 2008, una tratta della Ferrovia retica è stata inserita nella lista del patrimonio mondiale di straordinaria importanza universale. Conformemente alle direttive dell'UNESCO per proteggere detto bene vanno determinate delle zone nucleo e delle zone cuscinetto. La zona cuscinetto mira a una protezione complementare del valore straordinario e comprende i dintorni del patrimonio mondiale, senza presentare tuttavia un "valore universale straordinario". Nelle zone cuscinetto qualificate, in caso di nuova costruzione, occorre usare elevata sensibilità per quanto riguarda l'inserimento negli insediamenti caratteristici e nel quadro paesaggistico. Nella costruzione di nuovi edifici e impianti occorre prestare attenzione, per quanto riguarda la posizione, il genere e la struttura, alla necessità di conservare e rendere accessibili i valori particolari del paesaggio e della cultura. Gli edifici e gli impianti vanno realizzati qualitativamente in modo tale da aumentare, o perlomeno non diminuire, il tipico valore regionale del paesaggio rurale. Nella zona cuscinetto UNESCO è raccomandata la consulenza in materia di strutturazione, in particolare per degli aumenti dell'intensità dell'utilizzazione o del numero di piani ammessi in zone edificabili esistenti. La decisione in merito all'attuazione di questa raccomandazione compete al comune, anche se giusta la decisione del Tribunale federale 1C_131/2015 del 16 ottobre 2015 cons. 3.3, per le zone cuscinetto - 12 - qualificate la necessità di una consulenza sarebbe sancita dal piano direttore cantonale al capitolo no. 8. Per il resto, giusta l'art. 73 cpv. 1 della legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC; CSC 801.100) insediamenti, costruzioni ed impianti, devono essere costruiti ed inseriti nell'ambiente e nel paesaggio secondo le regole dell'arte di costruire, in modo tale da creare un buon effetto generale. b) Nell'evenienza, la zona sulla quale verrebbe edificato il nuovo impianto di betonaggio è dal 2008 una zona cuscinetto qualificata giusta quanto esposto nel considerando che precede. Si tratta quindi di una zona di particolare pregio e dove dovrebbe vigere l'obbligo di una consulenza prima del rilascio di una licenza di costruzione. Il fatto che uno dei membri dell'autorità edilizia sia anche consigliere edile non è chiaramente suscettibile di ovviare a tale presupposto, non avendo detto esperto agito in tale veste e non essendo stato versato agli atti alcun parere peritale a questo riguardo. Dove vige l'obbligo di una consulenza, la stessa dovrebbe avvenire poi da parte di una persona che dispone della necessaria autonomia rispetto all'autorità edilizia comunale. c) Tenendo conto del fatto che già nel 2007 - prima dell'inserimento della tratta nella lista del patrimonio mondiale di straordinaria importanza universale - il Governo ribadiva l'incompatibilità di una zona artigianale/industriale e di estrazione d'inerti con il quadro paesaggistico, già in considerazione "della possibilità di erigere costruzioni fino a 80 m di lunghezza e di 12 m di altezza" (decreto governativo del 13 marzo 2007), è evidente che quanto autorizzato nell'evenienza, con un'altezza massima di 30 m, venga a compromettere in modo inammissibile il quadro paesaggistico locale oltre a diminuire il tipico valore regionale del paesaggio rurale. La zona è di una sensibilità particolare già dal solo punto di vista pianificatorio (vedi considerando 5b) a seguito della - 13 - vicinanza con il lago e della zona del delta del T._____. Con l'inserimento della tratta di Ferrovia retica nel patrimonio mondiale UNESCO la zona cuscinetto qualificata in parola ha acquisito ancora maggior prestigio. La pretesa che in un simile delicato contesto, dove già costruzioni di 12 m di altezza erano reputate pregiudizievoli per il quadro paesaggistico locale, la torre di 30 m ed i tre sili di 20 m di altezza possano inserirsi armoniosamente nello scenario naturale o comunque essere nascosti alla vista dai filari di piante circostanti è utopica. In primo luogo già le sole dimensioni e la natura stessa dell'impianto non permettono un inserimento armonico nella topografia locale, essenzialmente piatta ed a carattere prevalentemente agreste. Considerato poi il breve lasso di tempo che avrebbero le piante già presenti per crescere ulteriormente e quelle nuove per raggiungere una certa altezza (entro il 2018), la possibilità di effettivamente celare la costruzione riguarderebbe solo una minima parte del complesso, ma non certo il suo insieme. Dal fotomontaggio agli atti, la costruzione verrebbe a sovrastare nettamente gli alberi sottostanti e risulterebbe di particolare spicco in mezzo all'altrimenti pianeggiante paesaggio agreste circostante con sullo sfondo il lago. A prescindere poi dall'effettiva capacità d'inserimento nel quadro locale di componenti edili simili alla plastica o al vetro, la dominanza della costruzione non potrebbe neppure venire smussata dall'utilizzo di particolari materiali, essendo in ogni caso escluso che possa essere impiegato un tipo di prodotto che garantisca la completa trasparenza della torre e dei sili annessi. In queste condizioni, l'infrastruttura va considerata già per la sua natura e per la sua altezza manifestamente lesiva dell'art. 73 cpv. 1 LPTC e contraria allo spirito delle direttive UNESCO per le zone cuscinetto. 5. a) Le particelle ni. 5388, 5389 e 5390 sono ubicate principalmente in zona industriale/artigianale 2 (ZAI2) e per una minima parte in zona libera (ZL). - 14 - La particella no. 5393, di proprietà del Comune di X._____, è posta essenzialmente in zona lavorazione e deposito (ZLD) ed in parte in ZL. Su detta particella il comune convenuto concedeva - tramite diritto di superficie - a D._____ l'autorizzazione ad estrarre materiali dal lago e ad utilizzare gli impianti esistenti per l'estrazione e la lavorazione della sabbia e ghiaia. Il diritto di estrazione d'inerti era accordato per la durata di 30 anni a partire dal 9 dicembre 1985. In seguito l'autorizzazione per l'estrazione di materiale veniva concessa anche dall'allora Dipartimento dell'educazione, della cultura e protezione dell'ambiente dei Grigioni e si rinnovava di anno in anno. Con decreto del 12 febbraio 2009, detto dipartimento revocava l'autorizzazione allo scadere dei 30 anni di durata della concessione, ovvero per l'8 dicembre 2015. Il provvedimento cresceva incontestato in giudicato, con la conseguenza che dall'8 dicembre 2015 non è più possibile né per D._____ né per la B._____ SA, che gestiva in seguito la cava, estrarre inerti dal Lago di X._____. b) Dal profilo pianificatorio va rilevato che già nel decreto del 20 aprile 2003, il Governo cantonale non ha approvato la zona industriale/artigianale ed ha approvato solo fino al 2015 la zona di estrazione e lavorazione della ghiaia a Y._____, ritenendo indispensabile nell'ottica della protezione della natura, del paesaggio e delle acque rinunciare all'attività di estrazione e lavorazione della ghiaia allo scadere della concessione nel 2015, a favore di un ripristino allo stato naturale delle sponde del T._____ e del Lago di X._____. Lo scopo sarebbe poi stato raggiunto in modo ottimale includendo in detta rinaturalizzazione anche la zona industriale di Y._____. Per il deposito e l'estrazione d'inerti il decreto governativo rinviava alle indicazioni contenute nel piano direttore e stando alle quali una simile utilizzazione era prevista presso E._____, anche se l'assenza di un permesso di dissodamento non permetteva ancora l'approvazione. Nel decreto di approvazione del 13 marzo 2007, il Governo manteneva le - 15 - precedenti posizioni e rifiutava l'approvazione della zona industriale a Y._____ così come proposta dal comune, invitandolo a voler procedere ad una nuova pianificazione delle utilizzazioni che tenesse adeguatamente conto del grande potenziale naturale, paesaggistico, di svago e turistico della zona. Sostanzialmente dall'autorità cantonale veniva ribadita l'incompatibilità di una zona artigianale/industriale e di estrazione d'inerti con il quadro paesaggistico, già in considerazione della possibilità di erigere costruzioni fino a 80 m di lunghezza e di 12 m di altezza, e con la vicinanza del lago, venendo queste destinazioni a compromettere gravemente lo sviluppo turistico della zona. Pertanto dal profilo pianificatorio, nell'interesse delle utilizzazioni attuali, le particelle ni. 5383, 5388, 5389, 5390 e 5387 venivano mantenute nella ZIA2 Y._____ giusta il disposto di cui all'art. 65 e 64 cpv. 3 della legge edilizia comunale del 19 giugno 1983 (vLE), permettendo così ai proprietari delle particelle in oggetto di gestire nella misura attuale l'attività di estrazione fino al 2015 (vedi decreto governativo