2000-1812 4871 Pratique de la Confédération en matière de retraites anticipées découlant de modifications structurelles et pour raison médicale Avis du Conseil fédéral au rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 18 novembre 1999 du 5 juillet 2000 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, La Commission de gestion du Conseil national (CdG-CN) prie le Conseil fédéral de prendre position d’ici à l’été 2000 sur son rapport du 18 novembre 1999 (FF 2000 1136) concernant la pratique de la Confédération en matière de retraites anticipées découlant de modifications structurelles et pour raison médicale (rapport) et sur l’expertise actuarielle de M. A. Schweizer (expertise), annexée au rapport. Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 5 juillet 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz4872 Avis 1 Introduction Le Conseil f édéral satisfait à la demande de la Comission de gestion du Conseil National (CdG-CN) par la pr ésente prise de position. La politique de pr évoyance, tout comme la politique du personnel, subit depuis un certain temps d éjà des mesu- res importantes de réforme. Aussi les solutions proposées dans les avis sur les diver- ses recommandations de la CdG-CN se r éfèrent-elles à la nouvelle politique du personnel et de la pr évoyance de la Conf édération, plutôt que d ’essayer de justifier les lacunes de structures juridiques en mati ère de personnel et de pr évoyance désor- mais, mais dépassées. Le rapport fournit des renseignements importants pour la r éorganisation technique de la pr évoyance professionnelle de la Conf édération. Les co ûts que le rapport mentionne quant à la retraite administrative sont imputables aux restructurations au sein des entreprises de la Conf édération et du D épartement fédéral de la d éfense, de la protection de la population et des sports (DDPS), restructurations exig ées par le législateur. En ce qui concerne les co ûts, il convient de noter qu ’en 1999, la Caisse f édérale d’assurance (CFA) a d û mettre en compte pr ès de 30 à 40 millions de moins que dans les années 1995 à 1997. Le rapport confirme en outre que les d épartements ont fait preuve d’une grande discipline en ce qui concerne l ’âge de la retraite. Il constate que des mises à la retraite avant l’âge de 60 ans révolus ne sont intervenues que dans des cas exceptionnels (rapport, page 20). Les indications que le rapport pr ésente au sujet de la pratique utilis ée par les Che- mins de fer f édéraux (CFF), La Poste et Swisscom ne seront comment ées que dans la mesure o ù la Caisse f édérale de pensions (CFP) est directement concern ée (voir sous ch. 7). La pratique en vigueur jusqu’ici pour des retraites anticipées relève de la responsabilité des entreprises de la Conf édération, qui ont acc édé à plus d ’auto- nomie entre-temps. Le Conseil f édéral n ’est plus autoris é, en la mati ère, à donner des instructions sur le plan opérationnel. Les travaux de r éforme du droit sur le personnel et la pr évoyance s’effectuent en parallèle et se rejoignent sous maints aspects. Allant dans le m ême sens que le rap- port, le renouvellement de la politique du personnel et de la pr évoyance vise la transparence, ainsi qu ’une r églementation claire des responsabilit és et des comp é- tences. L’assurance contre les risques classiques, telles l ’invalidité, la vieillesse et la mort, sera à l’avenir clairement s éparée des prestations li ées à la politique du per- sonnel, telles les rentes transitoires à l ’occasion d ’une retraite anticip ée ordonn ée par l’employeur ou les prestations en cas de licenciement décrété sans que l’employé n’ait commis de faute. La Confédération doit demeurer un employeur social et com- pétitif sur le march é de l ’emploi. La pr évoyance professionnelle est un instrument permettant d’atteindre cet objectif. Les avis sur chaque recommandation du rapport et de l ’expertise doivent toujours être vus sous l ’angle du renouvellement de la politique du personnel et de la pr évoyance. Il convient donc de consid érer les expli- cations suivantes comme un compl ément et une concr étisation des commentaires figurant dans le message du 14 d écembre 1998 concernant la loi sur le personnel de4873 la Confédération, LPers (FF 1999 1421) et celui du 1 er mars 1999 concernant la loi régissant la Caisse fédérale de pensions (FF 1999 4809). 2 Importance de la retraite anticip ée dans la politique du personnel 2.1 Int égration du vieillissement de la population dans le concept de la politique du personnel Recommandation no 1 du rapport: La Commission de gestion recommande au Conseil f édéral de veiller à intégrer de manière positive le vieillissement de la population dans le concept de la poli- tique du personnel. Selon la CdG, le Conseil f édéral doit r éaliser les conditions juridiques, politiques et concr ètes permettant aux mesures d ’intégration de la politique du personnel de demeurer prioritaires par rapport aux mises à la re- traite anticipée. De plus, il devrait imposer cette priorit é en prenant des mesures appropriées et assurer un contrôle adéquat. Le Conseil fédéral partage le point de vue de la Commission de gestion (CdG), selon lequel il convient d ’intégrer le vieillissement de la population dans le concept de la politique du personnel. Dans ses principes directeurs en mati ère de politique du personnel, acceptés le 18 novembre 1998, le Conseil f édéral s’engage à un travail durable en mati ère de personnel, visant une relation à long terme avec les collabo- rateurs et les collaboratrices. Ceux-ci doivent avoir les m êmes chances dans tous les domaines, ind épendamment de leur âge. Conform ément à ces principes, tout sera mis en œ uvre pour éviter des licenciements d écrétés sans que l ’employé n’ait com- mis de faute (également dénommés licenciements administratifs). Suite à des mesures radicales de r éorganisation (entreprises d ’armement, privatisa- tion des anciennes entreprises en r égie de la Conf édération), de nombreux collabo- rateurs et collaboratrices d ’un certain âge ont été mis à la retraite, avec la pension appropriée. Ces mesures de r éorganisation ont exig é une compression du personnel qui n ’a pas permis de trouver, pour les personnes d ’un certain âge, une solution optimale préservant simultanément les postes de collaborateurs plus jeunes. Ainsi, bon