Bundeskanzlei BK Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 9 VPB 1/2013 vom 18. September 2013 2013.2 (S. 9–21) Zugänglichkeit nach dem Öffentlichkeitsgesetz von Angaben über Beratungsmandate; Gutachtensauftrag EJPD, Bundesamt für Justiz Gutachten vom 5. Juli 2012 Stichwörter: Verhältnis BGÖ-BöB; Recht auf Zugang zu Dokumenten über Beratungsmandate; Vor- gehen bei der Zugänglichmachung. Mots clés: Relation LTrans-LMP. Droit d’accès à des documents contenant des mandats à des con- sultants. Marche à suivre pour la divulgation des données. Termini chiave: Relazione LTras-LAPub; diritto di accesso ai documenti contenenti mandati di consu- lenza; procedura per accordare l’accesso ai dati. Regeste: 1. Verhältnis von BGÖ und BöB. Die beschaffungsre chtliche Vertraulichkeitsbestimmung ist eine spe- zialgesetzliche Regelung, die dem Zugangsrecht nach BGÖ vorgeht. Ihr Anwendungsbereich ist auf das Vergabeverfahren beschränkt (Ziff. 2.1.3 u. 2.2.1). 2. Recht auf Zugang zu Dokumenten mit Perso nendaten. Für die verlangten Angaben kann der Pri- vatsphärenschutz nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ nicht geltend gemacht werden (Ziff. 2.1.4 u. 2.2.2). 3. Vorgehen bei der Zugänglichmachung. Dem Zug angsgesuch ist zügig zu entsprechen. Die Auftrag- nehmer müssen nicht angehört werden. Eine Pflicht zur Aufbereitung bestehender Dokumente besteht nicht. Es ist aber zu prüfen, ob die Öffentlichkei t mit den von der Weltwoche gewünschten Angaben nicht aktiv informiert werden sollte. Auf die Erheb ung von Gebühren kann verzichtet werden, wenn die Arbeit der Medien einem überwiegenden öffentlichen Interesse entspricht (Ziff. 2.2.3). Regeste: 1. Relation entre la LTrans et la LMP. La dispositio n du droit des marchés publics sur la confidentialité est une disposition spéciale qui prime le droit d’accès aux documents officiels prévu par la LTrans. Son champ d’application est limité aux procédures d’adjudication (ch. 2.1.3 et 2.2.1). 2. Droit d’accès à des documents contenant des d onnées personnelles. La protection de la sphère privée au sens de l’art. 7, al. 2, LTrans ne peut pas être invoquée (ch. 2.1.4 et 2.2.2). 3. Marche à suivre pour la divulgation des données. Il faut répondre rapidement à la demande d’accès à des documents officiels. Les soumissionnaires ne doivent pas obligatoirement être consultés. Il n’existe pas de droit à l’élaboration d’un nouveau document à partir de ceux qui existent déjà. On est toutefois en droit de se demander si les renseignements requis par la Weltwoche ne devraient pas Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 10 faire l’objet d’une information active. L’administration fédérale peut renoncer à demander des émolu- ments si le travail des médias sert un intérêt public prépondérant (ch. 2.2.3). Regesto: 1. Relazioni fra la LTras e la LAPub. La disposizi one della legislazione sugli acquisti pubblici relativa alla confidenzialità è una norma s peciale che prevale sul diritto d’accesso ai documenti ufficiali previ- sto dalla LTras. Il suo campo d’applicazione è li mitato alle procedure di aggiudicazione (n. 2.1.3 e 2.2.1). 2. Diritto d’accesso a documenti contenenti dati pers onali. La protezione della sfera privata ai sensi dell’articolo 7 capoverso 2 LTras non può essere fatta valere (n. 2.1.4 e 2.2.2). 3. Procedura per accordare l’accesso ai dati. Occorre rispondere rapidamente alla domanda di acces- so. I mandatari non devono essere consultati. Non su ssiste un obbligo di allestire i documenti esisten- ti. Occorre però valutare se informare attivamente il pubblico in merito ai dati richiesti dalla Weltwoche. È possibile rinunciare a riscuotere emolumenti se il lavoro dei media soddisfa un interesse pubblico preponderante (n. 2.2.3). Rechtliche Grundlagen: BGÖ Art. 1, 4, 6, 7 Abs. 2, 9 Abs. 1, 9 Abs. 2,10 Abs. 4 Bst. a; 11 Abs. 1; VBGÖ Art. 6 Abs. 2, 18, 19; BöB Art. 8 Abs. 1 Bst. d; DSG Art. 19 Abs. 1 bis; BV Art. 13, 180 Abs. 2; RVOG Art. 10; ZGB Art. 28; EMRK Art. 8 Base légales: LTrans art. 1, 4, 6, 7, al. 2, 9, al. 1, 9, al. 2,10, al . 4, let. a; 11, al. 1; OTrans art. 6, al. 2, 18, 19; LMP art. 8, al. 1, let. d; LPD art. 19, al 1 bis; Cst. art. 13, 180, al. 2; OLOGA art. 10; CC art. 28; CEDH art. 8 Base giuridica: LTras art. 1, 4, 6, 7 cpv. 2, 9 cpv. 1, 9 cpv. 2,10 cpv. 4 lett. a; 11 cpv. 1; OTras art. 6 cpv. 2, 18, 19; LAPub art. 8 cpv. 1 lett. d; LPD art. 19 cpv. 1 bis; Cost. art. 13, 180 cpv. 2; OLOGA art. 10; CC art. 28; CEDU art. 8 Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 11 Zugänglichkeit nach dem Öffentlichkeitsgesetz von Angaben über Beratungsmandate Zusammenfassende Beantwortung der Fragen Es besteht gemäss dem BGÖ ein Anspruch zu den von der Weltwoche verlangten Angaben in per- sonenbezogener Form. Namentlich gilt Folgendes: 1. Die beschaffungsrechtliche Vertraulichkeitsbes timmung ist eine spezialgesetzliche Regelung, die dem Zugangsrecht nach BGÖ vorgeht. Ihr An wendungsbereich ist indes auf das Vergabe- verfahren beschränkt. 2. Für die verlangten Angaben kann der Privatsphä renschutz nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ nicht gel- tend gemacht werden. 3. Dem Zugangsgesuch ist zügig zu entspre chen. Die Auftragnehmer müssen nicht angehört werden. Auf die Erhebung von Gebühren kann verzic htet werden. Eine Pflicht zur Aufbereitung bestehender Dokumente besteht nicht. Es ist abe r zu prüfen, ob die Öffentlichkeit mit den von der Weltwoche gewünschten Angaben nicht aktiv informiert werden sollte. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 12 Inhaltsverzeichnis 1 Sachverhalt ............................................................................................................................... .. 