29. September 1988 609 Europaratskonventionen. 4. Bericht #ST# 88.003 Zwischenstaatliches Komitee für Auswanderung. Abänderung der Gründungsakte Comité intergouvernemental pour les migrations. Amendements à l'acte constitutif Botschaft und Beschlussentwurf vom 20. Januar 1988 (BBI l, 1489) Message et projet d'arrêté du 20 janvier 1988 (FF I, 1425) Beschluss des Nationalrates vom 22. Juni 1988 Décision du Conseil national du 22 juin 1988 Antrag der Kommission Eintreten und Zustimmung zum Beschluss des National- rates Proposition de la commission Entrer en matière et adhérer à la décision du Conseil na- tional Frau Meier, Josi, Berichterstatterin: Die Aufgabe des zwi- schenstaatlichen Komitees für europäische Auswanderung CIME bestand bis in die sechziger Jäh re in der Erleichterung der Eingliederung europäischer Flüchtlinge und Auswande- rer in den Einwanderungsländern. Mit dem Einsetzen der grossen Flüchtlingsströme ausserhalb Europas gab sich das CIME schon vor einiger Zeit eine neue Ausrichtung. Es befasst sich heute mit Ein- und Auswanderungsbewegun- gen auf den fünf Kontinenten und versucht, die Integration der Einwanderer in den Aufnahmeländern zu fördern. Auf- grund der jetzt weltweiten Tätigkeit beschloss das CIME im November 1984 die Revision seiner Gründungsakte. Es nennt sich heute zwischenstaatliches Komitee für Auswan- derung, also CIM; das «E» für Europa ist weggefallen. Der CIM-Rat nahm am 20. Mai 1987 die Abänderung der Gründungsakte einstimmig an. Die Abänderung muss genehmigt werden. Sie hat keine finanziellen und personel- len Folgen für den Bund. Der Nationalrat verwarf einen Nichteintretensantrag der Nationalen Aktion auf die Vorlage eindeutig und stimmte der Vorlage mit 125 zu 2 Stimmen zu. Die Kommission unseres Rates beantragt Ihnen, die Abän- derung der Gründungsakte ebenfalls zu genehmigen und somit dem entsprechenden Bundesbeschluss zuzustimmen. Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière Detailberatung - Discussion par articles Titel und Ingress, Art. 1, 2 Titre et préambule, art. 1 et 2 Angenommen - Adopté Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble Für Annahme des Beschlussentwurfes 29 Stimmen (Einstimmigkeit) An den Bundesrat - Au Conseil fédéral • #ST# 88.017 Europaratskonventionen. 4. Bericht Conventions du Conseil de l'Europe. 4e rapport Bericht des Bundesrates vom 24. Februar 1988 (BBI II, 271) Rapport du Conseil fédéral du 24 février 1988 (FF II, 280) Beschluss des Nationalrates vom 22. Juni 1988 Décision du Conseil national du 22 juin 1988 Antrag der Kommission Kenntnisnahme vom Bericht Proposition de la commission Prendre acte du rapport Frau Meier Josi, Berichterstatterin: Von den drei diesjähri- gen Berichten über unsere Beziehungen zum Europarat haben wir in der Sommersession deren zwei bereits behan- delt: Wir sprachen über die Tätigkeit unserer Parlamentsde- legation in Strassburg und über die Tätigkeit des Bundesra- tes im Rahmen der intergouvernementalen Zusammenarbeit im Ministerkomitee. Bei dieser Gelegenheit haben wir auch schon die Auswirkungen der Rechtsprechung des Men- schenrechtsgerichtshofes auf unsere Verhältnisse beleuch- tet und im übrigen diese Thematik bei der Debatte über das Postulat von Kollege Danioth nochmals vertieft. Im Rahmen des traktandierten vierten Berichtes des Bundesrates über die Schweiz und die Konventionen des Europarates können wir uns daher darauf konzentrieren, den Stand der Ratifika- tionen von Konventionen durch die Schweiz zu prüfen und die