4422 2000-1495 ad 91.411 Initiative parlementaire Prestations familiales (Fankhauser) Rapport du 20 novembre 1998 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national Avis du Conseil fédéral du 28 juin 2000 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons, conformément à l’art. 21quater, al. 4, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), notre avis sur le rapport et la proposition du 20 novembre 1998 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (FF 1999 2942) concernant une loi fédérale sur les allocations familiales (Initiative parlementaire Fankhauser). Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 28 juin 2000 Au nom du Conseil fédéral Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz4423 Avis 1 Situation initiale Le 13 mars 1991, la conseill ère nationale Angeline Fankhauser a d éposé une initia- tive parlementaire sous la forme d ’une proposition con çue en termes g énéraux dont le texte est le suivant: «Chaque enfant donne droit à une allocation pour enfant d ’au moins 200 francs. Ce montant est fixé en fonction du montant maximum actuel des allocations cantonales pour enfant et devra être adapté régulièrement selon l ’indice des prix à la consom- mation. La mise en œ uvre d’une telle solution f édérale doit être confiée aux caisses de compensation des cantons, des associations professionnelles et de la Conf édéra- tion, la péréquation des charges devant s’effectuer à l’échelon national. Les familles dont les enfants sont en âge où il faut s ’occuper d’eux, plus particuli è- rement les familles monoparentales, ont droit, en cas de besoin, à des prestations analogues aux prestations complémentaires.» Le 2 mars 1992, le Conseil national a d écidé, par 97 voix contre 89, de donner suite à l’initiative. Vu que le Conseil f édéral prévoyait de créer une assurance-maternit é, le projet de loi élaboré par la Commission de la s écurité sociale et de la sant é publi- que du Conseil national (CSSS-CN) n ’a dès lors pris en consid ération que la pre- mière partie de l’initiative parlementaire et il a écarté toute prestation sous condition de ressources. La proposition du Conseil f édéral concernant l ’assurance-maternité de 1997 pr évoyait non pas des prestations sous condition de ressources, mais une prestation de base unique1. Le Département fédéral de l ’intérieur a ouvert, en 1995, sur mandat de la Commis- sion, une proc édure de consultation relative au projet de loi exhaustive . Quelque 44 intervenants (29 officiels et 15 non officiels) se sont montr és favorables à une réglementation f édérale; 53 intervenants (25 officiels et 28 non officiels) ont par contre rejeté le projet. Quant aux cantons, 11 d ’entre eux ont approuv é le projet. Il s’agissait notamment du Tessin et de tous les cantons romands, Vaud except é. En outre, deux cantons se sont déclarés partisans d’une loi-cadre. Par la suite, deux projets ont été élaborés: une loi exhaustive et une loi-cadre. Lors de sa s éance du 28 novembre 1997, la Commission a opt é, par 12 voix contre 11, pour une loi-cadre. Le 20 novembre 1998, la Commission a soumis au Conseil national un rapport et une proposition de loi-cadre, qu ’elle a transmis par la m ême occasion au Conseil fédéral pour avis. 2 Le système actuel Depuis 1945, l'ancienne constitution f édérale contenait un art. 34 quinquies sur la pro- tection des familles, dont l ’al. 2 accordait à la Conf édération la comp étence de 1 La question des prestations sous condition de ressources (prestations compl émentaires) pour les parents a également été discutée dans le cadre de l’initiative parlementaire Fehr Jacqueline du 17 mars 1999. Le Conseil national a décidé le 22 juin 2000, par 84 voix contre 83, de ne pas donner suite à cette initiative.4424 légiférer en matière d’allocations familiales. Dans la nouvelle constitution f édérale, qui est entr ée en vigueur le 1 er janvier 2000, l ’art. 34 quinquies a été remplacé, en ce qui concerne les allocations familiales, par l’art. 116, al. 2 et 4. Ces nouvelles dispo- sitions confèrent également à la Confédération la compétence de légiférer en matière d’allocations familiales. Elle n ’en a toutefois fait usage que dans le secteur de l’agriculture, plus exactement en promulguant la loi f édérale du 20 juin 1952 sur les allocations familiales dans l’agriculture (LFA; RS 836.1). La Suisse pr ésente aujourd ’hui une superposition de quelque 50 r égimes d’allocations familiales. Celles-ci varient en ce qui concerne le genre de prestations, le montant des allocations et les b énéficiaires; de même, les dispositions varient en cas de concours de droits ou d ’activité à temps partiel. En effet, les 26 cantons ont édicté des lois sur les allocations familiales allou ées aux salari és non agricoles. Il existe en outre dans dix cantons des régimes d’allocations pour les indépendants non agricoles. Par ailleurs, cinq cantons accordent également des allocations familiales aux personnes sans activité lucrative. Enfin, dix cantons ont édicté des prescriptions qui complètent, respectivement remplacent (dans le cas de Gen ève) les allocations fixées dans la LFA. Les administrations publiques ont leurs propres réglementations. Tous les régimes cantonaux sont g érés par les caisses de compensation pour alloca- tions familiales. Les employeurs sont affiliés soit à l’une des caisses privées – il y en a plus de 800 –, soit à la caisse cantonale de compensation pour allocations familia- les. Leurs contributions sont calcul ées sur la masse salariale et ils obtiennent en retour le remboursement des allocations qu ’ils ont versées. Dans certains cantons et à des conditions d éfinies, les grandes entreprises ou celles qui sont soumises à une convention collective de travail peuvent être lib érées de l ’assujettissement obliga- toire à une caisse de compensation. Quelques milliers d ’entreprises sont dans cette situation et versent directement les allocations prescrites par la loi. Par ailleurs, le financement des r égimes cantonaux d ’allocations familiales pour salari és est exclu- sivement assuré par les cotisations des employeurs. Les taux appliqu és varient for- tement d’une caisse à l’autre (de 0,2 à 5,5 %). De même, les allocations pour enfants varient très fortement selon les cantons. Les montants minimaux oscillent entre 140 et 294 francs par enfant et par mois. Enfin, si tous les salari és ont droit aux alloca- tions, les personnes qui travaillent à temps partiel ne per çoivent souvent que des allocations réduites. La plupart des cantons excluent du b énéfice des allocations les ind épendants et les personnes sans activité lucrative; dans les cantons o ù ces deux catégories de person- nes reçoivent des allocations, des limites de revenu ont souvent été fixées. En outre, les ind épendants ayant droit aux allocations sont tenus dans tous les cantons de verser des cotisations, qui ne couvrent que partiellement les prestations. Les alloca- tions pour personnes sans activit é lucrative sont financ ées par les pouvoirs publics et/ou les caisses de compensation pour allocations familiales reconnues. 