VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 24 48 e R 24 50 5a Camera Presidenza Righetti Giudici Brun e Audétat Attuaria Schupp SENTENZA del 29 ottobre 2024 nella vertenza di diritto amministrativo A._____, ricorrente 1 (procedura R 24 48) e B._____, patrocinata dall'avv. Adam Ferrari, ricorrente 2 (procedura R 24 50) contro- 2 - Comune di C._____, patrocinato dall'avv. Davide Nollo, convenuto concernente ricomposizione particellare - 3 - I. Ritenuto in fatto: 1. D._____ è proprietario del mappale no. F._____ Registro fondiario (RF) di C._____. B._____ è proprietaria del mappale no. G._____ RF di C._____. 2. Il Comune di C._____, rappresentato dal suo Municipio (qui di seguito: Comune o Municipio), rilasciava in data 3 ottobre 2013, in seguito alla sua seduta del 21 agosto 2013, un "Decreto d'intenzione di avviare una ricomposizione particellare in zona E._____", con il quale delimitava il comprensorio anche alle particelle no. G._____ e F._____ RF di C._____. 3. Nel "Decreto di avvio di una ricomposizione particellare in zona E._____" del 3 dicembre 2013, seguente la seduta municipale del 20 novembre 2013, il Municipio, tra le altre cose, decretava l'avvio per il summenzionato comprensorio. 4. Con "Decreto d'esposizione pubblica combinata del vecchio possesso e della nuova assegnazione nell'ambito della procedura di ricomposizione particellare in zona E._____" del 22 novembre 2018, in seguito alla sua seduta del 6 novembre 2018, il Municipio decretava l'esposizione pubblica per 30 giorni dei piani e dell'inventario del vecchio possesso, nonché dei piani e degli inventari necessari per la nuova assegnazione nell'ambito della procedura di ricomposizione in zona E._____. 5. Il Municipio, con "Decreto d'esposizione pubblica combinata del vecchio possesso e della nuova assegnazione nell'ambito della procedura di ricomposizione particellare in zona E._____ (art. 31 segg. OPTC)" del 15 luglio 2021, in seguito alla sua seduta del 26 maggio 2021, revocava e sostituiva l'esposizione pubblica combinata del vecchio possesso e della nuova assegnazione nell'ambito della procedura di ricomposizione particellare in zona E._____ del 22 novembre 2018, ritenendo di conseguenza le opposizioni inoltrate divenute prive di oggetto. Esso - 4 - prevedeva nuovamente un'esposizione di 30 giorni. Il decreto veniva pubblicato a partire dal 26 luglio 2021. 6. Contro il decreto del 15 luglio 2021, D._____ presentava opposizione in data 14 agosto 2021. Egli, in sostanza, chiedeva venisse modifica/ridotta la strada collettrice e, quo al vecchio possesso, rettificate/completate la scrittura della tabella e la raffigurazione del piano di nuova assegnazione. 7. contro il decreto del 15 luglio 2021 B._____ presentava opposizione in data 24 agosto 2021. Ella, in sostanza, chiedeva che il Comune elaborasse un nuovo progetto della procedura di ricomposizione particellare in zona E._____ considerando le modifiche al progetto da lei proposte. 8. Con decisione su opposizione del 28 marzo 2024, in seguito alla seduta del 14 marzo 2022, il Municipio decideva di respingere, nella misura in cui ricevibile, l'opposizione del 14 agosto 2021 di D._____. Esso informava che, contro la ricomposizione particellare, era ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo entro 30 giorni. Inoltre, esso riteneva che la decisione di ricomposizione particellare riguardante tutti i proprietari coinvolti sarebbe stata comunicata successivamente. Con altra decisione su opposizione del 28 marzo 2024, in seguito alla seduta del 13 aprile 2023, il Municipio decideva in egual modo anche riguardo all'opposizione del 24 agosto 2021 di B._____. 