B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i ch t T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T ri b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-6947/2023 U r t e i l v o m 2 . A p r i l 2 0 2 5 Besetzung Richter David Aschmann (Vorsitz), Richter Pietro Angeli-Busi, Richterin Chiara Piras, Gerichtsschreiberin Gizem Yildiz. Parteien Emmentaler Switzerland Consortium Emmentaler AOP, Zieglerstrasse 43B, Postfach, 3000 Bern 14, vertreten durch die Rechtsanwälte Prof. Dr. iur. Jürg Simon und Simona Baselgia, Lenz & Staehelin, Brandschenkestrasse 24, 8027 Zürich, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Schwarzenburgstrasse 165, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Änderung des Pflichtenhefts der Geschützten Ursprungs- bezeichnung "Emmentaler (GUB)". B-6947/2023 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 8. Juli 2022 beantragte die Beschwerdeführerin bei der Vorinstanz mehrere Änderungen des Pflichtenhefts der Geschützten Ursprungsbe- zeichnung "Emmentaler (GUB)", darunter eine Ergänzung von Art. 7 Bst. f des Pflichtenhefts, um als Hilfsstoff bei der Käseher stellung die Beigabe von "Lochansatzpulver" zu erlauben. Zur Begründung brachte die Be- schwerdeführerin vor, der Hygienestandard bei der Milchgewinnung sei in den letzten Jahren gestiegen. Da durch fehle es an Lochansatzstellen (Heupartikeln) im Käseteig und entsprechend an Löchern im Käse. Der Einsatz von Lochansatzpulver diene der Qualitätssteigerung der Erzeug- nisse. B. Die Vorinstanz lud am 11. Januar 2023 die Ursprungskantone sowie das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV), das Eid- genössische Zentrum für landwirtschaftliche Forschung Agroscope und das Eidgenössische Institut für Geistiges Eigentum (IGE) ein, zum Ände- rungsgesuch Stellung zu nehmen. Alle Ursprungskantone und das BLV er- klärten sich mit dem neuen Hilfsstoff einverstanden. Agroscope befürwor- tete den Einsatz von Heublumenpulver aus wissenschaftlicher Sicht. Das IGE wandte jedoch mit E-Mail vom 13. Februar 2023 ein, es widerspreche der Logik einer Geschützten Ursprungsbezeichnung (GUB) , lokale, redli- che und gleichbleibende Gebräuche durch eine technische Lösung bzw. Beigabe zu ersetzen. C. Die Beschwerdeführerin hielt mit Schreiben vom 1. Mai 2023 und 6. Juli 2023 an ihrem Gesuch fest und stützte sich dafür insbesondere auf die Stellungnahme von Agroscope vom 7. Februar 2023. Alternativen zum Lochansatzpulver, namentlich eine weniger stringente Milchgewinnung oder -behandlung, wären fehl am Platz und verminderten die Produktqua- lität, machte sie geltend. D. Mit Verfügung vom 15. November 2023 wies die Vorinstanz den Ände- rungsantrag zu Art. 7 Bst. f des Pflichtenhefts mit der Begründung ab, die Qualität des Produkts sei gemäss den durchschnittlichen Taxationsergeb- nissen zwischen 2013 und 2022 ohne Einsatz von Lochansatzpulver als sehr gut und stabil eingestuft worden. Eine beherrschte Filtration der Roh- milch sei entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch inskünftig B-6947/2023 Seite 3 ausreichend und werde, ohne die Milchhygiene zu vermindern, die Typizi- tät des Produkts erhalten. E. Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 14. Dezember 2023 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und stellt folgende An- träge: 1. "Es sei Ziff. 2 der Verfügung der Vorinstanz vom 15. November 2023 auf- zuheben. 2. Es sei das Gesuch um Änderung des Pflichtenheftes Emmentaler (GUB) vom 8. Juli 2022 der Beschwerdeführerin, soweit es Art. 7 Bst. f betrifft, gutzuheissen. 3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen." Ihre Anträge begründet sie im Wesentlichen damit, bei der Lochbildung im Emmentalerkäse bestehe ein Dilemma zwischen Tradition und Innovation. In zehn Jahren seien 39 Käsereien wegen ungenügender Käsequalität ge- schlossen worden. Heublumenpulver sei zurzeit die einzige und beste Lö- sung gegen die verschwindenden Löcher. F. Mit Vernehmlassung vom 4. März 2024 erläutert die Vorinstanz, der Ein- satz von zusätzlichen Verarbeitungshilfsstoffen bei der Herstellung würde zu einer Industrialisierung der GUB -Produkte führen und ihre Vielfalt und Unvergleichbarkeit schwächen. Die Beschwerdeführerin könne ihr Ziel auch mit einer "beherrschten Filtration" der Milch im Rahmen der traditio- nellen Käseherstellung erreichen, ohne