B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-453/2017 U r t e i l v o m 2 6 . O k t o b e r 2 0 1 7 Besetzung Richter Jürg Steiger (Vorsitz), Richterin Marianne Ryter, Richter Daniel Riedo, Gerichtsschreiberin Kathrin Abegglen Zogg. Parteien X._______ AG, …, vertreten durch lic. iur. LL.M. Andrea Mani, Rechtsanwalt und Notar, Obere Gasse 24, Postfach 413, 7001 Chur, Beschwerdeführerin, gegen Zollkreisdirektion Schaffhausen, Bahnhofstrasse 62, 8201 Schaffhausen, handelnd durch die Oberzolldirektion (OZD), Hauptabteilung Verfahren und Betrieb, Monbijoustrasse 40, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Zolltarif, Kontingent (Nierstücke). A-453/2017 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Am 16. u nd 18. Oktober 2013 sowie am 4. November 2013 liess die X._______ AG (nachfolgend: Zollpflichtige) je eine Sendung Rinds-Nier- stücke aus Uruguay in die Schweiz einführen. Die Zollpflichtige war Inha- berin eines Zollkontingentsanteils der Kategorie «Nierstücke/High-Quality Beef», weshalb die Sendungen unter der Tarif -Nr. 0201.2091/016 zum Kontingentszollansatz (KZA) und unter Hinweis auf die Ursprungsnach- weise bei der Zollstelle St. Margrethen-Freilager zur präferenzzollberech- tigten Einfuhr angemeldet wurden. A.b Eine zollamtliche Beschau der Sendung vom 4. November 2013 ergab, dass die gekühlten Rinds-Nierstücke entgegen der Zolldeklaration ausge- beint waren und daher unter der Tarifunternummer 0201.30.. hätten ange- meldet werden müssen, was aber die Zollforderung nicht beeinflusste. Wei- ter stellte die Zollstelle fest, dass die Nierstücke nicht in ganze Huft-, Filet- und Roastbeefstücke zerlegt waren. Die kontrollierte Sendung enthielt 288 ganze Filetstücke, 288 Roastbeefstücke je gedrittelt, 144 ganze Huftstücke und 144 Huftstücke, je zerlegt in schmale und breite Huft. Aufgrund dieser weiteren Zerlegung der Roastbeef- und Huftstücke erachtete die Zollstelle eine Einfuhr innerhalb des Zollkontingents für nicht möglich und ordnete der Sendung die Tarif -Nr. 0201.3099/099 (entspricht einer Einfuhr aus- serhalb des Zollkontingents) zu. Weitere Abklärungen der Zollstelle in Bezug auf die ersten beiden Sendun- gen ergaben ebenfalls, dass die eingeführten Rinds -Nierstücke grössten- teils nicht nur in je ganze Filet-, Roastbeef- und Huftstücke zerlegt, sondern dass Roastbeef und Huft weiter zerkleinert waren. A.c Diese Erkenntnisse führten zu folgenden (korrigierten) Veranlagungen: Veranlagungsverfügung Nr. (…) vom 15. November 2013 betreffend Zoll- anmeldung vom 16. Oktober 2013: Ware Tarif-Nr. Eigengewicht Rohgewicht Ansatz Rinds-Nierstücke 0201.2091/016 0201.3099/099 1‘966.0 2‘152.0 150.-- 2212.-- Zollpflichtiges Gewicht: 2‘085.3 kg; Zollforderung: Fr. 46‘126.85. A-453/2017 Seite 3 Veranlagungsverfügung Nr. (…) vom 15. November 2013 betreffend Zoll- anmeldung vom 18. Oktober 2013: Ware Tarif-Nr. Eigengewicht Rohgewicht Ansatz Rinds-Nierstücke 0201.2091/016 0201.3091/016 2‘078.0 2‘262.0 150.-- Rinds-Nierstücke 0201.2091/016 0201.3099/099 2‘035.0 2‘225.0 150.-- 2212.-- In Bezug auf den (vorliegend relevanten) Sendungsanteil der Zolltarifnum- mer 0201.3099/099: Zollpflichtiges Gewicht: 2‘156.7 kg; Zollforderung: Fr. 47‘706.20. Veranlagungsverfügung Nr. (…) vom 12. November 2013 betreffend Zoll- anmeldung vom 4. November 2013: Ware Tarif-Nr. Eigengewicht Rohgewicht Ansatz Rinds-Nierstücke 0201.2091/016 0201.3099/099 2‘071.0 2‘346.0 150.-- 2212.-- Zollpflichtiges Gewicht: 2‘194.5 kg; Zollforderung: Fr. 48‘542.35. B. Gegen die drei Veranlagungsverfügungen erhob die Abgabepflichtige bei der Zollkreisdirektion Schaffhausen am 13. Januar 2014 mit einer einzigen Rechtsschrift Beschwerde. Sie beantragte darin, sämtliche Rinds-Nierstü- cke seien unter der Tarif -Nr. 0201.3091 einzureihen und die Einfuhr zum KZA zuzulassen. Weiter verlangte sie Schadenersatz infolge falscher Ta- rifeinreihung durch die Zollbehörden in der Höhe von Fr. (…). C. Mit Entscheid vom 12. Dezember 2016 wies die Zollkreisdirektion Schaff- hausen die Beschwerde ab und bestätigte die Einreihung der Rinds-Nier- stücke in die Tarifnummer 0201.3099/099. Zur Begründung legte sie im Wesentlichen dar, die Einfuhr von zerlegten Rinds-Nierstücken innerhalb eines Zollkontingents sei gemäss den Schweizerischen Erläuterungen zum Zolltarif und den Vorschriften über die Kontingentsbewirtschaftung nur A-453/2017 Seite 4 möglich, wenn die Nierstücke in gleicher Zahl in ganze Teile von Filet, Roastbeef und Huft zerlegt seien, was vorliegend nicht der Fall gewesen sei. D. Dagegen gelangte die Zollpflichtige (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Beschwerde vom 20. Januar 2017 an das Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und für die Verzol- lung der Nierstück-Einfuhren vom 16./18. Oktober 