2002-0460 4127 02.043 Message sur la modification de la loi fédérale sur l’aviation du 22 mai 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons un projet de modification de la loi fédérale sur l’aviation (LA) en vous proposant de l’adopter. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 22 mai 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Anne-Marie Huber-Hotz 4128 Condensé La loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l’aviation (LA; RS 748.0) constitue la base légale de l’exécution des tâches de la navigation aérienne en Suisse. Conformément à l’art. 40 LA, le Conseil fédéral a confié cette mission à la société Skyguide (aupa- ravant Swisscontrol). Skyguide est une société anonyme d’économie mixte sans but lucratif dont la majorité du capital appartient à la Confédération et dont les statuts doivent avoir été approuvés par le Conseil fédéral. En outre, la LA prescrit que la réunion des services civils et des services militaires de la navigation aérienne doit avoir lieu si elle est judicieuse du point de vue de l’exploitation et de la technique. Par un postulat (98.3363), entre-temps classé, la Commission de politique de sécu- rité du Conseil national a demandé que les services de la navigation aérienne civile et militaire soient réunis. S’appuyant sur le rapport final du groupe de travail Helvetic Control (HELCO) du 23 avril 1999, les chefs du DETEC et du DDPS ont décidé, le 18 août 1999, d’entreprendre la réunion des services de la navigation aérienne civile et militaire. Le 24 janvier 2001, le Conseil fédéral a édicté les modi- fications des dispositions d’exécution de la loi sur l’aviation nécessaires à la réunion des services de la navigation aérienne civile et militaire. Simultanément, il a approuvé les objectifs stratégiques de la société requis dans l’ordonnance sur le service de la navigation aérienne (OSNA; RS 748.132.1). Skyguide doit assurer une exploitation efficace de l’espace aérien et mettre en oeuvre de manière échelonnée l’intégration des deux services de la navigation aérienne jusqu’à la fin de 2003. L’intégration des navigations aériennes militaire et civile ainsi que la crise de la navigation aérienne en 2001 se traduisent, chacune de leur côté, par un besoin en financement pour Skyguide et son institution de prévoyance. La modification de l’art. 40 LA proposée vise à créer la base légale n écessaire au financement des mesures suivantes: – transfert du personnel de la circulation a érienne militaire: le 1 er janvier 2002, 108 contr ôleurs de la circulation a érienne militaires sont entr és au service de Skyguide. Il s ’agit d ès lors de garantir, pour le personnel des services de la navigation a érienne militaire de la Conf édération passé à la société Skyguide, le capital de couverture suppl émentaire nécessaire requis par l ’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Conf édération (RS 172.220.111.3), ainsi que celui pr évu par l ’ordonnance du 2 d écembre 1991 r égissant le versement des prestations en cas de retraite anticip ée des agents soumis à des rapports de service particuliers (RS 510.24), de manière à permettre le versement des rentes en cas de retraite anticipée. – intégration spatiale des navigations civile et militaire : la concr étisation des synergies entre les syst èmes de la navigation a érienne civile et militaire exige la construction d ’un nouveau b âtiment d ’exploitation commun. Les moyens nécessaires à Skyguide devront lui être founis par la Conf édération (augmentation du capital-actions) et par des banques. 4129 – recapitalisation: la crise du trafic a érien de 2001 est à l’origine de difficul- tés d ’ordre financier pour la soci été Skyguide. L ’apport d ’un capital d’exploitation suppl émentaire doit permettre à Skyguide de disposer d ’un capital de base suffisant. – présentation des comptes selon l ’IAS: à moyen ou long terme, la r éalisation des tâches que la loi fixe à Skyguide exigera la possibilit é d’une coop éra- tion internationale. Une présentation des comptes effectuée selon une norme internationalement reconnue repr ésentera un avantage à ce point de vue. Conformément à une recommandation de l ’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), Skyguide pr ésentera à l’avenir ses comptes selon la norme comptable internationale (IAS). C ’est actuellement le cas d ’autres sociétés publiques et priv ées (par exemple Swisscom, RUAG, La Poste). L’introduction de l ’IAS implique que l ’on proc ède à une r éévaluation initiale des obligations en mati ère de pr évoyance selon la norme IAS 19 (Employee Benefits). Skyguide n’est pas en mesure de financer elle-m ême le découvert qui en résulte. Les coûts totaux qui seront à la charge de la Conf édération se situeront dans une fourchette allant de 215 à 250 millions de francs.4130 Message 1 Partie générale 1.1 Situation initiale 1.1.1 Intégration des navigations aériennes civile et militaire Depuis 1948, l ’art. 40 LA pr écise, sous des formes diverses, que les services de la navigation aérienne civile et militaire doivent être réunis. Du fait de l’augmentation du trafic aérien civil, la navigation aérienne civile a besoin de toujours plus de capacit és sur le plan de l ’espace aérien, malgré la crise du trafic aérien de 2001. Par ailleurs, les Forces a ériennes ont r éduit le nombre de leurs avions. L’abandon de la flotte de combat au