del 13/14 marzo 2007). Parallelamente, il comune convenuto veniva invitato a voler elaborare una nuova pianificazione delle utilizzazioni che tenesse conto del potenziale naturale, di svago e turistico dello spazio in questione presso il delta del T._____, nonché dell'elevato valore paesaggistico della zona. Nel rispetto di tali raccomandazioni, come viene del resto esplicitamente ammesso anche nella decisione impugnata, nell'ambito della nuova assegnazione di zona è prevista la destinazione di tutto il comparto qui in discussione (zona industriale/artigianale e zona per l'estrazione d'inerti) alla zona agricola. c) Per quanto riguarda il diritto applicabile vada previamente precisato che sul suolo del comune convenuto è stata decretata una zona di pianificazione per il territorio del fondovalle a partire dal 18 febbraio 2013 (blocco delle costruzioni). Il 23 febbraio 2015 il Consiglio comunale di - 16 - X._____ deliberava un prolungamento di due anni di detta zona. Su istanza del comune, il Dipartimento dell'economia pubblica e socialità dei Grigioni autorizzava in data 4/6 marzo 2015 il richiesto prolungamento per due anni. Ciò significa che fino al febbraio 2017 la zona del fondovalle di X._____ sottostà alla zona di pianificazione. Giusta l'art. 21 LPTC, se viene avviata l'emanazione o la modifica dell'ordinamento base, la sovrastanza comunale può emanare una zona di pianificazione per i relativi territori. Nella zona di pianificazione non può essere intrapreso nulla che possa ostacolare o contrastare la nuova pianificazione. In particolare progetti di costruzione possono essere autorizzati, soltanto se non sono in contrasto né con le pianificazioni e prescrizioni passate in giudicato né con quelle nuove previste. Ciò significa che il progetto di costruzione non deve collidere con la normativa in vigore e neppure con i fini perseguiti dalla revisione della pianificazione e conseguentemente con la futura normativa materiale. Un progetto di costruzione già contrario al diritto vigente o a quello futuro implica la reiezione della richiesta autorizzazione. Giusta la prassi di questo Giudice, una sottomissione alla zona di pianificazione si giustifica invece laddove il progetto edilizio si conforma al diritto vigente, ma non sia ancora possibile stabilire con sufficiente chiarezza la sua conformità alla nuova normativa che entrerà probabilmente in vigore dopo la revisione della pianificazione locale (PTA 1995 no. 40). d) Per determinare la conformità del progetto alla normativa in vigore è determinate l'art. 65 vLE. Ai sensi del primo capoverso di tale disposto, la ZAI2 è destinata a impianti e stabilimenti per l'estrazione di sabbia e ghiaia e per la preparazione di materiali per la pavimentazione e l'edilizia. In virtù del rinvio di cui all'art. 64 cpv. 3 vLE all'art. 64 cpv. 3 vLE, in questa zona l'autorità edilizia può ordinare misure di carattere estetico/architettonico, di volumetria, di orientamento degli edifici e per la - 17 - diminuzione delle immissioni. Alla luce del piano direttore cantonale, la ZAI2 in questione (oggetto 13.VB.02) non contempla la lavorazione dei materiali. Nel proprio decreto del 13/14 marzo 2007 il Governo cantonale interpretava pertanto la zona oggetto dell'art. 65 vLE come una zona per edifici e impianti vincolati all'ubicazione, nel senso che erano conformi alla zona solo le infrastrutture destinate all'estrazione di sabbia e ghiaia e per la preparazione di materiali per la pavimentazione e l'edilizia. Le due condizioni erano quindi intese cumulativamente: la lavorazione era possibile per quanto il materiale fosse stato estratto nella zona. Il comune si oppone a tale restrittiva interpretazione, dimenticando però che essa corrisponderebbe anche meglio alle indicazioni contenute nel piano direttore, dove per l'oggetto 13.VB.02 non è prevista la sola lavorazione di inerti, intesa indipendentemente dalla loro estrazione. Se presa in questa accezione, la conformità alla zona del progetto in oggetto andrebbe già negata a posteriori, dopo che al momento attuale la committente non disporrebbe più di una autorizzazione all'estrazione di inerti. Pur ammettendo quindi che al momento del rilascio della licenza di costruzione la conformità alla zona fosse ancora data, la stessa sarebbe in ogni caso venuta meno già allo scadere della concessione nel dicembre 2015 e non al