Prioritätenordnung des Bundesrates für neue Beitritte oder die Gründe für das Abseitsstehen zu beurteilen. Ich erinnere daran, dass die Schweiz mit dem Beitritt zum Europarat die Pflicht auf sich nahm, an der Rechtsharmoni- sierung in Europa mitzuwirken. Das zur Verfügung stehende Instrument sind die Konventionen, an deren Ausarbeitung wir seither auf Parlaments- und Ministerebene mitwirken. Diese Harmonisierung liegt grundsätzlich im wohlverstande- nen Interesse unserer Bürger, das Bedürfnis danach wächst zwingend aus der heutigen enormen europäischen Vernet- zung und aus der durch Kommunikation, Verkehrsintensi- vierung und Wanderbewegungen in Europa bewirkten Durchmischung der Bevölkerungen. Die Harmonisierung drängt sich daher europaweit in ähnlicher Weise auf, wie sich in der zweiten Hälfte des neunzehnten Jahrhunderts die Harmonisierung der verschiedenen kantonalen Rechte in der Schweiz aufdrängte. Wenn wir schon den EG mit ihrem zentralisierten Richtlinienrecht in absehbarer Zeit nicht bei- treten können, sollten wir zumindest dafür sorgen, dass für uns der Europaratsweg der europäischen Integration begehbar bleibt. Der Bericht zeigt, dass wir von 127 Konventionen 61 ratifi- ziert haben, die Antifolterkonvention kommt nach dem nächsten Traktandum vermutlich demnächst dazu. Das entspricht dem bisherigen Verhältnis, wonach wir immer etwa die Hälfte der Konventionen ratifiziert haben. Die bloss quantitative Betrachtungsweise genügt allerdings nicht. Der Bundesrat bezeichnet die verbleibenden Konventionen mit den Buchstaben A bis D, wobei A die prioritären und D die Konventionen sind, bei denen ein Beitritt nicht ins Auge gefasst wird. B-Abkommen wären nach Bundesrat wünsch- bar, aber nicht prioritär, die C-Abkommen sind von Inter- esse, aber mit Beitrittshindernissen aller Art gespickt. Fast ein Drittel der nichtratifizierten Konventionen, nämlich 23, fallen unter den Buchstaben D. Sie sollen also nicht ratifiziert werden. 13 davon sind von weniger als 6 Staaten unterzeichnet, 6 sind überhaupt nie in Kraft getreten. Eigent- lich könnten einige davon als hinfällig bezeichnet werden; aber ein zu kompliziertes Verfahren verhinderte das bisher. Da wir grundsätzlich erst beitreten, wenn unser internesConventions du Conseil de l'Europe. 4e rapport 610 29 septembre 1988 Recht einigermassen dem Stand der Konventionen ange- passt ist und wenn das Funktionieren des Instruments durch die Ratifikation mehrerer Staaten gesichert ist, können wir hier dem Bundesrat ohne weiteres folgen. Bei sechs Konventionen allerdings, die schon im letzten Bericht als prioritär eingestuft wurden, kam zu meinem Bedauern ein Beitritt bisher trotzdem nie zustande. Dazu gehört - um ein Beispiel zu nennen - das Europäische Abkommen über Rechtshilfe in Strafsachen. Die Räte brach- ten den Vorbehalt an, Kapitel 1 sei gar nicht anzuwenden. Damit waren dem Abkommen praktisch alle Zähne gezogen. Der Bundesrat hat es richtigerweise nicht ratifiziert. Wir finden dieses Abkommen daher im jetzigen Bericht nur noch unter Buchstabe C. Diesen Buchstaben tragen recht viele Abkommen. Es sind - wie gesagt - jene Konventionen, die von Interesse wären, denen aber Hindernisse im Wege stehen. In der Regel sind es jene politischen Hindernisse, die uns auch an einem EG-Beitritt hindern: vor allem Föderalis- mus und Volksrechte. Angesichts Ihres an den gelichteten Reihen leicht ablesba- ren donnerstäglichen «Stalldranges» will ich darauf verzich- ten, die Prioritätenordnungen hier einzeln zu