3 Politique familiale et r ôle des allocations pour enfants La politique familiale va bien au-del à d’une aide et d ’un soutien strictement mat é- riels aux familles: elle se fonde sur la reconnaissance du caract ère irremplaçable des prestations fournies au sein des familles et par elles. Elle s ’est d éveloppée de ma- nière pragmatique au fil des d écennies. On doit y voir en particulier un effet du4425 fédéralisme et du principe de subsidiarit é. C’est en particulier dans le domaine de la politique familiale que le morcellement de la r épartition des tâches entre Confédéra- tion, cantons, communes et organisations privées est le plus visible. La politique familiale suisse comprend toutes les mesures et les dispositifs visant à soutenir et à promouvoir la famille. Sa mission est interdisciplinaire – la famille étant concernée par quasiment tous les domaines – et il faut tenir compte des atten- tes et des besoins extr êmement divers en la matière. Par là-même, la politique fami- liale est au cœ ur des tensions engendrées par la divergence des concepts de politique sociale et des opinions sur l ’importance et la valeur de la famille et des r ôles joués par ses membres. Enfin, elle doit prendre en compte les diff érentes formes de fa- milles présentes dans notre soci été: familles nucl éaires, monoparentales, recompo- sées; familles réunissant des partenaires non mari és, familles prenant en charge des aînés. La famille fait office de communaut é affective, éducative, culturelle, écono- mique et sociale, de lieu de rencontre, d ’apprentissage, de dialogue, de partage, de transmission des valeurs et de solidarité entre les générations. Au commencement de la vie de famille, la m ère et l ’enfant requi èrent un degr é suffisant de protection. Il s ’agit, d’une part, de couvrir les co ûts des soins li és à la grossesse et à la naissance, et d ’autre part de compenser la perte de gain li ée à la maternité. La perte de gain est traitée aujourd’hui dans plusieurs actes législatifs et il y a des disparit és. La loi sur le travail pr évoit l’interdiction pour les m ères de tra- vailler durant les 8 semaines apr ès l ’accouchement. Jusqu ’à pr ésent, il n ’existe cependant pas encore de r églementation satisfaisante concernant le paiement du salaire pendant cette période. Dans le droit des obligations, la maternité est traitée de la même manière que la maladie. Durant la premi ère année de service, le salaire est versé pendant seulement 3 semaines. Au gr é des différentes pratiques des tribunaux, c’est seulement apr ès 2 ou 3 ans de rapports de service qu ’au moins la p ériode d’interdiction de travailler est couverte. Par cons équent, ce sont surtout les jeunes mères, occupées depuis peu de temps dans la m ême entreprise, qui doivent se con- tenter de prestations minimales. Apr ès le rejet de l ’assurance-maternité lors de la votation populaire du 13 juin 1999, ce problème n’est toujours pas résolu. Les parents ont également besoin d ’un soutien à plus long terme. La soci été parti- cipe donc aux co ûts occasionnés par les enfants. Outre la compensation des charges familiales à proprement parler, on compte les dispositifs les plus divers destin és aux enfants, aux jeunes et aux familles. Parall èlement à un syst ème d ’éducation et de formation très développé, on satisfait également à la demande croissante en institu- tions de prise en charge extrafamiliale à l ’aide d ’offres adapt ées (cr èches, jardins d’enfants, écoles à horaire continu). Toutefois, ces institutions n ’existent de loin pas encore partout en nombre suffisant. Les prestations sous condition de ressources, telles qu’elles ont été introduites par de nombreux cantons, constituent une mesure appropriée pour lutter de façon ciblée contre la pauvreté. Les diverses formes de compensation des charges familiales comptent sans doute parmi les mesures de politique familiale les plus anciennes et les plus connues: – prestations financières directes telles qu’allocations familiales, allocations de formation, bourses d’étude et prestations vers ées aux parents sous condition de ressources; – compensations indirectes telles que d éductions fiscales et bonifications pour tâches éducatives dans l’AVS; – réduction des primes d’assurance-maladie consenties aux familles.4426 Les allocations familiales représentent de loin la part la plus importante du volume total de la compensation. Les 4 milliards de francs vers és chaque ann ée allègent de manière substantielle les coûts occasionnés par les enfants. 4 Les grandes lignes du projet de la commission 4.1 G énéralités Le projet soumis par la commission va moins loin que l ’initiative parlementaire qui envisage une solution f édérale unique et une p éréquation des charges à l ’échelon fédéral. En effet, en raison principalement des divergences d ’opinion révélées par la procédure de consultation, la commission a d écidé de présenter une loi-cadre. Cette dernière fixe des normes minimales et permet aux cantons, dans une large mesure, de conserver leur comp étence législative. Par ailleurs, la loi f édérale sur les alloca- tions familiales dans l ’agriculture (LFA) est maintenue. Aux explications de la commission (par. 5) relatives à la constitutionnalit é, il convient d ’ajouter que la nouvelle constitution pr évoit également la compétence de la Conf édération de l égi- férer dans le domaine des allocations familiales (art. 116, al. 2 et 4, Cst.). L’obligation, prévue à l’art. 34quinquies, al. 2, aCst., de tenir compte des caisses exis- tantes et de soutenir la fondation de nouvelles caisses, a été supprimeé. 