nombre de retraites anticip ées mentionn ées par la CdG-CN doivent-elles être considérées comme un acte de solidarit é des plus âgés envers les plus jeunes. Ces mises à la retraite ne doivent donc pas être assimilées à une attitude de la Conf édé- ration consistant à exclure les collaborateurs et collaboratrices plus âgés. Dans l’administration générale de la Conf édération, le pourcentage des collaboratri- ces et collaborateurs dont l ’âge se situe entre 50 et 59 ans a pass é de 20 % en 1991 (9327 personnes) à 26 % en 1999 (11 171 personnes). Celui des collaborateurs et collaboratrices de 60 à 65 ans a recul é dans la m ême période de 6 % (1991: 2781 personnes) à 4,7 % (1999: 2004) 1. Cette baisse d écoule de la retraite à la carte à partir de 60 ans r évolus, prévue dans les statuts en vigueur des caisses de pensions. Ces chiffres montrent qu ’il ne s ’agit pas d ’une «politique de rajeunissement » qui serait pratiquée aux dépens de la catégorie d’âge des 50–59 ans. 1 Enquête sur le personnel 99; tableaux 23 et 24.4874 Le Conseil fédéral est d’avis qu’il ne faut pas consid érer la fin de l ’activité salariée au sein de l ’administration de la Conf édération uniquement du point de vue de la gestion d’entreprise et sous l ’angle économique. Des aspects d émographiques et de politique sociale jouent également un rôle important dans le d ébat sur la retraite. Le développement démographique montre qu ’il y aura, dans les prochaines d écennies, par personne b énéficiant d ’une pension, de moins en moins de personnes actives. Cette évolution, qui d écoule surtout d ’une esp érance de vie plus élevée, indique qu’il ne faut pas écarter de la vie active les collaborateurs et collaboratrices d ’un certain âge. Il s’agit également de tenir compte des constatations de la Commission fédérale pour l ’établissement d’un nouveau rapport sur les questions du 3 e âge en Suisse en 1995: «Vu que les moyens financiers deviennent de plus en plus justes et que le pourcentage des personnes à la retraite par rapport à la population adulte augmente, il s ’impose d’utiliser les connaissances et les capacit és jusqu’alors inex- ploitées. Car il y a toujours plus de t âches essentielles pour la soci été, sans pour autant qu’il y ait des emplois r émunérés pour cela»2. Face à cette situation, le Con- seil f édéral pr éconise une strat égie qui incite à un passage en douceur de la vie active à la retraite. Le cadre juridique est d éterminé par les r ègles prévues dans la LPers et dans le projet de la loi r égissant la Caisse f édérale de pensions (loi sur la CFP). Ces deux lois recommandent instamment une gestion encourageant l ’emploi judicieux et social du personnel. La nouvelle r églementation sur la r épartition des coûts entre l ’employeur et l ’institution de pr évoyance rendra les retraites adminis- tratives nettement moins attrayantes. La base contractuelle des rapports de travail selon la LPers permet une gestion du personnel adapt ée aux capacités du collabora- teur et de la collaboratrice et aux besoins du service. Selon l ’art. 10, al. 3, de la LPers, l ’employeur et le collaborateur ou la collaboratrice peuvent convenir dans certains cas exceptionnels de prolonger leur relation de travail au-del à de l ’âge de l’AVS. On tient ainsi compte de l ’évolution d émographique et des besoins de l’entreprise, du personnel et de la soci été au sens de la d éclaration de la commission sur les questions du 3 e âge. 2.2 Retraites anticip ées/retraites administratives Pour le Conseil f édéral, il n ’y a aucun doute que les mesures li ées à la sortie de la vie active doivent être sans cesse réexaminées et, le cas échéant, adaptées. Le Conseil f édéral a fix é des priorit és claires dans l ’ordonnance sur les mesures à prendre en faveur du personnel en cas de restructurations dans l ’administration générale de la Conf édération (ordonnance sur les mesures en faveur du personnel; RS 172 221.104.0), entrée en vigueur le 1er juillet 1996: L’appui à la recherche d ’un poste, l ’affectation à d ’autres postes et le recyclage passent avant une r ésiliation des rapports de travail et une mise à la retraite antici- pée. Les dispositions d ’exécution de la LPers ne modifieront pas cette ligne de conduite. Il existe depuis le 1er juillet 1998 un plan social concernant l’administration générale de la Conf édération, qui a été n égocié entre le D épartement f édéral des finances (DFF) et les partenaires sociaux. Ce plan a permis d ’arrêter des principes uniformes, 2 Vieillir en Suisse, bilan et perspectives, rapport de la Commission fédérale pour l’établissement d’un nouveau rapport sur les questions du 3e âge en Suisse 1995, p. 566.4875 servant la mise en œ uvre des mesures de restructuration qui s’imposent dans le cadre de la réforme du Gouvernement et de l’administration (RGA). Le plan social se r éfère à l ’ordonnance sur les mesures en faveur du personnel et insiste sur le fait que l’appui à la recherche d’un poste, l’affectation à d’autres postes et le recyclage priment la retraite anticipée. Ce plan social a également débouché sur la cr éation des SCGE (Services centraux de la gestion des emplois) au sein des départements. Selon le ch. 18 du plan social, le Conseil f édéral sera inform é chaque ann ée de l’exécution de ce plan. Pour l’heure, le premier rapport est en phase d’élaboration. A notre avis, la demande de la CdG de surveiller et de contr ôler r égulièrement l’exécution des dispositions citées plus haut est ainsi respectée (voir sous ch. 3). Le rapport établi annuellement à l ’intention du Conseil f édéral permet une étude quantitative des retraites anticip ées d’après les groupes d ’âge, des co ûts engendrés par ces mises à la retraite anticipée, des transferts de personnel dans d ’autres offices fédéraux voire dans des entreprises de l ’économie privée, et des éventuels licencie- ments. 2.3 Mise en œ uvre et contrôle La mise en œ uvre des mesures mentionn ées sous ch. 2.1 et 2.2 s ’effectue dans le cadre des dispositions d ’exécution relatives à la loi sur la CFP et à la LPers. Cette dernière prévoit clairement, à l’art. 5, que le Conseil f édéral doit op érer un control- ling approprié et veiller à ce que le Parlement reçoive un rapport. 