A bteilung I A -1870/2006 {T 1/2} U rteil vom 14. Septem ber 2007 M itw irkung: R ichterin Kathrin D ietrich (Vorsitz); R ichter Beat Forster; R ichter Lorenz Kneubühler (Abteilungspräsident); R ichter Jürg Kölliker; R ichterin M arianne R yter Sauvant; G erichtsschreiber C hristian Kindler. unique zurich airport Flughafen Zürich A G , Postfach, 8058 Zürich Flughafen, vertreten durch R echtsanw alt D r. iur. R oland G feller, Florastrasse 44, Postfach 1709, 8032 Zürich, Beschw erdeführerin gegen 1. Eidgenössisches D epartem ent für U m w elt, Verkehr, Energie und K om m unikation (U VEK ), Bundeshaus N ord, 3003 Bern, 2. B undesam t für Zivilluftfahrt (B A ZL), 3003 Bern, Vorinstanzen betreffend Ä nderung des B etriebsreglem ents betr. Einführung von Südanflügen auf die Piste 34 des Flughafens Zürich sow ie Plangenehm igung für ein Instrum enten-Lande-System (ILS) und eine A nflugbefeuerung für die Piste 34 des Flughafens Zürich B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. Im Frühjahr 2003 beabsichtigte D eutschland, die bisherigen Ausnahm e- gründe für Anflüge auf den Flughafen Zürich durch süddeutschen Luftraum w ährend den Sperrzeiten einzuschränken. Am 26. Juni 2003 vereinbarten die Verkehrsm inister D eutschlands und der Schw eiz, diese Einschränkung der Ausnahm egründe bis zum 30. O ktober 2003 auszusetzen und dann etappenw eise einzuführen. D er Schw eizer Verkehrsm inister sicherte dabei die künftige, schrittw eise Einführung von Südanflügen auf die Piste 34 des Flughafens Zürich zu. D em gem äss sollte für die Piste 34 ab 30. O ktober 2003 ein Anflugverfahren m ittels D rehfunkfeuer m it D istanzm essung (VO R /D M E-Verfahren), ab 30. April 2004 ein solches m it Landekurssender (Localizer; LO C /D M E-Verfahren) und ab 31. O ktober 2004 ein Anflugver- fahren m ittels Instrum enten-Lande-System (ILS) zur Verfügung stehen. In diesem Sinne hatte das Bundesam t für Zivilluftfahrt (BAZL) bereits am 23. Juni 2003 aufgrund verschiedener G esuche der Flughafen Zürich AG die Änderung des Betriebsreglem ents zur Einführung von Südanflügen auf die Piste 34 genehm igt. D as BAZL legte für die Zeiten der Flugverkehrsbe- schränkungen über Süddeutschland fest, dass Landungen von 21.00 bis 06.00 U hr auf die Piste 28, hingegen von 06.00 bis 07.08 U hr auf die Pis- te 34, in Ausnahm efällen zudem auf die jew eils andere Piste erfolgen. An Sam stagen, Sonntagen und gesetzlichen Feiertagen w urden zusätzlich Landungen von 07.08 bis 09.08 U hr auf die Piste 34 und von 20.00 bis 21.00 U hr auf die Piste 28 verfügt, ausnahm sw eise auf die jew eils andere Piste. N ebst w eiteren Änderungen und Auflagen geht aus dem D ispositiv dieser Verfügung unter Ziff. 2 ein so genannter "H inw eis" hervor, w elcher folgenden W ortlaut trägt: "D iese G enehm igung präjudiziert keine künftigen Anflugverfahren. D as R isiko einer allfälligen Fehlinvestition geht zu Lasten der G esuchstellerin." Schliesslich verfügte das BAZL – sow eit das VO R /D M E-Verfahren Piste 34 betreffend – auch den Entzug der aufschie- benden W irkung allfälliger Beschw erden. G leichentags erteilte das Eidge- nössische D epartem ent für U m w elt, Verkehr, Energie und Kom m unikation (U VEK) – ebenfalls unter Entzug der aufschiebenden W irkung – der Flug- hafen Zürich AG auf deren G esuch hin die Plangenehm igung zur Installati- on eines ILS und einer Anflugbefeuerung für die Piste 34. D ie Verfügung des U VEK enthält in D ispositiv-Ziff. 1.3 dieselben beiden Sätze w ie der so- eben erw ähnte "H inw eis" in der BAZL-Verfügung, allerdings ohne diese Bezeichnung. B. G egen die beiden Verfügungen erhoben zahlreiche G em einw esen, O rgani- sationen und Privatpersonen Verw altungsbeschw erde bei der dam aligen R ekurskom m ission des Eidgenössischen D epartem ents für U m w elt, Ver- kehr, Energie und Kom m unikation (R EKO U VEK). Auch die Flughafen Zü- rich AG als ursprüngliche G esuchstellerin reichte m it D atum vom 22. Au- gust 2003 bei der R EKO U VEK eine Beschw erde ein, w elche sich sow ohl gegen die Verfügung des BAZL w ie auch gegen diejenige des U VEK vom 23. Juni 2003 richtet. D ie Flughafen Zürich AG (Beschw erdeführerin) er- hebt darin die R echtsbegehren, die Anordnung gem äss D ispositiv-Ziff. 2 3 2. Satz der angefochtenen Verfügung des BAZL, w onach das R isiko einer allfälligen Fehlinvestition zu Lasten der G esuchstellerin gehe, sow ie die gleich lautende Anordnung gem äss D ispositiv-Ziff. 1.3 2. Satz der ange- fochtenen Verfügung des U VEK seien aufzuheben (R echtsbegehren 1). W eiter sei die aufschiebende W irkung auch in Bezug auf die ab Frühling 2004 technisch m ögliche Inbetriebnahm e des Localizers und der neuen D i- stanzm essung sow ie die ab H erbst 2004 technisch m öglichen ILS-Anflüge auf Piste 34 zu entziehen (R echtsbegehren 2). In prozessualer H insicht stellte die Beschw erdeführerin einen Antrag auf Sistierung des Verfahrens bezüglich des R echtsbegehrens 1 und in Bezug auf R echtsbegehren 2 den Antrag auf sofortige Behandlung bzw . auf superprovisorische Anordnung der aufschiebenden W irkung. D en Sistierungsantrag begründete die Be- schw erdeführerin dam it, dass sie bei den Vorinstanzen bezüglich des R echtsbegehrens 1 je ein W iedererw ägungsgesuch eingereicht habe. M a- teriell bringt die Beschw erdeführerin gegen die m it R echtsbegehren 1 an- gefochtenen Klauseln vor, diese seien rechtlich nicht einzuordnen und je- denfalls nicht in der R echtsform einer N ebenbestim m ung erlassen w orden, sie könnten deshalb keine R echtsw irkungen entfalten. Zu deren Anord- nung seien die Vorinstanzen zudem nicht zuständig gew esen. D ie Klau- seln seien sodann sachfrem d und unverhältnism ässig, w eil sie unabsehba- re w irtschaftliche und finanzielle Folgen für sie hätten. C . D er Präsident der R EKO U VEK w ies am 28. August 2003 das G esuch der Flughafen Zürich AG um superprovisorische Anordnung des Entzugs der aufschiebenden W irkung allfälliger Verw altungsbeschw erden betreffend die Einführung des LO C /D M E- sow ie des ILS-Verfahrens auf Piste 34 ab. M it Zw ischenentscheiden vom 17. Septem ber 2003 sistierte die R EKO U VEK sow ohl das entsprechende Betriebsreglem ents- w ie auch das Plan- genehm igungsverfahren (B-2003-71 bzw . Z-2003-72) bezüglich der von der Beschw erdeführerin gestellten Aufhebungsanträge, bis die Verfahren vor BAZL und U VEK betreffend die eingereichten W iedererw ägungsgesu- che abgeschlossen seien. Im R ahm en zw eier Entscheide vom 24. O ktober 2003 (vereinigtes Betriebsreglem entsverfahren B-2003-48) und vom 6. N o- vem ber 2003 (vereinigtes Plangenehm igungsverfahren Z-2003-65) w ies der Präsident der R EKO U VEK alle Anträge von Beschw