più presto con l'entrata in vigore del nuovo piano delle utilizzazioni. e) Indipendentemente comunque dalla questione di sapere se il progetto contravvenga già all'ordinamento legale esistente, lo stesso va in ogni caso qualificato come pregiudizievole per l'assetto di zona che il comune intende in futuro riservare al comparto in parola. Come emerge chiaramente dai due decreti governativi del 13/14 marzo 2007 e del 29 aprile 2003, la zona comprendente le particelle ni. 5388, 5389 5390 e 5393 è considerata un angolo di particolare pregio dal punto di vista del paesaggio e della vicinanza con il lago. Tale ubicazione presenta un - 18 - grande potenziale per lo sviluppo turistico e di svago della regione. Per detti motivi era stata a più riprese richiesta dalle autorità cantonali una destinazione di zona diversa da quella che il comune aveva previsto nell'ambito della revisione della pianificazione locale, in seguito a due riprese non approvata dal Governo per il comparto in parola. Nell'ambito della pianificazione in via di elaborazione, con molta probabilità tutta l'area occupata delle particelle da edificare con il nuovo impianto di betonaggio o dai fondi sui quali è prevista la demolizione degli impianti verrà assegnata alla zona agricola. Le zone agricole ai sensi dell'art. 16 LPT servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; per questo dette zone vanno tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni. Che un impianto di betonaggio indipendente dall'estrazione di inerti possa essere conforme al futuro scopo di zona per la zona agricola non viene giustamente preteso da nessuna delle parti a questo procedimento. Vincolando però la durata di vita del progetto edilizio all'entrata in vigore del nuovo ordinamento delle utilizzazioni, il comune non ritiene che il progetto possa violare il diritto futuro. La tesi è però riduttiva già considerato che l'art. 21 LPTC non contempla solo gli interventi che possano contrastare la nuova pianificazione, ma anche quelli che la possono semplicemente ostacolare. f) Per garantire la conformità del progetto al diritto futuro, il comune convenuto ha reputato sufficiente munire la licenza edilizia della seguente clausola: al momento dell'emanazione del nuovo ordinamento di utilizzazione, ma al più tardi entro il 2018, l'impianto sia smantellato completamente e le particelle in giudizio, segnatamente la no. 5387, 5388, 5389, 5390 e 5393, (…) ripristinate allo "status quo ante", vale a dire restituite alla zona agricola a spese completamente e esclusivamente - 19 - della richiedente. Come però è stato esposto nel considerando che precede, se il progetto edilizio non si conforma al verosimile carattere futuro della zona o è comunque proprio ad ostacolarlo, esso non può essere approvato. È infatti evidente che il fatto di autorizzare nel 2015 un investimento di fr. 1.3 milioni per l'erezione di un impianto dalle dimensioni di quello in oggetto possa compromettere l'accettabilità del futuro ordinamento delle zone in una regione come X._____. Nel rilascio dell'autorizzazione in parola vi è infatti un latente pericolo che essa influenzi la decisione di destinare la zona all'agricoltura, come il comune vorrebbe attualmente fare. Valutando gli interessi a destinare il comparto alla zona agricola la situazione attuale è ben diversa da quella che si presenterebbe dopo l'approvazione del progetto. Ora, sul comparto in oggetto non è più possibile estrarre sabbia o ghiaia dal lago, la sola lavorazione di inerti apportati da fuori è problematica nell'ottica della funzione di zona e le infrastrutture esistenti sono vetuste. Non vi sono allora grandi interessi privati che si opporrebbero alla destinazione agricola auspicata anche dal cantone. La situazione sarebbe invece diversa dopo l'autorizzazione a procedere alla lavorazione di inerti apportati da fuori, all'implemento della produzione con magari la creazione di nuovi posti di lavoro, alla dimensione dell'investimento fatta e alla ponderazione degli interessi in gioco in caso di demolizione della struttura. Con la clausola risolutiva contenuta nella licenza di costruzione, non è poi escluso che contro l'eventuale decisione esecutiva di demolizione possano essere sollevate censure che, se pertinenti, potrebbero opporsi allo smantellamento. Pertanto la condizione della demolizione posta alla licenza di