B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-3427/2019 U r t e i l v o m 7 . J a n u a r 2 0 21 Besetzung Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), Richter Jean-Luc Baechler, Richter Christian Winiger, Gerichtsschreiberin Katharina Niederberger. Parteien Pilatus Flugzeugwerke AG, 6371 Stans, vertreten durch die Rechtsanwälte lic. iur. Christoph Kurth und/oder Dr. iur. Martin Furrer, Beschwerdeführerin, gegen Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA, Politische Direktion PD, Effingerstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Verbot der Ausübung einer Tätigkeit gemäss Art. 14 BPS (Verfügung vom 25. Juni 2019). B-3427/2019 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Pilatus Flugzeugwerke AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist eine Aktiengesellschaft nach schweizerischem Recht mit Sitz in Stans (NW). Sie bezweckt namentlich die Entwicklung, die Herstellung, den Vertrieb, den Unterhalt und die Vermietung von Luftfahrzeugen aller Art. Die Beschwer- deführerin stellt unter anderem Ausbildungsflugzeuge für den Luftwaffen- markt im In- und Ausland her, darunter ein Trainingsflugzeug des Typs PC- 21 und dazugehörigem Simulator. B. Die Beschwerdeführerin und die zuständige Behörde für die Umsetzung des Bundesgesetzes über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheits- dienstleistungen vom 27. September 2013 (BPS; SR 935.41), Sektion Pri- vate Sicherheitsdienste (seit dem 1. März 2020: Sektion Exportkontrollen und private Sicherheitsdienste [SEPS]) , Abteilung Sicherheitspolitik der Politischen Direktion des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten ( nachfolgend: Vorinstanz) führten seit dem 31. August 2018 einen Informationsaustausch über die langfristigen Supportdienstleis- tungen, welche die Beschwerdeführerin in den Ländern (Land 1), Saudi- Arabien, (Land 2), (Land 3) und in den Vereinigten Arabischen Emiraten für gelieferte Flugzeuge samt entsprechenden Simulatoren erbringt. C. Mit Antrag vom 30. Oktober 2018 ersuchte die Beschwerdeführerin beim Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) um Erneuerung der ausseror- dentlichen Generalausfuhrbewilligungen ( nachfolgend: AGB) Nr. (…) und (…). D. Mit Schreiben vom 7. November 2018 teilte die Vorinstanz der Beschwer- deführerin mit, dass sie gestützt auf Art. 13 BPS ein Prüfverfahren einleiten werde für die in den Ländern (Land 1), Saudi-Arabien, den Vereinigten Ara- bischen Emiraten, (Land 4) und (Land 5) ausgeübten Supporttätigkeiten. Die Ausübung der zu prüfenden Supporttätigkeiten wurde für die Dauer des Verfahrens ausnahmsweise zugelassen. E. Mit der AGB Nr. (…) vom 12. November 2018 bewilligte das SECO der Be- schwerdeführerin für die Bestimmungsländer Saudi-Arabien und Vereinigte Arabische Emirate die Ausfuhr von (…) und (…), die Lieferung von (…), die B-3427/2019 Seite 3 logistische Unterstützung von (…), (…), (…) sowie (…). Das SECO erteilte die AGB Nr. (…) mit einer Gültigkeitsdauer von zwei Jahren und unter dem Vorbehalt, dass das Bundesgesetz über die im Ausland erbrachten priva- ten Sicherheitsdienstleistungen uneingeschränkt anwendbar bleibt. F. Mit Schreiben vom 19. Februar 2019 setzte die Vorinstanz die Beschwer- deführerin über die Beendigung des Prüfverfahrens in Kenntnis und räumte ihr im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs die Möglichkeit zur Stellungnahme ein. G. Mit Schreiben vom 4. März 2019 ersuchte die Beschwerdeführerin die Vor- instanz um Akteneinsicht, die am 28. März 2019 in de ren Räumlichkeiten stattfand. H. Die Beschwerdeführerin reichte am 7. Mai 2019 innert zweimal erstreckter Frist ihre Stellungnahme an die Vorinstanz ein. I. In der Folge verfügte die Vorinstanz am 25. Juni 2019 gegenüber der Be- schwerdeführerin ein bis auf Weiteres geltendes Verbot, Tätigkeiten zur lo- gistischen Unterstützung der Streitkräfte von Saudi-Arabien und der Verei- nigten Arabischen Emirate auszuüben. Das Dispositiv der Verfügung vom 25. Juni 2019 lautet wie folgt: "1. Die Ausübung der Tätigkeit zur logistischen Unterstützung der Strei tkräfte von Saudi-Arabien durch die Beschwerdeführerin wird bis auf Weiteres verboten. Dem Unternehmen wird eine Frist von 90 Tagen eingeräumt, um seine Tätigkeiten in Saudi-Arabien einzustellen. Garantiesupport, Produkteverbesserung, Lieferungen von Service Bulletins und Support von Maintenance Unternehmen, die aus der Schweiz erbracht werden, sind gestützt auf die AGB des SECO, weiterhin zuge- lassen. 2. Die Ausübung der Tätigkeit zur logistischen Unterstützung der Streitkräfte der Ver- einigten Arabischen Emirate durch die Beschwerdeführerin wird bis auf Weiteres verboten. Dem Unternehmen wird eine Frist von 90 Tagen eingeräumt, um seine Tätigkeiten in den Vereinigten Arabischen Emiraten einzustellen. Garantiesupport, Produkteverbesserung, Lieferungen von Service Bulletins und Support von Main- tenance Unternehmen, die aus der Schweiz erbracht werden, sind gestützt auf die AGB des SECO, weiterhin zugelassen. 3. Die Ausübung der Tätigkeit zur logistischen Unterstützung der Streitkräfte (Land 1) wird nicht verboten. B-3427/2019 Seite 4 4. Die Ausübung der Tätigkeit zur logistischen Unterstützung der Streitkräfte (Land 4) wird nicht verboten. 5. Einer allfälligen Beschwerde gegen die vorliegende Verfügung wird die aufschie- bende Wirkung entzogen. 6. Für das Prüfverfahren und das Verbot wird eine Gebühr in der Höhe von CHF (…) erhoben, welche der Beschwerdeführerin auferlegt wird. 7. Die vorliegende Verfügung wird der Beschwerdeführerin eröffnet, (…), 6371 Stans." Die Vorinstanz erwog im Wesentlichen, dass verschiedene im Zusammen- hang mit den PC-21 Flugzeugen und Simulatoren erbrachte Dienstleistun- gen direkt oder indirekt die Streitkräfte von Saudi-Arabien und den Verei- nigten Arabischen Emirate unterstützten. Die logistische Unterstützung ei- ner kriegsführenden Partei stehe im Widerspruch zu den aussenpolitischen Zielen der Schweiz, weshalb diese Tätigkeiten gestützt auf Art. 14 Abs. 1 BPS zu verbieten seien. Aus Verhältnismässigkeitserwägungen räumte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin eine Frist von 90 Tagen ein, um ihre Tätigkeiten in diesen zwei Ländern einzustellen. J. Mit Eingabe vom 3. Juli 2019 erhob die Beschwerdeführerin beim Bundes- verwaltungsgericht Beschwerde gegen den verfügten Entzug der aufschie- benden Wirkung und beantragt die Aufhebung der Dispositiv-Ziffer 5 der vorinstanzlichen Verfügung vom 25. Juni 2019; e ventualiter sei die auf- schiebende Wirkung der Beschwerde in der Hauptsache wiederherzustel- len. Über diese Begehren sei zunächst superprovisorisch ohne Anhörung der Vorinstanz zu entscheiden, unter Kosten - und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz. K. Mit Zwischenverfügung vom 9. Juli 2019 hat das Bundesverwaltungsge- richt die mit Verfügung vom 25. Juni 2019 entzogene aufschiebende Wir- kung (Dispositiv-Ziffer 5) vorerst superprovisorisch wiederhergestellt und an die Bedingung einer fristgerechten Beschwerdeerhebung in der Hauptsache geknüpft. Die Vorinstanz wurde unter Fristansetzung aufge- fordert, zu den Beschwerdeanträgen der Beschwerdeführerin Stellung zu nehmen. L. Mit Stellungnahme vom 9. August 2019 schliesst die Vorinstanz auf Abwei- sung der Beschwerde. Sie beantragt, Dispositiv-Ziffer 5 der Verfügung vom 25. Juni 2019 sei zu bestätigen und der Entzug der aufschiebenden Wir-B-3427/2019 Seite 5 kung sei wiederher zustellen, unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwer- deführerin. Zur Begründung bringt die Vorinstanz im Wesentlichen vor, eine Weiterführung der logistischen Unterstützung von Saudi-Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten als kriegsführende Parteien im Jemen- konflikt berge die Gefahr, dass der schweizerischen Aussenpolitik und da- mit der Glaubwürdigkeit der Schweiz erheblichen Schaden zugefügt werde. Um die genannten aussenpolitischen Interessen zu wahren, sei es erforderlich, dass die Verfügung vom 25. Juni 2019 sofort vollstreckt werde. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit sei der Beschwerdeführerin bereits eine Frist von 90 Tagen eingeräumt worden, um ihre Tätigkeiten in den betreffenden Staaten einzustellen. M. Am 20. August 2019 reichte die Beschwerdeführerin beim Bundesverwal- tungsgericht Beschwerde in der Hauptsache ein und stellte folgende Rechtsbegehren: "1. Dispositiv Ziffer 1 und 2 der Verfügung der Vorinstanz vom 25. Juni 2019 seien aufzuheben. 2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz." Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, die Vorinstanz habe den rechtser- heblichen Sachverhalt unvollständig festgestellt und ihr en Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs verletzt. Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, die Voraussetzungen für den Erlass eines Verbots ihrer Supportdienstleistungen und die damit einhergehende Einschränkung ihrer Wirtschaftsfreiheit seien nicht erfüllt. Die Beschwerdeführerin bestrei- tet, dass ihre Supportdienstleistungen unter den Begriff der "logistischen Unterstützung" (Art. 4 Bst. a Ziff. 6 BPS) subsumierbar seien. Weiter wen- det sich die Beschwerdeführerin gegen die vorinstanzliche Einschätzung, wonach ihre Tätigkeiten im Widerspruch zur Schweizer Aussenpolitik stän- den oder einen Beitrag zu den im Jemen verübten Völkerre chtsverletzun- gen leisteten. N. Mit Verfügungen vom 22. August 2019 und 27. August 2019 wurde die am 9. Juli 2019 superprovisorisch wiederherg estellte aufschiebende Wirkung bis zum weiteren Entscheid aufrechterhalten. B-3427/2019 Seite 6 O. Mit Zwischenverfügung vom 12. September 2019 hiess das Bundesverwal- tungsgericht den Antrag der Beschwerdeführerin auf Aufhebung des ver- fügten Entzugs der aufschiebenden Wirkung (Dispositiv-Ziffer 5) gut. P. Am 28. Oktober 2019 reichte die Vorinstanz ihre Vernehmlassung innert erstreckter Frist ein. Die Vorinstanz schliesst auf Abweisung der Be- schwerde unter Kosten - und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Be- schwerdeführerin. Zu den verwaltungsrechtlichen Grundlagen des ausge- sprochenen Verbots führt die Vorinstanz im Wesentlichen aus, die Be- schwerdeführerin leiste einen wesentlichen Beitrag zur Funktionsfähigkeit der Trainingsflugzeuge und Simulatoren, auf welchen die Piloten in Saudi- Arabien und in den Vereinigten Arabischen Emiraten ausgebildet würden. Die Beschwerdeführerin unte rstütze dadurch die Luftwaffe n von Saudi - Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten , welche seit dem Jahr 2015 die arabische Staatenkoalition im Jemenkonflikt anführten. Das EDA leiste im Jemen aktive humanitäre Hilfe für die kriegsbetroffenen Men- schen. Angesichts der schweren Verletzungen des humanitären Völker- rechts und der Menschenrechte stehe die strittige logistische Unterstüt- zung der Beschwerdeführerin nicht im Einklang mit dem Engagement der Schweiz für die Achtung der Menschenrechte und dem friedlichen Zusam- menleben der Völker. Q. Die Beschwerdeführerin replizierte a m 28. Januar 2020 innert erstreckter Frist mit unveränderten Rechtsbegehren. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz lege den Geltungsbereich des BPS zu weit aus. Die Subsump- tion der Tätigkeiten der Beschwerdeführerin unter die "logistische Unter- stützung von ausländischen Streit- und Sicherheitskräften" und ein gestützt auf Art. 14 BPS ausgesprochenes Verbot dieser Tätigkeiten sei mit dem Willen des Gesetzgebers nicht vereinbar. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, es gelinge der Vorinstanz nicht, einen Wirkungszusammen- hang zwischen den Tätigkeiten der Beschwerdeführerin und de r Lage im Jemen darzulegen. Die Tätigkeit der Beschwerdeführerin habe keinen Ein- fluss auf den Verlauf des Konflikts im Jemen und damit auch nicht auf den Erfolg oder den Misserfolg der humanitären Bemühungen des EDA. R. Mit Duplik vom 16. März 2020 hält die Vorinstanz an ihrem Rechtsbegeh- ren auf Abweisung der Beschwerde fest. Zur Begründung führt die Vor-B-3427/2019 Seite 7 instanz an, entscheidend sei nicht, ob die Beschwerdeführerin mit ihrer Tä- tigkeit einen direkten Beitrag zu den Menschenrechtsverletzungen im Je- men leiste, sondern vielmehr, dass mit der behördlichen Duldung der Tä- tigkeiten der Beschwerdeführerin die aussenpolitische Glaubwürdigkeit der Schweiz aufs Spiel gesetzt w erde. Die AGB des SECO umfasse nur Dienstleistungen, welche grenzüberschreitend aus der Schweiz heraus er- bracht würden. Supply Chain Management und separate Supportverträge seien vom Anwendungsbereich des GKG nicht tangiert, weshalb das SECO diese Tätigkeiten auch nicht habe bewilligen können. Dass Unter- stützungsdienstleistungen aus der Schweiz heraus weiterhin möglich seien und die Tätigkeiten nicht in allen Ländern verboten worden sei, zeige, dass die Vorinstanz die Interessen der Beschwerdeführerin ernst nehme und eine verhältnismässige Lösung getroffen habe. S. Mit Verfügung vom 20. Juli 2020 wurde die Vorinstanz ersucht, dem Bun- desverwaltungsgericht Auskunft zu erteilen über eine im Rahmen des Prüf- verfahrens allfällig erfolgte Unterbreitung der Streitsache an den Bundes- rat. T. Mit Eingabe vom 20. August 2020 kam die Vorinstanz dem Auskunftsersu- chen des Bundesverwaltungsgerichts innert erstreckter Frist nach. Die Vor- instanz führt im Wesentlichen aus, sie habe den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat nicht unterbreitet, weil aus ihrer Sicht kein hohes Staatsinte- resse im Sinne von Art. 15 BPS betroffen sei. Der Bundesrat sei über das laufende Verfahren informiert gewesen und habe in Übereinstimmung mit der Vorinstanz keine Notwendigkeit gesehen, diesen Fall gestützt auf Art. 47 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG; SR 172.010) zum Entscheid an sich zu ziehen. U. Am 23. September 2020 nahm die Beschwerdeführerin zur Eingabe der Vorinstanz vom 20. August 2020 Stellung. Sie macht im Wesentlichen gel- tend, die Vorinstanz habe das Verfahren nicht mit dem SECO koordiniert und den Bundesrat erst nach Erlass der angefochtenen Verfügung infor- miert. V. Mit Verfüg ung vom 29. September 2020 wurde die Vorinstanz unter B-3427/2019 Seite 8 Fristansetzung aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht sämtliche Ak- ten ungeschwärzt zukommen zu lassen, allenfalls noch nicht eingereichte Akten nachzureichen bzw. deren Vollständigkeit zu bestätigen. W. Am 19. Oktober 2020 reichte die Vorinstanz innert erstreckter Frist die un- geschwärzten Akten ein, bestätigte die Vollständigkeit der Akten und nahm zur Eingabe der Beschwerdeführerin vom 23. September 2020 Stellung. X. Auf die erwähnten und die weiteren Vorbringen der Parteien wird – soweit sie sich rechtserheblich erweisen – in den nachfolgenden Erwägungen ein- gegangen. B-3427/2019 Seite 9 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Be- schwerde einzutreten ist ( Urteil des BVGer B -3797/2015 vom 13 . April 2016 E.1.1, auszugsweise publiziert in BVGE 2017/IV/4 ; BVGE 2007/6 E. 1; je mit Hinweisen). 1.2 Nach Art. 31 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG; SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Ver waltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021), sofern sie von Behörden erlassen wurden, die ge- mäss Art. 33 VGG als Vorinstanzen gelten und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. 1.3 Die angefochtene Verfügung vom 25. Juni 2019 stützt sich auf öffentli- ches Recht des Bundes und wurde von der Politischen Direktion (Abteilung Sicherheitspolitik) des Eidgenössischen Departements für auswärtige An- gelegenheiten (EDA) erlassen. Der Entscheid der Vorinstanz ist nach den allgemeinen Best immungen der Bundesrechtspflege beschwerdefähig (Art. 33 Bst. d VGG), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt . Nach dem Ausschlusstatbestand von Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG ist eine Be- schwerde unzulässig gegen Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten. Diese Ausnah- men sind restriktiv auszulegen ( BGE 137 I 371 E. 1.2, mit Hinweis ). Sie erfassen ausschliesslich klassische "actes de gouvernement", d.h. Mass- nahmen mit ausgeprägt politischem Charakte r. Entscheide gestützt auf Art. 14 BPS betreffen zwar die Interessen der Schweiz auf dem Gebiet der Sicherheit und der auswärtigen Angelegenheiten. Insoweit einem Unter- nehmen die Ausübung einer Tätigkeit ganz oder teilweise zu verbieten ist, haben solche Entscheide aber keinen ausgeprägt politischen, sondern eher einen juristischen Charakter (Botschaft zum Bundesges etz über die im Ausland erbachten privaten Sicherheitsdienstleistungen vom 23. Januar 2013, BBl 2013 1745, 1805; nachfolgend: Botschaft BPS). Ein Ausschluss- tatbestand im Sinne von Ar t. 32 Abs. 1 Bst. a VGG liegt damit nicht vor . Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Be- schwerde zuständig. B-3427/2019 Seite 10 1.4 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom- men. Sie ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung vom 25. Juni 2019 von dieser besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Die Beschwerdeführerin ist somit beschwerdelegitimiert (Art. 48 Abs. 1 Bst. a–c VwVG). Die Be- schwerde wurde form - und fristgerecht eingereicht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Die Rechtsvertreter haben sich rechtsgenüglich durch eine schriftliche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 VwVG), der Kosten- vorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übri- gen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). 1.5 Die Beschwerdeführerin rügt, es könne nicht sein, dass die streitge- genständlichen Supportdienstleistungen, welche ursprünglich von der Ex- portkontrollgruppe, in welcher auch das EDA vertreten sei, mit Verfügung vom 12. November 2018 bewilligt worden seien und diese Tätigkeiten nach dem Export der Produkte gestützt auf eine andere Gesetzesgrundlage von einer anderen Bundesbehörde im Nachhinein wiederum verboten würden. 1.5.1 Streitgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind Rechtsverhältnisse, zu welchen die zuständige Verwaltungsbehörde in Form einer Verfügung nach Art. 5 VwVG Stellung genommen hat, und zwar im Umfang, in welchem diese angefochten wird (vgl. Urteil des BGer 2C_69/2019 vom 4. November 2019 E. 2.1; BGE 122 V 34 E. 2a; Urteil des BVGer B-6953/2018 vom 20. Juli 2020 E. 8.2; je mit Hinweisen). Im Laufe des Beschwerdeverfahrens darf der Streitgegenstand weder erweitert noch qualitativ verändert werden (vgl. BGE 1 44 II 359 E. 4.3; 131 II 200 E. 3.2; je mit Hinweisen; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 1026). 1.5.2 Aufgrund der unterschiedlichen Verbots- und Bewilligungskriterien für im Ausland erbrachte private Sicherheitsdienstleistungen nach BPS und für die Ausfuhr besonderer militärischer Güter gemäss Bundesgesetz über die Kontrolle zivil und militärisch verwendbarer Güter, besonderer militärischer Güter sowie strategischer Güter vom 13. Dezember 1996 (Güterkontroll- gesetz, GKG; SR 946.202) musste die Beschwerdeführerin mit möglicher- weise divergierenden Entscheiden rechnen. Die unterschiedlichen Rege- lungsbereichen entspringenden Vorschriften ergänzen sich in der Regel, können sich ausnahmsweise aber auch widersprechen. Dies zeigte sich für die Beschwerdeführerin bereits an der auf Art. 13 BPS gestützten Ein- leitung eines Prüfverfahrens am 7. November 2018 durch die Vorinstanz B-3427/2019 Seite 11 sowie an der AGB Nr. (…) vom 12. November 2018 des SECO. Diese AGB ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Darin wird u nter dem Titel "Bedingungen und Auflagen" fest gehalten, dass die Bestimmungen des BPS uneingeschränkt anwendbar bleiben. Weiter ist vermerkt, sofern ge- stützt auf das BPS ganz oder teilweise Verbo te ausgesprochen würden, werde der Anwendungsbereich dieser AGB gestützt auf Art. 7 GKG (Wider- ruf) entsprechend eingeschränkt. Die Bewilligung von grenzüberschreiten- den Supportdienstleistungen auf Grundlage des GKG entfaltet damit keine Vorrangwirkung in dem Sinne, dass die nach anderen gesetzlichen Rege- lungen ausgesprochenen Verbote dadurch unwirksam würden. Dieser in der AGB Nr. (…) enthaltene Vorbehalt ist seitens der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt worden und unangefochten geblieben. Die AGB Nr. (…) vom 12. November 2018 ist inklusive ihrer "Bedingungen und Auf- lagen" in Rechtskraft erwachsen und bildet daher im vorliegenden Be- schwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht kein Streitgegen- stand. 1.6 Auf die Beschwerde ist somit einzutreten, soweit sie s ich gegen die Verfügung vom 25. Juni 2019 richtet. 2. 2.1 Die Vorinstanz vertritt den Standpunkt, bei der Beurteilung der aussen- politischen Interessen der Schweiz stehe ihr ein weites Ermessen zu, wes- halb die Kognition des Bundesverwaltungsgerichts in diesem Bereich typi- scherweise herabgesetzt sei. Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen diese Rechtsauffassung und bringt vor, das Bundesverwaltungsgericht ent- scheide nach Massgabe von Art. 49 VwVG mit voller Kognition. 2.2 Das Bu ndesverwaltungsgericht überprüft angefochtene Verfügungen auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens sow ie auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. a–c VwVG). 2.3 Die angefochtene Verfügung ist gestützt auf Art. 49 Bst. a–c VwVG grundsätzlich mit voller Kognition zu prüfen. Das Bundesverwaltungsge- richt auferlegt sich allerdings namentlich dann eine gewisse Zurückhaltung, wenn die zu überprüfende Verfügung die Beurteilung von Fachfragen durch die fachkundige Vorinstanz voraussetzt. In solchen Fällen weicht es nicht ohne Not bzw. zwingenden Grund von der Auffassung der Vorinstanz B-3427/2019 Seite 12 ab. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts bestehen und die Vorinstanz alle für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte prüfte bzw. alle berührten Interessen ermittelte und beurteilte, sich von sachgerechten Erwägungen leiten liess und ihre Abklärungen sorgfältig und umfassend vornahm (vgl. BGE 142 II 451 E. 4.5.1, mit Hinweisen; BVGE 2013/9 E. 3.9; BVGE 2011/47 E. 5.1; Urteil des BVGer A-3542/2018 vom 28. August 2019 E. 2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEU- BÜHLER, Prozessieren vor d em Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.154 ff.; JÉRÔME CANDRIAN, Introduction à la procédure administrative fédérale, 2013, N. 189). 2.4 Unter den hier verfolgten Fragestellungen geht es jedoch nicht in erster Linie um die Berücksichtigung des technischen Ermessens einer Fachbe- hörde, sondern vielmehr um die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe. Grundsätzlich ist es Aufgabe der Gerichte, unbestimmte Rechtsbegriffe im Einzelfall auszulegen und zu konkretisieren (BGE 135 II 384 E. 2.2.2; 132 II 257 E. 3.2; 127 II 184 E. 5a/aa; je mit Hinweisen). Die Unbestimmtheit eines Rechtsbegriffs für sich allein hat nicht zwingend einen der Verwaltung vorbehaltenen Beurteilungsspielraum zur Folge. Dazu muss die begriffli- che Offenheit vielmehr auf einem gesetzgeberisch gewollten Bedarf an Handlungsspielraum beruhen (BGE 119 Ib 33 E. 3b; 127 II 184 E. 5a/aa). Die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe hat im Rahmen de r Rechts- anwendung von Amtes wegen daher mit umfassen der Kognition zu erfol- gen ( Urteile des BGer 2C_127/2018 vom 30. April 2019 E. 3.1.2; 1D_2/2013 vom 14. November 2013 E. 2.3). Erst ein durch diese Ausle- gung festgestellter Beurteilungsspielraum erlaubt es der gerichtlichen In- stanz, sich bei der Überprüfung der Anwendung des unbestimmten Rechts- begriffs zurückzuhalten (BGE 135 II 384 2.2.2; 132 II 257 E. 3.2; bestätigt in BGE 135 II 296 E. 4.4.3; je mit Hinweisen). 2.5 Die Botschaft zum BPS führt zu dieser Frage aus, die Vorinstanz ver- füge bei der Beurteilung, ob eine Aktivität ganz oder teilweise einem der in Art. 1 BPS genannten Ge setzeszwecke widerspreche, über einen gewis- sen Interpretationsspielraum. D er zu respektierende behördliche Spiel- raum beschränkt sich somit darauf, zu beurteilen, ob ein Widerspruch zu den in Art. 1 BPS genannten Zwecksetzungen gegeben ist oder nicht (Bot- schaft BPS, 1802). Die Prüfung aller weiteren sich hier stellenden Rechts- und Verfahrensfragen beurteilt das Bundesver waltungsgericht in freier Kognition (vgl. Urteil des BVGer B -5932/2018 vom 18. März 2019 E. 2.4; BVGE 2007/37 E. 2.2). B-3427/2019 Seite 13 3. 3.1 In prozessualer Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör . Die Vorinstanz habe drei interne Aktenstücke nicht offengelegt und diverse Dokumente teilweise ge- schwärzt. Aufgrund dessen könne sie nicht überprüfen, ob die zurückbe- haltenen Informationen in den Entscheid eingeflossen seien oder nicht. Die Beschwerdeführerin beanstandet weiter, die Vorinstanz sei ihrer Begrün- dungspflicht nicht nachgekommen. Als Folge des unvollständig festgestell- ten Sachverhalts habe diese massgebliche Argumente der Beschwerde- führerin nicht geprüft. Der Erlass eines Tätigkeitsverbots ohne Berücksich- tigung al ler massgeblichen Argumente sowie ohne umfassende Interes- senabwägung stelle eine Gehörsverletzung dar, die zur Aufhebung der Dis- positiv-Ziffern 1 und 2 führen müsse. 3.2 Die Vorinstanz vertritt demgegenüber die Auffassung, sie habe den be- hördeninternen Meinungsbildungsprozess nur eingeschränkt offenzule- gen. Zwischen ihr und der Beschwerdeführerin habe vor Erlass der Verfü- gung ein ausführlicher Austausch stattgefunden und die Beschwerdefüh- rerin habe sich namentlich mit Stellungnahme vom 7. Mai 2019 umfassend zur Sache äussern können. Ihre Verfügung sei hinreichend begründet, zu- mal sie die Überlegungen genannt habe, von denen sie sich habe leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stütze. 3.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist als selbständiges Grundrecht in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen- schaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) verankert und wird für das Verwal- tungsverfahren in den Art. 26 ff. VwVG konkretisiert. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlich- keitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, wel- cher in die Rechtsstellung einer Person eingreift (BGE 143 V 71 E. 4.1; 132 V 387 E. 6.2; 129 II 504 E. 2.2; 127 I 56 E. 2b; 127 III 578 E. 2c; 126 V 131 E. 2b; je mit Hinweisen). Der Gehörsanspruch umfasst verschiedene Teil- gehalte, so namentlich das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines solchen Entscheides zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubrin- gen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen ge- hört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mit- zuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn die- ses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Der Anspruch auf rechtli- ches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt B-3427/2019 Seite 14 wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 143 V 71 E. 4.1; 135 II 286 E. 5.1; 132 V 368 E. 3.1; BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Waldmann/Weis- senberger [Hrsg.], Praxis kommentar VwVG, 2. Aufl. 2016 , N. 44 ff. zu Art. 29 VwVG). 3.4 Nach Art. 26 Abs. 1 VwVG hat die Partei oder ihr Vertreter Anspruch darauf, in ihrer Sache Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden (Bst. a), alle als Beweismittel dienende Aktenstücke (Bst. b) und Niederschriften eröffneter Verfügungen (Bst. c) am Sitz der verfügenden Behörde oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen. Die Art. 27 und 28 VwVG regeln die Ausnahmen vom Akten- einsichtsrecht. Das Recht auf Akteneinsicht als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör bezieht sich grundsätzlich auf sämtliche verfahrens- bezogenen Akten, die geeignet sind, die Grundlage des jeweiligen späte- ren Entscheids zu bilden (BGE 132 V 387 E. 3.2, mit Hinweis). Die Verlet- zung des Rechts auf Akteneinsicht führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Vorbehalten bleiben praxisgemäss Fälle, in denen die Verle t- zung des Akteneinsichtsrechts nicht besonders schwer wiegt und dadurch geheilt wird, dass die Partei, deren rechtliches Gehör verletzt wurde, sich – wie hier der Fall – vor einer Instanz äussern kann, welche sowohl die Tat- als auch die Rechtsfragen unein geschränkt überprüft ( BGE 132 V 387 E. 5.1; 115 V 305 E. 2h; je mit Hinweisen). 3.5 Nach ständiger Rechtsprechung sind verwaltungsinterne Akten sowohl vom verfassungsmässigen Akteneinsichtsrecht ( Art. 29 Abs. 2 BV) als auch vom entsprechenden gesetzlichen Anspruch (Art. 26 VwVG) ausge- schlossen (BGE 132 II 485 E. 3.4; 129 II 497 E. 2.2; 125 II 473 E. 4a; 122 I 153 E. 6a; je mit Hinweisen ; vgl. BVGE 2011/37 E. 5.4.1; BERNHARD WALDMANN/MAGNUS OESCHGER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N. 65 zu Art. 26 VwVG). Als ver- waltungsinterne Akten gelten Dokumente, denen für die Behandlung eines Falls kein Beweischarakter zukommt und die ausschliesslich der verwal- tungsinternen Meinungsbildung dienen. Davon erfasst sind Entwürfe, An- träge, Notizen, Gesprächs - und Prüfungsprotokolle, Mit berichte, Hilfsbe- lege usw. (BGE 129 II 497 E. 2.2; 125 II 473 E. 4a; 122 I 153 E. 6a; 113 Ia 286 E. 2d; je mit Hinweisen). Die Unterscheidung zwischen internen und anderen Akten wird in der Literatur überwiegend abgelehnt ( WALDMANN/ OESCHGER, a.a.O., N. 66 zu Art. 26 VwVG; STEPHAN C. BRUNNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. Aufl. 2019 , N. 39 ff. zu Art. 26 VwVG; B-3427/2019 Seite 15 KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., N. 495; vgl. JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundreche in der Sc hweiz, 4. Aufl. 2008 , S. 875 f.; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administrativ, Band II, 3. Aufl. 2011, S. 327). Die jüngere Rechtsprechung präzisiert diese Praxis dahingehend, dass im Einzelfall nicht die formale Einstufung als internes Dokument massgeblich ist, sondern vielmehr die objektive Bedeutung der Akte für den verfügungs- wesentlichen Sachverhalt (Urteil des BGer 1C_159/2014 vom 10. Oktober 2014 E. 4.3; BVGE 2460/2015 E. 5.2; Urteil des BVGer B -831/2011 vom 18. Dezember 2018 E. IV.3, Rz. 174). 3.5.1 Die als "intern" bezeichneten Notizen vom 30. Januar 2019 (Vorak- ten, Beilage 27), 21. Juni 2019 (Vorakten, Beilage 57) und 1. Juli 2019 (Vorakten, Beilage 61) sind durch das Bundesverwaltungsgericht auf ihren verwaltungsinternen Charakter hin überprüft worden. Bei diesen drei Ak- tenstücken handelt es sich inhaltlich um eine summarische Orientierung über den Stand des Prüfverfahrens, die der Information an die vorgesetz- ten Stellen sowie in einem Fall der internen Vorbereitung der angefochte- nen Verfügung dienen. Mit Blick auf den verfügungswesentlichen Sachver- halt kommt diesen Informationsnotizen kein eigenständiger Beweischarak- ter zu. Die als "Notizen" bzw. als "Informationsnotiz" bezeichneten Doku- mente sind damit als behördeninterne Akten zu qualifizieren, die nicht dem Akteneinsichtsrecht unterstehen und der Beschwerdeführerin auch nicht zur Einsicht und zur Stellungnahme zu unterbreiten sind. 3.5.2 Gemäss Protokoll zur Akteneinsicht vom 28. März 2019 wurden ein- geschwärzte Stellen, welche die Namen und persönliche Angaben von Mit- arbeitenden enthalten, mit dem Buchstaben "A" gekennzeichnet (Beilage 39). Während des laufenden Prüfverfahrens hat die Vorinstanz zum Schutz der konsultierten Behördenmitglieder teilweise deren Funktion sowie sämt- liche Namen, persönlichen E-Mailadressen, Telefonnummern, nicht aber die Bezeichnungen der konsultierten Behörden geschwärzt. Nach Über- prüfung der ungeschwärzten Originale stellt das Bundesverwaltungsge- richt fest, dass die protokollarischen Angaben der Vorinstanz zu den mit Bst. A bezeichneten Einschwärzungen zutreffen. Die Zuordnung der Stel- lungnahmen zu den ersuchten Behörden wurde der Besc hwerdeführerin nicht verwehrt. Diese Einschwärzungen führen während des rechtshängi- gen verwaltungsrechtlichen Verfahrens zu keiner unzulässigen Verkürzung des Akteneinsichtsrechts (vgl. BRUNNER, a.a.O., Rz. 19 zu Art. 26 VwVG; vgl. Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.1). B-3427/2019 Seite 16 3.5.3 Gemäss Protokoll zur Akteneinsicht ( Vorakten, Beilage 39) sind di- verse Passagen aus der Behördenkonsultation insoweit geschwärzt wor- den, als diese Stellen aus Sicht der Vorinstanz keinen Beweiswert aufwei- sen und nur der internen Meinungsbildung dienen. Di ese Textstellen wur- den mit Bst. B gekennzeichnet und betreffen die vorinstanzlichen Akten Nr. 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 23, 26, 55 und 58. 3.5.4 Berichte von Fachstellen zu streitigen Sachverhaltsfragen sind in der Regel nicht als "verwaltungsinterne Akten" einzustufen, die lediglich der in- ternen Meinungsbildung dienen, selbst wenn sie verwaltungsintern erstellt worden sind (vgl. BGE 139 II 489 E. 3.3; 115 V 297 E. 2g/bb; BVGE 2011/37 E. 5.4.3; WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., N. 67 zu Art. 26 VwVG). 3.5.5 Bei den angehörten Behörden handelt es sich um Fachstellen und diplomatische Vertretungen, die über eine besondere Fachkunde verfügen. Die eingeholten verfahrensbezogenen Stellungnahmen sind damit grund- sätzlich geeignet, Grundlage des Entscheids zu bilden. Nach Durchsicht der ungeschwärzten Akten bestätigt das Bundesverwaltungsgericht, dass die in den Akten Nr. 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18, 23, 55 und 58 erfolgten Einschwärzungen nicht den streitigen Sachverhalt, sondern vorläufige rechtliche Einschätzungen betreffen. Diese dienen der internen Meinungs- bildung und sind der Beschwerdeführerin nicht offenzulegen . Die Vorinstanz wäre aber in Bezug auf die mit Bst. B gekennzeichneten Ein- schwärzungen in der Akte Nr. 15 (Schwärzungen Nr. 3, 4) verpflichtet ge- wesen, eine konkrete Interessenabwägung zwischen ihrem Geheimhal- tungsinteresse einerseits und dem Interesse an der Akteneinsicht der Be- schwerdeführerin andererseits vorzunehmen (Art. 27 Abs. 1 Bst. a –c VwVG). Denn diese Einschwärzungen betreffen keine vorläufige rechtliche Würdigung der konsultierten Fachbehörde, welche der internen Meinungs- bildung dienen, sondern beziehen sich auf Sachverhaltsfragen. 3.6 Ob die angefochtene Verfügung aufgrund dieser Gehörsverletzung auf- zuheben oder letztere durch Offenlegung der Akten durch das Bundesver- waltungsgericht zu heilen wäre, kann vorliegend offenbleiben. Denn der vorinstanzliche Entscheid ist schon aus anderen Gründen aufzuheben, wie nachfolgend gezeigt wird. 3.7 Soweit die Beschwerdeführerin im Übrigen eine mangelnde Sachver- haltserstellung und eine Verletzung der Begründungspflicht rügt, wird da- rauf in den weiteren Erwägungen eingegangen, sofern diese Rügen nicht nur den unterschiedlichen Rechtsauffassungen entspringen (E. 6.). B-3427/2019 Seite 17 4. 4.1 Das am 1. September 2015 in Kraft getretene Bundesgesetz über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen vom 27. Sep- tember 2013 verweist in seiner Zweckbestimmung (Art. 1 BPS) auf die ver- fassungsrechtlich verankerten Zielsetzungen für die auswärtigen Angele- genheiten (Art. 54 Abs. 2 BV). Nach Art. 1 BPS soll das Gesetz dazu bei- tragen, die innere und äussere Sicherheit der Schweiz zu gewährleisten (Bst. a); die aussenpolitischen Ziele der Schweiz zu verwirklichen (Bst. b); die schweizerische Neutralität zu wahren (Bst. c); sowie die Einhaltung des Völkerrechts, insbesondere der Menschenrechte und des humanitär en Völkerrechts zu garantieren (Bst. d). 4.2 Die vom BPS erfassten Sicherheitsdienstleistungen unterstehen einer Meldepflicht (Art. 10 Abs. 1 BPS). Meldepflichtig sind namentlich private Sicherheitsdienstleistungen, die von der Schweiz aus im Ausland erbracht werden (Art. 10 Abs. 1 BPS i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. a BPS) und private Si- cherheitsdienstleistungen, welche durch ein in der Schweiz gegründetes, angesiedeltes, betriebenes oder geführtes Unternehmen im Ausland er- bracht werden oder damit zusammenhängende Dienstleistungen , die in der Schweiz oder im Ausland erbracht werden (Art. 10 Abs. 1 BPS i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. c BPS). Die zuständige Behörde veranlasst ein Prüfver- fahren, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die gemeldete Tätigkeit im Widerspruch zu den Zwecken nach Art. 1 BPS stehen könnte (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BPS) oder wenn diese von einer nicht gemeldeten Tätigkeit Kenntnis erhält (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BPS). 4.3 Die zuständige B ehörde verbietet eine Tätigkeit ganz oder teilweise, sofern diese im Widerspruch zu den in Art. 1 BPS genannten Zwecken steht (Art. 14 Abs. 1 BPS). Art. 14 Abs. 1 Bst. c BPS verlangt u.a. für die operationelle oder logistische Unterstützung von ausländisch en Streit - oder Sicherheitskräften eine besonders genaue Prüfung. 5. 5.1 Die Vorinstanz hat gestützt auf Art. 13 Abs. 1 Bst. a und c BPS ein Prüf- verfahren eingeleitet und die umstrittenen Supportdienstleistungen der Be- schwerdeführerin einer besonders genauen Prüfung unterzogen (Art. 14 Abs. 1 Bst. c BPS). Sie ist zum Schluss gekommen, dass diese Support- dienstleistungen vom Geltungsbereich des BPS erfasst werden und im Wi- derspruch zu den in Art. 1 BPS genannten Gesetzeszwecken stehen. In B-3427/2019 Seite 18 der Folge hat sie gegenüber der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 14 Abs. 1 Bst. c BPS ein Verbot ausgesprochen für diejenigen Supportdienst- leistungen, welche die Beschwerdeführerin vor Ort im Königreich Saudi - Arabien und in den Vereinigten Arabischen Emiraten erbringt. 5.2 Zwischen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz ist zunächst um- stritten, ob die streitgegenständlichen Supportdienstleistungen, welche die Beschwerdeführerin vor Ort an die Vertragspartner im Königreich Saudi- Arabien und in den Vereinigten Arabischen Emiraten erbringt, vom sachli- chen Geltungsbereich des Gesetzes erfasst werden oder nicht. 5.2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie erbringe die stritten Sup- portdienstleistungen nicht gegenüber ausländischen Sicherheitskräften, sondern gegenüber lokalen, zivilen Wartungsunternehmen. Es handle sich bei diesen Tätigkeiten ausschliesslich um logistische After -Sales-Unter- stützung zur Sicherstellung der dauernden Flugtauglichkeit und Funktions- fähigkeit der Systeme, wozu sie als Herstellerin und Halterin des Typenzer- tifikats internationalrechtlich gemäss den Bestimmungen der International Civil Aviation Organization (ICAO), auf den darauf basierenden Vorschrif- ten der European Aviation Safety Agency (EASA) sow ie vertraglich ver- pflichtet sei. Diese Dienstleistungen ständen weder in einem Zusammen- hang mit dem Training von Offensivkapazitäten von Streitkräften noch sei die Beschwerdeführerin in die Ausbildung von Piloten involviert. Die von der Beschwerdeführerin gelieferten PC-21 und die dazugehörenden Simu- latoren würden weder im Konflikt eingesetzt, noch könne auf diesen der Einsatz von Luft-Boden-Waffen trainiert werden. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz lege den sachlichen Geltungs- bereich des BPS zu weit aus. Die Subsumption der Tätigkeiten der Be- schwerdeführerin unter den Begriff der "logistischen Unterstützung von ausländischen Streit- und Sicherheitskräften" sei mit dem Willen des Ge- setzgebers nicht vereinbar. Gemäss "Wegleitung zum BPS" seien Repara- turleistungen, welche gestützt auf die üblichen Gew ährleistungspflichten erbracht würden, keine Dienstleistungen im Sinne des Gesetzes. Die Tä- tigkeiten der Beschwerdeführerin bezweckten, die Flugtüchtigkeit von Trai- ningsflugzeugen und Simulatoren sicherzustellen. Der Gesetzgeber habe beim Erlass des BPS nicht die Absicht verfolgt, seit Jahrzehnten marktüb- liche und bekannte logistische Unterstützungsdienstleistungen eines etab- lierten Schweizer Unternehmens im Nachgang zum Verkauf eines komple- xen Trainingssystems zusätzlich und unabhängig von bereits bestehenden Bewilligungsverfahren zu regeln. B-3427/2019 Seite 19 Die Beschwerdeführerin führt weiter aus, der Verkauf von Flugzeugen und Simulatoren sei eng mit der fortlaufenden Gewährleistung von After-Sales- Dienstleistungen verknüpft. Ohne Support vor Ort könne kein Flugzeugab- nehmer längerfristig komplexe Trainingsflugzeuge und Simulatoren betrei- ben. Die Anzahl der jeweils vor Ort tätigen Mitarbeiter hänge stark von den jeweiligen Umständen ab. Damit die hohe Systemverfügbarkeit gewähr- leistet werden könne, müssten anspruchsvolle Reparaturen oder komplexe Softwareupdates zwingend vor Ort durchgeführt werden. Für die Durchfüh- rung des Unterhalts dieser Systeme sei ein langjähriges produktspezifi- sches Know-how erforderlich. Aus diesem Grund sei es unerlässlich, dass erfahrene Mitarbeiter der Beschwerdeführerin vor Ort verfügbar seien, um die mit der Instandhaltung der Flugzeuge und Simulatoren betrauten loka- len Organisationen professionell, effizient und zeitnah zu unterstützen und gegebenenfalls technische und logistische Probleme direkt mit den Mitar- beitern der Beschwerdeführerin in Stans zu lösen . Dass der Verkauf und die damit zusammenhängenden After-Sales-Dienstleistungen in separaten Verträgen vereinbart worden seien, ändere nichts an der Tatsache, dass diese Geschäfte eng miteinander verknüpft seien. 5.2.2 Die Vorinstanz vertritt demgegenüber den Standpunkt, die Beschwer- deführerin leiste einen wesentlichen Beitrag zur Funktionsfähigkeit von Trainingsflugzeugen und Simulatoren, auf welchen zukünftige Piloten der Streitkräfte von Saudi -Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten ausgebildet würden. Die über Drittunternehmen für die Luftwaffen von Saudi-Arabien und der Vereinigten Arabischen Emirate erbrachten Dienst- leistungen seien daher als logistische Unterstützung von ausländischen Streit- und Sicherheitskräften im Sinne von Art. 4 Bst. a Ziff. 6 BPS einzu- stufen, welche dem BPS unterständen. Die Vorinstanz bringt weiter vor, die strittige logistische Unterstützung sei nicht zwingend mit dem Verkauf der PC-21 verbunden. Eine gewisse Ver- bindung bestehe nur in Bezug auf den Garantiesupport, die Produktever- besserung etc., die aus der Schweiz erbracht würden. Diese Dienstleistun- gen seien jedoch vom Verbot ausgenommen, weshalb die Aufrechterhal- tung und Funktionsfähigkeit der gelieferten Flugzeuge und Simulatoren ge- währleistet sei. Die hier strittigen Sicherheitsdienstleistungen hätten ihre Grundlage in eigenständigen Verträgen mit den betreffenden Vertragspart- nern in Saudi -Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten. Es be- stehe damit weder wirtschaftlich noch rechtlich eine zwingende Verbindung zwischen den Verkäufen und den hier zur Diskussion stehenden After-Sa- les-Geschäften. B-3427/2019 Seite 20 5.3 Der Geltungsbereich des BPS enthält territoriale und auf die Unterneh- men bezogene Anknüpfungskriterien (Art. 2 Abs. 1 Bst. a–d BPS). Das Ge- setz gilt ferner für Personen, die im Dienst von Unternehmen stehen, wel- che diesem Gesetz unterworfen sind (Art. 2 Abs. 2 BPS). Darunter fallen alle geschäftlichen oder persönlichen Beziehungen, in denen Personen Weisungen oder Aufträge irgendwelcher Art entgegennehmen . Auf die Rechtsform kommt es dabei nicht an (Botschaft BPS, S. 1786). 5.3.1 Die Beschwerdeführerin hat die Rechtsform einer Aktiengesellschaft nach schweizerischem Recht mit Sitz in Stans und ist damit als ein "Unter- nehmen" im Sinn e von Art. 2 Abs. 1 BPS einzustufen. Die streitgegen- ständlichen Tätigkeiten der entsendeten Mitarbeiter (Art. 2 Abs. 1 und 2 BPS) weisen Anknüpfungspunkte zur Schweiz und zum Ausland auf. 5.3.2 Die den sachlichen Geltungsbereich des Gesetzes umschreibenden Tatbestände werden in Art. 4 BPS genannt. Nach der in Art. 4 BPS enthal- tenen Legaldefinition gelten als "private Sicherheitsdienstleistungen" na- mentlich die operationelle oder logistische Unter stützung von Streit- oder Sicherheitskräften (Art. 4 Bst. a Ziff. 6 BPS), soweit diese nicht im Rahmen einer unmittelbaren Teilnahme an Feindseligkeiten nach Art. 8 BPS erfolgt. 5.3.3 Gemäss Botschaft zum BPS umfasst die logistische Unterstützung von Streit- und Sicherheitskräften die Reparatur, Wartung, Instandhaltung und Aufwertung von Ausrüstung, Gütern und Fahrzeugen; den Aufbau, den Unterhalt und den Betrieb von Infrastruktur; die Sicherstellung des Versor- gungsmanagements und den Transport, die Lagerung und den Umschlag von militärischen Gütern vor Ort; sowie den Transport von Angehörigen der Streit- und Sicherheitskräfte im Rahmen derer Tätigkeiten. Diese Tätigkei- ten müssen einen klaren Bezug zu den Aufgaben der Streit - und Sicher- heitskräfte aufweisen (Botschaft BPS, 1789). 5.3.4 Keine Sicherheitsdienstleistungen im Sinne des BPS sind Reparatur- und Installationsleistungen, welche gestützt auf die üblichen Gewährleis- tungspflichten erbracht werden (Wegleitung zum BPS, S. 11; zur rechtli- chen Bedeutung von Verwaltu ngsverordnungen: BGE 128 I 167 E. 4.3; BVGE 2009/39; je mit Hinweisen). 5.4 Zunächst ist zu prüfen, ob di e umstrittenen After-Sales-Dienstleistun- gen als "private Sicherheitsdienstleistungen" im Sinne des Gesetzes gelten (Art. 4 Bst. a Ziff. 6 BPS i.V.m. Art. 2 BPS). B-3427/2019 Seite 21 5.4.1 Das Argument der Beschwerdeführerin, die strittigen After-Sales- Dienstleistungen würden nicht gegenüber ausländischen Sicherheitskräf- ten, sondern gegenüber lokalen, zivilen Wartungsunternehmen erbracht, geht fehl. Dem Geltungsbereich des Gesetzes sind nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 Bst. a–d BPS nicht nur solche Unternehmen unterstellt, wel- che direkt gegenüber den Streitkräften eines ausländischen Staates pri- vate Sicherheitsdienstleistungen erbringen. Als Anknüpfungspunkt dient vielmehr die im Ausland erbrachte Sicherheitsdienstleistung selbst, wobei diese lediglich einen Bezug zu den Aufgaben im Zuständigkeitsbereich der Streit- oder Sicherheitskräfte aufweisen muss (Botschaft BPS, 1789). 5.4.2 Die drei vor Ort tätigen Vertragspartner erbringen ihre Dienstleistun- gen gegenüber der A._______ Air Force bzw. gegenüber der B._______ Air Force, wobei die vertraglich vereinbarten After -Sales-Dienstleistungen der Beschwerdeführerin auf den jeweiligen militärischen Air Bases erbracht werden. Diese tatsächlichen Feststellungen werden von den zuständigen Fachbehörden bestätigt (Vorakten, Beilagen 9, 10, 13 , 17, 45 ). Die Be- schwerdeführerin stellt durch ihre vertraglichen After-Sales-Dienstleistun- gen den Unterhalt und den Betrieb von PC -21 Trainingsflugzeugen samt dazugehörenden Simulatoren sicher, auf welchen auch zukünftige Militär- piloten ausgebildet werden. Dass die von der Beschwerdeführerin geliefer- ten PC-21 Trainingsflugzeuge und die dazugehörenden Simulatoren weder im Konflikt eingesetzt werden, auf diesen der Einsatz von Luft-Boden-Waf- fen nicht trainiert werden kann und die kampfnahen taktischen Ausbil- dungsschritte auf einem (Name Flugzeugtyp) stattfinden, vermag am Be- stehen eines hinreichend engen Konnexes zu den Aufgaben der Streit- kräfte nichts zu ändern. Der Vorinstanz ist darin zu folgen, dass die Einstu- fung einer im Ausland erbrachten Dienstleitung als "Sicherheitsdienstleis- tung" keine direkte Rechtsbeziehung zu den Streit- und Sicherheitskräften erfordert (vgl. Botschaft BPS, 1783, 1789). Es trifft auch zu, dass die Be- schwerdeführerin keinen direkten Beitrag zu den in der Republik Jemen verübten Völkerrechtsverletzungen leistet. Solche Tätigkeiten zum Zwecke der unmittelbaren Teilnahme an Feindseligkeiten im Ausland wären ohne- hin absolut verboten (Art. 8 Abs. 1 und 2 BPS). 5.4.3 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die durch die Beschwer- deführerin im Königreich Saudi-Arabien und in den Vereinigten Arabischen Emiraten vor Ort erbrachten After-Sales-Dienstleistungen einen klaren Be- zug zu den Aufgaben von Streitkräften aufweisen. B-3427/2019 Seite 22 5.5 Nachfolgend ist in einem zweiten Prüfschritt zu untersuchen , ob die strittigen After-Sales-Dienstleistungen als "logistische Unterstützung " im Sinne von Art. 4 Bst. a Ziff. 6 BPS einzustufen sind. 5.5.1 Ein Teil der umstrittenen After-Sales-Dienstleistungen wird in der ver- traglichen Vereinbarung vom (…) 2017 geregelt, die zwischen den C._______ plc (…) und der D._______ LLC geschlossen wurde. Die After- Sales-Dienstleistungen umfassen laut Angaben der Beschwerdeführerin und der Verfügung vom 25. Juni 2019 im Wesentlichen die nachfolgend aufgeführten Tätigkeiten: Engineering und Technical Support Service, d.h. (…), (…), (…), (…) sowie (…). Ausdrücklich ausgeschlossen ist namentlich der Technical and Engineering Support für Schäden, die durch Kampfhand- lungen verursacht werden (Beschwerdebeilage 20, Ziff. 5.3.2). 5.5.2 Gemäss vertraglicher Vereinbarung vom (…) 2017 mit dem Unter- nehmen E._______ Ltd. (…) erbringt die Beschwerdeführerin in Saudi-Ara- bien über das Unternehmen D._______ LLC folgende logistische Dienst- leistungen im Bereich des Supply Chain Management s: (…), (…), (…), (…), (…) sowie (…) (Beschwerdebeilage 21). Zur Erfüllung der Enginee- ring and Technical Support Services sowie der Supply Chain Availability Services hat die Beschwerdeführerin aus der Schweiz via D._______ LLC insgesamt (…) Fachkräfte ins Königreich Saudi-Arabien entsendet. 5.5.3 In den Vereinigten Arabischen Emiraten erbrachte die Beschwerde- führerin gegenüber dem Unternehmen F._______ (…) gemäss vertragli- cher Vereinbarung aus dem Jahr 2015 bzw. Angaben der Beschwerdefüh- rerin und Verfügung vom 25. Juni 2019 folgende Dienstleistungen: In ei- nem beschränkten Umfang Unterstützung durch (…) entsendete Fach- kräfte bei der Fehlersuche und Fehlerbehebung sowie Sicherstellung der Kommunikation mit der Beschwerdeführerin in Stans. Anders als im Sup- port-Agreement aus dem Jahr 2015 vereinbart, führt die Beschwerdefüh- rerin keine Unterhaltsarbeiten mehr selbst aus. Sämtliche Unterhaltsarbei- ten an den Flugzeugen und Simulatoren wu rden von den Mitarbeitenden der F._______ durchgeführt. Seit dem 1. Juni 2020 werden diese Arbeiten durch das in (…) ansässige Unternehmen G._______ LLC (…) erbracht. 5.5.4 Alle vertraglich vereinbarten Tätigkeiten betreffen damit die Repara- tur, Wartung, Instandhaltung und Aufwertung von besonderen militärischen Gütern vor Ort sowie die Organisation, Lagerung und den Umschlag von entsprechenden Ersatzteilen (vgl. E. 5.3.3). Diese Tätigkeiten sind als pri-B-3427/2019 Seite 23 vate Sicherheitsdienstleistungen einzustufen und unterstehen damit ge- stützt auf Art. 4 Bst. a Ziff. 6 BPS dem sac hlichen Geltungsbereich des BPS, soweit es sich nicht um gesetzliche Gewährleistungspflichten handelt (Wegleitung zum BPS, S. 11). 5.6 Damit ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Tätigkeiten der Beschwerdeführerin einem Prüfverfahren gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. a BPS unterzog. Allerdings hat es die Vorinstanz im Rahmen des Prüfverfahrens unterlassen abzuklären, welche konkreten, vor Ort er- brachten Tätigkeiten aufgrund gesetzlicher Gewährleistungspflichten und eventuell internationalrechtlicher Vorschriften vom sachlichen Geltungsbe- reich des BPS ausgenommen sein könnten. Wie sich zeigen wird, kann diese Frage hier aber offenbleiben (vgl. nachfolgend E. 7.1.2). 6. 6.1 Im Rahmen dieses Prüfverfahrens hat die Vorinstanz den Zweckartikel des BPS (Art. 1 Bst. b BPS) angewendet, der direkt auf die Zielsetzungen der auswärtigen Angelegenheiten verweist (Art. 54 Abs. 2 BV). Den in Art. 54 Abs. 2 BV aufgeführten Zielsetzungen kommt insofern eine beson- dere Bedeutung zu, als sie den Staatszweck (Art. 2 BV ) aufgreifen und konkretisieren (ASTRID EPINEY, Beziehungen zum Ausland, in: Thürer/Au- bert/Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, § 55 N. 4). Nach Art. 54 Abs. 2 BV setzt sich der Bund namentlich ein für die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und für ihre Wohlfahrt; er trägt bei zur Linde- rung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen. Diese ver- fassungsrechtlichen Zielsetzungen sind im Verhältnis zueinander grund- sätzlich gleichrangig. Sie sind rechtlich verbindlich und verpflichten die zu- ständigen Behörden, ihr Handeln danach auszurichten (ASTRID EPINEY, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar der Bundesverfas- sung, 2015, N. 36 f. zu Art. 54 BV; ROLAND KLEY/MARTIN LUTZ, in: Ehren- zeller et al, BV-Kommentar, 2014, N. 30 zu Art. 54 BV; ERIKA SCHÄPPI/WAL- TER KÄLIN, Schweizerische Aussenwirtschaftshilfe und Menschenrechtspo- litik, 2001, S. 48 f.). Die Normativität dieser Ziele liegt sodann auch in ihrer spezifischen Definition der öffentlich en Interessen im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BV (JÖRG KÜNZLI, Vom Umgang des Rechtsstaates mit Unrechtsre- gimes, Bern 2008, S. 170). B-3427/2019 Seite 24 6.1.1 Mit Blick auf die abzuwägenden Interessen erwähnt die Vorinstanz die ihrer Ansicht nach privatwirtschaftlichen Interessen der Beschwerde- führerin (Art. 27 BV). Sie hat in ihrer Verfügung vom 25. Juni 2019 ohne vertiefte Begründung festgestellt, diese müssten gegenüber den überwie- genden öffentlichen Interessen zurücktreten (S. 5 f.). Erst auf Rüge der Be- schwerdeführerin hin rechtfertigt die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung den mit der angefo chtenen Verfügung verbundenen Grundrechtse ingriff nach Massgabe von Art. 27 BV i.V.m. Art. 36 Abs. 1–4 BV. 6.1.2 Die erforderliche Abwägung zwischen den in Art. 54 Abs. 2 BV defi- nierten, untereinander gleichrangigen öffentlichen Interessen (E. 6.1) hat die Vorinstanz jedoch nicht vorgenommen. Sie hat in ihrer Verfügung vom 25. Juni 2019 einzelne der in Art. 54 Abs. 2 BV exemplarisch genannten öffentlichen Interessen herausgegriffen und ihrem auf Art. 14 Abs. 1 Bst. c BPS gestützten Verbot zugrunde gelegt. In ihrer Auseinandersetzung mit der Frage, ob die Tätigkeiten der Beschwerdeführerin im Widerspruch zu den aussenpolitischen Zielen der Schweiz stehen (Art. 1 Bst. b BPS), be- schränkte sie sich auf die Teilgehalte Achtung der Menschenrechte und Förderung der Demokratie, Linderung von Not und Armut in der Welt sowie auf das friedliche Zusammenleben der Völker ( Verfügung vom 25. Juni 2019, S. 5 ff.). Die Vorinstanz hat innerhalb des Katalogs von Art. 54 Abs. 2 BV offensichtlich diejenigen Ziele vorrangig beachtet , welche nach ihrer Auffassung dem Zweck des BPS am ehesten entsprechen. Diese Gewich- tung steht in ihrer inhaltlichen Ausrichtung in Einklang mit der namentlich von der Schweiz ergriffenen Initiative zur Übernahme des Montreux-Doku- ments vom 17. September 2008 sowie mit dem internationalen Verhaltens- kodex für private Sicherheitsdienstleister vom 9. November 2010 (vgl. Bot- schaft BPS, 1746). Die Vorinstanz erläutert zur Frage der Gewichtung der abzuwägenden öffentlichen Interessen, sie habe sich an den strategischen Schwerpunkten orientiert, wie sie im Bericht des Bundesrats zur aussen- politischen Strategie 2016–2019 festgehalten seien. 6.1.3 Die Orientierung an den strategischen Schwerpunkten der schweize- rischen Aussenpolitik entbindet die Vorinstanz jedoch nicht davon, die wei- teren in Art. 54 Abs. 2 BV genannten , gleichwertigen Zielsetzungen, na- mentlich die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und ihre Wohlfahrt (E. 6.1) in einem zweiten Schritt in eine verfassungsrechtlich strukturierte Güterabwägung miteinzubeziehen. Von dieser Rechtsauffassung scheint auch die Vorinstanz selbst auszugehen. In ihrer Vernehmlassung führt sie B-3427/2019 Seite 25 daher auch zu Recht aus, die Ziele in Art. 54 Abs. 2 BV seien nicht hierar- chisch geordnet und ihre grundsätzliche Gleichrangigkeit erfordere des- halb bei Zielkonflikten Abwägungen. 6.1.4 Die Vorinstanz hat bei ihrer Prüfung der in Art. 54 Abs. 2 BV genann- ten öffentlichen Interessen, wie erwähnt, zwar die Achtung der Menschen- rechte und die Förderung der Demokratie, die Linderung von Not und Ar- mut in der Welt sowie das friedliche Zusammenleben der Völker berück- sichtigt (Verfügung vom 25. Juni 201 9, S. 5 f.). Dass sie die im Verfas- sungsartikel ebenfalls aufgeführte n, gleichrangigen öffentlichen Interes- sen, namentlich die Wahrung der Unabhängigkeit und d er Wohlfahrt der Schweiz in ihre Überlegungen hätte einfliessen lassen bzw. diese Interes- sen gegen die anderen erwähnten abgewogen hätte, ist indessen nicht er- sichtlich. 6.1.5 In ihrer Verfügung vom 25. Juni 2019 erwähnt sie zwar ausdrücklich, dass im "Hinblick auf die aussenpolitischen Ziele der Schweiz" festzustel- len sei, "dass Pilatus zur sicherheitsrelevanten Technologie- und Industrie- basis in der Schweiz" gehöre und somit einen "Beitrag zur Unabhängigkeit der Schweiz" leiste und zudem "mit über 2000 Mitarbeitenden in Stans ein wichtiger Arbeitgeber in der Zentralschweiz" sei u nd damit "zur Wohlfahrt der Schweiz" beitrage. Auch in ihrer Vernehmlassung vom 28. Oktober 2019 vertritt sie die Auffassung, sie habe diese Punkte explizit berücksich- tigt. Sie verweist dann aber einzig auf ihre Prüfung von Art. 27 BV i.V.m. Art. 36 BV. Weshalb und inwiefern "die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und ihre Wohlfahrt" gegenüber anderen in Art. 54 Abs. 2 BV er- wähnten öffentlichen Interessen ohne Belang sein sollten, wurde indessen von der Vorinstanz bis heute nicht dargelegt. 6.1.6 Eine umfassende Abwägung der in Art. 1 Bst. b BPS i.V.m. Art. 54 Abs. 2 BV genannten, in gegenseitiger Interdependenz stehenden und teil- weise gegensätzlichen öffentlichen Interessen ist für die Beurteilung des konkreten Einzelfalls aber unverzichtbar (vgl. KÜNZLI, a.a.O., S. 171). Im Rahmen dieser Abwägung gilt es zu berücksichtigen , dass die in Art. 54 Abs. 2 BV verankerte "Wahrung der Unabhängigkeit" in einem direkten Zu- sammenhang mit der "Wohlfahrt" steht. Im Fall eines Konfliktes zwischen den in Art. 54 Abs. 2 BV aufgeführten Zielsetzungen wäre daher nach ei- nem Ausgleich gemäss den Grundsätzen der "praktischen Konkordanz" zu suchen gewesen (ASTRID EPINEY, Beziehungen zum Ausland, in: Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, § 55 B-3427/2019 Seite 26 N. 16; vgl. GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2007, N. 19 zu Art. 54 BV). 6.1.7 Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen (BGE 143 III 65 E. 5.2; 129 I 232 E. 3.2; Urteil des BGer 1C_63/2016 vom 25. August 2016 E. 4.2; je mit Hinweisen). Welchen Anforderungen eine Begründung zu genügen hat, ist im Einzelfall anhand der konkreten Um- stände und der Interessen der Betroffenen festzulegen. Die erforderliche Begründungsdichte ist namentlich abhängig von der Eingriffsschwere, dem Entscheidungsspielraum der Behörde sowie der Komplexität des Sachver- halts und den rechtlichen Fragen, die zur Beurteilung stehen (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.3; BVGE 2017 I/4 E. 4.2; je mit Hinweisen; FELIX UHLMANN/ALE- XANDRA SCHILLING-SCHWANK, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Pra- xiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N. 18 und 20 f zu Art. 35 VwVG). 6.1.8 Im vorliegenden Fall stellen sich komplexe Rechtsfragen ; der Ent- scheid greift stark in die individuellen Rechte der Besc hwerdeführerin ein und bei der Beurteilung, ob eine private Sicherheitsdienstleistung im Wi- derspruch zu den aussenpolit ischen Zielen der Schweiz steht, räumt das Gesetz der Vorinstanz einen gewissen Beurteilungsspielraum ein (E. 2.5). An die Begründung sind demnach hohe Anforderungen zu stellen. 6.1.9 Entgegen der von der Vorinstanz vertretenen Auffassung genügt die erstinstanzliche Verfügung diesen rechtlichen Vorgaben zur Begründungs- pflicht kaum. Die Vorinstanz hätte aufzeigen und begründen müssen, wes- halb insbesondere die ebenfalls in Art. 54 Abs. 2 BV genannten öffentli- chen Interessen der Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und ihrer Wohlfahrt sowohl bei der Prüfung der Voraussetzungen für das hier ange- fochtene Verbot nach Art. 14 BPS a ls auch im Rahmen der nach Art. 36 BV bei einem Grundrechtseingriff – hier wird zu Recht Art. 27 BV genannt – generell vorzunehmenden Prüfung der öffentlichen Interessen auf der ein Grundrechtseingriff beruhen muss, nicht berücksichtigt wurden. 6.2 Ob die Vorinstanz die ihr obliegende Begründungspflicht und damit das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt hat, kann offengelassen werden, da sich die Aufhebung des angefochtenen Entscheids auch au s den nachstehenden Gründen (E. 7) aufdrängt. B-3427/2019 Seite 27 7. 7.1 Die Botschaft weist darauf hin, dass d ie Vorinstanz bei ihrer Prüfung rechtliche Massstäbe anwendet. Einzelne Fälle können aber auch eine be- sondere staatspolitische Bedeutung aufweisen (Botschaft BPS, 1806). 7.1.1 Für solche Fälle sieht Art. 15 Abs. 1 BPS daher vor, dass der Bun- desrat ausnahmsweise Tätigkeiten bewilligen kann, die nicht unter die ge- setzlichen Verbote von Art. 8 BPS (unmittelbare Teilnahme an Feindselig- keiten) oder Art. 9 BPS (schwere Verletzung von Menschenrechten) fallen, jedoch nach Art. 14 BPS behördlich zu verbieten wären, wenn ein hohes Staatsinteresse deutlich überwiegt. In verfahrensrechtlicher Hinsicht legt Art. 15 Abs. 2 BPS fest, dass die zuständige Behörde den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat unterbreitet. 7.1.2 Kommt der Bundesrat zum Schluss, dass kein hochrangiges, deutlich überwiegendes Staatsinteresse vorliegt, das eine Ausnahmebewilligung rechtfertigt, so hat er die Sache an die zuständige Behörde zurückzugeben. Die Vorinstanz wiederum wäre in diesem Fall gehalten, ein behördliches Verbot nach Art. 14 BPS zu erlassen, gegen welches Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht erhoben werden kann (Botschaft, 1806). 7.1.3 Das "hochrangige Staatsinteresse", das eine vom Bundesrat erteilte Ausnahmebewilligung rechtfertigen kann , ist im Sinne der Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG und Art. 83 Bst. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) als eine die innere und äussere Sicherheit des Landes betreffende politische Beurteilung zu verstehen, die der gerichtli- chen Überprüfung entzogen ist (Botschaft, 1806 f.). 7.2 Die Beschwerdeführerin beteiligt sich sowohl nach Auffassung der Vorinstanz als auch der konsultierten Fachbehörden nicht unmittelbar an den Kriegshandlungen in der Republik Jemen. Sie bietet hierzu auch keine direkten Unterstützungsdienstleistungen an (Vorakten, Beilagen 9, 10, 11, 17, 18, 30, 45). Die After -Sales-Dienstleistungen der Beschwerdeführerin sind damit weder als eine unmittelbare Teilnahme an Feindseligkeiten (Art. 8 BPS) noch als Tätigkeiten einzustufen, welche den Empfängerinnen im Rahmen der Begehung schwerer Menschenrechtsverletzungen nutzen (Art. 9 BPS). 7.3 Eine Vorlage an den Bundesrat ist damit nach Massgabe von Art. 15 Abs. 1 BPS nicht von vornherein ausgeschlossen. B-3427/2019 Seite 28 Dass in den vorinstanzlichen Akten mitunter darauf hingewiesen wird, die Supporttätigkeiten der Beschwerdeführerin würden indirekt dazu beitra- gen, die Kampffähigkeit der Piloten, welche zu einem spät eren Zeitpunkt möglicherweise in der Republik Jemen eingesetzt würden, zu erhöhen (Vorakten, Beilagen 11, 12, 13, 14), vermag daran nichts zu ändern. Gemäss Botschaft muss ein Zusammenhang zwischen der Erbringung ei- ner Sicherheitsdienstleistung und der Verübung schwerer Menschen- rechtsverletzungen eine gewisse Intensität erreichen (Botschaft BPS, 1798). Ein allfälliger indirekter und loser Zusammenhang steht einer Vor- lage an den Bundesrat gemäss gesetzlicher Regelung aber nicht entgegen (Art. 8 und Art. 9 BPS i.V.m. Art. 15 Abs. 1 und 2 BPS). 7.4 Die Vorinstanz hat vorgängig zum Erlass ihres auf Art. 14 Abs. 1 Bst. c BPS gestützten Verbots eine Vorlage an den Bundesrat nach Massgabe von Art. 15 BPS verworfen. Sie vertritt unter Hinweis auf die Botschaft zum BPS den Standpunkt, es liege in ihrem pflichtgemässen Ermessen, ob sie ein bestimmtes Geschäft dem Bundesrat vorlege oder nicht. Die Vorlage an den Bundesrat sei kein Automatismus und der Bundesrat könne auf- grund des Hierarchieprinzips zudem jederzeit einen Entscheid einer unter- geordneten Behörde gestützt auf Art. 47 Abs. 4 RVOG an sich ziehen. Die Vorinstanz führt weiter aus, sie habe eine Vorlage an den Bundesrat ver- worfen, weil aus ihrer Sicht zwar ein pri vates Interesse, aber kein hohes Staatsinteresse betroffen sei. Der Bundesrat sei über das laufende Verfah- ren informiert gewesen, weshalb sie davon ausgehe, dass dieser ebenfalls keinen Fall gesehen habe, bei dem die Prüfung eines hohen Staatsinteres- ses notwendig gewesen wäre. 7.4.1 Ermessen kann als die Entscheidungsbefugnis der Verwaltungsbe- hörde (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver- waltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 396) oder als die Befugnis zur individua- lisierten Zumessung von Rechtsfolgen ( KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1047) definiert werden. Der Entscheidungsspielraum ist dadurch ge- kennzeichnet, dass der Gesetzgeber den Behörden die Entscheidung, ob überhaupt eine Rechtsfolge angeordnet werden soll (Entschliessungser- messen) oder die Wahl zwischen verschiedenen Rechtsfolgen (Auswahl- ermessen) überlässt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 398 ff.). Typi- sche Ermessensnormen sind Ermächtigungen zum Handeln "nach freiem Ermessen", sogenannte "Kann-Vorschriften", die Aufzählung unterschied- licher Rechtsfolgen oder Formulierungen wie "nach Möglichkeit" ( PIERRE B-3427/2019 Seite 29 TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs- recht, 4. Aufl. 2014, § 26 Rz. 5). Bei der Ausübung des Ermessens ist die Behörde nicht frei, sondern gehalten, dieses pflichtgemäss auszuüben. Sie ist an die Verfassung gebunden und muss insbesondere das Rechtsgleich- heitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen (BGE 137 V 71 E. 5.1; BVGE 2015/2 E. 4.3.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 409). 7.4.2 Nach Art. 15 Abs. 2 BPS unterbreitet die zuständige Behörde den zu beurteilenden Fall dem Bundesrat. Die französische und italienische Fas- sung von Art. 15 Abs. 2 BPS lauten wie folgt: L’autorité compétente soumet ces cas au Conseil fédéral bzw. L’autorità competente sottopone al Con- siglio federale i casi da valutare. Der klare Wortlaut des deutschen, franzö- sischen und italienischen Rechtssatzes lassen nicht darauf schliessen, dass der Gesetzgeber beabsichtigte, der Vorinstanz in dieser Frage ge- stützt auf Art. 15 Abs. 2 BPS ein besonderes Entschliessungsermessen zur Vorlage an den Bundesrat einzuräumen (E. 7.4.1). Der Vorinstanz ist zwar darin zuzustimmen, dass die deutschsprachige Botschaft zum BPS zu Art. 15 Abs. 2 BPS ausführt, die zuständige Behörde könne dem Bundesrat die zu beurteilenden Fälle unterbreiten (Botschaft BPS, 1806). In französi- scher und italienischer Sprache enthält die Botschaft indessen keine sol- che Kann-Formulierung, welche auf eine entsprechende Handlungswahl bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen hindeuten würde. Sie betont mit der Verwendung der Begriffe "seule l'autorité" und "soltanto l’autorità competente" vielmehr die ausschliessliche Vorlagekompetenz, dem Bun- desrat Ausnahmefälle im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu unterbreiten. Da- raus folgt einzig, dass nach dieser gesetzlichen Kompetenzvorschrift Si- cherheitsunternehmen kein Recht erhalten, beim Bundesrat eine Ausnah- mebewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS zu beantragen (vgl. Bot- schaft BPS, 1806). 7.5 Damit ist zu prüfen, ob die Vorinstanz im vorliegenden Fall den anste- henden Entscheid dem Bundesrat hätte unterbreiten müssen, resp. ob ein "hochrangigen Staatsinteresse" zur Diskussion steht, das – sollte es vom Bundesrat als deutlich überwiegend beurteilt werden –, eine Ausnahmebe- willigung nach Art. 15 BPS rechtfertigen könnte (E. 7.1.3). 7.5.1 Als ein die innere oder äussere Sicherheit betreffender politischer Entscheid im Sinne von Art. 32 Absatz 1 Bst. a VGG und Art. 83 Bst. a BGG gilt nach der Rechtsprechung beispielsweise die Einsicht in Staatsschutz- akten (BGE 138 I 6 E. 3.1), die sicherheitspolizeilichen Einreiseverbote und B-3427/2019 Seite 30 Ausweisungen, die zur Durchsetzung internationaler Sanktionen erlasse- nen Massnahmen gestützt auf die Embargogesetzgebung oder Anordnun- gen im Zusammenhang mit ausländischen oder internationalen Diploma- ten (Urteil des BVGer B-6019/2018 vom 25. Juni 2019 E. 2.5.2). Die Bot- schaft zum BPS nennt als legitime staatspolitische Gründe für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung beispielhaft den Beizug von Sicherheitskräften bei Geiselbefreiungsoperationen im Ausland oder auch die u nter Kapitel VII der UNO-Charta fallenden friedenssichernden Einsätze UNO oder einer anderen supranationalen oder internationalen Organisation (Botschaft BPS, 1806). Ein solcher Anwendungsfall liegt hier klarerweise nicht vor. 7.5.2 Die Beschwerdeführerin zählt mit ihren Kompetenzen und Kapazitä- ten im Flugzeugbau zur sicherheitsrelevanten Technologie- und Industrie- basis (STIB) der Schweiz und leistet dadurch einen Beitrag zur Unabhän- gigkeit der Schweiz. Die Beschwerdeführerin wird zu diesen STIB-Unter- nehmen gezählt, weil die Armee ihre Trainingsflugzeuge bei diesem Unter- nehmen bezieht und im Falle des PC-21 auch der Unterhalt durch die Be- schwerdeführerin sichergestellt wird. Das dafür erforderliche Know -how und die Unterhaltsfähigkeit in der Schweiz sind deshalb gemäss (Name der Behörde) "für die Sicherheit und für die Armee der Schweiz sicherheitsre- levant" (Vorakten, Beilage 25). 7.5.3 Unbestritten ist auch, dass die Beschwerdeführerin "mit über 2000 Mitarbeitenden in Stans ein wichtiger Arbeitgeber in der Zentralschweiz ist und damit zur Wohlfahrt der Schwe iz beiträgt" (Verfügung vom 25. Juni 2019, S. 5). Auch das (Name der Behörde) erwähnt, die Beschwerdefüh- rerin gehöre aus volkswirtschaftlicher und regionalpolitischer Sicht in der Zentralschweiz zu den wichtigsten Arbeitgebern. Zudem wird darauf hinge- wiesen, dass der Mittlere Osten ihres Wissens weltweit zu den wichtigsten Absatzmärkten der Beschwerdeführerin zähle (Vorakten, Beilage 26). 7.5.4 Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz, die diesbezüglich zu Unrecht auf ein ihr zustehendes Ermessen hinweist (vgl. Eingabe vom 20. August 2020, Rz. 4 ff., 10), stehen hier klarerweise nicht nur privatwirt- schaftliche Interessen der Beschwerdeführerin, sondern auch hochrangige staatspolitische Interessen zur Diskussion, die im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BPS relevant sein und bei deutlichem Überwiegen eine durch den Bundes- rat zu erteilende Ausnahmebewilligung rechtfertigen könnten. 7.5.5 Die Vorinstanz hat daher entgegen ihren Ausführungen nicht nur nach rein rechtlichen Kriterien entschieden (vgl. Eingabe vom 20. August B-3427/2019 Seite 31 2020, Rz. 9). Durch ihren Entscheid, die Sache dem Bundesrat nicht vor- zulegen, hat sie im vorliegenden Fall anstelle des Bundesrates eine ihr nicht zustehende, die innere und äussere Sicherheit des Landes betref- fende politische Beurteilung vorgenommen. 7.6 Der angefochtene Entscheid ist daher wegen Verletzung von Bundes- recht aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzuweisen. 7.7 Die rechtliche Frage, ob die Voraussetzungen für ein auf Art. 14 Abs. 1 Bst. c BPS gestütztes Verbot zur Ausübung der im Streit liegenden Sicher- heitsdienstleistungen gegeben sind, muss in diesem Verfahrensstadium of- fenbleiben (E. 4.3). 7.8 Dass der Bundesrat die Sache im Sinne von Art. 47 Abs. 4 RVOG hätte an sich ziehen können, vermag – entgegen den Ausführungen der Vorinstanz – nichts an diesem Ergebnis zu ändern. 7.8.1 Gemäss Art. 47 Abs. 4 RVOG können die übergeordneten Verwal- tungseinheiten und der Bundesrat jederzeit einzelne Geschäfte zum Ent- scheid an sich ziehen. Dieses Vorgehen wird als "Evokation" oder "Selbst- eintritt" bezeichnet, weil die übergeordnete Behörde dabei gestützt auf ihre Dienstaufsicht selber bzw. an Stelle ihrer untergeordneten Einheit handelt, anstatt diese zum Entscheid anzuweisen ( TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 6 Rz. 7; THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorga- nisationsgesetz [RVOG], 2007, N. 36 zu Art. 47 RVOG). 7.8.2 In seiner Stellungnahme vom 29. Mai 2019 zur Interpellation 19.3292 führte der Bundesrat, der über das laufende Verfahren informiert gewesen ist, in Ziffer 6./7. aus, die Beurteilung der Tätigkeit der Beschwerdeführerin sei Gegenstand eines laufenden Verfahrens. Im Rahmen dessen werde geprüft, ob die Tätigkeit im Widerspruch zu den Zwecken des Gesetzes stehe, namentlich der Gewährleistung der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz, der Verwirklichung der aussenpolitischen Ziele der Schweiz, der Wahrung der schweizerischen Neutralität und der Einhaltung des Völ- kerrechts, insbesondere des humanitären Völkerrechts und der Menschen- rechte (Eingabe vom 20. August 2020, Beilage 5). Damit stellte der Bun- desrat implizit klar, dass er nicht in ein laufendes Prüfungsverfahren ein- greifen, sondern dessen Ergebnis abwarten würde. 7.8.3 In einem von der Vorinstanz ins R echt gelegten Schreiben vom 27. April 2020 des GS EDA an die Geschäftsprüfungskommission des Na- tionalrats wird weiter festgehalten, der Departementsvorsteher habe der B-3427/2019 Seite 32 Geschäftsprüfungskommission am 14. Oktober 2019 mitgeteilt, den Ge- samtbundesrat am 26. Juni 2019 mündlich über den Entscheid der Vor - instanz im Fall Pilatus informiert zu haben. Die Verfügung der zuständigen Behörde sei anschliessend der Beschwerdeführerin zugestellt worden. Zu- dem habe der Departementsvorsteher den Gesamtbundesrat eine Woche später, d.h. an der Sitzung vom 3. Juli 2019, schriftlich mit einer Informa- tionsnotiz informiert. 7.8.4 Der Bundesrat hätte damit, wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, die Sache zumindest vor Eröffnung der gemäss Datumsangabe bereits am 25. Juni 2019 erlassenen Verfügung wohl noch an sich ziehen können. 7.9 Allerdings kann den Akten nichts übe r den genauen Inhalt der am 26. Juni 2019 erfolgten mündlichen Information des Gesamtbundesrates entnommen werden. Offen ist insbesondere, ob und inwieweit der Bundes- rat nicht nur über das ausgesprochene Verbot informiert, sondern auch auf die von der Vorinstanz – wie sich im Rahmen des Verfahrens vor Bundes- verwaltungsgericht zeigte – ausdrücklich verworfene Möglichkeit zur Ertei- lung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 15 BPS hingewiesen wurde. 7.10 Dass und inwiefern sich für den Bundesrat ein auf Art. 47 Abs. 4 RVOG gestützter Selbsteintritt aufgedrängt hätte oder überhaupt zur Dis- kussion stand, ist unter diesen Umständen nicht ersichtlich. 8. 8.1 Die Verfahrenskosten sind den Parteien nach Massgabe ihres Unter- liegens aufzuerlegen (Art. 63 VwVG; Art. 1 ff. VGKE), wobei der Vorinstanz keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Rück- weisung zu erneutem Entscheid mit offenem Ausgang gilt praxisgemäss als Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (BGE 141 V 281 E. 11.1). Ihr sind deshalb keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Der geleistete Kos- tenvorschuss von Fr. 10' 000.– ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten. 8.2 Für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht hat die anwalt- lich vertretene Beschwerdeführerin als obsiegende Partei Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i. V.m. Art. 7 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung wird der Körperschaft auferlegt, in de-B-3427/2019 Seite 33 ren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie, wie vorliegend, nicht ei- ner unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann (Art. 64 Abs. 2 VwVG). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 ff. VGKE). Das An- waltshonorar wird nach dem notwendigen Zeitaufwand der Vertreter be- messen. Der Stundenansatz beträgt für Anwälte mindestens Fr. 200.– und höchstens Fr. 400.– (Art. 10 Abs. 2 VGKE). Die Rechtsvertreter der Be- schwerdeführerin haben vorliegend keine Kostennote eingereicht. Die ihr zuzuerkennende ungekürzte Entschädigung ist daher ermessensweise aufgrund der Akten und des Aufwands, welcher einen umfangreichen dop- pelten Schriftwechsel und weitere gerichtlich eingeräumte Stellungnahmen umfasst, auf Fr. 1 2'000.– (ohne Mehrwertste uerzuschlag) festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 VGKE). Demnach ist der Beschwerdeführeri n eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 12'000.– zu Lasten der Eidgenos- senschaft (Vorinstanz) zuzuerkennen. Die Vorinstanz hat ihr diesen Betrag auf ein von ihr zu bezeichnendes Konto zu überweisen. Die Vorinstanz hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario und Art. 7 Abs. 3 VGKE). B-3427/2019 Seite 34 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die ungeschwärzten Akten gehen an die Vorinstanz zurück. 2. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. 3. Die Verfügung der Vorinstanz vom 25. Juni 2019 wird aufgehoben und die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen. 4. Es werden keine Verfahrenskosten erhob en. Der Kostenvorschuss von Fr. 10'000.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft die- ses Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet. 5. Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten der Vorinstanz eine Parteientschä- digung von Fr. 12'000.– zugesprochen. 6. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 148-020; Gerichtsurkunde; Beilage: gemäss Ziffer 1) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Vera Marantelli Katharina Niederberger B-3427/2019 Seite 35 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Fr ist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 12. Januar 2021