2012/24 Landwirtschaftlicher Produktionskataster 496 BVGE / ATAF / DTAF 9 Wirtschaft – Technische Zusammenarbeit Economie – Coopération technique Economia – Cooperazione tecnica 24 Auszug aus dem Urteil der Abteilung II i.S. A. gegen Bundesamt für Landwirtschaft B‒2190/2012 vom 29. Oktober 2012 Landwirtschaft: Zonenabgrenzung. Rechtliches Gehör bei der Aus - übung von Ermessen. Anforderungen an die Begründung einer Zonenabgrenzung. Anforderungen an die Heilung einer Ver letzung des rechtlichen Gehörs. Art. 29 Abs. 2 BV . Art. 29 ff. VwVG. Art. 4 und Art. 177 Abs. 1 LwG. Art. 1, Art. 3 f. und Art. 6 Landwirtschaftliche Zonen -Verordnung. Art. 14, Art. 19, Art. 24 und Art. 26 LBV . 1. Bei der streitigen Ausübung von Ermessen gelten er höhte Anfor- derungen an die Ausführlichkeit, die Dichte und die Detaillier t- heit der Begründung einer Verfügung (E. 3.2.2). 2. Die verfügende Instanz muss sich bei einer Zonenabgrenzung in ihrer Begründung mit den einschlägigen Abgrenzungskriterien auseinandersetzen und substanziiert darlegen, weshalb sie zu e i- ner bestimmten Zonenzuordnung gelangt (E. 3.2.3). 3. Die Heilung einer Verletzung des rechtlichen Gehörs ist nicht möglich, wenn ein Ermessen der Vorinstanz bei der Abgrenzung zu respektieren ist und sich das Gericht dementsprechend in Z u- rückhaltung übt oder die Grundlagen für einen materiellen Ent- scheid im Beschwerdeverfahren fehlen. Die nachgeschobene B e- gründung der Vorinstanz muss ihrerseits nachvollziehbar sein (E. 3.4). Agriculture: délimitation des zones. Droit d'être entendu en lien avec l'exercice du pouvoir d'appréciation. Exigences req uises pour justifier la délimitation des zones. Exigences requises pour réparer la violation du droit d'être entendu. Landwirtschaftlicher Produktionskataster 2012/24 BVGE / ATAF / DTAF 497 Art. 29 al. 2 Cst. Art. 29 ss PA. Art. 4 et art. 177 al. 1 LAgr. Art. 1, art. 3 s. et art. 6 Ordonnance sur les zones agricoles. Art. 14, art. 19, art. 24 et art. 26 OTerm. 1. En cas de litige lié à l'exercice du pouvoir d'appréciation, la m o- tivation d'une décision doit répondre à des exigences élevées en terme de précision, de densité et de détail (consid. 3.2.2). 2. L'instance qui statue sur une délimitation de zones doit dévelo p- per dans ses motifs les critères de délimitation pertinents et expl i- citer en substance les raisons qui l'ont amenée à affecter des su r- faces à une zone particulière (consid. 3.2.3). 3. Il n'est pas possible de réparer la viol ation du droit d'être ente n- du lorsque le pouvoir d'appréciation en matière de délimitation de l'instance inférieure doit être respecté ou lorsque les bases permettant une décision sur le fond dans la procédure de recours font défaut. La motivation de l'ins tance inférieure doit, pour sa part, être compréhensible (consid. 3.4). Agricoltura: delimitazione di zone. Diritto di essere sentito nell'am - bito dell'esercizio della discrezionalità. Esigenze poste alla motiva - zione di una delimitazione di zone. Esigenze poste alla sanatoria di una violazione del diritto di essere sentito. Art. 29 cpv. 2 Cost. Art. 29 segg. PA. Art. 4 e art. 177 cpv. 1 LAgr. Art. 1, art. 3 seg. e art. 6 Ordinanza sulle zone agricole. Art. 14, art. 19, art. 24 e art. 26 OTerm. 1. Se è censura to l'esercizio della discrezionalità, la compiutezza, l'ampiezza e l'accuratezza della motivazione della decisione d e- vono rispondere a esigenze accresciute (consid. 3.2.2). 2. Nel motivare una delimitazione di zona l'autorità decidente deve esprimersi sui cri teri applicati ed esporre in modo sostanziato le ragioni dell'attribuzione a una determinata zona (consid. 3.2.3). 