2013 und 4. November 2013 sei die Tarifnummer 0201.3091 anzuwenden (Ziff. 1). Eventualiter sei die Sache im Sinne der Erwägungen zur Vo rnahme der entsprechenden Tarifierung an die Vorinstanz bzw. an die dafür zuständige Zollbehörde zu- rückzuweisen (Ziff. 2). Weiter sei die Zollkreisdirektion Schaffhausen bzw. die Schweizerische Eidgenossenschaft zu verpflichten, der Beschwerde- führerin den ihr durch die falsche Tarifierung entstandenen Schaden von Fr. (…) zu ersetzen (Ziff. 3); alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuer, zulasten der Schweizerischen Eidgenossen- schaft (Ziff. 4). E. In ihrer Vernehmlassung vom 27. Februar 2017 schliesst die OZD – han- delnd für die Zollkreisdirektion Schaffhausen – (nachfolgend: Vorinstanz) auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Auf die detaillierten Vorbringen der Parteien wird, soweit sie für die Ent- scheidfindung wesentlich sind, in den Erwägungen näher eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Beschwerdeentscheide der Zollkreisdirektionen können gemäss Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG beim Bundesverwaltungsgericht ange- fochten werden. Im Verfahren vor dieser Instanz wird die Zollverwaltung durch die OZD vertreten (Art. 116 Abs. 2 des Zollgese tzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0]). Soweit das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach den Vorschrif- ten des VwVG. Als Zollpflichtige und Adressatin des angefochtenen Ent- scheids ist die Beschwerdefüh rerin zur Beschwerdeerhebung berechtigt (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht (vgl. Art. 50 Abs. 1 A-453/2017 Seite 5 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) eingereichte Beschwerde ist unter Vorbehalt des unter E. 1.2. Ausgeführten einzutreten. 1.2 1.2.1 Streitgegenstand in de r nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bil- det, soweit es im Streit liegt. Der Streitgegenstand darf im Laufe des Be- schwerdeverfahrens weder erweitert noch qualitativ verändert werden. Fragen, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht ent- schieden hat, darf die zweite Instanz nicht beurteilen, da andernfalls in die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingegriffen würde. Die ange- fochtene Verfügung bestimmt den besch werdeweise weiterziehbaren An- fechtungsgegenstand (BGE 136 II 457 E. 4.2, 133 II 35 E. 2, 131 V 164 E. 2.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesver- waltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.208, 2.213 und 2.218; statt vieler: Ur- teil des BVGer A-7789/2015 vom 19. Juli 2016 E. 1.2.1 mit Hinweisen). 1.2.2 Die Beschwerdeführerin verlangt mit ihrem Beschwerdeantrag Ziff. 3 Schadenersatz wegen falscher Tarifeinreihung. Mit diesem Antrag bewegt sich die Beschwerdeführerin ausserhalb des Streitgegenstands (vgl. auch: Urteil des BVGer A -606/2012 vom 24. Januar 2013 E. 1.3.2) . Ausgangs- punkt im vorliegenden Verfahren bilden drei Veranlagungsverfügungen der Zollstelle, welche die Beschwerdeführerin zur Leistung von Zollabgaben verpflichten. Allfällige Schadene rsatzansprüche der Beschwerdeführerin gegenüber den Zollbehörden bilden (zu Recht) nicht Verfügungsgegen- stand, sondern wären im Rahmen eines separaten Staatshaftungsverfah- rens geltend zu machen gewesen. Folglich können diese im Verfahren der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege und damit im vorliegenden Be- schwerdeverfahren nicht beurteilt werden. Auf den Beschwerdeantrag Ziff. 3 ist damit nicht einzutreten. 1.3 Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Beschwerde- entscheid in vollem Umfang überprüfen. Die Beschwerdeführerin kann ne- ben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrich- tigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachver- halts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Unangemessenheit rügen (Art. 49 Bst. c VwVG). A-453/2017 Seite 6 2. 2.1 Waren, die ins Zollgebiet oder aus dem Zollgebiet verbracht werden, sind zollpflichtig und müssen nach dem ZG sowie nach dem Zolltarifgesetz vom 9. Oktober 1986 (ZTG, SR 632.10) veranlagt werden (Art. 7 ZG). 2.2 Auskunft über die massgebenden Zollansätze geben der General- so- wie der Gebrauchstarif: Unter dem Begriff Generaltarif (vgl. Art. 3 ZTG) ist ein unter Beachtung der inländischen Gesetzgebung und unter Berück- sichtigung der nationalen Bedürfnisse geschaffener Zolltarif zu verstehen. Er enthält die Tar ifnummern, die Bezeichnungen der Waren, die Einrei- hungsvorschriften, die Zollkontingente sowie die höchstmöglichen Zollan- sätze, wie sie grösstenteils im GATT/WTO -Abkommen (Abkommen vom 15. April 1994 zur Errichtung der Welthandelsorganisation, SR 0.632.20, für die Schweiz in Kraft seit 1. Juli 1995; mit Anhängen) konsolidiert wur- den. Die Struktur des Generaltarifs basiert auf der Nomenklatur des inter- nationalen Übereinkommens vom 14. Juni 1983 über das Harmonisierte System zur Bezeichnung und Codierung der Waren (nachfolgend: HS - Übereinkommen, SR 0.632.11). Der Gebrauchstarif (vgl. Art. 4 ZTG) ent- spricht im Aufbau dem Generaltarif und enthält die aufgrund von vertragli- chen Abmachungen und von autonomen Massnahmen ermässigten Zoll- ansätze. Er widerspiegelt die in Erlassen festgelegten gültigen Zollansätze (vgl. zum Ganzen auch Botschaft zu den für die Ratifizierung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay -Runde] notwendigen Rechtsan- passungen, BBl 1994 IV 1004 f.; Botschaft vom 22. Oktober 1985 betref- fend das Interna tionale Übereinkommen über das Harmonisierte System zur Bezeichnung und Codierung der Waren [HS] sowie über die Anpassung des schweizerischen Zolltarifs, BBl 1985 III 357 377 f.; statt vieler: Urteil des BVGer A-4178/2016 vom 28. September 2017 E. 3.1.2). 2.3 Der Generaltarif wird in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts (AS) nicht veröffentlicht. Die Veröffentlichung erfolgt durch Verweis (Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 18. Juni 2004 über die Sammlungen des Bundesrechts und das Bundesblatt [Publikation sgesetz, PublG, SR 170.512]). Der Generaltarif kann jedoch mitsamt seinen Änderungen bei der OZD eingesehen oder im Internet abgerufen werden (www.ezv.ad- min.ch bzw. www.tares.ch). Dasselbe gilt für den Gebrauchstarif (Art. 15 Abs. 2 und Anhänge 1 und 2 ZTG; Fn. 30 zum ZTG). Trotz fehlender Ver- öffentlichung in der AS kommt dem Generaltarif Gesetzesrang zu (statt vie- ler: Urteil des BGer 2C_436/2015 vom 22. Juli 2016 E. 5; Urteil des BVGer A-2301/2016 vom 8. Februar 2017 E. 2.1.3). A-453/2017 Seite 7 2.4 2.4.1 Die im Zusammenhang mit dem Beitritt der Schweiz zur Welthandels- organisation (WTO) per 1. Juli 1995 und der Ratifizierung der entsprechen- den GATT/WTO-Übereinkommen (vgl. vorne E. 2.2 ; insbesondere Über- einkommen über die Landwirtschaft, Anhang 1A.3 zum Abkommen) einge- führte Regelung betreffend die Einfuhr von Agrarprodukten erlaubt den Im- port sowohl inner- als auch ausserhalb eines Zollkontingents. Die Einfuhr innerhalb eines Kontingents unterliegt gewöhn lich einem geringeren Zoll- ansatz als jene ausserhalb. Kommt der AKZA zur Anwendung, wirkt dieser regelmässig prohibitiv (vgl. BGE 129 II 160 E. 2.1, 128 II 34 E. 2a f.; statt vieler: Urteil des BVGer A -5936/2016 vom 16. August 2017 E. 2.2.1 mit weiteren Hinweisen; REMO ARPAGAUS, Zollrecht, in: Koller/Müller/Tanque- rel/Zimmerli [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band XII, 2. Aufl., Basel 2007, Rz. 625 f.). 2.4.2 Das Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Land- wirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.10) legt innerhalb der welthandelsrechtli- chen Verpflichtungen die Rahmenbedingungen für die Produktion und den Absatz der landwirtschaftlichen Erzeugnisse fest (Art. 7 ff. LwG). Art. 21 LwG hält im Zusammenhang mit der Einfuhr fest, dass die Zollkontingente für landwirtschaftliche Erzeugnisse im Anhang 2 des ZTG (Generaltarif) festgelegt sind (Abs. 1) und dass der Bundesrat die Zollkontingente und ihre allfällige zeitliche Aufteilung im Rahmen des Generaltarifs ändern kann (Abs. 2). Gemäss Art. 21 Abs. 3 LwG i.V.m. Art. 17 LwG sind bei der Fest- setzung der Zollkontingente die Versorgungslage im Inland und die Absatz- möglichkeiten für gleichartige inländische Erzeugnisse zu berücksichtigen. Art. 48 LwG enthält grundsätzliche Bestimmungen über die Verteilung der Zollkontingente. Gemäss Art. 177 Abs. 1 LwG hat der Bundesrat die erfor- derlichen Ausführungsbestimmungen zu erlassen, sofern das LwG die Zu- ständigkeit nicht anders regelt. 2.4.3 Die Einfuhr von Fleisch und Fleischerzeugnissen im Rahmen der Zollkontingente richtet sich nach Art. 14 ff. der Verordnung vom 26. Novem- ber 2003 über den Schlachtvieh- und Fleischmarkt (SV, SR 916.341). Ge- mäss Art. 14 Abs. 1 SV wird das Zollkontingent Nr. 5 «rotes Fleisch» in die Teilzollkontingente (T-K) Nr. 5.1 bis Nr. 5.7 unterteilt. Das T-K Nr. 5.7: «Üb- riges» enthält u.a. die Fleischwarenkategorie (F -K) Nr. 5.71: Fleisch und Schlachtnebenprodukte von Tieren der Rindviehgattung ohne zugeschnit- tene Rindsbinden (Art. 14 Abs. 2 Bst. a SV). A-453/2017 Seite 8 Gemäss Art. 16 Abs. 1 SV (in der hier anwendbaren bis 31. Dezember 2015 in Kraft stehenden Fassung [AS 2003 5473, 5478]; vgl. auch die Änderung vom 28. Oktober 2015 [AS 2015 4569]) legt das Bundesamt höchstens einmal für jede Einfuhrperiode unter Berücksichtigung der Marktlage mit- tels Verfügung die Menge der Fleisch - und Fleischwarenkategorien oder der darin enthaltenen Fleischstücke fest, die in der jeweiligen Einfuhrperi- ode eingeführt werden kann; […]. Als Nierstücke gelten bei der Festlegung der Fleischstücke Nierstücke ganz oder in gleicher Zahl zerlegt in Filet, Huft und Roastbeef. 