VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI S 17 156 2a Camera in qualità di Tribunale delle assicurazioni presidenza Racioppi giudici Moser, Meisser attuaria Krättli-Keller SENTENZA del 13 febbraio 2018 nella vertenza di diritto delle assicurazioni sociali A._____ SA, rappresentata dall'avvocato lic. iur. Andrea Toschini, ricorrente contro Ufficio per l'industria, arti e mestieri e lavoro dei Grigioni, convenuto concernente indennità per intemperie- 2 - 1. Il 28 febbraio 2017, la A._____ SA di X._____, ditta attiva tra l'altro anche nell'ambito di lavori stradali e pavimentazioni, trasmetteva all'Ufficio per l'industria, arti e mestieri e lavoro dei Grigioni (UCIAML) due annunci per perdita di lavoro dovuta a intemperie per il mese di febbraio 2017. Relativamente al cantiere "B._____" (primo cantiere) il formulario indicava quale numero di giorni lavorativi 52 e quale numero di lavoratori 15, mentre per il secondo cantiere venivano indicati 60 giorni e 15 lavoratori. Il 29 marzo 2017 la richiesta era accettata e la ditta inoltrava alla competente cassa di disoccupazione OCST-Bellinzona il conteggio delle ore effettivamente perse sui due distinti cantieri ed i nominativi degli operari rimasti a casa. Per il primo cantiere veniva indicata una perdita di 1088 ore per 7 operai e per il secondo cantiere una perdita di 1'484.5 ore per 10 operai. Il 25 aprile 2017 alla ditta veniva versata una indennità per intemperie (IPI) di fr. 74'314.85 sulla base di una perdita complessiva di 2'572.5 ore. 2. Il 27 marzo 2017, la A._____ SA faceva nuovamente domanda per IPI per il primo cantiere, indicando come in precedenza quale numero di giorni lavorativi 52 e quale numero di lavoratori 15. Il 12 maggio 2017 l'UCIAML riteneva che la perdita non fosse plausibile, non essendo stata causata esclusivamente da condizioni meteorologiche ed essendo la perdita di 43 giorni per i mesi di febbraio e marzo 2017 per 15 operai, con un volume del mandato di fr. 416'857.--, non verosimile. Nello scritto del 23 maggio 2017 la ditta comunicava all'UCIAML che il volume di lavoro già eseguito nel 2016 era di soli fr. 250'000.-- e insisteva sulle sfavorevoli condizioni meteo vigenti il mese di marzo 2017 per la posa di una pavimentazione stradale conforme alle condizioni poste dal bando di concorso per la tratta in oggetto. 3. Con decisione 1. giugno 2017, l'UCIAML si opponeva alla richiesta di IPI, ritenendola solo indirettamente riconducibile alle condizioni - 3 - meteorologiche. Per il restante volume di lavori ancora da eseguire sul primo cantiere nel 2017 e corrispondenti a fr. 167'000.--, l'indennità versata per il mese di febbraio 2017 sulla base di restanti 52 giorni lavorativi per 15 lavoratori basterebbe per compensare la perdita. La tempestiva opposizione del 29 giugno 2017 veniva parzialmente accolta. Tenendo in considerazione una residua mole di lavoro per il primo cantiere nel 2017 di fr. 250'000.-- ed essendo alla ditta già state corrisposte IPI per una predita corrispondente ad una mole di lavoro teorico di fr. 240'000.-- (20 giorni per il mese di febbraio 2017 per 15 dipendenti a 8 ore al giorno a fr./h 100.--), il diritto all'IPI ancora indennizzabile si ridurrebbe a fr. 10'000.-- e corrisponderebbe all'assenza di un solo lavoratore per 12.5 giornate (12.5 giornate a 8 ore lavorative a fr./h 100.--). 4. Nel tempestivo ricorso interposto al Tribunale amministrativo in data 20 novembre 2017, la A._____ SA chiedeva il riconoscimento dell'IPI per il mese di marzo 2017 per 7.5 lavoratori e 23 giorni. Come risulterebbe in dettaglio dal conteggio eseguito dall'OCST, all'istante sarebbe stata versata un'indennità per intemperie per il mese di febbraio 2017 solo per 7 operai e non per 15 come indicato sull'annuncio e come ritenuto dall'UCIAML. Le difficoltà nella redazione del relativo formulario sarebbero notorie e la compilazione fatta dall'istante non sarebbe errata. Ma anche se lo fosse, costituirebbe un formalismo eccessivo penalizzarla per tale svista e negarle il diritto a prestazioni alle quali avrebbe materialmente indubbiamente diritto. 