© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/14 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 22-5472, 22-5473, 22-5474 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 21.02.2023 Entscheiddatum: 10.01.2023 BUDE 2023 Nr. 001 Baurecht, Art. 22 Abs. 1 RPG, Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV. Strittig ist vorliegend, ob die erstmalige Anwendung eines Korrekturfaktors auf bestehenden Mobilfunkanlagen mit adaptiven Antennen baubewilligungspflichtig ist (Erw. 4). Mit der Anwendung der Korrekturfaktoren findet ein Paradigmenwechsel statt, welcher grundsätzlich baubewilligungspflichtig im Sinn von Art. 22 RPG ist (Erw. 5.2). Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV, wonach die Anwendung eines Korrekturfaktors bei bestehenden adaptiven Sendeantennen nicht als Änderung einer Anlage gelte, befreit nicht von der Baubewilligungspflicht. Die Befreiung von der Baubewilligungspflicht hätte auf Gesetzesstufe erfolgen müssen und nicht etwa auf Verordnungsstufe (Erw. 5.4 ff.). Das von der Vorinstanz verfügte (partielle) Benützungsverbot ist daher nicht zu beanstanden (Erw. 6). Abweisung der Rekurse. // (Gegen diesen Entscheid wurde Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben.) BUDE 2023 Nr. 1 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.Kanton St.Gallen Bau- und Umweltdepartement 1/13 22-5472/22-5473/22-5474 Entscheid Nr. 1/2023 vom 10. Januar 2023 Rekurrentin A.___ AG vertreten durch lic.iur. Lorenzo Marazzotta, Rechtsanwalt, Mühlebachstrasse 32, 8024 Zürich gegen Vorinstanz Departement Bau, Umwelt und Verkehr der Stadt Z.___ (Verfügungen vom 18. Juli 2022) Betreff Benützungsverbot (Inaktivierung der keulenstatistischen Korrek- turfaktoren für adaptive Antennen) 2/13 Sachverhalt A. Die A.___ AG betreibt in der Politischen Gemeinde Z.___ die adaptiven Mobilfunkantennen B.___ (Grundstück Nr. 001), C.___ (Grundstück Nr. 002) und D.___ (Grundstück Nr. 003). Die Mobil- funkanlagen liegen gemäss geltendem Zonenplan der Politischen Gemeinde Z.___ vom 25. No- vember 1992 bzw. 8. Juni 2000 in der Bauzone. Die im Rahmen der Baubewilligung bzw. Baga- telländerung vorgenommene Berechnung der von den Mobilfunkanlagen ausgehenden nichtioni- sierenden Strahlung erfolgte nach dem sog. Worst-Case-Szenario ohne Berücksichtigung eines Korrekturfaktors. Das letzte so beurteilte Standortdatenblatt der Mobilfunkanlage B.___ datiert vom 4. September 2019, dasjenige der Antenne C.___ vom 3. Juni 2020 und dasjenige der An- tenne D.___ vom 23. September 2020. B. Mit Schreiben vom 4. Juli 2022 bzw. E-Mail vom 5. Juli 2022 stellte die A.___ AG dem Departe- ment Bau, Umwelt und Verkehr der Stadt Z.___ für die drei Mobilfunkanlagen ein neues Standort- datenblatt zu. Wie aus den Standortdatenblättern hervorgeht, sollen die Antennen neu unter Be- rücksichtigung eines Korrekturfaktors betrieben werden. Die Anwendung des Korrekturfaktors hat zur Folge, dass die massgebenden Grenzwerte für nichtionisierende Strahlung (NIS) nicht mehr wie beim Worst -Case-Szenario ständig, sondern nur noch gemittelt über einen Zeitraum von sechs Minuten eingehalten werden. C. Angesichts der Umstellung auf den Betrieb mit Korrekturfaktor ohne vorangehende Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens erliess das Departement Bau, Umwelt und Verkehr der Stadt Z.___ mit separaten Verfügungen vom 18. Juli 2022 ein partielles Benützungsverbot. Das Benüt- zungsverbot für die Antenne B.___ lautete wie folgt: 1. Der vom letzten aktiven Standortdatenblatt vom 4. September 2019 abweichende Betrieb der Mobilfunkanlage B.___ ist spätestens am sechsten Tag nach Eröffnung dieser Verfügung einzustellen. 2. Einem allfälligen Rekurs gegen Ziffer 1 dieser Verfügung wird die au fschiebende Wirkung entzogen. 3. Die Gebühr für diese Verfügung beträgt Fr. 600.–. Dasjenige für die Antenne C.___ lautete wie folgt: 1. Der Antrag auf Genehmigung des Standortdatenblatts im Bagatellverfahren wird abgewiesen. Aufgrund der obigen Ausführungen ist ein ordentliches Baugesuch einzureichen. 2. Sollte die Anlage bereits aktiviert worden sein, so ist der vom letzten aktiven Standortdatenblatt vom 3. Juni 2020 abweichende Betrieb der Mobilfunkanlage C.___ spätestens am sechsten Tag nach Eröffnung dieser Verfügung einzustellen. 3. Einem allfälligen Rekurs gegen Ziffer 2 dieser Verfügung wird die aufschiebende Wirkung entzogen. 4. Die Gebühr für diese Verfügung beträgt Fr. 600.– 3/13 Dasjenige für die Antenne D.___ lautete wie folgt: 1. Der Antrag auf Genehmigung des Sta ndortdatenblatts im Bagatellverfahren wird abgewiesen. Aufgrund der obigen Ausführungen ist ein ordentliches Baugesuch einzureichen. 2. Sollte die Anlage bereits aktiviert worden sein, so ist der vom letzten aktiven Standortdatenblatt vom 23. September 2020 abweichende Betrieb der Mobilfunk- anlage D.___ spätestens am sechsten Tag nach Eröffnung dieser Verfügung ein- zustellen. 3. Einem allfälligen Rekurs gegen Ziffer 2 dieser Verfügung wird die aufschiebende Wirkung entzogen. 4. Die Gebühr für diese Verfügung beträgt Fr. 600.–. Die Einstellung begründete das Departement Bau, Umwelt und Verkehr jeweils damit, dass die strittigen Mobilfunkanlagen zwar über bewilligte adaptive Antennen verfügten. Die Bewilligung beruhe aber auf Grundlage der für konventionelle (statische) Mobilfunkantennen konzipierten Be- rechnungsweise, wonach der Anlagegrenzwert nie überschritten werden dürfe (Worst-Case-Sze- nario). Die revidierten Standortdatenblätter sähen demgegenüber den Betrieb mit Korrekturfaktor vor, bei welchem eine kurzfristige Über schreitung des Anlagegrenzwerts möglich sei. Nachdem aber die Bewilligungen auf einer Berechnungsweise basier e, wonach der Anlagegrenzwert nie überschritten werden dürfe, sei der Betrieb einer adaptiven Ant enne mit Korrekturfaktor, nicht abgedeckt. Für einen solchen Betrieb sei daher vorgängig ein Baubewilligungsverfahren durch- zuführen. Einem Rekurs gegen die Einstellung des Betriebs mit Korrekturfaktor wurde die auf- schiebende Wirkung entzogen. D. a) Gegen die drei Verfügungen vom 18. Juli 2022 erhob die A.