La politique sociale comme marché Les assureurs vie et la structuration de la prévoyance vieillesse en Suisse (1890-1972) Matthieu Leimgruber Cette contribution jette un coup de projecteur sur les frontières disputées qui séparent les assurances privées et les assurances sociales et analyse en particulier les interactions qui se sont tissées au fil du XXe siècle entre l'Assurance vieillesse et survivants (AVS, premier pilier) et les contrats de groupe. Les assurances de groupe gérées par les compagnies d'assurance vie constituent en effet une composante centrale du deuxième pilier de la prévoyance vieillesse: environ la moitié des trois millions de salarié-e-s couvert-es par la Loi fédérale sur la prévoyance professionnelle (LPP) sont affilié-e-s à de telles institutions, qui concentrent un cinquième des avoirs totaux du deuxième pilier (540 milliards de francs en 2002).' Les contrats de groupe génèrent également la moitié des primes annuelles totales en- caissées par les assureurs vie (cf. graphique 1). En bref, ces contrats figurent en tête des produits d'assurances privés qui participent à la structuration de la politique sociale helvétique. Cet article se base sur mes recherches sur le développement du système des trois piliers et s'inscrit dans le sillage d'études qui renouvellent notre compréhension du rôle joué par les milieux patronaux dans l'élaboration des politiques sociales.2 Dans une étude consacrée à l'Etat social étasu- nien, l'historienne Jennifer Klein considère en particulier les compagnies d'assurance comme des acteurs occupant une position stratégique à «l'in- tersection entre le marché et le service social».3 Selon Klein, cette position permet aux assureurs de jouer un rôle décisif dans la structuration d'un système de retraites basé sur une division des tâches entre une assurance de base minimale, assumée par l'Etat, et des assurances complémentaires 109La politique sociale comme marché Graphique i: Contrats de groupe en % des primes totales engrangées par les compagnies d'assurance vie (1935-2000) 100 90 80 - 70 60 50 40 30 20 10 • Die privaten Versicherungsunternehmungen in der Schweiz, Berne 1935-2002. privées. Tout au long des trois parties de cet article, je m'inspire de la «stratégie de la complémentarité» analysée par Klein afin d'exposer quatre stratégies mises en œuvre par les assureurs helvétiques pour faire face à l'expansion de la politique sociale fédérale.4 En premier lieu, les compagnies d'assurance développent une stratégie d'opposition, qui vise à empêcher l'Etat d'intervenir dans des domaines jusqu'alors occupés exclusivement par des acteurs privés. Cette première approche se double d'une stratégie de préemption, dont le but est de de- vancer - et si possible de rendre superflue - l'intervention de l'Etat dans le domaine social. Ces deux stratégies sont à la source des premiers accrocha- ges entre politique sociale et assureurs privés qui se déroulent entre 1890 et 1918. L'expansion de la politique sociale fédérale amène toutefois rapide- ment les assureurs à adopter une stratégie de complémentarité basée sur la conception suivante: l'intervention de l'Etat, considérée comme inévitable à terme, est acceptée si elle demeure minimale et notamment si elle permet le développement de prestations sociales complémentaires dont la gestion demeure entre les mains d'acteurs privés. Dès l'entre-deux-guerres, l'en- 110La politique sociale comme marché jeu d'une division des tâches entre l'AVS et la prévoyance professionnelle constitue un cas d'école de cette stratégie (1918-1947). Finalement, et en parallèle à cette utilisation de la politique sociale étatique comme base pour le développement de prestations privées, les assureurs mettent en oeuvre une stratégie d'endiguement des assurances sociales existantes afin de ga- rantir des marges de développement pour leurs produits d'assurance. Cette stratégie est illustrée dans cet article par la formulation de la doctrine des trois piliers (1948-1972). L'ancrage de cette doctrine dans la Constitution fédérale en 1972 ainsi que sa concrétisation par le biais de l'instauration du deuxième pilier obligatoire en 1985 (LPP) constituent encore aujourd'hui le cadre primordial de notre système de prévoyance vieillesse. Les premiers accrochages entre politique sociale et assurances privées (1890-1918) L'histoire des interactions entre assureurs et politique sociale débute du- rant les années 1890, dans le cadre des premiers débats sur les assurances sociales. La longue gestation de la loi fédérale sur l'assurance maladie et accidents (LAMA ou Lex Forrer) - ponctuée par l'échec retentissant de sa première mouture en 1900 et par la mise en place en 1912 de l'assurance accident et du subventionnement des caisses maladies - coïncide avec une phase cruciale du développement du secteur des assurances.' Entre 1885, date de l'introduction de la Loi fédérale sur les assurances privées, et la fin de la Première Guerre mondiale, les compagnies helvétiques diversifient leurs terrains d'intervention et connaissent une expansion importante tant au niveau national qu'international. Au plus tard au début des années 1920, elles forment avec les grandes banques un des piliers de la place financière suisse.6 Les débats passionnés sur la Lex Forrer offrent un terrain propice pour analyser les premières confrontations des compagnies d'assurance avec une politique sociale naissante. Dans le domaine de la couverture maladie, la résistance à la LAMA émane en particulier du monde fragmenté des caisses mutuelles opérant sur une base régionale ou locale.7 Toutefois, des compagnies d'assurance comme la Zurich Unfall et la Winterthur Unfall (fondées respectivement en 1872 et 1873) se retrouvent au premier rang des opposants à l'étatisation de l'assu- 111La politique sociale comme marché rance accident, un marché qui avait connu une croissance importante après l'adoption des lois fédérales sur les fabriques (1877) et la responsabilité civile (1881).8 Mais cette stratégie d'opposition est affaiblie par la préfé- rence croissante du grand patronat industriel pour une solution homogène permettant la résolution des litiges juridiques qui caractérisent la compen- sation des accidents de travail. À la suite des deux campagnes référendaires contre la LAMA de 1900 et 1912, les assureurs privés parviennent toutefois à limiter l'ampleur de la couverture accident et à retarder l'instauration de la Caisse nationale de l'assurance accident (CNA) - cette dernière ne verra le jour qu'en 1918. En conclusion, la stratégie d'opposition mise en œuvre par les fournisseurs d'assurance accident ne parvient pas à atteindre son objectif ultime, à savoir empêcher l'Etat d'intervenir dans un domaine jusqu'alors contrôlé par des acteurs privés. Cependant, malgré les pertes occasionnées par l'instauration de la CNA, les assureurs développent le domaine de l'assurance accident complémentaire et compensent les pertes subies sur le marché suisse par une extension de leurs activités à l'étranger. En 1893, durant les premiers débats sur la Lex Forrer, Conrad Widmer, an- cien directeur de la Schweizerische Lebensversicherungs- und Rentenans- talt (Rentenanstalt/Swiss Life, fondée en 1857), avait également argumenté avec force en faveur de solutions entièrement privées pour couvrir les risques maladie et accident.9 Toutefois, les assureurs vie, non présents sur ces deux marchés, restent plutôt en retrait du front du refus formé par les opposants à la Lex Forrer. Durant cette phase de fondation de la politique sociale, l'attitude des assureurs vie se caractérise ainsi davantage par une stratégie de préemption de l'Etat, notamment par le biais du développe- ment d'alternatives privées à de futurs programmes étatiques. La Rentenanstalt, qui occupe une position dominante dans le domaine de l'assurance vie, inaugure en 1894 l'assurance populaire {Volksv ersieh er ung) dont les primes sont récoltées par le biais des bureaux postaux de la Confé- dération. Entre 1900 et 1920, les contrats de Volksversicherung passent de i6'ooo à plus de 290*000 et la Basler Leben (fondée en 1864) se lance éga- lement sur ce marché.10 Ce produit visant les couches laborieuses est décrit tour à tour comme une véritable alternative à une future retraite organisée sur une base étatique ou comme un «complément» {Zwischenglied) à la LAMA. Comme le remarque en 1895 un partisan de la Volksversicherung, «là où les forces propres de l'individu sont suffisantes, la collectivisation 112La politique sociale comme marché sous la houlette de l'Etat ne doit pas entrer en ligne de compte»." Toute- fois la Volksversicherung n'offre que des prestations minimales, ses frais de fonctionnement sont élevés et les personnes qui y sont affiliées peuvent perdre leur contrat en cas de non-paiement des primes, un phénomène courant en cas de maladie ou de chômage.12 Dans plusieurs cantons ro- mands (Neuchâtel, Genève, Vaud), compagnies d'assurance et autorités politiques collaborent également à la mise sur pied de «retraites populai- res» ressemblant fortement aux contrats de Volksversicherung.11 Retraites et assurances populaires constituent avant tout une diversification de l'assurance vie individuelle classique ou, pour utiliser un terme actuel, un «proto troisième pilier». Ces deux formes de prévoyance ne sont en défi- nitive pas comparables à des pensions de retraite organisées par l'Etat ou par des entreprises privées. Avant les années 1920, la Rentenanstalt est la seule compagnie qui propose l'organisation de caisses de pension par le biais de contrats de groupe. Les premiers contrats de ce type couvrent le personnel enseignant de plusieurs cantons et communes, le corps professoral de l'Ecole Polytechnique de Zurich, ainsi que le personnel d'une poignée d'entreprises privées. L'acti- vité de la Rentenanstalt dans l'organisation de la prévoyance vieillesse des collectivités publiques souligne les liens privilégiés entretenus par cette compagnie avec les autorités politiques et en particulier avec l'establish- ment du parti radical.'4 Les contrats de groupe ne font toutefois que peu d'émulés et ne sont pas