B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-5858/2014 U r t e i l v o m 3 0 . O k t o b e r 2 0 1 7 Besetzung Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), Richter Marc Steiner, Richter Pascal Richard, Gerichtsschreiber Thomas Bischof. Parteien A._______, vertreten durch die Rechtsanwälte Prof. Dr. Philipp Zurkinden und/oder Bernhard C. Lauterburg, Beschwerdeführerin, gegen Wettbewerbskommission WEKO, Vorinstanz. Gegenstand Verfügung vom 8. September 2014 betreffend die Publikation der Sanktionsverfügung vom 2. Dezember 2013 (Untersuchung 81.21-0014, Abreden im Bereich Luftfracht). B-5858/2014 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Am 13. Februar 2006 eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskom- mission (WEKO, Vorinstanz) im Einvernehmen mit einem Mitglied des Prä- sidiums der WEKO eine Untersuchung betreffend Abreden über Zuschläge im Bereich Luftfracht gemäss Artikel 27 Kartellgesetz (KG, SR 251) (Ver- fahrens-Nr. 81.21-0014). Die Untersuchung richtete sich schliesslich gegen 14 Luftfahrtunternehmungen, teils zuzüglich ihrer Tochtergesellschaften. Im Laufe des Verfahrens erstattete die Beschwerdeführerin […] neben wei- teren Parteien mehrere Selbstanzeigen […]. A.b In der das Verfahren abschliessenden Verfügung vom 2. Dezember 2013 (vi-act. 9, „Sanktionsverfügung“) untersagte die Vorinstanz den Par- teien der Untersuchung, sich ausserhalb des eigenen Konzernverbandes bezüglich Luftfrachtdienstle istungen gegenseitig über Preise, Preisele- mente und Preisfestsetzungsmechanismen abzusprechen beziehungs- weise entsprechende Informationen auszutauschen, soweit dies durch ent- sprechende Luftverkehrsabkommen nicht ausdrücklich erlaubt sei oder im Rahmen einer Allianz erfolge, für die eine Freistellung gemäss EU-Luftver- kehrsabkommen der zuständigen Behörde vorlieg e (Sanktionsverfügung, Dispositiv Ziff. 1). Elf der Parteien wurden wegen Beteiligung an einer ge- mäss Artikel 8 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwisc hen der Schwei- zerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68, nachstehend „EU-Luftverkehrsab- kommen) in Verbindung mit Artikel 5 Absätze 1 und 3 Buchstabe a KG un- zulässigen Preisabrede mit Sanktionen in unterschiedlicher Höhe belegt (Sanktionsverfügung, Dispositiv Ziff. 2). Die Sanktionsverfügung wurde mit Begleitbrief am 9. Januar 2014 versandt. A.c Mehrere Parteien […] haben die Sanktionsverfügung beim Bundesver- waltungsgericht angefochten. Diese Verfahren sind hängig. A.d Die Vorinstanz veröffentlichte am 10. Januar 2014 eine Medienmittei- lung. Gleichzeitig wurde auf der Website der Vorinstanz ein „Presseroh- stoff“ von neun Seiten Umfang aufgeschaltet (Wettbewerbskommission: WEKO büsst mehrere Fluggesellschaft en, Medienmitteilung und Presse- rohstoff, 10.01.2014, https://www.weko.admin.ch/weko/de/ home/aktu- ell/medieninformationen/nsb-news.msg-id-51605.html, abgerufen am 24. August 2016). Die Parteien hatten vorab Kenntnis von der Medienmit- teilung erhalten, nicht aber vom Presserohstoff (vgl. vi-act. 15, 17, 21-23). B-5858/2014 Seite 3 B. B.a Im Begleitschreiben zur Sanktionsverfügung vom 9. Januar 2014 ori- entierte die Vorinstanz die Parteien über ihre Absicht, die Sanktionsverfü- gung in der Reihe „Recht und Politik des Wettbewerbs“ (RPW/DP C) zu publizieren. Sie setzte eine Frist an, innert welcher Geschäftsgeheimnisse geltend gemacht werden konnten, soweit diese nicht schon von der Vor - instanz als solche bezeichnet worden seien. Für den Fall der Nichteinigung zwischen den Parteien und der Vorinstanz skizzierte diese das vorgese- hene Bereinigungsverfahren so, dass vorerst eine provisorische Fassung mit allen beantragten Abdeckungen auf der Website der Vorinstanz publi- ziert würde, erst eine definitiv (ggf. mittels Verfügung) bereinigte Fassung würde in der Reihe RPW/DPC veröffentlicht (vi-act. 9). B.b Auf Betreiben mehrerer Parteien fand am 24. März 2014 eine allen Parteien zur Teilnahme offen stehende Besprechung mit der Vorinstanz statt; ein Protokoll zu dieser Besprechung […] ist nicht aktenkundig (Publi- kationsverfügung, Ziff. 3; vi-act. 62 ff., 89 f.). B.c Mit Schreiben vom 14. Februar 2014 (bf-act. 1; nicht in den vorinstanz- lichen Akten) stellte die Beschwerdeführerin unter Bezugnahme auf die Ab- sichten der Initianten der Besprechung vom 24. März 2014 den Antrag, auf eine Publikation gänzlich zu verzichten. Eventualiter zählte sie eine Reihe von Passagen der Sanktionsverfügung auf, welche ihres Erachtens unter das Amts- resp. Geschäftsgeheimnis fallen würden. Zur Begründung machte sie im Wesentlichen geltend, insbesondere jene Abschnitte der Verfügung, welche die Darstellung ausländischer Sachver- halte beträfen, stellten für sie ein Risiko mit Blick auf mögliche Zivilklagen im In- und Ausland dar. Die bezeichneten Passagen seien für die Begrün- dung einer den schweizerischen Markt betreffenden Abrede nicht notwen- dig; selbst wenn die Sachverhalte lange zurücklägen, ginge das Interesse an der Geheimhaltung vor. Als Geschäftsgeheimnisse hätten zudem Infor- mationen zu gelten, welche Rückschlüsse auf die Umsatzzahlen erlaubten, sowie Adressinformationen aus abgebildeten Emails. B.d Am 7. April 2014 teilte die Vorinstanz mit, die Parteien hätten in unter- schiedlichem Umfang Geschäftsgeheimnisse geltend gemacht. Die Frage- stellung der Publikation sei an der Besprechung vom 24. März 2014 erör- tert worden. Die Parteien hätten die Gelegenheit gehabt, „konstruktive kon- krete Vorschläge“ vorzubringen, was sie nicht getan hätten . Sie, die Vor -B-5858/2014 Seite 4 instanz, werde die geltend gemachten Geschäftsgeheimnisse prüfen und eine entsprechend angepasste Version zur letzten Kontrolle zustellen (vi - act. 117). Diese wurde den Parteien mit Schreiben vom 11. Juni 2014 zu- gestellt (vi-at. 139). B.e Die Beschwerdeführerin verwies in ihrer Stellungnahme vom 26. Juni 2014 (vi-act. 166) auf diejenige vom 14. Februar 2014. Sie wies darauf hin, dass die Europäische Kommission („Kommission“) zum ihrerseits geführ- ten Verfahren i.S. Luftfrachtbranche erst eine Zusammenfassung publi- ziere; es sei zumindest das weitere Vorgehen der Kommission abzuwarten, zumal die schweizerische Verfügung zahlreiche Hinweise auf den europä- ischen Markt enthalte. Schliesslich erziele die Abdeckung der Namen von Selbstanzeigerinnen in der Publikationsversion angesichts des Presseroh- stoffes nicht den gewünschten Effekt. B.f Von der Vorinstanz angefragt, ob sie den Erlass einer anfechtbaren Verfügung verlange (vi-act. 169), stellte die Beschwerdeführerin am 8. Juli 2014 die Anträge (vi-act. 171): 1. Es sei zur Frage der Publikation der Verfügung vom 2. Dezember 2013 eine anfechtbare Verfügung zu erlassen: 2. Die Publikation der Verfügung vom 2. Dezember 2013 sei zu sistieren bis die Frage der Publikation bzw. deren Umfang abschliessend geklärt ist; – Alles unter Kosten zu Lasten der Schweizerischen Eidgenossenschaft – Zur Begründung verwies die Beschwerdeführerin im Wesentlichen auf die Europäische Kommission, die sich vor vergleichbarem rechtlichen Hinter- grund im Rahmen der zu treffenden Interessenabwägung entschieden habe, nicht entscheidrelevante Fakten nicht zu publizieren. Die Publikation der Sanktionsverfügung berge für die Beschwerdeführerin die Gefahr von Schadenersatzklagen, welche nicht auf festgestellten Kartellrechtsverstös- sen gründeten. Bekanntzugeben seien im Sinne des öffentlichen Interes- ses und der Verhältnismässigkeit nur die wesentlichen Entscheidgründe, also insbesondere nicht jene, die nicht beurteilte Strecken beträfen. B.g Am 8. September 2014 erliess die Vorinstanz folgende Verfügung, die an die neun Parteien adressiert war, welche eine Verfügung verlangt hatten (vi-act. 209, „Publikationsverfügung“): B-5858/2014 Seite 5 1. Die Verfügung der Wettbewerbskommission vo m 2. Dezember 2013 wird in der Version veröffentlicht, die sich im Anhang zu vorliegender Verfü- gung befindet. 2. Die Verfahrenskosten von 7150 Franken werden nachfolgenden Verfü- gungsadressatinnen zu gleichen Teilen, je 794,45 Franken, und unter so- lidarischer Haftbarkeit auferlegt: […] 3. Die Verfügung ist zu eröffnen an: […] Der Anhang besteht in einer bearbeiteten Fassung der Sanktionsverfügung („Publikationsversion“). Die Verfügung wurde am 10. September 2014 mit Begleitbrief versandt und ging der Beschwerdeführerin am 11. September 2014 zu (vi-act. 227). Im Begleitbrief wurde gleichzeitig Frist gesetzt, um im Hin blick auf die Publikation der Publikationsverfügung allfällige Ge- schäftsgeheimnisse geltend zu machen. Die Vorinstanz begründet die Frage der Publikation im Grundsatz mit dem Verweis auf Art. 48 Abs. 1 und Art. 49 Abs. 1 KG und der durch das Öffent- lichkeitsgesetz (BGÖ, SR 152.3) statuierten Pflicht zu öffentlichem und transparentem Verhalten. Weiter gleiche die Publikation der Begründung die fehlende Publikumsöffentlichkeit des Untersuchungsverfahrens aus und diene so der Generalprävention. Die Publikation erfolge gemäss Art. 21 des Geschäftsreglements der Wettbewerbskommission (in der Fas- sung vom 1. Juli 1996, aGR -WEKO, AS 1996 2870) im Streben nach Transparenz, Nachvollziehbarkeit und einer abschreckenden Wirkung, ent- spreche langjähriger, vom Bundesverwaltungsgericht gutgeheissener Pra- xis und dem Vorgehen der europäischen Kartellbehörden. Ausgehend vom Begriff des Geschäftsgeheimnisses stellt sich die Vor - instanz auf den Standpunkt, die Publikationsversion enthalte aufgrund der konkreten Vorgehensweise keine Informationen mehr, welche diesen er- füllten, weitere Schwärzungen seien folglich nicht zu berücksichtigen. Der Persönlichkeitsschutz der Parteien sei zwar anerkannt, sei aber mit gegen- läufigen Interessen, wie insbesondere der Aufdeckung von Kartellrecht s- verstössen und den Interessen an der Publikation, abzuwägen, so dass Reputationsgründe für sich einer Publikation auch bei noch fehlender Rechtskraft der Sanktionsverfügung nicht entgegenstünden. Auch das In- teresse möglicher Zivilkläger sei höher zu gewic hten als Interessen, die sich aus Persönlichkeitsrechten ergäben. Die allfällige Begründetheit von Zivilklagen hätten die betroffenen Parteien ihrem eigenen Verhalten zuzu- schreiben. Eine Verhältnismässigkeitsprüfung ergebe keine Gründe, vom Grundsatz des Art. 21 aGR-WEKO abzuweichen. B-5858/2014 Seite 6 Die Wettbewerbsbehörden hätten im Sinne eines funktionierenden Sys- tems zur Aufdeckung von Kartellen ein Interesse am Schutz des Instituts der Selbstanzeige. Es gelte deshalb zu verhindern, dass den Selbstanzei- gerinnen die von ihnen erlangten Informationen zugeordnet werden könn- ten. Dem werde durch eine (teils kollektive) Anonymisierung der Selbstan- zeigerinnen entsprochen. C. C.a Die Beschwerdeführerin erhob mit Eingabe vom 10. Oktober 2014 Be- schwerde an das Bundesverwaltungsgericht mit folgenden Anträgen: 1. Die Verfügung vom 8. September 2014 sei aufzuheben und es sei der Vorinstanz zu untersagen, die Verfügung vom 2. Dezember 2013 in Sa- chen Verfahren Nr. 81.21-0014 – Abreden im Bereich der Luftfracht in voll- ständiger, geschäftsgeheimnisbereinigter Fassung zu publizieren; 2. Die Vorinstanz sei anzuweisen, im Sinne der nachstehenden Erwägungen eine Zusammenfassung zu erstellen und der Beschwerdeführerin vor Pub- likation dieser Zusammenfassung Gelegenheit zur Stellungnahme zu ge- ben; 3. Der vorliegenden Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung durch die Beschwerdeinstanz nicht zu entziehen; Alles unter Kosten - und Entschädigungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu Lasten der Schweizerischen Eidgenossenschaft Die Beschwerdeführerin machte geltend, die Vorinstanz sei zwar gehalten, die Öffentlichkeit zu informieren. Es sei jedoch ein Ermessensentscheid, ob eine Sanktionsverfügung veröffentlicht werde. Anders sei dies etwa zum Bereich der Unternehmenszusammenschlüsse, wo aber Sachverhalt und Begründung zusammenzufassen seien (Art. 23 der Verordnung über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, VKU, SR 251.4). Eine Information in zusammenfassender Form genüge dem Informationsinte- resse. „Inspirierend“ sei die Rechtslage in der Europäischen Union; dort bestehe zwar eine Veröffentlichungspflicht, doch sei nur der wesentliche Inhalt einer Entscheidung zu publizieren. Die Kommission habe folglich in ihrer Untersuchung erst eine Zusammenfassung publiziert. Sodann wirft die Beschwerdeführerin der Vorinstanz einen Verstoss gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit sowie Ermessensmissbrauch vor. Zweck des Kartellrechts einerseits sei die Verhinderung schädlicher