sol a permis de d ésengorger en premier lieu l ’espace a érien inf érieur. Par contre, la modernisation de la flotte des avions militaires nécessite des espaces d ’exercice plus grands et d ’un seul tenant. La pres- sion croissante qui s ’exerce sur les co ûts, tant dans le secteur civil que dans le sec- teur militaire, oblige les services de la navigation a érienne à rechercher toutes les synergies possibles. Un postulat (98.3363) et une motion de la Commission de la politique de s écurité du Conseil national, du 17 ao ût 1998 (98.3364), transform ée en postulat, avaient demandé la réunion des services de la navigation aérienne militaire et civile. Compte tenu de ces interventions, les d épartements concernés, le DETEC et le DDPS, ont procédé à la recherche de nouvelles solutions dans le cadre du projet HELCO. Sur la base d’un rapport d’experts, les chefs du DETEC et du DDPS ont d écidé, le 18 août 1999, de r éunir le 1 er janvier 2001 les services de la navigation a érienne civile et militaire dans la soci été par actions d ’économie mixte sans but lucratif Skyguide (auparavant Swisscontrol). La soci été est à plus de 99 % propri été de la Conf édé- ration. Par sa d écision du 24 janvier 2001, le Conseil f édéral a édicté les modifications de l’ordonnance du 17 octobre 1984 sur la sauvegarde de la souverainet é de l ’espace aérien (RS 748.111.1) et de l ’ordonnance sur le service de la navigation a érienne (OSNA) requises par ce regroupement, adopt é les objectifs strat égiques exigés par l’art. 6 OSNA et approuv é la modification des statuts d écidée par l’assemblée géné- rale de la société le 28 juin 2000, conformément à l’art. 40, al. 2, LA. La réunion des services de la navigation a érienne civile et militaire dans la soci été Skyguide permettra de placer les t âches de la navigation a érienne en Suisse et dans les espaces a ériens voisins d élégués sous une m ême direction et de remplacer la coopération civils/militaires actuelle par une r églementation institutionnalis ée. Il sera en l ’occurrence pleinement tenu compte des besoins particuliers des Forces aériennes en cas d ’événements extraordinaires. Cet aspect a encore gagn é en impor- tance au vu des événements récents survenus dans le domaine des transports aériens. Compte tenu de la situation en mati ère de retards ces derni ères ann ées, l’augmen- tation de la capacit é de l ’ensemble de la navigation a érienne suisse constitue l’objectif principal prioritaire de l ’intégration. Il sera possible de l ’atteindre en premier lieu par une gestion plus souple et r épondant aux besoins de diff érents4131 usagers de l’espace aérien. Pour le client civil, cela signifie qu ’il pourra, à l’avenir, choisir directement sa route en fonction des possibilit és. Le client militaire pourra disposer de l’espace aérien nécessaire au déroulement des exercices prévus. Le deuxi ème objectif de l ’intégration r éside dans la r éalisation de synergies. Les structures des navigations a ériennes militaire et civile était jusqu ’à pr ésent stricte- ment séparées et il en résultait par conséquent de nombreux doublets. En mati ère de personnel, la mise en oeuvre des synergies permettra, dans une certaine mesure, de pallier les difficult és actuelles en mati ère d’effectifs. Les domaines des acquisitions et de l ’entretien des infrastructures pr ésentent un fort potentiel de rationalisation. Les économies en investissements devraient devenir tangibles lors des acquisitions subséquentes du système de gestion de la circulation a érienne (Air Traffic Manage- ment System – ATMAS) et du syst ème de surveillance de l ’espace aérien militaire (FLORAKO). Dans un premier temps, l ’échange de donn ées dans le domaine tech- nique pourra être optimisé et l’interaction simplifiée. La réunion de la navigation a érienne civile et militaire suisse anticipe l ’évolution future du domaine de la navigation a érienne en Europe. En effet, l ’OACI a recom- mandé l ’intégration des services de la navigation a érienne civile et militaire et le projet international «Ciel europ éen unique » privil égie également de telles mesures d’intégration. 1.1.2 Effets de la crise des transports aériens de 2001 Skyguide a connu des probl èmes de liquidit és suite à la crise du march é des trans- ports aériens et aux événements du 11 septembre, ainsi qu ’aux défauts de paiement de Swissair et aux manquements de sa client èle en la mati ère. Les événements qui ont affecté Swissair ont eu des retomb ées importantes pour Skyguide, celle-l à four- nissant environ 20 % des recettes de celle-ci. Des mesures de réduction des coûts, un compromis salarial négocié avec le personnel pour 2002 ainsi qu ’un prêt de trésore- rie de la Confédération d’un montant de 45 millions de francs ont permis de trouver une solution à ce problème de liquidités pour 2002. La crise des transports a ériens a mis en évidence le fait que l ’assise financière de la société était tr ès restreinte. Des arri érés de paiements ou un recul des recettes ne peuvent guère être compensés par des réserves. Presque toutes les entreprises de navigation a érienne du monde sont des organisa- tions sans but lucratif. Compte tenu des prescriptions internationales, notamment les prescriptions européennes en mati ère de redevances de la navigation a érienne, aux- quelles la Suisse doit également se conformer, les entreprises de navigation