B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-4979/2014, A-6829/2014 U r t e i l v o m 1 8 . F e b r u a r 2 0 1 5 Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz), Richter André Moser, Richterin Kathrin Dietrich, Gerichtsschreiber Oliver Herrmann. Parteien BAKO AG, Baumaschinen und Transportsysteme, Mellingerstrasse 33, 5607 Hägglingen, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Verkehr BAV, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Rechtsverweigerung / Marktüberwachung; Konformität von Grosspackmitteln (IBC) zur Beförderung gefährlicher Güter (Gefahrgutumschliessungen). A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 2 Sachverhalt: A. Die BAKO AG Baumaschinen und Transportsysteme bezweckt gemäss Handelsregistereintrag die Herstellung und den Vertrieb von Baumaschi- nen und Transportsystemen sowie den Handel mit Zubehör- und Ersatztei- len für Maschinen und Fahrzeuge des Bau- und Transportgewerbes. Dazu gehört namentlich auch die Herstellung von Grosspackmittel n (Intermedi- ate Bulk Container, IBC), welche Teil der Gefahrgut umschliessungen (GGU) im Sinne der Verordnung vom 31. Oktober 2012 über das Inver- kehrbringen und die Marktüberwachung von Gefahrgutumschliessungen (Gefahrgutumschliessungsverordnung, GGUV, SR 930.111.4) bilden (Art. 2 Bst. a GGUV). B. Mit Erstaudit vom 13. Januar 2011 (Auditbericht Nr. 5'295'416 vom 27. Ja- nuar 2011) wurde der BAKO AG vom damaligen Eidgenössischen Gefahr- gutinspektorat (EGI) bescheinigt, über ein anerkanntes Qualitätssiche- rungsprogramm (QSP) nach der Norm EN ISO 16106:2006 (Verpackung – Verpackungen zur Beförderung gefährlicher Güter – Gefahrgutverpackun- gen, Grosspackmittel [IBC] und Grossverpackungen – Leitfaden für die An- wendung der ISO 9001) gemäss Unterabschnitt/Ziff. 6.5.4.1 der Ordnung für die internationale Eisenbahnbeförderung gefä hrlicher Güter (RID, An- hang C zum Übereinkommen vom 9. Mai 1980 über den internationalen Eisenbahnverkehr [COTIF, SR 0.742.403.1] in der Fassung des Ände- rungsprotokolls vom 3. Juni 1999 [SR 0.742.403.12], abrufbar unter < http://www.otif.org/veroeffentlichungen/rid-2015.html >, abgerufen am 18.02.2015) bzw. der Anlage A des Europäischen Übereinkommens vom 30. September 1957 über die internationale Beförderung gefährlicher Gü- ter auf der Strasse (ADR, SR 0.741.621; Anlage A [Teile 1–7] abrufbar unter < http://www.astra.admin.ch/themen/schwerver- kehr/00246/00406/06810/index.html?lang=de >, abgerufen am 18.02.2015) zu verfügen. Ein Wiederholungsaudit wurde für Januar 2014 vorgesehen. C. Mit E-Mail vom 14. Februar 2014 teilte die Swiss TS Technical Services AG, eine sogenannte Konformitätsbewertungsstelle (KBS) im Sinne von Art. 12 ff. GGUV, der BAKO AG mit, dass die Anerkennung von deren QSP A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 3 gemäss Ziff. 6.5.4.1 RID/Anlage A des ADR (nachfolgend: ADR) am 12. Ja- nuar 2014 abgelaufen sei, und ersuchte um Vereinb arung eines Termins für eine Überwachungsprüfung zur Verlängerung der Anerkennung. D. Mit Schreiben vom 30. Juli 2014 machte das Bundesamt für Verkehr BAV die BAKO AG darauf aufmerksam, dass die Anerkennung des QSP ge- mäss Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR am 12. Januar 2014 abgelaufen sei, womit die Befugnis, GGU bzw. IBC im Sinne de s RID/ADR herzustellen, erloschen sei. Der BAKO AG wurde eine Frist angesetzt, um dem BAV mitzuteilen, bis wann welche Massnahmen zur Legalisierung der Situation getroffen würden. E. Die BAKO AG erwiderte mit E-Mail vom 6. August 2014, sie produziere ihre IBC seit 2011 unter einem QSP nach EN ISO 16106:2006. Die Quali- tech AG, bei welcher es sich ebenfalls um eine KBS handle, übernehme für die Baumusterzulassung die Überwachung der Herstellung und erstma- lige Prüfung. Die BAKO AG sei deshalb der Ansicht, sie bedürfe aufgrund der geltenden gesetzlichen Regelung keiner Überprüfung durch eine Dritt- stelle. F. Mit Schreiben vom 12. August 2014 hielt das BAV an seinem Standpunkt fest und schlug "zur Berei nigung des Problems" vor, die BAKO AG lasse ihr QSP durch eine für diese Tätigkeit bezeichnete KBS unverzüglich prü- fen und anerkennen und beantrage beim BAV unmittelbar danach begrün- dete Ausnahmen für die Legalisierung der nicht konformen IBC. Sodann wurde festgehalten, dass die bei der BAKO AG seit dem 12. Januar 2014 durch die KBS Qualitech AG abgenommenen IBC nicht in Verkehr gebracht werden dürften. G. Mit Eingabe vom 5. September 2014 erhebt die BAKO AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) Beschwerde beim B undesverwaltungsgericht (Ver- fahren A-4979/2014) und beantragt: "1. Es sei festzustellen, dass die seit dem 12. Januar 2014 durch die Firma BAKO AG hergestellten und durch die Firma Qualitech AG (Konformitätsbewertungsstelle Typ A nach GGUV) erstmalig geprüf- ten Grosspackmittel grundsätzlich rechtsgül tig in Verkehr gebracht wurden. A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 4 2. Das BAV sei zu verpflichten, die Forderung der „Erneuerung“ der „An- erkennung des Qualitätssicherungsprogrammes gemäss 6.5.4.1 RID/ADR durch die nach BAV -Homepage alleinige dafür zuständige Firma „Swiss TS“ per Verfügung zu erlassen oder aufzuheben. 3. Das BAV sei superprovisorisch, d.h. ohne vorgängige Anhörung, an- zuweisen die Aussagen, Feststellungen und Androhungen in den Briefen vom 30.7. und 12.8. unverzüglich zu wi [e]derrufen oder per Verfügung zu bestätigen." H. Das Gesuch um Erlass superprovisorischer Massnahmen wird vom Bun- desverwaltungsgericht mit Zwischenverfügung vom 11. September 2014 abgewiesen. Gleichzeitig wird dem BAV (nachfolgend: Vorinstanz) Frist zur Stellungnahme angesetzt. I. Mit Stellungnahme vom 22. September 2014 stellt die Vorinstanz eine be- schwerdefähige Verfügung in Aussicht, worauf das Gesuch der Beschwer- deführerin um Erlass (nunmehr) vorsorglicher Massnahmen mit Zwischen- verfügung vom 24. September 2014 als gegenstandslos geworden abge- schrieben wird. J. Am 27. Oktober 2014 erlässt die Vorinstanz an die Adresse der Beschwer- deführerin eine Verfügung mit folgendem Dispositiv: "1. Es wird festgestellt, dass die durch die BAKO AG nach dem 12. Ja- nuar 2014 hergestellten IBC der Vorschrift im Unterabschnitt 6.5.4.1 RID/ADR betreffend das Qualitätssicherungsprogramm nicht entspre- chen. 2. Die durch die BAKO AG nach dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC dürfen nach Art. 5 GGUV nicht in Verkehr gebracht werden. 