costruzione è certo di primo acchito propria ad escludere un conflitto con la futura destinazione (agricola) di zona, ma essa non è una misura idonea ad escludere che nell'elaborazione del nuovo assetto di zona e nell'ambito della sua approvazione da parte del sovrano comunale possa trovare influenza il - 20 - permesso di costruzione concesso per motivi di mero carattere economico. La normativa di cui all'art. 21 LPT vuole propriamente evitare a priori tali conflitti, evitando che possano essere autorizzati interventi non solo in contrasto ma anche propri ad ostacolare la nuova pianificazione g) Il richiamo al principio della proporzionalità ed alla decisione del Tribunale amministrativo R 03 2 per giustificare il rilascio di una licenza edilizia limitata nel tempo non giovano alla causa del comune convenuto. Nella sentenza citata non si trattava dell'applicazione del principio della proporzionalità nell'ambito di una zona di pianificazione, dove vige in principio il blocco delle costruzioni. Nell'evenienza poi, seguendo il corso ordinario degli eventi e le indicazioni fornite dal Governo nei decreti di approvazione del 2003 e del 2007, la nuova pianificazione delle utilizzazioni avrebbe già dovuto entrare in vigore con la cessazione dell'autorizzazione ad estrarre inerti nel 2015. In tal caso, la questione di una licenza di costruzione per un impianto di betonaggio non si sarebbe neppure posta. Per il resto, gli attuali impianti di betonaggio siti in zona hanno svolta la loro funzione fino ad oggi e dovrebbero pertanto essere reputati poter continuare a fare il loro lavoro anche per i prossimi due anni. Nell'ottica della proporzionalità, la committenza può continuare ad utilizzare i propri fondi come è stato fatto sinora fino al più tardi al 2018. Per contro un incremento dell'utilizzazione, allo scadere della concessione per l'estrazione di materiale dal lago, non può giustificarsi da motivi legali alla proporzionalità. La licenza di costruzione rilasciata fino al 2018 nell'ambito di una zona di pianificazione per una nuova infrastruttura come quella in oggetto va oltre il semplice rispetto del principio della proporzionalità. h) Anche la pretesa che il progetto autorizzato riguarderebbe una costruzione provvisoria - pur non essendo stato fatto alcun accenno a tale - 21 - carattere sui formulari della domanda di costruzione - alla quale andrebbero per analogia applicate le disposizioni sugli impianti di cantiere non merita protezione. Giusta l'art. 40 cifra 22 dell'ordinanza sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (OPTC; CS 801.110), le installazioni di cantiere, eccetto gli alloggi di operai, non necessitano della licenza di costruzione purché non provochino immissioni rilevanti. Nel caso in oggetto, è evidente che l'impianto di betonaggio qui in discussione non possa essere considerato come un impianto di cantiere, giacché non vi è propriamente alcun altro cantiere in via di costruzione se non l'infrastruttura stessa oggetto della domanda di costruzione. Essendo poi l'attività svolta propria a generare emissioni quanto a rumori, vibrazioni, polvere, traffico ecc. il rilascio di un permesso edilizio informale non entra in considerazione. Il progetto contestato non giustifica una valutazione diversa da quella che va riservata a qualsiasi altro impianto. Anche la sua durata, in ogni caso superiore a sei mesi, rende impossibile l'applicazione alla presente fattispecie dell'art. 40 cifre 6 o 21 OPTC. 6. a) Poiché la licenza edilizia deve in ogni caso essere annullata già per i motivi esposti nei considerandi che precedono, non si giustifica esaminare oltre le censure sollevate nel ricorso. L'esito della controversia giustifica l'accollamento dei costi occasionati dal presente procedimento alla soccombenza, giusta quanto previsto all'art. 73 cpv. 1 LGA, la quale è pure tenuta a rifondere ai ricorrenti, avvalsisi della collaborazione di un patrocinatore legale, le spese necessarie causate della procedura in conformità all'art. 78 cpv. 1 LGA. In data 24 febbraio 2016, il legale degli istanti introduceva una nota d'onorario di fr. 9'167.--. Da questa risulta un impiego di tempo di 32.66 ore a fr. 250.--, accanto alle spese del 3 % ed alle altre spese fatturate dal comune per le fotocopie di fr. 76.