Aus- wirkungen von Kartellen; dazu dienten Verbote und Sanktionen, aber auch B-5858/2014 Seite 7 die Möglichkeit geschädigter Dritter, aufgrund von Kartellrechtsverstössen entstandene Schäden ersetzt zu erhalten. Die Publikation von Sanktions- verfügungen anderseits bezwecke die Transparenz der Praxis der WEKO im Interesse der Rechtssicherheit und die Durchsetzung des Kartellrechts, darunter auch die Erleichterung von Zivilklagen. Für beides reiche jedoch eine Veröffentlichung der wesentlichen Entscheidgründe aus. Darunter verstünden sich jedoch nur diejenigen, welche für die Ausfällung der Sank- tion herangezogen wurden resp. aufgrund der zeitlichen und internationa- len Zuständigkeit überhaupt herangezogen werden durften. Die Sanktions- verfügung enthalte auch in der Publikationsversion über weite Strecken Sachverhaltsfeststellungen, welche sich vor dem 1. April 2004 abgespielt hätten oder auf welche – gerade auch gemäss Auslegung der Vorinstanz – Staatsverträge anwendbar seien, welche eine Tarifkoordination vorsähen. Bezüglich dieser Strecken sei somit keine Kartellrechtswidrigkeit festge- stellt worde n und sie könnten auch bei der Sanktionsbemessung keine Rolle gespielt haben. Diese Sachverhaltsfeststellungen dienten nur dazu, Schadenersatzforderungen in anderen Jurisdiktionen zu fördern, was aber nicht Zweck des Kartellrechts sei. Verhältnismässig sei eine Massnahme dann, wenn sie im Hinblick auf das angestrebte Ziel geeignet und erforderlich sei und eine Interessenabwä- gung ergebe, dass zwischen dem Eingriff für die betroffene Partei und dem verfolgten Zweck ein vernünftiges Verhältnis bestehe. Die verfolgten Zwe- cke bedürften keiner umfassenden Veröffentlichung. Dem stehe das Inte- resse der Beschwerdeführerin entgegen, sich in – teils hängigen – auslän- dischen Zivilverfahren verteidigen zu können. Dies werde durch eine Ver- öffentlichung im gegebenen Umfang unterminiert. Es gehe nicht um die Verhinderung von Schadenersatzprozessen aufgrund festgestellter Verstösse, sondern darum, Prozesse vor ausländischen Gerichten nicht zu präjudizieren. Dort können Feststellungen, welche für den Entscheid der Vorinstanz nicht relevant seien und nicht Gegenstand eines Kartellzivilver- fahrens in der Schweiz sein könnten, durchaus von Bedeutung sein und in die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin eingreifen, ohne einen zusätz- lichen Nutzen für die kartellrechtliche Ordnung in der Schweiz. Primär aus- ländischen Zivilverfahren Vorschub zu leisten, schiesse über den Zweck des Kartellgesetzes hinaus – dieser könne mit der Publikation einer Zu- sammenfassung erreicht werden; so, wie vorgesehen, sei die Publikations- verfügung unverhältnismässig. Der generalpräventive Zweck könne durch eine weniger weit gehende Publikation auch erfüllt werden. Der Verweis auf eine Gutheissung der B-5858/2014 Seite 8 ständigen Praxis der Vorinstanz durch das Bundesverwaltungsgericht (Zwischenverfügung des BVGer B -6180/2013 vom 12. Dezember 2013) gehe fehl, da die Ausgangslage nicht vergleichbar sei. Ebenso gehe es vorliegend nicht (wie in der verwiesenen Praxis der EU-Behörden) um die Frage von Geschäftsgeheimnissen oder um den Schutz der Persönlichkeit oder der Reputation. De r zentrale Punkt sei, dass die Vorinstanz nur be- stimmte Verhaltensweisen beurteilen und sanktionieren dürfe, sie aber weitgehend solche Sachverhaltselemente beschreibe, welche sie eben gar nicht beurteilen dürfe, die aber in ausländischen Verfahren von Bedeutung seien. Fehl gehe deshalb auch, der betroffenen Partei die Verantwortung für Klagerisiken als durch eigenes Verhalten entstanden zuzuweisen. Schliesslich verhalte sich die Vorinstanz widersprüchlich, was den Schutz der Selbstanzeigerinnen angehe. In Medienmitteilung und Presserohstoff nenne sie diese namentlich, wolle in der Publikationsversion aber die Zu- ordnung durch Anonymisierung erschweren und gleichzeitig doch Zivilan- sprüchen nicht im Wege stehen. Die Stärkung des Kartellzivilrechts sei als Begründung für die Publikation somit untauglich. C.b Die Vorinstanz übermittelte dem Bundesverwaltungsgericht am 11. November 2014 eine Orientierungskopie eines Serienbriefs an die Par- teien. Diesem zufolge werde bis zur rechtskräftigen Erledigung der Be- schwerden gegen die Publikationsverfügung auf deren Publikation verzich- tet. C.c In ihrer Vernehmlassung vom 8. Dezember 2014 stellte die Vorinstanz die Anträge: 1. Es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 2. Alles unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin. Die Vorinstanz führt aus, im Rahmen ihrer Ermessensausübung habe sie insbesondere die Anliegen des Öffentlichkeitsgrundsatzes aufgenommen. Der Pflicht zur Information der Öffentlichkeit könne sie mit einer kurzen Zu- sammenfassung der rund 400 Seiten langen Sanktionsverfügung nicht ge- nügen. Seitens der Europäischen Kommission sei angesichts ihrer Praxis im Allgemeinen und der Ausführungen des Gerichts der Europäischen Union (EuG) in einer Streitsache bezüglich der Einsicht in ihre Verfügun g betreffen die Untersuchung in der Luftfrachtbranche (Urteil des EuG vom 7. Oktober 2014 T-534/11 Schenker AG gegen Europäische Kommission, Rz. 17, 41, 116 ff.) im Besonderen von einer beabsichtigten Publikation einer nichtvertraulichen Fassung der gesamt en Verfügung auszugehen. B-5858/2014 Seite 9 Die Publikationspraxis der Vorinstanz sei gerichtlich überprüft, die zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Zwischenverfügung B-6180/2013) sehr wohl einschlägig. Nicht ersichtlich sei, inwiefern die Beschwerdeführerin durch die Schilde- rung von Sachverhalten, welche nicht sanktioniert würden, betroffen sein solle, sei doch – soweit die Vorinstanz zuständig sei – gerade explizit fest- gehalten, dass das untersuchte Vorgehen rechtens gewesen sei. Auch sei durchaus wesentlich, wenn die Vorinstanz ausführe, welche Sachverhalte (insb. welche Frachttransport-Strecken) ihrer Beurteilung entzogen seien. Die Vorinstanz hält dafür, bereits die Informationspflicht von Art. 49 KG sei Resultat einer Interessenabwägung; die im konkreten Fall vorzunehmende sei zugunsten des öffentlichen Interesses an der Veröffentlichung ausge- fallen. Allfällige Nachteile aufgrund möglicher Zivilklagen seien in diese Ab- wägung eingeflossen. Vor Eintritt der Rechtskraft der Sanktionsverfügung eigne diese nicht als Grundlage für Zivilklagen. Es sei nicht ihr Ziel, Zivil- prozesse zu fördern, aber eben auch nicht, solche zu erschweren, respek- tive Kartellteilnehmer vor Prozessen zu schützen. Im Falle der Beschwer- deführerin als Selbstanzeigerin se i eine Zuordnung einzelner Sachver- haltsangaben infolge Anonymisierung nicht möglich, ein solcher N achteil also nicht ersichtlich. C.d Mit verfahrensleitender Zwischenverfügung vom 27. Januar 2015 sis- tierte die Instruktionsrichterin mit Einverständnis der Part eien das Verfah- ren bis zum Vorliegen des bundesgerichtlichen Urteils über eine Be- schwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3588/2012 „Nikon AG“ vom 15. Oktober 2014, welches sich mit der Publikationspraxis der Vorinstanz auseinandersetzte. Nach Eröffnung und Publikation des Bundesgerichtsentscheides 2C_1065/2014 „Nikon AG“ vom 26. Mai 2016 (teilweise publiziert in BGE 142 II 268) wurde die Sistierung am 13. Juli 2016 aufgehoben. C.e In ihrer Replik vom 5. September 2016 hält die Beschwerdeführerin an den Rechtsmittelanträgen der Beschwerde fest, präzisiert jedoch, dass sie Rechtsbegehren Nr. 2 als Eventualantrag verstanden wissen wolle. Mit Blick auf Erwägung 4.2.6. des BGE 142 II 268 „Nikon AG“ (gemäss welcher Gegenstand der Publikation ganze Entscheide, nicht einzelne Passagen seien) macht die Beschwerdeführerin geltend, vorliegend sei B-5858/2014 Seite 10 (nicht wie im zitierten Fall ein Binnen - sondern) ein internationaler Sach- verhalt zu beurteilen, weshalb Art. 48 Abs. 1 KG im Lichte der europäischen Praxis auszulegen, also nur die wesentlichen Entscheidgründe zu publizie- ren seien. Mit Blick darauf, dass die Sanktionsverfügung der Vorinstanz auf demselben Sachverhalt und – soweit sie auf die Erkenntnis einer „einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlung im Sinne der europäischen Recht- sprechung“ abstelle – derselben Argumentation beruhe wie jene der Kom- mission, sei dieser der Boden entzogen, soweit sie nicht (im Sinne der Eventualbegründung) auf einzelnen Wettbewerbsverstössen auf einzelnen Strecken beruhe. Eine vollständige Publikation der Sanktionsverfügung vermöge die mit der Publikation verfolgten Ziele nicht zu erfüllen, weder fördere sie die Rechts- sicherheit noch die Durchsetzung des Kartellrechts . Es könne keine Rechtssicherheit geschaffen werd en, da die Rechtsauffassung der Vorinstanz und jene der Kommission sich nicht deckten, obwohl Erstere vorgeblich auf Letztere abstelle. Für die Durchsetzung des materiellen Kar- tellrechts – insbesondere die Erleichterung der Stellung von Zivilklägern – sei die umfassende Publikation nicht notwendig; für die Geltendmachung von Schadenersatz reiche eine Veröffentlichung der wesentlichen Ent- scheidgründe aus. Darunter seien Sachverhaltsfeststellungen zu Vor- kommnissen in anderen Jurisdiktionen respektive ausserhalb der beurteil- ten Strecken nicht zu verstehen. Schliesslich wären Schadenersatzansprü- che in der Schweiz verjährt. In ausländischen Jurisdiktionen seien demge- genüber bereits Klagen hängig, sowohl gegen die Beschwerdeführerin als auch gegen weitere Adressaten der Sanktionsverfügung. Nach der Aufhe- bung der Sanktionsverfügung der Europäischen Union habe dieses Doku- ment nurmehr historischen Wert und habe die Kommission keinen Anlass, es in einer definitiven Version zu veröffentlichen. Umso mehr wäre eine Publikation der schweizerischen Sanktionsverfügung mit über weite Stre- cken nicht notwendigen Tatsachenfeststellungen für diese Kläger zur Er- stellung ihrer Sachverhaltsdarstellung von Nutzen. Nun sei es aber nicht Aufgabe der schweizerischen Behörden, Schadenersatz- und Sammelkla- gen durch amtliche Tatsachendarstellungen zu fördern, die zum Teil zudem mangels zeitlicher Geltung nicht verfolgt werden könnten oder keinen Rechtsverstoss darstellten. Die Anonymisierung der Selbstanzeigerinnen werde durch die namentliche Nennung im Presserohstoff vom 10. Januar 2014 relativiert. Insgesamt würde eine Publikation der Sanktionsverfügung primär der Beschwerdeführerin schaden, nicht aber der Durchsetzung des schweizerischen materiellen Kartellrechts dienen. Die Publikation – auch einer Zusammenfassung – erweise sich somit als unverhältnismässig; dies B-5858/2014 Seite 11 umso mehr, als die Sanktionsverfügung unter dem Vorbehalt der mögli- chen Aufhebung stehe. C.f Die Vorinstanz duplizierte am 12. September 2016. Sie stellt sich auf den Standpunkt, die Leitlinien des Bundesgerichts ge- mäss dem Urteil BGE 142 II 268 „Nikon AG“ seien ungeachtet des interna- tionalen Charakters dieses Falles sehr wohl anwendbar. Aus der Aufhe- bung der Sanktionsverfügung der Kommiss ion folge für das vorliegende Verfahren nichts, denn der Aufhebungsgrund (ein unauflösbarer Wider- spruch zwischen Erwägungen und Dispositiv) sei auf die Sanktionsverfü- gung nicht übertragbar. Inhaltlich habe sie, die Vorinstanz, zwischen zwei verschiedenen „ einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlungen“ unter- schieden und den Sachverhalt auch alternativ ohne das Rechtskonstrukt der Gesamtabrede geprüft. Hier sei zudem nicht die Rechtmässigkeit der Sanktionsverfügung zu prüfen. Die Publikation erfülle mehrere Zwecke, da- runter nicht denjenigen, Zivilverfahren Vorschub zu leisten, die Verjährung allfälliger Forderungen sei nicht relevant. C.g Die Beschwerdeführerin reichte am 20. September 2016 eine weitere Eingabe zu den Akten. Sie betont darin, es gehe ihr nicht dar um, kartellrechtswidriges Verhalten geheim halten zu wollen. Vielmehr gehe es um die Frage, ob Informationen zu Luftfrachtstrecken, auf welchen die inkriminierten Verhaltensweisen ex- plizit erlaubt waren, zu den wesentlichen Entscheidgründen zu zählen seien. Das sei zu verneinen, denn erlaubtes Verhalten könne nicht rechts- widriges Verhalten begründen. Entscheidwesentlich sei nur die Darstellung zu Strecken, auf welchen diese Absprachen nicht erlaubt waren. Die Sach- verhaltsdarstellung der Sanktionsverfügung ( auch in der Publikationsver- sion) schildere aber weitgehend gerade Strecken zu Staaten, auf welchen das geschilderte Verhalten zulässig war und gefährde somit mit der Schil- derung unwesentlicher Sachverhaltselemente potentiell die Verteidigungs- position der Beschwerdeführerin in Zivilprozessen. Zwar habe das EuG bei der Aufhebung der Sanktionsverfügung zwischen Dispositiv und Begrün- dung einen Widerspruch erkannt, aber eben auch festgehalten, dass die Begründung in sich nicht völlig kohärent sei sowie, dass Bewertungen vor- lägen, die mit einem einheitlichen Kartell schwer vereinbar seien. Das Kon- zept der einheitlichen Zuwiderhandlung bleibe somit fraglich. Es bleibe da- mit dabei, dass die Vorinstanz über weite Strecken über Sachverhalte schreibe, welche für die Schweiz nicht sanktionierbar seien und aus Sicht B-5858/2014 Seite 12 des EuG nicht zwingend als einzige und fortwährende Zuwiderhandlung beurteilt werden könnten. Dass die Vorinstanz zwei solche Zuwiderhand- lungen unterscheide, ändere nichts daran. Die alternative Prüfung unter Annahme, es liege keine Gesamtabrede vor, sei keineswegs ko nsequent erfolgt. D. Die Europäische Kommission (Generaldirektion Wettbewerb, „Kommis- sion“) führte ihrerseits eine Untersuchung im Bereich Luftfracht (Verfah- rens-Nr. AT.39258). Es wurden mehrere Parteien […] sanktioniert. Der Ent- scheid der Kommission vom 9. November 2010 ist seit dem 8. Mai 2015 in einer provisorischen nichtvertraulich en Fassung im Internet publiziert. Diese Publikation erfolgte, während das vorliegende Verfahren sistiert war, davor hatte die Kommission eine Zusammenfassung publiziert. Mehrere Parteien […] fochten den Sanktionsentscheid an; das EuG hob den Ent- scheid der Kommission mit Urteil vom 16. Dezember 2015 [bezüglich der je beschwerdeführenden Parteien] aus prozeduralen Gründen auf. Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Die Kommission nahm das Verfahren wieder auf und erliess am 17. März 2017 wiederum eine Sanktionsverfügung. Zu dieser hat sie eine Presse- mitteilung sowie eine Zusammenfassung publiziert. Soweit erkennbar, [ha- ben die sanktionierten Betroffenen] die neuerliche Sanktionierung wiede- rum angefochten, das Verfahren ist hängig (vgl. zum Ganzen bezüglich die Kommission: http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_de- tails.cfm?proc_code=1_39258; sowie seitens des EuG: Medienmitteilung Nr. 147/15 vom 16. Dezember 2015, https://curia.europa.eu/jcms/up- load/docs/application/pdf/2015-12/cp150147de.pdf). E. Auf die rechtserheblichen Vorbringen der Vorinstanz und der Beschwer- deführerin im Rahmen des Beschwerdeverfahrens wird in den Erwägun- gen eingegangen. B-5858/2014 Seite 13 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG (SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG (SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG entschieden hat. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem Vw VG, soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). 1.2 Die WEKO ist Vorinstanz i.S.v. Art. 33 Bst . f VGG (vgl. Art. 18 Abs. 3 und 39 KG; Urteil des BVGer B-7084/2010 vom 6. Dezember 2010 E. 1.2). Die Erfordernisse an Form und Frist (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 VwVG) sind eingehalten, der Kostenvorschuss wurde inne rt Frist bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). 1.3 Die Vorinstanz begründet ihren Antrag auf teilweises Nichteintreten mit der Überlegung, die Publikation der Sanktionsverfügung sei grundsätzlich als Realakt kein taugliches Anfechtungsobjekt . I m Sinne von Art. 25a Abs. 2 VwVG ergehe eine Verfügung, wenn sich Partei und WEKO über die Form oder Art der Publikation nicht einig seien. Die Verfügung weiche aber nicht vom Grundsatz ab, das s die Publikation als solche kein taugli- ches Anfechtungsobjekt sei. Deshalb gebreche es der Beschwerde, soweit sie den Verzicht auf die Publikation überhaupt verlange, am Anfechtungs- objekt (Vernehmlassung Ziff. 5). 1.3.1 Vom Ausnahmefall der Rechtsverweigerungs - und Rechtsverzöge- rungsbeschwerde (Art. 46a VwVG) abgesehen, werden im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht nur Rechtsverhältnisse überprüft, zu denen die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich in Form einer Ver- fügung Stellung genommen hat. Das Vorliegen einer Verfügung als Anfech- tungsobjekt ist Sachurteilsvoraussetzung ( MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Handbücher für die An- waltspraxis, 2. Aufl. 2013, N 2.1 und 2.6; UHLMANN, in: Waldmann/Weis- senberger (Hrsg.), Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [nach- stehend: Praxiskommentar VwVG], 2. Aufl. 2016, Art. 5 VwVG N 5; Art. 31 VGG; Art. 46 VwVG). Unter einer Verfügung versteht sich gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG eine Anordnung der Behörden im Einzelfall, di e sich auf öf- fentliches Recht des Bundes stützt und (Bst. a.) die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, (Bst. b) die Feststellung des B-5858/2014 Seite 14 Bestehens, Nichtbestehens oder des Umfanges von Rechten oder Pflich- ten oder (Bst. c) die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintre- ten auf solche Begehren zum Gegenstand hat. Sogenannten Realakten kommt k ein Verfügungscharakter zu. Es handelt sich um tatsächliches Verwaltungshandeln, welches nicht auf einen recht- lichen, sondern einen tatsächlichen Erfolg gerichtet ist; es begründet keine unmittelbaren Rechte und Pflichten von Privaten, kann aber mittelbare Rechtswirkungen zur Folge haben ( HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemei- nes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1408 und 1425; HÄNER, in: Wald- mann/Weissenberger (Hrsg.), Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N 6 zu Art. 25a VwVG). Um den Rechtsmittelweg zu eröffnen, kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, gestützt auf Art. 25a VwVG von der zustän- digen Behörde eine Verfügung über Handlungen verlangen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren. 1.3.2 Die Publikation kartellrechtlicher Sanktionsverfügungen ist ein Real- akt (Urteil 2C_1065/2014 „Nikon AG“ E. 1.1, nicht publ. in BGE 142 II 268; Urteile des BVGer B -4221/2008 vom 28. September 2009 E. 6.2; B- 3588/2012 „Nikon AG“ E. 1.1 ; HÄNER, a.a.O. N 7 und Fn 20 zu Art. 25a VwVG). Im Bewusstsein um diese Ausgangslage kündigte die Vor instanz bereits mit der Zustellung der Sanktionsverfügung am 9. Januar 2014 an, bei Un- einigkeit über die Publikation eine Verfügung zu erlassen, mag in ihren Au- gen dabei als „Uneinigkeit“ auch die Frage im Vordergrund gestanden sein, in welchem Umfang Abdeckungen vorzunehmen wären. Die Beschwerde- führerin stellte den Antrag, auf die Publikation sei an sich zu verzichten. Die Publikationsverfügung sprach sich sodann in ihrer Begründung in mehrfa- cher Hinsicht auch über die Frage der Publikation im Grundsatz aus (aus- führlich nachstehend, E. 2.4), nicht ohne festzuhalten, es gehe vorliegend um „Grundsatzfragen, die einer Klärung durch die Rechtsprechung bedür- fen“, weshalb „die Frage der Publikation und die Frage des Umfangs gleichzeitig im Rahmen einer Verfügung zu beantworten “ seien (Ziff. 18; vgl. Vernehmlassung, Ziff. 6). 1.3.3 Gegenstand einer Verfügung über Realakte kann nach einhelliger Auffassung eine H andlung wie auch ein Unterlassen sein ( HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1433; HÄNER, a.a.O. N 10 f. zu Art. 25a VwVG; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, B-5858/2014 Seite 15 Rz. 428), sofern es in Anwendung von öffentlichem Recht des Bundes ge- schieht. Vorliegend beantragte die Beschwerdeführerin in Bezug auf eine Bestim- mung des Bundesverwaltungsrechts, welche durch die Einräumung von Ermessen beide Optionen zulässt, eine bestimmte Handlung – die gegen- ständliche Veröffentlichung – zu unterlassen und die Vorinstanz entschied, diese Handlung vorzunehmen. Dabei bezog sie sich ausdrücklich darauf, dass gerade auch diese Frage (und nicht nur die Ausführung im Konkreten) eine von der Rechtsprechung zu klärende Grundsatzfrage sei (vgl. dazu ausführlich nachstehend, E. 2.4). Die Vorinstanz erklärt weder, dass die Beschwerdeführerin (nur) an der Grundsatzfrage kein schutzwürdiges In- teresse hätte, noch, weshalb die gestützt auf Art. 25a VwVG (i.V.m. Art. 48 Abs. 1 KG ) erlassene Verfügung nur bezüglich der umstrittenen Ausfüh- rungsfragen, nicht aber betreffend die ebenso strittige Grundsatzfrage als Anfechtungsobjekt taugen solle. Dergleichen ist auch nicht erkennbar. Das Dispositiv könnte für sich genommen zwar theoretisch so gelesen werden, dass nur die Art der Publikation geregelt würd e („[…] wird in der Version veröffentlicht, die sich im Anhang […] befindet.“), jedoch ist dieses nicht nur nach dem reinen Wortlaut zu verstehen, sondern nach seinem rechtlichen Gehalt, zu dessen Sinnermittlung die Erwägungen beizuziehen sind ( ZI- BUNG/HOFSTETTER, in: Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Praxiskommen- tar VwVG, 2. Aufl. 2016, N 51 zu Art. 49 VwVG m.w.H. in Fn. 243; BGE 120 V 496 E. 1a; BVGE 2014/24 E. 1.4.1 m.w.H.) – aufgrund der Verfah- rensgeschichte einerseits und der Begründung der Verfügung ande rseits verbietet sich diese eingeschränkte Lesart . Die Publikationsverfügung re- gelt sowohl die Publikation an sich als auch deren konkrete Gestaltung – und beides kann denn auch mit Beschwerde in Frage gestellt werden. 1.4 Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. 1.5 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der Publikationsverfügung i.S.v. Art. 48 VwVG zur Beschwerde legitimiert (vgl. Urteil B-3588/2012 „Ni- kon AG“ E. 1.1 al. 4 m.w.H.). 1.6 Auf die Beschwerde ist somit vollumfänglich einzutreten. 1.7 Mit der Beschwerde können gemäss Art. 49 VwVG die Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermes- sens; Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachver- halts (Bst. b) und die Unangemessenheit (Bst. c) gerügt werden. B-5858/2014 Seite 16 Die Beschwerdeführerin macht einerseits geltend, die Vorinstanz habe ihr Ermessen überschritten und somit Bundesrecht verletzt, anderseits das ihr, der Beschwerdeführerin, zustehende rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) nicht gewährt (Beschwerde, Ziff. 14) 2. 2.1 Angesichts der formellen Natur des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist diese Rüge vorab zu behandeln (BGE 141 V 495 E. 2.2; 138 I 232 E. 5.1; WALDMANN/BICKEL, in: Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Praxiskommen- tar VwVG, 2. Aufl. 2016, Rz. 106 f. zu Art. 29 VwVG). 2.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe sich auf sachfremde Fragen – insbesondere die Bestimmung von Geschäftsge- heimnissen – konzentriert und die Kernfrage des Verfahrens umgangen, nämlich die, ob die Wettbewerbsbehörden um Geschäftsgeheimnisse be- reinigte Entscheide publizieren dürfe (Beschwerde, Ziff. 16 f.). Die Vor- instanz demgegenüber stellt sich auf den Standpunkt, die angefochtene Verfügung prüfe keineswegs nur die Frage der Geschäftsgeheimnisse, sondern die sich ste llenden Fragen umfassend, darunter insbesondere auch die Grundsatzfrage nach der Publikation an sich (Vernehmlassung, Ziff. 6). 2.3 Aus dem in Art. 29 Abs. 2 BV geregelten Anspruch auf rechtliches Ge- hör leitet die Rechtsprechung die Pflicht der Behörden ab, i hre Verfügun- gen und Entscheide zu begründen. Das rechtliche Gehör als persönlich- keitsbezogenes Mitwirkungsrecht erfordert, dass die Behörde die Vorbrin- gen einer Partei tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Die Begründung ei- nes Entscheids muss so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegeb e- nenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sic h die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 139 V 496 E. 5.1; 129 I 232 E. 3.2, je m.w.H.; Urteil des BGer 1C_33/2016 vom 17. November 2016 E. 3.2; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., 2008, S. 885 ff.; STEINMANN, St. Galler Kommentar, N 49 zu Art. 29 BV; WALD- MANN/BICKEL, a.a.O. Rz. 102 f. zu Art. 29 VwVG). B-5858/2014 Seite 17 2.4 Die Beschwerdeführerin stellte in ihren Eingaben vom 14. Februar 2014, 26. Juni 2014 und 8. Juli 2014 sinngemäss die Anträge, es sei auf die Publikation überhaupt zu verzichten, eventualiter habe sich eine Publi- kation auf die wesentlichen Entscheidgründe z u beschränken (vorne, Sachverhalt, B.c, B.e und B.f). Im Wesentlichen verwies sie auf die Vorge- hensweise der Kommission im durch diese entschiedenen Parallelfall und machte geltend, es gehe nicht an, Sachverhalte ausserhalb der Jurisdiktion der Vorinstanz in einer Publikationsverfügung zu belassen. Die Vorinstanz mass dem letztgenannten Argument wohl nicht die zentrale Bedeutung zu, welche es zumindest im Rechtsmittelverfahren einnimmt; die Vorinstanz scheint mit der Publikationsverfügung auf eine differenzierte Behandlung von Sachverhalten innerhalb respektive ausserhalb ihrer Ju- risdiktion zu verzichten (vgl. hierzu Ziff. 49 f.) . Dessen ungeachtet spricht sich die Publikationsverfügung zum Grundsatzentscheid über die Publika- tion sehr wohl aus (vgl. vorne, E. 1.3.3). Eingangs wird in grundsätzlicher Art festgehalten, weshalb die Vorinstanz eine Publikation für geboten er- achtet (Ziff. 20-25). Auch Folgefragen (Schutz der Selbstanzeige als Insti- tut, Verhältnismässigkeit, Geschäftsgeheimnisse, Persönlichkeits-/Reputa- tionsschutz) prüft die Vorinstanz nicht nur im Hinblick darauf, ob oder in- wieweit sie den Umfang der Publikation dete rminieren, sondern auch, ob sie die Publikation an sich in Frage stellen (Ziff. 36, 51, 54, 61). Die (laut Beschwerdeschrift vernachlässigte) Frage nach den zu berücksichtigen- den Geschäftsgeheimnissen nimmt in der Verfügung breiten Raum ein, die Vorinstanz kommt zum Schluss, die Publikationsversion enthalte keine (so zu bezeichnenden) Geschäftsgeheimnisse mehr (Ziff. 35); diese stünden einer Publikation also nicht entgegen (Ziff. 36). 