Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 22. August 2018 (810 17 273) ____________________________________________________________________ Rechtspflege Normkosten für Pflegeleistungen in Alters- und Pflegeheimen / Abgrenzung zwischen Erlass und Verfügung Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, K antonsrichter Claude Jeanneret, Markus Clausen, Hans Furer, Daniel Ivanov , Gerichtsschreiber Martin Michel Beteiligte 1. A.____ , Beschwerdeführerin 2. B.____ , Beschwerdeführerin 3. C.____ , Beschwerdeführer 4. D.____ , Beschwerdeführerin 5. E.____ , Beschwerdeführerin 6. F.____ , Beschwerdeführerin 7. G.____ , Beschwerdeführerin 8. H.____ , Beschwerdeführerin alle vertreten durch Simon Rosenthaler, Advokat gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , Beschwerdegegner Betreff Normkosten für Pflegeleistungen in Alters- und Pflegeheimen im Kanton Basel-Landschaft ab dem 1. Januar 2018 (RRB Nr. 1676 vom 28. November 2017) Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht A. Am 28. November 2017 erliess der Regierungsrat des K antons Basel-Landschaft den Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 2017-1676 betreffend Normkosten für Pflegeleistungen in Alters- und Pflegeheimen im Kanton Basel-Landschaft ab dem 1. Januar 2018. In diesem RRB, welcher ohne Rechtsmittelbelehrung eröffnet wurde, legte der Regierungsrat das Folgende fest: 1. Der Normkostensatz für stationär erbrachte Pfleg eleistungen in den Alters- und Pflegeheimen im Kant on Basel-Landschaft wird auf dem geltenden Stand von F r. 68.25 pro Stunde belassen. 2.- 6. (…) B. Gegen den RRB Nr. 2017-1676 erhoben der Verband A.____ und die Alters- und Pflegeheime B.____, C.____, D.____, E.____, F.____, G.____, und H.____, alle vertreten durch Simon Rosenthaler, Advokat in Reinach, am 11. D ezember 2017 Beschwerde beim Kan- tonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrec ht (Kantonsgericht), mit den Rechtsbe- gehren: 1. Es sei Ziff. 1 des Entscheids des Regierungsrat s Nr. 2017-1676 vom 28. November 2017 aufzuheben. Demgemäss sei der Normkostensatz für stationär erbrachte Pflegeleistungen in den Alters- und Pflegeheimen im Kanton Basel-Land schaft ab 1. Januar 2018 auf Fr. 76.45, eventuell auf Fr. 75.05 pro Stunde anzuheben; 2. Even tualiter sei der Entscheid aufzuheben und die Sache zur erneuten Abklärung des Sachverhalts un d Neuentscheidung an die Vorin- stanz zurückzuweisen; 3. Unter o/e-Kostenfolge. C. Mit Präsidialverfügung des Kantonsgerichts vom 14. Deze mber 2017 wurde das Ver- fahren vorderhand auf die Frage des Eintretens beschränkt. D. In der Beschwerdebegründung vom 15. Januar 2018 bea ntragten die Beschwerde- führer, es sei auf die Beschwerde einzutreten. E. Der Beschwerdegegner beantragte in seiner Vernehm lassung vom 19. März 2018, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1.1 Das Kantonsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amt es wegen und untersucht von Amtes wegen, ob und inwiefern auf eine Beschwerde eingetreten werden kann, d.h. es prüft, ob die formellen Voraussetzungen (die sogenannten "Sachurt eilsvoraussetzungen") erfüllt sind (§ 16 Abs. 2 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwa ltungsprozessordnung [Verwal- tungsprozessordnung, VPO] vom 16. Dezember 1993). Der Zugang zum Gericht besteht grund- sätzlich nur im Rahmen der geltenden Prozessordnung, d.h. im Rahmen der Bestimmungen der Verwaltungsprozessordnung. Die Verwaltungsprozessordnung sieht im Bereich des Verfas- sungs- und Verwaltungsrechts verschiedene Rechtsmittel (Besch werde gegen Erlasse, Be- schwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte, Besc hwerde wegen Verletzung der Volksrechte, Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeaut onomie, Klage bei