a érienne ne peuvent quasiment pas constituer de r éserves pour de tels événements. Comme il serait par ailleurs contreproductif d ’augmenter sensiblement les redevances pour la navigation aérienne et d ’aggraver les charges qui p èsent sur les transports a ériens, déjà en butte à des difficult és, il para ît indiqu é de doter Skyguide d ’un capital d’exploitation appropri é. Ce capital d ’exploitation permettra à la soci été d’assumer des risques d ’exploitation accrus tout en conservant une part de capital propre ad é- quat, afin qu ’il lui soit possible, à l’avenir également, d’acquérir les capitaux étran- gers qui lui seront n écessaires. Les conditions pour que la soci été puisse être gérée selon des critères d’économie d’entreprise et en fonction des besoins de la client èle, tout en étant autonome, seront ainsi r éunies. En mati ère de redevances, la soci été4132 pourra également pratiquer une politique permettant un rapport prix/prestations qui corresponde aux normes internationales. 1.1.3 Développements sur le marché des transports aériens Skyguide travaille et se d éveloppe dans un environnement fortement interconnect é aux niveaux européen et international. Afin de pouvoir y garantir son avenir à long terme, il est n écessaire qu’elle participe activement à la planification et à l’organi- sation de l’espace aérien européen. La Commission europ éenne élabore actuellement un nouveau projet g énéral euro- péen en vue d ’améliorer l’utilisation de l ’espace aérien. Ce projet, d énommé «Ciel européen unique », vise une gestion d ’ensemble de l ’espace a érien europ éen. A l’invitation de la Commission europ éenne, Skyguide collabore avec les autres Etats membres d’EUROCONTROL à la r éalisation du Ciel europ éen unique, articul é en espaces de navigation a érienne qui ne correspondront vraisemblablement plus aux limites territoriales des Etats nationaux. Il s ’agit d ’organiser l ’espace a érien supérieur de mani ère à ce qu ’il r éponde au mieux aux besoins op érationnels des transports aériens, d’harmoniser le trafic et d ’augmenter, par cons équent, les capa- cités du syst ème. Cette d émarche devrait aboutir à la cr éation de grands secteurs aériens dits fonctionnels, ou Functional Blocks of Airspace (FBA) . Elle impliquera nécessairement une coop ération entre les prestataires de services de navigation aérienne. Avec Single Swiss Sky , c ’est-à-dire avec l ’intégration des services de la navigation a érienne militaire et civile, la Suisse aura d éjà r éalisé une étape pr éli- minaire indispensable à la concrétisation de ce projet. En raison de sa situation g éostratégique au coeur de l ’Europe et au croisement des axes aériens les plus importants, il est imp ératif pour la Suisse et conforme à ses intérêts de’ participer activement à la planification du futur espace a érien européen, même si elle n’est pas membre de l’Union européenne. En outre, la gestion des FBA devrait permettre à Skyguide de maintenir voire d ’augmenter ses recettes et de pr é- venir à l’avenir de coûteux retards par une efficacité et une souplesse accrues. La structure actuelle des recettes de Skyguide met la valeur et l ’importance d’une participation active à ce projet europ éen en évidence. Les recettes de la soci été pro- viennent actuellement à raison de 60 % environ de vols de transit passant par l’espace aérien supérieur. Il est donc, du point de vue strat égique, de la plus haute importance que Skyguide puisse d éfendre, à long terme aussi, sa position dans une situation de concurrence internationale toujours plus forte. La r éalisation de ce pro- jet lui permettra de r épartir les co ûts élevés de ses infrastructures de navigation aérienne sur un nombre de clients aussi grand que possible. Les entreprises suisses de transport a érien en particulier en b énéficieront par le fait que les redevances d’approche et les co ûts de la s écurité dans l ’espace a érien inf érieur pourront être maintenus au plus bas niveau possible. De l ’avis de la soci été, l ’intégration et les nouvelles compétences qui en d écouleront devront lui garantir une position renfor- cée et des avantages d écisifs. Sur le march é européen de la navigation a érienne, le choix se portera sur les prestataires qui offriront le meilleur rapport co ûts/utilité (sécurité). Pour Skyguide, il sera vital qu ’elle puisse fournir une prestation plus importante pour des frais d ’exploitation moindres. L ’évolution au niveau europ éen met en évidence le fait qu’il est très important pour la société d’améliorer sa capacité4133 de coopération. Le présent message a par cons équent pour objectif de cr éer les con- ditions qui permettront de rendre la pr ésentation des comptes conforme à la norme IAS. L ’OACI recommande aux entreprises de navigation a érienne d ’adopter cette norme de pr ésentation des comptes. A l ’avenir, cette derni ère sera d ’ailleurs parti- culièrement importante pour toutes les entreprises qui, comme Skyguide, sont acti- ves au niveau international et dont les comptes devront r épondre à des crit ères qui permettront leur comparaison. 