3 Mise en place d ’un contrôle de gestion (controlling) systématique et intégré La LPers charge le Conseil fédéral de veiller à ce que l’employeur opère un control- ling approprié, qui permette de v érifier la mise en œ uvre de la politique du person- nel (art. 5 LPers). Le Conseil fédéral estime que les bases légales existantes suffisent à un controlling efficace. Les observations suivantes partent de ce principe. 3.1 Controlling au niveau de l ’employeur Recommandation no 2 du rapport: La Commission de gestion recommande au Conseil f édéral de mettre en place – à l’échelon de la gestion du personnel et de la caisse de pensions – un contr ôle de gestion systématique et intégré, et de garantir la transparence dans le domaine des retraites anticip ées. Elle pr écise que l ’évolution à court, moyen et long ter- mes en matière de coûts, de critères, de motifs, de prestations, d’économies ainsi que l ’importance des retraites administratives doivent être mises en évidence. Selon la CdG, le Conseil f édéral doit garantir que, malgr é les pratiques de la Confédération constatées en matière de retraites anticip ées, l’équilibre financier des caisses de pensions concernées soit garanti à long terme.4876 Le Conseil fédéral préconise la création d’un controlling systématique et intégré. Lors de l’établissement du budget pour l’année 1999, les charges pour la prévoyance en faveur du personnel et les prestations des employeurs d écoulant de retraites anti- cipées exceptionnelles dans le cadre d ’un plan social ou en relation avec la r ésilia- tion administrative des rapports de travail (co ûts sociaux) ont été budg étisées de façon d écentralisée, dans les d épartements ainsi qu ’à la Chancellerie f édérale. La planification des co ûts sociaux est difficile, car les mesures de restructuration et leurs cons équences pour le personnel sont encore peu concr ètes au moment de l’établissement du budget. Afin d ’obtenir une plus grande transparence dans ce domaine, les d épartements et la Chancellerie f édérale ont été invit és, dans le con- texte de l ’établissement du budget 2000, à rendre compte à l’avenir au DFF/Office fédéral du personnel (OFPER) de toutes les retraites anticip ées ayant été exécutées. Il ne s ’agit en l ’occurrence pas de communiquer uniquement l ’identité et l ’âge des personnes concernées ainsi que les co ûts sociaux engendr és. Les d épartements et la Chancellerie fédérale sont également tenus de retracer les mesures prises pour per- mettre aux personnes concern ées de continuer à travailler. Le cas échéant, ils doi- vent expliquer pourquoi les mesures entreprises n ’ont pas port é de fruits. Enfin, les départements et la Chancellerie fédérale sont invités à chiffrer les économies à réali- ser sur les salaires du personnel au moyen des mises à la retraite anticip ée. En com- plément de ce qui pr écède, le reporting au Conseil f édéral offre, selon le ch. 18 du plan social, des informations sur la gestion des emplois au niveau interne, sur des mesures d’encouragement ainsi que sur les licenciements et les indemnit és de d é- part. Le Conseil f édéral est convaincu que les mesures d écrites augmentent la transpa- rence des co ûts et sensibilisent les d épartements et la Chancellerie f édérale à cette problématique. Les informations provenant du reporting, alli ées au rapport de la caisse de pensions, donnent par ailleurs une indication sur l ’équilibre financier à long terme du système de prévoyance de la Confédération. 3.2 Controlling au niveau de la caisse de pensions Seconde recommandation, page 23 de l’expertise: L’expert recommande un contr ôle de gestion financi ère et actuarielle de la CFP afin que l ’on puisse surveiller étroitement l’évolution des risques. La commis- sion responsable de l ’examen des cas d’invalidité serait ainsi en mesure de rem- plir son mandat et l ’on disposerait de bases objectives, accept ées par tous les partenaires et permettant de prendre des mesures telles que la r évision des con- ditions réglant le droit aux prestations. La nouvelle Caisse f édérale de pensions doit être con çue comme une institution collective. Un syst ème comptable bien structur é fait partie int égrante d ’une telle institution. Lorsque la comptabilit é fonctionne et correspond aux exigences d ’une institution collective, la répartition des coûts sur différents centres de coûts ne repré- sente pas de difficulté particulière. Un tel décompte permet de suivre l’évolution des risques et, à l’aide de méthodes statistiques, d ’en déterminer les causes sp écifiques.4877 Le Conseil f édéral aura satisfait à cette recommandation d ès que son mandat sera rempli et qu ’une institution collective conforme aux exigences modernes sera en mesure de fonctionner. 4 Imputation directe des co ûts en cas de retraite anticipée Le rapport de la CdG-CN ainsi que l ’expertise actuarielle contiennent des recom- mandations sur l ’imputation directe des co ûts en cas de retraite anticip ée. Par «retraite anticipée», on entend la retraite administrative, la retraite entre 60 et 65 ans, volontaire ou impos ée par l ’employeur, et les d éparts pour raison m édicale (inva- lidité). Vu leur similitude, les recommandations du rapport et celles de l ’expertise seront traitées en commun dans le chapitre suivant. 4.1 L ’imputation directe des coûts de la prévoyance professionnelle en tant que principe de base de la nouvelle caisse de pensions Recommandation no 3 du rapport: La Commission de gestion recommande au Conseil f édéral d’assurer la mise en œ uvre syst ématique du principe de l ’imputation directe des co ûts lorsque l’initiative de la retraite anticip ée est imputable à l’employeur. Ce dernier doit assumer le financement intégral de telles retraites. Le Conseil fédéral peut se rallier à cette recommandation. Dans le cadre de l ’ébauche d’une nouvelle Caisse f édérale de pensions, les diverses variantes de retraite anticipée ont été analysées. Les points faibles du syst ème actuel résident notamment dans l ’application lacunaire du principe de l ’imputation directe et dans une répartition des responsabilités peu claire, voire en contradiction avec les moyens d’actions (compétences). Le rapport de la CdG va également dans ce sens. Etablir les principes de base du partage et d ’une nouvelle r épartition des domaines de compétences entre l’employeur et la caisse de pensions fait également partie des buts prioritaires du projet de «Nouvelle Caisse fédérale de