Kompetenz-Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht streitigkeiten, verwaltungsgerichtliche Beschwerde und ve rwaltungsgerichtliche Klage) mit un- terschiedlichen Sachurteilsvoraussetzungen vor. 1.2 Die Beschwerdeführer erheben gegen den RRB Nr. 2 017-1676 vom 28. November 2017 eine verwaltungsgerichtliche Beschwerde, deren Sach urteilsvoraussetzungen in den §§ 43 - 48 VPO gesetzlich definiert sind. Gemäss § 44 Abs. 1 VPO ist die Beschwerde unzuläs- sig in Fällen, in denen das Bundesrecht die Anfechtung von Verfügungen letztinstanzlicher kantonaler Behörden beim Bundesverwaltungsgericht (lit. a) oder bei einer Bundesverwaltungs- behörde (lit. b) zulässt. 1.3 In der Beschwerdebegründung vom 15. Januar 2018 m achen die Beschwerdeführer geltend, das Kantonsgericht sei für die Beurteilung de r verwaltungsgerichtlichen Beschwerde zuständig, da die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgeri cht ausgeschlossen sei, weil die angefochtene Verfügung nicht von einer der gesetzlich vo rgesehenen Vorinstanzen ergangen sei (Art. 33 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltung sgericht [Verwaltungsgerichtsge- setz, VGG] vom 17. Juni 2005). Insofern liege kein Au sschlussgrund vor. Sodann gelange das Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicheru ngsrechts (ATSG) vom 6. Okto- ber 2000 auf die vorliegende Streitigkeit nicht zur Anwendung, weil es nicht um einen konkreten Leistungsfall gehe, sondern um Fragen der kantonalen M itfinanzierung. Die Beschwerde in Sozialversicherungssachen sei daher unzulässig. Ebenso liege keine Tarifstreitigkeit nach Art. 89 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KV G) vom 18. März 1994 vor, welche vom kantonalen Schiedsgericht zu beurteilen wäre. 1.4 Den Beschwerdeführern ist zuzustimmen, dass im vorli egenden Fall kein Ausschluss- grund nach § 44 VPO vorliegt. Ebenso fällt unbestritte nermassen eine Beschwerde in Sozial- versicherungssachen gemäss § 54 VPO oder ein Schiedsgerich tsverfahren gemäss § 59 VPO vorliegend nicht in Betracht, weshalb das Kantonsgericht für die Beurteilung der Angelegenheit zuständig ist. 2.1 Die Beschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des R egierungsrates, mit dem eine Änderung der Verordnung über die Finanzierung vo n Pflegeleistungen (VFP) vom 22. Februar 2011 abgelehnt wurde. Demgemäss ist die Rechtsnatur dieses Beschlusses zu klä- ren. Insbesondere stellt sich die Frage, ob es sich beim angefochtenen Beschluss des Regie- rungsrats um eine Verfügung bzw. einen Entscheid im Sin ne von § 43 Abs. 1 VPO und damit um ein taugliches Anfechtungsobjekt für eine verwaltungsgerichtliche Beschwerde handelt. 2.2 Die Beschwerdeführer bringen diesbezüglich vor, es ge he vorliegend um die Fest- setzung der spezifischen Höhe der Normkosten, welche Pflege heime und Spitäler im Kanton Basel-Landschaft den zuständigen Gemeinden in Rechnung stellen könnten. Der angefochtene Beschluss regle somit einen einzelnen bestimmten Sachver halt, indem er die Erhöhung der Normkosten ab 1. Januar 2018 ablehne und damit die Wei tergeltung des bisherigen Ansatzes anordne. Der konkrete Sachverhalt bestehe darin, dass der Restfinanzierungsanspruch der Pflegeheime und Spitäler, die auf der Pflegeheimlist e aufgeführt seien, bezüglich der Höhe zumindest für das Jahr 2018 verbindlich festgelegt werde. Der Beschluss richte sich zudem an Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht einen Adressatenkreis, der ohne weiteres bestimmt bzw. bestimmbar sei, nämlich an alle Pfle- geheime und Spitäler, welche auf der Pflegeheimliste des Kantons aufgeführt seien (§ 15b Abs. 2 lit. b des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz übe r die Krankenversicherung [EG KVG] vom 25. März 1996). Betroffen seien ausnahmswei se auch andere Pflegeheime und