13 2 Rechtliche Beurteilung .............................................................................................................. 13 2.1 Beurteilung des Zugangsgesuchs der Weltwoche .............................................................. 13 2.1.1 Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes .......................................................................... 13 2.1.2 Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes im Allgemeinen ................................... 14 2.1.3 Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes in Bezug auf das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen ................................................................. 14 2.1.4 Recht auf Zugang in personenbezogener Form? ..................................................... 15 2.2 Detailfragen ......................................................................................................................... 17 2.2.1 Verhältnis des Zugangsrechts nach BGÖ und den beschaffungsrechtlichen Vertraulichkeitsbestimmungen (Frage 1) ................................................................. 17 2.2.2 Privatsphärenschutz nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ (Fragen 2 und 3) .............................. 18 2.2.3 Vorgehen bei der Zugänglichmachung (Frage 4) ..................................................... 19 3 Fazit ............................................................................................................................................. 21 Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 13 1 Sachverhalt Ein Journalist der Weltwoche ist im Mai 2012 an verschiedene Departemente und Ämter gelangt. Er will über den Budgetposten «B eratungsaufwand» der Staatsrec hnung 2011 folgende näheren Anga- ben erhalten: 1. Welche Firmen erhielten im Jahr 2011 Aufträge unter dem Titel «Beratungsaufwand»? 2. Wie gross war das Volumen der einzelnen Aufträge? 3. Für welche Projekte wurden sie verteilt? Die Beratungsaufträge werden in der Staatsrec hnung 2011 unter dem Budgetposten «Beratungsauf- wand» ausgewiesen. Die Informationsbeauftragten der Departemente haben die Bundeskanzlei (BK) daraufhin gebeten, die Anfrage des Journalisten zu koordinieren und den Departementen eine Empfehlung zu deren Beant- wortung abzugeben. Die BK kommt in ihrer Empfehlung vom 1. Juni 2012 zum Schluss, dass auf- grund des Öffentlichkeitsgesetzes (BGÖ) dem Jour nalisten die gewünschten Auskünfte zu erteilen seien. Verschiedene Departemente sind dagegen der Auffassung, dass die Namen der beauftragten natürlichen und juristischen Personen nicht beka nnt gemacht werden dürfen, weil das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) und das Bundesstatistikgesetz (BStatG) die Vertrau- lichkeit bzw. die Anonymisierung dieser Daten vorsehe. Mit Schreiben vom 18. Juni 2012 bittet die BK das Bundesamt für Justiz (BJ) daher, im Rahmen eines Gutachtens dazu Stellung zu nehmen, ob gemäss dem BGÖ ein Anspruch auf Zugang zu den von der Weltwoche verlangten Angaben in personenbezogener Form besteht und dabei namentlich folgende Detailfragen zu beantworten: 1. Wie ist das Verhältnis des Zugangsrecht s nach BGÖ und den beschaffungsrechtlichen Vertrau- lichkeitsbestimmungen zu beurteilen? 2. Kann für die verlangten Angaben der Priv atsphärenschutz nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ geltend gemacht werden? 3. Falls ja: Kann davon ausgegangen werden, da ss für die verlangten Angaben generell eine Aus- nahme im Sinn von BGÖ Art. 7 Abs. 2, 2. Teilsatz, vorliegt? 4. Wie ist bei einer Zugänglichmachung der Angaben vorzugehen? Sind die Auftragnehmer in jedem Fall nach Art. 11 BGÖ anzuhören? 2 Rechtliche Beurteilung 2.1 Beurteilung des Zugangsgesuchs der Weltwoche 2.1.1 Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes Das am 1. Juli 2006 in Kraft getretene Bundesgese tz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung brachte für die Bundesverwaltung einen Wechse l vom Grundsatz der Geheim haltung zum Öffentlich- keitsprinzip. Einer der Gründe für die Einführung des Öffentlichkei tsprinzips war der Wille, damit ein zusätzliches, unmittelbares Instrument zur Kontrolle der Verwaltung durch die Bürgerinnen und Bürger zu schaffen1. Das BGÖ soll insbesondere die Transparenz über die Tätigkeit der Verwaltung fördern. Zu diesem Zweck trägt das BGÖ zur Information der Öffentlichkeit bei, indem es den Zugang zu amtli- chen Dokumenten gewährleistet (Art. 1 BGÖ). Es gilt deshalb der Grundsatz, dass amtliche Doku- mente öffentlich sind; eine Geheimhaltung ist nur ausnahmsweise zulässig (Art. 6-9 BGÖ). 1 Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgeset z über die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003 1963, hier 1974. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 14 2.1.2 Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes im Allgemeinen Die Departemente, die Bundeskanzlei und die Ämter gehören zur Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 u. 2 RVOG). Das BGÖ ist somit in persönlicher Hins icht anwendbar (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Die Anfrage will Auskunft über Beratungsaufträge; sie bet rifft somit amtliche Dokumente, die grundsätzlich in den sachlichen Geltungsbereich des BGÖ fallen (Art. 3 u. 5 BGÖ). Zu prüfen bleibt, ob spezielle Bestimmungen ande rer Bundesgesetze anwendbar sind, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen oder vom BGÖ abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (Art. 4 BGÖ). Das BGÖ nimmt dabei nicht Bezug auf die Klas- sifizierungsstufe «geheim» der Informationsschutzveror dnung; vielmehr ist der Begriff «geheim» weit zu verstehen und umfasst allgemein st rengere spezialgesetzliche Zugangsregeln 2. Art. 4 BGÖ ver- deutlicht damit den Grundsatz lex specialis derogat legi generali. Das spezielle Verwaltungsrecht enthält eine Vi elzahl von speziellen Geheimhaltungsnormen. Die meisten beziehen sich auf schütz enswerte Informationen aus der Privatsphäre der Bürgerinnen und Bürger; einige sind darauf ausgerichtet, wichtige ö ffentliche Interessen wie di e Verteidigung oder die innere Sicherheit zu schützen3. Der Vorbehalt von spezialgesetzlichen Geheimhaltungsbestimmungen gilt immer dann, wenn ein Gesetz bezüglich bestimmter Informationen den Kreis derjenigen, die davon Kenntnis haben dürfen, ausdrücklic h beschränkt. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn eine Geset- zesbestimmung von «Geheimhaltungspflicht» spri cht oder davon, dass über bestimmte Tatsachen «Stillschweigen » zu bewahren ist bzw. dass diese «vertraulich» zu behandeln sind4. Keine Spezialbestimmung im Sinne von Ar t. 4 BGÖ ist hingegen das Amtsgeheimnis 5. Das Amtsge- heimnis ist in Art. 22 des Bundespersonalgesetz es vom 24. März 2000 verankert. Aus dem Amtsge- heimnis wurde das bis zum Inkrafttreten des B GÖ geltende Prinzip der Geheimhaltung der Verwal- tungstätigkeit abgeleitet. Da mit der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips eine Abkehr vom Geheim- haltungsprinzip stattgefunden hat, wird gemäss dem Grundsatz lex posterior derogat legi anteriori der Umfang des Amtsgeheimnisses seither durch das BGÖ bestimmt. Das Amtsgeheimnis umfasst des- halb nur noch diejenigen Informationen, die nach dem BGÖ nicht zugänglich sind, z.B. weil sie unter eine der in Art. 7 oder 8 BGÖ vorgesehenen Ausnahmen fallen 6. Soweit spezialgesetzliche Bestim- mungen bloss in abgewandelter Form das Amts geheimnis zum Ausdruck bringen, sind sie ebenso wenig eine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ. Ob eine Rechtsnorm als lex specialis Vorrang geniesst, ist also oft bereits Ausdruck einer Wertung; die Vorrangregel kann nicht gleichsam mechanisch angewendet werden. Vielmehr kommt sie nur zum Tragen, wenn die Rechtsnorm aus dem Sinnzusamme nhang heraus im Verhältnis zu einer anderen Rechtsnorm als Sonderregelung zu verstehen ist 7. Ob eine spezialgesetzliche Ausnahme vom Öffent- lichkeitsgesetz vorliegt, muss deshalb im Einzelfall auf dem Wege der Auslegung bestimmt werden8. 2.1.3 Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes in Bezug auf das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen Das BöB ist für die allgemeine Bundesverwaltung anwendbar (Art. 2 BöB). Verschiedene Aufträge sind indes vom Anwendungs bereich des BöB ausgenommen (Art. 3 Abs. 1 BöB; Art. 2 u. 2b VöB). Nicht anwendbar ist das BöB ausse rdem auf Angebote von gewissen Anbiete- rinnen und Anbietern (Art. 4 BöB; Verordnung des UVEK vom 18. Juli 2002 über die Nichtunterstel- lung unter das öffentliche Beschaffungswesen, SR 172.056.111). Schliesslich ist das BöB nur an- wendbar, wenn der Wert des zu vergebenden öffent lichen Auftrags gewisse Schwellenwerte erreicht (Art. 6 BöB). In diesen Fällen kann ein auf das BGÖ gestütztes Auskunftsbegehren somit zum Vorne- herein nicht mit dem Hinweis auf das BöB verw eigert werden, unabhängig davon, ob diese Bestim- 2 Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 1989. 3 Vgl. Bertil Cottier, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader (Hrs g.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008, Art. 4 Rz. 9. 4 Bundesamt für Justiz, Umsetzung des Öffent lichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, Version vom 5. Juli 2012 (noch nicht publiziert), Ziff. 3.1.2; Version vom 25. Februar 2010, Ziff. 3.2 (abrufbar unter www.bj.admin.ch > Dokumentation > Zugang zu amtlichen Dokumenten (letztes Dokument unter «Dokumentation zur Umsetzung»). 5 Cottier, Art. 4 Rz. 12. 6 Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 1990. 7 Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 220. 8 Cottier, Art. 4 Rz. 10. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 15 mung als lex specialis zum Öffentlichkeitsprinzip des BGÖ ange sehen wird oder nicht. Vielmehr ist zu prüfen, ob andere spezielle Gese tzesbestimmungen eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip zulas- sen. Wenn dies nicht der Fall ist, liegt keine s pezialgesetzliche Ausnahme vom Öffentlichkeitsgesetz vor (Art. 4 BGÖ). Für die übrigen Aufträge, die in den Anwendungsberei ch des BöB fallen, ist auf dem Wege der Ausle- gung zu ermitteln, ob der vergaberechtliche Grundsatz der Vertraulichkeit (Art. 8 Abs. 1 Bst. d BöB) dem Öffentlichkeitsprinzip gemäss BGÖ als lex specialis vorgeht. Art. 8 Abs. 1 Bst. d BöB bestimmt, dass bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen unter anderem der Grundsatz zu beachten ist, dass die Auftraggeberin den vertraulichen Charakter sämtlicher vom An- bieter oder von der Anbieterin gemachten Angaben zu wahren hat. Vorbehalten bleiben die nach der Zuschlagserteilung zu publizierenden Mitteilungen und die im Rahmen von Art. 23 Abs. 2 u.3 BöB zu erteilenden Auskünfte. Der Zuschlag ist immer zu veröffentlichen (Art. 24 Abs. 1 BöB), ebenso Wett- bewerbsergebnisse (Art. 57 VöB). Nach Art. 23 Ab s. 2 u.3 BöB muss die Auftraggeberin den nicht berücksichtigten Anbieterinnen und Anbietern insbesondere den Namen der berücksichtigten Anbiete- rin oder des berücksichtigten Anbieters bekanntgeben, es sei denn, die Erteilung dieser Auskunft ver- stiesse gegen Bundesrecht, verletzte öffentliche Inte ressen, beeinträchtigte berechtigte wirtschaftliche Interessen der Anbieterinnen und Anbieter