durchleuch- ten. Unsere Kommission hat teils ausdrücklich, teils still- schweigend die Auffassung des Bundesrates darüber in diesem vierten Bericht in grossen Zügen geteilt. Immerhin • wäre zwar grundsätzlich anzumerken, es stünde uns gut an, ohne Umschweife Konventionen beizutreten, denen wirklich gar nichts im Wege steht. Ich denke etwa an unsere Auffas- sung von Gemeindeautonomie und der ihr entsprechenden Charta der kommunalen Selbstverwaltung. Wir könnten mit einem Beitritt unseren Integrationswillen ohne grosse Kosten dokumentieren. Nun noch zwei abschliessende Bemerkungen zur Berichts- problematik. Der Rechtsharmonisierung via Konventionen des Europarates stehen heute aus schweizerischer Sicht eigentlich zwei Hindernisse entgegen, die unsere Kommis- sion intensiv diskutierte: ein innerstaatliches und ein euro- päisches. Innerstaatlich haben wir am meisten Beitrittspro- bleme aus föderalistischer Sicht. Die Kantone hüten ihre Zuständigkeiten verständlicherweise eifersüchtig. So haben wir wegen der innerstaatlichen Zuständigkeit der Kantone im Gebiet der Erziehung dort keine Konventionen ratifiziert. Nun beginnen aber im Rahmen der Europadynamik der EG die kantonalen Erziehungsdirektoren selbst zu merken, dass wir hier in die Isolation geraten könnten. Die Frage der akademischen Freizügigkeit beispielsweise oder der gegen- seitigen Anerkennung von Examina und Titeln beginnt sich dramatisch zuzuspitzen. Es wäre daher wünschbar, wenn gerade die kantonalen Behörden die Initiative zur Ueberprü- fung der heutigen Lage ergriffen; die Direktorenkonferen- zen eignen sich hervorragend dafür, gemeinsame Interes- sen neu abzutasten, um neue Zielsetzungen zu koordinieren und in die einzelnen Kantone hinauszutragen. Die Erzie- hungsdirektorenkonferenz hat - so scheint mir aus den Bemerkungen von Kollege Cavadini ableitbar zu sein - die Zeichen der Zeit erkannt. Das zweite Hindernis ist europäischer Art. Es liegt darin, dass der Europazug heute auf zwei Schienen fährt. Die Mitgliedstaaten der EG realisieren ihre Integration durch das Instrument der einheitlichen, mittels Urteilen des Gerichts- hofes durchsetzbaren und total vorbehaltlosen Richtlinien. Die Dynamik der EG führt dazu, dass die EG immer mehr Gebiete an sich reisst. Gleichzeitig sind die Vertreter der EG- Mitgliedstaaten im Europarat nicht mehr gewillt und teil- weise gar nicht mehr in der Lage, Europaratskonventionen abzuschliessen in Gebieten, wo die EG bereits Richtlinien hat. Der Inhalt von EG-Richtlinien-Projekten wirft zum vor- aus seinen Schatten auf Harmonisierungspläne im Europa- rat. Das alles schränkt die Wirkungsweite des Europarates ein. In Zukunft scheint er vornehmlich nur noch im Bereich Menschenrechtspolitik, Kultur und Beziehungen zu den Ost- staaten einige Aussichten auf Wirksamkeit zu haben. An uns wäre es, durch entsprechenden Einsatz die verbleibenden Möglichkeiten zu beleben und auszuschöpfen. Die Kommission hat den Bericht des Bundesrates zur Kennt- nis genommen, und sie empfiehlt Ihnen, dasselbe zu tun. Danioth: Nachdem es sich um eine ähnliche Materie han- delt, wie wir sie kürzlich behandelt haben, und vor allem die Funktion der kantonalen Erziehungsdirektorenkonferenz angesprochen worden ist, erlaube ich mir ein kurzes Wort. Sie wissen, dass die Bestrebungen zur Unterzeichnung des ersten Zusatzprotokolls zur EMRK vor einigen Jahren stek- kengeblieben sind, aus den Gründen, welche Frau Präsiden- tin Josi Meier dargelegt hat. Ich war damals in der Verhand- lungsdelegation