9. Contro la decisione su opposizione del 28 marzo 2024, D._____ (qui di seguito: ricorrente 1) inoltrava ricorso in data 26 aprile 2024 presso il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni. Al ricorso veniva assegnato il numero di procedura R 24 48. Egli formulava i seguenti petiti:- 5 - "1. La decisione su opposizione 28.03.2024 è annullata. 2. Il tracciato della pianificata strada collettrice al fondo G._____ RF è modificato come segue: - La strada pubblica penetra a NORD del mappale F._____ RF solo in parte (per un breve tratto iniziale), indi si diparte una strada di collegamento veicolare lungo il confine EST del mappale F._____ RF fino al mappale G._____ RF (v. Bozza 05.01.2024, color rosso): la strada di collegamento è costituita in forma di servitù veicolare a favore del fondo G._____ RF ed a carico del fono F._____ RF. 3. La scrittura riportata nella tabella e nel piano di nuova assegnazione va rettificata/completata con l'aggiunta del mappale H._____ RF (ex I._____) quale fondo dominante della servitù. 4. Nel calcolo della ripartizione e spese, compreso il prezzo al mq del terreno si tiene conto della limitazione edilizia causata dalla prevista costruzione sul fondo F._____ RF della strada di collettrice e di collegamento al fondo G._____ RF, nonché di un'ulteriore strada necessaria per raggiungere il tragitto dell'attuale servitù veicolare sul fondo G._____ RF. 5. Spese, tasse e ripetibili protestate." 10. Contro la decisione su opposizione del 28 marzo 2024, B._____ (qui di seguito: ricorrente 2) interponeva ricorso in data 6 maggio 2024 presso il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni. Al ricorso veniva assegnato il numero di procedura R 24 50. Ella richiedeva, in via principale, che il ricorso venisse accolto e, di conseguenza, che il Comune venisse obbligato a elaborare un nuovo progetto relativo alla procedura di ricomposizione particellare in zona E._____. Più precisamente ella richiedeva che tale progetto venisse modificato nel senso che il fondo no. J._____ venisse integrato nel comprensorio di ripartizione e la chiave di ripartizione dei costi – integralmente da rivedere – venisse modificata ai sensi dei punti 1.1. e 1.2. In via subordinata, ella chiedeva l'accoglimento del ricorso e, di conseguenza, che il progetto in zona E._____ venisse modificato nel senso che il fondo no. J._____ venisse integrato nel comprensorio di ripartizione, la chiave di ripartizione dei costi venisse modificata nel senso di inglobare anche il fondo no. J._____, nonché che - 6 - il fondo no. G._____ partecipasse alla ripartizione delle spese unicamente mediante il suo valore perimetrale. 11. Con prese di posizione del 17 giugno 2024, si esprimeva in entrambe le procedure il Comune rappresentato dal Municipio (qui di seguito: convenuto). In via principale, esso chiedeva che il ricorso venisse dichiarato irricevibile. In via eventuale, che, per quanto ricevibile, esso venisse respinto e, in via procedurale, che il procedimento venisse preliminarmente limitato alla questione della ricevibilità del ricorso. 12. Il Giudice dell'istruzione, con disposizione ordinatoria del 20 giugno 2024, trasmetteva ai ricorrenti le prese di posizione del 17 giugno 2024 e assegnava un termine fino al 1° luglio 2024 per l'inoltro di una replica limitata alla questione della ricevibilità del ricorso. 13. Con osservazioni del 24 giugno 2024 limitatamente alla questione della ricevibilità del ricorso, si esprimeva il ricorrente 1 nella procedura R 24 48. Egli chiedeva che l'obiezione/eccezione di irricevibilità del ricorso venisse respinta e che gli fosse fissato un termine per replicare alle osservazioni del convenuto. 14. Con replica del 1° luglio 2024, la ricorrente 2 chiedeva nella procedura R 24 50 che il ricorso venisse giudicato ricevibile e che le fosse fissato un congruo termine per poter prendere posizione nel merito alla risposta del convenuto. 