1.2 Conséquences de l’intégration 1.2.1 Conséquences du transfert du personnel militaire de la navigation aérienne du point de vue du droit des assurances En intégrant le personnel de la navigation a érienne dans la soci été Skyguide, il faut garantir ses droits actuels en mati ère de pr évoyance professionnelle de mani ère à conserver les acquis. En tant qu ’employeur, la Confédération a financ é, par ses contributions à la Caisse fédérale de pensions (CFP), la retraite du personnel militaire de la navigation aérienne à l ’âge r églementaire à 65 ans. Toutefois, conform ément à l ’art. 33 de l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Conf édération (RS 172.220.111.3) ainsi qu ’aux art. 3 et 8 de l ’ordonnance du 2 d écembre 1991 r égis- sant le versement des prestations en cas de retraite anticip ée des agents soumis à des rapports de service particuliers (RS 510.24), ce personnel b énéficie d ’une rente vieillesse correspondant à 80 % du salaire dès 62 ans (voire dès 58 ans). Les coûts de cette prestation suppl émentaire étaient à chaque fois financ és par un versement unique de la Conf édération à la CFP effectu é au moment du d épart à la retraite anticipée. La Confédération n’a, par conséquent, ni créé de réserves ni assuré de contributions périodiques pour les prestations en question. Lors du transfert du personnel de la navigation a érienne à Skyguide, la Conf édéra- tion prendra en charge les coûts du départ à la retraite anticipée au prorata. Les coûts en question seront d éterminés en fonction de la dur ée des rapports de travail au ser- vice de la Confédération et de la durée totale de l’engagement du personnel militaire concerné. Les co ûts de la retraite anticip ée du personnel militaire de la navigation a érienne (108 personnes) se situent entre 25 et 27 millions de francs, qui seront vers és en partie à l’institution de prévoyance de Skyguide (environ 20 millions de francs) et en partie à la société directement (environ 5 à 7 millions de francs pour le r éajustement selon l’IAS 19). Ces montants repr ésenteront des paiements anticip és de la Conf édération, effectués en raison du transfert du personnel militaire de la navigation a érienne à la soci été Skyguide. Il convient de relever que la Conf édération aurait de toute fa çon d û s’acquitter de ces paiements au moment du départ effectif à la retraite anticipée.4134 1.2.2 Intégration spatiale des services civil et militaire dans un bâtiment commun La r éunion des services de la navigation a érienne civile et militaire, qui jusqu ’à présent agissaient en collaboration, dans une soci été de prestations de services intégrée permettra, dans un premier temps, d’utiliser de manière plus efficace et plus souple l ’espace aérien suisse, fortement occup é malgré la diminution momentan ée des mouvements de vol de 2001. Afin que ces am éliorations qualitatives soient également suivies de gains en synergies, Skyguide met actuellement en place une nouvelle conception d ’exploitation. Ses deux sites op érationnels seront Gen ève et Zurich. La gestion du trafic dans l ’espace aérien supérieur (trafic de transit) sera transf érée par étapes, dès 2003, à Genève, où se trouve également le centre de contr ôle termi- nal de Gen ève et la direction. Le centre de contr ôle terminal de Zurich (except é la tour de contr ôle), le centre d ’entraînement international pour contr ôleurs de la cir- culation a érienne ainsi qu ’une partie de la navigation a érienne militaire seront regroupés dans un nouveau bâtiment situé dans la région de Zurich. La nouvelle conception de l ’exploitation crée des conditions strat égiques optimales qui permettront le maintien futur des recettes g énérées par le trafic de transit ainsi que la fourniture de prestations de haut niveau. – Skyguide réalise aujourd’hui à partir de Gen ève un chiffre d ’affaires impor- tant dans l ’espace aérien français délégué. La concentration à Genève de la surveillance de l ’ensemble de l ’espace a érien sup érieur am éliore les pers- pectives de la soci été du point de vue de la coop ération internationale. Le rôle de Genève en tant que si ège principal de la soci été et en tant que plate- forme destin ée à d éfendre la comp étitivité d e l a s o c iété sur le march é international en sera renforcé de manière durable. – De mani ère compl émentaire, le site de Zurich constituera la plate-forme d’intégration de la navigation aérienne civile et militaire. – L’existence de deux centres de comp étences ayant des sp écialisations diffé- rentes et accord és entre eux de mani ère optimale permettra d ’éliminer les doublets tout en conservant les avantages que peut repr ésenter, du point de vue de la sécurité, la répartition en deux sites. – Deux sites repr ésentent aussi une solution ad équate en ce qui concerne l’équilibre entre les régions. La n écessité du maintien de deux sites r épond à des consid érations relatives à la sécurité de l’exploitation, à l’importance que revêt l’existence de deux sites du point de vue international, au principe d ’une pr ésence dans les deux grandes r égions linguistiques ainsi qu’aux exigences du transfert et aux risques qui lui sont liés. Alors qu’à Genève Skyguide dispose d éjà de son propre complexe de b âtiments, de dimensions suffisantes pour l ’avenir proche et dot é de réserves de terrain, les infra- structures permettant d ’accueillir la plate-forme d ’intégration dans la r égion de Zurich doivent encore être réalisées. Les b âtiments d’exploitation actuels du Flug- hafenkopf de Zurich appartiennent à l’exploitant de l’aéroport, Unique, Skyguide en étant le locataire.4135 Il était pr évu, avant la d écision de principe