Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 24. Januar 2018 (810 17 286) ____________________________________________________________________ Politische Rechte Rechtsgültigkeit der formulierten Gesetzesinitiative "Stopp dem Abbau an den öffentli- chen Schulen" Besetzung Abteilungs-Vizepräsident Beat Walther, Ka ntonsrichter Stefan Schulthess, Markus Clausen, Christian Haidlauf, Niklaus Ruckstuhl , Gerichtsschreiberin Stephanie Schlecht Beteiligte A.____ , Beschwerdeführer B.____ , Beschwerdeführerin C.____ , Beschwerdeführerin D.____ , Beschwerdeführer E.____ , Beschwerdeführerin F.____ , Beschwerdeführer G.____ , Beschwerdeführer alle vertreten durch Dr. Christoph Meyer und Nadja Lüthi, Advokaten gegen Landrat des Kantons Basel -Landschaft , Beschwerdegegner , vertr e- ten durch Rechtsdienst von Regierungsrat und Landrat des Kantons Basel-Landschaft Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht Betreff Rechtsgültigkeit der formulierten Gesetzesiniti ative "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Schulen" (Landratsbeschluss vom 19. Oktober 2017) A. Das Komitee "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Schulen!" reichte am 5. Oktober 2016 bei der Landeskanzlei die formulierte Gesetzesinitia tive "Stopp dem Abbau an den öffent- lichen Schulen!" ein. Es wurde folgendes Begehren formuliert: "Das Bildungsgesetz vom 6. Juni 2002 wird folgendermassen ergänzt: § 12b Schutz essentieller Rahmenbedingungen (neu) 1 Eine 2/3-Mehrheit der anwesenden Mitglieder des La ndrates ist erforderlich, um gegenüber dem Stand vom 1. Januar 2016: a. die Richt- und Höchstzahlen für Klassen gemäss § 11 zu erhöhen; b. die Kosten des Schulbetriebs über die in § 10 gen annten Angebote und Unterrichtsmittel hinaus auf die Erziehungsberechtigten zu übertragen. 2 Auf Dekretsebene sind festzulegen: a. die Gesamtzahl der Lektionen der handwerklichen, ges talterischen und musischen Fächer pro Schulstufe; b. die individuelle Vor- und Nachbereitungszeit pro Lektion. Massgebend für die erstmalige Festlegung im Dekret ist der Stand vom 1. Januar 2016. 3 Eine 2/3-Mehrheit der anwesenden Mitglieder des La ndrates ist erforderlich, um gegenüber dem Stand vom 1. Januar 2016: a. die Gesamtzahl der Lektionen der handwerklichen, ges talterischen und musischen Fächer pro Schulstufe zu senken; b. die individuelle Vor- und Nachbereitungszeit pro Lektion zu kürzen." B. Mit Verfügung vom 27. Oktober 2016, publiziert im Amtsblatt Nr. 44 vom 3. November 2016, stellte die Landeskanzlei nach Vorprüfung fest, d ass die Initiative den rechtlichen Erfor- dernissen entspreche. C. Mit Verfügung vom 14. Juni 2017 stellte die Landeskan zlei das Zustandekommen der Initiative fest. D. Mit Beschluss Nr. 1720 vom 19. Oktober 2017 erklärte der Landrat des Kantons Basel- Landschaft (Landrat) die formulierte Gesetzesinitiati ve "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Schulen!" auf Antrag des Regierungsrats des Kantons Basel- Landschaft (Regierungsrat) für teilweise rechtsungültig (vgl. Landratsvorlage 2017-348 vom 19. September 2017 ). Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht E. Gegen diesen Landratsbeschluss erhoben A.____, B.____ , C.____, D.____, E.____, F.____ und G.____ (A.____ et al.), alle vertreten du rch Dr. Christoph Meyer, Advokat in Basel, und Nadja Lüthi, Advokatin in Basel, am 23. Oktober 201 7 Beschwerde beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), mit den Begehren: 1. Der Land- ratsbeschluss vom 19. Oktober 2017 über die Rechtsgültigkeit der formulierten Gesetzesinitiati- ve "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Schulen!" sei aufzuheben; 2. Die formulierte Geset- zesinitiative "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Schu len!" sei vollumfänglich für rechtsgültig zu erklären; 3. Unter o/e-Kostenfolge. F. Am 26. Oktober 2017 wurde der angefochtene Landra tsbeschluss amtlich publiziert. Gleichentags reichten die Beschwerdeführenden zwecks Fristwa hrung erneut eine Beschwer- deschrift ein, welche vom 26. Oktober 2017 datiert und inhaltlich identisch ist mit der Beschwer- de vom 23. Oktober 2017. G. Mit Eingabe vom 24. November 2017 liess sich der Lan drat, vertreten durch den Rechtsdienst von Regierungsrat und Landrat, vernehmen un d schloss unter Verweis auf das Gutachten des Rechtsdienstes von Regierungsrat und Landra t vom 10. August 2017 auf Ab- weisung der Beschwerde unter o/e-Kostenfolge. H. Mit präsidialer Verfügung vom 4. Dezember 2017 wur de der Fall der Kammer zur Beur- teilung überwiesen. Der Beschwerdegegner erhielt fer ner eine Nachfrist zur Nachreichung der vollständigen Akten. I. Am 11. Dezember 2017 reichte der Beschwerdegegner w eitere Unterlagen ein. J. Mit Eingabe vom 27. Dezember 2017 reichten die Rechtsve rtreter der Beschwerdefüh- renden ihre detaillierte Honorarnote ein. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1.1 Gemäss § 25 lit. c des Gesetzes über Verfassungs- und Ve rwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 i.V.m. § 37 Abs. 1 VPO beurteilt das Kantonsgericht als Verfas- sungsgericht Beschwerden wegen Verletzung der Volksrechte . Nach § 37 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 lit. a VPO kann gegen Beschlüsse des Landrates b eim Verfassungsgericht Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts erhoben werden. Die A bteilung Verfassungs- und Verwal- tungsrecht des Kantonsgerichts ist demzufolge für die B eurteilung der vorliegenden Beschwer- de zuständig. Zur Beschwerde ist nach § 38 Abs. 1 VPO j ede stimmberechtigte Person befugt. Die Beschwerdeführenden sind alle im Kanton Basel-Landschaft stimmberechtigt und somit zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert. 1.2 Nach § 39 Abs. 1 VPO ist die Beschwerde innert zehn Tagen seit der Eröffnung der Verfügung oder des Entscheids, seit der amtlichen Verö ffentlichung oder der Entdeckung des Beschwerdegrundes schriftlich beim Verfassungsgericht einzureichen. Betrifft die Beschwerde – Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht was im vorliegenden Fall zutrifft – den Geltungsbereich des Gesetzes über die politischen Rechte, ist sie innert drei Tagen beim Verfassungsgericht einzureichen (Abs. 2). Nach unbestrit- tener Darstellung haben die Beschwerdeführenden am 19. Oktober 2017 durch die entspre- chende Internetpublikation vom streitgegenständlichen B eschluss über die Rechtsgültigkeit der formulierten Gesetzesinitiative "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Schulen!" Kenntnis erhal- ten und mit Eingabe vom 23. Oktober 2017 vorsorglich Beschwerde erhoben. Der angefochtene Landratsbeschluss wurde am 26. Oktober 2017 im Amtsblatt d es Kantons publiziert. Gleichen- tags reichten die Beschwerdeführenden eine zweite Beschwerdeschrift ein, welche inhaltlich mit der ersten Eingabe übereinstimmt. Aufgrund des zweifac hen Einreichens der Beschwerdeein- gabe wurde die dreitägige Frist gemäss § 39 Abs. 2 VPO in jedem Fall eingehalten (vgl. § 46 Abs. 2 und 3 des Gesetzes über die Organisation der Geri chte [Gerichtsorganisationsgesetz, GOG] vom 22. Februar 2001; § 91 des Gesetzes über die politischen Rechte [GpR] vom 7. September 1981) und die Frage, welches Ereignis (In ternetpublikation oder Publikation im Amtsblatt) für den Beginn der Rechtsmittelfrist massgeblich ist, kann offen gelassen werden. Da somit sämtliche Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die vorliegende Beschwerde einzu- treten. 2. Die Kognition des Kantonsgerichts ist gemäss § 37 Abs. 2 VPO i.V.m. § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitun g, Unterschreitung oder Miss- brauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollstä ndige Feststellung des Sachverhalts beschränkt. Die Beurteilung der Angemessenheit ist dem Kantonsgericht dagegen – abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen – untersagt ( § 45 Abs. 1 lit. c VPO). 3.1 Gemäss § 28 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel -Landschaft (KV) vom 17. Mai 1984 können 1'500 Stimmberechtigte das formulierte oder nichtformulierte Begehren auf Erlass, Änderung oder Aufhebung von Verfassungs- und Gesetzesb estimmungen stellen. Nach Abs. 2 enthält das formulierte Begehren einen ausgearbeitet en Vorschlag. Es wird ausdrücklich als Verfassungs- oder Gesetzesinitiative eingereicht (vgl. auch A LEX ACHERMANN , Die politischen Rechte, in: Jenny/Achermann/Mathis/Ott [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Landschaft II, Band 15, Liestal 1998, S. 123 ff .). Beim hier strittigen Volksbegehren han- delt es sich um eine kantonale Gesetzesinitiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs. Volksinitiativen müssen für ihre Gültigkeit gewisse forme lle und materielle Anforderungen erfül- len (§§ 64 ff. GpR). Es sind die Kantone, die in ihr em Organisationsrecht bestimmen, von wel- chem Organ und nach welchen Kriterien Volksinitiativen au f ihre Gültigkeit hin überprüft wer- den. 3.2 Im Kanton Basel-Landschaft werden Volksinitiativen auf die formellen Voraussetzun- gen im engeren Sinn (d.h. Unterschriftenzahl, Gültigke it der Unterschriften, Wahrung der Frist, Rückzugsklausel), auf die formellen Voraussetzungen im wei teren Sinn (d.h. Grundsätze der Einheit der Form und Materie) sowie auf die faktische Durchführbarkeit und auf die Überein- stimmung mit höherstufigem Recht hin überprüft (vgl. §§ 67 ff. GpR). Übergeordnetes Recht ist für eine kantonale Gesetzesinitiative das Bundesrecht, das Völkerrecht, das interkantonale Recht und das Verfassungsrecht des Kantons (vgl. Urteil de s Bundesgerichts 1C_267/2016 vom 3. Mai 2017 E. 3.2; BGE 132 I 282 E. 3.1; Y VO HANGARTNER /A NDREAS KLEY , Die demokra- Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht tischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N 2118). Über die Gültigkeit einer Volksinitiative bef indet der Landrat (§ 29 Abs. 1 KV und § 78 Abs. 2 GpR). Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die formellen Voraussetzungen sowie die faktische Durchführbarkeit der Initiative gegeben sind. 3.3 Streitgegenstand bildet demzufolge einzig die Fra ge, ob die formulierte Gesetzesinitia- tive vom Landrat zu Recht wegen offensichtlichen Widersp ruchs zu übergeordnetem Recht als rechtsungültig erklärt worden ist. 4. In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführenden zunächst, das Initiativkomitee sei nicht praxisgemäss vor der Teilungültigkeitserklärung du rch den Landrat angehört worden. Sol- che Anhörungen seien üblich, und zwar auch bei Teilungü ltigkeitserklärungen, und diese rechtsungleiche Vorgehensweise sei nicht gerechtfertigt . Damit machen die Beschwerdefüh- renden einen Verstoss gegen ihren Anspruch auf rechtliche s Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 geltend. In der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass der Landrat das Initiativkomitee vorher anhört, falls er eine Initiative für ungültig erklären will (vg l. ACHERMANN , a.a.O., S. 127; A LFRED KÖLZ , Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bun desgerichts Darstellung und kriti- sche Betrachtung, in: Schweizerisches Zentralblatt für S taats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 1983/1982 S. 2, insb. S. 30 ff.). Nach der bundesgeri chtlichen Rechtsprechung lässt sich aus der Bundesverfassung jedoch kein Recht der Stimmberecht igten oder des Initiativkomitees auf Anhörung ableiten, wenn ein kantonales Parlament über die Gültigkeit einer Volksinitiative ent- scheidet (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_127/2013 vom 28. August 2013 E. 4.3; BGE 123 I 63 E. 2). Mit dem Beschwerdegegner ist festzuhalten, da ss hierfür auch keine kantonale ge- setzliche Regelung erlassen wurde. Es ist daher fraglich, ob sich die einzelnen Mitglieder oder das Initiativkomitee auf einen allfälligen Gehörsanspr uch berufen können. Wie es sich damit verhält, kann im vorliegenden Beschwerdeverfahren jedoch offen gelassen werden, weil die Beschwerde – wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird – au s anderen Gründen gutzuheissen ist. Vor diesem Hintergrund erübrigt es sich zudem, die geltend gemachte, allfällige rechtsungleiche Behandlung des Initiativkomitees näher zu betrachten. 5.1 Im angefochtenen Landratsbeschluss wird ausgeführt, dass die eingereichte Gesetzes- initiative teilrechtsungültig sei, weil sie die Bestimm ungen von § 28 Abs. 1 und 2 KV und damit höherrangiges Recht verletze. Soweit sie vorsehe, gewisse R egelungskompetenzen vom Bil- dungsrat an den Landrat zu übertragen, sei sie zwar m it höherrangigem Recht vereinbar. Nach dem Wortlaut von § 12b Abs. 2 letzter Satz der Initiative soll jedoch nicht lediglich ein Rechtset- zungsauftrag an den Landrat verankert werden, sondern de r Initiativtext gebe darüber hinaus dem Landrat den Inhalt des einzuführenden Dekrets vor: Es werde dem Landrat vorgeschrie- ben, dass er das Dekret in einer bestimmten Weise, nämlich mit der per 1. Januar 2016 mass- gebenden Regelung, auszugestalten habe und damit werd e der Inhalt des Dekrets von Beginn an eindeutig definiert. Gegenstand einer Initiative könnten gemäss der kantonalen Gesetzge- bung jedoch nur Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen s ein. Indem § 12b Abs. 2 letzter Satz des Initiativtextes indirekt festlege, wie das vom Lan drat zu erlassende Dekret auszuge- stalten sei, ohne dass ihm ein Handlungsspielraum zur Verf ügung stehe, würde die Annahme Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht der Initiative unweigerlich auch in den Erlass von inhal tlich eindeutig bestimmtem Dekretsrecht münden. Damit setze sich die Initiative der Sache nach ü ber die Vorgaben von § 28 Abs. 1 und 2 KV hinweg. Mit Blick darauf nehme "das Volksbegehren zumindest teilweise die Gestalt einer Dekretsinitiative" an. Eine solche sei im Verfassungsrech t des Kantons Basel-Landschaft je- doch nicht vorgesehen (vgl. Vernehmlassung vom 24. November 2017, S. 5). Die Einführung eines qualifizierten Mehrs für bestimmte Änderungen, wi e dies § 12b Abs. 3 des Initiativtextes vorsehe, sei zwar grundsätzlich zulässig. Soweit die Init iative aber verlange, dass auch die Än- derung des zu erlassenden Dekrets in gewisser Hinsicht ei ne 2/3-Mehrheit der anwesenden Mitglieder des Landrats erfordere, setze dies voraus, da ss das Parlament vorgängig Dekrets- recht mit einem bestimmten, von der Initiative