15. Con lettera del 9 luglio 2024, il Giudice dell'istruzione comunicava alle parti di non ritenere necessario un ulteriore scambio di scritti, restando impregiudicata la possibilità di introdurre una replica. Egli, inoltre, informava della possibilità di un'unione dei due procedimenti, concedendo la facoltà di esprimersi al riguardo. - 7 - 16. Con scritti del 20 agosto 2024 in entrambe le procedure, il convenuto confermava integralmente le prese di posizione del 18 giugno 2024. 17. Il Giudice dell'istruzione, con lettere del 29 agosto 2024, comunicava di non ritenere necessario un ulteriore scambio di scritti. II. Considerando in diritto: 1. La competenza del Tribunale amministrativo per giudicare i ricorsi contro le due decisioni del 28 marzo 2024 del convenuto (cfr. doc. A ricorrente 1, doc. 8 convenuto) è data dall'art. 49 cpv. 1 lett. a della Legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). La legittimazione dei ricorrenti è pacifica (cfr. art. 50 LGA). I ricorsi sono tempestivi e rispondono alle condizioni di forma (cfr. art. 52 cpv. 1, art. 38 e art. 39 cpv. 1 lett. a LGA). 2. Il Tribunale amministrativo, in caso di ricorso, esamina d'ufficio i requisiti formali. Se un requisito non è soddisfatto, ciò porta a una decisione di non entrata nel merito (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo [STA] A 23 12 del 6 giugno 2023 consid. 2.1 con rif.; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Prozessrecht, 3a ed., 2021, n. 1652; MÜLLER, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 3a ed., 2021, p. 21, 147 e 170 seg.; DAUM, in: Herzog/Daum [ed.], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2a ed., 2020, art. 20a n. 38). Controverso è in casu solo se le decisioni su opposizione del 28 marzo 2024 rappresentano valide decisioni suscettibili di ricorso e, quindi, se questo Tribunale debba entrare nel merito dei ricorsi. Di conseguenza, si riporteranno gli argomenti delle parti limitatamente alla ricevibilità. 3. Entrambe le procedure riguardano la ricevibilità del ricorso e i due ricorrenti, al riguardo, propongono simili argomentazioni e conclusioni. Per tale motivo, facendo uso della facoltà prevista dall'art. 6 lett. a LGA – che prevede che nell'interesse di un'efficace evasione, in caso di istanze - 8 - inoltrate separatamente, l'autorità può unire in un unico oggetto le procedure –, questo Tribunale considera opportuna la congiunzione dei procedimenti no. R 23 48 e R 23 49 e l'evasione delle controversie mediante un'unica sentenza (cfr. tra tante STA R 22 47 e 48 del 4 aprile 2023 consid. 2). 4.1. Il convenuto, nelle prese di posizione e dupliche di entrambe le procedure, per quanto riguarda la motivazione dell'irricevibilità del ricorso, richiama l'art. 33 cpv. 2 e 3 dell'Ordinanza sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (OPTC; CSC 801.110). Nel caso in esame egli avrebbe trasmesso ai ricorrenti unicamente la decisione, mediante la quale sarebbe stata evasa la rispettiva opposizione, ma non avrebbe rilasciato una decisione di ricomposizione particellare. Egli avrebbe applicato analogamente la prassi del Tribunale amministrativo, secondo cui, nel contesto di una domanda di costruzione, il rilascio non contemporaneo della decisione su opposizione e della licenza edilizia sarebbe lecito. La decisione di respingimento dell'opposizione dei ricorrenti non avrebbe alcun effetto giuridico indipendente. Il termine di ricorso decorrerebbe dal momento della notifica della decisione di ricomposizione particellare (qui ancora da emanare) anche se la decisione su opposizione sarebbe già stata rilasciata separatamente. Inoltre, nel dispositivo della decisione qui impugnata il convenuto avrebbe indicato che, contro la ricomposizione particellare, sarebbe ammissibile il ricorso e che tale decisione sarebbe stata