2001-0602 2411 Problèmes lors de la préparation et de l’organisation de l’exposition nationale 2001 (Expo.01) Analyse dans le cadre de la haute surveillance parlementaire Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats du 27 mars 20012412 Résumé Le présent rapport fait l’état des lieux des problèmes principaux auxquels le projet d’exposition nationale «Expo.01» a été confronté du point de vue de la Confé- dération. De plus, la Commission de gestion du Conseil des Etats y évalue le rôle de la Confédération et de ses autorités dans le cadre de la préparation et de l’organi- sation d’Expo.01. Suite à la crise, à la fois de confiance et financière, qui a éclaté dans la seconde moi- tié de 1999, la Confédération a dû intervenir directement dans le cours des affaires opérationnelles de l’Association EXPO 2001. Elle a également dû octroyer des moyens financiers supplémentaires pour que l’exposition puisse avoir lieu au moins en 2002. Une analyse des problèmes d’Expo.01 dans le cadre de la haute sur- veillance parlementaire devenait donc incontournable. En plus de la responsabilité des organes de l’Association, celle des milieux politiques a été clairement et publi- quement mise en cause. Les investigations de la Commission de gestion ont montré que c’est une quantité de problèmes distincts, de circonstances et de mauvaises décisions dans des domaines et à des niveaux différents qui ont conduit le projet Expo.01 à l’échec. La confiance dans les organes dirigeants et la conviction que les difficultés pourraient être sur- montées font que l’on a trop longtemps cru que l’exposition nationale pourrait avoir lieu en 2001. Bien qu’au courant des problèmes de financement, la direction de l’Expo n’a jamais voulu parler de crise. Ce n’est que vers le milieu de 1999 qu’elle s’est rendu compte qu’il était illusoire de croire que l’augmentation massive des coûts pourrait être compensée par le seul sponsoring. La Commission de gestion est persuadée que la complexité de l’entreprise «exposi- tion nationale» a été sous-estimée à tous les niveaux. A son avis, le manque de pro- fessionnalisme dans la gestion stratégique et opérationnelle du projet Expo.01 a sans doute été le problème principal de l’Association, mais aussi de la Confédération pour ce qui concerne les projets de celle-ci. De plus, le manque d’expérience en ma- tière de gestion de grands projets a également joué un rôle important. En raison de sa structure, de sa composition et de problèmes internes, l’organe suprême de l’Asso- ciation, c’est-à-dire le Comité stratégique, n’est pas parvenu à assumer la responsa- bilité qui lui revenait. Une répartition floue des compétences entre la Direction géné- rale et le Comité stratégique ainsi qu’une politique d’information très réservée de la part de la Direction générale sont en particulier à l’origine des lacunes dans la ges- tion et le contrôle. Etant donné que la planification subissait d’incessants boulever- sements, les travaux préparatoires manquaient incontestablement de constance. En outre, les organisateurs n’étaient pas suffisamment conscients des coûts. L’appréciation doit cependant également tenir compte des conditions difficiles im- posées par la politique. Depuis son démarrage, le projet d’Expo.01 a manqué de temps pour sa réalisation. Le Conseil fédéral ne s’est pas suffisamment occupé des bases d’Expo.01. Il s’est basé sur des études de faisabilité reprises hâtivement et sans analyse critique. En 1996, lors des débats au sujet de la contribution de la Con-2413 fédération, les Chambres f édérales avaient déjà relevé un certain nombre de probl è- mes importants et de questions demeur ées sans r éponse. C’est finalement pour des raisons politiques que la contribution de la Conf édération a été accord ée sans que ces points encore n ébuleux aient été vraiment éclaircis. Les responsabilit és, la structure organisationnelle, les contenus et le financement d ’Expo.01 sont demeurés flous. Il s ’agissait de lancer le projet tout en s ’accommodant de ces questions de- meurées ouvertes. La structure organisationnelle ne permettait pas de r ésoudre les problèmes qui se posaient. Il convient également de relever que les concepts de fi- nancement et d’exposition étaient extrêmement exigeants envers les organisateurs. Pour la Conf édération, les impacts n égatifs d écoulent avant tout du fait qu ’elle n’avait pas d éfini son r ôle et ses responsabilit és de mani ère claire et r éaliste dès le départ du projet d ’Expo.01. Pour cette raison, des questions concernent l ’engage- ment «autorisé» ou n écessaire de la Conf édération et de ses organes ont r égulière- ment été posées durant les travaux préparatoires. Ainsi, la position des repr ésentants de la Conf édération au sein du Comit é stratégique était affaiblie et ils devaient tra- vailler dans des conditions d éfavorables. C ’est notamment pour cette raison que, lorsque la crise d ’Expo.01 a éclaté, la Conf édération a assum é une responsabilit é politique de fait qui n’avait pas été considérée comme sienne au début et qui ne cor- respondait pas à sa responsabilit é juridique. Par ailleurs, c ’était la crise en tant que telle qui a rendu l égitime la prise d ’influence de la Conf édération et ainsi permis à cette dernière d’assumer la responsabilit é politique de la r éalisation de l ’exposition nationale, projet qu’elle avait pourtant décidé elle-même. Indépendamment de la dé- finition du r ôle et de la responsabilit é de la Conf édération, le Conseil f édéral et le Parlement auraient dû faire preuve d ’un plus grand int érêt pour les travaux pr épara- toires d’Expo.01. L’attitude d’«indifférence polie» n’était certes pas de mise pour un projet de l’importance d’une exposition nationale. Le Conseil f édéral n’a pas accor- dé une priorité suffisante au projet, il ne l ’a pratiquement pas suivi et a m éconnu la responsabilité de la Confédération en matière d’exposition nationale. Les conclusions de la Commission de gestion ont pour but de mettre en place un processus d’apprentissage et de prendre des mesures qui, d ’un point de vue actuel, pourront s ’avérer utiles lors de l ’organisation de futurs grands projets. Pour com- mencer, il faut que tous les probl èmes qui ont grev é la pr éparation et l ’organisation d’Expo.01 soient documentés et préservés de manière adéquate. Les expériences qui auront été faite lors de la r éalisation du projet Expo.02 devront aussi être intégrées à cette analyse. Le but de cette mesure est de pouvoir éviter de commettre une nou- velle fois les mêmes erreurs lors de la r éalisation de projets semblables. En outre, la Commission de gestion est d ’avis que le Conseil f édéral devrait examiner l ’oppor- tunité d’une loi fédérale sur le soutien que la Conf édération apporte aux grands pro- jets. La Commission de gestion demande également que le Conseil f édéral veille à donner un cadre professionnel à l’engagement de la Conf édération dans des grands projets. De plus, le Conseil f édéral doit prendre les mesures qui s ’imposent pour ga- rantir que les grands projets soutenus par la Conf édération soient accompagn és étroitement et b énéficient d’un controlling politique idoine. La raison de cette der- nière exigence r éside dans le fait que les organisateurs d ’Expo.01 ont eu beaucoup de mal à accepter l’accompagnement et la critique par les d écideurs représentant les pouvoirs publics.2414 En guise de conclusion, la Commission de gestion tient à souligner que la r éinitiali- sation du projet – c’est-à-dire le passage d ’Expo.01 à Expo.02 – a permis de proc é- der à d’importantes adaptations et am éliorations au niveau de l ’organisation, de la gestion et du contrôle.2415 Rapport 1 Contexte de l’examen de la Commission de gestion du Conseil des Etats 1.1 Motifs et procédure Le 30 juin 2000, la Commission de gestion du Conseil des Etats d écidait d’enquêter sur les dysfonctionnements ayant marqué la préparation et l’organisation d’Expo.01 jusqu’à la réinitialisation du projet sous le nom d’Expo.02 . C ’est une lettre de la Commission de la science, de l ’éducation et de la culture (CSEC) du Conseil des Etats, en date du 25 avril 2000, envoy ée suite aux d élibérations concernant l ’octroi d’une garantie de d éficit en faveur de l ’exposition nationale, qui a été à l’origine de cette démarche. La CSEC y demandait notamment la clarification des responsabili- tés politiques, ceci apr ès qu’une troisième demande de contribution financi ère sup- plémentaire en faveur de l ’exposition nationale e ût été pr ésentée au Parlement et que, en 1999, le Conseil des Etats e ût réclamé la mise en lumière des errements pas- sés. Dans sa r éponse du 24 juillet 2000, la Commission de gestion retient que la haute surveillance du Parlement sur l ’exposition nationale est une question d élicate tant sur le plan politique que juridique, et aussi que la Conf édération porte de facto la responsabilité politique du projet. Il est hors de doute pour la commission que de nombreuses erreurs ont été commises, qui sont d ’ailleurs amplement document ées dans le rapport du 23 septembre 1999 de la soci été Hayek Engineering. Cela dit, et bien que les faits soient largement connus, la Commission de gestion a fait savoir qu’elle partage le point de vue de la CSEC selon lequel les dysfonctionnements, et plus spécialement la question des responsabilités politiques dans le cadre de la haute surveillance parlementaire, nécessitent un examen approfondi. Hormis la demande mentionn ée de la CSEC, l ’appel à une mise en lumi ère des errements passés s’est fait entendre surtout du c ôté du Conseil des Etats, avec toute- fois des attentes tr ès différentes. D’aucuns réclament un examen des responsabilit és politiques, soit celles de la Conf édération et de ses repr ésentants dans l’organisation d’Expo.01 1, d ’autres souhaiteraient une analyse des responsabilit és au sein de l’Association2. On a oppos é à ces derniers que le Parlement n ’était pas habilit é à clarifier les responsabilit és au sein de l ’Association3. Certains encore ont émis des doutes sur l’utilité d’une telle entreprise, vu que «les erreurs commises sont éviden- tes, donc reconnues depuis longtemps, et ont été corrig ées dans la mesure du possible.»4 D’autres n ’attendent pas de nouvelles donn ées, arguant du fait que les erreurs et les motifs d ’erreurs ont d éjà été discut és de long en large dans les assemblées les plus diverses 5. La question de l ’utilité d’un «nouvel inventaire» des nombreuses fautes passées, petites et grandes a également été posée6. 1 BO 1999 E 1145; BO 2000 E 245 (vote Gentil) 2 BO 1999 E 937 3 BO 2000 E 247 4 BO 1999 N 2399 5 BO 2000 N 704 6 BO 1999 N 24022416 L’examen a été effectué par la sous-commission DFF/DFE 7 de la Commission de gestion du Conseil des Etats. La sous-commission a examin é un grand nombre de documents et a établi un rapport interm édiaire interne sur la base de ses constata- tions. Les documents consult és sont les suivants: les dossiers concernant les arr êtés des années 1996, 1999 et 2000 sur les cr édits en faveur de l ’exposition nationale (y compris les procès-verbaux des commissions), les interventions parlementaires et les réponses correspondantes, les rapports de gestion du Conseil f édéral, les dossiers de la Délégation des finances, les dossiers pr éparatoires des Commissions de gestion, divers articles de presse, des expertises, ainsi que l ’importante collection de docu- ments du Groupe de travail interd épartemental (IDA-EXPO.01) qui a accompagn é l’Expo.01, de la crise d’Expo.01 en août 1999 jusqu’à la réorientation du projet sous le nom d’Expo.02. En outre, la sous-commission a demand é des rapports au chef du Département fédéral de l’économie (DFE) ainsi qu ’au Contrôle fédéral des finances (CDF). Ces rapports donnent des éclaircissements sur le r ôle que les organes de la Confédération ont jou é dans le cadre de la pr éparation d ’Expo.01 ainsi que sur l’évaluation des dysfonctionnements par les organes comp étents de la Conf édéra- tion. En se basant sur cette somme d ’informations, la sous-commission a proc édé à des auditions (voir annexe, liste des personnes entendues) et, en f évrier 2001, elle a consigné ses constatations dans un rapport. En date du 7 mars 2001, elle a discut é de ce rapport avec le conseiller f édéral Couchepin. La Commission de gestion du Con- seil des Etats a adopt é le présent rapport final le 27 mars 2001 à l’unanimité et en a autorisé la publication. 1.2 Cadre et objet de l’examen L’objet du présent examen est cadré principalement sur les comp étences de la haute surveillance parlementaire concernant Expo.01. Ces comp étences ressortent de l’organisation de l ’exposition nationale. Durant le premier semestre 1998, la Com- mission de gestion du Conseil des Etats a d éjà traité de la question de son r ôle et de ses compétences en rapport avec l ’Expo.01. Elle a rendu ses conclusions le 9 juillet 1998 dans un document de travail pr éparé par le Secr étariat des Commissions de gestion. En voici l’essentiel. La structure de l’organisation d’Expo.01 repose juridiquement sur une association au sens des articles 60 et suivants du code civil suisse (CC; RS 210). Le Conseil fédéral et le Parlement ont délégué l’organisation et la réalisation d’Expo.01 à l’Association EXPO 2001. Selon les statuts du 28 novembre 1996, la responsabilit é juridique est assumée par les organes de l ’Association, à commencer par le Comit é strat égique qui est l ’organe suprême de l’Association (art. 64, al. 1, CC). La Conf édération est membre de l’Association et y participe financièrement. Elle a une représentation mi- noritaire de trois membres à l’Assemblée générale (c’est-à-dire le Comit é stratégi- que) et peut faire valoir son influence par ce moyen. Alors que la situation relative à la responsabilité juridique est sans équivoque, la question de la responsabilit é politi- que de la Conf édération n écessite un examen plus nuanc é. Il est hors de doute qu’Expo.01 ait été initiée avant tout par la Conf édération. Le Conseil f édéral, quant à lui, assume une responsabilit é politique d éterminante pour la d écision au sujet de la r éalisation d ’une exposition nationale en l ’an 2001, pour l ’option du projet des 7 Cette sous-commission est constitu ée des députés au Conseil des Etats suivants: Peter Briner (président), Françoise Saudan, Michel Béguelin, Hans Hess et This Jenny2417 trois lacs ainsi que pour l ’examen de la faisabilit é du projet et la conception de l’organisation. De son c ôté, le Parlement a particip é à cette responsabilit é politique par ses d ébats et en participant aux processus de d écision. Par ailleurs, bien que sa participation financi ère initiale se soit élevée à 20 % seulement des d épenses pr é- vues, la Confédération a été depuis le début le principal investisseur d’Expo.01. Pour la Commission de gestion du Conseil des Etats, il était donc clair en 1998 d éjà, que l’Expo.01, malgr é le fait que son organisation rel ève du droit priv é, devait être considéré au plan politique comme un projet f édéral. L’engagement et les prises de position du Conseil f édéral et du Parlement face à la crise d ’Expo.01 durant la deuxième moitié de 1999 ont explicitement confirmé cette interprétation. La séparation et le déséquilibre entre marge de manœ uvre juridique et responsabilité politique ont eu pour effet de limiter d ’emblée la haute surveillance exerc ée par les Commissions de gestion sur la gestion du projet d’Expo.01. Les actes des organes de l’Association ne peuvent être directement l ’objet de la surveillance de la Commis- sion de gestion, celle-ci était uniquement habilitée à examiner les activités des orga- nes fédéraux (en particulier des repr ésentants de la Conf édération dans le Comit é stratégique). C ’est d ’ailleurs uniquement dans ce domaine que la Commission de gestion peut faire valoir son droit à l’information. La présente enquête sur les dysfonctionnements dans la pr éparation et l’organisation d’Expo.01 ne peut donc avoir lieu que dans le cadre mentionn é et compte tenu des compétences de la Commission de gestion. La gestion des organes de l ’Association ne peut être contrôlée directement et les responsabilit és au sein de l ’Association ne peuvent être clarifiées après coup dans le cadre de la haute surveillance parlemen- taire. Dans ces conditions, cet examen consiste pour l’essentiel à clarifier la question de la responsabilité politique de la Conf édération, soit celle du r ôle joué par les organes fédéraux en rapport avec la pr éparation et l’organisation d’Expo.01. Elle se concen- tre sur le r ôle et la responsabilit é du Conseil f édéral et des repr ésentants de la Con- fédération au sein du Comit é stratégique, sur la gestion des projets de la Conf édéra- tion et sur la surveillance financi ère exercée par le Contr ôle fédéral des finances. Il ne pourra être tenu compte que dans une mesure limit ée du vœ u exprimé par divers milieux qui souhaitent un règlement des dysfonctionnements déjà largement connus. Cela tout d’abord parce que le cadre juridique d éjà mentionné ne le permet pas, en- suite parce qu ’il y a eu pl éthore d’erreurs petites et grandes à tous les niveaux, de portée diverse et devant être jugées différemment. Dans le cadre de ce rapport, il est en outre pratiquement illusoire de vouloir tirer au clair une fois pour toutes les res- ponsabilités des parties impliqu ées, étant donn é que tous les milieux – politiques, culturels et économiques – portent une part de responsabilit é dans le projet de l’exposition nationale. Cette enquête se limite donc à la question de savoir quels ont été, du point de vue de la Conf édération, les principaux dysfonctionnements qui ont marqué la pr éparation et l ’organisation d’Expo.01. La Commission de gestion peut tout au plus en donner une appr éciation globale. En d ’autres termes, cela signifie aussi que cet examen ne saurait remplacer une analyse plus pouss ée du projet d’exposition dans son ensemble et de sa gestion par les responsables du projet, une fois l’entreprise achevée. Il faut également relever que c ’est à dessein que la Commission de gestion a limit é l’examen à la p ériode d ’Expo.01 (c ’est-à-dire, jusqu ’à la r éinitialisation du projet sous le nom d ’Expo.02 par la d écision du Parlement du 16 d écembre 1999). Ce choix correspond au souci d ’une mise en lumi ère des erreurs du pass é qui n ’hypo-2418 thèque pas la poursuite des travaux pr éparatoires d’Expo.02 et qui ne remette pas en question le projet d’exposition nationale en 2002 tel qu’il a été souhaité par le Parle- ment et le Conseil fédéral. 2 Déroulement des événements 2.1 Principaux événements en rapport avec Expo.01 Le 13 juin 1994, le Conseil fédéral décide qu’une nouvelle exposition nationale aura lieu en 20018. Le 30 janvier 1995, il choisit, parmi les trois projets qui lui sont pr é- sentés, le projet des trois lacs (projet des cantons de Berne, Vaud, Neuch âtel, Fri- bourg et Jura, ainsi que des villes de Morat, Bienne, Neuch âtel et Yverdon-les- Bains). Le 18 mars 1996, apr ès examen de l ’étude de faisabilit é, le Conseil f édéral confie la responsabilit é globale de l ’organisation et de la r éalisation d ’Expo.01 à l’Association «Exposition nationale» (qui, par la suite, prendra le nom d’Association «EXPO 2001 »). Le 22 mai 1996, il soumet au Parlement un message 9 concernant une contribution f édérale de 130 millions de francs en faveur de l ’exposition natio- nale (soit 90 millions pour les co ûts d ’infrastructure de base et les programmes d’exposition, 20 millions pour les projets de la Conf édération et 20 millions au titre de garantie de d éficit). Le Parlement r ègle l’octroi de ce cr édit d’engagement dans l’arrêté fédéral du 10 décembre 1996. Les départs de la Direction g énérale de l’exposition intervenus à fin 1998 (directrice artistique et directeur technique) mettent au jour des probl èmes de communication, de gestion et d ’organisation au sein de l ’Association, une situation critique sur le front des finances ainsi que des probl èmes de d élai. La vice-pr ésidente du Comit é stratégique r éclame publiquement un controlling externe et un meilleur échange d’informations au sein de l ’Association. Le Conseil f édéral réagit lui aussi à cette crise rendue publique. En janvier 1999, le chef du DFE rencontre le directoire de l’Expo afin de s ’informer sur les difficult és marquant la pr éparation du projet. Tou- jours en janvier 1999, le Conseil f édéral institue une d élégation de trois membres [les chefs du DFE, du D épartement fédéral de l ’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) et du D épartement fédéral de la d éfense, de la protection de la population et des sports (DDPS)] charg ée de permettre au Conseil fédéral de se forger une opinion et d ’assurer la coordination des op érations. Cette d élégation rencontre la direction de l ’Expo pour la premi ère fois le 22 avril 1999. Le jalon de fin avril 1999 (c ’est-à-dire le moment o ù tous les processus de gestion sont coordonnés et contrôlés) marque le passage de la phase de conception à la phase de r éalisation de l ’exposition nationale. Ce jalon atteint, le Comit é stra- tégique donne son feu vert pour le d ébut des travaux de construction. Le premier coup de pioche de la construction d ’Expo.01 est donn é le 26 juin 1999. Les signes permettant de penser que la r éalisation d’Expo.01 ne rencontrera pas de difficult és sont nombreux. En juin 1999, l ’Association, le Conseil f édéral, le Parlement et l’opinion publique croient encore à la r éalisation de l ’exposition nationale en 2001. Lors de la session d ’été 1999, le groupe parlementaire «Expo.01» qui se tient r égu- 8 Dans la suite des expositions nationales de 1883 à Zurich, 1896 à Genève, 1914 à Berne, 1939 à Zurich et 1964 à Lausanne 9 FF 1996 III 3212419 lièrement informé de l’avancement du projet, re çoit encore des signaux indubitable- ment optimistes. En juillet 1999, plusieurs directeurs demandent le d épart de la directrice g énérale de l’Association; celle-ci est effectivement d émise de ses fonctions le 6 ao ût 1999 par le Comité stratégique. Une profonde crise, à la fois de confiance et financi ère, est ainsi devenue publique. L ’octroi des pr êts bancaires est remis en cause par manque de confiance, le sponsoring destin é à la couverture des coûts de construction s’avère moins favorable que ce qui avait été prévu. Outre cet important risque financier, on découvre aussi des dysfonctionnements consid érables dans l ’organisation et dans la gestion du projet. La r éalisation d’Expo.01 dans les d élais prévus semble compro- mise. La question de la responsabilit é des organes de l ’Expo (la Direction g énérale et le Comité stratégique) et des milieux politiques (Conseil f édéral, Parlement) dans l’échec d ’Expo.01 est publiquement soulev ée. Une r éunion au sommet a lieu le 16 août 1999. Le Conseil f édéral et des repr ésentants de l ’économie rencontrent la direction d’Expo.01. Les points forts de cette r éunion au sommet étaient: la création d’une direction forte à la t ête du projet, condition importante pour sa r éussite, la mise en place d ’une personne forte à la tête d’Expo.01 ainsi qu’un engagement plus important du Conseil fédéral. Lors de cette réunion, divers représentants se plaignent de la manière avec laquelle, par le pass é, la Direction g énérale de l’exposition com- muniquait avec les milieux économiques. Sur mandat du pr ésident du Comité stratégique, l’entreprise Hayek Engineering SA dresse un bilan d ’Expo.01 au 23 septembre 1999. Du c ôté de l’Administration fédé- rale, les travaux de Hayek Engineering sont accompagn és par un groupe de travail interdépartemental (IDA-EXPO.01). Celui-ci est charg é de proposer au Conseil f é- déral plusieurs options d ’action concernant l ’exposition nationale et de pr éparer un message relatif à un cr édit additionnel. Le groupe de travail a accompagné les tra- vaux menés par Hayek Engineering et a examin é la structure organisationnelle de l’Association EXPO 2001 et des projets de la Conf édération. Parall èlement à l’examen Hayek, le Comit é strat égique d écide d ’une r éorganisation interne de l’Association. Il cède explicitement toutes ses comp étences propres à un Comité di- recteur de cinq membres nouvellement institué. Pour l’essentiel, cette réorganisation a été mise en place par le chef du DFE (d’entente avec les milieux économiques et la direction de l’Association). 