___ AG, vertreten durch lic.iur. Lorenzo Marazzotta, Rechtsanwalt, Zürich, mit separaten Schreiben vom 25. Juli 2022 Rekurs beim Bau- und Umweltdepartement. Der Rekurs betreffend Einstellung des Betriebs der Antenne B.___ wurde unter der Verfahrensnummer 22-5472 eingeschrieben, betreffend der Antenne C.___ unter Nr. 22-5473; Antenne D.___ unter Nr. 22-5474. In den drei R ekursen werden fol- gende (fast) gleichlautende Anträge gestellt: 1. Die Verfügung der Stadt Z.___ vom 18. Juli 2022 sei aufzuheben; 2. Die aufschiebende Wirkung sei vorsorglich wiederherzustellen; 3. [Verfahrensantrag] alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer zu Lasten der Rekursgegnerin. Mit Ziff. 3 wird jeweils die Vereinigung der drei Rekurse beantragt, da parallele Sachverhalte vor- lägen und sich dieselben Rechtsfragen stellen würden. Materiell wird in den Rekursen gelten d gemacht, für die Anwendung des Korrekturfaktors bestehe gemäss der per 1. Januar 2022 revi- dierten eidgenössischen Verordnung über den Schutz vor n ichtionisierender Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV) keine Baubewilligungspflicht. Entsprechend sei die verfügte Ein- stellung widerrechtlich und damit auch der Entzug der aufschiebenden Wirkung offensichtlich un- haltbar. b) Weil die in den angefochtenen Beschlüssen vorgesehene Inaktivierung der keulenstatisti- schen Korrekturfaktoren am sechsten Tag nach Eröffnung gelten soll und die Vorinstanz diesbe- 4/13 züglich die aufschiebende Wirkung des Rekurses entzogen hat, entschied das Bau- und Umwelt- departement vor Abschluss des Schriftenwechsels über den Antrag zur Wiederh erstellung der aufschiebenden Wirkung der Rekurse. Mit Entscheid Nr. 75/2022 vom 19. August 2022 wies das Bau- und Umweltdepartment die Begehren der Rekurrentin um Wiederherstellung der aufschie- benden Wirkung der Rekurse Nrn. 22-5472, 22-5473 und 22-5474 ab. Die Kosten verblieben bei der jeweiligen Hauptsache. c) Mit Vernehmlassung vom 22. August 2022 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der je- weiligen Rekurse, sofern darauf eingetreten werden könne. Die Vorinstanz verwies grundsätzlich auf die angefochtene Verfügung und beantragte zusätzlich die Einholung eines Amtsberichts bei der kantonalen Fachstelle. d) Mit Amtsbericht vom 22. September 2022 führt das Amt für Umwelt (AFU) zusammenfas- send aus, dass die per 1. Januar 2022 revidierte NISV das Recht der Kantone und Gemeinden nicht beschneide, die erstmalige Anwendung des Korrekturfaktors für eine bestehende adaptive Sendeantenne in einem vorgängig durchzuführenden Baubewilligungsverfahren zu prüfen. e) Mit Schreiben vom 10. Oktober 2022 nimmt die Rekurrentin zum Amtsbericht des AFU Stel- lung. f) Mit Schreiben vom 27. Dezember 2022 äussert sich die Rekurrentin zum am 8. Dezember 2022 erschienen Bericht "Elektrische Feldstärken im Wirkbereich adaptiver und konventioneller Mobilfunkantenne" des Bundesamtes für Kommunikation (BAK OM; im F olgenden BAKOM - Bericht, abrufbar unter www.bakom.admin.ch, "Telekommunikation", "Technologie", "5G", "Elekt- rische Feldstärken im Wirkbereich von Mobilfunkantennen"). Das BAKOM habe durch Messungen feststellen können, dass die gemessenen Funksignale der adaptiven Antennen im Mittel deutlich keiner seien als diejenigen der konventionellen Antennen. Der Bericht bestätige somit, dass bei der Anwendung des Korrekturfaktors keine immissionsrechtlich relevanten Auswirkungen auf die Umwelt entstünden. E. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vorgenannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die drei Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zusammenhang. Sie werfen die- selben Sachverhalts- und Rechtsfragen auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE B 2015/96 und B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972 Nr. 30). 1.2 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Geset- zes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). 1.3 Die Frist - und For merfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten. 2. Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs - und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) in Kraft ge- treten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürz t BauG) aufgehoben worden 5/13 (Art. 172 Bst. a PBG). Die angefochtene Verfügung erging am 18. Juli 2022. Mithin sind vorliegend grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum Kreis- schreiben «Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG » vom 8. März 2017 ( Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen ge- langen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Baureglement zur Anwendung. 