erdeführenden auf W iederherstellung der aufschiebenden W irkung und Erlass anderer vor- sorglicher M assnahm en ab. Im Betriebsreglem entsverfahren dehnte er den Entzug der aufschiebenden W irkung nun auf alle Anflugverfahren für die Piste 34 sow ie auf die Anflüge auf die Piste 28 aus. G egen die erw ähnten Zw ischenentscheide gerichtete Verw altungsgerichtsbeschw erden w ies das Bundesgericht m it U rteilen vom 31. M ärz 2004 ab. D ie R EKO U VEK (seit dem 1. Juli 2004 unter dem N am en: Eidgenössische R ekurskom m ission für Infrastruktur und U m w elt [R EKO /IN U M ]; vgl. AS 2004 2155) vereinigte die beiden H auptverfahren schliesslich unter der D ossiernum m er Z-2003- 65/B-2003-48 (Südanflug-Verfahren). D . Per 31. D ezem ber 2006 w urde die R EKO /IN U M durch das neu geschaffe- ne Bundesverw altungsgericht ersetzt. D ieses übernahm die Beurteilung der in diesem Zeitpunkt bei den Vorgängerorganisationen hängigen 4 R echtsm ittel. M it Verfügungen der Instruktionsrichterin des Bundesverw al- tungsgerichts vom 10. April 2007 w urden in den nun neu bezeichneten bei- den Verfahren der Beschw erdeführerin (A-1870/2006 und A-2055/2006) der zuständige Spruchkörper der Abteilung I des Bundesverw altungsge- richts bekannt gegeben und die Vorinstanzen aufgefordert, über den Stand der hängigen W iedererw ägungsverfahren zu inform ieren. In seiner Stel- lungnahm e vom 2. M ai 2007 berichtete das BAZL – auch in Vertretung des U VEK – dem Bundesverw altungsgericht, die Vorinstanzen hielten Ver- handlungen über die um strittenen Anordnungen für w enig aussichtsreich und gingen aufgrund der deutlich auseinander liegenden Positionen zurzeit davon aus, dass sie die angefochtenen Verfügungen nicht ändern w ürden. E. H ierauf vereinigte die Instruktionsrichterin die beiden Beschw erdeverfah- ren A-1870/2006 und A-2055/2006 am 4. M ai 2007 unter der Verfahrens- num m er A-1870/2006 und fragte die Verfahrensbeteiligten an, ob sie m it einer Aufhebung der Sistierung und W eiterführung des vereinigten Verfah- rens einverstanden seien. D a dies sow ohl die Flughafen Zürich AG w ie auch die Vorinstanzen bejahten, w urde die Sistierung des vorliegenden Beschw erdeverfahrens m it Zw ischenverfügung des Bundesverw altungsge- richts vom 22. M ai 2007 aufgehoben. F. In ihren Stellungnahm en vom 20. bzw . 22. Juni 2007 beantragen das BAZL und das U VEK übereinstim m end, die Beschw erde der Flughafen Zü- rich AG sei vollum fänglich abzuw eisen, sow eit darauf eingetreten w erden könne. D em W ortlaut der angefochtenen Ziffern sei zw eifelsfrei zu entneh- m en, dass es sich bei dieser Anordnung nicht um eine Bedingung handle, w elche entw eder die R echtskraft der G enehm igung von deren Erfüllung abhängig m ache (Suspensivbedingung) oder aber die R echtskraft bei de- ren Verw irklichung erlöschen lasse (R esolutivbedingung). D ie Anordnung sei auch keine Auflage, w elche die Flughafen Zürich AG zu einer irgend- w ie gearteten H andlung, U nterlassung oder D uldung verpflichtet hätte. Es handle sich vielm ehr um einen H inw eis auf die R echts- und Sachlage hin- sichtlich des zu erarbeitenden O bjektblatts Sachplan Infrastruktur der Luft- fahrt (SIL) einerseits und der Tragung der Kosten des genehm igten Vorha- bens andererseits. W eil die Beschw erdeführerin dam it gar nicht m ateriell beschw ert w erde, m angle es an einer Legitim ationsvoraussetzung. Inhalt- lich stütze sich die angefochtene Anordnung auf Art. 36a Abs. 2 Satz 2 des Bundesgesetzes vom 21. D ezem ber 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtge- setz, LFG , SR 748.0). D as U VEK erw ähnt in diesem Zusam m enhang zu- dem Auflage Ziff. 3.1 der Betriebskonzession vom 31. M ai 2001. G . D ie Beschw erdeführerin hält in den Schlussbem erkungen vom 2. August 2007 an Antrag und Begründung ihrer Beschw erde fest und verw eist im W esentlichen auf diese. Es treffe nicht zu, dass die Flughafen Zürich AG nicht m ateriell beschw ert sei. Ansonsten vertrete aber auch sie die Auffas- sung, die Auflagen könnten keinerlei R echtsw irkungen entfalten, w eshalb sie antragsgem äss ersatzlos zu streichen seien. N ur so könnten allfällige M issverständnisse ausgeräum t w erden.5 D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. 1.1 D ie vorliegende Beschw erde richtet sich gleichzeitig sow ohl gegen eine Verfügung des BAZL als auch des U VEK, die sich beide auf das LFG und dessen Ausführungsbestim m ungen stützen. D as Bundesverw altungsge- richt als allgem eines Verw altungsgericht des Bundes beurteilt gem äss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverw al- tungsgericht (Verw altungsgerichtsgesetz, VG G , SR 173.32) Beschw erden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. D ezem ber 1968 über das Verw altungsverfahren (Vw VG , SR 172.021), sofern keine Ausnahm e nach Art. 32 VG G vorliegt (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 LFG ) und eine Vorinstanz gem äss den Art. 33 oder 34 VG G entschieden hat. In den hier interessierenden Bereichen der R egelung des Betriebs von Flughäfen sow ie der G enehm igung der Erstellung von Flugplatzanlagen besteht kei- ne derartige Ausnahm e. D as BAZL und das U VEK sind zudem Vorinstan- zen im Sinne von Art. 33 Bst. d VG G . 1.2 G em äss Art. 53 Abs. 2 VG G übernim m t das Bundesverw altungsgericht, sofern es – w ie hier – zuständig ist, die Beurteilung der beim Inkrafttreten des VG G bei Eidgenössischen R ekurs- oder Schiedskom m issionen oder bei Beschw erdediensten der D epartem ente hängigen R echtsm ittel. D ie Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht. D em entsprechend sind alle gegen die Verfügungen des BAZL und des U VEK vom 23. Juni 2003 bei der R EKO U VEK eingereichten Verw altungsbeschw erden, w elche noch hängig gew esen sind, zusam m en m it den übrigen Verfahrensakten per 1. Januar 2007 vom Bundesverw altungsgericht zur w eiteren Bearbei- tung übernom m en w orden. N ebst dem eigentlichen Südanflug-Verfahren (dam alige Verfahrensnum m er Z-2003-65/B-2003-48; vgl. vorne Sachver- halt Bst. C ), w elches seither m it einem neueren H auptverfahren vereinigt w orden ist, gehört dazu das separat w eitergeführte vorliegende Beschw er- deverfahren der Flughafen Zürich AG . Entsprechend Art. 37 VG G richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverw altungsgericht nach dem Vw VG , sow eit das VG G nichts anderes bestim m t. 2. G em äss Art. 48 Abs. 1 Vw VG ist zur Beschw erde berechtigt, w er vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenom m en hat oder keine M öglichkeit zur Teilnahm e erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung beson- ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzw ürdiges Interesse an deren Aufhe- bung oder Änderung hat (Bst. c). D ie Flughafen Zürich AG erfüllt diese Vo- raussetzungen – als ursprüngliche G esuchstellerin sow ohl im Verfahren vor dem BAZL als auch dem U VEK – grundsätzlich ohne w eiteres, sie ist als Flughafenbetreiberin eine eigentliche H auptbetroffene der beiden Ver- fügungen. D ie Vorinstanzen bringen nun aber m it Stellungnahm en vom 20. bzw . 