4.2 Les genres d ’allocations et leurs bénéficiaires Tous les salariés ont droit à des allocations enti ères, même en cas d’activité à temps partiel. De cette mani ère est r éalisé, pour ces b énéficiaires, le principe «une alloca- tion par enfant ». Le montant des allocations pour enfants est fix é à un minimum de 200 francs, et celui des allocations de formation professionnelle à 250 francs. Ces allocations seront également versées aux ind épendants qui ne travaillent pas dans l’agriculture et aux personnes sans activit é lucrative. Toutefois, les cantons peuvent dans les deux cas soumettre le droit aux prestations à la condition que le revenu des intéressés n’excède pas la limite prévue dans la LFA pour les petits paysans (30 000 francs par année plus 5000 francs par enfant). Les conventions de sécurité sociale fixent le droit applicable aux enfants vivant hors de Suisse. Pour les Etats avec lesquels la Suisse n ’est liée par aucune convention, il appartient au Conseil f édéral de r égler les modalit és d ’octroi des prestations. S’agissant du montant des allocations, il sera tenu compte du co ût de la vie dans le pays de résidence. 4.3 Financement Comme jusqu ’ici, les cantons sont libres de choisir le mode de financement des allocations familiales, dans les limites prescrites par la loi fédérale: – Les allocations pour salari és peuvent être financées soit par des cotisations des employeurs, soit par des cotisations des employeurs et des salariés. – Les allocations pour ind épendants peuvent être financées de différentes ma- nières: par des cotisations des indépendants, par une contribution des caisses4427 de compensation versant des allocations familiales aux salari és, ou encore par des subsides des pouvoirs publics. – Les allocations familiales vers ées aux personnes sans activit é lucrative doi- vent être financées par les cantons. Les cantons peuvent toutefois exiger que les personnes sans activité lucrative versent elles-mêmes une contribution. Les d épenses suppl émentaires par rapport aux d épenses actuelles (4 milliards de francs environ) varient entre 600 et 900 millions de francs, selon que les cantons prévoient une limite de revenu ou non. 4.4 Organisation Toutes les allocations familiales doivent être gérées par les caisses de compensation pour allocations familiales. Les cantons ne peuvent plus exempter certains em- ployeurs d’adhérer à une caisse de compensation. Ce sont les cantons qui reconnais- sent les caisses de compensation. L ’art. 13 de la loi f édérale se borne à déterminer uniformément les conditions de la reconnaissance. 5 Le mod èle de nouvelle péréquation financière (NPF) La nouvelle péréquation financière (NPF) entre la Confédération et les cantons, mise en consultation le 14 avril 1999, propose notamment d ’introduire une loi f édérale sur les allocations familiales. Ce mod èle constitue une solution f édérale complète, garantissant à chaque enfant une allocation et pr évoyant des taux de cotisation uni- fiés à l’échelon suisse. Afin de respecter le principe de la neutralit é des co ûts, les allocations seront fix ées à 175 francs par enfant. Le projet pr évoit de confier la gestion des allocations familiales aux organes de l ’AVS et de constituer un fonds de compensation autonome. Lors de la consultation de la NPF, il s ’est avéré que la proposition esquiss ée a obte- nu autant d’avis positifs que d’opinions défavorables. Elle a été rejetée en particulier par le PRD, le PLS, l ’UDC, le Vorort et la F édération Romande des Syndicats Pa- tronaux. Les cantons de SO, BS, TG, TI et NE s ’expriment expressément en faveur de la solution propos ée, alors que les cantons de AI, ZG, ZH et VD demandent que la compétence en matière d’allocations familiales soit maintenue au niveau cantonal. Le PDC approuve une solution f édérale. Le PS, la CSC et l ’USS s ’expriment en principe de fa çon favorable, mais ils estiment que le montant de l ’allocation fixé à 175 francs par enfant est trop bas. Il s ’est avéré que la NPF dans son ensemble, bien qu’ayant re çu un accueil majoritairement favorable, ne semble pas encore faire l’objet d’un consensus suffisant au niveau politique. Afin de prendre en consid éra- tion les r ésultats de la proc édure de consultation, une d élégation formée de repr é- sentants de la Conf édération, des cantons et de l ’Union des villes suisse a été char- gée d’élaborer à l’intention du Conseil f édéral un projet susceptible d ’être soutenu par une large majorit é politique. Il est pr évu que le Conseil f édéral adopte le mes- sage relatif à la NPF encore cette année.4428 6 Evaluation du projet de la Commission 6.1 Principe Le Conseil f édéral salue les efforts pour uniformiser la r églementation des alloca- tions familiales. Celle-ci permet de combler certaines lacunes actuelles et d ’assurer une meilleure coordination des systèmes d’allocations. La loi-cadre établit une norme minimale. Tous les salari és – y compris ceux tra- vaillant à temps partiel – auraient ainsi droit à des allocations enti ères. La majorit é des enfants b énéficieraient d ’allocations plus élevées que celles vers ées jusqu ’ici. De plus, les ind épendants et les personnes sans activit é lucrative y auraient égale- ment droit, du moins jusqu’à un revenu déterminé. Le projet d ’extension à tous les employeurs de l ’affiliation obligatoire à une caisse de compensation pour allocations familiales a ceci de positif qu ’il renforce le prin- cipe de solidarit é. En effet, les exemptions de l ’affiliation obligatoire autoris ées aujourd’hui par diverses lois cantonales peuvent conduire à une discrimination des salariés ayant plusieurs enfants, vu que les employeurs doivent payer eux-m êmes les allocations. La taille minimale fixée pour les caisses de compensation pour allocations familiales (300 employeurs affiliés, au minimum 2000 salari és) entraînerait une diminution de leur nombre, d ’où une meilleure compensation des charges au sein des cantons et donc une plus grande solidarité sur le plan du financement. Selon l’ordonnance du 9 mai 1979 r églant les tâches des départements, des groupe- ments et des offices (RS 172.010.15), il revient à l ’Office fédéral des assurances sociales de pr éparer et d ’exécuter les trait és internationaux dans les domaines rele- vant de l ’office ainsi que les accords relatifs aux allocations familiales vers ées par les cantons. Consid érant qu ’en principe les cantons ont jusqu ’alors, quoique avec certaines restrictions, vers é leurs allocations à l’étranger, on a renonc é à les inclure dans les conventions, au vu des grandes disparit és entre les syst èmes cantonaux. Cependant les Etats contractants ont g énéralement accept é d ’inclure leurs alloca- tions dans les conventions, en exigeant toutefois que les syst èmes cantonaux al- louent des allocations à leurs ressortissants respectifs pour leurs enfants vivant à l’étranger. Seules deux Conventions de s écurité sociale contiennent une r églementa- tion concr ète au sujet de la l égislation cantonale sur les allocations familiales: la convention avec le Liechtenstein (RS 0.831.109.514.1) (ordonnance des cantons de St-Gall et des Grisons) ainsi que l ’accord concernant la sécurité sociale des bateliers rhénans (RS 0.831.107) (législations des cantons de Bâle-Ville et Bâle-Campagne). La loi-cadre cr ée une situation transparente. Elle am éliore également la possibilit é pour la Conf édération de r égler les allocations familiales au niveau international et de les adapter, d’entente avec les Etats contractants, aux besoins des deux pays. La possibilité de déposer un recours au Tribunal fédéral des assurances, prévue dans la loi, uniformiserait la jurisprudence.4429 6.2 Adaptation à la Loi sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) Dans le cadre de l ’initiative parlementaire Josi Meier (droit des assurances sociales, 85.227), les discussions au Parlement f édéral concernant le projet de LPGA ne sont pas encore terminées. Le Conseil fédéral relève qu’en cas d’adoption de la LPGA, le projet de loi f édérale sur les allocations familiales devrait être adapt é. C ’est ainsi qu’il faudrait déclarer la LPGA applicable au domaine r égi par la loi sur les alloca- tions familiales. Il en découlera par ailleurs que plusieurs articles devront être modi- fiés, notamment les art. 1, 8, 9, 16, 28 et 30 ainsi que certaines dispositions modi- fiant la loi sur les allocations familiales dans l’agriculture. 6.3 Le projet de la CSSS-CN compar é à la solution inscrite dans la NPF Contrairement à la solution inscrite dans la NPF, la loi-cadre ne pr évoit pas obliga- toirement une allocation pour chaque enfant. Elle permet de soumettre à une limite de revenu le droit aux allocations des ind épendants et des personnes sans activit é lucrative, et maintient donc un lien entre le droit aux allocations et le statut profes- sionnel des parents. En cons équence, et comme jusqu’ici, tous les enfants ne donne- raient pas droit à une allocation. A la diff érence de la solution unifi ée, différentes r églementations continueraient à s’appliquer aux – personnes actives dans l’agriculture; – salariés non agricoles; – indépendants non agricoles; – personnes sans activité lucrative. Lorsque, du fait de l ’existence de r églementations divergentes, plusieurs droits entrent en concurrence, divers probl èmes de coordination peuvent surgir. D ’une part, une ou plusieurs personnes peuvent b énéficier de droits relevant de r égimes d’allocations distincts; d ’autre part, les comp étences de plusieurs cantons peuvent être concernées, par cumul notamment. Un autre probl ème apparaît dès lors qu ’un canton a introduit des limites de revenu pour les ind épendants et les personnes sans activité lucrative et qu’un autre canton ne l’a pas fait. A l’inverse de la solution pr éconisée par la NPF, la compensation des charges ne serait pas op érée à l ’échelle suisse. Aucun changement important n ’interviendrait non plus quant à la charge en pour-cent de salaire pesant sur les diverses branches économiques, qui varie énormément. La solution proposée dans le cadre de la NPF serait à la fois globale et uniforme. Vu que le montant des allocations est fix é à 175 francs, on peut pr ésumer que les can- tons pr évoyant des allocations plus élevées fassent usage de leur comp étence et introduisent des allocations cantonales compl émentaires pour maintenir le niveau actuel des allocations versées. Le tableau ci-dessous montre les diff érences essentielles qui existent entre la solu- tion figurant dans la loi-cadre et celle de la NPF.4430 Projet de la CSSS-CN Nouv. p éréquation fin. Montant fixé 200/250 francs 175 francs Ayants droit Salari és, indépendants, per- sonnes sans activité lucrative. Les cantons peuvent fixer des limites de revenu pour les indépendants et les personnes sans activité lucrative Tous les parents Alloc. selon la LFA Maintien de la LFA Abrogation de la LFA Financement Cotisations des employeurs et évent. des salariés; cotisa- tions des indépendants et évent. des personnes sans activité lucrative; pouvoirs publics Cotisations des employeurs, des indépendants et des per- sonnes non actives; subven- tions de la Confédération; intérêts du fonds de compen- sation Application Caisses d ’allocations familia- les cantonales, prof. et inter- professionnelles Organes de l’AVS Compensation des charges à l’échelle suisse Non Oui Dépenses supplémen- taires pour l’économie et la collectivité 600 à 900 millions Neutralit é des coûts 6.4 Conclusion Sur le principe, le Conseil fédéral est favorable à une réglementation fédérale sur les allocations familiales, que ce soit par le biais d ’une solution globale (comme dans la NPF), ou sous forme d ’une loi-cadre. La solution f édérale permet de combler des lacunes et repr ésente une mesure am éliorant la situation mat érielle des familles et diminuant les risques de pauvret é des familles avec enfants. Une solution f édérale cadre bien avec le concept global de r églementation de la s écurité sociale selon les principes de la NPF. La r églementation propos ée est certes plus étendue et plus complète que le projet de la CSSS-CN, mais pr évoit pour les allocations un montant minimal moins élevé, qui permet l’introduction d’un standard minimum unique sans augmenter les co ûts. L ’uniformisation du syst ème ne doit pas engendrer une aug- mentation des co ûts et par l à-même une charge suppl émentaire pour l ’économie suisse. Lors des discussion de la «Table ronde» du 6 avril 1998 (programme de stabilisation 98), l ’initiative parlementaire Fankhauser a été soumise à un moratoire. Aucune décision ne