© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/15 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 21-8950 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 14.12.2022 Entscheiddatum: 09.11.2022 BUDE 2022 Nr. 100 Strassenrecht. Art. 4 RPG; Art. 22 RPG; Art. 39 Abs. 2 StrG. Ein Wendeplatz einer Strasse, die ein Siedlungsgebiet erschliesst und in keinem Zusammenhang mit dem Waldunterhalt steht, kann nicht zonenwidrig auf ein Grundstück in den angrenzenden Wald ausserhalb der Bauzone verschoben werden, wenn er aufgrund der Topographie und der vorhandenen Platzverhältnisse – wie ursprünglich geplant – problemlos wenige Meter entfernt in der Bauzone errichtet werden könnte. Da die Strasse und der Wendeplatz hauptsächlich der Erschliessung des Siedlungsgebiets dienen und damit eine Einheit bilden, müssen sie in die gleiche Strassenklasse eingeteilt werden. Dazu kommt, dass der Wendeplatz vorliegend auch zu klein dimensioniert ist (Erw. 3). Gutheissung des Rekurses. BUDE 2022 Nr. 100 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.Kanton St.Gallen Bau- und Umweltdepartement 21-8950 Entscheid Nr. 100/2022 vom 9. November 2022 Rekurrentin A.___ vertreten durch Dr.iur. Markus Neff, Rechtsanwalt, Marktplatz 4, 9004 St.Gallen gegen Vorinstanz Stadtrat Z.___ (Beschluss vom 14. September 2021) Betreff Entscheid (S.___strasse, Haus S.___strasse [Nr.] bis K.___weg, Projekt u. Teilstrassenplan [Umklassierung]) Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 100/2022), Seite 2/14 Sachverhalt A. Die S .___strasse in Z.___ ist nördlich ab dem Grundstück Nr. 001, Grundbuch Y.___, als Gemeindestrasse 3. Klasse klassiert. Sie befin- det sich ab der Höhe des Grundstücks Nr. 002 bis zum Waldrand in einem baulich schlechten Zustand. Sie ist hier zudem nur teilweise be- festigt und weist Richtung Nordwesten ein Gefälle zwischen fünf und 12 Prozent auf. Ab dem nordwestlichen Ende des Grundstücks Nr. 003 ist sie als blosse Naturstrasse gestaltet und mit wenig Kies überdeckt. Die Strassenbreite beträgt knapp 4 m, wobei Hindernisse wie Gräben und Pflanzen die Strassenbreite teilweise noch verring ern. Die er- laubte Höchstgeschwindigkeit beträgt 30 km/h. B. a) Aufgrund des schlechten Zustands der S.___strasse wurden im Jahr 2014 Verhandlungen zwischen der Direktion Planung und Bau der Stadt Z.___ und den betroffenen Grundeigentümer innen und Grundeigentümer durchgeführt. Das Ziel war, die S.___strasse auf ei- ner Länge von etwa 160 m zu sanieren. Im Rahmen dieser Gespräche stellte ein betroffener Anstösser das Gesuch um Umklassierung der S.___strasse von einer Gemeindestrasse 3. Klasse in eine Gemein- destrasse 2. Klasse. Nachdem der Stadtrat Z.___ dieses Gesuch am 6. September 2016 abgewiesen hatte, hiess das darauf angerufene Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement) den dagegen erhobenen Rekurs am 31. Mai 2018 gut und wies die Angelegenheit zur Aufklassierung des Strassenabschnitts der S.___strasse bis zum Waldrand als Gemeindestrasse 2. Klasse an den Stadtrat zurück. Der Rekursentscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. b) Am 30. April 2019 erliess der Stadtrat Z.___ das Strassenbauprojekt "Instandstell ung S.___strasse, Haus [Nr.] (Grundstück Nr. 001) bis K.___weg" samt Teilstrassen- und Beitragsplan. Die S.___strasse sollte dabei zwischen dem Haus [Nr.] und dem K.___weg/Waldrand entsprechend des vorgenannten Re- kursentscheids aufklassiert und im entsprechenden, rund 160 m lan- gen Strassenabschnitt erneuert werden, wobei die Strassenbreite un- verändert bleiben sollte. Für den Begegnungsfall von mehreren Per- sonenwagen sollte im Kurvenbereich eine Ausweichstelle mit einer Breite von 5,2 m und am nordwestlichen Ende der Strasse auf dem Grundstück Nr. 003 ein Wendeplatz erstellt werden. Dieses Grund- stück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Stadt Z.___ vom 1. De- zember 2001 in der Wohnzone W2a. Gleichzeitig verfügte der Stadtrat Z.___ den zugehörigen Beitragsplan. c) Die öffentliche Auflage erfolgte vom 20. Mai bis 19. Juni 2019. Während der Auflagefrist erhob unter anderem A.___, Z.___, vertreten durch Dr.iur. Markus Neff, Rechtsanwalt, St.Gallen, Einsprache so- wohl gegen das Strassenprojekt samt Teilstrassenplan als auch gegen den dazugehörigen Beitragsplan. Sie ist Eigentümerin von Grundstück Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 100/2022), Seite 3/14 Nr. 004 an der S.___strasse [Nr.]