vorgege benen Inhalt erlassen habe, was höher- rangigem kantonalem Verfassungsrecht widerspreche. In Anbetracht dessen sei konsequen- terweise auch § 12b Abs. 3 des Initiativtextes als rechtsungü ltig zu erklären, wobei dieser Wi- derspruch offensichtlich sei. 5.2 Die Beschwerdeführenden bestreiten nicht, dass mit einer Gesetzesinitiative nicht for- melles Dekrets- und Verordnungsrecht geschaffen werden dürfe. Sie stellen sich jedoch auf den Standpunkt, dass dies bei der eingereichten Gesetzesiniti ative auch nicht der Fall sei und es ohne weiteres zulässig sei, mit einer Gesetzesinitiative au f Gesetzesstufe Regelungen zu schaffen, welche an sich keinen materiellen Gesetzesrang hätten. Eine Gesetzesinitiative dürfe sich also materiell auch auf Dekrets- oder Verordnungsrec ht beziehen, soweit es sich um ge- setzesabhängiges Ausführungsrecht handle. Es müsse deshalb zulässig sein, mittels Gesetzes- initiativen Delegationsnormen vorzusehen, welche sich an den Dekrets- bzw. Verordnungsge- ber richten würden. Dabei spiele es keine Rolle, ob di e Delegationsnorm wie hier eine klare Vorgabe mache oder ob sie einen grösseren Gestaltungsspielraum belasse. Diesbezüglich wei- sen sie auf das von ihnen bei der Universität H.____ in Auftrag gegebene Gutachten vom 23. Oktober 2017 hin, welches ebenfalls zu diesem Schluss gelange. 5.3 Nach § 28 Abs. 1 KV und § 64 Abs. 1 GpR mündet gr undsätzlich jede Initiative, sofern sie in der Volksabstimmung angenommen wird, in den Er lass von Verfassungs- und Gesetzes- bestimmungen. Die vom kantonalen Verfassungs- und Gesetz gebungsrecht garantierten politi- schen Rechte enthalten somit insbesondere das Recht auf T eilnahme an der Verfassungs- und Gesetzgebung. Mit diesem Recht kann eine Abstimmung ohne Rücksichtnahme auf anders lautende politische Prioritäten bzw. über eine allenfalls unbequeme Materie erzwungen werden; es ermöglicht, neue politische Impulse und Alternativen i n den Entscheidungsprozess unter weitgehender Ausschaltung des repräsentativ-parlamenta rischen Elements einzubringen (vgl. Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide [B LVGE] 1997 S. 15; 1995 S. 22, 1996 S. 41 ff.). Das basellandschaftliche Verfassungsrecht kennt weder die Parlamentsinitiative noch die Verwaltungs- und/oder Planungsinitiative, welche den Landrat bzw. den Regierungsrat verpflichten könnte, bestimmte Einzelfallentscheidungen zu treffen oder sonstige Exekutivbe- fugnisse in einem bestimmten Sinn wahrzunehmen. Sofern indes Regelungen nicht generell- abstrakter Natur als wichtig oder wesentlich im Sinne von § 63 Abs. 1 KV einzustufen sind, können sie in einem Gesetz aufgenommen werden. Eine I nitiative, die einen solchen Rege- lungsgegenstand betrifft, ist gestützt auf die Rechtspre chung des Kantonsgerichts als zulässig zu betrachten und stellt keine blosse Verwaltungsinitiat ive dar (BLVGE 1995 S. 18; 1990 Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht S. 24 f.; RENÉ WIEDERKEHR , Der Schutz der politischen Rechte durch das Kantonsgericht Basel- Landschaft, in: Biaggini/Achermann/Mathis/Ott [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht des Kan- tons Basel-Landschaft II, Band 25, Liestal 2005, S. 33 ff., S. 42). 5.4 In einem ersten Schritt ist somit zu prüfen, ob d ie Gesetzesinitiative "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Schulen!" Inhalt einer Gesetzesin itiative sein kann. Hierzu ist vorab der Ge- setzesbegriff in der Kantonsverfassung zu ermitteln. § 63 Abs. 1 KV hält fest, dass der Landrat alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in der Form des Gesetzes erlässt, wobei die Gleichsetzung von Wichtigkeit und Gesetzesform jedoch i nsofern eine Relativierung erfährt, als die Gesetzesinitiative auch unwichtigen Regelungsgegenständen Eingang in die Erlassform des Gesetzes geben kann (vgl. zum Ganzen: G IOVANNI BIAGGINI , Das Gesetz in der Verfassungs- ordnung des Kantons Basel-Landschaft, in: Recht und Polit ik im Kanton Basel-Landschaft, Band 12, Liestal 1992, [BIAGGINI Verfassungsordnung] S. 40 ff.). Nach § 63 Abs. 3 KV kann der Landrat ausführende Bestimmungen in der Form des Dekr etes erlassen, soweit ein Gesetz ausdrücklich dazu ermächtigt (Satz 1). Dekrete unterliegen nicht der Volksabstimmung (Satz 2; vgl. BIAGGINI Verfassungsordnung, a.a.O., S. 12 f.). Daraus ergibt si ch klar, dass der Landrat ausführende Bestimmungen in Form eines Dekretes nur mi t ausdrücklicher gesetzlicher Er- mächtigung erlassen kann. § 36 Abs. 1 KV statuiert zud em, dass die Befugnis zum Erlass grundlegender und wichtiger Bestimmungen vom Gesetzg eber nicht auf andere Organe über- tragen werden darf (vgl. hierzu generell: BLVGE 1996 S. 42 f.; 1995 S. 13 f. m.w.H; 1990 S. 25; BIAGGINI Verfassungsordnung, a.a.O., S. 23, insb. 38 ff.; GIOVANNI BIAGGINI /HEIDRUN GUTMANNSBAUER , Die Bedeutung der Grundrechtsgarantien der basellandschaftlichen Kantons- verfassung in der Verfassungsrechtsprechung, in: Biaggini/A chermann/Mathis/Ott [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Landschaft II, Band 25, Liestal 2005, S. 28 f.; HANGARTNER /KLEY , a.a.O., N 2037 ff.) . 