3. Um die nach dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC auf dem Markt zu belassen resp. auf den Markt bringen zu dürfen, hat die BAKO AG bis am 15. Dezember 2014 dem BAV einen begründeten Antrag um eine Ausnahmebewilligung zu stellen. 4. Für die Behandlung des Antrages unter Ziffer 3 sowie um die Herstel- lung von rechtskonformen IBC wieder aufzunehmen, hat die BAKO AG ihr Qualitätssicherungsprogramm durch eine für diese Tä- tigkeit bezeichnete KBS prüfen und anerkennen zu lassen. A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 5 5. Wird bis am 15. Dezember 2014 kein begründeter Antrag nach Ziffer 3 durch die BAKO AG eingereicht, wird das BAV den Rückruf der durch die BAKO AG nach dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC anordnen. 6. Die BAKO AG hat eine Gebühr von CHF 1500.-- zu bezahlen. Dieser Betrag wird nach Rechtsk raft dieser Verfügung durch das BAV in Rechnung gestellt, welches zum Inkasso ermächtigt ist." K. Ebenfalls am 27. Oktober 2014 führt die Swiss TS bei der Beschwerdefüh- rerin ein Wiederholungsaudit durch und anerkennt – unter Vorbehalt der Umsetzung von vereinbarten Korrekturmassnahmen – mit Auditbericht Nr. 5'394'230 vom 31. Oktober 2014, dass bei jener ein zufriedenstellendes QSP für die Fertigung von IBC nach Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR vorhanden ist. Am 4. November 2014 unterzeichnen die Swiss TS und die Beschwerde- führerin einen (auflösend bedingten) Überwachungsvertrag betreffend die Überwachung der Herstellung von Verpackungen zur Beförderung gefähr- licher Güter nach Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR und Anhang 3 der Richtlinie (des BAV) vom 18. Juni 2014 zur Umsetzung der GGUV (RL-GGUV, abrufbar unter < http://www.bav.admin.ch/themen/verkehrspoli- tik/00709/02277/04044/04513/index.html?lang=de >, abgerufen am 18.02.2015) sowie betreffend Auditierung des QSP bei deren Herstellung. L. Mit Vernehmlassung vom 30. Oktober 2014 nimmt die Vorinstanz Stellung zur Beschwerde (A-4979/2014). M. Am 20. November 2014 reicht die Beschwerdeführerin ihre Schlussbemer- kungen (A-4979/2014) ein. Mit vom gleichen Tag datierender Eingabe erhebt die Beschwerdeführerin Beschwerde gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 27. Oktober 2014 (Verfahren A-6829/2014) mit folgenden Anträgen: "1. Es sei festzustellen, ob die unter Absatz III, Punkt 1 gemachte Fest- stellung, dass die seit dem 12. Januar 2014 durch die Firma BAKO AG hergestellten IBC der Vorschrift im Unterabschnitt 6.5.4.1 RID/ADR betreffend des nicht entsprechenden Qualitätssicherungsprogram- mes (im folgendem „QSP“) gesetzlich begründet oder unbegründet ist. A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 6 2. Die unter Absatz III, Punkte 2, 3 und 5 verfügten Auflagen und Forde- rungen sind auf Rechtsstaatlichkeit und Angemessenheit zu beurtei- len. 3. Die Folgen der unter Absatz III, Punkt 4 erwähnten Punkte (Herstel- lungsstillstand und externes Audit) sind durch Übernahme der effekti- ven Kosten dem BAV aufzuerlegen, sofern nicht bereits unter der Be- schwerde A-4979/2014 eine Entschädigung in dieser Angelegenheit erfolgt." N. Die Vorinstanz nimmt mit Eingabe vom 12. Dezember 2014 Stellung zu den Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin vom 20. November 2014 (A-4979/2014). O. Am 16. Januar 2015 reicht die Vorinstanz ihre Vernehmlassung zur Be- schwerde A-6829/2014 ein. Mit Eingabe vom 28. Januar 2015 teilt sie sodann mit, dass die Beschwer- deführerin die bis am 15. Dezember 2014 angesetzte Fr ist zur Beantra- gung einer Ausnahmebewilligung ungenutzt habe verstreichen lassen. Die Vorinstanz habe indes Kenntnis davon erhalten, dass die Beschwerdefüh- rerin die Anerkennung des QSP mit Audit vom 27. Oktober 2014 erneuert habe, weshalb die Voraussetzungen für die Durchführung erstmaliger Prü- fungen von IBC seit diesem Datum wieder erfüllt seien und jene von der Qualitech AG wieder aufgenommen worden sei. P. Die Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin (Verfahren A-6829/2014) datieren vom 29. Januar 2015. Darin bringt sie namentlich vor, eine Aufteilung von Überwachung der Herstellung und Durchführung der erstmaligen Prüfung (von IBC) auf zwei verschiedene KBS schaffe un- klare Verantwortlichkeitsverhältnisse und widerspreche Ziff. 1.8.6.2.1 und 1.8.7.1.2 Bst. b RID/ADR. Q. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be- findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen. A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 7 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Die Verfahren A-4979/2014 und A-6829/2014 betreffen dieselben Parteien, es liegt ihnen der gleiche Sachverhalt zugrunde und es stellen sich diesel- ben Rechtsfragen. Sie sind deshalb aus prozessökonomischen Gründen unter der erstgenannten Geschäfts-Nummer zu vereinigen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 4A_78/2014 vom 23. September 2014 E. 1 sowie Zwi- schenverfügungen des Bundesverwaltungsgerichts A-7021/2014 vom 15. Januar 2015 E. 2 und A-7111/2013 vom 13. März 2014 E. 2). 2. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, S R 173.32) be- urteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), so- fern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). 2.1 2.1.1 Bei der im Verfahren A -6829/2014 ang efochtenen Verfügung vom 27. Oktober 2014 handelt es sich zweifelsfrei um ei n zulässiges Anfech- tungsobjekt. 