activement promus par la Rentenanstalt. Avant 1914, et en l'absence d'un véritable débat sur les retraites au niveau fédéral, les activités des assurances vie dans le domaine de la prévoyance vieillesse demeurent exploratoires.'5 Comme nous le verrons dans la section sui- vante, l'assurance de groupe se retrouvera au centre des préoccupations des assureurs vie durant les débats sur l'AVS de l'entre-deux-guerres. Ces premiers accrochages entre assurances privées et politique sociale amènent quatre remarques. Premièrement, la diversification du marché de l'assurance accompagne étroitement les premières tentatives d'introduire des assurances sociales au niveau fédéral. Deuxièmement, si les deux stra- tégies d'opposition et de préemption dominent durant cette période de fondation de la politique sociale, le développement de compléments aux assurances étatiques trouve ses premières concrétisations dans le domaine de la couverture accident ou de la Volksversicherung. Troisièmement, les 113La politique sociale comme marché compagnies d'assurance adoptent des attitudes différenciées face à l'Etat: alors que la Zurich Unfall et la Winterthur Unfall apparaissent clairement dans le camp des opposants aux politiques fédérales, la Rentenanstalt mise avant tout sur la stratégie de préemption. Ce dernier choix est lié à l'intégration précoce de la Rentenanstalt dans les commissions officielles débattant de la politique sociale et est facilité par les contacts privilégiés que cette entreprise entretient avec l'appareil d'Etat. Enfin, les exemples de la Volksversicherung, des retraites populaires romandes et des premiers contrats de groupe nous rappellent que les frontières entre domaines privé et public sont loin d'être étanches. Au contraire, la Rentenanstalt et la Confédération collaborent dans le domaine de la Volksversicherung, tandis que certaines collectivités publiques délèguent à cette même compagnie la gestion des caisses de retraite de leur personnel. Ce dégradé de solutions publiques, mi-publiques, mi-privées et finalement privées doit être sou- ligné. Il fait écho à la fragmentation institutionnelle de l'Etat suisse, ainsi qu'à la participation structurelle de groupe d'intérêts privés bien organisés à l'élaboration des politiques publiques.1' Un mariage de raison? Les compagnies d'assurance vie et l'AVS (1918-1947) Les bases du régime de retraite sont posées durant les trois décennies qui séparent la revendication de l'AVS par la Grève générale de novembre 1918 et le versement des premières rentes en janvier 1948. Le chemin de croix du premier projet de loi AVS (ou Lex Schulthess) est bien connu. Durant les années 1920, cette ébauche subit le retour de manivelle conservateur qui suit la Grève générale. Après de multiples tergiversations - portant notam- ment sur le financement des retraites - et l'acceptation du principe consti- tutionnel de l'assurance vieillesse en 1925, un premier projet proposant de modestes prestations est refusé par voie référendaire en décembre 1931.'7 Après une décennie passée au purgatoire législatif, l'AVS revient sur le devant de la scène pendant la Deuxième Guerre mondiale. Élaborées sous la direction du Conseiller fédéral radical Walther Stampfli, les pensions fédérales sont plébiscitées le 6 juillet 1947 par plus de 80% des citoyens.'8 Si les deux stratégies d'opposition et de préemption mentionnées plus haut 114La politique sociale comme marché perdurent tout au long du débat sur l'AVS, cette section insistera en par- ticulier sur la stratégie de complémentarité, qui débouche sur la fondation d'une assurance vieillesse fédérale minimale laissant un large champ d'ac- tion à la prévoyance professionnelle. Entre 1918 et 1947, la définition de la division des tâches entre la future AVS et les institutions de prévoyance existantes constitue ainsi une des principales pierres d'achoppement du débat sur les retraites. Si Pentre-deux-guerres marque les heures sombres de l'AVS, il s'agit d'une période faste pour la prévoyance professionnelle. Quasiment inexistante au début du siècle, cette dernière couvre 22% des salarié-e-s en 1941 (con- tre 11% en 1920 et 18% en 1930).I? Le premier boom du deuxième pilier concerne avant tout les administrations publiques et les grandes entrepri- ses de l'industrie et des services. Dans le secteur privé, la fondation des caisses de pension est alimentée par l'octroi d'exonérations fiscales aux entreprises consacrant une partie de leurs profits à des «mesures sociales et de prévoyance». Entre 1917 et 1927, près de 1300 entreprises bénéficient de telles exonérations dans le cadre de l'imposition des bénéfices de guerre. Cette vague de fondations de caisses de pension débouche en 1922 sur la formation du «Schweizerischer Verband der Unterstützungskassen und Stiftungen für Alter und Invalidität» (SVUSAI), association qui regroupe les plus grandes caisses de pension des entreprises industrielles et commer- ciales.20 L'encouragement fiscal des caisses de pension représente un obs- tacle supplémentaire pour la mise en place de l'AVS: dès les années 1920, tout projet de loi dans ce domaine doit ainsi compter avec les desiderata et les objections potentielles du lobby de la prévoyance privée. L'encouragement fiscal de la prévoyance professionnelle profite directe- ment aux assureurs. Dès la fin de la guerre, l'administration fédérale des contributions, débordée par les demandes d'exonérations, aiguille en effet les entreprises désireuses de fonder une caisse de retraite vers les com- pagnies d'assurance vie. Ces dernières se lancent ainsi rapidement sur le marché de l'assurance de groupe. À la fin des années 1920, les contrats de groupe représentent déjà 10% des activités totales des assurances vie (cf. graphique 1). Il s'agit d'un marché très concentré, contrôlé par la Ren- tenanstalt et ses trois challengers directs, la Basler Leben, la Winterthur Leben et la Vita (filiale de la Zurich). Malgré leur détermination à défendre le marché de l'assurance de groupe, les assureurs réalisent rapidement 115La politique sociale comme marché qu'une opposition catégorique à l'AVS est politiquement hasardeuse et ne constitue pas une tactique payante. Avant même l'acceptation de l'article constitutionnel de 1925 sur PAVS, les assureurs vie s'efforcent de restrein- dre l'empiétement de l'Etat sur le terrain de la prévoyance privée. Les compagnies d'assurance se déclarent ainsi prêtes à tolérer une assurance fédérale minimale si cette dernière laisse les coudées franches aux caisses d'entreprise et aux contrats de groupe. Sur le plan du financement, les assu- reurs s'engagent résolument en faveur d'un système basé sur la répartition des charges. Le recours aux cotisations salariales évite en effet la constitution de réserves capitalisées gérées par la Confédération, une option considérée comme dangereuse par les milieux financiers. Si les assureurs mettent à pro- fit les privilèges fiscaux octroyés aux caisses de pension des employeurs, ils sont par contre opposés à toute augmentation de la fiscalité directe pouvant servir à alimenter la future AVS. Les compagnies d'assurance participent ainsi, en 1922, à l'offensive patronale contre l'initiative socialiste pour un impôt sur la fortune et font également campagne avec succès en 1925 pour couler l'initiative Rothenberger - lancée par le radical du même nom - qui prévoyait d'utiliser les recettes de l'impôt sur les bénéfices de guerre pour financer la prévoyance vieillesse.21 Une des premières études consacrée à l'assurance de groupe souligne en 1930 ^interdépendance» étroite qui existe entre le projet AVS et la pré- voyance professionnelle: «L'assurance étatique et l'assurance de groupe sont caractérisées par une relation d'interdépendance. Leur développement et leur agencement sont largement dépendants l'un de l'autre. Toutefois, l'amélioration et la perfection de l'assurance sociale étatique demeurera toujours du ressort de l'assurance de groupe.»22 En 1927, un directeur de la Rentenanstalt avait déjà décrit - dans un ordre inversé - le profil du système des trois piliers qui sera inscrit dans la constitution fédérale un demi-siècle plus tard. «Les rentes de l'Etat ne représenteront qu'un apport venant s'ajouter aux économies réalisées par le travail de chacun et, spécia- lement pour les salariés, aux sommes auxquelles ils auront droit grâce aux institutions de prévoyance des employeurs.»23 Cette conception, selon laquelle les caisses de pension jouent le rôle d'une «base» et l'assurance fédérale un rôle «complémentaire», est largement répandue à l'époque. Elle correspond bien sûr à la préexistence des caisses de prévoyance par rapport à l'AVS, mais aussi, et surtout, à un leitmotiv li- 116La politique sociale comme marché béral selon lequel la prévoyance privée doit toujours être préférée à l'assu- rance étatique. L'émergence de la stratégie de complémentarité ainsi que la méfiance de la SVUSAI envers l'AVS constituent deux facteurs qui pèsent lourd dans la formulation de la Lex Schulthess entre 1925 et 1931. En effet le projet AVS élaboré fin 1929 par le Conseiller fédéral Edmund Schulthess (radical) repose finalement sur un système dual combinant une «assurance de base» fédérale {Grundversicherung) à une «assurance complémentaire» (Zusatzversicherung) tout d'abord placée sous la res- ponsabilité des employeurs, puis des cantons. Cet enchevêtrement de solutions fédérales, cantonales, publiques et privées, tente de contenter tout le monde. Toutefois, le système dual envisagé ne fait que brouiller les frontières entre assurance fédérale et institutions de prévoyance et soulève de nombreuses oppositions et inquiétudes au sein des milieux économi- ques. Ces derniers craignent en effet que les retraites fédérales ne viennent concurrencer des caisses patronales dont les bases organisationnelles et financières demeurent encore incertaines.24 En décembre 1931, la défaite référendaire de la Lex Schulthess, combattue par la droite fédéraliste, le parti communiste et une partie du patronat, sonne le glas des premières ébauches confuses de la stratégie de complémentarité. Après l'échec de 1931, le