. Dieses wird zusammen mit weiteren Grundstücken über eine Privatstrasse erschlossen, die von der S.___strasse abzweigt. Die Eins precherin machte geltend, dass das Strassenprojekt grundsätzlich nicht notwendig sei und lediglich auf- grund des geplanten Bauvorhabens auf den Nachbargrund stücken Nrn. 005 und 006 durchgeführt werde. Somit liege das Projekt nicht im öffentlichen, sondern n ur im privaten Interesse der Bauherrschaft, weshalb auch kein Grund für die Mitfinanzierung des Projekts durch sie vorliege. Dazu komme, dass dem Projekt ein Konzept zum Schutz von schwächeren Verkehrsteilnehmenden fehle, dass es durch erhöh- tes Verkehrsaufkommen auf der sanierten S.___strasse auch zu un- zulässigen Mehrimmissionen komme und dass der ohnehin nicht er- forderliche Wendehammer den Waldabstand unterschreite. Auch werde mit der Durchbrechung des bestehenden Grüngürtels, insbe- sondere der Buchenhecken im Bereich der Ausweichstelle, gegen den Ortsbildschutz verstossen. Schliesslich seien auch die geplanten Ent- eignungen aufgrund der fehlenden Notwendigkeit des Strassenpro- jekts unzulässig. d) Im weiteren Verlauf des Einspracheverfahrens wurden längere Verhandlungen mit den Einsprecherinnen und Einsprechern sowie mit der Eigentümerschaft der Grundstücke Nrn. 005 und 006 geführt. Da- raus resultierte ein angepasster Teilstrassenplan Instandstellung S.___strasse, Haus Nr. [Nr.] bis K.___weg, welchen der Stadtrat Z.___ am 27. April 2021 erliess. Neu sollte der geplante Wendehammer nicht auf dem Grundstück Nr. 003, sondern in reduzierter Form mit einer Tiefe von etwa 10 m weiter nordwestlich auf dem Grundstück Nr. 007 im Wald gebaut werden. Auch die Ausweichstelle sollte um etwa 3 m nach Nordwesten verschoben werden und neu mehrheitlich auf dem Grundstück Nr. 008 zu liegen kommen. e) Die erneute öffentliche Auflage erfolgte vom 25. Mai bis 24. Juni 2021. Während der Auflagefrist erhob A.___ durch ihren Rechtsvertreter wiederum Einsprache sowohl gegen die Anpassung des Strassenprojekts und des Teilstrassenplans als auch gegen den neuen Beitragsplan. Sie rügte im Wesentlichen dieselben Punkte, wie bereits in ihrer Einsprache gegen das ursprüngliche Strassenprojekt vom 30. April 2019. Betreffend Wendehammer brachte sie vor, dass dafür die für den Wald nötige Bewilligung der dafür zuständigen Stelle des Kantons fehle. f) Mit Beschluss vom 14. September 2021 wies der Stadtrat Z.___ die Einsprache von A.___ mit der Begründung ab, dass die Umklas- sierung der Strasse Folge des rechtskräftigen Rekursentscheids des Baudepartements vom 31. Mai 2018 sei und diesbezüglich kein Er- messensspielraum mehr bestehe. Vorliegend werde dem Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmenden durch die Strassenbreite ange- messen Rechnung getragen. Die Ausarbeitung eines Schutzkonzepts sei aber ohnehin kein zwingender Bestandteil eines Strassenbaupro- jekts. Es sei auch nicht mit Mehrimmissionen zu rechnen, weil die be- stehende Zubringerdienstregelung beibehalten werde. Der geplante Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 100/2022), Seite 4/14 Wendeplatz sei eigentlich unnötig, die Einsprecherin werde durch des- sen Erstellung am vorgesehenen Standort aber auch nicht in ihren schutzwürdigen Interessen t angiert. Mit dem Strassenprojekt werde entgegen den Ausführungen der Einsprecherin auch nicht gegen den Ortsbildschutz verstossen. Die fragliche Bestimmung finde nur Anwen- dung auf die Errichtung von Mehrfamilienhäusern in die bestehende Überbauungsstruktur und nicht auf öffentlich -rechtliche Strassenpro- jekte. Schliesslich sei die Einsprecherin von keiner Landabtretung oder vorübergehenden Bodenbeanspruchung betroffen und werde deshalb auch nicht nachteilig in ihren eigenen Interessen berührt. C. Gegen diesen Beschluss erhob A.___ durch ihren Rechtsvertreter mit Schreiben vom 1. Oktober 2021 Rekurs beim Bau- und Umweltdepar- tement. Mit Rekursergänzung vom 25. Oktober 2021 werden folgende Anträge gestellt: 1. Es sei der Einspracheentscheid des Stadtrates Z.___ vom 14. September 2021 betreffend Projekt S.___strasse, Haus S.___strasse [Nr.] bis K.