pensions», tout comme la mise en œ uvre d ’une assurance moderne, incluant le principe de l ’imputation di- recte. La séparation des fonctions de l ’employeur et de la caisse de pensions est un point central du «concept» de la nouvelle caisse de pensions. L ’employeur est responsable de l’application de la politique du personnel d écrite dans la LPers. Cette responsa- bilité comprend également l’utilisation d’instruments, tel le plan social. Les prestations d ’assurance l égales et r églementaires concernant l ’invalidité, la vieillesse et la mort (assurance de base) doivent être clairement séparées des presta- tions initi ées par l ’employeur pour la couverture sociale des collaborateurs et des collaboratrices.4878 Cette séparation est prévue dans la loi sur la CFP actuellement à l’examen au niveau parlementaire. Les prestations qui sortent du cadre de l ’assurance de base concer- nant la vieillesse, la mort et l ’invalidité sont à la charge de celui qui les occasi onne. Il s’agit ici toujours de l’employeur. Celui-ci décide des mesures dans le domaine du personnel. Il est d ès lors seul responsable de l ’emploi judicieux et productif de son personnel. La nouvelle loi sur la CFP ne comporte par cons équent plus de dispositions concer- nant les mises à la retraite administrative. Lorsque l ’employeur applique le plan social dans le cadre de r éorganisations et occasi onne ainsi des prestations de la caisse de pensions, il se fondera sur l’art. 31, al. 4 et 5, de la LPers. L ’employeur doit supporter lui-même de telles prestations. Faisant suite aux dispositions du droit du travail, les dispositions d ’exécution de la loi sur la CFP fixeront les conditions et modalités permettant la perception réglementaire d’une rente anticipée, ainsi que les conditions et les cotisations obligatoires des employeurs en cas de perception d ’une rente anticipée non prévue par le règlement (art. 20, let. f, projet de loi sur la CFP). Cette nette séparation des responsabilités favorise la transparence. De plus, le budget et le d écompte r évèlent clairement les co ûts incombant à l ’employeur pour des mesures de personnel aboutissant à des prestations de la caisse de pensions. Première recommandation, page 23 de l’expertise: L’expert recommande que les responsabilit és soient r églementées de mani ère à garantir une représentation plus efficace des intérêts de la caisse. Comme pour la future commission de placement, il conviendra, toujours selon l ’expert, d’instituer une commission responsable de l ’examen et de la r évision des cas d’invalidité. Cette commission devra d épendre directement de l ’organe de ges- tion suprême, c’est-à-dire de la Commission de la caisse. A cet égard, il faut dis- socier le rôle d’employeur, c’est-à-dire de responsable du personnel, et celui de direction de la caisse. L’institution de pr évoyance exécute la prévoyance professionnelle dans le cadre des dispositions l égales et statutaires. Sur ce point, il convient d ’approuver les recom- mandations de l’expert. Il est toutefois exag éré de demander la mise en place d ’une commission particulière, chargée de juger des cas de prestations dont les cons équen- ces financi ères sont à la charge des employeurs. Cr éer un tel organe de d écision mènerait à une confusion de divers int érêts et à une d élimitation peu claire des res- ponsabilités, ce qu ’il convient d ’éviter. La s éparation du r ôle de l ’employeur de celui de la direction de la caisse sera pleinement r éalisée lors de l ’application des nouvelles bases légales (loi sur la CFP et LPers). La nouvelle caisse de pensions sera une institution de droit public ind épendante, externe à l’administration fédérale (art. 8, al. 1, projet de loi sur la CFP). Les employeurs pourront d éfendre leurs intérêts en siégeant à la Commission de la caisse (art. 11, projet de loi sur la CFP). 4.2 D éparts anticipés pour raison de santé (invalidité) Le droit suisse sur l’invalidité applique le principe selon lequel la r éinsertion profes- sionnelle prime l’octroi d’une pension. Cela signifie également qu’une personne ne peut bénéficier d’une rente d ’invalidité que lorsque sa capacit é au travail est totale-4879 ment ou partiellement r éduite de fa çon durable (art. 8 et 28 de la loi f édérale sur l’assurance invalidité, LAI; RS 831.20). Les prestations d ’assurance, dans le cadre de la LAI ou de la caisse de pensions, doivent être fournies de fa çon subsidiaire, mais en aucun cas en concurrence avec une réinsertion professionnelle. 4.2.1 La notion d ’invalidité Troisième recommandation, page 23 de l’expertise: L’expert recommande de rédiger de manière plus restrictive la définition actuelle de la notion d’invalidité qui, dans la pratique, permet d ’assimiler à l’invalidité le manque de possibilit és pour l ’administration ou les autres employeurs de la Confédération d’occuper une personne. Il est notamment possible d ’imaginer un rapprochement par rapport à la d éfinition de la notion d ’invalidité de l ’assu- rance-invalidité, ce que la LPP exige de toute fa çon, ainsi que l ’introduction de délais de carence ou d ’autres conditions telles que l ’âge minimal ou l ’appar- tenance à une catégorie professionnelle particulièrement exposée. Le Conseil fédéral rejette la constatation globale de l ’expert selon laquelle la notion d’invalidité au sens des statuts de la CFP pourrait, dans la pratique de l ’admi- nistration f édérale, être assimil ée à un manque de possibilit és d ’occuper une per- sonne. Lors de l ’élaboration du message du 1 er mars 1999 concernant la loi r égissant la Caisse fédérale de pensions, le Conseil f édéral a examin é en d étail la question de savoir quelle notion d’invalidité serait appliquée dans le nouveau règlement. Entre-temps, les débats parlementaires ont clarifi é la chose comme suit: d ’une part, des prestations au titre de l ’invalidité professionnelle seront également accordées à l’avenir; d ’autre part, les conditions sur les retraites pour raison de sant é seront définies de façon plus restrictive. Selon l ’état actuel de la r églementation, la notion d’invalidité au sens de la LAI est prioritaire. Une mise à la retraite pour cause d’invalidité fondée sur ce qu ’il est convenu de nommer l ’invalidité professionnelle ne peut entrer en ligne de compte que si le processus AI a échoué, cela uniquement sous