22. Juni 2007 vor, es erscheine sehr fraglich, ob die Flughafen Zürich AG überhaupt legitim iert sei, die vorliegende Beschw erde zu füh- ren. W eil die angefochtene Anordnung w eder als Bedingung noch als Auf- lage zu qualifizieren sei, sei die Beschw erdeführerin dadurch nicht m ateri- ell beschw ert und es fehle som it an einer Legitim ationsvoraussetzung. D ie 6 Beschw erdeberechtigung der Flughafen Zürich AG ist als Sachurteilsvor- aussetzung von Am tes w egen zu prüfen. D iese Prüfung hat nach dem G e- sagten nur noch die Frage der m ateriellen Beschw er zu beantw orten, w el- che m it der rechtlichen Einordnung der angefochtenen Bestim m ungen aber untrennbar verknüpft ist. D iese ist deshalb nachfolgend als Erstes zu prüfen. 3. N ebenbestim m ungen erm öglichen, die durch eine Verfügung begründeten verw altungsrechtlichen Pflichten und R echte entsprechend den konkreten U m ständen näher auszugestalten, sie sind M odalitäten einer Verfügung. N ebenbestim m ungen sind das ausgleichende Elem ent bei sich entgegen- stehenden privaten und öffentlichen Interessen. Sie regeln trotz des etw as irreführenden Begriffes nicht N ebensächliches, sondern stehen "neben" dem H auptakt und geben einer Bew illigung häufig erst ihre rechtlich fass- baren Konturen (U LR IC H H ÄFELIN / G EO R G M Ü LLER / FELIX U H LM AN N , Allgem eines Verw altungsrecht, 5. Aufl., Zürich etc. 2006, R z. 901; TO M AS PO LED N A, Staatliche Bew illigungen und Konzessionen, Bern 1994, N . 264; PIER R E TSC H AN N EN / U LR IC H ZIM M E R LI, Allgem eines Verw altungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 28 R z. 89). Echte N ebenbestim m ungen sind verbindliche, individuell-konkrete und er- zw ingbare R echtsakte, die rechtlich auf den H auptakt ausstrahlen und zu- m eist erst m it der R ealisierung des Vorhabens w irksam w erden. D ies un- terscheidet sie von sog. unechten N ebenbestim m ungen w ie behördlichen Anregungen, W ünschen, Inform ationen, H inw eisen, etc. Als unechte N e- benbestim m ung einzustufen ist beispielsw eise der blosse H inw eis auf oder die W iedergabe von abschliessenden gesetzlichen Bestim m ungen (PO LE D N A, a.a.O ., N . 263). D ie N ebenbestim m ungen w erden m eist in Bedin- gung, Auflage und Befristung unterschieden. Allerdings ist dieser Kategori- sierung m it einer gew issen Vorsicht zu begegnen, w eil durchgehende Trennungen etw a zw ischen Bedingung und Auflage schw ierig durchführ- bar sind und in der Praxis keinen grossen W iderhall finden. Ist die N atur der N ebenbestim m ung zw eifelhaft, zieht die Lehre m ehrere Abgrenzungs- kriterien bei, die w eiterhelfen sollen. D ie Benennung ist w ohl ein erstes, aber angesichts der w eitverbreiteten U nklarheit über die Term inologie ein nur m it Bedacht anzuw endendes Indiz. Entscheidender ist der objektivierte W ille der erteilenden Behörde (PO LED N A, a.a.O ., N . 266 f.). So ist inbeson- dere nach dem Sinn und Zw eck einer um strittenen Bestim m ung zu fragen. Eine Auflage ist die m it einer Verfügung verbundene zusätzliche Verpflich- tung zu einem Tun, D ulden oder U nterlassen. Sachlich bezieht sich die Auflage auf die entsprechende H auptregelung, ohne sie w ürde sie keinen Sinn m achen. D er w esentliche U nterschied zu einer Bedingung liegt darin, dass die R echtsw irksam keit der H auptregelung nicht von der Erfüllung der Auflage abhängt und dass diese selbständig erzw ingbar ist. W ird der Auf- lage nicht nachgelebt, so berührt das som it nicht die G ültigkeit der Verfü- gung an sich, aber das G em einw esen kann die Auflage m it hoheitlichem Zw ang durchsetzen (vgl. H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 913 f.; TSC H AN N EN /ZIM M ER LI, a.a.O ., § 28 R z. 93).7 3.1 R ein vom W ortlaut der angefochtenen Klausel her kann kaum ein Zw eifel bestehen, dass der Beschw erdeführerin m it dieser eine bestim m te Ver- pflichtung auferlegt w erden soll, m indestens im Sinne einer Ü berw älzung eines Investitionsrisikos. So w ird denn sow ohl in der als blossen H inw eis bezeichneten D ispositiv-Ziff. 2 der Verfügung des BAZL w ie auch in der nicht näher titulierten D ispositiv-Ziff. 1.3 der Verfügung des U VEK aus- drücklich und vorbehaltlos davon gesprochen, das R isiko einer allfälligen Fehlinvestition gehe zu Lasten der G esuchstellerin. Es ist m ithin offen- sichtlich, dass hier inhaltlich der Flughafen Zürich AG eine irgendw ie gear- tete rechtliche Verpflichtung überbunden w erden soll. Satz 2 dieser D ispo- sitiv-Ziffern könnte dam it die Beschw erdeführerin höchstens insofern nicht (w eiter) m ateriell beschw eren, als er eine reine W iederholung einer bereits vorbestehenden Verpflichtung der Flughafenbetreiberin aus G esetz, Be- triebskonzession oder unter U m ständen gar einem (öffentlich- oder privat- rechtlichen) Vertragsverhältnis darstellen w ürde. D ies m einen die Vorins- tanzen w ohl, w enn sie ausführen, es handle sich um einen H inw eis auf die "R echts- und Sachlage" hinsichtlich einerseits des zu erarbeitenden SIL- O bjektblatts und andererseits der Tragung der Kosten des genehm igten Vorhabens resp. für die genehm igten Anlagen und Installationen. D agegen spricht nicht nur der eigentliche W ortlaut der Form ulierung, der auch kei- nerlei Bezug nim m t auf entsprechende andere (R echts-) G rundlagen, son- dern die in diesem Sinne w idersprüchliche w eitere Argum entation der Vor- instanzen. So führt das BAZL aus, die angefochtene Bestim m ung "konkre- tisiere" die allgem ein form ulierte R echtsgrundlage von Art. 36a LFG (w ei- ter) und bedeute nichts anderes, als dass festgehalten w erde, die dam ali- ge G esuchstellerin könne nicht dam it rechnen, allenfalls R egressansprü- che gegen das BAZL, das U VEK oder die Eidgenossenschaft allgem ein richten zu können, falls die am 23. Juni 2003 genehm igten Südanflüge dereinst – insbesondere infolge entsprechender Festlegungen im SIL-O b- jektblatt – nicht m ehr praktiziert w erden könnten. D as U VEK sagt in seiner Stellungnahm e praktisch w örtlich dasselbe, nun aber zusätzlich bezogen auf D ispositiv-Ziff. 2.2 und Auflage Ziff. 3.1 der Betriebskonzession vom 31. M ai 2001. U nabhängig von den herbeigezogenen R echtsgrundlagen sprechen also BAZL und U VEK selber ausdrücklich von einer W eiterkon- kretisierung bestehender R egelungen im R ahm en der angefochtenen Klauseln. D am it kann schon vom W ortsinn her kein blosser H inw eis, der ohne jeglichen eigenständigen G ehalt nur auf die bestehende Sach- und R echtslage verw eisen w ürde, vorliegen. D ies gilt um so m ehr, w enn m an die erst in den Stellungnahm en angegebenen hauptsächlichen G rundla- gen für die angefochtenen Anordnungen betrachtet. W eder Art. 36a LFG noch D ispositiv-Ziff. 2.2 und Auflage Ziff. 3.1 der Betriebskonzession ha- ben einen W ortlaut, der direkt zum Inhalt der angefochtenen Bestim m un- gen führen w ürde oder gar identisch w äre, es m uss sich dem gem äss ef- fektiv m indestens um W eiterkonkretisierungen dieser angeführten R echts- grundlagen handeln (vgl. dazu auch hinten E. 3.3). 