___weg, Projekt und Teilstrassenplan (Umklassierung) aufzu- heben und es sei das Projekt und der Teilstrassenplan nicht zu bewilligen; 2. Verfahrensantrag: bereits besprochen; 3. Alles unter Kosten - und Entschädigungsfolge zzgl. MwSt. zulasten der Vorinstanz. Zur Begründung wird geltend gemacht, der Beschluss der Vorinstanz vom 30. April 2019 sei ohne Durch führung eines Mitwirkungsverfah- rens ergangen. Nach dem Rekursentscheid des Baudepartement es seien die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer am 22. Okto- ber 2018 lediglich über die Umklassierung und das weitere Vorgehen informiert worden. Planentwürfe seien weder zugestellt noch zur allge- meinen Ansichtsäusserung freigegeben worden. Zudem liege keine baurechtliche Bewilligung der zuständigen kantonalen Stelle für den im Wald geplanten Wendehammer vor. Der Wendeplatz sei erstens nicht notwendig und zweitens vereitle er den Grundsatz des Schutzes der natürlichen Umwelt, weshalb er nicht zu genehmigen sei. Da die Vorinstanz in ihrem Entscheid nicht auf diese Argumente eingegangen sei, liege zusätzlich eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor. Schliesslich werde die S.___strasse vermehrt durch schwächere Ver- kehrsteilnehmende benutzt. Überlegungen zum Schutz von Fussgän- gerinnen und Fussgängern sowie Fahrradfahrerinnen und Fahrradfah- rern seien nicht ins Projekt eingeflossen. Das Argument, dass die be- schränkte Zubringerregelung aufrechterhalten bleibe, vermöge nicht zu überzeugen, da die Vorinstanz den Anschein vermittle, dass diese Regelung auf erstes Gesuch hin aufgehoben würde. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 100/2022), Seite 5/14 D. Mit Vernehmlassung vom 12. November 2021 beantragt die Vor - instanz, den Rekurs abzuweisen. Sie macht geltend, dass das Mitwir- kungsverfahren bei – wie vorliegend – untergeordneten Planänderun- gen ohne öffentliches Interesse unterbleiben könne. Doch selbst wenn ein Mitwirkungsverfahren nötig gewesen wäre, läge es gem äss ver- waltungs- und bundesgerichtlicher Rechtsprechung im Handlungs- spielraum der Planungsbehörde, ob die Planungsbehörde sich mit den eingegangenen Vorschlägen und Einwänden bloss befasse oder diese auch individuell beantworten müsse. Die Rekurrentin lasse es so aus- sehen, als ob sie bis zum 22. Oktober 2018 keinerlei Kenntnis vom Strassenprojekt gehabt habe. Seit dem Jahr 2014 hätten jedoch meh- rere Informationsveranstaltungen, Besprechungen und Korrespon- denzen stattgefunden. Die Rekurrentin verhalte sich s odann wider- sprüchlich, wenn sie einerseits die Gefährdung der schwächeren Ver- kehrsteilnehmenden geltend mache, andererseits aber die Notwendig- keit des Wendeplatzes bestreite, der massgeblich zur Verkehrssicher- heit beitrage. Die Umklassierung der S.___strasse ergebe sich aus der Pflicht des Gemeinwesens, für eine hinreichende Erschliessung von Bau- und Wohnzonen zu sorgen und nicht aufgrund des hängigen Baugesuchs auf den Grundstücken Nrn. 005 und 006. Massgeblich sei das gesamte Nutzungs- und Verdichtungspotenzial des Quartiers. Die Zubringerdienstregelung werde entgegen der Befürchtung der Rekur- rentin ausdrücklich beibehalten. E. a) Das Tiefbauamt (TBA) verweist am 21. Januar 2022 auf den Amtsbericht des Strasseninspektorats vom 29. November 2021 und kommt zum Schluss, dass der Teilstrassenplan nicht genehmigungs- fähig sei. Zum einen reiche die geplante Ausweichstelle als Einzel- massnahme nicht aus und auch der Wendehammer sei zu klein di- mensioniert. Zum andern würden die Anforderungen bezüglich der Ausrundungsradien massiv unterschritten und es seien keinerlei Sicht- weitennachweise vorhanden. Das Strassenprojekt habe im Laufe der Zeit wesentliche Änderungen erfahren. Dabei könne nicht mehr von einer untergeordneten Planänderung ohne öffentliches Interesse ge- sprochen werden, weshalb für den vorliegenden Teilstrassenplan ein gesetzeskonformes Mitwirkungsverfahren durchgeführt werden müsse. Der umklassierte Teil der S.___strasse und der geplante Wen- dehammer würden sodann eine Einheit bilden, weshalb sie gleich klassiert werden müssten. Auch das Amt für Rau mentwicklung und Geoinformation (AREG) habe den Teilstrassenplan im laufenden Ge- nehmigungsverfahren als nicht genehmigungsfähig erachtet, solange die Wanderwegklassierung wie aktuell geplant nicht mehr über eine klassierte Strassen- oder Wegfläche führe. b) Das Kantonsforstamt (KFA) hielt am 5. Januar 2022 fest, dass für die Waldbeanspruchung durch den Wendeplatz eine forstrechtliche Zustimmung erforderlich sei, die im Rahmen der kantonalen Geneh- migung des Teilstrassenplans noch erteilt werden könne. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 100/2022), Seite 6/14 F. Das Bau- und Umweltdepartement führte am 31. März 2022 in Anwe- senheit der Verfahrensbeteiligten sowie eines Vertreters des kantona- len Strasseninspektorats einen Augenschein durch. Dabei wurde fest- gestellt, dass die Sicht von einer zur nächsten Ausweichmöglichkeit nicht gegeben ist. Von der geplanten Ausweichstelle kann man zwar auf den ursprünglich auf dem Grundstück Nr. 003 geplanten, nicht aber den mit der Planänderung in den Wald verschobenen Wende- hammer sehen. G. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Bau - und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). 1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 1.3 Die Rekurrentin macht geltend, dass die forstrechtliche Bewilli- gung für den Wendehammer im Wald fehle. Im Rahmen der Eintre- tensvoraussetzungen ist daher zu prüfen, ob sämtliche notwendigen Zustimmungen der entsprechend zuständigen kantonalen Stellen vor- handen sind. 1.3.1 Die geplante Verkehrsanlage liegt gemäss Zonenplan der Poli- tischen Gemeinde Z.___ vom 1. November 1980 in der Landwirt- schaftszone bzw. im Wald und soll auf dem bestehenden Holzlager- platz der Ortsbürgergemeinde erstellt werden. Obwohl es sich beim Wendeplatz um eine Anlage im Sinn von Art. 22 Abs. 1 des eidgenös- sischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG) und des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) handelt, be- darf seine bauliche Erstellung oder Änderung keiner baupolizeilichen Bewilligung bzw. Bewilligung der zuständigen kantonalen Behörde im Sinn von Art. 25 Abs. 2 RPG, weil das Planverfahren das Baubewilli- gungsverfahren ersetzt (Art. 39 Abs. 2 des Strassengesetzes [sGS 732.1; abgekürzt StrG]). Aus diesem Grund braucht es vorlie- gend auch keine forstrechtliche Bewilligung nach Art. 18 Abs. 3 RPG in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zur eidge- nössischen Waldgesetzgebung (sGS 651.1; abgekürzt EGzWaG). Im Rahmen eines Strassenplanverfahrens holt das Tiefbauamt die nötige Zustimmung der nach Art. 14 Abs. 2 der eidgenössischen Waldverord- nung (SR 921.01; abgekürzt WaV) zuständigen Behörden (im Kanton Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 100/2022), Seite 7/14 St.Gallen ist nach Art. 13 Abs. 1 EGzWaG in Verbindung mit Art. 2 der Verordnung zum Einführungsgesetz zur ei dgenössischen Waldge- setzgebung [sGS 651.11] das KFA dafür zuständig) bei der nachfol- genden Genehmigung ein (Art. 13 Abs. 2 StrG). 1.3.2 Nach dem Gesagten ist für den vorliegenden Planbeschluss (noch) keine forstrechtliche Zustimmung nötig, so dass auf den Rekurs eingetreten werden kann. 2. Die Rekurrentin rügt, das nach Art. 4 RPG nötige Mitwirkung sverfah- ren sei nicht durchgeführt worden. Nachdem das Baudepartement im Jahr 2018 entschieden habe, dass ein Teil der S.___strasse umklas- siert werden müsse, habe die Vorinstanz die betroffenen Grundeigen- tümerinnen und Grundeigentümer lediglich über die Umklassierung der S.___strasse und das weitere Vorgehen informiert. Planentwürfe seien weder zugestellt noch zur allgemeinen Ansichtsäusserung frei- gegeben worden, womit der Beschluss des Stadtrates vom 19. April 2019 ohne Durchführung eines Mitwirkungsverfahrens ergang en sei. Die Vorinstanz ihrerseits verweist auf die Veranstaltung vom 20. Ja- nuar 2014, auf die anschliessende Möglichkeit zur Stellungnahme vom 9. Mai 2014, auf die Schreiben der Direktion Bau und Planung vom 14. September 2015 und 29. Oktober 2015 mit der Möglichkeit zur Vernehmlassung und auf das Schreiben der Direktion Bau und Pla- nung vom 16. Juni 2016 mit der Möglichkeit zur Stellungnahme. 2.1 Die Pflicht, ein Mitwirkungsverfahren im Sinn von Art. 4 RPG durchzuführen, richtet sich an die mit Planungsaufgaben betrauten Be- hörden. Sie haben dafür zu sorgen, dass die Bevölkerung bei Planun- gen in geeigneter Weise mitwirken kann. Die Bestimmung hat zum übergeordneten Ziel, die demokratische Legitimation von Plänen zu stärken. Damit die Bevölkerung bei der Planung mitwirken kann, muss sie ausreichend informiert sein. Information und Mitwirkung bilden folg- lich eine Einheit. Art. 4 RPG enthält die Mindestanforderungen bezüg- lich Umfang und Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte der Bevölke- rung. Darüber hinaus kommt den Behörden bei der Form und Art der Information der Bevölkerung ein Handlungsspielraum zu. Sie hat die Bevölkerung jedoch in einer Art zu informieren, mit welcher der von der Planung berührte Personenkreis üblicherweise erreicht wird. Denkbar sind beispielsweise Berichterstattungen in den Medien, Ori- entierungsveranstaltungen oder die öffentliche Auflage von Entwürfen. 