3. Anfechtungsobjekt ist das von der Vorinstanz verfügte (partielle) Benützungsverbot. Die politische Gemeinde verfügt ein (vorsorgliches) Benützungsverbot, wenn durch die Errichtung von Bauten und Anlagen oder auf andere Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird. Das öffentli- che Interesse am Verbot der Nutzung einer formell baurechtswidrigen Baute ist in a ller Regel anders zu gewichten als dasjenige am Verhindern einer solchen Baute. Insbesondere ist ein Be- nützungsverbot nicht als Sanktion wegen Missachtung einer vorgängigen Baueinstellungsverfü- gung anzuordnen. Hierfür sieht das PBG in Art. 162 Strafbestimmungen vor. Entscheidend ist, ob hinreichende Gründe bestehen, einen Zustand einstweilen zu erhalten oder rechtliche Interessen zu sichern. Ein Benützungsverbot ist in der Regel dann zu verfügen, wenn die Sicherheit oder Gesundheit von Menschen oder Tieren gefährdet wird; erhebliche Sachwerte gefährdet sind; die Umwelt durch Emissionen oder Immissionen unzulässig belastet wird oder eine bösgläubige Bau- herrschaft aus der Nutzung einen unrechtmässigen Vorteil ziehen könnte. Obgleich Art. 159 Abs. 1 PBG nicht a ls "Kann-Bestimmung" ausgestaltet ist, ist nicht jede bewilligungsbedürftige, aber (noch) nicht bewilligte Nutzung von vornherein sofort zu untersagen bzw. zu verbieten. Je nach den Umständen kann es im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung vorläufig gen ügen, die Grundeigentümerschaft aufzufordern, ein (nachträgliches) Baugesuch einzureichen. Die für die Verfügung eines Benützungsverbots zuständige politische Gemeinde hat zu unterscheiden: Steht bereits fest oder ist es zumindest sehr wahrscheinlich, dass eine Nutzung materiellrechtlich unzulässig ist, ist das Interesse der Bauherrschaft an einer (vorläufigen) Weiternutzung in der Regel nicht schutzwürdig. In diesem Fall ist der Erlass eines Benützungsverbots grundsätzlich gerechtfertigt. Ist dagegen die a ngestrebte Nutzung möglicherweise bewilligungsfähig, also im Prüfungszeitpunkt nur formell baurechtswidrig, kann es unverhältnismässig sein, den Betrieb so- fort (oder in naher Zukunft) vorsorglich einzustellen bzw. die Nutzung definitiv zu verbieten. Un- verhältnismässig kann eine sofortige Einstellung im geschilderten Sinn insbesondere dann sein, wenn ein Betrieb bereits lange Zeit unbeanstandet geführt und ein nachträgliches Baubewilli- gungsverfahren bereits eingeleitet worden ist. Falls sich eine Bauherrschaft indessen weigert, ein nachträgliches Baugesuch einzureichen oder ein solches gemäss den Vorgaben der zuständigen Baupolizeibehörde zu ergänzen, bleibt der Baubehörde einzig die Möglichkeit beziehungsweise die Pflicht, von Amtes wegen die Verfügung eines Benützungsverbots zu prüfen sowie ein Wie- derherstellungsverfahren einzuleiten (vgl. dazu Präsidialentscheid VerwGE B 2021/207 vom 14. Dezember 2021 Erw. 2 mit weiteren Hinweisen). 4. Strittig ist vorliegend, ob die erstmalige Anwendung eines Korrekturfakto rs auf bestehenden Mobilfunkanlagen mit adaptiven Antennen baubewilligungspflichtig ist. Diese Frage hat techni- sche, raumplanungsrechtliche, umweltschutzrechtliche sowie baurechtliche Komponenten, wel- che nachfolgend kurz zu skizzieren sind. 4.1 Bei der von M obilfunkantennen emittierten Strahlung handelt es sich um eine Einwirkung aus dem Bereich des Umweltschutzes. Art. 74 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV) ermächtigt und verpflichtet den Bundesgesetzgeber, Vorschriften über den Schutz des Men- schen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen (Immissionen) zu erlassen. Die Verfassung räumt dem Bund hierfür eine umfassende Gesetzgebungskompe- tenz mit nachträglich derogatorischer Wirkung ein (R. MORELL/K. VALLENDER, in: Ehrenzeller und weitere [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St.Galler Kommentar, 3. Aufl., Zü- 6/13 rich/St.Gallen 2014, Art. 74 N 10) . Der Bund hat mit dem Erlass des eidgenössischen Umwelt- schutzgesetzes (SR 814.01; abgekürzt USG) und den zugehörigen Verordnungen seine konkur- rierende, umfassende Kompetenz im Umweltschutz abschliessend wahrgenommen. Eine dieser Verordnungen bildet die NISV, welche unter anderem die nichtionisierende Strahlung von Mobil- funkantennen regelt. Nach Art. 4 Abs. 1 NISV müssen Mobilfunkanlagen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 der NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten. An allen Orten mit empfindlicher Nutzung (sog. OMEN) müssen die Anlagegrenzwerte (AGW) eingehalten sein (Art. 3 Abs. 3 NISV i.V.m. Anhang 1 Ziff. 6 NISV). Der Erlass der AGW erfolgte in der Absicht, im Interesse der Rechtssicherheit festzulegen, was zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist. Die AGW liegen daher tiefer (sind also „schärfer“) als es aufgrund der wissenschaftlich anerkannten Kenntnisse über Gesundheitsrisiken starker Strahlung notwendig wäre (VerwGE B 2019/22 vom 16. August 2019 Erw. 3.3, 3.5 und 4.1) . Überall dort, wo sich Menschen aufhalten können, sind demgegenüber die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte (IGW) einzuhalten (Art. 13 Abs. 1 NISV). Bevor eine Mobilfunkanlage neu erstellt, an einen anderen Standort verlegt, am bestehenden Standort ersetzt oder im Sinn von Anhang 1 NISV geändert wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, das den in Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV umschriebenen Inhalt auf- weist. 