3. Una violazione del diritto di essere sentito non può essere sanata se deve essere rispettata la discrezionalità dell'autorità inferiore nella delimitazione, e di conseguenza il Tribunale si impone un certo riserbo, oppure se in procedura ricorsuale mancano i fo n- damenti per una decisione di merito. La motivazione addotta a 2012/24 Landwirtschaftlicher Produktionskataster 498 BVGE / ATAF / DTAF posteriori dalla giurisdizione inferiore deve, dal canto suo, essere comprensibile (consid. 3.4). Der Beschwerdeführer bewirtschaftet den Sömmerungsbetrieb « Y. », der im Gebiet (…) in der Gemeinde X. (Kanton Graubünden) liegt. Insb e- sondere werden von ihm in diesem Gebiet die Parzellen Nr. 11 (…) und Nr. 12 (…) bewirtschaftet. Seit Inkrafttreten der neuen Landwirtschaftsgesetzgebung am 1. Januar 1999 legt das Bundesamt für Landwirtschaft (nachfolgend: V orinstanz) die Grenzen des Sömmerungsgebiets fest. Die erstmalige Abgrenzung wurde kantonsweise in der ganzen Schweiz vorgenommen. Am 2. November 2000 wurde die Verfügung betreffend die Abgrenzung des Sömmerungsgebiets für den Kanton Graub ünden im kantonalen Amt s- blatt publiziert. Im Bereich (…) gelangten der grösste Teil der Parzelle Nr. 11 (…) und die gesamte Parzelle Nr. 12 (…) in das Sömmerungsg e- biet. Ein kleiner Teil der Parzelle Nr. 11 (…) wurde der Bergzone IV zugeteilt. Die Abgrenzung des Sömmerungsgebiets im Bereich (…) wu r- de im Dezember 2000 rechtskräftig. Die V orinstanz überprüfte im Jahr 2011 von Amtes wegen die Abgren - zung des Sömmerungsgebiets im gesamten Gebiet (…). Anlass für diese Überprüfung war eine Differenz zwischen der Zonenzugehörigkeit und der Ausrichtung von Beiträgen: Ein Teil der dem Sömmerungsgebiet zugeteilten Flächen wurde ganzjährig genutzt und es wurden für seine Bewirtschaftung Flächenbeiträge ausgerichtet. Am 21. Juni 2011 wurde ein Augenschein vorgenommen, a n dem die betroffenen Bewirtschafter sowie Vertreter des Amts für Landwirtschaft und Geoinformation des Kantons Graubünden (ALG) und der V orinstanz teilnahmen. Mit Verfügung vom 28. März 2012, die dem Beschwerdeführer und we i- teren Personen eröffnet wurde, korrigierte die V orinstanz die Abgrenzung zwischen der Bergzone IV und dem Sömmerungsgebiet im Bereich (…). Der Verfügung lag eine Karte bei, aus welcher der genaue Grenzverlauf ersichtlich ist. In Bezug auf den Sömmerungsbetrieb Y . hielt die V ori n- stanz insbesondere fest, dass dieser seit den 1980er -Jahren von der Fami- lie des Beschwerdeführers bewirtschaftet werde. Damals habe die Sö m- merungsweide insbesondere die oberen Bereiche der Parzellen Nr. 11 (…) und Nr. (…) umfasst. Die unteren Bereiche der Parzelle n Nr. 11 (…) und Nr. (…) seien schon immer als Mähwiesen bewirt schaftet worden und aus der Sömmerungsweide ausgezäunt gewesen. Der Beschwerd e-Landwirtschaftlicher Produktionskataster 2012/24 BVGE / ATAF / DTAF 499 führer habe zudem weitere Flächen auf dem Grundstück Nr. 11 (…) gemäht, die jedoch nicht aus der Sömmerungsweide a usgezäunt gewesen und daher ebenfalls von den Sömmerungstieren beweidet worden seien. Diese Flächen könnten angesichts der Bewirtschaftung vor 1999 nicht aus dem Sömmerungsgebiet ausgeschlossen und zur landwirt schaftlichen Nutzfläche seines Betriebs gezä hlt werden, da sie immer auch alpwir t- schaftlich genutzt worden seien. Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer am 23. April 2012 Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt sinnge - mäss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Zuteilung der Parzelle Nr. 12 (…) sowie eines Teils der Parzelle Nr. 11 (…), den er in einem der Beschwerdeschrift beigelegten Plan eingezeichnet hat, zum Berggebiet. Er bringt vor, die Alp Y . sei vor 1988 für mehrere Jahre z u- sammen mit der Alp V . verpachtet gewesen. Daher sei sie erst spät (nach Mitte August) genutzt und erst nach dem Mähen und Einfahren des Heus von Tieren betreten worden. Das Auszäunen der Sömmerungsweide sei daher nicht nötig