Spitäler, weil sie ebenfalls höchstens den Normkostenbeit rag erhalten würden (§ 15b Abs. 2 lit. c EG KVG). Der RRB sei daher als generell-konkrete r Hoheitsakt, mithin als Allgemeinver- fügung zu qualifizieren. Der vorliegende Fall sei ver gleichbar mit dem Sachverhalt in BGE 125 I 313, in welchem beschlossen worden sei, den orden tlichen Gehaltsaufstieg für Lehrkräfte während eines Jahres zu sistieren. In jenem Entscheid habe das Bundesgericht als wesentli- ches Merkmal festgehalten, dass der angefochtene Beschluss ohne weitere Konkretisierungs- verfügung unmittelbar durchsetzbar sei. Auch vorliege nd sei eine spätere behördliche Konkreti- sierung nicht erforderlich. Aus diesem Grund sei auch eine spätere Anfechtung der Normkosten im Zeitpunkt der Rechnungsstellung nicht mehr möglich. D a der angefochtene Beschluss zwar eine Vielzahl von Adressaten betreffe, aber einen konkreten Sachverhalt unmittelbar regle, bilde er ein der Verfügung gleichgestelltes direktes Anfechtu ngsobjekt. Es handle sich nicht um eine generelle Regelung, die sich an einen unbestimmten Ad ressatenkreis richte. Der angefochtene Beschluss habe nicht die Qualität eines Rechtssatzes, son dern einer (Allgemein-)Verfügung. Die Allgemeinverfügung werde regelmässig wie eine gewöhnliche Verfügung behandelt und sei somit Anfechtungsobjekt der Beschwerde an Verwaltungs behörden, Verwaltungs- und Bundes- gericht. 2.3 Der Regierungsrat macht geltend, der RRB sei vor dem Hintergrund von § 15c Abs. 1 EG KVG ergangen, wonach periodisch, mindestens alle vier Jahre, nach Anhörung der Gemeinden und der Leistungserbringer die anrechenbare n Normkosten der Pflegeleistungen pro Leistungskategorie kantonsweit einheitlich festzulegen seien. Diese Festlegung habe er mit der VFP vorgenommen, und zwar letztmals auf den 1. Ja nuar 2016. Mit der angefochtenen Ziffer 1 des RRB habe er nun beschlossen, die VFP nicht zu ändern. Rein formal stelle dieser Beschluss also eine Nichtänderung einer Verordnung dar. D er angefochtene Beschluss sei sodann nicht die Folge eines Gesuchs der Beschwerdeführe nden auf Änderung der VFP, auch wenn die Beschwerdeführerin 1 mit Schreiben vom 29. M ai 2017 eine Erhöhung der Pflege- normkosten auf Fr. 75.05 per 1. Januar 2018 gefordert habe. Er sei nicht verpflichtet gewesen, einen Beschluss in dieser Angelegenheit zu fällen, da di e Beschwerdeführerin 1 keinen Rechtsanspruch darauf habe, dass über ihr Begehren formell entschieden werde. Mit dem RRB habe er lediglich das weitere Vorgehen bestimmt und A ufträge an die ihm unterstellte Kantons- verwaltung erteilt (RRB Ziffern 2-6). Es handle sich nicht um einen formellen Rechtsakt, welcher Rechte und Pflichten der Beschwerdeführenden tangiere. Soweit die Beschwerdeführer unter Berufung auf BGE 125 I 313 geltend machen würden, e s handle sich vorliegend um eine Allge- meinverfügung, sei anzumerken, dass der Sachverhalt nicht ve rgleichbar sei. Für die fraglichen Lehrkräfte habe ein Rechtsanspruch auf Gewährung ein es Stufenanstiegs bestanden, wodurch die Rechte der Lehrkräfte unmittelbar tangiert gewese n seien. Im von den Beschwerdeführern erwähnten BGE sei es um die Unterscheidung zwischen einem Erlass (generell-abstrakte Anordnung) und einer Verfügung (individuell-konkrete A nordnung) gegangen. Diese rechtliche Qualifikation könne indessen vorliegend offen bleiben, da durch den angefochtenen Beschluss weder eine generell-abstrakte noch eine individuell-ko nkrete, sondern überhaupt keine Anord-Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht nung getroffen worden sei. Die Rechte und Pflichten d er Einrichtungen und Personen seien nicht geändert worden. Die verwaltungsgerichtliche Besch werde sei daher mangels eines tauglichen Anfechtungsobjektes unzulässig. 