oder verletzte den lauteren Wettbewerb zwischen ihnen. Nach dem vergaberechtlichen Grundsatz der Vert raulichkeit haben die Auftraggeberinnen und Auf- traggeber während des Vergabeverfahrens die Angabe n der Anbieterinnen und Anbieter vertraulich zu behandeln. Die Vertraulichkeit gilt somit nur für die Phase der Vergabe. Auch sind die Namen der Anbieterinnen und Anbieter auf grund des BöB nicht vertraulich zu behandeln; vielmehr sind die Angaben der Anbieterinnen und Anbieter wä hrend des Vergabeverfahrens vertraulich zu behandeln. Dadurch soll verhindert werden, dass die Anbieterinnen und Anbieter den Auftraggeberin- nen sachdienliche Informationen vorenthalten aus Angst, dass diese von ihren Konkurrenten schädi- gend verwendet werden könnten. Bei der Durchf ührung von Offertverhandlungen ist diese Angst besonders begründet, denn die Auftr aggeberin hat unter Umständen ein aktuelles Interesse, Angebotsteile verschiedener Anbieterinnen zu mischen (sog. «Cherry-Picking» oder «Best-of-Best- Lösungen»). Ein solches Vorgehen kann im konkret en Vergabeverfahren zwar zu optimalen Verhand- lungsergebnissen führen; langfristig schadet es abe r dem Wettbewerb, denn für die Anbieterinnen ist es in der Regel nicht interessant, aufwendige Offe rten zu erstellen und ihr Know-how preiszugeben, wenn sie damit rechnen müssen, dass unter Umständen ihre Konkurrenz davon profitiert, sie hinge- gen leer ausgehen 9. Das Übereinkommen vom 15. April 199 4 über das öffentliche Beschaffungswe- sen (SR 0.632.231.422) verbietet daher den Auftraggeberinnen, im Rahmen von Verhandlungen ver- trauliche Informationen an bestimmte Anbieter we iterzugeben mit dem Ziel, deren Angebote auf das Niveau anderer Anbieter zu heben (Art. XIV Ziff. 3). Das BöB geht noch einen Schritt weiter, indem es die Weitergabe jeglicher Informationen über Ko nkurrenzangebote untersagt (Art. 20 Abs. 2 BöB; Art. 26 Abs. 5 VöB), mithin also auch die Bekanntgabe des Preises von Konkurrenzofferten 10. Aus dem Wortlaut wie auch aus dem Zweck von Art. 8 Abs. 1 Bst. d BöB ergibt sich somit, dass diese Bestimmung jedenfalls über das Vergabeverfahren hinaus keine vorbehaltene Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ darstellt und damit im vorli egenden Fall keine Ausnahme vom Öffentlichkeits- prinzip rechtfertigt. Dieses Ergebnis entspricht auch den Zielen, die der Bund mit dem BöB erreichen will: Das Verfahren zur Vergabe von öffentlichen Aufträgen transparent gestalten, den Wettbewerb unter den Anbieterin- nen und Anbietern stärken, den wirtschaftlichen Einsatz der öffentlichen Mittel fördern sowie die Gleichbehandlung der Anbieterinne n und Anbietern gewährleisten (Ar t. 1 BöB). Es dient diesen Zie- len, wenn die Bundesverwaltung nach einer Vergabe darüber informieren kann, welchen natürlichen und juristischen Personen sie welche Aufträge für welche Projekte erteilt hat. 2.1.4 Recht auf Zugang in personenbezogener Form? Jede Person, die amtliche Dokumente einsehen mö chte, hat im persönlichen und sachlichen Gel- tungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes einen subjek tiven, individuellen Anspruch hierauf, welchen sie gegebenenfalls gerichtlich durchsetzen kann (Art. 6 BGÖ) 11. Das Recht auf Einsicht amtlicher 9 Alexis Leuthold, Offertverhandlungen in öffentlichen Vergabeverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Rz. 169. 10 Leuthold, Rz. 170. 11 BGE 133 II 209, S. 212 E. 2.1, m. w. Hinw. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 16 Dokumente ist aber nicht schrankenlos. Art. 7 B GÖ sieht in einer abschliessenden Aufzählung Aus- nahmen vom uneingeschränkten Zugang zu amtlichen Dokumenten vor12. Art. 8 BGÖ zählt besondere Fälle auf, in welchen kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokument e besteht. Die BK hat in ihrer Empfehlung vom 1. Juni 2012 festgehalten, dass ke inerlei Hinweise auf Ausnahmen nach Art. 7 oder besondere Fälle nach Art. 8 bestehen. Der Gutacht ensauftrag verlangt auch keine tatsächliche oder rechtliche Vertiefung dieses Punktes. Es wird im Folgenden deshalb davon ausgegangen, dass keine Ausnahmen bestehen, wie beispielsweise etwa Auftr äge, die sicherheitsrelevant sein könnten und deshalb vertraulich zu behandeln wäre (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Wenn und soweit – entgegen unserer Annahme – so lche Ausnahmen bestehen, etwa, um ein weite- res Beispiel zu nennen, durch die Gewährung de s Zugangs zu amtlichen Dokumenten Informationen erschlossen oder generiert werden können, welche Geschäftsgeheimnisse offenbaren (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ), ist der Zugang im Rahmen der Inte ressenabwägung nach Art. 7 BGÖ einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern. Das Vorliegen der Voraussetzungen einer Ausnahme gemäss BGÖ ist im Einzelfall nachvollziehbar zu begründen.13 Näher zu prüfen ist hingegen, wie es sich mit de r Vorschrift von Art. 9 Abs. 1 BGÖ verhält, wonach amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren sind. Der im Öffentlichkeitsgesetz ve rwendete Begriff «Personendaten» deckt sich mit der Definition in Art. 3 des Datenschutzgesetzes (DSG)14. Als Personendaten gelten alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche oder juristische Person beziehen (Art. 3 Bst. a u. Art. 2 Abs. 1 DSG). Die vom Journalisten gefordert en Angaben beziehen sich auf Firmen, d.h. auf bestimmbare natürliche und juristische Personen und damit auf amtliche Dokumente, die Personen- daten enthalten. Art. 9 Abs. 1 BGÖ hält den Grundsatz fest, dass Personendaten aus amtlichen Dokumenten durch Anonymisierung zu entfernen sind, bevor sie zug änglich gemacht werden. Dies kann beispielsweise