peut être prise à ce sujet jusqu ’à ce que les finances f édérales soient équilibrées (objectif budg étaire 2001). Autrement dit, lors de la reprise des travaux consacrés à cette initiative, le message concernant la NPF aura été pr ésenté et les prochains développements dans le domaine de la politique familiale seront pr évisi- bles.4431 7 Commentaire des dispositions du projet Le Conseil f édéral renonce à demander des changements sur le fond et se limite à proposer des modifications tendant à une meilleure compr éhension du projet et à la coordination avec d’autres dispositions légales. Préambule A la place de l ’art. 34quinquies, al. 2, Cst., il convient de citer comme base constitu- tionnelle les al. 2 et 4 du nouvel art. 116 Cst. Art. 2, al. 1, let. b Il convient de remplacer l ’expression «de ses études ou de son apprentissage » par «de sa formation », afin d ’inclure toutes les fili ères de formation, donc aussi les gymnases et les écoles professionnelles. Art. 3 L’al. 1 d éfinit les enfants pour lesquels il existe un droit à l ’allocation. Depuis la révision du droit de la filiation, les enfants adopt és sont entièrement assimilés sur le plan juridique aux enfants biologiques. Leur mention expresse est donc discrimina- toire. Nous proposons de biffer «enfants adopt és» à l ’al. 1, let. c, et de r édiger la let. a ainsi: «a. les enfants avec lequels existe un lien de filiation en vertu du code civil; » Cette formulation englobe les enfants de parents mari és et non mari és ainsi que les enfants adoptés. L’al. 2 attribue au Conseil f édéral la comp étence de d éterminer les conditions d’octroi ainsi que le montant des allocations pour les enfants vivant à l ’étranger. Actuellement, seules quelques conventions de sécurité sociale conclues par la Suisse avec d ’autres Etats concernent les allocations familiales. Les convention avec le Canada, le Chili, la Tch équie, la Hongrie, Isra ël, la Norvège, la Suède, la Slovaquie et les Etats-Unis excluent délibérément ce domaine. La formulation actuelle de l’al. 2 attribue au Conseil fédéral la compétence de régler le droit aux allocations familiales dans les cas o ù il n ’existe pas de convention de sécurité sociale avec le pays en question. N ’est pas pr évue la mani ère de proc éder lorsqu’existe une convention de sécurité sociale entre la Suisse et un autre Etat, mais que celle-ci ne contient pas de dispositions sur les allocations familiales. Pour ces raisons, il convient d’ajouter la précision suivante à l’al. 2: «. . . dans la mesure o ù il n ’existe pas, avec l ’Etat concerné, de convention sur les allocations familiales; . . .» Art. 5 et 6 Il arrive fréquemment que plusieurs personnes aient droit à des allocations familiales pour le m ême enfant, par exemple lorsque les deux parents sont salari és. Dans d’autres cas, une m ême personne a droit à des allocations familiales sur la base de législations différentes, par exemple un frontalier de France, qui a droit en France à des allocations m ême sans y exercer d ’activité lucrative. Toutes les lois cantonales4432 d’allocations familiales ainsi que la LFA excluent le cumul. Ainsi, l ’art. 9, al. 3, LFA prévoit: «Le même enfant ne donne droit qu ’à une seule allocation », auquel correspond l’art. 5, al. 1, du projet. Il s’agit d’établir en premier lieu qui a droit aux allocations familiales. S ’il est établi que plusieurs personnes peuvent se pr évaloir d’un droit, il y a concours de droits et il convient de déterminer quel droit prime. Le projet préconise deux solutions pour régler le concours de droits: – A l’art. 5, al. 2, il est question de droit «en vertu d ’une autre l égislation». Selon ses explications, la Commission entend par l à les droits bas és sur les réglementations d’autres Etats ou d ’organisations internationales. Dans ces cas-là, c ’est toujours le droit en vigueur à l ’étranger, respectivement celui basé sur un rapport de travail avec une organisation internationale, qui prime celui basé sur la législation suisse. – L’art. 6 règle le concours de droits basés sur le droit suisse. Cette distinction ainsi que la solution préconisée par l’art. 5, al. 2, n’a pas convaincu le Conseil f édéral. L’art. 5, al. 2, exclut l ’octroi d’allocations selon le droit suisse, lorsqu’existe un droit à des allocations selon une autre l égislation. Cette formula- tion, qui ne tient pas suffisamment compte des cas concrets o ù plusieurs Etats sont concernés, devrait être remplacée par une solution plus souple. Selon le projet actuel, est exclue toute prestation suisse du moment qu ’existe un droit à une prestation étrangère, quel que soit le montant de cette prestation étran- gère et ind épendamment de la situation familiale. Lorsque le p ère de l ’enfant tra- vaille à l’étranger et y a droit à une allocation moins élevée qu’en Suisse, la m ère divorcée se verra refuser toute prestation suisse, m ême si elle vit en Suisse et y exerce une activit é lucrative. Cette r églementation aboutirait à des cas de rigueur choquants. Elle ne r épondrait pas non plus à la question de savoir quel Etat est compétent pour verser des prestations, lorsqu ’un Etat étranger prévoit une disposi- tion d ’exclusion correspondante. En outre, cette r églementation va à l ’encontre du principe de la garde, qui est appliqu é en Suisse et dans la plupart des pays euro- péens. Dans l’accord avec l ’Union européenne sur la libre circulation des personnes (voir plus loin, ch. 9), la Suisse s ’est engagée à appliquer la m ême r églementation que celle en vigueur dans les Etats contractants de l ’UE. En cas de double activit é lucra- tive, on d étermine le droit de la mani ère suivante: si l ’un des parents exerce une activité dans le pays de résidence des enfants et l’autre parent dans un autre pays, est due en premier lieu l ’allocation du pays de r ésidence. Si l ’autre parent a droit, dans le pays où il exerce son activit é lucrative, à une allocation plus élevée, cet Etat doit alors verser pour l ’enfant le montant de la diff érence. Cette diff érenciation corres- pond au fond à la r églementation selon le droit de garde. Si seul l ’un des parents exerce une activité lucrative, c’est dans tous les cas l ’allocation du pays o ù il exerce cette activité qui est due (principe du lieu de travail). C’est pourquoi, nous proposons de r églementer de mani ère homogène le concours de droits à l ’art. 6. Ces dispositions en la mati ère devraient aussi s ’appliquer en rapport avec des r églementations étrangères. L ’art. 5, al. 2, peut donc être biff é. Dans le m ême sens, nous proposons de supprimer à l ’art. 6, al. 1, le passage «assujetties à la loi».4433 Les nombreuses décisions rendues par les autorités cantonales de recours et relatives au concours de droits montrent, d ’une part, que cette question se traduit souvent dans la pratique par des incertitudes juridiques, et d ’autre part, que les solutions adoptées par les organes d’exécution comme par les autorités de recours ne satisfont pas toujours. La r églementation l égale et la pratique devraient avoir pour objet et pour but le versement d ’une allocation en principe pour chaque enfant, donc de combler au mieux les lacunes, et elles seraient ainsi fid èles à l’esprit de l ’initiative parlementaire. Si l ’ayant droit prioritaire aux prestations ne peut les recevoir, étant p. ex. indépendant et dépassant la limite prescrite pour le revenu, une autre personne (parent divorc é n ’ayant pas la garde, ou beau-p ère) devrait pouvoir être habilit é à percevoir les allocations. L’art. 6, al. 1, fixe le principe de la garde, qui s ’est aussi impos é au niveau des l é- gislations cantonales. La garde est entendue ici au sens juridique, c ’est-à-dire le droit de d éterminer le lieu de r ésidence de l ’enfant. Les parents d étiennent la garde même si l ’enfant est plac é dans une famille d ’accueil ou dans un home. L ’al. 2 réglemente le cas o ù l ’enfant est plac é sous la garde conjointe de ses parents. La notion de garde conjointe s ’applique normalement aux parents mari és. Depuis l’entrée en vigueur, le 1 er janvier 2000, de la r évision du CC du 26 juin 1998, elle l’est également aux parents divorc és ou non mari és. Ces deux cat égories de parents seront soumises aux m êmes r ègles que les parents mari és. Si les parents exercent tous deux une activité lucrative, ils peuvent alors choisir lequel d ’entre eux percevra les allocations familiales. Les parents divorc és ou non mari és auront de m ême le droit de choisir à qui seront octroy ées les bonifications pour t âches éducatives de l’AVS. (art. 52 f, al. 2bis, RAVS). Tant le principe de la garde que celui du lieu de l’activité lucrative prévalent aussi dans les dispositions étrangères sur les allocations familiales. Suite à l’abaissement de l ’âge de la majorit é et à la tendance à l’allongement de la période de formation, le nombre d ’enfants qui, tout en n ’étant plus plac és sous la garde parentale, sont encore en formation, a augmenté. Ces enfants ne sont plus sous la garde de leurs parents, mais donnent n éanmoins encore droit à des allocations pour enfants ou à des allocations de formation. Il n ’est pas judicieux dans ce cas de modifier le droit aux allocations pour le restant de la période d’octroi. Or en vertu de l’al. 1, let. b, il faudrait d éterminer qui subvient en majeure partie à l ’entretien de l’enfant. Ce droit primerait. Dans de tels cas, on devrait se fonder sur la situation telle qu’elle existait avant que la majorité ne soit atteinte. Nous proposons donc d’adopter l’art. 6 dans la version suivante: Art. 6 Concours de droits 1 Lorsque deux ou plusieurs personnes peuvent pr étendre chacune au m ême genre d’allocations pour le m ême enfant, le droit aux prestations est reconnu selon l ’ordre de priorité suivant: a. à la personne qui a la garde de l’enfant ou l’avait au moment de sa majorité; b. à la personne qui subvient en majeure partie à l’entretien de l’enfant. 2 Lorsque l’enfant est sous la garde conjointe de ses parents ou l ’était au moment de sa majorité, les prestations sont accordées, par ordre de priorité: a. à celui des deux parents qui exerce une activité lucrative;4434 b. à celui des deux parents d ésigné d'un commun accord, si tous deux exercent une activité lucrative. Art. 8, al. 2 Le versement de l ’allocation de formation professionnelle directement aux enfants devrait être réservé aux enfants majeurs, quel que soit le genre de leur formation. Le texte allemand n ’est pas absolument clair l à-dessus. Au surplus, il n ’est pas n éces- saire de mentionner que l’enfant est étudiant ou apprenti, étant donné que ce sont les seuls cas donnant droit au versement d’une allocation de formation professionnelle. Sous r éserve d’une adaptation à la LPGA (voir ci-dessus ch. 62), nous proposons donc d’adopter la version suivante: «2 Sur demande motiv ée, l’allocation de formation professionnelle peut être versée directement à l’enfant majeur.» Chapitre 2 Régimes d’allocations Section 1 Salari és Il faudrait ajouter les termes «non agricoles» au titre de la section 1, comme dans la section 2. Art. 10 Nous proposons de d éfinir les employeurs assujettis à cette loi par un renvoi à l’AVS. On s’épargne par conséquent la mention des exceptions à l’affiliation faite à l’al. 3. Comme à l’art. 2, al. 1, let. b, LACI, nous proposons d ’adopter pour l’al. 1 la formulation suivante: «1 Sont assujettis à la présente loi tous les employeurs tenus de payer des cotisations au titre de l’art. 12 LAVS.» L’al. 2 est maintenu, tandis que l’al. 3 doit être biffé. Art. 11 Comme on s’est référé à l’AVS pour l’art. 10, il faut énoncer ici les crit ères servant à déterminer dans quel canton les entreprises doivent s ’affilier à une caisse de com- pensation pour allocations familiales. Les dispositions d ’exécution applicables du droit cantonal en d écoulent. Le terme canton devrait être d écliné au pluriel, parce qu’un employeur g érant plusieurs établissements est tenu de s ’affilier dans tous les cantons concernés à une caisse de compensation pour allocations familiales recon- nue. L’affiliation concerne tous les salari és à son service, donc également ceux qui n’ont pas leur place de travail au si ège-même de l’entreprise, mais sont en route (par exemple sur des chantiers). Le passage correspondant se trouvait à l’art. 10, al. 1. On obtient ainsi la formulation suivante (art. 11, al. 1): «1 Les employeurs assujettis doivent, pour tous les salari és à leur service, adh érer à une caisse de compensation pour allocations familiales reconnue, dans les cantons où ils ont leur domicile ou un si ège, une succursale ou un établissement. Si le domi- cile et le siège sont situés dans des cantons distincts, le canton d éterminant est celui du siège.»4435 A l ’al. 2 figure une d érogation à l'obligation d ’adhérer à une caisse d ’allocations familiales, mais non pas à l’obligation de verser des allocations familiales au sens des art. 2 et 4. Le terme d ’«établissement de la Conf édération» n ’est actuellement plus adapté en tant que critère d’assujettissement. En effet, parmi ces établissements, certains appartiennent sans doute à la Confédération (qui est actionnaire), mais sont, en tant qu ’établissements, entièrement soumis au droit priv é (par exemple les fabri- ques d ’armement). La loi devrait également leur être appliqu ée. C ’est pourquoi, nous proposons de partir du champ d ’application de la loi sur le personnel (LPers), ce qui signifie que les établissements concernés devraient être exemptés pour tout leur personnel de l ’obligation de s ’affilier. Il ne serait ni opportun ni praticable d’opter pour une exception en faveur de certaines personnes, comme le pr évoit l’art. 2, al. 2, LPers. Vu ce qui pr écède, nous proposons pour l ’art. 11, al. 2, la version suivante: «2 Sont exemptés les établissements selon l’art. 2, al. 1, LPers du . . .» Afin de cr éer aussi à l ’al. 3 un lien avec l ’AVS, nous proposons la formulation suivante: «3 Les personnes salari ées au service d ’un employeur assujetti et obligatoirement assurées dans l ’AVS à ce titre ont droit aux allocations familiales. Ce droit na ît et expire avec le droit au salaire.» Art. 12 Il nous paraît judicieux d ’admettre toutes les caisses de compensation AVS en qua- lité d’organes d’éxécution des allocations familiales. En effet, les conditions relati- vement sévères de reconnaissance énoncées à l ’art. 13 excluraient sinon m ême les caisses de compensation AVS de tr ès grandes entreprises ou de branches, au motif qu’elles ne regroupent pas 300 employeurs, voire m ême, dans les cas extr êmes, qu’elles n ’en comptent qu ’un seul. On part donc du nombre d ’employeurs dans toute la Suisse, et non dans le canton concerné. Nous proposons donc d’ajouter une let. c: «c. les caisses de compensation AVS. » Art. 16 Il ressort du texte fran çais, que l ’énumération des domaines de comp étence des cantons n’est pas exhaustive. C ’est la raison pour laquelle la premi ère phrase de la version allemande devrait être complétée de la manière suivante: Sous réserve et en complément des art. 10 à 15, les cantons édictent les dispositions nécessaires concernant en particulier: «Unter Vorbehalt und in Erg änzung der Art. 10 bis 15 erlassen die Kantone die erforderlichen Bestimmungen insbesondere über: . . .» Art. 17, al. 1 et 2 Nous proposons ici aussi de faire r éférence à l ’AVS pour la d éfinition des ayants droit. Si le domicile et le siège de l’entreprise ne se situent pas dans le même canton, le siège de l’entreprise devrait être déterminant. Nous proposons pour l’al. 1 le texte suivant:4436 «1 Les personnes obligatoirement assur ées dans l ’AVS en tant qu ’indépendants ont droit aux allocations familiales pr évues aux art. 2 et 4. Si le domicile et le si ège de l’entreprise se situent dans des cantons diff érents, le droit est à faire valoir dans le canton du siège de l’entreprise.» Le qualificatif «non agricole» est volontairement abandonné. Comme dans les autres sections, il n ’est mentionn é que dans l ’en-tête. S ’il était mentionn é aussi dans le texte, il devrait figurer dans tous les alin éas et à chaque article o ù il est question d’employeurs, de salari és ou d ’indépendants. Cela allongerait et alourdirait inutile- ment le texte. L’al. 2 donne aux cantons la possibilit é d’étendre le droit aux allocations familiales aux personnes de condition ind épendante. Il se réfère à la limite de revenu des petits paysans au sens de la LFA. Selon l ’art. 5, al. 2, LFA, les exploitants n ’ont droit aux allocations familiales que si leur revenu net n ’excède pas 30 000 francs par ann ée. Cette limite s ’élève de 5000 francs par enfant. Comme il ressort du commentaire allemand de la Commission, les cantons peuvent prévoir une limite plus élevée, mais non inférieure à celle de la LFA. L ’interprétation de la version fran çaise correspon- dante permet de penser que les cantons ne sont pas autoris és à augmenter la limite de revenu. L’al. 2 lui-même ne dit rien sur la question de savoir si les cantons peu- vent introduire d ’autres limites de revenu. Sur les sept cantons qui pr évoient une limite de revenu pour l ’octroi des allocations familiales en faveur des personnes de condition ind épendante, six ont fix é une limite de revenu sup érieure à celle de la LFA, et un seul une limite inf érieure. En mentionnant la LFA, la Commission a voulu fixer un standard minimum. Il est peu probable que son intention ait été d’obliger les cantons connaissant des limites plus élevées de les abaisser et d’exclure par l à-même un certain nombre d ’allocataires. Ce d ’autant plus que l ’introduction d’une limite de revenu est permise, mais pas obligatoire. Nous partons du principe que les cantons ne peuvent pas fixer de limites de revenu inf érieures à la LFA, car sinon la référence à la LFA serait inutile. C ’est pourquoi nous estimons que c ’est le commentaire allemand qui correspond à la volont é de la Commission, la version française ayant été rédigée ainsi par erreur. La référence à la LFA est opportune dans le sens d ’une coordination entre les diff érentes réglementations sur les allocations. Ainsi les exploitants se trouvant financi èrement dans une situation similaire à celle des petits paysans auront dans tous les cas la garantie de toucher des allocations familiales. Le Conseil f édéral adapte, en g énéral tous les deux ans, les limites de revenu prévues dans la LFA à l’évolution des revenus dans l ’agriculture et dans les autres branches de l’économie. La solution choisie par la Commission a pour cons é- quence que l ’adaptation est valable aussi pour les allocations en dehors de l’agriculture, sans devoir modifier la loi sur les allocations familiales. Par souci de transparence, nous proposons pour l’al. 2 la formulation suivante: « 2 Les cantons peuvent soumettre l’octroi d’allocations familiales à la condition que le revenu net de la personne concern ée ne d épasse pas une certaine limite. Cette limite de revenu ne peut cependant être inf