2.4 Die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsger icht ist zulässig gegen Verfü- gungen und Entscheide des Regierungsrates sowie letztinstanzliche Entscheide der Direktionen und gegen letztinstanzliche Entscheide der Landeskirchen, sofern dem Kantonsgericht die Zuständigkeit nicht durch die Verwaltungsprozessordnung o der durch andere Gesetze entzo- gen ist (§ 43 Abs. 1 VPO). Verfügungen und Entscheide si nd Anordnungen im Einzelfall, das heisst autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausg erichtet sowie verbindlich und er- zwingbar sind (vgl. etwa BGE 131 II 13 E. 2.2; P IERRE TSCHANNEN /U LRICH ZIMMERLI /M ARKUS MÜLLER , Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2014, S. 24 3 ff.). Davon zu unterscheiden ist die Allgemeinverfügung. Eine Allgemeinverfügung ze ichnet sich dadurch aus, dass sie sich einerseits an einen (relativ) unbestimmten Personenkrei s richtet, also genereller Natur ist, an- derseits einen konkreten Tatbestand regelt (BGE 134 II 2 72 E. 3.2; 126 II 300 E. 1a; 125 I 313 E. 2a; ULRICH HÄFELIN /G EORG MÜLLER /F ELIX UHLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auf- lage 2016, S. 205 ff., T SCHANNEN /Z IMMERLI /M ÜLLER , a.a.O., S. 254 ff.). Allgemeinverfügungen werden in Bezug auf ihre Anfechtbarkeit zumindest dann wie Verfügungen behandelt, wenn sie ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde angewend et und vollzogen werden können (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_104/2012 vom 25. Apr il 2012 E. 1.2 mit Hinweisen). (Allgemein-)Verfügungen sind wiederum zu unterscheiden von Erlassen, das heisst von gene- rell-abstrakten Normen, die für eine unbestimmte Viel heit von Menschen gelten und eine un- bestimmte Vielzahl von Tatbeständen regeln ohne Rücksicht a uf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine Person. Solche können beim Kantonsgeric ht nicht direkt mit der verwaltungs- gerichtlichen Beschwerde, sondern nur mit der Beschwerde gegen Erlasse (§ 27 ff. VPO) oder im Rahmen einer sog. akzessorischen Normenkontrolle im An wendungsfall (§ 46 Abs. 2 VPO) angefochten werden. 2.5 Nach Lehre und Praxis sind Tarife generell-abstrakter Natur, wenn sie in allgemeiner Weise eine Leistung zum Gegenstand haben, wie beispielw eise ein Reglement über die Stu- diengebühren (vgl. dazu BGE 130 I 113, in welchem da s Bundesgericht die Gebührenordnung im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle überprüft h at), ein Gebührentarif für ein Alters- und Pflegeheim (Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich V B.98.00214 vom 12. November 1998, publ. in Rechenschaftsbericht an den Kantonsrat [RB] 19 98 Nr. 24) oder ein Gebührentarif für Rechtsanwälte und Notare, nicht jedoch, wenn der Tari f eine einzelne Leistung (Besuch eines Museums oder Preis eines Medikaments) betrifft (vgl. zum Ga nzen: Urteil des Verwaltungs- gerichts Zürich VB.2009.00388 vom 2. September 2009 E. 1.1; TOBIAS JAAG , Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 188 ff. , R ENÉ WIEDERKEHR /P AUL RICHLI , Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 2012, S . 90 f.). Je nach der Art der Streitig- keit kann es sich demnach bei einem Tarif um einen Erla ss oder um eine Verfügung handeln. Das Bundesgericht behandelt weiter kantonale Regelun gen, mit denen Höchsterträge im Wein- bau für das Kantonsgebiet abweichend von der Regelung i m Bundesrecht festgelegt wurden, nach ständiger Praxis als Erlasse (Urteil des Bundesgerichts 2A.422/2000 vom 6. April 2001, Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht E.2b.bb). Ebenso sind nach der bundesgerichtlichen Rech tsprechung Entscheide, mit denen ein Staatsrat eines Kantons für jedes einzelne Heim zeitlich befristet die maximalen Tagestaxen für die jeweiligen Heimbewohner mit Anspruch auf Ergä nzungsleistungen