durch Einschwärzen von Angaben, die einen Rückschluss auf bestimmte Personen zulassen, ge- schehen15. Die Behörde muss zwar Dokumente so weit wie möglich anonymisieren, ist dazu aber nicht in allen Fällen ausnahmslos verpflichtet, auch wenn die Anonymisierung technisch möglich wäre: Auch wenn eine Dokument anonymisiert werden kann, muss es nur «so weit wie möglich» anonymi- siert werden. Die genaue Tragweite der Verpflic htung richtet sich nach dem Verhältnismässigkeits- prinzip, das Art. 9 BGÖ konkretisiert 16. Ist eine Anonymisierung unverhältnismässig, hat die Behörde Zugang zum nicht anonymisierten Dokument zu gewähren. Die Botschaft und die Lehre nennt als Beispiel für Fä lle, in denen eine Anonymisierung nicht möglich und deshalb vom Grundsatz abzuweichen ist, ein Zugangsgesuch, das sich auf ein Dokument bezieht, das eine bestimmte, von der Gesuchstellerin oder dem Gesuchsteller bezeichnete Person betrifft, also gerade die Offenlegung von Personendaten verlangt, oder den Fall, dass die Anonymisierung einen unverhältnismässigen Aufwand erfordern würde 17. Die Pflicht zur Anonymisierung entfällt des Weite- ren bei spezialgesetzlichen Ausnahmen, die eine Bek anntgabe vorsehen. Dies is t z.B. der Fall, wenn die betroffene Person der Bekanntgabe zugestimmt hat oder die Daten allgemein zugänglich gemacht hat (Art. 19 Abs. 1 DSG) oder wenn es sich bei den fraglichen Daten um Namen, Vornamen, Adresse und Geburtsdatum einer Person handelt (Art. 19 Abs. 2 DSG)18. Vorliegend will der Journalist wissen, welche Firmen im Jahr 2011 Aufträge unter dem Titel «Bera- tungsaufwand» erhielten. Das Gesuch bezieht sich somit auf Dokumente, die bestimmbare natürliche und juristische Personen betreffen; es verlangt gerade die Offenlegung von Personendaten. Eine Anonymisierung ist deshalb nicht möglich. Wenn ein amtliches Dokument – wie im vorlieg enden Fall – nicht anonymisiert werden kann, kommt Art. 19 DSG zur Anwendung (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Nach Art. 19 Abs. 1 bis DSG dürfen Bundesorgane im Rahmen der behördlichen Information der Öff entlichkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das BGÖ Personendaten bekanntgebe n, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit 12 Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 2006. 13 Auf Wunsch des Bundesamtes für Bauten und Logisti k eingefügte Präzisierung vom 17. August 2012. 14 Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 2016; Alexandre Flückiger, in Stephan C. Brunner/Luzius Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008, Art. 9 Rz. 6. 15 Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 2016. 16 Flückiger, Art. 9 Rz. 20 ff. 17 BVerwGE A 3192/2010 vom 17. Juni 2011, E. 6.1; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 2016; Flückiger, Art. 9 Rz. 22 u. 24; Yvonne Jöhri, in: Handkommentar DSG, Zürich 2008, Art. 19 Abs. 1bis N 36. 18 Flückiger, Art. 9 Rz. 23. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 17 der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Ein überwiegendes öffentliches Interesse ist namentlich denkbar, wenn die Zugäng- lichmachung einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Vorkommnisse (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. a Öffentlichkeitsverordnung) oder wenn es um Doku- mente geht, die im Zusammenhang mit der Gewähr ung namhafter wirtschaftlicher Vorteile an Ein- zelne stehen, z.B. wenn es sich um Verträge ha ndelt, die der Staat mit Privaten abgeschlossen hat. Unproblematisch ist zudem eine Publikation, bei welcher es nac h den Umständen des jeweiligen Ein- zelfalls unwahrscheinlich ist, dass sie die Privatsphäre der betroffenen Person beeinträchtigt. Die Pub- likation der Namen von Dritten, denen die Durchf ührung bestimmter Aufträge übertragen wurde, wird von der Lehre im Übrigen generell als unproblematisch angesehen19. Der Journalist wünscht die Nennung der Firmen , die vom Bund Aufträge zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben erhalten haben, also Pe rsonendaten, die im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen. Die Anfrage ist des Weiteren zu einem Zeitpunkt hängig, in dem der langjährige Direktor der Steuerverwaltung zurückgetreten ist, we il eine Administrativuntersuchung in seinem Amt schwerwiegende, bewusste und über längere Zeit erfolgte Verstösse gegen das Beschaffungsrecht festgestellt hat. Aufgrund dieser Vorkommnisse be steht zweifellos ein besonderes Informationsinte- resse der Öffentlichkeit, dem das Gesuch des Jour nalisten dient. Es geht des Weiteren um Verträge, die der Staat mit Privaten abgeschlossen hat. Die Publikation von Firmennamen ist schliesslich zudem nach der genannten Ansicht der Lehre generell al s unproblematisch einzustufen. Überwiegende pri- vate Interessen von Firmen gegen eine Bekanntgabe sind ni cht ersichtlich (vgl. a. Ziff. 2.1.4, 1. Ab- schnitt); die Bundesverwaltung als Auftraggeberin auswe isen zu können stellt im Gegenteil eine gute Referenz dar. Es ist unwahrscheinlich, dass eine Bekanntgabe die Privatsphä re der betroffenen Per- sonen beeinträchtigt. Bei diesem Ergebnis der In teressenabwägung können di e Firmen namentlich bekanntgegeben werden. Mit anderen Worten besteht gemäss dem BGÖ ein Anspruch zu den von der Weltwoche verlangten Angaben in personenbezogener Form. Das Ergebnis der Interessenabwägung entspricht auch dem Zweck des BöB und des BGÖ, die Transparenz des Verwaltungshandelns sicherzustellen (Art. 1 BöB, Art. 1 BGÖ). 