comunicata successivamente. L'atto qui impugnato non regolerebbe alcun rapporto giuridico in modo vincolante risp. non avrebbe effetto giuridico e non sarebbe una decisione ai sensi dell'art. 49 cpv. 1 lett. a LGA. 4.2. Il ricorrente 1, nella replica (osservazioni), richiama l'art. 33 cpv. 3 OPTC. In ossequio al diritto di essere sentiti l'evasione della procedura di opposizione all'esposizione pubblica dovrebbe prevedere altresì il diritto di impugnativa dinnanzi alle istanze giudicanti superiori. Non avrebbe - 9 - nessun senso decidere la ricomposizione particellare senza tenere conto delle opposizioni presentate in fase di esposizione pubblica. L'applicazione, per analogia, della prassi del Tribunale amministrativo non sarebbe ammissibile per la procedura in materia di ricomposizione particellare, sia vista la prassi del convenuto, sia perché l'opposizione avverso una domanda di costruzione non sarebbe paragonabile. La decisione su opposizione sarebbe una decisione ai sensi dell'art. 49 cpv. 1 lett. a LGA, in quanto imporrebbe ad autorità e opponenti diritti e obblighi. Quindi, avrebbe degli effetti giuridici rilevanti e indipendenti sull'iter che sfocerebbe nella decisione di ricomposizione particellare. 4.3. La ricorrente 2, nella replica, ritiene che la decisione impugnata sarebbe una decisione ai sensi dell'art. 49 cpv. 1 lett. a LGA, per cui inciderebbe sui diritti della ricorrente e sarebbe individuale e concreta. Infatti, al dispositivo no. 1 si indicherebbe che l'opposizione contro il piano e l'inventario del vecchio possesso e contro gli istrumenti della nuova assegnazione nell'ambito della procedura di ricomposizione sarebbe respinta. Questo sarebbe l'oggetto del ricorso. La decisione impugnata porrebbe le basi per emanare, in un secondo momento, la decisione che interesserebbe tutti gli altri proprietari, ma lei avrebbe la facoltà di contestare quanto ritenuto nella decisione impugnata. La prassi citata dal convenuto non avrebbe nessuna rilevanza in casu, dato che in ambito edilizio, a differenza dal caso concreto (vedi art. 33 cpv. 3 OPTC), giusta la Legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC; CSC 801.100), con la ricezione della licenza sarebbe subito possibile iniziare con i lavori. 5.1. Nell'ambito del diritto edilizio una semplice decisione su opposizione negativa non produce effetti giuridici indipendenti. La decisione edilizia deve essere notificata agli opponenti anche se la decisione su opposizione è stata emessa separatamente. Il termine di ricorso inizia a decorrere solo dalla notifica della licenza edilizia. In linea di principio, ad un'autorità - 10 - edilizia non è interdetto emanare una decisione su opposizione e una licenza edilizia con tempistiche diverse, ovvero effettuare una notifica non contemporanea. Tuttavia, la decisione sulla domanda di costruzione e le opposizioni risp. la loro notifica dovrebbero essere eseguite uno actu. Secondo consolidata prassi di codesto Tribunale, le decisioni su opposizione che non contemplano la licenza edilizia o che non vengono rilasciate contemporaneamente alla licenza edilizia non possono essere considerate decisioni ai sensi dell'art. 49 cpv. 1 LGA (cfr. PTA 18 no. 23). Il convenuto richiama tale prassi anche in casi di ricomposizione particellare, mentre i ricorrenti sono di avviso contrario. 5.2. Secondo l'art. 33 ("opposizione, decisione") cpv. 1 prima frase OPTC, durante l'esposizione pubblica (in caso di una ricomposizione particellare) può essere presentata opposizione scritta e motivata all'autorità competente. Secondo la prima frase del cpv. 2, l'esposizione pubblica va ripetuta qualora la nuova assegnazione venga modificata in seguito a opposizioni. Il cpv. 3 prevede che, una volta conclusa la procedura d'esposizione, l'autorità competente provvede all'elaborazione dei documenti di mutazione, sulla cui base decide la ricomposizione particellare e notifica la decisione a tutti gli interessati e ad eventuali opponenti. Dalla formulazione dell'art. 33 OPTC, segnatamente dal testo del cpv. 3, ossia "[…] decide la ricomposizione particellare e notifica la decisione a tutti gli interessati e ad eventuali opponenti.", si evince che oggetto di ricorso può essere esclusivamente la decisione di ricomposizione particellare e non quella su opposizione. Ciò, in quanto eventuali opposizioni vengono presentate e trattate anticipatamente alla decisione di ricomposizione particellare risp. sono inglobate in quest'ultima. Di conseguenza, la decisione su opposizione, antecedente la decisione su ricomposizione particellare, non è da considerare quale decisione vincolante in merito alla ricomposizione particellare ai sensi dell'art. 33 cpv. 3 OPTC. In ogni caso, giova qui ravvisare che nell'ambito - 11 - di un ricorso contro la decisione di ricomposizione particellare – anche nel caso in cui tale decisione sia stata emanata successivamente – devono essere trattate anche le censure sollevate avverso la decisione su opposizione. In tale contesto, la decisione su opposizione diventa parte integrante della decisione di ricomposizione particellare. In questo senso, i ricorrenti hanno (ancora) la facoltà di far valere le censure presentate contro le decisioni su opposizione in sede di (un eventuale) ricorso avverso la decisione di ricomposizione particellare. 5.3. L'argomento del ricorrente 1, secondo il quale, a tutela del principio di essere sentiti, la procedura d'opposizione sarebbe da concludere con una decisione impugnabile, come rilevato qui sopra, non considera che egli può contestare la decisione di ricomposizione particellare e far valere in tale sede censure contro le argomentazioni contenute nella decisione su opposizione; ciò che garantisce la tutela del diritto di essere sentiti. Oltretutto, in una procedura di ricomposizione particellare, dal profilo sistematico, appare essere inusuale sottoporre due oggetti di impugnazione diversi ai proprietari terrieri coinvolti – differenziando tra proprietari che non hanno interposto opposizione e proprietari che, invece, l'hanno sollevata – soprattutto perché in ambito edilizio, di regola, la partecipazione alla procedura di opposizione è un prerequisito per la legittimazione dinnanzi al Tribunale amministrativo. Ne discende che, anche da questa prospettiva, appare essere lecito considerare la decisione relativa alla ricomposizione particellare (e non quella su opposizione) quale oggetto impugnabile. In definitiva, risulta quindi giustificato applicare in analogia la sopracitata giurisprudenza valida in ambito di diritto edilizio (vedi consid. 5.1). Gli argomenti del ricorrente 1, contrari a un'applicazione, sono privi di fondamento. 5.4. All'obiezione sollevata dalla ricorrente 2, secondo cui il vecchio possesso e gli strumenti della nuova assegnazione dovrebbero essere prima rivisti e che, quindi, potrebbe essere presentato un ricorso anche contro la - 12 - decisione su opposizione, non può essere dato seguito, in quanto l'art. 33a OPTC prevede espressamente che i singoli passi procedurali (possesso e nuova assegnazione) possono essere riuniti. La ricorrente 2 non sostanzia nemmeno le sue argomentazioni a sfavore dell'applicazione della prassi citata dal convenuto; ciò che non risulta nemmeno dalle ulteriori circostanze. Inoltre, è infondata anche la sua allegazione che l'assegnazione pronunciata nella decisione su opposizione del mappale no. G._____ per l'importo di CHF 14'721.05 sarebbe da lei accettata se non presentasse ricorso contro la decisione su opposizione. Come nel caso concreto, anche nell'ambito della decisione su opposizione riguardante la concessione di una licenza edilizia vengono trattate le censure dell'opposizione, senza tuttavia privare la licenza edilizia della possibilità di ricorso. Come rettamente ritiene il convenuto, con la decisione su opposizione si respinge solamente l'opposizione, senza stabilire diritti e obblighi in modo vincolante riguardo alla ricomposizione. 5.5. A questo punto, a titolo di completezza, giova però rilevare che non risulta essere chiaro il motivo per il quale i rimedi giuridici previsti per la decisione di ricomposizione particellare siano già stati indicati nel dispositivo delle qui impugnate decisioni su opposizione. Tale modo di procedere, come nel caso in questione, può indurre in errore. Infatti, unicamente da un'analisi più approfondita risulta che il ricorso al Tribunale amministrativo è possibile (solo) contro la decisione di ricomposizione particellare e non contro la decisione su opposizione. Tuttavia, dall'altra parte, i ricorrenti non possono dedurre da tale circostanza alcunché a loro favore e, segnatamente, non possono far valere a loro sostegno il principio della protezione della buona fede, dato che nel caso di specie non si tratta di un'indicazione di rimedi giuridici errata, bensì di un'indicazione superflua risp. non chiara (cfr. DTF 141 III 270 consid. 3.3; 138 I 49 consid. 8.3.2; 135 III 374 consid. 8.3.2; 134 I 199 consid. 1.3.1; 129 II 125 consid. 3.3). Fatta astrazione di quanto precede, a titolo informativo, va ricordato che in - 13 - ambito edilizio, di regola, è previsto un obbligo di coordinamento (vedi art. 25a della Legge sulla pianificazione del territorio [LPT; RS 700]; v. anche art. 88 LPTC e artt. 55 segg. OTPC; cfr. tra tante la sentenza del Tribunale amministrativo R 23 116 del 20 agosto 2024 consid. 1.1 con rimandi). 6. Il ricorrente 1 richiede in edizione dalle mani del convenuto l'estratto del verbale della risoluzione municipale del 14 marzo 2024, un sopralluogo e l'interrogatorio delle parti, nonché – come anche richiede la ricorrente 2 – l'edizione dell'intero incarto dalle mani del convenuto. In valutazione anticipata delle prove, ritenuto che i ricorsi sono inammissibili (cfr. DTF 127 V 491 consid.1b.; sentenza del Tribunale federale 4A_273/2021 del 17 aprile 2023 consid. 4.3.1), si rinuncia a dar seguito alle richieste probatorie. 7.1. In conclusione, visto che i ricorsi sono inammissibili, ma ricordato che i rimedi giuridici indicati nel dispositivo della decisione impugnata sono ingannevoli, è giustificato, giusta l'art. 73 cpv. 1 LGA (cfr. STA R 23 33 del 19 aprile 2024 consid. 2.1; U 19 18 del 6 agosto 2020 consid. 4), accollare i costi procedurali di CHF 2'000.00 in ragione di ½ a carico dei ricorrenti (CHF 500.00 a ciascuno) e di ½ (CHF 1'000.00) a carico del convenuto. 7.2. Alla luce di quanto sopra esposto, non è necessario esaminare la censura del convento – in contrasto all'art. 78 cpv. 2 LGA – relativa al pagamento di spese ripetibili, che a suo dire, sarebbero state generate da un comportamento temerario dei ricorrenti, tanto più che, come già menzionato sopra, le indicazioni sui rimedi giuridici legali contenute nella decisione su opposizione sono fuorvianti. Di conseguenza, non verranno corrisposte alcune spese ripetibili al convenuto.- 14 - III. Per questi motivi il Tribunale giudica: 1. Le procedure R 24 48 e R 24 50 sono unite in un unico oggetto. 2. I ricorsi sono inammissibili. 3. Vengono prelevate le seguenti spese processuali: - una tassa di Stato di CHF 2'000.00 - e le spese di cancelleria di CHF 333.00 totale CHF 2'333.00 Tali spese sono poste in solido e in ragione di ½ (CHF 1'000.00) a carico dei ricorrenti, ovvero CHF 500.00 ciascuno, e di ½ (CHF 1'000.00) a carico del convenuto. 4. Non vengono assegnate spese ripetibili. 5. [Vie di diritto] 6. [Comunicazione a]