die hygienische Sicherheit der Pro- dukte zu gefährden. G. Auf Antrag der Beschwerdeführerin wurde am 4. Juni 2024 eine mündliche Verhandlung am Sitz des Bundesverwaltungsgerichts durchgeführt. Dabei nahm die Beschwerdeführerin Stellung zur Vernehmlassung der Vor - instanz vom 4. März 2024 und ein Mitarbeiter von Agroscope gab Auskunft auf Fragen der Lochbildung . Die Beschwerdeführerin reichte zwei neue Gutachten ein, zu welchen der Vorinstanz eine Frist zur Stellungnahme eingeräumt wurde. Inhaltlich hielten beide Seiten an ihren Rechtsbegehren fest. B-6947/2023 Seite 4 H. Mit Schreiben vom 12. Juni 2024 verzichtete die Vorinstanz darauf, zu den Gutachten Stellung zu nehmen, und verwies im Übrigen auf ihre Verfügung vom 15. November 2023, ihre Stellungnahme vom 4. März 2024 sowie ihr Plädoyer vom 4. Juni 2024. I. Die Beschwerdeführerin reichte am 24. Juni 2024 eine unaufge forderte Stellungnahme ein, in der sie betont, mit Lochansatzpulver bleibe für den Hersteller ein Spielraum, die L öcher innerhalb des vom Pflichtenheft vor- gegebenen Rahmens selbst zu steuern, da bewusst keine bestimmte Do- sierung beantragt sei. Emmentaler (GUB) werde dadurch nicht zu einem standardisierten industriellen Produkt. J. Auf weitere Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten wird, so- weit erforderlich, im Rahmen der folgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Die angefochtene Verfügung stützt sich auf das Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) und damit auf öffentliches Recht des Bundes. Sie weist ein Be- gehren um Änderung von Rechten und Pflichten ab und stellt somit eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG dar. Gegen Verfügungen der Vorinstanz, die in Anwendung des Landwirtschaftsgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen ergang en sind, kann beim Bundesverwal- tungsgericht Beschwerde erhoben werden (Art. 33 Bst. d VGG; Art. 166 Abs. 2 LwG). 1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Gruppierung von Produzenten für Em- mentaler (GUB), deren Repräsentativität die Vorinstanz bereits als ausrei- chend erachtet hat, als die GUB zur Eintragung angemeldet wurde, und als Verfügungsadressatin zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG; vgl. Art. 14 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 der Verordnung vom 28. Mai 1997 über den Schutz von Ursprungsbezei chnungen und geografischen Anga- ben für landwirtschaftliche Erzeugnisse, verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse, waldwirtschaftliche Erzeugnisse und verarbeitete waldwirt-B-6947/2023 Seite 5 schaftliche Erzeugnisse [ GUB/GGA-VO, SR 910.12]). Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht erhoben (Art. 50 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 VwVG) und der Kostenvorschuss rechtzeitig geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. 2.1 Die Vorinstanz verneint einen Bedarf, um die Herstellungsregeln von Emmentaler (Geschützte Ursprungsbezeichnung; GUB) zugunsten eines neuen Hilfsstoffs für die Lochbildung im Käse zu lockern, denn die durch- schnittlichen Taxationsergebnisse der letzten 10 Jahre seien erfreulich ge- wesen. Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Käsereischliessun- gen seien nicht nachweislich auf eine n breiten Qualitätsverlust zurückzu- führen. Wenn die Zahl der Löcher im Käse zurückgegangen sei, könne dies mit einer "beherrschten" bzw. reduzierten Milchfiltration korrigiert werden. Durch die künstliche Beifügung von Lochansatzpulver hingegen liesse sich das Aussehen des Endprodukts präzise steuer n, was zu einer Standardi- sierung führe n würde . Drohten durch einen Verlust traditionellen Know- how’s wesentliche Produkteigenschaften verloren zu gehen, genüge es nicht, standardisierte Verarbeitungshilfsstoffe als Kompensation zu ver- wenden. 2.2 Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, die Vorinstanz interpretiere die Taxationsergebnisse unzutreffend. Massgeblich seien die Ergebnisse der inzwischen geschlossenen Käsereien, bevor sie schliessen mussten. Die Vorinstanz beurteile auch den Einfluss von Heublumenpulver auf die Lochbildung nicht korrekt, der im Versuchsbericht von Agroscope erläutert werde. Heupartikel hätten vielmehr traditionell einen Inhaltsstoff von Emmentaler (GUB) gebildet und gelangten heute lediglich aufgrund geänderter Hygienestandards nicht mehr in die Milch . Heublumenpulver sei geeignet und erforderlich, das Problem der zu sparsamen Lochung zu lösen. Die Pflichtenheftänderung erhalte die Typizität von Emmentaler (GUB) daher aufrecht. 