2.2 Detailfragen 2.2.1 Verhältnis des Zugangsrechts nach BGÖ und den beschaffungs- rechtlichen Vertraulichkeitsbestimmungen (Frage 1) Während des Vergabeverfahrens muss die Bundesve rwaltung bei Aufträgen, die in den Anwendungs- bereich des BöB fallen, die Angaben der Anbieterinnen und Anbieter vertraulich behandeln (Art. 8 Abs. 1 Bst. d BöB). Für die Namen bzw. die Firma der Anbieterinnen und Anbi eter besteht hingegen keine Vertraulichkeitsverpflichtung. Verboten ist mi thin die Weitergabe jeg licher Informationen über Konkurrenzangebote, insbesondere die Bekanntgabe der offerierten Preise. Damit soll sichergestellt werden, dass die Anbieterinnen und Anbieter detaillierte Offerten einreichen, so dass die Zuschlagser- teilung aufgrund von hinreichenden Informationen er folgen kann; dies wäre nicht der Fall, wenn die Anbieterinnen und Anbieter befürchten müssten, ih re Offerten könnten von den Konkurrentinnen ein- gesehen werden. Die Vorschrift bezweckt also den Schutz des öffentlichen Interesses an Offerten, die eine taugliche Grundlage für den Zuschlagsentscheid der Bun desbehörden bilden (vgl. oben, Ziff. 2.1.3). Die beschaffungsrechtliche Vertraulichkeitsbestimmung des Art. 8 Abs. 1 Bst. d BöB verfolgt also einen spezifischen Schutzzweck und br ingt nicht bloss in abgewandelter Form das Amts- geheimnis zum Ausdruck. Si e ist mit anderen Worten eine lex specialis, die dem Öffentlichkeits- grundsatz vorgeht (vgl. oben, Ziff. 2.1.2). Aus dem Schutzzweck wie auch aus dem Wortlaut v on Art. 8 Abs. 1 Bst. d BöB ist ersichtlich, dass sich der Anwendungsbereich dieser bescha ffungsrechtlichen Vertraulichkeitsbestimmung auf das Vergabeverfahren beschränkt. Nach dessen Abschluss kann sie einem Zugangsgesuch nach BGÖ nicht entgegengehalten werden. 19 BVerwGE A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011, E. 7.1.1.; Jöhri, Art. 19 Abs. 1bis N 47, 48 u. 55, m. Hinw.; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 2013; vgl. a. Bundesamt für Justiz, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwal- tung: Häufig gestellte Fragen, Version vom 5. Juli 2012 (noch nicht publiziert), Ziff. 3.2.3; Version vom 25. Februar 2010, Ziff. 3.3 (abrufbar unter www.bj.admin.ch > Dokumentation > Zugang zu amtlichen Dokumenten (letztes Dokument unter «Dokumentation zur Umsetzung»). Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 18 Auch ohne die Spezialbestimmung von Art. 8 Abs. 1 Bst. d BöB würde man im Übrigen zum gleichen Ergebnis gelangen, denn auch nach Art. 8 Abs. 2 BGÖ dürfen amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstel- len, getroffen ist. 2.2.2 Privatsphärenschutz nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ (Fragen 2 und 3) Nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Pr ivatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen. Der Bundesrat hat diese Bestimmu ng dahingehend konkretisiert, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang namentlich dann vorliegen kann, wenn die Zugänglichmachung einem besonde- ren Informationsinteresse der Öffentlichkeit di ent, insbesondere aufgrund wichtiger Vorkommnisse, oder dem Schutz spezifischer öffentlicher Interesse n, insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ord- nung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesund heit; oder wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz un- terstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (Art. 6 Abs. 2 VBGÖ). Ein über wiegendes öffentliches Interesse kann insbesonde- re Vorliegen, wenn es um Dokumente geht, die im Zusammenhang mit der Gewährung namhafter wirtschaftlicher Vorteile an Einzelne stehen oder w enn es sich um Verträge handelt, die der Staat mit Privaten abgeschlossen hat20. Für die verlangten Angaben besteht ein überwiegendes Interesse am Zugang , da die verlangten Angaben des Journalisten sich auf Verträge des Staa tes mit Privatpersonen beziehen (vgl. im Einzel- nen oben, Ziff. 2.1.4). Des Weiteren beeinträchtigt eine Gewährung des Zugangs die Privatsphäre der Firmen nicht: Die Begriffe Schutz der Privatsphäre und Schutz der Persönlichkeit sind deckungsgleich; deren Defini- tion lässt sich aus den Umschreibungen von Art. 13 BV und Art. 28 ZGB herleiten 21. Eine präzise und umfassende Definition ist angesichts der Vielfältig keit der Lebenssachverhalte indes nicht möglich 22. Die Privatsphäre umfasst gemäss Art. 13 BV di e Achtung des Privat- und Familienlebens, der Woh- nung sowie des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimn isses (Abs. 1) sowie den Schutz vor Missbrauch der persönlichen Daten, d.h. das Recht jeder Pers on, über die Bearbeitung ihrer Daten selbst zu bestimmen (Abs. 2, sog. informationelle Selbstbestimmung) 23. Auch Art. 8 EMRK, der das Recht auf Achtung des Privatlebens verankert, gewährleis tet als Teilbereich den Schutz der Privatsphäre 24. Trä- ger des Schutzes der Privatsphäre sind natürliche und juristische Personen, letztere aber nur so weit, als nicht Eigenschaften zur Debatte stehen, die nur natürlichen Personen zuko mmen; so können sich juristische Personen beispielsweise nicht auf den Schutz des Familienlebens berufen 25. Die Bekanntgabe der vom Journalis ten geforderten Angaben betrifft jed enfalls das Recht auf informa- tionelle Selbstbestimmung und damit die Privatsphäre der Firmen, die natürliche oder juristische Per- sonen sein können. Eine Beeinträchtigung der Privatsphäre liegt vor, wenn die Angaben möglicherweise zu einer Schädi- gung der Privatsphäre oder zu einem Nachteil für di ese führen könnten. Dies bedeutet, dass das Ein- sichts- oder Auskunftsrecht nicht zu einer tatsäc hlichen Verletzung führen muss. Es genügt die Mög- lichkeit einer Schädigung oder eines Nachteils für die Privatsphäre, damit das Geheimhaltungsinte- resse Vorrang hat. Die Beeinträchtigung muss dabei me hr darstellen als eine geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenz, die Verletzung der Privats phäre darf nicht lediglich denkbar oder entfernt möglich sein26. 20 BVerwGE A-3609/2010 vom 17. Februar 2011, E. 4.2.; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 2013. 21 Bertil Cottier/Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in Stephan C. Brunner/Luzius Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008, Art. 7 Rz. 65. 22 Stephan Breitenmoser, in St. Galler Kommentar BV (2. Aufl. 2008), Art. 13 Rz. 9. 23 Breitenmoser, Art. 13 Rz. 39; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 2013. 24 Cottier/Schweizer/Widmer, Art. 7 Rz. 62. 25 Pascal Mahon, in Jean-François Aubert/Pasca l Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération Suisse, Zürich/Basel/Genf 2003, Art.13 Rz. 4; Cottier/ Schweizer/ Widmer, Art. 7 Rz. 69. 26 Cottier/Schweizer/Widmer, Art. 7 Rz. 58. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 19 Die vom Journalisten geforderten Angaben – welche Firmen erhielten in welchem Umfang Aufträge für welche Projekte – scheinen kaum geeignet zu sein, die Privatsphäre zu beeinträchtigen. Es ist in der Tat schwer vorstellbar, dass die Bekanntgabe, dass sie für bestimmte Projekte der Bundesbehörden Aufträge ausgeführt hat, zu einem Nachteil führen könnte. Im Gegenteil dürfte dies für eine Firma eine willkommene Werbung darstellen (vgl. Ziff. 2.1.4, zweitletzter Abschnitt). 2.2.3 Vorgehen bei der Zugänglichmachung (Frage 4) Die Behörden sind verpflichtet, di e Öffentlichkeit von sich aus rechtzeitig und umfassend über ihre Tätigkeit – Lagebeurteilungen, Planungen, Entsc heide und Vorkehren – zu informieren; vorbehalten bleiben überwiegende öffentliche oder private Inte ressen (Art. 180 Abs. 2 BV und Art. 10 RVOG). Die Behörden sind somit zu einer aktiven Information gegenüber den Medien verpflichtet 27. Wie wir gesehen haben, stehen der Bekanntgabe der vom Journa listen gewünschten Auskünfte keine öffent- lichen oder privaten Interessen entgegen (vgl. Ziff. 2.1.4 u. 2.2.2). Angesichts der offenbar schwe- ren Verstösse gegen das Vergaberecht in der Eidgenössischen Steuerverwaltung wäre von den Informationsbeauftragten der Departemente zu prüfen, ob die Bundesverwaltung die vom Journalisten gewünschten Auskünfte nicht genere ll aktiv der Öffentlichkeit zur Verfügung stel- len sollte, beispielsweise auf einer laufend aktualisierten Website (vgl. Art. 18 u. 19 VBGÖ). In diesem Zusammenhang kann festgehalten werden, dass die Empfehlung der BK vom 1. Juni 2012 (Ziff.10), die Anfrage des Journalisten formlos als Medienanfrage zu behandeln, rechtlich korrekt ist. Die passive Information wird demgegenüber vom BGÖ geregelt. Wenn eine summarische Prüfung der Rechtslage ergibt, dass eine Gewährung des Zugangs zu Dokumenten mit Personendaten nicht in Betracht kommt, kann die Behörde auf die Anhöru ng der betreffenden Personen verzichten. Betrifft ein Gesuch Dokumente, die Personendaten enthalt en, und zieht die Behörde die Gewährung des Zugangs in Betracht, so konsultiert sie die betro ffene Person und gibt ihr Gelegenheit zur Stellung- nahme innert zehn Tagen (Art. 11 Abs. 1 BGÖ) 28. Die Konsultationspflicht ist indes nach einer Ansicht der Lehre nicht absolut 29. In der Botschaft des Bundesrates heisst es im Kapitel, in dem der Zugang zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten genere ll behandelt wird, eine Anhörung habe zu erfol- gen, soweit dies möglich sei 30. Hingegen wird an der spezifisch Art. 11 BGÖ gewidmeten Stelle der Botschaft keine Ausnahme v on der Anhörungspflicht erwähnt 31. Die genannte Lehrmeinung bezieht sich auf die erstgenannte Stelle in der Botschaft; di e zweite Stelle erwähnt sie nicht. Auch im Geset- zestext hat die postulierte Ausnahme nicht Niederschlag gefunden. Nach der Rechtsprechung darf die Auslegung vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes nur dann ab- weichen, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wie- dergibt. Solche triftigen Gründe können sich au s der Entstehungsgeschichte, aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift oder aus dem Zusammenhang mit anderen Normen erg eben. Entscheidend ist danach nicht der vordergründig klare Wortlaut ei ner Norm, sondern der wahre Rechtssinn, welcher durch die anerkannten Regeln der Auslegung zu ermitteln ist32. Es kann sein, dass der Wortlaut unklar oder nur scheinbar klar ist, oder dass es zweifelhaft ist, ob der an sich klare Wortlaut auch den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Daher müssen stets auch die anderen Auslegungsmethoden angewendet werden und es ist schlussendlich abzuwägen, welc he Methode den Sinn der Norm am besten auf- deckt 33. Des Weiteren ist die Abgrenzung zwisc hen Auslegung und Lückenfüllung fliessend 34. Die Gesetzeslücke wird nach neuerer Auffassung definiert als planwidrige Unvollständigkeit des Geset- zes, die vom Richter behoben werden darf. Das Bundes gericht stellte in einem älteren Entscheid dar- auf ab, ob die gesetzliche Regelung nach den de m Gesetze zugrunde liegenden Wertungen und Ziel- setzungen als unvollständig und daher ergänzungsbedür ftig erachtet werden müsse; in einem neue- ren Entscheid ging es davon aus, dass eine Lücke vorliege, wenn die teleologische Reduktion des 27 Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 2021. 28 Bundesamt für Justiz, Umsetzung des Öffent lichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, Version vom 5. Juli 2012 (noch nicht publiziert), Ziff. 7.2.4. 29 Alexandre Flückiger, in Stephan C. Brunner/Luzius Mader (Hrs g.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008, Art.11 Rz. 11. 30 Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 2017. 