de l ’intégration, d ’ériger un b âtiment nouveau ou de proc éder à un agrandissement sur l ’aérodrome militaire de D üben- dorf, en vue uniquement de r épondre, du point de vue militaire, à des besoins sup- plémentaires ou de disposer de structures de remplacement. La d écision de r éunir les services de la navigation a érienne civile et militaire a ouvert des perspectives enti èrement nouvelles à ce projet, dans la mesure o ù la cen- trale d ’engagement du nouveau syst ème de surveillance de l ’espace a érien FLORAKO, le centre de calcul de ce dernier et tous les locaux de service qui en dépendent devenaient également des éléments de l’intégration en question. Comme la construction du nouveau b âtiment de Skyguide sur un m ême périmètre allait permettre de pallier les conditions insatisfaisantes mentionn ées et cr éer des conditions optimales pour la r éunification des services civil et militaire, il devenait évident qu ’il fallait renoncer au projet militaire s éparé et l ’intégrer au projet Sky- guide. A la suite de l’évaluation de site pour le projet de b âtiment commun, il fut décidé de projeter d’établir celui-ci sur l ’aérodrome militaire de D übendorf, c’est-à-dire sur le territoire de la commune de Wangen-Brüttisellen. L’assemblée communale a accepté ce projet le 19 mars 2002 en donnant son aval à la modification des plans qui en découlait. L’évaluation de site a plus particuli èrement porté sur la possibilit é d’une intégration géographique des services de la navigation a érienne militaire et civile au Flughafen- kopf de Zurich. Le conseil d ’administration de la soci été Skyguide a renoncé à cette solution après un examen approfondi de la question. Cela pour des raisons notam- ment strat égiques (autonomie et souplesse en mati ère d ’extension limit ées de l’actuel b âtiment d ’exploitation de Skyguide), financi ères (prix élevé du m 2), d’organisation (coût du transfert des Forces a ériennes) et de sécurité (sauvegarde du secret militaire). S ’y ajoutaient des consid érations relevant du droit international, qui s’opposaient à l’implantation d’installations militaires dans le p érimètre civil de l’aéroport de Kloten. En outre, les co ûts d’exploitation d’une nouvelle construction à Dübendorf, de 3 à 4 millions de francs par année, seront moins élevés que ceux qui résulteraient d’une installation au Flughafenkopf de Zurich. Le projet a été conçu conjointement avec les partenaires civils et militaires et opti- misé du point de vue financier et de celui de l ’exploitation. Il pr ésente une grande latitude d ’aménagement et satisfait aux crit ères de la protection des domaines militaires et civils sensibles. La nouvelle installation sera utilis ée toute l’année et la plupart des systèmes fonctionneront 24 heures sur 24. Le nouveau bâtiment destiné à Skyguide permettra de réunir le personnel de la navi- gation aérienne civile et militaire ainsi que des éléments des Forces a ériennes sur le même emplacement. Il s ’agit là d’une condition de base pour la meilleure r éussite possible de l’intégration, sur les plans de l ’organisation et de la culture d ’entreprise, de services de la navigation a érienne, conduits jusqu ’à présent de manière distincte, pour une gestion effi cace de l ’espace aérien suisse ainsi que pour la planification, l’acquisition et la maintenance en commun future des syst èmes techniques. Actuel- lement, le renouvellement permanent des syst èmes techniques s ’effectue sur des sites diff érents, ce qui repr ésente annuellement des montants qui se chiffrent en dizaines de millions de francs. Le regroupement en un m ême endroit des syst èmes4136 civil (ATMAS) et militaire (FLORAKO) permettra de cr éer les meilleures condi- tions en vue d ’économies et d ’effets de synergie futurs comme d ’élimination des doublets. 1.3 Mise en place d’un capital suffisant (recapitalisation) Depuis son changement de statut, en 1996, la soci été est ind épendante du point de vue financier. La restructuration g énérale du march é des transports a ériens, à laquelle est venu s ’ajouter le sursis concordataire de Swissair, a par contre in évita- blement eu des r épercussions sur la marche des affaires en 2001, et a notablement influencé le budget 2002. Malgr é une augmentation des redevances de 4 à 8 % d ès le 1er avril 2002, Skyguide compte subir une perte de chiffre d ’affaires de 30 mil- lions de francs environ en 2002. Le conseil d ’administration a arr êté plusieurs mesures telles qu ’une réduction des investissements et des co ûts d ’exploitation, la renonciation à la création de nouveaux postes et – d’entente avec le personnel – des économies de salaires, afin de contrer le recul du chiffre d ’affaires et d’équilibrer le résultat d’exploitation. Une nouvelle analyse de la situation financi ère de la soci été Skyguide effectu ée au début de 2002 a toutefois d émontré que les mesures à court terme prises par la société ne suffisaient pas à pallier les problèmes de liquidités résultant de la crise de l’aviation. C ’est pourquoi le D épartement f édéral des finances DFF s ’est, le 7 janvier 2002, d éclaré pr êt à lui accorder un pr êt de tr ésorerie de 45 millions de francs. L’urgence et la nécessité de garantir une t âche relevant de la souverainet é de l’Etat n’ont pas permis d ’attendre la cr éation d’une base l égale explicite, à laquelle doit pourvoir la pr ésente modification