4.2 Das Standortdatenblatt wird in der Regel im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens ge- prüft. Art. 22 Abs. 1 des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG) schreibt vor, dass Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet ode r geändert werden dürfen. Mit der Baubewilligung soll durch eine Behörde, also von Staates wegen, vor der Verwirklichung des Vorhabens festgestellt werden, dass dem baulichen Vorhaben keine Hinder- nisse aus dem anwendbaren (Planungs-, Bau-, Umwelt- usw.) Recht entgegenstehen (A. RUCH, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechts- schutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 22 N 6). Das Baubewilligungsverfahren zeich- net sich gegenüber anderen Verfahrensarten durch seine Publizität aus. Die öffentliche Auflage von Baugesuchen bezweckt dabei die Mitwirkung der vom Bauvorhaben betroffenen Bürger und Bürgerinnen und trägt damit massgeblich dem Anspruch auf rechtliches Gehör der betroffenen Dritten und ihrem Rechtsschutz (Art. 6 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten [SR 0.101; abgekürzt EMRK] sowie Art. 29 und 29a BV) Rechnung. Es erlaubt der Behörde ausserdem, in voller Kenntnis des Falles und unter Berücksichtigung der sachlichen, rechtlichen oder Zweckmässigkeitseinwände der betroffenen Personen zu entscheiden (Urteil des Bundesgerichtes 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 Erw. 2.2 ff. mit weiteren Hinweisen, in Pra 2018 Nr. 94 ). Jedoch erweist sich nicht jedes Bauvorhaben auch als baubewilligungspflichtig. Die Grenze zwischen Bewilligungsfreiheit und Bewilligungspflicht wird vom Bu ndesgericht wie folgt gezogen: "Massstab dafür, ob eine bauliche Massnahme erheblich genu g ist, um sie dem Bau- bewilligungsverfahren zu unterwerfen, ist die Frage, ob mit der Realisierung der Baute oder An- lage im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen ver- bunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kon- trolle besteht" (BGE 139 II 134 Erw. 5.2). Der Ausschluss der Be willigungspflicht ist ebenfalls Gegenstand der Regelung von Art. 22 RPG und damit bu ndesrechtlich geordnet; die Kan tone können nicht von der Bewillig ungspflicht ausnehmen, was nach Art. 22 RPG einer Bewilligung bedarf. Andererseits stellt Art. 22 RPG eine blosse Minimalvorschrift der Bewilligungspflicht dar, so dass das kantonale Recht Vorhaben der Bewilligungspflicht unterstellen kann, die Art. 22 RPG ausnimmt (A. RUCH, a.a. O., Art. 22 N 4; 30). 4.3 Nachfolgend ist auf die Besonderheiten von adaptiven Antennen und ihre Regelung in der NISV einzugehen. 4.3.1 5G ist der Name der fünften Mobilfunkgeneration, die als "New Radio" bezeichnet wird. Die über das Mobilfunknetz übertragene Datenmenge verdoppelt sich jedes Jahr. Mit der Einführung 7/13 der dritten Mobilfunkgeneration (3G, UMTS) Mitte der 2000er -Jahre und der vierten Generation (4G, LTE) ab 2012 konnte der Bedarf bisher abgedeckt werden. Nun stossen diese Technologien jedoch an ihre Grenzen. Die Einführung von 5G wird für eine deutliche Erhöhung der Datenüber- tragungskapazitäten sorgen (BAFU, Bundesrat entscheidet über weiteres Vorgehen im Bereich Mobilfunk und 5G – FAQs zum Thema [Frage 8], abrufbar unter www .bafu.admin.ch). Um die Stärken der 5G-Technologie – höhere Kapazität, Datenrate, kürzere Reaktionszeit und grössere Stabilität – effektiv zu nutzen, wird 5G vor allem auf den im Jahr 2019 versteigerten Frequenzen von 3500 bis 3600 MHz eingesetzt. Mit 5G i st sodann der Einsatz von sog. adaptiven Antennen vorgesehen. Bisherige Antennen (sog. statische Antennen) verteilen die Sendeleistung gleich- mässig über ein bestimmtes Gebiet, ungeachtet der notwendigen Nutzung. Statische Antennen weisen daher eine Abstrah lcharakteristik auf, die räumlich konstant ist oder nur innerhalb be- grenzter Bereiche manuell oder ferngesteuert bei Bedarf angepasst werden kann. Adaptive An- tennen senden dagegen einen gebündelten und dynamischen Sendekegel auf die jeweiligen Nut- zerinnen und Nutzer (sog. beamforming). Dadurch soll die Strahlung bevorzugt in jene Richtungen übertragen werden, wo sie durch die Endgeräte angefordert wird. Richtungen, in denen keine Endgeräte Daten anfordern, werden tendenziell weniger bestrahlt (VerwGE B 2021 /50 vom 16. November 2021 Erw. 4.2 mit weiteren Hinweisen). 4.3.2 Weil bei den statischen Antennen der bisherigen Mobilfunkgenerationen (2G, 3G und 4G) die Abstrahlcharakteristik räumlich konstant war, galt als massgebender Betriebszustand der ma- ximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (Ziff. 63 von Anhang 1 NISV). In diesem Betriebszustand musste n die massgebenden Grenzwerte eingehalten sein. Am 17. April 2019 hat der Bundesrat eine Änderung der NISV verabschiedet, mit der die Beurteilung von adaptiven Antennen geregelt werden soll. Gemäss der revidierten Ziff. 63 von Anhang 1 NISV (Stand am 1. Juni 2019) galt neu auch bei adaptiven Antennen als massgebender Betriebszu- stand der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. Zusätzlich sollte aufgrund der speziellen Eigenschaften von adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtun- gen und der Antennendiagramme berücksichtigt werden. Mit Schreiben vom 17. April 2019 ("Mo- bilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz") und 31. Januar 2020 ("Informationen zu adaptiven Antennen und 5G") stellte das Bundesamt für Umwelt (BAFU) den Kantonen sodann einen Nachtrag zur Vollzugsempfehlung betreffend adaptiver Antennen in Aussicht. Gleichzeitig empfahl es ihnen, die Strahlung von adaptiven Antennen bis zur Publikation des Nachtrags wie bei konventionellen (statischen) Antennen nach dem maximalen Gesprächs - und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagramme zu beurteilen, die für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen (Worst-Case-Szenario). Dadurch werde deren tatsächliche Strahlung überschätzt, und die Beurteilung sei für die be- troffene Bevölkerung auf der sicheren Seite (VerwGE B 2021 /115 vom 16. November 2021 Erw. 4.2). In der Folge wurden zahlreiche adaptive Antennen nach dem Worst-Case-Szenario bewilligt. 