und kenne die Zusammenhänge einiger- massen gut. Es fehlt nicht an der Einsicht der kantonalen Erziehungsdirektoren, den Blick auch über die Grenze zu werfen, vor allem was die Hochschulbildung und den Aus- tausch von Dozenten und Studenten anbetrifft, aber die Vorlage enthielt doch einige Fragezeichen, welche in der Zwischenzeit auch im Lichte verschiedener neuer Entschei- dungen keineswegs relativiert worden sind. Mit dieser Unterzeichnung wäre nämlich unter anderem das Rechtauf Bildung formell anerkannt worden und das im Gegensatz zum negativen Ergebnis der kurz vorher durchgeführten Volksabstimmung über einen Verfassungsartikel. Wir waren der Auffassung, dass es nicht Aufgabe eines internationalen Protokolls sein kann, die souveränen Rechte von Volk und Ständen zu umgehen, sondern dass man den Weg über die Verfassungsänderung wählen soll. Vor allem aber hat uns die Frage des Inhalts und der Ausgestaltung des Rechts auf Bildung Sorgen bereitet. Ist das Recht auf Bildung ein deklaratorischer oder ein subjektiver Rechtsanspruch, der auf dem Wege der Individualbeschwerde bis nach Strass- burg weitergezogen werden kann, so dass beispielsweise eine Uebertrittsprüfung, eine Aufnahmeprüfung usw. nicht nur bis nach Lausanne, sondern bis nach Strassburg weiter- gezogen werden können? Solche Fragen sollten geklärt werden, bevor man den neuen Schritt unternimmt, und die Erziehungsdirektoren sind sicher für neue Argumente zugänglich. In diesem Sinne möchte ich die Position der Erziehungsdirektoren und der kantonalen Schulhoheit, die hier ganz primär angesprochen wird, in die richtigen Zusammenhänge rücken. Hefti: Mindestens so wichtig wie die Empfehlung an die Kantone sind die Empfehlung an Strassburg, sein Mandat nicht zu überschreiten, und die Empfehlung an den Bundes- rat, unsere Position mit Nachdruck zu wahren. Frau Meier Josi, Berichterstatterin: Die gemachten Aeusse- rungen stehen nicht im Widerspruch zu meinen eigenen Ausführungen. Ich kann zu Händen von Herrn Danioth nur noch ergänzen, dass wir damals, als ich selbst Mitglied der Schweizer Parlamentarier-Delegation beim Europarat war, sehr viele Diskussionen über das Recht auf Bildung führten und dabei eindeutig feststellten, dass es niemals um indivi- duelle Ansprüche gehen könnte. Die Auffassung, es handle sich nur um eine Aufforderung zur internen Gesetzgebung (die natürlich in den innerstaatlichen Ordnungsrahmen hin- einpassen muss), haben wir deutlich unterstrichen. Es bestehen also keine Hindernisse für die Erziehungsdirek- toren, in diesem Gebiet selbst die Initiative zu ergreifen und zu versuchen, einen Konsens darüber zu finden, wohin man vorstossen kann, ohne eigene Anliegen in Gefahr zu brin- gen. M. Felber, conseiller fédéral: Je n'aurai pas à ajouter de très longues explications à l'excellent rapport de la présidente de votre commission. J'aimerais simplement souligner quel- ques chiffres. , Le Conseil de l'Europe a élaboré, jusqu'à ce jour, 127 conventions. La Suisse en a ratifié 61, soit à peu près la moitié. Selon les priorités qui ont été établies par le Conseil fédéral, ce chiffre, durant la législation en cours, devrait augmenter de 12 nouvelles conventions que nous propose- rions à ratification. Je suis bien conscient de la valeur tout à29. September 1988 611 Verhütung von Folter. Europäisches Uebereinkommen fait relative de ces chiffres, toutes les conventions que nous discutons n'ayant naturellement pas la même portée. J'ajoute que la décision d'adhérer ou non à une