--. In principio, la retribuzione dell'avvocato deve stare in rapporto ragionevole con la prestazione fornita e con la responsabilità assunta dal libero - 22 - professionista, tenendo conto della natura, dell'importanza, della complessità e delle difficoltà particolari, in fatto o in diritto, della vertenza, del tempo dedicatovi, del risultato ottenuto come pure della condizione economica del cliente e del valore litigioso (DTF 122 I 1 cons. 3, 118 Ia 133 cons. 2b, 117 Ia 22 cons. 3a; 109 Ia 107 cons. 3b). Nell'evenienza, la tariffa oraria, comprensiva delle spese di scritturazione, non dà adito a critiche e si conforma agli art. 2 cpv. 1, 3 cpv. 1 e 4 cpv. 1 dell'ordinanza cantonale sull'onorario degli avvocati (OOA; CS 310. 250). Considerata però la comunque contenuta difficoltà della materia del contendere e la relativamente modesta documentazione dell'incarto sia per quanto riguarda l'oggetto della domanda di costruzione che per quanto ha tratto alla cronistoria della pianificazione locale e pur non dimenticando la necessità di un doppio scambio di scritti processuali, il dispendio di tempo fatturato risulta per questo Giudice eccessivo per una semplice licenza di costruzione come quella in oggetto. Non va dimenticato che nel ricorso - accanto alla ripresa e all'approfondimento delle argomentazioni già addotte dal Governo nei due decreti di approvazione e delle direttive UNESCO - vengono per certi tratti riprese e riesposte minuziosamente tematiche in modo inutilmente dettagliato e richiesta l'assunzione di prove anche per fatti non contestati o comunque palesi. Delle 17 pagine della replica, 11 pagine riguardano la legittimazione al ricorso degli istanti in base ad una serie di argomentazioni per lunghi tratti inutilmente prolisse, anche se il comune ha contestato in sede di ricorso la legittimazione al ricorso degli istanti. Per il resto, il legale conteggia le piccole spese in base ad una percentuale del 3 %, ma conteggia pure i costi fatturategli dal comune di fr. 76.--per le fotocopie. Per questo Giudice però o le spese vengono fatturate distintamente o viene applicata la percentuale. Un calcolo misto non trova giustificazione, anche considerato che nell'evenienza le spese percentuali pari a fr. 250.-- dovrebbero permettere di coprire tutte le spese occasionate dal presente procedimento. Diversa - 23 - sarebbe eventualmente stata la situazione se già una sola delle spese sostenute avesse superato l'ammontare dell'importo forfettario. Avendo riguardo alla problematica concreta, alla documentazione dell'incarto ed alla necessità di un secondo scambio di scritti processuali, un'indennità di parte di fr. 6'500.--, IVA inclusa, è da questo Giudice considerata coprire le necessarie spese di rappresentanza giusta quanto sancito all'art. 78 cpv. 1 LGA. b) Giusta l'art. 40 cpv. 2 LGA, se la persona convocata prende parte alla procedura, essa ha gli stessi diritti delle parti principali. Le possono anche venire addebitate spese. Pur essendo stata invitata a prendere parte al procedimento, la committente non ha introdotta alcuna presa di posizione, benché fosse stato ventilato in sede di replica il suo mancato interesse al rilascio della licenza di costruzione. Solo dopo espresso invito del Giudice dell'istruzione a determinarsi sull'interesse al rilascio di una licenza di costruzione, la società convenuta ha preso parte al procedimento e postulata la conferma della licenza di costruzione. In tal modo, la committente ha partecipato al procedimento ed ha quindi assunto gli stessi diritti delle parti principali per cui alla stessa possono essere accollati anche le relative spese e ripetibili. Considerato l'interesse della committenza al rilascio della licenza di costruzione, si giustifica un'uguale ripartizione delle spese occasionate del presente procedimento e delle ripetibili tra le due parti convenute in giudizio. Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è accolto e la licenza edilizia del 6/9 luglio 2015 è annullata. 2. Vengono prelevate- 24 - - una tassa di Stato di fr. 2'000.-- - e le spese di cancelleria di fr. 544.-- totale fr. 2'544.-- il cui importo sarà versato per metà dal Comune di X._____ e per l'altra metà dalla B._____ SA, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. Il Comune di X._____ e la B._____ SA, versano ai ricorrenti fr. 3'250.-- cadauno (complessivamente fr. 6'500.--) a titolo di ripetibili (IVA compresa). 4. [Vie di diritto] 5. [Comunicazioni]