5. Nella risposta di causa dell'11 dicembre 2017, l'UCIAML chiedeva la reiezione del ricorso. L'annuncio in oggetto sarebbe stato fatto retrospettivamente, per cui la pretesa non corretta indicazione dei lavoratori occupati sul cantiere in oggetto non potrebbe essere udita e il - 4 - calcolo del diritto andrebbe fatto in base alle indicazioni fornite sulla domanda. 6. Il 22 dicembre 2017, la ricorrente rinunciava a replicare. Considerando in diritto: 1. a) Secondo l’art. 42 cpv. 1 della legge federale sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (LADI; RS 370.1) i lavoratori occupati in rami in cui sono usuali perdite di lavoro dovute ad intemperie hanno diritto all'IPI unicamente se sono soggetti all’obbligo di contribuzione all’assicurazione contro la disoccupazione o non hanno ancora raggiunto l’età minima per l’obbligo di contribuzione nell’AVS e subiscono una perdita di lavoro computabile ai sensi dell’art. 43 LADI. Sulla base della delega di cui all'art. 42 cpv. 2 LADI, all'art. 65 cpv. 1 lett. a dell'ordinanza sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (OADI; RS 837.02), il Consiglio federale ha enumerato tra i rami d'attività che hanno diritto all'indennità anche l'edilizia e il genio civile. L'art. 43 cpv. 1 LADI stabilisce che la perdita di lavoro è computabile se è causata esclusivamente da condizioni meteorologiche (a), la continuazione dei lavori, pur con misure protettive sufficienti, è tecnicamente impossibile o economicamente insostenibile o non si può ragionevolmente esigerla dai lavoratori (b) e è annunciata regolarmente dal datore di lavoro (c). Per contro la perdita non è computabile giusta l'art. 43a lett. a LADI se è riconducibile soltanto indirettamente alle condizioni meteorologiche (perdita di clienti, ritardo nei termini). b) Giusta la "prassi LADI IPI" il servizio cantonale procede agli adeguati chiarimenti in conformità all’art. 45 cpv. 4 LADI, se ha dubbi sulla computabilità della perdita di lavoro. Se il numero di giorni lavorativi o il numero di lavoratori annunciati dal datore di lavoro appaiono esagerati - 5 - rispetto al cantiere e al carico di lavoro, verrà computata soltanto la perdita di lavoro verosimile. Se in base alla documentazione il cantiere e il volume di lavoro o la durata indicata per portare a termine l’incarico non risultano plausibili con il numero di lavoratori annunciati, il servizio cantonale è tenuto a richiedere, per lettera raccomandata, documentazione aggiuntiva. Se l’azienda che rivendica le prestazioni rifiuta in modo ingiustificato di ottemperare al suo dovere di informare e collaborare, il servizio cantonale può decidere in base agli atti, oppure chiudere l’inchiesta e non entrare nel merito. Prima di farlo, dovrà sollecitare l’azienda per iscritto, segnalare eventuali conseguenze giuridiche e concedere un adeguato periodo di riflessione in applicazione ai combinati disposti di cui agli artt. 28, 40 e 43 cpv. 3 della legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA; RS 832.20). I dubbi sulla computabilità riguardano in particolare i seguenti casi: la documentazione che rende verosimile l’esistenza del cantiere non esiste o è insufficiente; il volume della commessa è completamente diverso dal totale di giorni lavorativi e di lavoratori di cui alla domanda 5 del modulo "Annuncio della perdita di lavoro dovuta ad intemperie"; vi è motivo di credere, ad esempio, che i cantieri annunciati siano già stati terminati oppure progettati per un’altra data oppure che un’altra impresa sia stata incaricata di svolgere gli stessi lavori (vedi prassi LADI IPI marginale G9). 2. a) A questo stadio del procedimento, contrariamente al preavviso del 12 maggio 2017, non è più posto in discussione che l'istante adempia le condizioni per aver diritto all'IPI per quanto riguarda il settore di attività svolta e le condizioni atmosferiche che vigevano nel marzo 2017, non essendole stato possibile procedere alla posa della pavimentazione stradale con delle temperature sempre inferiori a 15°C. Malgrado le diverse allegazioni sostenute in precedenza dall'UCIAML, pure incontestato in questa sede è il fatto che la ditta nel 2017 avesse ancora - 6 - una mole di lavoro da eseguire sul cantiere qui in discussione per un importo di fr. 250'000.