festlegt, generell-ab- strakte Akte (BGE 135 V 309 E. 1, publ. in: Die Praxis [ Pra] 99 [2010] Nr. 34). Obwohl der Ein- griff zeitlich begrenzt war und nur eine begrenzte An zahl von Adressaten betraf (jeder Be- schluss betraf ein Heim mit einer begrenzten Anzahl von Pe nsionären, welche Ergänzungs- leistungen bezogen), kam das Bundesgericht im BGE 135 V 309 zum Schluss, dass die bestrit- tenen Verfügungen Teil einer allgemeinen Regelung d er Tagestaxen waren und sich ihr Gel- tungsbereich über den ganzen Kanton erstreckte, sodass de r Eingriff einem rechtsetzenden Verwaltungsakt gleichgesetzt werden musste und daher keine Allgemeinverfügung war. 2.6 Gemäss § 15c Abs. 1 EG KVG legt der Regierungsrat periodisch, mindestens alle vier Jahre, nach Anhörung der Gemeinden und der Leistungserb ringer die anrechenbaren Norm- kosten der Pflegeleistungen pro Leistungskategorie kantonsw eit einheitlich fest. Die anrechen- baren Normkosten decken die Kosten der Pflegeleistungen, an welche die obligatorische Kran- kenpflegeversicherung nach der Bundesgesetzgebung einen Be itrag leistet, unter Berücksich- tigung einer wirksamen, zweckmässigen und wirtschaftlichen Leistungserbringung (§ 15c Abs. 2 EG KVG). Die zuständige Direktion kann zum Zweck der Ermi ttlung der anrechenbaren Norm- kosten bei den Leistungserbringern Daten erheben und Be triebsvergleiche durchführen (§ 15c Abs. 3 EG KVG). Die jeweilige Festsetzung der Normkosten erfolgt in der VFP. Aus diesen gesetzlichen Vorgaben und unter Berücksichtigung der obenerwähnten Rechtsprechung erhellt, dass es sich bei der kantonalen Festlegung der Normkosten f ür Pflegeleistungen in Alters- und Pflegeheimen um einen generell-abstrakten Akt handelt, welchen der Regierungsrat jeweils im Rahmen einer Änderung der VFP vornimmt. Eine allfäll ige Änderung der VFP kann innert 10 Tagen seit Veröffentlichung im Amtsblatt mit der Beschwe rde gegen Erlasse angefochten werden (vgl. § 29 Abs. 1 VPO). Nach Ablauf dieser Frist kann bloss noch eine inzidente bzw. akzessorische Normenkontrolle verlangt werden (BGE 137 I 107 E. 1.4.2), sofern ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt. Der Beschluss des Regierungsra ts, mit welchem lediglich die Nichtänderung der VPF mitgeteilt wird, stellt jedoch ke ine anfechtbare Verfügung und damit auch keine Allgemeinverfügung dar. Demgemäss kann der entsprechende RRB kein taugliches Anfechtungsobjekt eines verwaltungsgerichtlichen Beschwerd everfahrens darstellen. Da sich das Kantonsgericht, wie erwähnt, nur dann materiell mi t einer Beschwerde befassen kann, wenn dieser ein zulässiges Anfechtungsobjekt zugrunde lie gt, und diese Voraussetzung vorlie- gend nicht gegeben ist, kann auf die Beschwerde bereits aus diesem Grund nicht eingetreten werden. 2.7 Bei diesem Ausgang des Verfahrens fällt die eventu aliter beantragte Rückweisung an die Vorinstanz ausser Betracht, und es erübrigt sich zu p rüfen, ob die weiteren Sachurteils- voraussetzungen (insbesondere die Beschwerdebefugnis) erfüllt sind. Ergänzend bleibt anzufü- gen, dass entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer eine spätere Anfechtung im Rahmen einer Verfügung im Einzelfall möglich wäre. 3. Es bleibt über die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflich tig. Die Verfahrenskosten umfassen Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.-- den Beschwerdeführern aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in d er Höhe von Fr. 1'400.-- zu verrechnen. Die Parteikosten sind ausgangsgemäss wettzuschlagen (§ 21 Abs. 2 VPO). Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.-- werden den Be- schwerdeführern auferlegt und mit dem geleisteten Koste nvorschuss in der Höhe von Fr. 1'400.-- verrechnet. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Präsidentin Gerichtsschreiber