2.5 Die Publikationsverfügung äussert sich a lso sehr wohl zur Frage, ob die Sanktionsverfügung (in der Publikationsversion) publiziert werden dürfe. Auch äussert sie sich zum Stellenwert, den diverse Aspekte bei der Prüfung der Publikation und deren Umfang haben. Die in den Augen der Vorinstanz entscheidenden Gesichtspunkte gehen in einer Art aus der Ver- fügung hervor, welche sowohl der Beschwerdeführerin wie auch der Rechtsmittelinstanz eine Überprüfung erlauben. Das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin ist gewahrt. B-5858/2014 Seite 18 3. 3.1 Die WEKO untersteht als Behördenkommission und damit Teil der de- zentralen Bundesverwaltung (BGE 139 I 72 „Publigroupe“ E. 4.3) dem Öf- fentlichkeitsgesetz (Art. 2 Bst. a BGÖ; STAMM-PFISTER, in: Maurer - Lambrou/Blechta (Hrsg.), Basler Kommentar, Datenschutzgesetz und Öf- fentlichkeitsgesetz [„BSK BGÖ“], N 2 zu Art. 2 BGÖ). Sie ist folglich dem Öffentlichkeitsprinzip und dem diesem zuge ordneten Transparenzgebot verpflichtet; dieses bezweckt, das Vertrauen des Bürgers in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren zu fördern und soll eine wesentliche Vo- raussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der Verwaltung sein (BSK BGÖ-BLECHTA, N 4-6 zu Art. 1 BGÖ). Der Verwirklichung dieser Anliegen dient neben dem im Zentrum des Öf- fentlichkeitsgesetzes (nicht aber dieses Verfahrens) stehenden Informati- onszugangsrecht (Art. 6 Abs. 1 BGÖ) auch eine aktive Information durch die Behörden. Art. 21 Bst. b und c BGÖ in Verbindung mit Art. 18 f. der Öffentlichkeitsverordnung (VBGÖ, SR 152.31) hält die Verwaltung an, im Internet über wichtige Aufgabenbereiche und Geschäfte zu informieren so- wie wichtige Dokumente aktiv verfügbar zu machen (BSK BGÖ -BLECHTA, N 13-17 zu Art. 1 BGÖ). Beide Bestimmungen – die allgemeinere Informa- tion über wichtige Aufgabebereiche und wichtige Geschäfte wie auch die konkrete Zurverfügungstellung von wichtigen Dokumenten – stehen zwar für eine aktive Informationspolitik, funktional aber dennoch in engem Zu- sammenhang mit dem Informationszugangsrecht , de ssen Erleichterung sie letztlich dienen (BSK BGÖ -STEIGER, N 22 f., 34 f. zu Art. 21 BGÖ) . Beide Instrumente enthalten keine Pflicht zur lückenlosen Publikation von amtlichen Dokumenten – mit der Einschränkung auf „wichtige“ Geschäfte resp. Dokumente wird der Behörde ein Ermessen eingeräumt (BSK BGÖ- STEIGER, N 25, 36 zu Art. 21 BGÖ) – und beide stehen unter dem Vorbehalt des angemessenen Aufwandes und entgegenstehender gesetzlicher Best- immungen (BSK BGÖ-STEIGER, N 28 ff., 42 ff. zu Art. 21 BGÖ); insbeson- dere die Publikation wichtiger Dokumente untersteht einer Interessenab- wägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Zugänglichmachung und entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Interessen (BSK BGÖ- STEIGER, N 45 zu Art. 21 BGÖ). Das Öffentlichkeitsgesetz ist für Verfahren wie das vorliegende insofern von Bedeutung, als es die Philosophie einer transparenten Verwaltungs- kultur vorgibt. Konkrete Handlungsnormen, welche über die nachstehend B-5858/2014 Seite 19 geschilderten spezialgesetzlichen Regeln hinausgehen, enthält es dage- gen nicht (das Bundesgericht spricht sich aus ähnlichen Überlegungen ge- nerell gegen eine Anwendbarkeit des BGÖ für Verfahren wie das vorlie- gende aus, vgl. BGE 142 II 268 „Nikon AG“ E. 4.2.5.2). 3.2 Art. 49 Abs. 1 KG verpflichtet die Vorinstanz und deren Sekretariat, die Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit zu informieren. Dem breiten Publikum soll ein hinreichender Überblick über die Tätigkeit der Wettbewerbsbehörden ermöglicht werden. Art. 49 Abs. 1 KG verankert das vorstehend (E. 3.1) skizzierte Transparenzgebot im Kartellrecht (TERCIER/MARTENET, in: Mar- tenet/Bovet/Tercier (Hrsg.), Commentaire Romand, Droit de la Concur- rence, 2e éd., [„CR Concurrence“], N 5 zu Art. 49 KG; NYDEGGER/NADIG, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz, [„BK KG“], N 4 zu Art. 49 KG; Urteil des BVGer B -506/2010 „Gaba International AG“ vom 19. Dezember 2013, 6.4.2). Gleichsam als lex specialis zu dieser allgemeinen Informationspflicht (BK KG-NYDEGGER/NADIG, N 9 zu Art. 48 KG) hält Art. 48 Abs. 1 fest, die „Wett- bewerbsbehörden können ihre Entscheide veröffentlichen“. Es handelt sich um eine „Kann-Vorschrift“, es besteht also ein Ermessen; liegt kein hinrei- chendes Interesse vor, kann von der Veröffentlichung abgesehen werden (HÄFELIN/HALLER/UHLMANN, a.a.O., N 398; BGE 142 II 268 „Nikon AG“, E. 4.2.3; CR Concurrence-TERCIER/MARTINET, N 22 zu Art. 48 KG). Art. 48 Abs. 1 KG unterscheidet sich damit von einzelne n Normen des Kartellge- setzes, welche eine Publikation explizit vorschreiben (Art. 6 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1, Art. 33 Abs. 1 KG). Diese Unterscheidung begründet sich mit dem Adressatenkreis einerseits und dem Zweck der Veröffentlichung ander- seits. Die zitiert en Bestimmungen richten sich an möglicherweise be- troffene respektive interessierte Personen, welche innert Frist über mögli- ches Tätigwerden in einem Verfahren entscheiden sollen (Art. 28 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 1 KG) oder aber an Wirtschaftsakteure, welche ihr Verhal- ten an der ex ante bekanntgemachten Praxis der WEKO sollen ausrichten können (Art. 6 Abs. 3 KG). Die Publikation gemäss Art. 48 Abs. 1 KG dem- gegenüber hat vorab die Funktion der Information – zuhanden des Publi- kums, aber auch zuhanden weiterer Behörden, welche das Kartellrecht an- wenden (CR Concurrence-TERCIER/MARTINET, N 1-9 zu Art. 48 KG). Hier- von ausgehend ist das massgebliche Interesse zu bestimmen, welches im Rahmen des gegebenen Ermessens für eine Publikation spricht. Die Pub- likation von Ent scheiden der WEKO hat gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung (BGE 142 II 268 „Nikon AG“, E. 4.2.5 m.w.H.) mehrere Zwecke; konkret dient sie: B-5858/2014 Seite 20 – der Rechtssicherheit und Prävention: Indem die Öffentlichkeit die Pra- xis der Wettbewerbsbehörden zur Kenntnis nehmen kann, können Un- ternehmen ihr Wirtschaften an dieser ausrichten; – der Transparenz der Verwaltungsaktivitäten: Es gilt das allgemein im Öffentlichkeitsgesetz festgehaltene Transparenzgebot umzusetzen. Gleichzeitig soll das Publikum die Möglichkeit erhal ten, die seinerzeit publizierte Verfahrenseröffnung mit dem Resultat abgleichen zu kön- nen; – der Information über die Praxis der Wettbewerbsbehörden: Adressaten der Praxisinformation sind insbesondere die weiteren das Kartellrecht anwendenden Behörden. Demgegenüber besteht kein öffentliches Interesse an der Publikation in spezialpräventiver Hinsicht oder an einer pönalen Wirkung im Sinne einer Reputationsstrafe (eingehend Urteil B-3588/2012 „Nikon AG“ E. 5.3) – dies im Gegensatz etwa zur Publikation aufsichtsrechtlicher Verfügungen ge- mäss Art. 34 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes (FINMAG, SR. 956.1) bei schweren Verletzungen aufsichtsrechtlicher Bestimmungen (Urteil e des BGer 2C_929/2010 vom 13. April 2011 E. 5.2.1; 2C_359/2012 vom 1. No- vember 2012 E. 3.2). 3.3 Das Bundesgericht erkennt angesichts der übereinstimmenden Zwe- cke eine Parallelität zwischen der Publikation der Entscheide der WEKO einerseits und jener der Gerichte anderseits ( BGE 142 II 268 „Nikon AG“ E. 4.2.5.4). Diese Parallelität besteht auch aufgrund einer grundsätzliche- ren Überlegung. 3.3.1 Die WEKO gilt zwar unbestrittenermassen nicht als Gericht (BGE 139 I 72 „Publigroupe SA“ E. 4.3 m.w.H.), den von ihr erlassenen Sanktionen kommt jedoch strafrechtlicher bzw. strafrechtsähnlicher Charakter zu (BGE 139 I 72 „Publigroupe SA“ E. 2.2.2 mit Hinweisen insb. auf die Rechtspre- chung des EGMR und des EuGH ; Urteil des BGer 2C_180/2014 vom 28. Juni 2016 „Colgate Palmolive Europe Sàrl (ehemals Gaba International AG)“ E. 2, 9.1 ). Folgerichtig gelten für das Ve rfahren im Grundsatz die grundrechtlichen Garantien, welche für ein Strafverfahren gelten ( Art. 30 und Art. 32 BV; Art. 6 EMRK; Art. 14 des Internationalen Pakts über bür- gerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 [„UNO -Pakt II“, SR 0.103.2]). Die Rechtsprechung des Bundesgerichts wie auch des Eu-B-5858/2014 Seite 21 ropäischen Gerichtshofs für Menschenrechte lassen zu, dass über Verwal- tungssanktionen – und damit auch über solche, wie sie die WEKO aus- spricht – in einem Verwaltungsverfahren entschieden wird, sofern die ein- zelnen Garantien in einem anschliessenden Verwaltungsgerichtsverfahren mit voller Kognition in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gewahrt sind (BGE 139 I 72 „Publigroupe SA“ E. 4.4 f. m.w.H.; Urteil 2C_1065/2014 „Ni- kon AG“ E. 8.2 , nicht publ. in BGE 142 II 268 ; eingehend Urteil des BVGer B-7633/2009 „Swisscom ADSL“ vom 14. September 2015 Rz. 58- 64; siehe auch Urteil B-506/2010 „Gaba International AG“ E. 6.1.3). 3.3.2 Die für ein Strafverfahren geltenden Grundrechtsgarantien schlies- sen mit Wirkung auch für das Kartellverfahren die Unschuldsvermutung mit ein (Art. 6 Abs. 2 EMRK; Art. 32 Abs. 2 BV; Urteil B-506/2010 „Gaba Inter- national AG“, E. 6.1.3; Zwischenverfügung B-6180/2013 E. 4.3 al. 1). Ihr zufolge gilt jede Person als unschuldig, solange sie nicht in einem recht- mässig durchgeführten Verfahren als schuldig befunden wurde, einen ge- setzlich umschriebenen Tatbestand erfüllt zu haben. Neben ihren pro- zessual bedeutenden Funktionen als Beweislast- und Beweiswürdigungs- regel verbietet die Unschulds vermutung staatlichen Behörden insbeson- dere, einen Tatverdächtigen vor einem Strafurteil im Rahmen ihrer Infor- mationstätigkeit der Öffentlichkeit als schuldig darzustellen ( BGE 137 I 31 E. 5.1; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 981, 990). Sie verpflichtet staatliche Organe auch mit Blick auf die Presseberichterstattung zu einer sachlichen und zurückhaltenden Information ( Urteil B-506/2010 „Gaba International AG“, E. 6.1.4; BGE 116 IV 31 E. 5.a.aa/bb; Zwischenverfügung B-6180/2013 E. 4.3 al. 2). 3.3.3 Die Partei, über welche die WEKO im Verwaltungsverfahren eine Sanktion ausspricht, hat mit ihrem Entscheid, ob sie diese anficht oder nicht, in der Hand, in den Genuss der ihr zustehenden Verfahrensgarantien zu kommen. Nun gehört zu den grundrechtlichen Garantien in gerichtlichen Verfahren auch das Prinzip der Justizöffentlichkeit und zu diesem wiede- rum der Teilgehalt der öffentlichen Urteilsverkündung. Die Justizöffentlich- keit im Allgemeinen dient einerseits dem Schutz der betroffenen Partei, in- dem ihre korrekte Behan dlung und gesetzmässige Beurteilung sicherge- stellt wird, anderseits ermöglicht sie nicht am Verfahren beteiligten Dritten nachzuvollziehen, wie gerichtliche Verfahren geführt, das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeführt werden. Der Teilgehalt der ö ffentlichen Urteilsverkündung im Besonderen garantiert, dass nach dem Verfahrens- abschluss vom Urteil als Ergebnis des Verfahrens Kenntnis genommen wird. Sie soll Geheimjustiz ausschliessen, Transparenz der Justiztätigkeit B-5858/2014 Seite 22 im demokratischen Rechtsstaat fördern und Vertrauen in die Rechtspflege schaffen. Im Ausmass der garantierten Justizöffentlichkeit bilden Gerichts- verhandlung und Urteilsverkündung öffentlich zugängliche Quellen im Sinne der Informationsfreiheit gemäss Art. 16 Abs. 3 BV. Mit dieser Funk- tion im Sinne der Publikums- und Medienöffentlichkeit ist die öffentliche Ur- teilsverkündung primär für nicht direkt am Verfahren beteiligte Dritte von Bedeutung. Öffentliche Urteilsverkündung bedeutet ursprünglich, dass am Schluss eines gerichtlichen Verfahrens das Urteil in Anwesenheit der Par- teien sowie von Publikum und Medienvertretern verkündet wird. Dem Ver- kündungsgebot dienen aber auch andere Formen, wie etwa öffentliche Auf- lage, Publikation in amtlichen Sammlungen oder Bekanntgabe über das Internet. Sie sind im Einzelnen anhand von Sinn und Zweck des Verkün- dungsgebots daraufhin zu beurteilen, ob sie die verfassungsrechtlich ge- botene Kenntnisnahme gerichtlicher Urteile erlauben (ausführlich BGE 139 I 129 „ARK“ E. 3.3; 137 I 16 „Nef“ E. 2.2; 124 IV 234 E . 