3.2 Aber auch von der Bedeutung und den Folgen für die G esuchstellerin her, die das BAZL und das U VEK ihrer Klausel beim essen, ist festzuhalten, 8 dass hier eine für die Frage der R egelungen zum Anflugverfahren auf Pis- te 34 und die dazugehörigen baulichen M assnahm en (ILS und Pistenbe- feuerung) zusätzliche Bestim m ung m it Eigengehalt geschaffen w urde. So belaufen sich die unabhängig vom G esam tbetrieb aufzubringenden resp. aufgebrachten Kosten allein für die Installation des ILS und der Anflugbe- feuerung für die Piste 34 bekanntlich auf m ehrere M illionen Franken, ein (ersatzloser) W egfall des Anflugverfahrens auf Piste 34 hätte nach diver- sen Angaben der Flughafen Zürich AG im Südanflug-Verfahren Ausfälle in der H öhe von m ehreren D utzend M illionen Franken zur Folge. D aneben spricht ebenfalls eine teleologische Auslegung der Klauseln ge- gen einen blossen H inw eischarakter: Es ging den Vorinstanzen offensicht- lich darum , gew isse aus ihrer Sicht hier herbeizuziehende allgem einere R egeln aus G esetz und Betriebskonzession auf den konkreten Fall der Verfügungen betreffend Südanflug auf Piste 34 herabzubrechen und ge- nauer auszugestalten. D as U VEK erläutert dies in seiner Stellungnahm e folgenderm assen: D er erste w ie auch der angefochtene zw eite Satz seiner D ispositiv-Ziff. 1.3 seien auf Antrag des Bundesam tes für U m w elt (BAFU ) in die Plangenehm igung aufgenom m en w orden. D er (in den Verfügungser- w ägungen gem achte) Verw eis auf Art. 27e Bst. e der Verordnung vom 23. N ovem ber 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) habe nicht bedeuten sollen, dass die Anordnung als betriebliche Auflage im engeren Sinn gem eint sei. Vielm ehr sei es darum gegangen, zu bele- gen, dass die Plangenehm igung ihrer rechtlichen Ausgestaltung nach durchaus N ebenbestim m ungen enthalten könne. D iese (spätere) R elativie- rung des U VEK überzeugt nicht, da in Art. 27e VIL praktisch ausnahm slos und w örtlich von "Auflagen" die R ede ist und ohnehin niem and in Zw eifel zog, dass eine Plangenehm igungsverfügung nötigenfalls gew isse N eben- bestim m ungen enthalten kann. Trotz der (versuchten) Abschw ächung sieht aber selbst das U VEK die angefochtene Anordnung – w elche w ie be- reits erw ähnt in seiner Verfügung im G egensatz zum BAZL nicht als H in- w eis bezeichnet ist – im R ahm en dieser Ausführungen zum indest als N e- benbestim m ung. Eine (echte) N ebenbestim m ung im Sinne von Art. 27e VIL kann nun aber nicht bloss einen H inw eis enthalten, sondern hat viel- m ehr die w eitere, konkrete Ausgestaltung der durch die Verfügung be- gründeten R echte und Pflichten zum Inhalt (vgl. allg. vorne E. 3). 3.3 D abei ist zu berücksichtigen, dass die sehr spezielle Situation zur Zeit des Erlasses der beiden Verfügungen vom 23. Juni 2003, insbesondere m it dem deutlichen Einfluss der deutschen R estriktionen m ittels relativ neuer so genannter D urchführungsverordnungen (D VO ) und hohem politischen D ruck (vgl. dazu die kurz darauf erfolgte Vereinbarung zw ischen den Ver- kehrsm inistern D eutschlands und der Schw eiz vom 26. Juni 2003, vorne Sachverhalt Bst. A), schlicht nicht voraussehbar w ar, w eder beim Erlass von Art. 36a LFG noch bei der Konzessionierung. D ie angefochtenen Klauseln können sich auch aus diesem G rund höchstens in allgem einer H insicht auf die erw ähnten G rundlagen abstützen, nicht aber in ihrer kon- kreten Ausform ulierung bezogen auf ein spezifisches neues Anflugverfah- ren. In den Ü berlegungen der Vorinstanzen spielte zusätzlich die unabseh-9 bare Entw icklung im R ahm en des SIL-Prozesses eine R olle. So sollte ent- sprechend den Stellungnahm en des U VEK und des BAZL eine sich ganz konkret auf die M öglichkeit von Südanflügen ausw irkende zukünftige Aus- gestaltung des ausstehenden SIL-O bjektblattes für den Flughafen Zürich ebenfalls berücksichtigt und vorbehalten w erden. D er angefochtene Satz 2 der entsprechenden D ispositiv-Ziffern ist denn auch im Zusam m enhang m it und als Fortführung von Satz 1 zu verstehen. M it der ersten Bestim - m ung w ollten U VEK und BAZL klarstellen, dass die Flughafen Zürich AG nicht dam it rechnen kann, aus der (jetzigen) G enehm igung der Südanflüge auf Piste 34 R echtsansprüche für die Beibehaltung dieses Flugverfahrens in der Zukunft ableiten zu können. M it Satz 2 der Klauseln w urde dann festgelegt, von w em für den Fall einer späteren Einstellung des Anflugver- fahrens auf Piste 34 die angefallenen Investitionskosten (dazu könnten auch bereits bezahlte Lärm schutzm assnahm en oder Entschädigungen aus form eller Enteignung von N achbarrechten zählen) zu tragen sind. D iese Kosten gehen ausschliesslich – d.h. insbesondere unter vollständigem Ausschluss allfälliger R ückgriffsforderungen gegenüber der Eidgenossen- schaft – zu Lasten der Beschw erdeführerin. 3.4 Es kann som it insgesam t kein Zw eifel bestehen, dass entgegen den dies- bezüglich w idersprüchlichen Ausführungen der Vorinstanzen die Be- schw erdeführerin m it der angefochtenen Klausel sehr w ohl zu einer "ir- gendw ie gearteten H andlung, U nterlassung oder D uldung" verpflichtet w erden sollte. Andernfalls ergäbe diese Anordnung unter Berücksichti- gung aller vorne erw ähnten U m stände gar keinen Sinn. Es ist an dieser Stelle auch auf den allgem einen G rundsatz zu verw eisen, dass ein D ispo- sitiv so zu deuten ist, w ie es vom Adressaten in guten Treuen verstanden w erden konnte und verstanden w erden m usste (TSC H AN N EN /ZIM M ER LI, a.a.O ., § 29 R z. 16 m it H inw eisen). D abei ist w eniger auf eine – gegebenenfalls kaum oder nicht zutreffende – Bezeichnung um strittener Bestim m ungen abzustellen als vielm ehr auf deren R egelungsinhalt, auf den objektivierten W illen der Bew illigungsbehörde (vgl. vorne E. 3). Insofern kann hier entge- gen gew issen Vorbringen der Beschw erdeführerin auch nicht w egen der (teilw eise) unklaren oder falschen Bezeichnung der angefochtenen Klau- seln einfach auf deren inhaltliche U ngültigkeit geschlossen w erden. Viel- m ehr sind die angefochtenen Bestim m ungen, die der Flughafen Zürich AG die unbeschränkte und bedingungslose Tragung des R isikos eines Aus- falls der im Zusam m enhang m it der Einführung der Südanflüge auf Pis- te 34 investierten M ittel überbinden, nach dem G esagten entgegen der Einordnung der Vorinstanzen (insbesondere des BAZL) als Auflagen zu qualifizieren. M it dieser Kostentragungs- oder H aftungsregelung für säm tli- che Investitionskosten des entsprechenden Anflugverfahrens tritt klarer- w eise ein zusätzliches Elem ent, eine M odalität "neben" den H auptakt der eigentlichen G enehm igung, ohne dass die R echtsw irksam keit der H aupt- anordnung von der Erfüllung der N ebenbestim m ung abhängt. Abschlies- send sei darauf hingew iesen, dass eine inhaltlich ähnliche (N eben-) Be- stim m ung in der Betriebskonzession vom 31. M ai 2001 bezüglich eines zu- künftigen Staatsvertrags zw ischen der Schw eiz und D eutschland, die G e-10 genstand eines Beschw erdeverfahrens zw ischen der Flughafen Zürich AG und dem U VEK vor der R EKO /IN U M w ar, ohne w eiteres und ausdrücklich von allen Beteiligten als Auflage bezeichnet und behandelt w orden ist (vgl. Entscheid R EKO /IN U M vom 3. M ai 2006, Z-2001-58, E. 3 ff., in: VPB 70.90). Bei diesem R esultat kann die sich ansonsten aufdrängende Frage offen bleiben, ob und inw iefern ein bloss allgem einer H inw eis auf die (oh- nehin geltende resp. in den Erw ägungen zu berücksichtigende) Sach- und R echtslage in einem Verfügungsdispositiv, w elches ausschliesslich das konkrete R echtsverhältnis m it R echten und Pflichten regeln soll, überhaupt Bestand haben könnte. 3.5 D ie Flughafen Zürich AG ist durch die genannten Auflagen m ateriell be- schw ert und dam it vollum fänglich beschw erdebefugt. Auf die im Ü brigen frist- und form gerecht eingereichte Beschw erde (vgl. Art. 50 Abs. 1 u. Art. 52 Abs. 1 Vw VG ) ist dem nach einzutreten. 4. D as Bundesverw altungsgericht überprüft die angefochtenen Verfügungen auf R echtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und R echtsfehler bei der Ausübung des Erm essens – sow ie Angem essenheit hin (Art. 49 Vw VG ). 5. D ie Beschw erdeführerin bringt in ihrer Beschw erde vor, die Vorinstanzen hätten keine Befugnis, im Zuge des Bew illigungsverfahrens gleich auch noch m aterielle H aftungsfragen zu regeln, m ithin festzulegen, w er definitiv den Schaden zu tragen habe, w enn sich die bew illigten M assnahm en aus w elchen G ründen auch im m er im N achhinein als "Fehlinvestition" erw ei- sen sollten. D arüber zu befinden sei zu gegebener Zeit Sache der G erich- te. Es gehe nicht an, dass deren Entscheide durch Verw altungsbehörden vorw eggenom m en oder auch nur präjudiziert w ürden. M it der verfügten R i- sikoüberw älzung die G eltendm achung allfälliger späterer haftungsrechtli- cher Forderungen und R egressansprüche der Beschw erdeführerin zu ver- eiteln, sei w eder m öglich noch nötig. D ie m it Bew illigungserteilungen ver- bundenen Bedingungen und Auflagen m üssten in dem Sinne in einem un- m ittelbaren Sachzusam m enhang m it der genehm igungsbedürftigen Tätig- keit stehen, dass sie die ordnungsgem ässe U m setzung der Bew illigung und die bew illigungskonform e D urchführung des Vorhabens gew ährleiste- ten. D en angefochtenen Anordnungen gehe eine solche Sachbezogenheit offensichtlich ab, sie seien sachfrem d und folglich unzulässig. An diesen Ausführungen hält die Beschw erdeführerin auch in den Schlussbem erkun- gen fest. D em gegenüber halten U VEK und BAZL die verfügten Auflagen nach w ie vor für zulässig. D iese stützten sich gem äss Vernehm lassungen inhaltlich auf Art. 36a Abs. 2 Satz 2 LFG sow ie D ispositiv-Ziff. 2.2 und Auflage Ziff. 3.1 der Betriebskonzession vom 31. M ai 2001 (vgl. vorne E. 3.1). Als einzige G rundlage in den angefochtenen Verfügungen w ird vom U VEK Art. 27e VIL erw ähnt. 5.1 Auch die einem Verw altungsakt beigefügten N ebenbestim m ungen bedür- fen nach dem G esetzm ässigkeitsprinzip einer gesetzlichen G rundlage. In- dessen ist nicht zw ingend erforderlich, dass N ebenbestim m ungen aus-11 drücklich in einem R echtssatz vorgesehen sind. Ihre Zulässigkeit kann sich vielm ehr ebenfalls aus dem m it dem G esetz verfolgten Zw eck erge- ben und dam it aus einem m it der H auptanordnung in einem engen Sach- zusam m enhang stehenden öffentlichen Interesse hervorgehen. Auflagen und Bedingungen zu begünstigenden Verfügungen (w ie Bew illigungen und Konzessionen) sind insbesondere dann zulässig, w enn die zugestandenen R echte im Lichte der gesetzlichen Bestim m ungen verw eigert w erden könnten. U nzulässig sind hingegen alle N ebenbestim m ungen, die sach- frem d sind. Eine w eitere G renze bildet der verfassungsrechtliche G rund- satz der Verhältnism ässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schw eizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). N ebenbestim m ungen m üssen dem entsprechend die Voraussetzungen der Eignung, der Erforderlichkeit und der Verhältnism ässigkeit zw ischen Ein- griffszw eck und Eingriffsw irkung resp. der Zum utbarkeit der verfügten M assnahm e erfüllen (zum G anzen BG E 121 II 88 E. 3a m it H inw eisen; H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 918 ff.; TSC H AN N EN /ZIM M E R LI, a.a.O ., § 28 R z. 94; vgl. auch PO LED N A, a.a.O ., N . 263 u. 268). 5.2 Aus dem W ortlaut der angefochtenen Auflagen ("D as R isiko einer allfälli- gen Fehlinvestition geht zu Lasten der G esuchstellerin.") ist m it der Be- schw erdeführerin zu schliessen und w ird von U VEK und BAZL ausdrück- lich bestätigt, dass es sich hier um eine um fassende Kostentragungs- bzw . H aftungsregelung handelt. D as BAZL führt dazu aus, die Klausel bedeute nichts anderes, als dass festgehalten w erde, die dam alige G esuchstellerin könne nicht dam it rechnen, allenfalls R egressansprüche gegen das BAZL, das U VEK oder die Eidgenossenschaft allgem ein richten zu können, falls die am 23. Juni 2003 genehm igten Südanflüge dereinst – insbesondere in- folge entsprechender Festlegungen im SIL-O bjektblatt – nicht m ehr prakti- ziert w erden könnten. D as U VEK sagt in seiner Stellungnahm e praktisch w örtlich dasselbe, nun aber bezogen auf die G egenstand der Plangeneh- m igung bildenden Anlagen und Installationen für die Südanflüge. D ie Auf- lagen bezw ecken som it für alle denkbaren Fälle eines Ausfalls der Südan- flüge auf Piste 34 den vollständigen Ausschluss von Entschädigungsforde- rungen der Beschw erdeführerin, w elcher Art und gestützt auf w elche G rundlage auch im m er diese sein m ögen. Ü ber die Auslegung und Bedeu- tung der angefochtenen R egelungen (vgl. dazu vorne E. 3.3) besteht unter den Verfahrensbeteiligten insofern Einigkeit. 