B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II Postfach CH-9023 St. Gallen Telefon +41 (0)58 465 25 60 Fax +41 (0)58 465 29 80 www.bundesverwaltungsgericht.ch Geschäfts-Nr. B-1515/2020 flr/gid/lse Z w i s c h e n e n t s c h e i d v o m 2 4 . N o v e m b e r 2 0 2 0 Besetzung Richter Ronald Flury (Vorsitz), Richterin Eva Schneeberger, Richter Christian Winiger; Gerichtsschreiber Davide Giampaolo. In der Beschwerdesache Parteien X._______ GmbH, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Thomas Ax, Ax Rechtsanwälte (Deutschland), Beschwerdeführerin, gegen Schweizerische Bundesbahnen SBB, Division Personenverkehr, vertreten durch die Rechtsanwälte Prof. Dr. iur. Hans Rudolf Trüeb und/oder lic.iur. Regula Fellner, Walder Wyss AG, Vergabestelle, Gegenstand Öffentliches Beschaffungswesen, Projekt "SwissPass next Generation", SIMAP-Meldungsnummer 1120573, SIMAP-Projekt-ID 189603, B-1515/2020 Seite 2 stellt das Bundesverwaltungsgericht fest: A. Im Zuge der Entwicklung des elektronischen Ticketings führte der Verband öffentlicher Verkehr (VöV) im Jahr 2015 den SwissPass ein. Die SwissPass-Karten, welche aus einem Trägermedium mit integrierter RFID- Technologie sowie einem aufgedruckten Layout mit Sicherheitsmerkmalen bestehen, dienen in erster Linie der Kontrolle von Leistungen im öffentli- chen Verkehr, können aber auch von anderen Partnerdienstleistern genutzt werden. A.a Am 21. August 2019 schrieben die Schweizerischen Bundesbahnen SBB, Division Personenverkehr (nachfolgend: Vergabestelle) auf der Inter- netplattform SIMAP einen Dienstleistungsauftrag mit dem Projekttitel "SwissPass next Generation" im selektiven Verfahren aus (SIMAP-Projekt- ID [Nr.] 189603; SIMAP-Meldungs-Nr. 1083251). Der Gegenstand der Be- schaffung wurde wie folgt umschrieben (Ziff. 2.6 der Ausschreibung vom 21. August 2019): "Der Antragsteller übernimmt für die Dauer von mindestens 5 Jahren die Ge- samtverantwortung für die ganze Prozesskette, von der Herstellung der SwissPass-Karte bis zur Übergabe an die Schweizerische Post […]." A.b Am 27. September 2019 publizierte die Vergabestelle auf SIMAP (Mel- dungs-Nr. 1098183), dass fünf Anbieter, welche entsprechende Teilnahme- anträge gestellt hatten, zur Angebotsabgabe zugelassen seien, da sie die Eignungskriterien erfüllten (Ziff. 3.1 und 4.1 der Publikation vom 27. Sep- tember 2019). In der Folge gingen vier Angebote ein, darunter dasjenige der Beschwerdeführerin. Die Offertöffnung erfolgte am 9. Dezember 2019. A.c Am 20. Februar 2020 (publiziert auf SIMAP am 27. Februar 2020; SIMAP-Meldungs-Nr. 1120573) erteilte die Vergabestelle der Z._______ GmbH (nachfolgend: Zuschlagsempfängerin) den Zuschlag für das Projekt Nr. 189603 zum Preis von EUR 6'579'980.– (ohne MwSt.). Die Vergabe- stelle begründete den Zuschlagsentscheid damit, dass das Angebot der Zuschlagsempfängerin bei den Zuschlagskriterien die beste Bewertung er- zielt habe und insgesamt das wirtschaftlichste Angebot darstel le (Ziff. 3.3 der Zuschlagsverfügung vom 27. Februar 2020). A.d Am 3. März 2020 fand ein Debriefing -Gespräch zwischen Vertretern der Vergabestelle und der Beschwerdeführerin statt. Dabei wurde die Be- schwerdeführerin darüber informiert, dass bei den Zuschlagskr iterien B-1515/2020 Seite 3 "Qualität" Teilbereiche des Kriteriums "Erfahrung" lediglich eine durch- schnittliche Bewertung erhalten hätten und dass die offerierten Umset- zungskosten sowie die Gesamtkosten für die Optionen Marketing und Technologie die kommerziellen Hauptfaktoren für einen Entscheid gegen die Beschwerdeführerin gewesen seien. B. Mit Beschwerde vom 12. März 2020 (Eingangsdatum: 16. März 2020) wandte sich die Beschwerdeführerin (vertreten durch einen Anwalt mit Ge- schäftsadresse in Deutschland) an das Bundesverwaltung sgericht. In der Sache beantragt sie, es sei die Nichtigkeit des Zuschlags festzustellen, eventualiter sei die Zuschlagsverfügung vom 27. Februar 2020 aufzuhe- ben und der Zuschlag für das Projekt Nr. 189603 sei der Beschwerdefüh- rerin zu erteilen. [Sub-]Eventualiter sei die Sache an die Vergabestelle zur neuerlichen Auswertung zurückzuweisen, [sub -]subeventualiter sei die Rechtswidrigkeit der Zuschlagsverfügung festzustellen. In prozessualer Hinsicht wird beantragt, der Beschwerde sei, zunächst su- perprovisorisch, die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und der Be- schwerdeführerin sei Einsicht in sämtliche Verfahrensakten zu gewähren, wobei ihr Gelegenheit zu geben sei, vorgängig zum Zwischenentscheid über die aufschiebende Wirkung zu den eingesehenen Akten Stel lung zu nehmen und die Beschwerde zu ergänzen. Eventualiter sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen. C. Mit Zwischenverfügung vom 17. März 2020 (der Beschwerdeführerin zu- gestellt nach Massgabe des Europäischen Übereinkommens über die Zu- stellung von Sc hriftstücken in V erwaltungssachen im Ausland [SR 0.172.030.5] über [die zuständige Zentralbehörde] ) ordnete der In- struktionsrichter an, dass bis zum Entscheid des Bundesverwaltungsge- richts über den Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung alle Voll- zugsvorkehrungen, welche den Ausgang des hängigen Beschwerdever- fahrens präjudizieren können, namentlich der Vertragsabschluss mit der Zuschlagsempfängerin, zu unterbleiben haben. Gleichzeitig wurde die Vergabestelle eingeladen, zusammen mit den Vergabeakten eine Stellung- nahme zu den prozessualen Anträgen der Beschwerdeführerin einzu- reichen. D. Auf entsprechende instruktionsrichterliche Einladung hin bezeichnete die B-1515/2020 Seite 4 Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 19. März 2020 ein Zustellungsdomizil in der Schweiz. E. Die Zuschlagsempfängerin liess sich zur Frage nach einer allfälligen Teil- nahme am Verfahren als Partei (Beschwerdegegnerin) innert der mit Zwi- schenverfügung vom 17. März 2020 hierfür angesetzten Frist nicht verneh- men. F. Mit innert erstreckter Frist erstatteter Stel lungnahme vom 14. April 2020 betreffend die prozessualen Anträge (Eingangsdatum: 17. April 2020) be- antragt die – anwaltlich vertretene – Vergabestelle, die Beschwerde abzu- weisen, soweit darauf einzutreten sei. In prozessualer Hinsicht beantragt sie, das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erteilung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen, wobei diesbezüglich kein weiterer Schriftenwech- sel durchzuführen sei. In Bezug auf das Akteneinsichtsbegehren beantragt die Vergabestelle, der Beschwerdeführerin sei einst weilen keine Einsicht in die Akten des Sub- missionsverfahrens zu gewähren. Eventualiter seien die im Beilagenver- zeichnis zur Stellungnahme vom 14. April 2020 referenzierten Aktenstücke sowie die mit separater Eingabe vom 14. April 2020 (betreffend "Verfah- rensakten"; Eingangsdatum: 15. April 2020) eingereichten Verfahrensak- ten jeweils nur in der Version "Exemplar zuhanden der Beschwerdeführe- rin" (mit partiellen Abdeckungen und ohne die aus