3e; 143 I 194 „Obergericht Zürich“ E. 3.1 und E. 3.4.3; Urteile des BGer 1C_123/2016 vom 21. Juni 2016 „Skeletonbahn“ E. 3.5.1, auch in: sic! 2016, 517 ff. sowie MediaLex Newsletter 7/8 2016 resp. Jahrbuch 2016, 97 mit Anmerkung STREBEL; und 2C_677/2015 vom 31. März 2016 [=Pra 2016 Nr. 96] „Bela- rus“ E. 4.1; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 976 ff.; KLEY/TOPHINKE, in: Ehren- zeller/Schweizer/Schindler/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundes- verfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 36 zu Art. 16 BV; STEIN- MANN, ebenda, N 61 f. zu Art. 30 BV). 3.3.4 Der Anspruch auf Kenntnisnahme erstreckt sich grundsätzlich auf das ganze Urteil mit Sachverhalt, rechtlichen Erwägungen und Dispositiv (Urteil 1C_123/2016 „Skeletonbahn“ E. 3.5.2; siehe auch BGE 142 II 268 „Nikon AG“ E. 4.2.6; a.M. Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich VB150013 vom 26. April 2016, auch in: Medialex, Newsletter 10/2016 resp. Jahrbuch 2016, 110 mit Anmerkung STREBEL). Spiegelbildlich zu diesem Anspruch erscheint eine Urteilsverkündung, welche sich auf das Verlesen des Urteilsspruchs unter Verzicht einer angemessenen Begründung des Dispositives beschränkt, als ungenügend (BGE 143 I 194 „Obergericht Zü- rich“ E. 3.7). Dieser Anspruch (respektive diese Obliegenheit) gilt indessen nicht absolut, er wird durch den ebenfalls verfassungsrechtlich verankerten Schutz von persönlichen und öffentlichen Interessen begrenzt. Der kon- krete Umfang ist im Einzelfall unter Abwägung der entgegenstehenden In- teressen zu bestimmen. Insbes ondere ist der Persönlichkeitsschutz der Prozessparteien zu wahren, weshalb die Kenntnisgabe von Urteilen unter dem Vorbehalt der Anonymisierung, der Abdeckung einzelner Passagen und allenfalls der Bereitstellung „in geeignet gekürzter Form“ steht (BGE B-5858/2014 Seite 23 133 I 106 E. 8.3; vgl. BGE 142 II 268 „Nikon AG“ E. 4.2.6; 139 I 129 „ARK“ E. 3.6; 137 I 16 „Nef“ E. 2.3; 134 I 286 „VgT“ E. 6.3); der Aufwand etwa für die Anonymisierung ist kein massgeblicher Gesichtspunkt ( Urteil 1C_123/2016 „Skeletonbahn“ E. 3.7). Zu wahren bleibt gleichzeitig die Ver- ständlichkeit des Entscheides, so dass im Einzelfall nicht ausgeschlossen werden kann, dass für Personen, die mit den Einzelheiten eines Falles ver- traut sind, Rückschlüsse möglich sind und sie insbesondere erkennen kön- nen, um wen es geht (BGE 133 I 106 E. 8.3; Urteil 2C_677/2015 „Belarus“ E. 4.2 al. 2, dazu kritisch MÜLLER, Pra 2016, S. 888; vgl. auch Urteil des EGMR Bacchini gegen Schweiz vom 21. Juni 2005, Nr. 62915/00, auch in: VPB 2005/69.133 E. 1). Eine vollständige Geheimhaltung eines Urteils- spruchs jedenfalls ist auch bei Vorliegen gewichtigster Interessen mit dem Öffentlichkeitsgebot nicht vereinbar ( BGE 143 I 194 „Obergericht Zürich“ E. 3.4.3 m.w.H. insb. auf die Rechtsprechung der Konventionsorgane). 3.3.5 Alternativformen zur öffentlichen Verkündung sind nicht subsidiär, sondern gegenüber dieser gleichwertig. Das gilt unter dem Aspekt der Ver- kündung insbesondere auch für den Strafbefehl, mag auch Art. 69 Abs. 2 StPO ein Interesse -Erfordernis formulieren ( STEINMANN, St. Galler Kom- mentar, N 64 zu Art. 30 BV; zur konkreten Gewichtung der Interessen vgl. die zitierten BGE 134 I 286 „VgT“ E. 6.6 f.; 137 I 16 „Nef“ E. 2.4 f). Es gibt keine vor- oder zweitrangige Formen der Urteilspublikation, die verschie- denen Arten können kombiniert werden (Urteil 2C_677/2015 „Belarus“ E. 4.1 al. 2 zit. gem. Pra 2016 Nr. 96). 3.3.6 Nun ist der mündlichen Eröffnung von anfechtbaren Urteilen durch untere Instanzen offenkundig inhärent, dass über Entscheide informiert wird, welche nicht rechtskräftig sind. Sind die Verkündungsformen einan- der gleichwertig, so folgt daraus, dass die fehlende Rechtskraft einer Pub- likation auch in einer Alternativform nicht grundsätzlich entgegen st eht – jedoch ist gegebenenfalls eine einzelfallspezifische Abwägung (unter Vor- nahme der Einzelfallabwägung der je im Raume stehenden Interessen und namentlich unter dem Vorbehalt der Anonymisierung) vorzunehmen. Die im Kartellverfahren grundsätzlich geltende Unschuldsvermutung steht so- mit der Publikation eines noch nicht rechtskräftigen Entscheides nicht ent- gegen, sie gebietet jedoch eine gewisse Zurückhaltung (vorne, E. 3.3.2; Urteile 1C_123/2016 „Skeletonbahn“ E. 3.6 und 2C_1065/2014 „Nikon AG“ E. 8, insb. E. 8.4.1, nicht publ. in BGE 142 II 268; Urteil B-506/2010 „Gaba International AG“, E. 6.1, 6.4.2; Zwischenverfügung B-6180/2013 E. 4.3 al. 3; STEINMANN, St. Galler Kommen tar, N 66 zu Art. 30 BV). Zumal unter-B-5858/2014 Seite 24 instanzliche Urteile stets unter dem Vorbehalt des Erfolgs eines Rechtsmit- tels stehen, gelten diese Grundsätze nicht nur für nicht rechtskräftige, son- dern auch für Urteile, die aufgehoben wurden oder deren Streitgegenstand im Verlauf gegenstandslos wird (Urteile 2C_677/2015 „Belarus“ E. 4.3 al. 2 und 1C_123/2016 „Skeletonbahn“ E. 3.8). 3.4 Liegt eine Ermessensnorm vor, so steht der Behörde zwar ein Spiel- raum für ihre Entscheidung offen; dabei ist sie aber an die Verfassung ge- bunden, insbesondere an die Grundrechte und die Grundsätze staatlichen Verhaltens (Art. 5 BV). Staatliches Handeln soll im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV), es soll nicht nur recht- mässig, sondern auch angemessen sein ( HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 409; BVGE 2015/2 E. 4.3.1). Als Ermessensfehler unterscheiden Lehre und Rechtsprechung (HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 430 ff. m.w.H.) d ie Unangemessenheit (bei der sich der Entscheid innerhalb des Spielraums bewegt, zweckmäs- sigerweise aber anders ausgefallen wäre), den Ermessensmissbrauch (bei dem der Spielraum eingehalten wird, der Entscheid aber von unsachlichen, zweckfremden Kriterien geleitet ist oder unter Verstoss gegen allgemeine Rechtsprinzipien wie das Willkürverbot, die Rechtsgleichheit oder den Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfolgt), die Ermessensüberschreitung (bei welcher Ermessen wahrgenommen wird, ohne dass ein solches be- stünde) und die Ermessensunterschreitung (bei der die Behörde auf ein ihr zustehendes Ermessen von vornherein verzichtet). Mit Ausnahme der Un- angemessenheit handelt es sich um Rechtsverletzungen. Das Bundesver- waltungsgericht beurteilt die angefochtene Verfügung mit voller Kognition, kann somit sowohl Rechtsanwendung wie auch die Angemessenheit prü- fen (vorne, E. 1.7). Es ist auch verpflichtet, seine Kognition auszuschöpfen, auferlegt sich jedoch bei der Prüfung der Unangemessenheit je nach der Natur der Streitfrage eine gewisse Zurückhaltung , so insbesondere bei technischen Fragen, für deren Beantwortung die verfügende Behörde auf- grund ihres Spezialwissens besser geeignet ist oder bei Auslegungsfragen, welche die Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer Nähe zur Angelegenheit sachgerechter zu beantworten vermag (für einen Überblick vgl. RHINOW ET AL, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl. 2010, Rz. 1598 ff. ; MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.153 ff.). 3.5 Verstösst die Handhabung des Ermessens gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, so ist einer der jenigen Grundsätze verletzt, welche die Annahme eines Ermessenssmissbrauchs rechtfertigen (BGE 142 II 268 B-5858/2014 Seite 25 „Nikon AG“ E. 4.2.3; BGE 137 V 71 E. 5.1). Der Verhältnismässigkeits- grundsatz gebietet somit insbesondere die Bindung des Verwaltungshan- delns an die Zweckbestimmung der Ermessenseinräumung ( MOOR/FLÜ- CKIGER/MARTENET, Droit administratif, 3e éd. 2012, vol. I, S. 743). Der auf Art. 5 Abs. 2 BV abgestützte Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert in einer allgemeinen Umschreibung, dass eine Verwaltungsmass- nahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels ge- eignet, notwendig und zumutbar sein soll (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O, Rz. 514 m.w.H.). Das Kriterium der Eignung verpflichtet das Verwal- tungshandeln auf die Erreichung des anvisierten öffentlichen Interesses (definiert die „Präzision staatlichen Handelns“ [HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O, Rz. 522]). Die Erforderlichkeit gebietet, eine Massnahme so zu be- messen, dass der angestrebte Zweck nicht auch mit einer milderen Mass- nahme erreicht werden könnte („Intensität staatlichen Handelns“ [ HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O, Rz. 522]). Die Zumutbarkeit schliesslich ist – in einer wertenden Abwägung – zu bejahen, wenn der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den dem Privaten auferlegten Belas- tungen oder bewirkten Eingriff steht – die Massnahme muss durch ein das private Interesse überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O, Rz. 556 f.). 3.6 Die Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden dürfen keine Ge- schäftsgeheimnisse preisgeben (Art. 25 Abs. 4 KG). Kein Geschäftsge- heimnis sind von vornherein die Angaben, welche gemäss Art. 28 KG mit der Eröffnung der Untersuchung zwingend zu publizieren sind: die Adres- saten der Untersuchung und deren Gegenstand – verstanden als eine Um- schreibung des kartellrechtswidrigen Verhaltens, welche Dritten zu ent- scheiden erlaubt, ob sie sich gestützt auf Art. 43 KG an der Untersuchung beteiligen wollen (BGE 142 II 268 „Nikon AG“ E. 5.1). Für eine positive Begriffsumschreibung kann auf den traditionellen Ge- heimnisbegriff zurückgegriffen werden, wie er auch zu anderen Normen gebräuchlich ist, welche diesen Begriff enthalten (im Detail BGE 142 II 268 „Nikon AG“ E. 5.2.1). Demgemäss gilt als Geschäftsgeheimnis eine (1.) weder offenkundige noch allgemein zugängliche Tatsache (relative Unbe- kanntheit), die (2.) der Geheimnisherr t atsächlich geheim halten will (Ge- heimhaltungswille) und (3.) an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse (objektives Geheimhaltungsin- teresse) hat. Zur Bejahung des letztgenannten Kriteriums ist zu klären, ob die Information objektiv gesehen als geheimhaltungswürdig anzusehen ist. B-5858/2014 Seite 26 Die Rechtsprechung hat die kontroverse Frage, ob dies für rechtswidrige Handlungen und Zustände bejaht werden kann, für das Kartellrecht dahin- gehend beantwortet, dass jene Tatsachen, welche ein kartellrechtswidriges Verhalten belegen, nicht geheimhaltungswürdig seien. Denn aus kartell- rechtlicher Optik – so das Bundesgericht – schützt das Geheimhaltungsin- teresse die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit einzelner Unternehmen und gleichzeitig den Wettbewerb als solchen. Basiert ein Wettbewerbsvor- teil auf kartellrechtswidrigen Handlungen, so kann nicht Sinn einer Rege- lung des Kartellrechts sein, diese Informationen, welche das Kartellrecht verpönt, gleichzeitig unter Schutz zu stellen ( BGE 142 II 268 „Nikon AG“ E. 5.2.2 m.w.H.). 