gewesen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt werde die Wiese mit Kunststoffpfählen und Weidezaunband ausgezäunt. Ein weit e- rer Teil der Parzelle werde nur gelegentlich ge mäht. Die Parzelle Nr. 12 (…) sei in den letzten Jahren kaum bewirt schaftet worden. Sie werde vom Beschwerdeführer gegenwärtig mit Ponys beweidet, für di e er keine Sömmerungsbeiträge bezogen habe. Die V orinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 30. Mai 2012, die Beschwerde abzuweisen. Sie bringt vor, aus dem Alpkataster sei ersicht - lich, dass die Grenze zwischen dem Weideland und der Mähwiese im Bereich der Parzelle Nr. 11 (…) der heutigen Abgrenzung zwischen dem Sömmerungsgebiet und der Bergzone IV entspreche. Aus den Notizen des kantonalen Mitarbeiters in den Plangrundlagen des ALG zum V oll - zug der Direktzahlungen 1999, die zur Festlegung der Grenzen anlä sslich der Erstabgrenzung des Sömmerungsgebiets dienten, sei zudem ersicht - lich, dass die dem Sömmerungsgebiet zugeteilten Flächen der Parzelle Nr. 11 (…) (« Weide », « Sö-Beiträge […] ») vor 1999 als Sömmerungs - fläche behandelt worden seien. Des Weiteren lasse die auf einem Orth o- foto der Parzelle Nr. 11 (…) ersichtliche Vegetation Schlüsse auf die langjährige Bewirtschaftung der Fläche zu. Betreffend die Parzelle Nr. 12 (…) sei zu berücksichtigen, dass diese bis zum Zeitpunkt der Erstabgre n- zung von B. als Sömmerungsweide genutzt worden sei und seit der Ei n- führung dieser Beitragsart Sömmerungsbeiträge für die Bewirtschaftung 2012/24 Landwirtschaftlicher Produktionskataster 500 BVGE / ATAF / DTAF der Weide ausgerichtet worden seien. Die Einteilung ins Sömmerungsg e- biet sei damit zu Recht erfolgt. Das Bundesverwaltungsgericht heis st die Beschwerde gut. Es hebt die angefochtene Verfügung im Umfang des Streitgegenstands auf und weist die Streitsache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die V orinstanz zurück. Aus den Erwägungen: 2. Erschwerende Produktions - und Lebensbedingungen , insbeson - dere im Berg - und Hügelgebiet, sind bei der Anwendung des Landwir t- schaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) angemessen zu berücksichtigen (Art. 4 Abs. 1 LwG). Nach Art. 4 Abs. 2 LwG unterteilt die V orinstanz die landwirtschaftlich genutzte Fläche nach Massgabe der Erschwernisse in Zonen und führt hierzu einen Produktionskataster. Der Bundesrat legt die Abgrenzungs kriterien fest (Art. 4 Abs. 3 LwG) und erlässt die erforderlichen Ausfüh rungsbestimmungen, wo das Landwir t- schaftsgesetz die Zuständigkeit nicht anders regelt (Art. 177 Abs. 1 LwG). 2.1 Gestützt auf Art. 4 Abs. 3 und Art. 177 Abs. 1 LwG hat er die Verordnung über den landwirtschaftlichen Produktionskataster und die Ausscheidung von Zonen vom 7. Dezember 1998 (Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung, SR 912.1) erlassen. Im landwirtschaftlichen Produk - tionskataster wird die landwirtschaftlich genutzte Fläche in Gebiete und Zonen unterteilt (Art. 1 Abs. 1 Landwirtschaftliche Zonen -Verordnung). Das Sömmerungsgebiet umfasst die traditionell alpwirtschaftlich ge - nutzte Fläche (Art. 1 Abs. 2 Landwirtschaftliche Zonen -Verordnung). Das Berggebiet, für dessen Abgrenzung und Unterteilung die klimatische Lage, die Verkehrslage und die Oberflächengestaltung massgebend sind, umfasst insbesondere die Bergzone IV (Art. 1 Abs. 3 Bst. a und Art. 2 Abs. 1 Landwirtschaftliche Zonen -Verordnung). Für die Abgrenzung des Sömmerungsgebiets dienen die Sömmerungsweiden, die Heuwiesen, deren Ertrag für die Zufütterung während der Sömmerung verwendet wird, sowie die Gemeinschaftsweiden (Art. 3 Abs. 1 Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung; Art. 24 Abs. 1 der Landwirtschaftlichen Begriffs - verordnung vom 7. Dezember 1998 [LBV , SR 910.91]). Die Grenzen des Sömmerungsgebiets werden aufgrund der Bewirtschaftung vor 1999 und unter Berücksichtigung der herkömmlich -traditionellen Bewirtschaftung festgelegt (Art. 3 Abs. 2 Landwirtschaft liche Zonen -Verordnung). Als Landwirtschaftlicher Produktionskataster 2012/24 BVGE / ATAF / DTAF 501 Sömmerungsweiden gelten die Flächen mit ausschliesslicher Weidenu t- zung, welche der Sömmerung von Tieren dienen und die zu einem Hi r- tenbetrieb oder einem Sömmerungsbetrieb gehören (Art. 26 LBV). 