2.2 Die Mitwirkung soll die Planungsbehörden in ihrer Aufgabe un- terstützen, eine den Anforderungen des Gesetzes und den Bedürfnis- sen der Bevölkerun g entsprechende Raumordnung zu schaffen. Sie ist damit ein Teil der Grundlagenbeschaffung. Deshalb verlangt die Durchführung des Mitwirkungsverfahrens einen möglichst frühen Zeit- punkt, in welchem die abschliessende Inter essenabwägung noch of- fen ist. Die Beschaffung von Grundlagen nach abgeschlossener Pla- nung wäre sinnlos. Die eingegangenen Anregungen müssen zur Ver- Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 100/2022), Seite 8/14 fügung stehen und Bedenken müssen bekannt sein, wenn die Pla- nungsvorstellungen konkretisiert und in eine bestimmte Form gegos- sen werden. Die Plan ungsbehörde hat die Planentwürfe deshalb zur allgemeinen Ansichtsäusserung freizugeben, die Vorschläge und Ein- wände sind entgegenzunehmen und die Behörde hat sich materiell dazu zu äussern, auch wenn keine individuelle Beantwortung jeder Anfrage verlangt w ird (BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 4.1 mit Hinweisen, bestätigt durch VerwGE B 2020/58 und B 2020/72 vom 22. Oktober 2020 Erw. 4; BDE Nr. 56/2021 vom 10. September 2021 Erw. 4.2 mit Hinweisen). 2.3 Da der Anspruch der Bevölkerung auf Mitwirkung nicht formeller Natur ist, kann für untergeordnete Planänderungen ohne öffentliches Interesse die Mitwirkung unterbleiben. Von der Planung direkt be- troffene sind in solchen Fällen auf den Rechtsmittelweg zu verweisen (VerwGE B 2020/28 und B 2020/72 vom 22. Oktober 2020 Erw. 5 mit Hinweisen). Das bedeutet auch, dass bei nachträglichen Planänderun- gen, die mit Blick auf den Gesamtzusammenhang untergeordnet und nicht von weitergehendem öffentlichen Interesse sind, das Mitwir- kungsverfahren nicht wiederholt werden muss (Urteil des Bundesge- richtes 1C_176/2007 vom 24. Januar 2008 Erw. 4.4). 2.4 Mitwirkungsberechtigt sind alle jene Personen, die durch die Planung berührt sein könnten, wobei der Planungsbehörde auch bei der Abgrenzung des berechtigten Bevölkerungskreises ein Beurtei- lungsspielraum zukommt. Je nach Planung kommen sogar sämtliche Einwohnerinnen und Einwohner, juristische Personen, Grundeigentü- merinnen und Grundeigentümer in dem von der Planung erfassten Ge- biet, benachbarte oder übergeordnete Gebietskörperschaften, Ge- meindeverbände und ideelle oder wirtschaftliche Ziele verfolgende Or- ganisationen in Frage. Die Information und Mitwirkung ist mit anderen Worten nicht auf den Kreis der Rechtsmittelbefugten zu beschränken, dies wäre angesichts der Funktion von Art. 4 RPG bundesrechtswidrig (BDE Nr. 56/2021 vom 10. September 2021 Erw. 4.2 mit Hinweisen). 2.5 Vorliegend konnten die Anstösser beim (ursprünglichen) Stras- senbauprojekt mitwirken, wie die Vorinstanz zu Recht geltend macht. Die Veranstaltung und die Möglichkeiten zur Stellungnahme, auf die sie verweist, betreffen aber allesamt den Zeitraum vor dem Entscheid des Baudepartement es und sind daher nur relevant, sofern später keine bloss untergeordneten Planänderungen mehr vorgenommen worden sind. 2.5.1 Die von der Rekursinstanz rechtskräftig angeordnete Aufklas- sierung selbst bedurfte keiner Mitwirkung der Bevölkerung mehr, weil die Planungsbehörde aufgrund des Rückweisungsentscheids der Re- kursinstanz diesbezüglich keinen Spielraum mehr hatte. 2.5.2 Das Strassenbauprojekt, wofür das Mitwirkungsverfahren durchgeführt wurde, sah ursprünglich die Asphaltier ung der S.___strasse auf einer Breite von 4,0 bis 4,5 m, einen normgerechten Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 100/2022), Seite 9/14 Wendeplatz auf dem Grundstück Nr. 003, das heisst im Baugebiet, und eine Ausweichstelle auf den Grundstücken Nrn. 008 und 009 vor. Nachdem die Rekursinstanz über die in diesem Zus ammenhang be- antragte Aufklassierung entschieden hatte, erliess die Vorinstanz am 30. April 2019 den entsprechenden Teilstrassenplan und das Stras- senbauprojekt, wobei am letzteren gegenüber dem durchgeführten Mitwirkungsverfahren nichts mehr geändert wurde. Ein weiteres Mit- wirkungsverfahren war demnach unnötig. Nachdem jedoch Einspra- chen eingegangen waren, wurden mit den Einsprechenden verschie- dene Besprechungen und Verhandlungen durchgeführt, was zur Folge hatte, dass die Planungsbehörde den Wendeplatz verkleinerte und in den Wald bzw. ins Nichtbaugebiet verschob und dafür eine tiefere Klassierung vorsah als die Rekursinstanz festgelegt hatte. Zudem ver- schob sie die Ausweichstelle um rund 3 m. Damit kann nicht mehr von bloss untergeordneten