érieure à celle pr évue pour les petits paysans par la loi fédérale sur les allocations familiales dans l ’agriculture du 20 juin 1952 (LFA).» Art. 20 La conjonction «ou» figurant à la fin de chaque lettre doit être supprimée, vu que les possibilités de financement énumérées peuvent être cumulées.4437 En dérogation à la lettre a, la lettre b permet que, parmi les personnes de condition indépendante, seules les b énéficiaires d ’allocations versent des cotisations. Ceci n’est pas conforme au principe, r éalisé d ’ailleurs dans toutes les autres branches d’assurance sociale, selon lequel les ressources sont fournies par l ’ensemble des assurés et/ou par la collectivit é. Seraient alors lib érées de l ’obligation de cotiser justement les personnes de condition ind épendante sans enfants et dont le revenu dépasse la limite prévue. C’est pourquoi nous proposons de biffer la let. b. Art. 23, al. 1 Ici aussi, nous proposons de faire référence à l’AVS pour définir les ayants droit. «Ont droit aux allocations familiales pr évues aux art. 2 et 4 les personnes sans acti- vité lucrative obligatoirement assur ées dans l ’AVS. Elles rel èvent du canton dans lequel elles sont domiciliées.» Art. 32 et 33 Du point de vue mat ériel, les deux articles r èglent les modalit és de droit f édéral applicables aux dispositions cantonales d ’exécution. La r églementation de l ’art. 33 ne constitue d ’ailleurs pas une disposition transitoire au sens propre. Nous propo- sons de regrouper les deux dispositions sous le titre de l ’art. 32 (soit «Dispositions des cantons»). En ce qui concerne l ’art. 33, il faut se poser la question de l ’opportunité de soumet- tre tout le droit cantonal d ’exécution à l’approbation du Conseil f édéral. Selon l ’art 61a de la loi sur l ’organisation du gouvernement et de l ’administration (LOGA; RS 172.010), l’approbation revêt un caract ère constitutif et il convient d ’avoir recours avec retenue à cet instrument juridique. Lors de l ’introduction de l ’art. 61a LOGA, on a veill é à réduire au maximum les objets devant être soumis à approbation. Le Conseil f édéral est d ’avis que l ’obligation d ’information remplirait le but de l’approbation f édérale. C ’est pourquoi, il propose de biffer l ’art. 32, de placer l’art. 33 sous le titre «Dispositions des cantons» et d’y ajouter un al. 5, qui aurait la teneur suivante: «5 Les dispositions d’exécution cantonales doivent être portées à la connaissance des autorités fédérales.» 8 Modification d ’autres lois Ce projet de loi exige une adaptation des dispositions pour le personnel de la Con- fédération, de la loi f édérale sur les allocations familiales dans l ’agriculture et de la loi f édérale sur l ’assurance-chômage obligatoire et l ’indemnité en cas d’insolvabilité. Aujourd’hui, il ne faut plus prendre en consid ération la loi sur les fonctionnaires, mais la nouvelle loi sur le personnel de la Conf édération (LPers; RS . . .), dont l’entrée en vigueur est prévue pour le 1er janvier 2002. C’est pourquoi, nous proposons une modification de l’art. 31, al. 1, LPers:4438 «1 L’employeur verse aux employés des prestations au sens de la loi f édérale sur les allocations familiales du . . . ». Les autres modifications ne donnent lieu à aucune remarque. 9 Eurocompatibilit é Le présent projet est compatible avec le droit communautaire, comme l ’explicite en détail la Commission au par. 4 de son rapport. Le 21 juin 1999, la Confédération a conclu un accord avec l’Union européenne ainsi que ses Etats contractants sur la libre circulation des personnes (RS . . .). Si cet accord entre en vigueur, la Suisse va participer à l ’élaboration des dispositions de coordination communautaire en mati ère de s écurité sociale. Dans le domaine des allocations familiales, cela signifie que pour les ressortissants de la Suisse et des Etats membres de l ’UE ainsi que pour les r éfugiés et les apatrides, le droit à des allocations familiales serait r églé de mani ère analogue aux dispositions des r ègle- ments (CEE) n o 1408/712 (droit matériel) et no 574/723 (procédure). Les dispositions de coordination d éterminantes sont essentiellement bas ées, pour la naissance du droit aux allocations familiales, sur les dispositions l égales internes. Ceci signifie que les personnes qui exercent une activit é lucrative donnant droit à des allocations familiales selon les dispositions pr évues dans le projet de loi ont droit aux m êmes prestations pour les enfants vivant à l’étranger, comme si l ’enfant avait son domicile en Suisse. Les personnes sans activit é lucrative ne sont pas con- cernées par les dispositions de coordination. Les dispositions relatives à la d étermi- nation de l ’Etat compétent pour le droit aux prestations, dans les cas o ù les deux parents exercent une activit é lucrative dans diff érents Etats, ont été présentées dans le commentaire relatif à l’art. 5, al. 2 (voir ch. 7). Le présent projet est compatible avec le droit europ éen et l’accord sur la libre circu- lation des personnes. 2 R èglement (CEE) no 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971 relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté (JO no L 149 du 5 juillet 1971, p. 2) (codifié par le règle- ment (CE) no 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996 (JO no L 28 du 30 janvier 1997, p.1); modifié en dernier lieu par le règlement (CE) no 307/1999 du Conseil, du 8 février 1999 (JO no L 38 du 12 février 1999, p. 1). 3 R èglement (CEE) no 574/72 du Conseil du 21 mars 1972 relatif à l’application du R è- glement 1408/71 (JO no L 74 du 27 mars 1972) (également codifié par le règlement (CE) no 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996); modifié en dernier lieu par le règlement (CE) no 307/1999 du Conseil, du 8 février 1999 (JO no L 38 du 12 février 1999, p. 1).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali ad 91.411 Initiative parlementaire Prestations familiales (Fankhauser) Rapport du 20 novembre 1998 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national Avis du Conseil fédéral du 28 juin 2000 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 36 Cahier Numero Geschäftsnummer 91.411 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 12.09.2000 Date Data Seite 4422-4438 Page Pagina Ref. No 10 124 814 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.