2.2 Als landwirtschaftliche Nutzfläche gilt demgegenüber die einem Betrieb zugeordnete, für den Pflanzenbau genutzte Fläche ohne die Sömmerungsfläche, die dem Bewirtschafter ganzjä hrig zur Verfügung steht (Art. 14 Abs. 1 LBV). Hierzu gehört insbesondere die Dauergrü n- fläche (Art. 14 Abs. 1 Bst. b LBV). Als Dauergrünfläche gilt die mit Gräsern und Kräutern bewachsene Fläche ausserhalb der Söm - merungsflächen, die seit mehr als sechs Ja hren als Dauerwiese oder als Dauerweide besteht (Art. 14 Abs. 1 LBV i.V .m. Art. 19 Abs. 1 LBV). Als Dauerwiese gilt die Fläche, die jährlich mindestens ein Mal zur Futter - gewinnung gemäht wird (Art. 19 Abs. 2 LBV). Als Dauerweide gilt grundsätzlich eine ga nzjährig bewirtschaftete Fläche mit ausschliess - licher Weidenutzung (Art. 19 Abs. 3 LBV). Heuwiesen im Sömmerungs - gebiet gehören zur Dauergrünfläche, wenn sie jährlich gemäht werden und diese Nutzung auf ununterbrochener, langjähriger Tradition beruht und das geerntete Raufutter zur Winterfütterung auf dem Betrieb ve r- wendet wird (Art. 19 Abs. 5 LBV). 2.3 Die V orinstanz setzt die Grenzen fest und hat den Kanton, auf dessen Gebiet die fragliche Grenze verläuft, anzuhören (Art. 4 Abs. 1 Landwirtschaftliche Zonen -Verordnung). Sie zieht die Grenzen so, dass die Anwendung der Gesetzgebung möglichst einfach ist (Art. 4 Abs. 2 Landwirtschaftliche Zonen -Verordnung). Für die Abgrenzung des Sö m- merungsgebiets stützt sich die V orinstanz auf den Alpkataster und auf die durch die Kantone festgesetzte Abgrenzung (Art. 4 Abs. 3 Landwir t- schaftliche Zonen -Verordnung). Sie kann von sich aus oder auf Gesuch die Grenzen des Sömmerungsgebiets und des Berggebiets ändern (Art. 6 Abs. 1 S. 1 und Art. 6 Abs. 2 S. 1 Landwirtschaftliche Zone n-Verord- nung). 3. Der Beschwerdeführer beanstandet die von der V orinstanz in der angefochtenen Verfügung vorgenommene Abgrenzung zwischen dem Sömmerungsgebiet und der Ber gzone IV auf der Parzelle Nr. 11 (…) sowie die Zuordnung der gesamten Parzelle Nr. 12 ( …) zum Sömme - rungsgebiet. Das Bundesverwaltungsgericht prüft den vorinstanzlichen Entscheid mit voller Kognition. Es erlegt sich indessen eine gewisse Zurückhaltung auf, wenn örtliche Verhältnisse zu beurteilen sind, mit denen die V orinstanz besser vertraut ist, und wenn Letztere über spezif i-2012/24 Landwirtschaftlicher Produktionskataster 502 BVGE / ATAF / DTAF sche Fachkenntnisse verfügt (vgl. Urteil des Bundesverwaltungs gerichts B‒2060/2007 vom 31. Juli 2008 E. 2.3). Dies gilt insbesondere insofern, als der exakte Verlauf der Grenze des Sömmerungsgebiets festzulegen ist. Da s Bundesverwaltungsgericht ist diesbezüglich die Rechtsmittel - und nicht die Planungsbehörde. 3.1 Die V orinstanz führt in der angefochtenen Verfügung aus, dem Sömmerungsgebiet sei derjenige Teil des Grundstücks zuzuordnen, der vor 1999 b eziehungsweise herkömmlich-traditionell als Weide genutzt worden sei, und zudem auch jener Teil, der zwar gemäht worden, jedoch nicht aus der Sömmerungsweide ausgezäunt gewesen und daher faktisch ebenfalls von den Tieren betreten und beweidet worden sei. Bereiche, die als Mähwie se bewirtschaftet und seinerzeit entsprechend ausgezäunt gewesen seien, müssten hingegen vom Sömmerungsgebiet ausgenommen und der Ber gzone IV zugeordnet werden. Im Hinblick auf den genauen Verlauf der Grenze zwischen dem Sömmerungsgebiet und der Bergzone