certaines conditions particuli ères et restrictives et pour autant que l ’on dispose d’un rapport médical (voir ch. 4.22). Le fait que le financement doive être assuré par l’employeur constitue une condition supplémentaire. En tant que restriction s ’ajoutant à la condition financi ère, le Conseil f édéral estime opportune la recommandation d ’introduire un âge minimal pour cette forme de prestation. En r ègle générale, l ’invalidité professionnelle ne devrait concerner que des personnes ayant atteint un âge déterminé. Pour que les choses soient claires, il convient de noter ici qu ’un rapprochement, dans la nouvelle caisse de pensions, de la notion d ’invalidité à celle de la LAI ne réduit en aucune mani ère la possibilité d’un départ anticipé, que celui-ci soit volon- taire ou dicté dans le cadre d ’un plan social. A l ’avenir également, les employées et employés pourront prendre leur retraite «à la carte» à partir de 60 ans.4880 4.2.2 Invalidit é professionnelle Selon les statuts de la CFA actuellement en vigueur, un assur é a droit à une pension d’invalidité de la caisse de pensions si, de l ’avis du service médical, il n ’est plus en mesure d’exercer ses fonctions ou d ’autres fonctions pouvant raisonnablement être exigées de lui (invalidit é professionnelle). Le probl ème ne réside pas dans les pres- tations accordées en cas d’invalidité professionnelle, mais dans le fait que le service médical procédant à l’examen ad hoc doit tenir compte, en plus de l ’aspect médical, des conditions propres à l’entreprise, domaine qui échappe dans une large mesure à son analyse. Aussi le service médical doit-il pouvoir compter sur les informations de l’employeur. Si celui-ci déclare qu’il n’y a dans son domaine aucun emploi adapt é à l’état de sant é du collaborateur ou de la collaboratrice, la constatation d ’invalidité professionnelle devient in éluctable pour autant que le rapport m édical aille dans ce sens. On ne peut exclure que dans certains cas exceptionnels, une collaboratrice ou un collaborateur ait été annoncé au service m édical pour une mise à la retraite fon- dée sur l’invalidité professionnelle avant que toutes les mesures créées pour ce genre de cas (mutation, reconversion professionnelle) aient été examin ées. L ’expertise (ch. 5.1 et suivants) montre que ce sont surtout les cas d ’invalidité partielle qui ont augmenté. Dans une large mesure, le nombre de cas d ’invalidité complète est rest é constant. En 1998, il a m ême reculé par rapport aux chiffres de 1988. Le Conseil fédéral considère que ce recul refl ète la volont é des employeurs et de leurs services du personnel de maintenir dans la vie active des collaborateurs et collaboratrices malades, en modifiant leur cahier des charges et en les faisant travailler moins. La mise à la retraite pour invalidit é complète n ’intervient dans la pratique qu ’en tant qu’ultime ressource, lorsque toutes les autres mesures ont échoué. Le Conseil f édé- ral a l’intention de conserver cette approche en matière de politique du personnel. Dans le cadre du nouveau concept de mise à la retraite pour cause d ’invalidité, il s’agit encore d’introduire dans les dispositions d’exécution de la loi sur la CFP une réglementation à l ’intention les collaborateurs et collaboratrices qui, pour des raisons m édicales et d ’un commun accord avec leur employeur, acceptent une activité rangée dans une classe salariale inf érieure à celle de l ’activité qu’ils exer- çaient auparavant. Il est envisag é de verser à ces personnes une rente d ’invalidité partielle, financée par l ’employeur. Cette solution s ’inscrit dans l ’intérêt de toutes les parties concern ées. Elle évite l ’invalidité compl ète, r épond au principe de la réinsertion professionnelle et pr évoit un mode de financement ne constituant pas une charge suppl émentaire pour la caisse de pensions, puisque l ’employeur en supporte les coûts. Elle est par ailleurs conforme aux principes issus du d ébat con- cernant la nouvelle loi sur la CFP. 4.2.3 Invalidit é selon la LAI Comme la LAI, le système futur associe l’attribution de prestations pour invalidit é à l’incapacité de travail (art. 5, al. 2 bis, projet de loi sur la CFP). L ’enquête effectuée auprès des offices AI compétents pour savoir s’il s’agit d’une invalidité au sens de la LAI peut durer dans le meilleur des cas de 12 à 20 mois. Le droit au traitement subsiste pendant cette p ériode. La dur ée de l ’enquête et la poursuite du versement du salaire incitent les employeurs à chercher sérieusement à occuper le collaborateur ou la collaboratrice en cause de fa çon adéquate au sein de l ’entreprise. Si les exa-4881 mens médicaux indiquent une invalidit é professionnelle, l ’employeur est responsa- ble des coûts de la mise à la retraite pour invalidité (art. 5, al. 2ter, projet de loi sur la CFP). Actuellement, cette charge financière est supportée par la caisse de pensions. 4.3 Retraite anticip ée Lors de l ’introduction de la retraite anticip ée en 1988, il avait été admis que 35 % des membres de la caisse feraient valoir leur droit à ce type de retraite. Cette quote-part a été prise en compte dans le concept de financement. S ’il s’avérait clairement dans les faits qu ’un pourcentage plus élevé d ’assurés prennent une re- traite anticipée, il faudrait repenser le procédé de financement qui se base sur un âge de retraite moyen de 63,5 ans. L ’âge technique de la retraite est un chiffre évalué de façon mathématique sur la base de statistiques et ne doit pas être assimilé à l’âge de retraite légal, voire réglementaire. Pour respecter le principe de l ’imputation directe des co ûts, et donc le maintien de l’équilibre financier de la Caisse f édérale de pensions, il convient de distinguer clairement si la personne assur ée a d écidé de son propre gr é de partir en retraite anticipée ou si l’employeur impose cette solution. 