convention ne dépend pas de l'importance que le Conseil de l'Europe lui attribue. C'est ainsi que le Parlement suisse a refusé de ratifier la Charte sociale européenne. En revanche, on peut penser qu'il approuvera la convention dont nous discute- rons tout à l'heure. Je voudrais encore indiquer, en ce qui concerne les diffi- cultés que nous rencontrons à proposer la signature puis la ratification de nouvelles conventions, que les plus impor- tantes sont dues à nos structures fédéralistes. En effet, le Conseil fédéral ne peut pas, lorsqu'il s'agit de domaines qui relèvent de la compétence des cantons, outrepasser ses compétences. Cela explique donc, pour une part non négli- geable, les difficultés que nous avons à adhérer à certaines conventions. Il n'en reste pas moins que, ce matin, vous avez, à juste titre selon nous, soulevé le problème des conventions relatives aux accords universitaires et aux reconnaissances de diplômes. Voilà précisément un domaine qui est totalement de la compétence des cantons, mais qui, cependant, pose une question réelle puisque, semble-t-il, à travers les accords de la Communauté mais aussi des conventions du Conseil de l'Europe, nous courons le risque de rester totale- ment à l'écart des possibilités d'échanges d'étudiants et, surtout-cela est très important pour nos hautes écoles-de professeurs qui verraient, eux aussi, leurs titres éventuelle- ment non reconnus dans notre pays. Je rappelle qu'il y a actuellement plusieurs conventions dans le domaine universitaire: la convention relative à l'équi- valence des diplômes, qui ouvre l'accès aux universités; un protocole additionnel en matière d'équivalence des périodes et durées d'études universitaires; une convention sur la reconnaissance académique des qualifications univer- sitaires et un accord européen sur le maintien du paiement des bourses aux étudiants qui poursuivent leurs études dans une université étrangère. La Suisse n'a adhéré à aucun de ces instruments juridiques. Nous pouvons répondre aux préoccupations de M. Danioth en disant que, actuellement, la Conférence universitaire suisse et la Conférence des directeurs de l'instruction publi- que se préoccupent de ce problème. Le Conseil fédéral ne les devancera pas. Il attend au contraire des renseignements qui pourraient provenir de ces institutions, et il s'inspirera des remarques qui seront faites. Nous avons déjà répondu à une interpellation de M. Ziegler, au mois de juin de cette année, en ce sens que nous attendions les résultats des discussions qui ont lieu à l'intérieur des instances canto- nales concernées. Nous savons cependant que celles-ci sont prêtes à élaborer des accords intercantonaux. J'imagine en effet que, si les universités suisses se décou- vraient prêtes à accepter de reconnaître les diplômes étran- gers, il faudrait d'abord qu'elles acceptent, entre elles, de reconnaître leurs diplômes et qu'elles harmonisent leurs cycles d'études. Telles sont les informations que nous pouvons donner en complément au bref débat qui a eu lieu sur ce rapport que je vous remercie de bien vouloir accepter. Zustimmung - Adhésion #ST# 88.035 Verhütung von Folter. Europäisches Uebereinkommen Prévention de la torture. Convention européenne Botschaft und Beschlussentwurf vom 11. Mai 1988 (BBI II, 897) Message et projet d'arrêté du 11 mai 1988 (FF II, 881) Antrag der Kommission Eintreten Proposition de la commission Entrer en matière Frau Meier Josi, Berichterstatterin: Die Schweiz ist keine Grossmacht, sondern ein