4.3.3 Am 23. Februar 2021 veröffentlichte das BAFU schliesslich den Nachtrag "Adaptive Anten- nen" zur Vollzugsempfehlung (BAFU, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen [im Folgenden: Nachtrag zur Vollzugsempfeh- lung], abrufbar unter <www.bafu.admin.ch>, "Thema Elektrosmog und Licht ", "Fachinformatio- nen", "Massnahmen Elektrosmog", "Mobilfunk: Vollzugshilfen"). Damit adaptive Antennen gegen- über konventionellen Antennen nicht (mehr) benachteiligt werden, wird ein Korrekturfaktor auf die maximale Sendeleistung angewendet. Dieser Faktor ist abgestuft je nach Anzahl Sub-Arrays (se- parat ansteuerbare Antennene inheiten, die physisch fest zusammengeschaltet sind, um eine Richtwirkung der ausgesendeten Strahlung, einen sogenannten Beam, zu erzeugen). Wenn kurz- zeitige Leistungsspitzen über der im Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung auftreten, wird die Leistung (und damit die zur Verfügung gestellte Kapazität) mittels einer automatischen Leis- tungsbegrenzung soweit gedrosselt, dass die über einen Zeitraum von sechs Minuten gemittelte 8/13 Sendeleistung die deklarierte Sendeleistung nicht überschreitet (Nachtrag z ur Vollzugsempfeh- lung Ziff. 3.4; VerwGE B 2021/115 vom 16. November 2021 Erw. 4.2 mit Hinweisen). 4.3.4 Die Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz (BPUK) liess in der Folge mit einem Gutachten abklären, ob die neuen Grundlagen ausreichen, um die neue 5G-Technologie im kan- tonalen Bewilligungsverfahren auch gemäss dem sog. Bagatellverfahren zu handhaben. In Baga- tellverfahren muss bloss das Standortdatenblatt aktualisiert werden, es ist jedoch kein ordentli- ches Baubewilligungs verfahren erforderlich . Gestützt auf das Gutachten (abrufbar unter <www.bpuk.ch>, "Dokumentation", "Berichte, Gutachten und Konzepte", "Bereich Umwelt") ist die BPUK zum Schluss gekommen, dass der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung den Kantonen zu wenig Rechtssicherheit für die Anpassung ihrer Praxis biete. Der Bundesrat hat deshalb die NISV auf den 1. Januar 2022 wiederum revidiert. So definiert Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2 NISV den mas- sgebenden Betriebszustand neu – in Anlehnung an den Nachtrag zur Vollzugsempfehlung – da- hingehend, dass bei adaptiven Sendeantennen mit acht oder mehr separat ansteuerbaren Sub- Arrays auf die maximale Sendeleistung ERP ein Korrekturfaktor KAA angewendet werden kann, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über sechs Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet (zum Ganzen: BAFU, Erläuterungen zur Änderung der NISV vom 17. De- zember 2021, abrufbar unter <www.bafu.admin.ch>, "Thema Umwelt", "Umweltrecht: Mi tteilun- gen" "Adaptive Antennen: Der Bundesrat schafft Klarheit und erhöht die Rechtssicherheit "). Zu- sätzlich wurde in Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV statuiert, dass d ie Anwendung eines Korrek- turfaktors nach Anhang 1 Ziff. 63 Absatz 2 NISV bei bestehenden adaptiven Sendeantennen nicht als Änderung einer Anlage gelte. 5. Alle drei streitgegenständlichen adaptiven Antennen der Rekurrentin wurden von der Vorinstanz vor einigen Jahren gestützt auf Standortdatenblätter beurteilt, die keine Anwendung des Korrek- turfaktors vorsahen und somit auf einer sogenannten Worst-Case-Berechnung beruhten. Die Re- kurrentin ist der Auffassung, dass die nun erstmalige Anwendung des Korrekturfaktors baubewil- ligungsfrei erfolgen könne. 5.1 Mit Präsidialentscheid B 2021/207 vom 14. Dezember 2021 hatte das Verwaltungsgericht einen fast identischen Sachverhalt zu beurteilen. Streitgegenstand war ebenfalls ein von der Bau- behörde erlassenes Benützungsverbot sowie die Frage, ob die Inbetriebnahme von Korrekturfak- toren bei im Worst-Case-Szenario bewilligten adaptiven Antennen baubewilligungspflichtig sei. Das Verwaltungsgericht kam zum Schluss, dass die Anwendung der Korrekturfaktoren baubewil- ligungspflichtig sein dürfte. Denn für die Frage, ob auf ein Vorhaben das "Baurecht" anzuwenden sei, sei einzig die Begriffsumschreibung in Art. 22 Abs. 1 RPG massgebend, zumal keine bundes- rechtliche Regelung vorliege, mittels welcher die Baubewilligungspflicht in Bezug auf die fragliche Inbetriebnahme der Korrekturfaktoren bei im Worst-Case-Szenario bewilligten adaptiven Anten- nen speziell geregelt würde. Es lasse sich nicht ausschliessen, dass der Wechsel vom massge- benden Betriebszustand gemäss Anhang 1 Ziff. 63 erster Satzteil NISV (Worst -Case-Szenario) zu demjenigen nach Anhang 1 Ziff. 63 erster und zweiter Satzteil NISV (Variabilität) in Verbindung mit der im Nachtrag empfohlenen Art und Weise, wie der massgebliche Betriebszustand von adaptiven Antennen bestimmt wird, in raumplanungs- bzw. baurechtlicher Hinsicht eine wesentli- che Änderung darstellen könnte. Im Unterschied zum vorliegenden Sachverhalt, war im Zeitpunkt des verwaltungsgerichtlichen Präsidialentscheids die NISV noch nicht revidiert. 5.2 Mit der Anwendung der Korrekturfaktor en findet ein Paradigmenwechsel statt. Während zuvor massgebend war, dass die AGW an einem OMEN in jedem Zeitpunkt eingehalten werden müssen, können nun Situationen auftreten, in denen die in Anhang 1 Ziff. 64 NISV definierten Grenzwerte kurzzeitig überschritten werden dürfen (A. REY, Mobilfunkanlagen: Verhältnis von Bundesumweltrecht, Raumplanungs- und Baurecht, insbesondere Bauverfahrensrecht, in: URP 9/13 2021, S. 175). Dieser Paradigmenwechsel hat, wie das AFU auch in seinem Amtsbericht festhält, eine Änderung der Strahlenbelastung zur Folge (S. GRÜNIG/I. MAAG, Angepasste NISV - Bestimmungen für Mobilfunkantennen, in: BR 2022 S. 135). Diese – wenn auch nur kurzzeitigen – Überschreitungen der AGW haben im allgemeinen, so wichtige räumliche Folgen, dass ein In- teresse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle nicht verneint werden kann. Daran ändert auch der BAKOM-Bericht vom 