B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-3311/2012 U r t e i l v o m 1 3 . D e z e m b e r 2 0 1 2 Besetzung Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz), Richter Frank Seethaler, Richter Philippe Weissenberger, Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann. Parteien X._______, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Rihm, 8034 Zürich, Beschwerdeführer, gegen Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA, Einsteinstrasse 2, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Parteistellung / Akteneinsicht. B-3311/2012 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 19. Oktober 2010 gelangte X._______ (nachfolgend: Beschwerdefüh- rer) an die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA (nachfolgend: FINMA oder Vorinstanz) und erhob Anzeige gegen die Bank Q._______ in Zürich bzw. gegen deren Tochtergesellschaft, die Bank R._______ Ltd. mit Sitz in Nassau (nachfolgend: Bank R._______). Er machte geltend, er habe im Januar 2000 eine Bankbeziehung mit der Bank Q._______ eröff- net. Bereits im März 2000 habe diese Bank ihm empfohlen, die gesamte Bankbeziehung au f ihre Tochtergesellschaft, die Bank R._______ , zu übertragen. Dies habe er getan und bei der Bank R._______ diverse Bank- und Wertschriftenkonten eröffnet. Die Bankdokumente seien in den Geschäftsräumlichkeiten der Bank Q._______ unterzeichnet worden. In den folgenden vier Jahren hätten auch alle Besprechungen in diesen G e- schäftsräumlichkeiten stattgefunden. Alle Korrespondenz und die gesa m- te Betreuung sei durch Mitarbeiter der Bank Q._______ erfolgt. In diesen Geschäftsräumlichkeiten seien damit Bankdienstleistungen im Namen der Bank R._______ erbracht worden, was einer faktischen Geschäftsnieder- lassung entspreche, obwohl sie dafür über keine Bewilligung der FINMA verfüge. Er ersuchte daher die Vorinstanz, eine aufsichtsrechtliche Unte r- suchung gegen diese faktische Geschäftsniederlassung der Bank R._______ einzuleiten und anschliessend gegebenenfalls die faktische Bankzweigniederlassung, allenfalls Bankrepräsentanz, zu liquidieren. Mit E-Mail vom 1. November 2010 erkundigte der Beschwerdeführer sich bei der Vorinstanz nach dem Stand der aufsichtsrechtlichen Unters u- chung. Die Vorinstanz teilte ihm daraufhin mit E -Mail vom 3. November 2010 mit, dass er in einem allfälligen Verwaltungsverfahren keine Parte i- stellung habe und auch nicht zur Akteneinsicht zugel assen werden kö n- ne. Aus demselben Grund könne er über das Vorgehen der Vorinstanz in dieser Angelegenheit auch nicht auf dem Laufenden gehalten werden. In der Folge bediente der Beschwerdeführer die Vorinstanz mit Kopien der Rechtsschriften und der Entsch eide aus seinem Betreibungsverfa h- ren gegen die Bank R._______. Mit E-Mail vom 28. Juni 2011 ersuchte der Beschwerdeführer die Vori n- stanz um Akteneinsicht. Mit Antwort vom gleichen Tag beschied ihm die Vorinstanz, er habe keine Parteistellung und könne dah er auch keine Ak- teneinsicht erhalten. B-3311/2012 Seite 3 Mit E-Mails und Schreiben vom 5. Juli 2011, 10. Februar 2012, 14. März 2012 und 5. April 2012 beantragte der Beschwerdeführer den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung. Mit Verfügung vom 11. Mai 2012 trat die Vori nstanz auf das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der Parteistellung und Akteneinsicht nicht ein. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Beschwer- deführer beantrage die Parteistellung und Akteneinsicht sowie die au f- sichtsrechtlichen Massnahmen einzig im Hinblick auf ein rechtliches Vo r- gehen gegen die Bank R._______ in der Schweiz. Er habe daher kein e i- genes, unmittelbar schutzwürdiges Interesse, weshalb ihm weder Parte i- stellung noch Akteneinsicht zu gewähren sei. B. Gegen diese Verfügung er hebt der Beschwerdeführer am 20. Juni 2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt, die Verf ü- gung sei aufzuheben und ihm sei in den von der Vorinstanz gegen die de facto -Zweigniederlassung der Bank R._______ in Zürich geführten Vorabklärungen oder Untersuchungen Parteistellung einzuräumen, dies unter Wahrung berechtigter Geheimhaltungsinteressen