6. D as Bundesverw altungsgericht hat nun nachfolgend zu prüfen, ob sich die erw ähnten N ebenbestim m ungen auf genügende gesetzliche G rundlagen abstützen lassen bzw . ob sich ihre Zulässigkeit aus dem m it dem G esetz verfolgten Zw eck ergibt und sie dam it aus einem m it der H auptanordnung in einem engen Sachzusam m enhang stehenden öffentlichen Interesse hervorgehen. D abei ist vorw egzunehm en, dass der als einzige Bestim m ung in den Ver- fügungserw ägungen der Vorinstanzen vom U VEK angesprochene Art. 27e VIL (vgl. vorne E. 3.2) für sich allein keine genügende G rundlage darstel- len kann. Aus diesem Artikel geht zw ar hervor, dass Plangenehm igungen grundsätzlich m it verschiedenen Arten von Auflagen verknüpft w erden 12 können. D ies ist vorliegend aber sow ieso unbestritten. D ie angefochene Auflage ist dabei w ohl am ehesten unter Art. 27e Bst. c (nicht Bst. e) VIL einzuordnen. D ie dort erw ähnten "Auflagen nach Bundesrecht" bedürfen jedoch (ebenso w ie die "betrieblichen Auflagen"), w ie schon der Begriff aussagt, einer zusätzlichen m ateriellen G rundlage im Bundesrecht. 6.1 Als m aterielle G rundlage der angefochtenen Klauseln geben beide Vorins- tanzen Art. 36a Abs. 2 Satz 2 LFG an. D ieser lautet folgenderm assen: "D er Konzessionär ist verpflichtet, den Flughafen unter Vorbehalt der im Betriebsreglem ent festgelegten Einschränkungen für alle Luftfahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung zu stellen, einen ordnungsgem ässen, sicheren Betrieb zu gew ährleisten und für die dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen." D ie Vorinstanzen beziehen sich da- bei w ohl auf den letzten Satzteil, w elcher ohne w eiteres so zu interpretie- ren ist, dass die Konzessionärin grundsätzlich auch für die Kosten eines ordnungsgem ässen Betriebs und der erforderlichen Infrastruktur aufzu- kom m en hat. D ieser naheliegende Schluss w ird in Art. 45 LFG ausdrück- lich unterm auert. G em äss dessen Abs. 1 sind die Kosten der Anlage, des Betriebes und des U nterhaltes des Flugplatzes vom Flugplatzhalter zu tra- gen. D aneben w ird unter anderem in Art. 48 LFG auch der Bund als Kos- tenträger in bestim m ten Bereichen (insbes. der Flugsicherung) genannt. Vorliegend geht es aber nicht um diese (gegenw ärtigen) Kostenregelun- gen, denn die Beschw erdeführerin beklagt sich keinesw egs darüber, dass sie grundsätzlich säm tliche Infrastruktur- und Betriebskosten für die (ILS-) Anflüge auf Piste 34 aufbringen m usste und m uss. Sie w endet sich viel- m ehr gegen den m it der um strittenen Klausel festgeschriebenen vollstän- digen Ausschluss aller nur denkbaren Entschädigungs- und R ückgriffsfor- derungen in der Zukunft. Es ergeben sich dabei schon aus dem W ortlaut, aber auch aus den M aterialien (vgl. BBl 1998 2591) zu Art. 36a LFG kei- nerlei Anhaltspunkte, dass der entsprechende Absatz H and bieten w ürde zu einer in diesem Sinne um fassenden H aftungsregelung. Im G egenteil w eist die sorgfältige Form ulierung von Art. 36a Abs. 2 Satz 2 LFG darauf hin, dass der Konzessionärin nicht beliebig w eitere Verpflichtungen aufer- legt w erden können, erst recht nicht unter Ausschluss jeder Entschädi- gungs- oder R ückgriffsm öglichkeit. D em entsprechend hat bereits die R EKO U VEK in einem G rundsatzentscheid zum Flughafen Zürich vom 18. Februar 2003 (Z-2001-58, E. 2.4) festgehalten, das U VEK könne zw ar die aus Art. 36a Abs. 2 LFG fliessenden Pflichten näher um schreiben. D em G esetzestext lasse sich aber kein H inw eis entnehm en, dass es die Pflichten darüber hinaus erw eitern dürfe, da Art. 36a Abs. 2 LFG diesbe- züglich in der Form einer abschliessenden Aufzählung verfasst sei. Zudem geht aus den vorerw ähnten gesetzlichen R egelungen zu den Kostenträ- gern ausdrücklich hervor, dass auch der Bund unter U m ständen gew isse spezielle Kosten bei Flugplatzanlagen übernehm en kann. So ist beispiels- w eise in Art. 47 Abs. 2 LFG vorgesehen, dass der Bund eine besondere Entschädigung ausrichtet, w enn die Anpassung einer notw endigen neuen Anlage m it überm ässig hohen Kosten verbunden ist. Insgesam t ist dem - nach festzuhalten, dass Art. 36a Abs. 2 Satz 2 LFG keine genügende ge-13 setzliche G rundlage für die w eitreichende H aftungsregelung der Vorinstan- zen darstellt. D a D ispositiv-Ziff. 2.2 der Betriebskonzession Teile von Art. 36a Abs. 2 LFG im W esentlichen bloss w iederholt, gilt das bisher Ausgeführte auch für diese vom U VEK angerufene G rundlage. D am it bleibt noch zu prüfen, ob gegebenenfalls die vom U VEK ebenfalls angeführte Auflage Ziff. 3.1 der Betriebskonzession den Standpunkt der Vorinstanzen genügend ab- stützen kann. 6.2 6.2.1 W eil die Flughafen Zürich AG die Auflage Ziff. 3.1 der Betriebskonzession vom 31. M ai 2001 im dam aligen Beschw erdeverfahren nicht angefochten hatte, w urde diese in ihrem ursprünglich verfügten W ortlaut rechtskräftig (im G egensatz zur gew isse Ähnlichkeiten aufw eisenden Auflage Ziff. 3.2 Satz 3 der Betriebskonzession; vgl. Entscheid R EKO /IN U M vom 3. M ai 2006, Z-2001-58). D as ändert aber nichts daran, dass die Auflage im Lich- te der (schon) bei Erlass geltenden verfassungsrechtlichen und gesetzli- chen Bestim m ungen zu betrachten ist, auf w elche sie sich abstützen m usste. D iese vom U VEK als G rundlage angegebene Klausel kann trotz ihrer R echtskraft som it keine isolierten, dem G esam tsystem des LFG oder w ichtigen verfassungsrechtlichen G rundlagen entgegengesetzten W irkun- gen entfalten, um so w eniger, als sie bloss eine N ebenbestim m ung auf Stufe Betriebskonzession und keine eigenständige G esetzes- oder Verord- nungsbestim m ung ist. Insofern darf dieser N ebenbestim m ung keine über- höhte Bedeutung zugem essen w erden. D ie angesprochene Konzessions- auflage ist som it unter Berücksichtigung der dam aligen Ü berlegungen des U VEK verfassungs- und gesetzeskonform auszulegen. 6.2.2 D ie Konzessionsauflage Ziff. 3.1 hat folgenden W ortlaut: "D ie Konzessio- närin ist verpflichtet, den Flughafen grundsätzlich für alle im nationalen und internationalen Verkehr zugelassenen Luftfahrzeuge offen zu halten. M enge und Abw icklung des zulässigen Flugverkehrs richten sich nach den Vorgaben des SIL und den Bestim m ungen des Betriebsreglem ents. Soll- ten aus irgendw elchen G ründen – insbesondere solchen des N achbar- und des U m w eltschutzes – w ährend der D auer der Konzession Bau- oder Verkehrsbeschränkungen nötig w erden, entsteht dadurch der Konzessio- närin kein Anspruch auf Entschädigung." In den Verfügungserw ägungen erläuterte das U VEK zum hier interessierenden letzten Teil der Auflage Folgendes (Betriebskonzession S. 10): Sollten sich aus dem SIL-Prozess, der Beurteilung der U m w eltverträglichkeit oder aus andern, heute nicht ab- sehbaren G ründen allenfalls Belastungen des Konzessionärs w ie z.B. Ein- schränkungen des Betriebs, Veränderungen der Infrastruktur etc. ergeben, hätte dieser dieselben ohne Anspruch auf Entschädigung zu tragen, w eil die Konzession in Bezug auf den Betriebsum fang keine w ohlerw orbenen R echte entstehen lasse. In die Betriebskonzession seien entsprechende Vorbehalte aufzunehm en. 6.2.3 Zw eck der genannten Auflage w ar som it einzig, zu verhindern, dass die Konzessionärin Entschädigungsansprüche gestützt auf so genannte w ohl-14 erw orbene R echte stellen w ürde, und zw ar bezogen auf einen ursprüng- lich grösseren Betriebsum fang. D azu führte die R EKO U VEK im G rund- satzentscheid zur Betriebskonzession vom 18. Februar 2003 (Z-2001-58, E. 2.7) erläuternd aus, hinsichtlich Betriebsum fang, -konzept und -abw ick- lung enthalte die Konzession keinen Vertrauen begründenden Inhalt, aus w elchem allenfalls gar w ohlerw orbene R echte abgeleitet w erden könnten. Eine heutige verfassungs- und gesetzeskonform e Auslegung der Konzes- sionsauflage m uss dabei zum Ergebnis führen, dass auf der einen Seite zw ar auch erst spätere, w ährend der Konzessionsdauer w echselnde Ver- kehrsvolum en im Sinne des Betriebsum fangs von der Auflage erfasst sind (und nicht einzig genau das aktuelle Verkehrsvolum en zur Zeit der Kon- zessionierung), da diesbezüglich ebenfalls keine w ohlerw orbenen R echte entstehen können. Auf der anderen Seite kann ein Ausschluss von Ent- schädigungen aber einzig insofern um fasst sein, als sich die Konzessionä- rin eben gerade auf w ohlerw orbene R echte abstützen w ollte. Keinesw egs kann diese Auflage so interpretiert w erden, dass säm tliche jem als denkba- ren und in der Zukunft m öglichen, allenfalls gar durch übergeordnetes G e- setzesrecht überhaupt erst entstehenden G rundlagen für R egress- und Entschädigungsforderungen der Flughafenbetreiberin von vornherein aus- geschlossen w ären. Eine solche Auslegung w ürde – erst recht angesichts der angelegten Zeitdauer von 50 Jahren – viel zu w eit führen und w äre nicht m ehr gesetzeskonform (vgl. zum Zw eck der gesetzlichen O rdnung im LFG nachfolgend E. 7 ff.). D ies zeigt für den vorliegenden Fall zusätzlich die nähere Betrachtung der in der Konzessionsauflage verw endeten Begriffe. W ährend die Bezeich- nung "Baubeschränkung" hier von vornherein nicht herangezogen w erden kann (die ILS-Anlage und die Anflugbefeuerung w urden erstinstanzlich ge- nehm igt), hat auch die Bezeichnung "Verkehrsbeschränkung" keinen die neuen, angefochtenen Auflagen um fassenden G ehalt. Angesichts des Be- zugs auf den gesam ten Betriebsum fang sind Konstellationen denkbar, w o die neuen Auflagen greifen könnten, die Konzessionsauflage hingegen ge- rade nicht. D ies beispielsw eise in Fällen, w o infolge verfügter Betriebsreg- lem entsänderungen zw ar ein (ILS-) Anflugverfahren auf Piste 34 nicht m ehr m öglich ist, hingegen dank Kom pensationsm öglichkeiten durch an- dere Flugverfahren der G esam tbetriebsum fang (praktisch) unverändert bleibt. D ie Auflage Ziff. 3.1 in der Betriebskonzession kann som it so oder so bloss ergänzend zum zugrunde liegenden G esetzes- und Verordnungs- recht herangezogen w erden, sie verm ag unter keinen U m ständen vorlie- gend das Fehlen einer genügenden gesetzlichen G rundlage für die noch w eitergehende Auflage in den Südanflug-Verfügungen (vollständig) w ett- zum achen. Bezeichnenderw eise und zu R echt stützte sich denn auch das U VEK nur ergänzend zum fälschlicherw eise angerufenen G esetzesartikel auf die Auflage Ziff. 3.1, w ährend das BAZL sie m it keinem W ort erw ähnte. 6.3 D am it ist festzustellen, dass für die angefochtenen Auflagen keine genü- gende gesetzliche G rundlage ersichtlich ist. 7. Selbst ohne ausdrückliche gesetzliche G rundlage kann sich die Zulässig- keit einer N ebenbestim m ung gegebenenfalls auch aus dem m it dem G e-15 setz verfolgten Zw eck ergeben und dam it aus einem m it der H auptanord- nung in einem engen Sachzusam m enhang stehenden öffentlichen Interes- se hervorgehen (vorne E. 6). Es ist nachfolgend zu prüfen, ob vorliegend solche Ersatzgrundlagen herangezogen w erden können. 7.1 D abei ist eingangs noch einm al auf die bereits erw ähnten Art. 45 ff. LFG zurückzukom m en (vgl. vorne E. 6.1). D iese G esetzesbestim m ungen stel- len (auch von ihrer system atischen Einordnung her) eine um fassende R e- gelung der jew eiligen Kostenträger im Infrastrukturbereich der Luftfahrt dar. W ie bereits erw ähnt, ist der Bund dabei in Art. 48 LFG in bestim m ten Fällen als Kostenträger aufgeführt, insbesondere im Bereich der Flugsi- cherung. Zusätzlich w ird ersichtlich, dass der Bund unter U m ständen durchaus gew isse w eitere Kosten bei Flugplatzanlagen übernehm en kann (vgl. Art. 47 Abs. 2 LFG und E. 6.1 vorne). D aneben ist auf Art. 101a LFG zu verw eisen, w onach der Bund an die Verbesserung oder Erw eiterung der Landesflughäfen zins- und am ortisationsgünstige D arlehen gew ährt (Abs. 1). G em äss Art. 102 LFG kann er sich zudem an Flugplatzunterneh- m ungen beteiligen, w enn dies im allgem einen Interesse liegt. D er aus den genannten gesetzlichen R egelungen ersichtliche finanzielle Spielraum des Bundes, aber auch dessen generelle Einbindung als Kostenträger, zeigen deutlich auf, dass w eder Art. 36a LFG noch andere Bestim m ungen im Inf- rastrukturbereich G rundlagen darstellen können oder sollen für derart aus- schliessliche und um fassende Kostentragungs- und H aftungsklauseln, w ie sie den Vorinstanzen vorschw eben. Es ist offensichtlich gerade nicht einer der Zw ecke des LFG als G esam tordnung, den Flughafenbetreibern jegli- che zukünftige finanzielle Entschädigung oder Begünstigung von vornher- ein und unter allen (auch völlig unvorhersehbaren) U m ständen vorzuent- halten, indem schon allfällige Klagem öglichkeiten unterbunden w erden. G enauso w enig kann dies einer der Zw ecke der Betriebskonzession für den Flughafen Zürich sein. G anz im G egenteil hat das U VEK in der Be- triebskonzession im selben Abschnitt w ie die Ausführungen zu Auflage Ziff. 3.1 noch ausdrücklich festgehalten, die Flughafenbetreiberin w äre kei- nesw egs verpflichtet, den Betrieb des Flughafens aufgrund eines neuen Betriebskonzepts unter für sie m öglicherw eise w eniger attraktiven Bedin- gungen w eiterzuführen. D as U VEK w olle den Betrieb des Flughafens Zü- rich jedoch langfristig sicherstellen und daher der Betreiberin die stärkst m ögliche Stellung einräum en (S. 11, keine H ervorhebung im O riginal). D a- m it erscheint noch um so problem atischer, dass die angefochtenen Klau- seln keinerlei zeitliche Begrenzung kennen und w ohl auf die ganze restli- che Konzessionsdauer Anw endung finden m üssten. 