3.7 Die Tätigkeit der WEKO untersteht dem Datenschutzgesetz (DSG, SR 235.1). Sie hat sich an die Grundsätze der Art. 4, 5 und 7 DSG zu halten – unter anderem und insbesondere darf die Datenbearbeitung nur recht- mässig, nach Treu und Glauben und verhältnismässig erfolgen (Art. 4 Abs. 1-3 DSG), hat sich die Vorinstanz über die Richtigkeit der Daten zu vergewissern (Art. 5 Abs. 1 DSG) und um deren Sicherheit besorgt zu sein (Art. 7 Abs. 1 DSG ; ausführlich BGE 142 II 268 „Nikon AG“, E. 6 .1-6.3 m.w.H.). Die Veröffentlichung einer Sanktionsverfügung ist als ein Bekanntgeben von (besonders schützenswerten ([Art. 3 Bst. c Ziff. 4 DSG]) Personenda- ten i.S.v. Art. 19 DSG zu qualifizieren. Sie bedarf einer gesetzlichen Grund- lage (Art. 17 i.V.m. Art. 19 Abs. 1 DSG). Selbst bei deren Bestehen ist die Bekanntgabe (also Veröffentlichung) abzulehnen, wenn wesentliche öffent- liche oder offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Per- son es verlangen (Art. 19 Abs. 4 DSG) – es erfolgt somit eine Interessen- abwägung (BGE 142 II 268 „Nikon AG“, E. 6.4.1 m.w.H.). Art. 48 KG stellt eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Bekannt- gabe von Personendaten dar. Für Personendaten, welche Geschäftsge- heimnisse darstellen, hat das Kartellgesetz selbst in Art. 25 Abs. 4 KG die Sonderregel aufgestellt, dass diese generell, ohne Vornahme einer Inte- ressenabwägung, nicht publiziert werden dürfen. Die Publikation von Per- sonendaten ausserhalb des Begriffs des Geschäftsgeheimnisses unter- steht demgegenüber der Abwägung gemäss Art. 19 Abs. 4 DSG (BGE 142 II 268 „Nikon AG“, E. 6.4.2 f.; Urteile des BVGer A-6315/2014, A-6320/2014 und A-6334/2014 je vom 23. August 2016, je E. 12.1). B-5858/2014 Seite 27 3.8 In Verfahren, die durch Selbstanzeigen massgeblich getragen sind, be- rücksichtigt die Vorinstanz im höheren Interesse eines funktionierenden Systems zur Aufdeckung von Kartellen das Interesse am Schutz des Insti- tuts der Selbstanzeige resp. der sogenannten Bonusregel. Sie beruft sich denn auch in der Publikationsverfügung (Ziff. 59) au sdrücklich auf dieses Interesse, das sie klar von den privaten Interessen der Parteien unterschie- den wissen will. Die Vorinstanz ist sich im Klaren, dass ein Unternehmen, welches eine Selbstanzeige erwägt, ein hohes Interesse an Diskretion be- treffend die W eitergabe von Informationen an Behörden, Gerichte, Bran- chenteilnehmer aber auch Parteien in Zivilprozessen hat. Die Anreizwir- kung der Selbstanzeige hängt gemäss ihren Ausführungen in einem Ent- scheid aus dem Jahr 2011 von der Berechenbarkeit der Folgen ab – sowohl direkt bezüglich der Sanktionsreduktion wie auch indirekt bezüglich der möglichen Spätfolgen, insbesondere Schadenersatzprozesse. Um den An- reiz aufrecht zu erhalten, Selbstanzeigen – Informationen wie auch Be- weismittel – vorzubringen, sieht sich die Vorinstanz einem „schonungsvol- len Umfang mit den […] freiwillig offengelegten Informationen und Unterla- gen“ verpflichtet (Zwischenverfügung der WEKO vom 10. August 2011 i.S. 22-0385: Wettbewerbsabreden im Strassen - und Tiefbau im Kanton Aar- gau, RPW 2012, 264 ff., Ziff. 22 ff., insb. 24; vgl. Merkblatt und Formular des Sekretariats der WEKO, Bonusregelung (Selbstanzeige), 8. Septem- ber 2014, BBl 2015 3346 ff., Ziff. 47 ff.). 3.9 Bereits in der angefochtenen Verfügung (Rz. 25) verweist die Vor - instanz auf die Praxis der Kartellbehörden der Europäischen Union, wenn- gleich diese nicht bindend sei. Das schweizerische Kartellrecht orientiert sich seit der Totalrevision des Kartellgesetzes im Jahr 1995 zwar ausdrücklich, aber doch vorab rechts- vergleichend und mit Ausnahmevorbehalt, am Wettbewerbsrecht der Eu- ropäischen Union (vgl. eingehend und mit Nachweisen Urteil B-7633/2009 „Swisscom ADSL“, Rz. 167 ff.). Mit dem Abkommen zwischen der Schwei- zerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über die Zu- sammenarbeit bei der Anwendung ihres Wettbewerbsrechts vom 17. Mai 2013 (SR 0.251.268.1) besteht nun (aber noch nicht im Zeitpunkt der an- gefochtenen Verfügung) eine rechtliche Grundlage für eine engere Zusam- menarbeit zwischen der WEKO und der Wettbewerbsbehörde der Europä- ischen Kommission. Im Zusammenhang mit der Genehmigung dieses Ab- kommens stellte der Bundesrat klar, dass die Wettbewerbsrechte der Schweiz und der EU zwar materiell vergleichbar seien, aus rechtlich ver-B-5858/2014 Seite 28 bindlicher Warte aber nach wie vor von Äquivalenz der wettbewerbsrecht- lichen Bestimmungen der Schweiz wie auch der Europäischen Union aus- zugehen sei, also keine materielle Harmonisierung des Rechts bestehe o- der Inhalt des Abkommens sei (vgl. Art. 13 des Abkommens sowie die Bot- schaft, BBl 2013 3961, 3964, 3965 f., 3978). Auch für die vom Abkommen geregelten verfahrensrechtlichen Fragen hält die Botschaft fest, dass das Abkommen einen rechtlichen Rahmen für die angestrebte Zusammenar- beit (namentlich die gegenseitige Mitteilung und Koordination von Vollzugs- massnahmen und der Austausch von Informationen) schaffe, diese aber nicht obligatorisch erklärt werde; das Ermessen der jeweiligen Behörde werde durch das Abkommen nicht eingeschränkt (Botschaft, BBl 2013 3960 f., 3966). Die Rechtslage in der Europäischen Union zur Publikation der Entscheide der Wettbewerbsbehörde weicht von der schweizerischen insofern ab, als die anwendbare Rechtsg rundlage der Kommission kein Ermessen ein- räumt. Art. 30 („Veröffentlichung von Entscheidungen“) der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags („VO 1/2003“) niedergelegten Wett- bewerbsregeln lautet (mit Ausnahme der Verweise gleich dem früher in Kraft stehenden Art. 21 der Verordnung Nr. 17, Erste Durchführungsver- ordnung zu den Artikeln 85 und 86 des Vertrages vom 6. Februar 1962): (1) Die Kommission veröffentlicht die Entscheidunge n, die sie nach den Arti- keln 7 bis 10 sowie den Artikeln 23 und 24 erlässt. (2) Die Veröffentlichung erfolgt unter Angabe der Beteiligten und des wesent- lichen Inhalts der Entscheidung einschließlich der verhängten Sanktionen. Sie muss dem berechtigten Interesse der Unternehmen an der Wahrung ihrer Ge- schäftsgeheimnisse Rechnung tragen. Zusammengefasst arbeiten die Wettbewerbsbehörden der Schweiz und der Europäischen Union voneinander unabhängig; das Handeln der beiden Behörden fusst auf zwar ähnlichen, aber doch nicht gleichen, Grundlagen und verpflichtet die je andere Behörde nicht. Verweise auf das Publikati- onsverhalten der Wettbewerbsbehörde der Europäischen Kommission (Sachverhalt, Bst. D) sind insgesamt von rechtsvergleichendem Interesse, verbindliche Erkenntnisse ergeben sich daraus nicht. 4. 4.1 Wie erwähnt, handelt es sich bei Art. 48 Abs. 1 KG um eine Ermes- sensnorm. Das Ermessen muss pflichtgemäss wa hrgenommen werden, B-5858/2014 Seite 29 insbesondere muss es verhältnismässig und folglich zweckgerichtet sein. Verwaltungshandeln, das sich auf diese Norm abstützt , muss erforderlich sein, um die angestrebten Zwecke zu erfüllen und dieser Zweckverfolgung in der mildesten Vorgehensweise genügen; schliesslich muss in einer wer- tenden Gesamtabwägung von öffentlichem Zweck und Eingriff in die Inte- ressen der Beschwerdeführerin ein vernü nftiges Verhältnis resultieren (vorne, E. 3.4 und 3.5). Die Ermessensausübung erfolgt unabhängig von der Publikationspraxis der Europäischen Kommission (vorne, E. 3.9). 4.2 Den vorstehend (E. 3.2) dargestellten Zwecken dient eine Veröffentli- chung der S anktionsverfügung im Grundsatz. D ies gilt insbesondere mit Blick darauf, dass für die Untersuchungsverfahren der WEKO die grund- und konventionsrechtlichen Garantien eines Strafverfahrens gelten – und damit auch der Aspekt der Justizöffentlichkeit im Allgemeinen und des Ver- kündungsgebotes im Besonderen zu beachten sind (vorstehend, E. 3.3). Es handelt sich hierbei um Verfahrensgarantien, die nur zum Teil zuguns- ten der verfahrensbetroffenen Partei, vor allem aber im Interesse der Öf- fentlichkeit wirken. Vor diesem Hintergrund ist im Grundsatz möglich, den Entscheid ungeachtet der noch nicht eingetretenen Rechtskraft und ohne jede Prognose über die Aussichten eines Rechtsmittels zu publizieren (vorne, E. 3.3.6). 4.3 Im Grundsatz ist sodann der Entscheid selbst – mit Sachverhalt, Erwä- gungen und Dispositiv – zu veröffentlichen (vorstehend, E. 3.3.4). Das In- teresse an der Orientierung des Publikums vermöchte eine kurze und al- leinige Zusammenfassung nicht befriedigend zu erfüllen. Zwar könnten so die Leitlinien in übersichtlicher und lesbarer Form vermittelt werden . Die Kenntnis der Argumentation der WEKO ist indessen für das Fachpublikum wichtig, um sich mit dieser auseinandersetzen zu können. Als Adressaten verstehen sich neben Akteuren der Wirtschaft insbesondere die weiteren rechtsanwendenden Behörden, aber auch die Rechts- und Wirtschaftswis- senschaft. Die Ausführungen der Vorinstanz zu den anwendbaren Rechts- normen (vgl. nachstehend, E. 5.2) beispielsweise können mit einer Zusam- menfassung nicht genügend abgebildet werden. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch, dass das der Sanktionsverfügung vorange- gangene Verfahren nicht publikumsöffentlich war, was dem Öffentlichkeits- gebot im Verkündungsstadium ein erhöhtes Gewicht verleiht (vgl. mit Blick auf das Strafverfahren BGE 143 I 194 „Obergericht Zürich“ E. 3.1 Abs. 2 a.E.). Weder eine Zusammenfassung in der Gestalt beispielsweise des Presserohstoffes (oder eines Fallberichts, wie sie durch das deutsche Bun- deskartellamt regelmässig [neben den förmlichen Entscheiden] publiziert B-5858/2014 Seite 30 werden) noch eine bloss summarische Publikation (wie sie die Europäische Kommission im Parallelverfahren in einem ersten Schritt vornahm) könnte insgesamt den verfolgten Interessen gerecht werden. Nicht relevant ist ent- gegen der Auffassung der Vorinstanz der Umfang, also die Seitenzahl, der Sanktionsverfügung. 4.4 Damit kann die Vorinstanz die Sanktionsverfügung veröffentlichen. Die Veröffentlichung soll im Grundsatz vollständig erfolgen, sie hat jedoch auf die rechtmässig der Beschwerdeführerin zustehenden Einschränkungen Rücksicht zu nehmen (BGE 142 II 268 „Nikon AG“, E. 4.2.6), das sind na- mentlich der Schutz von Geschäftsgeheimnissen (Art. 25 Abs. 4 KG, vor- stehend E. 3.6), aber auch die gebotene Rücksichtnahme auf schutzwür- dige persönliche Interessen der Beschwerdeführerin (vorne, E. 3.3.4 und, zu Art. 19 Abs. 4 DSG, E. 3.7). Die Erstgenannten sind absolut zu schüt- zen, die Zweitgenannten in einem Umfang, der aufgrund einer Verhältnis- mässigkeitsprüfung festzulegen ist (vorne, E. 3.7). Zu erinnern ist auch da- ran, dass der Effekt einer Reputationsstrafe nicht zu den verfolgten Zwe- cken gehört (E. 3.2). 5. Die Beschwerdeführerin macht als entgegenstehende Interessen nament- lich den Schutz vor Zivilklagen in ausländischen Jurisdiktionen geltend und deutete einen Bezug zum Anliegen des Schutzes der Selbstanzeige als Institut an. 5.1 Das Bundesgericht hat im Entscheid „Nikon AG“ (Urteil 2C_1065/2014 E. 5.3.3, 6.5.2, nicht publ. in BGE 142 II 268 ) deutlich gemacht, dass die Hauptsache – verstanden als die Frage, ob ein kartellrechtswidriger Sach- verhalt vorliegt und ob deshalb zu Recht eine Sanktion ausgesprochen wurde – im Rahmen der Anfechtung einer Publikationsverfügung nicht ma- teriell zu prüfen sei, auch nicht unter dem Titel des Reputationsschutzes. Das gilt auch für dieses Verfahren: Angefochten ist die Publikationsverfü- gung und e s ist dies nicht der Ort, über die materielle Begründetheit der Sanktionsverfügung zu urteilen. Überlegungen über den Einfluss des Ur- teils des EuG im Parallelverfahren auf die beim Bundesverwaltungsgericht hängigen Beschwerdeverfahren gegen die Sanktionsverfügung sind man- gels rechtlicher Verbindlichkeit dieses Urteils für die schweizerischen Be- hörden und Gerichte (vorne, E. 3.9) rein spekulativer Natur. Das gilt unab- hängig davon, dass die Beschwerdeführerin die Sanktionsverfügung gar nicht angefochten hat. B-5858/2014 Seite 31 5.2 Angesichts der Argumentation der Beschwerdeführerin ist gleichwohl ein Blick auf die Sanktionsverfügung zu richten. 5.2.1 Mit der Sanktionsverfügung wurde den Sanktionierten – u.a. der Be- schwerdeführerin – untersagt, sich über Preise etc. abzusprechen, „soweit dies durch entsprechende Luftverkehrsabkommen nicht ausdrücklich er- laubt ist“ (oder eine Freistellung vorliegt). Die Parteien wurd en „für das in den Erwägungen beschriebene Verhalten“ in unterschiedlicher Höhe mit Sanktionen belastet. Die Vorinstanz hatte in der Würdigung des von ihr umfassend untersuch- ten, internationalen Marktes der Luftfracht die Geltung des Kartellgesetzes, des EU-Luftverkehrsabkommens und diverser Abkommen mit Einzelstaa- ten (darunter solche mit EU -Staaten vor Inkrafttreten des genannten Ab- kommens am 1. Juni 2002 resp. – im Falle der Tschechischen Republik – vor dem Beitritt zur EU am 1. Mai 2004 als auch solche mit Nicht-EU-Staa- ten) zu koordinieren. Die Vorinstanz ging zusammengefasst von folgender Situation aus (vgl. Presserohstoff, S. 3 f.): – Mit Inkrafttreten des EU-Luftverkehrsabkommens am 1. Juni 2002 sei die Schweiz im Bereich des Luftver kehrs in die EU tei lintegriert. Das habe einerseits zur Folge, dass die wettbewerbsrechtliche Beurteilung des Luftverkehrs zwischen der Schweiz und EU-Staaten den Behörden der EU obliege […]. Anderseits sei die Schweiz verpflichte t, für Stre- cken mit Drittstaaten die Wettbewe rbsregeln der EU zu übernehmen ; das schweizerische Kartellrecht bleibe gleichzeitig anwendbar, dem EU-Recht komme der Vorrang zu […]; – Abkommen mit Drittstaaten (und mit EU -Staaten vor Inkrafttreten des EU-Luftverkehrsabkommens) sähen zum Teil die Möglichkeit zur Tarif- koordination vor. Im Geltungsbereich solcher Abkommen seien Pre is- absprachen zulässig […]; – Für die schweizerische Kartellbehörde blieben somit unter den unter- suchten Verhaltensweisen solche relevant, die sich auf die Strecken zwischen der Schweiz auf der einen Seite und den USA, Singapur, der Tschechischen Republik, Pakistan und Vietnam auf der anderen Seite auswirkten […]; – Verhaltensweisen vor dem 1. Juni 2002 seien zwar überprüfbar, aber ohne weitere Folge, insbesondere ohne solche für das Dispositiv […]. B-5858/2014 Seite 32 5.2.2 Die Feststellungen des rechtserheblichen Sachverhaltes sind auf ei- nen globalen Fokus gerichtet : Bereits in den einleitenden Bemerkungen geht die Vorinstanz von globaler Geltung der untersuchten Vereinbarungen aus […], in der Folge werden di e Vereinbarungen und Kontakte teils auf einer Zeitlinie […], teils geographisch, mit Fokus auf den Markt, von dem aus Absprachen getroffen wurden […] dargestellt; im Falle der Treibstoff- zuschläge wird die geographisch zentrierte Schilderung als Ergänzung „im Sinne eines weltweiten Kontextes“ begründet, „selbst wenn einige lokale Kontakte allenfalls durch Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und anderen Ländern abgedeckt sein sollten, ist die Darstellung für die Fragestellung des weltweiten Kontextes re levant“ […]. Ergänzt wird die Darstellung durch einen Abschnitt über „Kontakte unter Wettbewerbern auf Stufe Hauptquartier“ […]. 