Sicht der Vergabestelle vom Akteneinsichtsrecht auszunehmenden Dokumente) zugänglich zu ma- chen, anderenfalls die Vergabestelle vor der Offenlegung einzelner als ver- traulich gekennzeichneter Aktenstücke anzuhören sei. G. Mit Instruktionsverfügung vom 28. April 2020 wurde der Beschwerdeführe- rin eine teilweise geschwärzte Version der Stellungnahme der Vergabe- stelle vom 14. April 2020 und der betreffenden Beilagen (jeweils in der Ver- sion "Exemplar zuhanden der Beschwerdeführerin") zugestellt. Gleichzei- tig teilte der Instruktionsrichter den Parteien mit, dass bis zum Zwischen- entscheid über den Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung kein weiterer Schriftenwechsel vorgesehen sei. H. Mit (unaufgeforderter) Eingabe vom 13. Mai 2020 (Eingangsdatum: B-1515/2020 Seite 5 14. Mai 2020) äusserte sich die Beschwerdeführerin zur Stellungnahme der Vergabestelle vom 14. April 2020 betreffend die prozessualen Anträge. I. Mit (unaufgeforderter) Eingabe vom 26. Mai 2020 (Eingangsdatum: 27. Mai 2020) bestätigte die Vergabestelle ihre Rechtsbegehren gemäss Stellungnahme vom 14. April 2020 und replizierte auf die Eingabe der Be- schwerdeführerin vom 13. Mai 2020. J. Mit (unaufgeforderter) Fax -Eingabe vom 5. Juni 2020 (nachgereicht auf entsprechende instruktionsrichterliche Aufforderung hin mit postalischer Eingabe vom 15. Juni 2020) nahm die Beschwerdeführerin zur Eingabe der Vergabestelle vom 26. Mai 2020 Stellung. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Die Zuständigkeit zum Entscheid über ein Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung richtet sich nach der Zuständigkeit in der Haupt- sache (Art. 28 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen [BöB, SR 172.056.1]). Das Bundesver- waltungsgericht ist zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen die Erteilung eines Zuschlags in einem Vergabeverfahren im Anwendungs- bereich des BöB (Art. 29 Bst. a i.V.m. Art. 27 Abs. 1 BöB). 1.2 Das BöB erfasst nur Beschaffungen, welche dem GATT/WTO-Überein- kommen vom 15. April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (Government Procurement Agreement [GPA, SR 0.632.231.422]) unter - stellt sind (BVGE 2008/48 E. 2.1 mit Hinweisen “Areal- und Gebäudeüber- wachung PSI“). Es ist anwendbar, wenn die Auftraggeberin dem Gesetz untersteht (Art. 2 Abs. 1 BöB), wenn der Beschaffungsgegenstand sachlich erfasst wird (Art. 5 BöB), der geschätzte Wert des zu vergebenden öffent- lichen Auftrages den entsprechenden Schwellenwert von Art. 6 Abs. 1 BöB erreicht und keiner der Ausnahmetatbestände von Art. 3 BöB gegeben ist. 1.2.1 Mit dem Inkrafttreten des bilateralen Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen B-1515/2020 Seite 6 Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswe- sens (SR 0.172.052.68) auf den 1. Juni 2002 wurden die "Anbieter von Dienstleistungen des Schienenverkehrs" den Regeln über das öffentliche Beschaffungswesen unterstellt (Art. 3 Abs. 2 Bst. d und Abs. 3 des Abkom- mens sowie Anhang II B). Im Sektorenbereich Eisenbahnen (Bau und Be- trieb von Eisenbahnanlagen) sind die SBB AG, die Unternehmen, bei de- nen diese die Aktienmehrheit besitzen, und die anderen Betreiber von Ei- senbahnanlagen, die unter dem beherrschenden Einfluss des Bundes ste- hen, dem BöB direkt unterstellt (Zwischenentscheide des BVGer B-587/2019 vom 3. April 2019 E. 2.2 und B -3644/2017 vom 23. August 2017 E. 2.2, Urteil des BVGer B -6350/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.1 "Sanierung Geldwechsel SBB"). Ausgenommen sind alle Tätigkeiten die- ser Unternehmen, die nicht unmittelbar etwas mit dem Bereich Verkehr zu tun haben (Art. 2 Abs. 2 BöB i.V.m. Art. 2a Abs. 2 Bst. b der Verordnung vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche Beschaffungswesen [VöB, SR 172.056.11]), wobei an das Erfordernis des „unmittelbaren“ Zusam- menhangs keine zu hohen Anforderungen zu stellen sind (Urteil des BVGer B-4958/2013 vom 30. April 2014 E. 1.5 "Projektcontrollingsystem Alp Tran- sit"; Zwischenentscheid des BVGer B -879/2020 vom 26. März 2020 E. 1.3.1; vgl. auch GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öffentlichen Be- schaffungsrechts, 3. Auflage 2013, Rz. 158). Vorliegend ist der Beschaf- fung der SwissPass -Karten, die in erster Linie der Kontrolle von bean- spruchten Leistungen im öffentlichen Verkehr dienen, ein unmittelbarer funktionaler Zusammenhang mit dem Verkehrsbereich zuzuerkennen, weshalb die streitbetroffene Vergabe nicht vom Anwendungsbereich des BöB (Art. 2 Abs. 2 BöB i.V. m. Art. 2a Abs. 2 Bst. b VöB) ausgenommen ist. 1.2.2 Die Vergabestelle schrieb die vorliegende Beschaffung als Dienst- leistungsvertrag aus (vgl. Ziff. 1.8 der Ausschre ibung vom 21. August 2019). Nach Art. 5 Abs. 1 Bst. b BöB bedeutet der Begriff "Dienstleistungs- auftrag" einen Vertrag zwischen der Auftraggeberin und einem Anbieter oder einer Anbieterin über die Erbringung einer Dienstleistung nach An- hang 1 Annex 4 GPA. In diesem Anhang werden die unterstellten Dienst- leistungen im Sinne einer Positivliste abschliessend aufgeführt (vgl. Bot- schaft vom 19. September 1994 zu den für die Ratifizierung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay -Runde] notwendigen Rechtsan- passungen − Öffentliches Beschaffungswesen [GATT -Botschaft 2], in: BBl 1994 IV 1181; vgl. zum Ganzen den Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen [BRK] im Ver- fahren BRK 2001-009 vom 11. Oktober 2001, veröffentlicht in Verwaltungs- praxis der Bundesbehörden [VPB] 66.4 E. 2b/cc). Gemäss Art. 3 Abs. 1 B-1515/2020 Seite 7 VöB gelten als Dienstleistungen die in Anhang 1a zur VöB aufgeführten Leistungen. Die darin enthaltene Liste mit der Überschrift "Dienstleistungen im Anwendungsbereich des Gesetzes […]" entspricht derjenigen des An- hangs 1 Annex 4 GPA, indem sämtliche dort aufgeführten Dienstleistungen durch die VöB unverändert übernommen werden. Nur für solche dem Ge- setz unterstehenden Dienstleistungen steht der Rechtsmittelweg offen (BVGE 2008/48 E. 2.1 "Areal- und Gebäudeüberwachung PSI" und BVGE 2011/17 E. 5.2.1 "Personalverleih", je mit Hinweisen; GALLI/MO- SER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 1228 m.w.H.). Nach Anhang 1 Annex 4 GPA ist die Zentrale Produkteklassifikation der Vereinten Nationen massgeblich (CPCprov; Urteil des BVGer B-1773/2006 vom 25. September 2008, aus- zugweise publiziert in BVGE 2008/48, E. 3 "Areal - und Gebäudeüberwa- chung PSI"; Urteil des BVGer B-8141/2015 vom 30. August 2016 E. 3.3.4 f. "Übersetzungen ZAS"). Die Vergabestelle wies die Beschaffung der Ge- meinschaftsvokabular-Referenznummer CPV 72260000 "Dienstleistungen in Verbindung mit Software" zu (vgl. Ziff. 2.5 der Ausschreibung vom 21. August 2019). Diese entspricht einer der CPCprov-Klassifikation Nr. 84 ("Informatik und verbundene Tätigkeiten") zuzuordnenden Dienstleistung, welche von dem Anhang I Annex 4 GPA bzw. Anhang 1a (Ziff. 7) zur VöB erfasst wird. Die Beschaffung fällt somit in den sachlichen Anwendungsbe- reich des BöB. 1.2.3 Der Preis des berücksichtigten Angebots beträgt EUR 6'579'980.