8. Dezember 2022 nichts. Auch wenn die Be- lastungen bei adaptiven Antennen im Mittel kleiner sein mögen (BAKOM-Bericht Ziff. 4), kann es dennoch zu kurzzeitigen Überschreitungen der AGW kommen. Zumal die grundsätzliche Frage der Baubewilligungspflicht im Sinn von Art. 22 RPG durch das Verwaltungsgericht mit Präsidial- entscheid B 2021/207 vom 14. Dezember 2021 bereits bejaht worden ist, erübrigen sich weitere Ausführungen hierzu. Der verwaltungsgerichtliche Entscheid ist klar und deutlich und deckt sich auch mit der Auffassung des Bau- und Umweltdepartementes. Auch im Entscheid des Baurekurs- gerichtes des Kantons Zürich Nr. 0035/2022 vom 3. März 2022 (BEZ 2022 Nr. 14) – auf welchen die Rekurrentin verweist –, wäre das im gleichen Kontext erlassene Betriebsverbot geschützt wor- den (Erw. 4.2), wenn nicht während des hängigen Rekursverfahrens die revidierte NISV in Kr aft getreten wäre (Erw. 5.1 ff.). Sodann vertritt selbst die Rekurrentin die Auffassung, der Bundesrat habe mit Anhang I Ziffer 62 Abs. 5bis NISV in umweltrechtlicher Sicht Art. 22 Abs. 1 RPG konkre- tisiert. Fraglich bleibt somit vorliegend lediglich, ob mit Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV tatsächlich eine Konkretisierung erfolgt ist und deshalb eine Baubewilligungspflicht verneint werden kann. 5.3 Das in Art. 5 Abs. 1 BV verankerte Legalitätsprinzip statuiert, dass Grundlage und Schranke des staatlichen Hande lns stets das Recht ist. Hieraus wird gewöhnlich das Erfordernis des Rechtssatzes, das Erfordernis der genügenden Normdichte und das Erfordernis der genügenden Normstufe abgeleitet. Damit soll zum Ausdruck gebracht werden, dass "ein staatlicher Akt sich auf eine materiell gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staats- rechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist" (BGE 130 I 1 Erw. 3.1). Das Erfordernis der genügenden Normstufe bedeutet, dass Rechtsnormen bezogen auf die Wichtigkeit ihres In- halts auf der richtigen Ebene der Normenhierarchie anzusiedeln sind. Alle für ein Gemeinwesen grundlegenden Rechtsnormen (Art. 164 BV spricht für den Bund von "wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen") sollen mindestens in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten sein, d.h. einem Gesetz, welches vom Parlament verabschiedet wurde und – je nach Ausgestaltung der Volks- rechte im jeweiligen Gemeinwesen – dem fakultativen oder obligatorischen Referendum unter- stand. Damit wird deutlich, dass das Legalitätsprinzip nach schweizerischem Verständnis nicht nur rechtsstaatliche, sondern auch demokratische Anliegen verfolgt (B. SCHINDLER, in: Ehrenzel- ler und weitere [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St.Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St.Gallen 2014, Art. 5 N 32 ff.). Die Abgrenzung der Rechtsnormen, die wegen ihrer Wich- tigkeit in einem Gesetz enthalten sein müssen, ist nicht leicht. Für die Umschreibung der Wichtig- keit einer Rechtsnorm sind deshalb vor allem folgende Kriterien massgeben d. (1) Intensität des Eingriffs: Schwere Eingriffe in die Rechte und Freiheiten der Privaten, insbesondere in deren Frei- heitsrechte, müssen in einem Gesetz vorgesehen sein. (2) Zahl der von einer Regelung Betroffe- nen: Eine Regelung erfordert eher ein Geset z, wenn ein grosser Kreis von Personen davon be- troffen ist. (3) Finanzielle Bedeutung: Regelungen von grosser finanzieller Tragweite müssen eine Grundlage in einem Gesetz haben. (4) Akzeptanz: Massnahmen, bei denen mit Widerstand der Betroffenen gerechnet werden muss, sollten ihre Grundlage in einem – demokratisch legitimierten – Gesetz haben (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zü- rich/St.Gallen 2020, N 354). 5.4 Wie oben bereits dargelegt, dient das Baubewilligungsverfahren und die damit verbundene öffentliche Auflage der Mitwirkung der vom Bauvorha ben betroffenen Bürger und Bürgerinnen und trägt damit massgeblich dem Anspruch auf rechtliches Gehör der betroffenen Dritten und ihrem Rechtsschutz (Art. 6 EMRK sowie Art. 29 und 29a BV) Rechnung. Damit greift eine Befrei- ung von der Baubewilligungspflicht in die verfassungsmässigen Rechte der Betroffenen ein 10/13 (D. DUSSY, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zü- rich/Basel/Genf 2016, N 7.63). Der Eingriff ist auch als schwer zu gewichten, bleibt den Betroffe- nen doch jeglicher Rechtsschutz verwehrt. Aufgrund der teils sehr grossen Einspracheperimeter von Mobilfunkantennen sind auch viele Bürger und Bürgerinnen von der Regelung betroffen. Der grosse Widerstand der Bevölkerung belegt sodann, dass die Akzeptanz der Bevölkerung für eine solche Regelung äusserst gering sein dürfte. Das Bewilligungsverfahren für den Ausbau des Mo- bilfunknetzes mag zwar als komplex, bürokratisch und langwierig angesehen werden. Der Wunsch nach einem schnellen Ausbau ohne entsprechendes Verfahren steht jedoch in erhebli- chem Widerspruch zu etablierten Instituten des Verfahrensrechts, die auf eine materiell befriedi- gende und nicht primär schnelle Lösung von sozialen Konflikten ausgerichtet sind (vgl. P. HETTICH/G.L. PENG, Erleichterte Bewilligung von Solaranlagen in der Rechtspraxis: gut ge- meint, wenig effektiv und verfassungsrechtlich fragwürdig, in AJP 2015, S. 1428). Darüber hinaus greift die Befreiung von der Baubewilligungspflicht auch in die Zuständigkeit der Kantone ein. Die Raumplanung (Art. 75 BV) ist Sache der Kantone, so dass die Kantone gar Vorhaben der Bewil- ligungspflicht unterstellen können, die Art. 22 RPG ausnimmt. Insgesamt zeigt sich deutlich, dass eine Befreiung von der Baubewilligungspflicht zumindest in einem demokratisch legitimierten Bundesgesetz normiert werden müsste. Ein Blick auf den von der Rekurrentin erwähnten Art. 18a RPG bestätigt diese Einschätzung. Art. 18a RPG statuiert ausdrücklich, dass auf Dächern genü- gend angepasste Solaranlagen keiner Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 1 RPG bedürfen. Auch hier erfolgt die Befreiung von der Baubewilligungspflicht nicht etwa auf Verordnungsstufe, son- dern auf Gesetzesstufe. Aber selbst bei einer Normierung auf Gesetzesstufe wurden und werden gegenüber Art. 18a RPG zu Recht starke Bedenken an dessen Verfassungsmässigkeit vorgetra- gen (P. HETTICH/G.L. PENG, a.a.O., S. 1433; A. RUCH, a.a. O., Art. 18a N 8 ff mit weiteren Hinwei- sen). Das Gleiche muss erst recht gelten, wenn die Baubewilligungsbefreiung – wie vorliegend – bloss auf Verordnungsstufe erfolgt. 