5.5 Die Ausübung der politischen Rechte unterliegt gew issen Schranken: § 78 Abs. 2 GpR bestimmt, dass unmögliche oder offensichtlich rechtswidrige Initiativen für ungültig erklärt wer- den können. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Kantone nicht verpflichtet, die Rechtmässigkeit einer Initiative im Sinne der Über einstimmung mit übergeordnetem Recht zu prüfen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_92/2010 vom 6. Juli 2010 E. 2.1). Soweit sie dies vorsehen, sind der bundesgerichtlichen Praxis folgende Grun dsätze für die Prüfung der Kon- formität von Initiativen mit höherstufigem Recht zu e ntnehmen: Ausgehend von den anerkann- ten Interpretationsgrundsätzen ist bei der Auslegung ei nes Initiativtextes massgeblich, wie der vorgeschlagene Erlass bei den Stimmberechtigten und spä teren Adressaten desselben ver- nünftigerweise verstanden werden muss. Fraglich ist, wie weit auf den Initiativtext für sich allein abzustellen bzw. wie weit für dessen Interpretation au f die Begründung der Initianten zurückzu- greifen ist (Urteil des Bundesgerichts 1C_127/2013 vom 2 8. August 2013 E. 7; A CHERMANN , a.a.O., S. 127). Initiativen sind bundesrechtskonform r esp. verfassungskonform zu interpretie- ren, was bedeutet, dass im Rahmen anerkannter Auslegungsregeln eine für die Initianten güns- tige Auslegung Vorrang besitzt. Die materielle Rechtswid rigkeit einer Initiative darf nur ange- nommen werden, wenn diese den Grad einer gewissen Offensichtlichkeit erreicht hat. Die Beur- teilung dieser Frage richtet sich nach dem Verständnis de s zur Prüfung zuständigen Organs (vgl. BLVGE 1997 S. 16; 1990 S. 25 ff.; 1995 S. 19 f ; A CHERMANN , a.a.O., S. 125). Überdies Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht behält sich das Kantonsgericht in Übereinstimmung mit de r bundesgerichtlichen Rechtspre- chung vor, "lediglich" Teile der Initiative für ungült ig zu erklären, wenn der verbleibende Teil nicht von derart nebensächlicher Bedeutung ist und dem Zweck der Initiative nicht mehr ent- spricht, so dass auch davon ausgegangen werden kann, die U nterzeichner der Initiative hätten dem verbleibenden Teil zugestimmt (vgl. Urteile des Bun desgerichts 1C_665/2015 vom 5. Oktober 2016 E. 3.5.2 und 1C_127/2013 vom 28. Aug ust 2013 E. 7.2.3; BLVGE 1989 S. 13 ff.; HANGARTNER /KLEY , a.a.O., N 2139 ff.; WIEDERKEHR , a.a.O., S. 42; ACHERMANN , a.a.O., S. 127). 5.6.1 Es ist somit zu prüfen, ob die Gesetzesinitiative te ilweise offensichtlich im Sinne von § 29 Abs. 1 KV gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen kantonales Verfassungsrecht verstösst. Die Ungültigerklärung eines Volksbegehrens steht in einem Spannungsverhältnis zwischen dem Grundsatz einer möglichst ungehinderten Ausü bung der Volksrechte als einem Grundpfeiler der Demokratie einerseits (vgl. § 2 Abs. 2 KV) und der Durchsetzung des Legali- tätsprinzips als einer der Garanten des Rechtsstaates and ererseits (vgl. § 4 Abs. 1 KV). Mit dem qualifizierenden Erfordernis, wonach sich die Ungül tigerklärung auf "offensichtlich rechts- widrige" Initiativen beschränken soll, hat der Verfassun gsgeber zum Ausdruck gebracht, dass das Recht der Stimmbürger, über Volksbegehren abzustimm en, nur in dem Ausmass beschnit- ten werden darf, als das politische Entscheidverfahren m it Sicherheit dazu dienen wird, ein ver- fassungs- oder bundesrechtswidriges Gesetz entstehen zu lass en (vgl. BLVGE 1990 S. 18 ff., S. 25 f.; ACHERMANN , a.a.O., S. 125). 5.6.2 Gemäss kantonsgerichtlicher Praxis genügt die blosse Rechtswidrigkeit nicht, um eine Initiative als ungültig zu erklären, sondern es bedarf einer augenscheinlichen, sichtbaren und damit sofort erkennbaren Rechtswidrigkeit (BLVGE 1990 S. 25 f.; 1989 S. 16 f.; BIAGGINI / GUTMANNSBAUER , a.a.O., S. 26 ff.). Da die Gültigkeitsprüfung Sache des Landrats ist, ist weder auf das Urteilsvermögen des Durchschnittsbürgers noch auf d asjenige eines spezialisierten Verfassungsjuristen, sondern grundsätzlich auf das Verständ nis der Landräte abzustellen. Die Verfassung enthält keine diesbezüglichen Vorschriften und demzufolge verfügt das Parlament über einen entsprechenden Ermessensspielraum, wobei alle rdings die Rechtsgleichheit ge- wahrt werden muss. Vom verfassungsrechtlichen Spielraum her erscheint es – immer unter dem Vorbehalt der Rechtsgleichheit – grundsätzlich zulä ssig, dass der Landrat eine Initiative, welche nicht auf den ersten Blick offensichtlich rechtswidri g ist, dem Volk zur Abstimmung vor- legt, selbst wenn gewisse Zweifel an der Rechtmässigkeit bestehen sollten (BLVGE 1996 S. 40; 1990 S. 26). 