3. 3.1 Der Bund führt ein Register für Ursprungsbezeichnungen und geogra- fische Angaben ("GUB/GGA-Register", Art. 16 Abs. 1 LwG), u m günstige Rahmenbedingungen für die Produktion (Qualität) und den Absatz von landwirtschaftlichen Produkten zu schaffen (Art. 2 Abs. 1 Bst. a LwG). Grundlagen für den Eintrag einer GUB oder Geschützten Geografischen B-6947/2023 Seite 6 Angabe (GGA) in diesem Register bilden insbesondere i) ein Eintragungs- gesuch mit Angaben zum Ursprung ("lien au terroir ", vgl. Art. 6 Abs. d-e GUB/GGA-VO), zur Herstellungstradition der lokalen, redlichen und gleich- bleibenden Verfahren (vgl. Art. 6 Bst. f GUB/GGA-VO) samt einer Aufzäh- lung der typischen Eigenschaften des Erzeugnisses und ihrer Herleitung aus geografisch bedingten , natürlichen und menschlichen Faktoren ( ter- roir, vgl. Art. 6 Bst. e GUB/GGA-VO) sowie ii) ein Pflichtenheft, das das heutige Erzeugnis und seine Herstellung regelt (Art. 16 Abs. 2 Bst. b LwG; Art. 7 Bst. c-d GUB/GGA -VO). Wer eine eingetragene GUB oder GGA kommerziell verwendet, wird von der zuständigen Zertifizierungsstelle kon- trolliert (Art. 16 Abs. 2 Bst. d LwG; Art. 18 Abs. 1 GUB/GGA-VO). Verboten und strafbar ist es, pflichtenheftwidrige Erzeugnisse und deren Verarbei- tungsprodukte unter der GUB oder GGA zu vermarkten (Art. 16 Abs. 6 und Art. 172 LwG; Art. 17 GUB/GGA-VO). 3.2 Das Pflichtenheft soll den Ruf und lien au terroir der GUB bzw. GGA garantieren und gewährleisten, dass die Erzeugnisse durch ihre Beschaf- fenheit und Authentizität die mit dem Ursprungsgebiet verbundenen Erwar- tungen de r Verbraucher/innen erfüllen. Darum darf d ie gesuchstellende Gruppierung das Pflichtenheft nicht auf ein beliebiges Verfahren zur Erzie- lung der im Gesuch erwähnten "typischen Eigenschaften" (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. e GUB/GGA-VO) beschränken, auch wenn sie nur in Nebenpunkten von der traditionellen Herstellungsweise abweich t. Vielmehr muss d as Pflichtenheft die Rohstoffe und die physischen, chemischen, mikrobiologi- schen und organoleptischen (sinnlich wahrnehmbaren) Eigenschaften und die Herstellungsmethode der Erzeugnisse beschreiben (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. c-d GUB/GGA-VO), bei Käse z.B. die Tierart festlegen, von der die verarbeitete Milch stammt, die Art ihres Futters und die Umstände der Ge- winnung und Lagerung der Milch (vgl. LORENZ HIRT, Der Schutz schweize- rischer Herkunftsabgaben, Bern 2003, S. 144). Das Pflichtenheft be- stimmt, welche Roh-, Hilfs- und Zusatzstoffe verwendet werden müssen, dürfen bzw. zu vermeiden sind. Weitere Anforderungen wie die Kenn- zeichnung, Form, Aufmachung und Kontrolle der Erzeugnisse können hinzugefügt werden ( Art. 7 Abs. 2 Bst. a.-d. GUB/ GGA-VO; Urteil des BVGer B-6101/2011 vom 1. Juni 2012 E. 2.5 "Vacherin Mont d’Or"). 3.3 Pflichtenheftänderungen zugunsten der Qualität und des Rufs als Ur- sprungsware sind möglich. Das Pflichtenheft kann stets an eine technische Entwicklung angepasst werden (Botschaft zum Agrarpaket 95, BBl 1995 IV 629, 659; vgl. HIRT, a.a.O. S. 136 f.; SIMON HOLZER, Geschützte Ur- sprungsbezeichnungen [GUB] und geschützte geo graphische Angaben B-6947/2023 Seite 7 [GGA] landwirtschaftlicher Erzeugnisse , Bern 2005, S. 333). Die Recht- und Verhältnismässigkeit des Pflichtenhefts im Lichte neuer technischer Möglichkeiten kann im Einzelfall überprüft werden (BGE 134 II 272 E . 3 "Greyerzer"). Auch wird nicht verlangt, dass das Pflichtenheft alle Elemente der geschichtlichen Entwicklung der GUB oder GGA, die das Eintragungs- gesuch enthält (Art. 6 Abs. 2 Bst. g GUB/GGA-VO), als aktuelle Herstel- lungsmethode konserviert (Urteil des BVGer B-5523/2007 vom 1. Dezem- ber 2009, E. 5.3 "Saucisson vaudois") . Für Abweichungen des Pflichten- hefts von der traditionellen Herstellungsweise besteht aber gleichwohl we- nig Raum, da die von einer GUB oder GGA geschützten Erzeugnisse stets in einem definierten geografischen Gebiet erzeugt, verarbeitet und/oder veredelt werden und ihre Qualität und Eigenschaften "überwiegend oder ausschliesslich" den geografischen Verhältnissen einschliesslich der natür- lichen und menschlichen Einflüsse dieses Ursprungsgebiets verdanken (Art. 2 Abs. 1 Bst. b-c bzw. Art. 3 Abs. 1 Bst. b-c GUB/GGA-VO). Bezüglich vieler wesentlicher Bestandteile, Eigenschaften und Verfahrensschritte bin- det darum das schutzrelevante Vertrauen der Verbraucher/innen in den lien au terroir, als Kerngehalt des GUB/GGA-Schutzes, das Pflichtenheft an die im Eintragungsgesuch beschriebenen lokalen, redlichen und gleichblei- benden Verfahren, wenn diese Erwartung nicht im Einzelfall verneint wer- den kann (vgl. BGE 137 II 152E. 5.3.3 und 5.4.1 "Saucisson vaudois"; vgl. MARIO BÜRGLER, Die GUB/ GGA, Schutzumfang, Eintragungsverfahren, Vollzug und Kontrolle, Diss. Bern 2021, S. 161). Ausgeschlossen sind des- halb neue maschinelle Bearbeitungsschritte, die vor allem der Produktions- steigerung dienen und den Bezug zum terroir oder zu den natürlichen und menschlichen Einflüssen des Ursprungsgebiets, zur Authentizität und Indi- vidualität des Erzeugnisses im Stil einer Banalisierung der GUB/GGA oder Industrialisierung der Herstellungsmethode vermindern. Höhere Herstel- lungskosten, weil gewisse Arbeiten weiter einzeln oder von Hand erledigt werden müssen (vgl. STÉPHANE BOISSEAUX/DOMINIQUE BARJOLLE, Ge- schützte Ursprungsbezeichnungen bei Lebensmitteln , Lausanne 200 6, S. 67 ff.) bilden für sich genommen keinen Grund für eine Abkehr von der traditionellen Herstellungsweise. 3.4 Die Vorinstanz genehmigt eine Änderung des Pflichtenhefts auf Antrag der gesuchstellenden Gruppierung, wenn sie die für neue Gesuche gel - tenden Voraussetzungen erfüllt (Art. 14 Abs. 1 i.V.m. Art. 9 GUB/GGA - Verordnung) und die Modifikationen des Herstellungsprozesses nicht aus den erwähnten Gründen den Erwartungen der Verbraucher/innen und Vor- schriften zuwiderlaufen (BGE 137 II 152 E. 5.3.3 und 5.4.1 "Saucisson vaudois"; Urteil des BVGer B-6101/2011 E. 2.6 "Vacherin Mont d’Or" ). B-6947/2023 Seite 8 Um bisher gültige Her stellungsregeln zu lockern, bedarf es daher eines Anlasses oder Grund es, um dessentwillen die Lockerung auch im Interesse der Verbraucher/innen und des lien au terroir liegt. Mit Bezug auf diesen Anlass und im Verhältnis zum weiterbestehenden Teil des Pflichtenhefts muss sich die neue Regelung zudem als ver nünftig erweisen, d.h. geeignet, erforderlich und zumutbar (verhältnismässig im engeren Sinne) sein, um das angestrebte Ziel zu erreichen (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV; BGE 148 II 392 E. 8.2; 140 II 194 E. 5.8.2 m.H.). 3.5 Die gesuchstellende Gruppierung formuliert das Eintragungsgesuch, sie stellt den Pflichtenheftantrag (vgl. Art. 6-7 GUB/GGA-VO) und verfügt damit innerhalb des in E. 3.3 f. beschriebenen Korsetts traditioneller Anbin- dung über eine gewisse Autonomie zur Auswahl der Komponenten und Merkmale, die zum Gebrauch der geschützten Bezeichnung erforderlich sind ("delegierte Verwaltungsaufgabe", vgl. BÜRGLER, a.a.O. S. 141). Die- sen Handlungsspielraum muss die Vorinstanz berücksichtigen, die, soweit sie ihre Beurteilung auf Sachverhaltswürdigungen stützt, die in ihrem Fach- wissen liegen, wiederum ein technisches Ermessen bei der Frage geniesst, welche Merkmale geeignet und verhältnismässig im engeren Sinne sind, um dem Anlass für die Änderung zu entsprechen und den lien au terroir zu wahren. Nicht ins Pflichtenheft gehören unsachliche, nicht aus dem Terroir hergeleitete oder sinnlos aufwändige Anforderungen, die eine missliebige Gruppe von Produzenten benachteiligen oder aus dem Markt drängen wür- den (Urteil B-6101/2011 E. 3.5 "Vacherin Mont d’Or"; vgl. HOLZER, a.a.O., S. 315 und 317; sinngemäss BGE 139 II 316 E. 7 "L’Étivaz"). 4. Strittig ist, ob die Ergänzung der Liste der zugelassenen Hilfsstoffe in Art. 7 Bst. f des Pflichtenhefts Emmentaler (GUB) um den Hilfsstoff "Lochansatz- pulver" als geboten erscheint d.h. zusammen mit dem bisherigen Pflichten- heft den Art. 2-7 GUB/GGA-VO entspricht (vgl. Art. 9 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GUB/GGA-VO). Dafür ist nachfolgend zu prüfen, i) ob für die Änderung des seit 23 Jahren in Kraft stehenden Pflichtenheft s ein hinreichender Anlass besteht (E. 4.2), ii) die beantragte Änderung geeignet (E. 4.3), iii) erforder- lich (E. 4.4) und iv) verhältnismässig im engeren Sinne ist (E. 4.5). 4.1 Emmentaler (GUB) nimmt durch sein internationales Renommee und die schon in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts einsetzende Nachah- mung im Ausland (vgl. BBl 1995 IV 629, 657; BOISSEAUX/BARJOLLE, a.a.O. S. 36 ff.) unter den Schweizer Käsesorten einen besonderen Platz ein. Sei- ne Eintragung im schweizerischen GUB/GGA-Register wurde am 26. Juli B-6947/2023 Seite 9 2002 genehmigt und am 6. Oktober 2006 im Schweizerischen Han dels- amtsblatt publiziert. Das Pflichtenheft regelt Einzelheiten der erlaubten Fut- termischungen, Zwischenmelkzeiten und der Einlieferung der aus dem Ur- sprungsgebiet stammenden Rohmilch (Art. 6 und 7 ), bestimmt, mit wel- chen Hilfsstoffen, Lagerbedingungen und welcher Affinierung der Käse her- gestellt (Art. 7 und 8) und mit welcher Qualitätsbeurteilung und Kennzeich- nung er als Emmentaler (GUB) bezeichnet und vermarktet werden darf (Art. 9 f.). Erlaubte Hilfsstoffe, neben Rohmilch als Rohstoff, sind Labstoffe, Milchsäurebakterienkulturen aus dem Ursprungsgebiet, bestimmte Propi- onsäurebakterienkulturen, Speisesalz und Trinkwasser (Art. 7 Bst. f). Die Verwendung weiterer Hilfsstoffe und aller Zusatzstoffe ist verboten (Art. 7 Bst. g). 4.2 Löcher wurden nach dem demoskopischen Gutachten vom 17. Januar 2024 von 70 % der befragten Schweizer Konsument en/Konsumentinnen als Hinweis auf einen ganz bestimmten Käse bezeichnet, sogar 93 % ord- neten Löcher als Hinweis auf Emmentalerkäse zu (Beschwerdebeilage 27, Folien 7 f.). Eine regelmässige, saubere, runde bis leicht ovale Lochung, mehrheitlich 2 bis 4 cm gross, wird in Art. 5 des Pflichtenhefts der Emmen- taler (GUB) als organoleptische Eigenschaft der Erzeugnisse vorgeschrie- ben. Als Klassierungs - und Kontrollmerkmale werden Lochanzahl und -grösse geprüft und auch vom Verkehr beim Kauf von Emmentaler nahe- liegenderweise erwartet. Da sie auffällig und charakteristisch sind und den Käsegeschmack im Alterungsprozess beeinflussen (vgl. Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 4. Juni 2024, S. 4), sind sie für das Käse- marketing im Rahmen der lokalen, redlichen und gleichbleibenden Verfah- ren von zentraler Bedeutung. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, die Zahl der Lochansatzstellen in heutiger Rohmilch sei als Folge moderner Melktechnik rückläufig, wird von Agroscope in mehreren Publikationen belegt (vgl. Agroscope, Schrei- ben an die Vorinstanz vom 7. Februar 2023, Medienmitteilung "Das Rätsel um die Entstehung von Löchern im Käse ist gelöst" vom 28. Mai 2015; DOMINIK GUGGISBERG/PHILIPP SCHUETZ/DANIEL WECHSLER [Agroscope], Wie die Löcher in den Käse kommen, alimenta 13/2015, S. 30 f.; Publika- tion "Aktuelle Käsefehler bei Emmentaler", ALP forum 2007, S. 5) und vom "Melkforum" der Berner Fachhochschule bestätigt. Letztere hat den Ein- fluss der Melk - und Milchkühltechnik auf die sparsame Lochung im Em- mentaler (GUB) analysiert und führt in einleuchtender Weise aus, Hygiene und Technik hätten in den letzten zwanzig Jahren grosse Fortschritte beim Melken (Einführung der Rohrmelkanlagen und Melkroboter seit 2005) und B-6947/2023 Seite 10 bei der Milchkühlung durch Kühltanks erzielt. Die Rohmilch durchlaufe heute vom desinfizierten Zitzen -Becher an eine komplexe geschlossene Anlage, die im Gegensatz zu den Verhältnissen bis 2005 das Eindringen kleinster Partikel der Stallumgebung in die Milch fast verunmögliche (Gut- achten vom 27. Mai 2024, Beschwerdebeilage 23, S. 1). Wenn die Vorin- stanz dazu einwendet, durchschnittlich seien die Taxationsergebnisse und die Qualität von Emmentaler (GUB) von 2013 und 2022 gut gewesen, be- streitet sie den Rückgang der Lochansatzstelle n nicht, sondern stellt die Erforderlichkeit der vorgeschlagenen Massnahme in Frage (dazu hinten, E. 4.4). Auch ihr Einwand, eine hinreichende Lochung könnte auf anderem Weg erreicht werden, widerlegt nicht die festgestellte Entwicklung und ist darum im Zusammenhang mit der Erforderlichkeit der Massnahme zu prü- fen. Mit dem Hinweis, ausserdem seien die Taxationsergebnisse bezüglich der Lochung stabil, d.h. konstant, gewesen, übersieht sie hingegen, dass Käse mit ungenügender Lochbildung, der deshalb nicht mit der Kennzeich- nung "Emmentaler (GUB)" vermarktet werden durfte, in diesen Taxations- ergebnissen gar nicht auftauchte (vgl. Art. 10 Abs. 2 des Pflichtenhefts Em- mentaler [GUB]). Nach den Feststellungen von Agroscope hat sich die im Ursprungsgebiet gemolkene Rohmilch in den letzten zwanzig Jahren wegen des Einsatzes neuer technischer Mittel auf breiter Linie verändert, weshalb die Zahl ihrer Lochansatzstellen seither zurückgeht. Die neuen Mittel sind u.a. tiermedi- zinisch und hygienisch begründet. Angesichts der Wichtigkeit und Bekannt- heit der Käselöcher für Emmentaler (GUB) schaffen sie ein öffentliches In- teresse, die Lochung als organoleptisches Kennzeichen für diesen Käse im Sinne der lokalen, redlichen und gleichbleibenden Verfahren durch ent- sprechende Massnahmen zu bewahren. Eine Anpassung der Herstellungs- methode an die melktechnische Entwicklung erscheint damit grundsätzlich begründet und ein hinreichender Anlass für eine allfällige Pflichtenheftän- derung gegeben. Zu prüfen ist, ob die vorgeschlagene Massnahme dafür geeignet, erforderlich und verhältnismässig im engeren Sinne ist. 4.3 Was ihre Geeignetheit betrifft, hat Agroscope einen Einfluss der Dosie- rung von Heublumenpulver auf die Anzahl Löcher bzw. Lochansatzstellen im Käse begründet und nachgewiesen. Enthalte die Milch zu wenig loch- bildungsfähige Partikel, könne das CO2 nicht kontrolliert aus der Lösung austreten und werde die Bildung von Käsefehlern ("Pick" und Rissen) be- günstigt (Beschwerdebeilagen 24, S. 1; Protokoll vom 4. Juni 2024, S. 6 f.; vgl. auch Beschwerdebeilage 25, S. 126 sowie Vernehmlassungsbeilage 5). Lochansatzpulver erhöht die Zahl lochbildungsfähiger Partikel und er-B-6947/2023 Seite 11 weist sich somit als geeignet, fehlende Lochansatzstellen zu kompensie - ren. Die Vorinstanz bestreitet dies nicht, wenn sie einwendet, noch andere Einflussfaktoren könnten an einer ungenügenden Lochung und an uner- wünschten Rissen und Spalten beteiligt sein; ebenso sei namentlich auf den schonenden Milchtransport und das richtige Zentrifugieren Acht zu ge- ben. Dass noch andere Faktoren bei der Herstellung von Em mentaler (GUB) zu beachten sind, widerlegt die Eignung von Lochansatzpulver zur Kompensation von fehlenden Lochansatzstellen nicht. Offenbleiben kann, ob das Pulver aus dem Ursprungsgebiet von Emmentaler (GUB) gemäss Art. 2 Abs. 1 des Pflichtenhefts stammen muss, da der Änderungsantrag die geografische Herkunft des Pulvers nicht definiert und das Pflichtenheft hierzu auch bezüglich anderer Hilfsstoffe (Lab, Speisesalz, Trinkwasser) der Auslegung bedarf. Die Frage ist bei der Zertifizierung und Kontrolle zu prüfen (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. e und 18 Abs. 1 GUB/GGA-VO). Die Eignung der beantragten Massnahme bezüglich der festgestellten Pro- bleme sowie im Rahmen des bisherigen Pflichtenhefts bzw. lien au terroir ist damit zu bejahen. 4.4 Die Vorinstanz beurteilt die Zulassung von Lochansatzpulver sodann als nicht erforderlich. Das Pulver löse, obwohl auch traditionelle Wege da- für gegeben wären, auf standardisiert-industrielle Weise, durch Beigabe ei- nes neuen Hilfsstoffs, ein nur bei wenigen Molkereien bestehendes Prob- lem. Das sei nicht notwendig. Stattdessen würde mutmasslich eine genü- gende Lochung durch pflanzliche Partikel in der Milch schon dann hervor- gerufen, wenn die Milch nur gröber gefiltert ("beherrschte Filtration") oder weniger zentrifugiert w erde. Das Gegenteil sei jedenfalls nicht erwiesen, argumentiert die Vorinstanz. Abstriche bei der Hygiene oder der guten Her- stellungspraxis seien für diese alternativen Wege keine in Kauf zu nehmen. Weitere Einflussfaktoren auf die Lochung seien auch eine schonende Milchgewinnung und ein sorgfältiger Milchtransport. Die Beschwerdeführe- rin hält ihr entgegen, pflanzliche Partikel in der Milch fehlten als Folge der modernen Melktechnik fast vollständig und könnten durch anderes Filtern oder Zentrifugieren nicht hineingebracht werden. Zudem wäre eine Teilfil- terung mit einer guten Herstellungspraxis nicht vereinbar und unklar, wie ein verringertes Zentrifugieren ablaufen würde. Grundsätzlich sind traditionelle Produktionsmassnahmen im Rahmen einer GUB oder GGA geeigneter als die Zugabe moderner neuer Hilfsstoffe und letzteren vorzuziehen (vgl. vorne, E. 3.3). Im vorliegenden Fall kann die Vorinstanz ihre Empfehlungen für eine angepasste Verarbeitungsweise B-6947/2023 Seite 12 allerdings auf keine Tradition stützen, da die Lochzahlen im Emmentaler- käse erst seit 2005 zurückgehen und das Problem vorher nicht bestanden hat. Ihre Mutmassungen über alternative Einflussmöglichkeiten auf die Lo- chung wurden von Agroscope nicht bestätigt und werden von der Publika- tion "Aktuelle Käsefehler bei Emmentaler" der Agroscope aus dem Jahr 2007 nicht gestützt, auf die die Vorinstanz sich beruft. Diese Broschüre zählt zwar "Einflussfaktoren" für die rückläufige Lochanzahl auf , nämlich i) eine gehemmte Stoffwechseltätigkeit der Säurebakterien, ii) fehlenden CO2-Druck in den Lochbildungsstellen, iii) eine ungenügende Temperatur- führung in den Gärräumen, iv) fehlende Lochbildungsstellen infolge über- mässigen Schleuderns, v) einen ungenügenden Käseteig beim Einsetzen der CO2-Bildung und vi) allfällige mechanische und fabrikationstechnische Einflüsse bei der Milchgewinnung und -aufbewahrung (Rührwerk). Doch sind diese unbestimmten Erklärungsansätze inzwischen überholt, nach- dem acht Jahre später von Agroscope die Bedeutung pflanzlicher Partikel als Lochansatzstellen in der von Hand gemolkenen Milch entdeckt wurden. Darum lässt sich aus dieser Aufzählung kein alternativer selbständiger Weg ableiten, um Lochansatzstellen – will man die modernen Melkmetho- den und Hygienestandards beibehalten – anders als durch Zugabe ent- sprechender Partikel im Käseteig entstehen zu lassen. Die Vorinstanz hat zu diesem Thema weder eigene Untersuchungen angestellt, noch kann sie ausgetestete Alternativen zu Lochansatzpulver anführen. Selbst wenn eine Teilfiltration und/oder eine reduzierte Zentrifugierung der Milch die Zahl der Lochansatzstellen erhöhen würde, wie die Vorinstanz vermutet, finden ihre Thesen, dass ursprünglich in der Milch vorhandene Pflanzenpartikel durch Filtration und Zentrifugierung verloren gingen, in den Studien von Agro - scope keine Stütze . Überdies müssten solche Verfahren erst im Hinblick auf die Haltbarkeit der Milch und ihre hygienischen Konsequenzen (Zell- und Keimzahl) geprüft werden. Da ihre Eignung weder erstellt ist noch glaubhaft erscheint, vermögen sie die Erforderlichkeit des Pulvers jeden- falls nicht zu relativieren und hat die Vorinstanz mit ihrem Einwand ihr Er- messen unterschritten. Eine R ückkehr zu r traditionellen Melk weise mit Nachteilen für die Tiere, Hygiene und Betriebe postuliert die Vorinstanz zu- recht nicht. Die erwähnten Publikationen ab 2015 zum Thema der Lochbil- dung (vgl. vorne, E. 4.2) stützen darum den von Agroscope und der Be- schwerdeführerin gezogenen Schluss, dass die traditionelle Zufuhr pflanz- licher Partikel, wo solche in der Rohmilch fehlen, unter modernen Melkme- thoden und Hygienestandards vor allem durch ihre kontrollierte Beigabe als Hilfsstoff ersetzt werden kann. Die Zulassung von Lochansatzpulver als fakultativem Hilfsstoff zum Käseteig erweist sich somit auch als erforder- lich. B-6947/2023 Seite 13 4.5 Abschliessend ist die Verhältnismässigkeit im engeren Sinne in Bezug auf die Massnahme zu prüfen. Es reduziert den Bedarf nach Lochansatz- pulver nicht, dass offenbar erst eine kleine Zahl an Molkereien vom Prob- lem und damit auch von der Massnahme betroffen ist. Die Beigabe von Pulver wird nämlich nicht vorgeschrieben, sondern nur zugelassen. Zudem geniesst die Beschwerdeführerin bei der Wahl des geeigneten Mittels eine gewisse Autonomie und darf bzw. soll sie beim Erlass des Pflichtenhefts wenn nötig auch die Interessen einer Minderheit von Produzenten berück- sichtigen (vgl. vorne, E. 3.5). Dass eine Sortenorganisation bereits nach einer Lösung sucht, wenn nur einzelne Käsereien ein Lochungsproblem haben, erscheint darum sachgerecht. Vor allem aber erscheint es glaub- würdig, dass Emmentalerkäse aus Sicht des Verkehrs auch zu viele Löcher haben kann (vgl. Agroscope, Pressemitteilung vom 28. Mai 2015, S. 1), so dass die Pulverbeigabe individuell auf die verwendete Milch abgestimmt werden muss und nicht unbesehen bzw. standardisiert erfolgen wird. Lochansatzpulver ist zwar kein traditionelles Merkmal, stellt aber ein ur- sprüngliches, traditionelles Merkmal von Emmentaler (GUB) wieder her. Im Gegensatz zu einem Käse, der ausschliesslich aus Rohmilch und Lab pro- duziert wird und keine anderen Hilfsstoffe erlaubt, wie z.B. dem Berner Alp- käse (GUB) und Formaggio d’alpe ticinese (GUB), ist beim Emmentaler (GUB) als einzigem Schweizer GUB-Käse auch die Beigabe von Propion- säurebakterienkulturen erforderlich, die die Löcher vergrössern, und neben Milchsäurebakterien, Speisesalz