– (ohne MwSt.) (vgl. Zuschlagsverfügung vom 27. Februar 2020) und liegt damit deutlich über dem für Dienstleistungen (im Auftrag einer Auftragge- berin nach Art. 2 Abs. 2 BöB) geltenden Schwellenwert von Fr. 700'000.– (Art. 6 Abs. 1 Bst. b BöB bzw. Art. 6 Abs. 2 BöB i.V.m. Art. 1 Bst. d Ziff. 1 der Verordnung des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bil- dung und Forschung [WBF] über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen [in der vorliegend anwendbaren Fassung vom 22. November 2017 für die Jahre 2018 und 2019; SR 172.056.12]). 1.2.4 Da auch kein Ausnahmetatbestand im Sinn von Art. 3 BöB vorliegt, fällt die streitbetroffene Beschaffung prima facie in den Anwendungsbe- reich des BöB. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der Streitsache und damit auch für den Entscheid über das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung zuständig. 1.3 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bestimmt sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit das BöB und das Verwaltungsgerichtsgesetz vom B-1515/2020 Seite 8 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes bestimmen (Art. 26 Abs. 1 BöB und Art. 37 VGG). Gemäss Art. 31 BöB kann die Unangemessenheit vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht gerügt werden. 1.4 Über das Begehren um Erteilung der aufschiebenden Wirkung im Rah- men der Anfechtung eines Zuschlags entscheidet das Bundesverwaltungs- gericht gemäss ständiger Praxis in Dreierbesetzung (Zwischenentscheid des BVGer B-3402/2009 vom 2. Juli 2009 "Microsoft", auszugsweise publi- ziert in BVGE 2009/19 E. 1.2, mit Hinweisen; Zwischenentscheid des BVGer B -2955/2018 vom 4. Oktober 2018 E. 2.4; vgl. dazu GALLI/MO- SER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 1340, mit Hinweisen). 2. Gegenstand des vorliegenden Zwischenentscheids ist der Antrag der Be- schwerdeführerin auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Im Unter- schied zu Art. 55 Abs. 1 VwVG sieht Art. 28 Abs. 1 BöB vor, dass der Be- schwerde von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung zukommt. Sie kann aber durch das Bundesverwaltungsgericht auf Gesuch hin erteilt werden (Art. 28 Abs. 2 BöB). 2.1 Das BöB nennt keine Kriterien, welche für die Frage der Gewährung oder Verweigerung der aufschiebenden Wirkung zu berücksichtigen sind. Es können indes die Grundsätze übernommen werden, die Rech tspre- chung und Lehre zur Anwendung von Art. 55 VwVG entwickelt haben. Da- nach ist anhand einer Interessenabwägung zu prüfen, ob die Gründe, die für eine sofortige Vollstreckbarkeit sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können (BGE 129 II 286 E. 3; Zwischenentscheid des BVGer B -6837/2010 vom 16. November 2010 E. 2.1 mit Hinweis "Lüftung Belchentunnel"). Dass der Gesetzgeber im BöB den Suspensiveffekt in Abweichung zum VwVG nicht von Gesetzes wegen gewährte, zeigt, dass er sich der Bedeutung dieser Anordnung im Submis- sionsrecht bewusst war und eine individuelle Prüfung dieser Frage als not- wendig erachtete, nicht aber, dass er diesen nur ausnahmsweise gewährt haben wollte (vgl. zum Ganzen den Zwischenentscheid des BVGer B-3402/2009 vom 2. Juli 2009 "Microsoft", auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19 E. 2.1 mit Hinweis). 2.2 Liegt ein Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung vor, so ist im Sinne einer prima facie-Würdigung der materiellen Rechtslage in einem ersten Schritt zu prüfen, ob aufgrund der vorliegenden Akten davon auszu- gehen ist, dass die Beschwerde offensichtlich unbegründet ist. Ist dies der B-1515/2020 Seite 9 Fall, ist die aufschiebende Wirkung von vornherein nicht zu gewähren. Dasselbe gilt für den Fall, dass auf die Beschwerde aller Voraussicht nach nicht eingetreten werden kann (Zwischenentscheid des BVGer B-5293/2015 vom 4. November 2015 "E-Mail-Services für Ratsmitglieder" E. 3.1). Werden der Beschwerde hingegen Erfolgschancen zuerkannt oder bestehen darüber Zweife l, so ist über das Begehren um aufschiebende Wirkung aufgrund der erwähnten Interessenabwägung zu befinden. In die Abwägung einzubeziehen sind nach der ständigen Praxis der Eidgenössi- schen Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen (BRK), die sich das Bundesverwaltungsgericht mit dem Entscheid BVGE 2007/13 (E. 2.2) "Vermessung Durchmesserlinie" im Grundsatz zu eigen gemacht hat, einerseits die Interessen der Beschwerdeführerin an der Aufrechter - haltung der Möglichkeit, den Zuschlag zu erhalten, wobei zugleich ein ge- wichtiges öffentliches Interesse an der Gewährung effektiven Rechtsschut- zes besteht (Zwischenentscheid des BVGer B-6177/2008 vom 20. Oktober 2008 E. 2 "Hörgeräte"). Diesen gegenüber stehen die öffentlichen Interes- sen, welche die Auftraggeberin wahrzunehmen hat. So wird in der GATT- Botschaft 2 vom 19. September 1994 namentlich festgehalten, gegen den automatischen Suspensiveffekt spreche die Gefahr von Verzögerungen und erheblichen Mehrkosten (BBl 1994 IV 950 ff., insbes. S. 1197; vgl. auch S. 1199; zum Ganzen den Zwischenentscheid des BVGer B -3402/2009 vom 2. Juli 2009 "Microsoft", auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19 E. 2.1). Entsprechend hält das Bundesgericht im Rahmen der Auslegung von Art. 17 Abs. 2 der Interkantonalen Vereinbaru ng über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) fest, dass dem öffentlichen Interesse an einer möglichst raschen Umsetzung des Vergabeentscheides von vornherein ein erhebliches Gewicht zukommt (Urteil des BGer 2P .103/2006 vom 29. Mai 2006 E. 4.2.1 mit Hinweis; in diesem Sinne auch BVGE 2008/7 E. 3.3 "Prestations de planification Grolley/FR"). Auch allfäl- lige Interessen Dritter, namentlich der übrigen an einem Beschaffungsge- schäft Beteiligten, sind nach der ständigen Praxis zu berücksichtigen. Aus- gangspunkt muss dabei – insbesondere auch in Anbetracht der Zielset- zung von Art. XX Ziff. 2 und 7 Bst. a GPA – die Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes und die Verhinderung von Zuständen sein, welche das Rechtsmittel illusorisch werden lassen (BVGE 2007/13 E. 2.2 mit Hinweis "Vermessung Durchmesserlinie"; zum Ganzen BVGE 2017 IV/3 E. 3 "Mo- bile Warnanlagen"). 3. Das BöB enthält keine spezielle submissionsrechtliche Regelung zur Be-B-1515/2020 Seite 10 schwerdelegitimation, weshalb diese nach dem allgemeinen Verfahren s- recht des Bundes zu beurteilen ist (Art. 26 Abs. 1 BöB bzw. Art. 37 VGG in Verbindung mit Art. 48 VwVG; BGE 137 II 313 E. 3.2 "Microsoft"; Urteil des BVGer B-1772/2014 vom 21. Oktober 2014 E. 1.2.1 "Geo -Agrardaten"). Danach ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vergabestelle am Ver- fahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG), durch die angefochtene Verfügung be- sonders berührt ist (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). 