2.4.4 Was die Einfuhr von Rindfleisch in di e Schweiz betrifft, so ist weiter die internationale Verpflichtung der Schweiz betreffend den Marktzutritt für Rindfleisch zu beachten, die aus den multilateralen Handelsverhandlungen im Rahmen des GATT resultierte und von der Bundesversammlung am 12. Dezember 1979 genehmigt wurde ( Beilage 19 zum Genfer Protokoll 1979 [SR 0.632.231.53]; siehe auch den entsprechenden Verweis in An- hang 4 zur Verordnung über die Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeug- nissen vom 26. Oktober 2011 [AEV, SR 916.01] ). Gemäss Ziff. 1 dieser Verpflichtung erklärt sich die Schweiz bereit, Mindestimportmöglichkeiten (Lizenzen) für die folgenden Globalmengen von frischem, gekühltem oder gefrorenem Rindfleisch der Tarif-Nr. 0201.20/22 zu eröffnen: 2000 Tonnen pro Jahr. Gemäss Ziff. 2 der Verpflichtung betreffen diese Importmöglich- keiten hochqualitatives Rindfleisch vom Schlachtkörper, mit magerem ro- tem Fleisch von fester und feinkörniger Beschaffenheit, etwas fettdurch- wachsen und einer festen, weissen äusseren Fettschicht. Unter dieses Re- gime fallen gemäss Ziff. 3 Bst. b) u.a. Nierstücke, einschliesslich Entrecôte, Filet und Huft (an einem Stück oder geschnitten). Ziff. 5 der Verpflichtung regelt die Mindestimportmöglichkeiten von 700 Tonnen Rindfleisch, die weitere qualitative Kriterien erfüllen (sog. High-Quality-Beef; vgl. auch den entsprechenden Verweis von Art. 25a SV). Die obgenannte Verpflichtung verweist bezüglich deren Anwendungsbe- reich auf Rindfleisch der Tarifnummer 0201.20/22. Dazu ist zu beachten, dass die Schweiz im Zeitpunkt der Abfassung der Verpflichtung noch nicht dem HS -Übereinkommen beigetreten war und der damals geltende schweizerische Zolltarif (Anhang zum Bundesgesetz über den schweizeri- schen Zolltarif vom 19. Juni 1959 [AS 1959 1343 ]) nicht zwischen ausge- beintem und nicht ausgebeintem Rindfleisch unterschied, weshalb die Zoll- tarif-Nr. 0201.30 noch nicht existierte und davon auszugehen ist, dass aus- gebeintes Rindfleisch in der Tarif-Nr. 0201.20 mitenthalten war. A-453/2017 Seite 9 2.5 Bei Einfuhren innerhalb bzw. ausserhalb der zugeteilten Kontingente gilt ausnahmslos das Prinzip der Eigenverantwortung. Sind im Zeitpunkt der Einfuhr nicht sämtliche Voraussetzungen für eine Verzollung nach dem KZA erfüllt, gelangt zwingend der AKZA zur Anwendung, es sei denn, ein allgemeiner Zollbefreiungs- oder ein Zollbegünstigungstatbestand liege vor (statt vieler: Urteile des BVGer A-5936/2016 vom 16. August 2017 E. 2.2.2, A-5060/2011 und A-5064/2011 vom 4. Juni 2012 E. 2.5.1 mit Hinweisen). 2.6 Ausgangspunkt der Gesetzesauslegung bildet der Wortlaut der Bestim- mung, wobei die Fassungen in den drei Amtssprachen in gleicher Weise verbindlich sind. Vom klaren Wortlaut einer Bestimmung darf nur abgewi- chen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Liegen entsprechende Zweifel vor, ist die fragliche Bestimmung mit Hilfe der übrigen Auslegungselemente auszulegen, um den wahren Sinngehalt der Gesetzesbestimmung zu er- mitteln. Abzustellen ist namentlich auf die Entstehungsges chichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ihren Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen (systematische Auslegung) zukommt (sog. Methodenpluralismus; statt vie- ler: BGE 141 II 436 E. 4.1, 140 II 495 E. 2.3; BVGE 2014/8 E. 3.3). 2.7 2.7.1 Im Rahmen der konkreten Normenkontrolle prüft das Bundesverwal- tungsgericht auf Beschwerde hin vorfrageweise Verordnungen des Bun- desrates auf ihre Rechtmässigkeit. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft das Bundesverwaltungs- gericht vorab deren Gesetzmässigkeit. Dabei ist zu untersuchen, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermä chtigt, von der Verfassung abzuweichen bzw. seine Regelung nicht lediglich eine bereits im Gesetzesrecht angelegte Verfassungswidrigkeit übernimmt, ist auch die Verfassungsmässigkeit zu prüfen (statt vieler: BGE 141 II 169 E. 3.4, 139 II 460 E. 2.3; Urteil des BVGer A-3874/2014 vom 21. Oktober 2015 E. 2.3). 2.7.2 Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein weiter Er- messensspielraum für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht ver- bindlich. Es darf in diesem Fall nicht sein Ermessen an die Stelle desjeni- gen des Bundesrates setzen. Die Kontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die vom Bundesrat getroffene Regelung den Rahmen der im Gesetz A-453/2017 Seite 10 delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Grün- den gesetz- oder verfassungswidrig ist. Dabei kann es namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützt oder Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn - oder zwecklos ist, rechtliche Unter- scheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Ver- hältnissen fehlt, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hät- ten getroffen werden sollen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Gerichts, sich zu deren wirtschaftlichen oder politischen Sachgerech- tigkeit zu äussern (BGE 140 II 194 E. 5.8, 136 II 337 E. 5.1; BVGE 2014/8 E. 2.4). 