projet AVS disparaît de la scène politique pour une décennie. Les assureurs, qui avaient finalement soutenu du bout des lè- vres la Lex Schulthess après l'avoir vidée de sa substance, ne sont pas émus outre mesure par ce revers. L'absence d'une assurance fédérale constitue en effet un atout pour le deuxième pilier naissant. Alors que la crise économi- que ralentit l'expansion des caisses d'entreprise et des contrats de groupe, employeurs et assureurs n'ont pas à faire face à la concurrence de l'Etat dans le domaine de la prévoyance vieillesse. Par contraste, dès le début de la Deuxième Guerre mondiale, l'introduction de nouvelles exonérations fiscales provoque un second boom des institutions de prévoyance. Si 22% des salarié-e-s sont couvert e s par des institutions de prévoyance en 1941, cette proportion atteindra 32% en 1955. Alors que la multiplication des contrats de groupe au sein des petites et moyennes entreprises contribue à la fragmentation de la prévoyance professionnelle, cette dernière devient un outil privilégié du patronat pour cimenter la «communauté d'entre- prise» (Betriebsgemeinschaft), atténuer les demandes de hausses salariales et renforcer la Paix du Travail dans des secteurs industriels stratégiques.2' 117La politique sociale comme marché Cette nouvelle phase d'expansion des caisses de pension précède la relance des discussions sur l'AVS et rend incontournable la question de la coordi- nation entre les futures retraites fédérales et les institutions de prévoyance existantes. Comme le remarque en 1940 un cadre de la Winterthur Leben, une «solution correcte» à l'épineux problème des retraites doit garantir une «division des tâches» entre une assurance publique minimale et la prévoyance privée.25 Durant la Deuxième Guerre mondiale, les compagnies d'assurance sont actives sur deux fronts de la politique sociale. Présents en force au sein de cénacles conservateurs et anti-étatiques comme le Redressement National et son «Untergruppe Altersversicherung», les assureurs vie s'engagent tout d'abord contre l'assainissement des caisses de pension de la Confédération (1939), puis contre la fondation d'un programme d'assistance à la vieillesse dans le canton de Zürich (1941).27 Avant le lancement, en automne 1941, de l'initiative populaire «Pour une vieillesse assurée» (Gesichertes Alter) et la relance des débats sur l'AVS, les compagnies d'assurance vie défendent également des solutions individualisées et privées. Ernst Röthlisberger, directeur de la division groupe de la Vita et l'un des principaux animateurs du «Untergruppe Altersversicherung», appelle de ses vœux l'introduction d'un cadre législatif minimal introduisant l'obligation de s'assurer indi- viduellement comme une alternative à tout projet d'assurance «collecti- viste».28 Toutefois, ce plaidoyer pour un troisième pilier individuel obligatoire doublé d'une opposition farouche contre l'assurance étatique révèle ses limites après le succès retentissant de l'initiative «Gesichertes Alter» et la relance, fin 1943, du projet AVS par le Conseil fédéral. Alors que la guerre tourne en faveur des Alliés, le Conseiller fédéral radical Walther Stampili utilise avec pragmatisme cette grande œuvre de solidarité confédérale pour stabiliser la situation sociale et politique sur le front intérieur.29 Stampfli, un ancien cadre dirigeant des aciéries Von Roll qui a participé durant l'en- tre-deux-guerres aux activités de la SVUSAI, s'efforce de mettre en œuvre une retraite étatique minimale ne concurrençant pas les caisses existantes.30 Cette nouvelle tentative d'instaurer une complémentarité entre l'AVS et la prévoyance professionnelle est saluée par les assureurs. Ces derniers espèrent en effet que le programme fédéral contribuera à l'extension du «sens de l'assurance» parmi la population: «Nous ne croyons pas que 118La politique sociale comme marché l'introduction d'une assurance-vieillesse nuise à l'intérêt des compagnies [d'assurance]. Bien au contraire, si les sociétés font montre de psycholo- gie, elle sera un instrument de propagande; elle donnera à tout le peuple le sens de l'assurance. Et sachant qu'ils recevront une petite retraite, les gens auront l'envie de rendre cette pension suffisante en concluant une assu- rance complémentaire à l'assurance vieillesse que les compagnies créeront spécialement dans cette intention.»3' Dès l'été 1944, les enjeux sont clairs: garantir que l'AVS demeure une «pe- tite retraite» permettant le développement des contrats de groupe et obte- nir une coordination adéquate entre assurance fédérale et caisses existantes constituent les axes principaux du second front d'action des compagnies d'assurance vie. Le débat sur la «reconnaissance» (Anerkennung) ou «non-reconnaissance» des institutions de prévoyance - un point considéré comme la «question fatidique» du débat sur l'AVS par Walther Stampfli32 - apparaît ainsi comme l'un des enjeux les plus disputés de la politique des retraites entre 1944 et 1946. Aucun membre de la commission fédérale d'experts sur l'AVS ne remet en question l'existence de ces institutions. Les différences sont pourtant nettes en ce qui concerne le degré de leur coordination avec l'AVS. Pour la gauche et les syndicats, cette coordination doit être réglée de manière formelle par des mesures garantissant les prestations des caisses ainsi que par une extension de leur surveillance. Pour les assureurs et les représentants patronaux, il s'agit au contraire de sauvegarder l'autonomie des caisses privées et de réduire au minimum les contraintes étatiques.3' Finalement, seule une poignée de caisses (moins d'une dizaine sur les 2000 existantes en 1941) choisiront de se faire «reconnaître» de jure par la Confédération en 1947. Par contraste, de nombreux patrons ayant choisi l'option de la «non-reconnaissance» coordonnent de facto leurs institutions de prévoyance à l'AVS, en intégrant dans les cotisations et prestations vieillesse de ces dernières les montants correspondants prévus par l'assurance fédérale.34 Cette adaptation à la carte permet aux patrons d'utiliser l'AVS comme un socle pour améliorer les caisses existantes et en développer de nouvelles. La base minimum de retraite étant maintenant assumée par l'Etat, les entreprises et les assureurs peuvent désormais se concentrer sur la partie de la prévoyance qui les intéresse le plus, c'est- à-dire le développement de prestations permettant de fidéliser la main- 119La politique sociale comme marché d'œuvre qualifiée et les cadres. Cette configuration ne s'est pas imposée sans des débats houleux. Entre 1944 et 1946, les représentants de l'Union des compagnies suisses d'assurance sur la vie au sein de la commission d'experts sur l'AVS tentent d'obtenir des subventions publiques pour les caisses d'entreprises et de maintenir un contrôle direct sur les flux de cotisations et prestations de l'assurance fédérale. Enfin, les assureurs s'efforcent de réduire au strict minimum le volume des réserves financières du programme fédéral. Cette infiltration des rouages de l'AVS par le secteur privé est combattue avec détermination par Walther Stampili et les fonctionnaires de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS). Outre son coût et sa complexité, ces der- niers soulignent que l'option défendue avec acharnement par les assureurs risque en effet de répéter l'enchevêtrement entre AVS et institutions de prévoyance qui avait pesé sur le projet de 1931.35 Après des débats difficiles, les milieux économiques lâchent progressive- ment du lest sur la question de la reconnaissance durant l'hiver 1945-1946. Ce retournement de situation s'explique par un faisceau de facteurs. En particulier, assureurs et patrons se rendent compte qu'une coordination for- melle entre l'AVS et les caisses existantes donne des arguments aux partisans d'une plus grande régulation de la prévoyance professionnelle. Cette ques- tion est particulièrement sensible dès l'été 1945, durant lequel le Conseiller national socialiste Valentin Gitermann relance l'idée d'une loi fédérale de surveillance des institutions de prévoyance.36 De plus, le «Schweizerischer Verband für privatwirtschaftliche Personalfürsorge» (SVPP, successeur de la SVUSAI) refuse l'option défendue par les assureurs. Pour le lobby des gran- des caisses d'entreprise, l'option de la «non-reconnaissance» s'impose: la SVPP souligne en effet que la question de l'autonomie des caisses existantes - qui permet aux patrons d'avoir les coudées franches pour accumuler des réserves défiscalisées et pour fidéliser la main-d'œuvre qualifiée - prime sur l'obtention d'éventuelles subventions étatiques.37 Après que les fédérations patronales se sont rangées à l'opinion de la SVPP, les assureurs réorientent rapidement leur stratégie. Courant 1946, la Vita enjoint ainsi ses clients à choisir l'option de la «non-reconnaissance» afin d'éviter tout «amalgame» entre l'assurance étatique et les institutions de prévoyance existantes.'8 De son côté, l'OFAS s'efforce de convaincre les employeurs que la «modeste assurance de base» laissera un «champ 120La politique sociale comme marché d'action considérable» aux caisses privées et qu'aucune instance étatique n'exercera de pression en faveur de la reconnaissance formelle.39 La division informelle des tâches entre les deux piliers principaux de la pré- voyance vieillesse ainsi que le maintien de l'autonomie des caisses privées constituent deux des résultats les plus marquants, et souvent négligés, de la mise en place de l'AVS durant la Deuxième Guerre mondiale. Durant cette période clé, les assureurs vie ont tout d'abord contribué à freiner la relance d'un débat sur les retraites (1939-1941), avant de tolérer le projet AVS tout en se battant bec et ongles pour obtenir des garanties contre l'empiétement de l'Etat sur le marché de la politique sociale (1942-1947). Le mariage de raison entre l'AVS et la prévoyance professionnelle consacre la stratégie de complémentarité esquissée durant l'entre-deux-guerres. Dans ce contexte, le recul des assureurs sur la question de la reconnaissance souligne non seulement la détermination de Walther Stampfli d'éviter un nouvel