3.1 Die Beschwerdeführerin ist formell beschwert, denn sie hat als Offe- rentin am Verfahren vor der Vergabestelle teilgenommen. Auch ist sie durch die angefochtene Verfügung, mit welcher der Zuschlag nicht ihr, son- dern einer Mitbewerberin erteilt wurde, besonders berührt. 3.2 Ein schutzwürdiges Interesse hat ein unterlegener Anbieter praxisge- mäss nur dann, wenn er bei Gutheissung seiner Anträge eine reelle Chance besitzt, selbst den Zuschlag zu erhalte n (BGE 141 II 14 E. 4 ff. m.w.H. "Monte Ceneri"; Urteile des BVGer B -6295/2017 vom 25. Februar 2020 E. 3.2 und B -7133/2014 vom 26. Mai 2015 E. 1.2). Diese Frage ist aufgrund der vom Beschwerdeführer gestellten Anträge und vorgebrachten Rügen zu beantworten. Die zweitplatzierte Beschwerdeführerin verlangt als Eventualbegehren die Aufhebung der Zuschlagsverfügung vom 27. Februar 2020 sowie die Ertei- lung des Zuschlags für das Projekt Nr. 189603. Sie macht u.a. geltend, die Zuschlagsempfängerin verfüge nicht über die erforderliche Eignung (u.a. hinsichtlich des Eignungskriteriums EK 1.2.05 ["Betriebserfahrung"]). Trifft die Rüge zu – was Gegenstand der materiellen Beurteilung ist – und würde in der Folge die Zuschlagsempfängerin wegen Nichterfüllung der Eig- nungskriterien ausgeschlossen werden, so hätte die Beschwerdeführerin reelle Chancen darauf, auf den Zuschlagsrang nachzurücken. Demge- mäss ist die Beschwerdeführerin prima facie zur Beschwerde legitimiert. 3.3 Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht (Art. 30 BöB und Art. 52 Abs. 1 VwVG) und der Kostenvorschuss wurde fristgemäss be- zahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). B-1515/2020 Seite 11 3.4 Nach dem Gesagten ist prima facie mithin nicht davon auszugehen, dass auf die Beschwerde aller Voraussicht nach nicht eingetreten werden kann. 4. Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, die Zuschlagsemp- fängerin verfüge weder über die erforderliche Eignung (insbesondere hin- sichtlich des Eignungskriteriums EK 1.2.05 ["Betriebserfahrung"]) noch er- fülle sie die Zuschlagskriterien ZK 2.1.5.01–02 und 05 (betreffend "Erfah- rung"), da sie – im Unterschied zur Beschwerdeführerin – die Kartenroh- linge nicht selbst herstelle. Weil aber die Kartenproduktion einen "Aus- schreibungsgrundbestandteil" bilde, dürfe die Zuschlagsempfängerin für die Herstellung der Kartenrohlinge keine Subunternehmer beiziehen, wo- mit sämtliche von ihr eingereichten Referenzen, die als Erfüllungsnachweis von entsprechenden Kriterien betreffend die Produktionserfahrung dienten, "ins Leere liefen". Insofern sei die Vergabestelle ver gaberechtswidrig da- von ausgegangen, dass die Zuschlagsempfängerin das bestehende Eig- nungsdefizit durch Eignungsleihe im Rahmen des Subunternehmereinsat- zes habe egalisieren können. 4.1 In Ziff. 2.6 der Ausschreibung vom 21. August 2019 wird der Beschaf- fungsgegenstand wie folgt definiert (vgl. auch Ziff. 2 der Angebotsunterla- gen): "Der Antragsteller übernimmt für die Dauer von mindestens 5 Jahren die Ge- samtverantwortung für die ganze Prozesskette, von der Herstellung der SwissPass-Karte bis zur Übergabe an die Sc hweizerische Post. Konkret sind dies: a) Schnittstellenmanagement zu SBB-Systemen und zwischen den ein- zelnen Prozessschritten b) Einbindung von möglichen Drittlieferanten in die Prozesskette (z.B. Ausweitung der Sortimente) c) Qualitätssicherung über die gesamte Prozesskette d) Sicherstellung der Einhaltung von Sicherheits- und Datenschutzanfor- derungen über die gesamte Prozesskette e) Produktion, Personalisierung, Konfektionierung und Versand von SwissPass-Karten f) Rücklieferung von Statusmeldungen über die gesamte Prozes skette hinweg" B-1515/2020 Seite 12 Ziff. 3.6 der Ausschreibung enthält explizite Regelungen über den Beizug von Subunternehmern: - "Der Generalunternehmer kann mehrere Subunternehmer vorschlagen. - Subsubunternehmer sind zugelassen. - Werden einzelne Leistungen von Subunternehmern erbracht, wird die Eig- nung des Anbieters für diese Leistungen aufgrund der Eignung des jewei- ligen Subunternehmers geprüft. - […] Der fehlende Nachweis darüber, dass der Generalunternehmer über die Mittel und Infrastruktur der Subunternehmer verfügt (um d amit die ei- gene Eignung substituieren zu können) bzw. dass der Subunternehmer geeignet ist, führt zum Ausschluss des Angebots des Generalunterneh- mers." In Bezug auf das Eignungskriterium EK 1.2.05 ("Betriebserfahrung") finden sich in Ziff. 4.3.19 der Präqualifikationsunterlagen folgende Erläuterungen: "Der Antragsteller erbringt in der Beilage 1.3 den Nachweis, hinsichtlich Volu- men, Komplexität und eingesetzter Technologien vergleichbare Aufträge be- reits erfolgreich bewältigt zu haben. Der Antragsteller gib t mindestens zwei (Minimalanforderung, binäre Bewer- tung), maximal vier Referenzen an. Sind die Angaben nicht vollständig, gilt die Referenz nicht. […] Die Referenzaufträge dürfen nicht länger als 3 Jahre zurückliegen." Hinsichtlich des Zuschlagskriteriums ZK 2.1.5 ("Erfahrung") sind dessen Unterkriterien ZK 2.1.5.01–02 und 05 in den Angebotsu nterlagen (Ziff. 5.2.1.3.25 ff.) wie folgt definiert: "[Ziff. 5.2.1.3.25] ZK 2.1.5.01: Erfahrungen mit Hybridkarten Der Anbieter erbringt in der Beilage 1.24 den Nachwe is, dass er Karten mit der RFID Schnittstelle ISO 14443 und einer weiteren RFID Schnitt- stelle (z.B. ISO 15693, ISO 18000) auf einer Karte in den letzten fünf Jah- ren erfolgreich im Betrieb umgesetzt hat. Der Anbieter gibt maximal drei Referenzaufträge an […]." "[Ziff. 5.2.1.3.26] ZK 2.1.5.02: Erfahrungen mit Legic Der Anbieter erbringt in der Beilage 1.25 den Nachweis seiner Erfahrung, dass er RFID Karten mit der Legic App in den letzten fünf Jahren erfolg- reich im Betrieb umgesetzt hat. Der Anbieter gibt max imal drei Refe- renzaufträge an […]." B-1515/2020 Seite 13 "[Ziff. 5.2.1.3.29] ZK 2.1.5.05: Erfahrungen mit MIFARE DESFire EV1 oder EV2 Der Anbieter erbringt in der Beilage 1.28 den Nachweis seiner Erfahrung, dass er RFID Karten mit Mifare Desfire EV1 oder EV2 in den letzten fünf Jahren erfolgreich im Betrieb umgesetzt hat. Der Anbieter gibt maximal drei Referenzaufträge an […]." 4.2 Die Beschwerdeführerin bringt vor, zwar sei in der Ausschreibung in Ziff. 2.6 Bst. a–f die Gesamtverantwortung für das Projekt beschrieben und in Zif f. 3.6 der Beizug von Subunternehmern zugelassen worden. Aller- dings würden diese Vorgaben in diverser Hinsicht eingeschränkt: So werde in Ziff. 3.1.1 der Angebotsunterlagen ("Definition Umsetzung") ausgeführt, dass unter "Umsetzung" u.a. die "Einbindung allfälliger Sublieferanten, ins- besondere [die] Koordination der Umsetzung kundenspezifischer Anforde- rungen an die Gestaltung von Sicherheitsmerkmalen, Engineering der SwissPass-Karte, Erstellung allfälliger Prototypen bzw. des finalen Abnah- memusters" zu verstehen sei. Aus dieser Definition der "Einbindung allfäl- liger Sublieferanten", die als direkter Unterpunkt des umschriebenen Be- schaffungsgegenstands aufzufassen sei, gehe hervor, dass als mögliche Sublieferanten beispielsweise lediglich die Lieferanten der Kinegramfolien anvisiert seien, nicht aber die Kartenproduzenten an sich, da die Karten- produktion – als Kernkompetenz des Generalunternehmers – selbst Teil der Definition des Beschaffungsgegenstands gemäss Ziff. 2.6 Bst. e der Ausschreibung bilde. Sodann sei in Ziff. 3 der Präqualifikationsunterlagen ("Soll-Zustand / Leistungsumfang) festgehalten, dass der künftige Lieferant der SwissPass-Karten "ein ausgewiesener Experte in der Bewältigung von RFID-Projekten dieser Dimensionen sein [müsse]", weshalb die SB B "be- sonderen Wert auf einschlägige Expertise in Bezug auf Projekt - und Be- triebserfahrung, Liefer - und Servicequalität sowie technologisches Knowhow" legten. Der Zuschlagsempfängerin ermangle es jedoch gerade an der geforderten Betriebserfahrung, zumal sie keine Kartenproduzentin sei. Aus diesem Grund könne sie auch keine Referenzen vorweisen, die – wie bei den Zuschlagskriterien ZK 2.1.5.01–02 und 05 erforderlich – als Nachweis einschlägiger Betriebserfahrung in der Herstellung von Hybrid-, Legic- oder Mifare Desfire-Karten dienten. Soweit die Zuschlagskriterien ZK 2.1.5.01–02 und 05 an die "Umsetzung im Betrieb" anknüpften, sei einzig die Umsetzung in den eigenen Betriebsstätten – und nicht in denje- nigen eines Subunternehmers gemeint. 4.3 Die Vergabestelle entgegnet, es sei in der Ausschreibung bzw. in den Ausschreibungsunterlagen nicht vorgeschrieben gewesen, dass die Anbie-B-1515/2020 Seite 14 ter die Herstellung der Kartenrohlinge selbst vorzunehmen hätten. Der Be- schaffungsgegenstand umfasse nach Ziff. 2.6 der Ausschreibung die "Ge- samtverantwortung für die ganze Prozesskette", deren einzelne Bestand- teile in Bst. a–f definiert seien. Bei einzig richtiger Lesart ergebe sich dar- aus ohne Weiteres, dass diese Bestandteile nicht allesamt von den Anbie- tern selbst auszuführen seien, sondern dass die Anbieter hierfür Drittunter- nehmer beiziehen dürften, sofern sie die Gesamtverantwortung überneh- men würden. Dementsprechend habe die Vergabestelle den Beizug von Subunternehmern in Ziff. 3.6 der Ausschreibung ausdrücklich zugelassen. Würde man sich der Argumentation der Beschwerdeführerin anschliessen, müsste folgerichtig davon ausgegangen werden, dass nicht nur die Karten- produktion, sondern auch die anderen Leistungselemente der Prozess- kette nur von den Anbietern selbst erbracht werden dürften, mithin der ge- samte Beschaffungsgegenstand "aus einer Hand" zu erfolgen hätte. Dies- falls müsste aber auch das Angebot der Beschwerdeführerin aus dem Ver- fahren ausgeschlossen werden, nachdem sie nicht alle Elemente der Pro- zesskette selbst erbringe und insofe rn ebenfalls auf Subunternehmer zu- rückgreife. Inwieweit der Beizug von Subunternehmern "nach den Wün- schen" der Beschwerdeführerin "eingeschränkt" und gerade in Bezug auf die Herstellung der Kartenrohlinge, die lediglich eine Commodity seien, nicht zulässig sein solle, sei nicht nachvollziehbar. Die von der Beschwer- deführerin in diesem Zusammenhang erwähnte Ziff. 3.1.1 der Angebotsun- terlagen enthalte lediglich den Hinweis, dass die Anbieter in Übernahme der Gesamtverantwortung die Subunternehmer einzubinden hätten, wobei in nicht abschliessender Weise ("insbesondere") verdeutlicht worden sei, inwieweit eine Einbindung zu erfolgen habe. Daraus könne nicht abgeleitet werden, die Zulässigkeit eines Beizugs von Subunternehmern sei auf diese Bereiche begrenzt. Im Übrigen sei an keiner Stelle der Nachweis der Er- fahrung in der Herstellung von RFID -Karten mittels Einreichung von ent- sprechenden Referenzprojekten verlangt worden. Im Zusammenhang mit den Unterkriterien der Zuschlagskriteriums ZK 2.1.5 ("Erfahrung") seien unmissverständlich Nachweise von Erfahrungen in der "Umsetzung im Be- trieb" von Karten mit RFID -Schnittstellen (ZK 2.1.5.01), von RFID -Karten mit der Legic App (ZK 2.1.5.02) und von RFID -Karten mit Mifare Desfire EV1 oder EV2 (ZK 2.1.5.05) erwartet worden. Insofern beträfen diese Zu- schlagskriterien die Umsetzung und nicht die Herstellung der Rohlinge, was nicht gleichzusetzen sei. Dementsprechend sei es für Anbieter, die – wie die Zuschlagsempfängerin – keine RFID-Karten selber herstellten, ohne Weiteres möglich gewesen, die betreffenden Nachweise (zu eigenen und vergleichbaren) Referenzprojekten zu erbringen. B-1515/2020 Seite 15 4.4 Die im Rahmen einer Ausschreibung formulierten (Eignungs- oder Zu- schlags-)Kriterien sind so auszulegen und anzuwenden, wie sie von den Anbietern in guten Treuen verstanden werden konnten und mussten. Auf den subjektiven Willen der Vergabebehörde bzw. der dort tätigen Personen kommt es nicht an. Jedoch verfügt die Vergabestelle bei der Formulierung und Anwendung der Kriterien über einen grossen Ermessens- und Beurtei- lungsspielraum, den die Beschwerdeinstanzen – im Rahmen der Sachver- halts- und Rechtskontrolle – nicht unter dem Titel der Auslegung überspie- len dürfen. Von mehreren möglichen Auslegungen hat die gerichtliche Be- schwerdeinstanz nicht die ihr zweckmässig scheinende auszuwählen, son- dern die Grenzen des rechtlich Zulässigen abzustecken (BGE 141 II 14 E. 7.1 m.w.H. "Monte Ceneri"; Urteil des BGer 2C_698/2019 vom 24. April 2020 E. 4.3; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 557 und 564 ff.). Bei technisch geprägten Begriffen ist zudem dem Verständnis Rechnung zu tragen, wie es in der Fachwelt verbreitet ist oder im Zusammenhang mit dem konkreten Projekt von den Beteiligten verstanden worden ist (BGE 141 II 14 E. 7.1 "Monte Ceneri"). 4.5 Vorliegend ist mit der Vergabestelle davon auszugehen, dass der Wort- laut der Ausschreibung (Ziff. 2.6 i.V.m. Ziff. 3.6) insoweit (auch) unter ver- trauenstheoretischen Gesichtspunkten klar ist, als er keine Elemente ent- hält, die darauf schliessen lassen, dass alle oder einzelne der in Ziff. 2.6 Bst. a–f aufgeführten Bestandteile der beschaffungsgegenständlichen Pro- zesskette von der Regelung betreffend die generelle Zulassung von Sub- unternehmern ausgeschlossen sind. Ginge man mit der Beschwerdeführe- rin davon aus, dass die Kartenp roduktion als "Ausschreibungsgrundbe- standteil" bzw. "Kernkompetenz" des Anbieters nicht delegierbar sei – was dadurch erkennbar sei, dass sie selbst Teil der Definition des Beschaf- fungsgegenstands gemäss Ziff. 2.6 Bst. e der Ausschreibung bilde –, so hätte dies, wie die Vorinstanz zu Recht darauf hinweist, die Konsequenz, dass auch alle anderen in Ziff. 2.6 erwähnten – und mithin als Ausschrei- bungsgrundbestandteile qualifizierenden – Leistungselemente (Bst. a–d und f) von der Regelung betreffend Subunternehmer (Ziff. 3.6) ausgeklam- mert wären. Damit hätten die Anbieter die gesamte Prozesskette aus- schliesslich selbst auszuführen, was im Widerspruch zu den Grundsätzen der arbeitsteiligen Wirtschaft und der Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Be- schaffungen (vgl. Art. 1 Abs. 1 Bst. d BöB) stünde. Es ist mithin prima facie davon auszugehen, dass der Wortlaut der Ausschreibung (Ziff. 2.6 i.V.m. Ziff. 3.6) in dem Sinne verstanden werden konnte und musste, dass der Beizug von Subunternehmern nach Massgabe von Ziff. 3.6 der Ausschrei-B-1515/2020 Seite 16 bung bezüglich aller der in Ziff. 2.6 Bst. a–f genannten Bestandteile der be- schaffungsgegenständlichen Prozesskette, einschliesslich der Kartenpro- duktion, möglich ist. Daran ändert auch der in Ziff. 3.1.1 der Angebotsun- terlagen enthaltene ex emplifikative Hinweis auf die mögliche Einbindung von Sublieferanten nichts. Ist demnach der Beizug von Subunternehmern zugelassen, darf die Zuschlagsempfängerin in Bezug auf diejenigen Leis- tungen, die sie an einen Subunternehmer auszulagern beabsichtigt, wirk- sam auf dessen Eignung bzw. Referenzen verweisen (vgl. BGE 141 II 14 E. 9.3.4.2 "Monte Ceneri"). Soweit sich die Beschwerdeführerin im Zusam- menhang mit der Beurteilung der Zuschlagskriterien ZK 2.1.5.01–02 und 05 auf den Standpunkt stellt, die Zuschlagsempfängerin könne keine Nach- weise für einschlägige Betriebserfahrung in der Herstellung von Hybrid -, Legic- oder Mifare Desfire-Karten erbringen, da sie keine Kartenproduzen- tin sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Dass durch die "Umsetzung im Be- trieb", an welche die Zuschlagskriterien ZK 2.1.5.01–02 und 05 jeweils an- knüpfen, nicht nur die eigentliche Herstellung der Kartenrohlinge erfasst wird, ergibt sich schon aus der Definition der "Umsetzung" entsprechend Ziff. 3.1.1 der Angebotsunterlagen, unter welche r verschiedene (hetero- gene) Leistungen zusammengefasst werden. 4.6 Prima facie erweist sich mithin die sinngemäss erhobene Rüge der Be- schwerdeführerin, die Vergabestelle sei bei der Beurteilung der Kriterien EK 1.2.05 ("Betriebserfahrung") und ZK 2.1.5.01–02 und 05 (betreffend "Erfahrung") in Bezug auf die Zuschlagsempfängerin in vergaberechtswid- riger Weise von der Zulässigkeit eines Subunternehmerbeizugs ausgegan- gen, als offensichtlich unbegründet. 5. Des Weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, dass weder die Zu- schlagsempfängerin noch die von ihr beigezogenen Subunternehmer die als Mindestanforderung an die Standortzertifizierung vorgegebene Com- mon Criteria Site Certification erfüllten. 5.1 In Bezug auf das Unterkriterium (zum Zuschlagskriterium "Qualität") ZK 2.1.4.01 ("Anforderungskatalog Technologie") finden sich in Ziff. 5.2.1.3.12 der Angebotsunterlagen folgende Vorgaben: "[Ziff. 5.2.1.3.12] ZK 2.1.4.01: Anforderungskatalog Technologie Der Anbieter bestätigt in der Beilage 1.11 die Erfüllung der einzelnen An- forderungen des Anforderungskatalogs Technologie. Kann eine Anforde- rung nicht erfüllt werden, ist dies entsprechend zu begründen. [Bewertung: B-1515/2020 Seite 17 5.0: Basispunktzahl Zuschlagskriterium; -5.0: Abzug bei Nichterfüllung ei- nes MUSS-Kriteriums; -1.5: Abzug bei Nichterfüllung eines Soll-Kriteriums (…)]." In der Beilage 1.11 zum ZK 2.1.4.01 wurde unter der ID "CA02" für den Betrieb der Certificate Authority (CA) für den SwissPass die Anforderung wie folgt definiert: "[CA02] [Verbindlichkeit: Muss] [Titel: CA] [Beschreibung: Der Anbieter bestä- tigt, dass er ISO27001, ISO9001 zertifiziert ist und die ‘Common Criteria Site Certification’ erfüllt"]. Unbestritten ist, dass die ISO27001- und ISO9001-Zertifizierung bereits im Zeitpunkt der Offerteinreichung vorliegen musste , wohingegen bezüglich der Common Site Criteria die Anbieter im Zeitpunkt der Offerteinreichung nur die entsprechenden sicherheitsrelevanten Anforderungen zu erfüllen hatten. Betreffend das Zuschlagskriterium ZK 2.1.4.03 ("Anforderungskatalog In- formatik") finden sich in Ziff. 5.2.1.3.14 der Angebotsunterlagen folgende Vorgaben: "[Ziff. 5.2.1.3.14] ZK 2.1.4.03: Anforderungskatalog Informatik Der Anbieter bestätigt in der Beilage 1.13 die Erfüllung der einzelnen An- forderungen des Anforderungskatalogs Informatik. Kann eine Anforderung nicht erfüllt werden, ist dies entsprechend zu begründen. [Bewertung: 5.0: Basispunktzahl Zuschlagskriterium; -5.0: Abzug bei Nichterfüllung eines MUSS-Kriteriums; -1.5: Abzug bei Nichterfüllung eines Soll -Kriteriums (…)]." In der Beilage 1.13 zum ZK 2.1.4.03 mussten die Anbieter unter ID "I031" bestätigen, dass ihre Sublieferanten über den gleichen IT-Sicherheitsstan- dard verfügen. 5.2 Die Beschwerdeführerin bringt vor, es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Zuschlagsempfäng erin eine Zertifizierung nach den Common Site Criteria bis zum Abschluss der Realisierungsphase erlangen würde, weshalb sich die Vergabestelle nicht auf die entsprechende Selbst- deklaration der Zuschlagsempfängerin habe verlassen dürfe n. Dadurch, dass die Vergabestelle anlässlich der Begehung vor Ort (bei der Beschwer- deführerin), welche der Begutachtung der Gebäudesicherheit gedient habe, die Common Criteria Site Certification nicht erwähnt habe, liege die starke Vermutung nahe, dass diese bei der Zuschlagse mpfängerin auch B-1515/2020 Seite 18 nicht thematisiert worden seien. Sodann erblickt die Beschwerdeführerin in der betreffenden Anforderung [ID] CA02 (vgl. Beilage 1.11 zum ZK 2.1.4.01) nicht ein Zuschlags-, sondern ein "Ausschlusskriterium". 5.3 Bei der Auswahl, Gewichtung und Beurteilung der Eignungs- und Zu- schlagskriterien steht der Vergabebehörde ein grosser Ermessensspiel- raum zu, in welchen das Bundesverwaltungsgericht nicht eingreift (vgl. Art. 31 BöB; BGE 141 II 14 E. 7.1 und 8.3 "Monte Ceneri"; Urteile des BVGer B -2584/2016 vom 30. Juni 2017 E. 3.1 und B -1470/2010 vom 29. September 2010 E. 2.2; Zwischenentscheid des BVGer B -620/2018 vom 13. Juni 2018 E. 8.2; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 564 ff. und 976; vgl. auch vorn E. 4.4). Hat die fachkundige Vergabebehörde eine Beurteilung bzw. Bewertung vorgenommen, kommt eine Korrektur durch das Bundesverwaltungsgericht daher nur in Betracht, soweit sich diese nicht nur als unangemessen, sondern vielmehr als rechtsfehlerhaft erweist (vgl. Zwischenentscheide des BVGer B -7479/2016 vom 8. Mai 2017 E. 6.1, B-6762/2011 vom 26. Januar 2012 E. 4.1 “Nachträge für die Syste- matische Sammlung des Bundesrechts“ und B-4621/2008 vom 6. Oktober 2008 E. 6.3 “GIS-Software für Rail Geo System “; Urteil des BVGer B-6082/2011 vom 8. Mai 2012 E. 2.3 “Kontrollsystem LSVA“). Dabei ge- nügt es zu deren Infragestellung nicht, die vorgenommene Beurteilung mit unbelegten Verdächtigungen zu kritisieren, sondern es ist substantiiert dar- zulegen, inwiefern das (technische) Ermessen überschritten worden ist (vgl. BGE 141 II 14 E. 8.3 "Monte Ceneri"). 5.3.1 Soweit die Beschwerdeführerin in gänzlich unsubstantiierter Weise geltend macht, die Zuschlagsempfängerin erfülle die Common Site Criteria nicht, vermögen ihre Vorbringen die Beurteilung der Vergabestelle nicht in Zweifel zu ziehen. Abgesehen davon, dass die Auswahl und Ausgestaltung der Nachweise für die definierten Anforderungen im (technischen) Ermes- sen der Vergabestelle liegt, welches grundsätzlich nicht überschritten ist, wenn die Vergabestelle eine entsprechen de Selbstdeklaration genügen lässt, ergeben sich aus den Akten prima facie keine Anhaltspunkte, dass die Zuschlagsempfängerin die Common Site Criteria nicht erfüllt. So legte die Vergabestelle dar, dass die Zuschlagsempfängerin bereits über [Sicherheitszertifizierungen] verfügt, die mit der Common Criteria Site Cer- tification vergleichbar sind. Zudem reichte die Vergabestelle eine im Nach- gang an die Zuschlagserteilung eingeholte Stellungnahme eines externen Spezialisten ein, in welcher eine erfolgreiche Zertifizierung der Zuschlags- empfängerin bis zum 1. Juli 2021 als "problemlos" eingeschätzt wird. B-1515/2020 Seite 19 5.3.2 Soweit die Beschwerdeführerin sodann aus der Anforderung [ID] I031 (Beilage 1.13 zum ZK 2.1.4.03) ableitet, alle im Rahmen des Projekts bei- gezogenen Subunternehmer hätten bis zum Ende der Realisierungsphase eine Common Criteria Site Certification umzusetzen, kann ihr prima facie nicht gefolgt werden. Wie die Vergabestelle in nachvollziehbarer Weise darlegte, erscheint eine entsprechende Standortzertifizierung mit Blick auf deren Zweck nur im Zusammenhang mit dem Betrieb der Certification Authority erforderlich. Ausserdem liegt die Auswahl der betreffenden Krite- rien im (technischen) Ermessen der Vergabestelle. Unter Berücksichtigung des eingereichten Nachweises ([…]) ist prima facie anzunehmen, dass der Subunternehmer, den die Zuschlagsempfängerin als Certification Authority beigezogen hat, die Anforderungen an die Standortzertifizierung nach den Common Site Criteria ebenfalls erfüllt. 5.4 Im Übrigen ist dem Evaluati onsbericht vom 13. Februar 2020 zu ent- nehmen, dass das Angebot der Zuschlagsempfängerin hinsichtlich der Zu- schlagskriterien mit total 397 (gewichteten) Punkten (von maximal 500 Punkten) bewertet wurde, während das Angebot der Beschwerdeführerin insgesamt 309 (gewichtete) Punkte erhielt. Bei den Zuschlagskriterien ZK 2.1.4.01 ("Anforderungskatalog Technologie") und ZK 2.1.4.03 ("Anfor- derungskatalog Informatik") erhielten sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Zuschlagsempfängerin jeweils die Maximalpunktzahl von 25 (gewichteten) Punkten pro Kriterium. Vor dem Hintergrund, dass die Differenz zwischen der Zuschlagsempfängerin und der Beschwerde- führerin 88 (gewichtete) Punkte beträgt, würde selbst eine Bewertung des Angebots der Zuschlagsempfängerin mit jeweils 0 Punkten bei den betref- fenden Zuschlagskriterien ZK 2.1.4.01 und ZK 2.1.4.03 die Gesamtrangie- rung nicht verändern. 5.5 Prima facie erweist sich die Rüge der Beschwerdeführerin, die Verga- bestelle sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Zuschlagsempfän- gerin und die von ihr beigezogenen Subunternehmer die Common Site Criteria erfüllten, als offensichtlich unbegründet. 6. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, die Vergabestelle habe es verga- berechtswidrig unterlassen, die "Unauskömmlichkeit" des Angebots der Zuschlagsempfängerin zu prüfen und festzustellen. Auch sei in unzulässi- ger Weise nachverhandelt worden. B-1515/2020 Seite 20 6.1 Die Beschwerdeführerin führt an, dass entgegen dem vorgesehenen Ablauf noch am 6. Februar 2020 – gemäss Ziff. 7.2 der Angebotsunterla- gen ("Termine / Eckdaten") sei die Durchführung der Verhandlungsrunden auf den Zeitraum vom 13. bis 17 . Januar 2020 bzw. 27. bis 31. Januar 2020 terminiert gewesen – eine dritte, nicht angekündigte (Preis-)Nachver- handlung stattgefunden habe, wodurch die Beschwerdeführerin benachtei- ligt worden sei. Hinzu komme, dass die Vergabestelle die Beschwerdefüh- rerin anlässlich der (Preis-)Verhandlungen auf die teilweise noch zu hohe Kostenkalkulation hingewiesen habe, woraufhin die Beschwerdeführerin u.a. die Kosten der Umsetzung von Fr. […] auf Fr. […] gesenkt habe. Die Zuschlagsempfängerin sei Rahmen der Nachverhandlung "wahrscheinlich im Kontext der Umsetzung auf unter Fr. […] gegangen – vielleicht sogar auf Fr. 0.–, um die Punkte zu gewinnen". Insofern sei der Angebotspreis "unauskömmlich", was von der Vergabestelle hätte geprüft und festgestellt werden müssen. 6.2 6.2.1 Im Bundesvergaberecht ist es der Vergabebehörde grundsätzlich er- laubt, Verhandlungen über den Inhalt der Angebote bis hin zu eigentlichen Abgebotsrunden zu führen (vgl. 20 Abs. 1 BöB; Art. 26 VöB; Urteil des BVGer B -2584/2016 vom 30. Juni 2017 E. 2.1; Zwisch enentscheid des BVGer B-3196/2016 vom 31. August 2016 E. 6.1; GALLI/MOSER/LANG/STEI- NER, a.a.O., Rz. 686). Voraussetzung für die Zulässigkeit von Verhandlun- gen ist, dass entweder in der Ausschreibung darauf hingewiesen wurde oder dass kein Angebot als das wirtschaftlich günstigste erscheint (Art. 20 Abs. 1 BöB). 6.2.2 Im vorliegenden Fall behielt sich die Vergabestelle in Ziff. 4.3 der Aus- schreibung die Durchführung von Verhandlungen ausdrücklich vor. Wie die Vergabestelle zutreffend darauf hinweist, enthält der entsprechende Vor- behalt (vgl. auch Ziff. 7.2 der Angebotsunterlagen) keine Limitierung auf eine bestimmte Anzahl durchführbarer Verhandlungen. Im Lichte dessen, dass die Beschwerdeführerin zudem mit E-Mails vom 27. November 2019 und 6. Februar 2020 über die Eröffnung aller drei Verhandlungsrunden in- formiert und zur Teilnahme eingeladen wurde, kann ihr nicht gefolgt wer- den, wenn sie sich auf den Standpunkt stellt, es sei in unangekündigter Weise (nach-)verhandelt worden. Soweit die Beschwerdeführerin überdies rügt, die dritte Verhandlungsrunde habe entgegen den in Ziff. 7.2 der An- gebotsunterlagen publizierten Eckdaten ca. eine Woche später stattgefun-B-1515/2020 Seite 21 den, ist nicht ersichtlich, inwiefern ihr dadurch ein relevanter Nachteil er- wachsen sein soll. Insofern vermag die Beschwerdeführerin aus den ent- sprechenden Rügen prima facie nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. 6.3 6.3.1 Ein Angebot, das unter den Gestehungskosten liegt (sog. Unterange- bot), ist als solches nicht unzulässig, solange der Anbieter die Eignungskri- terien und Zuschlagsbedingungen erfüllt (BGE 143 II 553 E. 7.1; 141 II 14 E. 10.3 "Monte Ceneri"; BGE 130 I 241 E. 7.3; BVGE 2011/40 E. 4.1 ff.; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 1112 ff.). Die Vergabestelle kann ergänzende Erkundigungen einziehen, wenn sie daran Zweifel hat. Sie ist dazu aber nicht verpflichtet, jedenfalls dann nicht, wenn Anhaltspunkte da- für fehlen, dass der Anbieter eines kostengünstigen Angebots Teilnahme- und/oder Auftragsbedingungen verletzt (BGE 141 II 14 E. 10.3). Im Übrigen ist zu beachten, dass ein Angebot immerhin eine verbindliche Vertragsof- ferte darstellt, und sich der Anbieter damit – sofern der Vertrag zustande kommt – verpflichtet, die verlangte Leistung zu erbringen. Sollte sich er- weisen, dass die Leistung nicht dem Angebotenen bzw. vertraglich Verein- barten entspricht, stehen der Vergabestelle die kauf - oder werkvertragli- chen Rechtsbehelfe sowie die vorgesehenen Sanktionen des öffentlichen Beschaffungsrechts zur Verfügung. Die Vergabestelle darf sich deshalb bis zu einem gewissen Grad darauf verlassen, dass der Anbieter seinen Ver- tragspflichten nachkommt, solange keine konkreten Hinweise darauf be- stehen, dass dies nicht der Fall ist (BGE 141 II 14 E. 10.3 m.w.H.). 6.3.2 Soweit die Beschwerdeführerin den Vorwurf des Unterangebots da- rauf bezieht, dass die Zuschlagsempfängerin in Bezug auf ein Teilelement des Gesamtangebotspreises ("im Kontext der Umsetzung") eine – aus Sicht der Beschwerdeführerin – ungewöhnlich niedrige Kostenposition of- feriert habe, fällt diesbezüglich eine Prüfung hinsichtlich des Vorliegens ei- nes Unterangebots zum Vornherein ausser Betracht. Denn die Anbieter sind (auch) bei der Kalkulation der Teilelemente, die zum offerierten (Ge- samt-)Preis führen, grundsätzlich frei, weshalb in der Offerte eine niedrige Kostenposition an anderer Stelle durch eine (überdurchschnittlich) höhere kompensiert werden könnte. Soweit die Beschwerdeführerin im Übrigen (sinngemäss) geltend macht, die Vergabestelle hätte aufgrund des Ge- samtangebotspreises der Zuschlagsempfängerin weitere Abklärungen tref- fen sollen, ist zu konstatieren, dass sich aus den Akten prima facie keine Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Zuschlagsempfängerin mit ihrem Angebot Teilnahme - und/oder Auftragsbedingungen verletzt habe. Im B-1515/2020 Seite 22 Lichte der dargelegten Rechtsprechung ist mithin davon auszugehen, dass die Vergabestelle damit von Vornherein keine Pflicht traf, allfällige ergän- zende Erkundigungen einzuziehen, weshalb der Vorwurf der pflichtwidri- gen Unterlassung prima facie als unbegründet erscheint. 6.4 Prima facie erweist sich die Rüge der Beschwerdeführerin, die Verga- bestelle habe unzulässige (Preis -)Nachverhandlungen durchgeführt und es vergaberechtswidrig unterlassen, das Vorliegen eines Unterangebots zu prüfen und festzustellen, als offensichtlich unbegründet. 7. Nach dem Gesagten erscheint die Beschwerde somit prima facie als offen- sichtlich unbegründet. Das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ist mithin abzuwei- sen, ohne dass eine Interessenabwägung erforderlich wäre. 8. Die Beschwerdeführerin hat umfassende Einsicht in die Akten des Verga- beverfahrens beantragt. 8.1 Dem Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin wurde teilweise entsprochen. Mit Instruktionsverfügung vom 28. April 2020 erhielt sie Ein- sicht in die von der Vergabestelle als öffentlich gekennzeichneten Beilagen zur Stellungnahme der Vergabestelle vom 14. April 2020. 8.2 Auch in submissionsrechtlichen Beschwerdeverfahren gilt, dass die Gewährung der Akteneinsicht der Grundsatz, deren Verweigerung die Aus- nahme darstellt (Art. 26 ff. VwVG). Vom Einsichtsrecht ausgenommen blei- ben freilich jene Akten, bezüglich derer ein überwiegendes Geheimhal- tungsinteresse besteht (Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG; vgl. auch GALLI/MO- SER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 1363 ff.). Das Recht auf Akteneinsicht be- zieht sich grundsätzlich auf alle für den Entscheid erheblichen Akten. Im Kontext eines Zwischenentscheids über die Gewährung oder Verweige- rung der aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde bedeutet dies, dass die im Hinblick auf diese Frage unterliegende Partei Einsicht in diejenigen Akten erha lten muss, welche für eine allfällige Anfechtung des Zwi- schenentscheids relevant sein könnten. Die betreffende Partei soll sich auf- grund der ihr zur Verfügung stehenden Unterlagen ein Bild von der Aus- gangslage machen können, um ihre Erfolgschancen abschätz en und ge- gebenenfalls den Zwischenentscheid fristgerecht anfechten zu können B-1515/2020 Seite 23 (Zwischenentscheide des BVGer B -7062/2017 vom 16. Februar 2018 E. 13.1 und B-6762/2011 vom 26. Januar 2012 E. 8). 8.3 Im Hinblick auf eine allfällige Anfechtung des vorliegenden Zwi- schenentscheids sind vorliegend im Wesentlichen diejenigen Akten rele- vant, welche sich auf die Beurteilung der in Frage stehenden Eignungs - und Zuschlagskriterien hinsichtlich der Zuschlagsempfängerin beziehen. Dies sind in erster Linie Akten, die der Besch werdeführerin (teilweise in einer anonymisierten Version) bereits zugestellt worden sind (Beilagen zur Stellungnahme der Vergabestelle vom 14. April 2020) oder die sie selbst hat (Präqualifikations - und Ausschreibungsunterlagen, Offerte der Be- schwerdeführerin). Die übrigen Akten des Vergabeverfahrens, insbesondere die Offerten der Zuschlagsempfängerin und deren Evaluation durch die Vergabestelle, er- scheinen zwar als punktuell relevant, doch kann der Beschwerdeführerin wegen der darin enthaltenen Geschäftsgeheimnisse der Zuschlagsemp- fängerin nicht ohne Weiteres Akteneinsicht gewährt werden. In diesem Ver- fahrensstadium reicht es daher aus, dass die entsprechenden entscheid- relevanten Informationen in diesem Zwischenentscheid dargelegt wurden. Inwieweit der Beschwerdeführerin weitere Akteneinsicht in die übrigen Ak- ten des Vergabeverfahrens zu gewähren ist, wird im Hauptverfahren zu entscheiden sein. 8.4 Insofern ist das Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin, so- weit diesem nicht bereits entsprochen worden ist, einstweilen abzuweisen. 9. Über die Kosten dieses Zwischenentscheids ist mit dem Entscheid in der Hauptsache zu befinden. B-1515/2020 Seite 24 Demnach verfügt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erteilung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde wird abgewiesen. 2. Das Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin wird, soweit diesem nicht bereits entsprochen worden ist, einstweilen abgewiesen. 3. Über die Kostenfolgen des vorliegenden Zwischenentscheids wird mit dem Entscheid in der Hauptsache befunden. 4. Dieser Zwischenentscheid geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde); – die Vergabestelle (Ref.-Nr.: […]; Gerichtsurkunde); – die Zuschlagsempfängerin Z._______ GmbH (auszugsweise [Dispositiv]; Einschreiben). Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Ronald Flury Davide Giampaolo B-1515/2020 Seite 25 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Zwischenentscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14 , Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]), sofern er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 Bst. a BGG) und sich eine Rechtsfrage von grundsätzliche r Bedeutung stellt (Art. 83 Bst. f Ziff. 2 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht ein- gereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder kon sularischen Vertretung überge- ben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die besch werdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 26. November 2020