der betroffenen Banken und von deren Kunden. Zur Begründung führt er aus, es stehe ihm die Stellung eines Dritten i .S.v. Art. 6 des Verwaltungsverfahrensge- setzes, und insbesondere ein Akteneinsichtsrecht gemäss Art. 5 der Ban- kenkonkursverordnung sowie ein umfassendes Informationsrecht nach Art. 11 des Börsengesetzes zu. Ein Akteneinsichtsrecht ergebe sich auch aus seiner künftigen strafprozessualen Stellung als Privatkläger. Der Ei n- wand der Vorinstanz, wonach der Beschwerdeführer in der Absicht Pa r- teistellung verlange, um später einen Zivilprozess zu führen und entspr e- chende Beweismittel zu beschaffen, sei unzutreffend. Insofern habe sie den Sachverhalt unrichtig festgestellt. C. Die Vorinstanz lässt sich am 16. August 2012 vernehmen und beantragt die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führt sie aus, der B e- schwerdeführer räume selber ein, vorliegend die Rückerstattu ng seiner Anlagegelder zu bezwecken, welche er aufgrund der Anlage- und Vermö- gensverwaltungstätigkeit der Bank R._______ in den Jahren 2000 und 2001 verloren habe. Er habe bestätigt, dass es ihm letztlich um die Durchsetzung vermögensrechtlicher Ansprüche aus seiner Vertragsb e- ziehung mit der Bank R._______ gehe, und dass er nach Eröffnung eines Liquidationsverfahrens gegen die faktische Zweigniederlassung der Bank B-3311/2012 Seite 4 R._______ durch die Vorinstanz eine Forderung eingeben wolle. De m- nach gehe es vorliegend im Ke rn um eine zivilrechtliche Streitigkeit, we l- che der Beschwerdeführer durch ein Aufsichtsverfahren der Vorinstanz in der Schweiz erledigen wolle. Der Antrag auf aufsichtsrechtliche Mas s- nahmen einzig im Hinblick auf ein rechtliches Vorgehen gegen die Bank sei nicht zu schützen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit voller Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und auf eine B e- schwerde einzutreten ist (vgl. Art. 7 des Verwaltun gsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]). 1.1 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 11. Mai 2012, mit welcher diese auf das Gesuch des B e- schwerdeführers um Gewährung der Parteistellung und Aktenein sicht nicht eingetreten ist. Diese stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG dar. Das Bundesverwaltungsgericht ist zuständig für die Beurte i- lung von Beschwerden gegen Verfügungen der Vorinstanz (Art. 54 Abs. 1 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes v om 22. Juni 2007 [FINMAG, SR 956.1]) i.V.m. Art. 31 und 33 Bst. e des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. 1.2 Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Verfügung in besonderem Mass vom Entscheid betroffen und hat ein aktuelles pra k- tisches Interesse an der Aufhebung oder Änderung der vorinstanzlichen Verfügung. Er ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert. 1.3 Der Streitgegenstand in einem Beschwerdeverfahren umfasst das durch die Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit dieses angefoc h- ten wird. Er wird durch zwei Elemente bestimmt: Erstens durch den G e- genstand der angefochtenen Verfügung (Anfechtungsgegenstand) und zweitens durch die Beschwerdebegehren (vgl. dazu FRITZ GYGI, Bundes- verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 42 ff.). Mit einer Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid kann daher im Prinzip nur das Nichteintreten beanstandet und nicht eine materielle Beurteilung verlangt werden. B-3311/2012 Seite 5 Ist eine Behö rde der Auffassung, dass der Dritte, der Parteistellung und Parteirechte in Bezug auf ein Verfahren geltend macht, keine Parteiste l- lung hat, so weist sie sein Gesuch um Parteistellung bzw. um Gewährung von Parteirechten ab. Hat der Dritte Rechtsbegehren in Bezug auf das Hauptverfahren gestellt, so tritt sie auf diese Rechtsbegehren nicht ein. Im vorliegenden Fall stellte der Beschwerdeführer keine Rechtsbegehren in Bezug auf das Hauptverfahren, das allfällige Aufsichtsverfahren gegen die Bank Q._______ als von ihm behauptete faktische Geschäftsnieder- lassung der Bank R._______ , sondern lediglich ein Gesuch um Parte i- stellung und Akteneinsicht in diesem Verfahren. Gemäss dem Dispositiv ihrer Verfügung ist die Vorinstanz auf diese Begehren des Beschwerd e- führers nicht eingetreten. Erstinstanzliche Verfügungen sind indessen nicht streng nach ihrem Wortlaut, sondern nach ihrem wirklichen Gehalt zu verstehen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_762/2010 vom 2. Febr u- ar 2011 E. 2). Aus den Erwägungen der angefochtenen V erfügung geht klar hervor, dass die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers m a- teriell beurteilt und abschlägig entschieden hat. Es ist daher davon auszugehen, dass das Anfechtungsobjekt im vorli e- genden Verfahren – entgegen dem Wortlaut des vorinstanzlichen Disposi- tivs – ein materieller Entscheid der Vorinstanz über das Gesuch des B e- schwerdeführers um Parteistellung und Akteneinsicht ist. In seinem Beschwerdebegehren wiederholt der Beschwerdeführer sein vor der Vorinstanz gestelltes Begehren um Parteis tellung, relativiert es (bzw. recte wohl sein Gesuch um Akteneinsicht) aber in Bezug auf die Wahrung berechtigter Geheimhaltungsinteressen der betroffenen Banken und von deren Kunden. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist daher die Abweisung des Gesuchs des Beschwerdeführers um Parteistellung und Aktenei n- sicht durch die Vorinstanz in dem durch das Beschwerdebegehren relat i- vierten Ausmass. 1.4 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der B e- schwerdeschrift sind gewahrt (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Der Vertreter hat sich rechtsgenüglich durch schriftliche Vol l- macht ausgewiesen (Art. 11 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristg e- recht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachunteilsvorau s- setzungen liegen ebenfalls vor (Art. 46 ff. VwVG). B-3311/2012 Seite 6 1.5 Auf die vorliegende Beschwerde ist daher einzutreten. 2. Die Vorinstanz als Aufsichtsbehörde über den Finanzmarkt trifft die zum Vollzug des Banken - und Börsengesetzes und dessen Ausführungsvo r- schriften notwendigen Verfügungen und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen und reglementarischen Vorschriften (vgl. Art. 3 und Art. 6 Abs. 1 FINMAG). Erhält sie von Missständen Kenntnis, sorgt sie für deren Beseitigung und die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands (Art. 31 FINMAG). Da die Aufsichtsbehörde allgemein über die Einhaltung der "gesetzlichen Vorschriften" zu wachen hat, ist ihre Aufsicht nicht auf die ihr bereits unterstellten Betriebe (insbesondere Banken und diesen gleichgestellte Unternehmen) beschränkt. Zu ihrem A ufgabenbereich ge- hört ebenso die Abklärung der in Frage stehenden finanzmarktrechtlichen Bewilligungspflicht einer Gesellschaft oder Person (vgl. Art. 3 Bst. a FI N- MAG; Art. 1 und 3 ff. des Bankengesetzes vom 8. November 1934 [BankG, SR 952.0] und Art. 3 de s Börsengesetzes vom 24. März 1995 [BEHG, SR 954.1]). Praxisgemäss kann sie daher die in den Finan z- marktgesetzen vorgesehenen Mittel auch gegenüber Instituten bzw. Pe r- sonen einsetzen, deren Unterstellungs - oder Bewilligungspflicht umstri t- ten ist (vgl. BGE 136 II 43 E. 3.1, BGE 132 II 382 E. 4.1, mit Hinweisen). Liegen hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür vor, dass eine bewill i- gungspflichtige Geschäftstätigkeit ausgeübt werden könnte, ist die Vori n- stanz von Gesetzes wegen befugt und verpflichtet, die zur Abklärung er- forderlichen Informationen einzuholen und die nötigen Anordnungen zu treffen. Erweist sich, dass die in Frage stehende natürliche oder jurist i- sche Person unbewilligt unterstellungspflichtige Aktivitäten ausgeübt hat und ihre Tätigkeit nicht be willigungsfähig ist, so können diese Anordnu n- gen bis zum Verbot der betreffenden Tätigkeit bzw. zur Liquidation und − bei Überschuldung − zur Konkurseröffnung reichen (vgl. BGE 132 II 382 E. 4.2, mit Hinweisen). Bei der Wahl des geeigneten Mittels hat die Vorin- stanz im Rahmen der allgemeinen Verfassungs - und Verwaltungsgrund- sätze (insbesondere Willkürverbot, Rechtsgleichheits - und Verhältni s- mässigkeitsgebot sowie Treu und Glauben) in erster Linie den Hauptzwe- cken der finanzmarktrechtlichen Gesetzgebung, dem Schutz der Gläub i- ger bzw. Anleger einerseits und der Lauterkeit und Stabilität des Finan z- systems andererseits, Rechnung zu tragen. Die Frage, wie sie ihre Au f- sichtsfunktion im Einzelnen wahrnimmt, ist dabei weitgehend ihrem "technischen Ermessen" anheimgestellt (vgl. BGE 131 II 306 E. 3.1.2 , mit Hinweisen; zum Ganzen vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-4066/2010 vom 19. Mai 2011 E. 3). B-3311/2012 Seite 7 3. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Bank R._______ betreibe eine faktische Zweigniederlassung in Zürich, wel che ohne die erforderliche Bewilligung der Vorinstanz gewerbsmässig Publikumseinlagen entgege n- genommen habe. Er habe bei der Vorinstanz die Einleitung eines au f- sichtsrechtlichen Verfahrens beantragt, welches letztlich in eine Liquidati- on dieser faktischen Zweigniederlassung oder in andere, durch die Vorin- stanz anzuordnende aufsichtsrechtliche Massnahmen münden solle . Er habe ein rechtlich geschütztes Interesse daran, in einem derartigen L i- quidationsverfahren die Rückerstattung seiner Anlagegelder zu verla n- gen. Die besondere Beziehungsnähe ergebe sich daraus, dass er innert nur 18 Monaten nach Eingehen der Bankkundenbeziehung mit der Bank R._______ einen Totalverlust seiner gesamten Kundengelder von EUR 1,7 Mio. erlitten habe. Die materielle Immission sei dam it nicht bloss dr o- hend, sondern bereits eingetreten. Indem er nach Eröffnung eines au f- sichtsrechtlich anzuordnenden Liquidationsverfahrens gegen die Zürcher de facto-Zweigniederlassung der Bank R._______ als geschädigter Anle- ger eine Forderungseingabe über den in Landeswährung umzurechne n- den Eurobetrag von 1,7 Mio. eingeben werde, sei er in seinen Verm ö- genswerten unmittelbar betroffen. Damit sei er besonders berührt und be- sitze ein schutzwürdiges Interesse an der Durchführung eines aufsicht s- rechtlichen Verfahrens und habe auch ein rechtlich geschütztes Interesse an der Akteneinsicht. D ie Vorinstanz habe ihm die beantragte Parteistel- lung daher zu Unrecht verweigert. Die Vorinstanz wendet ein, nach der bundesgerichtlichen Rechtspr e- chung habe derjenige, der bei einer Aufsichtsbehörde eine Anzeige ei n- reiche, allein hierdurch noch kein schutzwürdiges Interesse. Anleger und Gläubiger eines Instituts hätte n keinen Rechtsanspruch auf ein Tätigwer- den der FINMA. Die Frage, wie die se ihre Aufsichtsfunktion im Einzelf all wahrnehme, sei ihrem "technischen Ermessen" anheimgestellt. Das Bun- desgericht habe ein schutzwürdiges Interesse an einem aufsichtsrechtl i- chen Eingreifen verneint, wenn ein Dritter von der FINMA im Hinblick auf ein rechtliches Vorgehen gegen die Bank In formationen verlange , oder wenn ein Dritter Akteneinsicht in Unterlagen verlange, die ihm eine Klage gegen das beaufsichtigte Institut ermöglichen sollten. Vorliegend sei d a- von auszugehen, dass der Beschwerdeführer eine zivilrechtliche Sch a- denersatzforderung aus seiner früheren Vertragsbeziehung mit der Bank R._______ geltend mache. Er strebe die Parteistellung, die Akteneinsicht sowie die aufsichtsrechtlichen Massnahmen einzig im Hinblick auf ein rechtliches Vorgehen gegen die Bank R.______ _ in der Schweiz an. B-3311/2012 Seite 8 Mangels eines eigenen, unmittelbaren schutzwürdigen Interesses sei da- her seine Parteistellung zu verneinen. 3.1 Das Verfahren vor der Vorinstanz richtet sich nach dem Verwaltung s- verfahrensgesetz (Art. 53 FINMAG). Anspruch auf Parteistellun g in di e- sem Verfahren haben daher alle Personen, die durch den Ausgang des Verfahrens besonders berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse daran haben, dass die Verfügung , die das Verfahren abschliessen wird, ihren Rechtsbegehren entsprechend ausfällt ( vgl. Art 6 VwVG i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Das Erfordernis des besonderen Berührtseins ist beim voraussichtlichen Adressaten einer Verfügung in der Regel ohne Weiteres gegeben. Dritte sind dagegen in der Regel nur indirekt von der Verfügung betroffen, d a ihnen dadurch weder direkt Rechte eingeräumt noch Pflichten auferlegt werden. Als "besonders berührt" gelten solche Personen daher nur, wenn sie eine besondere beachtenswerte, nahe Beziehung zur Streitsache aufweisen. Worin die besondere Beziehungsnähe z ur Streitsache b e- steht, wird dabei nach objektiven Kriterien bestimmt. Das relevante Int e- resse des Dritten kann dabei rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein und braucht nicht mit jenem übereinzustimmen, das durch die als verletzt b e- zeichnete Norm geschützt wird. Der Dritte muss jedoch einen praktischen Nutzen aus der Verfügung ziehen, sofern sie seinen Rechtsbegehren entsprechend ausfällt, d.h. seine Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können. Zwischen dem Streitgegenstand und dem legitimationsbegründenden persönlichen und spürbaren Nachteil muss ein adäquater Kausalzusammenhang b e- stehen (vgl. ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 615 f., BERNHARD WALDMANN, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum BGG, Basel 2008, N. 18 zu Art. 89 BGG; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 1774 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Rec htsprechung sind dabei die konkreten Umstände des Einzelfalles von zentraler Bedeutung . Eine rechtslogisch stringente, begrifflich fassbare Abgrenzung zur Popularbeschwerde gibt es danach nicht, sondern nur eine praktisch vernünftige. W o diese Gren- ze verläuft, ist für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen (BGE 123 II 376 E. 5b/bb , mit Hinweisen). Gesichtspunkte, welche gegen die Zue r- kennung einer Parteistellung sprechen, sind etwa die Möglichkeit, den B-3311/2012 Seite 9 angestrebten Erfolg auf anderem Weg zu erreichen, das bloss mittelbare Betroffensein, aber auch Aspekte der Praktikabilität: Zwar ist der blosse Umstand, dass allenfalls zahlreiche Personen besonders berührt sein können, für sich allein kein Grund, diesen die P arteistellung abzuspr e- chen (vgl. BGE 129 II 286 E. 4.3.3, BGE 121 II 176 E. 2b, BGE 120 Ib 379 E. 4c). Trotzdem soll d er Kreis der Personen mit Parteistellung nicht derart weit gezogen werden, dass dadurch die Verwaltungstätigkeit au s- serordentlich erschwert würde (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 4.4). Derjenige, der bei einer Au f- sichtsbehörde eine Anzeige einreicht, erwirkt allein hierdurch noch kein geschütztes Interesse ( vgl. BGE 135 II 145 E. 6.1). Vorbehalten hat die Rechtsprechung jedoch den Fall, dass die zur Ausübung der Aufsicht verpflichtete Behörde eine vom Anzeiger beantragte Aufsichtsmassna h- me ablehnt, an welcher dieser ein konkretes Interesse hat (vgl. BGE 135 II 145 E. 6.1, BGE 130 II 149 E. 3.3, BGE 120 Ib 351 E. 3b). So hat das Bundesgericht die Legitimation der Inhaberin von Anteilsscheinen bejaht, von der damaligen Eidgenössischen Bankenkommission (EBK) die Abbe- rufung eines Sachwalters zu verlangen: Sie, die Anteilsinhaberin, habe an der Abberufung ein eigenes schutzwürdiges Interesse, weil sie durch eine mangelhafte Geschäftsführung beeinträchtigt werde; dass ein Anleger gegen den Sachwalter auch Zivilklage erheben könne, ändere daran nichts, da der Zivil richter nicht zuständig sei, den Sachwalter abzusetzen (vgl. BGE 98 Ib 53 E. 2 und E. 4 ). Verlangt ein Anleger ein über die al l- gemeine Aufsichtstätigkeit der Behörde hinausgehendes Einschreiten, so muss er glaubha ft nachweisen, dass und inwiefern seine Rechte als A n- leger konkret gefährdet oder verletzt sind und er deshalb ein eigenes, unmittelbares schutzwürdiges Interesse an einer zusätzlichen aufsicht s- rechtlichen Untersuchung oder an einer bestimmten Massnahme hat (vgl. BGE 120 Ib 351 E. 5; Urteil des Bundesgerichts 2A.218/1992 vom 14. August 1995 E. 5a). Ein schutzwürdiges Interesse an einem aufsicht s- rechtlichen Eingreifen wurde dagegen verneint, weil der Dritte von d er Bankenaufsicht nicht in seiner Eigenschaft als Anleger Massnahmen b e- antragte, sondern im Hinblick auf ein rechtliches Vorgehen gegen die Bank Informationen verlangte oder weil er bloss Akteneinsicht in jene U n- terlagen verlangt, die ihm eine Klage gegen die beaufsichtigte Person oder gegen die Aufsichtsbehörde ermöglichen sollten ( vgl. BGE 120 Ib 351 E. 4; Urteil des Bundesgerichts 2A.218/1992 vom 14. August 1995 E. 5b). 3.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat in sei ner bisherigen Rech t- sprechung die Beschwerdelegitimation von Anlegern in einem Unterste l-B-3311/2012 Seite 10 lungsverfahren jeweils verneint. Diese Fälle betrafen indessen immer A n- leger, die sich gegen die verfügte Unterstellung und Liquidation des u n- terstellten Unternehmens wehren wollten (Beschwerdeführung pro Adres- sat). Ihr Interesse wurde daher als ein aus dem Interesse des Unterne h- mens selbst abgeleitetes und somit mittelbares oder indirektes verm ö- gensrechtliches Interesse beurteilt (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsge- richts B-3987/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 1.5.2, mit weiteren Hinwei- sen). Diese Beurteilung entspricht der Rechtsprechung des Bundesg e- richts zur Frage der Beschwerdelegitimation "pro Adressat" von Aktionä- ren oder Gläubigern des Verfügungsadressaten (vgl. BGE 130 V 560 E. 3.5, mit Hinweisen). Die Konstellation i m vorliegenden Fall ist insofern anders, als der B e- schwerdeführer sich für eine Unterstellung und Liquidation durch die Vor- instanz einsetzen möchte. In Frage steht somit eine allfällige Parteiste l- lung "contra Adressat". Dieser Umstand ist bei der Beurteilung der Inten- sität der persönlichen Betroffenheit zu Gunsten des Beschwerdeführers zu berücksichtigen. Dessen ungeachtet muss auch im Fall eines Dritte n, der "contra Adressat" Parteistellung verlangt, ein adäquater Kausalz u- sammenhang zwischen der in Frage stehenden Verfügung und dem ko n- kreten Nachteil für den betreffenden Dritten dargetan sein. Auch in dieser Konstellation muss ferner geprüft werden, ob dem Dritten nicht allenfalls eine andere rechtliche Möglichkeit zur Verfügung steht, den angestrebten Erfolg zu erreichen. 3.3 Im vorliegenden Fall begründet der Beschwerdeführer seine besonde- re Betroffenheit und Beziehungsnähe damit, dass er nach Eröffnung e i- nes aufsichtsrechtlich anzuordnenden Liquidationsverfahrens gegen die Zürcher de facto-Zweigniederlassung der Bank R._______ als geschädig- ter Anleger eine Forderungseingabe über den in Landeswährung umz u- rechnenden Eurobetrag von 1,7 Mio. eingeben wolle. Aus seiner Sachdarstellung ergibt sich, dass er seit dem Totalverlust der von ihm angelegten Mittel vor über zehn Jahren keine weiteren Mittel bei der Bank R._______ investiert hat, weder als Publikumseinlagen noch auf einem Wertschriftendepot. Bei der von ihm behaupteten Forderung handelt es sich somit nicht um eine Verpflichtung, welche aus den B ü- chern der betroffenen Bank ersichtlich wäre (vgl. Art. 36 Abs. 1 BankG) , sondern um eine von der Bank bestrittene Schadenersatzforderung aus einer vom Beschwerde führer behaupteten Schlechterfüllung eines Ve r- mögensverwaltungsauftrags. Aus der Sachverhaltsdarstellung des B e-B-3311/2012 Seite 11 schwerdeführers ergibt sich weiter, dass er sich für diese Forderung auf einen Vertrag beruft, der ausdrücklich bahamesischem Recht unterstellt war und der den alleinigen Gerichtsstand auf den Bahamas vorsah. Nach dem anwendbaren bahamesischen Recht sei diese Forderung längst ver- jährt. Selbst wenn die Vorinstanz ein aufsichtsrechtliches Verfahren gegen eine "de facto Zweigniederlassung" der Bank R._______ durchführen und im Ergebnis eine Liquidation anordnen würde, ist die Annahme, dass der von der Vorinstanz eingesetzte Liquidator namens dieser Zweigniederlassung die Schadenersatzforderung des Beschwerdeführers anerkennen oder in einem Konkursverfa hren kollozieren würde, überaus hypothetisch. Von einem adäquaten Kausalzusammenhang kann hier offensichtlich nicht gesprochen werden. 3.4 Anleger oder Gläubiger von Finanzintermediären haben ihre zivi l- rechtlichen Forderungen gegenüber letzteren grundsätzlich und primär auf dem zivilen Rechtsweg – oder allenfalls adhäsionsweise in einem Strafverfahren – zu verfolgen. Neben dieser von der Rechtsordnung vo r- gesehenen und vergleichsweise wesentlich naheliegenderen Möglichkeit bleibt für die Ausübung von Parteirechten zu diesem Zweck in einem auf- sichtsrechtlichen Verfahren kein Raum. Die aufsichtsrechtlichen Verfa h- ren der FINMA dienen primär der Beseitigung allfälliger Missstände und der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands auf dem Schweiz e- rischen Finanzmarkt, nicht der prozessualen Unterstützung einzelner An- leger oder Gläubiger bei der Geltendmachung ihrer Ansprüche gegenüber dem allenfalls unterstellungspflichtigen Unternehmen. Die aufsichtsrech t- liche Tätigkeit der FINMA kann die Geltendma chung dieser Ansprüche zwar allenfalls indirekt erleichtern; dies reicht aber nicht aus, um eine Par- teistellung von Anlegern zu begründen. Es ist offensichtlich, dass die Auf- sichtstätigkeit der FINMA ausserordentlich erschwert würde, wenn jede r- mann, der be hauptet, Anleger eines konkreten Finanzintermediär s zu sein oder gewesen zu sein und noch offene Forderungen gegen diesen zu haben, Parteirechte i n einem aufsichtsrechtlichen Verfahren ausüben könnte oder in Bezug auf die Frage , ob überhaupt ein derartiges Verfah- ren eröffnet werden soll, angehört werden müsste. 3.5 Hinzu kommt, dass in zivil- oder strafrechtlichen Verfahren nicht not- wendigerweise die gleichen Verfahrensg rundsätze gelten wie in den auf- sichtsrechtlichen Verfahren der FINMA . So gehen insbesondere die Auskunfts- und Editionspflichten des untersuchten Instituts gegenüber der B-3311/2012 Seite 12 FINMA sehr weit (vgl. Art. 25 Abs. 1 FINMAG). Das Interesse eines Anle- gers oder Gläubigers, sich über das Akteneinsichtsrecht in einem derarti- gen aufsichtsrechtlichen Verfahren der FINMA Zugang zu Beweismitteln zu verschaffen, um sie in einem Zivilverfahren bzw. im Kontext einer a d- häsionsweisen Zivilklage in einem Strafverfahren zu verwerten, in denen die betroffene Gegenpartei die gleichen Unterlagen allenfalls nicht edi e- ren müsste, kann wohl kaum als schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG eingestuft werden. 3.6 Im konkreten Fall ist zwar höchst zweifelhaft, ob dem Beschwerdefüh- rer überhaupt die Möglichkeit eines Zivilprozesses vor einem Schweizeri- schen Gericht zur Verfügung steht. Wie er selbst ausführt, hätte er seine Ansprüche offenbar zu einem früheren Zeitpunkt und auf den Bahamas geltend machen müssen. Ob ein Gläubiger oder Anleger den ihm primär zustehenden Rechtsweg beschreitet oder nicht bzw. aus welchen Grün- den er allenfalls davon abgesehen hat, dies rechtzeitig zu tun, kann für die Legitimationsfrage indessen nicht relevant sein. Der Anspruch auf e f- fektiven Rechtsschutz (vgl. Art. 29a der Bundesverfassung der Schweize- rischen Eidgenossenschaft vo m 18. April 1999 [BV, SR 101]) beinhaltet kein grundsätzliches Recht darauf, trotz vertraglicher Vereinbarung eines ausländischen Gerichtsstands ein Schweizerisches Gericht anrufen zu können. Die Frage, ob die Vereinbarung eines ausländischen Gericht s- stands in einem konkreten Fall verbindlich ist oder nicht, könnte zwar als Vorfrage in einem Zivilprozess vor einem Schweizerischen Gericht au f- geworfen werden. Es geht aber nicht an, diese Frage auch in einem Ve r- waltungsverfahren bzw. im Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwal- tungsgericht vorfrageweise zu prüfen und dort, wo diese Prüfung zum E r- gebnis führt, dass die vertraglich vereinbarte Gerichtsstandsklausel ve r- bindlich ist, den Kläger von den Konsequenzen dieser Vereinbarung zu entlasten, indem ihm die Parteistellung in einem aufsichtsrechtlichen Ver- fahren der FINMA gewährt würde. Ob dem Beschwerdeführer im konkreten Fall die Möglichkeit zur Verf ü- gung steht oder nicht, seine Ansprüche in einem Zivilverfahren bzw. in e i- nem Zivilverfahren vor einem Schweiz erischen Gericht geltend zu m a- chen, braucht daher nicht geprüft zu werden. 3.7 Sinngemäss macht der Beschwerdeführer weiter geltend, er könnte sich in einem allfälligen Strafverfahren als Privatkläger konstituieren, auch wenn er keine adhäsionsweise Zivilklage erhebe. In einem derartigen Strafverfahren hätte er Parteirechte, weshalb er Anspruch darauf habe, B-3311/2012 Seite 13 dass die Vorinstanz eine entsprechende Strafanzeige erhebe, wenn sie in ihren Vorabklärungen auf strafrechtlich relevante Sachverhalte stosse. Nach der dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dieses Ar- gument offensichtlich unbehelflich. Die Parteistellung in einem Strafve r- fahren und der Wunsch, belastendes Material im Hinblick auf dieses Ve r- fahren zu finden, verschaffen einem Dritten grundsätzlich keine Parteistel- lung in einem aufsichtsrechtlichen Verfahren der Vorinstanz (vgl. BGE 120 Ib 351 E. 4). 3.8 Der Beschwerdeführer argumentiert weiter, er habe ein rechtlich g e- schütztes Interesse daran, dass die Vorinstanz als Folge des von ihm ver- langten Unterstellungsverfahrens, wenn schon keine Liquidation, so doch eine Einziehung gestützt auf Art. 35 FINMAG verfüge. Diese Bestimmung gebe der FINMA die Möglichkeit, privatrechtsgestaltend einen Ausgleich zwischen dem beaufsichtigten Institut und den allfällig geschädigten A n- legern und Gläubigern zu bewirken. In welcher Weise er selbst konkret von einer derartigen Einziehung b e- troffen wäre, substantiiert der Beschwerdeführer zwar nicht. Offenbar spekuliert er aber darauf, er würde einen Anteil der von der Vorinstanz gestützt auf diese Bestimmung allenfalls eingezogenen Vermögenswerte erhalten. Ob ein geschädigter Gläubiger oder Anleger eines unterstellten oder b e- aufsichtigten Instituts Parteistellung im Hinblick au f die Verteilung allfäll i- ger gestützt auf diese Bestimmung effektiv eingezogener Vermögenswer- te beantragen könnte, kann hier offen gelassen werden. Für eine Einziehung von Vermögenswerten gestützt auf Art. 35 FINMAG besteht erst seit dem Inkrafttreten des Finanzmarktaufsichtsgesetzes am 1. Januar 2009 eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage. Angesichts des Rückwirkungsverbots (vgl. Art. 5 und 9 BV; BGE 122 II 113 E. 3b; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz 330 ff.), erscheint es als höchst unwahrscheinlich, dass die Vorinstanz den vom Beschwerdeführer b e- haupteten Schaden aus den Jahren 2000 und 2001 zum Anlass nehmen würde, um gestützt auf Art. 35 FINMAG Vermögenswerte einzuziehen und dem Beschwerdeführer einen Anteil davon zuzusprechen. Auch in Bezug auf di eses behauptete Interesse ist ein adäquater Kausa l- zusammenhang daher nicht ersichtlich. B-3311/2012 Seite 14 3.9 Es ergibt sich somit, dass die Vorinstanz einen Anspruch des B e- schwerdeführers auf Parteistellung in einem allfälligen aufsichtsrechtl i- chen Verfahren gegen die Bank R._______ zu Recht verneint hat. 3.10 Ob die Vorinstanz gestützt auf allgemeine Verfahrensgrundsätze al- lenfalls gehalten wäre, Aufsichtsanzeigen bzw. -beschwerden jedenfalls insoweit zu behandeln, als sie die Anzeiger über die Eröffnung oder Nicht- eröffnung ein er aufsichtsrechtlichen Untersuchung informieren müsste, braucht hier nicht geprüft zu werden, da der Beschwerdeführer weder im Verfahren vor der Vorinstanz noch im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ein entsprechendes Eventualbegehren gestellt hat und diese Frage daher nicht Teil des Streitgegenstands ist. 4. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen. 5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem unterliegenden Beschwe r- deführer die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen. 6. Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung z u- zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kost en und Entschädigungen vor dem Bu n- desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2] und ebenso wenig der Vor- instanz (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.- werden dem Beschwerdeführer auf- erlegt. Sie werden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.- verrechnet. 3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet. B-3311/2012 Seite 15 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Eva Schneeberger Beatrice Grubenmann Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14 , Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesg e- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rech tsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren B e- gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthal ten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 14. Dezember 2012