auf der Parzelle Nr. 11 (…) beschränkt sie sich auf die Feststellungen, dass « die Sömmerungsweide […] die oberen Bereiche der Parzellen Nr. 11 (…) und Nr. (…) [umfasste] ». Zudem seien « die unteren Bere i- che der Parzellen […], welche flacher [seien] und di rekt am Weg [lägen], […] schon immer als Mähwiesen bewirtschaftet […] und aus der Sö m- merungsweide ausgezäunt » worden. Der Beschwerdeführer habe « zu- dem weitere Flächen auf dem Grundstück Nr. 11 (…) gemäht, die jedoch nicht aus der Sömmerungsweide ausgezäunt [gewesen] und somit ebe n- falls von den Sömmerungstieren beweidet » worden seien. Diese Flächen könnten « angesichts der Bewirtschaftung vor 1999 nicht aus dem Sö m- merungsgebiet ausgeschlossen und zur landwirtschaftlichen Nutzfläche seines Betriebe s gezählt werden, da diese immer auch alpwirtschaftlich genutzt » worden seien. Im Hinblick auf die Parzelle Nr. 12 (…) führt die V orinstanz lediglich aus, dass diese in den neunziger Jahren des vorigen Jahrhunderts « zusätzlich zu den heutigen Sömme rungsflächen […] ins Weidegebiet einbezogen » gewesen sei. 3.2 Es stellt sich die Frage, ob und inwieweit die V orinstanz hier - durch ihre Pflicht zur Begründung der angefochtenen Verfügung (Art. 35 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]) und damit das Recht des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizer i- schen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV , SR 101] i.V .m. Art. 29 VwVG) verletzt haben könnte. Landwirtschaftlicher Produktionskataster 2012/24 BVGE / ATAF / DTAF 503 3.2.1 Aus der Garantie des rech tlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 ff. VwVG wird der Anspruch abgeleitet, dass die Behörde die V orbringen der in ihrer Rechtsstellung Betroffenen sorgfältig und ernsthaft prüft und beim Entscheid berücksichtigt. Folge dieser Prüfungspflicht ist insbesondere die behördliche Begründungspflicht. Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag ent - schieden hat. Zudem kann durch die Verpflichtung zur Offenlegung der Entscheidgründe verhindert werden, dass sich die Behörde von un sach- lichen Motiven leiten lässt. Die Begründungspflicht erscheint somit nicht nur als ein bedeutsames Element transparenter Entscheid findung, son - dern dient zugleich auch der wirksamen Selbstkontrolle der Behörde. Die Begründung eines Verwaltungsakts oder eines Entscheids muss so abge - fasst sein, dass die Betr offenen ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten können. Dies ist nur möglich, wenn sich sowohl die Betroffenen als auch die Rechtsmittelinstanzen über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen kön nen. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überle - gungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.1 mit Hinweisen; BERNHARD WALDMANN/JÖRG BICKEL, in: Waldmann/ Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, N. 1 ff. und 102 zu Art. 29 VwVG sowie N. 21 zu Art. 32 VwVG, nachfolgend: Praxiskommentar; FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHWANK, Praxiskom- mentar, N. 10 ff. zu Art. 35 VwVG ; PATRICK SUTTER, in: Auer/Müller/ Schindler [Hrsg.], VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Ver - waltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, N. 2 ff. zu Art. 32 VwVG, nachfolgend: Kommentar VwVG). 3.2.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind umso stre n- gere Anforderungen an die Begründung zu stellen, je grösser der Erme s- sensspielraum der Behörde ist und je vielfältiger die tatsächlichen V o r- aussetzungen sind, die bei der Betätigung des Ermessens zu berücksich - tigen sind (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.3; SUTTER, Kommentar VwVG, N. 3 zu Art. 32 VwVG, jeweils mit Hinweisen). Der V orinstanz kommt bei der Abgrenzung des Sömmerungsgebiets ein erhebliches Planungsermessen zu (vgl. E. 3). V orliegend sind deshalb hohe Anforderungen an die Au s- führlichkeit, die Dichte und die Detailliertheit der Begründung zu stellen. 