neutraler Kleinstaat. Aus dieser Erfahrung heraus hat sie sich seit langem auf internationaler Ebene zum Anwalt der Menschen rechte und der humanitä- ren Anliegen gemacht. Das ist - entgegen dem Anschein, den unsere kürzliche Debatte für Uneingeweihte über die Auswirkung des Belilos-Urteils in Strassburg fälschlicher- weise erwecken könnte - beste schweizerische Tradition, die in gerader Linie vom Sempacher-Brief über den Rot- kreuz-Gedanken nun zu den Genfer Konventionen führt. Dieser Traditionskette hat der Genfer Bankier Jean-Jacques Gautier mit unvergleichlichem Einsatz und mit Hilfe des von ihm gegründeten Schweizerischen Komitees gegen die Fol- ter (SKGF), mit Unterstützung des IKRK, der Internationalen Juristenkommission und Amnesty International ein neues starkes Glied eingefügt, als er das Modell eines Ueberein- kommens anregte, ausarbeitete und verbreitete, welches weltweit auf die wirksame Durchsetzung des Folterverbotes in der UN-Menschenrechtserklärung und in der Europäi- schen Menschenrechtserklärung abzielt. Im Rahmen der Genfer Konventionen sind bekanntlich Besuche von Kriegsgefangenen durch das IKRK vorgese- hen. Analog zu dieser Einrichtung schlug Gautier- übrigens ein Vetter unseres Kollegen gleichen Namens - ein Besuchssystem für Gefangene vor. Als die Vereinten Nationen ein Abkommen gegen die Folter planten, hat die Schweiz als Nichtmitglied nicht an dessen Ausarbeitung mitarbeiten können. Sie liess aber die Idee Gautiers durch die Vermittlung von Costa Rica vortragen, und sie fand schliesslich Eingang in den Entwurf für ein fakultatives Zusatzprotokoll zu jenem UN-Abkommen. Das mühsame, langsame Fortschreiten der Idee brachte das Komitee Gautier und die Internationale Juristenkommission dazu, die Sache auf einer neuen Ebene voranzutreiben. Sie gewann die Schweizer Delegation im Europarat für sich. Da ich ihr damals selbst angehörte, erinnere ich mich noch gut an unseren Vorstoss, dessen schliessliche Frucht dank kräf- tiger Unterstützung durch den Bundesrat das heute traktan- dierte Abkommen ist. Mit ihm ist die Hoffnung verbunden, es möge als Pionierwerk für andere Weltregionen wirken und vielleicht dem Zusatzprotokoll der Uno-Antifolterkonvention neue Impulse vermitteln. Ich kann Ihnen daher nicht nur im Namen der einstimmigen Kommission für auswärtige Angelegenheiten, sondern auch aus innerster Ueberzeugung Eintreten auf diese Vorlage und Zustimmung empfehlen. Damit könnte dann auch die Motion Werner Schmid endlich abgeschrieben werden. Zu Inhalt und Wirkung des Abkommens nur noch folgendes: Es wird also ein Besuchsausschuss geschaffen. Dieser besucht Leute, denen die Freiheit durch irgend eine Haft- form entzogen ist. Dadurch wird der Schutz dieser Personen vor Folter und vor unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe angestrebt. Der vorgesehene Besuchsmechanismus soll vor allem Folter und ähnliches verhindern, also vorbeugend wirken. DerSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Europaratskonventionen. 4. Bericht Conventions du Conseil de l'Europe. 4e rapport In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1988 Année Anno Band III Volume Volume Session Herbstsession Session Session d'automne Sessione Sessione autunnale Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 08 Séance Seduta Geschäftsnummer 88.017 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 29.09.1988 - 08:00 Date Data Seite 609-611 Page Pagina Ref. No 20 016 859 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.