2.2 D’Expo.01 à Expo.02: transition En raison de la crise et sur la base d ’analyses de la situation, l ’organisation d’Expo.01 est revue en plusieurs points. Les changements les plus décisifs et les plus évidents concernent la direction strat égique et op érationnelle du projet ainsi que la conduite des projets de la Conf édération. Le processus de r éforme commence au sein du Comit é strat égique avant m ême le d épôt des r ésultats de l ’étude Hayek. C’est avant tout le secteur priv é qui r éclame un organe de direction plus efficace, demande à laquelle le Conseil f édéral accède. Finalement, avec la r évision des sta- tuts du 27 août 1999, presque toutes les compétences du Comité stratégique (la con- duite strat égique, le controlling, la r écolte de fonds, les relations avec les m édias ainsi que les contacts stratégiques avec les milieux économiques, politiques et cultu- rels) passent aux mains du Comit é directeur. En tant qu ’Assemblée générale, le Co-2420 mité stratégique demeure comp étent pour le concept de l ’exposition, les pr évisions budgétaires et les comptes. Au niveau de la Direction générale également, des enseignements sont tirés du passé et des adaptations sont entreprises au niveau de l ’organisation. Afin d ’améliorer le controlling, la coordination et la circulation de l ’information au sein de l ’Asso- ciation, la position du secr étariat g énéral est renforc ée. Les fonctions strat égiques sont centralisées au siège d’Expo.01 à Neuchâtel. A l’échelon opérationnel, le prin- cipal changement consiste en l’engagement de quatre directeurs à plein temps (tech- nique, artistique, finances, d éveloppement). La nouvelle Direction D éveloppement décharge la Direction Finances à laquelle la Direction g énérale avait précédemment délégué des tâches toujours plus nombreuses et diverses. Le sponsoring est officiel- lement confié à la Direction artistique (qui assumait d éjà cette t âche dans les faits). Le marketing et la communication sont de la comp étence directe de la Direction générale. En outre, le controlling est adapté. S’agissant des projets de la Conf édération, le partage confus des responsabilit és entre Association et Conf édération est clarifi é. La gestion et le contr ôle des projets fédéraux sont confi és à la Conf édération, avec une structure organisationnelle correspondante. La direction supr ême et la surveillance de ces projets ont été con- fiées au Groupement de l’armement du DDPS. Les Chambres f édérales ont explicitement ancr é le mandat du Contr ôle fédéral des finances (CDF) dans l ’arrêté f édéral de 1999 relatif à un cr édit additionnel pour l’exposition nationale. Sur la base des rapports trimestriels de l ’Association, le CDF est chargé d’examiner l’avancement des projets, les adjudications ainsi que la situa- tion financière, et de communiquer les r ésultats à la D élégation des finances. Lors des contrôles annuels, il d étermine si le controlling est efficace et si le syst ème de contrôle interne fonctionne correctement. En outre, il supervise l ’adjudication des travaux, la planification financi ère, la situation en mati ère de liquidit és, la mise en œ uvre des recommandations des organes de surveillance et le respect des conditions fixées par la Confédération. Pour ce qui est des d écisions politiques, le 4 octobre 1999 le Conseil f édéral décide de reporter l’Expo.01 d’une année et de lui accorder, à certaines conditions, un cr é- dit supplémentaire de 250 millions de francs. Il base sa d écision sur le rapport de la société Hayek Engineering, sur les r ésultats des travaux d ’IDA-EXPO.01 ainsi que sur les nombreux entretiens avec les milieux économiques et les organes de l’Association. Le 16 d écembre 1999, l ’Assemblée f édérale approuve la r éalisation d’Expo.02 aux conditions fix ées par le Conseil f édéral. Celui-ci lib ère le cr édit ad- ditionnel pour l’Expo.02 le 26 janvier 2000, bien que les conditions ne soient pas en- core entièrement remplies. Parall èlement à l’octroi du cr édit, le Conseil f édéral ac- cède également à la demande de l ’Association qui souhaite une garantie de d éficit. Par son message du 23 février 2000, le Conseil fédéral propose au Parlement une ga- rantie de d éficit de 338 millions de francs. Le Parlement l ’accepte et, bien qu ’ayant un mauvais sentiment, il se prononce en faveur de la r éalisation de l ’exposition na- tionale en 2002, faute d’avoir réellement le choix.2421 3 Les problèmes principaux lors de la préparation et de l’organisation d’Expo.01 3.1 Remarque préliminaire Le Conseil fédéral n’a pas, de lui-m ême, tiré au clair les probl èmes qui ont émaillé la préparation et l’organisation d’Expo.01. Lors des d élibérations au Parlement, une clarification formelle des responsabilit és a certes été demandée à diverses reprises. Plusieurs fois même, le fait que la lumi ère n’ait pas été faite sur les erreurs pass ées, et que leurs auteurs n ’aient pas été mis devant leurs responsabilit és a provoqu é un certain étonnement10. Jusqu’ici le Conseil f édéral a r épondu qu’il ne voulait, ni ne pouvait, dans l’urgence identifier tous les dysfonctionnements, remonter à leurs res- ponsables et en tirer les cons équences11. Le chef du DFE a expliqu é que la première priorité du Comité directeur était désormais de mener l ’Expo.02 sur la voie du suc- cès. Ce n’est qu’en deuxième priorité qu’il serait possible de clarifier la question des responsabilités, et cela uniquement dans la mesure o ù une telle proc édure serait exi- gée12. Vis- à-vis du public, le chef du DFE s ’est jusqu ’à pr ésent limit é à constater que le dossier ne contenait aucun élément permettant de justifier une enqu ête pénale mais que, tr ès tôt, il avait été persuad é qu ’un certain nombre d ’erreurs de gestion avaient conduit à la crise13. Le rapport de la soci été Hayek Engineering du 23 septembre 1999 a été le point de départ de la réorientation politique et du nouveau concept d ’Expo.02. En août 1999, une fois la crise d ’Expo.01 devenue évidente, le bilan dress é par la soci été Hayek Engineering a servi de fil rouge à l ’évaluation de la situation par la direction de l’Expo comme par le Conseil f édéral et le Parlement. Les avis du Comit é stratégi- que14 et de la Direction g énérale15 concordent avec l’évaluation du rapport de la so- ciété Hayek Engineering sur tous les points importants. Pour l ’essentiel, le Conseil fédéral a basé son message relatif à un crédit additionnel pour l’exposition nationale sur cette analyse de la situation. Les mises au point du rapport Hayek ont également déclenché un large d ébat public qui a port é, d ’une part, sur les erreurs dans l’élaboration, la stratégie, la gestion et la supervision d ’Expo.01 et, d’autre part, sur la faisabilité du projet quant aux d élais et au financement. Les dysfonctionnements et leur toile de fond ont été plusieurs fois discutés en long et en large au sein des or- ganes les plus divers (Conseil f édéral, Parlement, groupe de travail interd éparte- mental). Vu son importance cruciale dans le point de vue de la Conf édération, les principaux problèmes relevés dans le rapport Hayek sont pr ésentés ci-après. Cette énumération n’est pas exhaustive. Le lecteur int éressé est renvoyé au rapport de la soci été Hayek Engineering du 23 septembre 1999. 10 Notamment BO 2000 E 248 11 BO 1999 E 934 12 BO 2000 E 253 13 BO 2000 E 252 s. 14 Prise de position du Comit é stratégique du 28 septembre 1999 sur le rapport Hayek 15 Information des m édias par la Direction générale, en date du 6 octobre 19992422 3.2 Quelques constatations importantes relevées dans le rapport de la société Hayek Engineering du 23 septembre 1999 Parmi les faiblesses décelées dans le projet d’Expo.01, le rapport de Hayek Enginee- ring révèle en particulier que c ’est le manque d ’efficacité des fonctions dirigeantes, assumées par des personnes employ ées à temps partiel, qui est à l ’origine d ’une grande partie des problèmes. L’énumération suivante contient quelques constatations du rapport Hayek Enginee- ring qui ont une portée dans l’analyse menée par les Commissions de gestion dans le cadre de la haute surveillance parlementaire. Ces constatations peuvent être regrou- pées en trois thèmes. Direction et contrôle – La décentralisation des fonctions importantes et l ’engagement à temps par- tiel des d étenteurs de ces fonctions. L ’outsourcing, presque à 100 %, de nombreuses activités et fonctions essentielles, ce qui n écessite un investis- sement de coordination énorme, à la limite de l’incontrôlable. – Un nombre particuli èrement élevé de changements et de turbulences au ni- veau de la direction. – L’absence d ’un leadership clair, exp érimenté, incontest é, et apte à prendre des décisions (attitudes d ’intolérance et de suffisance de certains d étenteurs de fonctions importantes, problèmes et points faibles non reconnus, impr éci- sions consenties, forte augmentation des besoins financiers sans r éactions correspondantes de la direction, pertes de temps en raison d ’incessantes luttes de pouvoir, changements dans la direction et nouvelles conceptions, attitude peu critique face à son propre travail, manque de transparence avec une tendance à minimiser, voire à maquiller les difficult és). Les organes de gestion et de direction ne voient pas les probl èmes pendant des ann ées, ou estiment qu’ils n’ont pas à les divulguer (p. ex. les graves probl èmes de d é- lais qui n’ont pas été identifiés et, partant, pas résolus). – La collaboration en partie tr ès difficile au sein de la Direction g énérale d’Expo.01. – Le manque de prévision des responsables dans les organes de direction et de contrôle. – L’absence d’une comptabilité efficace. – Le manque d’un controlling central (ATAG à Lausanne pour le budget glo- bal, Suter&Suter à Lausanne pour le budget des co ûts de construction, ATAG à Neuchâtel pour la comptabilit é générale, KPMG à Zurich pour la planification des liquidit és, PriceWaterhouseCoopers pour la comptabilit é financière et d’exploitation), autrement dit d’un dispositif apte à surveiller la discipline en matière de dépenses et à garantir le respect du budget. – La commission de contrôle n’est pas consultée lors de la conclusion de con- trats avec des tiers et calcul des coûts absent pour la plupart des contrats. – L’absence d ’un gestionnaire exp érimenté responsable pour l ’exécution d’Expo.01 entre mai et octobre 2001.2423 Planification et organisation – Structure inefficace de l’organisation d’Expo.01. – Signes que, lors de l ’examen par la soci été Hayek Engineering, la planifica- tion n’est encore nullement achevée et que les concepts ne sont toujours pas définitivement arrêtés. – Concernant les projets de la Conf édération: organisation et culture de projet insuffisante, gestion peu professionnelle, responsabilit és mal d éfinies entre l’Association et la Conf édération, flagrante disproportion entre le caract ère ambitieux des projets f édéraux et la modicit é des subventions pr évues (5 millions de francs par projet). – Retard dans la planification des installations des arteplages, notamment en raison d’incessants changements par Expo.01 concernant les conditions, les emplacements, les espaces. – Défaut de planification des délais: un calendrier détaillé pour la planification de la phase de pr éparation aurait d û être établi à la fin de 1997 ou au plus tard dans le courant du 1er trimestre 1998 – il fait encore défaut aujourd’hui. – Concernant les coûts et le concept de l’exposition: le message du Conseil fé- déral est parti de données incorrectes et de conditions irr éalistes. Pour ce qui est des délais, la planification initiale a péché par optimisme. Problèmes de financement et recherche de sponsors – Augmentation des budgets en raison de luttes de pouvoir internes, d ’une gestion déficiente, d’une structure organisationnelle inefficace, ainsi que de nombreuses modifications de projets importantes. – Vision peu coh érente en mati ère de budget de la part de la direction d’Expo.01. – Données manquantes sur les coûts (offres surfaites). – Problème principal: financement des expositions d ’Expo.01 (recherche de partenaires privés et de sponsors). – Marketing n égligé (ce secteur sera restructur é et renforc é par Monsieur Hirzel en hiver 1998/99). – La responsabilité en matière de sponsoring et de recherche de partenaires est déléguée au directeur artistique (et non pas au d épartement sponsoring comme prévu par la structure organisationnelle). – Droits, privilèges et pr ésences excessivement restreints pour les partenaires des expositions, comparé au très grand investissement financier demandé. Cette énumération montre que l’examen effectué par l’entreprise Hayek Engineering a surtout révélé des insuffisances internes. Il n’est que ponctuellement question de la responsabilité des autorit és fédérales (pour ce qui concerne les projets de la Conf é- dération, la planification de l ’exposition nationale par le Conseil f édéral en 1995/96 et, partiellement, la structure organisationnelle).2424 3.3 Problèmes principaux du point de vue de la Confédération La présente appréciation est basée sur une analyse documentaire fouill ée, sur les r é- ponses écrites à des questions adressées au CDF et au DFE ainsi que sur les d éclara- tions enregistrées lors des auditions auxquelles la Commission de gestion a proc édé. A l’instar de la complexité de l’organisation d’une exposition nationale, l’évaluation de ses points faibles s ’est révélée très complexe. Le cadre de cet examen ne permet pas de procéder à un exposé exhaustif de tous les probl èmes. Ce paragraphe r ésume uniquement le point de vue des principaux organes f édéraux concernés. Les évalua- tions par ces organes étaient en partie d éjà disponibles avant l ’examen par la Com- mission de gestion (p. ex. les rapports finaux du D élégué de Conseil f édéral) ou ont été établis en réponse aux questions de la Commission de gestion. Les constatations de la soci été Hayek Engineering sur lesquelles, comme cela a d éjà été relev é, les autorités fédérales sont largement d’accord, ne sont pas expressément répétées. Il est important de souligner d éjà ici que ce n ’est pas l’un ou l’autre événement qui a fait échouer Expo.01, mais bien la conjonction de toute une s érie de circonstances néga- tives et de plus en plus lourdes de cons équences qui sont venues s ’ajouter les unes aux autres. Cette accumulation a finalement eu raison de la confiance placée, jusque- là, dans les organes dirigeants ainsi que de la conviction qu ’ils parviendraient à maîtriser les difficultés et à remplir leur mandat. C ’est cette conjonction de circons- tances négatives qui a finalement ouvert les yeux des organes de direction, puis des autorités politiques: de toute évidence, l’Association EXPO 2001 ne disposait ni de l’organisation, ni des moyens adéquats pour remplir sa mission. En les classant sommairement, les probl èmes principaux qui ont grev é Expo.01 du point de vue de la Confédération ressortissent aux domaines suivants: 3.3.1 Problèmes lors de la conception et de la planification d’Expo.01 Les problèmes d’Expo.01 trouvent déjà leur origine dans les phases de conception et de planification. Tous les travaux pr éparatoires ont été caractérisés par un manque incontestable de constance. En effet, la planification était en permanence boulever- sée. Le sujet de base de l ’exposition, «Le temps ou la Suisse en mouvement » a, de l’avis des organisateurs et du Conseil f édéral, empêché toute planification pr écoce des contenus, donc des projets concrets. Cette situation a indubitablement exercé une influence négative sur la recherche de sponsors. De plus, l ’organisation de la Direc- tion générale et des finances subissait également d’incessants bouleversements. Les budgets adoptés par le Comité stratégique ont dû être adaptés à tout moment. Les dé- ficits budgétisés étaient compensés au moyen de jeux d ’écritures en procédant à des adaptations (trop) optimistes du c ôté des recettes. Les param ètres fondamentaux (comme le nombres d ’expositions, la surface d ’exposition, la location des surfaces, l’attribution des th èmes, etc.) ont été sans cesse remis en question. Avec Expo.01, les incertitudes grevant naturellement tout projet de type exposition nationale ont encore été amplifiées par la volont é de r éaliser un projet g éographiquement décen- tralisé comportant quatre sites. Ces circonstances sont à l’origine de difficult és ins- titutionnelles et politiques (prise de d écisions, application du droit, retards). En ou- tre, les changements intervenus au sein de la Direction g énérale ont aussi provoqu é des incertitudes et entraîné des retards.2425 La conception et la planification g énérales mises à part, il convient également de je- ter un regard à la phase de planification politique. Ce sont avant tout les Chambres fédérales qui se sont pench ées sur la planification politique d ’Expo.01. Dans ce do- maine, il ne faut pas craindre l ’autocritique. Lors de la pr éparation de l ’exposition nationale en 1996, le Parlement aurait en effet accept é un message comportant de nombreux points d’interrogation16. En regardant le processus de planification politique de 1996 de plus pr ès, la Com- mission de gestion a constat é un manque de clart é sur certains points. D éjà lors de l’étude de faisabilit é en 1996, le groupe de coordination interd épartemental (GIC) avait attir é l ’attention du Conseil f édéral sur diverses lacunes. Le Conseil f édéral s’est contenté d’en prendre acte et a pri é les organisateurs de tenir compte des re- marques de l ’administration fédérale lors de la r éalisation d ’Expo.01. Ces lacunes n’ont pas été examinées plus à fond. Priorité a été accordée à une présentation rapide au Parlement du projet de demande d’une subvention fédérale. Lors du traitement de l’objet, les organes parlementaires ont immédiatement critiqué le fait que le Conseil f édéral soumettait un projet lacunaire et pas assez clairement structuré. Les organisateurs ne s ’étaient attel és en profondeur à la d éfinition des contenus de l’exposition nationale en instituant un groupe de travail qu’en juin 1996, c’est-à-dire deux mois avant le début du travail des commissions parlementaires. Sur demande de la commission du Conseil des Etats charg ée de l ’examen préalable, le Conseil f édéral a été invit é à d époser un rapport compl émentaire17 au message concernant une contribution de la Conf édération à l ’exposition nationale 2001, rapport notamment destiné à préciser la structure organisationnelle de l ’Association. L’absence d’une organisation claire du projet a, d ès le d épart, ébranlé la confiance du Parlement18. En raison des nombreux points encore dans l ’ombre, certaines voix se sont élevées pour exiger le report de l’exposition nationale19. Le message était également flou au sujet du r ôle que la Conf édération devait assu- mer dans l’organisation de l’exposition nationale: « En temps voulu, le Conseil fédé- ral fixera les modalit és exactes de sa collaboration à la pr éparation de l ’exposition. Pour l’heure, il s’est borné à donner mandat à l’administration fédérale de collaborer activement avec les responsables de l ’EXPO 2001, notamment pour trouver des so- lutions en concordance avec les objectifs et besoins de la Conf édération et des can- tons.»20 Le message contenait des exigences non quantifi ées en mati ère de presta- tions compl émentaires de la Conf édération (DDPS, offices sp écialisés, La Poste, CFF, etc.). D’une manière générale, l’examen des documents datant de 1996 montre qu ’il n’y a pas eu assez de temps pour les débats au sujet de la contribution de la Conf édération à l’exposition nationale 2001 et que ces d ébats ont eu lieu sous pression politique. Il s’agissait de lancer le projet tout en s ’accommodant des risques potentiels et des questions encore ouvertes. La critique issue des milieux politiques n ’était pas la bienvenue. Toute personne émettant un avis critique risquait d ’être tax ée d ’adver- saire de l’exposition nationale. Les politiques étaient sensés créer un climat de con- 16 BO 1999 E 940 (intervention du député au Conseil des Etats Onken) 17 Voir FF 1996 V 555 18 Proc ès-verbal de la CSEC-E des 26 et 27 août 1996 19 Voir question ordinaire 96.1087 20 FF 1996 III 321 ss (ch. 2.4)2426 fiance et se rallier à un projet d ’exposition nationale encore truff é de questions ou- vertes. A ce stade de l ’examen, la Commission de gestion est d ’avis que les circonstances mentionnées permettent d éjà de conclure que la planification de l ’exposition natio- nale était insuffisante aux niveaux politique, stratégique et opérationnel. 3.3.2 Problèmes d’organisation et au niveau des organes de l’Association Juste après l’échec d’Expo.01, le Conseil f édéral a identifi é l’absence d’un organe de direction fort à la tête de l’Association EXPO 2001 comme étant la cause princi- pale de la crise. Dans son message relatif à un cr édit additionnel pour l ’exposition nationale du 8 octobre 1999, il constate que «les responsables de la gestion n ’ont manifestement pas réussi à organiser et à maîtriser le passage de la phase de planifi- cation à la phase de r éalisation»21. Quelques temps plus tard, le chef de DFE a en- core exprim é sa satisfaction concernant le changement qui a eu lieu à la t ête de l’exposition22. Le Conseil f édéral a partiellement tir é les enseignements au sujet de la structure organisationnelle d’Expo.01: «Les leçons ont été tirées des exp ériences négatives faites avec la structure de l ’Expo de 1996. Toutes les comp étences étaient déléguées à une association priv ée, ce qui limitait in évitablement l’influence de la Confédération. Dans le cas du projet Expo.02, on dispose d ’un nouveau concept de pilotage et de contr ôle du projet, dans lequel les possibilit és d ’intervention de la Confédération ont été sensiblement renforcées. Le CDF [Contr ôle fédéral des finan- ces] va maintenant pouvoir surveiller les pratiques financières par des contrôles con- comitants, et les organes parlementaires de surveillance financi ère seront tenus au courant de l ’évolution du projet par des rapports r éguliers. Le Conseil f édéral peut garantir que, dans les grands projets à venir qui seront ex écutés sous la direction de tiers, le versement d’aides fédérales sera conditionné à la mise en place de concepts de gestion et de contrôle financiers permettant de maîtriser la situation.»23 La d élégation de la responsabilit é globale à une association de droit priv é et la structure globale de cette association n ’ont donc pas permis au Conseil f édéral d’assumer sa responsabilit é politique. Dans son message concernant la contribution de la Confédération, le Conseil fédéral partait encore du principe que la structure ju- ridique générale de l’exposition nationale reposerait sur deux entit és, d’une part sur le support institutionnel à responsabilit é strat égique, soit l ’Association «EXPO 2001», et d’autre part sur un support professionnel à responsabilité opérationnelle et gestionnaire sous la forme d’une société anonyme. Cependant, le Comité stratégique s’est par la suite born é à garder la forme juridique de l ’Association parce que plus simple et plus souple. Dans son rapport compl émentaire du 6 septembre 1996, le Conseil fédéral a entériné cette solution. Lors des investigations de la Commission de gestion, les organes fédéraux interrogés ont précisé leur point de vue sur les probl èmes d’Expo.01 à l’échelon des organes associatifs. Les constatations principales sont résumées ci-après. 21 FF 1999 p. 8559 22 BO 2000 N 708 23 R éponse du Conseil fédéral à l’interpellation Bignasca Giuliano, 99.35942427 Pour les organes f édéraux concern és, l ’une des raisons principales des lacunes constatées réside sans aucun doute dans l ’organisation et le fonctionnement du Co- mité stratégique lui-même. Cet organe supr ême devait assurer une bonne repr ésen- tativité au sein de l ’Association EXPO 2001 et permettre de tisser des liens étroits avec les milieux politiques. Ainsi, le Comit é strat égique est arriv é à compter 19 membres, dont aucun sp écialiste des domaines de la gestion, des finances, de la technique ou de la culture. Les représentants des villes et des cantons d ’implantation ont avant tout repr ésenté leurs intérêts particuliers. Le caract ère de milice de cet or- gane a engendr é un manque de disponibilit é. Les organes f édéraux estiment que la précision, la clarté et la fermeté dans les décisions ne faisaient pas partie des qualités principales de cet organe. Outre l’organisation du Comité stratégique en tant que tel, la délégation globale de la responsabilit é opérationnelle à la Direction générale et la division stricte et artificielle entre les niveaux strat égique et op érationnel ont égale- ment été perçues comme probl ématiques. Cette d élégation de la responsabilit é était basée sur la confiance plac ée dans la Direction g énérale. En raison de la confiance des membres qui avaient tous un grand int érêt à la réalisation de l’exposition natio- nale et à cause de l’absence d’informations sûres et définitives (la Direction générale a régulièrement fait miroiter une am élioration de la situation), mais également par peur d ’aggraver encore la situation, le Comit é strat égique a toujours renouvel é sa confiance envers la Direction g énérale. Le controlling strat égique introduit par cette dernière a donné un sentiment de s écurité au Comité stratégique. Il faut bien se ren- dre compte que la m éthode de travail de cet organe relevait, au d ébut principale- ment, beaucoup de l ’improvisation (pas d ’ordre du jour, d écisions mal documen- tées). Toutes ces circonstances sont à l’origine des d éficiences de direction du Co- mité stratégique. Il aura fallu trop de temps pour qu ’il se rende compte que les pro- blèmes opérationnels non résolus prenaient une importance strat égique. Après coup, les organes de la Conf édération concernés sont persuadés que le Comit é stratégique a trop longtemps fait confiance à la Direction générale. Pour ce qui concerne la Direction générale, le DFE est d ’avis qu’il n’y avait pas de personnalités expérimentées dans le domaine de l ’organisation d’expositions natio- nales sur le marché du travail. Il n ’a pas non plus été possible d’engager des person- nes disposant d’une expérience dans l’organisation de manifestations de cette taille, avec tous les aspects politiques, culturels, financiers, organisationnels et techniques qu’elles impliquent. Les concepts spectaculaires ne tenaient pas assez compte des impératifs liés à leur mise en œ uvre. Le fait que les concepts innovateurs n ’avaient pas été pensés et calcul és jusque dans le moindre d étail ni plac és dans le contexte (avant tout financier) constituait également une lacune consid érable. La vision du gestionnaire était absente. De l ’avis du DFE, le manque d ’expérience des cadres di- rigeants dans ce domaine les a pouss és à vouloir susciter la confiance afin de mas- quer à la fois leurs faiblesses et celles du projet. En outre, la directrice g énérale de l’époque a plusieurs fois reconnu avoir sous-estim é les charges administratives de l’opération. Elle n’a pas pris toutes les mesures qui auraient été nécessaires pour se décharger et pour pouvoir donner l’appui logistique nécessaire aux autres directeurs. Comme cela a déjà été mentionné à plusieurs reprises, l’une des explications de cette absence de r éaction réside dans l ’engagement à temps partiel des principaux d éten- teurs du pouvoir stratégique. Selon le DFE, la manière avec laquelle la directrice g é- nérale traitait les partenaires du projet et les probl èmes de direction internes (com- munication interne déficiente et collaboration insuffisante avec le Comit é directeur) ont finalement été décisifs et ont précipité la crise.2428 Il est tout à fait notoire que le courant ne passait pas entre le Comit é stratégique et la Direction générale. Ce fait a d’ailleurs été souligné de manière réitérée durant les in- vestigations men ées par la Commission de gestion. Tr ès rapidement, la directrice générale s’est méfiée des politiques qui siégeaient au Comité stratégique. La peur de voir des probl èmes internes relay és par la politique pour finir étalés sans discerne- ment sur la place publique est peut être à l’origine de la m éfiance que la directrice générale vouait aux repr ésentants politiques. En tout état de cause, cette attitude a amené la directrice générale à faire preuve d ’une grande retenue en mati ère d’infor- mation. Pour cette raison, au lieu d’être informé à temps et avec précision, le Comité stratégique n’a pu percevoir les difficult és et les points faibles du projet que de ma- nière plutôt intuitive. Le r ésultat de cette m éfiance a été que la Direction g énérale s’est attribuée le monopole de la communication vers l ’extérieur. Cette communica- tion a été jugée insuffisante, tant envers les médias (qui, en raison du manque de su- jets, se sont cantonnés à aborder les problèmes de personnel, d’organisation et de fi- nances) qu’envers les sponsors. 