3.2.3 Die V orinstanz hat in ihrer Begründung zwar die einschlägigen Normen der Landwirtschaftlichen Zonen -Verordnung zitiert und Bezug 2012/24 Landwirtschaftlicher Produktionskataster 504 BVGE / ATAF / DTAF auf die vom Beschwerdeführer bewirtschafteten Grun dstücke genom - men. Die Begründung enthält auch allgemeine Ausführungen zu den nach der Landwirtschaftlichen Zonen -Verordnung massgebenden Ab - grenzungskriterien. Eine Begründung erfüllt die Anforderungen an die Begründungspflicht nach Art. 35 Abs. 1 VwVG jedoch nicht schon dann, wenn die gesetzlichen Beurteilungskriterien lediglich abstrakt wieder - gegeben werden. Vielmehr muss die verfügende Behörde konkret erläu - tern, welches die einbezogenen Faktoren sind und wie sie gewichtet wurden (vgl. Urteil des Bunde sverwaltungsgerichts A‒3629/2007 vom 9. Januar 2008 E. 3.4). Mit Bezug auf den konkreten Einzelfall muss die Behörde darlegen, ob die Kriterien erfüllt oder inwieweit sie verfehlt wurden. Die V orinstanz hätte somit im vorliegenden Fall nachvollziehbar darlegen müssen, warum einzelne Parzellen oder Teile der Parzellen gemessen an den Kriterien der Landwirtschaftlichen Zonen -Verordnung und der LBV (vgl. E. 2.1 f.) als Sömmerungsfläche beziehungsweise als Bergzone IV anzusehen sind (zur Anwendung und Gewichtu ng dieser Kriterien vgl. BVGE 2008/10 E. 3.1 ff. und 4.1.1 ff.). Soweit die B e- gründung der angefochtenen Verfügung diesbezüglich Ausführungen enthält (vgl. E. 3.1), sind diese jedoch weitgehend nichtssagend und lassen keine Rückschlüsse auf die Überlegung en zu, von denen sich die V orinstanz bei der Neuabgrenzung des Sömmerungsgebiets auf den g e- nannten Grundstücken leiten liess. Eine einzelfallbezogene Auseinande r- setzung mit den ein schlägigen Abgrenzungskriterien findet im Hinblick auf die Parzellen Nr. 11 (…) und Nr. 12 (…) kaum statt. In ihrer Begrü n- dung betreffend die Parzelle Nr. 11 (…) beschränkt sich die V orinstanz auf die pauschale Feststellung, dass « die Sömmerungsweide […] die oberen Bereiche » der Parzelle umfasst habe, während andere Flächen der Parzelle gemäht worden seien, von denen ein Teil « schon immer als Mähwiese bewirtschaftet » und dementsprechend aus dem Sömmerung s- gebiet ausgezäunt worden sei. Ein anderer Teil der gemähten Fläche sei nicht ausgezäunt gewesen und « immer auch alpwirtsch aftlich » genutzt worden (vgl. E. 3.1). In Bezug auf die Parzelle Nr. 12 (…) führt sie ledig- lich aus, dieses Grundstück sei in den neunziger Jahren des vorigen Jah r- hunderts zusätzlich zu den heutigen Sömmerungsflächen in das Weid e- gebiet einbezogen worden ( vgl. E. 3.1). Die V orinstanz legt jedoch nicht dar, wie sie zu diesen Annahmen gelangt ist, auf welche Sachverhalt s- elemente und Abgrenzungskriterien sie sich dabei stützt und weshalb sie jeweils zu einer unterschiedlichen Zonenzuordnung gelangt. Insbesond e- re enthält die Begründung keine substanziierte Auseinander setzung mit der Frage, wie die von der V orinstanz bezeichneten Flächen konkret Landwirtschaftlicher Produktionskataster 2012/24 BVGE / ATAF / DTAF 505 bewirtschaftet wurden und zu welchen Zeiten die Bewirt schaftung statt- fand. Sie äussert sich auch nicht substanziiert zu dem von ihr im Rahmen der Neuabgrenzung festgelegten Verlauf der Grenze zwischen dem Sömmerungsgebiet und der Bergzone auf der Parzelle Nr. 11 (…), so n- dern verweist auf die oberen beziehungsweise unteren Bereiche dieses Grundstücks (vgl. E. 3.1). Sie be zeichnet ein bestimmtes Gebiet als Sömmerungsweide und legt dar, dass andere Flächen der Parzelle gemäht worden seien, von denen ein bestimmter Bereich wiederum als Mähwi e- se ausgezäunt worden sei. Wo sich diese Bereiche genau befinden und wo die Grenzen zw ischen ihnen verlaufen, lässt sich anhand der Ausfü h- rungen der V orinstanz jedoch kaum nachvollziehen. Ferner nimmt sie im Zusammenhang mit der Zonenzuordnung auf den Parzellen Nr. 11 (…) und Nr. 12 (…) auch nicht Bezug auf die mit Verfügung vom 2. November 2000 vorgenommene Erstabgrenzung und legt nicht dar, welche Gründe dafür oder dagegen sprechen können, an ihr festzuhalten oder von ihr abzuweichen. Die angefochtene Verfügung enthält damit keine Prüfung der einschlägigen Abgrenzungskriterien, die den erh öhten Anforderungen an die Begründung der Verfügung (vgl. E. 3.2.2) gerecht wird. 3.3 Insgesamt lässt die Begründung der angefochtenen Verfügung deshalb allenfalls in Ansätzen erkennen, auf welche Erwägungen sich die Abgrenzung des Sömmerungsgebiets auf den Pa rzellen Nr. 11 (…) und Nr. 12 (…) stützt. Es ist aber nicht nachvollziehbar, von welchen Überl e- gungen sich die V orinstanz bei der Ausübung ihres Planungs ermessens konkret leiten liess. Das rechtliche Gehör des Beschwerde führers wurde somit verletzt. 3.4 Ausnahmsweise kann eine Verletzung des rechtlichen Gehörs unter bestimmten engen V oraussetzungen im Rechtsmittelverfahren g e- heilt werden, wenn die unterlassene Verfahrenshandlung im Rechts - mittelverfahren nachgeholt wird und das rechtliche Gehör vom Betrof - fenen nachträglich voll wahrgenommen werden kann. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs kann jedoch nur geheilt werden, wenn der Rechtsmittelbehörde dieselbe Kognition zukommt wie der V orinstanz. Die Verletzung darf auch nicht zu schwer wiegen, um geheilt we rden zu können. Des Weiteren darf der von der Verletzung betroffenen Partei durch die Heilung kein unzumutbarer Nachteil entstehen, was insbe - sondere dann der Fall ist, wenn ihr durch die Nichtrückweisung der S a- che an die V orinstanz eine Beschwerdeinstanz verloren gehen würde. 2012/24 Landwirtschaftlicher Produktionskataster 506 BVGE / ATAF / DTAF Durch die Heilung von Gehörsverletzungen sollen in erster Linie ein prozessualer Leerlauf und damit unnötige Verzögerungen vermieden werden, die nicht mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beför - derlichen Beurteilung der S ache in Einklang gebracht werden könnten. Hingegen besteht der Sinn einer Heilung allfälliger Gehörsverletzungen nicht darin, dass die Aufgaben der erstinstanzlich verfügenden Behörde auf die Beschwerdeinstanz verlagert werden (vgl. BGE 132 V 387 E. 5.1; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B ‒7107/2009 vom 15. Februar 2010 E. 4.2.1 (teilweise publiziert in BVGE 2010/26) und B –199/2009 vom 20. Oktober 2009 E. 3.3; WALDMANN/BICKEL, a.a.O., N. 108 ff. zu Art. 29 VwVG, jeweils mit Hinweisen). 3.4.1 Die V orinstanz hat anlässlich der Anfechtung ihres Entscheids in ihrer Vernehmlassung vom 30. Mai 2012 eine Begründung nachgesch o- ben, in der sie erläutert, wie das Sömmerungsgebiet auf den Parzellen Nr. 12 (…) und Nr. 11 (…) unter Berücksichtigung der ein schlägigen Kriterien ihrer Auffassung nach abzugrenzen sei. Dem Be schwerdeführer wurde mit Verfügung vom 31. Mai 2012 die Gelegenheit gegeben, sich dazu zu äussern. Gleichwohl kommt eine Heilung der Verletzung des rechtlichen Gehörs aus den folgenden Gründen nicht in Betracht: 3.4.2 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet im vorliegenden Fall mit voller Kognition, übt sich aber insbesondere im Hinblick auf die Festlegung der Grenze des Sömmerungsgebiets in Zurückhaltung und respektiert das Planungsermessen der V orinstanz (vgl. E. 3). Es ist nicht seine Aufgabe, erstinstanzlich anstelle der V orinstanz aufgrund eines wesentlich ergänzten beziehungsweise im Ergebnis neuen Sachverhalts die Neuab grenzung des Sömmerungsgebiets vorzunehmen. Entschiede das Bundesverwaltungsgericht vorliegend in der Sache, würde dies somit dazu führen, dass dem Beschwerdeführer eine Instanz verloren ginge, die in Ausübung ihres Planungsermessens die Abgrenzung des Sömmerungs - gebiets vornimmt. Hierdurch würde dem Beschwerdeführer ein unzu - mutbarer Nachteil entstehen. Eine Heilung der Verletzung des rechtlichen Gehörs kommt daher schon aus diesem Grund nicht in Betracht. 3.4.3 Dem Bundesverwaltungsgericht ist es zudem auch unter B e- rücksichtigung der in der Vernehmlassung nachgeschobenen Begründung nicht mögli ch, sachlich über den Gegenstand des vorliegenden Recht s- streits zu entscheiden. Die V orinstanz hat dem Bundesverwaltungsgericht nicht die gesamten V orakten zugesandt, obwohl sie hierzu mit Verfügung vom 25. April 2012 aufgefordert worden war. Vielmehr hat sie der Ver-Landwirtschaftlicher Produktionskataster 2012/24 BVGE / ATAF / DTAF 507 nehmlassung lediglich einige Beilagen beigefügt, die sie zum Beweis der von ihr vorgebrachten Tatsachenbehauptungen vorlegt. Diese betreffen zwar streitrelevante U mstände, erlauben es dem Bundes verwaltungs- gericht jedoch nicht, sich ein vollstä ndiges Bild über den relevanten Sachverhalt zu machen. Es fehlen weiterhin insbesondere ein Protokoll des Augenscheins vom 21. Juni 2011 und die Verfügung vom 2. November 2000, mit welcher die Erstabgrenzung des Sömmerungsge - biets vorgenommen wurde. Überdi es fehlen die angefochtene Verfügung und offenbar weitgehend auch der ihr vorangegangene vorinstanzliche Schriftenwechsel in den von der V orinstanz eingesandten Unterlagen. Da die V orakten eine wesentliche Grundlage für die Überprüfung einer ange- fochtenen Verfügung bilden, ist die V orinstanz gemäss Art. 57 Abs. 1 VwVG verpflichtet, der Beschwerdeinstanz nicht nur einzelne Akten - stücke oder Beweismittel, sondern die gesamten V orakten vollständig auszuhändigen (vgl. FRANK SEETHALER/KASPAR PLÜSS, in: Waldmann / Weissenberger [Hrsg.], a.a.O., N. 7 zu Art. 57 VwVG; ANDRÉ MOSER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], a.a.O., N. 13 zu Art. 57 VwVG). Dem Bundesverwaltungsgericht fehlen daher die Entscheidgrundlagen, die für einen materiellen Entscheid in der Sache und s omit für die Heilung der Verletzung des rechtlichen Gehörs erforderlich wären. 3.4.4 Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass die nachträg - liche Begründung der V orinstanz auch unter Berücksichtigung der von ihr eingereichten Beweismittel nicht nachvollziehbar erscheint. Die V or- instanz stützt die Grenzziehung auf der Parzelle Nr. 11 (…) insbesondere auf die Plangrundlagen des ALG, die für die Erstabgrenzung des Sömme- rungsgebiets verwendet wurden. Der in den Plangrundlagen als landwir t- schaftliche Nutzfläche mar kierte Bereich ist jedoch grösser als der Teil der Parzelle, den die V orinstanz in der angefochtenen Verfügung der Bergzone IV zugeteilt hat, und erreicht den Stall, dessen Umgebung nach dem V orbringen des Beschwerdeführers schon immer als Mähwiese genutzt wurde. Die Darlegungen der V orinstanz in der angefochtenen Verfügung und in der Vernehmlassung enthalten keine Begründung für diese Diskrepanz zwischen der Eingrenzung der landwirtschaftlichen Nutzfläche in den Plangrundlagen des ALG und der Abgrenzung de s Sömmerungsgebiets, die in der angefochtenen Verfügung vorgenommen wurde. Es ist deshalb für das Bundesverwaltungsgericht nicht nachvol l- ziehbar, warum das in den Plangrundlagen des ALG als landwirtschaftl i- che Nutzfläche bezeichnete Gebiet zu einem grossen Teil dem Sömm e- rungsgebiet und nicht der Bergzone IV zugeordnet wurde. 2012/24 Landwirtschaftlicher Produktionskataster 508 BVGE / ATAF / DTAF 3.5 Insgesamt ist somit festzuhalten, dass die V orinstanz das recht - liche Gehör des Beschwerdeführers verletzt hat und diese Gehörsver - letzung nicht geheilt werden kann.