--. Per il servizio cantonale tale mole di lavoro sarebbe stata già indennizzata in ragione di fr. 240'000.-- tramite l'IPI corrisposta per il mese di febbraio 2017 in base a 15 lavoratori che non avrebbero potuto essere occupati sul cantiere per tutto il mese, come indicato sul rispettivo annuncio della perdita di lavoro dovuta ad intemperie e sull'approvazione della richiesta del 29 marzo 2017. b) Per l'ufficio cantonale la domanda riguardo al mese di febbraio e marzo 2017 sarebbe stata presentata al termine del mese per il quale sarebbe stata richiesta la prestazione, per cui l'indicazione dei lavoratori avrebbe necessariamente dovuto conformarsi alla reale situazione del cantiere. Dai dati forniti dalla ditta per febbraio 2017 (15 lavoratori per 52 giorni) è indubbio che la maggior parte del volume di lavoro sarebbe stato già indennizzato (20 giornate per il mese di febbraio per 15 lavoratori a 8 ore al giorno per fr./h 100.-- = fr. 240'000.--). c) Per la ricorrente, l'errore nella redazione dell'annuncio sarebbe in primo luogo da ascrivere alla poca chiarezza del formulario, che avrebbe del resto già dato adito a problemi, come dimostrerebbero le misure intraprese a questo riguardo dalla Sezione del lavoro del Cantone Ticino, che redigeva un promemoria per la compilazione del punto 5 del formulario "Annuncio della perdita di lavoro per intemperie" nel quale spiegava ai richiedenti quali dati andassero indicati nelle due caselle "no. di giorni lavorativi" e "no. di lavoratori". L'indicazione dei lavoratori dovrebbe poi riguardare tutti quelli occupati e non solo quelli che avrebbero subito la perdita computabile, come pretenderebbe l'ufficio cantonale. Nel vicino Ticino, il formulario redatto in modo errato verrebbe semplicemente ritornato alla ditta per le necessarie correzioni a comprova di una applicazione molto meno rigorosa della stessa legge federale. Ma anche se la ditta fosse effettivamente incorsa in un errore di compilazione - 7 - del formulario, il suo interesse ad una decisione materialmente corretta dovrebbe prevalere su quello dell'amministrazione a dover decidere in base ai dati forniti. Una simile applicazione nel caso concreto rappresenterebbe un formalismo eccessivo, non giustificabile. d) In effetti, nella compilazione del formulario per la richiesta dell'IPI è necessario indicare il numero di giorni e di operai che ancora sono necessari per completare l'opera, indipendentemente dalla questione di sapere quanti dei lavoratori indicati abbiano anche effettivamente e concretamente diritto all'IPI. Questa informazione ha lo scopo di permettere al preposto ufficio cantonale di verificare se il volume della commessa giustifica la richiesta in virtù dei lavori ancora da svolgere e/o di quelli che sono già stati indennizzati o lavorati. Contrariamente a quanto preteso dall'istante non è quindi il numero di operai impiegati sul cantiere e che hanno diritto all'IPI che necessitava o pretendeva l'UCIAML, bensì l'indicazione del numero di operai previsto per detto cantiere nel 2017 ed i giorni che un simile numero di operai avrebbe impiegato per completare l'opera. Dalle indicazioni fornite dalla ditta per il cantiere in oggetto erano ancora necessari al completamento dei lavori del primo cantiere 15 operai per 52 giornate. Eseguendo un calcolo del volume della commessa ancora da eseguire in base a tali dati (52 giornate per 15 operai a 8 ore al giorno alla tariffa di fr./h 100.--) la mole di lavoro ancora da eseguire nel 2017 doveva aggirarsi sui fr. 624'000.--, indicazione che come tale risulta essere indubbiamente errata. Non possono allora esservi dubbi sul fatto che il formulario fosse stato compilato in modo erroneo. Da parte sua l'ufficio cantonale accoglieva la richiesta per il mese di febbraio 2017 per 15 operai per cui evidentemente partiva dal presupposto che per una mole di lavoro corrispondente a fr. 240'000.-- fosse stata versata la relativa indennità. - 8 - 3. a) Resta in queste condizioni da stabilire se l'errore nella dichiarazione possa aver come conseguenza la perdita del diritto alla prestazione. L'assicuratore esamina le domande, intraprende d'ufficio i necessari accertamenti e raccoglie le informazioni di cui ha bisogno (art. 43 cpv. 1 LPGA). Con questo disposto il legislatore ha inteso assegnare agli organi esecutivi il compito di stabilire i fatti giuridicamente determinanti secondo il principio inquisitorio, intraprendendo d'ufficio i necessari accertamenti e raccogliendo le informazioni di cui abbisognano, in modo tale da consentire l'emissione di una decisione sulla prestazione richiesta. L'art. 28 LPGA prevede, dal canto suo, che gli assicurati e il loro datore di lavoro collaborino gratuitamente all'esecuzione delle varie leggi d'assicurazione sociale (cpv. 1). Se l'assicurato o altre persone che pretendono prestazioni, nonostante un'ingiunzione, rifiutano in modo ingiustificato di compiere il loro dovere d'informare o di collaborare, l'assicuratore può, dopo diffida scritta e avvertimento delle conseguenze giuridiche e dopo aver impartito un adeguato termine di riflessione, decidere in base agli atti o chiudere l'inchiesta e decidere di non entrare in materia (art. 43 cpv. 3 LPGA). b) Nella comunicazione 12 maggio 2017, l'UCIAML ventilava all'istante il rifiuto delle prestazioni richieste non essendo la perdita plausibile e per non essere stata causata esclusivamente da condizioni meteorologiche. Nella motivazione veniva prima di tutto messo in forse il diritto all'IPI a causa delle buone condizioni atmosferiche del marzo 2017 e poi precisato che una perdita di lavoro per febbraio e marzo 2017 per complessivi 43 giorni per 15 operai non sarebbe stata plausibile né in considerazione del mandato di complessivi fr. 416'000.-- né tenuto conto dell'inizio dei lavori già nel novembre 2016. La ditta prendeva posizione su tali censure adducendo di aver svolto nel 2016 un volume di lavori di circa fr. 250'000.-- e insistendo sul persistere di condizioni atmosferiche sfavorevoli alla concreta esecuzione dei lavori. La qui determinante - 9 - questione che il formulario indicasse 15 operai anziché solo i 7 che erano previsti sul cantiere e che ottenevano anche l'IPI non veniva tematizzata a livello di diritto di audizione, ma solo in sede di opposizione. c) Nell'ambito dell'opposizione 29 giugno 2017, l'istante comprovava in modo inequivocabile che l'IPI corrispostale per il mese di febbraio 2017 era stata calcolata sulla base di 7 operai e non di 15. Per l'ufficio cantonale l'errore non sarebbe correggibile in quanto non scusabile dopo che tale indicazione sarebbe stata apposta dalla richiedente alla fine del mese per il quale chiedeva l'indennità e quindi allorquando essa doveva essere in chiaro riguardo al numero di operai che il cantiere avrebbe occupato. La tesi sostenuta dall'ufficio cantonale è difendibile solo in parte. Giustamente, va generalmente ammesso che colei che richiede prestazioni sia tenuta a fornire le indicazioni corrette per la trattazione della propria pratica. D'altro canto la procedura su opposizione prevista dalla LPGA vuole propriamente permettere un riesame della situazione giuridica del caso in modo rapido, gratuito e poco burocratico. La decisione su opposizione giusta l'art. 52 LPGA, trattata nel merito, subentra alla decisione impugnata e ed è la decisione su opposizione che chiude la procedura amministrativa. Per questo nell'ambito della procedura su opposizione occorre tenere in considerazione l'evoluzione dello stato di fatto fino all'emanazione della decisione su opposizione (U. KIESER, ATSG-Kommentar, Zurigo, Basilea, Ginevra 215, nota 60 all'art. 52 LPGA; DTF 132 V 368 cons. 6.1). Scopo della procedura su opposizione è quello di ovviare in modo informale e gratuito a degli insufficienti accertamenti, a errori di valutazione o a delle incomprensioni di cui potrebbe essere affetta la decisione impugnata, senza che sia necessario adire l'istanza cantonale di ricorso (DTF 132 V 368 cons. 6.1 e 131 V 412 cons. 2.1.2.1 e riferimenti). In quest'ottica, la tesi sostenuta dall'UCIAML appare troppo formalistica anche se indubbiamente dettata da motivi di praticabilità. È indubbio che una verifica del diritto a - 10 - prestazioni a titolo di IPI – per quanto