5.7 Wenn der Beschwerdegegner in seiner Vernehmlassung das deutliche Abstimmungs- ergebnis im Landrat (70:4 Stimmen) als Indiz für die O ffensichtlichkeit der Rechtswidrigkeit an- führt, kann ihm nicht ohne weiteres gefolgt werden. Zu nächst ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass das vorliegende Abstimmungsergeb nis nicht ausschliesslich auf das Verständnis der Landräte zurückzuführen ist (vgl. E. 5.6. 2 hiervor), sondern vielmehr darauf, dass vor der Abstimmung beim Rechtsdienst hierzu ein Gut achten eingeholt wurde. Dabei fällt auf, dass das Gutachten des Rechtsdienstes nicht sämtliche für die Beurteilung der streitge- genständlichen Gesetzesinitiative massgeblichen Aspekte – w ie etwa die bestehende bundes- Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht gerichtliche Rechtsprechung – aufgeführt hat. Vor die sem Hintergrund erstaunt das erzielte Ab- stimmungsergebnis somit nicht. Mit Blick auf die Frage, o b die allfällige Rechtswidrigkeit der Gesetzesinitiative offensichtlich erkennbar ist, vermag da s Argument des eindeutigen Abstim- mungsergebnisses im vorliegenden Fall nicht zu überzeugen (vgl. hierzu auch Urteil des Bun- desgerichts 1P.599/1995 vom 29. Februar 1996, abgedruck t in: ZBl 1997/96, S. 521 ff.). Wie dargelegt, hat der Verfassungsgeber mit dem Ungültigke itskriterium "offensichtlich ungültig" versucht, im Spannungsfeld zwischen direkter Demokratie u nd Rechtsstaatlichkeit (Legalitäts- prinzip) einen Mittelweg zu finden: Die politischen Re chte der Stimmberechtigten dürfen nur insoweit eingeschränkt werden, als das mit dem Volksbegehr en in Gang gesetzte politische Entscheidungsverfahren offensichtlich dazu führen wird, dass eine mit dem höherrangigen Recht nicht in Einklang stehende Norm entsteht. Mit and eren Worten soll hier im Interesse der Rechtsstaatlichkeit zwar eine Art "präventive" Normenkont rolle durchgeführt werden, diese soll jedoch im Interesse der Demokratie nur eine grobmaschi ge Kontrolle sein (vgl. BLVGE 1990 S. 25 ff.; GIOVANNI BIAGGINI , Erste Erfahrungen mit der Kantonsverfassung des Kanton s Basel- Landschaft von 1984, in: Jenny/Achermann/Mathis/Ott [Hr sg.], Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Landschaft II, Band 15, Liestal 1998, S . 39). Darin kommt ferner die An- schauung zum Ausdruck, dass im Zweifel für das Volksrecht zu e ntscheiden sei (vgl. HANGARTNER /KLEY , a.a.O., N 2136; KÖLZ , a.a.O., S. 23). 5.8.1 Als Verfassungsgrundsatz, der für alle Volksrechte g elten soll, wird der Auslegungs- grundsatz "in dubio pro populo" ("im Zweifel für das Volk") angeführt. Danach ist im Zweifelsfall, d.h. bei unklarer und umstrittener Gesetzeslage, jenes A uslegungsergebnis als richtig anzuse- hen, das die Anwendung des Volksrechts (am besten) ermöglicht. Der Grundsatz wird vor allem in der Beurteilung der Gültigkeit von Initiativbegehr en angerufen (H ANGARTNER /KLEY , a.a.O., N 428). In der Literatur wird zum Teil die Auffassung vertreten, die Regel, in der Handhabung der Volksrechte im Zweifelsfall zugunsten der Stimmberech tigten zu entscheiden, entspreche der demokratischen Staatsidee. Auch das Bundesgericht nei gt klar dazu, der demokratischen Willensbildung möglichst ihren Lauf zu lassen (vgl. BGE 121 I 334 E. 2.c; BGE 111 Ia 292 E. 2; HANGARTNER /KLEY , a.a.O., N 429; vgl. auch K ÖLZ , a.a.O., S. 43 ff.). Die Praxis des Bundesge- richts bedeutet im Ergebnis, dass die zuständige kantonal e Behörde von Bundesrechts wegen verpflichtet ist, Volksbegehren, deren inhaltliche Zulässi gkeit zweifelhaft sind, den Stimmbürge- rinnen und Stimmbürgern zum Entscheid vorzulegen, sof ern im Rahmen der allgemeinen juris- tischen Interpretationsregeln eine verfassungs- oder bun desrechtskonforme Interpretation ir- gendwie denkbar ist. Diese Verpflichtung gilt überall dort nicht, wo die richtige Willensbildung der Initiantinnen und Initianten sowie der Stimmbür gerinnen und Stimmbürger in Frage steht. Sie erstreckt sich daher im Prinzip nicht auf Verfahrensfe hler, sondern in erster Linie auf die inhaltliche Seite von Initiativen und in bestimmten Fä llen auf die Sanktion von Verfahrens- verstössen (KÖLZ , a.a.O., S. 43 ff.). 