4.3.1 Retraite anticip ée volontaire Les employés et employées qui choisissent volontairement une retraite anticipée font usage d’un droit qui leur est accord é par les dispositions l égales actuelles et futures concernant le personnel et la prévoyance. Il n’est pas contest é que des collaborateurs et collaboratrices d ’un certain âge aient été invit és, voire forc és de faire usage de leur droit, pr écisément à l ’occasion de restructurations au sein de la Conf édération et de ses entreprises. De tels «départs volontaires en retraite anticip ée» peuvent sembler judicieux d ’un point de vue de politique du personnel, en particulier lorsqu ’ils permettent à des collaborateurs plus jeunes et comp étents de progresser. Mais l ’équilibre financier de la caisse de pen- sions risque d ’être ainsi mis en danger. C ’est cette r éflexion qui est à la base de la recommandation suivante: Deuxième recommandation, page 24 de l’expertise: Afin de maintenir la solidarité en matière de financement des retraites à la carte, et se fondant sur une application syst ématique du principe de l ’imputation di- recte des co ûts en cas de mise à la retraite anticip ée ordonnée par l ’employeur, l’expert recommande de conserver jusqu ’à nouvel ordre aussi bien l ’âge techni- que actuel de la retraite (63,5 ans) que les tarifs qui en d écoulent (rachats, sor- ties, augmentations de salaire). Le rajeunissement de l ’âge de la retraite engendr é par la mise à la retraite anticip ée sur ordre de l ’employeur doit être équilibré selon la méthode de calcul de la totalit é des co ûts: y sont compris tous les co ûts provenant d ’une mise à la retraite avant l’âge technique de 63,5 ans.4882 4.3.2 D épart à la retraite anticipée ordonné par l’employeur Recommandation, page 14 de l’expertise: L’expert recommande que les co ûts découlant d’une retraite anticip ée ordonnée par l’employeur soient à la charge de ce dernier et que la r églementation sur la retraite en vigueur ne soit pas renforcée. Recommandation, page 22 de l’expertise: L’expert recommande ce qui suit: Afin d ’éviter des pertes techniques syst émati- ques lors de retraites à la carte apr ès 62 ans et de mani ère à assurer une égalité de traitement avec les assurés qui prennent leur retraite en vertu des dispositions de l’art. 43 des statuts de la CFP, il convient d ’opérer une distinction entre re- cours à la retraite à la carte en tant qu ’élément d’un plan social et retraite à la carte sur demande de l ’affilié. En cas de d épart à la retraite dans le cadre d ’un plan social, il convient de respecter les dispositions de l ’art. 43 (retraite admi- nistrative). Ces deux recommandations portent sur les rentes que la caisse de pensions verse aux assurés et assurées dont la sortie a été ordonnée par l ’employeur, par exemple dans le cadre d ’une restructuration assortie de plans sociaux. Il est parfois difficile de déterminer clairement si une retraite anticip ée intervient volontairement ou à l’instigation de l’employeur. On peut cependant partir du principe que les mises à la retraite dans le cadre de plans sociaux ne sont pas volontaires. L’expert exige avec raison que les mises à la retraite anticip ée ordonn ées par l’employeur n ’influent pas sur l ’équilibre financier de la caisse. Pour satisfaire à cette exigence, il importe que l’employeur assume tous les coûts des prestations liées aux retraites anticip ées qu’il a ordonn ées, dans la mesure o ù ces co ûts se sont pas couverts par un financement ant érieur. Dans le cas contraire, l ’âge moyen de la retraite descendrait en dessous de 63,5 ans, ce qui entra înerait une hausse des co ûts pour la caisse de pensions. La notion de «financement intégral» utilis ée dans le rapport de la Commission de gestion se r éfère de fa çon explicite aux co ûts engendrés par une plus longue esp é- rance de vie et par les rentes transitoires. Voir à cet égard les propos figurant sous ch. 8 ci-après. 4.3.3 Rente transitoire ou suppl ément fixe Première recommandation, page 24 de l’expertise: Pour appliquer de fa çon syst ématique le principe de l ’imputation directe des coûts en cas de retraite anticip ée ordonn ée par l ’employeur (art. 30 et suivants des statuts de la CFP), l ’expert recommande que la totalit é des coûts de la rente transitoire soit à la charge de l’employeur.4883 La hausse des cotisations p ériodiques (passage de 12 à 15 %) accompagnant en 1998 l ’introduction de la retraite à la carte, tenait compte du fait que l ’assuré ne devait rembourser la rente transitoire que pour moiti é (FF 1987 II 550 et 553). Ces considérations restent enti èrement valables dans la perspective pr ésente pour autant qu’il s ’agisse d ’une retraite anticip ée volontaire, c ’est-à-dire d écidée par l ’assuré uniquement. En l ’état actuel du projet, l’employeur est par contre tenu d ’assumer entièrement les frais de la rente transitoire s ’il a demand é, voire exig é le d épart en retraite anticip ée. La caisse de pensions sera ainsi d échargée de ces frais. L’application systématique du principe de l ’imputation directe des coûts est dès lors assurée. La législation appuie d’ailleurs ce procédé, l’art. 6, al. 1, let. a, du projet de loi sur la CFP prescrivant de mani ère explicite un financement qui couvre les co ûts des prestations de la caisse de pensions. 4.4 Retraite anticip ée au sens de l’art. 43 des statuts de la CFP Première recommandation, page 21 de l’expertise: L’expert recommande que les conditions et les modalit és de la retraite anticip ée au sens de l ’art. 43 des statuts de la CFP soient r églées par le contrat de travail ou dans le cadre de plans sociaux. Il pr écise que l es statuts doivent comporter des dispositions sur le genre et l ’ampleur des prestations ainsi que sur leur fi- nancement. Il demande en outre que les statuts pr évoient express ément que l’employeur assume tous les co ûts occasionnés à la CFP par les d éparts à la re- traite anticipée, si ces d éparts sont ordonn és par l’employeur. Enfin, l’expert re- commande que l es départs à la retraite anticip ée soient subordonn és à l’accord de la Commission de la caisse en tant qu ’organe de gestion supr ême. Ce n ’est qu’à cette condition que la caisse pourra v éritablement être en mesure de d éfen- dre ses intérêts de manière efficace. Il convient de remarquer que la nouvelle loi sur la CFP ne comportera plus de r é- glementation correspondant à l’art. 43 des statuts en vigueur de la CFA (voir ch. 4.1 ci-dessus). Le Conseil fédéral approuve la recommandation dans la mesure o ù celle- ci exige que les modalit és et les conditions du d épart en retraite anticip ée ordonn é par l’employeur doivent être clairement réglées. Cette recommandation exige trois choses: – Les règles concernant les prestations en cas de retraites anticip ées ordonnées par l ’employeur doivent être convenues entre l ’employeur et l ’employé ou l’employée. – Le règlement de la caisse de pensions doit pr évoir l’ampleur des prestations et leur financement, ainsi que la prise en charge des coûts par l’employeur. – La Commission de la caisse doit donner son accord pour l ’usage de telles prestations. En sa qualit é d’organe de direction et de surveillance responsable d ’une caisse de pensions autonome (voir ch. 6 ci-dessous), consacrant l ’essentiel de ses activités aux questions d’assurance, la Commission de la caisse participe de fa çon appropriée aux4884 décisions de la caisse. A notre avis, la recommandation de l ’expert ne doit pas si- gnifier que la caisse doive donner son accord dans chaque cas de retraite anticip ée ordonnée par l’employeur. Dans le r égime futur, qui dissocie clairement les int érêts et les responsabilit és des employeurs de ceux de la caisse de pensions, une telle réglementation est étrangère au système et donc superflue. Le nouveau r égime met- tra face à face une caisse de pensions et un employeur res ponsables de leur propre gestion financière, qui conviendront ensemble de solutions arr êtées par la suite dans les règlements prévus à cet effet. Nous approuvons l ’idée selon laquelle les conditions et modalit és concernant d’éventuelles prestations de pr évoyance en cas de sorties exig ées par l ’employeur doivent relever de la comp étence de l ’employeur. Ceci est clairement exprim é à l’art. 31 de la LPers, adoptée au printemps par le Parlement. Il n’est pas non plus contest é que l ’employeur doive prendre à sa charge les co ûts liés à des prestations de prévoyance dépendant de sa propre décision. La nouvelle loi sur la CFP offre la base nécessaire à cet égard. Deuxième recommandation, pages 21 et 22 de l’expertise: L’expert recommande que, lors de retraites anticip ées pour raisons administrati- ves, la «réserve mathématique manquante» se compose de la r éserve mathémati- que manquante, calcul ée sur la base de la r éserve mathématique nette, et d ’un supplément de 4,5 % ( état au 31.12.1998) sur la r éserve math ématique man- quante. Le Conseil f édéral ne peut se rallier à cette recommandation pour les raisons sui- vantes: La question de l ’espérance de vie (tendance) est ind épendante de celle de savoir si une personne assurée part en retraite à 60 ans ou seulement à 65 ans. Ainsi, pour la caisse de pensions, c ’est la question du financement li é à l’espérance de vie qui se pose, que la personne assur ée parte en retraite anticip ée sur l ’ordre de son employeur ou de son propre gr é. Le calcul d’un supplément tel qu l’indique l’expert – supplément qui devrait être financé par l’employeur – devient ainsi superflu. 5 Examen approfondi des d éparts pour raison médicale Recommandation no 4 du rapport: La Commission de gestion demande au Conseil f édéral d’examiner l’évolution des départs pour raison de santé. Elle prie le Conseil fédéral de contrôler en par- ticulier les causes de l ’augmentation des mises au b énéfice des prestations de l’assurance pour invalidité, le financement, la répartition des risques, les respon- sabilités, la notion d’invalidité et le domaine de la réinsertion. Dans le cadre de la mise en oeuvre des nouvelles dispositions concernant le travail et la pr évoyance, le Conseil f édéral vouera toute l ’attention requise aux exigences exprimées dans la recommandation.4885 La Conf édération n ’a pas encore effectu é d ’enquêtes systématiques sur les motifs d’interruption des rapports de travail pour raisons m édicales. Toutefois, le service médical dispose depuis le 1 er janvier 2000 d’un programme informatique permettant d’analyser les raisons des mises à la retraite pour cause d ’invalidité. Les chiffres contenus dans le rapport ont un caract ère purement quantitatif. Une comparaison quantitative avec les statistiques de l ’AI en 1999 montre que le rapport entre les rentes compl ètes pour invalidit é et les rentes partielles est à peu pr ès le m ême à Caisse fédérale de pensions qu’à l’Assurance invalidité fédérale. Si l’on considère le nombre global des rentes pour cause d ’invalidité versées par la caisse de pensions, on constate que 78 % d’entre elles sont des rentes complètes (AI 75 %). Une compa- raison avec les statistiques de l ’AI fait également apparaître une similitude quant à l’âge des b énéficiaires de rente pour invalidit é. Pour ce qui concerne l ’Assurance invalidité fédérale, les cas d ’invalidité augmentent fortement dans la tranche d ’âge se situant entre 50 et 65 ans. Bien que l ’on puisse en d éduire que la fr équence des cas d ’invalidité a u s e i n d e l a C o n fédération correspond à l ’évolution g énérale en Suisse, le Conseil f édéral s’efforce d’éviter que des situations engendrant des mala- dies n ’apparaissent dans le cadre du travail. Le Conseil f édéral suit en cela une double stratégie. D’une part, il prescrit de prendre des mesures destin ées à encoura- ger des comportements de nature à promouvoir la sant é et la s écurité (LPers art. 32 let. d). D ’autre part, il demande aux employeurs et aux responsables en mati ère de gestion d ’engager les collaborateurs et collaboratrices de mani ère économique, judicieuse et supportable du point de vue social. Dans le contexte de la mise en œ uvre de l’art. 4, al. 2, let. f, LPers, le Conseil fédéral examinera également de façon approfondie comment il peut améliorer davantage encore l’intégration des personnes ayant des problèmes de santé. La caisse de pensions contribue à tous ces efforts en créant une structure appropriée, de caract ère incitatif. A ce titre, l ’institution de pr évoyance alloue en priorit é les prestations couvrant la r éalisation des risques assur és classiques, telles l ’invalidité (au sens de la LAI), la vieillesse et la mort. Les prestations dues à des mesures prises par l ’employeur sont à la charge de celui-ci. Une mise à la retraite pour cause d’invalidité ne doit être envisagée que lorsque les tentatives de r éinsertion entrepri- ses et par l’employeur et par la personne concernée n’aboutissent pas. 6 Repr ésentation des intérêts de la Caisse fédérale de pensions Recommandation no 5 du rapport: La Commission de gestion recommande au Conseil f édéral de régler les respon- sabilités de mani ère que les int érêts de la Caisse f édérale de pensions (CFP) puissent être représentés de manière plus efficace. A l ’avenir, l ’institution de pr évoyance devra couvrir int égralement les co ûts de toutes les prestations qu’elle fournit. Cette responsabilité implique des structures qui permettent de satisfaire à cette exigence. Le Conseil f édéral estime que la d éfinition du r ôle de l ’employeur et du r ôle de la prévoyance telle qu ’elle appara ît dans la LPers et le projet de loi sur la CFP, de4886 même que le passage à une nouvelle caisse de pensions autonome et int égralement financée, constituent un premier pas dans le sens de la recommandation de la CdG- CN. Un second pas r éside dans la cr éation de la Commission de la caisse, à qui incombe la gestion supr ême, la surveillance et le contr ôle de la direction. En tant qu’organe constitué de fa çon paritaire, la Commission de la caisse d éfend les int é- rêts de la caisse, des employ és et des employ ées ainsi que des employeurs. Son travail sera jug é d ’après la situation financi ère de la caisse, les prestations que la caisse fournit et le prix de ces prestations. L ’institut de prévoyance de la Confédéra- tion nouvellement conçu n’est pas un simple organe d’exécution de l’employeur. 7 Contributions de la Conf édération dans le cadre des privatisations et des transferts de tâches Recommandation no 6 du rapport: La Commission de gestion recommande au Conseil f édéral de veiller à ce que les contributions vers ées pour financer les retraites pour raisons administratives au sein de La Poste, des CFF, de Swisscom et des entreprises d ’armement fas- sent l ’objet d ’un usage à affectation d éterminée. Elle recommande également que, le cas échéant, le Conseil f édéral r éclame le remboursement des sommes excédentaires. D’un commun accord avec le Conseil f édéral, les entreprises ont constitu é des pro- visions destinées à financer leur restructuration. Les retraites administratives repr é- sentaient une mesure parmi d’autres. La constitution de provisions pour financer ces retraites est soumise à des crit ères rigoureux. L ’usage des contributions conforme à une affectation déterminée est dès lors largement assur é. Les entreprises justifieront dans le d étail de l ’utilisation de ces ressources. Quant à d’éventuels montants non utilisés, le Conseil f édéral jugera, en accord avec les entreprises, d ’un éventuel remboursement. 8 Syst ème de financement à long terme Recommandation, page 25 de l’expertise: En prévision de changements au niveau du syst ème de financement et de la r é- duction de l ’adaptation des rentes au rench érissement, l ’expert recommande d’envisager le recours éventuel à de nouvelles sources de financement, ce qui permettrait de maintenir l ’équilibre financier à long terme m ême si l ’âge de la retraite devait baisser. A son avis, il faut partir du principe qu ’une partie des rendements de 6,2 % sur la fortune pr évus à long terme soit r éservée au finan- cement de la retraite à la carte. Il note qu ’il est indispensable de r éitérer les esti- mations après le changement de régime de financement de la nouvelle CFP, afin d’examiner l’étendue et les limites de ces possibilités de financement dans le ca- dre de besoins de financement concurrentiels, li és par exemple à l’espérance de vie et à l’accroissement des retraites pour cause d’invalidité.4887 Cette exigence de l ’expert n ’est pas r éalisable et entre en contradiction avec sa position dans la deuxi ème recommandation figurant en page 24 de l ’expertise (voir ch. 4.31 ci-dessus), qui pr éconise de maintenir l ’âge technique de la retraite à 63,5 ans. Si la pratique de la retraite anticip ée (ne découlant ni d’un licenciement décrété par l’employeur, ni d’une restructuration ou d ’une invalidité professionnelle) devait effectivement entraîner des charges suppl émentaires pour la caisse, et cela de ma- nière durable, il faudrait modifier, c’est-à-dire revoir à la baisse l’âge technique de la retraite. Le recours à d ’autres sources de financement ( à savoir à des revenus du capital) pour financer des prestations telles que par exemple la retraite flexible est indubitablement contraire au principe de l ’imputation directe des co ûts. A l ’art. 6, al. 1 let. a, du projet de loi sur la CFP, le l égislateur exige d ’ailleurs l’application systématique de ce principe. Cet article prescrit en effet que les cotisations soient fixées de telle sorte que les prestations octroy ées par la caisse de pensions puissent être financées selon les règles techniques régissant les assurances. 9 Conclusion Pour conclure, on peut consid érer que la nouvelle loi sur la CFP et la LPers tiennent compte des observations de la CdG-CN et de son expert. Les mesures de controlling nécessaires ont en outre été introduites. La d écision de séparer la caisse de pensions de l’administration générale de la Conf édération et de cr éer une Commission de la caisse à qui incombe la gestion supr ême et le contrôle de la direction de l ’institution de pr évoyance contribue de mani ère essentielle à augmenter la transparence. Le texte de l’art. 6, al. 1, let. a, du projet de loi sur la CFP va dans une direction oppo- sée à la recommandation de l ’expert (cf. ci-dessus, ch. 8). De plus, le message con- cernant cette loi indique clairement que les int érêts supplémentaires ne peuvent être affectés qu’en dernière lieu à l’amélioration de prestations, la priorit é étant accordée à la compensation de l ’inflation courante, aux risques li és à l ’augmentation de l’espérance de vie, puis à la constitution de r éserves pour les risques li és aux fluc- tuations des cours et pour le rench érissement (cf. FF 1999 V 4835). Le Conseil fédéral est d ’avis que l ’équilibre financier de la caisse de pensions doit être assuré avant tout par une application syst ématique du principe de l ’imputation directe des coûts.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Pratique de la Confédération en matière de retraites anticipées découlant de modifications structurelles et pour raison médicale Avis du Conseil fédéral au rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 18 novembre 1999 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 44 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 07.11.2000 Date Data Seite 4871-4887 Page Pagina Ref. No 10 124 932 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.