2.1.2 Weniger klar ist dies mit Blick auf die Schreiben der Vorinstanz vom 30. Juli und 12. August 2014, gegen welche sich die Beschwerde im Ver- fahren A-4979/2014 richtet. Für das Vorliegen einer Verfügung nach Art. 5 VwVG ist nicht massgebend, ob sie als solche gekennzeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschrif- ten (vgl. namentlich Art. 35 Abs. 1 VwVG) entspricht. Massgebend ist viel- mehr, ob die Strukturmerkmale einer Verfügung vorhanden sind. Eine Ver- fügung liegt demnach vor, wenn es sich bei einer Verwaltungshandlung um eine hoheitliche, individuell -konkrete, auf Rechtswirkungen ausgerichtete und verbindliche Anordnung einer Behörde handelt, welche sich auf öffent- liches Recht des Bundes stützt, oder um eine autoritativ e und individuell- konkrete Feststellung bestehender Rechte oder Pflichten (Art. 5 Abs. 1 VwVG; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A -692/2014 vom 17. Juni 2014 E. 3.1 und A-5107/2013 vom 1. Mai 2014 E. 1.2, je m.w.H.). A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 8 In den beiden genannten Schreiben der Vorinstanz wurde festgestellt, dass die Beschwerdeführerin seit dem 12. Januar 2014 nicht mehr befugt sei, GGU bzw. IBC im Sinne des RID/ADR herzustellen, bzw. die seit diesem Datum bereits hergestellten GGU/IBC in Verkehr zu bringen. Damit wurden im Einzelfall bestehende Rechte – bzw. deren Nichtbestand – hoheitlich festgestellt, weshalb die beiden Schreiben mindestens insoweit als (mate- rielle) Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zu qualifizieren sind und das Vorliegen eines zulässigen Anfechtungsobjek ts auch im Verfahren A-4979/2014 zu bejahen ist. 2.2 Beim BAV handelt es sich um eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG, eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundes- verwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der vorliegenden (verei- nigten) Beschwerden zuständig. 2.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die als Adressatin der angefochtenen Verfügungen formell beschwerte Be- schwerdeführerin hat sich an den vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist mit ihren Anliegen nicht durchgedrungen, weshalb sie auch materiell be- schwert und damit zur Beschwerde legitimiert ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass in der Zwischenzeit das von der Vor instanz gefor- derte Wiederholungsaudit durchgeführt worden ist und die Beschwerdefüh- rerin einen Überwachungsvertrag mit der Swiss TS geschlossen hat. Denn eine Ausnahmebewilligung für die zwischen dem 12. Januar 2014 und dem 27. Oktober 2014 von der Beschwerdeführerin hergestellten IBC liegt – mangels Antrags der Beschwerdeführerin – weiterhin nicht vor und der Überwachungsvertrag wurde nur unter der (auflösenden) Bedingung ge- schlossen, dass das Bundesverwaltungsgericht die von der Vorinstanz ver- fügten Feststellungen bestätigt. Überdies verlangt die Beschwerdeführerin für den im Zusammenha ng mit den vorsorglich getroffenen Massnahmen entstandenen Aufwand von der Vorinstanz eine Entschädigung , weshalb die Rechtmässigkeit von deren Vorgehen beurteilt werden muss. 2.4 Auf die im Übrigen frist - und formgerecht eingereichten Beschwerden (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten. A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 9 3. 3.1 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den rechtserheblichen Sachver- halt, unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien (Art. 13 VwVG), von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG) und wendet das Recht grundsätzlich frei an, ohne an die Parteianträge oder die rechtlichen Begründungen der Parteien gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Verfahrensbe- teiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden indes nur geprüft, wenn hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten er- gebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A -5113/2014 vom 11. Dezember 2014 E. 2.1 m.H.). 3.2 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge- schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er- messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt sich das Bundesverwaltungs- gericht allerdings eine gewisse Zurückhaltung und greift nicht in den Beur- teilungsspielraum der rechtsanwendenden Behörde ein, wenn diese – wie vorliegend die Vorinstanz – den örtlichen, technischen und persönlichen Verhältnissen näher steht als die Beschwerdeinstanz. Es hat eine unange- messene Entscheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz die Wahl zwischen mehreren sachgerechten Lösungen überlassen. Wenn es um die Beurteilung ausgesprochener Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über besonderes Fachwissen verfügt, weicht das Bundesverwaltungsge- richt nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab. Dies gilt jeden- falls für den Fall, dass die Vorinstanz die fü r den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen getroffen hat (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-514/2013 vom 15. Dezember 2014 E. 3.2 m.w.H.). 4. Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 31. Oktober 2012 über die Beförderung gefährlicher Güter mit Eisenbahnen und Seilbahnen (RSD, SR 742.412) bzw. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 29. November 2002 über die Beför- derung gefährlicher Güter auf der Strasse (SDR, SR 741.621) erklären die Bestimmungen des RID bzw. des ADR auch im nationalen Verkehr für an- wendbar. A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 10 Auf Anfang 2015 traten im RID/ADR verschiedene Änderungen in Kraft. Die für den vorliegenden Fall massgebenden Bestimmungen blieben von dieser Revision jedoch unberührt, weshalb sich keine intertemporalrechtli- chen Fragen stellen. 5. Hinsichtlich Antrag 3 gemäss Beschwerdeschrift vom 5. September 2014 (A-4979/2014) wurde das Verfahren mit Zwischenverfügung vom 24. Sep- tember 2014 als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Mit dem Erlass der Verfügung der Vorinstanz vom 27. Oktober 2014 wurde das Verfahren auch im Umfang von Antrag 2 der genannten Beschwerde gegenstandslos, weshalb es insoweit abzuschreiben ist. Mit jeweils Antrag 1 der genannten Eingabe sowie der Beschwerde vom 20. November 2014 (A-6829/2014) beantragt die Beschwerdeführerin sinn- gemäss es sei festzustellen, dass die seit dem 12. Januar 2014 von ihr hergestellten IBC entsprechend den gesetzlichen Vorschriften (namentlich Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR) hergestellt und in Verkehr gebracht worden seien. Sodann verlangt sie eine Überprüfung der von der Vorinstanz in der Verfü- gung vom 27. Oktober 2014 aufgezeigten Massnahmen zur Legalisierung der genannten IBC auf ihre Gesetzmässigkeit und Angemessenheit sowie eine nicht näher bezifferte Entschädigung für die durch die im Nachgang der Verfügung getroffenen Massnahmen entstandenen Kosten (Anträge 2 und 3 der Beschwerde A-6829/2014). 6. Auf Anfang Januar 2013 trat die GGUV in Kraft, mit welcher in der Schweiz ein Konf ormitätsbewertungssystem für GGU eingeführt wurde. Damit wurde ein Systemwechsel vollzogen: Anstelle einer Behörde, dem ehema- ligen EGI, führen – nach einer Übergangsfrist von einem Jahr (vgl. Art. 27 Abs. 3 und 4 GGUV) – seit dem 1. Januar 2014 gemäss Art. 15 GGUV vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommu- nikation (UVEK) bezeichnete KBS die gesetzlich vorgeschriebenen Prüftä- tigkeiten durch (vgl. zum Systemwechsel eingehend Urteil des Bundesver- waltungsgerichts A-2342/2006 vom 23. November 2012 E. 8.2). 6.1 Gemäss Art. 5 GGUV dürfen GGU in Verkehr gebracht werden, wenn sie die Vorschriften des RID (für die Beförderung mit Eisenbahnen oder Seilbahnen) bzw. des ADR (für die Beförderung auf der Strasse) erfüllen (die Alternativbestimmungen in Anhang 2.1 Kapitel 6 RSD bzw. Anhang 1 Kapitel 6.14 SDR sind vorliegend nicht einschlägig). A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 11 Aufgrund dieses Verweises (vgl. auch E. 4) gilt für das QS P Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR, welche wie folgt lautet: "Qualitätssicherung: Um sicherzustellen, dass jeder hergestellte, wieder- aufgearbeitete oder reparierte IBC die Vorschriften dieses Kapitels erfüllt, müssen die IBC nach einem Qualitätssicherungsp rogramm hergestellt, wiederaufgearbeitet oder repariert und geprüft werden, das von der zu- ständigen Behörde anerkannt ist. Bem. Die Norm ISO 16106:2006 «Verpackung – Verpackungen zur Beförderung gefährli cher Güter – Gefahrgutverpackungen, Grosspackmittel (IBC) und Gro ssverpackungen – Leitfaden für die Anwendung der ISO 9001» enthält zufrieden stellende Leitli- nien für Verfahren, die angewendet werden dürfen." Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR sieht somit vor, dass die IBC nach einem QSP her- gestellt (usw.) werden, welches von der durch den jeweiligen Mitgliedstaat der Übereinkommen bestimmten (vgl. Ziff. 1.2.1 Bst. Z RID/ADR; ferner Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A -2342/2006 vom 23. November 2012 E. 7.2.1) zuständigen Behörde anerkannt wird. Als Bemerkung wird festgehalten, die ISO-Norm 16106:2006 enthalte "zu- frieden stellende Leitlinien für Verfahren, die angewendet werden dürfen". Aus dem Zusammenhang ergibt sich klar, dass damit die Verfahren zur Herstellung (usw.) von GGU gemeint sind. Betreffend die Anerkennung und Überwachung des QSP kann die Beschwerdeführerin aus der genannten Norm indes nichts zu ihren Gunsten ableiten. 6.2 Die genannte "zuständige Behörde" ist gemäss Art. 3 GGUV die Vor- instanz, welche gemäss Art. 26 GGUV diese Verordnung vollzieht. Dies gilt – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin (Beschwerde vom 20. No- vember 2014 [A-6829/2014] S. 7 Zu II./A/3.) – ebenfalls (umfassend) für das RID/ADR, wie sich ohne Weiteres (auch) aus Art. 4 Bst. b RSD und Art. 25 Abs. 3bis SDR ergibt. Gemäss Art. 18 Abs. 1 und Abs. 5 Bst. b GGUV verfolgt die Vorinstanz begründete Hinweise, wonach GGU nicht den Vorschriften entsprechen, und ordnet die erforderlichen Massnahmen nach Art. 10 Abs. 2–4 des Bun- desgesetzes vom 12. Juni 2009 über die Produktesicherheit (PrSG, SR 930.11) an, falls sich diese Hinweise bestätigen. Zu den genannten Massnahmen gehören auch das von der Vorinstanz in der Verfügung vom 27. Oktober 2014 ausgesprochene Verbot des weiteren Inverkehrbringens A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 12 von nach dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC und der angedrohte Rückruf derselben (vgl. Art. 10 Abs. 3 Bst. a und b PrSG). Das Vorgehen der Vorinstanz war demnach auch insoweit rechtmässig (zu dessen Ver- hältnismässigkeit vgl. E. 10). 7. Das am 13. Januar 2011 vom damaligen EGI bei der Beschwerdeführerin durchgeführte Erstaudit, welches ihr ein den Vorschriften entsprechendes QSP attestiert, war auf drei Jahre befristet und lief am 12. Januar 2014 ab. Deshalb wurde die Beschwerdeführerin von der Swiss TS, welche aus dem EGI hervorging, mit E-Mail vom 14. Februar 2014 darauf aufmerksam ge- macht, dass ein Wiederholungsaudit (wie es im Auditbericht Nr. 5'295'416 vom 27. Januar 2011 vorgesehen war) bzw. eine Erneuerung der Anerken- nung notwendig sei. 7.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe mit (dem "an die zustän- dige St elle" adressierten) Schreiben vom 25. Mai 2014 gegenüber der Qualitech AG bestätigt, dass alle IBC unter einem QSP hergestellt würden und die Qualitech AG als KBS habe ihrerseits der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 8. Juli 2014 attestiert, dass die Qualitätssicherung unter der ISO-Norm 16106:2006 erfolge. Es sei in der GGUV nicht vorgesehen, dass die Vorinstanz grundlegende Aufgaben einzelnen KBS zuweise , und ins- besondere nicht die Absicht des Verordnungsgebers gewesen, eine Mono- polstellung zugunsten der aus dem EGI hervorgegangenen Swiss TS zu schaffen. Die Zuständigkeiten der KBS, unter anderem die Überwachung der Herstellung, würden in Anhang 1 Abs. 1 (recte: Ziff. 1) GGUV geregelt. 7.2 7.2.1 Art. 15 GGUV, welcher festhält, dass das UVEK die KBS bezeichnet, sieht einzelne Zuständigkeitsbereiche für die KBS nicht ausdrücklich vor. Allerdings bestimmt Anhang 5 Ziff. 1.1 Bst. b GGUV, der das Verfahren zur Bezeichnung von KBS regelt und auf welchen Art. 15 GGUV verweist, dass ein Gesuch um Bezeichnung als KBS au ch "eine Beschreibung der Ge- fahrgutumschliessungen, deren Konformität die Stelle prüfen will", enthal- ten muss. Daraus erhellt implizit, dass den als KBS bezeichneten Stellen auch lediglich einzelne Zuständigkeitsbereiche zugeteilt werden können. Dies hat das UVEK getan (vgl. die entsprechende Liste "Geltungsbereiche der durch das UVEK bezeichneten Konformitätsbewertungsstellen [KBS] A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 13 gemäss Art. 15, GGUV" [UVEK-Liste], abrufbar unter < http://www.bav.ad- min.ch/themen/verkehrspolitik/00709/02277/04044/04514/in- dex.html?lang=de >, abgerufen am 18.02.2015). Aus der UVEK-Liste geht hervor, dass die Qualitech AG zwar Kompeten- zen im Bereich Prüfung und Kontrolle (Inspektionen) von GGU gemäss Art. 7 GGUV aufweist, nicht jedoch über entsprechende Zulassungen im Bereich Anerkennung und Überwachung von QSP . Der Hinweis der Vorinstanz, die im Bereich des Qualitätsmanagements notwendigen Fähigkeiten und Kenntnisse unterschieden sich von denjeni- gen, die für die Prüfung und Kontrolle von GGU erforderlich seien, ist ent- gegen der Beschwerdeführerin ( Beschwerde vom 20. November 2014 [A-6829/2014] S. 8 Zu B/3) nicht "rein willkürlich", sondern naheliegend und nachvollziehbar. Bei der Überwachung und Überprüfung eines QSP han- delt es sich um eine andere Aufgabe als bei der K ontrolle und Inspektion von Verpackungen und Behältern. 7.2.2 Tatsächlich verfügte per 5. Januar 2015 (Stand UVEK-Liste, vgl. fer- ner Beschwerden-Beilagen 9) lediglich die Swiss TS über die Zulassung zur "Anerkennung und Überwachung von Qualitätssicherungsprogrammen (QSP) zur Erfüllung der Anforderungen 6.1.1.4 (Verpackungen), 6.5.4.1 (IBC) und 6.6.1.2 (Grossverpackungen)". Es liegt indes an den einzelnen KBS, e ntsprechende Gesuche zu stellen, und hängt von ihnen ab, ob (mangels Mitbewerber) in einem Bereich eine einzige KBS eine Monopol- stellung innehat. So hat offenbar die Qualitech AG erst am 10. September 2014 einen Antrag auf Anerkennung als Überwachungsstelle nach An- hang 3 Ziff. 6 RL-GGUV gestellt; dieses Verfahren war Anfang 2015 noch hängig (vgl. Vernehmlassung der Vorinstanz [Verfahren A-6829/2014] vom 16. Januar 2015 S. 3 ad Punkt 2.9 a.E.). Damit eine einzelne KBS in einem Bereich als Prüf- und Überwachungs- stelle anerkannt bzw. zugelassen wird, ist also vorab ein entsprechende r Antrag der KBS erforderlich. Mangels eines solchen konnte das UVEK die Qualitech AG bis im September 2014 gar nicht als KBS zur Überwachung von QSP zulassen. Das gemäss der angefochtenen Verfügung vorzuneh- mende Wiederholungsaudit betrifft aber gerade die in Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR und der gestützt auf Art. 26 GGUV erlassenen RL-GGUV (vgl. dazu E. 9) geregelte Anerkennung und Überwachung des QSP an sich (zu welchem die Qualitech AG zumindest bis Mitte Januar 2015 [noch] nicht befugt war) und nicht die in Anhang 1 GGUV festgelegte Prüfung der Herstellung von A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 14 GGU gemäss Art. 7 GGUV (zu welcher die Qualitech AG befugt war und ist; vgl. dazu die UVEK-Liste, ferner Beschwerde [A-6829/2014] Beilage 26 S. 3). Ohnehin sieht aber auch Anhang 1 Ziff. 3 GGUV vor, dass das UVEK die KBS bezeichnet (vgl. Verweis auf Anhang 5 GGUV). Zur Anfechtung des Entscheides des UVEK, die Qualitech AG (mindes- tens) bis zu deren Gesuch vom 10. September 2014 nicht zur Anerkennung und Überwachung von QSP zuzulassen, wäre einzig die Qualite ch AG – nicht aber die Beschwerdeführerin als Dritte – legitimiert gewesen. 7.3 Die Beschwerdeführerin wurde von der Vorinstanz im Übrigen bereits mit Schreiben vom 16. Dezember 2013 darauf hingewiesen, "dass die neuen KBS nicht alle die gleiche[n] Kompetenzen bzw. Geltungsbereiche besitzen" und die bezeichneten KBS "zusammen mit den zugelassenen technischen Geltungsbereichen" auf der Website der Vorinstanz (vgl. E. 7.2.1) einsehbar seien. Sodann stellte die Qualitech AG im von der Beschwerdeführerin angeführ- ten Schreiben vom 8. Juli 2014 zwar fest, "dass die Qualitätssicherung nach EN ISO 16106:2006 erfolgt", allerdings lediglich nach einer Stichpro- benprüfung und mit Verweis auf den bereits knapp ein halbes Jahr zuvor ausgelaufenen Auditbericht Nr. 5'295'416. Vor allem aber hielt sie aus- drücklich fest, dass sich die Rechtslage mit dem Inkrafttreten der GGUV geändert und die Beschwerdeführerin "Ihre abgelaufene Anerkennung der QSP , bei einer mit entsprechendem Geltungsbereich bezeichneter KBS […] zu erneuern" habe, "damit wir weiterhin bei Ihnen Prüfungen abneh- men können". 7.4 Zusammengefasst hat die Vorinstanz zu Recht festgestellt, dass die Beschwerdeführerin seit dem 12. Januar 2014 nicht mehr über ein gemäss Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR anerkanntes QSP verfügte und dementsprechend die seit diesem Zeitpunkt hergestellten IBC – mangels zu deren Herstellung notwendigem QSP – nicht den gesetzlichen Vorschriften entsprachen. 8. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Aufteilung von Überwachung der Herstellung sowie Durchführung der erstmaligen Prüfung von IBC auf zwei verschiedene KBS schaffe unklare Verantwortlichkeitsverhältnisse und wi- derspreche Ziff. 1.8.6.2.1 und Ziff. 1.8.7.1.2 Bst. b RID/ADR. 8.1 Die gennannten Bestimmungen lauten wie folgt: A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 15 Ziff. 1.8.6.2.1 RID/ADR: "Die zuständige Behörde, ihr Beauftragter oder die Prüfstelle müssen Konformitätsbewertungsverfahren, wiederkehrende Prüfungen, Zwi- schenprüfungen und ausserordentliche Prüfungen unter Wahrung der Verhältnismässigkeit durchführen, wobei unnötige Belastungen vermie- den werden. Die zuständige Behörde, ihr Beauftragter oder die Prüf- stelle müssen ihre Tätigkeiten unter Berücksichtigung der Grösse, der Branche und der Struktur der betroffenen Unternehmen, der relativen Komplexität der Technologie und des Serie ncharakters der Fertigung ausüben." Ziff. 1.8.7.1.2 RID/ADR: "Jeder Antrag für a) […] b) die Überwachung der Herstellung gemäss Unterabschnitt 1.8.7.3 und die erstmalige Prüfung gemäss Unterabschnitt 1.8.7.4 oder c) […] muss vom Antragsteller bei einer einzigen zuständigen Behörde, deren Beauftragten oder einer zugelassenen Prüfstelle seiner Wahl einge- reicht werden." 8.2 Eine Verletzung von Ziff. 1.8.6.2.1 RID/ADR ist im Vorgehen der Vor - instanz nicht zu erkennen ; diese handelte verhältnismässig und trug den konkreten Umständen Rechnung (vgl. dazu E. 10). Die Beschwerdeführe- rin begründet denn auch nicht näher, inwiefern die Verhältnismässigkeit nicht gewahrt und unnötige Belastungen nicht vermieden sowie die Um- stände des Einzelfalls nicht berücksichtigt worden sein sollen. 8.3 Die Beschwerdeführerin übersieht sodann, dass es im vorliegenden Verfahren nicht um die Unterscheidung der Überwachung der Herstellung einerseits und der Durchführung der erstmaligen Prüfung von IBC anderer- seits geht, sondern um diese beiden Tätigkeiten – welche bei der Be- schwerdeführerin durch die Qualitech AG wahrgenommen werden – auf der einen Seite, sowie um die Überwachung des QSP – welche durch die Swiss TS erfolgt – auf der anderen Seite. Daher verstösst das Vorgehen der Vorinstanz hin sichtlich der Bezeichnung der KBS nicht gegen Ziff. 1.8.7.1.2 RID/ADR. A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 16 9. 9.1 Die Vorinstanz erliess am 18. Juni 2014 die RL -GGUV, welche in An- hang 3 Ziff. 6 zur "Anerkennung und Überwachung von Qualitätssiche- rungsprogrammen für die Fertigung, Wiederaufarbeitung , Rekonditionie- rung, Reparatur und Prüfung von Verpackungen" vorsieht, dass die Ge- fahrgutregeln 001 ("Verfahren der Qualitätssicherung bei der Herstellung und Überwachung von Verpackungen, Großverpackungen und Großpack- mitteln [IBC] für den Transport gefährlicher Güter") der Deutschen Bundes- anstalt für Materialforschung und -prüfung BAM (BAM-GGR 001, abrufbar unter < http://www.bam.de/de/service/amtl_mitteilungen/gefahrgut- recht/gefahrgutregeln_a.htm >, abgerufen am 18.02.2015) "als Verfahrens- regel über die Anwendung eines von der zuständigen Behörde als zufrie- denstellend erachteten Qualitätssicherungsprogramms für die Herstellung und Prüfung von Verpackungen " nach Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR gelte n. Die BAM-GGR 001 beschreibe "die Mindestanforderungen und Verfahren zur Anerkennung und Überwachung der Qualitätssicherungsprogramme der Hersteller durch die zuständige Behörde oder eine mit dem notwendigen Geltungsbereich bezeichnete KBS. Diese Regeln berücksichtigen auch die Anwendung der Norm EN ISO 16106". Gemäss Ziff. 1.5 des Allgemeinen Teils (AT) BAM-GGR 001 wird die Aner- kennung des QSP durch die BAM für die Dauer von maximal drei Jahren erteilt, kann aber verlängert werden. Mit Ablauf der Gültigkeit der Anerken- nung des QSP dürfen die GGU nicht mehr hergestellt (usw.) werden (Ziff. 1.6 AT BAM-GGR 001). In der Verfügung vom 27. Oktober 2014 verweist die Vorinstanz ferner auf die Norm EN ISO/IEC 17021:2011 (Konformitätsbewertung - Anforderun- gen an Stellen, die Managementsysteme auditieren und zertifizieren), wel- che in Ziff. 9.1.1.2 ebenfalls vorsieht, dass nach drei Jahren ein Re zertifi- zierungsaudit durchgeführt werden muss (" Das Auditprogramm muss ein zweistufiges Erstaudit, […] sowie ein Re-Zertifizierungsaudit im dritten Jahr unmittelbar vor Ablauf der Zertifizierung beinhalten. Der dreijährige Zyklus der Zertifizierung beginnt mit der Entscheidung über die Zertifizierung oder Re-Zertifizierung. […]"). 9.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Vorinstanz nicht zum Erlass der RL -GGUV befugt gewesen sei, diese über die GGUV hinaus- gehe und überdies erst im Juni 2014 veröffentlicht worden sei. Als Verwal- tungsverordnung sei sie für die Beschwerdeführerin nicht bindend. A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 17 9.3 Von Behörden erlassene Richtlinien weisen keine Gesetzeskraft auf und vermögen daher die Gerichte nicht (unmittelbar) zu binden; sie stellen wie andere Verwaltungsverordnungen grundsätzlich keine Rechtsquellen des Verwaltungsrechts dar. Nach der Rechtsprechung sind Richtlinien je- doch in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen und in diesem Sinne auch für die Gerichte beachtlich, sofern sie im Einzelfall eine sachgerechte Anwendung der einschlägigen gesetz- lichen Bestimmungen zulassen und vor den allgemeinen Rechtsgrundsät- zen, insbesondere dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz sowie dem Grund- satz von Treu und Glauben (vgl. Art. 5 Abs. 2 und 3 sowie Art. 9 der Bun- desverfassung [BV, SR 101]), standhalten. Die rechtsanwendenden Behör- den ihrerseits haben sich an (von ihnen oder einer übergeordneten Be- hörde) erlassene Richtlinien zu halten, sofern diese nicht klarerweise ver- fassungs- oder gesetzeswidrig sind (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundes- verwaltungsgerichts A-3314/2014 vom 20. Januar 2015 E. 3.3 mit zahlrei- chen Hinweisen; zur Unterscheidung von Verwaltungsverordnungen orga- nisatorischer Natur [welche den Verwaltungsvollzug und die Verwaltungs- organisation ordnen] und von verhaltenslenkenden Verwaltungsverordnun- gen [mit denen zum Zwecke einer einheitlichen und rechtsgleichen Rechts- anwendung auf die Ermessensausübung und die Handhabung offen for- mulierter Vorschriften abgezielt wird und welche auch als Weisungen oder Richtlinien bezeichnet werden] vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3). Private werden durch eine (generell-abstrakte) Richtlinie bzw. (verhaltens- lenkende) Verwaltungsverordnung zwar nicht unmittelbar verpflichtet und können jene nur ausnahmsweise anfechten (vgl. zu den Voraussetzungen Urteile des Bundesgerichts 1C_313/2014 vom 28. Oktober 2014 E. 1.2 und 2C_752/2012 vom 19. November 2012 E. 2.2.2; ferner BGE 128 I 167 E. 4.3). Eine gestützt auf eine Verwaltungsverordnung von der zuständigen Behörde erlassene (individuell-konkrete) Verfügung ist für den Adressaten dagegen grundsätzlich rechtsverbindlich (und anfechtbar). 9.4 Die Vorinstanz vollzieht gemäss Art. 26 GGUV diese Verordnung. Sie war daher grundsätzlich zum Erlass einer entsprechenden Richtlinie be- fugt, da sich diese als Verwaltungsverordnung primär an die Behörde selbst richtet und Privaten allenfalls (lediglich) als Richtschnur dient. Dabei hat sie sich an den von Gesetz und Verordnung vorgegebenen Rahmen zu halten. Ob die Vorinstanz mit der R L-GGUV ihren Spielraum überschritt , braucht vorliegend nicht abschliessend geklärt zu werden, da die Be- schwerdeführerin unabhängig von der RL-GGUV seit dem 12. Januar 2014 nicht mehr über ein den Vorschriften entsprechendes QSP verfügte (vgl. A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 18 E. 7). Eine offensichtliche Gesetzes - oder Verordnungsverletzung ist je- doch nicht ersichtlich, zumindest mit Bezug auf den vorliegend relevanten Anhang 3 der RL -GGUV. Dass es regelmässig zu Neubewertungen der Konformität und wiederkehrenden Prüfungen kommen soll, geht aus diver- sen Bestimmungen der GGUV hervor (etwa Art. 1 Abs. 1 Bst. b und c sowie Art. 12 Abs. 1 Ingress). Zwar wird, wie di e Beschwerdeführerin zu Recht ausführt, weder in der GGUV noch im RID/ADR auf die Norm EN ISO/IEC 17021:2011 verwiesen. Der Vorinstanz als zuständige Behörde wird diesbezüglich ein gewisser Spielraum gewährt (vgl. auch Art. 26 GGUV). Unter diesen Umständen ist es naheliegend und zweckmässig, dass sie sich bei der Regelung der Wiederholungsaudits (und ganz allge- mein) an international (europäisch) anerkannten Normen – neben dem ge- nannten ISO-Regelwerk auch an der BAM-GGR – orientiert, zumal mit dem Gefahrguttransport keine rein nationale Angelegenheit betroffen ist und – nicht zuletzt mit dem RID/ADR – eine weitgehende europäische Harmoni- sierung angestrebt wird und erfolgt. Aus dem Umstand, dass die RL -GGUV erst im Juni 2014 veröffentlicht wurde, entstand der Beschwerdeführerin kein Nachteil, wurde sie doch erst nach deren Publikation und vorerst ohne unmittelbare Konsequenzen zur Herstellung des rechtmässigen Zustandes ermahnt. Eine formelle Verfü- gung erging erst rund vier Monate nach Erlass der RL -GGUV, über deren Entwurf die Beschwerdeführerin im Übrigen bereits mit Schreiben der Vo- rinstanz vom 16. Dezember 2013 informiert und darin ausdrücklich ange- halten worden war, "sich bis zum offiziellen Inkrafttreten der Richtlinie an der Entwurfsfassung vom 01.10.2013 zu orientieren". Was die hier mass- gebende Ziff. 6 von Anhang 3 RL-GGUV anbelangt, erfolgten seither keine inhaltlichen Änderungen (vgl. den Entwurf der RL-GGUV vom 1. Oktober 2013, abrufbar unter < http://www.bav.admin.ch/dokumentation/vernehm- lassung/04501/index.html?lang=de >, abgerufen am 18.02.2015). 10. Staatliches Handeln muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit beansprucht im ganzen Bereich des öffentlichen Rechts Geltung, sowohl für die Rechtssetzung als auch für die Rechtsanwendung. Der angestrebte Zweck einer Verwaltungsmassnahme muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschränkungen, die den Privaten auferlegt werden, stehen (Zumutbarkeit, Verhältnismässigkeit im engeren Sinn). Die Verwaltungsmassnahme darf nicht einschneidender sein als er- forderlich und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, mildere A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 19 Massnahme für den angestrebten Erfolg aus reichen würde (Urteile de s Bundesverwaltungsgerichts A -6956/2013 vom 16. September 2014 E. 5.1.1 und A-4634/2012 vom 4. September 2014 E. 2.4, je m.w.H.). 10.1 Das von der Vorinstanz gewählte Vorgehen ist ohne Weiteres geeig- net, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Dies hat sich nicht zu- letzt im Umstand gezeigt, dass die Beschwerdeführerin das verlangte Wie- derholungsaudit inzwischen durchgeführt hat. 10.2 Auch die Erforderlichkeit der von der Vorinstanz gewählten Massnah- men ist zu bejahen. Hätte sie zu (noch) milderen Mitteln gegrif fen und für den Unterlassungsfall keine weiteren Schritte angedroht, hätte sich die Be- schwerdeführerin nicht veranlasst gesehen, der Aufforderung zur Erneue- rung der Anerkennung des QSP nachzukommen. Dies hat die Reaktion der Beschwerdeführerin auf das E-Mail der Swiss TS vom 14. Februar 2014 sowie auf die Schreiben der Vorinstanz vom 30. Juli und 12. August 2014 gezeigt, welchen sie vorerst nicht bzw. erst nach und nach Folge leistete. 10.3 10.3.1 Sodann hat die Vorinstanz ihre Kompetenzen verhältnismässig (im engeren Sinn) ausgeübt, indem sie die Beschwerdeführerin, welche bereits von der Swiss TS auf den vorliegenden Mangel hingewiesen worden war, zuerst mittels zweier Schreiben (ohne Kostenfolge) auf die fehlende Aner- kennung und Überwachung des QSP aufmerksam macht e, ohne bereits konkrete Massnahmen anzuordnen, da sie das von den betroffenen IBC ausgehende "Risiko aufgrund der Art und des Verwendungszwecks des Produktes sowie der langjährigen Erfahrung des Herstellers als geringfü- gig" einschätzte (Verfügung vom 27. Oktober 2014 Ziff. II/B/9.), mithin auf die konkreten Umstände des Einzelfalls Rücksicht nahm. Erst nachdem die Beschwerdeführerin ausdrücklich den Erlass einer for- mellen Verfügung verlangt und ihren Unwillen, die geforderten Massnah- men umzusetzen, zum Ausdruck gebracht hatte, erliess die Vorinstanz eine kostenpflichtige Verfügung. In dieser wiederum stellte sie lediglich den rechtswidrigen Zustand fest, untersagte das Inverkehrbringen von seit dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC und drohte Massnahmen an für den Fall, dass dem von ihr aufgezeigten Vorgehen zur Herstellung des rechtmässi- gen Zustandes (Beantragen einer Ausnahmebewilligung, Prüfung und An- erkennung des QSP durch eine für diese Tätigkeit anerkannte KBS) nicht Rechnung getragen würde. Insbesonde re wurde der Beschwerdeführerin A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 20 aber weder die weitere Herstellung von IBC untersagt noch – verbunden mit einem Rückruf allfälliger bereits in Verkehr gebrachter IBC – die Ver- nichtung der seit dem 12. Januar 2014 hergestellten IBC verfügt. 10.3.2 Sowohl in den beiden Schreiben vom 30. Juli und 12. August 2014 als auch in der Verfügung vom 27. Oktober 2014 wurden der Beschwerde- führerin ferner angemessene Fr isten – letztmals bis am 15. Dezember 2014 zur Beantragung einer Ausnahmebewilligung – zur Umsetzung der zu unternehmenden Schritte angesetzt. Auch deshalb kann entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin (Schlussbemerkungen vom 20. November 2014 [A-4979/2014] Zu Punkt 7) nicht von einem "sehr formalistischen" Vorgehen der Vorinstanz gesprochen werden. Selbst nachdem die Beschwerdeführerin die Frist zur Beantragung einer Ausnahmebewilligung Mitte Dezember 2014 unbenutzt hatte verstreichen lassen, verzichtete die Vorinstanz im Übrigen (zumindest für die Dauer des Beschwerdeverfahrens) auf weitere Massnahmen, nament lich auf einen Rückruf der zwischen dem 12. Januar 2014 und dem 27. Oktober 2014 von der Beschwerdeführerin hergestellten IBC (vgl. Stellungnahme der Vo- rinstanz von 28. Januar 2015 [A-6829/2014]). Dies mit Hinweis auf die als gering beurteilten Risiken. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die Vorinstanz – auf einen entsprechenden Antrag der Beschwerde- führerin hin – dieser auch nach Ablauf der angesetzten Frist noch eine Aus- nahmebewilligung zur Legalisierung der genannten IBC erteilen würde. Auf jeden Fall wäre ein allfälliger Rückruf, welcher in Form einer Verfügung zu erfolgen hätte, wiederum (separat) anfechtbar. 11. Die Beschwerdeführerin beantragt schliesslich die Zusprechung einer Ent- schädigung (Schadenersatz) für die ihr durch die aufgrund d er Verfügung der Vorinstanz vorsorglich ("zur Schadensbegrenzung") getroffenen Mass- nahmen entstandenen Kosten. Dafür besteht jedoch – nachdem festge- stellt wurde, dass das Vorgehen der Vorinstanz korrekt war – keine rechtli- che Grundlage. Die Kosten für das Wiederholungsaudit und den Überwa- chungsvertrag wären indessen ohnehin angefallen, die mit einem allfälli- gen Herstellungsstillstand verbundenen Auslagen hat die Beschwerdefüh- rerin infolge ihres langen Zuwartens selbst zu verantworten. Im Übrigen stellte die Vorinstanz zwar fest, dass die Herstellung der IBC nicht (mehr) rechtmässig erfolgt, untersagte der Beschwerdeführerin deren Produktion jedoch nicht (sondern ausdrücklich bloss deren Inverkehrbringen). A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 21 Nicht angefochten hat die Beschwerdeführerin Dispositiv-Ziff. 6 der Verfü- gung vom 27. Oktober 2014 betreffend die von der Vorinstanz erhobene Gebühr. Sie ist indes, insbesondere unter Berücksichtigung des der Verfü- gung vorangegangenen Verfahrens, angemessen und daher ohnehin nicht zu beanstanden. 12. Die Beschwerde ist damit vollumfänglich abzuweisen. Die Beschwerdefüh- rerin ist auch hinsichtlich der gegenstandslos gewordenen Begehren 2 und 3 gemäss Beschwerde A-4979/2014 unterlegen. Namentlich erliess die Vo- rinstanz aus eigenem Antrieb eine formelle Verfügung, ohne jedoch recht- lich dazu im Sinne von Art. 25a VwVG verpflichtet gewesen zu sein (vgl. E. 2.1.2). 13. 13.1 Die Verfahrenskosten werden – unter Berücksichtigung der Vereini- gung der Verfahren A-4979/2014 und A-6829/2014 sowie des daraus re- sultierenden reduzierten Aufwandes – auf Fr. 3'000.– festgesetzt (Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun- gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Sie sind ausgangsgemäss von der unter liegenden Beschwerdeführerin zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG) und aus dem von dieser geleisteten Kostenvor- schuss in der Höhe von Fr. 4'000.– zu beziehen. Der Restbetrag von Fr. 1'000.– ist ihr zurückzuerstatten. 13.2 Die unterliegende Beschwerdeführerin hat von vornherein keinen An- spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario). Der obsiegenden Vorinstanz ist ebenfalls keine Partei- entschädigung zuzusprechen (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Verfahren A-4979/2014 und A-6829/2014 werden unter erstgenannter Geschäfts-Nummer vereinigt. 2. Die Beschwerde wird im Umfang von Antrag 2 gemäss Beschwerdeschrift vom 5. September 2014 (A-4979/2014) als gegenstandslos geworden ab- geschrieben und im Übrigen abgewiesen. A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 22 3. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 3'000.– festgesetzt und der Be- schwerdeführerin auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss ent- nommen. Der Restbetrag von Fr. 1'000.– wird der Beschwerdeführerin zu- rückerstattet. Sie hat dem Bundesverwaltungsgericht hierzu einen Einzah- lungsschein zuzustellen oder ihre Kontonummer bekannt zu geben. 4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 5. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. BAV-432.29-00006/00006/00005/00001 und BAV-535.1-00001/00001; Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Christoph Bandli Oliver Herrmann Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts- gesetzes [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be- schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). A-4979/2014, A-6829/2014 Seite 23 Versand: