<!DOCTYPE html PUBLIC "-//W3C//DTD XHTML 1.0 Transitional//EN" "http://www.w3.org/TR/xhtml1/DTD/xhtml1-transitional.dtd"> <html lang="en" xml:lang="en" xmlns="http://www.w3.org/1999/xhtml"> <head><meta charset="utf-8"/> <title>Verwaltungsgericht des Kantons ZÃ¼rich: VB.2003.00298</title> <link href="/findinfo/stylesheets/main.css" rel="stylesheet" type="text/css"/> </head> <body> <!-- HEADER --> <table> <tr> <td colspan="5"> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr> <td class="submenu_sel" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/xhtmltemplates/standard.htm">Standard Suche</a></td> <td> | </td> <td class="submenu" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/xhtmltemplates/advanced.htm">Erweiterte Suche</a></td> <td> | </td> <td class="submenu" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/help/index.htm">Hilfe</a></td> </tr> </table> </td> </tr> </table> <!-- /HEADER --> <br/> <!-- ZUM ERSTEN TREFFER --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <br/><br/> </td> <td align="right"> <a href="/cgi-bin/nph-omniscgi.exe?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi.exe&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,127.0.0.1:7000&amp;Parametername=WWW&amp;Schema=ZH_VG_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getDocument&amp;cSprache=GER&amp;nF30_KEY=203745&amp;W10_KEY=13013571&amp;nTrefferzeile=1&amp;Template=standard/results/printviewdocument.fiw" target="_blank"><img align="bottom" alt="" src="/findinfo/images/icons/drucken.gif" title="Druckansicht"/><span> </span>Druckansicht</a> </td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /ZUM ERSTEN TREFFER --> <!-- Metadaten --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <table cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr> <td nowrap="nowrap" width="180"><b>GeschÃ¤ftsnummer: </b></td> <td><b>VB.2003.00298</b></td> <td width="100%"> </td> </tr> <tr> <td>Entscheidart und -datum: </td> <td colspan="4">Endentscheid vom 13.11.2003</td> </tr> <tr> <td>SpruchkÃ¶rper: </td> <td colspan="4">3. Abteilung/3. Kammer</td> </tr> <tr> <td>Weiterzug: </td> <td colspan="4">Dieser Entscheid ist rechtskrÃ¤ftig.</td> </tr> <tr> <td>Rechtsgebiet: </td> <td colspan="4">FÃ¼rsorgerecht</td> </tr> <tr> <td><b>Betreff: </b><br/><br/></td> <td colspan="4"><b>Sozialhilfe</b><br/><br/></td> </tr> <tr> <td colspan="5"><br/><b>Anwendung der teuerungsangepassten SKOS-Richtlinien Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden. Unter den Begriff der Anordnung fallen auch Allgemeinverfügungen (E. 1a). Aufsichtsmassnahmen sind nur dann mit Beschwerde anfechtbar, wenn sie eine Verfügung beinhalten. Die streitbetroffene Aufsichtsmassnahme - eine Weisung des Bezirksrats an die beschwerdeführende Gemeinde, bei der Bemessung der Sozialhilfe die von der SKOS beschlossene Anpassung der Ansätze um 2 % an die Teuerung ab 1. Januar 2003 zu berücksichtigen - stellt weder eine Verfügung noch eine Allgemeinverfügung dar (E. 1b). Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (E. 2)</b></td> </tr> </table> </td> <td> </td> <td align="right" class="stiwos" nowrap="nowrap" rowspan="6" width="203"> <table cellpadding="0" cellspacing="0" width="100%"> <tr> <td>Stichworte:</td> </tr> <tr> <td> <span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: ALLGEMEINVERFÃGUNG">ALLGEMEINVERFÃGUNG</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: ANORDNUNG">ANORDNUNG</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: AUFSICHTSRECHT">AUFSICHTSRECHT</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: GENERELL-ABSTRAKT">GENERELL-ABSTRAKT</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: SKOS-RICHTLINIEN">SKOS-RICHTLINIEN</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: SOZIALHILFE">SOZIALHILFE</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: VERFÃGUNG">VERFÃGUNG</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: WEISUNG">WEISUNG</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: Urteile: Verwaltungsrecht UR: FÃ¼rsorge ST: WIRTSCHAFTLICHE HILFE">WIRTSCHAFTLICHE HILFE</acronym></span><br/> </td> </tr> <tr><td height="2px"></td></tr> <tr> <td>Rechtsnormen:</td> </tr> <tr> <td> <span class="gerade">§ 17 SHG</span><br/><span class="ungerade">§ 41 VRG</span><br/> </td> </tr> <tr><td height="2px"></td></tr> <tr> <td>Publikationen:</td> </tr> <tr> <td> <span class="gerade">RB 2003 Nr. 15 S. 58</span><br/> </td> </tr> <tr> <td>Gewichtung:<br/> (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)</td> </tr> <tr> <td> Gewichtung: 1 </td> </tr> </table> </td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /Metadaten --> <!-- Dokument --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <br><br/> <div class="Section1"> <p class="Einzug1">I. Der Vorstand der Schweizerischen Konferenz fÃ¼r Sozialhilfe (SKOS) orientierte die Gemeinden im Oktober 2002 Ã¼ber seinen Beschluss, die SKOS-Richtlinien auf 1. Januar 2003 um 2 % der Teuerung anzupassen und in Zukunft eine Anpassung regelmÃ¤ssig alle zwei Jahre vorzunehmen (act. 9/4/2). Mit Schreiben vom 8. November 2002 an die SKOS und vom 19. November 2002 an das Sozialamt des Kantons ZÃ¼rich erhob die Gemeinde X gegen diesen Beschluss Einwendungen. Mit Schreiben vom 11. November 2002 bzw. vom 22. November 2002 teilten die SKOS und das kantonale Sozialamt der FÃ¼rsorgebehÃ¶rde der Gemeinde X mit, gestÃ¼tzt auf § 17 der Verordnung vom 21. Oktober 1981 (SHV) zum kantonalen Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981 (SHG), welcher die SKOS-Richtlinien als Grundlage fÃ¼r die Bemessung der Sozialhilfe bezeichne, seien diese Richtlinien in ihrer jeweils gÃ¼ltigen Fassung fÃ¼r die Gemeinden verbindlich, weshalb die Anpassung auch fÃ¼r die Gemeinde X verbindlich sei. Die FÃ¼rsorgebehÃ¶rde der Gemeinde X liess das kantonale Sozialamt mit Schreiben vom 6. Dezember 2002 wissen, dass sie die Anpassung aus den frÃ¼her dargelegten GrÃ¼nden vorderhand nicht vollziehen werde. Der Bezirksrat Y, dem eine Kopie dieses Schreibens zugestellt worden war, wies die FÃ¼rsorgebehÃ¶rde der Gemeinde X hierauf mit Beschluss vom 16. Dezember 2002 aufsichtsrechtlich an, bis spÃ¤testens Ende MÃ¤rz 2003 die Anpassungen an die neuen AnsÃ¤tze der SKOS-Richtlinien mit Wirkung ab 1. Januar 2003 vorzunehmen.</p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">II. Dagegen erhob die Gemeinde X am 10. Januar 2003 Rekurs an den Regierungsrat, welcher das Rechtsmittel am 18. Juni 2003 abwies.</p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">III. Mit Beschwerde vom 28. August 2003 beantragte die Gemeinde X dem Verwaltungsgericht, es seien die Anordnung des Bezirksrats vom 16. Dezember 2002 sowie der diese bestÃ¤tigende Beschluss des Regierungsrats vom 18. Juni 2003 aufzuheben, unter Kosten- und EntschÃ¤digungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner. Mit PrÃ¤sidialverfÃ¼gung vom 4. September 2003 wurde dem Bezirksrat und dem Regierungsrat Gelegenheit gegeben, zur Beschwerde Stellung zu nehmen und sich dabei insbesondere zur Frage der verwaltungsgerichtlichen ZustÃ¤ndigkeit zu Ã¤ussern. Beide Instanzen verzichteten auf Vernehmlassung.</p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1">Die Kammer zieht in ErwÃ¤gung:</p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">1. a) GemÃ¤ss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anord­nungen von VerwaltungsbehÃ¶rden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende ZustÃ¤ndigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgÃ¼ltig bezeichnet. Ob eine Ver­waltungsbehÃ¶rde kantonal "letztinstanzlich" entscheidet, richtet sich nach der Ordnung der funktionellen ZustÃ¤ndigkeit in den §§ 19 â 19c VRG. § 41 VRG begrÃ¼ndet die sachliche ZustÃ¤ndigkeit des Verwaltungsgerichts insbesondere auch in sozialhilferechtlichen Streitigkeiten, Ã¼ber die nach der funktionellen ZustÃ¤ndigkeitsordnung zuvor der Bezirksrat als verwaltungsinterne Rekursinstanz und damit als letztinstanzliche VerwaltungsbehÃ¶rde entschieden hat (vgl. § 19c Abs. 2 VRG). Der in § 41 VRG verwendete Be­griff der Anordnung entspricht â wie jener in § 19 VRG â grundsÃ¤tzlich dem Begriff der VerfÃ¼gung (Alfred KÃ¶lz/JÃ¼rg Bosshart/Martin RÃ¶hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons ZÃ¼rich, 2. A., ZÃ¼rich 1999, Vorbem. zu §§ 4 â 31 N. 11, § 41 N. 5). </p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">Dabei ist zu beachten, dass dem VerfÃ¼gungsbegriff verschiedene Funktionen zukommen. Als Handlungsform der Verwaltung legt die VerfÃ¼gung bzw. Anordnung das ver­waltungsrechtliche RechtsverhÃ¤ltnis fÃ¼r die Beteiligten verbindlich und erzwingbar fest; sie bildet insoweit ein Institut des materiellen Verwaltungsrechts. Als Anfechtungsgegenstand und Sachentscheidsvoraussetzung ist sie ein Institut des Verwaltungsprozessrechts, das den Zugang zum Rechtsmittelverfahren regelt (Ulrich HÃ¤felin/Georg MÃ¼ller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., ZÃ¼rich 2002, Rz. 857). Entsprechend der bundesgesetzlichen Legaldefinition in Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 ist die VerfÃ¼gung ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (individuell-konkrete Anordnung; BGE 121 II 473 E. 2a). Soweit der Begriff der VerfÃ¼gung bzw. Anordnung zur Bezeichnung der mit Rekurs und Beschwerde anfechtbaren Hoheitsakte dient (prozessuale Funktion; §§ 19 und 41 VRG), fallen darunter auch so genannte AllgemeinverfÃ¼gungen (generell-konkrete Hoheitsakte; vgl. KÃ¶lz/Bosshart/RÃ¶hl, Vorbem. zu §§ 4 â 31 N. 16, § 19 N. 8). Dagegen ist die Anfechtung generell-abstrakter Erlasse â sowohl kommunaler wie auch kantonaler â jedenfalls vor Verwaltungsgericht ausgeschlossen; eine derartige generell-abstrakte Normenkontrolle steht einzig den kantonalen Rekursinstanzen mit Bezug auf kommunale Hoheitsakte zu (KÃ¶lz/Bosshart/RÃ¶hl, Vorbem. zu §§ 41 â 71 N. 5, § 41 N. 8, § 50 N. 116). </p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">b) Mit der vorliegenden Beschwerde ficht die Gemeinde X einen Rekursentscheid des Regierungsrats an, womit dieser die an die BeschwerdefÃ¼hrerin ergangene aufsichtsrechtliche Weisung des Bezirksrats bestÃ¤tigt hat. Mit dieser Weisung wird die BeschwerdefÃ¼hrerin angehalten, bei der Bemessung der Sozialhilfe an in der Gemeinde X wohnhafte HilfeempfÃ¤nger die von der SKOS beschlossene Anpassung der AnsÃ¤tze um 2 % an die Teuerung ab 1. Januar 2003 zu berÃ¼cksichtigen. </p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sind Aufsichtsmassnahmen nur dann mit Beschwerde anfechtbar, wenn sie eine VerfÃ¼gung beinhalten, sei es, dass der Regierungsrat eine derartige VerfÃ¼gung selber trifft oder dass er die VerfÃ¼gung einer Direktion oder eines Bezirksrats bestÃ¤tigt (KÃ¶lz/Bosshart/RÃ¶hl, § 41 N. 17, mit Hinweisen auf die Praxis). Die BeschwerdefÃ¼hrerin und der Regierungsrat gehen davon aus, dass das Verwaltungsgericht gestÃ¼tzt auf diese Rechtsprechung zur Behandlung der vorliegenden Beschwer­de zustÃ¤ndig sei; sie verkennen indessen deren Tragweite. Sie beruht auf dem Grundgedanken, dass das Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsinstanz Ã¼ber die Verwaltungs­behÃ¶rden ist und sich daher grundsÃ¤tzlich nicht mit aufsichtsrechtlichen Angelegenheiten befassen soll. Der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz soll in solchen FÃ¤llen nur zum Zug kommen, wenn die Aufsichtsmassnahme eine VerfÃ¼gung beinhaltet; diesfalls besteht ein objektives Rechtsschutzinteresse, welches dem Betroffenen, sofern auch dessen subjektives Rechtsschutzinteresse (Legitimation nach § 21 VRG) zu bejahen ist, den Zugang zum verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren Ã¶ffnet. Daraus ergibt sich, dass mit "VerfÃ¼gung" im Sinn dieser Rechtsprechung der materielle VerfÃ¼gungsbegriff gemeint ist. Mit andern Worten besteht kein Anlass, dem prozessualen Begriff der Anordnung gemÃ¤ss § 41 VRG im Zusammenhang mit aufsichtsrechtlichen Massnahmen in extensiver Auslegung eine Ã¼ber den materiellen VerfÃ¼gungsbegriff hinausgehende Bedeutung beizumessen. </p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">Die streitbetroffene Aufsichtsmassnahme stellt keine VerfÃ¼gung im materiellen Sinn dar; durch sie wird nicht eine konkrete verwaltungsrechtliche Beziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher Weise festgelegt. Sie stellt aber auch keine AllgemeinverfÃ¼gung dar, da sie sich nicht auf einen konkreten Sachverhalt bezieht, sondern die BeschwerdefÃ¼hrerin allgemein auf eine bestimmte Handhabung der kantonalen Vorschriften zur Bemessung der Sozialhilfe festlegen will (vgl. RB 1992 Nr. 5). Die Massnahme ist damit abstrakter Natur, indem sie allgemein, ohne Bezug auf EinzelfÃ¤lle, betragsmÃ¤ssig bestimmte AnsÃ¤tze fÃ¼r die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe als verbindlich erklÃ¤rt und damit eine unbestimmte Vielzahl gleicher oder gleichartiger Sachverhalte erfasst (dabei soll sich die Verbindlichkeit der der Teuerung angepassten AnsÃ¤tze laut den ErwÃ¤gungen des Regierungsrats allerdings nicht aus der Auslegung von § 17 SHV, sondern aus dem verfassungsmÃ¤ssigen Gebot der rechtsgleichen Behandlung bzw. angesichts der vorauszusehenden Missachtung dieses Gebots aus dem Anspruch auf unrechtsgleiche Behand­lung ergeben; vgl. E. 5 und 6 des Rekursentscheids). WÃ¼rde die verwaltungsgerichtliche ZustÃ¤ndigkeit zur ÃberprÃ¼fung der streitbetroffenen Massnahme bejaht, so liefe dies auf eine generell-abstrakte Normenkontrolle hinaus, welche wie dargelegt dem Verwaltungsgericht nicht zusteht. In diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats, womit dieser die von der Baudirektion aufsichtsrechtlich angeordnete ErhÃ¶hung von Tarifen der stadtzÃ¼rcherischen SackgebÃ¼hr bestÃ¤tigt hatte, unter anderem auch deswegen fÃ¼r unzulÃ¤ssig erklÃ¤rt, weil es sich bei den aufsichtsrechtlich erhÃ¶hten Tarifen um generell-abstrakte Erlasse handle (VGr, 23. September 1997, VB.1997.00139, unpubl. E. 2c; vgl. RB 1997 Nr. 13 mit der publ. E. 2b).</p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">Zum gleichen Schluss fÃ¼hrt eine weitere Ãberlegung. Die streitbetroffene Weisung an die BeschwerdefÃ¼hrerin ist nach ihrem Inhalt und ihrer Rechtsnatur einer Dienstanweisung vergleichbar, wie sie eine Ã¼bergeordnete einer unteren Verwaltungsstelle erteilen kann. Sie unterscheidet sich von einer solchen Dienstanweisung einzig dadurch, dass sie im Rahmen der so genannten Verbandsaufsicht getroffen worden ist (zur Unterscheidung zwischen Verbands- und Dienstaufsicht vgl. KÃ¶lz/Bosshart/RÃ¶hl, Vorbem. zu §§ 19 â 28 N. 34). Im Rahmen der Dienstaufsicht getroffene Anweisungen an untere Verwaltungsstellen sind nicht mit Beschwerde anfechtbar; dabei ist die Beschwerde nicht nur gegen generelle Dienstanweisungen (Verwaltungsverordnungen) ausgeschlossen, sondern selbst dann, wenn es sich um eine Weisung fÃ¼r den Einzelfall handelt (KÃ¶lz/Bosshart/RÃ¶hl, § 50 N. 62). Es besteht kein Grund, Anweisungen, welche â wie hier die Weisung des Bezirksrats an die BeschwerdefÃ¼hrerin betreffend Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe â im Rahmen der Verbandsaufsicht getroffen werden bezÃ¼glich der Frage des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes anders zu behandeln. Auch hier muss wie bei der Dienstaufsicht der Gedanke wegleitend sein, dass erst die konkreten VerfÃ¼gungen, welche die fragliche Weisung im Einzelfall vollziehen, der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen.</p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">2. Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Angesichts der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung des Regierungsrats, der die Beschwerde gegen seinen Entscheid ausdrÃ¼cklich als zulÃ¤ssig erklÃ¤rt hat, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Eine ParteientschÃ¤digung steht der unterliegenden BeschwerdefÃ¼hrerin nach § 17 Abs. 2 VRG von vornherein nicht zu. </p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug1">DemgemÃ¤ss beschliesst die Kammer:</p> <p class="Einzug1"> </p> <p class="Einzug2">1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.</p> <p class="Einzug2"> </p> <p class="Einzug2">2. Die GerichtsgebÃ¼hr wird festgesetzt auf <br/> Fr. 1'000.--; die Ã¼brigen Kosten betragen:<br/> Fr. 60.-- Zustellungskosten,<br/> Fr. 1'060.-- Total der Kosten.</p> <p class="Einzug2"> </p> <p class="Einzug2">3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.</p> <p class="Einzug2"> </p> <p class="Einzug2">4. Eine ParteientschÃ¤digung wird nicht zugesprochen.</p> <p class="Einzug2"> </p> <p class="Urteilstext">5. â¦</p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> </div> <br/><br/> </br></td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /Dokument --> <!-- FOOTER --> <p class="fusszeile"></p> <!-- /FOOTER --> </body> </html>