7.2 D ie Vorinstanzen können angesichts dessen denn auch kein öffentliches Interesse anführen, das die angefochtenen Auflagen unterm auern w ürde. D em soeben erw ähnten öffentlichen Interesse an finanziell gut positionier- ten Betreibergesellschaften – w elches dem von den Vorinstanzen ins Feld geführten angeblichen Interesse am vorsorglichen Ausschluss säm tlicher potentieller Entschädigungsforderungen entgegen gesetzt ist – w ird nicht nur m it Bestim m ungen des LFG (w ie gerade Art. 36a), sondern insbeson- dere auch m it verschiedenen Ausführungsvorschriften in der VIL N ach-16 druck verschafft (vgl. dazu Entscheid R EKO /IN U M vom 3. M ai 2006, Z- 2001-58, E. 4.6). D em Interesse des Bundes an einer klaren grundsätzli- chen Kostenregelung im Infrastrukturbereich der Luftfahrt w iederum w ird in den erw ähnten Art. 45 ff. LFG genügend nachgekom m en. U nd schliess- lich spricht auch kein öffentliches Interesse dagegen, der Flughafenbetrei- berin ausserhalb des eng auszulegenden Anw endungsbereichs der Kon- zessionsauflage Ziff. 3.1 (vgl. vorne E. 6.2) w enigstens den R echtsw eg für zukünftige Forderungen offen zu halten. W ie die Beschw erdeführerin zu R echt festhält, w äre es ohnehin w iederum Sache der zuständigen G erich- te, allfällig erhobene Ansprüche zu beurteilen und könnten solche ja nur bei Erfüllen säm tlicher Voraussetzungen aus von der Klägerin angerufe- nen m ateriellen H aftungsgrundlagen gutgeheissen w erden, andernfalls w ären sie abzuw eisen. Eine solche Lösung ist sow ohl m it Blick auf die R echtssicherheit als auch unter Berücksichtigung der R echtsw eggarantie von Art. 29a BV eindeutig zu bevorzugen und entspricht som it gerade öf- fentlichen Interessen. Es kann denn abschliessend auch keine R ede da- von sein (w ie U VEK und BAZL selber indirekt bestätigen), dass ohne die angefochtenen Auflagen die entsprechenden G enehm igungen nicht hätten im selben Ausm ass erteilt w erden dürfen. 8. D ie um strittenen Auflagen sind dem gem äss nicht bloss auf keine genü- genden gesetzlichen G rundlagen abgestützt. Sie entsprechen auch nicht den Zw ecken der gesetzlichen G rundordnung gem äss LFG und der darauf abgestim m ten (und abzustützenden) G rundausrichtung der Betriebskon- zession bzw . gehen nicht aus einem m it der H auptanordnung in einem en- gen Sachzusam m enhang stehenden öffentlichen Interesse hervor. Inso- fern sind sie in den vorliegenden Anfechtungsobjekten zur R egelung des Südanflugs auf Piste 34 zugleich als sachfrem d zu bezeichnen. D ie ange- fochtenen Bestim m ungen sind entsprechend dem Antrag der Beschw erde- führerin vollum fänglich aufzuheben. Bei diesem R esultat erübrigen sich w eitere Ausführungen zu der von der Beschw erdeführerin ebenfalls gerüg- ten U nverhältnism ässigkeit der Auflagen und zur U nzuständigkeit der Vor- instanzen, solche Auflagen zu erlassen. 9. U nterliegenden Vorinstanzen w erden gem äss Art. 63 Abs. 2 Vw VG keine Verfahrenskosten auferlegt, w om it im vorliegenden Verfahren auch keine erhoben w erden. D er von der Beschw erdeführerin am 12. Septem ber 2003 geleistete Kostenvorschuss von total Fr. 3'000.-- (für beide anfänglichen Teilverfahren) ist ihr nach Eintritt der R echtskraft des vorliegenden Ent- scheids vollum fänglich zurückzuerstatten. Sie hat zu diesem Zw eck dem Bundesverw altungsgericht einen Einzahlungsschein zuzustellen oder ihre Kontonum m er bekannt zu geben. 10. N ach Art. 64 Abs. 1 Vw VG kann die Beschw erdeinstanz der ganz oder teilw eise obsiegenden Partei von Am tes w egen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erw achsene notw endige und verhältnism ässige hohe Kosten zusprechen. D ie Entschädigung w ird gem äss Abs. 2 dessel- ben Artikels der Körperschaft auferlegt, in deren N am en die Vorinstanz verfügt hat, sow eit sie nicht einer unterliegenden G egenpartei auferlegt w erden können.17 Entsprechend dem Verfahrensausgang gilt die Beschw erdeführerin als vollständig obsiegende Partei. D ie von ihr am 16. August 2007 eingereich- te Kostennote im Sinne von Art. 14 des R eglem ents vom 11. D ezem ber 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverw altungs- gericht (VG KE, SR 173.320.2) gibt grundsätzlich zu keinen Beanstandun- gen Anlass. N achdem m it der (neuen) Bestim m ung von Art. 10 Abs. 2 VG KE der Stundenansatz für Anw älte m indestens 200 und höchstens 400 Franken beträgt (exklusive M ehrw ertsteuer), gibt es im G egensatz zur dam aligen Praxis der R EKO /IN U M auch keinen G rund m ehr, den vom R echtsvertreter der Beschw erdeführerin angegebenen Stundenansatz von Fr. 350.-- zu kürzen. D er Beschw erdeführerin ist dam it der gesam te in R echnung gestellte Aufw and (26.4 Stunden à Fr. 350.-- plus Auslagen) von Fr. 9'424.80, zuzüglich M ehrw ertsteuer von 7.6% , ergebend ein G e- sam ttotal von Fr. 10'141.10, als Parteientschädigung je zur H älfte zulasten der beiden Vorinstanzen zuzusprechen. D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erde der Flughafen Zürich AG w ird gutgeheissen. D ie Auflagen D ispositiv-Ziff. 2 Satz 2 der Verfügung des BAZL vom 23. Juni 2003 sow ie D ispositiv-Ziff. 1.3 Satz 2 der Verfügung des U VEK vom 23. Juni 2003 w erden aufgehoben. 2. Es w erden keine Verfahrenskosten erhoben. D er Beschw erdeführerin ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- nach Eintritt der R echtskraft des vorliegenden Entscheids zu- rückzuerstatten. Sie hat hierzu dem Bundesverw altungsgericht einen Ein- zahlungsschein zuzustellen oder ihre Kontonum m er bekannt zu geben. 3. D as BAZL und das U VEK haben der Beschw erdeführerin je eine Parteient- schädigung von Fr. 5'070.55 auszurichten. 4. D ieses U rteil w ird eröffnet: - der Beschw erdeführerin (m it G erichtsurkunde) - dem BAZL (eingeschrieben) - dem U VEK (m it G erichtsurkunde) D er Abteilungspräsident: D er G erichtsschreiber: Lorenz Kneubühler C hristian Kindler18 R echtsm ittelbelehrung G egen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschw erde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt w erden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BG G , SR 173.110]). D ie R echtsschrift ist in einer Am tssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung m it Angabe der Bew eism ittel und die U nterschrift zu enthalten. D er angefochtene Entscheid und die Bew eism ittel sind, sow eit sie der Beschw erdeführer in H änden hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BG G ). Versand am :