31 Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 2022. 32 BGE 131 II 217, S. 221 E. 2.3, EJPD. 33 BGE 124 II 193, S. 199 E. 5a, Eidg. Steuerverwaltung; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundes- staatsrecht, 7. Aufl., Zürich 2008, Rz. 80. 34 Häfelin/Haller/Keller, Rz. 138. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 20 Wortsinns ergebe, dass die positive Ordnung einer Regelung entbehre, mithin eine verdeckte – aber echte – Lücke aufweise, die im Prozess der richterlichen Rechtsschöpfung zu schliessen sei35. Vorliegend ergibt sich aus der Botschaft, dass Au snahmen von der Anhörung jedenfalls nicht von vorneherein ausgeschlossen werden sollten. Aus systematischer Sicht kann mit der genannten Lehr- meinung geltend gemacht werden, dass eine Anhörung nur obligatorisch sein müsste, wenn der Zu- gang von der Zustimmung der betroffenen Dritten abhä ngen würde, was nicht der Fall ist. In teleologi- scher Hinsicht ist der Zweck des BGÖ zu berücksichtigen, die Transparenz zu fördern und die Infor- mation der Öffentlichkeit zu gewährleisten; insbes ondere soll nach Möglichkei t auf die zeitliche Dring- lichkeit der Medienberichterstattung Rücksicht genommen werden (Art. 1 BGÖ; Art. 9 VBGÖ). Das Verfahren würde unverhältnismässig in die Länge gezogen oder unverhältnismässig aufwendig wer- den, wenn eine grosse Zahl von Personen im gl eichen Zusammenhang ang ehört werden müsste. Eine Lockerung der Anhörungspflicht kann deshalb in einzelnen Fällen gerechtfertigt sein. Die Behör- de kann von der Konsultationspflicht etwa entbunden werden, wenn die Bestimmung aller betroffenen Personen unverhältnismässigen Aufwand verursacht oder wenn eine Anhörung nicht möglich ist, weil eine Person verschollen ist oder nur mit unver hältnismässigem Aufwand ausfindig gemacht werden könnte 36. Eine Ausnahme scheint des Weiteren gerechtfertigt, wenn wie im vorliegenden Fall aufgrund der in der Steuerverwaltung aufgedeckten Missstände ein besonderes Informationsinteresse der Öf- fentlichkeit besteht, das nicht genügend beförderlich befriedigt werden könnte, wenn alle betroffenen Personen angehört werden müssten, oder wenn ei n Zugangsgesuch auch formlos als Medienanfrage behandelt werden könnte oder die Behörde aktiv info rmieren könnte. Zu berücksichtigen ist des Wei- teren, dass einer Bekanntgabe der vom Journa listen gewünschten Angaben keine überwiegenden privaten Interessen der betroffenen Personen gegenüb erstehen (vgl. Ziff. 2.1.4 u. 2.2.2). Der mit der Anfrage aller betroffenen Firmen verursachte Aufw and erscheint vor diesem Hintergrund als unver- hältnismässig. Die Anfrage des Journalisten kann deshal b unseres Erachtens auch ohne Anhö- rung der Firmen beantwortet werden. Die Anfrage sollte möglichst zügig beantwortet werden, um den Bedürfnissen der Medien entgegen- zukommen (Art. 9 VBGÖ). Es besteht nach BGÖ nur ein Anspruch auf Einsicht in Dokumente oder Auskünfte über den In- halt amtlicher Dokumente, nicht auf die Lieferung aufbereiteter Informationen (Art. 6 BGÖ). Das BGÖ hat nicht das Ziel, die Behörden zu Dokumentalisten zu machen, die für den Gesuchsteller eine detaillierte Dokumentation zu einem bestimmten Thema zusammentragen 37. Die Dokumente können vor Ort eingesehen werden, oder es können auch Kopien angefordert werden (Art. 6 Abs. 2 BGÖ). Ist ein Dokument in einem Publikati onsorgan oder im Internet öffent lich zugänglich, genügt die Angabe der Fundstelle (Art. 6 Abs. 3 BGÖ)38. Für den Zugang zu amtlichen Dokumenten werden in der Regel Gebühren erhoben; die Behörden verfügen aber über einen Ermessensspielraum. Da die Bundesbehörden eine Informationspflicht haben (Art. 180 Abs. 2 BV und Art. 10 RVOG; vgl. Zi ff. 2.2.3, 1. Abschnitt), ist eine besondere Rück- sichtnahme auf die Interessen der Medien gerechtfe rtigt (Art. 10 Abs. 4 Bst. a BGÖ). So kann eine Behörde auf die Gebühr enerhebung verzichten, wenn die Ar beit der Medien einem überwiegenden öffentlichen Interesse in einer Demokratie entspricht 39. Bei der vorliegenden Anfrage des Journalisten ist dies der Fall, so dass unseres Erachtens auf die Erhebung von Gebühren verzichtet werden kann. 35 BGE 102 Ib 224, 225 f.; 128 I 34, 42; Häfelin/Haller/Keller, Rz. 142. 36 Flückiger, Art. 11 Rz.11. 37 Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 2020. 38 Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 2003-2004. 39 Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, hier 2020 f.; Bundesamt für Justiz, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, Version vom 5. Juli 2012 (noch nicht publiziert), Ziff. 8.2.6; Version vom 25. Februar 2010, Ziff. 7.2 (abrufbar unter www.bj.admin.ch > Dokumentation > Zugang zu amtlichen Dokumenten (letztes Dokument unter «Dokumentation zur Umsetzung»); Empfehlung der BK vom 1. Juni 2012, Ziff. 6. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 21 3 Fazit Es ergibt sich, dass dem Zugangsgesuch des Jour nalisten zügig zu entsprechen ist. Die Auftragneh- merinnen und Auftragnehmer müssen nicht angehört werden. Nach der geltenden Praxis werden keine Gebühren erhoben. Eine Pflicht zur Aufbereitung bestehender amtlicher Dokumente besteht nicht. Es ist aber zu prüfen, ob die Öffentlichkeit über die von der Weltwoche gew ünschten Angaben nicht aktiv informiert werden sollte. Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 2013.2 - Zugänglichkeit nach dem Öffentlichkeitsgesetz von Angaben über Beratungsmandate; Gutachtensauftrag In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2013 Année Anno Band - Volume Volume Seite 9-21 Page Pagina Ref. No 150 000 269 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.