Änderungen ohne ö ffentliche Interessen ge- sprochen werden, womit grundsätzlich ein erneutes Mitwirkungsver- fahren nötig wurde. Allerdings informierte die Direktion Planung und Bau die Verfahrensbeteiligten vorab mit Schreiben vom 5. November 2020 über die Anpassungen des Str assenbauprojekts und stellte ihnen die massgeblichen Unterlagen zur Stellungnahme zu. Insofern konnte die Rekurrentin selbst bei den am 27. April 2021 beschlosse- nen Änderungen vorab mitwirken, so dass ihre eigenen Rechte ge- wahrt blieben. Dass Dritte, die sich am Einspracheverfahren nicht be- teiligt hatten, ihrerseits nicht mitwirken konnten, kann die Rekurrentin mangels eigenem Rechtsschutzinteresse nicht rügen (BDE Nr. 49/2021 vom 12. Juli 2021 Erw. 4.2 ff.). Ihr Einwand, dass das Mit- wirkungsverfahren nach den nicht geringfügigen Änderungen im Rah- men des Einspracheverfahrens nicht noch einmal förmlich wiederholt wurde, erweist sich daher als unmassgeblich, womit sich der Rekurs in diesem Punkt als unbegründet erweist. 3. Die Rekurrentin beanstandet den Wendeplatz. Sie erachtet diesen zum einen als unnötig und rügt zum anderen, dass dieser tiefer klas- siert werde als der dazugehörige Strassenzug und dass er im Wald zu liegen komme. 3.1 Wie aus dem Amtsbericht des TBA vom 29. November 2021 hervorgeht, entspricht die S.___strasse aufgrund der typischen Indi- katoren gemäss VSS -Norm 40 045 "Projektierung, Grundlagen – Strassentyp: Erschliessungsstrasse" an sich einem Zufahrtsweg, wo zum Wenden regelmässig kein Wendeplatz vorhanden sein muss. Die dafür vorausgesetzte Maximallänge von 40 bis 80 m wird hier mit rund 950 m, bzw. bis K.___weg rund 240 m, aber massiv überschritten, so dass auf der vorliegenden schmalen Strasse, wo man nicht kreuzen kann, auf eine gesicherte Wendemöglichkeit nicht verzichtet werden kann. 3.2 Die Klassierung einer Strasse richtet sich nach der tatsächlichen oder geplanten Funktion einer Strasse. Dies hat unabhängig vom Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 100/2022), Seite 10/14 Strassenzustand, von den Eigentumsverhältnissen und den Bezeich- nungen gemäss Art. 57 StrG zu erfolgen. Die vorliegende Aufklassie- rung der S.___strasse erfolgt, weil diese zusammen mit zwei privaten Abzweigern insgesamt 21 in der Bauzone liegende Wohneinheiten er- schliesst, wie das Baudepartement bereits rechtskräftig entschieden hat (BDE Nr. 27/2018 vom 31. Mai 2018 Erw. 4.2). 3.2.1 Erschliessungsstrassen, die aus öffentlichen Interessen einer Klassierung bedürfen, sind stets gesamthaft, also mit den für die hin- reichende Erschliessung notwendigen Ausweichstellen und Wende- plätzen dem öffentlichen Gebrauch zu widmen (BDE Nr. 63/2019 vom 17. Oktober 2019 Erw. 4.7.5 f.). Massgebend ist dabei, inwieweit eine Strasse in ihrer Funktion als Einheit zu betrachten ist. Dabei spielen auch Zweckmässigkeitsüberlegungen eine Rolle. Für die Abgrenzung eines Strassenzugs soll in der Regel eine Abzweigung, ein Kehrplatz, eine Verengung, eine Kreuzung oder dergleichen massgebend sein (G. GERMANN [Hrsg.], Kurzkommentar zum st.gallischen Strassenge- setz vom 12. Juni 1988, St.Gallen 1989, Art. 8 N 1 ff.; BDE Nr. 27/2018 vom 31. Mai 2018 Erw. 3.1.1; BDE Nr. 33/2018 vom 13. Juli 2018 Erw. 3.2). 3.2.2 Der vorliegende Wendehammer am Ende des aufklassierten Teils der S.___strasse dient hauptsächlich der Erschliessung des Siedlungsgebiets und bildet eine Einheit mit dem südlich in der Bauzone gelegenen Teil der S.___strasse, welcher – wie bereits dar- gelegt – der Groberschliessung des Baugebiets dient. Auf dem Wen- dehammer sollen hauptsächlich Anlieferungsfahrzeuge und Perso- nenwagen wenden können. Zwischen der Landwirtschaftszone bzw. dem Wald und dem Wendehammer sowie zwischen dem im Wald als Gemeindestrasse 3. Klasse fortgeführten Teil der S.___strasse und dem Wendehammer besteht dagegen kein Zusammenhang. Folglich muss der Wendehammer ebenfalls als Gemeindestrasse 2. Klasse eingeteilt werden. 3.3 Die Bewilligung eines Ba uvorhabens setzt weiter voraus, dass dieses dem Zweck der Nutzungszone entspricht, in die es zu liegen kommt, also zonenkonform ist (vgl. Art. 22 Abs. 2 Bst. a RPG). 3.3.1 Zonenkonformität bestimmt sich vorab anhand des Zonenplans und der zugehörigen kantonalen und kommunalen Nutzungsvorschrif- ten, die Auskunft geben über den Zonenzweck, die Nutzungs- und Be- bauungsmöglichkeiten sowie die Immissionstoleranz, wobei letztere überwiegend bundesrechtlich geregelt ist. Zwischen Zonenzweck und konkretem Bauvorhaben wird ein funktionaler Zusammenhang voraus- gesetzt (vgl. u.a. HETTICH/MATHIS, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch öffentliches Baurecht, Zürich/Basel/Genf 2016, N 3.14 f., 3.17; WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar Raumplanungsge- setz, Bern 2006, Art. 22 N 20 f., 22; B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, N 359 f.). Ausserhalb der Bauzone kann die Zonenkonformität grundsätzlich für Bauten und Anlagen bejaht Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 100/2022), Seite 11/14 werden, die "zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den pro- duzierenden Gartenbau nötig" sind (Art. 16a Abs. 1 RPG). Ist diese Zone mit Wald überlagert, sind überdies nur forstliche Bauten und An- lagen zulässig, die der Waldbewirtschaftung dienen (Urteil des Bun- desgerichtes 1A.277/1999 vom 25. Mai 2000 Erw. 5.a). Für nichtforst- liche Bauten im Wald br äuchte e s eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 18 RPG N 57). 3.3.2 Der geplante Wendehammer befindet sich am Rande des von der S.___strasse erschlossenen Siedlungsgebiets auf dem Wald- grundstück Nr. 007. Wie bereits ausgeführt, dient er der Erschliessung des Baugebiets und bildet demzufolge eine Einheit mit dem aufklas- sierten Teil der S.___strasse. Demgegenüber steht er in keinem Zu- sammenhang mit dem Waldunterhalt bzw. darf in diesem Zusammen- hang fortan auch nicht mehr als Lager- oder Parkplatz im Zusammen- hang mit der Waldbewirtschaftung verwendet werden. Die Erschlies- sung des Siedlungsgebiets über Land ausserhalb der Bauzonen steht somit im klaren Widerspruch zum Gebot der strikten Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet (Urteil des Bundesgerichtes 1C_9/2019 vom 4. Oktober 2019 Erw. 4.3), weshalb sich der Wendeplatz im Wald als zonenwidrig erweist. Der Vollständigkeitshalber sei erwähnt, dass die- ser auch nicht ausnahmsweise nach Art. 24 ff. RPG in den Wald ver- legt werden darf, weil er aufgrund der Topographie und der vorhande- nen Platzverhältnisse – wie ursprünglich geplant – problemlos wenige Meter südöstlich in der Bauzone auf Grundstück Nr. 003 oder auf dem gegenüberliegenden Grundstück errichtet werden könnte. 3.4 Dazu kommt, dass der Wendeplatz auch zu klein dimensioniert ist, wie das TBA in seinem Amtsbericht vom 29. November 2021 mit Blick auf die VSS-Norm 40 052 (Wendeanlagen) ausführt. Wendean- lagen sind so zu gestalten und dimensionieren, dass repräsentative Fahrzeuge sie auch für Wendemanöver benutz en können. In Wohn- gebieten gilt dabei grundsätzlich der Normalfall mit einem 10 m-Last- wagen, wobei bei besonders engen Verhältnissen auch der Minimalfall mit einem 8 m-Lastwagen angewendet werden kann. Neben dem Fahrbahnbereich ist wegen des Überhangs der Fahrzeuge zudem eine Freihaltezone vorzusehen. Der geplante Wendehammer mit einer Tiefe von lediglich 10 m reicht somit nur gerade aus, dass ein normaler Personenwagen wenden kann. Anlieferungsfahrzeuge wie z.B. Sprin- ter der Post können dagegen auf dem geplanten Wendehammer nicht wenden. Gemäss VSS-Norm ist für ein 8 m-Fahrzeug eine Wendeflä- che von 16 m auf 5 m plus Überhangbereich nötig. Der vorgesehene Wendehammer ist daher auch nicht zweckmässig ausgestaltet. 3.5 Nach dem Gesagten erweist sich der Wendeplatz im Wald unter verschiedenen Aspekten als unrechtmässig, weshalb der Teilstras- senplan wie auch das Strassenbauprojekt aufzuheben sind. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 100/2022), Seite 12/14 4. Die Rek urrentin beanstandet zudem, dass die Verkehrssicherheit durch das Strassenprojekt gefährdet werde und verlangt in diesem Zusammenhang ein "Schutzkonzept" für Fussgänger und Schulkinder. 4.1 Nach Art. 33 StrG sind beim Strassenbau unter anderem der Schutz des Menschen und seiner Umwelt (Bst. a), die Verkehrssicher- heit (Bst. b) und der Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer, ins- besondere von Fussgängern, Radfahrern und Behinderten (Bst. c) zu beachten. Diese Grundsätze sind bei der Planung, Projektierung und Ausführung einer Strasse zwingend zu beachten (P. SCHÖNENBER- GER, in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st.gallischen Stras- sengesetz vom 12. Juni 1988, St.Gallen 1989, Art. 33 N 1). 4.2 Die Breite der S.