und Trinkwasser als Hilfsstoff im Pflich- tenheft vorgesehen sind. Da schon bisher kein Schweizer GUB-Käse mehr Hilfsstoffe erlaubt als Emmentaler (GUB), stellt ein weiterer Hilfsstoff, der die Zahl der Löcher wieder auf das historische Mass erhöht, keinen unver- hältnismässigen Eingriff in die erwartete Reinheit und Authentizität von Em- mentaler (GUB) dar. Das Lochansatzpulver schmälert den lien au terroir von Emmentaler (GUB) nicht grundlegend und steht als Massnahme in ei- nem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck, das Erscheinungs- bild der Erzeugnisse und damit die Verbraucherinteressen zu wahren . Auch werden die Herstellerinteressen davon nicht eingeschränkt. 4.6 Zusammengefasst droht bei gewissen Käsereien, als Folge gerechtfer- tigter technischer Verbesserungen der Milchgewinnung, die prägende Lo- chung und Identität von Emmentaler (GUB) verloren zu gehen. Wo natürli- cherweise genug Käselöcher entstehen, wird kaum unnötiges Heublumen- pulver eingesetzt werden, sonst werden die Löcher zu zahlreich. Durch ein breites geografisches Ursprungsgebiet und mehrere Hilfsstoffe wie Salz, Wasser und Propionsäurebakterien ist der lien au terroir zudem bereits im B-6947/2023 Seite 14 bestehenden Umfang fragmentiert und erscheint die Beigabe eines Loch- ansatzpulvers daher angemessen und verhältnismässig. 5. Im Ergebnis ist die Beschwerde gutzuheissen. Ziffer 2 der Verfügung vom 15. November 2023 ist aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, Art. 7 Bst. f des Pflichtenhefts Emmentaler (GUB) vom 8. Juli 2022 um den zu- gelassenen Hilfsstoff "Lochansatzpulver" zu erweitern. 6. 6.1 Die Beschwerdeführerin gilt entsprechend dem Verfahrensausgang als obsiegende Partei, weshalb ihr keine Kosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Vorinstanz hat ebenfalls keine Verfahrenskosten zu be- zahlen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 4'500.– ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. 6.2 Der Beschwerdeführerin ist überdies eine angemessene Parteient- schädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 des Regle- ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Fehlt eine unter- liegende Gegenpartei, ist die Parteientschädigung derjenigen Körperschaft oder autonomen Anstalt aufzuerlegen, in deren Namen die Vorinstanz ver- fügt hat (Art. 64 Abs. 2 VwVG). Die Parteientschädigung umfasst die Kos- ten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei und ist anhand der eingereichten Kostennote oder, sofern keine solche ein- gereicht wird, aufgrund der Akten festzulegen (Art. 8 i.V.m. Art. 14 VGKE). Der Rechtsvertreter der Beschwer deführerinnen hat dem Bundesverw al- tungsgericht keine Kostennote eingereicht. In Würdigung dieser Aktenlage (einfacher Schriftenwechsel, Teilnahme an der Parteiverhandlung und eine unaufgeforderte Replik mit umfangreichen Sachverhaltsbelegen) erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 12'000.-- für das Beschwerdeverfahren als angemessen. B-6947/2023 Seite 15 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen . Ziffer 2 der Verfügung vom 15. No- vember 2023 wird aufgehoben und die Vorinstanz wird angewiesen, das Pflichtenheft Emmentaler (GUB) vom 8. Juli 2022 der Emmentaler Switzer- land in Art. 7 Bst. f um folgenden zugelassenen Hilfsstoff zu ergänzen: - Lochansatzpulver. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 4'500.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft zurückerstattet. 3. Der Beschwerdeführerin wird zulasten der Vorinstanz eine Parteientschä- digung von Fr. 12'000.-- zugesprochen. Dieser Betrag ist der Beschwerde- führerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu überwei- sen. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und das Eid- genössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung. Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: David Aschmann Gizem Yildiz B-6947/2023 Seite 16 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un- terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Bewei smittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 9. April 2025 B-6947/2023 Seite 17 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular) – die Vorinstanz (Ref-Nr. BLW-823.11-3/4; Gerichtsurkunde) – das Eidg. Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (Gerichtsurkunde)