5.5 Hinzu kommt, dass sich Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV – anders etwa als Art. 18a RPG oder Art. 24c Abs. 1 des eidgenössischen Asylgesetzes (SR 142.31) – gar nicht zur Frage der Baubewilligungspflicht äussert. Es wird lediglich festgehalten, dass es sich nicht um eine Ände- rung der Anlage handle. In Ziff. 4.2 der Erläuterungen zur Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021 hält das BAFU demnach auch fest, dass lediglich aus Sicht des Schutzes vor nichtionisie- render Strahlung keine Anlagenänderung vor liege. Dies ist auch nicht verwunderlich, verzichtet doch der Bundesrat bzw. die Bundesverwaltung erfahrun gsgemäss auf Aussagen, die den Zu- ständigkeitsbereich der Kantone betreffen. Folgerichtig hält der Bundesrat in der Einleitung der Erläuterungen fest, die Bewilligung von Mo bilfunkanlagen liege in der Kom petenz der Kantone. Aufgrund der verfassungsmässigen Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen seien die Kantone frei, in welchem Verfahren sie das Bundesrecht und damit auch die Vollzugshilfe anwen- den wollten. Mit der Übernahme einzelner Elemente aus der Vollzugshilfe in die NISV solle den Kantonen der Weg geebnet werden, um einfache Verfahren zuzulassen, mit denen die adaptiven Eigenschaften von bereits bewilligten adaptiven Antennen möglichst optimal genutzt werden könnten. Damit ist erstellt, dass der Bundesrat bewusst auf eine Aussage zur Baubewilligungs- pflicht verzichtet hat und sich auf eine Aussage zur verfassungsmässigen Kompetenz des Bundes gemäss Art. 74 BV beschränkte. Auch unter diesem Gesichtspunkt ist eine Befreiu ng von der Baubewilligungspflicht zu verneinen. 5.6 Bei dieser Ausgangslage kann dem von der Rekurrentin genannten Entscheid des Baure- kursgerichtes des Kantons Zürich Nr. 0035/2022 vom 3. März 2022 von vornherein nicht gefolgt werden. Das Baurekursgericht verneinte die Baubewilligungspflicht aufgrund der "Konzeption" der NISV. Die NISV gehe – so das Gericht – vom Konzept aus, die bewilligungspflichtigen Änderun- gen von Mobilfunkantennenanlagen seien in Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 abschliessend zu umschrei- ben. Damit diese Auffassung zutreffen würde, müsste aber Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis zumindest in einem Bundesgesetz verankert werden und sich ausdrücklich zur Frage der Baubewilligungs- pflicht äussern. Beides ist indessen nicht der Fall. Zwischenzeitlich hat das Verwaltungsgericht 11/13 des Kantons Zürich mit Urteil VB.2 021.00740 vom 27. Oktober 2022 die Baubewilligungspflicht bei der erstmaligen Anwendung des Korrekturfaktors ebenfalls bejaht. Es hielt zusammengefasst fest, dass aufgrund von Art. 22 RPG – verstärkt durch eine verfassungskonforme Auslegung mit Blick auf die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV – bereits von Bundesrechts wegen eine Bau- bewilligungspflicht bestehe. Ein Wechsel vom Betrieb einer Mobilfunkantenne im Rahmen des Worst Case-Szenarios zu einem Betrieb unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors sei mit einer faktischen Erhöhung der Sendeleistung verbunden. Dabei handle es sich in aller Regel um eine Änderung des Betriebs einer Anlage, mit der im Allgemeinen nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so wic htige Folgen hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf Umwelt und Planung verbunden seien, dass ein Interesse der Öffentlichkeit bzw. der Nachbarn an eine r vorgängigen Kontrolle bestehe. Ob die NISV den Wechsel vom Betrieb einer Mobilfunkantenne im Rahmen des Worst- Case-Szenarios zum Betrieb als adaptive Antenne mit Korrek turfaktor als Änderung definiere – oder nicht – sei nicht entscheidend (Erw. 3.3). 5.7 Somit ist festzuhalten, dass die Anwendung der Korrekturfaktoren wichtige räumliche Aus- wirkungen zur Folge haben, welche ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle begründen. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin befreit Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV nicht von der Baubewilligungspflicht nach Art. 22 RPG. 6. Zumal die Inb etriebnahme der Korrekturfaktoren baubewilligungspflichtig erscheint, besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse an der vorgängigen Kontrolle wie es das Baurecht auch vor- sieht. Ebenfalls berücksichtigte die Vorinstanz das öffentliche Interesse, dass Personen, die ohne die erforderliche Bewilligung eine Tätigkeit ausüben nicht bessergestellt werden sollen, als jene, die ordnungsgemäss vor der Realisierung ihres Vorhabens eine Bewilligung einholen. Diesen öf- fentlichen Interessen hat die Vorinstanz mit den angefochtenen Benützungsverboten Nachach- tung verschafft und damit letztlich auch dem Schutz der Verfahrensrechte Dritter Rechnung ge- tragen. Der Wunsch der Rekurrentin nach einem schnellen Ausbau des Mobilfunkstandards ohne entsprechendes Verfahren steht dagegen in erheblichem Widerspruch. Die privaten Interessen der Rekurrentin – selbst wenn diese im Fernmeldegesetz begründet wären – sowie ein allfälliges Interesse der Öffentlichkeit an Qualitätssteigerung und Netzabdeckung vermögen das gewichtige öffentliche Interesse an der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung nicht zu überwie- gen. Die Rekurrentin hat es selbst in der Hand, der Aufforderung der Vorinstanz unverzüglich nachzukommen und so das Ganze zu beschleunigen. Die von der Vorinstanz erlassenen partiel- len Benützungsverbote sind daher nicht zu beanstanden. Die Rekurse sind entsprechend abzu- weisen. 7. 7.1 Die Vorinstanz hat den vorliegenden Rekursen in Bezug auf die angeordneten Benützungs- verbote die aufschiebende Wirkung entzogen. 7.2 Gemäss Art. 64 i.V.m. Art. 51 Abs. 1 VRP hat die Beschwerde grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Während nach der früheren Fassung von Art. 51 Abs. 1 VRP für den Entzug der auf- schiebenden Wirkung Gefahr im Verzug erforderlich war, was nach der Praxis eine unmittelbare und schwere Gefährdung wichtiger öffentlicher Interessen, die sich mit erheblicher Überzeu- gungskraft zeigt, voraussetzte (GVP 1997 Nr. 74), genügt nach geltendem Recht ein wichtiger Grund. Als wichtiger Grund gilt insbesondere ein öffentliches Interesse, das den sofortigen Voll- zug einer Verfügung erfordert. An der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung sowie am Schutz der Verfahrensrechte Dritter besteht wie dargelegt ein gewichtiges öffentliches Inte- resse. Damit die von der Vorinstanz angeordneten Massnahmen ihren Zweck erfüllen können, ist einem dagegen erhobenen Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Andernfalls könnte die Rekurrentin durch Ergreifen von Rechtsmitteln die Wirkung des Benützungsverbots 12/13 über längere Zeit verzögern. Somit liegen wichtige Gründe vor, die es nötig machen, dass auch einer allfälligen Beschwerde gegen diesen Entscheid die aufschiebende Wirkung entzogen wird. 8. 8.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. In Verfahren, bei denen sich ähnlich wie im Zivilprozess direkt und indirekt Betroffene mit entgegengesetzten Interessen am Verfahrensaus- gang gegenüberstehen, werden in aller Regel diese beiden für die Auferlegung von amtlichen Kosten herangezogen, während dem erstverfügenden Gemeinwesen, selbst wenn es mit seinen Anträgen unterliegt, keine amtliche Kosten auferlegt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004, S. 76). 8.2 Im Zwischenverfahren war entgegen dem Antrag der Rekurrentin mit Entscheid Nr. 75/2022 vom 19. August 2022 die aufschiebende Wirkung der Rekurse nicht wiederherzustellen. Die Kos- ten des Zwischenverfahrens verblieben bei der Hauptsache, so dass nun auch über diese zu entscheiden ist. Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'200.– erscheint angemessen (Nr. 20.13.02 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung [sGS 821.5; abgekürzt GebT]). Die Re- kurrentin bezahlt somit für das Zwischenverfahren je Rekurs eine Entscheidgebühr von Fr. 400.–. 8.3 Die amtlichen Kosten des Hauptverfahrens betragen insgesamt Fr. 3'300.– (Nr. 20.13.01 GebT). Dem Ausgang der Verfahren entsprechend sind die amtlichen Kosten von Fr. 1'100.– je Rekurs der Rekurrentin zu überbinden. 8.4 Die von der E.___, Zürich, am 29. Juli 2022 in den Rekursen Nrn. 22-5472, 22-5473 und 22-5474 geleisteten Kostenvorschüsse von je Fr. 1'500.– sind mit den Kosten des Zwischenver- fahrens (Fr. 400.–) und Hauptverfahrens (Fr. 1'100.–) zu verrechnen. 9. Die Rekurrentin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 9.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausser- amtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auf- erlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schwei zerischen Zivilprozessordnung (SR 272; ab- gekürzt ZPO) finden sachgemässe Anwendung (Art. 98ter VRP). 9.2 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Ihre Begehren sind deshalb abzuweisen. 13/13 Entscheid 1. a) Der Rekurs Nr. 22-5472 der A.___ AG wird abgewiesen. b) Der Rekurs Nr. 22-5473 der A.___ AG wird abgewiesen. c) Der Rekurs Nr. 22-5474 der A.___ AG wird abgewiesen. 2. Einer allfälligen Beschwerde gegen Ziff. 1 dieses Entscheids wird die aufschiebende Wir- kung entzogen. 3. a) Die A.___ AG bezahlt im Rekurs Nr. 22-5472 eine Entscheidgebühr von Fr. 400.– für das Zwischenverfahren sowie Fr. 1'100. – für das Hauptverfahren . Der am 27. Juli 2022 im Rekurs Nr. 22-5472 von der E.___ AG geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– wird mit diesen Gebühren verrechnet. b) Die A.___ AG bezahlt im Rekurs Nr. 22-5473 eine Entscheidgebühr von Fr. 400.– für das Zwischenverfahren sowie Fr. 1'100. – für das Hauptverfahren. Der am 27. Juli 2022 im Rekurs Nr. 22-5473 von der E.___ AG geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– wird mit diesen Gebühren verrechnet. c) Die A.___ AG bezahlt im Rekurs Nr. 22-5474 eine Entscheidgebühr von Fr. 400.– für das Zwischenverfahren sowie Fr. 1'100. – für das Hauptverfahren. Der am 27. Juli 2022 im Rekurs Nr. 22-5474 von der E.___ AG geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– wird mit diesen Gebühren verrechnet. 4. a) Das Begehren der A.___ AG im Rekurs Nr. 22-5472 um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. b) Das Begehren der A.___ AG im Rekurs Nr. 22-5473 um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. c) Das Begehren der A.___ AG im Rekurs Nr. 22-5474 um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. Die Vorsteherin Susanne Hartmann Regierungsrätin