riguarda la plausibilità della domanda - dipenda in primo luogo dai dati forniti dalla richiedente e che l'ufficio debba necessariamente fondarsi su tali dati per prendere la propria decisione. d) Nel caso concreto è però indubbio che il formulario in oggetto non sia del tutto chiaro e che la compilazione dello stesso abbia già dato adito a incomprensioni, come dimostrano anche le misure adottate nel vicino Cantone Ticino per ovviare a tale carenza. Né dalle indicazioni contenute sul formulario stesso, né consultando l'opuscolo "Informazione per i datori di lavoro Indennità per intemperie", edito dal Segretariato di Stato dell'economia (SECO), è dato sapere cosa vada esattamente inteso alla domanda no. 5 come "numero di lavoratori". In tali condizioni, l'errore nel quale la ditta è incorsa non può essere ritenuto tale da compromettere il suo diritto a prestazioni, dal momento in cui l'istante ha saputo incontestabilmente dimostrare per quali precise perdite era già stata indennizzata il mese di febbraio 2017. Questo Giudice considera che l'interesse a che il diritto materiale trovi la sua applicazione prevalga sull'interesse dell'amministrazione ad una corretta compilazione del formulario. Ne consegue che il rifiuto dell'IPI sulla base delle motivazioni fornite dall'UCIAML in sede di opposizione non può in questa sede essere protetto. 4. a) In esito a quanto esposto in precedenza, il ricorso è accolto e la decisione impugnata viene parzialmente annullata. Nel provvedimento del 18 ottobre 2017 era stato riconosciuto un diritto parziale all'IPI pari ad un lavoratore per 12.5 giorni. Gli atti sono allora rinviati all'ufficio cantonale affinché verifichi nuovamente il diritto all'IPI dell'istante per il mese di marzo 2017 sulla base di una IPI corrisposta durante il mese di febbraio 2017 per soli 7 lavoratori che sarebbero stati impiegati sul primo cantiere e non per 15. La procedura è gratuita giusta quanto previsto all'art. 61 lett. - 11 - a LPGA, mentre il ricorrente che vince la causa ha diritto al rimborso delle ripetibili secondo quanto stabilito dal tribunale delle assicurazioni (art. 61 lett. g LPGA). b) Giusta la nota d'onorario presentata il 3 gennaio 2018, il legale dell'istante fattura 10 ore a fr. 250.--, senza però accludere alcun accordo sull'onorario. In considerazione di quanto deciso in questa sede (vedi le decisioni del Tribunale amministrativo U 16 92 e R 17 16), la tariffa oraria va ridotta applicando un tasso orario medio giusta l'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza sulla determinazione dell'onorario degli avvocati (OOA; CSC 310.250) pari a fr. 240.--. Oltre a ciò, la somma delle spese fatturate - comprendente i costi di cancelleria e gli esborsi postali e telefonici - non può essere presa in considerazione nell'entità richiesta e viene ridotta all'importo massimo riconosciuto secondo la prassi di questo Tribunale e pari al 3 % dell'onorario. La ditta non ha diritto all'IVA sulle ripetibili, perché sottostà all'imposta sul valore aggiunto giusta quanto stabilito agli artt. 10 ss. della legge federale concernente l'imposta sul valore aggiunto (legge sull'IVA, LIVA; RS 61.20). La parte al procedimento - tenuta già di per sé a corrispondere l’imposta sul valore aggiunto – può di regola dedurre dal proprio rendiconto d’imposta, quale imposta precedente, l’imposta sul valore aggiunto corrisposta in base all’onorario fatturato dall’avvocato. Pertanto essa non può pretendere che le vanga assegnata anche l’imposta sul valore aggiunto sull’importo riconosciutole a titolo di ripetibili. L'indennità a titolo di ripetibili ammonta pertanto complessivamente a fr. 2'472.-- (fr. 2'400.-- + fr. 72.--) e va posta a carico della parte resistente in ricorso. Il Tribunale decide:- 12 - 1. Il ricorso è accolto e la decisione del 18 ottobre 2017 è parzialmente annullata. Gli atti vengono rinviati all'UCIAML per la presa di una nuova decisione nel senso dei considerandi. 2. La procedura è gratuita. 3. Ufficio per l'industria, arti e mestieri e lavoro dei Grigioni versa alla A._____ SA l'importo di fr. 2'472.-- a titolo di ripetibili. 4. [Vie di diritto] 5. [Comunicazioni]