de la LA. Le pr êt de tr ésorerie fourni par la Confédération devra être rembours é au moment de la recapitalisation. Gr âce à ce crédit de transition, Skyguide est en mesure de continuer à assurer l’exploitation de la navigation aérienne. Afin que l ’exploitation puisse cependant être garantie égale- ment à long terme et qu ’il soit possible à la société de procéder aux investissements qui lui seront n écessaires pour poursuivre à assumer la navigation a érienne et pour étendre ses capacités, le capital d’exploitation devra être augmenté. Une dotation en capital suffisante de Skyguide permettra en outre de garantir qu ’elle pourra fournir ses prestations à long terme et de mani ère ind épendante des fluctuations conjonc- turelles. Les besoins suppl émentaires en capital d ’exploitation ainsi que les moyens destin és au financement du nouveau b âtiment d ’exploitation commun s ’élèvent à 160 mil- lions de francs environ. Pour une part de 90 millions de francs, ces besoins devront être couverts par une augmentation du capital-actions effectu ée par la Conf édéra- tion, à raison de 50 millions de francs pour le capital d’exploitation et 40 millions de francs pour le nouveau b âtiment d’exploitation. Les 70 millions de francs restants devront être obtenus par un cr édit bancaire pour le co-financement du nouveau bâtiment d’exploitation (co ût estimé à 110 millions de francs dans l ’avant-projet). La libération des moyens fournis la la Confédération sera liée à l’obtention du crédit bancaire.4137 1.4 Nouvelle évaluation des obligations en matière de prévoyance selon la norme IAS 19 Dans les objectifs strat égiques, le Conseil f édéral demande que Skyguide assure un standard de navigation aérienne supérieur à la moyenne et garantisse un déroulement efficace et si possible sans retards du trafic a érien civil et militaire. A cette fin, Sky- guide doit maintenir sa position sur le march é ou la renforcer de la mani ère la plus judicieuse possible. La soci été doit par cons équent suivre les d éveloppements inter- nationaux en permanence et r éagir aux possibilit és stratégiques susceptibles de lui permettre une extension internationale de l ’espace aérien qu ’elle contrôle. Il s ’agit en l’occurrence d’assurer à long terme que l ’exploitation de la navigation a érienne dans l’espace aérien relevant de la souverainet é suisse soit assur é par une entreprise suisse. Skyguide a besoin de disposer de la possibilit é de conclure des accords de coop éra- tion afin de pouvoir réaliser cet objectif et appliquer la strat égie d’entreprise arrêtée. Une pr ésentation des comptes selon une norme internationalement reconnue représentera un avantage à ce point de vue. Skyguide établit actuellement son bilan selon le code des obligations, ce qui ne répond pas à cette norme. L’application de la norme comptable internationale (IAS) facilitera la comparaison internationale des comptes et repr ésentera ainsi un avantage du point de vue des possibilités de coopération. Les sociétés qui d ésirent avoir accès au marché interna- tional des capitaux sont de toute fa çon tenues de se conformer à l’IAS. Pour Sky- guide, le passage à l ’IAS repr ésente par cons équent un imp ératif strat égique. Simultanément, les recommandations de l’OACI seront, elles aussi, réalisées. La nouvelle évaluation des obligations en mati ère de pr évoyance selon l ’IAS 19 se traduit par une insuffisance de couverture qu ’il sera n écessaire de financer. Les calculs des coûts ont été effectués sur la base des recommandations sp écifiques à la branche de la soci été Arthur Andersen SA Gen èv e e t de l’Administration fédérale des finances (notamment un taux d ’escompte de 4,25 à 4,5 %, un rendement du capital de 5 % et une évolution des salaires de 3 %). L ’augmentation du capital fixe selon l ’IAS 16 (environ 40 millions de francs) a été d éduite de l ’insuffisance de couverture calculée (jour de r éférence: 31 d écembre 2001). Le solde se situe entre 100 millions et 130 millions de francs. Ce montant sera vers é à la soci été sous la forme d ’une augmentation de capital et figurera aux provisions ou sera, le cas échéant, versé à une fondation de prévoyance patronale. 2 Partie spéciale 2.1 Aperçu Par la modification de l’art. 40 LA: – la Confédération sera tenue de veiller à ce que la dotation en capital de la société soit suffisante; – la société aura la possibilité de créer des réserves; – la Confédération pourra financer, en totalit é ou en partie, la compensationde l’insuffisance de couverture des d éparts à la retraite anticip ée r ésultant du4138 transfert des contr ôleurs militaires de la circulation a érienne à la soci été Skyguide et assumer les obligations de pr évoyance découlant de l ’applica- tion de l’IAS 19. 2.2 Commentaires des dispositions 2.2.1 Art. 40, al. 2 L’actuel art. 40, al. 5, LA prescrit que «les services civils et les services militaires de la navigation a érienne sont coordonn és en fonction des besoins et que leur r éunion doit avoir lieu si elle est judicieuse du point de vue de l ’exploitation et de la techni- que». Avec l ’intégration des services de la navigation a érienne militaire et civile décidée par le Conseil f édéral, le mandat l égal de la r éunion est accompli. La nou- velle formulation de l’art. 40, al. 2, de la LA tient compte de cette nouvelle situation. Cette formulation ne modifie pas le r égime des comp étences actuel. La responsa- bilité de l ’organisation concr ète des services de la navigation a érienne reste du ressort du Conseil fédéral. Indépendamment de la nouvelle situation, le service civil et le service militaire de la navigation aérienne doivent toujours être coordonnés au mieux, en fonction de leurs besoins. Cette exigence, qui figurait à l’al. 5, est maintenant contenue dans l ’art. 40, al. 2. Il s’agit en l’occurrence uniquement d’une adaptation rédactionnelle. 