5.8.2 In der Literatur werden indessen auch Zweifel a n der vorstehenden Praxis geäussert. KÖLZ vertritt etwa einen differenzierten Ansatz: Im Bund, wo die Bundesversammlung als erste und letzte Instanz entscheidet, könne die Anwendung des Satzes "in dubio pro populo" zu prob- lematischen Ergebnissen führen, da eine rechtsstaatlich mangelhafte Initiative infolge der feh- lenden Verfassungsgerichtsbarkeit nicht mehr korrigiert werden könne. Hingegen stünden die Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht Volksentscheide in den Kantonen unter dem Vorbehalt de r verfassungsgerichtlichen Überprü- fung. Ein vom Volk angenommenes Gesetz könne, so KÖLZ , wegen behaupteter Bundesrechts- oder Kantonsverfassungswidrigkeit zweimal – im Verfahre n der abstrakten Normenkontrolle und im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle – angefo chten werden (K ÖLZ , a.a.O., insb. S. 46; vgl. auch HANGARTNER /KLEY , a.a.O., N 431). H ANGARTNER /K LEY kritisieren, dass der Grundsatz "in dubio pro populo" darauf hinauslaufe, in umstrittenen Fällen das demokratische Element im Verhältnis zu rechtsstaatlichen Gesichtspunkten von vornherein zu bevorzugen (vgl. HANGARTNER /KLEY , a.a.O., N 432). Demgegenüber vertritt das Kantonsgericht in Überein- stimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Auffassung, dass dem Grundsatz "in dubio pro populo" der Vorrang zu geben ist. 5.9 Es ist Sache des Gesetzgebers (und damit auch Gegens tand einer Gesetzesinitiative), zu bestimmen, was in ein Gesetz aufzunehmen ist. Die Best immung, bestehendes Verord- nungsrecht zu respektieren, würde in vielen Fällen ein en sinnvollen Inhalt einer Gesetzesinitia- tive unmöglich machen und das Gesetzesinitiativrecht von d er Verordnungsgebung durch Re- gierung und, im Fall von Parlamentsverordnungen, durc h das Parlament abhängig machen. Dieses Ergebnis widerspricht sowohl der Funktionsfähigkei t als auch dem politischen Sinn der Gesetzesinitiative (vgl. HANGARTNER /KLEY , a.a.O., N 2037 f.). Wie auch das Parteigutachten der Beschwerdeführenden zutreffend festhält, sieht das basellandschaftliche Verfassungsrecht kein Verbot von Regelungen auf Gesetzesstufe vor, die nicht gr undlegend oder wichtig wären (vgl. BIAGGINI Verfassungsordnung, a.a.O., S. 43 f.). Daran ändert auch die Regelung von § 63 Abs. 1 KV nichts, wonach alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in Form des Geset- zes zu erlassen sind. Dies hindert weder das Parlament noch Initiantinnen und Initianten, De- tailbestimmungen in ein Gesetz bzw. in eine Gesetzesinitiative aufzunehmen. Die Regelung hat den Sinn, sicherzustellen, dass wichtige Bestimmungen vom P arlament beschlossen und dem Gesetzesreferendum unterstellt sind, die Kompetenzen von P arlament und Volk also nicht durch zu weit gehende Überlassung der Rechtsetzung an di e Regierung (bzw. das Referen- dumsrecht des Volkes durch zu weit gehende Überlassung der Rechtsetzung an das Parlament als Verordnungsgeber) aufgrund eines bloss formalen Gese tzesverständnisses unterlaufen werden. Die Bestimmung, dass wichtige Bestimmungen in de r Form des Gesetzes zu erlassen sind, kann daher nicht als Argument gegen das Volksrecht der Gesetzesinitiative verwendet werden (vgl. H ANGARTNER /KLEY , a.a.O., N 2038). Wenn die Gesetzesinitiative somit da rauf ab- zielen darf, gestützt auf Gesetze erlassenes Ausführungsr echt des Parlaments oder der Regie- rung durch Gesetzesrecht zu ersetzen, dann muss es auch zul ässig sein, mittels Gesetzesini- tiative Delegationsnormen vorzusehen, die sich an den Dekr ets- bzw. Verordnungsgeber rich- ten. 5.10 Einigkeit besteht darüber, dass die aus § 12b Ab s. 2 des Initiativtextes folgende Über- tragung der Regelungskompetenzen vom Bildungsrat an de n Landrat höherrangigem Recht nicht entgegensteht. Der Beschwerdegegner hält es demge genüber für unzulässig, dass die Annahme der Initiative gestützt auf den letzten Satz der Bestimmung in den Erlass von Dekrets- recht münden würde und ihm bei dessen Ausgestaltung mit der vorgesehenen Delegationsnorm kein Handlungsspielraum verbleiben würde. In diesem Zusa mmenhang ist jedoch zu beachten, dass die Initiantinnen und Initianten die konkreten Lektionenzahlen und die Vor- und Nachberei- Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht tungszeit auch direkt im Gesetz hätten vorsehen können, wi e das etwa bei § 11 des Bildungs- gesetzes vom 6. Juni 2002 für die Klassengrössen der Fall ist. Wie ausgeführt, können auch nicht grundlegende oder nicht wichtige Bestimmungen Inhalt einer Gesetzesinitiative sein. Unter Berücksichtigung des Prinzips "a maiore ad minus" kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, bloss eine Delegationsnorm zu schaffen, die p räzise inhaltliche Vorgaben an den Dekretsgeber enthält. Vorliegend kann die streitgegenständliche Bestimmung des Initiativtextes nämlich auch so verstanden werden, dass mit der Gesetzesinit iative eine gesetzliche Grundla- ge für den späteren Erlass von formellem Dekretsrecht geschaffen werden sollte. Wie im einge- reichten Parteigutachten der Beschwerdeführenden zutref fend festgehalten wurde, ist es mit Blick auf den Grundsatz "in dubio pro populo" fragwürd ig und kaum praktikabel, das Mass an Gestaltungsspielraum des Dekretsgebers zum Massstab für die Gültigkeit einer Gesetzesinitia- tive zu erheben, weil die Beurteilung dieses Spielraum s den Behörden, die über die Gültigkeit von Initiativen zu befinden haben, einen erheblichen Wertungsspielraum einräumt. 6. Vor diesem Hintergrund kann von einer offensichtliche n Rechtswidrigkeit nicht die Re- de sein und der Auffassung des Landrats kann deshalb im Ergebnis nicht gefolgt werden. Dar- aus erhellt zusammenfassend, dass die Gesetzesinitiative "S topp dem Abbau an den öffentli- chen Schulen!" nicht teilweise offensichtlich rechtswidrig ist bzw. gegen höherrangiges Recht verstösst. Der vorinstanzliche Entscheid ist somit aufzuheben und die Initiative der Beschwer- deführenden zur Abstimmung vorzulegen. Demzufolge ist die Beschwerde gutzuheissen. 7. Mit dem vorliegenden Entscheid erübrigt sich eine Be urteilung des Antrags der Be- schwerdeführenden auf Gültigerklärung der Gesetzesinitia tive durch das Gericht. Der Landrat wird gehalten sein, die erforderlichen Massnahmen für die Gültigerklärung der formulierten Ge- setzesinitiative zu treffen. 8.1 Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gestützt au f § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten u mfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterlieg enden Partei in angemessenem Aus- mass auferlegt, wobei Vorinstanzen nur Kosten auferlegt werden, wenn sie das Kantonsgericht in Anspruch nehmen (§ 20 Abs. 3 und 4 VPO). Entsprec hend dem Ausgang des Verfahrens sind demzufolge keine Verfahrenskosten zu erheben und d en Beschwerdeführenden ist der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'400.-- zurückzuerstatten. 8.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann fü r den Beizug eines Anwalts bzw. einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Gegenpartei zugesprochen werden (§ 21 Abs. 1 VPO). Gemäss Ausgang des Verfahrens i st den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden antragsgemäss eine Parteientschädigu ng zulasten des Beschwerde- gegners zuzusprechen. Die Rechtsvertreter der Beschwerdefü hrenden machen in ihrer Hono- rarnote vom 27. Dezember 2017 einen Aufwand von 15.78 Stunden à rund Fr. 280.-- geltend. Der Stundenaufwand erscheint vor dem Hintergrund der Komplexität der Angelegenheit als ge- rechtfertigt. Der Stundenansatz von Fr. 280.-- erscheint demgegenüber als überhöht. Das Kan- tonsgericht erachtet vorliegend einen Honoraransatz vo n Fr. 250.-- pro Stunde als der Schwie- rigkeit und Bedeutung der Sache angemessen. Die Auslagen in der Gesamthöhe von Seite 12 http://www.bl.ch/kantonsgericht Fr. 127.10 sind nicht zu beanstanden. Weiter machen di e Rechtsvertreter die entstandenen Kosten für das Kurzgutachten der Universität H.____ in d er Höhe von Fr. 2'160.-- geltend. Kos- ten für Privatgutachten fallen als Barauslage in Betra cht. Entschädigungen für Parteiexpertisen werden nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung jedo ch nur ausnahmsweise gewährt, wenn sich ein Verfahren als schwierig und sich die Arbeit der beigezogenen Fachperson als nützlich erweist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.191 /2005 vom 2. September 2005 E. 5.2; MICHAEL BEUSCH , in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bu ndesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, N 11 zu Art. 64 VwVG; M ARCEL MAILLARD , in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltu ngsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2016, N 39 zu Art. 64 VwVG). Das vorli egende Privatgutachten wurde in un- mittelbarem Zusammenhang mit dem vorliegenden Beschwer deverfahren erstellt und kann als zur gehörigen Substantiierung und angesichts des durch d en Beschwerdegegner eingeholten Berichts bzw. Gutachtens beim Rechtsdienst von Landrat und Regierungsrat vom 10. August 2017 als erforderlich beurteilt werden. Daraus folgt, dass die Kosten für das in Auftrag gegebe- ne Kurzgutachten bei der Universität H.____ im vorliege nd zu beurteilenden Fall hinzuzurech- nen sind. Demzufolge hat der Beschwerdegegner den Beschw erdeführenden eine Parteient- schädigung in der Höhe von insgesamt Fr. 6'557.85 (inkl. Auslagen und 8 % MWST) auszurich- ten. Seite 13 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. In Gutheissung der Beschwerde wird der Landra tsbeschluss Nr. 1720 vom 19. Oktober 2017 über die Rechtsgültigkeit der for mulierten Geset- zesinitiative "Stopp dem Abbau an den öffentlichen Sch ulen!" aufgeho- ben. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der gele istete Kostenvor- schuss in der Höhe von Fr. 1'400.-- wird den Beschwerdefü hrenden zurückerstattet. 3. Der Landrat hat den Beschwerdeführenden eine Par teientschädigung in der Höhe von Fr. 6'557.85 (inkl. Auslagen und 8 % MWST) zu bezahlen. Vizepräsident Gerichtsschreiberin