R É P U B L I Q U E E T C A N T O N D E G E N È V E P O U V O I R J U D I C I A I R E A/1373/2017-EXPLOI ATA/633/2017 COUR DE JUSTICE Chambre administrative Arrêt du 6 juin 2017 1ère section dans la cause A______ représentée par Me Danièle Falter, avocate contre SERVICE DE LA CONSOMMATION ET DES AFFAIRES VÉTÉRINA IRES - 2/7 - A/1373/2017 EN FAIT 1) La société A______ (ci-après : la société), don t le siège est sis __ rue du B______ à Genève, a pour but la prise de participations, à l’exclusion des opérations prohibées par la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger du 16 décembre 1983 (LFAIE - RS 211.412.41), à des entreprises industrielles, commerciales et de prestations de services de toute nature, en Suisse et à l’étranger. Elle est inscrite au registre du commerce genevois depuis le 26 novembre 2013. 2) Le 7 décembre 2016, le service de la consommati on et des affaires vétérinaires (ci-après : SCAV) a procédé à une inspection de la société et a établi un rapport. Le contrôle portait sur la vente du produit « Glucose After Alcohol – No Limit ». La composition n’était pas conforme à la législation. Les produits utilisaient le terme « Swiss quality » et le drapeau suisse. La société a contesté les faits. Il s’agissait de la société polonaise, du même nom, qui gérait la distribution de produits, uniquement en Pologne. Il y avait utilisation abusive du nom et de l’adresse de la société suisse. Le même jour, le SCAV a transmis le rapport à la société et a sollicité divers documents. 3) Par courriel du 8 décembre 2016, la chimiste cantonale déléguée a informé l’office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires que l’enquête avait « montré que cette société n’avait aucune activité dans le domaine des denrées alimentaires en Suisse (aucune fabrication, aucune commercialisation, aucune exportation). D’après les dires de la gérante, Madame C______, les produits [étaient] fabriqués par une autre société s’appelant également A______ en Pologne et [étaient] vendus depuis la Pologne. L’indication du nom de la société « A______ - Rue du B______– CP______– 1211 Genève 3 sur les produits "Glucose After Alcohol – No Limit" serait abusive et indépendante de sa volonté. Pour nous, la société A______ - Rue du B______– CP______– 1211 Genève 3 n’est pas concernée par le problème dénoncé par les autorités allemandes. Par contre, nous pouvons dénoncer l’utilisation abusive de la croix suisse et l’allégation abusive Swiss Quality sur les produits Glucose After Alcohol – No Limit qui n’ont rien à voir avec la Suisse. Pour nous, ce cas est clos ». 4) Par courriel du 9 décembre 2016, la société a t ransmis les documents nécessaires. Elle s’inquiétait de son droit de pouvoir transmettre le rapport litigieux aux personnes concernées et confirmait avoir envoyé aux avocats de la société polonaise une sommation exigeant la suppression immédiate des mentions illégales sur les bouteilles et sur le site internet ainsi que sur tout autre support, - 3/7 - A/1373/2017 quel qu’il soit. Elle renouvelait son souci de pouvoir compléter le dossier et d’agir dans la légalité. 5) Le 9 décembre 2016, le SCAV a transmis, par cou rriel et par pli recommandé, une décision à la société. Il lui « demand[ait] impérativement et sous une semaine de faire retirer l’adresse de [la société] sur les emballages ainsi que le drapeau suisse et la mention Swiss Quality » et retirait l’effet suspensif en cas d’opposition « vu les risques pour la santé ou de tromperie des consommateurs, en application de l’art. 56 de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels du 9 octobre 1992 (LDAI - RS 817.0) ». La société a accusé réception du courriel le 9 décembre 2016 en remerciant de l’envoi. Le pli recommandé a été reçu le 13 décembre 2016. 6) Le 19 décembre 2016, la société a formé opposit ion à ladite décision, qu’elle a complétée le 2 février 2017. Elle sollicitait notamment la restitution de l’effet suspensif. Au fond, elle avait octroyé des licences pour la fabrication de boissons à des sociétés tierces. Elle ne produisait ni ne vendait les boissons querellées. 7) Par décision sur opposition du « xx mars 2017 » , le SCAV a déclaré l’opposition irrecevable dans la mesure où elle était tardive, confirmant en tant que de besoin le « rapport d’inspection – décision du 9 décembre 2016 » et rejetant toute autre prétention de la société. 8) Le 18 avril 2017, la société a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). Elle a conclu préalablement et sur mesures provisionnelles à ce que la décision du 9 décembre 2016 ne déploie pas d’effet, et principalement, à l’annulation de la décision du SCAV sur opposition. Cela fait, la décision du SCAV du 9 décembre 2016 devait être annulée, sous suite de frais. 9) Par observations du 2 mai 2017 sur mesures prov isionnelles, le SCAV a conclu à l’irrecevabilité de la demande en restitution de l’effet suspensif sur le rapport d’inspection du 9 décembre 2016 indiquant qu’il y avait méprise sur l’objet des mesures provisionnelles requises : « la restitution de l’effet suspensif est manifestement demandée contre le rapport d’inspection – décision du 9 décembre 2016, lequel n’est pas l’objet du présent recours. Ce dernier porte sur la décision sur opposition d’irrecevabilité du "xx mars 2017", à laquelle aucun effet suspensif n’a été retiré ». 10) Par observations au fond du 22 mai 2017, limitées à la problématique de la tardiveté de l’opposition, le SCAV a conclu au rejet du recours. - 4/7 - A/1373/2017 11) Par réplique du 31 mai 2017, la société a persisté dans ses conclusions. 12) Sur ce, la cause a été gardée à juger. EN DROIT 1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 3 de la loi d’application de la législation fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels - LaLDAl - K 5 02 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 2) Le litige porte sur une décision d’irrecevabilité de l’opposition faite par la société le 19 décembre 2016, au motif qu’elle serait tardive. La recourante ne conteste pas le délai de cinq jours pour former opposition (art. 5 al. 2 du règlement sur le contrôle des denrées alimentaires et des objets usuels du 10 février 2000 - RCDAI - K 5 02.01). Les parties s’opposent sur le dies a quo du délai de recours, la recourante tenant compte de la notification de la décision recommandée alors que l’intimé retient la date de la réception par voie électronique. 3) À teneur du RCDAI, dans les limites de la législation fédérale, la procédure est réglée par la LPA (art. 5 al. 4 RCDAI). 4) a. La communication électronique entre les parties, les tiers et les autorités est admise (art. 18A al. 1 LPA). L'autorité ne peut imposer la communication électronique aux parties ou aux tiers, et une partie peut renoncer en tout temps à la communication électronique (art. 18A al. 3 LPA). Lorsque les parties et l’autorité utilisent la communication électronique, les exigences de la forme écrite et de la signature manuscrite posées par le droit cantonal ne s’appliquent pas (art. 18A al. 5 LPA). La communication électronique ne s’applique pas à la procédure de recours telle que prévue par les art. 57 à 89 LPA (art. 18A al. 6 LPA). La procédure d’opposition est réglée par les art. 50 à 52 LPA. Selon l'art. 18A al. 4 LPA, le Conseil d’État fixe, par voie réglementaire les domaines dans lesquels la communication électronique est admise (let. a), le format de la communication électronique, qui peut être soumise à des exigences différentes selon les domaines (let. b) et les modalités d'obtention de l'accord des parties ou des tiers pour adopter la communication électronique (let. c). - 5/7 - A/1373/2017 La chambre de céans a déjà jugé qu'en matière non contentieuse, la communication électronique n’est possible que dans les domaines fixés par voie réglementaire par le Conseil d’État (art. 18A al. 4 et al. 6 LPA ; ATA/386/2017 du 4 avril 2017 consid. 11 ; ATA/672/2016 du 8 août 2016 consid. 4). b. En l’espèce, ni la LDAl, ni la LaLDAl et son règlement ne prévoient ce type de communication. Elle n’était dès lors pas admise. Il découle de ce qui précède que, même si l'on peut admettre que, dans un souci d'efficacité et de réponse aux attentes des administrés qui s'adressent à lui par ce moyen, le SCAV peut utiliser la voie électronique, en particulier le courrier électronique simple, pour répondre aux questions qui lui sont posées et donner des renseignements, il ne saurait valablement prendre et notifier des décisions par cette voie, devant au contraire utiliser la forme écrite pour ce faire. Il l’a d’ailleurs fait en adressant sa décision par courrier recommandé le 9 décembre 2016, décision valablement notifiée le 13 décembre 2016. En conséquence, l’opposition formée le 19 décembr e 2016 a été formée dans les délais et était dès lors recevable. 5) a. L’intimé allègue que la recourante était au courant de la décision oralement le 9 décembre 2016, puis par transmission de la décision par courriel, ce qu’elle a confirmé en accusant réception le 9 décembre de dite décision. Soutenir que celle-ci n’aurait pas été notifiée le 9 décembre, alors que la recourante avait connaissance de l’entier du contenu de la décision, violerait le principe de la bonne foi. b. Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aujourd’hui aux art. 9 et 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), exige que l’une et l’autre se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; 129 I 161 consid. 4 ; 129 II 361 consid. 7.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_18/2015 du 22 mai 2015 consid. 3 ; 2C_970/2014 du 24 avril 2015 consid. 3.1 ; ATA/573/2015 du 2 juin 2015 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 193 n. 568). c. En l’espèce, compte tenu des développements qui précèdent, notamment des exigences légales de l’art. 18A LPA, cet argument est infondé. 6) a. En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative compétente s’est prononcée préalablement d’une manière qui la lie sous la forme d’une décision (décision confirmée par décision sur opposition). Dans cette - 6/7 - A/1373/2017 mesure, la décision détermine l’objet de la contestation qui peut être déféré en justice par voie de recours. En revanche, dans la mesure où aucune décision n’a été rendue, la contestation n’a pas d’objet, et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé. C’est pourquoi, il n’est pas entré en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet de la contestation. Si un recourant est libre de contester tout ou partie de la décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des conclusions qui sortent du cadre des questions qui ont été traitées dans la procédure antérieure. Quant à l’autorité de recours, elle n’examine pas les prétentions et les griefs qui n’ont pas fait l’objet du prononcé de l’instance inférieure, sous peine de détourner sa mission de contrôle, de violer la compétence fonctionnelle de cette autorité et d’enfreindre le principe de l’épuisement des voies de droit préalables et, en définitive, de priver les parties d’un degré de juridiction (ATA/464/2017 du 25 avril 2017 ; ATA/18/2013 du 8 janvier 2013 et les arrêts cités). b. En l’espèce, la recourante prend des conclusions au fond en annulation de la décision du 9 décembre 2016 qui vont au-delà de l’objet du litige, limité à la seule recevabilité de l’opposition du 19 décembre 2016. Ces conclusions sont irrecevables. Le recours sera en conséquence admis en tant qu’i l est recevable, la chambre administrative ne pouvant statuer sur le fond du litige, sauf à priver la recourante d’un degré de juridiction. Le dossier sera retourné au SCAV pour nouvelle dé cision, y compris sur les mesures provisionnelles sollicitées dans l’opposition du 19 décembre 2016. 7) Le présent arrêt rend sans objet la demande de mesures provisionnelles faite devant la chambre administrative le 18 avril 2017. 8) Aucun émolument de procédure ne sera perçu (art . 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera allouée à la recourante, qui a pris des conclusions dans ce sens, à la charge de l'État de Genève (art. 87 al. 2 LPA). * * * * PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE admet en tant qu’il est recevable le recours interjeté le 18 avril 2017 par A______ Sàrl contre la décision sur opposition du service de la consommation et des affaires vétérinaires du « xx mars 2017 » ; - 7/7 - A/1373/2017 annule la décision sur opposition du service de la consommation et des affaires vétérinaires du « xx mars 2017 » ; renvoie le dossier au service de la consommation et des affaires vétérinaires pour nouvelle décision au sens des considérants ; dit qu'il n'est pas perçu d'émolument ; alloue à la recourante une indemnité de procédure de CHF 1'000.-, à la charge de l’État de Genève ; dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; communique le présent arrêt à Me Danièle Falter, avocate de la recourante ainsi qu'au service de la consommation et des affaires vétérinaires. Siégeants : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Junod et M. Pagan, juges. Au nom de la chambre administrative : la greffière-juriste : M. Rodriguez Ellwanger la présidente siégeant : F. Payot Zen-Ruffinen Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. Genève, le la greffière :