échec de l'AVS, mais aussi les divergences d'intérêts qui peuvent exister entre assureurs et caisses d'entreprises. Alors que ces dernières sont intéressées à bénéficier d'exonérations fiscales sans être soumises à la surveillance étroite de l'Etat, les assureurs souhaitent un soutien étatique plus marqué au développement de la prévoyance professionnelle, qui constitue un mar- ché intéressant pour leurs compagnies. La troisième section de cet article est consacrée à la formulation et à l'an- crage de la doctrine des trois piliers. Après s'être opposés à l'élaboration de programmes d'assurance publics et avoir tenté de contourner ces derniers au moyen d'alternatives privées, les assureurs se concentrent dès 1947 sur le développement de produits permettant de compléter les rentes AVS. Comme nous allons le voir, l'expansion parallèle des pensions fédérales et des institutions de prévoyance remet pourtant rapidement en cause les acquis de cette division des tâches. L'endiguement de l'AVS. Les assureurs et la formulation de la doctrine des trois piliers (1948-1972) A la fin de la Deuxième Guerre mondiale, le système de retraite helvétique est basé de facto sur plusieurs piliers. La formulation de la doctrine des trois piliers transforme cette structure de facto en une structure de jure. La 121La politique sociale comme marché lutte menée sur les plans symbolique et politique pour endiguer le dévelop- pement de l'assurance fédérale et réaffirmer le rôle des caisses de pension nous conduit à un tournant crucial de l'histoire de la prévoyance vieillesse en Suisse, à savoir la votation du 3 décembre 1972 opposant la doctrine des trois piliers au projet des «pensions populaires» porté par la gauche. Le quart de siècle qui sépare le vote triomphal de juillet 1947 de l'ancrage cons- titutionnel des trois piliers constitue donc un moment décisif de l'histoire du système de retraite. Les assureurs se retrouvent à nouveau au centre de la controverse sur les trois piliers. Cette prééminence n'est pas le fruit du hasard. Si, en 1950, les contrats de groupe représentent environ 20% des primes engrangées par les compagnies d'assurance vie, cette proportion atteint 40% au début des années 1970 (cf. graphique 1). Par conséquent, les efforts déployés par les assureurs pour défendre la division des tâches entre AVS et prévoyance professionnelle font écho à l'extension du volume des contrats de groupe dans leurs activités globales. Les décennies d'après-guerre sont marquées par un développement con- tinu mais sélectif de la prévoyance professionnelle. En 1955, 32% des salarié-e-s sont affilié-e-s à une caisse de pension. Cette proportion atteint 46% en 1970. L'expansion de la prévoyance professionnelle bénéficie en premier lieu aux salariés masculins, qualifiés et bien rémunérés de l'in- dustrie et des services. À l'opposé, les bas salaires, les arts et métiers, les emplois peu qualifiés et à temps partiel, les femmes et la main-d'œuvre étrangère constituent autant de secteurs salariaux mal ou pas du tout couverts par le deuxième pilier. Cette expansion sélective, qui contraste avec l'universalisme de l'AVS, repose sur les facteurs suivants: un régime fiscal favorable, l'absence d'une régulation stricte des caisses et, de manière cruciale, la modestie des prestations AVS. Les profits réalisés durant les années de croissance permettent également aux entreprises de fonder des institutions sociales qui viennent cimenter le partenariat social de l'après- guerre. Enfin, l'extension parallèle des négociations collectives et des cais- ses de pension renforce l'intégration, toujours sous contrôle patronal, des syndicats dans la gestion du deuxième pilier.40 Dès les années 1950, les avoirs des caisses de pension dépassent un tiers du produit intérieur brut, un chiffre qui atteint 50% au milieu des années 1970. De simples réserves défiscalisées utilisées à des fins d'autofinance- ment, les caisses de pension deviennent ainsi des investisseurs institution- 122La politique sociale comme marché nels d'un poids considérable sur le marché obligataire ou immobilier.41 Cette montée en puissance des avoirs de la prévoyance professionnelle apporte sa contribution au développement de la place financière suisse et renforce la détermination des milieux patronaux à défendre l'existence du deuxième pilier basé sur la capitalisation. La mise en œuvre de la stratégie de complémentarité explicitée dans la sec- tion précédente passe tout d'abord par l'exploitation des carences de l'AVS. Etant donné la modestie des premières rentes AVS, qui ne dépassent guère 2 5 % des salaires moyens, les assureurs ne manquent pas d'arguments de vente. En soulignant par exemple que «l'AVS doit être complétée, car elle suffit tout juste à préserver d'une trop grande misère», huit compagnies d'assurance vie lancent en 1957 une campagne de marketing pour diffu- ser l'assurance de groupe dans les arts et métiers, secteurs d'activité peu couverts par les caisses de pension.42 Les assureurs gardent également un œil vigilant sur le développement de l'AVS. L'opposition à toute forme de capitalisation sous contrôle étatique constitue le fondement de campagnes menées entre 1949 et 1951 contre la croissance du fonds de compensation de l'AVS, considéré par les milieux patronaux comme une concurrence inopportune sur le marché des capitaux. Par contraste, entre 1947 et 1957, la modestie des quatre premières révisions de l'AVS ne provoque guère de vagues au sein du patronat. En d'autres termes, la tolérance envers l'AVS dure tant que cette dernière n'empiète pas sur les chasses gardées du deuxième pilier.43 Dès la fin des années 1950, les premières tensions apparaissent dans le mariage de raison conclu en 1947 entre retraites fédérales et prévoyance professionnelle. Le faible niveau des prestations AVS ainsi que le déve- loppement sélectif de la prévoyance professionnelle laisse de nombreuses personnes âgées dans une situation précaire. L'extension de la sécurité sociale en Europe - notamment les réformes des retraites allemandes et suédoises respectivement adoptées en 1957 et 1959-ne demeure égale- ment pas inaperçue en Suisse et souligne le sous-développement de la po- litique sociale fédérale. Malgré les réserves des milieux patronaux, l'AVS se retrouve au centre des débats politiques et l'extension de ses prestations bénéficie d'un large consensus inter-partis. Enfin, avec l'élection en 1959 de Hans Peter Tschudi à la tête du Département fédéral de l'intérieur, l'amélioration des retraites devient la «vitrine de l'activité gouvernemen- 123La politique sociale comme marché tale socialiste».44 Depuis cette date, l'accélération des révisions de l'AVS est d'ailleurs qualifiée de «Tschudi Tempo». Durant les négociations portant sur la cinquième révision de l'AVS (acceptée unanimement par l'Assemblée fédérale en mars 1961), les assureurs vie prennent les devants pour devancer ce qu'ils considèrent comme une dommageable «inflation» en matière de politique sociale. Fondée en 1959 sur l'initiative de Peter Binswanger - ancien collaborateur de POFAS et directeur depuis 1955 de la division groupe de la Winterthur Leben - la commission d'étude sur la législation sociale de l'Union des compagnies suisses d'assurance sur la vie (UCAV) identifie en 1961 deux dangers menaçant à court ou moyen terme la division du travail acquise en 1947. En premier lieu la généralisation de la prévoyance professionnelle par le biais d'une loi fédérale déclarant son caractère obligatoire - ce qui remet- trait en cause l'approche volontaire qui prévalait jusqu'alors - ainsi que «la transformation de l'AVS d'une pension minimale en une pension populaire couvrant les conditions d'existence».4' En d'autres termes, les assureurs mettent le doigt sur les deux objets qui constitueront le cœur de l'affronte- ment sur l'avenir des retraites qui aura lieu une décennie plus tard. Le rôle de Peter Binswanger dans cette affaire doit être souligné. En effet, sa carrière de l'OFAS à la Winterthur Leben incarne l'enchevêtrement des composantes publiques et privées du système de retraite helvétique. De plus, Binswanger - qui deviendra en 1968 directeur général de la Winter- thur et dirigera l'association Pro Senectute après sa retraite - est également l'auteur d'une Histoire de l'AVS (1987).46 Toutefois, force est de constater que cet ouvrage ne livre qu'un récit édulcoré de l'histoire du système des trois piliers dont Binswanger a été l'un des principaux instigateurs au sein des cercles patronaux. Fin 1961, les compagnies d'assurance, décidées «à ne pas abandonner leurs positions sans se battre», mettent donc en oeuvre une stratégie d'endi- guement de l'AVS.47 Les assureurs convainquent tout d'abord les autres fédérations patronales de fonder, en décembre 1961, une discrète mais in- fluente commission chargée d'élaborer des contre-propositions sérieuses pour délimiter les termes du débat sur les retraites.48 C'est cette «Studien- kommission für die Probleme der Alters- und Hinterlassenenvorsorge in der Schweiz» (SPAHS), souvent appelée commission Binswanger, qui est à l'origine, au printemps 1963, de l'introduction de la doctrine dite des 124La politique sociale comme marché trois piliers dans le Message du Conseil fédéral sur la sixième révision de l'AVS. Selon une formulation proposée par Peter Binswanger à la com- mission fédérale AVS, la «solution suisse du problème de la prévoyance sociale» y est définie en ces termes: «[...] on reconnaît généralement trois moyens pour assurer notre population contre les conséquences économi- ques de la vieillesse, de la mort et de l'invalidité: la prévoyance personnelle (économie, assurance individuelle), l'assurance collective professionnelle (assurances-pension, de groupe et d'association), l'assurance sociale avec l'aide complémentaire. Cet aspect typiquement suisse des systèmes de pré- voyance ne doit pas être modifié par la sixième révision de l'AVS. Il faut, au contraire, développer l'assurance sociale de façon que ses prestations constituent aussi à l'avenir une base et un encouragement pour les deux autres systèmes de prévoyance. La rente AVS, et avec elle la rente AI [nb: assurance invalidité, introduite en 1959], doivent donc rester des presta- tions de base, qui ne peuvent, à elles seules, couvrir les besoins de l'assuré dans les cas de vieillesse, d'invalidité ou de décès.»49 Cette définition «typiquement suisse» (prévoyance individuelle, profes- sionnelle et, seulement en dernier lieu, étatique) ne surgit pas du néant et fait écho à des conceptions propagées par les assureurs depuis l'entre- deux-guerres. Les références aux trois «cercles» (Zirkeln), «sections» {Kreisen), «échelons», ou à la «nature ternaire» {Dreiteilung) de la pré- voyance vieillesse sont devenues de plus en plus fréquentes depuis 1947, notamment dans des cercles patronaux qui insistent sur «la solution des problèmes sociaux par le biais d'une synthèse durable entre des mesu- res privées et étatiques».!° Toutefois, si certains représentants patronaux soulignent que c'est Walther Stampili qui aurait été le premier à utiliser l'expression des «trois piliers de la prévoyance vieillesse» (drei Pfeiler der Altersfürsorge) durant la Deuxième Guerre mondiale, la formulation du Message sur la sixième révision de l'AVS constitue la première mention explicite de cette doctrine clé dans un document officiel.'1 En novembre 1963, l'UCAV félicite d'ailleurs la commission Binswanger d'avoir insisté sur l'importance du paragraphe mentionné ci-dessus.'2 Afin d'ancrer la «solution suisse» dans l'opinion publique, l'association faîtière diffuse simultanément 19*000 exemplaires d'une brochure de propagande dont la conclusion est sans appel: «Quels qu'en soient les inconvénients et les effets, une transformation de l'AVS/AI en une institution procurant 125La politique sociale comme marché à elle seule des moyens d'existence suffisants ne pourrait guère être évi- tée à plus ou moins longue échéance, si la sécurité sociale ne pouvait pas être apportée par d'autres moyens [...]. [La solution des trois piliers] est non seulement possible, mais [elle] est aussi préférable à une extension de FAVS/AI, si poussée soit-elle. Si l'on veut véritablement penser <social>, on ne peut le faire qu'en s'attachant à réaliser notre solution spécifique- ment suisse.»» Cette délimitation des termes du débat illustre la stratégie à moyen terme élaborée par les assureurs, et en particulier leur détermination à mettre en avant une conception globale («notre solution spécifiquement suisse») permettant de faire face au défi d'une extension de l'AVS. À la suite de la sixième révision, Peter Binswanger insiste d'ailleurs clairement sur ce point: «La question d'une nouvelle extension de l'AVS n'est plus [...] une question sociale, mais bien un enjeu politique et une question de vision du monde [sic]. Ceux qui proposent une extension de l'AVS sont en définitive en faveur de l'étatisme et du collectivisme.»54 La précocité et l'ampleur des efforts déployés par les assureurs sont liés à la position stratégique que ces derniers occupent à l'intersection entre l'éla- boration de la politique sociale et l'organisation du marché de l'assurance de groupe. Certes, la formulation de la doctrine des trois piliers est facilitée par la trajectoire générale prise par le système de prévoyance depuis l'en- tre-deux-guerres et notamment par la division des tâches acquise en 1947. Toutefois, il faut souligner la dimension politique de cette doctrine dont le but explicite est de contenir, voire de bloquer le processus de révision per- manente de l'AVS, ceci afin de garantir le développement de la prévoyance professionnelle. Il va sans dire que la popularisation de cette doctrine, ainsi que le ralliement de larges pans de la gauche gouvernementale et des syndi- cats à cette conception des retraites, renforcent considérablement la posi- tion des milieux patronaux et rendent d'autant plus difficile la formulation d'alternatives telles que les «pensions populaires»." Comme le rappelle en 1964 la commission de politique sociale de l'UCAV, la lutte symbolique pour la «solution suisse» ne fait en effet que précéder une lutte pour assu- rer son ancrage définitif: «En définitive, nous pouvons constater que notre conception a gagné sur toute la ligne. Les rails sont désormais alignés sur la solution suisse>. [...] Toutefois, cette dernière ne connaîtra son épreuve du feu que lors d'une des prochaines révisions de l'AVS.»'6 126La politique sociale comme marché Durant la deuxième moitié des années 1960, les assureurs s'efforcent de consolider la «solution suisse». La commission Binswanger milite ainsi en faveur de l'expansion de la prévoyance professionnelle et d'une améliora- tion de ses prestations, notamment sur le terrain du libre passage. Cette campagne sert directement les intérêts des assureurs. En effet, les secteurs encore non couverts font largement usage des contrats de groupe pour fonder des institutions de prévoyance.'7 En mars 1968, le «principe dit des trois piliers» est également réaffirmé par le Conseil fédéral dans son Message sur la septième révision AVS, dans une formulation qui ne fait que renverser l'ordre défini en 1963 (prévoyance individuelle, professionnelle, étatique): «Lors de la 6emc révision de l'AVS, nous avons défini et arrêté une conception générale de la prévoyance selon laquelle la sécurité de notre population en cas de vieillesse, d'invalidité et de décès doit être garantie par les assurances sociales (AVS, AI, prestations complémentaires), les assurances collectives professionnelles (assurances-pension, assurances de groupe et assurances d'association) et la prévoyance personnelle (écono- mies, assurances individuelles). Nous sommes d'avis [...] que le principe des trois piliers devra continuer à servir de ligne directrice en ce qui con- cerne le développement de la sécurité sociale.»'8 Toutefois, cette «ligne directrice» est remise en cause par l'évolution des débats de politique sociale. Quelques mois plus tard, en juin 1968, le Congrès du parti socialiste décide en effet - après des années de travail d'un groupe d'étude peu soutenu par la direction du parti - de lancer une initiative populaire visant à une réforme profonde de l'assurance maladie et proposant, sur le plan de l'AVS, des «pensions populaires».59 À la veille de ce vote, l'UCAV souligne qu'une lutte décisive pour l'affirmation de la doctrine des trois piliers ne peut être évitée: «Sur le long terme, nous de- vons reconnaître qu'une lutte décisive [...] aura lieu d'ici quelques années entre la solution des trois piliers et les pensions populaires. Bien sûr, cette situation ne nous réjouit pas. Toutefois, il devrait être plus facile de lutter contre un tel développement dans le cadre d'une telle polarisation que de faire face à une <Salamitaktik> qui fragmenterait les enjeux. Selon toute vraisemblance, une votation cruciale au sujet du système de retraite devrait se dérouler en 1972.»6° Immédiatement après le vote du Congrès socialiste, une compétition s'ins- taure entre la gauche gouvernementale et le Parti du travail (communiste) 127La politique sociale comme marché sur la question des retraites, compétition qui aboutit au lancement de deux initiatives pour les pensions populaires. Face à la radicalisation des de- mandes de la gauche, les assureurs, la SPAHS et le lobby de la prévoyance privée (SVPP) insistent au sein des associations patronales sur le fait que les manœuvres dilatoires ne suffiront pas. Il s'agit désormais de barrer la route sur le long terme aux tentatives de refonte du système de retraite avancées par la gauche. Les deux initiatives lancées par les communistes et les socialistes (déposées respectivement en décembre 1969 et mars 1970) menacent en effet direc- tement la doctrine des trois piliers. En exigeant des rentes publiques cou- vrant au minimum 60% des derniers revenus et l'incorporation des caisses existantes dans le régime de l'assurance fédérale, l'initiative communiste envisage la disparition progressive du deuxième pilier capitalisé au profit d'un système de retraite financé par le biais de la répartition. Inspirée par des modèles alors en vogue parmi les travaillistes anglais, l'initiative so- cialiste prévoit quant à elle un système de retraite à deux étages (AVS et assurance complémentaire) et le maintien des caisses de prévoyance exis- tantes. Toutefois, pour pouvoir participer à l'assurance complémentaire et être reconnues par la Confédération, ces dernières devraient se soumettre à des conditions strictes en termes de prestations, de libre passage et d'in- dexation des rentes. De plus, l'initiative socialiste prévoit une assurance complémentaire fédérale chargée de couvrir les personnes non affiliées à des caisses existantes.6' Pour le groupe de pression SVPP, les deux projets doivent être repoussés. Dans leur variante communiste, il ne s'agit ni plus ni moins que d'une «étatisation des institutions de prévoyance» et d'une inacceptable «raz- zia contre l'épargne et l'économie privée». L'assurance complémentaire fédérale envisagée par l'initiative socialiste est quant à elle qualifiée de «démantèlement de la prévoyance privée».62 Pour la Commission d'étude sur la prévoyance vieillesse du Redressement National, ces initiatives cons- tituent en définitive «le plus important défi socialiste auquel la bourgeoisie doit faire face depuis des décennies».63 Pour contrer ce défi, les assureurs initient - par le biais des réseaux du Redressement National - le lancement d'une troisième initiative (déposée à la Chancellerie fédérale en avril 1970) basée explicitement sur la doctrine des trois piliers. Cette proposition «hors parti», centrée sur l'introduction d'un deuxième pilier obligatoire 128La politique sociale comme marché et l'encouragement d'un troisième pilier individuel, vise à atteindre deux objectifs. En utilisant l'arme de la démocratie directe, les assureurs s'ef- forcent tout d'abord de former un consensus solide au sein du patronat en faveur de leur «solution suisse». Us doivent en effet surmonter les réti- cences de l'Union suisse des arts et métiers (USAM) et de l'Union suisse du commerce et de l'industrie (Vorort). Ces deux organisations faîtières renâclent toutes deux à abandonner l'expansion volontaire et sélective du deuxième pilier, critiquent la hausse des coûts salariaux occasionnés par un programme obligatoire et considèrent l'initiative hors parti comme un «quitte ou double» très risqué.64 Après d'âpres discussions, les assureurs et l'Union centrale des associations patronales (UCAP) arrivent finalement à convaincre le Vorort «[qu'il] n'existe, pour des raisons politiques, qu'une seule [sic] alternative, à savoir: soit un deuxième pilier obligatoire, soit les pensions populaires». Us réussissent également à obtenir le soutien de la principale association faîtière de l'économie suisse en vue d'une votation devant opposer l'initiative communiste à un contre-projet élaboré par le Conseil fédéral.6' Obtenir la formulation d'un contre-projet réaffirmant le principe des trois piliers constitue en effet le deuxième objectif de l'initiative hors parti. Cet objectif est facilité par l'hostilité de la gauche gouvernementale et des syndicats face à l'initiative communiste, ainsi que par l'adhésion de Hans Peter Tschudi à la doctrine des trois piliers. Engoncé dans la politique de concordance gouvernementale, la direction du parti socialiste ne soutient finalement que du bout des lèvres sa propre initiative, ce qui facilite égale- ment la tâche des partisans de la prévoyance professionnelle.66 Le rapport du Conseil fédéral décrivant le contre-projet aux pensions populaires annonce ainsi que le but du deuxième pilier obligatoire est de «mettre un plafond à l'assurance d'Etat» et d'«empêcher celle-ci d'absorber ou de se substituer aux institutions de prévoyance professionnelle».67 Les promesses de Tschudi, selon lesquelles le contre-projet parachève l'œuvre sociale inaugurée en 1947, ainsi que les rêves éveillés de syndica- listes et d'éditorialistes socialistes qui proclament que le deuxième pilier obligatoire inaugurera le «pouvoir de co-décision» des travailleurs, ou la «collectivisation en douceur et avec le sourire d'une partie de l'économie suisse», ouvrent finalement la voie à la défaite retentissante de l'initiative communiste et à l'acceptation massive du contre-projet du Conseil fédé- 129La politique sociale comme marché rai.68 Le 3 décembre 1972, la «solution suisse», ou plutôt la solution des assureurs, est ainsi ancrée solidement dans la Constitution fédérale: 83% des votants refusent les pensions populaires, tandis que 77% acceptent les trois piliers. Peu après ce vote, l'UCAV félicite Peter Binswanger et la SPAHS pour leur travail de longue haleine. Binswanger lui-même présente devant ce cénacle patronal les prochaines mesures devant être prises pour assurer un «agencement raisonnable du régime obligatoire»: les assureurs ne devront céder ni devant les socialistes, dont l'initiative reste en suspens, ni devant les secteurs patronaux réticents face à l'expansion de la prévoyance profes- sionnelle. Une des préoccupations principales de Binswanger réside dans l'établissement de «rapports de concurrence raisonnables» entre banques, assurances et grandes caisses de pension.6? En effet, loin de craindre la «collectivisation en douceur et avec le sourire» appelée de ses vœux par certains socialistes adeptes des trois piliers, l'inspirateur de la «solution suisse» s'inquiète plutôt des «déchirements mutuels» qui risquent d'op- poser les acteurs financiers impatients de se disputer les juteux marchés ouverts par la future Loi fédérale sur la prévoyance professionnelle (LPP) et l'encouragement fiscal du troisième pilier.70 Le vote de décembre 1972 consacre la victoire de la stratégie d'endiguement de l'AVS portée par les grandes compagnies d'assurance vie durant plus d'une décennie. Mon analyse sur la longue durée du développement du système des trois piliers me permet de souligner deux points méthodologiques de portée générale. Premièrement, l'étude des interactions dialectiques entre pré- voyance publique et prévoyance privée s'avère un angle d'approche tout à fait fructueux pour saisir la structure fragmentée de l'Etat social helvé- tique. Cette approche mériterait d'être appliquée à d'autres domaines de la sécurité sociale et souligne les carences des études historiques qui se concentrent exclusivement sur les dimensions publiques et étatiques de la politique sociale. Deuxièmement, mon article confirme que la compré- hension de la trajectoire du système de retraites ne peut faire l'impasse sur les stratégies des acteurs et des intérêts organisés qui pèsent lourd dans l'économie politique helvétique. Ces aspects sont en effet souvent négligés par les études qui se penchent quasi exclusivement sur les facteurs insti- tutionnels (fédéralisme, démocratie directe) ayant contribué à freiner le développement de l'Etat social.7' 130La politique sociale comme marché L'histoire du système de prévoyance vieillesse ne s'arrête évidemment pas à la votation de décembre 1972. Au contraire, la longue gestation du deuxième pilier obligatoire et la consolidation de l'AVS, préludes aux po- litiques d'austérité actuelles, constituent un terrain fertile pour de futures recherches sur l'histoire de la politique sociale helvétique. En attendant l'ouverture des archives consacrées à cette période, je me limiterai à esquis- ser brièvement les conséquences à long terme de la victoire de la doctrine des trois piliers. L'héritage des trois piliers: une victoire pour les assureurs? La décennie qui suit la votation de 1972 peut être décrite comme celle du retard et de la perte de substance du projet de deuxième pilier obligatoire.72 Le tournant conservateur qui marque la crise économique des années 1970, la résistance des milieux des arts et métiers encore mal couverts par la prévoyance professionnelle, la volonté patronale d'aboutir à une loi minimale, ainsi que l'abandon par la gauche gouvernementale de toute tentative de réforme structurelle du système de retraite pèsent lourdement sur le projet final. Après le retrait de l'initiative socialiste en 1974, une première esquisse de la LPP échoue aux Chambres fédérales en 1978. Cet échec convient tout à fait aux assureurs. Considérant l'embourbement du premier projet LPP comme «non tragique», la direction de la Winterthur Leben souligne en décembre 1978 que «les efforts visant à simplifier la loi sont dans l'intérêt de [notre] société».73 En parallèle au retard de la LPP, les années 1970 marquent le gel et la consolidation progressive de l'AVS, dont les rentes n'ont plus augmenté en termes réels depuis la dernière hausse instaurée par la huitième révision de l'AVS (1972-1975). La votation de 1972 marque un tournant clair en faveur de la prévoyance capitalisée, au détriment du régime par répartition.74 Les «servitudes de l'obligation» introduites par la LPP de 1982 demeurent légères et la loi, selon les termes de l'économiste Graziano Lusenti, corres- pond au «cadre traditionnel» de la prévoyance professionnelle et se limite à des «dispositions minimales» et des «demi-mesures».75 En d'autres ter- mes, le projet final est en deçà des promesses énoncées une décennie plus tôt. Le bilan de la LPP est pour le moins ambigu. Certes, près de 85% des 131La politique sociale comme marché salarié-e-s sont désormais affilié-e-s au deuxième pilier. Toutefois, ce chiffre élevé recouvre une réalité hétérogène. Les prestations LPP demeurent extrêmement différenciées, le libre passage a mis du temps à s'imposer et les conditions d'indexation des rentes demeurent disparates. Les bas salaires et les temps partiels, deux secteurs fortement féminisés de la main d'œuvre, font à nouveau les frais de l'extension d'un deuxième pilier dont le fonctionnement est nettement moins redistributif que l'AVS et favorise les couches salariales supérieures. À cela s'ajoute la fragmentation institu- tionnelle extrême de la prévoyance professionnelle, sa non-transparence, et les carences de la gestion paritaire. La LPP demeure un système obliga- toire mais fragmenté et inégal. Deux décennies après son introduction, les débats se poursuivent sur la manière de garantir une «vieillesse assurée» à celles et ceux qui auraient le plus besoin d'une retraite complémentaire aux maigres rentes AVS. La non-transparence et la jungle législative qui caractérisent la LPP dé- coulent directement de l'émiettement du système, mais aussi du fait que ce sont souvent les assureurs qui détiennent et diffusent parcimonieusement les données clés (études de mortalité, etc.) permettant de légiférer dans le domaine de la prévoyance professionnelle. En définitive, le deuxième pilier ne constitue pas, contrairement à ce qu'affirme l'Office fédéral de la sta- tistique, «notre plus grande assurance sociale»/6 mais plutôt un domaine de la prévoyance dont de larges pans sont soumis à des logiques privées sur lesquelles les instances démocratiques ont peu de prise. Aux inégalités de prestations et à la fragmentation des institutions de prévoyance corres- pond une forte concentration des avoirs capitalisés des caisses de pension. Entre 1983 et 1985, ou durant le laps de temps qui sépare le vote de la LPP de son introduction, les profits annuels nets de la Rentenanstalt passent ainsi de 78 à 291 millions de francs. Dès le lendemain du vote de 1972, le marché de la prévoyance professionnelle confirme son importance décisive pour les grandes compagnies d'assurance, grandes gagnantes de la «finan- ciarisation» du système de retraite.77 Après avoir exploité durant des décennies les privilèges fiscaux et la mo- destie des prestations AVS pour développer le marché des contrats de groupe, les assureurs sont actuellement pris en tenaille entre la maturation de la LPP et les exigences de la libéralisation des marchés financiers. Avec le vieillissement des cohortes d'assuré-e-s LPP, les assureurs doivent dé- 132La politique sociale comme marché sormais passer à la caisse et payer les pensions promises. Cette hausse des dépenses surgit au moment même où la pression à la hausse des marges de profit s'accentue sur des marchés financiers de plus en plus dérégulés et instables, et contrecarre les stratégies d'expansion au niveau international d'entreprises leaders telles que la Rentenanstalt et la Winterthur.78 Après avoir tour à tour retardé, fragmenté et endigué le développement du sys- tème de prévoyance vieillesse, les compagnies d'assurance vie se tournent désormais vers une cinquième stratégie que je désignerais comme une stratégie de désengagement. L'évolution récente du débat sur la LPP révèle qu'un des dangers qui plane sur les retraites futures n'est pas seulement de nature démographique ou lié à une prétendue «faillite» imminente de l'AVS. La menace du démantèlement des prestations de prévoyance pro- fessionnelle par les acteurs même qui ont milité le plus en faveur de son développement est bien réelle. A l'aube du XXIe siècle, les assureurs menacent ainsi de se retirer d'un marché de la prévoyance professionnelle considéré comme moins rentable, font pression pour obtenir une flexibilité du taux minimum de rendement des avoirs LPP et rognent sur les rentes du domaine sur-obligatoire.79 La propagande montante en faveur du «libre choix» de la caisse de pension milite également en faveur d'une individualisation du deuxième pilier. Le catastrophisme qui caractérise les débats sur l'AVS et la fragilisation de la prévoyance professionnelle rehaussent en fin de compte la réputation du troisième pilier. Comme je l'ai indiqué à plusieurs reprises, la propagande en faveur des solutions individualisées a toujours constitué un fil rouge de l'action des assureurs durant le XXe siècle. A l'heure où la droite et les mi- lieux patronaux sont à l'offensive pour abaisser les prestations AVS et se dé- sengager de la prévoyance professionnelle, il n'est pas étonnant que le «tout individuel» resurgisse comme la solution miracle à la crise des retraites. Notes La prévoyance professionnelle. Statistique suisse des caisses de pensions 2002, Berne 2004. Matthieu Leimgruber, «Réaliser le progrès social sans solutions étatistes. Les caisses de pension face à l'Assurance vieillesse et survivants (1920-1950)», in: Hans-Jörg Giloraen, Sébastien Guex, Brigitte Studer (éd.), Von der Barmherzigkeit zur Sozial- versicherung, Zurich 2002, 307-319; Matthieu Leimgruber, Achieving Social Progress 133La politique sociale comme marché Without State Intervention? A Political Economy of the Swiss Three-Pillar Pension Sys- tem (1890-19/2), Université de Lausanne 2004; cf. également Martin Lengwiler, «Das Drei-Säulen-Konzept und seine Grenzen: private und berufliche Altersvorsorge in der Schweiz im 20. Jahrhundert», in: Zeitschrift für Unternehmensgeschichte, 1 (2003), 29- 47. Pour des perspectives internationales, cf. Jacob Hacker, The Divided Welfare State: the Battle over Public and Private Social Benefits in the United States, Cambridge 2002; Isabela Mares, The Politics of Social Risk: Business and Welfare State Develop- ment, New York 2003; Peter Swenson, Capitalists Against Markets. The Making of Labor Markets and Welfare States in the United States and Sweden, Oxford 2002. 3 Jennifer Klein, For All These Rights: Business, Labor, and the Shaping of America's Public-Private Welfare State, Princeton 2003, 27 (NB: toutes les citations en anglais et en allemand ont été traduites par mes soins). Un pamphlet réalisé durant les années 1970 par un opposant au deuxième pilier obligatoire pose ce problème de manière quasi identique; cf. Jean Steiger, Le deuxième pilier. Service social ou affaire lucrative?, Genève 1978. 4 L'historiographie du secteur des assurances étant encore plus limitée que celle consa- crée au secteur bancaire, l'évolution de ce secteur clé de la place financière suisse, de ses interventions dans les sphères publique et politique demeurent mal connus. Cf. Stefan Karlen et al., Schweizerische Versicherungsgesellschaften im Machtbereich des «Dritten Reichs», Zurich 2002, vol. I, 38-42. 5 Bernard Degen, «Haftpflicht bedeutet den Streit, Versicherung den Frieden: Staat und Gruppeninteressen in den frühen Debatten um die schweizerische Sozialversiche- rung», in: Hansjörg Siegenthaler (éd.), Wissenschaft und Wohlfahrt. Moderne Wissen- schaft und ihre Träger in der Formation des schweizerischen Wohlfahrtstaates während der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, Zurich 1997, 137-154. 6 S. Karlen, Schweizerische Versicherungsgesellschaften, 53-70 (voir note 4). 7 David Muheim, «Caisses privées et assurances sociales: retour sur les premiers projets d'assurance maladie (1893-1912)», in: Aspects de la sécurité sociale, 2 (2003), 21-28. 8 Sur l'importance de l'assurance accident privée cf. Joseph Jung, Die Winterthur: eine Versicherungsgeschichte, Zurich 2000, 34 et 165; Karl Lüönd, Lapassion de l'avenir. 12}' anniversaire de la Zurich. Histoire et vision d'un groupe multinational, Zurich 1998,83-91. 9 Martin Lengwiler, Kalkulierte Solidarität. Risikoforschung und Risikopolitik im Sozi- alstaat am Beispiel der schweizerischen Unfallversicherung (18/0-1970), Université de Zurich 2003, 61. 10 Hermann Renfer, «Die Entwicklung der Volksversicherung in der Schweiz», in: Trans- actions of the Eighth International Congress of Actuaries, London 1927, vol. IV, 37-45. 11 Josef Litschi, «Die schweizerische Volksversicherung an der schweizerischen Lebens- versicherungs- und Rentenanstalt», in: Schweiz. Blätter für Wirtschafts- und Sozialpo- litik (1895), 690. 12 Pour une critique des déficiences de la Volksversicherung, cf. Albin Drexler, «Die kapitalistische und die soziale Versicherungsökonomie», in: Schweiz. Blätter für Wirt- schafts- und Sozialpolitik (1898), (I) 594-612, (II) 634-641, (III) 658-705. 13 Bruno Dumons, «Vieillesse et Etat-providence en Suisse romande dans la première moitié du XXe siècle», in: Le Mouvement social, 190 (2000), 9-31. 14 Pollux (pseudonyme de Georges Bühler), in: Versicherungs-Zauber, Zurich 1945, 30- 33; Société suisse d'assurances générales sur la vie humaine i8}j-i9}j, Zurich 1956. 134La politique sociale comme marché 15 Sur les premiers pas de la prévoyance professionnelle au tournant du XXe siècle, cf. M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 48-60 (voir note 2). 16 Beat Hotz, Politik zwischen Staat und Wirtschaft: verbandsmässige Bearbeitung wirtschaftspolitischer Probleme und die daraus resultierenden Konsequenzen für die Aktivitäten des Staates im Falle der Schweiz, Diessenhofen 1979. 17 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 67-132 (voir note 2); André Lasserre, «L'institution de l'assurance-vieillesse et survivants (1889-1947)», in: Roland Ruffieux (éd.) La démocratie référendaire suisse au 2oeme siècle, Fribourg 1972, 259-326. Cf. également dans ce numéro l'article de Luca Pellegrini. 18 Georg Hafner, Bundesrat Walther Stampfli (1884-196}). Leiter der Kriegswirtschaft im Zweiten Weltkrieg, bundesrätlicher Vater der AHV, Ölten 1986, 365-420; M. Leimgru- ber, Achieving Social Progress, 133-214 (voir note 2). 19 Pour une statistique détaillée du développement de la prévoyance professionnelle, cf. M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 333-339 (voir note 2). 20 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 87-90 (voir note 2); M. Leimgruber, «Profits de guerre, fiscalité et caisses de pension (1917-1927)», in: Aspects de la sécurité sociale, 4 (2001), 13-21. 21 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 90-103 (voir note 2). 22 Hans Asch, Die Gruppenlebensversicherung. Mit besonderer Berücksichtigung der Schweiz, Bern 1930, 18. 23 Emile Marchand, «L'assurance sur la vie par groupe, en Suisse», in: Transactions of the Eighth International Congress of Actuaries, London 1927, 57-65. 24 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 103 -116 (voir note 2). 25 Sur les interactions entre économie de guerre et prévoyance privée, cf. M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 145-157 (voir note 2). 26 Paul Pfeil, «Altersversicherung ja - aber wie?», in: Die Schweiz. Jahrbuch der Neuen Helvetischen Gesellschaft (1940/41), 150-156. 27 Cf. les archives du «Untergruppe Altersversicherung» (1938-1956), in: Archiv für Zeitgeschichte, Zurich (AfZ), Historisches Archiv Redressement National, cotes 5.3.2 et 5.3.3. 28 Ernst Röthlisberger, Richtlinien für die künftige Gestaltung der Altersversicherung und -fürsorge in der Schweiz, Zurich 1941. 29 G. Hafner, Bundesrat Walther Stampfli, 391-405 (voir note 18). 30 Cf. «Industrielle Alters- und Invalidenfürsorge und allgemeine AHV», in: Schwei- zerische Arbeitgeber-Zeitung, 24 octobre 1925; ainsi que: «An die Nationalrätliche Kommission zur Beratung des Bundesgesetzes über die AHV», lettre ouverte de la SVUSAI, Bale, 12 novembre 1929, in: Bibliothèque nationale, Berne, cote V Schweiz 3234- 31 C.A. Dubois, «L'assurance et l'Etat», in: Schweizerische Versicherungszeitschrift, io (1944), 201. 32 Sitzungen zur Vorbereitung der 1. Session der eidg. AHV-Kommission, 1" juin 1944, i, in: Archives fédérales, Berne (AF), E 3340 (B) 1000/778, vol. 48 (AHV. Kleine Ex- pertenkommission). 33 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 179-192 (voir note 2). 34 Institutions d'assurance et de prévoyance en Suisse. Statistique suisse des caisses de pension 1935/56, Berne 1964, 56-60. 3 5 «Die Stellung der bestehenden und neu entstehenden Versicherungseinrichtungen im 135La politique sociale comme marché Rahmen der eidgenössischen AHV», rapport de l'OFAS, 20 février 1946, in: Archives Rentenanstalt/Swiss Life (Zurich), cote 921.111/5. 36 Sur la motion Gitermann, cf. Hans Gerold Wirz, Die Personal-Woblfahrtseinrich- tungen der schweizerischen Privatwirtschaft. Ihre Stellung im Steuerrecht und ihre Beaufsichtigung, Bern 1955, 121-127. 37 Procès-verbal de l'assemblée de la SVPP, 18 juin 194e, in: AfZ, archives du Vorort de l'Union suisse du commerce et de l'industrie (USCI), cote 95.5. Cf. également Vorort Vorstandsprotokoll, 24 juin 1946, 9, in: AfZ/USCI, cote 1.5.3.13. 38 Die projektierte staatliche Alters- und Hinterlassenenversicherung und ihr Verhältnis zur privaten Personalversicherung, Zurich 194e, 7 (brochure de propagande de la Vita). 39 Ernst Kaiser, «Die Bedeutung der geplanten AHV für die Pensionskassen und Gruppenversicherung», discours devant une assemblée d'administrateurs de caisses de pension, juin 1946, 14 et 4, in: AF, E 3340 (B) 1985/102, vol. 245. 