5.2.3 Die Subsumption im Rahmen der rechtlichen Überlegungen erfolgte zuerst ebenfalls mit globalem Fokus: In einem ersten Schritt gelangte die Vorinstanz zur Auffassung, es liege ein Verstoss zweier Gruppen von Un- ternehmen gegen Art. 8 Abs. 1 des EU -Luftverkehrsabkommens in der Form einer einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlung vor […]. In einem zweiten Schritt prüfte und bejahte sie das Vorliegen einer Wettbewerbsab- rede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG in der Form einer Gesamtabrede […], und nahm sodann im Sinne einer Eventualbegründung eine Überprüfung von Einzelabreden – bezogen auf die einzelnen Formen von Tarifabspra- chen – vor […] und bejahte diese, teils für einen weltweiten […], teils für einen „internationalen, aber nicht weltweiten“ Kontext (da nur auf gewissen Strecken relevant, soweit erkennbar aber nicht deckungsgleich mit den ge- nannten fünf Streckenpaaren, [resp.] da nur für die USA relevant […]). Sie schloss diesen Teil mit einer Übersicht, welche Gesellschaft an welchen Abreden beteiligt gewesen sei […]. Erst mit der Prüfung, ob die Wettbewerbsabreden zu einer Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs führten, verengte sich der Fokus auf die fünf Stre- ckenpaare (zwischen der Schweiz einerseits, den USA, Singapur, der Tschechischen Republik [bis Mai 2004], Pakistan und Vietnam anderseits), welche Grundlage für Verbot und Sanktion sind […]. 5.2.4 Es sind lediglich Verhaltensweisen m it Bezug auf diese Strecken- paare und ab dem 1. Juni 2002, welche einen Einfluss auf das Dispositiv haben. Im Sachverhalt ist indessen ein Netzwerk von Absprachen und Kontakten geschildert, ohne dass die konkreten Strecken isoliert wären und auch die rechtlichen Erwägungen gehen initial von diesem Denkansatz B-5858/2014 Seite 33 aus. Für die Belange der Redaktion der Sanktionsverfügung ist dies nicht zu beanstanden: Geht die Vorinstanz davon aus, die letztlich sanktionierten Abreden über eine Teilmenge des Marktes seien eingebettet in den Ge- samtmarkt erfolgt, so hat sie dies auch so zu schildern und nicht vorzu- schützen, man habe sich nur bezüglich einzelner Strecken abgesprochen. 5.3 Die Vorinstanz hält dafür, ihre Sachverhaltsdarstellung sei unschädlich, da die Selbstanzeigerinnen (und damit auch die Beschwerdeführerin) ano- nymisiert seien, die Sanktionsverfügung nicht rechtskräftig sei und damit als Klagegrundlage nicht tauge und bezüglich der fraglichen Verbindungen (soweit sie nicht der Jurisdiktion der Europäischen Kommission unterstün- den) gerade die Rechtmässigkeit festgestellt werde. Damit greift die Vor- instanz in mehrfacher Hinsicht zu kurz: 5.3.1 Die Vorinstanz bezeichnet Tarifabsprachen auf Luftfrachtbeziehun- gen ausserhalb der mehrfach erwähnten fünf Streckenpaare in Auslegung des Landes- und Staatsvertragsrechts als zulässig, soweit sie zuständig zu deren Beurteilung war (vorne, E. 5.2). Damit beurteilt sie die Rechtswidrig- keit resp. Rechtmässigkeit des untersuchten Verhaltens anhand des Kar- tellrechts und des EU-Luftverkehrsabkommens aus der Optik der schwei- zerischen Wettbewerbsbehörde – nicht weniger, aber auch nicht mehr. Es ist nun aber weder klar, dass in einem allfälligen Zivilprozess einzig das für die Schweiz anwendbare Kartellrecht als Grundlage der Widerrechtlich- keit angerufen wird, noch, dass sich ein ausländisches Zivilgericht an die Beurteilung der Vorinstanz gebunden sieht. Es steht auch nicht fest, dass ein solches die anwendbaren Regelungen in dieselbe Rangfolge stellt wie die Vorinstanz, sofern es für seine Rechtsordnung Normkonflikte analog dem vorliegenden feststellt. Die Bezeichnung dieser Verhaltensweisen ausserhalb der besagten fünf Streckenpaare als rechtmässig hängt einzig von diesem Entscheid zum anwendbaren Recht ab (vorne, E. 5.2.1). Soweit die Vorinstanz die Abreden und Verhaltensweisen deshalb nicht be- urteilte, weil nicht sie selbst (sondern die Wettbewerbsbehörde der Euro- päischen Union) zuständig sei, traf die Vorinstanz gerade keine Feststel- lung, dass die geschilderten Abreden und Verhaltensweisen legal gewesen seien. Auch wäre der Sanktionsverfügung nicht zu entnehmen, die mit glo- balem resp. internationalem Fokus getroffenen Feststellungen beträfen Strecken zwischen der Schweiz und der EU nicht. B-5858/2014 Seite 34 Schliesslich betrachtete die Vorinstanz nur einen Teil der nach ihrem Be- kunden über 140 Luftverkehrsabkommen, welche die Schweiz geschlos- sen hat, (nämlich deren 33) als für dieses Verfahren relevant (Sanktions- verfügung, Ziff. 934 und Anhang 1). Es kann nicht ern sthaft ausgeschlos- sen werden, dass die als global geschilderten Verhaltensweisen auch zwi- schen zwei ausländischen Nationen eine Rolle spielen oder zwischen der Schweiz und einer Nation, die Vertragspartei eines der übrigen über 100 Abkommen ist und deren B ehörden die Verkehrsbeziehung, anders als die Vorinstanz, sehr wohl als relevant einstufen. 5.3.2 Die Anonymisierung beschränkt sich auf die Selbstanzeigerinnen und auf Angaben, welche diese einschliessen, insbesondere solche, die von „allen“ Parteien sprechen. Allerdings ist nicht nur mit der Mitteilung zur Ver- fahrenseröffnung (BBl 2006 2707 [Bundesblatt vom 7. März 2006 ]) be- kannt, wer von der Untersuchung betroffen ist, sondern mit Medienmittei- lung und Presserohstoff auch, um wen es sich bei den Selbstanzeigerinnen handelte und wer sanktioniert wurde. Mit dieser von der Vorinstanz öffentlich gemachten Hintergrundinformation erweist sich die Anonymisierung an einigen Stellen als einfach durchschau- bar. Bereits als nicht mit der Branche Vertrauter ist man in der Lage, diverse geschwärzte „alle“ sprachlich zu rekonstruieren […]. Die nur teilweise Ano- nymisierung führt dazu, dass Passagen wie „Einzig [Name] führte bis im Mai 2002 keine Treibstoffzuschläge ein“ […] eine Aussage darüber able- gen, wer dies eben doch tat. Mit etwas Insiderwissen – etwa dem über die Mitglieder beim X._______ – können etwa in […] die adressierten Mitglie- der ergänzt werden oder dürfte bekannt sein, was unter „ Y ._______“- Gruppe verstanden wird. Es liegt auf der Hand, dass mit zunehmendem Insider-Wissen der Anteil rekonstruierbarer Informationen ansteigt, ebenso, dass potentielle Schadenersatzkläger überwiegend mit der Bran- che vertraut sein und somit über eben solches Wissen verfügen dürften. Erfahrungsgemäss ist kaum eine Anonymisierung insofern vollständig, als ausgeschlossen werden kann, dass ein Leser mit Hintergrundwissen auf die Parteien rückschliessen kann. In gewissem Ausmass ist das zu dulden (vgl. vorne, E. 3.3.4). Die Problematik des vorliegenden Falles weicht in- dessen von der gängigen Problemlage ab: Üblicherweise gilt es mit der Anonymisierung zu vermeiden, dass eine nicht allgemein bekannte Person einem beurteilten Sachverhalt zugeordnet werden kann . Hier jedoch sind die Parteien seit Verfahrenseröffnung namentlich bekannt und es weiss B-5858/2014 Seite 35 durch Medienmitteilung und Presserohstoff auch jede und jeder Interes- sierte, welche Gesellschaften sanktioniert wurden und welche von einem Nachlass infolge Selbstanzeige profitieren konnten. Nachdem die Recht- sprechung Sachverhalten den Status als Geschäftsgeheimnis verwehrt hat, für welche eine Sanktion ausgesprochen wurde (BGE 142 II 268 „Ni- kon AG“ E. 5.2.2. m.w.H.; vgl. vorne, E. 3.6) ist dies für diese Sachverhalte hinzunehmen – soweit weiteren persönlichen Interessen nicht aufgrund ei- ner Interessenabwägung Vorrang einzuräumen ist. Problematisch ist vor- liegend, dass die Sachverhaltsschilderung und weite Strecken der rechtli- chen Würdigung die Zuordnung der Parteien (und damit der Beschwerde- führerin) zu einem ganzen Sachverhaltskomplex mit sich bringt, der (ob- wohl für einen Teil der Rechtsgrundlagen als widerrechtlich erklärt) nicht Grundlage für eine Sanktion war. Aus der Optik der Entscheidredaktion ist das, wie gesagt (E. 5.2.4), nicht zu beanstanden. 5.3.3 Die Beschwerdeführerin kann damit aber – des Versuches der Ano- nymisierung zum Trotz – mit Abreden in Verbindung gebracht werden, die nach der Auffassung der Vorinstanz in teils globalem, teils internationalem Kontext abgeschlossen worden und zumindest nach dem EU-Luftverkehrs- abkommen und dem Kartellgesetz als illegal einzustufen seien. Sie ist da- mit in allen in Frage stehendenden Konstellationen in ihrem Interesse am Schutz ihrer Persönlichkeit betroffen: – Soweit die Sach- und Rechtslage geprüft wurde und das Vorgehen als legal eingestuft wurde, besteht nach wie vor die Feststellung, dass ein Verstoss gegen EU-Luftverkehrsabkommen und Kartellgesetz vorliegt (was nur – aber immerhin – wegen des so entschiedenen Normenkon- fliktes mit widersprechenden Staatsverträgen doch zugunsten der Be- schwerdeführerin entschieden wurde); – Soweit die Sach- und Rechtslage mangels Zuständigkeit nicht geprüft wurde, besteht eine Schilderung und rechtliche Würdigung mit globa- lem Kontext, die für den bedeutsamen Markt Schweiz -EU einen Verstoss gegen EU-Luftverkehrsabkommen und Kartellgesetz insinu- iert; – Soweit die Sach- und Rechtslage geprüft und das Vorgehen als illegal eingestuft wurde, kann die Beschwerdeführerin zwar nicht den Schutz der Informationen als Geschäftsgeheimnis für sich beanspruchen. In- dessen bringt die Natur der hier beurteilten Sache mit sich, dass Schil- derungen bezüglich dieser Strecken in der Sachverhaltsschilderung B-5858/2014 Seite 36 nicht isoliert vorkommen, vorkommen können und auch nicht als isoliert zu fingieren sind. 5.3.4 Die Beschwerdeführerin sieht sich mit einer Schilderung von als glo- bal gesehen widerrechtlich bezeichnetem Verhalten konfrontiert, wird aber nur für eine geringe Teilmenge des geschilderten Verhaltens sanktioniert. Ihre Persönlichkeitsrechte sind somit weitgehend durch eine Darstellung betroffen, welche mit dem Dispositiv nicht korrespondiert. Die Feststellun- gen zu den Abreden, welche sanktioniert wurden, sind mit den darüber hin- ausgehenden, untrennbar verknüpft; d.h. die Schilderung des sanktionsre- levanten Sachverhalts bringt diejenige des überschiessenden Teiles mit sich (vorne, E. 5.2.4). 5.4 Der Vorinstanz ist darin zuzustimmen, dass die Frage, welche Strecken ihrer Beurteilung entzogen sind, zu den wesentlichen Fragen des Entschei- des gehört (Vernehmlassung, Ziff. 10): Kommt sie zum Schluss, dass Ver- kehrsbeziehungen zwischen der Schweiz und der EU nicht in ihren Zustän- digkeitsbereich fallen, so hat sie sich selbstredend dazu zu äussern. Diese Festlegung erfordert jedoch weder eine Feststellung des Sachver- haltes noch eine Darstellung, die darauf schliessen lässt, das nicht beur- teilte Verhalten werde als rechtswidrig erachtet. Auf eine solche Auffassung lässt in der gegebenen Fassung der Publikationsversion die Sanktionsver- fügung jedoch schliessen (E. 5.3.3, 2. Spiegelstrich). Dabei könnte die Vor- instanz nach ihrer eigenen Auffassung hierzu eine Sanktionierung gar nicht aussprechen – und entzieht sich diese Darstellung damit gerichtlicher Kon- trolle (vgl. Urteil des EuG vom 12. Oktober 2007 T -474/04 Pergan Hilfs- stoffe für industrielle Prozesse GmbH/Kommission der Europäischen Ge- meinschaften, Rz. 76 ff.). Eine rechtskräftige Sanktionierung durch die Eu- ropäische Kommission ist bis dato nicht erfolgt (vorne, Bst. D). Eine Information der Öffentlichkeit in dieser Form lässt für den Bereich der Verkehrsbeziehungen mit Staaten der Europäischen Union die gebotene Zurückhaltung vermissen (vgl. vorne, E. 3.3.2 und E. 3.3.6). 