3. 3.1 Im vorliegenden Fall ist in sachverhaltsmässiger Hinsicht unbestritten, dass die Beschwerdeführerin als Inhaberin eines Zollkontingentsanteils ge- kühlte, ausgebeinte Rinds-Nierstücke importiert hat, die in Filet, je gedrit- telte Roastbeef-Stücke und teilweise ganze und halbierte Huft-Stücke zer- legt waren. 3.1.1 Es stellt sich die Frage der Tarifeinreihung. Dabei sind sich die Vo- rinstanz und die Beschwerdeführerin einig, dass die Rinds-Nierstücke der durch die HS -Nomenklatur definierten (sechsstelligen) Tarif -Nummer 0201.30 (Fleisch von Tieren der Rindviehgattung, frisch oder gekühlt; aus- gebeint) zuzuordnen sind. Strittig ist demgegenüber einzig die Einreihung in die schweizerischen Unternummern 0201.3091 (Einfuhr innerhalb des Zollkontingents [K-Nr. 5]) oder 0201.3099 (andere). Bei einer Einfuhr inner- halb des Zollkontingents gilt der Prä ferenzzollansatz von Fr. 150.-- je 100 kg brutto, ansonsten findet auf die Einfuhr der AKZA von Fr. 2‘212.-- je 100 kg brutto Anwendung. 3.1.2 Die Vorinstanz ist der Auffassung, die Einfuhr von Rinds-Nierstücken zum KZA sei nur möglich, wenn diese höchstens in die drei Teilstücke Filet, Huft und Roastbeef zerlegt seien. Soweit einzelne Teilstücke – wie im vor- liegenden Fall Roastbeef und Huft – weiter zerkleinert seien, sei eine Ein- fuhr innerhalb des Zollkontingents ausgeschlossen. Dagegen bringt die Beschwerdeführerin vor, einzig eine weitergehende Zerlegung dürfe nicht zu einer Einfuhr zum AKZA führen. Im Folgenden ist also zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin die Rinds-Nierstücke, deren Teilstücke Roastbeef und Huft weitergehend zerlegt waren, innerhalb des Zollkontingents einführen durfte. A-453/2017 Seite 11 3.2 Streitbetroffen sind vorliegend einzig die schweizerischen Unternum- mern des Zolltarifs, die grundsätzlich gleich wie jede andere Norm des schweizerischen Rechts auszulegen sind (ausführlich dazu: Urteil des BVGer A-4178/2016 vom 28. September 2017 E. 3.2.4 und E. 3.3.3). Die Schweizerischen Erläuterungen zum Zolltarif in der im Zeitpunkt der stritti- gen Einfuhren geltenden Fassung verweisen hinsichtlich des Begriffs der «Nierstücke» ausdrücklich auf Art. 16 Absatz 1 SV (in der bis 31. Dezember 2015 geltenden Fassung). Gemäss dieser Begriffsdefinition gälten als Nier- stücke sowohl die ganzen Nierstücke als auch Nierstücke, die in gleicher Zahl in Filet, Huft und Roastbeef zerlegt seien (z.B. je 10 Stück Filet, Huft und Roastbeef). Dabei spiele es keine Rolle, ob die einzelnen Stücke (Filet, Huft und Roastbeef) von ein und demselben Tier stammten oder nachträg- lich aus separaten Einzelstücken auch unterschiedlicher Herkunft zusam- mengestellt würden. Überzählige Stücke seien zum AKZA zu veranlagen. 3.3 Der Sinngehalt von Art. 16 Abs. 1 SV letzter Satz ist mittels Auslegung zu ermitteln (E. 2.6). 3.3.1 Ausgangspunkt der Auslegung ist der Wortlaut der Bestimmung i n den drei Sprachfassungen: «Als Nierstücke gelten bei der Festlegung der Fleischstücke Nierstücke ganz oder in gleicher Zahl zerlegt in Filet, Huft und Roastbeef». «Par aloyaux en général, on entend les aloyaux entiers ou, en quantité identique, découpés en filets, rumsteaks et faux-filets». «Nella determinazione dei pezzi di carne, per lombi importati si intendono i lombi interi o, in uguale quantità, tagliati a filetti, girelli e controfiletti». 3.3.1.1 Hinsichtlich der Zerlegung der Nierstücke lässt die Verordnungsbe- stimmung in allen drei Sprachfassungen klar eine Zerlegung in die drei Teil- stücke Filet, Huft und Roastbeef zu. Zudem geht aus der Wendung «in gleicher Zahl», «en quantité identique» und «in uguale quantità» unmiss- verständlich hervor, dass die Zerlegung der Nierstücke zu einer gleichen Anzahl je von Filet, Huft und Roastbeef führen muss. 3.3.1.2 Was die Frage betrifft, ob Art. 16 Abs. 1 SV auch die weitere Zerle- gung von Filet, Huft und Roastbeef in kleinere Teilstücke zulässt, sind sich die Parteien uneinig: Während die Vorinstanz der Auffassung ist, der Wort- laut von Art. 16 Abs. 1 SV lasse keinen Spielraum offen und schliesse eine A-453/2017 Seite 12 weitere Zerlegung von Filet, Huft und Roastbeef aus, gelangt die Be- schwerdeführerin aufgrund der Nichterwähnung des Verbots einer weiter- gehenden Zerlegung von Filet, Huft und