2.2.2 Art. 40, al. 2bis Cette disposition repr ésente la base l égale permettant de doter la soci été du capital indispensable à l’accomplissement de sa t âche et de le compl éter au besoin. Il sera ainsi possible, notamment, d ’augmenter le capital-actions de la soci été proposée en vue de la recapitalisation et de la construction du nouveau bâtiment dans la r égion de Zurich. La pr ésente disposition constituera aussi la base l égale permettant la fourniture de pr êts de tr ésorerie par la Conf édération. Elle garantira également que le Conseil f édéral sera en mesure de r éagir à temps en cas de crise en mettant les moyens financiers nécessaires à la disposition de la société. Elle précise en outre que les gains réalisés le cas échéant par la société pourront être utilisés pour la formation de r éserves. Les r éserves permettent de financer des investissements et de couvrir d’éventuelles pertes. Pour le reste, ce sont les dispositions ordinaires du droit des obligations qui s’appliqueront. Le caractère non lucratif de la société ainsi que les normes internationales en matière de fixation de tarifs devront cependant en principe être respectés. 2.2.3 Art. 40, al. 2ter Cette disposition crée la base légale nécessaire au financement initial des obligations supplémentaires (IAS 19) d écoulant du passage à la présentation des comptes selon l’IAS.4139 2.2.4 Art. 40, al. 2quater Conformément à cette disposition, la Conf édération financera le capital de couver- ture nécessaire aux départs à la retraite anticip ée des contrôleurs militaires de la cir- culation aérienne. Sans l ’intégration des services de la navigation a érienne militaire et civile, la Conf édération aurait été tenue de s ’acquitter de ces paiements au moment des d éparts à la retraite anticip ée effectifs du personnel de la navigation aérienne militaire. La pr ésente disposition permet simplement de garantir la conser- vation des acquis du personnel concern é en ce qui regarde les d éparts à la retraite anticipée (cf. ch. 1.2.1). Il n ’en d écoule pas de droit individuel en cas de retraite anticipée. 2.2.5 Art. 40, al. 2quinquies Cette disposition crée la base légale nécessaire aux mesures de financement pr évues en faveur de la soci été Skyguide. Leur ex écution sera d éléguée au Conseil f édéral. Les param ètres de calcul pour l ’IAS 19, en particulier, devront être adapt és le 1er janvier 2003, par une décision Conseil fédéral. 2.3 Renonciation à une procédure de consultation Les conditions requ érant une proc édure de consultation (art. 1, al. 2, let. b, de l’ordonnance sur la procédure de consultation, RS 172.062) ne sont pas réunies. Par contre, la Commission de l ’aviation a été consultée dans le cadre de la consulta- tion des offices. Elle a pris connaissance de la proposition en l’approuvant. 3 Conséquences 3.1 Conséquences financières 3.1.1 Conséquences pour la Confédération Par le pr ésent message, le Conseil f édéral propose une modification de la loi f édé- rale sur l’aviation. Cette modification permettra la mise en œ uvre des mesures finan- cières prévues en faveur de la soci été Skyguide. Les calculs reposent sur le plan de gestion de la soci été Skyguide et tiennent compte des événements qui ont r écem- ment affecté le march é des transports a ériens. Les propositions de financement ont été élaborées de manière conjointe par les d épartements concernés (DFTC, DDPS et DFF) et la soci été Skyguide. Les moyens n écessaires et les donn ées qui ont permis d’en établir le montant ont fait l’objet d’une expertise indépendante externe. Le financement de la part de co-propri été des Forces a ériennes au nouveau b âtie- ment d ’exploitation ainsi que le transfert du syst ème FLORAKO, qui n ’était pas prévu à l’origine dans le cahier des charges du syst ème, correspondant à un montant de 38 millions de francs, ne sont pas trait és par le pr ésent message, mais feront l’objet d’une demande dans le cadre du message sur l’immobilier militaire 2003. Les4140 moyens suppl émentaires pour la phase de transition 2002 à 2003 dont les Forces aériennes ont besoin et qui ont été accord és par le Conseil f édéral le 7 septembre 2001, ne sont pas non plus compris dans le présent message. Les mesures de financement en faveur de la soci été Skyguide pr évues sont les suivantes: Objectif Mesure Objet Financement par la Confédération Montant (en millions) Bénéficiaire Intégration Transfert du personnel de la navigation aérienne militaire Départ à la retraite anticipée Contribution à fonds perdu Env. 20* Institution de prévoyance Skyguide Evaluation selon l’IAS 19 Participation par augmenta- tion du capital Env. 5 à 7* Provisions Skyguide (évt. fondation patronale de prévoyance) Intégration spatiale de la navigation aérienne civile et militaire Nouveau bâtiment d’exploitation commun Participation par augmenta- tion du capital 40 Skyguide Capital suffisant Recapitali- sation Besoins supplémen- taires en capital d’exploitation Participation par augmenta- tion du capital- actions 50* Capacité de coopération internatio- nale Présentation des comptes selon IAS Nouvelle estimation des obligations en matière de prévoyance selon IAS 19 Participation par augmenta- tion du capital- actions Env. 100 à 130*/** Provisions Skyguide (évt. fondation patronale de prévoyance) Total Env. 215 à 250 * Besoin financier exceptionnel selon l ’art. 126, al. 3, Cst, et l’art. 24, let. C, LFC (RS 611.0) [vraisemblablement en vigueur le 1er janvier 2003 ]. ** Insuffisance de couverture selon l’IAS 19 de 140 à 170 millions de francs, compte tenu de la déduction de l’augmentation du capital fixe de 40 millions de francs environ selon l’IAS 16. Le financement sera effectué sur le compte financier de la Conf édération conformé- ment aux dispositions relatives au frein aux dépenses. Les moyens nécessaires à Skyguide seront sollicit és par la voie budg étaire ordinaire (probablement avec le budget 2003, sinon avec le budget 2004). Les moyens budgetés seront bloqu és jusqu’à l’entrée en vigueur de la modification de la LA (loi f édérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Conf édération, art. 16, al. 1).4141 Par la suite, le Conseil f édéral d éterminera le mode, le moment et le montant du financement nécessaire. Les paramètres de calcul relatifs à l’IAS 19 seront fix és de manière définitive le 1er janvier 2003 ou au plus tard le 1 er janvier 2004. Le montant du patrimoine de prévoyance sera également précisé à cette date. Il est prévu de verser ces fonds à Skyguide au printemps 2003. L’augmentation du capital-actions par la Conf édération est li ée à la lib ération du crédit bancaire. 3.1.2 Frein aux dépenses Les al. 2bis, 2ter et 2quater de l’art. 40 LA r évisé sont assujettis au frein aux d épenses conformément à la Constitution, art. 159, al. 3, let. b (RS 101), selon laquelle les dispositions relatives aux subventions, ainsi que les cr édits d ’engagement et les plafonds de d épenses, s ’ils entra înent de nouvelles d épenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles d épenses périodiques de plus de 2 millions de francs, sont soumis à l’approbation de la majorité des deux Chambres. 3.2 Conséquences économiques La fin des ann ées 90 a été caract érisée par une forte croissance des mouvements aériens, d ’une part, et une augmentation en comparaison relativement faible des capacités de la navigation a érienne, d’autre part. La situation en mati ère de retards affectant les transports a ériens, encore aggrav ée par la densit é sup érieure à la moyenne du trafic et la complexit é de l ’espace aérien suisse, a été une des raisons principales qui ont motivé la décision d’intégration. Les conséquences économiques sont connues. En 1999, par exemple, ils se sont traduits, en Europe, par un co ût total (y compris les coûts subis par les passagers) de 10 à 16 milliards de francs. La souplesse r ésultant de l ’intégration des services de la navigation a érienne mili- taire et civile permettra de mieux g érer les fluctuations de la demande en mati ère de navigation aérienne. Même si les retards du trafic a érien ne sont actuellement direc- tement imputables que pour une faible part à la navigation a érienne, ce gain en sou- plesse contribuera à améliorer la situation sur ce plan. Outre l’augmentation de la capacit é, l’intégration permettra à l’avenir de faire pro- fiter tous les usagers de l ’espace a érien des avantages qu ’offrent les installations autant militaires que civiles de navigation a érienne. Les adaptations et le renouvel- lement permanents de ces systèmes génèrent des coûts très élevés, qui, pour la partie civile, ne peuvent être financ és que par les recettes provenant de l ’espace a érien supérieur (vols de transit). Du point de vue de l ’économie, il est par cons équent très important que ce trafic de transit passe à l’avenir autant que possible par la Suisse et contribue à financer les co ûts de l ’infrastructure de la navigation a érienne suisse. Seule une participation active au Ciel europ éen unique permettra à Skyguide de maintenir sa position de leader sur le march é de la gestion d ’espaces aériens hétéro- gènes et complexes au cœ ur de l’Europe. La pr ésente proposition vise à garantir que l ’espace a érien dont l ’importance est significative pour la Suisse puisse être exploité par une société suisse.4142 4 Programme de la législature La pr ésente proposition n ’est pas annonc ée dans le programme de la l égislature 1999 à 2003. Elle est urgente car Skyguide doit être recapitalis ée en raison des développements survenus sur le march é des transports a ériens. Elle est n écessaire à la poursuite par la société de ses tâches légales et liées à la souveraineté de l’Etat. 5 Rapports avec le droit européen Le projet est conforme au droit européen. 6 Constitutionnalité Le projet s’appuie sur l’art. 87 de la Constitution.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message sur la modification de la loi fédérale sur l'aviation In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 27 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.043 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 09.07.2002 Date Data Seite 4127-4142 Page Pagina Ref. No 10 126 412 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.