___strasse ist als Zufahrtsweg knapp genü- gend, aufgrund ihrer Länge müssen aber genügend Ausweichstellen vorhanden sein. Dabei muss die Sicht von Ausweichstelle zu Aus- weichstelle gewährleistet werden. Demgegenüber hat sich vor Ort be- stätigt, dass aufgrund des sehr geringen Verkehrsaufkommens eine Mischverkehrsfläche ausreichend und somit kein Trottoir für Fussgän- ger (und Schulkinder) notwendig ist. 4.3 Ist eine Strasse wie hier zu schmal zum Kreuzen, müssen die Anhaltesichtweiten eingehalten werden. Dabei handelt es sich um jene minimale Strecke, die für den Fahrzeuglenker überblickbar sein muss, damit er vor einem unerwarteten Hindernis anhalten kann. Sie ent- spricht der Anhaltestrecke und wird gemäss Diagramm aus der VSS- Norm 40 090b ermittelt. Die Anhaltesichtweite muss aus Sicherheits- gründen grundsätzlich auf allen Strassen vorhanden sein. Falls sie aus zwingenden Gründen nicht gewährleistet werden kann, sind gemäss Norm Signalisierungs- und Markierungsmassnahmen vorzunehmen. 4.4 Konkret können die Anhaltesichtweiten nicht abschliessend be- urteilt werden, weil in den Projektunterlagen keine Sichtweite nnach- weise vorhanden sind. Aufgrund der tatsächlichen Feststellungen vor Ort ist aber dennoch klar, dass die Sicht von Ausweichstelle z u Aus- weichstelle nicht gegeben ist. Es fehlt namentlich zwischen der ge- planten Ausweichstelle auf Grundstück Nr. 008 und dem im Wald zu erstellenden Wendehammer an einer weiteren Ausweichmöglichkeit, wogegen bei der ursprünglichen Projektierung die Sicht von der Aus- weichstelle auf Grundstück Nr. 008 auf den ursprünglich auf Grund- stück Nr. 003 geplanten Wendehammer gegeben war. Dazu kommt, dass die beiden von der S.___strasse abgehenden Privatstrassen nicht klassiert sind, obwohl sie es aufgrund der Anzahl d er darüber erschlossenen Grundstücke sein müssten, weshalb die entsprechen- den Knoten ebenfalls nicht als gesicherte Ausweichstellen berücksich- tigt werden können. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 100/2022), Seite 13/14 4.5 Nach dem Gesagten erweist sich die auszubauende S.___strasse als zu schmal bzw. sie weist nicht genügend Ausweich- stellen aus, so dass die verlangte Verkehrssicherheit nicht gegeben ist und das Strassenbauprojekt auch aus diesem Grund aufzuheben ist. 5. Zusammengefasst ergibt sich, dass das vorliegende Strassenbaupro- jekt und der Teilstrassenplan (Haus S.___strasse [Nr.] bis K.___weg) rechtswidrig und deshalb aufzuheben sind, womit der vorliegende Re- kurs gutzuheissen ist. 6. 6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewie sen werden. Kosten, die ein Verfahrensbeteiligter durch Verletzung we- sentlicher Verfahrensvorschriften verursacht hat, gehen unabhängig vom Prozessausgang zu dessen Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). Die Ent- scheidgebühr beträgt Fr. 3'500.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons - und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend ist sie der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen. A uf deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). 6.2 Der von der Rekurrentin am 12. Oktober 2021 geleistete Kos- tenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten. 7. Die Rekurrentin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 7.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie aufgrund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP). 7.2 Die Rekurrentin obsiegt mit ihren Anträgen . Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund- sätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschä- digung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Hono- rarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 3'250.– zuzüglich der Barauslagenpauschale von 4 Prozent, insgesamt also auf Fr. 3'380.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen; sie ist von der Po- litischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 100/2022), Seite 14/14 Entscheid 1. a) Der Rekurs von A.___, Z.___, wird im Sinn der Erwägungen gut- geheissen. b) Das Strassenbauprojekt "Instandstellung S.___strasse, Haus S.___strasse [Nr.] bis K.___weg" samt Teilstrassen- und Beitragsplan vom 30. April 2019 sowie der Einspracheentscheid des Stadtrates Z.___ vom 14. September 2021 werden aufgehoben. 2. a) Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 3'500.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet. b) Der von A.___ am 12. Oktober 2021 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 3. Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ entschädigt A.___ aus- seramtlich mit Fr. 3'380.– (zuzüglich Mehrwertsteuer). Die Vorsteherin Susanne Hartmann Regierungsrätin