40 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 214-230 (voir note 2). 41 Peter Hadorn, Die Kapitalanlagen der schweizerischen Pensionskassen 1955-1970, Basel 1974. 42 Brochure De l'introduction d'assurances privées complémentaires à l'AVS dans les arts et métiers, Zurich 1957, in: Zurich Financial Services Corporate Archives, Zurich (ZFS), coteQ 128202. 43 Sur la première décennie de l'AVS, cf. M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 218- 227 (voir note 2). 44 Bernard Degen, «Entre opposition et participation au Conseil fédéral», in: Karl Lang (éd.) Solidarité, débats, mouvement. 100 ans du Parti Socialiste suisse 1888-1988, Lau- sanne 1988, 319-345. 45 Rapport de Peter Binswanger au comité exécutif du Verband schweizerischer Lebensver- sicherungsgesellschaften (VSLG/UCAV), 16 octobre 1961, 2, in: ZFS, cote Q 128 203. 46 Peter Binswanger, Histoire de l'AVS. Assurance-vieillesse et survivants suisse, Zurich 1987. 47 Protokoll der Studienkommission VSLG, 14 juillet 1961, in: ZFS, cote Q 128 203. 48 SPAHS, Vereinbarung, 19 décembre 1961, in: AfZ/USCI, cote 95.27. 49 «Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif à un projet de loi modifiant la Loi fédérale sur l'assurance vieillesse et survivants (6ïmc révision), du ié septembre 1963», in: Feuille Fédérale (FF), II (1963), 500. Sur le rôle de Peter Binswanger, cf. Protokoll der Studienkommission VSLG, 18 avril 1963, in: ZFS, cote Q 128 203. 50 Die Personalfürsorge-Einrichtungen der Privatwirtschaft, Zurich [s. d., env. 1959] (SVPP). Cf. également SVPP Zirkularmitteilungen, 218 (1962), 3; SVPP Geschäftsbe- richt 1962, Zurich 1963, 9; Personalfürsorge, 1 (1963), 5. 51 Vorort Vorstandsprotokoll, 25 février 1963, in: AfZ/USCI, cote 1.5.3.16-18. 52 Comme le souligne Hans Wyss de la Rentenanstalt, «c'est à [la SPAHS] que l'on doit une définition claire de la «solution suisse>», Konferenz der VSLG, 11 novembre 1963, 19, in: ZFS, cote Q 127 206. 53 La solution suisse du problème de la prévoyance en faveur des vieillards, des survivants et des invalides, Zurich 1963, 19. Sur l'élaboration de cette brochure, cf. Studienkom- mission VSLG, 18 avril 1963, 3, in: ZFS, cote Q 128 203. 54 SPAHS, «Thesen für die Publizistik über die AHV nach durchgeführter 6. Revision», 24 octobre 1963, in: ZFS, cote Q 128 203. 5 5 Jürg Siegenthaler, Die Politik der Gewerkschaften. Eine Untersuchung der öffentlichen 136La politique sociale comme marché Funktionen schweizerischer Gewerkschaften nach dem Zweiten Weltkrieg, Bern 1968, 7O-77- 56 Studienkommission VSLG, 15 janvier 1964, 4, in: ZFS, cote Q 128 203. 57 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, i^i-î^j (voir note 2). 5 8 «Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif à un projet de loi modifiant la Loi fédérale sur l'assurance vieillesse et survivants (yim° révision), du 4 mars 1968», in: FF, 1(1968), 641. 59 Sur le débat interne au parti socialiste sur l'opportunité de lancer une telle initiative, cf. Sozialdemokratische Partei der Schweiz. Ordentlicher Parteitag vom iy/16. Juni 1968, Berne 1968, 99-124. 60 Konferenz der VSLG, 14 juin 1968, 14, in: ZFS, cote Q 127 206. 61 Studienkommission Altersvorsorge, «Die AHV Initiativen der PdA und der SP», 12 août 1969, in: AfZ/USCI, cote 95.34. 62 SVPP Geschäftsbericht 1969, Zurich 1970, 9-10. 63 Studienkommission Altersvorsorge, «Die AHV-Initiativen der PdA und der SP», 12 août 1969, 15, in: AfZ/USCI, cote 95.34. 64 SPAHS, Sitzungsprotokoll, 9 septembre 1969, in: AfZ/USCI, cote 95.34. 65 Vorort Vorstandsprotokoll, 28 juin 1971, 35, in: AfZ/USCI, cote 1.5.3.20-22. 66 Sozialdemokratische Partei der Schweiz. Ausserordentlicher Parteitag vom 2. Novem- ber 1969, Berne 1970, 68-84. 67 Département fédéral de l'Intérieur, «Commentaire d'un avant-projet de nouvelle base constitutionnelle en matière de prévoyance vieillesse, survivants et invalidité», 19 mars 1971, 16 et 21, in: AfZ/USCI, cote 95.35. 68 Hans Peter Tschudi, «Gesichertes Alter - kein ferner Traum mehr!», in: Gewerk- schaftskorrespondenz, 23 mars 1972, 149-150. Cf. également les sources citées par J. Steiger, Le deuxième pilier, 51-52 (voir note 3). 6<) Konferenz der VSLG, 7 décembre 1972, in: ZFS, cote Q 127 206. 70 Conseil d'administration de la Winterthur Leben, 7 décembre 1972, cité par J. Jung, Die Winterthur, 227 (voir note 8). 71 Cf. par exemple Herbert Obinger, «Switzerland. The Marriage of Direct Democracy and Federalism», in: Herbert Obinger, Stephan Leibfried et al. (éd.), Federalism and the Welfare State: New World and European Experiences, New York 2005, 263-306. 72 L'histoire de l'élaboration de la LPP reste à faire. Pour un aperçu cf. Rudolf Rech- steiner, Das 200-Milliarden-Geschäft. Pensionskassen in der Schweiz, Zurich 1984; Graziano Lusenti, Les institutions de prévoyance en Suisse, au Royaume- Uni et en Allemagne fédérale, Genève 1989, 171-210. Stefan Hepp, «Mandatory Occupatio- nal Pension Schemes in Switzerland: The First Ten Years», in: Annals of Public and Cooperative Economics, 69/4 (1998), 533-545; Monika Queisser et Dimitri Vittas, The Swiss Multi-Pillar Pension System: Triumph of Common Sense?, Washington D. C. 2000. Pour une perspective plus critique cf. Wolfgang Hafner, Im Strudel der Finanz- märkte: Pensionskassen in der Schweiz, Zurich 2004, 52-61. 73 Conseil d'administration de la Winterthur Leben, 5 décembre 1978, cité par J. Jung, Die Winterthur, 227 (voir note 8). 74 Cf. dans ce même volume l'article de Philipp Ischer. 75 G. Lusenti, Les institutions de prévoyance, 207-208 (voir note 72). 76 Les comptes globaux de laprotection sociale, Neuchâtel 2003, 65. 77 W. Hafner, Im Strudel der Finanzmärkte, 147 (voir note 72). Cf. également Stefan 137La politique sociale comme marché Hepp, The Swiss Life Insurance Industry - The Main Beneficiary of the Trend Towards Collettive Savings, London 1993. 78 W. Hafner, Im Strudel der Finanzmärkte, 145-172 (voir note 72). j<) Sur ces différents aspects cf. le dossier Berufliche Vorsorge. Leistungsversprechen über den finanziellen Möglichkeiten, Zurich 2004. Zusammenfassung Der Beitrag untersucht die Zusammenhänge zwischen der Alters- und Hinterbliebenenversicherung (AHV) und den von privaten Lebensver- sicherungsgesellschaften angebotenen Kollektiwersicherungen und stellt vier Strategien vor, mit denen die schweizerischen Versicherer auf die Ausweitung der Sozialpolitik des Bundes reagierten. Zunächst entwickel- ten die Versicherungsgesellschaften eine antagonistische Strategie, die den Staat daran hindern sollte, in bisher ausschliesslich von privaten Akteuren beherrschte Gebiete einzudringen. Dieser erste Versuch wurde um eine Strategie des Zuvorkommens ergänzt, deren Ziel es war, der Staatsinter- vention im Sozialbereich vorzugreifen. Diese beiden Strategien markieren die Anfänge der Beziehungen zwischen der staatlichen Sozialpolitik und den Privatversicherern (1890-1918). Die Ausweitung der Sozialpolitik des Bundes führte die Versicherer allerdings rasch dazu, eine komplementäre Strategie zu formulieren. Die Staatsintervention wurde nun langfristig als unausweichlich angesehen und insofern akzeptiert, als sie gering blieb und Raum für die Entwicklung komplementärer Versicherungsleistungen liess, deren Verwaltung in den Händen der privaten Gesellschaften blieb. Seit der Zwischenkriegszeit stellten die Auseinandersetzungen um die Aufga- benteilung zwischen der AHV und der beruflichen Vorsorge ein Schul- beispiel für diese Strategie dar (1918-1947). Schliesslich entwickelten die Privatversicherer parallel zu dieser Instrumentalisierung der staatlichen Sozialpolitik im Hinblick auf die Entwicklung privater Versicherungsleis- tungen eine Eindämmungsstrategie gegenüber den Sozialversicherungen, um Spielraum für ihre privaten Versicherungsangebote zu bewahren. Der Beitrag illustriert diese Strategie anhand der Formulierung des Drei-Säu- len-Prinzips (1948-1972). 138La politique sociale comme marché Compendio II presente articolo analizza le interazioni tra l'assicurazione vecchiaia e superstiti (AVS) e le assicurazioni collettive gestite dalle compagnie di as- sicurazioni sulla vita ed espone quattro strategie attuate dagli assicuratori svizzeri per far fronte all'espansione della politica sociale federale. In primo luogo le compagnie d'assicurazione sviluppano una strategia d'opposizione volta ad impedire allo Stato di interferire in ambiti fino allora occupati esclusivamente dagli operatori privati. A questo approccio è abbinata una strategia di prelazione finalizzata ad anticipare l'intervento dello Stato nel- l'ambito sociale. Queste due strategie sono all'origine dei primi contrasti tra politica sociale e assicuratori privati (i 890-1918). L'espansione della politica sociale federale, tuttavia, è tale da indurre in breve tempo gli assicuratori a adottare una strategia di complementarità: l'intervento dello Stato, consi- derato inevitabile a lunga scadenza, è accettato, a patto che resti di entità limitata e permetta, in particolare, lo sviluppo di prestazioni sociali comple- mentari gestite dagli operatori privati. Questo approccio, che prende piede nel primo dopoguerra, è emblematicamente rappresentato dalla suddivi- sione dei compiti tra AVS e previdenza professionale (1918-1947). Infine, parallelamente all'utilizzazione della politica sociale dello Stato come base per lo sviluppo di prestazioni private, gli assicuratori mettono in atto una strategia d'arginamento delle assicurazioni sociali tesa a garantire margini di sviluppo ai propri prodotti assicurativi. Nel presente articolo questa strategia è illustrata dalle circostanze che hanno portato alla formulazione della dottrina dei tre pilastri (1948-1972). 139Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali La politique sociale comme marché. Les assureurs vie et la structuration de la prévoyance vieillesse en Suisse (1890-1972) In Studien und Quellen Dans Etudes et Sources In Studi e Fonti Jahr 2005 Année Anno Band 31 Volume Volume Autor Leimgruber, Matthieu Auteur Autore Seite 109-140 Page Pagina Ref. No 80 000 356 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.