Roastbeef zum gegenteiligen Schluss. Art. 16 Abs. 1 SV letzter Satz setzt hinsichtlich der Einfuhr die ganzen (nicht zerlegten) Nierstücke den in «Filet, Huft und Roastbeef» bzw. «filets, rumsteaks et faux-filets» bzw. «filetti, girelli e controfiletti» in gleicher Zahl zerlegten Nierstücken gleich . In der Fleischkunde beziehen sich die Be- griffe Filet, Huft und Roastbeef auf die je ganzen Teilstücke (vgl. etwa die Darstellung auf www.schweizerfleisch.ch, letztmals eingesehen am 19. Ok- tober 2017). Damit kann die Wendung „Zerlegung in Filet, Huft und Roast- beef“ nur den ersten Zerlegungsschritt in diese drei je ganzen Teilstücke bedeuten, umfasst aber klar nicht eine weitergehende Zerlegung von Filet, Huft und Roastbeef in kleinere Fleischabschnitte. Nach Ansicht des Bun- desverwaltungsgerichts lässt der Wortlaut der Bestimmung in allen drei Sprachfassungen diesbezüglich keinen Interpretationsspielraum offen. 3.3.2 Von einem klaren Wortlaut darf nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt (E. 2.6). Die Entstehungsgeschichte von Art. 16 Abs. 1 SV letzter Satz liegt weitgehend im Dunkeln und der Begriff der Nierstücke wurde weder in der Botschaft des Bundesrats zur Reform der Agrarpolitik, Zweite Etappe (Agrarpolitik 2002) vom 26. Juni 1996 (BBl 1996 IV 11), der Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik (Agrarpolitik 2007) vom 29. Mai 2002 (BBl 2002 4721) noch in den entsprechenden parlamentari- schen Beratungen (Amtliches Bulletin, Geschäft 02.046 [Agrarpolitik 2007]) näher behandelt. Auch aus systematischer Sicht gibt es keine Anhalts- punkte dafür, dass der Sinngehalt von Art. 16 Abs. 1 SV, letzter Satz ent- gegen seinem Wortlaut zu interpretieren wäre. Dasselbe gilt für das teleo- logische Auslegungselement: Sinn und Zweck von Art. 16 Abs. 1 SV be- steht in erster Linie darin, festzulegen, welcher Teil des Schlachtkörpers als Nierstück im zollrechtlichen Sinn gelten soll, zumal diesbezüglich die Ter- minologie namentlich im internationalen Sprachgebrauch nicht einheitlich ist. Auch daraus lässt sich kein triftiger Grund erkennen, der ein Abweichen vom Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 SV letzter Satz rechtfertigen könnte. 3.3.3 Entsprechend ist nach dem Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 SV eine Ein- fuhr von Nierstücken, die wie im vorliegenden Fall in je ein ganzes Filet, drei Roastbeef-Teilstücke und teilweise zwei Huft-Teilstücke zerlegt wur- den, nicht zum KZA möglich. A-453/2017 Seite 13 3.4 Allerdings stellt sich die Frage, ob Art. 16 Ab s. 1 SV letzter Satz mit Gesetz, Verfassung und Völkerrecht im Einklang steht (E. 2.7). Dabei ist zu prüfen, ob sich der Bundesrat an die ihm im Gesetz delegierten Kom- petenzen gehalten hat, ob die Regelung verfassungsmässig ist, d.h. ob sie sich auf ernsthafte Gründe stützt, ob sie willkürlich ist oder ob sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich kein vernünftiger Grund finden lässt. 3.4.1 Das LwG sieht zwar die Schaffung von Zollkontingenten für landwirt- schaftliche Erzeugnisse vor, verweist aber bezüglich deren Festlegung auf den Generaltarif (Art. 21 Abs. 1 LwG). Hinsichtlich der detaillierten Ausge- staltung der Zollkontingente überlässt das Gesetz dem Bundesrat einen erheblichen Ermessenspielraum. Beim Erlass der notwendigen Ausfüh- rungsbestimmungen hat sich der Bundesrat allerdings an Sinn und Zweck der Zollkontingente für landwirtschaftliche Erzeugnisse zu orientieren, der in erster Linie im Schutz der einheimischen Produktion besteht (vgl. Art. 17 und 21 LwG, BGE 140 II 194 E. 5.8.3) . Die inländische Nachfrage nach Fleisch-Edelstücken, wie den Rinds -Nierstücken, vermag der inländische Markt allein nicht zu decken . Mit der Kontingentierung der Einfuhr von Fleisch-Edelstücken wird bezweckt, so viel Fleisch aus dem Ausland zu importieren, wie der inländische Markt absetzen kann, jedoch ohne die in- ländische Produktion unnötig zu konkurrieren. 3.4.2 Auf den ersten Blick erscheint nach dem Gesagten eine Regelung , welche die Zulassung eines Rindfleisch-Imports zum KZA vom Zerlegungs- grad eines Fleischstücks und nicht allein von der Einfuhrmenge abhängig macht, nicht dem Sinn und Zweck der Zollkontingente zu entsprechen . Diese Schlussfolgerung hält aber einer genaueren Betrachtung nicht stand: Zollkontingente sollen gewährleisten, dass nur diejenigen Fleischer- zeugnisse aus dem Ausland eingeführt werde n, bei denen eine entspre- chende inländische Nachfrage , wie bei den Rinds -Nierstücken, besteht. Entsprechend muss der Bundesrat bei der Einfuhrregelung sicherstellen, dass effektiv nur Nierstücke und nicht anderes Fleisch vom Schlachtkörper innerhalb des entsprechenden Teilzollkontingents importiert wird. Indem die bundesrätliche Regelung neben der Einfuhr