5.5 Wie erheblich die Risiken von Zivilprozessen aufgrund der Sanktions- verfügung wären, ist hier nicht abschliessend zu beurteilen. Die Annahme der Vorinstanz jedenfalls, ihre Verfügung tauge vor Eintritt der Rechtskraft nicht als Grundlage eines Zivilprozesses (Vernehmlassung, Ziff. 12), ver- kennt die internationale Tragweite des Sachverhalts , auf die sich die Be- schwerdeführerin bezieht. Anders als in der von der Vorinstanz zitierten B-5858/2014 Seite 37 Rechtsprechung (Zwischenverfügung B-6180/2013 E. 4.2) kann von einem ausländischen Gericht nicht zwingend erwartet werden, es warte den rechtskräftigen, materiellen Entscheid bezüglich der Sanktionsverfügung als vorab zu entscheidende Vorfrage ab. Zudem bestehen Risiken in Zivil- prozessen nicht nur darin, dass mit einer rechtskräftigen Verfügung eine rechtswidrige Verhaltensweise rechtskräftig festgestellt wäre – denn zum einen geht es gar nicht (nur) um rechtskraftfähige Sachverhalte, sondern um Passagen, die über die erforderliche Würdigung des sanktionsrelevan- ten Sachverhalts hinausgehen, zum andern kann eine zuordenbare Sach- verhaltsschilderung Grundlage für zivilprozessuale Instrumente bieten, die dem schweizerischen Zivilprozess fremd sind (pre trial discovery u.dgl .). Für einen potentiellen Kläger liegt gerade auch aufgrund diverser Bezug- nahmen der Sanktionsverfügung auf die Selbstanzeigen (bspw. Ziff. 207, Einleitungssatz) nahe, dass allfällige Belege jedenfalls bei den Selbstan- zeigerinnen auffindbar sein dürften. Dieses Risiko hätte die Beschwerde- führerin für jene Geschäftsbereiche, welche sanktioniert wurden, zu gewär- tigen; für die überschiessenden Feststellungen ist diese Belastung erheb- lich und in ihrem Interesse zu gewichten. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass das Prozessrisiko auch unter dem Aspekt des Schutzes der Selbstanzeige als Institut ein re- levanter Faktor ist (vgl. vorne, E. 3.8). Gerade wenn die Berechenbarkeit von Prozessrisiken als schützenswerter Aspekt bei der Entschlussfassung über eine Selbstanzeige gilt, kann nicht angehen, Selbstanzeigerinnen pro- zessualen Risiken auszusetzen, die ihren Ursprung in nicht sanktionierten und nicht sanktionierbaren Verhaltensweisen haben. 6. 6.1 In ihrer Summe halten die mit der Publikation verbundenen Beeinträch- tigungen dem Gebot der Verhältnismässigkeit (vorne, E. 3.5) nicht stand. Die Eignung der Publikation zur Zweckerreichung steht zwar ausser Frage (vorne, E. 4). Die entgegenstehenden Interessen (E. 5) – sowohl die Be- einträchtigungen ihrer Persönlichkeit, welche die Beschwerdeführerin bei einer Publikation in dieser Form hinzunehmen hat, wie auch das Interesse am Schutz der Selbstanzeige als Institut – stehen aber in keinem vernünf- tigen Verhältnis zur Zweckerreichung und es handelt sich auch nicht um die mildest mögliche – im Sinne der am geringsten in die Interessen der Partei eingreifende – Massnahme. B-5858/2014 Seite 38 Mit der Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit liegt ein Er- messensmissbrauch und damit eine Rechtsverletzung vor (vorstehend, E. 3.4 f.). 6.2 In der angefochtenen Form kann die Verfügung vom 2. Dezember 2013 nicht publiziert werden. Die Publikationsversion ist so zu modifizieren, dass sich die Beschwerdeführerin nicht mit einer Darstellung konfrontiert sieht, welche sie bezüglich anderer Strecken als den fünf sanktionierten Stre- ckenpaaren in zuordenbarer Weise mit kartellrechtlich verpönten Verhal- tensweisen in Bezug bringt. Neben den eigentlichen Geschäftsgeheimnis- sen im engeren Sinne (vorne, E. 3.6 und E. 3.7 Abs. 2) besteht somit ein weiterer Schwärzungstatbestand bezüglich Sachverhaltsfeststellungen und rechtlicher Festlegungen, welche zum Entscheiddispositiv nicht beitra- gen – eigentlicher obiter dicta also. 6.3 Als besondere Schwierigkeit erscheint, dass diese Strecken in der Sachverhaltsschilderung nicht gesondert erfasst sind, d.h. die Sachver- haltsdarstellung bezüglich dieser Verhaltensweisen ist mit dem als global geschilderten Sachverhalt untrennbar verknüpft. Daran dürfte eine weiter- gehende Anonymisierung wenig ändern. Zudem ist bereits beim teilweise anonymisierten Sachverhalt die Verständlichkeit prekär. Mit einer weiterge- henden Anonymisierung dürfte der Text zu grossen Teilen unverständlich werden und die Publikation entsprechender Passagen keinem der anvisier- ten Ziele mehr gerecht werden. Es sind somit bezüglich der integralen Publikation Abstriche zu machen , um die berechtigten Interessen der Beschwerdeführerin zu berücksichti- gen. In Frage kommen neben der zu verwerfenden alleinigen weitergehen- den Anonymisierung die Erstellung einer Zusammenfassung, eine Kürzung oder Kombinationsformen (vorne, E. 3.3.4 und 3.3.5). Mit Blick auf das gewichtige Interesse der Öffentlichkeit, allgemeine und verallgemeinerungsfähige Abschnitte der Begründung im Orig inalwortlaut zu Kenntnis nehmen zu können, aber auch auf das Anliegen der Verständ- lichkeit, ist die Publikation in einer Kombinationsform ins Auge zu fassen 6.4 Es ist folglich eine Version zu erstellen, in der die integral zu publizie- renden Passagen der Sanktionsverfügung (E. 6.3) im Originalwortlaut zu publizieren sind. Passagen, deren Veröffentlichung die Beschwerdeführe- rin nicht dulden muss (E. 6.2), sind für eine zu erstellende Publikationsver-B-5858/2014 Seite 39 sion zu kürzen, zu paraphrasieren oder wegzulassen (soweit für das Ver- ständnis des Entscheides nicht von Belang ). Sicherzustellen ist die Ver- ständlichkeit der zu erstellenden Publikationsversion für den Leser. Zu modifizieren ist somit namentlich der Sachverhalt, soweit nicht allge- meine rechtliche Erwägungen zur Sachverhaltsfeststellung (Ab- schn. A.4.1) und (unter der Voraussetzung der Anonymisierung) neutrale Hintergrundinformationen, insbesondere die Beschreibung der Eigenarten des Luftfrachtmarktes (Abschn. A.4.2), geschildert werden. Unter den rechtlichen Erwägungen sind die Abschnitte, welche sich zu den anwend- baren Bestimmungen äussern (Abschn. B.1 und B.2) weitgehend unprob- lematisch. In den folgenden Abschnitten über die Subsumption der Sach- verhalte unter die anwendbaren Normen (Abschn. B.3), die Sanktionsbe- messung (Abschn. B.4) und die Kosten (Abschn. C.1) erscheinen Passa- gen mit allgemeiner Sichtweise als unproblematisch, soweit sichergestellt ist, dass die Beschwerdeführerin nicht im vorstehend umschriebenen Sinne mit globalen, jedenfalls die fünf sanktionierenden Strecken über- schiessenden, Absprachen direkt in Bezug gesetzt werden kann (nament- lich und ohne Anspruch auf Vollständigkeit: […]). 7. Im Regelfall soll das Bundesverwaltungsgericht in der Sache selbst ent- scheiden und nur ausnahmsweise die Angelegenheit (mit verbindlichen Weisungen) an die Vorinstanz zurückweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Die angefochtene Publikationsverfügung ist nach dem Gesagten (soeben, E. 6) aufzuheben. Die Publikationsverfügung wie auch eine Publikations- version sind neu zu erstellen. Dabei sind in Ausübung pflichtgemässen Er- messens weitgehende Anonymisierungen, Paraphrasierungen, allenfalls auch Kürzungen oder Weglassungen vorzunehmen. Die Vorinstanz, wel- che die Untersuchung führte und aus deren Feder die Sanktionsverfügung wie auch d ie darauf aufbauende Publikationsversion stammen, ist die sachkundigere Behörde, diese Modifikationen des Textes so vorzuneh- men, dass dessen Verständlichkeit gewahrt bleibt . Auch angesichts des- sen, dass nach ihrem Bekunden vorliegend eigentliche Grundsatzf ragen zu klären sind, ist einerseits der Vorinstanz die entsprechende Umsetzung zu ermöglichen, der Beschwerdeführerin anderseits die Möglichkeit offen- zuhalten, einen solchen Entscheid wiederum vor einem Gericht mit voller Kognition anzufechten (vgl. WEISSENBERGER/HIRZEL, in: Waldmann/Weis- senberger (Hrsg.), Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N. 17 zu Art. 61 VwVG; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., N 1647, 1650 ; CAMPRUBI, in: B-5858/2014 Seite 40 Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), 2008, N. 11 f. zu Art. 61 VwVG ; MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 3.193 ff., insb. 3.195). 8. Die Angelegenheit ist nach alledem an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie hat eine neue Publikationsversion zu erstellen, die den einander entgegen- stehenden Interessen (vorstehend, E. 4, 5 und 6.4) gerecht wird und gege- benenfalls i.S.v. Art. 25a VwVG über eine neue Fassung der Publikations- verfügung mit Publikationsversion zu entscheiden. 9. 9.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). In der Verwal- tungsrechtspflege des Bundes gilt die Rückweisung der Sache an die Vor- instanz zu weiteren Abklärungen und neuem Entscheid (mit noch offenem Ausgang) praxisgemäss als volles Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (Urteil des BVGer A-3763/2011 vom 3. Juli 2012 E. 14.1, m.w.H.). Vorinstanzen werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 9.2 Die Beschwerdeführerin unterliegt mit ihrem Hauptbegehren – dem Un- tersagen einer Publikation der Sanktionsverfügung im Grundsatz – obsiegt im vorstehend geschilderten Sinne mit dem Eventualantrag. Teilweises Un- terliegen bringt eine Reduktion der der Beschwerdeführerin aufzuerlegen- den Verfahrenskosten mit sich. Grundsätzlich ist dabei auf das Verhältnis von Obsiegen zu Unterliegen abzustellen (MAILLARD, in: Waldmann/Weis- senberger (Hrsg.), Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N. 14 zu Art. 63 VwVG; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., N 1673 ; BEUSCH, in Auer/Mül- ler/Schindler (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal- tungsverfahren (VwVG), 2008, N. 11, 13. zu Art. 63 VwVG). Das Verhältnis von Unterliegen und Obsiegen ist vorliegend nicht quantifi- zierbar, weshalb im Sinne eines pragmatischen Schematismus‘ von je hälf- tigem Obsiegen und Unterliegen ausgegangen wird. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 1‘500.– (Art. 3 lit. b des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht, SR 173.320.2, VGKE) und der Beschwerdeführerin folglich im Umfang von 50 %, also Fr. 750.–, auferlegt. Der Betrag wird dem von der Beschwerdeführerin ge- leisteten Vorschuss von Fr. 1‘500.– entnommen. Die restanzlichen B-5858/2014 Seite 41 Fr. 750.– des Vorschusses sind ihr nach Eintritt der Rechtskraft zurückzu- erstatten. 9.3 Obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Ver- tretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE). Soweit eine Parteientschädigung nicht einer unterliegenden Ge- genpartei auferlegt werden kann, wird sie der Körpers chaft oder autono- men Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat (Art. 64 Abs. 2 VwVG). Die Berücksichtigung des Ausmasses von Obsiegen und Unterliegen verhält sich analog zur Bemessung der Gerichtsgebühr (MAIL- LARD, a.a.O. N 17 zu Art. 64 VwVG). Die Beschwerdeführerin ist anwaltlich vertreten und obsiegt hälftig. Ihr ist daher eine reduzierte Parteientschädigung für die ihr entstandenen not- wendigen Kosten zuzusprechen. Da der Rechtsvertreter keine Kostennote eingereicht hat, ist die Parteientschädigung aufgrund der Akten festzuset- zen (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 VGKE). Eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4‘500.– (inkl. Auslagen; Art. 9 Abs. 1 Bst. a und b VGKE) erscheint als angemessen. B-5858/2014 Seite 42 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung vom 8. Sep- tember 2014 betreffend die Publikation der Verfügung vom 2. Dezember 2013 in der Untersuchung 81.21-0014, Abreden im Bereich Luftfracht, wird aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten, bestehend in der Gerichtsgebühr von Fr. 1‘500.–, werden im Umfang von Fr. 750.– der Beschwerdeführerin auferlegt. Dieser Betrag wird dem von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von Fr. 750.– wird ihr zurückerstattet. 3. Der Beschwerdeführerin wird eine Parteientschädigung von Fr. 4‘500.– zu Lasten der Wettbewerbskommission zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 81.21-0014; Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Vera Marantelli Thomas Bischof B-5858/2014 Seite 43 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be- schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 16. November 2017