3.3.3 Problèmes dans le domaine du financement d’Expo.01 Dès le d épart, les organes responsables de l ’association étaient conscients des pro- blèmes de liquidités engendrés par un projet d’exposition nationale. En effet, dans ce genre de projet, les recettes ne s ’encaissent qu ’après l ’ouverture. Tr ès t ôt d éjà, il était clair que, de 1999 à 2001, les besoins en liquidit és atteindraient environ 150 à 200 millions de francs et qu ’il faudrait par cons équent recourir au cr édit. En raison de la situation financi ère critique dans laquelle la Conf édération se trouvait au mi- lieu des ann ées 90, les politiques et la direction de l ’Expo tablaient sur un finance- ment qui serait assur é à 80 % par des sponsors du secteur priv é. Les contributions des pouvoirs publics ne devaient constituer qu ’une petite partie du budget global. Les organes de l ’Association EXPO 2001 ont tout de suite reconnu que cette ma- nière de financer le projet était un grand d éfi. Le Conseil f édéral était lui aussi con- scient de ce probl ème. Le rapport compl émentaire au message concernant une con- tribution de la Conf édération à l ’exposition nationale 2001 du 5 novembre 1996 24 souligne que le budget d ’Expo.01 repose sur un partenariat actif avec le secteur pri- vé et relève qu’il reste peu de temps pour trouver des sponsors. En ce qui concerne les exposants, les organisateurs se rendaient compte que ces derniers ne sauraient s’engager autrement que sur la base d ’un projet d étaillé. Les probl èmes financiers auxquels il fallait s ’attendre ont également été mis en évidence par le Parlement et cela en 1996 déjà. Dès son entrée en fonction, la directrice g énérale a sans cesse ex- primé son insatisfaction au sujet des conditions financi ères décidées à l’origine par la Confédération. A ce sujet, les repr ésentants de la Confédération au Comité straté- gique se sont limités à rappeler qu’il ne fallait pas compter sur une augmentation de la contribution de la Conf édération et que la Direction g énérale ne devait pas pren- dre la garantie de déficit pour une réserve. Pour commencer, il a été nécessaire de se procurer des liquidités au moyen de crédits bancaires. Il aura cependant fallu une ac- cumulation de signes, soit l ’apparition de besoins importants en mati ère de liquidi- tés, l’établissement de la situation financière critique sur la base de chiffres concrets et, finalement, l’ultimatum des directeurs à l’encontre de la directrice générale en été 24 FF 1996 V 5552429 1999, pour que le Comit é stratégique et les milieux politiques prennent conscience du risque d’échec d’Expo.01. Avec du recul, le financement du projet appara ît irréa- liste parce que trop optimiste. La diff érence entre les attentes de la Direction g éné- rale et l ’engagement effectif des milieux économiques était telle que le projet n’aurait pas pu être sauvé autrement que par une augmentation de l ’aide financière accordée par la Confédération. Pour l ’essentiel, les difficult és financi ères d ’Expo.01 étaient li ées au concept qui avait été choisi. Les d étails de l ’exposition devaient être mis au point de mani ère «créative» et «dynamique» au fur et à mesure de l ’avancement du projet. D ’ailleurs les projets concernant les infrastructures se trouvaient également dans une phase de développement et de choix. Les directions développaient les projets non pas selon un axe séquentiel mais en parall èle en appliquant les m éthodes dites de l ’ingénierie si- multanée (simultaneous engineering). Pour ce qui concerne les recettes également, les données fiables manquaient, tant sur les dispositions des investisseurs priv és ou que sur les entr ées. Dans ces conditions, il n ’était naturellement pas possible d’établir un budget fiable au cours de la premi ère phase. Effectivement, ce n ’est qu’avec la concr étisation du projet de l ’exposition que les besoins financiers effec- tifs sont apparus. En octobre 1998, le Bureau du Comit é strat égique s ’est rendu compte que le sponsoring devrait rapporter 300 millions de francs (seuls 175 mil- lions de francs étaient assur és, au moyen de d éclarations d ’intentions pour la plus grande partie). C ’est à ce moment-l à que, pour la premi ère fois, un certain étonne- ment est apparu: Comment était-il possible que les chiffres n ’aient pas été estimés avec plus de pr écision d ès le d épart? De l ’avis du Contr ôle f édéral des finances, c’est lors du tournant de fin avril 1999 (voir jalon de fin avril 1999 au point 2.1 ci- dessus) qu’il était pour la première fois possible d’avoir une vue d’ensemble plus ou moins bonne de la situation financi ère du projet. En fait, c ’est en septembre 1999, avec le rapport de la soci été Hayek Engineering, que les besoins financiers r éels ont été définis plus clairement bien que de mani ère non exhaustive. Même si les besoins financiers actuels, c ’est-à-dire ceux n écessaires pour la r éalisation d ’Expo.02, sont assez bien évalués, un certain nombre d ’incertitudes demeurent malgré tout, princi- palement en raison du manque de pr écision au sujet de l ’évaluation des recettes. En raison de l’absence de toute détermination claire des recettes et des d épenses, la réa- lisation du concept choisi par les politiques et concr étisé par l ’Association EXPO 2001 exigeait des qualit és et des connaissances en mati ère de finances que, faute d’expérience dans ce domaine, la direction ne possédait pas. La méfiance, la retenue et le scepticisme d’une partie des milieux de l’économie pri- vée à l’encontre du projet ont contribu é aux probl èmes financiers. Cette m éfiance a encore été aggravée – comme le rapport de la société Hayek Engineering l’a relevé – par l ’attitude pr ésomptueuse, voire l ’arrogance de la directrice g énérale envers l’économie et les sponsors. En 1964 déjà, l’exposition nationale avait également dû résoudre de graves difficul- tés de financement. C’est la raison pour laquelle les organisateurs attendaient que la Confédération, les cantons et les communes fassent preuve de souplesse en mati ère de paiements et inscrivent les sommes n écessaires dans leurs budgets annuels res- pectifs. A cet égard, le Contrôle fédéral des finances a également relevé que les ma- nifestations culturelles entra înaient souvent des d épassements de co ûts. Cela a no- tamment été le cas pour les festivit és que le canton de Schwyz avait organis ées dans le cadre de la comm émoration du 700e anniversaire de la Conf édération, festivités qui ont été clôturés avec un dépassement de coûts très important.2430 3.3.4 Problèmes au niveau de la Confédération Les services f édéraux concern és ne voient pas que des difficult és au niveau de la conception et de la direction par les organes de l ’Association EXPO 2001. Ils sont également d’avis que l ’accompagnement d’Expo.01 par les autorit és fédérales était insuffisant. Dans ce domaine, le Parlement est également critique vis- à-vis de lui- même25. Le repr ésentant de la Conf édération – le D élégué du Conseil f édéral à l’Expo.01 – était isolé au sein du Comité stratégique. L’opinion générale était que le projet Expo.01 n ’était pas prioritaire pour le Conseil f édéral. Le Conseil f édéral avait fait confiance aux organes de l ’Association EXPO 2001. Jusqu ’à l’éclatement de la crise en été 1999, il a fait preuve d ’un intérêt distant et d ’une patience scepti- que pour tout ce qui touchait aux processus li és à Expo.01. Pour sa part, le D élégué du Conseil fédéral a constaté une certaine indifférence de la part de l ’administration également. Sur demande du D élégué, le Chancelier de la Conf édération a convoqué à deux reprises la Conf érence des secr étaires g énéraux à des fins d ’information. Mais ces derniers n’ont guère manifesté d’intérêt pour cet important projet d ’avenir. D’une mani ère g énérale, les collaborateurs de l ’administration f édérale impliqu és dans le projet Expo.01 n ’avaient généralement aucun acc ès direct aux niveaux hi é- rarchiques élevés de leur d épartement. En raison de toutes ces circonstances, le flux de l’information au sein de l ’administration fédérale était insuffisant. D ’ailleurs, la plupart du temps, les informations fournies ne déclenchaient aucune réaction. Le D élégué du Conseil f édéral a également reconnu que la représentation de la Confédération au sein du Comit é stratégique n’était pas assez forte, principalement lorsqu’il s’agissait de s ’affirmer vis-à-vis de la Direction g énérale. Le chef de DFE est d’avis que les repr ésentants de la Conf édération n’ont pas suffisamment insist é lorsqu’il s’agissait de contrôler la suite que la Direction g énérale donnait à leurs in- terventions. Il était toutefois difficile de procéder à de telles vérifications étant donné que la Direction g énérale faisait preuve d ’une tr ès grande r éserve en mati ère d’information et qu’elle veillait à se garder une marge de man œ uvre entière dans le domaine de ses compétences opérationnelles. La gestion des projets fédéraux est également un problème important au niveau de la Confédération. En guise d ’introduction à ce point, voici quelques informations au sujet de ces projets: Le message de 1996 concernant une contribution de la Conf édé- ration à l’exposition nationale 2001 pr évoyait un montant de 20 millions de francs pour la r éalisation des projets de la Conf édération. Un m ême montant avait égale- ment dû être débloqué pour les projets de la Conf édération de l’exposition nationale de 1964. Le 15 juin 1998, le Conseil f édéral a accepté un projet de la Conf édération pour chacun des quatre sites de l ’exposition. Il a également chargé le Groupe de co- ordination interd épartemental (GIC) et son D élégué de proc éder aux éventuelles adaptations de l’engagement financier et de le tenir inform é. Le 16 novembre 1998, le GIC a conclu une «Convention de collaboration pour la r éalisation du projet d’exposition de la Conf édération» avec l ’Association EXPO 2001. Selon cette con- vention, l’Association répondait du crédit de 20 millions de francs, les d écisions en- traînant des cons équences financi ères sur les projets de la Conf édération devaient être prises en commun, par le GIC et l ’Association, et le GIC était chargé du con- trôle (surtout en ce qui concerne les d élais, les co ûts et la qualit é). Le GIC devait également surveiller les conditions g énérales fix ées pour la contribution à l ’expo- 25 Voir notamment BO 1999 E 940 (intervention Onken) ou BO 2000 E 2482431 sition nationale. En automne 1999, la soci été Hayek Engineering a mis le doigt sur le manque de professionnalisme et les responsabilit és mal définies dans la conduite des projets. Les exigences élevées de la Conf édération envers ses propres projets étaient en contradiction avec les moyens qu ’elle avait pr évus au d épart: au lieu des 20 millions de francs pr évus dans la contribution f édérale, la concrétisation des pro- jets de la Conf édération aurait n écessité 50 millions de francs. Suite à la prise de connaissance de ce d épassement de co ûts, le Conseil f édéral a charg é le groupe de travail interd épartemental IDA-EXPO.01 d ’examiner et d ’adapter l ’organisation et la gestion des projets de la Confédération. L’analyse effectuée par le groupe de travail IDA-EXPO.01 a confirmé que la gestion des projets de la Confédération n’était pas suffisamment professionnelle et que leurs responsables manquaient d’expérience dans ce domaine. Ensuite, les responsabilit és pour ces projets n ’étaient en fait pas clairement r églées par la convention pr écé- demment citée. La responsabilité artistique incombait à la direction de l ’Expo, mais l’Association EXPO 2001 a attribu é des mandats à des tiers et pay é des factures concernant des projets de la Conf édération. Certains projets étaient surdimensionnés en raison de l’absence d’un plafonnement des dépenses. La direction de l’Expo a re- noncé à convenir d ’un tel plafonnement des co ûts avec les cr éateurs. Elle comptait en effet sur des revenus suppl émentaires provenant du sponsoring et ne voulait pas limiter la libert é artistique des responsables de projets. Le d épassement des co ûts prévus s’explique également par le grand nombre d ’inconnues (emplacement, nom- bre de lieux d ’exposition, frais de location exacts, r ésultats du concours d ’archi- tecture). Les conditions de location prises en compte étaient plus avantageuses. De plus, il n ’y avait ni plan financier, ni controlling. De la part du GIC, il faut égale- ment souligner le fait que les travaux ont été effectués dans une structure ad hoc, c’est-à-dire dans une structure en marge du travail administratif ordinaire. Selon la nouvelle organisation, la responsabilit é des projets f édéraux incombe doré- navant à la Conf édération. Les quatre responsables de projet travaillent d ésormais sur mandat de la Conf édération et sont accompagn és chacun par une équipe de créateurs qui veille au suivi du contenu. Les moyens financiers sont répartis entre les projets sur la base d ’un budget et administr és par les responsables de projet. Les projets de la Confédération font maintenant l’objet d’une surveillance. Chacun à son niveau, les directeurs de projet et les responsables de la surveillance du projet en as- sument l’entière responsabilité (délai, contenu, finances). La r éalisation des projets est dorénavant intégrée dans des structures administratives existantes qui disposent de l’expérience nécessaire. Il s’agit du Groupement de l ’armement du DDPS. La di- rection de l’Expo n’a plus qu’un «droit de veto artistique» (comme c’est d’ailleurs le cas pour les projets priv és). La Commission de gestion a pu constater que le Grou- pement de l’armement se distingue par une gestion rigoureuse et un bon controlling des projets de la Confédération. Plusieurs créateurs ont déjà dû être remplacés parce qu’ils n ’arrivaient pas à respecter ou ne voulaient pas respecter le nouveau cadre donné. Dans le m ême contexte que la conduite des projets de la Conf édération, il faut en- core mentionner que le D élégué du Conseil f édéral, qui était simultanément prési- dent du GIC, a été progressivement submerg é de travail. Pour ne pas n égliger sa fonction de délégué et par souci de professionnaliser le travail en faveur des projets fédéraux, il s’est tourné vers le DFE pour obtenir l ’appui d’un chef de projet profes- sionnel. Ses efforts sont restés vains.2432 3.3.5 Brève évaluation des problèmes par la Commission de gestion La Commission de gestion peut facilement comprendre les points de vue exprim és ci-dessus au sujet des probl èmes qu’Expo.01 a connus. Cela ne signifie cependant pas que les travaux pr éparatoires d ’Expo.01 n ’aient pas connu d ’autres difficult és importantes. Il est tout à fait possible que les organes de l ’Association, les cantons ou les milieux économiques puissent encore discerner d’autres problèmes. La Commission de gestion est d ’avis que l ’erreur principale r éside dans l ’absence d’une direction et d ’une gestion de projets professionnelles. Cette erreur a été com- mise tant par l ’Association que par les responsables de l ’organisation et de la direc- tion des projets de la Conf édération. Bien s ûr, l ’appréciation doit également tenir compte des conditions difficiles impos ées par la politique (pas de garantie de finan- cement, planification lacunaire, responsabilités mal définies, manque de temps). En ce qui concerne le fonctionnement du Comit é stratégique, il faut partir du prin- cipe qu’il ne saurait être question qu ’un organe de cette nature, c ’est-à-dire qui as- sume le rôle d’une Assemblée générale, fasse l ’objet d’exigences spéciales. Cepen- dant, les attentes envers le Comit é stratégique étaient importantes: après avoir défini les orientations du projet, il devait le diriger et le contr ôler de manière efficace. Ain- si, la responsabilit é du Comit é strat égique était équivalente à celle d ’un Conseil d’administration. Cependant, le choix des membres du Comit é stratégique et son or- ganisation n’étaient pas à la hauteur de cette responsabilit é. Cet organe constitu é de représentants politiques, et non par des professionnels de la gestion de ce genre de projets, n’était pas à même d’assurer une conduite et une surveillance suffisamment efficaces. En revanche, la Commission de gestion est d ’avis que le Comit é stratégi- que était partiellement en mesure d ’assumer son r ôle de groupe politique d ’accom- pagnement du projet. Toutefois, un tel organe ne devait pas se fier à la Direction gé- nérale sans faire preuve de sens critique. D ’une manière générale, il est possible de dire qu’un conseil d’administration en tant que tel, un comité directeur tel qu’il a été institué pour Expo.02, faisait défaut à Expo.01. 4 Evaluation du rôle de la Confédération et de ses autorités dans le cadre de la préparation et de l’organisation de l’exposition nationale «Expo.01» Dans ce chapitre, la Commission de gestion évalue le r ôle et l ’influence de la Con- fédération et de ses organes les plus concern és du point de vue d ’Expo.01. Elle prend position sur la gestion du projet en tenant compte des conditions que les auto- rités fédérales ont rencontrées lors de l’accomplissement de leurs mandats. 4.1 Le rôle de la Confédération dans le cadre d’Expo.01 en général Le rôle de la Conf édération lors de la pr éparation et de l ’organisation d’Expo.01 a évolué au cours du temps. La Commission de gestion constate que ce r ôle n ’était souvent pas d éfini clairement. La Conf édération devait-elle se limiter au versement2433 d’une contribution, devait-elle accompagner le projet (de mani ère active ou passive) ou devait-elle contrôler le projet (avec quelle intensit é et au moyen de quels instru- ments)? La Confédération a assum é un r ôle important lors du d émarrage du projet. C ’est le Conseil f édéral qui a choisi le projet devant être r éalisé et qui a fix é la date de l’exposition nationale. C’est lui également qui a examiné la faisabilité du projet, qui a délégué les responsabilit és opérationnelles et strat égiques de la pr éparation, de la réalisation et du d éroulement de l ’exposition nationale à une association, qui a adopté la structure organisationnelle de cette association et qui a d écidé de la parti- cipation financière de la Conf édération. Avec l ’arrêté fédéral du 10 d écembre 1996 concernant une contribution de la Conf édération, le Parlement a accept é ces condi- tions. L’analyse des débats parlementaires qui ont eu lieu en 1996 au sujet de la contribu- tion de la Confédération à l’exposition nationale 2001 montre que ni le Conseil fédé- ral, ni l ’Assemblée fédérale n’ont clairement d éfini le r ôle et la responsabilit é de la Confédération. Bien qu ’ayant été précisée dans le rapport compl émentaire au mes- sage, la structure organisationnelle a, en particulier, fait l ’objet de questions aux- quelles le Conseil f édéral et le Parlement n ’ont pas répondu. A l’époque, le chef du DFE avait r épondu que la Conf édération gardait le contr ôle du projet, m ême si la responsabilité en était presque entièrement déléguée à l’Association26. Le Parlement était toutefois conscient de la responsabilité politique de la Confédération. En revan- che, la d éfinition de cette responsabilit é n’était pas claire. Il était notamment ques- tion que les milieux économiques et les sponsors pouvaient compter sur une cores- ponsabilité de la Conf édération en tant que partenaire 27. Il a également été dit clai- rement que la responsabilit é principale pour la pr éparation d ’Expo.01 n ’incombait pas à la Confédération. Il était plutôt question d’une réalisation commune28. La res- ponsabilité politique et financi ère devait incomber aux parties impliqu ées dans l’exposition nationale, soit les 5 cantons, les 4 villes et la Confédération. La question du lien entre ces responsabilit és et la responsabilit é du Comité stratégique était éga- lement controvers ée. Les d ébats n ’ont pas permis d ’établir clairement que l’Association «EXPO 2001 » – et elle seule – portait la responsabilit é et était l’interlocuteur responsable des collectivit és et des autorit és participant au projet, ni que la Confédération, par l’intermédiaire du Conseil fédéral, c’est-à-dire des person- nalités compétentes que ce dernier a nommées, devait y jouer un rôle important29. Les probl èmes de liquidit és de l ’Association «EXPO 2001 » ont conduit à l’acceptation du crédit additionnel (250 millions de francs) et de la garantie de d éfi- cit (338 millions de francs). Malgr é le choix d ’une structure ressortissant au droit privé, le Conseil fédéral partait du principe que la Confédération portait une part im- portante de la responsabilit é politique30. Cette responsabilit é renforcée de la Conf é- dération a pu encore être constatée plus tard, lorsque le Conseil fédéral a débloqué le crédit additionnel alors m ême que l ’Association n ’avait pas compl ètement rempli ses obligations (en particulier dans le domaine de la recherche de sponsors). De plus, à la question de savoir qui devait supporter un éventuel déficit, le chef du DFE avait indiqué qu’en raison de sa responsabilit é politique de fait, il reviendrait probable- 26 Proc ès-verbal de la séance des 26 et 27 août 1996 de la CSEC-E 27 BO 1996 E 709 28 BO 1996 E 709 29 BO 1996 E 709, voir aussi BO 1996 E 719 30 FF 1999 p. 8563 s. (ch. 5.2.2.2.2 et 5.2.2.2.3)2434 ment en premier lieu à la Conf édération de supporter l ’éventuel déficit, les cantons ne venant qu’en deuxième lieu31. De l’avis de la Commission de gestion, cela ne clarifie pas encore la question de la responsabilité de la Conf édération du point de vue de l ’exposition nationale. Ac- tuellement, cette responsabilit é parait plus importante que ce qu ’on imaginait en 1996. Ce point de vue est confirm é par la d éclaration en 1996 du chef du DFE de l’époque précisant que la contribution de 130 millions de francs ne serait en aucun cas dépassée et que les organisateurs ne devaient avoir aucun espoir de recevoir plus de moyens de la Confédération32. Conclusion: En ce qui concerne l’Expo.01, la question de la responsabilité politique de la Conf édération était et demeure confuse. C ’est l ’éclatement de la crise d’Expo.01 qui a montr é que c ’est la Conf édération qui porte la responsabilit é dé- terminante du succ ès ou de l ’échec d ’une exposition nationale. Les événements prouvent que cette responsabilité n’a pas été perçue et qu’elle a été sous-estimée. 4.2 Le rôle des Chambres fédérales et de leurs organes En fait, en tant qu ’organe du Parlement, la Commission de gestion n ’a pas pour compétence de juger du r ôle jou é par les Chambres f édérales. Cette d émarche s’impose malgré tout pour pouvoir évaluer la gestion du projet par le Conseil fédéral ainsi que les conditions ayant prévalu lors de la préparation d’Expo.01. Le rôle des d écisions fondamentales prises à l’échelon politique a d éjà été présenté au chapitre pr écédent. D’une manière générale, les Chambres f édérales ont eu une attitude critique envers le projet d ’Expo.01. Cela ne signifie cependant pas du tout qu’elles avaient une attitude n égative par rapport au projet d ’une exposition natio- nale. Au contraire, le projet pr ésenté par le Conseil f édéral a b énéficié d ’un large soutien. Néanmoins, les bases décisionnelles incomplètes ont été à l’origine de criti- ques lorsque le Parlement a d ébattu de la question d’une contribution fédérale en fa- veur de l’exposition nationale. Pour le Parlement, l’absence de contenus, la structure organisationnelle floue, la protection de l ’environnement et le concept du trafic ont constitué les domaines dans lesquels il a constaté lacunes et questions sans réponses Même si les commissions chargées de l’examen préalable du projet et les Chambres fédérales ont pos é des questions critiques et ont demand é des rapports compl émen- taires pour répondre à diverses questions (Qui assume la responsabilit é définitive de l’organisation du projet? Dans quels organes la Conf édération sera-t-elle repr ésen- tée, et avec quelles comp étences? Quels services de la Conf édération seront-ils chargés d ’examiner les conditions d ’octroi des subventions? Quels seront leurs moyens? Qu’est-ce qui a été prévu au niveau de la protection de l ’environnement, des transports, des finances et de l ’organisation?), la Commission de gestion estime qu’elles n’ont pas fait suffisamment preuve d’esprit critique lorsqu’elles se sont pen- chées sur les r éponses. Le fait est que de nombreux points sont rest és nébuleux ou sans r éponse. En reprenant les motifs de l ’arrêté f édéral de 1996 concernant une contribution de la Conf édération, il appara ît imm édiatement que le r ôle du Parle- ment était de susciter la confiance nécessaire et de donner l’impulsion de départ pour 31 BO 2000 N 708 32 Proc ès-verbal de la séance du 17 octobre 1996 de la CSEC-N, p. 242435 la r éalisation d ’une exposition nationale en 2001, avant que toutes les questions soient résolues et avant que l ’enthousiasme des organisateurs soit annihil é par une trop vive critique. Il est indéniable que les Chambres fédérales ont, sur certaines questions, contribu é a apporter plus de clart é (notamment en ce qui concerne la structure organisationnelle ainsi que les questions ayant trait à la protection de l’environnement et au trafic). Le Parlement s’est également assuré que le Conseil f édéral le tienne r égulièrement in- formé de l ’avancement du projet en lui faisant obligation d ’informer dans le cadre du rapport de gestion. Il s ’agissait aussi d’alimenter la discussion au sujet d ’un pro- jet devant être porté par toute la population. Par la suite, ces rapports du Conseil f é- déral n’ont pas apporté d’informations substantielles; ils n’ont pas provoqué un inté- rêt particulier et la discussion souhaitée n’a malgré tout pas eu lieu33. Après la d écision au sujet de la contribution de la Conf édération, l ’intérêt des Chambres fédérales au sujet des pr éparatifs de l ’Expo.01 est demeur é aussi distant que celui du Conseil f édéral. Seul un groupe parlementaire informel se tenait r égu- lièrement informé au sujet des travaux de l’Association. L’intérêt au sujet des prépa- ratifs d’Expo.01 a augment é lorsque les probl èmes au sein de l ’Association EXPO 2001 sont peu à peu remont és à la surface. Un certain nombre d ’interventions par- lementaires34 déposées à ce sujet permettent de se rendre compte que le Parlement a pris les probl èmes d’Expo.01 au s érieux très tôt déjà. Les r éponses tranquillisantes du Conseil fédéral n’ont en revanche pas donné lieu à des décisions urgentes. Même les commissions de contr ôle parlementaires ont d û, dans un premier temps, définir leur r ôle dans le cadre des travaux d ’Expo.01. Ce n ’est que durant la pre- mière moitié de 1998 que la Commission de gestion du Conseil des Etats s ’est pen- chée sur la question de son r ôle et de ses comp étences concernant Expo.01. Elle a adopté les conclusions de son secrétariat à ce sujet le 9 juillet 1998. Vers fin 1998, la Conférence des présidents des commissions de contr ôle parlementaires a rappel é au Contrôle fédéral des finances l ’importance de ses activit és de surveillance dans le domaine de l’Expo.0135. Fin avril 1999, en raison des probl èmes rencontrés lors de la pr éparation d ’Expo.01, la sous-commission comp étente de la Commission de gestion du Conseil des Etats a eu un entretien avec le D élégué du Conseil fédéral. A cette occasion, elle a pris connaissance des conditions de travail difficiles du D élé- gué ainsi que de certains probl èmes, problèmes toutefois plus ou moins d éjà connus à l’époque. En tout état de cause, les informations obtenues n ’ont pas donn é lieu à des mesures concr ètes. En mai 1999, un entretien avec le chef du DFE au sujet du rapport de gestion 1998 n ’a pas encore permis de reconna ître la gravit é de la situa- tion. Au contraire, des signaux positifs permettaient encore de croire à la réalisation d’Expo.01. Les compétences juridiques de la Commission de gestion ne lui ont pas permis d’intervenir directement auprès de l’Association. Dans le cadre de cet examen, tous les documents de la d élégation des finances n’ont pas été examinés en détail. Toutefois, l’examen global de ces documents et des rap- ports annuels de la d élégation des finances montre que du point de vue de son in- fluence et de ses interventions, cette derni ère est log ée à la m ême enseigne que le 33 Voir rapports de gestion du Conseil f édéral de 1997 à 1999 34 Voir notamment 98.3350 (postulat Baumann J. Alexander), 99.3024 (interpellation Seiler Bernhard), 99.1017 (question ordinaire urgente du groupe de l’Union démocratique du centre) 35 Lettre du 17 d écembre 1998 adressée au CDF2436 reste du Parlement et de ses organes. La d élégation des finances s ’appuie principa- lement sur les r ésultats des contr ôles effectués par le Contr ôle fédéral des finances. Dans un premier temps, la d élégation des finances a simplement pris acte de ces rapports étant donnés qu’ils ne mentionnaient pas de r éserves importantes et que la direction de l’Expo était disposée à aborder ces points. Une fois les probl èmes de financement et de direction de l ’Association EXPO 2001 connus, le Parlement s ’est de plus en plus vu contraint de cr éer les conditions et le climat de confiance pour un projet pour lequel il s ’était engagé en 1996 et en faveur duquel beaucoup de moyens financiers avaient d éjà été investis. C ’est du moins ce que montrent les d ébats sur le crédit additionnel et surtout sur la garantie de d éficit. Le choix entre l’arrêt du projet ou l’acceptation d’un crédit additionnel n’existait pas vraiment. La responsabilité politique de la Confédération a été mise en cause imm é- diatement après celle de la direction de l ’Association. La r éputation de la Suisse en tant que nation issue de la volont é de ses citoyens était en jeux et le point de non- retour avait été dépassé depuis longtemps. Ces circonstances ont provoqu é un cer- tain malaise au sein du Parlement lors des d écisions concernant le crédit additionnel et la garantie de déficit. Conclusion au sujet du r ôle du Parlement: Bien que le Parlement ait fait preuve de sens critique, il a, en 1996, cr éé le climat de confiance pour l ’exposition nationale 2001 et accepté une contribution de la Conf édération alors m ême que de nombreu- ses questions étaient encore demeurées ouvertes. Comme le Conseil f édéral, il a en- suite suivi les pr éparatifs en vue de l ’Expo.01 à distance seulement. En outre, les organes de contr ôle parlementaires ont tout d ’abord d û d éfinir les t âches de sur- veillance ainsi que leur r ôle par rapport à Expo.01. Durant la crise d ’Expo.01, le Parlement s ’est vu contraint de sauver l ’exposition nationale en acceptant l’augmentation des contributions de la Confédération. 4.3 Le rôle du Conseil fédéral et du chef du DFE 4.3.1 Rôle et responsabilités en général Les décisions politiques fondamentales du Conseil f édéral ont d éjà été abordées au par. 4.1. Le fait que les bases d écisionnelles lors du démarrage du projet étaient in- complètes et insuffisantes a également déjà été mentionné. De l’avis de la Commis- sion de gestion, le Conseil f édéral n’a pas suffisamment fait preuve d ’esprit critique en ce qui concerne les bases d ’Expo.01 (structure organisationnelle, financement et faisabilité). Les auditions ont montr é de mani ère répétée que l ’administration fédé- rale ne disposait ni du temps ni des connaissances sp écifiques nécessaires qui lui au- raient permis de contrôler l’étude de faisabilité effectuée par les organisateurs. Alors même que, dans son message concernant une contribution de la Conf édération à l’exposition nationale 2001, le Conseil f édéral partait du principe de la cr éation d’une société anonyme, il s ’est finalement sans probl èmes rallié à la structure orga- nisationnelle proposée par l’Association. Théoriquement, le Conseil fédéral aurait eu son mot à dire lors de la définition de la structure organisationnelle. Les questions de structure et de responsabilit é constituent une partie importante du rapport compl é- mentaire au message du 22 mai 1996 concernant une contribution de la Conf édéra- tion à l ’exposition nationale 2001 dat é du 6 septembre 1996. De plus, le Conseil fédéral avait la possibilit é d ’influer sur les statuts de l ’Association. Toutefois, le 25 novembre 1996, le Conseil fédéral en a pris connaissance sans autre commentaire2437 et a pri é son D élégué de les accepter. La Commission de gestion tient n éanmoins à préciser ici que, à l ’époque, le Conseil f édéral avait jug é que la forme de l’association était simple et cr édible. Il l ’estimait cr édible puisqu ’elle tenait tout particulièrement compte de la repr ésentativité et de la responsabilit é du collectif politique. D ’ailleurs la forme d ’association en tant que telle ne semble pas être à l’origine des problèmes puisque cette forme juridique a été conservée pour le projet Expo.02. En revanche, la structure adopt ée ne réglait pas la question des comp éten- ces au sein de l ’Association de mani ère suffisamment claire et elle ne permettait à l ’organe supr ême (Comit é strat égique) d ’assurer une conduite et un contr ôle efficaces. Le Conseil f édéral n’a pratiquement pris aucune mesure organisationnelle propre à garantir un accompagnement et un contr ôle rigoureux des travaux pr éparatoires de l’Association. Il a été fait appel à des unit és existantes (comme le Contr ôle fédéral des finances ou divers offices de l ’administration fédérale) sans leur octroyer ni le temps ni les moyens n écessaires pour remplir les t âches suppl émentaires liées à la préparation de l ’Expo.01. La cr éation du poste de D élégué du Conseil f édéral à l’Expo.01 est une exception et devait permettre d’assurer la liaison et la coordination avec l’Association EXPO 2001. Comme cela a d éjà été relevé, la position du D élé- gué était très indépendante, voire isol ée. Par cons équent, la Commission de gestion est d ’avis qu ’il n ’est pas possible de parler d ’une liaison avec le Conseil f édéral. Comme la commission a pu s ’en rendre compte, les contacts du D élégué avec le nouveau chef du DFE étaient difficiles, contrairement à ce qui était le cas avec son prédécesseur. En effet, le Délégué avait été le conseiller personnel du précédent chef du DFE. Jusqu’au moment de l ’éclatement de la crise financi ère et de confiance, le Conseil fédéral s ’est tenu au principe de la non-ing érence dans un mandat attribu é à une association priv ée. Le Conseil f édéral misait sur la confiance. La Commission de gestion n’a pas constaté que le Conseil f édéral s’était intéressé aux travaux pr épara- toires de l ’exposition nationale de mani ère particuli ère. Les investigations de la commission ont en effet montré que l’avis, souvent exprimé, selon lequel le Conseil fédéral n’avait pas accord é une grande priorit é à ce projet est tout à fait fond é. Le Conseil fédéral qui faisait confiance à l’Association et qui ne s ’immisçait pas dans ses affaires justifie cette attitude en arguant de la d élégation de la r éalisation de l’exposition nationale à une association priv ée. Mais ce fait n ’aurait par empêché le Conseil fédéral de faire preuve d’un plus grand intérêt envers l’exposition nationale. La Commission de gestion est d ’avis qu’un engagement plus marqu é de sa part au- rait été de mise pour un événement de portée nationale. Ce n’est qu’après fin 1998, une fois connus les probl èmes internes de l’Association, que le Conseil fédéral, et plus particuli èrement le DFE en tant que d épartement res- ponsable, a suivi les événements de plus pr ès. Fin janvier 1999, le Conseil f édéral a institué une délégation réunissant les chefs du DFE, du DDPS et du DETEC et char- gée d’assurer une meilleure information. Cette d élégation a siégé deux fois en 1999 et s’est informée sur l ’état de la situation aupr ès de repr ésentants de l ’Association. Alors que, dans une premi ère phase, il avait plus ou moins passivement mis é sur la confiance, le Conseil f édéral s’est ensuite vu oblig é de s ’engager activement pour rétablir un climat de confiance active. Il s ’agissait de rétablir un climat positif en fa- veur de l’Association et de l’exposition nationale qui se trouvaient en pleine crise de confiance. Au d ébut de la crise, le Conseil f édéral en appelait principalement à la2438 responsabilité des organes de l’Association36. Lorsque la gravité de la situation a été reconnue au cours de l ’été 1999 et que les probl èmes financiers ont été révélés, le Conseil fédéral a abandonn é son attitude de patience sceptique. Il est intervenu di- rectement dans le cours des affaires op érationnelles37 d ’Expo.01, notamment dans les domaines de l’organisation et des finances. Pour le Conseil fédéral, il fallait donc une crise pour qu ’il puisse intervenir. Le chef du DFE a d éclaré qu’après la s éance avec la direction de l’Expo en juin 1999, il avait souhaité la crise afin que le Conseil fédéral puisse enfin assumer sa responsabilit é politique de mani ère pleine et en- tière38. En résumé, la Commission de gestion est d’avis que le rôle joué par le Conseil fédé- ral dans la préparation et l’accompagnement d’Expo.01 ne constitue guère un exem- ple pour les d écideurs politiques. Bien s ûr, les conditions (que le Conseil f édéral avait cependant en grande partie fix ées lui-même) par leur complexité rendaient dif- ficiles toute conduite: – En accord avec le Parlement, le Conseil f édéral a d élégué la responsabilit é globale de l’organisation et de la réalisation d’Expo.01 à une Association. – La responsabilité politique est demeurée floue. – Avant la d ébâcle, il était uniquement possible de faire confiance aux man- dataires39. – Vers fin 1998 d ébut 1999, alors que l ’Expo était en pleine crise de con- fiance, le Conseil f édéral s’est vu oblig é de r éagir afin de r établir un climat de confiance. En r éitérant sa confiance dans les organes dirigeants de l’Association, le Conseil f édéral voulait regagner la confiance des milieux économiques. Il est en outre tr ès probable que le Conseil f édéral craignait que son «ingérence» ou une attitude critique aurait encore pu aggraver la si- tuation. L’échec de l’Expo aurait facilement pu lui être imputé tant il est vrai que son attitude aurait pu être interprétée comme un manque de soutien au projet d’exposition nationale. Bien entendu, ces incertitudes n ’auraient pas eu les m êmes effets si le Conseil f édé- ral avait clairement d éfini son r ôle et ses responsabilit és d ès le d épart. Au lieu d’opter pour une telle approche, il a avant tout d éduit son rôle et ses responsabilit és d’avis ou d ’attentes déjà formulés par des tiers (p. ex. d ’une note de la CdG-E du 9 juillet 1998 qui clarifiait le rôle de la haute surveillance parlementaire). 36 Voir par exemple la r éponse à l’interpellation Seiler Bernhard, 99.3024. Lors de la rencontre avec la direction d’Expo.01 du 22 janvier 1999, le conseiller fédéral Pascal Couchepin a également précisé que le Conseil fédéral n’assumait qu’une certaine responsabilité politique. 37 Le chef du DFE a soutenu le pr ésident du Comité stratégique lorsque ce dernier projetait de licencier la directrice générale (voir BO 1999 E 943). 38 BO 1999 N 1948 39 Intervention du chef du DFE, BO 1999 E 9452439 4.3.2 Evaluation des interventions du Conseil fédéral et du DFE lors des problèmes d’Expo.01 Dans le cadre de ses travaux, la Commission de gestion s ’est également penchée sur la question de savoir comment le Conseil f édéral et le chef du DFE ont r éagi face aux problèmes d’Expo.01. Elle a également cherché à savoir s’il avait agi à temps et si, dans les circonstances de l ’époque, d’autres mesures, éventuellement urgentes, se seraient imposées. La Commission de gestion ne peut fournir de r éponse définitive à ces questions. En analysant la situation avec du recul, elle est convaincue que le Conseil f édéral a trop longtemps fait confiance à la direction de l ’Expo et qu ’il n’a pas suffisamment fait preuve d’esprit critique. Les signaux indiquant de graves probl èmes financiers n’ont pas manqué40 tout au long du d éroulement du projet. Mais la Direction g énérale a toujours indiqu é que tout demeurait sous contr ôle. De plus, en avril 1999, les organes responsables de l ’Association et le D élégué ont confirm é la faisabilit é du projet, tant du point de vue des d élais que de celui des moyens. Ce n ’est qu’en mai 1999 que le sponsoring s ’est tout à coup av éré moins positif que pr évu. Le 28 mai 1999, la Direction g énérale a confirmé un retard de trois ou quatre mois au Bureau du Comité stratégique. Les conditions expos ées plus haut ainsi que le niveau d ’information permettent de comprendre comment le Conseil f édéral et le DFE avaient, à l ’époque, évalué la situation ainsi que les conclusions qu ’ils en ont tir ées. La d élégation de la respon- sabilité explique la confiance et le manque d ’attitude critique. Mais l à encore, le problème réside dans le fait que le Conseil f édéral n’a pas clairement défini son rôle et ses responsabilit és dès le d épart et qu ’il n’a pas suivi et contr ôlé les événements avec plus d’attention. La Commission de gestion n ’a trouvé aucun indice qui permettrait de penser que le Conseil fédéral n’a pas agi alors qu ’il disposait d ’informations claires et évidentes. D’ailleurs, même s’il ne les a pas évalués à leur juste mesure, le Conseil f édéral a identifié un certain nombre de probl èmes. En outre, certains signaux étaient contradictoires: risques d ’un c ôté, relativisations de l ’autre et une atmosph ère toujours positive. Des analyses externes faisaient également des constatations positives. Le rapport du 5 mars 1999 de PriceWaterhouseCoopers sur le controlling global du projet en est un exemple. Cette étude conclut que les instruments de controlling utilisés à cette époque étaient adaptés et permettaient de pr éparer l’Expo en respectant les d élais, le budget et les exigences de qualit é. Elle attirait aussi l’attention sur certains probl èmes, qui étaient soit d éjà connus (probl èmes d’information au sein de l ’Association) ou qui se manifesteront plus tard, au cours de la phase de r éalisation. En fait, le Conseil f édéral a lui aussi été victime de la «stratégie d ’embellissement» – constat ée par la soci été Hayek Engineering – appliquée par une Direction générale qui s’évertuait à ne pas voir les problèmes. Les interventions et l’évaluation de la situation de l ’époque par le Conseil f édéral et le DFE: 40 Ainsi, le 26 mars 1999, lors de la pr éparation de la séance de la délégation du Conseil fédéral, le Secrétariat général du DFE, en se fondant sur le rapport intermédiaire de la Direction générale de février 1999, avait souligné dans une note de travail qu’«incontestablement, c’est à ce niveau, celui du financement, que la Direction générale va devoir affronter les plus graves problèmes. Cela est déjà perceptible».2440 Au début 1999, après les premiers signes de crise au sein de la direction de l ’EXPO, le chef du DFE a voulu ordonner une expertise financière indépendante. Le président de l ’Association n ’y étant pas favorable à ce moment-l à, cette expertise ind épen- dante a été retardée de plusieurs mois. Le 22 janvier 1999, le chef du DFE a rencontr é la direction de l ’Expo pour s’informer au sujet de l ’avancement des pr éparatifs d ’Expo.01. A l ’issue de cette discussion, il est parvenu à la conclusion qu ’un report d ’Expo.01 n ’entrait pas en ligne de compte. Il a en bonne partie bas é cette conclusion sur les d éclarations des responsables de l ’organisation d ’Expo.01 selon lesquels il était raisonnablement possible de penser que les contrats de sponsoring seraient conclus, que le controlling était efficace et que des mesures pers onnelles avaient été prises pour r établir la confiance. En avril 1999, le chef du DFE a discut é de la possibilit é d’arrêter le projet avec le Délégué. Ce dernier estime toutefois que ce sc énario était impraticable, autant pour des raisons politiques, économiques et financières. Le 21 avril 1999, la d élégation du Conseil f édéral institu ée en janvier s ’est réunie pour la premi ère fois avec la direction de l ’Expo. Celle-ci l ’a orientée au sujet des risques existants. Le moment était mal choisi dans la mesure o ù le prochain jalon, et donc une vue d ’ensemble du projet, ne devait pas être disponible avant fin avril. La directrice de l ’Association a saisi cette occasion pour renvoyer les participants désirant plus d ’informations à cette date ult érieure. Elle a d éclaré que le dialogue a été sous-estimé, tant au sein d ’Expo.01 qu’avec les partenaires potentiels, et que le retard qui avait été pris n’était pas critique. Lors de l ’entretien, tous les membres de la direction ainsi que le D élégué du Conseil f édéral ont assur é que l ’exposition nationale était réalisable tant du point de vue financier que de celui du respect des délais. Le 27 avril 1999, le chef du DFE a inform é le Conseil f édéral sur cette rencontre au moyen d ’une note rassurante qui pr écisait que les difficult és rencon- trées à la fin de 1998 étaient surmont ées, que les r écents progr ès r éalisés dans le secteur du sponsoring laissaient augurer d ’un approvisionnement financier suffisant pour la mise en route des travaux de construction dans le courant de l ’été, que les questions techniques ne posaient pas de probl èmes (alors que Bienne ne disposait toujours pas de permis de construire), que le secteur artistique respectait les d élais et que le marketing et la communication ne posaient pas de problèmes particuliers. La deuxi ème rencontre de la d élégation du Conseil f édéral avec la direction d’Expo.01 a eu lieu le 22 juin 1999. Pour l ’essentiel, la note du chef du DFE au Conseil f édéral contenait les informations suivantes: L ’atmosphère au sein de l’Association n ’avait jamais été aussi bonne, les relations avec les milieux écono- miques s ’étaient am éliorées, tous les cantons participaient à des projets et la Direction générale avait été renforcée. Les risques se situaient encore au niveau du financement de la sécurité, de la billetterie et du délai pour la conclusion des contrats de sponsoring. Il manquait encore 100 millions de francs pour atteindre les 350 millions de francs n écessaires, mais les travaux de construction devaient tout de même commencer. Le Conseil f édéral avait d écidé de manifester son soutien à Expo.01 par la pr ésence du chef du DFE lors de la pose de la premi ère pierre le 29 juin 1999 à Cornaux. De telles évaluations positives de la part du Gouvernement se retrouvent également dans des réponses faites à cette époque à des interventions parlementaires. Cela est, par exemple, le cas de la r éponse du 26 mai 1999 à l ’interpellation Seiler2441 Bernhard41: «... La direction du projet r éunit les fonds n écessaires selon la planification établie (...). La procédure choisie pour mener les travaux qui consiste à réaliser de nombreux projets en parallèle plutôt que l’un après l’autre et à assurer les ressources renforc ées en personnel au fur et à m e s u r e d e l’avancement du projet permet de respecter un calendrier ambitieux (...). L ’Expo.01 est en bonne voie de réalisation». Il en va de m ême de la r éponse du 26 mai 1999 à la question ordinaire urgente du groupe UDC 42: «Après que tous les postes de direction sont à nouveau occupés, la conception de communication clarifi ée et l ’état des projets examin é par des experts externes, on peut dire aujourd ’hui que l ’Expo dispose à nouveau d ’une structure de conduite et de communication efficace. » Ces exemples montrent également que, en ce qui concerne le respect des d élais et les finances, le Conseil fédéral s’est fié aux évaluations de la Direction g énérale sans faire preuve d ’esprit critique. Ce n’est qu’après l’ultimatum des directeurs envers la directrice générale, ultimatum ayant abouti au licenciement de cette derni ère, que le Conseil fédéral est intervenu à l’échelon de la gestion opérationnelle d’Expo.01. Lors de ses nombreuses rencontres de l ’été 1999 avec les repr ésentants du Comit é strat égique et des milieux de l’économie, le chef du DFE demande une modification de l ’organisation ainsi que la réalisation d’une expertise qui sera attribuée à la société Hayek Engineering. La suite des événements (pr éparation du message concernant un cr édit additionnel pour l’exposition nationale) est bien connue. Conclusion au sujet du r ôle du Conseil f édéral: Le Conseil f édéral ne s ’est pas suffisamment occupé des bases d’Expo.01. Il n’a pas imposé ses idées au sujet de la structure organisationnelle, il a mal estim é le financement et s ’est bas é sur des études de faisabilité reprises hâtivement et sans analyse critique. Le Conseil f édéral a sous-estim é l ’importance du d éfi repr ésenté par la pr éparation d ’Expo.01, notamment aussi pour ce qui est du travail suppl émentaire occasionné au niveau de l’administration fédérale. Il n ’a pas proc édé à la d élégation de responsabilit é avec suffisamment d’attention. De plus, le Conseil f édéral n’a pas accord é une priorit é suffisante au projet, il ne l ’a pratiquement pas suivi et a m éconnu la responsabilit é de la Confédération en matière d’exposition nationale. En raison de ces méprises, le Conseil fédéral a très longtemps fait confiance à la direction de l’Association EXPO 2001 et a fait preuve de beaucoup de retenue. 4.4 Le rôle des représentants de la Confédération (particulièrement du Délégué du Conseil fédéral) au sein du Comité stratégique Pour ce qui est de la Conf édération, ce sont avant tout ses repr ésentants au sein du Comité strat égique de l ’Association EXPO 2001 qui ont accompagn é le projet Expo.01. Ils ont assur é la coordination et la liaison entre la Conf édération et l’Association. Au sein du Comit é stratégique, ils étaient chargés de faire respecter les conditions posées par le Parlement lors de l ’octroi du crédit. Il s’agissait notam- ment des conditions pos ées dans les domaines de la protection de l ’environnement, des transports et de l ’utilisation des fonds mis à disposition par la Conf édération. 41 99.3024 42 99.10172442 Dans le cadre de son enqu ête, la Commission de gestion a examin é le mandat et le rôle des repr ésentants de la Conf édération ainsi que leur politique d ’information envers l’administration fédérale et le Conseil fédéral. Pour pourvoir évaluer leur rôle et leur influence au sein du Comit é stratégique, la Commission de gestion a pos é un certain nombre de questions correspondantes au chef du DFE ainsi qu ’aux représentants de la Conf édération. A noter que la prise en compte des conditions dans lesquelles les repr ésentants de la Conf édération ont exerc é leur mandat est aussi un aspect important pour cet aspect de l’examen. 4.4.1 Mandat et rôle des représentants de la Confédération au sein du Comité stratégique Les trois repr ésentants de la Conf édération au sein du Comit é strat égique ont été nommés suite à la proposition du DFE au Conseil f édéral du 31 d écembre 1996. Le choix s ’est port é sur des personnes ayant si égé depuis le d ébut dans le groupe interdépartemental de coordination (GIC). Le repr ésentant du DFE s ’occupait d éjà du dossier depuis 1995, d ’abord comme collaborateur personnel du chef du DFE de l’époque, puis en tant que D élégué du Conseil f édéral (par contrat de droit public conclu en octobre 1998). Il a été Délégué du Conseil f édéral jusqu’à fin juin 2000. Son taux d’occupation était de 50 % (un suppl éant à temps partiel l’assistait dans sa tâche). Les deux autres repr ésentants appartenaient au DFF et au DFI puis au DETEC à la suite du changement de d épartement de l ’Office fédéral de l ’environ- nement, des for êts et du paysage (OFEFP). Ces repr ésentants n’ont pas pour autant été déchargés de certaines de leurs tâches régulières. Concernant le cahier des charges, le DFE avait relev é dans sa proposition que le financement de l ’exposition nationale et la contribution de 130 millions de francs justifiaient une observation permanente et qualifi ée par les services de la Conf é- dération durant toute la dur ée de l ’exposition. Il s ’agissait aussi de coordonner la répartition du cr édit de 20 millions de francs sur les divers projets f édéraux, et de suivre attentivement les domaines de la culture et de la protection de l ’environ- nement. Ils devaient d éfendre les int érêts de l ’administration générale de la Conf é- dération. Le cahier des charges du D élégué du Conseil f édéral est concr étisé sous la forme d’un contrat de droit public conclu en octobre 1998 (avec effet r étroactif au 1er avril 1998). Pour l’essentiel, ce contrat prévoyait les tâches suivantes: – assurer la liaison entre la Conf édération et l’organisation de l’exposition na- tionale; – présider le groupe interdépartemental de coordination; – conduire et pr éparer, avec les services int éressés de l ’administration f édé- rale, les travaux li és à l’exposition nationale (en particulier en rapport avec les projets de la Confédération); – informer le public selon les besoins (en collaboration avec le service de presse du DFE); – adresser au Conseil fédéral, par l’intermédiaire du chef du DFE, les proposi- tions, notes de discussion ou informations command ées par le d éroulement des travaux et le calendrier fixé.2443 Les repr ésentants de la Conf édération se r épartissaient les affaires qui étaient à traiter en fonction des tâches qui leur étaient dévolues. Ainsi, le représentant du DFF s’est principalement pench é sur les aspects financiers et celui du DETEC sur les questions ayant trait à la protection de l’environnement. La Commission de gestion s ’est rendu compte que, d ès le d épart, divers milieux s’étaient oppos és à ce que les repr ésentants de la Conf édération occupent une position trop forte. Lors de son entr ée en fonction, le D élégué du Conseil f édéral avait reçu du chef du DFE de l’époque, la consigne de ne pas jouer au «commissaire politique» et de ne pas chercher à jouer un r ôle directif au sein du Comit é stratégique. Les repr ésentants de la Conf édération ne devaient pas non plus apparaître comme des super-contr ôleurs des comptes dans la mesure o ù cette t âche incombait au Contr ôle fédéral des finances (CDF). Pour leur part, les membres du Comité stratégique n ’ont pas donn é de suite positive aux propositions r épétées du Délégué qui demandait le m ême statut (et les m êmes droits) que celui des autres membres du Bureau de Comit é stratégique. Ainsi, le D élégué du Conseil f édéral a gardé son statut d ’observateur sans droit de vote au sein du Bureau. Par ailleurs, les organes de l ’Association ne sont pas non plus entr és en mati ère sur d ’autres exigences des repr ésentants de la Conf édération en arguant de la nature priv ée du mandat et du montant modeste de l ’engagement financier de celle-ci (90 millions de francs sur un total de 1,4 milliard de francs). Ils étaient d’avis que la position de la Confédération dans les organes dirigeants de l ’Expo aurait été renforcée de manière disproportionnée. Lors de l ’évaluation du r ôle jou é par les repr ésentants de la Conf édération, la Commission de gestion a également constat é que ces repr ésentants devaient travailler dans des conditions d éfavorables. Il s’agit tout d’abord du fonctionnement et des m éthodes de travail du Comit é stratégique lui-même. Le fait que le Comit é stratégique n’a pas fait preuve d’assez de dirigisme et n’a pas assumé sa fonction de contrôle envers la Direction g énérale a d éjà été mentionn é au par. 3.3.2. Par conséquent, les repr ésentants de la Conf édération ont également eu de la peine à s’imposer vis-à-vis de la Direction g énérale. L’environnement faisait qu ’ils se sen- taient moralement oblig és de faire preuve de retenue sur certaines questions ou qu’ils avaient l ’impression d’être impuissants. Ils pouvaient n éanmoins faire valoir leur influence dans des domaines importants (voir paragraphe suivant). Les représentants ont estim é que le travail au sein du Comit é strat égique était tr ès difficile. Au début, il n’y avait même pas d’ordre du jour et la documentation n ’était envoyée que tardivement. L ’information était incomplète et, en raison de l ’attitude très r éservée de la Direction g énérale, les int éressés n ’étaient pas assez impliqu és dans les processus d écisionnels. En outre, notamment par manque de temps et de moyens, ils ne semblaient pas parvenir à contrôler le domaine des finances. De plus, les représentants de la Conf édération n’avaient que peu d ’expériences avec de tels projets.2444 4.4.2 Domaines d’influence et d’intervention des représentants de la Confédération au sein du Comité stratégique Pour ce qui est des questions techniques, les repr ésentants de la Conf édération avaient principalement de l ’influence dans les domaines de l ’environnement et de l’aménagement du territoire, des services de l ’armée et des finances (en collabo- ration avec le Contrôle fédéral des finances). En matière d’organisation, le représentant du DFF s ’est, dès son entrée en fonction, tout de suite attel é à la mise en place d ’une surveillance financi ère conforme. Cette tâche a été confi ée au Contr ôle f édéral des finances (assist é de repr ésentants des contrôles des finances des cantons de Berne et du Jura) au milieu de 1997 d éjà. Un cahier des charges a été établi et le syst ème de rapports a été mis en place. Les représentants de la Conf édération n ’avaient pas d ’influence sur d ’autres questions importantes étant donn é que ces points étaient d éjà fix és (comme la m éthode de financement de l’ingénierie simultanée [simultaneous engineering] ou la division du budget en un budget interne et un budget externe). Les représentants de la Conf édération sont également intervenus sur des probl èmes internes à l ’Association ainsi que sur des lacunes dans les travaux pr éparatoires d’Expo.01. Ils ont indiqu é avoir r éagi à plusieurs reprises en raison de la situation financière, du manque de qualité des documents distribués (en particulier du manque de transparence du budget), du manque de communication entre la Direction générale et le Comit é strat égique. Ils ont r égulièrement demand é le recours à des procédures r églées, un temps de pr éparation suffisant et plus de s érieux dans le travail. Ils se sont également adressés au Secrétariat général du Comité stratégique et ont constat é que m ême ce dernier n ’était pas correctement tenu au courant par la Direction g énérale (cela en raison d ’un manque de confiance r éciproque). Avec l’apparition des problèmes de financement, les représentants de la Confédération ont également dû, à plusieurs reprises, rappeler que la garantie de d éficit octroyée (20 millions de francs) ne devait en aucun cas constituer une r éserve et qu ’il ne fallait pas non plus s ’attendre à ce que cette garantie soit augment ée. Les repr ésentants de la Conf édération sont encore intervenus en mai 1999, apr ès la pr ésentation par la Direction générale d’un budget faisant état d’une augmentation des co ûts d’infras- tructure de plus de 100 millions de francs et pr évoyant la couverture de ce d épas- sement par une augmentation du sponsoring ou par le transfert vers le secteur priv é d’un certain nombre de positions à risque. Cette augmentation des coûts était pour la première fois basée sur des devis concrets des avant-projets et du business plan. Lors de la s éance du Comit é strat égique du 18 juin 1999, les repr ésentants de la Confédération ont pr ésenté des propositions de mesures concr ètes en mati ère de «gestion du risque financier » ainsi qu’en ce qui concerne le respect du budget 8. Ils ont demand é un sponsoring mieux assur é et, le cas échéant, des propositions de redimensionnement. Le Comité stratégique a clairement chargé la Direction générale de présenter des propositions concernant le respect du budget 8 ainsi qu ’une analyse de la situation en matière de sponsoring avant fin juillet 1999. En ce qui concerne la portée effective des problèmes d’Expo.01, les représentants de la Conf édération ont suivi le m ême parcours que les autres membres du Comit é stratégique et, plus tard, le Conseil f édéral. Ils ont toujours renouvel é leur confiance (surtout apr ès que le chef du DFE avait lui-m ême renouvel é sa confiance envers l’Association en mai 1999). Les raisons de cette confiance ont d éjà été pr ésentées2445 plusieurs fois dans ce rapport (d éficits en matière d’information, signaux positifs ou contradictoires, etc.). Selon les indications des repr ésentants de la Conf édération, rien à l’époque ne permettait de dire que les risques reconnus et identifi és n’auraient pas pu être maîtrisés et, moins encore, que l ’accumulation des risques pourrait avec certitude mettre le projet en danger. En été 1999, les repr ésentants de la Conf é- dération, comme les autres membres du Comit é strat égique, ont été surpris par le manque de liquidit és et son ampleur ainsi que par les mauvaises perspectives financières. Sur la base de ses investigations, la Commission de gestion partage l’avis du chef du DFE: après leurs interventions aupr ès de la Direction g énérale, les repr ésentants de la Confédération ne leur ont pas accord é l’attention et l ’insistance nécessaires. Par ailleurs, la Commission de gestion a constat é que la direction de l ’Association a suivi les repr ésentants de la Conf édération pour les questions techniques, mais pas pour les questions relatives à la gestion du projet. 4.4.3 Informations et interventions des représentants de la Confédération auprès du Conseil fédéral et de l’administration fédérale La Commission de gestion aborde ce point bri èvement étant donné qu’il a d éjà été établi au par. 3.3.4 que la circulation des informations entre les repr ésentants de la Confédération et le Conseil fédéral et l’administration fédérale était insuffisante. Les raisons de cette situation y ont également été abordées. Il faut tout d ’abord rappeler que l ’information du Conseil f édéral, c ’est-à-dire du chef du DFE était avant tout l’affaire du D élégué du Conseil f édéral. Les autres repr ésentants se sont limit és à informer leur d épartement. Ce paragraphe est exclusivement consacr é aux informa- tions que le D élégué faisait parvenir au Conseil f édéral, c’est-à-dire au d épartement responsable du projet (DFE). Le rapport final du D élégué ainsi que ses notes d ’information répondent à la ques- tion du flux d ’informations. Dans le rapport final, le D élégué déclare avoir eu des contacts réguliers par oral avec le chef du DFE de l ’époque, mais que ces contacts sont devenus de plus en plus rares en raison de la maladie de ce dernier. Il n ’a senti que peu d’intérêt de la part de l ’actuel chef du d épartement. Le Délégué estime que ses interventions n’ont déclenché aucune réaction au niveau de la Confédération. Le Comité stratégique lui-même ne s ’est rendu compte que tr ès tardivement du fait que l ’information au sujet des difficult és internes à l ’Association était problémati- que. Par cons équent, c’est également très tard (vers fin 1998) que le D élégué s’est mis à relayer les informations correspondantes. Les probl èmes de personnes au sein de la Direction g énérale avaient d éjà été identifiés au printemps 1997. Fin 1998, le Comité stratégique s’est rendu compte de l ’augmentation des risques, de l ’augmen- tation des co ûts sur le march é de la construction et du manque d ’enthousiasme des milieux économiques en ce qui concerne le financement des projets de l ’exposition. Durant la phase de démarrage des travaux préparatoires, le Délégué n’avait pas jugé nécessaire d’alerter le Conseil fédéral au sujet de ces lacunes étant donné que le pré- sident de l’Association s’était engagé à améliorer le mode de travail du Comit é stra-2446 tégique43. Ensuite, en particulier depuis le printemps 1999, le D élégué s’est d’autant plus senti d égagé de ses responsabilit és en mati ère d ’information puisque les con- tacts personnels directs que le chef du DFE entretenait avec les organes directeurs de l’Association lui permettaient d ’être inform é de «première main ». Les notes d’informations du D élégué portaient principalement sur les probl èmes internes de l’Association (qui sont connus aujourd’hui), l’état de la situation, ses prises de posi- tion sur certaines questions ainsi que sur la préparation des rencontres du Conseil fé- déral avec la direction de l ’Expo. En ce qui concerne les probl èmes de direction qui ont été révélés fin 1998 (après les démissions des directeurs technique et artistique), le D élégué a estim é que la situation n ’exigeait pas d ’intervention drastique de la Confédération dès lors que les mesures annonc ées par la Direction g énérale étaient de nature à rassurer comme l ’était, plus encore, la volont é manifestée par le pr ési- dent du Comité stratégique de renforcer les comp étences de contr ôle de cet organe. La Commission de gestion est d’avis qu’aucune de ces notes d’information n’est vé- ritablement alarmante. Cela ne signifie pas pour autant que la portée des problèmes à venir ait été ignorée. Le 26 mars 1999, lors de la pr éparation de la séance de la délé- gation du Conseil f édéral sur la base du rapport interm édiaire de la Direction g éné- rale de f évrier 1999, une note du Secr étariat général du DFE relevait: «incontesta- blement, c’est à ce niveau, celui du financement, que la Direction g énérale va devoir affronter les plus graves problèmes. Cela est déjà perceptible.» Par la suite – les faits sont bien connus – la Direction générale est parvenue à dissiper de telles craintes et à répandre des signaux positifs. Conclusion au sujet du rôle des représentants de la Confédération au sein du Comité stratégique: Les repr ésentants de la Conf édération au sein du Comit é strat égique n’occupaient pas une position de force et manquaient d ’autorité. Ils n ’avaient pas de cahier des charges op érationnel. Les circonstances dans lesquelles ils devaient exercer leur très large mandat étaient extrêmement défavorables. Pour diverses rai- sons, les conditions pour une repr ésentation efficace des int érêts de la Conf édéra- tion n’étaient pas réunies. Les représentants de la Conf édération ont été priés, tant par la Conf édération que par l ’Association, de faire preuve de r éserve et la faible participation financière de la Conf édération leur a également été opposée. Les re- présentants de la Conf édération étaient eux-m êmes membres d ’un organe qui n’assumait pas ses fonctions de direction et de contrôle envers la Direction générale et souffrait d’une information lacunaire. En outre, les repr ésentants de la Conf édé- ration n’avaient pas d’expérience en matière de grands projets de cette nature et ils ne disposaient pas de suffisamment de temps pour exercer leur mandat. De plus, l’appui du Conseil f édéral leur faisait d éfaut. Leur travail n ’a d éclenché aucune réaction à l’échelon de la Confédération. Le flux d ’informations entre les repr ésen- tants de la Conf édération et le Conseil f édéral (administration f édérale comprise) était inopérant. 43 Cependant, le D élégué est bien intervenu à deux reprises auprès du chef du DFE de l’époque pour dénoncer le peu d’informations transmises par la Direction générale au Comité stratégique. Ces interventions n’ont cependant pas eu d’effets directs.2447 4.5 Le rôle du Contrôle fédéral des finances (CDF) 4.5.1 Mandat et conditions-cadres de la surveillance financière d’Expo.01 par le CDF Les prestations de la Conf édération pr évues par l ’arrêté f édéral du 10 d écembre 1996 concernant une contribution à l ’exposition nationale 2001, soit des contribu- tions directes et une garantie en cas de d éficit, constituent des aides financi ères au sens de la loi sur les subventions (RS 616.1). Conformément à l’art. 8, al. 1, let. b, de la loi sur le contr ôle des finances (RS 614.0), les b énéficiaires d’aides financi ères sont également soumis à la surveillance financi ère du CDF. Cette surveillance s’effectue selon les crit ères de la r égularité, de la l égalité et de la rentabilit é (voir art. 5 de la loi sur le contr ôle des finances). Le CDF organise librement sa sur- veillance financière. Le rôle du CDF n ’était toutefois pas clairement d éfini dès le d épart. Durant le pre- mier trimestre 1997, le CDF a d éfini les compétences et les responsabilit és en colla- boration avec la direction de l ’Association et les cantons concern és. La surveillance financière a été concentrée dans les mains du CDF en tant qu ’organe de contrôle du bailleur de fonds le plus important. Les délimitations suivantes ont été convenues: – La surveillance financière du CDF ne comporte pas les aides n écessaires à la «navigation» au sens du controlling des recettes et d épenses étant donn é qu’il s’agit d’une tâche incombant au contr ôle interne. En revanche, le CDF prend les rapports de l ’organe de contr ôle et de la commission de contr ôle pour les soumissions et le controlling enti èrement en compte dans l’évaluation de la gestion financière. – La direction de l ’Association (Comité stratégique, Bureau, Direction g éné- rale) est responsable de l ’organisation interne et de l ’utilisation des fonds, donc d’un système de contrôle interne efficace. – Le CDF est extérieur à l’Association et n’a pas la compétence d’émettre des instructions. Il est ind épendant dans les limites des prescriptions l égales. Pour r épondre aux souhaits formul és par les cantons, le CDF collabore étroitement avec les contrôles des finances des cantons de Berne et du Jura. – Pour les contr ôles, le CDF s ’appuie sur les r ésultats des autres organes de contrôle compétents. Il convient de mentionner ici que la Direction g énérale disposait de toute une s érie d’instruments de controlling et de contr ôle (no- tamment les «rapports du planning strat égique», les «analyses Milestones», le «controlling financier », le contr ôle du budget, le contr ôle des frais de construction et de la qualit é ainsi que le contr ôle de la planification). Outre le CDF, les autres organes de surveillance et de contr ôle ind épendants étaient l’organe de r évision (ATAG Ernst & Young SA pour la p ériode de 1996 à 1997 puis PricewaterhouseCoopers SA à partir de 1998) et la Com- mission d ’adjudication des mandats (commission de contr ôle). L ’ensemble des organes de controlling et de contr ôle sont mentionn és et d écrits dans le rapport de PricewaterhouseCoopers SA du 5 mars 1999 sur le controlling de l’ensemble du projet. Dans son rapport de septembre 1999, la soci été Hayek Engineering a constat é l’insuffisance de tous ces instruments et organes de contrôle (absence d’un controlling central, certains organes de contrôle n’ont pas été associés au contrôle, etc.).2448 Ces conditions montrent que le CDF n ’avait pas de possibilit é d’influer directement sur la gestion financi ère de l ’Association EXPO 2001. De plus, au vu des moyens que la Confédération avait engagés au début du projet Expo.01 (1,5 million de francs en 1996, 19,6 millions de francs en 1997 et 30 millions de francs en 1998), le CDF avait estimé qu’il n’était pas judicieux d ’engager des moyens disproportionn és pour la révision. Ainsi, en 1998/99, le poids essentiel s’est porté sur les contrôles des con- cepts. A l ’époque, la Conf érence des pr ésidents des commissions de contr ôle des Chambres fédérales a sans doute surestim é le r ôle du CDF lorsque, dans sa lettre datée du 17 d écembre 1998, elle lui a notamment attribu é la comp étence de sur- veiller l ’utilisation des moyens mis à disposition par les pouvoirs publics. Afin d’éviter des malentendus et des fausses attentes, par lettre du 19 janvier 1999, le CDF a toutefois précisé son rôle, en allant dans le sens indiqué ci-dessus. De l ’avis du CDF, les structures d écentralisées, le manque de transparence et le manque de disponibilit é des personnes de l ’Association pourtant tenues de rensei- gner ont été les difficult és les plus grandes que le CDF a rencontr é dans l ’accom- plissement de son mandat. 4.5.2 Constatations et interventions du CDF Etant donn é qu’il n’y avait pas d ’anomalies ou de manquements de port ée fonda- mentale ou d ’une importance financi ère particulière, ni le chef du DFE, ni celui du DFF n’a été directement informé au sens de l ’art. 15, al. 3, de la loi sur le contr ôle des finances. Les rapports écrits du CDF étaient adressés pour prise de position au président du Comit é stratégique ainsi que pour information au D élégué du Conseil fédéral et aux responsables des contrôles des finances des cantons de Berne et du Ju- ra. Un r ésumé des r ésultats des contr ôles était adressé à la d élégation des finances des Chambres f édérales (avec les dossiers correspondants en annexe). Au d ébut, la direction de l ’Association s’est opposée à cette information de la d élégation des fi- nances. Le Comit é stratégique était d’avis que la d élégation des finances ne devait être inform ée qu ’en derni ère extr êmité. Cela t émoigne bien de la m éfiance, d éjà abordée pr écédemment, d ’une trop grande influence de la Conf édération et de la crainte de voir des affaires internes rendues publiques sans contr ôle. Dans un cas, cette attitude défensive envers le CDF est m ême allée si loin, que le repr ésentant du CDF a été menacé de d émarches juridiques pour une affirmation qu ’un rapport du CDF contenait au sujet du remboursement des frais. Les constatations principales du CDF concernaient les points suivants: Lors de l’examen des comptes 1996/97, le CDF a constat é que la gestion des finan- ces n’a pas re çu l ’attention nécessaire. Il a également critiqu é le fait que de nom- breux contrats ont été conclus à forfait, bien qu ’au moment de leur conclusion, l’étendue des prestations ne pouvait pas encore être définie de manière précise. Cette manière de faire entraîne le risque de devoir payer des prix surfaits. Selon le CDF, la direction de l’Association a pris les mesures n écessaires pour corriger les points cri- tiqués. Lors de l’examen des comptes 1997, le CDF a relev é des points faibles dans le sys- tème de contrôle interne: les responsables des sections ont, pour certains d’entre eux, visé leurs propres factures et celles de leur entreprise, la proc édure de délivrance des visas pour les voyages de service n’était pas satisfaisante et l’utilisation des cartes de2449 crédit n ’était pas r églée de mani ère claire. Des contrats d ’engagement manquaient pour plusieurs collaboratrices et collaborateurs d’Expo.01. Dans certains cas, le CDF a constaté une pratique de r émunération généreuse. Le remboursement des frais des membres de la Direction générale était réglé de manière variable. Dans l’un des cas, le remboursement n ’a pas été fait selon les termes du contrat. L ’accès des organes dirigeants de l ’Association aux instruments de la gestion financi ère n’était pas non plus très clair. Le pr ésident du Comité stratégique a salué le bien-fond é des sugges- tions et indications du CDF. Il a en particulier évoqué la mise en place d ’une régle- mentation concernant l’octroi des visas et l’élaboration des contrats. En mai 1999, lors de l ’examen des comptes 1998, le CDF a constat é que, dans plu- sieurs cas, des contrats écrits n ’étaient pas toujours conclus à temps. Pour les d é- comptes portant sur des mandats, le CDF a d éploré l’absence d’un organisme indé- pendant garantissant le respect du contrat. Il a également attiré l’attention sur les t â- ches relatives au controlling des recettes et d épenses, en relevant les besoins en in- formations du Comité stratégique. Le CDF a eu l ’impression que le Comité stratégi- que n’était informé que sommairement et en r ègle générale à court terme sur les d é- veloppements ayant des incidences financi ères et sur d ’éventuelles adaptations bud- gétaires. Il a également regretté que les responsables des finances d ’Expo.01 n’aient pas été disposés à améliorer la transparence des comptes et à mieux tenir compte des besoins des destinataires de l ’information. Le rapport du 5 mars 1999 de la soci été PricewaterhouseCoopers a confirmé que la pr éparation des chiffres et l ’information des organes stratégiques n’étaient pas satisfaisantes. Enfin, la remarque du CDF qui relevait que le budget 1999 ne comportait plus de r éserves était particulièrement im- portante. Les co ûts suppl émentaires devaient ainsi être couverts par des recettes supplémentaires ou compensées par des économies. Avec cette constatation, le CDF attirait l’attention sur la situation insatisfaisante des finances. Conclusion au sujet du rôle du CDF: Le CDF a défini son rôle de manière réservée. Un mandat tel que celui qui a par la suite été élaboré pour l ’accompagnement du projet Expo.02 faisait également défaut. Malgré ses activités de contrôle réduites, le CDF a mis le doigt sur des lacunes importantes. Ces constatations montrent que la gestion par les organes de l ’Association était discutable dans le domaine des finan- ces. Bien que le CDF ait r évélé un certain nombre de lacunes et soulign é le fait que la situation financière était insatisfaisante, il n’a pas véritablement alerté le Conseil fédéral ou le Parlement. Mais de tous les autres organes de contr ôle internes, aucun n’a non plus donn é l ’alarme. En raison de sa position et des conditions mention- nées, il n ’est pas possible de reprocher au CDF d ’avoir m éconnu la situation ou d’avoir mal réagi. 4.6 Le rôle du groupe interdépartemental de coordination (GIC) Au fil du temps, le groupe interd épartemental de coordination a d û assumer des t â- ches très diverses. Le groupe interd épartemental de coordination (GIC) a été formé en 1995 pour pr é- parer le message concernant une contribution de la Conf édération à l’exposition na- tionale 2001 et pour avoir, en permanence, un partenaire de discussion sp écialisé dans chaque département et à la Chancellerie fédérale. Dans une deuxi ème phase, la mission du GIC a consisté à évaluer l’étude de faisabilité de l’Association et de pré-2450 parer une proposition à l’attention du Conseil f édéral. La majorit é des membres du GIC était favorable au concept. Les voix critiques se sont principalement fait enten- dre dans les domaines du trafic et l’environnement. Toutefois le temps et les moyens à disposition pour l ’analyse de l ’étude de faisabilit é étaient extrêmement restreints. Le GIC n’a donc pas pu approfondir son examen de l ’étude de faisabilité et s’est li- mité aux domaines ressortissant aux comp étences de la Conf édération ou aux do- maines auxquels le Conseil f édéral avait accord é une importance particuli ère lors- qu’il a effectué le choix du projet d ’exposition nationale. La Commission de gestion est d’avis que l’étude de faisabilité elle-même peut déjà être remise en question. Le comité de l’Association de l’époque n’avait pas les moyens n écessaires pour étudier cette faisabilité en y apportant le soin n écessaire. Dans une troisi ème phase, le GIC s’est vu confier la t âche de veiller à la coordination des contacts entre l ’adminis- tration fédérale et la Direction générale d’Expo.01. Enfin, dans une quatrième phase, le GIC a été charg é de pr éparer les expositions de la Conf édération. Par la suite, cette tâche a fini par l’occuper entièrement. De l’avis du chef du DFE, le GIC souffrait ind éniablement d’un manque d’autorité. Ses membres n ’avaient g énéralement pas d ’accès direct à la t ête de leur d éparte- ment. Pour cette raison, les informations ne parvenaient pas à leurs destinataires, soit parce que les membres du GIC ne sont pas parvenus à éveiller l’intérêt du chef de leur département ou de leur sup érieur hiérarchique, soit parce que ceux-ci n ’ont pas reconnu l’importance de ces informations. L ’efficacité du GIC a également souffert de son caractère de milice. En effet, le pr ésident du GIC mis à part (il cumulait cette fonction avec celle de D élégué du Conseil f édéral), les membres ne pouvaient con- sacrer qu’une petite partie de leur temps de travail à l’exécution des tâches du GIC. En raison de ce caract ère de milice, la Commission de gestion est d ’autant plus étonnée que le GIC ait été chargé de tâches aussi diverses (préparation des décisions politiques, fonctions de coordination, de contr ôle et de gestion). Sur la base des résultats de ses investigations, la Commission de gestion est convaincue que cet organe ne se pr êtait pas à l’exécution de toutes les t âches qui lui ont été confiées. Il est certain que le GIC a fourni un travail remarquable dans le domaine du d évelop- pement des expositions de la Conf édération. Du point de vue de leur cr éativité et de leur engagement, les membres du GIC n ’avaient rien à envier à personne. En revan- che, ils n ’avaient pas suffisamment d ’expérience dans le domaine de la gestion de projets. Ils n’étaient pas en mesure d ’assurer un contr ôle intégral des co ûts, des d é- lais et de la qualité durant le développement des projets. A cet égard, il suffit de ren- voyer aux explications du par. 3.3.4. Conclusion au sujet du r ôle du GIC: Le GIC s ’est vu confier des t âches fondamen- talement différentes. Cet organe ne se pr êtait pas à l’exécution de toutes les t âches qui lui ont été confiées. Le GIC a souffert d ’un manque d’influence et de son carac- tère de milice. Il n’a pu procéder à l’examen de l’étude de faisabilité que de manière superficielle. En ce qui concerne l ’accompagnement des projets de la Conf édéra- tion, le GIC ne disposait pas d ’une expérience suffisante en mati ère de gestion de projets et n’avait pas réparti les responsabilités de manière assez claire pour assu- rer un contrôle des coûts, des délais et de qualit é durant le d éveloppement des pro- jets. En revanche, les membres du GIC n ’ont aucunement d émérité pour ce qui est de leur cr éativité et de leur engagement dans le domaine du d éveloppement des contenus des projets de la Confédération.2451 5 Digression: rétrospective – les expositions nationales de 1883, 1896, 1914, 1939 et 1964 Le 17 novembre 2000, la sous-commission DFF/DFE de la Commission de gestion du Conseil des Etats s ’est adressée aux Archives f édérales pour leur poser quelques questions au sujet des expositions nationales depuis 1883 (question portant sur les acteurs institutionnels, les travaux pr éparatoires, les reports, le financement, les pro- blèmes d’organisation et d’accueil réservé par le public). Les Archives f édérales ont r épondu à ces questions dans la mesure du temps à dis- position (c ’est-à-dire avant le 10 janvier 2001) et en fonction de l ’état actuel des connaissances historiques. La Commission de gestion remercie ici les Archives fédérales pour leur disponibilité et pour avoir préparé toutes ces informations en si peu de temps. La Commission es- time que cette contribution des Archives f édérales à l’histoire des expositions natio- nales constitue un compl ément précieux au pr ésent examen parlementaire. Sans ra- jouter d ’autres commentaires, la Commission de gestion renvoie à la contribution des Archives fédérales annexée au présent rapport. 6 Appréciation globale Les explications pr écédentes, les rapports existants 44 et la discussion politique ont montré que c’est une quantité de problèmes distincts, de circonstances et de mauvai- ses décisions dans des domaines et à des niveaux diff érents qui a conduit le projet Expo.01 à l’échec. Ce n ’est que tr ès progressivement que les organisateurs respon- sables, puis le Conseil f édéral et finalement l ’opinion publique se sont rendus compte que le projet d ’Expo.01 ne disposait ni de l ’organisation, ni des ressources financières qui auraient été nécessaires à l’accomplissement de ce projet complexe. Bien qu’au courant des problèmes de financement, la direction de l ’Expo n’a jamais voulu parler de crise. Ce n’est que vers le milieu de 1999 qu ’elle s’est rendu compte qu’il était illusoire de croire que l ’augmentation massive des co ûts pourrait être compensée par le seul sponsoring. Les conditions dans lesquelles les travaux pr éparatoires d ’Expo.01 ont d û être ef- fectués étaient problématiques dès le d épart. Les probl èmes sont devenus in élucta- bles en raison du manque de professionnalisme au niveau de la gestion stratégique et opérationnelle. Des hypoth èses irréalistes ont été échafaudées, en particulier en ce qui concerne le financement. Un financement mieux pens é dès le d épart aurait sans aucun doute permis d’éviter des frais. Le problème de liquidité connu dès le début et la remise en cause de la solvabilité ont renchéri le coût des crédits bancaires. De 130 millions de francs à l’origine, la participation de la Conf édération est pass ée à 718 millions de francs (garantie de déficit comprise). Ce montant ne comporte cependant pas les prestations suppl émentaires de l ’administration fédérale comme les conseils en matière de planification du trafic, la coop ération dans le cadre des projets de la Confédération ou les services d ’engagement de l ’armée et de la protection civile. 44 En particulier le rapport sur l ’état général de la situation actuelle de la société Hayek Engineering du 23 septembre 1999, le rapport de la société PricewaterhousCoopers du 5 mars 1999, le rapport final du Délégué du Conseil fédéral ainsi que le rapport du président du GIC, les deux du 20 juin 2000.2452 Depuis son d émarrage, le projet d ’Expo.01 a manqu é de temps pour sa r éalisation. Certes, lors des d ébats au sujet de la contribution de la Conf édération en 1996, les Chambres fédérales avaient d éjà relevé un certain nombre de probl èmes importants et de questions demeurées sans réponse. C’est finalement pour des raisons politiques que la contribution de la Conf édération a été accordée sans que ces points encore nébuleux aient été vraiment éclaircis. Dans l’environnement du Conseil fédéral et du Parlement, personne ne s’est véritablement rendu compte de la complexité du projet. Il s’agissait de donner une impulsion et de susciter l ’enthousiasme au plus vite. Il semblait nécessaire de s’accommoder de ces questions sans réponse. Les concepts de financement et d ’exposition étaient extrêmement exigeants envers les organisateurs. Mais, en priorit é, ceux-ci ne s ’intéressaient pas aux co ûts: ils se sentaient surtout concernés par la vision d’une exposition culturelle somptueuse. Les organes d écisionnels ne sentaient pas l ’importance de la gestion. Les budgets ont donc été calqués sur les illusions du moment. Le Conseil f édéral et le Parlement ont d élégué la responsabilit é globale de l ’orga- nisation et de la réalisation d’Expo.01 à une association. En raison de sa structure, de sa composition et de probl èmes internes, l’organe suprême de l’Association, c’est-à- dire le Comit é stratégique, n’est pas parvenu à assumer la responsabilit é qui lui re- venait. Une r épartition floue des comp étences entre la Direction g énérale et le Co- mité stratégique ainsi qu ’une politique d ’information très réservée de la part de la Direction générale sont en particulier à l’origine des lacunes en matière de gestion et de contrôle. Les aspects stratégiques et opérationnels d’Expo.01, un projet de plusieurs milliards de francs, ont été sous-estimés. L’engagement à temps partiel de d écideurs impor- tants, tant du côté de l’Association que de celui de la Conf édération, était en contra- diction avec la complexit é du projet. Le manque d ’expérience dans la gestion de projets de cette envergure est encore venu s ’ajouter à ces circonstances. Il est évi- dent que chaque projet de l ’envergure d’une exposition nationale suscite d ’énormes attentes de la part des milieux politiques et du public: un tel projet doit r éussir. Mais il faut une grande exp érience pour pouvoir évaluer les probl èmes indissociables à une telle entreprise à leur juste mesure. De toute évidence, les préparatifs d’Expo.01 ont souffert du manque de professionnalisme. Les difficultés ont été niées au fur et à mesure de leur apparition et l ’attention a surtout été accordée aux signaux positifs, au détriment des risques reconnus. Les connaissances de base en mati ère de gestion de projet (indépendamment du genre et de l ’organisation du projet) auraient été dis- ponibles, mais elles ont été négligées à tort. De plus, la collaboration et la communi- cation entre les milieux politiques, économiques et culturels n’ont pas été simples. Pour la Conf édération, c’est avant tout le fait qu ’elle n’avait pas d éfini son r ôle et ses responsabilités de manière claire et réaliste dès le départ du projet d’Expo.01 qui eut des effets n égatifs. Pour cette raison, des questions concernent l ’engagement «autorisé» ou nécessaire de la Confédération et de ses organes ont r égulièrement été posées durant les travaux pr éparatoires. Ainsi, la position des repr ésentants de la Confédération au sein du Comit é stratégique était affaiblie et ils devaient travailler dans des conditions d éfavorables. C’est notamment pour cette raison que, lorsque la crise d’Expo.01 a éclaté, la Conf édération a assum é une responsabilit é politique de fait qui n ’avait pas été consid érée comme sienne au d ébut et qui ne correspondait pas à la responsabilit é juridique. Par ailleurs, c ’était la crise en tant que telle qui a rendu légitime la prise d’influence de la Confédération qui a ainsi pu assumer la res- ponsabilité politique de la r éalisation de l ’exposition nationale, projet qu ’elle avait2453 pourtant décidé elle-même. Indépendamment de la définition du rôle et de la respon- sabilité de la Conf édération, le Conseil f édéral et le Parlement auraient d û faire preuve d’un plus grand int érêt pour les travaux pr éparatoires d’Expo.01. L’attitude d’«indifférence polie » n ’était certes pas de mise pour un projet de l ’importance d’une exposition nationale. La d élégation de la responsabilit é et la confiance ac- cordée à l ’Association n ’aurait en outre pas emp êché la Conf édération d ’assumer son rôle de commanditaire et de procéder à des contrôles. La Commission de gestion doit constater avec d épit que, en plus de l ’échec évident des organes de l’Association, les milieux politiques n’ont pas non plus assum é leurs tâches correctement. Il incombe avant tout aux organes concern és de tirer les con- séquences de cet échec. Quant à la Commission de gestion, elle tire ci-apr ès les conclusions politiques qui s’imposent de son point de vue. 7 Conclusions, interventions parlementaires et recommandations de la Commission de gestion du Conseil des Etats Les conclusions de la Commission de gestion ont pour but de mettre en place un processus d’apprentissage et de prendre des mesures qui, d ’un point de vue actuel, pourront s’avérer utiles lors de l ’organisation de futurs grands projets. La commis- sion est tout à fait consciente que le prochain grand projet, peut- être même la pro- chaine exposition nationale, comportera des d éfis et des probl èmes qui lui seront propres. Il lui semble cependant tr ès important d ’aiguiser la conscience des politi- ques et du public qui doivent se rendre compte que l ’organisation d’une grande ma- nifestation comporte fonci èrement toute une s érie de probl èmes complexes. Il est donc indispensable de partir du principe qu ’une telle organisation ne peut se d érou- ler sans qu’il y ait des problèmes. Par conséquent, la gestion des problèmes (identifi- cation des problèmes, évaluation des problèmes, solution des problèmes et mesures) est un aspect très important qu’il ne faut jamais sous-estimer. 7.1 Inventarisation et conservation des expériences La condition principale pour la mise en place d ’un processus d’apprentissage réside dans l ’analyse de toutes les exp ériences qui ont été faites lors de la pr éparation d’Expo.01. Les rapports qui ont été élaborés jusqu ’ici ne permettent pas encore d’atteindre cet objectif. Même la présente analyse effectuée dans le cadre de la haute surveillance parlementaire ne donne qu’une vue limitée des problèmes et des erreurs qui ont fait capoter le projet d ’Expo.01. Elle n ’est en effet que le reflet du point de vue de la Conf édération et ne tient pas compte des opinions des cantons, des villes, des organes de l ’Association et des milieux économiques qui ont été associ és aux travaux préparatoires d’Expo.01. De plus, comme cela a d éjà été mentionné au par. 1.2, la gestion par les organes de l ’Association n ’a été qu ’effleurée par le pr ésent examen, c ’est-à-dire uniquement dans la mesure o ù elle pouvait juridiquement et pratiquement l’être à travers le jugement les organes responsables de la Conf édéra- tion. Il s’agit principalement de l’évaluation de lacunes déjà identifiées par la société Hayek Engineering. La Commission de gestion est persuad ée que la pr éparation d’Expo.01 a encore été marqu ée par un grand nombre de dysfonctionnements de2454 moindre importance (principalement dans le domaine de la direction de l ’Expo) qui sont encore demeur és dans l ’ombre. Il est également n écessaire d ’accumuler des connaissances dans le domaine du comportement en situation de crise. Pour cette raison, la Commission de gestion recommande de tirer un bilan sur la base de toutes les expériences faites par tous les concernés de premier plan. Pour ce qui est des mo- dalités régissant l’établissement de ce bilan, la Commission de gestion s ’en remet au Conseil fédéral. Elle est toutefois d ’avis qu’il faudrait en tous les cas y inclure les expériences de la direction de l ’Association (Comité stratégique, Direction générale et directions), des organes de contr ôle externes et des milieux économiques. En ou- tre, il s ’agira également de tenir compte des exp ériences faites lors des pr éparatifs d’Expo.02 qui n’ont pas été pris en compte dans le pr ésent rapport. A l ’occasion de l’établissement du bilan final, il faudra également aborder la question des éventuel- les responsabilités sur le plan p énal ou civil. La CdG attire sp écialement l’attention sur les d élais de prescription. Le Conseil f édéral doit prendre les mesures qui s’imposent pour que les d élais soient tenus. Pour éviter le plus possible les oublis lors de la clôture du projet, il serait judicieux d’établir une liste de contrôle. Le Conseil f édéral doit veiller à ce que les exp ériences soient document ées et pr é- servées de manière appropriée afin de pouvoir éviter de commettre une nouvelle fois les mêmes erreurs lors de la r éalisation de projets semblables. Les r ésultats des re- cherches effectuées par les Archives fédérales (voir annexe) ont montré que, en règle générale, le recours aux archives était inexistant ou insuffisant. L ’analyse de la ges- tion doit en outre être objective. L’autocritique était absente des examens r étrospec- tifs traditionnels des expositions nationales. L ’analyse des exp ériences des organi- sateurs nécessite par conséquent un accompagnement externe. Recommandation 1: Inventarisation des expériences concernant la pr éparation et l’organisation d’Expo.01 et d’Expo.02 Le Conseil fédéral veille à ce que tous les probl èmes rencontrés dans le cadre de la préparation et de l ’organisation d’Expo.01 et d’Expo.02 soient inventoriés, et à ce que les expériences réalisées soient conservées de manière adéquate, afin de pouvoir éviter de commettre une nouvelle fois les mêmes erreurs lors de la réali- sation de projets semblables. Le bilan ainsi dress é doit faire état des expériences de toutes les personnes ayant particip é au projet d ’exposition nationale. Il im- porte à cet égard de signaler les éventuelles responsabilités pénales ou civiles. Sans qu’il soit besoin d ’attendre les r ésultats d’une telle analyse d étaillée, la Com- mission de gestion est d ’avis qu’il est aujourd’hui déjà possible de tirer une s érie de conclusions fondamentales au niveau politique (voir ci-après).2455 7.2 Base légale réglant le soutien de grandes manifestations par la Confédération Au départ, la Confédération avait accordé une contribution de 130 millions de francs pour soutenir l’Expo.01. Elle était donc l’un des plus importants bailleurs de fonds, même en tenant compte du fait que le 80 % des co ûts devaient être financés par des sponsors issus du secteur priv é. Même si les int érêts de la Conf édération étaient re- présentés, son rôle et ses responsabilités n’étaient pas clairement définis au départ du projet. Pour cette raison, ses repr ésentants au sein des organes dirigeants n ’ont pu exercer qu’une influence limitée. Il leur a été opposé que l’influence qu’ils revendi- quaient ne concordait pas avec le montant de l ’engagement financier de la Conf édé- ration. En raison également de sa responsabilit é politique peu claire, l ’intérêt que la Confédération a port é aux travaux pr éparatoires d’Expo.01 a été très faible. C ’est à cause de son rôle flou que la Confédération a été amenée à endosser une responsabi- lité politique de fait, responsabilit é qui n ’avait d’ailleurs pas été identifiée lorsque, en 1996, il a été décidé d’organiser l’exposition nationale. Entre-temps, le Conseil f édéral a également reconnu qu ’à l’avenir, il devra exercer une plus grande influence sur les grands projets qu ’il cofinance et qu ’il se devait de les accompagner et les contr ôler plus étroitement45. A cet égard, la Commission de gestion est d ’avis qu’il n’y a pas que l ’aspect de l ’engagement financier qui est d é- terminant. Le Conseil fédéral doit également tenir compte de la responsabilité politi- que de fait, de l ’engagement financier potentiel qui r ésulte du projet ainsi que de la situation des intérêts en faveur de la réalisation de la manifestation. La Commission de gestion se pose la question de savoir si le r ôle de la Conf édéra- tion en mati ère de soutien et d ’accompagnement de grands projets d ’envergure nationale devrait être réglé par une loi f édérale. Cette mani ère de faire permettrait de fixer le cadre g énéral des conditions, des responsabilit és et de l ’influence de la Confédération en cas de soutien accord é à des grands projets. Une telle loi permet- trait également de r égler la collaboration avec les cantons ainsi qu ’avec les milieux politiques, culturels et économiques. L’absence d’une base légale qui se serait appli- quée au soutien de la Conf édération à Expo.01 a d éjà été critiquée en 1996 lors des débats parlementaires sur la contribution de la Conf édération. Certains d éputés ont demandé, en termes généraux, que soit examinée la nécessité de l’élaboration d’une base légale pour les futurs projets. Les résultats des recherches effectuées par les Ar- chives fédérales (voir annexe), montrent que l ’importance du financement direct des expositions nationales par la Conf édération a augment é de mani ère continue (sub- ventions, contributions aux projets d’exposition, garantie de déficit). Ces circonstan- ces, le renforcement de l ’engagement international de la Conf édération dans des grands projets, mais également le fait que le soutien accordé à des grands projets dé- bouche souvent sur des d épassements de coûts voire de cr édits importants, justifient d’autant plus la création d’une base légale. C’est pour ces motifs et en tenant compte des informations contenues dans ce rapport que la Commission de gestion va d épo- ser le postulat suivant: 45 Voir r éponse à l’interpellation Bignasca Giuliano, 99.35942456 Postulat de la Commission de gestion du Conseil des Etats. Soutien de grands projets par la Confédération: mise en place d’un cadre juridique Le Conseil f édéral est invit é à examiner l ’opportunité d’une loi f édérale sur le soutien de grands projets par la Conf édération. Cette loi pourrait notamment r é- gler les questions li ées au r ôle, à la responsabilit é politique, à la prise d ’in- fluence et aux instruments de la Conf édération dans le cadre du soutien, de la préparation et de l’accompagnement de grands projets. La loi pourrait également fixer les conditions qui doivent être r éunies pour que la Conf édération puisse s’engager dans un projet. 7.3 Professionnalisation de la préparation et de l’organisation de grands projets Lorsque la Conf édération participe à la pr éparation et à l ’organisation de grands projets, elle doit veiller à la mise en place d ’une organisation de projet et de condi- tions d’accompagnement internes professionnelles. Les bases décisionnelles bien établies pour une éventuelle participation de la Conf é- dération doivent être élaborées d ès le d ébut. Les études de faisabilit é doivent être examinées de manière critique, au besoin par une partie neutre. Tous les éléments de coût de toutes les phases du projet doivent être connus, m ême s’il n’est pas encore possible de les chiffrer à ce stade de développement du projet. Les participations, les risques, les coûts totaux, les financements résiduels, les responsabilités, l’importance politique et les structures organisationnelles doivent également être connus. Les inté- rêts des organisateurs et des visiteurs doivent avoir été examinés de manière critique. Les conditions doivent être simplifiées dans la mesure du possible. Du point de vue des délais, la pr éparation d’un grand projet ne doit pas être mise sous pression par les politiques. Il faut également une structure organisationnelle efficace, rigoureuse et transparente ainsi qu ’un contr ôle efficace et permanent de l ’exploitation et des processus d écisionnels assur é par des experts internes et externes. Le controlling permanent doit accorder la plus haute priorit é au suivi du sponsoring en tant qu’élément important du financement de la manifestation. La question de savoir s ’il ne conviendrait pas de travailler d ès le d épart avec des co ûts strictement plafonn és doit également être posée. L’engagement de l’administration fédérale dans le cadre de la pr éparation de grands projets est souhaitable d ’une mani ère g énérale. A l ’instar d ’autres, cet examen a montré que les conditions et le cadre pour un tel engagement n ’étaient pas du tout favorables. En effet, la complexité du projet Expo.01 et l ’engagement nécessaire ont été sous-estimés. L’absence d’expérience dans le domaine de la gestion de projets a également été ressentie. A l ’avenir, pour les grands projets, le Conseil f édéral doit libérer les collaborateurs de l ’administration f édérale charg és de participer à l’organisation du projet (ou de d évelopper des projets) de leurs autres t âches de ma- nière adéquate. Il doit également créer les conditions qui permettent d ’assurer une gestion de projet professionnelle ainsi qu ’une surveillance adaptée. La direction doit disposer de l’autorité nécessaire. Sur la base de ses investigations, la Commission de gestion pense qu’il serait approprié de confier la gestion et la surveillance du projet à des structures existantes au sein de l’administration fédérale qui disposent déjà d’une2457 expérience en mati ère de conduite et de suivi de grands projets. D ’une manière gé- nérale, les structures ad hoc se pr êtent moins bien à l’organisation d’un grand projet que des unités existantes disposant d éjà d’expériences avérées dans ce domaine. Au besoin, le Conseil f édéral doit encourager l ’accumulation d ’une telle exp érience, notamment grâce à la formation. En tout état de cause, il doit veiller à l’élaboration de règles s’appliquant aux grands projets ou à ce que les r ègles et les listes de con- trôle existantes soient bien connues de l’administration fédérale. Recommandation 2: Mise en place d’un cadre professionnel pour la préparation et l’organisation de grands projets Dans la mesure o ù la Confédération soutient la pr éparation ou l ’organisation de grands projets ou y est associ ée, le Conseil f édéral veille à donner un cadre pro- fessionnel à son engagement. Il s ’agit notamment de la mise à disposition de bases d écisionnelles élaborées et contr ôlées avec soin ainsi que de la mise en place de structures organisationnelles et de contrôles professionnels. 7.4 Accompagnement et contrôle de grands projets par les autorités politiques Les organes responsables d ’Expo.01 ont eu beaucoup de mal avec le contr ôle et l’accompagnement des travaux préparatoires par les autorités politiques. Les raisons de cette situation doivent sans doute être avant tout recherch ées dans la r églementa- tion floue des comp étences, dans le manque de transparence, dans l ’absence d’instruments adéquats et dans le manque de collaboration. La Commission de ges- tion est cependant d ’avis que le manque d ’acceptation d’un accompagnement criti- que des travaux pr éparatoires de l ’exposition nationale par les milieux politiques a joué un rôle au moins aussi important. Les critiques ont été malvenues durant toute la dur ée des travaux pr éparatoires. En 1996, les organisateurs ont d éclaré au sujet des objections émanant des rangs du Parlement f édéral qu ’il fallait éviter de tuer dans l’œuf l’enthousiasme des organisateurs. Lors de la mise en place du contr ôle financier, la direction de l’Association s’est notamment opposée à la présentation de rapports transparents aux organes politiques. Quant aux milieux politiques, ils avaient également des problèmes d’attitude envers les questions qui se posaient lors de la pr éparation et de l ’organisation de l’exposition nationale. Lors de d ébats parlementaires en 1996 d éjà, mais également lors de ceux qui ont eu lieu en 1999 et en 2000 sur le cr édit additionnel et la garantie de déficit, les voix critiques qui se faisaient entendre se d éfendaient régulièrement d’être opposées à l’exposition nationale. Chaque critique émise au sujet d ’un détail nécessitait immanquablement une justification et une mise au point: il était n éces- saire de pr éciser que la remarque n ’était pas dirig ée contre l ’idée d’une exposition nationale en tant que telle. Celui qui émettait une critique risquait d ’être tax é d’adversaire de l ’exposition nationale. Pour sa part, durant la phase de crise d’Expo.01, le Conseil fédéral a été tiraillé entre confiance et remise en question. La crainte de voir la critique empirer la situation durant la crise de confiance qui a ébranlé Expo.01 a conduit le Conseil f édéral à adopter une attitude d ’attente. Le Conseil fédéral s’est appuyé sur les signaux positifs qui lui étaient envoyés jusqu’au2458 moment où l’échec d’Expo.01 était devenu évident. Il fallait une crise pour pouvoir légitimer son intervention. Il faut impérativement tenir compte des exp ériences amassées lors des travaux pr é- paratoires et de l ’organisation de l ’exposition nationale. La Commission de gestion est convaincue de la l égitimité ind éniable d’un accompagnement politique des tra- vaux pr éparatoires d ’une exposition nationale. Il faut v érifier, dans l ’esprit d ’un controlling politique, que les objectifs politiques ont été atteints et que les moyens publics ont été utilisé de manière économique. Un tel suivi doit être accepté comme une évidence. Le Conseil f édéral et le Parlement sont pri és d ’organiser l ’accompagnement et le controlling politiques en conséquence. Il ne faut pas uniquement accorder la priorit é à la repr ésentation de tous les int érêts politiques. Il faut en effet aussi tenir compte des crit ères importants tels que le professionnalisme et l ’efficacité. Le mandat de contrôle peut être confié à une personne ou une institution ind épendante, proche ou jouissant de la confiance des milieux politiques. Il faut en tout cas un «avocat du diable», c’est-à-dire quelqu’un qui a toute l égitimité pour effectuer des contr ôles et émettre des critiques constructives de manière à créer un climat de confiance. Il faut de plus lui assurer un acc ès direct aussi bien vers les autorit és politiques que vers la direction du projet. Assurer la communication entre politique et gestion de projet sans entraver le professionnalisme de cette derni ère et sans brouiller les responsabi- lités n’est certes pas chose facile. Dans la mesure o ù la Confédération y investit des moyens et que le projet pr ésente un intérêt national, la haute surveillance par les autorit és fédérales doit être garantie, quelle que soit la structure organisationnelle de l ’organe responsable du grand projet. L’accompagnement et le contr ôle politiques d ’un grand projet ne constituent toute- fois pas une condition suffisante. L ’exemple du Comit é strat égique d ’Expo.01 le montre bien. Il faut aussi mettre des instruments de controlling et de contr ôle à la disposition des spécialistes internes et externes. La pr ésence d’un controlling central est capitale. L’accompagnement et la surveillance politiques doivent pouvoir comp- ter sur les évaluations de sp écialistes externes. Mais les milieux politiques ne doi- vent pas s’en tenir là. Même les jugements émis par des experts doivent être exami- nés avec un esprit critique. En ce qui concerne le cas d ’Expo.01, la Commission de gestion se demande quelle est la responsabilit é des organes de controlling externes. A cet égard, il faut rappeler le rapport de la soci été PricewaterhouseCoopers du 5 mars 1999 qui conclut que les instruments de controlling utilis és à cette époque étaient adaptés et permettaient d ’assurer la gestion et la surveillance d ’Expo.01. Par la suite, cet avis d’expert à été utilisé pour tranquilliser les esprits critiques. Recommandation 3: Accompagnement et contrôle politiques de grands projets Le Conseil fédéral prend les mesures qui s’imposent pour garantir que les grands projets soutenus par la Conf édération seront accompagnés étroitement et bénéfi- cieront d’un controlling politique – à commencer par Expo.02.2459 8 Suite de la procédure La Commission de gestion du Conseil des Etats prie le Conseil f édéral de bien vou- loir donner son avis au sujet des constatations et des conclusions pr ésentées dans ce rapport d ’ici la fin juin 2001. En outre la CdG s ’attend à ce que ses conclusions soient déjà prises en considération dans le cadre d’Expo.02. 27 mars 2001 Au nom de la Commission de gestion du Conseil des Etats La présidente, Helen Leumann, députée au Conseil des Etats Le président de la sous-commission DFF/DFE, Peter Briner, député au Conseil des Etats Le secrétaire suppléant des Commissions de gestion, Martin Albrecht Annexes: – Liste des personnes entendues – Abréviations – Rapport des Archives f édérales du 9 janvier 2001 sur les expositions natio- nales de 1883, 1896, 1914, 1939 et 19642460 Liste des personnes entendues Aeschimann Stefan Pr ésident de l ’ancien groupe de travail interd épartemental IDA-Expo.01, et secrétaire général du DFE Couchepin Pascal Chef du DFE Götschmann Erwin Repr ésentant de la Conf édération aupr ès du Comit é strat é- gique de l’association EXPO 2001 Grüter Kurt Directeur du Contr ôle fédéral des finances Margot Daniel D élégué du Conseil f édéral auprès du Comité stratégique de l’association EXPO 2001, et pr ésident du Groupe interd é- partemental de coordination de l ’administration f édérale Expo.01 (GIC) Nyffeler Alfred Directeur des projets f édéraux Expo.02 Wallimann Bruno Repr ésentant de la Conf édération aupr ès du Comit é strat é- gique de l’association EXPO 2001 Wicki Toni J. Responsable de la surveillance des projets f édéraux Expo.022461 Liste des abréviations al. Alin éa art. Article BO Bulletin officiel (exemple: BO 1996 N 334 = ann ée 1996, Conseil national, page 334) CC Code civil CdG Commissions de gestion CdG-E Commission de gestion du Conseil des Etats CDF Contr ôle fédéral des finances CFF Chemins de fer f édéraux CSEC Commission de la science, de l ’éducation et de la culture CSEC-N Commission de la science, de l ’éducation et de la culture du Conseil national CSEC-S Commission de la science, de l ’éducation et de la culture du Conseil des Etats cst. Constitution f édérale de la Conf édération suisse du 18 avril 1991 (RS 101) DDPS D épartement fédéral de la d éfense, de la protection de la population et des sports DETEC D épartement fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication DFE D épartement fédéral de l’économie DFF D épartement fédéral des finances DFI D épartement fédéral de l’intérieur E Conseil des Etats Expo.01 Projet Expo 01 EXPO 2001 Association Expo 2001 FF Feuille f édérale GIC Groupe de coordination interd épartemental N Conseil national OFEFP Office f édéral de l’environnement, des forêts et du paysage p. Page RS Recueil syst ématique du droit fédéral SA Soci été anonyme2462 Archives fédérales suisses Les expositions nationales de 1883, 1896, 1914, 1939 et 1964 Rapport à l’intention de la Commission de gestion du Conseil des Etats 46 En résumé Les expositions nationales n’ont jamais manqué de susciter un vif int érêt public – le nombre de leurs visiteurs est par exemple l à pour en t émoigner. Près de 2 millions de personnes ont vu la premi ère exposition nationale de 1883 à Zurich, tandis que l’Expo 64 de Lausanne a enregistr é 12 millions d ’entrées. Cet engouement n ’a ce- pendant pas empêché qu’elles fassent souvent l ’objet de sévères critiques parce que leur organisation ou certains de leurs am énagements n’avaient pas été sans d éfauts. Parfois, on s ’en est pris à leurs principes m êmes. Ainsi l ’exposition nationale de 1914 a-t-elle subi les coups de boutoir de la Suisse romande, peu encline à admettre que cette manifestation apportait une contribution r éelle à l’intégration des différen- tes composantes du pays. Et en 1964, on a radicalement mis en question le concept d’exposition thématique, dès lors que l’on a envisagé de construire une cité-modèle. En général, les expositions nationales ont vu le jour sous l ’impulsion d’autorités lo- cales et d’associations qui étaient également prêtes à assumer les principales respon- sabilités inhérentes à l’organisation et à la r éalisation d’un événement de ce genre. Une grande Commission d ’exposition, chaque fois pr ésidée par un repr ésentant du Conseil fédéral, veillait de son c ôté à ce que la manifestation b énéficie d’un large soutien politique. Mise à part l ’Expo 64, toutes les expositions nationales ont été reportées d’une an- née au moins. De 1883 à 1964, les moyens engag és dans une exposition nationale sont pass és de 3,6 millions de francs à 187 millions de francs Celles de 1883 et de 1914 se sont soldées par un modeste b énéfice, 23 000 francs pour la premi ère et 34 000 francs pour la seconde, tandis que l’exposition nationale de 1939 a bouclé ses comptes avec un énorme bénéfice de 6,4 millions des francs. L ’exposition de 1896 s ’est quant à elle achevée dans les chiffres rouges, avec un manque à gagner de 270 000 francs, de m ême celle de 1964, qui a enregistr é un d éficit de 45 millions de francs. D’ordinaire, les expositions nationales ont été financées en combinant la vente des billets d’entrée, les subventions publiques, les contributions de donateurs priv és, les revenus de la loterie et l ’émission de coupons de participation. En 1964, deux nou- veaux modes de financement sont apparus: les garanties de d éficit et les pr êts pu- blics. D’une exposition nationale à l’autre, la Conf édération a augment é son enga- gement financier direct (subventions, contributions à la r éalisation de projets d’exposition, garanties de d éficit). L’investissement financier de l ’Etat fédéral a été particulièrement important pour les expositions nationales de 1939 et de 1964. Ces deux expositions ont aussi été celles lors desquelles la Conf édération a été particu- 46 Réponse des Archives fédérales à la requête que la Commission de gestion du Conseil des Etats (sous-commission DFF/DFE) leur a adressée le 17 novembre 2000, dans le but d’obtenir des renseignements sur les modalités de financement et d'organisation des pré- cédentes expositions nationales.2463 lièrement présente, en figurant parmi les exposants et en soutenant certains projets mis en œ uvre par des privés. Les dirigeants de chaque exposition nationale ont fait part de leurs exp ériences dans des rapports administratifs d étaillés, établis à l ’intention de leurs successeurs. Ce- pendant, seuls les documents relatifs à l’Expo 64 permettent de d émontrer que l ’on s’est alors beaucoup r éféré aux archives de l ’exposition précédente, en l ’occurrence la «Landi» de 3.47. 47 Cela fait un certain temps déjà qu'ont débuté les négociations entre les Archives fédérales et la Direction d'Expo.02 en vue de l'archivage des documents de la prochaine exposition nationale.2464 Tableau synoptique 1883 1896 1914 1939 1964 Début des plans, premiers jalons 1880 1885 1907 1925 1956 Date prévue pour l’inauguration 1882 1888 1913 1933 1964 Nombre de reports 1113- Nombre de visiteurs (en % de la population résidante) 1 758 000 (61%) 2 289 000 (72%) 3 196 000 (84%) 10 500 000 (248%) 11 700 000 (202%) Population résidante en Suisse 2 864 025 3 182 880 3 804 104 4 229 466 5 765 350 Prix d’entrée normal Fr. 1.– Fr. 1.– Frs 1.50 Frs 2. – Frs 6.– Valeur comparative: le prix d’un kilo de pain48 Fr. 0,43 Fr. 0,27 Fr. 0,36 Fr. 0,43 Fr. 0,73 Recettes 3 638 000 Frs 7 430 000 Frs 12 315 000 Frs 25 472 000 Frs 142 519 000 Frs Dépenses 3 615 000 Frs 7 430 000 Frs 12 281 000 Frs 19 072 000 Frs 187 682 000 Frs Bénéfice / Déficit + 23 000 Frs ( –270 000 Frs) + 34 000 Frs + 6 400 000 Frs –45 163 000 Frs 48 Le but est ici de donner un ordre de grandeur permettant de comparer le prix d'une visite à l’exposition nationale avec celui d'un produit d'usage courant. Les valeurs données sont les prix de détail à Zurich pour le pain le meilleur marché. Cf. Heiner Ritzmann-Blickensdorfer (Ed.), Statistique historique de la Suisse – Historische Statistik der Schweiz, pp. 508–510.2465 Rapport 1 Introduction La Commission de gestion du Conseil des Etats (sous-commission DFF/DFE) s ’est adressée aux Archives f édérales le 17 novembre 2000 pour obtenir des renseigne- ments sur les expositions nationales suisses de 1883, 1896, 1914, 1939 et 1964. La Commission de gestion s’intéresse plus particulièrement aux aspects que voici: – Promoteurs et travaux préparatoires; – Reports éventuels; – Financement et participation financière de la Confédération; – Problèmes et critiques survenus pendant que l ’événement se pr éparait ou se déroulait; – Evaluation de l’expérience. Sans être exhaustifs, les éléments rassemblés dans cette présentation répondent à ces interrogations. Pour chaque exposition, on reprendra un à un l ’ensemble de ces as- pects. Toutes les donn ées concernant le financement des expositions nationales pro- viennent des chiffres publi és par les directions des expositions elles-m êmes. Ces chiffres n’ont pas toujours été calculés de la m ême manière, si bien qu ’ils ne sont pas entièrement comparables. En annexe, on trouvera des copies de certains docu- ments comptables relatifs aux expositions nationales évoquées ici. 2L ’exposition nationale de 1883 à Zurich La manifestation qui s’est déroulée de mai à octobre 1883 à Zurich a été la première à pr étendre au titre d ’exposition nationale suisse. Elle s ’inscrivait dans le sillage direct des expositions d ’industrie et d ’agriculture qui l ’avaient pr écédée au XIX e siècle, à l’instar de la troisi ème exposition suisse d ’industrie, organisée à Berne en 1857. Par ailleurs, cette tradition n ’était pas non plus sans rapport avec les expositions universelles – la premi ère d ’entre elles avait vu le jour en 1851, à Londres. L’ouverture de la ligne ferroviaire du Gothard, en 1882, a été l ’occasion d’organiser cette premi ère exposition nationale. Elle se proposait de pr ésenter les capacités économiques du pays, de mettre en exergue son industrie (d ’exportation) et de communiquer l’idée que la foi en le Progr ès était une pierre angulaire de la co- hésion nationale. Promoteurs et travaux préparatoires Ce sont deux soci étés d’artisans et de commer çants zurichoises (le Gewerbeverein Zürich et la Kaufmännische Gesellschaft Zürich) qui ont été les premières à réclamer une exposition nationale. En automne 1880, on a form é une Commission cantonale et on l’a chargée de faire en sorte que ce projet re çoive un soutien cantonal et f édé- ral. En mars 1881, une Commission d’exposition suisse a été instaurée et elle a été placée sous la houlette du Conseiller f édéral Numa Droz, tandis qu ’un Comité cen- tral, dirigé par le Colonel Adolf Vögeli-Bodmer, en devenait l’organe exécutif.2466 Reports éventuels Divers membres de la Commission d ’exposition auraient voulu qu ’elle ait lieu en 1882, tandis que d ’autres souhaitaient qu’elle soit renvoyée à 1883 ou plus tard. En juin 1881, la Commission a décidé que l’exposition ne se déroulerait pas avant 1883. Financement et participation financière de la Confédération Il n’a jamais été envisagé que l ’exposition nationale devrait se solder par un b éné- fice. Son budget provisoire d ’avril 1882 pr évoyait un équilibre des comptes à hau- teur de 1 241 000 francs Finalement, son exercice s’est bouclé avec 3 638 000 francs de recettes, 3 615 000 francs de d épenses et un b énéfice de 23 000 francs 49. Ce der- nier a été mis à la disposition du Département fédéral de l’agriculture50. Ses principales sources de financement ont été la vente de billets d ’entrée, les sub- ventions publiques (Confédération, cantons, communes), ainsi que les contributions privées, la loterie et l’émission de coupons de participation: Vente de billets d’entrée51 1 075 000 francs Subventions publiques et contributions privées 732 000 francs (Conf édération: 430 000 francs) Loterie52 600 000 francs Capital de garantie en coupons de participation 400 000 francs La participation directe de la Conf édération s’est effectuée par le biais de subven- tions. Le 22 d écembre 1881, les Chambres f édérales ont accord é à l’exposition na- tionale une première tranche de 430 000 francs, dont 30 000 francs ont été affectés à la mise au point d ’une statistique scolaire. Le 30 juin 1882, elles l ’ont dotée d’une seconde subvention qui s ’élevait à 100 000 francs. Il n ’a cependant pas été possible d’y recourir, faute de pouvoir r épondre aux conditions dont celle-ci avait été assor- tie53. Ces sommes n ’englobent pas les d épenses consenties par la Conf édération en tant qu’exposant, les éventuelles rallonges financières octroyées à des exposants in- dividuels et les frais postaux. Problèmes et critiques survenus lors des préparatifs et du déroulement de l’événement Il a d ’abord fallu que l ’idée d ’une exposition nationale s ’impose face à un projet d’«exposition technique internationale ». Puis, la pr éparation de l ’événement a es- sentiellement été marquée par les conflits survenus autour de la l égislation sur les brevets. La Commission d’exposition s’est rendue pour cela auprès du Conseil fédé- ral et elle lui a demand é de promulguer une l égislation adéquate avant que l ’expo- 49 Bericht Über die Verwaltung der Schweizerischen Landesausstellung Zürich 1883, Zurich 1884, Annexes, p. 128 à 130, 146. 50 Idem, p. 196. 51 Prix normal d’entrée pour un adulte: 1 franc; nombre de personnes ayant visité l’exposition: 1 758 000. 52 La loterie a rapporté 152 000 francs net. 53 Après coup, les organisateurs de l'exposition nationale ont qualifié d’«illusoires» les con- ditions à remplir avec cette subvention. L’exposition nationale s'est par la suite tirée d’affaire en augmentant son capital d'exploitation et en organisant une loterie.2467 sition n’ouvre ses portes. Le premier projet de loi dans ce domaine a cependant été rejeté en votation populaire, si bien que de nombreux industriels ont exig é que l’exposition fût remise à plus tard. Seule la promesse faite par le Conseil f édéral de s’engager en faveur de la protection des brevets a emp êché que l ’exposition ne soit reportée. Finalement, un congrès suisse sur les brevets s’est déroulé dans le cadre de l’événement. L’exposition elle-même a reçu un accueil largement favorable. Elle est d’ailleurs considérée par la recherche historique r écente comme le «catalyseur d’un processus de prise de conscience et de r éinsertion dans le domaine de l ’économie, mais également en mati ère politique et sociale ».54 Des voix isol ées ont d éploré la panoplie des divertissements propos és, car ils la jugeaient «indigne» d’une exposi- tion nationale, de m ême que les prix d ’entrée élevés et certaines d écisions du tribu- nal arbitral. Cette exposition n’a guère fait l’objet de luttes politiques; les rares criti- ques exprim ées sont venues du camp des catholiques-conservateurs et du mouve- ment ouvrier.55 Evaluation de l’expérience En 1884, dans leur rapport de gestion intitul é Bericht über die Verwaltung der Schweizerischen Landesausstellung 1883 , les organisateurs de l ’exposition ont con- sidéré avec fierté l’œuvre qu’ils avaient accomplie. Ils ont n éanmoins relevé que la loterie avait laiss é un «arrière-goût amer», car ils estimaient que ce divertissement était indigne d’une manifestation nationale. Les critiques formulées dans ce que l’on a appel é les «rapports techniques » se sont quant à elles moins concentr ées sur l’exposition même que sur la qualité des produits qui y avaient été présentés. Les or- ganisateurs de l’exposition nationale de 1896 se sont empress és de suivre le mod èle de 1883. Ils se sont également appuyés sur les documents comptables de cette pre- mière édition pour élaborer le budget de la suivante. 3L ’exposition nationale de 1896 à Genève La deuxième exposition nationale s ’est déroulée de mai à octobre 1896 à Genève. Ses promoteurs directs ne sont pas identifiables comme dans le cas de Zurich. Cette exposition avait pour but de pr ésenter «un tableau d ’ensemble de la capacit é pro- ductive des populations suisses ». A l’inverse de 1883, cette exposition ambitionnait de stimuler le march é int érieur surtout. L ’exposition nationale de Gen ève a été le berceau d’idées nouvelles, notamment le Village suisse, le Village nègre ou les jour- nées cantonales. Promoteurs et travaux préparatoires Sa première impulsion a été donnée en 1885 par le maire de Gen ève, Eugène Em- peyta. Un comit é d ’organisation plac é sous sa houlette s ’est alors engag é à faire aboutir le projet d ’une exposition nationale en 1888. La manifestation a cependant été remise à une date ult érieure. Il était en effet pr évu qu’une exposition universelle se tienne à Paris en 1889 et le Conseil f édéral avait souhaité que l’exposition natio- nale s’organise plus tard. Les autorit és genevoises ont remis l ’ouvrage sur le m étier 54 Thomas Widmer, Die Schweiz in der Wachstumskrise der 1880er Jahre, Zurich 1992, p. 48. 55 Hermann Büchler, Drei schweizerische Landesausstellungen. Zürich 1883 – Genf 1896 – Bern 1914, Zurich 1970, p. 50, 58 à 61.2468 en 1892. Une Commission suisse d ’exposition, dirigée par le Conseil f édéral Adolf Deucher, s’est constituée en juin 1893. L’organisation de l’événement a quant à elle été confiée à un Comité central, à la tête duquel siégeait le maire de Genève. Reports éventuels L’exposition a commencé par être prévue pour 1888, puis elle a été reportée à 1896, en raison de l’exposition universelle de Paris et conformément aux vœ ux du Conseil fédéral. Financement et participation financière de la Confédération Dans son premier budget du 22 juin 1893, il était prévu que les d épenses et les re- cettes s’équilibreraient à hauteur de 2 835 000 francs. Le d écompte final du 22 no- vembre 1897 a cependant établi que les d épenses s ’étaient élevées à 7 430 000 francs et qu’il y avait eu un d éficit de 270 000 francs. Des subventions compl émen- taires du canton et de la Ville de Gen ève sont venues le couvrir 56. Selon les organi- sateurs, ce manque à gagner s’expliquait surtout parce qu’il avait fait mauvais temps durant l’été 1896, ce qui avait dû contribuer à limiter le nombre des visiteurs de cette exposition. Son financement a été organisé selon le même modèle qu’en 1883. Les subventions publiques (Confédération, cantons, communes), de m ême que les contributions pri- vées, la vente des billets d’entrée, la loterie et l’émission de coupons de participation ont constitué ses sources principales de financement: Subventions publiques et dons privés 1 872 000 francs (Conf édération: 1 000 000 francs) Vente de billets d’entrée57 1 302 000 francs Vente de billets d’entrée au Village suisse 853 000 francs Loterie58 800 000 francs Capital de garantie en coupons de participa- tion 570 000 francs La participation financière directe de la Confédération a consisté en une subvention de 1 000 000 francs. Ce montant ne tient pas compte des d épenses consenties par la Confédération à titre d’exposant, des éventuelles rallonges octroyées à des exposants individuels et des frais postaux59. Problèmes et critiques survenus lors des préparatifs et du déroulement de l’événement Rétrospectivement, la Direction a relev é qu’elle avait été confrontée à divers types de probl èmes. D ’abord, il aurait fallu coordonner les dates du d éroulement de l’exposition avec celles d’autres projets qui allaient avoir lieu en Suisse, surtout avec 56 Cf. Exposition nationale Suisse Genève 1896. Rapport administratif, Genève 1898, p. 191. Le bilan final lui-même ne fait pas état du déficit de 270 000 francs. 57 Prix normal d’entrée pour un adulte: 1 franc; nombre de personnes ayant visité l’exposition: 2 288 000. 58 La loterie a rapporté 250 000 francs net. 59 Rapport administratif 1896 (comme note 11), p. 183 à 191, annexes 98 à 102.2469 l’exposition nationale d’agriculture de 1895 à Berne. Et puis, pendant les pr éparatifs de l ’événement, on avait finalement d û renoncer à lui adjoindre une exposition suisse d’électricité. En revanche, la Direction de l ’exposition nationale est parvenue à faire venir à Genève l’exposition fédérale d’art qui avait été prévue en 1896. Même si son budget avait été révisé en 1894 et en 1895, la facture finale de cette ex- position s’est largement écartée des prévisions. C’est surtout au niveau de son infra- structure que des probl èmes sont apparus. De surcro ît, en votation, les citoyens ge- nevois s’étaient opposés à la construction d ’une ligne ferroviaire, contraignant ainsi les organisateurs de l’exposition à remanier le dispositif qu’ils avaient envisagé pour les transports. Enfin, peu avant l ’ouverture de l ’exposition, les peintres et pl âtriers genevois s’étaient mis en gr ève parce qu ’ils s’opposaient à ce que la Direction re- crute de la main-d ’œuvre à l ’extérieur60. Le public a r éservé un accueil largement favorable à l ’exposition nationale de 1896, m ême si quelques critiques isol ées se sont tout de même faites entendre. De nombreux exposants se sont en effet d éclarés mécontents des d éfauts apparus au niveau de l ’organisation et de la technique. A cela s ’ajoutait que certains divertissements propos és sur le site de l ’exposition avaient une fois de plus été battus en brèche. Enfin, des voix se sont élevées dans le mouvement ouvrier pour regretter que l ’exposition consacr ât si peu de place aux dysfonctionnements sociaux. Le public s ’est montr é particuli èrement int éressé par l’exposition d ’art et par les questions qu ’elle soulevait au sujet de l ’art national. Comme cela avait déjà été le cas lors de sa pr écédente édition, l’exposition de 1896 n’a pas échappé à la controverse politique. Cependant, les partis genevois ont v érita- blement respect é la «Paix sociale » pendant que l ’événement se d éroulait, car ils voulaient éviter de ternir l’image d’unité qui devait s’en dégager61. Evaluation de l’expérience Dans leur Rapport administratif paru en 1898, les organisateurs se sont eux aussi f é- licités de l’œuvre qu’ils avaient accomplie et ils se sont montr és peu enclins à la ré- flexion critique. En revanche, le cr éateur d’exposition Eduard Boos-Jegher a abord é les expériences faites lors de cette manifestation nationale d ’un point de vue critique dans un exposé faisant l’objet d’une publication62. Ce texte servira de r éférence aux organisateurs de l’exposition de Berne qui travailleront sur sa base notamment. 4L ’exposition nationale de 1914 à Berne A différents égards, l’exposition nationale de Berne se trouvait à la charnière entre le «long» XIXe siècle et le «court» XXe siècle. Elle s ’est organisée pour faire écho à l’ouverture du chemin de fer du L ötschberg, prévue en 1913. Cette exposition aspi- rait entre autres à «offrir une image de l’ensemble des capacités productives du Peu- ple Suisse ». Elle voulait que les diff érentes composantes du pays apprennent à se connaître mutuellement et rendent hommage à la force dont la Suisse avait l’apanage. De m ême, elle se proposait de promouvoir les produits suisses, à l’intérieur comme à l’extérieur des frontières du pays. La Première Guerre mondiale a éclaté tandis que l’exposition nationale battait son plein à Berne. Elle a alors fermé 60 Idem, p. 11 à 24. 61 Büchler (comme note 10), notamment p. 98 à 101, 107 à 112. 62 Eduard Boos-Jegher, Die Landesausstellungen in der Schweiz mit besonderer Berück- sichtigung jener in Genf und einer später in Bern abzuhaltenden, Berne 1897.2470 ses portes pour deux semaines. Le contexte politique, tant ext érieur qu’intérieur – en l’occurrence les tensions apparues entre la Suisse romande et la Suisse al émanique – a beaucoup influencé la manière de concevoir cette exposition nationale et l ’accueil qui lui a été réservé. Promoteurs et travaux préparatoires Dans les milieux bernois du commerce et des arts et m étiers, l’idée d’organiser une exposition nationale avait d éjà été évoquée au d ébut des ann ées 1890. Toutefois ce projet a été retiré quand on a d écidé qu’elle se déroulerait en 1896 à Genève. Il fau- dra attendre 1907 pour que renaisse le dessein d’organiser une exposition nationale à Berne. Le Conseil f édéral a approuv é une candidature du gouvernement bernois en 1909. Les organisations et associations du commerce et des arts et m étiers ont lar- gement contribué à ce projet et à ses préparatifs.63 L’exposition a été organisée se- lon le mod èle qui avait d éjà fait ses preuves. L ’ensemble des responsabilit és du projet incombait à une Grande commission d’exposition dirigée par le Conseiller fé- déral Adolf Deucher, puis par Edmund Schulthess qui l ’a relayé à partir de 1912. Sa réalisation a quant à elle été confi ée à un Comit é central form é pour l ’essentiel d’artisans, de commerçants et de politiciens issus du canton de Berne. Reports éventuels L’exposition nationale avait initialement été prévue pour 1913. Cependant, comme les exploitants du chemin de fer du L ötschberg prévoyaient que la construction de celui-ci prendrait du retard et dans la mesure o ù les pr éparatifs de l ’exposition elle- même avançaient plus lentement que prévu, on décida qu’elle aurait lieu en 191464. Financement et participation financière de la Confédération Les organisateurs se sont bas és sur le bilan comptable de l ’exposition genevoise pour établir la planification de l ’édition suivante. En d écembre 1910, leur premier budget pr évoyait un équilibre financier à hauteur de 8 570 000 francs. Au boucle- ment des comptes, le 21 mai 1917, il est apparu que les recettes s ’étaient élevées à 12 315 000 francs et les d épenses à 12 281 000 francs, ce qui d égageait un excédent de 34 000 francs. Ce b énéfice a été mis à la disposition de deux établissements ber- nois: la Kunsthalle et le Musée alpin. Le financement de l ’exposition s’est assez largement effectu é sur le m ême modèle que pr écédemment. N éanmoins, davantage qu ’en 1883 et en 1896, la Direction a laissé les exposants financer eux-m êmes leurs infrastructures, figurant quant à elle aussi parmi les exploitants de certains spectacles et lieux de restauration. Les sub- ventions publiques (Conf édération, cantons, communes), les contributions priv ées, les billets d ’entrée, la loterie, les recettes des spectacles et de la restauration, les sommes payées par les exposants pour leur place sur le site et un capital de garantie en ont été les principales sources de financement: 63 Claudio Jörg, «Die Schweizerische Landesausstellung 1914 in Bern: zwischen Fortschrittsglaube und Kulturkritik», in: expos.ch – idées, intérêts, irritations (Archives fédérales Dossier 12), Berne 2000, p. 131 à 149, ici p.134 ss 64 Schweizerische Landesausstellung in Bern 1914. Administrativer Bericht, Berne 1917, p. 5.2471 Subventions publiques et dons privés 3 155 000 francs (Conf édération: 2 050 000 francs) Recette des entrées65 2 488 000 francs Loterie66 1 528 000 francs Recette des spectacles et de la restauration 1 451 000 francs Recette des locations de places par les exposants 1 342 000 francs Capital de garantie en cou- pons de participation 1 220 000 francs (Conf édération: 400 000 francs) La participation financière directe de la Conf édération a pris la forme d ’une sub- vention de 2 050 000 francs, dont 300 000 francs étaient destin és à l ’exposition d’agriculture, ainsi que d ’une souscription à un capital de garantie à hauteur de 400 000 francs67. Les sommes engag ées par la Conf édération à titre d ’exposant et celles qu’elle a octroyées à des exposants individuels ne sont pas comprises dans ces montants. De même, les dépenses des régies de la poste et des chemins de fer (PTT, CFF) n’y ont pas été inclues. Problèmes et critiques survenus lors des préparatifs et du déroulement de l’événement Contrairement à ses éditions précédentes, l’exposition nationale de 1914 a occasion- né de vives critiques lors de sa phase préparatoire déjà. Le projet n’a pas soulevé da- vantage d’enthousiasme parmi les milieux de l ’industrie qu’au sein du mouvement ouvrier organis é. Les industriels des machines ont m ême envisag é de boycotter l’exposition quand on a attribué le mandat de construction du second tunnel du Sim- plon à une entreprise étrangère. Ils ont aussi critiqu é la politique sociale «unilaté- rale» menée par la Conf édération en faveur des ouvriers. La presse bourgeoise s ’est quant à elle indign ée d ’apprendre que la Conf édération avait soutenu l ’entrée en scène de l ’Union ouvrière. Pour sa part, le mouvement ouvrier ne voyait gu ère de raison de s’engager dans cette manifestation à caractère national. A cela s’ajoute la virulente critique dont les divertissements de l ’exposition ont fait l’objet, en particulier le Szeneriebahn – exploit é par un exposant allemand –, l’exposition d’art, ainsi que l’affiche d’Emile Cardinaux figurant un cheval vert68. Aux désaccords apparus avant m ême que l ’exposition nationale n ’ouvre ses portes, se sont ajoutées les critiques qu ’elle a aussi d û essuyer dès lors que s ’est aggravé le conflit entre la Suisse romande et la Suisse al émanique. La presse suisse romande a surtout d éploré l ’aménagement de l ’exposition et le choix de ses exposants, trop orientés vers l’Allemagne69. 65 Prix normal d’entrée pour un adulte: 1 franc 50; nombre de personnes ayant visité l’exposition: 3 196 000. 66 La loterie a rapporté 576 000 francs net. 67 Administrativer Bericht 1914 (comme note 19), p. 328 à 389. 68 Jörg (comme note 18), p. 137 à 144. 69 J örg (comme note 18), p. 145 à 147.2472 Evaluation de l’expérience Les organisateurs ont fait part de leur exp érience dans un rapport de gestion intitul é Administrativer Bericht, paru en 1917. 5L ’exposition nationale de 1939 à Zurich On consid ère aujourd ’hui encore que la «Landi» de 1939 est une émanation de la «Défense nationale spirituelle »70. Quand on la compare à ses éditions pr écédentes, on constate que cette exposition nationale a été la premi ère à être am énagée par thèmes. Elle a su combiner des éléments modernes et traditionnels pour en faire une synthèse consensuelle. Comme dans le cas de Gen ève, l ’exposition nationale de 1939 n’a pour origine aucune occasion particuli ère. Son but était de communiquer une «image fidèle de l’activité du pays dans le domaine de la matière comme dans le domaine de l’idée» et de «manifester notre conception nationale de la libert é autant qu’une démonstration éclatante et complète de notre activité». Promoteurs et travaux préparatoires Sa premi ère impulsion a été donn ée en 1925. Trois ans plus tard, le directeur de l’Office du tourisme de Zurich s ’est engagé pour que l ’on organise une exposition nationale qui s ’inspirerait de la devise «Qualité et Travail ». Les arts et m étiers, le commerce, l’industrie et la finance ont exprim é leurs r éticences, mais cela n ’a pas empêché que la Soci été du tourisme de Zurich poursuive dans cette voie. Une Commission d’études placée sous la direction d ’Emil Klöti, président de la Ville de Zurich, s’est constituée en 1930. Par deux fois, cette commission a pris sur elle de remettre l’exposition à plus tard. En mai 1935, le Conseil f édéral s’est déclaré favo- rable à ce qu ’une exposition nationale soit organis ée à Zurich et il s ’est dit pr êt à l’assurer de son soutien financier. En janvier et f évrier 1936 ont été form és une Grande commission d’exposition, dirigée par le conseiller fédéral Hermann Obrecht, ainsi qu’un Comité d’organisation. Des d élégués du Conseil f édéral, des cantons et des principales associations économiques et faîtières siégeaient dans la Commission. Quant au Comit é d ’organisation, il avait lui aussi un caract ère tr ès repr ésentatif, mais pour l ’essentiel, il rassemblait les repr ésentants des int érêts zurichois. Un or- gane exécutif a vu le jour en avril 1936 et cette Direction a été placée sous la con- duite d’Armin Meili71. Reports éventuels Au début, on pensait que l ’exposition nationale aurait lieu en 1933, à la faveur du jubilé des cinquante ans de cette manifestation. Il fallait toutefois éviter qu’elle ne télescope d’autres expositions, alors on a commenc é par la remettre à 1936. On la renverra deux fois encore, à cause de la crise économique; portée au calendrier de 1938, elle se déroulera finalement en 193972. 70 En allemand, «exposition nationale» se dit «Landesausstellung» . Son abréviation de «Landi» est quant à elle devenue une désignation courante pour son édition de 1939. N.d.T. 71 Schweizerische Landesausstellung 1939 Zürich. Administrativer Bericht, Zurich 1942, p. 3 à 12. 72 Idem, p. 3.2473 Financement et participation financière de la Confédération Ses organisateurs ont établi quatre budgets au total. Le premier, datant de juin 1936, prévoyait un équilibre financier à hauteur de 17 740 000 francs. 73 Dans le bilan de clôture, on a constat é que ses recettes s ’étaient élevées à 25 472 000 francs, ses d é- penses à 19 072 000 francs et son b énéfice à 6 400 000 francs74. Les institutions pu- bliques qui avaient accord é des subventions en ont re çu une moiti é, tandis que l’autre a été distribuée à des organisations caritatives75. Les recettes des entr ées, les subventions publiques (Conf édération, cantons, com- munes), ainsi que les contributions priv ées, une loterie et un capital de garantie en ont été les principales sources de financement: Recettes des entrées76 10 033 000 francs Subventions publiques et contributions privées77 7 141 000 francs (Conf édération: 2 400 000 francs) Loterie78 4 888 000 francs Capital de garantie en cou- pons de participation 1 960 000 francs (Conf édération: 600 000 francs) La participation directe de la Conf édération se r évèle plus complexe en 1939 que lors des précédentes expositions nationales. La Conf édération a octroyé des subven- tions générales, des contributions ponctuelles li ées à certaines prestations, des cr é- dits à la cr éation de possibilit és de travail et elle s ’est également engag ée par sa souscription à un capital de garantie: Subventions générales 2 400 000 francs Prestations liées à des finalités bien précises79 1 340 000 francs Crédits à la création d’occasions de travail 800 000 francs Souscription à un capital de garantie 600 000 francs Au total, la participation financi ère directe de l ’Etat f édéral au financement de l’exposition nationale s ’est élevée à 5 140 000 francs 80. Cela n ’englobe pas les d é- penses faites par la Conf édération en tant qu ’exposant ni les contributions qu ’elle a 73 Ibid., p. 427 74 Ibid., p. 428 ss 75 bid., p. 425 ss 76 Prix normal d ’entrée pour un adulte: 2 francs; nombre de personnes ayant visité l’exposition: 10 500 000. 77 Ce montant englobe les subventions g énérales, les contributions fédérales affectées à des finalités bien précises et les crédits à la création de possibilités de travail. 78 Ce montant est d éjà une somme nette; cf. Administrativer Bericht 1939 (comme note 26), p. 418 ss 79 Ce montant englobe les primes à l’agriculture de même que la publicité pour les transports. Le crédit total prévu à cet effet s'élevait à 1 490 000 francs, il n’a toutefois pas été épuisé. 80 Administrativer Bericht 1939 (comme note 26), p. 428 à 434. Cf. aussi la liste publiée dans la FF 1961 II 625. L’arrêté fédéral du 27 octobre 1937 (RO 1937. 862 ss; FF 1937 II 215 à 235) couvrait cependant les subventions générales, le capital de garantie, les crédits pour l’aménagement intérieur des halles de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche et de la chasse, de même qu’une partie du crédit dévolu à la publicité pour les voyages.2474 accordées à des exposants individuels81. La part de la Confédération au bénéfice brut s’est élevée à 1 600 000 francs. Problèmes et critiques survenus lors des préparatifs et du déroulement de l’événement Les préparatifs de cet événement se sont heurt és à des probl èmes de coordination avec d ’autres manifestations, en particulier l ’exposition pour l ’hygiène et le sport qui s’est tenue à Berne en 1931, l ’exposition internationale d’art populaire de Berne en 1934 et la Xe exposition suisse d’agriculture. Cette dernière devait initialement se tenir à Saint-Gall, toutefois, en mai 1935, le Conseil fédéral s’est déclaré favorable à ce que l’exposition nationale et celle d ’agriculture fussent organisées en commun.82 Le contenu de la «Landi» a occasionné différentes controverses dont les échos nous sont parvenus, et notamment les critiques des organisations f éminines qui ont consi- déré que l’on n’avait pas assez pris en considération ce qu’elles revendiquaient.83 Le choix du festival officiel a lui aussi donn é lieu à un long d ébat.84 On consid ère au- jourd’hui encore que la «Landi» de 1939 a été l’expression d’un large consensus so- cial que viendra renforcer l ’éclatement de la Seconde Guerre mondiale en été 1939. La «Landi» s’inscrivait dans le dispositif de la «Défense nationale spirituelle» et elle a servi de lieu d ’identification pour toutes les couches sociales et tendances politi- ques. Rien n ’indique qu ’elle ait pr êté le flanc à une critique publique radicale, comme cela avait été le cas en 1914 par exemple. Il faudra attendre les ann ées 1980 pour que l’on émette un jugement plus s évère sur la «Landi» et sur la «Défense na- tionale spirituelle» à laquelle elle se rattachait85. Evaluation de l’expérience Les organisateurs de la «Landi» de 1939 ont eux aussi relat é leurs expériences dans un rapport de gestion intitul é Administrativer Bericht. Et à partir de 1956, la direc- tion de l’Expo 64 a consulté une partie des archives de la «Landi» de 3986. 6L ’exposition nationale de 1964 à Lausanne Il était évident pour la Suisse des ann ées 1950 et 1960 qu ’une nouvelle exposition nationale devrait avoir lieu 25 ans apr ès la «Landi». L’Expo 64 s ’est efforcée d’en adapter le concept aux besoins de la soci été de consommation moderne et du trans- port individuel. Cela ne devait cependant pas se faire sans donner lieu à une discus- sion de fond sur l ’avenir de l’Etat et de la culture en Suisse, afin de renforcer la co- hésion nationale. Le slogan Croire et créer a été choisi à cet effet. 81 Pour la seule pr ésentation de l’armée, le Parlement a accordé 215 000 francs. 82 Administrativer Bericht 1939 (comme note 26), p. 3 ss 83 Regula Z ürcher, «Das Unbehagen im Staat: Die schweizerische Frauenbewegung, die Landesausstellung 1939 und das Bundesstaatsjubiläum», in: Revue suisse d’histoire 48, 1998, p. 444 à 470. 84 Cf. Pierre-Alain Tschudi, «Die Konstruktion der christlichen Nation im offiziellen Fest- spiel der Landi 39», in: expos.ch (comme note 18), p. 179 à 199. 85 Cf. p. ex. Hans Ulrich Jost dans la Nouvelle histoire de la Suisse et des Suisses, parue en 1983. 86 Ruth Stalder, «Die Archive der schweizerischen Landesausstellungen», in: expos.ch (comme note 18), p. 81 à 94, en l’occurrence p. 89.2475 Promoteurs et travaux préparatoires Le Comptoir Suisse et la Ville de Lausanne ont été les premiers à promouvoir l’idée d’organiser une exposition nationale à Lausanne. En mars 1956, le Conseil f édéral en a approuv é la candidature. Peu apr ès, un Comité d’initiative, dirig é par le con- seiller d ’Etat Gabriel Despland, a engag é les pr éparatifs de cet événement. En été 1956, le Comité a organisé un concours public pour d éfinir l’orientation thématique, le site et le nom de l’exposition. Au printemps 1958, ce Comit é a laissé sa place aux organismes chargés de r éaliser l’exposition, soit une Haute commission, dirigée par le chef du D épartement fédéral de l ’économie publique de l ’époque, et un Comit é d’organisation. La premi ère accueillait des repr ésentants de la Conf édération, des cantons et des communes, de même que des associations suisses et régionales, tandis que le Comit é d ’organisation regroupait surtout les d élégués des autorit és et asso- ciations locales. La mise en œ uvre de l ’exposition a été confi ée à une Direction, composée d’un Directeur administratif (Edmond Henry), d ’un Directeur des finan- ces (Paul Ruckstuhl) et d’un Architecte en chef (Alberto Camenzind)87. Reports éventuels Aucun. Financement et participation financière de la Confédération La Direction a établi trois budgets durant les pr éparatifs de l’exposition. Le premier d’entre eux date de mai 1962 et il pr évoyait un équilibre financier à hauteur de 135 770 000 francs. Les prévisions de mai 1963 et d ’avril 1964 ont ensuite envisagé que les d épenses s ’élèveraient respectivement à 179 486 000 francs, puis à 187 782 000 francs. Les d éficits prévus devaient ainsi atteindre d ’abord 9 538 000 francs, puis 13 970 000 francs. Finalement, le bilan s ’est clôturé avec 142 519 000 francs de recettes, 187 682 000 francs de d épenses et un d éficit de 45 163 000 francs. Selon la Direction, ce d éficit s ’expliquait surtout parce que les visiteurs avaient été moins nombreux que pr évu (11,7 millions de visiteurs effectifs, alors qu’une estimation de 1964 avait escompté qu’il en viendrait 13,5 millions). Le déficit de 45 163 000 francs a été couvert par les garanties de la Conf édération, des cantons et des communes, à hauteur de 12 500 000 francs, et par 39 000 000 francs d’emprunts publics. Les principales sources de financement de l ’Expo 64 ont été la vente des billets d’entrée, les prestations vendues aux exposants, les revenus des concessions, les sub- ventions publiques (Confédération, cantons, communes), ainsi que les contributions privées et les revenus des transports88. On a renoncé à émettre un capital de garantie: 87 Exposition nationale suisse Lausanne 1964. Rapport final, 4 vol., en l’occurrence vol. 1. 88 Idem, vol. 3, p. 90 ss2476 Vente de billets d’entrées89 34 215 000 francs Prestations vendues aux exposants 31 790 000 francs Revenus des concessions 21 385 000 francs Subventions publiques et contribu- tions privées 20 080 000 francs (Conf édération: 10 000 000 francs) Revenus des transports 12 691 000 francs En 1964, la participation financière directe de la Confédération se révèle extrêmement complexe. On a pour la première fois recouru à une garantie de d éficit, en remplace- ment du traditionnel capital de garantie. En mars 1960 déjà, la Direction a négocié les subventions que lui attribueraient les autorit és fédérales90. Selon l ’arrêté f édéral du 15 septembre 1961, la Confédération allait finalement participer comme suit: – Une garantie de d éficit de 10 000 000 francs pour la couverture d ’un déficit maximum de 17 000 000 francs; – Une garantie de d éficit de 7 500 000 francs pour la couverture d ’un déficit supplémentaire dépassant les 17 000 000 francs; – Une contribution au financement de la section «Terre et forêt» et des primes à l’élevage, à hauteur totale de 3 500 000 francs 91. En 1963 puis en été 1964, l’Expo 64 a traversé une crise de liquidités qui a nécessité son renflouement par des cr édits publics et privés. En mars 1963, le Parlement lui a finalement alloué un premier pr êt supplémentaire de 18 000 000 francs 92. En juillet 1964, le Conseil f édéral a accept é de la soutenir en lui accordant une nouvelle ral- longe de 10 000 000 francs 93. Ces deux contributions ont permis à l ’Expo 64 de rembourser les sommes qu’elle devait aux banques privées. On peut r épartir comme suit l ’ensemble des prestations directes octroy ées par la Confédération à l’Expo 64: Garanties de déficit selon l’Arrêté fédéral de 196194 17 500 000 francs Contribution à «Terre et forêt» 3 500 000 francs Crédit de 1963 18 000 000 francs Rallonge de juillet 1964 10 000 000 francs Total 49 000 000 francs 89 Prix normal d ’entrée pour un adulte: 6 francs; nombre de personnes ayant visité l’exposition: 11 700 000. 90 Fr édéric Sardet, «Organiser l’Expo 64: espace, argent et pouvoirs», in: expos.ch (comme note 18), p. 219 à 235, ici p. 228. 91 FF 1961 II 618 à 629, 1370 ss 92 FF 1962 II 1412 à 1417, FF 1963 I 763 et 764 93 FF 1964 II 609 à 612, 868 à 869 94 Le bilan final de l ’Expo 64 mentionne la première tranche de la garantie de déficit de la Confédération à hauteur de 10 000 000 francs à titre de «subvention» et non de «garantie de déficit».2477 Les subventions et prestations mentionn ées ici n ’englobent pas: les d épenses de la Confédération en tant qu ’exposant – elles se sont élevées à «environ» 17 000 000 francs (engagement de l’armée), les contributions allouées à certains exposants et un crédit de 1 800 000 francs pour une campagne publicitaire à l’étranger95. De même, les dépenses des régies fédérales (PTT, CFF) n’ont pas été comptées. La Conf édération, le canton de Vaud et la ville de Lausanne ont r écupéré une somme globale de 6 347 000 francs, provenant de la couverture du déficit96. Problèmes et critiques survenus lors des préparatifs et du déroulement de l’événement Divers conflits ont jalonn é les pr éparatifs de l ’Expo 64. Avec leur brochure Ach- tung: die Schweiz parue dans les ann ées 1950, Max Frisch, Luzius Burckhardt et Markus Kutter ont t ôt fait de d éclencher un d ébat sur la fonction et la forme de la future exposition nationale, proposant alors de construire une cit é-modèle en lieu et place de l ’exposition traditionnelle. Au d ébut de la phase de s élection des projets, c’est surtout le concours lanc é par le Comit é d’initiative qui a suscit é des critiques, car on avait constat é que l ’Expo 64 pr étendait à la propri été intellectuelle des id ées qui lui étaient soumises, sans vouloir les payer avec autre chose qu ’un modeste d é- dommagement. Le choix du site a lui aussi déclenché une controverse. Le secteur de Vidy rivalisait avec un projet d écentralisé baptisé EXNAL, qui pr évoyait également la construction d’une cité-modèle. Des raisons de contenu, mais aussi de temps et de coûts, ont finalement d écidé la Direction à opter pour une exposition am énagée sur un seul site97. Hans Giger était le délégué du Conseil f édéral à la Direction de l ’Expo 64. Il a plu- sieurs fois r éclamé que l ’on en modifie le contenu et l ’aménagement au cours des préparatifs de l’événement. Ainsi, une intervention de sa part est à l’origine de la re- fonte du sondage Gulliver, rendu politiquement moins subversif. De m ême, le délé- gué du Conseil f édéral et le D épartement militaire sont parvenus à faire d éplacer à Vidy l’exposition d’armes qui devait se tenir au Comptoir. En un temps record, du- rant l’hiver 1963/64, l’armée a alors édifié son célèbre pavillon aux allures de h éris- son. Le film que l’on y a projeté et le fait que la production de celui-ci avait été con- fiée à une entreprise étrangère ont à leur tour soulevé la critique du public98. Le public a r éservé à l’exposition elle-même une critique modérée, comparativement aux débats que l’événement avait suscités avant d’être inauguré. Les organisateurs ont cependant cru devoir constater, au début tout au moins, que la presse suisse al émani- que se montrait quelque peu r éservée. Enfin des critiques isol ées ont affirm é que l’exposition avait été aménagée d’une façon trop moderne et pas assez «confortable». Evaluation de l’expérience La direction de l’Expo 64 a rédigé son Rapport final sur un ton plus critique que celui qui avait prévalu lors des précédentes éditions99. Elle a également souligné que la Con- fédération serait appelée à jouer un rôle central quand s’organiserait et se financerait la 95 FF 1964 II 613 96 Rapport final 1964 (comme note 42), vol. 3, p. 83. 97 Sardet (comme note 45), p. 223 à 226. 98 Cf. Roger Sidler, «Pour la Suisse de demain. Croire et créer. Das Selbstbild der Schweiz an der Expo 64», in: Mario König et al. (Ed.), Dynamisierung und Umbau. Die Schweiz in den 60er und 70er Jahren, Zurich 1998, p. 39 à 50. 99 Rapport final 1964 (comme note 42), vol. 5, p. 2 à 24.2478 prochaine exposition nationale, prévoyant que celle-ci se tiendrait en 1991. Elle a par- ticulièrement encouragé le Conseil fédéral à en prendre lui-même l’initiative et propo- sé d’en innover le financement par l’instauration d’une taxe annuelle: «Si notre proposition est reprise, il importe cependant de se mettre au travail sans délai. L’exposition est un acte politique de port ée nationale. A ce titre, elle doit re- vendiquer non seulement l ’aide mat érielle de l ’Autorité f édérale, mais un soutien moral complet, se traduisant par des mesures pratiques sortant du cadre de la routine. Il appartient donc au Conseil fédéral d’en prendre l’initiative, d’en choisir le lieu, de façon que le canton organisateur puisse r éserver les terrains et pr éparer l ’infra- structure nécessaire en les englobant dans un plan g énéral d’aménagement. Il con- viendra aussi de revoir le mode de financement, d ’inscrire une contribution annuelle dans les budgets fédéraux et cantonaux et d ’éviter ainsi les aléas des procédures ex- traordinaires.»100 Pour cette note: Archives fédérales suisses U. Germann Traduction française: S. Pavillon 100 Idem, p. 23.2479 Annexes Bilans comptables officiels des expositions nationales – Bericht über die Verwaltung der Schweizerischen Landesausstellung Z ürich 1883, Zürich 1884, Annexes, p. 146 – Exposition nationale Suisse Gen ève 1896. Rapport administratif , Gen ève 1898, Annexes, p. 258 – Schweizerische Landesausstellung in Bern 1914. Administrativer Bericht , Bern 1917, Annexes p. 388 ss – Schweizerische Landesausstellung 1939 Z ürich. Administrativer Bericht , Zürich 1942, p. 428 à 434 – Exposition nationale suisse Lausanne 1964. Rapport final , 4 vol.: vol. 1, p. 83 à 912480 Bericht über die Verwaltung der Schweizerischen Landesausstellung Zürich 1883, Zürich 1884, Beilagen, S. 146. 2481 Exposition nationale Suisse Genève 1896. Rapport administratif, Genève 1898, Annexes, S. 258. 2482 Schweizerische Landesausstellung in Bern 1914. Administrativer Bericht, Bern 1917, Beilagen S. 388f. 2483 Schweizerische Landesausstellung in Bern 1914. Administrativer Bericht, Bern 1917, Beilagen S. 388f. Schweizerische Landesausstellung 1939 Zürich. Administrativer Bericht, Zürich 1942, S. 428–434.2484 Schweizerische Landesausstellung 1939 Zürich. Administrativer Bericht, Zürich 1942, S. 428–434.2485 2486 2487 2488 2489 2490 2491 Exposition nationale suisse Lausanne 1964 2492 2493 2494 2495 2496 2497 2498 2499 2500 Table des matières 1C o n t e x t e d e l’examen de la Commission de gestion du Conseil des Etats 2415 1.1 Motifs et procédure 2415 1.2 Cadre et objet de l’examen 2416 2D éroulement des événements 2418 2.1 Principaux événements en rapport avec Expo.01 2418 2.2 D’Expo.01 à Expo.02: transition 2419 3L e s p r o b lèmes principaux lors de la préparation et de l’organisation d’Expo.01 2421 3.1 Remarque préliminaire 2421 3.2 Quelques constatations importantes relevées dans le rapport de la société Hayek Engineering du 23 septembre 1999 2422 3.3 Problèmes principaux du point de vue de la Confédération 2424 3.3.1 Probl èmes lors de la conception et de la planification d’Expo.01 2424 3.3.2 Probl èmes d’organisation et au niveau des organes de l’Association 2426 3.3.3 Probl èmes dans le domaine du financement d’Expo.01 2428 3.3.4 Probl èmes au niveau de la Confédération 2430 3.3.5 Brève évaluation des problèmes par la Commission de gestion 2432 4 Evaluation du rôle de la Confédération et de ses autorités dans le cadre de la préparation et de l’organisation de l’exposition nationale «Expo.01»2432 4.1 Le rôle de la Confédération dans le cadre d’Expo.01 en général 2432 4.2 Le rôle des Chambres fédérales et de leurs organes 2434 4.3 Le rôle du Conseil fédéral et du chef du DFE 2436 4.3.1 Rôle et responsabilités en général 2436 4.3.2 Evaluation des interventions du Conseil fédéral et du DFE lors des problèmes d’Expo.01 2439 4.4 Le rôle des représentants de la Confédération (particulièrement du Délé- gué du Conseil fédéral) au sein du Comité stratégique 2441 4.4.1 Mandat et rôle des représentants de la Confédération au sein du Comité stratégique 2442 4.4.2 Domaines d’influence et d’intervention des représentants de la Con- fédération au sein du Comité stratégique 2444 4.4.3 Informations et interventions des représentants de la Confédération auprès du Conseil fédéral et de l’administration fédérale 2445 4.5 Le rôle du Contrôle fédéral des finances (CDF) 2447 4.5.1 Mandat et conditions-cadres de la surveillance financière d’Expo.01 par le CDF 2447 4.5.2 Constatations et interventions du CDF 2448 4.6 Le rôle du groupe interdépartemental de coordination (GIC) 2449 5 Digression: rétrospective – les expositions nationales de 1883, 1896, 1914, 1939 et 1964 2451 6A p p réciation globale 24512501 7 Conclusions, interventions parlementaires et recommandations de la Commission de gestion du Conseil des Etats 2453 7.1 Inventarisation et conservation des expériences 2453 7.2 Base légale réglant le soutien de grandes manifestations par la Confédéra- tion 2455 7.3 Professionnalisation de la préparation et de l’organisation de grands pro- jets 2456 7.4 Accompagnement et contrôle de grands projets par les autorités politiques2457 8 Suite de la procédure 2459 9 Au nom de la Commission de gestion du Conseil des Etats 2459 Annexes Liste des personnes entendues 2459 Liste des abréviations 2459 Archives fédérales suisses. Les expositions nationales de 1883, 1896, 1914, 1939 et 1964. Rapport à l’intention de la Commission de gestion du Conseil des Etats 2459Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Problèmes lors de la préparation et de l'organisation de l'exposition nationale 2001 (Expo. 01): - Analyse dans le cadre de la haute surveillance parlementaire Raport de la Commission de gestion du Conseil des Etats In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 25 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 26.06.2001 Date Data Seite 2411-2501 Page Pagina Ref. No 10 125 453 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.