von ganzen Nierstücken auch die Einfuhr von Nierstücken zulässt, welche in die drei Teilstücke Filet, Roastbeef und Huft zerlegt sind, erscheint die Missbrauchsgefahr gering: Aufgrund ihrer unterschiedlichen Grösse und Form sind die einzelnen Teil- stücke leicht zu erkennen und voneinander zu unterscheiden. Demgegen- über wächst mit zunehmender Zerklein erung der Teilstücke die Miss- brauchsgefahr: Mit jedem weiteren Zerlegungsschritt wird es schwieriger ein Fleischstück als Teil eines Nierstücks zu identifizieren und festzustellen, A-453/2017 Seite 14 ob die zerkleinerten Teilstücke tatsächlich ein ganzes Teils tück ergeben oder ob allenfalls Mehrmengen an einem Teilstück eingeführt würden. Es erscheint daher nicht gesetzwidrig, wenn die entsprechende Einfuhrrege- lung auch kontrolltechnische Überlegungen berücksichtigt, zumal erst diese einen effektiven Schutz des inländischen Marktes gewährleisten. 3.4.3 Wie erwähnt, steht dem Bundesrat bei der Regelung der Zollkontin- gente, namentlich der Festlegung der einzelnen Fleischkategorien, ein er- heblicher Ermessenspielraum zu. Folglich muss es ihm auch gestattet sein, nähere Vorschriften über die Beschaffenheit und Aufmachung der von ihm festgelegten Fleischkategorien zu erlassen. Dies hat er mit Art. 16 Abs. 1 SV letzter Satz – nach dem oben Ausgeführten – im Rahmen der Geset- zesvorgaben getan, womit die richterliche Gesetzmässigkeitsprüfung sein Bewenden hat. Namentlich ist nicht zu untersuchen, ob auch eine andere Regelung als die vom Bundesrat G ewählte vertretbar wäre. Im Rahmen seines Ermessens darf der Bundesrat auch Praktikabilitätsüberlegungen berücksichtigen. Für die Zweckmässigkeit von Art. 16 Abs. 1 SV letzter Satz trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Ge- richts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerechtigkeit zu äussern (E. 2.7.2). 3.4.4 Nach dem Gesagten erscheint Art. 16 Abs. 1 SV, wonach Nierstücke höchstens in Filet, Huft und Roastbeef und nicht weiter zerkleinert inner- halb des Zollkontingents eingeführt werden dürfen, als gesetzeskonform. 3.5 Eine Verfassungswidrigkeit von Art. 16 Abs. 1 SV ist nicht erkennbar. Wie erwähnt stützt sich Art. 16 Abs. 1 SV mitunter auf kontrolltechnische und damit auf ernsthafte und gleichzeitig vernünftige Gründe, die auch die unterschiedliche Behandlung der Einfuhr von einfach und mehrfach zerleg- ten Nierstücken rechtfertigen. Damit hält Art. 16 Abs. 1 SV letzter Satz vor dem innerstaatlichen Recht stand. 3.6 Abschliessend bleibt die Frage zu klären, ob die in Art. 16 Abs. 1 SV getroffene Regelung bezüglich der Zerlegung der Nierstücke mit internati- onalen Verpflichtungen der Schweiz im Einklang steht. Die im Zuge der multilateralen Handelsverhandlungen im Rahmen des GATT eingegangene Verpflichtung der Schweiz betreffend den Marktzutritt für Rindfleisch, sieht Mindestimportmöglichkeiten u.a. für «Nierstücke, ein- schliesslich Entrecôte, Filet und Huft (an einem Stück oder geschnitten) » A-453/2017 Seite 15 vor (E. 2.4.4). Diese Vorgabe wurde mit Art. 16 Abs. 1 SV in der hier an- wendbaren Fassung umgesetzt. Eine Verpflichtung zur Einfuhr von Ni er- stücken, die weitergehend als in Filet, Roastbeef und Huft zerlegt wurden, lässt sich auch völkerrechtlich nicht herleiten. 3.7 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz zu Recht die Einfuhr der Rinds- Nierstücke zum KZA von der Voraussetzung abhängig gemacht, da ss diese nicht weitergehend als in Filet, Huft und Roastbeef zerkleinert wur- den. 3.8 Es bleibt auf die weiteren Einwände der Beschwerdeführerin einzuge- hen, soweit sie noch nicht behandelt wurden. 3.8.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass es im vorliegenden Fall den Zollbehörden ohne weiteres möglich gewesen wäre, die Sendungen zu kontrollieren und festzustellen, dass sie keine überzähligen Teilstücke eingeführt habe. Die Fleischstücke seien klar und korrekt deklariert wor- den, was sich auch in einer Stichprobe der Zollstelle bestätigt habe. Dieser Argumentation der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden. Die korrekte Zerlegung der Rinds -Nierstücke ist nach dem oben Ausge- führten eine Voraussetzung für die Einfuhr zum KZA. Es liegt in der Eigen- verantwortung der Zollkontingentsinhaberin ihre Waren vorschriftsgemäss, d.h. vorliegend nicht weitergehend als in Filet, Huft und Roastbeef zerlegt, einzuführen (E. 2.5). Tut sie dies nicht und erfüllt daher ihre Ware die Vo- raussetzungen für eine präferenzzollberechtigte Einfuhr innerhalb des Zoll- kontingents nicht, kann sie sich nicht ihrer Verantwortung mit dem Hinweis entziehen, die Zollstelle hätte die Korrektheit der Ware hinsichtlich der Ein- fuhrmengen feststellen müssen. Im Gegenteil, zielen doch die kontrolltech- nischen Überlegungen im Zusammenhang mit Art. 16 Abs. 1 SV auch da- rauf ab, die Zollverwaltung vor unverhältnismässigem Kontrollaufwand zu schützen. 3.8.2 Weiter verweist die Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe auf Ziff. 5 i.V.m. Ziff. 4.2 der Schweizerischen Erläuterungen zu Kapitel 2 des Zollta- rifs. Demgemäss habe die Zollstelle bei Zweifeln, ob es sich bei den Ein- fuhren tatsächlich um Nierstücke im Sinn von Art. 16 Abs. 1 SV handle, mit dem Bundesamt für Landwirtschaft Rücksprache zu nehmen, welches be- fugt sei, über das weitere Vorgehen (Beizug eines Experten etc.) zu ent- scheiden. Dies sei im vorliegenden Fall aus nicht nachvollziehbaren Grün- den nicht geschehen. A-453/2017 Seite 16 Nachdem die Beschwerdeführerin bereits durch die weitergehende Zerle- gung eine Voraussetzung für die Einfuhr zum KZA nicht erfüllt hatte, be- stand für die Zollstelle kein Anlass, weite re Abklärungen hinsichtlich der Qualitätskriterien der Nierstücke zu tätigen. 3.8.3 Schliesslich bringt die Beschwerde führerin vor, sie habe gutgläubig gehandelt. Erst nachträglich – mit Wirkung ab 1. Januar 2016 – sei die Schlachtviehverordnung mit Art. 16 Abs. 1bis Bst. b SV (AS 2015 4569) da- hingehend ergänzt worden, dass zerkleinerte Huft, Filets und Roastbeefs nicht als Nierstücke gelten sollen. Diese Änderung sei in der Anhörung zum Agrarpaket vom Herbst 2015 einzig mit «verschiedenen Erfahrungen im Vollzug der letzten Jahre» begründet worden , ohne dass sie sachlich ge- rechtfertigt sei. Entsprechend hätten sich bestimmte Grossverteiler und der Schweizer Fleisch-Fachverband dafür eingesetzt, dass auch mehrfach zer- legte Nierstücke zum KZA eingeführt werden könnten. Angesichts des klaren Auslegungsergebnisses von Art. 16 Abs. 1 SV letzter Satz in der hier massgebenden Fassung, vermag die Beschwerdeführerin aus dem neu gefassten und per 1. Januar 2016 in Kraft gesetzten Art. 16 Abs. 1bis Bst. b SV nichts zu ihren Gunsten ableiten. Weil aufgrund des klaren Wortlauts von Art. 16 Abs. 1 SV letzter Satz (in der bis 31. Dezember 2015 in Kraft stehenden Fassung) eine Einfuhr von weitergehend zerlegten Rinds-Nierstücken nicht zum KZA möglich war, stellt der neu eingefügte Art. 16 Abs. 1 bis Bst. b SV keine Rechtsänderung, sondern lediglich eine Neuformulierung der bisherigen Regelun g dar. Zur sachlichen Rechtferti- gung dieser Regelung kann auf das oben Ausgeführte verwiesen werden. Der Gutgläubigkeit der Beschwerdeführerin kommt für die Frage, ob die Nierstücke zum KZA oder zum AKZA zu veranlagen sind, keine Bedeutung zu. Die Tarifeinreihung hat aufgrund objektiver Kriterien zu erfolgen. 3.9 Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 4. 4.1 Die Kosten des vorliegenden Verfahrens sind auf Fr. 5‘000.-- festzuset- zen (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und der unterliegenden Beschwerdeführerin auf- zuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 5‘000.-- ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden. A-453/2017 Seite 17 4.2 Angesichts ihres Unterliegens steht der Beschwerdeführerin keine Par- teientschädigung zu (Art. 64 Ab s. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario). Auch der Vorinstanz wird keine Parteientschädigung zuge- sprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 3 VGKE). 5. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet über Tarifstreitigkeiten im Sinn von Art. 83 Bst. l BGG letztinstanzlich. Allerdings erachtet das Bundesge- richt in ständiger Rechtsprechung die Beschwerde nur insofern als unzu- lässig, als die "technische" Frage der Tarifierung im Vordergrund steht. Hin- gegen bleibt die Beschwerde nach der höchstrichterlichen Praxis zulässig bei allen anderen (Rechts-) Fragen im Zusammenhang mit Veranlagungen, die auf Tarif oder Gewicht beruhen (statt vieler: Urteil des BGer 2C_436/2015 vom 22. Juli 2016 E. 1.2.2 mit zahlreichen Hinweisen). So- weit der vorliegende Entscheid n ach dem Gesagten keine Tarifstreitigkeit im Sinn von Art. 83 Bst. l BGG darstellt, steht dagegen gemäss den ein- schlägigen Bestimmungen die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG) ans Bundesgericht offen. (Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite) A-453/2017 Seite 18 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 5‘000.-- werden der Beschwerdeführerin auf- erlegt. Der in gleic her Höhe geleistete Kostenvorschuss wird zur Bezah- lung der Verfahrenskosten verwendet. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Jürg Steiger Kathrin Abegglen Zogg Rechtsmittelbelehrung: Soweit der vorliegende Entscheid keine Tarifstreitigkeit im Sinn von Art. 83 Bst. l BGG darstellt, kann dagegen innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14 , Beschwerde in öffentlich -rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: